Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 825/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20;  art. 16 ust.  art. 16 ust. 2; art. 16 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 5a ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 776
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
article: art. 14
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 września 2007r. spraw ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] nr [...]. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ M. Dybowski


UZASADNIENIE

IV SA/Po 825/06

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 2 ust. 2, art. 16, art.. 3 pkt 20, 21 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K.K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r. K.K. wystąpiła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na niepełnosprawność. Złożyła zaświadczenie lekarskie o całkowitej niezdolności do pracy, a nadto orzeczenie o zaliczeniu do III grupy inwalidztwa (z 1985 r.) wskazujące, iż inwalidztwo to istniało od dzieciństwa.

Decyzją z dnia [...]Burmistrz Miasta T., na podstawie art. 3 pkt 20 lit b., art. 24 ust. 3a i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Podał, iż zgodnie z art. 3 pkt 20, ustawy ilekroć mowa o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, oznacza to całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W myśl art. 16 ust. 3 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Organ podał, iż zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego należało dołączyć orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem daty powstania niepełnosprawności.

Od decyzji Burmistrza Miasta T. K.K. wniosła odwołanie. Podała, iż niepełnosprawność powstała w dzieciństwie, to jest przed ukończeniem 21 roku życia, co jednoznacznie wynika z przedstawionych orzeczeń lekarskich. Skarżąca jest osobą samotną i chorą. Ze względu na stan zdrowia, a także niskie dochody (niewielka renta), trudno jest jej podjąć starania o uzyskanie dodatkowego orzeczenia lekarskiego o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego wynikałaby data jego powstania.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż z treści orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy nie wynika, iż niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Skarżąca przedłożyła także orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia, z którego wynika, iż inwalidztwo istnieje od dzieciństwa, jednakże nie może ono stanowić dokumentu uzupełniającego orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych. Ponadto, orzeczenie z 1985 r. utraciło ważność w październiku 1986 r. Podsumowując, organ stwierdził, iż skarżąca nie spełnia wymogów określonych w art. 16 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze K.K. podała okoliczności jak w odwołaniu, a nadto załączyła dodatkowe orzeczenia lekarskie wskazujące, iż była zaliczona do III grupy inwalidów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 Nr 139, poz. 992), zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przysługuje on, między innymi, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Pojęcie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zostało zdefiniowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych (art. 3 pkt 20 ustawy). Oznacza to niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów.

Składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca załączyła orzeczenie z dnia [...] października 2004 r. o całkowitej niezdolności do pracy wydane na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Orzeczenie to nie zawierało wskazania daty powstania niezdolności do pracy (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń SpołecznychJednoznaczne brzmienie art. 16 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 20 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych skłoniło Sąd do przekonania, iż podstawą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w tym trybie może być tylko orzeczenie wydane na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określające datę powstania całkowitej niezdolności do pracy w wieku przed 21 rokiem życia. Ustawodawca pośrednio odsyła do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin jedynie w przypadku osób legitymujących się zaświadczeniem o zaliczeniu do II grupy inwalidztwa (art. 3 pkt 20 lit. c ustawy). Jest to uzasadnione, bowiem – analogicznie do art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – do tej grupy zaliczano osoby niezdolne do wykonywania jakiegokolwiek zatrudnienia (art. 24 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin).Mając na względzie powyższe, przyjęta przez organy interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych była prawidłowa. Należy jednak zaznaczyć, iż odmawiając przyznania świadczenia organy powinny podjąć wszelkie możliwe czynności w celu zebrania całokształtu materiału dowodowego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej: k.p.a.). Jeżeli uzyskanie dowodów zależy od podjęcia czynności przez stronę, wymaga to wyczerpującego pouczenia jej o zakresie niezbędnych działań i skutkach prawnych ich zaniedbania. Organy obowiązane są z urzędu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).Z odwołania wynika, iż organ jedynie "sugerował" konieczność przedstawienia orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z zaznaczeniem daty jej powstania. Tego rodzaju pouczenie nie spełnia wymogów powołanej wyżej zasady informowania (art. 9 k.p.a.) w zakresie treści jak i formy (pisemności – art. 14 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, iż K.K. pozostawała w przekonaniu, że zaliczenie do III grupy inwalidztwa orzeczeniem z dnia [...] października 1985 r. stanowi ówczesną (w okresie obowiązywania przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin) kategorię niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, a wskazany tam okres powstania inwalidztwa uzupełnia zaświadczenie o całkowitej niezdolności do pracy. Odstąpiła ona od starań o uzyskanie stosownego orzeczenia jedynie z tego powodu, iż – jak stwierdziła – "jest to dla niej trudne ze względu na stan zdrowia". Zmiany zasad i podstaw wydawania zaświadczeń potwierdzających umiarkowany stopień inwalidztwa (orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, zaliczenie do grup inwalidztwa) oraz możliwość legitymowania się nimi w celu uzyskania uprawnień wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych nie były zatem czytelne dla strony. Należało pisemnie wezwać K.K. – pod rygorem odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego – do przedstawienia co najmniej jednego z orzeczeń wymienionych w art. 3 pkt 20 ustawy, zawierającego wskazanie, że niepełnosprawność (całkowita niezdolność do pracy, II stopień inwalidztwa) powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Wezwanie powinno zawierać pouczenie, że obowiązujące przepisy nie pozwalają uczynić podstawą uznania niepełnosprawności (w stopniu umiarkowanym) innych dokumentów aniżeli wymienione w art. 3 pkt 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazanie, że zaliczenie do III stopnia inwalidztwa nie jest wystarczające do uzyskania świadczenia. Organ powinien również poinformować skarżącą o przysługujących jej uprawnieniach, w szczególności treści art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż osoby posiadające ważne orzeczenia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów, niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym oraz orzeczenia, o których mowa w art. 5 ustawy, mogą składać do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3, dla celów korzystania z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów.Ponownie rozpatrując sprawę, organy powinny mieć także na uwadze, że orzeczenia o zaliczeniu skarżącej do III grupy inwalidztwa nie stanowią a contrario podstawy do twierdzenia, że K.K. była częściowo zdolna do pracy w okresie od przed ukończeniem 21 roku życia. Taki wniosek faktyczny nie może służyć subsumpcji przepisów z uwagi na odmienne przesłanki zaliczenia do tzw. dawnego inwalidztwa III grupy i częściowej niezdolności do pracy.Interpretując orzeczenia lekarskie w zakresie daty powstania niepełnosprawności należy, w przypadkach wątpliwych, odwołać się do przepisów o sposobie ustalania terminu powstania niepełnosprawności (por. art. 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności). Pozwala to stwierdzić, czy orzeczenie nie jest dotknięte brakiem i czy wymaga uzupełnienia. O ocenie wskazań lekarskich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia organ powinien poinformować stronę w uzasadnieniu.Mając na uwadze naruszenia art. 7, 77 oraz art. 9 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a postanowił jak w sentencji wyroku./-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ M. Dybowski

Jednoznaczne brzmienie art. 16 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 20 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych skłoniło Sąd do przekonania, iż podstawą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w tym trybie może być tylko orzeczenie wydane na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określające datę powstania całkowitej niezdolności do pracy w wieku przed 21 rokiem życia. Ustawodawca pośrednio odsyła do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin jedynie w przypadku osób legitymujących się zaświadczeniem o zaliczeniu do II grupy inwalidztwa (art. 3 pkt 20 lit. c ustawy). Jest to uzasadnione, bowiem – analogicznie do art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – do tej grupy zaliczano osoby niezdolne do wykonywania jakiegokolwiek zatrudnienia (art. 24 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin).

Mając na względzie powyższe, przyjęta przez organy interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych była prawidłowa. Należy jednak zaznaczyć, iż odmawiając przyznania świadczenia organy powinny podjąć wszelkie możliwe czynności w celu zebrania całokształtu materiału dowodowego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej: k.p.a.). Jeżeli uzyskanie dowodów zależy od podjęcia czynności przez stronę, wymaga to wyczerpującego pouczenia jej o zakresie niezbędnych działań i skutkach prawnych ich zaniedbania. Organy obowiązane są z urzędu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).

Z odwołania wynika, iż organ jedynie "sugerował" konieczność przedstawienia orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z zaznaczeniem daty jej powstania. Tego rodzaju pouczenie nie spełnia wymogów powołanej wyżej zasady informowania (art. 9 k.p.a.) w zakresie treści jak i formy (pisemności – art. 14 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, iż K.K. pozostawała w przekonaniu, że zaliczenie do III grupy inwalidztwa orzeczeniem z dnia [...] października 1985 r. stanowi ówczesną (w okresie obowiązywania przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin) kategorię niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, a wskazany tam okres powstania inwalidztwa uzupełnia zaświadczenie o całkowitej niezdolności do pracy. Odstąpiła ona od starań o uzyskanie stosownego orzeczenia jedynie z tego powodu, iż – jak stwierdziła – "jest to dla niej trudne ze względu na stan zdrowia". Zmiany zasad i podstaw wydawania zaświadczeń potwierdzających umiarkowany stopień inwalidztwa (orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, zaliczenie do grup inwalidztwa) oraz możliwość legitymowania się nimi w celu uzyskania uprawnień wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych nie były zatem czytelne dla strony. Należało pisemnie wezwać K.K. – pod rygorem odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego – do przedstawienia co najmniej jednego z orzeczeń wymienionych w art. 3 pkt 20 ustawy, zawierającego wskazanie, że niepełnosprawność (całkowita niezdolność do pracy, II stopień inwalidztwa) powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Wezwanie powinno zawierać pouczenie, że obowiązujące przepisy nie pozwalają uczynić podstawą uznania niepełnosprawności (w stopniu umiarkowanym) innych dokumentów aniżeli wymienione w art. 3 pkt 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazanie, że zaliczenie do III stopnia inwalidztwa nie jest wystarczające do uzyskania świadczenia. Organ powinien również poinformować skarżącą o przysługujących jej uprawnieniach, w szczególności treści art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż osoby posiadające ważne orzeczenia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów, niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym oraz orzeczenia, o których mowa w art. 5 ustawy, mogą składać do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3, dla celów korzystania z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy powinny mieć także na uwadze, że orzeczenia o zaliczeniu skarżącej do III grupy inwalidztwa nie stanowią a contrario podstawy do twierdzenia, że K.K. była częściowo zdolna do pracy w okresie od przed ukończeniem 21 roku życia. Taki wniosek faktyczny nie może służyć subsumpcji przepisów z uwagi na odmienne przesłanki zaliczenia do tzw. dawnego inwalidztwa III grupy i częściowej niezdolności do pracy.

Interpretując orzeczenia lekarskie w zakresie daty powstania niepełnosprawności należy, w przypadkach wątpliwych, odwołać się do przepisów o sposobie ustalania terminu powstania niepełnosprawności (por. art. 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności). Pozwala to stwierdzić, czy orzeczenie nie jest dotknięte brakiem i czy wymaga uzupełnienia. O ocenie wskazań lekarskich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia organ powinien poinformować stronę w uzasadnieniu.

Mając na uwadze naruszenia art. 7, 77 oraz art. 9 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a postanowił jak w sentencji wyroku.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ M. Dybowski