Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1225/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 2019 poz 1182
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Pyskowicach z dnia 27 lutego 2020 r. nr XVIII/162/2020 w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Pyskowicach (dalej: "organ") w dniu 27 lutego 2020 r. podjęła uchwałę nr XVIII/162/2020 w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Pyskowice na lata 2020-2024. W podstawie prawnej uchwały wskazała art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 611, w skrócie: "ustawa"). W § 1 uchwały przyjęto Wieloletni Program Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Pyskowice na lata 2020-2024, stanowiący załącznik do uchwały.

Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 4 marca 2020 r. pod poz. 1879 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 3 uchwały), natomiast jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta Pyskowice (§ 2 uchwały).

B. S. (dalej: "skarżąca") pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się stwierdzenia nieważności § 1 uchwały w zakresie przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Pyskowice na lata 2020-2024, stanowiącego do niej załącznik.

Organ uchwałą z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr XXIII/234/2020, podjętą w oparciu o art. 32 i art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), przekazał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wraz ze stanowiskiem zajętym w sprawie.

Pełnomocnik skarżącej w treści skargi zarzucił organowi naruszenie: art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: "u.g.n."), poprzez wprowadzenie dodatkowych kryteriów, dotyczących osoby najemcy lokalu wbrew wyczerpującej regulacji ustawowej, przewidującej prawo pierwszeństwa dla najemcy legitymującego się umową najmu zawartą na czas nieoznaczony; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wyłączenie określonych kategorii osób z prawa pierwszeństwa oraz naruszenie zasady równego traktowania podmiotów mających jednakową cechę relewantną dla najemcy; art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., poprzez zawężenie określonych w obrocie nieruchomościami warunków nabycia lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy. Domagał się w związku z powyższym stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 1 i zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu wywiódł, że zapisem punktu 3 Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Pyskowice na lata 2020-2024 "nie będą przeznaczane do sprzedaży lokale, których najemcy zawarli umowę najmu w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku" (cytat treści skargi, str. 2) naruszono interes prawny skarżącej, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w P., a umowę najmu zawarła w dniu [...] kwietnia 2019 r. W ocenie skarżącej, jeśli jednostka samorządu terytorialnego podejmie decyzję o obrocie mieniem, wówczas osoby wskazane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. (które spełniły jeden z warunków, tj. są najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony), mają pierwszeństwo w jego nabyciu. Stąd też, wymóg zawarcia umowy najmu w okresie 5 lat przed datą złożenia wniosku, stoi w sprzeczności z przepisami u.g.n. i został przyjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Dodatkowo, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. upoważnia radę gminy do określenia zasad obrotu nieruchomościami, w tym lokalami mieszkalnymi, to jednak, o ile przepisy szczególne zakreślają w pewnych zakresach ramy obrotu, nie zawiera uprawnienia do określenia ich w sposób dowolny, wykraczający poza te ramy. Skoro, ustawodawca w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. ustalił warunki do pierwszeństwa nabycia lokalu mieszkalnego, to ich naruszenie jest niedopuszczalne. Skarżąca ze względu na uzasadnione oczekiwanie, iż nabędzie wynajmowany lokal mieszkalny na własność, poniosła określone koszty i nie zakupiła innego lokalu. Natomiast wykreowany treścią zaskarżonej uchwały stan prawny skutkuje tym, że pozbawia się ją możliwości nabycia tego lokalu, co w sposób bezpośredni wpływa na jej interes prawny.

Pismem z dnia 23 września 2020 r. organ złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., albowiem skarżąca nie podała na czym ma polegać naruszenie jej interesu prawnego, w części dotyczącej elementów jakie zawiera załącznik do zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu, prawo do żądania sprzedaży lokalu mieszkalnego powstaje dopiero z chwilą złożenia oświadczenia przez osobę korzystającą z pierwszeństwa, że wyraża zgodę na cenę ustaloną na lokal podany w wykazie sporządzonym na podstawie art 35 ust. 1 u.g.n. Skoro, zatem nie doszło do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu, w tym zajmowanego obecnie przez skarżącą lokalu i nie złożyła ona oświadczenia o skorzystaniu z pierwszeństwa, w trybie art. 34 ust. 5 u.g.n., to jej interes nie został naruszony przez zaskarżoną uchwłę. Organ zauważył, że wykonywanie prawa własności przez gminę w zakresie zasobu mieszkaniowego nie polega wyłącznie na wyzbywaniu się przez nią wszystkich lokali mieszkalnych. W zakresie pojęcia "gospodarowanie zasobem mieszkaniowym" mieści się także inna działalność taka, jak wykonywanie kosztownych remontów budynków, których nie można sfinansować z uzyskiwanych opłat czynszowych, koszty administrowania lokalami gminy znajdującymi się we wspólnotach mieszkaniowych, tworzenie mieszkań socjalnych. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał, iż z racjonalnego punktu widzenia nie ma uzasadnienia, aby lokal mieszkalny, oddany w najem w przeciągu krótkiego okresu czasu, był wyłączony z gminnego zasobu mieszkaniowego. Skoro, lokal mieści się w tym zasobie i w oparciu o obowiązujące w gminie zasady wynajmowania lokali mieszkalnych został oddany w najem osobom spełniającym warunki ubiegania się o lokal komunalny, to nie byłoby prawidłową gospodarką przeznaczenie go następnie do sprzedaży. Nie można także uznać, aby w sprawie nastąpiło naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., bowiem zaskarżona uchwała nie reguluje zasad sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz dotychczasowych najemców, w tym oferowania najemcom nabycia lokalu pod warunkiem zawarcia umowy najmu w dłuższym niż 5 lat w okresie od dnia złożenia wniosku. Wszyscy najemcy, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu zajmowanego lokalu mieszkalnego, tj. posiadający zawarte umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, traktowani są tak samo. Natomiast ustawowa zasada pierwszeństwa najemcy do nabycia zajmowanego lokalu jest prawem bezwarunkowym, powstającym w chwili przystąpienia przez jednostkę samorządu terytorialnego do zbywania nieruchomości osobom fizycznym. Pierwszeństwo to aktualizuje się w przypadku przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży, a więc może być realizowane tylko przy ich zbywaniu. Zróżnicowanie w zakresie wyłączenia lokali mieszkalnych ze sprzedaży, ze względu na okres czasu od zawarcia umowy najmu jest uzasadnione potrzebą utrzymania zasobu mieszkaniowego na określonym poziomie, a także ograniczeniem kosztów związanych z przeznaczeniem lokalu do wynajęcia. Na wynajmującym ciąży bowiem obowiązek zapewnienia sprawnego działania instalacji i urządzeń umożliwiających najemcy korzystanie z wody, ciepła energii elektrycznej itp., oraz wymiany zużytych elementów wyposażenia w razie oddania w najem lokalu opróżnionego przez dotychczasowego najemcę (art. 6a ust. 1 i 2 ustawy). Wobec powyższego, organ uznał skargę za niezasadną i w konsekwencji domagał się jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem wydanych w sprawie rozstrzygnięć, jak również obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, organ nie jest również upoważniony do regulowania tego, co zostało już ustawowo określone. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (por. art. 1 u.s.g.). Jednostki samorządu terytorialnego posiadają określony zakres zadań własnych związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców i samodzielnie je realizują, wyrażając wolę mieszkańców (por. art. 6 ust. 1, art. 7 i art. 8 u.s.g.). Ingerencja prawodawcza w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga poszanowania zasady zupełności regulacji ustawowych i musi być zgodna z zasadą proporcjonalności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt K 54/05).

Badając dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i zarazem aktów prawa miejscowego. Konieczne stało się zatem ustalenie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę.

Art. 101 u.s.g. uległ nowelizacji, dokonanej na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), skutkującej rezygnacją z wymogu poprzedzania skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia. Zmiana ta weszła w życie od 1 czerwca 2017 r. oraz znajduje zastosowanie do uchwał i zarządzeń podjętych po tej dacie (art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej), a więc do będącej przedmiotem niniejszego postępowania zaskarżonej uchwały z dnia 27 lutego 2020 r. Obecnie zatem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie bezpośrednio do sądu administracyjnego. Uchyleniu uległ także art. 101 ust. 3 u.s.g., który przewidywał odpowiednie stosowanie przepisów o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia.

Pojęciem interesu prawnego w kontekście dopuszczalności skargi posługuje się również art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który odnosi się wyłącznie do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., oraz przewiduje ocenę legitymacji skargowej jako warunku dopuszczalności skargi. Legitymacja ta ma jednak inny charakter, oparta jest bowiem na przepisie szczególnym, w rozpatrywanej sprawie jest to art. 101 ust. 1 u.s.g., który warunkuje legitymację skargową od naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia.

Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 69/07, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04 (CBOS) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem".

Podzielając przedstawione wyżej poglądy trzeba dojść do wniosku, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Innymi słowy mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1387/07, CBOS).

Konstrukcja przepisu art. 101 u.s.g. w sposób istotny rzutuje na legitymację skarżącej w niniejszej sprawie. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04 i z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, CBOS). Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To natomiast oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie da się stwierdzić jego istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie bez wnikliwego zbadania wpływu aktu administracyjnego na sferę praw strony skarżącej, celem ustalenia rzeczywistego pokrzywdzenia przez zaskarżony akt. W takiej sytuacji kwestia rzeczywistej legitymacji skargowej przestaje być kwestią wstępną, a twierdzenie, że naruszono interes prawny, może zostać zweryfikowane podczas postępowania sądowego. Z tego też powodu niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), o czym zawiadomiono pełnomocnika skarżącej oraz pełnomocnika organu.

Będąca przedmiotem niniejszego postępowania zaskarżona uchwała dotyczy przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Pyskowice na lata 2020-2024. Treść punktu 3 tego Programu stanowi, iż: "3. Planowana sprzedaż lokali w latach 2020-2024 Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Nr XXXIV/261/09 z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie określenia zasad zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania z późn. zm. celem zachowania "ochrony" mieszkaniowego zasobu Gminy na poziomie 1200 lokali, w latach 2020-2024 pozostało ogółem do zbycia 90 lokali. Wg stanu na koniec 2019 roku w budynkach wspólnot mieszkaniowych pozostało 1041 lokali, a w budynkach stanowiących 100% własności Gminy 254 lokali mieszkalnych. Ponadto nie będą przeznaczane do sprzedaży lokale, których najemcy zawarli umowę najmu w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku." (cytat).

Dokonując oceny występowania w sprawie i wykazania przez skarżącą legitymowania się interesem prawnym należy zauważyć, że nie istnieje związek z konkretną normą prawa materialnego, zatem taką normą, którą można wskazać jako podstawę tego interesu. W żaden sposób nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, z których mogłaby wywieść, że nie dysponuje prawem do zajmowanego przez siebie lokalu mieszkalnego na podstawie zawartej w dniu [...] kwietnia 2019 r. umowy najmu, która została poddana analizie w toku postępowania sądowego. Można zatem przyjąć, że aktualny osobisty (własny, indywidualny) i realny interes prawny, dotyczący bezpośrednio sfery prawnej skarżącej jako najemcy nie został naruszony. Wskazane w przywołanym fragmencie załącznika do zaskarżonej uchwały unormowanie mające charakter prawa miejscowego w żaden sposób nie dotyczy prawnej sytuacji skarżącej. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak i jej ogłoszenia skarżąca jest najemcą i ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe z gminnego zasobu mieszkaniowego. Nie wystąpiło również ograniczenie jej praw z tego tytułu. Nie naruszony został żaden przepis prawa materialnego, który skutkowałby ograniczeniem jej praw wynikających wprost z zapisów umowy najmu, znajdującej się w aktach sądowoadministracyjnych (k. 41-43 akt administracyjnych).

Tymczasem, skarżąca naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia dopatruje się we wskazanych w petitum skargi przepisach prawa materialnego i ustrojowego.

W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że po myśli art. 4 ust. 1 ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy i - na zasadzie art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 ustawy - gmina ma jedynie obowiązek ("Rada gminy uchwala") uchwalić wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy co najmniej na pięć kolejnych lat oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2).

Rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy). Elementy uchwały, które winny zostać w niej skonkretyzowane zostały wymienione w otwartym katalogu, zawartym w art. 21 ust. 2 ustawy. Dodatkowo, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny między innymi uwzględniać wysokość dochodu gospodarstwa domowego (art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy). Krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz lokalu socjalnego wyczerpująco określa art. 4 ust. 1 i 2 ustawy stwierdzając, że uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium niskich dochodów w gospodarstwie domowym. Reguła ta dotyczy wszystkich lokali wynajmowanych z mieszkaniowego zasobu gminy. Takie skonstruowanie zasad wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, prowadzi do równych szans na czynienie starań o uzyskanie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy (por. wyroki NSA: z dnia 15 kwietnia 2008 r., I OSK 82/08; z dnia 22 stycznia 2010 r., I OSK 1318/09 i z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1467/99, CBOS).

Jak stanowi art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Jednakże ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina wyrazi wolę ich sprzedaży.

Do zadań własnych gminy należy, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.s.g. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy, gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność samorządu terytorialnego i zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych, w tym prawo pierwokupu nieruchomości. W ramach tych zadań gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, wykorzystując w tym celu mieszkaniowy zasób gminy.

Podkreślenie tego stanu prawnego jest istotne z uwagi na zarzuty skargi koncentrujące się w ocenie Sądu na interesie faktycznym skarżącej. Wywiodła w niej bowiem fakt poniesienia kosztów i nie zakupienie innego lokalu, licząc na nabycie na własność wynajmowanego z zasobu gminnego lokalu mieszkalnego.

Tymczasem, celem przedstawionej regulacji prawnej, z której skarżąca skorzystała jest zaspokajanie potrzeb gospodarstw domowych o niskich dochodach. W tej sytuacji, skarżąca wprowadziła w błąd organ, bowiem posiadając środki finansowe na zakup mieszkania na "wolnym rynku", mogłaby potrzeby mieszkaniowe mieć zapewnione bez korzystania ze wsparcia gminnego zasobu mieszkaniowego, którego celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 i art. 20 ust. 1-2c oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 21b i c ustawy).

Gospodarując zasobem lokalowym Gminy Pyskowice Burmistrz Miasta podejmuje decyzje o przeznaczeniu do sprzedaży lokali mieszkalnych uwzględniając racjonalną prawidłową gospodarkę tym zasobem. Zasoby mieszkaniowe gminy są bowiem ograniczone i gmina wprowadza mechanizmy racjonalizujące sprzedaż lokali, chroniąc zasób mieszkaniowy.

Gmina samodzielnie decyduje o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ust. 1 u.s.g.). W tym celu rada gminy uchwala zasady nabywania, zbywania, ograniczania wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.) oraz tworzy gminne zasoby nieruchomości (art. 20 pkt 2 u.g.n., a także wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy). Programy te zawierają opis działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w tym planowaną sprzedaż lokali (art. 21 ust. 2 pkt 2 ppkt 3 ustawy). Ponadto, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (por. art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z art. 13 ust. 1 u.g.n. wynika, że nieruchomości gminne mogą być przedmiotem obrotu. Jeżeli gmina zdecyduje się na sprzedaż konkretnych nieruchomości właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz lokali przeznaczonych do sprzedaży oraz zawiadamia każdego najemcę indywidualnie o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży i o przysługującym mu pierwszeństwie w jego nabyciu (art. 35 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 u.g.n.).

Unormowanie powyżej opisane nie miało miejsca w przypadku skarżącej, bowiem zajmowany przez nią lokal nie znalazł się w wykazie lokali przeznaczonych do sprzedaży. Zatem nie doszło do naruszenia omówionych przepisów prawa materialnego. Na dzień wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie wywołuje ona takiego skutku, którego obawia się skarżąca, o czym szeroko poinformował organ w odpowiedzi na skargę. Stanowisko tam zaprezentowane należy w pełni zaakceptować.

Gmina ma swobodę w określeniu jakie kategorie lokali mieszkalnych w ramach posiadanego zasobu przeznaczy do zbycia na rzecz osób fizycznych, a gospodarka zasobem w opisany wyżej sposób musi być zgodna z prawem i zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22.11.2018 r. sygn. akt I OSK 2884/16 "gmina jako właściciel mienia komunalnego ma prawo wynikające chociażby z art. 18 ust. 2 pkt 9 a u.s.g. do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do ich właściciela. W tym uprawnieniu mieści się możliwość wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenie dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży".

W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g. należy zwrócić uwagę na treść ust. 2 tego artykułu, który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie obecnie jednolicie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez skarżącą). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji stanu res iudicata (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586; wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, CBOS oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84 i Lex nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy u.s.g. wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności zaskarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby ani możliwości dokonywania jego ponownej kontroli.

Sąd zbadał zatem dopuszczalność zaskarżenia uchwały przez skarżącą i odmówił jej legitymacji skargowej, oraz dokonał merytorycznej oceny jej zgodności z prawem.

W tym stanie sprawy, skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji. Z tego powodu skarżąca została pozbawiona w przyszłości prawa do kwestionowania zaskarżonej uchwały.