Postanowienie WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 28/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par.2 pkt 6,art.58 par.1 pkt 5a,art.232 par.1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.18 ust. 2 pkt 9 lit.a), art.101 ust.1;
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant : St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.J. na uchwałę Rady z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu budynku stanowiącego własność Gminy postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. WSA/post.1 - sentencja postanowienia


UZASADNIENIE

Rada Miasta Olsztyna podjęła w dniu 29 sierpnia 2018r. uchwałę nr LII/1006/18 w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu budynku stanowiącego własność Gminy Olsztyn w odniesieniu do budynku użytkowego położonego w Olsztynie przy ul. Z. "[...]".

Skargę na powyższą uchwałę wniosła do tut. Sądu J. J. zarzucając naruszenie:

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz. 2204 ze zm.) poprzez zaniechanie zawarcia w uchwale wszystkich elementów wymaganych treścią powyższych przepisów tj. zaniechanie określenia okresu najmu, na jaki Rada wyraża zgodę, w szczególności nieokreślenie czy uchwała zawiera wyrażenie zgody na najem powyżej lat 3 (co uniemożliwia weryfikację czy podjęcie uchwały leży w kompetencjach Rady), nieokreślenie czy zgoda dotyczy najmu na czas określony, a jeśli tak to na jaki; czy też najmu na czas nieokreślony (na co pozwala przepis, ale co jest sprzeczne z uchwałą Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 sierpnia 2018r.);

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w zw. z art. 46,47 § 1 i 48 Kodeksu cywilnego, poprzez wyrażenie zgody na najem budynku, gdy w znaczeniu prawnym budynek powyższy z uwagi obowiązywanie zasady superficies solo cedit, nie stanowi odrębnej od gruntu własności, lecz jest jego częścią składową i nie podlega odrębnemu od gruntu obrotowi prawnemu, a w konsekwencji wadliwe określenie przedmiotu najmu i wyrażenie zgody na najem części nieruchomości, co z kolei uniemożliwia korzystanie z przedmiotu najmu do celów umówionego użytku.

W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżąca podniosła, że w treści uchwały nie oznaczono konkretnej nieruchomości, nie wskazano osoby, z którą umowa ma być zawarta oraz nie wskazano okresu, na jaki umowa ma obowiązywać, wbrew przyjętej wcześniej praktyce wobec procedowanych przez Radę uchwał. Jednocześnie treść uchwały odnosi się jedynie do budynku, pomijając kwestię gruntu, na jakim budynek jest posadowiony oraz gruntu wokół budynku, który jest ogrodzony, mimo że zarówno budynek, jak i grunt stanowią jedną nieruchomość. Wskazała, że w tej sytuacji to Prezydent Miasta zdecyduje o długości okresu, na jaki zawrze umowę, co stoi w sprzeczności z dotychczas podejmowanymi uchwałami, w których konkretnie wskazywano okres, na jaki Rada wyraża zgodę. Zdaniem skarżącej przyjęcie takiego rozwiązania jest wynikiem wybiórczego stosowania uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, który uchylili poprzednie uchwały dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca zarzuciła ponadto, że niezgodne z prawem jest oderwanie budynku od gruntu, gdyż stanowią jedną nieruchomość, a kompetencje organu stanowiącego gminy odnoszą się do nieruchomości jako całości, a nie jej części składowej (budynku), która nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Brak jest zatem możliwości prawnej zawarcia odrębnych umów co do gruntu i co do budynku (zwłaszcza o odmiennym charakterze prawnym: dzierżawa/najem), do czego zmierzają działania Rady i Prezydenta, a także brak jest podstaw prawnych do zawierania dwóch umów z dwoma podmiotami tj. Zakładem Lokali i Budynków Komunalnych oraz z Wydziałem Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, gdyż w obu przypadkach zawierającym umowę jest ten sam podmiot czyli gmina. Skarżąca wskazała, że do prawidłowej obsługi przedmiotowego budynku niezbędny jest grunt, gdyż sam budynek znajduje się w odległości kilku metrów od granicy działki. Zarzuciła, że uchwała posługuje się pojęciem prawnym budynku, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest nieprawidłowym określeniem przedmiotu najmu, gdyż przez budynek należałoby rozumieć nieruchomość budynkową tj. budynek, który zgodnie z przepisami prawa stanowi odrębną własność od gruntu. Natomiast budynek, którego dotyczy uchwała nie stanowi nieruchomości budynkowej, gdyż wraz z gruntem na którym jest posadowiony i z którym jest na trwałe związany stanowi nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem. Zatem zgoda na najem samego budynku jest sprzeczna z istotą najmu, gdyż wynajęcie budynku bez gruntu na którym on stoi i bez gruntu okalającego pozbawia przedmiot najmu jego zasadniczych właściwości - prawa dostępu do najmowanego budynku, a w konsekwencji prawa wykorzystywania go na cel określony w umowie - na siedzibę przedszkola. Przy czym wyjaśniła, że poprzednia umowa pomiędzy stronami obowiązywała na okres 10-letni i była to umowa dzierżawy, która dotyczyła całej nieruchomości - zarówno gruntu, jak i budynku. Ponadto skarżąca podniosła, że skoro Rada podjęła uchwałę w tej materii, to czas obowiązywania umowy, winien być dłuższy niż 3 lata i krótszy niż lat 20, przy czym to Rada powinna wskazać konkretny okres, na jaki wyraża zgodę na zawarcie umowy. Nieokreślenie okresu, na jaki ma być zawarta nowa umowa powoduje, że to prezydent jako organ wykonawczy ma dowolność wybrania okresu obowiązywania umowy, a Rada nie może scedować swojej wyłącznej kompetencji Prezydentowi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Olsztyna wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi - o jej oddalenie. Wskazano, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W ocenie organu skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny lub uprawnienie zostały przedmiotową uchwałą naruszone. Skarżąca zwracała się o zawarcie kolejnej umowy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości i zaskarżoną uchwałą została wyrażona zgoda na dalsze wynajmowanie budynku. Przy czym jak zauważyła sama skarżąca zawarcie umowy najmu jest uzależnione od zawarcia umowy dzierżawy gruntu, a zatem nie istnieje zagrożenie, iż wskutek zaskarżonej uchwały zostanie pozbawiona dostępu do gruntu. Zatem stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie tylko nie narusza interesu prawnego, ale również nie pozostaje w sprzeczności z interesem faktycznym skarżącej. Nadto zdaniem organu sprawę będącą przedmiotem uchwały nie można zakwalifikować jako przynależną do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, gdyż uchwały w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu nie mają charakteru takich spraw. W odniesieniu do merytorycznych zarzutów wskazano, że przedmiotowa uchwała został podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności. Zasada, że wójt może dokonywać czynności wskazanych w przepisach wcześniejszych wyłącznie za zgodą rady gminy odnosi się zarówno do sytuacji braku uchwały dotyczącej zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (zdanie pierwsze), jak i braku uchwały dotyczącej zasad zawierania kolejnej umowy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (zdanie drugie). W sytuacji, gdy zawierana jest kolejna umowa po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, konieczna jest zgoda rady gminy wyrażona w formie uchwały indywidualnej w razie braku określenia zasad dotyczących obrotu nieruchomościami albo w wyrażona w uchwale dotyczącej zasad obrotu nieruchomościami. Zatem biorąc pod uwagę fakt, iż pierwsza umowa najmu została zawarta na okres 10 lat, warunkiem zawarcia każdej kolejnej umowy dotyczącej tej nieruchomości będzie zgoda Rady Miasta bez względu na to, na jaki okres ma zostać zawarta. Wskazano przy tym, że w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w przepisie czynności obrotu nieruchomościami; natomiast nie posiada uprawnień - kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta, gdyż w tym zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy. Za niezasadne uznano stanowisko skarżącej, że uchwala winna odnosić się do nieruchomości jako całości, a nie jej części składowej (budynku), która nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Założenie, że wynajem całej nieruchomości wymaga zgody rady gminy, zaś jej części składowych już nie, prowadziłoby do obejścia rygorów prawnych, albowiem w stosunku do każdej nieruchomości gminnej organ wykonawczy mógłby dokonać czynności bez zgody rady, oddając w najem jej części składowe. Ponadto argumentacja skarżącej dotycząca pojęcia części składowej pozostaje aktualna w kontekście stosunków prawnorzeczowych, a w przedmiotowej sprawie rozróżnić należy sferę stosunków prawnorzeczowych od obligacyjnych, którym to reżimem objęta jest umowa najmu, która może dotyczyć zarówno nieruchomości, jak i pomieszczenia.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 5 lutego 2019r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że naruszenie interesu prawnego skarżącej wynika z faktu, że bez zaskarżonej uchwały nie zostanie zawarta umowa najmu ze skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić zatem należy, że skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis. W związku z tym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Dopiero stwierdzenie przez sąd administracyjny, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd ocenia wówczas, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może być uwzględniona (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2002 r., sygn. II SA 2503/01; z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2451/11, dostępne w internecie).

Legitymowanym do wniesienia skargi jest zatem jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Interes prawny powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim materialnego, lecz nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa materialnego administracyjnego, ale może również wynikać z norm prawa cywilnego - regulacji dotyczących prawa własności i innych praw rzeczowych. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny musi mieć zatem charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Zaskarżona uchwała musi taki interes naruszać, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Od interesu prawnego lub uprawnienia należy odróżnić interes faktyczny, do którego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu, lecz nie mające związku z jego sytuacją prawną.

Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę. Zatem to skarżący musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia w tym, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. przesądza zmiana sytuacji prawnej skarżącego wywołana kwestionowaną uchwałą (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2002r. sygn. II SA 2503/01; z dnia 22 lutego 2006r. sygn. II OSK 1127/05; z dnia 20 listopada 2009r., sygn. II OSK 1305/09, dostępne w internecie).

W skardze wniesionej do Sądu skarżąca zakwestionowała treść uchwały pod kątem jej zgodności z prawem nie wskazując jednak w ogóle, na czym polega naruszenie jej interesu prawnego. Natomiast na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 5 lutego 2019r. jej pełnomocnik podniósł, że naruszenie interesu prawnego skarżącej wynika z faktu, że brak zaskarżonej uchwały uniemożliwi jej zawarcie umowy najmu na kolejny okres.

Wyjaśnić zatem należy, że zaskarżoną uchwałą - podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. - Rada Miasta wyraziła zgodę na zawarcie kolejnej umowy najmu budynku użytkowego stanowiącego własność Gminy. Przy czym z akt sprawy wynika, że teren zabudowany, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, był przedmiotem umowy dzierżawy zawartej w dniu 5 maja 2008r. pomiędzy skarżącą a gminą, na okres do 30 kwietnia 2018r. W umowie tej zawarto zapis, że ewentualne zawarcie nowej umowy może nastąpić po złożeniu pisemnego wniosku, nie później niż dwa miesiące przed upływem terminu wygaśnięciu umowy. Z akt sprawy oraz z wyjaśnień złożonych na rozprawie przed tut. Sądem przez pełnomocnika skarżącej wynika, że pomimo wygaśnięcia umowy pomiędzy stronami nie została zawarta żadna nowa umowa, a w związku z tym skarżąca nie dysponuje obecnie żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, pomimo że w dalszym ciągu faktycznie prowadzi tam działalność gospodarczą. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała jakiekolwiek interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zarówno bowiem w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez Sąd nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym (rzeczowym lub obligacyjnym) do przedmiotowej nieruchomości, czy też przedmiotowego budynku, ani też nie wykazała, że zaskarżona uchwała ma wpływ na zakres jej praw i obowiązków. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby gmina była zobowiązana do zawarcia umowy ze skarżącą. Także zaskarżona uchwała nie określa podmiotu, z którym winna być zawarta umowa najmu. Co więcej również z zapisów wskazanej wyżej umowy dzierżawy nie wynika, aby skarżąca uzyskała usprawnienie do żądania jej zawarcia na kolejny okres. Interesu prawnego skarżącej nie sposób także wywieść z twierdzenia jej pełnomocnika, że brak uchwały uniemożliwi skarżącej zawarcie kolejnej umowy najmu. Pomijając fakt, że – jak wskazano wyżej – nie sposób znaleźć podstawy prawnej do żądania przez skarżącą zawarcia przedmiotowej umowy, to z całą pewnością zaskarżona uchwała nie stoi też temu na przeszkodzie. Podkreślić przy tym należy, że nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest zainteresowana dalszym korzystaniem z przedmiotowej nieruchomości w oparciu o umowę najmu lub dzierżawy, ale należy uznać, że tego rodzaju interes ma charakter faktyczny, a nie prawny. Natomiast zupełnie poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostają kwestie dotyczące roszczeń cywilnoprawnych skarżącej dotyczących zawarcia oczekiwanej przez nią umowy.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.