Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1573/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 3 pkt. 3 i ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 603
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy T.Z. po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1283/16 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1283/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 603 ze zm.), dalej jako "ustawa o PSP", zwolnił skarżącego, ze służby w Państwowej Straży Pożarnej, dalej jako "PSP", z dniem [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżący osiągnął wysługę emerytalną w wymiarze ponad 36 lat. Zajmuje stanowisko niezwiązane z zarządzaniem zasobami ludzkimi (dyrektora biura w grupie dyspozycyjnej Komendanta Głównego PSP). Liczba tego rodzaju stanowisk jest zmienna i uzależniona, np. od zakresu zadań o charakterze generalnym, systemowym, które nie dają się przyporządkować do komórek organizacyjnych. Prawo doboru strażaków na tego rodzaju szczególnych stanowiskach pozostaje w gestii Komendanta Głównego PSP. Organ wskazał, że z uwagi na ograniczoną liczbę tego rodzaju wysokich hierarchicznie stanowisk nie widzi możliwości przeniesienia skarżącego na inne, równorzędne stanowisko kierownicze.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył T.G.,

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "Minister", decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 43 ust. 3 pkt 3 i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby w PSP i orzekł, że zwolnienie ze służby w PSP nastąpi z dniem [...] lipca 2016 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, iż decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] maja 2016 r. została wydana w sposób prawidłowy. W sprawie jest niesporne, że skarżący nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej i w tej sytuacji Komendant Główny PSP był uprawniony do zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Pożarnej na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP.

W ocenie organu II instancji skarżący nie wykazał istnienia związku przyczynowego między rzekomym naruszeniem dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a, a wynikiem przedmiotowej sprawy. Pozostałe zarzuty naruszeń przepisów procedury administracyjnej nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie i należy je traktować jako subiektywne odczucia strażaka.

Na powyższe orzeczenie T.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", który wskazanym na wstępie wyrokiem ją oddalił uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 43 ust. 3 pkt 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, po czym stwierdził, iż analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że decyzja w sprawie zwolnienia strażaka ze służby jest podejmowana przez właściwego przełożonego w ramach uznania administracyjnego. Zatem sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania, czy podjęcie decyzji zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu przedmiotowej decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Jednocześnie WSA wskazał na konieczność przestrzegania przez organ art. 7 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Następnie podniósł, że w niniejszej sprawie przedmiotowa decyzja została podjęta przez właściwego przełożonego, którym był Komendant Główny PSP. Przede wszystkim jednak WSA uznał, iż zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak też okoliczności faktyczne sprawy, wystarczająco wykazują potrzebę zwolnienia skarżącego ze służby w PSP. Sąd ten doszedł do takiego przekonania w oparciu o ww. przepis art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 stycznia 2003 r., SK 27/02, OTK-A 2003/1/2, a także wyrok z dnia 2 września 2008 r., K 35/06, OTK-A 2008/7/120.

Sąd I instancji w oparciu o argumenty zawarte w uzasadnieniu zwolnienia skarżącego ze służby podniósł, że nie można zakwestionować twierdzenia przełożonych skarżącego, iż jego zwolnienie ze służby było wywołane potrzebami służby determinowanej realizacją ustawowych zadań PSP. WSA uznał, że organy formacji mundurowej jaką jest PSP mają obowiązek kształtowania obsługi kadrowej, w tym również kierowniczej, w taki sposób, aby sprawnie realizowała zadania na nią nałożone mocą ustawy. Powyższe oznacza, że Komendant Główny PSP, może stosować regulacje prawne (art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP), które zapewniają możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby, po osiągnięciu pewnego stażu pracy, co nie pozostaje też z oczywistych względów bez związku z jego wiekiem, gdy jest to podyktowane zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania danej formacji. Sąd ten zaznaczył, że organy obu instancji, obok powołania się na ustawową przesłankę umożliwiającą zwolnienie skarżącego ze służby z tytułu nabycia przez strażaka prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej wskazały także inne powody uzasadniające zwolnienie ze służby tj. politykę kadrową prowadzoną przez przełożonego oraz brak możliwości przeniesienia skarżącego na inne równorzędne stanowisko kierownicze.

Ponadto WSA uznał, iż w sprawie został w sposób należyty wyważony zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny. Wskazał, że interes strony rozumiany jako dalsze pozostawanie w służbie, pomimo osiągnięcia pełnej wysługi lat (36), nie mogą konkurować z ważnym interesem społecznym utożsamianym z zagwarantowaniem sprawnego funkcjonowania PSP jako zawodowej, umundurowanej i wyposażonej w specjalistyczny sprzęt formacji, przeznaczonej do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami.

Co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego WSA stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, nie został też naruszony przepis art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP. Podobnie ocenił zarzut naruszenia przez organ art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP i art. 32 Konstytucji RP.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 43 ust. 3 pkt. 3 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o PSP w zw. z art. 32 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię przedmiotowych przepisów ustawy o PSP skutkującą:

• błędnym uznaniem, iż zwolnienie strażaka z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej jest możliwe w sytuacji kiedy uzasadnia je jedynie staż służby, a nie występują inne obiektywne i rzeczywiste przesłanki zwolnienia ze służby;

2. przepisów postępowania:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przywołanymi poniżej przepisami procedury administracyjnej przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, mimo że organy administracji naruszyły:

• art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie i uniemożliwienie wypowiedzenia się w sprawie;

• art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

• art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez ograniczenie się organu odwoławczego li tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy zobowiązany był ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji;

• art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

• art. 77 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ dowodów znanych organowi z urzędu;

• art. 78 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów przedstawionych w odwołaniu;

• art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego okoliczności przemawiające za zwolnieniem strażaka ze służby zostały udowodnione, podczas gdy z materiału dowodowego takich wniosków nie sposób wyciągnąć;

• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z naruszeniem warunków przewidzianych, tj. w szczególności poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, niewskazanie dowodów, na których się oparł, oraz niepodanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

• art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stronie wszystkich przesłanek, które organ brał pod uwagę orzekając w niniejszej sprawie,

b) naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, albowiem z uzasadnienia nie wynika, czy w kontekście zastosowania art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP, Sąd uznał, iż wnioskowane przez stronę zarówno w odwołaniu administracyjnym, jak i w skardze do WSA okoliczności faktyczne i dowody na ich uzasadnienie są nieistotne dla sprawy, czy Sąd tych argumentów nie zauważył,

które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także poprzedzających go decyzji w organów administracji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Są to: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak widać przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku tej podstawy skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob.wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Jak wskazano powyżej, w ocenie NSA skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami procedury administracyjnej.

Po pierwsze jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który to przepis ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. W kontrolowanej sprawie WSA rozpoznał przedmiotową skargę, orzekał sprawie, w której był właściwy, w oparciu o stosowne kryterium legalności.

Następnie odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdzić należy, iż nie jest on trafny i z tego względu nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę, zatem podstawą prawną działania Sądu I instancji był art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W niniejszej sprawie kasator upatruje naruszenie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie, lecz jest to przepis o charakterze wynikowym, a nie było podstaw do jego zastosowania. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do rozstrzygnięcia organu odwoławczego uznać należało w pełni za prawidłowe.

W konsekwencji powyższych rozważań nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia można wywieść przesłanki jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie, co pozwoliło na jego skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozumieniu powołanego przepisu nie stanowi naruszenia prawa zawarcie w uzasadnieniu wyroku innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń, niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego.

Również przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art.10 § 1, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 61 § 4, art. 77 § 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kasator nie wykazał, iż powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak wymaga tego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga bowiem, że nie każde naruszenie prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie jednak od braku przekonującego uzasadnienia tych zarzutów stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej taki przypadek nie zachodzi. Sąd wprawdzie nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, lecz jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Wszystkie elementy stanu faktycznego powoływane przez pełnomocnika skarżącego zostały ustalone i udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym oraz znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. W szczególności w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, a całość ustaleń faktycznych (zebranych przede wszystkim przez organ I instancji), ocena stanu faktycznego i zastosowanego stanu prawnego znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji.

Wobec powyższego należy przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 3 pkt 3 w zw. z art.43 ust.1 ustawy o PSP. Jak wynika z brzmienia tych przepisów zwolnienie ze służby następuje w drodze rozwiązania stosunku służbowego, w trybie i na zasadach określonych w ustawie, przy czym strażaka można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej.

Po pierwsze zatem znajdujemy w obowiązującej regulacji normatywnej podstawę prawną zaskarżonej decyzji, której konstytucyjność nie została dotychczas zakwestionowana. Jednak owa przesłanka zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej wskazana w art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP wymaga odniesienia się także do regulacji wynikających z prawa wspólnotowego. Otóż Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz.Urz. WE L 303, z dnia 2 grudnia 2000 r. s. 16; Dz.Urz. UE Polskie Wydanie Specjalne rozdz. 5, tom 4 s. 79, wydanej na podstawie art. 13 TWE) w pkt 1 zakazuje dyskryminacji między innymi ze względu na wiek. Zakres jej stosowania określa art. 3, zgodnie z którym stosuje się ją do wszystkich osób zarówno sektora publicznego jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania (art. 3 ust. 1 pkt c). W świetle art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, państwa członkowskie mogą ustalić, że niniejsza dyrektywa w kwestii dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność lub wiek, nie znajduje zastosowania wobec sił zbrojnych.

W art. 6 ust. 1 cyt. dyrektywy dopuszczona została jednak możliwość uznania przez państwa członkowskie, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy, kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne. Takie odmienne traktowanie może polegać między innymi, na wprowadzeniu specjalnych warunków dostępu do zatrudnienia i kształcenia zawodowego, zatrudnienia i pracy, włącznie z warunkami zwalniania i nagradzania, dla ludzi młodych, pracowników starszych i osób mających na utrzymaniu inne osoby, w celu wspierania ich integracji zawodowej lub zapewniania im ochrony.

Ponadto zauważyć należy, że w pkt 18 preambuły tej dyrektywy stwierdzono, iż nie wymaga ona w szczególności od sił zbrojnych, policji, służb więziennych lub ratowniczych przyjmowania do pracy lub dalszego zatrudnienia osób nieposiadających wymaganych zdolności umożliwiających wykonywanie zadań, które mogą im zostać powierzone z uwzględnieniem wynikającego z prawa celu utrzymania zdolności operacyjnych tych służb. Natomiast w świetle pkt 19 preambuły dyrektywy, aby umożliwić Państwom Członkowskim utrzymywanie skuteczności sił zbrojnych, mogą one nie stosować przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących niepełnosprawności i wieku w całych siłach zbrojnych lub ich części. Państwa członkowskie, które zdecydują się na taki krok, muszą określić zakres stosowania takiego odstępstwa.

Wskazać należy, iż polski ustawodawca implementował dyrektywę Rady 2000/78 WE w prawie pracy. Niewątpliwie ma ona zastosowanie również do służb mundurowych. Jednakże w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej brak jest stosownej regulacji, jak również określenia zakresu wyłączenia jej stosowania. Nie zwalnia to jednak Sądu od obowiązku dokonania w tej sprawie oceny zastosowania przepisu art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy PSP pod kątem jego zgodności z przepisami prawa wspólnotowego. Zatem wskazać należy, iż w sytuacji gdyby zwolnienie skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy PSP z powodu nabycia przez niego prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej było wyłączną przyczyną jego zwolnienia należało rozważyć, czy nie stanowi ono dyskryminacji z uwagi na wiek. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w okolicznościach tej sprawy wskazano także inne przesłanki uzasadniające zwolnienie skarżącego ze służby, co stwierdził także WSA, to nie można przyjąć zaistnienia dyskryminacji ze względu na wiek. Wspomniane przesłanki nie muszą się mieścić w katalogu zawartym w art.43 ust.2 lub 3 ustawy o PSP, gdyż one same stanowiłyby podstawę zwolnienia ze służby. W przedmiotowej sprawie wskazano m.in. na takie przesłanki jak: pozostawanie skarżącego w grupie dyspozycyjnej i niezajmowanie stanowiska związanego z zarządzaniem zasobami ludzkimi; prawo doboru przez Komendanta Głównego osób zajmujących stanowiska doradcze; ograniczoną liczbę równorzędnych stanowisk, na które mógłby być przeniesiony skarżący; czy też zapewnienie dostępu do poszczególnych szczebli zawodowych kolejnym pokoleniom strażaków. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art.31 a ust.4 -6 ustawy PSP strażaka odwołanego z zajmowanego stanowiska można przenieść do dyspozycji właściwego przełożonego, jeśli przewiduje się powołanie (przeniesienie) odwołanego strażaka na inne stanowisko służbowe lub zwolnienie ze służby. Okres pozostawania strażaka w dyspozycji nie może być dłuższy niż 6 miesięcy. W okresie pozostawania w dyspozycji strażak zachowuje prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych albo na ich wysokość. Nadto w okresie pozostawania w dyspozycji strażak jest obowiązany wykonywać obowiązki służbowe na polecenie przełożonego, w którego dyspozycji pozostaje. Skarżący w dyspozycji Komendanta Głównego pozostawał wielokrotnie dłużej i bez znaczenia jest dla niniejszego rozstrzygnięcia z jakich przyczyn miało to miejsce. Również wysokie kwalifikacje skarżącego (jego wykształcenie, doświadczenie i umiejętności) nie chronią same w sobie przed zwolnieniem ze służby, a jedynie wystawiają świadectwo wysokiego profesjonalizmu skarżącego. Fakt, że Komendant Główny PSP nie chciał nadal korzystać w realizacji zadań służby z doświadczenia profesjonalnie przygotowanego strażaka, nie podlega niestety ocenie Sądu.

Tym nie mniej Państwa Straż Pożarna stanowi zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formację, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. (art. 1 ust. 1 ustawy o PSP). Ustawa o PSP, w tym w art. 43 tego aktu prawnego, umożliwia przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ocena organu w tym zakresie nie jest uzależniona od subiektywnych odczuć samego strażaka, co do możliwości realizacji tych zadań, czy przydatności na danym stanowisku. Zatem Komendant Główny PSP ma możliwość - w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań - takiego doboru kadry, aby mogła ona skutecznie je realizować. W sprawie niniejszej nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu zasady niedyskryminacji ze względu na wiek.

Po drugie zgodnie z brzmieniem art. 43 ust.3 pkt 3 ustawy o PSP użyty przez ustawodawcę zwrot "można zwolnić ze służby" wskazuje, że decyzja w przedmiocie zwolnienia w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej ma charakter fakultatywny i pozostawiona została organowi (przełożonemu funkcjonariusza). W literaturze stwierdza się, że "(...) uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck 2005 r.). Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Granice uznania administracyjnego wyznacza zatem w przedmiotowej sprawie z jednej strony przesłanka zawarta w art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego określające obowiązki organu administracji w zakresie prowadzenia postępowania i rozstrzygania.

Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ administracji podejmując rozstrzygnięcie nie wykroczył poza zakres przyznanej mu swobody oceny, nie uchybił także przepisom postępowania oraz dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego. Sąd prawidłowo stwierdził, że organ wszechstronnie rozważył zaistniały w sprawie stan faktyczny i dokonał jego prawidłowej subsumpcji.

Po trzecie wreszcie w ramach występującego uznania administracyjnego organ na podstawie art. 7 k.p.a. musi wyważyć interes strony i interes publiczny występujące w danej sprawie. W ocenie NSA ani organom administracyjnym, ani Sądowi I instancji również w tym zakresie nie można zarzucić naruszenia prawa w tym zakresie. Jak słusznie zostało to wskazane w uzasadnieniu wyroku WSA, interes strony został w niniejszej sprawie zabezpieczony – nie tylko poprzez nabycie prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej (skarżący ma 36 lat wysługi), a więc w maksymalnym wymiarze (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin), ale także poprzez możliwość skorzystania przez rok po zwolnieniu ze służby ze świadczenia pieniężnego równego całkowitemu uposażeniu pobieranemu przed zwolnieniem (art. 101 ust. 1 ustawy o PSP).

Wobec tego, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego i materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.