Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 109/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant: referent - stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana,


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm. – zwanego dalej k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm. - zwanej dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania E. i R. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia E. i J. N. na wznowienie robót budowlanych przy budowie pawilonu handlowego branży przemysłowej położonego w D. przy ul. [...] na działkach nr A, B – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na skutek interwencji E. D. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności robót budowlanych prowadzonych przy budowie pawilonu handlowego branży przemysłowej w D. przy ul. [...] z warunkami pozwolenia na budowę. W dniu 22 czerwca 2005r. w toku przeprowadzonej kontroli budowy stwierdzono, że budynek znajduje się na etapie murowania ścian kondygnacji poddasza. Dokonano pomiarów ścianek kolankowych i ustalono, że wymiary wynoszą: 3,20m od strony działki małżeństwa D., zaś od strony pawilonu [...] - 2,36m, podczas gdy wartości te podane w projekcie budowlanym miały mieć wysokość 1.60m i 0.60m. Ponadto stwierdzono, że nie zostały wykonane słupy żelbetowe S3 w holu wejściowym na parterze oraz przed wejściem do pawilonu od strony ul. [...]. Natomiast w kondygnacji piwnicy schody zostały przesunięte ze strony zachodniej na wschodnią. Wobec tych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowieniem z 27 czerwca 2005r., nr [...] wstrzymał E. i J. N. prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego pawilonu handlowego wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę uznając, że wykryte w toku kontroli nieprawidłowości stanowią istotne odstępstwa od decyzji Starosty [...] z 24 września 2004r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Postanowienie stało się ostateczne, gdyż nie zostało ono zaskarżone przez strony, jedynie w dniu 5 lipca 2005r. E. D. oświadczyła przed organem I instancji, że budynek budowany przez J. N. powoduje znaczne utrudnienia w korzystaniu z jej działki, znaczne zacienienie, zakłócenia ciągu kominowego, zakłócenia odbioru sygnału telewizyjnego, nie wyraziła zgody na legalizację budynku w obecnej wysokości. Natomiast w piśmie z 15 lipca 2005r. E. i R. D. podnieśli, że w czasie wykonywania wykopów pod fundamenty pawilonu handlowego, naruszono fundamenty budynku mieszkalnego będącego ich własnością, w wyniku czego nastąpiło tąpnięcie, które uszkodziło ściany na parterze i pierwszym piętrze. Małżeństwo D. wskazali również na popękane sufity, przesunięcie okna, uszkodzone drzwi wejściowe do sklepu oraz liczne popękania od strony zachodniej i uszkodzenie nowej elewacji garażu.

Decyzją z [...], nr [...] Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nałożył na E. i J. N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powyższa decyzja nie została zaskarżona, przeto po dostarczeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego PINB w powiecie [...] decyzją z [...], nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił E. i J. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli E. i R. D., zarzucając jej naruszenie art. 5, art. 34 ust. 1, art. 25 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi; naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i błędną interpretację; naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego; naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a.; naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a.; naruszenie art. 8, art.9, art. 10 i art. 11 K.p.a.

Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania E. i R. D. ponieważ, w jego ocenie, zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Podniósł, że przepis art. 51 Prawa budowlanego jest funkcjonalnie powiązany z art. 50 ustawy, który ma na celu zapobieżenie powiększaniu się nieprawidłowości w wykonywanych robotach budowlanych poprzez ich wstrzymanie, zaś postanowienia zawarte w art. 51 stwarzają podstawy prawne do dokonania rozstrzygnięcia merytorycznego o losach samowoli budowlanej. Rozstrzygniecie merytoryczne zależy od oceny rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem. Wskazał, iż w zależności od dokonanej oceny organ nadzoru budowlanego organ I instancji może wydać decyzje: nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzającą obiekt do stanu poprzedniego, nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, lub nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Podniósł, że w razie potrzeby organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przyjął, iż decyzja wydana na podstawia art. 51 ust. 1 ma charakter uznaniowy, co oznacza, że do organu nadzoru należy ocena samowoli budowlanej i kierunek prowadzonego postępowania, które może zakończyć się w zależności od poczynionych ustaleń legalizacją samowoli budowlanej, przywróceniem stanu poprzedniego bądź nakazem rozbiórki samowoli budowlanej lub jej części. Jednak, zdaniem organu, art. 51 ust. 1 pkt 3 jednoznacznie wskazuje, że w przypadku istotnego odstąpienia od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. W takim stanie faktycznym brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stąd zarzut wskazujący na naruszenie tych przepisów uznano za bezzasadny.

Dalej argumentował, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego na podstawie m. in. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, następnie wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udziela pozwolenia na wznowienie robót. Dalszy tok postępowania po dostarczeniu przez zobowiązanych projektu zamiennego został bowiem określony w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, według którego właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Brzmienie w/w przepisu nakłada na organ nadzoru, gdy stwierdził, że przedstawiony projekt zamienny jest kompletny i spełnił stawiane przez przepisy prawa wymagania dla tego typu opracowań, obowiązek wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny. Podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie po dostarczeniu przez zobowiązanych projektu budowlanego zamiennego organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Poprzednia decyzja nie zawierała dodatkowego nakazu dokonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i stała się ostateczna, stąd brak było podstaw do badania przez organ nadzoru innych okoliczności poza sprawdzeniem wykonania nałożonego obowiązku obejmującego sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i R. D. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.), w tym art. art. 5, 34 ust. 1, 35 ust. 1 poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno - budowlanymi, pozbawionego określenia warunków prowadzenia robót stwarzającego zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 przez ich niezastosowanie oraz ich niewłaściwą interpretację i przekroczenie zakresu budowy wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza [...] z 27 maja 2003r., nr [...]. Wskazali również na naruszenie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. art. 7, 77 § 1, 80, 84 K.p.a. poprzez zebranie w sprawie dwóch sprzecznych opinii biegłych co do faktów, a następnie zaniechania ich oceny przy rozstrzyganiu sprawy. Naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - poprzez niepodanie w uzasadnieniu na jakich dowodach organ się oparł, a którym odmówił mocy dowodowej oraz o prawie, terminie i sposobie zaskarżenia decyzji I instancji, jak też naruszenie art. art. 8, 9, 10, 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem praw strony skarżącej i zasady wyczerpującego i pełnego zebrania materiału dowodowego. Naruszenie stanu prawnego ustalonego decyzją Burmistrza Gminy [...] [...] z dnia 27 maja 2003r. poprzez fakt że decyzja ta zezwalała na budowę pawilony dwukondygnacyjnego podczas gdy niniejsza decyzja sankcjonuje budowę jeszcze jednej nieprzewidzianej w decyzji kondygnacji. W tym stanie rzeczy wnieśli o: zmianę decyzji i orzeczenia rozbiórki części obiektu wybudowanej z istotnym przekroczeniem zakresu pozwolenia na budowę, uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto wnieśli o: przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i dopuszczenie z akt Starostwa w O. w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę celem ustalenia, czy projekt pierwotny jest wykonany w sposób zabezpieczający interesy nieruchomości sąsiednich, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 61 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o rozważenie możliwości skierowania zapytania prawnego do Sądu Najwyższego celem interpretacji art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji gdy inwestor wykracza poza ustalenia zawarte w prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy terenu. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili przebieg postępowania administracyjnego oraz opisali liczne szkody jakie powstały na ich nieruchomości w trakcie prowadzonej budowy. Wskazali, że pozwolenie na budowę nie zawierało zapisu o sposobie zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich co spowodowało w wyniku prowadzonych robót przy budowie pawilonu będącego plombą architektoniczną dobudowaną do istniejącej już starszej zabudowy, pęknięcia ściany frontowej, pęknięcia stropów wewnątrz budynku, pęknięcia innych ścian. Zarzucili, iż inwestorzy przekroczyli zakres udzielonego im pozwolenia na budowę, podnosząc wysokość budynku o ok. 2m. W rezultacie budynek - opisany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniu na budowę jako 2 kondygnacyjny stał się budynkiem 3 kondygnacyjnym, na co skarżący nie wyrazili zgody. Poinformowali, iż nie wyjaśniono obowiązku doprowadzenia przewodów kominowych skarżących do stanu pozwalającego na ich użytkowanie. Podnieśli, iż prace były wykonywane sprzecznie z pkt 1a i 2a pozwolenia na budowę doszło, bowiem do naruszenia normy PN-81/B/03020 - posadowienia budynków poprzez niewykonanie dylatacji i w rezultacie ciężar nowego budynku oddziaływuje na ściany ich budynku co grozi jego zawaleniem. Nie wykonano nadwieszeń nad budynkami istniejącymi o ok. 3-4cm i nad dachem budynku mieszkalnego o ok. 7-8cm. Wymurowano ponadto okna piwniczne niezgodnie z §12 ust 4 i 6 rozporządzenia Ministra struktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podali, ze pracownicy bez nadzoru fachowego usunęli głaz wmurowany w fundament istniejącego budynku, wywołując tąpnięcie budynku mieszkalnego skarżących, zaś w toku budowy dochodziło od zalewania ścian nieruchomości skarżących wodą co spowodowało zagrzybienia i zawilgocenia. Powołując się na art. art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80 K.p.a. skarżący wskazali, że zadaniem organu administracji państwowej jest wyczerpujące i wszechstronne zbadanie materiału dowodowego celem wyjaśnienia sprawy, Organy obu instancji zgromadziły dużą wiedzę o skutkach jakie budowla wywołała na ich nieruchomości, zatem przy wydaniu zaskarżonej decyzji będącej w istocie pozwoleniem na dalsze kontynuowanie inwestycji w jej zwiększonych gabarytach, a więc zwielokrotniającej szkody na nieruchomościach powinny były przewidzieć negatywne skutki. Zarzucają, że z decyzji I instancji nie wynika na jakich dowodach oparł się organ, wydając decyzje. Nie godzą się z argumentacją organu odwoławczego wskazując, iż w ich przypadku gdy doszło do powstania budynku 3 kondygnacyjnego zamiast 2 kondygnacyjnego o żadnym uznaniu administracyjnym nie może być mowy, a jedynie o dogłębnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i ustalenia, czy samowola budowlane nie pogłębi i tak już powstałych szkód. Powołują się na zebrane dwie opinie biegłych, które nie wykluczają się wzajemnie, wręcz potwierdzają, że z całkowitym rozmiarem szkód będzie można się zapoznać po 2, 3 latach od momentu całkowitego obciążenia budynku. Opinia potwierdza konsolidację gruntów i osiadanie gruntów i wskazuje na istnienie dynamicznego procesu osiadania mogącego zagrażać ludziom i mieniu. Nie jest to więc ekspertyza która zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego miała dać odpowiedź negatywną, czy istnieje oddziaływanie na budynek sąsiedni i czy stanowi zagrożenie. Argumentują dalej, że druga opinia inż. J. zlecona przez skarżących wskazuje natomiast na konieczność natychmiastowego badania naruszeń gruntu w oparciu o normę PN-81-B/030020, brak dylatacji, zalecając szybkie kotwiczenie ścian. Zdaniem E. i R. D. żadna z ekspertyz nie odpowiedziała na tezy dowodowe z decyzji z [...], tym bardziej nie dawała podstaw do wydania zaskarżonej decyzji pozwalającej na zwiększenie gabarytów obiektu. Wnioski wysnute przez organ na podstawie dowodów są niewłaściwe, a dalsze ignorowanie ekspertyz może być przyczyną katastrofy budowlanej. Ponadto zarzucili, że decyzja narusza art. 5 ust 2 Prawa budowlanego, bowiem nie zapewnia ochrony przed drganiami, art. 5 ust 3, gdyż nie daje możliwości utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym. Nie zapewnia poszanowania interesów sąsiadów (zacienienie działki, zagrożenie zawalenia garażu, przekroczenie granic nieruchomości sąsiada). Na koniec uznali, że ważnym naruszeniem prawa przez zaskarżoną decyzję jest nieuwzględnienie stanu prawnego wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ustalała warunki zabudowy na pawilon dwukondygnacyjny częściowo podpiwniczony. Inwestorzy tymczasem, zwiększając wysokość murów poddasza zaczęli w istocie kolejną czwartą kondygnację, a należałoby się zastanowić, czy granice działań organu nadzoru budowlanego nie powinno być ograniczone treścią decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji dodatkowo podnosząc, że zarzuty zawarte w skardze nie dotyczą postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Jednak odnosząc się do nich uznał je za nietrafne, gdyż decyzja organu I instancji zawiera elementy wskazane w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. art. 8,9,10,11 K.p.a. jest również nieuzasadniony, ponieważ nie prowadzono postępowania dowodowego uznając, że dokumenty przekazane przez organ I instancji były wystarczające do zbadania odwołania. Natomiast twierdzenie skarżących o niezgodności zaskarżonej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zdaniem organu odwoławczego, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji, ponieważ analiza treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła uznać, że dopuszczalna jest zabudowa do wysokości trzech kondygnacji (plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje od 1 stycznia 2004r.). Natomiast kwestia naruszenia ich praw, w tym własności, nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mogły zostać uwzględnione.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. .U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaskarżonej decyzji Sąd zobligowany jest do sprawdzenia, czy w procesie wydania decyzji zostały zachowane reguły postępowania administracyjnego wynikające z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.) - zwaną dalej K.p.a.

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa.

W niniejszej sprawie bezspornie doszło do istotnego odstąpienia od warunków decyzji "lokalizacyjnej" i zatwierdzonego pozwolenia na budowę i innych warunków pozwolenia na budowę. Potwierdza to protokół z kontroli budowy przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 22 czerwca 2005r., w wyniku której stwierdzono, że budynek znajduje się na etapie murowania ścian kondygnacji poddasza, a dokonane pomiary ścianek kolankowych wykazały znaczne przekroczenie ich wysokości od strony działki małżeństwa D. o 1.60m, zaś od strony pawilonu [...] o 1.76m, Na skutek takiego działania doszło do powstania obiektu o trzech kondygnacjach, natomiast w pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono warunki dla obiektu dwukondygnacyjnego, wskazując w tej ostatniej m.in., że gabaryty i formę budynku należy dostosować do istniejącej zabudowy zgodnie z postanowieniem Inspektora ds. Ochrony Dóbr Kultury Starostwa Powiatowego w O. z dnia 14 maja 2003r.

Stosownie do treści art. 36a ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – zwaną dalej Prawo budowlane, Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, bądź ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi (ust. 5 pkt 2 i 7 cyt. art.). Komentowany przepis w ust. 1 wyraża zasadę, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W takiej sytuacji organami uprawnionymi do zajęcia stanowiska i rozstrzygnięcia sprawy stają się właściwe organy nadzoru budowlanego. Po wyeliminowaniu przesłanek określonych w art. 48 ust.1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru winien przystąpić do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 50 pkt 4 Prawa budowlanego, który - w omawiany przypadku - nakłada na niego obowiązek wstrzymania postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Po myśli ust. 3 cyt. przepisu w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Na podstawie art. 51 prawa budowlanego, który stanowi kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w ww. art. 50, zatem powinny one być interpretowane i stosowane wspólnie, ustawodawca wskazał na proces doprowadzenia robót budowlanych do zgodności z prawem. I tak przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust.1).

Regulacja art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy trzech przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego:

1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować,

2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji,

3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że wystąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1. Decyzja taka kończy postępowanie legalizacyjne.

Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, i nie ma do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, to organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Decyzja ta nie kończy postępowania w sprawie. Jest ono, po myśli art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego kontynuowane, ponieważ po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie obowiązku. Stosownie do wyników tego sprawdzenia wydaje odpowiednią decyzję. W niniejszej sprawie ta sytuacja nie ma zastosowania w sprawie.

W trzeciej sytuacji gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Również ta decyzja nie kończy postępowania w sprawie, gdyż po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie tegoż obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3. W przypadku jego wykonania organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust.4). Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a.

Po tych ogólnych wywodach prawnych niezbędnych do dokonania oceny całokształtu niniejszej sprawy, wracając na jej grunt, przypomnieć trzeba, że zaskarżona do Sądu została decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję PINB w powiecie [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, czyli kończącą postępowanie legalizacyjne. Oparta jest ona o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wobec tego stosownie do dyspozycji owego przepisu organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego wcześniej wydaną decyzją w oparciu o ust. 1 pkt 3 cyt. artykułu. Przepis ten nakłada na organ nadzoru obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego, co wynika z treści art.51 ust. 1 pkt 3, który stanowi, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu stwierdzonych zmian, przeto te obowiązki w przypadku legalizowania samowoli budowlanej przechodzą na ten organ. Przepisy określające jakie wymogi powinien spełniać projekt budowlany zawarto w art. 34 Prawa budowlanego, zaś w art. 35 został określony zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Warto zwrócić uwagę, że właściwy organ został przede wszystkim pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu, ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Artykuł 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego nakłada na organ także obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji sporządzanej przez projektanta, a dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia o członkostwie projektanta we właściwej izbie samorządu zawodowego. Kontroli podlega również wymóg, czy został wykonany obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego przez inną osobę, posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Również osoba sprawdzająca musi się legitymować aktualnym zaświadczeniem o członkostwie we właściwej izbie samorządu zawodowego (art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego). Powyższe wymogi powinny być przedmiotem rzetelnego sprawdzenia przez organ nadzoru, bowiem zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu nadzoru budowlanego co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem, jest istotne, gdyż zatwierdzony już projekt budowlany stanowi podstawę do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co następuje w jednej decyzji. Reasumując: zatwierdzenie projektu w decyzji niewątpliwie musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą przeprowadzoną przez organ, w omawianym przypadku, nadzoru budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył swoją wypowiedź w tej kwestii do stwierdzenia, iż przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, natomiast organ odwoławczy w ogóle nie zbadał tego aspektu sprawy. Dokonując oceny decyzji organu odwoławczego należy podkreślić, że podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kompetencje organu odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obejmują ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz zobowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z wyżej przywołanego art. 138 K.p.a., który przyznaje temu organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Odwołanie strony przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Należy podzielić pogląd, że jeżeli "organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo." (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85, ONSA 1986, z. 2 poz. 43.). Podkreślić ponownie trzeba, że decyzja organu I instancji oprócz lakonicznego zdania o sprawdzeniu wymogów wynikających z art. 35 Prawa Budowlanego i również ogólnym oświadczeniu, że przedłożono projekt zamienny wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami nie odpowiada obowiązkowi wynikającemu z przywołanego przepisu i treści art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu organ I instancji nie wskazał jakie elementy przedłożonego projektu zamiennego podlegały sprawdzeniu, pod jakim kątem dokonał sprawdzenia. Nie odniósł się do błędnie (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia wyroku) nałożonego, w swojej wcześniejszej decyzji, obowiązku wskazującego, że projekt powinien zawierać zgodnie z § 206 ust. 5 rozporządzenia ekspertyzę techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Tymczasem projekt budowlany nie zawiera takiej ekspertyzy, okoliczność ta została pominięta przez organ nadzoru i wbrew swojemu stanowisku uznał, że projekt jest kompletny. Organ odwoławczy zaś nie usunął naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji a skupił się jedynie na kontroli zakwestionowanej decyzji pod kątem odwołania, nie odnosząc się w ogóle do jej merytorycznego aspektu. Podsumowując, Sąd uznał, że ujawnione i opisane ww. naruszenia prawa procesowego uniemożliwiają dokonanie kontroli legalności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i są na tyle istotne, że mogą mieć wpływ na wynik sprawy.

W ramach przyznanych uprawnień przyjdzie następnie stwierdzić, iż postępowanie organów nadzoru budowlanego było prowadzone wadliwie, dlatego konieczne było zastosowanie w sprawie środków przewidzianych w art. 135 P.p.s.a. w celu wyeliminowania decyzji, wprawdzie nie zaskarżonej, gdyż zapadłej na wcześniejszym etapie postępowania, ale wydanej z naruszeniem prawa. Decyzja organu I instancji zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia inwestorom na wznowienie robót budowlanych przy budowie pawilonu handlowego wydana w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego była konsekwencją decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] zobowiązującej inwestorów do sporządzenia i przedstawienia oprócz projektu budowlanego zamiennego również ekspertyzy. Stwierdzone przez Sąd uchybienie polega na zastosowaniu błędnej interpretacji treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co spowodowało wadliwe jego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przytoczona regulacja prawna pozwala na legalizację robót budowlanych wykonanych bez stosownego pozwolenia jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ nadzoru budowlanego może w razie potrzeby nałożyć na sprawcę samowoli obowiązek wykonania określonych decyzją czynności lub robót budowlanych. Zdaniem Sądu, w użytych pojęciach w treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego "czynności lub robót budowlanych" nie mieści się nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej o której była mowa wyżej. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu powinna wskazać konkretne czynności lub roboty budowlane mające na celu doprowadzenie wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Gdyby bowiem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 może nakładać jedynie obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich płyną - organ byłby zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. W efekcie końcowym, mogłoby to prowadzić do wydania pozwolenia na wznowienie robót, które w świetle przedstawionej dokumentacji należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i zasadami sztuki budowlanej. Pogląd uzasadniający takie stanowisko wyrażono, m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2002 r., sygn. IV SA 3031/01 (nie publ.), w wyroku z dnia 28 czerwca 2005r. sygn. akt OSK 1780/04 pub. LEX nr 179100. Nadto takie postępowanie organu jest nielogiczne, bowiem nakładając obowiązek wykonania ekspertyzy dopiero na tym etapie pozbawił się możliwości wszechstronnej i wiarygodnej oceny sprawy.

Mając na uwadze przedstawione rozważania prawne, stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko organu I instancji, że nałożenie na inwestorów formalnych obowiązków zobowiązujących ich do przedstawienia ekspertyzy znajduje podstawę prawną w przywołanym przepisie Prawa budowlanego.

Na tle niniejszej sprawy należy zauważyć, iż w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, już na etapie wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organy mają możliwość od dnia 11 lipca 2003r. w oparciu o znowelizowany art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożenia obowiązku przedstawienia koniecznych inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Idąc dalej należy stwierdzić, iż organy nadzoru budowlanego, nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy ograniczyły się tylko do wyegzekwowania formalnej powinności wynikającej z § 206 ust. 1 rozporządzenia. Przedłożona ekspertyza, pomijając jej zawartość, nie mogła być w żaden sposób wykorzystana przez ten organ. Co zresztą potwierdziło późniejsze zachowanie organu, który pomimo zażądania niniejszego dowodu nie dokonał oceny sprawy pod jej katem z uwagi na brak takich możliwości prawnych. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest bowiem merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a., jest tylko uzupełnieniem materiału dowodowego. Trzeba na koniec przypomnieć, że objęty uznaniem obowiązek przedstawienia ww. dowodów może być nałożony dopiero wówczas, gdy organ wykaże, że jest to niezbędne do podjęcia decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa Budowlanego, bo wymaga tego charakter wykonanych robót lub wynika z przepisów. Dopiero, gdy zostanie wykazana potrzeba sporządzenia określonego dowodu, po jego dostarczeniu przez inwestora organ nadzoru budowlanego powinien, podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1, a w rozpatrywanej sprawie będzie miał zastosowanie bądź pkt 1 bądź pkt 3 cyt. przepisu. Zdaniem Sądu, zatem co do zasady, organ I instancji słusznie uznał, że na inwestorach ciążył obowiązek wykonania ekspertyzy, ponieważ w świetle przywołanych przepisów rozporządzenia, tj. § 204 ust. 5 wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania, a z taką inwestycją miał do czynienia organ w niniejszej sprawie (budowa w granicy), zaś w takim przypadku budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku (§ 206 ust. 1). Uczynił to jednak w nieodpowiednim etapie postępowania, nie określił również jakie okoliczności powinien uwzględnić w swojej ekspertyzie rzeczoznawca budowlany, stąd jej ułomność. Tymczasem skarżący, inicjując postępowanie w sprawie, jak również na etapie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych informowali o ograniczeniach przydatności do użytkowania ich obiektu przez pęknięcia ścian, znaczne zacienienie działki, zakłóceniach ciągu kominowego, trudnościach w odbiorze sygnału telewizyjnego. Uszło uwadze organ nadzoru, że przedłożona przez inwestorów ekspertyza określiła jedynie stan techniczny budynku skarżących pod kątem jego uszkodzeń, nie uwzględniając w ogóle innych czynników oddziaływania, wskazywanych przez skarżących, wywołanych wzniesieniem nowego budynku oraz nie wypowiedziała się, czy samowolnie wykonane roboty budowlane nie powodują zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu skarżącego lub obniżenia jego przydatności do użytkowania (§ 204 ust. 5 rozporządzenia).

W świetle przedstawionych wywodów prawnych ujawniona wadliwość decyzji zobowiązywała Sąd do wyrugowania jej z obrotu prawnego, bowiem naruszała ona art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do żądania skargi orzeczenia przez Sąd rozbiórki części obiektu wybudowanej z istotnym przekroczeniem zakresu pozwolenia na budowę, to stwierdzić trzeba, że nie jest on władny wydać orzeczenia rozstrzygającego sprawę administracyjną co do istoty, bowiem kompetencje tego Sądu są wyłącznie kasacyjne. Nie mógł również skierować zapytania prawnego do Sądu Najwyższego celem interpretacji art. 51 Prawa budowlanego, bowiem nie jest on właściwy w spawie sądowoadministracyjnej. Błędne jest generalne stanowisko skarżących, iż odstąpienie od pozwolenia na budowę oraz ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy terenu i zagospodarowania terenu powinno wykluczyć możliwość stosowania art. 51 Prawa budowlanego. Taką sytuację przewidział art. 36a Prawa budowlanego, kwalifikując ją jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast po myśli art. 50 ust 1 ust 1 pkt 4 prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę prowadzi do wstrzymania postanowieniem prowadzenia tych robót budowlanych, obligując organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Jednakże należy dodatkowo powiedzieć, że wobec wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego tej decyzji organ I instancji ponownie zobligowany jest do wnikliwego zbadanie zgodności wykonanego pawilonu handlowego z przepisami prawa budowlanego w tym warunkami techniczno-budowlanymi, a także nie można wyłączyć podstawowej zasady ogólnej zawartej w art. 5 ust. 1 Prawo budowlane. Należy także pamiętać, że użyte we wskazanych paragrafach rozporządzenia pojęcie odnoszące się do istniejącego obiektu "obniżenia jego przydatności do użytkowania" jest pojęciem szerszym niż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich. Powtórzyć przyjdzie, iż w rozpoznawanej sprawie zabrakło analizy w jakim zakresie zostały naruszone przepisy prawa budowlanego i na podstawie jakich ustaleń organ przyjął, że wybudowany obiekt budowlany jest zgodny z prawem, pozwalając tym samym na jego legalizację, podczas gdy z opinii przedstawionej przez skarżących wynika, m in. że aby przywrócić przydatność użytkowania ich obiektu należałoby zamurować niezauważone podczas kontroli przez organ I instancji otwory okienne do pomieszczeń piwnicznych, opracować projekt kotwienia spękanych ścian w budynku małżeństwa D., wykonać analizę statyczną konstrukcji dachowych obiektów gospodarczych z uwagi na zwiększone narażenie obciążenia śniegiem, nadbudować komin murowany (o ok. 3m) ponad dach zrealizowanego obiekty i jego zakotwienie do jego ściany wschodniej. Ponadto wskazano w niej, że ściana wschodnia od godziny 15ºº zasłania słońce na całej powierzchni działki. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien, gdy ma nadal do czynienia z obiektem w budowie, po uprawomocnieniu się wyroku, ponownie wstrzymać prowadzenie tych robót, albowiem uchylenie przez Sąd wydanej przed upływem dwóch miesięcy ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego pozbawia mocy prawnej tej decyzji, zatem utraciło również ważność postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych. Wstrzymanie robót umożliwia, zaś przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, gdyż to rozstrzygnięcie nie załatwia sprawy co do istoty. Wstrzymanie robót budowlanych ma na celu rozważenie tego jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane. W okresie dwóch miesięcy organ winien przeprowadzić rzetelne i wnikliwe postępowanie w celu ewentualnego wdrożenia procedury naprawczej. Przed upływem ww. terminu organ winien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. Nie można bezkrytycznie akceptować legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, a to z uwagi na treść art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, według którego istotnym odstępstwem jest wykonanie inwestycji niezgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też z naruszeniem charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, m.in. kubatury i liczby kondygnacji, a taki stan rzeczy został stwierdzony w niniejszej sprawie. Z projektu zamiennego wynika, iż w wyniku popełnienia samowoli budowlanej doszło do zrealizowania obiektu z znacznie powiększoną kubaturą (o 432,40m³) z dodatkową trzecią kondygnacją, którą niewątpliwie wybudowano z naruszeniem ustaleń zawartych w decyzji "lokalizacyjnej". Organ przeto w pierwszym rzędzie powinien przeanalizować, czy wystąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, biorąc pod uwagę - że zamierzenie inwestycyjne realizowane jest w granicy z działką skarżących - wówczas obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1. Dopiero niestwierdzenie powyższych okoliczności uprawnia organ do przejścia do następnego etapu postępowania legalizacyjnego.

Omówione naruszenia prawa proceduralnego oraz materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przesądziły o konieczności uchylenia decyzji obu instancji oraz ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a

Rozstrzygnięcie w punkcie drugim uzasadnia treść art. 152 P. p.s.a.