Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2906/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2011 nr 43 poz 226
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 104
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 9, art. 40b, art. 33, art. 4 pkt 11 i pkt 27, art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] kwietnia 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącego P. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej także: "Przewodniczący KRRiT"), w wyniku rozpatrzenia wniosku spółki R. S.A. z siedzibą w W.(dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") oraz w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. - działając na podstawie przepisów art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], którą umorzył postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej spółki R. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2012 r. o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] zmieniającej decyzję koncesyjną z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca spółka R. S.A. z siedzibą w W. w dniu [...] czerwca 2002 r. uzyskała koncesję nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]".

Następnie przedmiotowa koncesja decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2010 r., nr [...], została zmieniona w zakresie technicznych warunków rozpowszechniania programu. W decyzji tej ustalono, że opłata za zmianę/rozszerzenie koncesji wynosi 10.048 złotych.

W dniu [...] września 2012 r. skarżąca spółka R. S.A., działając na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. i odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 - wystąpiła do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., dokonanej decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy, w której opłata za zmianę koncesji zostałaby ustalona w wysokości 82 złotych.

W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., wydany w sprawie o sygn. akt: P 9/09, w którym to wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji jest niezgodny z art. 217 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 ze zm.) jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Przewodniczący KRRiT postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za jej zmianę.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Przewodniczący KRRiT - powołując się na przepisy art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji oraz art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej spółki

W uzasadnieniu decyzji Przewodniczący KRRiT stwierdził, że zaskarżona decyzja dotyczyła koncesji z dnia [...] czerwca 2002 r., która została udzielona na okres 10 lat i wygasła w dniu [...] czerwca 2012 r. Organ wskazał, że wygaśnięcie decyzji koncesyjnej oznacza, iż przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Przewodniczący KRRiT podkreślił, że wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też jej uchylenie może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu określającego w niej ostatniego dnia terminu obowiązywanie. Organ uznał, że po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana decyzji koncesyjnej jest niedopuszczalna.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Wnosząc o uchylenie w całości spornej decyzji Przewodniczącego KRRiT z powodu jej nieważności, względnie o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez określenie, że opłata za udzielnie (zmianę) koncesji wynosi 82 złote, skarżąca spółka zrzuciła, że organ błędnie przyjął, iż postępowanie powinno zostać umorzone, a to ze względu, że koncesja wygasła, a co za tym idzie postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że żądała wznowienia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej jedynie w odniesieniu do części decyzji, która dotyczyła opłaty za udzielenie koncesji. Zdaniem skarżącej spółki, w tej części koncesja nie jest uzależniona od okresu ważności, a określa jednorazowy obowiązek strony do wniesienia opłaty związany z udzieleniem koncesji. W ocenie strony skarżącej, we wskazanej powyżej części decyzji koncesyjna jest analogiczna, jak inne decyzje nakładające kreślony obowiązek finansowy, które nie mają określonego okresu ważności. Skarżąca spółka zauważyła jednocześnie, iż przyjęcie założenia, że mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ koncesyjny ma prawo umorzyć postępowanie, doprowadziłby do sytuacji, w której strona nie miałaby żadnego środka prawnego do ochrony jej praw, tj. do dochodzenia zwrotu opłaty poniesionej bez podstawy prawnej.

Strona skarżąca zauważyła, że jako wnioskodawca, w dniu [...] września 2012 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 145a § 2 k.p.a., złożyła skargę o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., dokonanej decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji. Strona wskazała, że we wspomnianej skardze o wznowienie wniosła o: wznowienie wspomnianego postępowania, a następnie uchylenie wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji i wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy, w zakresie wskazanej części wspomnianej decyzji, o następującej treści: "Opłata za dokonanie zmiany (rozszerzenie) koncesji wynosi 82 (osiemdziesiąt dwa) złote", a ponadto o wstrzymanie wykonania w/w decyzji. Skarżąca spółka podkreśliła, że od dnia [...] września 2012 r., tj. od daty złożenia skargi o wznowienie postępowania, do dnia [...] listopada 2012 r. organ koncesyjny nie rozstrzygnął sprawy, ani nie poinformował strony skarżącej o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe, skarżąca spółka stwierdziła, że w związku z upływem terminów na rozpatrzenie sprawy (zgodnie z art. 35 k.p.a. najdłuższy termin rozpatrzenia sprawy wynosi 2 miesiące), w sprawie miał zastosowanie przepis art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm. - dalej także: "u.s.d.g."). Skarżąca spółka, ustosunkowując się do stanowiska Przewodniczącego KRRiT oraz powołanego przez ten organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1088/11 - stwierdziła, że - w jej opinii - żaden przepis procedury administracyjnej nie wyłącza stosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego. Skarżąca spółka, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - zwróciła uwagę, że kwestie obowiązywania przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej należy ustalać według zasady o pierwszeństwie normy szczególnej nad normą ogólną (lex specialis derogat legi generali). Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała jednocześnie, że ze względu na szczególny charakter normy wyrażonej w przepisie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. (lex specialis), ma ona zastosowanie do postępowania przed Przewodniczącym KRRiT. Strona skarżąca zauważyła, art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazuje szczególne kategorie działalności, do których ta ustawa nie ma zastosowania, ale ta sytuacja - zdaniem skarżącej spółki nie dotyczy działalności radiowo-telewizyjnej. Skarżąca spółka stwierdziła, że żaden pozytywny przepis prawa nie wyłącza stosowania u.s.d.g. w postępowaniu przed Przewodniczącym KRRiT. Wprawdzie, jak podniosła strona skarżąca, art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji wskazuje, że do kontroli działalności gospodarczej nadawcy radiowo-telewizyjnego stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g., niemniej - zdaniem strony skarżącej - z całą pewnością nie oznacza to zakazu stosowania pozostałych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do nadawców w zakresie innym, niż kontrola ich działalności. Co więcej, zdaniem skarżącej, istnieją w u.s.d.g. przepisy, które odnoszą się wprost do postępowania przed organem koncesyjnym (por. art. 46, art. 52 u.s.d.g.).

Skarżąca spółka wskazała, że ustawodawca może wprawdzie wyłączyć również stosowanie przepisu art. 11 u.s.d.g. w poszczególnych przypadkach, ale taka regulacja musi być po pierwsze - wyraźnie przewidziana w odrębnych przepisach, a po drugie - może być wprowadzona ze względu na nadrzędny interes publiczny. Strona skarżąca powołała się na przykładowe regulacje prawne wyłączające zastosowanie przepisu art. 11 u.s.d.g., w tym m.in. na przepisy znajdujące się w: ustawie z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (art. 30a), czy też w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 7 ust. 1). Zdaniem strony skarżącej, w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji brak jest normy, która wyłączałaby stosowanie przepisów u.s.d.g. w całości oraz art. 11 (w tym w szczególności art. 11 ust. 9) tej ustawy. Strona skarżąca stwierdziła bowiem, że gdyby ustawodawca w postępowaniu o udzielenie koncesji zamierzał wyłączyć stosowanie przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g., to powinien ustalić regulację analogiczną, jak w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności, o której mowa w ustawie o czystości i porządku w gminach, a w przypadku której przepisy wyraźnie wyłączają stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W ocenie strony skarżącej, brak ustanowienia takiej wyraźnej normy szczególnej dotyczącej ustawy o radiofonii i telewizji oznacza, że racjonalny ustawodawca nie chciał wyłączenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w stosunku do postępowań administracyjnych w sprawach innych regulowanych działalności gospodarczych.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała, że w konsekwencji milczenia Przewodniczącego KRRiT oraz w wyniku zastosowania przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, należy uznać, iż w dniu 3 grudnia 2012 r. Przewodniczący KRRiT wydał decyzję zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze (wniosku) o wznowienie postępowania (a więc w trybie tzw. "milczącej decyzji"). Skarżąca spółka uznała, że w związku z wydaniem "milczącej decyzji", sprawa została rozstrzygnięta.

Strona skarżąca, powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ stwierdza nieważność decyzji wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej przez inną decyzję - uznała, że sporna decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. powinna zostać uchylona.

Uzasadniając swoje żądanie uchylenia pkt. 2 decyzji koncesyjnej z dnia [...] września 2010 r. oraz prawidłowego określenia wysokości opłaty ustalonej za zmianę koncesji, skarżąca spółka stwierdziła, że nawet, gdyby przyjąć, iż w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz nie została wydana "milcząca decyzja", to zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. jest wadliwa zarówno ze względu na niezastosowanie przepisów ustawy o opłacie skarbowej, jak i błędne zastosowanie nowych przepisów ustawy o radiofonii i telewizji dotyczących opłatach za udzielenie koncesji, tj. art. 40 cyt. ustawy w obecnym brzmieniu oraz przepisów rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych.

Uzasadniając zarzut mylnego przyjęcia przez organ koncesyjny konieczności zastosowania nowych przepisów przy wydaniu decyzji, strona skarżąca podniosła, że udzielenie koncesji miało miejsce w chwili obowiązywania starego rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Strona zauważyła ponadto, że nowe przepisy ustawy o radiofonii i telewizji dotyczących o opłatach oraz nowe rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, które weszły w życie po terminach rozpatrzenia sprawy wynikających z art. 35 k.p.a. (w żadnym wypadku nie więcej niż 2 [dwa] miesiące, organ nie informował o przedłużeniu postępowania). Ponadto, skarżąca spółka zauważyła, że decyzja wydawana na skutek wznowienia postępowania nie jest nowa decyzją o udzieleniu koncesji, a ma jedynie na celu modyfikację opłaty za udzielenie koncesji, wobec niekonstytucyjnej podstawy nałożenia opłaty. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, oznacza to, że decyzja ta dotyczy stanu faktycznego, który miał miejsce w dniu [...] grudnia 2010 r., tj. przed wejściem w życie nowych przepisów ustawy o radiofonii i telewizji o opłatach oraz nowego rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Jednocześnie, powołując się na zasady intertemporalne stosowania przepisów materialnych prawa administracyjnego, w tym m.in. na zakaz działania prawa wstecz - strona skarżąca uznała, że w przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisów o opłatach za udzielenie koncesji radiowo-telewizyjnej. Zdaniem skarżącej spółki oznacza to, że strona poniosła opłaty na podstawie nielegalnych przepisów - co potwierdził wyrok Trybunału, zaś w wyniku podjęcia przysługujących stronie skarżącej kroków, organ koncesyjny, wydając decyzję w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną pogorszył sytuację strony.

Strona skarżąca uznała, że Przewodniczący KRRiT, wydając decyzję w sprawie opłaty, powinien uwzględnić stan prawny mający miejsce w dniu wydawania koncesji, z dodatkowym uwzględnieniem uchylenia niekonstytucyjnych przepisów wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, opłata za udzielenie koncesji powinna zostać obliczona na podstawie przepisów ustawy o opłacie skarbowej.

Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, strona skarżąca potwierdził, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego, i to nawet w przypadku odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 106/2010, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1745/2007, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 290/2009, czy też wyrok SN z dnia 23 marca 2007 r., sygn. III PK 96/06,). Strona skarżąca uznała, że w szczególności warto zacytować uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 106/2010, w którym NSA stwierdził m.in., że opłaty pobrane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są w istocie opłatami nienależnymi, co do których zachodzi obowiązek ich uiszczenia, zaś na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, ciąży obowiązek zwrotu nadpłaty.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała, że decyzja w części dotyczącej orzeczenia na nowo co do istoty, powinna opierać się zarówno na przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w brzmieniu obowiązującym przed 20 listopada 2012 r., a także na odpowiednich przepisach ustawy o opłacie skarbowej, tj. przepisach: art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c, który stanowi, że opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji), a także art. 3, zgodnie z którym nie podlega opłacie skarbowej wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji), jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają innym opłatom o charakterze publicznoprawnym lub są od tych opłat zwolnione.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - działając na podstawie przepisów art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], którą umorzył postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej spółki R. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2012 r. o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] zmieniającej decyzję koncesyjną z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji.

W uzasadnieniu decyzji Przewodniczący KRRiT stwierdził, że nie można zgodzić się z argumentem strony skarżącej, iż skoro wnosiła ona o wydanie decyzji merytorycznej w odniesieniu tylko do części decyzji, tj. opłaty za udzielenie koncesji, to w tej części, koncesja nie jest uzależniona od okresu ważności, a określa jednorazowy obowiązek strony do wniesienia opłaty związany z udzieleniem koncesji. Organ, powołując się na stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1750/11, a także na poglądy doktryny (vide: Cz. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, LEX 2010, teza 26 do art. 107) - stwierdził, że gdy decyzja traci moc wiążącą, to uprawnienie zawarte w decyzji wygasa, albowiem po upływie okresu ważności decyzji, nie mogą być realizowane uprawnienia wynikające z decyzji. Zatem, jak wskazał organ, wraz z wygaśnięciem decyzji wygasają także zawarte w niej uprawnienia i obowiązki. Przewodniczący KRRiT podkreślił, iż podstawą umorzenia postępowania w niniejszej sprawie było wygaśnięcie decyzji, które powoduje automatyczne usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Organ koncesyjny, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - stwierdził, że określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na jaki została wydana (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1750/11, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 34/11).

W związku z powyższym Przewodniczący KRRiT zauważył, że w uzasadnieniu spornej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazano, iż decyzja z dnia [...] września 2010 r. nr [...] dotyczyła zmiany koncesji nr [...], która została udzielona na okres 10 lat i wygasła z dniem [...] czerwca 2012 r. Zdaniem organu, brak jest zatem możliwości zadośćuczynili żądaniom strony skarżącej dotyczącym decyzji, która została usunięta z obrotu prawnego.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących braku zastosowania przez organ koncesyjny przepisu art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Przewodniczący KRRiT zauważył, że zgodnie z art. 40b cyt. ustawy, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Również, jak wskazał organ, przepisy art. 4 pkt 11 i pkt 27 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odsyłają do konkretnie wskazanych uregulowań u.s.d.g. Ponadto, organ zauważył, że zgodnie z art. 52 ust. 2 u.s.d.g., w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych organ koncesyjny zarządza przetarg, jeżeli w wyniku dokonania oceny wniosków - w trybie art. 36 ustawy o radiofonii i telewizji - liczba przedsiębiorców pozostaje większa, niż liczba koncesji. W związku z tym, Przewodniczący KRRiT uznał, iż tylko w zakresie, w którym ustawa o radiofonii i telewizji odsyła do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej lub odwrotnie Przewodniczący KRRiT jest zobowiązany do stosowania konkretnych przepisów u.s.d.g. Organ zauważył ponadto, że przedmiotowy fakt potwierdził NSA w wyroku z dnia 11 października 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 1088/11, w którym uznał, że: "do dnia 6 marca 2009 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 - Koncesja na rozpowszechnianie programów - ustawy o radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej". Reasumując, organ koncesyjny przyjął, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak w ustawie o radiofonii i telewizji odesłania do przepisu art. 11 u.s.d.g., również sam art. 11 u.s.d.g. nie stanowi wprost o jego stosowaniu do postępowań prowadzonych przez Przewodniczącego KRRiT. Z tego też względu, organ uznał, że przepis art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie znajduje zastosowania w przedmiotowych sprawach.

Ponadto, Przewodniczący KRRiT nie zgodził się z poglądem strony skarżącej, iż " brak ustanowienia takiej wyraźniej normy szczególnej dotyczącej r.t.v. oznacza, że racjonalny ustawodawca nie chciał wyłączenia art. 11 ust. 9 u.s.g.d. w stosunku do postępowań administracyjnych w sprawach innych regulowanych działalności gospodarczych". Zdaniem organu koncesyjnego, powyższemu sposobowi wnioskowania skarżącej spółki zaprzecza zawarte w przepisach w ustawie o radiofonii i telewizji odwołanie do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ uznał, że gdyby w stosunku do postępowania koncesyjnego miała zastosowanie cała ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, ustawodawca nie odsyłałby w ustawie o radiofonii i telewizji do poszczególnych przepisów u.s.d.g.

Przewodniczący KRRiT jednocześnie podkreślił, że pogląd organu w powyższym zakresie został potwierdzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w postanowieniu z dnia 3 lipca 2013 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 55/13) wskazał jednoznacznie, iż "w przypadku działalności koncesjonowanej (regulowanej) nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.d.g., tworzący fikcję załatwienia sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem, po upływie określonego terminu (terminy z k.p.a. plus termin z art. 11 ust. 7 u.s.d.g.)". Organ zauważył ponadto, że Sąd wskazał we wspomnianym orzeczeniu, iż istotne znaczenie ma zmiana treści art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji, stwierdzając, za cytowanym już wyrokiem NSA z dnia 11 października 2012 r., że "ta zmiana wskazywała, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają ograniczone zastosowanie, ściśle określone do uregulowań ustawy o radiofonii i telewizji". Przewodniczący KRRiT podniósł ponadto, że powyższy pogląd WSA w Warszawie został potwierdzony również w innych postanowieniach, w tym m.in. w postanowieniach z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 85/13 i VI SAB/Wa 100/13 oraz postanowieniach z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 90/13, VI SAB /Wa 45/13, VI SAB/Wa 60/13, a także VI SAB/Wa 75/13.

Mając powyższe na względzie, Przewodniczący KRRiT jednoznacznie stwierdził, iż - wbrew stanowisku strony skarżącej - nie doszło do wydania "milczącej decyzji" w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Odnosząc się z kolei do argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą w zakresie określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji, Przewodniczący KRRiT wskazał na wstępie, iż sporną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie określono wysokości opłaty za udzielenie koncesji, lecz umorzono postępowanie prowadzone na podstawie wniosku strony o wznowienie postępowania administracyjnego w związku z jego bezprzedmiotowością. Niemniej jednak, ustosunkowując się merytorycznie do stanowiska strony skarżącej, organ koncesyjny stwierdził, że nie można podzielić stanowiska skarżącej spółki, która wskazywała na konieczność stosowania przepisów ustawy o opłacie skarbowej do określania wysokości opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Organ koncesyjny zauważył, że strona skarżąca, uzasadniając zastosowanie przepisów ustawy o opłacie skarbowej w niniejszym postępowaniu, powoływała się na rzekomy brak w systemie prawa odrębnych przepisów o opłatach za udzielenie koncesji radiowej i telewizyjnej. Organ, nie zgadzając się z tym stanowiskiem strony skarżącej, wskazał, iż w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 9/09, Trybunał stwierdził jednoznacznie, iż "w wypadku działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu (katalog dziedzin podlegających koncesjonowaniu zawarty jest w art. 46 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 Nr 173 poz. 1807 z późn. zm.) - o ile przepisy ustaw odrębnych nie stanowią inaczej - za udzielenie łub zmianę koncesji zgodnie z art. 62 ust. 1 u.s.d.g. pobierana jest opłata skarbowa (wysokość tej opłaty jest uregulowana w załączniku do ustawy z dnia 16 listopada o opłacie skarbowej. Działalność polegająca na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych ma jednak w tym zakresie odrębne uregulowania zawarte w ustawie o radiofonii i telewizji. Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych jest art. 40 ust. 1 u.r.t.". Przewodniczący KRRiT uznał, że w związku z faktem, iż Trybunał Konstytucyjny nie uchylił przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, należy uznać, że kwestię opłaty za udzielenie koncesji, mimo przejściowego braku przepisów wykonawczych, reguluje tylko i wyłącznie ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji.

Ponadto, organ koncesyjny, powołując się na stanowisko doktryny - stwierdził, iż "(...) Ponieważ zgodnie z zasadą supremacji nowego reżimu prawnego nie sposób przyjąć, aby organ ponownie rozstrzygający sprawę merytorycznie mógł zastosować przepisy (normy) uznane za niekonstytucyjne (nielegalne), które zostały derogowane w sposób pełny formalnie i materialnie, dlatego jedynym prawidłowym rozwiązaniem tego problemu może być tylko pogląd, że organ orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym stosuje regulację materialną zmodyfikowaną orzeczeniem TK" (vide: M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, LEX 2011).

W piśmie z dnia [...] września 2013 r. skarżąca spółka R. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Przewodniczącego KRRiT.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KRRiT oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r., strona skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

1) art. 2, art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie, pomimo, że stanowiły one podstawę do odstąpienia od zasady tempus regit actum w przypadku decyzji wydawanej na skutek wznowienia postępowania administracyjnego;

2) art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. akt P 9/09), a obowiązującym przed dniem 20 listopada 2012 r. - poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż był podstawą do zastosowania przepisów ustawy o opłacie skarbowej, jako podstawy prawnej dla określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji;

3) art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz Załącznika, część III, pkt 44, ppkt 2 ustawy o opłacie skarbowej - poprzez ich niezastosowanie, pomimo, iż były podstawą do wskazania prawidłowej opłaty za udzielenie koncesji na kwotę 82 zł;

4) art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 listopada 2013 r. oraz przepisów rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych - poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy przepisy te nie powinny w ogóle mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 105 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie;

2) art. 35 k.p.a.

3) art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - poprzez brak jego zastosowania w sprawie niniejszej;

4) art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji - poprzez niezastosowanie tego przepisu w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., a przed dniem 20 listopada 2012 r.

- które są podstawą do uznania, że organ nie wydając decyzji w terminie określonym przepisami k.p.a., wydał decyzję zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy i określił opłatę za udzielenie koncesji na kwotę 82 zł.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca na wstępie zwróciła uwagę, iż spełnia wszystkie przesłanki, warunkujące istnienie przedmiotu postępowania administracyjnego, a w szczególności - posiada interes prawny, którym jest uzyskanie urzędowego potwierdzenia, że sporna decyzja koncesyjna z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej opłaty została wydana z naruszeniem prawa (art. 152 k.p.a.), co umożliwi stronie skarżącej wystąpienie z roszczeniem o zwrot opłaty w postępowaniu cywilnym. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że – wbrew stanowisku organu - żadna z postaci bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie zachodziła w niniejszej sprawie, co w konsekwencji oznacza, że Przewodniczący KRRiT powinien był wydać decyzję merytoryczną, zgodną z żądaniem strony skarżącej.

Zdaniem skarżącej spółki, kluczową kwestią prawną, która wymagała oceny, było rozstrzygnięcie, jakie przepisy prawne (tzn. w brzmieniu, na jaki dzień obowiązywania) powinny zostać zastosowane przez organ koncesyjny, w związku z wydaniem decyzji na skutek wznowienia postępowania administracyjnego spowodowanego wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Strona skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ nie ustosunkował się do powyższej kwestii w ogóle, zaś w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. wypowiedział się w tej kwestii w sposób dla strony niezrozumiały.

Powołując się na stanowisko zarówno doktryny, jak i judykaturę, skarżąca spółka stwierdziła, że w odniesieniu do procedury wznowienia postępowania administracyjnego, na skutek uchylenia przepisów skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, istniała konieczność powtórzenia konkretyzacji normy prawnej obowiązującej w momencie wydania wadliwej decyzji. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej, jeśli przepisy nowej ustawy nie nakazywały stosować w postępowaniu wznowieniowym nowego prawa, należało stosować prawo dawne. Strona skarżąca podkreśliła, iż inne założenie oznaczałoby retroaktywne działanie nowego prawa, bez wyraźnej podstawy prawnej.

Skarżąca spółka zwróciła uwagę, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., który stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisów regulujących kwestie opłat za udzielanie koncesji radiowo-telewizyjnych. Zdaniem skarżącej spółki, oznacza to, że strona poniosła opłaty na podstawie nielegalnych przepisów, co potwierdził wspomniany wyrok Trybunału. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że sporne postępowanie było prowadzone przez organ przewlekle (około 7 miesięcy w pierwszej instancji), co doprowadziło w konsekwencji do tego, że zostały uchwalone i weszły w życie nowe przepisy prawne, niekorzystne dla strony skarżącej i nieznane stronie w chwili złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto, jak wskazała skarżąca spółka, w wyniku podjęcia przysługujących jej kroków prawnych, organ koncesyjny, wydając sporną decyzję w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, pogorszył sytuację strony.

Skarżąca spółka podniosła jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich wyrokach formułował postanowienia, które wykluczały możliwość dochodzenia zwrotu opłat uiszczonych w przeszłości na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją. Taka sytuacja, jak wskazała strona skarżąca, miała miejsce także na gruncie ustawy o radiofonii i telewizji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt K 2/03, w którym w pkt. III sentencji wyroku Trybunał stwierdził, że "Opłaty pobierane na podstawie przepisów ustawy wskazanych w części I wyroku nie podlegają zwrotowi"). W tym kontekście strona skarżąca zauważyła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. akt P 9/09), będący przyczyną niniejszego postępowania, nie zawiera postanowienia analogicznego do pkt III wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 2004 r., chociaż w tej sprawie stosowny wniosek został złożony w czasie rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym przez przedstawicieli KRRiT, przy poparciu przedstawiciela Prokuratora Generalnego. Strona skarżąca wskazała, że Trybunał w punkcie 6 uzasadnienia wyroku z dnia 19 lipca 2011 r. wskazał, że nie wypowiada się co do wniosku, aby pobrane dotychczas opłaty koncesyjne na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie podlegały zwrotowi, pozostawiając tę kwestię sądom.

Zdaniem strony skarżącej, z powyższego wynika, że nie było zamiarem Trybunału Konstytucyjnego wyłączenie możliwości zwrotu opłaty uiszczonej na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W konsekwencji, jak uznała skarżąca spółka, to sąd rozpoznający niniejszą skargę jest w pełni uprawniony do oceny prawidłowości działania organu koncesyjnego w postępowaniu na skutek skargi o wznowienie, biorąc pod uwagę prokonstytucyjną wykładnię prawa.

Skarżąca spółka, po dokonaniu prokonstytucyjnej wykładni zasad intertemporalnych, stanęła na stanowisku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. nie wyłącza możliwości dochodzenia zwrotu opłat uiszczonych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Strona uznała, że we wznowionym postępowaniu, organ koncesyjny powinien zastosować prawo o treści wynikającej z derogacji trybunalskiej, albowiem we wznowionym postępowaniu niemożliwe jest zastosowanie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji z [...] kwietnia 2013 r., gdyż oznaczałoby to działanie wstecz prawa niekorzystnego dla strony skarżącej.

Uzasadniając konsekwencje wydania decyzji w trybie "milczącego przyznania" ("milczącej decyzji"), o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., strona skarżąca podniosła, iż w dniu [...] września 2012 r. (tj. z zachowaniem miesięcznego terminu określonego w art. 145a § 2 k.p.a.) w części dotyczącej opłaty złożyła skargę o wznowienie postępowania, wnosząc o: 1) wznowienie postępowania, 2) uchylenie we wskazanej powyżej części decyzji z dnia [...] września 2010 r., a następnie 3) wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy, w zakresie wskazanej części, o następującej treści: "Opłata za dokonanie zmiany (rozszerzenie) koncesji wynosi 82 (osiemdziesiąt dwa) złote", a także 4) wstrzymanie wykonania decyzji.

Strona skarżąca podniosła, że Przewodniczący KRRiT nie poinformował o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie sprawy, wydając sporną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. dopiero po około 7 miesiącach od dnia złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania.

Zdaniem strony skarżącej, w związku z upływem terminów rozpatrzenia sprawy (zgodnie z art. 35 k.p.a. najdłuższy możliwy termin rozpatrzenia sprawy wynosi 2 miesiące), w sprawie miał zastosowanie przepis art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, który przewiduje, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

Ustosunkowując się do argumentów powołanych przez Przewodniczącego KRRiT, strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, twierdząc, że żaden przepis procedury administracyjnej (k.p.a.) nie wyłącza stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego. Skarżąca spółka stwierdziła ponadto, że również w ustawie o radiofonii i telewizji brak jest normy prawnej, która wyłączałaby stosowanie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w całości oraz art. 11 (w tym w szczególności art. 11 ust. 9) tej ustawy. W opinii strony skarżącej, brak ustanowienia takiej wyraźnej normy szczególnej dotyczącej ustawy o radiofonii i telewizji oznacza, że racjonalny ustawodawca nie chciał wyłączenia przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w stosunku do postępowań administracyjnych w sprawach innych regulowanych działalności gospodarczych.

Zdaniem skarżącej spółki, w konsekwencji milczenia organu oraz w wyniku zastosowania przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, należy uznać, że Przewodniczący KRRiT wydał decyzję zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze o wznowienie postępowania (tzw. "milcząca decyzja"). W ocenie strony skarżącej, poprzez wydanie przez organ "milczącej decyzji" sprawa została rozstrzygnięta, a zatem - jak zasugerowała strona skarżąca - w przypadku spornej decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. zachodził przypadek nieważności decyzji, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji, skarżąca spółka stanęła na stanowisku, że zarówno wspomniana decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r., jak i decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. powinny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę, Przewodniczący KRRiT wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym m.in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r., wydany w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 386/08 - wskazał w odpowiedzi na skargę, że określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem terminu, na który została wydana. W konsekwencji, jak wskazał organ, z upływem określonego w decyzji okresu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. W związku z tym organ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało umorzone nie ze względu na zapłacenie należności (wygaśnięcie zobowiązania), ale z powodu braku jego przedmiotu, tj. decyzji, która mogłaby zostać poddana ewentualnej kontroli. Organ wskazał, że jego działanie było zgodne m. in. z wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 1731/2011, w którym NSA wyraził stanowisko, że "skoro można eliminować w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania wyłącznie akt nadal obowiązujący, o czym świadczy art. 151 k.p.a., to niewątpliwie brak jest podstaw prawnych do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne, analizować i oceniać akt, który już swą ważność utracił".

Działając jedynie z ostrożności procesowej, Przewodniczący KRRiT podniósł, że pozostałe podniesione przez stronę zarzuty również nie zasługują na uwzględnienie.

Organ koncesyjny, powołując się m.in. na stanowisko NSA wyrażone w uchwale dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 – uznał przede wszystkim, że - wbrew zarzutom skargi - w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo powinien stosować przepisy obowiązujące w dniu rozpatrywania sprawy. Wskazując jednocześnie na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 2423/10, Przewodniczący KRRiT uznał, w drodze analogii, że wznawiając postępowanie administracyjne na podstawie art. 145a k.p.a., organ winien stosować stan prawny istniejący w dniu wydawania nowej decyzji. Zdaniem organu, zasada ta znajduje również potwierdzenie w stanowisku doktryny (por. m.in. cyt. dr M. Kamiński), gdzie przyjęto, że wydając decyzję we wznowionym postępowaniu bierze się stan prawny zaistniały po wydaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który w rozpatrywanym przypadku oznacza zastosowanie art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji w nowym brzmieniu i wydanych na jego podstawie nowych przepisów wykonawczych.

Organ wskazał jednakże, iż pomijając zaistniały pomiędzy stronami spór co do interpretacji art. 2, art. 190 ust 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP oraz ewentualnego stosowania art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji, w brzmieniu sprzed dnia 20 listopada 2012 r. - należy stwierdzić, że ze względu na fakt, iż w sprawie brak jest przedmiotu postępowania, wskazane powyżej przepisy nie mogą zostać zastosowane.

Ustosunkowując się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego wadliwego, jej zdaniem, niezastosowania przez organ przepisu art. 11 ust. 9 ustawy swobody działalności gospodarczej, Przewodniczący KRRiT stwierdził, że zarówno art. 40b, jak i art. 4 pkt 11 i pkt 27 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji odsyłają do konkretnie wskazanych uregulowań ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W związku z tym, zdaniem organu, należy uznać, iż tylko w zakresie, w którym ustawa o radiofonii i telewizji odsyła do uregulowań ustawy o swobodzie działalności gospodarczej lub odwrotnie, Przewodniczący KRRiT jest zobowiązany do stosowania konkretnych przepisów u.s.d.g. Organ stwierdził, że przedmiotowy fakt potwierdził NSA w wyroku z dnia 11 października 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: II GSK 1088/11.

Reasumując, Przewodniczący KRRiT uznał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak w ustawie o radiofonii i telewizji wyraźnego odesłania do art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a również sam art. 11 u.s.d.g. nie stanowi wprost o jego stosowaniu do postępowań prowadzonych przez Przewodniczącego KRRiT. Z tego też względu, zdaniem organu, art. 11 u.s.d.g. nie znajduje zastosowania w przedmiotowych sprawach.

Ponadto organ stwierdził, że nie można zgodzić się poglądem strony skarżącej, iż "brak ustanowienia takiej wyraźniej normy szczególnej dotyczącej rtv oznacza, że racjonalny ustawodawca nie chciał wyłączenia art. 11 ust. 9 u.s.g.d. w stosunku do postępowań administracyjnych w sprawach innych regulowanych działalności gospodarczych", albowiem przedmiotowemu sposobowi wnioskowania zaprzecza zawarte w przepisach ustawy o radiofonii i telewizji wyraźne odwołanie do konkretnych przepisów ustawy swobody działalności gospodarczej. Zdaniem organu, gdyby w stosunku do postępowania koncesyjnego miała zastosowanie cała ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, ustawodawca nie odsyłałby w ustawie o radiofonii i telewizji do poszczególnych przepisów u.s.d.g.

Dodatkowo organ koncesyjny zwrócił uwagę, że z odpowiedzi Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Gospodarki na zapytanie nr 1308 w sprawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 12 lipca 2012 r. wynika wprost, iż art. 11 u.s.d.g. ma zastosowanie tylko do postępowań pierwszoinstancyjnych. Organ, cytując fragment stanowiska Ministerstwa Gospodarki, wskazał, że "Analiza funkcjonalna i systemowa przepisu art, 11 u.s.d.g. wskazuje, że ust. 9 nie znajduje zastosowania do procedur o charakterze odwoławczym, (...) Zasada dorozumianej zgody, o której mowa w art. 11 ust. 9 usdg, nie może dotyczyć takich postępowań, ponieważ przedmiotem tych postępowań jest ocena już wydanej przez organ decyzji. Podobnie jak w przypadku postępowań odwoławczych, w przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy organ musi dokonać ponownej oceny sprawy, w której decyzja została już wydana. W związku z powyższym zasada dorozumianej zgody nie powinna być stosowana do tego rodzaju postępowań". Biorąc pod uwagę w/w stanowisko Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Gospodarki z dnia 12 lipca 2012 r., Przewodniczący KRRiT przyjął, że należy tym bardziej uznać, iż art. 11 u.s.d.g. nie znajduje zastosowania w trybach nadzwyczajnych a więc również we wznowionym postępowaniu. W związku z powyższym nie jest prawdą, jak twierdzi Strona, iż dnia [...] listopada 2012 r. zapadło jakiekolwiek rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Organ zauważył, że powyższy pogląd został w pełni zaaprobowany przez WSA w Warszawie m.in. w postanowieniach: z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt: VI SAB/Wa 85/13 i VI SAB/Wa 100/13 oraz z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt: VI SAB/Wa 90/13, VI SAB /Wa 45/13 i VI SAB/Wa 60/13, a także VI SAB/Wa 75/13). Organ podtrzymał również swoje stanowisko, iż nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, jakoby zaskarżona decyzja była wadliwa ze względu na niezastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 1 lit c) oraz załącznika część III, pkt 44 ppkt 2) ustawy o opłacie skarbowej. W tym zakresie organ koncesyjny odwołał się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09, w którym Trybunał uznał, że "(...) Działalność polegająca na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych ma jednak w tym zakresie odrębne uregulowania zawarte w ustawie o radiofonii i telewizji. Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych jest art. 40 ust. 1 urt." W związku z faktem, iż Trybunał Konstytucyjny nie uchylił art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, organ uznał, iż kwestię opłaty za udzielenie koncesji, mimo przejściowego braku przepisów wykonawczych, reguluje tylko i wyłącznie ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. W związku z tym, organ uznał, że nawet w sytuacjach, w których Przewodniczący KRRiT w wyniku wznowienia na podstawie art. 145a k.p.a. uchyla istniejące decyzje, nie stosuje ustawy o opłacie skarbowej.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 20 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej spółki R. S.A., podtrzymując dotychczasowe stanowisko strony skarżącej i zarzuty skargi, przedłożył do akt sprawy załącznik do protokołu rozprawy, w którym uzupełnił stanowisko skarżącej.

W uzasadnieniu przedłożonego załącznika do protokołu strona skarżąca podniosła, iż w dniu [...] grudnia 2013 r. zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny wydane dwa wyroki w sprawach sygn. akt II GSK 1167/12 oraz II GSK 1168/12, w których NSA wyraził stanowisko w zakresie stosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w postępowaniach toczących się w sprawach administracyjnych przedsiębiorców prowadzących działalność regulowaną (na gruncie ustawy - Prawo Telekomunikacyjne). Strona skarżąca zauważyła, że wskazane rozstrzygnięcia NSA zapadły wprawdzie na gruncie art. 200a ustawy - Prawo telekomunikacyjne, jednak - jak zauważyła - brzmienie tego przepisu i jego cel są identyczne z art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że pogląd NSA wyrażony na gruncie Prawa telekomunikacyjnego można w pełni odnosić do wykładni przepisu art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji, a zatem będzie miał on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Skarżąca spółka wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując we wspomnianych wyrokach z dnia 5 grudnia 2013 r. kompleksowej analizy roli art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w polskim systemie prawnym, stwierdził m.in., iż "(...) z treści art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w sposób niewątpliwy wynika, iż nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy istnieje przepis prawa wyraźnie wyłączający jego stosowanie, ze względu na nadrzędny interes publiczny (...)". Strona skarżąca stwierdziła w związku z tym, iż powyższa argumentacja NSA jest całkowicie zgodna z dotychczasową argumentacją przedstawianą przez skarżącą spółkę w niniejszej sprawie. Strona przyjęła, że w konsekwencji milczenia organu koncesyjnego oraz w wyniku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., należy uznać, że Przewodniczący KRRiT wydał decyzję zgodnie z wnioskiem strony zawartym w skardze o wznowienie postępowania. W związku z wydaniem milczącej decyzji, sprawa została - zdaniem strony skarżącej - rozstrzygnięta, co w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oznacza, że sporna decyzja Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] kwietnia 2013 r. obarczona była wadą nieważności i powinna zostać uchylona, co w konsekwencji również przesądza o tym, iż uchylona powinna być także decyzja Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Przewodniczącego KRRiT, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu - wniósł o oddalenie skargi.

Po zamknięciu rozprawy, do tut. Sądu wpłynął w dniu [...] maja 2014 r. załącznik do protokołu rozprawy, w którym organ, ustosunkowując się do stanowiska zaprezentowanego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej spółki - uzupełnił swoje stanowisko.

W uzasadnieniu przedłożonego załącznika do protokołu Przewodniczący KRRiT podniósł, iż wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., wydane w sprawach o sygn. akt: II GSK 1167/12 oraz II GSK 1168/12 nie maja w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, albowiem - jak podkreślił przede wszystkim organ - przepis art. 200a ustawy - Prawo telekomunikacyjne, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie jest tożsamy z art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji. Organ uznał, że w przypadku Prawa telekomunikacyjnego i przytaczanych przez stronę wyroków NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., stan faktyczny i prawny jest zdecydowanie odmienny od rozpatrywanego w niniejszej sprawie. Organ koncesyjny zauważył, że przepis art. 200a ustawy - Prawo telekomunikacyjne został umieszczony w Dziale X, rozdziale 2 tej ustawy - Kontrola i postępowanie pokontrolne. Zdaniem organu, zarówno cel wprowadzenia przepisu art. 200a jak i jego umiejscowienie w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, wskazuje na zupełnie różne znaczenie tego przepisu w stosunku do regulacji zwartej w art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji, co - według organu - wyraźnie podkreślił NSA w przywołanym wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn.. akt II GSK 1088/11. Ponadto Przewodniczący KRRiT wyraźnie podkreślił, że przywołane przez stronę skarżącą wyroki NSA nie dość, że zostały wydane w innym stanie faktycznym i prawnym, to dodatkowo nie dotyczą decyzji uznaniowych. Co istotne, jak wskazał dodatkowo organ, przedmiotowe orzeczenia zapadły na kanwie konkretnej sprawy i nie zostały wydane na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co w konsekwencji oznacza, że można przypisywać owym orzeczeniom uniwersalnego waloru. W tej sytuacji, organ uznał, że niezasadne jest odwoływanie się przez skarżącą spółkę w przedmiotowej sprawie do wyroku wydanego w oparciu o inny stan faktyczny i prawny. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Przewodniczący KRRiT podkreślił, iż wydanie decyzji o treści wnioskowanej przez stronę skarżącą (vide: wprowadzenie do decyzji zapisu, iż "opłata za dokonanie zmiany koncesji wynosi 82 złote") byłoby obarczone wadą nieważności, albowiem w postępowaniach prowadzonych przed Przewodniczącym KRRiT nie można było nigdy zastosować opłaty przewidzianej w ustawie z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, zaś brzmienie art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji wyklucza możliwość niepobrania jakiejkolwiek opłaty za udzielenie lub zmianę koncesji, co – zdaniem organu – potwierdził Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09. Reasumując, Przewodniczący KRRiT stwierdził, że wydanie decyzji w brzmieniu wnioskowanym przez stronę skarżącą byłoby obarczone wadą nieważności z powodu orzekania w przedmiocie decyzji nieistniejącej już w obrocie prawnym oraz z powodu naliczenia opłaty na podstawie przepisów nieznajdujących zastosowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga spółki R. S.A. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, wydając zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. - dopuścił się naruszenia przepisów prawa.

W ocenie Sądu, umarzając postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej spółki z dnia [...] września 2012 r. o uchylenie decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] września 2010 r., nr [...], zmieniającej decyzję koncesyjną tego organu z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę wspomnianej koncesji, Przewodniczący KRRiT błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zainicjowanej wspomnianym wnioskiem skarżącego przedsiębiorcy nie ma zastosowania norma prawna wyrażona w przepisie art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że organ koncesyjny, wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się istotnej obrazy zasad przewidzianych w przepisach art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Należy wyraźnie podkreślić na wstępie, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest niewątpliwie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje szereg etapów, w tym m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalenie to jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

Zasada praworządności wymaga, aby organy administracji publicznej nie złamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne. Działania administracji powinny być zatem zgodne z: Konstytucją RP, ogólnymi zasadami prawa, prawem Unii Europejskiej, krajowym prawem ustawowym i wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi (prawem delegowanym), zwyczajami i konwencyjnymi zasadami prawa międzynarodowego, które zostały włączone do rodzimego porządku prawnego orzeczeniami sądów na tyle, na ile według prawa krajowego mają one prawnie wiążący skutek, odpowiednimi wytycznymi administracyjnymi w stopniu, w jakim można się do nich odwoływać przy rozpoznawaniu sprawy przez sąd. Zasada praworządności zakłada jednocześnie możliwość skutecznego narzucenia administracji wypełnienia tych powinności oraz rodzi konieczność wzruszenia bezprawnych aktów administracyjnych, przy zapewnieniu jednak priorytetu innym zasadom chroniącym prawa jednostki w jej stosunkach z administracją. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym praworządność działania jest zasadą fundamentalną, ale w jej ramach mieści się nie tylko obowiązek przestrzegania prawa, lecz również działania w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości.

W ramach zasady przewidzianej w przepisie art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

Niewątpliwie uznać należy, iż zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

Jeśli chodzi o możliwość wykorzystywania analogii w procesach stosowania prawa, należy podkreślić, iż stanowi ona jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych.

W literaturze prezentowane są różne stanowiska na temat jej dopuszczalności w prawie administracyjnym (por. m.in. W. Jakimowicz /w:/ Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, System Informacji Prawnej LEX). Według pierwszego poglądu, stosowanie analogii w prawie administracyjnym jest niedopuszczalne, albowiem w procesie stosowania prawa organy administracji publicznej mogą podejmować rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie przepisów prawa bezpośrednio uzasadniających ich kompetencję do konkretnej formy działania. Zgodnie z tym stanowiskiem, wynikający z zasady legalności wymóg podejmowania rozstrzygnięć w oparciu o konkretne normy prawne dotyczy w równym stopniu nakładania obowiązków, co przyznawania praw podmiotowych. Administracja publiczna nie ma kompetencji do dowolnego kreowania takich praw, a rozstrzygnięcia korzystne dla obywatela również muszą mieć podstawę w konkretnej regulacji prawnej. Niemniej, należy zauważyć, iż według drugiego stanowiska dopuszcza się ostrożne stosowanie analogii w prawie administracyjnym.

Zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że o ile zasady praworządności i legalności istotnie całkowicie nie wykluczają w tym zakresie analogii, to na pewno nakazują bardzo ostrożnie posługiwać się nią w prawie administracyjnym. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien stosować ją tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej, i jednocześnie, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny. Tak dalece obostrzona dopuszczalność stosowania analogii w prawie administracyjnym jest w istocie potwierdzeniem możliwego do przyjęcia stanowiska, że zasada demokratycznego państwa prawnego ma w tym prawie m.in. to znaczenie, że zasadniczo wyklucza stosowanie w nim analogii.

W konsekwencji należy, zdaniem Sądu, uznać, że niewątpliwie w procesach wykładni prawa administracyjnego pierwszoplanowe znaczenie winny mieć zasady praworządności, legalności i kompetencyjności. Oznacza to, że wykładnia językowa i znaczenie literalne powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej i funkcjonalnej, a za pierwszeństwem wykładni językowej przemawiają zarówno argumenty analityczne (wykładnia prawa jest wykładnią tekstów prawnych), jak i argumenty polityczne, albowiem w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.

Przyjęcie powyższego stanowiska nie może oznaczać, że w prawie administracyjnym wykładnia językowa może prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej).

Niemniej, w ocenie Sądu, z uwagi na pewnego rodzaju niebezpieczeństwo związane z charakterem podmiotów dokonujących wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, a także ze względu na postulat zapewnienia pewności prawa, należy przyjąć, iż sądowa ocena legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej winna mieścić się w granicach obowiązującego prawa, gdyż uzurpowanie sobie przez sąd kompetencji normodawczych powinno być oceniane szczególnie surowo również dlatego, że jest wynikiem działania organu państwa powołanego właśnie w celu stania na straży praworządności. Owszem, zasługuje na aprobatę stanowisko, zgodnie z którym istota tzw. prawa sędziowskiego polega na należącym do sądu wyrównywaniu niedopatrzeń ustawodawcy, jednakże sądy mogą to czynić tylko wtedy, gdy ich stwierdzenia nie będą sprzeczne z obowiązującymi przepisami.

W związku z powyższym należy uznać, że jeżeli Sąd usiłuje, w ramach kryterium legalności, objąć ochroną również prawa naruszone nie przez administrację publiczną, lecz przez ustawodawcę, to działanie takie powinno budzić poważne wątpliwości, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że Sąd może w ten sposób przekraczać swoje kompetencje po to, by chronić pewne wartości publiczne, którym ustawodawca przez przeoczenie lub zwykłe niechlujstwo nie zagwarantował należytej ochrony.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy nie organy administracji publicznej, lecz ustawodawca tworzący pozytywny porządek prawny narusza zasady prawidłowej legislacji i ochrony systemu prawnego, podejmowane na siłę starania sądu administracyjnego w kierunku naprawienia owych błędów nie zawsze są celowe i uzasadnione, gdyż w rezultacie niekoniecznie prowadzą do ochrony wspomnianych wartości systemowych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy - w ocenie Sądu - uznać, iż podjęcie próby "ratowania" błędu ustawodawcy polegającego na braku przyjęcia odpowiedniej regulacji w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - poprzez interpretację art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie można uznać za uzasadnioną zarówno w świetle rezultatów wykładni językowej, jak i systemowej oraz celowościowej (funkcjonalnej), czy też historycznej.

Przewodniczący KRRiT próbował wprawdzie wywieść podstawę do uznania słuszności swojego stanowiska z pewnej wykładni celowościowej, czy też systemowej art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, uwzględniającej zarówno całość regulacji prawnych dotyczących koncesjonowania działalności radiowo-telewizyjnej, jak i istoty samej opłaty za udzieloną koncesję, a także z ogólnych zasad dotyczących wyłączenia regulacji zawartej we wspomnianym przepisie art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Niemniej, według Sądu, przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań zarówno ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i ustawy o radiofonii i telewizji, jaki proponuje organ administracji publicznej, zmuszałoby jednak Sąd do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności.

Zdaniem Sądu, należy w związku z powyższym uznać, że pomimo poważnego błędu ustawodawcy, który prawdopodobnie przeoczył wprowadzenie do ustawy o radiofonii i telewizji odpowiedniego przepisu, który expressis verbis wyłączałby zastosowanie regulacji zawartej we wspomnianym przepisie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., zasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez organ art. 11 ust. 9 cyt. ustawy.

Sąd uznał, że Przewodniczący KRRiT błędnie stwierdził, że w sprawie wniosku skarżącego przedsiębiorcy dotyczącego uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] września 2010 r. zmieniającej decyzję koncesyjną z dnia [...] czerwca 2002 r., w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za wspomnianą zmianę koncesji, nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Sąd nie zgadza się zarówno ze stanowiskiem Przewodniczącego KRRiT, że wyłączenie stosowania powołanego przepisu w sprawie dotyczącej udzielania lub zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego uzasadnione jest tym, iż przepisy ustawy o radiofonii i telewizji w zakresie, w jakim regulują omawianą kwestię, pozostają w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przepisami o charakterze szczególnym. Ponadto, Sąd nie zgodził się z tą częścią argumentów organu koncesyjnego, w ramach której organ ten, sugerując brak możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g., powołał się na nadrzędny interes publiczny, jako element wyłączający stosowanie wynikających z niego rygorów. Sąd wykluczył również możliwość przyjęcia koncepcji braku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. także z uwagi na przedstawioną przez organ wykładnię historyczną unormowań zawartych w ustawie o radiofonii i telewizji.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

Powołany przepis został dodany do art. 11 u.s.d.g. przez art. 46 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniu usług") i wszedł w życie z dniem 10 kwietnia 2010 r. Dodać należy, że ustawodawca nie wypowiedział się w kwestii stosowania przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. do postępowań w sprawach wszczętych i niezakończonych przed jego wejściem w życie.

W art. 11 ust. 9 u.s.d.g. została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy.

W piśmiennictwie zauważa się, że "Przyjęta przez ustawodawcę fikcja rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy jest definitywnie fałszywa, gdyż warunkiem jej przyjęcia jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Nie mamy tu więc do czynienia z dorozumianym rozstrzygnięciem organu lecz z konstrukcją prawną, która wobec niedopuszczalnej bierności organu administrującego, pozwala przyjąć skutki tożsame z rozstrzygnięciem sprawy przez organ" (por. M. Szalewska, Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Administracja 2010, nr 4, s.89).

Należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 1167/12 - uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw.

W związku z treścią art. 11 ust. 9 u.s.d.g., ustaloną ustawą o świadczeniu usług, zostały wprowadzone zmiany do obowiązującego porządku prawnego. W przypadku 11 regulacji prawnych zostało wyłączone stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. lub art. 11 ust. 3 - 9 u.s.d.g. Dodać należy, że wyłączenie ostatnio wymienionej regulacji zostało wprowadzone także po wejściu w życie ustawy o świadczeniu usług. W ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) dokonano zmiany polegającej na tym, że na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo bankowe, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy o funduszach inwestycyjnych, ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 126, poz. 853) do art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym został dodany ustęp 5a, który stanowi, że do spraw z zakresu właściwości Komisji Nadzoru Finansowego nie stosuje się przepisów art. 6 ust. 3, art. 11 ust. 3 - 9 oraz Rozdziału 2a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) w art. 207 pkt 4 wprowadziła zmianę w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1232), polegającą na dodaniu do art. 181 ustępu 4, który stanowi, że do udzielanych przez organ ochrony środowiska, pozwolenia zintegrowanego i pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie stosuje się art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Z przytoczonych przykładów wynika, że gdy ustawodawca uzna to za konieczne, podejmuje właściwe działania legislacyjne.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, podzielając w pełni stanowisko strony skarżącej, że brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że powołany przepis art. 11 ust. 9 cyt. ustawy znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o radiofonii i telewizji.

Warto wyraźnie wskazać, że z treści przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w sposób niewątpliwy wynika, iż nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy istnieje przepis prawa wyraźnie wyłączający jego stosowanie, ze względu na nadrzędny interes publiczny. Podkreślenia wymaga, na co zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12, że dyrektywa uwzględnienia nadrzędnego interesu publicznego w przypadku wyłączenia stosowania powołanego przepisu adresowana jest do ustawodawcy.

W związku z tym, za chybione należało uznać rozważania Przewodniczącego KRRiT mające na celu wykazanie, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie ma zastosowania w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, w szczególności w sprawie ustalania wysokości opłat za zmianę koncesji udzielonej na rozpowszechnianie programu radiowego, z uwagi na ochronę nadrzędnego interesu publicznego, w sytuacji, gdy w ustawie o radiofonii i telewizji nie ma przepisu umożliwiającego odstąpienie od jego stosowania. Zdaniem Sądu, należy uznać, iż ocena, czy w konkretnym przypadku ochrona nadrzędnego interesu publicznego wyklucza stosowanie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy należy bowiem do procesu stanowienia prawa, a nie jego stosowania.

Sąd uznał ponadto, że wyniku przeprowadzonej analizy nie podważa również argument podnoszony przez Przewodniczącego KRRiT, że zakres stosowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej na gruncie ustawy o radiofonii i telewizji został wyraźnie określony i ograniczony do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o czym stanowi przepis art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji.

Zgodnie z przepisem art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji, do kontroli działalności gospodarczej nadawcy radiowo-telewizyjnego stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, powołany przepis potwierdza, że przepisy ustawy o radiofonii i telewizji nie wyłączają stosowania ogólnych przepisów o kontroli działalności przedsiębiorców zawartych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy tej ostatnio wymienionej ustawy są stosowane, jeżeli przepis ustawy o radiofonii i telewizji, jako przepis szczególny, nie reguluje odmiennie prowadzenia kontroli. Z art. 40b cyt. ustawy nie można natomiast wyprowadzać wniosku, że inne przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mające charakter przepisów ogólnych, regulujących kwestie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych przed Przewodniczącym KRRiT.

W związku z powyższym, wymagało rozważenia, czy w pojęciu "sprawy przedsiębiorcy", w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g., a tym samym "wniosku", o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., mieści się wniosek skarżącej spółki o uchylenie decyzji Przewodniczącego KRRiT zmieniającej decyzję koncesyjną, w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę owej koncesji.

Należy zauważyć, że w myśl art. 1 u.s.d.g. ustawa ta reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. W tym kontekście należy przyjąć, że pojęcia "wniosek" i "sprawa przedsiębiorcy" obejmują sprawy związane z podejmowaniem, wykonywaniem i zakończeniem działalności gospodarczej.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wykonywanie przez skarżącą spółkę działalności polegającej na rozpowszechnianiu programu radiowego stanowi niewątpliwie wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g.

Zdaniem Sądu, należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1167/12), wyraźnie stwierdził, że analiza art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzi do wniosku, iż ustawodawca pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g.) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 u.s.d.g.) uznaje za równoważne. W związku z tym, jak wskazał NSA, podane wyżej rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek".

W konsekwencji, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że wniosek skarżącej spółki o uchylenie decyzji Przewodniczącego KRRiT zmieniającej decyzję koncesyjną, w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji stanowi "sprawę przedsiębiorcy" a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wolą ustawodawcy było szerokie rozumienie "sprawy przedsiębiorcy", a w konsekwencji wprowadzenie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Dodać należy, że ustanowione w przepisach odrębnych ustaw ograniczenia stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. (np. w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym) przeczą również tezie, że powołany przepis ma zastosowanie tylko w przypadku wniosków o nieskomplikowanym charakterze.

Zdaniem Sądu, uwzględnione przez organ koncesyjny okoliczności, jako rzekomo stanowiące przesłankę wyłączenia z zakresu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wniosków o uchylenie decyzji Przewodniczącego KRRiT zmieniającej decyzję koncesyjną, pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią powołanego przepisu.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. obejmuje sprawy (wnioski) przedsiębiorców związane z podejmowaniem, wykonywaniem lub zakończeniem prowadzenia działalności gospodarczej, a upływ terminu ich rozstrzygnięcia (załatwienia) wywołuje skutek w postaci przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Wyłączenie stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ze względu na nadrzędny interes publiczny musi być wyraźne i wynikać z przepisu odrębnej ustawy. W związku z tym przyjętą przez organ administracji publicznej wykładnię omawianego przepisu, dopuszczającą możliwość wyinterpretowania jego wyłączenia ze względu na nadrzędny interes publiczny z przepisów odrębnych ustaw - należało uznać za błędną.

Konsekwencją naruszenia przez Przewodniczącego KRRiT przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. przez jego błędną wykładnię, było pominięcie w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji możliwości zastosowania powołanego przepisu w okolicznościach konkretnej sprawy

Ponadto, dokonując analizy unormowania zawartego w przepisie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., należy pamiętać o generalnej zasadzie niedopuszczalności rozszerzającej wyjątków i postanowień o charakterze wyjątkowym. Owszem, w ocenie Sądu, de lege ferenda nie ulega najmniejszej wątpliwości, że należy niezwłocznie zmienić (uzupełnić) zapisy ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji w ten sposób, by wprowadzić wyraźny przepis, który expressis verbis wyłączy w postępowaniach toczących się przed Przewodniczącym KRRiT możliwość odwoływania się do normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Niemniej okoliczność ta, wynikająca z racjonalnej niewątpliwie potrzeby, nie może mieć de iure jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla aktualnego sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem - jak wskazał Sąd - przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań ustawy o radiofonii i telewizji, jaki zaproponował Przewodniczący KRRiT, ewidentnie zmuszałoby jednak do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (por. m.in. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż Przewodniczący KRRiT, dokonując umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej spółki R. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2012 r. - dopuścił się naruszenia zarówno przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a.

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 27/97, czy też wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Bk 95/95).

Zdaniem Sądu, przykład niniejszej sprawy ukazuje w sposób wyraźny, że w procesie stosowania prawa nierzadko może powstać sprzeczność między zasadą celowego działania organu administracji publicznej (np. w niniejszej sprawie celem działania Przewodniczącego KRRiT było - generalnie słuszne zresztą - podjęcie próby wyłączenia możliwości zastosowania przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w postępowaniach prowadzonych przed tym organem), a obowiązkiem przestrzegania prawa przez ten organ. Nie wolno jednak organom administracji wyposażonym w atrybuty władztwa publicznoprawnego (imperium), wykonać zadania kosztem naruszenia prawa, lecz należy szukać drogi jego wykonania w inny sposób, bez naruszania prawa lub spowodować zmianę przepisu prawnego poprzez zainicjowanie stosownego procesu legislacyjnego. Naruszenie bowiem praworządności wyrządza Państwu większą szkodę niż niewykonanie poszczególnego zadania (tak również: m.in. L. Żukowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 352).

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgadzając się co do zasady z intencją organu koncesyjnego, prowadzącą do wyłączenia zastosowania przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w postępowaniach prowadzonych przed tym organem, uznał jednak, że Przewodniczący KRRiT nie może podejmować działań, które nie mają wyraźnego oparcia w obowiązujących normach prawnych.

W ocenie Sądu, nie tylko istota zdecydowanej większości postępowań prowadzonych przed Przewodniczącym KRRiT i ich niewątpliwie złożony charakter, ale przede wszystkim zasady zwykłej logiki i racjonalności wskazują wprawdzie, że w postępowaniach dotyczących udzielania, czy też zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego (lub telewizyjnego) w żadnym wypadku nie powinien mieć zastosowania wspomniany przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g., niemniej nie oznacza to jednak, że organ koncesyjny, kierując się wadliwą wykładnią prawa oraz wspomnianymi zasadami racjonalności, próbując jednocześnie sanować ewidentne zaniedbania ustawodawcy, może podejmować decyzje administracyjne, które nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym.

W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy uznać, że działanie Przewodniczącego KRRiT naruszało przepis art. 6 k.p.a., albowiem organ ten byłby uprawniony do zignorowania normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. jedynie wówczas, gdyby odpowiedni przepis zawarty w ustawie o radiofonii i telewizji wyłączał jego zastosowanie. W niniejszej sprawie takiej podstawy nie było, a więc należy stwierdzić, iż obie sporne decyzje zostały wydane z istotną obrazą przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

W konsekwencji milczenia organu koncesyjnego oraz w wyniku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., należy - według Sądu - uznać, że Przewodniczący KRRiT wydał decyzję zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki zawartym w skardze o wznowienie postępowania z dnia [...] września 2012 r.

W związku z wydaniem przez organ tzw. milczącej decyzji niewątpliwie sprawa została rozstrzygnięta, co - w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - wymagało rozważenia przez Sąd, czy aby nie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności spornej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Sąd uznał jednak, że pomimo jednoznacznego brzmienia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym, organ stwierdza nieważność decyzji wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej przez inną decyzję, nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie Przewodniczący KRRiT dopuścił się ewidentnej obrazy normy prawnej przewidzianej w tym przepisie k.p.a., skoro kwestia wydania tzw. milczącej decyzji, podjętej w ramach zastosowania konstrukcji fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, budziła poważne wątpliwości interpretacyjne, które swój finał znalazły dopiero w ramach sporu sądowego.

Mając na względzie powyższe, niecelowe wydaje się odniesienie przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi.

Warto jedynie wskazać, że cała obszerna część argumentacji organu dotycząca wadliwości przyjętej przez skarżącą spółkę koncepcji sposobu obliczenia opłaty za zmianę koncesji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, również nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. O ile bowiem, należy - zdaniem Sądu - w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Przewodniczącego KRRiT, iż - wbrew sugestiom strony skarżącej - w postępowaniach prowadzonych przed tym organem nie można stosować opłaty przewidzianej w ustawie o opłacie skarbowej, co wynika zarówno z jednoznacznego brzmienia art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, jak i słusznego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09 - o tyle, należy jeszcze raz wyraźnie wskazać, że skoro w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g., powyższe rozważania organu stają się bezprzedmiotowe z uwagi na "sankcję" przewidzianą w art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone decyzje Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie podlegają wykonaniu, Sąd orzekł zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 457 złotych, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).