Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 778/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 AR 1A, PAR 2, 154 PAR 6 I 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 400/18 w sprawie ze skargi S. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 maja 2017 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 400/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. L. (dalej: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 17 maja 2017 r., w pkt: 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego z 17 maja 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał skarżącemu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1000 zł; 4. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego 497 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd podał, że skarżący pismem z 4 czerwca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie jego wniosku z 17 maja 2017 r. o wyłączenie wobec niego stosowania art. 15c i 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 709 ze zm.; dalej: "ustawa emerytalna"). W skardze wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jak i że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 10.000 zł; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie o odrzucenie skargi.

Organ podniósł, iż minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez niego szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do ZE-R z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne / rentowe / rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia będzie wymagało, czy skarżący podlega regulacjom ww. ustawy. W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa wart. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister stwierdził, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a czy art. 24a ustawy emerytalnej. Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Na marginesie wskazał, iż do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 457 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

Zdaniem Ministra biorąc ww. okoliczności pod uwagę oraz fakt, że organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, nie sposób przyjąć, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Z tych też powodów organ zakwestionował żądanie zasądzenia sumy pieniężnej 10 000 złotych, tak co do zasady, jak i wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku podał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący wnioskiem z 17 maja 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy emerytalnej. Następnie organ pismem z 5 czerwca 2017 r. poinformował skarżącego o niemożności rozpatrzenia sprawy w terminie i przedłużeniu terminu jej załatwienia do 6 października 2017 r., jak również o konieczności przedłożenia dowodu opłaty skarbowej od pełnomocnictwo (brak ten został uzupełniony przy piśmie strony z 26 czerwca 2018 r.). Pismem z 10 lipca 2017 r. organ zwrócił się do ZE-R o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do renty lub emerytury. Odpowiedź ZE-R została Ministrowi Spraw Wewnętrznych udzielona pismem z [...] sierpnia 2017 r. Pismem z 4 września 2017 r. organ zawiadomił skarżącego o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do 24 listopada 2017 r. i pismami z tego samego dnia zwrócił się do IPN i Szefa ABW o przedstawienie stosownych informacji. Odpowiedź z IPN została zawarta w piśmie z [...] listopada 2017 r. Pismem z 24 listopada 2017 r. organ zawiadomił skarżącego o kolejnym terminie przedłużeniu rozpoznania sprawy do 8 czerwca 2018 r. Do listopada 2017 r. Minister podejmował czynności w sprawie mające na celu zebranie materiału dowodowego, choć można mieć zastrzeżenia do efektywności podejmowanych czynność, zwłaszcza z uwagi brak reakcji Szefa ABW na zapytanie z [...] września 2017 r. Od grudnia 2017 r. wskazany Minister w istocie zaprzestał procedowania w tej sprawie, albowiem do dnia rozpoznania skargi na przewlekłe działanie tego organu pismami z 4 stycznia i 13 czerwca 2018 r. poinformował skarżącego o kolejnym przedłużeniu terminów załatwienia sprawy oraz pismem z [...] czerwca 2018 r. wystosował do Szefa ABW ponaglenie udzielenia żądanej wcześniej informacji. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło 16 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Z tego w okresie od grudnia 2017 r. do września 2018 r. organ nie wykazał aktywności w dążeniu do zgromadzenia materiału dowodowego i wydania decyzji kończącej sprawę. Przy czym brak odpowiedzi Szefa ABW na wniosek o przedłożenie informacji o skarżącym nie zwalniał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z odpowiedzialności za opieszałe załatwienie sprawy, skoro organ od pierwszego pisma z [...] września 2017 r. zwlekał z ponagleniem aż do [...] czerwca 2018 r., a następnie nie podjął jakikolwiek czynność pomimo wniesienia skargi do Sądu.

Zdaniem Sądu, powyżej wskazane okoliczności jednoznacznie wskazują, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych kolejno terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, instytucja z art. 36 k.p.a. była przez organ rażąco nadużywana, zaś przedłużanie rozpoznania sprawy przez połowę tego czasu (9 miesięcy) nie wynikało z przyczyn obiektywnie niezależnych od organu orzekającego w sprawie. Sąd podkreślił, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, jest bezsporne, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, a ta przewlekłość, z uwagi na wielomiesięczny brak jakiejkolwiek aktywności w tak ważnej z punktu widzenia skarżącego sprawie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z przedmiotowego wniosku skarżącego, tj. ponad 16 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał on do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z 17 maja 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji.

Sąd podał, że w pełni podziela pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, iż wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednakże zwrócił uwagę, że czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.

Następnie Sąd podał, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1000 zł) wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję, a także okoliczność, że zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne.

Organ na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania, wg norm przepisanych, jak i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Podniósł, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy emerytalnej musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez niego szeregu czynności wyjaśniających. Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 17 maja 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności ciążył na nim obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega regulacjom ww. ustawy. W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 17 maja 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno – rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu renty inwalidzkiej skarżącego ([...] lipca 2017 r.) i uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanych decyzjach, dacie zwolnienia ze służby, wysłudze strony i informacji o przebiegu służby z IPN ([...] sierpnia 2017 r.). Z kolei sama informacja z akt osobowych IPN o przebiegu służby wpłynęła do organu 22 listopada 2017 r., a informacja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przebiegu służby [...] lipca 2018 r. - z zaznaczeniem, że nadal trwa kwerenda archiwalna dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącego,

2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez przyznanie skarżącemu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, a więc także w zakresie pkt 1, w którym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego z 17 maja 2017 r. w określonym terminie oraz w zakresie pkt 4, w którym zawarto rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast jedynie zarzuty dotyczące pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego wyroku.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej – naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazany przepis ma charakter ogólny i kompetencyjny. Odnosi się on do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określa kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przez zarzut jego naruszenia nie można zatem podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, gdy wytyka wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normami wynikającymi z tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się – w rozpoznawanej sprawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a. - rażącego naruszenia prawa w przewlekłym działaniu organu, to nie można Sądowi, stwierdzającemu przewlekłość oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., lecz ocenę stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w realiach niniejszej sprawy. Nie powołuje jednak w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji dokonując wadliwej oceny stopnia przewlekłości działania organu, a także nie wykazuje, że naruszenia tych przepisów miałyby wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).

Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. można przyznać sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (1.000 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. jest niezasadny.

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w określonej wysokości może być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nietrafny. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazał na fakultatywność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Podkreślenia jednak wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości wymierzonej organowi grzywny, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli. Argumentacja Sądu pierwszej instancji, nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie, toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy jej przyznania wynikały z oceny przewlekłości procedowania organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wskazać należy, że wymierzenie grzywny w zasadzie w symbolicznej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu. Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania, a więc ma charakter quasi odszkodowawczy.

W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego z 17 maja 2017 r. wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 18 maja 2017 r. Informację o wydaniu przez organ emerytalny decyzji z [...] lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury organ uzyskał [...] sierpnia 2017 r. Organ poinformował o terminach załatwienia sprawy wskazując 5 czerwca 2017 r. – termin 6 października 2018 r., zaś 4 września 2017 r. termin ten określił na 24 listopada 2017 r. Następnie pismem z 24 listopada 2017 r. organ zawiadomił stronę o kolejnym przedłużeniu rozpoznania sprawy do 8 czerwca 2018 r. Termin ten był kolejny raz przedłużany. W dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji decyzja rozstrzygająca wniosek skarżącego nie została wydana. Niewątpliwie czas i okoliczności prowadzenia postępowania, które nie zostało zakończone, odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącego a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów do instytucji, do których organ się zwracał, uzasadniały przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).