Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 792/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83 i  art. 84
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 155 kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na usunięcie drzew kolidujących z budową pawilonu handlowo-usługowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania P. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W., z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], zezwalającej, w punkcie 1 rozstrzygnięcia, P. P. na usunięcie drzew rosnących na działce nr 54 i nr 56/1, AM -[...], obręb Z. we W. za naliczeniem opłaty, poprzez zastąpienie obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew zezwoleniem na zastąpienie objętych postępowaniem drzew, drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew oraz odroczeniem na okres 3 lat zapłaty naliczonej opłaty.

Na uzasadnienie rozstrzygnięcia podano, że P. P. pismem z dnia [...] r. (data wpływu: 27 grudnia 2011 r.) wystąpił do organu pierwszej instancji, na podstawie art. 155 k.p.a., o zmianę punktu 1 rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], zezwalającej P. P. na usunięcie drzew kolidujących z inwestycją budowy pawilonu handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu, na nieruchomości położonej przy ul. P. / ul. C. we W., poprzez zastąpienie obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew zezwoleniem na zastąpienie objętych postępowaniem drzew, drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew oraz odroczeniem na okres 3 lat zapłaty naliczonej opłaty. Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji stwierdził w decyzji kończącej postępowanie, że kwestia nasadzeń zastępczych, terminu posadzenia innych drzew i krzewów oraz odroczenia opłaty nie była przedmiotem rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego) zamieszczonego w decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Organ nie rozstrzygał w przedmiocie takich żądań, bo strona takich żądań, w postępowaniu zwykłym o wydanie zezwolenia, nie zgłaszała. Tymczasem na podstawie art. 155 k.p.a. organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy, lecz do dokonania weryfikacji wydanej już decyzji.

W odwołaniu P. P. zarzucił decyzji organu I instancji błędną wykładnię art. 155, w zw. z art. 154 § 2 k.p.a., polegającą na uznaniu, że zmiana decyzji ostatecznej może dotyczyć wyłącznie decyzji niewykonanej; naruszenie art. 155 k.p.a., w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, polegające na błędnym uznaniu, że możliwość nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych uzależniona jest wyłącznie od wniosku inwestora; naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania obywateli do organów państwa, przejawiające się w prowadzeniu postępowania w sposób zmierzający wyłącznie do negatywnego rozpoznania wniosku strony, bez dokonywania jakiejkolwiek analizy w zakresie zasadności dokonania zmiany ostatecznej decyzji, w szczególności z uwagi na korzystny wpływ zmiany środowisko; naruszenie art. 107 § 3 i § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, że strona w podaniu z dnia 22 grudnia 2011 r. zażądała zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., punktu 1 rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]. Zmiana miałaby polegać na zastąpieniu obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew zezwoleniem na zastąpienie objętych postępowaniem drzew drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew oraz odroczeniem na okres 3 lat zapłaty naliczonej opłaty. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przesłanki zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. są określone w tym przepisie wyczerpująco. Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie wyczerpują one jednak wszystkich warunków zmiany decyzji ostatecznej.

Zdaniem kolegium strona w odwołaniu błędnie zawęziła dopuszczalność zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. tylko do przesłanek wymienionych w tym przepisie expressis verbis. Tymczasem inne ograniczenia i zakazy w stosowaniu przepisu art. 155 k.p.a., choć niewynikające wprost z jego brzmienia, można wyprowadzić w drodze wykładni z całego systemu przepisów prawa administracyjnego. Przede wszystkim zwrócono uwagę na nadzwyczajny charakter instytucji zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Z tego powodu - jak wskazuje się w judykaturze i literaturze -dopuszczalność stosowania art. 155 k.p.a. występuje wtedy, gdy zachodzi tożsamość sprawy rozpatrywanej w postępowaniu pierwotnym i nadzwyczajnym (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 marca 2011 r., II GSK 326/10, LEX 992355). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Stąd też wynikają poglądy judykatury zgodnie, z którymi: decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., II OSK 106/10, LEX 952939), albo: prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest zatem w tym trybie -co do zasady zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata, czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., l OSK 339/10, LEX 745219). Jak trafnie wskazał organ pierwszej instancji - kwestia nasadzeń zastępczych, terminu posadzenia innych drzew i krzewów, odroczenia opłaty nie była przedmiotem pozytywnego rozstrzygnięcia zamieszczonego w zezwoleniu z dnia [...] r. nr [...]. Strona w podaniu z dnia 6 września 2010 r. nie wnioskowała o nasadzenia zastępcze, a organ z urzędu nie rozstrzygnął w takim przedmiocie (bo i nie miał takiego obowiązku). Zezwolenie na usunięcie drzew było więc bezwarunkowe (nie zawierało zlecenia nasadzeń zastępczych) i zostało wydane wyłącznie na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) zgodnie z którym: usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości.

Dalej stwierdzono, że uwzględnienie żądania strony prowadziłoby do wydania zezwolenia o odmiennym charakterze, bo warunkowego. Zezwolenie warunkowe jest wydawane nie tylko na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ale także na dodatkowej podstawie materialnoprawnej, zamieszczonej w art. 83 ust. 3 i art. 84 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody: wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zgodnie zaś z art. 84 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody: opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Jeśli więc dodatkowe zastrzeżenia miałyby zostać zamieszczone w decyzji administracyjnej, to ich podstawą prawną byłyby właśnie cytowane powyżej art. 83 ust. 3 oraz art. 84 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody. Skoro w momencie wydania pierwotnego zezwolenia na usunięcie drzew, jego udzielenie nie zostało "uzależnione od (...) zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami", to reformatoryjna zmiana zezwolenia, w trybie art. 155 k.p.a., nie mieściłaby się w granicach pierwotnie załatwionej sprawy i orzeczonych wówczas uprawnień oraz obowiązków. Implikowałoby to konieczność orzekania na nowej podstawie prawnej, o nowych obowiązkach i uprawnieniach oraz na nowej podstawie faktycznej. Trzeba byłoby przeprowadzić w nowym zakresie postępowanie dowodowe, a ustalenia w tym zakresie powinny być poparte rzetelnie zgromadzonym materiałem dowodowym. Ponadto uprawnienie z punktu 1 rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] r. nr [...] zostało wykonane, a zmiana decyzji miałaby zapaść w odmiennym stanie faktycznym. Przedmiotowe drzewa zostały bowiem już usunięte. Strona przystąpiła do wykonywania decyzji w zakresie przyznanego jej uprawnienia i usunęła drzewa z terenu inwestycji (por. pismo uzupełniające z dnia 14 marca 2012 r.). Nie można więc zmienić zezwolenia na usunięcie drzew określonych w pkt. 1 decyzji z dnia [...] r., poprzez wprowadzenie warunku dokonania nasadzeń zastępczych, bo brak jest tożsamość podstawy faktycznej sprawy zezwolenia udzielonego w pkt. 1 rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] r. i sprawy jego zmiany w trybie art. 155 k.p.a. W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy wykonanie decyzji - wbrew odmiennemu stanowisku odwołującego się - ma znaczenie dla oceny niedopuszczalności zmiany zezwolenia w trybie art. 155 K.p.a., bo zmianie uległ stan faktyczny sprawy.

Rekapitulując, kolegium stwierdziło, że zmiana decyzji, poprzez udzielenie stronie zezwolenia warunkowego, nie mieści się w granicach uprawnień i obowiązków, podstawy prawnej i faktycznej zezwolenia udzielonego w pkt. 1 rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] r. Jest to wystarczająca podstawa do odmowy zmiany zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. Kwestia nasadzeń zastępczych jest nową kwestią i wbrew temu, co pisze odwołujący się, jest to prawna przeszkoda do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zarzut odwołującego się, że skoro "w wyniku rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie ma drzew Organ ma możliwość wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i określającej z tego tytułu opłatę albo decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i nakładającej obowiązek zastąpienia ich innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż usuwane, (to) nie ma prawnych przeszkód, aby dokonać zmiany ww. decyzji w trybie art. 155 K.p.a. w granicach dopuszczonych przez powyższe przepisy (...) czyli granicach przewidzianych przepisami ustawy o ochronie przyrody", jest zatem chybiony. Ponadto warunkiem zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby zmianie lub uchyleniu decyzji nie sprzeciwiał się przepis szczególny. Kolegium zwróciło uwagę, że ustawa o ochronie przyrody przewiduje, w zakresie opłaty ustalonej bezwarunkowym, ostatecznym zezwoleniem na usunięcie drzew, możliwość udzielenia ulgi w postaci rozłożenia jej na raty lub przesunięcia terminu jej płatności. Nie przewiduje zaś udzielania innych ulg w zakresie opłaty ustalonej ostatecznym zezwoleniem. Wprowadzenie więc do takiego zezwolenia obowiązku nowych nasadzeń w trybie art. 155 k.p.a., a w konsekwencji obligatoryjne odroczenie terminu płatności opłaty, a w przyszłości ewentualne jej obligatoryjne umorzenie, pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy. Nadto instytucję odroczenia opłaty z art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody stosuje się tylko do opłaty niewymagalnei. Tymczasem opłata ustalona decyzją z dnia [...] r. jest już wymagalna. Gdyby jednak hipotetycznie przyjąć, że zachodzi tożsamość sprawy, to należy zwrócić uwagę na niespełnienie przesłanek zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.: "przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony".

W tym kontekście należy zauważyć, że za zmianą pkt 1 zezwolenia z dnia [...] r. nie przemawia interes społeczny. Środki uzyskane z tytułu uiszczonej opłaty są przeznaczone na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej (por. art. 400a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Zmiana zaś zezwolenia w sposób żądany przez stronę, prowadziłaby do udzielenia ulgi (odroczenia terminu płatności), a w konsekwencji mogłaby prowadzić do obligatoryjnego umorzenia należności z tytułu ustalonej opłaty, na podstawie art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. W interesie społecznym nie leży zmiana decyzji, prowadząca do rezygnacji ze środków przeznaczonych na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Z kolei słusznego interesu własnego strona upatruje w fakcie złożenia wniosku (jak stwierdziła w odwołaniu "kwestia zgodności dokonania zmiany decyzji ze słusznym interesem strony wynika wprost z wniosku skarżącego"). W ocenie Kolegium sam fakt złożenia przez stronę wniosku o zmianę zezwolenia nie jest interesem kwalifikowanym jako słuszny. Ponadto, zgodnie z decyzją z dnia [...] r., odwołujący się miał prawny obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Odwołujący się korzystał ze środowiska. Zgodnie z udzielonym zezwoleniem usunął drzewa. Korelatem przyznanego uprawnienia był zaś obowiązek uiszczenia opłaty. Odwołujący się tego obowiązku nie wykonał. W opisanej wyżej sytuacji, zdaniem Kolegium, wniosek odwołującego się nie został oparty na interesie, który można znać za słuszny. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna (termin podstawowy). Przekroczenia terminu uiszczenia opłaty, skutkuje z mocy prawa powstaniem obowiązku zapłaty odsetek (por. art. 87 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). Racjonalny prawodawca założył, że korzystający ze środowiska wnosi opłaty za usunięte drzewa w terminie, bez wezwania i przymusowej ich egzekucji. Skoro zatem strona nie odwołała się od decyzji pierwotnej i przystąpiła do wykonywania zezwolenia w zakresie uprawnień, nie uiszczając jednocześnie opłaty, to jego działanie nie może zostać zaakceptowane poprzez wydanie przez organy decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ taka decyzja sankcjonowałaby stan niezgodny z prawem. Obligatoryjne odroczenie terminu płatności, ewentualne obligatoryjne umorzenie opłaty, stanowiłyby gratyfikację za nieprzestrzeganie prawa, czym bez wątpienia jest niewykonanie decyzji z dnia [...] r. w zakresie obowiązku pieniężnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, dotyczących innych postępowań administracyjnych oraz bezczynności w postępowaniu o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., kolegium stwierdziło, że nie mają one w sprawie znaczenia. Przedmiotem prowadzonego postępowania jest weryfikacja wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia: określenia skutków prawnych zaistnienia wskazanych w art. 155 k.p.a. przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo. Na weryfikację tę nie mają wpływu wadliwości aktów administracyjnych wydanych w innych postępowaniach administracyjnych, czy nawet przewlekłość przedmiotowego postępowania, potwierdzona postanowieniem Kolegium z dnia [...] r. ([...]). Oceniając zaś uzasadnienie decyzji pierwszoinstacyjnej kolegium przyznało rację odwołującemu się, że jest ono wadliwe. Nie zawiera np. uzasadnienia prawnego i jest lakoniczne. Jednak samo rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. W związku z tym kolegium utrzymało decyzję w mocy, a w zakresie uzasadnienia uzupełniło rozstrzygnięcie pierwszoinstacyjne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniósł P. P., który zarzucił jej naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 w zw. z art. 154 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiana decyzji ostatecznej we wskazanym trybie może dotyczyć wyłącznie decyzji niewykonalnej, gdy tymczasem ustawodawca uzależnił wzruszenie w trybie art. 155 Kpa decyzji od zgodności tego wzruszenia z interesem społecznym i słusznym interesem jednostki (strony) oraz od braku naruszenia przepisu szczególnego. Dalej zarzucono naruszenie art. 155 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zmianie decyzji sprzeciwia się przepis szczególny, podczas gdy nie istnieje przepis szczególny, który wyłączałby możliwość dokonania zmiany decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w tym trybie, a także naruszenie art. 155 w zw. z art. 7 Kpa, w konsekwencji naruszenie zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, że stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydania decyzji z dnia [...] r. uległ zmianie, podczas gdy prawidłowe ustalenia prowadzą do wniosku, że organ procedował w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Wskazano również na naruszenie art. 155 Kpa w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, polegające na błędnym uznaniu przez organ, że możliwość nałożenia obowiązku zastąpienia objętych postępowaniem drzew innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew uzależniona jest od wniosku inwestora, gdy tymczasem obowiązek taki może być nałożony z własnej inicjatywy organu, dla którego wartością nadrzędną powinien być stan i dobro środowiska przyrodniczego. Zauważono również błędy w ustaleniu stanu faktycznego przejawiające się w automatycznym uznaniu, iż uiszczenie naliczonej opłaty ma znacznie wyższy walor dla środowiska niż dokonanie nasadzeń zastępczych na terenie inwestycji, gdy tymczasem organ nie będzie w stanie wpłynąć na poprawę terenu objętego inwestycją i należącego do Strony nawet wówczas, gdy otrzyma opłatę, co przeczy powyżej przyjętej tezie. Zarzucono również naruszenie art. 6, 7, 8, 61 § 1, 77 § 1 i 80 Kpa, polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się wprowadzeniu postępowania w sposób zmierzający do negatywnego rozpoznania wniosku strony, bez dokonywania jakiejkolwiek analizy w zakresie zasadności dokonania zmiany decyzji ostatecznej w szczególności z uwagi na korzystny wpływ zmiany na środowisko oraz naruszenie art. 12 § 1 Kpa, poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie. Autor skargi wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że Prezydent W., decyzją z dnia [...] r. zezwolił stronie skarżącej na usunięcie wskazanych w tym akcie drzew rosnących na działkach nr 54, 56/1, AM-[...], obręb Z., kolidujących z planowaną inwestycją budowy pawilonu handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu i drogami do posesji przy ul. P./C. we W., w terminie do 31.12.2010 r. za naliczeniem opłaty na konto Gminy W. w łącznej kwocie 174 567,86 zł. Następnie w dniu 4 listopada 2010 r. skarżący przedłożył ww. organowi ochrony przyrody wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] r. co do tego rozstrzygnięcia poprzez wydanie zezwolenia na zastąpienie objętych postępowaniem drzew, drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew oraz odroczenie na okres 3 lat zapłaty naliczonej opłaty. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent W. odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] r. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia organ odwoławczy w dniu [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu [...] r. Prezydent W. postanowieniem odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] r. zezwalającej na usunięcie drzew co do rozstrzygnięcia, poprzez wydanie zezwolenia na zastąpienie objętych postępowaniem drzew, drzewami w liczbie nie niniejszej niż liczba usuwanych drzew oraz odroczenie na okres 3 lat zapłaty naliczonej opłaty podkreślając, iż wniosek strony jest "faktycznie żądaniem zmiany rozstrzygnięcia decyzji". Na powyższe postanowienie, zgodnie z pouczeniem w nim zawartym, strona skarżąca zażaliła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.. Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, organ odwoławczy stwierdził jego niedopuszczalność (postanowienie z dnia [...] r.). Następnie strona skarżąca w dniu 22 grudnia 2011 r. zażądała od organu, który wydał zezwolenie na usunięcie drzew, zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa, polegającej na zastąpieniu obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew zezwoleniem na zastąpienie objętych postępowaniem drzew, drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew oraz odroczenie na okres 3 lat zapłaty naliczonej opłaty. Prezydent W. aktem administracyjnym z dnia [...] r. odmówił zmiany swojej decyzji w żądanym zakresie. W jego uzasadnieniu organ jedynie wskazał na zdanie ujęte w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. i skonstatował, że na podstawie art. 155 Kpa organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy, lecz do dokonania weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej.

W ocenie skarżącego istotą postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 Kpa jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji. Jak wynika z tego przepisu, decyzja taka może być zaś wzruszona w każdym czasie, a organ, orzekając o tym, działa w I instancji. Ustawodawca w sposób jednoznaczny rozstrzygnął, iż możliwość skorzystania z trybu przewidzianego w art. 155 nie jest ograniczona barierami czasowymi (tak jak w przypadku wznowienia postępowania - art. 146 Kpa i stwierdzenie nieważności - art. 156 § 2 kpa). Nie uzależniono również zastosowania zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa od jej częściowego wykonania, czy też niewykonania. Skoro decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. jest ostateczna to mogła być wykonana. Decyzje administracyjne są bowiem wykonalne w momencie gdy stają się ostateczne, co nie powoduje jednak automatycznie braku możliwości zmiany tej decyzji w pozostałym (niewykonanym) zakresie. Możliwość taka zagwarantowana jest na mocy art. 16 § 1 zd. 2 Kpa.

Odnosząc się do argumentów sformułowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym rozstrzygnięciu, Strona skarżąca podkreśliła, iż ich nie podziela. Strona skarżąca nie kwestionuje tego, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Jednakże, czego organy orzekające w niniejszej sprawie nie dostrzegły, tożsamości sprawy pierwotnej i sprawy prowadzonej według przepisu art. 155 Kpa faktycznie istnieje. Jak wskazuje orzecznictwo sądowe, decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 Kpa zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Nie ulega wątpliwości, iż tożsamość podmiotowa występuje w niniejszej sprawie. Tak jak i tożsamość przedmiotowa. Przedmiotem decyzji, o zmianę Której skarżący wystąpił, było zezwolenie na usunięcie drzew rosnących przy ul. P. kolidujących z planowaną inwestycją budowy pawilonu handlowo-usługowego. Rzeczone zezwolenie zostało udzielone, a to nabyte prawo nie uległo zmianie. Zatem, czego nie zauważyły organy, skarżący wniósł o zmianę decyzji z dnia [...] r. w części dotyczącej nie samego zezwolenia, a w części dotyczącej rekompensaty, jaką uprawniony w zezwoleniu podmiot powinien na rzecz środowiska ponieść w związku z uzyskanym uprawnieniem. Stąd strona skarżąca wystąpiła o zastąpienie obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew obowiązkiem zastąpienia objętych postępowaniem drzew, drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew oraz odroczenie na okres 3 lat zapłaty naliczonej kary.

Analizując regulację wynikającą z art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, zaakcentować należy, iż zarówno wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu. Organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody, jak też ustalić opłatę za usunięcie drzew bądź nałożyć obowiązek polegający na przesadzeniu drzew w inne miejsce lub zastąpienia drzew wycinanych innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba drzew usuwanych. W kompetencjach Prezydenta W. mieściło się rozważenie jaka rekompensata należy się za usunięcie wnioskowanych drzew, gdyż formę wyrównania uszczerbku w środowisku ustawodawca powierzył uznaniu organu administracji. W związku z tym, co należy podkreślić, dokonując wyboru formy rekompensaty organ nie jest zobowiązany do zastosowania innej procedury, czy też przeprowadzenia dwóch różniących się od siebie postępowań dowodowych. Niezależnie od tego, czy wydając zezwolenie na usunięcie drzew organ nałoży obowiązek uiszczenia opłaty, czy też uzależni zezwolenie od dokonania nasadzeń zastępczych, postępowanie poprzedzające wydanie decyzji prowadzone jest w tym samym trybie, w ramach tego samego postępowania dowodowego (przede wszystkim po przeprowadzeniu oględzin w terenie i analizie złożonych przez wnioskodawcę dokumentów). Nie sposób zgodzić się więc – zdaniem skarżącego - z argumentem organu, według którego z uwagi na niewnioskowanie przez skarżącego w podaniu z dnia 6 września 2010 r. o nasadzenie zastępcze, organ nie miał obowiązku w takim przedmiocie rozstrzygać. Po pierwsze zaznaczyć należy, że kwestia ta nie stanowi elementu wniosku inicjującego wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Treść wniosku zakreśla art. 83 ust. 4 ustawy, który nie wymienia obowiązku wskazania rekompensaty za usunięcie drzew. Po wtóre, obowiązkiem organu administracji jest dbałość o przyrodę. Organ wydając zezwolenie jest zobowiązany do poszukiwania rozwiązań korzystnych zarówno dla interesu publicznego, jak dla podmiotu wnioskującego o usunięcie drzewa. Powyższe dowodzi, zdaniem skarżącego, że wybór pomiędzy opłatą za korzystaniem ze środowiska, a nałożeniem obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych przeprowadza organ właściwy do wydania zezwolenia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie istnieje tożsamość praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej ze sprawą zakończoną orzeczeniem wydanym w sprawie decyzji z dnia [...] r. Co istotne w niniejszej sprawie — wnioskodawca jeszcze na etapie decyzji nieostatecznej wystąpił do organu I instancji o uzupełnienie tej decyzji co do rozstrzygnięcia, poprzez wydanie zezwolenia na zastąpienie objętych postępowaniem drzew, drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. Wówczas organ ten uznał, iż powyższe może nastąpić w trybie zmiany, a nie uzupełnienia decyzji. Następnie po złożeniu przez skarżącego stosownego wniosku o zmianę organ ten uznał, iż w tym trybie nie istnieje możliwość modyfikacji decyzji we wnioskowanym zakresie. Nie można również, zdaniem skarżącego, zrównywać okoliczności wykonania w części decyzji z odmiennym stanem faktycznym sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] r. i sprawy jego zmiany w trybie art. 155 Kpa.

W ocenie skarżącego, niepodobna zgodzić się z podglądem organów wydających zaskarżone decyzje, że wniosek o zmianę decyzji dotyczy kwestii nowych. Materia nasadzeń zastępczych nie jest rzeczą nową w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, zaś wykonanie w części decyzji nie ma znaczenia dla procedury zmiany decyzji ostatecznej po myśli art. 155 Kpa. Za powyższym przemawia powszechna praktyka organów i sądów zmiany w trybie art. 155 kpa terminowych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Gdyby uznać natomiast pogląd prezentowany przez organy w niniejszej sprawie, iż przystąpienie do wykonania decyzji uniemożliwia jej zmianę, wówczas nie można byłoby zmienić terminowej decyzji, w oparciu o którą inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu, a w praktyce przecież nie budzi żadnej wątpliwości możliwość ich zmiany w trybie art. 155 kpa w przypadku, gdy dojdzie do ziszczenia się przesłanek wskazanych w tym przepisie. Pokusić się nawet można o stwierdzenie, że organy podejmujące zaskarżone rozstrzygnięcia rozszerzająco traktują przesłanki zmiany decyzji ostatecznej, pomimo ogólnej zasady, że okoliczności uzasadniające skorzystanie z trybów nadzwyczajnych powinny być interpretowane ściśle.

Strona skarżąca podkreśliła, że żądana zmiana decyzji dotyczy kwestii rozstrzygniętych decyzją Prezydenta W., a nie kwestii nowych. Zawnioskowana zmiana rozstrzygnięcia w trybie art. 155 Kpa uzasadniona jest więc faktem, że postępowanie prowadzone jest w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, a forma wyrównania negatywnego wpływu usunięcia drzew na środowisko przyrodnicze winna być oceniana przez cele i zasady ochrony przyrody. Wobec tego, stwierdzenie Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że zmianie decyzji sprzeciwiają się przepisy art. 84 ust. 4, art. 86 ust. 3, art. 86 ust. 6 ustawy nie można uznać za zasadne. Ani powyżej wymienione przepisy ani inne przepisy szczególne nie wyłączają możliwości dokonania zmiany, w trybie art. 155 Kpa, decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Dodać przy tym należy, że zacytowane przez Kolegium na str. 5 decyzji przepisy ustawy nie sprzeciwiają się zmianie omawianej decyzji w trybie art. 155 Kpa. Co istotne, jak wskazuje się w doktrynie zakaz zmiany decyzji w omawianym trybie może wprost wynikać z przepisu szczególnego lub "może być wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r., sygn. akt: IV SA 888/97).

Dalej wskazano, że niezrozumiałe dla skarżącego jest arbitralne twierdzenie Kolegium oparte w oderwaniu od niniejszej sprawy, iż uiszczenie opłaty przeznaczonej na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowi lepsze dobro dla środowiska niż dokonanie nasadzeń na terenie nieruchomości, która w wyniku planowanej inwestycji została pozbawiona roślinności. Niczym nie uzasadniony jest zatem pogląd, iż wprowadzenie obowiązku nowych nasadzeń związanego z odroczeniem terminu płatności opłaty pozostaje w sprzeczności z wymienionymi przepisami. Nie ma także racji organ odwoławczy utrzymując, że nie zostały spełnione przesłanki zmiany decyzji na podstawie art. 155 Kpa mówiące o interesie społecznym lub słusznym interesie strony. Pojęcie "interes społeczny" jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Pojęcie interesu społecznego nie może być identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11 wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK, str. 525-526). Skarżący jest gotowy do zastąpienia usuniętych drzew innymi drzewami, tak aby teren ten nie utracił walorów przyrodniczych. Dokonanie nasadzeń na terenie nieruchomości, z której usuwane są drzewa (dz. nr 54) oraz na nieruchomości sąsiedniej istotnie wpłynie na poprawę stanu środowiska wskazanych nieruchomości. Ewidentnie – zdaniem skarżącego – organ odwoławczy nie dowiódł nieistnienia okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie negatywne ze względu na interes społeczny. Kolegium niewłaściwie uznało, że w interesie społecznym nie leży zmiana decyzji prowadząca do rezygnacji ze środków przeznaczonych na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, skoro nie może on być identyfikowany z interesem ekonomicznym lub fiskalnym. Strona skarżąca podkreśliła również, że słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 Kpa i który występuje w niniejszej sprawie, to interes godny ochrony i taki, który nie stoi w sprzeczności z prawem. Skarżący chce bowiem dokonać nasadzeń zastępczych, które będą służyć wszystkim korzystającym ze środowiska. W świetle celów ustawy o ochronie przyrody oraz z samej definicji kompensacji, która oznacza zrównoważenie lub wyrównanie braku, niedoboru lub ujemnego charakteru czegoś wynika, iż nałożenie obowiązku nasadzeń winno mieć miejsce w przypadku wycinki drzew zdrowych (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie).

Odnośnie do dalszych zarzutów skargi podano, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa. Przede wszystkim nie zbadały i nie przeanalizowały będącej w ich posiadaniu dokumentacji pod kątem wpływu usunięcia wskazanych w decyzji drzew na walory środowiskowe nieruchomości, z której drzewa zostały usunięte, jak również nieruchomości sąsiednich. Nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby wykazać, że dokonanie nowych nasadzeń, a zatem zmiana decyzji we wnioskowanym zakresie jest zasadna z punktu widzenia interesu społecznego. Tym bardziej bowiem wniosek o zmianę powinien być rozpoznany bardzo wnikliwie, gdyż umożliwiał organowi wypełnienie obowiązku, który na etapie pierwotnego wniosku został przez niego zaniedbany i zlekceważony. Ponadto takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Tymczasem organy władne do rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie nie wzięły wskazanych we wniosku o zmianę decyzji okoliczności pod uwagę i błędnie z góry założyły, iż w niniejszej sprawie nie występuje tożsamość przedmiotowa sprawy ze względu na usunięcie objętych zezwoleniem drzew. Brak rozważań w tym zakresie powoduje, iż w sprawie nie wydano decyzji uznaniowych, lecz rozstrzygnięcia dowolne. Tym samym, przy wydaniu zaskarżonych decyzji, doszło do naruszenia przepisów procesowych art. 6, art. 7, art. 77 § i Kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ zauważył, że zarzuty skarżącego i ich uzasadnienie w zasadniczej części nie jest nowe. Identyczne skarżący przedstawiał w toku postępowania odwoławczego.

Odnosząc się do kwestii nowych kolegium stwierdziło, że z wniosku z dnia 4 listopada 2010 r., sporządzonego i podpisanego przez skarżącego, było prowadzone odrębne od obecnego postępowanie o uzupełnienie decyzji, co do rozstrzygnięcia, na podstawie art. 111 § 1 K.p.a.. Postępowanie w sprawie uzupełnienia zakończyło się wydaniem postanowienia z dnia [...] r. o odmowie uzupełnienia. Skarżący, po doręczeniu postanowienia, nie wniósł odwołania od decyzji z dnia [...] r. Nie poddał zatem kontroli instancyjnej także jej części o odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia, o czym pouczyło go Kolegium. Decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna i nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie nasadzeń zastępczych. W ocenie Kolegium nie jest więc "istotne w niniejszej sprawie (że) wnioskodawca jeszcze na etapie decyzji nieostatecznej wystąpił do organu l instancji o uzupełnienie tej decyzji". Sam fakt złożenia takiego wniosku nie zmienił bowiem treści osnowy decyzji z dnia [...] r., a tym bardziej nie zmieniła jej odmowa uwzględnienia wniosku. Złożenie wniosku i odmowa jego uwzględnia są zatem okolicznościami prawnie obojętnymi.

Dalej stwierdzono, że kolegium nie rozumie do końca sensu twierdzenia opartego na interpretacji fragmentu uzasadnienia aktu administracyjnego, wydanego w toku opisanego powyżej, incydentalnego postępowania. Otóż skarżący twierdzi, że: "Wówczas organ ten uznał, iż powyższe może nastąpić w trybie zmiany, a nie uzupełniania decyzji. Następnie po złożeniu przez Skarżącego stosownego wniosku o zmianę organ ten uznał, iż w tym trybie nie istnieje możliwość modyfikacji decyzji we wnioskowanym zakresie". Rzeczywiście, w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego zmiany decyzji z dnia [...] r., czytamy: "Żądanie strony wniesione w dniu 4.11.2010 r. (...) jest faktycznie żądaniem zmiany rozstrzygnięcia decyzji. Żądanie wykracza zatem poza zakres przepisu art. 111 § 1 k.p.a.". W cytowanym fragmencie organ stwierdził tylko tyle, że rozpatrywany wniosek jest faktycznie żądaniem zmiany decyzji i jako taki wykracza poza ramy prawne art. 111 § 1 K.p.a. Organ o niczym wiążąco nie rozstrzygnął, zwłaszcza o formalnej dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie art. 155 K.p.a. (bo postępowanie nie dotyczyło zmiany decyzji) lub nawet o merytorycznej zmianie decyzji. Jest nadinterpretacją upatrywanie w tych sformułowaniach niejako promesy zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., którą to promesą organ miałby być związany.

Dalej podkreślono, że dla organu jest oczywiste, że w sprawie chodzi o zmianę decyzji w części. tj. nałożenie na stronę nowego obowiązku niepieniężnego - nasadzeń zastępczych, w określonym terminie i miejscu, określonej ilości drzew oraz przyznanie nowego uprawnienia - odroczenia ustalonej opłaty. Oczywiście wiązałoby się to ze zmianą pouczenia o obowiązku uiszczenia opłaty, który wynika ex lege (por. art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Oczywistym jest też, że nawet po nadaniu pkt. 1 decyzji z dnia [...] r. nowej treści, to nadal w jego części (tj. w zakresie przyznanego wcześniej uprawnienia niepieniężnego - uprawnienia do usunięcia drzew oraz wysokości ustalonej opłaty) decyzja nie zostałaby zmieniona. Byłaby to częściowo zmiana decyzji, polegająca na pozostawieniu uprawnienia do usunięcia drzew i ustalonej wysokości opłaty, przy jednoczesnym nałożeniu nowych obowiązków i przyznaniu nowych uprawnień. Zachowanie niejako zasadniczego uprawnienia nie oznacza jeszcze zachowania tożsamości przedmiotowej sprawy. Jak trafnie pisze skarżący, o tożsamość przedmiotowej sprawy decyduje bowiem tożsamość (treści) tych praw i obowiązków oraz podstawy prawnej (dodać należy: i faktycznej). W tej sprawie takiej tożsamości nie ma.

Następnie wskazano, że organ ochrony środowiska wydał w dniu 18 października 2010 r. zezwolenie odpłatne, bezwarunkowe. W osnowie tej decyzji nie rozstrzygnął w przedmiocie nasadzeń zastępczych i odroczenia opłaty. W uzasadnieniu tego zezwolenia nie ma żadnych rozważań organu na temat nasadzeń zastępczych. To, czy działanie organu pierwszej instancji było zgodne z prawem, czy jego decyzja jest wadliwa (bo jak twierdzi skarżący organ był "zobowiązany do poszukiwania rozwiązań korzystnych zarówno dla interesu publicznego, jak dla podmiotu wnioskującego"), nie mieści się w granicach sprawy, w której zapadła zaskarżona decyzja. Zarzuty w tej części, podparte komentarzem Krzysztofa Gruszeckiego, dotyczą w istocie wadliwości tkwiącej w decyzji wydanej w trybie zwykłym. Wykraczają zatem poza granice sprawy administracyjnej, załatwionej zaskarżoną decyzją.

Skorzystanie z możliwości nałożenia obowiązku określonego w art. 83 ust. 3 ustawy powinno poprzedzać przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność stanu środowiska przyrodniczego, przy czym analiza ta winna dotyczyć obszaru zainwestowania, jako terenu stanowiącego integralną całość. Zauważyć należy, że w postępowaniu zwykłym, prowadzonym przed organem pierwszej instancji, takiej analizy nie przeprowadzono (nie ustalono samej dopuszczalności przesadzenia drzew; ich funkcji dla lokalnego środowiska: izolacyjnych, kulturowych; miejsca ich przesadzenia lub nasadzenia tak, aby nie pogarszać stanu dotychczasowego). W trakcie oględzin w dniu 24 września 2010 r. skupiono się jedynie na zbadaniu stanu zdrowotnego drzew przeznaczonych do usunięcia. Ustalenia dokonane w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] r. są niewystarczające do nałożenia obowiązku z art. 83 ust. 3 ustawy Prawo ochrony przyrody. Należałoby przeprowadzić nowe postępowanie dowodowe, co samo w sobie świadczy o braku tożsamości spraw. W dodatku jest to obecnie niemożliwe z przyczyn podanych w odpowiedzi na skargę.

Zdaniem organu wykonanie zezwolenia z dnia [...] r. ma w sprawie znaczenie w tym sensie, że zmianie uległ stan faktyczny. Nie ma obecnie przedmiotu postępowania, co do którego można byłoby orzec o nasadzeniach zastępczych: nałożyć obowiązek przesadzenia drzew w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo obowiązek zastąpienia ich innymi drzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. Nie ma też przedmiotu postępowania dowodowego, co do którego można byłoby przeprowadzi analizę stanu środowiska przyrodniczego. Tego rodzaju zmiana stanu faktycznego oznacza brak tożsamości sprawy załatwianej w trybie art. 155 K.p.a., ze sprawą załatwioną decyzja z dnia [...] r. Decyzja z dnia [...] r. nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie nasadzeń zastępczych. Organ ochrony środowiska nie miał więc "wyboru możliwości korzystniejszego rozstrzygnięcia niż dotychczasowe rozstrzygnięcie dla strony". Byłoby inaczej, gdyby organ pierwszej instancji, orzekając w trybie zwykłym, orzekł o nasadzeniach zastępczych. Mógłby wtedy, w trybie art. 155 K.p.a., zmienić to rozstrzygnięcie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 17 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę i wnioski w niej zawarte, a pełnomocnik organu administracji publicznej wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W., odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta W. zezwalającej na wycinkę drzew z terenu inwestycji. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń). Zdaniem Sądu organ II instancji prawidłowo zastosował omawiany przepis.

Nie ulega wątpliwości, że zezwolenie na wycięcie drzew rosnących na działkach nr 54 i nr 56/1, AM-[...], obręb Z. we W., które wydał Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. jest decyzją administracyjną, na mocy której strona skarżąca nabyła prawo. Jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji, decyzja ta stała się ostateczna, ponieważ nie wniesiono od niej środka zaskarżenia. W tym stanie rzeczy prawidłowo – zdaniem Sądu – organy obu instancji przyjęły do stosowania art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wzmiankowany art. 154 § 2 k.p.a. nakazuje załatwić sprawę w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast istotą sporu między skarżącym a organami administracji publicznej jest problem, czy można zmienić decyzję administracyjną zezwalającą na wycinkę drzew za naliczeniem opłaty, w taki sposób aby decyzja ta zezwalała na wycinkę drzew za naliczeniem opłaty, ale warunkowo odroczonym z powodu nakazania nasadzeń zastępczych. W myśl art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.; dalej: u.o.o.p.) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Zgodnie z art. 83 ust. 3 u.o.o.p. wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Następnie art. 84 ust. 1 u.o.o.p. wprowadza zasadę, że posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, natomiast zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. W myśl art. 84 ust. 5 u.o.o.p. jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat.

Jak zatem wynika z przytoczonych przepisów prawa kwestia usuwania drzew i krzewów oparta jest o dwie podstawowe zasady: działania organu administracji na wniosek posiadacza nieruchomości (a nie z urzędu) oraz na zasadzie ponoszenia przez posiadacza nieruchomości opłaty za usunięcie drzew i krzewów. W tak ukształtowanym stanie prawnym należy przyjąć, iż sprawa administracyjna, którą załatwia organ rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia, zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej. Zaistnienie takiej sytuacji daje więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji (zob. G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, komentarz do art. 1, Lex). W tym kontekście należy również interpretować art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, który odnosi się do ostatecznej decyzji administracyjnej. Samo pojęcie decyzji może mieć różne desygnaty, jednak dwa z nich mają znaczenie w niniejszej sprawie: decyzja administracyjna w znaczeniu formalnym i decyzja w znaczeniu materialnym. Pierwsze z tych znaczeń odnosi się do dokumentu urzędowego, który przybiera określoną formę (art. 107 § 1 k.p.a.), natomiast decyzja w sensie materialnym to władcze rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ, będące przejawem woli organu władzy publicznej (art. 104 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu ustawodawca rozróżniając te dwa znaczenia pojęcia decyzji administracyjnej przyjął różne tryby ewentualnej zmiany tych aktów administracyjnych. W uproszczeniu można powiedzieć, że błędy czy pomyłki w treści decyzji w sensie formalnym rektyfikuje się (zob. art. 111-113 k.p.a.), natomiast rozstrzygnięcia budzące opór strony zaskarża się odwołaniem (art. 127 § 1 k.p.a.). Z tego modelu wyłamuje się instytucja uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej uregulowana w art. 155 k.p.a., albowiem godzi ona w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i w regułę, że decyzja ostateczna wiąże zarówno strony, jak i organ. Zdaniem Sądu powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że uprawnienie wynikające z art. 155 k.p.a. służy do zmiany decyzji w znaczeniu materialnym, a zatem do zmiany istoty rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. To zaś doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że w realiach niniejszej sprawy organy administracji publicznej trafnie odmówiły zmiany zezwolenia na usunięcie drzew z terenu należącego do skarżącego. Skoro bowiem istotą uprawnienia, które nabył skarżący z chwilą gdy zezwolenie na usunięcie drzew wydane w dniu [...] r. stało się ostateczne, było uprawnienie do usunięcia drzew, to w sytuacji, gdy skarżący drzewa te usunął, brak jest obecnie możliwości zmiany decyzji, która uprawnienie takie mu nadała. Na okoliczność tę słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, zdaniem Sądu, nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy stan faktyczny (wyjściowy) sprawy uległ takiej zmianie, która uniemożliwia organowi rozstrzygnięcie sprawy. Obrazowo można powiedzieć, że oczywiste jest, że strona, która uzyskała zezwolenie na usunięcie drzew i je zrealizowała nie może żądać uchylenia zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. argumentując, że na chwilę obecną brak jest potrzeby pozostawania zezwolenia w obrocie prawnym. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej jest niedopuszczalna.

Zważyć bowiem należy, iż w postępowaniu w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej zachodzić musi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sensu largo odnosząca się do sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną i mającej podlegać rządom nowego rozstrzygnięcia. Natomiast przedmiotem sensu stricto postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej, na podstawie art. 155 organ administracyjny albo ogranicza się do uchylenia decyzji ostatecznej, albo też po jej uchyleniu w całości lub w części rozstrzyga w aktualnym stanie faktycznym i prawnym sprawy o prawach lub obowiązkach stron w pełnym lub w ograniczonym zakresie. W przypadku samego uchylenia decyzji albo otwiera się droga do ubiegania się od nowa o prawa nabyte, albo też ustaje reglamentacja administracyjna praw lub obowiązków stron. W przypadku zaś prowadzenia postępowania w celu zmiany decyzji następuje inne uregulowanie treści praw lub obowiązków czy też ich zakresu (za: B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, komentarz do art. 154 k.p.a., Legalis 2012). Skoro tak, to w ocenie Sądu organy obu instancji w niniejszej sprawie doszły do prawidłowego ustalenia, iż zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów nie może być zmienione po tym, jak drzewa zostały fizycznie usunięte. W takim stanie rzeczy niemożliwe byłoby bowiem ponowne ustalenie treści uprawnień strony (jakie drzewa może usunąć) i treści związanych z tym obowiązków (wysokość opłaty i rozmiar ewentualnych nasadzeń zastępczych). Organy nie byłyby obecnie w stanie poczynić należytych ustaleń (np. dokonując oględzin drzew) i merytorycznie rozstrzygnąć sprawy administracyjnej, ponieważ doszło do takich zmian stanu faktycznego sprawy, które oznaczałyby, iż organ wydawałby nowe rozstrzygnięcie poświęcone drzewom, które nie istnieją, orzekałby w swoistej próżni.

W realiach rozpatrywanej sprawy wymaga również podkreślenia, że konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, iż nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994/3/116; z dnia 3 grudnia 2002 r., II SA 4093/01, LEX nr 151421). Istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000r., I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99, LEX nr 43956). Zdaniem Sądu na obecnym etapie postępowania kwestią nową byłoby właśnie nakazanie nasadzeń zastępczych i odroczenie terminu uiszczenia należnej i wymagalnej już opłaty za usunięcie drzew. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań w pierwotnym zezwoleniu, w którym organ niejako "zatrzymał się" w chwili ustalenia wysokości opłaty i nakazał jej zapłacenie. Obecnie zatem nie mógłby wrócić do tego etapu i podjąć rozważań o zasadności, rozmiarze i innych szczegółach ewentualnych nasadzeń zastępczych, albowiem byłby to "powrót" do kwestii, które nie były przedmiotem pierwotnego rozstrzygnięcia, a zatem decyzja organu I instancji w znaczeniu materialnym nie może być zmieniona. Natomiast rozważanie, czy organ I instancji powinien był prowadzić rozważania na temat nasadzeń zastępczych rozpatrując w 2010 r. wniosek o wydanie pierwotnego zezwolenia na usunięcie drzew pozostają na obecnym etapie poza sferą zainteresowania Sądu w niniejszej sprawie. Natomiast Sąd rozpoznający skargę w przedmiotowej sprawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana na skutek dokonania prawidłowej wykładni art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na aprobatę Sądu rozpatrującego skargę zasługują również rozważania organu II instancji dotyczące kwestii interesu społecznego, choć nie miały one – o czym była mowa – decydującego znaczenia w sprawie. Trudno byłoby bowiem, na co wskazał organ, zaakceptować sytuację, w której strona po usunięciu drzew nie uiszcza należnej opłaty i dopiero wówczas żąda nakazania jej nasadzeń zastępczych w celu de facto uniknięcia uiszczenia opłaty wyliczonej w decyzji ostatecznej. Pójście tym tropem doprowadziłoby do sytuacji nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz zasady legalizmu i wzbudzania zaufania do władzy państwowej. Natomiast w interesie społecznym leży wykonywanie decyzji ostatecznych.

Odnosząc się jeszcze do argumentów skarżącego dotyczących korzyści płynących z dokonania nasadzeń i kwestionowania waloru nakładania obowiązku uiszczenia opłat, należy wskazać, że rozumowanie to jest nietrafne. Z systematyki przepisów art. 83 i art. 84 ustawy o ochronie przyrody wynika niezbicie, że opłata jest podstawowym instrumentem działania organów przy wydawaniu zezwoleń na wycinkę drzew, a nasadzenia mają charakter subsydiarny. Z tego zaś płynie wniosek, że teza o przewadze nasadzeń zastępczych nad uiszczaniem stosownych opłat nie znajduje normatywnego uzasadnienia.

Należy powiedzieć, że uwadze Sądu nie uszło, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji dotknięte było wadą polegającą na naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie to cechowała lakoniczność i zbytnia ogólnikowość. Jednakże prawidłowo organ II instancji zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (utrzymał tę decyzję w mocy), ponieważ brak było w sprawie takich okoliczności, których wyjaśnienie byłoby konieczne i wyjątkowo istotne dla wydania rozstrzygnięcia, a tylko taka okoliczność warunkowałaby wydanie decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Takie działanie organu odwoławczego nie naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ organ ten nie czynił nowych ustaleń w sprawie, a jedynie w sposób bardziej rozbudowany i fachowy uzasadnił kwestie wykładni prawa, mające znaczenie w sprawie.

Podsumowując trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w postępowaniu przed organami administracji publicznej nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.