Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 259/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. w W. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek z dnia 4 listopada 2020 r. I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 4 listopada 2020 r., doprecyzowanego w dniu 19 stycznia 2021 roku - w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia S. z/s w W. jest bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie pkt 1 lit. a – e.

Jak wynikało z akt sprawy w dniu 4 listopada 2020 r. Skarżący pismem kierowanym drogą elektroniczną (e-mail) - powołując się na prawo do informacji -wystąpił do Nadleśnictwa o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które odbyły się poza procesem tworzenia planu urządzania lasu (tj. dotyczących wdrażania już zatwierdzonego planu, a nie tworzenia nowego) i miały miejsce w ciągu ostatnich 3 lat. Stowarzyszenie przedstawiło definicję strony społecznej, kanału komunikacji oraz zgłaszania wniosków, postulatów i uwag. Formułując pytania wniosło o przesłanie listy przypadków z okresu ostatnich trzech lat, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa (pkt 1 wniosku). W podpunktach do tej części pisma (pkt 1 lit. a - e szczegółowo opisanych we wniosku) prosiło o wskazanie: kto zgłaszał takie wnioski; co było ich przedmiotem; o kanały komunikacji ze stroną społeczną; o rezultaty zgłaszanych wniosków; o dokumentację ze stroną społeczną. Skarżący domagał się także udzielenia informacji, czy w ciągu najbliższych 12 miesięcy planowane jest wprowadzenie zmian w procesach ich rozpatrywania oraz prowadzenia dialogu ze stroną społeczną w przedmiocie gospodarki leśnej (pkt 2 wniosku).

Pismem z dnia 17 listopada 2020 r. Nadleśnictwo poprosiło o sprecyzowanie pytań ujętych w pkt 1, zaznaczając, że obecna forma wniosku uniemożliwia udzielenie odpowiedzi. Wskazało między innymi, że udostępnienie informacji zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.) wymaga jej przetworzenia, co przekłada się na konieczność przedłużenia terminu udzielenia informacji oraz obciążenia wnioskodawcy kosztami. Nadto na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poproszono Stronę o wskazanie dlaczego i w jaki sposób udostępnienie ww. informacji jest szczególne dla interesu publicznego.

W zakresie pytania nr 2 Nadleśnictwo odmówiło udzielenia odpowiedzi wskazując, że pytanie dotyczy zdarzeń przyszłych i nie posiada cech informacji publicznej.

W dniu 19 stycznia 2021 r. Skarżący drogą elektroniczną (e-mail) wniósł pismo, w którym, powołując się na ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej: u.i.ś., ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku), przedstawił pytania o niemalże tożsamej treści z opisanymi w piśmie z dnia 4 listopada 2020 r., zakreślając granice czasowe żądanych informacji. W dalszej części pisma Strona zaznaczała, że posiada informacje pozyskane od Lasów Państwowych potwierdzające, że wnioskowane dane są przechowywane i archiwizowane w nadleśnictwach. Nadto takie działanie stanowi jedno z kryteriów standardu certyfikatu FCS. Zaznaczała, że żądane informacje są niewątpliwie objęte zakresem art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.ś, która ma pierwszeństwo przed ustawą o informacji publicznej, co szeroko uzasadniała.

Pismem z dnia 16 lutego 2020 r. strona przeciwna - odnosząc się do obu pism (z dnia 4 listopada 2020 r. i 19 stycznia 2021 r.) - wezwała Skarżącego do ich podpisania, zastrzegając rygorem pozostawienia ich bez rozpoznania oraz wyjaśnienia w jakim zakresie żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem uznania, że takiej przesłanki nie ma i odmowy udzielenia informacji. Dalej strona przeciwna wywodziła, że żądane informacje nie mieszczą się w zakresie objętym art. 9 u.i.ś. i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o informacji publicznej. W konsekwencji, jako, że obejmują informacje przetworzone, niezbędne jest określenie czy ich udostepnienie jest istotne dla interesu publicznego. Strona przeciwna uzasadniała również konieczność zastosowania w tej sprawie art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.).

W dniu 23 lutego 2021 r. Skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP złożył odpowiedź na wezwanie strony przeciwnej, podtrzymując, że wnosi o udzielenie odpowiedzi na podstawie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Powtórzył zakres pytań oraz wyjaśnił podstawę prawną wniosku, wywodząc konstytucyjne uprawnienie do jej uzyskania wsparte na prawie unijnym, niewymagające wykazania interesu publicznego. Podkreślił, że na stronach Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) jako informację o środowisku wskazano Plan Urządzania Lasu (PUL). Akcentował, że żądane informacje mieszczą się w zakresie art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.i.ś.

Pismem z dnia 9 marca 2021 r. Nadleśnictwo wnioski Strony z dnia 4 listopada 2020 r. oraz 19 stycznia 2021 r. pozostawiło bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie żądanych braków. Podtrzymało też pogląd, że wnioski dotyczą informacji publicznej przetworzonej i nie dotyczą informacji mieszczących się w katalogu informacji zawartych w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. Decyzja w sprawie nie może jednak zostać wydana, albowiem wnioski o udostępnienie informacji nie zostały podpisane – ani podpisem własnoręcznym ani podpisem elektronicznym, a ich brak nie został usunięty w wyznaczonym terminie, co z kolei - według art. 64 § 2 k.p.a. – powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania.

W skardze Strona zarzucała bezczynność w przedmiocie nierozpoznania jej wniosku z dnia 4 listopada 2020 r. w zakresie w zakresie pkt 1 lit. a – e.

Zarzucała naruszenie: 1) art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji o stanie i ochronie środowiska; 2) art. 14 ust. 1 u.i.ś. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca od złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji we wskazanym terminie; 3) art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3a k.p.a., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek złożony przez platformę ePUAP, opatrzony podpisem zaufanym, nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa i powinien pozostać bez rozpoznania.

Domagała się zobowiązania Nadleśniczego do wykonania wniosku w zakresie pkt 1 lit. a – e wniosku, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w dniu 4 listopada 2020 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył wniosek o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie. Pismem z dnia 17 listopada 2020 r. Strona przeciwna wniosła o doprecyzowanie pytań poprzez skonkretyzowanie zakresu przedmiotowego i czasowego żądanych informacji. Jednocześnie udzielono odpowiedzi na pytanie 2 ww. wniosku. W dniu 19 stycznia 2021 r. Skarżący sprecyzował wniosek. Pismem z dnia 16 lutego 2021 r. Strona przeciwna wezwała Skarżącego do podpisania wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania oraz wykazania w jakim zakresie pozyskanie informacji jest istotne dla interesu publicznego pod rygorem odmowy udzielenia informacji. W dniu 23 lutego 2021 r. Skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP udzielił podpowiedzi opatrując ją podpisem zaufanym.

Pismem z dnia 9 marca 2021 r. Strona przeciwna pisma Skarżącego z dnia 4 listopada 2020 r. i 19 stycznia 2021 r. pozostawiła bez rozpoznania.

W opinii Strony błędnie uznano, że wniosek nie została podpisany, gdyż widnieje pod nim podpis elektroniczny. Adresat jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji, do których dostęp gwarantuje Konstytucja RP. Odwołując się do poglądów judykatury Skarżący wywodził, że nieuprawnione pozostawienie bez rozpoznania jego wniosku skutkuje bezczynnością, która może być przedmiotem zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę stronna przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż organ pozostaje w bezczynności błędnie przyjmując, że Strona nie dopełniła braków formalnych wniosku z dnia 4 grudnia 2020 r., uzupełnionego w dniu 19 stycznia 2021 r. Wynika to z faktu, że żądanie udzielenia informacji zostało niewłaściwie zakwalifikowane przez Nadleśniczego jako złożone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W opinii Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę właściwym trybem procedowania wniosku jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej: u.i.ś.). Bezpodstawnie także przyjęto, że w sprawie złożono dwa wnioski datowane na dzień 4 grudnia 2020 r. i 19 stycznia 2021r., przeczy temu ocena okoliczności faktycznych sprawy - sposób postępowania organu i reakcja Skarżącego - które muszą być oceniane zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP. Wreszcie w realiach tej sprawy brak podstaw do przyjęcia, że Strona nie uzupełniła braku pisma poprzez jego podpisanie.

Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak podkreśla się w doktrynie (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, opublikowano: WKP 2018, LEX ), z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości.

W realiach rozpoznawanej sprawy Nadleśniczy, powołując się na przepis art. 9 w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), pozostawił bez rozpoznania wnioski Strony, wskazując na nieuzupełnienie braków formalnych pism z dnia 4 grudnia 2020 r. i 19 stycznia 2021 r.

Niewątpliwie, jak słusznie wywodzi Nadleśniczy w piśmie z dnia 9 marca 2021 roku - czynność taka może stanowić zakończenie procedowania także w sprawach udzielenia informacji. Ponieważ przepisy nie przewidują możliwości jej zaskarżenia należy rozważyć, czy może być ona przedmiotem kontroli sądowej w uruchomionym przez Skarżącego trybie skargi na bezczynność. Kwestia ta, jak słusznie wywodzi Strona, była już przedmiotem uwagi judykatury, co znalazło swój wyraz w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r., Nr 1, poz. 2). W sprawie tej skład siedmiu sędziów rozpoznając wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uchwały wyjaśniającej: "Czy nieuprawnione pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)".

W jej uzasadnieniu podniesiono, że jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Już w 1983 r. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakceptowano pogląd, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24).

W tym zatem aspekcie winno być badane pismo Nadleśnictwa z dnia 9 marca 2021 r. pozostawiające wniosek Strony bez rozpoznania. Uprzednio jednak konieczne jest odniesienie się do zagadnienia ilości wniosków złożonych przez Stronę.

W opinii Nadleśnictwa wniosek z dnia 4 grudnia 2020 r. oraz z dnia 19 stycznia 2021 r. to dwa odrębne i niezależne pisma, choć poglądu tego szerzej nie uzasadnia. W opinii Sądu, w świetle treści powołanych pism, przebiegu procedowania oraz zasad zaufania do organów państwa i jednostek działających w ich imieniu - wywodzonych z zasad konstytucyjnych - nie sposób podzielić zapatrywania organu. Jak tego dowodzą akta sprawy, pierwotne pismo Strony datowane na 4 grudnia 2020r., nie precyzowało o jaką konkretnie informację chodzi wnioskodawcy, tj. w jakim trybie się jej domaga. Z uwagi na sposób sformułowania wniosku, zbyt ogólny i obszerny, organ wezwał Stronę do jego sprecyzowania, co szczegółowo opisano w piśmie Nadleśnictwa z dnia 17 listopada 2020 r. Przy czym w dokumencie tym wyraźnie wskazano, że wniosek Strony jest procedowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z nadesłanych akt nie wynika w jakiej dacie pismo to zostało doręczone Stronie, nie zakreślono jej także terminu w jakim organ oczekuje odpowiedzi oraz skutków prawnych w razie jej braku.

W dniu 19 stycznia 2021 r. Strona skarżąca złożyła pismo, w którym wyraźnie już wskazała na tryb w jakim występuje o udzielenie informacji, tj. ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku. Nadto w dalszej części pisma określonej jako "Wyjaśnienia" Strona odnosiła się do stanowiska Nadleśniczego zawartego w piśmie z dnia 17 listopada 2020 r., polemizując z poglądem, że żądana informacja dotyczy zagadnień regulowanych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Ta okoliczność w powiązaniu z uzasadnieniem skargi dowodzi, że Strona pismo z dnia 19 stycznia 2021 r. traktowała jako doprecyzowanie wniosku z dnia 4 grudnia 2020 r.

Takie postrzeganie sposobu procedowania w tej sprawie ma umocowanie w Konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, zapisanej w art. 2 Konstytucji RP. Jednym z jej podstawowych elementów jest relacja między państwem a jednostką. W znaczeniu normatywnym zasada demokratycznego państwa prawnego wyraża szereg dyrektyw adresowanych do organów stanowiących i stosujących prawo, które mają znaczenie zwłaszcza w procesie wykładni prawa. Jak podkreśla się w doktrynie prawa zasada demokratycznego państwa prawnego od początku jej obowiązywania w polskim porządku prawnym była traktowana jako źródło kolejnych zasad o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Zasada ta stanowi fundament zasady demokratycznego państwa prawnego, ale również źródło innych zasad o bardziej szczegółowym charakterze, które odwołują się do idei zaufania w relacjach między państwem a jednostką. Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zasada ta "wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny." (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, QUOTATION.EDITOR P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2 i powołane tam orzecznictwo).

W opinii Sądu zasada zaufania do organów państwa i jednostek działających w jego imieniu stanowiąca istotny fundament zasady demokratycznego państwa prawnego, treść pism, sekwencja wydarzeń nie pozwalają na przyjęcie poglądu o istnieniu dwóch wniosków w tej sprawie datowanych na dzień 4 grudnia 2020 r. oraz 19 stycznia 2021 r., co dowodzi, że organ w zaskarżonym zakresie winien procedować wyłącznie w zakresie jednego wniosku datowanego na dzień 4 grudnia 2020 r., uzupełnionego następnie w dniu 19 stycznia 2019 r.

Przechodząc do zatem oceny zasadności czynności pozostawienia bez rozpoznania pisma Skarżącego i ewentualnej bezczynności konieczne jest zbadanie w jakim trybie winien być rozpoznany ww. wniosek oraz czy został on właściwie podpisany.

Odnosząc się do kwestii formalnej (podpisu) odnotowania wymaga, że odpowiedź Skarżącego z dnia 23 lutego 2021 r. na wezwanie organu została opatrzona podpisem elektronicznym, zaś z dalszych nadesłanych przez organ dokumentów nie wynika aby negował on prawidłowość złożonego podpisu (np. poprzez brak możliwości jego właściwej weryfikacji, brak podpisu przez umocowane osoby). W piśmie pozostawiającym wniosek Strony bez rozpoznania (pismo z dnia 9 marca 2021 r.) wskazano jedynie, że "wnioski o udostępnienie informacji nie zostały podpisane – ani podpisem własnoręcznym ani podpisem elektronicznym, a brak podpisów nie został usunięty w wyznaczonym terminie". Zupełnie pominięto fakt, że pismo z dnia 23 lutego 2021 r. złożone w odpowiedzi na wezwanie organu zostało opatrzone podpisem elektronicznym, a więc w sposób żądany przez organ i wnikającym z art. 63 § 3a pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.). Wobec tego nie jest zrozumiałe twierdzenie organu wyrażone w piśmie z dnia 9 marca 2021 r., że dokument ten nie został podpisany, w każdym razie organ okoliczności tej nie wykazał, przede wszystkim nie wyjaśnił, czy weryfikował prawidłowość tego podpisu, co całkowicie podważa zasadność pozostawienia przez Organ wniosku Strony bez rozpoznania.

Drugą przesłanką nierozpoznania wniosku Strony, wskazaną w piśmie z dnia 9 marca 2021 r., było twierdzenie Nadleśniczego, że Skarżący nie wykazał aby żądanie informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. W realiach rozpoznawanej sprawy dla skuteczności powołania się na tą okoliczność konieczne jest ustalenie w jakim trybie winien być procedowany wniosek Skarżącego – ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak wywodzi to Nadleśniczy, czy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jak przekonuje Strona.

Zagadnienie dotyczące relacji obu wskazanych ustaw - na tle tożsamych okoliczności faktycznych - było już poruszane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazać tu trzeba na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Bk 52/21 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), którego pogląd w tej kwestii Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.

Odnosząc się zatem do zależności obu regulacji dostrzec trzeba istnienie normy kolizyjnej wyłączającej działanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji istnienia norm szczególnych. Zapisano ją w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiącym, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie wskazuje się, że regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania u.d.i.p. Istnienie innych zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznych, wyłącza stosowanie u.d.i.p., w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Ww. przepis oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną, uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, zaś stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3322/18, dostępny w CBOSA oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13; ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 38). Skoro zatem ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie (por: art. 1 pkt 1 lit. a u.i.ś.), przepisy u.d.i.p. w tym zakresie nie znajdują zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016r., sygn. akt I OSK 462/15, dostępny w: CBOSA).

Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.i.ś, władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na zasadzie art. 3 pkt 9 lit. a. i b. oraz pkt 15a u.i.ś, do podmiotów powołanych na mocy prawa do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony, należą jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe, realizującego zadania publiczne związane z ochroną lasów na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 ze zm.; dalej: u.l.). W konsekwencji Nadleśniczy należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie zgodnie z art. 8 w zw. z art. 3 pkt 9 i 15a u.i.ś.

Zakres przedmiotowy informacji o środowisku, które podlegają udostępnieniu, w trybie u.i.ś., określa natomiast art. 9 ust. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5). Wobec tego, że wedle art. 74 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, w piśmiennictwie oraz orzecznictwie podnosi się, że prawo to ma zakres znacznie bardziej szerszy, aniżeli wynikać to by mogło z literalnej treści art. 9 ust. 1 u.i.ś. (por.m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 147/21 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3483/18, dostępny w: CBOSA). Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została ona wymieniona w art. 9 ust. 1 u.i.ś, chyba, że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, u.i.ś. Komentarz, LexisNexis 2010, t. 1 do art. 9 oraz powołany już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim). Ustalając przedmiotowy zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy zatem mieć na względzie, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, co potwierdza art. 4 u.i.ś, stanowiący o powszechnym dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że udostępnienie tego rodzaju informacji jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (art. 16 u.i.ś.).

Jak wynika z akt sprawy wniosek Strony dotyczył postulatów, wniosków i uwag, zgłoszonych w określonym przedziale czasowym do Nadleśnictwa przez stronę społeczną, w kwestiach związanych z realizacją planów urządzenia lasów, rezultatów działań podjętych przez organ w następstwie tych postulatów (wniosków, uwag) oraz planowanych zmian w zakresie komunikacji ze stroną społeczną, a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu elementów środowiska i jego ochrony. Podkreślić przy tym wypada, że plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 u.l.), według którego prowadzi się trwale zrównoważoną gospodarkę leśną (art. 7 ust. 1 u.l.), prowadzoną również z zachowaniem m.in. zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (art. 8 pkt 1-3 u.l.). Każde więc działanie związane z realizacja planu urządzenia lasu, ma związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez Nadleśniczego okoliczność, że plan urządzania lasu obejmuje również pozyskiwanie drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu, jako elementów gospodarki leśnej zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.l. Te działania bowiem, mimo, że nie są wprost nakierowane na ochronę środowiska, mają jednak wpływ na stan środowiska.

Tym samym informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, a dotyczących realizacji planów urządzenia lasów oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. Ponadto chodzi nie tylko o działania wpływające na elementy środowiska wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 1 .u.i.ś., ale również mogące wpłynąć na to środowisko oraz o jego ochronę (por. powołany już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim).

Niewątpliwie zatem racje ma Skarżąca dowodząc, że jej wniosek podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z normą zawartą w art. 13 u.i.ś od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Tym samym ocena organu zawarta w piśmie z dnia 9 marca 2021 r. pozostawiająca wniosek Strony bez rozpoznania jest błędna także i w tym zakresie. Wynika to z faktu, że wniosek winien być procedowany w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w konsekwencji nie istniały podstawy prawne aby wyzwać wnioskodawcę do wykazania istnienia interesu publicznego.

W efekcie w realiach rozpoznawanej sprawy pozostawienie wniosku Strony bez rozpoznania nie miało uzasadnienia. W konsekwencji konieczne jest ustalenie czy organ pozostawał w bezczynności.

Niewątpliwie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności, inaczej niż na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnym w opinii Sądu jest posiłkowanie się wykładnią systemową i odwołanie do definicji formułowanej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zatem jest sytuacja, w której organ w prawnie ustalonym terminie, organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne w CBOSA). Zatem istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zaś oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.

Przekładając te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy konieczne jest wskazanie na przepis art. 14 u.i.ś. stanowiący, że władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2). W przypadku odmowy udostępnienia informacji, przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio (ust. 5).

Jak wynika z akt sprawy Strona wniosek o udzielnie informacji złożyła w dniu 4 listopada 2020 r., po czym została wezwana do sprecyzowania jego zakresu (bez zastrzeżenia terminów dla dokonania tej czynności). Ostatecznie w dniu 23 lutego 2021 r. Skarżący przedłożył pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braku formalnego pisma poprzez jego podpisanie. Na dzień wniesienia skargi Strona, pomimo upływu terminów wskazanych w art. 14 ust. 1 u.i.ś., nie uzyskała wnioskowanej informacji lub innej merytorycznej odpowiedzi organu na zgłoszone żądania, Powołany przepis jednoznacznie wskazuje ramy czasowe rozpoznania wniosku w sprawie udzielenia informacji o środowisku, nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Te jednak w rozpoznawanej sprawie zostały przez Sąd uwzględnione (wezwanie o złożenie podpisu pod wnioskiem oraz sprecyzowanie wniosku). Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostaje bezczynny, bowiem na moment wniesienia skargi sprawa nadal nie jest załatwiona.

Stwierdzenie to skutkowało orzeczeniem bezczynności organu i po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obligowało Sąd do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 4 listopada 2020 r. uzupełnionego w dniu 19 stycznia 2021 r. - w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).

W opinii Sądu działanie organu administracji naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, ale nie w sposób rażący czy nadzwyczajny. Na ocenę tę niewątpliwie wpływa czas rozpoznawania wniosku, który na dzień złożenia skargi nie przekroczył czterech miesięcy.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku stwierdzając bezczynność bez rażącego naruszenia prawa i zobowiązał organ do załatwienia wniosku Strony we wskazanym terminie.

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.