Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1012/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 115 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska-Szary ( spr. ) Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 67/09 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi S. W. uchylił zaskarżoną decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2008 r., którą to decyzją odstąpiono od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Drezdenku nałożył na M. S.-S. obowiązek dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego z płyt eternitowych na blachę dachówkopodobną, wykonanych na części budynku mieszkalnego dwurodzinnego, zlokalizowanego na terenie działek o numerze ewidencyjnym gruntu [...] i [...], położonych w miejscowości T., gmina Drezdenko. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. Uzasadniając postanowienie organ podał, że przeprowadzona w dniu 11 lipca 2008r. kontrola stanu robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego, przeprowadzonych w budynku mieszkalnym dwurodzinnym, zlokalizowanym na terenie działek o numerze ewidencyjnym gruntu [...] i [...] w miejscowości T., wykazała zaawansowanie prac budowlanych. Prace budowlane rozpoczęte zostały w dniu 5 lipca 2008r. bez wymaganego prawem zgłoszenia. Powyższe okoliczności, w ocenie organu, uzasadniały wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych oraz skutkowały nałożeniem na inwestora obowiązku dostarczenia oceny technicznej.

W dniu 23 września 2008r. w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Drezdenku złożona została ocena techniczna przedmiotowych robót budowlanych. We wnioskach końcowych oceny technicznej stwierdzono, że pod względem technicznym roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną.

Decyzją z dnia [...] października 2008r. nr PINB: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Drezdenku orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2008r. stwierdzono, że nad częścią budynku użytkowaną przez M. S.-S. wykonano prace budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego z płyt eternitowych na blachę dachówkopodobną. Inwestorem prac jest M. S. – S., która przed rozpoczęciem prac nie uzyskała pozwolenia na budowę, ani nie dokonała zgłoszenia robót budowlanych. Prace budowlane trwały od 5 lipca 2008r. do 17 lipca 2008r. Dalej organ stwierdził, że przedmiotowe prace budowlane zostały zgłoszone w Starostwie Powiatowym w Strzelcach Krajeńskich w dniu 11 lipca 2008r., a zatem po ich rozpoczęciu. W toku postępowania, w oparciu o przepis art. 81 c ust. 2 ustawy, na inwestora nałożono obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Organ wskazał, że z przedłożonej oceny technicznej wynika, iż stan techniczny robót budowlanych nie budzi zastrzeżeń oraz, że elementy konstrukcyjne wykonano prawidłowo. W związku z tym, że w zakresie wykonanych robót budowlanych nie wykazano nieprawidłowości, organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Od powyższej decyzji organu l instancji odwołanie wniósł współwłaściciel nieruchomości – S. W.. Odwołujący się zarzucił, że Starosta Strzelecko - Drezdeński nie zapewnił mu prawa udziału w postępowaniu dotyczącym zgody na wymianę pokrycia dachowego, nadto - że roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie ze sztuką budowlaną.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zakres wykonanych przez Marlenę Sokalską-Staszak robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego mieści się w wynikającej z art. 3 pkt 8 ustawy definicji remontu, jednocześnie wyczerpując hipotezę art. 29 ust. 2 pkt 1. Z mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy w sprawie konieczne było dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, który to obowiązek nie został przez inwestora dopełniony. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji w kwestii braku konieczności nałożenia, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, obowiązku wykonania określonych robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości T.. Organ II instancji stwierdził, że podstawa nałożenia takiego obowiązku zachodzi wyłącznie w przypadku, gdy istnieją przesłanki do podjęcia działań naprawczych w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych ze względu na ich niezgodność z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi. W rozpatrywanej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły, dlatego - stwierdził organ odwoławczy - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Drezdenku zasadnie uznał, że nie zachodzi podstawa do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, bądź robót naprawczych. Organ II instancji wskazał na treść przedłożonej przez inwestora oceny technicznej, z której wynika, że omawiane roboty wykonane zostały prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. Dalej organ wskazał, że brak zgody współwłaściciela nieruchomości na wykonane samowolnie roboty budowlane na tejże nieruchomości, w toku postępowania opartego na przepisach art. 50 i 51 ustawy nie może być brany pod uwagę przez organ administracyjny.

Od decyzji organu II instancji S. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa oraz w związku z art. 84 § 1 k.p.a., nadto art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Skarżący wywodził, że postępowanie dowodowe nie wykazało, że roboty budowlane przeprowadzone przez M. S. – S. wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, a ocena techniczna nie ma decydującego znaczenia. Ocena techniczna sporządzona została na zlecenie strony, a nie organu, co może wpływać na jej wiarygodność. Według skarżącego ocena techniczna nie jest rzetelna, gdyż roboty budowlane polegające na połączeniu nowego pokrycia dachowego z istniejącym, zostały przeprowadzone niezgodnie ze sztuką budowlaną. Organ administracyjny winien z urzędu dopuścić dowód z opinii biegłego. Dalej skarżący zarzucił, iż wbrew stanowisku organów obydwu instancji, w postępowaniu opartym na przepisach art. 50 i 51 ustawy, wymagane jest uzyskanie zgody współwłaściciela nieruchomości. Taki wymóg, zdaniem skarżącego, wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż w niej podane.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpatrywana sprawa administracyjna dotyczyła wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego, które słusznie zostały zakwalifikowane przez organy obydwu instancji jako remont (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), a w związku z tym prace wykonane w tym zakresie wymagały dokonania zgłoszenia (art. 30 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych bez dokonania zgłoszenia, a zatem w warunkach samowoli budowlanej (art. 50 ust. 1 pkt 1). Tryb prowadzonego postępowania legalizacyjnego nie naruszał przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że decyzja organu l instancji wydana została w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.7 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przytoczony tu przepis ustawy obliguje organ administracyjny do wydania decyzji, w której zobowiązuje inwestora (art. 52) do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym utrwalone jest już stanowisko, zgodnie z którym obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, nie odnoszą się natomiast np. do dostarczenia dokumentów lub uzupełnienia materiału dowodowego. Jednakże należy zwrócić uwagę, że dyspozycja przytoczonego tu przepisu ustawy wyraźnie wskazuje, iż w oparciu o tenże przepis organ administracyjny winien jedynie nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Ewentualna konieczność wykonania takich czynności lub robót budowlanych wynikać będzie ze sporządzonej do sprawy, na podstawie art. 81 c ust. 2, ekspertyzy lub oceny technicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji dyspozycja przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 nie stanowi podstawy do wydania orzeczenia o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W przypadku, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązków w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2, wówczas organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 kpa). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, oznacza że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 daje podstawę do nałożenia na określone podmioty (art. 52) obowiązków, których celem jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Skoro w określonym stanie faktycznym nie zachodzi potrzeba wykonania żadnych czynności faktycznych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, brak jest zatem podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty - poprzez wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. Dalej Sąd podał, że takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005r. sygn. akt IV SA 2884/03.

W konkluzji Sąd Wojewódzki stwierdził, że orzeczenie organu l instancji, w którym organ odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, jest błędne albowiem wydane zostało z naruszeniem wskazanego powyżej przepisu ustawy.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze S. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że są one nieuzasadnione. Za całkowicie chybione Sąd uznał stanowisko skarżącego, zgodnie z którym w procesie legalizacyjnym wymagane jest uzyskanie zgody współwłaściciela nieruchomości na wykonanie określonych robót budowlanych. Wskazał, że w wyroku z dnia 13 stycznia 2003r. sygn. akt IV SA 523/01, ONSA 2004 Nr 2, poz. 54, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: cyt." Ratio legis art. 51 ust. 1pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. - Prawo budowlane (...) polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego nie cywilnego." W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym.

Również błędny, w ocenie Sądu I instancji, jest zarzut skargi podważający wiarygodność przedłożonej w sprawie oceny technicznej przez sam fakt, iż sporządzona ona została na zlecenie inwestora. Z przepisu art. 81 c ust. 2 wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż obowiązek sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy spoczywa na uczestnikach procesu inwestycyjnego, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, a wykonanie tego obowiązku wynika z postanowienia wydanego przez organ nadzoru budowlanego. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Sąd podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym przyjęto zasadę otwartego systemu środków dowodowych. Zasada ta wynika z treści art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Sporządzoną, na podstawie postanowienia wydanego w myśl art. 81 c ust. 2 ocenę techniczną, należy zakwalifikować jako jeden z dowodów w sprawie, pochodzący od osoby posiadającej wiadomości specjalne. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego nie podważono merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej. Inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym przynależy stronom danego postępowania, każda z nich ma prawo zgłaszania dowodów oraz wniosków dowodowych, Skuteczne podważenie merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej zasadniczo winno opierać się również na argumentach osadzonych na specjalistycznej wiedzy technicznej. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w sprawie nie przedłożono oceny technicznej podważającej ustalenia wynikające z oceny technicznej sporządzonej na zlecenie inwestora.

Pomimo niezasadności zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 2 ustawy prawo budowlane i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a oraz art. 134 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez ustalenie, że w sytuacji, w której samowolnie wykonane roboty budowlane nie będące budową ( o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt. 1 ), w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót, ponieważ zostały zrealizowane w sposób zgodny z wymaganiami sztuki budowlanej, wówczas organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest nietrafne i narusza prawo. Zdaniem organu umorzenie postępowania w sytuacji, w której samowolnie wykonane roboty budowlane nie będące budową ( o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt. 1 ), w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót, ponieważ zostały zrealizowane w sposób zgodny z wymaganiami sztuki budowlanej, skutkowałoby pozostawieniem samowoli w stanie prawnie nieuporządkowanym. W tej mierze organ powołał się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/G1 684/07 (LEX nr 382702) zapadłego w podobnej sprawie.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że negatywne stanowisko w kwestii możliwości umorzenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art.51 ustawy Prawo budowlane zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 167/06. Sprawa objęta powyższym wyrokiem dotyczy wprawdzie sytuacji faktycznej odmiennej od sytuacji zaistniałej w niniejsze sprawie, a konkretnie dotyczy doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ukończonej budowy obiektu budowlanego zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę, które to pozwolenie zostało następnie uchylone na mocy wyroku sądu administracyjnego. Tym niemniej z treści uzasadnienia ww. wyroku NSA wynika, że fakt, iż wykonane w związku z tą budową roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób zgodny z wymaganiami sztuki budowlanej (sytuacja analogiczna do tej, która zachodzi w niniejszej sprawie), nie uprawniał do umorzenia postępowania organu nadzoru budowlanego, gdyż postępowanie to, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Skarżący podał dalej, że w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszej skargi, ze względu na zaistniały stan faktyczny, organy orzekły w oparciu o art.51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego o odstąpieniu od nałożenia na inwestora samowolnie wykonanych robót obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Możliwość wydania na podstawie przepisu art. 51 ust. l pkt 2 tego rodzaju orzeczenia zakwestionował Sąd w zaskarżonym wyroku. Tymczasem odmienny pogląd w tym względzie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w dniu 15 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1344/05. Powyższym wyrokiem NSA oddalona została skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylającego decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, którą w postępowaniu zwykłym Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem, prowadzone w trybie przepisów art.51 Prawa budowlanego, dotyczące doprowadzenia modernizacji i przebudowy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Podzielając ocenę WSA w Warszawie w kwestii wadliwości decyzji wydanej w trybie nadzoru przez organ centralny w powyżej wskazanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1344/05 wskazał, między innymi, że istnieje możliwość wydania przez organ prowadzący postępowanie w trybie przepisów art.51 ustawy Prawo budowlane decyzji orzekającej o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art.51 ust.1 pkt 1, 2. W tej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "O ile po rozpatrzeniu odwołania i ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy uzna, iż nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestorów obowiązków wynikających z art.51 ust. 1, 2 Prawa budowlanego stosownie do treści art.138 § 1 pkt 2 może uchylić zaskarżoną decyzję i odstąpić od nakładania obowiązków wymienionych w art.51 ust.l pkt l, 2 - orzekając w ten sposób co do istoty sprawy."

Powyższe – w ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną - powoduje, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że orzeczenie przez organ o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na inwestora wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia robót, nastąpiło z naruszeniem art.51 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna oparta jest na podstawie z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.

Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 k.p.a.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wychodząc poza granice skargi, uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji, wydane w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, zarzucając organom naruszenie prawa materialnego (przepisu art.51 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane), które miało wpływ na wynik sprawy. Dokonując analizy sytuacji, w której wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane, o jakich mowa w art.50 ust.1 pkt 1, zostały zrealizowane w sposób zgodny z wymaganiami sztuki budowlanej, Sąd stwierdził, że skoro w określonym stanie faktycznym nie zachodzi potrzeba wykonania żadnych czynności faktycznych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, brak jest zatem podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty - poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art.51 ust. 1 pkt 2. Zdaniem Sądu I instancji w takim przypadku postępowanie organu nadzoru budowlanego prowadzone w trybie i na zasadach określonych w art.51 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3, stosowanych odpowiednio z mocy art.51 ust.7 tej ustawy, uznać należy za bezprzedmiotowe i tym samym winno zostać ono umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie, co trafnie zarzuca skarżący organ w skardze kasacyjnej.

Remont jest kategorią robót budowlanych, która zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy remont wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi. W sprawie jest bezsporne, że takiego zgłoszenia skutecznie nie dokonano. Pozwala to zakwalifikować wykonane roboty jako przypadek samowoli budowlanej.

Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), obowiązującym od 31 maja 2004 r.

Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 51 może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych.

W odniesieniu do robót wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555-556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny.

Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia). Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Ten etap nie kończy postępowania legalizacyjnego w związku z czym umorzenie postępowania skutkowałoby pozostawieniem samowoli w stanie prawnie nieuporządkowanym, co trafnie zarzuca skarżący organ w kasacji.

Uznanie, że art. 51 prawa budowlanego nie daje podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego przez organy z tego względu, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie pozwala wydać decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w nieuzasadniony sposób promowałoby osoby prowadzące roboty samowolnie, choć zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej. Praktyka taka pozwalałaby na ominięcie długotrwałej nieraz procedury uzyskiwania pozwolenia czy dokonywania zgłoszenia w przekonaniu, że prawidłowo z technicznego punktu widzenia wykonane prace będą zaakceptowane, a postępowanie umorzone. Przesłankę dla umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a za takie nie można uznać postępowania prowadzonego w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej.

Odmienne stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznać należy zatem za błędne i naruszające przepis art. 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że z tego względu, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. Nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwą. Ponadto uczestnik postępowania – S. W. ma interes prawny w uzyskaniu merytorycznej decyzji w sprawie dotyczącej przedmiotowej samowoli budowlanej. Dał temu wyraz wnosząc środki odwoławcze od decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji.

Zrealizowana kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli budowlanej nie staje się bezprzedmiotowa ( nie traci swego normatywnego i funkcjonalnego sensu ) z tego powodu, że samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne ( prowadzenie remontu bez wymaganego zgłoszenia).

Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie potwierdzają powołane w skardze kasacyjnej wyroki zapadłe w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym : wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 167/06 ( ONSAiWSA nr 6 z 2007r. poz. 132) w którym przyjęto, że " jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane przy budowie obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, po uchyleniu tej decyzji prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie jest możliwe wydanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art.51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 Prawa budowlanego, stosowanych odpowiednio z mocy art.51 ust.7 tej ustawy, decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie takie bowiem, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 § 1 k.p.a., a stwierdzenie tej przesłanki stwarza dopiero podstawę do umorzenia postępowania" i wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006r. sygn. akt II OSK 1344/05 ( niepubl.), w którym w sposób jednoznaczny wskazano na możliwość wydania w postępowaniu legalizacyjnym decyzji o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego i orzeczenie w ten sposób co do istoty sprawy oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Gl 684/07 ( LEX nr 382702).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego za usprawiedliwiony.

Brak naruszeń przepisów postępowania w niniejszej sprawie, przy naruszeniu jedynie przepisów prawa materialnego, pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, S. W., którą oddalono jako nieuzasadnioną na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.

Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 p.p.s.a. Zdaniem naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez skarżącego skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych. Nie bez znaczenia jest także i to, że podmiotem, na rzecz którego należałoby zasądzić koszty jest podmiot publiczny, który dysponuje wystarczającymi środkami na finansowanie postępowań sądowych.