Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 188/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77,  art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) oraz w związku z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu odwołania K. R. od decyzji Wójta Gminy "[...]" (organ I instancji) z dnia "[...]", dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku garażowego na części działek ewidencyjnych nr "[...]", obręb "[...]", Gmina "[...]" – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 15 lutego 2019 r. (złożonym w dniu 19 lutego 2019 r.) K.

R. zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków

zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego mieszkalnego oraz budynku garażowego na działkach nr "[...]", położonych w obrębie "[...]", w Gminie "[...]" (stanowiących jego współwłasność).

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił K. R. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku garażowego na części działek ewidencyjnych nr "[...]", obręb "[...]", Gmina "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren inwestycji nie posiada obowiązującego

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś według złożonego wniosku stanowi część działek ewidencyjnych nr "[...]" oznaczonych w rejestrze gruntów jako grunt rolny, grunt leśny a także grunt zadrzewiony i zakrzewiony. Działki te są niezabudowane budynkami. Wnioskowana inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania terenu w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że w wyniku przeprowadzenia analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia ustalono, że wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogów w zakresie tzw. "dobrego sąsiedztwa", w związku z czym nie są spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie organ wskazał na spełnienie przesłanek określonych w 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. R. zarzucił jej:

- obrazę przepisów postępowania, tj. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne oznaczenie

obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

- obrazę przepisów postępowania, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja (polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku garażowego na części działek ewidencyjnych nr "[...]", obręb "[...]", Gmina "[...]") nie jest położona w sąsiedztwie co najmniej jednej działki budowlanej zabudowanej obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów budowlanych, na podstawie której możliwe jest określenie "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy przedmiotowa inwestycja jest położona w sąsiedztwie działki budowlanej, bowiem najbliższa zabudowa

znajduje się w odległości 900 m, zaś zabudowa istniejąca - stosownie do powyższego

przepisu - nie musi znajdować się na działce sąsiedniej i teren inwestycji nie musi

bezpośrednio graniczyć z działką zabudowaną. Jeśli działka inwestycyjna nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, to - nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium stwierdziło, że w sprawie niesporne jest spełnienie warunków wskazywanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. Mianowicie, teren wnioskowanej inwestycji ma dostęp do drogi

publicznej, jest to dostęp pośredni - przez drogę serwisową, łączącą się z drogą powiatową "[...]". Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu są wystarczające dla planowanej inwestycji ze względu na istniejące w obszarze analizowanym: sieć elektroenergetyczną, sieć wodociągową, indywidualne źródła energii (w zakresie zaopatrzenia w ciepło) oraz indywidualne rozwiązania w zakresie odprowadzania ścieków. Teren planowanej inwestycji nie wymaga ponadto zgody

na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodność decyzji z przepisami odrębnymi stwierdzono po ustaleniu, iż w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto, w obszarze analizowanym nie występują tereny górnicze, osuwiskowe ani też tereny narażone na powodzie. Kolegium podniosło, że podziela stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie został spełniony, pomimo wyznaczenia w sposób prawidłowy obszaru analizowanego, warunek dotyczący tzw. "dobrego sąsiedztwa". W sporządzonej analizie (stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji) bezspornie wykazano, że teren inwestycji obejmuje front trzech działek, które przylegają do siebie. Tak więc - uwzględniając specyfikę działek inwestycyjnych - jako odniesienie do "frontu" działki (w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia) - przyjęto łączny front wszystkich trzech działek wskazywanych we wniosku inwestora. Tak określony front terenu inwestycji wyniósł 130 m, tak więc trzykrotna szerokość tego frontu wyniosła 390 m. W ocenie Kolegium, organ zasadnie natomiast powiększył w takiej sytuacji granice obszaru analizowanego do 500 m – mając na względzie możliwość ujęcia w tymże obszarze analizowanym skraju miejscowości "[...]" (będącego najbliżej położonym obszarem zurbanizowanym), po wcześniejszym ustaleniu, że w odległości 390 m od terenu inwestycji nie występuje żadna zabudowa. Powiększenie do 500 m obszaru analizowanego pozwoliło na ustalenie, iż w obszarze tym znajduje się istniejąca

zabudowa w postaci budynków mieszkalnych oraz budynków gospodarczych, w miejscowości "[...]" (na działkach nr "[...]"). Przyjęcie jednak, że położona w "powiększonym" do 500 m obszarze analizowanym zabudowa nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji znajduje uzasadnione podstawy, które zostały wykazane w tekstowej części analizy. Trudno jest bowiem mówić o spójności urbanistycznej pomiędzy planowanym przedsięwzięciem, a zabudową znajdującą się w obszarze analizowanym. Tym samym nie jest możliwe uznanie zaistnienia "dobrego sąsiedztwa". Istniejąca bowiem w miejscowości "[...]" zabudowa ma charakter zabudowy zwartej, w ramach której - na

relatywnie niewielkim obszarze - znajduje się 12 wskazanych w graficznej części analizy budynków o charakterze mieszkalnym i gospodarczym. Tymczasem

planowana inwestycja zmierza do realizacji jednego budynku mieszkalnego

jednorodzinnego oraz budynku garażowego, w dodatku w dość znacznej odległości od już istniejących w obszarze analizowanym zabudowań wsi "[...]". Utrzymanie zabudowy "rozproszonej" jest zaś uzasadnione tylko w przypadku zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych – z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę

zwierząt. Tylko więc w takiej sytuacji możliwa jest swobodna

lokalizacja nowej zabudowy na terenie dotychczas niezurbanizowanym. W innych

przypadkach muszą być bezwzględnie respektowane wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który ma zapobiec rozproszeniu zabudowy o innym charakterze niż zabudowa zagrodowa gospodarstw rolnych.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium K. R. zarzucił jej naruszenie:

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art 7 k.p.a. poprzez uzasadnienie przez organ odmowy ustalenia obszaru

analizowanego w obszarze większym niż 500 m, w ten sposób, że organ nie może

dowolnie rozszerzać obszaru analizowanego, podczas gdy organ w każdej sprawie winien przeprowadzić analizę, czy w konkretnym przypadku obszar ten nie powinien być rozszerzony, przede wszystkim biorąc pod uwagę pobliską zabudowę oraz

umiejscowienie działki w odniesieniu do drogi, którą odbywa się główny zjazd. Wskazał, że udokumentował umiejscowienie zabudowy pozwalającej na ustalenie tzw.

dobrego sąsiedztwa, tym samym organ dopuścił się naruszenia słusznego interesu

obywatela, w sytuacji gdy był on zgodny z interesem społecznym;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego

przeprowadzona wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest prawidłowa w stosunku do odmiennych wykładni wypracowanych przez doktrynę i orzecznictwo;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie

materiału dowodowego skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy

polegające na przyjęciu, że zabudowa znajdująca się na obszarze zabudowanym w miejscowości "[...]" jest niespójna urbanistycznie z planowanym przedsięwzięciem, podczas gdy działka skarżącego jest dostępna z tej samej drogi publicznej nr "[...]" (poprzez drogę serwisową), co działki nr "[...]",

"[...]", a działki te znajdują się w nieznacznej odległości od działki będącej

przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy, a więc w rzeczywistości

zabudowa ta znajduje się w odległości pozwalającej ustalić wymagania dla nowej

zabudowy - działki skarżącego i z uwagi na swój charakter zabudowy, tj. budynek

jednorodzinny mieszkalny i budynek garażowy, jest spójna urbanistycznie z podobną

zabudową istniejącą na działkach znajdujących się w sąsiedztwie;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji organu I instancji naruszającej art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw.

z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, tj. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

i wyznaczenie obszaru analizowanego w praktycznie minimalnej dopuszczalnej

wielkości, sprzecznie z wnioskiem strony i dokumentacją dotyczącą terenu, podczas gdy ww. przepis wyznacza wyłącznie minimalny zakres obszaru analizowanego;

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, tj. § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieposzanowanie prawa własności skarżącego;

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa

inwestycja nie jest położona w sąsiedztwie co najmniej jednej działki budowalnej, zabudowanej obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów budowalnych, na podstawie, której możliwe jest określenie "dobrego sąsiedztwa";

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji,

gdy wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie zostały spełnione łącznie w stanie

faktycznym rozpoznawanej sprawy, co umożliwiało wydanie decyzji o warunkach

zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do ustalenia, czy z zgodna z prawem jest odmowa ustalenia warunków zabudowy z powodu braku spełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wskazany przepis określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 919/07). Skarżący podnosi w tym zakresie, że wyznaczony przez organ obszar analizowany został wyznaczony w sposób błędny i niezgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie podziela tego poglądu, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działek objętych wnioskiem został wyznaczony w sposób nieprawidłowy. Granice obszaru przedmiotowej analizy wyznaczone zostały bowiem od granic działek nr "[...]" w odległości 500 m (tak aby objąć najbliżej położony teren zurbanizowany), czyli w odległości znacznie większej niż trzykrotna szerokości frontu działek objętych wnioskiem (130 m), a zatem w sposób korzystny dla skarżącego. Należy dodatkowo podkreślić, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Jak wskazał w wyroku z 15 września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 3075/14) "zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego, dokonując wykładni § 3 rozporządzenia, należy mieć na względzie ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie".

W ocenie organów, na obszarze analizowanym w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie istnieje działka zabudowana w sposób i o funkcji analogicznej do wnioskowanej, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie "dobrego sąsiedztwa"

Oceniając zatem spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).

W uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji wskazano, że nie jest możliwe uznanie zaistnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", bowiem istniejąca w miejscowości "[...]" zabudowa ma charakter zabudowy zwartej, w ramach której - na

relatywnie niewielkim obszarze - znajduje się 12 wskazanych w graficznej części analizy budynków o charakterze mieszkalnym i gospodarczym. Tymczasem

planowana inwestycja zmierza do realizacji jednego budynku mieszkalnego

jednorodzinnego oraz budynku garażowego. Zauważyć zatem należy, że z pkt 2.3 części tekstowej analizy wynika, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki mieszkalne oraz budynki służące celom gospodarczym. Natomiast z pkt 2.4 tejże analizy wynika, że istniejąca zabudowa w postaci budynków mieszkalnych oraz budynków gospodarczych znajduje się na działkach nr "[...]". Powyższe potwierdza część graficzna analizy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeanalizowały w sposób prawidłowy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze analizowanym. Zarówno bowiem zabudowa zwarta, jak i rozproszona należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję - mieszkaniową. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (vide: wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 298/14; z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 247/13; w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13; w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 295/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 986/13 – publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt (o funkcji mieszkaniowej) może być zarówno budynkiem w zabudowie zwartej, jak i rozproszonej. Oznacza to zatem, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, powołując się na brak przesłanki dobrego sąsiedztwa, z tego powodu, że nie jest to zabudowa zwarta, mimo iż niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa zwarta. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują – poza warunkiem kontynuacji funkcji – parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy będą porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy.

Wobec powyższych ustaleń w ocenie Sądu organ odwoławczy nie dostrzegając wad i naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, 107 § k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, sam dokonał naruszenia tych przepisów oraz dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie Sądu konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego.

W związku z tym Sąd uznał, iż w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności związanych z zaistnieniem przesłanki dobrego sąsiedztwa, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania, które sprowadzały się do uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł.