Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 668/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 14 marca 2013r. ustalił dla skarżącej M. K. opłatę w wysokości 30150 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym G., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 2,0309 ha, powstałą w wyniku jej podziału.

Decyzja został wydana na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 106, poz. 675 ze zm.) oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 28 września 2007r. w sprawie ustalenia stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił, że podział nieruchomości nr [...] został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy. W wyniku podziału powstało 17 działek od nr [...] do [...]. Decyzja dotycząca podziału stała się prawomocna z dniem 21 stycznia 2012r.

W toku wszczętego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na zlecenie organu sporządzony został operat szacunkowy. Organ wskazał, że dokonał oceny materiału dowodowego pod względem formalnym, opierając się na rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004r. oraz Dziale IV Wycena nieruchomości ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając swoje stawisko powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012r. sygn. akt VIIISA/Wa452/12, w którym Sąd ten stwierdził, że Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, którymi dysponuje biegły, oraz Organ winien dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj zbadać czy dowód ten został wystawiony/podpisany przez uprawnioną osobę, w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z uzasadnieniem.

Następnie organ podał, że do operatu zostały przez skarżącą wniesione uwagi w piśmie z dnia 6 lutego 2013r. Organ I instancji wskazał, że z uzyskanej od rzeczoznawcy majątkowego opinii z dnia 22 lutego 2013r. wynika, że operat został sporządzony poprawnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Rzeczoznawca D. K. ustaliła wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 679500zł oraz jej wartość po podziale na kwotę 100500zł. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalona została na mocy uchwały Rady Gminy z dnia 28 września 2007r. nr [...] w wysokości 30%

Powołując się na powyższe oraz przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 30150zł, tj. 30% wzrostu jej wartości spowodowanego podziałem nieruchomości.

M. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 6 oraz art. 80 kpa poprzez błędne uznanie, iż operat szacunkowy wartości nieruchomości do ustalenia wysokości opłaty podziałowej został wykonany zgodnie z przepisami prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2.naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 7 kpa poprzez niewystapienie w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła:

1. na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o złożenie wniosku do Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego przez D. K.;

2. o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że operat został sporządzony w sposób sprzeczny z prawem oraz w sposób szczegółowy przedstawiła uzasadnienie swoich zarzutów. Skarżąca podała, że przedmiotowa nieruchomość składająca się z działki nr [...] została podzielona na 17 odrębnych nieruchomości (każda składająca się z odrębnej działki ewidencyjnej).

Zarzucono nieprawidłową wycenę działki nr [...] wydzielonej na drogę wewnętrzną, wycenioną w oparciu o § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ.U z 2004r. nr 207, poz. 2109 ze zm.), skoro dla jego zastosowania niezbędnym jest aby cel podziału powodował wzrost wartości działki. Wymóg ten został pominięty i w ocenie skarżącej cel określony w decyzji o podziale (przeznaczenie pod drogę wewnętrzną) spowodował spadek jej wartości. Nadto skarżąca zarzuciła niewłaściwy dobór transakcji będących przedmiotem wyceny przed podziałem - biegła wybrała transakcje z lat 2010-2012, natomiast do określenia wartości nieruchomości po podziale przyjęto bardziej aktualne transakcje wyłącznie z 2012r.- taki sposób działania spowodował zaniżenie wartości nieruchomości przed podziałem, co z kolei zwiększyło różnicę między wartością nieruchomości przed podziałem i po podziale i doprowadziło do wzrostu opłaty adiacenckiej. Nadto biegła przyjęła błędnie do wyceny przed podziałem nieruchomości z terenu S. i K. - miejscowości te są znacznie lepiej rozwinięte od G., mają nieporównywalnie lepszą infrastrukturę i obiekty użyteczności publicznej. Skarżąca podniosła także, że nieruchomość składająca się z działki nr [...] nie może zostać zabudowana z uwagi na prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i przebiegającą przez tę działkę linię zabudowy, tymczasem działka ta została wyceniona jak działka na której może być posadowiony budynek

Skarżąca podniosła nadto, że w wyniku decyzji podziałowej z jednej działki powstało 17 nowych, tymczasem biegły nie dokonał osobnej wyceny każdej z nieruchomości a jedynie błędnie przyjął wspólną średnią cenę 1 m² wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału, w sytuacji gdy nowopowstałe działki różnią się powierzchnią oraz kształtem

Powołując się na powyższe skarżąca podniosła, że nieprawidłowości przy wycenie spowodowały, że ceny nieruchomości przed i po podziale są nierynkowe. Skarżąca zbyła wszystkie nieruchomości uzyskując średnią cenę za 1 m² 31,18zł, w tej sytuacji cena podana w operacie 38,41 zł/1m² 38,41 jest nierealna do uzyskania w warunkach rynkowych. Dodatkowo skarżąca wskazała, że sprzedała działki uzbrojone (uzbrojenie wykonywane na koszt skarżącej). Tym samym spowodowało to wzrost wartości nieruchomości, a więc ceny uzyskane ze sprzedaży były wyższe niż mogłaby je uzyskać z nieruchomości nieuzbrojonych.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji odnosząc się do zarzutu odwołania, że niezbędnym było dokonanie odrębnej wyceny każdej nieruchomości, która powstała po podziale, stwierdził powołując się na przepisy art. 4 ust. 6a, art. 4 pkt 1 i art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że z woli ustawodawcy na gruncie przepisów ustawy pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Powyższe oznacza, ze w okolicznościach sprawy przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być wyłącznie nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Nadto z przepisów art. 153 ust. 1 ustawy i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych-nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Zatem punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki. Reasumując organ II instancji ustalił, że z treści powołanych przepisów wynika, że ustawodawca nie dał możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości poszczególnych podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Nadto za wadliwy organ II instancji uznał zarzut nieprawidłowej wyceny terenu zajętego pod drogę wewnętrzną. Sposób wyceny drogi wewnętrznej takiej nieruchomości został określony w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Jako niezasadny organ uznał również zarzut niemożności zabudowy działki nr [...], ustalając, że pozostała do zabudowy z uwzględnieniem istniejącej linii zabudowy część tej działki wynosi 561 m², a odległość od linii zabudowy z uwzględnieniem warunków technicznych umożliwia lokalizację budynku.

W następnej Kolejności Kolegium przytoczyło podstawy prawne uprawniające organ administracji do wymierzenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz ustaliło, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki uzasadniające ustalenie tej opłaty. Wskazano, że wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału winien wynikać z ustaleń zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten stanowi dowód, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa., podlegający ocenie organu administracji. Wskazano, że skoro operat stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, to nie ma dla organu charakteru wiążącego, lecz winien zostać przed wydaniem decyzji oceniony. Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określenia jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność uzyskanej opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty.

Organ II instancji w świetle powyższego uznał, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie dokonał żadnej oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, przyjętego jako dowód w sprawie. W swojej decyzji organ ten zawarł jedynie zapis, że dokonał oceny operatu pod względem formalnym, bez jakiejkolwiek analizy treści operatu czy wskazania przyczyn, dla których uznał go za wiarygodny. Tym samym dopuścił się naruszenia przepisu art. 80 kpa, co jest przyczyną niemożności ustosunkowania się organu odwoławczego do części zarzutów odwołania.

W konsekwencji Kolegium ustaliło, że wskazana wyżej ocena i przyznanie mocy dowodowej operatowi szacunkowemu było bezkrytyczne i gołosłowne, co w konsekwencji skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Kolegium wskazało na niewyjaśnione kwestie podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania, nieprecyzyjność pojęcia lokalizacja i powierzchnia przyjęty w operacie, brak określenia warunków zawarcia porównywalnych transakcji niejasny i w żaden sposób nie wyjaśniony sposób ustalenia wartości działek przeznaczonych pod drogę wewnętrzną (jako podstawę prawną powołano przepisy zawarte w rozporządzeniu, tj. § 36 ust. 2 pkt 1 i § 36 ust. 2 pkt 2).

Powołując się na powyższe organ II instancji stwierdził, że w jego ocenie przedmiotowy operat szacunkowy nie jest dostatecznie czytelny i spójny, aby możliwa była jego akceptacja jako dowodu przez stronę. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że o ile sporządzenie operatu wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi ono być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację przez organ administracji, czy też sąd. Brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonanej wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej. Tylko niebudzący wątpliwości operat może stanowić dowód w sprawie i być jednocześnie podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy wskazał, że konieczne jest dokonanie przez organ I instancji pełnej i wyczerpującej oceny operatu szacunkowego.

Odnosząc się do wniosku o zlecenie dokonania oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, organ II instancji uznał ten wniosek za przedwczesny. W postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej obowiązkiem organu jest ustalenie tej opłaty w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Żaden przepis prawa nie obliguje organu do poddawania sporządzonego operatu pod ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, chyba że strona przedłoży tzw. kontroperat, w którym wartość wycenianej nieruchomości została określona w sposób odbiegający od ustalonej w postępowaniu. W takim przypadku rzeczą organu jest usuniecie zaistniałych rozbieżności.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. K., zarzucając decyzji nieprawidłowe uzasadnienie, wskutek naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, tj. art. 6 oraz art. 80 kpa poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami prawa w zakresie:

1. nieprawidłowego stwierdzenia przez organ II instancji, w uzasadnieniu decyzji, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych (do porównania) jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne jej działki;

2. nieprawidłowego stwierdzenia przez organ II instancji, w uzasadnieniu decyzji, że organ administracji nie jest kompetentny do kontrolowania sposobu wyceny przez biegłego działki obejmującej drogę wewnętrzną, na tej podstawie, że zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniku wyceny dokonuje biegły;

3. nieprawidłowego stwierdzenia przez organ II instancji, w uzasadnieniu decyzji, że działka nr [...] może zostać zabudowana w podobny sposób jak pozostałe działki, a zatem, iż wyłączenie większości powierzchni działki z zabudowy (z uwagi na przebiegającą przez działkę linię zabudowy) nie ma wpływu na jej wartość,

4. nieprawidłowego stwierdzenia przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji, iż przedstawienie operatu szacunkowego do oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych, jeżeli operat taki budzi wątpliwości, możliwe jest wyłącznie po przedstawieniu przez stronę tzw. kontroperatu.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że ww. zarzuty dotyczą uzasadnienia decyzji, które ma istotne znaczenie z punktu widzenia ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy przez organ I instancji z uwagi na brzmienie art. 138 § 2 kpa.

Podniesiono w szczególności, że błędne jest stanowisko organu iż przedmiotem wyceny nie są poszczególne działki, lecz nieruchomość będąca przedmiotem wyceny. Celem podziału większej nieruchomości na mniejsze działki ewidencyjne jest najczęściej późniejsze zbycie wyodrębnionych działek. W konsekwencji decydujące dla wzrostu wartości nieruchomości po wydzieleniu działek są indywidualne cechy każdej z działek (kształt, położenie, sąsiedztwo powierzchnia możliwość zabudowy). Według skarżącej biegły powinien przeanalizować sporządzając operat szacunkowy cechy każdej z nieruchomości i odrębnie ustalić ich ceny, nie zaś określać wspólną cenę 1 m² powierzchni wszystkich działek.

Skarżąca podniosła również, że chybione są twierdzenia organu II instancji, że organ administracji nie jest kompetentny do kontroli sposobu wyceny działki obejmującej drogę wewnętrzną, z uwagi na brzmienie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki dokonuje biegły. Z kolei przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie pozostawiają biegłemu pełnej swobody w doborze sposobu i metody wyceny, stanowiąc że wybór konkretnej metody zamiast innej preferowanej, winien być szczegółowo uzasadniony. Organ obowiązany jest zatem kontrolować legalność wyboru danego sposobu i metody wyceny. Tymczasem biegła wskazała, w pkt 6.8.1 operatu, że wartość dróg wewnętrznych przyjęto zgodnie z rozporządzeniem, ponieważ brakuje na rynku transakcji zawieranych na działki gruntowe, przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Skarżąca podniosła, że brak transakcji zawieranych na działki gruntowe przeznaczone pod drogi wewnętrzne mógłby uzasadniać jedynie zastosowanie przy wycenie podejścia kosztowego (tj. wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia). Jednakże dla przyjęcia wyceny zgodnie z § 36 ust. 3 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia niezbędne jest aby cel podziału powodował wzrost wartości działki. Taki wzrost nie miał miejsca, stąd wycena w oparciu o to uregulowanie została wykluczona. Biegła ten wymóg pominęła. Podniesiono, że dla wyceny działki nr [...] przeznaczonej na drogę wewnętrzną należałoby zastosować podejście kosztowe i ocenić koszt, jaki należałoby ponieść na zakup gruntu o takich samych cechach.

Odnośnie działki nr [...] skarżąca zarzuciła, że nie jest ona przeznaczona pod zabudowę, co wynika z przedstawionego projektu zagospodarowania działki. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że w przypadku tej działki pas ziemi, na którym możliwa jest zabudowa ma szerokość jedynie 8 m.

Skarżąca podniosła również, że zasadnym jest zwrócenie się przez organ o ocenę prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, gdy strona podnosi wadliwości operatu wymagające wiedzy specjalistycznej, a organ uznał , że operat został sporządzony prawidłowo.

W odpowiedzi na powyższą skargę samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 138 §1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję , w której: 1/ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję –umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3/ umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie natomiast z art. 138 § 2 kpa będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 kpa jest określane jako decyzja kasacyjna. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138§ 2 kpa opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie –po pierwsze postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Wskazuje się również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać tylko wówczas gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 136 kpa, zgodnie, z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja dotknięta była jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić na podstawie art. 136 kpa.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i w sposób szczegółowy stanowisko to zostało uzasadnione. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało na obowiązki organu dotyczące oceny operatu szacunkowego a następnie wskazało, że organ I instancji nie dokonał w zasadzie żadnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego jako dowód w sprawie. W decyzji znalazł się jedynie zapis, że organ dokonał oceny operatu pod względem formalnym. Organ II instancji przytoczył w sposób szczegółowy kwestie, które nie zostały wyjaśnione, takie jak dobór nieruchomości przyjętych do porównania, sposób ich wyceny, jak też wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, brak odniesienia się do zarzutów skarżącej, składanych w toku postępowania przed organem I instancji.

Takie działanie organu I instancji naruszyło przepis art. 80 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego , czy dana okoliczność została udowodniona.

Wskazane wyżej braki w postępowaniu dowodowym, opisane w decyzji organu II instancji, przed organem I instancji, uzasadniały wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Niewątpliwie decyzja wydana przez organ I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w konsekwencji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania przed organem I instancji nie została wyjaśniona żadna kwestia dotycząca istoty sprawy, a mianowicie ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, a jeżeli nastąpił, to w jakiej wysokości, w sytuacji kwestionowania tej okoliczności przez skarżącą. Jak to wyżej wskazano żaden z zarzutów skarżącej nie został rozpoznany przez organ I instancji, co w konsekwencji uniemożliwiło merytoryczną kontrolę zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu do Kolegium. Ustalenie istnienia tejże przesłanki przez organ odwoławczy nie było możliwe w oparciu o postępowania przeprowadzone przed organem I instancji, natomiast prowadzenie tego postępowania przez organ II instancji w sposób oczywisty naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wskazać jednak należy, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym, gdyż podstawą jej podjęcia jest naruszenie przepisów postępowania. Skoro zaś organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to nie powinien wypowiadać się w tym zakresie. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn wyłącznie procesowych decyduje bowiem tylko organ I instancji, zaś organ II instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych, przesądzających o treści decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, wbrew treści art. 138 § 2 kpa, odniósł się merytorycznie do części zarzutów skarżącej. Jednakże skoro powyższe nie powoduje związania organu I instancji, to naruszenie to Sąd uznał jako nie mające ostatecznie wpływu na wynik sprawy. Organ I instancji nie może zostać związany ocenami prawnymi dokonanymi przez organ odwoławczy.

Z tych samych względów również sąd kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Jednakże odnosząc się do rozważań organu dotyczących sposobu wyceny wskazać należy, że pogląd zaprezentowany przez Kolegium, że istnieje konieczność dokonywania wyceny w odniesieniu do takiej samej nieruchomości zarówno na potrzeby ustalenia wartości przed jej podziałem, jak i po podziale, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają do określenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych, nie jest jednolity.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 12 września 2013r. VIIISA/Wa324/13 i z dnia 26 września 2013r. VIIISA/Wa 326/13 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazał, że użycie w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "nieruchomość" w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału. W świetle powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę akceptuje pogląd, że dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowopowstałych działek, których suma będzie wartością nieruchomości po podziale.

Powyższe oznacza konieczność ponownego sporządzenia operatu szacunkowego, co oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i konieczność zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydana w sprawie decyzja kasacyjna nie naruszyła art. 138 § 2 kpa stanowiącego o przesłankach wydania takiej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.