Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 588/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. i D.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1174/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1174/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. K., J. B., E. U. i D. O. jako właściciele boksów garażowych o nr [...], [...] i [...], usytuowanych przy budynku przy ul. O. [...] w L. zwrócili się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego miasta [...] o przeprowadzenie kontroli i zażądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego schodów wejściowych do budynku, ze względu na ich zły stan techniczny. W wyniku przeprowadzonej przez organ kontroli stwierdzono, że na działce ewidencyjnej nr [...], przy ul. O. [...] w L., zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, do którego prowadzą schody zewnętrzne wykonane z cegły klinkierowej, oparte na dachu budynku garażowego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], przy ul. O. [...]. Oceniono stan techniczny schodów wskazując, że są spękane i uszkodzone z ubytkami cegieł, zaś od strony zewnętrznej widoczne obniżenia (osiadanie) kostki brukowej w bezpośredniej bliskości tych schodów. Ponadto uznano, że schody stanowią integralną część budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. O. [...] w L.

Przeprowadzając postępowanie w sprawie organ uznał, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w L. wykonanie w zakreślonym terminie ekspertyzy stanu technicznego schodów prowadzących do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. O. [...]. Wykonana ekspertyza stała się podstawą do wydania decyzji z dnia z [...] lipca 2016 r., znak: [...], nakazującej Wspólnocie wykonanie, w terminie do 31 grudnia 2016 r., określonych robót budowlanych, wskazując, że ich zakres wynika z przedstawionej ekspertyzy technicznej.

Od powyższej decyzji, do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa. Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Wspólnota.

Uchylając zaskarżone decyzje WSA w Lublinie wskazał, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności w sprawie wydając decyzje z naruszaniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy również z naruszeniem art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji obowiązkiem organów obu instancji było wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz dokonanie jego wszechstronnej oceny, w celu ustalenia stanu technicznego obiektu budowlanego i w oparciu o te ustalenia - wydanie decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przez podmiot, na którym spoczywa obowiązek zapewnienia należytego stanu technicznego wskazanego obiektu. Zwrócono uwagę, że stan techniczny opisanego budynku garażowego jest zły, natomiast jak wskazano w ekspertyzie, drobne uszkodzenia schodów zewnętrznych prowadzących do budynku wielomieszkaniowego, nie mają wpływu na nieszczelność stropodachu. Organy były zatem zobowiązane do wydania decyzji zobowiązującej właściwy podmiot do usunięcia dostrzeżonych przez rzeczoznawcę nieprawidłowości w celu doprowadzenia stanu technicznego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Sąd I instancji wskazał, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane jest właściciel lub zarządcą obiektu budowlanego, znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym. Ponadto podniósł, że z materiału dowodowego wynika, że Wspólnota nie jest właścicielem obiektu budowlanego - budynku garażowego, ani obiektem tym nie zarządza, jako zarządca. Wskazano, że z akt sprawy wynika, iż obiekt budowlany, złożony z boksów garażowych, położony jest na działce gruntu przyległej do działki, na której posadowiony został budynek mieszkalny przy ul. O. [...] w L. Z uwagi na to, że wartość tego obiektu znacznie przewyższała wartość gruntu, na którym się znajduje, w trybie art. 231 k.c. własność gruntu przeniesiona została na inwestorów - mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. O. [...] w L. Stali się oni współwłaścicielami tej nieruchomości na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 1996 r. w sprawie przeniesienia za wynagrodzeniem własności działki położonej przy ul. O. [...]. Jednocześnie ustanowiono nieodpłatnie na działce nr [...], na czas nieograniczony na rzecz właścicieli działki nr [...] i ich następców prawnych służebność gruntową przechodu i przejazdu.

Zdaniem Sądu skoro obiekt budowlany, składający się z boksów garażowych, położony na odrębnej działce geodezyjnej, został wzniesiony na potrzeby mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. O. [...] w L[...] i jest przedmiotem współwłasności tych osób, to oznacza, że nie ma żadnego związku - z punktu widzenia prawa cywilnego, jak i w konsekwencji art. 66 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - pomiędzy obowiązkiem utrzymania stanu technicznego opisanego obiektu a prawami i obowiązkami Wspólnoty.

Sąd wskazał, że niewyjaśnienie jaki jest status prawny schodów miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że "drobne uszkodzenia w postaci ubytków cegieł", nie mają wpływu na szczelność stropodachu, a więc nie mogą przesądzać o ich złym stanie technicznym, co również w swoich rozważaniach pominął organ. W ocenie Sądu decyzje o podjęciu prac naprawczych tego obiektu powinny być skierowane do współwłaścicieli tego obiektu, nie zaś Wspólnoty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. K. i D. O. reprezentowani przez pełnomocnika.

Wyrokowi zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego tj.: art. 61, art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 47 § 1, 2, 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez:

a) błędną wykładnię pojęcia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, co skutkowało przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, iż organ administracji nałożył obowiązki naprawcze na niewłaściwy podmiot;

b) błędną wykładnię pojęcia części składowej rzeczy, tj. schodów zewnętrznych położonych na dachu obiektu, usytuowanego na działce o nr ewid. [...], przy ul. O. [...] w L., fizycznie, funkcjonalnie i gospodarczo powiązanych z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...] przy ul. O. [...] w L., zarządzanej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w L.

c) wskazanie przez WSA w Lublinie, że obowiązek utrzymania w należytym stanie technicznym schodów zewnętrznych położonych na dachu obiektu, usytuowanego na działce o nr ewid. [...], przy ul. O. [...] w L. spoczywa na współwłaścicielach tego obiektu a nie jak wskazano w decyzjach organów administracyjnych, na Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w L. reprezentowanej przez A. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Schody zewnętrzne położone na dachu obiektu będącego garażem stanowią część składową budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] przy ul. O. [...] w L. Zarządcą części składowej rzeczy w postaci ww. schodów zewnętrznych i zarazem podmiotem odpowiedzialnym za ich utrzymanie w należytym stanie technicznym jest zarządca nieruchomości, z którą powiązana jest część składowa, tj. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L.;

2. przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi pomimo, iż decyzja WINB w [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] nie zawierały żadnych naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie że:

a) obecny stan techniczny spornych schodów zewnętrznych wykonanych z cegły klinkierowej, opartych na dachu obiektu położonego na działce o nr ewid. [...] przy ul. O. [...] w L. nie ma związku ze stanem technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. O. [...] w L. a ponadto wskazane przez organy administracji roboty nie są w żaden sposób związane z koniecznością doprowadzenia do należytego stanu technicznego ceglanych schodów zewnętrznych opartych o budynek garażowy, co doprowadziło do uwzględnienia skargi;

b) ekspertyza techniczna opracowana przez inż. J. F. w dniu 3 grudnia 2014 r. dotyczy w rzeczywistości stanu technicznego garaży zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. O. [...] w L., a nie nieruchomości zlokalizowanej na działce [...] przy ul. O. [...] w L., zarządzanej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w L., co doprowadziło do uwzględnienia skargi.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że umiejscowienie schodów na działce nienależącej do Wspólnoty nie przesądza o tym, że nie są one funkcjonalnie i trwale związane z budynkiem, w którym znajdują się lokale należące do właścicieli Wspólnoty. Podniesiono, że dla właściciela gruntu, na którym są usytuowane schody, nie mają one żadnej użyteczności a ich powiązanie z gruntem nie ma żadnego funkcjonalnego znaczenia co przesądza o uznaniu, że stanowią one część składową budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego też względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów skarg kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zauważyć trzeba, że kwestią sporną w sprawie jest przede wszystkim wskazanie podmiotu zobowiązanego do wykonania robót budowlanych określonych w zaskarżonej decyzji, opisanych w sporządzonej ekspertyzie technicznej, które to roboty mają doprowadzić do uszczelnienia stropodachu nad garażami i zapobiec zalewaniu części z nich. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że na dachu budynku zespołu garaży położonego na działce nr [...], stanowiącego przedmiot współwłasności osób zamieszkujących przy ul. O. [...] w L. urządzona jest kładka z kostki betonowej, z której są wejścia do budynku wielomieszkaniowego położonego przy ul. O. [...] ( działka nr [...]), należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. Wejścia te wykonane są w postaci schodów z cegły klinkierowej z balustradami murowanymi i metalowymi poręczami. Schody te posiadają drobne ubytki w cegłach, co nie ma wpływu na nieszczelność stropodachu na którym są usytuowane ( k. 19 ekspertyzy ). Niezależnie od tego, na dach garaży prowadzą dwa biegi schodów wykonanych z prefabrykatów żelbetowych ze stopniami z cegły klinkierowej. W stopniach tych schodów wykonanych z cegły, występują uszkodzenia i ubytki a betonowe tory dla wózków z uwagi na uszkodzenia uniemożliwiają ich użytkowanie. Stan techniczny tych schodów, jak się wydaje, bo nie wynika to z materiału dowodowego, nie pozostaje w żadnym związku z zawilgoceniem budynku garaży. Na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], na której usytuowany jest budynek wielomieszkaniowy przy ul. O. [...], ustanowiona była służebność przechodu przez kładkę stanowiącą dach budynku garażowego usytuowanego na działce [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym, organy nadzoru budowlanego uznały, że na podstawie art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego zasadnym jest nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową [...] (w zakresie stropodachu) obowiązku rozebranie schodów prowadzących do budynku mieszkalnego, nawierzchni z kostki brukowej i rynsztoków, podsypek, podłoża cementowego, izolacji przeciwwodnej, obróbek blacharskich rynien, rur spustowych oraz ponowne odtworzenie tych elementów w sposób określony w decyzji. W odniesieniu do schodów prowadzących na kładkę na dachu garaży, nakazano wykonania szeregu robót budowlanych celem doprowadzenia do ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Zasadniczą przesłanką uzasadniającą nałożenie tych obowiązków na Wspólnotę Mieszkaniową był fakt, że na rzecz właścicieli działki, na której usytuowany jest budynek mieszkaniowy przy ul O. [...], ustanowiono służebność przechodu przez kładkę stanowiącą jednocześnie dach garaży. Organy odwołały się w tym zakresie do art. 289 § 1 k.c., który stanowi, że w braku odmiennej umowy obowiązek utrzymania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej obciąża właściciela nieruchomości władnącej. Ponadto, organy uznały, że schody znajdujące się w ciągu komunikacyjnym, są częścią składową budynku przy ul. O. [...].

Uchylając decyzje organów orzekających w sprawie, Sąd I instancji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. podnosząc, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nie kwestionując złego stanu technicznego budynku garażowego, zwrócił uwagę, odwołując się do ekspertyzy technicznej, że przyczyną zalewania części boksów garażowych jest nieszczelna izolacja przeciwwodna stropodachu garaży, pomimo licznych prób napraw przez administrację budynku jak i indywidualnych właścicieli garaży. Miejsca przecieków zlokalizowane są w obrębie schodów na tarasie, gdyż są to miejsca trudniejsze do naprawy. Z ekspertyzy tej jednoznacznie też wynika, że uszkodzenia warstw izolacyjnych i przecieki nie powstały wskutek użytkowania stropodachu jako przejścia, lecz w wyniku wbudowania nieodpowiednich warstw izolacyjnych w czasie budowy budynku a także w czasie późniejszych napraw, z niepełnym zakresem robót izolacyjnych w obrębie schodów na stropodachu. W zakresie samych schodów na stropodachu, w ekspertyzie stwierdzono, że posiadają one drobne uszkodzenia w postaci ubytków cegieł, co nie ma wpływu na nieszczelność stropodachu. Odnośnie schodów prowadzących na dach garaży, Sąd zauważył, że z akt sprawy nie wynika nawet, na której działce i do kogo należącej są one usytuowane. Ponadto, odwołując się do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, Sąd I instancji wskazał, że budynek na działce nr [...], przylegający do budynku wielomieszkaniowego przy ul O. [...] (działka nr [...]), składający się z 32 boksów garażowych, wybudowany został z środków własnych mieszkańców bloku mieszczącego się przy ul. O. [...]. Do budynku tego przylegają też schody terenowe stanowiące jedno z możliwych dojść do budynku przy ul. O. [...].

Uwzględniając powyższe, uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji zarzucił organom orzekającym w sprawie, że nie odniosły się w żaden sposób do wskazanych wyżej istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sam fakt ustanowienia służebności przechodu, nie może uzasadniać obciążenia, na podstawie art. 61 Prawa budowlanego, właściciela nieruchomości władnącej obowiązkiem utrzymania w należytym stanie technicznym stropodachu budynku, na którym prawo przechodu zostało ustanowione, skoro ani stan techniczny schodów ani użytkowanie stropodachu jako przejścia, nie doprowadziły do uszkodzenia warstw izolacyjnych stropodachu. W ustalonym stanie faktycznym, może wzbudzać wątpliwości teza, że schody usytuowane na stropodachu jak i prowadzące na dach stanowią część składową budynku wielomieszkaniowego przy ul. O. [...], w rozumieniu art. 47 k.c. Nie można także podzielić wywodów skargi kasacyjnej, dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego odnośnie schodów wykonanych z cegły klinkierowej opartych na dachu budynku położonego na działce [...]. Odwołanie się w tym zakresie przez autora skargi kasacyjnej do treści ekspertyzy na stronie jej 11 jest błędne, bowiem w tej części ekspertyza dotyczy schodów zewnętrznych, które prowadzą na przejście usytuowane na stropodachu.

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy zauważyć, że skarżący nie zakwestionował stanowiska Sądu I instancji, co do naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a więc niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy wskutek nie rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nietrafny, bowiem Sąd I instancji nie naruszył wymienionych przepisów. Przez stawianie zarzutu naruszenia tych przepisów nie można też kwestionować ustaleń stanu faktycznego. Artykuł 151 p.p.s.a. jest przepisem o tzw. charakterze wynikowym i jego naruszenie musi być powiązane z wykazaniem braku naruszenia innych przepisów postępowania lub materialnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oparł swój wyrok na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Prawidłowo należało zatem postawić zarzut naruszenia wymienionych przepisów w powiązaniu z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi wykazując, że nie doszło do naruszenia tych przepisów i zachodziły podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnośnie art. 134 § 1 p.p.s.a., to skarżący kasacyjnie poza ogólnym stwierdzeniem, że przepis ten nie został przez Sąd i instancji zastosowany, nie uzasadnił na czym miało by polegać jego naruszenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61, art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 47 § 1, 2, 3 k.c., to również należy uznać go za chybiony. Rację ma Sąd I instancji, że obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, stosownie do treści art. 61 Prawa budowlanego, spoczywa w pierwszej kolejności na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Nałożenie na inne podmioty tego obowiązku, z odwołaniem się do przepisów kodeksu cywilnego, w tej sprawie do art. 47 i art. 289 § 1 k.c. może nastąpić wyjątkowo, po wnikliwym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Sam fakt wykorzystywania części obiektu budowlanego dla celów komunikacji z innym obiektem budowlanym, nie przesądza, że ta część jest częścią składową tego obiektu budowlanego. Skoro schody stanowią część obiektu zlokalizowanego na działce nr [...], to stwierdzenie przez organ, że należy je traktować jako część składową nieruchomości położonej na działce nr [...], gdyż bez nich żaden z właścicieli lokali nie mógłby wejść do tej nieruchomości nie uzasadnia stanowiska, że decyzja skierowana powinna być do Wspólnoty. Kwestia wejść do budynku wielomieszkaniowego nie została także ustalona. Prawidłowo zatem, Sąd I instancji zauważył, że stanowisko to powinno zostać poparte prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Skoro akta nie zawierają takich dowodów, nie można było uznać stanowiska organów za uprawnione. Sąd nie dopuścił się błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Niewątpliwie jednak, wobec zasadnego zarzucenia organom niewyjaśnienia i nierozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy, przedwczesne były rozważania Sądu I instancji w zakresie błędnego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.