Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1865/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

-Sygn. akt IV SA/Wa 1865/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 04 lipca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lipca 2006r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej także "organem odwoławczym" (-) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., znak [...], (-) umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał na następujące okoliczności sprawy.

R. M. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia, że dawne działki gruntowe o nr [...], [...] i [...], zapisane w księdze wieczystej tom [...] karta [...] nie podpadały pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, uzasadniając swój wniosek tym, iż przedmiotowym dekretem nie były objęte grunty położone w granicach administracyjnych miast.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., znak [...], Wojewoda [...] wydał decyzję częściową, stwierdzającą w punkcie pierwszym, iż działki gruntowe o nr [...] i nr [...] zapisane w dniu 13 września 1944 r. w księdze gruntowej [...] tom [...] karta [...] nie podpadały pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13), w punkcie drugim zaś umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie odnośnie działek o nr [...] i nr [...] w pozostałym zakresie.

Odwołania od decyzji organu I instancji złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. oraz Powszechny Zakład Ubezpieczeń S.A. Oddział Okręgowy w P., podnosząc, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa.

W następstwie rozpatrzenia wspomnianych odwołań organ odwoławczy stwierdził, iż zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku R. M., albowiem do orzekania przez organy administracji w przedmiocie żądania wnioskodawcy brak podstaw prawnych.

Uzasadniając powyższe organ wskazał, iż stosownie do postanowień §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz.51 ze zm.), orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Przepis ten jasno stanowi, iż wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda) orzeka o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Jeśli strona kwestionowała, iż nieruchomość ziemska, której była właścicielem słusznie przeszła na własność Państwa z mocy prawa, musiała udowodnić, iż nieruchomość ta nie spełnia norm obszarowych, o których mowa w art.2 ust.1 lit.e dekretu.

Natomiast, jak stanowi §6 rozporządzenia, strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art.2 ust.1 lit.e dekretu, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt.

Z przepisu tego wynika ponad wszelką wątpliwość, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Przepis ten nie dopuszczał natomiast możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków, czy też zespołów pałacowo – parkowych.

Konstatując powyższe organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

W ocenie organu odwoławczego wbrew powyższym regułom postąpił organ I instancji, stwierdzając w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., iż część składowa majątku ziemskiego należącego do H. M., zapisanego w księdze gruntowej [...] tom [...] karta [...] o powierzchni 2650, 1638 ha, położona we W., tj. działka nr [...] i nr [...], na których znajdował się dworek otoczony ogrodem oraz łąka, nie podpadały pod przepisy dekretu. W powyższy sposób organ I instancji orzekł więc wyłącznie do części nieruchomości ziemskiej, nie zaś co do całości. W przepisach administracyjnego prawa materialnego brak jest tymczasem normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, stąd też postępowanie przed organem pierwszej instancji należało umorzyć.

Uzasadniając umorzenie postępowania odwoławczego w odniesieniu do Agencji Nieruchomości Rolnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż podmiot ten nie posiada interesu prawnego w sprawie. W dacie wszczęcia postępowania administracyjnego Agencji nie przysługiwało bowiem jakiekolwiek prawo do działek objętych wnioskiem.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł R. M., podnosząc przeciwko niemu szereg zarzutów.

Skarżący wskazał w szczególności na: (-) błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, iż nieruchomości wymienione w art.2 ust.1 lit.e dekretu przeszły na własność Państwa z mocy prawa z dniem wejścia tego aktu w życie, (-) błędne przyjęcie, że terytorialny zakres obowiązywania dekretów PKWN rozciągał się również na tereny jeszcze nie wyzwolone, (-) wadliwą interpretację pojęcia nieruchomość ziemska, jak też niewyjaśnienie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czym ta nieruchomość w istocie jest, (-) wadliwe przyjęcie, iż nieruchomością ziemską mogą być także grunty położone na obszarze miast, (-) wadliwe przyjęcie, iż przedmiotem orzekania w postępowaniu prowadzonym na podstawie §5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu może być tylko ocena, czy nieruchomość ziemska spełnia normy obszarowe podane w art.2 ust.1 lit.e dekretu, (-) wadliwe przyjęcie, iż §5 rozporządzenia stanowi podstawę do orzekania w postępowaniu administracyjnym o podpadaniu danej nieruchomości pod przepisy dekretu a nie, iż jest jedynie przepisem kompetencyjnym dla postępowań w przedmiocie zastosowania dekretu prowadzonych na podstawie prawa administracyjnego z 1928 r., (-) wadliwe przyjęcie, iż §5 i 6 rozporządzenia wykonawczego regulują to samo postępowanie o wyłączenie nieruchomości spod działania dekretu, podczas gdy §5 dotyczy postępowania w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu, a §6 wyłączenia nieruchomości spod tychże przepisów (dotyczy to tylko tych nieruchomości, w odniesieniu do których najpierw orzeczono o ich podpadaniu pod przepisy dekretu), (-) wadliwe przyjęcie, iż o podpadaniu pod przepisy dekretu przesądzał łączny obszar wszystkich nieruchomości należących do danej osoby a nie łączny obszar wszystkich nieruchomości ziemskich, (-) wadliwe przyjęcie, iż wszystkie grunty wyszczególnione w wykazie [...] tomu [...] W. stanowiły jedną nieruchomość, pomimo iż z odpisu księgi wynika co innego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwie bowiem przyjął organ odwoławczy, iż nie istnieje droga administracyjna do rozpoznania wniosku skarżącego, a tym samym, iż wszczęte nim postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Wadliwie zatem uchylił organ odwoławczy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, powołując się na to, iż organ I instancji nie miał podstaw prawnych do merytorycznego orzekania w sprawie, wadliwie także umorzył organ odwoławczy postępowanie administracyjne.

W ocenie Sądu wniosek skarżącego o stwierdzenie niepodpadania pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jedynie niewielkiej części majątku ziemskiego zapisanego w księdze gruntowej [...] tom [...] karta [...], zajmującego powierzchnię 2650, 1638 ha, może zostać merytorycznie rozpatrzony w trybie §5 i 6 rozporządzenia wykonawczego do dekretu z dnia 1 marca 1945 r.

Należy wskazać, iż kwestia zakresu przedmiotowego wskazanych wyżej przepisów jest zagadnieniem prawnym, rodzącym daleko idące wątpliwości interpretacyjne. Konsekwencją powyższego jest w szczególności występowanie w orzecznictwie sądowo - administracyjnym istotnych rozbieżności (różnych linii orzeczniczych) w odniesieniu do tego problemu.

Przywołać w związku z powyższym należy wykładnię przepisów rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. dokonaną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn.akt I OPS 2/06. W uchwale tej stwierdza się, iż "Przepis §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz.51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art.2 ust.1 lit.e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 ze zm.). Stanowisko to należy podzielić.

W ślad za sentencją i uzasadnieniem uchwały należy zatem stwierdzić, iż rozporządzenie, którego § 5 jest częścią, jako akt wykonawczy do dekretu, nie może być interpretowane sprzecznie z samym dekretem ani też w oderwaniu od niego, gdyż służy jego wykonaniu (realizacji). Odwołanie się w § 5 ust. 1 rozporządzenia do "art. 2 ust. (1) pkt e)" podobnie, jak to uczyniono w § 6, 7 i innych przepisach tego rozporządzenia, służy wskazaniu kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych w dekrecie na cele reformy rolnej, w sprawach których przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnych. Było to konieczne w celu identyfikacji (wskazania), do której kategorii nieruchomości ma mieć zastosowanie ten tryb, gdyż w dekrecie w art. 2 ust. 1 w punktach oznaczonych literami a, b, c, d, e określono pięć kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, wyodrębnionych według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych. W każdej z tych kategorii nieruchomości wyodrębnionej w oddzielnej jednostce redakcyjnej (punkcie), określono różne przesłanki i kryteria, które decydują o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej, l tylko jedna z tych kategorii nieruchomości, zamieszczona w punkcie pod lit. e została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zakres orzekania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika z samego tego przepisu, ani z samego punktu oznaczonego lit. e art. 2 ust. 1 dekretu, lecz z całości obu tych przepisów, z pełnego ich brzmienia.

Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednak dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również, zgodnie z zwartym tam odesłaniem, przepis "art. 1, część druga". Już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a, b i c tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzw. grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednak nie zwraca się uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny, tym bardziej, jeżeli teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz. 56). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory, czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, zaś rzeczywiste cele działania ówczesnych władz, były odległe od tych wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dla potrzeb dekretu, podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W. 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, utraciły moc powszechnie obowiązującą, to nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy, czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Uchwały te zachowują swoją aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, bowiem ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego. Dla poparcia tezy, że na cele reformy rolnej określone w punktach d i e art. 1 ust. 2 dekretu, mogły być również przejmowane pałace, dwory czy też budynki mieszkalne, przywołuje się niekiedy też przepisy § 44 pkt 3 i 4 rozporządzenia, jednak zapomina się o tym, że postanowienia rozporządzenia jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu. Jeżeli istnieje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu a § 44 rozporządzania, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne z dekretem. Z postanowień rozporządzenia - aktu wykonawczego niższej rangi, nie można wyprowadzać wniosków w przedmiocie rozumienia postanowień dekretu - aktu wyższej rangi w sposób odbiegający czy modyfikujący treść dekretu, a tym bardziej rozszerzać na tej drodze jego zakresu działania (przedmiotowego, podmiotowego). Jest to podstawowa reguła wykładni prawa, której jeśli nawet nie przestrzegał ówczesny prawodawca, to nie upoważnia to obecnie stosujących to prawo do takiego samego postępowania. Tym bardziej, jeżeli miałoby to prowadzić do bardziej rygorystycznego w swych konsekwencjach, rozumienia przepisów dekretu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja1992 r. III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz. 47).

Kolejne kryteria, w oparciu o które scharakteryzował prawodawca nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) bądź powierzchnia użytków rolnych (50 ha) w zależności od rejonu kraju, w którym są położone i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych.

Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą, bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana mieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Czyli wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny), powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Należy wyraźnie zaznaczyć, iż orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie było regułą, czy też wymogiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel (współwłaściciel) nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z takich, czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Jeżeli się przyjmie, że w zakresie orzekania w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia, organ jest uprawniony tylko do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to rzeczywiście postępowanie to może się ograniczać tylko do całości nieruchomości, a nie jej części. Jednak taki pogląd dopuszcza jednocześnie, możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem O tym. które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami.

Oprócz spraw spornych dających podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie § 5 rozporządzenia, wynikających wprost z brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w praktyce postępowanie to mogło dotyczyć też gruntów, o których mowa w § 7 rozporządzenia (w pierwotnym brzmieniu), czy też sytuacji kolizyjnych wynikłych z równoległego działania w tym samym czasie innych aktów nacjonalizacyjnych, jak np. dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, Dz. U. Nr 15, poz. 82 (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. III CZP 54/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 215; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz. 56). Powyższe przypadki jednak w istocie swej, sprowadzały się też do odpowiedzi na pytanie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W sytuacjach spornych, czy dana nieruchomość powinna przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy też na podstawie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, nie powinno chyba być już żadnych wątpliwości, czy na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać tylko w sprawie całej nieruchomości, czy też również jej części, bowiem spór tu dotyczył najczęściej tylko pewnej części nieruchomości stanowiącej las bądź grunty leśne. Trzeba też zaznaczyć, że ani dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, ani rozporządzenie wykonawcze do tego dekretu, nie przewidywały wydania decyzji właściwego organu administracji państwowej stwierdzającej - w sposób deklaratywny - fakt przejęcie określonych lasów i gruntów leśnych na własność Państwa.

Z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że §5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów, stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju", może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze _ rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju" Takie, sformułowanie, znaczeniowo jest szersze, bowiem oprócz "użytków rolnych" w rozumieniu § 4 rozporządzenia, mieszczą się w nim także inne tereny (grunty), np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp.

Celowym jest również zwrócenie uwagi na samo brzmienie ust. 1 tego przepisu, a w szczególności na ten jego fragment, który określa przedmiot orzekania: "w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e)". Użyty tam wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, wskazuje na to, że ustalenie, czy nieruchomość, o wyłączenie której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e ubiega się strona, jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie, gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia, chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, użyto by terminu w ust. 1 tego przepisu terminu "nieruchomość ziemska", bo tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. .

Jak zauważył w uchwale NSA inne niż wskazane wyżej rozumienie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia sprowadzałby orzekanie na podstawie tego przepisu do prostej operacji arytmetycznej, pozbawionej szerszego prawniczego spojrzenia na sprawę. Zasadnie więc można wyrazić wątpliwość, czy do tego byłoby potrzebne ustanowienie specjalnego trybu postępowania administracyjnego.

Przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego a także Trybunału Konstytucyjnego akceptuje stanowisko, iż na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości) a jeśli taką nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W. 3/89, OTK 1990, poz. 26, s. 174; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. III CZP 90/91, OSNC 1992, nr 5, poz. 72; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r. III ARN 77/94, OSNP 1995, nr 14, poz. 167; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r. III CKN 1492/00, Lex nr 78867; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 lipca 2004 r. III CK 296/03, Biul. SN 2005, nr 1, poz. 11; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. III CK 322/04; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 03 grudnia 2004 r. IV CK 336/04; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2005 r. III CK 350/05; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1994r. II SA 2413/93; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 1994 r. II SA 250/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 22; wyrok NSA z dnia 24 marca 1995 r. II SA 2457/93; wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 r. IV SA 1045/97, Lex nr 45950; wyrok NSA z dnia 06 września 1999 r. IV SA 1146/97, Lex nr 48631; wyrok z dnia 08 czerwca 2000 r. IV SA 958/98; wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r. IV SA 451/00; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. IV SA 2582/98, "Rejent" 2001, nr 12, s. 193; wyrok NSA z dnia 06 listopada 2000 r. IV SA 801/99, Lex nr 53402; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2000 r. IV SA 456/99; wyrok NSA z dnia 11 maja 2001 r. IV SA 1771/00; wyrok NSA z dnia 08 czerwca 2001 r. IV SA 2724/98; wyrok NSA z dnia 08 maja 2002 r. IV SA 3818/01; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. OSK 46/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 20; wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r. OSK 1518/04). .

Stanowisko przeciwne opiera się na założeniu, że przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych, z czego wyprowadzano, iż żądanie wydania orzeczenia o tym, czy zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej, podlega (czy też nie) pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu, jest sporem o prawa rzeczowe - sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. Uznać należy, iż stanowisko to nie odpowiada brzmieniu § 5 rozporządzenia w związku z wcześniej przedstawionym rozumieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Również zestawienie brzmienia przepisów art. 1 i 2 § 1 i § 3 kpc, nie daje podstaw do przyjęcia takiego poglądu, bowiem nie każda sprawa cywilna, jak z nich wynika, podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a co nie powinno budzić już żadnych wątpliwości, jeżeli prawodawca w przepisach, wyraźnie wskazał orzekanie na drodze postępowania administracyjnego (A. Zieliński, K. Flaga-Wieruszyńska, KPC, Komentarz, t. l, Warszawa 2005 , s. 22 i m.).

Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 kpc. Zgodnie jednak z art. 2 § 1 i 3 kpc rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 02 października 1967 r. l CZ 74/67, OSNC 1968, nr 12, poz. 211; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r. IV CKN 1071/00, Biul. SN 2003, nr 1, poz. 9). W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, do kompetencji organów administracji publicznej, jest przepis § 5 ust. l rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służy odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Na decyzję wydaną w tym trybie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego a następnie od orzeczenia tego sądu, skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 ppsa).

Należy więc przyjąć, że w sprawach przekazanych do orzekania na mocy § 5 ust. 1 rozporządzenia organom administracji publicznej, istnieje możliwość dwuinstancyjnego orzekania w postępowaniu administracyjnym, jak i kontrola sądowa tych decyzji na drodze dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, co odpowiada w pełni wymogom konstytucyjnym (art. 78, 45 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 1, art. 177 w zw. z art. 184 Konstytucji RP), jak i aktualnym standardom europejskim.

W sprawach cywilnych, których rozpoznanie przepisy szczególne nie przekazały do właściwości innych organów (organów administracji publicznej), orzekanie należy do sądów powszechnych (wyrok NSA z dnia 04 października 1990 r. SA/Ka 496/90, OSP 1993, nr 3, poz. 50; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. III CZP 54/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 215; wyrok NSA z dnia 12 maja 1995 r. II SA 217/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 91; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2001 r. IV CKN 1630/00, Lex nr 52455). Przykładem takich spraw mogą być roszczenia windykacyjne dotyczących nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, gdzie nie przewidziano żadnego trybu orzekania na drodze postępowania administracyjnego, W sprawach dotyczących nieruchomości objętych dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzekanie w określonym tam zakresie należy do postępowania administracyjnego.

Wziąwszy powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r. jest wadliwa. W następstwie wydania niniejszego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, orzekając ponownie jako organ II instancji, winien zatem, stosując się do wykładni przepisów dokonanej powyżej, ocenić, czy zachodzą przesłanki do uwzględnienia żądania skarżącego zawartego we wniosku, który wszczął postępowanie administracyjne.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).