Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 830/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a  ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...][...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] (nr PINB [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (PINB), na podstawie art. 71 a ust. 4 w zw. z ust. 1, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane), nakazał J. S. i S. P. - współwłaścicielom działki nr [...], położonej w miejscowości G. ul. [...], gm. O., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania znajdującego się na tej działce budynku warsztatu samochodowego z pomieszczeniami sanitarno-gospodarczymi na budynek gospodarczy, poprzez zamurowanie otworu wjazdowego o wymiarach: 4,0 m szerokości i 4,2 m wysokości, wybitego w ścianie budynku od strony zachodniej (działki nr [....]) oraz wypełnienie kanału naprawczego o wymiarach: 1,1 m szerokości, 7,6 m długości i 1,4 m głębokości znajdującego się w części warsztatowej budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] przeprowadził oględziny ww. działki nr [...], podczas których stwierdził, że znajduje się na niej parterowy budynek z poddaszem nieużytkowym od strony wschodniej (działki nr [...]), że jest to budynek o wymiarach 20,50 m (długość) x 9,10 m (szerokość) x 6,50 m (wysokość), że budynek ten w części (od zachodniej strony) przeznaczony jest na warsztat naprawy samochodów o wymiarach: 8,5 m (szerokość) x 3,3 m (długość), a w części (od strony wschodniej) na pomieszczenia socjalne z węzłem sanitarnym. W części warsztatowej wykonany został kanał naprawczy o wymiarach: 1,1 m (szerokość0, 7,6 m (długość0 i 1,4 m (głębokość), pomieszczenie warsztatowe nie posiada komunikacji wewnętrznej z częścią socjalną, a wejście do pomieszczeń socjalnych zostało usytuowane od strony północnej (działki nr [...]). Przedmiotowy budynek jest murowany, z dachem o konstrukcji drewnianej, pokryty płytami cementowo-azbestowymi, wyposażony w instalacje: elektryczną i wodno-kanalizacyjną (ścieki do zbiornika wybieralnego). W ścianie szczytowej tego budynku od strony zachodniej (działki nr [...]) znajduje się otwór wjazdowy, w którym osadzone zostały podnoszone wrota segmentowe o wymiarach: 4,0 m (szerokość) x 4,2 m (wysokość). Podczas kontroli, jak podkreślił organ, w pomieszczeniu warsztatowym znajdowały się opony do samochodów ciężarowych i regały z narzędziami, co potwierdzają załączone do protokołu oględzin zdjęcia wykonane wewnątrz budynku. J. S. oświadczył do protokołu kontroli, iż w latach [...] wykonał w przedmiotowym budynku jedynie następujące roboty budowlane: wymiana okien, pomalowanie pomieszczeń, remont podłóg, powiększenia otworu wjazdowego, instalację oświetleniową w istniejącym kanale rewizyjnym, a także wskazał, iż złożył wniosek do Wójta Gminy O. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmianę sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego na budynek biurowo-magazynowy. Organ wskazał, iż przesłuchał także w dniu [...] współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...], tj.: C. B., L. B., B. B. i K. B., na okoliczność wykonania robót budowlanych w kontrolowanym budynku. Świadkowie ci zeznali, że w [...] wykonane zostało utwardzenie terenu działki nr [...]i podjazd do budynku, że wybity został w ścianie szczytowej otwór na wrota (od strony działki nr [...]) wraz z nowym nadprożem, że zamontowano podnoszone wrota segmentowe i że od tej pory w obiekcie prowadzona jest działalność polegająca na naprawie samochodów ciężarowych. Wskazani świadkowie zeznali, że widzieli dokonywanie napraw samochodów ciężarowych wielkogabarytowych na kanale naprawczym oraz znajdujące się wewnątrz budynku części rozmontowanych samochodów. Załączyli oni także do akt sprawy dokumentację zdjęciową potwierdzającą, w ocenie organu, ich zeznania. Organ zaznaczył ponadto, że Wójt Gminy O. decyzją z dnia [....] znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego na budynek biurowo-magazynowy oraz, że z treści tego dokumentu wynika, iż działka nr [....] została wydzielona z wcześniej istniejącego gospodarstwa rolnego, a budynki gospodarcze znajdujące się na tej nieruchomości stanowiły zaplecze owego gospodarstwa. Organ wskazał przy tym, że obecnie jest to działka budowlana, która sąsiaduje z innymi działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, tworzącymi osiedle domków jednorodzinnych. Zaznaczył także, że z informacji przekazanych przez Starostę T., działającego jako organ architektoniczny wynika, iż w archiwum organu brak jest dokumentów wskazujących, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych na działce nr [...], czy też że wydana została w tym zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę lub wykonanie tychże robót (pismo Starosty T. z dnia [...]).

Zdaniem organu, wskazane okoliczności faktyczne oraz potwierdzający je materiał dowodowy sprawy świadczą, iż w przedmiotowej sprawie dokonana została bez wymaganego zgłoszenia zmiana sposobu użytkowania budynku inwentarsko-gospodarczego na warsztat samochodowy z pomieszczeniami sanitarno-gospodarczymi. Materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w postaci: protokołu z kontroli PINB przeprowadzonej w dniu [....] wraz z dokumentacją fotograficzną wykonaną w jej trakcie, pisemnych oświadczeń stron, fotografii złożonych przez strony postępowania, protokołów przesłuchania stron: C. B., L. B. , B. B., K. B. potwierdza bowiem, że pierwotnie przedmiotowy budynek pełnił funkcję gospodarczą w gospodarstwie rolnym, natomiast w efekcie rozpoczętych przez inwestorów w [...] robót budowlanych w budynku związanych ze zmianą sposobu jego użytkowania na warsztat samochodowy, budynek ten zaczął być użytkowany jako warsztat samochodowy z pomieszczeniami sanitarno-gospodarczymi i jest on użytkowany w tym charakterze do chwili obecnej. Organ zaznaczył, że dowody zebrane w sprawie są wystarczające do określenia stanu budynku przed rozpoczęciem robót przez inwestorów w [...]. Wskazał, że w pełni wiarygodne w jego ocenie są zeznania stron: C. B., L. B., B. B. i K. B. Wyjaśnienia zaś złożone przez J. S. do protokołu kontroli PINB z dnia [...], w których wskazał on, iż wymienił w budynku okna, pomalował pomieszczenia, wyremontował podłogi, wykonał okap, nadproża nad wrotami wjazdowymi, dokonał wyłącznie zwiększenia wysokość otworu wjazdowego i że w pomieszczeniu warsztatowym znajdował się kanał naprawczy, a on zainstalował w nim jedynie oświetlenie, organ uznał za niewiarygodne w całości wyjaśniając, że są one częściowo niezgodne z zeznaniami stron, którym PINB w T. dał wiarę, a także fotografiami znajdującymi się w aktach sprawy, obrazującymi stan budynku w [...] tj. przed rozpoczęciem robót przez J. S. w [...], a z których wynika, że budynek inwentarsko-gospodarczy posiadał inny układ otworów w ścianie szczytowej budynku. Na podstawie porównania fotografii wykonanych przed rozpoczęciem robót przez inwestora w [...] z fotografiami wykonanymi podczas kontroli organ stwierdzić, iż zakres wykonanych robót przez inwestora dotyczył: wykonania otworu wjazdowego kilkukrotnie przekraczającego powierzchnię pierwotnie znajdujących się w ścianie szczytowej budynku otworów i że w tym zakresie oświadczenie inwestora jest sprzeczne z materiałem fotograficznym znajdującym się aktach sprawy. PINB nie dał też wiary oświadczeniu inwestora, że w budynku przed rozpoczęciem przez inwestora robót budowlanych znajdował się kanał naprawczy dla samochodów. W ocenie organu oświadczenie to jest niewiarygodne, gdyż ze zgromadzonych w aktach fotografii wynika, że przed rozpoczęciem robót w ścianie szczytowej znajdowały się jedynie drzwi, przez które niemożliwy byłby wjazd pojazdów samochodowych, a budynek pełnił funkcje inwentarsko-gospodarczą. Organ podkreślił, iż przekazane przez strony postępowania: C. B., L. B., B. B., J. B. i K. B., wraz z pismem z dnia [...]., fotografie z [....] i [...], obrazujące proces budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na graniczącej z działką nr [....] - działce nr [...], pokazują w tle roboty wykonywane w budynku warsztatu samochodowego na działce nr [...]. Z fotografii z [...] wynika, że w ścianie szczytowej budynku na działce nr [...] (od strony zachodniej - działki nr [...]) znajdował się jedynie otwór w części środkowej ściany na wysokości poddasza budynku, niewielki otwór okienny w pobliżu południowo-zachodniego narożnika budynku i widoczny zamurowany otwór drzwiowy znajdujący się pod otworem usytuowanym na poddaszu. Wobec okoliczności wynikających z wykonanych zdjęć, zeznań ww. stron postępowania oraz ustaleń kontrolnych PINB stwierdził, że inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na: rozbiórce stropu nad parterem w części warsztatowej, wykonaniu w zachodniej ścianie szczytowej budynku otworu wjazdowego i nadproża, osadzeniu w otworze wrót wjazdowych, wykonaniu kanału naprawczego w części warsztatowej, remontu i adaptacji pomieszczeń w części wschodniej budynku na pomieszczenia socjalne, i że roboty te zostały zrealizowane w [....] i [...].

W związku zatem z brakiem zgłoszenia przez właścicieli przedmiotowego budynku właściwemu organowi zamiaru wykonania ww. robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarskiego na obiekt warsztatu samochodowego naprawczego z częścią socjalną, zgodnie z art. 71 ust. 2 prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, organ I instancji wstrzymał z urzędu użytkowanie rzeczonego budynku oraz nałożył na ww. obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego, w terminie do dnia [...] celem ewentualnej legalizacji zmienionego sposobu użytkowania obiektu. Inwestor zobowiązany został do wykonania i przedłożenia m.in. - opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu na działce, opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę budynku oraz jego konstrukcję, ekspertyzy technicznej wykonanej przez uprawnioną osobę, zaświadczenia Wójta Gminy O. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczając, że właściciele przedmiotowego budynku nie przedłożyli w wyznaczonym terminie żadnego z wymaganych dokumentów organ wskazał, że w tym stanie rzeczy, na mocy art. 71a ust. 4 prawa budowlanego, zasadnym było nakazanie J. S. i S. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku poprzez zamurowanie otworu wjazdowego oraz likwidację kanału naprawczego.

Od powyższej decyzji J. S. wniósł odwołanie, zarzucając PINB naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego przez jego zastosowanie w okolicznościach, które nie były objęte hipotezą tych przepisów, a ponadto przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia, iż w sprawie zaistniała zmiana sposobu użytkowania wymagająca uprzedniego zgłoszenia, i art. 107 § 3 wskazanej ustawy poprzez niedokonanie w uzasadnieniu decyzji ustaleń co do przesłanek zastosowania art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego.

W uzasadnienie odwołania J. S. podniósł, iż zgodnie z art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 prawa budowlanego podstawową przesłanką wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu jest stwierdzenie zaistnienia okoliczności zmiany sposobu użytkowania obiektu bez uprzedniego zgłoszenia, które było wymagane. Stosownie do art. 71 ust. 1 prawa budowlanego, uprzedniego zgłoszenia wymaga taki przypadek podjęcia bądź zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, który wiąże się ze zmianą warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W ocenie odwołującego, taka okoliczność nie występuje w sprawie. Odwołujący podkreślił, iż w skład gospodarstw rolnych wchodzą rozmaite urządzenia i pojazdy, w tym ciągniki i innego rodzaju pojazdy, służące m.in. do przewozu produktów rolnych, zwierząt hodowlanych itp. oraz, że powszechną praktyką jest używanie budynku gospodarczego gospodarstwa rolnego do konserwacji, napraw, postoju, a nawet eksploatacji posiadanych w gospodarstwie pojazdów i urządzeń. Sposób użytkowania obiektów gospodarstwa rolnego zakłada zatem, jak stwierdził, użytkowanie obiektu gospodarczego także dla takich potrzeb. Tym samym więc ustalenie, że obiekt bywa wykorzystywany do dokonywania przeglądu czy nawet napraw własnego samochodu ciężarowego nie uprawnia, w jego zdaniem, do przyjęcia, iż miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu, a tym bardziej zmiana kwalifikowana, która wymaga uprzedniego zgłoszenia. Nie prowadzi on bowiem w przedmiotowym budynku działalności usługowej polegającej na wykonywaniu napraw na zlecenie osób trzecich, lecz co najwyżej naprawiał własny pojazd, tak jak to się dzieje w gospodarstwach rolnych. Odwołujący zarzucił, że PINB w ogóle zresztą nie zbadał, czy w sprawie zaistniała przesłanka zmiany sposobu użytkowania w aspekcie zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) w B. decyzją z dnia [...] nr [....], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako kpa) w zw. z art. 71a ust 4 prawa budowlanego, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji PINB.

W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, tj. że miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu gospodarczego gospodarstwa rolnego na budynek służący do naprawy samochodów ciężarowych wraz z częścią socjalną, która spowodowała zmianę warunków pożarowych, higieniczno-sanitarnych oraz warunków pracy. Zmiana ta spowodowała nadto uciążliwości dla otoczenia zabudowanego domami jednorodzinnymi, poprzez m.in.: hałas, zapachy, ruch samochodów ciężarowych, ścieki technologiczne. Wskazując, że sporny budynek pierwotne stanowił zaplecze zabudowy zagrodowej organ wyjaśnił, że w myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz U. Nr 75, poz.690, ze zm.) zabudowę zagrodową stanowią: budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych. Zatem przedmiotowy obiekt mógł wcześniej pełnić rolę budynku gospodarczego lub inwentarskiego. Z kolei budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej mógł być przeznaczony do przechowywania środków produkcji rolnej, sprzętu i płodów rolnych, a budynek gospodarczy służący mieszkańcom budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej działce mógł być przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu, co wynika z § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia. (jednak na działce nr [...] nie ma budynku mieszkalnego). Zdaniem organu, przedmiotowy budynek nie mógł więc wcześniej pełnić funkcji warsztatu naprawy samochodów ciężarowych zwłaszcza, że J. S. posiada firmę – T., zarejestrowaną pod adresem: [...] L., ul. [...] i że działkę nr [...] zabudowaną budynkami gospodarczymi nabył wraz z żonę w [...]. Zdaniem WINB, J. S. po nabyciu przedmiotowej działki przystąpił w [...] do wykonania robót modernizacyjnych, w efekcie czego przystosował jeden z budynków gospodarczych (o większej powierzchni zabudowy, tj. 20,5 x 9,10 m) do celów warsztatu naprawy samochodów ciężarowych i w kontrolowanym budynku dokonuje takich napraw, co zostało wykazane w postępowaniu przed PINB. WINB podkreślił, iż zarówno budynek inwentarski jak i gospodarczy w zabudowie zagrodowej nie mógł posiadać kanału naprawczego dla samochodów, bowiem budynki te nie mogły pełnić funkcji warsztatu samochodowego, co wynika z przywołanych definicji ww. obiektów budowlanych. Wskazał, że zgodnie z prawem budowlanym, budynki gospodarcze oraz służące gospodarce rolnej (kat. II) należą do innej kategorii obiektów budowlanych niż budynki warsztatowe (kat. XVII) oraz, że budynki należące do kategorii XVII wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 55 pkt 1 prawa budowlanego, czego nie wymagają budynki gospodarcze, inwentarskie, produkcyjne i składowe służące gospodarce rolnej. Zaznaczył, że aby inwestor mógł uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu jako warsztatu naprawczego zobowiązany był on wcześniej uzyskać stosowne oświadczenia właściwych w tej sprawie organów, w tym m.in.: Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej, co wynika z art. 56 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż obiekt winien spełniać wymagania dotyczące warunków pożarowych, higieniczno-sanitarnych, pracy. Tym samym więc, zdaniem organu, dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu gospodarczego gospodarstwa rolnego na budynek służący do naprawy samochodów ciężarowych wyczerpuje okoliczności wskazane w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Ponadto organ zaznaczył, że także z dokumentacji zdjęciowej z [...] wynika, iż sporny budynek nie posiadał wrót wjazdowych od strony działki nr [...], tymczasem zdjęcia załączone do pisma Wójta Gminy O. z dnia [....] przedstawiają już parkujące samochody ciężarowe na nieruchomości nr [....] oraz otwarte duże wrota i samochód wielkogabarytowy stojący w budynku, zaś zdjęcia załączone przez L. i C. B. do pisma z dnia [...] obrazują, iż obiekt użytkowany jest jako warsztat samochodowy (widoczny jest na nich samochód wjeżdżający przez wrota, a obok budynku szereg parkujących samochodów ciężarowych). WINB powołał się także na fakt użytkowania przedmiotowego budynku pomimo jego wstrzymania przez PINB postanowieniem z dnia [...] oraz na fakt nie wykonania przez właścicieli budynku żadnego z obowiązków nałożonych tym postanowieniem. Organ podkreślił, że w świetle treści art.71a ust. 4 prawa budowanego stanowiło to podstawę do wydania w drodze decyzji nakazu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co też PINB zasadnie uczynił zaskarżona decyzją. WINB podkreślił, że nie wykonanie chociażby jednego z nakazanych obowiązków, wynikających z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego, skutkuje wydaniem nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zaznaczył ponadto, że choć jeszcze przed wszczęciem postępowania przez PINB J. S. wystąpił do Wójta Gminy O. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sprawie zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego na budynek biurowo-magazynowy, to jednak nie ma to znaczenia w sprawie, bowiem objęta wskazanym wnioskiem funkcja nie jest tożsama z warsztatem naprawczym dla samochodów ciężarowych, zaś o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej funkcji warsztatu strona nie wystąpiła. Nie przedłożyła ona także ekspertyzy technicznej, ani innych wymaganych dokumentów koniecznych do legalizacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku.

Na powyższą decyzję WINB, J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia. Powtarzając zarzuty odwołania skarżący dodatkowo zarzucił naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów, materiałów i żądań, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa skarżący wskazał, iż nie został uprzedzony, że WINB nie zamierza uzupełnić materiału dowodowego, mimo jego braków podniesionych w odwołaniu i że w związku z tym nie mógł złożyć z własnej inicjatywy wniosków co do ustalenia istotnej w sprawie okoliczności faktycznej tj. zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Podkreślił, że gdyby został powiadomiony, że organ nie zamierza już przeprowadzać żadnych dowodów, że zebrał już materiał dowodowy z którym można się zapoznać i w odniesieniu do którego można wnieść ewentualnie dalsze wnioski, to złożyłaby wnioski dowodowe z własnej inicjatywy, w tym wniosek o przesłuchanie stron i świadków na okoliczność, w jaki konkretnie sposób budynek był wykorzystywany do [...] i później, a także z opinii biegłych na okoliczność oceny, czy ewentualne zmiany sposobu użytkowania wiązały się ze zmianą warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Zarzucił WINB, że zamiast zbadania, wyjaśnienia i wykazania zaistnienia przesłanki zmiany ww. warunków, ograniczył się on do powołania definicji budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej oraz wskazania, że zgodnie z nią przedmiotowy budynek mógł być wykorzystywany do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych tylko wtedy, gdyby chodziło o budynek gospodarczy służący mieszkańcom budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej działce, iż skoro na działce nr [...] nie ma budynku mieszkalnego, to tym samym w budynku nie mogły być prowadzone prace warsztatowe. Zdaniem skarżącego, takiej argumentacji organu nie można uznać za wystarczającej. Uciekanie się bowiem do definicji budynku gospodarskiego nie może co do zasady zastąpić faktycznego wyjaśnienia i wykazania, czy i w jakim zakresie doszło do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Natomiast definicja zawarta w § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wcale nie uzależnia kwalifikacji budynku do kategorii budynku gospodarczego od tego, że ma służyć "mieszkańcom budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej działce". W ocenie skarżącego WINB dopuścił się nadużycia powołując się na treść, której przepis wcale nie zawiera. Zaznaczył przy tym, że bezspornym jest, iż przedmiotowy budynek wchodził w skład gospodarstwa rolnego i że jako taki służył osobom mieszkającym w tymże gospodarstwie rolnym. To, czy budynek mieszkalny znajdował się na tej działce, czy na sąsiedniej, czy na tej samej - przed jej podziałem pozostaje bez znaczenia tak dla definicji budynku gospodarczego, jak i tym bardziej dla kwestii oceny, czy doszło do kwalifikowanej zmiany warunków użytkowania, która wymagała zgłoszenia. Wskazując, że w samej sentencji decyzji PINB nakazuje się przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku jako budynku gospodarczego zarzucił, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji utrzymał nakaz przywrócenia użytkowania budynku jako budynku gospodarczego z tego powodu, że w jego ocenie przedmiotowy budynek nie był budynkiem gospodarczym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz.U.z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - zgodnie z art. 71 ust. 2 zd. pierwsze - wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie do treści art. 71a ust. 1omawianej ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Natomiast zgodnie z art. art. 71 a ust.4 Prawa budowlanego, przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a tej ustawy, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ nie ma w takim przypadku żadnego luzu decyzyjnego.

Rozpoznając sprawę w powyższym zakresie organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, w ramach którego ustalono, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania przedmiotowego budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dokonane przez organ ustalenia faktyczne wynikają z oględzin przeprowadzonych w obiekcie w dniu 12 kwietnia 2012r. r. oraz zeznań świadków i stron postępowania.

Przeprowadzonemu w niniejszej sprawie postępowaniu nie można zarzucić naruszenia art. 77 §1 K.p.a. przez nie zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzenie go, bowiem analiza akt sprawy, w szczególności zgromadzonego materiału dowodowego nie potwierdza tego zarzutu. Dokonane ustalenia stanu faktycznego oparte zostały na materiale dowodowym cechującym się wykorzystaniem różnych źródeł dowodowych m.in. dokumentacji fotograficznej obrazującej rzeczywisty stan rzeczy na działce nr [...] przy ul. [...] w G. oraz zeznań świadków. Odnotowania wymagają również wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...], z których sporządzono stosowny protokół, a które wykazały, że w części budynku na działce nr ewid. [...] znajduje się warsztat samochodowy- naprawczy i w tej części wykonany jest kanał naprawczy.

Przyznać należy, iż ocena, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku oparta jest z natury rzeczy na argumentacji postrzegania określonego stanu rzeczy. Jednak dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i niejako naturalnie z nich wynikające wnioski okazują się być jednoznaczne. Sporny obiekt, użytkowany jako warsztat naprawy samochodów w istocie swej daleko odbiega od dopuszczalnego rozumienia pojęcia "budynek gospodarczy" określonego w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75, poz. 690) jako budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Wynika stąd, że budynek gospodarczy ze swej istoty pełni rolę akcesoryjną w stosunku do budynku mieszkalnego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie występuje. Prowadzenia w obiekcie działalności polegającej na świadczeniu usług naprawy samochodów nie można bowiem uznać za funkcję służebną względem innych obiektów budowlanych umożliwiającą prawidłowe ich użytkowanie. Również podnoszona okoliczność, iż sporny obiekt pełni funkcję jedynie pomocniczą względem gospodarstwa rolnego, bez wykorzystania go do prowadzenia faktycznej działalności gospodarczej nie znajduje uzasadnienia w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dokumentacji fotograficznej, ustaleń poczynionych w trakcie wizji lokalnej oraz zeznań świadków. Wszystkie wymienione dowody są spójne co do ustalenia zasadniczych zmian w konstrukcji obiektu ukierunkowanych na zmianę sposobu jego dotychczasowego użytkowania poprzez umożliwienie wykonywania w przedmiotowym budynku napraw samochodów.

W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że zmiana przeznaczenia obiektu wykorzystywanego wcześniej jako budynek gospodarczy na warsztat samochodowy wymagała dokonania zgłoszenia, gdyż prowadziła do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a także ochrony środowiska. Analiza akt sprawy, w szczególności protokołu oględzin przeprowadzonych [...] dowodzi, że w budynku zostało dokonanych szereg zmian i przeróbek, które miały dostosować obiekt do prowadzenia działalności w zakresie naprawy samochodów. Taki stan rzeczy nie może pozostać bez wpływu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Ponadto należy podzielić stanowisko organów, że prowadzenie działalności w zakresie naprawy samochodów skutkuje zmianą warunków bezpieczeństwa pracy, zdrowia i warunków higieniczno – sanitarnych, gdyż generuje hałas, zapachy i ścieki technologiczne.

Przedstawione okoliczności jednoznacznie przesądzają, że użytkowanie budynku uległo zasadniczej zmianie, zatem wymagane było dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tego jednak skarżący nie uczynił, w związku z tym uzasadnione i konieczne w świetle art. 71a ust. 1 prawa budowlanego było wstrzymanie przez PINB w drodze postanowienia użytkowania spornego obiektu i jednoczesne zobowiązanie inwestorów do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego. Kontynuowanie sposobu użytkowania obiektu obligowało organ do wydania decyzji nakazującej przywrócenie dotychczasowego użytkowania.

Jak wynika z akt sprawy, małżonkowie S. nie zastosowali się do nakazu wstrzymania użytkowania warsztatu, ani nie przedłożyli wymaganych dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [....]. Stosownie zaś do art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Okoliczność użytkowania warsztatu pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu takiego użytkowania obligowała bezwzględnie organ do wydania - zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego - decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ nie ma w takim przypadku żadnego luzu decyzyjnego. Słusznie zatem organy nadzoru budowlanego, dokonując ustaleń w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, pozwalających na przyjęcie, iż doszło do samowolnej zmiany sposoby użytkowania przedmiotowego budynku orzekły o konieczności podjęcia czynności mających na celu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Przedstawione wyżej stanowisko Sądu stanowi odpowiedź na część zarzutów podniesionych w skardze. Pozostałe – w ocenie Sądu – również nie zasługiwały na uwzględnienie.

W ocenie Sądu postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy i wystarczający do wydania decyzji. W szczególności należy wskazać, że art. 71 a ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane wprost wskazuje, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Z powyższego wynika, że to na zobowiązanym spoczywa obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów pozwalających na legalizację zmiany użytkowania obiektu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy art. 10 § 1 kpa należy wyjaśnić, że zobowiązanie organu do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienie jej przed wydaniem rozstrzygnięcia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie oznacza, że każde naruszenie tej zasady w postępowaniu administracyjnym uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny uchyla decyzję (...) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tylko takie uchybienia mogą prowadzić do uchylenia rozstrzygnięcia, które są na tyle ważkie, iż ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym w orzecznictwie NSA panuje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (np. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 431/12, LEX nr 1145527).

W realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca uchybienie art. 10 K.p.a., wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej. Co prawda w skardze wskazano, iż wskutek naruszenia art. 10 K.p.a. uniemożliwiono skarżącemu złożenie wniosków w zakresie ustalenia, czy zmiana sposobu użytkowania budynku wiązała się ze zmianą warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, ale w ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy zbędne byłoby przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego na wyżej wskazaną okoliczność, skoro organy nadzoru budowlanego ustaliły tę okoliczność na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów. Skarżony organ, w przekonaniu Sądu daje wystarczającą gwarancję dysponowania wiedzą fachową pozwalającą dokonać oceny zaistnienia wyżej wskazanej przesłanki wydania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym za bezpodstawny należy uznać także zarzut zaniechania przez organ wystąpienia o opinie biegłych co do zgodności obecnego sposobu użytkowania z przepisami higieniczno-sanitarnymi, bezpieczeństwa pożarowego i warunków pracy. Żaden przepis nie nakłada bowiem na organ nadzoru budowlanego takich obowiązków. Zaznaczyć ponadto należy, że ustanowiony przez skarżącego profesjonalny pełnomocnik mógł w postępowaniu przed organem odwoławczym podjąć działania procesowe, które uważał za niezbędne. Aktywność procesowa strony (szczególnie w sytuacji reprezentowania jej interesów przez radcę prawnego bądź adwokata) nie jest uzależniona od wcześniejszego powiadomienia jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. Zatem całkowicie gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami jest twierdzenie skarżącego, iż nie doręczenie mu zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i przeglądania akt sprawy spowodowało niemożność złożenia przez niego wniosku dowodowego.

Powyższe okoliczności implikują uznanie, że zaskarżona decyzja podjęta na podstawie art. 71 a ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przy zaistnieniu przesłanki do jej wydania nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem brak jest podstaw do jej uchylenia. W tym stanie rzeczy uznając rozstrzygnięcie organu odwoławczego za prawidłowe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.