Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 226/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 607/20 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 607/20 oddalił skargę T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. D. zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, będąc zobowiązany do orzekania w granicach danej sprawy, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta P., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja, a także decyzja organu pierwszej instancji, obarczone były wadą, polegającą na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza ustalenia momentu podjęcia przez skarżącego opieki nad żoną oraz niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nie istnieje związek przyczynowy,

2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które zaprzestają aktywności zawodowej z powodu konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą, a zatem pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem żądania skarżącego. Otóż T. D. we wniosku z [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną – K. J..

Burmistrz Miasta P. decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania T. D., decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd uznał, że chociaż zaskarżona decyzja nie jest wolna od wad, to jednak nie miały one wpływu na wynik sprawy, ponieważ wyrażone ostatecznie stanowisko co do braku spełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe.

Sąd wskazał, że organy obu instancji orzekające w sprawie odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym uznano, że różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, jednak powoduje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.

Kolejno Sąd wskazał, że podnoszony przez organ pierwszej instancji fakt pozostawania K. J. w związku małżeńskim, jako okoliczność wyczerpująca przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., prawidłowo nie został uznany przez organ odwoławczy za przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnośnie do kolejnego powodu odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, tj. ustalenia prawa do emerytury, Sąd przyjął, że konieczne jest zastosowanie funkcjonalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zapewniającej możliwość przyznania rekompensaty finansowej w pełnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego także emerytom opiekującym się osobami niepełnosprawnymi. Przeciwne stanowiska organów opierające się na wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. są błędne, jednakże – jak uznał Sąd - kwestia ta nie mogła mieć wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, ponieważ w przypadku skarżącego nie zostały spełnione zasadnicze przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd podkreslił, że świadczenie to stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, spowodowanej rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia, pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku osób zobowiązanych do alimentacji, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie jest też kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Musi istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w art. 17 u.ś.r. Ten związek jest istotą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu w sprawie taki związek przyczynowy nie zachodzi.

Sąd przyjął, że z oświadczenia skarżącego złożonego po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, wynika, że od 1992 r. nie pozostawał w zatrudnieniu i nie wykonywał żadnej pracy zarobkowej. Od [...] marca 2018 r. nabył uprawnienie do emerytury, a nastąpiło to z osiągnięciem wieku emerytalnego przez osobę niezatrudnioną. W październiku 2017 r. zawarł związek małżeński z K. J., nie będąc wcześniej zatrudnionym, a zatem podejmując opiekę nad żoną nie zrezygnował z zatrudnienia. Sąd podkreślił, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreślono żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, stąd nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy nawet dłużej przed złożeniem wniosku, ale warunkiem jest, aby stan taki w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał. W przypadku skarżącego rezygnacja z zatrudnienia po to, by opiekować się żoną, nie nastąpiła w żadnym momencie, ponieważ nie był on zatrudniony od ponad 27 lat. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły, co nie ma miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy. Sąd uznał, że okoliczność ta została prawidłowo oceniona przez organ pierwszej instancji, który przyjął brak spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jednak organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji, skupiając się na innych przesłankach. Brak należytego rozważenia tej zasadniczej kwestii i brak weryfikacji stanowiska organu pierwszej instancji w tym zakresie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, stanowią o wadliwości zaskarżonej decyzji związanej z naruszeniem przepisów postępowania – art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Sąd uznał jednak, że naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia i podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przesądza o odmowie przyznania skarżonemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a decyzja o takiej treści została przez organy wydana.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w kontekście zarzucanej błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie wskazanych przepisów przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które zaprzestają aktywności zawodowej z powodu konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" musi odbywać się przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą, a zatem pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodzić się należy z interpretacją przedstawioną w skardze kasacyjnej, że rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. rezygnacja zatem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Trafnie także autor skargi kasacyjnej odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 758/14 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), który wprawdzie dotyczy specjalnego zasiłku opiekuńczego i wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r., to jednak przesłanki uzyskania prawa do tego świadczenia w tym zakresie są ukształtowane identycznie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W wyroku tym NSA dokonując wykładni ww. przepisu wskazał, że celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki - zasiłek opiekuńczy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę - specjalny zasiłek opiekuńczy. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym - wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli, musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Należy więc podzielić ten sposób rozumienia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje jednak, że Sąd Wojewódzki dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uwzględnił powyższe rozumienie określenia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Sąd przyjął bowiem, że "Musi istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w art. 17 u.ś.r. Ten związek jest istotą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" (s. 11 uzasadnienia wyroku). Nie ma powodu, aby z tak sformułowanego stanowiska Sądu pierwszej instancji wyciągać wniosek, że Sąd przyjął, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które zaprzestają działalności zawodowej z powodu konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, z pominięciem sytuacji kiedy niepodejmowanie zatrudnienia ma miejsce wtedy, gdy wystąpiła przeszkoda uniemożliwiająca to działanie. Sąd pierwszej instancji wyraźnie podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku osób zobowiązanych do alimentacji, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Wykładnia zatem określenia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" przyjęta przez Sąd pierwszej instancji nie jest sprzeczna z wykładnią prezentowaną przez skarżącego kasacyjnie ani też z przedstawioną w cytowanym wyroku NSA o sygn. akt I OSK 758/14. Wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku uwzględnia to, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenie pielęgnacyjne służy oraz to, że użyte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy taką właśnie intencję tego przepisu potwierdza.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji akcentujące w uzasadnieniu wyroku niepozostawanie przez skarżącego w zatrudnieniu i niewykonywanie żadnej pracy zarobkowej od 27 lat wynika natomiast z ustalonych okoliczności sprawy, które dotyczą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji prawidłowo skupił się na przesłance wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., która wymaga, aby niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej miały miejsce wyłącznie w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą, o której mowa w tym przepisie. Prawidłowo Sad podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjnej nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. I dalej Sąd Wojewódzki podkreślił, że związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Inaczej rzecz ujmując stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest wynikiem dokonanej przez ten Sąd oceny ustalonych przez organy administracyjne okoliczności sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Okoliczności te nie były w ogóle przez skarżącego kasacyjnie kwestionowane i dotyczą tego, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], K. J. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2011 r., natomiast nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Skarżący nie figuruje w ewidencji urzędu pracy jako osoba bezrobotna i nie podejmował zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od 1992 r., co wynika z oświadczenia skarżącego. Od [...] marca 2018 r. uzyskał uprawnienia do świadczenia emerytalnego. Ponadto w październiku 2017 r zawarł związek małżeński z K. J.

Przyjęty stan faktyczny sprawy uzasadnia zatem ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, nie istnieje w realiach rozpoznawanej sprawy.

Wskazywana natomiast w skardze kasacyjnej okoliczność, że skarżący nie wykonywał pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, pomimo obiektywnych możliwości podjęcia zatrudnienia i w związku z tym koniecznością badania przez organy administracyjne tej przesłanki od momentu zawarcia związku małżeńskiego w 2017 r., a nawet wcześniejszego sprawowania opieki nad żoną, nie została przez skarżącego poparta jakimikolwiek dowodami. Autor skargi kasacyjnej zarzuca w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji błędne zaaprobowanie braku wyjaśnienia przez organy administracyjne wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazuje, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organy administracyjne nie poczyniły żadnych ustaleń od kiedy T. D. sprawuje faktyczną opiekę nad żoną, czy od 1992 r. podejmował próby uzyskania zatrudnienia, czy był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, czy miał obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia, a przede wszystkim czy niepodejmowanie zatrudnienia było konieczne z uwagi na sprawowanie opieki nad żoną. Z akt sprawy wynika jednakże, że organy administracyjne podjęły działania w celu wyjaśnienia tych okoliczności. Skarżący pomimo prawidłowo doręczonego wezwania jego profesjonalnemu pełnomocnikowi (pismo Burmistrza Miasta P. z [...] stycznia 2020 r.) w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie przedłożył żadnego dokumentu, który potwierdzałby rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ pierwszej instancji zwrócił się do [...] i Powiatowego Urzędu Pracy miedzy innymi o ustalenie, czy skarżący widnieje w ewidencji osób bezrobotnych lub poszukujących pracy oraz czy skarżący legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji lub posiada orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów, a także czy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pismo z [...] lutego 2020 r.). O powodach rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia skarżący miał wiedzę z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. W tych okolicznościach, skoro w toku całego postępowania administracyjnego skarżący, oprócz ogólnych twierdzeń, nie wskazał żadnych okoliczności ani dowodów, to nie może obciążać organów administracyjnym wyjaśnieniem powyższych okoliczności. W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1131/10). Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej.

W tej sytuacji nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które wskazane zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, choć bez formalnego powiązania ich z zarzutami wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Zauważenia w związku z tym wymaga, że nie jest to prawidłowy sposób sformułowania podstaw kasacyjnych, gdyż zmusza Sąd kasacyjny do precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej za stronę. Naczelny Sąd Administracyjny tymczasem - mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. - nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim podkreślić należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mamy do czynienia z taką sytuacją, gdzie wprawdzie podstawa prawna została powołana w sposób niedoskonały, to jednak konkretyzacja zarzutów skargi kasacyjnej możliwa była do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego, co jednak ogranicza skuteczność skargi kasacyjnej.

Odnośnie do wymienionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. polegającego na niedokonaniu przez Sąd pierwszej instancji w granicach danej sprawy właściwej kontroli działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w ustawie, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta P., przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04, 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia K.p.a. w sposób pośredni. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga więc uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, ponieważ poza ogólnymi stwierdzeniami w skardze kasacyjnej, że skarżący mógł podjąć pracę zawodową, jednak z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną żoną nie ma takiej możliwości, nie wskazuje żadnych okoliczności ani dowodów na ich poparcie. Nie wskazuje choćby takich okoliczności, z których wynikałoby, że skarżący podejmował działania w celu poszukiwania pracy albo że sytuacja materialna rodziny wymagała, pomimo pobieranego przez niego świadczenia emerytalnego, podjęcia przez niego dodatkowego zatrudnienia, a właśnie ze względu na sprawowaną opiekę nie może tego uczynić. Takich okoliczności skarżący kasacyjnie nie ujawnił w toku całego postępowania administracyjnego ani w skardze, czy też skardze kasacyjnej. Oznacza to, że nawet, gdyby przyjąć, że to na organach administracyjnych ciążył obowiązek większej aktywności w uzyskiwaniu od strony informacji o okolicznościach mogących mieć znaczenie w sprawie i wobec tego, że nie wszystkie wskazywane w decyzjach administracyjnych powody odmowy przyznania świadczenia okazały się słuszne, to jednak nie zostało uprawdopodobnione w skardze kasacyjnej, że następstwa wskazywanych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Dodatkowo trzeba zauważyć, ze zarzucając naruszenie przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano m. in na art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie środka polegającego na uchyleniu obu decyzji administracyjnych, a więc w istocie zarzucono Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej kontroli zaskarżonego aktu, która doprowadziła do nieuzasadnionego oddalenia skargi. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bez wątpienia nie był przez Sąd pierwszej instancji oddalający skargę stosowany. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 31/07, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 294/12, 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2255/12; 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Co więcej, skarżący kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu wskazuje na przepisy art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można jednak kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09, 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11, wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09). Powołany zaś przepis art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie gdy Sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy poprzez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wzruszył zaskarżonego aktu. Zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.