Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 276/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 56, art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

A. S.A. zwróciła się wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy w związku z legalizacją nośnika reklam zainstalowanej konstrukcji wspornej dla tablicy reklamowej o planszy widokowej 4 x 3 m na betonowym elemencie stabilizującym, nietrwale związanym z gruntem, na działce zlokalizowanej w P. przy ul. D., obręb J., ark. mapy [...] działka nr [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] odmówił spółce A. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż planowane przedsięwzięcie z uwagi na swoją formę oraz oddziaływanie w przestrzeni publicznej ma wyjątkowy charakter, mimo, iż jest budowlą. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej:upzp, jego lokalizacja także wymaga przeanalizowania, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że powoływanie się na pojęcie ładu przestrzennego w przypadku zamiaru lokalizacji w zespole zabudowy zabytkowej objętej ochrona konserwatorską nośnika reklamowego o dużych gabarytach, w sposób istotnie zmieniającego standardy przestrzenne jest w pełni uzasadnione. Biorąc pod uwagę rozpatrywany rejon miasta, przy rozstrzygnięciu o przedmiotowej lokalizacji należy odnieść się do przepisów ogólnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że w postępowaniach związanych z określeniem przeznaczenia terenów oraz zasad zagospodarowania i zabudowy ład przestrzenny stanowi podstawę tych działań. Ponadto w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić należy zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego w zakresie urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe terenu. Organ wskazał, że przepisy ogólne upzp znalazły odniesienie w art. 54 upzp, gdzie w pkt 2a zawarto wymóg określenia w treści decyzji o warunkach zabudowy warunków i szczególnych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W świetle tego nie można przy rozstrzyganiu o zasadności lokalizacji nośnika reklamowego w żadnym rejonie miasta pominąć zasad kształtowania ładu przestrzennego, gdyż byłoby to niezgodne z wymogami upzp.

W wyniku przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy ustalono, że w bliskim sąsiedztwie istnieje nośnik reklamowy o zbliżonych parametrach do wnioskowanego, jednakże zarówno ten nośnik, pawilon gastronomiczny w sąsiedztwie, jak i wnioskowany nośnik reklamowy nie posiadają dokumentów stwierdzających, że są zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wszystkie te obiekty są posadowione w obrębie skweru zieleni będącego częścią reprezentatywnej przestrzeni publicznej, w żaden sposób nie wpisują się ani formą architektoczną, ani też funkcją w tą przestrzeń. Nośnik reklamowy na tle pierzei historycznych kamienic oraz w sąsiedztwie zabytkowego Mostu T., reprezentuje zdecydowanie typ zabudowy substandardowej. Tego typu obiekty nie powinny kształtować standardów zabudowy na analizowanym terenie, a szczególnie w tak eksponowanym miejscu, jakim jest teren przyległy do ul. D. i R.. Organ podkreślił, że w obszarze analizowanym sposób kształtowania zabudowy i przestrzeni wokół niej nie jest konsekwentny i jednorodny pod względem funkcjonalnym i architektonicznym. Nośnik reklamowy to jedyny taki obiekt w obszarze analizowanym. Reasumując organ stwierdził, że obiektami bezpośrednio sąsiadującymi z wnioskowaną działką są zarówno parterowy pawilon gastronomiczny i nośnik reklamowy o wybitnie niskich walorach architektonicznych , jak i zabytkowe budowle (Most T.) oraz kwartały zabudowy śródmiejskiej z budynkami wpisanymi indywidualnie do rejestru zabytków. Planowana inwestycja polegająca na budowie nośnika reklamowego o wys. 5,85 m z tablica o parametrach 3 x 4 m w żaden sposób nie jest zgodna ze specyfiką okolicy i nie kontynuuje dominującej funkcji oraz cech zagospodarowania analizowanego terenu i tym samym planowane zamierzenie nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Jednocześnie organ stwierdził, że teren posiada dostęp do drogi publicznej – ul. R., inwestor nie wskazał zapotrzebowania na media, a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne, gdyż oznaczony jest w ewidencji gruntów jako droga.

Wskazano, że decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 upzp z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Organ uzgadniający nie zajął stanowiska w ciągu 2 tygodni, a zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 upzp uzgodnienie uważa się za dokonane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka A., zarzucając organowi I instancji naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również dokonanie błędnych ustaleń faktycznych,

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji.

Zdaniem odwołującej spółki z części tekstowej przeprowadzonej analizy w żaden sposób nie wynika, aby nośnik reklamowy z jakiegokolwiek powodu nie spełniał warunków "dobrego sąsiedztwa" i nie mógł zostać zrealizowany. Analiza wskazuje, że w sąsiedztwie nośnika nie ma zabudowy kubaturowej, znajdują się natomiast: pawilon gastronomiczny oraz inny nośnik reklamowy. Z dalszego opisu zawartego w analizie wynika, że teren jest mocno zurbanizowany i zabudowany w większości budynkami wielorodzinnymi. W ocenie odwołującej analiza w żaden sposób nie ocenia, czy przedmiotowy nośnik reklamowy spełnia warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, w ogóle się do tej kwestii nie odnosi. W ocenie spółki A. warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp został spełniony, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowany jest inny nośnik reklamowy. Ponadto reklama stanowi funkcję usługową, a na obszarze sąsiadującym dominuje wielorodzinna zabudowa mieszkaniowa. Tym samym kontynuacja funkcji zostaje zachowana. Ponadto w analizie nie wspomina się o żadnych zabytkowych budynkach znajdujących się w pobliżu nośnika reklamowego, zaś z uzasadnienia decyzji wynika, że jedną z głównych przesłanek wydania decyzji odmownej jest fakt, iż "ustawienie reklamy w wyeksponowanym miejscu (...) niekorzystnie wpłynie na ekspozycję zabytkowych budynków". Twierdzenie to jest gołosłowne i w żaden sposób nie zostało przez organ prowadzący sprawę udowodnione.

Zdaniem odwołującej organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie biorąc pod uwagę wyników analizy. Analiza wymienia zaś obiekty zlokalizowane w sąsiedztwie nośnika reklamowego. Opinia zaś, która jest jedynym dowodem w kwestii sąsiedztwa nic nie wspomina o zabytkowym charakterze sąsiednich terenów, jak również o rzekomym braku współgrania nośnika z terenem.

Spółka zakwestionowała również twierdzenie organu o "wybitnie niskich walorach architektonicznych nośnika. Wskazała, że jest on wykonany w sposób estetyczny, fachowy i na tle krajobrazu nie wyróżnia się w żaden skrajnie negatywny sposób.

Zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 107 § 3 kpa spółka A. wskazała, że Prezydent Miasta nie wskazał jakie – wynikające z przeprowadzonej analizy – ustalenia faktyczne dają podstawę do uznania, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Jak już wskazano analiza w żaden sposób nie odnosi się do kwestii obiektów zabytkowych, na którą z kolei powołuje się organ.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp organ I instancji zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 50 m od granic terenu objętego wnioskiem. Z części graficznej i tekstowej analizy wynika, że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma zabudowy kubaturowej. Teren objęty wnioskiem jest częścią skweru zieleni przy skrzyżowaniu ulic D. i R.. W bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowany jest pawilon gastronomiczny nieposiadający w Wydziale dokumentów świadczących o jego legalności. W obrębie skweru zieleni bliżej skrzyżowania ulic zlokalizowany jest też wielkoformatowy nośnik reklamowy, dla którego w Wydziale prowadzone było postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zakończone decyzją odmowną. Kolegium zaznaczyło, że wyniki analizy zostały określone zgodnie z przepisami § 4-8 rozporządzenia. W tej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji słusznie ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Przy ocenie spełnienia przesłanki z tego przepisu nie mogą być brane pod uwagę obiekty, które nie mają dokumentów potwierdzających, że są zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium przyjęło, że słusznie organ I instancji uznał, iż przedmiotowy nośnik reklamowy to jedyny taki obiekt w obszarze analizowanym. Z wyników analizy zaś – wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu – wynika, że nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Kolegium stwierdziło również, że inwestycja została prawidłowo zaopiniowana przez organ konserwatorski. Działka, na której zlokalizowany jest nośnik objęta jest ochroną konserwatorską. Pismem z dnia 12 maja 2011 r. Miejski Konserwator Zabytków poinformował, że opiniuje negatywnie przedmiotową inwestycję. Następnie pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. wystąpiono do Miejskiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie inwestycji. W terminie 2 tygodni Konserwator nie zajął stanowisko, co oznacza, że uzgodnienie zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 upzpz co do projektu negatywnej decyzji zostało dokonane. Wbrew twierdzeniom odwołującej spółki takie działania nie stanowią sprzeczności. W praktyce często bowiem przed uzgodnieniem projektu decyzji zwracają się do organu o opinię, która wprawdzie nie ma charakteru wiążącego, ale daje pogląd organowi co do przyszłego stanowiska Konserwatora.

Kolegium uznało również za bezpodstawne zarzuty naruszenia prze organ I instancji przepisów postępowania. W ocenie Kolegium decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy została uzasadniona prawidłowo. Nie można bowiem doszukiwać się naruszenia zasady przekonywania z tego powodu, że argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji nie doprowadziły do przekonania danej osoby. Gdyby w ten sposób rozumieć zasadę przekonywania to żaden organ nie mógłby wydać decyzji innej niż o treści zgodnej z żądaniem strony.

W skardze na powyższą decyzję A. S.A. zarzuciła organowi II instancji naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji:

- art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez brak dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także celowe pomijanie niektórych udowodnionych faktów i wyciąganie wniosków na podstawie fałszywych przesłanek,

- art. 61 ust. 1 upzp poprzez błędne uznanie, że przedmiotowy nośnik nie wypełnia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa,

- art. 106 kpa poprzez niedopuszczalne uzgodnienie projektu decyzji przez ten sam organ, który ją wydał.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organy orzekające nie wzięły pod uwagę wyników analizy, w ramach których podano, że w sąsiedztwie przedmiotowego nośnika znajduje się inny nośnik reklamowy i pawilon gastronomiczny. Opinia, która jedynym dowodem w kwestii sąsiedztwa nie wspomina zaś o zabytkowym charakterze analizowanego terenu oraz o rzekomym braku współgrania nośnika z terenem poddanym analizie. Ponadto zdaniem skarżącej sama analiza została sporządzona nierzetelnie i w istocie brak w niej oceny przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 upzp. W analizie zbadano jedynie funkcję nośnika i cechy zagospodarowania terenu. Pominięte zostały natomiast pozostałe elementy – co organ uzasadnia faktem, że w analizowanym terenie nie ma zabudowy. Założenie to oczywiście jest błędne zważywszy, że same organy podają, że w sąsiedztwie znajduje się nośnik reklamowy i pawilon gastronomiczny. Organ pomijając te obiekty powołuje się na brak w Wydziale dokumentów świadczących o ich legalności. Zdaniem skarżącej twierdzenia te są pozbawione podstawy prawnej, bowiem żaden przepis upzp nie wspomina, iż w procesie analizy mogą być brane pod uwagę tylko budynki i budowle, dla których dany wydział urzędu miasta posiada stosowną dokumentację. Skarżąca zaznaczyła, że organ I instancji nie twierdzi, że obiekty te zostały wybudowane nielegalnie, a jedynie, a jedynie, że w zasobach jednego z wydziałów urzędu miasta brak jest stosownych dokumentów. Wobec zatem niewykazania faktu nielegalności zabudowy sąsiedniej należy domniemywać, że powstała ona zgodnie z prawem.

W związku z powyższym organ I instancji dokonał błędnej analizy okolicy przedmiotowego nośnika reklamowego i w konsekwencji błędnie przyjął, że inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji i cech zagospodarowania nie jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Ponadto, zdaniem skarżącej spółki, z przeprowadzonej analizy w żaden sposób nie wynika, aby nośnik reklamowy z jakiegokolwiek powodu nie spełniał warunków "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp) i nie mógł został zalegalizowany. Analiza wskazuje przy tym, że w sąsiedztwie nośnika znajduje się inny nośnik reklamowy o zbliżonych wymiarach. Ponadto teren poddany analizie jest mocno zurbanizowany i zabudowany w większości budynkami wielorodzinnymi, pełniącymi funkcje mieszkalne i usługowe. Organy nie wzięły pod uwagę, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ni wymaga obecności identycznych obiektów budowlanych na analizowanym obszarze. W przekonaniu skarżącej spółki nośnik reklamowy kontynuuje funkcję i cechy dotychczasowej zabudowy.

Zdaniem skarżącej naruszenie przez organ I instancji art. 106 kpa polegało na przeprowadzeniu uzgodnień z z organem, który jednocześnie orzekał w postępowaniu głównym . Tymczasem art. 106 § 1 kpa nie ma zastosowania, gdy zarówno do wydania decyzji, jak i wydania opinii (zajęcia stanowiska) jest uprawniony jeden i ten sam organ. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. nie uwzględnił faktu, że funkcję wojewódzkiego konserwatora zabytków na obszarze miasta Poznania pełni on sam na podstawie stosownego porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. za pośrednictwem Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, przytaczając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., oceniając legalność zaskarżonego aktu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozstrzygając stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powołane przepisy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 1 sierpnia 2011 r. naruszają przepisy postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.].

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja SKO w P. z dnia [...] 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r., która to odmówiono A. S.A. ustalenia warunków zabudowy w związku z legalizacją nośnika reklamowego posadowionego na działce nr [...], ark. [...]2, obręb J., położonej w P. przy ul. R..

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, co trafnie podkreślił organ I instancji, że dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Powyższe jest wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), który stwierdził niezgodność art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji ustawa z dnia 8 października 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 206, poz. 1287) zmieniono art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i dopuszczalne stało się ustalanie w procesie legalizacji obiektu budowlanego, czy inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla tej inwestycji.

Jak w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest ustalenie, czy inwestycja (w tym wypadku już zrealizowana) spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.

Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Dodać należy, że w myśl art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może Stanowic wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy ni tylko z tego powodu, że inwestycja nie odpowiada któremuś z wymagań określonych w art. 1 ust. 2 upzp, a więc nie uwzględnia:

1) wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

2) walorów architektonicznych i krajobrazowych;

3) wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

4) wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;

6) walorów ekonomicznych przestrzeni;

7) prawa własności;

8) potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa;

9) potrzeb interesu publicznego;

10) potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

W niniejsze sprawie organy orzekające uznały, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa. Uzasadniły to względami ładu przestrzennego oraz koniecznością ochrony zabytków, albowiem nośnik ów znajduje się na terenie zespołu zabudowy zabytkowej objętej ochroną konserwatorską. Tymczasem ma on duże gabaryty i w sposób istotny zmienia standardy przestrzenne w tym terenie. Organ I instancji powołał się przy tym na przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 upzp uzasadniając dbałość o ład przestrzenny, jak i na przepis art. 1 ust. 2 upzp, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać w szczególności wymagania ładu przestrzennego w zakresie urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe terenu. Prezydent Miasta P. w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że przepisy ogólne upzp znalazły odniesienie w art. 54 upzp, gdzie w pkt 2a zawarto wymóg określenia w treści decyzji o warunkach zabudowy warunków i i szczególnych zasada zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Organ stwierdził, że w świetle powyższego nie można przy rozstrzyganiu o zasadności nośnika reklamowego w żadnym rejonie miasta pominąć zasad kształtowania ładu przestrzennego, gdyż byłoby to niezgodne z wymogami upzp. Dodał, że skwer zieleni, na którym istnieje przedmiotowy nośnik reklamowy jest częścią reprezentatywnej przestrzeni publicznej i ów nośnik w żaden sposób nie wpisuje się ani formą architektoniczną, ani też funkcją w tą przestrzeń. Nośnik reklamowy zdaniem organu I instancji nie powinien kształtować standardów zabudowy na tle pierzei historycznych kamienic oraz w sąsiedztwie zabytkowego Mostu T.

Nie przesądzając o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego Sąd pragnie zaznaczyć powtórnie, że przepis art. 56 upzp zdanie drugie w zw. z art. 64 ust. 1 upzp wyraźnie stanowi, że wyłącznie wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, czy walory architektoniczne i krajobrazowe, a także wymagania ochrony zabytków określone w art.1 ust. 2 upzp nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też argumentację organu I instancji należy uznać za niewystarczającą dla wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego.

Odnosząc się do argumentacji organów orzekających, a zwłaszcza organu I instancji, powołującej się na ustalenia wynikające z przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzić należy, iż jest ona niewyczerpująca.

Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązane są przy tym – stosownie do art. 8 kpa – tak prowadzić postępowanie, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. W szczególności powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W ocenie sądu powołane przepisy nie znalazły właściwego urzeczywistnienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, w szczególności w zakresie tez sformułowanych w analizie urbanistycznej, które następnie zostały recypowane w uzasadnieniach decyzji obu organów.

W analizie urbanistycznej stwierdzono, że w sąsiedztwie działki, na której posadowiony został przedmiotowy nośnik reklamowy istnieje również inny nośnik reklamowy o podobnych gabarytach, jak też pawilon gastronomiczny. Stwierdzenia te znalazły wyraz i na mapie zasadniczej będącej częścią graficzną analizy, jak i na dołączonej do analizy fotografii analizowanego terenu. Okoliczność ta nie budzi sporu stron, ani wątpliwości Sądu. Niemniej jednak nie można uznać za udowodnione przez organy orzekające, by powołane obiekty - nośnik reklamowy i pawilon gastronomiczny, znajdujące się w sąsiedztwie przedmiotowego nośnika reklamowego, zostały wybudowany nielegalnie i w związku z tym należałoby je pominąć przy ustaleniu ziszczenia się przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zważyć należy, iż w analizie urbanistycznej znalazło się sformułowanie, iż dla tego nośnika w Wydziale prowadzono postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zakończone odmową ustalenia warunków zabudowy. Wskazano również, że w bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowany jest pawilon gastronomiczny nieposiadający w tut. Wydziale dokumentów świadczących o jego legalności (decyzja o pozwoleniu na budowę). Twierdzenia te nie oznaczają jeszcze, że powołane pawilon gastronomiczne i nośnik reklamowe są obiektami powstałymi w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji powinien był zatem ustalić i dowieść stronom, że obiekty te istnieją nielegalnie i w związku z tym nie powinno uwzględniać się ich przy ustalaniu, czy ziściła się przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Oczywistym jest, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pk t 1 upzp, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. (vide: Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 498). Aczkolwiek zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z celu tego uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 upzp, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 upzp jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym, i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., II SA/Gd 131/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.,gov.pl). Niemniej jednak, co należy raz jeszcze podkreślić, stwierdzenie, iż istniejące w obszarze analizowanym określone obiekty budowlane powstały w warunkach samowoli wymaga wykazania według reguł dowodowych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym.

Organy rozpoznając sprawę ponownie winny również mieć na uwadze, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji (względnie legalizowaniu istniejącej) prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 października 2010 r. II SA/Go 499/11, Lex nr 965324).

Ustosunkowując się do kwestii dotyczącej uzgodnienia dokonanego w niniejszej sprawie prze organ I instancji z Miejskim Konserwatorem Zabytków dostrzec należy dwa aspekty. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. Zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 53 ust. 5 cytowanej ustawy, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kpa.

Przewidziany w art. 106 kpa tryb współdziałania organów dotyczy sytuacji, gdy wydanie decyzji w sprawie uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ, przy czym nie chodzi o formalną dopuszczalność wydania aktu administracyjnego, lecz o współdziałanie organów w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Tylko bowiem w takiej sytuacji znajdować może uzasadnienie wyrażanie merytorycznego stanowiska przez inne organy w ramach ich kompetencji. W sytuacji, gdy organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy stwierdza, iż istnieją przeszkody do uwzględnienia wniosku inwestora determinujące treść merytorycznego rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, angażowanie innych organów nie znajduje podstaw, gdyż stanowisko tych organów w żaden sposób nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z powyższym rozstrzygającą okolicznością jest fakt, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora zostało uznane przez organ właściwy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, tj. Prezydenta Miasta P. - jak wynika z przesłanego organowi uzgadniającemu projektu decyzji - jako zamierzenie, co do którego nie istnieje możliwość wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym stanie rzeczy wystąpienie przez Prezydenta Miasta P. do Miejskiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji objętej projektem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy było nieuzasadnione i spowodowało wszczęcie postępowania wpadkowego pozbawionego przedmiotu, którym w tego rodzaju postępowaniach jest sprawa wyrażenia stanowiska oddziałującego na sposób rozstrzygnięcia sprawy głównej.

W ocenie Sądu zasadne są poglądy prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którymi obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, to jest ustalających warunki zabudowy. Tylko wówczas bowiem organ uzgadniający może dokonać oceny czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Tylko decyzja pozytywna ingeruje w zastany stan rzeczy. Jeśli właściwy organ administracji odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie ma czego oceniać. Z natury rzeczy bowiem decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie ingeruje w istniejącą sytuację. Podkreślić należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu, którym jest decyzja o warunkach zabudowy. Z tego względu projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być przesyłany do uzgodnienia, a jeżeli już został przesłany postępowanie uzgodnieniowe, jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Bezprzedmiotowe jest uzgadnianie inwestycji w sytuacji, gdy już na etapie projektowania decyzji organ właściwy do jej wydania uznaje, iż nie jest możliwa jej realizacja (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 538/07, LEX nr 364785, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 810/07, LEX nr 339805).

Odnosząc się zaś do kwestii, czy projekt decyzji (pozytywnej) o warunkach zabudowy w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta P. powinien być uzgadniany przy ziszczeniu się przesłanki z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, z Miejskim Konserwatorem Zabytków, odpowiedzi należy udzielić twierdzącej. Zważyć należy, iż już z samego art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp wynika, że uzgodnienia tzw. konserwatorskiego dokonuje wojewódzki konserwator zabytków. Fakt, iż w mieście P. zadania wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonuje na podstawie porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. zawartego pomiędzy Wojewodą a Prezydentem Miasta P. Miejski Konserwator Zabytków nie zmienia faktu, że nadal organem uzgadniającym jest wojewódzki konserwator zabytków, a więc organ nie będący w żaden sposób tożsamy z organem prowadzącym w niniejszej sprawie postępowanie główne, a więc z Prezydentem Miasta P.. Uprawnione zatem jest, jednakże tylko w przypadku projektów pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy i przy ziszczeniu się przesłanek określonych w art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp, by projekt decyzji był uzgadniany z Miejskim Konserwatorem Zabytków.

Dodatkowo Sąd pragnie zauważyć, że organy orzekające ani w analizie, ani w uzasadnieniach wydanych decyzji nie wykazały, by posadowienie przedmiotowego nośnika reklamowego nie było sprzeczne z przepisami odrębnymi w zakresie wymogów dotyczących usytuowania tego rodzaju obiektu w określonej w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) 8-metrowej odległości od drogi publicznej – ul. R., a także w 50-metrowej odległości od skrzyżowania ulic R. z ul. D., zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) [k. 50 akt adm. I instancji].

Reasumując, mając na względzie wykazane naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Sąd zasądził od Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, mając na względzie przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349).

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.