Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 753/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 7a, 8, 11, 15, 28, 30 § 4, 78 § 1, 88, 81a, 107 § 3, 136, 138 § 1 pkt 1, 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, 130 ust. 1 i 2, 154 ust. 1, 156 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 48, 151, 191
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 3 § 1 i 2 pkt 1, 134 § 1 i 2, 141 § 4,145 § 1 pkt 1 lit. a i c, 151, 153, 183 § 1 i 2, 188, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 358/20 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., a także decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2019 r. [...], 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz J.W. kwotę 1154 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 września 2020 r. oddalił skargę J.W. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Dzielnicy K. decyzją z [...] lipca 1983 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Hotelu Pielęgniarek przy ul. [...] nieruchomości położnych w K. w byłej gminie Z., w tym działki nr [...] o pow. 2032 m2, obj. [...], stanowiącej własność M.M. Z kolei decyzją z [...] października 1983 r. ten sam organ orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w kwocie 784 468 zł.

Pismem z [...] października 2016 r. skarżąca będąca spadkobierczynią pierwotnej właścicielki nieruchomości wystąpiła z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za powyższą nieruchomość, wskazując, że przed wywłaszczeniem w wyniku samowoli budowlanej Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" w K. posadowił na nieruchomości 5 kondygnacyjny budynek i w związku z czym odszkodowanie winno obejmować oprócz wartości gruntu wartość tego budynku.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1 783 771,00 zł za wywłaszczoną nieruchomość oraz o wypłacie kwoty 1 677 092,56 zł na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania wykonany został operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość nieruchomości została wyceniona na kwotę 4 193 502 zł, która obejmuje kwotę 1 783 771 zł jako wartość rynkową gruntu i kwotę 2 409 731 zł jako wartość odtworzeniową 57,5% części budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości, który planowano zaadaptować na Hotel Pielęgniarek. W ocenie organu, dla spornej nieruchomości nie występuje zasada korzyści, gdyż przeznaczenie działki zgodne z celem wywłaszczenia jest tożsame z przeznaczeniem ustalonym na podstawie dokumentacji planistycznej i nie powoduje wzrostu wartości gruntu. Zdaniem organu wliczanie do wartości odszkodowania wartości naniesień na nieruchomości, których nie dokonał właściciel wywłaszczonej nieruchomości, nie jest słusznym odszkodowaniem. W ocenie organu wypłata pierwotnie przyznanego odszkodowania miała miejsce na rzecz pierwotnej właścicielki nieruchomości w terminie określonym decyzji Naczelnika Dzielnicy K.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości 1 783 771 zł za sporną nieruchomość oraz o odmowie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za naniesienia budowlane na tej nieruchomości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo odstąpił od ustalenia odszkodowania za znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek. Wyjaśnił, że naniesienie budowlane, zrealizowane na cudzym gruncie w dobrej wierze, nie stanowi części składowej nieruchomości, na której znajduje się wyłącznie fragment danej budowli. Zdaniem organu określając wysokość odszkodowania związanego z wartością wywłaszczonej nieruchomości, nie należy zatem wliczać do wartości nieruchomości wzrostu spowodowanego trwałymi nakładami, których nie dokonał właściciel wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał natomiast, że brak jest dowodów na wypłacenie w przeszłości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 784 468,00 złotych (czego ekwiwalentem jest obecnie kwota 106 678,44 zł) ani złożenia tej kwoty do depozytu sądowego.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca pismem z 28 lutego 2020 r. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając je w zakresie punktu II i domagając się uchylenia decyzji w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że znaczenie woli skarżącego wyrażanej w skardze, ogranicza się do dania impulsu działalności sądu administracyjnego. Poczynione w skardze zastrzeżenie co do zaskarżenia decyzji tylko w części nie ma zatem istotnego znaczenia. Sąd podkreślił, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z 1983 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości powstał stan równoważny stanowi, w którym nie ustalono w ogóle tego odszkodowania, co otwiera drogę do wydania orzeczenia w tej sprawie. Zaznaczył jednakże, że stroną wyłącznie uprawnioną do ubiegania się o takie odszkodowanie jest osoba wywłaszczona, a nie jej następca prawny. Sąd odmówił jednakże uchylenia zaskarżonej decyzji, uznając, że działanie takie nosiłoby cechy działania na niekorzyść skarżącej.

Zdaniem Sądu zasada słusznego odszkodowania sprzeciwia się doliczeniu do odszkodowania wartości budynku posadowionego na wywłaszczonej nieruchomości, gdyż uznanie bowiem, że odszkodowanie należy się za nakłady nieponiesione przez beneficjenta odszkodowania, prowadziłoby w efekcie do jego zawyżenia i bezpodstawnego wzbogacenia. W ocenie Sądu, nawet gdyby uznać możliwość doliczenia wartości budynku do kwoty odszkodowania, to wartość budynku wynikająca z operatu szacunkowego została określona jak dla budowli niewadliwej o ustalonym stanie prawnym, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej części decyzji pod względem jej zgodności z prawem, w tym art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), dalej: ugn, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej kpa, oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64, z późn. zm.), i 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

2) art 151 ppsa przez bezzasadne oddalenie skargi, mimo że wobec licznych naruszeń prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji winien był uchylić ww. decyzję w zaskarżonej części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji;

3) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 pusa oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z naruszeniem art. 30 § 4 kpa i art. 28 kpa w zw. z art. 141 § 4 ppsa i art. 151 ppsa przez nienależyte wykonanie kontroli zaskarżonej części decyzji i oddalenie skargi w wyniku nieprawidłowej wykładni i niezastosowania art. 30 § 4 i art. 28 kpa przez bezzasadne pominięcie, że po wyeliminowaniu decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz pierwotnej właścicielki skarżąca wstąpiła do postępowania na podstawie art. 30 § 4 kpa i posiada interes prawny w uzyskaniu odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], podczas gdy wyeliminowanie z obrotu decyzji odszkodowawczej skutkowało przywróceniem stanu sprawy w toku;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez ich błędne niezastosowanie, i zaniechanie uchylenia zaskarżonej części decyzji, podczas gdy naruszenia prawa materialnego i procesowego przy jej wydawaniu powinny były skłonić Sąd pierwszej instancji do ich zastosowania;

5) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 151 ppsa przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w wyniku błędnie wykonanej kontroli działalności organów administracji publicznej i nieprawidłowego uznania, że zaskarżona część decyzji jest w pełni prawidłowa, podczas gdy właściwie wykonana kontrola tej decyzji winna była doprowadzić Sąd pierwszej instancji do uchylenia tej decyzji w zaskarżonej części oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do obszernych zarzutów i argumentacji skargi i poprzestanie na własnych teoretycznych rozważaniach z tymi zarzutami nie związanych;

6) art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 151 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niezgodny z art. 141 § 4 ppsa polegające na przedstawieniu w nim ogólnych rozważań o charakterze teoretycznym, które nie zostały jednak powiązane z rozważeniem konkretnego ich przełożenia na konkretne okoliczności niniejszej sprawy i sytuację prawną Skarżącej, a w konsekwencji oddalenie skargi, a tym samym utrudnienie dokonania kontroli tak uzasadnionego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powinno zostać wyjaśnione, w jaki sposób powołane w nim koncepcje teoretyczne rzutować by miały na rozstrzygniecie niniejszej sprawy;

7) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 pusa oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez wadliwą kontrolę organów obu instancji orzekających w sprawie i bezzasadne oddalenie skargi, mimo że organ bezrefleksyjnie powielił zapatrywania prawne i ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i w konsekwencji, błędnie ponownie odmówił ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za naniesienia budowlane (budynek) na wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy Sąd winien był uchylić decyzję w zaskarżonej czyści w związku z naruszeniem przez organ art. 138 § 1 pkt 2 kpa;

8) art. 153 ppsa w zw. z art. 151 ppsa przez błędne niedostrzeżenie naruszenia art. 153 ppsa przez organy administracji orzekające w sprawie, mimo że organy były związane wiążącymi wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK1552/17;

9) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 pusa oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 7 kpa w z w. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa polegające na niedostrzeżeniu, że organy obu instancji zaniechały wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności pominęły kluczowe ustalenia dotyczące wartości wywłaszczonej nieruchomości zawarte w operacie szacunkowym, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego utrzymania w mocy decyzji w części odmawiającej ustalenia słusznego odszkodowania na rzecz skarżącej w pełnej wysokości;

10) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 pusa oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 8 kpa przez niedostrzeżenie, że uzasadnienia kontrolowanych decyzji sformułowane były w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności spray i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji w szczególności przez lakoniczne uzasadnienie przyczyn, dla których organ uznał, że zasada związania z gruntem nie obowiązuje na gruncie przepisów o gospodarce nieruchomościami oraz brak pogłębionego wyjaśnienia dlaczego organ nie uwzględnił wyceny naniesień budowlanych na wywłaszczonej nieruchomości i całkowity brak odniesienia się do tych zarzutów w skardze, co doprowadziło do jej bezzasadnego oddalenia;

11) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 pusa oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 136 kpa w zw. z art. 15 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa przez niedostrzeżenie, że organ oparł się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji i zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, w szczególności pominął okoliczności, że budynek stojący na wywłaszczonej nieruchomości w dacie wejścia w życie decyzji wywłaszczeniowej nie był wzniesiony przez Skarb Państwa, ale podmiot trzeci czego konsekwencją było błędne uznanie, iż odszkodowanie za ten budynek nie należy się Skarżącej, podczas gdy sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy, organy obu instancji powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi;

12) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 pusa oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 81a kpa przez niedostrzeżenie, że organy orzekające w sprawie nie zastosowały zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy wyłącznie na korzyść strony, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi;

13) art. 134 § 1 ppsa przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżenie tylko jednego punktu decyzji upoważnia sąd administracyjny do zbadania prawidłowości całej decyzji i wykroczenie poza wyraźne granice zaskarżenia, podczas gdy niezwiązanie sądu zarzutami skargi nie uprawnia sądu do wykraczania poza zakres zaskarżenia;

14) art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn oraz art. 128 ust. 1 ugn w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że spadkobiercy wywłaszczonego nie służy prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a starosta nie jest władny ustalać odszkodowania na rzecz spadkobiercy wywłaszczonego, podczas gdy przepisy ww. nie uprawniają do wyciągania tego rodzaju wniosków, gdyż art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn nie limituje wydawania przez starostę odrębnej decyzji o odszkodowaniu wyłącznie do osoby wywłaszczonej, a prokonstytucyjna wykładnia art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn wymaga uwzględnienia zasad określonych w art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, tak aby zapewnić ochronę praw spadkobierców wywłaszczonego i realizację konstytucyjnej zasady dokonywania wywłaszczenia wyłącznie za odszkodowaniem, osobą wywłaszczoną jest wyłącznie osoba aktualnego właściciela nieruchomości, podczas gdy treść art. 129 ugn nie upoważnia do takiego wniosku, a pojęcie "osoby wywłaszczonej" nie jest definiowane prawnie i brak podstaw do uznania, że spadkobierczyni i córka wywłaszczonej nie może być uznana za osobę wywłaszczoną, skoro do jej majątku (masy spadkowej) wskutek bezprawnego wywłaszczenia nie weszła nieruchomość stanowiąca wówczas działkę [...], art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn oraz art. 128 ust. 1 ugn w oderwaniu od treści art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP tj. w sposób nieuwzględniający przewidzianej konstytucją ochrony dziedziczenia i wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem, co doprowadziło do naruszenia art. 21 ust 1 i 2 Konstytucji RP, podczas gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być interpretowane zgodnie z Konstytucją RP;

15) art. 7 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez jego niezastosowanie i bezzasadne pominięcie jego treści przy wydaniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy przepis ten nie limitował wypłaty odszkodowania wyłącznie do osoby wywłaszczonej;

16) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego błędne niezastosowanie polegające na pominięciu, że stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie z 1983 r. nastąpiło ze skutkiem ex tunc, a także, że w związku z tym istniała podstawa do ponownego ustalenia odszkodowania, podczas gdy wyeliminowanie z obrotu decyzji administracyjnej ze skutkiem ex tunc powoduje stan sprawy w toku i konieczność ponownego wydania decyzji w sprawie odszkodowania;

17) art. 128 ust. 1 ugn w zw. z art. 21 ust 1 i 31 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię tj. zaakceptowanie decyzji organów obu instancji ustalających na rzecz skarżącej odszkodowania w rażąco zaniżonej wysokości i orzeczenia w punkcie II zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania za budynki stanowiące część składową wywłaszczonej w 1983 r. nieruchomości co doprowadziło organy obu instancji do ustalenia odszkodowania niespełniającego wymogu słuszności w rozumieniu art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, tj. ustalenie odszkodowania nieekwiwalentnego względem rzeczywistej wartości tynkowej wywłaszczonego prawa według stanu z daty wywłaszczenia, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia zgodnego z zasada proporcjonalności przewidziana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

18) art. 130 ust. 1 ugn przez jego rażąco błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie wysokości przysługującego skarżącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może nastąpić bez uwzględnienia wartości jej części składowej, tj. znajdującego się na nieruchomości budynku wzniesionego przez odrębny podmiot trzeci, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić organ do ustalenia odszkodowania z uwzględnieniem wartości w/w nakładów budowlanych;

19) art. 7a kpa w zw. z art. 128 ust. 1 i 130 ust. 1 ugn przez błędną wykładnię, tj. niezastosowanie przy dokonywanej wykładni prawa zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości co do znaczenia normy prawnej wyłącznie na korzyść strony, co doprowadziło sąd do zaakceptowania w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni organów zgodnie z którą ustalając znaczenie pojęcia Nieruchomości na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, za którą należne jest odszkodowanie nie stosuje się zasady związania z gruntem, podczas gdy wniosek taki nie wypływa z żadnej normy prawnej;

20) art. 130 ust. 2 ugn przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może nastąpić z całkowitym pominięciem prawidłowej wyceny dokonanej przez rzeczoznawców majątkowych, tj. przez pominięcie wyceny wartości nieruchomości zawartej w znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym, podczas gdy organy ani sąd pierwszej instancji nie posiadając wiadomości specjalnych, nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania wartości nieruchomości wywłaszczanych i w sytuacji, gdy opinia biegłego rzeczoznawcy jest poprawna pod względem formalnym, spójna oraz logiczna, organ winien jest orzec o odszkodowaniu z uwzględnieniem zawartych w niej wyliczeń;

21) art. 154 ust. 1 ugn oraz art. 156 ust. 1 ugn oraz art. 157 ust. 1 ugn przez ich błędne niezastosowanie polegające na przyjęciu, że sąd jest władny samodzielnie dokonywać oceny prawidłowości sporządzonego operatu i kwestionować przyjęte w nim metody i ustalenia co do wartości nieruchomości, podczas kwestie te należą do wyłącznej kompetencji biegłego, a stwierdzenie ewentualnych błędów w operacie może dokonać jedynie organizacji biegłych rzeczoznawców;

22) art. 48 kc, 151 kc i 191 kc w zw. z art. 4 ugn przez ich niezastosowanie i uznanie co do braku obowiązywania tych przepisów w postępowaniu administracyjnym odszkodowawczym, pomimo że definicja nieruchomości w ustawie o gospodarce nieruchomościami zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny jest tożsama z rozumieniem cywilnoprawnym pojęcia nieruchomość;

23) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię naruszającą zasadę proporcjonalności powodującą bezzasadną odmowę ustalenia odszkodowania spełniającego wymóg słusznego odszkodowania;

24) art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) przez pozbawienie skarżącej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania odszkodowania odpowiadającego rzeczywistej wartości utraconego prawa;

25) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 1 ugn przez ich niezastosowanie i w konsekwencji arbitralne przyjęcie, że za odszkodowanie słuszne z tytułu wywłaszczenia może być uznane odszkodowanie, które nie odpowiada wartości całej wywłaszczonej nieruchomości (tj. wraz z częściami składowymi), a jedynie jest wynikiem arbitralnych ocen organów administracji i sądu, co do ewentualnych rozliczeń między wywłaszczonym a podmiotami trzecimi, które to oceny należą wyłącznie do drogi cywilnej.

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że Sąd błędnie przyjął za organami obu instancji, że zakres związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do konieczności rozważenia wpływu naniesień budowlanych na wysokość ustalonego odszkodowania, co jest niezgodne z intencją tego sądu. W rezultacie zdaniem skarżącej doprowadziło to do arbitralnego i nieuzasadnionego pomniejszenia wysokości odszkodowania. Skarżąca wskazała, że w toku postępowania pominięte zostały dowody wskazujące na brak dobrej woli podmiotu, który przed wywłaszczeniem nieruchomości wzniósł na niej budynek bez prawa do dysponowania tą nieruchomością, wyłączające możliwość zastosowania wyjątku od zasady związania z gruntem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy odnotować, że koncentrują się one wokół dwóch zagadnień, tj. możliwości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz następcy prawnego osoby wywłaszczonej oraz nieuwzględnienia w ustalonym odszkodowaniu wartości budynku znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości.

Rozpoznając zarzuty dotyczące zaniżenia wartości odszkodowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać je za uzasadnione. Na szczególną uwagę zasługuje w tym zakresie zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 ppsa. Odnotować bowiem należy, że kwestia odszkodowania należnego skarżącej została poruszona w wyroku z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1552/17. Orzeczenie to nie dotyczyło wprawdzie bezpośrednio oceny prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ale wskazywało, że na skutek zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej pierwotna właścicielka została pozbawiona możliwości ustalenia istotnych okoliczności w kontekście jej żądania dotyczącego odszkodowania, w tym w szczególności zabudowy działki biurowcem przez Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" w K. Skoro NSA stwierdził w motywach wyroku, iż kategoria naniesienia w postaci budynku nie uprawniała organu do uznania, iż nieruchomość była niezabudowana, a wpływ tej zabudowy na wysokość odszkodowania nie został oceniony, to nie można twierdzić, że Sąd wprost nie potwierdził istotnej zależności pomiędzy istnieniem budynku a wysokością odszkodowania. W dalszej części uzasadnienia wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. NSA, odnosząc się do operatu szacunkowego, jako kwestię istotną podniósł, iż przyjmując w nim "9% pod uzbrojenie terenu" nie wskazano czy owo uzbrojenie wiązało się z pobudowaniem budynku. Minister natomiast (pisze dalej NSA w motywach orzeczenia) nietrafnie uznał, iż zarzut skarżącej dotyczący pominięcia kwestii zabudowy działki budynkiem "nie znajduje uzasadnienia".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest zatem stanowisko, iż nie można przypisać okoliczności zabudowy nieruchomości waloru istotności i uznawać, że nie wpływa ona na wysokość należnego odszkodowania. Trzeba zauważyć, że z akt sprawy wynika w sposób jasny, że na wybór wywłaszczanej nieruchomości na cel budowy hotelu dla pielęgniarek decydujący wpływ miał fakt zabudowania nieruchomości budynkiem umożliwiającym jego adaptację na potrzeby planowanego przedsięwzięcia. Fakt posadowienia przedmiotowego budynku na spornej nieruchomości podnosił zatem wartość nieruchomości z punktu widzenia budowy hotelu. Zasadą jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości odebranych praw. W przypadku jednak nieruchomości wartość praw do niej przysługujących jest determinowana wartością nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje ustalenie odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma bowiem za zadanie rekompensować wartość utraconego prawa, a nie szkody wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 1 ugn, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość odpowiadać powinno wartości utraconych praw. W myśl art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości ustalona w opinii rzeczoznawcy majątkowego (...).

Również w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555) określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności i innych praw do nieruchomości. Jednocześnie stosownie do art. 48 kc z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Również w myśl art.. 191 kc własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż 57,5% powierzchni budynku wzniesionego przez Kombinat Budownictwa Mieszkalnego "[...]" usytuowano na działce stanowiącej własność poprzedniczki prawnej skarżącej. Sąd Najwyższy wielokrotnie prezentował pogląd, iż w razie przekroczenia granicy nieruchomości w czasie zabudowy, budynek należy do gruntu, na którym znajduje się jego większa część (vide wyrok SN z 5 stycznia 1971 r., sygn.. akt I CR 5/71). Wprawdzie zgodnie z art. 151 kc, jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda, jednakowoż autor skargi kasacyjnej słusznie wskazuje, że w aktach postępowania znajdują się dokumenty wykluczające działanie podmiotu wznoszącego budynek biurowy na wywłaszczonej nieruchomości w dobrej wierze. Oznacza to, że wzniesiony budynek przeznaczony następnie na adaptację na hotel dla pielęgniarek stanowi część nieruchomości i powinien on zostać uwzględniony w wartości przyznanego odszkodowania.

Skoro zatem przesądzające jest, że art. 48 i 191 kc ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie, to zasadnie skarga kasacyjna, stawiając zarzut naruszenia art. 128 ust. 1, 134 ust. 1 ugn, art. 21 ust. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji zwalcza pogląd Sądu I instancji, iż w sytuacji gdy właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie poniósł na nią nakładów, to brak jest podstaw do uwzględnienia kosztów tychże nakładów.

Natomiast kwestia nakładów poczynionych na przedmiotowy budynek przez podmiot trzeci w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy ich rozliczeń pomiędzy tym podmiotem a właścicielem nieruchomości bądź jego następcą prawnym i nie odnosi się bezpośrednio do kwestii wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Również zagadnienie, czy do zabudowy działki owym budynkiem doszło w wyniku tzw. samowoli budowlanej nie ma w sprawie istotnego znaczenia, podlega ona ocenie w odrębnym trybie przez inny organ.

W konsekwencji powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że odszkodowanie ustalone przez organy administracji publicznej, z uwagi na pominięcie wartości budynku wzniesionego częściowo na wywłaszczonej nieruchomości, było zaniżone i jako takie nie może zostać uznane za ekwiwalentne i słuszne, przez co naruszone zostały standardy wyznaczone w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz Protokole Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Akceptacja takiego stanu przez Sąd pierwszej instancji wskazuje na naruszenie zarówno norm prawa materialnego dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, jak i procesowego w zakresie oceny materiału dowodowego związanego z okolicznościami mającymi wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących możliwości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz następcy prawnego osoby wywłaszczonej, należy wskazać, że kwestia ta wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżności te zostały rozwiązane już po wydaniu zaskarżonego wyroku uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, której sentencja wskazuje, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Oznacza to, że wywody Sądu pierwszej instancji wskazujące na nieprawidłowość przyznania skarżącej jako spadkobierczyni pierwotnej właścicielki odszkodowania należało uznać za nietrafne. W konsekwencji powyższego co do zasady trafne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego związanych z możliwością ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz spadkobiercy pierwotnego właściciela nieruchomości. Niemniej jednak należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji, przedstawiając wywody dotyczące tej kwestii, wskazał, że uchylenie decyzji z powodu (rzekomego) naruszenia przepisów określających osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania naruszałoby zakaz reformationis in peius wynikający z art. 134 § 2 ppsa. Oznacza to, że rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie odpowiada obowiązującym przepisom, jakkolwiek uzasadnienie dotyczące tego zagadnienia należało uznać za błędne. Na marginesie powyższego należy wskazać, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 141 § 4 ppsa w zakresie dotyczącym niemożliwości odniesienia rozważań tego sądu dotyczących niedopuszczalności ustanowienia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz innych osób niż pierwotny właściciel nieruchomości do indywidualnej sytuacji skarżącej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy i umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej. Odnotować przy tym należy, że również autor skargi kasacyjnej pomimo stawianych w tym zakresie zarzutów nie miał problemów z odniesieniem wywodów Sądu pierwszej instancji do indywidualnej sytuacji skarżącej, czemu dał wyraz w obszernych zarzutach skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniu.

Niezależnie od powyższych rozważań za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 ppsa przez wykroczenie poza zakres zaskarżenia wskazany w skardze na decyzję Wojewody [...]. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, tj. skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego. Analiza tego przepisu wskazuje, że zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczany jest granicami sprawy administracyjnej, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 488/20, a nie granicami skargi. Te ostatnie wiążące są bowiem dopiero na etapie skargi kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że związanie zarzutami skargi oraz obowiązek wskazania zakresu zaskarżenia wynikają odpowiednio z art. 183 § 1 i art. 176 § 1 pkt 1 ppsa, które odnoszą się wyłącznie do postępowania kasacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tzn. uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).