Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2851/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 17, art. 18 i 20
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.M., E.P., A.P., P.M., T.M., S.B., E.K., M.S., E.B., J.H., A.P., P.W., L.S., S.B., B.F., S.C., M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 59/15 w sprawie ze skargi P.M., E.P., A.P., P.M., T.M., S.B., E.K., M.S., E.B., J.H., A.P., P.W., L.S., S.B., B.F., S.C., M.M. na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Sejmiku Województwa Podlaskiego solidarnie na rzecz P.M., E.P., A.P., P.M., T.M., S.B., E.K., M.S., E.B., J.H., A.P., P.W., L.S., S.B., B.F., S.C., M.M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 września 2015r. (sygn. akt II SAB/Bk 59/15), oddalił skargę na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 6 listopada 2014 r. P.M., występujący jako pełnomocnik inicjatorów referendum (grupy obywateli, w skład której wchodzą: P.M., E.P., A.P., P.M., T.M., S.M., E.K., M.S., E.B., J.H., A.P., P.W., L.S., S.B., B.F., S.C., M.M.), wystąpił do Marszałka Województwa Podlaskiego o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. Zaproponowano następującą treść pytania referendalnego: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego?". Wraz z wnioskiem przedłożono karty z podpisami mieszkańców województwa.

W dniu 18 grudnia 2014 r. inicjator referendum złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego terminu określonego w art. 18 u.r.l. na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, o którym mowa we wniosku z dnia 6 listopada 2014 r. Wniesiono również o wydanie wyroku zastępującego – zgodnie z art. 20 ust. 3 tej ustawy – uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia referendum. W uzasadnieniu skargi podkreślono brak wydania stosownej uchwały przez organ stanowiący w terminie trzydziestodniowym oraz to, że wniosek spełnia wszystkie wymagania formalne przewidziane prawem. Zreferowano także dotychczasowe działania podjęte przez inicjatora referendum.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 112/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Sejmiku Województwa Podlaskiego do podjęcia uchwały w przedmiocie referendum dotyczącego budowy portu lotniczego oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wskazując, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem skarga na niedotrzymanie przez Sejmik terminu na podjęcie uchwały wpłynęła do sądu w dniu 18 grudnia 2014r., a w dniu [...] grudnia 2014 r. Sejmik podjął uchwałę nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego.

Po wydaniu powyższego wyroku, został również wydany drugi wyrok Sądu – z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie II SA/Bk 1253/14 - ze skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum. Wyrokiem tym sąd oddalił skargę uznając, że odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zarówno wyrok w sprawie ze skargi na niedotrzymanie terminu na podjęcie uchwały (II SAB/Bk 112/14), jak i wyrok ze skargi na uchwałę Sejmiku odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum (II SA/Bk 1253/14) zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obydwie skargi kasacyjne zostały uwzględnione przez NSA w dniu 10 lipca 2015 r. wyrokami w sprawach:

- II OSK 948/15 (ze skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SAB/Bk 112/14), w której orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało uchylone i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania sądowi I instancji;

- II OSK 949/15 (ze skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SA/Bk 1253/14), w której orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało uchylone a skargę NSA odrzucił wskazując, że sądowa kontrola sprawowana na podstawie przepisów u.r.l. może mieć miejsce tylko raz. Skoro zatem w sytuacji referendum dotyczącego budowy regionalnego portu lotniczego w województwie podlaskim została wniesiona skarga na niedotrzymanie terminu na podjęcie uchwały, to niedopuszczalne jest rozpoznawanie skargi na uchwałę odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 948/15 NSA wskazał natomiast, że

art. 20 u.r.l. ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do regulacji procedury sądowoadministracyjnej i skarga na nim oparta nie dotyczy bezczynności lub przewlekłości w rozumieniu tej procedury. Dotyczy natomiast niepodjęcia uchwały w terminie 30 dni od dnia wniesienia wniosku o przeprowadzenie referendum. W sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, bowiem pomimo podjęcia przez Sejmik Województwa Podlaskiego w dniu [...] grudnia 2014 r. uchwały odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum, nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Termin przewidziany w art. 18 u.r.l. nie jest bowiem terminem instrukcyjnym.

Nadto NSA wskazał, że podjęcie przez Sejmik uchwały po terminie określonym w art. 18 u.r.l. pozbawione jest doniosłości prawnej i nie może wywołać skutków prawnych w odniesieniu do wnioskowanego referendum. Takie skutki prawne może wywołać wyłącznie wyrok sądu wydany na skutek uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l. Oznacza to, że sąd I instancji powinien był wydać wyrok merytoryczny w sprawie. NSA zalecił sądowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby wziął pod uwagę, że sądowa kontrola w takiej sprawie powinna polegać na ocenie wystąpienia przesłanki niedotrzymania terminu przewidzianego w art. 18 u.r.l., a następnie na ocenie wniosku o przeprowadzenie referendum w kontekście spełniania wymogów ustawowych. Sąd powinien uwzględnić kryteria przewidziane w art. 17 ust. 1 u.r.l. Niedotrzymanie terminu określonego w art. 18 u.r.l. nie jest równoznaczne z osiągnięciem przez inicjatorów referendum ich zasadniczego celu, który sprowadza się do uzyskania zgody na przeprowadzenie referendum. Warunkiem przeprowadzenia referendum jest spełnienie wymogów przewidzianych w u.r.l., spełnienie zaś tych wymogów skontrolować musi sąd rozpoznający skargę na niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 września 2015r., sygn. akt II SAB/Bk 59/15 oddalił skargę.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływana dalej jako p.p.s.a., jest on związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA.

Kierując się wykładnią prawa dokonaną przez NSA i wiążącą z mocy art. 190 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że brzmienie przepisu art. 18 u.r.l., wprowadza nieprzekraczalny, zawity termin na podjęcie wskazanej w nim uchwały. W konsekwencji, skoro w sprawie niniejszej wniosek o przeprowadzenie referendum wpłynął do organu w dniu 6 listopada 2014r., to termin na podjęcie jednej z uchwał wymienionych w art. 18 u.r.l. mijał w dniu 8 grudnia 2014 r. (ostatni dzień upływu terminu tj. 6 grudnia 2015 r. była to sobota). Tymczasem uchwała odrzucająca wniosek grupy inicjatywnej została podjęta w dniu [...] grudnia 2014 r., a więc niewątpliwie po upływie ustawowego terminu.

Zatem w przypadku niedotrzymania terminu z art. 18 u.r.l. skutki prawne w odniesieniu do referendum (co do możliwości jego przeprowadzenia lub nie) może wywołać jedynie wyrok sądu wydany na skutek skargi złożonej na podstawie art. 20 ust. 1 tej ustawy. Za niedopuszczalną uznano sytuację, w której spóźnienie się organu z podjęciem uchwały w sprawie wniosku referendalnego automatycznie powodowałoby konieczność przeprowadzenia referendum bez uprzedniej oceny wniosku referendalnego z punktu widzenia jego dopuszczalności prawnej. Nadto zgodnie z art. 17 ust. 1 u.r.l. nie każdy wniosek prowadzi do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, ale tylko taki, który spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Oceniając te kwestie WSA w Białymstoku stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek z dnia 6 listopada 2014 r. jest niezgodny z prawem pod względem formalnym.

Natomiast drugi warunek legalności wniosku referendalnego z dnia 6 listopada 2014 r. zdaniem Sądu nie został spełniony.

Otóż zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa, a jego rolą jest oddanie w ręce członków wspólnoty samorządowej "decyzji" o sprawach tej wspólnoty dotyczących. Zakres tych spraw i zakres możliwych "decyzji referendalnych" w referendum lokalnym sprecyzowano w art. 2 ust. 1 u.r.l., a Sąd uznał, że wskazany tam zakres przedmiotowy referendum lokalnego obejmuje tylko zagadnienia ustrojowo oddane do decyzji wspólnoty samorządowej (odwołanie organu stanowiącego, pochodzącego z wyboru, a więc de facto z woli tej wspólnoty) lub takie, o których mogą decydować w zakresie swoich kompetencji organy tejże wspólnoty (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.l.). Referendum lokalne może więc zostać przeprowadzone co do takiego tylko przedmiotu, o którym decydowanie pozostaje w gestii organów jednostki samorządowej, której referendum dotyczy (leży w zakresie działania samorządu terytorialnego – vide P. J. Uziębło, komentarz do art. 17 u.r.l., System Informacji Prawnej Lex, teza 1). W konsekwencji niedopuszczalne, a tym samym prowadzące do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem jest takie pytanie referendalne, którego skutkiem jest uzyskanie jedynie opinii społeczności lokalnej (referendum opiniodawcze), a nie wyraźne zobowiązanie organów określonej jednostki samorządowej do podjęcia określonego rozstrzygnięcia pozostającego w zakresie ich kompetencji. Tym samym zdaniem WSA w Białymstoku, uprawniony jest wniosek, że regulacje ustawy o referendum lokalnym nie przewidują w polskim systemie prawnym referendów lokalnych opiniodawczych, a wyłącznie wiążące.

Uwzględniając powyższe stwierdzono, że referendum zamierzone przez skarżących wnioskiem z dnia 6 listopada 2014 r., prowadzi do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. Zmierza bowiem wyłącznie do uzyskania opinii tejże społeczności, a nie ma mocy zobowiązującej organy województwa samorządowego do podjęcia – w ramach ich ustawowych kompetencji - rozstrzygnięć w kwestii przystąpienia lub nie do budowy regionalnego portu lotniczego. Wynika to z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.), zgodnie z którym lotnisko można założyć po uzyskaniu zezwolenia udzielonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na wniosek zainteresowanego. Skoro zatem zezwolenie Prezesa ULC ma charakter rozstrzygający o budowie lub nie portu lotniczego, to decyzja w tej kwestii nie należy do organów samorządu województwa i nie może być przedmiotem referendum lokalnego. W konsekwencji Sąd ocenił, że referendum w kształcie zaproponowanym przez grupę inicjatywną nie powinno się odbyć, co uzasadniało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalenie skargi.

Pismem z dnia 26 października 2015r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 września 2015r., sygn. akt II SAB/Bk 59/15 zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. naruszenie przepisu art. 141 par. 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym, niedokładnym i chybionym zbadaniu sprawy, braku ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżących, niewyjaśnieniu przyczyn, dla których Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i niewłaściwie zastosował przepisy,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów:

art. 170 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z art. 62 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez ich błędną wykładnię,

art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o referendum lokalnym i art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przez ich błędną wykładnię, a także

art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjny podniósł w uzasadnieniu, że Sąd I instancji naruszył art.141 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie podał prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wyjaśnienia motywów wyrokowania i nie omówił wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Sąd I instancji nie wyjaśnił również podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a treść przepisów ustawy o referendum lokalnym powołanych przez Sąd I instancji, jest różna - literalnie i aksjologicznie - z tym, co Sąd opisał w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Nadto niezasadny jest wniosek Sądu I instancji, że nie można przeprowadzić referendum lokalnego o charakterze opiniodawczym.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjny podniósł w uzasadnieniu, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 170 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z jej artykułem 62, artykułem 4 ust. 2 oraz artykułem 16 ust. 1 i 2, gdyż wydany wyrok narusza konstytucyjne prawo polityczne obywateli do udziału w sprawowaniu władzy, także w drodze referendum, jako członków wspólnoty samorządowej. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie wziął pod uwagę konstytucyjnych i aksjologicznych źródeł prawa obywateli do zainicjowania i udziału w referendum lokalnym, czym naruszył wskazane przepisy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Co istotne Sąd I instancji nie odwołał się do fundamentalnego w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.02.2003 r., sygn. akt: K 30/02, który doprowadził do radykalnej zmiany ustawy o referendum lokalnym i nadania jej obecnego kształtu.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o referendum lokalnym podniesiono, że skarżący zawsze, w pismach i oświadczeniach na rozprawach, podkreślali, iż wniosek referendalny opierają na podstawie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. chcą przeprowadzenia tzw. referendum opiniodawczego, nie zaś referendum rozstrzygającego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jednak jak wynika z motywów uzasadnienia Sąd I instancji nie dostrzegł tej dystynkcji i orzekł w zakresie, którego skarżący nigdy nie podnosili. Podnosząc, że budowa lotniska regionalnego nie mieści się w zakresie "zadań i kompetencji" samorządu województwa - czego skarżący nigdy nie twierdzili - uchylił się od wskazania, które z zadań samorządu wojewódzkiego spośród wyliczonych w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, ów samorząd osiąga samodzielnie, bez udziału innych organów. Zwrócono także uwagę, że dokonując wykładni art. 2 ust. 1 ustawy nie sposób pominąć okoliczności, iż obecna jego treść jest wynikiem nowelizacji z dnia 14.12.2012 r., która miała na celu uwzględnienie przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.02.2003 r.

Odnośnie art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym skarżący kasacyjnie upatrują jego naruszenia w twierdzeniu Sądu, że jakoby wynik referendum, o przeprowadzenie którego zabiegają, doprowadziłby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Jeżeli większości głosujących w referendum lokalnym na postawione pytanie odpowie "nie", albo będzie ono niewiążące z przyczyn formalnych, to władza nie będzie musiała nic robić. Jeżeli większość głosujących w referendum lokalnym na postawione pytanie odpowie "tak", i będzie ono wiążące przy spełnieniu warunków formalnych, to władza wojewódzka i jej aparat powinni podjąć starania do urzeczywistnienia woli obywateli, tj. powstania regionalnego portu lotniczego. Taki cel starań władzy publicznej: powstanie regionalnego portu lotniczego, nie jest sprzeczny z prawem, a odpowiada dyrektywom z ustawy o samorządzie województwa.

Wreszcie zarzut naruszenia art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym przez jego niewłaściwe zastosowanie uzasadniono tym, że skoro wniosek skarżących spełniła wszystkie warunki formalne (co jest okolicznością bezsporną), a przeprowadzenie referendum lokalnego nie doprowadziłoby do skutków sprzecznych z prawem, to Sąd I instancji powinien wydać wyrok zastępujący uchwałę Sejmiku zezwalając na przeprowadzenie referendum lokalnego.

W piśmie z dnia 9 listopada 2015r. stanowiącym odpowiedź organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości.

Wskazano, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej wywiedzione przez pełnomocnika skarżących z obu podstaw kasacyjnych opisanych w art.174 p.p.s.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku odpowiada prawu. Nadto opisane w skardze wobec skarżonego orzeczenia zarzuty nie zostały w sposób dostatecznie jasny sprecyzowane, nie mogą być uznane za spełniające wymogi wyznaczone skardze kasacyjnej w art.176 p.p.s.a. i prezentują zwykłą, prostą negację skarżonego orzeczenia.

Podniesiono także, że wskazywane naruszenie przepisów art.141 § 4 p.p.s.a. nie jest uprawnione, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada wymogom określonym w tym przepisie. Za nieuzasadniony należy też uznać zarzut naruszenia, poprzez błędną wykładnię, przepisów prawa materialnego. Zarzut ten pozbawiony jest podstaw, bowiem Sąd dokonał oceny wniosku referendalnego na podstawie odpowiednich przepisów ustawy o referendum lokalnym.

Stwierdzenie jednej tylko z jednej z wad wniosku daje podstawę do jego odrzucenia. Skoro więc Sąd I instancji stwierdził, iż przedstawiony w treści pytania przedmiot referendum nie mieści się w sferze zadań województwa, to zasadnie uznał, iż wniosek referendalny nie spełnia warunku zgodności projektowanego w referendum rozstrzygnięcia z prawem, czego wymaga art.17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art.20 ust.3 ustawy o referendum lokalnym przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie podstawa do jego zastosowania. Zarzut ten zresztą został przez autora skargi kasacyjnej uzasadniony nader ogólnie poprzez odwołanie się do przyjętej przez siebie hipotezy o zgodności projektowanego referendum z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została przez Sąd uwzględniona.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Co do zasady, jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Oceniając zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania należy uznać, że nie jest on uzasadniony. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienia istotnych elementów podstawy prawnej wyroku.

Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie orzeczenia nie sprowadza się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze między stronami, a więc wyłącznie do funkcji wyjaśniającej i nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Jakkolwiek sąd najpierw przeprowadza określone rozumowanie, potem wydaje wyrok, a dopiero w dalszej kolejności go uzasadnia, to jednak następstwo czasowe nie zmienia faktu, że uzasadnienie wyroku jest odzwierciedleniem procesu myślowego sędziów i ewentualne błędy rozumowania zostają ujawnione dopiero po ich utrwaleniu na piśmie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39; także B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 476; J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 349-350). Istotą uzasadnienia bowiem jest wykazanie trafności podjętego rozstrzygnięcia, a nie opis wyników narady (por. J. Wróblewski: op. cit., s. 308; także wyroki NSA z dnia: 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSK 25/05, 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1109/05). Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym lub w innych postępowaniach (np. uchwałodawczym) przez organ, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowo administracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I FSK 1904/07). Uzasadnienie powinno odnosić także całościowo do zastosowanego w sprawie stanu prawnego. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy równocześnie zwrócić uwagę, że w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, identyfikowanie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu winno uwzględniać również jej uzasadnienie.

Zidentyfikowany zgodnie z powyższymi zasadami powyższy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać za nie zasadny.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 września 2015r., sygn. akt II SAB/Bk 59/15 rekapituluje przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie, wskazuje na zakres związania wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z 10 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 948/15 oraz odnosi się do podstawy orzekania wynikającej z art. 20 ust. 1 i 3 u.r.l. w związku z art.17 ust.1 i art.2 ust.1 u.r.l. Sąd w swoim uzasadnieniu wyjaśnił podstawy prawne rozstrzygnięcia w sposób pozwalający poznać motywy, którymi się kierował, zastosowaną argumentację i sposób rozumowania (nawet jeżeli zdaniem skarżącego kasacyjnie są one błędne). Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnych innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu powołanej podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a.

Za uzasadniony uznać natomiast należy zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. art. 20 ust. 1 i 3 u.r.l. w związku z art.17 ust.1 i art.2 ust.1 u.r.l. poprzez błędną wykładnię.

Przede wszystkim wskazać należy, na specyfikę postępowania związanego z postępowaniem zmierzającym do przeprowadzenia referendum lokalnego. Jak to podnosił NSA w swoich wyrokach z 10 lipca 2015r. sygn. akt II OSK 948/15 i sygn. akt II OSK 949/15 istotne znaczenie zajmuje tutaj art.20 ust.1 i 3 u.r.l., który stanowi lex specialis wobec regulacji art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 1 u.r.l. "na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia". Natomiast z treści art.20 ust. 3 u.r.l. wynika, że wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Nadto z ust. 4 tego przepisu wynika, że na jego podstawie komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. Jest to zatem jeden z tych nielicznych przypadków, gdy wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę ma charakter merytoryczny. Jeżeli zatem sąd administracyjny orzeknie, że organ stanowiący podjął wadliwą uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, albo że nie podjął uchwały w terminie określonym w art. 18 ustawy o referendum lokalnym, taki wyrok sądu zawsze stanowi podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum. Wyrok sądu uwzględniający skargę ma zatem ex lege charakter konstytutywny, albowiem zastępuje uchwałę organu stanowiącego w zakresie rozstrzygnięcia o przeprowadzeniu referendum i w konsekwencji to na jego podstawie komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. W postanowieniu komisarz wyborczy określa informacje, które powinny być zawarte w uchwale organu stanowiącego, wymienione w art. 9 ust. 2 ustawy o referendum (por. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20 ustawy o referendum lokalnym, op. cit., s. 103). Ze względu na szybkość postępowania niezbędną w tego rodzaju sprawach, ustawa o referendum lokalnym wprowadza istotny wyjątek od zasady kasacyjnego orzekania przez sąd administracyjny.

Rozpoznając skargę wniesioną na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l. Sąd powinien uwzględnić kryteria przewidziane w art. 17 ust. 1 u.r.l., a zatem w przypadku skargi na uchwałę organu stanowiącego odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum ocenić, czy organ prawidłowo uznał, że wniosek mieszkańców nie spełnia wymogów ustawy i prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, natomiast w przypadku skargi na niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) sąd zobowiązany jest samodzielnie te przesłanki ocenić.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd I instancji dokonał oceny wniosku z dnia 6 listopada 2014r. pod względem jego zgodności z przepisami u.r.l. (kontrola formalna) oraz oceny z punktu widzenia wywoływanych skutków tj. czy nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Odnośnie weryfikacji przesłanek co do oceny zgodności wniosku referendalnego z prawem pod względem formalnym Sąd I instancji stwierdził, że spełnia on ustawowe wymogi.

Natomiast Sąd I instancji uznał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.r.l. wniosek ten nie spełnia drugiego warunku tj. prowadzi on do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Sąd przyjął bowiem, że w świetle art. 2 ust. 1 u.r.l. zakres dopuszczalnych przedmiotów referendum lokalnego należy interpretować w ten sposób, że mogą nim być tylko zagadnienia ustrojowo oddane do decyzji wspólnoty samorządowej (odwołanie organu stanowiącego, pochodzącego z wyboru, a więc de facto z woli tej wspólnoty) lub takie, o których mogą decydować w zakresie swoich kompetencji organy tejże wspólnoty (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.l.). Tym samym zdaniem WSA w Białymstoku, uprawniony jest wniosek, że regulacje ustawy o referendum lokalnym nie przewidują w polskim systemie prawnym referendów lokalnych opiniodawczych a wyłącznie "wiążące". Zatem referendum zamierzone przez skarżących wnioskiem z dnia 6 listopada 2014r., w którym społeczności lokalnej miałoby zostać zadane pytanie: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego?" prowadzi do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. Zmierza bowiem wyłącznie do uzyskania opinii tejże społeczności a nie ma mocy zobowiązującej organy województwa samorządowego do podjęcia – w ramach ich ustawowych kompetencji - rozstrzygnięć w kwestii przystąpienia lub nie do budowy regionalnego portu lotniczego. Wynika to z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.), zgodnie z którym lotnisko można założyć po uzyskaniu zezwolenia udzielonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na wniosek zainteresowanego.

W tym kontekście trafne są zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące zasadność przyjęcia przez Sąd I instancji braku możliwości przeprowadzenia referendum opiniodawczego. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na fakt nowelizacji ustawy o referendum lokalnym, która weszła w życie z dniem 15 lutego 2013r. na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o referendum lokalnym oraz ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz.153). W sposób istotny zmieniła ona treść art.2 u.r.l. Podkreślić przy tym należy, że owa nowelizacja ustawy o referendum lokalnym miała na celu dostosowanie sytemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02), stwierdzającego zgodność przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, ze zm.) z Konstytucją. Sentencja orzeczenia TK opublikowana została w Dz. U. z 2003 r. Nr 44, poz. 388 (dzień publikacji wyroku - 14 marca 2003 r.). Pełny tekst orzeczenia wraz z uzasadnieniem zamieszczony został w OTK Z.U. z 2003 r. Nr 2A, poz. 16.

Otóż Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku orzekł o zgodności art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, rozumianego jako nie wyłączający prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, a nie zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych - z art. 2 i 170 Konstytucji RP oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, prawo do referendum lokalnego przysługuje "zawsze członkom wspólnoty, ilekroć tylko zachodzi potrzeba wypowiadania się o istotnych sprawach dotyczących tej wspólnoty - niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje. Przepis ten sformułowany został nadto tak, jakby prawo w nim zawarte istniało niejako równolegle z kompetencjami organów stanowiących i wykonawczych - choć tylko one powołane są przecież do wykonywania zadań samorządu". W grę wchodzić mogą więc także sprawy ustawowo zastrzeżone dla władz i organów centralnych lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lecz dotyczące istotnych interesów mieszkańców w zakresie, w jakim tworzą oni wspólnotę samorządową.

Zatem przedmiotem referendum "mogą być tylko sprawy wymagające jednoznacznego rozstrzygnięcia, a zarazem takie, które wymagają sformalizowania i czasami uprzednich, a zawsze następczych działań organów j.s.t. Inicjatywa poddania takich spraw referendum - czyni je właśnie sprawami, które następnie przekształcają się w konkretne zadania określonych organów - nawet jeśli uprzednio takimi nie były".

Ze współistnienia w Konstytucji zasad wynikających z art. 169 ust. 1 i 170 Konstytucji wynika także, iż zwrot "mogą decydować" należy rozumieć w sposób swoisty dla Konstytucji. A zatem nie tylko jako prawo do wypowiadania się decydującego, tzn. rozstrzygającego daną sprawę co do jej istoty i zarazem załatwiającego tę sprawę ostatecznie, ale także jako co najmniej - prawo wpływania kształtującego.

W grę wchodzi zatem, prawo do wypowiadania się w drodze referendum wiążącego, a także opiniodawczego (konsultacyjnego), czyli takiego, które wprawdzie formalnie nie wiąże w sposób zupełny organów, lecz ze względu na swoją wagę polityczną i swoją reprezentatywność (powszechność) obliguje pod względem prawnym w ten sposób, iż niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku referendum wymaga podania uzasadnienia.

Z art. 170 Konstytucji wynika więc istnienie zarówno referendów w pełni wiążących i rozstrzygających sprawę ostatecznie, jak i referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego, jeśli tylko mają one moc współkształtowania procesów decyzyjnych, odnoszących się do tej wspólnoty. Prawo do referendum "przysługuje nie tylko w tych sprawach, które ustawowo są zastrzeżone dla wiążącego rozstrzygania przez mieszkańców (np. samoopodatkowanie), ale i w takich, gdzie wola mieszkańców współkształtuje sposób zarządzania sprawami dotyczącymi tej wspólnoty. Wynik takiego referendum z formalnoprawnego punktu widzenia nie jest wprawdzie wiążący, co do sposobu załatwienia sprawy, jednak obliguje organy władz publicznych do określonego zachowania. (...) Jak wskazano wyżej w sprawach zastrzeżonych do kompetencji organów innych władz, niż organy tej jednostki samorządowej, mieszkańcy nie mogą wypowiadać się w drodze referendum wiążącego, lecz opiniodawczego lub konsultacyjnego - pod warunkiem wszakże, iż znajduje to oparcie w porządku ustanowionym przez Konstytucję oraz odpowiednie ustawy".

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem stwierdzającym zgodność zaskarżonego przepisu art.2 ust.1 u.r.l. (w poprzednim brzmieniu) z Konstytucją. Jednocześnie jest jednak wyrokiem interpretacyjnym. Oznacza, to, że zaskarżony przepis jest zgodny z Konstytucją pod warunkiem, że rozumiany będzie w ten sposób, jaki wyraźnie wskazano w sentencji wyroku. W konsekwencji ustawodawca zdecydował się nadać wspomnianemu przepisowi nowe brzmienie mając na uwadze konieczność wykonania wyroku Trybunału, kierując się brzmieniem sentencji wyroku i uzasadnieniem (zob. Sejm RP VII kadencji nr druku 493). W uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy o referendum lokalnym wskazano, że:

1) referendum może być przeprowadzone także w sprawach, które nie mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki,

2) referendum nie musi polegać na rozstrzyganiu sprawy, lecz także na wyrażeniu stanowiska (referendum opiniodawcze, konsultacyjne),

3) referendum powinno być dopuszczalne co najmniej w istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących daną wspólnotę.

Nie budzi zatem wątpliwości, że w świetle art.170 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02) oraz zmiany ustawy o referendum lokalnym, które weszła w życie z dniem 15 lutego 2013r. dopuszczalne jest przeprowadzenie m.in. referendum opiniodawczego. Zatem stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "regulacje ustawy o referendum lokalnym nie przewidują w polskim systemie prawnym referendów lokalnych opiniodawczych a wyłącznie wiążące" jest chybione. Przyjęta błędnie teza zdeterminowała końcowe rozważania Sądu, jego wnioski i tym samym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. I chociaż konkluzje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a związane z analizą przeprowadzenia referendum o charakterze wiążącym są prawidłowe, to Sąd w ogóle nie badał dopuszczalności przeprowadzenia wnioskowanego referendum lokalnego jako referendum opiniodawczego

Co więcej ocena pytania referendalnego przyjęta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony Sąd przyjmuje, że pytanie "zmierza wyłącznie do uzyskania opinii tejże społeczności", a z drugiej przyjmuje, że pytanie to ma charakter rozstrzygający, gdyż w przypadku pozytywnej odpowiedzi "zobowiązywałoby organ jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania rozstrzygnięć czy działań, o których prawnie decydować nie mogą." Tymczasem zagadnienie to jest istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy

Ponieważ ani organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ani sąd administracyjny, związani treścią wniosku, nie mogą zmienić pytania referendalnego, to sposób jego sformułowania, wskazujący osobom uczestniczącym w referendum lokalnym jego charakter jest niezwykle istotny. Pytanie musi jednoznacznie wskazywać na wiążący lub opiniodawczy (konsultacyjny) charakter referendum. Właściwe pytanie referendalne powinno być sformułowane jasno, w sposób zrozumiały i nie wprowadzający w błąd co do charakteru rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem referendum nie ma mieć charakteru wiążącego, lecz tylko opiniodawcze (konsultacyjne), to wymagałoby ono sformułowania pytania, aby w sposób przejrzysty i komunikatywny informowało uczestników referendum o jego charakterze. (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 357/12). W szczególności pytanie referendalne nie może być skonstruowane w sposób niepełny lub mogący wprowadzić w błąd. Zatem przedmiotem oceny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji ewentualnie także sądu administracyjnego, jest nie tylko charakter planowanego referendum, ale także prawidłowość sformułowania pytania referendalnego, które musi być dostosowane do charakteru takiego referendum (wiążącego lub opiniodawczego), a przez to nie może wprowadzać głosujących w błąd co do jego rzeczywistych skutków. Tym samym istotna jest więc analiza pytania referendalnego w brzmieniu: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego?", tj. czy jest ono adekwatne do referendum wiążącego, czy też referendum opiniodawczego/konsultacyjnego. Ewentualny rozstrzygający skutek referendum będzie więc albo zobowiązywał organy jednostek samorządu terytorialnego do niezwłocznego wcielenia w życie woli wspólnoty samorządowej, albo będzie stanowić tylko wyraz niewiążącej opinii społecznej co do kierunków rozwoju i podjęcia przez te organy działań zmierzających w przyszłości do realizacji celu rozstrzygniętego w referendum lokalnym. Zatem pytanie postawione w referendum lokalnym ma odpowiadać na to co mają zrobić organy jednostki samorządowej (jaki wybrać wariant, jakie podjąć działania), a nie stanowić swego rodzaju sondażu. Nie można dopuścić do przeprowadzenia referendum, które byłoby sprzeczne z prawem lub prowadziłoby do frustracji wśród wyborców (tak w momencie głosowania, jak i później), gdyż zadane pytanie nie jest jednoznaczne (co do charakteru referendum, jego przedmiotu lub skutków), a w konsekwencji wyrażona w referendum wola mieszkańców nie może być zrealizowana z powodu bezprawności lub nieprecyzyjności pytania.

Zwrócić także należy uwagę, że Sąd I instancji powołał się w swoim uzasadnieniu na P. J. Uziębło, Komentarz do art. 17 u.r.l., System Informacji Prawnej Lex, teza 1. Jednak, co istotne, zamieszczony w Systemie Informacji Prawnej Lex Komentarz do art.17 u.r.l. odnosi się do stanu prawnego na dzień 1.01.2008r., a więc opracowanie nie obejmuje analizą dokonanej z dniem 15 lutego 2013r. nowelizacji ustawy o referendum lokalnym.

Ponownie rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę inicjatora referendum na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego terminu podjęcia uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum, Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę, że sądowa kontrola w takiej sprawie powinna polegać nie tylko na dokonaniu przez Sąd oceny zaistnienia przesłanki niedotrzymania terminu przewidzianego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym, ale również na przeprowadzeniu oceny wniosku o przeprowadzenie referendum w kontekście spełniania przez ten wniosek wymogów ustawowych. Rozpoznając skargę wniesioną na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym Sąd powinien uwzględnić kryteria przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, a zatem w przypadku skargi na niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum Sąd zobowiązany jest samodzielnie te przesłanki ocenić. Warunkiem przeprowadzenia referendum jest spełnienie wymogów przewidzianych w ustawie o referendum lokalnym (są to warunki formalne jak i materialne np. z art.2 u.r.l.) a wniosek nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem - spełnienie zaś tych wymogów skontrolować musi Sąd rozpoznający skargę na niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, który jest związany treścią wniosku. Przede wszystkim podstawowe znaczenie będzie miało jednoznaczne ustalenie rodzaju przeprowadzonego referendum (rozstrzygające czy opiniodawcze) i to nie w kontekście twierdzeń pełnomocnika inicjatora referendum zawartych w pismach procesowych, ale w świetle złożonego przez inicjatora referendum powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum, informacji podanych do wiadomości mieszkańcom w sposób zwyczajowo przyjęty oraz na kartach służących zbieraniu podpisów poparcia dla idei referendum, wniosku o jego przeprowadzenie z dnia 6 listopada 2014r., a także treści samego pytania. Sąd, ani tym bardziej obywatele – członkowie wspólnoty samorządowej – biorący udział w ewentualnym referendum nie mają się domyślać jego charakteru, lecz muszą mieć pewność w tym zakresie, a tym samym jakie skutki ono przyniesie, jeżeli będzie rozstrzygające. Następnie, jeżeli spełnione są przesłanki formalne, a pytanie mające być zadane w referendum jednoznacznie i czytelnie dla przeciętnego członka lokalnej społeczności wskazuje na jego charakter wiążący lub opiniodawczy oraz przedmiot rozstrzygnięcia, to wówczas należy zbadać czy dotyczy ono sposobu rozstrzygania sprawy, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (art.2 ust.1 pkt 2 u.r.l.) albo innych istotnych spraw, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (art.2 ust.1 pkt 3 u.r.l.).

Mając na uwadze powyżej wskazane naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, na podstawie art. 185 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.