Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2329/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Zielona Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 360/12 w sprawie ze skargi A. C. na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 10 lipca 2007 r. nr X/111/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Rekreacyjno-Sportowego w Zielonej Górze 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. II SA/Go 360/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi A. C. na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 10 lipca 2007 r. nr X/111/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Rekreacyjno-Sportowego w Zielonej Górze, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że A.C. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 10 lipca 2007 r. nr X/111/07 zarzucając nadużycie przysługujących gminie uprawnień przyznanych w art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie w § 3 pkt 4 ppkt 1 oraz w § 4 pkt 7 w części opisowej zaskarżonej uchwały i w rysunku planu - oznaczenia linii elektroenergetycznej GPZ Braniborska – GPZ EC jako linii średniego napięcia 20 KV ze strefą ochronną negatywnego oddziaływania istotnie zaniżoną - zamiast linii o napięciu 110 KV ze strefą ochronną jej właściwą oraz oznaczenie przeznaczenia gruntów w strefie ochronnej negatywnego oddziaływania tej linii elektroenergetycznej jako "ZP tereny zieleni urządzonej parkowej". Ponadto skarżący wskazał na niezachowaniu trybu i zasad uchwalania planu miejscowego uregulowanego w art. 4 ust. 9, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 17 pkt 4, 5 i 6 lit. a i b oraz pkt 7 lit. a i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 pkt 7, § 4 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 40 ust. 1, art. 51 ust. 8, art. 72 ust. 1 pkt 6, art. 73 ust. 1 pkt 2, art. 121 i 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, naruszenie prawa własności działki nr [...] oraz prawa do ochrony zdrowia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem nieruchomości nr ewid. [...] o powierzchni 519 m², położonej na terenie objętym miejscowym planem przyjętym zaskarżoną uchwałą. Przez teren w/w nieruchomości przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna GPZ Braniborska – GPZ EC. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z 2000 r., jak również w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą dnia 23 grudnia 1993 r. nie określono linii elektroenergetycznej GPZ Braniborska – GPZ EC jako linii średniego napięcia, lecz jako linię 110 KV, nie wydzielono strefy ochronnej dla linii 110 KV, ani nie przewidywano w jakiejkolwiek formie terenów ZP umiejscowionych w strefie ochronnej linii 110 KV. Zdaniem skarżącego uregulowanie polegające na oznaczeniu linii elektroenergetycznej GPZ Braniborska – GPZ EC jako linii średniego napięcia, pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkowań z 2000 r. Nadto skutkuje brakiem opracowania prawidłowej prognozy oddziaływania tej linii elektroenergetycznej na środowisko, stosownie do treści art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brakiem prawidłowej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, jako że owe prognozy opracowano z uwzględnieniem linii średniego napięcia, a nie linii 110 KV. Nie uzyskano również właściwych opinii i uzgodnień od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W skardze podniesiono, że poprzez przeznaczenie gruntów w granicach oznaczonych w planie ZP jako strefy ochronnej linii elektroenergetycznej pozbawiono skarżącego prawa dochodzenia roszczeń wynikających z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadto obniżono przez to wysokość odszkodowania za dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów. Przekształcono przestrzeń prywatną na działce nr [...] na przestrzeń publiczną, równocześnie podzielono tę działkę, która pomimo jej przeznaczenia na budownictwo jednorodzinne, w ten sposób wykorzystana być nie może.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w zaskarżonym planie działka nr [...] położona jest częściowo na terenie oznaczonym symbolem 11A-MN przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności i częściowo na terenie oznaczonym symbolem ZP, przeznaczonym pod teren zieleni urządzonej parkowej. Jednocześnie przez teren działki przebiega napowietrzna linia energetyczna, która w § 4 ust. 7 uchwały określona została jako sieć średniego napięcia 20 KV wraz z pasem ochronnym w odległości 7,5 m, w którym obowiązuje zakaz budowy. Przedmiotowa linia energetyczna stanowi istniejącą sieć wysokiego napięcia 110 KV, a na rysunku planu miejscowego została ona określona błędnie jako magistralna sieć energetyczna średniego napięcia, jednakże wyraźnie wskazana została w legendzie jako oznaczenie graficzne, nie będącą ustaleniami planu, co oznacza, że stanowi jedynie informację. Dla tej linii ustalony został pas ochronny z zakazem budowy w odległości 7, 5 m od linii. Ustaleniem planu jest także przeznaczenie części działki nr [...] na teren zieleni urządzonej parkowej oznaczonej symbolem ZP, jednak w zapisach planu nie ma wskazania, że teren oznaczony symbolem ZP jest terenem publicznym, ani tym bardziej że jest przeznaczony pod park miejski. Zdaniem organu powyższe uregulowanie stworzyło bufor pomiędzy terenami mieszkaniowymi, a także umożliwiło bezproblemowy dostęp do istniejącej linii energetycznej w przypadku jej awarii.

Organ wskazał, że linia energetyczna, pod którą wyznaczono pas ochronny, istnieje od wielu lat. W poprzednio obowiązujących miejscowych planach przebieg linii energetycznej był uwzględniony. Również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra uchwalonym Uchwałą nr XXIV/256/2000 Rady Miejskiej w Zielonej Górze z dnia 28 marca 2000 r. przebieg linii był zaznaczony, ale bez określenia stref ochronnych, ani sposobu zagospodarowania terenu pod linią, co wynikało ze specyfiki tego dokumentu. Zdaniem organu procedura przy uchwaleniu planu została zachowana. Projekt został przekazany do uzgodnienia i zaopiniowania przez uprawnione do tego instytucje i organy, w tym dyspozytora sieci energetycznej, tj. [...] S.A. Oddział w Zielonej Górze, a także Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. W ówczesnym stanie prawnym nie było obowiązku uzgadniania projektu z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska. Prognoza oddziaływania na środowisko była wraz z projektem planu przedstawiona do uzgodnienia właściwym organom, które nie stwierdziły w niej żadnych uchybień. Natomiast prognoza skutków finansowych pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej, nie ma charakteru wiążącego, ani nie ustanawia przepisów prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd I instancji przywołał poglądy doktryny, w myśl których pojęcie zasad sporządzania planu dotyczy merytorycznej zawartości aktu planistycznego, zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej (część opisowa i graficzna, inne załączniki). W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość określają art. 15 ust. 1, 2 i 3, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydany na podstawie art. 16 ust. 2 tej ustawy akt wykonawczy. Od pojęcia zasad sporządzania planu ustawodawca rozróżnił pojęcia trybu sporządzania planu miejscowego. To ostatnie pojęcie odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego (studium). Brzmienie art. 28 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że stwierdzenie nieważności uchwały stanowiącej studium lub plan miejscowy następuje na skutek naruszenie zasad ich sporządzenia, natomiast w wypadku naruszenia trybu ich sporządzenia, ten sam skutek w postaci stwierdzenia nieważności następuje jedynie wówczas, gdy naruszenie to ma charakter istotny.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego. W planie tym, napowietrzna linia elektroenergetyczna GPZ Braniborska – GPZ EC o napięciu 110 KV oznaczona jest jako linia średniego napięcia, o czym świadczy oznaczenie zawarte w części graficznej planu, jak również opis zawarty w części ogólnej planu – § 4 ust. 7, który to przepis uchwały wprowadza zakaz zabudowy w pasach ochronnych, tj. w odległości 7,5 m od sieci średniego napięcia 20 KV. W części tekstowej planu nie zawarto przy tym zapisów dotyczących linii elektroenergetycznej o napięciu 110 KV. Postanowienia planu w powyższym zakresie nie odpowiadają zatem stanowi faktycznemu. Napowietrzna linia elektroenergetyczna GPZ Braniborska – GPZ EC posiada bowiem napięcie 110 KV, nadto przez obszar objęty planem nie przebiega (inna) napowietrzna linia elektroenergetyczna o napięciu 20 KV.

Sąd wskazał, że powyższa regulacja jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra z dnia 28 marca 2000 r. Według studium przez teren ten przebiegają linie wysokiego napięcia 110 KV, w tym linia elektroenergetyczna GPZ Braniborska – GPZ EC, nadto projektowana jest linia napowietrzna wysokiego napięcia 110 KV. W studium w tym terenie nie przewidziano budowy linii średniego napięcia 20 KV. Tymczasem zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z argumentacją organu, który podnosił, że ze względu na specyfikę dokumentu jakim jest studium nie zamieszczono w nim zapisów dotyczących pasów ochronnych i ustanowienia w nich zieleni parkowej (ZP). Jak wynika z treści planu miejscowego (§ 4 ust. 7) ustanowienie pasów ochronnych na omawianym obszarze, miało związek z przebiegiem linii średniego napięcia, a zatem w tym zakresie postanowienia planu w całości nie są zgodne z ustaleniami studium. Nadto należy przyjąć, że lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, którego to pojęcia używa ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy, obejmuje swoim zakresem również planowanie zieleni urządzonej parkowej (ZP) na danym terenie. Sąd powołując się na związanie organów gminy ustaleniami studium, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił, że zapisy planu nie mogą doprowadzać do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

Sąd wskazał ponadto, że uwzględniając w planie miejscowym napowietrzną linię elektroenergetyczną o napięciu 20 KV, organ przewidział jednocześnie wzdłuż jej przebiegu pas ochronny o szerokości 7,5, w którym wprowadzony został zakaz zabudowy. W pasie tym wyznaczono zieleń parkową urządzoną (ZP). Stosownie do treści § 13 ust. 5 skarżonej uchwały na obszarze oznaczonym symbolem ZP dopuszczono budowę ciągów pieszych oraz ścieżek rowerowych. Z powyższych unormowań wynika zatem niekonsekwencja organu. Skoro bowiem organ uznał, iż pod napowietrzną linią elektroenergetyczną o napięciu 20 KV zachodzi potrzeba wprowadzenia pasów ochronnych, to w takiej sytuacji musi budzić wątpliwość prawidłowość postanowienia planu o dopuszczalności urządzenia pod nimi ścieżek rowerowych i spacerowych. Nadto motywy przyjętych w tym zakresie uregulowań, które pozostają ze sobą w kolizji, nie zostały przedstawione w uzasadnieniu uchwały. Nie są również znane przesłanki ustanowienia opisanych powyżej pasów ochronnych. W prognozie skutków wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonej w kwietniu 2005 r. w rozdz. II.1.4. pt. "Charakterystyka wyposażenia osiedla w infrastrukturę techniczną", zawarto stwierdzenie, zgodnie z którym cyt.: " Przez obszar opracowania przebiega sieć wysokiego napięcia 110 KV, napowietrzna jednotorowa na słupach stalowych, dla tej linii 110 KV poziom hałasu nie powinien w żadnych warunkach przekraczać wartości dopuszczalnych." Również w prognozie skutków wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonej na podstawie art. 17 pkt 4 ustawy, w związku z przebiegiem napowietrznej linii elektroenergetycznej, nie przewidziano konieczności ustanowienia pasów ochronnych, pomimo uwzględnienia, iż jest to linia wysokiego napięcia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na etapie postępowania planistycznego nie jest możliwe zebranie pełnych danych do wykazania ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych związanych z funkcjonowaniem linii elektroenergetycznej. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę możliwe będzie ustalenie istotnych w tym względzie okoliczności, ponieważ właściwy w sprawie organ wyposażony jest w instrumenty prawne pozwalające na przeprowadzenie odpowiedniego postępowania. Dlatego też tak istotne jest zdaniem Sądu określenie w planie miejscowym prawidłowych parametrów technicznych inwestycji w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że wynikające z art. 140 k.c prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i w procesie planistycznym może ono doznać ograniczenia, o czym stanowi art. 6 ustawy. Jednakże poszanowanie prawa własności jest jedną z zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jako prawo podlegające konstytucyjnej ochronie (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP) własność może doznać ograniczenia jedynie w granicach prawem dozwolonych. Tymczasem organ planistyczny w uzasadnieniu uchwały nie przedstawił motywów ustanowienia pasów ochronnych, których przebieg ustalono m.in. przez nieruchomość stanowiącą współwłasność skarżącego pomimo tego, że według ustaleń planu napowietrzna sieć elektroenergetyczna przecinająca tę oraz inne nieruchomości położone w obszarze objętym skarżonym planem miejscowym, była linią średniego napięcia.

Podsumowując Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzone naruszenia pozostają w sprzeczności z zasadami sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ustawy o zagospodarowaniu skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały. Mając na uwadze charakter oraz rozmiar uchybień prawnych jakimi dotknięta jest uchwała, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Zielona Góra. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada sygn. akt I OPS 3/12 w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta). W związku z tym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie występował Prezydent Miasta Zielona Góra, reprezentowany przez radcę prawnego, który wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym części uchwały, w odniesieniu do której Sąd nie doszukał się naruszenia prawa;

II. przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez objęcie stwierdzeniem nieważności całości uchwały, pomimo faktycznego stwierdzenia naruszenia prawa jedynie w odniesieniu do § 3 ust. 4 pkt 1 i § 4 ust. 7 uchwały, tj. w zakresie wprowadzenia zapisów dotyczących sieci średniego napięcia.

W uzasadnieniu organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował jedynie ustalenia planu miejscowego określone w § 4 ust. 7 uchwały, dotyczące zakazu zabudowy w pasach ochronnych, z którymi związek miał zapis zawarty w § 3 ust. 4 pkt 1 uchwały, stanowiący o wydzieleniu terenów zieleni urządzonej parkowej (ZP). Stwierdzając istotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, uwzględnia skargę poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części. W przypadku, gdy poszczególne elementy uchwały charakteryzują się samodzielnością w obrocie prawnym stwierdzeniu nieważności podlegać powinna wyłącznie część objęta naruszeniem. Decydując się na stwierdzenie nieważności uchwały w całości Sąd I instancji winien był wykazać, że istnieje taka konieczność. Nie ma bowiem podstaw prawnych uzasadniających stwierdzenie nieważności samodzielnej części uchwały, w odniesieniu do której nie stwierdzono naruszenia prawa. W konsekwencji zdaniem organu Sąd nie był uprawniony do zastosowania art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenia na jego podstawie nieważności elementów uchwały zgodnej z prawem. Tego rodzaju rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z zadaniami sądów administracyjnych wyznaczonymi przez art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., że Sąd stwierdził nie tylko naruszenie prawa przez zapisy § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 7 zaskarżonej uchwały, ale także załącznika uchwały – części graficznej. Podniósł, że nie da się usunąć skutków naruszeń prawa wskazanych powyżej, przez usunięcie tylko zapisów uchwały wskazanych przez organ w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty były usprawiedliwione.

Należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art.147 § 1 p.p.s.a oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Stosownie do regulacji art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę m.in. na uchwałę rady gminy stanowiącą akt prawa miejscowego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Artykuł 28 ust. 1 w/w ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie , powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nieważność uchwały rady gminy stwierdza sąd administracyjny, do którego uchwała zostaje zaskarżona.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Zielonej Górze w dniu 28 marca 2000r. podjęła uchwałę Nr XXIV/256/2000 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zielona Góra. Zaskarżoną uchwałą, nr X/111/07 Rada Miasta Zielona Góra w dnia 10 lipca 2007 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla Rekreacyjno-Sportowego w Zielonej Górze.

Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) natomiast zgodnie z art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Sąd pierwszej instancji kierując się właściwą wykładnią tych przepisów dokonał porównania części tekstowych jak i części graficznych planu miejscowego i studium. Z tego porównania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wysnuł prawidłowe wnioski uznając, że w planie miejscowym niezgodnie z postanowieniami Studium przewidziano przebieg linii elektroenergetycznej średniego napięcia GPZ Braniborska – GPC o napięciu 20 KV z pasami ochronnymi z zakazem zabudowy, o czym świadczy także treść planu w § 4 ust. Z treści Studium wynika bowiem, że w ustaleniach dla tego terenu nie przewidziano realizacji linii elektroenergetycznej średniego napięcia 20 KV ( w Studium na tym terenie przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 KV bez ustanowienia pasów ochronnych).

Te ustalenia Sądu pierwszej instancji o sprzeczności treści planu miejscowego, w części w jakiej wprowadza zapisy dotyczące linii średniego napięcia 20 KV oraz pasów ochronnych przebiegających wzdłuż tej linii elektroenergetycznej, z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie były w rozpoznawanej sprawie kwestionowane przez strony.

Stwierdzić należy, że jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co wynika z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .

W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia i chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

Sąd pierwszej instancji trafnie wobec tego uznał, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na niezgodność ustaleń planu ze studium.

W skardze kasacyjnej skarżący nie kwestionuje powyższych ustaleń Sądu pierwszej instancji jednak podnosi, że nie było podstaw do stwierdzenia przez ten Sąd nieważności całości zaskarżonej uchwały, a decydując się na stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art.147 p.p.s.a, Sąd I instancji powinien wykazać, że istnieje taka konieczność.

Zarzut ten jest trafny, ponieważ niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie wyjaśnił, dlaczego na podstawie art.147 p.p.s.a i w związku z art. 28 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał lakonicznie, że mając na uwadze charakter oraz rozmiar uchybień prawnych jakimi dotknięta jest uchwała, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Takie wyjaśnienie nie pozwala jednoznacznie ustalić jakimi przesłankami kierował się Sąd pierwszej instancji decydując się na stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w sytuacji gdy uznał , że kontrolowana przez niego uchwała naruszała zasady sporządzania planu miejscowego w określonej części. tj. w zakresie wprowadzenia zapisów dotyczących linii elektroenergetycznej średniego napięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, że nie ma konieczności uchylenia zaskarżonej uchwały w całości, ale niezbędne jest w rozpoznawanej sprawie wyczerpujące uzasadnienie, dlaczego przy tym zakresie uchybień stwierdzono nieważność całej uchwały Rady Miasta Zielona Góra z dnia 10 lipca 2007 r. nr X/111/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Rekreacyjno-Sportowego w Zielonej Górze.

Z treści art.147 § 1 p.p.s.a wynika, że Sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, dlatego w każdym przypadku stosowania tego przepisu obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie naruszył art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r., nr 142, poz.1591 zez zm.) . Przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania i Sąd go nie stosował. Postawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji był art.28 ust. 1 ustawy o planowaniu i przestrzennym w z zw. z art.147 p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DzU.2002r., nr 153, poz.1269 ze zm.). poprzez objęcie stwierdzeniem nieważności całości uchwały, pomimo faktycznego stwierdzenia naruszenia prawa jedynie w odniesieniu do § 3 ust. 4 pkt 1 i § 4 ust. 7 uchwały o planie miejscowym. Po pierwsze artykuł ten zawiera paragraf pierwszy i drugi, wobec czego prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej powinien wskazywać dokładnie jednostkę redakcyjną tego artykułu.

A po drugie przepis art. 1 w/w ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i mógłby zostać naruszony gdyby sąd rozpoznał skargę stosując przy kontroli inne kryterium niż zgodności z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Biorą powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie mając na uwadze szczególnie uzasadniony przypadek występujący w tej sprawie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.