Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2130/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8 w zw. z art. 149 par. 1 i 3, par. 1a, art. 141 par. 4 zd. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 8/17 w sprawie ze skargi J.J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę B. w przedmiocie aktualizacji przebiegu granic 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Starosty B. na rzecz J.J. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.J.na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę B. w przedmiocie aktualizacji przebiegu granic.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Nadleśnictwo U.wnioskiem z [...] marca 2009 r. zwróciło się do Starosty B. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym S. na podstawie przedłożonego operatu technicznego wpisanego do zasobu powiatowego [...] lutego 2009 r. nr [...] w zakresie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] położonymi na terenie wsi [...], gmina C.

Starosta B. (dalej również "Starosta", "organ") [...] października 2011 r. wydał pierwszą decyzję w sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. (dalej również "PWINGiK") decyzją z [...] marca 2012 r. Kolejna decyzja Starosty z [...] czerwca 2013 r., została również uchylona w całości przez PWINGiK decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Starosta B. wydał kolejną decyzję [...] lutego 2014 r., która decyzją PWINGiK z [...] maja 2014 r. została utrzymana w mocy.

Na skutek skargi J.J.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 929/14 uchylił decyzję PWINGiK z [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] lutego 2014 r. W wyroku stwierdzono, że organy obu instancji naruszyły przepisy tak postępowania, jak i prawa materialnego. Wyrok uprawomocnił się 2 czerwca 2015 r.

J.J. pismem z [...] lipca 2016 r. zwrócił się do Starosty Powiatu w U. o niezwłoczne dokonanie czynności w sprawie i zażądał wyjaśnienia przyczyn przewlekłości postępowania wobec faktu, że akta administracyjne sprawy zostały odesłane do organu [...] czerwca 2015 r.

Starosta pismem z [...] października 2016 r. wyjaśnił, że nie może podejmować żadnych czynności w sprawie do czasu rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek nr [...] i nr [...] prowadzonego przez Wójta Gminy C.

Skarżący [...] września 2016 r. wniósł do PWINGiK zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę B. Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. PWINGiK uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione.

J.J. [...] lutego 2017 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie aktualizacji przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] położonymi na terenie wsi [...], gmina C. (numer sprawy: [...]) przez Starostę B.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. art. 12 ust. 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób przewlekły, biurokratyczny i niewnikliwy,

2. art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 929/14 w zakresie m.in. ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, postępowania dowodowego, podstaw prawnych rozstrzygnięcia organu administracji publicznej,

3. art. 37 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie się do zaleceń PWINGiK, który w postanowieniu z [...] listopada 2016 r., uznając zażalenie skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej za uzasadnione, stwierdził, że załatwienie sprawy przez Starostę B. nie jest w żaden sposób uzależnione od ewentualnych wyników postępowania rozgraniczeniowego, a w konsekwencji:

art. 35 § 1-3 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminach ustawowych i dopuszczenie się tym samym znacznej zwłoki,

art. 36 § 1 k.p.a., poprzez wyznaczenie kolejnego terminu do załatwienia sprawy na 31 grudnia 2016 r. i niedochowanie go, przy jednoczesnym niewyznaczeniu kolejnego terminu do załatwienia sprawy i niepowiadomieniu o tym strony.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zobowiązanie starosty do niezwłocznego załatwienia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia skargi na okoliczności tam przedstawione oraz zasądzenie od Starosty na rzecz skarżącego kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w sprawie wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

Starosta w odpowiedzi na skargę streścił przebieg postępowania administracyjnego i wyjaśnił, że z uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie wynikało, że granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie organu oznacza to, że sprawa może być załatwiona przez przeprowadzenie rozgraniczenia pomiędzy zainteresowanymi stronami. Ze względu na to, że sprawa należy do postępowań administracyjnych o dużym stopniu skomplikowania oraz z uwagi na trudności w ustaleniu stanu faktycznego, termin jej załatwienia został przedłużony do [...] grudnia 2016 r. Skarżący [...] sierpnia 2016 r. wystąpił do Wójta Gminy C. z wnioskiem o rozgraniczenie działek nr [...] i [...]. Starostwo Powiatowe w U. [...] grudnia 2016 r. wystąpiło do Wójta Gminy w C. o informację, czy postępowanie w sprawie rozgraniczenia powyższych działek zostało zakończone i uzyskało informację, że postępowanie w sprawie postanowieniem Wójta Gminy C. z [...] października 2016 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia.

W związku z powyższym organ rozstrzygnął sprawę w trybie administracyjnym, tj. [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wsi [...] polegającej na wyeliminowaniu błędnych danych dotyczących działek nr [...] w zakresie przebiegu granicy pomiędzy nimi oraz zmiany ich powierzchni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 kwietnia 2017 r. oddalił skargę J.J.na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Starostę B. w przedmiocie aktualizacji przebiegu granic.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż są to dwie odrębne instytucje. Z pozoru oba te terminy mogą mieć podobne znaczenie. Częstokroć używane są zamiennie. Przepisy nie definiują wprost pojęcia na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając równocześnie w bezczynności. Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w załatwieniu sprawy, względnie podejmowanie czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje możliwe, a konieczne do załatwienia sprawy kroki, które jednak z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że uwzględniając zażalenie skarżącego na przewlekłość organu instytucją przewlekłości i bezczynności potraktowano zamiennie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie postępowanie trwa bardzo długo, lecz nie ma to cech przewlekłości.

Skargę kasacyjną od wyroku z 21 kwietnia 2017 r. wniósł J.J., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, podczas gdy postępowanie w przedmiocie aktualizacji przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] położonymi na terenie wsi [...], gmina C., prowadzone przez Starostę B. nosi cechy znacznej przewlekłości i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. na skutek nieprawidłowego przedstawienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, albowiem wyrok w tym zakresie jest napisany w sposób, który uniemożliwia zrozumienie toku myślenia Sądu I instancji, czy też argumentów, które Sąd ten uznał za uzasadniające przyjęte rozstrzygnięcie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi,

2. względnie o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie,

3. zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego oraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że bezczynność i przewlekłość postępowania są od siebie całkowicie odrębne i wzajemnie się wykluczają. Za niezrozumiały uznano również wniosek Sądu I instancji, że organ podejmuje możliwe, a konieczne do załatwienia sprawy kroki, które jednak z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie zaakcentował, że przyczyny te nie są od organu niezależne, skoro ewidentnie nie stosuje się on ani do zaleceń sądu administracyjnego, ani organu II instancji, ani też nie reaguje na wnioski strony postępowania. Skarżący kasacyjne dodał, że gdyby organ wziął powyższe okoliczności pod rozwagę, a nie dokonywał wykładni istotnych w sprawie unormowań, to istnieje duże prawdopodobieństwo, że postępowanie nie trwałoby 8 lat.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w bardzo niewielkim zakresie odniósł się do oceny postępowania organu administracji. Z jednej strony podniesiono, że postępowanie trwa "bardzo długo", a z drugiej, że jednak nie ma cech przewlekłości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie do naruszenia powyższego przepisu doszło na skutek nieprawidłowego przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, albowiem wyrok w tym zakresie jest napisany w sposób, który uniemożliwia zrozumienie toku myślenia Sądu I instancji, czy też argumentów, które Sąd uznał za uzasadniające przyjęte rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle ważka, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwić jego kontrolę.

Jak podkreślono w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 r. Nr 3, poz. 39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji uchybił regulacji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co autorka skargi kasacyjnej zasadnie podniosła w jej uzasadnieniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy pozwalającej na przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że pomimo, iż postępowanie trwa od 2009 r. to nie można przypisać mu cech przewlekłości. Brak jest jakiegokolwiek powiązania stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy z podstawą prawną w oparciu, o którą został wydany zaskarżony wyrok. W rozważaniach prawnych poza powołaniem się treści art. 37 § 1 k.p.a. i art. 35 k.p.a. oraz ogólnym stwierdzeniem, że "nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje możliwe, ale konieczne do załatwienia sprawy kroki, które jednak z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego", Sąd I instancji nie przytoczył żadnej argumentacji dlaczego w jego ocenie nie zachodzi w sprawie przewlekłość postępowania.

Sąd I instancji nie wyjaśnił z jakich przyczyn w jego ocenie postępowanie nie jest prowadzone dłużej, aniżeli jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 k.p.a.). Za takie wyjaśnienie nie może bowiem zostać uznane jedynie ogólnikowe sformułowanie bez podania konkretnych przyczyn takiego rozumowania i odniesienia się do stanu faktycznego sprawy.

Tak sporządzone uzasadnianie nie odpowiada wymogom zakreślonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i czyni niemożliwym kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia.

W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 1a p.p.s.a. jest przedwczesne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji winien zatem rozpoznając sprawę przedstawić w uzasadnieniu argumentację uzasadniającą podjęte rozstrzygnięcie.

Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.