Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 455/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Agnieszka Góra –Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga G. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

G. K. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), od dnia [...] listopada 1996 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. pełnił służbę w Służbie Celnej,

w tym od dnia [...] marca 2017 r. w Służbie Celno-Skarbowej.

W związku z wprowadzoną od marca 2017 r. reformą administracji skarbowej skarżący nie otrzymał propozycji służby lub pracy w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (zwana dalej: KAS), w związku z czym jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.

W wyniku skargi złożonej przez wnioskodawcę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. (zwany dalej: DIAS, organ I instancji) w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej w G. (zwana dalej: IAS), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 199/17 orzekł: w pkt 1 – o zobowiązaniu DIS do wydania decyzji, dotyczącej stosunku służbowego wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; w pkt 2 - stwierdził, że bezczynność DIS nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Na skutek złożonej przez organ I instancji skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1333/18, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej DIAS.

Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2020 r., DIAS, działając na podstawie art. 170 ust. 3 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., zwana dalej: u.p.w.u.KAS.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2020 r. poz. 505 ze zm., zwana dalej: u.KAS), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Uzasadniając podjętą decyzję DIS wskazał, iż w związku z wdrożoną reformą administracji skarbowej, nałożony nań obowiązek zapewnienia właściwej obsady kadrowej dotyczył zarówno odpowiedniej liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy do realizacji zadań, zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy lub służby. Ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie składania bądź nieskładania funkcjonariuszom i pracownikom propozycji, a w przypadku składania propozycji - prawo do decydowania co do jej zakresu i rodzaju.

Propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej otrzymały osoby, które miały realizować zadania, przewidziane dla Służby Celno-Skarbowej, bowiem ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej wprost wskazuje katalog zadań, które mogą wykonywać wyłącznie funkcjonariusze. W procesie kształtowania polityki kadrowej zostały uwzględnione potrzeby IAS jak i przesłanki wynikające z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS tj. m. in.: posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby.

Korzystając z przysługujących kompetencji, DIAS podjął decyzję o nieprzedstawieniu wnioskodawcy w ustawowym terminie (do dnia [...] maja 2017 r.) pisemnej propozycji służby lub pracy w podległej jednostce. Jednocześnie, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazał skarżącemu miejsce wykonywania obowiązków służbowych w okresie do dnia [...] sierpnia 2017 r. w Wydziale [...] IAS z miejscem wykonywania obowiązków w G.

Wyjaśnił też, że skarżący pełnił służbę od [...] listopada 1996 r. w Dziale [...], przekształconym później w Wydział [...]. Do jego obowiązków należało m.in. prowadzenie spraw kancelaryjnych, przyjmowanie, rejestracja i gromadzenie dokumentów, kierowanie pracą Wydziału [...]. Od [...] czerwca 2003 r. wykonywał obowiązki Pełnomocnika ds. Ochrony Informacji Niejawnych [...] w Izbie Celnej w G. Od dnia [...] grudnia 2005 r. pełnił obowiązki Naczelnika Wydziału w Wydziale [...]. Od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] września 2010 r. został powołany na stanowisko Naczelnika tego wydziału. Od dnia [...] października 2010 r. ww. został powołany ponownie do wykonywania obowiązków Pełnomocnika do spraw Ochrony Informacji Niejawnych w Referacie [...] w Izbie Celnej w G., jednocześnie objął stanowisko kierownika tego referatu. Od dnia [...] marca 2017 r. wnioskodawca został odwołany z pełnienia funkcji Pełnomocnika Dyrektora Izby Celnej w G. ds. ochrony informacji niejawnych. Zauważył dalej, że dotychczas wykonywane przez wnioskodawcę zadania wynikające z zajmowanego stanowiska nie znajdowały się w katalogu zadań przewidzianych w ustawie, które mogą wykonywać funkcjonariusze Służby Celno- Skarbowej.

DIAS wskazał, iż wobec tych ustaleń, ważąc wszystkie argumenty, w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę, podjął decyzję o nieprzedstawieniu wnioskodawcy do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby. Pracodawca zobowiązany jest brać po uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, lecz inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej. Podkreślił, że dotychczas wykonywane przez skarżącego zadania wynikające z zajmowanego stanowiska tj. kierownika referatu, pełnomocnika ds. OIN skupiały się głównie na organizacji i zarządzaniu komórką organizacyjną. Nie składając mu propozycji pracy/służby, DIAS miał na względzie, że skarżący posiadał uprawnienia emerytalne, a inni kandydaci do pracy w KAS posiadali większe doświadczenie oraz wiedzę praktyczną.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zobowiązanie DlAS do usunięcia wad prawnych w.w. decyzji tj. określenia jakich ustawowych kryteriów zatrudnienia w KAS nie spełniał, usunięcie skutków tych wad poprzez przedstawienie propozycji dalszej służby lub pracy w organach KAS. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS poprzez jej wydanie pomimo braku prawnie uzasadnionych przesłanek nie przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby lub pracy;

2. art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności przemawiania dowodom w postaci opinii służbowych i akt osobowych, a przyjęto dowody nieznane skarżącemu;

3. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), bowiem DIAS nie zastosował się do wskazań wydanego w sprawie wyroku NSA z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1333/18.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją znak nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: Szef KAS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego nastąpiło zgodnie ze wskazaniami sądów administracyjnych co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ I instancji uwzględnił wywody prawne wydanych w sprawie wyroków oraz rozważył wszelkie okoliczności sprawy zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS. Analiza wyroku WSA w Gdańsku, i rozważań NSA doprowadzają do wniosku, że w sytuacji dotyczącej byłego funkcjonariusza Służby Celnej, który nie otrzymał do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji zatrudnienia bądź pełnienia służby, decyzja dotycząca stosunku służbowego może jedynie stwierdzić fakt wygaśnięcia tego stosunku.

Podał, iż rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego determinowały względy, wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie KAS, w ramach której została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa. Ustawa wprowadziła szereg rozwiązań w zakresie ustroju i organizacji jednostek KAS, w tym także w sprawach dotyczących służby i pracy.

Szef KAS za bezsporny w sprawie uznał fakt, iż do dnia [...] maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. Konsekwencją braku propozycji w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.u.KAS było wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. Uznał, że nieprzedstawienie wnioskodawcy do dnia [...] maja 2017 r. propozycji pracy/służby w KAS znajduje oparcie w przepisach ustawy. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy też propozycja pełnienia służby.

Ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kierowanych przez nich jednostek i realizowanych zadań. Stąd też DIAS nie był zobowiązany do przedłożenia wnioskodawcy propozycji pracy lub służby. Decyzja w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego ma charakter uznaniowy i jest konsekwencją zachowania organu, polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art, 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Taki tok rozumienia i wykładni przepisów wynika także z pisemnego uzasadnienia orzeczenia NSA, wydanego w sprawie skarżącego. Nie ma więc racji skarżący argumentując, iż ponieważ spełniał wymienione w Dziale VI, tj. w art. 144 ust. 1 i 2, art. 147 ust. 1, art. 151 u.KAS kryteria służby, powinien automatycznie zostać zakwalifikowany przez DIAS do dalszej służby lub ewentualnie do przedstawienia propozycji pracy. Istotna w tym zakresie jest indywidualna analiza przypadku skarżącego, skutkująca brakiem złożenia mu propozycji dalszej służby, skutkująca wygaśnięciem jego stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. pod kątem przesłanek z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS.

Organ podał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zawiera analizę ustawowych przesłanek pod kątem indywidualnego przebiegu służby wnioskodawcy, z powodu których zaniechano przedstawienia propozycji pracy/służby. DIAS dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął także pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki. Z przedstawionych na te okoliczności rozważań DIAS wynika, iż zanalizował na podstawie akt osobowych dotychczasowy, indywidualny przebieg służby skarżącego i charakter realizowanych w ramach pełnienia służby zadań. Uznał, iż okoliczności faktyczne co do przebiegu służby ww. są co do zasady bezsporne. Podzielił też stanowisko organu I instancji, iż propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej otrzymały osoby, które będą realizować zadania przewidziane dla tej Służby, bowiem ustawa o KAS wprost wskazuje katalog zadań, które mogą wykonywać wyłącznie funkcjonariusze.

Podkreślił w tym zakresie, iż dotychczas wykonywane przez wnioskodawcę na zajmowanym stanowisku zadania, nie znalazły się w katalogu zadań przewidzianych w ustawie, które mogą wykonywać funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Skarżący był Kierownikiem Referatu [...] w Izbie Celnej w G. oraz Pełnomocnikiem ds. Ochrony Informacji Niejawnych, organizował i zarządzał komórką organizacyjną. Przy podejmowaniu decyzji o nieprzestawieniu skarżącemu propozycji dalszej służby, organ I Instancji uwzględnił także jego ww. doświadczenie zawodowe.

Zdaniem organu odwoławczego DIAS, podejmując decyzję o nieprzedstawieniu skarżącemu do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, zobowiązany był brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, lecz inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej. Ocenił, że dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków, w tym przypadku przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS.

W ramach kryteriów "przebiegu służby" z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS. mieści się także miejsce świadczenia służby (w przypadku ww. były to co do zasady Wydział [...] (wcześniej Dział [...]) w latach 1996 r. do 2010 r. oraz Referat [...] IC w G. od 2010 r. do 2017 r.), jak też rodzaj wykonywanych obowiązków służbowych (w sytuacji wnioskodawcy to zadania realizowane w ww. komórkach organizacyjnych Izby Celnej w G. oraz obowiązki Pełnomocnika ds. OIN).

Ostatecznie organ odwoławczy uznał, iż DIAS uprawniony był do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS. Z tej przyczyny, w świetle przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS. skarżący nie mógł otrzymać propozycji służby w KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.u.KAS. było wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zobowiązanie DIAS do przedstawienia propozycji dalszej służby lub pracy w organach KAS w związku ze spełnianiem przez skarżącego wszystkich ustawowych kryteriów zatrudnienia w KAS.

Skarżący zarzucił, że uzasadnienia wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji nie zawierają żadnego dowodu na przeprowadzenie przez DIAS procesu oceny skarżącego (funkcjonariusza) w oparciu o istniejące w tym czasie jak i obowiązujące obecnie przepisy o ocenach okresowych i opiniach służbowych funkcjonariuszy. Dokonano jedynie subiektywnej oceny braku przydatności do dalszej służby w KAS, wyprowadzonej z ogólnych zasad kierowania urzędem administracji publicznej. W wydanych decyzjach przywoływane są jedynie ogólne argumenty organu, wynikające z trudnych do określenia przesłanek mierzalnych, nie dające się powiązać z łatwym do określenia systemem oceniania i opiniowania funkcjonariuszy Służby Celnej, które to przepisy były i są jedynymi mierzalnymi kryteriami oceny funkcjonariuszy. Podał, iż proces który stał u podstaw podjęcia przez DlAS określonej decyzji zwalniającej nie był jawny dla strony, której dotyczył i organ nie posiada żadnej materialnej dokumentacji, z którą skarżący byłby zapoznany.

W decyzji przytoczono argumenty nie znajdujące potwierdzenia w faktach, takie jak: 1) brak możliwości dalszego zatrudnienia z uwagi na rzekomo nieprzydatne kwalifikacje skarżącego, podczas gdy już po jego zwolnieniu, rekrutował na stanowiska zadaniowe, które obejmowała specjalizacja skarżącego (np. nabór na stanowisko ds. ochrony danych osobowych); 2) całkowite pominięcie w stosunku do skarżącego przez DIAS możliwości przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, co zastosował w przypadku innych funkcjonariuszy; 3) wielokrotne i istotne jak wskazuje analiza zmian Regulaminu organizacyjnego lAS, zmiany struktury organizacyjnej urzędu świadczące o chaotycznej reorganizacji struktur, a co za tym idzie nieprzygotowaniu rzetelnej oceny potrzeb kadrowych; 4) użycie w uzasadnieniu decyzji argumentu zbyt małego doświadczenia i wiedzy praktycznej skarżącego dla przedstawienia mu propozycji dalszego zatrudnienia przy braku przedstawienia dowodu dotyczącego źródeł, trybu i sposobu dokonania takiej oceny, w szczególności w porównaniu z osobami, które na tożsamych stanowiskach propozycje otrzymały; 5) kuriozalnym "zarzucie", iż wieloletnie kierowanie przez skarżącego komórką prawno-organizacyjną (sprowadzone do poziomu przyjmowania i rejestrowania dokumentów co jest zadaniem kancelarii) i staż blisko 21 lat służby to dla DlAS negatywna przesłanka oceny (poziom zgodności posiadanych kompetencji skarżącego z wymaganym poziomem dla stanowiska wynosił 97 % - ostatni kwestionariusz oceny okresowej skarżącego z 2016 r.); 6) całkowicie niejawny dla wnioskodawcy proces kwalifikowania bądź odrzucania kandydatów do dalszej służby, bowiem poza komunikatem o nieprzedstawieniu propozycji dalszej służby/zatrudnienia żadne dane z przedmiotowego procesu nie były dla strony dostępne, a o wynikach całego procesu skarżący dowiedział się dopiero w związku z upływem terminu na przedstawianie propozycji i brakiem takowej.

Skarżący podał dalej, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, iż w obiegu prawnym może funkcjonować decyzja, w której faktyczne uzasadnienie nie potwierdza dokumentacyjnej warstwy przywołanej podstawy prawnej tj. decyzji zwalniającej skarżącego. Zawiera ona co prawda formalną podstawę prawną, jednakże jest decyzją, która nie daje możliwości obiektywnej oceny materiału, dotyczącego zastosowania tej podstawy. Zdaniem wnioskodawcy istotą uzasadnienia decyzji administracyjnej o charakterze rozstrzygającym o zwolnieniu powinno być uzasadnienie przedstawiające przede wszystkim jakich ustawowych przesłanek nie spełnia, nie zaś przywołane przez DIAS ogólne okoliczności, którymi się kierował. Podniósł, iż w wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA wskazał, że decyzja tego typu powinna umożliwić poznanie kryteriów jej podjęcia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1333/18, oddalił skargę kasacyjną DIAS złożoną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Gd 199/17 zobowiązującego organ I instancji do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego wnioskodawcy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez ww. organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Analizując zaskarżone w niniejszym postępowaniu decyzje Sąd stwierdza, iż orzekające w postępowaniu organy prawidłowo wykonały wytyczne określone w ww. wyrokach.

Z dniem [...] marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa (KAS), która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Pod względem organizacyjnym art. 160 ust. 2 i ust. 4 u.p.w.u.KAS określiła, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej.

W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej, w art. 165 ust. 3 i 4 u.p.w.u.KAS określiła zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Według tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych).

Zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.u.KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają: z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.KAS).

Wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania u.p.wwKAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że u.p.w.u.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby.

W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że do dnia [...] maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji w myśl ww. art. 170 ust. 1 u.p.w.u.KAS jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS realizując wydane w sprawie wyroki WSA w Gdańsku i NSA decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego.

W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyjaśniono, iż DIAS był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS.

DIAS przekonująco uzasadnił, że dokonując oceny, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę zarówno potrzeby organizacyjno-kadrowe, jak i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, jego kwalifikacje zawodowe i miejsce zamieszkania. Po pierwsze Sąd zauważa, że Skarżący w dacie dokonywania weryfikacji przez DIAS, miał ustalone prawo do emerytury.

Pracował w administracji celnej od dnia [...] listopada 1995 r. i pełnił służbę: w Dziale [...] przekształconym później w Wydział [...]. Do jego obowiązków należało m.in. prowadzenie spraw kancelaryjnych, przyjmowanie, rejestracja i gromadzenie dokumentów, kierowanie pracą Wydziału [...]. W okresie od [...] czerwca 2003 r. ww. wykonywał obowiązki Pełnomocnika ds. Ochrony Informacji Niejawnych w [...] w Izbie Celnej w G. Od dnia [...] grudnia 2005 r. pełnił obowiązki Naczelnika Wydziału w Wydziale [...]. Od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] września 2010 r. został powołany na stanowisko Naczelnika tego wydziału. Od dnia [...] października 2010 r. skarżący został ponownie powołany do wykonywania obowiązków Pełnomocnika do spraw Ochrony Niejawnych w Referacie [...] w Izbie Celnej w G., jednocześnie objął stanowisko kierownika tego referatu. Od dnia [...] marca 2017 r. został odwołany z pełnienia funkcji Pełnomocnika Dyrektora Izby Celnej w G. ds. ochrony informacji niejawnych.

Dodatkowo DIAS uzasadnił faktem, że propozycję pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej otrzymały osoby, które będą realizować zadania przewidziane dla Służby Celno-Skarbowej, bowiem ustawa o KAS wprost wskazuje katalog zadań, które mogą wykonywać wyłącznie funkcjonariusze. Natomiast dotychczas wykonywane przez wnioskodawcę zadania, wynikające z zajmowanego stanowiska nie znajdowały się w katalogu zadań przewidzianych w ustawie, które mogą wykonywać funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Skarżący był Kierownikiem Referatu [...] w Izbie Celnej w Gdyni oraz Pełnomocnikiem ds. Ochrony Informacji Niejawnych, jego zadania skupiały się głównie na organizacji i zarządzaniu komórką organizacyjną.

W konsekwencji powyższych ustaleń skarżący nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w KAS zgodnie z treścią przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Skutkiem zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017r.

Zdaniem Sądu w omawianym stanie prawnym sprawy nie ulega wątpliwości, że organ I instancji był zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Taka decyzja została wydana. Kwestią zasadniczą jest ustalenie na jakich podstawach prawnych (przesłankach) organ winien oprzeć się, nie przedstawiając funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby.

Obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby zawarte są w art. 179 i 180 u.KAS. Ustawa przepisy wprowadzające KAS zawiera jednak konstrukcję prawną wygaśnięcia stosunku służbowego. W wyniku nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby i wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.

W powołanej wyżej uchwale z dnia 1 lipca 2019r. I OPS 1/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: Reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie KAS, która stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową, wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych wymagała przyjęcia rozwiązań o charakterze przejściowym, w szczególności dotyczących kwestii pracowniczych. Wspomnieć przy tym należy, że w art. 165 -174 u.p.w.u.KAS statuuje zasady zatrudnienia funkcjonariuszy w nowym, skonsolidowanym organie administracji skarbowej, który powstał w miejsce trzech dotychczas funkcjonujących organów administracji skarbowej: administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. W ramach scalania administracji skarbowej następowała konsolidacja podmiotowa na poziomie regionalnym oraz lokalnym izb i urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowych, izb i urzędów celnych w izby administracji skarbowej oraz w urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk sejmowy nr 826, s. 5). Powstał zatem nowy organ administracji skarbowej, który przejął kompetencje trzech dotychczas istniejących organów. Została zlikwidowana dotychczasowa Służba Celna, a w jej miejsce powołano w ramach KAS nową formację Służbę Celno-Skarbową. Powołując nowe organy administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celnej nie stosuje się więc już dotychczasowych przepisów art. 105 i 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ww. ustawa z dnia 27 sierpnia 2007 r. zgodnie z art. 159 pkt 3 u.p.w.u.KAS utraciła moc z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych w nowym organie jakim jest KAS statuują zatem wyłącznie przepisy u.p.w.u.KAS.

W ocenie Sądu reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie KAS, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Regulacje prawne w tym zakresie nie zostały zakwestionowane w zakresie zgodności z Konstytucją RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy więc przyjąć domniemanie ich zgodności z Konstytucją RP. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno- Skarbowej pozwalała ustawodawcy na zamieszczenie w ustawie klauzuli umożliwiającej odpowiednio dobór kadrowy nowo utworzonej jednostki. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W ocenie Sądu należy więc odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 u.KAS.

Powyższe stwierdzenie oczywiście nie zwalniało organu z obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby. Inna wykładnia wskazanych przepisów sprowadzałaby się do przyjęcia obowiązku organu przyjęcia 100% kadry do nowo utworzonej struktury, bowiem niemal w każdym przypadku organ musiałby przedstawić propozycję zatrudnienia lub służby funkcjonariuszowi.

Z treści art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określoną decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje.

W przedmiotowej sprawie organ takie przesłanki przedstawił. Wyjaśnił bowiem, że wyznacznikiem doboru kadry do nowo utworzonej formacji był określony w ustawie o KAS charakter zadań, które mogą realizować jedynie funkcjonariusze. Natomiast dotychczas wykonywane przez skarżącego zadania skupiały się głównie na organizacji i zarządzaniu komórką organizacyjną.

Kwestią zasadniczą w sprawie jest ustalenie wykładni przepisów, sprowadzającej się do odpowiedzi na pytania, czy w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego organ musi ograniczyć się do enumeratywnie wymienionych w art. 179 i 180 u.KAS okoliczności, czy też z uwagi na reformę struktury i powstanie nowej jednostki może wyjść poza te przesłanki w zakresie okoliczności, skutkujących wygaśnięciem stosunku służbowego.

Opierając się na przedstawionej wyżej wykładni Sąd w niniejszym składzie przyjął tezę, zgodnie z którą reforma systemu i utworzenie nowego organu, zgodność z Konstytucją RP regulacji zawartych w u.p.w.u.KAS i u.KAS pozwalała na zastosowanie w przedmiotowej sprawie kryterium reorganizacji służby, co wiązało się ze zmniejszeniem ilości komórek organizacyjnych zajmujących się szeroko rozumianym wsparciem zarządzania i komunikacją zewnętrzną.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, iż złożona w niniejszej sprawie skarga nie jest zasadna. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia stanowiących podstawę jej wydania przepisów prawa materialnego – art. 170 ust. 3 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania, tak w zakresie właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jego oceny, jak i sporządzenia uzasadnień wydanych w prowadzonym postępowaniu decyzji (art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). W treści uzasadnień podjętych decyzji orzekające w sprawie organy wyjaśniły przesłanki swojego działania, którymi kierowały się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Wydane w sprawie decyzje znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Na marginesie Sąd stwierdza, że brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że zaskarżone decyzje były krzywdzące dla skarżącego, mającego prawo do emerytury. Organ, dokonując wyboru osób do dalszej pracy/służby, musiał brać pod uwagę, że sytuacja życiowa osób, nie posiadających żadnych gwarantowanych świadczeń, była o wiele gorsza, skoro więc dysponowały one dokładnie tymi kwalifikacjami, których potrzebował organ do realizacji swych zadań, trafnie spośród nich organ wybrał osoby, którym przedstawił dalsze propozycje pełnienia służby. W opisanym stanie faktycznym Sąd nie dopatruje się uchybień w zakresie podjęcia tak uznaniowej decyzji, jak decyzja o wyborze osób, którym pracodawca przedstawia propozycje pełnienia służby/pracy. Pracodawca odpowiada bowiem za organizację pracy w jednostce w sposób umożliwiający osiągnięcie celów, dla realizacji których został ustanowiony.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.