Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 628/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15 zzb ust. 1, 15, 17 i 18
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 743
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz, WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewelina Piskorek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2022 r. nr SKO.41/4165/PO/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranej kwoty I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz C. P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. , dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania C. P., dalej: "strona", "skarżący", utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w L., dalej: "Dyrektor MUP", "organ pierwszej instancji", z dnia 1 września 2022 r., odmawiającą umorzenia nienależnie pobranej kwoty środków w wysokości 4.773,55 zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że wskazaną wyżej decyzją z dnia 1 września 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranej z tytułu rozliczenia umowy o wypłatę dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów w następstwie wystąpienia COVID-19 w ramach pomocy de minimis. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji podał, że analiza finansowa sytuacji skarżącego nie daje podstaw do przyjęcia, że wystąpiły przesłanki udzielenia wnioskowanej ulgi, zarówno z uwagi na interes indywidualny, jak interes publiczny.

Strona odwołując się od tej decyzji zarzuciła organowi dowolność ustaleń i brak kompleksowej aktualnej oceny jej sytuacji finansowej, w tym związanej z pandemią COVID-19. Zdaniem odwołującego się, Dyrektor MUP dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów.

Utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło przepisy art. 15 zzb ust. 1, 15, 17 i 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa o COVID". Z treści powołanych przepisów, jak podał organ odwoławczy wynika, że starosta na podstawie umowy może przedsiębiorcy przyznać dofinansowanie części wynagrodzeń pracowników oraz należnych od nich składek w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Może też, na wniosek przedsiębiorcy lub z urzędu, umorzyć w całości lub części należności z tytułu zwrotu dofinansowania, odroczyć terminy płatności lub rozłożyć spłatę na raty. Zwrot dofinansowania dotyczy części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, co powinno nastąpić w ciągu 30 dni od doręczenia wezwania przedsiębiorcy do zwrotu. W przypadku, gdy przedsiębiorca nie dotrzymał warunku utrzymania zatrudnienia pracowników, obowiązek zwrotu obejmuje dofinansowanie bez odsetek, proporcjonalnie do okresu nieutrzymania pracownika w zatrudnieniu.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło powiązanie treści art. 15 zzg ust. 17 ustawy o COVID z treścią art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "u.f.p.". Wskazało również, że zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, dalej: "O.p." Z kolei, jak podało Kolegium, w świetle art. 55 u.f.p., wskazane należności mogą być umarzane w całości albo w części, ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło z kolei, że udzielenie ulgi w spłacie zobowiązań publiczno-prawnych nie może być regułą, a jedynie wyjątkiem stosowanym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Decyzja w tym zakresie pozostawiona została swobodnemu uznaniu organu. Nawet zatem wystąpienie ustawowych przesłanek zastosowania ulgi w spłacie nie obliguje organu do zastosowania umorzenia w każdym przypadku. Trudnej sytuacji materialnej wnioskodawcy samej w sobie nie można utożsamiać z ważnym interesem podatnika. Dlatego ważne jest wykazanie nadzwyczajności sytuacji, w której znalazł się zobowiązany niezależnie od swojego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnotowało także, iż postępowanie w sprawie udzielenia ulgi jest postępowaniem dwuetapowym. Pierwszy etap obejmuje ustalenie, czy zaistniały przesłanki zastosowania ulgi. W drugim etapie, gdy organ stwierdzi zaistnienie którejkolwiek z przesłanek, podejmuje decyzję w ramach uznania administracyjnego co do ewentualnego umorzenia zaległości i odsetek za zwłokę. W toku postępowania na organach spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego, co nie zwalnia jednak strony od współudziału w postępowaniu dowodowym. Fakt, że postępowanie wszczynane jest na wniosek strony powoduje, że stronę w znacznym stopniu obciąża obowiązek udowodnienia okoliczności, którymi motywuje ona swój wniosek.

Organ odwoławczy wskazał, że za rok 2019 wnioskodawca wykazał osiągnięty dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości 7.572,50 zł. Za rok 2020 dochód ten wyniósł 8.536,50 zł, a za rok 2021 obniżył się do kwoty 2.889,32 zł. Ponadto za 2021 r. strona wykazała dochód z tytułu otrzymywanej renty okresowej w wysokości 19.593,71 zł. Z zaświadczenia z Urzędu Skarbowego wynika, że na 30 maja 2022 r. nie ujawniono zaległości podatkowych ani odsetek za zwłokę, a z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że na 16 maja 2022 r. strona nie zalega w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy.

Z informacji o sytuacji finansowej strony wynika także, że posiada ona zobowiązania w tytułu kredytów bankowych udzielonych przez [...] w wysokości 40.881,60 zł, którego miesięczna rata wynosi 628,01 zł, [...] w wysokości 76.127,51 zł, którego rata wynosi ok. 1.727,51 zł miesięcznie i przez S. S.A. w wysokości 222.000 zł, z którego do spłaty pozostało 72.840,55 zł. Z wyjaśnień strony wynika, że ponosi ona wydatki z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej: czynsz za lokal przy ul. [...] w L. w wysokości 1.200 zł; faktura za gaz na kwotę 259,98 zł za 2 m-ce, faktura za energię elektryczną ok. 98,80 zł za 2 m-ce, opłata za wodę i ścieki w wysokości 55zł za 2 miesiące, opłata za telefon stacjonarny 35,01 zł i komórkowy 75,80 zł, raty z tytułu dofinansowania z PFRON w kwocie 292 zł za miesiąc. Wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z 87-letnią matką, która pozostaje pod jego opieką. Na dochód rodziny składa się: emerytura matki w wysokości 1.800 zł, przyznany wnioskodawcy na okres od 1 marca 2021 r. do 29 lutego 2024 r. zasiłek okresowy z powodu niezdolności do pracy w wysokości 1.505 zł. Na wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego składają się: czynsz w wysokości 650 zł za miesiąc, energia elektryczna w wysokości 60 z za miesiąc, 75 zł miesięcznie za gaz, 110 zł miesięcznie za telefon oraz 300 zł za lekarstwa (dla matki i siebie). Jak zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponieważ strona jest osobą niepełnosprawną (orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności) ponosi wydatki na leczenie w wysokości ok. 200 zł miesięcznie, na sprzęt ortopedyczny w wysokości ok. 100 zł oraz za uczestnictwo w turnusach rehabilitacyjnych, finansowane w części od 700 zł do 1300 zł. Wnioskodawca nie przedstawił jednak żadnych dokumentów (rachunków, faktur) na potwierdzenie ponoszonych wydatków. Z oświadczenia o pomocy de minimis z dnia 24 maja 2022 r. wynika, że w bieżącym roku i w poprzedzających dwóch latach podatkowych wnioskodawca otrzymał pomoc ze środków PFRON na wsparcie przedsiębiorstwa w wysokości 1.487,10 EURO.

Analiza sytuacji przedsiębiorstwa prowadzonego przez wnioskodawcę wykazała, że pracownicy, na których zostało przekazane dofinansowanie do wynagrodzenia i składek nie są już zatrudnieni. M. B. zakończyła zatrudnienie z dniem 31 sierpnia 2021 r., zaś A. P. zmarł w dniu 23 marca 2021 r. Obecnie skarżący nie zatrudnia pracowników, a ze względu na zły stan zdrowia wynikający z umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, wykonuje zawód stomatologa w ograniczonym stopniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło również, że wnioskodawca jest mikroprzedsiębiorcą, który nie spełnia kryteriów kwalifikujących go do objęcia postępowaniem upadłościowym, nie jest powiązany z innymi przedsiębiorcami, odnotowuje straty w prowadzonej działalności, obroty maleją, nie zwiększa się niewykorzystany potencjał do świadczenia usług, zwiększa się zadłużenie prowadzonego przedsiębiorstwa, rosną odsetki od zobowiązań, zmniejsza się wartość aktywów netto oraz przepływ środków finansowych, a na sytuację ekonomiczną prowadzonego gabinetu wpływają także inne okoliczności związane z ogólną sytuacją ekonomiczną, jak podwyższenie stóp procentowych, inflacja oraz brak możliwości zarobkowania z powodu częściowej niezdolności do pracy, konieczność opieki nad schorowana matką.

Organ odwoławczy odnotował też, że zgodnie z art. 15 zzb ust. 18 ustawy o COVID w przypadku gdy wysokość kwoty dofinansowania wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości jest równa lub wyższa niż 1.500 zł, starosta wydaje decyzję po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego wojewody. Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. Wojewoda zaopiniował zaś wniosek negatywnie, przyjmując że wnioskodawca nie spełniła warunków formalnych określonych w art. 64 u.f.p.

Odnosząc się do zgromadzonego materiału Kolegium podniosło, że złożona przez wnioskodawcę dokumentacja wskazuje na wystąpienie niewątpliwych trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej spowodowanych wystąpieniem epidemii COVID-19 oraz związanymi z tym faktem ograniczeniami. Nie potwierdza ona jednak by wnioskodawca znalazł się w sytuacji o charakterze wyjątkowym, godzącym w podstawowe, życiowe interesy. Nie zlikwidował on, ani nie zawiesił prowadzenia dotychczasowej działalności. Nie znajduje się w stanie upadłości. Dokumenty finansowe potwierdzają spadek dochodów w 2021 r. w stosunku do roku 2020 i 2019, niemniej jednak poniesiona w 2021 r. strata nie była znaczna (ponad 2 tys. zł), a na jej wielkość wpłynął również dochód w postaci dodatkowego świadczenia socjalnego (ok. 19 tys. rocznie). Wnioskodawca nie zalega w spłacie zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Urzędu Skarbowego. Skutki ekonomiczne, które występują w wyniku realizacji przez wnioskodawcę zobowiązania, mimo że uzasadniają stwierdzenie jego ważnego interesu, nie implikują istotnego zagrożenia dla interesu wnioskodawcy, a co za tym idzie w interesie publicznym jest spłata przedmiotowej należności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnioskodawca zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 11 i art. 107 § 3 k.p.a., przez brak merytorycznego odniesienia się do wszystkich konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącego, tak w zakresie błędnej wykładni prawa materialnego, niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania (art. 104 § 2 k.p.a), przy jednoczesnym przypisaniu skarżącemu zarzutów, których nigdy on nie podnosił (naruszenie art. 7 k.p.a., zasady prawdy materialnej, reguł postępowania dowodowego), a także ogólnikowe odnoszenie się do zarzutów niepodniesionych przez skarżącego i powoływaniu się na argumentację organu pierwszej instancji, mimo ciążącego na organie administracji obowiązku rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz odniesienia się do nich w pisemnym uzasadnieniu decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do nierozpoznania całokształtu sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego z urzędu przez organ odwoławczy lub zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji, w zakresie rzekomo brakującej dokumentacji (rachunków, faktur), chociażby przez wezwanie do przedłożenia żądanych dokumentów przez skarżącego, mimo że z uzasadnienia decyzji wynika wyraźnie, że organ miał świadomość, że to na nim spoczywał obowiązek wyjaśnienia okoliczności sprawy, a skarżący nigdy nie przejawiał zarzuconej mu bierności, a wręcz przeciwnie, przedkładał żądane dokumenty na każde wezwanie organów, rzekome braki nie przeszkodziły zaś organowi w poczynieniu ustaleń faktycznych, które posłużyły do zastosowania przez niego prawa materialnego i wydania końcowego rozstrzygnięcia merytorycznego;

3. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15zzb ust. 17 pkt 1 ustawy o COVID w związku z art. 64 ust 1 pkt 2 lit. a-b u.f.p. poprzez przyjęcie, że:

- sytuacja finansowa skarżącego nie wyczerpuje przesłanki ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, podczas gdy okoliczności związane z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą oraz okoliczności osobiste, na gruncie konkretnego przypadku, wyczerpują tę przesłankę,

- skala stosowania art. 15 zzb ust 17 pkt 1 ustawy o COVID w zw. z art. 64 u.f.p. ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. wobec ogółu społeczeństwa czy wobec przedsiębiorców ma jakiekolwiek znaczenie przy ocenianiu, czy wobec danego podmiotu można zastosować umorzenie należności publicznoprawnej, podczas gdy organ powinien dokonać zastosowania normy prawnej wobec konkretnego podmiotu, a nie ważyć interesy budżetu wobec ogółu potencjalnie uprawnionych do wniosku o umorzenie zaległości, przyjęcie że nie zawieszenie i niezlikwidowanie działalności gospodarczej, niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości, niezaleganie z jakimikolwiek innymi należnościami publicznoprawnymi ma świadczyć na niekorzyść zobowiązanego, ponieważ ma oznaczać, że sytuacja gospodarcza zobowiązanego nie jest trudna ani wyjątkowa, podczas gdy powyższe świadczy o tym, że przedsiębiorca poważnie traktuje swoje zobowiązania publicznoprawne, wykorzystuje wszelkie posiadane możliwości, aby regulować je na bieżąco, pomimo wykazywania straty, jednakże wystąpienie jeszcze dodatkowych obciążeń z tytułu zwrotu nienależnie pobranej kwoty przekracza możliwości płatnicze zobowiązanego w jego aktualnej sytuacji życiowej,

- sytuacja finansowa wnoszącego o umorzenie zaległości, mimo odmowy jej umorzenia, ulegnie poprawie,

- sytuacja gospodarcza skarżącego nie różniła się i nie różni w żaden sposób od pozostałych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, podczas gdy możliwość świadczenia usług dentystycznych była znacznie ograniczona, z uwagi na okoliczności niezależne od skarżącego w postaci epidemii COVID-19 i związanego z tym ryzyka zakażenia siebie lub pracowników, zmniejszenia liczby pacjentów, konieczności stosowania dodatkowych środków bezpieczeństwa,

- niepoczytanie na korzyść skarżącego braku posiadania innych zaległości publicznoprawnych, co świadczy o tym, że nie przedkłada on zobowiązań prywatnoprawnych nad zobowiązania publicznoprawne, a fakt posiadania innych znacznych zaległości (np. w banku) jest elementem stanu faktycznego wskazującym na niestabilną sytuację finansową i występowanie ważnego interesu zobowiązanego, a nie na lekceważenie zobowiązań publicznoprawnych,

- udzielenie ulgi w spłacie zobowiązania publicznoprawnego stanowiłoby uprzywilejowanie podmiotu wobec innych przedsiębiorców, a przedsiębiorca nie powinien wydatkować otrzymanego dofinansowania, ale zabezpieczyć je na poczet zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, podczas gdy ulga właśnie w spłacie zobowiązania publicznoprawnego jest ze swej istoty dopuszczonym przez prawo wyjątkiem od zasady równego traktowania przedsiębiorców i w żaden sposób nie prowadzi do jej naruszenia, a poczynione przez organ uwagi o konieczności powstrzymania się od wydatkowania otrzymanej pomocy publicznej na cele powstrzymania sutków pandemii w trakcie jej trwania należy uznać za absurdalne,

- niepowodzenia czy trudności związane z uzyskiwaniem dochodów nie mogą być traktowane jako wyjątkowa sytuacja jaką jest przesłanka ważnego interesu podatnika czy też interesu społecznego, a osoby prowadzące działalność gospodarczą powinny liczyć się z ryzykiem złej koniunktury na rynku, podczas gdy sytuacja związana z pandemią COVID-19 była praktycznie niemożliwa do przewidzenia i całkowicie niezależna od skarżącego, podobnie jak śmierć osoby najbliższej będącej jednym z niewielu pracowników przedsiębiorstwa, a ponadto nie każdy przedsiębiorca dysponuje wystarczającymi środkami, aby zabezpieczyć się na każdą możliwą do wystąpienia w przyszłości ewentualność.

Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "P.p.s.a.", ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, prezentując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący oświadczył, że w marcu 2022 r. zawiesił praktykę lekarską i finansuje wydatki ze środków pochodzących od matki i pozostawionych matce przez zmarłego brata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a powołanej ustawy, który nie ma zastosowania w sprawie. Jak zaś wynika z treści art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art. 15 zzg ust. 1 ustawy o COVID, starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. W przypadku niedotrzymania warunku utrzymania wynagrodzenia przez okres, na który przyznane zostało dofinansowanie (jak to wynika z ustępu 9), a także w przypadku wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dofinansowania nienależnie lub w nadmiernej wysokości (o czym stanowi ustęp 15), dofinansowanie podlega zwrotowi. Skarżący otrzymał takie dofinansowanie, a wezwaniem z dnia 16 lutego 2022 r. został zobowiązany do jego zwrotu w kwocie 4.773,55 zł.

Na podstawie art. 15 zzg ust. 17 ustawy o COVID w przypadkach, o których mowa w ust. 9 lub 15, starosta z urzędu albo na wniosek przedsiębiorcy może:

1) umorzyć w całości albo w części należności z tytułu zwrotu części dofinansowania;

2) odroczyć terminy spłaty należności z tytułu zwrotu części dofinansowania;

3) rozłożyć na raty spłatę należności z tytułu zwrotu części dofinansowania.

W dniu 12 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł o umorzenie w całości zwrotu dofinansowania, przedstawiając na wezwanie Dyrektora MUP konieczne formularze i oświadczenia, a także zeznania o wysokości osiąganych dochodów w latach 2019 – 2020, dokumenty potwierdzające zobowiązania kredytowe oraz zaświadczenia o niezaleganiu w zapłacie podatków i składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżący złożył także oświadczenie o pomocy de minimis na odpowiednim formularzu.

Zgodnie z art. 15 zzg ust. 18, w przypadku gdy wysokość kwoty dofinansowania wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości jest równa lub wyższa niż 1.500 zł, starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 17, po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego wojewody. Przepisu art. 106 k.p.a. nie stosuje się. Ustęp 19 przewiduje natomiast, że do spraw, o których mowa w ust. 17, stosuje się odpowiednio przepisy art. 64 u.f.p.

Odpowiadając na pismo Dyrektora MUP, pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. Wojewoda poinformował, że po przeprowadzeniu analizy ważnego interesu publicznego, w szczególności zasady sprawiedliwości i równego traktowania osób znajdujących się w podobnej sytuacji, nie znajduje podstaw do wyrażenia pozytywnej opinii co do umorzenia zobowiązania skarżącego.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 stosowanym odpowiednio m.in. do umorzenia należności z tytułu zwrotu części dofinansowania, organ może

1) z urzędu umarzać w całości należności w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4;

2) na wniosek zobowiązanego:

a) umarzać należności w całości w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym,

b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego.

Zgodnie zaś z treścią ustępu 2., właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, które:

1) nie stanowią pomocy publicznej;

2) stanowią pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;

3) stanowią pomoc publiczną:

a) mającą na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi,

b) mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce,

c) zgodną z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, której dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej, udzielaną na przeznaczenia inne niż wymienione w lit. a i b.

Art. 64 ust. 3 u.f.p. stanowi, że w przypadku pomocy publicznej określonej w ust. 2 pkt 3 lit. a i b ulgi, o których mowa w ust. 1 pkt 2, mogą być udzielane, jeżeli w przepisach odrębnych zostały określone szczegółowe warunki udzielania tej pomocy zapewniające jej zgodność z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej. Ustęp 4. przewiduje, że w przypadku gdy udzielenie ulgi nastąpiło w sytuacji wystąpienia jednej z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, decyzję o umorzeniu należności pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Ustęp 5. stanowi zaś, że rada ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, przeznaczenie pomocy, o których mowa w ust. 2 pkt 3 lit. c, udzielanej w formie ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, oraz szczegółowe warunki udzielania tych ulg, mając na uwadze dopuszczalność i warunki udzielania pomocy państwa określone przez właściwe organy Unii Europejskiej.

Z kolei, jak wynika z treści art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 743 ze zm.), podmiot ubiegający się o pomoc de minimis jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy: (1) wszystkich zaświadczeń o pomocy de minimis oraz pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, jakie otrzymał w roku, w którym ubiega się o pomoc, oraz w ciągu 2 poprzedzających go lat podatkowych, albo oświadczenia o wielkości tej pomocy otrzymanej w tym okresie, albo oświadczenia o nieotrzymaniu takiej pomocy w tym okresie; (2) informacji niezbędnych do udzielenia pomocy de minimis, dotyczących w szczególności wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz wielkości i przeznaczenia pomocy publicznej otrzymanej w odniesieniu do tych samych kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą, na pokrycie których ma być przeznaczona pomoc de minimis.

Jak zatem wynika z art. 15 zzg ust. 19 ustawy o COVID, do decyzji wydawanych przez starostę (w miastach na prawach powiatu przez prezydenta miasta) w sprawie umarzania w całości albo w części należności z tytułu zwrotu części dofinansowania, stosuje się odpowiednio przepisy art. 64 u.f.p. Z przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. wynika zaś, że w przypadku gdy rozstrzyganie w sprawie umorzenia w całości należności następuje na wniosek zobowiązanego, organ może dokonać umorzenia należności w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Przy tym, jak stanowi art. 64 ust. 2 i 3 u.f.p., gdy o umorzenie należności zwraca się przedsiębiorca konieczne jest także rozważenie, czy dopuszczalne jest udzielenie danemu przedsiębiorcy w konkretnym przypadku pomocy publicznej przez umorzenie należności.

Prawidłowo przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że postępowanie w sprawie umorzenia należności ma charakter dwuetapowy. W pierwszym jego etapie organ powinien stwierdzić, czy za umorzeniem należności przemawia przesłanka ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego. Wymaga to przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i na tle okoliczności konkretnej sprawy sformułowania oceny co do zaistnienia, bądź nie, wskazanych wyżej przesłanek. W drugim etapie, jeżeli organ stwierdziłby, że żadna z przesłanek umorzenia nie zaistniała, wówczas obowiązany jest odmówić umorzenia należności. W przeciwnym przypadku, tj. gdy zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek, organ działa w warunkach uznania administracyjnego; może udzielić ulgi poprzez umorzenie należności, bądź odmówić zastosowania ulgi. Obowiązany jest natomiast podjęty wybór uzasadnić.

Organy obu instancji odnotowały, że wnioskodawca, prowadzący działalność gospodarczą (gabinet stomatologiczny) składając wniosek o umorzenie należności, złożył także oświadczenie w sprawie otrzymanej dotychczas pomocy de minimis. Z treści tego oświadczenia wynika, że w roku 2022 oraz poprzedzających dwóch latach skarżący jako przedsiębiorca otrzymał łącznie pomoc de minimis w kwocie stanowiącej równowartość 1.487,12 EURO. Skarżący nie ma zaległości podatkowych (wg stanu na 30 maja 2022 r.), ani z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy (wg stanu na 16 maja 2022 r.).

Skarżący wykazał z tytułu działalności gospodarczej dochód za 2019 r. w wysokości 7.572,50 zł, za 2020 r. w wysokości 8.536,50 zł, a za 2021 r. stratę w wysokości 2.889,32 zł. Wykazał on również, że w 2021 r. uzyskał dochód z tytułu renty okresowej w kwocie 19.593,71 zł.

Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką, której dochody wg jego wyjaśnień wynoszą 1.800 zł (z tytułu emerytury). Sam skarżący, jak wyjaśnił, aktualnie uzyskuje natomiast dochody z tytułu zasiłku okresowego przyznanego na okres od 1 marca 2021 r. do 29 lutego 2024 r. w wysokości 1.505 zł miesięcznie.

Jednocześnie skarżący spłaca kredyt zaciągnięty w P. S.A. w kwocie 40.881,60 zł (rata miesięczna wynosi 628,01 zł), kredyt w B. w wysokości 76.127,51 zł (rata miesięczna ok. 1.727 zł) oraz posiada kredyt w S. S.A. w wysokości 222.000 zł (do spłaty pozostało 72.840 zł). Łącznie miesięcznie spłata kredytów zaciągniętych w P. oraz B. wymaga poniesienia wydatków w kwocie 2.355,01 zł. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym nie wynika, czy skarżący ma obowiązek i czy spłaca kredyt zaciągnięty w S. S.A.

Z wyjaśnień skarżącego wynika, że ponosi on wydatki z tytułu czynszu za lokal (na prowadzenie działalności gospodarczej, gabinetu stomatologicznego) przy ul. [...] w L. w wysokości 1.200 zł miesięcznie, za gaz w wysokości 259,98 zł za 2 miesiące, za energię elektryczną w wysokości 98,80 zł za 2 miesiące, za wodę i ścieki w wysokości 55 zł za 2 miesiące, za telefon stacjonarny w wysokości 35,01 zł i komórkowy w wysokości 75,80 zł. Spłaca on również dofinansowanie z PFRON w wysokości 292 zł. Łącznie wskazane wydatki wynoszą 1.809,70 zł miesięcznie. Jak wskazują organy, skarżący nie zlikwidował ani nie zawiesił prowadzenia działalności gospodarczej.

Wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego, jakie skarżący prowadzi wspólnie z matką, wg jego wyjaśnień miesięcznie wynoszą 650 zł z tytułu czynszu za mieszkanie, 60 zł z tytułu energii elektrycznej, 75 zł za gaz, 110 zł za telefon oraz 300 zł na lekarstwa dla matki i dla siebie. Łącznie wydatki te wynoszą więc 1.195 zł miesięcznie.

Ponadto ze względu na niepełnosprawność (orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności) skarżący, jak wyjaśnił, ponosi miesięcznie wydatki na leczenie w wysokości ok. 200 zł i sprzęt ortopedyczny w kwocie 100 zł. Łącznie wydatki te wynoszą zatem ok. 300 zł miesięcznie.

Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego, opartych na niezakwestionowanych przez organy wyjaśnieniach skarżącego, w części potwierdzonych dokumentami, wynika więc, że miesięcznie wydatki związane z utrzymaniem gabinetu stomatologicznego oraz wydatki gospodarstwa domowego, a także z leczeniem przewyższają o 2.354 zł dochody uzyskiwane przez skarżącego i jego matkę (tj. osoby pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym). Przy czym organy w swojej analizie sytuacji finansowej skarżącego nie uwzględniły codziennych, koniecznych wydatków związanych z egzystencją skarżącego i jego matki, tj. wydatków na pożywienie, ubranie i środki higieny. Rozliczenie to nie uwzględnia również wydatków skarżącego z tytułu udziału w turnusach rehabilitacyjnych wynoszących, jak podał skarżący, od 700 do 1.300 zł, nie wiadomo jednak z jaką częstotliwością ponoszonych. Zauważyć też trzeba, że na podstawie dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń nie można stwierdzić, czy skarżącego dodatkowo nie obciąża spłata kredytu zaciągniętego w S. S.A. (wg ustaleń dokonanych w toku postępowania wiadomo tylko, że do spłaty pozostaje 72.840 zł). Ponadto analiza sytuacji finansowej skarżącego dokonana przez organy nie uwzględnia kwestii źródeł finansowania pokrycia straty (z działalności gospodarczej) wykazanej w rozliczeniu podatkowym w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2021 r. w kwocie 2.889,32 zł.

Sytuacja finansowa skarżącego w świetle powyższych ustaleń, jak oceniły organy obu instancji, jest więc trudna. Odnosząc się do tej oceny, należy zauważyć, że sytuacja taka z logicznego punktu widzenia, gdyby skarżący nie posiadał innych jeszcze niż dotychczas ujawnione, źródeł finansowania w postaci dochodów lub majątku, byłaby wręcz niemożliwa. Organy ustalając sytuację finansową skarżącego poprzestały jednak na składanych przez niego wyjaśnieniach i złożonych dokumentach, nie podejmowały ustaleń, jakie są inne jeszcze źródła finansowania ponoszonych przez skarżącego wydatków.

Organ pierwszej instancji odnotował również, że skarżący pozostaje osobą niepełnosprawną (umiarkowany stopień niepełnosprawności), co może przysparzać wielu trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej. Organ zaznaczył przy tym, że strona na okoliczność aktualnego stanu zdrowia nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego, na podstawie którego można by przyjąć, że uległ on pogorszeniu odkąd strona prowadzi, jako osoba niepełnosprawna, gabinet stomatologiczny. Oba organy stwierdziły zaś, że skarżący nie zatrudnia obecnie pracowników, a ze względu na zły stan zdrowia wprawdzie wykonuje zawód stomatologa, tj. nie zawiesił prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie, ale wykonuje go w ograniczonym stopniu. Dostrzegły również organy trudności wynikające dla prowadzenia gabinetu stomatologicznego z pandemii COVID-19. Organy obu instancji przyjęły jednak, że nie zachodzi przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, ani interesu publicznego. Zauważyły również, że nie ma powodów by przedkładać zobowiązania wobec banków z tytułu spłaty kredytów lub pożyczek nad zobowiązaniami wobec państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniając sposób rozumienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego odwołało się szeroko do orzecznictwa sądów administracyjnych. Zauważyło, że przesłanka ta jest zrealizowana nie tylko gdy powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości w spłacie zobowiązań wskutek utraty możliwości zarobkowania lub utraty majątku, ale w normalnej sytuacji ze względu na wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, jak również konieczność ponoszenia wydatków. Kolegium przyjęło także, że przesłanka ważnego interesu zobowiązanego i interesu publicznego mają charakter rozłączny. Oznacza to, że wystarczy by spełniona została jedna z tych przesłanek. Taki sposób rozumienia wskazanej przesłanki oraz przyjęcie, że nie mają one charakteru konkurencyjnego w stosunku do siebie Sąd uznaje za trafny.

Ma także, zdaniem Sądu, rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, że ocena zaistnienia przesłanek może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego oraz dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Ocena ta musi odnosić się do aktualnej sytuacji wnioskodawcy, tj. sytuacji istniejącej w dniu wydania decyzji, oraz uwzględniać nie tylko bieżące dochody i wydatki, ale również pełny stan majątkowy przedsiębiorcy.

Brak zastosowania wskazanego prawidłowego stanowiska co do zakresu postępowania w sprawie ulgi w spłacie należności i podjęcie rozstrzygnięcia bez pełnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wnikliwego rozważenia jest powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Doszło bowiem w ten sposób do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolejnego przepisu wynika obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przytoczone przepisy formułujące zasady prawdy obiektywnej i zasady informowania stron, znajdują dopełnienie w treści dwóch kolejnych wskazanych wyżej przepisów. Wynika z nich, że organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś ocena udowodnienia danej okoliczności może być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co zdaniem Sądu oznacza także konieczność uwzględniania przy dokonywaniu wskazanej oceny zasad logiki i doświadczenia życiowego. Dodać należy, że co do zasady, wynikające z powołanych przepisów obowiązki organów administracji publicznej dotyczą także postępowań wszczynanych na wniosek strony.

W ponownie prowadzonym postępowaniu samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając stanowisko Sądu podejmie odpowiednie działania mające na celu wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dokona ich oceny z punktu widzenia zaistnienia przesłanek zastosowania ulgi w spłacie. Sposób zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzależni od zakresu koniecznego uzupełniającego postępowania dowodowego. Ocena w zakresie przesłanek ważnego interesu zobowiązanego i interesu publicznego determinować będzie dalsze działanie organu dotyczące rozstrzygania o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania ulgi w spłacie.

Ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania za przedwczesne Sądu uznaje odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Podnoszone w skardze okoliczności z punktu widzenia zaistnienia przesłanek ulgi mogą być bowiem oceniane z uwzględnieniem całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz dokonanych na jego podstawie ustaleń faktycznych.

Sąd ma na względzie, że zgodnie z treścią art. 15 zzg ust. 18 ustawy o COVID, w przypadku gdy wysokość kwoty dofinansowania wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości jest równa lub wyższa niż 1.500 zł, starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 17, po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego wojewody. Przepisu art. 106 k.p.a., a zatem także regulacji wynikającej z treści § 5 tego artykułu, nie stosuje się. Mając powyższe na względzie zauważyć trzeba, że Wojewoda pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. zaopiniował negatywnie umorzenie należności skarżącego. Opinia ta sformułowana została na podstawie tego samego, niepełnego materiału dowodowego w sytuacji braku ustaleń co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych.

Z tych wszystkich powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym obejmujących uiszczony wpis, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika będącego adwokatem znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz 205 § 2 P.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).