Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2485/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83c ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 23 § 2, art. 26c § 1-4, art. 26d § 1-4, art. 33 § 1 pkt 1, art. 59 § 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie i Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 636/17 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 8 lutego 2018 r., I SA/Sz 636/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym – uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie (działając jako wierzyciel i organ egzekucyjny) wszczął egzekucję administracyjną przeciwko zobowiązanej na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] (15 szt.) wystawionych w dniu [...] października 2016 r. Postępowaniem egzekucyjnym objęto należności powstałe wskutek nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 02/2003 do 07/2004. Odpisy ww. tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanej w dniu 2 listopada 2016 r.

Pismem z 9 listopada 2016 r. pełnomocnik zobowiązanej złożył zarzuty w sprawie. Dodatkowo wskazał, że zaskarżone tytuły wykonawcze, to już trzeci komplet tytułów wykonawczych wystawionych w sprawie i ponownie można tym tytułom zarzucić te same uchybienia, m.in. brak pisma przewodniego z informacją jakie tytuły zostały przesłane. Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił tytułom wykonawczym błędy formalne wskazując, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte bez doręczenia zobowiązanej upomnienia, pomimo takiego obowiązku oraz, że ZUS wskazał w tytułach wykonawczych, jako podstawę prawną dochodzonego obowiązku, orzeczenie oznaczone jako [...], tj. tak samo jak w tytułach wykonawczych z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie których postępowanie egzekucyjne zostało umorzone postanowieniem z [...] października 2016 r. ze względu na podanie błędnych identyfikatorów podstawy prawnej obowiązku. Wskazał również na przedawnienie, przynajmniej części, dochodzonych należności.

W wyniku rozpatrzenia zarzutów Dyrektor Oddziału Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie ww. postanowieniem z [...] marca 2017 r. uznał zarzuty za nieuzasadnione. Rozpoznając zażalenie zobowiązanej ww. postanowieniem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Uchylając oba ww. postanowienia opisanym na wstępie wyrokiem z 8 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ocenił, że oba postanowienia zostały wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zatem z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.")].

Sąd I instancji zauważył, że sam wierzyciel w swoim stanowisku wskazał, iż prowadzi postępowanie egzekucyjne w stosunku do skarżącej na podstawie ponownie wystawionych w dniu [...] października 2016 r. tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...], a więc ponownie wystawionych w tej samej sprawie, gdyż w oparciu o tę samą decyzję, tj. decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], co stanowi zasadniczy powód uznania tego stanowiska wierzyciela zawartego w postanowieniu z dnia [...] marca 2017 r. za naruszającego przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchylenia postanowień organów obu instancji.

Sąd I instancji podkreślił, że okoliczność prowadzenia w stosunku do skarżącej egzekucji na podstawie ponownie wystawionych w tej samej sprawie ww. tytułów wykonawczych (w oparciu o tę samą decyzję z dnia [...] października 2010 r.) potwierdza analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji w sytuacji, gdy zostanie wydana decyzja w trybie art. 83, art. 46, art. 17, art. 23 i art. 32 u.s.u.s. co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej, który podlega egzekucji administracyjnej w trybie art. 3 § 1 w związku z art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (powołany został wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016 r., I SA/Kr 1727/15; wyrok WSA w Gliwicach z 14 marca 2012 r., I SA/Gl 667/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18.04.2013 r., I SA/Rz 264/13). WSA wskazał, że tej okoliczności skarżąca nie kwestionuje, natomiast zarzuca organowi, że decyzja z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], nie została jej doręczona w trybie art. 44 K.p.a. Z uwagi jednakże na fakt, że skarga dotyczy egzekucji prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych ponownie wystawionych w dniu [...] października 2016 r. od nr [...] do nr [...] pomimo, że skarżąca kwestionuje istnienie obowiązku objętego tymi tytułami wykonawczymi z dnia [...] października 2016 r., wynikającego z decyzji ZUS o/Szczecin z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], wskazując, że obowiązek ten uległ przedawnieniu WSA wskazał, że należy rozważyć, czy prowadzenie tej egzekucji było dopuszczalne wobec stwierdzenia kolejnego wystawienia tytułów wykonawczych, obejmujących ten sam obowiązek, gdyż wynikający z tej samej decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji przywołał wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., II GSK 306/16 i uznał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do skarżącej na podstawie tytułów wykonawczych ponownie wystawionych w dniu [...] października 2016 r. od nr [...] do nr [...] (15 szt.), było niedopuszczalne, a nadto, organ nie wykazał bezspornie, że obowiązek objęty decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], która stanowiła podstawę wystawienia w dniu [...] października 2016 r. ww. tytułów wykonawczych, nie uległ przedawnieniu.

WSA wskazał, że przepisy u.p.e.a. nie regulują zagadnienia związanego z funkcjonowaniem w obrocie prawnym ponownie wystawionych tytułów wykonawczych, wydanych na podstawie tego samego orzeczenia, zatem należy odwołać się do przepisów K.p.a. Stosownie zaś do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję (postanowienie) o umorzeniu postępowania. Sąd ten stwierdził, że momentem rozpoczynającym postępowanie egzekucyjne jest dzień złożenia w organie egzekucyjnym wniosku wraz tytułami wykonawczymi wystawionymi przez wierzyciela (o ile nie jest on organem egzekucyjnym) lub moment wystawienia tytułu wykonawczego, (o ile wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym). Stanowi o tym art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Natomiast egzekucja administracyjna zostaje wszczęta z chwilą zaistnienia zdarzeń wymienionych w art. 26 § 5 u.p.e.a., tj. z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji wobec związania stanowiskiem wierzyciela, który odnosząc się do kwestii przedawnienia potwierdził, że egzekwowana należność istnieje i jest wymagalna.

Sąd I instancji ocenił, wskazując okoliczności faktyczne występujące w sprawie oraz akta administracyjne sprawy, że kluczową kwestią, która jest powodem uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, jest okoliczność, że doszło do kolejnego wystawienia w dniu [...] października 2016 r. ww. tytułów wykonawczych (15 szt.), gdyż obejmują one ten sam obowiązek (należności) wynikający z decyzji ZUS o/Szczecin z dnia [...] października 2010 r., co wcześniejsze tytuły wykonawcze, wystawione w dniu [...] marca 2011 r., co świadczy, że w tej samej sprawie (tych samych należności) wystawiono co najmniej po raz drugi tytuł wykonawczy, co z kolei uzasadnia, że wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych dotkniętych taką wadą, wystawionych w dniu [...] października 2016 r., było i jest bezprzedmiotowe, a tym samym podlega umorzeniu, stosownie do art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. wobec wystąpienia obligatoryjnej przesłanki umorzenia przewidzianej w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

Sąd I instancji stwierdził, że istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie toku postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o zaniechaniu prowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. W literaturze wskazuje się, że umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze prowadzenie egzekucji. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są w znacznej części następstwem pojawienia się przyczyn niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Nie wszystkie jednak przyczyny umorzenia postępowania egzekucyjnego są faktycznie trwałymi przeszkodami w jego prowadzeniu. Jako przesłankę umorzenia kwalifikuje się istotne wady postępowania egzekucyjnego, których nie sposób sanować w tym samym postępowaniu (np. brak upomnienia zobowiązanego pomimo, że taki obowiązek ciążył na wierzycielu). Trudno tu mówić o trwałości przeszkody w postępowaniu. W takim przypadku umorzenie nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu I instancji taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż ponowne wystawienie tytułów wykonawczych w dniu [...] października 2016 r. nie przesądza jeszcze o upływie terminu przedawnienia obowiązku, wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2010 r., objętego pierwotnie wystawionymi tytułami wykonawczymi.

Zdaniem Sądu I instancji w jednej sprawie administracyjnej (dotyczącej konkretnej należności) można wystawić tylko jeden raz tytuł wykonawczy (oryginał), który stanowi podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wyjątki od zasady co do jednego tytułu wykonawczego w jednej sprawie (dotyczącej tej samej należności) ustawodawca przewidział w art. 26c i art. 26d u.p.e.a., a dotyczą tylko wystawienia dalszego tytułu wykonawczego (w sytuacjach określonych przepisem art. 26 c) oraz utraty tytułu wykonawczego (art. 26d). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by którakolwiek z ww. sytuacji miała miejsce w badanej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że przesądzenie powyższej kwestii rozstrzygnęło o zasadności skargi, a tym samym bezprzedmiotowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Doszło bowiem do naruszenia podstawowej zasady prowadzenia egzekucji - na podstawie tylko jednego tytułu wykonawczego w jednej sprawie - przez ponowne wystawienie w dniu [...] października 2016 r. tytułów wykonawczych w oparciu o tę samą decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]. W tej sytuacji, w kontekście zarzutu skargi co do istnienia obowiązku, organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Tezy, że należność istnieje i jest wymagalna, gdyż tytuły wykonawcze z dnia [...] października 2016 r. obejmują należności nieprzedawnione, organ nie wykazał. WSA stwierdził, że organ nie wykazał prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji zobowiązał organ do zbadania prawidłowości dokonanych w sprawie czynności egzekucyjnych, w szczególności w zakresie występowania w obrocie różnych tytułów wykonawczych (dotyczących tych samych – w kontekście materialnoprawnym – należności), z uwzględnieniem oceny sądowej, także w zakresie istnienia obligatoryjnej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do skarżącej na podstawie tytułów wykonawczych ponownie wystawionych w dniu [...] października 2016 r., obejmujących obowiązek wynikający z decyzji ZUS O/Szczecin z dnia [...]października 2010 r., znak: [...], która już wcześniej była podstawą wystawienia w dniu [...] marca 2011 r. tytułów wykonawczych skarżącej (A. T., a od dnia [...] października 2014 r. A. R., co potwierdza odpis skrócony aktu małżeństwa załączony do akt sądowych rozpoznawanej sprawy, k. 25).

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Szczecinie wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest wystawienie w tej samej sprawie kolejnego tytułu wykonawczego dotyczącego tego samego obowiązku, podczas gdy analiza akt sprawy wskazuje, że do naruszenia z art. 6 i 8 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. nie doszło albowiem nie doszło do wystawienia kolejnego tytułu wykonawczego w tej samej sprawie (w tym samym postępowaniu egzekucyjnym) dotyczącego tej samej należności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia obu wydanych postanowień;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 i art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6 i art. 8 i w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest wystawienie w tej samej sprawie kolejnego tytułu wykonawczego dotyczącego tego samego obowiązku, a to powoduje, że wystąpiła obligatoryjna przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie kolejnych tytułów wykonawczych z dnia [...] października 2016r., podczas gdy analiza akt sprawy wskazuje, że nie doszło do wystawienia kolejnego tytułu wykonawczego w tym samym postępowaniu egzekucyjnym, a więc nie wystąpiła obligatoryjna przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego, przewidziana w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a więc postępowanie egzekucyjne nie było bezprzedmiotowe (art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.) co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia obu wydanych postanowień.

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie przez WSA w Szczecinie błędnej oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy i uznaniu, że doszło do wystawienia kolejnego tytułu wykonawczego w tej samej sprawne (dotyczącego tego samego obowiązku) co jest niedopuszczalne, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu wyroku, polegający na uznaniu, że organ zobowiązany będzie zbadać prawidłowość dokonanych w sprawie czynności egzekucyjnych, w szczególności w zakresie występowania różnych tytułów wykonawczych, a dotyczących tych samych - w płaszczyźnie materialnoprawnej - należności z uwzględnieniem wyrażonej oceny sądowej, w tym - co do istnienia obligatoryjnej przesłanki umorzenia postępowania, podczas gdy czynienie dodatkowych ustaleń uznać należy za zbędne, gdyż nie doszło do wystawienia kolejnego tytułu wykonawczego w tej samej sprawie (tym samym postępowaniu egzekucyjnym), a nadto skoro WSA przesądził, że doszło do wystawienia kilku tytułów wykonawczych w tej samej sprawie, to ponowne dokonywanie ustaleń w tej kwestii przez organ uznać należy za zbędne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uchylenie obu wydanych postanowień oraz uniemożliwia Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie sprostanie oczekiwaniom Sądu, i uniemożliwia organowi możliwość pełnej polemiki z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku, więc istotnie wpłynęło na wynik sprawy,

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiające odtworzenie rozumowania Sądu, co do przyczyny uznania, iż doszło do wystawienia kilku tytułów wykonawczych w tej samej sprawie dotyczących tego samego obowiązku, co spowodowało uchylenie obu postanowień oraz uniemożliwia Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie zapoznanie się w pełni z oceną prawną wykazanego naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. i uniemożliwia organowi możliwość pełnej polemiki z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku, więc istotnie wpłynęło na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie wniósł także Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Szczecinie, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 P.p.s.a., w związku z art. 1 i art. 2, art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, dalej jako P.u.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego poprzez objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej (decyzji ZUS - organu rentowego), który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 P.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym. Zarzut ten oparł na naruszeniu norm prawa ustrojowego, które jest częścią prawa formalnego, jednak z drugiej strony wyznacza ramy dla stosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, gdyż granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego,

2) przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 P.p.s.a., w związku z art. 34 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 10 oraz art. 36 ust. 13 u.s.u.s. przez błędną jego wykładnię i brak uznania informacji zawartych na koncie ubezpieczonego i koncie płatnika składek przekazanej w postaci dokumentu pisemnego i włączonego do akt administracyjnych jako środka dowodowego dotyczącego aktualnego adresu zamieszkania osoby ubezpieczonej (płatnika składek), będącej dłużnikiem w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym,

3) przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust 2 u.s.u.s. oraz art. 19 § 4 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię przepisów i brak rozróżnienia kompetencji ustawowych wierzyciela - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (państwowej osoby prawnej - organ rentowy) będącego organem administracji publicznej oraz dyrektora oddziału ZUS będącego organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek i przyjęcie, że dyrektor izby administracji skarbowej i sąd administracyjny sprawując ogólny nadzór nad egzekucją administracyjną mają kompetencję do kontroli prawidłowości decyzji wydawanych przez ZUS w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a nie wyłącznie działań organu egzekucyjnego - dyrektora oddziału ZUS,

4) przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 61 ustawy u.p.e.a. w związku z art. 15 § 1, art. 32, art. 26 § 1 oraz art. 59 § 2 u.p.e.a. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wierzyciel wszczynając ponowną egzekucję nie wystawia nowego tytułu wykonawczego;

5) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, art. 29 § 1, art. 34 § 1 u.p.e.a., art. 180 § 1 i § 2 oraz art. 181 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 83 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 1 i 2 u.s.u.s., poprzez uznanie, że nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, jako organ odwoławczy, jest organem nadzoru wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu rentowego i winien rozpoznać sprawę w pełnym zakresie objętym skierowanym do tego organu z zażaleniem, w tym również co do zarzutów płatnika składek dotyczących istnienia należności (przedawnienia), podczas gdy brak jest podstaw do takiego twierdzenia, z uwagi na to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w sprawach mieszczących się w kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, które są rozstrzygane w drodze decyzji wydawanej przez ZUS w indywidualnej sprawie, od której służy odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w u.s.u.s., nie miał kompetencji do kontroli merytorycznej rozstrzygnięć ZUS w indywidualnej sprawie płatnika składek dotyczących m.in. ustalania wymiaru składek i ich poboru, które to rozstrzygnięcia ZUS są wydawane w formie decyzji od których płatnikowi służy odwołanie do właściwego sądu powszechnego, w związku z czym istniały przesłanki do oddalenia skargi w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne złożone w niniejszej sprawie nie mają usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegają oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji zasadniczo odnosi się w pierwszej kolejności do zarzutów podnoszących naruszenie przepisów postępowania, bowiem ustalenie, że w tym zakresie nie doszło do naruszeń prawa, daje podstawę do oceny sposobu stosowania prawa materialnego przed organami. Z uwagi jednak na treść zarzutów podniesionych w niniejszej sprawie przez skarżących kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w części zasadne będzie ich łączne rozpoznanie.

Podstawowy problem zawarty w skargach kasacyjnych dotyczy normatywnych uprawnień w zakresie wystawiania nowych tytułów wykonawczych i prowadzenia na ich podstawie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy wszczęte zostało ponownie postępowania egzekucyjne, a wcześniejsze zostało umorzone z uwagi na brak majątku po stronie zobowiązanej.

Zarzuty kasacyjne w tym zakresie zostały przedstawione przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w pkt 1 - 2 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie ww. organ wskazuje, że WSA naruszył przepisy postępowania: tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest wystawienie w tej samej sprawie kolejnego tytułu wykonawczego dotyczącego tego samego obowiązku (zarzut wskazany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 i art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6 i art. 8 i w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest wystawienie w tej samej sprawie kolejnego tytułu wykonawczego dotyczącego tego samego obowiązku, a to powoduje, że wystąpiła obligatoryjna przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie kolejnych tytułów wykonawczych wystawionych dnia [...] października 2016r. (zarzut wskazany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej). Ponadto w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej złożonej przez ZUS zarzucona została błędna wykładnia art. 61 u.p.e.a. w związku z art. 15 § 1, art. 32, art. 26 § 1 oraz art. 59 § 2 u.p.e.a poprzez przyjęcie, że wierzyciel wszczynając ponowną egzekucję nie posiada obowiązku wystawienia nowego tytułu wykonawczego.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że są one bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy sądów administracyjnych wskazujące, że co do zasady organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego tylko jeden raz tytułu wykonawczego (oryginału). Wystawienie kolejnych tytułów wykonawczych co do tej samej należności jest prawnie niedopuszczalne, gdyż narusza gwarancje ochrony praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym (chroni przed wielokrotnym dochodzeniem jednej i tej samej należności). Konieczność ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w stosunku do zobowiązanego w celu wyegzekwowania należności, która była już przedmiotem egzekucji, a która została umorzona wobec jej nieskuteczności, może nastąpić na podstawie tylko jednego, pierwotnie wystawionego tytułu wykonawczego (oryginału). Podkreślić należy, że wyjątki od ww. zasady, przewidującej jeden tytuł wykonawczy w jednej sprawie (tj. dotyczącej tej samej należności) ustawodawca przewidział w polskim systemie prawnym w dwóch sytuacjach, a wyjątki te dotyczą wystawienia dalszego tytułu wykonawczego (w sytuacjach określonych przepisem art. 26 c § 1 - 4 u.p.e.a.) oraz utraty tytułu wykonawczego (art. 26 d § 1 - 4 u.p.e.a.; por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 146/06; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2307/10, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2017 r., II GSK 306/16 publikowane w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl, czy też wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 960/15). WSA dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej uznał, że wystawienie kolejnych tytułów wykonawczych w stosunku tej samej należności jest prawnie niedopuszczalne, gdyż narusza gwarancje ochrony praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym (chroni przed kilkukrotnym dochodzeniem jednej i tej samej należności) i dlatego też wierzyciel zobowiązany jest wyeliminować takie tytuły wykonawcze z obrotu prawnego jako wadliwej czynności materialnoprawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, po dokonaniu analizy akt administracyjnych sprawy, stwierdza, że w sprawie nie wystąpiły, wyżej opisane sytuacje normatywne, uprawniające właściwe organy do wydania kolejnych tytułów wykonawczych. Skarżący kasacyjnie – Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie wskazuje, że nie doszło do wystawienia kolejnego tytułu wykonawczego w tej samej sprawie (tj. w tym samym postępowaniu egzekucyjnym). Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny powyższego zarzutu, wskazuje na podstawowy cel postępowania egzekucyjnego w administracji, którym jest przymusowe wykonanie obowiązków objętych egzekucją administracyjną, przy zastosowaniu określonych, zawartych w ustawie egzekucyjnej, środków. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że postępowanie egzekucyjne w administracji posiada charakter wykonawczy do postępowania rozpoznawczego i podporządkowane jest podstawie materialnoprawnej będącej źródłem egzekwowanego obowiązku. Obowiązek ten konkretyzowany jest w tytule wykonawczym i w sytuacji gdy nie dochodzi do zmiany obowiązku lub też zmiany podmiotu zobowiązanego wówczas tytuł wykonawczy pozostaje ten sam, aż do czasu efektywnego zakończenia postępowania egzekucyjnego poprzez przymusowe doprowadzenie do wykonania obowiązku o charakterze administracyjnoprawnym przez organ egzekucyjny. Z perspektywy realizacji powyższego celu postępowania egzekucyjnego umorzenie tego postępowania na skutek braku majątku zobowiązanego nie prowadzi do realizacji celu tego postępowania gdyż w tym ostatnim przypadku nie dochodzi do przymusowego wyegzekwowania obowiązku administracyjnoprawnego, tak więc nie dochodzi - z perspektywy materialnoprawnej – do zakończenia sprawy egzekucyjnej.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania w zakresie problematyki wielości tytułów wykonawczych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał w powyższym zakresie prawidłowej kontroli działalności organów administracji publicznej w zakresie postępowania egzekucyjnego uznając, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie z dnia [...] marca 2017 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jako bezzasadne uznać należało zarzuty kasacyjne Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, a dotyczące naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez (a) dokonanie błędnej oceny ustalonego stanu faktycznego (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), jak również (b) wadliwe uzasadnienie wyroku nie pozwalające – zdaniem organu – na "odtworzenie rozumowania Sądu" (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Należy wskazać, że ww. organ w zarzucie opisanym w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu powiązał naruszenie art. 141 § 4 z art. 153 p.p.s.a. stwierdzając, że wytyczne sądu I instancji nie zawierają dyrektyw dla organu w zakresie dalszego postępowania.

Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego wymaga, aby przypomnieć, że z treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwa kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie na przykład przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), jak również orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając te elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Podkreślenia wymaga, że sąd zobowiązany jest do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a brak wskazanej analizy stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09; z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).

Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego wymaga, aby w punkcie wyjścia przypomnieć, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego kasacyjnie wyroku sądu I instancji zawiera wszystkie powyższe elementy normatywne. Skarżący kasacyjnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie akcentuje w uzasadnieniu środka zaskarżenia – jak zostało powyżej zasygnalizowane - brak jednoznacznego wskazania przez WSA w jaki sposób organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinien dokonać oceny występowania w obrocie prawnym różnych tytułów wykonawczych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w wytycznych przedstawionych w uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, jakie czynności będą zobowiązane przeprowadzić organy egzekucyjne. Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że w jednej sprawie administracyjnej, dotyczącej konkretnej należności publicznoprawnej, można wystawić tylko jeden raz tytuł wykonawczy. Tytuł ten stanowi podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym WSA zobowiązał organy do zbadania prawidłowości dokonanych w sprawie czynności egzekucyjnych, w szczególności w zakresie występowania w obrocie różnych tytułów wykonawczych, a dotyczących tych samych – w płaszczyźnie materialnoprawnej – należności, z uwzględnieniem wskazanej w uzasadnieniu oceny sądowej w zakresie istnienia obligatoryjnej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do skarżącej na podstawie tytułów wykonawczych ponownie wystawionych w dniu [...] października 2016 r., a obejmujących obowiązek wynikający z ww. decyzji ZUS O/Szczecin z dnia [...] października 2010 r., która już wcześniej była podstawą wystawienia, w dniu [...] marca 2011 r., tytułów wykonawczych. W związku w powyższą argumentacją, WSA prawidłowo przesądził o niedopuszczalności prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych ponownie wystawionych tj. w dniu [...] października 2016 r. w tej samej sprawie (posiadających swoje źródło w decyzji z [...] października 2010 r.). W konsekwencji powyższego, jak wskazał WSA, wystąpiła – z perspektywy procesowej - obligatoryjna przesłanka umorzenia egzekucji wszczętej na podstawie kolejnych tytułów wykonawczych z dnia [...] października 2016 r., przewidziana w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., wobec jej niedopuszczalności. Ponadto WSA w wytycznych wskazał, że istotna jest także okoliczność zbadania prawidłowości doręczenia skarżącej ww. decyzji ZUS z dnia [...] października 2010 r. w zakresie wymiaru i istnienia z tego tytułu obowiązku skarżącej. Natomiast ostatnim elementem określającym zakres ponownego postępowania w ramach postępowania egzekucyjnego, a wskazanym przez WSA, jest problematyka przedawnienia zobowiązań publicznoprawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organy zobowiązane będą do wykonania ww. dyrektyw wskazanych przez WSA, a w sytuacji, gdy wynik postępowania wykaże, że nie doszło do przedawnienia należności publicznoprawnych, postępowanie egzekucyjne będzie prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych [...] marca 2011 r.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag w zakresie wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., a dotyczących standardu, któremu powinno czynić zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku od standardu tego nie odbiega.

Dokonując analizy pozostałych zarzutów, a zawartych w drugiej skardze kasacyjnej tj. złożonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy wskazać, że zarzuty te dotyczą zarówno kwestii ustrojowych tj. kognicji sądów administracyjnych w, będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej, sprawie z zakresu postępowania egzekucyjnego; uprawnień organów administracji publicznej objętych zakresem sprawy administracyjnej (zarzuty wskazane w pkt 1 i 5 petitum skargi kasacyjnej), jak również – w aspekcie zarzucanej błędnej wykładni przepisów prawnych - uprawnień wierzyciela - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – tj. organu administracji publicznej oraz dyrektora oddziału ZUS – tj. organu egzekucyjnego w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (zarzut wskazany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy zarzutów wskazanych w pkt 1 i 5 petitum skargi kasacyjnej stwierdza, że WSA nie naruszył wskazanych w tych zarzutach przepisów. Podkreślić należy, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sąd nie jest związany granicami skargi (jej zarzutami i wnioskami), ale jest związany granicami sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przez sprawę, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a rozumieć bowiem należy sprawę, w której została wydana zaskarżona decyzja, czyli ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. m.in. T. Woś w T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, 2016, komentarz do art. 134, pkt 1; także B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51; por. też m.in. wyrok NSA z 20 lipca 2005 r., I FSK 68/05, CBOSA). Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są zatem przez granice kontrolowanej przez sąd sprawy administracyjnej, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego.

Podsumowując analizę powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia przepisów powołanych w pkt 1 i 5 petitum skargi kasacyjnej albowiem Sąd I instancji objął swoją kontrolą kwestie, które podlegają kognicji sądów administracyjnych i wydał rozstrzygnięcie w granicach sprawy administracyjnej tj. w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., podstawą zrzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być m.in. przedawnienie obowiązku (por. szerzej R. Hauser, Z. Leoński, (w) Postępowanie egzekucyjne w administracji pod. red. R. Hausera i A. Skoczylasa, C.H. Beck, Warszawa 2016. str. 227 i nast.)

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy zarzutu wskazanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej ZUS, a następnie rozszerzonego - w zakresie argumentacji – w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia wskazuje, że w będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie sprawdzana jest prawidłowość działania organów administracji publicznej w obszarze prawa egzekucyjnego, a nie postępowania rozpoznawczego. Dla rozróżnienia tych dwóch obszarów Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ZUS - w zakresie realizacji celów u.s.u.s. - posiada określone, wyznaczone przepisami prawa kompetencje. Wśród kompetencji ZUS znajdują się te, które obejmują postępowanie rozpoznawcze, prowadzone przez ten organ. Zakład w ramach postępowania rozpoznawczego wydaje m.in. decyzje w zakresie indywidualnych spraw administracyjnych, a dotyczących np. ustalania wymiaru składek i ich poboru (art. 83 pkt 1 ust. 1 u.s.u.s). W sprawach tych od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 pkt 1 ust. 2 u.s.u.s). Zakład posiada także normatywne uprawnienia do dokonywania czynności w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji. Na podstawie art. 19 § 4 u.p.e.a. dyrektor oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji m.in. w zakresie należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wymienione w tym przepisie kompetencje egzekucyjne dyrektora oddziału ZUS są ograniczone ale dające niewątpliwie możliwość stosowania określonych środków egzekucyjnych takich jak egzekucja z: wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych. W zakresie kompetencji dyrektora oddziału ZUS, jako organu egzekucyjnego, jest m.in. wydawanie postanowień. Zgodnie z art. 83c ust. 1 u.s.u.s. dla postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez kierownika terenowej jednostki organizacyjnej ZUS działającego jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem odwoławczym jest dyrektor izby administracji skarbowej. Powyższe regulacje prawne w zakresie problematyki egzekucyjnej wskazują, że organem rozpoznającym środki zaskarżenia na postanowienia dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego są także organy administracji publicznej. Tego typu sprawy objęte są kontrolą judykacyjną sądów administracyjnych, a nie kontrolą wykonywaną przez sądy powszechne.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest okoliczność, że Dyrektor Oddziału ZUS skupia kompetencje zarówno wierzyciela, jak i organu egzekucyjnego. Wobec tego po zgłoszeniu przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej organ ten powinien je rozpoznać merytorycznie. Natomiast właściwy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, posiadający na podstawie art. 23 § 2 u.p.e.a. i art. 83c ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nadzór nad egzekucją administracyjną w stosunku do Dyrektora Oddziału ZUS jest jednocześnie organem odwoławczym od orzeczeń wydawanych przez nadzorowany organ egzekucyjny. Organ ten posiada uprawnienie do oceny zasadności powyższego orzeczenia pod względem merytorycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, za niezasadne wszystkie przedstawione powyżej zarzuty kasacyjne złożone przez ZUS.

Natomiast zarzut wskazany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej złożonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie należy uznać jako błędnie skonstruowany tj. sprzecznie z treścią art. 174 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie w zarzucie o charakterze materialnoprawnym wskazuje na naruszenie zasad proceduralnych w toku postępowania egzekucyjnego, a dotyczących braku uznania określonych środków dowodowych w postaci informacji przedłożonych przez organ w tym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.