Wyrok NSA oz. w Białymstoku, sygn. akt SA/Bk 55/03
NSA oz. w Białymstoku
Data orzeczenia: 2003-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
Teza: Każdy z członków rady powiatu jest uprawniony do udziału w głosowaniu w sprawie wyboru starosty. Dotyczy to również radnego, który kandyduje na to stanowisko. Prawo do kandydowania przez radnego w wyborach jest bowiem prawem politycznym obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego. Głosowanie w sprawie obsady personalnej w zarządzie powiatu czy komisji rady powiatu nie dotyczy interesu osób kandydujących.

TEZY

Każdy z członków rady powiatu jest uprawniony do udziału w głosowaniu w sprawie wyboru starosty. Dotyczy to również radnego, który kandyduje na to stanowisko. Prawo do kandydowania przez radnego w wyborach jest bowiem prawem politycznym obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego. Głosowanie w sprawie obsady personalnej w zarządzie powiatu czy komisji rady powiatu nie dotyczy interesu osób kandydujących.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2003 r. sprawy ze skargi Andrzeja D. oraz Klubu Radnych "POROZUMIENIE" w K. składzie: Robert N., Stanisław S., Mariusz Sz., Mieczysław Z., Danuta K., Krzysztof F. oraz Wiesław Z. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia 20 listopada 2002 r. (...) w przedmiocie wyboru starosty - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu K. dokonała wyboru Starosty K. Uchwałą powyższą zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego: Andrzej D. oraz Klub Radnych "Porozumienie", działając na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały, jako sprzecznej z prawem.

W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, co następuje:

W wyborach na stanowisko starosty kandydowało dwóch radnych: skarżący Andrzej D. i Stanisław W. Skarżący, będąc radnymi uważają, że podjęta uchwała jest sprzeczna z prawem i podjęto ją z naruszeniem art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżący uważają, że radny Stanisław W. kandydujący na urząd Starosty nie mógł brać udziału w głosowaniu, gdyż głosowanie dotyczyło jego interesu prawnego. Nadto skarżący zauważyli, że Stanisław W. wybrany został swoim głosem, gdyż przyznała, że sam na siebie głosował i że uzyskał on minimalną - wymagana przepisami prawa ilość głosów. Zdaniem skarżących posiadają oni interes prawny w dochodzeniu uznania przedmiotowej uchwały za nieważną z uwagi na fakt, iż na stanowisko starosty kandydował Andrzej D. desygnowany przez radnych będących członkami Klubu Radnych. W przypadku wstrzymania się od głosowania przez Stanisława W. nie zostałby on starostą, a z dużą dozą prawdopodobieństwa zostałby nim Andrzej D., propagowany przez Klub Radnych "Porozumienie" i ich wyborców.

Ustawa stanowi, że przedmiotem skargi mogą być uchwały z zakresu administracji publicznej. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się bardzo szerokie znaczenie tego pojęcia. Jako uchwały z zakresu administracji publicznej traktuje się uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące /prawo miejscowe/, uchwały regulujące wykonywanie zadań przez organy samorządu, tzn. dotyczące struktur organizacyjnych, jak również składu osobowego organów samorządowych /z uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 19 marca 1997 r., II SA/Łd 428/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 20/.

Zaskarżona uchwała rozstrzyga więc kwestie z zakresu administracji publicznej, dlatego też skarga spełnia wymogi opisane w przepisie art. 87 ust. 1 ustawy i jako taka winna zostać rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu w K. wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu przepis art. 21 ust. 7 ustawy nie dotyczy głosowania w sprawie wyboru starosty. Przepis ten dotyczy wyłącznie głosowań, których przedmiotem jest stosunek prawny pomiędzy powiatem a radnym. Stanisław W., zdaniem organu, nie miał interesu prawnego, biorąc udział w głosowaniu. Trzeba bowiem mieć na względzie to, iż Stanisław W. jest radnym i głosowanie wyborcze jest m.in. istotą wykonywania mandatu radnego.

Podobny pogląd wyraził Michał Kulesza w tygodniku Wpólnota 2002 nr 7. Jego zdaniem głosowania wyborcze nie stanowią wyrazu osobistego /faktycznego lub prawnego/ interesu prawnego, lecz są elementem procedury decyzyjnej w sferze politycznej, a udział w nich jest podstawowym obowiązkiem radnego.

Należy też podkreślić, iż przed głosowaniem w sprawie wyboru starosty rada powiatu uznała, gdyż była poinformowana przez kandydata, opinię profesora M. Kuleszy. Ponadto radny Stanisław W. poinformował, że w związku z taką opinią prof. M. Kuleszy, weźmie udział w głosowaniu. Swoje stanowisko oparł też - co oświadczył Radzie - na fakcie głosowań w innych radach powiatów - także z udziałem radnych - kandydujących na starostów w województwie P.

Inne stanowisko - przed głosowaniem zaprezentował radny Andrzej D., który powołując się na swój interes prawny - wyłączył się z głosowania. W skardze podniósł on m.in., że z dużą dozą prawdopodobieństwa, byłby starostą, gdyby przyjąć, że od głosowania wyłączony byłby i on i Stanisław W.

W konkluzji - zdaniem organu - zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, nadto też nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym przy wyborze starosty, stąd wniosek o oddalenie skargi.

W dodatkowym piśmie procesowym skarżący przytoczyli wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r. /II SA/Wr 1498/02/, w którym Sąd zajął stanowisko, iż interes prawny to interes wypływający także z przepisów ustrojowych, a w konsekwencji radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25 "a" ustawy o samorządzie gminnym podlega wyłączeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą.

Mieszkaniec lub grupa mieszkańców powiatu może zaskarżyć skutecznie uchwałę organu samorządu do Sądu, jeżeli wykaże, że uchwała narusza jego /ich/ interes prawny lub uprawnienie. Źródłem uprawnień i interesów prawnych są przepisy prawa materialnego, z których wynikają uprawnienia konkretnego podmiotu prawa.

W niniejszej sprawie grupa radnych skarży do Sądu uchwałę w sprawie wyboru starosty powiatu. W tym miejscu podkreślić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowanym na tle stosowania art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, które - zdaniem składu orzekającego - znajduje zastosowanie także do art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdzono wyraźnie, że radny nie jest wyodrębnionym podmiotem, uprawnionym do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał rady, podjętych wbrew jego woli, ujawnionej podczas głosowania /postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r. II SA 1933-1934/95 - ONSA 1996 Nr 4 poz. 170/ i że "korzystanie z praw radnego" nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym /wyrok NSA z dnia 25 maja 1992 r. SA/Wr 601/92 - ONSA 1992 Nr 3-4 poz. 89/.

Pełnienie funkcji radnego nie pozbawia obywatela możliwości zaskarżenia uchwały organy "własnej" gminy lub powiatu, gdy uchwałą ta został naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Tak jednak nie jest w przypadku wniesionej skargi. Przegrana w wyborach na stanowisko starosty nie narusza interesu prawnego radnych, głosujących na innego kandydata; nie narusza także interesu prawnego kontrkandydata do tej funkcji.

Prawo do kandydowania przez radnego w wyborach do organu wykonawczego powiatu oraz prawo udziału w tych wyborach jest prawem politycznym obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego. Nie ulega wątpliwości, iż każdy z członków rady powiatu jest uprawniony do udziału w głosowaniu w sprawie wyboru starosty, dotyczy to również radnego kandydującego na to stanowisko. Głosowanie w sprawie obsady personalnej stanowisk w zarządzie powiatu, czy komisjach rady powiatu nie dotyczy interesu prawnego osób kandydujących. Sąd nie podziela poglądu zawartego w powołanym przez skarżących, odosobnionym wyroku NSA z dnia 10 września 2002 r. /II SA/Wr 1498/02 - Orzecznictwo w sprawach Samorządowych 2003 nr 1 poz. 18/, jakoby przepisy o charakterze ustrojowym były również źródłem indywidualnego interesu prawnego podmiotu prawa. Przepisy ustrojowe, czy procesowe określają sytuację prawną, czy pozycję procesową podmiotu, nie stanowią wszakże źródła określającego interes prawny w rozumieniu art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wobec braku naruszenia interesu prawnego skarżących Sąd skargę oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm./.