Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 421/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 1 i 2 (pkt 3), art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 pkt 2 i ust. 4, art. 15 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2, art. 51, art. 60, art. 28 ust. 1, art. 15, art. 17 i art. 18, art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 133 i art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi Inicjatorów Referendum Gminnego w sprawie [...] na uchwałę Rady Gminy Lipno z dnia 26 maja 2010 r. Nr XLII/291/2010 w przedmiocie referendum gminnego; oddala skargę. /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XILII/291/2010 z dnia 26 maja 2010 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88 poz. 985 ze zm.),zwanej dalej ustawą, Rada Gminy Lipno. odrzuciła wniosek inicjatorów referendum o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie budowy [...] na terenie [...].

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że Rada Gminy Lipno uchwałą z dnia 17 maja 2010r. Nr XLI/283/2010 powołała komisję doraźną do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców [...] o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie budowy [...] na terenie gminy odpowiada przepisom ustawy. Komisja ta stwierdziła, że wniosek nie odpowiada przepisom ustawy, bo zawiera uchybienia, których nie można usunąć oraz wskazała, że przeprowadzenie referendum w sprawie objętej wnioskiem może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, w szczególności z ustawą z dnia 27.03.2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy L. podzieliła wnioski komisji.

Przede wszystkim wskazała, że inicjatorzy referendum, wbrew przepisom art. 13 ust. 1 ustawy nie podali, na swój koszt, do wiadomości mieszkańców gminy L. informacji o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o treści pytania referendum, w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie. Organ wskazał, że w Gminie L. zwyczajowy sposób podawania informacji do wiadomości polega na umieszczeniu ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz na tablicach ogłoszeń w każdej miejscowości, a więc na wiejskich tablicach ogłoszeń. Inicjatorzy referendum nie dopełnili obowiązku określonego w przepisie art. 13. ust. 1, a zatem wniosek nie spełnia wymogów ustawy.

Zdaniem Rady istnieją nadto rozbieżności między pytaniem referendalnym przedstawionym we wniosku o przeprowadzenie referendum, a pytaniem przedstawionym na kartach, na których zbierano podpisy poparcia dla inicjatywy jego przeprowadzenia. Mianowicie inicjatorzy referendum we wniosku o przeprowadzenie referendum zaproponowali pytanie "Czy wyraża Pan/Pani zgodę na budowę [...] na terenie [...] w odległości mniejszej niż [...]m od budynków mieszkalnych?", natomiast na kartach, na których zbierano podpisy poparcia umieszczono zapis: "Popieram inicjatywę przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie zakazu budowy [...] na terenie [...] w odległości mniejszej niż [...]m od budynków mieszkalnych". Zdaniem Rady, pytanie referendalne nie może odbiegać treścią od tego, które przedstawiono mieszkańcom podczas zbierania podpisów. Rada powołała się na treść wyroku NSA z dnia 22.06.1999r., w który stwierdzono, że sprawa proponowana do rozstrzygnięcia w drodze referendum, określona we wniosku za pomocą pytań referendalnych, powinna być tożsama ze sprawą, którą wcześniej przedstawiono mieszkańcom na kartach, zabiegając o ich poparcie. Najpełniej tę tożsamość wyraża użycie tych samych pojęć i zwrotów językowych na określenie przedmiotu referendum na kartach zawierających poparcie dla inicjatywy referendum i we wniosku o przeprowadzenie referendum. Zdaniem Rady, pytanie zaproponowane przez inicjatorów referendum nie spełnia tych kryteriów, bowiem pytanie referendalne zaproponowane przez inicjatorów referendum podejmuje kwestie wyrażenia zgody na budowę [...], natomiast treść sformułowania określającego meritum sprawy na kartach popierających inicjatywę referendum podnosi kwestię zakazu budowy [...].

Ponadto, zdaniem Rady, kwestia która miałaby być przedmiotem referendum, mieści się w zakresie przysługującego gminie władztwa planistycznego i jako taka jest wskazana w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym. Jak wynika z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1-3, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to gmina jest upoważniona do tego, aby określić na swoim terenie miejsca, w których wolno budować [...] i to wyłącznie w formach przewidzianych w obowiązujących przepisach. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazują dwie formy realizacji przez gminę władztwa przestrzennego: poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzje o warunkach zabudowy. Obie te formy są realizowane w ściśle określony, sformalizowany sposób, wykluczający tryb głosowania powszechnego w ramach referendum. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy mamy do czynienia z decyzją wydawaną w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której dopuszczony jest udział osób trzecich, mających interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Rada wskazała, że procedura uchwalania planu miejscowego przewiduje udział mieszkańców gminy, bowiem zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed uchwaleniem planu następuje publiczna dyskusja nad projektem planu, osoby fizyczne i prawne mogą wnosić uwagi i wnioski dotyczące projektu planu. Poza tym procedura ta wymaga dokonania szeregu uzgodnień oraz uzyskania opinii organów administracji publicznej. Nie więc możliwości ani uchwalenia planu miejscowego w drodze referendum, ani zastąpienia uchwały w sprawie przyjęcia planu rozstrzygnięciem podjętym w drodze referendum. Odmienne stanowisko, zdaniem Rady, prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, gdyż władztwo planistyczne gminy realizowane byłoby w innej formie i przez inne podmioty niż przewidziane prawem.

Rada wskazała nadto, że referendum ma dotyczyć budowy [...] na terenie całej gminy i taki zasięg miałoby mieć jego rozstrzygnięcie. Tymczasem miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mają dotyczyć poszczególnych miejscowości, a wręcz ich części. Wynik referendum dotyczyłby zatem kilku miejscowych planów, co byłoby sprzeczne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przewidują odrębną procedurę dla każdego planu miejscowego.

Powyższe zarzuty, zdaniem Rady wskazują, na konieczność odrzucenia wniosku , skoro narusza on ustawę o referendum lokalnym i prowadzić będzie do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem , w szczególności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący inicjatorzy referendum, zastępowani przez R. K., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy, wnieśli na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili:

-naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wniosek referendum prowadzi wprost do rozstrzygnięć w sferze planowania i zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy istotą wniosku było zainicjowanie zmian w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminy w zakresie określenia warunków lokalizacji [...] na terenie gminy, co mieści się w kompetencji i zadaniach Rady Gminy, która decyduje w drodze uchwały o przystąpieniu do uchwalania lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego,

-naruszenie art. 17 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy , bowiem inicjatorzy referendum wypełnili wszystkie ustawowe wymogi, w szczególności złożyli powiadomienie o referendum, które zawierało imiona, nazwiska, adresy i numery PESEL wszystkich członków grupy oraz jej pełnomocnika, przedmiot referendum został podany do publicznej wiadomości, zebrano podpisy około 25% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy, a wniosek o przeprowadzenie referendum zawierał pytanie, które dotyczyło przedmiotu referendum,

-naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że opis przedmiotu referendum należy utożsamiać z pytaniem referendalnym, o którym mowa w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy,

-naruszenie art. 170 Konstytucji RP poprzez odmowę członkom wspólnoty samorządowej prawa do decydowania w drodze referendum.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...]04.2010r. grupa 15 mieszkańców [...] ( inicjatorzy referendum), działając w oparciu o art. 12 ust. 1 ustawy, zawiadomiła Wójta Gminy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. W dniu [...]04.2010r. inicjatorzy referendum złożyli wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego. Wniosek zawierał treść pytania " Czy wyraża Pan/Pani zgodę na budowę [...] na terenie [...] w odległości mniejszej niż [...]m od budynków mieszkalnych?". Do wniosku dołączono [...] kart z podpisami 10[...] osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum, co stanowiło więcej niż 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy.

Inicjatorzy referendum wskazali, że przed złożeniem wniosku informowali mieszkańców gminy o przedmiocie referendum za pośrednictwem prasy lokalnej, za pomocą telefonów, ulotek roznoszonych przez pocztę oraz biorąc udział w zebraniach mieszkańców. Inicjatorzy referendum uzupełnili też wniosek składając dowody podania informacji o przedmiocie referendum na tablicach ogłoszeń na terenie gminy [...].

Inicjatorzy podkreślili, że ich intencją nie było bezpośrednie wprowadzenie na terenie gminy przepisu prawa miejscowego z pominięciem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wyrażenie woli co do podjęcia przez Radę inicjatywy w sprawie zmiany zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczącej lokalizacji [...]. Chodziło o przedstawienie projektu przepisu prawa miejscowego, który powinien być wprowadzony w formie zmiany planu miejscowego, zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący powołali się przy tym na wyrok NSA z dnia 28.02.2001r., sygn. akt II SA/Łd 297/01.

W ocenie skarżących, ocena formalna wniosku o przeprowadzenie referendum przez Radę była zbyt rygorystyczna. Zdaniem skarżących, przepis art. 13 ustawy ma charakter instrukcyjny i służy tylko zebraniu odpowiedniego poparcia dla wniosku. W sytuacji kiedy wniosek zyskał wymagane poparcie, a nawet poparcie znacznie większe niż wymagane przez ustawę, należy przyjąć, że sprawa referendum została dostatecznie nagłośniona, a forma powiadomienia mieszkańców, nawet jeżeli może budzić wątpliwości, nie ma żadnego znaczenia dla oceny skuteczności wniosku. Skarżący powołali się przy tym na wyrok WSA w Lublinie z dnia 4.10.2007r., sygn. akt III SA/Lu 463/07 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 11.05.2004r. sygn. akt III SA/Kr 37/04.

Zdaniem skarżących nietrafny jest również zarzut dotyczący rozbieżności między treścią pytania referendalnego i określenia przedmiotu referendum, bowiem pytanie referendalne mieści się w zakresie inicjatywy, której mieszkańcy udzielili poparcia.

Skarżący podkreślili nadto, że referendum dotyczyło sprawy należącej do kompetencji i zadań organów gminy, a mieszkańcy [...], składając wniosek o przeprowadzenie referendum, realizowali swoje prawo wynikające bezpośrednio z art. 170 Konstytucji RP. W sprawie, zdaniem skarżących, nie zachodziła żadna ważna przyczyna, która uzasadniałaby ograniczenie przysługującego im konstytucyjnego prawa do przeprowadzenia referendum.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż niektóre zawarte w niej zarzuty okazały się trafne.

Zagadnienie referendum lokalnego ujęte jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 170 stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego-.

Zasady i tryb przeprowadzania referendum są obecnie uregulowane w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki. Ust. 2 tego przepisu stanowi zaś, że referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi rozwiązaniami.

W przedmiotowej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego pochodził od mieszkańców i dotyczył spraw innych niż odwołanie organu stanowiącego. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, z inicjatywą przeprowadzenia takiego referendum może wystąpić pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy.

Jeszcze przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum, jego inicjator powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu gminy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą w tej sprawie. Powiadomienie takie winno zawierać poza danymi inicjatorów, określenie sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum (art. 12 ust. 1 i ust. 2). Inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców gminy przedmiot zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Informacja taka powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 13 ust. 1 i 2).

Następnie w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, w terminie 60 dni od dnia powiadomienia przewodniczącego zarządu gminy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, jego inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Podpisy zbiera się na kartach, co do których szczegółowe wymogi w zakresie ich treści wskazuje art. 14 ust. 2 pkt 2 i ust. 4.

W powyższym, 60-dniowym terminie inicjator referendum przekazuje przewodniczącemu zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, który to wniosek powinien zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 15).

Odnosząc powyższe uregulowania prawne do niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nietrafny jest zarzut organu odnośnie rozbieżności pomiędzy przedmiotem postulowanego referendum na kartach poparcia, a pytaniem zawartym we wniosku o przeprowadzeniem referendum. Pytanie we wniosku o przeprowadzenie referendum brzmiało:

- "Czy Pan/Pani wyraża zgodę na budowę [...] na terenie [...] w odległości mniejszej niż [...]m od budynków mieszkalnych?"

Natomiast na kartach przeznaczonych do zbierania podpisów mieszkańców z poparciem dla wniosku określono przedmiot referendum za pomocą zdania oznajmującego: "Popieram inicjatywę przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie zakazu budowy [...] na terenie [...] w odległości mniejszej niż [...]m od budynków mieszkalnych."

Nie ulega wątpliwości, że zagadnienia te są identyczne, choć we wniosku o referendum przybrały postać pytania, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 15 ust. 2 ustawy, natomiast karty przeznaczone do zbierania podpisów zawierają informację w przedmiocie zamierzonego referendum, która w świetle art. 14 ust. 2 ustawy nie musi mieć formy pytania.

Również w pierwszej czynności wszczynającej procedurę przeprowadzenia referendum tj. w powiadomieniu z dnia [...]03.2010r. grupa inicjatywna jako przedmiot referendum określiła sprawę budowy [...] na terenie[...] . Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 22.06.1999r., sygn. akt II SA 1101/99 iż wszystkie czynności, poprzedzające przeprowadzenie referendum powinny mieć za przedmiot tę samą sprawę albo sprawy wyartykułowane przez inicjatora referendum. Przedmiot referendum powinien być zatem jednakowo określany na każdym etapie tego postępowania. Ustawodawca nie wypowiada się w tej kwestii jednoznacznie. Według art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy powiadomienie skierowane do wójta lub burmistrza powinno zawierać określenie sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum. Podana do publicznej wiadomości informacja o przedmiocie zamierzonego referendum musi natomiast obejmować pytanie lub pytania referendum /art. 13 ust. 2 ustawy). Nie stawia się zaś wprost wymagania zamieszczenia pytań referendum na kartach służących do zbierania podpisów mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy mówi jedynie, że karta zawiera informacje o przedmiocie referendum Wniosek o przeprowadzenie referendum sformułowany przez inicjatora jest w rozumieniu ustawodawcy wnioskiem mieszkańców, a nie inicjatora. Powinien wiec wyrażać wolę mieszkańców, uzewnętrznioną wcześniej formalnie na kartach z podpisami będącymi wyrazem poparcia dla takiej inicjatywy. Z tego wynika, że sprawa proponowana do rozstrzygnięcia w drodze referendum, określona we wniosku o przeprowadzenie referendum za pomocą pytań referendum powinna być tożsama ze sprawą, którą wcześniej przedstawiono mieszkańcom na kartach zabiegając o ich poparcie. Najpełniej tę tożsamość wyraża użycie tych samych zwrotów językowych na określenie przedmiotu referendum na kartach o których mowa w art. 14 ust. 2 ustawy i we wniosku o przeprowadzenie referendum. A zatem informacja o przedmiocie referendum podana na wspomnianej karcie powinna w zasadzie zawierać pytania powtórzone później we wniosku o przeprowadzenie referendum. Ustawodawca nie nakłada jednak wprost takiego obowiązku na inicjatora. Niemniej ten redagując pytania referendum do wniosku o przeprowadzenie referendum, jest związany treścią informacji zawartej na kartach podpisanych przez mieszkańców. Wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, musi zawierać pytania referendum odpowiadające istocie sprawy co do której wypowiedzieli się mieszkańcy, udzielając poparcia inicjatywie jej rozstrzygnięcia w drodze referendum. Inaczej bowiem nie będzie mógł być uznany za wniosek mieszkańców gminy, nie będzie spełniał wymagań ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o referendum lokalnym.

Jak już wyżej wskazano, pytanie referendalne zawarte we wniosku o przeprowadzenie referendum, jak i przedmiot referendum zawarty na kartach poparcia, spełniają wskazane w/w wyroku kryteria, są bowiem tożsame co do treści, a różni je jedynie forma gramatyczna, czego w/w przepisy ustawy nie zabraniają. Są one nadto sformułowane w sposób jasny, pozwalający mieszkańcom na podjęcie racjonalnego rozstrzygnięcia. Zatem istniejąca różnica pomiędzy pytaniem referendalnym a treścią kart poparcia nie mogła być, zdaniem Sądu, podstawą do skutecznego odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum.

Trudno też zgodzić się z zarzutem organu, że skoro nie doszło do podania przedmiotu zamierzonego referendum do wiadomości w gminie w sposób zwyczajowo przyjęty, to wniosek winien zostać odrzucony.

Istotną gwarancją podjęcia przez mieszkańców rozsądnej i przemyślanej decyzji w ramach referendum jest niewątpliwie wiedza na temat materii przedstawionej im do rozstrzygnięcia. Dlatego też ustawa w art. 13 ust. 1 zobowiązuje inicjatora referendum do podania, na własny koszt, do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum, w sposób zwyczajowo przyjęty. Niewątpliwie w niniejszej sprawie inicjatorzy tego obowiązku nie dopełnili, bowiem informacja o przedmiocie referendum została zamieszczona przez grupę inicjatywną w sposób zwyczajowo przyjęty w [...], tj. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i na wiejskich tablicach ogłoszeń, dopiero w dniu [...]05.2010r., czyli w przeddzień uchwalenia zaskarżonej uchwały. Sąd wziął jednak pod uwagę, że sprawa referendum została przez inicjatorów dostatecznie nagłośniona w inny sposób, o czy świadczy przede wszystkim fakt zebrania na kartach poparcia podpisów od ponad 22% mieszkańców gminy. Po złożeniu przez inicjatorów referendum powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum, w gazetach o zasięgu lokalnym w okresie od dnia [...]04.2010r. do dnia [...]04.2010r. ukazały się artykuły o zamiarze przeprowadzenia referendum i jego przedmiocie ("[...]" i "[...]"), jeden z inicjatorów referendum zawarł w dniu [...]04.2010r. umowę z [...] o doręczenie ulotek informujących o problemach związanych z eksploatacją [...] i mającym się odbyć w tej sprawie w dniu [...]04.2010r. zebraniu z ekspertem z dziedziny [...].

Powyższe świadczy o tym, że sprawa mająca być przedmiotem referendum była znana mieszkańcom gminy, co umożliwiało im świadome udzielenie bądź odmowę udzielenia poparcia inicjatywie referendalnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z dnia 4.10.2007r, sygn. akt III SA/Lu 463/07, iż obowiązek publikacji informacji zawarty w art. 13 ust. 1 ustawy ma charakter służebny wobec inicjatywy i nie zastępuje kampanii referendalnej, która rozpoczyna się z dniem podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i ulega zakończeniu na 24 godziny przed dniem głosowania. Organ uzasadniając odrzucenie wniosku powinien skupić się na treści wniosku, zaś kwestie proceduralne powinien wziąć pod uwagę o tyle, o ile uchybienia te odbijają się na wniosku (np. nie będzie uznany za prawidłowy wniosek zawierający podpisy złożone z uchybieniem terminu zbierania podpisów lub złożone na kartach nie zawierających wskazanych w ustawie składników).

Zdaniem Sądu, wniosek spełnia zatem warunki formalne wymienione w ustawie o referendum lokalnym.

Skarga podlegała jednak oddaleniu, bowiem trafny, zdaniem Sądu, okazał się zarzut Rady Gminy Lipno wskazujący, iż wniosek mieszkańców z dnia [...]04.2010r. prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Organ stanowiący jest przy tym związany treścią wniosku i nie może dowolnie go interpretować.

Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że przepis art. 65 ustawy nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Referendum zatem nie może być zorganizowane wówczas, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną, obowiązkową procedurę.

Wskazać należy, że referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (art. 2 ust.1 ustawy). Przepis ten określa więc precyzyjnie przedmiot referendum lokalnego, co stwarza podstawę do rekonstrukcji normy upoważniającej do przeprowadzenia referendum w sprawach, które wynikają bezpośrednio z zakresu działania określonego przez zadania danej jednostki samorządu. Punktem odniesienia muszą tu być ściśle interpretowane przepisy o zakresie działania i zadaniach gminy, powiatu i województwa. Innymi słowy, nie każda spełniająca wymogi formalne inicjatywa mieszkańców lub ugrupowań politycznych czy też organizacji społecznej, pragnących przeforsować ważny - ich zdaniem - projekt musi prowadzić do przeprowadzenia referendum ze skutkiem prawnym. Rozróżnić przy tym trzeba kwestię związaną z obowiązkiem skorzystania z kompetencji do samego rozpatrzenia wniosku odpowiadającego warunkom formalnym, od kwestii wiążącej się z zakazem przeprowadzania referendum w sprawach, które ze względu na przepisy prawa materialnego w ogóle nie należą do danego samorządu.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wniosek zawierał pytanie o treści: "Czy Pan/Pani wyraża zgodę na budowę [...] na terenie [...] w odległości mniejszej niż [...]m od budynków mieszkalnych?".

Jak już wyżej wskazano - organ jest związany treścią wniosku i nie może go modyfikować i dowolnie interpretować ( art. 17 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Z kolei na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5, w ramach prowadzenia polityki przestrzennej, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy jedynie uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taka kompetencja wynika również z przepisów art. 3 ust. 1 i art.4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Natomiast procedury dotyczące budowy inwestycji, a tego dotyczy przecież sformułowanie "budowy [...]", zawarte w pytaniu referendalnym, wynikają z przepisów prawa budowlanego i są objęte kompetencją organów administracji architektoniczno - budowlanej (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, w pierwszej instancji właściwym organem w zakresie administracji architektoniczno - budowlanej jest zasadniczo starosta. Z tego tytułu jest on uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych w ustawie - Prawo budowlane, między innymi pozwoleń na budowę, przy czym, co istotne, w myśl art. 82a tej ustawy, starosta nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, spraw z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno - budowlanej. Rada gminy, jak wynika z powyższych rozważań, nie może wydawać pozwoleń na budowę [...], zatem przedmiot referendum zaproponowany przez inicjatorów referendum w niniejszej sprawie nie mieści się w zakresie ustawowych kompetencji samorządu gminnego, stąd skarga winna była być oddalona.

Nawet gdyby przyjąć, że inicjatorom referendum chodziło o wyrażenie zgody nie na budowę, ale na lokalizację [...], to i tak zaskarżona uchwała byłaby zgodna z prawem.

Jak już wyżej wskazano, ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania następuje, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2, określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 51 i 60 , wydaje zasadniczo wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tak więc również w tym zakresie przedmiot referendum nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o przeznaczeniu i określania warunków zagospodarowaniu przestrzennego na terenie gminy. To tzw. władztwo planistyczne jest jednak ograniczone nie tylko przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego (prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody), ale również przez normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura sporządzania miejscowego planu jest rozbudowana i sformalizowana, a zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Organem właściwym do sporządzenia projektu planu miejscowego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zgodnie z art. 15 ustawy. W sporządzaniu projektu planu biorą udział organy innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Część z tych organów wydaje niewiążące opinie, ale z kolei wydawane przez inne organy uzgodnienia mają charakter wiążący i tylko pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia aktu planistycznego w danej postaci (art. 23 i 24).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia też udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Społeczeństwo jest powiadamiane, w sposób wskazany w ustawie, o podjęciu procedury planistycznej i w toku postępowania każdy może składać wnioski i uwagi, które muszą być przez organ sporządzający projekt planu rozpatrzone. Organ jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 1,3,10,11,12 i art. 18). Zmiana planu miejscowego następuje w takim samym trybie, co wynika z treści art. 27.

Powyższe unormowania prawne wskazują, że referendum nie może zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego, bowiem wynik referendum może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu (np. byłby sprzeczny z uzgodnieniami).

W skardze inicjatorzy referendum podnosili, że celem referendum nie było bezpośrednie wprowadzenie na terenie gminy przepisu prawa miejscowego określającego warunki lokalizacji [...] z pominięciem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale wyrażenie woli co do przystąpienia do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez ustanowienie dodatkowego wymogu dotyczącego warunków lokalizacji [...]. Należy zauważyć, że z treści pytania referendalnego, powiadomienia i przedmiotu referendum na kartach poparcia taki przedmiot referendum nie wynikał, więc nie mógł być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie, skoro zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy. Reasumując, przedstawiony stan sprawy świadczy, że wniosek skarżących prowadził do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem, zatem zaskarżona uchwała znajduje oparcie w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym i stąd Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

/-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga /-/W. Batorowicz