Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1417/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2250/12 w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. B. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2250/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], zawierającą odmowę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę – postanowienie Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

K. B. zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w K. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.o.n.).

Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w K. odmówiła wnioskodawczyni wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 72 p.o.n. oraz stwierdził, że Krajowa Rada Notarialna, zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 40 ust. 9 p.o.n., podjęła uchwałę z dnia 18 września 2009 r. nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej (powoływaną dalej jako: uchwała nr 48). Z uchwały tej wynika, że charakter odbycia aplikacji notarialnej jest mieszany, tzn. częściowo jest regulowany przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie o organizacji aplikacji), wydanego na podstawie art. 75 p.o.n., a częściowo treścią tej uchwały oraz innymi uchwałami organów samorządu notarialnego. Treść § 13 rozporządzenia o organizacji aplikacji upoważnia Izbę do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie.

Odnośnie instytucji zaświadczenia Izba stwierdziła, że jest to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości, czyli stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Organ może zatem odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w jego posiadaniu (a contrario art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako: k.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.

Rada Izby Notarialnej ustaliła, że K. B. została wpisana na listę aplikantów notarialnych. Ustaliła również, że podczas trwania aplikacji odbywała ona praktyczną naukę zawodu pod patronatem, który wydał pisemną pozytywną opinię o aplikantce. Wnioskodawczyni odbyła także wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową, na dowód czego sędziowie, pod kierunkiem których aplikantka odbywała praktyki wydali pozytywne, pisemne opinie o skarżącej. Izba ustaliła także, że skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez nią zajęciach seminaryjnych, a łączny czas jej nieobecności nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia o organizacji aplikacji. Zdaniem organu I instancji ustalenia te nie uprawniają jednak do przyjęcia, że wnioskodawczyni odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.o.n., a w konsekwencji nie wystarczają do wydania żądanego zaświadczenia. W ocenie organu, okoliczności te dowodzą jedynie, że aplikantka podjęła próbę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Nie dowodzą zaś, że skarżąca opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. Organ wyjaśnił, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest jedynie potwierdzeniem dla faktów wpisania skarżącej na listę aplikantów notarialnych i pozostawania na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy; posiadania notariusza-patrona; odbycia praktyk sądowych oraz uczestniczenia w szkoleniach. Zaświadczenie to jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego, tj. odbycia aplikacji notarialnej, co uprawnia z kolei osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia do przystąpienia do egzaminu notarialnego.

Izba podniosła, że weryfikacji zaznajomienia się z całokształtem materiału aplikacyjnego mogła jedynie dokonać przy pomocy kolokwiów i sprawdzianów. Zdaniem organu, przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia należało mieć na uwadze treść uchwały nr 48 (zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.), z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Izba wyraziła przy tym pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie przez skarżącą szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie przez nią na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż zaznajomiła się ona z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.). Na ugruntowanie swojego stanowiska organ odwołał się do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza i wyjaśnił, że w tym kontekście szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym. W ocenie Izby ów interes obejmuje "należyte szkolenie", a to z kolei implikuje konieczność sprawdzenia przez samorząd nabytej przez aplikantów wiedzy.

Organ I instancji stwierdził, że dopiero złożenie wszystkich kolokwiów lub sprawdzianów z wynikiem pozytywnym pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.o.n. Zatem uzyskanie oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, bądź niezłożenie któregoś z nich, jest dowodem na to, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji, a co za tym idzie nie odbył aplikacji notarialnej i w takiej sytuacji nie ma możliwości wydania zaświadczenia o jej odbyciu. W związku z powyższym, skoro wnioskodawczyni nie zaliczyła kolokwium, to zdaniem Izby, nie zrealizowała programu aplikacji notarialnej, a w konsekwencji nie spełniła warunku do uzyskania żądanego zaświadczenia.

Zażalenie na powyższą uchwałę złożyła K. B. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 2 i 7 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 p.o.n. Podniosła, że spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki aby uzyskać zaświadczenie, tj. odbyła szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patronów i sędziów. Podkreślił, że została wpisana na listę aplikantów notarialnych, która trwała wymagany okres czasu. W ocenie wnioskodawczyni, wprowadzenie w aktach wykonawczych nieprzewidzianego ustawowo wymogu zdania kolokwium było naruszeniem zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Wskazała również na brak jednolitego stanowiska wszystkich izb w kraju odnośnie wydawania zaświadczeń oraz przeprowadzania kolokwiów.

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę I instancji. W uzasadnieniu odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorządy.

KRN stwierdziła, że skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "odbycie aplikacji", to w kontekście wykładni gramatycznej, pojęcie to zawiera konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. Rada uznała, że niezdanie bądź nieprzystąpienie do kolokwiów, nie może skutkować uznaniem, że aplikant odbył aplikację. W jej ocenie, szkolenie aplikantów notarialnych nie może zostać pozbawione kolokwiów. Nadto nie można przyjąć, że niezaliczenie kolokwium nie wywołuje skutku w postaci nieodbycia aplikacji, bowiem w takiej sytuacji skutkowałoby to iluzorycznym charakterem szkolenia aplikacyjnego. Rada uznała, że w takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o braniu udziału w aplikacji, a nie o jej odbyciu. Mając zatem na uwadze m.in. treść art. 35 pkt 3, art. 40 § 1 pkt 9, art. 73 in fine oraz art. 74 § 2 p.o.n., a także § 13 rozporządzenia o organizacji aplikacji i postanowienia uchwały nr 48 (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) organ odwoławczy uznał, że Izba właściwie przyjęła, iż dla wydania wnioskowanego zaświadczenia oraz dla stwierdzenia odbycia przez wnioskodawczynię aplikacji notarialnej koniecznym było ustalenie, że zorganizowane w trakcie aplikacji kolokwia aplikantka zaliczyła pozytywnie.

Skargę od powyższej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła K. B., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 p.o.n. w zw. z § 13 rozporządzenia MS. Skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że z § 6.1. uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej wynika, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, mające na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej (§ 6.16.). Z kolei mocą uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., wprowadzono zapis, że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały).

Sąd I instancji wskazał, że w skardze podniesiono, iż z treści art. 72 p.o.n. nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było uzależnienie odbycia aplikacji notarialnej od uzyskania przez aplikanta notarialnego pozytywnych ocen z poszczególnych kolokwiów lub sprawdzianów.

Przypomniał również, że zdaniem organów samorządu notarialnego spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 p.o.n., tj. upływ czasu aplikacji, nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie nie są wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikację notarialną. W zaskarżonej uchwale wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, w szczególności nie dowodzi to, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. Krajowa Rada Notarialna uznała, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego tj. odbycia aplikacji notarialnej.

W ocenie WSA, przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 p.o.n. mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Z interpretacji art. 72 p.o.n. nie wynika zaś, aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą rozporządzenia o organizacji aplikacji. Zgodnie z § 13 tego rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji, zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto Sąd zauważa, iż w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, jako akcie prawa powszechnie obowiązującego, nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie, nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu.

Sąd wskazał, że Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr 48 wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów", co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Uzasadniając konieczność zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów, jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 p.o.n. sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". Według organów samorządu notarialnego sformułowanie to należy interpretować jako konieczność weryfikacji poziomu wiedzy aplikanta, której to w inny sposób nie da się zweryfikować. Zdaniem Rady, sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium. Sąd zauważył, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, użyty w art. 72 § 2 p.o.n. termin "odbycia" aplikacji notarialnej oznacza spełnienie wymagań określonych w § 1, tj.: okres trwania aplikacji wynosi 2 lata i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Z kolei w przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia o organizacji aplikacji, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72 § 1 p.o.n., musi być rozumiane jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. Żaden z obowiązków nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 powołanego rozporządzenia nie da się wyprowadzić takiego skutku. Z omawianych przepisów ustawy i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba akty prawa rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy.

W ocenie WSA, poprzez wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, prowadzi do wniosku, że organ wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje. Kompetencji takich nie można również domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 p.o.n. w zw. z art. 73 i art. 35 pkt 3 p.o.n. Pierwszy z przepisów dotyczy ustalania przez KRN programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy czyli KRN wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów samorządu notarialnego, że nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. WSA podniósł, że istotą aplikacji notarialnej jest przygotowanie do egzaminu notarialnego i nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma bowiem miejsce podczas egzaminu państwowego. Organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzania postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza, w przeciwieństwie do kompetencji, które przysługują organom samorządu adwokackiego i organom samorządu radców prawnych.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że skarżąca spełniła wszystkie warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia, czyli odbyła – zgodnie z ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem o organizacji aplikacji – szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patronów i sędziów, zaś jej aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. Stosownie zatem do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 72 § 2 p.o.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Ani powołana ustawa, ani wskazane rozporządzenie nie przewidywały zaś skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszały prawo. Zdaniem WSA, samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia o organizacji aplikacji.

Wskazując na treść art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podniósł, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji i potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia art. 72 i art. 74 § 2 p.o.n. w związku z art. 217 k.p.a.

II

Skargę kasacyjną złożyła Krajowa Rada Notarialna.

Zaskarżyła powyższy wyrok w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), tj.:

1. art. 72 § 1 p.o.n. poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza;

2. art. 72 § 2 p.o.n. poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej.

II. przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w K. co do dalszego postępowania w sprawie;

2. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w K.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że z jednej strony Sąd I instancji uznał, zgodnie z brzmieniem art. 72 § 1 i 2 p.o.n., iż aplikację odbył tylko ten, kto spełnił obowiązki określone w tym przepisie, ale z drugiej strony odmówił tym przepisom jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Skoro bowiem ustawodawca wymaga od aplikanta notarialnego spełnienia określonych obowiązków, to w konsekwencji należy uznać, że spełnienie tych obowiązków powinno zostać w jakiś sposób zweryfikowane. WSA w W. uznaje więc, że zaświadczenie powinien otrzymać aplikant, który spełnił obowiązki o których mowa w art. 72 § 1 i 2 ustawy, jednocześnie twierdząc de facto, że spełnienia tych obowiązków nie można w żaden sposób stwierdzić.

Krajowa Rada Notarialna podniosła, że skoro ustawodawca wyraźnie wskazał w przepisach ustawy obowiązki, których spełnienie jest jednoznaczne z odbyciem aplikacji notarialnej, to organ mający wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej musi mieć możliwość stwierdzenia, czy obowiązki te rzeczywiście zostały przez aplikanta dopełnione. Stwierdziła, że posiada ustawową kompetencję do ustalenia programu aplikacji notarialnej i sprawowania nadzoru nad szkoleniem aplikantów, wyraźnie przewidzianą w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie. Działając w ramach tej kompetencji, organ ustala program aplikacji notarialnej, w którym może określić sposoby weryfikowania przez organy samorządu zawodowego wyników szkolenia oraz stopnia zaznajomienia się poszczególnych aplikantów z całokształtem pracy notariusza. Uznanie kolokwiów za środek weryfikacji spełnienia przesłanki zaznajomienia się przez aplikanta z całokształtem pracy notariusza wynika wręcz także z wymienionej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej.

Organ podkreślił, że czym innym jest egzamin notarialny, a czym innym konieczność zweryfikowania, czy aplikant notarialny zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów. Rada właściwej izby notarialnej, biorąc pod uwagę wyniki kolokwiów i sprawdzianów przy wydawaniu zaświadczenia nie zmierza bowiem do zastąpienia w ten sposób egzaminu notarialnego, ale do weryfikacji spełnienia przez aplikanta przesłanek odbycia aplikacji notarialnej, o których mowa w art. 72 § 1 p.o.n.

Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, konsekwencją zastosowania przez Sąd I instancji błędnej wykładni wskazanego przepisu jest faktyczny brak możliwości stwierdzenia, czy dana osoba wnosząca o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej rzeczywiście spełnia przesłanki odbycia aplikacji notarialnej i w konsekwencji, czy właściwy organ powinien jej takie zaświadczenie wydać. W niniejszej sprawie Rada Izby Notarialnej w K. uznała, że adekwatnym środkiem do sprawdzenia, czy aplikant notarialny spełnił wymagania określone w art. 72 § 1 ustawy jest ustalenie, czy złożył wymagane programem szkolenia kolokwia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w żaden sposób nie uargumentował, dlaczego ten środek dowodowy uznaje za niedopuszczalny.

Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że nie traktuje złożenia kolokwium jako osobnej przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, a jedynie jako środek dowodowy, służący do stwierdzenia, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podał, jakie fakty świadczyć mają o spełnianiu przez skarżącego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie. W szczególności, zdaniem Krajowej Rady Notarialnej w ramach wskazań, o których mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., WSA w W. powinien był wyraźnie podkreślić, które fakty i dowody świadczą o tym, że K. B. zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów. Takiego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje. Tym samym organ I instancji jest na mocy tego wyroku zobowiązany do wydania zaświadczenia, a zarazem nie zna powodów, dla których sąd uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem i stanem faktycznym w sprawie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zatem zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że w licznych wyrokach w sprawach dotyczących odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie prezentuje pogląd, że w sytuacji niezaliczenia w toku aplikacji kolokwiów przewidzianych jej programem organ samorządu jest uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 1206/13, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014 r. o sygn. akt II GSK 803/13). Szczególnie obszerną argumentację przemawiającą za powyższym poglądem zaprezentował NSA w wyroku z dnia 21 października 2014r. II GSK 1385/13 (publikowany na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej pogląd ten w pełni podziela i wyjaśnia, co następuje.

Ustawa – Prawo o notariacie wymaga potwierdzenia odbycia aplikacji notarialnej w formie zaświadczenia wydanego przez radę właściwej izby notarialnej (art. 72 § 2 P.n.).

Zaświadczenie, zgodnie z art. 217- 219 k.p.a. jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, służącym ustaleniu praw lub obowiązków osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z art. 219 k.p.a. postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się również odmową wydania zaświadczenia, jeżeli w toku postępowania nie zostanie potwierdzone istnienie faktu lub stanu prawnego, którego dotyczy zaświadczenie. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., wyjątkowo na organie spoczywa obowiązek wydania zaświadczenia, gdy dotyczy to potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Chodzi więc o fakty dające się prosto i obiektywnie zweryfikować i potwierdzić za pomocą posiadanej przez organ dokumentacji.

Pojęcie faktu w prawie ma szerokie znaczenie. Nie ogranicza się jedynie do prostych faktów, stanowiących element obiektywnie istniejącej rzeczywistości. Ustalanie faktów może również wymagać dokonania ocen lub odniesienia rzeczywistych stanów lub zachowań do treści określonych przepisów prawnych (szerzej J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 177 i nast.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku odbycia aplikacji notarialnej. Stwierdzenie faktu odbycia aplikacji notarialnej nie polega bowiem na stwierdzeniu faktu prostego i oczywistego, nie jest możliwe bez dokonania pewnych ocen stanu faktycznego, przeprowadzonych na podstawie przepisów ustawy, określających, na czym ta aplikacja polega. Wymaga zatem konfrontacji wielu elementów zachowań aplikanta z treścią odpowiednich przepisów prawa. Tego rodzaju zabiegi interpretacyjne nie gwarantują jednoznacznego rezultatu. Stąd w piśmiennictwie przyjmuje się, że jeżeli okoliczności faktyczne są niejasne i sporne i w związku z tym ich potwierdzenie wymaga odpowiedniego rozstrzygnięcia, odpowiednią formą potwierdzenia jest decyzja deklaratoryjna organu (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 217 k.p.a., Lex i podana tam literatura).

W omawianym przypadku ustawodawca przyjął jednak, że odbycie aplikacji notarialnej potwierdza się zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną. Ze względu na takie rozstrzygnięcie ustawodawcy poglądy wyrażane w piśmiennictwie na temat faktów potwierdzanych zaświadczeniem nie uprawniają do wniosku, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie może dotyczyć tylko oczywistych, niebudzących wątpliwości okoliczności związanych z aplikacją notarialną. W rezultacie odbycie aplikacji notarialnej nie sprowadza się do potwierdzenia prostych i oczywistych faktów dotyczących jej przebiegu. Inaczej mówiąc – to jakie fakty nadają się co do zasady do potwierdzenia w trybie zaświadczenia nie może przesądzać o rozumieniu odbycia aplikacji notarialnej, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku w sprawie II GSK 982/13 z dnia 18 września 2014 r., że w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia sąd nie kontroluje legalności podstaw prawnych wydania zaświadczenia, lecz zasadność odmowy wydania tego dokumentu.

Nawet ograniczając rozumienie pojęcia "odbycia aplikacji" notarialnej, do prostych zachowań aplikanta, polegających jedynie np. na jego obecności na szkoleniach i praktykach objętych programem aplikacji, nie da się wykluczyć sytuacji, że i tych wymagań aplikant nie dopełni. Aplikant może więc nie odbyć tej minimalistycznie rozumianej aplikacji, a to musi pociągać za sobą odmowę wydania mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Na gruncie regulacji prawnej dotyczącej odbywania aplikacji notarialnej nie da się więc wykluczyć całkowicie możliwości odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, nawet jeżeli ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje odpowiednich regulacji dotyczących wprost skutków tej odmowy. Ustawową podstawę do odmowy wydania takiego zaświadczenia daje oczywiście przepis art. 219 k.p.a. To zaś, czy na tej podstawie jest dopuszczalna odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezaliczenia kolokwium zależy od stanowiska, co do tego, jak na gruncie obowiązujących przepisów prawnych należy rozumieć aplikację notarialną i co za tym idzie – kiedy można mówić o odbyciu tej aplikacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aplikacja notarialna nie polega wyłącznie na praktyce aplikanta u notariusza i w sądach. Przepis art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie nie określa precyzyjnie i wyczerpująco treści aplikacji i związanych z tym obowiązków aplikanta. Aplikacja notarialna nie jest jednak tylko przyuczeniem do wykonywania zawodu notariusza. Poza praktycznymi zajęciami aplikanta aplikacja obejmuje również dokształcanie, uzupełnianie wiedzy prawniczej na zajęciach teoretycznych organizowanych przez radę izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy. O dokształcaniu, jako elemencie aplikacji notarialnej stanowią również przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. W § 11 i 12 rozporządzenia przewidziano zajęcia seminaryjne dla aplikantów ustalając jednocześnie zakres przedmiotów objętych tymi zajęciami.

W świetle tak zakreślonego w przepisach powszechnie obowiązujących i wiążącego aplikanta programu aplikacji nie sposób twierdzić, że aplikacja polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza wyłącznie w drodze szkolenia u notariusza i w sądach, bądź też, że aplikacja obejmuje co prawda szkolenie teoretyczne, ale nie ma ono znaczenia z punktu widzenia "zaliczenia" aplikacji, a więc oceny, czy aplikant odbył aplikację.

Z przepisów prawnych dotyczących aplikacji notarialnej wynika również, że odbycie aplikacji notarialnej nie oznacza samego "bycia" na aplikacji, tj. obecności na zajęciach objętych programem przez wyznaczony ustawą okres 2 lat i 6 miesięcy. Aplikacja nie sprowadza się do obowiązków organizatora aplikacji, polegających na zapewnieniu aplikantowi możliwości zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. To aplikant ma obowiązek zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. Użycie przez ustawodawcę czasownika "zaznajomienie się" w trybie dokonanym może wskazywać, że nie odbył aplikacji notarialnej ten, kto będąc formalnie na aplikacji nie zaznajomił się, czyli nie posiadł wiedzy i umiejętności koniecznych do wykonywania zawodu notariusza. O traktowaniu przez prawodawcę odbycia aplikacji notarialnej jako zadania do wykonania, polegającego na zdobyciu określonej wiedzy i umiejętności i w konsekwencji przyjęciu, że odbycie aplikacji jest warunkowane osiągnięciem tego rezultatu, (nie zaś bierną tylko obecnością na aplikacji), świadczą również przepisy wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. W § 2 pkt 3 rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Przepis § 13 dawał zaś radzie izby notarialnej kompetencje do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Te kompetencje izby notarialnej i obowiązki aplikanta związane z odbywaniem aplikacji zostały rozwinięte we wspomnianej uchwale VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej.

W § 1 pkt 2 uchwały nr VII/48/2009 Krajowa Rada Notarialna postanowiła, że aplikanci zdobywają wykształcenie uczestnicząc w organizowanym dla nich szkoleniu. Przede wszystkim jednak, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Ponadto KRN postanowiła, że w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem (§ 6 ust. 1). Od decyzji komisji o wyniku kolokwium aplikantowi przysługuje odwołanie do rady właściwej izby notarialnej, a w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium (§ 6 ust. 15 i 16 uchwały).

Uchwały KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego, mają charakter wiążących przepisów prawa korporacyjnego. Podlegają jedynie kontroli Sądu Najwyższego z punktu widzenia legalności (art. 47 § 1 p.n.). Należy wyraźnie podkreślić, że omawiana uchwała, obowiązująca w czasie podjęcia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, nie była poddana kontroli Sądu Najwyższego i nie została przez SN zakwestionowana. Nie można jej zatem odmówić zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Jedynie na marginesie warto wspomnieć, że Sąd Najwyższy kontrolował późniejszą uchwałę KRN nr VIII/196/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, oddalając zarzuty Ministra Sprawiedliwości, co do jej niezgodności z prawem. Kontrolowana uchwała zawierała w § 1 pkt 2 identyczne jak w uchwale nr VII/48/2009 postanowienie warunkujące uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji wykonaniem przez aplikanta obowiązków objętych programem aplikacji, zaś w tym programie dopuszczała możliwość sprawdzania stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, w formie kolokwiów zorganizowanych na zasadach ustalonych przez radę izby notarialnej (§ 7).

Trzeba też zwrócić uwagę na to, że uchwała KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej została podjęta na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie, nie zaś na podstawie wspomnianego § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie daje KRN kompetencje do ustalania programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów. Nie ulega wątpliwości, że z językowego punktu widzenia ustalanie programu aplikacji jest elementem organizacji aplikacji. W zakresie ustalania programu mieści się bowiem zarówno ustalanie zagadnień objętych programem, jak również porządku i sposobów prezentowania tych treści, w tym sposobów weryfikowania ich przyswajania przez osoby uczestniczące w programie. Program to ustalony porządek realizacji określonego przedsięwzięcia, układ zamierzonych czynności i działań służący realizacji celów założonych w tym przedsięwzięciu. Nie ma więc podstaw do zawężania pojęcia programu aplikacji wyłącznie do ustaleń dotyczących zakresu wiedzy przekazywanej na aplikacji.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., K 12/10 stwierdził, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości do wydawania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej (art. 75 ustawy) nie konkurują, nie nakładają się zakresowo ani nie krzyżują się wzajemnie z kompetencjami rad izb notarialnych w zakresie organizacji i prowadzenia takiej aplikacji. Organy samorządu notarialnego mają więc kompetencje do podejmowania uchwał dotyczących organizacji aplikacji notarialnej, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Uchwały te nie mogą jednak modyfikować, czy wyłączać uregulowań prawa o notariacie i wspomnianego rozporządzenia MS w sposób zmierzający do ich zastąpienia, czy nadania im odmiennej treści.

Jeszcze bardziej zdecydowanie wypowiadał się w kwestii kompetencji samorządu notarialnego do określania zasad organizowania aplikacji notarialnej Sąd Najwyższy.

W dwóch wyrokach z dnia 13 maja 2010 r., III ZS 4/10 i III ZS 7/10 SN stwierdził, że uchwały organów samorządu notarialnego są podporządkowane prawu powszechnie obowiązującemu (Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniom wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg niesprzeczności) odnosi się także do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą wkraczać w materię uregulowaną bądź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami samorządowi powierzonymi, należącymi do jego zadań i kompetencji. Podkreślił przy tym, że kompetencja uchwałodawcza organów samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu z ustawy do jej skonkretyzowania wykonawczego, tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą a aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Oznacza to, że organy korporacji notarialnej mogą stanowić przepisy wewnętrznego prawa korporacyjnego dotyczące organizowania aplikacji notarialnej w granicach prawa powszechnie obowiązującego, bez potrzeby odwoływania się do konkretnego, wyraźnego i szczegółowego upoważnienia przyznanego im w tym prawie.

Poglądy Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, co do kompetencji organów samorządu notarialnego w zakresie organizacji aplikacji notarialnej należy oczywiście odnieść również do ustalania przez KRN na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie programu aplikacji notarialnej, stanowiącego, jak powiedziano, element organizacji aplikacji.

W świetle tych wywodów wspartych orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że szkolenie podczas aplikacji obejmujące zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów, rozumiane ma być wyłącznie jako praktyka u notariusza i praktyka w sądach i jest nieweryfikowalne podczas aplikacji. Jeżeli zaś dojdzie do takiej weryfikacji w formie kolokwiów, przewidzianych w § 13 omawianego rozporządzenia i w uchwale KRN nr VII/48/2009, to nie ma ona znaczenia dla stwierdzenia, czy aplikant odbył aplikację notarialną, zatem negatywny wynik kolokwium albo nieprzystąpienie do kolokwium nie może być podstawą odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd o "niewiążącym" charakterze wyniku kolokwium stoi w wyraźnej sprzeczności ze wspomnianym § 1 pkt 2 uchwały KRN nr VII/48/2009 (stanowiącej niezakwestionowany we właściwym trybie akt prawa korporacyjnego), który uzależnia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wykonania przez aplikanta obowiązków objętych programem aplikacji. W świetle tego programu nie ulega natomiast wątpliwości, że złożenie w czasie odbywania aplikacji dwóch kolokwiów należy do obowiązków aplikanta (§ 6 ust. 1 – 3 uchwały). Nie można zatem twierdzić, że organ dokonał w tej uchwale niedopuszczalnej, bezpodstawnej, powszechnie obowiązującej wykładni prawa. Powiedziano już bowiem, że uchwała zawiera treści normatywne, mające należyte upoważnienie ustawowe, niepozostające w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym.

Stanowisko Sądu I instancji kłóci się również z prezentowanym przez NSA i mającym oparcie w przytoczonych wyżej przepisach prawa powszechnie obowiązującego (ustawy Prawo o notariacie i rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r.) znaczeniem pojęcia aplikacji notarialnej i co za tym idzie – rozumieniem pojęcia "odbycia aplikacji notarialnej". Jeżeli bowiem celem aplikacji jest rozumiane skutkowo zaznajomienie się z określonym zakresem wiedzy niezbędnej w zawodzie notariusza, to po pierwsze – jest niezbędne sprawdzenie tej wiedzy aplikanta, po drugie zaś – jest zasadne uzależnienie stwierdzenia odbycia aplikacji od wyniku tego sprawdzenia.

Nie mają podstaw prawnych i nie odpowiadają tej logice rozumowania stwierdzenia, że co prawda przepisy prawa dopuszczały przeprowadzenie kolokwium sprawdzającego stan wiedzy aplikanta, ale aplikacja nie obejmuje obowiązku zdobywania tej wiedzy, a więc negatywny wynik kolokwium sprawdzającego wiedzę aplikanta nie ma żadnego znaczenia i nie stoi na przeszkodzie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Treść § 13 omawianego rozporządzenia MS nie daje również podstaw do stwierdzenia, że ponieważ przeprowadzenie kolokwium jest nieobowiązkowe dla rady izby notarialnej (rada może przeprowadzić kolokwium), jest nieobowiązkowe również dla aplikanta, a zatem aplikant nie musi poddać się kolokwium, zaś jego wynik nie ma znaczenia dla uznania, że odbył aplikację notarialną.

Po pierwsze, trzeba jeszcze raz przypomnieć, że obowiązek poddania się kolokwium został wprowadzony uchwałą KRN podjętą na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie, a nie na podstawie § 13 rozporządzenia MS.

Po drugie zaś, w ten sposób myli się niewiążącą bezwzględnie kompetencję do wprowadzenia określonej regulacji prawnej z bezwzględnym obowiązywaniem przepisów prawa wydanych w wyniku skorzystania z tej kompetencji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę na to, że kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby rozpatrywać także w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu (np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 990/13 (publ. LEX nr 1415154).

Na temat pieczy korporacji notarialnej nad wykonywaniem zawodu notariusza wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku sygn. akt II GSK 990/13, "interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza." Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na samym uczestniczeniu w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności objętych programem szkolenia, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest tylko egzamin notarialny. Ustawodawca wprowadził dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i jednocześnie przewidział na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych. Z art.12 § 2 P.n. wynika, że bez odbycia aplikacji do egzaminu notarialnego mogą przystąpić osoby, które miały dwukrotnie dłuższą praktykę prawniczą (5 lat) lub legitymują się wiedzą prawniczą potwierdzoną egzaminami (sędziowskim, prokuratorskim, adwokackim, radcowskim) albo mają pozycję zawodową powiązaną z wcześniejszym potwierdzeniem zdobytej wiedzy prawniczej (zajmują stanowisko radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, doktorzy nauk prawnych). Zatem, trafny jest pogląd, że dla ustawodawcy równie ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy przyznać rację Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 ustawy - Prawo o notariacie. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przedmiotem sprawy niniejszej jest jedynie odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z uwagi na wiedzę organu samorządu, że aplikacja ta u aplikantki nie była powiązana z wymaganym ustawą i rozporządzeniem, efektywnym "zaznajomieniem się z całokształtem pracy notariusza" i "stałym podnoszeniem poziomu wiedzy zawodowej". Stanowisko organu samorządu, na etapie podejmowania uchwał, Naczelny Sąd Administracyjny uważa za trafne, co znajduje odzwierciedlenie w niniejszym rozstrzygnięciu.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 188, art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461)