Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 512/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi C S na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

I.1

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. udzielił E. i C. S. (dalej również jako Inwestorzy) pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 24,32 m2 i wymiarach 3,80 m x 6,40 m usytuowanego w południowo-wschodniej części działki nr ewid. [...] położonej w R. Orzeczenie zapadło na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm. - dalej jako P.b. z 1974 r.) albowiem organ uznał, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki w trybie art. 37 P.b. z 1974 r. jak również do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek zmian lub przeróbek w trybie art. 40 tej ustawy. PINB wskazał, że na działce o nr ewid. [...] stanowiącej własność U. O. i W. K. istnieje parterowy budynek gospodarczy, murowany, z jednospadową więźbą dachową, kryty papą, który został dobudowany od strony zachodniej do istniejącego, przedwojennego budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. [...] stanowiącej własność E. i C. S. Budynek został zrealizowany samowolnie i jest użytkowany od momentu jego wybudowania przez małżonków S.W sprawie jest przy tym niekwestionowane, że budynek powstał przed 1995 rokiem. Nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia zatem może zostać zalegalizowany.

I.2

Po rozpatrzeniu odwołania U. O., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

[...]WINB nie zgodził się z PINB, że inwestycja nie spowodowała pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.) i że w postępowaniu legalizacyjnym brak jest podstaw do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem [...]WINB ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r. ma uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własnościowe. W myśl art. 42 ust. 3 tej ustawy podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, przy czym pojęcie owej "zdatności" musi być interpretowane szeroko, a więc również w tym znaczeniu, że nie narusza ono uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej.

Inwestycja narusza w sposób niedopuszczalny interesy osób trzecich (ingeruje w ich własność). Brak jest zatem podstaw do uznania zdatności do użytkowania spornego budynku i udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

I.3

Skarga C. S. na powyższą decyzję [...]WINB została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2472/14.

Sąd podzielił stanowisko [...]WINB co do prawidłowości prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów P.b. z 1974 r., bowiem niesporne jest to, że obiekt powstał przed datą wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy.

Za zasadne uznał twierdzenie organu odwoławczego, że sporny budynek zlokalizowany jest na działce sąsiedniej nienależącej do inwestorów E. i C. S. W dacie wydania decyzji przez PINB inwestorzy nie posiadali stosownego prawa do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...], stanowiącą własność U. O. i W.K. Realizacja tego obiektu naruszyła zatem w sposób niedopuszczalny interesy osób trzecich, a więc brak jest podstaw do udzielenia w trybie art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r. pozwolenia na użytkowanie budynku.

I.4

Skarga kasacyjna C. S. wywiedziona od powyższego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2553/15.

Sąd odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym przez PINB C. S. nie zakwestionował ustaleń tego organu stwierdzających fakt samowoli i jej lokalizację. Nadto, według oświadczenia E. i C. S. kwestionowany budynek gospodarczy został zrealizowany przez nich w 1990 roku o czym świadczą również przedłożone przez inwestorów przy piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. oświadczenia właścicieli nieruchomości sąsiednich, które brały udział w budowie przedmiotowego budynku gospodarczego. W dacie wydania, decyzji przez PINB inwestorzy nie wykazali jednak prawa do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...], stanowiącą własność U.O. i W. K. W postępowaniu ugodowym przed Sądem Rejonowym w P. (sygn. akt [...]) inwestorzy przyznali jednocześnie, że zajęli pas gruntu o powierzchni 140 m2 przynależny do działki nr ewid. [...], zobowiązując się do jego wykupienia.

W ramach postępowania przed PINB inwestorzy nie kwestionowali także okoliczności nieposiadania pozwolenia na realizację przedmiotowego budynku. Organ prawidłowo przeanalizował tę okoliczność. Zajmując stanowisko co do twierdzeń inwestorów, że akta dotyczące budowy spłonęły w wyniku pożaru w Urzędzie Miasta R., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z kserokopii pisma podpisanego z upoważnienia Burmistrza R. z dnia [...] października 2015 r. wynika, że w efekcie pożaru w 2006 roku spłonęły jedynie księgi meldunkowe.

II.1

Ponownie badając sprawę PINB w P. postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie dotyczącej legalności budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w R. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...]WINB z dnia [...] maja 2017 r. nr [...].

Podstawą takiego stanowiska organów, wydanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), było oczekiwanie na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. zakończenie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości położonych w R., stanowiących działki nr ewid. [...] i [...].

II.2

Po rozpatrzeniu skargi W. K. na postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1768/17 uchylił zaskarżone postanowienie [...]WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB.

Na tle ocenianej sprawy Sąd stwierdził, że organy orzekające błędnie przyjęły, że w toku postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku gospodarczego, wyłoniło się zagadnienie wstępne. Wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie uniemożliwia kontynuowania i zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Nie występuje w takim przypadku, pomiędzy ww. postępowaniami, bezpośrednia zależność tego rodzaju, że do czasu zakończenia postępowania o rozgraniczenie, niemożliwe jest zakończenie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., tj. art. 37, ew. art. 40 i art. 42.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie należało zbadać przed zalegalizowaniem przedmiotowej samowoli budowlanej, czy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej inwestycją. W tym przypadku ma to istotne znaczenie, albowiem jak wynika z akt – E. i C. S. wznieśli budynek gospodarczy na działce stanowiącej własność m.in. W. K. (co nie było dotychczas przez nikogo kwestionowane). Prowadzone postępowanie legalizacyjne dotyczące spornego budynku może być kontynuowane i nie przeszkadza w tym uruchomione postępowanie o rozgraniczenie. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości o nr ewid. [...] i [...] nie powoduje bowiem stanu zawieszenia w niniejszej sprawie, nie wiąże się z brakiem możliwości ustalenia ani inwestora samowoli budowlanej, ani też właściciela działki zabudowanej przedmiotowym budynkiem. Tym bardziej wówczas, gdy w aktach administracyjnych znajdują się mapy obrazujące przebieg granicy między ww. działkami i usytuowanie budynku. Potencjalna możliwość dysponowania nieruchomością w przyszłości przez inwestora na skutek wyniku wskazanego postępowania o rozgraniczenie, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy jego zawieszenia w sytuacji, gdy zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w danej sprawie.

W konkluzji Sąd zauważył, że nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy wynikiem postępowania o rozgraniczenie, a niniejszym postępowaniem administracyjnym. Samo wskazanie na to, że wynik postępowania o rozgraniczenie ww. nieruchomości może mieć wpływ na przedmiotowe postępowanie legalizacyjne i (ustalenie tytułu prawnego inwestorów do nieruchomości), nie świadczy o braku możliwości rozpoznania sprawy.

III.1

Badając sprawę po raz kolejny, PINB w P.decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] na podstawie art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b. z 1994 r.) nakazał E. i C. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 24,32 m2 i wymiarach 3,80 x 6,40 m usytuowanego w południowo-wschodniej części działki nr ewid. [...] położonej w R. oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce.

Zdaniem PINB budynek znajduje się na działce stanowiącej własność U. O. i W. K., zaś sprawcą samowoli budowlanej są E. i C. S., którzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością.

Samowola budowlana powstała przy tym przed 1994 rokiem, a zatem jej ewentualna legalizacja winna nastąpić na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.

PINB wskazał także, że zgodnie z informacją zawartą w piśmie Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] dla terenu działki nr ewid. [...] położonego w R., Gmina Miasto R. w okresie wydawania decyzji zezwalającej na użytkowanie przedmiotowego budynku, nie posiadała obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednakże charakterystyka nieruchomości sąsiednich wskazywała, że są to tereny o zabudowie mieszkaniowej zagrodowej, a budynki gospodarcze stanowiły uzupełnienie funkcji podstawowej. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono jednakże, że w dniu [...] lutego 2014 r. wszedł w życie, podjęty uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta R. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2014 r. poz. [...]), z którego wynika, że sporny obiekt zlokalizowany jest w pasie drogowym nowoprojektowanej ulicy oznaczonej symbolem [...]. Z powyższego należy zdaniem PINB wywnioskować, że przedmiotowy budynek jest przeznaczony do rozbiórki ze względu na występowanie kolizji z planowanym przebiegiem nowej ulicy, w związku z czym zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 P.b. z 1974 r. obligujące do wydania nakazu rozbiórki w związku z niezgodnością zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

PINB wskazał również, że badanie przez organy nadzoru w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 P.b. z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zasady ochrony własności oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r. zmierza do uniemożliwienia sprawcom samowoli budowlanej ominięcia obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własnościowe. Ponadto na gruncie art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r. pojęcie "zdatności do użytkowania" musi być interpretowane szeroko, a więc również w tym znaczeniu, że nie narusza ono uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicieli działki sąsiedniej.

Brak jest podstaw do uznania zdatności do użytkowania spornego budynku i udzielenia w trybie art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r. pozwolenia na użytkowanie, bowiem obiekt ten powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. E. i C. S. wybudowali budynek gospodarczy na nieruchomości nie będącej ich własnością, jak również nie posiadając prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, co w sposób niedopuszczalny narusza interes U. O. i W. K. Ponadto właściciele nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] wielokrotnie wnosili o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu nakaz rozbiórki winien zostać wydany na inwestora jako sprawcę samowoli budowlanej, gdyż to on samowolnie wybudował obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości.

III.2

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] (sprostowaną co do daty wydania i numeru) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

Odwołując się do wcześniejszych rozstrzygnięć wydanych w tej sprawie, w szczególności zaś do wiążącego prawnie stanowiska wyrażonego w wyrokach tutejszego Sądu i Naczelnego Sądu Administracyjnego (sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2472/14 i II OSK 2553/15), w niniejszej sprawie nie mogło budzić wątpliwości, że sporny budynek zlokalizowany jest na działce sąsiedniej nienależącej do inwestorów. W dacie wydania nakazu rozbiórki inwestorzy nie posiadali i nadal nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] stanowiącej własność U. O. i W. K.

Zdaniem [...]WINB obiekt narusza w sposób niedopuszczalny interesy osób trzecich i mając na uwadze wyżej przywołane wyroki sądów administracyjnych, które zapadły w przedmiotowej sprawie, brak jest podstaw do uznania jego zdatności do użytkowania i udzielenia stosownego pozwolenia w trybie art. 42 ust 3 P.b. z 1974 r.

Ponadto w dniu [...] lutego 2014 r. wszedł w życie nowy plan miejscowy z którego wynika, że sporny obiekt zlokalizowany jest w pasie drogowym nowoprojektowanej ulicy oznaczonej symbolem "[...]". W związku z powyższym obecnie obowiązujące przepisy planistyczne nie dopuszczają w spornej lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy.

Tym samym zdaniem organu w sprawie nie budzi wątpliwości, że spełniona w niej została przesłanka określona w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., co zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do argumentów odwołania [...]WINB wskazał, że przebieg granicy pomiędzy działkami organ każdorazowo ustala na podstawie aktualnego wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków. Dotychczasowy wypis i przebieg granicy nieruchomości jest obowiązujący i domniemywa się, że jest on zgodny z prawdą.

PINB dysponował aktualną kopią arkusza mapy z ewidencji gruntów i budynków obszaru dla działek ewid. [...] i [...] sporządzoną w dniu [...]października 2018 r., na której naniesiona jest aktualna i obowiązująca granica pomiędzy ww. działkami.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że inwestorem budynku gospodarczego są E. i C. S. natomiast właścicielami działki, na której został on wybudowany jest U. O. i W. K. Nie budzi więc wątpliwości także i to, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., tj. że przedmiotowy budynek gospodarczy z uwagi na swoją lokalizację powoduje niedopuszczalne pogorszenie wartości użytkowych dla właścicieli działki, na której został wybudowany.

IV.

Skargę na powyższą decyzję wniósł C. S. (dalej jako Skarżący) kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy związanych przebiegiem granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], co doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ administracyjny przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami i w konsekwencji błędnego przyjęcia, że przedmiotowy budynek znajduje się na działce nr [...] oraz błędnego ustalenia, że Inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy nie można ustalić przebiegu granicy na podstawie mapy geodezyjnej przedstawionej przez stronę przeciwną, która to mapa nie jest zgodna z dokumentacją wieczysto-księgową, a to na podstawie tych dokumentów wynika prawo własności Inwestora do gruntu, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do treści oceny zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 2278/17, w którym oceniono, że w ogólności na podstawie wszystkich dokumentów geodezyjnych nie jest możliwe ustalenie granicy pomiędzy ww. działkami, jak i treści decyzji administracyjnych dotyczących postępowania o rozgraniczenie pomiędzy ww. działkami. Wymienione wyżej dokumenty wieczysto-księgowe, wyrok Sądu i decyzje administracyjne w sprawie rozgraniczenia zostały złożone przez Inwestora przy pismach z dnia [...] października 2017 r. i [...] października 2018 r. Ponadto zdaniem Skarżącego nie jest tak, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone, ponieważ z uwagi na jego umorzenie w trybie administracyjnym, z uwagi na niemożność ustalenia granicy pomiędzy ww. działkami, sprawa rozgraniczenia będzie przekazana do sądu powszechnego, jednak do tej pory akta sprawy nie zostały zwrócone z sądu administracyjnego.

Skarżący wskazał, że wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia [...] października 2018 r. skierowanego do Starostwa Powiatowego w P. Wydział Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami o sporządzenie mapy geodezyjnej dla działki nr [...] oraz pisma ze Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...]listopada 2018 r. znak: [...], stanowiącego odpowiedź na ww. wniosek. Z udzielonej odpowiedzi wynika, że dane dotyczące przebiegu granicy i położenia punktów granicznych działki nr [...] z działką nr [...] nie spełniają wymagań dokładnościowych przewidzianych w przepisach prawa, a błąd położenia punktów granicznych względem osnowy wynosi do 3 metrów. Z tego względu wskazano, że po zakończeniu toczącego się postępowania rozgraniczeniowego w bazie danych ewidencji gruntów i budynków wykazany zostanie ustalony przebieg spornej granicy. Organ tego wniosku dowodowego jednak nie uwzględnił, czym naruszył wymienione przepisy procesowe, co doprowadziło także do wadliwej odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ do czasu sporządzenia mapy geodezyjnej, która zgodnie z prawem wskazywałaby prawny przebieg granicy pomiędzy ww. działkami, postępowanie w niniejszej sprawie powinno być zawieszone. W sprawie zaistniało zagadnienie wstępne polegające na konieczności sporządzenia nowej mapy geodezyjnej, która będzie obrazowała przebieg granicy pomiędzy ww. działkami w sposób zgodny z prawem.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organ administracyjny obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wymaga to uwzględnienia w postępowaniu wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Nie jest więc tak, że w okolicznościach każdej sprawy administracyjnej ustalenie granicy pomiędzy działkami będzie wynikało tylko z "aktualnego" wypisu i wyrysuj z ewidencji gruntów i budynków. Nie jest to bowiem najistotniejszy dowód dotyczący prawa własności. Co jeżeli tam zawarte informacje są sprzeczne z innymi dowodami, które bezpośrednio decydują o zakresie prawa własności, tj. dokumentami z księgi wieczystej? Właśnie z uwagi na te rozbieżności oraz żądania strony przeciwnej Skarżący złożył wniosek o rozgraniczenie obu nieruchomości, tj. dziełek nr [...] i [...], które to postępowanie dobitnie pokazało - czego nie uwzględnił [...]WINB, a co było podnoszone w trakcie postępowania - że nie można na podstawie danych, w tym z ewidencji gruntów, ale co więcej dokumentów geodezyjnych, ustalić granicy pomiędzy działkami. Organ w ogóle pominął te okoliczności, które bardzo dokładnie były wskazane i opisane w odwołaniu. Nie uwzględnił też złożonych dowodów, w odniesieniu do zakresu prawa własności jaki przysługuje Skarżącemu i jego małżonce, tj. dokumentów wieczystoksięgowych, z których wynika, że rów, na którym został zrealizowany przedmiotowy budynek wchodzi w skład działki nr [...], należącej do C. i E. S. Nie można zatem przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym nie została podważona prawidłowość mapy, na którą powołuje się [...]WINB w swojej decyzji. W tym zakresie wskazane w zaskarżonej decyzji wyroki sądów administracyjnych co do oceny materiału dowodowego nie są wiążące, ponieważ po wydaniu tych wyroków pojawiły się nowe dowody, które wymagały uwzględnienia i dokonania nowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Z tych dowodów wynika po pierwsze, że nie ma ustalonej granicy pomiędzy działkami, niezależnie od sporządzonych map geodezyjnych, po drugie, przedmiotowy budynek znajduje się na rowie, który zgodnie z księgą wieczystą należy do działki nr [...].

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., ponieważ z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia kwestii przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami organ co najmniej przedwcześnie wydał nakaz rozbiórki. Ponadto organ nie wyjaśnił dokładnie okoliczności, które pozwalałyby stwierdzić, że Inwestor dokonał samowoli budowlanej, ponieważ Inwestor w postępowaniu wskazywał, że jedynie nie może odnaleźć decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś z uwagi na fakt, że stosowne w tym zakresie dokumenty spłonęły w pożarze, nie jest możliwe stwierdzenie realizacji przedmiotowego budynku bez pozwolenia na budowę. W tym zakresie inwestor w trakcie postępowania przedstawił pismo Urzędu Miejskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], z którego wynika fakt braku dokumentów rejestrowych z uwagi na ich zniszczenie podczas pożaru w archiwum Urzędu Miejskiego.

[...]WINB błędnie ocenił, że w niniejszej sprawie przedmiotowy budynek kwalifikuje się do rozbiórki jako niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 w tego rodzaju sprawie należy także uwzględnić przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. A zatem nie jest w okolicznościach tej sprawy wystarczające stwierdzenie przez organ, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym, w sytuacji gdy przed uchwaleniem planu teren gruntu mógł być wykorzystywany jako teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, a budynki gospodarcze stanowiły uzupełnienie funkcji podstawowej.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest niezasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy trzech zasadniczych kwestii akcentowanych przez Skarżącego.

Po pierwsze, trwającego postępowania rozgraniczeniowego, które zdaniem Strony ma istotny wpływ na wynik sprawy, przez co powinna ona zostać przez organy zawieszona do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu przez sąd powszechny. Organy wadliwie więc - zdaniem Skarżącego - prowadziły postępowanie, naruszając dodatkowo przepisy procesowe związane z prawidłowym gromadzeniem i oceną materiału dowodowego w tym zakresie (przebiegu granicy), a w konsekwencji niezasadnie, a co najmniej przedwcześnie orzekły rozbiórkę, nie zawieszając postępowania do czasu zakończenia sporu o rozgraniczenie.

Po drugie, zdaniem Skarżącego nie wyjaśniono do końca czy w ogóle doszło do samowoli budowlanej bowiem w postępowaniu Strona wskazywała jedynie, że nie może odnaleźć decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś z uwagi na fakt, że stosowne dokumenty spłonęły w pożarze urzędu, nie jest możliwe stwierdzenie realizacji przedmiotowego budynku bez pozwolenia na budowę.

Po trzecie, Skarżący zarzuca wadliwe kierowanie się wyłącznie obecnie obowiązującym planem miejscowym przewidującym - na terenie na którym zlokalizowany jest obiekt - budowę drogi, co narusza wytyczne wskazane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. Organy wadliwie przyjmują więc, że obiekt nie może zostać z tych względów zalegalizowany bowiem występuje sprzeczność z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, której w rzeczywistości nie ma.

VII.

W związku z powyższym w kwestii najdalej idącej, bowiem sygnalizującej, że w sprawie w ogóle nie można mówić o wystąpieniu samowoli budowlanej gdyż nie tyle nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę co nie można jej jedynie przedstawić (ze względu na zniszczenie któremu uległa), Sąd uznaje tę argumentację za bezzasadną w stopniu oczywistym. Wskazać przede wszystkim należy, że postępowanie legalizacyjne zostało zainicjowane m.in. na skutek wypowiedzi Skarżącego formułowanych w związku z zapytaniami organu co do okoliczności wzniesienia budynku i tezy sąsiadów o braku pozwolenia na budowę. Strona Skarżąca, wbrew obecnym twierdzeniom, nie kwestionowała tego faktu na wcześniejszych etapach postępowania, tak jak to czyni obecnie. Nadto, co istotne z punktu widzenia zasady związania organów i sądów wcześniejszym rozstrzygnięciem wydanym przez sąd administracyjny w granicach tej sprawy (zob. wyroki tutejszego Sądu z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2472/14 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2553/15), okoliczność ta nie była w ogóle sporna a nadto została prawomocnie przesądzona zaś ocena ta wiąże w niniejszej sprawie.

Kończąc ten wątek rozważań wskazać również należy, że brak decyzji budowlanej nie jest spowodowany jej zniszczeniem w trakcie pożaru Urzędu Miasta R., który - precyzując - nie objął dokumentacji budowlanej a jednie meldunkową, co wynika z pisma z dnia [...] października 2015 r. Stanowisko w tym względzie to niczym niepotwierdzona linia obrony Skarżącego, który po prostu nie uzyskał pozwolenia budowlanego przed wykonaniem obiektu.

Nie budzi i budzić nie może jakichkolwiek wątpliwości także kwestia daty wykonania samowoli budowlanej, tj. wzniesienie budynku przed dniem 1 stycznia 1995 r. a w związku z tym stosowana przez organy procedura legalizacji przewidziana w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. Wynika ona m.in. z przedstawionych przez samego Skarżącego oświadczeń świadków biorących udział w budowie.

Należ zatem zwrócić uwagę, że sam fakt popełnienia samowoli budowlanej jak również i data jej powstania nie są w sprawie sporne. Strona nie przedstawiła żadnych nowych dowodów, które umożliwiłyby odmienną ocenę tych okoliczności i odstąpienie od poglądu oraz oceny wyrażonej we wcześniejszych orzeczeniach.

VIII.

Odnośnie do zarzutu poczynienia wadliwych ustaleń w sprawie co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] oraz niezawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy o rozgraniczenie Sąd zwraca w pierwszej kolejności uwagę na przepisy art. 153, art. 170 oraz art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje, że sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych orzecznictwo sądowe wskazuje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Wskazane związanie orzeczeniem sądowym oznacza, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba że istnieją ku temu wyraźne podstawy (zmiana prawa, która nie była brana pod uwagę przez Sąd, istotna zmian okoliczności faktycznych, rzutująca na wykładnię prawa uprzednio zastosowaną). Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są więc podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie, zaś ratio legis wskazanych rozwiązań polega na stworzeniu gwarancji zachowania spójności i logiki działania organów państwowych i sądów, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie sprzecznych, bez wyraźnej ku temu podstawy.

W niniejszej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania (tak przez Sąd jak i organy), czego wyraźnie domagał się Skarżący. Niewątpliwie w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny (nie złożono skargi kasacyjnej) wyrok tutejszego Sądu z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1768/17. W wyroku tym dokonano (negatywnej dla Skarżącego) oceny możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczącą się sprawę o rozgraniczenie, na co obecnie powołuje się Strona. Na tle uprzednio ocenianej sprawy Sąd stwierdził bowiem, że organy błędnie przyjęły, że w toku postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku gospodarczego wyłoniło się zagadnienie wstępne nakazujące zawieszenie postępowania (do czasu zakończenia sprawy rozgraniczeniowej). Wyraźnie sformułowane przez Sąd stanowisko wskazuje, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości nie uniemożliwia kontynuowania i zakończenia postępowania w sprawie o ewentualną legalizację zabudowy.

Co istotne, oceniając te same dowody co obecnie występujące Sąd wskazał wówczas (notabene śladem wcześniejszych rozstrzygnięć wydanych w sprawie), że E. i C.S. wznieśli budynek gospodarczy na działce stanowiącej własność m.in. W. K.

W sprawie rozpatrywanej obecnie przez Sąd nie doszło do jakiejkolwiek zmiany ani stanu faktycznego ani też prawnego, która umożliwiałaby odmienną ocenę od tej dokonanej na wcześniejszych etapach. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od poglądu prezentowanego przez Sąd wcześniej i twierdzenia, że obecnie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie.

Należy ponownie zauważyć, że w aktach administracyjnych znajdują się mapy ewidencyjne obrazujące aktualny przebieg granicy między ww. działkami i usytuowanie spornego budynku. Jedynie wiec potencjalna ze swej istoty możliwość dysponowania przez Inwestorów nieruchomością w przyszłości (na skutek korzystnego dla nich orzeczenia sądu powszechnego w sprawie o rozgraniczenie), nie ma - z uwagi na wiążącą ocenę tej okoliczności w poprzednim postępowaniu - znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wszystkie argumenty podnoszone obecnie (w szczególności wpisy w księdze wieczystej nieruchomości i tocząca się sprawa rozgraniczeniowa) były znane także w poprzednim postępowaniu i ocenione w sposób negatywny dla Skarżącego. Na ich podstawie nie można obecnie sformułować odmiennej oceny w niniejszym postępowaniu, naruszałoby to bowiem zasadę związania organów i sądu prawomocnym orzeczeniem wydanym w granicach danej sprawy - art. 153 p.p.s.a.

W tej sytuacji Sąd nie dostrzega naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy związane były wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych. Nie było więc możliwe dokonywanie przez nie ani samodzielnych ustaleń co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], ani też oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy o rozgraniczenie.

IX.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania obecnie obowiązującego planu miejscowego, który aktualnie nie dopuszcza już możliwości jakiejkolwiek zabudowy terenu na którym znajduje się sporny budynek, bowiem został on (ten teren) przeznaczony pod drogę publiczną, należy zwrócić uwagę na pewien szerszy kontekst poruszonego przez Stronę zagadnienia, wynikający przede wszystkim z przywołanej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13.

W tym wiążącym każdy sąd administracyjny rozstrzygnięciu wskazano, że nie każda samowola popełniona przed dniem 1 stycznia 1995 r. wymagała reakcji organu, albowiem proces legalizacyjny i jej podstawy należało odczytywać w istocie funkcjonalnie, w połączeniu z wszystkimi przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dotyczącymi tego zagadnienia.

Przywołując zatem treść art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. w uchwale zauważono, że jeżeli obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Właśnie ta okoliczność występuje w sprawie niniejszej (niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych działki nr ewid. [...]), na co uwagę zwrócił tutejszy Sąd w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 2472/14 i VII SA/Wa 1768/17 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku zapadłym w sprawie o sygn. akt II OSK 2553/15.

W powyższym wypadku i z zastrzeżeniem braku spełnienia warunku z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. - jak wskazał NSA - organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowił, że w razie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego (...) do stanu zgodnego z przepisami. Przepis ten jednak miał zastosowanie wówczas, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał w ogóle podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ani na podstawie art. 40 jak i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie - jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy.

Co więc istotne, w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny lub materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach tego rodzaju samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a zatem organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej.

Również w odniesieniu do obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględniać przeznaczenie terenu występujące od daty budowy obiektu do dnia orzekania. Jeżeli więc przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie określona zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów, to te okoliczności należy uwzględniać przy wydawaniu decyzji o rozbiórce.

W swoistym podsumowaniu uzasadnienia uchwały NSA zwrócił uwagę na wyinterpretowaną z przepisów prawa zasadę, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, niemniej jednak w przedstawionych wyżej sytuacjach jako sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki wyłącznie z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Stanowisko to jest motywowane przy tym funkcją restytucyjną procedury legalizacji samowoli budowlanej i swoiście rozumianą ochroną praw nabytych inwestora, który przez wiele lat w stanie prawym umożliwiającym zabudowę danej działki (korzystne przepisy planistyczne dopuszczające przeznaczenie terenu takie jak wykonana samowola), posiadał obiekt wzniesiony bez pozwolenia na budowę.

Na tle niniejszej sprawy Skarżący błędnie jednak wskazuje, że organ nie uwzględnił w jego sprawie wytycznych płynących z zacytowanej uchwały NSA. Przede wszystkim, argument o niezgodności inwestycji z obecnym przeznaczeniem terenu w planie miejscowym został sformułowany wyłącznie jako dodatkowe wyjaśnienie stanowiska zajętego w decyzji i w powiązaniu z głównym motywem orzeczonej rozbiórki tj. naruszeniem prawa własności. Co ważne, podstawą orzeczonego nakazu rozbiórki było słuszne przekonanie organu, że Inwestorom nie przysługiwało i nadal nie przysługuje prawo własności nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny budynek, co w połączeniu z przesłanką z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. i wskazaniem w orzeczeniach sądowych że doszło do niedopuszczalnego pogorszenie warunków użytkowych działki nr ewid. [...], uzasadniało przyjęcie takiego rozstrzygnięcia.

Reasumując, z powyższych względów Sąd uznał, że skarga w tych okolicznościach faktycznych i prawnych jest niezasadna i w związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.