Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 323/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 38, § 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 135 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego W. W. kwotę [...] zł tytułem zwrotem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania W. W. (dalej jako: skarżący, strona, rolnik), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2011 r. W. W. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w C. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok: pakiet 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 59,44 ha. Płatność została przyznana (ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z [...] grudnia 2011 r. nr [...]) a środki wypłacone.

W kolejnym 2012 r., po złożeniu wniosku kontynuacyjnego przez rolnika, na podstawie decyzji z [...] grudnia 2012 r. nr [...] przyznano do tego samego pakietu i wariantu płatność na rok 2012, a środki wypłacono.

W 2013 r. w gospodarstwie rolnika została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni (raport z czynności kontrolnych nr [...]). Podczas kontroli stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej BBB na której realizowany jest pakiet 4 w wariancie 4.1 jest mniejsza od deklarowanej i wynosi 51,59 ha.

W związku ze stwierdzoną nieprawidłowością Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzją z dnia [...]-03-2014 r. nr [...] przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości w kwocie 43.068 zł z tytułu realizacji pakietu 4 w wariancie 4 uwzględniając powierzchnię stwierdzoną 51,59 ha. Decyzja wobec braku jej zaskarżenia stała się ostateczna.

Nadto, z uwagi zmniejszenie powierzchni zobowiązania, dnia [...] września 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych rolnikowi na mocy decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz decyzji [...] grudnia 2012 r. nr [...].

W związku ze zgłoszonymi przez rolnika uwagami co do prawidłowości pomiaru powierzchni działki rolnej BBB w dniach [...] października 2014 r. w gospodarstwie rolnika została przeprowadzona kontrola działek, w wyniku której stwierdzono zmniejszenie powierzchni zobowiązania o 4,30 ha oraz następujące uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków:

- pozostawienie większej niż 10%, lecz niniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej - zastosowano kod P018, nieprawidłowość skutkuje nałożeniem sankcji w wysokości 30% płatności do danej działki rolnej,

- pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym na działce rolnej - zastosowano kod P020, nieprawidłowość skutkuje nałożeniem sankcji w wysokości 50% płatności do danej działki rolnej,

- niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie na działce rolnej - zastosowano kod PI2, nieprawidłowość skutkuje nałożeniem sankcji w wysokości 20% płatności do danej działki rolnej.

Ze względu na stwierdzone podczas kontroli na miejscu uchybienia na działce rolnej BBB, których łączny procent zmniejszeń wyniósł 100%, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówił stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Decyzja wobec braku jej zaskarżenia stała się ostateczna.

Na podstawie tych ustaleń Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wydał decyzję z [...] marca 2015 r. kwotę nienależnie pobranych płatności z Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 142.656 zł, jednak decyzja ta została uchylona przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (decyzja z dnia [...] maja 2015 r.), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 146.656 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. W., decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazując na podstawy prawne decyzji organ odwoławczy powołał się m. in. na art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.) oraz § 38 i 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe").

Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że rolnik podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dniu [...] marca 2011 r. oraz otrzymał płatności na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. W kolejnych latach rolnik składał wnioski kontynuacyjne. Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków tj. pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie analizy materiału graficznego dołączonego do wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, na którym strona zaznaczyła powierzchnię nieskoszoną, ze szkicami stanowiącymi załączniki. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż:

- pozostawienie większej niż 10% lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej - zastosowano kod P018, nieprawidłowość skutkuje nałożeniem sankcji w wysokości 30% płatności do danej działki rolnej

- pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym na działce rolnej - zastosowano kod P020, nieprawidłowość skutkuje nałożeniem sankcji w wysokości 50% płatności do danej działki rolnej

- niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie na działce rolnej - zastosowano kod P12, nieprawidłowość skutkuje nałożeniem sankcji w wysokości 20% płatności do danej działki rolnej.

Procent uchybień podczas kontroli na miejscu na działce rolnej BBB łącznie wyniósł 100 % zmniejszeń.

Zgodnie z załącznikiem 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków' i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.) w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych, istnieje wymóg koszenia w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 30 września, nie więcej niż dwa pokosy w roku oraz pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki.

Stosownie do treści § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.) jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych lub zwierząt ras lokalnych, lub miedz śródpolnych w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia.

W związku z powyższym w wyniku stwierdzonych podczas kontroli na miejscu uchybień na działce rolnej BBB, których łączny procent zmniejszeń wyniósł 100 % Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. podmówił przyznania Stronie płatność rolnośrodowiskowej na rok 2014.

Jak stwierdził organ oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działki rolnej, na której stwierdzono uchybienie, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm.), zastosowanie ma również zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tej działki z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego tj. za rok 2011, 2012,2013. Powyższy przepis stosowany jest dla spraw od 01 stycznia 2011 roku. tj. od dnia wejścia w życie Rozporządzenia Nr 65/2011.

Zgodnie, bowiem z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w razie stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi % wartości, o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego podkreślił, że rolnik podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dniu [...] marca 2011 r. oraz otrzymał płatności na podstawie decyzji nr [...], które zostały przekazane na wskazany rachunek. W kolejnym latach rolnik złożył wnioski kontynuacyjne. Zobowiązanie, o którym mowa wynika z § 2 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.) oraz zgodnie z zapisami zawartymi w części XI wniosku (oświadczenia i zobowiązania), strona zobowiązała się m.in. do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W przypadku niedotrzymania 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późn. zm.) stanowi: płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik:

2) zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętej zmniejszeniem.

Zobowiązanie Producenta uległo zmniejszeniu w 2014 r. w ramach pakietu 4 -Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami natura 2000 w stosunku do:

• roku 2011:

- powierzchnia gruntów objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w 2011 r. - 59,44 ha

- kwota przyznanej płatności za rok 2011 r.- 75.328 zł

- powierzchnia gruntów stwierdzona w 2014 r. - 55,14 ha

- powierzchnia, za którą powinien być dokonany zwrot za 2011 r. : 59,44 ha - 55,14 ha = 4,30 ha

- stawka płatności za 1 ha (obejmująca kwotę wypłaconych kosztów transakcyjnych) = 75.328 zł : 59,44 zł = 1.267,29 zł.

Kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego za 2011 r. - 4,30 ha x 1 267,29 zł = 5 449,35 zł.

• roku 2012:

- powierzchnia gruntów objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w 2012 r. - 59,44 ha

- kwota przyznanej płatności za rok 2012 r. - 71.328 zł

- powierzchnia gruntów stwierdzona w 2014 r. - 55,14 ha

- powierzchnia, za którą powinien być dokonany zwrot za 2012 r. : 59,44 ha - 55,14 ha = 4,30 ha

- stawka płatności za 1 ha = 71.328 zł : 59,44 zł = 1 200,00 zł.

Kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego za 2012 r. - 4,30 ha x 1.200 zł = 5.160 zł.

Łącznie kwota nienależna z tytułu niedotrzymania powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego za rok 2011 i 2012 wynosi: 5.449,35 zł + 5.160,00 zł = 10.609,35 zł.

Ponadto, jak wskazał organ drugiej instancji, w 2014 r. na działce rolnej BBB, stwierdzono m.in. nieprawidłowości oznaczone kodem:

- P018 - pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej w przypadku występowania wodniczki większej niż 50 %, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej,

- P020 - pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym na działce rolnej,

- P12 - niezłożenie w stogi lub nieusunięcie biomasy na łące w odpowiednim terminie na działce rolnej.

W ocenie organu do nieprawidłowości tych miał przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 albowiem w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Organ odwołując się do wyroku WSA w Olsztynie, sygn. I SA/Ol 947/14 wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa przyznawana jest za spełnienie ponadstandardowych warunków i wymogów określonych przepisami prawa krajowego, a w przypadku ich niespełnienia jest zmniejszana, nieprzyznawana lub, w wypadku wypłacenia, podlega zwrotowi. "

Organ stwierdził, że z uwagi na stwierdzone w przedmiotowej sprawie uchybienie w przestrzeganiu przez Stronę wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych.

Na kwotę składają się płatności:

• rok 2011:

- za uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantu 4.1

- kwota płatności przyznana do działki rolnej BBB w 2011 r. - 75.328 zł

- procent zmniejszenia płatności do działki rolnej BBB w 2014 r. - 100%

Kwota, za którą powinien być dokonany zwrot za rok 2011 = kwota płatności w roku - kwota płatności z tytułu zmniejszenia powierzchni zobowiązania za rok 2011 x % zmniejszenia płatności w roku 2014 = (75.328 zł - 5 449,35 zł ) x 100 % = 69.878,65 zł.

• rok 2012:

- za uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantu 4.1

- kwota płatności przyznana do działki rolnej BBB w 2012 r. - 71 328,00 zł

- procent zmniejszenia płatności do działki rolnej BBB w 2014 r. - 100%

Kwota, za którą powinien być dokonany zwrot za rok 2011 = kwota płatności w roku - kwota płatności z tytułu zmniejszenia powierzchni zobowiązania za rok 2011 x % zmniejszenia płatności w roku 2014 = (71.328 zł - 5.160 zł) x 100 % = 66.168 zł.

Łączna nienależna kwota za stwierdzone uchybienia za rok 2011 i 2012 wynosi 69.878,65 zł + 66.168 zł = 136.046,65 zł.

Reasumując organ stwierdził, że kwota nienależna z tytułu zmniejszenia powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz z tytułu uchybień w przestrzeganiu przez Stronę wymogów za rok 2011 i 2012 wynosi 10.609,35 zł + 136 046,65 zł = 146.656 zł (w uzasadnieniu decyzji omyłkowo, jak można wnioskować, przywołano także rok 2013).

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ szczegółowo odniósł się do kwestii braku podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W skardze do sądu administracyjnego W. W. zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 9 i 10 § 1 K.p.a. przez zaniechanie poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na prawa i obowiązki strony oraz zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; 2. art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przekroczenie prawa do swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie istotnych okoliczności faktycznych niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnień strony;

3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji.

Wskazując na takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga podlega uwzględnieniu pomimo, że za nieuzasadnione uznać należało zawarte w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Do postępowań w sprawach dotyczących płatności rolnośrodowiskowych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko wtedy, gdy inaczej nie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm. - dalej jako: " u.w.r.o.w.").

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w.).

Z powyższego wynika, że w tego rodzaju postępowaniach rola organu ogranicza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z czego organ co do zasady się wywiązał.

Na organie nie ciąży natomiast obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Skarżący nie może zatem skutecznie stawiać organowi zarzutu zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie.

Jeżeli chodzi o obowiązki informacyjne organu to zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 u.w.r.o.w. organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ zapewnia także stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 21 ust. 2 pkt 4 u.w.r.o.w.).

Z powyższego wynika, że tego rodzaju obowiązki organu aktualizują się jedynie na żądanie strony, którego skarżący w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zgłaszał.

Jeżeli chodzi o wyniki kontroli na miejscu to zostały one przedstawione w protokole z kontroli, który stanowi dokument urzędowy, co powoduje, że organ - w braku przedstawienia dowodów odmiennych - był zobligowany przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści dokumentu, a w przedmiotowym przypadku były to wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzonych nieprawidłowości. Rolnik został poinformowany o przeprowadzeniu kontroli w jego gospodarstwie oraz był przy tym obecny. Strona nie skorzystała z przysługującego mu prawa do zgłoszenia zastrzeżeń odnośnie przeprowadzonej kontroli.

Zaskarżona decyzja podlega natomiast uchyleniu ze względu na naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego.

Istota sporu między skarżącym a organami w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zobowiązania skarżącego do zwrotu środków wypłaconych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2011 i 2012.

Analiza przepisów mających zastosowanie w sprawie, pozwala na wyrażenie ogólnej opinii, że poszczególne akty prawa unijnego, a w ślad za tym krajowe, stanowią wzajemnie się uzupełniający oraz przeplatający się system uregulowań, które mają zastosowanie do wielu środków wsparcia rolników, tak w zakresie płatności bezpośrednich jak i w ramach pomocy z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

W okresie miarodajnym dla oceny prawnej sprawy pomoc finansowa w postaci płatności rolnośrodowiskowej z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewidziana była w ramach realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich określonego w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1).

Ogólne zasady określone w rozporządzeniu Rady zostały uszczegółowione w rozporządzeniach wykonawczych. Z punktu widzenia problemów występujących w badanej sprawie należy zwrócić uwagę na obowiązujące do 1 stycznia 2011 r. rozporządzenie Komisji nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 368, s. 74, ze zm.). Z kolei od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2014 r. obowiązywało rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 25, s. 8 ze zm. - dalej jako: "rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011").

Na gruncie regulacji krajowych warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania tej pomocy określa przywoływana już wyżej ustawa z dnia 7 marca 2007 r. wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 u.w.r.o.w. realizacja Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy". Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w. pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Wnioskodawca zatem sam określa treść swojego żądania, a decyzję w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej organ ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku.

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określają rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie art. 29 u.w.r.o.w. W badanej sprawie w odniesieniu do płatności za rok 2011 i 2012 obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), zaś od 15 marca 2013 r. obowiązuje przywoływane wyżej rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 13 marca 2013 r.

Z obydwu rozporządzeń wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzeń z 2009 i 2013 r.).

Z ustaleń faktycznych dokonanych przez organ wynika, że u podstaw wydanej decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w latach 2011 i 2012 leżały nieprawidłowości związane ze zmniejszeniem powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz uchybieniami w przestrzeganiu przez rolnika wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 4 wariantu 4.1.

W konfrontacji z zarzutami skargi brak jest podstaw do zakwestionowania takich ustaleń, zwłaszcza, że fakt wystąpienia powyższych nieprawidłowości przesądzony został ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], którą odmówiono skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Problem dotyczy właściwego zastosowania przepisów.

Zobowiązanie skarżącego do zwrotu płatności zdaniem organu znajduje uzasadnienie w dwóch rodzajach nieprawidłowości w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Po pierwsze skarżący zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie środowiskowe (ostatecznie w 2014 r. stwierdzono zmniejszenie powierzchni zobowiązania o 4,30 ha do powierzchni 55,14 ha wobec deklarowwanej we wnioski powierzchni 59,44 ha).

Po drugie – nie dopełnił wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego dla wariantu 4.1 (Ochrona siedlisk lęgowych ptaków), bowiem stwierdzono:

- pozostawienie większej niż 10% lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej; nieprawidłowość skutkowała nałożeniem sankcji w wysokości 30% płatności do danej działki rolnej

- pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym na działce rolnej; nieprawidłowość skutkowała nałożeniem sankcji w wysokości 50% płatności do danej działki rolnej

- niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie na działce rolnej; nieprawidłowość skutkowała nałożeniem sankcji w wysokości 20% płatności do danej działki rolnej.

Łącznie - według organu - procent uchybień związanych z nieprzestrzeganiem wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego wyniósł 100 % zmniejszeń.

W przypadku każdej ze wskazanych nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego istnieją odrębne podstawy prawne do żądania zwrotu płatności.

Od stwierdzenia obowiązku zwrotu płatności odróżnić należy także zmniejszenie wysokości płatności w roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu.

Dualizmowi temu odpowiada treść powoływanego rozporządzenia z 2013 r. regulującego dwie odrębne kwestie - zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów (§ 38) oraz w odrębnym przepisie (§ 39) - przesłanki zwrotu płatności w sytuacji, gdy rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym gdy zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

W odniesieniu do nieprawidłowości polegającej na zmniejszeniu obszaru gruntów rolnych, na których rolnik powinien realizować zobowiązanie, przywołaną przez organ podstawą zwrotu jest § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Mając na względzie, że postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego wszczęte zostało we wrześniu 2014 r. oraz biorąc pod uwagę treść art. 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz kolejnych przepisów przejściowych zawartych w aktach prawnych, którymi nowelizowano rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r., w badanej sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2014 r.

W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do 13 listopada 2013 r., § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem.

Z dniem 14 listopada 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniające analizowane rozporządzenie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1312). W wyniku zmiany doprecyzowano przesłankę zwrotu płatności, formułując ją w następujący sposób: "zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem".

Istotniejsze były dalsze zmiany analizowanego przepisu. Z dniem 15 marca 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniające analizowane rozporządzenie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 324). W wyniku zmiany dodano pkt 2a w § 39 ust. 2. Od tej pory pkt 2 dotyczy zwrotu płatności przyznanych w ramach Pakietu 1: Rolnictwo zrównoważone. Z kolei spornych w sprawie płatności w ramach Pakietu 4, dotyczył nowo wprowadzony pkt 2a. Wynika z niego, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Wprowadzona zmiana dostosowuje treść przesłanek zwrotu płatności do art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Jak wynika z ust. 2 tego przepisu, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Kluczowe znaczenie w sprawie ma treść przepisów przejściowych zawartych w rozporządzeniu zmieniającym z 2014 r. Zgodnie z § 2 tego aktu prawnego do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami:

1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia,

2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia

- stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W badanej sprawie nie zaistniała żadna z sytuacji opisanych w hipotezie przywołanej normy: przedmiotem badanej sprawy jest kwestia nie przyznania, ale zwrotu płatności. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte [...] września 2014 r., a więc już po wejściu w życie rozporządzenia i jego kolejnej nowelizacji. W sprawie nie miało miejsca wznowienie postępowania, co wyklucza zastosowanie punktu 2.

Argumentując a contrario – skoro nie zaistniała żadna z sytuacji uprawniających do stosowania przepisów dotychczasowych, w badanej sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2014 r.

Organy orzekające w sprawie konsekwentnie w swoich decyzjach powołują treść § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu z listopada 2013 r., pomijając tym samym wskazania płynące z przytoczonych przepisów przejściowych zawartych w nowelizacji z 2014 r.

Stosując wadliwą podstawę materialnoprawną decyzji organy dopuściły się błędu, jednakże w ocenie Sądu samo to nie powinno skutkować uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny.

Naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie decyzji tylko wtedy, gdy miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a.).

Wprawdzie treść § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który należało zastosować w sprawie jest inna od powoływanego przez organy ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 marca 2014 r. to jednak z matematycznego punktu widzenia obie te regulację, tj. określenie podlegającej zwrotowi płatności jako części płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem oraz jako części płatności, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant, prowadzą do tego samego rezultatu.

Powyższe oznacza, że organ stosując wadliwą podstawę materialnoprawną decyzji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, jednakże błąd ten nie miał wpływu na wynik sprawy.

Z przepisu § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że zmniejszenie obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego wiąże się nie tylko z utrata bieżących płatności, ale również z koniecznością zwrotu płatności już wypłaconych. Jest to wynikiem trwałego charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego, które powinny być prawidłowo realizowane w całym okresie 5-letnim, na takim samym obszarze, z pewnymi wyjątkami, które w badanej sprawie nie mają zastosowania. Należy też zwrócić uwagę, że obowiązek zwrotu płatności również za lata poprzednie, w przypadku zmniejszenia powierzchni, na której realizowane jest zobowiązanie, znajduje również oparcie w przywoływanym przez organ art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, który wyraźnie wskazuje, że w przypadku zobowiązań wieloletnich (a takim niewątpliwie jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe), zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Sposób określenia zwrotu płatności w § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia krajowego odpowiada wymogom zawartym w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, bowiem uwzględnia rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności.

Konkludując: w ocenie Sądu, pomimo przywołania błędnej podstawy materialnej rozstrzygnięcia za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie organu w zakresie dotyczącym nałożenia obowiązku zwrotu płatności z uwagi na zmniejszenie obszaru, na którym realizowane jest zobowiązanie.

Odmiennie należy natomiast ocenić rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu płatności z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w przestrzeganiu wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego polegające na pozostawieniu większej niż wymagana nieskoszonej powierzchni działki rolnej, pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej oraz niezłożeniu w stogi lub nieusunięciu ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie.

Organy obydwu instancji wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia o zwrocie płatności z uwagi na uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 4 wariantu 4.1. odwołały się do przepisu § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Określając wysokość kwot podlegających zwrotowi z tego tytułu organy ustalały je z odwołaniem do załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a więc załącznika określającego wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych w przypadku uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego, o których mowa w art. 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości to, że u podstaw rozstrzygnięcia organów w tym zakresie leżał § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., II GSK 1092/15, System Informacji Prawnej LEX nr 2175781; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r., II GSK 2909/14, System Informacji Prawnej LEX nr 2141107;wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 września 2016 r., I SA/Ke 397/16, System Informacji Prawnej LEX nr 2150672; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2016 r., II SA/Go 419/16, System Informacji Prawnej LEX nr 2104744; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2016 r., II SA/Go 419/16, System Informacji Prawnej LEX nr 2104744).

Tego rodzaju proste stwierdzenie nie rozstrzyga jednak istoty przedmiotowego problemu.

Zwrócić należy bowiem uwagę, że organy przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stosowały w związku z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 może być stosowany bez konieczności implementacji tego przepisu do porządku krajowego.

Z tego też względu norma art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, z której wynika, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tego tytułu w latach wcześniejszych, mogłaby być interpretowana w ten sposób, że zmniejszenie płatności w roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu należałoby odnosić do kwot dotacji wypłaconych w latach poprzednich.

Innymi słowy podstawę ustalenia wysokości zmniejszenia stanowiłby przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który literalnie rzecz biorąc dotyczy jedynie zmniejszenie płatności w roku, w którym stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego, jednakże na mocy dyspozycji art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, tak określone zmniejszenie należałoby stosować do płatności wypłaconych już z tego tytułu w latach wcześniejszych, co dawałoby podstawę do domagania się zwrotu tak pomniejszonych dotacji za lata wcześniejsze.

Tego rodzaju argumentacja, znajdująca swą podstawę w wyraźnej dyspozycji art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, nie może być uznana za oczywiście wadliwą i była prezentowana w orzecznictwie części sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2016 r., I SA/Gd 582/15, System Informacji Prawnej LEX nr 1995439).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie interpretację taką należy uznać jednak za nieprawidłową z tej przyczyny, że dokonywana jest ona w oderwaniu od ust. 2 art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, jak też pomija to, że w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r. oprócz kwestii zmniejszania płatności przyznawanych w roku, w którym stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów (§ 38) w sposób odrębny uregulowano, w § 39 rozporządzenia, zasady zwrotu płatności w sytuacji, gdy rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Organy obydwu instancji wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia o zwrocie płatności z uwagi na analizowane naruszenie odwołały się do art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, pomijając jednak dalszą treść tego przepisu, zawartą w ustępie 2. Tymczasem treść tego ustępu jest kluczowa w sprawie. Zgodnie z tym przepisem, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje na jego kompetencyjny i ramowy charakter – przepis nie tworzy zamkniętej normy prawnej, lecz upoważnia państwo członkowskie do szczegółowego uregulowania przesłanek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Tworząc taką regulację państwo członkowskie powinno kierować się wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu. W krajowym porządku prawnym kwestie te reguluje art. 28 ust. 1 u.w.r.o.w., wprowadzający ogólną zasadę zwrotu płatności pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz bardziej szczegółowo – § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który precyzuje przesłanki zwrotu. Z punktu widzenia analizowanego naruszenia istotny jest § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organy obydwu instancji, w odniesieniu do uchybień związanych z nieprzestrzeganiem wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego, pominęły w swoich rozważaniach treść tego przepisu.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2016 r., II GSK 2115/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) przepisy art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 kierowane są do Państw Członkowskich i określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości.

Przepisy te maja zatem charakter ramowy i kompetencyjny i jako takie powinny być stosowane z uwzględnieniem ust. 2 art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz regulacji krajowych, w których określono zasady zwrotu płatności otrzymanych przez rolnika poprzednich latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Regulacja krajowa - przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego swoją hipotezą obejmuje różne okoliczności, których zaistnienie skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności rolnośrodowiskowej.

Organy obydwu instancji w uzasadnienia swoich decyzji nie wyjaśniają, która z przesłanek z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego miała miejsce w odniesieniu do skarżącego i w jaki sposób wpłynęła ona na określenie wysokości kwoty zwracanej płatności.

Jak wskazywano wyżej, obowiązek wykaszania ściśle określonej powierzchni i części działki, jak też obowiązek złożeniu w stogi lub usunięciu ściętej biomasy na łące, należy do wymogów realizacji pakietu 4 wariantu 4.1. Jednakże nie można zgodzić się z działaniem organów, z których płynie wniosek, że stwierdzenie takich uchybień w jednym roku realizacji zobowiązania skutkuje koniecznością zwrotu płatności w zakresie tych samych działek również za wszystkie lata poprzednie. Taki sposób stosowania przepisów o zwrocie nie uwzględnia kryteriów z art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, tj. kryteriów relatywizujących możliwość domagania się zwrotu udzielonych płatności. Zakres obowiązku zwrotu płatności powinien odpowiadać rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Ustalając rozmiar niezgodności należy wziąć pod uwagę cele, którym miały służyć niespełnione kryteria. Oceniając zasięg, trzeba uwzględnić skutki, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Badając trwałość niezgodności trzeba zbadać długość okresu, w którym występują jej skutki oraz możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Wszystkie opisane w art. 18 ust. 2 rozporządzenia normatywne dyrektywy wykluczają automatyzm w orzekaniu o zwrocie płatności, wymagając precyzyjnej oceny odniesionej do uwarunkowań konkretnego przypadku. Automatyzmu nie wymusza też w żadnym razie krajowy przepis - § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, musi on bowiem być wykładany w zgodzie z wyższą rangą normą prawa unijnego.

W badanej sprawie organy obydwu instancji wadliwe zastosowały zarówno art. 18 unijnego rozporządzenia nr 65/2011, pomijając całkowicie ustęp 2 tego przepisu, jak i § 39 krajowego rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Automatyzm w stosowaniu przepisów o zwrocie, jaki charakteryzuje działania organów w badanej sprawie, pozostaje w oczywistej sprzeczności z wymogiem oceny odniesionej do konkretnych uwarunkowań danego naruszenia. Nie można w sposób automatyczny, bez oceny wszystkich przesłanek określonych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, przenosić skutków pojedynczych uchybień w realizacji pakietu stwierdzonych w jednym roku kalendarzowym na realizację pakietu w latach poprzednich i wywodzić obowiązek zwrotu płatności również za lata poprzednie, w których nie wykazano naruszenia.

Ze względu na odrębne uregulowanie w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym zagadnienia zmniejszenia pomocy (§ 38) oraz jej zwrotu (§ 39) nie można także uznać za zgodne z intencją ustawodawcy postawienia znaku równości pomiędzy przesłankami udzielenia płatności w kwocie pomniejszonej, a nałożeniem obowiązku zwrotu płatności za cały okres obowiązywania zobowiązania.

Organy przyjmując za podstawę orzekania art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, pominęły całkowicie ustęp drugi tego przepisu. Dokonały zatem jedynie częściowej subsumpcji normy prawnej zawartej w tym przepisie.

Pominięcie ustępu 2 art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowi naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez odstąpienie od oceny przesłanek relatywizujących możliwość domagania się zwrotu udzielonych kwot płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

Ustalając kwoty nienależnie pobranych płatności w związku ze stwierdzonymi uchybieniami polegającymi na niezachowaniu wymogów dotyczących wariantu 4.1 zobowiązania rolnośrodowiskowego organy procedowały także w oderwaniu od przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a więc w istocie nie zastosowały przepisu, w którym określono zasady zwrotu płatności otrzymanych w poprzednich latach realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Uchybienia tego rodzaju należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponieważ analogiczne błędy popełnił również organ I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie.

Skutkiem wyroku Sądu będzie zatem powrót sprawy do etapu postępowania przed organem I instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organów rozpoznających sprawę ponownie będzie przede wszystkim wyeliminowanie wytkniętych przez Sąd błędów, w szczególności prawidłowe zastosowanie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organy powinny dokonać oceny naruszenia w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w sposób zindywidualizowany, stosownie do kryteriów określonych w przepisie unijnym, tj. dokonać oceny charakteru zaistniałych nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego ze względu na ich rozmiar, zasięg i trwałość, ciężar ich skutków przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione wymogi wariantu 4.1 zobowiązania rolnośrodowiskowego. Rozważania w tej kwestii powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W zakończeniu wskazać należy, że niewątpliwy brak w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym szczegółowej regulacji dotyczącej zwrotu płatności z tytułu nieprzestrzegania tego rodzaju wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego, jak wymogi, którym uchybił skarżący, prowadził do konieczności kwalifikowania takich naruszeń zgodnie z brzmieniem § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jako naruszenia innych warunków przyznania płatności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., II GSK 385/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), przy uwzględnieniu rzecz jasna przesłanek relatywizujących zwrot płatności, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Teoretycznie możliwa byłaby także odmienna interpretacja tej kwestii.

W § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewidziano obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że zwrot "nie realizuje w całości" nie może być utożsamiany wyłącznie ze zwrotem "w ogóle" to jednak literalne brzmienie przepisu mogłoby uzasadniać wniosek odmienny.

W przepisie tym bowiem jest mowa o nie realizowaniu całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Taką wykładnię przedmiotowej normy uzasadniałyby także wymienione w § 39 ust. 1 rozporządzenia, wprawdzie nie w sposób wyczerpujący, okoliczności, które według ustawodawcy utożsamione zostały z brakiem realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Do okoliczności takich ustawodawca zaliczył:

- niesporządzenie planu działalności rolnośrodowiskowej,

- sporządzenie planu działalności rolnośrodowiskowej niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu,

- nie spełnienie innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Z istoty i charakteru tych okoliczności wynika, że są to okoliczności, które przesądzają o tym, iż w przypadku ich zaistnienia zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie jest w ogóle realizowane.

Nie sposób byłoby bowiem uznać, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w sytuacji, gdy nie został sporządzony (lub został sporządzony wadliwie) plan działalności rolnośrodowiskowej.

Analogicznie naruszenie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, tj. przyznanie płatności w sposób niezgodny z prawem, nie mogłoby prowadzić do uznania, że w istocie zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane.

W konsekwencji też przepis § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego miałby zastosowanie tylko w razie braku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w całości.

Interpretację taką uzasadniałoby również odwołanie się do reguł wykładni systemowej, tj. uwzględnienie faktu, że przypadek braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego uregulowany został w odrębnym, pierwszym ustępie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zaś pozostałe, skutkujące obowiązkiem zwrotu płatności w określonej części, "cząstkowe" przypadki niedochowania wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego uregulowano zbiorczo w ustępie 2 tego przepisu.

Tego rodzaju wykładnia § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego uwzględniałaby także dyspozycję art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, jak też pozwoliłaby na uniknięcie, niewątpliwie trudnej do przeprowadzenia, oceny jaką trwałość i zasięg w odniesieniu do całości zobowiązania rolnośrodowiskowego mają tego rodzaju uchybienia jak przykładowo pozostawienie w jednym roku realizacji zobowiązania nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej.

Odmienna interpretacja § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sprowadzająca się przyjęcia, że każde, nie kwalifikowane odmiennie w § 39 rozporządzenia, uchybienie wymogom zobowiązania rolnośrodowiskowego stanowi naruszenie, o którym mowa § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, prowadziłaby także do niespójności regulacji z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Otóż bowiem tego rodzaju pojedyncze uchybienie wymogowi w ramach któregokolwiek wariantu pakietu kwalifikowane z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego skutkowałoby co do zasady obowiązkiem zwrotu całości płatności otrzymanych w latach poprzednich, podczas, gdy nieprzestrzeganie żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu prowadziłoby jedynie do zwrotu tej część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Podsumowując powyższe wywody wskazać należy, że § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego mógłby być interpretowany jako przepis, który przewiduje obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, gdy rolnik:

- nie realizuje w całości zobowiązania rolnośrodowiskowego (§ 39 ust. 1),

- nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu (§ 39 ust. 2 pkt 1),

- zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 (§ 39 ust. 2 pkt 2),

- zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8 (§ 39 ust. 2 pkt 2a),

- zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 (§ 39 ust. 2 pkt 3),

- nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (§ 39 ust. 2 pkt 4).

Podkreślić należy, że tego rodzaju interpretacja § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie naruszałaby także dyspozycji art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, lecz pozostawałaby w zgodzie z pełną interpretacją tej regulacji, którą należy rekonstruować również z odwołaniem się do normy art. 18. ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, tj. z uwzględnieniem obowiązku ustalania kwoty zwracanej pomocy na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. U podstaw takiej oceny leżałoby bowiem uznanie, że tego rodzaju pojedyncze uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach danego wariantu pakietu, ze względu na swój epizodyczny i ograniczony charakter, nie mają istotnego wpływu na całość zobowiązania rolnośrodowiskowego. Powyższe prowadziłoby do uznania, że w przypadku ich wystąpienia należałoby poprzestać jedynie na zmniejszeniu wysokości płatności (§ 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), bez orzekania o zwrocie płatności wypłaconych w poprzednich latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Jak wskazano jednak już wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym skargę stoi na stanowisku, że nieprzestrzeganie tego rodzaju wymogów zobowiązania rolnośrodowiskowego, jak wymogi, którym uchybił skarżący, innych od zmniejszenia obszaru na którym realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, prowadzi do konieczności kwalifikowania takich naruszeń zgodnie z brzmieniem § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jako naruszenia innych warunków przyznania płatności, przy uwzględnieniu przesłanek relatywizujących zwrot płatności, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z [...] sierpnia 2015 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., o czym rozstrzygnięto w pkt II sentencji wyroku.

Sąd do kosztów tych zaliczył jedynie kwotę 2000 zł uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi. Sąd wśród kosztów tych nie uwzględnił wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego albowiem w istocie zgłosił się on skutecznie do postępowania już po zamknięciu rozprawy przez sąd, zaś jego aktywność ograniczyła się do złożenia obarczonego brakiem formalnym wniosku o odroczenie rozprawy. Sąd nie odroczył rozprawy z tego względu, że fakt kolizji terminów procesowych pełnomocnika strony nie jest okolicznością tego rodzaju, która zgodnie z art. 109 p.p.s.a. obligowałaby sąd do odroczenia rozprawy.