Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 194/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.97
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.18 ust.10 pkt 2
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: art.151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 stycznia 2022 r., nr SKO.WT.460/4955/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło A. G. (dalej: "strona", "przedsiębiorca" bądź "skarżąca") zawieszenia postępowania i utrzymało w mocy decyzję z dnia 9 listopada 2021 r., nr [...], wydaną przez z-cę Burmistrza T. (dalej: "organ I instancji").

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym:

Decyzją Burmistrza T. z 26 maja 2021 r. strona uzyskała zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, dla punktu sprzedaży detalicznej w sklepie spożywczo-przemysłowym przy ul. [...], róg T. w M. . Ważność zezwoleń określona została na okres od 26 maja 2021 r. do 26 maja 2023 r.

Sprzedaż ta była prowadzona w lokalu stanowiącym własność strony (umowa kupna - sprzedaży obiektu handlowego z dnia 25 października 1993 r.). Strona dzierżawiła nieruchomość na której znajduje się obiekt handlowy od Gminy T. na mocy umowy dzierżawy gruntów komunalnych z 29 marca 2018 r. Oświadczeniem z dnia 25 maja 2021 r., organ rozwiązał umowę dzierżawy gruntów komunalnych za wypowiedzeniem, z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, który upłynął z dniem 31 sierpnia 2021 r.

Następnie, pismem z 25 maja 2021 r., organ I instancji wezwał stronę do przedłożenia tytułu prawnego do zajmowanego gruntu. Ponowne pismo w tej sprawie zostało wysłane w dniu 3 września 2021 r.

Strona nie dostarczyła tytułu prawnego do zajmowanego gruntu, dlatego też organ I instancji, w dniu 24 września 2021 r., wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia ww. zezwoleń.

Postępowanie organu zakwestionowała strona wnosząc o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, ewentualnie o zawieszenie postępowania albowiem toczy się postępowanie o stwierdzenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy, a tym samym, w ocenie strony, zachodzą przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zw. dalej: "k.p.a."). Nadto, strona wniosła o wyłączenie Burmistrza T. od załatwienia przedmiotowej sprawy, albowiem jej zdaniem, zachodzą przesłanki określone w art. 25 § 1 ust. 1 k.p.a.

Postanowieniem nr SSiO.7340.31.2021 z 19 października 2021 r., organ I instancji odmówił stronie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Następnie, decyzją nr SSiO.7340.31.2021 z 9 listopada 2021 r., organ I instancji cofnął stronie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, udzielone dla punktu sprzedaży detalicznej sklep spożywczo-przemysłowy przy ul. [...] róg T. (część działki nr [...]) w M. .

Zdaniem organu I instancji, wypowiedzenie dzierżawy gruntu na którym jest posadowiony pawilon handlowy strony, zostało dokonane skutecznie. Obecnie strona zajmuje grunt bez umowy, wbrew woli właściciela gruntu - Gminy T.. Powyższe przesądza to o tym, że strona nie ma już uprawnienia do utrzymywania pawilonu na gruncie Gminy, a zgodnie z § 8 ust. 4 umowy dzierżawy gruntów komunalnych z dnia 29 marca 2018 r., strona winna zwrócić Gminie dzierżawiony do 31 sierpnia 2021 r. przedmiot dzierżawy w stanie niepogorszonym.

Zdaniem organu I instancji, w związku z tym, że właścicielem gruntu jest inny podmiot niż przedsiębiorca korzystający z zezwoleń na sprzedaży napojów alkoholowych a zarazem właściciel lokalu, nie można kwestii tych własności rozstrzygać osobno. Wobec tego, że umowa dzierżawy gruntów komunalnych wygasła, przedsiębiorca utracił prawo do posadowienia swojego pawilonu na tym gruncie. Tym samym, w ocenie organu I instancji, przedsiębiorca utracił też warunki do sprzedaży na tym gruncie napojów alkoholowych.

Umowa dzierżawy gruntu była również dokumentem, na podstawie którego udzielono stronie przedmiotowych zezwoleń, potwierdzająca prawo do posadowienia lokalu, w którym jest sprzedawany alkohol. Z tych względów, utrata tego prawa powoduje eliminację jednego z warunków koniecznych do utrzymania przez stronę przedmiotowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

W ocenie organu I instancji, z powyższego wynika, że stosownie do art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r. poz. 119 ze zm.), cofnięcie zezwoleń jest konieczne i uzasadnione.

Od powyższej decyzji, strona wniosła odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego oraz domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania, a także zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozbiórce pawilonu handlowego, co było jedyną przyczyną wypowiedzenia umowy dzierżawy. Nadto, strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do odwołania dokumentów.

W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, strona reprezentowana przez pełnomocnika przedłożyła pozew do Sądu Rejonowego w S. o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy zawartej w dniu 29 marca 2018 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją, odmówiło zawieszenia postępowania oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej cofnięcia stronie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie spożywczo - przemysłowym w M. , ul. [...], róg T. (część dz. nr [...]).

Powołując treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że opisane w tym przepisie warunki wystąpienia zagadnienia wstępnego nie zaistniały w niniejszej sprawie. Wydanie przez organ administracji decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu ustawodawca uzależnił od spełnienia się przesłanki negatywnej, jaką jest m.in. utrata prawa do lokalu w którym prowadzona jest sprzedaż. Ocenę zaistnienia tej przesłanki pozostawiono organom administracji. W związku z tym, organ administracji uprawniony jest do samodzielnych ustaleń i ocen w zakresie ustalenia, czy stronie przysługiwał tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, także wówczas, gdy równolegle toczy się inne postępowanie mogące obejmować ustalenia w analogicznym zakresie. W konsekwencji, ustalenie posiadania przez stronę tytułu prawnego do lokalu w którym prowadzi ona sprzedaż alkoholu, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie może być postrzegane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska strony, że skoro przedmiotem dzierżawy nie był pawilon handlowy, tylko grunt, a zatem brak jest podstaw prawnych do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, organ odwoławczy wskazał, że punkt sprzedaży alkoholu zlokalizowany był w pawilonie, który posadowiony jest na konkretnym gruncie. Przewidując udzielanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu w punktach sprzedaży, których lokalizacja musi spełniać określone warunki, ustawodawca przyjął związanie położenia lokalu stanowiącego punkt sprzedaży alkoholu z terenem, na którym objęty zezwoleniem lokal oznaczony jest konkretnym adresem.

Organ odwoławczy wskazał, że z art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że utrata tytułu prawnego wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych (gruntu, na którym posadowiony jest pawilon) jest równoznaczna z nieprzestrzeganiem określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, skutkującym cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 5 ww. ustawy).

W ocenie organu odwoławczego, ustawa nie przyznaje także kompetencji organom administracji publicznej do swobodnej oceny przepisów ustawy w zakresie naruszenia jej przez osobę obowiązaną do jej stosowania w związku z udzielonym zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych. Zatem każde naruszenie przepisów ustawy, bez względu na przyczynę i zakres, skutkuje konsekwencjami przewidzianymi w art. 18 ust. 10 pkt 2 ww. ustawy. Organ powołał się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07. Jeśli zatem w przedmiotowej sprawie strona utraciła tytuł prawny do gruntu, na którym posadowiony jest obiekt, w którym miał być sprzedawany alkohol, to wydane na ten lokal zezwolenia należało cofnąć.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego wyłączenia od orzekania Burmistrza T., organ odwoławczy wyjaśnił, że Burmistrz T., który jest jednocześnie zarządcą działki położonej przy ul. [...] róg T. w M. , nie podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dot. wydawania czy cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 703/10.

Strona wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej:

1. obrazę prawa materialnego art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez jego niewłaściwe zastosowanie i wykładnię, polegającą na zastosowaniu wykładni rozszerzającej, w której utożsamiono lokal z gruntem pod lokalem oraz na błędnym uznaniu, że rozwiązanie umowy dzierżawy gruntu stanowi brak posiadania tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży, w sytuacji gdy lokal w którym prowadzona jest sprzedaż stanowi wyłączną własność skarżącej i nigdy nie był przedmiotem dzierżawy, a w związku z tym, rozwiązanie umowy dzierżawy gruntu komunalnego nie dotyczyło prawa do lokalu, w którym prowadzona jest sprzedaż, a nadto strona jest w posiadaniu gruntu i uiszcza na rzecz właściciela opłaty, nie toczy się postępowanie o wydanie gruntu, a tym bardziej nie zapadło w tym zakresie prawomocne rozstrzygnięcie i nie zostało ono wyegzekwowane.

2. obrazę przepisów prawa procesowego:

a. art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyż organ administracji publicznej, tj. Burmistrz T. podlega wyłączeniu, albowiem niniejsza sprawa dotyczy interesów majątkowych Gminy, których Burmistrz jest przedstawicielem;

b. art. 140 w zw. z art. 107 § 1 pkt k.p.a. przez nierozstrzygnięcie przez organ II instancji istoty zarzutów wskazanych w odwołaniu, tj. obrazę art. 9 k.p.a. ustanawiającego zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, gdyż Burmistrz nie poinformował o rzeczywistej przyczynie wszczęcia postępowania, to jest jakich warunków sprzedaży napojów alkoholowych skarżąca rzekomo nie przestrzegała, co uniemożliwiło skarżącej prawidłowe uczestniczenie w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji i miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzji;

c. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Stawiając powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub ewentualnie, zawieszenie niniejszego postępowania albowiem toczy się postępowanie o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozbiórce pawilonu handlowego co było jedyną przyczyną wypowiedzenia umowy dzierżawy w trybie natychmiastowym, a nadto, toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym XI Wydział Gospodarczy w S., sygn. akt [...] o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy zawartej w dniu 29 marca 2018 r., a tym samym zachodzą przesłanki określone w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a.

Nadto, skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzenie dowodów z dołączonych do pisma dokumentów.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca utraciła w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm., zwanej dalej: "ustawą"), tytuł prawny do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży, a tym samym, czy ziściła się przesłanka cofnięcia wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Spór w płaszczyźnie proceduralnej wymagał wyjaśnienia, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jej rozstrzygnięcie możliwe było pomimo kwestionowania przez stronę skuteczności dokonanego przez Gminę rozwiązania umowy dzierżawy gruntu, na którym usytuowany był punkt (pawilon), w którym prowadzono sprzedaż alkoholu.

Stosownie do art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy, do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

Zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy, warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Przepis art.18 ust. 10 pkt 2 ustawy wskazuje jako przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy).

Z powyższych przepisów wynika, że utrata tytułu prawnego wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych jest równoznaczna z nieprzestrzeganiem określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, skutkującym cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy).

Skarżąca podnosi jednak, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów bowiem utożsamił lokal z gruntem pod lokalem oraz błędnie uznał, że rozwiązanie umowy dzierżawy gruntu stanowi o braku posiadania tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży, w sytuacji gdy lokal, w którym prowadzona jest sprzedaż stanowi wyłączną własność skarżącej i nigdy nie był przedmiotem dzierżawy, a w związku z tym, rozwiązanie umowy dzierżawy gruntu komunalnego nie dotyczyło prawa do lokalu.

Powyższą argumentację Sąd uznaje za chybioną.

Punkt sprzedaży alkoholu zlokalizowany był w pawilonie, który posadowiony jest na konkretnym gruncie. Przewidując udzielanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu w punktach sprzedaży, których lokalizacja musi spełniać określone warunki, ustawodawca przyjął związanie położenia lokalu stanowiącego punkt sprzedaży alkoholu z terenem, na którym objęty zezwoleniem lokal oznaczony jest konkretnym adresem. Z dokumentacji przedstawionej Sądowi wraz ze skargą wynika, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, udzielone zostały skarżącej dla punktu sprzedaży detalicznej - sklep spożywczo-przemysłowy przy ul. [...] róg T. (część działki nr [...]) w M. .

Instytucja zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wiąże się z koniecznością spełnienia określonych warunków prawnych i faktycznych. Istnienie i trwałość zezwolenia nie są zależne od faktycznego korzystania przez podmiot na rzecz którego zostało wydane. Zatem warunki sprzedaży, o których mowa w art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy dotyczą wymogów prawnych i faktycznych, którym ma obowiązek sprostać podmiot uprawniony do skorzystania z zezwolenia przez cały czas jego obowiązywania. Przez cały ten czas beneficjent zezwolenia ma bowiem potencjalną możliwość sprzedaży alkoholu. Stwierdzenie nieprzestrzegania lub utraty warunków do sprzedaży alkoholu (obejmującego także utratę tych warunków) rodzić musi zatem skutek w postaci cofnięcia zezwolenia zgodnie z powołanymi wyżej przepisami.

W rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji uznały, że skarżąca wskutek skutecznego rozwiązania, z trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia (§ 1 pkt 1 umowy dzierżawy z 29 marca 2018 r.), umowy dzierżawy gruntu o powierzchni [...] m˛ położonego przy ul. [...] w M. , oznaczonego w ewidencji gruntów jako część działki nr [...], utraciła, w rozumieniu ustawy, tytuł prawny do lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży alkoholu.

Sąd podziela to stanowisko, skoro bowiem punkt sprzedaży alkoholu zlokalizowany był w pawilonie, który posadowiony jest na konkretnym gruncie, a przewidując udzielanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu w punktach sprzedaży, których lokalizacja musi spełniać określone warunki, ustawodawca przyjął związanie położenia lokalu stanowiącego punkt sprzedaży alkoholu z terenem, na którym objęty zezwoleniem lokal oznaczony jest konkretnym adresem, ziściły się przesłanki z art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skarżąca utraciła tytuł prawny do gruntu, na którym posadowiony jest pawilon i jest to równoznaczne z nieprzestrzeganiem określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, co skutkuje cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 5 ww. ustawy).

Pomiędzy skarżącą i wydzierżawiającym trwa spór dotyczący skuteczności dokonanego rozwiązania umowy dzierżawy. Organy administracji nie uwzględniły wniosku skarżącej spółki o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia tego sporu, uznając, że nie ma on charakteru prejudycjalnego w stosunku do sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Także w tym zakresie Sąd aprobuje stanowisko organów.

Przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na to, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2083/19 oraz z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2660/19).

Taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Nie istnieją przepisy prawa, które uzależniałyby skuteczność oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy dzierżawy od następczego dokonania jej oceny przez sąd cywilny. Co istotne, brak informacji, czy rozpatrujący sprawę z powództwa skarżącej sąd cywilny dokonał zabezpieczenia powództwa w drodze zarządzenia tymczasowego, co mogłoby ewentualnie mieć wpływ na ocenę skutków oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy dzierżawy także z punktu widzenia toczącego się postępowania administracyjnego.

Podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania nie stanowiło także odrębne postępowanie o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozbiórce pawilonu handlowego stanowiącego własność skarżącej. Analiza zaskarżonej decyzji nie pozwala przyjąć, jak podnosi się w skardze, że postępowanie to było przyczyną wypowiedzenia umowy dzierżawy. Abstrahując, że powód wypowiedzenia tej umowy, jest nieistotny, gdyż właściciel nieruchomości posiada uprawnienia do wypowiedzenia umowy dzierżawy swojego gruntu także bez podania powodu.

Należy podkreślić, że organ administracji, dokonując oceny przesłanki utraty tytułu prawnego skarżącej spółki do gruntu nie przekroczył swych kompetencji. Przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest przekonująca. Nie stanowi ona bynajmniej ingerencji w kompetencję sądów powszechnych do rozstrzygania sporów cywilnych. Wyrok właściwego sądu cywilnego rozstrzygnie spór co do skuteczności rozwiązania umowy dzierżawy. Jeśli wyrok ten będzie korzystny dla skarżącej, może stać się podstawą wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 § 1 k.p.a. wyjaśnić należy, że słusznie organ przyjął, że nie było podstaw do wyłączenia organu – Burmistrza T. od załatwienia niniejszej sprawy.

Podstawą wyłączenia organu od załatwienia sprawy jest art 25 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Wyłączony organ powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron (art. 25 § 2 w zw. z art. 24 § 4 k.p.a.).

Żadna z sytuacji wymienionych wyżej nie zachodzi w stanie sprawy. Wyjaśnienia wymaga, że pojęcie "sprawy dotyczącej interesów majątkowych" osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. należy wiązać z pojęciem :"interesu prawnego lub obowiązku", o którym mowa w art. 28 k.p.a. Chodzi zatem o sprawę rozstrzyganą w drodze decyzji dotyczącą interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1150/10, LEX nr 1083550, a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, art. 25).

Podstawą do wyłączenia organu nie może być więc kwestionowanie przez skarżącą decyzji wydanej przez Burmistrza, będącego jednocześnie organem właściwym do rozstrzygania spraw danego rodzaju. Także okoliczność, że Gmina jest dysponentem gruntu, który był wydzierżawiony skarżącej nie spełnia warunków wyłączenia organu określonych w art. 25 § 1 k.p.a. Nie można bowiem przyjąć, aby orzekanie w niniejszej sprawie dotyczyło interesów majątkowych osoby pełniącej urząd Burmistrza T..

W doktrynie utrwalił się jednocześnie pogląd, że w sytuacji zaistnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wyłączenie organu administracji publicznej następuje z mocy prawa, a zatem wydanie odrębnego postanowienia w tej sprawie jest zbędne. Tak samo w sytuacji, gdy podstaw do wyłączenia organu nie ma, nie wydaje się postanowienia stwierdzającego ten fakt. Prawidłowo zatem organ II instancji w reakcji na wniosek strony, poinformował skarżącą o braku podstaw do zastosowania art. 25 § 1 k.p.a. i do wyłączenia Burmistrza od załatwienia sprawy.

Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące bezumownego korzystania przez skarżąca z gruntu w latach 2000 – 2018 czy też okoliczności dotyczącego samego pawilonu stanowiącego własność skarżącej pozostają bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy.

Sąd nie stwierdził także naruszenia przez organ art. 9 k.p.a. poprzez odmowę podania "rzeczywistej przyczyny wszczęcia postępowania, to jest podania jakich warunków sprzedaży napojów alkoholowych skarżąca nie przestrzegała".

Zarówno z decyzji organu I instancji, jak i decyzji SKO wprost wynika, że powodem cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest skuteczne wypowiedzenie umowy dzierżawy gruntu i brak tytułu prawnego skarżącej do zajmowania gruntu, na którym znajdował się, czy też nadal się znajduje, pawilon, w którym dokonywano sprzedaży alkoholu.

W tym stanie sprawy, uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki NSA dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).