Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 720/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 6, 7 i 8
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Anna Milicka - Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2022 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] (dalej: Starosta", "skarżący") na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia ww. skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 34.000 zł. (słownie: trzydzieści cztery tysiące złotych), w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z [...] października 2021 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, gazową, wentylacją mechaniczną, elektryczną, odgromową i instalacją elektroenergetyczną zalicznikową oraz zewnętrzną instalacją gazową podziemną na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny S., gm. N. - uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 33.500 zł. (słownie: trzydzieści trzy tysiące pięćset złotych).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że po rozpatrzeniu ponaglenia A. O. oraz A. O. (dalej: "inwestor") na bezczynność Starosty [...], Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2021 r., stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 23 listopada 2021 r. Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], nałożył na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 34.000 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z [...] października 2021 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wskazaną powyższej budowę.

Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] wniósł Starosta [...].

W wyniku jego rozpatrzenia, GINB uchylił postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 33.500 zł. Wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie ma na celu ocenę terminowości podejmowania przez organ formalnych czynności w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Poprzez wprowadzenie w art. 35 ust. 6 p.b. instytucji dyscyplinującej organy administracji architektoniczno-budowlanej, ustawodawca dąży do przeciwdziałania przewlekłości w załatwianiu spraw przez te organy oraz respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

GINB podkreślił, że w świetle art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z kolei przepis art. 35 ust. 8 p.b., określa, że do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

W odniesieniu do zarzutów organ II instancji (powołując się na orzecznictwo), stwierdził, że długi okres rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. GINB podkreślił również, że termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki. Organ wyjaśnił, że przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 p.b.

Organ odwoławczy (dokonując oceny działań podejmowanych przez Starostę [...]) zauważył, że pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z 15 października 2021 r. - Starosta [...] podjął dopiero w 119 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez Starostę [...] ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę [...] przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Termin 65 dni od wpływu wniosku, przy odliczeniu okresów niepodlegających na podstawie art. 35 ust. 8 p.b. wliczeniu do tego okresu, upłynął 22 sierpnia 2021 r. Dniem tym była niedziela, więc zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., przyjął, że termin określony w art. 35 ust. 6 p.b., upłynął w poniedziałek, tj. 23 sierpnia 2021 r.

W wyniku przeprowadzonej analizy akt sprawy GINB stwierdził, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w analizowanym przypadku trwało 133 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., oraz 1 dnia wynikającego z przesunięcia terminu z niedzieli na poniedziałek (133-65--1=67), należy uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do 67 - dniowego przekroczenia terminu, a nie (jak ustalił Wojewoda [...]) 68 - dniowego. W rezultacie 67 - dniowe przekroczenie skutkuje, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., karą pieniężną w wysokości 33.500 zł.

2. Starosta [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z [...] lutego 2022 r., znak: [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r. Skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 35 ust. 6 p.b., z uwagi na pominięcie przywołanych art. 35 ust. 8 ustawy przyczyn niezależnych od organu.

W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku nie było spowodowane celowym działaniem organu administracji architektoniczno - budowlanej, ale obiektywnymi, niesprzyjającymi, utrzymującymi się długotrwale okolicznościami. Nie było ono również skutkiem lekceważenia przez organ obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na nim obowiązków, ale wynikiem m. in. rekordowego wzrostu ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę. Znaczny przyrost liczby wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym (spowodowanym m.in. absencją pracowników przebywających na kwarantannie w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się koronawirusa oraz absencją pracowników związaną z opieką nad dziećmi w związku z zamknięciem z powodu COVID-19 żłobka/przedszkola/szkoły) spowodowały piętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, powodując tym samym zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych.

3. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").

2. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z [...] lutego 2022 r., o charakterze reformatoryjnym - uchylające postanowienie organu I instancji i orzekające co do istoty, poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za nieuzasadnioną zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu orzeczenie to nie narusza prawa. Poprzedzone zostało poczynieniem prawidłowych i wyczerpujących ustaleń, opiera się nadto na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego; jednocześnie uznał, że oceny tej nie zmieniają zarzuty skargi.

Na wstępie wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonego (i poprzedzającego go) postanowienia stanowi art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Zważyć więc należy, że zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przy czym, w myśl art. 35 ust. 8 p.b., do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Nałożony w przytoczonym przepisie obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Nadto, określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę, ma stanowić gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym czasie. Zatem, wniosek złożony w tym przedmiocie powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika: z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnych działań organu powodujących przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się cyt. powyżej art. 35 ust. 8 p.b. Przy czym, do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Okres niezawinionej zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę, stanowi natomiast czas od dnia nałożenia obowiązku uzupełnienia jego braków na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., do momentu upływu wyznaczonego terminu na ich uzupełnienie albo wcześniejszego ich uzupełnienia. Wskazana regulacja prawna dotycząca nałożenia kary finansowej za nieterminowe

wydanie decyzji ma charakter kompletny.

Stosunek administracyjnoprawny pomiędzy inwestorem wnioskującym o wydanie pozwolenia na budowę, a organem właściwym do wydania takiego pozwolenia (starostą), jest stosunkiem pomiędzy podmiotem niepodporządkowanym administracyjnie a organem administracji publicznej należącym do aparatu państwowego. Natomiast stosunek pomiędzy organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę (starostą) a organem wyższego stopnia (wojewodą), jest stosunkiem wynikającym z hierarchicznej budowy organów administracji publicznej, jest stosunkiem wewnętrznym o charakterze nadzorczym i wzajemne relacje pomiędzy tymi organami wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 17 k.p.a.) albo z przepisów o charakterze ustrojowym (ustawy szczególne), w tym przypadku z art. 82 ust. 3 p.b.

Wszystkie powyżej przedstawione argumenty przemawiają więc za tym, że stanowiąc przepisy art. 35 ust. 6, 7 i 8 p.b., w sprawach wymierzania kary pieniężnej organowi za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę, z uwagi na charakter tego postępowania, ustawodawca chciał stworzyć odrębną od k.p.a., regulację prawną.

3. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ II instancji dokonał prawidłowej oceny; słusznie orzekł o konieczności zastosowania ww. art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b.; słusznie też stwierdził, że kara orzeczona w I instancji wymaga "zmniejszenia".

Zasadnie organy przyjęły, że wniosek inwestora A. O. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 18 czerwca 2021 r. Dopiero po upływie 119 dni, bo 15 października 2021 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.

Inwestor w dniu 8 października 2021r. skierował do organu I instancji ponaglenie, które zostało w dniu 15 października 2021 r., przekazane do Wojewody [...] z wyjaśnieniami i aktami sprawy.

Następnie, Starosta [...] decyzją [...] października 2021 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Zatem słusznie GINB stwierdził, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w analizowanym przypadku trwało 133 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. oraz 1 dnia wynikającego z przesunięcia terminu z niedzieli na poniedziałek (133 - 65 - 1 = 67), należy uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do 67 - dniowego przekroczenia terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W rezultacie 67 - dniowe przekroczenie skutkuje, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., karą pieniężną w wysokości 33.500 zł.

4. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że w związku z rozprzestrzenianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polski zakażeń i choroby COVID-19, na mocy ustawy z 31 marca 2020 r., o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej: "ZmKoronawirusU"), która weszła w życie 31 marca 2020 r., dokonano wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu wskazanych w art. 15zzr i art. 15zzs KoronawirusU terminów prawnoadministracyjnych (zarówno materialnych - art. 15zzr ust. 1, jak i proceduralnych - art. 15zzs ust. 1) na - pierwotnie - okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie z art. 15zzs ust 10 ppkt 2 organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs KoronawirusU zostały uchylone na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W myśl art. 15 zzt KoronawirusU, przepisów statuujących ww. wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nie stosowało się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych. Ocena spełnienia tych przesłanek wyłączających wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu wskazanych w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU terminów miała wynikać z każdorazowej oceny charakteru danej sprawy oraz biegnących w związku z tą sprawą terminów, tj. czy rzeczywiście są one (lub były) związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzono rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r., w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązuje on w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania. W myśl ustawy z dnia 31 marca 2020 r., o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, wskazane w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU terminy biegnące w dniu wejścia w życie ustawy z 31 marca 2020 r., tj. 31 marca 2020 r., uległy zawieszeniu od 31 marca 2020 r., natomiast te z tych terminów, które miałyby rozpocząć swój bieg po 31 marca 2020 r., biegu tego nie rozpoczęły. Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. [...] W konsekwencji należy wskazać, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs KoronawirusU miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (zob. A. Jaskułowska, adw. Mariusz Rypina, prof. dr hab. Marek Wierzbowski w: Zmiany w KPA i PPSA wynikające z regulacji COVID-19 Komentarz red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Warszawa 2020, s. 13 i 14).

Ponownie więc przypomnienia wymaga, że wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę został złożony w dniu 18 czerwca 2021r., tak więc Starosta [...] nie może skutecznie powołać się na regulacje powyższej opisane jako usprawiedliwienie dla zwłoki w wydaniu decyzji.

5. Okoliczności związane natomiast z prawidłowym funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę, czy też problemy kadrowe jako przyczyny pozaprawne nie mogą być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu jako argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

6. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.