Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1909/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. K. oraz Prokuratora Okręgowego w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1108/16 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr[...]; 3. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz A. K. kwotę 1390 (tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1108/16 oddalił skargę A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu [...] r. Rada Miasta w[...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. poz. 115 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat. W § 1 ust. 3 tej uchwały wskazano, że opłata za parkowanie pojazdów samochodowych obowiązuje w każdym miejscu Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego (zwanej dalej: SPPN), w całym pasie drogowym danej ulicy. Uchwała utraciła moc w związku z uchwaleniem przez Radę Miejską w [...] uchwały Nr [...] r. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat w mieście[...]. Zgodnie z § 7 w związku z § 9 uchwały z 2015 r., nowa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. W przepisie § 1 pkt 3 przewidywała brzmienie tożsame z analogicznym przepisem w uchwale z 2012 r.

A. K. w piśmie z 18 września 2016 r. wezwał, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 1 pkt 3 uchwały z 2012 r. oraz § 1 pkt 3 uchwały z 2015 r. wobec niezgodności z obowiązującym prawem zawartego w ww. uchwałach przepisu o treści "obowiązuje w każdym miejscu SPPN, w całym pasie drogowym danej ulicy". W jego ocenie kwestionowane postanowienie uchwał narusza art. 13b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., ponieważ obowiązek ponoszenia opłaty za parkowanie powstaje wyłącznie po spełnieniu łącznie przesłanek, tj. gdy postój odbywa się na wyznaczonym przestrzennie obszarze oraz – w ramach tego obszaru – wyłącznie na wyznaczonych miejscach. Gmina w celu pobrania opłaty za parkowanie musi w tej strefie wyznaczyć odpowiednie miejsce. Nie można natomiast uznać za spełnienie tej przesłanki uchwalenie przepisu, zgodnie z którym obowiązkiem zapłaty za parkowanie objęte jest "każde miejsce SPPN, w całym pasie drogowym danej ulicy". Poza tym kwestionowany przepis obu uchwał narusza dyspozycję pkt 5.2.50 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. poz. 2181 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych", w brzmieniu nadanym od 14 lutego 2014 r. na podstawie rozporządzenia zmieniającego Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. (Dz.U. poz. 1326). Zgodnie z tym przepisem "w strefie oznakowanej znakiem D-44 miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi, określonymi w pkt 5.2.18 oraz znakami poziomymi określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia". Oznacza to, że właściwy organ, niezależnie od oznaczenia strefy parkowania znakiem D-44 (jak ma to miejsce na terenie[...]), obowiązany jest ponadto wyznaczyć odpowiednimi znakami pionowymi oraz poziomymi miejsca dla postoju pojazdu samochodowego. Skarżący zarzucił również, że Rada Miejska, wprowadzając kwestionowany przepis w ww. uchwałach, przekroczyła delegację ustawową, zawartą w art. 13b ust. 3 i ust. 4 u.d.p., wkraczając jednocześnie w kompetencje organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach zgodnie z delegacją zawartą w art. 13b ust. 6 u.d.p. W konkluzji skarżący wskazał, że opłaty za postój można pobierać wyłącznie za parkowanie na wyznaczonych znakami pionowymi i poziomymi miejscach parkingowych, znajdujących się na terenie strefy płatnego parkowania. Natomiast z kwestionowanych postanowień uchwał wynika, że indywidualnych miejsc parkingowych nie wyznacza się, a opłaty należy pobierać za parkowanie w każdym miejscu strefy płatnego parkowania w[...], niezależnie od tego, czy są one wyznaczone znakami pionowymi i poziomymi, czy też nie. Stanowi to istotne naruszenie prawa, bowiem na podstawie uchwał wystawiane są tytuły egzekucyjne i dochodzone są roszczenia za parkowanie poza miejscami wyznaczonymi, jeśli tylko postoje odbywały się na obszarze SPPN. W takiej sytuacji jest skarżący, dlatego posiada interes prawny w kwestionowaniu ww. uchwał.

Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi.

W dniu 30 listopada 2014 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Rady Miejskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwały Nr [...[ z dnia [...] r. oraz Nr [...] z dnia [...] r., zarzucając rażące naruszenie prawa, tj.:

1) art. 13b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym opłatę za postój pojazdów samochodowych pobiera się za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo;

2) pkt 5.2.50 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych w brzmieniu nadanym od dnia 14 lutego 2014 r.;

3) art. 13b ust. 3 i ust. 4 u.d.p. przez przekroczenie przez organ delegacji ustawowej i wkroczenie w kompetencje organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwał w części dotyczącej przepisu § 1 pkt 3 o treści "obowiązuje w każdym miejscu SPPN, w całym pasie drogowym danej ulicy".

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący parkował w SPPN, uiszczając opłatę przez m.in. wykupienie okresowego abonamentu. Większość posiadanych przez niego wezwań do uiszczenia opłaty dodatkowej pochodzi z okresu, kiedy utracił ważność abonament. W ocenie organu skarżący nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwał, gdyż parkował w całej SPPN. Ponadto nowelizacja rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych nie obowiązywała w dacie podjęcia uchwały Nr [...] z dnia 24 września 2012 r., a u.d.p. nie zawiera upoważnienia do wydania takiego rozporządzenia, tylko ustawa Prawo o ruchu drogowym. Rozporządzenie cytowane przez skarżącego nie może więc zmieniać aktu prawnego rangi ustawowej bez stosownego upoważnienia. Organ zauważył, że istnieją rozbieżności w treści ww. rozporządzenia. W jednym z przepisów przewiduje się dla oznaczenia miejsc postojowych w strefie znaki pionowe oraz poziome, inne przepisy zaś przewidują, że oznakowanie poziome jest uzupełnieniem dla znaków pionowych. Organ stosując wykładnię celowościową przepisów uznał, że nieracjonalne wydaje się stawianie znaków poziomów i pionowych, które oznaczają to samo. Zakres oznakowania poziomego może być ograniczony do miejsc niebezpiecznych, m.in. skrzyżowań, przejścia dla pieszych. Organ przyznał, że znak D-44 został umieszczony na wjeździe do SPPN, znak D-45 informuje o końcu SPPN, natomiast znak D-18 informuje kierowcę o miejscach wyznaczonych do parkowania. W strefie istnieje również oznaczenie poziome. Poza tym, większość strefy w Radomiu znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską, a zatem zachodziłaby konieczność malowania linii na niekiedy historycznych miejscach za zgodą konserwatora zabytków. Rada Miejska wskazała, że stosownie do § 1 ust. 3 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego (SPPN) w mieście Radom, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] z dnia [...] r., wjazd do SPPN oznakowany jest znakiem drogowym D-44 "strefa parkowania", a wyjazd znakiem D-45 "koniec strefy parkowania". Wobec powyższego wydaje się za daleko posunięte stwierdzenie, że miejsca postojowe w strefie należy oznaczać znakami poziomymi i pionowymi, jak również że ww. uchwały są niezgodne z prawem.

Na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. pełnomocnik organu wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z tego względu, że skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wnosił o uchylenie przedmiotowych uchwał, a w skardze o stwierdzenie ich nieważności. W dalszej kolejności wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do ich zaskarżenia, a ponadto z tego względu, że na dzień podjęcia obu uchwał nie było upoważnienia ustawowego, w jaki sposób Rada Miejska miałaby uszczegółowiać wyznaczane miejsca.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 2 stycznia 2017 r. rozdzielono skargi w ten sposób, że pod sygnaturą VIII SA/Wa 1108/16 zarejestrowano skargę skarżącego na uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r., zaś pod sygnaturą VIII SA/Wa 1/17 skargę na uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obiegu prawnym, ponieważ utraciła moc wskutek wejścia w życie uchwały z 2015 r. Pomimo że uchwała z 2012 r. przestała być już elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu na jej podstawie mogą być rozstrzygane zdarzenia, które zaszły w czasie stosowania jej przepisów (może wywierać skutki prawne). W przypadku skarżącego uchwała z 2012 r. była podstawą do wystawienia licznych tytułów egzekucyjnych, aktualnie dochodzonych, stąd zasadna jest kontrola jej legalności na skutek złożonej skargi.

Sąd uznał, że normy uchwalone zaskarżoną uchwałą z 2012 r., której skarżący jest adresatem, naruszają, w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., jego interes prawny przez nałożenie na niego obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie na zasadach, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Skarżący wykazał, że kwestionowane przepisy obu uchwał są podstawą dochodzenia od niego kar za parkowanie poza miejscami wyznaczonymi na obszarze SPPN. Z tych względów nie istnieją podstawy do odrzucenia skargi.

Sąd uznał, że kontrolowana uchwała nie narusza w sposób istotny prawa materialnego, w szczególności kwestionowaną częścią przepisu § 1 ust. 3 uchwały. Przedmiotem kontroli jest bowiem treść normatywna uchwały, a nie jej stosowanie. Rada Miasta na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. została upoważniona (uprawniona) do ustalenia w mieście strefy płatnego parkowania. Taką strefę organ ustalił w § 1 ust. 1 uchwały z 2012 r., określając jej obszar w załączniku nr 1 do tej uchwały, zawierającym granice Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego pojazdów samochodowych na wymienionych drogach publicznych w mieście[...]. Sąd wskazał, że w uchwale o ustaleniu strefy płatnego parkowania należy jedynie określić granice strefy, natomiast samo wyznaczenie miejsc przeznaczonych do parkowania (w granicach strefy) odbywa się już po ustaleniu przez radę gminy tej strefy. Przesądza o tym art. 13b ust. 6 u.d.p., zgodnie z którym w ustalonej przez radę gminy strefie płatnego parkowania, organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi wyznacza w tej strefie miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym, wskazującym na organy uprawnione do wyznaczania w strefie płatnego parkowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów. W ocenie Sądu zaskarżona część § 1 ust. 3 uchwały z 2012 r. w brzmieniu "w każdym miejscu SPPN, w całym pasie drogowym danej ulicy" dotyczy ustalenia, gdzie obowiązuje opłata za parkowanie pojazdów samochodowych. Takie brzmienie przepisu nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., który zobowiązuje do ponoszenia opłat za postój na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, ani z art. 13b ust. 1 u.d.p., który dotyczy warunków pobrania opłaty za postój pojazdów samochodowych w takiej strefie (wyznaczone miejsce, określone dni robocze, określone godziny). Miejsca przeznaczone na postój pojazdów w strefie płatnego parkowania wyznacza w [...] – mieście na prawach powiatu prezydent miasta w uzgodnieniu z zarządcą drogi (por. art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz.U. z 2017 r. poz. 128). Występuje tu więc wyraźny podział uprawnień, wynikających z u.d.p., między Radą Miasta a Prezydentem (organem wykonawczym gminy). Kwestionowane przez skarżącego sformułowanie nie rozszerza określenia ustawowego z art. 13b ust. 1 u.d.p., ponieważ Rada Miejska, uchwalając przedmiotową uchwałę, nie miała obowiązku wyznaczać (technicznie) miejsc w strefie płatnego parkowania, w których będą obowiązywały opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych. Gdyby to zrobiła wkroczyłaby w kompetencje wykonawcze prezydenta. Z zaskarżonej części uchwały z 2012 r. wynika, że odpłatność za postój w strefie płatnego parkowania występuje w każdym miejscu strefy, w całym pasie drogowym danej ulicy, natomiast realizacja wyznaczenia tych miejsc, wskazania ich ilości, następuje w innym trybie i należy do kompetencji innego organu, aniżeli Rada Miejska. Sąd uznał, że skoro wyznaczanie miejsc, w których pobiera się opłatę za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania, wynika z ustawy (art. 13b ust. 1 w związku z ust. 6 u.d.p.), to powinno być interpretowane w kontekście przepisów ustawy, a nie uchwały. Z kwestionowanego przepisu uchwały z 2012 r. nie wynika zaś, że indywidualnych miejsc parkingowych nie wyznacza się, a opłaty należy pobierać za parkowanie w każdym miejscu strefy płatnego parkowania w Radomiu, niezależnie od tego, czy są one wyznaczone znakami pionowymi i poziomymi, czy też nie. Tym niemniej stosowanie aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała z 2012 r., nie mieści się w granicach przedmiotowej sprawy, obejmującej legalność tego aktu. Nawet ewentualne wadliwe wykonywanie uchwały nie daje podstawy do zakwestionowania jej legalności.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych w brzmieniu obowiązującym od 14 lutego 2014 r., Sąd wskazał, że przepisy tego rozporządzenia nie mogły stanowić podstawy prawnej uchwalenia uchwały z 2012 r., bowiem weszły w życie w trakcie obowiązywania tej uchwały. Jednak z samej swojej istoty ww. rozporządzenie jest aktem wykonawczym (technicznym), które precyzuje warunki, jakie musi spełniać prawidłowo oznaczone miejsce parkingowe w strefie płatnego parkowania, stąd pozostaje ono (co do zasady) poza zasięgiem analizy Rady Miejskiej w momencie uchwalania prawa miejscowego dotyczącego ustalenia obszaru SPPN.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. K. i Prokurator Okręgowy w Radomiu.

A. K., reprezentowany przez adwokata S. R., zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13b ust 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez błędne uznanie, że:

1) w uchwale o ustaleniu strefy płatnego parkowania należy jedynie określić granice strefy bez zawarcia ograniczenia możliwości pobierania opłat za parkowanie do miejsc wyznaczonych w ramach ustalonej strefy płatnego parkowania.

2) zaskarżona część § 1 ust 3 uchwały z 2012 r. w brzmieniu "w każdym miejscu SPPN, w całym pasie drogowym danej ulicy" dotycząca ustalenia, gdzie obowiązuje opłata za parkowanie pojazdów samochodowych oznacza "wyznaczone miejsce" w rozumieniu art. 13b ust 1 u.d.p.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W piśmie z 14 lipca 2017 r. przedstawił nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Prokurator Okręgowy w Radomiu zaskarżając wyrok w całości, na podstawie 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, prowadzące do niezasadnego oddalenia skargi, przez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 b ust. 1, art. 13 b ust. 3 i 4 oraz art. 13 b ust. 6 pkt 1 u.d.p. polegającą na przyjęciu, że § 1 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] r. o treści "opłata za parkowanie pojazdów samochodowych obowiązuje w każdym miejscu SPPN, w całym pasie drogowym danej ulicy" nie narusza w stopniu istotnym prawa, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów u.d.p. prowadzi do wniosku przeciwnego, bowiem w art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. Rada Miejska, nie została upoważniona do wskazania w jakiej części strefy płatnego parkowania pojazdów obowiązuje opłata za parkowanie oraz przyjęcia, że opłata ta obowiązuje w każdym miejscu strefy; przy czym zgodnie z art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania pobiera się jedynie za postój pojazdów w wyznaczonym miejscu, a nie w całej strefie, zaś wyznaczenie w strefie płatnego parkowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, a w konsekwencji miejsc, w których postój będzie wiązał się z opłatą, nie należy, zgodnie art.13b ust. 6 pkt 1 u.d.p., do kompetencji Rady Miejskiej, a do kompetencji organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach, przy czym okoliczność, że zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo powinna prowadzić do stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 tejże uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Prokurator Okręgowy w Radomiu wniósł, na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Radomiu Nr [...] z dnia [...] r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skargi kasacyjne podlegały uwzględnieniu. W obu skargach kasacyjnych zostały sformułowane jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. Zarzut błędnej wykładni ww. przepisów został oparty na usprawiedliwionej podstawie kasacyjnej.

Przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały określa ogólną regułę, zgodnie z którą parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania jest płatne. Powyższa zasada została doprecyzowana w art. 13b ust. 1 ww. ustawy. W myśl tego przepisu opłatę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

Sąd I instancji przyjął, że z kwestionowanego przepisu § 1 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat nie wynika, że indywidulanych miejsc parkingowych nie wyznacza się, a opłaty należy pobierać za parkowanie w każdym miejscu płatnego parkowania w Radomiu, niezależnie od tego, czy są one wyznaczone znakami pionowymi i poziomymi, czy też nie. W istocie Sąd podzielił zatem stanowisko skarżącego A. K., że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ust. 1 u.d.p. pobieranie opłat za parkowanie powinno dotyczyć tylko parkowania w wyznaczonych do tego miejscach strefy płatnego parkowania, a nie każdego parkowania w strefie. Przy czym Sąd uznał, że kwestia ta nie wynika ze skarżonej uchwały, ale z niewłaściwego jej wykonywania. Stosowanie zaś aktu prawa miejscowego nie mieści się w granicach sprawy obejmującej legalność tego aktu. Ponadto okoliczność, że jednostka samorządu terytorialnego stosuje uchwałę inaczej nie oznacza, że sama uchwała jest dotknięta wadą prawną.

Stanowisko wskazujące na obowiązek poniesienia opłaty tytułem postoju (wcześniej parkowania) pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania w razie pozostawienia pojazdu w wyznaczonym do tego miejscu na terenie strefy, co wyklucza jednocześnie pobór tej opłaty za postój pojazdu w każdym innym miejscu strefy poza miejscem do tego przeznaczonym, było już prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyroki NSA z: 10 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2356/15, 25 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1684/13, 17 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2931/15 i 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 233/15 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 627/13, 29 września 2015 r. sygn. akt II SA/Op 147/15 i 23 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 871/16). Ponadto stanowisko to zostało przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 9 października 2017 r. sygn. akt II GPS 2/17 podjętej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 P.p.s.a.

Sporne pozostaje zatem stanowisko, czy wobec tak sformułowanego obowiązku ponoszenia opłaty za postój pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, brzmienie § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie pozostaje w wyraźniej sprzeczności z art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ust. 1, 3 i 4 u.d.p.

Powołane przepisy ustawy nakładają na osoby korzystające z dróg publicznych obowiązek ponoszenia określonej daniny pieniężnej w związku z parkowaniem pojazdów, w obrębie (w obszarze) drogi publicznej, ale według jedynie ściśle określonych reguł, tj. po pierwsze na wyznaczonym przestrzennie obszarze, zaś po drugie – w ramach tego obszaru (przestrzeni) wyłącznie na wskazanych miejscach, we wskazanych dniach roboczych, we wskazanych godzinach lub przez całą dobę. W sprawie w istocie sporne jest rozumienie użytego w art. 13b ust. 1 u.d.p. określenia "wyznaczone miejsce". Należy wskazać, za powołanym wyrokiem z 10 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2356/15, że przed wyjaśnieniem znaczenia tego określenia, zaznaczenia wymaga, że w procesie interpretacyjnym nie wolno traktować żadnego fragmentu interpretowanego przepisu prawnego jako zbędnego. Z założenia racjonalności prawodawcy wynika, że kieruje się on intencją precyzyjnego wyjaśnienia wszystkich zagadnień, dlatego nie można pominąć żadnej części wypowiedzi prawnej. Zgodnie z regułami języka normatywnego, w aktach normatywnych należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu i unikać wykorzystywania określeń specjalistycznych, jeżeli mają odpowiednik w języku potocznym. Dlatego też przy tłumaczeniu znaczenia normy należy przypisać jej takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstępstwem od tego znaczenia, która to jednak sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W powszechnym rozumieniu określenie "wyznaczyć" oznacza "wytyczyć coś, określić granice, bieg czegoś za pomocą linii, znaków" (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 1994). Wyznaczone miejsce jest to więc wydzielona za pomocą linii bądź znaków powierzchnia określonego terenu. Wyrażenie "wyznaczone miejsce" użyte w art. 13b ust. 1 u.d.p. oznacza zatem wyznaczone za pomocą linii bądź znaków odpowiednie stanowisko przeznaczone na postój pojazdów samochodowych.

Odczytując treść art. 13b ust. 1 ww. ustawy nie można pomijać analizowanego zwrotu. Stanowiłoby to bowiem dokonywanie wykładni tekstu prawnego wbrew zakazowi per non est – czyli w taki sposób, że pewien jego fragment uznany zostałby za zbędny, a więc niezawierający treści normatywnej. Wprowadzając powyższe określenie do przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p. ustawodawca postanowił, że opłata za postój w strefie płatnego parkowania może być pobierana wówczas, gdy postój pojazdu samochodowego realizowany jest w miejscu wyznaczonym do parkowania. Przyjąć przy tym należy, że postój pojazdu mieści się w zakresie treściowym parkowanie pojazdu (por. wyrok TK z 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P 9/03). Tym samym wyłączona jest możliwość pobierania opłaty za postój w innym niż wyznaczone miejsce. Nie jest przy tym dopuszczalne uznanie za wyznaczone miejsce terenu całej strefy płatnego parkowania. Gdyby bowiem przyjąć – jak czyni to organ – że taka możliwość istnieje, to wówczas analizowany przepis powinien mieć brzmienie "Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo". Skoro jednak ustawodawca zawarł w przepisie zwrot "w wyznaczonym miejscu", to należy mu nadać określoną treść normatywną, a nie pomijać w procesie wykładni.

Powyższe rozumienie przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p. prezentowane jest również w piśmiennictwie. W komentarzu do art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych (R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, ABC 2012) wyrażono pogląd, że opłatę za parkowanie w strefie płatnej można pobierać tylko w wyznaczonym miejscu, w określonych godzinach lub całodobowo, lecz wyłącznie w określone dni robocze, a nie w niedziele i święta.

Wskazać jeszcze trzeba, że w cytowanej uchwale z 9 października 2017 r. sygn. akt II GPS 2/17 zauważono, że zasady ustalania płatnego parkowania nie ulegały istotnym zmianom począwszy od pierwotnej wersji art. 13 u.d.p. W ustawie o drogach publicznych określano przede wszystkim przedmiot tych opłat. Według pierwotnego brzmienia art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. c była to opłata za parkowanie pojazdów samochodowych. Następnie opłata za parkowanie pojazdów (art. 13 ust. 2a w wersji obowiązującej od 27 maja 1990 r.), opłata za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach (art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy po zmianie obowiązującej od 9 lipca 1993 r.) i wreszcie od 24 listopada 2003 r. opłata za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ta ostatnia zmiana uściślająca przedmiot opłaty ma w dużej mierze charakter techniczny, ponieważ stanowi przeniesienie do ustawy regulacji zawartych do tej pory w rozporządzeniach Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. W tych rozporządzeniach, w ramach uszczegółowienia ustawowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie postanowiono, że opłaty mogą być pobierane za parkowanie pojazdów samochodowych w wyznaczonym miejscu (§ 4 rozporządzenia z 5 lipca 1994 r. i § 6 rozporządzenia z 27 czerwca 2000 r.). Wraz z odstąpieniem od określania kwestii płatnego parkowania drogą aktów wykonawczych regulacje zawarte dotychczas w rozporządzeniu zostały przeniesione do ustawy. Przepis art. 13b ust. 1 u.d.p. jest wiernym powtórzeniem § 6 rozporządzenia z 27 czerwca 2000 r. Nie ma podstaw, aby z tą zmianą wiązać zmianę funkcji tego uregulowania. Należy zatem traktować art. 13b ust. 1 jako uszczegółowienie treści art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, zastępujące § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r.

Według art. 13b ust. 3 u.d.p. ustalenie strefy płatnego parkowania należy do rady gminy, która podejmuje w tej sprawie uchwałę na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Przez ustalenie strefy płatnego parkowania należy rozumieć określenie granic obszaru, który charakteryzuje się znacznym deficytem miejsc postojowych i w związku z tym za postój w tym obszarze pobiera się opłatę. Ustawodawca nakazuje organowi właściwemu do zarządzania ruchem wyznaczenie w tej strefie, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, w tym stanowisk przeznaczonych na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p.). Ten organ może również wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 6 pkt 2 ustawy). Można dodać, że posłużenie się przez ustawodawcę w tej regulacji różnymi pojęciami – "ustalenie" strefy płatnego parkowania i "wyznaczenie" miejsc płatnego postoju, a także rozdzielenie tych kompetencji między różne podmioty, potwierdza tezę, że ustalenie strefy płatnego parkowania nie jest równoznaczne z wyznaczeniem miejsc płatnego postoju. Nie cały zatem obszar strefy płatnego parkowania jest miejscem, w którym za postój pojazdów samochodowych można pobierać opłaty. Nie powinno to budzić wątpliwości również i z tego powodu, że w strefie płatnego parkowania obowiązują ogólne zasady ruchu drogowego, przewidujące ograniczenia i zakazy dotyczące postoju. Ponadto przepisy prawne nie wykluczają możliwości wyznaczenia w strefie płatnego parkowania miejsc bezpłatnego postoju.

Skoro nie można odmówić art. 13b ust. 1 u.d.p. znaczenia normatywnego i ustalać miejsca płatnego postoju jedynie na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, to przepisy aktów prawa miejscowego, których zakres regulacji jest wyznaczony wskazanymi przepisami ustawowymi, nie mogą ustalać miejsca płatnego postoju inaczej (w każdym miejscu SPPN, w całym pasie drogowym danej ulicy). Celem regulacji dotyczącej opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, określonym w art. 13b ust. 2 ustawy jest usprawnienie ruchu pojazdów w obszarach o znacznym deficycie miejsc postojowych, z uwzględnieniem ogólnych przepisów prawnych o ruchu drogowym. Pobieranie opłat za postój w każdym miejscu, w granicach wyznaczonej strefy parkowania wywoływałoby skutki przeciwstawne do zamierzonych. Oznaczałoby faktyczną aprobatę dla zachowań korzystających z dróg publicznych, które są niezgodne z przepisami prawa – naruszają ograniczenia i zakazy postoju (art. 46 ust. 2 i art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym). W ten sposób cel przedsięwzięcia - ustalenie strefy płatnego parkowania zostałby zredukowany do zapewnienia przychodów z tytułu pobierania opłat za postój w tej strefie (cyt. uchwała NSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały przewidujący opłatę za parkowanie pojazdów samochodowych w każdym miejscu SPPN, w całym pasie drogowym, narusza art. 13b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., które wyraźnie ograniczają prawo pobierania opłaty za parkowanie tylko do wyznaczonych miejsc strefy płatnego parkowania. Wyłącznie w takim zakresie przepisy art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. dają upoważnienie radzie gminy do pobierania opłat w strefie płatnego parkowania. Wobec tego nie można uznać, że prawidłowa jest wykładnia art. 13b ust.1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ust. 3, 4 i 6 pkt 1 u.d.p. dokonana przez Sąd I instancji. Wykładnia Sądu Wojewódzkiego, prowadząca do słusznego skądinąd wniosku, że w uchwale należy określić granice tej strefy, natomiast wyznaczenie miejsc do parkowania odbywa się po ustaleniu strefy i należy do kompetencji innego organu, pomija jednak brzmienie zaskarżonego przepisu, który wskazuje, że opłata obowiązuje "w każdym miejscu SPPN, w całym pasie drogowym danej ulicy". Wykreowanie obowiązku ponoszenia opłaty w taki sposób przez Radę Miejską w [...] stoi w wyraźnej sprzeczności z upoważnieniem do pobierania opłaty za parkowanie w wyznaczonym miejscu. Nie można też, jak chce tego Sąd Wojewódzki, sprowadzić problemu niezgodności uchwały z powyższymi przepisami prawa wyłącznie do niewłaściwego jej stosowania przez organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, pomimo zaprezentowania analogicznego stanowiska w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2931/15. Poprzestanie bowiem na takiej wykładni wskazanych przepisów prawa nie prowadzi do uporządkowania ładu w strefie płatnego parkowania, pozostawia adresatów uchwały w niepewności co do tego w jakim miejscu organ jest uprawniony pobierać opłaty oraz sprawia, że z uwagi na niejasne przepisy uchwały, sprawy o prawidłowość pobierania opłaty za postój w strefie, muszą znajdować rozwiązanie w licznych postępowaniach sądowych (czego przykładem jest orzecznictwo Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, choćby sprawy o sygn. akt: II GSK 233/15, II SKK 1852/11, II GSK 1684/13). Prowadzi to też do tego, że ośrodkiem rozstrzygania co jest prawem w przypadku pobierania opłat za parkowanie, stają się podmioty stosujące prawo, w szczególności sądy, ale także organy administracji państwowej, zamiast uchwałodawcy.

Na uwagę zasługuje jeszcze ten aspekt sprawy, że kwestionowany przepis znajduje się w akcie prawa miejscowego, który powinien być zrozumiały dla możliwie najszerszego grona odbiorców. Akt prawa miejscowego szczególnie więc powinien cechować się precyzją, komunikatywnością oraz wynikającą z niego adekwatnością wypowiedzi do zamiaru uchwałodawcy. Adekwatność całego tekstu prawnego i adekwatność poszczególnych jego przepisów są ściśle ze sobą powiązane. Ażeby przepis prawny jako fragment tekstu prawnego wyrażał adekwatnie intencje prawodawcy, musi być dostatecznie precyzyjny na gruncie obiektywnych reguł języka, a adekwatność poszczególnych przepisów jest związana z adekwatnością całego tekstu prawnego. Komunikatywność oznacza, że odbiorca tekstu prawnego ma go zrozumieć nie w jakikolwiek sposób, lecz zgodnie z intencją prawodawcy. Twórca tekstu prawnego ma obowiązek wybrać ten sposób jego sformułowania, który zapewnia największą komunikatywność, tj. zrozumiałość dla adresatów norm zawartych w tych przepisach (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004, 36 i n). Starannie ukształtowany tekst prawny pozwala każdemu podmiotowi interpretującemu tekst stosunkowo łatwo odnaleźć odpowiednie przepisy jako relewantne do rozpatrywanego problemu prawnego, a następnie zinterpretować je w sposób pozwalający rozstrzygnąć dany problem zgodnie z treścią prawa wyznaczoną przez prawodawcę.

Dlatego treść przepisu § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały interpretowanego wraz z art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ust. 1 u.d.p. nie powinna budzić wątpliwości adresatów uchwały, zarówno parkujących pojazdy jak i organu wykonującego uchwałę. Odczytywanie treści uchwały uwzgledniające treści normatywne zawarte w obu przepisach prawnych nie powinno prowadzić do wątpliwości co do obowiązku ponoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 147 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).