Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 927/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30, pkt 25 preambuły
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Go 615/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Go 615/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. spółki z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Grodzisku Wielkopolskim wpłynął wniosek A. sp. z o.o. o przyznanie płatności na rok 2013.

Do jednolitej płatności obszarowej (JPO) zadeklarowano działki rolne o łącznej powierzchni 177,68 oraz uzupełniającej płatności podstawowej działki rolne o łącznej powierzchni 173,68 (UPO).

W dniu [...] lipca 2013 r. wpłynęła zmiana wniosku, w której skarżąca wniosła o pomniejszenie obszaru deklarowanego do płatności na działce rolnej "B", w wyniku czego łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności JPO wynosiła 176,84 ha, a działek rolnych zadeklarowanych do płatności UPO – 172,84 ha.

Do Biura Powiatowego w Grodzisku Wlkp. [...] września 2013 r. wpłynęło również pismo Agencji Nieruchomości Rolnych dotyczące bezumownego użytkowania gruntów zgłoszonych do płatności w 2013 r., tj. działek ewidencyjnych: [...]. Z pisma wynikało, że posiadaczem gruntów rolnych położonych na ww. działkach był B. D..

Następnie w dniu [...] grudnia 2013 r. Biuro Powiatowe zostało poinformowane o zwrocie gruntów do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przez bezumownych użytkowników wraz z protokołem odbiorczym, z którego wynika, że A. sp. z o.o. w dniu [...] października 2013 r. zdała działki ewidencyjne nr [...] i nr [...].

Kolejnym pismem z [...] stycznia 2014 r. Biuro Powiatowe powiadomione zostało o zwrocie gruntów do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przez bezumownych użytkowników wraz z protokołem, z którego wynika, że w dniu [...] października 2013 r. A. sp. z o.o. zdała działki ewidencyjne nr: [...]

Wezwana do przedstawienia dokumentów niezbędnych dla ustalenia kto jest posiadaczem działek zadeklarowanych do płatności na 2013 r. Spółka [...] marca 2014 r. przedstawiła umowę dzierżawy z [...] kwietnia 2013 r. zawartą pomiędzy J. F. a A. sp. z o.o. Ponadto przedstawiono plan i rejestr działalności rolnośrodowiskowej.

W wyniku zmiany siedziby Spółki z Grodziska Wielkopolskiego na N. właściwym organem do rozpoznania wniosku stał się Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. z siedzibą w K..

Organ ten decyzją z [...] grudnia 2014 r. odmówił A. spółka z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca nie spełnił warunków określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) w związku z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006 (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z 31.1.2009 ze zm.) ze względu na stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania płatności poprzez sztuczny podział jednego spójnego gospodarstwa rolnego na mniejsze gospodarstwa rolne.

W ocenie organu A. Sp. z o.o. nie jest odrębnym, samodzielnym i samorządnym producentem rolnym. W odniesieniu do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego przedstawione definicje pozwalają przyjąć, iż A. Sp. z o.o. jest jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne, będące częścią jednostek produkcyjnych zarządzanych przez J. F.. Drugim podmiotem jest A. l Sp. z o.o. A. Sp. z o.o. i A. l Sp. z o.o. zostały zarejestrowane i wnioskują o płatności z dwóch powodów: aby zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności oraz aby uzyskać płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia powierzchni.

Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością: A. oraz A. l utworzone zostały [...] r. (Akt notarialny Repertorium A nr [...] i Akt notarialny Repertorium A nr [...]) i po raz pierwszy wystąpiły o płatności w roku 2013. Spółki posiadały wówczas ten sam adres, co adres zamieszkania J. F., tj. ul. [...] [...], [...]-[...] G.W.. W powyższych podmiotach wspornikami byli: J. F. i A.F. oraz w obu spółkach J. F. był prezesem zarządu.

Organ podkreślił, że w roku 2014, powstały kolejne spółki, tj. G. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., W. Sp. z o.o., W. Sp. z o.o., w których głównym udziałowcem był J. F., a grunty rolne deklarowane do płatności w 2014 roku przez spółki: G. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., W. Sp. z o.o., to część gruntów przekazanych m. in. przez J. F., Firmę F. Sp. z o.o. i Firmę F. l Sp. z o.o.

J. F., jako osoba fizyczna w 2013 roku zgłosił do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 166,19 ha. Natomiast w imieniu obu spółek, tj. F. F. Sp. z o.o. i F. F. l Sp. z o.o. zgłosił do płatności 394,72 ha, łącznie 560,91 ha.

Zdaniem organu kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie nabiera fakt, że jedynymi wspólnikami F. F. Sp. z o.o. i F.F. l Sp. z o.o. byli i są nadal, małżonkowie: J.. F., A. F. J. F. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna, będąca producentem rolnym, prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik i reprezentant dwóch podmiotów, tj. spółek z ograniczoną odpowiedzialnością: Firma A. Sp. z o.o. i Firma A. l Sp. z o.o., które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów.

J. F. we wnioskach na rok 2013 występuje jako wspólnik i prezes zarządu w dwóch spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością, przy czym spółki te w roku 2013 ubiegały się o płatności: JPO do łącznej powierzchni 394,72 ha i UPO do łącznej powierzchni 373,91 ha, ONW do łącznej powierzchni 321,82 ha, RS, wariant 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania w pakiecie l - Rolnictwo zrównoważone o łącznej powierzchni 394,72 ha. Oprócz tego, J.. F. w roku 2013 jako osoba fizyczna, będąca producentem rolnym ubiegał się o płatności: JPO do powierzchni 166,19 ha, UPO do powierzchni 133,38 ha, ONW do powierzchni 51,50 ha, RS, wariant 1.1 — Zrównoważony system gospodarowania w pakiecie l - Rolnictwo zrównoważone do powierzchni 166,19 ha. RS, wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach w pakiecie 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone do powierzchni 29,00 ha.

Organ podkreślił, że gdyby J.F. zgłosił samodzielnie w swoim wniosku całość powierzchni do płatności JPO, tj. 560,91 ha i do płatności UPO, tj. 507,29 ha, to kwota zmniejszenia wynikająca z: zastosowania współczynnika korygującego dot. płatności JPO i modulacji płatności UPO, które opisano we wcześniejszym fragmencie decyzji byłaby znacznie wyższa aniżeli powierzchnie zgłoszone w osobnych wnioskach. Również gdyby J. F. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności ONW, to otrzymałby płatność jedynie do 300 ha (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego), zaś składając wnioski w powyższy sposób przez osobne spółki, suma płatności z uwzględnieniem modulacji dla pomocy ONW byłaby przyznana do wszystkich zadeklarowanych gruntów.

Podobnie w przypadku płatności RS, składając jeden wniosek o przyznanie płatności RS w pakiecie l (powierzchnia 560,91 ha), to przy konieczności stosowania modulacji w tym pakiecie J. F. otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego), niż kiedy składa dwa odrębne wnioski.

W tym stanie rzeczy, utworzenie przez J. F. spółek, które następnie odrębnie zgłaszały działki rolne, w ocenie organu jest działaniem obchodzącym prawo (tworzącym sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności sprzecznych z celami danego systemu wsparcia) i w związku z tym nie zasługujące na uwzględnienie.

Ponadto J. F. wydzierżawiał spółce Firma F. Sp. z o.o. część gruntów, do których nie posiadał tytułu prawnego, gdyż ANR w piśmie z dnia [...] września 2013 r. skierowanym do Biura Powiatowego ARiMR w G. wskazała, iż działki ewidencyjne: [...], [...], [...], [...] (województwo dolnośląskie, powiat polkowicki, gmina Gaworzyce, obręb Mieszków) były własnością Skarbu Państwa i na dzień [...] maja 2013 r. ich posiadaczem na podstawie umowy dzierżawy był B. D.. Następnie dnia [...] sierpnia 2013 r. nieruchomości te zostały sprzedane powyższemu posiadaczowi. Działki ewidencyjne: [...], [...], [...], [...] (województwo lubuskie, powiat nowosolski, gmina N., obręb G.) również należały do zasobów Skarbu Państwa, a J. F. wydzierżawił je Firmie F. Sp. z o.o. (umowa dzierżawy gruntów rolnych z dnia [...] kwietnia 2013 r. pomiędzy J.F. a Firmą F. Sp. z o.o.).

W świetle ustaleń, organ stwierdził, że grunty rolne zgłaszane przez stronę postępowania (oraz wskazane podmioty) są de facto zarządzane przez tą samą osobę – J. F., a grunty zgłaszane do płatności przez J. F. oraz spółki, w których J. F. z jest wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie.

Spółka złożyła odwołanie.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału ARiMR decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu Dyrektor ARiMR stwierdził, że Firma F. spółka z o.o. nie prowadziła działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach, jak również, nie była faktycznym posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych. Spółka utworzona została [...] kwietnia 2013 r. przez małżonków J. F. i A.F.. W tym samym dniu utworzona została Firma A. I spółka z o.o. gdzie wspólnikami są te same osoby. Te okoliczności wskazują na istnienie spójnej struktury powiązanych ze sobą osobowo jednostek funkcjonujących w jednym obszarze. Podmioty te nie wykazywały odrębności i samodzielności.

Organ odwoławczy stwierdził, że tworzenie przez J. F. wielu spółek w celu zgłaszania działek rolnych o mniejszej powierzchni jest działaniem obchodzącym prawo. Dzielenie łącznie posiadanego areału na pozornie mniejsze gospodarstwa nie może zostać uznane za działanie zgodne z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących na mniejszym areale, gorszych warunkach oraz ubiegających się o płatności rolnośrodowiskowe.

Nadto J. F. i A. F. osobiście podpisywali dokumenty transakcji pomiędzy podmiotami powiązanymi z ich osobami, zlecali swoim firmom wzajemne wykonywanie usług.

Organ drugiej instancji dokonał wyliczeń jakie różnice w wysokości płatności wystąpiłyby gdyby nie dokonano podziału działek pomiędzy poszczególne podmioty podając podstawę prawną wynikającą z prawa krajowego i unijnego.

Odnosząc się do problemu posiadania działek ujętych w zgłoszeniu do płatności na 2013 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału ARiMR wskazał, że osobą faktycznie sprawującą władztwo nad nimi jest J.F.. Spółki składającej wniosek nie można uznać za producenta rolnego w myśl przepisów prawa. Zatem organ pierwszej instancji nie odmówił przyznania płatności z uwagi na bezumowne użytkowanie gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, jak ustaliły organy, że utworzone przez J.F. spółki, które następnie odrębnie zgłaszały działki rolne, zasadnie uznane zostało przez organy, jako mające na celu obejście prawa (tworzenie sztucznych warunków do otrzymania płatności sprzecznych z celami danego systemu wsparcia), a w związku z tym nie zasługujące na uwzględnienie. Utworzenie przez skarżącego spółek z ograniczoną odpowiedzialnością: Firma F. i Firma F. l i rozdysponowanie pomiędzy te posiadanego areału, tak aby utworzyć mniejsze gospodarstwa rolne, nie może zostać uznane za pozostające w zgodzie z celami i sensem przepisów regulujących przyznawanie płatności JPO i UPO, płatności ONW i płatności RS.

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowo uznały organy, że Firma F. Sp. z o.o. utworzona została w celu sztucznego zmniejszenia powierzchni gospodarstwa rolnego będącego w posiadaniu J.F., aby uzyskać dopłaty.

Sąd zaznaczył również, że skarżący zawierając umowę dzierżawy ze Spółką Firma F. Sp. z o.o. nie zważał na okoliczności, że część gruntów użytkował bez podstawy prawnej. Prawdą jest, że ten kto faktycznie włada gruntem i prowadzi na nim gospodarkę rolną jest uprawniony do uzyskania (po spełnieniu jeszcze innych warunków) opłaty rolnośrodowiskowej. Brak natomiast podstaw do uznania, że zgodne z celem wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów było wydzierżawienie przez taką osobę gruntów innemu podmiotowi aby uzyskać faktycznie nienależną korzyść.

Firma F. Sp. z o.o. złożyła od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 615/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, że "rolnikiem", któremu przysługuje płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w rozumieniu tego rozporządzenia jest grupa osób fizycznych i prawnych tj. J. F., Firma A. sp. z o.o. oraz Firma A. 1 sp. z o.o., a nie każdy z tych podmiotów oddzielnie, jako odrębna osoba fizyczna i prawna,

2. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 ze zm.) i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), polegające na ich zastosowaniu i uznaniu, że skarżącemu nie należy się jakakolwiek płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z uwagi na fakt, iż spółka sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami tego systemu wsparcia,

3. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012.1164 ze zm.), poprzez uznanie, że skarżący nie jest posiadaczem w rozumieniu przepisów k.c. gruntów, do których ubiega się o płatność, pomimo iż grunty te były użytkowane przez spółkę na podstawie umów dzierżawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie zauważyć należy, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności bowiem Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (vide wyrok NSA z dnia 16.11. 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 niepublikowany).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w jej petitum przepisów prawa materialnego, mimo że jej autor jako podstawę kasacyjną błędnie wskazuje art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który to przepis dotyczy naruszenia przez sąd administracyjny przepisów postępowania.

Powyższe stwierdzenie, jest o tyle istotne, że brak w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania skutkuje tym, że ocena zasadności zarzutów odnoszących się do prawa materialnego musi być dokonana przy uwzględnieniu stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę faktyczną orzekania.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny czy działania strony wnoszącej skargę kasacyjną polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co skutkowałoby odmową przyznania wnioskowanej pomocy.

Przedstawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są bezzasadne.

Wbrew twierdzeniom kasatora Sąd I instancji, dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego oraz prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezy mających w sprawie zastosowanie norm prawnych. Podkreślić należy, że w przypadku wniosku o płatności obszarowe rygor nieprzyznania płatności lub wycofania korzyści, znajduje oparcie w pkt 25 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników. Zgodnie z tym przepisem, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Z decyzji organów ARiMR obu instancji wynika, że odmówiono stronie skarżącej przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej) za rok 2013, również na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE.L 312 z 23 grudnia 1995 r.)

Zgodnie z tym przepisem działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepis ten stanowi również generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego.

W tym miejscu wskazać należy, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko LandwirtschaftskammerHannover (pkt 52-53) (patrz: LEXIS.pl nr 405322).

Problematyka obchodzenia prawa była, jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawenfond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja), który dotyczy wykładni co prawda art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 nie mniej z racji identycznego brzmienia tego przepisu z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73 /2009 wskazania zawarte w tym wyroku mają zastosowanie i do tegoż przepisu prawa.

Tak więc, jak wskazał TSUE w przywołanym wyżej wyroku do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest, łączne wystąpienie elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

W ramach istnienia elementu obiektywnego do sądu należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia. Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W związku z powyższym podkreślić należy, iż w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy, wymienione przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu, czy też innego faktu i zdarzenia ustalonego w sprawie. Prawidłowej oceny, obejmującej nie tylko stronę skarżącą ale także inne podmioty ubiegające się o przyznanie tych samych płatności (JPO, ONW i rolnośrodowiskowych), dokonał organ odwoławczy, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji.

Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot, jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że J. F. dokonał podziału jednego gospodarstwa rolnego na trzy części i na rzecz trzech formalnie niezależnych podmiotów prawnych. W skardze kasacyjnej Firma A. Spółka z o.o. podniosła, że J. F. powołał spółki A. i A. 1 w celu osiągnięcia większych zdolności kredytowych i inwestycyjnych, a także w celu uwolnienia się od ewentualnej odpowiedzialności osobistej za zobowiązania zaciągnięte przez te gospodarstwa, w razie gdyby w związku z niekorzystną koniunkturą spółkom nie udało się tych zobowiązań w całości zaspokoić. Z ujawnionych w ten sposób intencji podziału jednego gospodarstwa na trzy nie wynika, że ten zabieg miał na względzie zracjonalizowanie prowadzonej działalności gospodarczej, uczynienie jej samej bardziej efektywną ekonomicznie. Trudno bowiem zgodzić się ze stwierdzeniem, że mniejszy podmiot gospodarczy, a więc z założenia słabszy ekonomicznie ma większą zdolność kredytową i inwestycyjną. Z punktu widzenia zasad racjonalnego gospodarowania należy zatem uznać ten podział za sztuczny.

Ponadto należy podkreślić, że złożony w dniu [...] maja 2013 roku wniosek o płatności dotyczył oprócz wniosku o jednolitą płatność obszarową również pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem w takiej sytuacji dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów. Pamiętać bowiem należy, że w przypadku płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowej podział jednego dużego gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych należących do powiązanych podmiotów stwarza możliwość ominięcia zasady modulacji płatności. W sprawie niniejszej przy ustaleniu spełnienia przez skarżącą warunków otrzymania JPO, w związku z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (między innymi jednolita płatność obszarowa) w danym roku jest wyższa od równowartości 2 000,00 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agro monetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz.UE.L 365 z 21 grudnia 2006 r., str. 52, ze zm.) - kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2 000,00 euro zmniejsza się w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 2,45365800%.

W przypadku wniosku o płatności obszarowe niewielka kwota obniżek oraz fakt, że jak w sprawie niniejszej w czasie powstania spółek brak było przepisów modulacyjnych zatem kwota płatności JPO nie była uzależniona od powierzchni zgłaszanych do płatności działek, nie uzasadnia przyjęcia, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, iż rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa jest ograniczony wyłącznie do określonych rodzajów płatności (ONW czy PRŚ). Wniosek taki nie znajduje oparcia w treści cytowanych wyżej norm ustanawiających klauzule generalne o charakterze przeciwdziałającym nadużyciom.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że wobec nie kwestionowanych okoliczności faktycznych związanych z tym, że grunty rolne zgłaszane przez skarżącą spółkę są faktycznie, wraz z innymi gruntami, w tym zgłaszanymi przez Firmę A. 1 sp. z o.o., zarządzane przez tę samą osobę, tj. J. F. i nie stanowią odrębnych gospodarstw, których cechą powinna być samodzielność zarządzania oraz brak między nimi powiązania ekonomicznego czy też technologicznego, a także biorąc pod uwagę analizę powiązań, z której wynika, że J. F. jest wspólnikiem podmiotów zarejestrowanych odrębnie w ewidencji producentów trafnie uznano, że to J. F. prowadzi działalność rolniczą jako działalność zarobkową, wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek.

Z tych względów za całkowicie niezasadny uznać należało zarzut opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego stwierdzenia przez Sąd I instancji, że rolnikiem, któremu przysługuje płatność JPO jest grupa osób fizycznych i prawnych, a nie każdy z tych podmiotów oddzielnie (zarzut naruszenia art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009), Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że jest to raczej kwestia braku precyzji językowej Sądu, a nie istotnego naruszenia prawa. Skarżąca spółka jest bowiem niewątpliwie podmiotem, który może formalnie ubiegać się o tego rodzaju płatności. Nie jest natomiast rolnikiem, któremu w okolicznościach tej sprawy płatności mogą być przyznane, ponieważ jest podmiotem - elementem sztucznych warunków stworzonych po to, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami sytemu płatności. Na marginesie należy także podnieść, że wskazany art. 2 lit. b w/w rozporządzenia 73/2009 nie odnosi się do pojęcia "rolnika" w rozumieniu tegoż rozporządzenia ale do pojęcia "gospodarstwa", do czego nie nawiązuje zarzut skargi kasacyjnej.

Również nie jest zasadny zarzut opisany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, a wskazujący na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie, że skarżący nie jest posiadaczem gruntów, do których ubiega się o płatność. Taka konstrukcja zarzutu naruszenia prawa materialnego związana jest ściśle z okolicznościami faktycznymi, których ustalenie warunkuje stwierdzenie czy określony podmiot korzysta z przymiotu posiadacza w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że poprzez zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie jest zasadne kwestionowanie ustaleń i ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy, bowiem kwestionowanie tych ustaleń i ocen w postępowaniu przed NSA może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty naruszenia przepisów postępowania (vide wyrok NSA z dnia 11.10.2017 r sygn. akt II GSK 140/16, wyrok NSA z dnia 11.10. 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15 niepublikowane).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.