Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 640/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku M. T. kuratora spadku po A.F. i po J.F. reprezentowanego przez r. pr. K. R.-T. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 oraz § 2 oraz art. 158 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - stwierdził nieważność ww. decyzji.

Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił, że Miejski Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] marca 1968 r. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...], kamienicę położoną przy ul. [...] w [...]. Pismem z 27 stycznia 2009 r. J. K. reprezentowana przez pełnomocnika W. K. złożyła wniosek o skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowego budynku. Do wniosku dołączyła "Ekspertyzę techniczną z analizą opłacalności remontu", sporządzoną w sierpniu 2007 r. na zlecenie Zarządu Budynków Komunalnych w [...], ówczesnego zarządcy obiektu. Na podstawie materiału dowodowego, opracowanego po przeprowadzeniu w dniach 28 września i 17 grudnia 2009 r. oględzin przedmiotowego obiektu, ustalono, że przedmiotowy budynek powstał w 1892 r. z połączenia dwóch oddzielnych parterowych domów, zbudowanych- wcześniej, być może około 1860 r. Nieruchomość należała do rodziny K.. Ostatnimi właścicielami kamienicy byli A. F. z d. K. i jej mąż J. F.. Jak wynika z akt postępowania oboje małżonkowie zginęli w [...], p. A. F. 21 października 1942 r., zaś jej mąż 31 grudnia 1943 r.

W II połowie XX w. nieruchomość była użytkowana, jako budynek komunalny, administrowany przez Zarząd Budynków Komunalnych w [...]. Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] dla [...] w [...] Wydział I Cywilny z [...] marca 2007 r., sygn. akt [...] prawa spadkowe do nieruchomości nabyła w całości J. K.. Z akt sprawy wynika, że formalne przekazanie właścicielce nieruchomości dotąd nie nastąpiło.

Przedmiotowy budynek jest wolnostojący i składa się z dwóch części: północnej, oznaczonej nr [...] i południowej, oznaczonej nr [...]. Obiekt wzniesiono na planie wydłużonego prostokąta, z dłuższą elewacją frontową (zachodnią), ustawioną bezpośrednio przy ciągu ul. [...] i elewacją krótszą (północną) przy ciągu ulicy [...]. Dom jest parterowy, trójtraktowy, z dwiema przechodnimi sieniami, podpiwniczony pod częścią północną, nakryty dwuczęściowym dachem czterospadowym. Murowany z kamienia wapiennego i cegły ceramicznej spajanej zaprawą wapienną. Stropy piwnic są ceglane, odcinkowe, stropy nad parterem belkowe z podsufitkami z trzciny.

Po pożarze, który w maju 2007 r. zniszczył pokrycie dachu i więźbę nad południową częścią kamienicy (nr [...]), przeprowadzono oględziny w wyniku, których stwierdzono, że obiekt znajduje się w katastrofalnym stanie technicznym. Stwierdzono szybko postępujący proces niszczenia elementów konstrukcyjnych i wyposażenia obiektu, m.in. związany z zalaniem wnętrz budynku w czasie gaszenia pożaru.

[...] września 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku J. K. o skreślenie zabytku z rejestru ww. budynku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał decyzję znak: [...], w której orzekł o skreśleniu zabytku z rejestru wpisanego na podstawie ww. decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...].

[...] grudnia 2017 r., prawomocnym postanowieniem sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział I Cywilny uchylił wcześniej wydane postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział I Cywilny z [...] marca 2007 r., sygn. akt [...] i odrzucił wniosek J. K. o stwierdzenie nabycia spadku z dobrodziejstwem inwentarza po A. F..

Następnie, Sąd Rejonowy dla [...] w [...] I Wydział Cywilny ustanowił postanowieniem sygn.. akt [...] z [...] czerwca 2018 r., kuratorem spadku po A. F. oraz po J. F. radcę prawnego M. T. oraz zobowiązał go do składania rocznych sprawozdań z wykonywanych czynności kuratora spadku każdego następującego po sobie roku kalendarzowego. Ponadto zarządził sporządzenie spisu inwentarza majątku spadkowego po wyżej wymienionych oraz zlecił przeprowadzenie tej czynności Komornikowi Sądowemu przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] B. K. w terminie 2 miesięcy.

Wnioskiem z 31 marca 2020 r. M. T. repr. przez r. pr. K. R.-T. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2010 r. wskazując przede wszystkim, że w przedmiotowej sprawie istnieje okoliczność wskazana w treści art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, w świetle ww. prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział I Cywilny sygn. akt [...].

Minister wyjaśnił zasady nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz cel i role takiego postępowania i przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnił też, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W omawianym stanie faktycznym decyzja z [...] września 2010 r. znak: [...] o skreśleniu z rejestru zabytków budynku mieszkalny przy ul. [...] w [...], wpisanego do tego rejestru pod numerem [...], decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].03.1968 r., znak: [...], w sposób rażący naruszała prawo. Prawomocnym postanowieniem, Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział I Cywilny [...] grudnia 2017 uchylił wcześniej wydane postanowienie tego Sądu z [...] marca 2007 r. i odrzucił wniosek J. K. o stwierdzenie nabycia spadku z dobrodziejstwem inwentarza po A. F.

Dokonana przez sąd spadku zmiana postanowienia spadkowego skutkuje tym, że J. K. nie nabyła z mocy prawa spadku z chwilą jego otwarcia, tj. z chwilą śmierci współwłaścicielki budynku przy [...] w [...], A. F.. Przy ocenie wpływu zmiany postanowienia spadkowego na legalność decyzji, która to miała miejsce po wydaniu kwestionowanej decyzji nie można pominąć tego, że zgodnie z art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego, sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Orzeczenie sądu spadku ma zatem charakter deklaratywny. Taki sam charakter ma postanowienie zmieniające postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, wydane na podstawie art. 679 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego. Prawomocne postanowienie zmieniające postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma bowiem także charakter orzeczenia stwierdzającego nabycie spadku. Charakter postanowienia zmieniającego Sądu jest taki, że mimo, iż orzeczenie to zostało wydane po wydaniu kwestionowanej decyzji o skreśleniu zabytku z rejestru z [...] września 2010 r., to wywiera ono skutki z mocą wsteczną do chwili śmierci A. F., a wobec tego istniejące także w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.

J. K. nie dysponowała tytułem prawnym do zabytku uprawniającym do wystąpienie z wnioskiem o wykreślenie zabytku z rejestru, stosownie do art. 13 ust. 6 u.o.z. Tym samym nie posiadała legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia zabytku z rejestru. Minister wskazał na skutki kwestionowanego rozstrzygnięcia. Z chwilą wpisu zabytku do rejestru, zostaje on objęty najpełniejszą ochroną prawną, przestaje on być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 Kodeksu cywilnego.

Z ujęciem zabytku w rejestrze, wiążą się obowiązki, które w przeważającej mierze obciążają właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu. Zatem osoby dysponujące najsilniejszymi prawami do zabytku, mają zapewnić zabytkowi najpełniejszą ochronę przed zniszczeniem oraz degradacją. Związku z tym, stronami szeroko rozumianych postępowań dotyczących wpisu zabytku do rejestru mogą być właściciele i użytkownicy zabytków.

W konsekwencji, postępowanie w sprawie skreślenia z rejestru zabytków stanowi jedną z najważniejszych i najbardziej złożonych procedur konserwatorskich. Spowodowane jest to niewątpliwie wagą podejmowanej decyzji, czy dany zabytek w dalszym ciągu kwalifikuje się do tego, by podlegać ochronie konserwatorskiej. Skreślenie z rejestru pozbawia zabytek najpełniejszej ochrony prawnej. Nieodwracalnym bowiem skutkiem tej procedury jest pozbawienie go ochrony konserwatorskiej, określonej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skutkiem skreślenia jest zwykle również wzrost jego wartości ekonomicznej. Rozstrzyganie o tych kwestiach przesądza tym samym o znacznym ciężarze gatunkowym rozpoznawanych spraw. Analogicznie jak w przypadku wpisu do rejestru zabytków, z wnioskiem o skreślenie z rejestru mogą zwrócić się wybrane podmioty, które dysponują najsilniejszymi uprawnieniami względem zabytku - właściciel zabytku/użytkownik wieczysty gruntu. Natomiast uruchomienie tego postępowania przez nieuprawnione podmioty, w wyniku którego zostaje wydana decyzja o skreślenie zabytku z rejestru, w ocenie Ministra stanowi o rażącym naruszeniu art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 6 u.o.z. przy wydawaniu decyzji z dnia [...].09.2010 r.

Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. i nie ma przeszkód, aby stwierdzić jej nieważność zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do przesłanki wymienionej we wniosku M. T., wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister wyjaśnił, że stwierdza się nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wymienienie tej przesłanki w katalogu wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji jest uwarunkowane tym, że decyzja może określać prawa i obowiązki tylko podmiotu mającego kwalifikacje strony. Jeśli została ona skierowana do podmiotu niebędącego stroną, to tym samym ukształtowała sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Należy przyjąć, ze względu na istotę nieważności decyzji wiążącej się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego, iż chodzi tu jedynie o skierowanie decyzji do osoby, co prawda niebędącej stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale mylnie traktowanej, jako strona postępowania.

W omawianej sprawie krąg stron postępowania dotyczącego wpisu zabytku do rejestru Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił na podstawie art. 28 k.p.a. Stronami szeroko rozumianych postępowań dotyczących skreślenia z rejestru, mogą być właściciele i użytkownicy zabytków.

Bezspornym jest, że kwestionowana decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została skierowana do osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z uwagi na ww. prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział I Cywilny z [...] grudnia 2017 r., które, wywiera skutki z mocą wsteczną aż do chwili śmierci A. F. W konsekwencji, określa ono sytuację prawną, obowiązującą również w dacie wydania kwestionowanej decyzji Ministra o skreśleniu skreślenie z rejestru zabytków budynku przy [...] w [...]

W związku z powyższym, należy ustalić, że kwestionowana decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania, tj. do J. K., w rozumieniu art. 28 k.p.a., w zw. z art. 13 ust. 6 u.o.z.

Możliwość stwierdzenia nieważności ww. decyzji z powodu zaistnienia wady wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest ograniczona w czasie. Z art. 156 § 2 tej ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w § 1 pkt 4, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 158 § 2 organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2010 r. o skreśleniu budynku przy [...] w [...] z rejestru, jak wynika z akt postępowania, została doręczona J. K., repr. przez pełnomocnika W. K. 7 października 2010 r., a więc od chwili jej doręczenia upłynęło ponad 10 lat i dlatego nie można stwierdzić jej nieważności. Została ona wydana z naruszeniem prawa, ze względu na skierowanie jej do osoby niebędącej stroną postępowania.

Zdaniem Ministra, analiza treści decyzji oraz akt postępowania nie wskazuje, aby rozstrzygnięcie cechowały inne wady określone w art. 156 § 1 pkt 1 -3, 5, 6 ww. ustawy.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na 29 grudnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie zaskarżonej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 61 § 4, art. 40 § 2 zd. 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 97 § 1 pkt. 4, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 oraz art. 158 § 2 k.p.a.

Oświadczyła też, że W. K. nie jest już jej pełnomocnikiem, gdyż "protokołem sporządzonym w formie aktu notarialnego z dnia [...].05.2013r. Rep A Nr [...] w Kancelarii Notarialnej w [...] przy ulicy [...], przed Notariuszem M. C., odwołałam pełnomocnictwa, jakich udzieliłam W. K. aktem notarialnym z dnia [...].03.2009r. Rep. A Nr [...] i aktem notarialnym z dnia [...].04.2013r. Rep A Nr [...], sporządzonych w tej samej Kancelarii Notarialnej. Jednocześnie, wezwałam W. K. do zaprzestania jakichkolwiek działań w moim imieniu w zakresie objętym tymi pełnomocnictwami".

Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że nie została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a., gdyż organ powinien wyjaśnić czy nadal jest reprezentowana przez pełnomocnika, a dopiero w przypadku pozytywnego wyjaśnienia, iż pełnomocnik nadal reprezentuje skarżącą, organ administracji był upoważniony do dokonywania doręczeń, w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania, do rąk pełnomocnika.

Wprawdzie, art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. pozwala doręczać pisma pełnomocnikowi strony, to jednak pełnomocnictwo nie obejmowało swoim zakresem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i zostało skutecznie odwołane przed wszczęciem niniejszego postępowania.

W konsekwencji, organ administracji nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, ani też nie umożliwił jej przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, naruszając art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto, naruszając art. 7 k.p.a., organ administracji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie poczynienia ustaleń co do kwestii spadkobrania po współwłaścicielce nieruchomości A. F..

To z inicjatywy skarżącej doszło do wznowienia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...], Wydział I Cywilny [...] marca 2007r. sygn. akt [...]. Skarżąca, dowiedziała się o istnieniu wcześniejszego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. F. z [...] lutego 1952 r. sygn. akt [...] i w związku z tym sama złożyła skargę o wznowienie postępowania, a gdy się okazało, że z uwagi na upływ terminu ustawowego jej skarga podlegała odrzuceniu, zwróciła się do Prokuratury Rejonowej dla [...], by ta złożyła skargę o wznowienie postępowania. Dzięki działaniom skarżącej doszło do wznowienia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po A. F. ze skargi Prokuratora Rejonowego dla [...] i wydania postanowienia przez Sąd Rejonowy dla [...], Wydział I Cywilny z [...] grudnia 2017 r.

Skarżąca złożyła wniosek o zmianę postanowienia w sprawie stwierdzenia nabycia spadku Sądu Powiatowego dla Miasta [...] z [...] lutego 1952r. sygn. akt: [...] i sprawa ta toczy się przed Sądem Rejonowym dla [...], Wydział Cywilny, sygn. akt [...]. Obecnie nie sposób przesądzić, czy skarżąca jest spadkobierczynią, bądź współspadkobierczynią po A. F., gdyż postępowanie w przedmiocie zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. F. jest w toku.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, organ administracji powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, a to zakończenia postępowania o zmianę postanowienia w sprawie stwierdzenia nabycia spadku Sądu Powiatowego dla Miasta [...] z [...] lutego 1952r. sygn. akt [...], które toczy się przed Sądem Rejonowym dla [...], Wydział Cywilny, sygn. akt [...].

Skarżąca przytoczyła treść art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. i powołując się na licznie zacytowane wskazane wyroki sądów oraz poglądy doktryny stwierdziła, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Na dzień wydawania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2010 r. nie było jakichkolwiek wątpliwości, iż skarżąca jest następcą prawnym współwłaścicielki nieruchomości A. F., a tym samym jest legitymowana do złożenia wniosku o skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowego budynku. Wątpliwość taka mogła się ewentualnie pojawić z chwilą wydania przez Sąd Rejonowy dla [...], Wydział I Cywilny, postanowienia z [...] grudnia 2017 r. o uchyleniu postanowienia tego Sądu z [...] marca 2007 r. i odrzuceniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nabycia spadku po A. F.. Wątpliwość ta, nie została usunięta do chwili obecnej, gdyż toczy się postępowanie o zmianę postanowienia wydanego wcześniej o stwierdzenie nabycia spadku po A. F. i do czasu zakończenia tego postępowania, nie sposób przesądzić, czy skarżąca była legitymowana do złożenia wniosku o skreślenie z rejestru zabytków czy też nie.

W tym stanie rzeczy, wydanie zaskarżonej decyzji było co najmniej przedwczesne, niezależnie od wszelkich jej wad, wskazanych w skardze.

W bardzo obszernej odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w omówiony sposób, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Minister błędnie podał w sentencji zaskarżonej decyzji, że jedną z podstaw prawnych rozstrzygnięcia jest art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Błąd ten miał jednakże wpływu na treść rozstrzygnięcia, którego rzeczywistą podstawą była dyspozycja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż – jak organ wyjaśnił poprawnie w treści uzasadnienia decyzji – od chwili wydania kontrolowanej decyzji upłynęło 10 lat, a więc zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. niemożliwe było stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu z przyczyny wymienionej w pkt 4 § 1 art. 156 k.p.a.

Jak słusznie wyjaśnił Minister, zgodnie z art. 13 ust. 6 u.o.z., postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru wszczyna się z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Ustawodawca w ww. przepisie zawęził krąg osób, uprawnionych do skutecznego wystąpienia do organu o wykreślenie zabytku z rejestru. Z tego też powodu art. 13 ust. 6 u.o.z. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali przepis ogólny prawa administracyjnego, zawierający definicję strony, nie ma zastosowania dla określenia kręgu podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania, o którym mowa w art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 6 u.o.z.

Rację ma skarżąca, że w chwili podejmowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji znak [...] tj. [...] września 2010 r., w której orzekł o skreśleniu zabytku z rejestru wpisanego na podstawie ww. decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] skarżąca mogła być przez ten organ uznana za współwłaścicielkę zabytku, gdyż legitymowała się prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] dla [...] w [...] Wydział I Cywilny z [...] marca 2007 r., sygn. akt [...] stwierdzającym, że spadek po A. F., (ale już nie po jej mężu J. F.), w skład którego wchodził zabytek, nabyła w całości.

Tym niemniej skarżąca nie przykłada należytej wagi do skutków prawnych innego prawomocnego postanowienia tego Sądu, a mianowicie wydanego [...] grudnia 2017 r., w sprawie sygn. akt [...]. Tymże zaś postanowieniem Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział I Cywilny uchylił wcześniej wydane postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział I Cywilny z [...] marca 2007 r., sygn. akt [...] i odrzucił wniosek J. K. o stwierdzenie nabycia spadku z dobrodziejstwem inwentarza po A. F.. Postanowienie z [...] grudnia 2017 r. wydane zostało na skutek wznowienia postepowania spadkowego, zakończonego ww. postanowieniem z 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że o ile spornym w doktrynie prawa cywilnego pozostaje ocena skutków wznowienia postępowania w odniesieniu do postępowania, którego dotyczy skarga o wznowienie (patrz np. postanowienia Sądu Najwyższego z 23 kwietnia 1992 r., sygn. akt II CRN 1/92 –baza orzeczeń SN - i z 7 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 41/94, PS 1998/2, s. 100, a także postanowienie SN z 13 sierpnia 2002 r., sygn. akt I PZ 62/02, OSNP 2004/11, poz. 195, komentarz do art. 412 k.p.c. w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom. II. Artykuły 367–505, pod red. T. Wiśniewskiego, WKP 2021), o tyle niespornym są skutki wydania postanowienia uchylającego – po wznowieniu – wcześniejsze postanowienia spadkowe i odrzucającego wniosek o stwierdzenie nabycia spadku. W tym jednak zakresie tut. Sąd nie podziela stanowiska organu w zakresie cywilistycznych rozważań co do rzekomego "skutku ex tunc" postanowienia uchylającego wcześniejsze stwierdzenie nabycia spadku. Wyjaśnić bowiem należy, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub o uchyleniu postanowienia o stwierdzeniu spadku nie wywiera żadnego skutku materialnoprawnego. Ponadto, wbrew stanowisku organu (s. 4 in fine uzasadnienia decyzji), w sprawie nie miał zastosowania art. 679 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, gdyż postanowienie SR dla [...] w [...] Wydział I Cywilny z [...] grudnia 2017 r. nie było wydane w trybie zmiany postanowienia spadkowego (art. 679 § 1 k.p.c.), ale na skutek wznowienia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku w trybie art. 524 § 1 w zw. z art. 13 § 1 i art. 399 § 1 k.p.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 924 Kodeksu cywilnego, spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, zaś zgodnie z art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku – ex lege. To właśnie jest skutek materialnoprawny dziedziczenia. Postanowienie sądu stwierdzające nabycie spadku jest natomiast wyłącznie orzeczeniem deklaratoryjnym (a nie konstytutywnym) i stanowi jedynie dowód na okoliczność, kto jest spadkobiercą. Od dnia uprawomocnienia się takiego postanowienia domniemywa się bowiem, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.).

W sprawie niniejszej skarżąca nigdy nie nabyła spadku po A. F. (i po J. F.) z tej prostej przyczyny, że nie jest osobą powołaną do spadku z ustawy lub testamentu (art. 926 § 1 k.c.), co było właśnie przyczyną wydania [...] grudnia 2017 r., postanowienia przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział I Cywilny w sprawie sygn. akt [...] i uchylenia wcześniej wydanego postanowienia tego Sądu z [...] marca 2007 r., sygn. akt [...] i odrzucenia wniosku J. K. o stwierdzenie nabycia spadku po A. F..

Znaczenie więc prawne wydania ww. postanowienia z [...] grudnia 2017 r. nie polega na tym, że skarżąca przestała być spadkobiercą po A. F., gdyż prawnie nigdy nią nie była, ale na tym, że utraciła dokument, ustanawiający domniemanie (wzruszalne) praw do spadku w określonej części.

Skoro skarżąca nie nabyła spadku po A. F. ani z ustawy, ani z testamentu to nie mogła skutecznie prawnie zainicjować postępowania, o którym mowa w art. 13 ust. 6 u.o.z., gdyż nie była ani właścicielem (a raczej współwłaścicielem) zabytku, ani użytkownikiem wieczystym gruntu zabudowanego zabytkiem.

Analiza sprawy niniejszej prowadzi ponadto do wniosku, że nawet o ile organ, orzekający kwestionowaną co do ważności decyzją o skreśleniu zabytku z rejestru zabytków, mógł domniemywać, że skarżąca jest współwłaścicielką zabytku (gdyż dysponowała postanowieniem o nabyciu majątku spadkowego po zmarłej współwłaścicielce A. F.), o tyle w dacie orzekania nie wykazała się ona tytułem własności całego zabytku.

Taka zaś czynność, jak zainicjowanie postępowania zmierzającego do odjęcia obiektowi budowlanemu ochrony wynikającej z jego zabytkowego charakteru (w tym i usunięcia możliwości finansowej pomocy w utrzymaniu obiektu zabytkowego przez państwo m. in. w formie corocznie przyznawanych na ten cel dotacji) niewątpliwie przekracza czynność zwykłego zarządu rzeczą wspólną i wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). W wypadku zaś braku takiej zgody współwłaściciel, którego udział wynosiłby co najmniej połowę, mógł żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który dopiero orzekłby, ale mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Obowiązkiem organu decydującego o wykreśleniu zabytku z rejestru – w sytuacji dysponowania postanowieniem potwierdzającym nabycie spadku tylko po jednym ze zmarłych współwłaścicieli – było więc należyte ustalenie wszystkich stron postępowania, a więc i pozostałych współwłaścicieli zabytku w postaci spadkobierców zmarłego J. F.. Ten obowiązek wynikał wprost z art. 6 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 10 § 2 k.p.a., gdyż skoro zabytek stanowił własność obojga zmarłych małżonków F., to należało ustalić, na kogo przeszły prawa i obowiązki majątkowe zmarłego J. F. z chwilą jego śmierci (art. 922 § 1 k.c.), gdyż te osoby (ta osoba) – jako współwłaściciele zabytku – byłyby stronami postępowania o wykreślenie zabytku z rejestru. Nieustalenie powyższego doprowadziło do rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Organ wydając kwestionowaną co do ważności decyzję rażąco naruszył więc nie tylko nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych art. 11 ust. 6 u.o.z., orzekając na wniosek osoby niebędącej właścicielem zabytku lub wieczystym użytkownikiem gruntu pod zabytkiem, ale także ww. art. 926 § 1 k.c. przez uznanie, że niepowołany do spadku może być spadkobiercą, ergo właścicielem (a raczej współwłaścicielem) spadkowego zabytku. W podobny sposób naruszony został art. 199 k.c. w zw. z art. 11 ust. 6 u.o.z. przez uznanie skuteczności przekraczającego zwykły zarząd wniosku skarżącej o wykreślenie zabytku z rejestru. Ten ostatni sposób naruszenia prawa przez organ ma rażący charakter również z tej przyczyny, że nawet biorąc pod uwagę stan wiedzy organu w dniu wykreślenia zabytku z rejestru (postanowienie spadkowe na rzecz skarżącej) organ nie dysponował wnioskiem wszystkich podmiotów właścicielskich, uprawnionych do złożenia wniosku w trybie art. 11 ust. 6 u.o.z.

Uznanie osoby niebędącej spadkobiercą (a więc która nie nabyła własności spadkowego zabytku) za uprawnioną do żądania wykreślenia zabytku z rejestru z pominięciem rzeczywistych, acz nieustalonych właścicieli zabytku, nie może być akceptowane w państwie prawa, gdyż skutki takiego działania organu prowadzą wprost do pozbawienia obiektu budowlanego zabytkowego charakteru i przez to jego należytej ochrony ze strony państwa i opieki ze strony właściciela – pomimo braku wniosku w sprawie, która nie została wszczęta z urzędu. Jest to też niedopuszczalne i samowolne ograniczenie prawa właściciela zabytku, wynikającego nie tylko z art. 140 k.c., ale przede wszystkim z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zgodnie z którymi Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a każdy ma prawo do własności oraz prawo dziedziczenia, zaś własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Takie działanie jest ponadto sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 5 u.o.z. w zakresie obowiązku opieki nad zabytkiem, nałożonej ex lege na właściciela zabytku.

O ile pominięcie przez organ pewnych stron w postępowaniu administracyjnym samo w sobie nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, ale wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., o tyle w tej szczególnej sprawie odjęcie ustawowej ochrony zabytku nieruchomego i pozbawienie go również ustawowo określonej opieki właścicielskiej w postępowaniu toczącym się nie z urzędu, ale na wniosek nieuprawnionego musi podlegać negatywnej ocenie w zakresie skutków społeczno gospodarczych naruszenia art. 13 ust. 6 u.o.z. w zw. z art. 4 i 6 ust. 1 tej ustawy.

Minister – wbrew zarzutom skargi – nie naruszył art. 64 § 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomił bowiem te strony, które były mu znane, czyli kuratora spadku po A. F. i J. F. oraz skarżącą, jako inicjatorkę postepowania o wykreślenie zabytku z rejestru. W tym bowiem postępowaniu interesy prawne spadkobierców ww. osób reprezentuje ustanowiony przez sad powszechny kurator spadku.

Nie został naruszony też art. 40 § 2 k.p.a., gdyż organ dysponując znajdującym się w aktach sprawy notarialnym pełnomocnictwem ogólnym, zgodnie z jego treścią i zakresem udzielonego pełnomocnictwa. poprawnie skierował pismo do W. K.. W aktach nie znajdowała się żadna informacja o wypowiedzeniu tego pełnomocnictwa, zaś jego zakres przedmiotowy obejmował również i postępowanie nadzwyczajne dotyczące zabytku nieruchomego. Dlatego też w żadnej mierze nie zostało naruszone uprawnienie skarżącej, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. i brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że pozbawiona została możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nota bene skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że zarzucane naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. spowodowało niemożność podjęcia konkretnych działań procesowych z jej strony, istotnych dla wyniku sprawy.

Wbrew stanowisku skarżącej, organ nie miał obowiązku zawiesić postępowania nadzwyczajnego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie "stwierdzenia nabycia spadku Sądu Powiatowego dla Miasta [...] z [...] lutego 1952r. sygn. akt: [...] i sprawa ta toczy się przed Sądem Rejonowym dla [...], Wydział Cywilny, sygn. akt [...]", gdyż sprawa ta nie miała charakteru prejudykatu. Należy ponownie podkreślić, że spadkobierców A. i J. F. reprezentuje kurator spadku, ustanowiony przez sąd powszechny i on jest stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził ponadto, że o ile skarżąca posiadała legitymację procesową do wniesienia skargi do tut. Sądu na decyzję Ministra, o tyle – nie będąc spadkobiercą A. i J. F. (przy jednoczesnej obecności w postępowaniu kuratora spadku) – nie posiada legitymacji materialnoprawnej w niniejszej sprawie. To zaś, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego - stanowi samoistną przesłankę do oddalenia skargi.

Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.