Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 391/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 86 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 330
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] września 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wydał w dniu [...] listopada 2020 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] stwierdzającą nieważność pkt 1 decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], dotyczącą przyznania [...] K. Z. zasiłku osiedleniowego w wysokości 50% najniższego uposażenia żołnierza zawodowego, tj. w kwocie 1825,00 zł.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji skarżący nadmienił, iż Komendant Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] przyznał K. Z. zasiłek osiedleniowy w kwocie 1825,00 zł (pkt 1) oraz odmówił ww. żołnierzowi przyznania prawa do zasiłku osiedleniowego wypłacanego z uwzględnieniem członka jego rodziny (pkt 2). Powodem odmowy był fakt, że do przesiedlenia małżonki oficera do miasta [...] doszło na ponad dwa lata przed przeniesieniem służbowym do tego miasta żołnierza. Wobec niewniesienia odwołania od pkt 1 ww. decyzji stała się ona w tym zakresie ostateczna natomiast na skutek odwołania wniesionego od pkt 2 decyzji Nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych utrzymał ją w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., wskazując jednak odmienną przyczynę odmowy, niż uczynił to organ I instancji, a mianowicie że odmowa przyznania zasiłku osiedleniowego wypłacanego z uwzględnieniem członka rodziny uzasadniona była faktem posiadania przez małżonkę strony samodzielnego lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe, tj. w [...]. Strona nie wniosła odwołania od wymienionego rozstrzygnięcia. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pkt 1 decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych, tj. w zakresie przyznania zasiłku osiedleniowego w wysokości 50% najniższego uposażenia – w kwocie 1825,00 zł. Za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w opinii Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, przemawiał fakt, że okoliczność stanowiąca podstawę do odmowy przyznania stronie prawa do zasiłku osiedleniowego wypłacanego z uwzględnieniem członka jego rodziny stanowi również podstawę do odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu prawa do zasiłku osiedleniowego w wysokości 50% najniższego uposażenia. W związku z powyższym, w ocenie Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, przyznanie takiej należności, pomimo zaistnienia przesłanki negatywnej, stanowiło naruszenie art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 330; w brzmieniu na dzień wydania decyzji nr [...]).

Komendant Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w czasie wydawania decyzji nr [...] dysponował wiedzą o posiadaniu przez małżonkę strony lokalu mieszkalnego w [...], tj. miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe. Taka wiedza powinna była doprowadzić wymieniony organ do odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych stanął na stanowisku, że "posiadanie" w rozumieniu przepisu art. 86 ust. 4 ustawy należy definiować przy pomocy treści art. 336 Kodeksu cywilnego z uwagi na brak zdefiniowania tego pojęcia na gruncie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020 r. stwierdził nieważność pkt 1 decyzji nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2019 r. dotyczącego przyznania zasiłku osiedleniowego w wysokości 50% najniższego uposażenia żołnierza zawodowego, tj. w kwocie 1825,00 zł. Oficer złożył odwołanie od ww. decyzji, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia art. 86 ust. 4 ww. ustawy w zw. z art. 336 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy małżonka oficera nie była posiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego w momencie jego przeniesienia służbowego w dniu [...] stycznia 2019 r., bowiem mogła być jedynie współposiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego z uwagi na wynajmowanie lokalu i jego współdzielenie wespół z inną osobą. Wskazał, że na dzień złożenia odwołania jest zameldowany w [...] wraz z małżonką oraz że na dzień przeniesienia służbowego ani on, ani jego małżonka nie posiadali domu, ani samodzielnego lokalu mieszkalnego w [...]. Na pobyt stały byli zameldowani w innych miejscowościach. Podniósł, że nie jest przesiedleniem sytuacja, w której związanie z danym miastem polega na wynajmowaniu mieszkania oraz zatrudnieniu czasowym. Dopiero zakup mieszkania oraz posiadanie zatrudnienia na czas nieokreślony, zdaniem strony, spełnia zdroworozsądkowe znaczenie słowa przesiedlenie.

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] stwierdził, że ww. odwołanie nie jest zasadne.

Organ nadmienił, iż ustawodawca w art. 86 ust. 4 ustawy wskazał przesłankę eliminującą możliwość przyznania zasiłku osiedleniowego, którą jest wyznaczenie żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe w miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały. Stwierdzenie posiadania przez małżonkę żołnierza lokalu mieszkalnego w miejscowości, do której został on przeniesiony służbowo, stanowi przyczynę odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku osiedleniowego. Przy wydawaniu decyzji nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2019 r. pominięto okoliczność, że małżonka strony, na moment jego przeniesienia służbowego z miejscowości [...] do [...], dysponowała samodzielnym lokalem mieszkalnym w [...] jako jego współnajemca. W związku z tym uzasadnionym było wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności pkt 1 decyzji nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2019 r., gdyż doszło do wydania decyzji z pominięciem okoliczności mającej istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie.

Organ podkreślił, iż władztwo nad lokalem mieszkalnym może być sprawowane na podstawie zawartej umowy najmu, jako jego posiadanie w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego. Posiadaczem rzeczy, zgodnie z tym przepisem, jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel, jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Małżonkę strony należy uznać za najemcę przedmiotowego lokalu mieszkalnego w [...], gdyż na mocy umowy najmu przekazano jej władztwo nad tym lokalem. Jest ona także w związku z tym posiadaczem tego lokalu. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że umowę najmu lokalu małżonka oficera zawarła razem z drugą osobą. Podzielić należy zatem ocenę organu I instancji, że dysponowanie przez żonę oficera lokalem mieszkalnym w [...] spełniało warunki "posiadania", o którym mowa w art. 86 ust. 4 ustawy. Okoliczność posiadania lokalu mieszkalnego przez małżonka żołnierza w miejscowości, do której został on przeniesiony służbowo, jest wyraźną przesłanką wyłączającą możliwość przyznania zasiłku osiedleniowego, a w związku z tym przyznanie zasiłku wobec zaistnienia tej przesłanki stoi w oczywistej sprzeczności z przepisem prawa i stanowi jego rażące naruszenie. Rozstrzygnięcie wbrew jasnemu i nie budzącemu wątpliwości interpretacyjnych brzmieniu przepisu nie jest możliwe do zaakceptowania i słusznie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu administracyjnego. W tym świetle nie można mówić o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie przez Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych decyzji z pominięciem istnienia przesłanki wyłączającej możliwość przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 86 ust. 4 ustawy, stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., czyniąc drugorzędnym prowadzenie rozważań, czy w realiach niniejszej sprawy doszło w istocie do przesiedlenia się strony z [...] do [...] w momencie przeniesienia służbowego. Należy zauważyć, że przesiedlenie związane musi być ze zmianą miejsca zamieszkania i przesunięciem tym samym miejsca ciężkości interesów życiowych z jednej miejscowości do drugiej. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której przebywa osoba z zamiarem stałego pobytu. Małżonka strony zamieszkiwała w [...], w wynajmowanym lokalu już od 2016 r. Istotnym jest również, że w dniu [...] października 2016 r. oficer złożył meldunek o zmianie miejsca zamieszkania, w którym wskazał, jako aktualny od dnia [...] sierpnia 2016 r., adres przy ul. [...] w [...], który jest adresem, pod którym w wynajętym lokalu zamieszkała od 2016 r. małżonka. Występuje korelacja pomiędzy datą, od której rozpoczęty został najem lokalu przez małżonkę [...] sierpnia 2016 r. (umowa najmu lokalu w aktach sprawy), a datą zmiany miejsca zamieszkania wskazaną w ww. meldunku, tj. od [...] sierpnia 2016 r. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień strony zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r., od początku 2017 r. podejmował on starania o przeniesienie służbowe do [...], wskazując na zamiar zamieszkania z małżonką. Przedmiotowe okoliczności prowadzą do wniosku, że w istocie centrum interesów życiowych strony był od [...] sierpnia 2016 r. [...]. Wobec powyższego organ uznał, że nie doszło do przesiedlenia, w rozumieniu art. 86 ust. 2 ustawy, strony z miejscowości [...] do [...]. Chybiony w związku z tym jest również zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż nie doszło do przesiedlenia, a ponadto przyznanie świadczenia stronie wyłączone było skutkiem zaistnienia przesłanki z art. 86 ust. 4 ustawy.

Zdaniem organu w realiach niniejszej sprawy nie jest także słuszny podniesiony przez stronę zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81a k.p.a. Organ I instancji nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego, odnoszącego się do posiadania przez małżonkę strony lokalu mieszkalnego w [...]. Ponadto zgodnie z art. 81a § 1 i 2 pkt 4 k.p.a. w sprawach osobowych żołnierzy zawodowych przepis art. 81a § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Postępowanie przed organem I instancji nie nasuwa zastrzeżeń, strona była powiadomiona o wszczęciu i zakończeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych, oficer został pouczony o przysługujących mu prawach, w szczególności o prawie do wypowiedzenia się w toku postępowania. Podjęte przez Dowódcę Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych rozstrzygnięcie zostało uznane za prawidłowe wobec stwierdzenia, że decyzja nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2019 r. w pkt 1 została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

K. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...].

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie,

- art. 86 ust. 4, art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez błędną interpretację stwierdzającą, że nie doszło do przesiedlenia się skarżącego z [...] do [...], a w konsekwencji błędne uznanie, że zasiłek osiedleniowy nie przysługuje w sytuacji, gdy małżonka strony nie była posiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego w momencie przeniesienia służbowego skarżącego, tj. w dniu [...] stycznia 2019 r., bowiem małżonka skarżącego mogła być jedynie zgodnie z art. 206 k.c. współposiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego, jako że wynajmowała i faktycznie współdzieliła lokal z inną osobą – współnajemczynią;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że centrum interesów życiowych skarżącego od [...] sierpnia 2016 r. był [...], podczas gdy wskazanie adresu jako aktualnego od ww. dnia było podyktowane odrębnymi przepisami dotyczącymi korzystania z kwater internatowych oraz zgłaszania miejsca pobytu poza czasem służbowym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych nr [...] z dnia [...] września 2020 r. i umorzenie postępowania. Wniósł też o zasądzenie od organu kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a.

Skarżący podkreślił, że brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie doszło do kwalifikowanego, niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie, naruszenia prawa z powodu wadliwej wykładni art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Zdaniem strony wykładnia celowościowa przepisu art. 86 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że zawarte w nim sformułowanie "posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny" oznacza pozostawanie właścicielem domu lub lokalu, a nie posiadanie samoistne lub zależne w rozumieniu art. 336 k.c. W niniejszej sprawie norma ta dotyczyła tylko małżonki skarżącego, która współwynajmowała mieszkanie, czyli była współposiadaniem zależnym.

Zdaniem skarżącego organ II instancji w sposób całkowicie niezasadny zanegował sam fakt przesiedlenia się skarżącego do [...] w styczniu 2019 r. w związku z przeniesieniem służbowym oraz bezzasadnie przyjął, że centrum interesów życiowych był od dnia [...] sierpnia 2016 r. [...], kiedy to w tym czasie skarżący przebywał z zamiarem stałego pobytu oraz w związku z pełnioną służbą w [...]. Adres wskazany był tylko w celach kontaktowych w związku ze składanymi przez skarżącego wnioskami o przeniesienie oraz obieraniu korespondencji poza czasem służbowym. W okolicznościach sprawy nie sposób podzielić stanowiska organu skarżonego o niedojściu do przesiedlenia się skarżącego z [...] do [...] w związku z przeniesieniem służbowym, do którego doszło faktycznie w styczniu roku 2019.

Dla uzyskania prawa do zasiłku osiedleniowego spełnione być muszą łącznie dwa warunki: przeniesienie na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy dotychczas pełnił służbę i przesiedlenie się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby. Ustawodawca dążył do złagodzenia żołnierzowi zawodowemu niedogodności związanych z ponoszeniem ciężarów finansowych powstałych na skutek przeniesienia służbowego. Skarżący nadmienił, iż faktycznie doszło do przesiedlenia oraz nabycia wraz z małżonką lokalu mieszkalnego w czerwcu 2019 r.

Skarżący wskazał na istotny fakt, że jego małżonka w momencie przeniesienia nie była posiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego, ponieważ lokal mieszkalny jedynie współwynajmowała z inną najemczynią, a zatem władała rzeczą jako współposiadacz zależny w rozumieniu art. 206 k.c. Fakt ten przesądza o braku posiadania zależnego przez małżonkę skarżącego samodzielnego lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji o wyłączeniu zastosowania przesłanek negatywnych zawartych w art. 86 ust. 4 ustawy pragmatycznej. Skarżący zwrócił uwagę, że zakwestionowanie charakteru posiadania lokalu w myśl przepisu nastąpiło dopiero po przeszło roku od wydania pierwotnej decyzji w sprawie oraz po wypłacie środków w kwocie zasiłku osiedleniowego. Do tego czasu skarżący był przekonany, iż posiadaczem lokalu stanie się dopiero po jego nabyciu wspólnie z małżonką, co ostatecznie nastąpiło w czerwcu 2019 roku, a więc pięć miesięcy po dacie jego przesiedlenia się do nowego miejsca pełnienia służby. Skarżący w trakcie trwania postępowania informował organ wydający decyzję na bieżąco o wszystkich okolicznościach mających znaczenie dla ustalenie prawa do zasiłku osiedleniowego, a więc również o fakcie współnajmu lokalu mieszkalnego przez jego małżonkę w [...] od sierpnia 2016 r. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Organ wydając decyzję przyznająca zasiłek osiedleniowy, dokonał prawidłowej, celowościowej wykładni art. 86 ustawy pragmatycznej, uznając, że żołnierz przesiedlił się samotnie do miejscowości, z którą przed datą przeniesienia nie posiadał związku i poniósł koszty przeniesienia służbowego, w której to miejscowości zarówno skarżący, jak i jego małżonka nie byli zameldowani na pobyt stały ani nie byli posiadaczami domu lub lokalu mieszkalnego w miejscowości, do której nastąpiło przesiedlenie się w związku z przeniesieniem służbowym, tj. do [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Okolicznością niewątpliwie rzutującą zarówno na treść niniejszego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzające jego wydanie decyzje był tryb prowadzonego postępowania, w tym przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strony postępowania, niejednokrotnie chciałyby pod tę podstawę podciągnąć każdego rodzaju uchybienia, których dopuścił się organ w konkretnej sprawie, nie bacząc na wyjątkowy charakter trybu stwierdzenia nieważności decyzji oraz obowiązywanie zasady trwałości decyzji w czasie, co ma niebagatelne znaczenie dla pewności i stabilności obrotu prawnego. O rażącym naruszeniu prawa możemy zatem mówić wówczas, gdy dotyczy ono przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, gdy proste zestawienie rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, "K.p.a. Komentarz", Warszawa 2020, s. 1264, Nb 51). Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania wówczas, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, a jej wynik jest sporny w judykaturze. Taki pogląd jest przyjmowany zgodnie zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. FSK 439/05, OSP 2007, nr 9, poz. 100, por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 1999 r., sygn. akt II SA 1387/89; 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji, użyte w przepisie art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych pojęcie "posiadania" lokalu mieszkalnego rodziło wątpliwości organów co do jego zakresu i wymagało zabiegów interpretacyjnych, jako że pojęcie to nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy pragmatycznej. Dokonując wykładni tego pojęcia, organy sięgnęły do definicji legalnej posiadacza zawartej w art. 336 Kodeksu cywilnego i przyjęły, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Ponadto organy przyjęły, że pod pojęciem "posiadacza samodzielnego lokalu mieszkalnego" należy rozumieć również współposiadacza zależnego lokalu mieszkalnego, którym niewątpliwie była małżonka skarżącego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, P. Z. i D. W. zawarły w dniu [...] sierpnia 2016 r. umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] o powierzchni 72 m2. Z treści umowy wynika, że najemcą przedmiotowego lokalu jest żona skarżącego i osoba trzecia, a w lokalu zamieszkiwać będzie również kolejna osoba trzecia (M. W.).

Uznanie współposiadacza zależnego samodzielnego lokalu mieszkalnego za posiadacza takiego lokalu w rozumieniu art. 86 ust. 4 cyt. ustawy wymaga, co oczywiste, zabiegów interpretacyjnych, innych niż zastosowanie wykładni czysto literalnej. Sam zaś rezultat takiej wykładni – przyjęty przez organy – może budzić poważne wątpliwości co do jej poprawności z uwagi na zakaz wykładni rozszerzającej wyjątków (exceptiones non sunt extendendae).

Z przepisu art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jednoznacznie wynika, że zasadą jest, iż żołnierzowi zawodowemu – w przypadku przesiedlenia się – przysługuje zasiłek osiedleniowy. Art. 86 ust. 4 ustanawia wyjątek od tej zasady, w myśl którego zasiłek ten nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe w miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały.

Już to spostrzeżenie determinuje sposób dokonywania wykładni powołanego przepisu. Należy bowiem już na początku procesu interpretacyjnego zwrócić uwagę na zasadę wykładni prawa, w myśl której wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Organy tej zasady nie dostrzegają. Wykładania czysto literalna bywa nazywana wykładnią ścisłą, rygorystyczną lub dosłowną. Każda wykładnia, która daje wynik szerszy od wykładni językowej, to wykładnia rozszerzająca (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 191). W tym kontekście akcentuje się właśnie zakaz wykładni rozszerzającej wyjątków (exceptiones non sunt extendendae) – por. L. Morawski, op. cit., s. 193; uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13).

Nie przesądzając jednak ostatecznego rezultatu wykładni pojęcia "posiadacza samodzielnego lokalu mieszkalnego", stwierdzić należy, iż już sama potrzeba – jak to wynika z powyższych wywodów – dokonywania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych powoduje, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest możliwa do zastosowania.

Odnosząc się do poczynionych przez organ odwoławczy nowych ustaleń faktycznych w kwestii braku zaistnienia samego przesiedlenia, stwierdzić należy, iż w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji niedopuszczalne jest przeprowadzanie nowych dowodów i dokonywanie nowych ustaleń faktycznych oraz ich oceny, bo byłoby to sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów postępowania dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z końcowym wynikiem sprawy. Takiego naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego Sąd nie stwierdził. Nie może zostać zatem uznana za rażące naruszenie prawa odmienna ocena w toku postępowania nieważnościowego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do czego w istocie sprowadza się teza organu odwoławczego, iż nie doszło (w 2019 r.) do przesiedlenia skarżącego, gdyż centrum jego interesów życiowych znajdowało się w [...] już od [...] sierpnia 2016 r.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.