Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1869/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") działając na podstawie art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") oraz art. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., "u.o.z.z."), po rozpatrzeniu odwołania B. sp. z o.o. z siedzibą w P. ("skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("[...]WKZ") z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], nakazującej skarżącej przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych w budynku położonym na działce nr ewid. [...] przy ul. F. w J., wchodzącym w skład zespołu budowlanego dawnego osiedla hutniczego i huty w J., gm. O., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] grudnia 1970 r., znak: [...], pod numerem [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że kwestia złego stanu zachowania budynku, położonego na terenie nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. F. w J., gm. O., była już uprzednio przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego przez [...]WKZ, który decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nakazał skarżącej przeprowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Minister, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że [...]WKZ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu ww. sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2017 r.. [...]WKZ nakazał skarżącej przeprowadzenie wskazanych w niej prac konserwatorskich i robót budowlanych, wyznaczając termin ich wykonania na 31 października 2017 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, wskazując, że przedmiotowy budynek kwalifikuje się do rozbiórki, w związku z czym jego remont byłby niemożliwy.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z.z. wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Dla nieruchomości o nr ewid. [...] w J., obr. S., na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z której wynika, że jej właścicielem jest skarżąca.

Minister na podstawie akt sprawy stwierdził, że [...]WKZ przeprowadził kontrolę ww. nieruchomości pod względem przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Podczas oględzin stwierdzono m.in., że budynek jest w złym stanie technicznym spowodowanym zalewaniem przez wody opadowe. W celu aktualizacji ww. ustaleń, w dniu 16 marca 2017 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których wykonano dokumentację fotograficzną, potwierdzającą stan faktyczny. Jak ustalono, w dalszym ciągu stan obiektu jest zły z uwagi na niewykonanie jakichkolwiek czynności zabezpieczających przez właściciela.

W świetle dokonanych ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie stanu zachowania przedmiotowego budynku bezspornym było, że istniały uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, gdyż jego aktualny stan zachowania groził degradacją autentycznej struktury. Analiza stanu faktycznego wykazała, w ocenie Ministra, że obiekt ulega zniszczeniu wskutek aktywnej penetracji wilgoci w strukturze poszczególnych elementów konstrukcji. Wywiera na to bezpośredni wpływ przede wszystkim nieszczelny i niezabezpieczony dach, z ubytkami dachówki i gąsiorów, uszkodzona i zdekompletowana stolarka okienna i drzwiowa, jak również brak funkcjonującego systemu kanalizacji przeciwdeszczowej.

Wobec tego wydanie decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, zgodne jest z powinnością organów ochrony zabytków, ponieważ stosownie do treści art. 4 pkt 2 u.o.z.z., ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

Zdaniem Ministra, zakres prac nakazanych w wydanym orzeczeniu nie narusza dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 u.o.z.a. Rodzaj nałożonych na skarżącego obowiązków mieści się w definicjach robót budowlanych i prac konserwatorskich. Artykuł 3 pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r., poz. 290, ze zm.) definiuje roboty budowlane jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast definicję prac konserwatorskich określa art. 3 pkt 6 u.o.z.z., stanowiący, że są nimi działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań.

Minister podzielił ocenę stanu faktycznego, dokonaną przez [...]WKZ, stwierdzając, że wydany nakaz podyktowany był koniecznością zabezpieczenia przed zniszczeniem ww. zabytkowego budynku, którego zły stan zachowania wynika przede wszystkim z zaniedbań ze strony właściciela w wypełnianiu obowiązków, związanych z wykonywaniem bieżących napraw i konserwacji. Minister zgodził się także z koniecznością zobowiązania skarżącej do realizacji zadań, do których zobowiązują ją przepisy u.o.z.z. Pozostawienie budynku w obecnym stanie narażało go na dalsze oddziaływanie różnorodnych czynników niszczących, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do degradacji jego chronionych prawem wartości.

Minister podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 5 pkt 2, 3, 4 u.o.z.z., prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie, w celu trwałego zachowania jego wartości, jest obowiązkiem właściciela zabytku, niezależnie od jego stanu zachowania.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Minister stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania było stwierdzenie zakresu koniecznych do wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych w przedmiotowym budynku, nie zaś analiza stanu technicznego pod względem ekonomicznej i technicznej zasadności zachowania budynku.

W ocenie Ministra, postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. sp. z o.o. z siedzibą w P., wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 oraz 6 u.o.z.z. poprzez przyjęcie, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości, należącej do skarżącej, [...]WKZ był uprawniony do wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich bez uprzedniego bezspornego potwierdzenia, czy nieruchomość, której dotyczy wydana decyzja, powinna być w dalszym ciągu traktowana jako zabytek, mimo utraty przez nią wartości historycznej i naukowej oraz niezdatności nakazanych prac do zabezpieczenia oraz utrwalenia substancji zabytku i zahamowania procesów jego destrukcji,

2. art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 2, 5 oraz 6 u.o.z.z. poprzez błędne przyjęcie, że prace opisane w punktach 1, 2, 5 oraz 6 decyzji [...]WKZ z dnia [...] maja 2017 r. mieszczą się w dyspozycji normy prawnej wypływającej z art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 tej ustawy, podczas gdy w rzeczywistości stanowią one prace konserwatorskie mające na celu odtworzenie zabytkowego obiektu;

oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku o powołanie przez Ministra biegłego z dziedziny architektury i budownictwa w celu wydania opinii stwierdzającej, że przedmiotowy budynek w dalszym ciągu posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową, a stan jego zachowania pozwala na przeprowadzenia robót budowlanych i prac konserwatorskich zabezpieczających przed zniszczeniem zabytku, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego,

2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu dowodowym informacji zawartych w ekspertyzie technicznej dotyczących złego stanu technicznego budynku oraz utraty przez niego wartości historycznej i naukowej, jak również decydującego o niemożności wykonania prac nakazanych w decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że wydawane przez organy decyzje cechują się automatyzmem i są dalekie od zasad racjonalnej ochrony konserwatorskiej, zwłaszcza poprzez brak odniesienia się do wniosku skarżącej o powołanie biegłego w sprawie. Zdaniem skarżącej, nakazane na podstawie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.z. prace nie są pracami zabezpieczającymi, ale odtworzeniowymi, które nie mieszczą się w dyspozycji przywołanego przepisu. Prace te nie mogą więc, w ocenie skarżącej, polegać na uzupełnieniu lub odtworzeniu zabytku (jego części), bo wówczas, zgodnie z art. 3 pkt 7 ww. ustawy, byłyby to prace restauratorskie, a te nie zostały wymienione w ww. art. 49 ust. 1 u.o.z.z.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra, jak również poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie narusza prawa i dlatego skarga była niezasadna.

Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że budynek przy ul. F. w J. jest wpisany do rejestru zabytków województwa opolski pod nr [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1970 r. jako część dawnego mieszkalnego osiedla hutniczego. Budynki w analogicznej architekturze są parterowe, murowane z cegły, nakryte wysokimi dachami czterospadowymi, dachówką ceramiczną, karpiówką układaną w koronkę. Wybudowane zostały w 1775 r. wg projektu J. M. P. Do czasów współczesnych zachowały się trzy z czterech pierwotnie istniejących budynków mieszkalnych. Budynek przy ul. F. jest integralnym elementem osiedla o zachowany czytelnych cechach stylistycznych. Symetryczne elewacje zdobią boniowane narożniki oraz opaski okienne i drzwiowe. Budynek stanowi relikt centralnego założenia

Przedmiotowy budynek jest nieużytkowany od wielu lat i znajduje się w złym stanie technicznym, co potwierdziła kontrola przeprowadzona przez organ konserwatorski w dniu 9 czerwca 2016r.

Woda opadowa spowodowała bardzo duże zniszczenia wewnątrz obiektu. Zalane stropy i podłogi spowodowały ich zarwanie w większości pomieszczeń. Stolarka okienna zachowała się fragmentarycznie- w otworach pozostały oboknia, słupki, œślemiona i częściowo skrzydła. Zachowane pozostały oryginalne drewniane drzwi w wejściu w elewacji północnej. Brak schodów prowadzących na poddasze. Kominy na zewnątrz budynku posiadają duże ubytki, są zdeformowane i częściowo odchylone od pionu. Rynny i rury spustowe nieszczelne.

Nie budzi wątpliwości, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nakłada na jej właściciela (posiadacza) obowiązek opieki nad tym zabytkiem. Opieka ta sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, tj. utrzymania go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepszego jego wykorzystania dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne, czy naukowe. Obowiązek dbałości o stan zachowania zabytku ma charakter publicznoprawny i wynika wprost z ustawy.

Decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma charakter decyzji konstytutywnej, dlatego że na jej podstawie dochodzi do wpisu do rejestru zabytków, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, "co przekłada się m. in. ograniczeniem uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu.

Zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1 pkt. 1 u.o.z.).

Przepis art. 49 ust.1 ustawy należy wykładać i stosować w taki sposób, aby zapewnić osiągnięcie założonego przez ustawodawcę celu, którym jest zapewnienie możliwie szybkiej i efektywnej ochrony wartości zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji fizycznej przez podjęcie przy nim aktywnego działania w możliwie najkrótszym czasie. Właściciel powinien być zawsze postrzegany jako podmiot zobowiązany do podjęcia takich działań. Właściciel bowiem zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.

Zdaniem Sądu organy konserwatorskie zobowiązane były wydać decyzję nakazującą skarżącej spółce, w terminie określonym w tej decyzji, wykonanie oznaczonych robót budowlanych przy zabytku, gdyż ich wykonanie rzeczywiście stało się niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. [...] Konserwator Zabytków określił w sentencji decyzji nakazane prace jako roboty budowlane i konserwatorskie, zabezpieczające przed zniszczeniem zabytku- co w pełni odpowiada dyspozycji art. 49 ust. 1 u.o.z. Zarzut skarżącej rzekomego naruszenia przez organy tego przepisu, jak również art. 3 pkt. 1 i 2. jest całkowicie bezpodstawny.

Ochrona stanu zabytku nie polega na przymusie wykonywania niezbędnych robót budowlanych z użyciem technologii i materiałów z daty powstawania budynków, ale – w wypadku konieczności prowadzenia robót budowlanych - na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (art. 5 pkt. 3 u.o.z.). Jeżeli więc zniszczony element musi być wymieniony na nowy, to w niczym nie uchybia to zabytkowemu charakterowi obiektu, w którym roboty są wykonywane, a jednocześnie- wbrew zarzutom skargi- nie stanowi odtworzenia zabytkowego obiektu

Ponownie podkreślić należy, że w decyzji organu I instancji nakazano wykonanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego przy zabytku ( art. 3 pkt. 8 u.o.z.), oraz prac konserwatorskich (przez które rozumie się działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji ( art. 3 pkt. 6 u.o.z.). Skarżącej natomiast nie nakazano również prowadzenia prac restauratorskich, przez które rozumie się działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań (art. 3 pkt. 7 u.o.z.).

Oczywiście nie ulega wątpliwości, że nakazane prace przy zabytku stanowią znaczne obciążenie finansowe dla właściciela, jednakże argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Aspekty ekonomiczno-gospodarcze nie mieszczą się pośród przesłanek warunkujących stosowanie art. 49 ust. 1 ww. ustawy": (por. NSA w wyroku z dnia 28 października 2016 r. II OSK 158/15, ONSA).

Zwłaszcza, że przedmiotowy budynek nie utracił jeszcze swoich wartości zabytkowych i historycznych, czego potwierdzeniem jest pozostający w rejestrze zabytków stosowny wpis.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, że w postępowaniu na podstawie art. 49 ust 1 u.o.z, organy związane są decyzja o wpisie do rejestru zabytków, tak więc argumenty o utracie przez obiekt wartości historycznej i naukowej mogą być podnoszone wyłącznie w postępowaniu o skreślenie danego obiektu z rejestru zabytków. Z tych też względów za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku o powołanie biegłego z dziedziny architektury i budownictwa w celu wydania opinii stwierdzającej, że przedmiotowy budynek w dalszym ciągu posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową, bowiem okoliczność ta nie może być badana w niniejszym postępowaniu.

Na marginesie Sąd zauważa ,że skarżąca podjęła działania zmierzające do uchylenia ochrony konserwatorskiej nad budynkiem położonym na działce nr ewid. [...] przy ul. F. w J., jednak Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. odmówił skreślenia przedmiotowego obiektu z rejestru zabytków.

Zdaniem sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Należy także podkreślić, że decyzja podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 ww. ustawy ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych w pełni potwierdza potrzebę wykonania prac wymienionych w treści kwestionowanej decyzji.

Mając na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.