Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 950/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 8 par.2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2022 roku sprawy ze skargi L. O., E. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odroczenia wykonania nakazu przymusowej rozbiórki obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB, Organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z [...] r., odmawiającą odroczenia wykonania nakazu przymusowej rozbiórki budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obręb P. gmina S., wynikającego z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...]r.

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że z 21 maja 2021 r. B. i L. O. (dalej Skarżący) zwrócili się do PINB z wnioskiem o odroczenie wykonania nakazu przymusowej rozbiórki budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...].

Uzasadniając złożony wniosek strony wskazały, że w ich ocenie powody formalne stanowiące podstawę decyzji o rozbiórce ustały w związku z faktem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym znajduje się przedmiotowy obiekt. Aktualnie obowiązujące zapisy warunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają możliwość lokalizacji tego typu obiektów budowlanych. Dodatkowo wnioskodawcy podkreślili fakt uiszczania podatków związanych z nieruchomością.

PINB decyzją z dnia [...] r., odmówił wnioskodawcom odroczenia nałożonego nakazu.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w jego ocenie nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności warunkujące możliwość odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. PINB podkreślił, iż nakaz rozbiórki nie został wykonany od wielu lat i kolejne odraczanie tego obowiązku może prowadzić do trwałego niewykonania decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. i L. O. Skarżący wskazali, iż w ich ocenie niezasadnym jest doprowadzenie do wykonania decyzji nakazowej w związku z faktem, iż obiekt istnieje już 27 lat, decyzja była wielokrotnie odraczana, a zmianie uległy przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego, które aktualnie dopuszczają zabudowę letniskową na przedmiotowym terenie.

Następnie 9 sierpnia do WINB wpłynęło pismo ustanowionego przez strony pełnomocnika stanowiące uzupełnienie złożonego środka zaskarżenia. W ocenie skarżących w analizowanym przypadku wystąpiły okoliczności warunkujące możliwość odroczenia wykonania decyzji nakazowej przy jednoczesnym braku właściwego działania organu, który nie wywiązał się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że poza sporem pozostaje fakt, iż ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] r. nakazano właścicielom nieruchomości rozbiórkę budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb P. Ostatecznymi decyzjami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru odraczano wykonanie rozbiórki oraz wyrażano zgodę na czasowe wykorzystanie obiektu od 2005 r. do 25 maja 2021 r.

Jak zaznaczył WINB w związku z okresem powstania samowoli budowlanej w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Podkreślono również, że regulacja ta dopuszczała możliwość odroczenia wykonania nakazu rozbiórki. Zgodnie z brzmieniem art. 39 ww. ustawy jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa wart. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji.

WINB podkreślił, że ustawodawca w art. 39 P.b. z 1974 r. zastosował zwrot "może odroczyć", co wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia. Organ podejmujący decyzję zobowiązany jest zatem do dokładnego zbadania, czy zaistniały w danej sprawie względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Organ – odnosząc się bezpośrednio do argumentów strony - wywiódł, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji nakazowej oraz nie stanowi przesłanki przemawiającej za zastosowaniem art. 39 P.b. z 1974 r. W tym kontekście zwrócono uwagę, na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego który wskazał, że przedmiot stosunku administracyjnoprawnego obejmuje podstawę faktyczną i podstawę prawną, w oparciu o którą organ wyznacza decyzją administracyjną sytuację prawną określonego podmiotu. Zasada aktualności orzeczenia obejmuje zaś obowiązek uwzględnienia przez organ przepisów prawnych i stanu faktycznego aktualnych i istniejących na dzień orzekania. Następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Stoi temu na przeszkodzie zasada trwałości decyzji administracyjnej. Jedyny wyjątek od tej reguły odnosi się wyłącznie do tych zmian w okolicznościach faktycznych, które uniemożliwiają wykonywanie decyzji.

Organ zwrócił także uwagę, że fakt opłacania podatków i danin związanych z użytkowaniem nieruchomości nie może być interpretowany jako okoliczność wskazującą na zaistnienie nadzwyczajnych względów o charakterze społeczno-gospodarczym przemawiających w myśl art. 39 Pb z 1974 r. za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz rozbiórki.

W skardze od powyższej decyzji WINB skarżący zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "KPA"), poprzez odstąpienie przez Organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

- art. 7 i 77 § 1 KPA poprzez pobieżne rozpatrzenie przez Organ zebranego materiału dowodowego, jak również załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo wystąpienia przesłanek zarówno społecznych, jak i gospodarczych przemawiających za odroczeniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego należącego do Skarżących,

Z uwagi na powyższe, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy przytoczono treść art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Strona podkreśliła, że przywoływany przepis obliguje organ do dokładnego wyjaśnienia, czy w danej sprawie zachodzą względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Skarżący wskazali również, że w toku sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach zaś z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać zwiększona, a nie zmniejszona kontrola sądów. Podkreślali, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. W tym kontekście Skarżący przywoływali wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2036/01, oraz z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 459/09.

Skarżący sformułowali następnie pogląd, że od swoistego domniemania pozytywnego załatwienia sprawy można odstąpić, gdy organ w uzasadnieniu decyzji wykaże, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. W przypadku, gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien zaś podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. W dalszej części argumentacji Skarżący podkreślali, że w przedmiotowej sprawie zarówno PINB, jak i WINB nie wykazały, że interes społeczny wymaga odmówienia inwestorom odroczenia nakazu rozbiórki. W tym kontekście zaznaczono, że uznania administracyjnego nie można rozumieć jako dowolności organu w rozstrzygnięciu sprawy. Zwrócono uwagę, że WINB nie uzasadnił w sposób jasny i przekonujący motywów kwestionowanej decyzji. Przede wszystkim zaś Organ nie sprecyzował jaki interes publiczny przemawiał za wydaniem decyzji odmownej. Zdaniem Skarżących nie można za spełniające ww. wymagania uznać samego tylko powołania przez Organ zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Skarżący potwierdzili również, że sporny obiekt budowlany został wybudowany w 1993 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym Urząd Rejonowy w S. dnia [...] r. wydał decyzję rozbiórkową, gdyż nieruchomość, na której budynek jest posadowiony nie była przeznaczona pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do dnia wniesienia skargi wyżej opisana decyzja nie została zrealizowana, bowiem organy nadzoru budowlanego wielokrotnie odraczały wykonanie rozbiórki i zezwalały na czasowe wykorzystanie budynku. Sam WINB w decyzji z dnia [...] r. stwierdził, że w przypadku budynku, którego właścicielami są Skarżący doszło do spełnienia przesłanek określonych w art. 39 Prawa budowlanego z 1994 r., a zatem należy odroczyć wykonanie nakazu rozbiórki. Skarżący zwrócili również uwagę na fakt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. in. w odniesieniu do terenu na którym zlokalizowana jest ich nieruchomość. W obecnie obowiązującym planie miejscowym obszar na którym zlokalizowany jest sporny budynek jest przeznaczony pod zabudowę.

Zdaniem Skarżących istnienie stanu prawnego wykreowanego decyzją rozbiórkową jest obecnie nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa. Stan ten na polega bowiem na tym, że z jednej strony nieruchomość Skarżących objęta jest decyzją rozbiórkową (choć spełnia wszelkie nałożone prawem wymogi techniczne), z drugiej zaś na nieruchomości tej można by zgodnie z literą prawa wybudować, a następnie użytkować taki sam budynek, jak ten objęty decyzją rozbiórkową. Strona skarżąca podkreśliła że doprowadzenie do odroczenia rozbiórki budynku jest jedynie pierwszym krokiem do uporządkowania-stanu prawnego na wskazanej nieruchomości. Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. Skarżący zainicjowali przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. postępowanie w sprawie legalizacji należącego do nich obiektu budowlanego. Zaznaczono również, że niebagatelnym względem gospodarczym jest wysoka wartość nieruchomości objętej nakazem rozbiórki, szacowana na kilkaset tysięcy złotych. Rozbiórka budynku tej wartości spowodowałaby olbrzymie straty w majątku Skarżących.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Organ podkreślił przy tym, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] r. ma charakter rozstrzygnięcia ostatecznego i jako taka powinna zostać bezwzględnie wykonana. Fakt odraczania wykonania nakazu należało traktować jako okoliczność wyjątkową zaś okres odroczenia (w sumie 27 lat) jako okres pozwalający zobowiązanym na przygotowanie i finalne wykonanie decyzji nakazowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Z uwagi na charakter poddanej kontroli sądu decyzji administracyjnej, zaznaczenia wymaga, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Kontrolując decyzję uznaniową sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa (Wyrok NSA z 26.05.2020 r., I OSK 99/19, LEX nr 3028122).

Niesporne jest również, że w związku z okresem powstania samowoli budowlanej w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) (dalej P.b. z 1974r.).

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podkreślenia wymaga, że obecna kontrola sądowo-administracyjna dotyczyła wyłącznie sprawy odroczenia terminu rozbiórki obiektu na oznaczony czas i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowego usunięcia na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zaznaczenia wymaga również, że granice kontrolowanej sprawy administracyjnej wyznacza postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżących z 21 maja 2021r. Wcześniejsze postępowania i rozstrzygnięcia organów dotyczące odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki, nie mieszczą się w granicach kontrolowanego postępowania. Wydawane na przestrzeni czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie odroczenia obowiązku rozbiórki dotyczą różnych okresów, nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia. Przedmiot postępowania prowadzonego w oparciu o art. 39 P.b. z 1974r. stanowią bowiem na równi okoliczności dotyczące spornej nieruchomości jak i okres przyznania samej ulgi. Czas na jaki przyznano ulgę konsumuje niejako przesłanki jej udzielenia. Wraz z jego upływem ich zaistnienie oceniane musi być na nowo.

Mając na uwadze zarysowane wyżej uwarunkowania sądowej kontroli zaskarżonej decyzji WINB z [...] r. w przedmiocie odmowy odroczenia wykonania nakazu przymusowej rozbiórki budynku przypomnieć należy, że źródłem tego obowiązku jest decyzja z [...] r. nakazująca rozbiórkę budynku rekreacyjnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb P. gmina S. Rozstrzygniecie to wydane zostało na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. Przepis ten stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z tym unormowaniem, obiekt budowlany wybudowany sprzecznie z obowiązującym ówcześnie prawem podległ bezwzględnej rozbiórce. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany bez pozwolenia na budowę z naruszeniem postanowień obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja nakazująca rozbiórkę domku rekreacyjnego jest ostateczna i prawnie wiążąca. Prawidłowo zatem WINB wyjaśnił skarżącym, że zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej nie wpływa na byt prawny tej decyzji, ani jej wymagalność. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten ustanawia jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu ochronę istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. Organ, który wydał decyzję, a także strony są tą decyzją związane do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem.

Organ słusznie wywiódł również, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji o nakazie rozbiórki oraz nie stanowi sama w sobie przesłanki przemawiającej za zastosowaniem art. 39 Pb z 1974 r. Zasada aktualności orzeczenia administracyjnego obejmuje obowiązek uwzględnienia przez organ przepisów prawnych i stanu faktycznego aktualnych i istniejących na dzień orzekania. Następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Dopóki decyzja nakazująca rozbiórkę domu rekreacyjnego pozostaje w obrocie prawnym, dopóty stanowi tytuł wykonawczy i podstawę do egzekucji orzeczonego nią nakazu rozbiórki (art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, dalej: "u.p.e.a.").

Równocześnie zastrzec należy, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przewidywała w myśl jej art. 39 możliwość udzielenia ulgi w wykonaniu nakazu rozbiórki – odroczenia tego obowiązku. Pierwszy raz Skarżący wystąpili o udzielenie tej ulgi wnioskiem z 27 kwietnia 2005r. Efektem tej inicjatywy procesowej była decyzja WINB z [...] r. którą organ zezwolił na czasowe wykorzystanie samowolnie wybudowanego budynku do 10 maja 2008r. W kolejnych latach inwestorzy wielokrotnie składali wnioski o odroczenie rozbiórki, zaś organy wyrażały na to zgodę. W lakonicznych motywach rozstrzygnięć organy ogólnie odnosiły się do względów społecznych i indywidualnego interesu inwestorów. Finalnie Inwestorzy decyzją PINB z [...] r. uzyskali odroczenie rozbiórki do 25 maja 2021r. Ich kolejny wniosek z 25 maja 2021r. nie doprowadził do przedłużenia ulgi. PINB wydał [...] r. decyzję odmowną utrzymaną następnie przez WINB, która stała się przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu.

W kontekście zasygnalizowanych wyżej okoliczności faktycznych, podkreślenia wymaga, że mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepis art. 39 P.b. z 1974 r. zezwala na czasowe odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki orzeczonej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Przewidziana art. 39 P.b. z 1974r. instytucja odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas ma zatem charakter wyjątku w stosunku do generalnej zasady wymagalności obowiązków administracyjnych wynikających z decyzji ostatecznych. Pamiętać należy, że zgodnie z generalnymi regułami wykładni i stosowania prawa, przepisy formułujące wyjątki lub odstępstwa od generalnej reguły stosowane muszą być z duża dozą ostrożności i zakazana jest ich wykładnia rozszerzająca (patrz L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r.). Aby zastosować przewidzianą w art. 39 P.b. z 1974r. ulgę organy ponad wszelką wątpliwość wykazać muszą, że względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Ponadto wykazać winny, związek tych przesłanek z czasem na jaki odroczono wykonanie nakazu rozbiórki. Ekstraordynaryjny charakter ulgi przewidzianej w art. 39 P.b. z 1974r. determinuje ścisły model wykładni i stosowania wynikającej z tego przepisu normy prawnej. Jako odstępstwo od reguły prowadzące do przyznania stronie nadzwyczajnych korzyści w postaci odroczenia wymagalnego obowiązku musi być traktowany ściśle, jeśli nie wręcz zawężająco. A priori przyjąć można, że wykonywanie opartych na ostatecznych decyzjach obowiązków administracyjnych leży w interesie społecznym. Odstąpienie od egzekwowania tego typu obowiązku godzi zaś w zasadę równości wobec prawa. Adresat obowiązku, uzyskujący ulgę, jest uprzywilejowany w stosunku do innych podmiotów na jakich ciąży obowiązek przestrzegania prawa budowlanego i dostosowania swoich zamierzeń do jego regulacji. Ponadto zasada zaufania do państwa wymaga transparentności w działaniach organów administracji. Te dążyć muszą do egzekucji wymagalnych obowiązków administracyjnych, a zatem i przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa. Odroczenie wykonania obowiązku musi być zatem stosowane jedynie wyjątkowo, jako przywilej wynikający ze szczególnych okoliczności dotyczących strony. By mógł być on zastosowany muszą wystąpić przesłanki natury społecznej czy gospodarczej świadczące o tym, że realizacja celu jakim jest porządek w dziedzinie budownictwa czasowo ustąpić musi wartościom bliżej przez ustawodawcę nie sprecyzowanym, ale które muszą być na tyle doniosłe i wyjątkowe by nie przekreślały celów nadrzędnych wynikających z konstrukcji przepisów dotyczących eliminacji samowoli budowlanych.

Odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas, na podstawie art. 39 P.b. z 1974 r. ma zatem charakter wyjątku, który może być zastosowany w sytuacjach szczególnych i tylko czasowo. Jego zastosowanie nie może niweczyć skutków art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. Przepis ten nie może być wykorzystywany do ciągłego odraczania wykonania przymusowej rozbiórki i to z tych samych powodów. Unormowanie to nie daje podstaw do ciągłego uchylania się od nakazu rozbiórki, do czego faktycznie zmierza postępowanie skarżących. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 12 grudnia 2018 r.( sygn. akt VII SA/Wa 858/18. dostępne na stronie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej CBOSA) nie można w instytucji odroczenia przymusowej rozbiórki upatrywać sposobu na długotrwałe unikanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Możliwość określona w art. 39 p.b. z 1974 r. ma bowiem na celu jedynie umożliwienie właścicielowi obiektu jego dalsze użytkowanie przez czas i sposób wyraźnie w decyzji określony, nie może jednak unicestwiać samych skutków ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 30 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1750/08 dostępny w CBOSA) wskazał natomiast, że "Przesłankami zastosowania instytucji odroczenia, o której mowa w art. 39 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane jest wystąpienie okoliczności, które nie dość, że spełniać muszą kryteria względów społecznych lub gospodarczych, to także przemawiać mają za celowością czasowego wykorzystania obiektu, w stosunku do którego orzeczony został już nakaz rozbiórki. Jednak nawet w przypadku wystąpienia takich okoliczności, organ administracji jest jedynie uprawniony, a nie zobligowany do podjęcia pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia." WSA w Gdańsku, w wyroku z 9 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 50/12 dostępny w CBOSA) wskazał natomiast że "odroczenie orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może być dokonane w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi. Sytuacja taka wystąpi w przypadku, gdy rozbiórka dotyczy domu, który jest jedynym miejscem zamieszkania rodziny." W przedmiotowej sprawie mamy zaś do czynienia z domem letniskowym. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie wykazali, że jest on dla nich jedynym miejscem zamieszkania. Nie wskazali również na inne okoliczności związane z celowością czasowego wykorzystania obiektu. Tego wymaga zaś wprost mająca zastosowanie w sprawie norma prawna, która jako wyjątek interpretowana musi być ściśle. Co więcej korespondencja przez cały czas trwania postępowania administracyjnego była kierowana do skarżących na adres w O. w związku z tym tam musi się znajdować ich centrum życiowe.

W tym kontekście zastrzec należy że redakcja art. 39 P.b. z 1974r. wskazuje, że ciężar wykazania, że zaistniały względy społeczne lub gospodarcze, które przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki spoczywa na wnioskodawcy. To on ubiega się bowiem o przyznanie szczególnej ulgi. Ponadto to wnioskodawca ma wiedzę o dotyczących go okolicznościach faktycznych które byłby tożsame z przesłankami określonymi w art. 39 P.b.

Omawiając model stosowania normy wynikającej z art. 39 P.b. z 1974r. zaznaczyć należy również, że użyty przez ustawodawcę zwrot "może odroczyć" wskazuje, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Powyższe oznacza, że odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w cytowanym art. 39. Uznanie to jest determinowane "względami społecznymi lub gospodarczymi", przemawiającymi za celowością czasowego wykorzystania danego obiektu budowlanego. Pojęcia te mają charakter niedookreślony. Ich interpretacji na użytek danej sprawy dokonuje każdorazowo organ administracji podejmujący rozstrzygnięcie. Organ ten dysponuje pewnym marginesem swobody w odniesieniu do oceny okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie, a więc uznania, że zaistniały "względy społeczne lub gospodarcze", które dawałyby możliwość podjęcia pozytywnej dla zainteresowanego decyzji. Wymaga podkreślenia, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, jednakże nie nakazuje również spełniania każdego żądania wnioskodawcy. W świetle ukształtowanego w doktrynie i akceptowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobu interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, ale nie musi prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, a prawem do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dysponuje właściwy w sprawie organ administracji.

Okoliczności, na które powołali się skarżący w toku postępowania administracyjnego tj. przede wszystkim następcza wobec nakazu rozbiórki zmiana stanu prawnego dotyczącego warunków zagospodarowania terenu na którym zlokalizowana jest sporna inwestycja oraz fakt że nieruchomość stanowi dla nich istotną wartość, nie mogą być uznane za względy społeczne lub gospodarcze o charakterze wyjątkowym. Każda nieruchomość ma bowiem istotną wartość materialną, a jej rozbiórka wiąże się z reguły ze znacznym nakładem sił i środków.

W rozpatrywanej sprawie obowiązek usunięcia samowoli budowlanej został przesądzony prawomocną decyzją z [...] r. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że okres 27 lat, stanowił okres gwarantujący zobowiązanym możliwość przygotowania się na konsekwencje wykonania decyzji. Fakt wielokrotnego udzielania Skarżącym ulgi w postaci odroczenia wykonania obowiązku nie może być zaś sam w sobie traktowany jako przesłanka powtórnego przyznania tej korzyści.

Powtórzyć należy również, że fakt, iż w 2002 r. zmianie uległ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dopuszcza on zabudowę działki na której zlokalizowana jest samowola budowlana nie oznacza, iż w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 39 do udzielenia odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Obiekt ten w chwili jego wykonania był bowiem samowolą budowalną. Nie ma znaczenia dla możliwości wykonywania decyzji to, że w nowym stanie prawnym obowiązują inne regulacje prawne niż w dacie orzekania.

Podnoszona przez Skarżących okoliczność, że organy uwzględniały kolejne wnioski dotyczące odroczenia wykonania nakazu rozbiórki nie dawała skarżącym żadnych podstaw do uznania, że każdy kolejny wniosek oparty na tych samych argumentach, organ ma obowiązek załatwiać pozytywnie. Odroczenie wykonania wymagalnego obowiązku jest bowiem formą przyznania stronie nadzwyczajnej ulgi. Ustawodawca przesądził też w treści art. 39 P.b. z 1974r. że ulga ta musi być przez organ ograniczona czasowo – nie może mieć charakteru bezterminowego. Upływ kolejnych okresów na które przyznawana była ulga w postaci odroczenia wykonania nakazu rozbiórki konsumował dokonaną w ramach poszczególnych decyzji ocenę okoliczności sprawy, jako wypełniających przesłanki art. 39. Każdy kolejny wniosek skarżących wymagał dokonania powtórnej oceny okoliczności faktycznych sprawy w kontekście brzmienia art. 39 P.b. Ocena ta dokonywana była ponadto w kontekście zasadności przyznania ulgi w nowym okresie. Sam fakt, że wobec skarżących złagodzono już dolegliwość obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej przez jego odroczenie stanowił nową okoliczność faktyczną jaka musiała być oceniana w kontekście zasadności kolejnego odroczenia wykonania ulgi. Ta ma bowiem charakter celowy. Powody jej przyznania mogły zostać zatem skonsumowane w ramach wcześniejszych odroczeń. W przedmiotowej sprawie organy nie naruszyły zatem wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a. zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.

Zaznaczenia wymaga również, że Sąd podziela stanowisko organów, wskazujące, że fakt opłacania podatków i danin związanych z użytkowaniem nieruchomości nie może być interpretowany jako okoliczność wskazującą na zaistnienie nadzwyczajnych względów o charakterze społeczno-gospodarczym przemawiających w myśl art. 39 Pb z 1974 r. za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz rozbiórki. Wypełnianie obowiązków opartych o powszechnie obowiązujące prawo nie może być traktowane jako okoliczność nadzwyczajna.

W ocenie Sądu organy obu instancji poddały należytej ocenie argumenty, które zdaniem skarżących uzasadniały odroczenie wykonania nakazu rozbiórki i trafnie uznały, że nie mieszczą się one w przesłankach, o których mowa w art. 39 powołanej wyżej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.