Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1023/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3, par. 4, par. 5, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. do K. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz pomieszczeniami gospodarczymi, budowie utwardzonej platformy z boiskiem sportowym, tarasu ze stawem dekoracyjnym i dodatkowego tarasu w zagłębieniu terenu a także budowie miejsc postojowych, na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że planowana funkcja terenu to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna z wbudowanym garażem o powierzchni 1035,7 m2, szerokości elewacji frontowej od 2,3 – 47 m. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 3 m (9,8 m przy kaplicy), z dachem płaskim i jednym lokalem mieszkalnym, przy równoczesnej budowie boiska sportowego i 12 miejsc parkingowych o powierzchni 512 m2 oraz regulacją wysokości terenu i jego częściowym utwardzeniem.

W toku prowadzonego postępowania, zgodnie z art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 788 ze zm.) przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W sporządzonej analizie wskazano, że obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej również jako "rozporządzenie"). Stosownie do wymogów zawartych w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia - granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Szerokość frontu dz. nr [...] (obręb [...]) wynosi ok. 61 m. Zatem trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 183 m. Zgodnie z aktualną linia orzeczniczą w sytuacji gdy front działki ma nieregularny kształt (np.: tworzy uskoki) zasadne jest odejście od wąskiego rozumienia pojęcia frontu działki a w przypadku gdy działka ma nieregularny kształt i jej bok od strony drogi tworzy uskok w taki sposób, że na pewnym odcinku przylega do drogi natomiast inny jego odcinek znajduje się w pewnym niewielkim oddaleniu od drogi przyjąć należy, że frontem jest suma obu tych odcinków. Stąd też w niniejszej sprawie przyjęto, że jest to odcinek o długości około 61 m. Za front nieruchomości przyjęto jej część zlokalizowaną od strony ul. [...] tj. układu komunikacyjnego, z którego odbywa się główny wjazd na nieruchomość.

W wyniku przeprowadzenia analizy stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich – biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania – granica obszaru analizowanego została wyznaczona w nieco większej odległości, głównie zgodnie z przebiegiem geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie, tj. w odległości od około 185 m do ponad 200 m wokół działki budowlanej, obejmując zwarty obszar zabudowany, zainwestowany w sposób pozwalający na dokonanie stosownej analizy. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W jej wyniku stwierdzono, iż na tym obszarze występują obiekty, które pozwalają ustalić parametry zabudowy dla projektowanej inwestycji.

I tak, analizowany obszar to głównie teren dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rozlokowanej wzdłuż ul. [...] w zróżnicowanych odległościach od pasa drogowego ul. [...]. Na nieruchomościach sąsiednich funkcjonują głównie budynki mieszkalne jednorodzinne z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi. Należy zatem uznać, że spełniony jest warunek kontynuacji funkcji dla wnioskowanej inwestycji. W granicach obszaru poddanego analizie występuje także zabudowa o charakterze zagrodowym i usługowym.

W granicach obszaru poddanego analizie po wschodniej stronie ul. [...] istniejące budynki zlokalizowane są w zróżnicowanych odległościach od pasa drogowego tj. w odległości od około 20 m do około 180 m. W związku z powyższym brak jest jednolicie ukształtowanej linii zabudowy. Każdy z budynków po wschodniej stronie ul. [...] (tej samej co teren inwestycji) zlokalizowany jest w innej odległości od pasa drogowego. Biorąc zatem pod uwagę złożony wniosek inwestora z zaproponowaną lokalizacją projektowanej zabudowy nawiązującą do położenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie dz. nr [...] i [...] na podstawie tego właśnie budynku ustalono kontynuację - przedłużenie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Średnia wartość wskaźnika intensywności zabudowy dla nieruchomości objętych wnioskiem wyniosła 0,07, stąd też ustalono taką właśnie wartości analizowanego parametru dla wnioskowanej inwestycji.

Położone w obszarze analizowanym budynki posiadają bardzo różnorodne szerokości elewacji frontowej. Wynoszą one od 4 m do 25 m. Różnorodność ta wynika przede wszystkim z rozmiarów działki budowlanej, na której usytuowany jest dany obiekt budowlany, które w tej części miasta wahają się od 20 m 75 m co w sposób bezpośredni wpływa na szerokość zabudowy lokalizowanej na tych nieruchomościach. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków na obszarze analizowanym wynosi 12,65 m. W analizie zwrócono jednak uwagę, że na działach posiadających szerokość kilkudziesięciu metrów zlokalizowane są budynki o szerokości kilkunastu metrów lub także kilkudziesięciu metrów. W szczególności ta właśnie cecha obszaru poddanego analizie występuje po wschodniej - tej samej co teren inwestycji - stronie ul. [...]. Dla przykładu wskazano na nieruchomość oznaczoną jako dz. nr [...] i [...] położoną przy ul. [...] gdzie szerokość nieruchomości wynosi około 50 m natomiast szerokość zlokalizowanego na niej budynku mieszkalnego wynosi 24 m. Należy także wskazać na nieruchomość położoną przy ul. [...] - 112 gdzie szerokość nieruchomości wynosi około 52 m natomiast szerokość zlokalizowanego na niej budynku wynosi 25 m. Dla potrzeb ustalania szerokości elewacji frontowej głównego budynku na nieruchomości, przy którym lokalizowane są zabudowania towarzyszące o charakterze gospodarczym garażowym i innym nie jest zasadne analizowanie szerokości elewacji frontowej wszystkich budynków zlokalizowanych na terenie obszaru poddanego analizie. Dla potrzeb ustalenia parametrów dla wnioskowanej zabudowy za uzasadnione należałoby uznać ustalenie szerokości elewacji frontowej na podstawie budynków mieszkalnych oraz budynków położonych na froncie nieruchomości wpływających w sposób bezpośredni na wygląd architektoniczny tej części miasta K.. Budynki poddane analizie posiadają szerokości elewacji frontowej wynoszącą od 9 m do 25 m, co spowodowało, że biorąc pod uwagę 20% tolerancję tak ustalonego parametru szerokość wnioskowanej zabudowy winna zawierać się w przedziale od 12,19 do 19,37 m. Biorąc pod uwagę rozmiary działki (w szczególności jej szerokość wynoszącą 62 m) i podane powyżej max. wartości omawianego parametru - możliwe jest ustalenie max. szerokości elewacji frontowej dla obiektu, projektowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] - 102 na poziomie max. 20 m.

Odnosząc się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wskazano, że w sąsiedztwie nieruchomości objętej złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przy ul. [...] – 112 funkcjonuje budynek o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej około 6,5 m. Podobnie wysokość elewacji frontowej posiadają budynki położone przy ul. [...], 12 25 i [...]. W wyniku oceny złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz oceny gabarytów budynków położonych na nieruchomościach sąsiednich uznano, że dla projektowanego budynku można ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowe na max. 6,5 m co będzie korespondować z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej budynku sąsiedniego.

Na obszarze analizowanym budynki posiadają dachy wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45° i kierunku kalenicy dachu równoległym i prostopadłym do frontu działki oraz dachy płaskie ze spadkami technologicznymi. W. istniejących budynków zawiera się w przedziale od około 3 m do około 9 m. Biorąc pod uwagę złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie należy przeanalizować możliwość ustalenia dachu płaskiego dla projektowanego budynku. W granicach obszaru analizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji przy ul. [...] - [...] funkcjonuje budynek z dachem płaskim. Taki sam rodzaj dachu występuje na budynkach zlokalizowanych przy ul. [...], [...], [...], [...]-[...]. W. tych budynków wynosi najczęściej około 7 m. W związku z powyższym dla projektowanej inwestycji można ustalić następujące parametry: - układ połaci dachowych: dach płaski ze spadkami technologicznymi, - kat nachylenia połaci dachowych - do 15°, - kierunek głównej kalenicy dachu - nie dotyczy, - wysokość budynku (liczona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu) - max. 7,5 m. Parametry te znajdują pełne potwierdzenie w zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowie, odpowiadają również złożonemu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, wnioskowi inwestora.

Reasumując, stwierdzono, że wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną występującej zabudowy, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. pełnomocnik inwestora skorygował parametry planowanej inwestycji wskazując, że powierzchnia zabudowy ma wynosić 750 m2, szerokość elewacji frontowej ma wynosić do 20,0 m, a wysokość budynku około 7,0 m.

Mając na względzie powyższe ustalenia Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz pomieszczeniami gospodarczymi, budowie utwardzonej platformy z boiskiem sportowym, tarasu ze stawem dekoracyjnym i dodatkowego tarasu w zagłębieniu terenu a także budowie miejsc postojowych, na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (obręb [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. M., właściciela sąsiedniej nieruchomości podnosząc, że w jej ocenie planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu oraz rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołująca podała, że Miasto K. posiada studium uwarunkowań, gdzie szczególny nacisk został położony na ochronę krajobrazu prastarej doliny Prosny, tak pod względem jej zabudowy, sposobu zagospodarowania, jak i poszanowania polodowcowego, wyjątkowo cennego ukształtowania terenu. W pkt. II. ppkt. l.d decyzji Prezydenta Miasta K. powierzchnia zabudowy dla projektowanego budynku została określona na max. 750 m2, tymczasem żadna z sąsiadujących bliżej lub dalej nieruchomości nie przekracza 200 m2. Odwołująca zarzuciła również niewłaściwe ustalenie szerokości elewacji frontowej, jak i wysokości elewacji frontowej. Odwołująca dodała, że 95% budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym ma dachy spadziste, dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od ok. 35° do 40°, budynki są parterowe. Jedynym przykładem zabudowy o dachu płaskim, takim jak planowany budynek jest zabudowa przy ul. [...] – [...]. Odwołująca podkreśliła, że zaskarżona decyzja daje inwestorowi dużą możliwość realizacji inwestycji, która w sposób oczywisty nie przyczyni się do podniesienia walorów i ładu przestrzennego tej części miasta. W jej ocenie planowana inwestycja będzie negatywnie wpływać na jej nieruchomość. Posadowienie obiektu o tak dużych gabarytach, od strony południowej wpłynie na obniżenie wartości nieruchomości, ale również na zdrowie odwołującej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując stanowisko organu I instancji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. M. podnosząc zarzut naruszenia art. 89 § 2 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "K.p.a." polegające na nie przeprowadzeniu w przedmiotowej sprawie rozprawy administracyjnej, w sytuacji, gdy taki obowiązek wynika wprost z tego przepisu w sprawach, gdzie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron; naruszenie art. 8 § 1 i 2 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku oceny projektowanej inwestycji z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa, albowiem inwestycja nie wpisuje się w ład przestrzenny rozumiany jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które zawiera definicję legalną tego pojęcia. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz pomieszczeniami gospodarczymi, budowie utwardzonej platformy z boiskiem sportowym, tarasu ze stawem dekoracyjnym i dodatkowego tarasu w zagłębieniu terenu a także budowie miejsc postojowych, na terenie położonym w K. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (obręb [...]).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Samo postępowanie, w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, jest postępowaniem wnioskowym, przy czym wniosek powyższy powinien spełniać warunki, o jakich mowa w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika wprost z treści art. 64 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. Wydając decyzję o warunkach zabudowy jest zatem związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestora. Już sama niezgodność decyzji o warunkach zabudowy z wnioskiem inwestora wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, Baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W ocenie Sądu załączone do akt sprawy mapy, w tym mapa, która posłużyła do dokonania analizy funkcji oraz cech spełnia powyższy warunek. Teren objęty analizą nie został wyznaczony w formie okręgu, obejmując obszar w promieniu prawie 200 m od granic terenu objętego wnioskiem.

Jak powyżej wskazano uzyskanie warunków zabudowy jest dopuszczalne w sytuacji, gdy planowana inwestycja odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Innymi słowy, planowana inwestycja ma wpasować się w istniejącą zabudowę stanowiąc jej kontynuację. W drodze warunków zabudowy, stanowiących wyjątek od zasady, zgodnie z którą przeznaczenie terenu i parametry zabudowy powinny być ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, niedopuszczalne jest lokalizowanie nowej inwestycji, która dominowałaby nad zabudową istniejącą.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że planowana inwestycja, zgodnie z wnioskiem inwestora miała dotyczyć budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sąd zauważa, że planowana inwestycja charakteryzowała się stosunkowo dużą powierzchnią zabudowy oraz równoczesnym wybudowaniem aż 12 miejsc parkingowych, przy obsłudze komunikacyjnej 2 samochodów na godzinę. Co więcej, w ramach planowanej inwestycji zaplanowano również budowę boiska sportowego. Sąd podkreśla, że choć jak wyżej wskazano, organ jest związany wnioskiem inwestora, to jednak parametry planowanej inwestycji zdają się wskazywać, że inwestor w istocie nie zamierza zrealizować budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz inną inwestycję. Co prawda zarówno organy, jak i Sąd nie mają możliwości weryfikacji wniosku, to jednak z uwagi na wielkość planowanej inwestycji, a w szczególności jej gabaryty, które niewątpliwie dominowałaby w całym terenie analizowanym, konieczne było zachowania szczególnej staranność w zakresie ustalenia warunków zabudowy, tak aby nie naruszyć podstawowej zasady planowania przestrzennego, jaką jest zasada dobrego sąsiedztwa. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a wraz za nią w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zabrakło jednak odniesienia się do powyższej kwestii, a więc określenia, czy realizacja inwestycji, w formie zamierzonej przez inwestora, jest do pogodzenia z powołaną powyżej zasadą oraz czy w istocie będzie ona kontynuować sposób zagospodarowania przestrzennego na terenie analizowany. Jest to o tyle istotne, że choć niewątpliwie sporządzona analiza wskazuje, że na terenie analizowanym istnieje zabudowa jednorodzinna, to jednak brak jest informacji, czy występuje tam też zabudowa uzupełniająca rekreacyjna, do której należy zaliczyć budowę boiska o powierzchni zabudowy 512 m2. Stąd też w pierwszej kolejności rolą organów było ustalenie, czy spełniony został warunek kontynuacja funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również poprzez określenie, czy na terenie analizowanym występuje zabudowa, która mogłaby w zakresie swoich gabarytów odpowiadać planowanej inwestycji.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że w świetle poczynionych powyżej uwag, generalną zasadą wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Ewentualne odstępstwa od powyższej zasady, jako wyjątki, winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie wskaźników o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w taki sposób aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym, stosownie do § 4 ust. 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi obowiązująca linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Przepis § 4 ust. 3 wskazuje, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie linia zabudowy została prawidłowo określona.

Stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustawodawca dopuścił jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Wskaźnik intensywności zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy został on wyznaczony na poziomie 0,07, co istotnie, odpowiada ona średniej określonej w analizie. W toku prowadzonego postępowanie nie określono jednakże w sposób jednoznaczny, czy odnosi się on jedynie do budynku, czy też obejmuje łącznie budynek oraz boisko. Zgodnie z wnioskiem inwestora powierzchnia zabudowy ma wynosić 750 m2, a powierzchnia boiska ma wynosić 512 m2. W ocenie Sądu dokonanie powyższych ustaleń ma to podstawowe znacznie z punktu widzenia prawidłowości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2), przy czym jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

W realiach przedmiotowej sprawy należy zauważyć w pierwszej kolejności, że wysokość zabudowy została określona rosnąco od 3 m. do 7,5 m. Pomijając już opisany powyżej fakt, iż maksymalna wysokość zabudowy nie odpowiada wnioskowi inwestora – zgodnie z pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wysokość zabudowy miała wynosić około 7,0 m. wyjaśnić należy, że w analizie urbanistycznej nie zawarto żadnych informacji o takim ukształtowaniu wysokości dachu na terenie analizowanym. Dopuszczenie powyższej możliwości nie tylko rażąco narusza przepisy § 7 rozporządzenia, ale przede wszystkim powoduje dopuszczenie nowego rodzaju zabudowy, nie mającego swojego odpowiednika na terenie analizowanym, co stoi w sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Już tylko marginalnie można wskazać, że dopuszczając zabudowę o wysokości 7,5 m. organ odwołał się do zabudowy nie sprecyzowanego wyżej budynku "w sąsiedztwie nieruchomości objętej złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przy ul. [...] – [...]" oraz do zabudowy budynków przy ul. [...], [...] i 12 27, a więc budynków znacznie oddalonych od nieruchomości objętej wnioskiem.

Jak powyżej wskazano w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy dopuściły się naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci braku rozważenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, jak również dopuściły się wadliwego zastosowania przepisów rozporządzenia w zakresie ustalenia dopuszczalności realizacji inwestycji. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do zrealizowania wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku.

O zwrocie kosztów postępowanie – uiszczonego wpisu – orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.