Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 139/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 31 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 996/08 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z dnia 6 października 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w Rzeszowie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2006r., znak [...] po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" utrzymał w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], którym organ odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żorach z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...], umarzającej, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności stacji bazowej nr [...], zlokalizowanej na wieży kościoła Parafii Rzymskokatolickiej [...] w Ż. przy ul. [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 31 k.p.a. - przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie, jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego.

Cele statutowe zawarte w § 7 Rozdziału II (Cele i środki działania) statutu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]", uzasadniają ewentualne wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Celem stowarzyszenia jest m.in. cyt.: "Ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: - przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, -przeciwdziałanie budowie i użytkowania urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania."

Zdaniem organu II instancji za żądaniem, zgłoszonym przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" nie przemawia jednak interes społeczny.

Organizacja społeczna występująca wobec organu administracji publicznej z żądaniem realizacji uprawnień przyznanych jej przez art. 31 k.p.a, powinna wykazać zarówno związek przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby, że swoimi celami statutowymi jak i skonkretyzować interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczeniem organizacji do toczącego się postępowania. Stowarzyszenie żądając wszczęcia postępowania nadzwyczajnego winno przedłożyć dowody wskazujące na istniejące zagrożenia dla środowiska związane z pracą stacji bazowej (nr [...]), co pozwoliłoby na uznanie, że interes społeczny przemawia na wszczęciem takiego postępowania.

Organ II instancji wskazał ponadto, że z pisma Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2005 r., znak: [...] (w aktach organu wojewódzkiego), dotyczącego przedmiotowej stacji wynika, iż cyt.: ,,.z pomiarów wokół stacji bazowej systemu GSM 900/1800 nr [...] Polskiej [...] "[...]" Sp. z o.o. do celów ochrony ludzi i środowiska wynika, że spełnione są wymagania obowiązujących przepisów w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]". Dochodziło uchylenia zaskarżonego postanowienia, wobec nieprawidłowego zastosowania i naruszenia przepisów art. 31 k.p.a., art. 29 ust. 2 pkt 9, art.30ust.1 pkt 2, art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane, art. 31, 32, 33,46, 48, 51,53, 57, 378, ustawy ochrony środowiska, naruszenia art. 87 Konstytucji oraz Konwencji z Aarhus z 1998r.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w (toczącym się) postępowaniu dotyczącym innej osoby. Gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie.

Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby powinno odpowiadać wymaganiom, jakie kodeks stawia tego rodzaju podaniom (art. 63 kpa). Organ administracji publicznej powinien także ocenić w świetle przepisów ustawowych i statutowych, czy żądanie organizacji społecznej zostało złożone przez umocowany należycie organ tej organizacji. Z żądaniami, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., nie mogą występować członkowie organizacji społecznej, jeżeli działa ona poprzez swoje organy.

Wniosek w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żorach z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...], umarzającej, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności stacji bazowej - odpowiada powyższym formalnym kryteriom.

Zgodnie z przepisem art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka o zasadności, względnie bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie akcyjnego postanowienia (wyrok NSA z dnia 15 lipca 1992 r., V SA 178/92, ONSA 1993, nr 1, póz. 20; Wspólnota 1993, nr 44, s. 18; Mon.Praw. 1993, nr 1, s. 29). Organ administracji publicznej bierze tu pod rozwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1, a zatem jest obowiązany uznać żądanie za bezzasadne, jeżeli stwierdzi brak jednej z przesłanek określonych w tym przepisie.

Analiza przepisu art. 31 § 1 k.p.a. wskazuje, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby organizacja społeczna mogła skutecznie

żądać wszczęcia postępowania. Żądanie wszczęcia postępowania musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym.

W przypadku zastosowania art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. z uwagi na brak definicji "interesu społecznego" przytoczonego, jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić, na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie.

Zdaniem Sądu organ drugiej instancji sprostał temu zadaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, że cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają jego wniosek, ale wykazał też, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest interesu społecznego po stronie organizacji dochodzącej wszczęcia postępowania.

W przedmiotowej sprawie żądanie Stowarzyszenia dotyczy wszczęcia postępowania nieważnościowego, wobec decyzji umarzającej, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności stacji bazowej.

Wskazać należy, że jedynie faktyczne i merytoryczne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się organizacja społeczna może powodować zastosowanie art. 31 §1 pkt 1 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko organu, że Stowarzyszenie dla uzasadnienia swego wniosku powinno przedłożyć dowody wskazujące, że przedmiotowa inwestycja stwarza zagrożenie dla środowiska, co pozwoliłoby na przyjęcie, że istnieje interes prawny przemawiający za wszczęciem postępowania zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia.

Powyższa teza jest tym bardziej uzasadniona, że inwestycja jest niezbędna dla funkcjonowania sieci telefonii komórkowej w obszarze kilkudziesięciotysięcznego miasta i jego okolicy (porównaj uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2007r., II SA/GI 481/07).

Ponadto jak wynika z oświadczenia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 września 2005r., przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Dodatkowo wskazać należy, że w sprawie legalności budowy przedmiotowej stacji bazowej toczyło się postępowanie nadzorcze, bez udziału Stowarzyszenia skarżącego w sprawie niniejszej, l tak, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żorach nr [...] znak: [...] z dnia [...] lutego 2006r., umorzono, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności przedmiotowej inwestycji, następnie decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006r., znak: [...] umorzono postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006r., [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyżej opisanej.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W skardze kasacyjnej Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w Rzeszowie zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego tj. art. 7, 10, 77 oraz 107 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego w związku z art. 145 § l pkt l lit. c oraz art. 174 ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. ; art. 31 kpa w związku z art. 6 załącznikiem pkt 20 Konwencji z Aarhus w powiązaniu z art. 174 § 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w nawiązaniu do art. 32, 53 ustawy Prawo ochrony środowiska Dz. U. nr 113 poz. 954 w nawiązaniu do art. 32, 87 ust l oraz art. 91 ust 1,2,3 Konstytucji RP w związku z art. 145 § 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 174 ust 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że co do naruszenia art. 31 kpa w związku z art. 6 w powiązaniu z załącznikiem I pkt.20 Konwencji z Aarhus w powiązaniu z art. 174 § 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w nawiązaniu do art. 32, 53 ustawy Prawo ochrony środowiska w nawiązaniu do art. 32 , 87 ust l oraz art. 91 ust l, 2, 3 Konstytucji RP w związku z art. 145 § l pkt. 2 w powiązaniu z art. 174 ust 2 p.p.s.a. należy podnieść, iż Stowarzyszenie złożyło formalny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu z uwagi na naruszenie wskazanych powyżej ustaw, umowy międzynarodowej oraz Konstytucji RP. Zgodnie przesądzonym orzecznictwem NSA stacja bazowa telefonii komórkowej objęta wnioskiem została wybudowania ze złamaniem wszelkich obowiązujących procedur prawnych, czego nie negował nawet WSA. Jednakże WSA mając świadomość drastycznego naruszenia prawa poprzez pobawienie polskiego społeczeństwa prawa do udziału w postępowaniu tego wymagającym zaakceptował tę sytuację stwierdzając, iż nie narusza ona interesu społecznego. Z wyroku wynika, iż Sąd zajął jednoznaczne stanowisko przyjmując, iż inwestor budujący stację bazowa telefonii komórkowej nie musi przestrzegać polskiego oraz międzynarodowego prawa. W demokratycznym państwie taka sytuacja jest nie do zaakceptowania, albowiem prowadzi ona do zniesienia obowiązku przestrzegania porządku prawego w państwie.

Reasumując Stowarzyszenie stoi na stanowisku, iż naruszenie procedur przy budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, a co najważniejsze wykluczenie społeczeństwa z tego postępowania, musi być pojmowane jako naruszenie interesu społecznego i z powyższego wywodzi się żądanie oparte na podstawie art. 31 kpa. Należy również wskazać, iż bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie może być nawet poruszana kwestia zagrożenia zdrowia, życia i mienia. Stanowisko organu inspekcji sanitarnej w niniejszej sprawie jest również bez znaczenia, albowiem w przepisach prawa nie zostało ono przewidziane.

Na marginesie należy również wskazać, iż stanowisko WSA zawarte w wyroku zawiera wewnętrzną sprzeczność, gdyż Sąd stwierdził, iż inwestycja jest niezbędna dla funkcjonowania sieci komórkowej zapominając, iż w sprawie wniosku o wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w razie jego podjęcia nie wywołuje ono żadnych skutków prawnych dla inwestora, więc nie może zakłócić funkcjonowania stacji. Dopiero w czasie prowadzonego postępowania organ ustala, czy doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego oraz czy możliwe jest przeprowadzenie postępowania naprawczego pozwalającego na działalność inwestycji.

Co do naruszenia art. 7, 10, 77 oraz 107 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 174 ust 2 p.p.s.a. należy podnieść, iż obowiązkiem WSA było jednoznaczne wskazanie (powyżej opisane), na podstawie jakich przepisów prawa Sąd doszedł do konkluzji, iż ewentualne wszczęcie z urzędu postępowania (czynność formalna) w sprawie nieważności decyzji mogłaby sama w sobie spowodować wstrzymanie użytkowania stacji. Zdaniem pełnomocnika czynność ta nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla inwestora na tym etapie tym bardziej, iż samo wszczęcie postępowania nie przesądza o bycie prawnym decyzji zapadłej w trybie zwykłym. Wobec powyższego skarżący wniósł, aby NSA wyjaśnił powyższą kwestię stwierdzając jednoznacznie, czy samo wszczęcie postępowania wywołuje natychmiastowe skutki prawne w odniesieniu do decyzji zapadłej w trybie zwykłym, a jeżeli tak, to jakie są to skutki.

Co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść, iż obowiązkiem Sądu było wskazanie wszystkich podniesionych zarzutów oraz składanych dowodów w postępowaniu, czego zaniechano. W czasie rozprawy Stowarzyszenie złożyło bardzo ważny dowód w sprawie potwierdzający istnienie zagrożenia. powodowanego przez inwestycję dla zdrowia i życia (szczególnie dzieci), a mianowicie rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 04.09.2008 roku, w której PE skrytykował państwa WE za niedostateczną ochroną ludności stwierdzając, że dopuszczalne wartości miar ekspozycji obywateli na poła elektromagnetyczne są przestarzałe, ponieważ nie zostały dostosowane po przyjęciu zalecenia Rady 1999/519/WE z dnia 12 lipca 1999r. w sprawie ograniczenia narażenia ogółu społeczeństwa na pola elektromagnetyczne (O Hz do 300 GHz), nie uwzględniają rozwoju technologii informacyjnych i komunikacyjnych, zaleceń Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska ani zaostrzonych norm emisji przyjętych np. w Belgii, we Włoszech czy w Austrii oraz nie uwzględniają kwestii grup szczególnie narażonych, takich jak kobiety w ciąży, noworodki i dzieci.

Obowiązkiem WSA było odniesienie się do tej kwestii jak również i innych wskazujących na istnienie interesu społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawy skargi kasacyjnej należało w części uznać za usprawiedliwione, w zakresie w którym postawiono zarzut błędnej wykładni art. 31 § 1 k.p.a. odnośnie przesłanki posiadania interesu prawnego przez organizację społeczną, również w nawiązaniu do art. 32 ust.1 Konstytucji RP. W szczególności wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nakierowane były nie tyle na rzeczywiste uchybienia procesowe Sądu pierwszej instancji, a raczej na elementy przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących występowania w niniejszej sprawie interesu społecznego po stronie stowarzyszenia. Zwraca uwagę zbędne i bezzasadne rozbudowanie przytoczonego zarzutu naruszenia art. 31 k.p.a., przez wymienienie jako ponadto naruszonych przepisów szeregu aktów prawnych, z których istnienia kasator wywodził twierdzenie o posiadaniu interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego, ale których stosowania nie mógł rozważyć Sąd pierwszej instancji, bądź które mogłyby podlegać rozważeniu dopiero po wszczęciu tego postępowania.

Nie był oczywiście kwestionowany i należało podzielić wstępny wywód prawny zaskarżonego wyroku, dotyczący ogólnie określonych przesłanek żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przez organizację społeczną, jak też wykazania przez Stowarzyszenie związku przedmiotu tego postępowania z celami statutowymi tej organizacji i zakresu jej działania. Wymaga w tym miejscu uzupełnienia, że w przypadku wystąpienia przez organizację społeczną z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, badaniu organu podlegają ponadto przesłanki formalne, a w szczególności należałoby wymagać wskazania przez Stowarzyszenie przesłanki (przesłanek) stwierdzenia nieważności ustanowionych w art. 156 §1 k.p.a. W stadium wszczęcia postępowania nieważnościowego organ, jak wiadomo, nie bada istnienia podstaw stwierdzenia nieważności, jednak sprawdza, czy nie występują formalne przesłanki przedmiotowe bądź podmiotowe uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania (art.157 §3 k.p.a.).

Pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane. Niewątpliwie należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Wymaga przypomnienia, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego (brzmienie art. 31 §1 k.p.a. "organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione..."), to jednak postanowienie w tej sprawie ma charakter aktu związanego (cyt. przepis "... postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu..." ).

Jak wyjaśniono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r. II SA 2464/00 Lex nr 81984) interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności, ponadto wskazano, że niejednolite traktowanie żądań tej samej organizacji w różnych postępowaniach administracyjnych, lecz w takich samych okolicznościach sprawy, stanowi naruszenie zasady równości z art. 32 Konstytucji RP. W orzecznictwie tym wskazano, że przepisy art. 31 §1-4 k.p.a. zawierają również elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Przesłanki te, czyli cele statutowe oraz interes społeczny, mają charakter materialnoprawny. Stosowanie art. 31 k.p.a. związane jest z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania przy załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu strony. Interesy te wynikają zaś przede wszystkim z norm prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007r. II GSK 20/07 Lex nr 338613). W uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędzów NSA z dnia 28 września 2009r. II GZ 55/09 (nie publ.) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Rzecz jednak w tym, by na gruncie konkretnych indywidualnych spraw rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej udziału w postępowaniu, była jednoznaczna i klarowna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko zinstycjonalizowaną formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów.

Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 §2 k.p.a.

Niewątpliwie uzasadniony był postulat, aby organizacja przytoczyła okoliczności konkretyzujące interes społeczny w danej sprawie, jednak za wystarczające należało uznać powołanie się na uogólniony interes ogólny, związany z dążeniem do ochrony ludności przed szkodliwym dla zdrowia oddziaływaniem z terenu stacji bazowej telefonii komórkowej. Natomiast z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać jego istnienie, w wyżej podanym rozumieniu.

Odnosząc się do poruszonego przez sąd pierwszej instancji zagadnienia kolizji pomiędzy różnymi rodzajami występującego w sprawie interesu społecznego trzeba zauważyć, że interes zbiorowości korzystającej z instalacji nie mógłby być uznany za interes społeczny w przypadku ustalenia nielegalnego wybudowania stacji bazowej bądź szkodliwego oddziaływania na zdrowie okolicznych mieszkańców. W pojęciu interesu społecznego zawierają się bowiem zasługujące na ochronę wartości, których realizacji nie służy powołanie się na korzyść odnoszoną przez pewną zbiorowość z funkcjonowania danego urządzenia, jednak wybudowanego nielegalnie lub szkodliwie oddziaływującego na środowisko.

Natomiast składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania czy też koniecznym elementem stanu faktycznego uzasadniającego określone rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 §2 k.p.a. nie będzie udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych wobec decyzji administracyjnych dopuszczających funkcjonowanie stacji bazowej. Wskazano już, że w fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można więc łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania, którego wszczęcie postuluje.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. należy wyrazić pogląd, że Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku odnieść się do argumentacji czerpanej z aktu nie wchodzącego do katalogu źródeł krajowego porządku prawnego (art.87, art. 91 ust. 3 Konstytucji RP), w tym przypadku rezolucji Parlamentu Europejskiego, ale przede wszystkim nie mającego związku z możnością przypisania Stowarzyszeniu działania w interesie społecznym. Powołany zarzut, jak już wspomniano, miał związek z poszukiwaniem przez Stowarzyszenie prawych podstaw występowania po jego stronie interesu społecznego. Tymczasem z faktu, że prawodawca dostrzega pewien obszar życia społecznego lub gospodarczego, wymagający unormowania, nie wynika automatycznie posiadanie przez organizacje społeczne działające w tych obszarach, interesu społecznego w postępowaniach prawnych, w których stosowane są te normy prawne, o ile nawet ustanawiają one obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w tych postępowaniach. Z przytoczonego względu nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 174 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004r. nr 90, poz. 864/2) określający politykę Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego, art. 6 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z dnia 25 czerwca 1998r. (Dz.U. z 2003r., nr 78, poz. 706) dotyczący zapewnienia udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć, art. 32 i art. 53 ustawy- Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150) regulujące obowiązki organu w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, a w końcu art. 87 ust.1 i art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997r. Nr 78, poz . 483) określające źródła powszechnie obowiązującego prawa. Jak pisze w skardze kasacyjnej, Stowarzyszenie złożyło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu z uwagi na naruszenie wskazanych powyżej ustaw, umowy międzynarodowej oraz Konstytucji RP. Już z tej wypowiedzi kasatora wynika, że badanie przestrzegania tych aktów prawnych nie wchodziło w zakres ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia żądania organizacji na postawie art. 31 k.p.a., zaś z twierdzonego przez Stowarzyszenie faktu naruszenia przez organ procedury udziału społeczeństwa jeszcze nie wynikało, że zasadnie powołuje się ono na przysługujący mu interes społeczny.

Dostrzegając natomiast opisane powyżej naruszenie art. 31 §1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a w związku z art. 188 p.p.s.a. zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r.

Na skutek uchylenia postanowień organów administracji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 31 §1 k.p.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed sądem pierwszej instancji orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z §18 ust. 1 pkt 2 lit a rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).