Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2236/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 94a ust. 1, art. 129b
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 189g par. 1, art. 57, art. 189h
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za naruszenie zakazu prowadzenia reklamy apteki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 1117 (jeden tysiąc sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF), na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 94a ust. 1 i art. 129b ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944; dalej: u.p.f.), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; dalej: ustawa zmieniająca), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. (dalej: [...]WIF) z [...] lutego 2019 r., znak: [...], którą organ na podstawie:

1. art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania Spółce zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] położonej w J. przy ul. [...] i jej działalności poprzez umieszczanie informacji o cenach leków na stendzie reklamowym oraz dystrybuowanie folderu informacyjnego fundacji [...] o programie pomocy finansowej przy zakupie leków nierefundowanych przed wejściem do apteki;

2. art. 129b ust. 1-2 i art. 129ba ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. nałożył na Stronę karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej i jej działalności, opisanych w pkt 1,

- utrzymał decyzję w zaskarżonej części w mocy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, zainspirowanego pismem informującym o działaniach ww. apteki mających stanowić niedozwoloną reklamę jej działalności, [...]WIF wydał [...] maja 2012 r. decyzję którą: nakazał przedsiębiorcy -Spółce zaprzestania prowadzenia niezgodnej z przepisami prawa reklamy apteki oraz jej działalności polegających na umieszczaniu informacji o cenach leków na stendzie reklamowym przed wejściem do izby ekspedycyjnej apteki oraz dystrybuowaniu folderu informacyjnego Fundacji [...] o programie pomocy finansowej przy zakupie leków nierefundowanych w aptece [...] położonej w J. przy ul. [...] (pkt 1) i nałożył nią karę pieniężną w kwocie 1.500 zł (pkt 2) oraz nadał rygor natychmiastowej wykonalności pkt 1 decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania Strony, GIF decyzją z [...] lipca 2012 r. uchylił zaskarżaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia [...]WIF.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z [...] marca 2014 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania Stronie prowadzącej reklamę apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] w J. przy ul.[...] i jej działalności, polegającej na dystrybuowaniu folderu informacyjnego fundacji [...] o programie pomocy finansowej przy zakupie leków nierefundowanych w aptece [...] w [...] (pkt 1); na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. nałożył karę pieniężną na ww. przedsiębiorcę prowadzącego reklamę apteki ogólnodostępnej –opisaną w pkt 1 w kwocie 5.000 zł, płatną w terminie 7 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Główny Inspektor Farmaceutyczny po rozpatrzeniu odwołania Spółki od całości ww. rozstrzygnięcia, decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółki na decyzję GIF, wyrokiem z 19 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3765/14, uchylił zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...]WIF z [...] marca 2014 r. i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Doszedł do wniosku, że zebrany materiał dowodowy nie wykazał naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f.

Kierując się wytycznymi WSA, organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o informacje kierownika ww. apteki oraz stanowisko Spółki i decyzją z [...] maja 2016 r. na podstawie: art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania Spółce zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej ww. i jej działalności poprzez umieszczenie informacji o cenach leków na stendzie reklamowym oraz dystrybuowanie folderu informacyjnego fundacji [...] o programie pomocy finansowej przy zakupie leków nierefundowanych przed wejściem do apteki (pkt 1), na mocy art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. nałożył karę pieniężną w kwocie 5.000 zł na Spółkę z tytułu prowadzenia reklamy apteki i jej działalności, opisanej w pkt 1.

Od powyższej decyzji Strona wniosła do GIF odwołanie, w którym zaskarżyła decyzję w punkcie 2 i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, GIF decyzją z [...] kwietnia 2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wobec powyższego [...]WIF przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Decyzją z [...] lutego 2019 r. na mocy: art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w części dotyczącej nakazania Spółce zaprzestania prowadzania reklamy ww. apteki ogólnodostępnej i jej działalności poprzez umieszczanie informacji o cenach leków na stendzie reklamowym oraz dystrybuowanie folderu informacyjnego fundacji [...] o programie pomocy finansowej przy zakupie leków nierefundowanych przed wejściem do apteki (pkt 1); na podstawie art. 129b ust. 1-2 i art. 129ba ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za prowadzenie reklamy opisanej wyżej (pkt 2).

Strona wniosła do GIF odwołanie w części dotyczącej pkt 2 decyzji i wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ odwoławczy powołaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w zaskarżonej części w mocy.

Odwołał się do treści art. 94a ust. 1 u.p.f. zabraniającego reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, za wyjątkiem informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Wyjaśnił, że na gruncie u.p.f. brak jest definicji legalnej reklamy apteki i jej działalności. Zakres tego pojęcia ustalił odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, po czym odnosząc je do poczynionych ustaleń stwierdził, że poprzez działania polegające na ustawieniu stendu reklamowego oraz dystrybuowanie folderu informacyjnego fundacji [...] o programie pomocy finansowej przy zakupie leków nierefundowanych przed wejściem do apteki Spółka naruszyła zakaz reklamy aptek i ich działalności, który ustanawia art. 94a ust.1 u.p.f.

Analiza wspomnianych folderów informacyjnych Fundacji [...] prowadziła do wniosku, że wszystkie gazetki były podobne, a różniły się oferowany produktami i ich cenami. Umieszczono hasła [...] (*** Dotyczy produktów nierefundowanych). Na poszczególnych stronach przedstawiono produkty lecznicze i suplementy diety, wraz z opisem produktu: składem, wskazaniem do stosowania, przeciwwskazaniami, wskazaniem podmiotu odpowiedzialnego oraz ceną. Przy cenie znajdował się symbol [...], a na dole każdej strony gazetki drobnym drukiem umieszczone było objaśnienie - "**Cena po dofinansowaniu przez fundację [...]. Dofinansowanie produktów obowiązuje w okresie od (...) do (...) lub do wyczerpania zapasów." oraz "*Przed użyciem zapoznaj się z treścią ulotki bądź skonsultuj się z lekarzem lub farmaceutą, gdyż każdy lek niewłaściwie stosowany zagraża Twojemu życiu lub zdrowiu." i "Niniejszy folder ma charakter informacyjny nie stanowi oferty handlowej w rozumieniu art. 66 par. 1 Kodeksu Cywilnego Oraz innych właściwych przepisów prawnych". Ustalenia te potwierdzał także wykaz aptek biorących udział w programie pomocy finansowej przy zakupie leków nierefundowanych, zamieszczony na ostatniej stronie folderu pod hasłem: [...]. W ocenie GIF klient apteki poprzez rozprowadzane foldery otrzymywał informację o powyższym programie obowiązującym w aptece wskazanej w przedmiotowym folderze.

Ponadto zebrany materiał dowody potwierdził fakt ustawienia przed wejściem do apteki stendu reklamowego, na którym znajdował się plakat informujący o programie pomocy finansowej przy zakupie leków nierefundowanych i suplementów diety wraz ze zdjęciami, nazwą i ceną produktu leczniczego. Prowadzenie takich działań reklamowych potwierdziły kilkukrotne kontrole inspektorów farmaceutycznych, potwierdzone dokumentacją zdjęciową.

Powyższe działania, zdaniem GIF, stanowiły reklamę apteki, gdyż zachęcały pacjentów do korzystania z tej konkretnej apteki ze względu na możliwość uzyskania rabatu, a w konsekwencji tańszego zakupu leków.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez [...]WIF przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wzięcia pod uwagę okoliczności wskazanych przez GIF w decyzji z [...] kwietnia 2018 r., gdyż organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę rozszerzył postępowanie dowodowe co pozwoliło na jednoznaczne ustalenie, że Strona jest odpowiedzialna za prowadzenie działań reklamowych ww. apteki ogólnodostępnej.

Organ nie dopatrzył się naruszenia przez [...]WIF art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. wskutek niezebrania dostatecznego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 k.p.a. w związku z błędną oceną materiału dowodowego zebranego w sprawie. W opinii GIF materiał dowodowy był wystarczający i obejmował m.in.: uzyskane w toku postępowania foldery Fundacji [...] informujące o programie pomocy finansowej w zakupie produktów leczniczych, dokumentację zdjęciową wykonaną przez inspektorów farmaceutycznych oraz przekazaną przez Stronę umowę pośrednictwa w zakresie usług świadczonych przez Fundację [...]. Organ stwierdził, że z ww. umowy pośrednictwa w zakresie usług świadczonych przez Fundację [...] wynikało, że została zawarta [...] stycznia 2012 r. pomiędzy Fundacją [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zleceniodawca) oraz m.in. Spółką (zleceniobiorca). Zgodnie z § 3 ust. 5 ww. umowy: "Zleceniobiorcy zobowiązują się współuczestniczyć w dziele Fundacji [...], w ten sposób, że obniżą cenę każdego produktu nierefundowanego objętego pomocą finansową, o której mowa w § 2 ust. 1 i 2 niniejszej Umowy o kwotę stanowiącą co najmniej 200% dopłaty udzielonej dla tego produktu przez Fundację [...]". Z powyższego postanowienia umownego jak i z całej umowy wynikało, że podmiot prowadzący aptekę pokrywa pewną część udzielonego pacjentom rabatu oferując korzystne ceny, a w konsekwencji reklamując swoją aptekę. Z kolei w folderze informacyjnym Fundacji [...] o programie pomocy finansowej przy zakupie produktów leczniczych nierefundowanych, a w szczególności na jego ostatniej stronie umieszczono listę aptek, w których obowiązuje dofinansowanie produktów, w tym także ww. aptekę, co oznaczało, że brała udział w tymże programie. Co więcej, była to jedyna apteka zlokalizowana w J., która brała udział w programie pomocy finansowej przy zakupie leków nierefundowanych.

Organ odwoławczy podkreślił, że Strona, kwestionując ustalenia [...]WIF w powyższym zakresie, ograniczyła się wyłącznie do udzielenia wyjaśnień na wezwania organu i nie przedstawiła żadnego dowodu, który przeczyłby ustaleniom organu.

W ocenie GIF brak było też podstaw do zmiany wysokości kary pieniężnej. Na ustalenie wysokości kary pieniężnej miały wpływ następujące okoliczności:

1. okres prowadzenia reklamy uznany za znaczny, gdyż działalność ta trwała od [...] stycznia 2012 r. (pismo Strony z [...] marca 2012 r., w którym wskazała od kiedy trwa program) do [...] października 2012 r. (pismo Strony z [...] października 2012 r. informujące o zakończeniu prowadzenia działalności reklamowej);

2. przedmiotem postępowania były dwa rodzaje działalności polegające na promowaniu apteki ogólnodostępnej poprzez umieszczanie informacji o cenach leków na stendzie reklamowym oraz dystrybuowanie folderu informacyjnego Fundacji [...] o programie pomocy finansowej przy zakupie leków nierefundowanych przed wejściem do apteki;

3. programy rabatowe stanowią oczywistą zachętę do skorzystania z usług konkretnej apteki;

4. niniejsze postępowanie dotyczyło naruszenia zakazu reklamy jednej apteki prowadzonej przez Stronę;

5. Strona przed wydaniem przez [...]WIF decyzji z [...] lutego 2019 r. zaprzestała prowadzenia reklamy;

6. GIF wiadome było z urzędu, że Spółka naruszyła już uprzednio zakaz reklamy aptek i ich działalności zawarty w art. 94a u.p.f. w związku z czym wydano wobec Spółki ostateczne decyzje wymienione przez organ;

7. kara służyć ma zapobiegnięciu ponownego naruszenia przepisów przez podmiot prowadzący zakazaną reklamę apteki i jej działalności, przez co musi być dotkliwa, a jednocześnie możliwa do spełnienia;

8. od przedsiębiorcy uzyskującego zezwolenie na prowadzenie apteki wymagana jest znajomość przepisów regulujących ten rodzaj działalności gospodarczej, w szczególności art. 94a ust. 1 u.p.f.

Organ odwoławczy zauważył, że [...]WIF nałożył karę w wysokości 5.000 zł, mieszczącą się w dolnych granicach jej ustawowego wymiaru, kierując się wskazanymi wyżej okolicznościami.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się możliwości obniżenia kary również ze względu na samą jej istotę. Kara pieniężna jest sankcją za nieprzestrzeganie przepisów, jak również ma zniechęcić do naruszenia prawa w przyszłości, przez co musi być dolegliwa.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżyła ją w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 189g § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na Skarżącą kary w wysokości 5.000 zł, podczas gdy zdarzenie na podstawie którego nałożono karę nastąpiło w roku 2012, czyli 8 lat przed wymierzeniem kary, a zgodnie z dyspozycją art. 189g k.p.a. kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zarówno przez Organ I, jak i II instancji, podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez zaniechanie ustalenia rzeczywistego czasookresu przypisanej Skarżącej działalności, co doprowadziło do wydania decyzji opartej na materiale niepełnym, który nie dowodzi prowadzenia przez wspomnianą aptekę działalności o charakterze reklamowym w zakresie wskazanym przez Organy;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 94a ust. 1 u.p.f. w zw. z art. 4 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług — poprzez przyjęcie, że informacja o obniżkach cen i prowadzonych w aptece akcjach promocyjnych sianowi niedozwoloną reklamę apteki, podczas gdy apteka jest uprawniona i zobowiązana do zapewniania pacjentom dostępu do takich informacji;

4. naruszenie art. 129b ust. 1 u.p.f. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej. co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanego działania.

Mając na uwadze powyżej wymienione zarzuty, wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; uchylenie, na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim wniesiono od niej odwołanie i umorzenie postępowania w tym zakresie oraz o zasądzenie od GIF na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ GIF w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w skardze. Co do zarzutu naruszenia art. 189g § 1 k.p.a. uznał, ze przepis ten nie miał zastosowania na mocy art. 16 ustawy zmieniającej, który powołany został w podstawie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Spółki okazała się zasadna, gdyż doszło do naruszenia art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy zmieniającej.

Organ odwoławczy w podstawie prawnej powołał art. 16 ustawy zmieniającej, ale w uzasadnieniu nie wyjaśnił czy też w kontekście ewentualnego zastosowania art. 189g § 1 k.p.a., czy tylko w odniesieniu do uregulowań dotyczących postępowania odwoławczego. Podkreślić przy tym należy, że Spółka w odwołaniu nie zgłaszała zarzutu opartego na art. 189g § 1 k.p.a. Podniosła ten argument dopiero w skardze do WSA. Organ zaś w odpowiedzi na skargę wywiódł, że prawidłowo zastosował art. 16 ustawy zmieniającej. Jego zdaniem oznaczało to, że kontrolowane postępowanie było prowadzone według przepisów k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., gdyż objęte karą pieniężną naruszenie art. 94a ust. 1 u.p.f. wystąpiło w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 10 października 2012 r., bez względu na to, czy w tym postępowaniu była wydana już decyzja kasacyjna na podstawie

art. 138 § 2 k.p.a. Według omawianego art. 16 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1 (czyli k.p.a.).

Nie podważając co do zasady stanowiska GIF, że postępowania administracyjne wszczęte i niezakończone ostatecznym rozstrzygnięciem przed dniem 1 czerwca 2017 r. są prowadzone według przepisów k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., zdaniem składu orzekającego ta reguła nie ma zastosowania do art. 189g § 1 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przedawnienie nałożenia kary uregulowane tym przepisem ma bowiem charakter materialnoprawny a nie procesowy (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, komentarz do art. 189g, teza 2, 3; M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, WKP 2019, rozdział 2.2; Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), Fenomen prawa administracyjnego, Księga Jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna, Przedawnienie administracyjnych kar pieniężnych, WKP 2019, rozdział 5). Przepis art. 16 ustawy zmieniającej odnosi się do zasad postępowania, a nie uregulowań materialnych. Ustawa zmieniająca zaś nie zawiera żadnych przepisów przejściowych dotyczących uregulowań materialnych. W takiej sytuacji należy stosować nowe uregulowania (por. Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), tamże, rozdział 3; wyroki NSA z: 4 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 53/20; 20 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 263/20, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), a M. Wincenciak uważa, ze się powinno stosować rozwiązania względniejsze (tamże, rozdz. 2.2.), przy czym w k.p.a. przed 1 czerwca 2017 r nie było rozwiązań dotyczących przedawnienia.

Z kolei A. Krawczyk w komentarzu do art. 189g k.p.a. w: W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019 uważa, że rozwiązania zawarte w art. 189g k.p.a. zostały wprowadzone na wzór rozwiązań przyjętych w prawie karnym. Jeśli wszczęto postępowanie, to odpowiedzialność za naruszenie (według art. 189g § 1 k.p.a. możliwość nałożenia kary) ustaje, jeśli w ciągu określonego ustawą czasu nie wydano ostatecznej decyzji (por. Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), tamże, rozdział 3; M. Wincenciak, tamże, rozdz. 2.3.).

Przepisy dotyczące przedawnienia pełnią przede wszystkim funkcję ochronną względem obywateli, łagodząc bezwzględny charakter kar pieniężnych, a następnie ich egzekucję (por. W. Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. – ogólna charakterystyka zmian, ZNSA z 2017 r. z. 5 s. 21-36).

Gdyby przyjąć stanowisko organu, to dla strony korzystniejsze byłoby wszczęcie postępowania administracyjnego po 1 czerwca 2017 r., bo w tym przypadku, tj. upływu 5 lat od daty naruszenia, kara nie mogłaby być nałożona. Decydowałby moment wszczęcia postępowania, a nie upływ czasu (5 lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa). Taka interpretacja art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy zmieniającej skutkowałaby nierównym traktowaniem osób, wobec których wystąpiły przesłanki z art. 189g § 1 k.p.a., tylko z powodu daty wszczęcia postępowania administracyjnego.

Dlatego wykładni art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy zmieniającej przedstawionej przez organ, ale dopiero w odpowiedzi na skargę, nie można było zaakceptować.

Wobec tego GIF powinien przyjąć, że art. 189g § 1 k.p.a. może być stosowany w niniejszej sprawie i rozważyć czy wystąpiły przesłanki w tym przepisie wymienione.

Organ w niniejszej sprawie ustalił, że naruszenie trwało od stycznia do [...] października 2012 r. Dlatego przy ustalaniu początku biegu terminu przedawnienia , powinien kierować się dyrektywą z art. 189g § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 57 k.p.a. dotyczącym liczenia terminów. Powinien też, przy liczeniu terminu przedawnienia, rozważać zastosowanie art. 189h, szczególnie jego § 4 pkt 1 k.p.a. stanowiącego, że bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. W kontrolowanej sprawie bowiem wcześniej orzekał WSA w Warszawie i wydał wyrok w sprawie VI SA/Wa 3765/14. Wreszcie organ powinien uwzględnić okoliczność, że przy liczeniu długości okresu wskazanego w art. 189g § 1 k.p.a. istotne znaczenie ma moment zakończenia postępowania decyzją ostateczną.

Organ odwoławczy z uwagi na błędną interpretację art. 189g § 1 k.p.a. nie poczynił ustaleń w kierunku, czy wystąpiło przedawnienie nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie, co skutkowało naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy powinien ustalić i rozważyć okoliczności, mające wpływ na przedawnienie nałożenia kary, mimo że postępowanie zostało wszczęte przed 1 sierpnia 2020 r., wynikające z art. 189g § 1 i art. 189h k.p.a. Przesądzenie, że nastąpiło przedawnienie skutkować powinno umorzeniem postępowania

Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), gdyż doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 1117 zł, na którą składał się wpis sądowy w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata w wysokości 900 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.