Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 626/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 18
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. M. przy ul. [...] w D. na § 16 uchwały Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 6 kwietnia 2020 r. Nr XVII/153/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic Lawendowej, Złotej i Korczaka w Dzierżoniowie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Dzierżoniowie podjęła w dniu 06.04.2020 r. uchwałę nr XVII/153/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic Lawendowej, Złotej i Korczaka w Dzierżoniowie.

Skargę na powyższą uchwałę, złożoną w trybie nart. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła W. M. przy ul. [...] w D. Działający imieniem skarżącej W. pełnomocnik zarzucił Radzie naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 20 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293) - zwaną dalej "u.p.z.p." - w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci uchwalenia przez Radę planu, który narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Dzierżoniowa, albowiem:

a). Studium określiło obszar, oznaczony symbolem [...] w skład którego wchodzi nieruchomość skarżącej, jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności z przeważającą zabudową jednorodzinną, a tymczasem w planie wprowadzono i zastosowano do nieruchomości skarżącej zabudowę wielorodzinną, a poprzez zastosowanie wskaźników zabudowy, to jest dopuszczając zabudowę o wysokości do 19 metrów oraz ustalając wskaźnik zabudowy nie większy niż 3,0, dopuszczono zabudowę o średniej i wysokiej intensywności (oznaczenie w MPZP symbolem [...]),

b). Studium określiło obszar, oznaczony symbolem [...] jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności z przeważającą zabudową jednorodzinną, a tymczasem w planie wprowadzono i zastosowano do nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością skarżącej, zabudowę wielorodzinną (oznaczenie w MPZP symbolem [...]),

c). Studium określiło obszar, oznaczony symbolem [...] jako tereny gdzie należy unikać lokowania zabudowy wysokiej, a dopuszczalną wysokością obiektów określono jako nie przekraczającą w najwyższym punkcie dachu 12,0 m, z jednoczesnym wskazaniem, iż zieleń (zwłaszcza o charakterze izolacyjnym i osłonowym) powinna zajmować co najmniej 25% powierzchni każdej nieruchomości, do której dane przedsiębiorstwo będzie miało tytuł prawny, gdy tymczasem w planie miejscowym wprowadzono możliwość zabudowy nie większą niż 23 m, w odniesieniu do kominów - nie większą niż 72 m a powierzchnię czynną ustalono na poziomie nie mniejszym niż 10% powierzchni działki budowlanej (oznaczenie w MPZP symbolem [...]).

2). art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę przysługującego jej władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżących, poprzez dopuszczenie na terenach, objętych planem, wysokiej zabudowy wielorodzinnej oraz zabudowy związanej z energetyką cieplną o wysokim stopniu uciążliwości, co istotnie wpływa na wzrost uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności przez skarżącą,

3) art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ukształtowanie warunków zabudowy w obszarze [...] (§ 14 MPZP), [...] (§ 15 MPZP) oraz [...] (§ 16 MPZP) w sposób niezgodny z zasadą ładu urbanistycznego, poprzez takie ustalenie zasad zabudowy, które nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, środowiskowych oraz kompozycyjno-estetycznych, wobec dopuszczenia na analizowanym obszarze zabudowy, która nie będzie w żaden sposób nawiązywać do zabudowy istniejącej oraz będzie prowadziła do naruszenia walorów krajobrazowych terenu objętego planem oraz dopuszczenie zabudowy, która z uwagi na swój rozmiar i uciążliwość nie powinna być sytuowana w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej,

4) brak obowiązkowych elementów planu miejscowego, wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt. 2), 3), 3a), 5) u.p.z.p. z uwagi na brak w zaskarżonej uchwale lub niewystarczające określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu czy ustalenie i określenie wymagań, wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie części tekstowej: § 14, § 15, § 16 oraz w odniesieniu do terenu oznaczonego w części graficznej (rysunek planu) symbolem [...], [...] oraz [...], a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według zasad prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 17.11.2020 r. sygn. akt II SA/Wr 406/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność § 14 i § 15 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do tej uchwały w części obejmującej tereny oznaczone symbolem 1MW i 1MW/U (pkt I) oraz oddalił dalej idącą skargę (pkt II).

Podjęcie takiego orzeczenia poprzedziło przesądzenie, że W. wykazała zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia uprawnień właścicielskich członków w. ustaleniami zaskarżonej uchwały zawartymi w § 14 i § 15 tego aktu, stanowiącymi o przeznaczeniu i sposobie kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] i [...]. W konsekwencji Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu pod względem formalnym i merytorycznym. W zakresie uzasadnienia wyroku w części oddalającej skargę Sąd orzekł, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że ustalenia planistyczne przyjęte dla terenu oznaczonego symbolem [...] w sposób nieuprawniony naruszają interes prawny skarżącej. Zgodnie z § 16 zaskarżonej uchwały dla tego terenu ustalono jako przeznaczenie podstawowe zabudowę produkcyjno-usługową związaną z ciepłownictwem i energetyką (ust. 1) i dopuszczono na nim realizację obiektów budowlanych i urządzeń służących działalności wytwarzania, przesyłu i sprzedaży energii cieplnej i elektrycznej (ust. 2). Taki rodzaj zabudowy może w przypadku jej zrealizowania powodować uciążliwości, a poprzez to kształtować faktyczny sposób korzystania z uprawnień właścicielskich skarżącej, ale ustalenie o jej dopuszczeniu na wskazanym terenie dokonane zostało – zdaniem Sądu – w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i powinności działania w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej oraz z zachowaniem zasady proporcjonalności. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca nie przyznaje w działaniach planistycznych szczególnej ochrony prawu własności, które może być nawet ograniczane ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, a nawet przyznania im prymatu, takich jak wymagania ochrony środowiska, bezpieczeństwa ludzi i mienia czy potrzeby interesu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. M. przy ul. [...] w D., zaskarżając go w zakresie punktu II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1). art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na wadliwość w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej części wyroku przez błędną ocenę legitymacji skarżącej do zaskarżenia uchwały, wadliwość - to jest brak - w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej do wyrokowania w zakresie przyznania gminie niczym nieograniczonego władztwa planistycznego oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się do pozostałych, podniesionych przez skarżącą zarzutów,

2). art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 140 k.c. przez ich błędną wykładnię skutkującą oddaleniem skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 16 uchwały, w wyniku błędnej wykładni art. 101 ust 1 u.s.g. oraz art. 140 k.c., polegającej na przyjęciu, że uchwała nie narusza w sposób nieuprawniony interesu prawnego skarżącej, podczas gdy skarżąca w dostateczny sposób wykazała naruszenie własnego interesu prawnego,

3). naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim brak jest oceny, czy przy uchwalaniu planu nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, i czy pozostaje on zgodny ze Studium, pomimo że plan narusza postanowienia Studium, ponieważ w planie dopuszczono możliwość zabudowy nie większą niż 23 m, w odniesieniu do kominów - nie większą niż 72 m a powierzchnię czynną ustalono na poziomie nie mniejszym niż 10% powierzchni działki budowlanej, natomiast Studium określiło obszar, oznaczony symbolem [...] jako tereny gdzie należy unikać lokowania zabudowy wysokiej, dopuszczalną wysokością obiektów określono na tym terenie jako nie przekraczającą w najwyższym punkcie dachu 12,0 m, z jednoczesnym wskazaniem, że zieleń (zwłaszcza o charakterze izolacyjnym i osłonowym) powinna zajmować co najmniej 25% powierzchni każdej nieruchomości, do której dane przedsiębiorstwo będzie miało tytuł prawny, co powoduje, iż plan nie jest zgodny ze Studium,

4). art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz w zw. z 64 ust. 3 i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stwierdza, że uchwalając plan Rada nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego a prawo własności może być dowolnie ograniczane, podczas gdy zasada proporcjonalności, zakazująca nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, powinna doprowadzić do oceny, że dopuszczona przez uchwałę zabudowa nie jest zgoda z tą zasadą nie jest zgodna, co skutkuje ograniczeniem prawa własności skarżącej bez ustawowego upoważnienia i z przekroczeniem koniecznych w demokratycznym państwie celów określonych Konstytucją.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23.06.2022 r., sygn. akt II OSK 987/21 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W motywach podjętego orzeczenia NSA orzekł, że wbrew wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki nie uzasadnił w sposób właściwy rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w części dotyczącej ustaleń zaskarżonej uchwały, odnoszących się do terenu zabudowy produkcyjno-usługowej związanej z ciepłownictwem i energetyka – oznaczonego symbolem [...]. Z uzasadnienia wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd Wojewódzki zweryfikował stanowiska stron co do relacji zapisów studium i ustaleń planu w przedmiocie terenu oznaczonego symbolem [...]. Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił jakie ustalenia faktyczne i prawne poczynił w tym zakresie, ani też nie przedstawił oceny prawnej co do spełnienia wymogów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - w kontekście zarzutów postawiony w skardze. Brak szczegółowych ustaleń dotyczących treści Studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania obszaru obejmującego teren [...] - w konfrontacji z postanowieniami § 16 uchwały, świadczy o nierozpoznaniu zarzutów skargi w części, która została oddalona zaskarżonym wyrokiem. W ocenie NSA, dla uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia nie była wystarczająca ogólnikowa konstatacja Sądu, że ustalenia dotyczące terenu [...] podjęte zostały w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, z zachowaniem zasady proporcjonalności. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych kwestii faktycznych i prawnych, wynikających z zarzutów skargi dotyczących terenu [...] sprawiło, że po pierwsze, strona skarżąca nie miała możliwości poznania motywów podjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia, a tym samym sformułowania adekwatnych zarzutów kasacyjnych; po drugie, nie było możliwe przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w zakresie zarzutów dotyczących orzeczenia w części oddalającej skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodzić się przy tym z autorem skargi kasacyjnej, że lakoniczne sformułowania Sądu Wojewódzkiego dotyczące przedmiotowej części skargi, nie pozwalają na jednoznaczne wnioskowanie co do tego, czy Sąd uznał legitymację W. M. do zaskarżenia uchwały w zakresie dotyczącym terenu [...]. O ile bowiem w uzasadnieniu wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że Wspólnota wykazała naruszenie jej uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały zawartymi w § 14 i § 15, dotyczącymi terenów oznaczonych symbolami [...] i [...], to brak jest takiej jednoznacznej oceny co do skargi w części odnoszącej się do ustaleń z § 16 uchwały, a więc terenu [...]. Jednocześnie Sąd kasacyjny zauważył, że wprawdzie z samego rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi należy wywnioskować, że Sąd Wojewódzki uznał W. za uprawnioną do zaskarżenia omawianej części uchwały, to jednak z uzasadnienia wyroku nie wynika ocena legitymacji procesowej strony skarżącej. W następstwie wymienionych powyżej braków uzasadnienia wyroku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie była możliwa rzetelna weryfikacja konkluzji Sądu wskazującej, że nie znalazł on podstaw do stwierdzenia, "że ustalenia planistyczne przyjęte dla terenu oznaczonego symbolem [...] w sposób nieuprawniony naruszają interes prawny skarżącej". Rzeczą Sądu Wojewódzkiego było konkretne wyjaśnienie z jakich powodów skarga nie została uwzględniona w całości. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny powodując się na poglądy judykatury przypominał, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Powyższe uwarunkowania nie znalazły właściwego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty kasacyjne w zakresie w jakim dotyczyły braku oceny co do legitymacji strony do zaskarżenia uchwały oraz oceny, czy przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia zasad jego sporządzania w aspekcie ustaleń kwestionowanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału planistycznego oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, w tym stanowisk zaprezentowanych na rozprawie w dniu [...], Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności – mając na uwadze przyczyny, jakie doprowadziły do uchylenia pkt II wyroku tutejszego Sądu z 17.11.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 406/20, którym oddalono skargę w zakresie, który odnosił się do terenu [...], należy wyjaśnić, że prowadząc ponownie postępowanie, Sąd miał na uwadze treść art. 190 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. W związku z tym, badając ponownie legalność zaskarżonej uchwały planistycznej Sąd związany był wykładnią zaprezentowaną w wyroku NSA z 23.06.2022 r., sygn. akt II OSK 987/21.

Wobec tego Sąd zobowiązany był do przeprowadzenia badania dopuszczalności skargi w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten oznacza, że skarga na uchwały organów samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, a takim niewątpliwie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 04.11.2003 r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Zatem skarżący chcąc skutecznie wywieść skargę na uchwałę gminy musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną.

Mając to na uwadze Sąd rozważył legitymację skargową W. M., uwzględniając w tym zakresie fakt, że tworzące ją osoby dysponują prawami właścicielskimi do nieruchomości położonej przy ul. [...] w D. Analiza części graficznej kwestionowanego planu potwierdza, że nieruchomość ta znajduje się w granicach jego opracowania oraz znajduje się w sąsiedztwie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]. Zgodnie z § 16 uchwały dla tego terenu ustalono jako przeznaczenie podstawowe zabudowę produkcyjno-usługową związaną z ciepłownictwem i energetyką (ust. 1) i dopuszczono na nim realizację obiektów budowlanych i urządzeń służących działalności wytwarzania, przesyłu i sprzedaży energii cieplnej i elektrycznej (ust. 2).

W uznaniu Sądu skarżąca W. wykazała naruszenie uprawnień właścicielskich jej członków ustaleniami zawartymi w § 16 zaskarżonej uchwały, stanowiącymi o przeznaczeniu i sposobie kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]. Przewidziany bowiem dla tego terenu rodzaj zabudowy niewątpliwe może wiązać się z uciążliwościami, które wykraczają poza teren o symbolu [...], a przez to kształtować mogą sposób korzystania z uprawnień właścicielskich innych podmiotów, w tym strony skarżącej. Istnieje zatem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją strony wnoszącej skargę, a zaskarżoną uchwałą, uzasadniający przyznanie jej legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wykazanie naruszenia interesu prawnego W. M. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Jak zauważył NSA w wyroku w sprawie II OSK 987/21, obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu konieczne jest zatem wykazanie, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony.

Jak wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Pod pojęciem zasad sporządzania planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając zaskarżoną uchwałę w kontekście powyższych przesłanek Sąd uznał, że kwestionowany w skardze przepis § 16 uchwały nie zawiera takich naruszeń, których stopień istotności uzasadniałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego i oceny tej nie zmieniły zarzuty podniesione w skardze. Przede wszystkim w przypadku terenu oznaczonego symbolem [...] nie można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności. Na mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Samodzielność gminy w tym zakresie uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. Oznacza to, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów i nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności bowiem, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, to nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost sama Konstytucja RP, która w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Dlatego też w każdym przypadku, gdy organ uchwałodawczy podejmuje inicjatywę planistyczną musi działać tak, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie praw przysługujących jednostkom poddanym ustanowionym regulacjom. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Zasada proporcjonalności w ograniczaniu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw wynika bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i chronionych praw, gdyż ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 04.01. 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09).

W konsekwencji tych rozważań Sąd stwierdza, że Gmina działając w ramach przyznanego władztwa planistycznego, swoje działania na rzecz interesu publicznego oparła na konieczności zaspokojenia potrzeb wspólnoty lokalnej dotyczących zaopatrzenia w ciepło i energię. Przyjdzie bowiem podkreślić, że celem skarżonego planu miejscowego nie jest zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego i wprowadzenie w sąsiedztwie terenu należącego do W. M., jak to określono w skardze, w miejsce istniejącego zaplecza technologicznego miasta - nowej fabryki (budynków produkcyjno-usługowych związanych z ciepłownictwem i energetyką) o dużej uciążliwości, która nie powinna być lokowana w pobliżu miejsc zamieszkania ludzi. Nic bardziej mylnego. Przede wszystkim dlatego, że mówimy o terenie znajdującym się na obrzeżach miasta D. Nie deprecjonując w żaden sposób tego, że na takim terenie powstał budynek mieszkalny przy ul. [...], trzeba jednak pamiętać, że ten budynek został zlokalizowany w pobliżu działającej od wielu dziesięcioleci [...]. Powyższy obiekt został szczegółowo opisany w Studium. Wskazuje się w nim, że [...] została zmodernizowana w latach [...] i jest w dobrym stanie technicznym. Dostarcza ona ogrzewanie w sezonie zimowym dla mieszkańców miasta D. Dalej podaje się, że ze względu na współczesne standardy i wymogi związane z ochroną środowiska, urządzenia stosowane w ciepłownictwie winny charakteryzować się wysoką sprawnością w zakresie ograniczania emisji substancji szkodliwych do atmosfery. To zaś wymusza konieczność podejmowania działań zmierzających do modernizacji funkcjonującej ciepłowni. Osiągnięciu tych celów służą kwestionowane w skardze postanowienia planu miejscowego. Określając zatem zasady ładu przestrzennego Rada nie działała w abstrakcyjnym oderwaniu o istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Zgodnie powoływanym już wcześniej art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Cytowany przepis odnosi się do ważenia interesów. Nie można zatem dokonywać jego wykładni w taki sposób, jak to zaprezentowano w skardze, że nieuwzględnienie interesów prywatnych właścicieli nieruchomości a limine determinuje wadliwość planu miejscowego. Jednocześnie należy wskazać, że w treści Studium znalazły się zapisy o tym, że działalność inwestycyjną należy prowadzić uwzględniając istniejące związki przestrzenne i urbanistyczne. Ponadto Studium stanowi, że wzdłuż terenu [...] należy przewidzieć w planie zagospodarowania przestrzennego strefę zieleni urządzonej pełniącej rolę izolacyjną dla funkcji mieszkaniowej, a także konieczność dostosowania nowej zabudowy do istniejącego na obszarze objętym zmianą Studium zainwestowania, związanego z infrastrukturą techniczną (ciepłownictwo, zespół zabudowy garażowej oraz baza sprzętowa i transportowa przedsiębiorstwa budowlanego).

Powyższe ogólne standardy zostały uwzględnione w treści zaskarżonego planu miejscowego. Poza bowiem wprowadzeniem obowiązku dojazdu do terenu [...] wyłączenie z drogi [...] oraz z ulicy [...] (§ 16 ust. 4 uchwały), co niewątpliwie powodowane jest ograniczeniem uciążliwości związanych z dostarczeniem surowców, plan miejscowy wprost wskazuje, że na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] dopuszcza się wyłącznie lokalizację przedsięwzięć związanych z wytwarzaniem, przesyłem i sprzedażą energii cieplnej i elektrycznej, która zostanie wytworzona z węgla, drewna, gazu ziemnego oraz słomy (§ 7 pkt 2 uchwały). Nie ma zatem mowy o spalaniu odpadów. Ponadto od strony terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] Rada wprowadziła w obrębie terenu [...], wymaganą strefę zieleni izolacyjnej. Zgodnie z § 3 pkt 7 uchwały ma ją tworzyć pas zieleni wysokiej lub wielowarstwowej, złożonej z gatunków odpornych na zanieczyszczenia, oddzielający funkcjonalnie i optycznie obiekt uciążliwe do terenów sąsiednich. Nadto należy wskazać, że Studium wprost nakazuje dostosować nową (planowaną) zabudowę do istniejącego zainwestowania, związanego z infrastrukturą techniczną (ciepłownictwo, zespół zabudowy garażowej oraz baza sprzętowa i transportowa przedsiębiorstwa budowlanego).

Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego powodowanych przyjęciem postanowień planu, które nie są zgodne ze studium należy na wstępie zauważyć, że pomiędzy miejscowym planem a studium zachodzi szczególna relacja określona przepisami prawa. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233, obowiązującego do 23 grudnia 2021 r.) w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. W myśl natomiast art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dalej zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wspomniane nienaruszanie postanowień studium należy postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu w nim ustalonych, a podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym.

Nie ulega wątpliwości, że studium jest dokumentem o zdecydowanie bardziej ogólnym charakterze niż plan miejscowy, gdyż to plan stanowi w istocie jego doprecyzowanie kierunków polityki przestrzennej gminy. Pomimo zatem tego, że studium nie jest aktem prawa miejscowego to jednak w świetle cytowanych przepisów jednoznacznie stwierdzić należy, że wywiera ono istotny wpływ na procedurę planistyczną i odgrywa istotną rolę, gdyż jego ustalenia są wiążące dla planu miejscowego, a z kolei miejscowy plan nie może naruszać ustaleń studium.

W tym zakresie należy podkreślić, że zakres związania planu ustaleniami studium zależy od tego na ile szczegółowo są ustalenia zawarte w studium (por. wyrok NSA z 16.02.2021 r., II OSK 1599/18). W dużej mierze zatem stopień związania planu przez studium uzależnione jest od brzmienia poszczególnych ustaleń studium. Punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie zatem sposób ujęcia ustaleń w studium.

W treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zespołu miast Dzierżoniów, Bielawa, Pieszyce, według uchwały nr VI/32/07 Rady Miejskiej Dzierżoniowa z 29.01.2007 r. oraz uchwały nr XIX/131/08 Rady Miejskiej Dzierżoniowa z 28.01.2008 r., w pkt II A. Kierunki Rozwoju zapisano, że w celu spełnienia wymogów ładu przestrzennego w obrębie objętym opracowaniem należałoby przede wszystkim sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zainwestowania, w którym należałoby wprowadzić następujące ustalenia ogólne: konieczność dostosowania nowej zabudowy do ukształtowanego przemysłowego charakteru występującego na przyległych terenach zainwestowania, zaleca się stosowanie prostych wydłużonych brył budynków, dachów płaskich bądź z niewielkimi spadkami (10-15°), wysokość obiektów nie przekraczająca w najwyższym punkcie dachu 15,0 m (str. 37 Studium).

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że zwrot "zaleca się" wskazuje na proponowane, czy sugerowane przyjęcie konkretnej wartości, a zatem ma charakter dopuszczenia pewnego rozwiązania, ale nie można go utożsamić z obowiązkiem. Brak zatem przy zastosowaniu takiego zwrotu stwierdzenia, że wprowadza nakaz realizacji określonego rozwiązania. Nie można utożsamiać pojęcia "zaleca się" ze stwierdzeniem "nakazuje/wprowadza się" (por. wyrok WSA w Gorzewie Wlkp. z 19.10.2022 r., sygn. akt II SA/Go 307/22, wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 995/21, wyrok WSA we Wrocławiu z 02.09.2014r., sygn. akt II SA/Wr 439/14).

W świetle powyższego stanowiska interpretacyjnego bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące § 16 ust. 3 pkt 3, 4 i 5 uchwały. Skład orzekający nie stwierdza naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego poprzez jego uchwalenie z naruszeniem postanowień obowiązującego studium. Na podstawie § 16 ust. 3 uchwały Rada ustaliła bowiem dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: wysokość zabudowy nie większa niż 10 m, z zastrzeżeniem pkt 4 i pkt 7 (pkt 3); wysokość kominów nie większa niż 72 m (pkt 4) i geometria dachu: dachy płaskie lub o kącie nachylenia głównych połaci dachu 30° (pkt 5). Skoro w Studium określono poszczególne wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu z użyciem słowa "zaleca się", to w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że były one w tym zakresie wiążące dla Rady przy podejmowaniu § 16 ust. 3 pkt 3, 4 i 5 uchwały. Ukształtowanie w zaskarżonej uchwale wskaźników na poziomie odbiegającym od zalecanego w Studium nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów Sąd orzekł, że w zakresie wskaźnika dotyczącego wysokości zabudowy oraz geometrii dachu dla terenu oznaczonego symbolem [...], brak jest istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Przyjdzie dodatkowo zauważyć, że w Studium zalecana wysokość obiektów na poziomie 15,0 m, odnosi się do wysokości mierzonej w najwyższym punkcie dachu. To zaś oznacza, że Studium w żaden sposób, nawet nie wiążący dla Rady, nie odnosi się do kwestii wysokości kominów, które przecież nie mają elementu architektonicznego w postaci dachu.

Odnosząc się natomiast do wskaźnika dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, to po pierwsze Sąd zauważa, że autor skargi wybiórczo powołuje treść § 16 ust. 3 uchwały, ponieważ Rada w powołanym paragrafie nie tylko określiła wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 10 % powierzchni działki budowlanej (pkt 6), ale także ustaliła, że powierzchnia zabudowy powinna być nie większa niż 70% powierzchni działki budowlanej (pkt 1). Natomiast w treści Studium mowa jest jedynie o tym, że wszelkie powierzchnie niezabudowane i nieutwardzone powinny być zagospodarowane zielenią; zieleń (zawłaszcza o charakterze izolacyjnym i osłonowym) powinna zajmować co najmniej 25 % powierzchni każdej nieruchomości, do której dane przedsiębiorstwo będzie miało tytuł prawny.

W ocenie Sądu, zestawienie ze sobą treści planu miejscowego oraz Studium prowadzi do konstatacji, że w analizowanym przypadku plan miejscowy nie zmienia czy też modyfikuje ustaleń Studium. Jak wskazano w orzecznictwie, wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Przyjdzie zatem stwierdzić, że treść Studium, w zakresie terenu [...] – Teren skoncentrowanej działalności gospodarczej i zaplecza technicznego miasta, poza preferowanym dużymi obiektami (przedsięwzięcia inwestycyjne), które obejmują również obiekty związane z gospodarką energetyczną i cieplną, odnosi się zagospodarowania tego terenu zielenią. Nie można utożsamiać wskazywanego w Studium obowiązku zagospodarowania zielenią wszelkich powierzchni niezabudowanych i nieutwardzonych z określonym w planie miejscowym wskaźnikiem powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Nie są to pojęcia tożsame, o czym świadczy treść zaskarżonej uchwały, gdzie § 20 ust. 2 pkt 1 ustalono, że w przypadku terenu zieleni oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], powierzchnia biologicznie czynna nie powinna być mniejsza niż 80% powierzchni tego terenu. Zagospodarowana zielenią nie jest zatem równoznaczne z powierzchnią biologicznie czynną. Nie można w tym przypadku mówić o niedopuszczalnej zmianie czy też modyfikacji Studium. Dodatkowo należy zauważyć, że poza terenem oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] na terenie [...] wprowadzono wymaganą Studium strefę zieleni izolacyjnej, przez którą zgodnie z § 3 pkt 7 uchwały należy rozumieć pas zieleni wysokiej lub wielowarstwowej, złożony z gatunków odpornych na zanieczyszczenia, oddzielający funkcjonalnie i optycznie obiekty uciążliwe od terenów sąsiednich. Do wymaganego w Studium zagospodarowania zielenią wliczyć należy przewidzianą w planie strefę zieleni izolacyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do wniosku, że wprowadzone w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] postanowienia planu nie mają charakteru przekraczającego władztwa planistyczne i nieproporcjonalnego. Utrzymują bowiem dotychczasowy sposób zagospodarowania tego terenu w zakresie przedsięwzięć związanych z wytwarzaniem, przesyłem i sprzedażą energii cieplnej i elektrycznej, a jednocześnie uwzględniają wymagania ochrony środowiska oraz interesy lokalnej społeczności. Wbrew również zarzutom skargi Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła postanowień art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie Sąd nie stwierdził aby postanowienia planu były sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dając się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz aby nie znajdowały uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny oraz ochrona środowiska i zdrowia.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.