Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1460/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: § 3 ust 2 pkt 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: art.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 1 pkt 1 oraz pkt 3.1.1. i  3.1.2.
journal: Dz.U. 2003 nr 220 poz 2181
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów  drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach
article: art. 148 art 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 928/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na akt nadzoru Wojewody Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018 r. nr WI-V.8170.49.2017 w przedmiocie zmiany organizacji ruchu przez usunięcie na terenie Miasta Krakowa pod znakami zakazu zapisów na tabliczkach zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 928/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Krakowa na akt nadzoru Wojewody Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018 r. nr WI-V.8170.49.2017, w przedmiocie zmiany organizacji ruchu przez usunięcie na terenie miasta Krakowa pod znakami zakazu zapisów na tabliczkach zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi: I. uchylił zaskarżony akt nadzoru, II. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa (Gmina Miasta Kraków) kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym do Sądu aktem nadzoru Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 10 ust. 2 i 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.) w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784 ze zm.) nakazał zmianę organizacji ruchu w Krakowie poprzez usunięcie na terenie miasta Krakowa pod znakami zakazu zapisów na tabliczkach zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi. Zdaniem Wojewody z analizy obowiązujących przepisów prawa zarządca drogi, poza zezwoleniami, o których mowa w art. 64 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie ma prawa do wydawania żadnych innych zezwoleń dotyczących dostępu do drogi publicznej. Również przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zmianami) nie zezwalają zarządcy drogi na wydawanie zezwoleń do korzystania z dróg publicznych. Zezwolenia odpowiedniej kategorii na przejazd pojazdu nienormatywnego są jedynymi zezwoleniami jakie można wydać, aby korzystać z drogi publicznej wbrew istniejącemu oznakowaniu. W takim jednakże przypadku – w odniesieniu do każdej drogi, na której istnieje ograniczenie – zbędnym staje się umieszczanie na tabliczce zapisu "z zezwoleniem zarządcy drogi", ponieważ podczas przejazdu kierujący pojazdem nienormatywnym musi posiadać przy sobie i okazać podczas kontroli odpowiedni dokument, np. zezwolenie bądź wypis z zezwolenia. Każde inne wydane przez zarządcę drogi zezwolenie jest przekroczeniem uprawnień i jako takie jest sprzeczne z przepisami wyżej powołanymi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższy akt wniósł Prezydent Miasta Krakowa.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu w zaskarżonym akcie nadzoru Wojewoda Małopolski nie wykazał na czym w istocie polegało naruszenie ważnego interesu ogólnospołecznego, skutkującego wydaniem aktu nadzoru nakazującym usunięcie na terenie miasta Krakowa pod znakami zakazu zapisów na tabliczkach zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi. Uzasadnienie aktu nadzoru ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż interes publiczny, zbiorowy, obywatelski przeciwstawia uprawnieniom zarządcy drogi, do których zarządca drogi nie posiada do takiej organizacji ruchu, że wyłącza tabliczkami pewne podmioty od obowiązku stosowania się do znaków drogowych zakazu. Zdaniem Sądu takie stanowisko pozostaje w sprzeczności w przepisami rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.). Nie ma racji Wojewoda, że, zarządcy drogi nie mają uprawnień do wydawania zezwoleń innych niż wynikających z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym odnośnie do znaków drogowych zakazu. Ustawa nie wprowadza takiego przepisu. Z zezwolenia z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że z drogi ma korzystać pojazd, który w normalnych warunkach z uwagi na wielkość czy ciężar nie mógłby z niej korzystać, chodzi zatem o obligatoryjny obowiązek uzyskania zezwolenia. Ustawa zaś nie ogranicza zarządcy do wydawania innych zezwoleń w innych sytuacjach faktycznych, jest to oczywiste, a więc wynika to po pierwsze, że nie ma takiego zakazu w ustawie, a po drugie z istoty zarządu drogą. Dopuszczalne jest stosowanie tabliczek pod znakiem B-1 jak i innymi znakami zakazu jeżeli to nie jest wyłączone przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda Małopolski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy ppsa) tj.:

a) art. 10 ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 1990 ze zm.) w związku z § 3 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania przez Wojewodę Małopolskiego nakazu zmiany organizacji ruchu, pomimo zaistnienia ważnego interesu ogólnospołecznego, którym jest działanie organów zarządzających ruchem drogowym, zgodnie z przepisami prawa;

b) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2068 ze zmianami) w związku z art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ zarządzający ruchem na drogach, może wprowadzać ograniczenia w korzystaniu z dróg publicznych przy jednoczesnym zezwoleniu na niestosowanie się do tych ograniczeń osobom posiadającym indywidualne zezwolenia tego organu, wydawane przez Prezydenta Miasta Krakowa w sposób uznaniowy;

c) § 1 pkt 1 oraz pkt 3.1.1. i 3.1.2. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministrów infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. nr 220, poz. 2181 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że przepisy te dają organowi zarządzającemu ruchem na drogach publicznych nieograniczone uprawnienie do zwalniania z zakazów określonych grup uczestników ruchu drogowego, a tym samym stanowią przepisy szczególne, do których odsyła art. 1 ustawy o drogach publicznych;

d) § 16 ust. 2, § 17 ust. 2, § 22 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 454) w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie, i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że zezwolenie od niestosowania się do znaków zakazu pozostawione jest uznaniu organowi zarządzającemu ruchem, podczas gdy ustawodawca dopuszcza wyłączenie od stosowania się do znaków zakazu jedynie do określonych pojazdów, o czym świadczy treść wskazanych przepisów.

2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.) tj.:

a) naruszenie art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 148 p.p.s.a., polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez Sąd w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, wskutek czego Sąd wyrokiem uchylił wydany akt nadzoru twierdząc, że został on wydany z naruszeniem przepisów prawa, gdyż w ocenie Sądu, Wojewoda Małopolski błędnie zastosował art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy

- Wojewoda Małopolski ustalił, że ważnym interesem ogólnospołecznym, przemawiającym za zastosowaniem tego przepisu jest zapewnienie przestrzegania, przez organ zarządzający ruchem tj. Prezydenta Miasta Krakowa, przepisów prawa, w zakresie wskazanym wyżej;

b) art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 17 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2234 ze zm.) polegające na tym, że przepis ten został zastosowały w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił wydany akt nadzoru, podczas gdy:

- zebrany w sprawie materiał dowodowy uprawniał Wojewodę Małopolskiego do wydania zarządzenia nakazującego zmianę organizacji ruchu poprzez usunięcie na terenie miasta Krakowa pod znakami zakazu zapisów na tabliczkach zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych, kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi, wobec stwierdzonego naruszenia prawa przez organ zarządzający ruchem na terenie miasta Krakowa tj. Prezydenta Miasta Krakowa;

c) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 p.p.s.a. nie został zastosowany pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Krakowa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg. przepisanych norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie. Zarządzeniem z dnia 12 lipca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie w formie rozprawy zdalnej celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skargę oparto o obydwie podstawy z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach wniesioną skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota sporu dotyczy legalności wydanego przez Wojewodę Małopolskiego aktu nadzoru z dnia 18 czerwca 2018 r. nr WI-V.8170.49.2017 w przedmiocie zmiany organizacji ruchu przez usunięcie na terenie miasta Krakowa pod znakami zakazu zapisów na tabliczkach zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi. Wojewoda korzystając z uprawnień nadzorczych uznał potrzebę wydania w/w aktu nadzoru: zakazu umieszczania na terenie miasta Krakowa tabliczek, pod znakami drogowymi zakazu, zezwalających na niestosowanie się do kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi z uwagi na niezgodność tych znaków (tabliczek) z ustawą Prawo o ruchu drogowym oraz ze względu na ważny interes ogólnospołeczny (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1589/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do zarzutów proceduralnych (procesowych) godzi się na wstępie przypomnieć, że art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1748/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć też należy, że pozostałe zarzuty procesowe koncentrują się przede wszystkim na naruszeniu art. 148 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami uprawniającymi organ nadzoru do wydania uchylonego zarządzenia, a zatem zasadność tych zarzutów jest w istocie determinowana zarzutami materialnoprawnymi. Zarzuty materialne natomiast nie zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności nie można podzielić zarzutu naruszenia przepisów ulokowanych w § 16 ust. 2 (Znak B–1), § 17 ust. 2 (Znak B–2) i § 22 ust. 4 (Znaki: B–21, B–21) rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych, z których organ nadzoru wyprowadza tezę o niedopuszczalności (uznaniowego) stosowania przez zarządcę ruchu jakichkolwiek wyłączeń od wprowadzonego zakazu ruchu – z wyjątkiem "określonych pojazdów". Teza ta w istocie skutkowała wydaniem uchylonego przez Sąd I Instancji zarządzenia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018r. nr WI-V.8170.49.2017.

Podkreślić należy, że wątpliwości organu z punktu widzenia zgodności z przepisami nie budziła sama możliwość wprowadzenia pewnych wyłączeń od zakazu ruchu. Zdaniem Wojewody wyłączenia te mogły odnosić się tylko do określonego rodzaju pojazdów, jak podkreśla skarga kasacyjna: "(...) Zgodnie z treścią rozporządzenia, wyrażenie "nie dotyczy" uzupełniamy wyłącznie wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym pojazd. (...)" – s. 8. Powinny to być, jak przekonywał organ, we wniesionym środku zaskarżania wyłączenia przedmiotowe (tj. "dotyczące określonego rodzaju pojazdów"), a nie podmiotowe, tak jak na gruncie rozpoznawanej sprawy: zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym posiadającym zezwolenie zarządcy drogi. I wprawdzie, rzeczywiście powołane w zarzucie czwartym – pod literą "d" § 16 ust. 2, 17 ust. 2, § 22 ust. 4 (s. 3) – treści normatywne rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych mogłyby sugerować, że ustawodawca dopuszcza tylko zwolnienia przedmiotowe to jednak analiza pozostałych przepisów powołanego rozporządzenia za tym nie przemawia. Odnośnie przepisy materialnoprawe stanowią odpowiednio:

§ 16 ww. rozporządzenia stanowi: "1. Znak B–1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" oznacza zakaz ruchu na drodze pojazdów, kolumn pieszych oraz jeźdźców i poganiaczy; znak może być ustawiony na jezdni. 2. Umieszczona pod znakiem B–1 tabliczka z napisem "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym pojazd wskazuje, że zakaz nie dotyczy pojazdu określonego tabliczką".

§ 17 ww. rozporządzenia stanowi: "1. Znak B–2 "zakaz wjazdu" oznacza zakaz wjazdu pojazdów na drogę lub jezdnię od strony jego umieszczenia; zakaz dotyczy również kolumn pieszych oraz jeźdźców i poganiaczy. 2.Umieszczona pod znakiem B–2 tabliczka z napisem "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym pojazd wskazuje, że zakaz nie dotyczy pojazdu określonego tabliczką".

§ 22 ww. rozporządzenia stanowi: "1. Znaki: 1) B–21 "zakaz skręcania w lewo", 2) B–22 "zakaz skręcania w prawo" zabraniają skręcania w kierunku wskazanym na znaku; ponadto znak B-21 zabrania zawracania. 2. Zakazy wyrażone znakami B–21 i B–22 obowiązują na najbliższym skrzyżowaniu, z zastrzeżeniem ust. 3. 3. Znaki B–21 i B–22 znajdujące się w obrębie skrzyżowania dotyczą tylko najbliższej jezdni, przed którą zostały umieszczone. 4. Umieszczona pod znakiem B–21 lub B–22 tabliczka z napisem "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym pojazd wskazuje, że zakaz nie dotyczy pojazdu określonego tabliczką.

Należy jednak w realiach rozpoznawanej sprawy zauważyć, iż w Rozdziale 1 omawianego rozporządzenia – zawierającym "Przepisy ogólne" – w § 2 ust. 4 określono, że "Napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku", natomiast § 4a brzmi: "Napis podany na tabliczce może określać: 1) okres obowiązywania znaku, 2) okres wyłączenia określonego tabliczką uczestnika ruchu lub rodzaju pojazdu, 3) uczestnika ruchu, część drogi lub rodzaj pojazdu, których znak dotyczy albo nie dotyczy". Wyraźnie zatem w przepisach ogólnych dopuszczono możliwość wprowadzenia zwolnień lub ograniczeń podmiotowych odnoszących się do uczestników ruchu. Żadne zresztą racje nie przemawiają za tym, aby w przypadku zakazu ruchu wyłączona była możliwość zwolnienia spod tego zakazu pewnych uczestników ruchu. Sam podział na zwolnienia podmiotowe i przedmiotowe nie jest jednoznaczny, skoro sformułowanie "nie dotyczy mieszkańców" można zastąpić określeniem "nie dotyczy pojazdów mieszkańców", podobnie jak "nie dotyczy pojazdów służb miejskich" na "nie dotyczy służb miejskich". Stanowisko Wojewody nie uwzględnia przede wszystkim § 2 ust. 8, ust. 8a i ust. 9 ww. rozporządzenia z których jednoznacznie wynika, że znaki i sygnały dotyczące ruchu podane są jedynie przykładowo i że dotyczy to również tabliczek pod znakami. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że z § 16 ust. 2, § 17 ust. 2 i § 22 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych nie można wyprowadzić, tak jak uczynił to Wojewoda, zakazu tak zwanych zwolnień podmiotowych od zakazu ruchu.

Nie jest zasadny, w ocenie Sądu kasacyjnego, również zarzut naruszenia przepisu § 1 pkt 1 oraz pkt 3.1.2 i 3.2.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. W oparciu o powołane przepisy, zasadnie Sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że przyjęte w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu rozwiązania są dopuszczalne. Wbrew stanowisku Wojewody nie uznał jednak, że przepisy te "dają organowi zarządzającemu ruchem na drogach publicznych nieograniczone uprawnienie do zwalniania określonych grup uczestników ruchu drogowego". Sąd I instancji wykazał w oparciu o powołane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia regulacje, że istnieje możliwość zwolnienia od wprowadzonego zakazu nie tylko określonych pojazdów, ale również uczestników ruchu. Należy podzielić stanowisko Sądu wojewódzkiego, że "(...). Przyczyny dopuszczenia odstępstwa od stosowania się do znaku zakazu, jak i wprowadzenia tego znaku uzasadnia zarządca drogi w zatwierdzonej stałej organizacji ruchu. Tym samym, nawet w przypadku wyłączenia podmiotowego na danym obszarze, nie dochodzi do naruszenia zasady powszechności dostępu do dróg publicznych. Kryterium wyłączenia tabliczką znaku zakazu musi pozostawać w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, oraz w związku z innymi wartościami, zasadami uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Ma rację strona skarżąca, że czynność umieszczenia tych tabliczek została poprzedzona zatwierdzeniem przez organ uprawniony projektu organizacji ruchu drogowego. W konsekwencji z chwilą zatwierdzenia projektu i przekazania go do realizacji, zachodziły podstawy prawne do umieszczenia kwestionowanych przez Wojewodę tabliczek we wszystkich projektach organizacji ruchu. Czynności te nie naruszają prawa albowiem jak wynika z art. 1 ustawy o drogach publicznych, z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jednym z tych ograniczeń są znaki i sygnały drogowe, które mogą być umieszczane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (...)".

Ponadto należy zauważyć należy, że Wojewoda Małopolski w swoim akcie nadzoru w ogóle nie analizował przyczyn dla których zarządca drogi wprowadził określone wyłączenia (podmiotowe), w żadnym miejscu zarządzenia do nich nie nawiązał, przyjął bowiem niejako z góry założenie, że takowe rozwiązania co do zasady nie są dopuszczalne z uwagi na naruszenie równego dostępu do dróg publicznych. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji swoje rozważania skoncentrował na tej argumentacji organu nadzoru, która została zawarta w zaskarżonym zarządzeniu. Nie przyjął natomiast, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że przepisy rozporządzenia uprawniają zarządzającego ruchem do "dowolnego", "uznaniowego" "nieograniczonego" zwalniania z wprowadzonego zakazu ruchu. Stanowiska Sądu pierwszej instancji nie podważa ani powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2014 r. o sygn. akt U 4/14, ani przywołane orzecznictwo. Dotyczyło ono innych stanów faktycznych. W przypadku wyroku Trybunału Konstytucyjnego chodziło natomiast o umieszczenie przez zarządcę tabliczki ograniczającej uprawnienia osób niepełnosprawnych zagwarantowane ustawowo. Wprawdzie rzeczywiście słusznie Wojewoda wskazuje na "techniczny" charakter rozporządzenia wydanego w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, tym niemniej materia dotycząca znaków drogowych w całości została powierzona aktom wykonawczym. W przepisie art. 7 ust. 1 ww. ustawy wskazano jedynie, że znaki drogowe wyrażają ostrzeżenia, nakazy, zakazy lub informacje. Stąd wniosek, że bez względu na "techniczny" charakter rozporządzenia mogło ono być źródłem z którego Sąd pierwszej instancji wyprowadził wniosek o braku zakazu wyłączeń podmiotowych, jakie przewidział organ zarządzający ruchem.

Pozbawiony zasadności jest także zarzut z punktu oznaczonego literą b. Fakt publicznego charakteru drogi nie oznacza, że nie mogą one zostać wyłączone z ruchu, a w sytuacji gdy są już z niego wyłączone, że pewne grupy nie mogą być z niego zwolnione. Prawidłowo i szczegółowo Sąd pierwszej instancji rozważył w uzasadnieniu swojego wyroku argument organu nadzoru odnoszący się do naruszenia zasady równości w dostępie do dróg publicznych. Wywód Sądu wojewódzkiego w tym zakresie – przywoływany wyżej – w pełni zasługuje na aprobatę Sądu drugiej instancji. Należy zauważyć, że wywód ten nie był wyłącznie teoretyczny. Sąd dokładnie przeanalizował uzasadnienie projektu stałej organizacji ruchu dochodząc do wniosku, że " (...). Tym samym, nawet w przypadku wyłączenia podmiotowego na danym obszarze, nie dochodzi do naruszenia zasady powszechności dostępu do dróg publicznych. Kryterium wyłączenia tabliczką znaku zakazu musi pozostawać w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, oraz w związku z innymi wartościami, zasadami uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. ".

Sąd odwoławczy nie podziela także zarzutu naruszenia art. 10 ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 3 ust. 2 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Z treści tych przepisów wynika jednoznacznie, że uprawnienie organu sprawującego nadzór nad zarządzaniem ruchem do zmiany organizacji ruchu wynika z istnienia "ważnego interesu ogólnospołecznego". Sama zgodność z prawem nie może być w tym przypadku podstawą ingerencji. Zauważyć należy, że ten "ważny interes ogólnospołeczny" powinien odnosić się nie tylko do oceny rozwiązania przyjętego przez organ zarządzający ruchem (jego legalności lub nie), ale przede wszystkim do wykazania, że to ingerencja nadzorcza (zmiana w organizacji ruchu wprowadzona przez organ sprawujący nadzór) jest podejmowana ze względu na ważny interes ogólnospołeczny. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że to właśnie Wojewoda powinien wykazać, jaki – konkretnie – ważny interes ogólnospołeczny przemawiał za wydaniem aktu nadzoru i następnie wydany akt właściwie uzasadnić.

Sąd kasacyjny rozpoznający niniejszą sprawa podziela w pełni wyrażone uprzednio stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota nadzoru Wojewody nad zarządzaniem ruchem na drogach uregulowana w ustawie Prawo o ruchu drogowym i wydanym rozporządzeniu wykonawczym nie jest tożsama z nadzorem Wojewody nad działalnością gminną przewidzianym w ustawie o samorządzie gminnym (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1589/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku nadzoru nad zarządzaniem ruchem nie chodzi bowiem wyłącznie o ocenę organizacji ruchu z punktu widzenia legalności i eliminację (stwierdzenie nieważności lub uchylenie) przyjętego przez organ zarządzający ruchem rozwiązania. Skutkować by to mogło faktycznie brakiem zatwierdzonej organizacji ruchu, co z punktu widzenia nadrzędnego celu jakiemu ma służyć organizacja ruchu czyli bezpieczeństwa użytkowników dróg, byłoby niepożądane. Już z tego wynika, że organ sprawujący nadzór nie może ograniczyć się na uzasadnienie swojej ingerencji tylko do oceny legalności kwestionowanego rozwiązania i jego wyeliminowania tak jak faktycznie to uczyniono w rozpoznawanej sprawie. Nadzór nad zarządzaniem ruchem dopuszcza ingerencję Wojewody ale ingerencja ta po pierwsze, musi polegać na zmianie w organizacji ruchu, a po drugie, musi być powodowana ważnym interesem społecznym. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda, dostrzegając nierówne potraktowanie podmiotów zwolnionych z zakazu ruchu, swoim zarządzeniem wprowadził równy dostęp użytkowników dróg, nie zważając na cele, jakie przyświecały organowi zarządzającemu ruchem w ograniczeniu ruchu na danym obszarze, na które zwrócił uwagę Sąd wojewódzki: "(...). Kryterium wyłączenia tabliczką znaku zakazu musi pozostawać w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, oraz w związku z innymi wartościami, zasadami uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. (...)". Na wszystkie te okoliczności trafnie zwrócił szerzej uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.