Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 470/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję w części, w pozostałej części oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27c ust. 1 , art. 29
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 44b, art.4 pkt 27 i 37, art.44c ust. 2, 44a
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 2, art. 20  par. 1 pkt 4,  dz. IV art. 156
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi Spółki R. w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu i zatrzymania produktów oraz nakazu zaprzestania prowadzenia działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w której utrzymuje w mocy pkt 2 i 3 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] nr [...], 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz Spółki R. w P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. nakazał Spółce A wycofanie z obrotu w sklepie "[...]" ul. Ś. [...] w B. produktów o nazwach handlowych: [...],[...],[...],[...], na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa tj. do dnia [...] czerwca 2014r. (pkt 1), orzekł o zatrzymaniu ww. produktów (pkt 2) oraz nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniu służącym wprowadzaniu ww. produktów do obrotu tj. w sklepie "[...]" ul. Ś. [...] w B. do dnia [...] marca 2013r. (pkt 3). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w stosunku do powyższych obowiązków, gdyż organ uznał to za niezbędne ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na opakowaniach wszystkich produktów widniała nazwa firmy Spółki A oraz napisy trzymać w miejscu niedostępnym dla dzieci i nie do spożycia. Ponadto na opakowaniach brak było jakiejkolwiek informacji o składzie produktów i kategorii niebezpieczeństwa, co nie gwarantuje, że produkt nie zostanie użyty w inny sposób niż wskazany na opakowaniu.

Organ I instancji wziął również po uwagę okoliczność, iż działalność gospodarcza polegająca na oferowaniu środków, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi w myśl art. 4 pkt. 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012r. poz. 124), wprowadzanych do obrotu w sklepie przy ul. Ś. [...] w B. przez Spółkę A była w tym samym miejscu prowadzona przez Spółkę B i Spółkę C, gdzie sprzedaż była prowadzona przez tą samą osobę, oferującą podobny towar do sprzedaży, z tym samym wyposażeniem i wystrojem sklepu.

W konkluzji organ stwierdził, że wprowadzanie do obrotu produktów, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi stanowi wypełnienie przesłanki określonej przez dyspozycję art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania z uwagi na naruszenie przepisów art. 10 § 1 i § 2 oraz art. 81 K.p.a., poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz art. 107 i 108 K.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji i bezpodstawne nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Spółki kontrola sanitarna została przeprowadzona z naruszeniem art. 79, art. 79b, oraz art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto zdaniem strony naruszono także art. 84 c ust. 5 ww. ustawy poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych i wydanie decyzji na podstawie ustaleń kontroli, która powinna zostać wstrzymana do czasu rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia.

Odwołująca podniosła, że decyzja narusza przepisy art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy. Ponadto w ocenie strony pomimo braku zaistnienia przesłanek ustawowych i braku domniemanego zagrożenia zastosowano art. 27 c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że nie został naruszony art. 79 b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ zgodnie z zapisami w protokole kontroli kontrolujący pouczyli kontrolowanego o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. Ponadto przedłożono do wglądu legitymacje służbowe oraz upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, na odwrocie których znajduje się pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. W ocenie organu II instancji kontrola została prawidłowo przeprowadzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. bez zastosowania zapisów art. 80 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z uwagi na uzasadnione bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie zastosował art. 108 § 1 K.p.a. i ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wskazał w uzasadnieniu decyzji, że na opakowaniach zakwestionowanych produktów brak jest jakiejkolwiek informacji o składzie produktu i kategorii niebezpieczeństwa. Brak tych danych uzasadnia podejrzenie, że mogą to być środki zastępcze.

Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organy nie zawiadamiają przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, gdy przeprowadzenie kontroli uzasadnione jest zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli umieszcza się w książce kontroli i protokole kontroli. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie zawarł stosownego zapisu w protokole kontroli, jednakże w ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. organ I instancji słusznie nie zawiadomił strony o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrola została bowiem przeprowadzona w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych, które mogą stanowić zagrożenie życia i zdrowia człowieka.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki organ I instancji nie zawiadomił strony o możliwości czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, co umożliwiają zapisy ujęte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z zapisami art. 10 § 2 i 3 K.p.a., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. utrwalił w aktach sprawy w formie adnotacji przyczyny odstąpienia od powyższej zasady. Wobec powyższego zarzut strony dotyczący niniejszej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto stosownie do art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 dotyczące możliwości odstąpienia od zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego kontrola nie była przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa, a jedynie z brakami natury formalnej nie wpływającymi w żaden sposób na ustalenie stanu faktycznego, wobec powyższego próbki produktów pobranych podczas przedmiotowej kontroli mogły stanowić dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie zastosował art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w przypadku stwierdzenia wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W przedmiotowej sprawie zakres kontroli obejmował podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych, z tego względu organ I instancji w zaskarżonej decyzji właściwie powołał się na art. 27c ww. ustawy. Stosownie do art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku wydania decyzji nakazującej wstrzymanie wprowadzania do obrotu lub wycofanie produktów z obrotu właściwy państwowy inspektor sanitarny jest uprawniony do stosowania środka z przywołanego art. ww. ustawy tj. nakazuje zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniu służącym wprowadzaniu produktów do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Wyniki badań laboratoryjnych zakwestionowanych produktów są dowodem potwierdzającym negatywny wpływ produktów wprowadzanych przez Spółkę A w sklepie "[...]" w B. na zdrowie lub życie człowieka. Zgodnie z opinią wyrażoną w protokole badań Narodowego Instytutu Leków w Warszawie zidentyfikowane substancje (analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii) wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu ww. ustawy. Z danych Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wynika, że substancje te stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Spółka A wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a przede wszystkim brak jakiegokolwiek wyjaśnienia istnienia "zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia lub życia", nierozważnie przez organ II instancji wszystkich zarzutów odwołania, a także art. 108 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej, a także poprzez nienależyte uzasadnienie nadania rygoru,

2. przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 80 ust. 1, art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami i powoływanie się na czynności dokonane w stosunku do pracownika sklepu a nie w stosunku do kontrolowanego,

- art. 77 ust. 6 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów uzyskanych z rażącym naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, które miały istotny wpływ na wynik kontroli,

- art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez ich zastosowanie mimo braku zaistnienia do tego przesłanek ustawowych i całkowitego braku domniemanego zagrożenia, które zostało usunięte poprzez zatrzymanie kwestionowanych produktów i wydanie zakazu wprowadzania ich do obrotu,

- art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wskazane w decyzji substancje stanowią środki zastępcze, mimo braku wykazania, że produkty były używane w sposób wskazany przez definicję ustawy.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] grudnia 2012 r., którą Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. nakazał skarżącej Spółce wycofać z obrotu w sklepie "[...]" produkty o wskazanych nazwach handlowych, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa tj. do dnia [...].06.2014 r. (pkt 1) jednocześnie zatrzymał te produkty (pkt 2) oraz nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniu służącym wprowadzaniu ww. produktów do obrotu w ww. sklepie do dnia [...].03.2013 r. (pkt 3). Obowiązkom tym organ, na podstawie art. 108 K.p.a., nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 124) oraz ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.).

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m. in. przez działalność zapobiegawczą (pkt 1), ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych (pkt 3), zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii (pkt 5). Wskazana dyrektywa znajduje kontynuację w poszczególnych rozwiązaniach prawnych ww. ustawy, w tym w zawartym w przepisie art. 44b zakazie wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, środek zastępczy - to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast pojęcie "wprowadzanie do obrotu" - to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych - art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Powszechnie znany jest fakt trudności w egzekwowaniu tego zakazu i mimo podejmowanych przez właściwe organy działań, notorycznie powtarzające się przypadki potwierdzające realne zagrożenie dla zdrowia i życia, zwłaszcza młodych ludzi po spożyciu tego rodzaju substancji. W ocenie Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż ochrona zdrowia i życia obywateli wymaga od ustawodawcy, jak również organów realizujących funkcje kontrolne, podjęcia niezwłocznych i skutecznych działań zapobiegawczych w przypadku powzięcia podejrzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu przedmiotowych substancji.

Dla realizacji tego celu ustawodawca w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zawarł regulację szczególną przewidując, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zwrócić należy uwagę, iż odmiennie niż w regulacji art. 27c ust. 1, dla zastosowania przewidzianych tam sankcji wystarczające jest samo podejrzenie, że konkretny produkt jest środkiem zastępczym, ustawodawca zrezygnował w takiej sytuacji od kwalifikowanej formy "podejrzenia uzasadnionego".

Podkreślić nadto przyjdzie, iż wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ww. ustawy w ocenie Sądu wskazuje jednoznacznie, iż świadomie ustawodawca, tego typu zagrożenie uregulował odmiennie i nie zawarł tu odesłania do stosowania przepisów dotyczących kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn.zm.), tak jak uczynił to wprost w art. 44a ww. ustawy, wobec kontroli i czynności określonych w art. 35, 36 i 40 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Z tego także powodu, w przypadku zaistnienia podejrzenia, że wprowadzane przez skarżącą spółkę do obrotu produkty stanowią przedmiotowe środki zastępcze, nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kwestionujące możliwość zastosowania w sprawie instrumentów, o których mowa w art. 27c ustawy o PIS (stosowane jedynie odpowiednio) z uwagi na wskazywane przez stronę skarżącą naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej regulujących kontrolowanie przedsiębiorców.

Jak wynika z treści powyższych przepisów już samo podejrzenie, że wprowadzany do obrotu produkt jest środkiem zastępczym, uprawnia organ do odpowiedniego stosowania art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który to do wydania decyzji w nim określonej wymaga istnienia - uzasadnionego podejrzenia - że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zatem samo podejrzenie, że produkt jest środkiem zastępczym wystarczy do podjęcia przez PPIS decyzji i działań w nim określonych, jak w sytuacji uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W ocenie Sądu, w przypadku środka zastępczego takie zagrożenie jest oczywiste, co potwierdzają dodatkowo powszechnie znane i wskazywane w mediach przypadki poważnych konsekwencji zdrowotnych stosowania wskazanych środków. Stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie dostatecznie w uzasadnianiu rozstrzygnięć odniosły się do powyższej, nader doniosłej w danej sprawie kwestii i w tym zakresie decyzje nie naruszają wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, że organy inspekcji sanitarnej prawidłowo stwierdziły zaistnienie podejrzenia, że przedmiotowe produkty wprowadzane do obrotu przez Spółkę, których próbki pobrano podczas kontroli w dniu 29 listopada 2012 r. w sklepie "[...]" przy ul. Ś. [...] w B., mogły stanowić środki zastępcze, o których mowa w cytowanych przepisach ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (vide protokół kontroli z [...].12.2012r. nr [...]). Nie sposób również nie uznać jako argumentu przemawiającego za istnieniem ww. podejrzenia i tej okoliczności znanej organowi z urzędu, że w tym samym pomieszczeniu tego samego typu działalność gospodarczą prowadziły poprzednio wskazane spółki, w tym Spółka B prowadzące obrót gospodarczy również podobnymi produktami, na których opakowaniach nie znajdowały się opisy ich składu, a przeprowadzone wcześniej ich badania potwierdziły fakt, iż stanowią środki zastępcze. Znamienną pozostaje praktyka, iż po wydaniu przez właściwe organy PIS decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktów, czy też nakazu zaprzestania działalności w tym samym sklepie, następuje niezwłoczne rozwiązanie umowy najmu lokalu przez tę spółkę, i w tym samym lokalu rozpoczyna tę samą działalność nowa spółka, o siedzibie pod tym samym adresem P. ul. Ł. [...], której jedynym udziałowcem jest ta sama osoba R. G. (vide odpisy z KRS). Sądowi z urzędu znana jest okoliczność (wynikająca z akt administracyjnych i sądowych spraw toczących się przed tutejszym sądem), że podobna sytuacja ma miejsce w przypadku spółek z o.o. Spółki C, Spółki B i Spółki A z siedzibami w P.

Podkreślenia wymaga, iż w toku postępowania administracyjnego organ uzyskał wyniki badań składu jakościowego przedmiotowych produktów, które wykazały, że znajdowały się w nich analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, tj. m.in. UR-144, pentedron, izo-pentedron, 3,4-DMMC, APICA (JW-018 adamantyl karboksyamid). Jak przy tym wynika z opinii Instytutu, wszystkie te substancje wykazują działanie psychoaktywne i produkty zawierające te substancje są zaklasyfikowane jako środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W ocenie Instytutu, substancje te stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Także więc i ta okoliczność, pomimo że dotyczy późniejszego etapu postępowania (przed wydaniem zaskarżonej decyzji), potwierdziła niejako post factum zasadności działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, oraz zasadność przyjętej przez nią kwalifikacji przedmiotowych produktów, jako produktów co do których zachodzi podejrzenie i to uzasadnione, że stanowią one środki zastępcze, a jako takie, jak podkreślono wyżej, stwarzają bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi (vide protokół badań Zakładu Chemii Farmaceutycznej Narodowego Instytutu Leków w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]).

Powyższe ustalenia w zupełności uzasadniały zatem użycie interwencyjnych instrumentów, w które wyposażony były organy Inspekcji Sanitarnej, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia chociażby poprzez wycofanie produktów z obrotu (art. 27c ust. 1), zatrzymanie produktów i zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach służących wprowadzaniu produktu do obrotu (art. 27c ust. 3 pkt 1 i 2) na czas określony ustawowo. Brak reakcji właściwych organów w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Tym samym organy Inspekcji Sanitarnej, wbrew twierdzeniom skarżącej, były w przedmiotowej sprawie uprawnione do zastosowania regulacji zawartych w przepisach art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wobec więc jednoznacznego stanu faktycznego sprawy należało podzielić stanowisko orzekających organów, że w sprawie zaistniało uzasadnione podejrzenie, iż zakwestionowane produkty wprowadzane do obrotu przez Spółkę A. o nazwie: [...],[...]¸[...]¸[...] mogą stanowić środki zastępcze, stwarzające zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Nadto zważyć przyjdzie, iż w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, który obalałby powzięte przez organ podejrzenie, co do charakteru spornych produktów np. jakiejkolwiek informacji, czy też dokumentów wskazujących na rzeczywisty skład, czy chociażby przeznaczenie tych produktów. W toku postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji Skarżąca nie podjęła żadnych czynności dowodowych dla wykazania, że sporne produkty nie mogą być wykorzystywane w takim charakterze, ograniczając się jedynie do gołosłownego negowania, faktu iż sporne produkty stanowią środki zastępcze.

Wskazane wyżej przepisy stanowią dla Państwowej Inspekcji Sanitarnej podstawę do podjęcia niezbędnych, określonych prawem, czynności celem wyeliminowania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, które bezsprzecznie mogą powodować środki zastępcze, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania ich do obrotu jak również produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Ustawodawca wyposażył państwowych inspektorów sanitarnych w szereg kompetencji do podejmowania władczych czynności faktycznych i prawnych dla osiągnięcia powyższego celu, w tym wydawania decyzji administracyjnych.

Przepis art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Zgodnie z art. 27c ust. 3 cytowanej ustawy w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

W myśl natomiast ust. 6 art. 27c cytowanej ustaw, w przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania.

Podkreślić należy, iż ustawodawca określił także sposób zabezpieczenia realizacji powyższych uprawnień państwowych inspektorów sanitarnych w art. 29 ustawy o PIS, który odsyła do postępowania zabezpieczającego uregulowanego przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wstrzymał wprowadzanie do obrotu wskazanych produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa tj. do dnia [...] czerwca 2014 r. (pkt 1), zatrzymał te produkty (pkt 2 decyzji) oraz nakazał zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniu służącym wprowadzaniu ww. produktów do obrotu w sklepie "[...]" przy ul Ś. [...] w B. do dnia [...] marca 2013r. Produkty te bezspornie uzyskano upoważnieni pracownicy Państwowej Inspekcji Sanitarnej uzyskali i zabezpieczyli w dniu [...] grudnia 2012 r., w którym działalność gospodarczą prowadziła skarżąca Spółka. Jednocześnie obowiązkom określonym w pkt 1, 2 i 3 decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia ludzi.

Podkreślenia wymaga, że konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (okoliczności) istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ inspekcji sanitarnej pierwszej instancji, w ustalonym w sprawie prawidłowo stanie faktycznym i wyborze norm prawnych, które winny mieć zastosowanie, niewłaściwie jednak zastosował powołane przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zważyć przyjdzie, że w art. 27c i art. 29 u.P.I.S. ustawodawca wskazał wiele form władczej ingerencji właściwych państwowych inspektorów sanitarnych, zarówno w drodze wydania decyzji administracyjnych, jak również innych aktów lub czynności faktycznych. W ust. 1 art. 27c ww. ustawy przewidziano, że w przypadku zaistnienia wskazanych tam przesłanek, co jak wywiedziono wyżej zaistniało w okolicznościach niniejszej sprawy, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu produktu lub nakazuje jego wycofanie z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zastosowanie powyższego środka prawnego, z uwagi na podejrzenie stwarzania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, może nastąpić na określony przez organ (nie dłuższy niż 18 miesięcy) czas konieczny i niezbędny do przeprowadzenia badań i oceny bezpieczeństwa tego produktu. Właściwy organ wydając decyzję w tym przedmiocie zobligowany jest określić jednoznacznie w rozstrzygnięciu decyzji jaki czas uznał za niezbędny do wykonania niezbędnych i koniecznych w przypadku danych produktów badań i oceny. W przypadku tego nakazu mamy zatem do czynienia z nakazem terminowym, a wskazany w omawianym ustawie okres jest okresem maksymalnym na jaki można wstrzymać wprowadzanie produktu do obrotu lub nakazać wycofanie z obrotu, służącym wyłącznie do zbadania i oceny czy produkt jest produktem stwarzającym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, czy też pierwotne podejrzenie, nie okazało się uzasadnionym. Przepis ten ma zapewnić pewność obrotu gospodarczego, tzn. podmiot prowadzący działalność handlową nie może zostać ograniczony w obrocie produktami, czy też pozbawiony pomieszczenia na zbyt długi okres, ponieważ mogłoby to doprowadzić go do znacznych strat i nieuzasadnionych ograniczeń w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej. Powyższą normę prawna należy ponadto wykładać w ten sposób, iż zaistnienie przesłanek jej zastosowania, w okolicznościach konkretnej sprawy, nie zawsze będzie oznaczało konieczność i prawidłowość zastosowania maksymalnego dopuszczonego przez ustawodawcę okresu – czyli 18 miesięcy. Nie można zatem stosować powyższej normy w sposób oderwany od charakteru produktów, środków, substancji, zakresu koniecznych badań i ocen, trudności w ich wykonaniu i.t.p.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w pkt 1 decyzji nakazał wycofanie z obrotu w sklepie "[...]" wskazanych produktów, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa tj. do dnia [...] czerwca 2014r. Stwierdzić należy zatem, iż organ nie naruszył normy prawnej, mimo, że zastosowano ów środek ingerencji na niemal maksymalny wskazany przez ustawodawcę okres. W tym zakresie w istocie brak jest uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, i motywów jakimi kierowały się odpowiednio organ pierwszej instancji i organ odwoławczy uznając, że do przeprowadzenia badań i oceny bezpieczeństwa spornych produktów potrzebny jest okres aż 18 miesięcy, co stanowi naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Jednakże nie oznacza to, iż nie było podstaw do przyjęcia takiego założenia, i uwzględnienia możliwej konieczności większej liczby badań, ekspertyz wyjaśnień itp. Ponadto niewątpliwie w sytuacji, gdy na późniejszym etapie postępowania, lub nawet po ostatecznym jego zakończeniu okazałoby się, że organ jest już w posiadaniu wszystkich koniecznych badań, ekspertyz i dokonania oceny co do bezpieczeństwa produktu, to winien w zależności od wyników tej oceny bądź zmienić lub uchylić pierwotną decyzję, przed upływem wskazanego okresu bądź wcześniej wydać decyzję, o której mowa w art. 27c ust. 6 u.P.I.S. Wobec tego powyższe uchybienie nie stanowiło, w ocenie Sądu podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim odnosi się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt I decyzji organu pierwszej instancji, w kontekście normy art. 145 § 1 P.p.s.a.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów proceduralnych skargi, Sąd stwierdza, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do ich uwzględniania. I tak nie można podzielić poglądu skarżącej o naruszeniu w okolicznościach niniejszej sprawy art. 10 § 1 K.p.a. i 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania na skutek braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 81 K.p.a. pozwala bowiem na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów - chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a.. Zgodnie zaś z art. 10 § 2 K.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a., dotyczącej zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zabranych dowodów, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zdaniem Sądu, sprawa niniejsza niewątpliwie wymagała szybkiego załatwienia ze względu na niebezpieczeństwo co najmniej dla zdrowia ludzkiego. Zasadnie zatem organy uznały, iż postępowanie powinno toczyć się z zastosowaniem art. 10 § 2 K.p.a., co rzutuje także na ocenę, iż nie doszło do naruszenia art. 81 K.p.a. Ponadto należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12 , publ. LEX nr 1145527). Skarżąca takiej zależności nie wykazała. Zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji jest zasadny wyłącznie we wskazanym wyżej zakresie w jakim organ nie uzasadnił rozstrzygnięcia co do okresu na jaki wstrzymano wprowadzenie do obrotu i zatrzymano produkty. Organy administracji w sposób wystarczający natomiast uzasadniły wydane przez siebie decyzje w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji organu I instancji, przedstawiając stan faktyczny sprawy i dowody z których on wynika oraz przywołując stosowne przepisy prawa. Ponadto wbrew stanowisku strony, uzasadniły one także decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego (co chociażby w świetle powszechnie znanych informacji o ciężkich zatruciach spowodowanych przez tzw. "dopalacze" jest uzasadnione). Stosownie zaś do art. 108 § 1 K.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności m.in. wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Taka niezbędność ochrony zwłaszcza zdrowia w sprawie zaistniała.

W tym miejscu należy ponownie wskazać, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przy czym nie mają w takiej sytuacji zastosowania przepisy o kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy uregulowane w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej (art. 44b, 44c i 44a a contrario ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). W okolicznościach sprawy organ prawidłowo ocenił, że zachodzi podejrzenie, iż sporne produkty są środkami zastępczymi, wbrew oczekiwaniu skarżącej na tym etapie postępowania nie istniała jeszcze potrzeba stwierdzenia, a tym bardziej wykazywania przez organ, że produkty te są środkami zastępczymi zdefiniowanymi w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że sformułowane w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłyby powodować uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w przypadku, gdy naruszenie prawa lub przepisów postępowania miały wpływ lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem podniesione zarzuty mogłyby być skuteczne (prowadzić do uchylenia decyzji) tylko w przypadku wykazania, że ich naruszenie miało wpływ lub istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała.

Należy również zauważyć, że tylko naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik kontroli, powodowałoby, że dowody przeprowadzone w toku kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Również takiego istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli skarżąca nie wykazała. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do stwierdzenia, że niezasadnie zarzucono rażące naruszenie prawa przy przeprowadzeniu czynności kontrolnych w sklepie "[...]" w B. w dniu [...] grudnia 2012 r. Kontrola została przeprowadzona przez osoby upoważnione w tym zakresie (upoważnienie do kontroli w aktach adm. organu). Z czynności kontrolnych sporządzono stosowny protokół, stanowiący podstawę ustaleń organów w niniejszej sprawie.

W kontekście skargi wskazać należy, iż Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, dotyczących naruszenia w sprawie art. 77 ust. 6, art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 80 ust. 1 i art. 84c ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447, ze zm.). W tym zakresie wskazać należy przede wszystkim na okoliczność, że działania organów sanitarnych, związane z wykryciem zagrożenia naruszeń zdrowia i życia ludności, co dotyczy w szczególności przypadków takich jak kontrolowana sprawa tj. przypadków wprowadzania do obrotu tzw. środków zastępczych, praktycznie zawsze muszą wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela (podmiotu gospodarczego), w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej, i być powiązane z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli. W sytuacji zatem istnienia uzasadnionego podejrzenia, że w danym miejscu wprowadzane są do obrotu produkty stwarzające zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a taki charakter jak wskazano wyżej mają środki zastępcze, organy państwowe, w tym i - mocą art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - właściwy państwowy inspektor sanitarny, zobowiązane się do podjęcia działań mających na celu zweryfikowanie takiego podejrzenia, w tym m.in. poprzez podjęcia przewidzianych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. W zakres takich działań wpisuje się m.in. regulacja z art. 79 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która uprawnia do niezawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli m.in. w przypadku: gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia (pkt 2), oraz gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (pkt 5). Na takie też przypadki powołano się w znajdującym się w aktach protokole z kontroli z dnia 7 grudnia 2012 r. Odstąpienie zatem od uprzedniego zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli miało oparcie w treści przytoczonych przepisów, i wynikało z faktu, że ewentualne wprowadzanie do obrotu środków zastępczych stanowi zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego (na co wskazano we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia) i jest nielegalne. Wprawdzie samo wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu środka zastępczego nie jest obwarowane sankcją karną, lecz karą pieniężną (art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii), a więc odpowiedzialnością administracyjną, to jednak niezależnie od powyższego należy wskazać na art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego, zgodnie z którym kto sprowadza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób albo dla mienia w wielkich rozmiarach, wyrabiając lub wprowadzając do obrotu szkodliwe dla zdrowia substancje, środki spożywcze lub inne artykuły powszechnego użytku lub też środki farmaceutyczne nieodpowiadające obowiązującym warunkom jakości, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Zdaniem Sądu wprowadzenia do obrotu środków zastępczych, może wiązać się ze sprowadzeniem realnego i bezpośredniego niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób. Zauważyć ponadto należy, odnosząc się do zarzutów strony, że obowiązek umieszczenia uzasadnienia przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli w książce kontroli i protokole kontroli, wynikający z treści art. 79 ust. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ma charakter wyłącznie informacyjny, a żaden z przepisów tej ustawy nie uzależnia wszczęcia i prowadzenia kontroli przedsiębiorcy od uprzedniego dokonania stosownych wpisów. Należy przyjąć, iż wskazanie przez organ jedynie podstawy prawnej, bez jej szczegółowego opisywania, jest wystarczające dla stwierdzenia, iż organ zachował się zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Sąd nie podzielił także zarzutu strony naruszenia art. 79a i art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z protokołu kontroli wynika bowiem, iż kontrola sanitarna w sklepie "[...]" w T. została przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2013 r., a przeprowadzający ją pracownicy posiadali upoważnienia do czynności kontrolnych. W protokole tym zostały powołane numery upoważnień dwóch pracowników. Ze znajdującej się w aktach sprawy adnotacji służbowej asystent K.C.j oraz asystent A.Z., z dnia [...] stycznia 2013 r., wynika natomiast, że przed rozpoczęciem czynności kontrolnych okazano M.J. - osobie zajmującej się w sklepie sprzedażą legitymacje służbowe, oraz przedstawiono stosowne upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, a także poinformowano ją o przysługujących prawach i obowiązkach wynikających z ustawy o swobodzie działalności. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszana art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z treści unormowań zawartych w tym artykule wynika m.in., że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów ustawy, że sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli, że zawiadamia on o tym fakcie kontrolującego oraz, że wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia. Przepis art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi zaś, że wniesienie sprzeciwu jest niedopuszczalne gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się m.in. na przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. W świetle przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne, że jego skuteczne wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do przeprowadzanych przez pracowników organu czynności kontrolnych (wstrzymuje je), a także że wniesienie sprzeciwu jest niedopuszczalne w sytuacji prowadzenia kontroli na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 2 ww. ustaw. Skoro zatem z protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że w sprawie prowadzono kontrolę powołując się między innymi na przepisy art. 79 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, to tym samym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. właściwie wydał postanowienie dotyczące kontynuowania czynności kontrolnych w sklepie "[...]" w B., uznając wniesienie sprzeciwu za niedopuszczalne. Ze względu na powyższe, w ocenie Sądu zarzut dotyczący naruszenia art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mógł zostać uwzględniony.

Zasadna jest natomiast, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skarga w zakresie w jakim odnosi się do decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w części, w której utrzymuje on w mocy pkt 2 i pkt 3 decyzji Inspektora Powiatowego, aczkolwiek z innych powodów niż eksponowane przez stronę skarżącą. W punkcie 2 swojej decyzji Inspektor Powiatowy "zatrzymał" wskazane produkty. W punkcie 3 rozstrzygnięcia nakazał natomiast Spółce zaprzestania prowadzenie działalności w sklepie "[...] " w B[...] do dnia [...].03.2013r.

W ocenie Sądu, zastosowanie działań władczych, określonych w art. 27c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o P.I.S., tj. zatrzymanie produktu oraz nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące, aczkolwiek uzależnione jest od uprzedniego wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, czyli decyzji o wstrzymaniu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu lub nakazaniu wycofania produktów z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, jednak nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca w ust. 3 określił osobne czynności organu, które służyć mają zabezpieczeniu skutecznego wykonania rozstrzygnięcia decyzyjnego, o którym mowa w ust. 1 art. 27c i osiągnięcia określonego w tej normie prawnej celu ustawodawcy. Nie przewidział wszakże w ust. 3 formy decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z normą art. 29 ww. ustawy, zatrzymanie produktów, czy też czasowe nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach (art. 27c ust. 3 pkt 1 i 2) winno nastąpić w trybie stosownych przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015), dalej jako: "u.p.e.a.".

Oznacza to przede wszystkim, że państwowi inspektorzy sanitarni, stosując środki władcze wskazane w art. 27c ust. 3 u.P.I.S. powinni stosować się do trybu i form rozstrzygania przewidzianych w przypadku konieczności zabezpieczenia w u.p.e.a.

W okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu zaistniały określone wyżej przesłanki obligujące właściwego państwowego inspektora sanitarnego do przeprowadzenia postępowania zabezpieczającego określonego w art. 29 ustawy o PIS. Z cytowanych przepisów bowiem wynika, że przed rozstrzygnięciem, w drodze decyzji, zagadnień głównych, co do stwierdzenia czy kwestionowane produkty stwarzają zagrożenie zdrowia i życia ludzi, w szczególności czy stanowią środki zastępcze, organy inspekcji sanitarnej mogą dokonać zabezpieczenia produktu na czas trwania postępowania wstępnego wywołanego na podstawie art. 27c ust. 1, ewentualnie aż do ostatecznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 27c ust.6 ustawy o PIS. Postępowanie o zabezpieczeniu nie jest bowiem przesądzającym o tym, czy dany produkt jest/nie jest produktem stwarzającym zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Jego cel to niewprowadzanie/wstrzymanie wprowadzania do obrotu środka, co do którego takie wątpliwości istnieją, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1327/09, publ. w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki określone w art. 2 u.p.e.a., w tym obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 pkt 1 pkt 10 u.p.e.a.). Po myśli art. 20 § 1 pkt 4 i § 2 u.p.e.a., właściwy kierownik powiatowej inspekcji jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Zgodnie z art. 2 § 2 u.p.e.a., w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami, należności, o których mowa w § 1, podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie wyodrębnia zatem postępowanie zabezpieczające w dziale IV tej ustawy, z tym zastrzeżeniem, że nie jest to regulacja kompleksowa.

W postępowaniu tym stosuje się w sposób odpowiedni przepisy działu I i IVa, do których odsyłają przepisy działu IV ustawy, w tym art. 166b u.p.e.a. W myśl art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Nadto, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18).

Powyższe prowadzi do wniosku, że odrębną sprawą pozostaje wydanie decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 u.P.I.S., a odrębną kwestię stanowi zabezpieczenie jej wykonania, polegające między innymi na zatrzymaniu produktów czy też nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach (art. 27c ust. 3) zgodnie z dyspozycją art. 29 u.P.I.S. W tym też zakresie winny mieć zastosowanie przepisy działu IV u.p.e.a. regulujące postępowanie zabezpieczające. Przede wszystkim zaś wskazać należy, że właściwą formą dokonania przez organ egzekucyjny zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym nie jest wszczynanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zakończonego wydawaniem decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz zarządzenie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 156 § 1 u.p.e.a., zawierające obligatoryjnie wskazane tam elementy. Środkiem zaskarżenia zarządzenia zabezpieczenia stosownie do art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a. są zaś zarzuty, a nie odwołanie.

Podkreślenia wymaga, iż zarzuty są środkiem zaskarżenia istotnie różniącym się od odwołania. W art. 33 u.p.e.a. ustawodawca określił zamknięty katalog podstaw zarzutów, a ponadto termin do wniesienia zarzutów wynosi 7 dni, a nie jak w przypadku odwołania od decyzji 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Zarzut jest środkiem względnie suspensywnym, gdyż jego wniesienie nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego/zabezpieczającego, a jedynie organ egzekucyjny z uzasadnionych powodów może wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne - do czasu rozpatrzenia zarzutu. Zarzut nie jest również środkiem dewolutywnym, bo jest rozpatrywany przez organ egzekucyjny, a nie przez organ wyższego stopnia. Ponadto jego rozpatrywanie polega nie na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy (zaistnienia podstaw do wszczęcia egzekucji, zastosowania zabezpieczenia), lecz na zbadaniu zasadności zarzutu podjęcia i prowadzenia egzekucji bądź stosowania zabezpieczenia.

Powyższych istotnych różnic proceduralnych nie dostrzegły organy orzekające w niniejszej sprawie. W sytuacji gdy z naruszeniem przepisów postępowania organ pierwszej instancji wadliwie zastosował formę decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięć zabezpieczających, o których mowa w art. 27c ust. 3 u.P.i.S. powyższego, rozpoznając odwołanie skarżącej spółki od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 grudnia 2012 r., organ odwoławczy winien bądź uchylić tę decyzję w pkt 2 i 3 i przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem właściwego trybu zabezpieczenia obowiązku określonego w pkt 1 tej decyzji, bądź po uprzednim wezwaniu strony do zajęcia stanowiska i ewentualnego uzupełnienia potraktować wniesione przez skarżącą spółkę [...] lutego 2013 r. (data stempla pocztowego na kopercie), zgodnie z pouczeniem organu "odwołanie" jako zarzuty wobec "zarządzenia zabezpieczenia" z [...] grudnia 2012 r. (tj. rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i 3 decyzji Inspektora Powiatowego). Wskazać przy tym należy, iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym oraz zabezpieczającym wnosi się do organu egzekucyjnego (właściwy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny). Winien on zatem zarówno wydać zarządzenie zabezpieczenia, jak również rozpoznać ewentualne zarzuty zobowiązanego – wydając w tym zakresie stosowne postanowienie (art. 33 i art. 34 w zw. z art. 166b u.p.e.a.). Dopiero na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, zobowiązanemu przysługuje zażalenie do organu odwoławczego.

Skoro wolą organu egzekucyjnego było jednak zabezpieczenie przed wprowadzaniem do obrotu określonych w pkt 1 decyzji produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że stanowią środki zastępcze, więc substancje mogące zagrażać zdrowiu – do czasu dokonania niezbędnych badan i ocen, należy uznać, w okolicznościach niniejszej sprawy, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, dokonując błędnej wykładni przepisów art. 27c ust. 3 w zw. z art. 29 u.P.I.S. i przepisów u.p.e.a., w istocie zamierzał niezwłocznie dokonać zabezpieczenia, określonego w przepisach u.p.e.a. Stąd zachodzą przesłanki do uznania, że w istocie rozstrzygniecie zawarte w pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji (będącego jednocześnie organem egzekucyjnym) stanowią w istocie zarządzenie zabezpieczenia obowiązku określonego w pkt 1 tej decyzji. W tej sytuacji właściwym środkiem zaskarżenia tego aktu są zarzuty zgłoszone w postępowaniu zabezpieczającym. Wprawdzie mając na uwadze datę złożenia odwołania (zarzutów), okazałyby się one wniesione z uchybieniem siedmiodniowego terminu, ale mając na względzie, że jest to uchybienie spowodowane z winy organu (brak stosownego pouczenia) a nie strony, powinno skutkować to przywróceniem, na wniosek strony, uchybionego terminu. Koniecznym byłoby też pouczenie i umożliwienie ewentualnego dostosowania (uzupełnienia) pisma ("odwołania") Spółki co do podstaw zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym.

Z powyższego wynika, iż stwierdzone uchybienia proceduralne w zakresie rozpatrywania środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i 3 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora sanitarnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a. skutkowało rozstrzygnięciem Sądu tak jak w pkt 1 i pkt 3 wyroku. W pozostałym zakresie skarga nie okazała się zasadna zatem podlegała oddaleniu.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien jako niewłaściwy przekazać "odwołanie" skarżącej Spółki w części dotyczącej rozstrzygnięcia w pkt 2 i 3 organowi I instancji, który po odpowiednim pouczeniu strony co do dalszego postępowania i zapewnieniu możliwości jego uzupełnienia, jak również wnioskowania o przywrócenie uchybionego terminu, winien rozstrzygnąć sprawę jak organ egzekucyjny, do którego wniesiono zarzuty w postępowaniu zabezpieczającym – stosownie do powyższego stanowiska Sądu.

O kosztach (pkt 4 wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 206 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz mając na względzie, iż skarga została uwzględniona jedynie częściowo.