Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 204/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2016 r., znak [...], mocą której organ ten uchylił w całości decyzję Starosty Nyskiego z dnia 3 listopada 2015 r., nr [...], odmawiającą A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – zwana dalej również Spółką – zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni o mocy do 2 MW, na działce nr a, k.m. [...] - obręb [...], jednostka ewidencyjna [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 4 września 2015 r. Spółka A zwróciła się do Starosty Nyskiego o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Do wniosku dołączyła:

1) ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia 25 października 2011 r., nr [...], ustalającą na rzecz Spółki A warunki zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego budowę biogazowni o mocy do 2MW w tym: trzech zbiorników fermentacyjnych V-2500 m3, hali o powierzchni około 1000 m2, zbiornika masy pofermentacyjnej V-5800 m3, zbiornika biogazu V-2500 m3, zbiornika substratów V-500 m3, trzech agregatów prądotwórczych, pompowni między zbiornikami, portierni o wymiarach 12 x 6 x 3,5m, wagi samochodowej 18 x 3 m, parkingu samochodów osobowych, placu manewrowego, ogrodzenia z bramą, instalacji odgromowej oraz oświetlenia dróg na działce nr a;

2) ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia 10 września 2010 r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia;

3) oświadczenie z dnia 4 września 2015 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego.

W związku z powyższym w dniu 10 września 2015 r. Starosta Nyski zwrócił się do Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w [...] o zamieszczenie wniosku o wydanie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia w publicznym wykazie danych o dokumentach zawierających informację o środowisku i jego ochronie, a następnie zawiadomieniem z dnia 16 września 2015 r., znak [...], poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

W toku prowadzonego postępowania Starosta Nyski ustalił, że dołączony do wniosku projekt budowlany nie spełniał wymogów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.), wobec czego, postanowieniem z dnia 17 września 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na wnioskodawcę obowiązek dostarczenia - do dnia 14 października 2015 r. - projektu budowlanego spełniającego wymogi określone w tym rozporządzeniu oraz w przepisach art. 34 ust. 3 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Z kolei postanowieniem z dnia 1 października 2015 r., Starosta Nyski na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na wnioskodawcę obowiązek wyjaśnienia - w terminie do 20 października 2015 r. - przedłożonych do wniosku decyzji Burmistrza [...] z dnia 25 października 2011 r., nr [...] o warunkach zabudowy oraz z dnia 10 września 2010 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie stwierdzonych niespójności dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia 6 października 2015 r. inwestor przedłożył 4 egzemplarze poprawionego i uzupełnionego projektu budowlanego.

Następnie, pismem z dnia 7 października 2015 r. Burmistrz [...] poinformowała Starostę Nyskiego o uwagach i protestach mieszkańców wsi [...], w związku z planowaną inwestycją, wyrażając jednocześnie sprzeciw, co do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Pismem z dnia 23 października 2015 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu z dnia 1 października 2015 r., inwestor oświadczył, że "decyzja środowiskowa" dotyczyła działki b o pow. [...] ha, z której to działki w wyniku podziału geodezyjnego zostały wydzielone, m.in. działki nr a, c. Działki te łącznie zawierają się w pierwotnej działce b. Zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zachowuje swą ważność, ponieważ przedmiot rozstrzygnięcia w tej decyzji obejmuje swą mocą obecne działki geodezyjne o nr a i c. Podniósł nadto, że dane z rejestru gruntów są organowi znane z urzędu i nie wymagają uzupełnienia wniosku.

W przekonaniu wnioskodawcy, nie ma więc mowy rozbieżności pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzją o warunkach zabudowy a wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ponadto nie ma żadnego uzasadnienia dla pozwolenia na budowę wystąpienie o warunki zabudowy dla działki nr c, gdyż nie jest ona elementem procesu inwestycyjnego, jak również istniejące na tej działce [...]. Pokreślił, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika, iż [...] na działce nr c nie są jakimkolwiek elementem procesu inwestycyjnego i technologicznego zlokalizowanym na działce a. Do ww. pisma inwestor dołączył postanowienia Burmistrza [...] z dnia 20 października 2015 r. odmawiające wyjaśnienia treści decyzji o warunkach zabudowy oraz z dnia 23 października 2015 r. odmawiające wyjaśnienia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kolejnym pismem z dnia 29 października 2015 r. Spółka A oświadczyła, że dla realizacji projektu biogazowni w [...] obowiązująca pojemność zbiornika masy pofermentacyjnej wynosi V=5400 m3.

W tak ustalony stanie faktycznym, decyzją z dnia 15 listopada 2015 r., nr [...], Starosta Nyski, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) - zwanej dalej ustawą Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r, poz. 267, ze zm.,[obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz.23, ze zm.]) - zwanej dalej K.p.a., odmówił Spółce A zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni o mocy do 2MW, na nieruchomości położonej w miejscowości [...] na działce nr a, k.m. [...]. Uzasadniając powyższą decyzję organ przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym stwierdził, że nakładając na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego, jako podstawę prawną swego działania wskazał art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który obliguje organ do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 ww. ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym min. w art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu, przedłożona przez inwestora przy piśmie z dnia 6 października 2015 r. dokumentacja nie spełniała wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.), albowiem nadal brak jest części architektonicznej projektu i rysunków branży konstrukcyjnej (tj. fundamentu zbiornika biogazu, fundamentu stacji metanizacji biogazu, stacja metanizacji biogazu 900S nie została ujęta ani w części konstrukcyjnej, ani architektonicznej, a w części technologicznej - rysunki sporządzono w języku angielskim), nadto wymiary na poszczególnych rysunkach są nieczytelne. Organ uznał więc, iż przedłożony projekt nie czyni zadość żądaniom przedstawionym w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r., nr [...] i nie może być uwzględniony, jako "uzupełniony i poprawiony". W ocenie organu, również wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z dnia 29 września 2015 r. nie czynią zadość żądaniu przedstawionemu w postanowieniu z dnia 1 października 2015 r. Z kolei w załączonym "uzupełnionym" projekcie budowlanym – w części opisowej projektowana pojemność zbiornika masy pofermentacyjnej raz wynosi 5300 m3 raz 5400 m3, natomiast w części rysunkowej ten sam zbiornik ma pojemność 5800 m3. W konsekwencji powyższego, Starosta Nyski uznał, że nieuzupełnienie przez inwestora projektu zgodnie z postanowieniem z dnia 17 września 2015 r. i 1 października 2015 r., obligowało go do podjęcia decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę biogazowni. Skarżonej decyzji zarzuciła: 1) rażące naruszenie prawa poprzez brak jej należytego uzasadnienia i zaniechanie wskazania przepisów prawa, których naruszenia dopatrzył się organ w związku ze złożonymi do wniosku dokumentami; 2) naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, iż dołączona do wniosku dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie oraz 3) naruszenie art. 32 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlanego, gdyż wniosek spełnia wymogi określone tymi przepisami.

W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. Wojewoda Opolski wezwał inwestora do udzielenia wyjaśnień i przedłożenia stanowiska właściwego organu, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które następuje w drodze postanowienia przed upływem terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, pismem z dnia 4 lutego 2016 r., inwestor poinformował, że obiekty związane z budową biogazowni będącej przedmiotem inwestycji planuje się zrealizować w ramach jednego przedsięwzięcia bez konieczności jego etapowania. Wskazał, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wywodzi z art. 72 ust. 3 znowelizowanej ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustaw szczególnych (...), zgodnie z którym od 4 września 2015 r. skuteczne złożenie wniosku o pozwolenie na budowę może nastąpić w terminie 6 lat od dnia, kiedy decyzja środowiskowa stała się ostateczna. Dlatego etapowanie budowy, o którym mowa w art. 72 ust. 4 ww. ustawy, nie dotyczy wniosku Spółki.

Na skutek rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 4 marca 2016 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Wojewoda Opolski uchylił w całości decyzję Starosty Nyskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy, po czym odwołał się do przepisów art. 33 ust. 2 i ust. 4 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, stwierdzając, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Dodał, iż w przypadku stwierdzenia naruszeń formalno-prawnych organ ma obowiązek wezwać inwestora na podstawie art. 64 K.p.a., do uzupełnienia braków w terminie 7 dni, a w przypadku ich nieusunięcia pozostawia wniosek bez rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji winien zatem dokonać analizy dokumentów pod względem formalno-prawnym niezwłocznie po złożeniu wniosku przez inwestora a w dalszej kolejności dokonać analizy merytorycznej projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami i w przypadku stwierdzenia niezgodności, zastosować art. 35 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, iż dokonując analizy akt sprawy dopatrzył się nieprawidłowości formalno-prawnych, które winny być wyeliminowane w pierwszej kolejności w trybie art. 64 § 2 K.p.a., czyli po wystosowaniu do inwestora wezwania o uzupełnienie braków, czego organ pierwszej instancji zaniechał. Uchybieniem organu pierwszej instancji było również niezakwestionowanie załączonej do wniosku decyzji Burmistrza [...] z 10 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, która stała się ostateczna 1 października 2010 r., a której możliwość wykorzystania, czyli dołączenia do złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, upłynęła z dniem 30 września 2014 r. W dalszej kolejności, odwołując się do treści art. 71 ust. 1 i ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, organ odwoławczy przypomniał, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a jej wydanie następuje, m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, iż w dacie wydania decyzji środowiskowej z dnia 10 września 2010 r., art. 72 ust. 3 i 4 ww. ustawy stanowił, że złożenie wniosku o pozwolenie na budowę powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4, w którym ustawodawca umożliwia złożenie wniosku w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona nie otrzymała przed upływem terminu, o którym mowa. w ust. 3, postanowienia, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza [...] z 10 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna 1 października 2010 r., dlatego wystąpił się do inwestora o wskazanie czy posiada postanowienie umożliwiające wykorzystanie ww. decyzji w terminie 6 lat od jej uprawomocnienia się. W odpowiedzi z dnia 4 lutego 2016 r. inwestor wywiódł, z kolei, że prawo dołączenia decyzji z dnia 10 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o pozwolenie na budowę w okresie 6 lat od dnia ostateczności decyzji posiada na podstawie ustawy z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1211). W ocenie organu odwoławczego, z treści znowelizowanego przepisu art. 72 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), wynika, że termin 6 lat obowiązuje dla inwestycji liniowych (które często wymagają etapowania inwestycji) w zakresie dróg publicznych lub linii kolejowych, dla których przed wejściem w życie ww. przepisu została wydana decyzja środowiskowa, co wynika bezpośrednio z treści art. 3 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, (...). Termin 6-letni nie dotyczy zatem realizacji innego przedsięwzięcia aniżeli dróg publicznych lub linii kolejowych. Organ zauważył również, że inwestycja polegająca na budowie biogazowni nie wymaga etapowania, czego potwierdzeniem jest złożone przez inwestora pismo z dnia 4 lutego 2016 r. Jednocześnie organ odwoławczy podał w wątpliwość możliwość wykorzystania decyzji Burmistrza [...] z dnia 25 października 2011 r. o warunkach zabudowy, stanowiącej podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 10 września 2010 r., stwierdzając, że dokumenty te winny być ze sobą spójne. Powyższe okoliczności, zdaniem Wojewody Opolskiego, uprawniały go do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Formułując wiążące wskazania dla Starosty Nyskiego, organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić konieczność uzupełnienia przez inwestora braków formalnych wniosku i na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał go do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również o warunkach zabudowy, obejmujących planowaną inwestycję, a dopiero po ich uzupełnieniu przystąpić do analizy zgodności złożonej dokumentacji z projektem budowlanym.

W skardze na decyzję Wojewody Opolskie Spółka A podniosła zarzut naruszenia:

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w nieaktualnym stanie prawnym i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, uczestnictwa w jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, ze zm.);

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdy tymczasem w sprawie zachodzi tylko konieczność dokonania oceny prawnej, w szczególności odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, co powoduje, iż skarżona decyzja na tle pozostałych zarzutów niniejszej skargi stanowi o rażącym naruszeniu prawa;

- art. 16 ust. 1 oraz art. 156 § 1 K.p.a. poprzez zakwestionowanie bez żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji o warunkach zabudowy, co narusza zasadę domniemania ważności decyzji administracyjnej bez formalnego wzruszenia tego domniemania;

- art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), w brzmieniu obowiązującym od 4 września 2015 r., poprzez jego niezastosowanie w aktualnym stanie prawnym;

- art. 7 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936), poprzez jego niezastosowanie.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca Spółka domagała się stwierdzenia nieważności decyzji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego narusza zarówno przytoczoną w sentencji podstawę rozstrzygnięcia (art. 138 § 2 K.p.a.), jak i przepisy prawa dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę. Argumentowała, że podstawą formalną uzyskania pozwolenia na budowę jest załączenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Odwołując się do treści art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej obowiązującej od dnia 4 września 2015 r., wywodziła, że z treści ww. przepisu bezsprzecznie wynika, że złożenie wniosku o wydanie decyzji pozwolenie na budowę może nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, zatem wnioskodawca dysponując decyzją środowiskową wydaną po dacie 4 września 2015 r. uprawniony jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Dodała, że żaden przepis ustawy środowiskowej nie stanowi o terminie "ważności" decyzji środowiskowej wydanej pod rządami przedmiotowej ustawy. Oznacza to, że nie ma żadnego znaczenia, iż materialnoprawną podstawę wydania decyzji z dnia 10 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stanowił art. 72 ust 3 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązującej poprzednio, który umożliwił jej wykorzystanie tylko w okresie 4 lat od dnia, gdy decyzja ta stała się ostateczna. W ocenie skarżącej, w sprawie nie może znaleźć zastosowania również art. 3 ustawy zmieniającej (Dz. U. z 2015., poz. 1211), którym stwierdzono, że decyzje wydane uprzednio mogą być stosowane jedynie w inwestycjach drogowych i kolejowych albowiem przepis ten nie jest przepisem przejściowym. Wywodziła również, że skoro z treści art. 7 ustawy zmieniającej z dnia 9 października 2015 r. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, czyli z dniem 24 grudnia 2015 r., może być załączona do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy zmienianej, zatem bez wątpienia do pozwolenia na budowę, stosuje się przepisy ustawy art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Reasumując stwierdziła, że konstatacja organu drugiej instancji o bezskuteczności załączonej do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo zmiany stanu prawnego, nie może być podstawą do uchylenia się od merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej. Dodała nadto, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji w odniesieniu do legalności decyzji o warunkach zabudowy, narusza szereg norm prawnych, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji organu drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Dokonując kontroli w takim zakresie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej P.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Rozstrzyga jednak tylko w granicach danej sprawy, co oznacza, że nie może oceniać innej sprawy administracyjnej niż ta, której dotyczyło postępowanie administracyjne i w której wniesiono skargę.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w sytuacji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przed wyjaśnieniem tego stanowiska celowe jest ponowne wskazanie, że w przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlegała decyzja Wojewody Opolskiego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzją tą organ odwoławczy - na skutek rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce A pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni o mocy do 2 MW w [...], na działce nr a - uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając na uwadze zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia zaznaczyć na wstępie trzeba, że przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz kwestie dotyczące zaistnienia przesłanek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnotować należy, iż procesową podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego był przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 K.p.a., stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Jednocześnie zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 K.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1080/12, LEX nr 1287050). Jednakże ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Stwierdzone uchybienia i wadliwości decyzji, a także prowadzonego postępowania, nie uzasadniały bowiem przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem uchylenia decyzji Starosty Nyskiego był brak wezwania inwestora w trybie art. 64 § 2 K.p.a. o uzupełnienie braków formalnych złożonego wniosku o pozwolenie na budowę poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o warunkach zabudowy oraz brak dokonania analizy zgodności złożonej dokumentacji z projektem budowlanych w kontekście znowelizowanych przepisów art. 72 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353).

Analizując powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego dostrzec przede wszystkim należy, że w trybie art. 64 § 2 K.p.a. podlegają uzupełnieniu wymogi formalne wniosku, które określone zostały w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2014 r., poz. 1409, ze zm.) - zwanej nadal ustawą Prawo budowlane. Zgodnie z powyższym przepisem do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m. in.: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także inne dokumenty wskazane w tym przepisie oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że braki podania uzupełniane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. dotyczą wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 826/11, LEX nr 1252200). Z kolei w literaturze zwraca się uwagę, że tryb z art. 64 § 2 K.p.a. nie ma zastosowania w przypadku niekompletności projektu budowlanego, a stanowisko to wzmocnione zostało przez wprowadzenie przez ustawodawcę przepisu art. 33 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, który zawiera bezpośrednie odesłanie do art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 6 ww. ustawy, w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 K.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Podkreśla się również, że postanowienie do uzupełnienia braków materialnych projektu budowlanego znajduje oparcie w przepisie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane a niewykonanie postanowienia wydanego na podstawie tego przepisu wiąże się z koniecznością wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (tak: Komentarz do art. 35 Prawo budowlane, por. red. Z. Niewiadomskiego, wydanie 6, Warszawa 2015 r., s.409-410). W tej sytuacji Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 64 § 2 K.p.a. za bezzasadny.

Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika bezspornie, że skarżąca Spółka złożyła wniosek o pozwolenie na budowę przedkładając 4 egzemplarze projektu budowlanego, zaświadczenie projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia 25 października 2011 r., nr [...], ustalającą na rzecz Spółki A warunki zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego budowę biogazowni o mocy do 2MW, wraz z załącznikiem graficznym nr 1 i analizą urbanistyczno-graficzną terenu, objętego planowaną inwestycją i ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia 10 września 2010 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dokonując analizy złożonych przez inwestora dokumentów, organ pierwszej instancji stwierdził nieprawidłowości w złożonej dokumentacji i postanowieniem z dnia 17 września 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na wnioskodawcę obowiązek ponownego dostarczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego, opracowanego zgodnie z wymaganiami rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony środowiska wraz z zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego o wpisie na listę członków, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz zgodnego z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 10 września 2010 r. oraz decyzji o warunkach zabudowy z dnia 25 października 2011 r., nr [...]. Z kolei, postanowieniem z dnia 1 października 2015 r., zobowiązał inwestora do dostarczenia wyjaśnienia decyzji Burmistrza [...] z dnia 10 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji Burmistrza [...] z dnia 25 października 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy oraz ostatecznej decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy - dla działki nr c, obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejącego [...] rolniczego, na [...] dla potrzeb planowanej biogazowi. Przyjmując, że skoro inwestor nie uzupełnił w zakreślonym terminie stwierdzonych braków, to organ uprawniony był do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i merytorycznego stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji, jak i nie przedstawił własnej oceny stanu faktycznego w kontekście przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a przedstawił jedynie swoje wątpliwości co do dokonanej oceny prawnej.

W ocenie Sądu, podstawą do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie mógł być stwierdzony przez organ odwoławczy brak odniesienia się przez Starostę Nyskiego do przepisów art. 72 ust. 3 i ust. 4 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, albowiem organ nie wykazał aby niemożliwym było rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Jak już wcześniej wskazano, z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika dla organu odwoławczego obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie stwierdzi, aby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje, rozpoznając sprawę w przedmiecie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powinien dokonać ponownej oceny na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie, dostrzegając potrzebę sprawdzenia zgodności inwestycji z przepisami ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach, które nie zostały uwzględnione przez organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę powinien dokonać ponownej, całościowej oceny w kontekście tych przepisów, które w jego ocenie należało uwzględnić. Sam fakt, że ocena organu pierwszej instancji była nieprawidłowa, gdyż organ pierwszej instancji nie dokonał analizy treści art. 72 ust. 2 i 3 ww. ustawy, nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i dokonania wymaganej oceny. Ponadto organ odwoławczy nie wskazał, aby brak oceny we wskazanym zakresie wyczerpywał przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Nie wykazał również, aby niemożliwe było jej dokonanie w postępowaniu odwoławczym w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, czy też niemożliwe stało się w tym zakresie przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, w trybie art. 136 K.p.a. Tym bardziej, że z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy w swoich rozważaniach odniósł się do przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko o środowiskowych uwarunkowaniach w kontekście zasadności złożenia przez inwestora do wniosku z dnia 8 września 2015 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 10 września 2010 r. Dokonując tej analizy organ doszedł do wniosku, iż decyzja Burmistrza [...] z dnia 10 września 2010 r. stała się ostateczna 1 października 2010 r. a możliwość jej wykorzystania, czyli dołączenia do złożonego wniosku o pozwolenia na budowę, upłynęła z dniem 30 września 2014 r. Jednocześnie, organ ustalił także, że inwestor nie legitymuje się postanowieniem wydanym w trybie art. 73 ust. 4 ww. ustawy umożliwiającym wykorzystanie ww. decyzji w terminie 6 lat od dnia jej uprawomocnienia się. Powyższe ustalenia, jak słusznie akcentował skarżąca Spółka, uprawniały organ do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Raz jeszcze podkreślić trzeba, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. konieczne jest wykazanie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a. Stosownie do tego przepisu organ drugiej instancji mógł przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W szczególności nie można uznać, że wyjaśnienie treści zarzutów odwołania wykroczyłoby poza uprawnienie wynikające dla organu odwoławczego z art. 136 K.p.a. W tym miejscu celowe jest przytoczenie trafnej argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. (...) Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji, co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. (...) Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. (...) Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2123/11, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, Wojewoda nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania sprawy i z tych względów, wobec naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a., zaskarżoną decyzję należało uchylić. Stwierdzone bowiem wadliwości proceduralne przy jej wydaniu mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą Spółkę wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców (Dz. U. poz. 1804) oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Z uwagi na kasacyjny charakter niniejszego wyroku rzeczą organu odwoławczego będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę dokona wszechstronnej, obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wyda stosowną decyzję. Nie istnieją przy tym przeszkody do przeprowadzenia przez organ dowodu uzupełniającego na podstawie art. 136 K.p.a.