Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2057/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7,9,11, 77 § 1 i art.80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.141 §4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 22
journal: Dz.U. 2015 poz 1801
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jana Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 85/16 w sprawie ze skargi Jana Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 85/16 oddalił skargę J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2015r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W punkcie 2 wyroku Sąd przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata A. R. kwotę 240 zł powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2015 r. J. Ś. (dalej zwany skarżącym) wraz z żoną E. Ś. zwrócili się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. m.in. o przyznanie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w kwocie przypadającej na jednego uczestnika chorego na cukrzycę korzystającego z Dziennego Domu Pomocy Społecznej (tj. 27,50 zł) na okres od 1 lipca 2015 r. do 30 września 2015 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent O., przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w kwocie 100 zł miesięcznie od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 30 września 2015 r. W podstawie prawnej tej decyzji organ I instancji powołał art. 106 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 2-4, art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 163 – dalej jako u.p.s.) oraz uchwałę nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Organ I instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, a miesięczny dochód jego rodziny stanowi emerytura skarżącego w wysokości 1148,32 zł. Ocenił, że dochód rodziny skarżącego nie przekracza kwoty 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s., a więc uprawnia skarżącego do przyznania mu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Wyjaśnił przy tym, że przyznając ten zasiłek uwzględniono posiadane przez pracownika socjalnego środki pieniężne w kwocie 1666 zł, z których pomoc uzyskało 50 osób, a średnia wysokość zasiłku wynosiła 33,32 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyraził niezadowolenie z jej wydania opisując bardzo trudną sytuację życiową i finansową swojej rodziny.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej mają na celu jedynie wsparcie, dofinansowanie określonej potrzeby wymagającej zaspokojenia. Wywiodło, że fakt, iż otrzymywane świadczenia nie wystarczają na pokrycie wszystkich potrzeb skarżącego, nie stwarza po stronie organu obowiązku uwzględniania wszystkich jego wniosków, gdyż świadczenia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny. Podało, że celem pomocy społecznej nie jest całkowite utrzymywanie wnioskodawcy, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia zależą od możliwości finansowych organu pomocy (art. 3 u.p.s.). Zauważyło, że zgodnie z art. 39 ust. 1-4 u.p.s., zasiłek celowy jest świadczeniem nieobowiązkowym, przyznawanym przez organ w ramach uznania administracyjnego, jeżeli dochód wnioskodawcy lub jego rodziny nie przekracza kwot, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s., podwyższonych wskazaną przez organ I instancji uchwałą Rady Miasta O. do 150% kryterium dochodowego, to jest: 813 zł. dla osoby samotnie gospodarującej i 684 zł. dla osoby w rodzinie. W ocenie Kolegium, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tym bardziej, że w swym rozstrzygnięciu zwrócił uwagę na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka, a jak wynika z akt sprawy, pomoc skarżącemu udzielana jest cyklicznie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił Kolegium rażące naruszenie i obrazę prawa materialnego, prawa humanitarnego, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W oparciu o te zarzuty wniósł o udzielenie jego rodzinie rzeczywistej pomocy oraz ukaranie winnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, bezspornym pozostaje, że skarżący spełnia przesłanki warunkujące przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ustalenia organów w tym zakresie nie budzą także zastrzeżeń Sądu. Jak wynika z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, jedynym dochodem 2- osobowej rodziny skarżącego jest świadczenie emerytalne skarżącego w wysokości 1148,32 zł., które nie przekracza, podwyższonego mocą powołanej uchwały Rady Miasta, kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, wynoszącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji 771 zł., a nie jak wadliwie podało Kolegium 684 zł. W rodzinie skarżącego występuje niepełnosprawność oraz długotrwała lub ciężka choroba, a więc powody, które w świetle art. 7 pkt 5-6 u.p.s., uzasadniają udzielenie pomocy społecznej.

Sąd podkreślił jednak, że zasiłek celowy jest świadczeniem nieobowiązkowym, o czym świadczy użycie w przepisie art. 39 ust. 1 u.p.s. zwrotu "może być przyznany". Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania tego zasiłku, bądź odmowy jego przyznania, pozostawione zostało zatem ocenie organu administracji publicznej. Oznacza to, że mimo spełnienia przez wnioskodawcę, tak jak w niniejszej sprawie, przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, może on nie otrzymać żądanego świadczenia w ogóle, bądź może być mu ono przyznane w kwocie, jaką organ (a nie wnioskodawca) uzna za możliwe ze względu na ilość osób ubiegających się o objęcie pomocą i wysokość środków którymi dysponuje. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie takiego świadczenia musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. W ocenie Sądu, w uzasadnieniach wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć organy dokonały prawidłowej analizy nie tylko sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, ale również możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Uwzględniono przy tym wysokość środków pieniężnych pozostających w dyspozycji organu a także w rejonie działania pracownika socjalnego (1666 zł.), ilość osób korzystających z tej formy pomocy (50 osób) i średnią wysokość przyznawanego zasiłku (33,32 zł.). W tych okolicznościach, przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w kwocie 100 zł miesięcznie od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 30 września 2015 r., Sąd uznał za zgodne z prawem, w tym także z uchwałą Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (tekst jednolity M.P. z 2015 r., poz. 821).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1801).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. Ś. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Orzeczeniu temu zarzucił naruszenie:

I. § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, poprzez przyznanie kosztów wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu w wysokości niezgodnej z obowiązującą w wysokości 240 zł w miejsce kwoty 480 zł,

II. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzeniu sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz niedokonaniu jego wszechstronnej oceny, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek przesądzających o przyznaniu świadczenia w określonej wysokości,

III. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 9 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji SKO oraz na niewskazaniu kryteriów decydujących o przyznaniu stronie skarżącej zasiłku celowego w wysokości 100 zł, w sytuacji gdy decyzja została wydana w drodze uznania administracyjnego, a przesłanki którymi kierował się organ nie zostały jednoznacznie wskazane w uzasadnieniu decyzji co spowodowało naruszenie przez organ zasady przekonywania,

IV. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wolna jest od uchybień procesowych, tj. nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które to stwierdzenia winny lec u podstaw faktycznych oraz rozważań prawnych zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontroli Sądu I instancji poddane zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającą stronie pomoc w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w postaci zasiłku celowego w wysokości 100 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym okolicznością niesporną pozostaje spełnienie przez skarżącego kryteriów uzasadniających przyznanie pomocy, jak również forma, w której przyznano stronie wsparcie. Kwestią sporną pozostaje natomiast wysokość przyznanego na ten cel zasiłku. Oceniając ten aspekt sprawy w ramach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy wskazać, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować swoje zadania. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a nawet odmowy udzielenia pomocy społecznej, gdyż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Muszą zatem dokonywać gradacji wagi zgłaszanych przez takie osoby potrzeb. W ramach pomocy społecznej nie jest więc możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Nawet niewielkie przesunięcie środków, którymi dysponuje organ, może skutkować brakiem realizacji ustalonych celów, jak chociażby udzielenie pomocy osobom bardziej potrzebującym. W takich sytuacjach odmowa przyznania lub przyznanie w niższej od oczekiwanej wysokości osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być więc podyktowana brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania.

Należy także mieć na uwadze, iż przyznanie zasiłku celowego ma na celu umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma więc charakter tylko pomocniczy (art. 2 ust. 1 u.p.s.), co oznacza, iż jedynie uzupełnia ono środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi z współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Świadczeń z pomocy społecznej nie można traktować jako stałych i należnych źródeł utrzymania.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że orzekające w sprawie organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a podjęta przez nie decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona. Przyznając skarżącemu pomoc w kwocie 100 zł, tj. w wysokości niższej niż żądana, organ I instancji szczegółowo przedstawił możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, w tym wysokość przeznaczonych na wnioskowany cel środków pozostających w dyspozycji organu a także w rejonie działania pracownika socjalnego, ilość osób korzystających z tej formy pomocy i średnią wysokość przyznawanego zasiłku. Z treści podjętych w tej sprawie decyzji wynika, że jest to forma pomocy optymalnej jaka mogła zostać przyznana przez organ przy uwzględnieniu nie tylko sytuacji życiowej skarżącego ale i potrzeb innych członków wspólnoty samorządowej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje wyjaśnienia organu, co do przyjętych kryteriów podjęcia decyzji uznaniowej, które w okolicznościach tej sprawy znalazły odzwierciedlenie w tzw. analityce rozdysponowania środków pieniężnych, informacji o wielkości tych środków w skali miesięcznej, liczbie zgłoszonych wniosków o przyznanie pomocy oraz kryteriach, jakimi kieruje się organ przy rozdziale posiadanych zasobów, a także wskazaniach na przeciętną wysokość zasiłków. Świadczenie przyznane skarżącemu z jednej strony odpowiada celowi pomocy społecznej – zapewnia środki finansowe na zakup posiłku albo żywności, z drugiej zaś strony jego wysokość mieści się w możliwościach pomocy społecznej. W sytuacji, gdy środki finansowe będące w dyspozycji Ośrodka były ograniczone, przyznanie pomocy w formie świadczenia pieniężnego w wysokości niższej od wnioskowanej mieściło się w ramach uznania administracyjnego, które w tej sprawie nie nosi cech oceny dowolnej.

Powyższe wywody wskazują na prawidłowość stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który trafnie uznał, że organy obu instancji nie dopuściły się w tej sprawie naruszenia art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Organy decydując o wysokości zasiłku celowego i okresie, na jaki przyznały skarżącemu świadczenie, zbadały i przeanalizowały wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne. Nie zignorowały w szczególności ani problemów życiowych i zdrowotnych wnioskodawcy, ani zgłaszanych przez niego potrzeb. Jednakże mimo zrozumienia trudnej sytuacji skarżącego nie mogły skoncentrować się na zaspokojeniu wyłącznie jego potrzeb, z pokrzywdzeniem innych osób również oczekujących wsparcia finansowego. W tych warunkach, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przyznanie pomocy w wysokości niższej niż oczekiwana przez wnioskodawcę, zostało należycie umotywowane, a organy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku sporządzonym zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione.

Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Należy podnieść, iż w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji, stawki wynagrodzenia i zasady ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu uregulowane były w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Jednakże przepis przejściowy tego rozporządzenia, tj. § 22, stanowił, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Niniejsza sprawa została wszczęta w dniu 28 grudnia 2015 r. i nie została zakończona w I instancji przed dniem wejścia w życie powołanego rozporządzenia z dnia 22 października 2005 r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie został wydany w dniu 5 maja 2016 r.), stąd do rozstrzygnięcia o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika w postępowaniu przed Sądem I instancji znajdowały zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo więc zastosował przepisy rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. przyznając pełnomocnikowi wynagrodzenie w kwocie przewidzianej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia, tj. 240 zł.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.