Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1165/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 2 ust 1 lit e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Wojewoda [...] , działając na wniosek M. K. z dnia 6 lutego 2002 r. stwierdził, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), że część nieruchomości, należącej przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa do Z. N. , zapisanej w Księdze Wieczystej C. dobra rycerskie tom II, stanowiąca zespół dworsko-parkowy, położony w C. ch, gm. K. , którego zakres obszarowy w granicach obwiedzionych konturem koloru czerwonego precyzuje projekt stanowiący integralną część tej decyzji, nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] maja 2004 r. odwołanie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z aktualnym wówczas orzecznictwem sądów administracyjnych, do rozstrzygania, czy część nieruchomości podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej właściwy jest sąd cywilny.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. wydanym w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 789/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. przyjmując za słuszną argumentację, iż droga administracyjna w

przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna.

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 653/05, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. K. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia

2005 r. oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r.,

podnosząc w uzasadnieniu wyroku, iż zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. OPS 2/06 przepis § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie powołał się również na stwierdzenie uzasadnienia uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r., iż norma prawna zawarta w art., 2 ust. 1 lit. e dekretu winna być odczytywana w ten sposób, iż na własność Skarbu Państwa bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wykazane w art. 1 część druga dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji Wojewody [...] ego z dnia [...] maja 2004 r. decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i orzekł, iż zespół dworsko-parkowy położony w majątku ziemskim C. ., stanowiący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność S. N., wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej zapisanej w księdze wieczystej KW C. , dobra rycerskie Tom III, podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że majątek ziemski należący do poprzednika skarżącej przeszedł na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Powierzchnia tego majątku wynosiła 964,73 ha, a więc znacznie przekraczała powierzchnię 100 ha. Przeszła ona zatem z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena materiału dowodowego pod kątem istnienia w przedmiotowej sprawie możliwości wykorzystania wymienionych we wniosku nieruchomości na cele reformy rolnej wskazane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z treści art. 1 dekretu z dnia 6

września 1944 r. przejmowana na cele reformy rolnej nieruchomość ziemska nie

oznaczała tylko i wyłącznie nieruchomości rolnej, przeznaczonej na powiększenie istniejących gospodarstw rolnych lub tworzenie nowych gospodarstw indywidualnych w drodze nadania ziemi. W art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wyliczone zostały różne cele reformy rolnej, których realizacji służyć miały przejmowane majątki ziemskie. Cele te wskazują, że pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał więc nie tylko użytki rolne, ale jak wynika z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu również inne użytki, a więc również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela. Za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również treść art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi, wymienionymi w art. 2 dekretu, wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W artykule tym mowa jest o zabudowaniach ogólnie, a więc także o zabudowaniach mieszkaniowych, do których niewątpliwie zalicza się również pałace czy dwory. Ponadto, zgodnie z § 44 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki (§ 44 pkt 2) zabudowania dworskie lub przemysłowe ( §44 pkt 3 ) oraz zabytki architektoniczne (§44 pkt 4). Oznacza to, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały także powyższe składniki przejmowanego mienia, choć nie mogły podlegać podziałowi. Żaden przepis dekretu nie wskazuje jakoby zespoły pałacowo-parkowe podlegały wyłączeniu spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a wręcz przeciwnie, zarówno z art. 2 ust. 1 dekretu jak i z rozporządzenia wykonawczego wynika że przejęciu podlegały całe nieruchomości, bez wyłączeń powierzchniowych, w tym wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości, a więc także pałace i dwory. W § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 11 marca 1945 r. szczegółowo wyliczono te składniki mienia, które nie podlegały przejęciu przez Skarb Państwa przy nacjonalizacji majątków ziemskich. Wśród tych składników nie

wymienia się pałacu czy dworu, na liście znajdują się zaś jedynie przedmioty służące do osobistego użytku właściciela przejmowanego majątku i członków jego rodziny, jak np.: ubrania, obuwie, pościel, biżuteria, meble, naczynia kuchenne, itp.. nie mające związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz jeżeli nie posiadały wartości naukowej, artystycznej lub muzealnej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, iż cele reformy rolnej określone w art. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na której stały pałace z ogrodami, czy zespoły pałacowo-parkowe, pozostające w funkcjonalnej łączności z majątkami ziemskimi. Orzecznictwo stoi na stanowisku, iż analiza przepisów regulujących przeprowadzenie reformy rolnej w okresie powojennym prowadzi jednoznacznie do wniosku, iż ustawodawca nie wyłączał zespołów pałacowo-parkowych z możliwości przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, chociaż nie podlegały one parcelacji. Gdyby przyjąć, że dwory, pałace czy parki były wyłączone z przejęcia na cele reformy rolnej to niezrozumiałym jest, w jakim celu właściciele tych nieruchomości musieli opuszczać powiat i występować jako bezrolni o nadział ziemi z reformy w innym powiecie. Z art. 7 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej bezspornie wynika, że właściciel musiał opuścić swój majątek, a więc również dom, dwór, czy też pałac w którym mieszkał w terminie 3 dni po objęciu nieruchomości ziemskiej w zarząd przez pełnomocnika. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 1990 r., sygn. TKW 3/89 podkreślono natomiast, iż z przepisów dekretu PKWN nie wynika, by na reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające charakteru rolnego, a w szczególności nie pozostawały w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. Wykładnia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" zawarta w w/w uchwale Trybunału Konstytucyjnego znalazła odzwierciedlenie w licznych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedstawionej linii orzecznictwa nie kwestionowano także w orzeczeniach Sądu Najwyższego.

Organ odwoławczy podkreślił, powołując się na uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., iż jakkolwiek z mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, utraciły moc powszechnie obowiązującą, to nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy, czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stosowania prawa.

Dokonując oceny, czy określona część nieruchomości podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej, istotnym stało się - w świetle stwierdzeń uzasadnienia uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r. oraz powołanej w niej uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 1990 r., sygn. TKW 3/89 - ustalenie, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy tą częścią a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym. Związek terytorialny pomiędzy zespołem dworsko-parkowym, a majątkiem ziemskim S. N. bezspornie istniał, gdyż skarżąca nie wykazała, że zespół dworsko-parkowy był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku dokonanego podziału prawnego. O wyodrębnieniu zespołu dworsko-parkowego od reszty przejętej nieruchomości nie przesądza istnienie ogrodzenia, czy też bram wjazdowych. Te elementy zagospodarowania terenu mieściły się bowiem w ówcześnie obowiązujących normach, służąc zapewnieniu niezbędnej prywatności i intymności właścicielowi majątku ziemskiego, jego rodzinie, domownikom i gościom, a nie rozerwaniu więzi funkcjonalnych z majątkiem ziemskim. Przyjęcie argumentu, że istnienie na gruncie ogrodzenia świadczy o prawnej odrębności wydzielonych nimi części gruntu dowodziłoby nieznajomości prawnego pojęcia nieruchomości. Przejawem funkcjonalnego powiązania przedmiotowego majątku ziemskiego z zespołem dworsko-parkowym jest również związek organizacyjny. Zatrudnienie zarządcy majątku, zgodne z ówczesną normą, nie daje podstawy do uznania, iż właściciel wyzbył się w stosunku do tego majątku władczych kompetencji. Podkreślić należy, iż to właściciel decydował o obsadzeniu stanowiska zarządcy i zakresie jego umocowania. Ponadto, co najistotniejsze, zarządca realizował wolę właściciela majątku. Kolejną postacią powiązania dworu z resztą majątku była wieź finansowa. Majątek w którym przeważały użytki rolne stanowił bowiem źródło utrzymania zespołu dworsko-parkowego oraz zaopatrywał w żywność mieszkańców pałacu (wnioskodawczyni nie wykazała, iż było inaczej). Poza tymi kwestiami należy zauważyć, na co zwrócono uwagę w orzecznictwie, iż ocena tego, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, musi uwzględniać ówczesny kontekst historyczny i polityczny. Zignorowanie tego kontekstu może bowiem prowadzić do przyjęcia takich reguł wykładni, które wypaczają literalne brzmienie przepisów i są sprzeczne z wolą ówczesnego ustawodawcy. Nietrafne jest wykładanie tych przepisów w duchu standardów obowiązujących współcześnie w państwach demokratycznych. Celem reformy rolnej była likwidacja majątków rolnych, co z punktu widzenia wspomnianych

standardów jest niedopuszczalne, niemniej naprawienie wynikłych stąd krzywd może nastąpić wyłącznie w drodze stosownej inicjatywy ustawodawcy, nie zaś poprzez stosowanie przez organy administracji przepisów prawa w sposób odbiegający od ich rzeczywistego sensu.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e w związku z art. 1 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa zespołu dworsko-parkowego położnego w majątku ziemskim C. spełniało cele reformy rolnej zawarte w art. 1 ust. 2 dekretu.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że w świetle treści § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przejęciu na cele reformy rolnej podlegał także zespół dworsko-parkowy położony w majątku ziemskim C. .

Skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 7 i art. 80 k.p.a. przez dowolne, sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz utrwaloną linią orzeczniczą ustalenie, że zespół dworsko-parkowy położny w majątku ziemskim C. pozostawał w funkcjonalnym związku z całą nieruchomością ziemską zapisaną w księdze wieczystej [...] dobra rycerskie Tom III.

W ocenie skarżącej zespół dworsko-parkowy w C. stanowił obiekt, który służył osobistym potrzebom właściciela i jego rodziny i nie był funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym. Oprócz braku związania funkcjonalnego dworu z majątkiem ziemskim wynikającego także z tego, że majątek ziemski był zarządzany przez rządcę, którego biuro mieściło się poza zespołem dworsko-parkowym zespół dworsko-parkowy był ogrodzony i trwale oddzielony od reszty majątku. Tym samym nie stanowił "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu art. 2 dekretu o

przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie mógł być ponadto przejęty na cele reformy

rolnej, których katalog został sformułowany w art. 1 dekretu - jako nieruchomość nie mająca związku z działalnością rolniczą. Dwór nie został zresztą przeznaczony na cele reformy rolnej, a obecnie służy jako mieszkanie prywatne i jest przedmiotem dzierżawy przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością ,,[...]" z siedzibą w S..

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r., wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 2304/07 przychylił się do stanowiska Ministra i oddalił skargę uznając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. K.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009r. wydanym w sprawie I OSK 824/08 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, powołując się na uchwałę siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 wskazał, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 dekretu. Nie odnosiło się to do wszystkich nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale do pewnej ich grupy, przydatnej do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a-e dekretu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądy prawne przedstawione w powołanej uchwale mają zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym m.in. do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-pałacowych oraz, że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz.

26) dokonał wykładni art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ograniczając to pojęcie do gruntów przeznaczonych na cele rolnicze. Wskazał, że na cele reformy rolnej przejmowane były nieruchomości, które mogły być wykorzystywane do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skoro intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej to wynika z tego bezspornie, że na gruncie omawianych przepisów na cele reformy rolnej przeznaczano tylko te, które posiadały wartość do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest dokonanie pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oceniając na podstawie zgromadzonego materiału , czy dana nieruchomość ziemska C. wraz z naniesieniami obiektami budowlanymi podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tj. czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie. Sąd winien w kontekście zarzutów skargi odnieść się do tego, czy zespół dworsko-parkowy tak jak twierdzi skarżąca stanowił samodzielną i faktycznie wyodrębnioną część majątku, służącą jedynie celom mieszkalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2009 r. wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 824/08, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IVSA/Wa 2304/07 i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania temuż Sądowi. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotowa sprawa dotyczy zespołu dworsko-parkowego położonego w C. ch, stanowiącego część nieruchomości ziemskiej stanowiącej byłą własność Z. N. , która przejęta została w całości na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Wojewoda [...] , jako organ pierwszoinstancyjny wydający decyzję w sprawie uznał, że przedmiotowy zespół dworsko-parkowy w C. ch, nie podlegał przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

Natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekający jako organ odwoławczy od decyzji Wojewody [...] ego stanął na stanowisku, iż zespół dworsko-parkowy położony w majątku ziemskim C. , wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej zapisanej w księdze wieczystej [...] dobra rycerskie tom III, podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w trybie § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) i jego celem było stwierdzenie czy zespół dworsko-parkowy położony w majątku

ziemskim C. podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Po drugiej wojnie światowej, na obszarze, który znalazł się w granicach Państwa Polskiego została przeprowadzona reforma rolna. Podstawą przeprowadzenia reformy rolnej był dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pierwotna wersja tego dekretu została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 1944 roku Nr 4, poz. 17 z dnia 13 września 1944r. i z dniem tym dekret ten zaczął obowiązywać.

Z dniem 13 września 1944r., zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu wszystkie nieruchomości ziemskie wymienione w punktach b, c, d, i e części pierwszej tego artykułu przeszły bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu.

Pierwsze zmiany dekretu zostały wprowadzone dekretem z dnia 17 stycznia 1945r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej / Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 9 /. Zmiany te weszły w życie z dniem 19 stycznia 1945r. Jednocześnie w art. 2 dekretu z dnia 17 stycznia 1945r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych został upoważniony do wydania jednolitego tekstu dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17) z uwzględnieniem zmian, wynikających z przepisów, wydanych do dnia ogłoszenia jednolitego tekstu z zastosowaniem ciągłej numeracji artykułów i ustępów.

Tekst jednolity dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej został ogłoszony 19 stycznia 1945r. w Dzienniku Ustaw Nr 3, poz. 13.

W tekście pierwotnym dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1944r. art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze miało brzmienie: "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym". W tekście jednolitym dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej po nowelizacji dokonanej w dniu 17 stycznia 1945r. w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze zostały skreślone słowa "o charakterze rolniczym".

Tak więc po nowelizacji z dnia 17 stycznia 1945r. ustawodawca zrezygnował z określenia, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, pozostając przy samym określeniu "nieruchomości ziemskie".

Po ogłoszeniu w dniu 19 stycznia 1945r. jednolitego tekstu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na cele reformy

rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Jednakże, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 824/08, "zmiana dekretu o reformie rolnej w 1945 r. nie mogła wywrzeć skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r. także innych nieruchomości niż wskazanych w dekrecie w jego brzmieniu z tej daty. Zatem dekret o reformie rolnej dotyczył pewnych kategorii nieruchomości ziemskich, a mianowicie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym."

Nieruchomości ziemskie, wymienione w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 ust. 2.

Celami, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu, jakie miały być zrealizowane w drodze przeprowadzenia reformy rolnej były:

a) upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i

średniorolnych,

b) tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych,

robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców,

c) tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla

produkcji ogrodniczo-warzywniczej,

d) zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi

państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej,

wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego,

e) zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii

mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe,

komunikacji publicznej lub melioracji.

Dopiero nieruchomość ziemska posiadająca takie cechy i mogąca być przeznaczona na takie cele jak wskazano wyżej, podlegała przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Jednakże przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jak i przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm./ nie określały wprost samego pojęcia "nieruchomości ziemskiej". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 824/08, uznał, że "skoro obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej systemy prawne i sam omawiany dekret, nie definiowały określenia "nieruchomość ziemska", to pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej."

Najogólniejszym pojęciem prawnym jest określenie "nieruchomość" bez żadnego przymiotnika. Jeżeli dekret odnosi się do nieruchomości ziemskich, to zawęża pojęcie nieruchomości tylko do tych, które mają charakter ziemski. Tak więc przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczą wszelkiego innego rodzaju nieruchomości. Biorąc pod uwagę przedmiot dekretu, jakim jest reforma rolna, należy uznać, iż nieruchomość ziemska winna ulec zawężeniu do takiej, która ma charakter rolniczy. Wszelkie inne nieruchomości ziemskie, nie mające jednocześnie charakteru rolniczego, przedmiotowo nie mogą podlegać pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dla potrzeb dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dokonał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990r. W.3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru.

Wprawdzie uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. zapadła w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym niż stan w niniejszej sprawie, to jednak definicja ta ma charakter uniwersalny w odniesieniu do pojęcia "nieruchomości ziemskiej".

Nie ma również decydującego znaczenia fakt, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. została podjęta przed dniem 16 października 1997r, kiedy weszła w życie Konstytucja z 2 kwietnia 1997r., która w art. 239 ust. 3 pozbawiła uchwały Trybunału Konstytucyjnego mocy powszechnie obowiązującej w sprawie ustalenia wykładni ustaw. Nie pozbawiło to jednak uchwał Trybunału Konstytucyjnego waloru poznawczego i charakteru ogólnych wskazówek interpretacyjnych w procesie stosowania prawa.

Mając powyższe na uwadze możemy określić, jakie przesłanki musiała spełniać nieruchomość, aby na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogła być przejęta na cele reformy rolnej i tak, była to nieruchomość:

* ziemska o charakterze rolniczym,

* stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub

prawnych,

* spełniająca normy obszarowe , o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e

dekretu,

* nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1

ust. 2 dekretu.

Za takim szerokim rozumieniem nieruchomości ziemskiej sklasyfikowanej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu opowiedział się również Naczelny Sądu Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2006r. wydanej w sprawie sygn. akt I OPS 2/06.

Tak więc spełnienie nie tylko norm obszarowych decydowało o podpadaniu nieruchomości pod zapis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwalało dopiero uznać, iż nieruchomość podpadała pod zapis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wykładnia przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zakresie pojęcia "nieruchomości ziemskiej" zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego np. uchwała Sądu Najwyższego z 27 września 1991r. III CZP 90/91, OSNC 1992, nr

5, poz. 72, wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003r. III CKN 1492/00 Lex nr 78867, wyrok NSA z 18 października 2005r. OSK 1518/04 Lex nr 201351, wyrok NSA z 22 kwietnia 2004r. OSK 46/04 ONSAiWSA 2004/1/20, wyrok NSA z 8 czerwca 2001 r. IVSA 2724/98 Lex nr 75563, wyrok NSA z 6 listopada 2000r. IVSA 801/99 Lex nr 53402, wyrok NSA z 22 sierpnia 2000r. IVSA 2582/98 Rejent 2001/12/193.

W przypadku powstania sporu, czy dana nieruchomość lub jej część, przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podpadała pod ten przepis, spór taki rozstrzygany był w trybie postępowania administracyjnego wszczynanego na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia, reguluje tryb orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006r. I OPS 2/06 przesądziła, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r., może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnych o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tak więc orzekając w trybie § 5 rozporządzenia można wyłączyć spod działania przepisów o reformie rolnej tę część nieruchomości ziemskiej, która nie spełnia przesłanek art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia. Zadaniem tego postępowania było ustalenie i rozstrzygnięcie, czy część majątku ziemskiego C. w postaci zespołu dworsko-parkowego podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i tym samym podlegała przejęciu na cele reformy rolnej.

W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy część nieruchomości ziemskiej C. stanowiąca w ramach tej nieruchomości enklawę dworsko-parkową podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Skoro tak zwany zespół dworsko-parkowy położony był w parku, to już to przesądza, że nie miał on charakteru rolniczego. Park nie jest miejscem, w którym może być prowadzona działalność rolnicza. Tym samym część nieruchomości stanowiąca przedmiotowy zespół dworsko-parkowy nie mogła być przeznaczona na

realizację celów reformy rolnej wyszczególnionych w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d, e dekretu. W szczególności przejęcie zespołu dworsko-parkowego nie mogło realizować celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. d i e, gdyż wyraźnie jest w nich mowa o zarezerwowaniu terenów pod określone cele a nie obiektów.

W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które jednocześnie mogą być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, ponadto stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. I taką definicją powinien posłużyć się organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody [...] ego z dnia [...] maja 2004 r. Szersze rozumienie pojęcia nieruchomości ziemskiej nie znajduje uzasadnienia w przepisach dekretu.

Struktura normatywna dekretu jest taka, ze najpierw w art. 1 ustalone są cele jakie ma zrealizować reforma rolna, następnie art. 2 wskazuje nieruchomości ziemskie jakie w związku z realizacją celów reformy rolnej przechodzą na rzecz Skarbu Państwa.

Te dwa przepisy razem interpretowane wskazują m. in. jakie nieruchomości ziemskie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu podpadają pod reformę rolną.

Artykuły 6 i 7 dekretu dotyczą nieruchomości ziemskich przejętych na cele reformy rolnej, ale na ich podstawie nie można rozszerzać zakresu przedmiotowego reformy rolnej ponad to, co wynika z interpretacji art. 1 i 2 dekretu, a w szczególności, że reforma rolna obejmuje te nieruchomości lub ich części, które nie nadają się do realizacji celów reformy rolnej.

Zakres przedmiotowy reformy rolnej nie może być również rozszerzany poprzez interpretację przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r., jak to uczynił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołując się na § 44 tegoż rozporządzenia. Zakres nieruchomości ziemskich przejmowanych na cele reformy rolnej może wynikać tylko z samych przepisów dekretu, a nie z aktów wykonawczych do niego niższej rangi. Na etapie wykonywania

reformy rolnej jej zakres nie może być rozszerzany, gdyż narusza to przepisy samego dekretu.

Organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. powinien zbadać czy przejęta na cele reformy rolnej nieruchomość spełnia wszystkie przesłanki przesądzające o podpadaniu jej pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W przypadku stwierdzenia, że dana nieruchomość w części nie jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym zbada, czy pozostawała ona w takim związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską, który przesądza o konieczności łącznego ich przejęcia na cele reformy rolnej.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie podziela zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji wniosków organu odwoławczego, co do istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym.

Należy stwierdzić, że ta część nieruchomości, która stanowiła grunty rolne pełniła funkcję gospodarczą. Natomiast zespół dworsko-parkowy pełnił funkcję mieszkaniową. Obie te funkcje: gospodarcza i mieszkaniowa są funkcjami rozdzielnymi, nie spełniającymi tych samych celów. Dlatego trudno jest mówić o związku funkcjonalnym pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałą gospodarczą częścią nieruchomości ziemskiej C. nakazującym łączne ich przejęcie na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. dokona oceny stanu faktycznego pod kątem spełniania przez przedmiotowy zespół dworsko-parkowy przesłanek art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przy uwzględnieniu rozumienia pojęcia nieruchomości ziemskiej zgodnie z obowiązującym orzecznictwem zaprezentowanym wyżej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.