Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1831/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1 w  zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, GDOŚ) znak: [...] z [...] lipca 2014 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia pani M. M. (dalej: strona skarżąca, skarżąca) z [...] kwietnia 2014 r., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ w W., organ I instancji) z [...] marca 2014 r., znak: [...], w którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości C., gmina C. W postanowieniu z [...] lipca 2014 r., znak: [...], GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco.

Wójt Gminy C. w piśmie z [...] lutego 2014 r., znak: [...], zwrócił się do RDOŚ w W. o uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości C. W postanowieniu z [...] marca 2013 r., znak: [...], RDOŚ w W. nie uzgodnił warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że działka nr [...] znajduje się w granicach N. Obszaru Chronionego Krajobrazu, na terenie którego obowiązuje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. w sprawie N. Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów [...],[...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...], dalej: rozporządzenie, rozporządzenie wojewody) i lokalizacja planowanej inwestycji narusza § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek prawnych umożliwiających zastosowanie odstępstw od wskazanego zakazu. Na powyższe postanowienie w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. zażalenie złożyła skarżąca. Postanowieniu organu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów:

art. 8, 9 i 10 k.p.a. - przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie w sposób sprzeczny z tymi przepisami;

art. 7, 73, 75, 77 i 80 k.p.a. - poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy, nadto nie uwzględnienie materiału dowodowego w postaci mapy dla celów projektowych z [...] grudnia 2013 r., niedokonanie właściwej jego analizy, co doprowadziło do dokonania ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym;

§ 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z pkt 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...]

lipca 2006 r. w sprawie N. Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów [...],[...] i [...], poprzez błędne przyjęcie, iż nie jest możliwe odstąpienie od zakazu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wobec wyraźnego wskazania w ust. 4 możliwości odstępstwa w przypadku lokalizowania obiektów budowlanych zgodnie z ustaleniami obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając zarzuty, skarżąca wskazała, że organ l instancji dysponując projektem decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji nie dokonał analizy istniejących na terenie działki nr [...] budynków, daty ich wybudowania, spełnienia warunków lokalizacji w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - pod kątem możliwości realizacji planowanej inwestycji.

Skarżąca podniosła, że RDOŚ w W. poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że inwestycja zostanie zlokalizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki W. Strona skarżąca przyznała, że w rzeczywistości inwestycja miałaby być realizowana w pasie 100 m od linii brzegowej rzeki, nie mniej jednak podniosła, że wszystkie budynki zlokalizowane przy ul. [...] znajdują się w pasie szerokości 100 m od rzeki, a zatem nie byłoby możliwości przebudowywania ich. Skarżąca zaznaczyła również, że działka nr [...] położona jest na terenie gminy, w której począwszy od 2004 r. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wyjaśniła, że budynki stanowiące własność M. M. "wzniesione były pod rządami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (lub też pod rządami innych przepisów)" obowiązujących w dacie ich budowy. Zdaniem skarżącej, w takim przypadku zastosowanie znajdzie odstępstwo od omawianego zakazu wynikające z § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia i stanowiące, że zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8, nie dotyczy lokalizowania obiektów budowlanych zgodnie z ustaleniami obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

GDOŚ w postanowieniu z [...] lipca 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie RDOŚ w W. z [...] marca 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że odnośnie naruszenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia), należy stwierdzić, że zakaz ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem cały teren planowanej inwestycji znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki W. W ocenie organu, bezpośrednio wynika to z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy – mapy do celów projektowych w skali 1:1000, a także z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, w którym zaznaczono, że "Inwestycja znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki W.". Według organu II instancji, ustalenia te nie są również negowane przez skarżącą.

Strona skarżąca w piśmie z [...] sierpnia 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GDOŚ z [...] lipca 2014 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

-art. 31 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja) poprzez ograniczenie skarżącej w korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności w zakresie decydowania o przeznaczeniu nieruchomości w następstwie odmowy dokonania uzgodnienia warunków zabudowy, a także poprzez naruszenie proporcji co do ochrony dobra chronionego ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody z pominięciem praw właściciela;

- art. 24 ust. 1 u.o.p. poprzez ograniczenie skarżącej w korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności w zakresie decydowania o przeznaczeniu nieruchomości w następstwie odmowy dokonania uzgodnienia warunków zabudowy prawa własności;

- § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 4 rozporządzenia nr [...] z [...] lipca 2006 r. w sprawie N. Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów [...],[...] i [...], poprzez pominięcie postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą nr [...] z [...] marca 2006 r., a w następstwie czego naruszono zasadę zrównoważonego rozwoju.

2. naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 7, 73, 75, 77 i 80 k.p.a. - przez brak należytego wyjaśnienia sprawy, brak rozważenia czy wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego negatywnie oddziaływałoby na ochronę krajobrazu oraz czy nie została naruszona zasada proporcjonalności pomiędzy prawem własności a dobrem chronionym z mocy ustawy o ochronie przyrody,

oraz wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GDOŚ w W., znak [...] z [...] lipca 2014 r., i poprzedzającego postanowienia RDOŚ w W., z [...] marca 2014 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości C., gmina C. i rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

zaś w razie nieuwzględnienia tego wniosku, wniosła o:

1. o uchylenie w całości zaskarżonej postanowienia GDOŚ w W. z [...] lipca 2014 r., i poprzedzającego postanowienia RDOŚ w W., z [...] marca 2014 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez RDOŚ w W.;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej, ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości i zastrzeżeń. Sporna pomiędzy skarżącą, a organami I i II instancji jest ocena prawna tego stanu, a zwłaszcza wykładnia zastosowana do oceny przepisów u.o.p. oraz przepisów rozporządzenia Wojewody [...].

W ocenie strony skarżącej, odmowa wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z treścią wniosku, stanowi naruszenie prawa właściciela do decydowania o przeznaczeniu nieruchomości w następstwie nie wyważenia przysługującego prawa własności wobec prawa chronionego przepisami u.o.p., jako części środowiska.

Strona skarżąca zarzuca naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z Konstytucji, poprzez uniemożliwienie realizacji zamierzenia budowlanego obejmującego przebudowę budynku gospodarczego, zmianę jego przeznaczenia. Tym samym jej zdaniem, zostały ograniczone ponad miarę prawa właściciela przy jednoczesnym niewykazaniu w jaki sposób dobro chronione ustawą o ochronie przyrody - obszar chronionego krajobrazu - w następstwie realizacji prawa właściciela zostałoby naruszone. Według skarżącej, zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2014 r. Według skarżącej, moc prawna Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego nie jest taka sama jak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz akt ten zaistniał przez datą wejścia w życie rozporządzenia Wojewody [...], które akceptowało ustalenia Studium w zakresie przeznaczenia przedmiotowego terenu. Budynek gospodarczy, który istnieje, nadal pozostanie w niezmienionych granicach posadowienia. Zamierzeniem skarżącej, jest zmiana jego funkcji z gospodarczej na mieszkalną, oraz dostosowanie pomieszczeń do tej nowej funkcji.

Strona skarżąca podniosła jednocześnie, że [...] marca 2007 r. uzyskała w Starostwie Powiatowym w P. postanowienie znak [...] uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego, rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na budynek usługowo-handlowy w zabudowie mieszkaniowo-usługowej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości C. Skarżąca nie wystąpiła o wydanie decyzji zezwalającej na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na budynek usługowo-handlowy z uwagi na zmianę planów dotyczących funkcji budynku.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GDOŚ z [...] lipca 2014 r. znak: [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie RDOŚ w W. z [...] marca 2013 r., znak: [...], w którym GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono wymogom prawa. Istota sporu pomiędzy skarżącą, a organem sprowadza się do ustalenia, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości C., gmina C. został poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem uzgodnieniowym, oraz czy na wskazanym terenie możliwa jest realizacja planowanej inwestycji z uwagi na istniejącą formę ochrony przyrody, w tym wprowadzony rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. N. Obszar Chronionego Krajobrazu położony na terenie powiatów [...],[...] i [...].

Zdaniem Sądu, realizacja przedmiotowej inwestycji będzie powodowała naruszenie § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Przedmiotowa inwestycja nie spełnia także przesłanek prawnych pozwalających na zastosowanie odstępstw od wskazanego zakazu. W niniejszej sprawie GDOŚ prawidłowo ustalił z powołaniem się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, że pojęcie "rozbudowa" rozumiane jako zmiana pewnych charakterystycznych dla obiektu budowlanego wartości, w szczególności kubatury, wysokości, szerokości, prowadzi do powstania nowej substancji budowlanej. Należy podzielić stanowisko organu II instancji, że rozbudowa jest jedną z kategorii budowy, w związku z czym w jej wyniku zawsze powstaje nowa substancja budowlana. Mając na uwadze ww. informacje oraz parametry wynikające z projektu decyzji o warunkach zabudowy, GDOŚ prawidłowo uznał, że w omawianej sprawie w wyniku nadbudowy i rozbudowy budynku powstanie nowy obiekt budowlany o zwiększonej powierzchni zabudowy i kubaturze. Z przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest m.in. rozbudowa i nadbudowa budynku, nie zaś, jak podnosi skarżąca, sama zmiana sposobu użytkowania budynku. Bezsprzecznym zatem jest, że planowana inwestycja narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Nie mają także uzasadnienia zarzuty strony skarżącej, że nienależycie wyjaśniono sprawę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji szczegółowo wykazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadne z określonych w ww. rozporządzeniu odstępstw od obowiązującego zakazu. Wyrażenie zgody na rozbudowę i nadbudowę przez skarżącą przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy ustalenia zawarte w omawianym projekcie decyzji są sprzeczne z zakazami zawartymi w powołanym wyżej rozporządzeniu Wojewody [...], stanowiłoby oczywiste naruszenie prawa przez organy administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących ingerencji w prawo własności skarżącej, należy podkreślić, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zagadnienia związane z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym prawa własności są unormowane m.in. w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawa zasadnicza wyraźnie wskazuje, że prawa i wolności jednostki nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane.

W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji w sposób prawidłowy dokonały oceny możliwości zakazu rozbudowy także w aspekcie konstytucyjnych zasad dotyczących możliwości ograniczania chronionych praw i wolności, w tym własności skarżącej. Zarówno zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak i zasada ochrony własności wynikająca z art. 64 Konstytucji, zakazują wprowadzania ograniczeń naruszających istotę wolności lub prawa, w tym wypadku własności. Przepisy Konstytucji wyraźnie jednak wskazują, że prawa i wolności jednostki nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: Trybunał, TK) wyrażono pogląd, z którego wynika, że zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa. Unormowanie art. 64 Konstytucji w pewnych warunkach rozszerza, w innych uzupełnia uregulowania przewidziane w art. 21. TK potwierdził wielokrotnie prezentowane stanowisko, że samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum. Obecna regulacja art. 64 ust. 3 Konstytucji spełnia, zdaniem Trybunału, podwójną rolę. Po pierwsze – stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności. Po drugie – zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczenia własności z pewnością stanowić mogą kryterium dla kontroli dokonanych przez prawodawcę ograniczeń. Zdaniem Trybunału, w przypadku prawa własności to właśnie art. 31 ust. 3 powinien spełniać rolę podstawową, natomiast art. 64 ust. 3 należy traktować wyłącznie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń tego prawa. W konkluzji Trybunał stwierdza, że ocena konstytucyjnej dopuszczalności ustawowego ograniczenia prawa własności (i innych praw majątkowych) musi zarówno uwzględniać wymagania przewidziane w art. 64 ust. 3, jak i opierać się na skonfrontowaniu danej regulacji z przesłankami konstruującymi ogólną zasadę wyrażoną w art. 31 ust. 3 (zob. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r. – P 2/98 oraz nawiązujący do niego wyrok TK z 25 lutego 1999 r., - K. 23/98).

Również przepis art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 121,) stanowi, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Nadto należy zwrócić uwagę, że zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądami ograniczenie prawa własności ściśle powiązane z ochroną środowiska nie narusza zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 24 września 2009 r. sygn. II OSK 1003/09, wyrok WSA w Gliwicach z 23 marca 2009 r. sygn. II SA/Gl 1252/08, dostępne CBOSA). W orzeczeniach tych wyrażono pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, że Konstytucja nie zakłada prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami, a skoro ustawodawca przyznał wojewodzie prawo ingerencji w sposób wykonywania własności w drodze rozporządzenia tworzącego obszar chronionego krajobrazu, to nie ulega wątpliwości, że organ ten jest uprawniony do wprowadzania zakazów opartych na przepisach u.o.p. W odniesieniu do rozporządzenia wojewody skoro ustawodawca w art. 24 ust. 1 u.o.p. dopuścił wprowadzenie wskazanych tam zakazów, to działanie organów administracji w tych granicach nie może być postrzegane jako naruszające prawo własności skarżącej. Źródłem stosowanych ograniczeń prawa własności mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do rozporządzenia wojewody.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przepisów art. 7, 73, 75, 77 i 80 k.p.a. Z istoty szczególnego reżimu prawnego wprowadzanego aktem normatywnym jakim jest rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. ustanawiające N. Obszar Chronionego Krajobrazu położony na terenie powiatów [...],[...] i [...] wynika, że reżim ten ma moc powszechnie obowiązującą, co oznacza, że wiąże wszystkich, którzy znajdą się w normatywnie określonej sytuacji, czyli wszystkich przebywających na chronionym terenie lub podejmujących jakiekolwiek działania odnoszące się do chronionego obiektu. Jeżeli wszystkich, to także właścicieli chronionych terenów i obiektów (zob. W. Radecki, Ograniczenia własności ze względu na potrzeby szczególnej ochrony przyrody, [w:] J. Sommer (red.), Ochrona środowiska a prawo własności, Wrocław 2000, s. 36).

Ograniczenia w realizacji procesu inwestycyjno-budowlanego w obszarze chronionego krajobrazu ze względu na wymagania ochrony przyrody mają charakter aministracyjno-porządkowy i polegają na ustanowieniu wymogów szczególnych obowiązujących inwestora oraz organy administracji. Należą one do sfery policji administracyjnej, która utożsamiana jest z zakresem reglamentacji uprawnień w korzystaniu z prawa własności nieruchomości. Organ ochrony środowiska uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy jest odpowiedzialny za przestrzeganie tych wymagań.

Stosując ograniczenia w realizacji procesu inwestycyjno-budowlanego ze względu na ochronę przyrody organ realizuje funkcję prewencyjną prawa ochrony przyrody. W procesie inwestycyjno-budowlanym rola instrumentów prewencyjnej ochrony związanych z obszarem chronionego krajobrazu obejmuje przede wszystkim ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Racjonalne korzystanie z nieruchomości położonych na obszarach chronionego krajobrazu powinno warunkować dobrą realizację wszystkich zamierzeń inwestycyjnych w zgodzie z wymaganiami ochrony przyrody oraz zasadą zrównoważonego rozwoju. Istnieje zatem konieczność pełnego przestrzegania kryteriów nadrzędności celów ochrony krajobrazu w ramach korzystania z nieruchomości w zgodzie wymaganiami u.o.p. Uwzględnianie nadrzędności ochrony przyrody oraz ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości jest podstawą uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zakazy i ograniczenia chroniące elementy przyrody w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego powiązane są poprzez zasadę zrównoważonego rozwoju z celami normatywnymi utworzenia obszaru chronionego krajobrazu. Obowiązkiem organów ochrony przyrody w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie przestrzegania zasady zrównoważonego rozwoju w procedurze uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wykonanie tego obowiązku jest powiązane z realizacją innych zadań publicznych w ochronie przyrody. Ochrona krajobrazu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaspokaja potrzeby człowieka związane z jego życiem w przestrzeni środowiska naturalnego. W ten sposób ochrona prawna krajobrazu staje się przedmiotem oczekiwań jednostki w stosunku do władz publicznych realizujących cele ustawowe ochrony przyrody. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne wchodzące w skład gospodarki przestrzennej jest niezbędne dla zaspokajania wielu dodatkowych potrzeb człowieka, takich jak ochrona zdrowia, bezpieczne i higieniczne warunki życia oraz ochrona krajobrazu. Gospodarkę przestrzenną definiuje się jako świadome kształtowanie systemów terytorialnych oraz stanowienie o rozdziale terenów, udział w dystrybucji zasobów naturalnych, decydowanie o ograniczeniach i uwarunkowaniach rozwojowych różnego typu (środowiskowych, sanitarnych, kulturowych oraz technicznych).

Planowanie przestrzenne można określić jako kompleksowe kształtowanie zagospodarowania przestrzennego obejmujące: 1) dokonywanie ocen stanu zagospodarowania przestrzennego; 2) opracowywanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; 3) ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz 4) nadzór nad planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji słusznie uznały, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto w dniu wejścia w życie rozporządzenia nr Wojewody [...], na obszarze w którym znajduje się wnioskowana inwestycja – nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika bezpośrednio, że Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. utracił swą ważność na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Sama skarżąca przyznała w zażaleniu, że działka nr 671 położona jest na terenie gminy, w której począwszy od 2004 r. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie nie została zatem także spełniona przesłanka umożliwiająca zastosowanie odstępstwa określonego w § 3 ust. 4 rozporządzenia wojewody, zgodnie z którym powyższy zakaz nie dotyczy lokalizowania obiektów budowlanych zgodnie z ustaleniami obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto w myśl art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej p.o.ś.) ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić m.in. poprzez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie ustawy o ochronie przyrody. W literaturze na tle art. 130 p.o.ś. wyodrębnia się następujące grupy ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości: a) ograniczenia w używaniu, b) ograniczenia w dysponowaniu faktycznym oraz c) ograniczenia w pobieraniu pożytków i innych przychodów z rzeczy (zob. M. Pchałek, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s. 539).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że ograniczenie prawa własności wprowadzone przepisem prawa miejscowego, wydanym na podstawie ustawy, ze względu na wymóg ochrony środowiska - ma rangę ustawową. Jak zostało wykazane w treści zaskarżonego postanowienia, realizacja przedmiotowej inwestycji będzie skutkować naruszeniem zakazu wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, dlatego też w zakresie ochrony przyrody nie uzgodniono dla niej projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Ponadto dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia pozostawała podnoszona przez skarżącą zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z kierunkami wyznaczonymi przez Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. Skoro więc kwestie ingerencji w komponenty środowiska przyrodniczego na obszarze chronionym zostały już przesądzone przez ustawodawcę i prawodawcę lokalnego, to GDOŚ nie mógł według uznania skarżącej wprowadzać dodatkowych wyłączeń od zakazów. Organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego opierał się na stanie faktycznym i prawnym sprawy obowiązującym w chwili orzekania. Przywołane przez skarżącą postępowanie prowadzone przez Starostę P. stanowiło inne postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie odrębnych przepisów i nie mogło mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przez GDOŚ.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku rozważenia czy wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego negatywnie oddziaływałoby na ochronę krajobrazu należy wyjaśnić, że krajobraz jest jednym z elementów środowiska podlegających ochronie prawnej na podstawie ustawy p.o.ś. oraz przepisów u.o.p. Zgodnie z art. 3 pkt 39 p.o.ś., środowisko oznacza ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Przepisy p.o.ś nie definiują pojęcia "krajobraz" W ogólnym znaczeniu krajobraz oznacza wygląd, czyli obraz obserwowanego otoczenia, okolicy. W ochronie przyrody krajobraz jest postrzegany jako określona jednostka przestrzenna obejmująca szczególną treść przyrodniczą, naturalną lub ukształtowaną przez człowieka. Krajobraz tworzy przyrodniczy kompleks terytorialny. Głównym czynnikiem wpływającym na wygląd krajobrazu jest rzeźba powierzchni, związana ściśle z budową geologiczną. Krajobraz można wyodrębnić jako: naturalny, historyczny, kształtowany, rolniczy, miejsko-przemysłowy, leśny, wodny, górski wyżynny lub nizinny oraz zdewastowany.

Według art. 2 ust. 1 pkt 7 u.o.p., ochrona przyrody, w rozumieniu tej ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: krajobrazu. Celem ochrony przyrody jest: ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 2 pkt 5 u.o.p.).

Obszar chronionego krajobrazu posiada zatem określone walory przyrodnicze, które podlegają ochronie na podstawie ww. przepisów. Są to najczęściej obszary o znaczeniu rekreacyjnym. Budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia lokalizowane na obszarach chronionego krajobrazu nie powinny być wznoszone z naruszeniem rodzimych cech krajobrazu oraz norm prawnych chroniących krajobraz. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1 u.o.p.). Zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p., wynikają z potrzeb jego ochrony. W niniejszej sprawie zostały one określone rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. ustanawiającym N. Obszar Chronionego Krajobrazu położony na terenie powiatów [...],[...] i [...].

Rozporządzenie to przewiduje omówione wyżej zakazy wprowadzane na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Organy obu instancji w sposób prawidłowy uzasadniły swoje stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego negatywnie będzie oddziaływało na ochronę krajobrazu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona postanowienie odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.