Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 773/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji nakazującej zapewnienie możliwości dostępu bez ograniczenia do wyjść ewakuacyjnych z garaży w budynkach oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w J.G. działając na podstawie art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 z późn. zm.) w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] r. przeprowadzonych w dniach 20 maja 2013 r. i 23 maja 2013 r. w budynkach [...] i [...] przy ul. O.P. w Sz.P., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "O. P." ul. O. P. [...] i [...] w Sz.P. wykonanie w terminie do 31 lipca 2013 r. obowiązku polegającego na zapewnieniu możliwości dostępu bez ograniczenia do wyjść ewakuacyjnych z garaży w budynkach [...] i [...] przy ul. O.P. w Sz. P.

W osnowie decyzji organ orzekający wskazał ponadto, że podstawę prawną nakazu stanowi przepis § 4 ust. 1 pkt 18 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719).

Uzasadniając podjętą decyzję Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w J. G. wyjaśnił, że właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu zobowiązany jest na podstawie art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380) zabezpieczyć użytkowane środowisko, budynek, obiekt lub teren przed zagrożeniem pożarowym i ponosi odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych wydanych na podstawie wymienionej ustawy.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że przeprowadzona w dniu 20 maja 2013 r. przez strażaków Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w J.G. kontrola w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie przeciwpożarowej w budynkach wielorodzinnych mieszkalnych nr [...] i [...] przy ul. O.P. w Sz.P., których współwłaściciele tworzą wspólnotę mieszkaniową "O. P." ul. O.P. [...] i [...] Sz. P., a zarządzanych przez zarządcę "N. D." wykazała niezgodności z przepisami prawa, mające wpływ na zachowanie bezpieczeństwa pożarowego w przedmiotowym obiekcie.

Organ orzekający wskazał, że w toku kontroli stwierdzono w obydwu budynkach ([...] i [...]), w każdym z dwóch znajdujących się tam garaży zastawianie przejść ewakuacyjnych w pomieszczeniach garażowych, czym zależnie od lokalizacji parkujących pojazdów ogranicza się bądź uniemożliwia się dostęp do wyjść ewakuacyjnych z garaży na drogi ewakuacyjne w budynkach. Spowodowane jest to lokalizacją miejsc parkingowych w bezpośrednim sąsiedztwie wyjść ewakuacyjnych z garaży. Zlokalizowane na tych miejscach pojazdy uniemożliwiają bądź ograniczają wyjście z pomieszczeń garażowych. Spowodowane jest to niewłaściwą lokalizacją miejsc parkingowych, tj. nie zachowaniem minimalnych wymiarów miejsc parkingowych zgodnych z § 104 ust. 3. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. rok 2002 nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Ponadto, z garaży nie ma innych wyjść, spełniających wymagania dla wyjść ewakuacyjnych w świetle wyżej wymienionego rozporządzenia.

Przedstawiając takie okoliczności Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w J. G. wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 18 lit. e, powołanego wcześniej rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów zabronione jest uniemożliwianie lub ograniczanie dostępu do wyjść ewakuacyjnych albo okien dla ekip ratowniczych.

Uniemożliwianie lub ograniczanie dostępu do wyjść ewakuacyjnych z pomieszczeń może w wyniku powstania pożaru bądź innego zagrożenia doprowadzić do powstania zagrożenia dla zdrowia i życia osób w nich przebywających. Przeszkody znajdujące się na przejściach służących do ewakuacji, w warunkach ograniczonej w trakcie pożaru widoczności przyczynić się mogą do zatrzymania strumienia ewakuacji, urazów spowodowanych przeszkodami, mogą również spowodować zmianę kierunku ewakuacji, co doprowadzi do uraty orientacji i braku możliwości bezpiecznego opuszczenia pomieszczeń. Ponadto, biorąc pod uwagę, iż przeszkodami w tym szczególnym przypadku są pojazdy, pożar samochodu znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie wyjścia ewakuacyjnego całkowicie uniemożliwi wyjście z pomieszczenia.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez M.P. W odwołaniu działający jej imieniem pełnomocnik podał, że M.P. jest właścicielką lokalu nr [...] w nieruchomości położonej w Sz.P. przy ul O. P. [...] oraz garażu nr [...] znajdującego się w tej nieruchomości. Prawa te są ujawnione w Księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J. G. Wydział VI Ksiąg Wieczystych pod nr[...] . Zdaniem pełnomocnika powyższe jednoznacznie potwierdza, iż wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji przedmiotowy garaż nie stanowi części wspólnej zarządzanej przez Wspólnotę Mieszkaniową, lecz odrębną nieruchomość w postaci tego garażu. W odwołaniu stwierdzono też, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sposób wadliwy, bowiem naruszona została zasada wynikająca z art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie dokładnego stanu faktycznego, i brak określenia stosunków właścicielskich dotyczących przedmiotowych nieruchomości. W konsekwencji niewłączenia M.P. do niniejszego postępowania doszło do naruszenia pozostałych głównych zasad postępowania administracyjnego wynikających z treści art. art. 9 i 10 k.p.a. Ponadto zarzucono, że zastosowanie przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie jest bezpodstawne, albowiem nie zostało skierowane do właściwego adresata prawnego. W odwołaniu wskazano również, że budynek został prawidłowo odebrany, w związku z czym w tym samym stanie faktycznym mamy do czynienia z dwoma odrębnymi ocenami stanu technicznego budynku.

D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. po przeprowadzeniu wymaganych czynności procesowych decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 27 powołanej na wstępie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, umorzył postępowanie odwoławcze.

W szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający wyjaśnił, że we wstępnej fazie postępowania odwoławczego właściwy organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3.

Następnie organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w którego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że: "enumeratywnie wymienione w pkt 1-7 art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, szczegółowe obowiązki zostały z woli ustawodawcy nałożone na właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Jeśli zatem nieprawidłowości będą uzasadniały wykonanie czynności w ramach obowiązków określonych w powyższym przepisie, a dodatkowo sprecyzowanych w rozporządzeniu wykonawczym wydanym w oparciu o delegację ustawową z art. 13 omawianej ustawy, wówczas - co do zasady - ich adresatem powinien być właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu. W odniesieniu do budynku, w których wyodrębniona została własność lokali, właścicielem takim jest wspólnota mieszkaniowa powstająca z mocy art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), tworzona przez ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości. W skład tej wspólnoty wchodzą również osoby, które nabyły prawo do miejsc postojowych wydzielonych w garażu wyodrębnionym jako lokal użytkowy, gdyż status prawny garażu stanowiącego osobną nieruchomość jest tożsamy ze statusem prawnym lokalu mieszkalnego, czy innego lokalu użytkowego, z tą jedynie różnicą że z uwagi na powstałą w odniesieniu do niego współwłasność w sensie art. 195 K.c., służącą wielu osobom, w świetle przepisów ustawy o własności lokali wszystkie one są zbiorowym członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie doszło do sprzedaży jedynie numerowo oznaczonych części hali garażu wraz udziałem w pozostałej części tej nieruchomości, nie może być mowy o powstaniu w odniesieniu do lokalu hali garażowej odrębnej wspólnoty w rozumieniu ustawy o własności lokali, gdyż miejsca postojowe nie są samodzielnymi lokalami. Natomiast spełnienie przesłanek do powstania wspólnoty wymaga wyodrębnienia przynajmniej jednego lokalu odpowiadającego warunkom określonym w art. 2 ust. 2 tej ustawy. W tym kontekście, wyodrębnienie spornego garażu jako oddzielnej nieruchomości nie zmienia wynikających z ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązków właściciela budynku jako całości, obejmującego również garaż. Zauważyć przy tym należy, że garaż ten, będący lokalem użytkowym umiejscowionym na dolnych (podziemnych) kondygnacjach budynku, nawet wydzielony jako odrębna nieruchomość, jest w świetle art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) częścią budynku, gdyż wraz z nim stanowi całość użytkowo-techniczną posiadając wspólne fundamenty i dach. Z tego względu garażu podziemnego pod budynkiem nie można zaliczyć do kategorii budowli ani obiektów małej architektury w rozumieniu tego przepisu. Zważywszy tak doniosły cel regulacji, określony w art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jakim jest ochrona życia, zdrowia i mienia przed pożarem poprzez zastosowanie rozwiązań umożliwiających jego zrealizowanie, należy uznać, że wspólnota mieszkaniowa winna podjąć wszelkie niezbędne kroki aby zapewnić bezpieczeństwo swoich członków w tym zakresie. Wspólnota powołana jest do zarządzania częścią wspólną nieruchomości, która stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali obejmuje - poza gruntem - te części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zgodnie z poglądem utrwalonym na tle powołanego przepisu, w skład tak rozumianej nieruchomości wspólnej mogą wchodzić elementy o zróżnicowanym stopniu związania z wyodrębnionymi lokalami, jak klatki schodowe, ściany zewnętrzne i dach, a także urządzenia, jak np. instalacja grzewcza, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, a z których - stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali - właściciele lokali zobowiązani są korzystać w sposób nieutrudniający korzystania z niej przez innych współwłaścicieli oraz współdziałać w ochronie wspólnego dobra (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt IV CK 474/04, Lex nr 488986 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 28/06, Lex nr 180643 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu, takimi urządzeniami są również instalacje i urządzenia przeciwpożarowe, nawet znajdujące się w wydzielonych lokalach, które nie służą jedynie właścicielowi konkretnego wyodrębnionego lokalu, ale ogółowi właścicieli lokali wchodzących w skład wspólnoty mieszkaniowej, gdyż służą zapewnieniu bezpieczeństwa ich życia, zdrowia i mienia. Ponadto, z uwagi na charakter spornego obiektu, który z racji przeznaczenia stanowi potencjalne zagrożenie powstania pożaru, należyte jego zabezpieczenie rzutuje na bezpieczeństwo całego budynku, zwłaszcza, że garaż ten nie jest wyposażony w odrębną instalację wodociągową albo elektryczną która mogłaby zostać wykorzystana dla celów przeciwpożarowych". Organ podkreślił, przy tym, że powyższy wyrok jest prawomocny a jednym z obowiązków nałożonych na Wspólnotę Mieszkaniową było zapewnienie możliwości natychmiastowego otwarcia drzwi ewakuacyjnych zlokalizowanych w garażu zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 18 lit. e rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, poprzednio powołanego.

Powołując się na te okoliczności organ odwoławczy uznał, że M.P. nie ma statusu strony w niniejszym postępowaniu, a przymiot strony posiada Wspólnota Mieszkaniowa "O.P.".

Dodatkowo organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślił przy tym, że przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Pojęcie "interes prawny" należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że uszczegółowienie obowiązków związanych z ochroną przeciwpożarową zawiera przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380). Stanowi on, że właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową jest obowiązany:

1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych;

2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice;

3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie;

4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji;

5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej;

6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi;

7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Z kolei przepis art. 4 ust. 1a omawianej ustawy, stanowi, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 4 ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Powołując się na przedstawioną w uzasadnieniu decyzji argumentację oraz na fakt, że zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego poprzez umożliwienie dostępu do wyjść ewakuacyjnych z garaży powinno być zagwarantowane każdej osobie użytkującej obiekt, D. Komendant Wojewódzki Powiatowej Straży Pożarnej we W. stwierdził, że przymiot strony w niniejszej sprawie winna posiadać Wspólnota Mieszkaniowa.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy – powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. (sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/19) – wyjaśnił, że stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że podmiot wnoszący odwołanie nie spełnia warunku z art. 28 kpa obliguje właściwy organ do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego przy zastosowaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

Prawidłowość decyzji wydanej przez organ odwoławczy zakwestionowała M.P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi reprezentujący skarżącą pełnomocnik zarzucił podjęcie zaskarżonej w całości decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj.:

- art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady słuszności;

- art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady wzbudzania zaufania;

- art. 9 kpa poprzez naruszenie zasady informowania stron;

- art. 10 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu;

- art. 28 kpa poprzez nie przyznanie skarżącej statusu strony w niniejszym postępowaniu, przy czym skarżąca jednocześnie wnosi o przyznanie jej statusu strony ze względu na istniejący interes prawny;

- art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy;

a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 3 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 4 ust pkt 18 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych oraz terenów.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik M.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja tożsama – co do istoty – z powołaną uprzednio w odwołaniu od decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoistancyjnym. W jej uzupełnieniu pełnomocnik skarżącej podał, że wbrew ustaleniom organów orzekających w sprawie garaż nr[...], którego "uprawnioną posiadaczką" jest M.P. nie stanowi części wspólnej zarządzanej przez Wspólnotę Mieszkaniową, ale odrębną nieruchomość i odrębny przedmiot obrotu. W ocenie pełnomocnika błędne jest też stanowisko organu, iż w stosunku do przedmiotowego garażu zastosowanie znajduje art. 195 kodeksu cywilnego, ponieważ garaż stanowi przedmiot posiadania wyłącznie skarżącej, natomiast władztwo wspólnoty mieszkaniowej (lub zarządcy) ogranicza się wyłącznie do części wspólnych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. D.Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniając dodatkowo, że nie podziela zarzutów skargi, co do naruszenia w sprawie prawa materialnego i procesowego.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 21 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje zarzuty podniesione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie byłoby możliwe orzeczenie przez Sąd o umorzeniu postępowania w sprawie, stosownie do żądania zawartego w skardze.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. orzekająca o umorzeniu postępowania wszczętego odwołaniem wniesionym w imieniu M.P. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w J.G. nakładająca na Wspólnotę Mieszkaniową "O. P." ul. O.P. [...] i [...] w Sz. P. obowiązek wykonania określonych czynności, mających zapewnić właściwą ochronę przeciwpożarową w garażach znajdujących się w budynkach [...] i [...] przy ul. O. P. w Sz. P.

Podstawę prawną dla decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Należą one do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tymi przepisami, zasadom kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 tej ustawy procesowej postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta realizowana jest poprzez odwołanie jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który – jeżeli jest skutecznie wniesiony – gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie.

W postępowaniu odwoławczym, obowiązuje przyjęta generalnie dla postępowania administracyjnego zasada, zgodnie z którą w przypadku wszczęcia postępowania organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w myśl art. 28 kpa, którego sytuacja prawna zostaje na skutek tego rozstrzygnięcia ukształtowana w inny sposób. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu dokonana przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Ustawodawca dopuścił jednak także inny tzn. niemerytoryczny (procesowy) sposób załatwiania sprawy m.in. w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego treścią organ wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Warunki umorzenia postępowania administracyjnego określone zostały w przepisie art. 105 § 1 kpa, który nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95, nie publ.). Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego w sprawie organu administracyjnego w sferę prawną jednostki. W judykaturze administracyjnej wskazano również, że: "Przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 kpa." (wyrok NSA z dnia 10 października 1988 r., sygn. akt SA/Po 495/88, niepubl.). Jednocześnie w doktrynie uznano, że taka sytuacja zaistnieje wówczas, gdy strona cofnie odwołanie, czy też wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Spełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania. (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006). Stanowisko to jest zbieżne z poglądem przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów wskazanej w zakończeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w myśl przepisu art. 127 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie czyli podmiotowi spełniającemu warunki określone w art. 28 kpa. Jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z powołanym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, publ. LEX nr 47855). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, publ. LEX nr 47898).

Istotne również jest, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie uznano, że w postępowaniu odwoławczym należy przyjąć tzw. subiektywną koncepcję legitymacji procesowej strony, co oznacza, że dla wniesienia odwołania wystarczające jest przekonanie danego podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Twierdzenie takie powinno być zweryfikowane w sposób procesowy z zastosowaniem przepisów odnoszących się do postępowania odwoławczego.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ustalenie przede wszystkim, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym czy zostało wniesione przez podmiot uprawniony – w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej – do skorzystania z tego środka zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie takie czynności w fazie wstępnej postępowania odwoławczego zostały podjęte przez organ właściwy instancyjnie, a ocena dokonana przez ten organ w omawianym zakresie zasługuje – w uznaniu Sądu – na całkowitą akceptację.

Sąd w składzie orzekającym podziela też pogląd prezentowany w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Op 555/11).

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że mimo podania przez pełnomocnika skarżącej w uzasadnieniu skargi i w odwołaniu niewłaściwego numeru księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu niemieszkalnego garażowego oraz nieczytelnych kserokopii aktów notarialnych załączonych do materiału sprawy, możliwe było ustalenie, że M. P. jest właścicielką samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. O. P. [...] w Sz.P. oraz, że przysługuje jej w ramach nabytego udziału w lokalu garażowym prawo posiadania i korzystania z wyłączeniem innych współwłaścicieli z miejsca postojowego oznaczonego numerem [...] w garażu podziemnym (Dział II księgi wieczystej).

Istotne przy tym jest, że wyodrębnione, numerowo oznaczone miejsca postojowe w garażu wielostanowiskowym nie są samodzielnymi lokalami użytkowymi, bowiem nie stanowią wydzielonych trwałymi ścianami izb w obrębie budynku (por. A. Cisek, Rejent 1997/10/44, wyrok WSA z dnia 22 czerwca 2005 r., I FSK 103/05).

Lokalom garażowym przyznany został status lokalu użytkowego, stanowiącego przedmiot współwłasności, do którego jako część wielomieszkaniowej nieruchomości budynkowej stosuje się w odpowiednim zakresie regulację ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) Prawa i obowiązki właścicielskie przejmuje w odniesieniu do niego jako części wspólnej nieruchomości wspólnota mieszkaniowa tworzona w trybie określonym w tej ustawie. Tworzy ją ogół właścicieli, wyodrębnionych lokali mieszkalnych wchodzących w skład nieruchomości wraz z osobami, które nabyły prawo do oznaczonych numerowo miejsc postojowych wydzielonych w garażu wyodrębnionym jako lokal użytkowy. Osoby te nie tworzą odrębnej wspólnoty w rozumieniu ustawy o własności lokali, ale są niejako zbiorowym członkiem wspólnoty mieszkaniowej, będącej właścicielem części wspólnych nieruchomości budynkowej.

Zważyć z tych względów należy, że zgodnie z przepisami materialnymi, stanowiącymi podstawę prawną obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji, w tym przywołanego w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, adresatem obowiązków ustawowych, których realizowanie ma zapewnić właściwą ochronę przeciwpożarową budynku, obiektu budowlanego lub terenu oraz bezpieczeństwo ich użytkowników jest właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 4 ust. 1a powołanej ustawy).

W tak określonych warunkach prawnych – przy dodatkowym uwzględnieniu przepisu art. 28 kpa – brak jest podstaw do uznania, że M. P. – uprawniona do korzystania z wyłączeniem innych współwłaścicieli z miejsca postojowego oznaczonego numerem [...] w garażu wielostanowiskowym w budynku przy O.P. [...] w Sz.P., jest legitymowana do uczestniczenia w postępowaniu, prowadzonym przez organy Państwowej Straży Pożarnej i mającym na celu zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego w lokalu garażowym w charakterze strony.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych, orzekł jak w sentencji.

H.B.17.02.2014 r.