Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 982/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 128 ust. 4, art. 124 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 112 ust. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r.nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E.W. (dalej jako: skarżąca) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia 10 listopada 2017 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w trybie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1983 r., znak: [...] o zezwoleniu [...] na przeprowadzenie gazociągu przez nieruchomość oznaczoną jako działka nr 744, położoną w obr. [...], obj. Księgą wieczystą nr [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej: K.p.a.) oraz art. 129 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm. – dalej: u.g.n.) orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania. Organ ustalił, że na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 15 kwietnia 1987 r. Rep. [...] właścicielem w/w działki stali się S. i A.K., którzy z kolei aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 29 marca 2017 r. darowali nieruchomość córce E.W. Skarżąca nabyła zatem przedmiotową nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej i nie wstąpiła w ogół praw i obowiązków pierwotnych właścicieli. W konsekwencji nie jest osobą uprawnioną do żądania odszkodowania.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 79a § 1 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., polegające na niewykazaniu przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wskazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony oraz naruszenie art. 128 u.g.n., poprzez uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Wniosła o uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a u.g.n., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Następnie organ podkreślił, że nie ma takiego przepisu prawa, który umożliwiałby przeniesienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie na inny podmiot aniżeli właściciel nieruchomości bądź jego następca prawny pod tytułem ogólnym, natomiast właśnie taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Wojewoda przypomniał, że skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej pod tytułem szczególnym - umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. [...] z dnia 29 marca 2017 r.). Tym samym nie wstąpiła w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych roszczenie odszkodowawcze z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości wykazuje w przeważającej mierze cechy roszczenia administracyjnoprawnego. Zaznaczył, że roszczenie majątkowe o charakterze administracyjnoprawnym jest wprawdzie co do zasady nieprzedawnialne, jednakże w związku z charakterem i cechami norm prawa administracyjnego jest ono również co do zasady nieprzenoszalne lub przenoszalne w zakresie wyznaczonym ustawą. Inaczej niż w przypadku sukcesji uniwersalnej, w przypadku sukcesji syngularnej w sferze prawa administracyjnego potrzebna jest wyraźna norma ustawowa, która pozwala na przenoszenie przez dany podmiot praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. W konsekwencji, roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnoprawnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być swobodnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych, bez odrębnej podstawy ustawowej.

W świetle powyższego, w ocenie Wojewody, prawo do ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną budową urządzeń infrastruktury technicznej na cudzym gruncie będzie przysługiwało tylko osobie, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu powstania szkody albo jej spadkobiercom.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 79a § 1 K.p.a., organ wyjaśnił, że zarzut ten jest nieuzasadniony z uwagi na fakt, że przyczynę odmowy ustalenia odszkodowania stanowiły wskazane wyżej przesłanki niezależne od strony.

Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z oświadczenia S.K. - ojca skarżącej, na okoliczność ustalenia legitymacji skarżącej do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wskutek ograniczenia własności.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 124a u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie posiada prawa do odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, a także naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie udowodniła, że posiada prawo do ustalenia i wypłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nabywając przedmiotową nieruchomość w drodze umowy darowizny jednocześnie była spadkobierczynią darujących - jej rodziców, którzy z kolei nabyli nieruchomość również od swoich wstępnych - rodziców A.K., tj. S. i S.S. Zdaniem skarżącej przekazanie pod tytułem darmym nieruchomości w prostej linii pokrewieństwa zstępnym jest uzewnętrznieniem woli przekazania swoim spadkobiercom konkretnych składników majątku z wszystkimi ich prawami. Skarżąca powołała się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 9/18, który w jej ocenie zapadł w stanie faktycznym analogicznym do tego jaki występuje przedmiotowej sprawie. Podniosła, że rodzice przekazując jej nieruchomość nie dokonali stosownych ograniczeń, a co więcej - dokonali darowizny nieruchomości ze świadomością, że to ich córka powinna dochodzić odpowiedniego odszkodowania, które nigdy nie zostało ustalone i wypłacone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była odmowna decyzja dotycząca ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości – działki nr 744 w obr. [...] poprzez zezwolenie na przeprowadzenie gazociągu.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu przez ww nieruchomość [...] udzielił Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 1983 r. nr [...]. Jak wynika z pkt I.27 tej decyzji ww nieruchomość była w użytkowaniu S. i S.S. Z zapisów aktu notarialnego z dnia 29 marca 2017 r. Rep. [...] wynika, że poprzednicy prawni skarżącej – S. i A. małżonkowie K., na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej stali się właścicielami m.in. działki nr ew. 744 na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 15 kwietnia 1987 r. Rep [...] – a więc po ograniczeniu prawa własności.

Skarżąca zaś prawo własności tej działki nabyła na podstawie przywołanego wcześniej aktu notarialnego z dnia 29 marca 2017 r. – umowy darowizny.

Zasady ustalania i wypłacania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją administracyjną zostały uregulowane w Dziale III. Rozdział 5 u.g.n. Według art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeśli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Ustawodawca w aktualnym stanie prawnym przewidział więc co do zasady odszkodowanie za ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości m.in. przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów (art. 124) oraz zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii takich urządzeń i przewodów (art. 124 b).

W niniejszej sprawie decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości została wydana pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Podstawą prawną wydania decyzji był art. 35 ww ustawy z dnia 22 marca 1958 r., zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Kwestie odszkodowania regulował natomiast art. 36 wskazanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy) – (ust. 1). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (ust. 3).

Wskazane przepisy art. 35 i art. 36 zostały zamieszczone w rozdziale piątym omawianej ustawy, jako regulujące szczególny tryb wywłaszczenia. Z brzmienia tych przepisów wynikało, że właścicielom nieruchomości, którzy doznali strat wynikłych z przeprowadzenia inwestycji przysługiwało odszkodowanie (art. 36 ust. 1). Na podstawie art. 36 ust. 1 można było dochodzić odszkodowania za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowania wykraczającego poza zakres strat określonych w art. 36 ust. 2. Kwestia ta stanowiła przedmiot rozważań Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III CZP 116/09 (publ. ONSC - Zb. dod. 2010 r. nr C poz. 92, str.145), jednoznacznie potwierdził, że regulując w art. 36 ust. 1 odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o których mowa w art. 35 powyższej ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. Sąd Najwyższy w tej uchwale powołał także uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 9 marca 2007 r. sygn. II CSK 457/06, według którego pojęcie "straty" (art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r.) odpowiada takiemu określeniu z art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego, co oznacza, że chodzi między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z aktywów. Pogląd ten podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Przepis art. 35 ust. 1 ustawy o trybie wywłaszczania nieruchomości odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż przepisy obu tych ustaw są zbieżne. Według zaś art. 128 ust. 4 u.g.n. za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 przysługuje odszkodowanie.

Jak się utrwaliło w orzecznictwie, w takiej sytuacji ma zatem zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez odszkodowania wskazano, że powyższa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Regulacja ta miała pozwolić na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwić w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129 - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421). Powyższe rozwiązanie dotyczy również stosunków prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z 1958 r. i trwających do dziś, ponieważ ustawa zmieniająca w tym zakresie nie zawierała żadnych postanowień intertemporalnych, co wobec przedstawionych powyżej wywodów nie ogranicza jej retrospektywnego działania, tym bardziej, że przedmiotowe uregulowanie miało służyć realizacji wartości konstytucyjnej - słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. W orzecznictwie podkreśla się, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako całkowite odjęcie prawa własności (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 793/17 – www.cbois.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie nie budzi kontrowersji, że w takiej sytuacji przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie.

Jak dotychczas judykatura nie wypracowała jednakże jednolitego stanowiska odnośnie legitymacji do wystąpienia z roszczeniem o ustalenie odszkodowania. Sporna nie jest jedynie sytuacja, w której z takim roszczeniem występuje osoba wywłaszczona, tj. podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że przepis art. 112 ust. 2 u.g.n. wyraźnie odróżnia wywłaszczenie polegające na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa do nieruchomości, zaś w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest mowa jedynie o pozbawieniu praw do nieruchomości. Bez względu jednak na to, jakie stanowisko w tej materii i czy w ogóle zajęły organy w kontrolowanej sprawie, kluczową kwestią jest fakt, że skarżąca nie była właścicielem nieruchomości objętej pkt 1.27 decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1983 r. Ówcześni właściciele przekazali prawo własności S. i A.K. na mocy umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 15 kwietnia 1987 r., zaś skarżąca później stała się właścicielem działki na podstawie umowy darowizny. Ta ostatnia umowa nie zawiera w swej treści postanowień dotyczących ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych z ograniczeniem prawa własności.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany już wcześniej w innych wyrokach pogląd, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości wykazuje w przeważającej mierze cechy roszczenia administracyjnoprawnego. Oznacza to, że wywodzi się ono z nawiązanego z mocy prawa stosunku administracyjnego, który jest konkretyzowany w drodze decyzji. Roszczenie majątkowe o charakterze administracyjnoprawnym jest wprawdzie co do zasady nieprzedawnialne, jednakże w związku z charakterem i cechami norm prawa administracyjnego, jest ono również co do zasady nieprzenoszalne lub przenoszalne w zakresie wyznaczonym ustawą. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, że sukcesja uniwersalna (następująca z mocy prawa) może skutkować i często skutkuje wejściem następcy prawnego w pewien zakres praw i obowiązków administracyjnoprawnych poprzednika (np. w zakresie praw i obowiązków związanych z rzeczą lub obowiązków podatkowych), o tyle w przypadku sukcesji syngularnej w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zasada przeciwna. Potrzebna jest w takiej sytuacji wyraźna norma ustawowa, która pozwala na przenoszenie (dysponowanie) przez dany podmiot prawami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi (np. przenoszalność uprawnień wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę). Podmiot danego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z norm prawa administracyjnego nie może bowiem swobodnie i bez podstawy ustawowej dysponować uprawnieniami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi. W konsekwencji należy przyjąć, że roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnoprawnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być swobodnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych (np. umowy sprzedaży, cesji lub darowizny), bez odrębnej podstawy ustawowej (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2017 r., IV SA/Po 1041/16, LEX nr 2296339: "W przypadku prawa do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela wywłaszczonego lub jego spadkobiercę w drodze umowy na inny podmiot"; wyrok WSA w Łodzi z dnia z dnia 25 października 2016 r., II SA/Łd 471/16, LEX nr 2154547: "Istota roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (lub też ograniczenia prawa do nieruchomości) wyklucza możliwość jego przelewu, skutecznego względem organów administracji, orzekających w przedmiocie jego ustalenia i wypłaty").

W powyższym kontekście można zauważyć, że o ile w art. 128 u.g.n. jest mowa o uprawnieniach wywłaszczonego, o tyle w art. 136 u.g.n. stwierdza się już wyraźnie o prawach przysługujących poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Co ciekawe, ustawodawca nie posługuje się nawet pojęciem następcy prawnego, co oznacza, że sukcesja syngularna jako źródło przejścia roszczeń zwrotowych została wykluczona. Obecne brzmienie art. 136 u.g.n. nie jest oczywiście przypadkowe, gdyż do czasu wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługiwały poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu. Tak więc to ustawodawca na tle określonej regulacji zdecydował suwerennie o możliwości i zakresie dochodzenia roszczeń majątkowych na drodze administracyjnej. Treść art. 128 u.g.n. powinna być natomiast odczytywana jako wyraz woli prawodawczej, aby roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie jako związane z aktem jednostkowej i zindywidualizowanej ingerencji w prawo własności jednostki ograniczyć podmiotowo jedynie do bezpośredniego adresata tego rodzaju aktu (podmiotu wywłaszczonego).

Należy podkreślić, że nawet gdyby przyjąć, że roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia prawa do nieruchomości mają charakter cywilnoprawny, to i tak ich dochodzenie w trybie administracyjnym napotyka na dwie podstawowe przeszkody. Po pierwsze, trzeba by wtedy konsekwentnie przyjąć, że roszczenia te – jako cywilnoprawne – podlegają jednak przedawnieniu na ogólnych zasadach (pomimo iż są ustalane w drodze decyzji administracyjnej) od chwili zdarzenia wyrządzającego szkodę (ostateczna lub opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności decyzja wywłaszczeniowa), niezależnie od nieprzedawnialności kompetencji organu do orzekania w sprawie ustalenia tego rodzaju odszkodowania (por. w tym zakresie pogląd np. E. Bończak-Kucharczyk: "Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to następca prawny może zgłosić takie roszczenie. Jego skuteczność, jak się wydaje, należałoby oceniać przez pryzmat upływu terminu przedawnienia wynoszącego 10 lat od dnia powstania zdarzenia stanowiącego przyczynę roszczenia (por. art. 118 k.c.)"; E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art.128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX, 2017.01.01, teza nr 7). Po drugie, przenoszalność tego rodzaju roszczeń wymagałaby albo odrębnej czynności prawnej przenoszącej roszczenie odszkodowawcze (np. umowa cesji), albo połączenie umowy przenoszącej własność nieruchomości (np. umowy darowizny lub umowy sprzedaży) z przeniesieniem samego roszczenia odszkodowawczego.

Przedstawiony pogląd był już przez tut. Sąd wyrażony m.in. w wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 500/17 a aktualnie Sąd nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska.

Trzeba mieć jeszcze na uwadze, że roszczenie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma charakteru zobowiązania realnego, tj. wywodzącego się z prawa własności nieruchomości. Nie przysługuje więc każdoczesnemu jej właścicielowi bez względu na tytuł nabycia. Jak wynika ze znajdujących się w aktach kontrolowanej sprawy dowodów, skarżąca jest co prawda następca prawnym właścicieli nieruchomości z chwili ograniczenia prawa własności, ale nie w ramach sukcesji uniwersalnej. Stała się ona właścicielem działki pod tytułem szczególnym: najpierw nastąpiło przekazanie prawa własności umową przekazania własności gospodarstwa rolnego, następnie – kolejne przekazanie nastąpiło umową darowizny.

W świetle powyższego w ocenie Sądu organy zasadnie odmówiły skarżącej ustalenia odszkodowania za władcze ograniczenie prawa własności nieruchomości.

Wbrew zarzutom skargi sprawa została dostatecznie wyjaśniona a ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości pod względem zgodności z przepisami art. 7, art. 77 czy art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy został oceniony prawidłowo. W świetle prawidłowej wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego nie ulega też wątpliwości, że powyższego stwierdzenia nie zmienia treść oświadczenia S.K. z dnia 8 sierpnia 2019 r. załączonego do skargi.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako bezzasadną.