Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2997/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: par. 4 ust. 1 pkt 8, par. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 1993 nr 23 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 25/14 w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od O. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I SA/Wa 25/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę O. S.A. w W. i uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a także zasądził na rzecz skarżącej Spółki od organu zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm., dalej ustawa z 1990 r.), wydał decyzję nr [...] z dnia [...] 04.1997 r., znak [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez p.j.o. P. [...] - w W., której następcą prawnym jest T. S.A. w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we wsi K. gmina L., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki o numerze [...] i [...].

Nadleśniczy Nadleśnictwa C. wnioskiem z dnia 22 grudnia 2008 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w całości i wstrzymanie jej wykonania, podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż część przedmiotowych działek stanowiła i stanowi las, a w związku z tym nie można było dokonać ich uwłaszczenia w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w punkcie pierwszym stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. w części dotyczącej działek nr [...], powstałych w wyniku podziału działki nr [...] i działek nr [...], powstałych w wyniku podziału działki nr [...] oraz w punkcie drugim stwierdził, że ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], powstałych w wyniku podziału działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w powyższej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy T. S.A. podniosła, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie mającego interesu prawnego do kwestionowania prawidłowości decyzji Wojewody. Ponadto wskazano, że uwłaszczonemu przysługiwało prawo zarządu do działek objętych decyzją, co potwierdza zarządzenie nr [...] Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1981r. w sprawie połączenia jednostek organizacyjnych w Z. z Państwowym Przedsiębiorstwem [...]. Zarzucono, że organ błędnie zastosował przepisy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r., art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 1 ust. 1 oraz art. 14 ustawy z dnia 20 grudnia 1949r. o państwowym gospodarstwie leśnym, przyjmując, iż nie było możliwe uwłaszczenie P. na gruncie częściowo pokrytym lasem, skoro grunt ten został wyłączony z Państwowego Gospodarstwa Leśnego, a w planie zagospodarowania obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990r. nie był wyłącznie przeznaczony pod gospodarkę leśną.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy dotychczasowe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ wojewódzki prawo zarządu państwowej jednostki organizacyjnej "P." wyprowadził z zarządzenia nr [...] Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1981 r. w sprawie połączenia jednostek organizacyjnych w Z. z Państwowym Przedsiębiorstwem "P.", przy wskazaniu na § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). Zarządzenie to w § 2 wskazuje, że "P." przejmuje zadania i majątek włączonych jednostek organizacyjnych, - w tym zadania i majątek b. przedsiębiorstwa państwowego S. w W. W świetle § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. na prawo zarządu wskazują uchwały, zarządzenia lub decyzje, wydane w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeśli ustalenia tych dokumentów dotyczą jednoznacznie określonych nieruchomości. W niniejszej sprawie zarządzenie nr [...] Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1981 r. wskazuje tylko ogólnie na przejęcie majątku łączonych przedsiębiorstw. Zarządzenie, jako dokument potwierdzający prawo zarządu (użytkowania), winno zawierać jednoznacznie określone nieruchomości. Wymogu tego nie spełnia zawarte w zarządzeniu nr [...] sformułowanie "P." przejmuje zadania i majątek włączonych jednostek organizacyjnych".

Minister podkreślił, że na istnienie prawa zarządu po stronie poprzednika prawnego T. S.A. przed dniem wydania zarządzenia nr [...], tj. przed dniem [...] grudnia 1981 r. nie wskazują zgromadzone w sprawie dowody. W orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że prawo użytkowania (późniejszego zarządu) mogło powstać na podstawie decyzji administracyjnej oddającej grunt w użytkowanie (zarząd), umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Natomiast w piśmie z dnia 25 lutego 1997 r. C. w W. wskazało, że nie posiada żadnej decyzji administracyjnej ustanawiającej zarząd, natomiast użytkuje nieruchomość od wczesnych lat powojennych. Dołączone do akt dokumenty, tj. wypis z rejestru gruntów, notatka w sprawie warunków technicznych z 1949 r., protokół z kontroli stanu budowy z 1949 r., protokół w sprawie wykonanej inwestycji z 1949 r., protokół ostatecznego odbioru robót z 1951 r., decyzja o lokalizacji szczegółowej z 1966 r., decyzja o pozwoleniu na budowę z 1967 r. oraz 4 oświadczenia osób fizycznych z 1996 r., wskazujące jakie obiekty budowlane zostały wybudowane, nie ustanawiały prawa użytkowania (zarządu) do przedmiotowego gruntu. Ponadto żaden z ww. dokumentów nie został wymieniony w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Wymienione dokumenty mogą co najwyżej wskazywać na fakt władania nieruchomością, co nie jest równoznaczne z posiadaniem prawa zarządu do gruntu. T. S.A. C. w W. do wniosku z dnia 13 czerwca 1991 r. dołączyło oświadczenie Zastępcy Dyrektora i Głównego Księgowego z dnia 22 listopada 1991r., wskazujące na budynki i urządzenia położone na gruncie i zawierające stwierdzenie "Oświadczamy, że na nieruchomości w K. gm. L., będącej w zarządzie P. [...] C. w W. znajdują się następujące budynki i urządzenia". W myśl § 4 ust. 2 oświadczenie może stanowić dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu, ale jedynie wyjątkowo, w sytuacji bowiem, gdy nie zachowały się wskazane w § 4 ust. 1 rozporządzenia dokumenty, a ponadto winno wskazywać na przekazanie nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej. Powyższe oświadczenie nie spełnia tego warunku. Tylko w sposób pośredni wskazuje ono na prawo zarządu, nie przytaczając dokumentów, z których prawo to może wynikać. W świetle zaś przedstawionych powyżej okoliczności, istnienie tego prawa nie zostało nawet uprawdopodobnione. Stwierdzono również, iż skoro z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby w obrocie prawnym istniały, lub chociażby mogły istnieć dokumenty, na podstawie których uwłaszczony podmiot uzyskał w formie prawem przewidzianej prawo użytkowania (późniejszego zarządu) do gruntu, to tym samym oświadczenie Zastępcy Dyrektora i Głównego Księgowego z dnia 22 listopada 1991r. nie mogło stanowić dowodu potwierdzającego prawo zarządu.

W konsekwencji Minister przyjął, że P. w W. nie posiadała prawa zarządu do działek nr [...] i nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Brak prawa zarządu do gruntu wskazuje, że nie mogło zaistnieć uwłaszczenie w trybie art. 2 ww. ustawy z dnia z dnia 29 września 1990 r., a tym samym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., co jest objęte dyspozycją z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Dodatkowo wskazano, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w sposób wyraźny wyłączał uwłaszczenie w odniesieniu do gruntów pozostających w zasobie Państwowego Funduszu Ziemi, jak i w zarządzie państwowych gospodarstw rolnych, nie wymieniając gruntów leśnych, jednakże status gruntów leśnych uregulowany został odrębnym aktem prawnym. Z akt sprawy wynika co prawda, że już od 1949r. część przedmiotowego gruntu była wykorzystywana na cele telekomunikacyjne. Nie oznacza to jednak, iż cały teren został wyłączony z państwowego gospodarstwa leśnego (dalej p. g. l.) na podstawie art. 14 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r., tym bardziej, iż brak jest dokumentów potwierdzających przekazanie ww. nieruchomości pod zarząd innego ministra, niż właściwy w sprawach gospodarki leśnej. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają, że na dzień 5 grudnia 1990r. przedmiotowe nieruchomości były częściowo pokryte lasami. Z wypisu z rejestru gruntów wydanego w dniu [...] sierpnia 1991r. (wpis w 1986 r.) znak [...], jak również z wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia [...] stycznia 1992 r. przedstawiającej przebieg działek wg stanu z 1985 r. wynika, że działka nr [...] o łącznej pow. [...] ha , w części obejmującej [...] ha oraz działka nr [...] o łącznej pow. [...] ha w części obejmującej [...] ha, zajęte były pod lasy. Z zaświadczenia Wójta Gminy L. z dnia 30 sierpnia 2010 r. znak [...] wynika, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy L. - na okres perspektywiczny (Dz. Urz. Woj. Stołecznego Warszawskiego Nr 19, poz. 224), obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r., działka nr [...] położona była na terenach: "rolnym bez prawa zabudowy", "lasów i zadrzewień" i "ogródków działkowych", natomiast działka nr [...] na terenie "urządzeń łączności i lasu". Powyższe potwierdza również załączona do ww. zaświadczenia kopia rysunku planu z 1988 roku. Działki nr [...] i nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. częściowo stanowiły las i w planie zagospodarowania przestrzennego były w części przeznaczone na cele związane z gospodarką leśną. Tym samym działki nr [...] i [...], w powyższej częściach, wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Mając więc na uwadze stan faktyczny nieruchomości oraz obowiązujące w dniu uwłaszczenia przepisy prawa, stwierdzono, że nie było możliwe uwłaszczenie P. w W. tymi nieruchomościami. W ocenie organu naczelnego przeznaczenie części gruntu na cele niezwiązane bezpośrednio z gospodarką leśną nie przesądzało o wyłączeniu całej działki ewidencyjnej z p.g.l.

Dodatkowo wyjaśniono, że skoro z przedmiotowych działek nr [...] i nr [...] nie były wydzielone nieruchomości wyłącznie zajęte pod las, to Nadleśniczy Nadleśnictwa C. posiadał uprawnienia do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. w całości, a nie tylko w części, w której nieruchomości te stanowiły las.

Wojewoda podał także, że działka nr [...] uległa podziałom i obecnie odpowiada działkom nr [...] i nr [...]. Powyższe wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tj. decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 1997 r. znak [...], z dnia [...] marca 1998 r. znak [...], z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...], wykazu zmian gruntowych przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 1997 r. nr [...], wykazu zmian gruntowych z dnia [...] marca 1998 r., wykazu zmian gruntowych przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2000 r. nr [...], wykazu zmian danych ewidencyjnych przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2008 r. nr [...]. Działka nr [...] uległa natomiast podziałowi na działki [...] i nr [...], co potwierdza mapa z projektem podziału stanowiąca załącznik do decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] znak [...].

Na mocy umowy z dnia [...] kwietnia 2002 r. Rep. [...], zawartej w wyniku wykonania zobowiązania wynikającego z protokołu z dnia [...] kwietnia 2002 r. Rep. [...], T. S.A. w W. przeniosła prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz budynków i budowli stanowiących odrębny przedmiot własności w odniesieniu do działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] oraz działki nr [...] na T. sp. z o.o. w K. Powyższa umowa była również podstawą wpisu T. sp. z o.o. w K. jako użytkownika wieczystego ww. działek w księdze wieczystej nr [...]. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2011r. pełnomocnik T. sp. z o.o., wyjaśnił, że ww. umowa z dnia [...] kwietnia 2002 r. jest nieważna bowiem T. S.A. będąc cudzoziemcem w rozumieniu ustawy z dnia 24 marca 1920r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 1996 r. Nr 54, poz. 245 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia tej umowy), nie uzyskała prawem wymaganego zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych na jej zawarcie. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. [...] Sąd Rejonowy w P. uzgodnił treść księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, poprzez nakazanie Sądowi Rejonowemu w P. [...] Wydziałowi Ksiąg Wieczystych wykreślenia z działu II ww. księgi dotychczas wpisanego T. sp. z o.o. w K. (obecnie E. sp. z o.o. w K.), jako użytkownika wieczystego nieruchomości i właściciela budynków i budowli i wpisanie w dziale II ww. księgi jako użytkownika wieczystego nieruchomości i właściciela budynków i budowli T. S.A. w W. Z powyższego wynika, że T. S.A. - następca prawny jednostki uwłaszczonej, nadal pozostaje użytkownikiem wieczystym działki nr [...] oraz działek nr [...] i nr [...] powstałych w wyniku podziału działki nr [...], natomiast E. sp. z o.o. w K. nie legitymuje się do tych działek jakimikolwiek prawami rzeczowymi. Powyższe potwierdza również wpis w księdze wieczystej nr [...]. Z wypisu z rejestru gruntów nr kancelaryjny [...] wynika, że użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i nr [...] jest T. S.A.

W stosunku do działek nr [...] i nr [...] nie zaistniały zatem nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieruchomości te nie podlegały obrotowi cywilnoprawnemu.

Minister opisał czynności prawne zawarte w stosunku do części nieruchomości i stwierdził, że z opisanych dokumentów wynika, iż w stosunku do działek [...] i nr [...] nastąpił obrót cywilnoprawny, który uniemożliwia stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w powyższej części. Przejęcie praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym.

W skardze do sądu administracyjnego T. S. A. (obecnie O. S.A.) wniosła alternatywnie o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji lub o ich uchylenie, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania powodujące nieważność zaskarżonej decyzji tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ decyzji I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy wynika, że Nadleśniczy Nadleśnictwa C. nie posiadał legitymacji do kwestionowania w ramach postępowania nieważnościowego prawidłowości decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997r. oraz nie posiada legitymacji do bycia stroną niniejszego postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, co wobec nieuchylenia przez organ decyzji I instancji i nie umorzenia postępowania pierwszej instancji doprowadziło w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy :

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1993 r. Nr 23, poz. 97 ze zm.) polegające na przyjęciu w zaskarżonej decyzji, że decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy decyzja ta jest zgodna z prawem i nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów;

2. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez nierozpoznanie przez Organ II instancji wszystkich żądań i twierdzeń skarżącego oraz nie ustosunkowanie się do nich w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6 września 2013r., zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia, w sytuacji gdy zarzut ten jest istotny dla rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, a prawidłowa wykładnia § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia powinna prowadzić do uznania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...];

III. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokument, o którym mowa w tym przepisie musi zawierać "jednoznaczne oznaczenie nieruchomości", podczas gdy § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia wymaga tylko "oznaczenia nieruchomości nie precyzując w jaki sposób powinno to nastąpić, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że Zarządzenie nr [...] Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1981 r. w sprawie połączenia jednostek organizacyjnych zgrupowanych w Z. z Państwowym Przedsiębiorstwem "P." nie stanowi dokumentu potwierdzającego prawo zarządu poprzednika prawnego T. S.A. do gruntu zabudowanego położonego we wsi K. gmina L. oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...];

2. naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 Ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. z 1949 r., Nr 63, poz. 494 ze zm.) poprzez ich zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Organ, że w niniejszej sprawie, z uwagi na treść tych przepisów nie było możliwe uwłaszczenie poprzednika prawnego T. S.A. Nieruchomościami stanowiącymi działki nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje. W uzasadnieniu wyjaśnił, że interes prawny Skarbu Państwa – Nadleśniczego Nadleśnictwa C. w przedmiotowej sprawie należy wywieść z art.74 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 z późn. zm.). W myśl tego przepisu lasy państwowe stanowiące własność Skarbu Państwa, niebędące w zarządzie Lasów Państwowych, a pozostające pod zarządem innych ministrów i nieprzekazane z państwowego gospodarstwa leśnego w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. nr 63, poz. 494 z późn. zm.), w okresie jednego roku od wejścia w życie ustawy (tj. od 1 stycznia 1992r.) przeszły, z zastrzeżeniem ust. 2, w zarząd Lasów Państwowych. Ponadto, w dacie 5 grudnia 1990r. obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz.494 z późń. zm.), która w art. 1 stanowiła, iż państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami leśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego, jak również zakładami przemysłu leśnego, stanowią państwowe gospodarstwa leśne. Jak prawidłowo wskazał organ, przepis art. 14 ust. 1 ww. ustawy przewidywał wyłączenie poszczególnych obszarów z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazanie pod zarząd innych ministrów. Wyłączenie takie nie powodowało trwałego zerwania z państwową gospodarka leśną, bowiem przepis art. 14 ust. 2 przewidywał ponowne włączenie do gospodarstwa leśnego, jeżeli potrzeby uzasadniające wyłączenie przestaną istnieć lub też będą mogły być zaspokojone bez takiego wyłączenia. Powyższa regulacja obowiązywała w dniu 5 grudnia 1990 roku. Z akt sprawy wynika, iż już od 1949 r. część przedmiotowego gruntu była wykorzystywana na cele telekomunikacyjne. Nie oznacza to jednak, iż cały ww. teren został wyłączony z państwowego gospodarstwa leśnego na podstawie art. 14 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r., tym bardziej, iż brak jest dokumentów potwierdzających przekazanie ww. nieruchomości pod zarząd innego ministra, niż właściwy w sprawach gospodarki leśnej. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają, że na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe nieruchomości były częściowo pokryte lasami. Z wypisu z rejestru gruntów wydanego w dniu [...] sierpnia 1991r. znak [...], jak również z wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia [...] stycznia 1992 r. przedstawiającej przebieg działek wg stanu z 1985 r. wynika, że działka nr [...] o łącznej pow. [...] ha w części obejmującej [...] ha, zaś działka nr [...] o łącznej pow. [...] ha w części obejmującej [...] ha, zajęte były pod lasy. Z zaświadczenia Wójta Gminy L. z dnia 30 sierpnia 2010 r. znak [...] wynika, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy L. - na okres perspektywiczny (Dz. Urz. Woj. Stołecznego Warszawskiego Nr 19, poz. 224), obowiązującym na dzień 5 grudnia 1990 r., działka nr [...] położona była na terenach: "rolnym bez prawa zabudowy", "lasów i zadrzewień" i "ogródków działkowych", natomiast działka nr [...] na terenie "urządzeń łączności i lasu". Powyższe potwierdza również załączona do ww. zaświadczenia kopia rysunku planu z 1988 roku. Działki nr [...] i nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. częściowo stanowiły las i w planie zagospodarowania przestrzennego były w części przeznaczone na cele związane z gospodarką leśną. Tym samym działki nr [...] i [...], w powyższej częściach, wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Prawidłowo zatem przyjął organ, że przeznaczenie części gruntu na cele niezwiązane bezpośrednio z gospodarką leśną nie przesądzało o wyłączeniu całej działki ewidencyjnej z p.g.l. W kwestii interesu prawnego Skarbu Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa C. do kwestionowania prawidłowości decyzji należy znaczyć, że brak jest jakichkolwiek dokumentów, wskazujących na trwałe wyłączenie przedmiotowych gruntów z państwowego gospodarstwa leśnego. Przeciwnie, materiał dowodowy, zgromadzony wskazuje, że nie nastąpiło trwałe wyłączenie z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazanie działek nr [...] i [...] na cele związane z telekomunikacją. Powyższe stanowi o tym, że Nadleśnictwo C. posiada interes prawny w sprawie. Dodatkowo, skoro z przedmiotowych działek nr [...] i nr [...] nie były wydzielone nieruchomości wyłącznie zajęte pod las, to Nadleśniczy Nadleśnictwa C. posiadał uprawnienia do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. w całości, a nie tylko w części, w której nieruchomości te stanowiły las.

Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej interpretacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Przepis § 4 ust.1 rozporządzenia stanowi, że stwierdzenia prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w nim dokumentów. Przepis ten zawiera dziesięć punktów, a w punkcie 8 stanowi, że takimi dokumentami są: uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych, oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powołanych w tych sprawach, jeżeli ustalenia tych dokumentów dotyczą jednoznacznie określonych nieruchomości.

Sąd I instancji zarzucił, że Minister pominął § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia, wadliwie przyjmując, że w sprawie nie mogą one znaleźć zastosowania. Stanowisko to ocenił jako błędne. Zgodnie z § 4 ust 2 i 3 rozporządzenia, stwierdzenia prawa do zarządu nieruchomościami można także dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1 oraz jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do dostarczenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów stanowiących dowody przy stwierdzaniu prawa do zarządu nieruchomościami albo zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych w tym zakresie. Skoro przepis § 4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia mówi o jednoznacznie określonej nieruchomości, zatem strona postępowania administracyjnego dysponująca aktem prawnym, o którym mowa w tym przepisie, ale bez jednoznacznego określenia nieruchomości, nie może zostać pozbawiona możliwości dowodowych zawartych w § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Stawiałoby to stronę dysponującą dokumentami nie spełniającymi wymogów formalnych z § 4 ust. 1 rozporządzenia w gorszej sytuacji, niż strona, która nie ma żadnych dokumentów, o których mowa w ust.1.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1994 r., sygn. akt. SA/Gd 1226/94 podkreślił, że w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu określono dokumenty pozwalające na stwierdzenie prawa do zarządu (pkt 1-10); nie oznacza to jednak, iż wyłącznie wymienione tam dokumenty stwarzają możliwość stwierdzenia, że osoba prawna miała w zarządzie przedmiotową działkę. Organ dokonał zatem błędnej wykładni prawa przyjmując, że strona dysponująca dokumentami wymienionymi w § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie spełniającymi jednak wymogów formalnych zawartych w tym przepisie, pozbawiona jest możliwości skorzystania ze środków dowodowych wskazanych w § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia.

W ocenie Sądu I instancji naruszenie to uzasadnia uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przyjął przedstawioną wykładnię i w sposób właściwy przeprowadził postępowanie. Przede wszystkim organ będzie zobowiązany do przyjęcia, że w niniejszej sprawie stwierdzenia prawa do zarządu nieruchomości można także dokonywać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowych i komunalnych jednostkom organizacyjnym, złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a. Ponadto, organ jeśli nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust.1 lub uznaje, że dokumenty te nie spełniają wymogów określonych tym przepisem, winien wezwać skarżącego do dostarczenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów stanowiących dowody przy stwierdzeniu prawa do zarządu nieruchomościami albo zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych w tym zakresie. Po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego organ winien tak zgromadzony materiał ocenić zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dopiero wykonanie tych czynności będzie dawało możliwość wydania właściwej decyzji.

W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. Nr 270, dalej p.p.s.a.), wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a., tj. przepisu § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) polegające na błędnym przyjęciu, iż organ administracji publicznej dokonał wadliwej wykładni § 4 ust. 1 w związku z § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, poprzez pominięcie § 4 ust. 2 i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, podczas gdy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia przyjmując, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczenie Zastępcy Dyrektora i Głównego Księgowego z dnia 22 listopada 991 r. był niewystarczający do wykazania istnienia po stronie P. C. w W. prawa zarządu, a tym samym nie mógł stanowić podstawy do uznania nabycia tych praw przez poprzednika skarżącej spółki w oparciu o § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a w konsekwencji podstawy potwierdzenia uwłaszczenia w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.);

2. przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 i art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji w nadzorczym postępowaniu administracyjnym zobligowany jest do gromadzenia dodatkowego materiału. m. in. poprzez odebranie zeznań świadków lub oświadczeń stron, podczas gdy ocena legalności decyzji ostatecznej w toku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego dokonywana jest co do zasady wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kontrolowanej ostatecznej decyzji administracyjnej,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez naruszenie przez sąd obowiązku zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, tj. zaniechanie dokonania oceny zasadności stwierdzenia przez organ wadliwości potwierdzenia uwłaszczenia P. w W. w świetle dokonanych przez organ ustaleń co do okoliczności, że działki nr [...] i [...] wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego oraz poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska sądu odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia w ww. zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w postępowaniu uwłaszczeniowymi spełnienie przesłanki zarządu ustala się na podstawie dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. W myśl zaś § 4 ust. 2 rozporządzenia stwierdzenia prawa do zarządu nieruchomościami można także dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1. Jeżeli zaś właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do dostarczenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów stanowiących dowody przy stwierdzaniu prawa do zarządu nieruchomościami albo zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych w tym zakresie (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). W świetle § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, na prawo zarządu wskazują uchwały, zarządzenia lub decyzje, wydane w sprawne podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeśli ustalenia tych dokumentów dotyczą jednoznacznie określonych nieruchomości. W niniejszej sprawie zarządzenie nr [...] Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1981 r. w sprawie połączenia jednostek organizacyjnych w Z. z Państwowym Przedsiębiorstwem "P." wskazuje tylko ogólnie na przejęcie majątku łączonych przedsiębiorstw. Tym samym organ nadzoru nie uznał go za dowód wypełniający dyspozycję powołanego § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia (skoro nie wskazywał on bezpośrednio na nieruchomości, których miałyby dotyczyć przekształcenia przedsiębiorstw) i dokonał oceny innych dowodów, które łącznie z ww. zarządzeniem nr [...] Ministra Łączności zostały w postępowaniu zwykłym przedstawione na potwierdzenie istnienia po stronie uwłaszczonego p. p. P. w W. prawa zarządu. Organ nadzoru prawidłowo przyjął, że prawo zarządu jednostki uwłaszczonej mogłoby zaistnieć w oparciu o zarządzenie nr [...], jeśli do przedmiotowej nieruchomości było uprzednio ustalone prawo zarządu na rzecz poprzednika prawnego. Skoro w zgromadzonym w toku postępowania zwykłego materiale dowodowym brak było dokumentów, które mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu na rzecz poprzednika prawnego P. w W., brak jest podstaw do uznania, że zarządzenie nr [...] Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1981 r. stanowi dokument, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Oświadczenie może stanowić dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu, ale jedynie wyjątkowo, w sytuacji gdy nie zachowały się wskazane w § 4 ust. 1 rozporządzenia dokumenty, a ponadto winno wskazywać na przekazanie nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej. Oświadczenie Zastępcy Dyrektora i Głównego Księgowego z dnia 22 listopada 1991 r. nie spełnia tego warunku. Wskazuje ono bowiem tylko w sposób pośredni na prawo zarządu, nie przytaczając dokumentów, z których prawo to mogłoby wynikać. Ponadto, jak wynika z jego treści, zostało ono złożone głównie w celu wykazania, jakie budynki i urządzenia położone były na ww. gruncie. Mimo zaś poszukiwań nie udało się znaleźć dokumentów, które choćby pośrednio mogłyby wskazywać na prawne przekazanie ww. gruntu w zarząd poprzednika prawnego O. S.A., co miało istotne znaczenie dla oceny oświadczenia z uwagi na zajęcie przedmiotowej nieruchomości w przeważającej części pod lasy i brak dowodów, mogących świadczyć o wyłączeniu tych terenów leśnych z Państwowego Gospodarstwa Leśnego (np. w postaci przekazania ich w formie prawem przewidzianej do dyspozycji ówczesnego ministra właściwego w sprawach łączności). W świetle zaś przedstawionych powyżej okoliczności, istnienie tego prawa nie zostało nawet uprawdopodobnione.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono też uwagę, że decyzje Ministra zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Ugruntowany jest pogląd, że postępowanie nadzorcze prowadzone jest w zakresie ograniczonym do stwierdzenia przesłanek nieważności, organ nadzoru nie rozstrzyga istoty sprawy, zajmując się tylko i wyłącznie wadliwością decyzji kontrolowanej. Opiera się ono co do zasady na zgromadzonym w sprawie materiale, a zatem nie prowadzi się uzupełniającego postępowania dowodowego. Dyspozycja § 4 ust. 3 rozporządzenia dotyczy natomiast czynności uzupełnienia przez organ materiału dowodowego w sprawie uwłaszczeniowej, poprzez zwrócenie się do uwłaszczanego podmiotu o dostarczenie dokumentów stanowiących dowody przy stwierdzaniu prawa do zarządu nieruchomościami albo zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych w tym zakresie. Minister nie był zatem uprawniony, by podjąć dodatkowe czynności w celu poszerzenia zgromadzonego już materiału dowodowego, w oparciu o który orzekał Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1997r., tym bardziej, iż dokonał oceny znajdujących się w aktach materiałów. Organ nadzoru jest zobligowany dokonać oceny (przez pryzmat przesłanek art. 156 § 1 k.p.a.) decyzji Wojewody Warszawskiego mając na względzie materiał dowodowy, jakim ten organ dysponował w dacie jej podjęcia. Z uwag zaś na wskazanie przez C. w piśmie z dnia 25 lutego 1997 r., iż nie posiada ono decyzji potwierdzających ustanowienie na ich rzecz zarządu, a jedynie dowody załączone do tego pisma (z których nie wynikało, choćby pośrednio, prawo zarządu) oraz fakt, iż ewentualne nowe oświadczenia/zeznania nie mogłyby stanowić dla organu wiarygodnego dowodu potwierdzającego istnienie po stronie uwłaszczonego podmiotu prawa zarządu, nie można zarzucić organowi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., szczególnie w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania nadzorczego.

Zarzucono też, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem zaniechał oceny decyzji w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności uwłaszczenia P. w W. wobec ustalenia, że działki nr [...] i [...] wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Za uzasadniony należało uznać zarzut odnoszący się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 156 § 1 k.p.a. i § 4 ust. 3 rozporządzenia z 16 marca 1993 r. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie może dojść do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy zakończonej decyzją dotychczasową. Ograniczenie to, zwłaszcza w odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa, może rodzić praktyczne kłopoty, niewątpliwie bowiem, aby stwierdzić fakt naruszenia i ocenić jego stopień, należy uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji i odnoszący się do niego stan prawny. Ponieważ jednak ocenie organu nadzoru podlega decyzja dotychczasowa, to przedmiotem oceny winny być ustalenia faktyczne poczynione na etapie jej wydania. Może zatem organ nadzoru oceniać, czy postępowanie wyjaśniające ustaliło istotne w sprawie okoliczności, tak że dawały podstawę do wydania decyzji, nie może jednak tego postępowania uzupełniać i poprawiać. Postępowanie w przedmiocie nieważności nie ma wszak na celu ponownego wydania merytorycznej decyzji w sprawie, lecz ewentualne wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą (z ograniczeniami przewidzianymi w art. 156 § 2 k.p.a.). Dopiero skutkiem usunięcia z obrotu wadliwej decyzji może być ewentualne ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jeżeli obowiązujący stan prawny na to pozwala, a w razie przeszkód, umorzenie postępowania. Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa ją bowiem z obrotu prawnego, nie załatwia jednak zaistniałej w przeszłości sprawy i nie kończy wszczętego w niej postępowania. Odmiennie niż w przypadku wznowienia postępowania, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie orzeka się zarówno co do bytu prawnego decyzji, jak i co do istoty. Nie jest także przeszkodą do stwierdzenia nieważności ustalenie, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja o takiej samej treści. Z tego powodu nie było uzasadnione stawianie przez Sąd I instancji zarzutu pod adresem organu nadzoru, że naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem zaniechał przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków lub oświadczeń stron, w tym wezwania strony do przedłożenia dokumentów i innych dowodów, na okoliczność ustanowienia prawa zarządu do przedmiotowej działki na rzecz poprzednika prawnego. Zadaniem organu nadzoru nie było wszak stwierdzenie, czy prawo takie istotnie zostało ustanowione, ale czy w dacie orzekania okoliczność ta, stanowiąca warunek uwłaszczenia, została prawidłowo potwierdzona. Ograniczenie się do analizy zebranych w sprawie dokumentów było w tych okolicznościach wystarczające.

Zalecenia skierowane pod adresem organu nadzoru przez Sąd I instancji pozostają w związku ze stanowiskiem tego Sądu w sprawie stosowania § 4 ust. 1 oraz 2 i 3 rozporządzenia z 16 marca 1993 r., co łączy się z kwestiami objętymi zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stan faktyczny, jeżeli chodzi o rodzaj i treści dokumentów zebranych przez Wojewodę na etapie wydawania decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego jest bezsporny. Podlega on kwalifikacji w oparciu o przepisy prawa regulujące uwłaszczenie osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie. Nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia może mieć zastosowanie poza przypadkami, gdy na jego podstawie i za pomocą wskazanych w nim środków dowodowych, dochodzi do potwierdzenia przekazania nieruchomości w zarząd, jeżeli nie zachowały się dokumenty wymienione w ust. 1 § 4 rozporządzenia. Warunkiem stosowania takiej procedury potwierdzania jest, aby istnienie dokumentów wymienionych w ust. 1 było niewątpliwe, nie może ona natomiast służyć usuwaniu braków w tych dokumentach, a do takiego skutku prowadzi stanowisko zajęte przez Sąd I instancji. Możliwość uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami stanowiącym własność Skarbu Państwa stanowiła rozwiązanie szczególne i warunki takiego uwłaszczenia muszą być przestrzegane w sposób ścisły. Skoro prawodawca określił nie tylko rodzaje dokumentów, jakie mogą potwierdzać prawo zarządu, ale także stawiane im wymagania co do treści czy daty wydania, to tylko potwierdzanie istnienia takich właśnie dokumentów może być przedmiotem zeznań i oświadczeń, o jakich mowa w § 4 ust. 2. Tymczasem stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku pozwala na uzupełnienie braków w treści dokumentów, w szczególności w zarządzeniu o połączeniu przedsiębiorstw. Skoro zarządzenie takie nie wymieniało jednoznacznie określonych nieruchomości, jak stanowi § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, to nie jest ono dokumentem, o jakim mowa w tym przepisie, a w konsekwencji nie może podlegać wykazaniu fakt istnienia prawa zarządu do określonych nieruchomości wyłącznie na podstawie oświadczeń i zeznań. Regulacja § 4 rozporządzenia nie pozwala na przyjęcie, że zarządzenie nieodpowiadające wymaganiom ust. 1 pkt 8 stanowi jakiś zaczątek dowodu, który może być uzupełniony w trybie § 4 ust. 2 rozporządzenia. Z tych powodów za uzasadniony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Nie jest natomiast skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozważenia dopuszczalności uwłaszczenia przedsiębiorstwa nieruchomościami chodzącymi w skład gospodarstwa leśnego, ta ewentualna przesłanka nieważności nie ma bowiem znaczenia w sytuacji stwierdzenia, że do uwłaszczenia doszło w oparciu o dokumenty nie wykazujące prawa zarządu. Skuteczność zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy od wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając skargą kasacyjną z podanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł przy tym do wniosku, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co umożliwia rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Skarga wniesiona przez O. S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 1997 r. podlega oddaleniu, albowiem przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę, jeżeli wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście zarzuty odnoszące się do pozycji procesowej Nadleśniczego Leśnictwa C. i jego legitymacji pozbawione są takiego waloru, albowiem postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek, może być także wszczęte z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Nadto prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że skoro z działek nr [...] i [...] nie były wydzielone nieruchomości zajęte wyłącznie pod las, to wobec braku dowodów na wydzielenie ich leśnych części z państwowego gospodarstwa leśnego, Skarb Państwa – Nadleśnictwo C. miał interes prawny w kwestionowaniu decyzji dotychczasowej także w częściach nie dotyczących terenów leśnych.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczyło decyzji wydanej na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przesłanki nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez państwowe osoby prawne prawa użytkowania wieczystego gruntów określa w szczególności przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy. Zasadniczą przesłanką jest, aby grunty znajdowały się w zarządzie państwowej osoby prawnej innej niż Skarb Państwa. Prawo zarządu podlegało przy tym stwierdzeniu na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 16 marca 1993 r. Przepisy te wymagały ścisłego stosowania, albowiem stanowiły ingerencję w prawo własności Skarbu Państwa lub gmin (związków międzygminnych). W konsekwencji za rażące naruszenie przepisów stanowiących podstawę nabycia prawa użytkowania wieczystego należy uznać przypadki, gdy decyzja wydawana na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy, stwierdzająca nabycie tego prawa, nie była oparta na dokumentach w prawidłowy sposób wykazujących istnienie prawa zarządu. Istnienie tego prawa stanowi bowiem zasadniczy warunek nabycia prawa użytkowania wieczystego. Prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że w niniejszej sprawie prawo zarządu do przedmiotowych działek nie zostało potwierdzone w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia. W szczególności zarządzenie nr [...] Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1981 r. w sprawie połączenia określonych w nim jednostek organizacyjnych nie może zostać uznane za dokument wymieniony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, albowiem nie dotyczy jednoznacznie określonych nieruchomości. Prawidłowe jest także stanowisko organu nadzoru, że żaden ze zgromadzonych w aktach dokumentów nie należy do katalogu wymienionego w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Także oświadczenie z 22 listopada 1991 r. nie wskazuje na żaden niezachowany dokument poświadczający prawo zarządu. W konsekwencji na podstawie zebranych przez Wojewodę dokumentów nie mogło dojść do poświadczenia nabycia przez P. w W. w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek. Wydanie decyzji o odmiennej, pozytywnej treści stanowi rażące naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy w związku z przepisami § 4 ust. 1 rozporządzenia. Z tego względu prawidłowo organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...] oraz działek nr [...] i [...], zaś w pkt 2 stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa w stosunku do działek poddanych obrotowi cywilnoprawnemu, a to ze względu na negatywną przesłankę z art. 156 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości odpowiadającej kwocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzeniu pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).