Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 719/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,  art. 3  par. 2  pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15,  art. 156  par. 1  pkt 2,  art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Maria Werpachowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. W. R. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z wezwaniem o przedłożenie propozycji służby. Wskazał, że został pominięty w procesie składania propozycji służby lub pracy, co potraktował jako oznakę dyskryminacji jego osoby i kierowania się przez Dyrektora IAS niejasnymi uprzedzeniami i pozaustawowymi kryteriami. Wezwał organ do niezwłocznego zaprzestania niezgodnej z prawem dyskryminacji.

W odpowiedzi na to wezwanie Dyrektor IAS w O. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., wskazując na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, ze. zm.), wyjaśnił, że przepisy tej ustawy pozostawiły kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub braku takiej propozycji. Wobec nieotrzymania propozycji pracy/służby stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej W. R. zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, wygasa z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] przekazał niniejszą sprawę do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej celem rozpoznania i wydania decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż mając na uwadze, że wolą ustawodawcy było zrównanie w skutkach wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, w związku z nieprzedstawieniem mu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, ze zwolnieniem ze służby, to powodowi (W. R.) służy odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Po wydaniu decyzji administracyjnej przez ten podmiot, w przypadku jeżeli nie będzie ona korzystna, powodowi będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że do decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby przewidziany został w ustawie o KAS odrębny tryb odwoławczy zgodnie z art. 276 ust. 2, 3 i 5 oraz 6 ze wskazaniem na sąd administracyjny w razie wyczerpania drogi służbowej.

W tym stanie faktycznym sprawy, Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z odwołaniem - pozwem z dnia [...] września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby oraz postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu Szef KAS wskazał na zasadę związania organu przekazaniem przez sąd powszechny odwołania (pozwu) W. R. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby (art. 464 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Powyższe czyni Szefa KAS właściwym do rozpatrzenia powyższego odwołania (pozwu), zaś we właściwości Szefa KAS mieści się podjęcie decyzji (innego aktu prawnego) w zakresie oceny przedmiotowego odwołania.

W przekazanym przez Sąd pozwie/odwołaniu, W. R. zwrócił się o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] września 2017 r. i przywrócenie go do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od tego dnia.

W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, zagadnienia stanowiące przedmiot odwołania nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy Kpa (art. 1 i art. 2).

Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 709/15, na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania prawa i obowiązków jego adresata. Natomiast SN w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję: po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca swoje stanowisko; po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Również w doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że decyzja administracyjna stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz wyd. 9, Warszawa 2008, str. 473).

W niniejszej sprawie odwołujący nie otrzymał propozycji służby/pracy w ramach Izby Administracji Skarbowej w O. dlatego ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jako organ II Instancji, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosunek służbowy odwołującego jako funkcjonariusza - w związku z brakiem przedstawienia mu przez Dyrektora IAS w O. do dnia [...] maja 2017 r. (na podstawie art. 165 ust. 7 powyższej ustawy) propozycji służby/zatrudnienia - wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W takim przypadku przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku stosunku służby z mocy ustawy (ex lege - art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego. Przepisy omawianej ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania przez funkcjonariusza pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, z dniem [...] sierpnia 2017 r., stosunek pracy/służby wygasa. Nie wskazują natomiast możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Również świadectwo służby wydane przez Dyrektora IAS w O., nie może być traktowane w świetle uregulowań, zarówno ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, jak i ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, jako decyzja administracyjna. Świadectwo służby jest bowiem jedynie dokumentem poświadczającym informacje o pełnieniu służby. Nie ma ono charakteru jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu w konkretnej sprawie, jakim jest decyzja administracyjna.

W ocenie Szefa KAS, pisemna propozycja dyrektora izby administracji skarbowej (poza wyraźnym przypadkiem przewidzianym w art. 169 ust. 4 omawianej ustawy) nie posiada znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Zgodnie z art. 170 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy, o których mowa w art. 167 ust. 1, oraz funkcjonariusze pełniący służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie zostanie złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie do dnia [...] maja 2017 r., otrzymują pisemną informację o braku propozycji. Art. 167 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy dodaje, iż pracownicy zatrudnieni w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych i wykonujący zadania w komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz ministra właściwego do spraw instytucji finansowych, w których zakresie kompetencji jest realizowanie zadań Krajowej Administracji Skarbowej, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, wykonują zadania Krajowej Administracji Skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W sprawach wynikających ze stosunku pracy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się również zagadnienia dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego czy świadectwa służby.

Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kpa wynika, iż nie można domniemywać stosowania formy działania jaką jest decyzja administracyjna. Podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. To właśnie przywołane zasady nie pozwalają w sytuacji "milczenia ustawodawcy" w kwestii prawnej formy działania na przyjęcie, że ewentualne rozstrzygnięcie organu winno przybierać postać decyzji administracyjnej. Zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu.

Zgodnie z przepisem art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji (w niniejszej sprawie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w związku z przekazaniem sprawy, zgodnie z właściwością przez Sąd Rejonowy w [...]).

Zgodnie z art. 127 § 1 Kpa, odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej - czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 KPA, a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi, np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej.

Dlatego odwołanie W. R. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w zakresie ustalenia istnienia stosunku służby i przywrócenia do służby, jest niedopuszczalne.

W. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył w całości postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2018 r., zarzucając mu:

naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

naruszenie art. 165 ust. 7 w zw. z art.170 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ nie miał obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji służby/pracy i brak tego rodzaju propozycji nie jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego organ błędnie uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne czym naruszył zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kpa.

naruszenie art. 276 ust. 2 ustawy o z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej KAS, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że odwołanie jest niedopuszczalne, podczas gdy w niniejszej sprawie, w rzeczywistości, doszło do zwolnienia ze służby a zgodnie z ww. przepisem w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, co oznacza, że odwołanie jest w tym przypadku oparte na przepisach prawa i dopuszczalne;

naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 134 Kpa, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, ponieważ zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej (nie od decyzji administracyjnej) podczas gdy brak tego rodzaju propozycji jest de facto decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby skarżącego, ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że odwołanie jest niedopuszczalne a więc naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 KPa.

art. 104 § 1 i § 2 Kpa, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy pismo stwierdzające brak przedłożenia propozycji pracy jest de facto decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje sferę prawną Skarżącego, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że odwołanie jest niedopuszczalne a więc naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kpa.

art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 Kpa, poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia w drodze odwołania do organu II instancji, przyznanych skarżącemu na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby - uprawnień;

art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 Kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony);

naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 Kpa, poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do braku przedstawienia propozycji służby/pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

W konkluzji skargi W. R. wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

- stwierdzenie że zaskarżone postanowienie jest nieważne z tego powodu, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 Kpa,

- uznanie przez Sąd, iż odwołanie jest dopuszczalne i zobowiązanie organu do jego merytorycznego rozpoznania,

- skierowanie sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenie rozprawy,

- zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Nadto, z ostrożności procesowej W. R. wskazał, iż na wypadek gdyby Sąd rozważał odrzucenie niniejszej skargi, to wskazuje na art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz utrwalone orzecznictwo NSA, zgodnie z którym w postępowaniu przed sądami administracyjnymi istnieje zasada związania sądu granicami sprawy, a nie skargi. Wskazał także, iż żadne z pism skierowanych przez organ do strony skarżącej, włącznie z propozycją pracy, nie zawierało jakichkolwiek pouczeń co do trybu odwoławczego czy też terminów. Pisma wysyłane były do strony skarżącej w większości zwykłym listem. Zgodnie z art 112 Kpa - błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wobec powyższego zaniechanie w wyniku błędu organu pouczenia strony co do prawa odwołania, drogi odwoławczej, oraz terminów nie może szkodzić stronie, która chce skorzystać z przysługującego prawa do sądu wynikającego przede wszystkim z art. 45 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przekazanie Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, celem rozpoznania i wydania decyzji, przez sąd powszechny (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...]) odwołania skarżącego – pozwu z dnia [...] września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, zgodnie z art. 464 § 1 Kpc, stworzyło podstawę prawną uznania właściwości tego organu administracji do rozpatrzenia tego odwołania. Podkreślenia wymaga tu, iż postanowienie o przekazaniu sprawy sądy powszechne dokonują bez badania zasadność roszczenia.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy przepisy prawa administracyjnego (zarówno materialne i procesowe) dopuszczają merytoryczną kontrolę takiego odwołania - pozwu o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenia do służby, czy też kontrola ta (narzucona postanowieniem sądu powszechnego, wydanym w trybie art. 464 § 1 Kpc) może ograniczać się jedynie do zbadania dopuszczalności tego odwołania – co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Dla rozstrzygnięcia tego problemu istotne jest ustalenie czy - brak przedłożenia skarżącemu propozycji dalszej pracy/służby w organach Krajowej administracji Skarbowe oraz czy pismo Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. z dnia [...] czerwca 2017 r. wyjaśniające, że art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, ze. zm.), pozostawiły kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, która jest składana pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki lub braku takiej propozycji i wobec nieotrzymania propozycji pracy/służby stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej W. R. zgodnie wygasa z dniem [...] sierpnia 2017 r. - może stanowić podstawę do odwołania się funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Czy propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia (albo jej brak) jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, od której przysługują dalsze środki odwoławcze.

Odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w administracyjnym prawie materialnym dotyczącym Krajowej Administracji Skarbowej, a zwłaszcza w preambule ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, określającej cele tej regulacji prawnej oraz w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Mocą ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) - w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej - powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W rozumieniu art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy - Przepisy wprowadzające wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy - Przepisy wprowadzające.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, iż użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Zatem powyższe przepisy mają charakter lex specialis, co do doboru kadr nowej administracji skarbowej. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające). Zatem brak przedstawienia którejkolwiek z dwóch propozycji (zatrudnienie/służba) także z mocy prawa powoduje ustanie dotychczasowego stosunku służbowego, poprzez jego wygaśnięcie z mocy prawa. Przepisy omawianej ustawy stanowią, że w sytuacji nieotrzymania przez funkcjonariusza pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosunek pracy/służby wygasa.

Przepisy te nie wskazują natomiast możliwości weryfikacji powyższych działań organu w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, w przeciwieństwie do sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 ustawy i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej - która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (porównaj: Art. 169 ust. 4-7 ustawy, który przewiduje iż, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego).

Zatem analiza przepisów prawa materialnego nie przewiduje możliwości odwołania od propozycji służby/pracy, jak i również od braku złożenia przez organ którejkolwiek z tych propozycji.

Z kolei w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). NSA w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei SN w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Z art. 104 § 2 Kpa. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

Ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że takie akty lub czynności być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa - zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarówno analiza przepisów prawa administracyjnego materialnego jak i administracyjo-procesowego wskazuje, iż charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia/służby nie stanowi decyzji, jak i aktu lub czynności, o których mowa w powołanych przepisach art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak to określił NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 maja 2018 r. sygn. I OSK 1556/18: "Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym."

Podobnie argumentował NSA w uzasadnieniu postanowienia z 17 maja 2018 r. sygn. I OZ 468/18 oraz WSA w postanowieniu z 30 października 2017 r. sygn. II SA/Wa 1382/17.

Zatem w niniejszej sprawie, przekazanej Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej przez sąd powszechny (w trybie art. 464 § 1 Kpc), w fazie wstępnej jej rozpatrzenia ujawniły się przyczyny wskazujące na niedopuszczalność wniesionego odwołania, o których mowa w art. 134 Kpa. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia przez organ nie było możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i dlatego organ był zobligowany wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

Wbrew twierdzeniom strony, w sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa). Przepis ten wyraża regułę, iż wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na to, że w przedmiocie niezłożenia propozycji pracy lub służby, nie było wydane rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu w toku instancji, nie doszło takiego naruszenia.

Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie organ nie prowadził postępowania w szerszym zakresie, zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia, co do prawidłowości braku złożenia propozycji pracy/służby skarżącemu - nie można także podzielić zasadności zarzutów skargi odnoszących się do postępowania w tym zakresie.

Ponieważ wszystkie zarzuty skargi, zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego okazały się chybione oraz brak jest podstaw do uznania, iż organ dopuścił się innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić o uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia - Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.