Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 462/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 105 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 103 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. i R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 2/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz M. J. i R. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. nr [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe wszczęte na wniosek strony postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia legalności zabudowań, zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. M. J. i R. J. wystąpili z wnioskiem o wszczęcie postępowania ws. zgodności z przepisami prawa budowlanego obiektów powstałych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w K. w granicy z naszą działką oraz wszczęcie postępowania celem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tych budynków. Do wniosku załączyli dokumentację fotograficzną oraz kserokopię pisma z dnia 9 grudnia 2019 r. przesłanego do Prezydenta Miasta K.. Dnia 8 listopada 2019 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne dotyczące przedmiotowych zabudowań. W trakcie czynności stwierdzono istnienie budynków o konstrukcji stalowej, a także w części stalowo-murowanej. Przedstawiciel Urzędu Miasta K. oświadczył, iż w/w działki są własnością Gminy Miejskiej K. z chwilą otwarcia spadku po zmarłym A. P.. Na terenie ww. nieruchomości prowadzony był Zakład Mechaniki Maszyn przez poprzedniego właściciela. Obecnie obiekty nieużytkowane. Pismem z dnia 14 listopada 2019 r. PINB poinformował Urząd Miasta K. o wynikach kontroli przypominając, iż za utrzymanie należytego stanu technicznego budynku odpowiada jego właściciel lub zarządca oraz wskazując na konieczność podjęcia działań związanych z dachem budynku dwukondygnacyjnego położonego na działce [...], którego fragment wykracza poza granice działki nr [...] będącej własnością Gminy Miejskiej K.. W tej samej dacie PINB, prowadząc działania kontrolne wystąpił do Archiwum Narodowego w K. z prośbą o udzielenie informacji, czy w archiwum znajduje się jakakolwiek dokumentacja dla ww. obiektów oraz w przypadku posiadania jakichkolwiek dokumentów o przesłanie akt do organu. W odpowiedzi Archiwum Narodowe w K. pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. poinformowało, iż w zespole [...] Archiwum Planów Budownictwa Miejskiego w K. przechowywana jest dokumentacja techniczna budynku przy ul. [...] w K. z lat 1930-1933, zaw. m.in. plany budowy stajni i mieszkania dla służby, plan zmiany stajni na komórki, plan na urządzenie pracowni kowalskiej. Pismem z dnia 12 grudnia 2019r. Zarząd Budynków Komunalnych w K. zawiadomił, iż z dniem 1 grudnia 2019 roku przejął w zarząd przedmiotowe nieruchomości. Do akt sprawy włączono także akta z których wynika, że: dnia 27 sierpnia 2015r. PINB wezwał A. P. (jako użytkownika wieczystego działki nr [...]) oraz M. Z. (jako użytkownika wieczystego na działce nr [...]) do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentów w sprawie powstania obiektów zlokalizowanych na w/w działkach usytuowanych przy granicy z działką [...] obr[...] przy ul. [...] w K.. M. Z. pismem z dnia 10 września 2015 r. poinformowała PINB, iż nie posiada jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej w/w obiektów oraz telefonicznie udzieliła informacji o śmierci A. P. w 2009r. Dnia 18 grudnia 2015r. PINB zwrócił się do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. o podanie daty dokonania naniesienia na mapie ewidencyjnej przedmiotowych budynków oraz informację, na podstawie jakich dokumentów dokonano naniesienia. W odpowiedzi pismem z dnia 19 stycznia 2016 r. Wydział Geodezji poinformował, iż nie jest w posiadaniu operatu inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowych budynków. Stwierdził również, iż na mapie zasadniczej datowanej na 2004 rok przedmiotowe budynki były już na niej wykazane. Ponadto Prezydent Miasta K. w piśmie z dnia 28 marca 2019 r. wskazał, iż przedmiotowe budynki były ujawnione także na mapie zasadniczej z 2001 r.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli M. J. i R. J. domagając się jej uchylenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 16 lutego 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania, organ pierwszej instancji ustalił na podstawie analizy ortofotomap z lat 70-tych - 90-tych, że obiekty wzniesione na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] [...] w K. zostały zrealizowane w latach 70-tych - 90-tych XX w.. Ponadto protokoły z kontroli z dnia 2 lutego 2015r. oraz z dnia 8 listopada 2019r. w tym załączone fotografie przedstawiają obiekty nieużytkowane, posiadające znamiona znacznego zużycia, a sposób zabudowy i użyte materiały budowlane wskazują, że zrealizowane były około lat 70-90 ubiegłego wieku. Skoro budowa tych obiektów była w latach 70-tych do 90-tych XX w. to nie obowiązywał inwestora oraz właściciela obowiązek wynikający z art. 63 ust. l pr. bud., obligujący do przechowywania dokumentacji budowy. W tym miejscu należy wskazać na wyrok WSA w Opolu z dnia 30 stycznia 2020 roku sygn. akt II SA/Op 307/19 w którym wskazano, że w sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem l stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi zatem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Nawet jeśli w archiwach zakładowych nie zachowała się żadna dokumentacja, w tym spisy rejestrów, czy też ewidencja wydawanych decyzji (postanowień) za lata 60-te i 70-te XX wieku i to zarówno w przedmiocie pozwoleń na budowę, jak i zgodna odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych lub norm, Me można domniemywać, że ówczesny inwestor takiej zgody i pozwolenia na budowę nie uzyskał. Nie bez znaczenia pozostaje i to, że dokumentacja wytworzona przed 1995 r. związana z udzielaniem pozwoleń na budowę, czy też zgody na odstępstwa, jako niearchiwalna o czasowym znaczeniu praktycznym, podlegała wybrakowaniu po upływie 5 lat. I dalej: "Brak rejestru jakichkolwiek decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwiający ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, że oceniany obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę, uniemożliwia obciążanie negatywnymi skutkami uczestników, którzy przy braku takiego obowiązku nie dysponują odpowiednimi dokumentami, w sytuacji, gdy same organy były zobowiązane i uprawnione były do likwidacji owych dokumentów. Jeżeli przeprowadzone wyczerpująco postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia, iż sporny budynek został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, to postępowanie w sprawie legalności tego obiektu należy uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. Wobec powyższego w niniejszej sprawie inwestor A. P. nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej zrealizowanych obiektów, ponadto także organy administracji nie były obarczone obowiązkiem kompletnego długoletniego przechowywania dokumentacji związanych z wydawaniem pozwoleń na budowę. Istotną jest także wzmianka w piśmie Archiwum Narodowego w K. z dnia 14 grudnia 2019r., w którym zaznaczono niekompletność zachowanych zespołów aktowych. W powyższych okolicznościach faktycznych, niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę nie może uzasadniać stwierdzenia, iż na pewno takiego pozwolenia inwestor nie posiadał i że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Powyższe przesądza, że brak było przesłanek do prowadzenia postępowania w trybie art. 37, 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. jak również w trybie art. 48 obecnie-obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Zważywszy na powyższe, w niniejszej sprawie organ administracyjny nie ma przesłanek do stwierdzenia, iż zabudowania zlokalizowane na działkach [...], [...], [...] obr. [...] w K. zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę – przede wszystkim nie można wyprowadzić takiego wniosku z okoliczności wynikających z całości materiału dowodowego, ani też z twierdzeń przytaczanych przez Skarżących w odwołaniu. Co więcej - brak obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej przez inwestora oraz właściciela w odniesieniu do obiektów budowlanych powstałych przed 1995 rokiem, oraz informacja Archiwum Narodowego w K. o niekompletności zachowanych archiwów potwierdzają, że nie można domniemywać, że obiekty te powstały samowolnie. Oznacza to, że zasadnie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. Na marginesie organ zaznaczył, iż umorzenie postępowania w przedmiocie legalności zabudowań zlokalizowanych na działkach [...], [...], [...] obr. [...] w K. nie wyklucza prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego bądź w trybie art. 66, 67 ustawy, a także postępowań cywilnoprawnych ws. naruszeń prawa własności. Podkreślić należy, że zakres niniejszego postępowania wyklucza wypowiadanie się tut. organu w zakresie naruszeń prawa w innych trybach niż rozstrzygany zaskarżoną decyzją. "Organ odwoławczy rozpoznaje zatem sprawę, która jest tożsama przedmiotowo ze sprawą rozpoznaną przez organ I instancji. Natomiast dokonanie przez organ odwoławczy zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, przez co narusza - i to w sposób rażący - m.in. zasadę dwuinstancyjności, "(zob. NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2020 roku, sygn. akt II GSK 3752/17). W odniesieniu do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym ws. sprawdzenia legalności zabudowań, nie dowodzi się legalności zabudowy, co w przypadku niemożności uzyskania takiego jednoznacznego dowodu prowadziłoby do stwierdzenia istnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego czy art. 37 Prawa budowalnego z 1974 roku. W postępowaniu takim dowodzi się nielegalności w rozumieniu art. 48 czy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku -czyli braku pozwolenia na budowę, bowiem dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że zabudowania te były wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę uprawniają organ do wdrożenia odpowiedniego trybu postępowania, rozważanego w niniejszej sprawie. Inaczej mówiąc organ administracyjny powinien udowodnić nielegalność, nie zaś legalność - aby prowadzenie postępowania takiego postępowania mogło być zasadne. "Samowola budowlana" sensu stricte, w rozumieniu art. 48 § 1 Prawa budowlanego lub 37 Prawa budowlanego z 1974 roku oznacza jedynie obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ewentualnie pomimo sprzeciwu od zgłoszenia. Podnoszone przez odwołujących się okoliczności, iż obiekty te nie spełniają wymogów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie przesądza, że stanowią one samowolę budowlaną, tak, jak rozumie to ustawodawca w art. 48 pr. bud., tj. obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Właśnie z powyższego powodu za nieadekwatne organ uznał twierdzenia skarżących w odwołaniu, iż naruszenia przepisów w tym zakresie implikują brak pozwolenia na budowę. Równie bowiem prawdopodobną jest sytuacja, gdy takie pozwolenie zostało wydane, zaś Inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, lub nawet, że do odstąpienia nie doszło - a obecny stan faktyczny został usankcjonowany w wydanej decyzji. Teoretycznie bowiem, na gruncie uregulowań prawa budowlanego możliwe jest, że obiekt budowlany który uzyskał pozwolenie na budowę, zrealizowany został niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi lub przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego. A contrario - niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi lub przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, iż nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Wobec powyższego organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, iż samowoli budowlanej domniemywać nie można. Dodać należy, że niemożność domniemania samowoli budowlanej może doprowadzić do umorzenia postępowania tylko w sytuacji, gdy organ administracyjny przeprowadzi wyczerpujące postępowanie dowodowe w tej kwestii. Zdaniem MWINB organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, bowiem zwrócił się do odpowiednich organów i jednostek organizacyjnych, mogących pozostawać w posiadaniu dokumentów w sprawie: Wydziału Geodezji Urzędu Miasta-K., Archiwum Narodowego w K., Gminy Miejskiej K. - jako właściciela. Ponadto zwrócono się także do M. Z., zamieszkałej w lokalu zlokalizowanym na działce [...]. Pomimo tych starań nie uzyskano dokumentów świadczących o nielegalności przedmiotowych zabudowań. W tej sytuacji wniosek skarżących o przesłuchanie w charakterze strony lub świadka A. R. (...) na okoliczność ustalenia dat powstania budynków (...) jest niecelowy bowiem PINB w sposób wyczerpujący udokumentował czasookres budowy obiektów usytuowanych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w K. oraz podjął wystarczające starania pozyskania dokumentów świadczących o legalności obiektów.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. i R. J. zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to przepisów art 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a w zw z art 107 § 3 k.p.a. skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie że budynki będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały wniesione zniesione w latach 70-tych i 90-tych XX w. podczas gdy pierwotne zabudowania, wzniesione legalnie na podstawie stosownych projektów i pozwoleń powstały w latach 30-tych XX wieku, a zabudowania wznoszone przez A. P. powstały w latach 900-tych XX w.,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to przepisów art 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie że dokumenty udostępnione przez Archiwum Narodowe z okresu 1930 -1933 nie stanowią istotnego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego, podczas gdy są to jedyne dokumenty z toczących się postępowań w zakresie pozwoleń na budowę wskazujące jedyną legalną zabudowy wzniesioną na działkach objętych niniejszym postępowaniem,

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to przepisów art 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a i przyjęcie że budynki wzniesione sprzecznie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogły zostać wzniesione legalnie, podczas gdy wobec niezgodności wniesionych budynków z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogły zostać wydane pozwolenia na budowę takich budynków,

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to przepisów art 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a i przyjęcie, że budynki wzniesione z przekroczeniem granicy mogły zostać wzniesione legalnie podczas gdy wobec planowanego przekroczenia granicy przy wznoszeniu budynków nie zostałyby wydane pozwolenia na budowę takich budynków,

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to przepisów art 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania dostępnego materiału dowodowego, zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a to brak przesłuchania stron na okoliczność toczących się uprzednio postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę budynków objętych niniejszym postępowaniem, podczas gdy przesłuchanie właścicieli (obecnych i uprzednich) nieruchomości sąsiednich pozwoliłoby na poczynienie ustaleń czy toczyły się w ogóle postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę wzniesioną na działkach objętych niniejszym postępowaniem, jako że osoby takie miałyby status strony w takich postępowaniach,

6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to przepisów art 7 k.p.a. w zw. z art 77 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego a także brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron,

7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art 28 k.p.a poprzez zaniechanie ustalenia należytego kręgu stron postępowania, a to chociażby właściciela nieruchomości przy ulicy [...] a zlokalizowanego na działce [...] obręcz [...] osobie pana A. R., który to ma wiedzę odnośnie okresu powstawania przedmiotowych budynków, a którego to nieruchomość sąsiaduje z działką [...],

8. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu artykuł 105 § 1 k.p.a., poprzez poznanie postępowanie za bezprzedmiotowe w sytuacji, kiedy to organ błędnie określił daty powstania obiektów zlokalizowanych na działkach [...] [...] [...] obr. [...] w K.,

9. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu 138 § 1 punkt 1 i 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja powinna zostać uchylona,

10. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a po naruszenie przepisu artykuł 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) brak uzasadnienia podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mają na względzie interes społeczny i słuszny interes strony

b) brak uzasadnienia odnośnie nie włączenia do przeprowadzonego postępowania akt sprawy postępowania w 2011 roku znak [...]

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego sprawdzenia legalności zabudowań zlokalizowanych na działkach [...], [...], [...] obręb [...] w K.. W ocenie organu brak dokumentacji dotyczącej realizacji robót budowlanych wykonywanych na działce będącej aktualnie własnością gminy, nie świadczy o tym, że roboty te były prowadzone nielegalnie a to z uwagi na brak wymogu przechowywania dokumentacji związanej z tymi robotami, co wynikało z ówczesnych przepisów. Prowadzone postępowanie jest zatem bezprzedmiotowe. W ocenie sądu stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Organy dopuściły się bowiem naruszenia prawa materialnego w postaci nieuwzględnienia art. 103 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) i konsekwencji związanej ze stosowaniem tego przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 105 K.p.a. § 1 gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wskazuje się w doktrynie "z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA w Łodzi z 18.04.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy"). "Uchybienie terminu prawa materialnego powoduje, że nie istnieje przedmiot postępowania, a w konsekwencji postępowanie nie może być wszczęte, a gdy jednak zostało wszczęte, musi zostać umorzone jako bezprzedmiotowe" (wyrok NSA z 21.09.2007 r., I OSK 602/07, LEX nr 443885)." oraz "Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA w Warszawie z 25.01.1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990/1, poz. 16, w którym stwierdzono, że: "Jeżeli żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem"(zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Ocenie sądu żadna z wyżej przedstawionych sytuacji uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości nie zachodziła.

Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 103 ust. 1 w/w ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2006 r. (II OSK 1098/05, publ. ONSAiWSA 2007/4/95), reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest sprawy będące w toku w dniu 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt zrealizowany został bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą (por. też wyrok NSA w Gdańsku z dnia 20 września 2000 r., II SA/Gd 1597/98, Lex nr 654926; wyrok NSA w Katowicach z dnia 13 lutego 2002 r., II SA/Ka 1231/00, Lex nr 655200; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 138/06, LEX nr 507206).

Organ zarówno I jak i II instancji jednoznacznie ustaliły, iż "obiekty wniesione na działkach [...], [...], [...] obręb [...] w K. zostały zrealizowane w latach 70-tych – 90-tych XX w. Ponadto, protokoły z kontroli z dnia 2 lutego 2015 r. oraz z dnia 8 listopada 2019 r. w tym załączone fotografie przedstawiają obiekty nieużytkowe, posiadające znamiona znacznego zużycia, a sposób zabudowy i użyte materiały budowlane wskazują, że zrealizowane były około lat 70-90 ubiegłego wieku" (str. 3 decyzji organu II instancji). Przyjąć zatem należało, że zastosowanie w niniejszej sprawie miały na podstawie art. 103 ust 2 Pr. Budowlanego z 1994 r. właściwe przepisy ustawy Prawo budowlanego z 1974 r., tj. art. 37, 38, 39, 40 i 42, a nie jak przyjęły to organy art. 48 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu.

Nadmienić też należy, iż ustawa Prawo budowlane z 1974 r. obejmuje swoją regulacją obiekty także budowlane, których budowa została zakończona także przed datą jej wejścia w życie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie pogląd, że w ustawie Prawo budowlane z 1974 r., odmiennie niż w aktualnym uregulowaniu brak jest przepisów przejściowych z których by wynikało, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego wynika zatem, że do obiektów, które zostały wybudowane przed dniem 1 marca 1975 r. stosuje się u.p.b. z 1974 r., a nie Prawo budowlane z 1961 r., czyli ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.). Pogląd ten został wyrażony m.in. w wyrokach NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 496/15 oraz z 14.12.2017 r., II OSK 667/16. i w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Mając na uwadze wyżej przedstawiony pogląd uznać należy, iż organy administracji, uznając, że obiekty wzniesione zostały w latach od 70-tych do 90-tych XX w. obowiązane były do stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i to niezależnie od tego czy obiekty te lub też ich części, były realizowane w trakcie obowiązywania ustawy z 1974 r. czy także przed wejściem w życie tej ustawy, czego jednakże wadliwie tego nie uczyniły rozważając zastosowanie przepisu art 48 Prawa budowlanego z 1994 r., który to przepis (jak mowa o tym wyżej) na mocy art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane obowiązującej w chwili wydawania decyzji, nie miał zastosowania w sprawie.

Zauważyć przy tym należy, iż organy w swoich rozważaniach prawnych nie są stanowcze i zdaje się, że nie były pewne jakie prawo należy w przedmiotowym stanie faktycznym zastosować - o czym świadczą fragmenty uzasadnienia odnoszące się zarówno do ustawy z 1974 r. jak i ustawy z 1994 r. Stanu takiego nie sposób zaakceptować, bowiem materialna podstawa rozstrzygnięcia nie może budzić wątpliwości i to na organie, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. spoczywa obowiązek działania na gruncie przepisów prawa, który należy rozumieć również jako obowiązek działania w oparciu o właściwe przepisy prawa. Z całości uzasadnienia można jednak wywieść, że organy obu instancji charakter sprawy rozważały przez pryzmat przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Sąd zauważa, że brak zastosowania przepisu art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. doprowadził do wydania wadliwego rozstrzygnięcia, opartego o błędną podstawę prawną i w konsekwencji - do wydania decyzji, które naruszają prawo w sposób istotny i mający wpływ na wydaną decyzję. Organy administracji, rozpoznające sprawę ponownie, winny zatem wnikliwie i rzetelnie przeprowadzić postępowanie mając na uwadze treść obowiązujących w niniejszym postępowaniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., która reguluje kwestię samowoli budowlanej oraz tryb jej legalizacji w sposób odmienny niż ma to miejsce na gruncie obecnie obowiązujących przepisów.

Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z analizy tego przepisu wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i to niezależnie czy był realizowany w oparciu o decyzję udzielająca pozwolenia na budowę – wystarczy, że organ stwierdził by, że przy realizacji tego obiektu naruszone zostały obowiązujące przepisy (np. techniczno-budowlane) skutkujące jego nieprawidłowym stanem technicznym w stopniu powodującym niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Istotnym jest także analiza art. 40 tej ustawy, który to przepis stanowił, iż w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Norma ta miała zastosowanie w sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę (lub z pozwoleniem ale niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych) ale stan techniczny obiektu nie stwarzał niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z kolie art. 42 ust. 1 tej ustawy przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy (Uchwała NSA z 16.12.2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89).

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności wskazać należy, iż prawidłowo przeprowadzone postępowanie zmierzające do legalizacji bądź nakazu rozbiórki samowoli budowlanej w oparciu o przepisy ustawy z 24 października 1974 r. musi prowadzić do ustalenia czy samowola ta nie jest sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym - zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi aktualnie obowiązującymi lub obowiązującymi na datę realizacji samowoli budowlanej. Wykazanie sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym implikuje wydanie nakazu rozbiórki. Jeżeli brak takiej sprzeczności, to czy samowola ta nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeżeli okoliczności takich organ nie stwierdzi a jedynie ustali, że obiekt jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi z daty jego realizacji lub aktualnymi i możliwym jest (poprzez nakaz wykonania określonych robót budowlanych) doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem (przepisami) powinien wydać nakaz o którym mowa w art. 40. W razie realizacji nakazu, organ kończy postępowanie poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Umorzenie postępowania uzasadnione byłoby tylko wtedy, kiedy organ ustalił by, że żadne z wyżej przestawionych okoliczności nie zachodziły tj. że przy budowie przedmiotowego obiektu, czy też zespołu obiektów nie naruszono przepisów – obiekt relegalizowany był legalnie oraz bez naruszenia przepisów techniczno-budowlanych lub nielegalnie ale bez naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanych i nie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia lub jeżeli był nielegalnie zrealizowany ale jego stan techniczny nie uniemożliwia jego legalizacji poprzez nakazania wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia tego obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami.

Konkludując stwierdzić należy, iż w sytuacji braku odnalezienia dokumentacji dotyczącej uzyskania pozwolenia na budowę (sąd nie ocenia przy tym czy postępowanie w tym zakresie było wystarczająco wyczerpujące), organy były zobowiązane do prowadzenia postępowania na podstawie art. 37, 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i nie mona bez przeprowadzenia takiego postępowania domniemywać, że budynki wzniesione zostały legalnie lub legalność taką mogą uzyskać a także, że mogą być one bezpiecznie użytkowane, co jest istotą postępowania, o którym mowa wyżej.

Z uwagi na powyższe względy, a to fakt, iż w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, postępowanie administracyjne będzie musiało zostać przeprowadzone od początku, niezasadnym było odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które koncentrują się na błędnych, zdaniem skarżących, działaniach organów. Również do obowiązku organu rozpatrującego sprawę ponownie należeć będzie określenie kręgu stron postępowania i zbadanie czy zgodnie z żądaniem skarżących winien do nich należeć również A. R..

Kwestia wyłączenia organu nie jest kwestią, która podlega rozpoznaniu na etapie rozpoznawania skargi na decyzję wydaną przez ten organ o ile nie stanowi zarzutu, że organ niewłaściwy wydał tą decyzję. W ocenie sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji była wydana przez organ właściwy.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.