Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 747/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. J. i E. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 28 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarżący E. i E.J. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 lipca 2010 r., którą uchylono decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 maja 2010 r. o zatwierdzeniu skarżącym projektu budowlanego zamiennego dla budynku pensjonatowo-mieszkalnego na działce nr [...] w J. G.

Z akt administracyjnych wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne.

Decyzją z 3 stycznia 2003 r. Burmistrz Miasta, m.in. w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 12 listopada 2002 r., udzielił G. i P. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w J.G.

Decyzją z 17 września 2003 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta z 3 stycznia 2003 r. Podstawą stwierdzenia nieważności było ustalenie, że osnowa decyzji nie odpowiada zatwierdzonemu nią projektowi budowlanemu – w osnowie stwierdzono, że pozwolenie na budowę dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś zatwierdzony nią projekt budowlany przewidywał zbudowanie pensjonatu z osiemnastoma pokojami z węzłami sanitarnymi. Ponadto podstawą stwierdzenia nieważności decyzji była sprzeczność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania inwestorów, decyzją z 14 listopada 2003 r. utrzymał w mocy tę decyzję.

W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza Miasta z 3 stycznia 2003 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 lutego 2004 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na G. i P. L. obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wydając tę decyzję organ nadzoru budowlanego ustalił, że budowa nie została zakończona, gdyż wykonano stan surowy budynku z przykryciem go dachem.

Decyzją z 8 września 2004 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził G. i P. L. zamienny projekt budowlany mieszkalnego budynku jednorodzinnego i zezwolił na wznowienie robót budowlanych.

Na skutek odwołań K. P.-K. oraz M. K.-W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 6 grudnia 2004 r. uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 września 2004 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że przedłożony zamienny projekt budowlany nie spełnia wymogów prawa.

Decyzją z 31 stycznia 2005 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, ponownie zatwierdził zamienny projekt budowlany mieszkalnego budynku jednorodzinnego i zezwolił G. i P.L. na wznowienie robót budowlanych, wskazując, że inwestorzy 7 stycznia 2005 r. uzupełnili zamienny projekt budowlany zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji z 6 grudnia 2004 r.

Na skutek odwołania K. P.-K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 11 sierpnia 2005 r. uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 stycznia 2005 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem tego rozstrzygnięcia było uznanie, że na skutek zmiany art. 51 Prawa budowlanego należało stosować art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 4 tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał też, że wobec tego, iż brak jest dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy sprawdzić zgodność zamiennego projekt budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z 14 listopada 2002 r. W związku z tym stwierdził, że zamienny projekt budowlany jest niespójny w takim stopniu, że uniemożliwia to sprawdzenie czy spełniony jest warunek, aby budynek miał nie więcej niż 2,5 kondygnacji.

Decyzją z 12 października 2005 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazał G. i P. L. rozebrać stojący na działce nr [...] w J. G. budynek. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że nakaz rozbiórki orzeczono, gdyż nie wykonano w terminie obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Na skutek odwołania G. i P. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 14 lutego 2006 r. uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 października 2005 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego można stosować w następstwie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co w sprawie nie miało miejsca. W sprawie stosowano bowiem w istocie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc w konsekwencji później art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy uznał, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z 20 marca 2006 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził, że G. i P.L. wykonali nałożony na nich decyzją z 20 lutego 2004 r. obowiązek. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 września 2006 r.

Obie wyżej wskazane decyzje zostały uchylone wyrokiem z 9 maja 2007 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 674/06. Sąd uznał, że w sprawie nałożono obowiązek przedstawienia zamiennego projektu budowlanego, a więc obowiązek określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co powoduje, że należało stosować art. 51 ust. 4 lub 5 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu nie było podstaw do stosowania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Sąd ten stwierdził też, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż projektowany budynek naruszał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z 14 listopada 2002 r., gdyż w decyzji tej wskazano, iż inwestycja miała polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z maksymalną zabudową 33% działki, podczas gdy inwestycja objęła budynek, który posiada cechy zabudowy pensjonatowej. Zdaniem Sądu świadczy o tym zaprojektowanie osiemnastu pokoi z węzłami sanitarnymi. Ponadto zabudowa ta zajmuje co prawda 25,3% działki, jednakże nie jest to zgodne z planem miejscowym, który w przypadku zabudowy pensjonatowej przewidywał maksymalnie zabudowanie 20% powierzchni działki. Sąd zwrócił też uwagę, że projekt nie przewidywał miejsc postojowych i nie uwzględniał przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy. Ponadto Sąd przesądził, iż w sprawie doszło do odstąpienia przez inwestora od istotnych warunków pozwolenia na budowę, co powoduje, że zastosowanie winien mieć art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, jako konsekwencja nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego. Dosłownie w tym zakresie Sąd stwierdził, co następuje: "Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że projektowany budynek naruszał ustalenia określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 14 listopada 2002r., nr [...]. W decyzji powyższej ustalono, że inwestycja polegać miała na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określając, iż pod zabudowę można przeznaczyć maksymalnie 33% powierzchni działki, podczas gdy inwestycja objęła budynek, który ewidentnie posiada charakter zabudowy pensjonatowej. Świadczą o tym niewielkie pokoje, w liczbie osiemnastu, zaprojektowane wraz z węzłami sanitarnymi. Projektowana inwestycja stanowi ponadto 25,3 % powierzchni działki, co mimo iż mieści się w dopuszczonym przez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu współczynniku zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to jednak uznając, że posiada charakter pensjonatowy, nie spełnia wymogu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla zabudowy jednorodzinnej z pokojami gościnnymi i zabudowy pensjonatowej przeznaczał maksymalnie 20% powierzchni działki. Ponadto projekt nie uwzględniał miejsc postojowych. Jednocześnie projekt nie uwzględniał zapisu w w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, iż należy zachować istniejącą linię zabudowy od ul. [...], albowiem przedmiotowy budynek nie spełnia jednakowej odległości pozostałych budynków od tej ulicy. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w niniejszej sprawie inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś odstąpienie to miało charakter istotny, skoro w sposób znaczny modyfikuje sposób korzystania z projektowanego budynku. W związku z tym zastosowanie w niniejszej sprawie winny mieć przepisy art. 51 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane, jako konsekwencja nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w obecnie obowiązującym brzmieniu."

Umową z 2 lutego 2007 r. G. i P. L. sprzedali skarżącym działkę nr [...] w J. G. W akacie notarialnym zawierającym tę umowę stwierdzono, że na nieruchomości znajduje się niedokończony dom, którego budowa jest prowadzona na podstawie decyzji Starosty z 17 października 2006 r. oraz że zbywcy wyrażają zgodę na przeniesienie na nabywców wszelkich praw z tej decyzji. W umowie stwierdzono też, że w dniu jej zawarcie następuje wydanie nieruchomości nabywcom.

Rozpoznając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 maja 2007 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 25 stycznia 2008 r. orzekł o braku podstaw do wydania skarżącym decyzji w sprawie budowy na działce nr [...] w J. G. po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji nakazującej dokonanie zmian lub przeróbek obiektu budowlanego, niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia m.in. stwierdził, że na podstawie przeprowadzonej w dniu 14 listopada 2007 r. kontroli ustalił, iż w budynku, którego dotyczy sprawa, prowadzone są roboty wykończeniowe na podstawie decyzji Starosty z 17 października 2006 r. o pozwoleniu na wykonanie robót wykończeniowych, która decyzją z 17 lipca 2007 r. została przeniesiona na skarżących, i zgodnie z zatwierdzonym tą decyzją projektem. Dalej wyjaśnił, że skoro wydano wskazaną decyzję, która umożliwia kontynuację robót budowlanych, to nie jest możliwe wydanie drugiej, o takim samym znaczeniu decyzji.

Decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 stycznia 2008 r. została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 sierpnia 2008 r., który jednocześnie orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego.

Obie wyżej przytoczone decyzje zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 778/08 uchylone. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że organy administracji nie zastosowały się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 maja 2007 r. Sąd wyjaśnił przy tym, że wydanie przez Starostę decyzji z 17 października 2006 r. nie stanowiło przeszkody dla spełnienia zaleceń zawartych w wyroku Sądu z 9 maja 2007 r., gdyż w sprawie chodzi o ocenę wykonanych już robót budowlanych, czego nie realizuje decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót wykończeniowych.

Wojewoda decyzją z 17 listopada 2008 r., utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 maja 2009 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty z 17 października 2006 r. o pozwoleniu na wykonanie robót wykończeniowych.

W tych okolicznościach Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 10 maja 2010 r., powołując się na art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził skarżącym projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w J. G. oraz nałożył na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Uzasadniając swoją decyzję organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznaje sprawę na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 778/08. Następnie wyjaśnił, że do oceny projektu zamiennego złożonego 30 sierpnia 2004 r. i uzupełnionego 7 stycznia 2005 r. zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w chwili złożenia wniosku o jego zatwierdzenie. Stwierdził też, że na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 października 2009 r. ustalono, iż budowa budynku została zakończona na podstawie decyzji Starosty z 17 października 2006 r. i w sposób przedstawiony w projekcie zamiennym.

Weryfikując projekt zamienny w kontekście wskazań Sądu oraz w zakresie przez Sąd niewskazanym stwierdzono, co następuje.

Przyjęto, że z uwagi na brak planu miejscowego obowiązuje decyzja o warunkach zabudowy z 14 listopada 2002 r. Wskazano, że w decyzji tej inwestycję określono, jako budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy 300 m2 oraz że może ona zajmować do 30% powierzchni działki. Uznano, że przyjęte w projekcie rozwiązanie odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego określonej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, gdyż w opisie technicznym stwierdzono, że jest to budynek z dwoma lokalami mieszkalnymi. W odniesieniu do powierzchni zabudowy przyjęto, że skoro chodzi o budynek mieszkalny jednorodzinny, to powierzchnia zabudowy wynosząca 25,3% jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy.

Wskazano, że w decyzji o warunkach zabudowy z 14 listopada 2002 r. określono linię zabudowy w ten sposób, że stwierdzono, iż od strony ul. Przedwiośnia należy zachować istniejącą linię zabudowy. Uznając, że warunek ten nie jest jednoznaczny, zwrócono się o wyjaśnienie do Urzędu Miasta i na podstawie uzyskanej odpowiedzi (pismo z 12 listopada 2009 r.) przyjęto, że linia zabudowy określona w decyzji o warunkach zabudowy to minimalna odległość 6 m od jezdni, co uznano za spełnione, gdyż ustalono, iż budynek na działce nr [...] znajduje się w odległości 15 m od granicy działki od strony ul. P.

Ponadto uznano, że został spełniony warunek nieprzekraczania przez budynek 2,5 kondygnacji naziemnych, przy czym ustalono, że projekt przewiduje piwnicę wysoką w świetle na 2,8 m i zagłębioną w gruncie do 1,5 m, którą zaliczono do kondygnacji podziemnych.

Na skutek odwołania M. K.-W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 28 lipca 2010 r. uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 maja 2010 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przede wszystkim stwierdził, że decyzją z 10 maja 2010 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany sporządzony we wrześniu 2006 r., który stanowił załącznik do decyzji Starosty z 17 października 2006 r. o pozwoleniu na wykonanie robót wykończeniowych w budynku na działce nr 212, której nieważność stwierdzono decyzją Wojewody z 17 listopada 2008 r. Wskazano też, że złożenie projektu zamiennego wynika z decyzji z 20 lutego 2004 r., zatwierdzony decyzją projekt pochodzi zaś z września 2006 r., konieczne jest więc ustalenia, czy jest zgodny z aktualnym stanem faktycznym.

Organ odwoławczy nie zaakceptował też tezy organu pierwszej instancji o zgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy. Wskazał przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z 9 maja 2007 r. oraz 15 stycznia 2009 r. stwierdził, iż projektowany budynek naruszał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z 14 listopada 2002 r., gdyż z liczby zaprojektowanych pokoi wraz z węzłami sanitarnymi wynika, iż chodzi o zabudowę pensjonatową. Zwrócono przy tym uwagę, że w zatwierdzonym projekcie zmieniono w stosunku do poprzednich wersji projektu nazwy pomieszczeń sanitarnych na pomieszczenia gospodarcze lub garderoby, nie zmieniając ich układu. W związku z tym za konieczne uznano przeprowadzenie kontroli w celu sprawdzenia w jaki faktycznie sposób pomieszczenia te są wykorzystywane.

Nie uznano, aby zachowano wynikającą z decyzji o warunkach zabudowy linię zabudowy, przy czym wskazano, że przez tę linię należy rozumieć linię wyznaczoną w oparciu o zabudowę na sąsiednich działkach nr [...], [...] i [...].

Ostatecznie skonstatowano, że wydając decyzję organ pierwszej instancji błędnie ocenił zebrany materiał dowodowy na podstawie projektu niespełniającego wymogów zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego.

Uzasadniając skargę skarżący twierdzili, że przedłożony przez nich projekt budowlany zamienny spełnia wymogi prawa i odpowiada stanowi faktycznemu ustalonemu przez organ pierwszej instancji w drodze oględzin. Zakwestionowali też tezę, że zabudowa, której dotyczy sprawa, ma charakter pensjonatowy. Twierdzili, że w sprawie chodzi o budynek mieszkalny jednorodzinny i powołali się na definicję zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Odnośnie do linii zabudowy odwołali się do pisma Urzędu Miasta z 12 listopada 2009 r., z którego ma jednoznacznie wynikać, że projekt odpowiada decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Uczestniczka postępowania M. K.-W. wniosła o oddalenie skargi, gdyż domaga się doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, przy czym wyjaśniła, że na swojej sąsiedniej nieruchomości prowadzi pensjonat.

Rozpoznając skargę Sąd zważył, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że roboty budowlane przy budowie domu na działce nr [...] w J. G. były prowadzone na podstawie decyzji, których stwierdzono nieważność (decyzje Starosty z 3 stycznia 2003 r. oraz 17 października 2006 r.).

Istotne jest też to, że w sprawie zapadły już dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który sformułował ocenę prawną oraz zalecenia co do dalszego postępowania, mianowicie wyrok z 9 maja 2007 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 674/06 oraz wyrok z 15 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 778/08, przy czym wobec tego, że w istocie podstawą tego drugiego wyroku było nieuwzględnienie oceny prawnej i zaleceń zawartych w pierwszym z nich, decydujące znaczenie ma wyrok z 9 maja 2007 r.

Ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji, należy interpretować w kontekście określonych okolicznościach faktycznych przyjmowanych przez ten sąd administracyjny. W związku z tym należy zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku z 9 maja 2007 r. Sąd przyjął, że projektowany budynek naruszał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z 14 listopada 2002 r. Ten fakt został następnie uznany za przejaw istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W konsekwencji Sąd wskazał na konieczność stosowania tych przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), które dotyczą istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jednakże skoro ostatecznie stwierdzono nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i to dlatego, że zachodziła sprzeczność pomiędzy decyzją, a zatwierdzonym projektem budowlanym, to należy przyjąć, że Sądowi chodziło jedynie o drugą sytuację opisaną w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, mianowicie o istotne odstąpienie od innych warunków pozwolenia na budowę. Przy czym w tym przypadku te inne warunki pozwolenia na budowę wynikały z decyzji o warunkach zabudowy z 14 listopada 2002 r.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ocena prawna dokonana przez Sąd w wyroku z 9 maja 2007 r. sprowadza się do stwierdzenia, że należało stosować tryb wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888) z uwagi na to, że obiekt budowlany był realizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, wynikających z decyzji o warunkach zabudowy z 12 listopada 2002 r.

Prowadząc postępowanie w tym trybie, jak wynika z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, należy po pierwsze ustalić jaki obiekt budowlany został wybudowany (w tym czy został on ukończony), po drugie ustalić czy został on wykonany zgodnie z prawem (przy czym należy przez to rozumieć zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zgodność z zasadami wiedzy technicznej z zapewnieniem spełnienia kryteriów określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, a także zgodność z przepisami szczególnymi w tym o planowaniu przestrzennym), po trzecie zobowiązać inwestora lub właściciela albo zarządcę obiektu budowlanego do złożenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, który będzie uwzględniał wykonane już roboty budowlane oraz roboty budowlane, które należy wykonać, aby doprowadzić już wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Należy podkreślić, że w omawianym trybie organy nadzoru budowlanego mają obowiązek ustalić czy wykonany dotychczas obiekt budowlany jest zgodny z prawem, a jeżeli ustalą, że nie jest zgodny, to mają obowiązek nałożyć na inwestora lub właściciela albo zarządcę obiektu budowlanego obowiązek wykonania takich czynności lub robót budowlanych, których wykonanie doprowadzi do zgodności z prawem. Konieczne, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, roboty budowlane muszą być uwzględnione w projekcie budowlanym zamiennym. Natomiast konieczne, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czynności muszą być określone w decyzji.

Wykonanie projektu budowlanego zamiennego jest niezbędnym elementem trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ustawodawca wprost nie wyjaśnia, co taki projekt budowlany zamienny winien zawierać. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 zdanie pierwsze Prawa budowlanego wynika, że winien on uwzględniać już wykonane roboty budowlane i w tym zakresie bardziej odpowiada pojęciu inwentaryzacja. Ponadto z funkcji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w szczególności z tego, że chodzi w tym przepisie o doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wynika, że projekt budowlany zamienny powinien zawierać przedstawienie robót budowlanych, które w tym celu należy wykonać. Ponadto zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 zdanie ostatnie Prawa budowlanego projekt budowlany zamienny musi, odpowiednio do zakresu zmian, odpowiadać projektowi budowlanemu. Dosłownie ustawodawca stwierdza w tym przepisie, że "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian".

Z tego ostatnio powołanego przepisu wynika, że to w jakim zakresie projekt budowlany zamienny będzie musiał spełniać wymogi projektu budowlanego, zależy od tego, jakich zmian dopuścił się inwestor, czyli jak dalece odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

W związku z tym należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie stwierdzono (uczynił to WSA w Gdańsku w wyroku z 9 maja 2007 r.), że inwestorzy nie zastosowali się do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, będącej podstawą udzielenia im pozwolenia na budowę. Ponadto w rozpoznawanej sprawie dwukrotnie stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zatem w rozpoznawanej sprawie konieczne jest sporządzenie projektu budowlanego zamiennego w całości od nowa, gdyż projekty sporządzane dla potrzeb decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na stwierdzenie ich nieważności, nie mają znaczenia prawnego.

Konieczne jest też dokonanie oceny czy to co zostało wybudowane jest zgodne z przepisami o planowaniu, przy czym decyzja o warunkach zabudowy z 12 listopada 2002 r. nie może być brana pod uwagę, gdyż istota sprawy sprowadza się do tego, że od warunków tej decyzji odstąpiono. Inaczej mówiąc, skoro chodzi o sprawdzenie czy obiekt budowlany powstały na skutek niezastosowania się do decyzji o warunkach zabudowy z 12 listopada 2002 r. może zostać zalegalizowany lub zalegalizowany po przeróbkach, to niezbędne jest określenie, co na działce nr [...] w J. G. może być zbudowane w świetle obecnie obowiązujących przepisów o planowaniu. Uwzględnienie aktualnego stanu prawnego w zakresie planowania przestrzennego jest też uzasadnione tym, że od wydania decyzji o warunkach zabudowy z 12 listopada 2002 r. minęło już prawie dziewięć lat, a więc mogły zajść zmiany, które spowodują, że rozstrzygnięcie oparte na tej decyzji nie będzie odpowiadało aktualnemu stanowi zagospodarowania sąsiednich nieruchomości lub planowanych kierunków rozwoju tej części gminy (warto zaznaczyć, że w świetle twierdzeń uczestniczki postępowania, obecnie w sąsiedztwie, przynajmniej na jej nieruchomości, znajduje się pensjonat). Zresztą decyzja z 12 listopada 2002 r., zgodnie z obowiązującym w chwili jej wydania prawem miała ograniczone w czasie obowiązywanie, co znalazło wyraz w jej treści, gdyż ustalono okres jej ważności do 31 grudnia 2004 r.

W związku z tym stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie projekt budowlany zamienny winien spełniać wszystkie wymogi projektu budowlanego. Inaczej mówiąc powinny mieć do niego zastosowanie wszystkie przepisy o projekcie budowlanym.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien m.in. spełnić wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, w rozpoznawanej sprawie należy wyjaśnić czy dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...] w J. G. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w decyzji z dnia 11 sierpnia 2005 r. ustalono, że plan taki nie obowiązuje, jednakże od tego czasu minęło prawie sześć lat i ten stan mógł ulec zmianie) i następnie w zależności od poczynionych ustaleń należy zobowiązać skarżących do złożenia projektu budowlanego zamiennego zgodnego z ustaleniami tego planu albo, jeżeli obowiązującego planu miejscowego nie ma, zgodnego z aktualną decyzją o warunkach zabudowy.

Skoro w rozpoznawanej sprawie do projektu budowlanego zamiennego zastosowanie mają wszystkie przepisy dotyczące projektu budowlanego, to również art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, który określa zakres sprawdzania przez właściwy organ tego projektu oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który upoważnia właściwy organ do domagania się usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, jest mimo niewłaściwego uzasadnienia zgodna z prawem. Konieczne jest bowiem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem poczynionych wskazań. Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji nie naruszył zatem, stanowiącego jej podstawę, art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle wyżej opisanego sposobu postępowania należy uznać, że trafnie organ odwoławczy przyjął, iż zatwierdzony przez organ pierwszej instancji budowlany projekt zamienny nie spełniał wymogów zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. W szczególności nie oceniono go pod względem zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, a więc w zakresie zgodności z planem miejscowym lub, w razie jego braku, z aktualną decyzją o warunkach zabudowy.

Wobec tego zarzuty skargi są niezasadne. Przedłożony dotychczas projekt budowlany zamienny nie odpowiadał bowiem przedstawionym wyżej wymogom. Nie jest też istotne czy zabudowa ma charakter pensjonatowy, czy inny, gdyż istotne jest to czy taka jaką wykonano zabudowę jest dopuszczalna z uwagi na przepisy o planowaniu przestrzennym. Podobnie rzecz się ma z linią zabudowy i innymi parametrami architektonicznymi – ważne jest to czy uzyskana w wyniku budowy linia zabudowy i inne parametry są dopuszczalne z uwagi na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane i o planowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy Sąd skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.