Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1957/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153 ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skarg U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H, R. Z., L. M. i S. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz U. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, na rzecz W. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, na rzecz K. B. i R. B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, na rzecz J. G. i R. G. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, na rzecz V. H. i R. Z. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H. i R. Z. solidarnie kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg (w sprawach połączonych) U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H. i R. Z., reprezentowanych przez adw. G. H., oraz S. L. i L. M. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i A. K. pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku przeznaczonego na "rodzinny dom opieki i rehabilitacji dla osób starszych", położonego na terenie działek nr ewid.: [...],[...],[...] wraz z instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, kanalizacji deszczowej do zbiornika retencyjnego - na terenie działek nr ewid. [...] ,[...], [...], elektroenergetyczną na terenie działek nr ewid.: [...], [...], [...] położonych w [...], obręb ewid. [...], gmina [...].

Z wnioskiem o unieważnienie tego orzeczenia wystąpili: U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H. i R. Z., reprezentowani przez adw. G. H..

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiające z przyczyn podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę, na wniosek powyżej wskazanych.

Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/12, orzeczenia te zostały uchylone.

Po wskazanym wyroku, do wszczętego przez organ I instancji postępowania przystąpili S. L. i L. M. wnosząc również o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek skarżących, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...].

Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie złożyli w terminie U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H. i R. Z., reprezentowani przez adwokat G. H..

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. zapadła w postępowaniu wszczętym w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/12. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że: "Odmowa wszczęcia postępowania (...) nie jest możliwa w okolicznościach, kiedy to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. (...) Organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialno-prawnej osób żądających przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji wszczynał postępowanie. Tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Rozpoznanie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji powinno nastąpić w drodze decyzji, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotów nie mających legitymacji materialnej do jego złożenia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ po wszczęciu postępowania, podda ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od stron postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane". "W ocenie Sądu, przesłanka naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może także stanowić o przymiocie strony, w szczególności najbliższego sąsiada nieruchomości. Inwestycja, która miałaby powstać z naruszeniem prawa miejscowego, może bowiem ograniczać zagospodarowania działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem, po myśli tego prawa".

Dalej, organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny w kwestionowaniu ww. inwestycji Starosty [...] z tytułu własności położonych w miejscowości [...] działek nr [...] (U. S.), [...], [...], [...], [...], [...], [...] (W. K.), [...] (K. B., R. B.), [...] (J. G., R. G.), [...], [...] (V. H., R. Z.), [...] (L. M. i S. L.). Prawo własności wnioskodawców do ww. działek potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy wydruki z elektronicznych ksiąg wieczystych.

Z projektu zagospodarowania terenu oraz z kopii znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że przedmiotowy budynek o wysokości kalenicy dachu (dach o ostrym kącie nachylenia połaci - 35°) od 10,40 m w części południowo - wschodniej do 12,40 m w części północnej i zachodniej został zaprojektowany w odległości 15 m od granicy działki nr [...], stanowiącej własność U. S., 13,5 m od granicy nieruchomości W. K. składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], powyżej 33 m od działek nr [...] i [...], stanowiących własność V. H. i R. Z., powyżej 55 m od granicy działki nr [...], stanowiącej własność K. B. i R. B., powyżej 30 m od granicy działki nr [...] stanowiącej własność L. M. i S. L. oraz w odległości od 4 m w części północnej do 7,16 - 7,20 m w części południowej od granicy z działką nr [...], stanowiącą własność J. G. i R. G. oraz w odległości 13 m od ścian znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego. Ponadto projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji przewiduje usytuowanie śmietnika w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], stanowiącą własność J. G. i Pana R. G. oraz w odległości powyżej 30 m od znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego, w odległości 18 m od granicy z działką nr [...], stanowiącą własność V. H. i R. Z., oraz w odległości powyżej 40 m od pozostałych działek stanowiących własność wnioskodawców. Projekt zagospodarowania terenu przewiduje również 9 miejsc postojowych dla samochodów osobowych w odległości powyżej 28 m od działek stanowiących własność wnioskodawców. Pozostałe elementy kwestionowanej inwestycji takie jak drogi dojazdowe, dojścia, chodniki, tarasy, pochylnie, zieleń, instalacje wodociągowa, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazowa i elektroenergetyczna nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich terenów.

Mając na uwadze przedstawione wyżej usytuowanie projektowanej inwestycji, organ II instancji stwierdził, że nieruchomości należące do wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerach ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ wskazał też, że dokumentacja projektowa nie przewiduje również zmiany naturalnego spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do wnioskodawców (a to w kontekście przepisu § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), ani odprowadzania wód, czy zmiany kierunku odpływu wód opadowych na grunty sąsiednie (a to mając na uwadze art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2015, poz. 469).

Organ odniósł się przy tym do wniosku L. M. i S. L., którzy (jak wskazał) swój przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] wywodzili z okoliczności zalewania stanowiącej ich własność nieruchomości spowodowanej podwyższeniem przez inwestora terenu z wysokości 48,7 m do 49,3 m. GINB wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż na sąsiadującej z działką nr [...] działce nr [...], na której inwestor zaplanował dojazd (objęty odrębnym opracowaniem - str. 3 projektu), poziom terenu zostanie podwyższony do 49,3 m. Podwyższenie gruntu w omawianym przypadku nie powoduje jednak zmiany kierunku spływu wód opadowych na działkę nr [...]. Zwrócił uwagę na oznaczone na projekcie zagospodarowania terenu istniejące rzędne terenu na działce nr [...] oraz widoczne na załączonym do akt Starosty [...] wyrysie z mapy ewidencyjnej rzędne i poziomice. Potwierdzają one, że naturalny kierunek spływu wód opadowych odbywa się ze wschodu na zachód poprzez działkę nr [...]. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, aby podwyższenie poziomu terenu do 49,3 m spowodowało zmianę kierunku spływu wód opadowych na działkę nr [...].

Projektowana inwestycja nie wpływa również, jak wskazał dalej organ, na możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości z uwagi na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Wskazał też, że projektowana inwestycja nie pozbawia nieruchomości wnioskodawców dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Przedmiotowa inwestycja nie należy także do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), a tym samym nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Ponadto mając na uwadze zalecenia zawarte w ww. wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/12, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...] w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej obszaru miejscowości: [...], [...], [...]. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2002 r., Nr [...], poz. [...]) nie przewiduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców (położonych na terenach zabudowy mieszkalno - usługowej: jednorodzinnej) w związku z realizacją kwestionowanej przez nich inwestycji.

Reasumując powyższe organ przyjął za organem I instancji, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], znak: [...].

W odniesieniu do podnoszonych przez odwołujących się zarzutów dotyczących ustalenia obszaru oddziaływania obiektu oraz niewłaściwej interpretacji art. 144 Kodeksu cywilnego wskazał, że dla uzyskania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Powinny to być przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego, a powołanie się na przepisy z zakresu prawa cywilnego jak art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego nie jest wystarczające. Fakt immisji pośrednich z jednej nieruchomości na drugą nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi czynnikami przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08). Dochodzenie roszczeń na podstawie przepisu art. 144 k.c. może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym (zob. też wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1796/10, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1514/10).

Organ II instancji wskazał również należy, że podnoszone w odwołaniu okoliczności, takie jak przyjazd samochodów zaopatrzeniowych, lekarzy, pracowników i osób odwiedzających, które zdaniem wnioskodawców świadczą o posiadaniu przez nich przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, należą do sfery interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Interes faktyczny oznacza bowiem, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05).

Jak bowiem wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08, "(...) nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżącego należy zatem rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego (...). Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 Kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego".

Reasumując powyższe, GINB stwierdził, że Wojewoda [...] zasadnie umorzył wszczęte na wniosek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], znak: [...].

W skardze do Sądu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] (zarejestrowanej pod sygn. akt VII SA/Wa 1957/15), skarżący: U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H. i R. Z., reprezentowani przez adw. G. H., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

-art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżących, a tym samym nie są oni stroną postępowania objętego decyzją Starosty [...] w sytuacji, gdy działka skarżących zlokalizowana jest bezpośrednio przy budowanej inwestycji;

-art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą jego interpretację wyrażającą się w ustaleniu, że inwestycja planowana przez inwestorów jest w istocie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym;

-§ 3 pkt 2 oraz pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza zaś niezrealizowanie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wytycznych WSA zawartych w wyroku z dnia 22 października 2012 r. (VII SA/Wa 1411/12);

-art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że postępowanie objęte decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] nie dotyczyło interesu prawnego skarżących, co spowodowało nieuprawnione nieuznanie ich przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za stronę prowadzonego postępowania;

-art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość skarżących leży poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji i w związku z tym nie posiadają oni przymiotu strony, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie oraz dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono m. in., iż kwestia przymiotu strony skarżących była już przedmiotem rozważań Sądu, w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1411/12. Sąd kwestionując kontrolowane wówczas orzeczenia, zobowiązał organ do zbadania interesu prawnego wnioskodawców. Wskazał, że przesłanka naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może również stanowić o przymiocie strony, w szczególności najbliższego sąsiada nieruchomości. Przy ponownej ocenie nie uczyniono zadość tym zaleceniom.

Wskazano jednocześnie na to, że planowana inwestycja nie jest zgodna z aktem prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy. Dopuszcza on na przedmiotowym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy planowana inwestycja to budynek zamieszkania zbiorowego. Tak zdaniem skarżących należy bowiem zakwalifikować rodzinny dom spokojnej starości, w którym przewiduje się pobyt 33 pensjonariuszy. Podnosząc powyższe wskazano na definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w ustawie Prawo budowlane zaznaczając, iż w takim budynku powierzchnia lokalu użytkowego nie może przekraczać 30%.

W odrębnej skardze (zarejestrowanej pod sygn. akt VII SA/Wa 1958/15) wniesionej do Sądu na ww. decyzję przez S. L. i L. M., również wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a to jako wydanych z rażącym pogwałceniem zasad prawa administracyjnego. Skarżący wskazali na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 i art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zarzucili nadto naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 6 lipca 2016 r., sprawy z obu ww. skarg zarejestrowanych pod sygn. akt VII SA/Wa 1957/15 i 1958/15 zostały połączone do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, i dalej będą prowadzone pod wspólną sygn. VII SA/Wa 1957/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne. Sąd podzielił zarzuty w nich podniesione, wskazujące w istocie na naruszenie w sprawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), wobec niewykonania przez organy wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku, zapadłym w niniejszej sprawie.

Przed rozwinięciem tej oceny, wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] WINB o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Tą ostatnią organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i A. K. pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku przeznaczonego na "rodzinny dom opieki i rehabilitacji dla osób starszych", położonego na terenie działek nr ewid.: [...], [...], [...] wraz z instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, kanalizacji deszczowej do zbiornika retencyjnego - na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], elektroenergetyczną na terenie działek nr ewid.: [...], [...], [...] położonych w [...], obręb ewid. [...], gmina [...]. Umarzając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. aktu, organy obu instancji przyjęły, iż wnioskodawcy postępowania nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu, albowiem nieruchomości, do których posiadają tytuł prawny nie znajdują się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji.

Oceny tej, w okolicznościach sprawy, nie sposób uznać za prawidłową.

Zważyć trzeba, że wskazane decyzje, w tym objęta skargami decyzja GINB z dnia [...] lipca 2015 r., zapadły na skutek wyroku tut. Sądu z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/12. Wskazanym wyrokiem Sąd uchylił kontrolowane wówczas postanowienie GINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. i poprzedzające je postanowienie [...] WINB z dnia [...] lutego 2012 r., wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżących w ww. sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty [...]. Kwestionując postanowienia organów wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Sąd wskazał na konieczność wszczęcia postępowania z wniosku skarżących i w toku postępowania poczynienia ustaleń co do ich interesu prawnego, albowiem kwestia ta nie była na tyle oczywista, aby mogła być rozważana poza postępowaniem i bez przeprowadzenia postępowania. Sąd wskazał w końcu, iż rozpoznając sprawę ponownie, organ po wszczęciu postępowania, podda ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od stron postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Dla powyższej analizy bez znaczenia będzie to, że wnioskodawcy nie uczestniczyli w postępowaniu zwykłym w charakterze strony. I dalej, Sąd stwierdził, że "Przymiot strony, w niniejszym postępowaniu powinien być analizowany z punktu widzenia obszaru oddziaływania niniejszej inwestycji, a ten z kolei nie może wynikać li tylko z analizy dochowania przepisów w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, ale także uwzględniać charakter obiektu. Samo zachowanie wymaganych odległości w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza, że podmioty mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu, przesłanka naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może także stanowić o przymiocie strony, w szczególności najbliższego sąsiada nieruchomości. Inwestycja, która miałaby powstać z naruszeniem prawa miejscowego, może bowiem ograniczać zagospodarowanie działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem, po myśli tego prawa."

Wskazanie na powyższe w niniejszej sprawie Sąd uznał za konieczne, a to wobec treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, zatem moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. W orzecznictwie podkreśla się, iż art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. "Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. (...) Art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania". (v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2547/13). Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Przy czym, bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu sądu i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 691/08). W tej sprawie żadna ze wskazanych okoliczności nie zaistniała, co oznacza, że wyrok Sądu z dnia 22 października 2014 r. (utrzymany wyrokiem NSA z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13), jest wiążący tak dla organów orzekających, jak i Sądu kontrolującego obecnie zaskarżoną decyzję GINB.

W konsekwencji, kierując się powyższym i mając na uwadze wytyczne wynikające z wyroku tut. Sądu zapadłego w niniejszej sprawie w dniu 22 października 2012 r., Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca jest wadliwa. Wprawdzie GINB a przed nim Wojewoda [...] miał na względzie wyrok jaki zapadł w tej sprawie, niemniej organy te błędnie zinterpretował wskazania co do dalszego postępowania w nim zawarte; w konsekwencji – analizując interes prawny wnioskodawców w postępowaniu, nie przeprowadziły analizy z uwzględnieniem najistotniejszej w sprawie kwestii, dotyczącej -podnoszonej przez nich- zgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym.

Jak wynika z ww. wyroku, zadaniem organu w związku z żądaniem skarżących, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., było wszczęcie postępowania i we wszczętym postępowaniu poczynienie ustaleń co do ich interesu prawnego (a więc, w zakresie mającym istotne znaczenie dla dalszego bytu tego postępowania). Przy czym, Sąd wyraźnie wskazał na to, że zachowanie przy projektowaniu inwestycji odległości określonych w rozporządzeniu wykonawczym, nie przesądza o przymiocie strony konkretnego podmiotu. Sąd wskazał jednocześnie, z uwzględnieniem jakich to okoliczności analiza ww. zakresie winna mieć miejsce. Powyższe nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji organu I instancji. Wynika z nich bowiem, iż organy skoncentrowały się właściwie wyłącznie na zachowaniu norm odległościowych uregulowanych w rozporządzeniu wykonawczym, pozostawiając poza sferą swoich zainteresowań kwestię wskazaną przez Sąd, ważną przy tym dla samych wnioskodawców.

Wobec powyższego raz jeszcze zważyć trzeba, że w ww. wyroku Sąd stwierdził, iż przy ocenie interesu prawnego wnioskodawców należy wziąć pod uwagę charakter projektowanego budynku, a nadto, że "przesłanka naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może także stanowić o przymiocie strony, w szczególności najbliższego sąsiada nieruchomości". GINB nie uwzględnił charakteru zabudowy, a pozostałe wskazania odczytał jako konieczność ustalenia, czy plan miejscowy obowiązujący na przedmiotowym terenie, wprowadza ograniczenia dla poszczególnych działek stanowiących własność wnioskodawców. Natomiast organ I instancji, choć przyjął, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony, przystąpił do merytorycznej oceny decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z planem miejscowym. Tymczasem, z powyższego wskazania Sądu wynika wyraźnie, że podnoszona przez wnioskodawców przesłanka niezgodności inwestycji z planem, może także stanowić o ich przymiocie strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należało zatem dokonać analizy wymagań określonych w planie miejscowym dla działek inwestycyjnych, a nie dla działek wnioskodawców, biorąc przy tym pod uwagę charakter projektowanego budynku. Kwestię wystąpienia możliwych odstępstw w tym zakresie, należało zaś ocenić w kontekście oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie. Takiego postępowania w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, naruszając tym samym ww. art. 153 p.p.s.a., jak i art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nie sposób przy tym pominąć, iż decyzja Starosty [...] dotyczy "rodzinnego domu opieki i rehabilitacji dla osób starszych", na terenie działek położonych w [...], gm. [...]. Działki inwestycyjne objęte są planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej obszaru miejscowości: [...], [...], [...]. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., Nr [...], poz. [...]), który przewiduje na tym terenie oznaczonym symbolem [...] "zabudowę mieszkalno-usługową: jednorodzinną". Projektowany obiekt ma powierzchnię zabudowy 928,9 m². Zgodnie z opisem technicznym do projektu zagospodarowania terenu, przeznaczony jest na cele mieszkalne dla inwestora i jego rodziny, a także na stały pobyt i całodobową opiekę nad osobami w wieku podeszłym. W budynku przewidziano pobyt maksymalnie 33 osób. W projekcie nie wyodrębniono powierzchni obiektu, przeznaczonej wyłącznie na działalność usługową, nie wskazano też procentowego wskaźnika tej powierzchni w stosunku do powierzchni całkowitej budynku, a to może mieć znaczenie dla dokonania kwalifikacji obiektu i jego zgodności z planem. Te też kwestie konsekwentnie są podnoszone w sprawie przez wnioskodawców. Wskazują oni na niezgodność inwestycji z planem, podnosząc, że ma ona charakter zabudowy zamieszkania zbiorowego (w rozumieniu definicji zawartej w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, v. § 3 pkt 5), a tego rodzaju inwestycja w planie miejscowym na tym terenie nie jest dopuszczalna. Plan miejscowy wskazuje tylko na zabudowę mieszkaniową, w tym jednorodzinną – a ta zdefiniowana jest ustawowo w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Ten też aspekt sprawy był szeroko rozwinięty w odwołaniu rozpatrywanym przez GINB. W odwołaniu tym właściwie nie podnoszono żadnych innych okoliczności wskazując jedynie na niezgodność projektowanej inwestycji z planem miejscowym i z tego wywodząc przymiot strony wnioskodawców w niniejszym postępowaniu. To zaś nie było przez organ rozważane, pozostało poza jego zainteresowaniem. Przy czym, nie jest to jeszcze ten etap postępowania, w którym organ powinien dokonywać oceny merytorycznej w sprawie, tj. zgodności kwestionowanej decyzji z planem miejscowym i ustalać, czy w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa (tak jak uczynił to Wojewoda w decyzji I instancji). Winien jednak przyjąć, a to - zgodnie ze wskazaniem Sądu zawartym w ww. wyroku, iż ewentualne naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może stanowić o przymiocie strony, w szczególności najbliższego sąsiada nieruchomości inwestycyjnej. Winien też dostrzec, że przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie to, czy interes taki podmiotowi temu przysługuje. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 511/14, "Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jeżeli bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem innej nieruchomości, to tym samym właściciel (współwłaściciel, użytkownik wieczysty, zarządca) tejże nieruchomości jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są normy nakazane stosownymi przepisami prawa. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania czy też użytkowania danej nieruchomości z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże nieruchomości ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania czy też użytkowania nieruchomości będącej jego własnością (współwłasnością)."

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Orzekając o kosztach Sąd uwzględnił wniosek w tym zakresie zawarty w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1957/15 (w sprawie drugiej o sygn. akt VII SA/Wa 1958/15 skarga wniosku takiego nie zawierała), a rozpoznając ten wniosek wziął pod uwagę wysokość wpisów uiszczonych przez poszczególnych skarżących w tej sprawie, jak również fakt, iż wszyscy skarżący byli reprezentowani wspólnie przez ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika.