Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 873/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2a, art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1, ust 2 i ust 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2096
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB)" zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...].

Decyzja GINB została wydana w następującym stanie sprawy.

M. S. i W. S. [...] sierpnia 2017 r. zgłosili Staroście [...] roboty budowlane polegające na budowie domku letniskowego drewnianego, parterowego z antresolą do 35 m2 oraz szczelnego zbiornika na nieczystości [...] na działce geodezyjnej nr ew. [...], obręb G., gm. P..

Starosta [...] decyzją z [...] września 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (dalej "P.b."), wniósł sprzeciw wobec wykonania zgłoszonych robót budowlanych.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, że zgodnie z P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej. Zauważył, że ze szkicu dołączonego do zgłoszenia wynika, że "antresola" ma powierzchnię praktycznie taką samą, jak powierzchnia kondygnacji, z której jest wydzielona, co oznacza, że w istocie projektowany obiekt posiada dwie kondygnacje – parter i poddasze. Nie można go zatem zakwalifikować jako – wymagającego jedynie zgłoszenia – budynku parterowego.

Starosta [...] odwołał się następnie do uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Ustalił, że nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się na Obszarze Chronionego Krajobrazu Jeziora [...], stosownie natomiast do przepisów powołanej uchwały, na obszarach chronionego krajobrazu obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.

Dalej organ administracji architektoniczno-budowlanej odwołał się do art. 15 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej "P.w."), normującego warunki, tryb i prawną formę ustalenia linii brzegu. Zauważył, że "z załączonej kopii mapy zasadniczej wynika, że planowany budynek będzie znajdował się w odległości około 45 m od granicy działki nr [...] stanowiącej jezioro [...]". Stwierdził, że "w związku z tym, że na powyższym terenie linia brzegowa nie została wyznaczona, (...) nie ma możliwości stwierdzenia, czy planowany obiekt (...) znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych".

M. S. i W. S. wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...] do Wojewody [...].

Organ odwoławczy decyzją z [...] grudnia 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Zaznaczył, że to na organie wnoszącym sprzeciw spoczywa obowiązek wykazania, że doszło do naruszenia określonego przepisu. Dalej przywołał treść § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], zwracając uwagę, że w przepisie tym mowa jest o "pasie szerokości 100 m od linii brzegów", a nie o odległości 100 m od granicy działki, do której odniósł się organ pierwszej instancji. Odwołując się do postanowienia Sądu Najwyższego z 20 maja 2015 r. sygn. akt I CSK 502/14, Wojewoda stwierdził, że "ustalenie linii brzegu następuje w drodze decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 15 ust. 2 Prawa wodnego. Zatem tylko tak ustalona linia brzegu może być wykorzystana w postępowaniach administracyjnych i sądowych oraz wszystkich formalno-prawnych. W przeciwnym wypadku można jedynie posłużyć się pojęciem linii brzegu jako prawdopodobnej granicy wód". Następnie - w dalszym ciągu odwołując się do powołanego postanowienia Sądu Najwyższego - organ drugiej instancji stwierdził, że "linia brzegu to linia zetknięcia się gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi".

Mając powyższe na względzie, Wojewoda [...] wywiódł, że pomiar z mapy znajdującej się na ogólnodostępnym portalu internetowym - Systemie Informacji Przestrzennej e-mapa (prabuty.e-mapa.net), pozwolił stwierdzić, że "odległość projektowanego budynku letniskowego od prawdopodobnej linii brzegu jeziora [...] wynosi ok. 122 m (132 m mierzone od północnej granicy działki, po odjęciu długości budynku i jego odległości od wskazanej granicy działki, wynoszące łącznie 10 m)".

Organ odwoławczy skonkludował, że "ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez Starostę [...] była błędna, a inwestycja nie narusza zakazu (...) zawartego w § 5 pkt 8 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim".

A. G., w piśmie z [...] lutego 2019 r., uzupełnionym pismami z [...] kwietnia 2019 r. (omyłkowo wpisano "2018r.") i [...] maja 2019 r., wniosła do GINB o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...]. Podniosła, że zakwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

1. art. 6 ust. 3 P.b. poprzez rozstrzygnięcie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia inwestora, pomimo braku legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. § 5 pkt. 8 lit a uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...], który wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów i jezior wymienionych w załączniku do tejże uchwały, czyli m.in. jeziora [...], poprzez stwierdzenie, że planowana inwestycja nie znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Jeziora [...];

3. art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie przez organ drugiej instancji prawidłowego kręgu stron postępowania i pozbawienia skarżącej możliwości udziału w postępowaniu bez jej winy;

4. art. 59 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej odnośnie do inwestycji zmieniającej zagospodarowanie, polegającej na budowie obiektu budowlanego na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bez wcześniejszego wydania dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy.

GINB decyzją z [...] maja 2019 r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, uznając, że A. G. nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, a co za tym idzie nie jest stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1532/19 oddalił skargę A.G. od decyzji GINB z [...] maja 2019 r. znak: [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2006/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej A. G., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1532/19 oraz zaskarżoną decyzję GINB.

Sąd drugiej instancji stwierdził, że interes prawny skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] może znajdować oparcie w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wywiódł, że "w sytuacji, gdy skarżąca nie brała udziału w postępowaniu ze sprzeciwu, a wnioskując o stwierdzenie nieważności domagała się rozstrzygnięcia stwierdzającego rażące naruszeniu prawa z powodu nieprzeprowadzenia postępowania lokalizacyjnego, warunkiem zrealizowania obrony jej interesu prawnego, wynikającego z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o uchyleniu decyzji o sprzeciwie. Możliwość taką stwarzało, na etapie składania wniosku, postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "brak wypowiedzi organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności co do tego, czy sporna budowa stanowiła zmianę zagospodarowania terenu wymagającą ustalenia warunków zabudowy oznacza (...), że umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji było przedwczesne".

GINB powołaną na wstępie (zaskarżoną) decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...].

Organ administracji opisał w uzasadnieniu decyzji dotychczasowy przebieg postępowania, objaśnił charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnego odnoszącego się do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., a także przywołał przepisy P.b. określające, jakie wymogi musi spełniać zgłoszenie robót budowlanych oraz normujące postępowanie w sytuacji konieczności uzupełnienia zgłoszenia.

Następnie GINB, podobnie jak Starosta [...] i Wojewoda [...], stwierdził, że nieruchomość objęta zgłoszonym zamierzeniem budowalnym jest położona na obszarze obowiązywania uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], w sąsiedztwie jeziora [...]. Organ odwołał się do § 5 pkt 8 lit. a wskazanej uchwały i stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa [...] w K. z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], z którego wynika, że "Starosta [...] nie wydał decyzji ustalającej linię brzegu w/w rejonie jeziora [...]". GINB zauważył, że uchwała Sejmiku Województwa [...] nie zawiera regulacji określających linię brzegu.

Dalej, odwołując się do postanowień Sądu Najwyższego z 20 maja 2015 r. sygn. akt I CSK 502/14 i z 12 maja 2011 r. sygn. akt III CSK 238/10, a także wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1239/16 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 933/15, GINB wywiódł, że jakkolwiek w art. 15 ust. 1 P.w. ustawodawca określił kryteria ustalania linii brzegu, to jednak linia ta ustalana jest wyłącznie w drodze decyzji właściwego organu administracji, co wprost wynika z art. 15 ust. 2 P.w. Nie jest więc dopuszczalne ustalenie tej linii w inny sposób. Wiążące ustalenie linii brzegu wywołujące skutki prawne, następuje zatem tylko w postępowaniu administracyjnym, co wyklucza dopuszczalność ustalania tej linii w jakiejkolwiek innej procedurze. Jak GINB skonstatował, nie ma więc żadnej mocy wiążącej określanie linii brzegu w jakiejkolwiek procedurze poza administracyjną i przez jakikolwiek inny organ. Spełnienie ustawowo określonych przesłanek do ustalania linii brzegu może więc wiążąco oceniać jedynie właściwy organ administracji w procedurze administracyjnego postępowania kończącego się decyzją administracyjną w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, GINB wskazał, że z informacji uzyskanych na stronie https://prabuty.e-mapa.net wynika, że jakkolwiek planowany budynek znajduje się w odległości około 43 m od granicy działki o nr ew. [...], to od jeziora [...] znajdującego się na tej działce został usytuowany w odległości ponad 100 m. Organ skonstatował, że skoro w analizowanej sprawie nie doszło do wyznaczenia linii brzegowej, to wbrew twierdzeniom A. G., nie można w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że doszło do naruszenia § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...]. Tym samym, zdaniem GINB, Wojewoda [...] nie naruszył rażąco prawa uznając, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, wskazując, że "planowany budynek będzie znajdował się w odległości około 45 m od granicy działki nr [...] stanowiącej jezioro [...]".

Jak GINB skonkludował, ponieważ nie ma ustalonej linii brzegowej jeziora [...], to nie mogło dojść do naruszenia § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...], określającego odległość nowych obiektów budowlanych od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.

Następnie, odnosząc się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2006/20 oraz wniosku o stwierdzenie nieważności w zakresie ustalenia, czy sporna inwestycja wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, GINB wywiódł, że z treści art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dalej organ przywołał treść art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...]), stanowiącego, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m powierzchni działki. Zaznaczył, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b., budowa tych obiektów wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.

Następnie, odnosząc się do § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "r.w.t.") zawierającego definicję legalną "antresoli", GINB wywiódł, że z przedłożonych dokumentów, wbrew stanowisku wyrażonemu przez Starostę [...], nie wynika aby antresola w zgłoszonym przez M. S. i W. S. domku letniskowym stanowiła drugą kondygnację tego budynku. Tym samym sporna inwestycja spełnia zdaniem GINB wymogi, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b.

Mając powyższe na uwadze, GINB skonkludował, że dla inwestycji polegającej na budowie parterowego domku rekreacyjnego z antresolą o powierzchni 34,9 m2 nie była wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji, w świetle art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., inwestycja ta nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

GINB dostrzegł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta, jak wywiódł, nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...], ponieważ rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych.

Uwzględniając powyższe, GINB skonstatował, że wbrew twierdzeniom A. G., nie doszło do rażącego naruszenia art. 30 ust. 6 P.b. - poprzez uchylenie decyzji, którą Starosta [...] wniósł sprzeciw i umorzenie postępowania - pomimo braku legitymowania się przez inwestorów ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

GINB ustalił także, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie narusza § 12 ust. 1, § 36 ust. 2 r.w.t. Reasumując, stwierdził zaś, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

A. G., reprezentowana przez radcę prawnego, w skardze na decyzję GINB z [...] marca 2021 r. znak: [...] zarzuciła naruszenie:

1. § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro nie ma ustalonej linii brzegowej jeziora w drodze decyzji, to nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu i będące jego skutkiem naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zachodziły ku temu przesłanki, co skutkowało błędnym przyjęciem, że decyzja o uchyleniu sprzeciwu Starosty [...] i umorzeniu postępowania w odniesieniu do zgłoszenia polegającego na budowie obiektu budowlanego w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegowej jeziora [...], tj. w obszarze krajobrazu chronionego gdzie obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych, nie narusza rażąco art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w zw. z § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...];

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającego na przyjęciu, że w sytuacji braku decyzji o ustaleniu linii brzegowej jeziora wydanej w trybie art. 15 ust. 2 P.b. organ nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia odległości planowanej inwestycji od linii brzegowej, a co za tym idzie nieprzeprowadzeniu żadnych dowodów i niedokonaniu wszechstronnej analizy dowodów zgromadzonych wcześniej co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do uznania, że inwestycja położona w 100-metrowym pasie obszaru chronionego nie narusza przepisów uchwały Sejmiku Województwa o zakazie budowania nowych obiektów budowlanych;

3. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w odniesieniu do zgłoszenia polegającego na budowie obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, na obszarze gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie ma konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, i będące jego skutkiem naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły ku temu przesłanki, co skutkowało błędnym przyjęciem, że decyzja o uchyleniu sprzeciwu Starosty [...] i umorzeniu postępowania w odniesieniu do zgłoszenia polegającego na budowie obiektu budowlanego na obszarze, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nie narusza rażąco art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.;

4. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 P.b., co do którego pojawiają się odmienne orzeczenia sądowoadministracyjne, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została w sposób oczywiście naruszający dyspozycję tego przepisu, którego wykładnia językowa i systemowa nie budzi wątpliwości i pomimo, że skutki decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

GINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja GINB z [...] marca 2021 r. znak: [...] została wydana na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Ponieważ argumentacja skargi koncentruje się na wykazaniu, że GINB wadliwie stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] nie jest dotknięta wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., w pierwszym rzędzie należy podkreślić, że podstawowym warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, że decyzja ta w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że podjęte rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na "rzucającej się w oczy" sprzeczności rozstrzygnięcia z przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Mając powyższe na uwadze, należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę sprzeciwu Starosty [...] wobec robót budowlanych zgłoszonych przez M. S. i W. S. stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.

– stan prawny na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z 7 grudnia 2017 r.; dalej powoływana jako "P.b."). Zgodnie z nim, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

"Innym aktem prawa miejscowego", którego naruszenie stwierdził Starosta [...] jest uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r. poz. [...] ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r.; dalej powoływana jako "uchwała"). W sprawie nie jest przy tym sporne i nie budzi wątpliwości, że działka o nr ew. [...], obręb G., gm. P., na której zaplanowano przedmiotową inwestycję, znajduje się na terenie objętym uchwałą, dokładnie zaś na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jeziora [...] (pkt 36 załącznika do uchwały).

Zgodnie z § 5 pkt 8 lit. a uchwały, na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.

W uchwale nie zawarto definicji legalnej pojęcia "linii brzegów, jezior i innych naturalnych cieków wodnych". Nie zawarto w niej też normy odsyłającej do innego aktu prawnego.

Sposób i formę prawną wyznaczenia linii brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych określa jednak art. 220 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566). Jakkolwiek przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne zawierają w zakresie istotnym dla przedmiotowej sprawy regulacje zbieżne z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.; dalej powoływana jako "P.w."), to z uwagi na charakter postępowania zakończonego decyzją GINB z [...] marca 2021 r. znak: [...] (postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu należało oprzeć na przepisach obowiązujących w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...]., tj. przepisach P.w., która utraciła moc z dniem 1 stycznia 2018 r. (art. 573 i art. 574 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.).

Należy więc wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 1 P.w., linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustalało się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 P.w., linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny: 1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki [...] oraz wód morza terytorialnego; 2) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych; 3) właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód.

Zasadniczą cześć argumentacji mającej przemawiać za uznaniem, że decyzja Wojewody [...] nie narusza rażąco § 5 pkt 8 lit. a uchwały GINB oparł na ustaleniu, że Starosta [...] nie wydał decyzji ustalającej linię brzegu jeziora [...] na wysokości nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] obręb G., gm. P.. Organ nadzoru budowlanego na stronie 7 zaskarżonej decyzji niedwuznacznie stwierdził, że "[...] skoro (...) nie ma ustalonej linii brzegowej jeziora [...], to nie mogło dojść do naruszenia § 5 pkt 8 lit. a uchwały (...)".

Przywołana konkluzja jest błędna. GINB zaniechał bowiem odwołania się do dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej, które nie pozwalają w realiach sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją na wysnucie wniosku, że niewydanie decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 2 P.w. skutkuje wyłączeniem możliwości stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisu aktu prawa miejscowego określającego zakaz zabudowy w pasie terenu, który wyznaczany jest poprzez odniesienie do linii brzegu.

Należy wszakże zauważyć, że w P.w. uregulowano m.in. sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa (art. 1a P.w.). Przepisy art. 15 P.w. zawarto natomiast w rozdziale 2 działu I tej ustawy, zatytułowanym "Prawo własności wód". Uregulowaniu zmian własnościowych służy właśnie (m.in.) decyzja o wyznaczeniu linii brzegu wydawana w oparciu art. 15 ust. 2 P.w. Podstawę ustalenia tej linii stanowi zaś dostarczony (co do zasady) przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Decyzja o ustaleniu linii brzegu ma charakter wtórny wobec zdarzeń faktycznych (zmian w pokryciu gruntów wodami powierzchniowymi), które powodują, że linia brzegu nie jest kategorią stałą. Ustalenie linii brzegu umożliwia rozstrzygnięcie (w procesie cywilnym) ewentualnego sporu o własność gruntu – gruntu pokrytego wodami i gruntu przyległego. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 P.w., grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. W świetle natomiast 14 ust. 1a P.w., przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu.

Z kolei forma ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu wyznaczana jest przez uchwałę sejmiku województwa, podejmowaną na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm. – stan prany na dzień podjęcia uchwały). Celem wprowadzenia obowiązujących na takim obszarze zakazów jest - najogólniej ujmując - ochrona walorów krajobrazowych terenów wyróżniających się krajobrazem o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowych ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (zob. art. 2 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 5 oraz. art. 23 ust. 1 powołanej ustawy). Zakazem takim jest m.in. przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o ochronie przyrody i wprowadzony w § 5 pkt 8 lit. a uchwały zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.

Wymóg zapewnienia skuteczności stosowanych metod ochrony przyrody nie pozwala natomiast w ocenie Sądu na przyjęcie takiej wykładni art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o ochronie przyrody, a co za tym idzie, także § 5 pkt 8 lit. a uchwały, która uzależniałaby możliwość egzekwowania zakazu, o którym mowa w tych przepisach, od decyzji organu właściwego do ustalenia linii brzegu (w realiach przedmiotowej sprawy starosty realizującego zadanie z zakresu administracji rządowej - art. 15 ust. 2 pkt 3 P.w.), którego działanie w tym zakresie jest – co do zasady – warunkowane inicjatywą podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny.

Należy podkreślić, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 452/18 (niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że decyzja o ustaleniu linii brzegu nie jest rozstrzygnięciem wydawanym w procesie inwestycyjnym. W konsekwencji należy opowiedzieć się za wykładnią art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o ochronie przyrody, a co za tym idzie, także § 5 pkt 8 lit. a uchwały, która przebieg linii brzegu "wpisuje" w stan faktyczny sprawy rozstrzyganej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej – traktuje go jako element owego stanu niezbędny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny sprawy ustalany jest natomiast w toku postępowania administracyjnego prowadzonego z poszanowaniem przepisów proceduralnych regulujących obowiązki organów administracji w zakresie gromadzenia i oceny dowodów, w szczególności art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dlatego nie można wykluczać, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów P.b. koniczne okaże się dokonanie samodzielnych ustaleń w zakresie przebiegu linii brzegu (zob. podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 13 grudnia 2018 r.).

Z przedstawionych wyżej względów nie można było zaakceptować stanowiska GINB, zgodnie z którym skoro nie ustalono linii brzegowej jeziora [...], to nie mogło dojść do naruszenia § 5 pkt 8 lit. a uchwały. Nie oznacza to jednak, że Wojewoda [...], wydając decyzję z [...] grudnia 2017 r. znak: [...], dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Po pierwsze bowiem trzeba podkreślić, że skoro "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, to utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest niedopuszczalne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Po drugie należy zauważyć, że z art. 156 § 1 K.p.a. wynika, że wady skutkujące stwierdzenie nieważności mają zasadniczo charakter materialnoprawny, tkwią w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Ze swej istoty nie mają one charakteru proceduralnego. Ocena tego typu naruszeń prawa, w przypadku decyzji ostatecznych, dokonywana jest bowiem na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wady postępowania mogą być źródłem takiej wadliwości decyzji, która będzie uzasadniać stwierdzenie jej nieważności, jednakże ostatecznej weryfikacji podlega to przy ocenie decyzji pod kątem wad nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 260919, z 27 października 2017 r. sygn. I OSK 885/17, z 17 lutego 2017 r. sygn. akt. I OSK 1538/15 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek więc "źródłem" stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym przepisu postępowania, to wada powodująca stwierdzenie nieważności musi tkwić w samej decyzji, będąc następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego.

Z uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] wynika, że Wojewoda [...] - podobnie jak później GINB - stanął na stanowisku, iż tylko ustalona decyzją wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 P.b. linia brzegu "(...) może być wykorzystywana w postępowaniach administracyjnych i sądowych (...)". Jak wywiedziono, jest to błędne stanowisko. W dalszej części decyzji Wojewoda odwołał się jednak do ustaleń poczynionych w toku postępowania odwoławczego i wywiódł, że "[...] biorąc pod uwagę prezentowane (...) stanowisko oraz pomiar z mapy znajdującej się na ogólnodostępnym portalu internetowym - Systemie Informacji Przestrzennej

e-mapa ([...].e-mapa.net), stwierdzić należy, że odległość projektowanego budynku letniskowego od prawdopodobnej linii brzegu jeziora [...] wynosi ok. 122 m (132 m mierzone od północnej granicy działki, po odjęciu długości budynku i jego odległości od wskazanej granicy działki, wynoszące łącznie 10 m) [...]". Wojewoda skonstatował, że "(...) ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez Starostę [...] była błędna, a inwestycja nie narusza zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior, zawartego w § 5 pkt 8 uchwały (...)".

W świetle przywołanych ustaleń, mających potwierdzenie w aktach postępowania administracyjnego (wydruk ze wskazanej mapy dołączono do akt), w ocenie Sądu nie można stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w zw. z § 5 pkt 8 lit. a uchwały. Organ odwoławczy, uchylając decyzję Starosty [...] z [...] września 2017 r. znak: [...] i umarzając postępowanie w pierwszej instancji, dokonał bowiem ustalenia niezbędnego do stwierdzenia, czy w sprawie wypełniona została hipoteza normy prawnej wynikającej z wymienionych przepisów. Ustaliwszy – w oparciu o dane zawarte w Systemie Informacji Przestrzennej – że planowana przez M. S. i W. S. budowa znajduje się poza pasem szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...], organ nie stwierdził podstaw do zastosowania dyspozycji rzeczonej normy prawnej, to jest do wniesienia sprzeciwu. W konsekwencji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie wszczęte przez Starostę [...].

Należy w tym miejscu powtórzyć, że "rażące naruszenie prawa" to kwalifikowana forma uchybienia przepisom, która – co oczywiste – nie może być utożsamiana z każdym naruszeniem prawa, czy to materialnego, czy procesowego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] GINB nie był więc uprawniony do oceny, czy w toku postępowania poprzedzającego wydanie weryfikowanej decyzji doszło takiego naruszenia prawa, które mogło mieć, lub nawet miało wpływ na wynik sprawy. Tego typu wady mogłyby skutkować wyłącznie uchyleniem decyzji. Jego obowiązkiem było rozważenie, czy doszło do tak oczywistego i bezspornego naruszenia konkretnego przepisu prawa, że podjęte rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W realiach sprawy rozpatrzonej przez Wojewodę Pomorskiego z pewnością do takiego naruszenia nie doszło. Organ odwoławczy ustalił bowiem w postępowaniu okoliczność przesądzającą o braku podstaw do wniesienia - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w zw. z § 5 pkt 8 lit. a uchwały - sprzeciwu wobec budowy zgłoszonej przez M. S.i W. S..

Sąd nie znalazł także podstaw do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 – stan prawny na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r.; dalej powoływana jako "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 4 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl natomiast art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Zgodnie ze znajdującym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy art. 50 ust. 2 u.p.z.p., nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Co istotne w kontekście wykładni art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. na potrzeby przedmiotowej sprawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b P.b., to wolno stojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (pkt 1a) oraz wolno stojące parterowe budynki stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2 (pkt 2b). Jedynie budowa tych obiektów, jakkolwiek nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co zasadniczo – mocą art. 59 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. - wyłącza obowiązek ustalenia warunków zabudowy, musi zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Takie rozumienie analizowanych przepisów u.p.z.p. potwierdza art. 30 ust. 4b P.b., który jedynie w stosunku do zgłoszenia budów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a [pkt 19a dotyczy budowy sieci; w tym przypadku u.p.z.p. w art. 50 ust. 2a również wprowadza obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego

– przyp. Sądu] przewiduje obowiązek dołączenia dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1-4, m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3).

Sąd podziela w kwestii wykładni art. 59 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 P.b. stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2029 r. sygn. akt II OSK 3233/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 409/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 15/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1070/16 i z 20 października 2016 r. II SA/Kr 894/16 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, należy przypomnieć, że przedmiotem zgłoszenia dokonanego przez M.S. i W. S. była budowa domku letniskowego drewnianego, parterowego z antresolą do 35 m2 oraz szczelnego zbiornika na nieczystości. Zakres i kwalifikacja robót budowlanych nie jest kwestionowany przez skarżącą.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.

W świetle dokonanej powyżej wykładni art. 59 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przedmiotowa budowa nie wymagała więc ustalenia warunków zabudowy.

GINB trafnie dostrzegł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 9), że w judykaturze prezentowane jest także odmienne stanowisko, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jednak gdyby zaakceptować to stanowisko, to nie mogłoby to prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...]. Jak bowiem słusznie stwierdził organ administracji, rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Chodzi tu bowiem nie o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób oczywisty, jasny i niedwuznaczny (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1395/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 769/19, z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2668/16, z 16 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1832/16, z 9 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 1697/12 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie stwierdził także, by decyzja Wojewody Pomorskiego była dotknięta którąś z pozostałych wad skutkujących stwierdzenie nieważności. Została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją.

Sąd wziął pod uwagę, że skarżąca przedłożyła w toku postępowania przed GINB rozstrzygnięcia innych organów administracji (organów ochrony środowiska działających w trybie uzgodnienia), w których w odniesieniu do nieruchomości objętej zgłoszeniem M. S. i W. S. i nieruchomości sąsiedniej stwierdzano położenie w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...]. Rozstrzygnięcia te nie zostały jednak wydane w tej samej sprawie i nie były w niej wiążące. Ich pominięcie przez Wojewodę [...] mogłoby być oceniane wyłącznie jako uchybienie przepisom postępowania regulującym obowiązki organów administracji w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy. Jak jednak powyżej wyjaśniono, w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] nie doszło do naruszenia tych przepisów w sposób, który skutkowałby zaistnieniem wady tkwiącej w samej decyzji, tylko taka natomiast stanowiłaby podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Decyzja Wojewody nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Brak jest również przepisu szczególnego, na podstawie którego należałoby stwierdzić nieważność tej decyzji.

Rekapitulując, kontrola zaskarżonej decyzji GINB z [...] marca 2021 r. znak: [...] nie dała podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. GINB zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2006/20. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji (z powodów przedstawionych w pierwszej części wyjaśnienia podstawy prawnej niniejszego wyroku) jest częściowo błędne, to zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 K.p.a. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie decyzji odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.