Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 808/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 57a, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Wójt Gminy P. na podstawie art. 54 ust. 4 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a także art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") ustalił na rzecz R. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usług turystyki (domu wczasowo-wypoczynkowego) na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...], położonych w P.

W uzasadnieniu organ I instancji omówił dotychczasowy przebieg sprawy, wskazując na kilkakrotną weryfikację wydanych przez niego rozstrzygnięć w administracyjnym toku instancji. Następnie Wójt Gminy P. wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Teren inwestycji oznaczony był w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 czerwca 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Konińskiego Nr 6, poz. 54) jako teren ogólnodostępnego ośrodka sportu i rekreacji. Aktualnie dla tego obszaru nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. z dnia [...] kwietnia 1998 r. rozważa nieruchomość inwestora została oznaczona jako teren rekreacji. Z kolei w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] jest oznaczona jako grunty rolne zabudowane (B-R, klasa VI), a pozostałe działki jako teren zabudowy innej (Bi). W konsekwencji wykonano dla omawianego przedsięwzięcia analizę urbanistyczną, wyznaczajac obszar analizowany na mapie zasadniczej w skali 1:1.000, co odpowiada § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Za front działki przyjęto stronę północną, przylegającą do drogi gminnej na działce nr [...], wobec czego szerokość, o jakiej mowa w wymienionych przepisach wynosiła 42 m. W tak zakreślonym obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa: obiekty hotelarskie i gastronomiczne – działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]; obiekty turystyki – działka nr [...]; obiekty letniskowe – na większości pozostałych działek. Zabudowa o 3 kondygnacjach znajduje się na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ I instancji ustalił ponadto, że w obszarze analizowanym brak jest uporządkowanej linii zabudowy. Dla przedmiotowego przedsięwzięcia wyznaczono zatem linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejących budynków na działce nr [...] (linia północna) i nr [...] (linia wschodnia), czyli od strony dróg gminnych na działkach nr [...] i [...]. Zróżnicowany okazał się również wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wynoszący od 0,6% (działka nr [...]) do 32% (działka nr [...]). Dla omawianej inwestycji ustalono rozważany parametr na maksymalnie 20% powierzchni działek nr [...], [...], [...] i [...]. Przyjmując za front działki stronę północną szerokość elewacji frontowej ustalono na 25 m. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została określona na 7,50 m, co odpowiada średniej wartości tego parametru w obszarze analizowanym. Wysokość kalenicy planowanego obiektu budowlanego powinna wynosić maksymalnie 10 m nad poziomem terenu. Z uwagi na różnorodność geometrii dachu, poruszana inwestycja powinna mieć dach o kącie nachylenia wynoszącym od 0° do 25°. Organ I instancji wskazał przy tym, że planowane przedsięwzięcie kontynuuje sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, gdyż w otoczeniu terenu inwestycji znajdują się budynki rekreacji indywidualnej (letniskowe), usługowe oraz obiekty hotelarskie i gastronomiczne. Tym samym należy uznać, że wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, wobec czego organ administracji publicznej był zobligowany do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. M. F. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Kwestionowane rozstrzygnięcie nie zawiera bowiem załącznika graficznego do decyzji, na którym z kolei należało wyznaczyć położenie obowiązujących linii zabudowy dla projektowanych budynków. Organ I instancji powołał ponadto nieprawidłowo miejsce publikacji wymienionej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto nie dokonano uzgodnienia z zarządcą drogi, mimo że obsługa komunikacyjna ma się odbywać przez działkę nr [...]. Jednocześnie zbadania wymagała okoliczność, czy droga ta stanowi drogę gminą. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się także do kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Nie sprecyzowano również maksymalnej powierzchni sprzedaży, mimo że handel może być prowadzony w domu wczasowo-wypoczynkowym. Nieprawidłowo określono również szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku. Organ I instancji przyjął bowiem wartość maksymalną, a nie uśrednioną z dopuszczalną tolerancją 20%. Poza tym wadliwie rozstrzygnięto kwestię miejsc parkingowych, gdyż nie wskazano ich konkretnej liczby. Wątpliwości budzi również postanowienie dotyczące wysokości planowanego obiektu budowlanego. W tym zakresie organ I instancji powołał się bowiem na wartość omawianego parametru, jaką posiada budynek na działce nr [...]. Nieruchomość ta znajduje się jednak poza obszarem analizowanym. Skarżący podniósł również, że załącznik nr 2 do kwestionowanej decyzji został podpisany jedynie przez organ wydający to rozstrzygnięcie. Zabrakło natomiast na tym dokumencie podpisu osoby przygotowującej wyniki analizy urbanistycznej oraz informacji identyfikujących tę osobę. Część tekstowa wspomnianej analizy pozbawiona jest przy tym rozważenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego terenu inwestycji. Co więcej, pomiędzy częścią graficzną i tekstową analizy urbanistycznej zachodzą rozbieżności. Zastrzeżenia budzi także sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jego szerokość jest różna w każdym kierunku od granicy nieruchomości objętej wnioskiem inwestora. Niewłaściwe przeprowadzono również granice obszaru analizowany, przyjmując niekiedy do dalszego badania jedynie połowę działki.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), § 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 19), art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podzieliło przy tym ustalenia faktyczne organu I instancji, wyjaśniając zarazem, że ustawodawca pozostawił organom administracji publicznej pewną swobodę w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie obszar analizowany został zakreślony przy uwzględnieniu, że działki inwestor znajdują się w centralnej części zorganizowanego ośrodka wypoczynkowego, składającego się z urządzonej plaży, urządzeń sportowo-rekreacyjnych, pola namiotowego, obiektów hotelarskich i gastronomicznych oraz zespołu zabudowy rekreacji indywidualnej. Front działki przylegający do drogi wewnętrznej nr [...], mającej połączenie z drogą powiatową, ma szerokość 42 m. Od strony północnej za wspomnianą drogą powiatową znajdują się grunty orne, a od strony południowej – jezioro p. Ze względu na brak zabudowy w tym rejonie obszar analizowany został wyznaczony w odległości mniejszej niż od strony wschodniej i zachodnie, gdzie występuje zabudowa. Trzeba przy tym zaznaczyć, że we wszystkich kierunkach obszar analizowany został wyznaczony z zachowaniem minimalnej odległości, odpowiadającej 3-krotności szerokości elewacji frontu działki. Tym samym obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo w rozpatrywanej sprawie. Organ II instancji wskazał ponadto, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję istniejącej zabudowy, realizowanej przez obiekty hotelarskie, gastronomiczne i rekreacji indywidualnej (letniska). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaaprobowało również wartości przyjęte przez organ I instancji dla poszczególnych wskaźników dotyczących nowej zabudowy, uznając tym samym, że spełnione zostały wymogi, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że teren inwestycji znajduje się na obszarze P. Parku Krajobrazowego i w sąsiedztwie P.-B. Obszaru Chronionego Krajobrazu, a także obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Pojezierze g." (Natura 2000). Niemniej rozważane przedsięwzięcie nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o jakich mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.). Odnosząc się do zarzutu braków w zakresie załączników, organ II instancji wskazał, że część graficzna decyzji organu I instancji i część graficzna analizy są mapami formatu A1. Ze względu na swoją wielkość stanowią one jeden załącznik, który zawiera wszystkie niezbędne oznaczenia. W szczególności linia zabudowy została opisana w decyzji i oznacza graficznie na załączonej mapie. Poza tym w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba uzgodnienia decyzji organu I instancji z zarządcą drogi, gdyż organ uzgadniający i orzekający są w niniejszej sprawie tożsame. Odnosząc się do zarzutu braku odpowiedniego zapewnienia od gestora sieci gazowej, organ II instancji wyjaśnił, że na terenie P. nie ma w ogóle sieci gazowej. Nie ulega jednak wątpliwości, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ administracji publicznej jest związany wnioskiem inwestora w trakcie postępowania o wydanie warunków zabudowy. Dlatego nie badano w niniejszej sprawie "realizacji powierzchni sprzedaży", gdyż inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu wczasowo-wypoczynkowego. Poza tym, wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu, z załącznika graficznego wynika, że działka nr [...] znajduje się w obszarze analizowanym. Brak również podstaw do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać maksymalną lub minimalną liczbę miejsc postojowych. Ustalenie konkretnej liczby miejsc postojowych następuje dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego. Bezpodstawne okazały się również zarzuty braku odpowiednich podpisów. Analiza urbanistyczna została bowiem wykonana przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia urbanistyczne, a nadto została opatrzona pieczęcią i podpisem organu właściwego do wydania decyzji, tj. organu I instancji. Załącznik graficzny również zawiera pieczęć i podpis geodety oraz podpis osoby Wójta Gminy P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło również zarzutów dotyczących prawidłowości wyznaczenia poszczególnych parametrów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ II instancji wskazał w szczególności, że przebieg linii zabudowy odniesiono do usytuowania zabudowy istniejącej na działkach nr [...] i [...] oraz na działkach sąsiednich. Obowiązujące linie zabudowy wyznaczono zatem jako przedłużenie linii istniejących budynków na działkach nr [...] i [...] od strony działek nr [...] i [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. M. F. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w k. z dnia [...] lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] marca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna, choć tylko częściowo z powodów, jakie zostały w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. R. P. wystąpił do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu wczasowo-wypoczynkowego na działkach nr [...], [...], [...] i [...], arkusz [...], obręb P. (k. 1-5 akt adm. organu I instancji). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że dla terenu powyższej inwestycji nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Taki wniosek powinien zawierać w myśl art. 52 ust. 2 u.p.z.p.: (1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących terenu, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; (2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: (a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, (b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, (c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; (3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów: (a) docelową rzędną składowiska odpadów, (b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów, (c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków, (d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że wniosek inwestora z dnia [...] lipca 2013 r. był niekompletny. Wbrew wyraźnej wytycznej zawartej na formularzu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inwestor R. P. nie podał powierzchni planowanej zabudowy w m2, lecz stwierdził jedynie ogólnie, że parametr ten przyjmie wartość: "maksymalnie 20% terenu nieruchomości". Z kolei szerokość elewacji frontowej i kubatura budynku została oznaczona jedynie poprzez odesłanie do projektu budowlanego ("do określenia w projekcie bud."). Taki sposób określenia charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego należy uznać za wadliwy i naruszający art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. Niezbędne było zatem uzupełnienie omawianego wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. poprzez wezwanie inwestora do sprecyzowania niezbędnych parametrów. Organy administracji publicznej uchybiły jednak temu obowiązkowi, orzekając w oparciu o niepełny wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wada ta ma istotne znaczenie, gdyż uniemożliwia w istocie ocenę, czy planowany obiekt budowlany stanowi harmonijny element istniejącego ładu przestrzennego. Okoliczność ta wystarczała już zatem do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Niemniej organy administracji publicznej popełniły także dalsze uchybienia. W szczególności Wójt Gminy P. ustalił w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], że szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku ma wynosić maksymalnie 25 m (k. 108-110 akt adm. organu I instancji). Niemniej, na co zwrócono wcześniej już wcześniej uwagę, inwestor nie określił dokładnej wartości tego parametru we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. W konsekwencji w powyższym zakresie organ I instancji orzekł ponad wniosek inwestora. Co więcej, Wójt Gminy P. nie wystąpił nawet z zapytaniem do R. P., czy akceptuje on wyznaczenie takiej szerokości elewacji frontowej planowanego domu wczasowo-wypoczynkowego. W tej mierze kontrolowane rozstrzygnięcie organu I instancji okazała się zatem arbitralne, a wada ta nie została dostrzeżona przez organ odwoławczy.

Należy w tym miejscu wskazać, że organ administracji publicznej, orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest zasadniczo związany wnioskiem inwestora. Bada on bowiem w toku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy jedynie to, czy inwestycja w kształcie opisanym we wniosku, mieści się w dotychczasowym ładzie przestrzennym i tworzy z nim harmonijną całość. Zadaniem organy administracji publicznej nie jest natomiast "wyręczanie" inwestora i ustalanie zamiast niego istotnych parametrów technicznych danego zamierzenia budowlanego. W konsekwencji wymienione wyżej uchybienie organów administracji publicznej miało w rozpatrywanej sprawie istotny charakter, co z kolei uzasadniało wyeliminowanie kontrolowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Trzeba także zauważyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnienie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jak wynika z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jednocześnie, w myśl § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Jednocześnie powyższe rozporządzenie określa także strukturę decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Z kolei § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia stwierdza, że wyniki analizy, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, w myśl § 9 ust. 3 tego rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wspomnianej analizy urbanistycznej sporządza się na kopiach mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika tymczasem, że decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. nie zawiera w ogóle części graficznej, a jedynie dołączono do niej załącznik graficzny wyników analizy urbanistycznej. Konkluzja ta została wyraźnie potwierdzona w piśmie Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] (k. 5-6 akt adm. organu II instancji). Takie rozwiązanie stanowi co do zasady odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w § 9 ust. 1-3 powołanego rozporzadzenia. Wprawdzie niekiedy opisane uchybienie może nie oddziaływać istotnie na wynik sprawy, np. w razie czytelnego skumulowania w jednym dokumencie-mapie danych, jakie powinny być zawarte w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy i załączniku graficznym do analizy urbanistycznej. Niemniej wskazany wyjątek nie zachodził w rozpatrywanej sprawie.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że pomiędzy częścią tekstową decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. a jej załącznikiem graficznym zachodzą istotne i niedające się usunąć rozbieżności. W pkt 7 sentencji wymienionego rozstrzygnięcia wskazano bowiem, że linie rozgraniczające inwestycję podano na mapie stanowiącej załącznik do tego aktu administracyjnego poprzez zastosowanie linii łamanej, określonej literami A-F. Niemniej takie oznaczenie w ogóle nie występuje na wspomnianym załączniku graficznym. Tym samym nie jest możliwe obecnie zweryfikowanie wymienionego parametru, co z kolei prowadzi do wniosku, że w tym zakresie kontrolowane rozstrzygnięcia są arbitralne.

Ponadto wadliwie oznaczono również linię zabudowy. W pkt 2 lit. a sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. wskazano bowiem, że nieprzekraczalna linia zabudowy została określona na mapie w skali 1:1.000, będącej załącznikiem do tego rozstrzygnięcia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że faktycznie na załączniku graficznym do wyników analizy wrysowano linie zabudowy. Niemniej taki sposób oznaczenia rozważanego parametru okazał się wadliwy. Należy bowiem podkreślić, że obszar analizowany miał w niniejszej sprawie znaczne rozmiary. Przyjęta skala mapy (1:1.000) nie pozwala zatem samodzielnie na dokładne oznaczenie wymaganych odległości, skoro 1 mm odpowiadać może wtedy 1 m w skali rzeczywistej. Takie rozwiązanie się nie czyni zadość wymogowi czytelności, o jakim mowa w § 9 ust. 3 powołanego rozporządzenia.

Powyższej wady nie koryguje wskazanie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., że linia zabudowy stanowi przedłużenie linii istniejących budynków na działce nr [...] i [...]. Wymienione obiekty budowlane są bowiem przeznaczone do rozbiórki, na co wskazuje wniosek z dnia [...] lipca 2013 r. Tym samym realizacja omawianej inwestycji uniemożliwi de facto weryfikację, czy zachowano wymogi dotyczące linii zabudowy, określone w decyzji o warunkach zabudowy. Opisane uchybienia miały istotne znaczenie i uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjny (Dz. U z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny charakter i uzasadniały wyeliminowanie kontrolowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Sąd nie podzielił natomiast w pozostałym zakresie zarzutów podniesionych w skardze z dnia [...] lipca 2015 r. Przede wszystkim nietrafny okazał się zarzut dotyczący braku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi. Obsługa komunikacyjna rozważanej inwestycji ma się bowiem odbywać docelowo za pośrednictwem drogi gminnej. Zgodnie zatem z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Konsekwentnie w niniejszej sprawie Wójt Gminy P. był jednocześnie organem orzekającym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz organem uzgadniającym jako zarządca drogi. W takim przypadku należy uznać, że obowiązek dokonania uzgodnienia z właściwym, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie aktualizuje się, gdyż dochodzi do zlania się kompetencji organu administracji publicznej.

Bezzasadne okazały się także zarzuty dotyczące oddziaływania rozważanego przedsięwzięcia na środowisko. Trafnie bowiem organy administracji publicznej przyjęły, że inwestycja ta nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.). Podobnie niesłuszny okazał się zarzut dotyczący braku wyraźnego oznaczenia liczby miejsc parkingowych. Parametr ten zostanie bowiem definitywnie ustalony dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w takie sporządzania projektu budowlanego i postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Podsumowując, organy administracji publicznej nie dostrzegły, że wniosek z dnia [...] lipca 2013 r. okazał się niekompletny, a nadto arbitralnie określiły szerokość elewacji frontowej działki, bez uzyskania stanowiska inwestora w tym zakresie. Ponadto organy administracji publicznej wadliwie oznaczyły linię zabudowy oraz pominęły oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Nieprawidłowo skonstruowano przy tym decyzję o warunkach zabudowy, pomijają jej załącznik graficzny. Wady te były istotne, wobec czego kontrolowane decyzje nie mogły ostać się w obrocie prawnym.

Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2015 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynika postępowania, oraz z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o wszystkie konieczne, wymagane prawem elementy, a następnie dokonać analizy urbanistycznej planowanej inwestycji, a w razie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – jednoznacznie i dokładnie określić warunki dla nowej zabudowy.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.