Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2089/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 85, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 708/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 708/17 oddalił skargę M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] czerwca 2016 nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M. K. złożył w dniu 17 maja 2013 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2013 r.

W toku postępowania zgromadzono obszerny materiał dowodowy obejmujący m.in. umowy dzierżawy, umowy o wspólnym gospodarowaniu, oświadczenia, odpisy ksiąg wieczystych, polecenia przelewów czynszu dzierżawnego i podatku rolnego, faktury VAT, protokoły z siewu, protokoły inwentaryzacji nieruchomości, wypisy z rejestru gruntów, protokoły wykonywania prac na nieruchomości, potwierdzenia zawarcia umów ubezpieczeń działek rolnych, protokoły zajęcia i zabezpieczenia nieruchomości, odpisy pozwów o przywrócenie posiadania i apelacji w tych sprawach, odpisy pozwów o wydanie nieruchomości i bezumowne korzystanie, wyroki, postanowienia i zarządzenia sądów w sprawach cywilnych i karnych, umowy zlecenia, decyzje w sprawie podatku gruntowego, oraz zdjęcia i filmy z wykonanych prac polowych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 160.654,75 zł, orzekając, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych oraz odmówił przyznania skarżącemu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 26.970,57 zł, orzekając, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia Kierownika Biura, dokonaną subsumpcję stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie normy prawne oraz jej uzasadnienie, i uznał rozstrzygnięcie za prawidłowe w całości.

Dyrektor Oddziału wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 7 ust 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217, dalej: "ustawa o płatnościach") jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Oznacza to, iż płatność obszarowa nie jest przyznawana do powierzchni gruntów rolnych wynikających z ewidencji gruntów i budynków lecz do powierzchni gruntów, które przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek były utrzymywane przez wnioskodawcę zgodnie z normami. Tylko takie powierzchnie winny być przez rolnika zgłaszane we wniosku o przyznanie płatności obszarowych.

Strona zgłosiła do płatności w 2013 r. grunty rolne o łącznej powierzchni 193,49 ha, położone obręb C., gmina C., powiat [...]. W ocenie organu odwoławczego z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w 2013 r. skarżący nie posiadał wskazanych we wniosku działek w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, tj. nie użytkował ich rolniczo.

Organ przytoczył definicję posiadania z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.), dalej "K.c.", i wyjaśnił czym różni się posiadanie samoistne od posiadania zależnego. Dodał, że z uwagi na konstrukcję płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym w szczególności ich cel, jakim jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, cywilistyczne ujęcie pojęcia posiadania nie jest wystarczające do prawidłowego ustalenia przesłanek przyznania płatności. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Dyrektor Oddziału podał, że pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, zatem aby zostać beneficjentem tej pomocy nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu K.C., ale należy je również rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej. Takie rozumienie wynika również z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku kontroli administracyjnej (kontroli krzyżowej) ustalono, że działki zgłoszone do płatności przez skarżącego zostały zgłoszone także przez innych producentów rolnych, tj. J. C., D. C. i A. C..

Organ ustalił, że zgłoszona nieruchomość została na podstawie umowy z dnia 26 stycznia 1995 r. wydzierżawiona A. C., J. C. i D. C. przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa na okres 10 lat, który został w roku 1999 r. wydłużony do 20 lat. W dniu 10 listopada 2011 r. nieruchomość ta została sprzedana A. K., S. B., K. B. i J. K. Nowi właściciele nieruchomości zawarli szereg umów o wspólnym gospodarowaniu, a także udzielili pełnomocnictw do wykonywania nadzoru i zarządu nieruchomościami A. B., M. Z. i M. K. W dniu 1 sierpnia 2012 r. zawarli też z M. K. umowę dzierżawy na okres 25 lat od dnia wydania przedmiotu dzierżawy. Ponadto w dniu 10 listopada 2011 r. K. B. zlecił M. K. zarządzanie majątkiem C. w jego imieniu i na jego rzecz. Podobne czynności zleciły M. K. A. M. K., S. T. B., J. M. K. i ponownie K. B. (27 października 2011 r.). Zlecenie obejmowało m.in. dokonywanie w imieniu i na rzecz zleceniodawców nadzoru nad gospodarowaniem majątkiem C. przez dzierżawców C., monitorowanie stanu technicznego budynków i gleby, monitorowanie stanu zobowiązań publiczno-prawnych majątku C., reprezentowania właścicieli przed sądami i organami administracji i innych podobnych czynności.

Organ wywiódł też, że dzierżawcy: A. C., D. C. i J. C. bezskutecznie domagali się przed sądem unieważnienia zarówno umowy sprzedaży z dnia 10 listopada 2011 r. oraz umowy przedwstępnej. Ich powództwo zostało oddalone wyrokiem SO w W. z dnia [...] maja 2014 r. (sygn. akt [...]), utrzymanym wyrokiem SA w Warszawie o sygn. akt [...].

Organ odwołując się do zgromadzonych dowodów wskazał, że na mocy umowy sprzedaży nowi właściciele nieruchomości weszli w prawa wydzierżawiającego (Agencji Nieruchomości Rolnych) i kontynuując dotychczasową umowę wezwali dzierżawców do przedłożenia odpowiednich dokumentów i sprawozdań. Następnie, wobec niewykonania tych czynności, oświadczeniem z dnia 28 marca 2012 r. rozwiązali umowę dzierżawy ze skutkiem natychmiastowym, żądając wydania nieruchomości. W dniu 26 kwietnia 2012 r. J. K., adw. H. P., A. B., M. K. i M. Z. podpisali "Protokół z przejęcia zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej we wsi C. gmina C. powiat [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi [...], [...]". Z treści protokołu wynika, że nie stawili się J. C., D. C., A. C. oraz sołtys wsi C. G. U.

Organ wskazał na wyrok Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] września 2014 r. (sygn. akt [...]), którym oddalono powództwo nowych właścicieli przeciwko dotychczasowym dzierżawcom o wydanie nieruchomości oraz zapłatę z tytułu bezumownego użytkowania, a także wyrok Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. (sygn. akt [...]), w którym uznano, że umowa dzierżawy z dnia 26 stycznia 1995 r. nie została skutecznie rozwiązana oświadczeniem z dnia 28 marca 2012 r., zatem nie ma podstaw do wydania nieruchomości.

Organ wskazał też na wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 2014 r. (sygn. akt [...]) oraz wyrok Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] listopada 2014 r. (sygn. akt [...]), z których to orzeczeń wynika także, że nie doszło do rozwiązania umowy dzierżawy.

Organ wywiódł, że w 2013 r. toczyły się postępowania o naruszenia inicjowane zarówno przez skarżącego, jak i panów C. Wyrokiem z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w P. nakazał M. K. zaniechania naruszania posiadania gruntów rolnych będących w posiadaniu panów C., zaś wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Sąd ten oddalił pozew o naruszenie posiadania złożony przeciwko M. K. i M. K. z uwagi na zrzeczenie się roszczenia po wygaśnięciu umowy dzierżawy w dniu 25 stycznia 2015 r. Ponadto w 2013 r. toczyły się liczne postępowania karne dotyczące nieopuszczenia cudzego terenu (art. 157 § 1 Kodeksu wykroczeń) - w sprawach [...], [...], [...], [...] zarzuty nie potwierdziły się. Natomiast w sprawach [...], [...], [...] Sąd Rejonowy w P. uznał M. i M. K. winnych tego, że w dniach 10 sierpnia 2013 r., 30 sierpnia 2013 r. oraz 6 września 2013 r. nie opuścili gruntów wbrew żądaniu uprawnionych dzierżawców panów C., to jest wykroczenia z art. 157 § 1 K.w. W sprawie [...] Sąd Rejonowy w P. uznał M. K. za winnego wykroczenia z art. 156 § 1 K.w. i art. 157 § 1 K.w,. to jest o zniszczenie w dniach 24 i 25 kwietnia 2013 r. powierzchni zasiewów rzepaku na szkodę J., A. i D. C. W sprawie [...] umorzono dochodzenie dotyczącego przywłaszczenia zbelowanej słomy rzepaczanej i zniszczenia zasiewu pszenicy ozimej na szkodę M. K.

Zdaniem organu II instancji z ustalonego stanu prawnego gruntów zgłoszonych do płatności w 2013 r. przez M. K. wynika, że znajdowały się one w posiadaniu J., D. i A. Cz. jako dzierżawców nieruchomości. Znalazło to potwierdzenie w orzeczeniach sądów powszechnych w sprawach o wydanie nieruchomości i zapłatę, o przywrócenie naruszonego posiadania i zaniechanie naruszeń, o uzgodnienie stanu księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W przekonaniu organu odwoławczego to dotychczasowi dzierżawcy wykonywali władztwo nad rzeczą w ramach trwającej umowy dzierżawy, która zakończyła się w dniu 25 stycznia 2015 r., mieli oni swobodny dostęp do nieruchomości i korzystali z niej. Stanu tego nie zmieniło wydzierżawienie przez właścicieli gruntu M. K., gdyż nie doszło do objęcia przez nią posiadania spornego gruntu. Tym bardziej zaś gruntu tego nie objął w posiadanie M. K.. W ocenie organu odwoławczego świadczy o tym przede wszystkim wszczęcie egzekucji komorniczej zmierzającej do wydania nieruchomości przez J. C., D. C. i A. C. (zawieszonej na skutek powództwa o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego), a nadto wyrok w sprawie naruszenia posiadania, w którym sąd nakazał M. K. zaniechanie naruszania posiadania panów C.

Organ zauważył, iż celem potwierdzenia swojego władztwa nad spornymi gruntami M. K. przedstawiła liczne dokumenty, z których tylko część jednak dotyczyła 2013 r. Były to przede wszystkim protokoły przekazania pszenicy pod siew, siewu pszenicy i protokoły potwierdzające zbiórkę kamieni, wysiew nawozów. Ponadto strona przedstawiła faktury zakupu nawozów i słupków betonowych. Organ uwzględnił tylko te protokoły i faktury, które dotyczyły 2013 r., a także zdjęcia i filmy złożone na dowód przeprowadzenia prac polowych. M. K. dołączyła także w charakterze dowodów potwierdzenie przelewu na rzecz J. K. tytułem czynszu dzierżawny, polecenie przelewu na rzecz J. K. tytułem podatku rolnego od nieruchomości; dokumenty dotyczące wznowienia granic, usunięcia drzew i protokół analizy gleby, umowy o wspólnym gospodarowaniu zawarte przez nią z właścicielami spornej nieruchomości, umowy stałego zlecenia oraz oświadczenia A. B., M. K., M. K., J. B., K. G., S. Ś., P. G., P. Ś., K. K. o tym, że w 2013 r. wykonywali prace agrotechniczne na rzecz M. K. M. K. złożyła też oświadczenie o tym, że w 2013 r. prace rolne odbywały się w jej imieniu i na jej rzecz.

Organ odwoławczy uwzględnił także oświadczenia i wyjaśnienia pisemne J., D. i A. C., oświadczenie sołtysa C. G. U. z dnia 10 kwietnia 2014 r. o tym, że w 2012 i 2013 r. dzierżawcy panowie C. wykonywali określone prace, A. H. dotyczące doradztwa w zakresie środków ochrony roślin, R. B., J. N., J. Ś., T. S., G. C., A. G., D. G., M. P., R. C. o tym, że pomagali panom C. w wykonywaniu prac. Organ ocenił też opinię doradcy rolniczego W. R. o rolniczym wykorzystaniu gruntów rolnych, opinię doradcy rolniczego dot. lustracji uprawy rzepaku, polisę [...].

Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że w drugiej połowie 2012 r. panowie C. obsiali sporne działki rzepakiem ozimym i żytem, w kwietniu 2013 r. dokonali oprysku przedmiotowych gruntów, a w sierpniu zbiorów. Słoma została sprasowana i uprzątnięta, następnie działki zostały zaorane i przygotowane pod kolejną uprawę. Czynności dokonano maszynowo siłami własnymi i przy pomocy osób trzecich.

Organ ustalił przy tym, że M. K. tymczasem przy pomocy innych osób dokonała w 2012 r. ręcznie siewu rzepaku ozimego i żyta ozimego. W 2013 r. dokonała ręcznego i z użyciem jednego ciągnika wysiewu nawozu. W kwietniu 2013 r. na jej zlecenie M. K. dokonał zaorania ok. 40 arów rzepaku, ponadto wspólnie z M. K. dokonywała w dniach 10 i 30 sierpnia 2013 r., 6 września 2013 r. czynności na przedmiotowych gruntach. Przedstawiła także protokoły o wykonywaniu zbiórki kamieni, rozsiewania nawozów i siewu pszenicy. Nadto z jej inicjatywy odbyło się rozgraniczenie gruntów rolnych, usunięto drzewo przy drodze oraz pobrano próbki gleby i dokonano ich analizy chemicznej.

Z uwagi na powyższe zdaniem organu nie sposób uznać, że M. K. dokonywał na tych gruntach jakichkolwiek czynności mogących świadczyć o tym, że nimi władał we własnym imieniu i na własną rzecz, że użytkował je rolniczo we własnym imieniu i na własną rzecz w sposób trwały i utrzymywał przez cały rok zgodnie z normami. Czynności, jakich dokonywał w związku z gospodarstwem, były dokonywane w imieniu i na rzecz M. K., nadto w imieniu i na rzecz J. K., K. B., A. K. i S. B. na podstawie umów zlecenia zarządu majątkiem C. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że nawet gdyby uznać przedstawioną przez skarżącego argumentację dotyczącą wspólnego numeru ewidencyjnego małżonków i współposiadania przez nich gruntów rolnych, nie sposób przyjąć, że M. K. w 2013 r. posiadała przedmiotowe grunty w rozumieniu art. 7 ustawy o płatnościach, to jest objęła je w posiadanie, miała do nich swobodny dostęp, samodzielnie decydowała o sposobie ich zagospodarowania, wykonywała zabiegi agrotechniczne, zbierała plony itp.

Odnosząc się do przedstawionych przez M. K. faktur za zakup nawozów, protokoły wysiewu nawozów, zbioru kamieni, wysiewu rzepaku ozimego (2012 r.) i pszenicy, organ odwoławczy zauważył, że dowody te pochodzą tylko od skarżącego i osób, które są z nim powiązane rodzinnie, względnie dzielą zarząd przedmiotowymi gruntami. Jeśli nawet uznać, że czynności te były rzeczywiście dokonywane, (co z pewnością miało miejsce w dniach 10 i 30 sierpnia 2013 r. oraz 6 września 2013 r.) to, jak wynika z treści protokołów oraz załączonych zdjęć i filmów, część tych czynności była wykonywana ręcznie, bez użycia odpowiedniego sprzętu rolniczego, co nie mieści się w granicach zwykłej dobrej praktyki rolniczej. W ocenie organu odwoławczego czynności te miały charakter przypadkowy i pozorny i jeśli nawet zostały dokonane na gruncie, nie były nastawione na utrzymywanie go w dobrej kulturze rolnej. Zdaniem organu także faktury zakupu nawozów nie mogą być potwierdzeniem prowadzenia działalności rolniczej, gdyż stanowią dowód jedynie na to, że nawozy zostały zakupione, ale nie dowodzą ich zastosowania na przedmiotowych gruntach. Dodatkowo jeżeli wziąć pod uwagę areał zgłoszonych do płatności gruntów (194 ha) oraz charakter uprawy i trzeba uznać, że ręczne wykonywanie siewu nawozów nie mogło przynieść zamierzonego efektu. Bezwartościowy z punktu widzenia racjonalnej gospodarki rolnej był też ręczny wysiew rzepaku ozimego, gdzie rzepak powinien być wysiewany punktowo odpowiednim siewnikiem, na odpowiedniej głębokości, gdyż tylko taki jego wysiew gwarantował osiągnięcie odpowiedniego plonu. Także wysiew zbóż musiał budzić poważne wątpliwości zarówno co do gęstości wysiewu, jak i rozmieszczenia ziaren; dodatkowo ziarna nie zostały przykryte i zabezpieczone przed utratą i wyschnięciem. Wszystkie te czynności, jeśli rzeczywiście miały miejsce, były dokonywane z użyciem jednego ciągnika (co wynika z przedłożonych protokołów), co przy powierzchni upraw 194 ha musi budzić poważne wątpliwości.

Organ ustalił, że ani M. K. ani M. K. nie mogli swobodnie dysponować gruntami zgłoszonymi do płatności, nie mogli z nich swobodnie korzystać, nie decydowali o rodzaju upraw, o sposobie i terminie zbiorów ani o przeznaczeniu uzyskanych plonów, zwózce i wykorzystaniu słomy itp., zatem nie utrzymywali gruntów w dobrej kulturze rolnej. Nadto skarżący nie wykazał też, że dokonywał orki gruntów lub zbierał z nich plony w 2013 r. Zgromadzone dowody potwierdzają zbiór plonów przez panów C. (materiał filmowy i ich oświadczenia, ale przede wszystkim umorzenie dochodzenia o przywłaszczenie przez panów C. zbelowanej słomy rzepaczanej i zniszczenia zasiewu pszenicy ozimej na szkodę M. K.). Nadto, to dzierżawcy dokonali zaorania gruntów przygotowując je po zbiorach na kolejny zasiew. J., D. i A. C. mieli swobodny dostęp do przedmiotowych gruntów, swobodnie decydowali o ich zagospodarowaniu i dokonywali określonych zabiegów, gospodarując w sposób zgodny z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, dysponowali odpowiednim sprzętem rolniczym i odpowiednią infrastrukturą, w tym nabytą z wykorzystaniem dofinansowania ze środków unijnych.

W ocenie organu skarżący dokonywał czynności na tych gruntach osobiście lub z użyciem osób trzecich w sposób przypadkowy, jednorazowy, wyłącznie celem stworzenia odpowiedniej dokumentacji na potrzeby uzyskania płatności. Natomiast czynności te nie mogły zostać uznane za rolnicze użytkowanie gruntów. Trudno zatem przyjąć, że M. K. i M. K. użytkowali rolniczo przedmiotowe grunty, zgłoszone do płatności na 2013 r., że trwale je posiadali i prowadzili na nich działalność rolniczą, utrzymując je zgodnie z normami i wymogami.

Organ uwzględnił także oświadczenia osób trzecich złożone zarówno przez M. K., jak i panów C. na potwierdzenie użytkowania przez nich gruntów zgłoszonych do płatności, organ dokonał oceny tych oświadczeń, biorąc pod uwagę, że nie są one równoważne z zeznaniami świadków i w postępowaniu powinny być traktowane jako dowód na to, że dana osoba złożyła oświadczenie. K. G., S. Ś., P. G., P. Ś. oświadczyli, że wykonywali prace agrotechniczne na rzecz M. K. w 2012, 2013, 2014 r. Treść tych oświadczeń nie stoi w sprzeczności ze zgromadzonym dotychczas materiałem dowodowym, gdyż czynności dokonywane na rzecz M. K. na przedmiotowych gruntach, nawet jeśli były wykonane, nie mieściły się w definicji posiadania w rozumieniu art. 7 ustawy o płatnościach. Podobnie organ II instancji ocenił oświadczenia R. B., J. N., J. Ś., T. S., G. C., A. G., D. G., M. P., R. C. dotyczące pomocy w wykonywaniu prac na gruncie rolnym panów C. Fakt posiadania przez dzierżawców przedmiotowych działek w rozumieniu art. 7 ustawy o płatnościach wynika przede wszystkim z innych dowodów zgromadzonych w sprawie, a wymienione oświadczenia nie stoją z nimi w sprzeczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę, podkreślając przy tym, że nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji ustalenia faktyczne organu nie budzą wątpliwości jako oparte o pełną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd wywiódł, że ustalenia te w pełni akceptuje, przyjmując je za podstawę własnego rozstrzygnięcia.

Zdaniem WSA, wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja zawiera pełny opis stanu faktycznego, zawiera wskazanie dowodów, na których te ustalenia oparto oraz ocenę dowodów i wnioski wynikające z tej oceny. Natomiast analiza akt administracyjnych potwierdza zasadność i prawidłowość ustaleń organu. W ramach ustaleń faktycznych organ przedstawił zarówno stan prawny nieruchomości, jak i stan faktyczny rolniczego jej użytkowania w roku 2013. Sąd podkreślił, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż w związku zgłoszonym przez skarżącego wnioskiem o płatności obszarowe na 2013 r., organy dokonały szczegółowej analizy m.in. treść umowy dzierżawy i jej przedłużenia do dnia 25 stycznia 2015 r., zawartej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa z A. C., D. C. i J. C. (tom X akt adm.), treść dwóch aktów notarialnych z dnia 27 października 2011r. i 10 listopada 2011r. (tom X akt adm.), treść umowy dzierżawy z dnia 1 sierpnia 2012 r. zawartej przez nowych właścicieli gruntu z M. K. (żoną skarżącego) oraz szereg pełnomocnictw i umów o współdziałaniu, a nadto złożonych oświadczeń, a także licznych wyroków wydanych przez sądy powszechne.

Następnie Sąd szczegółowo odniósł się do powyższych dokumentów i w konkluzji wywiódł, iż ich analiza nie wypada korzystnie na rzecz skarżącego. Sąd przy tym podkreślił, że analizę tę przedstawił w związku z zarzutami skarżącego, iż pominięto chronologię zdarzeń, przez co doszło do nieprawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu przedstawione dokumenty świadczą o nadużyciu prawa zarówno przez spadkobierców byłego właściciela nieruchomości, jak i przez skarżącego działającego w powiązaniu z pozostałymi potencjalnymi nabywcami, tj. M. Z. i Anną B. Do nadużycia prawa doszło w dacie zdarzeń objętych aktami notarialnymi. Oba akty notarialne oceniane łącznie wskazują, że choć formalnie odpowiadają literze prawa, to jednak cel i duch regulacji prawnych został nimi złamany.

Odnosząc się do oceny ustaleń dokonanych przez organy, w świetle dalszych zdarzeń i dowodów opisanych w przedmiotowej sprawie, WSA stwierdził, że umowy z dnia 27 października 2011 r. i 10 listopada 2011 r. dały początek zdarzeniom związanym z konfliktem, co do osób i faktycznego, rolniczego użytkowania przedmiotowych gruntów, w tym w okresie objętym wnioskiem o płatności obszarowe na 2013 r. W ocenie Sądu liczne zdarzenia i postępowania sądowe oraz rozstrzygnięcia sądów powszechnych są tego dowodem. Z ustaleń tych wynika, że dzierżawcy C. nie godzili się na wcześniejsze rozwiązanie umowy ani na wydanie nieruchomości, do czego dążyła strona im przeciwna. Zdaniem Sądu, nie są zasadne twierdzenia skarżącego, iż skutecznie wypowiedziano umowę dzierżawy zawartą przez J., A. i D. C. z Agencją Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przeczy temu prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] września 2014 r. (sygn. akt I [...]) oddalający powództwo spadkobierców przeciwko J., A. i D. C. o wydanie nieruchomości i zapłatę za bezumowne korzystanie oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. (sygn. akt [...]) oddalający apelację powodów (tom XII akt adm.). Z uzasadnienie ww. wyroków wynika, że nie doszło do wcześniejszego rozwiązania wymienionej umowy dzierżawy. Uzasadnienie Sądu Apelacyjnego wskazuje na okoliczność wydania nieruchomości w dniu 26 stycznia 2015 r., po wygaśnięciu umowy dzierżawy, poprzez wyzbycie się władania nieruchomością przez dzierżawców, o czym świadczy ich pismo z dnia 12 stycznia 2015 r. oraz ich pozew wniesiony na podstawie art. 706 K.c., zawisły przed Sądem Okręgowym w W. (sygn. akt [...]) , dotyczący zwrotu nakładów poczynionych na zasiewy, których plony będą zbierane w 2015 r.

Zdaniem WSA w sprawie nie doszło też do dobrowolnego przekazania gruntów przez dzierżawców C. na rzecz nowych właścicieli, przed upływem terminu dzierżawy. Wymieniany przez skarżącego protokół przejęcia gruntu z dnia 26 kwietnia 2012 r. był jednostronnym oświadczeniem woli złożonym bez udziału dzierżawców C. i nie rodzącym skutku prawnego. Nie mogło bowiem dojść do fizycznego przejęcia nieruchomości, gdyż było to niemożliwe z uwagi na wielkość obszaru, którego dotyczyło (ok. 200 ha). Natomiast dzierżawcy nie tylko nie stawili się we wskazanym dniu ale także nie wyzbyli się wykonywania władztwa względem tej nieruchomości do czasu upływu terminu umowy dzierżawy. Dowodzą tego opisane przez organ (i zgromadzone w sprawie) orzeczenia sądów powszechnych w sprawach o wydanie nieruchomości i zapłatę, o przywrócenie naruszonego posiadania i zaniechanie naruszeń, o uzgodnienie stanu księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Sąd wywiódł, iż prawidłowo organ ocenił, że dzierżawcy C. wykonywali władztwo nad nieruchomościami w ramach trwającej umowy dzierżawy, która zakończyła się w dniu 25 stycznia 2015 r., mieli do nich swobodny dostęp i korzystali z nich. Stanu tego nie zmieniło wydzierżawienie tych nieruchomości przez właścicieli M. K., gdyż nie doszło do objęcia przez nią posiadania spornego gruntu. Tym bardziej gruntu tego nie objął w posiadanie skarżący. Z dokumentów wynika, że małżonkowie M. i M. K. mają rozdzielność majątkową. Słusznie organ wskazał, iż świadczą o tym takie fakty jak wszczęcie wiosną 2013 r. egzekucji komorniczej zmierzającej do wydania nieruchomości przez dzierżawców C. (tom XII akt adm.) (zawieszonej na skutek powództwa o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego), a nadto prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w P. (sygn. akt [...]) z dnia [...] września 2014 r. w sprawie naruszenia posiadania (tom VI i XI akt adm.) , gdzie sąd nakazał M. K. zaniechanie naruszania posiadania J., A. i D. C. (apelacja M. K. została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...]). Sąd podkreślił, że z uzasadnienia obu wyroków wynika, iż do naruszenia posiadania doszło w kwietniu 2013 r. Polegało ono na wtargnięciu pozwanego na grunt i niszczeniu upraw rzepaku zasianego w 2012 r. przez dzierżawców C. Okolicznością istotną dla treści tego orzeczenia było ustalenie przez sąd powszechny samodzielnego posiadania nieruchomości przez dzierżawców C., o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku. Z uzasadnienia wyroku wynikają także ustalenia dotyczące zbioru plonów latem 2013 r. przez J.,A. i D. C..

Zdaniem WSA, wbrew zarzutom skargi, powyższa okoliczność jest istotna dla niniejszej sprawy, gdyż dowodzi ówczesnego, faktycznego władania nieruchomością rolną przez dzierżawców C., a nie przez skarżącego, jego żonę czy też właścicieli nieruchomości. Potwierdza również dokonanie, przez powyższych dzierżawców, zasiewu upraw ozimych w 2012 r. i ich zbiór w 2013 r.

Według Sądu I instancji ustalenia sądu powszechnego stanowią też odniesienie do oceny innych dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie, w tym oświadczeń na okoliczność wykonywania prac rolnych na tym gruncie.

W ocenie Sądu I instancji słusznie organ dokonywał oceny złożonych do akt sprawy oświadczeń przez pryzmat innych dowodów. Ocena i wnioski organu są prawidłowe, rzetelne i logiczne.

Zdaniem WSA prawidłowo organ ustalił i analizował czynności przeprowadzone w 2013 r. na przedmiotowym gruncie przez dzierżawców C. oraz przez M. K. i osoby przez nią upoważnione. Słusznie ocenił, iż faktycznie grunt był uprawiany przez dotychczasowych dzierżawców natomiast czynności wykonane w imieniu M. K. miały charakter przypadkowy i pozorny i jeśli nawet zostały dokonane na gruncie, nie były nastawione na utrzymywanie go w dobrej kulturze rolnej. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera, na kilku stronach, opis dowodów zgromadzonych w sprawie, zawiera ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. W konsekwencji Sąd uznał, że zarzut skarżącego o ogólnikowości decyzji i braku omówienia wskazanych dowodów jest niezasadny.

WSA podkreślił, że skarżący bardzo aktywnie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym i wiele dowodów pisemnych składał nie tylko w jednym egzemplarzu. Również w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący złożył szereg wyroków sądów powszechnych, mimo iż stanowiły one materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ. W ocenie WSA skarżący w rzeczywistości polemizuje z ustaleniami organu.

W konkluzji Sąd wywiódł, że prawidłowość ustaleń faktycznych oraz obszerny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w pełni uzasadnia przyjęte rozstrzygnięcie.

Zdaniem WSA prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego. Słusznie organ uznał, że pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych i to przez cały rok kalendarzowy. Wynika to z treści art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, gdzie jednym z koniecznych warunków jest utrzymywanie wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.

Reasumując Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty, jak i ich argumentacja nie są zasadne. Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji bądź o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziau Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2016 r., numer [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatoweg Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. w W., odmawiającą uchylenia decyzji tegoż organu z dnia [...] stycznia 2016 r., znak sprawy: [...] w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych, utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2015 r., odmawiającej uchylenia decyzji tegoż organu z dnia [...] stycznia 2011 r. w trybie wznowienia postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 85 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 154 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi z dnia 2 sierpnia 2016 r., z uwagi na brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności pominięcie tej jego częsci, która wykazuje faktyczne rolnicze użytkowanie spornego gruntu przez wnioskodawcę oraz zaniechanie przeprowadzenia dowodów koniecznych dla rozstrzygnięcia tego rodzaju sporu, a ponadto przez niewyjaśnienie dokładnie, którym dowodom i dlaczego Sąd a przed nim organ odmówił wiarygodności.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie i postawienie skarżącemu zarzutu nadużycia prawa, bez przywołania podstawy prawnej takiej konstrukcji, a także konsekwencji z niej wynikających, co stanowiło naruszenie zasady legalizmu i obowiązku działania organu administracji publicznej tylko w zakresie i na podstawie wyraźnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego;

2) art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 58 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu odmawiającej przyznania skarżącemu płatności za sporny grunt za rok 2013 .

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji bezpodstawnie, nie wskazując żadnego przepisu prawa, stawia tezę, iż skarżący wraz ze spadkobiercami spornego gruntu w C. po M. B. dopuścili się nadużycia prawa. Podkreślono przy tym, że dopuszczalność zawarcia umowy przedwstępnej oraz umowy nabycia spornej nieruchomości, wbrew stanowisku Sądu I instancji, uznał Sąd Apelacyjny. Powyższe zdaniem autora skargi kasacyjnej oznacza, że sąd administracyjny wkroczył w kompetencje sądu powszechnego.

Zdaniem skarżącego Sąd I instancji dokonał błędnej oceny ogólnej materiałów zgromadzonych w sprawie, gdyż akta sprawy zawierają szereg (wymienionych w dotychczasowym postępowaniu) przejawów posiadania spornego gruntu przez skarżącego oraz pozostałych współpracowników właścicieli.

Zarzucono, że Sąd I instancji nie zgłębił dostatecznie zagadnienia "posiadania" w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach, gdyż specyfika tej regulacji eksponująca przede wszystkim faktyczną stronę tego stanu, ma również określone implikacje dowodowe. Weryfikacja tych okoliczności wymagała poczynienia przez organ bezpośrednich ustaleń w terenie, a organ nie przeprowadził tzw. kontroli na miejscu w pełnym zakresie.

Zarzucono też, że organ dysponował ogólnym środkiem dowodowym wynikającym z art. 85 k.p.a., jakim są oględziny, a WSA tego nie ocenił mimo postawienia stosownych zarzutów. Zdaniem skarżącego przyczyny te uzasadniały też przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z art. 89 ust. 2 k.p.a., podczas której strony mogłyby swobodnie i w sposób bezpośredni wypowiedzieć się przed organem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę nieważność postępowania, tj. okoliczności enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w tej sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Kasacja nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, publ. baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., syn. akt I OPS 10/09, opubl. WSA 2010 r., nr 1, poz. 1, a także wyrok NSA z dnia 4.11.2014 r., sygn. akt I GSK 824/13 opubl. baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przytoczenie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

Zakres zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W pkt I petitum skargi kasacyjnej jej autor zarzucił naruszenie: "art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 85 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 154 p.p.s.a.". Naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może odnosić się do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organem administracji publicznej.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator jako naruszone przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym wskazał wyłącznie: "art. 154 p.p.s.a.". Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji.

Wobec powyższego należy wskazać, że przepis art. 154 p.p.s.a. składa się z siedmiu jednostek redakcyjnych (tj. siedmiu paragrafów). Przepis ten reguluje kwestie związane z wniesieniem skargi w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz kwestie związane z żądaniem wymierzenia organowi grzywny. Istotą skargi, o której stanowi art. 154 p.p.s.a., jest wymierzenie sankcji za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na akt z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., tj. na decyzję administracyjną. Zatem o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 154 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie może być mowy. Tym bardziej, że kasator nie uzasadnił z jakich przyczyn sformułował zarzut naruszenia art. 154 p.p.s.a. Nie wyjaśnia tej kwestii także zawarty w skardze kasacyjnej wniosek, o którym stanowi art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wręcz przeciwnie, wniosek ten w pewnym zakresie jest niezrozumiały, tj. w zakresie, w którym odnosi się do "...utrzymującej w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].01.2015 r., odmawiającej uchylenia decyzji tegoż organu z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] w trybie wznowienia postępowania". Takiej decyzji akta administracyjne rozpoznawanej sprawy nie zawierają. Natomiast decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2013. Decyzja ta została wydana w trybie zwykłym, a nie w trybie nadzwyczajnym i została ona utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją wydaną w dniu [...] czerwca 2016 r. Z kolei jako naruszone przepisy regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej kastor wskazał: art. 7, art. 77, art. 85 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (w petitum skargi kasacyjnej), zaś w jej uzasadnieniu odwołał się do art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 85 k.p.a. i art. 89 ust. 2 k.p.a. W ramach tak sformułowanego zarzutu skarżący wywodził, że Sąd I instancji, a przed nim organ nie wyjaśnił, którym dowodom i dlaczego odmówił wiarygodności. Nadto kasator zarzucił brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności pominięcia tej jego części, która wykazuje faktyczne rolnicze użytkowanie spornego gruntu przez skarżącego.

Odwołując się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach – powołanym w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie z uwagi na art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – Dz.U.2017.178) – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 § 2 ustawy o płatnościach w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, (...) organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

W myśl art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania, gdyż drugi z wymienionych przepisów został w całości zastąpiony przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach zawierający odmienną niż k.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem jego zbierania z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 192/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego oceny przez sądy administracyjne przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego wynika, iż w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o płatnościach organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyroki NSA: z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, baza orzeczeń nsa.gpv.pl). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania.

Zatem zarzutem naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. nie może być skutecznie kwestionowana prawidłowość zgromadzenia materiału dowodowego. Natomiast zgromadzony materiał dowodowy winien być rozpatrzony wyczerpująco, a dowody podlegają ocenie w granicach prawem przewidzianej swobody, na zasadzie określonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1849/16, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzutem naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. kasator nie mógł skutecznie podważać prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu, a dokonanych przez organy. Pomijając już fakt, że art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, a przytaczając ten przepis w podstawie kasacyjnej nie podano zawartej w nim konkretnej jednostki redakcyjnej. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym kwestionowania przyjętego w sprawie stanu faktycznego, sposobu jego ustalenia oraz oceny zgromadzonych dowodów w ogóle nie odwołano się nawet do tych przepisów. Co przy tym istotne, nie wskazano w skardze kasacyjnej jako naruszonego art. 80 k.p.a., a ten przepis mógł jedynie stanowić podstawę do kwestionowania zaakceptowanej przez Sąd I instancji oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, przeprowadzonej przez organy obu instancji. Nie wskazano w ogóle jako naruszonego art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, który stanowi podstawę do kwestionowania tego, czy organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 85 k.p.a. wobec nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin. Na uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu jedynie wskazano, że organ dysponował tego rodzaju ogólnym środkiem dowodowym. Jednocześnie zarzucono, że organ winien był przeprowadzić rozprawę administracyjną w myśl art. 89 § 2 k.p.a., jak to podkreślono: "podczas której strony mogłyby swobodnie i w sposób bezpośredni wypowiedzieć się przed organem".

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów przypomnieć jedynie należy, że organy prowadzące postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich i płatności uzupełniającej nie miały obowiązku przeprowadzenia dowodu z oględzin, o którym stanowi art. 85 § 1 k.p.a. Jak już wyżej wyjaśniono, odwołując się do art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, to strona wnioskująca o przyznanie jej płatności zobowiązana jest do przedstawienia wszystkich niezbędnych dowodów celem wykazania, iż spełnia warunki do ich przyznania. Nie wynika z akt sprawy, aby skarżący tego rodzaju wniosek dowodowy zgłaszał organowi prowadzącemu postępowanie. Przede wszystkim zaś brak tego rodzaju argumentacji na uzasadnienie sformułowanego zarzutu. Uwagi powyższe w całej rozciągłości należy też odnieść do zarzutu naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. Dodać jedynie należy, że kasator nie wskazał, które to "strony" mogłyby swobodnie i w sposób bezpośredni wypowiedzieć się przed organem, w sytuacji gdy jedyną stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w niniejszym postępowaniu z wniosku skarżącego o przyznanie płatności za 2013 r. był on sam.

Nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Na jego uzasadnienie w skardze kasacyjnej przedstawiono jedynie argumentację, iż organ "nie uzasadnił należycie swojej decyzji, stosownie do reguł art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie odniósł się zaś do tego krytycznie".

Otóż przepis art. 107 § 3 k.p.a. szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Z treści tego przepisu m.in. wynika, że uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W szczególności w uzasadnieniu faktycznym organ zobowiązany jest wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne stosowanie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a., to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa i jej wyjaśnienie.

Wbrew zarzutom kasatora Sąd I instancji w sposób dokładny odniósł się do powyższego zarzutu zawartego w skardze i wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że ocena zgromadzonych w sprawie dowodów nie narusza prawa. Sąd bardzo wyraźnie wskazał też, że zaskarżona decyzja zawiera, na kilku stronach, opis dowodów zgromadzonych w sprawie, zawiera ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach.

Sąd wprost stwierdził w konkluzji, że zarzut skarżącego o ogólnikowości decyzji i braku omówienia wskazanych dowodów jest niezasadny.

Uwzględniwszy stanowisko Sądu I instancji zawarte w powyższej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w konfrontacji z treścią uzasadnienia zaskarżonej do WSA decyzji nie sposób uznać za trafny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zważywszy przy tym na jego lakoniczną argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy nie tylko wskazał szczegółowo na zgromadzone w sprawie dowody (str. 2-3 i str. 4-7 uzas. dec. II inst.), ale też określił jaki dokładnie został ustalony stan faktyczny ze wskazaniem dowodów będących podstawą tych ustaleń, a także które ze zgromadzonych dowodów i z jakich przyczyn nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia (str. 12-18 uzas. dec. II inst.).

Dodać należy, że w ramach określonego w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymogu uzasadnienia podstaw kasacyjnych obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest uprawdopodobnienie istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnoszące się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tego rodzaju argumentacji nie zawiera.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty sformułowane w pkt I petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybione.

Zarzut sformułowany w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie i postawienie skarżącemu zarzutu nadużycia prawa bez przywołania podstawy prawnej takiej konstrukcji a także konsekwencji z niej wynikających. Zdaniem kasatora stanowiło to naruszenie zasady legalizmu i obowiązku działania organu administracji publicznej tylko w zakresie i na podstawie wyraźnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W uzasadnieniu tego zarzutu zwrócono uwagę, że zagadnienie nadużycia prawa znane jest prawu cywilnemu i występuje w art. 5 k.c., jednak ten przepis nie pasuje do okoliczności sprawy. Zarzucono, że sąd administracyjny i organ wkroczyli w kompetencje sądu powszechnego, które orzekały już w tej sprawie i zajmowały się tymi kwestiami, dochodząc do zgoła odmiennych wniosków w kwestii oceny ważności umowy nabycia spornego gospodarstwa.

Otóż, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu i praworządności oznacza konstytucyjny obowiązek nałożony na organy władzy publicznej, aby w swej działalności ściśle przestrzegały prawa określającego ich zadania i kompetencje.

Z mocy art. 184 zd. pierwsze Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych dokonuje kontroli (oceny) działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia aktu administracyjnego (np. decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) dokonuje jego oceny w zakresie zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji rozpoznając skargę wniesioną na przedmiotową decyzję, odnosząc się m.in. do zarzutów skarżącego, iż pominięto chronologię zdarzeń, przez co doszło do nieprawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, analizując treść aktu notarialnego z dnia 27 października 2011 r. (umowa przedwstępna) oraz aktu notarialnego z dnia 10 listopada 2011 r. (umowa sprzedaży nieruchomości) wyraził ocenę, iż do nadużycia prawa doszło w dacie zdarzeń objętymi tymi aktami notarialnymi. Sąd wywiódł , że oba akty notarialne oceniane łącznie wskazują, że choć formalnie odpowiadają literze prawa, to jednak cel i duch regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) został nimi złamany. Sąd I instancji nie powołał przy tym żadnej regulacji prawnej, z której wywiódł, że doszło do nadużycia prawa.

W tym kontekście ww. oceny prawne wyrażone przez Sąd I instancji nie znajdują uzasadnienia prawnego ani faktycznego w okolicznościach rozpoznanej sprawy. Trafny jest wobec tego zarzut kasatora, że Sąd I instancji poprzez formułowanie tego rodzaju ocen prawnych wkroczył w kompetencje sądu powszechnego, który był wyłącznie uprawniony do oceny skutków prawnych wynikających z przywołanych aktów notarialnych. Trafnie przy tym kasator wskazuje, że Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] listopada 2014 r. (sygn. akt [...]) oddalając apelację J. C., D. C. i A. C. od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] maja 2014 r. (sygn. akt [...]) dotyczącego stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży z dnia 10.11.2011 r. i umowy przedwstępnej z dnia 27.10.2011 r., wywiódł, iż nie można uznać, że skorzystanie z pierwszeństwa przez spadkobierców byłego właściciela i zawarcie w jego wyniku umowy kupna-sprzedaży nieruchomości, która na skutek określonych decyzji Państwa została odebrana jej właścicielom, jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, bo podmiot mogący skorzystać z możliwości nabycia nieruchomości, a będący w dalszej niż spadkobiercy właściciela kolejności nabycia, na podstawie pierwszeństwa nie mógł z tego skorzystać (str. 10 uzasadnienia ww. wyroku Sadu Apelacyjnego – k. 2362, t. VII akt adm.).

Nie oznacza to jednak, że trafność powyższego zarzutu może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uchybienie Sądu I instancji nie oznacza, że zaskarżony wyrok narusza art. 7 Konstytucji RP w zakresie uzasadniającym jego uchylenie. Sąd I instancji w granicach zakreślonych powołaną normą konstytucyjną a także wynikających z art. 1 § 2 p.u.s.a. przeprowadził ponadto kompleksową kontrolę zaskarżonej decyzji według kryterium legalności, a zatem mając na względzie zadania i kompetencje nałożone na sąd administracyjny przez ww. regulacje prawne.

Co przy tym istotne, brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia – a do tego też sprowadza się argumentacja skargi kasacyjnej – aby organy administracji publicznej wydające zaskarżone decyzje naruszyły zasadę legalizmu z art. 7 Konstytucji RP. Brak podstaw do twierdzenia, aby organy orzekające w niniejszej sprawie przy ocenie zgromadzonych dowodów, w tym wyroków wydanych przez sądy powszechne, wchodziły w kompetencje zastrzeżone dla tych sądów. Orzekające w sprawie organy wydając decyzje z dnia [...] stycznia 2016 r. ( organ I inst.) oraz z dnia [...] czerwca 2016 r. (organ II inst.) w jakimkolwiek zakresie nie odwołały się do instytucji nadużycia prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odwołał się do aktu notarialnego z dnia 10.11.2011 r., stwierdzając jedynie to co z jego treści wynikało, czyli to komu zostały sprzedane przedmiotowe nieruchomości. Jednocześnie przywołując wyroki: SO w W. z dnia [...].05.2014 r. (sygn. akt [...] i SA w W. z dnia [...].11.2014 r. (sygn. akt [...]) organ stwierdził, że dzierżawcy p. C. bezskutecznie domagali się przed sądem unieważnienia zarówno umowy sprzedaży z dnia 10.11.2011 r. oraz umowy przedwstępnej, a ich powództwo zostało oddalone. Podstawą odmowy przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej było ustalenie przez organy, że nie spełniał on podstawowych warunków przyznania płatności określonych w art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach. W żadnym razie podstawą odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji przez organy w wydanych decyzjach nie było odwoływanie się do instytucji nadużycia prawa.

Sąd I instancji poglądy w spornej kwestii wypowiedział niejako "na marginesie" sprawy. Jak sam kasator zauważa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wskazuje jakie konsekwencje miałoby to "nadużycie prawa" implikować dla skarżącego. Reasumując, zarzut sformułowany w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie mógł stanowić uzasadnionej podstawy do jej uwzględnienia.

Za bezzasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W jego ramach kasator zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach oraz art. 58 rozporządzenia Komisji WE 1122/2009. W uzasadnieniu tak sformułowanego zarzutu podniesiono, że Sąd I instancji nie zgłębił dostatecznie zagadnienia "posiadania" w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach.

W związku z powyższym wskazać należy, że błędne (niewłaściwe) zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. błąd subsumcji, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Z kolei błędna wykładnia, to nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, mylne zrozumienie poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści, bądź też niezrozumienie intencji ustawodawcy.

W petitum zarzutu kasator powołuje się na niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach. Z kolei w jego uzasadnieniu zarzucając Sądowi I instancji brak zgłębienia zagadnienia "posiadania" w rozumieniu tych przepisów kasator podnosi, że specyficzne rozumienie tego terminu na gruncie ustawy o płatnościach i eksponujące faktyczną stronę tego stanu ma określone implikacje dowodowe. Zdaniem kasatora weryfikacja tego, czy grunt jest faktycznie użytkowany rolniczo i przez kogo, wymagała głównie w sprawach spornych, jak niniejsza, poczynienia przez organ bezpośrednich ustaleń w terenie. Powinno być to podstawowe narzędzie weryfikacji kwestii faktycznego użytkowania ziemi.

Otóż, odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu i jego argumentacji, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, brak podstaw do uznania, aby organy oraz Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach.

W szczególności z powołanych regulacji nie można w żądnym razie wyprowadzić wniosku, aby ustawodawca uzależnił ustalenie, czy wnioskodawca jest posiadaczem działek zgłoszonych do płatności od przeprowadzenia konkretnego dowodu, tj. dowodu z oględzin bądź też kontroli na miejscu. Powołany art. 7 ust. 1 i ust. 1a ustawy o płatnościach wyraźnie określa jedynie jakie przesłanki musi spełniać wnioskodawca, aby mógł uzyskać płatności bezpośrednie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Według art. 7 ust. 1a ww. ustawy jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z powyższych uregulowań wynika, że jednym z koniecznych warunków uzyskania płatności bezpośrednich jest posiadanie działek rolnych o minimalnym areale wynoszącym 1 ha na dzień 31 maja, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Przesłanka posiadania działek rolnych, o której stanowi art. 7 ust. 1 tej ustawy oznacza, że podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na nich rzeczywistą działalność rolniczą i to nie tylko w dacie złożenia wniosku ale i przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczy wniosek.

Rolnicze użytkowanie przez osobę ubiegającą się o płatność przejawia się w podejmowaniu szeregu czynności agrotechnicznych związanych z uprawą ziemi oraz podejmowaniem decyzji w tym przedmiocie.

Takie też rozumienie "posiadania" na gruncie art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach uwzględniły zarówno organy, jak i Sąd I instancji.

W istocie argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotycząca naruszenia art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach dotyczy tego, że kasator kwestionuje ustalony w sprawie stan faktyczny. Do tego odnosi się bowiem argumentacja o braku ustalenia przez organ bezpośrednio ustaleń w terenie. Do tej kwestii odniósł się już Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie zarzutów sformułowanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Wobec aktualnej argumentacji dodać należy, że kwestionowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego może mieć miejsce jedynie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W takim wypadku spór nie dotyczy bowiem prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego czy też błędnej jego wykładni, ale jest sporem o fakty. Innymi słowy, zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Do tego zaś sprowadza się argumentacja zaprezentowana na poparcie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach. Nie jest przy tym trafne wskazywanie, że organ nie przeprowadził tzw. kontroli na miejscu w pełnym zakresie i odwoływanie się do art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 bez wyraźnego wskazania czy jest to odrębny zarzut kasacyjny dotyczący pominięcia tej regulacji, niewłaściwego zastosowania bądź błędnej jego wykładni. Zarzut ten bliżej nie został ani sprecyzowany, ani uzasadniony. W tej sytuacji należy podzielić argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż zarzut sformułowany w takim zakresie jest całkowicie chybiony. Kontrolę na miejscu przeprowadza się dla ustalenia kwalifikalności powierzchni danych działek rolnych, a nie dla rozstrzygania sporu dotyczącego faktycznego użytkowania rolniczego gruntów rolnych. Celem kontroli na miejscu jest pomiar gruntów rolnych i ocena upraw rolnych w świetle ich kwalifikowalności do płatności. Kwestia zaś ustalenia kto faktycznie użytkuje dane grunty rolne nie może podlegać ocenie w ramach kontroli na miejscu. Ustalenie kto jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych powinno nastąpić w oparciu o materiał dowodowy wskazujący na to, kto wykonywał zabiegi agrotechniczne, w jakim okresie czasu, kto zbierał plony i nimi rozporządzał itp. Tego rodzaju dowody zostały w sprawie zgromadzone i ocenione.

Skoro w ramach sformułowanych zarzutów kasacyjnych skutecznie nie został podważony ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny, z którego wynika, że skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach, to niezasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania ww. przepisów ustawy o płatnościach.

Kasator w ogóle nie uzasadnił zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zatem jego ocena przez sąd kasacyjny jest niemożliwa.

Powyższe wskazuje na bezzasadność zarzutu zawartego w pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Z przyczyn wyżej wskazanych skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).