Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3042/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 389/18 w sprawie ze skargi Gminy Dobre na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 stycznia 2018 r. nr 22/2018 w przedmiocie nadania nazwy ulicy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 389/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę Gminy Dobre, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie nadania nazwy ulicy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Gmina Dobre wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zmieniające nazwę ulicy 19 stycznia położonej w miejscowości Dobre na ulicę Bartłomieja Nowaka, domagając się uwzględnienia skargi i uchylenia w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie:

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.), zwanej dalej "ustawą dekomunizacyjną", poprzez nienależyte zastosowanie i błędne uznanie, że nazwa ulicy "19 stycznia" położona w miejscowości Dobre jest sprzeczna z prawem;

- art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z powyższego przepisu, gdy tymczasem w ustawowym terminie w dniu 18 sierpnia 2017 r. nadała drodze gminnej Nr 180145C nazwę ulicy "19 stycznia".

W uzasadnieniu skargi Gmina powołała się na: podjęcie uchwały nr XXIX/172/2017 w sprawie nazwy ulicy położonej w miejscowości Dobre w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz na przedstawienie uzasadnienia do tej uchwały, zgodnie z którym nazwa "19 stycznia" ma upamiętniać datę powołania generała Ludwika Mierosławskiego na dyktatora powstania styczniowego (nadanie tej nazwy upamiętnić miało zatem wydarzenia z roku 1863). Skarżąca podniosła również, że wpływ na podjęcie uchwały miała również petycja złożona przez mieszkańców, w której wystąpili o nadanie ulicy nazwy "19 stycznia" albowiem dotychczas jedynie potocznie ta nazwa była używana. Skarżąca podkreśliła, że kwestia nazwy ulicy nie była dotychczas uregulowana prawnie.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że wojewoda podjął pierwotnie działania w oparciu o przepisy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże nie podjął decyzji i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego – co w ocenie skarżącej potwierdza legalność działań podejmowanych przy nadawaniu nazwy ulicy.

Skarżąca w dalszej części swoich wywodów zwróciła ponadto uwagę, że przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia Wojewoda zasięgał opinii Instytutu Pamięci Narodowej, który to Instytut, zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, powinien był wydać stosowną opinię w terminie 2 tygodni od doręczenia żądania wojewody. Nie dochowując tego terminu IPN przedstawił opinie dopiero 11 stycznia 2018 r. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej, nie zostały zachowane terminy do wydania zarządzenia zastępczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 389/18, uwzględniając skargę, w pierwszej kolejności dokonał oceny dopuszczalności skargi, powołując się na art. 165 Konstytucji RP.

Odnośnie zmiany nazwy ulicy, Sąd wskazał, że Gmina Dobre konsekwentnie powołuje się na okoliczność, że droga gminna nr 1801145C do 18 sierpnia 2017 r., tj. do dnia podjęcia uchwały nr XXIV/172/17 nie miała nadanej nazwy, a uchwała ta została podjęta nie w oparciu o przepisy ustawy dekomunizacyjnej, a na podstawie ogólnych norm prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Sąd zauważył, że w aktach sprawy brak jest dokumentów rejestrowych, ewidencyjnych mogących podważyć prawdziwość twierdzeń skarżącej Gminy. W tej sytuacji należało dojść do wniosku, że kontrolowane zarządzenie narusza również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – jako, że w świetle ujawnionego materiału dowodowego, brak jest podstaw do zastosowania art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Skoro nazwa drogi gminnej nr 1801145 C nie była uregulowana prawnie w dniu 2 września 2016 r. (w dniu wejścia w życie ustawy) to oparciem do wydania aktu nadzorczego nie mógł być zarzut bezczynności i niewykonania przez gminę obowiązku wprowadzonego art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Jeżeli w ocenie Wojewody uchwała Rady Gminy z 18 sierpnia 2017 r. narusza przepis art. 1 ustawy dekomunizacyjnej to powinien uchylić uchwałę w drodze przeprowadzenia postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda wszczął zresztą stosowne postępowanie, jednak w ustawowym terminie określonym ww. art. 91 ust. 1 nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. "Zarządzenie zastępcze" jest odmiennym od innych rozstrzygnięć nadzorczych środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Rozstrzygnięcia nadzorcze wydane w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego jest bowiem nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego (któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego), ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Istotą zatem zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo.

Jako słuszny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, przy czym nietrafnie skarżący powołał się w tym zakresie na okoliczność pozostawienia w obrocie prawnym uchwały nr XXIV/172/17. Uchwała ta nie była bowiem przedmiotem kontroli dokonanej przez organ nadzoru przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewoda zastosował niewłaściwy tryb nadzoru i w konsekwencji bez podstawy prawnej nadał drodze gminnej nr 1801145 C nazwę "Bartłomieja Nowaka". Stwierdził niezgodność nazwy ulicy z przepisami ustawy dekomunizacyjnej, która to nazwa nadana została po raz pierwszy uchwałą Rad Gminy wydaną już po wejściu w życie tej ustawy. Nadanie przez Wojewodę nazwy ulicy w "zastępczym" wykonaniu obowiązku nałożonego na jednostki samorządu terytorialnego stanowi o wadliwości zaskarżonego zarządzenia skutkującej koniecznością jego uchylenia.

Sąd dodał, że nawet w sytuacji istnienia pierwotnej (nadanej aktem prawnym) nazwy drogi gminnej nr 1801145 C to w sprawie zachodziła konieczność rozważenia przez Wojewodę, czy podjęcie uchwały w dniu 18 sierpnia 2017 r. wypełniło normę art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że uzasadnieniem dla nadania drodze nazwy "ulicy 19 stycznia" była chęć upamiętnienia wydarzeń historycznych związanych z powstaniem styczniowym. W tej sytuacji, gdyby nawet przyjąć, że w dacie wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej funkcjonowała w stanie prawnym nazwa ulicy mogąca się kojarzyć z wkroczeniem w latach 1944-1945 wojsk radzieckich na ziemie polskie to uzasadnienie do uchwały z 18 sierpnia 2017 r. przewartościowało znaczenie tej nazwy. Nazwa ulicy ograniczająca się do daty kalendarzowej składającej się jedynie z wyznacznika dziennego i miesięcznego (z pominięciem roku) może być odczytywana na różne sposoby. Zatem jedynie od subiektywnej świadomości lokalnej społeczności zależy do jakiego okresu i zdarzenia przypisać można taką datę. Wieloznaczna nazwa nie może być uznana za symbolizującą komunizm (czy też okres represji powojennych) jeżeli lokalna społeczność nadała tej nazwie inny element wartościujący. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie do uchwały nadającej nazwę ulicy "19 stycznia" jest spójne i jednoznaczne. Wojewoda, wydając zarządzenie zastępcze powołał się na opinię Instytutu Pamięci Narodowej bez rozważenia, jakie znaczenia ma dla lokalnej społeczności nazwa "19 stycznia". Bezzasadnie pominięto uzasadnienie przedstawione do uchwały z 18 sierpnia 2017 r. i to w sytuacji, gdy uchwała ta podjęta została przez Radę Gminy Dobre w wyniku przeprowadzonych konsultacji społecznych. Sąd zwrócił uwagę na informacje umieszczone na stronie internetowej IPN w zakładce portalu "Dezubekizacja" – "Ulice do zmiany", które potraktować można jako fakty powszechnie znane. Na swojej oficjalnej stronie IPN wskazuje na wieloznaczność niektórych nazw i w tej sytuacji twórcy powyższego portalu dopuszczają możliwość wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez przedstawienie przez jednostki samorządu terytorialnego jedynie uzasadnienia dla przyjęcia konkretnej nazwy ulicy, które nie pozostawałoby w sprzeczności z zakazem propagowania komunizmu, czy innych systemów totalitarnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda Kujawsko-Pomorski, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez utrzymanie w mocy zarządzenia zastępczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.

- § 1 ww. uchwały Rady Gminy Dobre przez przyjęcie, że nadanie ww. drodze gminnej nazwy ulica 19 Stycznia nie narusza przepisu art. 1 ustawy dekomunizacyjnej skoro w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających uregulowanie prawne tej nazwy, podczas gdy w dniu 2 września 2016 r. (w dniu wejścia w życie ustawy), w miejscowości Dobre usytuowana była ulica 19 Stycznia, upamiętniająca zdaniem Rady Gminy Dobre, wydarzenia związane z powstaniem styczniowym;

- art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej przez przyjęcie, że gdyby przyjąć, że w dacie wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej funkcjonowała w stanie prawnym nazwa ulicy mogąca się kojarzyć z wkroczeniem wojsk radzieckich na ziemie polskie, to uzasadnienie do uchwały przewartościowało znaczenie tej nazwy, albowiem według skarżącego art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy nie upoważnia organu gminy do zmiany nazwy ulicy poprzez formalne jej zachowanie w treści uchwały pod warunkiem, że organ uchwałodawczy zamieści w uzasadnieniu takiej uchwały argumentację wskazującą na to, że zmianie uległo znaczenie dotychczasowej nazwy ulicy;

- art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej przez przyjęcie przez WSA w Bydgoszczy, że Wojewoda zastosował niewłaściwy tryb nadzoru i w konsekwencji bez podstawy prawnej nadał drodze gminnej nazwę "Bartłomieja Nowaka", podczas gdy zdaniem skarżącego wydanie i zarządzenia zastępczego było uzasadnione i konieczne w świetle przepisu art. 6 ust. 2 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 wskazanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Mając na względzie powyższy przepis Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był z urzędu zbadać czy w sprawie zaistniała przesłanka nieważnościowa z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., tj. kwestię dopuszczalności drogi sądowej, co było również przedmiotem oceny Sądu I instancji.

Wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy nie może prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności skargi Gminy Dobre na zaskarżone zarządzenie zastępcze. Norma prawna zawarta w tym przepisie wyraża zasadę, zgodnie z którą nie przysługuje gminie skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wojewody, ale w sytuacji gdy nie doszło w stosownym terminie do zmiany nazwy ulicy. Przepis ten stanowi bowiem, że "skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Dyspozycja tego przepisu nie odpowiada zatem stanowi faktycznemu z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ogólności z ustawy dekomunizacyjnej wynika, że kwestię niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego powiązano z brakiem zmiany przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, w stosownym terminie, zmiany nazwy ulicy. Jednak Wojewoda, wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze, pominął fakt, że przed wejściem w życie ustawy dekomunizacyjnej ww. droga nie miała w sposób prawny nadanej nazwy, zaś już po wejściu w życie tej ustawy Rada Gminy Dobre podjęła uchwałę o nadaniu drodze nazwę "19 stycznia", którą w uzasadnieniu uchwały intencjonalnie powiązano z Powstaniem Styczniowym z 1863 r. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), mocą której dodano do ustawy dekomunizacyjnej art. 6c, "należy bowiem pamiętać o tym, że zarządzenie zastępcze wojewody jest trybem wyjątkowym, stosowanym jedynie w sytuacji, kiedy organy samorządu terytorialnego nie wykonały ciążącego na nich z mocy ustawy obowiązku". A zatem treść art. 6c należy odczytywać nie tylko literalnie, ale także funkcjonalnie i systemowo, a więc w odniesieniu do innych przepisów ustawy, także jej celów i funkcji jaką ma spełniać.

Z powyższych wywodów wynika, że nawet gdyby przed wejściem w życie ustawy dekomunizacyjnej istniała nazwa ulicy "19 stycznia", tego rodzaju okoliczność nie mogłaby stanowić podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, ponieważ jeszcze przed upływem terminu, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, Rada Gminy Dobre podjęła uchwałę, która nazwę ulicy "19 stycznia" intencjonalnie powiązana z wydarzeniem z 1863 r. W takich zatem okolicznościach nie mógł mieć zastosowania art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. Z tego też względu kwestia intertemporalności na tle art. 4 ww. ustawy nowelizującej nie mogłaby mieć decydującego znaczenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy, ponieważ hipoteza art. 6c ustawy dekomunizacyjnej obejmuje sytuacje, w których nie wykonano obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1. Zresztą w sprawie Wojewoda na żadnym z etapów postępowania nie wykazał aby używana przed podjęciem ww. uchwały z 2017 r. "w języku potocznym" nazwa ulicy 19 stycznia dotyczyła wydarzeń z lat 1944-1989.

W odniesieniu do omawianego zagadnienia prawnego dotyczącego dopuszczalności skargi w tego rodzaju sprawach należy dodatkowo wskazać na dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowany na tle art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. W dotychczasowym orzecznictwie wypowiedziano pogląd, zgodnie z którym wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r.: II OSK 2643/18, II OSK 2415/18, II OSK 2882/18). Stanowisko to wyprowadzono z konstytucyjnej zasady wynikającej z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" musi być wykładane w ten sposób, że chodzi także o subiektywne przekonanie jednostki samorządu terytorialnego, ściślej jej organów, gdyż jak wynika z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, że nazwa ulicy nie upamiętnia osób, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jedynie taka wykładnia zapewnia konstytucyjnie zagwarantowaną (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 7 dnia 2018 r., II OSK 2880/18).

W świetle powyższych uwag należy wskazać, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skarga Gminy Dobre na zaskarżone zarządzenie zastępcze podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani żadna inna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni § 1 ww. uchwały z 2017 r. oraz art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że ww. uchwałą Rada Gminy Dobre nadała prawnie drodze gminnej nazwę ulicy "19 stycznia". Ponadto nadanie tej nazwy ulicy powiązano intencjonalnie z wydarzeniem historycznym z czasów Powstania Styczniowego (1863 r.). Wynika to z uzasadnienia ww. uchwały. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że dokonując wykładni art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej w odniesieniu do pojęcia "zmiany" nie wystarczy li tylko uwzględnienia literalnego brzmienia tego pojęcia, lecz uwzględnienia wymaga również treść art. 1 ust. 1 ww. ustawy, który nie pozwala na przyjęcie w okolicznościach konkretnej sprawy, że z semantyki (samego brzmienia) danej nazwy ulicy ma wynikać propagowanie komunizmu. W niniejszej sprawie należy bowiem uwzględnić, że ww. uchwałą nadano drodze nazwę ulicy, która odnosiła się do 1863 r., a więc do daty, której w żaden sposób nie można powiązać z dniem wkroczenia wojsk Armii Czerwonej do miejscowości Dobre. Ponadto posłużeniu się w ww. uchwale nazwą ulicy "19 stycznia", jak i używaniu takiej nazwy wcześniej w "języku potocznym", nie można z automatu przypisać waloru symbolizującego komunizm. Taka bowiem nazwa ulicy nie odpowiada pojęciu "daty", ponieważ składa się z dnia i miesiąca bez wskazania roku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym w takiej sytuacji nie można jednoznacznie stwierdzić, że taka nazwa ulicy (składająca się z dnia i miesiąca) wskazuje na datę symbolizującą komunizm (por. wyroki NSA: z 14 lutego 2018 r., II OSK 254/18; z 6 czerwca 2018 r., II OSK 786/18). Ponadto w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wykazano, aby nazwa "19 stycznia" propagowała lub symbolizowała komunizm. Opinia Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 8 stycznia 2018 r., sporządzona dla potrzeb dowodowych w niniejszej sprawie, jak i zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody odnoszą się wyłącznie do daty "19 stycznia 1945 r.". Wynika z powyższego, że Wojewoda w okolicznościach tej sprawy skupił się wyłącznie na ocenie historycznej wydarzenia jakie miało miejsce 19 stycznia 1945 r. w miejscowości Dobre, natomiast pominął, że Rada podjęła uchwałę, która intencyjnie "19 stycznia" powiązała z 1863 rokiem i wydarzeniem jakim było powołania generała Ludwika Mierosławskiego na dyktatora Powstania Styczniowego. Ponadto nie uzyskano żadnego dowodu na potwierdzenie, że używana w języku potocznym nazwa "19 stycznia" w odbiorze społecznym miała na celu propagowanie komunizmu. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano dostatecznie aby nazwa ulicy "19 stycznia" miała na celu upamiętnienie dnia wkroczenia wojsk Armii Czerwonej do miejscowości Dobre i nie można przypisać jej waloru symbolu komunizmu.

Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że zarówno opinia IPN, jak i ocena Wojewody zawarta w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym dotyczyły "19 stycznia 1945 r.". W tych warunkach w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że "gdyby nawet przyjąć, że w dacie wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej funkcjonowała w stanie prawnym nazwa ulicy mogąca się kojarzyć z wkroczeniem w latach 1944-1945 wojsk radzieckich na ziemie polskie to uzasadnienie do uchwały z 18 sierpnia 2017 r. przewartościowało znaczenie tej nazwy.". Poza przedstawionym powyżej wywodem, usprawiedliwienia takiej oceny Sądu I instancji należy też upatrywać w upływie czasu jaki ma miejsce od 1945 r. (aktualnie 74 lata). Na przestrzeni bowiem minionych lat, a także we wcześniejszych epokach mogło wydarzyć się szereg istotnych wydarzeń, które zasługują na wyróżnienie; a mających miejsce 19 stycznia. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 1 ww. uchwały z 2017 r. oraz art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że zasadniczo zaskarżony wyrok zapadł z innych niż przedstawione powyżej względów.

O czym już wyżej była mowa, w sprawie nie uzyskano żadnych dowodów na potwierdzenie, że przed wejściem w życie ustawy dekomunizacyjnej istniała nazwa ulicy "19 stycznia". Nie są wystarczające w tym względzie twierdzenia Wojewody o używaniu takiej nazwy przez mieszkańców w języku potocznym. W tym bowiem zakresie nie wystarczy powoływanie się określoną zbiorową świadomość, skoro brak jest zewnętrznych fizycznych oznak funkcjonowania określonej nazwy. Wyłaniający się z akt sprawy stan faktyczny dawał tym samym podstawę do stwierdzenia, że, skoro przed wejściem w życie ustawy dekomunizacyjnej ulica nie miała nadanej nazwy, a zgodnie z przepisami nadawanie nazwy należy do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, nie istniał obowiązek wynikający z art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej do zmiany nazwy ulicy. Tym samym nie można było uznać, że zaistniała hipoteza z art. 6 ust. 2 ww. ustawy uprawniająca Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego. W związku z tym Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że Wojewoda zastosował niewłaściwy tryb nadzoru i w konsekwencji bez podstawy prawnej nadał drodze gminnej nr 1801145C nazwę "Bartłomieja Nowaka". W konsekwencji istniały podstawy do stwierdzenia, że jeżeli w ocenie Wojewody ww. uchwała z 2017 r. narusza art. 1 ustawy dekomunizacyjnej to powinien uchylić uchwałę w drodze przeprowadzenia postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tej oceny skutecznie nie podważono w skardze kasacyjnej. Nie wykazano bowiem aby przed wejściem w życie ustawy dekomunizacyjnej ulica miała nadaną nazwę "19 stycznia" i aby taka ewentualnie nazwa propagowała komunizm. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.