Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 707/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 5, pkt 23, art. 34
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Par. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: Par. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 707 /07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 grudnia 2007 r . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Bożenna Blitek spr. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skarg E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie kary pieniężnej I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. L. kwotę 340 ( trzysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego .


UZASADNIENIE

I.

W dniu 03.06.2004r. został sporządzony przez pracownika Zarządu Dróg Wojewódzkich – Rejon Dróg Wojewódzkich protokół z kontroli pasa drogowego dokonanej przez przedstawicieli tego Rejonu. Z protokołu wynika m.in., że na opisanym w nim odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] w P. w pasie drogowym znajdują się tablice reklamowe, m.in. tablica o treści "[...]", o powierzchni 1,3m × 0,80m w odległości 3,90m od krawędzi jezdni (k. 1 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 4 czerwca 2004r., które E. L. odebrał w dniu 11 czerwca 2004r. Zarząd Dróg Wojewódzkich – Rejon Dróg Wojewódzkich wezwał PPH "A." "do uregulowania spraw formalno – prawnych związanych z zajęciem części pasa drogowego - w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma" podając, że "bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu skutkować będzie wszczęciem postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i naliczenia kar za samowolne zajęcie pasa drogowego", a także, iż "na dzień dzisiejszy opłata karna wynosi 11,00 zł + podatek VAT 22% za 1 m² powierzchni reklamowej za 1 dzień".

Na k. 5 akt administracyjnych zalega notatka urzędowa, z której wynika, że w/w tablica pozostaje w opisanym miejscu w dniu 23 czerwca 2004r., a na k. 6, kolejna notatka z dnia 24 czerwca 2004r., z której wynika, że przedmiotowa tablica została usunięta z pasa drogowego.

Karta 13 akt administracyjnych zawiera informację z dnia 6 sierpnia 2004r. sporządzoną przez specjalistę ds Geodezji Zarządu Dróg Wojewódzkich, z której wynika, że "granica pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w przedmiotowych miejscach przebiega w przybliżeniu w odległości 4,5 m od krawędzi jezdni, zgodnie z linią wykreśloną kolorem czerwonym na załączonej kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 (sekcja [...])", że "wszystkie odległości mierzono prostopadle do krawędzi jezdni", że "ustalono granicę przez porównanie przeskalowanej kserokopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 i kserokopii mapy zasadniczej w skali 1:500", a także, że "dokładniejsze ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego w przedmiotowych miejscach wymaga pomiarów geodezyjnych w terenie". Do informacji dołączono na k. 12 kserokopię opisanej mapy zasadniczej w skali: 500 z naniesionymi liniami czerwonymi bez opisu pomiędzy którymi to liniami oznaczono kolorem czerwonym nr działek [...]/3, [...]/4, [...], [...]/1 i [...]/2.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2004r. Zarząd Dróg Wojewódzkich zawiadomił Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "A." w P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i naliczenia kar za samowolne umieszczenie reklamy o treści "[...]" w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] w miejscowości P. ul. [...], [...] przez E. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "A.".

Na k. 24 akt adm. zalega protokół z przeprowadzenia dowodu w postępowaniu administracyjnym z dnia 13.09.2004r., z którego wynika, że oględzin terenu dokonano w obecności właściciela reklamy E. L. i że przedmiotowa reklama został usunięta z pasa drogowego, tj. przestawiona na prywatną posesję i na tę okoliczność wykonano dokumentację fotograficzną.

Decyzją Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] podpisaną "Z upoważnienia Zarządu Województwa" przez Zastępcę Dyrektora orzekł 1) o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i 2) o naliczeniu E. L. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "A." za umieszczenie tablicy reklamowej kary pieniężnej w wysokości 327,60 zł. Na uzasadnienie punktu drugiego podano, że reklama była usytuowana w pasie drogowym bez zezwolenia w okresie od dnia 03.06.2004r. do dnia 23.06.2004r. i wysokość kary została obliczona stosownie do art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 pkt 3 Uchwały Nr XXI/301/04 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 czerwca 2004r. , tj. 1,50 zł/dzień/m² × 1,04 m² × 21 dni = 32,76 zł × 10 = 327,60 zł.

Od decyzji tej odwołał się E. L., który zarzucił, że jego choroba spowodowała opóźnienie w przesunięciu tablic o kilka dni, który to powód opóźnienia w usunięciu, jak również samo usunięcie tablic zgłaszał pracownikowi organu, a nadto wyjaśnił, że przed 20 laty Dyrektor Naczelny DODP udzielił mu zezwolenia na ustawienie tablic reklamowych, a także zezwolenia na wjazd i postój w miejscach zakazanych, gdyż jest inwalidą II grupy i do chwili obecnej nie otrzymał pisma odwołującego te zezwolenia.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i uchyliło w całości zaskarżoną decyzję orzekającą o naliczeniu kary w wysokości 327,60 zł za umieszczenie tablicy reklamowej bez zezwolenia i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Organ II instancji uzasadnił umorzenie postępowania w zakresie orzeczonych kar tym, że Uchwałą Nr 402/2000 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 7 września 2000r. w sprawie zatwierdzenia statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich zatwierdzono statut tego Zarządu nie przewidując upoważnienia do orzekania o opłatach za zajęcie pasa drogowego oraz o karach pieniężnych, a wobec braku upoważnienia uznano, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy.

II.

Pismem z dnia 18 lipca 2005r. Zarząd Dróg Wojewódzkich zawiadomił ponownie Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "A." w P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kar za umieszczenie bez zezwolenia reklamy o treści "[...]", w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] w miejscowości P. ul. [...], [...] przez E. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "A.". Pismem z dnia 10 sierpnia 2005r. zawiadomiono stronę o zakończeniu tego postępowania pouczając o prawie do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów terminie dni 7 od dnia otrzymania zawiadomienia.

Decyzją z dnia [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich orzekł 1) o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i 2) o wymierzeniu E. L. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "A." kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym w okresie od 03.06.2004r. do 23.06.2004r. w wysokości 327,60 zł. Na uzasadnienie punktu drugiego podano m.in., że "po szczegółowym przeanalizowaniu przebiegu granicy pasa drogowego, ZDW wszczął z urzędu w dniu 18.07.2005r. postępowanie w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i naliczeniu kar za samowolne umieszczenie reklamy obliczając ją "na podstawie art. 40 ust. 4 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz Uchwały Nr XXI/301/04 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 czerwca 2004r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa małopolskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami i ruchu drogowego", tj. 1,04 m² × 1,50 zł/dzień/m² × 21 dni = 32,76 zł × 10 =327,60 zł.

Od decyzji tej odwołał się E. L., który zarzucił, że podstawowe znaczenie dla przyjęcia, że istotnie tablice reklamowe znajdowały się w pasie drogowym ma w niniejszej sprawie kwestia ustalenia przebiegu tego pasa drogowego, gdyż "tablice reklamowe znajdowały się w miejscu, które oddalone było od ostatniego zewnętrznego urządzenia drogowego, co najmniej 75 cm". Zdaniem odwołującego się, powoduje to twierdzenie, że tablice reklamowe nie były usytuowane w pasie drogowym, którego granica musiałby przebiegać w odległości ok. 8 m od krawędzi jezdni. Nadto zarzucił, że w decyzji mowa jest "o jakoby szczegółowym przeanalizowaniu przez organ I instancji przebiegu pasa drogowego", to "nie ma w niej już mowy o tym, jakie to dowody na te okoliczność zostały przyjęte".

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku tego odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na uzasadnienie podano, że "w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku co do tego, czy tablica reklamowa usytuowana była w pasie drogowym czy też poza jej granicami. Nadto organ II instancji podkreślił, że organ I instancji wskazał, iż szczegółowo przeanalizowano przebieg pasa drogowego, a "zgromadzony materiał dowodowy przeczy temu twierdzeniu" i zwrócił uwagę, że "w aktach niniejszej sprawy brak dowodów, na podstawie których można jednoznacznie i precyzyjnie ustalić granice pasa drogowego".

III.

Po zwrocie akt do organu I instancji na k. 104 akt adm. zalega szkic bez skali niewiadomo przez kogo sporządzony i kiedy, z którego wynika, że odległość od krawędzi jezdni do ogrodzenia w m. P., KM 0+380 str. lewa wynosi 4,80 m, w tym 1,5 - pobocze, 1,5 – skarpa, 0,2 – rów i 1,6 – przeciwskarpa, przy czym na szkicu dwa odcinki 1,5 i 1,5 są łącznie krótsze niż pozostałe łącznie dwa odcinki 1,6 i 0,2. Na k. 105 akt adm. widnieje fotografia terenu opisana Droga wojewódzka nr [...] m. P. km 0+380 str. lewa, na k. 107 zawiadomienie z daty 24.05.2006 o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, na k. 112 kserokopia wniosku E. L. o przedłużenie terminu "celem zbadania sprawy", a na k. 113 pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 13.06.2006r. o przedłużeniu terminu do 14 dni od daty otrzymania pisma.

Decyzją z dnia [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich orzekł o wymierzeniu E. L. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "A." kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym w okresie od 03.06.2004r. do 23.06.2004r. w wysokości 327,60 zł. Na uzasadnienie decyzji podano m.in., że "ponieważ granica pasa drogowego, zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 z późniejszymi zmianami) znajduje się w odległości 0,75 m od zewnętrznej krawędzi rowu, która styka się z ogrodzeniem i w przedmiotowym punkcie drogi wojewódzkiej nr [...] przebiega w odległości 5,55 od krawędzi jezdni – reklama w całości znajduje się w pasie drogowym, gdyż krawędź reklamy względem jezdni wynosi 1,3 m + 3,9 m = 5,2 m < 5,55 m. Dlatego też powierzchnia reklamy została wyznaczona jako 1,3 m × 0,8 m = 1,04 m²". Nadto podano, że na podstawie art. 40 ust. 4 - 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz Uchwały Nr XXI/301/04 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 czerwca 2004r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa małopolskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami i ruchu drogowego obliczono wysokość kary jako 1,04 m² × 1,50 zł/dzień/m² × 21 dni = 32,76 zł × 10 = 327,60 zł.

Od decyzji tej odwołał się E. L., który ponownie zarzucił, że podstawowe znaczenie dla przyjęcia, że istotnie tablice reklamowe znajdowały się w pasie drogowym ma kwestia ustalenia w niniejszej sprawie przebiegu tego pasa drogowego i podkreślił, że "tablice reklamowe znajdowały się w miejscu, które oddalone było od ostatniego zewnętrznego urządzenia drogowego o co najmniej 75 cm", a to - zdaniem odwołującego się - pozwala na twierdzenie, że "tablice reklamowe znajdowały się w istocie poza pasem drogowym, a zatem władztwo zarządcy drogi na ten teren się już nie rozciąga". Ponownie zarzucił, że w decyzji mowa jest "o jakoby szczegółowym przeanalizowaniu przez organ I instancji przebiegu pasa drogowego", to "nie ma w niej już mowy o tym, jakie to dowody na te okoliczność zostały przyjęte", co – zdaniem odwołującego się - jest konsekwencją tego, że w aktach brak jest dowodu na tę okoliczność.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na uzasadnienie podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie sporna jest kwestia granic pasa drogowego, jako gruntu wydzielonego liniami granicznymi i organ winien wyjaśnić w tym zakresie "stan faktyczny i prawny tak, aby osoba, na którą nałożono karę mogła rozpoznać motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia". Jednocześnie organ odwoławczy jednoznacznie polecił "zebranie materiału dowodowego w odniesieniu do pojęcia pasa drogowego".

IV.

Po kolejnym zwrocie akt - Naczelnik Wydziału Ochrony Pasa Drogowego pismem z dnia 05.12.2006r. zwrócił się do Wydziału Geodezyjno – Wywłaszczeniowego w/m "o udokumentowanie przebiegu granic pasa drogowego i zaznaczenie ich na właściwej mapie celem prowadzenia dalszego postępowania". W odpowiedzi na to pismo otrzymał odpowiedź Specjalisty ds. Geodezji z daty 23.01.2007r., z której wynika, że "Wydział Geodezyjno – Wywłaszczeniowy przekazuje w załączeniu uwierzytelnioną kopię mapy sytuacyjno – wysokościowej nr [...] z naniesioną kolorem zielonym linią przebiegu granicy pasa drogowego (przebiegającą zgodnie z linią graniczną działki ewidencyjnej nr [...]/1 wzdłuż ogrodzenia trwałego) oraz kolorem czerwonym położeniem tablicy reklamowej, oryginał w/w mapy sytuacyjno – wysokościowej, mapy ewidencyjnej oraz wypis z rejestru ewidencji gruntów." W piśmie zawarto jednocześnie informację, że "rozpatrywana tablica reklamowa umiejscowiona jest na działce ewidencyjnej nr [...]/1 stanowiącej pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...]".

Do powyższego pisma dołączono 4 strony kserokopii różnych map opatrzonych pieczątką "Za zgodność z oryginałem Zarząd Dróg Wojewódzkich (9)" z datą 25.01.07 i nieczytelnym podpisem, przy czym na wszystkich 4 kserokopiach widnieją pieczęcie o treści: "Niniejszy dokument nie może służyć do celów prawnych". Dołączono 1) kserokopię mapy wykonanej w dacie 13.03.1980r. z naniesionymi kilkoma liniami zielonymi opisanymi jako "granice działek ewidencyjnych" i dwoma krótkimi odcinkami w kolorze czerwonym położonymi – jeden na działce oznaczonej dr. [...]/1, a drugi częściowo na działce oznaczonej dr. [...]/1 i częściowo na działce [...] i przecinający linię zieloną, opisanymi jako "położenie tablicy reklamowej", 2) kserokopię "kopii mapy ewidencyjnej gminy P. Skala 1:2000 obręb P. k.m.5", 3) kserokopię "kopii mapy syt. wys. obiekt P., Skala 1:500" z zaznaczeniem: "Mapa nieaktualna. Nie może służyć do celów projektowych", 4) kserokopię mapy wykonanej w dacie 13.03.1980r. bez naniesionych linii, a także dołączono kopię wypisu z rejestru gruntów z daty 09.01.2007r. dla działki nr [...]/4 o powierzchni 0,1394 z uwidocznionymi jej współwłaścicielami L. E. i K. L. w ½ części i E. S. w ½ części, opatrzoną pieczątką "Za zgodność z oryginałem Zarząd Dróg Wojewódzkich (9)" z datą 25.01.07 i nieczytelnym podpisem.

Pismem z dnia 25.01.2007r. zawiadomiono E. L. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a w dniu 05.02.2007r. pracownik organu sporządził notatkę służbową o zapoznaniu się przez stronę w tym dniu z materiałami sprawy.

Decyzją z dnia [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich orzekł o wymierzeniu E. L. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "P." kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym w okresie od 03.06.2004r. do 23.06.2004r. w wysokości 226,80 zł. Jako podstawę prawna decyzji wskazano art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz § 4 pkt 3 Uchwały Nr XXI/301/04 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 czerwca 2004r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa małopolskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami i ruchu drogowego. Na uzasadnienie decyzji podano m.in., że na podstawie aktualnych map ewidencyjnej i sytuacyjno – wysokościowej "ustalony został przebieg granicy pasa drogowego. Naniesiony przez uprawnionego geodetę wyrys granic ewidencyjnych na mapę sytuacyjno – wysokościową jednoznacznie pokazuje, że na przedmiotowym odcinku drogi wojewódzkiej granica pasa drogowego przebiega wzdłuż ogrodzenia trwałego, w związku z tym reklama o treści "[...]" częściowo znajduje się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...]." W uzasadnieniu podano też, że "powierzchnia reklamy została wyznaczona na podstawie protokołu z kontroli pasa drogowego z 03.06.2004r. oraz szkicu z dnia 17.05.2006r. Wewnętrzna krawędź reklamy przebiegała w odległości 3,90m, granica pasa drogowego w odległości 4,80m, a więc szerokość reklamy, która znajdowała się w pasie drogowym wynosi 0,90m. Powierzchnia reklamy jednostronnej w pasie drogowym to 0,90m × 0,80m = 0,72m². Na podstawie podanych wyżej przepisów obliczono wysokość kary jako 0,72 m² × 1,50 zł/dzień/m² × 21 dni = 22,68 zł × 10 = 226,80 zł.

Od decyzji tej odwołał się E. L., który ponownie zarzucił, że po to, aby stwierdzić, iż tablice reklamowe znajdowały się w pasie drogowym należy najpierw ustalić gdzie ów pas drogowy przebiega, a w aktach w dalszym ciągu brak jest przedstawienia przebiegu i granic tego pasa drogowego. Zarzucił, że mimo wyraźnych wskazówek organu odwoławczego – organ I instancji nie pozyskał nowego odpowiedniego materiału dowodowego w tym zakresie, a nawet organ ten uznał, że pojęcie granic pasa drogowego jest tożsame z pojęciem granicy ewidencyjnej działki, chociaż różne są definicje obu pojęć, jak również różne są zasady ich wyznaczania.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie podkreślono, że "do akt sprawy dołączone zostały dokumenty, z których wynika, że granica pasa drogowego przebiega po linii ogrodzenia i jest tożsama z granicą działki ewidencyjnej nr [...]/1, dlatego też została zmniejszona powierzchnia zajęcia pasa drogowego". Nadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji.

Od tej ostatniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę złożył E. L., który podobnie jak w odwołaniu zarzucił, że wszczynając i prowadząc postępowanie organ nie miał żadnej wiedzy, czy istotnie przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym i granic tego pasa drogowego w dalszym ciągu tego nie ustalono. Podniósł, że pomimo przedstawienia oświadczenia byłego dyrektora organu mającego uprawnienia do udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, iż ten udzielił skarżącemu zezwolenia na umieszczenia przedmiotowej reklamy (w latach 1975r. - 1990r.) – organy administracyjne prowadząc niniejszą sprawę pominęły tę kwestię. Organy pominęły też twierdzenia skarżącego, że nigdy zezwolenie nie zostało mu cofnięte, a podając, że "brak jest dokumentacji źródłowej w Zarządzie Dróg" nie wyjaśniły, jak długo dokumenty takie są przechowywane. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest uzasadniona.

Niespornym w niniejszej sprawie jest umieszczenie przez E. L. w okresie od dnia 03.06.2004r. do dnia 23.06.2004r. na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] w P., opisanym w protokole z kontroli pasa drogowego z dnia 03.06.2004r. tablicy reklamowej o treści "[...]", o powierzchni 1,3m × 0,80m w odległości 3,90m od krawędzi jezdni. Niespornym pozostaje także sposób obliczenia kary za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym, która jest 10 - krotnością opłaty liczonej jako iloczyn powierzchni reklamy w części, w jakiej powierzchnia reklamy wchodzi w przestrzeń pasa drogowego, ilości dni, w jakich umieszczona jest reklama i stawki przyjętej stosowną uchwałą uprawnionego organu (stanowiącej ustaloną kwotę za 1 dzień na 1 m² reklamy), przy czym wielkość ta pomnożona jest przez liczbę 2 w przypadku reklamy dwustronnej.

W niniejszej sprawie podstawową sporną kwestią jest przebieg i granica pasa drogowego na omawianym odcinku drogi w P., a tym samym – zdaniem Sądu - sporna jest kwestia, czy przedmiotowa tablica reklamowa wchodziła w przestrzeń pasa drogowego, a jeśli tak, to w jakiej części. Nie sposób nie zauważyć, że właśnie z tego względu organ II instancji kilkakrotnie uchylał zaskarżone przez E. L. decyzje organu I instancji i nakazywał jednoznaczne ustalenie przebiegu tego pasa drogowego i jego granic. Organ odwoławczy stwierdzał, że dopiero po dokonaniu takich ustaleń należy wykazać czy i w jakim zakresie umieszczona tablica o treści: "[...]" wchodziła w pas drogowy, a tym samym we władztwo zarządcy drogi.

Sąd podkreśla, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowi ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), która w art. 4 ustala definicje legalne pasa drogowego, drogi, jezdni i reklamy:

"Art. 4. Użyte w ustawie określenia oznaczają:

1) pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą;

2) droga - budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym;(...)

5) jezdnia - część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów;(..).

23) reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę;"

Należy zwrócić uwagę, że z przytoczonej definicji pasa drogowego wynika wyraźnie, iż rację ma skarżący twierdząc w odwołaniu, że organ administracyjny bez jakiejkolwiek podstawy prawnej uznał za tożsame pojęcie pasa drogowego z pojęciem granicy ewidencyjnej działki.

Sąd zauważa też, że powołana wyżej ustawa o drogach publicznych zawiera w Rozdziale 4 zatytułowanym "Pas drogowy" szczegółowe unormowania związane z pojęciem pasa drogowego. W art. 34 tej ustawy ustawodawca wskazuje:

"Art. 34. Odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m."

Sąd stwierdza, że organy administracyjne nie zajęły żadnego stanowiska odnośnie zawartych w przytoczonym art. 34 kwestii, pomimo poruszenia ich w pismach przez skarżącego. Nadto Sąd zauważa, że pomijając ogólnikowe stwierdzenia zawarte w decyzjach organu I instancji, uchylonych przez organ odwoławczy, nie sposób nie zauważyć ich lakoniczności w podstawowej kwestii, jaką jest przebieg pasa drogowego, przy czym Sąd zaznacza, że szkic "sytuacyjny" znajdujący się w aktach nie został opatrzony żadna datą i prawdopodobnie ten szkic podany w decyzji jako szkic z daty 17.05.2006r. został powołany w zaskarżonej decyzji jako jedna z dwu podstaw - obok protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia 03.06.2004r. - mających wpływ na "wyznaczenie powierzchni reklamy".

Sąd zwraca uwagę, że pomimo tego, iż organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach podkreślają, że "naniesiony przez uprawnionego geodetę wyrys granic ewidencyjnych na mapę sytuacyjno – wysokościową jednoznacznie pokazuje, że na przedmiotowym odcinku drogi wojewódzkiej granica pasa drogowego przebiega wzdłuż ogrodzenia trwałego, w związku z tym reklama o treści "[...]" częściowo znajduje się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [....], to Sąd podkreśla, iż w rzeczywistości złożone do akt dokumenty w postaci kserokopii map, w tym naniesionego wyrysu granic ewidencyjnych na mapę sytuacyjno – wysokościową pokazują tylko granice ewidencyjne działek i w żaden sposób nie odnoszą się ani do przebiegu ogrodzenia trwałego, ani do granic pasa drogowego, ani do położenia tej konkretnej reklamy. Sąd stwierdza, że jedyną wskazówką, która mówi o przebiegu pasa drogowego jest informacja zawarta w piśmie z dnia 23 stycznia 2007r. zalegającym na k. 143 od dołu) akt administracyjnych, z której wynika, że pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] stanowi działka ewidencyjna nr [...]/1, jednakże informacja ta nie jest poparta żadnym dokumentem.

Mając powyższe na względzie – Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organy administracyjne nie ustaliły przebiegu pasa drogowego na omawianym odcinku drogi wojewódzkiej w P., a przeto brak podstaw do przyjęcia, aby przedmiotowa tablica reklamowa znajdowała się w jakiejś części w tymże pasie drogowym.

Sąd zwraca także uwagę na treść art. 77 § 1 kpa:

"Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy."

Brak jednoznacznego ustalenia przebiegu pasa drogowego powoduje stwierdzenie, że organy naruszyły art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa nie wyjaśniając, mimo obowiązku, stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie Sąd podkreśla, że organy administracyjne prowadząc postępowanie zmierzające do nałożenia na obywatela kary pieniężnej zobowiązane są do szczególnej staranności w zebraniu pełnego materiału dowodowego w taki sposób, aby obywatel miał jasność, co do kryteriów, jakimi kierował się organ w tym zakresie.

Sąd stwierdza, iż w kwestii wykazania przez organ administracyjny granic pasa drogowego i jednoznacznej kolizji z tym pasem umieszczonej przez obywatela reklamy – w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zajęte w wyrokach z dnia 17 lutego 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 (opublikowane w LEX nr 194012) i z dnia 3 marca 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 1819/05 (opublikowane w LEX nr 222269): "Dowód na okoliczność zamieszczenia reklam w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Należy przy tym z góry pogodzić się z niemożnością przedstawienia wielu takich kolizji w ujęciu kartometrycznym, z zachowaniem skali. W takich przypadkach można zgodzić się na ideograficzne przedstawienie tych kolizji, ale zawsze w związku z wydzielonymi i formalnie ustanowionymi liniami granicznymi pasa drogowego, gdyż tylko wtedy można stwierdzić zajęcie pasa drogowego, naruszenie jego linii granicznych. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. odpowiednie notatki służbowe czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze."

Skoro w niniejszej sprawie nie przedstawiono zasadniczej w sprawie kwestii – kolizji umieszczonej przez E. L. reklamy z wydzielonymi i formalnie ustanowionymi liniami granicznymi pasa drogowego, to – zdaniem Sądu – w żaden sposób nie można stwierdzić, aby zajęcie pasa drogowego, naruszenie jego linii granicznych w istocie nastąpiło.

W oparciu o powyższe – Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy powołanych przepisów i art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł - jak w pkt. I wyroku.

W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane – jak w pkt. II wyroku.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. i w związku z § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w przedmiocie kosztów postępowania – jak w pkt. III wyroku.