Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1199/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 9 pkt 10
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 26b ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 14 poz 92
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od września 2010 r. do lipca 2011 r. oraz za wrzesień 2011 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia 25 kwietnia 2012r. wniesionej przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. , zwany dalej skarżącym , jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] marca 2012r. utrzymująca w mocy następujące decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia: [...] kwietnia 2011 r., [...] czerwca 2011r., [...] lipca 2011 r., [...] września 2011 r., [...] września 2011 r., [...] października 2011 r. i [...] listopada 2011r. odmawiające Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy w B. wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników za miesiące od września 2010 r. do lipca 2011 r. i za wrzesień 2011 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. przekazał do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiące od września 2010 r. do lipca 2011 r. i za wrzesień 2011 r.

Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy.

Ww. decyzjami z dnia: [...] kwietnia 2011 r., [...] czerwca 2011r., [...] lipca 2011r., [...] września 2011 r., [...] września 2011 r., [...] października 2011 r. i [...] listopada 2011r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące.

Od powyższych decyzji strona skarżąca złożyła odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i orzeczenie o wypłacie dofinansowania. Uzasadniając odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. strona podniosła, że stanowisko PFRON przedstawione w decyzji odmawiającej dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych jest błędne. Wskazała, że do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej zastosowanie ma , jako przepis szczególny ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, która w art. 54 i 55 zezwala na uzyskiwanie środków finansowych innych niż publiczne. Wyjaśniła, że strona zawiera z pracodawcami umowy o świadczenie badań zgodnie z Kodeksem Pracy i za to otrzymuje środki, które nie są środkami publicznymi i stanowią przeszło 60% przychodów strony i z tych środków finansuje wynagrodzenia pracowników , w tym niepełnosprawnych. Powołała się również na opinię Ministerstwa Pacy i Polityki Społecznej - Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych z dnia 25 listopada 2005 r., w którym znalazło się stwierdzenie, że należy ustalić źródło finansowania wynagrodzeń i ubiegać się o dofinansowanie do tych wynagrodzeń, które nie są finansowane ze środków publicznych. W odwołaniach od pozostałych decyzji strona wniosła o ich uchylenie, powołując się na ww. odwołanie.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzje Prezesa Zarządu PFRON.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a -26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych.

Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246, ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są:

dochody publiczne;

środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA);

środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2;

przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące:

ze sprzedaży papierów wartościowych,

z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego,

ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych,

z otrzymanych pożyczek i kredytów,

z innych operacji finansowych;

przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł.

Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są:

daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw;

inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych;

wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych;

dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności:

wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze,

odsetki od środków na rachunkach bankowych,

odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych,

dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych;

spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych;

odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych;

kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji;

dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. Wskazał, że w świetle powyższych wyjaśnień dotychczasowe stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej okazało się niezasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2012 r.

W skardze podniósł, że w sprawach samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej zasadnicze znaczenie, jako przepis szczególny, ma ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, a ustawę o finansach publicznych należy do tych jednostek stosować tylko odpowiednio (art.10 ust.2). W ustawie o działalności leczniczej postanowiono, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą uzyskiwać środki finansowe również z odpłatnej działalności, na podstawie umów cywilnoprawnych, nie mających nic wspólnego z płatnościami z NFZ. Wskazał, że ustawodawca racjonalnie i świadomie przyjął rozróżnienie w kwestii środków finansowych podmiotów leczniczych innych niż jednostki budżetowe, które gospodarują przydzielonymi z budżetu środkami na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych. Wskazał, że przeszło 60% środków WOMP uzyskuje na podstawie umów zawartych z pracodawcami i nie są to środki publiczne. Z tych środków finansuje wynagrodzenia pracowników, w tym niepełnosprawnych. Wskazał, że wprowadzenie fikcji prawnej w ustawie o finansach publicznych może pozostawać w sprzeczności z ustawą o działalności leczniczej.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł

o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a. sądy stosują środki określone w ustawie.

Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, aby została ona wydana z naruszeniem przepisów uzasadniającym jej uchylenie.

Stosownie do art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( t.jed. Dz. U. z 2008r. Nr 14, poz.92 ze zm.) miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

Podstawową kwestią, którą należało rozstrzygnąć rozpoznając skargę było ustalenie czy środki przeznaczane przez skarżącego na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarżący Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. (WOMP) jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej. Jest to okoliczność w sprawie niesporna, dodatkowo potwierdza ją znajdujący się w aktach sprawy odpis z Krajowego Rejestru Sądowego.

Stosownie do art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Bydgoszczy jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest jednostką sektora finansów publicznych.

Natomiast stosownie do art.5 ust.1 pkt 1 i 5 tej ustawy środkami publicznymi są (między innymi) dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych zaliczone zostały na podstawie art. 5 ust.2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych.

Na gruncie przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca są środkami publicznymi. Środkami publicznymi są więc i wpływy, które WOMP osiąga z tytułu świadczonych przez siebie usług , w tym usług na rzecz pracodawców z tytułu wykonywania na ich zlecenie badań profilaktycznych.

W konsekwencji środki, które strona skarżąca przeznacza na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (sp zoz) zastosowanie mają jako przepisy szczególne przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr.112, poz. 654), a ustawa o finansach publicznych ma zastosowanie jedynie odpowiednio, zaś ustawa o działalności leczniczej stanowi, że sp zoz mogą uzyskiwać środki finansowe z odpłatnych świadczeń zdrowotnych udzielanych na podstawie umowy i mogą to być umowy cywilnoprawne "nie mające nic wspólnego z płatnością z NFZ", Sąd wyjaśnia, że istotnie do dnia 1 lipca 2011 r. stosownie do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( t.jed. Dz.U.2007 r. Nr 14, poz.89), a od dnia 1 lipca 2011 r. na podstawie przepisów wskazanej przez skarżącego ustawy o działalności leczniczej sp zoz mogą uzyskiwać środki finansowe z odpłatnych świadczeń zdrowotnych udzielanych na podstawie umowy. Przepisy obu ww. ustaw zezwalające sp zoz na uzyskiwanie środków finansowych z odpłatnego świadczenia usług zdrowotnych nie są sprzeczne z przepisami ustawy o finansach publicznych, ani nie są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o finansach publicznych, regulują bowiem inne sprawy. Stosownie do przepisów ustaw o zoz i o działalności leczniczej, dozwolone jest uzyskiwanie przez sp zoz środków finansowych z tytułu odpłatnego świadczenia usług zdrowotnych również na rzecz podmiotów spoza sektora finansów publicznych, a na podstawie art. 5 ust.1 pkt 5 i ust.2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wszystkie przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności , w tym wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi.

Ponadto należy wskazać, że zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest definicją legalną obowiązującą we wszystkich dziedzinach prawa, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca . Dlatego oceniając, czy w świetle przepisu art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji, środki na wynagrodzenia wypłacane pracownikom niepełnosprawnym przez WOMP są środkami publicznymi należy stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych i w konsekwencji uznać, że środki przeznaczane przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi.

Odnosząc się do podniesionego skardze zarzutu, iż ustawę o finansach publicznych stosuje się do publicznych zakładów opieki zdrowotnej jedynie odpowiednio, Sąd wyjaśnia, że nie ma żadnych podstaw prawnych do niestosowania do tych podmiotów wprost definicji środków publicznych sformułowanej w ustawie o finansach publicznych.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organy orzekające prawidłowo zinterpretowany i zastosowany.

Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak FS10/063/14/565/SAA/11/8246 - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.