Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 266/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, 27, 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487  art. 29 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej PROW 2014 – 2020 na rok 2018 oddala skargę , ,


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. Z. (dalej: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ odwoławczy", "organ" lub "Dyrektor Agencji") utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Kierownik KBP") z dnia "[...]" w sprawie odmowy przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2018 r.

Z akt sprawy wynika, że strona w dniu 15 czerwca 2018 r. złożyła wniosek o przyznanie na 2018 r. ww. płatności, deklarując w ramach wariantu 11.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji – powierzchnię pięciu działek, wynoszącą 34,35 ha. Działki położone są w obrębie N., gmina P. oraz w obrębie B., gmina J.

W trakcie kontroli na miejscu w dniach 27 sierpnia – 26 października 2018 r. stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana nie może zostać przyjęta do płatności. Ustalono, że na wszystkich działkach zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Z raportu z czynności kontrolnych nr "[...]" (dalej: "Raport") wynika m. in., że na wszystkich działkach stwierdzono brak występowania koniczyny czerwonej. Stwierdzono zaś występowanie jednorocznych chwastów inwazyjnych równomiernie na całej powierzchni deklarowanej (bylica pospolita i perz, szczaw, skrzyp polny i ostrożeń polny). Raport z czynności kontrolnych zawiera dokumentację fotograficzną i szkice pomiarów zapisane na nośniku optycznym, na których widoczne są powierzchnie nieużytkowane rolniczo i tymczasowo niekwalifikujące się do płatności, zadeklarowane we wniosku. Dokumentacja fotograficzna, na której wskazano miejsca oraz kierunek wykonanych zdjęć, potwierdza brak wykonywania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych z uwagi na występujące tereny od dłuższego czasu niekoszone, zakrzaczenia, samosiewki drzew oraz chwasty.

Wydając decyzję o odmowie przyznania płatności Kierownik KBP nie uwzględnił zastrzeżeń strony dotyczących prowadzenia zabiegów odchwaszczających (koszenie), z uwagi na to, że zachwaszczenie jest bardzo wysokie (około 1 m), co potwierdzają wykonane podczas kontroli fotografie. Nie przyjął też wyjaśnień strony opartych na protokole Jednostki Certyfikującej (dalej: "JC") z "[...]", z którego wynika, że nastąpiły częściowe wypady koniczyny. Według Kierownika KBP wnioski kontroli JC oparte były na oświadczeniach pełnomocnika strony, a nie na rzeczywistej kontroli w terenie.

Dyrektor Agencji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał się na przepisy określające warunki i zasady przyznania płatności ekologicznej, zawarte w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (dalej: "ustawa o rozwoju obszarów wiejskich"), a także przepisy § 2 ust. 1, § 5 ust.1 pkt 5, § 4 ust.1 pkt 11, § 6 ust.1, § 11 ust.1 pkt 1, § 12 ust.3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, (dalej: "rozporządzenie ekologiczne").

W zakresie norm unijnych wskazał na art.70 i art.59 ust.1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013") oraz art.5 ust.2 lit. b) i art.19 ust.1-3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej: "rozporządzenie nr 640/2014").

Dyrektor Agencji potwierdził ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji co do braku użytkowania rolniczego na spornych działkach rolnych. Wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości zostały przedstawione w Raporcie z czynności kontrolnych z "[...]", który jest dowodem w sprawie jako dokument urzędowy w rozumieniu art.76 §1 Kpa.

W kwestii zadeklarowanej powierzchni organ odwoławczy wskazał, że to strona, deklarując określoną działkę rolną, powinna wcześniej dokonać pomiaru powierzchni gruntów, w stosunku do których ubiegała się o przyznanie płatności. Powinna we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo gruntów, zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy, jak i powinna sprawdzić, jak przedstawia się stan gruntów. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych, zatem należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Wskazując we wniosku konkretne działki, rolnik bierze na siebie odpowiedzialność za zgłoszone dane, podpisując wniosek i składając oświadczenie o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenia, w wyniku których mógłby uzyskać nienależną korzyść finansową.

Dyrektor Agencji powołał się na art. 14 lit. g rozporządzenia (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - zgodnie z którym pojedynczy wniosek lub wniosek o płatność zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia, w tym oświadczenie beneficjenta, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów płatności bezpośrednich łub środków rozwoju obszarów wiejskich.

Zdaniem organu odwoławczego nie było podstaw do tego, aby zastosować art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, dotyczącego wyjątków od stosowania kar administracyjnych, gdyż wbrew treści tego przepisu strona nie poinformowała organu na piśmie, że wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia.

W decyzji podkreślono, że skutkiem zadeklarowania większych powierzchni upraw do płatności ekologicznej niż rzeczywiście kwalifikujące się, jest odmowa przyznania płatności i nałożenie na producenta sankcji.

Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wyliczeń dokonanych przez organ pierwszej instancji uznając, że płatność na 2018 r. nie przysługuje oraz że zasadne było nałożenie sankcji w wysokości 19.201,65 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów postępowania.

Zarzucono istotne naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 11, art. 75, art. 76, art. 77 §1 i art. 80 przez niezgodne z rzeczywistością ustalenie stanu faktycznego sprawy, spowodowane nieuwzględnieniem niektórych dowodów, co doprowadziło do braku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego. Naruszenia te miały wpływ na nieprawidłowe zastosowanie norm materialnoprawnych przewidujących odmowę przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020 w zakresie wniosku na rok 2018.

W uzasadnieniu skargi podważono prawidłowość przyjęcia, że na deklarowanym przez skarżącego obszarze uprawy wskazanej we wniosku nie występowała koniczyna czerwona.

Skarżący wyjaśnił, że możliwe jest, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez ARiMR dokonano ustaleń takich, jak opisano to w Raporcie, lecz mimo to koniczyna czerwona była uprawiana, z tym, że uprawa ta miała miejsce kilka tygodni wcześniej, przed datą kontroli ARiMR. Według skarżącego w zaskarżonej decyzji pominięto istotny dowód w postaci zdjęć dokonanych w toku kontroli przeprowadzonej we wcześniejszym okresie przez JC, udokumentowanej fotografiami dołączonymi do odwołania. W postępowaniu należało uwzględnić wyjaśnienia skarżącego, który tłumaczył, że bardzo zły stan uprawy, zastany przez kontrolerów ARIMR, był wynikiem czynników niezależnych od niego, mających miejsce w okresie bezpośrednio poprzedzającym kontrolę organu i które również zostały pośrednio udokumentowane materiałami potwierdzającymi, znanymi powszechnie, tj. faktem wystąpienia w sierpniu i wrześniu 2018 r. suszy na dużej części terytorium RP.

Powyższe okoliczności, zlekceważone przez organ odwoławczy, mają doniosłe znaczenie prawne. Organ powinien był bowiem w ramach decyzji rozważyć, czy wobec udowodnionego przez stronę faktu istnienia w 2018 r. uprawy koniczyny czerwonej, jej późniejszy zły stan, lecz nie brak, spowodowany czynnikami niezależnymi, nie powinien skutkować przyznaniem wnioskowanej płatności lub też odstąpieniem od nałożenia sankcji finansowych w związku z zaistnieniem okoliczności o charakterze siły wyższej. Organ nie przedstawił stanowiska organu w powyższej kwestii, tj. czy organ wziął pod uwagę przesłanki odstąpienia od nałożenia na stronę 3-letniej sankcji finansowej, a jeśli tak, to z jakich powodów przesłanek tych nie uwzględnił. Dlatego zaskarżona decyzja zawiera takie elementy, w stosunku do których strona nie może się dokładnie ustosunkować, ani też, tym bardziej podjąć, w razie potrzeby precyzyjnej polemiki z tokiem rozumowania organu w omawianym zakresie.

W dniu 17 lipca 2020 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego uzupełniające skargę. Podniesiono w nim, że zaskarżona decyzja nie tylko odmawia przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności ekologicznej, ale także przesądza, wyłącznie w oparciu o wyniki przeprowadzonej przez kontrolerów ARIMR wizytacji terenowej, z pominięciem wniosków płynących z przeprowadzonej kilka tygodni wcześniej kontroli terenowej dokonanej przez JC, o określonej kwalifikacji prawnej działek zgłoszonych do płatności. Przyczyną odmowy przyznania płatności było przyjęcie za udowodnione, że na wszystkich zadeklarowanych działkach w 2018 r. doszło do zaniechania produkcji rolniczej.

Zdaniem skarżącego organ naruszył przepisy postępowania ignorując dowody w postaci udokumentowanych zdjęciami wyników kontroli JC, które obok wyników kontroli stanowią także dokumenty, o których mowa w art.76 §2 Kpa i miały bardzo istotny wpływ na sytuację prawną strony. Za bezsporne uważa skarżący to, że kontrola ARiMR stwierdziła bardzo zły stan działek, na których zadeklarowano koniczynę czerwoną. Na tej podstawie oceniono, że uprawa ta w ogóle nie była prowadzona. Skarżący zauważa, że czym innym jest przyjęcie, że dopuścił się z przyczyn zależnych bądź niezależnych od siebie, ale nie zgłoszonych jako siła wyższa w odpowiednim terminie, uchybień wymogom Pakietu działania Rolnictwo Ekologiczne PROW 2014 – 2020, zaś czym innym jest przyjęcie, że rolnik w ogóle zaprzestał na danej działce działalności rolniczej. Obie okoliczności skutkują odmową płatności na dany rok, lecz stwierdzenie rzekomego zaprzestania działalności rolniczej daje podstawę do wydania decyzji nakazującej zwrot całości kwot płatności otrzymanych w latach wcześniejszych. Zaś uchybienie, nawet najdalej idące, wymogom dla danego pakietu oznacza obowiązek zwrotu ściśle określonej w przepisach rozporządzenia części płatności uzyskanych w poprzednich latach zobowiązania.

Skarżący wyjaśnił że dowody w postaci wyników kontroli Jednostki Certyfikującej nie niwelują wyników późniejszej o kilka tygodni kontroli ARIMR, obrazujących stan upraw wskazujący na to, ze nie udało się, ze względów na warunki klimatyczne, dochować wymogów realizowanego pakietu, rzutują one natomiast, a w każdym razie mogą rzutować, znacząco na prawidłowość oceny, że w 2018 r. skarżący w ogóle nie prowadził na kontrolowanych działkach działalności rolniczej. Jest to stwierdzenie nieprawdziwe, oparte wyłącznie na kontroli ARiMR, przy czym istnieją dowody w rozumieniu art. 76 § 2 Kpa, w tym zdjęcia, wykonane wcześniej w tym samym sezonie, przeczące wnioskom organu, niewzięte przez organ pod uwagę, co wskazuje na naruszenie art. 75, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a także art. 81a § 1 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W skardze podniesiono, że wprawdzie w czasie kontroli na miejscu (wrzesień - październik 2018 r.) mógł wystąpić brak uprawy koniczyny czerwonej, lecz uprawa ta nieco wcześniej, w czasie kontroli JC (sierpień 2018 r.) miała miejsce. Wydaje się więc, że skarżący nie kwestionuje stwierdzenia wynikającego z kontroli na miejscu co do braku uprawy ww. koniczyny na zadeklarowanych działkach podczas kontroli, skupiając się na wyjaśnieniu, że kilka tygodni wcześniej koniczyna owa była, lecz wskutek suszy wyginęła, na co skarżący nie miał wpływu. Zaś w uzupełnieniu skargi skarżący podnosi, że nawet jeśli były powody do nieprzyznania płatności na 2018 r., z uwagi na brak uprawy stwierdzony w czasie kontroli, to nie dlatego, że w ogóle zaniechał tej uprawy, a dlatego, że była susza i z tego powodu koniczyna wyginęła w 2018 r. W takim razie nie jest dla Sądu jasne, czy skarżący czy kwestionuje rozstrzygnięcie w sprawie odmowy płatności na 2018 r., czy samo uzasadnienie decyzji w części dotyczącej stwierdzenia całkowitego zaprzestania działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach, ze względu na przewidywane skutki w postaci decyzji o zwrocie płatności.

W ocenie Sądu skarga jest bezzasadna w obu wskazanych obszarach.

W kwestii odmowy przyznania płatności na 2018 r. wskazać należy, że płatności ekologiczne objęte są krajowym Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Warunki przyznawania pomocy w ramach działań i poddziałań objętych tym programem określone zostały w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 627). Natomiast szczegółowe warunki przyznawania pomocy określone zostały w rozporządzeniu ekologicznym, tj. rozporządzeniu z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1784 ze zm.) W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia przyjęto, że płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym";

4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W § 4 rozporządzenia określone zostały pakiety i ich warianty, których realizacja uprawnia do płatności. W punkcie 11 ust.1 wskazany został Pakiet 11. "Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji".

Ponadto z § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia wynika, że zobowiązanie ekologiczne obejmuje użytki rolne, zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b (jest to obszar poletek lub działek zidentyfikowanych w drodze kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu rozporządzenia delegowanego nr 640/2014).

Z powyższego wynika, że z podjęciem zobowiązania ekologicznego wiążą się określone obowiązki. Wsparcia udziela się jedynie w odniesieniu do zobowiązań, które nie wykraczają poza odpowiednie obowiązkowe normy, odpowiednie kryteria i minimalne działania, odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi ustanowione na mocy prawa krajowego. Zadeklarowanie konkretnej uprawy musi być zatem poprzedzone rozważeniem możliwości realizacji zobowiązania ekologicznego i spełnienia wszystkich wynikających z przepisów warunków przez okres realizacji zobowiązania. Deklaracja pakietu stanowić więc powinna świadomą decyzję rolnika. Przy czym, jak słusznie zauważył organ, składając wniosek, rolnik oświadcza, że zna zasady przyznawania płatności. Oznacza to, że powinien znać m.in. treść Załącznika nr 4 do rozporządzenia ekologicznego, który zawiera wykaz roślin objętych poszczególnymi pakietami i wariantami. Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy w niniejszej sprawie, że odpowiedzialność za treść wniosku spoczywa w całości na skarżącym, skoro oświadczył w nim, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

W niniejszej sprawie skarżący w ramach Pakietu 11. "Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji" zadeklarował na działkach rolnych "[...]" uprawę koniczyny czerwonej.

Odmowa przyznania płatności ekologicznej za 2018 r. nastąpiła z powodu stwierdzonej w tym roku wynoszącej 100% różnicy pomiędzy powierzchnią ustaloną w toku kontroli a powierzchnią uprawy zadeklarowaną we wniosku. Przyczyną odmowy przyznania płatności było zasadniczo stwierdzenie, że na żadnej z zadeklarowanych działek nie stwierdzono istnienia uprawy koniczyny czerwonej, deklarowanej we wniosku.

Bezsporne w sprawie jest, że bezpośrednio po kontroli na miejscu skarżący kwestionował prawidłowość ustaleń tej kontroli i wniósł zastrzeżenia co do ustaleń kontroli. Zastrzeżenia te zostały przeanalizowane i udzielono skarżącemu odpowiedzi. W ocenie Sądu wyjaśnienia organu pierwszej instancji w tym zakresie są w pełni przekonywujące. Organ wskazał m. in. na to, że ilość i wielkość chwastów występujących na działkach nie pozwalała przyjąć, że skarżący wykonywał, jak twierdzi, zabiegi odchwaszczające (koszenie), do czego był zobowiązany w ramach realizacji zobowiązania, co mogło stanowić przyczynę zaniku uprawy. Ponadto w poprzednich latach nie przestrzegano zmianowania, gdyż prowadzono uprawę tych samych roślin rok po roku.

W tej sytuacji w cenie Sądu, nie zostały podważone ustalenia dokonane w trakcie kontroli, wskazane następnie w Raporcie.

Zgodnie z art. 4 ustawy o rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Ograniczenie stosowania przepisów Kpa wynika z art.27 tej ustawy, który przewiduje, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z ust.2 tego artykułu wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe unormowanie w połączeniu z treścią art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wskazuje, że to na rolnika, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej, i to bez oczekiwania na wezwanie organu prowadzącego postępowanie. Z przepisów tych wynika zatem, że wprawdzie organy ARiMR stoją na straży praworządności i obowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy, to jednak zawarto w nich istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., podkreślając w szczególności obowiązek aktywnego uczestniczenia w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przez nałożenie obowiązku przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. We wskazanym w art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy zakresie aktywność organów ARiMR uzależniona jest od złożenia przez wnioskodawcę stosownego żądania.

Dlatego na skarżącym spoczywał ciężar wykazania, że stan faktyczny sprawy był inny, niż przedstawił to organ. Jednak na poparcie swego stanowiska skarżący zaoferował jedynie odesłanie do kontroli przeprowadzonej przez JC, a ponadto przedstawił argumentację opartą ogólnie na wystąpieniu w 2018 r. suszy. W ocenie Sądu to zbyt mało, aby uznać, że stanowisko organu było nieprawidłowe. Organ wyjaśnił, że protokół JC zawiera zapis mówiący, że został sporządzony na podstawie wyjaśnień strony. Protokołu tego nie ma w aktach sprawy, bowiem strona nie wnosiła o przeprowadzenie takiego dowodu. Znajduje się zaś w aktach (K-11) wydruk zawierający wykaz sporządzony po kontroli przeprowadzonej u skarżącego przez jednostkę certyfikującą "[...]", z którego wynika, że na należących do skarżącego działkach o wskazanych numerach oraz powierzchni w dacie kontroli (28 sierpnia 2018 r.) uprawiana była koniczyna czerwona. Jednak w uwagach zamieszczono adnotację, z której wynika, że JC, podając powierzchnie działek, kierowała się deklaracją producenta. W aktach sprawy nie ma fotografii, które miałyby zostać wykonane przez JC, zaś skarżący nie wnioskował do organu o ich pozyskanie. Natomiast fotografie załączone do odwołania zostały wykonane nie wiadomo przez kogo i nie wiadomo kiedy, dlatego nie można na ich podstawie przyjąć, że w konkretnej dacie na działkach skarżącego znajdowała się zadeklarowana uprawa,

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że skarżący nie przedłożył dowodu, który potwierdziłby, że spełnił on w 2018 r. zobowiązanie ekologiczne. Przedstawione wraz z odwołaniem fotografie nie mogą zostać uznane za dowód spełnienia norm uprawniających do przyznania płatności ekologicznej. Poza tym, że nie można na ich podstawie stwierdzić, jakie rośliny przedstawiają, gdyż fotografie te są nieczytelne, to nie można zweryfikować zarówno daty, jak i miejsca ich wykonania, a także ich autora. Tym samym nie można na ich podstawie przyjąć, że skarżący uprawiał koniczynę czerwoną na deklarowanej we wniosku powierzchni. Ponadto podkreślenia wymaga, że w odniesieniu do ustaleń w zakresie braku na objętych wnioskiem gruntach w toku kontroli na miejscu uprawy koniczyny czerwonej, skarżący ustaleń kontroli nie kwestionuje, tylko wyjaśnia, że wcześniej koniczyna była kilka tygodni wcześniej, lecz wskutek suszy zaginęła.

W ocenie Sądu argumentacja ta jest nie do przyjęcia, nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest sprzeczna z logiką. Logiczne natomiast jest stanowisko organu, który wyjaśnia, że stwierdzony w trakcie kontroli ARiMR poziom zachwaszczenia wskazuje na zaniedbanie uprawy i to z tej właśnie przyczyny doszło do jej zaniku. Skarżący nie dał podstaw do tego, aby zakwestionować stanowisko organu, który, poza kontrolą na miejscu wskazał także wcześniej przeprowadzone kontrole, także wskazujące na wysoki poziom zachwaszczenia w latach wcześniejszych oraz nieprzestrzeganie zmianowania. Organ miał więc podstawy do uznania, że doszło do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. Takie stanowisko organu nie narusza art.77 §1 oraz art.80 Kpa.

Wyniki kontroli na miejscu zostały opisane w doręczonym stronie Raporcie, do treści którego skarżący wniósł pisemne uwagi, przeanalizowane przez organ w piśmie z 27 lutego 2019 r. Zgodnie z art.47 ust.1 ww. ustawy o rozwoju obszarów wiejskich czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane odpowiednio przez organ agencji płatniczej, właściwy organ podmiotu wdrażającego, właściwy organ instytucji pośredniczącej lub instytucję zarządzającą.

W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 1344 z późn. zm.) określono w § 5, że kontrolujący wykonujący czynności kontrolne, sporządzają z tych czynności sprawozdanie, o którym mowa w art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 809/2014, zwane dalej "raportem z czynności kontrolnych". Raport z czynności kontrolnych wykonanych w ramach wizyty zawiera dane, o których mowa w art. 53 ust. 1 lit. a-d rozporządzenia nr 809/2014; przepis art. 53 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z § 6 rozporządzenia podmiot kontrolowany otrzymuje kopię raportu z czynności kontrolnych. W przypadku odmowy podpisania raportu z czynności kontrolnych przez podmiot kontrolowany raport ten podpisują kontrolujący, dokonując w nim adnotacji o odmowie podpisania go przez podmiot kontrolowany. Zgodnie z § 7, jeżeli podmiot kontrolowany nie zgadza się z wynikami kontroli zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, może zgłosić jednostce kontrolującej umotywowane uwagi na piśmie co do wyników kontroli zawartych w tym raporcie, w określonym przepisami terminie. Jeżeli uwagi są zasadne, kontrolujący niezwłocznie sporządzają zmieniony lub uzupełniony raport z czynności kontrolnych; do zmienionego lub uzupełnionego raportu z czynności kontrolnych § 6 stosuje się odpowiednio. Jeżeli uwagi nie zostaną uwzględnione, kontrolujący niezwłocznie przekazują podmiotowi kontrolowanemu pisemną informację zawierającą wskazanie przyczyn ich nieuwzględnienia.

W ocenie Sądu organ odwoławczy zbyt daleko poszedł w ocenie ważności ww. raportu jako dokumentu urzędowego, o którym mowa w art.76 Kpa, gdyż zgodnie z tym przepisem dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Niemniej jednak jest to istotny dowód w sprawie, jeśli więc skarżący miał inne stanowisko, to powinien przedstawić przeciwdowód.

Natomiast zasadnicza okoliczność sporna, jaką w niniejszej sprawie był stan uprawy koniczyny czerwonej w czasie kontroli wykonywanej przez Agencję, została ustalona w oparciu o wyniki kontroli na miejscu, którego nie podważyły dołączone do odwołania dowody w postaci zdjęć.

Co do błędnego, zdaniem skarżącego, uznania w decyzji, że doszło do całkowitego zaprzestania działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach, skutkującego spodziewanymi w przyszłości decyzjami o zwrocie dopłat, to podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie skutkiem stwierdzenia tej okoliczności była odmowa przyznania płatności ekologicznej na 2018 r. i tylko tą kwestią zajmuje się Sąd rozpatrując skargę. Do odmowy przyznania płatności na 2018 r. wystarczające było ustalenie, że w czasie kontroli Agencji koniczyny na działkach skarżącego nie było i nie jest przy tym istotne, czy była na nich we wcześniejszym okresie. Rozpatrując obecnie skargę nie zajmuje się Sąd tym, czy w związku z powyższym ustaleniem o zaniechaniu działalności rolniczej, będą wydawane wobec skarżącego kolejne decyzje o zwrocie dopłat. Zarzut niezasadnego przyjęcia przez organ, że skarżący zaprzestał całkowicie działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach może być jednak rozpatrywany obecnie jako zarzut błędnego uzasadnienia, nie opartego na zgromadzonym przez organ materiale dowodowym. Sąd nie podziela przy tym argumentacji skargi co do braku podstaw do wyrażenia przez organ takiego stanowiska. W decyzji organu pierwszej instancji dokładnie opisano, na podstawie akt sprawy, że ustalenia w tym zakresie wynikają nie tylko z treści protokołu kontrolnego w związku z kontrolą na miejscu przeprowadzoną w niniejszej sprawie, ale mają oparcie także w innych zgromadzonych przez organ dowodach w postaci kontroli z okresów wcześniejszych. Ocenie tej nie może Sąd odmówić trafności i zgodności z logiką.

Argumentacja skarżącego oparta na wystąpieniu w 2018 r. suszy jako przyczyny zaniku uprawy koniczyny jest całkowicie gołosłowna. Nie negując wystąpienia w 2018 r. na terenie całego kraju suszy, zauważyć należy, że odrębne przepisy regulują w tym zakresie prawa i obowiązki rolnika, który z wystąpienia suszy wywodzi skutki dla realizacji przyjętego zobowiązania. Jednym z obowiązków jest zgłoszenie wystąpienia suszy w ściśle określonym terminie. Jednak takich okoliczności skarżący nie zgłaszał organowi w 2018 r., dlatego też niezasadny jest zarzut braku rozważenia odstąpienia od nałożenia sankcji z powodu wystąpienia siły wyższej.

W ocenie Sądu, czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie rolnym skarżącego, odpowiadały prawu, a zgromadzony materiał dowodowy pozwalał dostatecznie wyjaśnić stan faktyczny. Zaskarżona decyzja została wyczerpująca uzasadniona, spełniając wymagania stawiane przez przepisy Kpa, stosowane w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności w myśl art. 27 ustawy o rozwoju obszarów wiejskich.

Nie stwierdziwszy zatem, aby zaskarżona decyzja zawierała wady nakazujące jej eliminację z obiegu prawnego, Sąd, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. DzU 2019 poz. 3225 ze zm.) oddalił skargę.