Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 832/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. W. organu prowadzącego P. "S." na uchwałę Rady Powiatu w Białogardzie z dnia 28 grudnia 2015 r. nr XIV/90/2015 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu oraz zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i placówek niepublicznych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 ust.1 pkt 1) lit. b) załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, § 7 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, § 8 ust. 1 pkt 3) załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie oddala skargę, III. zasądza od Starosty Powiatu Białogardzkiego na rzecz skarżącej A. W. organu prowadzącego P. "S." kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w [...] podjęła w dniu 28 grudnia 2015 r. uchwałę

nr XIV/90/2015 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu oraz zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych szkół

o uprawnieniach szkół publicznych i placówek niepublicznych (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 14 stycznia 2016 r., poz. 299, dalej: "uchwała").

A.W. jako organ prowadzący, w ramach Prywatnego Centrum [...] "[...] ", szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, (dalej: "Skarżąca"), wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Uchwałą z dnia 31 maja 2016 r. nr XXI/106/2016 Rada Powiatu w [...] uznała za bezzasadne ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 5 lipca 2016 r. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zaskarżając uchwałę nr XIV/90/2015 Rady Powiatu

w [...] z dnia 28 grudnia 2015 r., w części: tj.:

1) co do § 2 załącznika nr 1 do uchwały,

2) co do § 6 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały w zw. z załącznikiem nr 3 do uchwały w zakresie wymogu wskazywania w oświadczeniu dotyczącym rozliczenia miesięcznego z otrzymanej dotacji, nazwy, numeru i daty dokumentu księgowego,

3) co do § 6 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały,

4) co do § 7 załącznika nr 1 do uchwały,

5) co do § 8 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały,

6) co do § 10 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały,

7) co do § 10 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały,

8) co do § 11 ust. 3,4,6,7 załącznika nr 1 do uchwały,

9) co do załącznika nr 2,4 i 5 do uchwały.

Zaskarżonej uchwale Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 90 ust. 3 w zw. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 zw. dalej: "u.s.o."), polegające na nieuregulowaniu

w uchwale, formuły dotacji oraz na niezgodnym z prawem ustaleniu w § 2 załącznika nr 1 do uchwały, podstaw obliczania dotacji;

2) art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (Dz. U. z 2015 r. poz. 2294), poprzez nieokreślenie w uchwale, odrębnych zasad ustalania wysokości dotacji przekazywanej dla szkół prowadzących kształcenie w zawodach medycznych;

3) art. 90 ust. 4 u.s.o., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego

w zakresie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji poprzez nałożenie

w § 6 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały, na beneficjenta dotacji, dodatkowych obowiązków warunkujących przyznanie dotacji oraz poprzez wprowadzenie

w załączniku nr 3 wymogu wskazywania w oświadczeniu dotyczącym rozliczenia miesięcznego z otrzymanej dotacji nazwy, numeru i daty dokumentu księgowego;

4) art. 90 ust. 3f u.s.o., polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu

w [...] upoważnienia ustawowego w zakresie ustalenia trybu udzielania

i rozliczania dotacji poprzez ustalenie w § 6 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, elementów treści dokumentacji księgowo - rachunkowej oraz ingerencję w sposób opisu (dekretacji) dokumentów księgowych;

5) art. 90 ust. 4 u.s.o., polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu

w [...] , upoważnienia ustawowego do uregulowania w uchwale trybu udzielania i rozliczania dotacji poprzez wprowadzenie do uchwały wykraczających poza to upoważnienie, postanowień § 7 załącznika nr 1 do uchwały;

6) art. 90 ust. 3f u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o., polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu w [...] upoważnienia ustawowego do uregulowania

w uchwale, trybu udzielania i rozliczania dotacji poprzez nadanie kontrolującym

w § 8 ust. 1 pkt. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały, uprawnień do przetwarzania danych osobowych uczniów szkół niepublicznych oraz sprawdzania dokumentacji;

7) art. 90 ust. 3f u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 3e u.s.o., art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz

w zw. art. 90 ust. 4 u.s.o., polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu

w [...] , upoważnienia ustawowego do uregulowania w uchwale, trybu udzielania i rozliczania dotacji poprzez ustalenie w § 10 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały, iż osoby upoważnione do kontroli mają prawo żądać wszelkich dokumentów związanych z przedmiotem kontroli;

8) art. 90 ust. 3f u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o., polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu w [...] upoważnienia ustawowego do uregulowania

w uchwale, trybu udzielania i rozliczania dotacji poprzez ustalenie w § 10 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały, iż osoby upoważnione do kontroli mają prawo żądać wszelkich informacji, danych, dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, jak

i również żądać wykonania z nich odpisów, wyciągów, wydruków lub kserokopii;

oraz

9) naruszenie zasady prawidłowej legislacji poprzez zawarcie w uchwale w § 11 ust. 3, 4, 6, 7 niejasnych oraz wewnętrznie sprzecznych postanowień.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów uchwały bądź ewentualnie, o stwierdzenie, że zaskarżone zapisy uchwały, zostały wydane

z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości, jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta, jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 814), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Niewątpliwie przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który ma charakter powszechnie obowiązujący. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 14 stycznia 2016 r. pod pozycją 299, a weszła w życie 14 dni po ogłoszeniu z mocą obowiązującą od dnia

1 stycznia 2016 r.

Skarżąca jest natomiast podmiotem prowadzącym, w ramach Prywatnego Centrum [...] "[...] ", szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, które otrzymują dotacje z budżetu powiatu a zatem podmiotem którego interes prawny został uchwałą naruszony – uregulowania w niej zawarte dotyczą Skarżącej w sposób bezpośredni. Skarga została poprzedzona wezwaniem

do usunięcia naruszenia prawa, wobec czego jej wniesienie daje podstawę

do przeprowadzenia merytorycznej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do zarzutów skargi, na wstępie należy podnieść, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki, dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji,

czy w zakresie kontroli rozliczania dotacji.

Zaskarżona uchwała jako podstawę prawną do jej wydania wskazuje między innymi na art. 90 ust.3, 4e i ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156; dalej: "u.s.o".). Wskazane przepisy regulują sporne w sprawie zagadnienia dotyczące trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o., organy jednostek samorządu terytorialnego,

o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Stosownie natomiast do art. 90 ust. 3f u.s.o., osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa

w ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c

i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Odnosząc przytoczone przepisy omawianej ustawy do treści zaskarżonej uchwały, Sąd zakwestionował legalność § 7 ust. 1 pkt 1) lit. b) załącznika nr 1

do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1) lit. b) załącznika nr 1 do uchwały: "Ustala się następujące zasady stwierdzania i dokumentowania liczby uczniów

w szkole (placówce): za datę rozpoczęcia uczęszczania ucznia (wychowanka)

do szkoły (placówki) uznaje się: pierwszy dzień miesiąca, po którym uczeń podjął naukę lub rozpoczął uczestniczenie w zajęciach w trakcie roku szkolnego".

Jak już podniesiono, uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, regulacji ustawowych dotyczących zasad przyznawania dotacji. W art. 90 ust. 3 u.s.o. sprecyzowane zostały przesłanki nabycia przez szkołę niepubliczną prawa do otrzymania dotacji. Jest ono zależne tylko od jednego warunku, tj. od podania organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Wszelkie inne warunki i ograniczenia nie mieszczą się zatem w dyspozycji tego przepisu, a ich wprowadzenie uchwałą rady gminy stanowi naruszenie prawa i jest wykroczeniem poza zakres upoważnienia z art. 90 ust. 4 u.o s.o.

Sąd podziela zatem stanowisko Skarżącej, iż Rada Powiatu nie posiada kompetencji do ustalenia, od kiedy należy się dotacja na ucznia, w przypadku rozpoczęcia zajęć w szkole w różnych okresach roku. Wprowadzone kwestionowanym zapisem uchwały, zasady stwierdzania liczby uczniów w szkole, wpływają na umniejszenie dotacji należnej szkole na takiego ucznia, gdyż zgodnie z tymi zapisami, w przypadku rozpoczęcia przez ucznia nauki w trakcie roku szkolnego

np. 2 września, za datę rozpoczęcia uczęszczania ucznia do szkoły uznaje dopiero pierwszy dzień miesiąca, po którym uczeń podjął naukę lub rozpoczął uczestniczenie

w zajęciach czyli 1 października, co niewątpliwie umniejsza kwotę dotacji należnej szkole.

W ocenie Sądu, kwestionowany zapis bezpośrednio wpływa na prawo do dotacji, poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami u.s.o. Taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych.

Podobnie Sąd ocenił zakwestionowany § 7 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały o treści: "Data rozpoczęcia i data zakończenia powinny być jednakowo określone w dzienniku lekcyjnym i w księdze uczniów (wychowanków)". Wskazany zapis także wykracza poza upoważnienie ustawowe i ingeruje zbyt głęboko w prowadzenie dokumentacji nauczania. Kwestię prowadzenia dokumentacji nauczania określają bowiem odrębne przepisy. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2012 r. sygn. II GSK 1759/11, w którym stwierdzono, że: "Użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. określenie "tryb rozliczania dotacji... oraz termin i sposób rozliczenia dotacji", należy odnosić

do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości

i rachunkowości. (...)".

Dodać przy tym należy, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, wykonawczymi w stosunku do przepisów ustaw. Skoro akt prawa miejscowego ze swej istoty ma jedynie "wykonywać" ustawę, musi on mieścić się w przedmiocie regulacji danej ustawy; organ stanowiący musi działać ściśle na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie jest dopuszczalne dokonywanie rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych. Przekroczenie zakresu unormowania ustawowego (normy kompetencyjnej) w uchwale oznacza tym samym ustanowienie przez organ jednostki samorządu terytorialnego regulacji wbrew obowiązującej zasadzie legalizmu, a więc bez podstawy prawnej.

Za zasadny uznać należy również zarzut kwestionujący legalność zapisu § 8

ust. 1 pkt 3) załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Stosownie do jego treści:

"Upoważnieni pracownicy Starostwa Powiatowego w [...] , zwani dalej "kontrolującymi", mogą dokonywać kontroli w szkołach, szkołach specjalnych, placówkach oświatowych, placówkach oświatowych specjalnych, zwanych dalej "kontrolowanymi", obejmującej: sprawdzenie dokumentacji szkoły a w szczególności dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania".

Na wstępie wskazać należy, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Gd 1269/10). Jednakże, uprawnienie organu kontrolującego do sprawdzania wszelkiej dokumentacji szkoły, w ocenie Sądu, nie znajduje podstawy w kompetencjach przyznanych Radzie Powiatu w art. 90 ust. 3f w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.u. Sąd podziela stanowisko Skarżącej, że z art. 90 ust. 3 f wynika, iż osoby upoważnione do kontroli mają prawo jedynie do wglądu do prowadzonej przez szkoły dokumentacji organizacyjnej, finansowej oraz dokumentacji przebiegu nauczania. Wgląd do ww. dokumentacji winien być dokonywany przez organ kontrolujący jedynie w celu, a zatem i w granicach, wyznaczonym celem kontroli, którym jest ustalenie prawidłowości wykorzystania ww. dotacji. A zatem przyznanie organom kontroli prawa do sprawdzenia dokumentacji szkoły, a w szczególności dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania bez jednoczesnego wyznaczenia granic tej kontroli prowadzi de facto do przyznania uprawnienia do nieograniczonej kontroli wszelkiej dokumentacji dotowanej placówki, co jest uprawnieniem zbyt daleko idącym i stoi

w sprzeczności z ww. przepisami u.s.o. jak i celem kontroli. Zatem zakwestionowany zapis uchwały wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego dla Rady Gminy, ingerując zbyt głęboko w sposób rozliczania dotacji przez organy prowadzące. Należy pamiętać, iż organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił argumentacji Skarżącej o naruszeniu jej prawnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.

Odnośnie zarzutu nr 1 skargi wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowym, z treści ww. art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, jak zasadnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego, uprawnienia do ustalenia w drodze ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków - powyższe nie jest przypadkowe i miało służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

W ocenie Sądu, rację ma organ, że za chybiony należy uznać zarzut Skarżącej, iż zapisy § 2 załącznika nr 1 do uchwały mają charakter ogólny i stanowią powtórzenie zapisów ustawowych zaś analiza zaskarżonej uchwały i jej załączników, nie pozwala na dokonanie kontroli w zakresie prawidłowości stawek. Wbrew stanowisku Skarżącej, zapisy kwestionowanej uchwały nie stanowią bezpośredniego powtórzenia przepisów ustawy o systemie oświaty, lecz stanowią, jak zasadnie uznał organ, jej uszczegółowienie w granicach określonych ustawą i w ramach delegacji ustawowej.

Sąd rację przyznał organowi, iż zapis § 2 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi

w istocie uszczegółowienie przepisu art. 90 ust. 2a u.s.o., zgodnie z którym dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Ustawodawca w powołanym przepisie u.s.o., jak zasadnie wskazał organ, określił zatem dolną granicę wysokości dotacji ("nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego") dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Rada Powiatu w [...] w zaskarżonej uchwale określiła natomiast, że dotacja dla tych szkół będzie wypłacana w wysokości równej kwocie otrzymanej przez Powiat [...] subwencji oświatowej.

Zatem w zaskarżonym zapisie załącznika do uchwały, organ jedynie doprecyzował przepis art. 90 ust. 2a u.s.o., co ani nie wykracza poza delegację ustawową przewidzianą w art. 90 ust. 4 u.s.o. ani nie jest sprzeczne z przepisem art. 90 ust. 2a u.s.o.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut Skarżącej, dotyczący niewskazania formuły obliczania miesięcznych stawek dotacji dla jednego ucznia w szkołach niepublicznych, w których realizowany jest obowiązek nauki. W ocenie Sądu, wbrew stanowisko Skarżącej, zapis § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały materię tę reguluje. Bardziej szczegółowe uregulowanie tej kwestii nie jest możliwe, albowiem wówczas właśnie zapisy te wykraczałyby poza delegację ustawową.

Podobnie zapis § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały stanowi uszczegółowienie przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o., w którym ustawodawca określił dolną granicę wysokości dotacji ("nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących") dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a. W zaskarżonej uchwale, Rada Powiatu w [...] określiła natomiast, że dotacja dla tych szkół będzie wypłacana

w wysokości równej kwocie wydatków bieżących ponoszonych przez Powiat [...] ("w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie powiatu [...] ego wydatków bieżących").

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego braku regulacji dotyczącej kryteriów określenia "najbliższego powiatu", wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi, zapis § 2 ust. 4 załącznika nr 1 do kwestionowanej uchwały, wprowadza definicję pojęcia "najbliższy powiat". Zgodnie z jego treścią: "przez najbliższy powiat rozumie

się powiat mający najbliżej siedzibę Powiatu [...] ego i prowadzący szkołę danego typu i rodzaju. W przypadku, gdy najbliższy powiat nie prowadzi szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości i stawki dotacji

są wydatki bieżące ponoszone przez kolejny najbliższy powiat, o którym wiadomo,

że prowadzi szkołę publiczną danego typu i rodzaju". Wskazać przy tym należy,

że także w przepisie art. 90 ust. 3 zd. 2 u.o.s.o., ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "najbliższa gmina lub powiat". Przy tym w ustawie nie sprecyzowano terminu "najbliższy powiat". Z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia "najbliższy powiat", jego wieloznaczności podkreślanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nabiera ono cech pojęcia niedookreślonego, które na potrzeby każdej sprawy indywidualnej wymaga konkretyzacji, co podkreślił NSA w wyroku z 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 375/05. W przypadku, gdy na terenie danego powiatu nie ma publicznej szkoły danego typu i rodzaju w rozumieniu art. 93 ust. 3 zd. 2 u.s.o., rada powiatu jest zobowiązana do określenia kryteriów (sposobu) wyboru najbliższego powiatu, którego wydatki bieżące na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju będą stanowiły podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Wynika to z art. 90 ust. 4 u.s.o., na mocy którego ustawodawca obliguje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia m.in. trybu udzielania dotacji, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji. Wybór najbliższego powiatu, która dostarcza danych porównawczych, ma bowiem bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości dotacji, a tym samym na jej ostateczną kwotę. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała powinna być w tym zakresie ogólna. Tak też było na gruncie tej sprawy.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 90

ust. 3 u.s.o. w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia

22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016, poprzez nieokreślenie w uchwale, odrębnych zasad ustalania wysokości dotacji przekazywanej dla szkół prowadzących kształcenie w zawodach medycznych.

W zaskarżonej uchwale, w § 2 ust. 3 załącznika nr 1 zawarta została regulacja dotycząca ustalenia podstawy obliczania dotacji z budżetu Powiatu [...] ego dla szkoły kształcącej w zawodach medycznych, zgodnie z którą "szkoły niepubliczne

o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie realizuje się obowiązku szkolnego

lub obowiązku nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, dotację z budżetu powiatu w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie powiatu [...] ego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju

w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że w przypadku szkoły kształcącej w zawodach medycznych, na które szkoła posiada pozytywna opinie o spełnianiu wymagań określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wydana przez ministra do spraw zdrowia, dotacja nie może być niższa niż kwota stanowiąca 50 % wysokości kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Powiat [...] na ucznia kształcącego się w zawodzie medycznym.

W przypadku, gdy powiat [...] nie prowadzi tego typu i rodzaju szkół publicznych, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat, prowadzący takie szkoły".

Nadto, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016, nie stanowi podstawy ustalenia odrębnej stawki dotacji dla uczniów kształcących się w zawodach medycznych a jedynym wyznacznikiem i punktem odniesienia

w stosunku do ustalenia wysokości stawki dotacji, zgodnie z treścią art. 90 ust. 3 u.s.o., są wydatki bieżące ponoszone na szkoły tego samego typu i rodzaju bądź szkoły tego samego typu lub rodzaju. Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej, zgodnie z którym konieczność ustalania wyższych stawek dotacji na uczniów kształcących

się w zawodach medycznych, wynika bezpośrednio z rozporządzenia dot. podziału subwencji oświatowej w powiązaniu z przepisami ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 90 ust. 3 u.s.o. stanowi bowiem, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi

na skargę, że jedynym wyznacznikiem do ustalenia wysokości stawki dotacji

na uczniów kształcących się w szkole prowadzonej przez Skarżącą są wydatki bieżące zaś brak jest w ww. przepisie powiązania z wysokością otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego subwencji oświatowej, jak to uczynione zostało

m.in. w przepisie art. 90 ust. 2a u.s.o.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut nr 3 skargi. W ocenie Sądu, rację należało przyznać organowi, iż obowiązek składania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o. i stanowi dopuszczalny element bieżącej kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych z tytułu ww. dotacji.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt IIGSK1147/13 (na który zasadnie powołał się organ w odpowiedzi na skargę), zgodnie z którym, mimo rocznego charakteru dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 u.s.o., ustanowienie przez właściwy organ samorządu terytorialnego trybu służącego weryfikacji wysokości poszczególnych miesięcznych rat, w jakich wypłacana jest dotacja, oraz instrumentów prawnych umożliwiających bieżące rozliczanie rat dotacji w trakcie trwania roku szkolnego nie wykracza poza granice upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o.. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma bowiem prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel u.s.o. Ustanowienie przez właściwy organ samorządu terytorialnego trybu służącego weryfikacji wysokości poszczególnych rat oraz instrumentów prawnych umożliwiających rozliczanie dotacji w trakcie trwania roku szkolnego, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. Powyższy pogląd jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądowym.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut skargi kwestionujący legalność zapisu § 6 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, zgodnie z którym wszystkie dowody księgowe potwierdzające koszty z tytułu dotacji muszą zawierać opis "Kwotę ... sfinansowano z dotacji Powiatu [...]". Na wstępie wskazać należy,

że Skarżąca pobierając środki publiczne musi liczyć się, że będzie podlegać kontroli

w zakresie ich wydatkowania. Obowiązek rozliczenia się z ww. środków, wynika nie tylko z u.s.o. ale i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

(Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., zw. dalej: u.f.p.). Ustawa ta określa zasady i tryb kontroli procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem (art.1 pkt 4). Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, m.in. wydatkowanie środków publicznych (art. 3 pkt 2). Przepisy ustawy stosuje się też do innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami (art. 4 ust. 1 pkt 2). Środki publiczne przeznacza się na m.in. wydatki publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 6). Stosownie do art. 126 u.f.p., dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Niewątpliwie dotacje dla szkół niepublicznych mają charakter wydatku publicznego.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności,

o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

W ocenie Sądu, wprowadzenie w załączniku nr 1 uchwały Rady Powiatu

w [...] kwestionowanego zapisu ma na celu, przede wszystkim usprawnienie

i uproszczenie kontroli prawidłowości wykorzystania przez szkoły i placówki niepubliczne środków z przyznanych dotacji oświatowych. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Faktury przedstawione do rozliczenia dotacji powinny więc być wystawione na konkretną szkołę, gdyż dotacja udzielana jest właśnie dla szkoły. Jest to nie zwykle istotne, co w szczególności ujawniła sytuacja Skarżącej, która jest organem prowadzącym więcej niż jedną szkołę niepubliczną. Wyraźne oznaczenie dokumentów księgowych umożliwia zatem rzetelną kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych na rzecz konkretnych szkół i placówek z budżetów tych jednostek. Jak zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, należy również pamiętać, że organy prowadzące szkoły niepubliczne na terenie Powiatu [...], otrzymują także dotacje oświatowe od innej lokalnej jednostki samorządu terytorialnego, tj. Miasta Białogard, w związku z czym wprowadzenie wymogu ww. opisu dokumentów księgowych umożliwia weryfikację, z dotacji od której z tych jednostek samorządu terytorialnego dany wydatek został sfinansowany. Powyższe w ocenie Sądu, mieści się w granicach kontroli wydatkowania środków publicznych, której obowiązek został nałożony na jednostki samorządu terytorialnego udzielające dotacji.

Za niezasadny uznać należy zarzut skargi kwestionujący legalność zapisu

§ 8 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały. Wskazać należy, że w art. 90 ust. 3g u.s.o. ustawodawca przyznał osobom kontrolującym prawidłowość pobrania

i wykorzystywania dotacji m.in. prawo do przetwarzania danych osobowych uczniów kontrolowanych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego

i placówek. Wobec powyższego stwierdzić należy, że przetwarzanie danych osobowych uczniów w sytuacji, gdy potrzeba przetworzenia tych danych wynikła w toku i w związku z prowadzoną kontrolą prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, jest dopuszczalna. A zatem wprowadzenie kwestionowanego zapisu nie wykraczało poza ww. uprawnienie ustawowe organu do kontroli.

W odniesieniu do § 10 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały stanowiącego,

iż Kontrolujący mogą żądać od Kontrolowanego wszelkich dokumentów pozwalających na sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczy uczniów wykazywanych w informacjach o których mowa w § 4 ust. 2, sprawdzenie prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 90 ust.3 d ustawy oraz w razie potrzeby przetwarzania danych osobowych uczniów szkół niepublicznych, Sąd również nie stwierdził naruszenia prawa. W ocenie Sądu, skoro art. 90 ust. 4 u.s.o. przyznaje organowi prawo do ustanowienia trybu rozliczania i wydatkowania pobranej dotacji nie można uznać, że ww. uprawnienia kontrolujących były nadmiernie rozbudowane i naruszały interes prawny Skarżącej. Tym bardziej, że w ww. przepisach, przyznano organom prawo do kontrolowania dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, wglądu do list obecności oraz ich weryfikacji (art. 90 ust. 3f i ust. 2a u.s.o.). Organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli rzeczywistej liczby uczniów lub słuchaczy w zakresie niezbędnym do naliczania dotacji. Chodzi tu o liczbę uczniów zapisanych i uczęszczających do szkoły. Oznacza to osoby, które spełniają wymogi określone w statucie szkoły i przepisach prawa oświatowego. Nadto, zawarte w kwestionowanym zapisie sformułowanie "wszelkich dokumentów" należy wiązać z dalszym brzmieniem tego zapisu, który w istocie służy określeniu celu, jakiemu służyć ma przeprowadzana kontrola (prawidłowość wykorzystania dotacji),

a nie stanowi katalog otwarty dokumentów, których udostępnienia mają prawo żądać kontrolujący. Należy bowiem pamiętać, iż kategorie dokumentów, udostępnienia których mogą domagać się kontrolujący, zawarte są w zapisie § 8 załącznika nr 1 kwestionowanej uchwały.

Raz jeszcze podkreślić należy, że pobranie środków publicznych wiąże

się z nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczania i wydatkowania tych środków. Zatem wprowadzone uchwałą zapisy mieszczą się w trybie prowadzenia kontroli i nie naruszają granic upoważnienia ustawowego. Zarzuty powyższe Sąd uznał zatem za niezasadne (por. NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1828/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 6/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Ponadto za niezasadny Sąd uznał także zarzut kwestionujący legalność zapisu § 10 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu: "Osoby upoważnione do kontroli mają prawo żądać wszelkich informacji, danych, dokumentów związanych

z przedmiotem kontroli, jak i również żądać wykonania z nich odpisów, wyciągów, wydruków lub kserokopii". Sąd nie stwierdził aby przepis ten wykraczał poza upoważnienie ustawowe i bezprawnie narzucał Skarżącej ww. obowiązki. Należy bowiem mieć na względzie także zasadę skuteczności i efektywności kontroli, zatem sporządzenie przez organ prowadzący szkołę, kserokopii oraz wyciągów z dokumentów służy usprawnieniu kontroli, co także leży w interesie podmiotu kontrolowanego. Wskazać przy tym należy, że przyznanym organowi samorządu terytorialnego w art. 90 ust. 3f u.s.o. uprawnieniom do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, "dopuszczalne jest zatem określanie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może więc być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też polegać na obowiązku złożenia wyjaśnień, a takie zapisy zawarte w uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 u.s.o." (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2015 r., sygn. II GSK 1746/14 - dostępny w internecie). W wyroku tym NSA stwierdził ponadto,

że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, w myśl którego, ustawodawca pozostawia pewien margines luzu prawodawcy podustawowemu, aby mógł on zrealizować uchwalanymi przepisami cel wskazany w delegacji ustawowej.

Nie może bowiem dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności, w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, czy korzystania z pomocy biegłych. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach".

Podzielając te poglądy Sąd rozpoznający sprawę nie stwierdził więc naruszenia interesu Skarżących przepisem § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Ponadto za niezasadny uznać należy zarzut skargi kwestionujący legalność zapisu § 11 ust. 3,4,6,7 załącznika nr 1 do uchwały. Oceniany przepis uchwały nie nakłada na organy prowadzące szkoły niepubliczne obowiązków niewynikających

z ustawowego upoważnienia dla organu stanowiącego. Określa on w istocie jedną

z form – w ocenie Sądu dopuszczalną - współdziałania tego organu z podmiotami kontrolowanymi w realizacji ustawowych obowiązków prawidłowego przyznawania, wykorzystania, rozliczania i kontrolowania wykorzystania dotacji. Zakres tych obowiązków wskazuje, że dotyczą one obu stron, tj. zarówno podmiotu przyznającego, jak i podmiotu otrzymującego dotację. Realizacja tych obowiązków nakazuje więc ścisłą współpracę (współdziałanie) obu tych stron.

Nieuzasadniony jest przy tym zarzut nieprawidłowej legislacji powołanego zapisu. Uważna i całościowa analiza (a więc łącznie z treścią pominiętego przez Skarżącą ust. 5) wyżej zakwestionowanego zapisu, nie pozostawia wątpliwości co do jego treści i znaczenia, a także trybu postępowania związanego z podpisaniem protokołu kontroli. Podkreślenia wymaga, że interpretacji przepisów prawa dokonywać należy z uwzględnieniem treści i celu całego aktu, a co najmniej całej jednostki redakcyjnej, nie zaś w oderwaniu do pozostałej treści.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sporządzenia załączników nr 2,4 i 5

do uchwały w sposób nieprawidłowy, Sąd wskazuje, że Skarżąca nie wykazała w jaki negatywny sposób okoliczność ta wpłynęła na jej sytuacje prawnomaterialną, uniemożliwiając realizację jej praw zaś Sąd takiego negatywnego oddziaływania

na sytuacje Skarżącej nie stwierdził.

Mając na uwadze powyższe względy, Sąd w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej w sentencji wyroku części,

a w pozostałej części - na podstawie art. 151 tej ustawy - skargę oddalił.

Na podstawie art. 206 P.p.s.a, Sąd zasądził na rzecz Skarżącej kwotę [..] zł, tytułem poniesionych kosztów postępowania. Takie orzeczenie o kosztach uzasadnione jest częściowym uwzględnieniem skargi.