Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2937/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit c w zw z art. 7,77,80 i 107§ 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Leszek Kiermaszek Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 167/14 w sprawie ze skargi A.W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia i przeniesienia na inne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt III SA/Gd 167/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2013 r. nr [..]w przedmiocie zwolnienia i przeniesienia na inne stanowisko służbowe.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym z dnia 30 października 2013 r. (nr [..]/13) Komendant Powiatowy Policji w [..] - działając na podstawie art. 36 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) – orzekł o zwolnieniu z dniem 15 listopada 2013 r. mł. asp. A.W.-kontrolera ruchu drogowego Zespołu Ruchu Drogowego Referatu Prewencji Komisariatu Policji w [..]z zajmowanego stanowiska i z dniem 16 listopada 2013 r. przeniósł do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [..] i mianował na stanowisko kontrolera ruchu drogowego Wydziału Ruchu Drogowego w 4-tej grupie zaszeregowania z dotychczasowym uposażeniem oraz dodatkiem służbowym.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wymieniony funkcjonariusz posiada predyspozycje do pełnienia służby na nowym stanowisku służbowym. Realizuje należycie powierzone obowiązki służbowe oraz osiąga zadowalające wyniki w służbie. Mianowanie na powyższe stanowisko wynika z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wydziału oraz ciągłości służby.

Przeniesiony funkcjonariusz odwołał się od tego rozkazu zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "k.p.a.". Podkreślił, że przeniesienie spowoduje wiele komplikacji w jego życiu zawodowym i osobistym. Nadto generuje dodatkowe koszty związane z przejazdami do nowego miejsca pełnienia służby. Przeniesienie wpłynie również negatywnie na jego żonę i syna, którzy mają problemy zdrowotne.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku rozkazem personalnym z dnia 18 grudnia 2013 r. (nr 2091) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 i art. 268a k.p.a. - uchylił rozkaz personalny organu pierwszej instancji w części dotyczącej daty, z którą policjant zostaje zwolniony ze stanowiska kontrolera ruchu drogowego Zespołu Ruchu Drogowego Referatu Prewencji Komisariatu Policji w [..], przeniesiony do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [..] i mianowany na stanowisku kontrolera ruchu drogowego Wydziału Ruchu Drogowego oraz określił datę zwolnienia ze stanowiska kontrolera ruchu drogowego Zespołu Ruchu Drogowego Referatu Prewencji Komisariatu Policji w [..] na dzień 14 stycznia 2014 r., datę przeniesienia do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [..] i mianowania na stanowisku kontrolera ruchu drogowego Wydziału Ruchu Drogowego określił na dzień 15 stycznia 2014 r. (§ 1). W pozostałej części utrzymał w mocy rozkaz organu pierwszej instancji (§ 2).

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg służby funkcjonariusza i posiadane przeszkolenia zawodowe, podkreślając m.in., że w 2006 i 2010 r. funkcjonariusz składał raport z prośbą o skierowanie na misje pokojowe ONZ w Kosowie (raport rozpatrzony został odmownie).

Organ odwoławczy wskazał, że Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy o Policji). Jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Stosunek służbowy w Policji ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Konsensusu wymaga jedynie przyjęcie do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Ustawowe ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe należy traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. Poza tymi ograniczeniami, przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody policjanta przenieść go na inne stanowisko służbowe, w tym na stanowisko równorzędne. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę.

W ocenie organu odwoławczego nie można odmówić Komendantowi Powiatowemu Policji w [..] prawa do ustalania zasad organizacji podległej mu jednostki Policji, decydowania o obsadzaniu stanowisk i doborze kadry, a przedmiotowy rozkaz personalny z 30 października 2013 r. uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne i nie ma charakteru dowolności. Decyzja o przeniesieniu funkcjonariusza podjęta została w wyniku konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań Policji przez Komendę Powiatową Policji w [..].

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że na obszarze działania Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [..] znajdują się dwie drogi krajowe. Poza tym liczba wakatów w komórce ruchu drogowego w stosunku do obsadzonych etatów jest większa w Komendzie Powiatowej Policji w [..] niż w Komisariacie Policji w [..]. W dniu wpływu odwołania proporcje te wynosiły 4 wakaty na 12 etatów w Komendzie w [..], natomiast w Komisariacie Policji w [..] 1 wakat na 6 etatów. A.W. jest doświadczonym zawodowo funkcjonariuszem i posiada uprawnienia do obsługi specjalistycznego sprzętu policyjnego wykorzystywanego przez policjantów z Komendy Powiatowej Policji w [..]. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż rejon służbowy funkcjonariuszy z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [..] zagrożony jest i dotknięty większą liczbą zdarzeń, w tym związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego niż rejon właściwy dla działań Komisariatu Policji w [..].

Nie ulega wątpliwości, że przeniesienie funkcjonariusza miało na celu ograniczenie liczby zdarzeń drogowych i poprawę bezpieczeństwa użytkowników dróg na terenie właściwym miejscowo dla działania Komendy Powiatowej Policji w [..]. Nadto przeniesienie do jednostki nadrzędnej traktować można jako rodzaj awansu zawodowego.

W rozkazie o przeniesieniu uwzględniono, zarówno dobro służby, jak i interes strony. Dojazdy funkcjonariusza do nowej jednostki mogą stanowić pewną uciążliwość, jednak ze względu na niezbędność zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji możliwość przeniesienia policjanta do dalszego pełnienia służby w innej jednostce nie może być uzależniona od odległości, jaka dzieli miejsce zamieszkania policjanta od miejsca pełnienia służby w nowej jednostce organizacyjnej lub od zapewnienia opieki nad dzieckiem czy chorym członkiem rodziny. Zgodnie z art. 79 ustawy o Policji policjantowi przysługują uprawnienia pracownika związane z rodzicielstwem określone w Kodeksie pracy, jeżeli przepisy ustawy o Policji nie stanowią inaczej. Będą to więc uprawnienia z tytułu prawa do urlopu macierzyńskiego, wychowawczego, ojcowskiego, zwolnień od służby związanych z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem. Ustawodawca przewidział również możliwość rekompensowania policjantom kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Co więcej, A.W. przez kilka lat pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w [..] i wówczas nie zgłaszał problemów związanych z dyspozycyjnością, kosztami dojazdów, czy opieką nad bliskimi. Zgłaszał natomiast chęć wyjazdu na misje pokojowe do Kosowa, a także przeniesienia się do pełnienia służby w innym województwie.

W ocenie organu interes osobisty policjanta nie przeważa nad interesem służby. Policjant powinien zdawać sobie sprawę, iż służbę w Policji może pełnić osoba, która posiada m.in. zdolność podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Gdyby stwierdził, iż służbę jest w stanie pełnić tylko w Komisariacie Policji w [..] należałoby zastanowić się, czy zdolności takiej nie utracił.

W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że wydając rozkaz personalny o przeniesieniu funkcjonariusza organ pierwszej instancji działał na podstawie i w granicach przepisów prawa. Nadto ocena polityki kadrowej Komendanta Powiatowego Policji w [..] nie należy do kompetencji A.W.. Wszelka rozbieżność poglądów w tym zakresie nie świadczy o braku wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ.

Ponieważ rozkazowi personalnemu organu pierwszej instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, odwołanie wstrzymało wykonanie decyzji (art. 130 § 1 i § 2 k.p.a.). Z uwagi na upływ terminów określonych w rozkazie organu pierwszej instancji organ odwoławczy wyznaczył nowe terminy.

A.W. zaskarżył wyżej opisany rozkaz personalny organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającego go rozkazu Komendanta Powiatowego Policji w [..].

Zaskarżonemu rozkazowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy rozkazu niższej instancji; niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięcie pod uwagę ważnego interesu skarżącego i słusznego interesu obywateli; ponadto naruszenie zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nieprzeprowadzenie dogłębnego postępowania wyjaśniającego wszystkie okoliczności sprawy przemawiające za i przeciw podjęciu rozkazu;

2) art. 107 § 3, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80 k.p.a. poprzez przytoczenie nieprawdziwych, sprzecznych z rzeczywistością faktów, które w tej postaci organ uznał za udowodnione, na których oparł uzasadnienie faktycznie a nie są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 1 ustawy, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. W myśl natomiast art. 36 ustawy policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę (ust. 1); do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji, właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę (ust. 2).

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, decyzja (rozkaz personalny) wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy jest decyzją podejmowaną na zasadzie uznania administracyjnego, którego ramy wyznacza przepis art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: "k.p.a."), a mianowicie interes społeczny - w tym przypadku interes służbowy Policji - oraz słuszny interes policjanta. Z tego powodu należy przyjąć, że sądowa kontrola decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza na inne, równorzędne stanowisko nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ administracji nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem, czy decyzja nie nosi cech dowolności i czy została wyczerpująco uzasadniona (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 77/09, LEX nr 595524 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 638/08, LEX nr 1055522).

W ocenie Sądu I instancji, podjęta w sprawie decyzja o przeniesieniu skarżącego na inne stanowisko służbowe nie nosi cech dowolności, gdyż organy w sposób wyczerpujący i przekonujący przedstawiły racje leżące u podstaw jej wydania, wykazując zasadność uznania w tym przypadku prymatu interesu służbowego Policji nad interesem skarżącego.

Sąd I instancji wskazał, że powodem przeniesienia służbowego skarżącego – co wynika z uzasadnienia decyzji – była konieczność zapewnienia ciągłości służby i prawidłowego funkcjonowania Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [..]. Z przedstawionych przez organy Policji motywów podjęcia przedmiotowej decyzji (rozkazu personalnego) wynika, że liczba wakatów w komórce ruchu drogowego w stosunku do obsadzonych etatów w Komendzie Powiatowej Policji w [..] wynosiła 4 wakaty na 12 etatów (w Komisariacie Policji w [..] natomiast 1 wakat na 6 etatów), przy czym na obszarze działania Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [..] znajdują się dwie drogi krajowe. Wskazano, że obszar działań służbowych policjantów z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [..] obejmuje teren 8 z 10 gmin powiatu. Funkcjonariusze tej komórki dodatkowo 4 razy w tygodniu są kierowani na zmianę do służby na drogach objętych koordynacją wojewódzką. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż rejon służbowy funkcjonariuszy z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [..] zagrożony jest i dotknięty większą liczbą zdarzeń, w tym związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego niż rejon właściwy dla działań Komisariatu Policji w [..]. Wskazano, że w świetle danych zgromadzonych przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [..] w październiku 2013 r. odnotowano 50 zdarzeń drogowych (9 wypadków i 41 kolizji drogowych) na terenach wspomnianych wyżej 8 gmin, podczas gdy na terenie nadzorowanym przez Zespół Ruchu Drogowego Komisariatu Policji w [..] zaistniało w tym okresie jedynie 9 zdarzeń (1 wypadek, 8 kolizji). Jest to około 1/5 zdarzeń (przy takiej samej liczbie policjantów skierowanych do służby).

W tych okolicznościach organy uznały, że w sprawie została spełniona, wynikająca z art. 7 K.p.a. przesłanka "interesu społecznego", który w tym przypadku należy utożsamić z interesem służby, polegającym na zapewnieniu ciągłego, prawidłowego i jak najbardziej efektywnego funkcjonowania Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [..], a w konsekwencji doprowadzenia do jak najpełniejszej realizacji ustawowych zadań ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie podległym Komendzie Powiatowej w [..].

Sąd I instancji zauważył ponadto, że organy podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie o przeniesieniu skarżącego do pełnienia służby na stanowisku w Wydziale Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [..] poddały także analizie "słuszny interes" skarżącego, o którym mowa w art. 7 K.p.a., przy czym należy zaznaczyć, że z uwagi na charakter sprawy i pełnioną przez skarżącego funkcję publiczną ocena interesu strony, musiała zostać przez organy dokonana w sposób szczególny, tj. przez pryzmat słuszności interesu skarżącego, jako funkcjonariusza (policjanta). Mając na uwadze specyfikę stosunku służbowego funkcjonariusza Policji organy uznały, że przeniesienie służbowe nie narusza słusznego interesu skarżącego, szczególnie z uwagi na podnoszone przez skarżącego argumenty natury rodzinnej, majątkowej, osobistej czy zawodowej.

Sąd I instancji podniósł, że dostrzeżono uciążliwość związaną dojazdem (czasem i kosztami dojazdu) skarżącego do nowej jednostki wskazując jednak w tym zakresie, że ze względu na niezbędność zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji możliwość przeniesienia policjanta do dalszego pełnienia służby w innej jednostce nie może być uzależniona od odległości, jaka dzieli miejsce zamieszkania policjanta od miejsca pełnienia służby w nowej jednostce organizacyjnej. Podkreślono przy tym, że przepisy przewidują możliwość rekompensowania policjantom pełniącym służbę poza miejscem zamieszkania uciążliwości z tym związanych poprzez zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby.

Także względy rodzinne np. zapewnienie opieki nad dzieckiem czy chorym członkiem rodziny nie mogą w okolicznościach sprawy prowadzić do wniosku o prymacie interesu policjanta nad interesem publicznym (interesem służby). Wyjaśniono w tym zakresie bowiem, że zgodnie z art. 79 ustawy policjantowi przysługują uprawnienia pracownika związane z rodzicielstwem określone w Kodeksie pracy, jeżeli przepisy ustawy o Policji nie stanowią inaczej. Będą to więc uprawnienia m. in. z tytułu prawa do urlopu macierzyńskiego, wychowawczego, ojcowskiego, zwolnień od służby związanych z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem. Ponadto wskazano w tym kontekście, że przeniesienie skarżącego policjanta do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [..] nie jest przeniesieniem, gdzie dystans między miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby uniemożliwia obecność i opiekę nad bliskimi. Co więcej, zwrócono w tym kontekście uwagę, że skarżący w 2006 i 2010 r. zgłaszał chęć wyjazdu na misje pokojowe do Kosowa, natomiast w 2011 r. chęć przeniesienia się do pełnienia służby w innym województwie (w miejscowości [..]).

Sąd I instancji nie dopatrzył się zarzucanego organom naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności powołanych w skardze: art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu postępowanie służbowe zostało należycie przeprowadzone. Organy (w szczególności organ II instancji odnosząc się do stanowiska i zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta powiatowego w [..]) wskazały szczegółowo motywy swoich rozstrzygnięć (art. 107 § 3 K.p.a.), odwołując się do konkretnych, przyjętych za podstawę podjętych decyzji, ustaleń faktycznych (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a ocena ich - w ocenie Sądu - odpowiada prawu i nie narusza granic swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.W., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy Komendant Wojewódzki Policji niedostatecznie wyjaśnił podstawy i przesłanki utrzymania w mocy rozkazu personalnego, a także niedostateczne wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności pominął przy wyrokowaniu ważny interes skarżącego, nadto również naruszył zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nieprzeprowadzenie dogłębnego postępowania wyjaśniającego wszystkie okoliczności sprawy przemawiające za bądź przeciw podjęciu rozkazu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 107 § 3, art. 77, art. 78, art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy Komendant Wojwódzki Policji w Gdańsku w uzadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył nieprawdziwe, sprzeczne z zaistaniałym stanem sprawy fakty i okoliczności, które w tej postaci organ uznał za udowodnione, na których oparł uzasadnienie faktyczne, a które nie są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki nieważności nie występują.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji był rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia go do pełnienia służby w innej miejscowości.

Ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej.

Stosunek służbowy policjanta kształtowany jest w formach administracyjnoprawnych. Kandydat do służby w Policji, oprócz posiadania szeregu predyspozycji wymienionych w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). winien mieć na uwadze, że służba w Policji podlega szczególnej dyscyplinie, której gotów jest się podporządkować. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I OPS 141/07, dyspozycyjność policjanta jest jednym z podstawowych elementów służby w Policji. Nie oznacza to jednak całkowitej swobody przełożonego w zakresie dokonywania jednostronnych zmian treści stosunku służbowego, lecz obowiązek policjanta poddania się prawnie umocowanym aktom administracyjnym, zmieniającym stanowisko i miejsce w ramach stosunku służbowego nawiązanego w drodze mianowania ( art. 28 ust. 1 ustawy o Policji). Policjant musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Ustawodawca dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

Istotą stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji jest zasada dyspozycyjności i podległości służbowej oraz uprawnienia przełożonego do uznaniowego kształtowania polityki kadrowej. Przejawem tej szczególnej podległości służbowej są, wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta ze stanowiska oraz przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji.

W myśl art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę.

Interpretacja powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż właściwy komendant jest uprawniony do zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub innej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 K.p.a., a mianowicie: interes społeczny (w tym przypadku interes służby) oraz słuszny interes funkcjonariusza.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też może zostać wykluczona z tego grona.

Oceniając zasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów należy podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygniecie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. poprzez zaaprobowanie, bez dostatecznej podstawy, wadliwych ustaleń organów administracji, co do stanu faktycznego w sprawie, należy uznać za nieusprawiedliwiony. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego organy administracji I i II instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i podjęły wszelkie starania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego czemu dały swój wyraz w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji, a Sąd I instancji oddalając skargę, trafnie w zaskarżonym wyroku nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wnikliwe rozpatrzenie sprawy nie oznacza jednak, że organy powinny były - jak tego oczekiwał wnoszący skargę kasacyjną - dać pierwszeństwo argumentom przemawiającym za pozostawieniem go na zajmowanym stanowisku, przed argumentami przemawiającymi za celowością jego przeniesienia. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przy zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu na nowe stanowisko służbowe nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Nie można zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja nosi znamiona dowolności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ przekonująco wykazał potrzebę przeniesienia skarżącego funkcjonariusza do placówki realizującej zadania w [..] argumentując, iż że na obszarze działania Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [..] znajdują się dwie drogi krajowe. Poza tym liczba wakatów w komórce ruchu drogowego w stosunku do obsadzonych etatów jest większa w Komendzie Powiatowej Policji w [..] niż w Komisariacie Policji w [..]. W dniu wpływu odwołania proporcje te wynosiły 4 wakaty na 12 etatów w Komendzie w [..], natomiast w Komisariacie Policji w [..] 1 wakat na 6 etatów. Organ zauważył również, że A.W. jest doświadczonym zawodowo funkcjonariuszem i posiada uprawnienia do obsługi specjalistycznego sprzętu policyjnego wykorzystywanego przez policjantów z Komendy Powiatowej Policji w [..]. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż rejon służbowy funkcjonariuszy z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [..] zagrożony jest i dotknięty większą liczbą zdarzeń, w tym związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego niż rejon właściwy dla działań Komisariatu Policji w [..].

Służąc w Policji skarżący powinien liczyć się z możliwością, że może być przeniesiony do pełnienia służby na innym stanowisku w innej miejscowości, albowiem istota stosunku służbowego w Policji polega na dyspozycyjności. Przy podejmowaniu tego typu decyzji słuszny interes funkcjonariusza musi być brany pod uwagę i wymaga rozważenia, jednakże w tym przypadku zasadnie organy przyznały prymat interesowi społecznemu. Okoliczności, na które powołuje się skarżący tj. chęć utrzymywania stałych, czy też jak najczęstszych kontaktów z rodziną, choć zrozumiała, nie może w tym wypadku kolidować z jego obowiązkami służbowymi. Przy czym dostrzec należy, na co szczegółowo zwrócił uwagę organ II instancji, iż dystans między miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [..] nie ogranicza dyspozycyjności funkcjonariusza oraz nie uniemożliwia mu obecności w miejscu zamieszkania i opieki nad bliskimi. Zatem przeniesienie skarżącego do pełnienia służby w innej miejscowości oddalonej od miejsca zamieszkania o 46 km, nie pozbawi, a co najwyżej utrudni kontakty z rodziną, z czym skarżący, jako funkcjonariusz służby mundurowej, powinien się liczyć. Stwierdzić zatem należy, że organ nie przekroczył granic uznania wyznaczonych w art. 7 K.p.a. Przyjęcie, że interes służby winien mieć w sprawie prymat nad słusznym interesem skarżącego i w konsekwencji, że dobro służby wymagało podjęcia kwestionowanej przez A.W. decyzji zostało w sprawie przekonująco wykazane. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego (art. 80 k.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji wyroku.