Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 102/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 1, art. 200, art. 205 par. 1, art. 64a-e,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136 par. 1, art. 15,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 2 pkt 13 i pkt 22
journal: Dz.U. 2015 poz 478
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. z [...] listopada 2021 r., znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej na terenie działki nr [...] w m. S. .

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. inwestor P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej, w miejscowości S., na działce nr [...] (obręb [...]).

W trakcie procedury administracyjnej uzyskano uzgodnienia i opinie (także w trybie "milczących uzgodnień") od: Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną, Starosty [...] w zakresie ochrony gruntów, E. S.A. Oddział w K. R. w O. W. o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej dla obiektu z uwagami, Powiatowego Zarządu Dróg uzgadniające w zakresie dróg powiatowych z uwagami, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Dyrektora Zarządu Zlewni w L. uzgadniające w zakresie urządzeń melioracji wodnych, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6, w powiązaniu z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagami.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. .

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał na dokonane przez niego ustalenia w sprawie oraz uzyskanie opinie i uzgodnienia. Zdaniem Wójta obszar objęty wnioskiem jest położony na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedłożony wniosek zawierał niezbędne elementy, które zostały określone zgodnie z art. 64 ust. 1 w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przeprowadzona na podstawie § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164 z r, poz. 1588 i 1589), w związku z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest możliwe. Organ I instancji poinformował także, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie uprawnionej, wpisanej na listę izby samorządu zawodowego W. Okręgowej Izby Architektów.

Odwołanie od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. i B. H., I. i G. P., H. B., L. i J. J., R. M., V. M., I. i P. S.. Odwołujący się wskazali, iż są niezadowoleni z wydanej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i niezapewnienie przez organ kompleksowego zbadania potencjalnych wpływów na środowisko przedsięwzięć powiązanych technologicznie polegających na budowie ferm fotowoltaicznych na terenie działki numer [...] gmina S. i działek sąsiednich lub znajdujących się w odległości nie większej niż [...] metrów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb S., co miało bezpośredni wpływ na uznanie, że planowana inwestycja objęta niniejszym postępowaniem nie wymaga oceny oddziaływania na środowisko,

2) art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wzięcie pod uwagę przez organ przy ocenie czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko łącznie wszystkich kryteriów, w tym kryterium rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia w odniesieniu do powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia przez inwestora, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przez inwestora przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem oraz kryterium rodzaju, cech i skali możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1,

3) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nie dokonanie przez organ prawidłowych ustaleń, na podstawie których organ powinien dokonać oceny, czy konieczne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farm fotowoltaicznych, przy uwzględnieniu podziału inwestycji na części.

Odwołujący się wskazali ponadto, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna, albowiem nie zawiera ona wszystkich wymaganych elementów, o których stanowi art. 54 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz . U. z 2021 r., poz. 741, 784, 922). Wskazali ponadto, że stosownie do § ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dna 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U . 164 z 2003 r. poz. 1588 i 1589), celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji powinien wyznaczyć wokół działki budowlanej obszar analizowany, którego granice należy wyznaczyć na kopi mapy zasadniczej, o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Nie jest zatem zdaniem Odwołujących się właściwe wyznaczenie granic terenu analizowanego po naturalnych granicach znajdujących się w terenie, jak drogi, czy granice działek.

Odwołujący się wskazali także, że Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 poz. 1839) w § 3 pkt.54 wymienia zabudowę przemysłową w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi jako przedsięwzięcia mogące znacząco wpływać na środowisko. Nie jest prawdą zdaniem Odwołujących się, jakoby teren pod elektrownią fotowoltaiczną nie wymagał zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych dlatego, że należy takie przedsięwzięcie zaliczyć należy do zabudowy przemysłowej (ferma fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu, jej podstawowym celem jest wytwarzanie energii elektrycznej).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji SKO wskazało, że stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych oraz (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (6), a zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (a), strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu (b), strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (c).

Organ II instancji wskazał, że obecne brzmienie art. 61 ust. 3 ustawy stanowi, iż "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii."

SKO podało, że zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii instalacja odnawialnego źródła energii oznacza - instalację stanowiącą wyodrębniony zespól: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Kolegium zważyło, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zmieniony został przez art. 4 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524) zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 29 sierpnia 2019 r.

Kolegium przyznało, że dotychczas również uznawało, iż budowa farmy fotowoltaicznej korzysta ze zwolnienia z badania zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonego w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd Kolegium został zweryfikowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem o sygnaturze akt II SA/Po 672/20, w sprawie ze skargi na decyzję tutejszego SKO. Kolegium zacytowało przeważającą treść uzasadnienia powyższego wyroku, wskazując m.in., iż w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało w pierwszej kolejności od przesądzenia, czy przedmiotowa elektrownia słoneczna (tzw. farma fotowoltaiczna), stanowiąca system fotowoltaiczny o mocy do 1 MW, może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r., poz. 610, z późn. zm.), czy też do kategorii zabudowy przemysłowej (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej). Z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego (aktualnie: magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego).

Organ odwoławczy w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16) - zwrócił uwagę na szczególny sposób traktowania przez prawodawcę przedsięwzięć polegających na budowie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W myśl art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Kolegium wskazało, że popiera pogląd, zgodnie z którym elektrownia fotowoltaiczna, jako system urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, o których mowa w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi). Lokalizacja farmy fotowoltaicznej, jeżeli powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu, następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie SKO w niniejszej sprawie, mamy do czynienia z sytuacją tożsamą jak w zacytowanym wyroku WSA w Poznaniu. Wobec powyższego Kolegium przyjęło twierdzenia WSA jako własne. Końcowo organ wskazał, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy na rzecz P. Sp. z o.o. dla obiektu infrastruktury technicznej elektrowni fotowoltaicznej na działce nr [...] o mocy do 1,0 MW i niewłaściwie zastosował w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła spółka P. Sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a"), poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wystarczającym zakresie;

2. przepisu prawa procesowego w art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

3. przepisu prawa materialnego w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. dalej jako "u.p.z.p.") poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie objęte jest dyspozycją art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 z późn. zm. dalej jako "Ustawa OZE");

4. przepisów prawa materialnego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 Ustawy OZE (dalej jako "Instalacja OZE") zwolnione jest z obowiązku spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;

5. przepisów prawa materialnego w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie oraz uznanie, iż przepis ten wprowadza rozróżnienie Instalacji OZE na instalacje fotowoltaiczne powyżej oraz poniżej 100 kW, podczas gdy-taka interpretacja nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ani art. 2 pkt 13 Ustawy OZE;

6. przepisu prawa materialnego w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż planowaną inwestycję należy uznać za zabudowę przemysłową, podczas gdy powszechnie przyjmuje się, iż wnioskowane przedsięwzięcie stanowi urządzenie infrastruktury technicznej bądź instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii.

W związku z tym Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 roku.

W uzasadnieniu Spółka wskazała na przebieg postępowania i treść wydanych w sprawie decyzji. Skarżąca wskazała, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji operuje starym brzmieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w którym mowa była o instalacjach fotowoltaicznych poniżej 100 kW, natomiast na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1873) wartość ta została podniesiona do 500 kW.

Zdaniem P. Sp. z o.o. należy stwierdzić, że instalacja fotowoltaiczna to odnawialne źródło energii, stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, należąca do urządzeń infrastruktury technicznej, tj. urządzeń technicznych stosowanych do wytwarzania, przetwarzania, posyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, co potwierdza licznie wskazane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych.

W związku z powyższym zdaniem Skarżącej nie ulega wątpliwości, że planowana budowa farmy fotowoltaicznej, stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania podlega zakresowi normy z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Za niezasadne należy uznać przeciwne twierdzenia organu, uznające planowaną inwestycję na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) za zabudowę przemysłową, odwołujące się przy tym do rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych w tej kwestii. Według Skarżącej niezaliczenie przedsięwzięcia jako Instalacji OZE, z uwagi na planowaną moc tej infrastruktury pozostaje w sprzeczności z odesłaniem do definicji legalnej Instalacji OZE (do której wprost odsyła art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), jak i wykładni funkcjonalnej oraz systemowej. Dodatkowo P. Sp. z o.o. nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji jakoby powołane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pojęcie instalacji odnawialnego źródła energii ograniczało się wyłącznie do instalacji fotowoltaicznych poniżej 500 kW, bo pogląd ten jest niezgodny zarówno z literalnym brzmieniem przepisów, jak również z ich wykładnią systemową i funkcjonalną. Należy zdaniem Skarżącej wskazać, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie dyspozycją art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie mikro- bądź małych instalacji OZE to odwołanie nastąpiłoby do definicji legalnych tych pojęć z Ustawy OZE, a nie do szerszej definicji Instalacji OZE. Teza jakoby art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zawężał pojęcie Instalacji OZE wyłącznie do instalacji poniżej 500 kW jest zdaniem Skarżącej sprzeczna nie tylko z wykładnią językową, ale również i wykładnią systemową i funkcjonalną. Zgodnie z wykładnią językową - powołanie się w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. na definicję legalną Instalacji OZE (a nie definicję mikro- lub małych instalacji OZE) jasno wskazuje, że ustawodawca chciał objąć dyspozycją art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wszystkie Instalacje OZE. Dodatkowo zdaniem P. Sp. z o.o. należy zwrócić uwagę, iż ustawodawca w drodze ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1873) znowelizował treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Końcowo Skarżąca wskazała, że jak wynika z oceny skutków regulacji zawartych w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 maja 2021 r. (druk sejmowy nr 1129), wprowadzona zmiana "ma stanowić jeden ze środków zwiększania udziału OZE w polskim miksie energetycznym (i wykonania zobowiązań klimatycznych podjętych w ramach UE), a także budowy nowoczesnego systemu energetycznego - przyjaznego środowisku i zdrowiu społecznemu oraz czynnikiem napędzającym lokalny rozwój gospodarczy i społeczny". Co więcej, wskazano również, iż niniejsze zmiany w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym mogą być nie tylko impulsem rozwoju OZE, ale może przede wszystkim mogą umożliwić modernizację/rozbudowę istniejących instalacji OZE bez konieczności przechodzenia przez długotrwałe (i często niepewne) procedury zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, uznając przedstawione zarzuty za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy przedstawionych do dnia wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w K. z [...] stycznia 2022 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy S. z dnia

[...] listopada 2021 r. został wniesiony w niniejszej sprawie przez skarżącą spółkę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. .

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Dokonując, zatem kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, Sąd Administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola Sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania w ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja okazała się niezasadna.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2021 r. w sprawie III OSK 5543/21 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA") organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2843/18, CBOSA).

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4961/21, CBOSA). Z powyższego wynika, że w postępowaniu prowadzonym ze sprzeciwu Sąd może jedynie przesądzić kwestię tego, czy dokonanie zleconych przez organ odwoławczy czynności nie byłoby możliwe przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a.

Zauważyć bowiem należy, że w niniejszej sprawie organ II instancji nie wskazuje na żadne konkretne braki w postępowaniu przeprowadzonym przez Wójta w zakresie przesłanek o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nadto Kolegium nie wskazało też, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – i w jakiej części - miał wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł zostać uzupełniony w postępowaniu przed organem II instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przekopiowania uzasadnienia prawnego wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 672/20 przyjmując te twierdzenia jako własne, pomimo, iż dotyczy on innej sprawy wydanej w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. Między innymi zauważyć należy, że od momentu wydania przywołanego wyroku zmianie uległy przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyrok ten odnosił się do następującego brzmienia art. 10 ust. 2a u.p.z.p.: "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie".

Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zmieniony jednak został przez art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873) zmieniającej m.in. ustawę z dniem 30 października 2021 r. i obecnie jego brzmienie jest następujące:

"Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące".

W tym miejscu wskazać należy, że w uzasadnieniu projektu powyższej ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw wskazano, że zmiana w art. 4 projektu dotycząca ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.) jest odpowiedzią na pojawiające się bariery, które utrudniają dalszy rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce. Do kwestii kluczowych, dostrzeganych w powyższym zakresie, którą potwierdzają liczne głosy przedstawicieli branży OZE oraz partnerów społecznych zainteresowanych partycypacją w przedmiotowym sektorze, zaliczyć należy regulacje związane z planowaniem przestrzennym, w tym art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe, stwierdzono, że regulacja ta uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. Przy czym, co podkreślono, procedury zmian studium, jak i planów zagospodarowania przestrzennego są długotrwałe i kosztowne, co znacząco przedłuża proces inwestycyjny. Wyrażając pełne zrozumienie dla potrzeby racjonalnego planowania i gospodarowania przestrzennego, a także kierując się troską o dynamiczny rozwój energetyki odnawialnej w Polsce, zaproponowano możliwość podniesienia przedmiotowej granicy 100 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce.

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy, Kolegium - poza zacytowaniem treści uzasadnienia wyroku Sądu w sprawie II SA/Po 672/20, którego argumentacja, jak wynika z powyższego nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na zmianę brzmienia przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i odpowiednio art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. - nie poczyniło żadnych własnych rozważań, co powoduje, że decyzja organu II instancji nie poddaje się kontroli Sądu. Z akt sprawy wynika przy tym, że przedmiotowa inwestycja dotyczyła elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy nie większej niż 1,0 MW (tj., 1000 kW), k. 106, 105 akt adm. I inst.

Ponadto, jak już wcześniej zaznaczono, organ odwoławczy nie wskazał organowi I instancji żadnych wytycznych, które należałoby wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna nie może był podjęta w sytuacjach innych niż zaistnienie opisanych wyżej przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a w niniejszej sprawie Kolegium nie wskazało na żadne konkretne uchybienia organu I instancji uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a nadto nie zleciło temu organowi żadnych czynności niezbędnych do wykonania w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom postępowania, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. W niniejszej sprawie organ II instancji, jak już wcześniej kilkukrotnie wskazano, nie zlecił organowi I instancji żadnych czynności, tym samym niemożliwa była ocena, czy ich dokonanie nie byłoby możliwe przez organ odwoławczy. Kolegium stwierdziło jedynie, że organ zastosował w sprawie błędnie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., albowiem w sprawie nastąpiła sytuacja tożsama z tą opisaną w wyroku II SA/Po 672/20.

Tym samym, Kolegium nie wykazało, że nie było możliwe w niniejszej sprawie uzupełniające postępowanie w trybie art. 136 § 1 k.p.a., albowiem nie udzieliło w tym zakresie żadnych wytycznych. Zgodnie bowiem z aktualnym modelem postępowania administracyjnego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie przekracza kompetencji organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i jest w pełni uprawnione. Natomiast, jeżeli zakres sprawy - niezbędny do jej wyjaśnienia - przekracza uzupełniające postępowanie dowodowe, możliwe do przeprowadzenia przez Kolegium, to dopiero wtedy zasadne jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a tego Kolegium nie wykazało. Warunkiem koniecznym dla prawidłowości takiej decyzji jest wówczas wyraźnie wskazanie zakresu sprawy wymagającego ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji oraz wytycznych co do dalszego jego prowadzenia, czego w niniejszej sprawie zabrakło. W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja Kolegium uchyla się spod kontroli sądowoadministracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Kolegium nie wyjaśniło na czym polegało w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy z [...] listopada 2021r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w drugiej instancji nie stała na drodze w rozpoznawanej sprawie zasada dwuinstancyjności postępowania wynikająca z art. 15 k.p.a. Zakres sprawy administracyjnej w rozpoznawanym przypadku nie ulegał zmianie na skutek wniesienia odwołania. Organ odwoławczy naruszył zatem przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Ubocznie wskazać należy, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nastąpiła 29 sierpnia 2019 r. Z tym dniem zastosowanie powyższego przepisu zostało rozszerzone o instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 ustawy zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej i możliwości stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji fotowoltaicznych. Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy, a tym samym należy podzielić stanowisko skarżącej w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji, jako instalacji odnawialnego źródła energii, mając na względzie art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Zarzut naruszenia przepisów art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Sąd uznał za bezprzedmiotowy, zwłaszcza, że przedmiotowa instalacja o łącznej mocy nie większej niż 1 MW, nie przekracza progów wskazanych w przepisie art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji będzie miał na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają charakter w pełni merytoryczny. W razie konieczności Kolegium podejmie także stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku. Na kwotę tych kosztów składa się wpis od sprzeciwu w wysokości [...] zł, (§ 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).

Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 37 akt sąd.) na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.