Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 49/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
658
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia wniosku S. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wydanie pozwolenia radiowego na używanie radiowego urządzenia nadawczo-odbiorczego w systemie [...] w terminie 2 (dwóch) miesięcy od dnia doręczenia organowi akt sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek S. S.A. z siedzibą w W. o wymierzenie Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej grzywny; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz S. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. S.A., z siedzibą w [...], wystąpiła dnia [...] lipca 2011 r. ze skargą na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) w sprawie rozpoznania 165 wniosków S. S.A. o wydanie pozwoleń radiowych na używanie radiowych urządzeń nadawczo-odbiorczych systemu [...]. W skardze strona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) wniosła o:

zobowiązanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania pozwoleń radiowych w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi rażące naruszenie prawa przez Prezesa UKE;

zasądzenie na rzecz S. S.A. kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu S. S.A. podniosła, co następuje:

W dniu [...] grudnia 2010 r. S. S.A. złożyła 5 wniosków o wydanie pozwoleń radiowych w systemie [...] MHz.

W dniu [...] stycznia 2011 r. Prezes UKE wydał pozwolenia radiowe we wszystkich wnioskowanych przez S. S.A. przypadkach. Nastąpiło to w terminie ustawowym wynoszącym 42 dni (art. 143 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.; dalej: PT).

W dniu [...] kwietnia 2011 r. S. S.A. wystąpiła z kolejnymi 165 wnioskami o wydanie pozwoleń radiowych w systemie [...] MHz. Treść wniosków była identyczna z poprzednimi, na podstawie których Prezes UKE wydał pozwolenia radiowe. Jedyne różnice dotyczyły oczywistych zmian wynikających z lokalizacji urządzeń radiowych (długość i szerokość geograficzna, wysokość zawieszenia anteny, maksymalna moc promieniowania itp.).

W dniu [...] maja 2011 r. Prezes UKE poinformował w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.), że wszystkie pozwolenia radiowe na wnioski o wydanie pozwoleń radiowych zostaną rozpatrzone w terminie do [...] sierpnia 2011 r. Prezes UKE jako przyczynę zwłoki podał "konieczność dokonania koordynacji międzynarodowej planowanych do wykorzystania częstotliwości w strefie przygranicznej". Prezes UKE nie podał podstawy prawnej uzasadniającej "konieczność dokonania koordynacji". Zdaniem S. S.A. nieprzypadkowo, ponieważ taka podstawa w prawie polskim nie istnieje. Prezes UKE nie wskazał również uzasadnienia terminu wydłużającego postępowanie z 42 do 150 dni.

Jak jednoznacznie wynika z zawiadomienia, przedłużenie postępowania przez Prezesa UKE nie jest w żadnym zakresie zależne od jakiegokolwiek działania bądź zaniechania S. S.A.

Według S. S.A., zmiana stanowiska Prezesa UKE w przedmiotowej sprawie jest niezrozumiała. W zakresie istotnym dla prowadzonych postępowań w sprawie składanych przez S. S.A. wniosków o wydanie pozwoleń radiowych obowiązujący stan prawny w okresie od [...] grudnia 2010 r. do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie. Nie uległy zmianie w szczególności będące - zgodnie z art. 143 ust. 4 PT - podstawą do wydawania pozwoleń radiowych: - decyzja dokonująca rezerwacji częstotliwości dla S. S.A. oraz - Krajowa Tablica Przeznaczeń Częstotliwości ("KTPCz"- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2005r. w sprawie Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości; Dz. U. Nr 134, poz. 1127, z późn. zm.).

System LTE jest najnowocześniejszym istniejącym systemem radiowej szerokopasmowej transmisji danych i jego wdrożenie w ramach przyznanych częstotliwości leży w interesie użytkowników, zwłaszcza w kontekście znacznego zapóźnienia Polski w rozwoju szerokopasmowego dostępu do internetu i obowiązków Prezesa UKE z tym związanych.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. S. S.A. wystąpiła do Prezesa UKE z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa żądając m. in. załatwienia sprawy w terminie 7 dni. Podstawą do takiego żądania był znowelizowany art. 37 K.p.a., który wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r.

Do dnia dzisiejszego Prezes UKE nie wydał decyzji w sprawie rozpatrywanych wniosków o pozwolenia radiowe [...], ani nie odniósł się merytorycznie do wezwania.

Mając powyższe na względzie, w ocenie skarżącej, skarga zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 p.p.s.a. skarżąca wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi rażące naruszenie prawa przez Prezesa UKE.

Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów Prezes UKE wskazał, że od samego początku postępowania, tj. od dnia wpłynięcia wniosków S. S.A. do UKE, trwają czynności urzędowe zmierzające do prawidłowego załatwienia sprawy o wydanie pozwoleń radiowych, jak również przeprowadzenia obligatoryjnej w przypadku ruchomej służby radiokomunikacyjnej koordynacji międzynarodowych dotyczących użytkowania określonych częstotliwości radiowych. Pozytywna koordynacja międzynarodowa jest bowiem warunkiem sine qua non do wydania pozwoleń radiowych w niniejszej sprawie.

Prezes UKE podniósł, że dotychczas złożone wnioski, jak i wydane pozwolenia radiowe, dotyczyły stacji bazowych zlokalizowanych w [...],[...],[...],[...] i [...], a więc stacji zlokalizowanych w centrum Polski, odnośnie których nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzgodnień międzynarodowych. A zatem miał do nich zastosowanie art. 143 ust. 6 PT określający termin podjęcia przez Prezesa UKE rozstrzygnięcia z wniosku o wydanie pozwolenia radiowego, który został dotrzymany przez Organ - co potwierdza także S. S.A.

Natomiast na podstawie art. 143 ust. 7 PT: ,,Przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych.".

Chybione są zatem twierdzenia skarżącej o rzekomej bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosków o wydanie pozwoleń radiowych, polegającej na niedochowaniu terminu określonego art. 143 ust. 6 PT, ponieważ w niniejszej sprawie (konieczności dokonania uzgodnień międzynarodowych), ww. przepis nie znajduje zastosowania, zgodnie z regulacją art. 143 ust. 7 PT.

Bezzasadnym jest w związku z powyższym domaganie się przez S. S.A. stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa UKE oraz rażącego naruszenia prawa przez organ.

Skarżąca jako profesjonalny przedsiębiorca telekomunikacyjny powinna mieć świadomość, że jedną z przesłanek rozpatrywania każdego wniosku o wydanie pozwolenia radiowego na używanie radiowych urządzeń nadawczo-odbiorczych jest ocena, czy dana stacja wymaga koordynacji zagranicznej. Obowiązek międzynarodowego uzgadniania częstotliwości dla każdego pozwolenia radiowego wynika z przepisu art. 148 ust. 1 pkt 2 lit. d) PT: "(...) pozwolenie wydaje się podmiotowi, który spełnia wymagania określone ustawą, oraz jeżeli: (...) 2) częstotliwości objęte wnioskiem: (...) d) zostały międzynarodowo uzgodnione w zakresie i formie określonej w międzynarodowych przepisach radiokomunikacyjnych lub umowach, których Rzeczpospolita Polska jest stroną", o czym dodatkowo poinformowano także S. S.A. pismem z dnia [...] lipca 2011 r.

Należy również mieć na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 35 § 5 K.p.a.: "Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.".

Jak wynika z akt sprawy, S. S.A. niedopełniła ustaleń dokonanych podczas spotkania w dniu [...] maja 2011 r., w szczególności w zakresie zmiany rodzaju służby radiokomunikacyjnej dla złożonych wniosków ze służby ruchomej na służbę stałą, tak aby nie powstawała potrzeba prowadzenia uzgodnień koordynacyjnych dla wszystkich stacji, zgodnie z przypisem 5.316A Regulaminu Radiokomunikacyjnego (dalej: RR) - uniemożliwiając tym samym Prezesowi UKE wywiązanie się z podjętych zobowiązań. Stanowi to jaskrawy przykład winy skarżącej, powodującej opóźnienia w niniejszej sprawie, a jednocześnie okoliczności niezależnych od organu - o których mowa w art. 35 § 5 K.p.a.

Przedstawiciele UKE zobowiązali się też, że dokonają analizy technicznej złożonych wniosków, następnie w oparciu o zaproponowane podczas spotkania kryteria wskażą, które stacje bazowe oraz z administracjami jakich państw wymagają przeprowadzenia uzgodnień międzynarodowych.

Przedstawiciele S. S.A. zobowiązali się nadto, że przedstawią listę kolejnych ok. 300 stacji bazowych, dla których Prezes UKE dokona analizy technicznej w zakresie określenia wymogu dokonania dla nich uzgodnień międzynarodowych w oparciu o zaproponowane przez organ kryteria.

Nadto stan faktyczny sprawy potwierdza tezę, że Prezes UKE nie pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania 165 wniosków S. S.A. o wydanie pozwoleń radiowych na stacje bazowe i terminale Spółki pracujące w służbie ruchomej.

Prezes UKE zaznaczył ponadto, że regulacja Regulaminu Radiokomunikacyjnego, stanowiącego załącznik do Konstytucji i Konwencji Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego, sporządzonych w Genewie dnia 22 grudnia 1992 r., który w uwadze 5.316A rozstrzyga, że "Przeznaczenie dodatkowe: w Polsce zakres 790 - 862 MHz przeznaczony jest także, na zasadach służby pierwszej ważności, dla służby ruchomej, z wyjątkiem ruchomej lotniczej, pod warunkiem uzyskania zgody przez zainteresowaną administrację, udzielonej odpowiednio na podstawie uwagi 9.21 RR lub na podstawie Porozumienia GE06 (Regionalna Konferencja Radiokomunikacyjna Genewa 2006, Akta Końcowe), uwzględniając również administracje wymienione w uwadze 5.312. Jednakże stacje w służbie ruchomej pracujące w wymienionych krajach i przeznaczonych im zakresach nie powinny powodować szkodliwych zakłóceń ani żądać ochrony od stacji lub służb pracujących zgodnie z Tablicą w krajach niewymienionych w tej uwadze.

Realizując podjęte podczas w/w spotkania ustalenia Prezes UKE pismem z dnia [...] maja 2011 r. oraz nawiązując do pisma S. S.A. z dnia [...] maja 2011 r. odniósł się do złożonych przez S. S.A. 165 wniosków o wydanie pozwoleń radiowych dla stacji bazowych systemu LTE w zakresach częstotliwości [...] MHz oraz [...] MHz, poprzez zastosowanie takiej wartości natężenia pola na granicy jako poziomu "wyzwalającego" proces koordynacji transgranicznej, aby wszystkie systemy działające w tych zakresach nie były narażone na zakłócenia. W załączniku do tego pisma przedstawione zostały wyniki przeprowadzonej analizy technicznej dla poszczególnych komórek stacji bazowych.

Reasumując Prezes UKE stwierdził, że bezpośrednio po złożeniu przez S. S.A. przedmiotowych wniosków o wydanie pozwoleń radiowych, odniósł się do nich, informując należycie i przejrzyście o sposobie i możliwościach rozpatrzenia złożonych wniosków kierując się przepisami prawa - przede wszystkim zaś wskazany został termin załatwienia przez organ niniejszej sprawy, zgodnie z wymogami art. 36 K.p.a. Wobec powyższego bezpodstawne i nie poparte żadnymi dowodami są twierdzenia S. S.A. o rzekomym braku obiektywności organu oraz pozostawiania przez organ w bezczynności.

Prezes UKE podkreślił, że na bieżąco informuje skarżącą w sposób wyczerpujący o podstawie prawnej prowadzonego postępowania oraz umożliwia Spółce wypowiadanie się w przedmiocie poczynionych ustaleń. Dodatkowo, wskazane przepisy PT oraz Regulaminu Radiokomunikacyjnego, nakazują Prezesowi UKE w przypadku pozwoleń radiowych o numerach od [...] do [...], dokonania koordynacji międzynarodowej, ewentualnie obowiązek uzgodnień nie powstanie w sytuacji zmiany przez S. S.A. rodzaju służby radiokomunikacyjnej dla złożonych wniosków ze służby ruchomej na służbę stałą. Po dokonaniu wskazanych czynności przewidzianych przepisami prawa lub braku ww. stanowiska skarżącej w terminie przewidzianym na załatwienie niniejszej sprawy, Prezes UKE niezwłocznie rozstrzygnie w przedmiocie wskazanych wniosków S.

Jak dowodzi powyższe, Prezes UKE od samego początku postępowania prowadzi intensywne prace związane zarówno z wnikliwą i szybką analizą materiału dowodowego (zgodnie z art. 12 K.p.a.), jak również dąży do jego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia (zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a.). Organ wskazał przy tym, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest obszerny, a co ważniejsze, nadal nie jest on kompletny, gdyż nie zostały przeprowadzone dotychczas uzgodnienia międzynarodowe. Bezczynności S. S.A. w zakresie zmiany rodzaju służby radiokomunikacyjnej dla złożonych wniosków ze służby ruchomej na służbę stałą - tak aby nie powstał wymóg przeprowadzenia uzgodnień koordynacyjnych dla wszystkich stacji, zgodnie z przypisem 5.316A Regulaminu Radiokomunikacyjnego i niedotrzymanie w ten sposób przyjętych ustaleń niewątpliwie wpłynie na rozstrzygnięcie Prezesa UKE w wyniku rozpoznania wniosków Skarżącej o wydanie pozwoleń radiowych.

Prezes UKE dokłada wszelkiej staranności, aby jak najwnikliwiej i najbardziej merytorycznie rozstrzygnąć przedmiotowe postępowanie, mając na uwadze przepisy art. 7 i art. 8 K.p.a. Wskazuje na to m.in. szereg pism organu przywołanych w treści odpowiedzi na skargę.

Wskazane wyżej czynności, podejmowane przez organ w toku postępowania dowodzą, że Prezes UKE podjął wszelkie działania mające na celu wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności.

W zakończeniu Prezes UKE zaznaczył, że uwzględnienie stanowiska S. S.A. prezentowanego w skardze doprowadziłoby do stanu zagrożenia ładu w wykorzystywaniu określonych zasobów częstotliwości oraz do pogwałcenia krajowych i międzynarodowych regulacji dotyczących warunków wydawania pozwoleń radiowych, przywoływanych w odpowiedzi na skargę.

Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2011 r. S. S.A. ponowiła żądania wysunięte w skardze wskazując, że twierdzenia Prezesa UKE przedstawione w odpowiedzi na skargę są chybione, gdyż pozostają w sprzeczności zarówno ze stanem faktycznym, jak i prawnym sprawy.

W szczególności skarżąca przypomniała, że jej wniosek o wydanie pozwoleń radiowych został złożony na podstawie udzielonej S. S.A. przez Prezesa UKE rezerwacji częstotliwości nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (zmienionej następnie przez kolejne decyzje, z których ostatnia została wydana dnia [...] marca 2009 r.). Po zmianie dokonanej w 2008 r. decyzja Prezesa UKE dotyczyła rezerwacji częstotliwości tak dla radiowej służby stałej, jak i służby ruchomej. Stosownie do art. 143 ust. 4 PT, S. S.A. jako podmiot, na rzecz którego dokonano rezerwacji częstotliwości, może żądać wydania pozwoleń radiowych, zaś obowiązkiem Prezesa UKE jest wydanie tych pozwoleń w terminie 6 tygodni.

W piśmie z dnia [...] maja 2011 r., wystosowanym w nawiązaniu do złożonego w dniu [...] kwietna 2011 r. wniosku o wydanie 165 pozwoleń radiowych dla stacji bazowych systemu LTE, Prezes UKE po raz pierwszy poinformował S. S.A., iż: ,,na Litwie i w Polsce przydziały częstotliwości dla służby ruchomej [w zakresie częstotliwości zarezerwowanych dla S. S.A. na mocy Decyzji o Rezerwacji Częstotliwości] (...) nie mogą być wykorzystywane bez zgody Rosji i Białorusi". Podstawą tego stanowiska jest, zdaniem Prezesa UKE, zmiana dokonana w 2007 r. w Regulaminie Radiokomunikacyjnym, stanowiącym załącznik do Konstytucji i Konwencji Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego ("MZT"). W piśmie z 4 maja 2011 r. fakt wyrażenia przez Rzeczpospolitą Polską zgody na wprowadzenie w RR takiego zastrzeżenia w 2007 r., a więc już po wydaniu na rzecz S. S.A. Decyzji o Rezerwacji Częstotliwości, został przemilczany. Dokument ten nie jest publikowany w jakimkolwiek urzędowym organie promulgacyjnym w Polsce i w praktyce nie jest publicznie dostępny.

Jednakże Prezes UKE w dniu złożenia przez S. S.A. wniosku o wydanie pozwoleń radiowych miał świadomość złożenia podpisu przez przedstawiciela Rzeczpospolitej Polskiej pod zmianami w RR w 2007 r. (WRC-2007). Tymczasem, od dnia 1 kwietnia do 4 maja 2011 r. nie wykonał jakichkolwiek czynności w celu uzyskania wymaganej - zdaniem Prezesa UKE - zgody Federacji Rosyjskiej i Białorusi.

Dalej, skarżąca zarzuciła, że ze spotkania, które odbyło się w dniu [...] maja 2011 r., nie został sporządzony protokół. Ze znajdującej się w aktach postępowania niepodpisanej (tzn. dokonanej z naruszeniem art. 72 K.p.a.) notatki z przebiegu spotkania nie wynika, że S. S.A. zobowiązała się do zmodyfikowania złożonych wniosków przez ograniczenie ich wyłącznie do korzystania z częstotliwości w zakresie radiowej służby stałej.

Do dnia złożenia skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie Prezes UKE nie podjął jakichkolwiek czynności przewidzianych w dokumentach MZT, mających na celu uzyskanie zgody Federacji Rosyjskiej i Białorusi na wykorzystanie przez S. S.A. przedmiotowych częstotliwości.

W ocenie skarżącej, jej wniosek z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wydanie pozwoleń radiowych (doręczony Prezesowi UKE w tym samym dniu, tj. [...] kwietnia 2011 r.) był wnioskiem kompletnym od strony formalno-prawnej, a co za tym idzie nie istniały jakiekolwiek przeszkody natury prawnej i faktycznej, aby nadać sprawie bieg w toku postępowania administracyjnego.

Skarżąca podniosła także, że dokonana przez organ interpretacja RR, stanowiącego integralną część Konstytucji i Konwencji MZT, może nie być prawidłowa. Prezes UKE w dotychczasowej korespondencji ze S. S.A. nie wyjaśnił tej kwestii, wbrew wyraźnemu postanowieniu art. 9 K.p.a.

Ponadto skarżąca zauważyła, że wniosek w niniejszej sprawie dotyczy pasma częstotliwości [...] MHz, używanej przez nadajniki S. S.A., a więc nie pasma [...] MHz, którego dotyczy pkt 5.316A RR. W ramach pasma [...] MHz działać mają wyłącznie stacje bazowe odbierające sygnały urządzeń końcowych, a więc pracujących ze znacznie niższym natężeniem sygnału i niewymagające pozwoleń radiowych. Także i ta kwestia nie została przez Prezesa UKE wyjaśniona w dotychczasowej korespondencji.

Nawet zakładając, że Prezes UKE ma rację, wskazując na konieczność przeprowadzenia uzgodnienia międzynarodowego, stosownie do pkt 5.316A RR, to przepisy te nie mogą wyłączać stosowania w postępowaniu przed Prezesem UKE Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes UKE, stosownie do art. 35 § 1 K.p.a., jest bezwzględnie zobowiązany do działania bez zbędnej zwłoki.

Dlatego też skarżąca zaznaczyła, że jeżeli na skutek złożenia wniosku w dniu [...] kwietnia 2011 r. o wydanie na rzecz S. S.A. 165 pozwoleń radiowych, Prezes UKE, zgodnie z RR, najpóźniej w chwili, w której stwierdził, iż w celu wydania decyzji w przedmiotowej sprawie niezbędne będzie dokonanie uzgodnień międzynarodowych, określonych w art. 148 ust. 1 pkt 2 lit. d) PT, to zobowiązany był, na gruncie pkt. 9.30 RR do niezwłocznego złożenia wniosku o przeprowadzenie koordynacji w Biurze Radiotelekomunikacyjnym IFIC ("BR"), wraz z wymaganą dokumentacją. Jest to pierwszy krok na drodze koordynacji i uzyskania zgody ("agreement"), wymaganej zgodnie z pkt 5.316A RR.

Z chwilą otrzymania wniosku, BR dokonuje oceny dokumentów (w oparciu m. in. o Załącznik 5 RR), wzywa do uzupełnienia braków, zawiadamia wszystkie zainteresowane administracje i publikuje te informacje w BR1FIC (na oficjalnej stronie internetowej Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego). Termin na opublikowanie powyższych danych i zawiadomienie wszystkich administracji, których może dotyczyć wniosek, wynosi 4 miesiące, licząc od chwili wpływu wniosku o przeprowadzenie koordynacji. Do dnia [...] listopada 2011 r. taka informacja nie została opublikowana na oficjalnej stronie internetowej BR IFIC.

Okoliczność ta dowodzi, iż Prezes UKE w okresie od [...] kwietnia do [...] lipca 2011 r. dopuścił się nieuzasadnionej bezczynności przy prowadzeniu niniejszego postępowania. Skarżąca wskazała, iż również w okresie po wniesieniu przez S. S.A. skargi na bezczynność, Prezes UKE w przedmiotowej sprawie nie podjął działań mających na celu rozpoczęcie procedury uzgodnień międzynarodowych, zgodnie z Konstytucją i Konwencją MZT.

Dnia 26 sierpnia 2011 r. na podstawie art. 6 RR, na gruncie którego Państwa Strony mogą zawierać Specjalne Porozumienia do RR, zawarte zostało Polsko - Rosyjskie Porozumienie w sprawie szczególnej procedury koordynacyjnej, zastępujące generalne zasady koordynacji zawarte w Regulaminie Radiokomunikacyjnym.

Procedurę koordynacyjną opisano w art. 4 w/w Porozumienia. Zgodnie z art. 4.1 Porozumienia, Prezes UKE zamierzając przeprowadzić procedurę koordynacyjną wysyła wniosek (pocztą, faksem lub mailem) do administracji rosyjskiej, od której wymagana jest zgoda. Porozumienie nie określa terminu, w którym Polska zobowiązana byłaby do wysłania takiego wniosku, dlatego należy przyjąć obowiązek z art. 35 K.p.a., iż Prezes UKE powinien tej czynności dokonać bez zbędnej zwłoki. Porozumienie zostało zawarte 26 sierpnia 2011 r., natomiast wniosek do administracji rosyjskiej został przez Prezesa UKE wysłany dopiero 4 listopada 2011 r.

Również w okresie pomiędzy tymi datami Prezes UKE dopuścił się niczym nieuzasadnionej zwłoki w podjęciu działań zmierzających do rozpoczęcia procedury koordynacyjnej.

Zgodnie z art. 4.2 do 4.4 Porozumienia, cała procedura koordynacyjna może trwać maksymalnie nawet 24 tygodnie. W tym miejscu należy wskazać, iż Prezes UKE zawiadamiając S. S.A. w piśmie z dnia [...] października 2011 r. o nowej dacie rozpatrzenia wniosków wyznaczonej na [...] grudnia 2011 r., już w tej dacie mógł przewidywać, iż przez wymogi określone w Porozumieniu dotrzymanie wskazanego terminu może okazać się niemożliwe. Pomimo tej wiedzy nadal zwlekał z nadaniem stosownego wniosku do administracji rosyjskiej aż do dnia [...] listopada 2011 r.

W dniu [...] października 2011 r., na podstawie art. 6 Regulaminu Radiokomunikacyjnego, na gruncie którego Państwa Strony mogą zawierać Specjalne Porozumienia do RR, zawarte zostało Polsko - Białoruskie Porozumienie w sprawie szczególnej procedury koordynacyjnej, zastępujące generalne zasady koordynacji zawarte w Regulaminie Radiokomunikacyjnym.

Procedura koordynacyjna opisana w art. 4 w/w Porozumienia jest podobna do procedury przewidzianej w porozumieniu z Federacją Rosyjską. Podobne też były, wraz ze stosowną zwłoką, działania Prezesa UKE.

Prezes UKE, jak wykazano powyżej, pozostaje bezczynny nie tylko w sferze merytorycznego załatwienia przedmiotowej sprawy. Bezczynność organu wyrażona jest również przez niewykonanie obowiązków proceduralnych, ciążących na organie w ramach toczącego się postępowania. Zgodnie z przepisem art. 36 § 1 K.p.a., w zw. z art. 206 ust. 1 PT, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Prezes UKE nie wykonał tego obowiązku, dopuszczając tym samym do naruszenia przepisu art. 36 K.p.a. Pomimo niezałatwienia przedmiotowej sprawy przed upływem wyznaczonego terminu, tj. do dnia 31 sierpnia 2011 r., Prezes UKE nie powiadomił, najpóźniej w dacie upływu tego terminu, S. S.A. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Prezes UKE dopiero zawiadomieniem z dnia [...] października 2011 r. powiadomił S. S.A. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] grudnia 2011 r. A zatem przez okres ponad miesiąca S. S.A. pozostawała bez informacji ze strony Prezesa UKE na temat kolejnego terminu załatwienia sprawy i przyczynach jego wyznaczenia.

W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie zrealizowana została zarówno przesłanka przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również w dacie orzekania spełniona została przesłanka powołana przez samego Prezesa UKE, tj. niepodjęcia działania w określonym terminie, który Prezes UKE wyznaczył na [...] sierpnia 2011 r.

Prawo do dysponowania częstotliwościami wynika z rezerwacji częstotliwości, zaś prawo do wykorzystywania częstotliwości za pomocą konkretnego urządzenia radiowego określone jest w pozwoleniu radiowym. A zatem przedsiębiorca telekomunikacyjny uzyskujący rezerwację częstotliwości nie może, co do zasady prowadzić działalności z wykorzystaniem urządzeń radiowych pracujących w tych częstotliwościach do czasu, aż nie otrzyma pozwoleń radiowych na każde z tych urządzeń. Przedsiębiorca telekomunikacyjny musi zatem liczyć na to, że Prezes UKE w sprawie wydania pozwoleń radiowych będzie działał wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.) i bez zbędnej zwłoki (art. 35 K.p.a.), a Prezes UKE musi mu to zapewnić w ramach zasady zaufania obywateli do organów władzy.

Zgodnie bowiem z art. 189 ust. 2 PT, do obowiązków Prezesa UKE należy wspieranie skutecznego wykorzystania częstotliwości. S. S.A. uzyskała rezerwację częstotliwości. Do tego, aby rozpocząć świadczenie usług telekomunikacyjnych z wykorzystaniem tych częstotliwości wystąpiła o pozwolenia radiowe. S. S.A. kierowała się przy tym zasadą zaufania obywateli do organów administracji.

Prezes UKE wystąpił do właściwych władz Federacji Rosyjskiej i Białorusi o wyrażenie zgody na użytkowanie częstotliwości w dniu [...] listopada 2011 r. Maksymalny termin na uzyskanie wiążącej odpowiedzi (24 tygodnie) upływa więc 20 kwietnia 2012 r. W tej sytuacji decyzja w sprawie niniejszej powinna zostać wydana już bez zbędnej zwłoki w najkrótszym możliwym terminie. Z powodu przewlekłości prowadzonego przez Prezesa UKE postępowania, termin ten będzie i tak dłuższy niż rok od dnia wpływu wniosku.

Brak jakichkolwiek działań Prezesa UKE zmierzających do uzyskania międzynarodowych uzgodnień w liczącym aż 7 miesięcy okresie, między dniem 4 kwietnia 2011 r. a dniem 4 listopada 2011 r. wskazuje jednoznacznie, iż postępowanie miało charakter przewlekły, a działania Prezesa UKE rażąco naruszały prawo (w szczególności art. 35 K.p.a., ale także art. 7, 8 i 9, art. 36 § 1 oraz art. 67 K.p.a.).

Dnia [...] grudnia 2011 r. do Sądu wpłynęła obszerna (14 str.) odpowiedź organu na pismo skarżącej, w którym ponownie wniesiono o oddalenie skargi. Prezes UKE uznał, że wnioski skarżącej są bezzasadne i powinny podlegać oddaleniu.

W ocenie organu, w przedstawionym piśmie procesowy skarżącej można wyodrębnić trzy główne aspekty, a mianowicie:

niezgodne z rzeczywistością założenie Spółki, że złożone przez nią wnioski były kompletne i jako takie umożliwiały wydanie decyzji od razu po ich złożeniu,

niezgodna z faktami próba wykazania przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego,

niepoparte jakimikolwiek dowodami twierdzenie S. S.A., że Prezes UKE prowadził postępowanie w sposób pozorny oraz, że w sposób rażący naruszył obowiązujące prawo.

Według organu, stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje na bezzasadność zarzutów skargi odnośnie każdego z przedstawionych elementów zmodyfikowanej skargi.

Po pierwsze, wniosek skarżącej był niekompletny, a jego treść nie pozwalała na wydanie Spółce pozwoleń radiowych zgodnie z przepisami PT, z uwagi na nieznaną wolę strony odnośnie rodzaju służby radiokomunikacyjnej. Spółka w sposób konsekwentny i uporczywy odmawiała skonkretyzowania wniosku w tej kwestii.

Po drugie, wszelkie działania Prezesa UKE, podejmowane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a opisane w odpowiedzi na skargę i w niniejszym piśmie, wskazują na dążenie organu do wszechstronnego i całościowego zbadania tej skomplikowanej sprawy w celu załatwienia jej bez zbędnej zwłoki, zgodnie z wnioskiem S. S.A., którego treść trudno było ustalić.

Po trzecie, w przedmiotowym piśmie S. S.A., które organ potraktował jako modyfikację skargi na bezczynność Prezesa UKE, nie znalazł się ani jeden dowód czy argument na to, że podnoszone przez skarżącą opóźnienia w prowadzeniu postępowania mają cechy rażącego naruszenia prawa przez organ.

W przedmiotowym piśmie organu, odnoszącym się zarówno do kwestii (zarzutów) zasadniczych, jak i kwestii szczegółowych, m. in. podniesiono, że skarżąca dokonała daleko idącego uproszczenia rozpatrywanych zagadnień (zastosowanie np. art. 127 ust. 3 pkt 7 PT), nie wykazała dostatecznej woli współpracy, a także dokonała celowego przeinaczania RR, treści wniosku (tzw. dupleks częstotliwościowy, który wymaga całościowego rozpatrywania wniosków) i in.

Uczestnik postępowania P. S.A. z siedzibą w [...] pozostawił skargę do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, w myśl z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 10 stycznia 2011 r. Nr 6, poz. 18; dalej: ustawa zmieniająca) obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast w myśl znowelizowanego art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie takie strona skierowała do organu w dniu 16 maja 2011r.

W tym miejscu należy zauważyć, iż wprowadzając z dniem 11 kwietnia 2011 r. powyższe zmiany ustawodawca nie sformułował definicji "przewlekłości postępowania". Według poglądu doktryny należy odwoływać się do potocznego rozumienia tego określenia i uznać, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a. powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę (np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany; tak: Zbigniew Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, artykuł, Państwo i Prawo nr 6/2010).

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy.

Stosownie do treści art. 143 ust. 6 PT w przypadku częstotliwości radiowych, których przeznaczenie określono w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości lub ustalono w planie zagospodarowania częstotliwości, decyzja powinna być podjęta w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku. Natomiast zgodnie z art. 143 ust. 7 PT przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych.

Badając pod tym kątem sprawę objętą skargą Sąd stwierdził naruszenie prawa polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ, jednak nie wszystkie żądania skargi okazały się uzasadnione.

Rozważając skargę z punktu widzenia zarzutu przewlekłości postępowania wskazać należy, że sprawa wydania pozwoleń radiowych zawisła przed Prezesem UKE w dniu [...] kwietnia 2011 r. kiedy to S. S.A. złożyła 165 wniosków o wydanie tych pozwoleń.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych oraz z późniejszej korespondencji prowadzonej przez strony w toku postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że w dniu [...] maja 2011 r. organ zawiadomił skarżącą, że w sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia koordynacji międzynarodowej co do planowanych do wykorzystania częstotliwości w strefie przygranicznej. W piśmie tym organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2011 r. Jednakże we wskazanym terminie nie nastąpiło załatwienie sprawy, jak też organ nie podjął żadnych działań w tym kierunku. Czynności organu sprowadzały się do wymiany korespondencji ze skarżącą. Ponadto w dniu [...] maja 2011 r. odbyło się spotkanie stron, które nie doprowadziło do uzgodnienia stanowisk. Sporządzona na okoliczność tego spotkania "notatka ze spotkania roboczego" nie została nawet podpisana przez pracowników UKE, lecz mimo tego organ powołuje się na dokonane w niej ustalenia, obarczając stronę skarżącą odpowiedzialnością za zwłokę w załatwieniu sprawy. Zdaniem organu skarżąca Spółka dopiero w dniu [...] września 2011 r. ostatecznie sprecyzowała swoje stanowisko w sprawie wskazując, że chodzi jej o pozwolenia radiowe zarówno w służbie stałej, jak i ruchomej. (por. pkt 12 pisma S. S.A. z [...] września 2011 r. w aktach administracyjnych).

W toku postępowania sądowoadministracyjnego organ przyznał, że procedura koordynacji międzynarodowej została wszczęta w dniu [...] listopada 2011r. Oznacza to, że czynności te zostały podjęte po upływie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku oraz po upływie 5 miesięcy od dnia powiadomienia strony o konieczności dokonania międzynarodowych uzgodnień.

Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd uznał, że Prezes UKE dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów wszczynając stosowną procedurę międzynarodową z pięciomiesięczną zwłoką, za którą to zwłokę ponosi odpowiedzialność stosownie do art. 35 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, bez wpływu na ocenę działania organu pozostaje podnoszona przez organ kwestia niesprecyzowania żądania przez stronę, skoro organ dysponował możliwością wezwania strony na piśmie w trybie art. 64 K.p.a. już w piśmie z [...] maja 2011 r., kiedy to uznał, iż w sprawie niezbędnie będzie dokonanie międzynarodowych uzgodnień. Sąd zauważa, że działanie organu nie było w tym zakresie szybkie i zdecydowane. Uznając nawet rację organu, iż sprawa ta miała precedensowy charakter oraz wymagała dużego nakładu pracy co do przygotowania wniosków koordynacyjnych, to i tak winę za zaistniałą przewlekłość ponosi organ, który zamiast podjąć niezwłocznie działania mające na celu wszczęcie międzynarodowej procedury koordynacyjnej lub - w przypadku nieuzupełnienia przez stronę braków wniosku - pozostawienie wniosku bez rozpoznania, wdał się w korespondencję ze skarżącą. Prowadzona wymiana pism pomiędzy organem a skarżącą nie tylko nie przyczyniła się do przyspieszenia załatwienia sprawy lecz odwrotnie - znacznie ją opóźniła. W konsekwencji działania organu w tym okresie należy ocenić jako pozorne.

Zważywszy na powyższe okoliczności Sąd uznał, że dopuszcza się przewlekłości postępowania organ, który przez okres 5 miesięcy prowadzi ze stroną wymianę pism procesowych bez podejmowania w tym czasie wymaganych prawem konkretnych działań, o których mowa w art. 143 ust. 7 PT.

Jednocześnie, wbrew stanowisku skarżącej, Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przewlekłe postępowanie organu miało charakter rażący w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl § 2 cytowanego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Działanie "bez zbędnej zwłoki" należy rozumieć jako zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im biegu oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w działaniu. Podkreślić jednakże należy, iż obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów w szczególności wynikających z art. 7, 9, 77 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SAB/Wa 3/05, Lex nr 169400).

Analizując zatem okoliczności sprawy z tego punktu widzenia Sąd nie dopatrzył się by przewlekłe prowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia radiowego przez Prezesa UKE miało charakter rażący. Przede wszystkim należy podkreślić, że skoro organ uznał, że w sprawie niezbędne było dokonanie uzgodnień międzynarodowych z Rosją i Białorusią, zatem był obowiązany do przygotowania i opracowana odpowiednich dokumentów. Po drugie, według wyjaśnień pełnomocników organu złożonych na rozprawie w dniu [...] stycznia 2012 r. sprawa miała charakter precedensowy, przygotowanie koordynacji zajęło organowi dwa tygodnie, jak również S. S.A. nie pracuje w zharmonizowanym systemie częstotliwości i przygotowanie 165 wniosków S. S.A. wymagało opracowania specjalnego programu komputerowego. Sąd uwzględnił także wyjaśnienia Prezesa UKE, iż skarżąca otrzymała częstotliwości za darmo, bowiem były one nieatrakcyjne z uwagi na problemy z rozwinięciem usług telekomunikacyjnych w tych pasmach, co stanowiło dodatkową trudność w rozpatrzeniu sprawy. Z tych względów Sąd uznał, że brak było także uzasadnionych podstaw do nałożenia na organ grzywny.

Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność lub przewlekłość cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach nie wnika co do zasady w merytoryczną i procesową poprawność postępowania organu, a bierze jedynie po uwagę sam fakt czy w danej sprawie postępowanie było prowadzone sprawnie i bez zbędnej zwłoki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r. , sygn. akt I SAB/Wa 194/06, Lex nr 318035). Z tych przyczyn rola Sądu w rozpoznawanej sprawie ograniczyła się jedynie do analizy zarzutu przewlekłości postępowania administracyjnego w kontekście cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa telekomunikacyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji Sąd nie rozważał w niniejszej sprawie merytorycznej prawidłowości działania organu - zwłaszcza w aspekcie przyjętej konieczności, formy i trybu podjęcia uzgodnień międzynarodowych i związanych z tym parametrów oraz szczegółów technicznych, które to kwestie były podnoszone przez strony w toku sporu.

Zważywszy powyższe Sąd zobowiązał organ do zakończenia sprawy poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy organowi. Ustalając taki termin załatwienia sprawy przez organ Sąd miał na uwadze, z jednej strony, precedensowy charakter sprawy, z drugiej zaś strony - oświadczenia pełnomocników Prezesa UKE złożone na rozprawie w dniu [...] stycznia 2012 r., że uzgodnienia z Federacją Rosyjską najprawdopodobniej zakończą się 29 lutego 2012 r.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.