Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 101/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 101/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 17 sierpnia 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), , Sędziowie, Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r., sprawy ze skargi A. K., na decyzję Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w L. sp. z o.o. w L., z dnia [...] sierpnia 2015 r. (bez numeru), w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, , uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w L. sp. z o.o. w L. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwustu) złotych tytułem, zwrotu kosztów postępowania sądowego., , ,


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 listopada 2013 r. A. K. (dalej zwany wnioskodawcą lub skarżącym) zwrócił się do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w L.Spółki o.o. w L. (dalej zwaną Spółką, Przedsiębiorstwem lub organem) z wnioskiem o udzielenie w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. obecnie t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej lub w skrócie u.d.i.p.), danych w przedmiocie organizacji kontroli biletów w autobusach należących do Przedsiębiorstwa, w tym ilości osób upoważnionych do kontroli biletów, czy są one zatrudnione bezpośrednio w Spółce czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny. W przypadku podmiotu zewnętrznego wezwano o podanie nazwy i adresu tego podmiotu, okresu na jaki zawarto umowę na usługi kontroli biletów oraz ogólnej informacji na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi. Jednocześnie w tym samym wniosku skarżący wystąpił o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów.

Adwokat A. D. (zwana dalej Pełnomocnikiem Spółki) pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. zakomunikowała wnioskodawcy, że informacje, których udzielenia się domaga, mieszczą się w zakresie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej w skrócie u.z.n.k.) i jako takie są wyłączone spod obowiązku ich udostępnienia na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podano w tym piśmie, że żądany zakres informacji stanowi zagadnienie z zakresu organizacji spółki i wydatkowania przez nią środków finansowych, a ponadto mieści się w sferze interesów gospodarczych współpracujących ze spółką podmiotów. Podkreślono, że warunki handlowe są wynikiem indywidualnych negocjacji prowadzonych pomiędzy stronami, a ich upublicznienie stanowiłoby naruszenie łączących strony umów. Jednocześnie wskazano, iż z uwagi na to, że wnioskowane informacje dotyczą organizacji i przeprowadzania kontroli biletów w autobusach Spółki, ich ujawnienie obarczone jest ryzykiem wykorzystania wnioskowanych informacji w sposób sprzeczny z przeznaczeniem. Dodano także, iż wskazywane informacje nie mają charakteru powszechnego i nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości, a ponadto w stosunku do wnioskowanych informacji zastosowane zostały procedury mające na celu zachowanie poufności co do zawartych w nich danych. Powołując się na charakter wnioskowanych informacji wskazano, że podstawę odmowy ich udzielenia stanowi ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż ich ujawnienie godziłoby w słuszne interesy spółki.

Do powyższego pisma dołączono bezterminowe pełnomocnictwo ogólne, podpisane przez prezes zarządu, ustanawiające adwokat A. D. z dniem 30 lipca 2014 r. pełnomocnikiem Przedsiębiorstwa we wszystkich sprawach sądowych, administracyjnych i innych toczących się przed sadami powszechnymi, szczególnymi, organami administracji państwowej i samorządowej, jak również przed innymi urzędami bądź instytucjami.

Po wezwaniu Spółki, pismem z dnia 13 lipca 2015 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy Pełnomocnik Spółki pismem z dnia 6 sierpnia 2015 r. wskazał, iż na chwilę obecną upoważniona do przeprowadzenia kontroli biletów jest jedna osoba, która nie jest bezpośrednio zatrudniona w Przedsiębiorstwie, wykonując usługi kontroli biletów jako podmiot zewnętrzny. Natomiast co do pozostałego zakresu żądanych informacji podtrzymano stanowisko zawarte w piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r. i jednocześnie wyjaśniono, że udostępnienie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora do prowadzenia kontroli biletów mogłoby doprowadzić do wielu nadużyć, w tym możliwości jego podrobienia lub przerobienia i posługiwania się nim jako autentycznym przez nieuprawione do tego osoby w celu wyegzekwowania należności zarówno od kierowców jak i pasażerów. Podkreślono, iż tylko określona grupa osób zatrudnionych w spółce posiada wiedzę na temat zarówno wzoru identyfikatora, jak i całego procesu kontroli. Osoby te zostały poinformowane o znaczeniu tych informacji i zakazie ich ujawniania pod rygorem zastosowania określonych sankcji. Podniesiono także, iż udostępnienie zarówno nazwy jaki i adresu podmiotu zewnętrznego realizującego usługi kontrolerskie, a także okresu na jaki zawarto z nim umowę o kontrolę biletów oraz na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany, które to dane są wynikiem indywidualnych negocjacji prowadzonych pomiędzy stronami, stanowiłoby naruszenie łączącej strony umowy, narażając tym samym Spółkę na konsekwencje prawne związane z naruszeniem zawartych w niej postanowień. Zdaniem pełnomocnika Spółki żądany zakres informacji stanowi zagadnienie z zakresu organizacji spółki i wydatkowania przez nią środków finansowych, a ponadto mieści się w sferze interesów gospodarczych współpracujących z nią podmiotów. W konkluzji podniesiono, że wnioskowane informacje mieszczą się w zakresie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i tym samym wyłączone są spod obowiązku ich udostępnienia na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z tego względu nie zostały one ujawnione do publicznej wiadomości i zastosowano względem nich procedury mające na celu zachowanie poufności zawartych w nich danych.

Skarżący pismem z dnia 20 lutego 2017 r. oznaczonym jako "wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi" wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję organu, datowaną na dzień 13 maja 2016 r., w której domagał się uchylenia w całości decyzji ostatecznej z dnia 6 sierpnia 2015 r., wydanej w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz uchylenia w całości decyzji ją poprzedzającej z dnia 23 czerwca 2015 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezspornym jest, że wnioskowane informacje mieszczą się w granicach pojęcia "informacja publiczna", jak również to, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia na gruncie u.d.i.p. Skoro wnioskowane dane nie zostały upublicznione poprzez ich umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej, to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. powinny być udostępnione na wniosek. Taki wniosek skarżący złożył i w jego ocenie prawidłową reakcją organu powinno być udostępnienie żądanej informacji, nie zaś decyzja odmowna.

Dalej wskazywano, że osią sporu pomiędzy stronami pozostaje kwestia zaliczenia wnioskowanych danych do katalogu informacji chronionych tajemnicą przedsiębiorcy, przy czym w ocenie skarżącego dane objęte wnioskiem z dnia 13 listopada 2013 r. nie zasługują na ochronę w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tym kontekście zarzucono, iż umowy cywilnoprawne dotyczące spraw publicznych są co do zasady jawne, a skoro tak, to jawna jest także najogólniejsza część tych umów taka jak: nazwa i adres kontrahenta (strony umowy), ogólna zasada rządząca jego wynagradzaniem i okres zawarcia umowy. Skarżący nie wnioskował o szczegółową treść zawartych umów na kontrolę biletów, do czego zasadniczo miałby prawo, ale jego wniosek obejmował jedynie podanie nazwy kontrahenta, okresu obowiązywania umowy i ogólnych reguł wynagradzania (bez podawania konkretnych kwot). W tym ostatnim zakresie wystarczyłoby stwierdzenie że "podmiot otrzymuje ryczałt miesięczny", "podmiot otrzymuje pewien procent od wpływów z opłat dodatkowych", "podmiot otrzymuje określoną stawkę za jedną kontrolę". Zdaniem skarżącego chybiony jest zatem argument Pełnomocnika Spółki, że ujawnienie tak ogólnych danych może naruszyć prawa podmiotów trzecich. Wskazano w tym kontekście na bardzo zdawkową i ogólnikową argumentację przeciwnika w tym zakresie, co kłócić ma się z orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym zwraca się uwagę, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna być szczegółowo uzasadniona, co zasadniczo warunkuje sądową kontrolę rozstrzygnięcia.

W przekonaniu skarżącego "całkowitym absurdem" jest utajnianie przez organ wzoru dokumentu, którym posługuje się kontroler w czasie czynności służbowych, gdyż skoro dokument taki musi być okazywany wszystkim kontrolowanym osobom w sposób umożliwiający odczytanie zawartych w nim danych, to rodzi się pytanie jak może on być chronioną prawem tajemnicą przewoźnika.

Odnosząc się z kolei do kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa podniesiono, opierając się na orzecznictwem sądowoadministracyjnym, iż aby przedsiębiorca mógł skutecznie odmówić udzielenia informacji publicznej z powołaniem na taką tajemnicę, to konieczne jest równoczesne spełnienie trzech przesłanek, tj.:

1) wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną, tudzież inną posiadającą wartość gospodarczą,

2) przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

3) informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

W ocenie skarżącego organ nie wskazał chociażby, aby podjął jakiekolwiek działania w celu zachowania żądanych danych w poufności, a de facto jedynym przejawem takich działań było wydanie w niniejszej sprawie decyzji odmownych, będących obecnie przedmiotem zaskarżenia.

Skarżący uważa ponadto, że ochrona tajemnicy przedsiębiorcy w kontekście dostępu do informacji publicznej musi być w pewnym zakresie ograniczona do informacji, które faktycznie taką tajemnicę mogą stanowić, przy czym do adresata wniosku należy wykazanie i uprawdopodobnienie, że dana informacja stanowi jego tajemnicę i jej ujawnienie może wyrządzić szkodę. Tymczasem w przekonaniu skarżącego pełnomocnik organu zadaniu temu nie sprostał, poprzestając na suchym i gołosłownym stwierdzeniu w tym zakresie, przez co naruszono przepisy art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a.

W zakończeniu skargi odniesiono się do kwestii proceduralnej zarzucając, że, organ zaniechał umieszczenia w wydanych decyzjach informacji o imionach, nazwiskach i funkcjach osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, czym naruszono dyspozycję art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a., co także powinno skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.

Jednocześnie ze skargą złożony został wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 1 marca 2017 r. przesłano powyższą skargę Spółce zobowiązując ją do udzielenia odpowiedzi w terminie 14 dni.

Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, gdyż w jej ocenie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Zdaniem Spółki zakres informacji, której ujawnienia domaga się skarżący, nie dotyczy tzw. "informacji publicznej", lecz stanowi tajemnicę handlową Spółki i informacja ta nie podlega udostepnieniu w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślono przy tym, że Przedsiębiorstwo jest spółką prawa handlowego, ze 100% udziałem kapitału prywatnego, natomiast z treści wniosku nie wynika, aby dotyczył on informacji związanych z wykonywaniem przez Spółkę działań- zadań publicznych, na rzecz organów samorządowych, państwowych lub innych dysponujących majątkiem publicznym. Tym samym Spółka nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p. niezbędnych do uznania Spółki za organ, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, a w dalszej konsekwencji również za organ w rozumieniu art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.). Ponadto, z daleko idącej ostrożności, Spółka podniosła, iż skarga została wniesiona do Spółki po upływie 30 dni od doręczenia skarżącemu stanowiska Spółki odmawiającego udzielenia informacji, czyli terminu określonego w art. 53 ust. 1 u.p.p.s..a i jako taka winna być na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 2 u.p.p.s.a. odrzucona.

Tut. Sąd postanowieniem z dnia 4 maja 2017 r. przywrócił skarżącemu termin do wniesienia przedmiotowej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną o czym stanowi art. 134 § 1 u. p.p.s.a. Oznacza to m. in., że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zakwestionował odmowną treść pism Pełnomocnika Spółki z dnia 23 czerwca 2015 r. i z dnia 6 sierpnia 2015 r., które stanowią odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a mianowicie, ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, czy kontrolerzy są zatrudnieni bezpośrednio w Spółce, czy w innym podmiocie (a jeżeli tak, to jaki to podmiot, okres trwania umowy na usługę kontroli biletów, zasady jego wynagradzania za usługę i in.). Skarżący wniósł ponadto o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów.

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Bezdyskusyjnym jest, iż jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mając na uwadze treść art. 1 i art. 6 u.d.i.p., uprawnione jest stwierdzenie, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Nasuwa się zatem pytanie, czy informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w autobusach Spółki, której jedynym wspólnikiem jest osoba fizyczna, pełniąca jednocześnie funkcję prezesa zarządu, związane są z realizacją zadań publicznych.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza definicji pojęcia "zadanie publiczne", jednakże w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że zwrot ten oznacza zadania, które należą do Państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 166 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne, wykonujących tzw. funkcje zlecone administracji publicznej, jako jednostki współadministrujące. Istota instytucji zadań zleconych z polega na tym, że przepisy prawa powierzają bądź pozwalają na powierzenie określonemu podmiotowi, nie będącemu organem administracji rządowej bądź samorządu terytorialnego, wykonywania zadań administracji publicznej. Takie zlecenie zadań nie zmienia charakteru prawnego podmiotu, na rzecz którego ono nastąpiło. Zachowuje on nadal swój charakter prawny, a jedynie w zakresie zlecenia działa jako organ administracji publicznej.

W tym aspekcie poza dyskusją winno być stwierdzenie, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie lokalnego transportu stanowi zadanie publiczne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) należy ono do zadań własnych gminy. Zadanie to może być jednak wykonywane przez inne podmioty na zasadach określonych w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r. Nr 5 poz. 13, dalej w skrócie u.p.t.z.). Wedle jej zapisów przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, zwany operatorem publicznego transportu zbiorowego, może zawrzeć z gminą, jako organizatorem tego transportu, umowę o świadczenie usług, na mocy której zobowiązany jest zaspokajać w interesie gminy potrzeby transportu na określonych liniach. Zgodnie z treścią art. 51 u.p.t.z. źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być środki własne jednostki samorządu terytorialnego, będącego organizatorem, względnie środki z budżetu państwa. Do źródeł finansowania ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego należą również wpływy ze sprzedaży biletów oraz dodatkowych opłat pobieranych od pasażerów. Natomiast operator, który poza świadczeniem usług w zakresie zbiorowego transportu publicznego prowadzi inną działalność gospodarczą, jest obowiązany do prowadzenia oddzielnej rachunkowości dla usług świadczonych w zakresie publicznego transportu zbiorowego, związanych z wykonywaniem przewozu o charakterze użyteczności publicznej. Ten zapis świadczyć może o uwzględnieniu zasady transparentności co do gospodarowania środkami publicznymi z zachowaniem zasady ochrony prywatności w zakresie pozostałej gospodarki finansowej podmiotu.

Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że Spółka zajmuje się m.in. świadczeniem usług w zakresie transportu lądowego pasażerskiego, miejskiego i podmiejskiego, czyli innym słowem część z wykonywanych przez Przedsiębiorstwo usług transportowych stanowiła wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, co tym samym przesądza za przyjęciem stanowiska, że w tym zakresie działalność Spółki ma charakter publicznoprawny, gdyż zadania te cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a w konsekwencji jawność ich organizacji, czy zasad finansowania.

Pomimo, że przewóz ma charakter cywilnoprawny i nie wiąże się bezpośrednio z wydatkowaniem środków publicznymi przez operatora, to jednakże podmiot ten dysponuje tymi środkami poprzez wykonanie przewozu osób, co do których stosowane są ulgi i dopłaty. Realizacja tych środków i zakres ich wydatkowania związany jest zatem z działaniami przewoźnika, nie zaś organów samorządu, które środki te zabezpieczają. Ponad powyższe, Sąd podziela wyrażony w piśmiennictwie prawniczym pogląd, iż informację publiczną może stanowić także treść umów cywilnoprawnych dotyczących wykonywania władztwa nad majątkiem osoby prawnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt IV SAB/Gl 122/12).

W świetle zasady jawności, której służy prawo do informacji publicznej, uzasadnione jest przyjęcie stanowiska, że dotyczy ono również zakresu działalności podmiotu prywatnego dysponującego środkami publicznymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o wykonywaniu zadań publicznych musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji. Uregulowania dotyczące informacji publicznej stanowią bowiem wyraz realizacji prawa do informacji wywodzącego się, jak o tym była wcześniej mowa, z art. 61 Konstytucji RP.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie od informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.).

Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa cytowana ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do ust. 2 tego przepisu do decyzji tej stosuje się przepisy k.p.a., z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1 tego przepisu), a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostepnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 , wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2 tego przepisu).

W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Powołany przepis art. 17 znajduje zatem zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej obowiązany do udostępnienia omawianej informacji, zdefiniowany w art. 4 ustawy, którym jest również zarząd Spółki wykonującej zadania publiczne w postaci transportu lądowego pasażerskiego.

W myśl przepisu art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2).

W tej sytuacji słuszne jest stanowisko skarżącego, iż wskazane wyżej dwa pisma Pełnomocnika Spółki, tj. z dnia 23 czerwca 2015 r., sporządzone w odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, oraz z dnia 6 sierpnia 2015r. stanowiące odpowiedź na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, mają charakter decyzji administracyjnej, określonej w art. 107 k.p.a., gdyż zawierają minimalne elementy konstrukcyjne tego aktu administracyjnego. W orzecznictwie, jak i w doktrynie konsekwentnie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis osoby reprezentującej organ (por. np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2663/13).

W badanej sprawie oba pisma, którym należy przyznać przymiot decyzji zostały podpisane przez Pełnomocnika Spółki, legitymizującego się ogólnym pełnomocnictwem we wszystkich sprawach sądowych, administracyjnych i innych toczących się przed sądami powszechnymi, szczególnymi, organami administracji państwowej i samorządowej, jak również przed innymi urzędami bądź instytucjami. Taka forma udzielonego pełnomocnictwa może budzić zastrzeżenia czy pełnomocnictwo obejmuje również upoważnienie do prowadzenia spraw Spółki o charakterze publicznoprawnym czy gospodarczym, a zwłaszcza zastępowania organu spółki w wydawaniu decyzji administracyjnej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niemniej jednak z uwagi na fakt podtrzymania przez Prezes Zarządu Spółki w odpowiedzi na skargę stanowiska Spółki odmawiającego udzielenia informacji należało przyjąć, że Pełnomocnik Spółki posiadała w dacie podpisywania obu decyzji umocowanie do zastępowania decydenta przy tych czynnościach.

Przechodząc następnie do realiów analizowanej sprawy stwierdzić należy, że istotą sporu między stronami jest zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej jednak w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być pomocniczo stosowane dla wykładni tego pojęcia, gdyż w zasadzie pokrywają się one zakresowo i w istocie można traktować je jako synonimy (zob.

M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78).

Definicja legalna pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z analizy treści tego przepisu wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorstwa ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art.11 ust. 4 u.z.n.k.

Ma rację zatem skarżący, kiedy wywodzi, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowo-administracyjne, że dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek,

a mianowicie;

- po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą,

- po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

- po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

W konsekwencji tego niespełnienie którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek implikuje tym, że podmiot nie może skutecznie powoływać się na tajemnicą przedsiębiorstwa i jest zobligowany do udzielenia wnioskowanych informacji, mających walor informacji publicznej. W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać w sposób bezdyskusyjny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się bowiem tajemnicą, kiedy przedsiębiorca (przedsiębiorstwo) przejawia rzeczywistą wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. A zatem musi wykazać, że podjęte zostały kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Z tego punktu widzenia tajemnica przedsiębiorstwa jest oceniana obiektywnie, a więc w sposób oderwany od subiektywnej woli podmiotu reprezentującego przedsiębiorstwo. Przy czym zastrzec należy, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa musi znaleźć wyczerpujące i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu odmownej decyzji, wydanej z powołaniem się na tę tajemnicę. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji przedsiębiorstwa. Muszą to być konkretne, racjonalne i weryfikowalne motywy. Takich wymogów nie spełnia zarówno uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji ostatecznej jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W zasadzie podmiot zobowiązany ograniczył się do wzmianki o zastosowaniu w Przedsiębiorstwie w stosunku do wnioskowanych informacji procedur mających na celu zachowanie poufności do zawartych w nich danych, a także podnosił, że żądane dane są wynikiem indywidualnych negocjacji prowadzonych między stronami a ich ujawnienie stanowiłoby naruszenie łączącej strony umowy, narażając tym samym Spółkę na konsekwencje prawne związane z naruszeniem zawartych w niej postanowień.

Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) nie może być wykładane rozszerzająco. Wobec tego w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na omawianą tajemnicę konieczne jest badanie materialnych i formalnych przesłanek – w znaczeniu wyżej podanym - takiej tajemnicy. Nie wystarczające jest ogólnikowe powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa bez szczegółowego rozwinięcia w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Tajemnica przedsiębiorstwa ma bronić przedsiębiorstwo przed negatywnymi skutkami, jakie mogłyby dla prowadzonej przez nie działalności wywołać udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej określonych informacji . Muszą być one wskazane w uzasadnieniu decyzji wydanej z powołaniem się na przepisy art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w taki sposób, aby zrealizowana została dyspozycja art. 8 i art. 11 k.p.a., a więc w sposób szczegółowy, oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach.

Oceniając więc pod takim kątem obie wydane w niniejszej sprawie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że są one obarczone wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego. Szczególnego zaakcentowania wymaga wadliwość uzasadnienia decyzji, które

z powodu swojej ogólnikowości nie spełnia wymogów art.107 § 3 k.p.a. Zarówno

z materiału aktowego badanej sprawy, jak i uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji nie wynika, aby informacje, o które wystąpił skarżący, miały być poufne

z uwagi na to, że Przedsiębiorstwo podjęło działania w celu zachowania ich poufności. W szczególności strona przeciwna nie wykazała na jakiej podstawie

i z jakiego powodu żądane informacje publiczne miałyby stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, ani też w jaki sposób ich ujawnienie mogłoby wyrządzić jej szkody. Za prawidłowe i pełne uzasadnienie tej kwestii nie można uznać lakonicznych twierdzeń Spółki, że "żądany zakres informacji stanowi zagadnienie z zakresu organizacji spółki i wydatkowania przez nią środków finansowych, a ponadto mieści się w sferze interesów gospodarczych współpracujących z nią podmiotów".

Jedynie na marginesie sprawy zauważyć należy, że każda dwustronna umowa, w tym i taka, której przedmiotem jest świadczenie usług w zakresie kontroli biletów, może zawierać w swej treści informacje w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jednakże bez znajomości treści konkretnej umowy nie można ocenić, czy faktycznie jej utajnienie jest uzasadnione. W badanej sprawie Sąd nie dysponował dokumentem źródłowym (umową) i nie mógł ustalić, czy wolą stron umowy było jej utajnienie oraz czy znajduje to swoje uzasadnienie w treści umowy.

Podważając zaś trafność argumentacji Przedsiębiorstwa w części dotyczącej żądań przedmiotowego wniosku w zakresie przesłania wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów przywołać należy przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1173, dalej jako prawo przewozowe lub w skrócie u.p.p.), która reguluje przewóz osób i rzeczy, wykonywany odpłatnie na podstawie umowy, przez uprawnionych do tego przewoźników, z wyjątkiem transportu morskiego, lotniczego i konnego (art. 1 ust.1 u.p.p.). Przepis art. 33a ust. 1 u.p.p. przewiduje, że przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu, może dokonywać kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu. Ustęp 2 tego artykułu stanowi dalej, że identyfikator, o którym mowa w ust. 1, zawiera w szczególności: nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego, numer identyfikacyjny osoby dokonującej kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu, zdjęcie kontrolującego, zakres upoważnienia, okres ważności, pieczęć i podpis wystawcy (przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego). Powyższa regulacja świadczy o tym, że z woli ustawodawcy wzór identyfikatora, potwierdzający upoważnienie do dokonywania kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu, o którym mowa w art. 33a ust. 1 u.p.p., nie może podlegać ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) w kontekście art. 5 ust.2 u.d.i.p. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy pozostaje on w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań publicznych przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego.

Zasadnie także podniósł skarżący, iż zaskarżone decyzje naruszają również przepisy art. 16 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., gdyż nie zawierają wzmianki o imionach i nazwiskach oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie tej informacji.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego strona przeciwna zobowiązana jest do zastosowania się do oceny prawnej i stanowiska wyrażonego w niniejszym orzeczeniu.

Z tych względów zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie mogły ostać się w obrocie prawnym i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.