Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4604/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 2, art. 34
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
article: art. 281 ust. 3, art. 319 ust. 3, 5 i 6, art. 401 ust. 1 i ust. 7 pkt 12, art. 401c ust. 9, art. 402 ust. 8a
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 55, art. 60, art. 64 ust. 2, art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "[...]WIOŚ" lub :organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kary pieniężnej.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. D. S.A. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") zwróciła się [...]WIOŚ z wnioskiem o umorzenie kary pieniężnej nałożonej przez ten organ decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] oraz przeprowadzenie dowodu z akt postępowania zakończonego ww. decyzją [...]WIOŚ oraz decyzją GIOŚ Nr [...], w tym znajdujących się w nich dokumentów w szczególności opinii B. Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2010 r. oraz ekspertyzy [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...]WIOŚ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kary pieniężnej nałożonej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ I instancji stwierdził, iż dopuszczalność rozłożenia na raty i odraczanie spłaty kary pieniężnej bądź jej umarzanie musi wynikać z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy, do stosowania której odsyła ustawa wyjściowa. Tymczasem ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859 ze zm.): dalej: "u.m.p.o.", nie normuje kwestii odraczania, umarzania lub rozkładania na raty zapłaty kary pieniężnej nałożonej w trybie Rozdziału 9 tej ustawy. Nie zawiera również odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie.

W treści zażalenia na ww. postanowienie [...]WIOŚ Skarżąca podniosła, iż kary pieniężne nałożone na podstawie u.m.p.o. mogą być umarzane i rozkładane na raty w trybie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613), dalej: "Ordynacja podatkowa" lub "O.p.".

Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej GIOŚ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego postanowienia organ II instancji wpierw stwierdził, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera w swojej treści żadnych przepisów regulujących tryb rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej. W ustawie nie ma też odesłania do stosowania przepisów innych ustaw, a w szczególności Ordynacji podatkowej. GIOŚ podkreślił, iż zakres stosowania Ordynacji podatkowej powinien jednoznacznie wynikać z obowiązującego prawa, tj. zarówno z przepisów samej Ordynacji (został wyczerpująco określony w art. 2 O.p.), jak i z przepisów innych ustaw, ponieważ zakresu tego nie można domniemywać. Zdaniem organu II instancji gdyby wolą ustawodawcy było, aby do kar pieniężnych z art. 32 u.m.p.o., które stanowią dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska będącego państwową osobą prawną i są niepodatkową należnością pozabudżetową, stosować dział III O.p., to powinien to uczynić w tej ustawie. Jeśli tego nie zrobił, to poprzez analogię do innych ustaw, w których takie odesłania w odniesieniu do należności pozabudżetowych istnieją, nie można wywieść domniemania o stosowaniu Ordynacji także do kar pieniężnych z u.m.p.o.

Dalej GIOŚ zaznaczył, iż funkcją podstawową sankcji administracyjnych w postaci kar pieniężnych jest funkcja represyjna oraz funkcja prewencyjna. Brak możliwości umorzenia sankcji w przypadku nieuiszczenia ich w terminie uzasadniony jest właśnie tymi funkcjami. Funkcje te spełnią swoją rolę, gdy podmiot zobowiązany będzie miał świadomość nieuchronności kary. A to z kolei nastąpi, gdy podmiot ten będzie miał świadomość, iż naruszenie obowiązków nałożonych przez ustawodawcę spowoduje nałożenie na niego kary pieniężnej, która podlega przymusowemu wykonaniu i nie ma możliwości uniknięcia tej kary poprzez jej umorzenie, gdy nie zostanie uiszczona w wyznaczonym terminie. Z tych też względów przepisy prawa z reguły nie przewidują możliwości umorzenia, uchylenia albo zmniejszenia wymierzonej kary.

Organ II instancji podkreślił także, iż przepisy prawa mogą przewidywać możliwość odroczenia płatności kary pieniężnej lub rozłożenie jej zapłaty na raty, co ustawodawca uczynił w przypadku kar administracyjnych w ochronie środowiska. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz.1232 ze zm.), dalej: "P.o.ś", w art. 281 wprawdzie odsyła do odpowiedniego stosowania do kar administracyjnych działu III ordynacji, ale jednocześnie zważywszy na funkcje tych kar wprost wyłącza stosowanie wielu jej przepisów, a w innych przypadkach sama określa konstrukcję np. odroczenia zapłaty kary lub jej zmniejszenia. Zdaniem GIOŚ art. 281 § 1 P.o.ś. należy ograniczyć tylko do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie tej ustawy, bowiem zgodnie z art. 273 P.o.ś. kary pieniężne z ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów mają swoją odrębność, która rozciąga się także na zasady ich ponoszenia. Z uwagi na to, że u.m.p.o. nie zawiera w swej treści żadnych przepisów odsyłających do P.o.ś., nie można zatem odesłania do Ordynacji podatkowej wywodzić choćby pośrednio z tej ustawy. Brzmienie art. 32 i 35 u.m.p.o. oraz art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej wyklucza możliwość przyjęcia, że istnieje luka prawna, którą można wypełnić poprzez stosowanie przez analogię odpowiednio Ordynacji podatkowej do rozkładania na raty kar pieniężnych z u.m.p.o.

Podejmowane przez organ administracji publicznej czynności procesowe muszą znajdować swoje oparcie w przepisach prawa wynikających ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie analogii w procesie wykładni prawa administracyjnego materialnego jest niedopuszczalne zarówno ze względu na wymóg wykazania przez organ administracji publicznej istnienia wyraźnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, jak i ze względu na uzasadniający to wymaganie warunek ustawowej ochrony praw i wolności obywatelskich. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Z tego względu zastosowanie Ordynacji podatkowej i próba jej rozciągnięcia na niepodatkowe należności pozabudżetowe prowadzi do stanu, w którym nie wiadome jest jaki organ jest właściwy do stosowania instrumentów prawnych przewidzianych w tej ustawie. Z O.p. bowiem wynika, że stosują je albo organy podatkowe albo na podstawie art. 2 § 3 - inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy, ale tylko w odniesieniu do należności budżetowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie powyższego postanowienia GIOŚ oraz poprzedzającego go postanowienia [...]WIOŚ zarzucając naruszenie:

1) art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "K.p.a.", poprzez jego niewłaściwą interpretację skutkującą bezpodstawną odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej nałożonej na Spółkę decyzją [...]WIOŚ z dnia [...] czerwca 2011 r., co doprowadziło do naruszenia podstawowych gwarancji procesowych strony postępowania, w tym określonych w art. 10 § 1 oraz art. 11 K.p.a.

2) art. 400, 401 i 402 P.o.ś, art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 885 ze zm.), dalej: "u.f.p.", oraz art. 67a O.p. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie istniały wyrażone w tych przepisach materialnoprawne podstawy do umorzenia kary pieniężnej nałożonej na Spółkę ww. decyzją [...]WIOŚ z dnia [...] czerwca 2011 r., co doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania przepisu z art. 61a § 1 K.p.a.,

3) art. 124 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3Kk.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ II Instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia formalnych aspektów odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, przez co Skarżąca nie jest w stanie ustalić, czy organ II Instancji zweryfikował pod tym względem rozstrzygniecie organu I Instancji,

4) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia [...]WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2015 r., podczas gdy organ II Instancji winien był uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji celem wszczęcia postępowania w sprawie i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem Skarżącej.

Spółka podniosła, iż art. 61a K.p.a. określa dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Projektodawca nowelizacji k.p.a. nie wskazał w uzasadnieniu jakichkolwiek przypadków, w których przesłanka powyższa zostałaby wypełniona. Umieszczenie tejże przesłania w treści § 1 budzi poważne wątpliwości związane z możliwością nadużywania powyższego przepisu przez organy administracji odmawiające wszczęcia postępowania. W komentarzu do K.p.a. B. Adamiak podkreśla, iż do tych "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte można zaliczyć chociażby następujące: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. Zdaniem Spółki są to przesłanki "drastyczne" i powinny być podnoszone jedynie wyjątkowo, jako uzasadnienie do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Spółka uważa, iż takie przesłanki w jej sprawie nie zachodziły, a co za tym idzie organ I Instancji, zanim zdecydował się ewentualnie odmówić uwzględnienia wniosku Skarżącej o umorzenie nałożonej na nią kary pieniężnej, winien był w pierwszej kolejności wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie tego umorzenia, w toku którego, mógłby rozpatrzyć wszelkie ewentualne materialnoprawne aspekty umorzenia.

Administracyjna kara pieniężna, o której umorzenie wniosła w niniejszej sprawie Skarżąca, wymierzona została na podstawie art. 32 ust. 2 u.m.p.o. Skarżąca zgadza się z GIOŚ, iż u.m.p.o. nie zawiera w swej treści żadnych przepisów regulujących tryb umorzenia kary pieniężnej, a w ustawie tej nie ma również odesłania do stosowania przepisów innych ustawa w tym zakresie Nie mniej jednak, w oceni Spółki, nie może to oznaczać, że w przypadku międzynarodowego przemieszczania odpadów nie można umorzyć administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca twierdzi, iż w nieuzasadniony sposób różnicowałoby to podmioty, na które nałożono ten rodzaj kary w porównaniu z podmiotami, na które nałożono administracyjne kary pieniężna np. na podstawie innych ustaw, np. ustawy prawo ochrony środowiska. W jej ocenie istniejącą lukę prawną należy próbować wypełnić w drodze analogi i zastosować odpowiednie przepisy. Nie może być bowiem tak, że władza publiczna w odniesieniu do określonych należności publicznych nie gwarantuje zobowiązanym odpowiednich instytucji materialnoprawnych.

Dalej Skarżąca stwierdziła, iż część administracyjnej kary pieniężnej, mającej charakter należności publicznoprawnej, przekazywana przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który nie jest organem podatkowym, jako dochód do budżetu państwa, stanowi niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 60 u.f.p. Z kolei art. 67 u.f.p. stanowi, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p.. nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych (np. umarzanie należności) należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zatem, zdaniem Spółki, brak w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przepisów regulujących tryb umarzania kary pieniężnej, jak również brak odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, pozwala na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III Ordynacji podatkowej w oparciu o istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych tym przepisom. Tym samym niedopuszczalne wydaje się wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, więc organ I Instancji powinien był wszcząć postępowanie administracyjne i co najmniej wnikliwie rozpatrzyć powyżej zaprezentowane kwestie oraz ich implikacje.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz.718 j.t. ze zm., dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż rozstrzygnięcie organu odpowiada prawu.

Sąd podziela wszystkie ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia [...] września 2015r.

Przypomnieć należy, że zaskarżonym rozstrzygnięciem organ utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącą w dniu [...] czerwca 2011r na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów ( obecnie Dz. U. z 2015r. poz. 1048 j.t., dalej u.m.p.o. ).

Nie ulega wątpliwości, że omawiana w przedmiotowym postępowaniu kara pieniężna w wysokości [...]zł została nałożona na skarżącą spółkę decyzją opartą na przepisie prawa materialnego – art. 32 ust.2 i art.34 u.m.p.o. w zw. z art. 3 rozporządzenia (WE) nr. 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów ( Dz. UE L nr. 190 str.1, dalej rozporządzenie nr.1013/2006). Wynika to z treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011r. nakładającej tę karę oraz z treści decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011r. utrzymującej ją w mocy ( karta 1-6 akt adm.).

Wskazać należy, że wymienione przepisy brzmiały odpowiednio wg. rozporządzenia nr. 1013/2006 :

"art. 3 Ogólne przepisy proceduralne

1. Procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody określonej w przepisach niniejszego tytułu podlegają przemieszczenia następujących odpadów:

a) jeżeli mają być poddane procesom unieszkodliwiania: wszystkich odpadów;

b) jeżeli mają być poddane procesom odzysku:

i) odpadów wyszczególnionych w załączniku IV, który obejmuje między innymi odpady wyszczególnione w aneksach II i VIII Konwencji bazylejskiej;

ii) odpadów wyszczególnionych w załączniku IVA;

iii) odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA;

iv) mieszanin odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA, chyba że zostały wyszczególnione w załączniku IIIA.

2. Ogólnym obowiązkom w zakresie informowania, określonym w art. 18, podlegają przemieszczenia następujących odpadów przeznaczonych do odzysku, jeżeli ilość przemieszczanych odpadów przekracza 20 kg:

a) odpadów wyszczególnionych w załączniku III lub IIIB;

b) mieszanin, niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III lub składających się z dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III, jeżeli skład tych mieszanin nie utrudnia poddania ich racjonalnemu ekologicznie odzyskowi i mieszaniny te zostały wyszczególnione w załączniku IIIA, zgodnie z art. 58.

3. Odpady wyszczególnione w załączniku III, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli wykazują one którekolwiek z niebezpiecznych właściwości określonych w załączniku III do dyrektywy 91/689/EWG traktuje się tak jak odpady wyszczególnione w załączniku IV. Przypadki te traktuje się zgodnie z art. 58.

4. Przemieszczanie odpadów przeznaczonych wyraźnie do badań laboratoryjnych, służących ocenie właściwości fizycznych lub chemicznych tych odpadów albo ustaleniu, czy nadają się one do odzysku lub unieszkodliwienia, nie podlega procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody, o której mowa w ust. 1. Zamiast tego obowiązują wymogi proceduralne określone w art. 18. Ilość odpadów objętych wyłączeniem w przypadku wyraźnego przeznaczenia ich do badań laboratoryjnych odpowiada minimalnej ilości racjonalnie potrzebnej do prawidłowego przeprowadzenia badań w konkretnym przypadku i nie może przekraczać 25 kg.

5. Przemieszczanie zmieszanych odpadów komunalnych (kod odpadów 20 03 01) zebranych z gospodarstw domowych, także gdy odpady te zebrano również od innych wytwórców, do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania podlega, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, tym samym przepisom, co przemieszczanie odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia."

Przepis art. 32 ust.2 u.m.p.o brzmiał: "2. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na wysyłającego odpady bez dokonania zgłoszenia, jeżeli takie zgłoszenie jest wymagane zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 300 000 zł." oraz przepis art.34 tej ustawy: "Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i 33, należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006".

Stosowana przy nakładaniu kary pieniężnej ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, regulując w rozdziale 9 instytucję tej kary, nie zawierała ani w dacie orzekania o takiej odpowiedzialności skarżącej, ani w późniejszej dacie, żadnej regulacji dotyczącej możliwości umorzenia tej kary. To znaczy nie ma w niej odrębnej regulacji dotyczącej umorzenia tej kary ani też odesłania do stosowania innych przepisów dotyczących takiej ulgi.

Zatem w sprawie istotna jest okoliczność odnosząca się do charakteru tej należności oraz komu ona przypada.

Nie ulega wątpliwości, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest regulacją szczególną w odniesieniu do przepisów ustawy prawo o ochronie środowiska i ustawy o odpadach ( art. 1 u.m.p.o.). W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. prawo o ochronie środowiska ( obecnie Dz. U. z 2016r. poz. 672 ze zm., dalej p.o.ś.) znajduje się ( i tak było na datę orzekania organów) odrębna regulacja dotycząca nakładania kary pieniężnej. Są to przepisy zawarte w art. 298-315e tej ustawy. Nie odnoszą się one do kar administracyjnych nakładanych na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Niezależnie od tego wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 281 ust.3 p.o.ś.: "Do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa dotyczących terminu płatności należności, odroczenia tego terminu, zaniechania ustalenia zobowiązania, zaniechania poboru należności oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę, chyba że przepisy działu IV stanowią inaczej; termin płatności administracyjnej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna."

Natomiast dział IV wymienionej ustawy prawo o ochronie środowiska zawiera w art. 319 odrębną regulację odnoszącą się do ulg, w tym do umorzenia kary administracyjnej. Z treści art. 319 ust. 3 wynika podstawa materialnoprawna do umorzenia ściśle określonych kar związanych z odpadami. Według brzmienia tego przepisu ; " 3. Jeżeli odroczeniu podlegały opłaty albo kary wymierzone w związku ze składowaniem lub magazynowaniem odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów lub bez decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów albo wymierzone za przekroczenie warunków określonych w decyzji, w razie terminowego zrealizowania przedsięwzięcia właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, umorzenie odroczonych opłat albo kar."

Natomiast treści art. 319 ust.5 i 6 wynika, że: " 5. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio w sytuacji, gdy przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewniło usunięcie przyczyn wymierzenia kar, zostało zrealizowane przed wydaniem przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną; 6. Wydanie przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska decyzji orzekającej o zmniejszeniu lub umorzeniu kary, w sytuacji, o której mowa w ust. 5, wymaga złożenia wniosku do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, przed upływem terminu, w którym ma być ona uiszczona."

Są to odrębne regulacje nie odnoszące się do kary, o której mowa w przedmiotowym postępowaniu.

Kara pieniężna nałożona na skarżąca wymieniona jest w art. 401 p.o.ś. stanowiącym o przychodach Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ( dalej Narodowy Fundusz). Wskazać też należy, że Narodowy Fundusz, jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 j.t., ze zm., dalej u.f.p.) w myśl art 400 ust.1 p.o.ś.

Zgodnie z treścią art. 401 ust.1: "Przychodami Narodowego Funduszu i wojewódzkich funduszy są wpływy z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych pobieranych na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych". Według natomiast art. 401 ust.7 pkt.12 :"7. Przychodami Narodowego Funduszu są także: (..) 12) wpływy z kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 32 i 33 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1048)". Zatem regulacja zawarta w poszczególnych ustępach 1 i 7 wymienionego przepisu jest regulacją uzupełniającą się a nie regulacją uszczegóławiającą. Świadczy o ty zapis w ust.7 mówiący, że przychodami wskazanej jednostki "są także": (..)". Ustawodawca nie użył określenia przychodami są w "szczególności" , tylko określenia "są także", co daje podstawę do przyjęcia odrębności i samodzielności regulacji.

Dalej wskazać też należy, że według treści art. 401c ust. 9 p.o.ś. : "9. Środki Narodowego Funduszu w wysokości nie mniejszej niż kwota przychodów, o których mowa w art. 401 ust. 7 pkt 8-11a, 12 i 13a, po pomniejszeniu o koszty obsługi tych przychodów, przeznacza się na:

1) dofinansowanie przedsięwzięć i zadań związanych z gospodarowaniem odpadami, zapobieganiem powstawaniu odpadów oraz edukację ekologiczną;

2) (uchylony);

2a) wspieranie działań mających na celu przeciwdziałanie nielegalnej działalności w zakresie przetwarzania pojazdów wycofanych z eksploatacji;

3) utworzenie i wdrażanie Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, o której mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

4) dofinansowanie działań w zakresie:

a) gospodarowania odpadami w przypadkach, o których mowa w art. 23-25, rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów,

b) szkolenia organów administracji publicznej wykonujących obowiązki Rzeczypospolitej Polskiej związane z kontrolą i nadzorem nad międzynarodowym przemieszczaniem odpadów,

c) zakupu sprzętu i oprogramowania dla organów, o których mowa w lit. b;

5) wykonywanie badań i pomiarów związanych z odpadami przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska oraz badań laboratoryjnych w zakresie zawartości metali ciężkich w bateriach lub akumulatorach przez Inspekcję Handlową."

Według treści art. 402 ust.8a p.o.ś.: " Wpływy z kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i 33 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska przekazują na rachunek bankowy Narodowego Funduszu w terminie do końca następnego miesiąca po upływie każdego kwartału."

Zatem wszystkie środki z kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 32 i 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów są we władaniu osoby prawnej jaką jest Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Nie stanowią one dochodu budżetu państwa.

Słusznie zatem organ ustalił, że przedmiotowa kara pieniężna jest nieopodatkowaną publicznoprawną należnością pozabudżetową. Nie ma do niej zastosowania przepis art. 67a i nast. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2015r. poz.613 j.t. ze zm., dalej o.p.), gdyż wymieniona regulacja odnosi się do zakresu wskazanego w art.2 o.p. Ulgi przewidziane w ordynacji podatkowej mogą być stosowane w zakresie art.2 o.p. lub przy wyraźnym odesłaniu zawartym w innej regulacji prawnej wskazującej na stosowanie wymienionych przepisów ordynacji podatkowej.

Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Nałożona na skarżącą kara pieniężna nie pochodzi z zakresu przewidzianego art. 2 o.p. Przepis ten w dacie złożenia wniosku przez skarżącą i w dacie orzekania organów stanowił: "Art. 2. § 1. Przepisy ustawy stosuje się do:

1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe;

2) (uchylony)

3) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych;

4) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych.

§ 2. Jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy.

§ 3. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych.

§ 4. Przepisów ustawy nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych."

W chwili obecnej, od 1 stycznia 2016r., jego treść brzmi: " Art. 2. § 1. Przepisy ustawy stosuje się do:

1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe;

2) (uchylony)

3) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych;

4) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych.

§ 2. (1) Jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy.

§ 3. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych.

§ 4. Przepisów ustawy nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych."

Według powyższego w paragrafie 2 art. 2 skreślono zapis "oraz niepodatkowych należności budżetu państwa", co w przedmiotowej sprawie nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego. Bowiem zgodnie z definicja zawartą w art.3 pkt.8 o.p.: "Art. 3. Ilekroć w ustawie jest mowa o: (..) 8) niepodatkowych należnościach budżetowych - rozumie się przez to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.

Wskazać należy, że w ustawie o finansach publicznych znajdują się regulacje dotyczące ulg w spłacie niepodatkowanych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym ale również nie obejmują one, wbrew zarzutom skargi, kary pieniężnej nałożonej na podstawie art.32 u.m.p.o. Wynika to już z samego faktu, że przewidziane w ustawie o finansach publicznych ulgi (odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty, umorzenie należności) dotyczą albo należności cywilnoprawnych albo nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Przedstawiona przez skarżącą do umorzenia kara pieniężna nie spełnia żadnej z tych definicji.

Zgodnie z treścią art. 55 u.f.p.: " Należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty." W tym miejscu wskazać też należy, że w przepisie jest mowa o państwowych funduszach celowych regulowanych treścią art. 9 pkt.7 i art. 29 tej ustawy, w tym ust.3 art.29 wskazującym, że państwowy fundusz celowy nie posiada osobowości prawnej. Przypomnieć natomiast należy, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czyli jest innym podmiotem finansów publicznych niż podmioty wymienione w art. 9 pkt 1-13 u.f.p.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 64 u.f.p.: " Art. 64. 1. Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60.

2. Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6, które:

1) nie stanowią pomocy publicznej;

2) stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Wspólnot Europejskich dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;

3) stanowią pomoc publiczną:

a) udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia,

b) udzielaną w celu zapobieżenia poważnym zakłóceniom w gospodarce o charakterze ponadsektorowym lub ich likwidacji,

c) udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim,

d) udzielaną w celu promowania i wspierania kultury i dziedzictwa narodowego, nauki oraz oświaty,

e) będącą rekompensatą za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów,

f) na szkolenia,

g) na zatrudnienie,

h) na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,

i) na restrukturyzację,

j) na ochronę środowiska,

k) na prace badawczo-rozwojowe,

l) regionalną.

3. Ulgi w spłacie zobowiązań, określone w art. 55, w przypadku wymienionym w ust. 2 pkt 3 lit. a mogą być udzielane jako pomoc indywidualna albo w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach.

4. Ulgi w spłacie zobowiązań, określone w art. 55, w przypadku wymienionym w ust. 2 pkt 3 lit. b-e, lit. j oraz lit. k mogą być udzielane jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi albo pomoc udzielana w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach."

Przywołany przepis art. 60 u.f.p. - w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowej sprawie - stanowił natomiast, że: "Art. 60. Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności;

7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa."

Od 1 stycznia 2016r. dodano do niego zapis pkt.6a o treści : " 6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe", co pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy.

Na marginesie sprawy należy wskazać, że gdyby nawet przedmiotowa kara pieniężna stanowiła należność budżetową ( a tak nie jest), to według wskazanego przepisu art. 64 ust. 2 u.f.p. skarżącej, jako podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, nie przysługiwało by prawo do jej umorzenia, gdyż kara nie mieściła by się w wymienionych punktach 1-6 art.60 ustawy.

Regulacja art. 64 ust. 2 u.f.p. jest przepisem szczególnym odnoszącym się do ulg w zobowiązaniach podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Nie będzie do niej miała zastosowania regulacja działu III ordynacji podatkowej zgodnie z brzmieniem art. 67 u.f.p. Odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p. o treści: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm., dalej: "o.p.")", wyraźne zastrzega, iż ordynację podatkową zastosuje się odpowiednio w sprawach nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych. Powyższe zastrzeżenie daje podstawę do uznania, że nie dotyczy to ulg dotyczących podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Nie ulega natomiast wątpliwości, że skarżąca spółka jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą. Wynika to z faktu zarejestrowania jej w Krajowym Rejestrze Sądowym – Rejestrze Przedsiębiorców w dniu [...] lipca 2007r. oraz z treści informacji z KRS [...]( karta 7-10 akt adm. i karta 8 – 16 akt sądowych). Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2015r. poz. 584 ze zm., dalej u.s.d.g.) działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W myśl natomiast art. 4 tej ustawy przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Zgodnie z treścią art. 14 u.s.d.g.: "Art. 14. 1. Przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. (...)

4. Spółka kapitałowa w organizacji może podjąć działalność gospodarczą przed uzyskaniem wpisu do rejestru przedsiębiorców."

Mając powyższe na względzie sąd wyjaśnia, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Brak podstawy prawnej, która dała by uprawnienie do żądania umorzenia kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów powoduje, iż organ nie ma podstawy do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Powyższe stanowi o istnieniu uzasadnionej przyczyny powodującej, że postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego żądania skarżącej nie mogło być wszczęte w myśl art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Słusznie zatem organ ustalił, że kara administracyjna nałożona na podstawie art. 32 u.m.p.o. stanowi pozabudżetową należność publicznoprawną, dla której nie ma podstawy prawnej do jej umorzenia. Nie zmienia tej okoliczności fakt, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie dokonał analizy przepisów ustawy o finansach publicznych.

W konsekwencji sąd uznał, że sprawie nie doszło do naruszenia ani przepisów prawa procesowego w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy, w tym zarzucanych przez skarżącego z art. 10 § 1, art. 11, art. 107 § 3, art.124 § 1i 2, art. 126, art. 138 § 1 pkt.1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016r. poz. 23 j.t. ze zm.), ani wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.