Wyrok NSA, sygn. akt OSK 378/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, , Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2003 r. sygn. akt V SA 318/03 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje adwokatowi K. K. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych, którą należy wypłacić ze środków Skarbu Państwa (Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie)


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2002 r., którą to decyzją Wojewoda Lubelski odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją tegoż Wojewody z dnia [...] września 2002 r. dotyczącą odmowy anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania G. Ż.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Lubelskiego był art. 145 § 1 pkt 1 kpa. W myśl tego przepisu wznawia się postępowanie, jeżeli dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Żądanie wznowienia na tej podstawie może nastąpić przy spełnieniu dwóch warunków – 1) musie mieć miejsce wystąpienie sfałszowania dowodu, 2) sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Zdaniem Sądu przesłanki te nie zostały spełnione, gdyż w postępowaniu dowodowym dotyczącym zameldowania G. Ż. nie wystąpił fałszywy dowód. Za taki dowód nie może być uznane postanowienie Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z dnia 3 maja 1986 r. sygn. akt I Ns 227/86, gdyż na skutek wznowienia postępowania zakończonego tym postanowieniem wydane zostało przez Sąd postanowienie z dnia 11 września 1997 r. sygn. akt I Ns 388/97, które inaczej rozstrzyga kwestię nabycia spadku po J. B. Postanowienie to zatem nie może być kwalifikowane jako wystąpienie w sprawie fałszywego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Sąd podkreślił, że organy administracji w swoich decyzjach powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 488/99, w którym Sąd wskazał, że matka G. Ż. spełniała przesłanki zameldowania powołując już treść nowego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 11 września 1997 r., co czyni chybiony zarzut użycia przez organy administracji "wadliwego i wycofanego z obiegu prawnego dokumentu" – postanowienia Sądu z dnia 3 maja 1986 r. Nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem, czynności materialno-technicznej zameldowania osoby, na pobyt stały, uprawnienie G. Ż. i jego matki do przebywania w lokalu, gdyż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 716) orzekł, że art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych przewidujący obowiązek przedstawienia przy zameldowaniu potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, jest niezgodny z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W świetle tego wyroku przesłanką wystarczającą do zameldowania osoby na pobyt stały lub czasowy jest przebywanie osoby w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby (art. 10 ust. 1 ustawy). G. Ż. zamieszkiwał w spornym lokalu w dacie zameldowania.

Trafne jest zdaniem sądu stanowisko Ministra, że art. 148 kpa, dotyczy strony, a nie organu, a zatem Wójt Gminy nie naruszył ustalonego w tym przepisie terminu do wznowienia postępowania.

Zarzut dotyczący niedoręczenia decyzji stronom nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje były doręczone pełnomocnikowi stron – J. B. – art. 40 § 2 kpa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył G. K. za pośrednictwem adwokata. Skarga zarzuca wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez uznanie, iż do zameldowania J. B. i G. Ż. nie była wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w P. nr [...]; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 i 8 kpa poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, art. 149 i 151 kpa przez uznanie za zgodną z prawem decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2002 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2002 r. – mimo że nie wydano postanowienia o wznowieniu postępowania. Skarżący na zasadzie art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosi o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2003 r. w całości i przekazanie sprawy właściwemu sądowi do ponownego rozpoznania.

W skardze podniesiono, że art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w dacie zameldowania J. B. i G. Ż. przewidywał przy zameldowaniu na pobyt stały obowiązek przedłożenia potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Fakt niekonstytucyjności w chwili obecnej tego przepisu nie ma znaczenia w sprawie, co do istnienia podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero ponownie rozpoznając sprawę będą miały zastosowanie obecne zapisy ustawy o ewidencji i dowodach osobistych. Zameldowanie J. B. i G. Ż. nastąpiło w dniu 13.I.1992 r. w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z dnia 30.V.1986 r., bez zgody wszystkich współwłaścicieli ujawnionych dopiero w postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia 11 września 1997 r., a zatem zameldowanie tych osób nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 9 ust. 2 ustawy. Podejmowanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga zgody wszystkich współspadkobierców.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych przesłankami decydującymi o możliwości zameldowania osoby na pobyt stały są: posiadanie uprawnień do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie oraz faktyczne zamieszkiwanie w tym lokalu. Zgodnie w poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r., II SA/Ka 951/2000, do zameldowania na pobyt stały w lokalu stanowiącym współwłasność konieczne jest potwierdzenie uprawnienia do zajmowania lokalu dokonane przez wszystkich współwłaścicieli.

W przedmiotowej sprawie jak podano w skardze kasacyjnej oprócz podnoszonej przez skarżącą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, podstawę wznowienia stanowią także przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz pkt 8 i te wszystkie podstawy wznowienia winny zostać ocenione w przedmiotowym postępowaniu. Jeżeli chodzi o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1, to podstawę zameldowania J. B. i jej syna G. Ż. stanowiło postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 30 maja 1986 r. wydane w wyniku celowego ukrycia wszystkich ustawowych spadkobierców J. B. Zatem dowód, na podstawie którego dokonano zameldowania w budynku w P. nr [...] J. B. i jej syna G. Ż. okazał się fałszywy. Okoliczność wydania w dniu 11 września 1997 r. nowego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia prawa do spadku po J. B. może być nadto podstawą wznowienia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 kpa. Zgodnie z pkt 5 art. 145 kpa postępowanie wznawia się, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Warunkiem wznowienia postępowania jest jedynie to, aby nowa okoliczność miała istotne znaczenie dla sprawy i istniała w dniu wydania decyzji, przy czym nie była znana organowi, który wydał decyzję. Gdyby zatem organ administracji posiadał wiedzę czyja zgoda w dacie 13 stycznia 1992 r. jest w świetle art. 9 ust. 2 ustawy niezbędna do zameldowania J. B. i G. Ż. wydałby inne rozstrzygnięcie w sprawie, wobec braku zgody na zameldowanie wszystkich współwłaścicieli.

Jeżeli chodzi o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 kpa to zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, sama zmiana postanowienia sądu dotycząca spadku w zakresie ustalenia spadkobierców po J. B. stanowi wystarczającą podstawę do wznowienia postępowania.

Zarówno Wojewoda Lubelski odmawiając wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2002 r., jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując tę decyzję w mocy – jak podano w skardze – naruszyli art. 149 i 151 kpa. Art. 149 § 3 kpa wobec tego, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić tylko z trzech przyczyn: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa; podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 1 kpa; w podaniu o wznowienie nie powołano żądnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa. Natomiast badanie sprawy wznowienia postępowania w zakresie określonym w art. 151 kpa może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 kpa, a więc po ustaleniu, że nie zachodzi żadna z przyczyn uzasadniających odmowę wznowienia postępowania. Natomiast niedopuszczalna jest ocena przyczyn wznowienia postępowania, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania., Przesłanką odmowy wznowienia postępowania, nie może być negatywny wynik ustaleń, co do samych przyczyn wznowienia. Skarżący podnosi, że wydanie postanowienia z art. 149 § 2 kpa otwiera postępowanie, co do wszystkich podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1 kpa i organ administracji ma obowiązek zbadania czy nie występują wszystkie przesłanki wznowienia z tego przepisu. Rozstrzyganie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania w decyzji o odmowie wznowienia jest naruszeniem art. 149 § 2 kpa i 151 § 1 pkt 1 kpa.

Tymczasem decyzja Wojewody Lubelskiego o odmowie wznowienia postępowania została wydana z powołaniem się na przyczyny, które wykluczały dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji. Według art. 151 § 1 kpa brak przyczyn wznowienia powoduje wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Z tych wszystkich względów zostały naruszone przepisy postępowania, co miało z kolei, zdaniem wnoszącego skargę, istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należy podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że postępowanie zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, może być prowadzone tylko po wydaniu przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania, które dopiero otwiera sprawę wzruszenia decyzji (art. 149 § 1 kpa), na co nie zwrócił uwagi sąd orzekający w sprawie. Decyzja natomiast odmawiająca wznowienia postępowania wydana przez organ w myśl art. 149 § 3 kpa może nastąpić wtedy, gdy wznowienie postępowania nie jest możliwe z przyczyn przedmiotowych oraz podmiotowych, a także gdy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wtedy, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia. Natomiast przyczyny podmiotowe zachodzą wtedy, gdy wniosek złożyła osoba nie będąca stroną postępowania lub nie mająca zdolności do czynności prawnych.

Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2002 r. jak i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2002 r., wynika, że organy te badały podstawę wznowienia postępowania, bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Z uzasadnienia jednak tych obu decyzji wynika, że faktycznie decyzje zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania i sformułowanie odpowiada art. 151 kpa jakie wydaje się po wznowieniu postępowania. Decyzja w sprawie administracyjnej to nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale również jej uzasadnienie, które wraz z rozstrzygnięciem tworzy jedną całość. Należy zatem rozważyć czy to uchybienie procesowe może być skutecznie podnoszone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze cały materiał dowodowy tej sprawy, należy uznać, że naruszenie przepisów postępowania przez sąd orzekający jak i organy nie może być skutecznie podnoszone przez wnoszącego skargę kasacyjną, gdyż stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie miało wpływu na wynik sprawy.

Podstawy wznowienia postępowania zostały wyczerpująco wymienione w art. 145 § 1 kpa. Tylko wystąpienie dopiero jednej z wad wymienionych w tym przepisie powoduje, że organ rozstrzyga sprawę, co do istoty. J. B. działająca w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik H. M., R. B. i M. B. złożyła wniosek o wznowienie postępowania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2002 r. nr [...], którą to decyzją Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2002 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Wójt Gminy uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] lutego 1999 r. unieważniającą czynności materialno-techniczne dotyczące zameldowania na pobyt stały G. Ż. i odmówił anulowania tych czynności. W dacie wydania tej decyzji organom znane były okoliczności związane ze zmianą postanowienia z dnia 30 maja 1986 r. Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim a dotyczące ustalenia spadkobierców po J. B. i wydania w dniu 11 września 1997 r. sygn. akt I Ns 388/97 nowego postanowienia ustalającego prawidłowy krąg spadkobierców. Oba postanowienia znajdowały się w aktach administracyjnych i na które zresztą organ powołał się w decyzji.

W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że te dowody nie stanowią podstawy wznowienia postępowania, gdyż decyzji nie oparto na podstawie postanowienia z dnia 30 maja 1986 r. i nie można mówić o fałszu dokumentu stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, który stanowi podstawę wydania decyzji.

W postępowaniu dowodowym przed organami było brane jako dowód postanowienie Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z dnia 11 września 1997 r.

Skoro jak zostało powiedziane, organ oparł się na postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 11 września 1997 r., to nie zachodzą podstawy wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 5 i 8, gdyż postanowienie to, nie stanowi nowej okoliczności (dowodu) nieznanej organowi. Wniosek zaś J. B. o wznowienie postępowania oparty był jedynie na tej podstawie, że zameldowanie J. B. i jej syna G. Ż. w 1992 r. było oparte na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z dnia 30 maja 1986 r. Tymczasem podstawą wydanej decyzji przez Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2002 r. i utrzymującej nią decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2002 r. był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 8 czerwca 2002 r. sygn. akt NSA/LU 488/99. W wyroku tym sąd zajął stanowisko, że w sytuacji, gdy budynek stanowiący współwłasność, znajdował się w wyłącznym posiadaniu jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, to tylko ten współwłaściciel mógł potwierdzać uprawnienia do przebywania w tym budynku (lokalu) osoby bliskiej i organ mógł poprzestać na potwierdzeniu jej uprawnień.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. nr 78, poz. 716) została orzeczona niezgodność art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. nr 87, poz. 960 ze zm.) art. 52 ust. 1 i 83 w zw. z art. 3 Konstytucji RP. Art. 9 ust. 2 ustawy nakładał obowiązek przedstawienia przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy potwierdzenia uprawnień do przebywania w lokalu. Jeżeli porówna się datę ogłoszenia tego wyroku i datę decyzji od której strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania a mianowicie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 5 września 2002 r., to przepis ten w dacie wydania tej decyzji już nie obowiązywał, jak zresztą nie obowiązywał w dacie wydania decyzji przez organ I instancji tj. Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2002 r. Stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że przepis art. 9 ust. 2 miał znaczenie przy podejmowaniu decyzji przez Wojewodę Lubelskiego w dniu [...] września 2002 r. nie jest zasadny. Przepis ten mógł mieć znaczenie przy podejmowaniu decyzji w 1992 r. o zameldowaniu G. Ż. w przedmiotowym domu, ale wniosek o wznowienie postępowania nie dotyczy tej decyzji.

W sprawie nie zostało wykazane, aby zachodziła jedna z podstaw wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 kpa, a zatem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną nie zostało podważone.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).