Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 98/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. G. oraz P. G. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 26 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu drogi powiatowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu, działając na podstawie art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.) oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 595 ze zm.) podjęła w dniu 26 września 2013r. Uchwałę [...]w sprawie ustalenia przebiegu drogi powiatowej – ulicy L. w Ch.. Mocą tej Uchwały Rada Powiatu ustaliła przebieg drogi powiatowej – ulicy L. w Ch.. Wskazano, że droga powiatowa – ulica L. w Ch. ma długość 0,54 km i przebiega od ul. B. (droga wojewódzka nr [...]) do szpitala. Podano też, że przebieg drogi powiatowej został określony w załączniku graficznym do uchwały.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że koniecznym było formalne wprowadzenie podziału ulicy L. pomiędzy dwóch zarządców, tj. Zarząd Powiatu na odcinku od ul. B. (DW [...]) do szpitala i Burmistrza Miasta na pozostałym odcinku.

J. i P. G. – prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej ""A" spółka cywilna J. i P. G.", wezwali Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa wnosząc o uchylenie Uchwały albo jej zmianę, tak aby przebieg drogi powiatowej obejmował cały obszar działki nr [...] położonej w Ch. przy ul. L..

W skardze na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku J. i P. G. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucili jej naruszenie:

- art. 2 w zw. z art. 166 Konstytucji RP poprzez naruszenie art. 140 k.c., art. 2 ust. 2 i art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- art. 32 w zw. z art. 166 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podano, że P. G. w czerwcu 2009 r. w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, nabył od Powiatu nieruchomość położoną na działce nr [...]. Działka [...] leży w bezpośrednim sąsiedztwie z działką [...], po której w całości przebiega droga publiczna będąca równocześnie ulicą L.. Do kwietnia 2013 r. Skarżący prowadzili na działce [...] budowę budynku służącego do prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z tym, że działka [...] nie była i nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - proces inwestycyjny wykonywany był w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

Podczas budowy zarówno Powiat jak i inne właściwe organy administracji publicznej wydawały odpowiednie decyzje administracyjne i zaświadczenia potwierdzające położenie nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego - P. G. przy ulicy L., która w całości przebiega po działce [...], na której zlokalizowana jest droga publiczna.

W chwili zakupu nieruchomości i prowadzenia budowy obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Powiatu z dnia 16 września 2002 r., która wskazywała, że ulica L. w Ch. przebiegająca przez działkę [...] zaliczona jest do kategorii dróg powiatowych.

Zdaniem skarżących skoro droga przebiegająca po działce [...] zaliczona była do ulicy L. oraz mając na względzie warunki sprzedaży nieruchomości, decyzję podziałową i wypisy z rejestru gruntów oraz odpisy z ksiąg wieczystych to w sprawie zastosowanie miał z pewnością art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który z mocy prawa uznawał ulicę przebiegającą po działce [...] jak drogę publiczną powiatową. O tejże przynależności drogi przebiegającej po działce [...] świadczy to, że droga leży w tzw. ciągu komunikacyjnym drogi publicznej powiatowej (działka [...]), która technicznie i funkcjonalnie nie różni się w żaden sposób od drogi przebiegającej przez działkę [...]. Droga przebiegająca przez działkę [...] jest własnością Powiatu i prowadzi do Szpitala powiatowego, który wykonuje działalność na rzecz ludności zamieszkałej na obszarze jego działania oraz osób spoza tego obszaru. Działalność Szpitala można uznać za spełniającą charakter publiczny, a więc droga do niego prowadząca (ulica L., działka [...]) wypełnia funkcję publiczną. Dodatkowo na terenie działki [...] znajduje się przystanek autobusowy, który obsługiwany jest przez przedsiębiorstwo odpowiedzialne za komunikację publiczną.

Natomiast podjęta uchwała jest zaprzeczeniem oświadczeń danych przez Powiat przy sprzedaży nieruchomości w 2009 r. oraz przy wydawaniu dalszych decyzji administracyjnych.

Nieprawidłowe ze względu na funkcję drogi jest kategoryzowanie drogi z działki [...] jako drogi wewnętrznej służącej wyłącznie potrzebom lokalnym i ograniczonym przedmiotowo. Droga przebiegająca przez działkę [...] pełniła i pełni funkcję publiczną oraz jest ogólnodostępna dla obywateli.

W dalszej części skargi wskazano, że uchwała narusza prawa nabyte przez Skarżących, które mają swoje odzwierciedlenie we właściwych rejestrach oraz decyzjach administracyjnych. Ograniczenie możliwości Skarżących do kształtowania dojścia i dojazdu do działki [...] zgodnie ze sposobem użytkowania i przeznaczeniem Przychodni "A" położonej na działce [...], realnie naraża na ograniczenie atrakcyjności nieruchomości położonej na działce [...]. Ponadto uchwała narusza ich interes prawny gwarantowany art. 32 w zw. z art. 166 Konstytucji RP poprzez naruszenie równego traktowania przez władze publiczne. W ocenie skarżących przy podjęciu w.w. uchwały Rada Powiatu powinna była brać pod uwagę potrzeby wszystkich mieszkańców, a nie wyłącznie swój interes.

Skarżący twierdzili również, że organy Powiatu nie mogą polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w określaniu zakresu przebiegu drogi publicznej przy założeniu, że od wielu lat utrzymywany jest stan powszechnej dostępności drogi przebiegającej po działce [...]. W ocenie Skarżących stan, który kształtuje uchwała oznacza dla właściciela działki [...] tyle, że ewentualne dostosowanie zjazdu (jego przesunięcie lub poszerzenie) do potrzeb działalności (prowadzenie przychodni lekarskiej świadczącej usługi dla nieograniczonego kręgu osób) nie będzie właściwie możliwe, a skuteczne sfinalizowanie prac zleconych przez użytkownika lub Powiat zmienia, a w przyszłości może całkowicie zmienić dotychczasowy układ przestrzenny i sposób korzystania z nieruchomości wpływając m.in. na atrakcyjność i wartość nieruchomości położonej na działce [...]. Tym samym zmniejszy się zainteresowanie pacjentów korzystaniem z usług Przychodni "A".

Zatem określenie na nowo przebiegu drogi powiatowej ogranicza i zmienia sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Co w rzeczywistości oznacza, że dostęp jest zapewniony wyłącznie przez zjazd znajdujący się bezpośrednio za granicami działki [...], a działką [...], przez który po ewentualnym ograniczeniu dostępu i dojścia poprzez szlaban wjazdowy i inne prace zlecone przez Szpital będzie musiał być przeprowadzony cały ruch pieszy i kołowy pacjentów Przychodni "A" znajdującej się na działce [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że nie można było zgodzić się z zarzutem skarżących, że w sytuacji gdy na określonym obszarze wydzielono ulicę, nadano jej nazwę to automatycznie z mocy art. 2 ust. 2 ustawy o drogach cały obszar zajęty przez tę ulicę należy klasyfikować jako drogę publiczną określonej kategorii. Okoliczność, że działka nr [...] stanowi część ulicy L. nie mogła stanowić przeszkody do nadania jej w tej części charakteru drogi wewnętrznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5) i 6) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała [...] Rady Powiatu z dnia 26 września 2013 r. w sprawie ustalenia przebiegu drogi powiatowej – ulicy L. w Ch.. Na mocy uchwały droga powiatowa – ulica L. w Ch. ma długość 0,54 km i przebiega od ul. B. (droga wojewódzka nr [...]) do szpitala. Podano też, że przebieg drogi powiatowej został określony w załączniku graficznym do uchwały.

Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu (§ 2 uchwały).

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że koniecznym było formalne wprowadzenie podziału ulicy L. pomiędzy dwóch zarządców, tj. Zarząd Powiatu na odcinku od ul. B. (DW [...]) do szpitala i Burmistrza Miasta na pozostałym odcinku.

Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez J. G. i P. G. – prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej ""A" spółka cywilna J. i P. G.".

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że wywiedziona w niniejszej sprawie skarga została oparte na przepisie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że podważana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie.

Jak wynika z brzmienia art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego oraz co jest istotnym - naruszenie prawem chronionego interesu. Wnosząc więc skargę na podstawie tego przepisu ustawy należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale też jego naruszeniem.

W tym miejscu należy wskazać, że pierwszy formalny warunek skuteczności wniesienia skargi do sądu celem zaskarżenia uchwały - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - został w niniejszej sprawie spełniony (do czego Sąd jeszcze nawiąże w dalszej części uzasadnienia).

Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przywołany przepis ustawy samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu powiatu i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwóch odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego na działalnością uchwałodawczą organów powiatów. Skarga na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danego powiatu lub jest z tym powiatem związany prawnie w inny sposób np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie powiatu.

Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada w pierwszej kolejności na Sąd obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżących poprzez ustalenie czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza ich prawem chroniony interes lub uprawnienie. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę był zobligowany do dokonania oceny w tym zakresie.

Przechodząc dalej - to pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa a zaskarżonym aktem.

Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Należy podkreślić, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.

To na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Zaskarżając więc uchwałę w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym trzeba dowieść, że uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak wskazuje się w literaturze prawa, to skarżący musi udowodnić, iż istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, czyli że uchwała naruszając prawo pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację (vide: W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007 r., str. 715).

Zatem w skardze należy wykazać naruszenie przez organ powiatu konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Ponadto zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury to skarżący musi wykazać się zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Jak podnosi się w orzecznictwie - przy korzystaniu z przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym należy wykazać już dokonane uchwałą organu powiatu, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Naruszenie takie powinno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu i wywołać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu powiatu do sądu administracyjnego. Naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi i nie może polegać na tym, by w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 54/12, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 65/12., dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując powyższe rozważania należy podnieść, że na podmiotach skarżących uchwałę ciążył obowiązek wykazania:

po pierwsze - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - czyli pozbawienia lub odebrania jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienie ich realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź też nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku;

po drugie - istnienie naruszenia interesu prawnego już w dacie wnoszenia skargi (innymi słowy, że naruszenie zostało już dokonane zaskarżoną uchwałą).

W ocenie Sądu, analiza wniesionej skargi, nie pozwala na uznanie, aby przedmiotowy obowiązek został przez skarżących spełniony.

Jak podniesiono już na początku, przedmiotem uchwały było ustalenie przebiegu drogi powiatowej – ulicy L. w Ch.. Jak wynika z załącznika graficznego do uchwały, działka o nr ewidencyjnym [...] została jedynie w części oznaczona jako droga powiatowa. Na pozostałej, nieoznaczonej w załączniku części ww. działki będącej dużym placem wraz z dojazdem znajduje się parking służący pacjentom i pracownikom pobliskiego szpitala powiatowego.

Należy dodać, że działka gruntu nr [...] została wydzielona decyzją Burmistrza Miasta z dnia 6 października 2006 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, stwierdzono przy tym, że jest to droga powiatowa. Tym samym część działki nieobjęta przedmiotową uchwałą nadal pozostaje drogą powiatową (drogą publiczną).

Poza sporem było, że nieruchomość będąca własnością skarżącego P. G.

(działka gruntu nr [...]), przekazana w dniu 1 października 2012 r. Spółce "A" w użyczenie, bezpośrednio graniczy z działką nr [...], po części której, zgodnie z zaskarżoną uchwałą, przebiega ul. L.. Bezspornym było również, że na działce gruntu nr [...] znajduje się przychodnia lekarska, w której skarżący prowadzą działalność leczniczą ( gospodarczą).

W przekonaniu skarżących J. i P. G., uchwała narusza ich interes prawny poprzez naruszenie jej treścią przepisów chroniących ten interes tj. art. 2 w zw. z art. 166 Konstytucji RP poprzez naruszenie art. 140 k.c., art. 2 ust. 2 i art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; jak również art. 32 w zw. z art. 166 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżących naruszenie ich interesu prawnego i uprawnień gwarantowanych art. 2 Konstytucji RP ma miejsce poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem trybu pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii ( art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), ukształtowanie uchwałą stanu sprzecznego z prawem i dotychczasowymi decyzjami administracyjnymi wydanymi na rzecz skarżących oraz na ograniczeniu możliwości skarżących do ukształtowania dojścia i dojazdu do działki [...] zgodnie ze sposobem użytkowania i przeznaczeniem budynku położonego na działce [...].

Odnosząc się do powyższego należy jeszcze raz zauważyć, że naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, na które powołują się skarżący muszą wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi. Zdarzenia przyszłe i w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym.

W końcu należy wskazać, że ewentualna sprzeczność uchwały w prawem nie legitymuje do wniesienia skargo do sądu

Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że: "ograniczenie uchwałą zakresu drogi powiatowej oznacza w rzeczywistości, że dostęp ( chodzi o dostęp do działki nr [...] – przypis Sądu) jest zapewniony wyłącznie przez zjazd znajdujący się bezpośrednio za granicami działki [...], a działką [...], przez który po ewentualnym ograniczeniu dostępu i dojścia poprzez szlaban wjazdowy (...) będzie musiał być przeprowadzony cały ruch pieszy i kołowy pacjentów Przychodni "A"". Zauważyć należy bowiem, że przedmiotową uchwałą ustalono przebieg drogi powiatowej - ul. L. w ten sposób, że biegnie ona tylko przez fragment działki nr [...], jej pozostała część pozostała zaś nadal drogą powiatową. Uchwałą nie wprowadzono żadnych zmian w sposobie korzystania z ww. działki, nie zmieniono kategorii drogi. Na części działki nie oznaczonej w uchwale jako ul. L. znajduje się ogólnodostępny parking oraz przystanek autobusowy. Jak oświadczył pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. przystanek ten nadal znajduje się w tym samym miejscu. Z akt sprawy . w tym zwłaszcza treści skargi i dołączonych do niej kopii dokumentów nie wynika również, by w dniu wniesienia skargi zaszły zmiany w sposobie korzystania z działki nr [...] i położonej na niej przychodni, które spowodowane byłyby podjęciem zaskarżonej uchwały. Nie doszło zwłaszcza do pozbawienia skarżących dostępu do drogi publicznej, co więcej, dostęp taki nie został na skutek podjęcia uchwały w żaden sposób ograniczony.

Sami skarżący w skardze na stronie 13 stwierdzają, że: "Propozycja zaproponowana przez Powiat chociaż w pierwszym odczuciu mogłaby wydać się uwzględniająca interes Skarżących w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej, to jednak przy uwzględnieniu planów usytuowania na granicy działki [...] szlabanu wjazdowego okazywała się być rozwiązaniem zmierzającym do naruszenia posiadania, gdyż naturalnym byłoby, że pacjenci Szpitala zamiast przejeżdżać na parking szpitalny przez szlaban wjazdowy ponosząc dodatkowe opłaty parkingowe korzystaliby z darmowego parkingu Skarżących (...)."

W tym miejscu należy wskazać, że działka nr [...] została przez jej właściciela tj. Powiat przekazana Szpitalowi Specjalistycznemu im. [...] w Ch. w nieodpłatne użytkowanie na okres 15 lat ( akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 12 lutego 2013 r.) i jak twierdzą skarżący, fragment tej działki nieoznaczony na załączniku do uchwały jako ul. L., ma zostać w przyszłości oddzielony od reszty działki szlabanem, zaś na placu ma zostać urządzony przez szpital płatny parking dla pacjentów szpitala.

Z powyższego wynika, że skarżący twierdząc, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny wskazują na zagrożenie naruszenia ich interesu w przyszłości. Podkreślić przy tym należy, że mające powstać w przyszłości ewentualne negatywne skutki, o których mowa w skardze, nie mogą być wiązane z podjętą uchwałą z uwagi na jej treść i skutki jakie wywołuje – o czym była mowa wcześniej. Wiązać je będzie można natomiast – w przypadku gdy dojdzie do ich powstania - z faktem przekazania działki nr [...] w użytkowanie szpitalowi i podjęciem przez niego działań, o których mowa w skardze. W takich samych kategoriach należy rozpatrywać - hipotetyczną na dzień wniesienia skargi – konieczność podjęcia przez skarżących działań dotyczących zmiany sposobu dojścia do budynku przychodni i związanych z tym kosztów. Będą one bowiem efektem działań podjętych w przyszłości przez użytkownika.

Również wskazywanych przez skarżących: narażenia na ograniczenie atrakcyjności nieruchomości będącej własnością skarżących, naruszeń w postaci dokonywanych na granicy ich nieruchomości nasadzeń, czy mających miejsce konfliktów pomiędzy skarżącymi a szpitalem, nie można wiązać bezpośrednio z faktem podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W okolicznościach niniejszej sprawy, nie można przyjąć, aby podjęta uchwała ograniczała uprawnienia lub zakłócała korzystanie z prawa własności nieruchomości. Skarżący nie wykazali jakich atrybutów prawa własności, ani też jakich innych uprawnień składających się na możliwość korzystania lub rozporządzania swoją nieruchomością, zostali uchwałą pozbawieni lub ograniczeni. Należy podkreślić, że uchwała nie pozbawia, ani nie ogranicza dostępu skarżących do drogi publicznej. Trudno też uznać, aby uchwała ingerowała w sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących lub naruszała swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Taka ingerencja nie została wykazana. Za taką nie można też uznać wskazywanego w skardze, jako najdalszej ingerencji w prawo własności i prawo wykonywania działalności leczniczej, użytkowania działki [...]. , które – jak twierdzą – w zestawieniu z uchwała wyzwoliły w użytkowniku poczucie bezgranicznej własności użytkownika. Podobnie skarżący nie wykazali, aby uchwała pozbawiła ich możliwości pobierania pożytków lub uzyskiwania innych przychodów. ZA takie nie można też Nie wykazano zatem naruszenia ww. normy prawa materialnego.

Nie można również wywodzić istnienia interesu prawnego z samego faktu sąsiedztwa. Zauważyć należy przy tym, że orzeczenia sądów administracyjnych na które powołano się w skardze zostały wydane w zupełnie innym stanie faktycznym. Jak wskazano wcześniej, nie wykazano naruszenia art. 140 k.c., nie wykazano również by uchwała ingerowała w swobodę wykonywania działalności gospodarczej.( art. 20 i 22 Konstytucji RP). Na marginesie należy podnieść, że w judykaturze przyjmuje się, iż wywodzenie interesu prawnego z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej, która znajduje swój wyraz także w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest dopuszczalne. Norma bowiem mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną podmiotu (podmiotu wnoszącego skargę). Podobnie legitymacja skargowa nie może być wywodzona z zasad ogólnych Konstytucji RP, do których odwoływano się w skardze. Jak już podniesiono skarżący musi wykazać, że przysługiwało mu prawo podmiotowe, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone. Dlatego też powołanie się na naruszenie swobody działalności gospodarczej bez wskazania konkretnej normy prawnej, nie jest wystarczające do wykazania się własnym interesem prawnym.

Nadto skarżący wielokrotnie odwoływali się w skardze do konieczności uwzględnienia interesu publicznego: dobra wszystkich mieszkańców powiatu ( art. 166 Konstytucji PR ), jak również dobra pacjentów przychodni. Jak wskazano wcześniej skarga na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, tym samym skarżący nie mogą opierać swojej legitymacji skargowej na zarzucie naruszenia interesu publicznego.

Podsumowując, w świetle przywołanych powyżej rozważań, należy uznać, że zaskarżona uchwała nie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących (brak bezpośrednich negatywnych skutków związanych z zaskarżonym aktem). W ocenie Sądu, przytoczona przez skarżących argumentacja nie dotyczy naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a przywołane w skargach okoliczności wskazują w istocie na interes faktyczny.

Jak podniesiono już na wstępie rozważań, dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały jest możliwe dopiero po ustaleniu, że skarżącym przysługuje legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro brak jest takiej legitymacji, nie jest możliwe rozpoznawanie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Przy czym podmioty skarżące, niewątpliwie wyczerpały tryb poprzedzający wniesienie skargi, a mianowicie wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowały termin przewidziany w przepisie art. 53 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wniesienia skarg.

Podsumowując, to na skarżących ciążył obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie, a naruszenie to miało miejsce najpóźniej w dacie wniesienia skarg.

Zdaniem Sądu, skarżący temu obowiązkowi nie sprostali i tym samym nie mają legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W świetle przytoczonej przez skarżących argumentacji nie można uznać, że poprzez zaskarżone uregulowanie doszło do naruszenia normy prawa materialnego, dotyczącej ich sytuacji prawnej.

Ewentualna zaś sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 327/07, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na brak po stronie skarżących legitymacji czynnej do wniesienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku i oddalono skargi.