Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1472/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 1 i 2, art. 79 ust. 3 i 7, art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt. 2, art. 58 § 1 pkt. 1, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 112/12 odrzucające skargę L.B. i B.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 112/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę L.B. i B.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej "SKO") z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 77 ust. 1 i 3, art. 78 ust. 1, w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) powoływana dalej jako "ugn", wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części gruntu położonego w Ł. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 366 m2, którego właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi B.B. i L.B., jednocześnie proponując nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2011 r. małż. B. i L.B. wnieśli o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona i o utrzymanie opłaty w dotychczasowej wysokości, względnie o ustalenie, że aktualizacja jest uzasadniona w innej wysokości i ustalenie jej na podstawie wyceny nieruchomości uwzględniającej jej realną wartość.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. SKO w Łodzi, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa", w zw. z art. 27, art. 78 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 7 ugn, odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu wskazano, iż ww. wniosek, zgodnie z art. 78 ust. 2 ugn, może zostać złożony jedynie przez użytkowników wieczystych, a za takich nie można uznać wnioskodawców. Jak bowiem wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jako użytkownik wieczysty wpisana jest Spółka [...] Sp. z o.o. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] maja 1999 r., z treści którego wynika, że B.i L. małż. B. nabyli do majątku objętego wspólnością ustawową prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu od Spółki [...] Sp. z o.o., jednak stosownie do treści art. 27 zdanie drugie ugn oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. W ocenie organu, aby zatem doszło do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego wymagane jest kumulatywne spełnienie dwóch wymogów, tj. zawarcie umowy w formie aktu notarialnego oraz wpis w księdze wieczystej. Skutek przeniesienia prawa użytkowania wieczystego następuje dopiero na podstawie konstytutywnego wpisu dokonanego w księdze wieczystej. W związku z powyższym organ stwierdził, iż analiza aktualnej treści księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie wskazuje, że B. i L. małż. B. nie tylko nie są wpisani jako użytkownicy wieczyści, ale nawet nie został złożony wniosek o dokonanie takie wpisu. Skoro zatem prawo użytkowania wieczystego wnioskodawców nie powstało, to brak jest podstawy prawnej do żądania od nich opłaty rocznej za to prawo, a tym samym nie jest możliwe dokonanie względem nich aktualizacji tej opłaty.

Odrzucając skargę L. i B. małż. B. od powyższego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że jest ona niedopuszczalna. Sąd wskazał, że instytucja aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej uregulowana została w przepisach art. 77 – 81 ugn i jej istota sprowadza się do tego, iż należna właścicielowi gruntu, a ustalona w określonym akcie opłata za użytkowanie wieczyste może zostać przez niego zmieniona wskutek dokonania stosownego wypowiedzenia złożonego użytkownikowi wieczystemu. Wobec otrzymanego wypowiedzenia użytkownik może albo wypowiedzenie to zaakceptować, albo też odmówić przyjęcia zaproponowanej w powyższym wypowiedzeniu oferty nowej wysokości opłaty poprzez złożenie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości. Złożenie powyższego wniosku jest impulsem do wszczęcia postępowania przed SKO, którego przedmiotem jest ustalenie tej opłaty. Kolegium winno dążyć do ugodowego zakończenia sporu, a gdy do ugody nie dojdzie wydać jedno z dwóch orzeczeń: o oddaleniu wniosku, bądź o ustaleniu nowej opłaty. Od orzeczenia organu stronom postępowania przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Można również odpowiednio stosować przepisy kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W związku z powyższym Sąd uznał, że brak jest podstaw do tego aby przyznać sądowi administracyjnemu kompetencje do rozstrzygania spraw wywołanych aktualizacją opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i to w jakimkolwiek zakresie. Sprawy dotyczące aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są bowiem sprawami z zakresu prawa cywilnego. Co prawda w postępowaniu przed SKO odpowiednio stosuje się określone przepisy kpa, ale nie oznacza to, iż w ten sposób sprawa aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzyganą przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 kpa). Nadal pozostaje sprawą cywilną, dla załatwienia której ustawodawca jedynie wprowadził dodatkowy etap poprzedzający postępowanie przed sądem powszechnym. Dla możliwości procedowania na tym etapie ustawodawca wskazał konkretne regulacje zawarte w kpa, przy czym zastrzegł wyłącznie odpowiednie stosowane tych uregulowań. W związku z tym Sąd doszedł do wniosku, iż wobec braku szczególnych uregulowań prawnych, nie istnieje w ramach takiej sprawy przestrzeń prawna dla stosowania rozstrzygnięć właściwych administracyjnoprawnym formom działania. Dotyczy to zarówno form odnoszących się do rozstrzygnięć o istocie sprawy, jak i poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania.

Tym samym, jeśli przepis art. 79 ust. 7 ugn wskazuje na odpowiednie stosowanie niektórych instytucji prawnych uregulowanych w kpa, to mając na uwadze cywilny charakter sprawy, należy opowiedzieć się za niedopuszczalnością stosowania przez kolegium takich form rozstrzygnięcia, które są zastrzeżone dla spraw administracyjnych. Skoro zatem przepis art. 79 ust. 2 ugn, w razie niezawarcia ugody, przewiduje dla kolegium uprawnienie do załatwienia przedmiotowej sprawy poprzez wydanie jednego z dwóch orzeczeń: o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, to należy konsekwentnie opowiedzieć się za koniecznością rozstrzygania przez kolegium wyłącznie w owej formie, także tych kwestii, które w postępowaniu administracyjnym byłyby rozstrzygnięte w formie postanowienia. Takie rozstrzygnięcie możliwe jest do zaskarżenia sprzeciwem, który niwecząc orzeczenie kolegium otwiera drogę dla załatwienia sprawy przez sąd powszechny. Powyższe gwarantuje możliwość rozstrzygnięcia wszystkich kwestii, w tym również incydentalnych, przez sąd powszechny kompetentny do rozstrzygania sporu powstałego w następstwie próby aktualizacji opłaty.

Sąd wskazał, że pomimo iż kwestia formy incydentalnych rozstrzygnięć podejmowanych przez kolegium ma istotne znaczenie, to dla załatwienia sprawy przez Sąd ważniejsze jest wskazanie ewentualnych podstaw kognicji sądu administracyjnego dla kontrolowania legalności takiego rozstrzygnięcia. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. dopuszcza natomiast możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie, ale jednocześnie wskazuje, iż winno to być postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie Kolegium wydane dla załatwienia incydentalnej kwestii w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy nie jest natomiast postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 kpa, bowiem aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Takie postanowienie nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, a powołany przepis art. 97 ust. 7 ugn uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Nie sposób więc w owej regulacji upatrywać podstawy prawnej do zaskarżenia przed sąd administracyjny przedmiotowego postanowienia. Skoro zatem niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło SKO w Łodzi reprezentowane przez r. pr. Z.D. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 1 ugn - polegające na odrzuceniu skargi z powodu niewłaściwości sądu administracyjnego i właściwości sądu powszechnego - w sytuacji gdy sąd powszechny na podstawie przepisu art. 80 ust. 1 ugn jest właściwy w sprawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona jedynie w razie wniesienia sprzeciwu od orzeczenia SKO, a nie jest właściwy w sytuacji gdy SKO wydaje inne niż orzeczenia rozstrzygnięcia, w tym postanowienia kończące postępowanie w sprawie w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. np. o odmowie wszczęcia postępowania i tym samym właściwym w sprawie jest sąd administracyjny i dopuszczalna była skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi;

2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. - polegające na odrzuceniu skargi z powodu oceny, że postanowienie SKO w Łodzi odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona nie kończy postępowania w sprawie – w sytuacji gdy postanowienie takie kończy postępowanie prowadzone przed tym organem na podstawie przepisów kpa, w szczególności dlatego, że nie służy na nie zażalenie, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z przepisem art. 79 ust. 7 ugn;

- przepisów prawa materialnego tj.:

3) art. 175 ust. 1 i art. 177 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływana dalej jako "Konstytucja RP", w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), powoływana dalej jako "P.u.s.a.", w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), powoływana dalej jako "ustawa o sko" w zw. z art. 80 ust. 1 i art. 78 ust. 3 ugn - polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do rozstrzygania spraw wywołanych wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości i to w jakimkolwiek zakresie - w sytuacji gdy sąd administracyjny ma kompetencję do rozstrzygania spraw wywołanych takim wnioskiem w zakresie innych rozstrzygnięć SKO (niebędących orzeczeniami, bo od orzeczeń służy sprzeciw do sądu powszechnego na podstawie art. 80 ust. 1 i art. 78 ust. 3 ugn);

4) art. 79 ust. 7 w zw. z art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. - polegające na ich niezastosowaniu w sytuacji, gdy z przepisów tych wynika zarówno uprawnienie SKO do wydania na podstawie przepisu art. 61a § 1 kpa postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości, a na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. wynika również uprawnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że tryb administracyjny rozpatrywania wniosków o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, wynika z art. 79 ust. 7 ugn, zgodnie z którym do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa m.in. o terminach i postępowaniu. Stosowanie przepisów odpowiednio oznacza stosowanie przepisów wprost albo z pewnymi modyfikacjami uwzględniającymi specyfikę danego postępowania, albo nawet niestosowanie określonych przepisów, jeśli przepisy określonej ustawy zawierają własne uregulowanie danej kwestii. W tym postępowaniu odpowiednie stosowanie przepisów kpa prowadzi do tego, że w przypadku gdy SKO rozstrzyga merytorycznie sprawę i oddala wniosek lub ustala nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (na podstawie art. 79 ust. 3 zdanie 2 ugn) to nie wydaje decyzji na podstawie przepisów kpa, tylko orzeczenie, z uwagi na stosowne uregulowanie w ugn. Poza tym od orzeczenia SKO, które oddala wniosek lub ustala nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, na podstawie przepisu art. 80 ust. 1 ugn, właściwy organ (właściciel nieruchomości) lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, a wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wobec tego tylko w sytuacji gdy SKO wyda orzeczenie (które oddala wniosek lub ustala nową wysokość opłaty rocznej) i właściwy organ (właściciel nieruchomości) lub użytkownik wieczysty wniesie sprzeciw od tego orzeczenia - właściwy w sprawie będzie sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Inaczej będzie w sytuacji, gdy SKO wyda inne niż orzeczenie rozstrzygnięcie na podstawie przepisów kpa. Konsekwencją stosowania do postępowania przed Kolegium przepisów kpa o postępowaniu jest to, że SKO w tym postępowaniu może wydawać postanowienia (które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy) np. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, na które zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takim postanowieniem jest także postanowienie kończące postępowanie w sprawie w myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. tj. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości, wydane na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 79 ust. 7 ugn. Wobec tego, w ocenie SKO w Łodzi uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazanych w pkt 2 organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyjął, że na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego niedopuszczalna była skarga do sądu administracyjnego z uwagi na to, że postanowienie takie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko takie nie jest trafne. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości - kończy postępowanie w sprawie, ponieważ w jego wyniku SKO nie będzie już merytorycznie rozpoznawać wniosku użytkownika wieczystego. Postanowienie to kończy ponadto postępowanie w sprawie, gdyż nie przysługuje od niego ani zażalenie, ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (z uwagi na treść przepisu art. 79 ust. 7 zdanie 1 in fine ugn). Wobec tego na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. na omawiane postanowienie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu zarzutu wskazanego w pkt 3 skargi kasacyjnej SKO wskazało, że z treści art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP wynika, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują przede wszystkim sądy powszechne, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Z kolei zgodnie z treścią art. 1 § 1 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z ustawą o sko - samorządowe kolegia odwoławcze są organami administracji publicznej i tym samym sąd administracyjny kontroluje działalność orzeczniczą kolegium pod względem zgodności z prawem. Poza tym na podstawie przepisów art. 78-81 ugn samorządowe kolegia odwoławcze orzekają w innych niż administracyjne sprawach tj. w sprawie o charakterze cywilnym z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości. Kontrola sądu administracyjnego na działalnością orzeczniczą SKO jest wyłączona natomiast jedynie w sprawach uregulowanych w przepisie art. 19 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ugn. Wobec tego przepisy art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 (art. 78 - 81) ugn stanowią wyjątek od zasady kontroli sądu administracyjnego nad administracją publiczną, w tym nad SKO. W związku z tym, że wyjątki od zasad interpretuje się zawężająco, ścieśniająco, to nie można przepisów art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 (art. 78-81) ugn interpretować w ten sposób, że wszystkie rozstrzygnięcia SKO podlegają zaskarżeniu sprzeciwem do sądu powszechnego. Przeciwnie, przepisy te należy interpretować ściśle, tak iż zaskarżeniu do sądu powszechnego podlegają tylko orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wobec tego uprawniony jest wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają (inne niż orzeczenia) rozstrzygnięcia, w tym postanowienia SKO wydane w tych sprawach.

W dalszej części skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zarzutu zawartego w pkt 4, wskazano, że ugn nie przewiduje żadnego rodzaju rozstrzygnięcia procesowego w sytuacji gdy wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości, złożyła osoba nie będąca użytkownikiem wieczystym. Powołana ustawa wprowadza jedynie rozstrzygnięcia merytoryczne tj. orzeczenia co do istoty sprawy, o oddaleniu wniosku lub ustalające nową wysokość opłaty. Wobec tego rozstrzygnięcia procesowe w zakresie odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na złożenie wniosku przez podmiot nieuprawniony zawarte są jedynie w przepisach kpa, które mogą być stosowane odpowiednio, a do których odsyła przepis art. 79 ust. 7 ugn. Stosując odpowiednio przepis art. 61a § 1 kpa SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówiło L. i B. małż. B. wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest nieuzasadniona. Postanowienie to jako kończące postępowanie w sprawie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. i B. małż. B. wnieśli o jej uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ww. osoby poparły stanowisko przedstawione przez SKO w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wydane postanowienie podlega kontroli sądów administracyjnych, bowiem jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku SKO o zasądzenie od skarżących na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego L. i B. małż. B. wskazali, że żądanie to jest nieuzasadnione i sprzeczne z treścią przepisu art. 203 P.p.s.a. W niniejszej sprawie orzeczenie o kosztach nastąpić powinno w oparciu o przepis art. 199 P.p.s.a., zgodnie z którym strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Tym samym nie ma podstaw do obciążania L. i B. B. kosztami postępowania na rzecz Kolegium. Wnoszący odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli o ewentualne odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w trybie przepisu art. 207 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej, przy tym wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty podniesione przez skarżący kasacyjnie organ oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Jako pierwsze w skardze kasacyjnej wskazano zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał się za niewłaściwy do rozpoznania skargi na wydane w trybie art. 61a § 1 kpa postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona, mimo tego, że jest to postanowienie kończące postępowanie w sprawie, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

W tym miejscu wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozstrzyganie sprawy poprzedzone jest badaniem przez Sąd pierwszej instancji okoliczności wymienionych w przepisie art. 58 P.p.s.a., od których istnienia lub nieistnienia powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia merytoryczne rozstrzyganie danej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jako podstawę odrzucenia skargi powołano, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., brak właściwości sądu administracyjnego.

Przedmiot niniejszej sprawy związany jest z aktualizacją opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Cywilnoprawny charakter - jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie - mają również opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Aktualizacja takich opłat dokonywana jest natomiast w trybie przewidzianym w art. 77-81 ugn. I tak organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną wypowiada na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, tzw. wypowiedzenie zmieniające (art. 78 ust. 1 ugn). Z kolei użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania powyższego wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ugn). Rozpatrując taki wniosek organ, jeśli wcześniej nie dojdzie do zawarcia ugody w powyższej kwestii, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje (art. 79 ust. 3 ugn). Zgodnie zaś z treścią art. 80 ust. 1 ugn od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Przy tym do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 ugn).

Odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów kpa, z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, aby inne niż te, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn, orzeczenia kolegium podlegały kognicji sądu powszechnego, czy też nie podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy bowiem rozróżnić orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, które są rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tj. zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, od orzeczeń w kwestiach incydentalnych. Pierwsze z nich wydawane są bowiem w postępowaniu głównym i rozstrzygają sprawę co do meritum. W ramach jednak postępowania głównego dotyczącego aktualizacji opłaty ustawodawca zezwolił, jak to już wskazano powyżej, na odpowiednie stosowanie wymienionych w art. 79 ust. 7 ugn, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W trakcie bowiem omawianego postępowania (kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego), może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych. Postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są natomiast orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Przedmiotem postępowania nie jest wtedy zasadność aktualizacji opłaty rocznej, ale postępowanie uboczne. W tym przypadku Kolegium uznało, że dotyczy to wydanego na podstawie art. 61a § 1 kpa postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie aktualizacji.

Z kolei art. 80 ust. 1 ugn nie przewiduje, aby od postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 kpa służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn, do których ww. postanowienie nie zalicza się. Przy tym z mocy art. 79 ust. 7 ugn od postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy również zażalenie, w myśl zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego jest uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wydane w rozpoznawanej sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., od którego służy skarga do sądu administracyjnego.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zastępujący odwołanie sprzeciw do sądu powszechnego przysługuje tylko od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty, zatem od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty i tylko w odniesieniu do tych orzeczeń właściwy pozostaje sąd powszechny. W odniesieniu natomiast do innych orzeczeń samorządowego kolegium odwoławczego, w tym do postanowień o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty, właściwość zachowuje sąd administracyjny.

W świetle powyższych rozważań jako uzasadnione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Wykazane uchybienia skutkują natomiast koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że ocena czy w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest wydanie postanowienia na podstawie art. 61a kpa nie była przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji. Jak wskazano w zarzutach skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do stosowania art. 61a kpa w związku z art. 79 ust. 7 ugn i zaskarżalności tego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydanego na wskazanej podstawie prawnej, a jedynie orzekł o braku właściwości sądu administracyjnego ze względu na cywilny charakter sprawy. A zatem ocena dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny dotycząca tego, czy postępowanie, w sytuacji uznania, że z wnioskiem wystąpiła osoba nieuprawniona, winno zakończyć się postanowieniem wydanym na podstawie art. 61 a kpa, czy jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 ugn, byłaby przedwczesna.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 P.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 P.p.s.a. Dlatego też w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.