Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 626/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 art. 58 par. 1 pkt 4 art. 61 par. 1 pkt 3 art. 141 par. 2 i 4 art. 146 par. 1 art. 152 art. 153 art. 174 art. 176 art. 183 art. 184 art. 204 pkt 2 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1 i 4 art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 4 art. 9 ust. 1 i ust. 4 art. 14 ust. 1 i 5 art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 93 ust. 1 art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Dnia 1 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 834/12 w sprawie ze skarg Wojewody Dolnośląskiego, J.S., K. J., W. R. i M. S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi P., N. i W. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz J. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Wr 834/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] lutego 2010r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi P., N. i W. oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Uchwałą z dnia [...] lutego 2010r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. [...]7 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] września 2008r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi P., N. i W., zmienioną uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2009r. Nr [...], Rada Gminy P. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi P., N. i W..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę wnieśli Wojewoda Dolnośląski, J. S., K. J., W. R. i M. S.. Organ nadzoru (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 416/10) w swojej skardze z dnia 29 czerwca 2010r. zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały i stwierdzenie jej nieważności. Organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowym planie Rada Gminy określiła wyłącznie tereny o przeznaczeniu rolniczym (R) oraz tereny o przeznaczeniu rolniczym z dopuszczeniem budowy wież elektrowni wiatrowych (R/E) wraz z obiektami infrastruktury technicznej im towarzyszącym, a także dróg wewnętrznych służących do dojazdu do wież, jednak w tekście planu i na rysunku planu nie dokonała rozgraniczenia liniami tych terenów. Na rysunku planu nie zamieszczono również dróg prowadzących do terenów inwestycji. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że zapisem, iż maksymalna powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej, przeznaczonego na cele nierolnicze: 0,5 ha, na których to będą mogły być lokalizowane punktowo elektrownie wiatrakowe dokonała podziału zwartego obszaru terenu planu na obszary do 0,5 ha, co stanowi dopuszczenie obejścia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem w takim przypadku działania zmierzają do wyłączenia z procesu planistycznego Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej będącego właściwym do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o oddalenie (ewentualnie o odrzucenie) skargi oraz odrzucenie wniosku o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały, gdyż zaskarżona uchwała planistyczna sporządzona została zgodnie z treścią art. 15 u.p.z.p. i zawiera prawidłowo sporządzoną część tekstową i graficzną.

Po rozpatrzeniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011r. skargi Wojewody Dolnośląskiego WSA we Wrocławiu wydał wyrok, którym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Powodem podjęcia takiego rozstrzygnięcia był brak stwierdzenia w niniejszej sprawie zgodności projektu planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. (brak stosownego zapisu w treści zaskarżonej uchwały, jak i brak odrębnej uchwały w tym zakresie w dokumentacji planistycznej). Sąd uznał jednocześnie za przedwczesne dokonywanie szczegółowej analizy zarzutów i argumentacji przedstawionych w skardze.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Rady Gminy P., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2012r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Za trafne NSA uznał twierdzenie, że w zaskarżonej uchwale, dokładnie w jednym z załączników do niej, zawarto stwierdzenie o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Za zasadny NSA uznał również zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji wbrew rzeczywistemu stanowi rzeczy przyjął, iż ani w zaskarżonej uchwale, ani w innej odrębnej uchwale nie stwierdzono zgodności projektu planu miejscowego ze studium. Ponadto NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie do oceny zawartych w skardze zarzutów Wojewody Dolnośląskiego.

Pismem z dnia 28 listopada 2012r. Wojewoda złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania oraz jednocześnie rozszerzenie skargi, zarzucając Radzie Gminy P. podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa:

1) art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewskazanie w planie miejsca lokalizacji elektrowni wiatrowych. Zdaniem organu nadzoru, brak lokalizacji elektrowni wiatrowych uniemożliwia ustalenie na jakich działkach rolnych (o jakiej klasie bonitacyjnej) zostaną turbiny posadowione, a tym samym niemożliwe jest ustalenie zwartego terenu rolnego przeznaczonego pod elektrownie w kontekście obowiązku uzyskania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów z rolnych na nierolnicze.

2) art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) przez § 6 ust. 1 uchwały we fragmencie "uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków" oraz § 18 ust. 1 pkt 4 uchwały we fragmencie "zmiana sposobu zagospodarowania terenu w granicach wyznaczonej strefy wymaga pisemnego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków", gdyż upoważnienie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością uzyskania zgody czy pozwolenia organu ochrony zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego.

3) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 93-99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) przez § 8 ust. 1 pkt 4, § 11 ust. 1 pkt 4, § 13 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 1 pkt 4, § 28 ust. 1 pkt 4, § 34 ust. 1 pkt 4, § 37 ust. 1 pkt 4, § 38 ust. 1 pkt 4 uchwały, gdyż art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., nie daje podstaw do stanowienia w ramach planu zagospodarowania przestrzennego zasad czy też nawet możliwości ewidencyjnego (geodezyjnego) podziału nieruchomości. Dotyczy on bowiem instytucji uregulowanej w art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalania i podziału określa plan miejscowy.

W odpowiedzi na pismo rozszerzające zarzuty skargi Rada Gminy P. nadesłała pismo z dnia 13 lutego 2013r., w którym wskazała na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie, tj. dotyczącej zaskarżonej uchwały Nr [...], obecnie procedujący Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał już wyrok oddalający skargę (prawnomocny od 8 grudnia 2012r.) w sprawie ze skargi A. K., J. B. i E. W. (sygn. akt II SA/Wr 269/12). Z uwagi na powyższe strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na zachodzącą powagę rzeczy osądzonej. Jednocześnie z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia w/w okoliczności, Rada wniosła o oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego, gdyż podniesione w niej zarzuty (rozszerzone pismem z dnia 28 listopada 2012r.) są merytorycznie i formalnie całkowicie nietrafne i niesłuszne.

Pismem z dnia 7 marca 2013r. skargę na zakwestionowaną przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwałę wniósł J. S. (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 244/13), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Podstawą do wniesienia skargi – jak wskazał skarżący - jest fakt posiadania nieruchomości o charakterze zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej w P. pod nr [...] (działka nr [...]), która położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie z obszarem przedmiotowego planu (oddzielona jest jedynie działką drogową o szerokości 5 m). Zdaniem skarżącego, naruszone zostały zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez przekroczenie wartości dopuszczalnej szkodliwego hałasu dla budownictwa jednorodzinnego (40 dB), i z tego powodu korzystanie z posesji staje się ograniczone. W ocenie skarżącego w toku procedury planistycznej dokonano również istotnego naruszenia przepisów u.p.z.p., a to ze względu na brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyjętych w zaskarżonym planie rozwiązań. Z uzasadnienia uchwały nie wynika bowiem z jakich powodów Rada Gminy P. dopuściła lokalizację siłowni wiatrowych na działkach wskazanych w planie, a wyłączyła dopuszczalność na działkach sąsiednich. Powyższe wskazuje zaś na istotne naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie objęła ustaleniami planu wszystkich obszarów, które faktycznie znajdować się będą w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych, przez co zostanie ograniczone ich użytkowanie.

Zdaniem skarżącego naruszono również art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego, który nie był zgodny z przepisami obowiązującego na dzień sporządzenia studium, a także poprzez procedowanie w sprawie podjęcia zaskarżonej uchwały pomimo tego, że przez większość czasu nie był zgodny z obowiązującym dla tych terenów studium. J. S. zarzucił, że rysunek planu (załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały) nie określa w jakiejkolwiek formie graficznej, czy to opisowej w legendzie, miejsc posadowienia elektrowni wiatrowych oraz dróg dojazdowych. Skarżący dodał, że na rysunku studium (załącznik graficzny nr 3 do uchwały Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] września 2009r.) uwidoczniona jest zgodnie z opisem w legendzie "strefa zakazu lokalizowania wież elektrowni wiatrowych". Natomiast uchwała z dnia [...] lutego 2010r. Nr [...] nie przewiduje w swojej treści w/w strefy, co ze względu na brak zgodności narusza art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto w ocenie skarżącego w toku procedowania nad planem uchybiono art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez sformułowanie w zaskarżonej uchwale w rozdziale trzecim § 8.1.1., § 11.1.1., § 13.1.1, § 17.1.1, § 28.1.1, § 34.1.1, § 37.1.1 i § 38.1.1 zapisów określających w sposób warunkowy zagospodarowanie terenów pod farmy wiatrowe, co powoduje że zapisy te są niedookreślone, a tym samym niedozwolone. Naruszono także art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Zaskarżona uchwała została również podjęta z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w toku jej uchwalania brała udział osoba, która powinna wyłączyć się z postępowania na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przewodniczący Rady Gminy P. J. P.. Skarżący wyjaśnił, że w 2007r. została zawarta umowa dzierżawy gruntów na okres 28 lat pomiędzy spółką N., której współwłaścicielem jest J. P., a spółką E. ze S.. Zdecydowana większość elektrowni wiatrowych ma stanąć na terenach spółki N., a co za tym idzie większość pieniędzy ma płynąć do tejże spółki. Dodatkowo zaskarżona uchwała nie uwzględnia zaleceń RDOŚ zawartych w opinii nr [...] z dnia [...] września 2009 r. do projektu miejscowego planu.

W odpowiedzi na skargę J. S. Rada Gminy P. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko strona przeciwna powtórzyła argumenty zawarte w piśmie z dnia 13 lutego 2013 r. dotyczące dopuszczalności skargi w związku z podjęciem przez WSA we Wrocławiu wyroku w sprawie II SA/Wr 269/12, zaś odnosząc się do zarzutów podniesionych przez J. S. wskazała, że są one merytorycznie i formalnie całkowicie nietrafne i niesłuszne.

W dniu 4 kwietnia 2013r. do WSA we Wrocławiu wpłynęła skarga K. J. (sprawa otrzymała sygn. akt II SA/Wre 246/13), w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że ustalenia przedmiotowego planu naruszają jego interes prawny, jako właściciela działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...] i [...] obręb P. oraz działki nr [...] i [...] obręb W. znajdujących się w granicach skarżonego planu. Skarżona uchwała rzutuje na sytuację prawną w/w działek i ogranicza prawo skarżącego do własności, czym naruszone zostają zapisy Konstytucji RP stanowiące w art. 64 o prawie do własności. Brak możliwości realizacji przedsięwzięcia budowlanego na zasadach siedliskowych jest tego niepodważalnym dowodem. Odnosząc się do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący przywołał te same argumenty, które podniósł J. S..

Analogiczna jest też treścią skarg W. R. (sygn. akt II SA/Wr 519/13) i M. S. (sygn. akt II SA/Wr 520/13), które wpłynęły do Sądu w dniu 16 lipca 2013r. Zarówno W. R. jak i M. S. domagali się w skardze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Legitymację do wniesienia skargi W. R. wywodzi z prawa własności nieruchomości niezabudowanych, położonych w W. o nr ewidencyjnych [...] i [...], a które znajdują się w obrębie granic skarżonego planu. M. S. wskazał natomiast, że ustalenia skarżonego planu naruszają jego interes prawny jako właściciela działek nr [...], [...] i [...], obręb W., które to działki znajdują się w granicach planu. Obaj skarżący podnieśli również, że skarżona uchwała rzutuje na sytuację prawną należących do nich działek i ogranicza prawo własności, w szczególności poprzez odebranie możliwości realizacji przedsięwzięcia budowlanego w formie domu jednorodzinnego, a także możliwości zalesienia w/w działek, czy też utworzenia na ich terenie sadu.

W jednobrzmiących odpowiedziach na powyższe skargi Rada wniosła o ich odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podnosząc identyczną argumentację jak w odpowiedzi na skargę J. S..

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg J. S. i K. J. o sygnaturach II SA/Wr 244/13 i II SA/Wr 246/13 i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Wr 244/13. Natomiast na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygnaturach akt: II SA/Wr 834/12, II SA/Wr 244/13, II SA/Wr 519/13 i II SA/Wr 520/13 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je pod sygnaturą I SA/Wr 834/12.

W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pierwszej kolejności stwierdził, że nie podziela stanowiska Rady Gminy P., że z uwagi na to, że prawomocnym wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 269/12 WSA we Wrocławiu oddalił skargę A. K., J. B. i E. W. na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej i skargi winny zostać odrzucone. Sąd I instancji wyjaśnił, że aby mówić o powadze rzeczy osądzonej zachodzić musi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem zachodzi w niej jedynie tożsamość przedmiotowa. Sąd I instancji stwierdził, że przy ustalaniu granic powagi rzeczy osądzonej należy mieć na uwadze, że jeżeli w art. 101 ust. 2 u.s.g. stwierdza się, iż przepisu ust. 1 tegoż artykułu nie stosuje się wówczas, gdy " sprawie" orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, to rozumieć to należy w ten sposób, iż sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę organów samorządu terytorialnego, nie zaś "w sprawie tej uchwały". Sąd I instancji wskazał, że w sprawie II SA/Wr 269/12 skargi zostały oddalone z uwagi na brak wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego przez poszczególnych skarżących. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie była więc kontrolowana merytorycznie przez sąd administracyjny, a jedynie formalnie – w zakresie legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Sądu I instancji, nie mają również znaczenia twierdzenia Rady, że zaskarżona uchwała została przedłożona Wojewodzie w celu jej oceny zgodności z przepisami prawa i w ustawowym terminie organ nadzoru nie znalazł żadnych podstaw do stwierdzenia naruszeń prawa przez w/w uchwałę. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza bowiem dla organu nadzoru żadnych formalnych ograniczeń dotyczących wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W ocenie Sądu I instancji, analiza zaskarżonej uchwały pozwala na stwierdzenie, że z takimi właśnie naruszeniami prawa mamy do czynienia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu jak i projekt zaskarżonego planu miejscowego został sporządzony w czasie obowiązywania Studium, które zostało zmienione w czasie trwania prac planistycznych, tj. w dniu [...] września 2009r. Natomiast zaskarżona uchwała w sprawie uchwaleniu miejscowego planu odnosi się do ustaleń Studium zmienionego w trakcie procedury planistycznej. Po analizie uzasadnienia uchwały z dnia [...] września 2008r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi P., N. i W. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że w istocie organ dokonywał odwrotnych czynności w stosunku do u.p.z.p., gdyż doprowadzał do zgodności studium z ustaleniami projektu planu. Uchwała z dnia [...] września 2008r. Nr [...] została podana w dniu 16 października 2008r. do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie. Obwieszczenie wywieszono do dnia 7 listopada 2008r. i do tego dnia można było składać wnioski. W dniu 14 października 2008r. zawiadomiono o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. instytucje i organy właściwe do uzgodnienia i opiniowania projektu planu. W grudniu 2008r. sporządzono równocześnie opracowanie ekofizjograficzne do obu projektów, tj. zmiany Studium oraz planu miejscowego. W dniu [...] lipca 2008 r. została podjęta uchwała Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszarów w rejonie miejscowości P., N. i W.. W lipcu 2009r. została opracowana Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z infrastruktura w rejonie miejscowości P., N. i W.. Pismami z dnia 28 sierpnia 2009r. zwrócono się do odpowiednich organów i instytucji o uzgodnienie projektu planu. Uzgodnienia zostały dokonane w dniach od 14 września do 28 października 2008r. W dniu [...] września 2009r. podjęto uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszarów w rejonie miejscowości P., N. i W.. I od dnia wejścia w życie w/w uchwały powinny – zdaniem Sądu I instancji – rozpocząć się prace dotyczące uchwalenia kwestionowanego w niniejszej sprawie planu. Zmiana studium miała zatem na celu w istocie doprowadzenie zgodności Studium z ustaleniami zaprojektowanego wcześniej planu.

W świetle powyższych ustaleń Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie uczyniono zadość zasadzie zgodności projektu planu miejscowego z zapisami studium, albowiem na etapie sporządzania projektu przedmiotowego planu nie obowiązywało jeszcze studium w wersji, która służyła za podstawę przyjętych ustaleń w projekcie planu. Prace związane ze zmianą studium i ze sporządzaniem planu toczyły się równocześnie. Zapisy studium stanowią podstawę i punkt wyjścia dla jakichkolwiek dalszych prac planistycznych. W takiej sytuacji, gdy brak było ostatecznej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady o jego zmianie, należało przyjąć, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzania planu, określonych przepisem art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Już tylko to naruszenie zasad sporządzenia planu skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika nakaz określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie mocą § 8, § 11, § 13, § 17, § 28, § 34, § 37, § 38 zaskarżonej uchwały dla terenów odpowiednio 2R/E, 5R/E, 8 R/E, 12R/E, 23R/E, 32R/E, 38R/E, 39R/E ustalono przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy z dopuszczeniem lokalizacji (od dwóch do pięciu) wież elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 MW do 3,0 MW każda, zaś przeznaczenie uzupełniające: sieci i obiekty infrastruktury technicznej towarzyszące elektrowniom wiatrowym; sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej niezwiązane z przeznaczeniem podstawowym, z wyłączeniem masztów telefonii komórkowej, dla których obowiązuje zakaz lokalizowania; drogi wewnętrzne, w tym place i drogi montażowe służące do dojazdu do wież elektrowni wiatrowych. W w/w paragrafach ustalono również w ust. 1 pkt. 4 "możliwość podziału na działki w celu wydzielenia terenów na lokalizację wież elektrowni wiatrowych, placów i dróg montażowych umożliwiających dojazd do nich" oraz wskazano wśród zasad zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy (pkt 6 lit. b), że "maksymalna powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej, przeznaczonego na cele nierolnicze: 0,5 ha". Sąd I instancji wskazał również, że elektrownie wiatrowe są to inwestycje produkcyjne służące do wytwarzania energii, a ponadto są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118). Powyższe zaś pozwala na stwierdzenie, że z terenu o przeznaczeniu rolniczym należy wyłączyć teren na cele produkcyjne, bo taki też charakter ma lokalizacja elektrowni wiatrowych. Zdaniem Sądu I instancji, tereny rolnicze powinny być wyłączone na rzecz przeznaczenia terenu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowych, bowiem takie budowle nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem. Nadto jako tereny o dwóch innych przeznaczeniach powinny być oddzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 8 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzana planu miejscowego uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W rozpoznawanej sprawie tereny przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych mają orientacyjną powierzchnię odpowiednio: 2R/E – 2,4 ha, 5R/E – 98,7 ha, 8R/E – 10,9 ha, 12R/E 48,2 ha, 23R/E – [...],5 ha, 32R/E – 41,9 ha, 38R/E – 7,0 ha, 39R/E – 1,5 ha, a zatem przekraczającą obszar 0,5 ha. Rada nie dokonała jednak w planie wyłączeń gruntów rolnych na cele nierolnicze, a jedynie dokonała podziału zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej do maksymalnie 0,5 ha, co w istocie doprowadziło do wyłączenia z procesu planistycznego właściwego organu do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Powyższe sprawia natomiast, zdaniem Sądu I instancji, że koniecznym staje się rozdzielenie liniami rozgraniczającymi tereny o przeznaczeniu rolniczych i nierolniczych, które znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem R/E. Konkretne usytuowanie elektrowni wiatrowych na rysunku planu z wykazaniem w treści uchwały areału powierzchni przeznaczonej na ten cel jednoznacznie pozwoli na ustalenie czy właściwy organ nie został pominięty w procedurze planistycznej zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

Ponadto, określenia w planie muszą być na tyle jasne, proste, czytelne i jednoznaczne, że nie mogą budzić wątpliwości wśród użytkowników planu. Przede wszystkim zaś jak wynika to z rysunku, siłownie wiatrowe mają być usytuowane na terenach obecnie użytkowanych rolniczo. Zatem ochrona gruntów rolnych i leśnych oraz ustawowa piecza organów zobowiązanych do czuwania nad ograniczeniem wykorzystywania ich na inne cele powoduje, że wyłączenie terenów spod takiej produkcji musi mieć charakter ścisły. Skoro lokalizacja elektrowni wiatrowych będzie musiała ograniczyć się do powierzchni 0,5 ha ujętych w poszczególnych w/w paragrafach zaskarżonej uchwały, to znaczy że rysunek i legenda załącznika nr 1 nie odpowiadają treści testu planu. Ponadto jest to istotne dla ewentualnego ograniczenia przez łopaty wiatraków możliwości korzystania z terenów sąsiednich, na co zawracają uwagę skarżący. Konkretne wskazanie lokalizacji inwestycji wyeliminuje ewentualną niemożność pogodzenia lokalizacji wiatraków z przewidzianą w planie możliwością wykorzystania terenów sąsiednich. Doprecyzowanie umieszczenia elektrowni pozwoli organowi uniknąć zarzutów tego rodzaju. Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji w pełni podzielił zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w planie miejsca lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Ponadto za niedopuszczalne Sąd I instancji uznał zapisy dotyczące powierzchni poszczególnych terenów, tj. "dla terenu o orientacyjnej powierzchni". Treść § 7-44 pkt 1 zaskarżonej uchwały we fragmentach "o orientacyjnej" powoduje, że wielkość terenu o orientacyjnej powierzchni może ulegać zmianom, co w istocie może prowadzić do zmiany przeznaczenia terenu, a w konsekwencji o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania terenu nie będzie decydowała rada, która w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jest jedynie właściwa do orzekania w tym zakresie.

Sąd I instancji podzielił także zarzuty Wojewody dotyczące podjęcia § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały we fragmencie "uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków" i § 18 ust. 1 pkt 4 uchwały we fragmencie "zmiana sposobu zagospodarowania terenu w granicach wyznaczonej strefy wymaga pisemnego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków" z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 pkt 4, § 11 ust. 1 pkt 4, § 13 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 1 pkt 4, § 28 ust. 1 pkt 4, § 34 ust. 1 pkt 4, § 37 ust. 1 pkt 4, § 38 ust. 1 pkt 4 z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 93-99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.).

Wprowadzając analizowane regulacje w § 6 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały Rada wykroczyła poza przyznane jej w u.p.z.p. kompetencje do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenie nakazów i zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Sąd I instancji stwierdził, że normując w/w materię Rada winna mieć na względzie także to, że – zgodnie z zasadą praworządności i legalności - nie może wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Rada gminy nie ma bowiem żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej, a jej podstawą prawną może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy. Brak jest również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia związanego z zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków czy znajdującym się w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej i strefy obserwacji archeologicznej, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres spraw wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu I instancji - zakwestionowane przez Wojewodę fragmenty § 6 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 4 stanowią naruszenie zasad sporządzania planu.

Odnosząc się zaś do zarzutu drugiego, Sąd I instancji stwierdził, że słusznie podniósł Wojewoda, że w § 8 ust. 1 pkt 4, § 11 ust. 1 pkt 4, § 13 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 1 pkt 4, § 28 ust. 1 pkt 4, § 34 ust. 1 pkt 4, § 37 ust. 1 pkt 4, § 38 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały Rada wprowadziła zapis dla terenów o przeznaczeniu rolniczym o możliwości podziału działki w celu wydzielenia terenów na lokalizację wież elektrowni wiatrowych, placów i dróg montażowych umożliwiających dojazd do nich, co spowodowało, że Rada ustaliła zasadę podziału geodezyjnego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W procedurze planistycznej ustawodawca nie umocował zatem organu gminy do stanowienia zasad podziału nieruchomości, a jedynie do określania w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Postępowanie podziałowe oraz scalanie i podział nieruchomości są przedmiotem uregulowań ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651). Sąd I instancji wyjaśnił, że procedura scalenia i podziału nieruchomości polega scaleniu większej ilości nieruchomości i wydzieleniu nowych działek w wyniku podziału obszaru zawierającego się w granicach nieruchomości objętych scaleniem, jeżeli jest to zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy, a o przystąpieniu do tego postępowania decyduje rada gminy w drodze uchwały. Po dokonaniu scalenia, tj. zniesieniu dotychczasowych istniejących granic działek, opracowuje się geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, umożliwiające ich zainwestowanie zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zdaniem Sądu I instancji, w związku z faktem, że procedura podziału nieruchomości została przez ustawodawcę wyczerpująco określona w artykułach od 93 do 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjąć należy brak kompetencji dla Rady Gminy do stanowienia o możliwości dokonywania podziału działki.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wskazał, że brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. W rozpoznawanej sprawie Rada ograniczyła możliwość korzystania przez strony skarżące z posiadanych nieruchomości. Stwierdzić jednak należy, że ani z przedstawionych materiałów planistycznych, ani z uzasadnienia uchwały, ani z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia do naruszenia prawa, czy wreszcie z odpowiedzi na skargę nie wynika, że wprowadzając określone uregulowania Rada uwzględniła wszystkie okoliczności sprawy. Nie wynika też, że w sposób rzetelny i wszechstronny rozważyła te okoliczności w kontekście zarzutów stron skarżących, mając na uwadze zarówno interes ogólny, interes innych osób, jak też interesy stron skarżących. Nie przedstawiono motywów, dla których ograniczono uprawnienia strony skarżącej do korzystania z nieruchomości, przy przyznaniu uprawnień podmiotom, na terenach których mają stanąć elektrownie wiatrowe. Takie działanie organu gminy w istocie prowadzi do dyskryminowania jednej grupy podmiotów na rzecz innych, którzy prowadzić będą działalność związaną z lokalizacją elektrowni wiatrowych.

Sąd zakwestionował też niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim wprowadza istotne ograniczenia prawa własności stron skarżących. W niniejszej sprawie bowiem ani z przedłożonych Sądowi dokumentów planistycznych ani też z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika dlaczego wymóg ochrony praw i wolności osób trzecich czy potrzeba ochrony interesu ogólnego (wymagań ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego) były ważniejsze niż konstytucyjnie chronione prawo użytkowania wieczystego strony skarżącej. Zdaniem Sądu powyższe świadczy o naruszeniu przez organy gminy zasady równości.

Podejmując zaskarżoną uchwałę organ gminy przekroczył granice władztwa planistycznego i naruszył zasady konstytucyjne, zwłaszcza zasadę proporcjonalności i równości. Przekroczenie zaś władztwa planistycznego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina P. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut powagi rzeczy osądzonej, sprowadzający się do podniesienia naruszenia przepisów art. 174 pkt 2 (183 § 1), art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (PPSA) w wymiarze równoległej i samodzielnej podstawy kasacyjnej, lecz także art. 58 § 1 pkt 4 PPSA w odniesieniu do podstawy odrzuceniowej skarg pozostałych uczestników podważających uchwałę planistyczną Rady Gminy P. z dnia [...] lutego 2010r. Nr [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdyż prawomocnym wyrokiem z dnia 7 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Wr 269/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. K., J. B. i E. W. na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że krąg skarżących w sprawie dotyczącej zaskarżonej uchwały, obok Wojewody Małopolskiego, tworzyli K. J., W. R., J. S., M. S., P. P., J. C., Stowarzyszenie R. w R., a także A. K., J. B. iE. W.. Wobec A. K., J. B. i E. W. prawomocny wyrok zapadł w dniu 9 listopada 2012r., zaś postępowanie w sprawie toczyło się dalej jedynie wobec Wojewody Dolnośląskiego, K. J., W. R., J. S. i M. S.. Oznacza to zdaniem skarżącej kasacyjnie, że w niniejszej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdyż mamy tu do czynienia z tożsamością przedmiotową i podmiotową sprawy sądowej. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że skoro w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje już zastosowania co do możliwości procedowania i zaskarżania przedmiotowej uchwały. W odniesieniu do naruszeń art. 174 pkt 2 i art. 141 § 4 PPSA skarżąca kasacyjnie wskazała, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera adekwatnego i właściwego merytorycznie i formalnie stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższego, wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 14 ust. 1 i 5 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (UPZP), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że już w momencie podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy związana jest ustaleniami studium, podczas gdy uchwała ta ma jedynie charakter intencyjny, a przeznaczenie terenu jest określane dopiero na etapie uchwalania MPZP i w jego formie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, treść art. 14 ust. 5 UPZP prowadzi do wniosku, że rozwiązania przewidywane w projekcie planu na etapie przystąpienia do jego sporządzenia nie muszą być zgodne z ustaleniami studium, zaś rada gminy na etapie podejmowania uchwały w sprawie przystąpienia do studium nie była związana treścią studium. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a jej rolą jest jedynie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie w załączniku graficznym granic obszaru jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Dokonywanie czynności określonych w art. 14 ust. 5 UPZP pozostaje więc poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalania planu.

b. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 UPZP, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że jednoczesne prowadzenie prac nad zmianą studium i projektowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) jest naruszeniem zasad sporządzania studium i miejscowego planu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie do takiego naruszenia nie doszło. Zakładając nawet, że jest to naruszenie, stanowi ono jedynie nieistotne uchybienie trybowi sporządzania tych uchwał, nie powodujące nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. UPZP nie wskazuje jakie czynności powinny zostać podjęte w przypadku, gdy potrzeba zmiany studium ujawni się po podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równoczesne prowadzenie postępowania w sprawie zamiany studium oraz miejscowego planu jest zasadne i dopuszczalne, a w niektórych sytuacjach wręcz zalecane w celu wyeliminowania sprzeczności zawartych w nich postanowień, a wynikających z zastosowania lepszych rozwiązań planistycznych. Okoliczność, iż prace planistyczne w zakresie zmiany studium oraz miejscowego planu toczyły się równolegle, nie miała żadnego wpływu na treść obu dokumentów. Zmiana kolejności podejmowanych czynności planistycznych w zakresie planu i studium nie prowadziłaby bowiem do przyjęcia innych rozwiązań niż zawarte w zaskarżonej uchwale. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, jednoczesne prace nad studium i sporządzeniem MPZP nie stanowią naruszenia prawa, a w szczególności nie stanowią naruszenia zasad sporządzania planu, a ewentualne uchybienie nie powinno stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności MPZP na podstawie art. 28 ust. 1 UPZP.

c. art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (USG) w zw. z art. 28 ust. 1 UPZP, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że art. 28 ust. 1 UPZP stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 i 4 USG i w konsekwencji nieuprawnione stwierdzenie nieważności uchwały na tej podstawie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie konsekwencją przyjęcia niewłaściwego stanowiska przez WSA jest uniemożliwienie pozostawienia uchwały w obrocie prawnym na podstawie art. 91 ust. 4 USG w przypadku stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasad i naruszenie to miało charakter nieistotny.

d. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 UPZP w zw. z art. 28 ust. 1 UPZP, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w MPZP wymagane jest wskazanie dokładnego usytuowania elektrowni wiatrowych, podczas gdy ustawa wskazuje jedynie na obowiązek określenia przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz o różnych zasadach zagospodarowania. Wymóg precyzyjnego określenia usytuowania elektrowni wiatrowych w rysunku planu przekracza zakres władztwa planistycznego gminy, a ponadto w sposób niedopuszczalny ingeruje w kompetencje właściwych organów władzy publicznej, od których decyzji zależy dokładne umiejscowienie tych obiektów w trakcie procedury ustalania warunków środowiskowych przedsięwzięcia, czy też uzyskiwania pozwolenia na budowę.

e. art. 15 ust. 2 pkt 1 UPZP i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (UOG) w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały w zw. z art. 28 ust. 1 UPZP, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Gminy nie uzyskała zgody właściwego ministra na przeznaczenie w planie gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy uzyskanie takiej zgody nie było w niniejszej sprawie wymagane. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 1 UOG uznając, że "teren zwarty" odnosi się do całego obszaru oznaczonego symbolem R/E. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w przypadku inwestycji takiej jak farma wiatrowa pod pojęciem "zwartego obszaru" należy rozumieć obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nierozczłonkowany, a nie sumę wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. W przypadku, gdy plan wskazuje wprost, że teren gruntów o klasie I-III zajęty pod wieżę elektrowni wiatrowych i związaną z nią infrastrukturę techniczną nie może być większy niż 0,5 ha, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów nie jest wymagana. W niniejszej sprawie nie istniała konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, skoro MPZP nie przewiduje zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, stanowiących zwarty obszar o powierzchni przekraczającej 0,5 ha.

f. art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 UPZP, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Gminy nie oddzieliła liniami rozgraniczającymi różnego przeznaczenia terenu w ramach obszaru określonego w uchwale jako R/E, podczas gdy mieszane przeznaczenie terenu jest w niniejszej sprawie dopuszczalne i nie wymaga rozgraniczenia. Zarówno UPZP jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają żadnych ograniczeń co do przeznaczenia terenu. Oznacza to możliwość wprowadzenia w projekcie planu innych oznaczeń przeznaczenia terenów, w szczególności oznaczeń dotyczących terenów, których przeznaczenie ma mieć charakter mieszany. Farmy wiatrowe nie zmieniają, co do zasady, przeznaczenia rolnego gruntów oraz dotychczasowego sposobu ich użytkowania z wyłączeniem jedynie niewielkich obszarów przeznaczonych bezpośrednio pod posadowienie turbin oraz infrastruktury towarzyszącej. Dopuszczenie lokalizacji farmy wiatrowej nie wyklucza podstawowego rolniczego przeznaczenia obszaru R/E. Podejście prezentowane przez WSA we Wrocławiu stanowi naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 PPSA. Skoro zatem dopuszcza się ustanawianie obszarów o przeznaczeniu mieszanym wzajemnie się niewykluczającym, to nie wprowadza się odrębnych linii rozgraniczających, w ramach takiego obszaru.

g. art. 15 ust. 2 pkt 8 UPZP i art. 93 ust. 1 i 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (UGN), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Gminy nie posiada kompetencji do wprowadzenia w MPZP postanowień o możliwości podziału działek i okoliczność ta uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w planie nie zostały określone, ze względu na brak występowania, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości oraz szczególne zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Jednakże w myśl art. 93 ust. 1 UGN podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W związku z tym Rada Gminy w postanowieniach uchwały przewidziała możliwość podziału wskazanych terenów na działki, co jednak nie jest równoznaczne z dokonaniem ich podziału. Podział będzie mógł być dokonany dopiero w drodze decyzji wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

h. art. 1 ust. 2 pkt 4 UPZP i art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (UOZ) w zw. z § 6 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 4 uchwały, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada przekroczyła zakres swoich kompetencji do określania w MPZP zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, podczas gdy takie przekroczenie nie miało miejsca i okoliczność ta nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Ustawodawca celowo nie wskazał w przepisach UPZP I UOZ na treść ustaleń i czynności, jakie powinny podjąć właściwe organy w celu zapewnienia należytej ochrony zabytkom. Wynika to z faktu, że ustawodawca pozostawił te kwestie do oceny właściwym organom, które w granicach przysługującego im władztwa planistycznego są zobowiązane do podjęcia odpowiednich działań. Za nietrafny skarżąca kasacyjnie uznała zarzut, że brak jest podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia związanego z zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków czy znajdującym się w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej i strefy obserwacji archeologicznej, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1-4 UOZ pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru oraz prowadzenie badań archeologicznych.

i. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że zasada proporcjonalności nakazuje przyjęcie w niniejszej sprawie prymatu interesu pojedynczego właściciela nieruchomości nad interesem publicznym (w tym interesem majątkowym wspólnoty samorządowej) oraz przysługującym gminie władztwem planistycznym, podczas gdy uzasadniony w sprawie jest pogląd o prymacie lub przynajmniej równorzędnej roli interesu publicznego i Rada Gminy uprawniona była do ważenia tych interesów. W ocenie skarżącej kasacyjnie, wyłączenie władztwa planistycznego w każdym przypadku, gdy ingeruje w prawa jednostki prowadziłoby do absurdu. Rada Gminy mogłaby bowiem regulować kwestie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na swoich gruntach. Rada uchwalając plan musiała podjąć próbę pogodzenia interesów grupy mieszkańców, dla których możliwość budowy farmy wiatrowej stanowi korzyść, jak i osób sprzeciwiających się budowie. W takiej sytuacji zasadne było kierowanie się interesem publicznym polegającym na zagwarantowaniu bezpieczeństwa energetycznego kraju i ochronie środowiska poprzez umożliwienie lokalizacji odnawialnych źródeł energii takich jak farma wiatrowa.

j. art. 28 ust. 1 UPZP, poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie nieważności uchwały przez przyjęcie, że naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania. Skarżąca kasacyjnie uważa, że dokonała wszystkich niezbędnych i przewidzianych prawem czynności przewidzianych w ramach procedury planistycznej. Również potencjalne braki w uzasadnieniu nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż ani postanowienia rozporządzenia ani przepisy UPZP nie odnoszą się do kwestii treści uzasadnienia.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 146 § 1 oraz art. 3 § 1 PPSA w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, na skutek orzekania na podstawie pozaustawowych kryteriów, wykraczających poza względy zgodności z prawem, co prowadziło do błędnego przyjęcia, że Rada Gminy naruszyła zasadę równości i proporcjonalności, czym uzasadniono stwierdzenie nieważności uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji przekroczył granice kontroli, co znajduje odbicie na stronie 51 i 52 uzasadnienia wyroku. Rozważania Sądu są w tym zakresie dowolne i nie wynikają z przepisów prawa, a są raczej wyrazem stosunku emocjonalnego do inwestycji, jakie dopuszcza MPZP. Prowadzi to do naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

b. art. 152 PPSA w zw. z art. 61 § 1 pkt 3 oraz § 3 PPSA oraz art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 170 PPSA, poprzez bezzasadne orzeczenie w pkt II zaskarżonego wyroku, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, wobec brzmienia art. 61 § 2 pkt 3 PPSA, zgodnie z którym nie wstrzymuje się wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie i wobec przepisu, zgodnie z którym tylko prawomocne wyroki podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym (a więc tylko takie wyroki są znane wśród adresatów aktów prawa miejscowego); naruszenie to miało istotny wpływ na wyrok, gdyż stanowi II punkt sentencji wyroku. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się tylko wyroki prawomocne. Wobec tego, pomimo wstrzymania przez WSA we Wrocławiu wykonania MPZP, wyrok nie będzie ogłoszony do czasu uprawomocnienia się. Tymczasem tylko opublikowane wyroki są znane wśród adresatów aktów prawa miejscowego. Skarżąca kasacyjnie uważa zatem, że pkt II sentencji wyroku jest w praktyce orzeczeniem martwym.

c. art. 141 § 2 PPSA w zw. z art. 141 § 4 PPSA, poprzez nieuprawnione użycie dla celów uzasadnienia wyroku, hipotetycznego uzasadnienia innego wyroku, które nigdy nie zostało sporządzone; naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w zależności od treści hipotetycznego uzasadnienia wyroku inaczej wygląda kwestia związania Sądu poprzednim orzeczeniem w tej sprawie. Sąd I instancji nie mógł twierdzić, że w sprawie II SA/We 296/12 skarga została oddalona z uwagi na brak interesu prawnego skarżących, gdyż uzasadnienie wyroku w tamtej sprawie nie zostało sporządzone, a nie da się powyższego twierdzenia wysnuć tylko z sentencji w/w wyroku.

d. art. 144 PPSA w zw. z art. 153 PPSA, poprzez nieuprawnione nierespektowanie związania WSA prawomocnym wyrokiem oddalającym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, gdyby WSA we Wrocławiu prawidłowo zanalizował, zastosował i zweryfikował stan faktyczny i stan prawny, doszłoby do właściwej oceny zapisów uchwały planistycznej, a w wyniku takiego podejścia orzeczniczego do materiału dowodowego, nie doszłoby do tak niewłaściwego orzeczenia sądowego, jakie zapadło w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak i przepisów prawa materialnego. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni zostały powiązane z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i podniesione jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Nieuzasadniony jest zarzut powagi rzeczy osądzonej, który skarżąca kasacyjnie oparła na przepisie art. 174 pkt 2 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej p.p.s.a.) oraz art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Wr 269/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. K., J. B. i E. W. na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie było przeszkód do orzekania przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie, albowiem nie zachodziła tożsamość rozpoznawanej sprawy ze sprawą powołaną powyżej. Przy ustalaniu granic powagi rzeczy osądzonej w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego należy mieć na uwadze, że art. 101 ust. 2 u.s.g. przewiduje, że przepisu ust. 1 tego artykułu nie stosuje się wówczas, gdy "w sprawie" orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Użyte w tym przepisie pojęcie sprawy należy rozumieć przedmiotowo tj. w ten sposób, iż sąd orzekł już merytorycznie w sprawie danej uchwały. Taka sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie, albowiem w sprawie II SA/Wr 269/12 skargi zostały oddalone z uwagi na brak wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego przez poszczególnych skarżących, co wynika z akt tej sprawy. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie była więc kontrolowana merytorycznie przez sąd administracyjny, a zatem nie zachodziła podstawa do odrzucenia skarg w rozpoznawanej sprawie. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby zamknięcie drogi sądowej do kontroli legalności zaskarżonej w tej sprawie uchwały, naruszając konstytucyjną zasadę sądowej kontroli administracji, która - zgodnie z art. 188 Konstytucji - obejmuje między innymi orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Pomimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w tym zakresie – odpowiada on prawu. W konsekwencji nieuzasadnione są również podniesione na końcu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 153 p.p.s.a.

Jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 14 ust. 1 i 5 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że już w momencie podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy związana jest ustaleniami studium, podczas gdy uchwała ta ma jedynie charakter intencyjny, a przeznaczenie terenu jest określane dopiero na etapie uchwalania planu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasadnie ocenił Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu. Należy podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego kształtuje politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej, przy czym zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z przywołanych przepisów ustawy wynika zatem wyraźnie, że określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcje danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium.

W rozpoznawanej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz projekt zaskarżonego planu miejscowego powstały w czasie obowiązywania Studium sprzed jego zmiany uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] września 2009r. Studium obowiązujące w czasie przystępowania do sporządzania planu i sporządzenia jego projektu nie przewidywało lokalizowania na tym obszarze elektrowni wiatrowych. Procedowanie w sprawie wprowadzenia zmian obydwu uchwał tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium odbywało się równolegle. Dopiero w dniu [...] września 2009r. podjęto uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszarów w rejonie miejscowości P., N. i W.. Art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Prace dotyczące uchwalenia kwestionowanego w niniejszej sprawie planu mogły się zatem rozpocząć dopiero od dnia wejścia w życie w/w uchwały. Podjęcie i prowadzenie prac planistycznych w czasie obowiązywania studium, które nie przewidywało lokalizacji elektrowni wiatrowych, należy uznać za naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, o których mowa w art. 28 u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie uczyniono zadość wymogowi zgodności projektu planu miejscowego z treścią studium, albowiem na etapie sporządzania projektu przedmiotowego planu nie obowiązywało jeszcze studium w wersji, która służyła za podstawę przyjętych ustaleń w projekcie planu. Treść studium ma stanowić podstawę i punkt wyjścia dla jakichkolwiek dalszych prac planistycznych. W sytuacji, gdy brak było ostatecznej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady o jego zmianie z dnia [...] września 2009r., prawidłowo uznał Sąd I instancji, że zaskarżoną uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu podjęto z naruszeniem zasad sporządzania planu, określonych przepisem art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., co oznaczało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium Analiza treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczegółowo normującej wymogi procedury planistycznej prowadzi do wniosku, że ustawodawca wymaga zgodności pomiędzy tymi dwoma aktami już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Niedopuszczalne jest jednoczesne prowadzenie prac związanych ze zmianą studium umożliwiającego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podjęcie uchwały w sprawie tego planu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (zwana dalej u.s.g.). Przepisy ustrojowej ustawy samorządowej wprowadzają ogólne kryterium stwierdzania nieważności uchwał samorządowych, którym jest istotne naruszenie prawa. W odniesieniu natomiast do szczególnego rodzaju tych uchwał jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przewidziano kryteria szczególne, wskazane w 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy zatem uznać, że uprawnione było stwierdzenie nieważności uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tej podstawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów.

Niezasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymagane jest wskazanie dokładnego usytuowania elektrowni wiatrowych, podczas gdy ustawa wskazuje jedynie na obowiązek określenia przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz o różnych zasadach zagospodarowania. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że dopuszczalne jest lokalizowanie na określonym terenie o przeznaczeniu rolniczym wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inwestycji, np. elektrowni wiatrowych, jednak w sytuacji, gdy do zrealizowania konkretnych zamierzeń inwestycyjnych konieczne jest ulokowanie ich w konkretnym miejscu, niezbędne jest wskazanie i wyodrębnienie miejsc, w których jest możliwe ewentualne sytuowanie takich inwestycji po to, by zapewnić płynne przejście między niekolidującymi z sobą przeznaczeniami terenów rolniczych i gruntów pozostałych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 129/10 oraz wyrok z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 516/10). Nietrafnie zarzuca skarżący kasacyjnie, że wymóg precyzyjnego określenia usytuowania elektrowni wiatrowych w rysunku planu przekracza zakres władztwa planistycznego gminy i ingeruje w kompetencje właściwych organów władzy publicznej, od których decyzji zależy dokładne umiejscowienie tych obiektów w trakcie procedury ustalania warunków środowiskowych przedsięwzięcia, czy też uzyskiwania pozwolenia na budowę. Konkretne usytuowanie elektrowni wiatrowych na rysunku planu z wykazaniem w treści uchwały powierzchni przeznaczonej na ten cel pozwoli na ustalenie czy właściwy organ do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie został pominięty w procedurze planistycznej zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Gminy nie uzyskała zgody właściwego ministra na przeznaczenie w planie gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy uzyskanie takiej zgody nie było w niniejszej sprawie wymagane. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 17 ust. 8 u.p.z.p., który przewiduje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzana planu miejscowego uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 7 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy). W rozpoznawanej sprawie tereny przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych mają orientacyjną powierzchnię znacznie przekraczającą obszar 0,5 ha. Nie wyłączenie przez Radę w planie gruntów rolnych na cele nierolnicze i dokonanie podziału zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej do maksymalnie 0,5 ha, doprowadziło do wyłączenia z procesu planistycznego organu właściwego do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Nieuzasadniony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Gminy nie oddzieliła liniami rozgraniczającymi różnego przeznaczenia terenu w ramach obszaru określonego w uchwale jako R/E, podczas gdy mieszane przeznaczenie terenu jest w niniejszej sprawie dopuszczalne i nie wymaga rozgraniczenia. Trafnie uznał Sąd I instancji, że niedopuszczalne jest objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, bez rozgraniczenia tych terenów od siebie, a zwłaszcza objęcie liniami oznaczającymi jeden obszar jednocześnie terenów o przeznaczeniu rolniczym i nierolniczym oraz leśnym i nieleśnym, bez wyraźnego ich rozgraniczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08, publ. Wspólnota 2009/23/39).

Niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i art. 93 ust. 1 i 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że rada gminy nie posiada kompetencji do wprowadzenia w miejscowym planie postanowień o możliwości podziału działek. Należy podzielić pogląd, że "nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym.(...) Rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny (...). Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10).

Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z § 6 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 4 uchwały, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że rada przekroczyła zakres swoich kompetencji do określania w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, podczas gdy takie przekroczenie nie miało miejsca. Trafnie zakwestionował Sąd I instancji wprowadzone w tym zakresie wymogi dotyczące zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oceniając je jako wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego do stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie wprowadził zasady prymatu interesu pojedynczego właściciela nieruchomości nad interesem publicznym oraz przysługującym gminie władztwem planistycznym, lecz podkreślił wymóg równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki, a więc obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Nieuzasadniony jest zatem również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy również uznać, że uzasadnione było zastosowanie w sprawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, przepis ten został prawidłowo zastosowany przez Sąd I instancji.

Za nieuzasadnione uznać też trzeba powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie naruszył art. 146 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd orzekał na podstawie pozaustawowych kryteriów, wykraczających poza kryterium zgodności z prawem, co prowadziło do błędnego przyjęcia, że rada gminy naruszyła zasadę równości i proporcjonalności. Wywody Sądu dotyczące granic władztwa planistycznego nie wykraczają poza dopuszczalne granice sądowej kontroli.

Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 pkt 3 oraz § 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez nieprawidłowe orzeczenie w pkt II zaskarżonego wyroku, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przewiduje wyraźnie, że nie wstrzymuje się wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie. Naruszenie tej zasady przez Sąd I instancji nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż biorąc pod uwagę zasadę ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym jedynie wyroków prawomocnych, zawarte w punkcie II punkt sentencji wyroku rozstrzygnięcie w istocie nie wywołało skutków prawnych.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.