Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 475/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1373/13 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od D. P. na rzecz Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1373/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.P. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego odmówił D. P. udostępnienia informacji publicznej, tj. podania nazwy wspólnoty mieszkaniowej będącej stroną w rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie o sygnaturze akt I OSK 89/09. Jako podstawę prawną Prezes podał przepis art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wskazał, że wyrok z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09 udostępniony został w zasobach Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Orzeczenie to udostępniono w wersji zanonimizowanej, tj. pozbawionej m.in. pełnego oznaczenia wspólnoty mieszkaniowej, ze względu na to, że tworzą ją osoby prywatne. Nazwa wspólnoty obejmuje lokalizację konkretnego budynku. Dysponując tymi danymi można, przy pomocy portalu mapowego, ustalić numer działki, a następnie numer księgi wieczystej, a w konsekwencji dane osób fizycznych tworzących wspólnotę mieszkaniową. Udostępnienie nazwy wspólnoty w istocie spowodowałoby ujawnienie danych osobowych osób fizycznych tworzących wspólnotę mieszkaniową. Prezes dodał, że w myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Zdaniem Prezesa, podanie precyzyjnej nazwy wspólnoty spowodowałoby więc taki właśnie skutek. Ustalenie to nie wymagałoby nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Zachodzi zatem także sytuacja opisana w art. 6 ust. 3 ustawy o ochronie danych osobowych.

D. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, że Prezes NSA:

1. nie wyjaśnił, skąd wie, że we wspólnocie są osoby fizyczne, skoro może się ona składać z samych osób prawnych;

2. nie rozważył art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych;

3. nie zapytał osób fizycznych tworzących wspólnotę, czy wyrażą zgodę na udostępnienie wnioskodawcy nazwy i adresu ich wspólnoty mieszkaniowej, która była stroną w sprawie I OSK 89/09; skoro bowiem Prezes uznał, że udostępnienie nazwy wspólnoty jest udostępnieniem danych osobowych, to powinien zapytać o zgodę osoby fizycznej;

4. nie powołał się na prywatność osoby fizycznej odmawiając udostępnienia nazwy i adresu wspólnoty mieszkaniowej, a zatem udostępnienie danych osobowych, które nie dotyczą prywatności osoby fizycznej, jest dozwolone w ramach realizacji uprawnienia (i obowiązku organu) dotyczącego udostępnienia informacji publicznej;

nie dostrzegł, że rozprawy w sądzie są jawne, a wokandy zawierają pełne nazwy stron; nadto Europejski Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zamieszczają nazwy stron w orzeczeniach; standardy europejskie oraz standardy ochrony praw człowieka nie sprzeciwiają się udostępnianiu publicznie nazw stron postępowania sądowego;

5. nie dostrzegł braku związku adekwatnego pomiędzy ujawnieniem adresu wspólnoty mieszkaniowej będącej stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o dostęp do informacji publicznej a ujawnieniem danych osoby fizycznej będącej właścicielem lokalu w takiej wspólnocie;

Dane te, zdaniem skarżącego, można ustalić także bez informacji, że dana wspólnota była stroną w sprawie sądowej. Nawet nie otrzymując informacji z NSA o nazwie wspólnoty, wnioskodawca ma dostęp do adresów, a dalej do numerów działek ewidencyjnych, numerów ksiąg wieczystych budynku, a potem numerów ksiąg wieczystych lokali i w końcu do danych osób zamieszkujących pod danym adresem. Nieudostępnienie przez NSA żądanych danych w żaden sposób nie wpływa na możliwość ustalenia właścicieli lokali pod danym adresem w Polsce. Zaskarżona decyzja ani mu tego nie utrudnia ani nie ułatwia. Ujawnienie danych o wspólnocie mieszkaniowej nie prowadzi (nie przyczynia się) w adekwatny sposób do ujawnienia danych osobowych osób fizycznych;

6. zastosował błędną wykładnię przetwarzania danych osobowych (art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych); jeżeliby zastosować wykładnię Prezesa NSA wówczas – zdaniem wnioskodawcy – żadne informacje dotyczące nazwy osób prawnych (spółek, spółdzielni, związków zawodowych, stowarzyszeń, fundacji) nie mogłyby być udostępnione.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego przypomniał, iż udostępnił wyrok z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09. Orzeczenie to zostało poddane anonimizacji poprzez usunięcie nazwy wspólnoty mieszkaniowej będącej stroną postępowania i w takiej formie udostępnione w internecie nieograniczonej grupie odbiorców. Jednocześnie orzeczenie zawiera wskazanie organu administracji publicznej – Ministra Skarbu Państwa oraz dokładny opis istoty sporu poddanego ocenie sądów administracyjnych. Prezes ponownie zauważył, że nazwa wspólnoty mieszkaniowej będącej stroną w sprawie I OSK 89/09 obejmuje precyzyjną lokalizację konkretnego budynku w Warszawie, tj. zawiera oznaczenie tak nazwy ulicy, jak i numeru porządkowego nieruchomości. Dysponując danymi w zakresie adresu konkretnej nieruchomości możliwe jest zatem ustalenie danych osobowych osób fizycznych (imię i nazwisko, numer PESEL) współtworzących tę konkretną wspólnotę mieszkaniową. Na podstawie wglądu do elektronicznej księgi wieczystej tej nieruchomości organ stwierdził, że wspólnota mieszkaniowa będąca stroną postępowania w sprawie I OSK 89/09 składa się z osób fizycznych. W ocenie Prezesa NSA, jeżeli w treści informacji publicznej zawarte są dane umożliwiające proste ustalenie (bezpośrednio lub pośrednio) danych osobowych konkretnych osób fizycznych, to prawo do informacji publicznej w takim przypadku podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych.

Organ dostrzegł, że na tle niniejszej sprawy dochodzi do zbiegu prawa do pozyskania informacji publicznej, uregulowanego w Konstytucji RP i ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz prawa do ochrony danych osobowych osób fizycznych. Skonstatował, że każdy tego rodzaju przypadek wymaga wyważenia obu, niejednokrotnie spornych, interesów (tj. prawa do informacji oraz prawa do ochrony danych osobowych i związanej z nimi prywatności). Stwierdził, że standardem w działaniu Prezesa NSA jest poszukiwanie takich rozwiązań, które w sposób najpełniejszy zagwarantują realizację prawa do dostępu do informacji publicznej (przejawem tego jest chociażby baza orzeczeń sądów administracyjnych).

Według Prezesa, obowiązujące przepisy ustawy o ochronie danych osobowych jednoznacznie przesądzają, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlegają ochronie – art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W związku z tym, organ musi każdorazowo rozważyć, czy udostępnienie określonych danych nie doprowadzi do zidentyfikowania osoby fizycznej (bezpośredniego bądź pośredniego). Przepisy statuujące ochronę danych osobowych mogą zatem stanowić, w ramach konkretnego stanu faktycznego, podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. W ocenie organu, udostępnienie D.P. żądanych danych w istocie spowodowałoby ujawnienie danych osobowych osób fizycznych współtworzących wspólnotę mieszkaniową, czym naruszona zostałaby prywatność tych osób. Podanie wnioskodawcy nazwy wspólnoty doprowadziłoby do prostego udostępnienia danych osobowych jej członków, w myśl art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie danych osobowych. Bez znaczenia jest przy tym to, iż dane tych osób figurują w powszechnie dostępnym rejestrze jakim jest księga wieczysta. Fakt ujawnienia danych osobowych w rejestrze stworzonym w określonym celu (m.in. do weryfikowania aktualnego statusu własnościowego nieruchomości), nie uzasadnia przyjęcia, niejako automatycznie, obowiązku ujawnienia danych, które doprowadzą do udostępnienia danych osobowych osób fizycznych.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że z urzędu jest mu znany numer księgi wieczystej nieruchomości, na której funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa będąca stroną postępowania w sprawie I OSK 89/09. Dysponując tą informacją, poprzez wgląd do EKW ustalono jej skład (osoby fizyczne).

Odnosząc się do zarzutu nr 2 i 3, zauważył, iż D. P. w ogóle nie sprecyzował, na czym miałoby polegać zarzucane nierozważenie art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Wyjaśnił, że sądy administracyjne przetwarzają dane osobowe stron postępowania na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, tj. z uwagi na niezbędność takiego działania dla spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Przetwarzanie danych na potrzeby postępowania sądowego nie jest zatem prowadzone na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Nie ma zatem ani podstaw, ani obowiązku, by Prezes NSA występował w imieniu wnioskodawcy o wyrażenie zgody przez członków wspólnoty na de facto ujawnienie ich danych osobowych osobie postronnej. Wywodził, że przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 nie może być również rozumiany jako nakładający na podmiot przetwarzający dane (właśnie na podstawie zgody osoby, której dane dotyczą) obowiązku występowania o taką następczą zgodę w celu udostępnienia danych innym osobom, które żądają tego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązek uzyskania zgody osoby, której dane mają być przedmiotem przetwarzania, dotyczy działalności podmiotu przetwarzającego (na jego potrzeby), nie zaś chęci pozyskania tych danych, które tylko znajdują się w gestii podmiotu przetwarzającego, przez osobę zainteresowaną tym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu nr 4, stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie nazwy wspólnoty mieszkaniowej ma na celu ochronę danych osobowych członków tego podmiotu, który był stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W zakresie zarzutu nr 5, Prezes NSA zauważył, że wywieszanie wokand sądowych w dniu rozprawy z pełnymi danymi dotyczącymi strony postępowania, oprócz tego, że realizuje zasadę jawności postępowania, nosi walor porządkowy. Okoliczność, iż wokanda w dniu rozprawy wywieszana jest przed salą rozpraw sama przez się nie uzasadnia udostępnienia osobie postronnej danych dotyczących strony postępowania, które – jak w niniejszej sprawie – doprowadzą do ujawnienia danych osobowych osób fizycznych. Również okoliczność, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zamieszczają nazwy stron postępowania w swoich orzeczeniach, jest bez znaczenia w sprawie. Organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa, które reglamentuje udostępnianie danych osobowych osób fizycznych.

W ocenie Prezesa NSA niezasadny jest również zarzut nr 6 wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazujący na brak adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy ujawnieniem adresu wspólnoty mieszkaniowej a następczym ujawnieniem danych osobowych osoby fizycznej będącej właścicielem lokalu w takiej wspólnocie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie:

1) Art. 391 § 1 K.p.a. i art. 46 § 3-5 K.p.a. przez niedoręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu,

2) Art. 1 ust 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (dalej ustawy o ochronie danych osobowych) przez nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przez uznanie, iż nazwa wspólnoty mieszkaniowej zawierająca adres położenia nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, dotyczy danych osobowych osób fizycznych, tj. że stanowi dane osobowe osób fizycznych,

3) Art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przez niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, iż dane osobowe osób fizycznych będących właścicielami lokali we wspólnocie mieszkaniowej, której dotyczy wniosek skarżącego, takie jak: imię i nazwisko, nr PESEL, imiona rodziców, są danymi osobowymi zawartymi w zbiorach danych lub systemie informatycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi D.P. podkreślił między innymi, że organ wyraźnie nie odwołuje się do ochrony prywatności, jako podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej. Jest on na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych odpowiedzialny za ochronę danych. Jednakże zgodnie z art. 1 i art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych, organ obowiązany jest do ochrony jedynie tych, które dotyczą osób fizycznych. Skarżący stwierdził, że nazwa i adres wspólnoty mieszkaniowej będącej stroną sprawy o konkretnej sygnaturze i informacja, że dana wspólnota mieszkaniowa była stroną konkretnej sprawy sądowej nie stanowi danej osobowej dotyczącej żadnej osoby fizycznej. Uznanie zatem przez organ, iż nazwa i adres wspólnoty mieszkaniowej dotyczą osób fizycznych, stanowi nieprawidłową wykładnię wyrażenia "dotyczą" i "informacji o" zawartych w przepisie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Poza tym, zdaniem skarżącego, z ujawnienia nazwy i adresu wspólnoty nie wynika ujawnienie nr PESEL, imion i nazwisk, imion rodziców osób fizycznych, właścicieli lokali we wspólnocie. Adresy nieruchomości są w Polsce powszechnie dostępne, na mapach, czy na elewacjach budynków (ewidencja gruntów i budynków jest jawna, obowiązek oznaczenia budynków numerem porządkowym nieruchomości jest zgodny z Prawem geodezyjnym i kartograficznym). Adres można poznać na tablicy bądź na mapach zasadniczych, ewidencyjnych, topograficznych. dostęp ma być pełny zgodnie z Dyrektywą 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. Prezes NSA nie chce udostępnić tego, co jest już zgodnie z prawem jawne. Zgodnie z art. 24 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 9 i art. 12 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, jawne są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W myśl art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, księgi wieczyste są jawne. Przepisy dotyczące treści księgi wieczystej nakładają obowiązek uwidocznienia w księdze wieczystej m.in. imion, nazwisk, nr PESEL.

Skarżący dodał, że już uzyskał numer księgi wieczystej nieruchomości i ma w internecie dostęp do ksiąg wieczystych właścicieli lokali i ich danych osobowych. Organ zatem chroni coś, co skarżący już posiada. Skarżącego interesuje jedynie upewnienie się, że w sprawie I OSK 89/09 występuje wspólnota mieszkaniowa przy ul. [...] w W., czy też o innym numerze na tej ulicy. Argumentował, że wykładnia organu doprowadziłaby do absurdu (w zakresie udostępniania nazwy spółki akcyjnej, która np. dostarcza usługi podmiotowi publicznemu, ujawniania wykazu wspólnot mieszkaniowych obsługiwanych przez firmę zarządzającą nieruchomościami, czy też ujawnienia przez Prezesa NSA położenia lokali posiadanych lub wynajmowanych dla celów zakwaterowania sędziów).

W odpowiedzi na skargę Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł oddalenie skargi. Stwierdził, że wydanie decyzji w formie papierowej i doręczenie ich skarżącemu pocztą nie może stanowić o tym, że nie weszły do obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów nr 2 i 3, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wywodził, że fakt ujawnienia danych osobowych w rejestrze stworzonym dla określonego celu nie uzasadnia przyjęcia automatycznie obowiązku ujawnienia danych danych znajdujących się w dyspozycji Prezesa NSA. Okoliczność, że skarżący zna numery ksiąg wieczystych, a przez to dane osobowe członków konkretnych wspólnot, nie przesądza, że z tej przyczyny Prezes NSA ma zrezygnować z ochrony tych podmiotów. Odnosząc się do szeregu argumentów wskazujących na niezasadność stanowiska Prezesa NSA, organ podkreślił, że do każdego żądania udostępnienia informacji należy stosować indywidualne podejście.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoczął rozważania od stwierdzenia, że stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.

Natomiast zgodnie z art. 5 ustawy Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zasadzie i zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie tajemnic ustawowo chronionych (ust 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust 2).

Następnie Sąd zauważył, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej. Wnioskowana informacja posiada zaś przymiot informacji publicznej, ponieważ zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski, opinie podmiotów ją przeprowadzających.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zasada jawności postępowania sądowego będąca gwarancją bezstronności i niezależności sędziego podniesiona do rangi konstytucyjnej (art. 45 Konstytucji RP) nie może być stosowana bez ograniczeń, w sposób naruszający inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki, jak prawo do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) czy prawo do ochrony danych osobowych (art. 51 Konstytucji RP). Sposobem udostępniania informacji publicznej, przy jednoczesnym poszanowaniu dóbr objętych ochroną, jest anonimizacja danych chronionych, czyniona w oparciu o przepis art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych, za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (ust 1). Dane osobowe obejmują zaś wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, o ile możliwe jest zidentyfikowanie tej osoby. Tym samym za osobę możliwą do zidentyfikowania uważa się osobę, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że brak jest na gruncie prawa polskiego regulacji, która umożliwiałaby nieograniczony dostęp do danych osobowych w ramach realizacji uprawnienia do dostępu do informacji publicznej. W konsekwencji, jeżeli w treści informacji publicznej zawarte są dane umożliwiające proste ustalenie (bezpośrednio lub pośrednio) danych osobowych konkretnych osób fizycznych, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych.

W ocenie Sądu, udostępnienie D. P. żądanych danych spowodowałoby ujawnienie danych osobowych osób fizycznych współtworzących wspólnotę mieszkaniową, czym naruszona zostałaby prywatność tych osób. Podanie wnioskodawcy nazwy wspólnoty doprowadziłoby do prostego udostępnienia danych osobowych jej członków, w myśl art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie danych osobowych. Zdaniem Sądu, fakt ujawnienia danych osobowych w rejestrze stworzonym w określonym celu (m.in. do weryfikowania aktualnego statusu własnościowego nieruchomości), nie uzasadnia przyjęcia, niejako automatycznie, obowiązku ujawnienia danych, które doprowadzą do udostępnienia danych osobowych osób fizycznych. Według Sądu, nie ma znaczenia, z jaką łatwości można ustalić dane osobowe członków wspólnoty mieszkaniowej. Powszechna dostępność ksiąg wieczystych powiązana jest z koniecznością posiadania informacji co do ich numeru, który można ustalić na różne sposoby. Rzecz jednak w tym, że danych takie działanie umożliwiających (tj. ustalenie numeru księgi wieczystej) domaga się właśnie wnioskodawca. Nie znając nazwy wspólnoty, na którą w niniejszej sprawie składa się adres konkretnego budynku w Warszawie, żadna osoba nie będzie mogła w prosty sposób ustalić, kto jest członkiem tej wspólnoty. Sąd dodał, że legalne przeglądanie zawartości ksiąg wieczystych (np. poprzez portal EKW), nie umożliwia wyszukiwania ksiąg wieczystych np. po adresach, numerach działek czy nazwie współwłaściciela. Wyjątek w tym zakresie może stanowić osoba posiadająca interes prawny w odnalezieniu własności należącej do konkretnej osoby, np. wierzyciel dysponujący tytułem wykonawczym, próbujący ustalić, czy dłużnik posiada jakiekolwiek nieruchomości.

W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zapewnił realizację konstytucyjnego prawa do prywatności, przez ochronę danych osobowych członków wspólnoty mieszkaniowej. Natomiast prawo D. P. do informacji publicznej zostało zrealizowane przez udostępnienie mu zanominizowanego wyroku wraz z uzasadnieniem.

Skargę kasacyjną złożył D. P., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył w całości wyrok z dnia 24 października 2013 r. i wniósł o jego uchylenie w całości oraz przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania (opisanych na wstępie uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej):

1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 391 § 1 pkt 1 K.p.a.

- przez uznanie, iż zaskarżona decyzja organu zastała doręczona skutecznie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. przez całkowity brak w decyzji i innych pismach organu wyjaśnienia, czy organ powołuje się na inne tajemnice czy na ochronę prywatności, brak wyjaśnienia relacji między prywatnością a danymi osobowymi, brak odniesienia się do zarzutów skarżącego dotyczącego jawności adresów budynków (jawności nazw ulic i jawności numerów porządkowych nieruchomości);

3) art. 141 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.

- przez brak w uzasadnieniu odniesienia się do zarzutów skarżącego zawartych w skardze.

II. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej

• przez nieprawidłową wykładnię

- przez uznanie, iż dane osoby fizycznej ujawnione w księdze wieczystej należą do sfery prywatności,

- przez uznanie, iż prywatność osoby fizycznej stanowią dane ujawnione zgodnie z prawem w jawnym rejestrze publicznym,

• przez nieprawidłowe zastosowanie

- przez uznanie, iż udostępnienie informacji zawierającej adres nieruchomości (lub numer ewidencyjny) prowadzi do naruszenia prywatności konkretnych osób fizycznych uwidocznione w księgach wieczystych (dział I, II, III i IV) prowadzonych dla gruntu, budynku i lokalu położonych pod tym adresem;

2) art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przez nieprawidłową wykładnię przez uznanie, iż adres nieruchomości stanowiącej nieruchomość wspólną w rozumieniu przepisów o własności lokali (adres wspólnoty mieszkaniowej) stanowi daną osobową konkretnej osoby fizycznej;

3) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez nieprawidłowe zastosowanie przez uznanie, iż przepis ten sądy mogą stosować w procesie stosowania prawa, zwłaszcza, gdy sądy nie mają możliwości ustalanie okoliczności faktycznych związanych z celem żądania udostępnienia informacji publicznej – art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 w związku z art. ustawy o ochronie danych osobowych przez niezastosowanie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Jako nietrafne ocenił zarówno zarzuty materialne, jak i procesowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć trzeba, że skarga kasacyjna nie zawiera wyodrębnionej części konstrukcyjnej jaką stanowi uzasadnienie podstaw kasacji. Spostrzeżenie to jest istotne o tyle, że przepis art. 176 P.p.s.a., wśród wymogów skargi kasacyjnej wymienia przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wadliwość ta, z uwagi na zawarcie w części opisów naruszeń stwierdzeń mających charakter uzasadnienia, nie skutkowała odrzuceniem skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe. Wbrew zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 391 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzje organu zostały doręczone skutecznie. Zgodnie z art. 391 § 1 K.p.a., doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r., poz. 1422), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków:

1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej;

2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny;

3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny.

Pismami były w tym przypadku decyzje administracyjne. W myśl art. 109 § 1 K.p.a., decyzje doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z przepisu art. 109 § 1 K.p.a. wynika, że stronom doręcza się decyzję, a więc jej oryginał, a nie odpis. Strona uprawniona jest do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, dokumentu, jakim jest decyzja sporządzona na piśmie (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 443). Za pomocą środków komunikacji elektronicznej można doręczyć decyzję wydaną w formie dokumentu elektronicznego, a więc opatrzoną bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisem osobistym (art. 107 § 1 zdanie pierwsze in fine K.p.a.). Nie jest więc możliwe uwzględnienie żądania doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdy decyzja nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego. Jeśli decyzja, z powodu braku możliwości wydania w formie dokumentu elektronicznego, zostaje wydana w formie pisemnej, to doręczenie jej stronie na piśmie nie narusza art. 109 § 1 oraz art. 391 § 1 K.p.a., nawet gdy został spełniony jeden z warunków określonych w punktach 1-3 tego ostatniego przepisu. Do braku możliwości technicznych, w przypadku doręczenia decyzji, należy zaliczyć nieposiadanie przez osoby podpisujące decyzje w imieniu organu, bezpiecznych podpisów elektronicznych weryfikowanych za pomocą kwalifikowanego certyfikatu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W konsekwencji należy uznać, że doręczenie skarżącemu obu decyzji organu w formie pisemnej, mimo żądania doręczenia ich w formie dokumentu elektronicznego, było zgodnie z wyżej powołanymi przepisami regulującymi doręczenie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 2297/13, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów skarżącego zawartych w skardze. Z trzech podniesionych w skardze zarzutów, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 391 § 1 K.p.a. i art. 46 § 3-5 K.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W tym zakresie zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak jednak wynika z rozważań powyżej w niniejszym uzasadnieniu przedstawionych, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Do zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, Sąd pierwszej instancji odniósł się, poprzez wskazanie tych przepisów tej ustawy, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyjaśnienie swojego stanowiska w tych kwestiach. W uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić zarzuty zawarte w skardze oraz podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było one jedynie syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia tak rozumiany obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi. Dodać jeszcze można, że na gruncie tej podstawy kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku.

Bezpodstawne jest powiązanie omawianego zarzutu z art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten zawiera dyspozycję rozstrzygania w granicach sprawy, przy braku związania: zarzutami skargi, wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Ewentualne nieustosunkowanie się do zarzutów skargi nie jest zatem związane z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a.

Nie są zasadne zarzuty materialnoprawne. W odniesieniu do przepisów konstytucyjnych, Sąd pierwszej instancji nie powołał się na normę sformułowaną w art. 31 ust. 3. Stwierdził natomiast, że podniesiona do rangi konstytucyjnej zasada jawności postępowania sądowego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), nie może być stosowana bez ograniczeń, w sposób naruszający inne konstytucyjne prawa i wolności, takie jak prawo do prywatności (art. 47 Konstytucji RP), czy prawo do ochrony danych osobowych (art. 51 Konstytucji RP). W sprawie nie chodziło więc o zastosowanie zasady proporcjonalności w ograniczeniu praw i wolności, ale o rozstrzygnięcie uwzględniające różne prawa mające konstytucyjne umocowanie (prawo dostępu do informacji publicznej oraz prawo do prywatności i ochrony danych osobowych).

Nie jest usprawiedliwiona materialna podstawa kasacji w zakresie błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 782). Zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Z przepisu tego nie wynika, aby umieszczenie danych osobowych w rejestrze publicznym, w tym także w księdze wieczystej prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) powodowało utratę cechy prywatności tych danych. Imię i nazwisko osoby fizycznej należą do danych osobowych bez względu na to, czy figurują w rejestrach. Zarzut błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że dane osoby fizycznej ujawnione w księdze wieczystej należą do sfery prywatności, jest więc bezzasadny.

Innym zagadnieniem jest natomiast, czy takie umieszczenie wywołuje skutki w zakresie ochrony tych danych, przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Co do zasady więc sfera prywatności jest chroniona przytoczonym przepisem. Niezastosowanie się do zakazu ustanowionego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze, może nastąpić jedynie w razie obowiązywania regulacji szczególnej. Odstępstwa od tej reguły są przewidywane w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto, należy brać pod uwagę dyspozycje przepisów art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy. Niezależnie od tego, stosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać przepisy ustawy mającej za przedmiot ochronę danych osobowych. Dane osobowe, w tym także imię i nazwisko osoby fizycznej, stanowią sferę prywatności osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjątki od zasady ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej wymienione są w art. 23 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Ujawnienie danych osobowych w jawnym rejestrze publicznym prowadzonym przez inny podmiot, niż adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie jest okolicznością wymienioną w przepisach ustanawiających wyjątki od reguły z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również zatem nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 2 poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Z uwagi na brak w skardze kasacyjnej argumentacji mającej wykazać tezę o zwolnieniu z ochrony danych osobowych ujawnionych w rejestrach, czy też w księdze wieczystej oraz niepodania norm, na podstawie których teza ta została zbudowana, nie jest możliwe szczegółowe odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Można jednak zauważyć, że przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, na który skarżący powołał się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w odrębnym, nieuzasadnionym zarzucie skargi kasacyjnej, zezwala na przetwarzanie danych osobowych, gdy jest to niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Dla spełnienia obowiązku informowania o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest niezbędne ujawnienie danych osobowych osób fizycznych będących stroną tego postępowania. Z przepisów art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek informowania o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zrealizowany, gdy dane osobowe osób fizycznych uczestniczących w tym postępowaniu zostaną, w informacji udostępnionej przez sąd administracyjny, zanonimizowane.

Nie ma także żadnych podstaw do przyjęcia, że na ujawnienie danych osobowych zezwala w niniejszej sprawie art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie danych osobowych. Skarżący nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie danych osobowych. Warto jednak zauważyć, że przetwarzanie danych stron przez sądy administracyjne ma miejsce tylko w zakresie niezbędnym dla wypełnienia prawnie określonych celów realizowanych przez te sądy. Celem tym jest rozpoznawanie spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych. Dla osiągnięcia tego celu nie jest niezbędne przetwarzanie danych polegające na ujawnianiu danych osobowych stron w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od tego, zachodzi zastrzeżenie, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 5 in fine ustawy o ochronie danych osobowych.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że dane osobowe obejmują wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Wynika to zresztą wprost z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Sąd prawidłowo zastosował ten przepis do nazwy, a więc także adresu wspólnoty mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W pełni należy zgodzić się z argumentacją Sądu oraz organu, według której, ujawnienie nazwy wspólnoty mieszkaniowej, będącej stroną w sprawie I OSK 89/09, umożliwiłoby zidentyfikowanie osób fizycznych tworzących wspólnotę mieszkaniową, przy pomocy działań, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, a jednocześnie nie wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu i działań (art. 6 ust. 3).

W rezultacie Sąd słusznie zaakceptował stanowisko organu, polegające na zastosowaniu wobec wniosku przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na to, że udostępnienie informacji zawierającej adres nieruchomości prowadziłoby do naruszenia prywatności osób tworzących wspólnotę mieszkaniową istniejącą w budynku należącym do tej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 P.p.s.a.