Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2649/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 3 i 9, art. 48, art. 50-51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. i K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 444/20 w sprawie ze sprzeciwu A. L. i K. L. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2020 r., Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 444/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw skarżących od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z budową trejażu, zrealizowanego na działce nr [...] obręb [...] w K., na podstawie skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 1 kwietnia 2015 r., z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego – ze względu na doprowadzenie już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od ww. decyzji złożył W. F..

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji przedmiotowego trejażu jako urządzenia budowlanego, podczas gdy trejaż ten nie odpowiada definicji urządzenia budowlanego z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Przedmiotowy trejaż został wykonany jako pustak szalunkowy, zbrojony prętami zbrojonymi, zgodnie z rysunkiem konstrukcyjnym załączonym do zgłoszenia zamiaru budowy wykonania robót budowlanych z dnia 17 marca 2015 r. o wysokości 3,56 m, nakryty dachówką ceramiczną, posadowiony w odległości 0,50 m od narożnika budynku mieszkalnego oraz w odległości 1,35-1,70 m od ogrodzenia zlokalizowanego w granicy działki i nie stanowi on z innym obiektem budowlanym całości technicznie-użytkowej. Skoro konstrukcja ta stanowi samodzielną pod względem technicznym i użytkowym całość, stanowiącą budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego, której budowa winna zostać poprzedzona przez inwestora uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa budowli bez decyzji pozwolenia na budowę, stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie organu II instancji, inwestor dokonał ponownego zgłoszenia planowanych robót w dniu 1 kwietnia 2015 r. celem obejścia przepisów Prawa budowlanego, jako wymagających uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Artykuł 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, ale nie w sytuacji gdy zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Inwestor w decyzji o sprzeciwie z dnia [...] marca 2015 r. (od zgłoszenia z 17 marca 2015 r.) został poinformowany, że planowany mur nie stanowi obiektu małej architektury i jego budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Pomimo tego pouczenia inwestor najpierw dokonał zgłoszenia budowy pergoli i trejażu, a następnie wykonał konstrukcje w wersji pierwotnie zamierzonej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena prawna samowoli budowlanej musi być w pierwszej kolejności poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Ustalenie takie stanowi warunek konieczny zgodnego z prawem dalszego procedowania, obejmującego obowiązek doboru przez organ nadzoru budowlanego właściwego reżimu prawnego dla likwidacji skutków wykonanej samowoli budowlanej (art. 48, art. 49b, czy też art. 50-51 Prawa budowlanego). Wobec zastosowania niewłaściwych przepisów prawa, celem usunięcia skutków samowolnie wykonanych robót budowlanych organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący domagali się również rozpoznania sprzeciwu na rozprawie. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 pkt 3 w zw. z pkt 9 w zw. z art. 29-31 i art. 48-51 Prawa budowlanego; art. 48 ust. 1 w zw. z art. 50-51 Prawa budowlanego; art. 29-31 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wzniesienia trejażu (kwiecień 2015 r.); art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i art. 80 w zw. z art. 8 K.p.a.; art. 8 K.p.a.; art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a.; oraz art. 138 § 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 444/20, oddalając sprzeciw, wskazał na istotę sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, o którym mowa w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wymagane jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, co w tej sprawie sprowadza się do dokonania odpowiedniej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Od tego bowiem ustalenia zależy wdrożenie odpowiedniego trybu legalizacyjnego, ponieważ Prawo budowlane w art. 48, art. 49b oraz art. 50-51 przewiduje trzy możliwe rodzaje postępowań mających na celu uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Organy orzekające w sprawie zaprezentowały odmienną ocenę prawną zrealizowanej inwestycji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na przedłożonej przez inwestora ekspertyzie, w której wskazano, że zrealizowana inwestycja – trejaż – stanowi urządzenie budowlane. W decyzji organu I instancji brak jest rozważań w tym zakresie. Jedynie zacytowanie ustaleń autora ekspertyzy pozwala na przypuszczenie, że wnioski te zostały w całości bezkrytycznie przyjęte przez organ I instancji. Nie wiadomo więc jakie cechy zrealizowanej inwestycji zadecydowały o uznaniu jej za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Brak pełnej analizy materiału dowodnego w tym zakresie stanowił naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasatoryjnej.

Sąd I instancji wyraził też pogląd, opierając się na dotychczasowym dorobku orzeczniczym, zgodnie z którym sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2020 r., II OSK 146/20; z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18). W przeciwnym razie instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19).

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy dokonał wyczerpującej analizy przedmiotu postępowania, wykluczając możliwość uznania, że stanowi ono urządzenie budowlane. Trafnie zwrócił przy tym uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym piętnuje się nadawanie inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia. Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, co do działań pozornych inwestora mających na celu obejście przepisów prawa, tym bardziej, że wykonany obiekt wskazywany przez inwestora jako trejaż nie wykazuje cech tego rodzaju konstrukcji, tj. ogrodowej ażurowej konstrukcji z kraty, z reguły drewnianej, rzadziej metalowej, pokrytej zazwyczaj roślinami pnącymi. Trudno więc za trejaż uznać obiekt o konstrukcji żelbetowej, składający się z dwóch litych ścian o długości 5,94 m i 2,99 m oraz wysokości około 3,56 m, przekrytych daszkiem, pokrytym dachówką, co bardziej odpowiada definicji budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Ponadto Sąd I instancji nie doszukał się naruszeń prawa wskazywanych przez skarżących w ich sprzeciwie od zaskarżonej decyzji kasatoryjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentulanie uchylenie zaskarzonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie pomimo dyspozycji art. 182 § 2a p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29-31 i art. 48-51 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnie, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu ze względu na przyjęcie przez Sąd (a wcześniej WINB), że będący przedmiotem niniejszej sprawy trejaż (pergola), nie stanowi urządzenia budowlanego, ale budowlę, a tym samym jego wzniesienie powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, a brak takiego pozwolenia powoduje, że trejaż stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy trejaż jest urządzeniem budowlanym, a w konsekwencji jego wzniesienie powinno być poprzedzone jedynie co najwyżej zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych; wobec faktu, że skarżący dopełnili tym formalnościom, nie może być mowy o samowoli budowlanej w niniejszej sprawie;

- art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 50-51 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu ze względu na przyjęcie przez Sąd (a wcześniej WINB), że faktycznie wykonane roboty budowlane wykraczają znacząco poza zakres robót budowlanych określony w dokonanych zgłoszeniach, a skarżący działali w celu obejścia prawa budowlanego, a zatem nie może mieć zastosowania tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego, podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek podstawy do takich ustaleń organu, zwłaszcza, że budowa trejażu nie wymagała pozwolenia na budowę, a jedynie co najwyżej zgłoszenia, więc nieuzasadniony jest zarzut działania skarżących w celu obejścia prawa;

- art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29-31 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wzniesienia trejażu (kwiecień 2015 r.) przez oddalenie sprzeciwu, w sytuacji, w której organ nie wyjaśnił na podstawie jakiego stanu prawnego oceniał zgodność wzniesienia trejażu z prawem;

- art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i art. 80 w zw. z art. 8 K.p.a. przez ich błędne zastosowanie i pominięcie przez Sąd wadliwości decyzji WINB wynikającej z wadliwej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności znajdujących się w aktach sprawy inwentaryzacji oraz ekspertyzy technicznej trejażu sporządzanych w marcu 2017 r. przez mgra inż. D. G. (które dołączono ponownie dla wygody Sądu do sprzeciwu jako załączniki 3-4) dotyczących w szczególności oceny trejażu jako budowli oraz zamiaru skarżących obejścia przepisów prawa budowlanego oraz braku wyraźnego wyjaśnienia przez organ na podstawie jakich dowodów wydał swoje rozstrzygnięcie – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak ustalenia rzeczywistego i zgodnego z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie stanu rzeczy skutkował wydaniem decyzji WINB uchylającej decyzję PINB mimo braku spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. – materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dawał i daje podstawę do wydania decyzji o treści tożsamej z decyzją PINB i nie jest konieczne jego uzupełnienie w żadnym zakresie, tym samym decyzja kasatoryjna nie powinna być wydana, a WSA winien uchylić decyzję WINB, która została wydana mimo braku spełnienia określonych w art. 138 K.p.a. przesłanek;

- art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez oddalenie sprzeciwu, w sytuacji, w której organ działał w sposób nie budzący zaufania do administracji publicznej, ale wręcz zaufanie to podważający, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieuwzględnienie zasady zaufania obywatela do organu skutkowało wydaniem decyzji WINB, sprzecznej z aktami administracyjnymi, które w sposób całkowicie odmienny oceniły sprawę posadowienia przez skarżących trejażu;

- art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. przez oddalenie sprzeciwu, w sytuacji, w której organ uniemożliwił skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak możliwości wypowiedzenia się skarżącym co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań uniemożliwił ustosunkowanie się skarżącego do "nowego poglądu" przyjętego w sprawie przez WINB; gdyby skarżący mieli możliwość wyjaśnienia WINB dlaczego trejaż jest urządzeniem budowlanym, tj. zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, urządzeniem technicznym związanym z domem jednorodzinnym skarżących, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, z pewnością decyzja WINB miałaby inną treść – utrzymywałaby decyzję PINB w mocy;

- art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 104 K.p.a. przez ich błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu podczas gdy WSA winien był na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. uchylić decyzję WINB jako naruszającą art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 K.p.a., z uwagi na fakt, że WINB w sposób nieuzasadniony przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie przez utrzymanie zaskarżonej decyzji PINB w mocy, a postępowanie prowadzone przez WINB nie uzasadniało zmiany lub uchylenie decyzji PINB, gdyż decyzja PINB ani nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ani też konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd winien był przyjąć, iż WINB wobec faktu, że decyzja PINB jest prawidłowa, winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 1 i utrzymać decyzję PINB w mocy, potwierdzając, że trejaż stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a tym samym wobec faktu, że do jego wykonania nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej należało umorzyć, co słusznie uczynił organ I instancji; organ nie wyjaśnił też czym uzasadnione jest kasatoryjne rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Co prawda, zgodnie z art. 90 § 2 p.p.s.a. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Taka możliwość została pozostawiona jednak uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny wynikający z zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W związku z powyższym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Wbrew stanowisku zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że kasatoryjna decyzja WINB została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy sprawy co do kwalifikacji prawnej przedmiotowego "trejażu".

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny wypowiedzianej w niniejszej sprawie, zgodnie z którą przedmiotowy "trejaż" nie stanowi urządzenia budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie ocenił, że po pierwsze, "trejaż" ten nie wykazuje cech na podstawie których można by stwierdzić, że stanowi wraz z innym obiektem budowlanym całość technicznie-użytkową. Nie wykazano bowiem aby jego istnienie związane było z innym obiektem budowlanym i miało zapewniać możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Dla tej oceny nie jest wystarczająca okoliczność wskazywana przez inwestora jakoby "trejaż" miał stanowić ochronę przed stałymi wiatrami. Nie jest to rozwiązanie, które można by w realiach polskich uznać za przesądzające o roli "trejażu" jako urządzenia budowlanego, które ma chronić przed wiatrem, np. budynek mieszkalny lub określoną część działki. Po drugie, z definicji trejaż nie stanowi urządzenia budowlanego mającego za zadanie ochronę przed wiatrem, lecz jako element architektury ogrodowej o konstrukcji ażurowej (a więc nie chroniącej przed wiatrem) mający za zadanie podtrzymywanie roślinności. Po trzecie, jak niewadliwie stwierdzono w sprawie przedmiotowy "trejaż" z uwagi na jego cechy konstrukcyjne nie wyczerpuje definicji trejażu, ponieważ jest to obiekt o konstrukcji żelbetowej, składający się z dwóch litych ścian o długości 5,94 m i 2,99 m oraz wysokości około 3,56 m, przekrytych daszkiem, pokrytym dachówką, co bardziej odpowiada definicji budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej nie podważono tej oceny, co w zasadzie ma przesądzające znaczenie dla wyniku postępowania. W tym zakresie nie są wystarczające twierdzenia strony skarżącej jakoby w sprawie nie uwzględniono treści przedstawionej przez inwestorów ekspertyzy z marca 2017 r. Wręcz odwrotnie organ odwoławczy, stosując art. 138 § 2 K.p.a., wyraźnie wskazał, że ocena co do kwalifikacji przedmiotowego "trejażu" opiera się na bezkrytycznym przyjęciu przez organ I instancji treści ww. ekspertyzy. Ponadto, na co też zwrócił uwagę Sąd I instancji, organ I instancji zupełnie pominął okoliczność wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji z dnia [...] marca 2015 r. o sprzeciwie budowy trejażu w oparciu o zgłoszenie z 17 marca 2015 r., w której organ administracyjny w sposób wiążący wypowiedział się, że planowany mur nie stanowi obiektu małej architektury i jego budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Pomimo tego skarżący w dalszym ciągu twierdzą, że istotnym dowodem w sprawie jest ww. ekspertyza z marca 2017 r., choć w omawianym zakresie jest de facto sprzeczna z ostateczną decyzją administracyjną. Po czwarte, pomimo wniesionego sprzeciwu, inwestor dokonał kolejnego zgłoszenia budowy pergoli i trejażu z 1 kwietnia 2015 r., jednak wykonał "trejaż" w formie pierwotnej, co niewadliwie zostało w sprawie ocenione jako działanie prowadzące do nieuprawnionego obejścia przepisów Prawa budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że w przypadku, gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dla inwestycji, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ nie wniósł sprzeciwu inwestor, jednak inwestor odstąpił od tego zgłoszenia, realizując pierwotnie zamierzoną inwestycję, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Organ nadzoru budowlanego powinien bowiem podjąć w takiej sytuacji postępowanie w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż brak sprzeciwu nie legalizuje inwestycji, która w sposób oczywisty narusza przepisy prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 6 sierpnia 2010 r., II OSK 1294/09; z 28 stycznia 2011 r., II OSK 178/10; z 25 stycznia 2011 r., II OSK 150/10; z 28 stycznia 2011 r., II OSK 178/10). To, że zgłoszenie stanowi uproszczoną formę uzyskania zgody na realizację inwestycji nie oznacza braku możliwości poddania jego oceny pod względem zgodności z prawem, co sprowadza się do ustalenia czy dokonane zgłoszenie było skuteczne. Owa skuteczność zgłoszenia nie jest zaś uzależniona od faktu jego "milczącego" przyjęcia (zgody) przez organ administracyjnym, lecz dla skuteczności prawnej zastosowania uproszczonej procedury zgłoszeniowej wymaga się także ze strony inwestora działań zgodnych z prawem. W praktyce oznacza to, że skutecznie zgłosić można realizację takich obiektów lub robót budowlanych, na które wskazują przepisy prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., II OSK 511/17). Innymi słowy, zgłoszenie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę i brak sprzeciwu organu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi podstawę do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia porządku prawnego, a podnoszone w powyższym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. W takim bowiem przypadku zgłoszenie z 1 kwietnia 2015 r. nie może zostać uznane za skuteczne, ponieważ działania inwestora nie tylko z uwagi na działania inwestycyjne, ale też działania poprzedzające samą realizację inwestycji, świadczą, że chęci obejścia przez inwestora przepisów prawa. W takim przypadku nie znajduje zastosowania tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego, lecz – legalizacyjny z art. 48 Prawa budowlanego. Jeżeli zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga pozwolenia na budowę to oczywiście zakres ochrony zaufania inwestora jest również limitowany przez jego własne działania lub zaniechania, co oznacza, że ochrona ta może zostać zniesiona w razie stwierdzenia, że jego zamiarem było obejście prawa (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04; z 1 lutego 2008 r., II OSK 604/06; z 26 maja 2011 r., II OSK 443/10; z 26 maja 2011 r., II OSK 443/10; z 18 lutego 2015 r., II OSK 1715/13; z 8 marca 2017 r., II OSK 1695/15; z 7 kwietnia 2017 r., II OSK 2030/15). A zatem w sprawie trafnie oceniono, że postępowanie administracyjne z uwagi na istotny zakres wymagany do wyjaśnienia wymaga powtórzenia przez organ I instancji, który powinien dokonać kwalifikacji prawnej przedmiotowego "trejażu" opierając się nie tylko na bezkrytycznym przyjęciu treści ww. ekspertyzy, ale uwzględniając także stan faktyczny sprawy, tj. indywidualne cechy przedmiotowej inwestycji, a także biorąc pod uwagę działania inwestora i organów, jakie poprzedzały zgłoszenie z 1 kwietnia 2015 r. i realizację inwestycji.

Dlatego w omawianym powyżej zakresie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29-31 i art. 48-51 Prawa budowlanego; art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 50-51 Prawa budowlanego; art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29-31 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wzniesienia trejażu (kwiecień 2015 r.); art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i art. 80 w zw. z art. 8 K.p.a.

Przedstawiona powyżej ocena ma także przesądzające znaczenie dla oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie można bowiem uznać za usprawiedliwione twierdzenia skarżących jakoby organ odwoławczy działał w sposób nie budzący zaufania do administracji publicznej. Wręcz odwrotnie, organ odwoławczy wykazał w jakim zakresie przedmiotowe postępowanie wymaga wyjaśnienia dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, której to oceny w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie. Zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano jaka konkretnie wypowiedź skarżących, z uwagi na wskazywane pozbawienie ich uprawnienia do wypowiedzenia się w sprawie, miałaby istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie na dane naruszenie prawa procesowego; lecz wymagane jest dodatkowo wykazanie, że zarzucane uchybienie proceduralne miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tej zaś sprawie skarżący swoje twierdzenia opierają na treści ekspertyzy, co w tej sprawie oceniono jako niewystarczające do dokonania właściwej kwalifikacji "trejażu". W konsekwencji nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. oraz art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie znalazł potwierdzenia zarzut naruszenia art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 104 K.p.a. przez ich błędne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu. Nie podważono bowiem skutecznie merytorycznej oceny co do legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., która dawała Sądowi I instancji podstawę do zastosowania art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie ocenił, że organ odwoławczy miał podstawy do zastawania art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (głównie co do kwalifikacji "trejażu") ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie w sprawie wskazano jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.