Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 808/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 67 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lutego 2017 roku sprawy ze skargi [...] spółka jawna z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2016 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku B. S. sp. j. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu powierzchniowej (odkrywkowej) eksploatacji torfów ze złoża M. AS-I na działce nr [...], obręb M., gm. W..

W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. wpłynął do organu wniosek inwestora [...] sp. j. o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu powierzchniowej (odkrywkowej) eksploatacji torfów ze złoża M. AS-I na działce nr [...], obręb M., gm. W..

Organ uznając, że wniosek zawiera braki formalne pismem z dnia [...] maja 2016 r. wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku. Wójt [...] stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret 1, 4 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm., dalej: rozporządzenie) przedsięwzięciem mogącym znacząco potencjalnie oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane (art. 59 ust. 1 pk2 u.u.i.ś.). Następnie wskazano, że dla terenu, na którym ma być zlokalizowane przedmiotowe przedsięwzięcie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. uchwalony uchwałą w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonego przez Radę Gminy W. w dniu [...] listopada 2003 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 203, poz. 4001). Na podstawie § 16 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 tej uchwały ustala się zasady zagospodarowania terenu w zakresie rolnictwa i leśnictwa – bezwzględną ochronę "obszarów rolniczych" (obszary otwarte niezainwestowane) przed zmianą sposobu użytkowania rolniczego, zakaz lokalizacji obiektów uciążliwych i szkodliwych dla rolnictwa z wyjątkiem obiektów niezbędnych do realizacji systemów infrastruktury technicznej, bezwzględną pełną ochronę istniejącego pokrycia roślinnego (zieleń śródpolna), odtworzenie i nasadzenie zieleni śródpolnej celem powiększenia masy roślinności, preferuje się rolnictwo ekologiczne tj. z nawożeniem naturalnym, ograniczeniem stosowania środków chemicznych do ściśle określonych ilości i rodzajów składników. Organ wyjaśnił, że plan miejscowy przewiduje w celu ochrony wysokich walorów przyrodniczych obszarów północnej części gminy wprowadzenie strefy T1 jako obszaru ochrony przyjeziornej z zakazem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, dla której obowiązują ustalenia realizacyjne: z uwagi na wysokie wartości przyrodnicze tego terenu ustala się na tym obszarze zakaz lokalizacji jakichkolwiek obiektów, dotyczy to również obiektów i urządzeń, które zgodnie z prawem budowlanym nie są obiektami; w obrębie tego obszaru nie dopuszcza się zmiany przeznaczenia jakiegokolwiek tereny na inne cele; jest to ściśle ekologicznie chroniony obszar; jedynie dopuszczalne inwestycje to urządzenia w zakresie infrastruktury – związane z utrzymaniem w tym rejonie czystości środowiska naturalnego (ochrona wody, gleby i powietrza). Wójt [...] stwierdził, że z powołanych ustaleń planu miejscowego wynika, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z jego ustaleniami. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ wydaje po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zdaniem organu wydobywanie kopalin bez spowodowania ujemnych oddziaływań na środowisko nie jest możliwe, a tym samym przedsięwzięcie zaplanowane przez wnioskodawcę jest sprzeczne z obowiązującym planem.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] sp. j. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte i niepełne uzasadnienie decyzji, a także naruszenie art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Mając na względzie powołane zarzuty odwołująca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem odwołującej zamierzone przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym. Wyjaśniono, iż należy ono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie każde zaś wydobywanie kopalin negatywnie oddziałuje na środowisko. W planie zaś brak jest wyraźnego zapisu zakazującego lokalizowana na przedmiotowym terenie tego rodzaju przedsięwzięć. Zwrócono też uwagę, że wnioskowana inwestycja nie wiąże się z koniecznością budowy jakiegokolwiek obiektu budowlanego, lecz polegać ma jedynie na powstaniu odkrywkowej kopalni. Odwołująca wskazała też, że inwestycja nie będzie powodowała jakichkolwiek szkód dla rolnictwa. Grunt, na którym miałaby się odbywać eksploatacja jest łąką najniższej VI klasy, która nie przedstawia wartości z punktu widzenia prowadzenia na niej działalności rolniczej. Eksploatacja na niej torfu na narusza się więc zakazów dotyczących ochrony obszarów rolniczych. Terenom rolniczym usytuowanym zaś w sąsiedztwie, jak wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia, zagwarantowano ochronę na czas eksploatacji poprzez ustanowienie stref ochronnych wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów i Polskich Norm. Zdaniem odwołującej inwestycja nie spowoduje też zmiany przeznaczenia terenu. Wyjaśniono, że polskim systemie prawnym pojęcie "przeznaczenia" rozumie się jako trwały sposób korzystania z nieruchomości, którego zmiana stano postać ograniczenia jednego z elementów prawa własności. Eksploatacja kopalin jest tymczasem sposobem wykorzystania gruntu i to jedynie czasowym, nietrwałym. Po zakończonej eksploatacji podmiot ją prowadzący jest bowiem zobligowany przez obowiązującej przepisy do zrekultywowania eksploatowanego gruntu tak, aby przywrócić go w sposób jak największy do pierwotnego sposobu zagospodarowania, korzystania. W niniejszym przypadku rekultywacja spowoduje powstanie zbiorników wodnych w wyrobiskach poeksploatacyjnych, co jeszcze urozmaici rzeźbę terenu, nie powodując jednocześnie ujemnych następstw dla gospodarki wodnej czy glebowej. Zbiorniki te będą bowiem korespondować z aktualnym i planowanym sposobem zagospodarowania terenu i terenów sąsiednich. W tym kontekście, zdaniem inwestora, nie można było uznać, że doszło do sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, co oznacza, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 80 ust.2 u.u.i.ś. Ponadto Wójt nie wskazał, które konkretnie zapisy planu miejscowego miałyby zostać naruszone przez realizację przedsięwzięcia. Ograniczył się jedynie do zacytowania zapisów planu, nie odnosząc jego treści do charakteru i parametrów inwestycji. W ten sposób dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności podzieliło stanowisko organu I instancji co do zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia). Następnie organ odwoławczy powołał art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., by wyjaśnić, że teren objęty inwestycją – działka nr [...] leży w jednostce bilansowej planu RZ- tereny łąk i pastwisk, a także w obszarze strefy ochrony przyjeziornej T1, z zakazem jakiejkolwiek zabudowy. Jak wynika z treści wypisu z tekstu planu (uchwały z dnia [...].05.2016 r.) strefa T1 to obszar ochrony przyjeziornej z zakazem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, dla której obowiązują ustalenia realizacyjne:

- z uwagi na wysokie wartości przyrodnicze tego terenu ustala się na tym obszarze zakaz lokalizacji jakichkolwiek obiektów i urządzeń, które zgodnie z Prawem Budowlanym nie są obiektami,

- w obrębie tego obiektu nie dopuszcza się zmiany przeznaczenia jakiegokolwiek terenu na inne cele. Jest to ściśle, ekologicznie chroniony obszar. Jedynie dopuszczalne inwestycje to urządzenia w zakresie infrastruktury związane z utrzymaniem w tym rejonie czystości środowiska naturalnego (ochrona wody, gleby, powietrza).

Kolegium wskazało, że strefa T1 wprowadzona została w zmianie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W. z 1993 r. zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. w pkt 2 i 2.1. Z powołanych zapisów wynika, że na terenie, na którym znajduje się działka nr [...] obowiązuje zakaz lokalizacji jakichkolwiek obiektów, przy czym dotyczy to również obiektów i urządzeń, które zgodnie z prawem budowlanym nie są obiektami. Jedynie dopuszczalne inwestycje to urządzenia w zakresie infrastruktury – związane z utrzymaniem w tym rejonie czystości środowiska naturalnego (ochrony wody, gleby i powietrza). Tymczasem, zdaniem Kolegium, inwestor zamierzał uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu powierzchniowej (odkrywkowej) eksploatacji torfów ze złoża M. AS-I. Zdaniem organu II instancji planowane zamierzenie nie jest zgodne z założeniami polanu miejscowego. W planie nie przewiduje się na terenie działki nr [...] lokalizacji żadnych obiektów, a jedynie urządzenia w zakresie infrastruktury związane z utrzymaniem w tym rejonie czystości środowiska naturalnego. Przedsięwzięcie to nie jest z pewnością tego rodzaju urządzeniem. Ustalenie zaś, że zachodzi sprzeczność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego spowodowało zwolnienie organu prowadzącego postępowania z konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.

Kolegium nie podzielił zarzutów odwołania wskazując, że organ I instancji nie naruszył art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. prawidłowo – co wyjaśniono wyżej – uznając, że doszło do sprzeczności inwestycji z zapisami planu miejscowego. Co do zaś zarzucanych braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że Wójt [...] wyjaśnił przyczyny decyzji odmownej powołując się na niezgodność inwestycji z planem.

Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] sp. j. powołała tożsame zarzuty i argumentację do tej z odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 15 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącej strony wskazał, że wadliwość decyzji obu instancji polega także na tym, że oparły się one na ustaleniach planu z 1993 r., który zgodnie z art. 88 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc, a sprzecznym z prawem było zawarcie w § 16 ust. 1 uchwały zmieniającej ten plan z 8 listopada 2003 r. zapis o utrzymaniu w mocy ustaleń miejscowego planu z 1993 r. albowiem postanowienie to stanowiło obejście przepisu rangi ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Dokonując oceny wydanych w niniejszej sprawie decyzji Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn bezpośrednio w niej podniesionych.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zagadnieniem prawnym kluczowym dla niniejszej sprawy jest ocena czy dla terenu objętego wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu powierzchniowej (odkrywkowej) eksploatacji torfów ze złoża M. AS-I na działce nr [...], obręb M., gm. W. na dzień orzekania zarówno przez organ I jak i II instancji obowiązywał jakikolwiek plan miejscowy.

Okoliczności ta jest o tyle istotna, że przesłanką niekorzystnej dla inwestora decyzji było ustalenie przez organy, iż przedmiotowe przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 17 grudnia 2003 r., Nr 203, poz. 4001 ze zm.)., co w świetle regulacji zawartej w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) uzasadniało odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Jednocześnie zauważyć należy, iż uchwała dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] nie zawiera jakichkolwiek zapisów wprost dotyczących obszaru na jakim zlokalizowana jest nieruchomość objęta wnioskiem inwestora, zaś szczegółowe zapisy na jakie powołano się zarówno w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy W., jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte być miały w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Leszczyńskiego z 1994 nr 1 poz. 4.

Okoliczność tą zasygnalizowano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, gdzie wskazano, że dla terenu, na którym ma być zlokalizowane przedmiotowe przedsięwzięcie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. uchwalony uchwałą w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonego przez Radę Gminy W. w dniu [...] listopada 2003 r., nr [...], przy czym zasady zagospodarowania terenu ustala się na podstawie § 16 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 tej uchwały.

W przywołanym przez organ § 1 ust. 1 uchwały z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] znalazł się zaś zapis, że cyt. "Uchwala się zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Leszczyńskiego z 1994 nr 1 poz. 4), zwaną dalej zmianą planu.", zaś w § 16 ust. 1, iż cyt. "Utrzymuje się w mocy ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., o którym mowa w §1, w zakresie niesprzecznym z ustaleniami niniejszej uchwały.".

Przytaczane następnie w uzasadnieniu decyzji szczegółowe zapisy dotyczące zasad zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr [...], obręb M. wskazujące, iż leży ona w jednostce bilansowej RZ – teren łąk i pastwisk oraz w obszarze strefy ochrony przyjeziornej T1 w zakresie rolnictwa i leśnictwa oraz określające zasady zagospodarowania terenu na tym obszarze nie pochodzą z uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], gdzie brak jakichkolwiek regulacji dotyczących terenów oznaczonych symbolami RZ i T1, lecz zostały przez organy I i II instancji przytoczone w ślad za znajdującym się w aktach sprawy datowanym na [...] maja 2016 r. wypisem z tekstu planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonym przez Wójta Gminy W..

Powyższy wypis został przy tym sporządzony w sposób mogący sugerować, że zapisy wskazane w nim jako obowiązujące dla terenu na jakim planowana jest inwestycja, pochodzą wprost z planu zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], a nie z wcześniejszego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., jedynie utrzymanego w mocy między innymi w tej części uchwałą z dnia [...] listopada 2003 r. Znamiennym w tym zakresie jest, iż w przedmiotowym wypisie brak wskazania jednostek redakcyjnych miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. z dnia [...] grudnia 1993 r., w których zapisy te miałyby się znajdować.

Pomimo oparcia się w swoich rozstrzygnięciach na treści planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. organy obu instancji nie poczyniły jakichkolwiek rozważań i ustaleń co do tego czy w świetle regulacji zawartych w art. 67 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowienia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. w ogóle obowiązują oraz jaki jest walor prawny regulacji zawartej w § 16 ust. 1 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W..

Poszukując odpowiedzi na tak postawione pytanie w pierwszym rzędzie przytoczyć należy treść przywołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2, przy czym ust. 1a tego samego przepisu stanowi, iż jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy, zaś ust. 2, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 75 ustawy), a więc po uchwaleniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. z roku 1993, do którego jej przepisy miały pełne zastosowanie.

Dalej wskazać należy, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zastąpiona została ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r. (art. 89 ustawy).

W art. 87 ust. 3 powyższej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawodawca ustanowił natomiast zasadę, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości moc obowiązująca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy W. w dniu [...] listopada 2003 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. w zakresie w jakim ma on samodzielny charakter, to jest w sposób zupełny określa przeznaczenie i zagospodarowanie terenu. Powyższe wynika wprost z postanowień art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego stosowania art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do uchwał podjętych w sprawie zmiany planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. II OSK 721/13, z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1784/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. II SA/Gl 318/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. II SA/Po 160/160, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 października 2016 r., sygn. II SA/Bd 604/16) i wyrażanych w tym zakresie poglądów doktryny (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004).

Inaczej natomiast kształtuje się ocena § 16 ust. 1 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...]

Zauważyć bowiem trzeba, że co do zasady miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu 1 stycznia 1995 r., a więc także miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. utraciły moc z dniem 1 stycznia 2003 r. (po upływie 8 lat od dnia wejścia w życie ustawy), chyba że w terminie tym rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, co skutkowało zachowaniem ważności przez plan obowiązujący w dniu 1 stycznia 1995 r. w granicach objętych uchwałą do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy.

Co za tym idzie o ile w stosunku do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nie zaistniały okoliczności o jakich mowa w art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to plan ten utracił z mocy prawa moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2003 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że niestosowałby się do niego art. 87 ust. 3 tejże ustawy.

W tym stanie rzeczy za oczywiście niezgodny z regulacjami rangi ustawowej musiałby być uznany § 16 ust. 1 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] stanowiący o utrzymaniu w mocy ustaleń miejscowego planu, który na moment podejmowania tejże uchwały już z mocy prawa nie obowiązywał.

O ile natomiast w stosunku do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. zaistniały okoliczności o jakich mowa w art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to moc obowiązująca tegoż planu zgodnie z tymże przepisem oraz przepisem art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trwałaby do 31 grudnia 2003 r.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających na stwierdzenie na powyższej okoliczności, to ewentualne zastosowanie do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i skutkujące tym zastosowanie do niego art. 87 ust. 3 zastępującej ją ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wysoce prawdopodobne. Powyższe wynika ze znanego Sądowi z urzędu (chociażby z treści innych uchwał Rady Gminy W. ustanawiających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w tym na przykład uchwały z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], opubl. w Dz. Urz. Woj Wielk. z dnia 22 lipca 2015 r., poz. 4627 z 2015 r.) faktu, że Rada Gminy W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. przyjęła Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W., zaś w samej uchwale z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] wskazano, że podjęto ja na podstawie art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodnie z uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...] Jeśli zatem uchwała z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...] stanowiła uchwałę intencyjną o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. z dnia [...] grudnia 1993 r., to odnośnie tegoż planu zaistniały przesłanki do wydłużenia okresu jego obowiązywania do 31 grudnia 2013 r.

Podkreślić jednakże należy, iż także w takiej sytuacji prawnej postanowienia § 16 ust. 1 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] stanowiącego o utrzymaniu w mocy ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. z dnia [...] grudnia 1993 r. w zakresie niesprzecznym z ustaleniami uchwały z dnia [...] listopada 2003 r., musiałby być uznane za oczywiście niezgodne z regulacjami rangi ustawowej zawartymi w art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten bowiem określa, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Utrata mocy prawnej planów miejscowych uchwalonych przed rokiem 1995, powoduje, że jeżeli nie uchwalono nowych planów, od 1 stycznia 2004 roku, zabudowa na tych obszarach jest możliwa wyłącznie po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego – decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po dniu 1 stycznia 2004 r. nie ma prawnej możliwości zastosowania ustaleń planów sprzed 1 stycznia 1995 roku ( por. Z. Niewiadomski – Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, str. 576 – 580).

Treść art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest w tym zakresie jasna i nie nastręcza jakichkolwiek problemów interpretacyjnych. Regulacja ta odnosi się do planów przyjętych przed dniem 1 stycznia 1995 r. i wprost przesądza o utracie mocy przez te plany z dniem 1 stycznia 2004 r. Nie budzi także wątpliwości Sąd, iż ratio legis wprowadzenia powyższej regulacji było zmotywowanie organów jednostek samorządu terytorialnego do zastąpienia starych planów miejscowych, nieprzystających już do aktualnie obowiązujących przepisów planami, które wymogom tym będą odpowiadać. Nie spełnia zatem zarówno celów ustawy jak i nie odpowiada jej literalnemu brzmieniu sytuacja, gdy rada gminy nie uchwala nowego planu w miejsce planu uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., lecz ogranicza się do stwierdzenia w nowo przyjmowanej uchwale, iż utrzymuje w mocy postanowienia takowego planu miejscowego.

Z zestawienia treści art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 16 ust. 1 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. wynika zatem, że przyjmując powyższą regulację Rady Gminy W. naruszyła ten przepis rangi ustawowej.

Nawet bowiem przy założeniu, że do uchwały z dnia 21 grudnia 1993 r. miał zastosowanie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie utraciła ona mocy obowiązującej przed wejściem w życie tej ustawy, użycie sformułowania "Utrzymuje się w mocy ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., o którym mowa w § 1, w zakresie niesprzecznym z ustaleniami niniejszej uchwały" jest bowiem próbą obejścia prawa poprzez utrzymaniem w mocy przepisów planu, który na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utracił moc prawną.

Podkreślić zaś należy, iż nie jest dopuszczalne prawnie modyfikowanie treści ustawy poprzez akty niższego rzędu, którymi niewątpliwie są uchwały jednostek samorządu terytorialnego.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań wskazać można, iż o ile Rada Gminy W. oceniała, że regulacje zawarte w planie z 1993 r. co najmniej w części zachowały aktualność, to chcąc, aby regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1995 rokiem zachowały moc obowiązującą winna inkorporować treść tego aktów do przygotowywanej z uwzględnieniem aktualnych wymogów ustawowych nowej uchwały.

Jednocześnie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy uwzględnić trzeba okoliczność, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i z tego względu stanowi jedno ze źródeł prawa co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP stanowiącego, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego (ust. 2).

W tym miejscu zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sąd ma obowiązek prowadzenia badania zgodności z Konstytucją RP i ustawami aktów niższego rzędu (rozporządzeń, aktów prawa miejscowego) i - zgodnie zasadą podległości sędziów Konstytucji RP i ustawom - może odmówić zastosowania przepisu niższego rzędu, jeżeli stwierdzi jego niezgodność z ustawą bądź Konstytucją RP. Stanowisko powyższe jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, uchwała NSA z 30 października 2000 r., sygn. OPK 13/00, ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 63, wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA Nr 2, poz. 39), gdzie przyjmuje się, iż jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania.

Sytuacja takowa zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem jak wykazano powyżej przepis § 16 ust. 1 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. jest niezgodny z ustawą.

Powyższe oznacza, że Sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, a co za tym idzie oparte na powyższym przepisie orzeczenia organów administracji obu instancji musza być uznane za wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa rangi ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis uchwały, który jest niezgodny z ustawą, oznacza zaś wydanie aktu z naruszeniem przepisów prawa materialnego wyższej rangi.

Co za tym idzie uznać należy, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało niewątpliwy wpływ na treść rozstrzygnięcia, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji SKO w L. jak i utrzymaj przez nią w mocy decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu powierzchniowej (odkrywkowej) eksploatacji torfów ze złoża M. AS-I na działce nr [...], obręb M., gm. W. organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu, co oznacza, iż zmuszone będą procedować tak, jak gdyby uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. nie zawierała § 16 ust. 1 i co za tym idzie nie później niż z dniem [...] stycznia 2004 r. utracił moc obowiązującą miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r.

Ze względu na przesłanki powziętego przez Sąd rozstrzygnięcia zbędnym jest odnoszenie się do zarzutów podnoszonych w skardze, albowiem dotyczą one zagadnień związanych z zastosowaniem w sprawie przepisów prawa miejscowego, które w ocenie Sądu w momencie orzekania przez organy administracji już nie obowiązywały.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż rozstrzygnięcie takie jak podjęte przez Sąd w niniejszej sprawie nie ma skutku właściwego orzeczeniom stwierdzającym nieważność uchwał, albowiem Sąd nie derogował kwestionowanej normy erga omnes i z systemu prawnego, lecz odmówił jej zastosowania w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie ma przy tym świadomość skutków takiego orzekania w odniesieniu do uchylania decyzji administracyjnych, które stwarzać może pewien problem funkcjonalny dla organów administracji podejmujących decyzje w sprawach innych niż ta, która podlegała kontroli sądu administracyjnego, w wyniku której uchylono decyzję administracyjną, jednakże dla uniknięcia tych skutków koniecznym jest nie tylko zaskarżenie orzeczenia zapadłego w sprawie indywidualnej, lecz nadto poddanie kontroli sądowej w trybie prawem przewidzianym i przez podmiot uprawniony samego aktu prawa miejscowego zawierającego postanowienia niezgodne z regulacjami rangi ustawowej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804)