Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 693/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 17 ust.7 Załącznika do zaskarżonej uchwały .


UZASADNIENIE

W dniu 22 lutego 2016 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [..] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej zaskarżając § 17 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały o treści: "zabrania się wprowadzania zwierząt na tereny placów zabaw, placówek oświatowych, sklepów, punktów usługowo-handlowych i budynków użyteczności publicznej, z wyjątkiem psów przewodników.". Zdaniem Prokuratora, taki zapis narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego polegające na określeniu obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący, niż przewidział to i upoważnił radę gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. Zakazanie wprowadzania zwierząt domowych na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu a swoboda przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Cel ustawy, a pośrednio również regulaminu, jakim jest dążenie do utrzymania czystości i porządku w gminie nie pozwala na wprowadzanie tak daleko idących zakazów.

Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu oraz obciążenie Rady Gminy kosztami postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że w dniu 4 września 2018 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [..], którą uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę. Podniósł też, że brak jest podstaw do obciążenia Rady Gminy kosztami postępowania w sprawie, podmiotem władzy publicznej jest bowiem gmina mająca osobowość prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z zm.), dalej powoływana jako "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny., Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Przy czym uchylenie badanej uchwały - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (Dz. U. Nr 109, poz. 527) dotyczącą wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna także, gdy uchwała taka została zmieniona lub uchylona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Jak stwierdził bowiem Trybunał w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą w przypadku uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności. Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Zaskarżone unormowania uchwały z dnia 22 lutego 2016 r. ustanawiają nakazy i zakazy, przeto mogą stanowić przedmiot oceny zachowania ich adresatów mających miejsce przed uchyleniem uchwały, już po tym jak została ona usunięta z obrotu prawnego. Nie bez znaczenia pozostaje też ocena legalności kar administracyjnych, które mogły być nałożone na adresatów zaskarżonych norm w związku z ich naruszeniem w okresie obowiązywania. Uchylenie zaskarżonej uchwały nie uniemożliwia zatem obecnie stosowania zaskarżonych unormowań. Okoliczność ta, w świetle przytoczonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uzasadnia dokonanie kontroli legalności zaskarżonych unormowań uchwały z dnia 22 lutego 2016 r.

W kwestii niejasności związanych z organem, przeciwko któremu skierowana została skarga, wskazać należy, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy, natomiast stroną przeciwną do strony skarżącej jest Gmina reprezentowana przez Wójta Gminy, zgodnie z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 31 u.s.g. Kwestia zdolności, podziału kompetencji oraz zdolności procesowej i postulatywnej w tego typu sprawach jest już ugruntowana w orzecznictwie. Zgodnie z tezą uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS 3/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 2, poz.21) w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Jakkolwiek w petitum skargi jako stronę przeciwną Prokurator wskazał Radę Gminy, nie mogło to jednak doprowadzić tylko z tej przyczyny do odrzucenia skargi, w sprawie bowiem prawidłowo Gmina reprezentowana była przez jej organ wykonawczy, czyli Wójta Gminy.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6).

Uwzględniając treść przytoczonego przepisu Sąd doszedł do wniosku, że za niezgodne z prawem uznać należy unormowanie § 17 pkt 7 załącznika do regulaminu. Stanowi on, że zabrania się wprowadzania zwierząt na tereny placów zabaw, placówek oświatowych, sklepów, punktów usługowo-handlowych i budynków użyteczności publicznej, z wyjątkiem psów przewodników. Wprowadzenie takiego generalnego zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Cel ustawy bowiem – zdaniem Sądu – nie pozwala na wprowadzenie tak daleko idącego zakazu, jak przyjęty przez Radę Gminy. Dodać można, że ustawodawca nie upoważnił Rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn.. akt II SA/Ol 1269/15, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2014 r., sygn. II OSK 654/14 podniósł, że podzielić należy pogląd co do wadliwości zapisu zakazującego wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, jako nieznajdującego swojej podstawy w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosku Prokuratora o obciążenie Rady Gminy kosztami postępowania w sprawie nie uwzględniono, bowiem Prokurator żadnych kosztów postępowania w sprawie nie ponosił, stosownie do treści art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.