Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 277/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust.1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 47, art. 51 ust. 1, art. 61, art. 76
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 78 g ust. 2 w zw. z art. 39 pkt 2, art. 78 d, e ust. 2,3 i 4,  art. 78 g ust. 1, art. 78 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2009 nr 146 poz 1188
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji A we W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 października 2014 r. Fundacja A (dalej strona skarżąca, wnioskodawca) zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. (dalej ORA we W., organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci uzasadnień wszystkich dostatecznych ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego z zakresu prawa gospodarczego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem w 2014 r., które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu – w formie zanonimizowanej, jeżeli wymaga tego ochrona danych osobowych lub prywatności. Udostępnienie informacji miało nastąpić w formie kserokopii lub skanów w formacie pdf. Okręgowa Rada Adwokacka we W. pismem z dnia 6 października 2014 r. nr 3004/int/2014, skierowanym do wnioskodawcy podała, że podtrzymuje stanowisko zawarte w poprzednich pismach z dnia 1 sierpnia 2014 r., nr 3004/int/2014, z dnia 13 maja 2014 r. oraz z dnia 9 czerwca 2014 r. o tych samych numerach, zgodnie z którym oceny cząstkowe z egzaminu adwokackiego nie są informacją publiczną. Wnioskodawca złożył skargę do tut. Sądu na bezczynność ORA we W., zarzucając bezczynność w załatwieniu jego wniosku z dnia 3 października 2014 r. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że pisemne uzasadnienie oceny cząstkowej wystawionej przez egzaminatora wskazanego przez Ministra Sprawiedliwości stanowi załącznik do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego (art. 78e ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze). Zgodnie z art. 78g ust.2, dokumentację związaną z przeprowadzeniem egzaminu, po jego zakończeniu, przewodniczący komisji egzaminacyjnej przekazuje właściwej okręgowej radzie adwokackiej, która tym samym znajduje się w posiadaniu wskazanych dokumentów. Strona skarżąca podkreśliła również, że inne rady adwokackie nie mają wątpliwości i uznają publiczny charakter żądanej informacji, czyniąc zadość złożonym wnioskom. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej wymagają załatwienia ich w sposób przewidziany prawem, a więc albo poprzez dokonanie czynności materialno- technicznej udostępnienia żądanej informacji albo poprzez wydanie stosownych decyzji. W odpowiedzi na skargę ORA we W. podtrzymała stanowisko odnośnie charakteru prawnego żądanych przez stronę skarżącą informacji. Jednocześnie z ostrożności procesowej wskazała, że konieczność ochrony dóbr osobistych osób, które otrzymały oceny niedostateczne, a których ocen domaga się skarżący, uzasadnia odmowę udzielenia informacji nawet jeśli przyjąć, że jest to informacja publiczna. Podniosła także, że skargę o nieudzielenie tej samej informacji skarżący wniósł do tut. Sądu w dniu 16 czerwca 2014 r., która to skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Wr 478/14.

W piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2014 r., odnosząc się do stanowiska organu, strona skarżąca ponownie wskazała na regulacje art. 78e ust. 3 i art. 78g ust.2 ustawy Prawo o adwokaturze, podkreślając że żądane dokumenty stanowią wytwór działalności osób pełniących funkcje publiczne (powołanych przez Ministra Sprawiedliwości) w rozumieniu art. 61 ust.1 Konstytucji RP. Zdaniem strony skarżącej, podniesiony argument o konieczności ochrony danych osobowych jest podwójnie chybiony bowiem uzasadnienie oceny cząstkowej sporządzonej przez egzaminatora nie zawiera personaliów zdającego (prace są kodowane). Nadto odmowa udzielenia informacji ze względu na ochronę prywatności następuje w formie decyzji. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 2 marca 2015 r. strona skarżąca, powołując się na regulacje art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP wywiodła, że egzaminator sporządzający uzasadnienie oceny cząstkowej w ramach państwowego egzaminu adwokackiego jest osobą pełniącą funkcję publiczną i ten przejaw jego działalności nie jest jego działaniem prywatnym, ale działaniem w sprawie publicznej. Nadto uzasadnienie oceny cząstkowej ma formę dokumentu w rozumieniu art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. W dalszej części swojego wystąpienia strona przywołała stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. IV SAB/Wr 298/14 odnoszące się do kwestii rozumienia pojęcia informacji publicznej. Wskazała, że o ile pozew złożony w sprawie cywilnej nie stanowi informacji publicznej, to jest nią opinia biegłego używana przez sąd w procesie cywilnym, jak i sam wyrok jako ocena prawna i faktyczna pozwu wyrażona przez sąd jako organ. W ocenie strony skarżącej, analogiczna sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. O ile praca egzaminacyjna nie jest informacją publiczną, to – zdaniem strony skarżącej - uzasadnienie oceny sporządzone przez członka komisji egzaminacyjnej ma taki walor. Jest bowiem dokumentem wytworzonym wyłącznie przez członka komisji, którego to dokumentu komisja bezpośrednio używa. Strona skarżąca powołała też rozbieżne orzeczenia sądów administracyjnych wydane w podobnych sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest zatem przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W razie pozytywnego ustalenia w tym zakresie, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Materialnoprawną podstawą żądania zawartego we wniosku strony skarżącej z dnia 3 października 2014 r. są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej także u.d.i.p. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy spełniony został zakres przedmiotowy stosowania u.d.i.p., a więc czy żądane przez skarżącą Fundację informacje w postaci kserokopii lub skanów wszystkich dostatecznych ocen cząstkowych z egzaminu adwokackiego z zakresu prawa gospodarczego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem w 2014 r., są informacjami publicznymi. Skoro bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność organu, to ustalenie czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła strona skarżąca, stanowi informację publiczną, do której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie, jest niezbędne do stwierdzenia, czy podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 7 ust. 1 wymienia sposoby udostępniania informacji kwalifikującej się jako informacja publiczna, przewidując jednocześnie w art. 10 udostępnianie tej informacji na wniosek. Ustawodawca nie wskazuje przy tym żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek, stąd jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 oraz w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziana została forma decyzji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot nie umożliwiają udostępnienia informacji we wskazany sposób. Zatem na tle powołanych przepisów, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Zaakcentowania wymaga, że w stosunku do informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy, a więc informacji mających charakter informacji publicznej, podmiot zobowiązany do ich udostępnienia, rozpoznając wniosek złożony w tym przedmiocie, ma obowiązek podjęcia działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13, LEX 1375651).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, zagwarantowanego w powołanym na wstępie art. 61 Konstytucji RP, stanowiąc element kontroli opinii publicznej nad ich działalnością. Określa w sposób szczególny, tak jak to wyżej wskazano, zarówno procedurę i formę prawną udzielenia informacji publicznej oraz odmowy jej udzielenia, jak i organy zobowiązane w tym zakresie.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określający jej zakres podmiotowy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wśród których wymienia m.in. organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Stosownie zatem do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., Okręgowa Rada Adwokacka, jako organ samorządu zawodowego zobowiązana jest do udostępniania informacji publicznej.

Katalog natomiast podmiotów, które mogą żądać udostępnienia informacji publicznej, określa art. 2 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5. Używając pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje obywatelskie uprawnienie zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP stanowiąc, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach, przy czym pojęcie to należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego, którym niewątpliwie jest skarżąca Fundacja. Jeśli zaś chodzi o zakres przedmiotowy ustawy, pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Co prawda art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zestawienie informacji zaliczonych przez ustawodawcę do informacji podlegających udostępnieniu, jednakże wyliczenie to ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty w owym przepisie prawa zwrot "w szczególności". Nadto, jak wynika z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Zatem w sytuacji, gdy danej informacji nie da się zakwalifikować, tak jak w rozpatrywanej sprawie, do którejkolwiek z kategorii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., pozostaje dokonanie oceny, czy należy ona do informacji o sprawach publicznych. Ponieważ przepisy ustawy nie określają jednoznacznie katalogu spraw stanowiących sprawy publiczne, ani też kryteriów warunkujących zaliczenie danej sprawy do spraw publicznych, oceny tej dokonuje się indywidulanie w odniesieniu do każdej sprawy. Pomocnym pozostaje zatem odwołanie się do dorobku doktryny i orzecznictwa wypracowanego w tym zakresie z uwzględnieniem konstytucyjnych gwarancji wyrażonych w art. 47, art. 51 ust. 1 art. 61 oraz 76 Konstytucji RP. Należy bowiem podkreślić z całą stanowczością, że omawiana ustawa nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania o udzielenie każdej informacji. Precyzując pojęcie informacji publicznej pod względem przedmiotowym należy uznać, że termin "informacja", jakim posłużył się ustawodawca, oznacza, że chodzi o opis rzeczywistości; o utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedzę, świadomość o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 14 oraz powołana tam literatura).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, cbois.nsa.gov.pl). Informacją publiczną nie jest więc informacja abstrakcyjna dotycząca sfery ocen czy przypuszczeń, a także przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń. W dotychczasowym orzecznictwie (na które także powołuje się skarżąca) i przeważających poglądach doktryny dominuje tzw. model szerokiego ujęcia sprawy publicznej, który sprowadza się do przyjęcia, że każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu publicznego jest informacją publiczną. Nie można jednak stracić z pola widzenia tych form aktywności podmiotów zobowiązanych, które nie mają związku z bezpośrednią aktywnością władzy publicznej. Jak bowiem wyraźnie wynika z treści art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, w przypadku samorządów gospodarczych i zawodowych (w sprawie chodzi o informację będącą w posiadaniu ORA) a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, sprawą publiczną rozumianą jako źródło informacji publicznej będzie działalność takiego podmiotu, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z łącznego wykonywania zdań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (por. rozważania M.Bernaczyk: "Obowiązek bezwnioskowego udzielania informacji publicznej", Warszawa 2008, s 114-116). Powyższe potwierdza także dyrektywa interpretacyjna wyrażona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. (sygn. akt K 38/01; OTK-A 2002/5/59), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają "bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz ustawy zwykłe doprecyzujące te treści". Należy przy tym podkreślić, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. W. Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom. IV Warszawa 2005, art. 61, s.5).

W tym kontekście zwrócić należy także uwagę na stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30; Dz.U.2006/49/358), w którym mimo, że w istocie Trybunał opowiedział się za prymatem prawa do informacji publicznej nad ochroną prywatności osoby publicznej, to przy okazji określił ramy tego prawa wskazując, że informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Wskazał, że muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Z kwalifikacją określonych informacji lub dokumentów jako informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) wiążą się także istotne kontrowersje wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, dotyczące charakteru wytwarzanych w toku działalności administracji, bądź w przypadku podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., w zakresie wykonywania zadań publicznych (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) - określonych informacji lub dokumentów nie mieszczących się jednak w definicji w dokumentu urzędowego, np. wytwarzanych w toku działalności materiałów roboczych oraz dokumentów wewnętrznych, korespondencji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 1/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SAB/Po 9/06, dostępne na stronie internetowej: cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12 podkreślił, że w istocie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. Zauważył jednocześnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był już pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. także wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.).

Należy bowiem stwierdzić, że procesowi podejmowania decyzji rozumianym szeroko także jako wykonywanie zadania publicznego, biorąc pod uwagę cel regulacji u.d.i.p., nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie bowiem wykraczałoby to właśnie poza ową "niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa". Co prawda omawiana ustawa nie rozróżnia informacji o charakterze ostatecznym –"ostatecznych informacji publicznych" i nieostatecznym – "materiałów roboczych" , czy też informacji ogólnodostępnych i informacji wewnętrznych, należy jednak stwierdzić, że walor informacji publicznej mają dokumenty w ich ostatecznej wersji, zaakceptowane przez organ i wykorzystane następnie do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego (por. Marlena Sakowska- Baryła, Dostęp do informacji publicznej a ochrona danych osobowych, Wrocław 2014,s. 62-63). Nadto analiza przywołanej wcześniej definicji dokumentu rzędowego prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewiduje prawa do zaznajamiania się z dokumentami "roboczymi", które utrwalają procesy decyzyjne. Ustawowa przesłanka "skierowania do innego podmiotu" lub "złożenia do akt sprawy" eliminuje spod obowiązku udostępnienia dokumenty wytwarzane w toku wewnętrznej działalności organów władzy publicznej, aczkolwiek nie przekreśla prawa do informacji o działalności wewnętrznej podmiotu zobowiązanego tyle, że ten ostatni nie jest zobowiązany do udokumentowania udzielonej informacji (por. M. Bernaczyk. Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Warszawa 2009, s. 90). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd podziela stanowisko Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w zakresie, w jakim uznaje ona, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie wnioskowane przez skarżącą informacje w postaci kserokopii bądź skanów uzasadnień wszystkich dostatecznych ocen cząstkowych z egzaminu adwokackiego w zakresie prawa gospodarczego stanowią bowiem swoisty substrat działań podejmowanych przez komisję egzaminacyjną, których efektem jest uchwała o wyniku egzaminu adwokackiego. Informacja ta, tak jak podnosi strona skarżąca w skardze, w istocie stanowiąca załącznik do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego, nie ma jednak zdaniem Sądu, w świetle wyżej przedstawionych rozważań, waloru informacji publicznej. Wbrew bowiem temu, co wywodzi strona skarżąca w swoich pismach procesowych, ocena cząstkowa z egzaminu adwokackiego zawiera tylko, biorąc pod uwagę ściśle określone kryteria takie jak np. język pracy, czy jej estetyka, opis i ocenę wiedzy zdającego z określonej dziedziny prawa, dokonane przez sprawdzającego członka komisji egzaminacyjnej. W sensie użytecznym nie jest informacją co do faktu. Jest tylko składową informacji dotyczącej poziomu wiedzy zdającego. Nadto informacja ta dotyczy w istocie jego prywatnej sfery. Przedstawia bowiem w sposób subiektywny, z punktu widzenia danego egzaminatora, stan wiedzy aplikanta z danej dziedziny prawa. Nie dotyczy zatem sfery publicznej.

Wskazać należy, że postępowanie związane z egzaminem adwokackim regulują przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 635 ze zm.), dalej ustawa. Egzamin adwokacki przeprowadzają komisje egzaminacyjne powołane do przeprowadzenia tegoż egzaminu na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich. Członków komisji powołuje Minister Sprawiedliwości spośród specjalistów z dziedzin prawa objętych egzaminem. W skład komisji wchodzą 4 osoby wskazane przez Ministra Sprawiedliwości i 4 osoby wskazane przez Naczelną Radę Adwokacką spośród adwokatów. Ponadto Minister Sprawiedliwości wskazuje przewodniczącego komisji i jego zastępcę. Przewodniczący kieruje pracami komisji i reprezentuje ją na zewnątrz. (art. 78 ustawy Prawo o adwokaturze).

Analiza powyższej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że komisja powołana do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego jest - powołanym przez Ministra Sprawiedliwości – innym podmiotem wykonującym zadania publiczne w ramach samorządów zawodowych. Nadto na mocy art. 78 g ust. 2 ww. ustawy w zw. z art. 39 pkt 2 tej ustawy, okręgowa rada adwokacka jako jeden z organów izby adwokackiej została obarczona obowiązkami związanymi z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, w tym przyjęciem od przewodniczącego komisji dokumentacji związanej z jego przeprowadzeniem. Jest zatem dysponentem wnioskowanych informacji. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie znaczy to jednak, przy uwzględnieniu wyżej omówionych regulacji rangi zarówno konstytucyjnej, jak i ustawowej (u.i.d.p.) oraz wskazanych kierunków interpretacyjnych, że treść wszystkich dokumentów wytworzonych w tym procesie w postaci ocen cząstkowych wystawianych w związku z egzaminem adwokackim z określonej dziedziny prawa, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4c tej ustawy, jako treść oceny dokonywanej przez organ władzy publicznej (przeciwny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzie w wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 94/14, cbois.nsa.gov.pl). Taki pogląd stanowiłby bowiem daleko idące uproszczenie niweczące dotychczasowy dorobek orzecznictwa.

Także w znaczeniu funkcjonalnym stanowisko polegające na przyjęciu, że dokument w postaci pisemnego uzasadnienia oceny cząstkowej wydanej przez członka komisji egzaminacyjnej powołanego przez Ministra Sprawiedliwości dotyczący stanu wiedzy zdającego aplikanta jest informacją publiczną należy uznać w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie za błędny.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że egzamin adwokacki składa się z pięciu części pisemnych (art. 78 d ustawy), oceny rozwiązania każdego z zadań w poszczególnych częściach dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy (art. 78e ust.2) a każdy z nich wystawia ocenę cząstkową, sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje ją niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego (art. 78e ust.3 ustawy). Ostateczną ocenę z pracy pisemnej dotyczącej danego zadania z części egzaminu stanowi zaś średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego z egzaminatorów (art. 78 e ust. 4 ustawy). Pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu adwokackiego otrzymał ocenę pozytywną. Komisja egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego większością głosów w obecności wszystkich członków komisji egzaminacyjnej. Komisja egzaminacyjna doręcza zdającemu uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego a jej odpis przesyła Ministrowi Sprawiedliwości, Prezesowi Naczelnej Rady Adwokackiej, właściwej okręgowej radzie adwokackiej oraz dołącza do akt osobowych zdającego. Minister Sprawiedliwości publikuje w Biuletynie Informacji Publicznej imiona i nazwiska osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego oraz imiona ich rodziców (art. 78 ust.1-3 ustawy). Z przebiegu egzaminu adwokackiego sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji egzaminacyjnej uczestniczący w egzaminie adwokackim. Członkowie komisji egzaminacyjnej mogą zgłaszać uwagi do protokołu (art. 78g. ust. 1 ustawy). Z powołanych regulacji wynika, że w ramach tego egzaminu zawodowego wydawane są cząstkowe oceny opisowe, a o wyniku egzaminu adwokackiego, znajdującym swoje odzwierciedlenie w uchwale Komisji i protokole z jego przebiegu, decyduje średnia arytmetyczna ocen przyznanych przez każdego z egzaminatorów.

Zatem dokument w postaci cząstkowej oceny opisowej odnosi się do konkretnej sprawy indywidualnej i nie dotyczy sprawy publicznej. Nie jest bowiem wyrazem ostatecznego stanowiska organu w tej sprawie. W konsekwencji nie ma waloru informacji publicznej. Walor taki będzie miał w tym przypadku, tak jak to już wcześniej wskazano, dokument stanowiący efekt prac komisji w ostatecznej wersji, czyli uchwała o wyniku egzaminu i protokół z jego przebiegu. Dokumenty te zaakceptowane przez organ, tj. przez pełny skład komisji egzaminacyjnej i wykorzystane bezpośrednio do realizacji powierzonego organowi zadania, są bowiem wyrazem stanowiska tego organu. Jakkolwiek uzasadnienie ocen cząstkowych jest dokumentem wytworzonym przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnej, a nie przez osobę zdającą egzamin, to z powyższych względów nie można przyjąć, że jest to informacja publiczna.

W ocenie Sądu, uzasadnienie pisemne oceny cząstkowej z egzaminu adwokackiego nie jest także dokumentem urzędowym w rozumieniu u.i.d.p. Jest natomiast dokumentem wytworzonym w toku wewnętrznej działalności organu. Utrwala bowiem jeden ze wstępnych etapów realizacji nałożonego na organ zadania publicznego w postaci przeprowadzenia egzaminu adwokackiego. Fakt, że dokument ten nie podlega obowiązkowi udostępnienia, nie znaczy natomiast, że strona nie ma prawa do informacji o działalności wewnętrznej tego organu, prowadzonej we wskazanym wyżej zakresie, jednakże każdorazowo musi być to informacja odnosząca się do sfery faktów, tj. zakresu i rodzaju działań wewnętrznych, np. o ilości danego rodzaju ocen z danego przedmiotu.

Skoro zatem skarżąca Fundacja została pismem z dnia 6 października 2014 r. poinformowana przez organ, że jej żądanie w takim kształcie nie dotyczy informacji publicznej, to należało stwierdzić, że Okręgowa Rada Adwokacka we W. nie pozostaje w bezczynności co do wniosku strony skarżącej z dnia 3 października 2014 r. o udzielenie informacji publicznej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w pismach procesowych strony skarżącej z dnia 15 grudnia 2014 r. i z dnia 2 marca 2015 r. należy wskazać, że w istocie dokument w postaci uzasadnienia pisemnego oceny cząstkowej, wbrew stanowisku organu, nie zawiera żadnych danych osobowych. Zatem w sprawie odpadał aspekt ochrony danych osobowych. Nadto Sądowi znane są rozbieżne stanowiska sądów wyrażone w powołanych przez stronę skarżącą wyrokach. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze wskazane wyżej rozważania, przyjął w zakresie rozstrzygnięcia kierunek obrany w wyrokach z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 3/13, z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 6/13 oraz z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt SAB/Wr 250/14 (wyroki dostępne na stronie internetowej: cbois.nsa.gov.pl).

Dodać należy, że w niniejszej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, w sprawie zarejestrowanej w tut. Sądzie pod sygnaturą IV SA/Wr 478/14, zakończonej wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r. przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we W., skierowana do tej samej strony skarżącej ale dotycząca odmowy udzielenia informacji w postaci kserokopii uzasadnień wszystkich negatywnych ocen cząstkowych z zakresu prawa karnego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem adwokackim w roku 2013 i 2014. Tymczasem skarżąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniła bezczynność tego samego organu w przedmiocie udostępnienia uzasadnień wszystkich ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego z zakresu prawa gospodarczego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem w 2014 r. Nie ma zatem mowy o tożsamości przedmiotowej obu tych spraw, co wyklucza naruszenie powagi rzeczy osądzonej.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.