Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 555/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1229
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
article: art. 6, 3 ust. 2, art. 13
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 11, art. 107 par. 3, art. 130 par. 1, par. 2, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie NSA Jerzy Krupiński WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" ul. [...] w [...] na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 8 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej A ul. [...] w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W wyniku czynności kontrolno-rozpoznawczych, przeprowadzonych w dniu 21 lipca 2011 r. w garażu podziemnym dwukondygnacyjnym, znajdującym się przy ul. [...] w [...], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Opolu decyzją z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...], opartą o przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 107 § 1 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "A", ul. [...] w [...] wykonanie następujących obowiązków:

1. poddanie przeglądom technicznym i czynnościom konserwacyjnym potwierdzającym sprawność techniczną przeciwpożarowych wyłączników prądu, klap odcinających i bram przesuwnych i ponoszonych, awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego, systemu sygnalizacji pożaru, hydrantów wewnętrznych oraz instalacji tryskaczowej - zgodnie z § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), zwanego dalej rozporządzeniem MSWiA, zakreślając termin wykonania "natychmiast",

2. oznakowanie znakami zgodnymi z PN-N-01256 przeciwpożarowych drzwi, bram i wyłączników prądu, ręcznych ostrzegaczy pożarowych, wyjść ewakuacyjnych oraz miejsca usytuowania nasady umożliwiającej zasilanie instalacji tryskaczowej - zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MSWiA w terminie do dnia 1 września 2011 r.;

3. umieszczenie przed wjazdem do garażu informacji zabraniającej wjazdu pojazdów zasilanych gazem płynnym propan-butan – zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w zw. z § 108 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem MI – termin wykonania natychmiast;

4. zapewnienie samoczynnego zamykania drzwi przeciwpożarowych – poddanie regulacji samozamykaczy tych drzwi zgodnie z § 240 ust. 6 rozporządzenia MI w terminie do dnia 1 września 2011 r.;

5. zapewnienia pełnej sprawności technicznej przeciwpożarowych bram przesuwnych, systemu sygnalizacji pożaru, instalacji tryskaczowej i awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA – termin wykonania natychmiast;

6. wyposażenie garażu w gaśnice ze środkiem gaśniczym służącym do gaszenia pożarów grup ABC i ich rozmieszczenia tak, aby odległość od miejsca gdzie może przebywać człowiek do najbliższej gaśnicy nie przekraczała 30m oraz zapewnienie dostępu do gaśnic o szerokości co najmniej 1m zgodnie z § 32 ust. 3 pkt 2 oraz § 33 ust. 2 rozporządzenia MSWiA – termin wykonania natychmiast;

7. opracowanie instrukcji bezpieczeństwa pożarowego dla obiektu zgodnie z § 6 ust. 1 i 8 rozporządzenia MSWiA w terminie do 1 października 2010 r.,

8. zapewnienie możliwości natychmiastowego dostępu do hydrantów wewnętrznych zlokalizowanych w garażu zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 18 lit. a rozporządzenia MSWiA – termin wykonania natychmiast;

9. zapewnienie możliwości natychmiastowego otwarcia drzwi ewakuacyjnych zlokalizowanych w garażu zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 18 lit. e rozporządzenia MSWiA – termin wykonania natychmiast;

10. połączenie urządzeń sygnalizacyjno-alarmowych z obiektem Komendy Miejskiej PSP w [...] oraz uzgodnienie z Komendantem Miejskim PSP w [...] sposób połączenia urządzeń sygnalizacyjno-alarmowych systemu sygnalizacji pożarowej z obiektem Komendy Miejskiej PSP zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz § 31 i § 28 ust. 1 rozporządzenia MSWiA, a nadto zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia MSWiA przesłanie do Komendy Miejskiej PSP w [...] informacji zawartych w § 6 ust. 1 pkt 1 i 8 tego rozporządzenia – w terminie do 1 grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli ustalono nieprawidłowości opisane w protokole, polegające na tym, że nie okazano dokumentów potwierdzających sprawność techniczną przeciwpożarowych wyłączników prądu, klap odcinających i bram przesuwnych, awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego, systemu sygnalizacji pożaru, hydrantów wewnętrznych oraz instalacji tryskaczowej bram przesuwnych, a także instrukcji bezpieczeństwa pożarowego dla przedmiotowego garażu. Nadto stwierdzono brak oznakowania przeciwpożarowych drzwi, bram i wyłączników prądu, ręcznych ostrzegawczy pożarowych, wyjść ewakuacyjnych oraz miejsca usytuowania nasady umożliwiającej zasilanie instalacji tryskaczowej. Poza tym ustalono, że garaż nie jest wyposażony w wentylację mechaniczną sterowaną czujkami niedopuszczalnego stężenia gazu propan-butan, a brak jest tablicy informacyjnej zakazującej wjazd samochodom zasilanym gazem. Stwierdzono także, że drzwi przeciwpożarowe są otwarte - brak regulacji samozamykaczy; bramy przeciwpożarowe podparte są słupkami bez możliwości natychmiastowego ich zamknięcia w razie pożaru; czujka dymu zaklejona jest workiem foliowym oraz odłączone od napięcia są zarówno centrala sygnalizacji pożaru, jak i pompy zasilające instalacje tryskaczową; brak jest oprawy oświetlenia ewakuacyjnego na poziomie II kondygnacji podziemnej; brak wyposażenia garażu w gaśnice; szafki hydrantowe są zamknięte - brak możliwości natychmiastowego użycia z uwagi na brak klucza w szafkach; wyjścia ewakuacyjne w bramach przeciwpożarowych są zamknięte na klucz. Dodatkowo kontrolowany obiekt wymaga obligatoryjnego stosowania systemu sygnalizacji pożarowej, obejmującego urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, i urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych. Stosownie natomiast do art. 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej właściciel, zarządca lub użytkownik jest obowiązany połączyć te urządzenia z obiektem Komendy PSP.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "A", reprezentowana przez Zarząd, argumentując, że garaż podziemny nie jest własnością Wspólnoty, ale jej współwłaścicieli wyszczególnionych w załączonej księdze wieczystej. Poza tym, Wspólnota nie powinna być też adresatem decyzji również w świetle decyzji organu z dnia 20 października 2010 r. i zawartych w niej zaleceń oraz w świetle projektu powykonawczego instalacji sygnalizacji pożaru. Dodatkowo Wspólnota przedłożyła m.in. odpis księgi wieczystej lokalu niemieszkalnego przy ul. [...] w [...] nr [...], uchwałę o wyborze członków zarządu i umowę o administrowanie nieruchomością, zawartą z B Sp. z o.o. w [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, działając na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia 8 września 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołując się na przepis art. 28 K.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że na podstawie art. 6 ustawy o własności lokali wspólnotę tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Z tego względu Wspólnota posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 29 K.p.a. Poza tym wywiódł, że w myśl art. 2 tej ustawy terminem lokal objęto samodzielny lokal mieszkalny, jak również lokal o innym przeznaczeniu – w tym także garaż. W tym wypadku występuje nieruchomość budynkowa, w skład której wchodzą wszystkie lokale, które mogą stanowić odrębne nieruchomości lokalowe. Organ zauważył, że nieruchomość lokalowa stanowiąca odrębną własność składa się z dwóch części tj. indywidualnej własności samego lokalu z pomieszczeniami przynależnymi oraz ułamkowego udziału we własności gruntu i wspólnych części budynku, zatem wspólnotę stanowi ogół właścicieli nieruchomości budynkowej. W księdze wieczystej nr [...] wskazano, że budynek położony jest na działce nr A, stąd każdy właściciel części budynku jest współudziałowcem jego części, co obliguje go do partycypowania w zobowiązaniach i prawach do budynku. Podniósł też organ, że ustanowienie odrębnej własności lokali nie sprawia, iż lokal przestanie być częścią budynku, a budynek - współwłasnością właścicieli lokali. Nakłady na poszczególne lokale są jednocześnie nakładami na budynek, np. na jego fundamenty, konstrukcję nośną czy dach. Zdaniem organu, z przedłożonej umowy o administrowanie z dnia 28 marca 2011 r., zawartej z B Sp. z o.o. wynika, iż zlecenie obejmuje cały obiekt budowlany przy ul. [...], gdzie w skład tej nieruchomości wchodzą - oprócz lokali mieszkalnych - również garaże i lokale użytkowe. Z tego względu odrębna własność poszczególnych składników nieruchomości zarządzanej przez Wspólnotę nie ma znaczenia przy określaniu strony w postępowaniu administracyjnym. Istnienie odrębnej księgi wieczystej dla garażu nie świadczy, że Wspólnota nie jest stroną postępowania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Wspólnota Mieszkaniowa "A", reprezentowana przez Zarząd domagała się "odciążenia z obowiązków" nałożonych zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Wywiodła, że zgodnie z decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie części mieszkalnej nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz stanowiskiem Komendy Miejskiej PSP w [...] z dnia 2 czerwca 2010 r. nieruchomość spełniała wszelkie wymagania ochrony przeciwpożarowej. Dopiero fakt oddania w użytkowanie garażu podziemnego spowodowało konsekwencje w postaci dodatkowych wymogów w zakresie tej ochrony. Zdaniem Wspólnoty, której część członków nie posiada miejsc garażowych pod budynkiem, przeznaczenie lokalu użytkowego determinuje stan jego wyposażenia i zainstalowanych urządzeń. Dlatego Wspólnota, jako ogół właścicieli nieruchomości, nie może odpowiadać m.in. finansowo za sposób użytkowania i dysponowania odrębnymi, prywatnymi lokalami w jej budynku, do których nie posiada prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i przytaczając argumentuję podawaną w jej uzasadnieniu. Dodatkowo zaakcentował, że garaże znajdują się w tym samym budynku i sam brak prawa do miejsca postojowego w garażu dla osoby posiadającej prawo własności lokalu mieszkalnego w tym obiekcie nie stwarza prawnych możliwości powstania nowej wspólnoty.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 6 marca 2012 r. pełnomocnik Wspólnoty podtrzymał zarzuty skargi oraz argumentację odnośnie odrębności spornego garażu, jako lokalu o funkcji niemieszkalnej. Wyjaśnił również, że garaż posiada podlicznik, a opłaty za prąd są wpłacane przez użytkowników garażu na rzecz Wspólnoty, posiadającej umowę z zakładem energetycznym. Ponadto, przez współwłaścicieli garażu nie została wybrana osoba nim zarządzająca. Natomiast pełnomocnik organu, wnosząc o oddalenie skargi zaakcentował, że wymagania przeciwpożarowe dotyczą budynku jako całości obiektu oraz niemożliwość istnienia dwóch odrębnych dróg pożarowych dla jednego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwaną dalej P.p.s.a., uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest natomiast kolejną instancją odwoławczą od ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, zatem nie zastępuje organów administracji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych i nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia, lecz jedynie - jak wskazano wyżej - dokonuje oceny działań organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uwagi na wskazaną ostatnio zasadę Sąd jest uprawniony i zobligowany do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Zasada ta nabiera szczególnie istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nakazujące wykonanie szeregu obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej adresatowi decyzji, za jakiego przez organ pierwszej instancji uznana została Wspólnota Mieszkaniowa "A".

Materialnoprawną podstawę rozstrzygania organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12 , poz. 68 z późn. zm.) oraz przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 24 sierpnia o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229 z późn. zm.). Z pierwszego z wymienionych aktów normatywnych wynika uprawnienie organów Straży Pożarnej do nakazania w drodze decyzji usunięcia w określonym terminie stwierdzonych naruszeń przepisów przeciwpożarowych (art. 26 ust. 1 pkt 1), natomiast z drugiego - obowiązek osób fizycznych, prawnych, organizacji lub instytucji korzystających ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem (art. 3 ust. 1), a także zakres obowiązków mających na celu zapewnienie tej ochrony (art. 4 ust. 1).

Z tych względów rozstrzygnięcie wydawane na podstawie powyższych przepisów, jak zresztą każda decyzja administracyjna, posiada swój aspekt przedmiotowy i podmiotowy, gdyż w sprawie z zakresu ochrony przeciwpożarowej zawiera władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wynikających z prawa materialnego obowiązkach konkretnych podmiotów.

Dostrzec przyjdzie, że zarzuty skargi, podobnie jak i zarzuty odwołania, sprowadzały się wyłącznie do polemiki z zasadnością decyzji pod względem podmiotowym. Wyłącznie na tej kwestii skoncentrował się również organ odwoławczy, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu. W konsekwencji organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Jak zasadnie wywiedziono w orzecznictwie i doktrynie, istota orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji przez organ odwoławczy stanowi wyrażenie zasady, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Inaczej mówiąc, orzeczenie oparte o omawiany przepis oznacza, że organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji, czy też organ ponownie rozpatrujący sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1305/10, System Informacji Prawnej Lex nr 969436). Ponadto, zaznaczyć trzeba, że przepis ten stanowi realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 K.p.a., wedle której stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 138 § 1 K.p.a. wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem odwoławczym. Skorzystanie przez stronę ze środka prawnego w postaci odwołania powoduje zatem przeniesienie na organ drugiej instancji kompetencji do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, czyli zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Ocenie odwoławczego podlega też całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza zebrany materiał dowodowy. Organ odwoławczy nie może zatem poprzestawać jedynie na zarzutach odwołania, choć nie powinien ich zignorować, tym bardziej, że w świetle art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i może ograniczać się jedynie do wyrażenia niezadowolenia z wydanej decyzji. Regulacja ta nie ustanawia zatem wymogu, aby odwołanie zawierało skonkretyzowane zarzuty, które wiązałyby organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie może również ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale - jak wskazano wyżej - realizując obowiązki wynikające ze swoich kompetencji, winien przeprowadzić samodzielny proces rozpoznawczy i dedukcyjny odnośnie całości sprawy, a następnie - spełniając postulat z art. 107 § 3 K.p.a. - dać temu wyraz w uzasadnieniu swej decyzji. Powołany ostatnio przepis określa, jakie składniki powinna zawierać decyzja, do których zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem organu jest wskazanie w sposób wyczerpujący, logiczny i spójny okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie winno przy tym w sposób przejrzysty przedstawiać proces dedukcyjny, jaki poprzedzał podjęcie rozstrzygnięcia określonej treści, ze wskazaniem analitycznej argumentacji w tym zakresie. Spełnienie powyższych wymogów ma szczególne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania, wynikającej z art. 11 K.p.a., nakazującego organom administracji publicznej wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Pozwala to stronie zapoznać się oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zarówno okoliczności faktyczne, jak i prawne, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Umożliwia to także kontrolę poprawności decyzji przez Sąd, który - jak wskazano na wstępie - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w tym z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto wymyka się spod kontroli Sądu, stąd musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów, w rozpoznawanej sprawie wniesienie odwołania, w którym strona kwestionowała prawidłowość ustaleń organu jedynie w zakresie prawidłowego wyboru podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nałożonych w drodze tej decyzji, nie oznaczało, że w pozostałej części - obejmującej kwestię zasadności oraz zakresu nałożonych obowiązków w świetle przepisów prawa z uwagi na rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości - decyzja organu pierwszej instancji pozostawała poza zakresem zainteresowania i oceny organu odwoławczego. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opartej o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., nie sposób doszukać się jakichkolwiek rozważań, bądź stwierdzeń dotyczących merytorycznej oceny ustalonego stanu faktycznego pod kątem ustalonych w toku postępowania naruszeń przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Pozwala to przyjąć, że zasadność nałożonych obowiązków w kontekście obowiązujących przepisów prawa nie była w ogóle przedmiotem rozważań organu odwoławczego, który ograniczył się jedynie do rozpoznania części sprawy, tj. w zakwestionowanym w odwołaniu zakresie, i rezygnując z badania oraz wyrażenia stanowiska co do zasadności pozostałej części decyzji organu pierwszej instancji, od której skarżąca Wspólnota wniosła odwołanie. Tym samym, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, nie doszło do ponownego rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym w tym zakresie, w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Z tego względu zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a rozstrzygnięcie w części dotyczącej prawidłowości nałożonych przez organ pierwszej instancji obowiązków wymyka się spod oceny Sądu.

Dodać także trzeba, że z naruszeniem art. 138 § 1 K.p.a. organ nie doniósł się do tej części zarzutów odwołania, w których wskazywano na obowiązki inwestora wynikające z zaleceń zawartych w decyzji z dnia 20 października 2010 r. oraz zapisów projektu powykonawczego instalacji sygnalizacji pożaru.

Marginalnie już tylko odnotować wypada kolejne dostrzeżone przez Sąd uchybienie procesowe organu odwoławczego, polegające na naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy oraz treść wydanej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 września 2011 r. doszło bowiem do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która odnośnie obowiązków wskazanych w punkcie 2 i 4 określała termin ich wykonania do dnia 1 września 2011 r. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że w dacie orzekania termin ten już upłynął i nie wyznaczył nowego terminu, co stworzyłoby stronie możliwość wywiązania się z tych obowiązków. Stosownie bowiem do treści art. 130 § 1 i 2 K.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, natomiast jego skuteczne wniesienie wstrzymuje wykonanie decyzji. Z tego względu - pomijając już merytoryczną zasadność wymienionych nakazów - skarżąca Wspólnota, z uwagi na wniesienie odwołania, do daty jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy nie miała obowiązku wykonania decyzji organu pierwszoinstancyjnego w części określonej w pkt 2 i 4. Natomiast utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji w tym zakresie, stosownie do art. 16 K.p.a. nadało tej decyzji walor ostateczności z dniem wydania decyzji przez organ odwoławczy, co jednak uczyniło te nakazy niemożliwymi do wykonania w wyznaczonym terminie.

Oceniając z kolei zaskarżoną decyzję w aspekcie podmiotowym, należy mieć na względzie powołane na wstępie uregulowania zawarte w ustawie o ochronie przeciwpożarowej, określające krąg podmiotów odpowiedzialnych za realizację obowiązków w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, rozumianych zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy m.in. jako zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomościom i ruchomościom. Enumeratywnie wymienione w pkt 1-7 art. 4 ust. 1 tej ustawy, szczegółowe obowiązki zostały z woli ustawodawcy nałożone na właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że charakter stwierdzonych nieprawidłowości implikuje zarówno rodzaj nałożonych obowiązków, jak i osobę ich adresata. Jeśli zatem nieprawidłowości będą uzasadniały wykonanie czynności w ramach obowiązków określonych w powyższym przepisie, a dodatkowo sprecyzowanych w rozporządzeniu wykonawczym wydanym w oparciu o delegację ustawową z art. 13 omawianej ustawy, wówczas - co do zasady - ich adresatem powinien być właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu. W odniesieniu do budynku, w których wyodrębniona została własność lokali, właścicielem takim jest wspólnota mieszkaniowa powstająca z mocy art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), tworzona przez ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości. W skład tej wspólnoty wchodzą również osoby, które nabyły prawo do miejsc postojowych wydzielonych w garażu wyodrębnionym jako lokal użytkowy, gdyż status prawny garażu stanowiącego osobną nieruchomość jest tożsamy ze statusem prawnym lokalu mieszkalnego, czy innego lokalu użytkowego, z tą jedynie różnicą, że z uwagi na powstałą w odniesieniu do niego współwłasność w sensie art. 195 K.c., służącą wielu osobom, w świetle przepisów ustawy o własności lokali wszystkie one są zbiorowym członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie doszło do sprzedaży jedynie numerowo oznaczonych części hali garażu wraz udziałem w pozostałej części tej nieruchomości, nie może być mowy o powstaniu w odniesieniu do lokalu hali garażowej odrębnej wspólnoty w rozumieniu ustawy o własności lokali, gdyż miejsca postojowe nie są samodzielnymi lokalami. Natomiast spełnienie przesłanek do powstania wspólnoty wymaga wyodrębnienia przynajmniej jednego lokalu odpowiadającego warunkom określonym w art. 2 ust. 2 tej ustawy. W tym kontekście, wyodrębnienie spornego garażu jako oddzielnej nieruchomości nie zmienia wynikających z ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązków właściciela budynku jako całości, obejmującego również garaż. Zauważyć przy tym należy, że garaż ten, będący lokalem użytkowym umiejscowionym na dolnych (podziemnych) kondygnacjach budynku, nawet wydzielony jako odrębna nieruchomość, jest w świetle art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) częścią budynku, gdyż wraz z nim stanowi całość użytkowo-techniczną, posiadając wspólne fundamenty i dach. Z tego względu garażu podziemnego pod budynkiem nie można zaliczyć do kategorii budowli ani obiektów małej architektury w rozumieniu tego przepisu.

Zważywszy tak doniosły cel regulacji, określony w art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jakim jest ochrona życia, zdrowia i mienia przed pożarem poprzez zastosowanie rozwiązań umożliwiających jego zrealizowanie, należy uznać, że wspólnota mieszkaniowa winna podjęć wszelkie niezbędne kroki aby zapewnić bezpieczeństwo swoich członków w tym zakresie. Wspólnota powołana jest wszak do zarządzania częścią wspólną nieruchomości, która stosownie do .treści art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali obejmuje - poza gruntem - te części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zgodnie z poglądem utrwalonym na tle powołanego przepisu, w skład tak rozumianej nieruchomości wspólnej mogą wchodzić elementy o zróżnicowanym stopniu związania z wyodrębnionymi lokalami, jak klatki schodowe, ściany zewnętrzne i dach, a także urządzenia, jak np. instalacja grzewcza, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, a z których - stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali - właściciele lokali zobowiązani są korzystać w sposób nieutrudniający korzystania z niej przez innych współwłaścicieli oraz współdziałać w ochronie wspólnego dobra (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt IV CK 474/04, Lex nr 488986 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 28/06, Lex nr 180643 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu, takimi urządzeniami są również instalacje i urządzenia przeciwpożarowe, nawet znajdujące się w wydzielonych lokalach, które nie służą wszak jedynie właścicielowi konkretnego wyodrębnionego lokalu, ale ogółowi właścicieli lokali wchodzących w skład wspólnoty mieszkaniowej, gdyż służą zapewnieniu bezpieczeństwa ich życia, zdrowia i mienia. Ponadto, z uwagi na charakter spornego obiektu, który z racji przeznaczenia stanowi potencjalne zagrożenie powstania pożaru, należyte jego zabezpieczenie rzutuje na bezpieczeństwo całego budynku, zwłaszcza, że garaż ten nie jest wyposażony w odrębną instalację wodociągową albo elektryczną, która mogłaby zostać wykorzystana dla celów przeciwpożarowych. Odrębną kwestią jest natomiast wskazywany w skardze finansowy aspekt sprawy, będący konsekwencją wykonania nałożonych obowiązków.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów uzasadnia przepis art. 200 i 209 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Z uwagi na kasacyjny charakter wyroku sprawa będzie ponownie przedmiotem rozpatrzenia przez organ odwoławczy, który zobligowany jest z mocy art. 153 P.p.s.a do uwzględnienia stanowiska Sądu przedstawionego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W ramach ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy winien ocenić również, czy obowiązki wynikające ze stwierdzonych uchybień nie są skutkiem niewykonania analogicznych obowiązków nałożonych wcześniej na inwestora prawomocną decyzją, zważywszy, że na zasadzie art. 6 ust. 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej rozpoczęcie eksploatacji może nastąpić wyłącznie, gdy zostały spełnione wymagania przeciwpożarowe, a sprzęt, urządzenia pożarnicze i ratownicze oraz środki gaśnicze zapewniają skuteczną ochronę przeciwpożarową.