Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 181/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie Janina Antosiewicz (spr.) NSA Anna Łuczaj Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Renaty K. przedstawicielki ustawowej małoletnich Oskara i Weroniki W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 725/05 w sprawie ze skargi Renaty K. przedstawicielki ustawowej małoletnich Oskara i Weroniki W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 stycznia 2005 r. (...) w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje od Skarbu Państwa adw. Andrzejowi R. kwotę 292,80 zł /dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy/ w tym zawierającą należny podatek od towarów i usług z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. II SA/Wa 725/05, oddalił skargę Renaty K. działającej w imieniu małoletnich Oskara i Weroniki W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 stycznia 2005 r., odmawiającą przyznania renty w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść rozstrzygnięć organu /decyzja z 15 listopada 2004 r. i 12 stycznia 2005 r./, wydanych na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. 2004 nr 39 poz. 353 ze zm./, w których odmówiono Renacie K., występującej jako przedstawicielka ustawowa małoletnich dzieci Oskara i Weroniki W., przyznania renty rodzinnej po zmarłym Marku W. Organ powołując się na art. 83 ustawy stwierdził, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty - nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy i wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie te przesłanki winny być spełnione łącznie. Brak jednej z nich powoduje niemożność przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Ponadto stwierdzono, że renta rodzinna w drodze wyjątku jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i z tego powodu w pierwszej kolejności bada się uprawnienia jakie przysługiwałyby tej osobie.

Zdaniem organu, nie można uznać za szczególną okoliczność, uniemożliwiającą nabycie prawa do renty faktu, iż w okresach pracy zawodowej Marka W. występują długotrwałe kilkuletnie, nieuzasadnione przerwy w okresie od 10 listopada 1993 r. do 15 lutego 1998 r. oraz od 25 lipca 2001 r. do 21 lipca 2004 r. mimo braku przeciwwskazań do zatrudnienia.

We wskazanych okresach ubezpieczony był osobą zdolną do pracy i nie orzeczono względem niego niezdolności do pracy.

Również fakt zarejestrowania ojca dzieci w Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku w okresach od 23 lipca 1996 r. do 16 lutego 1997 r., od 17 listopada 1997 r. do 15 lutego 1998 r. oraz od 11 czerwca 2003 r. do 25 marca 2004 r. nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy.

Powołując się na dokumentację zawartą w aktach rentowych organ stwierdził, że w okresie 35 lat życia ojciec dzieci ma udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący tylko 7 lat 9 miesięcy i 9 dni. Powoduje to niemożność przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż przepis art. 83 nie pozwala na przyznanie świadczenia w oderwaniu od przepracowania odpowiednio długiego okresu, chociaż niewystarczającego do przyznania świadczenia ustawowego. Świadczenie w drodze wyjątku, jako świadczenie z ubezpieczenia społecznego jest powiązane z obowiązkiem odprowadzania składek na to ubezpieczenie.

Zarówno trudna sytuacja na rynku pracy jak i trudne warunki materialne małoletnich, nie są wystarczającymi przesłankami do przyznania świadczenia w tym trybie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Renata K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, zarzucając rażącą obrazę art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegającą na niewłaściwej interpretacji tego przepisu. Podnosiła, iż organ nie uwzględnił jako okoliczności uniemożliwiającej przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia przez zmarłego ojca dzieci Marka W., faktu pozostawania na zasiłku dla bezrobotnych oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego.

Wskazała również, iż ojciec dzieci w okresach przerw w zatrudnieniu pozostawał zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w M., nadto w pozostałych okresach leczył się. Ponadto trudności związane z podjęciem przez niego pracy zawodowej uzasadniała bezrobociem w regionie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe poprzednio zajęte stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu, co do łącznego wystąpienia wszystkich przesłanek, wymienionych w art. 83 ustawy o rentach i emeryturach, aby możliwym było przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

Ponadto z przepisu tego wynika, iż konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do świadczenia na zasadach ogólnych, na skutek szczególnych okoliczności.

Zdaniem Sądu nie można uznać, iż zmarły w dniu 24 lipca 2004 r. Marek W. tylko i wyłącznie na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił warunków ustawowych do uzyskania po nim świadczenia rentowego. Wynoszący tylko 7 lat, 9 miesięcy i 9 dni okres składkowy i nieskładkowy w porównaniu do lat życia oraz długotrwałe i nieuzasadnione przerwy w zatrudnieniu, mimo braku przeciwwskazań do wykonywania pracy, nie mogą stanowić szczególnych okoliczności.

W pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być, bez żadnych dalszych warunków, uznane za okoliczność uniemożliwiającą podejmowanie zatrudnienia. Zmarły zarejestrował się w urzędzie pracy w krótkich okresach, w latach 1996-1997 i 1997-1998 oraz 2003-2004, podczas gdy przerwy w jego zatrudnieniu są znacznie dłuższe. Łącznie przez ponad połowę okresu aktywności zawodowej zmarły nie był osobą ubezpieczoną, a realnie pozostawał w zatrudnieniu przez okres ok. 6 lat. Aż do zgonu był osobą zdolną do pracy. Alkoholizm zmarłego, który znajduje potwierdzenie w całości materiału zgromadzonego w sprawie, również nie jest okolicznością szczególną.

W ocenie Sądu sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ zw. dalej ustawą p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Renata K., działająca jako przedstawiciel ustawowy Oskara i Weroniki W., reprezentowana przez adwokata Andrzeja R., zaskarżając wyrok w całości i opierając skargę na obu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy p.p.s.a. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i c w zw. z art. 134 par. 1 ustawy p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym dokumentacji lekarskiej dołączonej do prośby skarżącej do Prezesa ZUS z dnia 16 września 2004 r. oraz pełnej dokumentacji lekarskiej związanej z leczeniem psychiatrycznym zmarłego Marka W., jak również nieuwzględnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 27 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, które to naruszenia doprowadziły do nieuchylenia decyzji Prezesa ZUS z 12 stycznia 2005 r.,

2. naruszenie prawa materialnego - art. 83 ustawy, polegające na jego błędnej wykładni w tym przypadku na błędnym rozumieniu przesłanki szczególnych okoliczności oraz na błędnym rozumieniu, że warunkiem przyznania prawa do renty w drodze wyjątku jest uzależnienie uprawnienia od stażu ubezpieczonego /"warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty i emerytury"/.

Skarga kasacyjna domaga się na podstawie art. 188 ustawy p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku i zmianę w całości wraz z rozstrzygnięciem o kosztach zastępstwa procesowego z urzędu za obie instancje w przypadku uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, bądź też na podstawie art. 185 par. 1 tej ustawy - o uchylenie wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie wraz z rozstrzygnięciem o kosztach zastępstwa adwokackiego z urzędu za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, iż WSA nie bacząc na normę art. 134 par. 1 ustawy p.p.s.a. nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Dotyczy to dokumentacji lekarskiej dołączonej przez skarżącą do jej prośby skierowanej do Prezesa ZUS w dniu 16 września 2004 r. oraz pełnej dokumentacji lekarskiej związanej z leczeniem psychiatrycznym Marka W. /której to dokumentacji brak w aktach sprawy/.

Niewzięcie pod uwagę tych dokumentów doprowadziło do sytuacji, w której WSA wydając zaskarżony wyrok nie miał pełnej wiedzy na temat rzeczywistych powodów, dla których zmarły nie podejmował pracy tak w okresie przed dniem orzeczenia pełnej zdolności do pracy jak i po tym dniu. Tymczasem istnieje wysokie podobieństwo, iż w związku z rozpoznaniem u zmarłego Marka W. przewlekłego zespołu neurastenicznego na podłożu organicznym, nie mógł on znaleźć zatrudnienia, nawet w sytuacji kiedy lekarz orzecznik ZUS w dniu 24 maja 2000 r. uznał go za zdolnego do pracy. Nie zawsze orzeczenie lekarza ZUS wydawałoby się, oparte na wiedzy, da się przełożyć na praktyczne zachowanie klientów ZUS. W tym przypadku tak właśnie było. Obiektywne, a nie subiektywne uwarunkowania z jakimi borykał się zmarły - na jakie wskazywała obszernie skarżąca w swoim piśmie z dnia 16 września 2004 r. do Prezesa ZUS sprawiły, że zmarły choć uznany za zdolnego do pracy, w ograniczony sposób mógł wywiązywać się ze swoich obowiązków. Dlatego tak istotne uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - bo rzutujące na prawidłowość całościowego rozstrzygnięcia - winno być skorygowane.

WSA bezzasadnie nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, które to naruszenie doprowadziło w skutku do nieuchylenia decyzji Prezesa ZUS z 12 stycznia 2005 r.

Zarzut ten pokrywa się z zarzutem naruszenia art. 83 ust. 1 powołanej ustawy postawionym w skardze kasacyjnej.

Wykładnia tego przepisu dokonana przez WSA jest chybiona. Przesłanka tzw. szczególnych okoliczności została potraktowana przez Sąd bardzo wąsko, objęła ona tylko część okoliczności faktycznych, które zostały w niniejszej sprawie ustalone. Sąd podkreślił przede wszystkim alkoholizm zmarłego jako element nie mogący być uznanym za tzw. szczególną okoliczność, ale nie wziął już pod uwagę tych elementów w życiorysie zmarłego z jego ostatnich 10-ciu lat życia, które wskazują na obiektywne powody, dla których zmarły nie mógł podjąć pracy, to jest jego chorobę psychiczną oraz związane z tą chorobą negatywne postrzeganie osoby chorej na rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2004 r. /II SA 3651/03/ wskazał zasadnie, iż "...przez szczególne okoliczności należy rozumieć przyczyny niezależne od strony, niezawinione przez nią, będące rezultatem splotu obiektywnych okoliczności z subiektywnymi, ale niewynikającymi ze złej woli osoby zainteresowanej". W niniejszej sprawie Sąd bezzasadnie odmiennie rozumiał pojęcie szczególnych okoliczności. Dlatego wyrok tego Sądu powinien być zmieniony w kierunku takiej wykładni jaką dał temu przepisowi powołany wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2004 r.

Zdaniem skarżącej wbrew orzecznictwu sądów administracyjnych /wyrok WSA z 3 lutego 2004 r. II SA 3509/03/ Sąd I instancji de facto w swoim uzasadnieniu wyroku uznał, że świadczenie to jest uzależnione od stażu ubezpieczeniowego, a w rzeczywistości takiej zależności nie ma. Ten błąd również zaważył na orzeczeniu Sądu i dlatego powinien być naprawiony przez zmianę zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta o obie podstawy z art. 174 ustawy p.p.s.a. W takim przypadku Sąd odwoławczy bada najpierw zasadność podstawy naruszenia przepisów postępowania, bowiem tylko wówczas gdy nie można skutecznie podważyć ustalonego stanu faktycznego i Sąd w tym względzie nie dopuścił się naruszeń, można oceniać prawidłowość stosowania przepisów prawa materialnego.

Postawiony zarzut naruszenia przepisów art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" w zw. z art. 134 par. 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony.

Sąd I instancji oddalając skargę nie popełnił błędu w zakresie oceny stosowania prawa materialnego przez organ administracji, jak również zasadnie nie dopatrzył się w działaniu organu istotnych naruszeń przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ zebrał materiał dowodowy wystarczający do podjęcia decyzji rozstrzygającej w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku.

Podkreślenia wymaga okoliczność, iż zarzucając Sądowi naruszenie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. skarga kasacyjna nie wskazała przepisów procedury administracyjnej naruszonych przez organ, które - zdaniem strony - zostały pominięte przez Sąd przy ocenie legalności decyzji. Nie jest wystarczającym powołanie jako naruszonego przepisu art. 134 par. 1 ustawy p.p.s.a., gdyż określa on granice orzekania sądu pierwszej instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy, przepisu tego nie naruszył.

Związanie Sądu drugiej instancji podstawami skargi kasacyjnej i jej zarzutami uniemożliwia badanie sprawy poza granicami skargi kasacyjnej.

Nie uznał Sąd odwoławczy za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten przewiduje możliwość przyznania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenia w drodze wyjątku tym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, a nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że przepis ten wymaga, aby ubiegający się o świadczenie wszystkie te warunki spełnił łącznie, a ponadto, że w przypadku członków rodziny zmarłego, ich uprawnienia mają charakter pochodny.

W zaskarżonym wyroku podzielając stanowisko Prezesa ZUS Sąd przyjął, że przy zaistnieniu pozostałych przesłanek z art. 83 ust. 1 brak jest szczególnych okoliczności, wskutek których Marek W., będąc ubezpieczonym przez okres ponad 7 lat nie spełnił warunków do uzyskania świadczeń w tym trybie.

Ustawa nie definiuje co należy uznać za szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwić niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym.

W orzecznictwie przyjmuje się, że winny to być okoliczności od strony /ubezpieczonego/ niezależne i niezawinione. Przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej wyjątkowej podstawie, organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia, winno wynikać ze szczególnych okoliczności, niezależnych od ubezpieczonego i niemożliwych do pokonania.

Ustalenia w tej sprawie, wskazujące na kilkuletnie okresy nieuzasadnionego pozostawania bez pracy /wyłączając kilkumiesięczne okresy rejestracji w Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku/ zasadnie organ i Sąd oceniły jako wykluczające przyjęcie przesłanki z art. 83 ust. 1. Powołanie się w skardze kasacyjnej na alkoholizm Marka W. oraz chorobę jako szczególne okoliczności, z powodu których ubezpieczony nie mógł nabyć uprawnień /a w następstwie pozostałe po nim dzieci/ nie jest trafne, bowiem z dokumentacji lekarskiej wynika, że schorzenia te nie czyniły go niezdolnym do pracy.

W myśl przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, niezdolność do pracy w rozumieniu tej ustawy winna być stwierdzona na podstawie stosownego orzeczenia o niepełnosprawności. Orzeczenie takie w odniesieniu do Marka W. nie zostało wydane. Uwzględniając to, że w okresie 35 lat życia Marka W. /z czego 17 lat to okres potencjalnej aktywności zawodowej/ legitymował się on zaledwie niespełna 8-letnim okresem ubezpieczenia nie można przyjąć, iż tylko wskutek niezależnych od niego i niezawinionych okoliczności nie mógł on wykonywać pracy i odprowadzać składki na ubezpieczenie społeczne.

Przyjęcie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, to jest nieudokumentowanej stosownym orzeczeniem niezdolności do pracy, jako przesłanki szczególnych okoliczności, przy krótkim okresie ubezpieczenia i długotrwałych przerwach w zatrudnieniu, naruszałoby przepis art. 83 ust. 1 ustawy, będący przepisem wyjątkowym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., przyznając pełnomocnikowi wynagrodzenie na podstawie art. 250 powołanej ustawy i par. 2 ust. 1 i 2, par. 18 ust. 1 pkt 2 lit. "a" i par. 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./.