Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1684/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 658/16 w sprawie ze skargi E. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 658/16, oddalił skargę E. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. Ł. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego,

I. art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odniesienie do stanu technicznego poszczególnych lokali nie ma wpływu na bezpieczeństwo użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a w konsekwencji, że niewłaściwy stan techniczny poszczególnych lokali, stanowiących w istocie części składowe budynku wraz z instalacjami i urządzeniami, rzutujący na bezpieczeństwo użytkowania całego obiektu lub jego części, nie może stanowić podstawy do zakazania użytkowania obiektu lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości;

II. art. 66 ust. 2 w zw. z art. 66 ust 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że samo stwierdzenie pozostawania obiektu budowlanego lub jego części w nieodpowiednim stanie technicznym albo tylko możliwości zagrażania życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, nie stanowi samodzielnych przesłanek do zastosowania zakazu użytkowania przewidzianego w tym przepisie;

III. art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji pozostawania poszczególnych lokali znajdujących się w obiekcie budowlanym w stanie, w którym nie spełniają one warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie jest uzasadnione zakazanie użytkowania obiektu lub jego części w stosunku do tych lokali do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości;

- przepisów postępowania, tj.:

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 7 K.p.a. przez organ w toku postępowania, przejawiającego się w braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, w tym brak przeprowadzenia oceny stanu technicznego budynku i jego części z własnej inicjatywy i przy udziale osób postronnych, niezależnych od uczestników postępowania oraz brak dokonania oględzin i zweryfikowania stanu wszystkich lokali w budynku, w tym przede wszystkim nieudostępnionych przez współwłaścicielkę I. E., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia art. 8 K.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który powoduje utratę zaufania obywateli do organów Państwa na skutek braku odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, biernej postawy i braku inicjatywy dowodowej, braku weryfikacji i analizy dowodów składanych w toku sprawy przez wszystkie strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

VI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności brak merytorycznego odniesienia się do wniosków i dowodów składanych przez stronę, brak podjęcia inicjatywy dowodowej w związku z wątpliwościami udokumentowanymi przez stronę oraz podczas oględzin, w tym przede wszystkim brak odniesienia się do złożonej przez stronę opinii kominiarskiej zawierającej istotne zastrzeżenia do stanu przewodów kominowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

VII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia art. 80 K.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego, dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co miało istotny wpływ na jej wynik i odmowę wydania zakazu użytkowania części obiektu budowlanego;

VIII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ art. 110 K.p.a., tj. naruszenia zasady związania decyzją administracyjną organu administracji poprzez wydanie decyzji całkowicie sprzecznej z wcześniej wydaną w tej samej sprawie decyzją MWINB z [...] października 2014 r. nr [...], która wskazywała szczegółowo uchybienia postępowania i kierunki, w którym to postępowanie winno być w dalszym ciągu prowadzone, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

IX. art. 144 i 153 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku według odmiennej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, niż przedstawione w wydanym wcześniej w tej samej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod sygn. VIII SA/Wa 1290/14, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

X. art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie szablonowego uzasadnienia wyroku i brak odniesienia się w nim do zarzutu dotyczącego wcześniejszego postępowania w tej sprawie zarówno organu, jak i sądu administracyjnego (zarzuty nr VIII i IX powyżej) i zasady związania decyzją administracyjną oraz związania wskazaniami co do dalszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r. nr [...], znak: [...], w zaskarżonej części, w której odmówiono wydania zakazu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokali nr [...] usytuowanych w oficynach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. E. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych.

Pierwsze cztery zarzuty proceduralne, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., sprowadzają się do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolnej oceny.

Konkretyzacja tych zarzutów nawiązuje zaś do nieuwzględnienia dowodu z opinii kominiarskiej przedłożonej przez skarżącą oraz przeprowadzenia w dniu [...] grudnia 2015 r. dowodu z oględzin z pominięciem niektórych lokali w budynku. Tymczasem, organy przeprowadziły dowód z oceny stanu technicznego budynku uwzględniającej opinię uprawnionego specjalisty w tym zakresie, tj. mistrza kominiarskiego M. Z., a także z samej opinii kominiarskiej. Natomiast opinia kominiarska przedłożona przez skarżącą nie została sporządzona na podstawie oględzin przeprowadzonych przez mistrza kominiarskiego J. N. ale przez jego pracownika J. M. W rezultacie, mistrz kominiarski J. N. podpisał ten dokument na podstawie ustaleń innej osoby, co wyraźnie wskazał w opinii z dnia [...] grudnia 2015r. Nadto, ocena stanu technicznego budynku, w tym poszczególnych lokali, jest przede wszystkim rezultatem kilkukrotnych kontroli przeprowadzonych przez rzeczoznawcę J. M. Wnosząca kasację nie wykazała by brak oględzin jednego z nieużytkowanych lokali w dniu [...] grudnia 2015 r. miał wpływ na wiarygodność oceny technicznej z dnia [...] lutego 2016 r., stanowiącej podstawę stanowiska faktycznego i prawnego organów nadzoru budowlanego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 110 K.p.a. poprzez naruszenie zasady związania decyzją administracyjną poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wydaną wcześniej w tej samej sprawie decyzją MWINB z dnia [...] października 2014 r., nr [...].

Przepis art. 110 K.p.a. zawiera regulację prawną innego charakteru, niż unormowanie art. 16 § 1 K.p.a. Dotyczy stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy co do istoty lub rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji, potraktowanych jako szczególnie doniosłe czynności procesowe, z którymi wiążą się skutki materialne i procesowe. Z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji strona uzyskuje wiadomość o definitywnym – w danym stanie sprawy – stanowisku organu, wyrażającym się w jej załatwieniu w odpowiedniej instancji, co kończy sytuację, w której organ administracji władczo i jednostronnie określa prawa i obowiązku stron, rozstrzygając sprawę administracyjną (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 608). Związanie organu, którego decyzja została doręczona lub ogłoszona stronie, rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji, oznacza brak możliwości podważania przez ten organ własnego, wydanego i doręczonego (ogłoszonego) rozstrzygnięcia.

Natomiast stanowisko materialne i procesowe wyrażone w uzasadnieniu decyzji, nawet mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, nie ma mocy wiążącej, którą charakteryzują się prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych (art. 170 P.p.s.a.).

Zauważając nadto, że opis naruszenia nawiązuje do decyzji kasacyjnej organu wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., skonstatować można, że kompetencja organu odwoławczego do wiążącego kształtowania dalszego postępowania wynika z art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. W myśl tego przepisu, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W chwili obecnej pamiętać trzeba, że przepis art. 138 § 2a został dodany po zakończeniu kontrolowanego postępowania administracyjnego, a nawet po wydaniu zaskarżonego wyroku. Przed nowelą Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) wskazania mogły obejmować okoliczności faktyczne, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazania te, mające charakter faktyczny, jakkolwiek z pewnością wynikające z oceny prawnej sprawy, nie miały jednak charakteru wiążącego w dalszym postępowaniu w stopniu określonym w art. 153 P.p.s.a.

Podsumowując analizę rozważanej kwestii należy stwierdzić, że omawiany zarzut powinien być oceniony na tle zmienności stanowiska organu. Jest oczywiste, że zmienność poglądów organu w zakresie istotnych przesłanek faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia nie jest zjawiskiem pożądanym. Nie zawsze jednak oznacza naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej.

Z decyzji kasacyjnej MWINB z dnia [...] października 2014 r., nr [...] wynikał obowiązek ustalenia stanu technicznego lokali mieszkalnych, które stanowią część obiektu budowlanego. Nadto, organ odwoławczy wskazał, że stan techniczny lokalu może stanowić podstawę do wydania nakazu gdy wpływa na stan techniczny budynku. Teza ta nie budzi wątpliwości i została także wyrażona przez organy i Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie.

Nie można jednak zaaprobować stanowiska, według którego, wyłączenie instalacji elektrycznej w lokalu, w każdym przypadku negatywnie wpływa na bezpieczeństwo użytkowania całego budynku, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Okoliczności te należy indywidualnie ustalić w każdym przypadku. Skoro w niniejszej sprawie z opinii technicznej wynika, że wyłączenie instalacji w szeregu nieużytkowanych lokalach mieszkalnych nie zagraża bezpieczeństwu w budynku, nie ma podstaw do podzielenia tezy wnoszącej kasację.

Podkreślić trzeba, że w przywołanych w decyzji MWINB z dnia [...] października 2014 r., nr [...] przepisach § 43 i § 52 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych określono obowiązki odnoszące się do użytkowanej instalacji elektrycznej i gazowej. Obecnie, w odróżnieniu od ustaleń poprzednich, ocena stanu technicznego budynku odnosi się do wszystkich elementów obiektu. Zasadnicze wskazanie zawarte w uzasadnieniu poprzedniej decyzji MWINB zostało zatem zrealizowane.

W tym kontekście, pomijając na razie zagadnienie trafności stanowisk w tym zakresie, należy uznać, że zmiana stanowiska organu odwoławczego nie stanowi działania wyczerpującego hipotezę art. 8 K.p.a.

Podkreślić jeszcze trzeba, że nawet uchybienie regule sformułowanej w art. 8 K.p.a. tylko wtedy prowadzi do uchylenia decyzji, gdy może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Takiego wpływu w niniejszej sprawie nie było. Jak zostanie to omówione w odniesieniu do zarzutów materialnych, w niniejszej sprawie przesądzające znaczenie miało to, czy stan techniczny nieużytkowanych lokali mieszkalnych oddziałuje negatywnie na stan techniczny całego budynku, a nie to, czy instalacja elektryczna i gazowa powinna być do tych lokali doprowadzona.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1290/14, oddalono skargę. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Stanowisko sądu oddalającego skargę, w sytuacji gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona, na skutek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jest wiążące. Wyrok taki wiąże w znaczeniu art. 171 i art. 170 P.p.s.a. Nie można jednak tego związania, z uwagi na treść art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a., określić wskazaniami co dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie dodać można, że takie wskazania nie zostały sformułowane również z tego powodu, że uzasadnienie nie zostało sporządzone z uwagi na brak wniosku w tym zakresie. Jeżeli zatem można powoływać się na ocenę prawną Sądu wyrażoną w tamtej sprawie, to wynika ona z oddalenia skargi na decyzję MWINB z dnia [...] października 2014 r., nr [...].

Nie są zasadne zarzuty materialne skargi kasacyjnej.

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji nie uznał, że stan techniczny poszczególnych lokali rzutujący na bezpieczeństwo użytkowania całego obiektu budowlanego lub jego części nie może stanowić podstawy do zakazania użytkowania obiektu lub jego części. Sąd przyjął, że nakaz oparty na art. 66 Prawa budowlanego nie może wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest uregulowane przepisami prawa cywilnego. Dodał jednak, że w sytuacji, gdy zły stan techniczny lokalu oddziałuje na cały obiekt, możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w lokalu. Chodzi o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości lub jego części. Jest to stanowisko trafne i znajdujące potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które to orzecznictwo zostało w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji przywołane.

Z poprzedzającej uwagi wynika, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji odpowiada rzeczywistym hipotezom art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Nakaz może i powinien być wydany, gdy nieodpowiedni stan techniczny lokalu oddziałuje na stan techniczny całego obiektu. Wówczas spełniona jest przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podobnie, stan lokalu skutkować powinien wydaniem nakazu, gdy stan ten powoduje, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 2). Taki sam związek odnosi się do art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Należy zastosować nakaz z art. 66 ust. 2, gdy użytkowanie lokalu skutkuje stanem, w którym, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji pozostawania lokali w stanie, w którym nie spełniają warunków określonych w rozporządzeniu MSWiA z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, nie jest uzasadnione zakazanie użytkowania obiektu lub jego części. Przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.) stanowi, że rozporządzenie określa warunki, które mają zapewnić:

1) utrzymanie stanu technicznego budynku na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo ludzi i mienia w okresie jego użytkowania.

Stan faktyczny niniejszej sprawy, w odniesieniu do spornych lokali, nie odpowiada przesłance użytkowania. Dodać jeszcze warto, że przesłanka użytkowania stanowi warunek określony w § 43 i § 52 rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.