Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1569/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 3 ust/ 1 pkt 102; § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 71 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] maja 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A i M K (dalej: "skarżący" lub "inwestorzy"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 24 lipca 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę "budynku kurnika-odchowalni wraz z wewnętrzną zbiornikową instalacją gazu propan (zbiornik 2 x 4.850 l) i zbiornikiem nieczystości płynnych V=10,00 m3, obsada 59 DJP", zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Starosta [...] niezwłoczną decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] , zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. budynku inwentarskiego. Organ architektoniczno-budowlany stwierdził, że zamierzona inwestycja jest zgodna z wypisem i wyrysem z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r., poz. [...]) oraz z pismem Wójta Gminy [...] z [...] maja 2018 r., które jest integralną częścią załączników ww. planu.

W decyzji nr [...] nie wskazano natomiast, które działki położone są na terenie uznanym za obszar oddziaływania zaplanowanego obiektu budowlanego.

Decyzja Starosty [...] została doręczona inwestorom oraz właściwym organom administracji publicznej. Z uwagi na zrzeczenie się przez inwestorów, jako ostatnich ze stron postępowania, prawa do wniesienia odwołania, decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna (art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "k.p.a.").

3. W dniu 9 kwietnia 2020 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo J Ż, właściciela działek o nr ewid. [...] , położonych w miejscowości [...], które to działki graniczą przez drogę (działka nr ewid. [...]) z działkami o nr ewid. [...], na których prowadzona jest inwestycja w postaci budowy trzech kurników. J Ż wniósł o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r.

Wnioskodawca stwierdził, że przy wydaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę doszło do naruszenia przepisów prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego oraz przepisów regulujących zasady ochrony środowiska naturalnego. Naruszono bowiem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "pr.bud.") poprzez takie ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, które spowodowało, że wnioskodawca został pominięty w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...]. Rażącym naruszeniem prawa było jednak rozpatrzenie wniosku inwestorów dotyczącego budowy kurnika o obsadzie szacowanej na 59 DJP, tj. 59 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza i uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania przez inwestorów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaplanowanego przedsięwzięcia (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowisko oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.; dalej: "ustawa o ocenach oddziaływania na środowisko").

Organ nie wziął też pod uwagę faktu, że przedmiotowy kurnik na działce nr ewid. [...] sąsiaduje z dwoma równie dużymi kurnikami budowanymi przez inne osoby niż skarżący, choć noszące to samo nazwisko. Dlatego należało wziąć pod uwagę kumulację oddziaływania trzech kurników o łącznej obsadzie 177 DJP. Takie zamierzenie budowlane zlokalizowane w odległości około 80 m od zabudowań wnioskodawcy stanowi rażące naruszenie zarówno przepisów środowiskowych, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

4. Wojewoda [...] pismem z 29 kwietnia 2020 r. zwrócił się do Starosty [...] o przesłanie akt sprawy dotyczących wydania ww. decyzji w związku z prowadzonym jednocześnie postępowaniem zażaleniowym od postanowienia Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2020 r. odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę.

W dniu 29 czerwca 2020 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr [...]i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych dowodów oraz złożeniu ewentualnych wniosków.

Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r.

Organ pierwszej instancji w postępowaniu nadzwyczajnym wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333).

Organ wojewódzki wyjaśnił, że Starosta [...] na podstawie projektu budowlanego powinien wyliczyć faktyczną liczbę zwierząt hodowlanych, wyrażoną w kategorii dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), czego nie dokonał. Z projektu budowlanego wynika jedynie deklaracja inwestorów odnośnie planowanej obsady w budynku. W projekcie budowlanym nie znajdują się żadne wyliczenia planowanej obsady w odniesieniu do parametrów budynku w związku z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 344 ze zm.). Dodatkowo, projekt nie zawiera informacji umożliwiających wyliczenie faktycznej liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Wobec powyższego organ wojewódzki uznał, że Starosta [...] nie sprawdził w sposób dostateczny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, gdyż nie dokonał sprawdzenia, czy przedmiotową inwestycję można zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub też zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto, jak wskazał organ pierwszej instancji, przedmiotowa inwestycja znajduje się na działce nr ewid. [...], która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest symbolem R. Według § 4 ust. 1 pkt 17 ww. planu symbol R oznacza tereny rolnicze. Stosownie do § 174 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu dla terenów rolnych ustala się przeznaczenie podstawowe jako uprawy rolnicze, sadownicze oraz ogrodnicze, natomiast pkt 2 ww. ustępu określa przeznaczenie dopuszczalne jako m.in. lokalizacja zbiorników na gnojownicę i płyt gnojowych, powiększanie powierzchni działek budowlanych gospodarstw rolnych oraz zabudowa zagrodowa (...).

W ocenie organu przedmiotowa inwestycja, budowa budynku inwentarskiego kurnika–odchowalnia o obsadzie 59 DJP wraz z urządzeniami towarzyszącymi, nie wpisuje się w definicję zabudowy zagrodowej, a tym samym budowa przedmiotowej inwestycji na terenie oznaczonym symbolem R jest niedopuszczalna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 2 ust. 1 pkt 17, określa definicję gospodarstwa specjalistycznego (fermy hodowlanej) jako wydzieloną specjalistyczną jednostkę organizacyjną, wyizolowaną przestrzennie i odpowiednio zabezpieczoną sanitarnie, stosownie wyposażoną, zajmującą się chowem lub hodowlą zwierząt o obsadzie powyżej 60 DJP, dla której przeznaczono w planie tereny określone symbolem "RP". Takie tereny przeznaczone są pod gospodarstwa specjalistyczne.

W związku z prowadzonymi postępowaniami w sprawach dotyczących tożsamych przedsięwzięć, tzn. budowy inwestycji obejmującej budynek inwentarski kurnik - odchowalnia o obsadzie 59 DJP wraz z wewnętrznymi instalacjami (...) ustalono, że inwestorem prowadzącym budowę na działce nr ewid. [...] są A i M K, na działce nr ewid. [...] inwestorem jest H K, natomiast na działce nr ewid. [...] jest D K. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] stwierdził, że wszystkie wymienione inwestycje są ze sobą powiązane technologicznie.

W ocenie organu udzielone przez Starostę [...] pozwolenie na budowę zaprojektowanego przedsięwzięcia było niezgodne z wymaganiami ochrony środowiska, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, a także niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowi to rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Zatem decyzja ta obarczona jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § pkt 2 k.p.a.

5. Pismem z 20 stycznia 2021 r. inwestorzy złożyli odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z uwagi na brak przesłanek takiej kwalifikacji. Jako żądanie ewentualne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów oraz wybiórczą analizę orzeczeń sądowych mających uzasadniać stanowisko organu pierwszej instancji;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo niewskazania konkretnej normy prawnej, której naruszenie można uznać za rażące lub oczywiste, tj. widoczne prima facie;

3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.pa. poprzez niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i przyjęcie odmiennego stanu faktycznego jako podstawy rozstrzygnięcia;

4) dokonanie nieprawidłowej analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z postanowieniami tego planu;

5) dokonanie interpretacji pojęcia "zabudowy zagrodowej" sprzecznie z orzecznictwem sądów administracyjnych i uznanie, że planowana inwestycja nie jest realizowana w ramach takiej zabudowy;

6) niewyjaśnienie, czy realizacja przedsięwzięcia stanowi naruszenie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, bądź rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane w zakresie pojęcia zabudowy zagrodowej;

7) całkowicie dowolne uznanie, że wyrażenie zabudowa zagrodowa należy interpretować w świetle przepisów Prawa budowlanego a nie ustawy planistycznej przez co przejęto szerokie znaczenie tego wyrażenia.

6. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r.

Organ drugiej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji organu wojewódzkiego jakoby powyższa inwestycja nie wpisywała się w definicję zabudowy zagrodowej. W ocenie GINB sporna inwestycja (budynek kurnika) nie narusza rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Nie stwierdzono również rażącego naruszenia innych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 81).

Jak dalej wyjaśnił GINB, z projektu budowlanego wynika, że w przedmiotowym budynku kurnika łączna powierzchnia użytkowa hodowli wynosi 2.297,74 m2. Jednocześnie z zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, co będzie przedmiotem hodowli w projektowanym kurniku.

Stosownie do § 29 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2010 r., w systemie utrzymywania kur niosek, o którym mowa w § 27 pkt 2 (kurnik bez klatek jednopoziomowo lub wielopoziomowo), maksymalna obsada kur niosek na 1 m2 powierzchni użytkowej podłogi w kurniku powinna wynosić 9 sztuk, zaś stosownie do § 34 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2010 r., kurczęta brojlery utrzymuje się w kurniku, w którym maksymalne zagęszczenie obsady wynosi 33 kg/m2, z zastrzeżeniem § 37 i 38.

Tym samym w przedmiotowym budynku kurnika maksymalna obsada kur niosek może wynieść 20.679 sztuk (2.297,74 m2 x 9). Zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71; dalej: "rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.") oznacza to, że rzeczywista obsada kur niosek w planowanym budynku kurnika może wynieść 20.679 sztuk, tj. 82,71 DJP.

Zdaniem GINB uznanie, że w planowanym budynku kurnika będą hodowane kury nioski jest bardziej korzystne dla inwestorów. Przyjęcie bowiem, że przedmiotem hodowli będą kurczęta brojlery, których średnia waga wynosi ok. 2,5 kg, powodowałoby, że łączna obsada wynosiłaby 30.330 sztuk [2.297,74 m2 x (33 kg/m2/ 2,5 kg)], co oznaczałoby 121,32 DJP.

Mając na uwadze powyższe, GINB stwierdził, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko inwestorzy zobowiązani byli wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W aktach sprawy brak takiego dokumentu.

Organ odwoławczy dodał również, że w bliskim otoczeniu spornej inwestycji realizowane są tożsame przedsięwzięcia, które mogą być ze sobą powiązane technologicznie, co powodowałoby, że zwiększa się łączna obsada zwierząt hodowlanych, a tym samym liczba dużych jednostek przeliczeniowych (DJP). Oznacza to, że całość planowanych prac może stanowić jedno przedsięwzięcie, które powinno być poddane procedurze oceny oddziaływania na środowisko.

W związku z powyższymi ustaleniami z całą pewnością doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 30 czerwca 2021 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Dodatkowo, skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłanki, które nie mają charakteru oczywistego lub bezspornego, a opierają się jedynie na:

a) domniemaniu występowania powiązań technologicznych pomiędzy różnymi inwestycjami oraz

b) uznaniu, że obowiązek zbadania "maksymalnej możliwej obsady inwentarza" stanowi normę prawną, której niezastosowanie przez organ administracji budowlanej powinien skutkować unieważnieniem decyzji, nawet w przypadku, jeżeli została już wykonana;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Starosty [...] w sprawie pozwolenia na budowę rażąco narusza prawo;

3) niezasadne i całkowicie dowolne przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia przez Starostę [...] art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie było konieczności uzyskiwania przez inwestorów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

4) niezasadne uznanie, że o naruszeniu ww. przepisów ma przesądzać hipotetyczna teza, że "w bliskim otoczeniu spornej inwestycji realizowane są przez [...] tożsame przedsięwzięcia, które mogą być ze sobą powiązane technologicznie". Z powyższego nie wynika, że więzi rodzinne mogą oznaczać również więzi technologiczne, a pominięcie tych więzi jest rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie GINB nie próbuje dowodzić, aby jakiekolwiek okoliczności wskazywały na występowanie powiązań technologicznych pomiędzy przedsięwzięciami, które nakazywałyby traktować te trzy przedsięwzięcia jako jedno wspólne. Takie rozumowanie to nadużycie prawa przez organy obu instancji.

8. Odpowiadając w dniu 2 sierpnia 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Takie rozwiązanie zostało też przyjęte w niniejszej sprawie.

11. W opinii Sądu zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżący zarzucali organowi drugiej instancji przede wszystkim niedostrzeżenia faktu nieistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności, a jednocześnie błędy w ustaleniach okolicznościach faktycznych poprzez: z jednej strony, niezbadanie rzeczywistego stanu faktycznego, a z drugiej strony, błędną interpretację stwierdzonych faktów. Ten sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy nadzoru budowlanego związany był z błędną wykładnią przepisów prawa, w szczególności ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko i przepisów wykonawczych. W rezultacie, zdaniem skarżących, całkowicie nietrafne były wnioski przyjęte przez organy, zwłaszcza organ odwoławczy, w procesie subsumcji.

Po zbadaniu materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podzielił opinii skarżących, ani ich argumentacji.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu nieustalenia prawidłowego stanu faktycznego w sprawie należy zwrócić uwagę przede wszystkim na te kwestie, które skarżący omijają w skardze złożonej do Sądu. Z akt sprawy nie wynika przede wszystkim, co miało być przedmiotem hodowli w kurniku zaplanowanym przez skarżących i zlokalizowanym na działce nr ewid. [...]. Oświadczenie skarżących, że kurnik zaprojektowano w taki sposób, że będzie w nim prowadzona hodowla drobiu w ilości odpowiadającej 59 DJP, pozostało niesprecyzowane a przez to bezużyteczne i niewiarygodne. Nawet składając skargę na decyzję GINB inwestorzy nie wykazali, że ich oświadczenie co do wielkości kurnika i przewidzianej tam hodowli należało uznać za prawidłowe i uzasadnione okolicznościami technicznymi.

Z tego właśnie względu GINB zobowiązany był do przeprowadzenia symulacji rzeczywistej pojemności kurnika w zależności od typu drobiu, który byłby przedmiotem hodowli. Biorąc pod uwagę niekwestionowaną powierzchnię zaprojektowanego kurnika oraz normy prawne odnoszące się do różnych typów hodowli, organ odwoławczy stwierdził, że rzeczywista obsada kur niosek w planowanym budynku kurnika może wynieść 20.679 sztuk, tj. odpowiednik 82,71 DJP. Gdyby z kolei przyjąć, że przedmiotem hodowli będą kurczęta brojlery, których średnia waga wynosi do 2,5 kg, to łączna obsada kurnika wynosiłaby wówczas 30.330 sztuk drobiu, co oznaczałoby 121,32 DJP.

Powyższe ustalenia, których – podkreślmy – skarżący nie podważyli w skardze, prowadzą do wniosku, że przedmiotowy kurnik zaprojektowany na działce nr ewid. 2/4 powinien być zaliczony do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to w sposób jasny z przepisów powoływanych przez organy nadzoru budowlanego, ale i przez skarżących, a mianowicie z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), powoływanego w niniejszym uzasadnieniu jako "rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.". Wskazany przepis stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia, w przypadku których przedmiotem prowadzonej działalności jest: chów lub hodowla zwierząt (innych niż norki), w liczbie nie mniejszej niż odpowiednik 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Na marginesie można zauważyć, że zapewne z uwagi na powołany przepis inwestorzy określili maksymalną obsadę projektowanego kurnika jako 59 DJP.

Co więcej, analiza przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. wskazuje, że nie można wykluczyć, iż wielkość kurnika rozumiana jako maksymalna jego obsada w może nawet przekroczy prawne pułapy kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia niż to przyjęły organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt (innych niż norki), w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP, jeżeli działalność ta prowadzona będzie w odległości mniejszej niż 100 m między innymi od terenów mieszkaniowych w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przy czym nie uwzględnia się nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla są lub będą prowadzone.

Okoliczność odległości od zabudowań mieszkaniowych ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdyż sąsiad inwestorów, który złożył wniosek o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Starosty [...], wskazał w swoim piśmie, że działka nr ewid. [...] będąca teren mieszkaniowym, na której znajduje się dom wnioskodawcy, jest położona w odległości około 77 m od działki nr ewid. [...] oraz w odległości około 92 m od kurnika budowanego na działce o nr ewid. [...]. We wniosku o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie wskazano co prawda odległości budynku mieszkalnego należącego do wnioskodawcy od działki o nr ewid. [...] i zlokalizowanego tam kurnika. Odległości tej nie da się również ustalić na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, gdyż mapy do celów projektowych w skali 1:1.000 określające projekt zagospodarowania działki o nr ewid. [...] nie zawierają oznaczenia ani granic działki nr ewid. [...], ani położenia działki nr ewid. [...] (patrz karty 58 i 59 projektu budowlanego). Odległości budynku kurnika zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] od innych nieruchomości o charakterze mieszkaniowym nie została więc ustalona, jednak nie można obciążać z tego tytułu organów nadzoru budowlanego, lecz projektantów i samych skarżących jako inwestorów. Odpowiednia część projektu budowlanego (k. 3) powtarza tylko stanowisko, że żaden z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania nie powoduje, aby działki sąsiednie były objęte obszarem oddziaływani w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud.

Z powyższego względu nie można było jednoznacznie przesądzić, czy powołany § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. będzie miał zastosowanie w sprawie dotyczącej budynku kurnika na działce o nr ewid. [...]. Niewątpliwe natomiast było, że wbrew oświadczeniu skarżących pozwolenie na budowę kurnika zostało udzielone mimo nieuwzględnienia obowiązków wynikających z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.

12. Sąd zauważa przy tym, że w dacie wydania decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę oraz w dacie wydania decyzji organu odwoławczego powołane rozporządzenie z 9 listopada 2010 r. już nie obowiązywało. Zostało bowiem ono uchylone z dniem 11 października 2019 r. i zastąpione przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Powołanie przez organy wcześniejszego aktu normatywnego było wszakże prawidłowe. Zasadą przyjmowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest bowiem to, że okoliczności faktyczne będące podstawą kwestionowanego aktu administracji publicznej oraz sposób dokonania wykładni przepisów prawa, które znalazły w danym przypadku zastosowanie ustala się na dzień, w którym wydano kwestionowany akt (patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2889/20, LEX nr 3190458; z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3058/18, LEX nr 3195699, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1531/20, LEX nr 3164913). Sąd stwierdza zatem, że w rozpatrywanej sprawie przepisy prawa, w tym przepisy aktów wykonawczych zostały zastosowane prawidłowo. Można dodać tylko, że w odniesieniu do kwalifikacji obiektów budowlanych służących do hodowli drobiu późniejsze rozporządzenie przyjmuje w § 3 ust. 1 pkt 104 lit. b identyczne wymogi jak wcześniejsze rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.

13. Należy również odnotować, że wskazane warunki techniczne i lokalizacyjne określone w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. potwierdzają również prawidłowość innego elementu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Kwalifikacja spornego kurnika jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko sprawia bowiem, że nie ma znaczenia, czy nieruchomość należąca do skarżących będzie zaliczona do kategorii "zabudowa zagrodowa", czy nie. Dla określenia zatem, czy budowa przedmiotowego kurnika na działce o nr ewid. [...] jest zgodna z przepisami o ochronie środowiska, w tym art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, przepisy planistyczne nie mają żadnego znaczenia. Bierze się pod uwagę tylko obiektywną wielkość obiektu budowlanego, sposób jego wykorzystania, a w przypadku chowu lub hodowli zwierząt – rodzaj zwierząt wraz z odpowiednio przeliczoną obsadą obiektu. Zastosowanie tych kryteriów w rozpatrywanej sprawie prowadziło więc do stwierdzenia, że inwestorzy zobowiązani byli wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w decyzji z [...] maja 2021 r. było w pełni zasadne.

14. Przedstawione wyżej ustalenie, że budynek kurnika zlokalizowany na działce o nr ewid. [...] wymagał uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia prowadzi do wniosku, że nietrafna jest argumentacja skarżących odnosząca się do rzekomo błędnego powiązania przedmiotowej inwestycji z dwoma identycznymi lub choćby podobnymi kurnikami zlokalizowanymi na działkach nr ewid. [...]. Rację ma bowiem sąsiad inwestorów powołujący się na zasadę, że w przypadku analizy oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko powinno się kumulować skalę immisji takiego przedsięwzięcia w stosunku do nieruchomości sąsiednich z oddziaływaniem analogicznych przedsięwzięć znajdujących się bezpośrednio w bliskiej odległości od analizowanego przedsięwzięcia. Nie jest to zasada wyrażona wprost w przepisach rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., chociaż w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia ustanowiono normę, zgodnie z którą jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących określone przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w § 3 ust. 1, to wówczas takie badane przedsięwzięcie należy uznać za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych powyższą zasadę kumulowania parametrów przedsięwzięć tego samego rodzaju stosuje się do takich obiektów jak elektrownie wiatrowe lub anteny nadawcze telefonii komórkowej (zwłaszcza w przypadku zainstalowania na wieży antenowej kilku anten emitujących promieniowane w kierunku o tym samym azymucie; patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 945/17 oraz z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14). Wyrażona w § 3 ust. 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. zasada kumulowania parametrów technicznych przedsięwzięcia i rzeczywistych lub przewidywanych skutków oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, nie ma bezpośredniego zastosowania do budynku kurnika zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Przesądza o tym użycie w powołanym przepisie wyrażenia "znajdujące się na terenie jednego zakładu lub obiektu". Formalnie zatem kurniki budowane na działkach o nr ewid. [...] są odrębnymi zakładami (obiektami). W zakresie zastosowania przepisów o ochronie środowiska nie mają przy tym istotnego znaczenia powiązania rodzinne lub osobiste właścicieli poszczególnych działek.

Argument przedstawiony w poprzednim akapicie nie może być jednak traktowany jako potwierdzenie zasadności zarzutów przedstawionych w skardze złożonej przez inwestorów. Wbrew bowiem sugestii skarżących o niedozwolonym przyjęciu domniemania o "więzi rodzinno-technologicznej" Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie popełnia błędu wykładni zarzucanego mu przez skarżących. Organ wskazuje tylko na faktyczną możliwość takiego powiązania funkcjonalnego trzech kurników i w związku z tym na znacznie powiększone ryzyko emisji przez te obiekty zapachów (odorów), odbieranych przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości jako istotnie pogarszające jakość ich życia. Jak wskazano wyżej, argumentami, które przesądziły o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 2018 r., był fakt, że z uwagi na wymiary obiektu na działce nr ewid. [...] maksymalna obsada kurnika może poważnie przekraczać poziom znaczącego oddziaływania na środowisko, choćby potencjalnego. Nie ma bowiem wątpliwości, że obsada przeliczona jako 82,71 DJP (w przypadku kur niosek) lub 121,32 DJP (w przypadku kurcząt brojlerów) wykracza poza graniczny poziom 60 DJP. Tym samym, jak wskazały organy właściwe w sprawie, warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę było uzyskanie decyzji środowiskowej na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko. Warunek ten nie został spełniony przez inwestorów, a zatem decyzja Starosty [...] była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Należało zatem stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

15. Powyższej konkluzji nie mogą podważyć sugestie skarżących powołujące się na kryterium niejasności przepisów prawa i konieczności dokonania nieoczywistej wykładni prawa. Sąd nie podważa opinii, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zasadę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić dopiero gdy zostały spełnione trzy przesłanki: (1) naruszenie prawa jest oczywiste, to znaczy, że przepis stanowiący normatywną podstawę rozstrzygnięcia nie wymaga wyszukanej wykładni prawa, a jego sens nie budzi wątpliwości w tzw. bezpośrednim rozumieniu tekstu aktu normatywnego; (2) przepis, który miał zostać naruszony ma jednoznacznie imperatywny charakter, tj. wynika z niego obowiązek działania w ściśle określony sposób, a nie np. uprawnienie, upoważnienie, bądź fakultatywna kompetencja; i wreszcie: (3) racje ekonomiczne lub społeczne, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 748/18 oraz z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], że wymienione trzy przesłanki stwierdzenia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zostały spełnione. Odnosząc się krótko jedynie do problemu językowej jasności przepisów, co szczególnie eksponują skarżący, Sąd uznał, że taką właściwość mają w niniejszej sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko. Warunek jasności przepisów pozwalających na stwierdzenie nieważności nie oznacza – wbrew skarżącym – niedopuszczalności prowadzenia wykładni prawa, zwłaszcza wykładni językowej i systemowej. Taki pogląd byłby dziś nieaktualny, gdyż przyjmuje się w polskiej i światowej nauce prawa, że ustalenie znaczenia tekstu prawnego wymaga choćby elementarnych czynności interpretacyjnych. Jasność prawa rozpatrywaną w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć jako niedopuszczalność dokonywania w postępowaniu nadzwyczajnym wykładni prawa zbyt wyszukanej, takiej która byłaby źródłem wątpliwości, a zwłaszcza która prowadziłaby do interpretacji praeter legem (obok prawa) lub contra legem (wbrew prawu).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przy ocenie słuszności zarzutu skarżącego kasacyjnie trzeba mieć na uwadze, że istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem". Rażące naruszenie prawa nie jest bowiem kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (wyroki NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, lub z 26 lutego 2002 sygn. akt II OSK 490/05). Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i łatwo uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. Nie może być zatem efektem sporu o wynik interpretacji danej normy prawnej lecz efektem bezspornego działania wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. W przypadku natomiast, gdy prawodawca pozostawia organowi decyzję co do oceny lub wyboru konsekwencji stosowanej przez niego normy prawnej, a więc pozostawia organowi pewien luz decyzyjny, rażącym naruszeniem prawa byłoby jawne wyjście poza ramy pozostawionej swobody decyzyjnej. Stosowany przez organ przepis musiałby jednak taki luz decyzyjny przewidywać (por. wyrok Sądu Najwyższego z 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 19/96 a także Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str. 629).

W rozpatrywanej sprawie wystarczało sprawdzenie trzech przepisów: (a) § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.; (b) art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko oraz (c) art.35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Odczytanie tych przepisów, nie polegające na jakiejś szczególnie wyrafinowanej wykładni lub na podjęciu przez organ rozstrzygnięcia w ramach swobodnego uznania, luzu decyzyjnego lub inaczej określonej dyskrecjonalnej władzy organu, prowadziło do jasnego wniosku, że w przypadku hodowli zwierząt (ściśle: drobiu) w obiekcie o obsadzie powyżej 60 DJP, wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowania. Jej brak stanowił zatem rażące naruszenia prawa. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody [...] nie musiał niczego domniemywać ani zawile wyinterpretowywać.

W takim kontekście, zarzuty skarżących odwołujące się do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało uznać za nietrafne.

16. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.