Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 708/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi A z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego A z siedzibą w R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu wniosku A z siedzibą w R. o ponowne rozpatrzenie wszczętej z urzędu sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Wójta Gminy R. z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A wraz z wewnętrzną linią zasilającą numer A w m. K., gm. R., na działce nr ew. 988 oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy własne wcześniejsze postanowienie z dnia [...] r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności wydanego przez Wójta Gminy R. z dnia [...] r., znak: [...].

Jak wynika z akt sprawy A z siedzibą w R. podaniem z dnia 11 maja 2018 r. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o wszczęcie z urzędu, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy R. z dnia [...] r. znak [...] odmawiającego wszczęcia postępowania na wniosek B sp. z o.o., w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A wraz z wewnętrzną linią zasilającą numer [...] w miejscowości K., gmina R., na działce nr ew. 988 oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. znak: [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy R. z dnia [...] znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 868/18 uchylił w/w postanowienia SKO odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Wójta Gminy R.

Postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy R. z dnia [...] znak: [...] oraz dopuściło A z siedzibą w R. do udziału we wszczętym postępowaniu na prawach strony.

Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Wójta Gminy R. z dnia [...].

A z siedzibą w R. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy R., zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 7 i 87 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. poprzez: przyjęcie, że obowiązujące prawo dopuszcza możliwość merytorycznej oceny wniosku poza postępowaniem administracyjnym z wyłączeniem stron oraz społeczeństwa i tym samym rozstrzygnięcie sprawy związanej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach tylko z udziałem inwestora oraz organu, dokonywanie merytorycznej oceny postanowienia wydanego w sprawie niemającej charakteru sprawy administracyjnej; nie podanie podstawy prawnej, z której wynika dopuszczalność prowadzenia postępowania merytorycznego pomimo nieistnienia sprawy administracyjnej, tym samym art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania. Zarzuciło także naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich przywołanie w postanowieniu w sytuacji, w której nie mogą one stanowić podstawy prawnej albowiem zawierają jeszcze litery. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wniosku powołano orzecznictwo sądów administracyjnych i dodatkowo wskazano, że z zaskarżonego postanowienia wynika, iż istnieje procedura, w której dokonuje się ustaleń o charakterze merytorycznym poza postępowaniem administracyjnym bez stosowania przepisów k.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia w niniejszej sprawie oba postanowienia nie zawierają podstawy prawnej, z której wynikałoby, że można odmówić wszczętego z mocy prawa postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.) oraz przeprowadzić postępowanie merytoryczne bez stosowania przepisów k.p.a. Jednocześnie Stowarzyszenie wywiodło, że wskazane uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa, ponieważ nie istnieje przepis prawa pozwalający na odmowę wszczętego z mocy prawa postępowania oraz dokonywania ustaleń merytorycznych w postępowaniu, którego zdaniem organu nie ma. Podkreśliło, że organ winien był ustalić faktyczną moc EIRP anten na każdym sektorze, ustalić maksymalne tilty anten na podstawie danych katalogowych, ustalić możliwą potencjalnie wysokość do zabudowy od środka elektrycznego anteny. Podniosło, że dopiero ustalenie tych kwestii pozwala na dokonanie prawidłowej kwalifikacji i tym samym ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. Zaznaczyło, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania i zabudowy. Zarzuciło, że w niniejszej sprawie organ nie zweryfikował przedłożonej dokumentacji, z której wynika, że anteny są już na tym etapie przystosowane do pracy o kilkakrotnie wyższej mocy. Podniosło, że organ powinien wyjaśnić, czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Zarzuciło, że w niniejszej sprawie nie ustalono maksymalnych tiltów anten na podstawie danych katalogowych anten oraz uchwytów. W konkluzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie wniosło o wskazanie, czy postępowanie zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. z mocy prawa było wszczęte, czy istnieje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy w trybie poza administracyjnym i jakie zasady wtedy obowiązują oraz czy kwalifikacja została dokonana dla każdego z elementów przedsięwzięcia z osobna czy dla całości, ponieważ moc EIRP na każdym sektorze jest wspólna.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy własne wcześniejsze postanowienie z dnia [...] r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności wydanego przez Wójta Gminy R. z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A wraz z wewnętrzną linią zasilającą numer [...] w m. K., gm. R., na działce nr ew. 988.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium, przytaczając treść art. 156 § 1 oraz art. 61a § 1 oraz art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. wskazało, iż postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Wójt Gminy R. działając na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A wraz z wewnętrzną linią zasilającą numer [...] w m. K., gm. R., na działce nr ew. 988. Z przedłożonych dokumentów wynika, że ww. organ wydał kwestionowane postanowienie po ustaleniu, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Kolegium organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był kompetentny do formalnego ustalenia czy wnioskowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej w świetle uregulowań ustawowych oraz przepisów wykonawczych przed podjęciem czynności związanych ze skomplikowaną, długotrwałą i wielowątkową procedurą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia Wójt Gminy R. szczegółowo i kompletnie przeanalizował wszystkie elementy, parametry, cechy, sposób i zakres działania oraz oddziaływania na otoczenie planowanego przedsięwzięcia. Organ ten przedstawił, opisał i porównał wszystkie rodzaje podobnych przedsięwzięć wymienionych w 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia, które zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ ten drobiazgowo wykazał, że dane i parametry techniczne planowanej inwestycji oraz jej planowane położenie nie wskazują, aby w zasięgu oddziaływania promieniowania, które będzie emitowane przez anteny sektorowe występowały miejsca dostępne dla ludności. W związku z powyższym organ ten doszedł do przekonania, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji w trybie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081) - zwanej dalej u.u.i.ś.

Przytaczając treść art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. Kolegium podkreśliło, że zaliczenie danej stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zależy od parametrów technicznych podanych we wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na podstawie wskazanych parametrów organ administracji przeprowadza kwalifikację inwestycji. Zdaniem Kolegium z wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia oraz z załączonej do wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia nie wynika, że zalicza się ono do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Kolegium kwestionowane postanowienie organu I instancji przytacza i analizuje konkretne parametry techniczne przedsięwzięcia w oparciu o dokumentację przedłożoną przez inwestora. Uzasadnienia kwestionowanego postanowienia wskazuje, że organ I instancji analizował minimalne i maksymalne pochylenia anten (tilty) i stwierdził brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w zasięgu promieniowania emitowanego przez przedmiotowe anteny. Jak wynika z kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora uwzględniono w niej przewidziane do zastosowania maksymalne tilty elektryczne (6° i 10°), zaś co do mechanicznych pochyleń anten - inwestor oświadczył, że w przypadku tej instalacji nie występują i w związku z tym tilty mechaniczne wszystkich anten sektorowych wynoszą zero. W postanowieniu wskazano, że dla projektowanej instalacji anten sektorowych obliczono wypadkową (wg Słownika PWN "wypadkowa" oznacza "sumaryczną") równoważną moc promieniowaną izotropowo.

Kolegium oceniło, że Wójt Gminy R. szczegółowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie i wykazał dostatecznie brak obowiązku wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego wykazanie braku obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań w przypadku, gdy przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest wskazaną w art. 61a k.p.a. przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, w tym przypadku przyczyn o charakterze przedmiotowym.

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności Kolegium oceniło, że kwestionowane postanowienie nie narusza rażąco prawa i nie zostało wydane bez podstawy prawnej. W ocenie Kolegium Wójt Gminy R. wskazał konkretne, logiczne motywy faktyczne i prawne przemawiające za brakiem obowiązku wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia w drodze decyzji administracyjnej środowiskowych uwarunkowań realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.

Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W rozpatrywanym przypadku, kwestionowane postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 61a k.p.a., czyli istnieje podstawa prawna do jego wydania oraz, jak wykazano, nie narusza ono rażąco tego przepisu. Kolegium wskazało, że jest niedopuszczalne uznawanie przypadków zwykłego naruszenia prawa za jego rażące naruszenie lub uznawanie za naruszające prawo rozstrzygnięć, w sytuacji nie wykazania naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa. Organ odwoławczy zaznaczył, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności właściwy organ ocenia, czy kontrolowane rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego nie może służyć do eliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych nierażącymi wadami procesowymi lub materialnymi, które nie mogą stanowić przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W świetle powyższych ustaleń i rozważań, zdaniem Kolegium rozpatrującego niniejszą sprawę, nie były zasadne zarzuty przedstawione przez Stowarzyszenie. Kolegium nie stwierdziło również rażącego naruszenia innych niż przepisów prawa, niż wskazane przez Stowarzyszenie. Nie stwierdzono też wystąpienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Kwestionowane postanowienie zostało wydane przez organ właściwy, było jedynym postanowieniem wydanym we wskazanym przedmiocie, skierowano je do stron postępowania, nie było niewykonalne i nie zawierało wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyło A z siedzibą w R., reprezentowane przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie 61a § 1 k.p.a. oraz :

1. art. 45 ust. 1 w związku z art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w nawiązaniu do art. 8 ust 1 oraz 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w powiązaniu z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż obowiązujący system prawny dopuszcza możliwość dokonania merytorycznej oceny wniosku poza postępowaniem administracyjnym z wyłączeniem stron oraz społeczeństwa i tym samym rozstrzygnięcie sprawy związanej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach tylko z udziałem inwestora oraz organu;

2. art. 45 ust. 1 w związku z art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 k.p.a. poprzez dokonywanie merytorycznej oceny postanowienia wydanego w sprawie niemającej charakteru sprawy administracyjnej;

3. art. 45 ust. 1 w związku z art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 k.p.a. poprzez nie podanie podstawy prawnej, z której wynika dopuszczalność prowadzenia postępowania o charakterze merytorycznym pomimo nie istnienia sprawy administracyjnej w niniejszej sprawie i tym samym art. 77, art. 80, art.107 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania;

4. § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich przywołanie w postanowieniu w sytuacji, w której nie mogą one stanowić podstawy prawnej albowiem zawierają jeszcze litery.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wójta Gminy R. z dnia [...], znak: [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., znak: [...] utrzymujące w mocy własne wcześniejsze postanowienie z dnia [...] r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Wójta Gminy R. z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A wraz z wewnętrzną linią zasilającą numer [...] w m. K., gm. R., na działce nr ew. 988.

Biorąc pod uwagę wyżej zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia (art. 126 k.p.a.), unormowana w art. 156 § 1 k.p.a. oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności muszą być niewątpliwie interpretowane w sposób ścisły. W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia niewątpliwie, tak jak wskazało to w swoim rozstrzygnięciu Kolegium, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna uleć wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17, a który to pogląd sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Rażące naruszenie prawa winno być więc oczywiste, wyraźne i bezsporne. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie podkreśla się jednocześnie, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W przedmiotowym postępowaniu w trybie nadzwyczajnym kontroli podlegało postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek B sp. z o.o., w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

W ocenie sądu organ nie dość wnikliwie zinterpretował przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a), w zakresie zastosowanej przez Wójta Gminy R. podstawy prawnej tj. art. 61a § 1 k.p.a., co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w przepisie art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że przepis art. 61 a k.p.a. przewiduje dwie samodzielne i niezależne przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Innymi słowy przesłanki odmowy wszczęcia postępowania mogą mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy.

W przedmiotowej sprawie ocenie podlegały, jak wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia Kolegium, przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłankami przedmiotowymi odmowy wszczęcia postępowania są sytuacje: gdy żądanie nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, jeżeli organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do rozstrzygania w przedmiocie żądania, które pozostaje w wyłącznej kognicji sądów powszechnych, kiedy żądanie jednostki dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją, bądź dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, jeżeli żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2019 r., 16. wydanie, s. 421 i powołane tam orzecznictwo). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć zatem miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 615/17 - dostępny, jak i pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1076/19). Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla formalnego, wstępnego etapu oceny wniosku. Nie może być ona uzasadniana ustaleniami faktycznymi uzyskanymi po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, takowe bowiem przeprowadza się po wszczęciu postępowania. Omawiany przepis może być stosowany w sytuacjach nie budzących wątpliwości i jednoznacznych, kiedy to bez przeprowadzenia czynności wyjaśniających oczywistym jest, iż wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne.

Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Co więcej, skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1197/18; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 700/18).

Taka sytuacja natomiast wystąpiła, co dokumentują akta administracyjne, w kontrolowanej w trybie nieważnościom przez SKO sprawie. Powyższa konkluzja wynika również wprost z treści motywów zaskarżonego postanowienia.

Uzasadniając bowiem rozstrzygniecie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia opisanego wyżej postępowania Kolegium jednocześnie ustaliło i wskazało, że "Wójt Gminy R. szczegółowo i kompletnie przeanalizował wszystkie elementy, parametry, cechy, sposób i zakres działania oraz oddziaływania na otoczenie planowanego przedsięwzięcia. Organ ten przedstawił, opisał i porównał wszystkie rodzaje podobnych przedsięwzięć wymienionych w 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia, które zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ ten drobiazgowo wykazał, że dane i parametry techniczne planowanej inwestycji oraz jej planowane położenie nie wskazują, aby w zasięgu oddziaływania promieniowania, które będzie emitowane przez anteny sektorowe występowały miejsca dostępne dla ludności. W związku z powyższym organ ten doszedł do przekonania, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji w trybie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081)." Dalej Kolegium ocenia również, że "kwestionowane postanowienie organu I instancji przytacza i analizuje konkretne parametry techniczne przedsięwzięcia w oparciu o dokumentację przedłożoną przez inwestora. Uzasadnienie kwestionowanego postanowienia wskazuje, że organ I instancji analizował minimalne i maksymalne pochylenia anten (tilty) i stwierdził brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w zasięgu promieniowania emitowanego przez przedmiotowe anteny. Jak wynika z kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora uwzględniono w niej przewidziane do zastosowania maksymalne tilty elektryczne (6° i 10°), zaś co do mechanicznych pochyleń anten - inwestor oświadczył, że w przypadku tej instalacji nie występują i w związku z tym tilty mechaniczne wszystkich anten sektorowych wynoszą zero. W postanowieniu wskazano, że dla projektowanej instalacji anten sektorowych obliczono wypadkową (wg Słownika PWN "wypadkowa" oznacza "sumaryczną") równoważną moc promieniowaną izotropowo."

Wskazanych konkluzji nie sposób uznać za prawidłowe, a wręcz przeciwnie zgodzić należy się z zarzutem skargi dotyczącym rażącego naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie analiz i oceny merytorycznej wniosku inwestora poza postępowaniem administracyjnym, i to jedynie w oparciu o dokumenty przedstawione przez inwestora, bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego. Zwrócić należy przy tym uwagę na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2017 roku w sprawie sygn. akt II OSK 1839/16, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Należy przy tym wskazać, że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2016r., II OSK 1162/14, Lex nr 2033968 i z 29 września 2015 r., II OSK 139/14, Lex nr 1987019)".

Powyższe wskazuje zatem na konieczność przeprowadzenie postępowania administracyjnego w ramach którego byłoby możliwe zebranie i rozpatrzenie właściwego materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

Wskazany wniosek czyni skargę zasadną, bowiem odmowa wszczęcia postępowania nie może dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia, lub nie, materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. W takiej sytuacji dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia ewentualnie, o ile zachodzą ku temu powody, umarza postępowanie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i je poprzedzające. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

dc