Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 349/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Cedyni z dnia 22 grudnia 2005 r. nr XXXI/29/05 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

1. Rada Miejska w C., działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm., - dalej powoływana jako: "u.z.z.w."), w dniu 22 grudnia 2005 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

2. Pismem z dnia [...] r. P. R. w G. (dalej powoływany jako: "Skarżący" lub "Prokurator"), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej rażące naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. poprzez ustanowienie:

- w § 5 , § 6, § 7, § 8 i § 9 regulacji dotyczących nałożenia na odbiorców obowiązków związanych z realizacją umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywoływanej ustawy nie przewiduje nałożenia na odbiorców jakichkolwiek obowiązków;

- w § 16 i § 17 regulacji dotyczących zmiany, rozwiązania i wygaśnięcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, umowy o zaopatrzenie w wodę i umowy o odprowadzanie ścieków, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy nie przewiduje unormowania w regulaminie warunków rozwiązania i wygaśnięcia wskazanych umów;

- w § 19 ust. 4 poprzez przyznanie prawa Przedsiębiorstwu naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia w płatności faktury, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy nie przewiduje uregulowań dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej za nieterminowe regulowanie płatności;

- w § 19 ustęp 5 poprzez określenie sposobu postępowania przez Przedsiębiorstwo w przypadku otrzymania nadpłaty, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy nie przewiduje uregulowań dotyczących postępowania z nadpłatą otrzymaną przez Przedsiębiorcę;

- w § 23 ust. 4 poprzez ustanowienie możliwości żądania wynagrodzenia za wydanie przez Przedsiębiorstwo warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 przywołanej ustawy nie przewiduje przyznania Przedsiębiorcy wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

Podnosząc powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanych unormowań.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., zaś wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W ocenie Skarżącego, analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż Rada Miejska w C. w rozdziale II w § 5, § 6, § 7, § 8 oraz § 9 nałożyła na odbiorcę szereg obowiązków związanych ze sposobem wykonania umowy, przy czym upoważnienie ustawowe nie upoważniało organu do nakładania jakichkolwiek obowiązków na odbiorcę. W § 16, § 17 i § 19 ustęp 4 i 5 oraz w § 23 ustęp 4 przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., nadto w § 12 uchwały przewidziała sposób zmiany umowy, w § 16 tryb jej rozwiązania oraz w § 17 wygaśnięcia, podczas, gdy upoważnienie ustawowe zawiera jedynie prawo do regulowania kwestii związanych z warunkami i trybem zawierania umów z odbiorcami usług, brak jest natomiast podstaw do uregulowania kwestii rozwiązania umowy i jej wygaśnięcia.

Z kolei określone w § 19 ust. 4 i 5 uprawnienie do naliczania przez Przedsiębiorcę odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie oraz zaliczenie nadpłaty na poczet przyszłych należności lub jej zwrot na żądanie odbiorcy nie tylko nie znajduje podstawy w upoważnieniu ustawowym, ale również zostało już uregulowane w przepisach kodeksu cywilnego, na poziomie ustawowym.

Nadto Prokurator wskazał, iż w § 23 ust. 4 Rada Miejska, wbrew upoważnieniu ustawowemu wprowadziła możliwość uzyskania przez Przedsiębiorstwo wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia oraz sposób jego obliczenia. Okoliczność ta winna być uregulowana w umowie zawartej pomiędzy Przedsiębiorcą, a potencjalnym odbiorcą, nie zaś w akcie prawa miejscowego, jakim jest regulamin, bez podstawy prawnej.

3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, a użyty w jego treści zwrot "w tym" powoduje, że – wbrew poglądowi skarżącego – wyliczenie zawarte w przywołanym przepisie ma charakter przykładowy, co oznacza, że rady gmin są uprawnione do regulowania w drodze regulaminu innych kwestii.

4. W piśmie procesowym z dnia 14 sierpnia 2018 r. Prokurator wniósł dodatkowo o uwzględnienie, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez:

1) niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak minimalna ilość i jakość dostarczanej wody a także ilości odprowadzanych ścieków i odesłanie w tym zakresie do treści zawieranych umów, obowiązujących przepisów i warunków technicznych przyłącza,

2) wykroczenie poza delegację ustawową a także wejście w niektórych sytuacjach w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w:

- § 13 ust 1 regulaminu w zakresie, w jakim wskazuje, że umowa zawierana jest na pisemny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości podczas gdy art. 6 ust 4 u.z.z.w przewiduje możliwość zawarcia umowy przez osobę korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

- § 13 ust. 2 i § 22 ust 3 pkt 1 regulaminu w zakresie w jakim nakazują wraz z wnioskiem o zawarcie umowy przedłożyć dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, podczas gdy z art. 6 ust 4 u.z.z.w wynika, że umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

- § 18 regulaminu poprzez częściowe powtórzenie treści art. 26 ust 1 u.z.z.w;

- § 19 ust. 3 regulaminu przez wskazanie, że odbiorca dokonuje zapłaty w formie, miejscu i terminie wskazanych na fakturze, przy czym termin nie może być krótszy niż 14 dni od daty doręczenia co powtarza treść art. 17 ust 1 obowiązującego w dacie

wydania uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002r., nr 26, poz. 257);

- § 20 regulaminu przez zmodyfikowanie treści art. 18 ust 1 cytowanego rozporządzenia dot. obliczania ilości wody lub ścieków przy niesprawnym wodomierzu głównym;

- § 40 regulaminu przez powtórzenie treści art. 22 pkt 2 u.z.z.w. dot. obciążania gminy kosztami pobrania wody.

Nadto zdaniem Prokuratora regulamin istotnie narusza art. 87 Konstytucji RP poprzez zawarcie w § 41 zastrzeżenia "że w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. Nr 72, poz. 747 z p. zm) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie" przyznając tym samym pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą.

Również uregulowanie zawarte w § 8 regulaminu w ocenie Skarżącego jest niejasne i nie daje możliwości jego realizacji, ponieważ w uchwale w żaden sposób nie określono, co należy rozumieć przez "zagrożenie istotnego obniżenia usług". Niejasne jest także uregulowanie w § 9 dotyczące obowiązku natychmiastowego powiadamiania Przedsiębiorstwa o wszelkich zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci. Z jego zapisów nie wynika w żaden sposób o jakiego rodzaju wpływie na działanie sieci mowa w tym uregulowaniu (vide wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10.05.2018r., sygn. akt II SA/Sz 282/18).

Z uwagi na powyższe Prokurator zmodyfikował wniosek skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest zasadna.

5. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302- powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

6. Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.s.g.") wynika, iż uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać

zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

7. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Z kolei ust. 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń

w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w uchwale rady gminy.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt prawa miejscowego, nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

8. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, podzielić należy stanowisko Prokuratora, co do tego, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, ciśnienie wody oraz jej jakość. Odesłanie w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług oraz warunków technicznych przyłączenia nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Z wymienionych parametrów w regulaminie wskazano jedynie ciśnienie wody. Z tych względów należy stwierdzić, że treść § 5 znajdującego się w rozdziale II zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie" nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Z kolei, wskazanie w § 6 regulaminu znajdującym się także w rozdziale II na obowiązki odbiorców usług związane z korzystaniem z urządzeń w sposób niepowodujący pogarszania jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, stanowi poniekąd powtórzenie treści art. 5 ust. 2 ustawy – jednakże uszczegółowione i rozszerzone. Z pewnością trudno jest § 6 uchwały zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". W przepisie tym niewątpliwie brakuje faktycznego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak minimalna ilość i jakość dostarczanej wody a także ilość odprowadzanych ścieków.

Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje mieszkańcom gminy wskazówkę jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Przy czym to rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wiążącą wytyczną, której to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 863/13 oraz z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 441/14, wszystkie przytaczane wyroki są dostępne w Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, jak słusznie zauważył Skarżący, uregulowanie zawarte w § 8 tego rozdziału jest niejasne i nie daje możliwości jego realizacji. W przepisie tym wskazano, że jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, będącego w posiadaniu odbiorcy, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo lub strat dla przedsiębiorstwa, odbiorca jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia. W uchwale w żaden sposób nie określono jednak co należy rozumieć przez "zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług".

9. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-

kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy):

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Podkreślenia wymaga, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" użytym w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę.

Tym samym uznać należało, że zawarte w rozdziale III regulaminu zatytułowanym "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług postanowienia ogólne" zapisy normujące kwestię treści umowy, w tym czas jej trwania, sposób zmiany, rozwiązywania czy wygaśnięcia, wykraczają poza ustawowe upoważnienie.

Określenie tych elementów przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale stanowi o ingerencji w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodno - kanalizacyjnym, do czego Organ stanowiący zaskarżony akt nie był uprawniony.

10. W rozdziale IV, który został zatytułowany "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat":

- § 18 jest powtórzeniem art. 26 ust. 1 ustawy,

- § 19 ust. 5 jest powtórzeniem obowiązującego w dacie podejmowania uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r. nr 26, poz. 257),

- § 19 ust. 4 uchwały przewiduje możliwość naliczania odsetek ustawowych za opóźnienie w płatności faktury, podczas gdy uprawnienie takie wynika z treści art. 481 k.c.

- § 20 regulaminu stanowi modyfikację § 18 ust. 1 cytowanego rozporządzenia.

W ocenie Sądu, powtórzenie regulacji ustawy narusza zasady prawidłowej legislacji; w powyższych przepisach regulaminu mamy jednak do czynienia nie tylko z powtórzeniem regulacji ustawy, ale także ich modyfikacją.

Należało zatem uznać, że wyżej wskazane regulacje zaskarżonego regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

11. Na akceptację zasługują argumenty Prokuratora przeciwko brzmieniu § 23 ust. 4 regulaminu, który stanowi o możliwości żądania wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia do sieci. Art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w., stanowi o warunkach przyłączenia do sieci i nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci.

W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 431/08) Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nakazanie odpłatności jako warunku przyłączenia do sieci nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych. Do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłat z tytułu wydania warunków przyłączenia do sieci. Podkreślić można tylko, że przepis art. 15 ust. 1-3 ustawy wyraźnie artykułuje jakie koszty obciążają ubiegającego się o przyłączenie, a następnie odbiorcę usług, a jakie koszty ponosi przedsiębiorca. Bezspornie z literalnego brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania i treść dokumentu określającego takie warunki.

Nieuprawnione jest także wskazanie w § 22 ust.3 pkt 1 i §13 ust. 2 regulaminu, że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej osoba ubiegająca o przyłączenie winna załączyć "dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości". Zdaniem Sądu, nałożenie takiego obowiązku jest nieuprawnione. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ustawy), to również osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy.

12. W ocenie Sądu usprawiedliwiony jest także zarzut względem § 40 regulaminu. Zawarty on jest w rozdziale X "Warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe", w którym uregulowano warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe. Analiza art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. prowadzi do wniosku, że rada gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia kto i z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Określenie takie znalazło się w § 38 ust. 2 i 3 regulaminu i jest ono w ocenie sądu wystarczające. Brak jest jednak podstaw do tego, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie przewidują bowiem takiej możliwości. Poza tym, w ocenie sądu, ukształtowanie warunków dostarczania wody ma cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowiłoby niedopuszczalne przekazanie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie. Z kolei sposób ponoszenia kosztów związanych z użyciem wody na cele przeciwpożarowe reguluje art. 22 u.z.z.w. i brak jest podstaw do tego aby ponownie kwestia była unormowana w regulaminie, w sposób, który stanowi modyfikację ustawowego zapisu.

13. Za wadliwe należy też uznać postanowienia § 41 regulaminu. W przepisie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że "w sprawach nie objętych regulaminem, obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie". Należy uznać, że powyższa regulacja uchwały narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

14. Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, w tym art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia, w tym w brzmieniu niekompletnym, bądź zmienionym, czy też przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

15. Podsumowując wobec zasadności skargi podlega ona uwzględnieniu, a skarżony akt wyeliminowaniu z obrotu prawnego po myśli art. 147 § 1 P.p.s.a.