Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2292/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6, art. 189
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 349/15 w sprawie ze skargi A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 349/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na wniosek A.K., w toku postępowania zmodyfikowany, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. ustalił warunki zabudowy na części działki nr [...], dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego oraz garażu wolno stojącego.

Ustalając warunki i szczególne zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, regulujących ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu organ podał m.in., że inwestycja znajduje się w granicach [...], na obszarze którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 20, poz. 506) oraz w granicach obszaru Natura 2000, tj. specjalnego obszaru ochrony ptaków Puszcza Piska - kod obszaru PLB280008. Wskazał także, że jego zdaniem przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Uwzględnił przy tym, że to zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest w bezpośredniej bliskości innych zabudowań o podobnej funkcji, na terenie silnie zantropogenizowanym. Nadto podał, że projekt decyzji uzgodniono z właściwymi organami.

Na skutek odwołań wniesionych przez Stowarzyszenie B. z siedzibą w Z. oraz A. z siedzibą w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania inwestor zmodyfikował wniosek i wniósł o posadowienie inwestycji w obrysie lit. A ,B, C, D, zgodnie z załącznikiem do wniosku oraz zmodyfikował szerokość elewacji frontowych budynków gospodarczego i garażowego do 8m. Na tej podstawie sporządzony został nowy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, który został przesłany do uzgodnień. Projekt ten został uzgodniony przez właściwe organy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, teren tej inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. W celu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 tej ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. w K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie procesowym z dnia 3 czerwca 2015 r. skarżący przesłał karty obserwacji nr [...] z dnia 14 kwietnia 2015 r. i nr [...] z dnia 27 kwietnia 2015 r., dotyczące obserwacji kani czarnej, gatunku ptaka drapieżnego, objętego ścisłą ochrona gatunkową, żerującego na działce nr [...] i działkach sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że wniesiona skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd podzielił ocenę organów obu instancji, że zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Treść analizy urbanistycznej pozwoliła na ustalenie, że w jej sąsiedztwie znajdowały się zabudowania, których parametry pozwoliły na ustalenie warunków i szczególnych zasad planowanej zabudowy, w tym linii zabudowy i maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz kontynuacji funkcji i parametrów technicznych. Bez znaczenia jest przy tym, że ustalając, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, obszar analizowany uprawniony urbanista uwzględnił znajdujące się na tym obszarze zabudowania, leżące w odległości 300 m, ale znajdujące się w sąsiednim obrębie geodezyjnym. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Zaś z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że prawodawca nie ograniczył możliwości ustalenia obszaru analizowanego do terenu znajdującego się w granicach administracyjnych tej samej jednostki ewidencyjnej. A zatem uwzględnienie w analizie obiektów znajdujących się w obrębach W. i O. nie narusza prawa. Dalej Sąd wskazał, że w analizie uwzględniono obiekty budowlane posadowione na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, obejmującej m.in. działki nr [...] i nr [...]. Fakt, że na znajdującej się w aktach sprawy mapie ewidencyjnej działki te stykają się tylko narożnikiem nie oznacza, że droga ta nie łączy obu sąsiadujących miejscowości.

Wobec powyższego Sąd uznał, że prawidłowo oceniono, iż warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 (tzw. "dobre sąsiedztwo") oraz pkt 2 (dostęp do drogi publicznej) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. W sprawie nie jest kwestionowana zgodność z pkt 3 i 4 ust. 1 art. 61 tej ustawy. Nadto Sąd podkreślił, że z treści postanowienia Starosty Piskiego z dnia [...] listopada 2014 r. wynika, iż na obszarze opracowania planowanej inwestycji występują grunty rolne sklasyfikowane jako RIVa - grunty orne oraz PsIV - pastwiska trwałe wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego i zgodnie z w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymagają one uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze.

Dalej Sąd zauważył, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał tzw. milczącego uzgodnienia. Zaś z ekspertyzy sporządzonej na zlecenie tego organu wynika, iż na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie W. znajdujący się obiekt hydrograficzny jest obszarem wodno-błotnym, zaliczonym do kategorii mokradeł o cechach łąki łęgowej zastoiskowej, a nie zbiornikiem wodnym. A zatem zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie ma tutaj zastosowania.

Nadto podniósł, że z akt sprawy wynika, iż zarówno działka nr [...] jak i działki sąsiednie nie stanowią znanych miejsc gniazdowania awifauny stanowiącej przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, choć mogą stanowić teren żerowiska. Tym samym nie można podzielić stanowiska, że realizacja planowanego zamierzenia wpłynie negatywnie na ten gatunek ptaków.

Odnosząc się do zarzutu, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie badał kwestii ochrony wartości krajobrazowych, Sąd wyjaśnił że w postępowaniu uzgodnieniowym toczącym się na podstawie art. 53 ust.4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze parku krajobrazowego, regionalny dyrektor ochrony środowiska wypowiada się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody i musi dokonać oceny czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego park ten został utworzony. W tym zakresie badaniu podlega m.in. czy dana inwestycja wywołuje skutki, których powstanie jest zakazane na terenie parku. Jak wynika z § 2 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego celem ochrony w Parku jest ochrona wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości. W tym celu zostały wprowadzone zakazy wymienione w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Jednakże, zdaniem Sądu, żaden z wprowadzonych tym przepisem zakazów nie został naruszony kwestionowaną decyzją. Nadto Sąd zaznaczył, że postanowienia planu ochrony parku krajobrazowego nie stanowią przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wielokrotnie wypowiadał się w przedmiotowej sprawie i wydawał też postanowienia odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Jego orzeczenia poddawane były kontroli instancyjnej w związku z tym trudno uznać, że organ ten nie badał wpływu przedmiotowej inwestycji wszelkie formy ochrony przyrody w tym na obszar specjalnej ochrony ptaków i obszar Natura 2000.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. z siedzibą w K., kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) i § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2012 r., poz. 1232) - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i analogiczny § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego wprowadzający zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, nie dotyczy zbiorników wodnych okresowych, tzw. astatycznych, co w niniejszej sprawie ma miejsce; podczas gdy ww. przepisy nie wprowadzają rozróżnienia zbiorników na stałe i okresowe; klasyfikacja okresowego zbiornika wodnego na sąsiedniej działce nr [...] obręb K. i [...] obręb O. w odległości mniejszej niż 100 m od inwestycji, jako obszaru wodno-błotnego jest błędna z punktu widzenia prawnego i merytorycznego, gdyż zgodnie z zapisami Konwencji RAMSAR, ratyfikowanej przez Polskę, obszary wodno-błotne to pojęcie szersze niż zbiornik wodny czy rozlewisko i obejmuje wszelkie jeziora, inne zbiorniki wodne, tereny mokradłowe, a nawet przybrzeżne wody morskie głębokie do 6 m;

b) art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 9 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przy badaniu zgodności decyzji z przepisami odrębnymi zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. uchwalone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej R. z dnia [...] czerwca 1999 r. wyklucza teren, na którym zlokalizowana jest działka nr [...] z możliwości zabudowy;

c) art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 2, art. 117

ust. 1 i 2, art. 119 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich niezastosowanie przy ocenie wydanej decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji błędne uznanie, że zaskarżona decyzja z dnia 2 marca 2015 r. jest zgodna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy lokalizacja inwestycji, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy jest niedopuszczalna w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów rozporządzenia nr 9 w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 P.p.s.a. poprzez zastosowanie się do wskazań wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 134/13 jedynie w części, tj. dokonanie oceny prawidłowości tzw. "milczącego uzgodnienia" Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. wyłącznie w aspekcie odległości inwestycji od zbiorników wodnych oraz niedokonanie oceny tego postanowienia pod kątem zgodności z pozostałymi przepisami odrębnymi;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 140 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszeń przepisów K.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 15 i art. 140 K.p.a., w postaci: zaniechania wnikliwego, wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu sprawy, w szczególności: zaniechania wyczerpującej analizy przepisów ustawy o ochronie przyrody i prawa ochrony środowiska oraz ograniczenie oceny zgodności decyzji z ww. przepisami wyłącznie do stwierdzenia, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał w sprawie milczącego uzgodnienia, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze było związane;

- nieuwzględnienia zapisów rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego zakazującego lokalizacji inwestycji w promieniu 100 m od akwenów wodnych; nieuwzględnienia, że zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadzają na terenie objętym inwestycją zakaz zabudowy; nieustosunkowania się do argumentów A. w kwestii gatunków chronionych występujących na terenie planowanej inwestycji; nieuwzględnienia uchybień proceduralnych przy wydaniu tzw. milczącego uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (przede wszystkim nieprzeprowadzenia przez ten organ żadnych czynności wyjaśniających, w tym wizji lokalnej, której przeprowadzenie było niezbędne, a powołano się na notatkę służbową pracownika tego organu z dnia 3 grudnia 2014 r., co jest nieprawidłową procedurą, ponieważ w tym okresie nie można stwierdzić dużych ptaków, poza bielikiem, co do ich gniazdowania ani też żerowania; tym samym w sprawie nie została przeprowadzona prawidłowa ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w trybie art. 96-98 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235); błędnego uznania, że przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, podczas gdy stanowisko takie nie znajduje poparcia w materiale dowodowym sprawy;

- nierozpatrzenia następujących zarzutów odwołania:

realizacja planowanej inwestycji spowoduje precedens i stworzy możliwości zabudowy sąsiednich działek na całej długości drogi łączącej O. i W., co doprowadzi do odcięcia kompleksu leśnego "Puszczy Piskiej" od rejonu dawnego jeziora Śwignajno w najbardziej strategicznym miejscu, jakim jest korytarz ekologiczny łączący te dwa tereny, co stanowi naruszenie art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 10 dyrektywy siedliskowej Rady Europy z 1992 r.;

-obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. z 1999 r. wyklucza teren przedmiotowej działki z możliwości zabudowy jednorodzinnej jako teren rolny;

2. art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, tj. zaniechanie ponownego rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym całokształtu sprawy i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy wydanej z licznymi naruszeniami prawa;

3. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez nieodniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy do następujących zarzutów odwołania:

zgodnie z art. 16 ust. 1, art. 105 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody realizacja inwestycji spowoduje precedens i stworzy realną i prawną możliwość do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wzdłuż gruntowej drogi gminnej i w ten sposób połączenia się dwóch historycznych jednostek osadniczych - jedna mazurska (W.), druga starowierska (O.-P.), co w konsekwencji doprowadzi do zniszczenia historyczno-kulturowego układu osadnictwa w tej części [...], oraz jego krajobrazu, których zachowanie jest jednym z głównych celów [...];

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 2, art. 117 ust. 1 i 2, art. 119 ustawy o ochronie przyrody, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 96 ust. 1 i 3, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy powołanych przepisów prawa materialnego polegającego na ich niezastosowaniu przy ocenie wydanej decyzji o warunkach zabudowy i ograniczeniu badania zgodności decyzji przepisami odrębnymi wyłącznie do stwierdzenia, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał w sprawie milczącego uzgodnienia inwestycji, które było dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego wiążące;

c) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez:

1. dokonanie niepełnej, wybiórczej oceny tzw. milczącego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jedynie w aspekcie odległości planowanej inwestycji od zbiorników wodnych;

2. dokonanie niepełnej, wybiórczej oceny akt sprawy i nieuwzględnienie wynikających z akt następujących okoliczności, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

działka nr [...] znajduje się w pasie szerokości 100 m zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach nr [...] obręb K. i [...] obręb O. dokonując tzw. milczącego uzgodnienia, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podjął w sprawie żadnych czynności wyjaśniających, a oparł się na ekspertyzie paludologicznej, która w konkluzji nie rozstrzygnęła czy mamy do czynienia z astatycznym (okresowym) zbiornikiem wodnym czy też nie; w sprawie nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w trybie art. 96-98 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami prawa materialnego powołanymi w punkcie I lit. a - c skargi; decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z licznymi naruszeniami prawa opisanymi w punkcie II lit. b) i c) skargi;

3. błędne, oderwane od materiału dowodowego sprawy i nieznajdujące poparcia w tym materiale ustalenie przez Sąd że: przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 z uwagi na to, że projektowana zabudowa zlokalizowana zostanie w sąsiedztwie istniejących budynków o podobnej funkcji na terenie wsi O., pomimo że zabudowa mieszkalna ma być zlokalizowana pomiędzy miejscowościami W. i O., i w żaden sposób przestrzennie do nich nie nawiązuje, jak i też brak przez to kontynuacji funkcji; decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z prawem - podczas gdy powyższe konkluzje nie znajdują poparcia w treści akt sprawy, z których wynikają wnioski wprost przeciwne;

ewentualnie:

naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. lub art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w sposób opisany w punkcie II lit. d ppkt 1-3;

d) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz niedokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami, które winny mieć w niniejszej sprawie zastosowanie – w szczególności niewzięcie pod uwagę przez Sąd przepisów wymienionych w punkcie I lit. b) i c) skargi; nieuwzględnienie przez Sąd licznych uchybień Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy wydaniu decyzji, opisanych w niniejszej skardze, w tym przede wszystkim okoliczności, że: organ ten nie zastosował w sprawie przepisów powołanych w punkcie II lit. c skargi; nie dokonał w żadnym zakresie oceny tzw. milczącego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i ograniczyło badanie zgodności decyzji z przepisami regulującymi ochronę przyrody wyłącznie do stwierdzenia, że organ ten uzgodnił inwestycję w sposób wiążący; Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło uchybień proceduralnych przy wydaniu milczącego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z licznymi naruszeniami prawa opisanymi w punkcie II lit. b) i c) skargi.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie podniesionych wyżej podstaw kasacyjnych.

A.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw.

W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2015 r. pełnomocnik A. wniósł o pominiecie odpowiedzi na skargę kasacyjną bowiem jak podniesiono pismo to nie zawiera przekonywujących, klarownych argumentów.

W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2016 r. pełnomocnik A.K. uzupełnił argumentację odpowiedzi na skargę kasacyjną dodatkowo zamieszczając w nim na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniosek o przeprowadzenie dowodu z pisma Burmistrza R. z dnia 23 czerwca 2016r. oraz statutu A. na okoliczność nieposiadania przez A. legitymacji skargowej w tej sprawie. Z pisma ww. wynika, iż na terenie Gminy [...] A. posiada pięć nieruchomości w określonych miejscach (w obrębie U., O., W.), nie ma natomiast nieruchomości w obrębie W., O., K., które sąsiadują z terenem inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych wskazanymi w niej podstawami, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., które jednak w tym postępowaniu nie występują.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może ponadto z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę, zgodnie z art. 173 § 2 P.p.s.a. W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, publikowane: ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz.62, Lex nr 151232, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego drugiej instancji może nastąpić, jeśli skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 P.p.s.a.). Niedopełnienie tego warunku czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 P.p.s.a. Wyjątek stanowi sytuacja, kiedy skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, ale wcześniej dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona. Wówczas wymagane jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w kontekście posiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie.

Niewątpliwie kwestia przymiotu strony A. jest to przesłanka które wymaga w pierwszej kolejności oceny, albowiem A. został potraktowany jako strona przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu powziął jednak poważne wątpliwość co do istnienia jego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Wywołało to konieczność rozważenia w pierwszej kolejności, czy A. był uprawniony w rozumieniu art. 173 § 2 P.p.s.a. do wywiedzenia w tej konkretnej sprawie skargi kasacyjnej, co uzasadniałoby rozpatrzenie jego skargi kasacyjnej w granicach sformułowanych w niej zarzutów, na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a.

Z dyspozycji normy art. 173 § 2 P.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Stroną w rozumieniu przytoczonego przepisu są podmioty, o których mowa w art. 32 i art. 33 P.p.s.a., tj. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a także uczestnik na prawach strony. Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie bowiem z art. 50 P.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony (B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, punkt 8 komentarza do art.173, Lex 2013). Interes prawny musi być interesem własnym, indywidualnym i wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89).

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której podmiot nie może poprzeć swojego zainteresowania sprawą przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). W rozpoznawanej sprawie jak wynika to z akt administracyjnych A. w K. wskazywał jako podstawę swego interesu prawnego przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – a to art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 tej ustawy. Normy te określają zadania dyrektora parku krajobrazowego w zakresie ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych jak też określają zadania Służby Parku Krajobrazowego, lecz normy te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego pozwalającej na uznanie A. za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy bowiem wyłącznie uzasadniają na ich podstawie przyjęcie tezy, iż ten podmiot w procesie inwestycyjnym rozpoczętym przedmiotowym postępowaniem ma tylko interes faktyczny, gdyż jest zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy.

Zatem uprawnienie A. do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rodzi wprost wątpliwość co do istnienia w tej sprawie podstaw uzasadniających legitymację skargową A. w rozumieniu art. 173 § 2 P.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną A. był traktowany jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także w postępowaniu przed Sądem administracyjnym I instancji. Z faktycznego traktowania jako strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może jednak wynikać status A. jako strony tego postępowania w rozumieniu materialnym. Należy zauważyć, że organy administracji nie dysponując wypisami z rejestru gruntów potwierdzającymi tytuł prawny przyjęły, że A. jest stroną postępowania, a Sąd wojewódzki w oparciu o informację z akt administracyjnych zaakceptował ten stan rozpatrując merytorycznie skargę A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarówno organy, jak i Sąd wojewódzki nie rozważyły przesłanek uzasadniających status A. jako strony postępowania. Natomiast A. w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wskazał żadnych podstaw uzasadniających jego legitymację skargową a jak wyżej wskazano podstawą interesu prawnego nie jest norma art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody.

W tych okolicznościach niniejszej sprawy, podnieść należy, iż Sąd I instancji podobnie jak i organ odwoławczy nie odniosły się do kwestii legitymowania się A. interesem prawnym w niniejszej sprawie mimo, iż zgromadzony w sprawie nawet częściowy materiał dowodowy pozwalał na to - patrz analiza zabudowy i zagospodarowania terenu dla obrębu geodezyjnego [...] - załącznik do decyzji organu I instancji. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego interesu prawnego A. nie posiada. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1261/13), jak również podmiot wykazujący się wskazanymi prawami rzeczowymi do nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 135/11; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1732/07; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Ustalenie kręgu stron takiego postępowania zależy zatem od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. np. cytowany powyżej wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1809/12). Przymiotu strony nie tworzą natomiast prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Dlatego w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, w sytuacji posiadania prawa do odpowiednich działek gruntu czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącego A. jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Dopiero takie ustalenie da podstawę do przyjęcia, że jego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym był oparty na interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego - podobnie patrz na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 779/14, z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt IIOSK 639/14-publikowane na stronie – nsa.gov.pl.

Kwestia istnienia interesu prawnego A. uzasadniającego jego udział jako strony w rozpoznawanej sprawie, nie została w zaskarżonym wyroku zbadana i doszło do rozpoznania skargi tego podmiotu w sprawie ustalenia warunków zabudowy mimo, że nie posiada on jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] obszar wiejski, jak też sporna nieruchomość w jakikolwiek sposób nie oddziałuje na nieruchomość A. (gdyż takiej w pobliży nie posiada). Okoliczności te wynikające z akt sprawy dodatkowo potwierdza pismo Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 23 czerwca 2016 r. wskazujące wprost, iż A. w sąsiedztwie nieruchomości nr [...] obręb W. oraz w ogóle w obrębach geodezyjnych W., O., K. nie posiada nieruchomości. A zatem skoro A. nie posiada żadnych nieruchomości w obrębie W. tam gdzie planowana jest sporna inwestycja to w sposób oczywisty nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy gdyż na tym etapie procesu inwestycyjnego planowana inwestycja nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącego A. jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

W tych okolicznościach A. jest wyłącznie zainteresowany rozstrzygnięciem tej sprawy skoro powołany został do realizowania zadań związanych z ochroną przyrody na spornym terenie a swój udział w postępowaniu, jak zdaje się wynikać z akt A. opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego, lecz jest to interes faktyczny gdyż nie jest to interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o czym była mowa wyżej.

Tym samym dotychczasowe rozważania wskazują jednoznacznie, iż skarżący A. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu a więc nie ma również legitymacji skargowej w trybie art. 50 P.p.s.a. aby skutecznie wnieść skargę do Sądu pierwszej instancji kwestionując decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2015 r. Przesłanka ta przede wszystkim pozwalała Sądowi I instancji ponad wszelką wątpliwość odrzucić tak wniesioną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalną z innych przyczyn, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie tego nie uczynił, co niewątpliwie narusza prawa.

Natomiast zgodnie z art. 189 P.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postepowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie albowiem skoro, co już wyżej zaznaczono skarga A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn bowiem wniesiona została przez nieuprawniony podmiot, to Naczelny Sąd Administracyjny w tych okolicznościach sprawy stosując powołaną wyżej normę art. 189 P.p.s.a. zobowiązany był do uchylenia zaskarżonego wyroku i jednoczesnego odrzucenia wniesionej skargi.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a orzekł w pkt 1 postanowienia.

Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. bowiem z uwagi na przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej z zupełnie innych przesłanek niż te wskazane we wniesionym środku odwoławczym Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.