Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 985/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 roku sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. w K. na Uchwałę Nr 499/LIII/2018 Rady Miasta Miejskiej w Myślenicach z dnia 8 października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w Mieście Myślenice pn. "Śródmieście - Bukówka" skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 lipca 2022r. R. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 8 października 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście Myślenice pn. "Śródmieście - Bukówka" w części, w zakresie części tekstowej, a to § 3 ust. 1 pkt 1) oraz § 6 ust. 1 i ust 2 oraz w zakresie części graficznej, a to terenu oznaczonego obszarem funkcjonalnym MN16, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 "u.p.z.p.") w zw. z §3 ust. 1. pkt 1) oraz §6 ust. 1 i 2 Uchwały MPZP wzw. z pkt 1.2., 2.1.1., 2.1.2. uchwały Nr407/LVIII/2010 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 31 maja 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Myślenice ("SUIKZ") poprzez ich błędną wykładnię czego konsekwencją było stwierdzenie, że Uchwała MPZP jest zgodna z ustaleniami SUIKZ, podczas gdy Uchwała MPZP w zaskarżonej części jest sprzeczna z ustaleniami SUIKZ czego konsekwencją jest nieważność Uchwały MPZP w zaskarżonej części;

- art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zw. z art. 15 ust. 2, 2a oraz 3 u.p.z.p. w zw. z §6 ust. 2 pkt 2) Uchwały MPZP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest na mocy Uchwały MPZP wprowadzenie ograniczeń w możliwości realizacji obiektów handlu o powierzchni sprzedaży do 100 M2, podczas gdy wprowadzenie na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia powierzchni obiektu sprzedaży nie znajduje podstawy w przepisie art. 15 ust. 2, 2a oraz 3 u.p.z.p. określającego w sposób enumeratywny obligatoryjne i fakultatywne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym skutkuje nieważnością Uchwały MPZP jako wydanej w tym zakresie bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, czego konsekwencją jest jej nieważność w zaskarżonym zakresie;

- art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), 6) i 7) u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię czego konsekwencją było naruszenie zasady proporcjonalności poprzez wprowadzenie Uchwałą MPZP ograniczenia prawa własności Skarżącego do nieruchomości położonej w obszarze objętym Uchwałą MPZP wykraczającego poza środki niezbędne dla realizacji zamierzonych celów, a także zaniechanie wyboru środków najmniej uciążliwych dla jednostki - Skarżącego, czego konsekwencją jest nieważność Uchwały MPZP w zaskarżonym zakresie;

W uzasadnieniu podkreślono, iż Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w Myślenicach przy ul[...], składającej z działki ewidencyjnej nr [...] ob. 2 Myślenice, dla której Sąd Rejonowy w Myślenicach, IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...] ("Nieruchomość"). Zaskarżona Uchwała MPZP swym zakresem obejmuje Nieruchomość, która została objęta obszarem funkcjonalnym oznaczonym jako MN16 Uchwałą MPZP. Nadto Skarżący pomimo zrealizowania budowy na Nieruchomości na podstawie Decyzji PnB aktualnie nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku i przystąpić do jego użytkowania. Stosownie do warunków określonych w Decyzji PnB - działając w zaufaniu do praw nabytych na podstawie wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę – Skarżący zrealizował na Nieruchomości budynek w zabudowie wielorodzinnej, w którym mają zostać wyodrębnione samodzielne lokale mieszkaniowe oraz użytkowe. Podjęcie przez Organ Uchwały MPZP skutkuje tym, że zrealizowana przez Skarżącego zabudowa na Nieruchomości na podstawie wydanych na jego rzecz decyzji administracyjnych, jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi dla tego terenu. Wprowadzone przez Organ na podstawie Uchwały MPZP ograniczenia wielkości obszaru sprzedaży do nie więcej niż 100 m2 obowiązujące dla terenu położenia Nieruchomości, nie znajdują podstawy w przepisie art. 15 u.p.z.p. Tym samym wprowadzone przez Organ ograniczenia w tym względzie, zostały wydane bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy. Katalog obligatoryjnych i fakultatywnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w sposób enumeratywny treścią przepisu art. 15 u.p.z.p., a organ samorządowy w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego nie może wykraczać poza wyraźne upoważnienie przyznane mu na mocy ustawy. Wprowadzone Uchwałą MPZP ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu położenia Nieruchomości są nieproporcjonalne względem celów jakie miałyby zostać osiągnięte przez Organ w ramach przyznanego mu władztwa planistycznego. Ani kierunki rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonego SUIKZ, ani też same uwarunkowania planistyczne określone Uchwałą MPZP nie wymagają wprowadzenia zakazu realizacji zabudowy wielorodzinnej na terenie obszaru położenia Nieruchomości. Tym bardziej w warunkach, w których (i) określone Uchwałą MPZP parametry zabudowy terenu oznaczonego symbolem MN 16 są właściwe dla zabudowy wielorodzinnej (intensywniejszej) niż dla zabudowy jednorodzinnej i to w dodatku wolnostojącej lub bliźniaczej, (ii) realizacja zabudowy wielorodzinnej wpisywałaby się w już istniejącą tego rodzaju zabudowę na tym terenie; (iii) SUIKZ wprost wskazuje na konieczność intensywnego wykorzystywania terenów posiadających dobrą infrastrukturę i komunikację, a więc również terenu położenia Nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wg organu dokument studium Miasta i Gminy Myślenice w terenie M1, na którym znajduje się działka nr [...] w Myślenicach obr. 2, wskazuje że :

"W terenach zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej M1 dopuszcza się możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej realizowanej w obiektach mieszkaniowych lub jako obiekty wolnostojące." (SUIKZ tom II, str.13).W dokumencie Studium brak jest wskazania w jakim procentowym zakresie dopuszczenie (funkcji lub przeznaczenia) w stosunku do MPZP jest zgodne z SUIKZ. Miejscowy plan jest zgodny z ustaleniami studium w sytuacji gdy ustalone w studium parametry i wskaźniki urbanistyczne zostaną w planie miejscowym zmienione (zawyżone lub zaniżone) nie więcej jednak niż o 30%. Zastosowanie zawyżonych lub zaniżonych parametrów i wskaźników urbanistycznych musi być uzasadnione np. szczególnymi uwarunkowaniami wynikającymi z istniejącego zainwestowania, konfiguracją terenu, realizacją celu publicznego itp" (SUIKZ tom II, str.71). Skarżący pomylił jednak funkcję z parametrami i wskaźnikami urbanistycznymi.

W obszarze gminy wyznaczono trzy podstawowe strefy: 1. urbanizacji, II. terenów rolnych i otwartych, III. terenów lasów i zalesień, (SUIKZ tom II, str.9). W strefie urbanizacji wyznaczono tereny do utrzymania, porządkowania, kontynuacji i rozwoju:

- funkcji mieszkaniowej - w zróżnicowanych formach: zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy wiejskiej oraz zabudowy mieszkaniowej i usług, (SUIKZ tom II, str.10).

Tereny przeznaczone dla rozwoju funkcji mieszkaniowej, obejmują: Tereny zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej zostały podzielone w zależności od położenia w obszarze gminy na : - Tereny zabudowy miejskiej o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Objęto nimi istniejącą zwartą zabudowę jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową wraz z usługami oraz tereny predysponowane dla rozwoju takiej zabudowy położone w obszarze miasta Myślenice. Na rysunku studium zatytułowanym Kierunki zagospodarowania przestrzennego, tereny zabudowy miejskiej o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinne, oznaczono kolorem brązowym i symbolem Ml1. Jednakże strefa urbanizacji M1 jako jedna ze stref wg studium nie podlega obligatoryjnemu określeniu poziomu dopuszczenia. Dopuszczenie odnosi się do parametrów i wskaźników urbanistycznych nie do stref. Skarżący mylnie przyjmuje, że również strefy podlegają procentowemu dopuszczeniu. Nigdzie w dokumencie studium takich zapisów nie ma. Dopuszczenie innej funkcji niż podstawowa jest władztwem planistycznym Gminy i w każdym przypadku rozpatrywane jest indywidualnie. Decyzja o warunkach zabudowy ( dalej WZ ) GPI-1.6730.27.2016 została wydana na budynek usługowo- mieszkaniowy, bez określenia czy funkcja mieszkaniowa ma być jedno lub wielorodzinna, co w MPZP musi już być precyzyjnie określone. Analiza do WZ powinna zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmować 3-krotny front działki nr [...], czyli 3x28m = 84m. Tymczasem bez jakiegokolwiek uzasadnienia teren do analizy w decyzji WZ został rozszerzony do obszaru 160m od granic przedmiotowej nieruchomości. Taki stan kontekstu urbanistycznego potwierdza rozstrzygnięcie uwag z drugiego wyłożenia, że w najbliższym sąsiedztwie ww. działki nie znajdują się budynki wielorodzinne, ale intensywnie zabudowany obszar mieszkaniowy jednorodzinny: "Działki w sąsiedztwie - dalszym i bliższym - posiadają funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i jest to funkcja pożądana (oczekiwana) przez mieszkańców i zgodna z kierunkiem wskazanym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazanie nowej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dawałoby precedens dla kolejnych." (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Poz. 7158 z dnia 25 października 2018 r.). Potwierdzają to również inne uwagi do planu, gdzie próżno szukać wzmianek o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, a jedynie pojawia się zabudowa jednorodzinna. Fakt ten potwierdzają przede wszystkim zapisy MPZP Śródmieście - Bukówka, gdzie w całym planie brak jest terenów wielorodzinnych lub ich dopuszczenia. Mylne jest zatem przekonanie skarżącego, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w terenie wielorodzinnym, na co nie przedstawił żadnego dowodu. Skala i intensywność zabudowy przedstawione na zdjęciach w załączniku nr 10 świadczą jedynie o parametrach i wykorzystaniu tego terenu jako gęsto zabudowany obszar jednorodzinny. Dopuszczenie funkcji jest władztwem planistycznym i kierując się ładem przestrzennym nie można wprowadzać funkcji odosobnionej od przeważającej na danym obszarze jeśli mieszkańcy o taką funkcję nie wnioskowali i nie składali uwag do planu. Nieuwzględnienie zabudowy wielorodzinnej, a jedynie intensywną zabudowę jednorodzinną wpisuje się również w zastany stan przestrzenny. Powyższe argumenty dotyczą również zarzutu nieproporcjonalności

Co do ustalenia 100m2 powierzchni sprzedaży w obszarze najbliższego sąsiedztwa działki [...] w Myślenicach obr. 2, to układ drogowy (szerokość jezdni, brak chodników, brak miejsc postojowych) nie pozwala na obsłużenie dużych obiektów handlowych, które generują ruch samochodowy. Ulica [...] z racji niemal całego zainwestowania po stronie północnej i południowej nie może zostać rozbudowana tak by była wstanie obsłużyć obiekty generujące duży ruch samochodowy. Stąd wobec zastanego stanu i ładu przestrzennego zostały ustalone zasady - ustalony limit powierzchni sprzedaży do 100m2. Ten teren w części południowej, tj przeznaczenia od 10MN do 17MN jest niemal całkowicie zabudowany terenem z pojedynczymi wolnymi działkami do zabudowy. Brak jest tutaj miejsca na dużej powierzchni obiekty generujące ruch, a dodatkowo ponieważ ta część miasta ma charakter sypialni miejskiej z niewielkimi zakładami i usługami. Wprowadzanie ograniczeń co do powierzchni ma swoje uzasadnienie w kontynuacji zastanego ładu przestrzennego. Takie uzasadnienie odpowiada również brakowi funkcji wielorodzinnej, która wprowadzała by jedyną taką enklawę na obszarze obowiązywania planu.

Podkreślono także, iż to bezpośrednie działanie inwestora doprowadziło do poniesienia kosztów wybudowania budynku, który nie odpowiada planowi zagospodarowania. To skarżący reprezentowany przez profesjonalistów doskonale wiedział, że obszar oddziaływania na sąsiednie nieruchomości nie zmienił się w wyniku tej irrelewantnej zmiany w projekcie i nadal to oddziaływanie występuje, a więc stronami w postępowaniu winny być też inne osoby, a nie sam inwestor. Inwestor z pełną świadomością nieznacznych zmian w projekcie, wykorzystał błąd, a nawet nierzetelność Starostwa Powiatowego w Myślenicach, które nadało rygor wykonalności decyzji, która nigdy takiego waloru nie powinna mieć, a dodatkowo na moment wejścia w życie MPZP nie była nawet ostateczna. Powyższy stan faktyczny nie powoduje jednak, że część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z prawem czy narusza obiektywny interes prawny skarżącego, ani idąc dalej, że ta sprzeczność czy naruszenie jest wyraźne, obiektywne, a więc na tyle istotne że spełnia kryteria do stwierdzenia nieważności zapisów MPZP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Niniejszą sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późń. zm.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, o jakim stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż określa i kształtuje funkcje i parametry możliwej zabudowy na działce stanowiącej jej własność. W tym stanie rzeczy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi.

Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Na wstępie zaznaczyć jednak trzeba, że dla merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, bez znaczenia pozostają okoliczności związane z szeroko rozumianym przebiegiem procesu inwestycyjnego na działce strony skarżącej, który w konsekwencji doprowadził do wybudowania budynku niezgodnego z obecnie obowiązującym dla tej działki planem miejscowym. Niemniej jednak podkreślić w tym miejscu należy, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy (k. 36 a.s.), jak również decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 25.10.2018 roku (k. 45 a.s.), nie stanowią o budynku mieszkalnym wielorodzinnym, lecz o budynku usługowo-mieszkalnym. Istota skargi (poza kwestią powierzchni sprzedaży) sprowadza się natomiast do tego, że strona skarżąca zrealizowała budynek mieszkalny wielorodzinny, a zaskarżony plan miejscowy dopuszcza na tym terenie jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Odnosząc się do zarzutów skargi - w uzupełnieniu i wyakcentowaniu argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę - należy wyrazić pogląd, że postanowienia zaskarżonego planu miejscowego nie naruszają studium. Tak jak wskazał organ, zgodnie ze studium, w terenach M1 dopuszczono jedynie możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie określono jednak kryteriów tego dopuszczenia. Czym innym jest też określona funkcja zabudowy, a czym innym jej parametry i wskaźniki urbanistyczne, dla których studium przewiduje pewne tzw. widełki, a na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Trzeba też w tym miejscu podkreślić, że studium sporządzane jest dla całej gminy. Plany miejscowe często są (i tak jest w niniejszym wypadku) sporządzane dla mniejszych terenów, czyli terenów stanowiących pewne fragmenty gminy. To, że w studium określone tereny przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową różnego rodzaju tj. mieszkaniową wielorodzinną, czy mieszkaniową jednorodzinną w różnych formach zabudowy, nie oznacza że każdy plan miejscowy, w każdym terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową ma dopuszczać wszystkie formy budownictwa mieszkaniowego. Nie jest więc tak, że na wszystkich terenach, które w studium oznaczono symbolem M1, organ planistyczny w każdym uchwalanym planie, we wszystkich terenach mieszkaniowych ma zaplanować zarówno zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, mieszkaniową jednorodzinną i to jako wolnostojącą, jako bliźniaczą, jako szeregową i jako rezydencjonalną. Plan miejscowy uszczegóławia postanowienia studium, które jest aktem kierunkowym i z natury rzeczy ogólnym. Dopiero w planie miejscowym, w zależności od uwarunkowań lokalnych w danym terenie, miejscowy prawodawca określa zarówno konkretne formy dopuszczonej zabudowy, jak i jej parametry, co do wysokości, szerokości elewacji itp. Przypomnienia też wymaga, że studium dla Myślenic nie przewiduje obowiązku, aby w każdym terenie M1 zaplanowano później w planach miejscowych możliwość zabudowy wielorodzinnej. Taką zabudowę jedynie dopuszcza, nie wskazując wiążących kryteriów. Dlatego w przedmiotowym wypadku zarzut dotyczący niezgodności ze studium należy ocenić jako nieuzasadniony. Na tej płaszczyźnie rozważań dodać też należy, że dopuszczenie innej funkcji niż podstawowa wskazana w studium, jest władztwem planistycznym gminy i w każdym przypadku rozpatrywane jest indywidualnie. Decyzja o warunkach zabudowy dla strony skarżącej, została wydana na budynek usługowo-mieszkaniowy, bez określenia czy funkcja mieszkaniowa ma być jedno lub wielorodzinna, co w MPZP musi już być precyzyjnie określone.

W najbliższym sąsiedztwie działki strony skarżącej, nie znajdują się budynki wielorodzinne, ale intensywnie zabudowany obszar mieszkaniowy jednorodzinny. Działki w sąsiedztwie zarówno dalszym jak i bliższym, posiadają funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, którą organ planistyczny uznał za funkcję pożądaną i oczekiwaną przez mieszkańców (co wynika z treści składanych uwag) oraz zgodną z kierunkiem wskazanym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dlatego w całym planie brak jest terenów wielorodzinnych. Natomiast skala i intensywność zabudowy przedstawione na zdjęciach przedłożonych przez skarżącego, świadczą jedynie o parametrach i wykorzystaniu tego terenu jako gęsto zabudowanego obszaru jednorodzinnego. Konkludując tę część należy zatem stwierdzić, że dopuszczenie w tym wypadku funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej należy do władztwa planistycznego gminy, a kierując się ładem przestrzennym nie można wprowadzać funkcji odosobnionej od przeważającej na danym obszarze, szczególnie jeśli mieszkańcy o taką funkcję nie wnioskowali i nie składali takich uwag do planu. Szczególnie, że nieuwzględnienie zabudowy wielorodzinnej, a jedynie intensywnej zabudowy jednorodzinnej, wpisuje się w zastany stan przestrzenny.

Bezzasadne są też zarzuty nawiązujące do naruszenia art. 15 ust. 2, 2a oraz 3 u.p.z.p. Art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa, co w planie musi się znaleźć obligatoryjnie i z jego wykładni nie wynika, że postanowienia obligatoryjne są jednocześnie postanowieniami wyłącznymi. Ust. 2a przywołanego przepisu dotyczy lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, tzw. wielkopowierzchniowych, a zatem nie reguluje kwestii lokalizacji i parametrów zabudowy dla mniejszych lokali handlowych. Co się tyczy art. 15 ust. 3 u.p.z.p., to również z jego treści nie można wyciągnąć wniosków, że są to wyłączne nieobligatoryjne uregulowania, które może zawierać plan miejscowy. Należy wręcz wyrazić pogląd, że są to elementy planu, które jeśli w konkretnych okolicznościach będą potrzebne, to w planie powinny się znaleźć. Z żadnego z tych przepisów nie wynika natomiast, aby organ planistyczny nie mógł w planie zamieścić regulacji, które w tych przepisach nie zostały wymienione. Dlatego jeśli lokalny prawodawca uznał, że w konkretnych okolicznościach koniecznym jest zastosowanie jeszcze innych, nieobowiązkowych postanowień, to mógł je w planie zamieścić. Było zatem dopuszczalne ograniczenie powierzchni sprzedaży obiektów handlu do 100 m2, a przy tym ustalenie sposobu zastosowania tego parametru jest czytelne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Organ przekonująco wyjaśnił też, dlaczego w planie takie ograniczenie wprowadzono. Dlatego powtórzyć należy, że w obszarze najbliższego sąsiedztwa działki strony skarżącej, ograniczenia układu komunikacyjnego wynikające z szerokości jezdni, częściowego braku chodników, ograniczeń w zakresie miejsc postojowych, nie pozwalają na obsłużenie dużych obiektów handlowych, które generują ponadnormatywny ruch samochodowy. Ulica [...] z racji niemal całego zainwestowania po stronie północnej i południowej nie może zostać rozbudowana tak by mogła takie obiekty obsłużyć. Teren ten w części południowej, tj przeznaczenia od 10MN do 17MN jest niemal całkowicie zabudowanym terenem z pojedynczymi wolnymi działkami do zabudowy. Brak jest tutaj miejsca na obiekty o dużej powierzchni generujące ruch. Dodatkowo ta część miasta ma charakter sypialni miejskiej z niewielkimi zakładami i usługami. Wprowadzanie ograniczeń co do powierzchni sprzedaży obiektów handlu ma zatem swoje uzasadnienie w kontynuacji zastanego ładu przestrzennego.

Nie jest również uzasadniony zarzut, dotyczący nadużycia przez organ planistyczny władztwa planistycznego. Kwestionowana regulacja nie narusza bowiem art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w postaci podnoszonego przez stronę skarżącą ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania. Ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 ), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności, upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). O ile w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić – miedzy innymi – nie tylko potrzeby interesu publicznego, ale i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i u.p.z.p.), gdyż z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych, to jednak w procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Stanowi on, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, co oznacza, iż uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. W kontrolowanej sprawie wymogów tych nie naruszono, gdyż istotne było wskazywane przez organ ukształtowanie właściwej struktury przestrzennej tych terenów w relacji z otoczeniem, co opisano już powyżej. Ograniczenia jakie wiążą się dla strony skarżącej z wejściem w życie zaskarżonej uchwały, oczywiście nie ograniczają istoty prawa własności, a w praktyce wprowadzone ograniczenia, są wręcz mało istotne i jak wykazał organ planistyczny, uzasadnione są zastanym ładem przestrzennym oraz charakterem i funkcją istniejącej i w znacznym stopniu zrealizowanej zabudowy w terenie objętym skarżonym planem.

Podkreślenia i przypomnienia w tym miejscu wymaga, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak również decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 25.10.2018 roku (k. 45 a.s.), nie stanowią o budynku mieszkalnym wielorodzinnym, lecz o budynku usługowo-mieszkalnym. Ponadto z akt planistycznych wynika, że strona skarżąca wniosła uwagi dopiero w zaawansowanym fragmencie procedury planistycznej (uwaga z dnia 12.07.2018r.), wnosząc przy tym nie o uwzględnienie w planie możliwości realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, lecz o uwzględnienie warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 15.09.2016r., która jak już wskazano, nie stanowiła o budynku mieszkalnym wielorodzinnym, lecz ogólnie o budynku usługowo-mieszkalnym, bez doprecyzowania jego rodzaju. Uwaga ta ze względów formalnych nie została uwzględniona, niemniej jednak w uzasadnieniu swojego stanowiska organ m.in. wskazał, że wskaźniki zabudowy i zagospodarowania zastosowane dla przedmiotowej działki w procedowanym planie, są zbieżne z warunkami ustalonymi w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy (str. 26 i 27 stanowiska organu odnośnie wniesionych uwag w trakcie II wyłożenia projektu planu).

W tym stanie rzeczy należy wyrazić pogląd, że strona skarżąca mogła zrealizować obiekt o parametrach wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, a wynikający z planu ograniczenia takie jak zakaz budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych i ograniczenie powierzchni sprzedaży do 100 m2, w świetle powyżej przedstawionych argumentów, nie mogą zostać uznane za istotnie naruszające prawo własności strony skarżącej i nie stanowią nadużycia władztwa planistycznego.

Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.