Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 866/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 30, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2008 r. sprawy ze skargi H. S. i M. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokatowi A. S. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących wykonane na zasadzie prawa pomocy.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 866/07

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] znak [...] wydaną z upoważnienia Starosty B. przez Naczelnika Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w B. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. i R. T. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z rozbudową części garażowej (kategoria obiektu – I) na działce nr [...] w S. gm. W. W decyzji ustalono, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomość o nr [...] w S.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż inwestorzy przedłożyli wraz z wnioskiem wymagane prawem dokumenty, w tym projekt budowlany, którego zgodność z wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji Burmistrza Miasta W. o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi organ zaopiniował pozytywnie, podobnie jak kompletność projektu i posiadanie wymaganych prawem opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Projekt został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i należące do właściwych izb samorządowych. Projektowana zabudowa usytuowana będzie w odległości 7,5 m od granicy z gruntami leśnymi znajdującymi się na działce nr [...] stanowiącej własność inwestora. Na takie usytuowanie inwestorzy uzyskali zgodę postanowieniem Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r. wydanym w oparciu o upoważnienie Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. i M. S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Podnieśli, iż wydane pozwolenie na budowę jest niezgodne z warunkami zagospodarowania i zabudowy terenu ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r., albowiem "według ich wiedzy" przekroczone zostaną główne gabaryty budynku inwestorów w miejscu usytuowania przyziemia. Tymczasem zachowanie dotychczasowych gabarytów rozbudowywanego i przebudowywanego obiektu było warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wyjątek dopuszczony został tylko co do szerokości elewacji frontowej, która mogła być powiększona analogicznie do zabudowy na sąsiadującej od strony wschodniej działce nr [...] należącej do odwołujących się tj. do szerokości 11 m.

Odwołujący się zarzucili, iż uniemożliwiono im zapoznanie się z aktami sprawy, pomimo licznych próśb, w tym kierowanych do Starosty. Zwrócili uwagę, iż mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na posiadanie tytułu własności do działki nr [...] sąsiadującej z działką inwestora od strony południowo- zachodniej. Podnieśli, iż planowana inwestycja niekorzystnie wpłynie na ich działkę, spowoduje jej zacienienie. Jak wskazali, nie poinformowano ich o wysokości i formie projektowanej zabudowy, jak również o przeznaczeniu dobudowywanych pomieszczeń. Wyrazili obawę, iż pomieszczenia te mogą zostać przeznaczone na składowanie odpadów lub prowadzenie działalności gospodarczej, którą zajmuje się inwestor, co z uwagi na charakter tej działalności zwiększy niebezpieczeństwo zagrożenia pożarem, które i tak jest znaczne z uwagi na drewnianą konstrukcję budynku (tzw. kanadyjczyk). Złożyli wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Wojewody B. przez Dyrektora Wydziału Infrastruktury P. Urzędu Wojewódzkiego umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 Kpa.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż stroną postępowania administracyjnego może być tylko podmiot, który posiada interes prawny oparty na konkretnym przepisie prawa. Różni się on od interesu faktycznego polegającego na bezpośrednim zainteresowaniu rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, które nie może zostać poparte stosowną regulacją. Podkreślił, iż wyłącznie stronie w znaczeniu materialnoprawnym – posiadającej interes prawny – służy prawo wniesienia odwołania, o czym stanowi art. 127 § 1 Kpa.

Dokonując oceny stanu faktycznego stwierdzono, iż państwo S. nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi ani zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Są oni właścicielami sąsiedniej posesji o nr [...], jednak nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania rozbudowywanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego obecnie na działce inwestorów. Odwołujący się nie byli stroną postępowania i prawidłowo organ nie doręczył im decyzji pierwszoinstancyjnej, nie posiadają też prawa do wniesienia odwołania. Stwierdzenie braku po ich stronie interesu prawnego stanowi również formalną przeszkodę do merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w odwołaniu. W podsumowaniu stwierdzono: "Zatem skoro Państwo H. i M. S. nie byli stroną postępowania przed organem I instancji i nie doręczono im skarżonej decyzji, tym samym nie mogą skorzystać z prawa wniesienia odwołania, o którym stanowi wyżej przytoczony art. 127 § 1 Kpa. Przy czym należy wskazać, że jak wynika z akt, żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania i decyzja o pozwoleniu na budowę stała się już ostateczna".

Uzupełniająco podano, iż stronie, która nie brała udziału w postępowaniu, a posiada interes prawny w uzyskaniu korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia – przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego H. i M. S. wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2007 r. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 11, 71 § 1, 77, 80 i 107 Kpa).

W uzasadnieniu skargi przedstawili obszernie dotychczasowy przebieg postępowania podając, iż o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedzieli się w dniu 10 września 2007 r., a dzień później zwrócili się do Starosty z prośbą o umożliwienie im wglądu do akt postępowania informując organ, iż posiadają interes prawny. Odwołanie złożyli w dniu 14 września 2007 r., podczas gdy, jak podali, "w bliżej nieokreślonym dniu" stwierdzono, iż decyzja Starosty B. z [...] września 2007 r. stała się ostateczna z dniem [...] września 2007 r. O wyjaśnienie tej kwestii zwrócili się do Wojewody P. w piśmie z 26 września 2007 r.

Zarzucili decyzji organu odwoławczego, iż jej rozważania ograniczają się jedynie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy i pomijają analizę dowodów, które winny być wzięte pod uwagę przy jej rozstrzyganiu, w szczególności mających wpływ na ustalenie po stronie skarżących interesu prawnego. Tak więc sporządzone uzasadnienie nie spełnia przesłanek z art. 107 § 3 Kpa. Nadto zarzucili organowi II instancji, iż nie zweryfikował stanowiska zajętego przez Starostę B., w szczególności w kwestii ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji, który to aspekt w uzasadnieniu decyzji organu I instancji został potraktowany marginalnie. W ten sposób, zdaniem skarżących, organy obydwu instancji naruszyły przepisy art. 7 i 77 Kpa.

Skarżący podnieśli również, iż organy nie podjęły trudu wyjaśnienia rzeczywistej woli stron, które wnioskowały o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w tym również nie poinformowały ich o treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przyznali, iż nie wskazywali konkretnego przepisu prawa, z którego wywodzili swój interes prawny, nie zwalniało to jednak organu od poczynienia ustaleń w tym przedmiocie i wyczerpującego pouczenia skarżących o dostępnych im sposobach działania.

Zwrócili także uwagę na niekonsekwencję organu I instancji, który nie przyznając im statusu strony postępowania i stwierdzając ostateczność własnej decyzji przesłał jednocześnie ich odwołanie organowi odwoławczemu jako wniesione w terminie. Przesłanie to nastąpiło w dniu, w którym decyzja, zdaniem tego organu, uzyskała przymiot ostateczności. W ten sposób Starosta scedował ocenę istnienia po ich stronie interesu prawnego na organ odwoławczy. Zakwestionowali ustalenie, iż decyzja z dnia [...] września 2007 r. stała się ostateczna przed rozpoznaniem wniesionego w terminie odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej wskazując, iż zarzuty skargi nie mogą doprowadzić do zmiany stanowiska organu.

Ustosunkowując się do zarzutów Wojewoda P. zwrócił uwagę, iż organ I instancji w decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznacznie określił obszar oddziaływania inwestycji i na tej też podstawie wyznaczył krąg stron postępowania. Powyższe ustalenia organ odwoławczy w całości podziela. Dalej podał również, iż umorzenie postępowania odwoławczego miało miejsce w wyniku stwierdzenia przeszkód formalnych w prowadzeniu tego postępowania – złożenie odwołania przez podmioty nie będące jego stronami, dlatego zarzut, iż odwołanie zostało wniesione w terminie nie mógł odnieść żadnego skutku, a w konsekwencji w postępowaniu odwoławczym nie mogła zostać również przeprowadzona merytoryczna ocena przedstawionego przez inwestorów projektu budowlanego.

Podczas rozprawy w dniu 22 lipca 2008 r. pełnomocnik skarżących złożyła do akt opinię rzeczoznawcy H. T. sporządzoną na wniosek małżonków S. dotyczącą nowej zabudowy działki nr [...] należącej do inwestorów. Skarżąca podniosła przed sądem, iż na w/w działce, po granicy z nieruchomością nr [...], znajduje się wiata, co do której przed tutejszym sądem zawisła jest sprawa o sygn. akt II SA/Bk 243/08. Wiata jest zlokalizowana w innym miejscu niż rozbudowa. Skarżąca nie potrafiła podać jaka jest odległość rozbudowanej części obiektu do granicy z jej działką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Zasadny pozostaje w szczególności zarzut, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa.

Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zaskarżona decyzja umarza postępowanie odwoławcze z tego względu, że skarżącym nie przysługuje status strony postępowania. Zatem z jej uzasadnienia powinno wynikać na jakiej podstawie taką ocenę wyprowadzono. Natomiast w tym przedmiocie (oprócz ogólnych rozważań teoretycznych dotyczących pojęcia strony postępowania administracyjnego, w tym w postępowaniu o pozwolenie na budowę i interesu prawnego w tym postępowaniu - w oparciu o art. 127 § 1 Kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej dalej jako prawo budowlane) - konkretnie do sytuacji skarżących odnosi się tylko lakoniczne stwierdzenie: "Dokumenty zebrane w sprawie wykazują jednoznacznie, że państwo H. i M. S. nie są właścicielami, ani też użytkownikami wieczystymi czy zarządcami posesji nr [...], położonej w S., gm. W., leżącej w ustalonym przez organ I instancji w tym postępowaniu obszarze oddziaływania inwestycji." Organ odwoławczy nie dokonał zatem de facto samodzielnej oceny interesu prawnego skarżących w sprawie niniejszej i w ogóle nie zastanawiał się nad posiadaniem przez nich statusu strony przesądzając, iż skoro nie byli traktowani jako strony w postępowaniu przed organem I instancji, to tego statusu mieć nie mogą również w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Przedstawione wnioskowanie organu odwoławczego nie odpowiada prawu i jako takie nie może zostać zaakceptowane. Prowadzi bowiem do naruszenia istoty postępowania odwoławczego, która polega na dwukrotnym (w postępowaniu przed organem I i II instancji) rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Pogwałcenie tej podstawowej zasady postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (vide tezy do art. 15 Kpa: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008 r. s. 96-100) i stanowi ewidentne naruszenie zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 15 Kpa.

Zatem skoro sporny był status strony odwołujących się, dowodzących istnienia swego interesu prawnego już wcześniej w postępowaniu przed organem I instancji oraz w samym odwołaniu – organ odwoławczy winien był dokonać samodzielnej analizy oraz oceny spełnienia lub nie przez małżonków S. przesłanek z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Tego nie uczynił.

Natomiast sprzeczna wewnętrznie i nie znajdująca oparcia w przepisach prawa jest argumentacja stanowiska Wojewody P. zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz niezrozumiałe jest, w świetle tej argumentacji, postępowanie związane z przedmiotowym odwołaniem. Z jednej strony Wojewoda stwierdza bowiem, iż: a) małżonkowie S. nie mają przymiotu strony, a więc i prawa wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 Kpa, gdyż taką stroną nie byli przed organem I instancji, b) decyzja pierwszoinstacyjna nie została zakwestionowana przez żadną z pozostałych stron postępowania, zatem stała się ostateczna (vide s. 3 uzasadnienia decyzji z 16 października 2007 r.). Jednocześnie Wojewoda nadał bieg wniesionemu przez skarżących odwołaniu od ostatecznego, jego zdaniem, rozstrzygnięcia i je rozpoznał zaskarżoną decyzją.

W ocenie sądu przedstawiona argumentacja stanowi o niezrozumieniu istoty dwóch zupełnie odrębnych procedur uregulowanych w art. 134 Kpa oraz w art. 105 w zw. z art. 138 §1 pkt 3 Kpa.

Po wpłynięciu odwołania organ II instancji ma w pierwszej kolejności obowiązek sprawdzenia, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Odpowiedź negatywna na którekolwiek z tych zagadnień skutkuje rozstrzygnięcie postanowieniem w trybie art. 134 Kpa bez merytorycznej oceny zarzutów odwołania.

Sytuacja "niedopuszczalności odwołania" może wynikać z przyczyn przedmiotowych (np. brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia decyzji ostatecznej) lub podmiotowych (np. wniesienie odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia np. przez osobę trzecią). Wówczas odwołanie podlega załatwieniu w trybie art. 134 Kpa (następuje stwierdzenie jego niedopuszczalności). W sytuacji, gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks ...", s. 609). Orzeczenie, jak w zaskarżonej decyzji, o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 105 w zw. z art. 138 §1 pkt 3 Kpa następuje w sytuacji, gdy organ w wyniku wstępnej kontroli odwołania stwierdzi, iż jest ono dopuszczalne i zostało wniesione w terminie, ale wniesione zostało przez nieuprawniony podmiot tzn. taki, którego interes prawny lub obowiązek nie ma żadnego związku z postępowaniem, mimo że on sam uważa, iż status strony mu przysługuje.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należało ocenić, iż motywy podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są sprzeczne z rozstrzygnięciem zawartym w jej sentencji.

Błędnie również twierdzi Wojewoda, że nie było dopuszczalne odwołanie małżonków S. w sytuacji wniesienia go w terminie wynikającym z art. 129 § 2 Kpa tj. czternastu dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego inwestorom – podmiotom, które Starosta traktował jak strony postępowania oraz, że decyzja z dnia [...] września 2007 r. stała się ostateczna. Doręczenie to nastąpiło, jak wynika z adnotacji na odwrotnej stronie decyzji z dnia [...] września 2007 r., w dniu jej wydania (k. 36 akt adm. I inst.). Termin odwołania z art. 129 § 2 Kpa upływał zatem w czwartek 20 września 2007 r., a odwołanie małżonków S. wpłynęło w dniu 14 września 2007 r. (k. 7 akt adm. II inst.). Zatem decyzja pierwszoinstancyjna nie stała się ostateczna przed jego rozpatrzeniem, jak błędnie uznały organy obydwu instancji, ale w dniu rozpoznania odwołania, a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] października 2007 r. Nie można było uznać, iż w zaistniałej sytuacji skarżący "nie mogli skorzystać z prawa wniesienia odwołania".

Argumentacja podana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewody odnosząca się do wznowienia postępowania byłaby trafna w sytuacji, gdyby odwołanie małżonków S. zostało złożone po terminie przewidzianym na jego wniesienie z art. 129 § 2 Kpa tj. po upływie czternastu dni od daty doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej podmiotom mającym status strony, przy jednoczesnym nieskorzystaniu z prawa zaskarżenia decyzji w toku instancji przez strony biorące udział w postępowaniu, zawiadomione przez organ I instancji o czynnościach procesowych. Wówczas "odwołanie" strony pominiętej podlegałoby rozpoznaniu jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Tylko taka droga, w opisanej wyżej hipotetycznej sytuacji, zapewniałaby poszanowanie zasady dwuinstancyjności, albowiem rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu wznowionym podlegałoby kontroli przez organ odwoławczy.

Podkreślić jednak trzeba, iż taka sytuacja w sprawie niniejszej nie miała miejsca. Skarżący w toku postępowania przed organem I instancji domagali się dopuszczenia ich do udziału w tym postępowaniu, czego faktycznie Prezydent B. nie uczynił i stanowiska swojego w najmniejszym stopniu nie uzasadnił w decyzji z dnia [...] września 2007 r. W sentencji w/w decyzji znalazło się jedynie stwierdzenie, iż "Obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: nr geod. [...] w S.", które nie zostało poparte jakąkolwiek argumentacją w uzasadnieniu.

Jak to już wyżej wywiedziono – wniesienie przez małżonków S. odwołania w terminie otwartym dla podmiotów uznanych za strony postępowania spowodowało, że decyzja pierwszoinstancyjna nie stała się ostateczna przed jego rozpatrzeniem, a odwołanie winno zostać rozpoznane i zakończone w jeden ze sposobów określonych przez art. 138 § 1 lub § 2 Kpa. Wojewoda miał zatem obowiązek skontrolować czy organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania w przedmiotowej sprawie, w szczególności, czy stronami byli odwołujący się. Ocena ta wymagała wyczerpującego i nawiązującego do sytuacji skarżących odniesienia się do regulacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, w których postanowiono, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, rozumianym jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

W orzecznictwie wskazuje się, iż "Obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj, należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co samo przez się wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące [...]. Z tej przyczyny nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków; ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora." (wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 208/06 (Lex nr 340189).

W orzecznictwie sądów administracyjnych krytykowane jest zawężające rozumienie pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" i ograniczanie oddziaływania inwestycji jedynie do granic działki inwestora. Wskazuje się, iż takie przypadki będą występowały niezwykle rzadko. Za niewystarczającą uznaje się przykładowo ocenę, w której jedynym uzasadnieniem ustalenia, iż nieruchomości sąsiednie nie będą się znajdowały w obszarze oddziaływania inwestycji, jest zachowanie odległości obiektów budowlanych od granicy działki inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku z dnia 28 marca 2007 r. podkreślił, iż " (...) w definicji z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu w/w normy, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska." Ograniczenie zatem ustaleń "obszaru oddziaływania obiektu" jedynie do działki, gdzie dana inwestycja jest położona, bez wszechstronnej oceny wpływu zamierzenia na nieruchomości sąsiednie, prowadzi do naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego (tak też w wyroku NSA z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 323/07, nie publ.).

W każdym razie nie przyznając statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek uzasadnić, dlaczego uznał, iż nieruchomość danego podmiotu nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

W sprawie niniejszej tej oceny całkowicie zaniechano, w tym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2007 r. organ wskazując, iż sprawdzono zgodność projektu z przepisami techniczno – budowlanymi nie podał nawet, czy miał na myśli wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i które przepisy analizowano. Nie wyeliminował tego uchybienia organ odwoławczy, pomimo że zarzuty odwołania były oparte głównie na niedokonaniu oceny obszaru oddziaływania inwestycji, w tym również co do zachowania warunków wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dotyczących dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej obiektu oraz zachowania dotychczasowych warunków nasłonecznienia działki nr [...]. Nie uzasadniono również jak się ma do legalności przedmiotowej rozbudowy fakt zmniejszenia odległości obiektu od granicy sąsiedniej działki (z projektu zagospodarowania działki wynika, iż przed rozbudową odległość ta wynosiła 5 m, zaś po rozbudowie 4 m). Nie wskazano nadto, czy dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w sprawie niniejszej będą miały znaczenie inne przepisy niż określające wymogi techniczno-budowlane, a więc np. z zakresu ochrony środowiska.

Zastąpienie powyższej niezbędnej analizy arbitralnym stwierdzeniem, iż skarżący "nie mogą skorzystać z prawa wniesienia odwołania" kwalifikuje się jako naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę praworządności (art. 7 Kpa) i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa), albowiem na podstawie tylko i wyłącznie powyższego stwierdzenia niemożliwa jest ocena toku rozumowania organu i sposobu dojścia do zaprezentowanych wniosków. Dopiero gdyby taka ocena została przeprowadzona i organ uznałby, że małżonkom S. nie służy status strony – mógłby orzec jak w zaskarżonej decyzji. Brak rozważań w powyższym przedmiocie dyskwalifikuje jednak zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów procesowych mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji zobowiązywało sąd do jej uchylenia.

Marginalnie wskazać trzeba, iż na rozprawie w dniu 22 lipca 2008 r. skarżąca podniosła istnienie na działce inwestorów wiaty - zlokalizowanej co prawda w innym miejscu niż przedmiotowa rozbudowa - ale również od strony jej działki, co do której przed tutejszym sądem toczy się postępowanie o sygn. akt II SA/Bk 243/08 (sąd dopuścił dowód z tych akt). Z akt administracyjnych tej sprawy wynika, iż istotnie taka wiata istnieje (vide k. 6 akt adm. I inst. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 243/08), czego nie odzwierciedla projekt zagospodarowania działki nr [...] w S. załączony do sprawy niniejszej dotyczącej przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego. Wskazać zatem wypada, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o materiały dokumentujące stan nie odpowiadający rzeczywistości w zakresie zabudowy działki nr [...].

Rozpoznając ponownie sprawę na skutek niniejszego wyroku należy przede wszystkim ocenić w postępowaniu odwoławczym, czy uprawnione było ustalenie organu I instancji, iż skarżącym małżonkom S. nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Ocena taka winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. O ile jej wynikiem będzie ustalenie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony – organ rozstrzygnie procesowo w tym przedmiocie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, pamiętając o wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska.

W przypadku oceny, że małżonkom S. status strony przysługuje, wniesione przez nich odwołanie zostanie rozpoznane merytorycznie, również przy zastosowaniu art. 138 Kpa, ze stosownym uzasadnieniem spełniającym wymogi art. 107 § 3 Kpa, zawierającym merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia organu I instancji.

Przy ustalaniu istnienia po stronie skarżących interesu prawnego niezbędne będzie uwzględnienie treści przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, w szczególności dokonanie wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania inwestycji". Pożądane byłoby odniesienie się do dostępnego w tym przedmiocie orzecznictwa. Uzasadnienie decyzji powinno nadto zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i przedstawienie stanowiska, dlaczego zostały one podzielone lub nie.

Dbając o pełne wyjaśnienie sprawy należy uwzględnić również okoliczność istnienia na działce nr [...] wiaty i znaczenie tego faktu dla rozstrzygnięcia, jak również odnieść się do opinii rzeczoznawcy H. T. złożonej na rozprawie (k. 157). Ponowne postępowanie powinno zostać przeprowadzone zgodnie z zasadami praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 7 i 8 Kpa).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W pkt 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.

Zwrot kosztów postępowania pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy przyznano na podstawie art. 250 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).