Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1061/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19
journal: Dz.U. 2014 poz 1118
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
article: art. 91,  art. 93
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Iława – Rady Miejskiej w Iławie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 lipca 2015 r. nr PN.4131.212.2015 w przedmiocie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej też: u.s.g.) stwierdził nieważność § 2 ust. 3 uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej.

W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że w § 2 ust. 3 uchwały Rada postanowiła, iż wniosek powinien zawierać m.in.: informację o Wnioskodawcach wraz z podaniem imion, nazwisk, adresów oraz własnoręcznymi podpisami, wraz ze wskazaniem imion i nazwisk osób reprezentujących Wnioskodawców i danymi do kontaktu, nazwę i opis inicjatywy wraz z podaniem terminu realizacji, a w przypadku inicjatyw inwestycyjnych także parametry techniczne oraz stosunek

do sąsiadującej infrastruktury gminnej, określenie liczby osób, którym będzie służyć

inicjatywa lokalna, kalkulację przewidywanych kosztów realizacji inicjatywy w tym:

całkowity koszt, wnioskowaną wysokość dofinansowania oraz planowy sposób

wydatkowania, oświadczenie o zgromadzonych środkach finansowych, informację o ewentualnych innych źródłach finansowania. Zgodnie z art. 19c ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Szczegółowe kryteria oceny powinny uwzględniać przede wszystkim wkład pracy społecznej

w realizację inicjatywy lokalnej. Stosownie do art. 19b ust. 2 wyżej powołanej ustawy, wniosek, o którym mowa w ust. 1 (dotyczący inicjatywy lokalnej mieszkańców o realizację zadania publicznego składany do jednostki samorządu terytorialnego), stanowi wniosek w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda wskazał, że Rada Miejska nie jest upoważniona do stanowienia o treści wniosku. Ustawodawca bowiem w powołanym art. 19b ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przesądził, że do wniosku o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wniosku. Regulacja dotycząca wniosków została zawarta w przepisach art. 241 i nast. k.p.a. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. WSA we Wrocławiu (sygn. akt. III SA/Wr 570/11), który potwierdził, iż według art. 19b ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wniosek, o którym mowa w ust. 1, stanowi wniosek w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Do tego wniosku stosuje się zatem przepisy k.p.a. Nie ma zatem podstaw do podejmowania szczegółowej regulacji w tym zakresie przez radę gminy. Ponadto, Wojewoda wskazał, iż zgodnie z doktryną oraz utrwalonymi poglądami judykatury ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą. Rada gminy wykonująca kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązana działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniona ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres

upoważnienia ustawowego. W związku z tym, iż Rada Miejska, zamieszczając w uchwale kwestionowany przepis, o którym mowa w sentencji, działała bez podstawy prawnej, zaistniała konieczność stwierdzenia jego nieważności.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła do tut. Sądu Gmina "[...]" zarzucając mu naruszenie art. 19b ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz art. 241 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż Uchwała Rady Miejskiej z "[...]" narusza wymienione przepisy. Podniesiono, że w § 2 ust. 3 uchwały jedynie wymieniono elementy, które we wniosku powinny zostać zawarte, co nie dowodzi naruszenia art. 19b ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jak i nie narusza art.

241 i nast. k.p.a., bowiem wymienienie w zaskarżonej uchwale przykładowych składników wniosku nie może świadczyć o tym, iż wniosek ten nie ma

spełniać przesłanek wniosku w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca, owszem podjęła uchwałę zawierającą treść, o której mowa w rozstrzygnięciu

nadzorczym, ale o tym, iż jest ona zgodna z powołanymi przepisami najlepiej dowodzi to, iż w zasięgu właściwości organu nadzoru podjęto szereg uchwał poczynając od roku 2012, w których wymieniano, co powinien zawierać wniosek o realizację inicjatywy lokalnej. Powyższe jednoznacznie dowodzi, iż strona przeciwna w przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym powołuje się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 570/11, który potwierdza, iż według art. 19b ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wniosek, o którym mowa w ust. 1, stanowi wniosek w rozumieniu

Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy ten sam organ nadzoru zupełnie nie reaguje, gdy w jego obszarze działania uchwalane są uchwały zawierające postanowienia regulujące składniki wniosku o realizację inicjatywy lokalnej. Biorąc powyższe pod uwagę, trudno zgodzić się z uzasadnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego bowiem jeśli ten sam organ nadzorczy różnie traktuje uchwały będące przedmiotem tego nadzoru, to nasuwa się jednoznaczny wniosek, iż organ ten w sposób nieprawidłowy wykonuje swe zadania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego -art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.)

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim wypadku może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30 dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru zaskarżył ją do Sądu.

Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa, a wśród nich ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

W rozpatrywanej sprawie ustawowy przepis upoważniający radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego jest zawarty w art. 19c ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1118, dalej jako: ustawa), według którego: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Szczegółowe kryteria oceny powinny uwzględniać przede wszystkim wkład pracy społecznej w realizację inicjatywy lokalnej".

Rada gminy jest związana regulacją przepisu art. 19c ust. 1 ustawy, pozostałymi przepisami tej ustawy oraz innymi powszechnie obowiązującymi aktami normatywnymi, mającymi zastosowanie w przedmiocie regulacji. Zobowiązuje do tego art. 2 Konstytucji, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a także art. 7 Konstytucji, według którego wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wojewoda przyjął zatem trafnie, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą. Rada gminy wykonująca kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązana działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniona ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

W ocenie Sądu wprowadzenie w § 2 ust. 3 uchwały zakwestionowanych regulacji nastąpiło bez podstawy prawnej, z przekroczeniem ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19c ust. 1 ustawy.

Przepis art. 19b ust. 1 ustawy stanowi, że w ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio bądź za pośrednictwem organizacji pozarządowych lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy mogą złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na której terenie mają miejsce zamieszkania lub siedzibę. Według art., 19b ust. 2 ustawy wniosek, o którym mowa w ust. 1, stanowi wniosek w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze zakres delegacji art. 19c ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie należy podkreślić, iż rada gminy nie jest uprawniona do stanowienia o treści wniosku. Ustawodawca w przepisie art. 19b ust. 2 ustawy przesądził bowiem, że wniosek o realizację zadania publicznego jest wnioskiem w rozumieniu k.p.a. Oznacza to, że do tego wniosku będą miały zastosowanie przepisy art. 241 i nast. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy regulujące procedurę administracyjną nie zawierają natomiast żadnych szczególnych wymagań dotyczących składników wniosku. Wniosek należy więc traktować niezwykle szeroko. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa doprecyzowywać elementów wniosku. Koniunkcja upoważnienia zawartego przez ustawodawcę w art. 19c ust. 1 ustawy dotyczy jedynie trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosku. Stąd nie można z niej wywodzić możliwości określania wzoru wniosku i jego części składowych, tak jak w przypadku § 2 ust. 3 uchwały.

Jednocześnie podnieść należy, iż organ wykonawczy może opracować wzór wniosku ale wyłącznie jako pomoc dla chcących skorzystać z gotowego wzoru. Nie można jednak narzucać takiego wzoru wniosku jako jedynie dopuszczalnego, na co bezpośrednio wskazuje zapis § 2 ust. 3 uchwały.

Raz jeszcze należy podkreślić, że organ stanowiący związany jest regulacją przepisu art. 19c ust. 1 ustawy, pozostałymi przepisami tej ustawy oraz innymi powszechnie obowiązującymi aktami normatywnymi, mającymi zastosowanie w przedmiocie regulacji. Zobowiązuje do tego art. 2 i art. 7 Konstytucji. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte na podstawie niej normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą. Rada gminy wykonująca kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązana działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniona ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Z powyższym stanowiskiem koresponduje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Wr 570/11). W tym stanie rzeczy, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności § 2 ust. 3 uchwały było w pełni uzasadnione.

Ponieważ wszczęte skargą postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia Wojewodzie skutecznego zarzutu naruszenia prawa wskutek wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a – należało orzec, jak w sentencji.

Z uwagi na to, że przedmiotem orzekania Sądu jest konkretna sprawa, Sąd nie odniósł się do aktów prawa miejscowego, o których jest wzmianka w skardze, zawierających podobne regulacje jak zaskarżona uchwała, których organ nadzoru nie zakwestionował.