Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1039/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.60 ust. 1  i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. B., M. M. – B. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących A. B., M. M. – B.i S. J. kwotę 791 (siedemset dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.

– uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego na budynek handlowo - usługowy (handel i usługi nieuciążliwe wypożyczalnia narzędzi i sprzętu budowlanego, ogrodniczego typu: kosiarki, obkaszarki, drabiny, pilarki do drewna, rębak do gałęzi itp.) na działkach nr geod. [...], [...] w obrębie O. gm. J.

– i ustaliło warunki zabudowy dla w.w. inwestycji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. J. G. wystąpił do Wójta Gminy J. o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.

Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2013 r. Rada Gminy J. , uchwałą nr [...], uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi H.- obszar planistyczny H.. Po zaskarżeniu powyższej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia z dnia 18 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Bk 514/13, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości. Plan na przedmiotowym obszarze obowiązywał do 2 maja 2014 r., tj. do daty uprawomocnienia się wskazanego wyroku.

Dalej organ wyjaśnił, że na przedmiotowy teren, decyzją Wójta Gminy J. dnia [...] maja 2009 r., nr [...], ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo - garażowego na działkach o nr geod. [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym O. gm. J. wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem z drogi powiatowej (dz. nr geod. [...]). Na podstawie tej decyzji wybudowano jedynie budynek gospodarczy, który obecnie użytkowany jest jako uciążliwa usługa - skup złomu, a zatem sprzecznie z jego przeznaczeniem w decyzji o warunkach zabudowy oraz z miejscowym planem, który obowiązywał do dnia 2 maja 2014 r. Budynek mieszkalny do dnia sporządzenia analizy nie został wybudowany, nie uzyskano również pozwolenia na jego budowę. W ewidencji gruntów działkę przeznaczoną pod inwestycję stanowią tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B.

Ponadto organ wskazał, że działki o nr geod. [...], [...] oraz [...] położone w bezpośrednim sąsiedztwie i po tej samej stronie drogi powiatowej o nr geod. [...], stanowią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i w taki sposób są użytkowane. Brak jest budynków z funkcją handlowo - usługową, o którą wnosi wnioskodawca. Ponieważ zmiana sposobu użytkowania budynku nie tworzy przesłanek do zastosowania art. 61 ust.1 pkt. 1 w pełnym zakresie, stąd analizie poddano inwestycję w zakresie kontynuacji funkcji oraz przepisów odrębnych, a także jej oddziaływania na istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie.

W ocenie organu, planowana inwestycja sprzeczna jest z opracowywanym planem oraz nie jest spójna z charakterem i sposobem użytkowania działek w bezpośrednim sąsiedztwie (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i formy architektonicznej. Dlatego zachodzi podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy na dz. nr [...] i [...] polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na budynek handlowo-usługowy. Wobec tego nie było podstaw do przeprowadzania uzgodnień odmownego projektu decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. G.

SKO w B., decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło następujące warunki zabudowy terenu dla ww. inwestycji:

1) Rodzaj zabudowy: zabudowa handlowo-usługowa

Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu - zmiana sposobu użytkowania:

* części działek nr [...] i [...] położonych w O. na potrzeby ekspozycji wypożyczanego sprzętu,

* budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na przedmiotowych działkach - na cele handlowo - usługowe (handel i usługi nieuciążliwe, wypożyczalnia narzędzi oraz sprzętu budowlanego i ogrodniczego), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie niniejszej spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponieważ w postępowaniu przeprowadzonym w I instancji zabrakło poprawnie wyznaczonego i ocenionego obszaru analizowanego, Kolegium zleciło uprawnionemu architektowi wykonanie uzupełniającej analizy terenu. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Biorąc jednocześnie pod uwagę zidentyfikowane w obszarze analizowanym budynki, ich funkcje oraz cechy i parametry zabudowy oraz uwzględniając fakt, że na analizowanym terenie (z tej samej drogi publicznej) dostępna jest działka nr [...] – H., zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz usługowym (Auto – K.), należy uznać, że na wyznaczonym obszarze mamy do czynienia z kontynuacją zabudowy.

Dalej organ wskazał, że potwierdzeniem spełnienia pozostałych warunków określonych w art. 61 ust 1 u.p.z.p. jest nie tylko przeprowadzona analiza, ale też uzgodnienia dokonane przez organ określone przepisami art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 u.p.z.p., tj. ze Starostą Powiatu B., z Marszałkiem Województwa P., z Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych oraz z Powiatowym Zarządem Dróg w B.

W ocenie Kolegium, organ I instancji błędnie uznał, iż można uzasadnić odmowę ustalenia warunków zabudowy zapisami projektu planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieodległym terminem uchwalenia tegoż planu. Organ ten nie zgodził się także z odwołującymi, że zostały ograniczone ich prawa w toczącym się postępowaniu. Również fakt zgłoszenia gotowości wypowiedzenia się w sprawie przez Panią S. J., za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika, nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na obowiązek organu odwoławczego załatwienia sprawy w warunkach stworzenia wszystkim stronom możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego na równych prawach. Kolegium nie mogło przedłużać postępowania zgodnie z życzeniem jednej ze stron, gdyż prowadziłoby to do bezprzedmiotowości postępowania.

Dalej organ wyjaśnił, że w niniejszej decyzji oprócz wymogów u.p.z.p., uwzględniono w niezbędnym zakresie przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z 2003 r.) oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1569 z 2003 r.). Zgodnie z wymogami ustawowymi - projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego członka właściwej izby samorządu zawodowego architektów. Stanowiące załącznik do niniejszej decyzji wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa i graficzna), jak też poświadczona za zgodność kopia mapy geodezyjnej określająca linie rozgraniczające teren inwestycji, zostaną doręczone inwestorowi, natomiast pozostałe strony mogą się z powyższymi załącznikami do decyzji zapoznać poprzez wgląd do akt sprawy znajdujących się w siedzibie SKO w B.

Skargę na decyzję SKO w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli A. B., M. M. – B. i S. J., w której wnieśli o uchylenie tej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 136 i 15 k.p.a. oraz w zw. art. 60 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, w tym dokonanie uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołanie architekta w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, do czego władny jest wyłącznie organ I instancji i tym samym rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w zw. art. 60 ust. 1 i 4 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości i tym samym rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi S. J., ustanowionemu przed wydaniem przedmiotowej decyzji, zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz złożenia ewentualnych wniosków i oświadczeń;

4) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji bezpośrednio S. J. z pominięciem jej pełnomocnika, którego pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy;

5) art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez dowolne ustalenie, że w sprawcie nie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części oraz niedostateczne uzasadnienie decyzji w tym zakresie;

6) art. 8, art. 9 i art. 109 k.p.a. oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez naruszenie zasady równego traktowania stron przez doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez załącznika obejmującego analizę funkcji oraz cech zabudów i zagospodarowania terenu;

7) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" i uznanie, że w obszarze analizowanym występują obiekty pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem wniosku;

8) § 55 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401) poprzez nieokreślenie wymagań dla sytuowania składowisk maszyn i urządzeń budowlanych pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przedmiotowej sprawie SKO w B. rozpoznawało odwołanie od negatywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i dostrzegło, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Organ II instancji sam dokonał szeregu stosownych uzgodnień a ponadto zlecił wykonanie analizy uprawnionemu architektowi. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności, bowiem każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a. ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która będąc zasadą konstytucyjną (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, właściwym w przedmiotowej sprawie winno być rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżący podnieśli dalej, że skoro Kolegium przed wydaniem decyzji miało informację o ustanowionym pełnomocniku dla strony postępowania – S. J., to organ powinien przedłużyć termin zapoznania się z aktami i dać możliwość ustanowionemu pełnomocnikowi zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz złożenia ewentualnych dodatkowych dokumentów i wyjaśnień.

W ocenie skarżących, organ II instancji nie podjął starań dla wykazania w uzasadnieniu decyzji, że uzyskanie uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust 4 u.p.z.p., mieści się w granicach "uzupełnienia" materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, czym naruszył zasadę zaufania obywateli do organów państwa.

Skarżący podnieśli ponadto, że organ naruszył art. 8, art. 9 i art. 109 k.p.a. oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, gdyż poza inwestorem, pozostałym stronom postępowania doręczył tylko samą decyzję, bez jej załączników. Skoro więc przekazana skarżącym decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych prawem załączników, to należy uznać ją za niekompletną, a organ, nie pozwalając zapoznać się skarżącym z ich treścią, dopuścił się naruszenia prawa procesowego.

Zdaniem skarżących, organ naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten nie dostrzegł, że planowany punkt handlowo - usługowy stanowi działalność zgoła odmienną w stosunku do istniejącej w obszarze analizowanym usługi. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy planowanym punktem handlowo - usługowym, tj. skupem i sprzedażą maszyn budowlanych i ogrodniczych - w tym dużych gabarytów, a usługą polegającą na naprawie samochodów. W analizowanym obszarze nie ma zaś działalności usługowej zbliżonej do działalności planowanej przez inwestora w niniejszej sprawie, a zatem nie zachodzi kontynuacja funkcji. Ponadto, nie sposób pominąć, że obszar analizowany jest zdominowany przez funkcję mieszkaniową, zaś istniejąca tam działalność usługowa ma charakter marginalny.

Na koniec skarżący wskazali, że trzy dni po wydaniu zaskarżonej decyzji wszedł w życie plan miejscowy (uchwała Nr XXXVIII/438/2014 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 15 lipca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Hryniewicze - obszar planistyczny Hryniewicze Wieś - Dz. Urz. Woj. Podl., poz. 2883), który dla nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją przewiduje wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Uszczegółowieniem zasady braku związania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., na mocy którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności przepis art. 61 ust. 1 stanowiący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, które w rozumieniu art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji stanął na stanowisku, że w obszarze analizowanym brak jest, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i stąd odmówił wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ II instancji przyjął, że taka działka istnieje i w związku z tym przeprowadził postępowanie dowodowe za organ I instancji, zakończone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, działanie organu II instancji jest nieprawidłowe. Zauważenia bowiem wymaga, że z art. 15 k.p.a. wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11). W ocenie Sądu, zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zasadę tę należy rozumieć także w ten sposób, że organ II instancji nie może zastępować organu I instancji w zakresie ustalania przez niego stanu faktycznego lub zbierania materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2086/10). Jak słusznie podnosi się w judykaturze, jeżeli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji. Jeżeli zaś w takiej sytuacji organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu czynić nie wolno, narusza zarówno przepisy art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznacza to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 29/08).

Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, co nie jest kwestionowane, organ II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie, w jakim nie uczynił tego organ I instancji. Przede wszystkim określił obszar analizy i dokonał stosownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można się zgodzić z Kolegium, że było to uzupełnienie analizy dokonanej przez Wójta Gminy J., bowiem organ I instancji pełnej analizy nie przeprowadzał, o czym sam wyraźnie wskazał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, poprzestając na ustaleniu, że brak jest sąsiedniej działki spełniającej wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym Kolegium rozpoznało sprawę za organ I instancji.

Podobnie rzecz się ma z uzgodnieniami dokonanymi przez organ II instancji ze Starostą Powiatu B., z Marszałkiem Województwa P. i z Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych oraz z Powiatowym Zarządem Dróg w B. O ile w przypadku wyznaczenia przez Kolegium obszaru analizowanego i przeprowadzonej przez niego analizy można mieć jakieś odniesienie do czynności podjętych w tym względzie przez Wójta, to w przypadku dokonanych przez Kolegium uzgodnień ewidentnie trzeba przyznać, że organ II instancji w sposób nieuprawniony zastąpił w tym względzie organ I instancji, który tych uzgodnień nie uzyskał, gdyż o nie nawet nie występował.

Sąd nie uznaje za trafne stanowiska Kolegium, że w stanie faktycznym sprawy polegającym na tym, że zbliżał się termin wejścia w życie uchwały dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotowy obszar, zasadne było zastępowanie organu I instancji przez organ II instancji w zakresie ustalania stanu faktycznego i gromadzenia oraz analizowania materiału dowodowego. Jak słusznie bowiem wskazuje się w judykaturze, procesowa zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. musi ustąpić przed zasadą wyrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ administracji kierujący postępowaniem powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 329/13).

Jako zasadny należy także uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia sprawy i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Wójt w przeprowadzonej analizie stanął na stanowisku, że brak jest na obszarze analizowanym działki sąsiedniej spełniającej warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dokonał on przy tym analizy zabudowy działki o nr [...] i stwierdził, że w tym względzie została wydana decyzja o warunkach zabudowy na zabudowę o charakterze rolniczym, zaś w ewidencji gruntów teren ten jest oznaczony jako grunt rolny zabudowany. Niemniej jednak działka ta jest użytkowana sprzecznie z wydaną decyzją jak i z jej przeznaczeniem wynikającym z ewidencji gruntów. Od frontu przedmiotowej działki znajduje się budynek gospodarczy, który wykorzystywany jest jako warsztat naprawy pojazdów mechanicznych. Kolegium natomiast przyjęło, że na analizowanym terenie dostępna jest działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz usługowym i w związku z tym uznać należy, że na wyznaczonym terenie mamy do czynienia z kontynuacją zabudowy.

W ocenie Sądu, stanowisko organu II instancji w powyższym względzie jest co najmniej przedwczesne. Organ ten bowiem bez głębszego uzasadnienia przyjął, że skoro na działce o nr [...] istnieje budynek usługowy, to w tym przypadku kontynuacja funkcji musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów, a jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zdaniem Sądu, aby zadośćuczynić przedstawionej powyżej zasadzie, należy najpierw ustalić, czy przypadkiem działka sąsiednia i jej zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy. Organ I instancji poczynił ustalenia, z których wynika, że godzi, gdyż w jego ocenie wykonywana tam działalność jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i przeznaczeniem wynikającym z ewidencji gruntów. Abstrahując od trafności tego stanowiska stwierdzić trzeba, że skoro organ II instancji nie zgodził się z nim, to winien poczynić własne w tej mierze ustalenia i prawidłowo je uzasadnić, czego jednak nie uczynił. Dokonując oceny zamierzenia inwestycyjnego pod kątem kontynuacji zabudowy (w tym prowadzonej tam działalności) na działce sąsiedniej, o której mowa jest w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., trzeba mieć na względzie, że musi to być zabudowa legalna, czyli zgodna z prawem. Powyższe dotyczy także prowadzonej na działce sąsiedniej działalności.

Zasadne są także pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, polegające na uniemożliwieniu pełnomocnikowi skarżącej S. J. zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zajęciu stanowiska w sprawie, w tym złożenia wniosków dowodowych, a następnie doręczenie decyzji samej stronie zamiast jej pełnomocnikowi, a także doręczenie stronom postępowania decyzji bez załączników. Naruszenia te w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Stwierdzone wyżej naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego czyni przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Z tych przyczyn poza rozważaniami pozostają pozostałe zarzuty skargi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.).