Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1486/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 250, 209, 210
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 119/09 w sprawie ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia (...) października 1997 r. nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2062/05 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 119/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2062/05.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1756/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. W.z dnia 25 października 2006 r. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2062/05 oddalającym skargę W. W.na uchwałę Rady Gminy O. z dnia (...) października 1997 r. nr (...) w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne.

Zgodnie z art. 270 p.p.s.a. z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwane jako p.p.s.a.) w przypadkach przewidzianych w dziale VII można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. W tej sprawie skarżący W. W. domaga się wznowienia postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., który w chwili wniesienia skargi o wznowienie postępowania jeszcze nie był prawomocny. Tym samym skarga o wznowienie postępowania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej W. W. , postanowieniem z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 1470/08 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd zauważył, że zgodnie z art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Brak możliwości wystąpienia ze środkiem odwoławczym wynikać może między innymi z faktu uchybienia terminu do wystąpienia z takim środkiem. Tym samym stwierdzić trzeba, iż orzeczenie staje się prawomocne z chwilą, gdy strona nie złoży właściwego środka odwoławczego w terminie przewidzianym ustawą. Prawomocność taka nie wynika z żadnego dodatkowego orzeczenia i następuje z mocy prawa. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedstawione w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania, było błędne. Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na szereg zażaleń i wniosków jakie składał skarżący do dnia wydania orzeczenia o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania nie została stwierdzona prawomocność wyroku tego Sądu z dnia 6 lipca 2006 r. i wyrok ten nie stał się prawomocny. Zdaniem Sądu odwoławczego twierdzenie takie jest nieprawidłowe i prowadziłoby do wniosku, że aż do chwili stwierdzenia prawomocności orzeczenia możliwe byłoby wystąpienie ze środkiem zaskarżenia, niezależnie od terminów wyznaczonych odpowiednimi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie uprawomocnienie się wyroku z dnia 6 lipca 2006 r. nastąpiło 15 października 2006 r., kiedy to upływał trzydziestodniowy termin do złożenia skargi kasacyjnej. Na bieg tego terminu nie miały wpływu późniejsze wnioski i zażalenia skarżącego, szczególnie że żaden z tych wniosków nie został przez Sąd rozpatrzony pozytywnie. Tym samym skarga W. W.o wznowienie postępowania sądowego, złożona w dniu 27 października 2006 r. była wniesiona prawidłowo, zaś postanowienie o jej odrzuceniu jako przedwczesnej naruszało art. 168 § 1 i art. 270 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako niezgodne z prawem podlega uchyleniu.

Rozpoznając ponownie skargę W. W. o wznowienie postępowania, Sąd pierwszej instancji przedstawił co następuje:

W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. I SA/Wa 2062/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził m.in., że w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym także przedłożone nowe dokumenty należało przyjąć, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe nastąpiło na wniosek skarżącego, posiadającego więcej niż 50% powierzchni gruntów przeznaczonych na ten cel w planie zagospodarowania przestrzennego. Plan ten został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy O. z dnia (...) grudnia 1986 r. Fakt, że w zaskarżonej uchwale podano nr działki (...) , a w kolejnej uchwale z (...) lutego 1998 r. sprecyzowano, że jest to działka nr (...) o powierzchni (...) m – nie może stanowić o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 14 p.p.s.a. z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z powołanym przepisem a także z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych (Dz.U. Nr 72, poz. 312 ze zm.), dopiero po wszczęciu postępowania zarząd gminy przystępuje do opracowania założeń projektu uchwały i w tym celu sporządza dokumentację geodezyjną i prawną dotychczasowego stanu nieruchomości oraz określa wartość nieruchomości w stanie dotychczasowym. Przepis § 5 powołanego rozporządzenia zawiera pouczenie dla zarządów gmin, jak należy postępować przy opracowywaniu dokumentacji. Dopiero po opracowaniu założeń uchwały o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne ustala się termin zebrania. Podczas posiedzenia Zarządu Gminy O. , w którym wziął udział W. W., Zarząd Gminy przedstawił projekt uchwały w sprawie scalenia i podziału nieruchomości oraz poprosił W. W. o uzgodnienie terminu i sposobu wpłaty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości otrzymanych w wyniku scalenia i podziału w stosunku do wartości nieruchomości przed scaleniem. Skarżący został poinformowany również o wyłożeniu w dniach 26 stycznia 1998 r. do 16 lutego 1998 r. projektu uchwały w sprawie scalenia i podziału do wglądu, miał możliwość składania wniosków, otrzymał projekt uchwały podjętej następnie 28 lutego 1998 r. (ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2000 r. w sprawie sygn. I SA 2003/98). Zaskarżona uchwała dotyczyła jedynie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne a wszelkie czynności związane z opracowaniem założeń do kolejnej uchwały, przygotowaniem dokumentacji geodezyjnej i prawnej następowały już po dacie zaskarżonej uchwały i w wyniku tych czynności sprecyzowano, że chodzi o działkę nr (...) i jest to działka tożsama z działką, którą wskazano w zaskarżonej uchwale, będącą własnością Gminy O. , na co wskazuje zarówno mapa jak i powierzchnia tej działki.

Obowiązująca w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) stanowiła w art. 67 ust. 1, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie p.p.s.a., tracą moc po upływie pięciu lat od dnia wejścia jej w życie, tj. od dnia 1 stycznia 1995 r. Zatem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Narodowej w O. u z dnia (...) grudnia 1986 r. nie stracił swej ważności i był aktem obowiązującym. W latach 1986–1988 nie został przeprowadzony podział nieruchomości skarżącego, gdyż nie było wydanej decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział tej nieruchomości przez organ wykonawczy gminy, a zmiany w ewidencji gruntów w zakresie numeracji działek zostały wprowadzone w roku 1997 r.

Zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem a istnienie uchwały Rady Gminnej w O. u z (...) czerwca 1987 r. nr (...), nie stało na przeszkodzie podjęciu zaskarżonej uchwały a nadto, w kontekście obowiązujących przepisów, było jedynym możliwym sposobem dokonania podziału nieruchomości skarżącego w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W skardze o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2062/05 W. W. jako podstawę wznowienia wskazał art. 273 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 i 3 tego artykułu w związku z art. 277 i 278 p.p.s.a. Powołał się też na pisma Policji i decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W ocenie skarżącego wyrok z 6 lipca 2006 r. oraz inne wyroki i postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są oparte na podstawie poświadczonej nieprawdy w zeznaniach oraz dokumentach Wójta Gminy O. . Adwokat z urzędu nie wywiązał się należycie ze swoich obowiązków. Nie reprezentował skarżącego należycie przed sądem, nie zgłosił wniosków dowodowych na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 .r. Adwokat odmówił napisania skargi kasacyjnej od tego wyroku, przetrzymał wyrok 28 dni. Skarżący podaje, że wyrok otrzymał 13 października 2006 r. już po utracie terminu odwoławczego. Doszło do naruszenia praw konstytucyjnych być może również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dlatego że na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. Sąd nie dopuścił skarżącego do głosu i złożenia zeznań oraz nie doręczył wyroku.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga W. W. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r. jest niezasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji wznowienie postępowania polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem w przypadkach zajścia ustawowych przyczyn wznowienia. Skarga o wznowienie postępowania jest środkiem obalania prawomocnych orzeczeń w wyjątkowych, ściśle określonych wypadkach. Podstawy skargi o wznowienie zostały wyliczone taksatywnie. W postępowaniu takim nie są rozpoznawane zarzuty poza zakresem ustawowych podstaw wznowienia. Wznowienie uzasadniają tylko te przesłanki, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż skarżący, poza wskazaniem wszystkich podstaw wznowienia postępowania z art. 273 p.p.s.a., nie uzasadnił, jaki wpływ każda z tych podstaw miała na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie podstawy wznowienia powinno polegać na dokładnym określeniu zarówno okoliczności wskazujących na istnienie powołanej podstawy, jak i wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, jaki wywiera istnienie tych okoliczności. Skarżący wprawdzie stwierdził w skardze, że wyrok z 6 lipca 2006 r., jak inne orzeczenia sądów administracyjny wydane są na podstawie poświadczonej nieprawdy w zeznaniach i dokumentach Wójta Gminy O. , lecz nie wykazał jakiegokolwiek związku tych twierdzeń z rozpatrzoną sprawą a zatem i wpływu, jaki wywarło to na rozstrzygnięcie. Również podniesiony w skardze zarzut nienależytej reprezentacji przed sądem, nie jest zdaniem Sądu pierwszej instancji podstawą przewidzianą w powołanym przez skarżącego art. 273 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. W. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 280, 281 i 282 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie.

Powołując się na wymienioną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż przepisy p.p.s.a. określające procedurę oraz tryb działania Sądu w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem (tu: wyrokiem) rozgraniczają wyraźnie dwa etapy decyzyjne Sądu: formalny i merytoryczny, przy czym w zależności od wyników danego etapu ustawa różnicuje formę zakończenia postępowania podjętego wskutek skargi o wznowienie (odrzucenie skargi bądź jej oddalenie). Etap formalny (określony w art. 280 i 281 p.p.s.a.) polega na badaniu czy skarga spełnia wymogi formalne, tj. czy złożona została w terminie (według art. 277 p.p.s.a.) i czy zachodzi ustawowa podstawa wznowienia). Według art. 280 względnie 281 p.p.s.a. – jeżeli sąd stwierdzi brak ustawowych podstaw wznowienia skargę odrzuca. Oddalenie skargi oznacza natomiast merytoryczne rozpoznanie skargi, które podejmowane jest w drugim etapie decyzyjnym i co istotne – dopiero po ustaleniu w pierwszym etapie, że zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania (tj., że termin wniesienia skargi został zachowany oraz istnieje podstawa wznowienia). Taki wniosek wypływa z brzmienia i układu kolejnych przepisów regulujących procedurę postępowania wznowieniowego. Innymi słowy jeżeli sąd stwierdza brak formalnych podstaw wznowienia postępowania, względnie nie zachowanie terminu – skargę winien odrzucić. Sąd skargę oddala dopiero wówczas, gdy ustali, że zachodzą formalne podstawy merytorycznego rozpoznania sprawy (tj. gdy brak jest podstaw do odrzucenia skargi), po merytorycznym jej zbadaniu.

Skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wydał decyzję merytoryczną, tj. skargę oddalił. Z treści uzasadnienia skarżonego wyroku wynika natomiast jednoznacznie (począwszy od strony 4), iż za podstawę oddalenia skargi Sąd przyjął brak podstawy do wznowienia postępowania (tj. argument formalny) i w istocie nie badał merytorycznych podstaw do oddalenia skargi, względnie jej uwzględnienia. Powyższe działanie Sądu pierwszej instancji skutkuje w ocenie skarżącego naruszeniem, powołanych w komparycji skargi, przepisów p.p.s.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skarżącego zawarte w treści skargi w istocie bowiem nie zostały rozpoznane, stąd trudno nawet w chwili obecnej podjąć polemikę Sądu w tej mierze. Sąd merytorycznie nie odniósł się ani do zarzutu naruszenia prawa skarżącego do należytej reprezentacji w poprzednio prowadzonym postępowaniu (skarżący obecnie podtrzymuje ten zarzut) ani do innych zarzutów objętych treścią skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 280, 281, 282 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi przy równoczesnym przyjęciu przez Sąd braku podstaw wznowienia postępowania co powinno skutkować odrzuceniem skargi.

Wznowienie postępowania umożliwia rozpoznanie sprawy, w której zapadł wyrok prawomocny. Wznowienie postępowania może jednak nastąpić wyłącznie z przyczyn przewidzianych w Dziale VII p.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania powinna spełniać także wymogi określone w art. 277 i 279 p.p.s.a. Powinna:

1) być wniesiona poza wyjątkami przewidzianymi w przepisach w terminie trzymiesięcznym od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia,

2) zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia,

3) zawierać podstawę wznowienia i jej uzasadnienie,

4) zawierać okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do jej wniesienia,

5) zawierać żądanie o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia.

Warunkiem możliwości rozpatrywania skargi o wznowienie, co wyraźnie wynika z art. 280 § 1 p.p.s.a., jest wniesienie skargi w terminie i oparcie jej na ustawowej podstawie wznowienia. Brak jednego z tych warunków powoduje to, że rozpatrywanie skargi o wznowienie jest niemożliwe, skutkuje więc jej odrzuceniem.

Badanie dopuszczalności skargi o wznowienie nie jest badaniem zasadności skargi, a jedynie badaniem warunków umożliwiających rozpatrywanie samej skargi. Oceny dokonuje się na podstawie twierdzeń zawartych w skardze. Na tym etapie sąd nie bada trafności powołanych podstaw wznowienia postępowania, a tylko fakt ich powołania. To wstępne badanie skargi o wznowienie co do zasady odbywa się na posiedzeniu niejawnym (art. 280 § 1 p.p.s.a.). Może być ono jednak połączone z rozpoznaniem sprawy. W takiej sytuacji stosownie do art. 281 p.p.s.a. sąd, wyznaczając rozprawę, na rozprawie bada dopuszczalność wznowienia, może przy tym to uczynić w dwojaki sposób: 1) traktując tę kwestię odrębnie jako pewnego rodzaju samodzielne postępowanie, po zakończeniu którego albo odrzuca skargę, albo przystępuje do badania sprawy, 2) łącząc badanie dopuszczalności wznowienia z badaniem istoty sprawy (vide – T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, Część pierwsza, Tom I, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1997 – zawierający podobne uregulowania instytucji wznowienia). W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał za celowe łączne badanie dopuszczalności wznowienia z badaniem istoty sprawy, nie wyznaczył bowiem posiedzenia niejawnego w trybie art. 280 § 1 p.p.s.a.

Przy połączeniu dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy postępowanie wywołane wniesieniem skargi o wznowienie postępowania powinno obejmować zarówno badanie wymagań formalnych jak i rozpoznanie sprawy na nowo w granicach jakie zakreśla podstawa wznowienia. W niniejszej sprawie Sąd trafnie uznał, że skarga o wznowienie spełnia wymogi formalne. Rozpoznanie sprawy na nowo w granicach zakreślonych przez podstawę wznowienia obejmuje z kolei badanie prawdziwości przytoczonej w skardze o wznowienie podstawy wznowienia oraz właściwe rozpoznanie sprawy. Sąd I instancji zbadał we wskazanych wcześniej ramach prawdziwość przytoczonych przez skarżącego podstaw wznowienia i trafnie wskazał, że nie zostało wywiedzione jaki wpływ na rozstrzygniecie sprawy miało poświadczenie nieprawdy w zeznaniach i dokumentach Gminy O. na wydanie wyroku z 6 lipca 2006 r. oraz inne orzeczenia sądów administracyjnych. Uzasadnienie podstawy wznowienia winno zaś polegać na dokładnym określeniu zarówno okoliczności wskazujących na istnienie powołanej podstawy, jak i wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, jaki wywiera istnienie tych okoliczności.

Zgodzić trzeba się również z Sądem I instancji, że podniesiony w skardze zarzut nienależytej reprezentacji przed sądem nie jest podstawą przewidzianą w art. 273 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki po zbadaniu prawdziwości stawianych w skardze o wznowienie postępowania zarzutów trafnie w tej sytuacji uznał, że skargę tę należało oddalić.

Powoduje to, że zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwione.

Mając to wszystko na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu za reprezentowanie skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258–261 p.p.s.a.