Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 695/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 132, art. 132, art. 200, art. 205 par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Izabela Głowacka – Klimas Sędzia WSA – Konrad Łukaszewicz Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi O. W. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1, 2. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz skarżącego O. W. kwotę 200 (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Skarżący O. W. wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. zwrócił się do Dyrektora Urzędu [...] w [...] o udostępnienie mu następującej informacji publicznej:

1. wnoszę o uściślenie i wskazanie, ile z wymienionych w decyzji Nr [...] z dnia [...].07.2018 r. w poszczególnych latach porozumień, uzgodnień i decyzji było pozytywnych i aprobujących, tj. wyrażało zgodę przez tutejszy Urząd na sprzedaż nieruchomości położonej w pasie technicznym, a ile było negatywnych.

2. w związku z zawężeniem odpowiedzi do lat 2008 – 2017 na podstawie art. 5.1. ust. 1) oraz 2) ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, która ma charakter imperatywny wobec przywoływanego zarządzenia wewnętrznego nr [...] Dyrektora Urzędu [...] w [...] z dn. [...].12.2006 wnoszę o udzielenie informacji publicznej jak w pkt. 1 mojego wniosku za lata 1997 – 2007. W przeciwnym wypadku wnoszę o wskazanie symbolu klasyfikacyjnego i kategorii archiwalnej w wykazie akt Urzędu [...] w [...], na podstawie którego wnioskowany przeze mnie okres 1997 – 2007 został brakowany bez możliwości odtworzenia.

Dyrektor Urzędu [...] w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] poinformował skarżącego, że ze względu na szczególnie złożony, wielowątkowy charakter sprawy, wyznacza się termin do załatwienia sprawy do dnia 30 września 2018 r.

Następnie skarżący w odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] września 2018 r. stwierdził, że Dyrektor Urzędu Miejskiego w [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. w żadnym miejscu nie podniósł, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i nie zobowiązał go do wykazania, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Dyrektor Urzędu Miejskiego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w pkt. 1 odmówił udostępnienia danych o charakterze informacji przetworzonej, uściślających i wskazujących, ile wszystkich porozumień wydanych w latach 1997 do 2017, przedstawionych w decyzji nr [...] z dnia [...].07.2018 r. było pozytywnych i aprobujących tj. wyrażało zgodę na sprzedaż nieruchomości położonych w pasie technicznym a ile było negatywnych, zaś w pkt. 2 decyzji podał, że w zakresie dotyczącym ilości wydanych w latach 1997 do 2007 porozumień, uzgodnień i decyzji dotyczących przekształceń własnościowych nieruchomości położonych w pasie nadbrzeżnym było: rok 1997 – ilość 3, rok 1998 – ilość 3, rok 1999 – ilość 2, rok 2000 ilość 5, rok 2001 – ilość 1, rok 2002 – ilość 7, rok 2003 – ilość 5, rok 2004 – ilość 6, rok 2005 – ilość 4, rok 2006 – ilość 5, rok 2007 – ilość 4. W uzasadnieniu podał, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie toczy się od dnia [...] lutego 2018 r. i Dyrektor Urzędu [...] w [...] pismem z dnia [...] marca 2018 r. wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia żądanych informacji publicznych. Odpowiadając na powyższe (pismo z dnia 15 marca 2018 r.) skarżący nie wykazał istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego. Informacja, o udostępnienie której wnosi strona, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a prawo do jej uzyskania jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Interes publiczny istnieje natomiast wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Istota oraz charakter żądanych przez stronę informacji wskazują, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez wnioskodawcę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym na usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, zatem udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu. W toku postępowań związanych ze sprawą wielokrotnie stwierdzono, że udostępnienie żądanych informacji ma charakter informacji przetworzonej a nie prostej, którą tutejszy organ nie dysponował w dniu złożenia wniosku. Udostępnienie żądanej informacji wymaga przeprowadzenia czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Posiadane zbiory dokumentów nie są prowadzone w sposób umożliwiający udostępnienie zgromadzonych w nich danych jako informacji prostej. Ustalenie katalogu wnioskowanych dokumentów spośród innych wydanych w latach 1997 – 2017, sprowadza się do wyodrębnienia zbiorów, wydanych w tym okresie w tutejszym Urzędzie spraw, dokonania stosownej ich selekcji, zaangażowania pracowników podejmujących dodatkowe czynności, kosztem wykonywania przypisanych zadań. Przekazanie żądanych informacji wiąże się ponadto z analizą pod kątem danych podlegających ochronie, kopiowaniem, anonimizacją, stwierdzeniem zgodności z oryginałem i przygotowaniem do wysyłki. Ilość czynności, które należy przeprowadzić powoduje, że jest to informacja przetworzona wymagająca wskazania przez stronę szczególnie istotnego interesu publicznego, któremu miałoby służyć udostępnienie żądanych dokumentów. Żądanie skarżącego nie stanowi informacji prostej, bowiem organ nie dysponuje rejestrem bądź statystyką wydanych, w oparciu o przepisy o gospodarce nieruchomościami, dokumentów dotyczących wyłącznie przekształceń własnościowych nieruchomości położonych na obszarze pasa nadbrzeżnego, ani też nie jest zobowiązany do prowadzenia takich rejestrów. Obowiązek przechowywania dokumentów, o których mowa w pkt 2 żądania skarżącego, ustalony został, zgodnie z zarządzeniem wewnętrznym Nr [...] Dyrektora Urzędu [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2006r. w sprawie wprowadzenia w Urzędzie [...] w [...] instrukcji kancelaryjnej, rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwum zakładowego Urzędu, na lat 10. W sentencji decyzji Nr [...] zestawiono dokumenty obejmujące okres 10-ciu lat (2007 – 2017), nie wskazano natomiast, że dokonano wybrakowania dokumentów za lata 1997 – 2007 bez możliwości ich odtworzenia. Powyższe w sposób jednoznaczny potwierdza stanowisko organu, iż wnioskowane dane nie posiadają charakteru informacji prostej, lecz informację przetworzoną.

W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący O. W. wniósł o uchylenie pkt 1 decyzji i w uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że opinia publiczna może żądać informacji i ma prawo wiedzieć czy w konkretnych decyzjach mamy do czynienia z transparentnością, czy zachodzą okoliczności związane z ogólną pojętą protekcją, przychylnością. Uzyskanie tych informacji bezsprzecznie służy interesowi publicznemu i skutkuje uzyskaniem przez opinię publiczną wiedzy, która bezpośrednio może usprawniać działanie organu państwa i buduje przejrzystość jego działania. W toczącym się postępowaniu i dotychczasowym procedowaniu wniosku informacja prosta jest zatajana i organ robi wszystko, aby wiedza pozostawała tylko w jego posiadaniu. Nieprawdziwe jest też twierdzenie, iż wskazanie ilości rozstrzygnięć pozytywnych i negatywnych wiąże się z analizą pod kątem danych podlegających ochronie, kopiowaniem, anonimizacją, bowiem żadna z tych czynności w przedmiotowej sprawie nie musi być wykonana przez organ. Jego wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, która notabene ma bardzo istotne znaczenie dla interesu publicznego i jej uzyskanie nie wiąże się obowiązkiem prowadzenie konkretnych rejestrów przez organ. W orzecznictwie przyjmuje się, iż informacja przetworzona to taka, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. W swoim wniosku wnosił tylko o wskazanie, ile z przytoczonych decyzji było pozytywnych, tym samym ile było odmownych – bezsprzecznie jest to wniosek o inne uszeregowanie i przekazanie posiadanych już przez organ informacji prostych bez jakichkolwiek nakładów ze strony Urzędu [...] w [...] i nie wymaga to intelektualnego działania na informacjach prostych w celu uzyskanie informacji przetworzonej. W efekcie jego wniosku organ nie tworzyłby nowej, przetworzonej jakości informacji. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, jakościowo nowa informacja, aby spełniała kryteria informacji przetworzonej, nie powinna być jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych informacji, o co wnioskował, np. innym sposobem ich uszeregowania. Reasumując, wnioskowana informacja z dnia [...] lipca 2018 r. jest informacją prostą, ponieważ Dyrektor Urzędu [...] w [...] jest dysponentem wnioskowanych informacji i nie wymagają one przetworzenia, dotyczą sprawy publicznej, pozyskana w ten sposób informacja obrazuje i odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych, w tym wypadku Urzędu [...] w [...], jako pewnej całości, szczególnie funkcjonującej w podstawowej strukturze państwa (szczególna istotność dla interesu publicznego), zarówno przez sam fakt, że istnieją, jak i przez przedmiot, któremu poświęcona jest ich zawartość, przynależą do sfery faktów.

Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a uzasadniając ją, wskazał na ustalony powyżej stan faktyczny i powołał się na argumentację organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący O. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zarzucając naruszenie:

– art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie prawa do informacji publicznej,

– art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz błędne zastosowanie w niniejszej sprawie,

– art. 7,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim organ zaniechał czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że organ niewłaściwie ustalił zakresu koniecznych prac związanych z udostępnieniem żądanej informacji, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie skarżonej decyzji ogranicza się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, zaś organ drugiej instancji w ogóle nie badał ich statusu. Dalej podał, że nie uznaje się za przetworzenie anonimizacji dokumentów. Jest tak tym bardziej, że jak należy przypuszczać, ewidencja spraw w organie pierwszej instancji prowadzona jest przy użyciu systemu komputerowego. Nie ma również wątpliwości, że wnioskowane dane przechowywane są w formie cyfrowej w bazach danych urzędu, co umożliwia ich łatwe przeszukiwanie i selekcjonowanie. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ w żaden sposób nie uwzględnił okoliczności w postaci usprawnień pracy urzędu wynikających z informatyzacji jego pracy, w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego nie jest w stanie w prosty sposób dokonać ustalenia wnioskowanych danych przy użyciu komputerowego systemu (to znaczy jakie konkretnie ograniczenia funkcjonalne tego systemu stoją na przeszkodzie). Czynności polegające na operacjach przeprowadzanych w programie komputerowym nie angażują takich zasobów, aby mogły zakłócać normalne funkcjonowanie organu. Sama bowiem istota gromadzenia i utrwalania informacji w zasobach elektronicznych zakłada szybki i łatwy do nich dostęp. Ponadto udzielenie żądanej informacji nie wymaga także analizowania posiadanego zasobu dokumentów, jego przetworzenia, lecz ogranicza się jedynie do wyboru niektórych danych z dokumentów z zasobu organu, według zakreślonych przez skarżącego kryteriów. Wniosek dotyczy bowiem informacji, której zasadnicza treść nie powinna ulegać zmianie. Następnie powołał się na stanowisko judykatury.

W odpowiedzi na skargę, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji uzasadniającej udzielenie mu stosownych informacji, w kontekście szczególnej ich istotności dla interesu publicznego, a także sama treść złożonego wniosku nie przesądza o tym, aby za przygotowaniem tej informacji przemawiał nie tylko szczególnie istotny, ale wręcz jakikolwiek interes publiczny, to w świetle treści art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy zaistniała podstawa do odmowy udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1), przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2), a ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Natomiast w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty konstytucyjnych wolności i praw.

Realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa służy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) i w myśl jej w art. 2 ust. 1 użyte pojęcie "każdemu" wskazuje, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Z kolei według art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, zaś w myśl art. 1 ust. 1, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej i definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych.

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest kwestionowany, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Nie budzi również wątpliwości, że informacja zawarta we wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2018 r., posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, bowiem informacja ta odnosi się do działalności Urzędu [...] w [...] w zakresie prowadzonych przez nią spraw. Zatem spełniona została również przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast organ odmawiając w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy udostępnienia powyższej informacji publicznej zawartej w pkt. 1 wniosku uznał, że jest to informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W tym miejscu wskazać należy, że informacja publiczna przetworzona jest pojęciem nieostrym i nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, jednakże w myśl utrwalonego już stanowiska judykatury, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Ponadto za informację przetworzoną uznaje się taką informację, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Zatem jest to informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnica prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca.

W rozpoznawanej sprawie zarówno Dyrektor Urzędu [...] w [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], jak i Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], powołali się na opisane już powyżej kryteria informacji przetworzonej i podali, że na dzień złożenia przez skarżącego wniosku organ nie dysponował gotową informacją.

W ocenie Sądu wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje są co najmniej przedwczesne, bowiem z ich uzasadnienia nie wynika w sposób jednoznaczny, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1. Mianowicie, organy obu instancji wskazały ogólnie na przeprowadzenie czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych oraz do wyodrębnienia zbiorów, wydanych w tym okresie, dokonania stosownej ich selekcji i zaangażowania pracowników podejmujących dodatkowe czynności, kosztem wykonywania przypisanych zadań. Ponadto wskazały na analizę pod kątem danych podlegających ochronie, kopiowanie, anonimizacją, stwierdzeniem zgodności z oryginałem i przygotowaniem do wysyłki oraz podsumowały to, że ilość czynności, które należy przeprowadzić powoduje, iż jest to informacja przetworzona wymagająca wskazania przez stronę szczególnie istotnego interesu publicznego, któremu miałoby służyć udostępnienie żądanych dokumentów.

Natomiast powołując się na przeprowadzenie czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych, organy obu instancji w ogóle nie wyjaśniły, co należy rozumieć pod tym pojęciem i jak owe czynności mają się do uznania, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Podobnie rzecz się ma z selekcją i zaangażowania pracowników podejmujących dodatkowe czynności, kosztem wykonywania przypisanych zadań nie wykazując, nawet szacunkowo, o jaką ilość osób chodzi i nie przedstawiono też żadnych informacji na temat zakresu czynności oraz czasu, jaki osoby te miałyby poświęcić owym czynnościom. Powyższy brak dotyczy również ochronie, kopiowaniu, anonimizacją, stwierdzeniem zgodności z oryginałem i przygotowaniem do wysyłki.

Reasumując, organy obu instancji wskazując ogólnie na czasochłonność czynności, nie przedstawiły w jakikolwiek sposób argumentacji na poparcie swych tez.

Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 – 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że decyzja odmowna powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W uzasadnieniu organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, z której wynikałoby z jakich względów uznał, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Z kolei organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a ponadto ustosunkować się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu.

Tymczasem w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dopełniły powyższych obowiązków. Nie wyjaśniły bowiem w sposób nie budzący wątpliwości z jakich konkretnie powodów zakwalifikowały żądaną informację jako informację przetworzoną. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji pojęcia informacji przetworzonej, a przedstawione powyżej kierunki interpretacji tego pojęcia z reguły opierają się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego. W kontrolowanej sprawie jest to tym bardziej istotne, że żądanie skarżącego nie było – w ocenie Sądu – w istocie merytorycznie skomplikowane.

W kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy warto również powołać pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 110/14 w którym stwierdzono, że "Wszak sięgnięcie do zbiorów dokumentów zawierających informacje proste i przedstawienie tych informacji w odrębnym zestawieniu samo w sobie nie stanowi jeszcze, że są to absorbujące czynności analityczne, organizacyjne a przede wszystkim intelektualne, prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji. Przetworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznych) i nadania skutkom tego działania cech całkowicie nowej informacji (por. H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r.). Trudno odmówić racji skarżącej, iż dość lakonicznie przedstawione czynności jakie podjąć miałby organ w celu udostępnienia wnioskowanej informacji są raczej czynnościami technicznymi, zmierzającymi do mechanicznej selekcji informacji w prowadzonej przez gminę ewidencji. Pochopne uznanie informacji publicznej za przetworzoną prowadzić może do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczania obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Jednakże traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że miałaby to być informacja przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu na podstawie dokumentów posiadanych przez udzielającego informacji nie wydaje się zasadne."

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie brak jest należytego uzasadnienia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, a to z kolei nie pozwala na dokonanie przez Sąd oceny, czy organ dokonał prawidłowej kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ciężar wykazania, że właśnie z takim rodzajem informacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie spoczywa na właściwym organie. Zaniechanie organu pierwszej instancji w tym zakresie oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji przez organ odwoławczy skutkowało uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji.

Tymczasem w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji odmówił udzielenia skarżącemu informacji zawartej w pkt 1 wniosku uzasadniając to faktem, że skarżący nie podał szczególnie istotnego interesu publicznego w tym zakresie właśnie ze względu, że jest to informacja przetworzona.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że to na organie, jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy, spoczywa obowiązek powiadomienia skarżącego i uzasadnienia swojego stanowiska, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną i w związku z tym należy wykazać szczególnie istotny interes publiczny.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ wprawdzie poinformował skarżącego, że wnioskowane dane stanowią informację przetworzoną i w związku z tym należy wykazać, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego przetworzenia żądanych informacji publicznych. Jednakże takie żądanie zostało wystosowane do skarżącego w dniu [...] marca 2018 r., zaś zakres informacji ujętej w uzasadnieniu obu decyzji, dotyczy wniosku późniejszego, bo z dnia [...] lipca 2018 r. Należy zaakcentować, że w aktach sprawy na próżno szukać takiego wezwania, tj. po dniu [...] lipca 2018 r. i w tej sytuacji Sąd nie jest w stanie skontrolować, czy po tym dniu takie wezwanie zostało wysłane do skarżącego.

Podobnie rzecz się ma z powoływanymi w decyzjach wnioskiem skarżącego. Mianowicie organ pierwszej instancji wskazuje na wniosek skarżącego o udzielenie informacji z dnia [...] października 2018 r., a organ drugiej instancji w pierwszym zdaniu uzasadnienia wskazuje na wniosek o udzielenie informacji z dnia [...] stycznia 2019 r. Zatem całkowicie nie sposób skontrolować, w zakresie jakiego wniosku procedował organ i bezspornym jest, że wezwanie z dnia [...] marca 2018 r., nie dotyczyło owych – jeżeli faktycznie one były – wniosków. Dodać również należy, że w aktach sprawy administracyjnej nie znajdują się wnioski skarżącego o udostępnienie informacji z dnia [...] października 2018 r. lub z dnia [...] stycznia 2019 r.. Zatem w świetle powyższych ustaleń, Sąd również nie jest w stanie skontrolować poprawności zaskarżonej decyzji.

Dodać dalej należy, że skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 1. Tymczasem Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sposób rzadko spotykany ze względu na swoją lakoniczność i skrótowe podzielenie argumentacji organu pierwszej instancji, nie odniósł się do wniosku skarżącego zawartego w odwołaniu, mimo zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszak skarżącemu odmówiono udostępnienia informacji publicznej dotyczącej "porozumień", zaś skarżący wniósł również o uzgodnienia i decyzje. A zatem nie rozstrzygnął w decyzji całego żądania skarżącego.

Zatem ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wskazania Sądu, a następnie rozstrzygnie wniosek skarżącego w sposób wyżej wskazany, przy czym precyzyjnie wykaże, o jaki wniosek skarżącego chodzi. W przypadku dalszego twierdzenia, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy organ zważy, że decyzja powinna wskazywać na pełne ustalenia stanu faktycznego, z których powinno wynikać, jaki faktycznie konieczny jest nakład sił, środków i czasochłonność, aby zrealizować żądanie wnioskodawcy. Również ewentualne zakłócenie normalnego toku działania podmiotu zobowiązanego, z uwagi na wypełnienie obowiązku wynikającego z ustawy, winno być przekonująco wykazane w decyzji. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że w świetle powołanych wyżej zasad konstytucyjnych oraz przepisów ustawy, należy przyjąć domniemanie dostępu do informacji publicznej, a odstępstwa od tej zasady winny stanowić wyjątek, co nakłada na podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązek rzetelnego, przekonującego uzasadnienia decyzji odmownej, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.