Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2082/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. L. L. (zwany dalej także jako: "Strona"; "Skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm. - zwanej dalej także "ustawą zaopatrzeniową").

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej także jako "Minister"; "Organ") decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec Strony art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Ww. decyzja została doręczona Stronie w dniu [...] września 2018 r. W dniu [...] września 2018 r., z zachowaniem ustawowego terminu, L. L. przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Po rozpatrzeniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Minister decyzją nr [...] z dnia [...]listopada 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, która została doręczona Stronie w dniu [...] listopada 2019 r.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Organ podkreślił, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Organ wyjaśnił przy tym, że analizując pierwszą z przesłanek formalnych "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Także druga z przesłanek formalnych tj. rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, ma charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie, przy czym w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też postawa rzetelnego funkcjonariusza winna charakteryzować się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Zawarty zaś w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

W tak wyznaczonych ramach prawnych analizowanego przepisu i rozumienia wymienionych wyżej przesłanek, Minister odmówił zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wobec L. L. w związku z faktem, że służba ww. przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona krótkotrwale, a ponadto brak jest dowodów, aby służba wnioskodawcy pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie zdrowia i życia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto Minister uznał, że Strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

W związku z powyższym, w ocenie Organu, zarówno postawa, osiągnięcia Strony, jak również charakter służby i warunki jej pełnienia nie uzasadniały stwierdzenia, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwoliłby na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisów ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem strony art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Uzasadniając powyższe Organ wskazał, że L. L. pełnił służbę w okresie od dnia [...] grudnia 1968 r. do dnia [...] stycznia 2006 r., tj. przez 37 lat, 1 miesiąc i 15 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] listopada 1976 r. do dnia [...] stycznia 1977 r. oraz od dnia [...] kwietnia 1983 r. do dnia [...] grudnia 1989 r., tj. przez okres 6 lat, 11 miesięcy i 5 dni.

Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 6 lat, 11 miesięcy i 5 dni, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości'’, czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości".

Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona. Prawie siedmioletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. Organ podkreślił, iż służba L. L. była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie siedmioletni okres jej pełnienia - trwałą.

Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Ponadto Organ zaznaczył, iż jak wynika z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych za pismem z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wnioskujący w okresie od dnia [...] listopada 1976 r. do dnia [...] stycznia 1977 r. oraz od dnia [...] kwietnia 1983 r. do dnia [...] grudnia 1989 r. pełnił służbę w komórkach 8 organizacyjnych SB: Wydział [...], Wydział [...] oraz Wydział [...] w P., przy czym od [...] grudnia 1985 r. był [...] Wydziału [...] w P..

Powyższe potwierdza również wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Odnosząc się natomiast do drugiej przesłanki, określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Organ stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza, przy czym sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza Policji - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej.

Dokonując oceny "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz Wydziału [...] Policji zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] marca 2018 r., " jak i opinię Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2018 r.

Komendant Główny Policji w swoim wystąpieniu stwierdził, iż L. L. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono zapisów dot. wymierzonych wnioskującemu kar dyscyplinarnych. Również z "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] marca 2018 r., sporządzonej przez Wydziału [...] Policji wynika, iż ww. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. W aktach sprawy nie stwierdzono wzmianek dot. wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskującego postępowań karnych oraz karnoskarbowych.

We wskazanej dokumentacji zawarto także informacje o otrzymanych przez Stronę w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego/funkcyjnego, wyróżnieniach oraz odznaczeniach , z których wynika, że L. L. otrzymał m. innymi Złotą Odznakę "Zasłużony Policjant" oraz Krzyż Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski.

Organ podkreślił, że sam charakter zadań realizowanych przez Stronę do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia [...] stycznia 2006 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższe potwierdza fakt, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskującego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak też nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).

Dokonując powyższej oceny Organ podkreślił, iż służba w Policji zawsze wiąże się zawsze z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Podsumowując Organ uznał, że L. L. pełnił służbę przez 37 lat, 1 miesiąc i 15 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa przez 6 lat, 11 miesięcy i 5 dni, z czego wynika, że okres służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi ok. 19 % całkowitej służby, to nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały. Ponadto z akt sprawy wynika, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskującego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia oraz brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury wydanego zgodnie z wyżej powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Dlatego też, zdaniem Ministra, wniosek Strony o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należało uznać jako bezprzedmiotowy.

W skardze z dnia [...].09.2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący podniósł, że pojęcie "służby na rzecz totalitarnego państwa" powinno zostać ocenione – zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego - na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji, o co prosił we wnioskach tak do Ministra, jak i Naczelnika IPN O/w L.. W szczególności wniósł o zbadanie i potwierdzenie do tychże organów zdarzenia, które ma w jego ocenie bardzo ważne znaczenie w toczącym się postępowaniu, tj. okoliczności, że w grudniu 1983 r. w trybie pilnym został wezwany do ówczesnego Ministerstwa i tam był przesłuchiwany przez ponad 10 godz. osobiście przez dyrektora Głównego Inspektoratu Ministra, podczas którego to przesłuchania postawiono mu poważne zarzuty o charakterze polityczno-kryminalnym - nielegalnego udzielania pomocy paszportowej 93 osobom z byłego województwa [...]. Niestety "(...) Określone służby nie zagłębiły się nad tak ważnym dla mnie tematem a na pewno materiały potwierdzające gdzieś są."

W wyniku powyższego "niezwłocznie został odwołany ze stanowiska [...] i skierowany na nieokreślone stanowisko w bezpiece uzasadniając, że wydział ma 20 etatów w tym 5 nieobsadzonych (wniosek personalny z dnia [...].12.1983 r.)". Ponadto podniósł, że w Wydziale [...] w P. na stanowisku [...] pracował 8 m-cy oraz, że " był i jest człowiekiem wrażliwym na sprawy ludzkie (od 14 lat jest społecznym kuratorem sądowym ds. rodzinnych)".

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. złożył zarówno Organ (k. 67 akt sądowych). Jak i Skarżący (k. 69 akt sądowych).

Zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia).

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem Organ wydając decyzję naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy procesowe w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu między stronami sprowadza się do oceny czy organ administracji dokonał poprawnej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej oraz czy zebrany materiał dowodowy oraz jego ocena znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami przepisu art.107 K.p.a., a w szczególności, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

W sprawie bezspornym jest, że decyzje wydawane na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, mają charakter fakultatywny i podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Dlatego też w odniesieniu do decyzji uznaniowej - sądowa kontrola legalności aktu polega w szczególności na zbadaniu czy organ administracji publicznej nie przekroczył granic tego uznania, poprzez podjęcie decyzji w sposób arbitralny, poprzez zastosowanie w sprawie niedozwolonych kryteriów lub błędną wykładnię dopuszczalnych w sprawie przesłanek.

W punkcie wyjścia swoich rozważań Sąd stwierdza, że – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19, a które to tezy i wyrażone w tych wyrokach poglądy Sąd w składzie orzekającym traktuje jako własne - przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i - z tego właśnie względu – jego prawa w aspekcie świadczenia emerytalnego zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

Co istotne, w tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Jak podkreślił z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. Akt I OSK 2114/19, wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, "należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97).

Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)".

Nadmienić przy tym należy, że wyrażona "zasada sprawiedliwości społecznej wyeksponowana w treści uzasadnienia (ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin) jako podstawa noweli, oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość".

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma także uwypuklona przez NSA okoliczność, że "omawiana ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły weryfikację na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, iż ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych. Podkreślić nadto należy, że w tradycji polskiej istnieje poszanowanie dla munduru noszonego także przez przeciwnika. Nie ma w polskiej tradycji zasady stosowania wobec przeciwników odpowiedzialności zbiorowej charakterystycznej dla reżimów i poglądów ideologicznych wzorujących się na wschodnich despotiach. Stąd tak ważne jest poszanowanie przy takim akcie prawnym godności danej osoby i uwzględnienia jej indywidualnej sytuacji, co wynika wprost z zasady sprawiedliwości społecznej zakazującej prowadzenia działań, także o charakterze legislacyjnym, które uwłaczałyby danej osobie (por. wyroki TK z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt K 44/07 oraz z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt K 35/08)".

Uwzględniając powyższe uwagi o charakterze generalnym, zdaniem Sądu przyjąć więc należy, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stawowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.) i art. 8a ust. 1 pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), a także, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Innym przykładem tego rodzaju zdarzeń, może być sytuacja, gdy funkcjonariusz wykonywał po 1989 r. swoją służbę w sposób nierzetelny, ale w trakcie jego służby doszło do tego, że narażał on swoje życie lub zdrowie, a nawet doszło do uszczerbku na jego życiu lub zdrowiu.

W świetle zaprezentowanych wyżej uwag i rozważań o charakterze generalnym, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy więc wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę – o czym była wyżej mowa - do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ poprzez wadliwą wykładnie art.8a ustawy zaopatrzeniowej przyjął, że do zastosowania dobrodziejstwa wynikającego z tego przepisu konieczne jest łączne zaistnienie okoliczności opisanych w pkt.1 i 2 w/w przepisu, co skutkowało brakiem wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i błędną oceną sprawy w jej całokształcie.

Tymczasem, jak wskazano w rozważaniach wstępnych, nawet brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." nie daje się pogodzić z aksjologią demokratycznego państwa prawa i świadczyła o bezpośrednim zaangażowaniu się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Dlatego też, w ocenie Sądu, nieprzekonujące jest uzasadnienie odnoszące się do przesłanki określonej w 8a ust. 1 pkt 1 ("krótkotrwała" służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.), która to zdaniem organu nie może być zastosowana już choćby z uwagi na brak przesłanki "krótkotrwałości" tej służby, skoro Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat, 11 miesięcy i 5 dni, co w ujęciu proporcjonalnym w stosunku do całokształtu okresu służby (wynoszącym łącznie 37 lat, 1 miesiąc i 15 dni) wynosi ok. 19% całkowitej służby i dlatego nie można tego okresu uznać za "krótkotrwały".

Ponadto, Skarżący w okresie od dnia [...] listopada 1976 r. do dnia [...] stycznia 1977 r. oraz od dnia [...] kwietnia 1983 r. do dnia [...] grudnia 1989 r. pełnił służbę w komórkach 8 organizacyjnych SB: Wydział [...], Wydział [...] oraz Wydział [...] w P., przy czym od [...] grudnia 1985 r. był naczelnikiem Wydziału [...] w P., co zdaniem Organu, poświadcza jednoznacznie, iż pełnił służbę w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.

Sąd zwraca uwagę, że powyższa, ogólnikowa konstatacja związana z informacją dotyczącą służby Skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r., w żaden sposób nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że L. L., w szczególności, podejmował działania represyjne np. w stosunku do opozycji w kontekście "konotacji negatywnych", z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego. Sąd zauważa przy tym, że Organ nawet nie odniósł się w tym aspekcie do podnoszonej przez Skarżącego argumentacji, że jego praca na rzecz państwa totalitarnego miała charakter "zwykłych" czynności w ramach służby w komórce paszportowej oraz, że w związku z "nielegalnym udzieleniem pomocy paszportowej 93 osobom z byłego województwa [...]" został "odwołany ze stanowiska [...] w [...] i skierowany na nieokreślone stanowisko w bezpiece (...)".

Podobnie, nie do zaakceptowania z punktu widzenia prawidłowej wykładni przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest stanowisko organu, że jest choć służba pełniona po 12 września 1989 r. charakteryzowała się rzetelnym wykonaniem zadań i obowiązków (do tego stopnia, że Skarżący był nie tylko wielokrotnie wyróżniany (m. innymi Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant") ale i otrzymał odznaczenie państwowe –Krzyż Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski), to Skarżący nie może skorzystać z dobrodziejstwa tego przepisu.

W ocenie Sądu, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu jest dowolne, zbyt daleko idące i po prostu zbyt restrykcyjne w kontekście wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu.

Reasumując powyższe, wobec wykazania, że Skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., przyjęcie, że sprawa Skarżącego nie jest szczególnie uzasadnionym wypadkiem, mogłoby zajść jedynie w przypadku, gdyby organ wykazał, że funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i pomimo zasług po 1989 r. nie mógłby on nabyć prawa za ten okres z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Przywołane przez organ ogólne okoliczności związane z pełnieniem służby przed 1989 r. nie świadczą o takim kwalifikowanym przypadku, który by przeważył nad osiągnięciami w służbie i rzetelnym jej wykonywaniem po 1989 r.

W świetle powyższego Sąd uznaje, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył także przepisy prawa procesowego, o których mowa w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, Organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności mając na uwadze poprawną wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.