Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2753/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153 i art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K., D.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 209/16 w sprawie ze skargi K.K., D. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 209/16) - wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę: K. K., D. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej (po jej sprostowaniu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym), zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. K., D. K. i M. K. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 145 § 1pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji - poprzez pominięcie całokształtu okoliczności sprawy oraz brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, z uwagi na bezzasadne uznanie, iż nie stanowi uchybienia procesowego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy uznanie przez Ministra, iż jest on związany - w trybie art. 170 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. - oceną prawną prawidłowości złożenia wniosku dekretowego, wyrażoną w wyroku NSA (sygn. akt I OSK 1133/10), wydaną w sprawie dotyczącej tej samej właścicielki, tego samego wniosku złożonego przez tych samych kuratorów, lecz odnośnie innej części nieruchomości pn. "[...]", podczas gdy przyjęcie przez sąd administracyjny, iż można posiłkować się stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku I OSK 1133/10, choć nie w trybie art. 153 p.p.s.a. czy art. 170 p.p.s.a., bez konieczności uchylenia zaskarżonych decyzji administracyjnych,

a) prowadzi do zaakceptowania niezgodnej z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP, sytuacji pozbawienia merytorycznej dwukrotnej oceny w administracyjnym trybie nadzorczym, skuteczności złożenia wniosku dekretowego przez adwokata B. M. ustanowionego kuratorem dla nieobecnej M. K., w imieniu następców prawnych M. K., w zakresie nieruchomości hipotecznej gruntu "[...]" ozn. Hip Nr [...] oraz

b) godzi w konstytucyjne prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z uwagi na "ułomność" sprawowanej kontroli sądowej, która ignoruje wyżej wskazaną zasadę dwuinstancyjności postępowania nadzorczego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli w trybie instancyjnym, z uwagi na brak wskazania przyczyn dla których sąd administracyjny w sposób bezkrytyczny podzielił motywy wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. I OSK 1133/10), bez ich jednoznacznego przywołania w uzasadnieniu wywodu prawnego zaskarżonego wyroku, a jednocześnie zaniechał ustosunkowania się do zarzutów stawianych kontrolowanej decyzji przez skarżących, którzy odwołując się do wykładni prawna, zawartej w jednolitej i ugruntowanej linii orzecznictwa sadów powszechnych (orzeczenie SN z dnia 8 marca 1957 r., III CR 179/57, OSNCK1958/4/97, postanowienie SN z dnia 13 czerwca 1995 r., II CRN 53/95, LEX nr 1539866, postanowienie SN z dnia 16 czerwca 2004 r., I CZ 40/04 LEX nr 194136, postanowienie SN z dnia 21 października 2015 r., III CZ 47/15, LEX 1823324) wskazywali, iż wniosek dekretowy złożony przez adwokata B. M., ustanowionego kuratorem dla nieobecnej M. K., z uwagi na jej śmierć przed złożeniem tego wniosku, należy ocenić jako złożony również na rzecz następców prawnych M. K. i w tym zakresie oceniać jego skuteczność, co ma istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - przez pominięcie całokształtu okoliczności sprawy oraz brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, poprzez akceptację braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dopuszczalnego w ramach postępowania nadzorczego, w zakresie ustalenia jakie czynności podejmował w dacie złożenia wniosku dekretowego oraz po tym terminie, adwokat B. M. oraz adwokat Z.N. w imieniu nieobecnej M. K. w szczególności czy kuratorzy mieli świadomość śmierci M.K.w dacie złożenia wniosku dekretowego jak również ustalenia jakie były przyczyny odwołania kurateli nieobecnej M. K. na wniosek Prezydium Rady Narodowej, a w konsekwencji całkowity brak przeprowadzenia dopuszczalnego w postępowaniu nadzorczym postępowania wyjaśniającego istotnego dla oceny skuteczności złożenia wniosku dekretowego przez kuratorów praw i majątku dla nieobecnej M. K. ustanowionych prawomocnym orzeczeniem, w dacie kiedy M. K. nie żyła, również na rzecz następców prawnych M. K.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. z w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a. w zw. z art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z art. 189 k.p.c. zw. z art. 153 Kodeksu Postępowania Cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r., (Dz. U. Nr 83 poz. 652) oraz art. 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. prawo opiekuńcze (Dz. U. Nr 20 poz. 135) w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. - przez pominięcie całokształtu okoliczności sprawy oraz brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, polegające na zaniechaniu zawieszenia postępowania nadzorczego do czasu wyjaśnienia przez sąd cywilny skuteczności złożenia wniosku dekretowego przez kuratorów dla nieobecnej M. K., w imieniu następców prawnych M. K., w zakresie nieruchomości hipotecznej gruntu "[...]" ozn. Hip Nr [...], w sytuacji gdy w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ujawnił się istotny spór dotyczący skuteczności czynności cywilnoprawnej dokonanej przez kuratora praw i majątku dla nieobecnej M. K., polegający na złożeniu wniosku dekretowego w dacie gdy nieobecna już nie żyła, którego rozstrzygnięcie było niezbędne do dalszego prawidłowego prowadzenia postępowania nadzorczego oraz prawidłowego rozstrzygnięcia, a które to uchybienie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ administracji oparł swoje rozstrzygnięcie na stanowisku wyrażonym w wyroku NSA I OSK 1133/10, z całkowitym pominięciem ugruntowanego stanowiska sądów powszechnych uprawnionych do oceny skutków cywilnoprawnych (orzeczenie SN z dnia 8 marca 1957 r., III CR 179/57, OSNCK 1958/4/97, postanowienie SN z dnia 13 czerwca 1995 r., II CRN 53/95, LEX nr 1539866, postanowienie SN z dnia 16 czerwca 2004 r., I CZ 40/04 LEX nr 194136);

II. prawa materialnego, to jest:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) w zw. z art. 153 Kodeksu Postępowania Cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz. U Nr 83 poz. 652) oraz art. 3 § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. prawo spadkowe (U. Nr 60 poz. 328) w zw. z art. 25 i 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. prawo opiekuńcze (Dz. U. Nr 20 poz. 135) w zw. z art. 36 w zw. z art. 40 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego z dnia 1 czerwca 1825 r. (Dziennik Praw Królestwa Polskiego 1985.10.41.3) - poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji dekretowych w wyniku bezzasadnego uznania, iż organy rozpoznające wniosek dekretowy powinny były umorzyć postępowanie dekretowe, nie zaś wydawać merytoryczne rozstrzygnięcia odmawiające przyznania własności czasowej do gruntu "[...]" oznaczonej nr hip. [...] na skutek rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez kuratora dla nieobecnej M. K. w dniu 16 lutego 1949 r., gdyż wniosek pochodzący od kuratorów dla nieobecnej M. K. która zmarła kilka lat wcześniej - nie wywołuje skutków prawnych, podczas gdy prawidłowa subsumpcja okoliczności sprawy i prawidłowe zastosowanie tych przepisów, prowadzi do uznania, iż wniosek dekretowy skutecznie został zgłoszony przez kuratora spadku ustanowionego na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego przed datą śmierci osoby nieobecnej, w sytuacji gdy w dacie złożenia wniosku dekretowego kurator dla nieobecnej nie miał świadomości, iż M. K. nie żyje, nie był odwołany na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego, a nadto w sytuacji gdy wniosek dekretowy został rozpoznany merytorycznie w dniu 30 kwietnia 1955 r., gdyż ani organy rozpoznające wniosek dekretowy ani kurator dla nieobecnej M. K. nie mieli świadomości o jej śmierci,

2. art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 153 Kodeksu Postępowania Cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz. U Nr 83 poz. 652) oraz art. 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. prawo opiekuńcze (Dz. U. Nr 20 poz. 135) w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) - przez niezgodną z zasadną proporcjonalności oraz zasadą ochrony własności błędną wykładnię skutków prawnych złożenia w imieniu spadkobierców M. K. wniosku dekretowego przez kuratorów dla nieobecnej M. K. , która zmarła kilka lat przed złożeniem tego wniosku, a w konsekwencji bezzasadne pozbawienie skarżących jako następców prawnych spadkobierców M. K., prawnie uzasadnionego oczekiwania, uzyskania efektywnego przysporzenia wynikającego ze skutecznego złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości "[...]" oznaczonej nr hip. [...].

Wskazując na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczonych powyżej przepisów - każdego z osobna, jak też wszystkich łącznie - oraz powołując się na wytyczne zawarte w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. ( sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 Nr 1 poz. 1), skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz obrazie prawa materialnego z tym, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - obie w/w podstawy były ze sobą ściśle powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Specyfika analizowanej sprawy polega na tym, że dotyczyła ona stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1955 r. nr [...] oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1955 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] pod nazwą "[...]" nr hip. [...] oraz [...] - w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], podczas gdy w sprawie dotyczącej drugiej części w/w dawnej nieruchomości warszawskiej (oznaczonej nr hip. [...]), został w dniu 4 listopada 2010 r. wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok o sygnaturze akt I OSK 1133/10. W wyroku tym zaś Sąd Kasacyjny przyjął, że wspomniane wyżej decyzje, wydane w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), były nieważne, gdyż tzw. wniosek dekretowy, a który to wniosek dotyczył przecież całej dawnej nieruchomości warszawskiej oznaczonej jako "[...]", został złożony przez podmiot nieuprawniony. Obie więc sprawy ściśle łączyły się ze sobą bo dotyczyły: tego samego właściciela dawnej nieruchomości, tego samego wniosku dekretowego, tych samych decyzji dekretowych a tylko innej części dawnej nieruchomości.

W zaistniałej więc sytuacji, chociaż, jak trafnie zwrócił na to uwagę Sąd Wojewódzki, wprawdzie nie istniało w tej sprawie prawne związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10) – w rozumieniu art. 153 i art. 170 p.p.s.a. – ale wyrok ten i zawarta w nim ocena prawna, wbrew stanowisku skarżących, miała jednak znaczenie i nie mogła być w rozpoznawanej sprawie pominięta. Przyjęcie bowiem w jedynym wyroku, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja, w zakresie dotyczącym jednej części tej samej nieruchomości rażąco narusza prawo a w drugim wyroku, odnoszącym się do tej samej decyzji, ale w części rozstrzygającej o pozostałej części dawnej nieruchomości, nie zawiera w/w kwalifikowanej wady, prowadziłoby do braku spójności obu rozstrzygnięć. To czyniłoby je niezrozumiałymi i godziłoby w autorytet (dobro) wymiaru sprawiedliwości a tym samym w zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Pamiętać też trzeba, że jednolitość orzecznictwa a więc jego pewność jest również wartością samą w sobie.

W opisanej zatem sytuacji przyjęcie przez Sąd I instancji, że jakkolwiek część z zarzutów skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego była zasadna, bo – jak wyżej to nadmieniono – organ nie był w tym przypadku związany – na zasadzie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10) nie mogło jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, to jest decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności w/w decyzji dekretowych, gdyż nie stanowiło to naruszenia prawa. Zaskarżona i utrzymana przez nią decyzja były prawidłowe, bowiem w tym przypadku niewątpliwie zachodziła konieczność sięgnięcia do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. i posiłkując się treścią jego motywów, organ mógł dokonać takiej oceny skuteczności (wspólnego dla obu postępowań) wniosku dekretowego.

Z tych powodów nie można było mówić o istotnym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro zaś Sąd Wojewódzki przyjął, że w niniejszej sprawie miała znaczenie ocena prawna wniosku dekretowego złożonego w lutym 1949 r. przez kuratorów nieznanej z miejsca pobytu M. K., która zmarła w listopadzie 1943 r., dokonana w w/w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., to pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szerszego omówienia merytorycznego zagadnienia, które w tym przypadku wystąpiło, przy jednoczesnym przytoczeniu stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., nie mogło świadczyć o istotnym naruszeniu przez Sąd I Instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc zaś do kwestii materialnoprawnych skład orzekający pragnie zauważyć, że podziela w tej sprawie wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10) pogląd, że postępowanie o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]pod nazwą "[...]" Nr hip [...] oraz [...] (w części dotyczącej nieruchomości ozn. nr hip [...]) – zostało wszczęte na wniosek osoby nieuprawnionej. Wniosek ten wnieśli bowiem w 1949 r. w imieniu byłej właścicielki - M. K. ustanowieni dla niej w dniu 1 kwietnia 1943 r. kuratorzy podczas, gdy M. K. zmarła jesienią 1943 r. a więc w dacie składania w/w wniosku już od kilku lat nie żyła. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., w dacie powołania kuratorów obowiązywały bowiem, aż do ich uchylenia z dniem 1 stycznia 1947 r., przepisy Kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego z dnia 1 czerwca 1825 r. (Dziennik Praw Królestwa Polskiego 1825.10.41.3), które w tytule III dziale I stanowiły o opiece nad majątkiem osób nieobecnych i przewidywały możliwość ustanowienia kuratora, na wniosek prokuratora lub stron zainteresowanych dla zachowania praw i majątku pozostawionego przez osobę nieobecną (art. 36) a także o uchyleniu orzeczenia o wyznaczeniu kuratora w razie śmierci osoby nieobecnej lub uznaniu tej osoby za zmarłą (art. 40). Z przepisami tymi korespondowały zaś regulacje Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r., które z kolei przewidywały w art. 153 możliwość ustanowienia kuratora dla strony nieznanej z miejsca pobytu na czas trwania procesu (art. 153). Z dniem 1 stycznia 1947 r. natomiast, czyli z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 14 maja 1946 r. "Prawo opiekuńcze" (Dz. U. z 1946, Nr 20, poz. 135) instytucję kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu regulował art. 58 dekretu do czasu wejścia w życie Kodeksu rodzinnego z dnia 27 czerwca 1950 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 308). Kuratora nieobecnego (curatora absentis), pod rządem wymienionych przepisów, ustanawiało się dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie mogła prowadzić swoich spraw i która nie miała pełnomocnika. Kuratora absentis ustanawiano zatem dla osoby nieobecnej, a nie dla osoby w ogóle nieistniejącej, nieznanej lub dla osoby, która zmarła (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 10 października 1950 r., sygn. C 248/50, publ. Nowe Prawo 1951, nr 12, s. 40.). Zakres praw i obowiązków kuratora ustalał każdorazowo sąd opiekuńczy, przy czym kuratela absentis miała (i ma do chwili obecnej) charakter niejako zabezpieczającej, z reguły w jej zakres wchodzi dokonywanie czynności zwykłego zarządu.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w w/w wyroku, że w rozpoznawanym stanie faktycznym, w dacie złożenia wniosku przez kuratorów majątku, M. K. już nie żyła, a nie został ustanowiony kurator spadku pozostałego po niej. Stosownie zaś do art. 10, obowiązującego w dacie złożenia wniosku dekretowego, rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341): "Zdolność prawną i zdolność do działań prawnych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej" a art. 3 § 1 dekretu Prawo spadkowe z dnia 8 października 1946 r. (Dz. U. Nr 60, poz. 328) przewidywał, że z chwilą śmierci spadkodawcy następuje otwarcie spadku.

Skład orzekający nie podziela przy tym poglądu, prezentowanego w skardze kasacyjnej, jakoby w niniejszej sprawie ujawnił się (cyt.) "istotny spór dotyczący skuteczności czynności cywilnoprawnej dokonanej przez kuratora praw i majątku dla nieobecnej M. K., polegający na złożeniu wniosku dekretowego w dacie gdy nieobecna już nie żyła, a którego rozstrzygnięcie było niezbędne do dalszego prawidłowego prowadzenia postępowania nadzorczego oraz prawidłowego rozstrzygnięcia (...)". Okoliczność bowiem, że w przywołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach Sąd Najwyższy prezentował odmienny pogląd niż wyżej wyrażony nie może dowodzić istnienia wystąpienia zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 197 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a. ani świadczyć o naruszeniu w tym przypadku art. 189 i art. 365 § 1 k.p.c. Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, że ani organ, ani Sąd Wojewódzki nie orzekali w sprawie podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny a dokonana przez te podmioty wykładnia przepisów, regulujących instytucję kuratora dla osoby nieobecnej ustanowionego przez sąd cywilny, w ramach i na potrzeby postępowania administracyjnego, oceniającego - pod względem legalności - postępowanie, w którym kurator ten występował, mieściła się w granicach kognicji organu i sądu administracyjnego, kontrolującego ten organ. Ponadto przyjęcie przez Sąd Najwyższy określonej wykładni przepisów, które wprawdzie regulowały instytucję kuratora dla nieobecnego, ale nie obowiązywały w dacie ustanawiania kuratora dla M. K. (kwiecień 1943 r.), nie mogło być w tym wypadku traktowane jako wiążące. Zwrócić też należy uwagę, że w 1943 r. istniała zarówno instytucja kurateli absentis, uregulowana w Kodeksie cywilnym Królestwa Polskiego jak i instytucja kuratora spadku wakującego, uregulowana w art. 811 i nast. Kodeksu Napoleona. Przepisy zaś dotyczące kuratora spadku wakującego w skład, którego wchodziła nieruchomość hipoteczna musiały być wykładane ściśle z uwagi na bardzo formalistyczne wymagania przepisów prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, przywilejach i hipotekach (Rozporządzenie Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. R.P. z 1928 r. Nr 53, poz. 510), a które zostało uchylone z dniem 1 stycznia 1947 r. przez art. III § 1 pkt 2 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe (por. Komentarz orzeczniczy do art. 813 Kodeksu Napoleona, E. Muszalski, "Kodeksy cywilne obowiązujące na Ziemiach Centralnych Polski wraz z Kodeksem Zobowiązań", Warszawa 1936 r. s. 698). Brak było zatem podstaw by z treści postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 1943 r. (sygn. akt V Co 823/43) o ustanowieniu kuratora dla nieobecnej M. [...] wyprowadzać wniosek, że orzeczenie to mogło jednocześnie stanowić postanowienie o ustanowieniu kuratora pozostałego po niej spadku albo kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu jej spadkobierców.

Zauważyć też należy, że przywołane w skardze kasacyjnej postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 1957 r. (sygn. akt III CR 179/57, OSPiKA z 1958 r. poz. 28), na które później Sąd Najwyższy powołał się w postanowieniach z dnia: 13 czerwca 1995 r. (sygn. akt II CRN 53/95), 16 czerwca 2004 r. (sygn. akt I Cz 40/04) oraz 21 października 2015 r. (sygn. akt III Cz 47/15), a w którym Sąd ten przyjął, iż (cyt.): "Przy prowadzeniu procesu przeciwko osobie nie znanej z miejsca pobytu nie można nigdy wyłączyć, że osoba ta już nie żyje. Okoliczność więc ta, jeżeli tylko nie ma pewności co do śmierci tej osoby, nie podważa podstawy do powołania dla zastępowania tej osoby kuratora z art. 155 k.p.c. Czynności dokonane przez kuratora są w zasadzie ważne. Nie można zatem – gdyby po zakończeniu procesu okazało się, że nie znany z miejsca pobytu już w czasie procesu nie żył – skutecznie zarzucić, że orzeczenie zapadłe w postępowaniu z jego udziałem jest orzeczeniem nieistniejącym" zostało wydane w bardzo specyficznym postępowaniu, którym było postępowanie o ustalenie ojcostwa. Wzruszenie zaś wyroku w procesie ustalającym rodzicielstwo – z przyczyn oczywistych - musi następować niezwykle wyjątkowo.

Ponadto, nie można mówić – jak twierdzą w skardze kasacyjnej skarżący – że przywołane przez nich orzecznictwo Sądu Najwyższego było w tym zakresie jednolite. W postanowieniu bowiem z dnia 24 lutego 1995 r. (sygn. akt II CRN 155/94, LEX nr 497751) Sąd Najwyższy podkreślił, że (cyt.): " z istoty swojej działanie kuratora absentis jest dopuszczalne i ma sens jedynie wtedy, gdy osoba, dla której kurator ten został ustanowiony, żyje, lecz jest nieobecna". W orzeczeniu zaś z dnia 10 października 1950 r. (sygn. akt C 248/50, Nowe Prawo 1951/12, poz. 40) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że kurator dla osoby nieobecnej może być ustanowiony wówczas, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że osoba ta żyje". W orzecznictwie późniejszym Sąd Najwyższym także niejednokrotnie wiązał sens ustanowienia kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu z koniecznością by osoba ta żyła (vide: wyrok z dnia 23 maja 2003 r. sygn. akt III CA 1/03, LEX nr 83837). Podkreślenia zaś wymaga, iż w rozpoznawanej sprawie ustanowienie kuratora dla nieobecnej M. K. nastąpiło w bardzo specyficznych okolicznościach bo w kwietniu 1943 r. a zatem w czasie okupacji i jeszcze przed wybuchem Powstania Warszawskiego. W związku tym, do tego rodzaju orzeczenia po zakończeniu wojny należało podchodzić bardzo ostrożnie.

Podnieść też trzeba, że bez wpływu na powyższe postaje fakt, iż dopiero po wydaniu decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej adwokat B.; M.wystąpił w dniu 1 października 1955 r. do Sądu Okręgowego w Warszawie o zwolnienie go z funkcji kuratora dla nieobecnej M. K.. Formalne bowiem zwolnienie kuratora z tej funkcji, dokonane przez sąd, nie zmienia faktu, że skutki materialnoprawne, istotne dla oceny skuteczności i ważności działań, dokonanych przez kuratora absentis, nastąpiły w tym wypadku już w listopadzie 1943 r. to jest z chwilą śmierci osoby, dla której kurator ten został ustanowiony.

Z tych powodów zarzut dotyczący naruszenia przez Sad Wojewódzki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) oraz art. 3 § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. prawo spadkowe (U. Nr 60 poz. 328) w zw. z art. 25 i 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. prawo opiekuńcze (Dz. U. Nr 20 poz. 135) w zw. z art. 36 w zw. z art. 40 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego z dnia 1 czerwca 1825 (Dziennik Praw Królestwa Polskiego 1985.10.41.3) nie był uzasadniony. Nie można było bowiem treści postanowienia Sądu Okręgowego Warszawie z 1943 r. o ustanowieniu kuratora absentis traktować (niezgodnie z jego sentencją i w okolicznościach, w jakich zostało ono wydane) jako kuratora spadku wakującego.

Zarzut zaś naruszenia art. 153 Kodeksu Postępowania Cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz. U Nr 83 poz. 652) był niewłaściwie w ogóle sformułowany, gdyż przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który paragraf tego artykułu czyni przedmiotem zarzutu kasacyjnego.

W tej zatem sytuacji nie miało również znaczenia, czy kuratorzy M. K. czynili jakiekolwiek działania mające na celu ustalenie, czy podopieczna żyje i ewentualnie kto jest jej spadkobiercą. Niezasadnie więc skarżący zarzucili Sądowi I instancji niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji poprzez brak stwierdzenia, że nie przeprowadzono w postępowaniu administracyjnym należytego postępowania wyjaśniającego (art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.).

Nie można również zgodzić się, że zaskarżony wyrok narusza (cyt.): "art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 153 Kodeksu Postępowania Cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz. U Nr 83 poz. 652) oraz art. 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. prawo opiekuńcze (Dz. U. Nr 20 poz. 135) w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284)". Powołany wyżej przepis dekretu warszawskiego jest przepisem o znaczeniu historycznym i wszedł w życie w specyficznych warunkach powojennych, a co dodatkowo miało miejsce kilkadziesiąt lat przed podpisaniem przez Polskę w/w aktów. Z tego powodu odczytywanie jego treści w duchu odmiennych, nowoczesnych wymagań prawnych i standardów oraz zupełnie innych uwarunkowań nie jest możliwe, tym bardziej, że zakwestionowane w trybie nadzorczym decyzje dekretowe ani nie przyznawały stronie żadnych praw (decyzje odmawiały prawa własności czasowej), ani też uprawnieni przez kilkadziesiąt lat, jakie minęły od czasu wydania tych decyzji, nie widzieli potrzeby, aby wystąpić z wnioskiem o (dawniej unieważnienie) a obecnie o stwierdzenie ich nieważności.

Niezrozumiały zaś był całkowicie zarzut, dotyczący braku wyłożenia przepisów procesowych (przepisów Kodeksu Postępowania Cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r.) w kontekście przytoczonych wyżej układów i umów międzynarodowych, gdyż zasadą jest, iż przepisy proceduralne zawsze muszą być odczytywane dokładnie oraz wykładanie ściśle i konkretnie. W innym bowiem przypadku tego rodzaju przepisy utraciły by swoje znaczenie.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.