Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 536/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7 , art 77 , art 79a , art 145 par 1 pkt 4 , art 151
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 3 pkt 20 , art 28
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 15 zzs
journal: Dz.U. 2020 poz 493
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodwej  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia  funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. W. i M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 lutego 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 20 września 2019 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M. W. i K. W. (dalej: "wnioskodawcy", "skarżący") z 12 kwietnia 2019, uzupełnionego pismami z 13 maja 2019 r., 5 czerwca 2019 r. oraz 8 lipca 2019 r., odmówił po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Starosty [...] z 7 czerwca 2017 r. znak [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 15 zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej oznaczonych od "A-O" wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, co, gaz, elekt, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej i zbiornikiem wybieralnym, projektowanym dojazdem do budynków oraz utwardzonymi miejscami postojowymi na dz. nr [...], [...], [...] w m. W. obr. [...] w gm. W., udzielonego dla [...] Sp. z o.o.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.", a także art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że 16 kwietnia 2019 r. na dziennik podawczy Starostwa Powiatowego w W. wpłynęło pismo M. i K. W., w którego treści żądają dopuszczenia do udziału i uznania ich za strony postępowania w sprawach jakichkolwiek inwestycji na działce [...] obr[...] W., a jeśli takie decyzje zostały wydane to żądają stwierdzenia ich nieważności.

Mając na uwadze, iż z treści ww. pisma nie sposób było wywieść czego wnoszący żądają, pismem z 8 maja 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. organ wezwał wnioskodawców do jednoznacznego wskazania czy wnoszą o wznowienie postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami, stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji, czy zmiany ostatecznych decyzji. Treścią tego pisma Wnioskodawcy zostali również poinformowani, iż działka [...] obr. [...], uległa podziałowi oraz, że dla części działek powstałych w wyniku jej podziału zostały wydane dwie decyzje o pozwoleniu na budowę.

Kolejno 14 maja 2019 r. wpłynęło pismo podpisane przez M. W., działającego w imieniu własnym oraz żony K. W., w którym zażądał stwierdzenia nieważności decyzji znak: [...] oraz [...], wskazując w treści pisma art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając na uwadze rozbieżności pomiędzy treścią pisma a jego uzasadnieniem wnioskodawcy zostali ponownie wezwani, na podstawie art. 50 K.p.a., do złożenia wyjaśnień poprzez jednoznaczne wskazanie składają wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji czy też wniosek o wznowienie postępowania.

W dniu 10 czerwca 2019 r. wpłynęło pismo M. W., w którym wskazuje, iż żąda wznowienia postępowań zakończonych decyzjami wskazanymi w wezwaniu Starostwa Powiatowego w W..

Wobec faktu żądania wznowienia postępowań zakończonych 2 decyzjami organ postanowił o rozdzieleniu przedmiotowego wniosku na 2 odrębne postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z 7 czerwca 2017 r. znak: [...] nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę zamierzenia opisanego na wstępie.

Po dokonaniu analizy dochowania przez wnioskodawców terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. organ I instancji postanowieniem z 23 lipca 2019 r. wznowił ww. postępowanie administracyjne.

W toku wznowionego postępowania administracyjnego organ I instancji omówił instytucję wznowienia postępowania administracyjnego, wskazując, że w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. wymieniono w sposób enumeratywny przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego.

Jeżeli składający wniosek o wznowienie postępowania twierdzi, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, to weryfikacja tych twierdzeń może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania. Wiąże się to bowiem z ustaleniem rzeczywistego istnienia wskazanych we wniosku o wznowienie podstaw, to jest tego, czy wnioskodawca jest stroną i czy z powodu pominięcia go nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, której dotyczy wniosek. Organ I instancji podkreślił, że przesłanką wznowienia postępowania wskazaną przez wnioskodawców był m.in. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Ponieważ bezsporną okolicznością jest, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty [...] z 7 czerwca 2017 r. nr [...], to istota niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, przywołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o której mowa w art. 28 K.p.a. zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 P.b. do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Regulacja zawarta w tym przepisie P.b. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., ogólnej reguły definiującej pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym.

Organ I instancji wskazał, że o obszarze oddziaływania obiektu, w świetle art. 3 pkt 20 P.b., można mówić tylko w stosunku do terenu znajdującego się w otoczeniu obiektu budowlanego (w sprawie którego toczy się postępowanie administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę), jeżeli przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu związane z tym obiektem. Oznacza to, że inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Orzecznictwo sądów administracyjnych również podkreśla fakt, że aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wykazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.

Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa materialnego dają, właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości, prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w takiej sprawie. Ograniczenia te muszą bowiem godzić w konkretne uprawnienia z tym związane.

Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów: Prawa budowlanego, dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z zakresu ochrony przeciwpożarowej, prawa wodnego, prawa ochrony środowiska itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób i nie uzasadniają przyznania przymiotu strony

Ponadto należy rozróżnić dwa pojęcia, a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Organ I instancji podkreślił, że tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Dalej Starosta wskazał, że sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu.

Zdaniem organu I instancji z treści złożonych przez wnioskodawców pism w toku postępowania wyjaśniającego jednoznacznie wynika, iż uznają się oni za strony postępowań dotyczących działki nr [...], ponieważ w ich ocenie oddziaływują one bezpośrednio na ich nieruchomość, m.in. w ten sposób, że uległ zmianie kierunek naturalnego spływu wody opadowej z terenu objętego inwestycją, a także, że inwestor w ramach prowadzonej inwestycji podwyższył poziom terenu w taki sposób, że woda terenu zmieniła kierunek i zagraża zalewaniem terenu ich działki.

Zdaniem organu analiza projektu budowlanego wykazuje, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, zlokalizowane jest w odległości około 30 m w najbliższym zbliżeniu od działki wnioskodawców. Pomiędzy działką wnioskodawców, a działką inwestycyjną, zlokalizowana jest działka stanowiąca drogę dojazdową między innymi do inwestycji oraz działka niezabudowana. Różnica wysokości pomiędzy działką inwestycyjną, a wnioskodawców wynosi około 5 metrów, położenie tych działek względem siebie jest równoległe w stosunku do spadku terenu jednakże zaznaczenia wymaga fakt, że działka wnioskodawców nie znajduje się bezpośrednio pod działką inwestycyjną tylko jest przesunięta w kierunku zachodnim, działki się "nie nakrywają".

Ponadto różnica wysokości pomiędzy działką wnioskodawców a bezpośrednio sąsiadująca działką nr [...] (nie będącej działką inwestycyjną) wynosi ponad 4 m. Kolejno z części opisowej projektu zagospodarowania działki wynika, że inwestycja nie naruszy warunków wodnych, ani geologicznych inwestowanego terenu. Ponadto wody opadowe z dachów oraz terenów utwardzonych odprowadzane będą do bezodpływowego zbiornika retencyjnego, czasowo opróżnianego o objętości V=40m2. Nadto projekt budowlany nie przewidywał podwyższenia terenu inwestycji, natomiast poziom posadowienia parteru poszczególnych segmentów odpowiada układowi poziomic. Tym sam inwestor prawidłowo uregulował kwestie odpływu wód opadowych. Natomiast podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania zarzuty dotyczące podwyższenia terenu inwestycji oraz zmianie kierunku odprowadzenia wód opadowych dotyczą etapu realizacji inwestycji.

Starosta wskazał, że organem właściwym do sprawdzenia zgodności realizacji robót budowlanych z zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę projektem budowlanym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Z zatwierdzonego weryfikowaną decyzją z 7 czerwca 2017 r., nr [...] projektu budowlanego wynika, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w §13, § 60 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej "rozporządzenie", dotyczące naturalnego oświetlenia pomieszczeń, minimalnego czasu nasłonecznienia oraz usytuowania obiektu ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Nadto inwestycja nie będzie miała wpływu na środowisko pod względem ilości, składu zanieczyszczeń, zasięgu i ich wpływu na otoczenie oraz zmiany stosunków wodnych, jak również inwestycja znajduje się poza obszarem NATURA 2000.

Zgodnie z przyjętym rozwiązaniem zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Tym samym, mając na uwadze stan faktyczny, organ I instancji nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawców, że winni być stroną postępowania dotyczącego budowy przedmiotowego zespołu 15 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej. Projektowane usytuowanie przedmiotowej inwestycji, nie ma żadnego wpływu na sposób zagospodarowania działek wnioskodawców. Natomiast podnoszone przez wnioskujących kwestie wykonywania prac ziemnych, podwyższenia i niwelacji terenu oraz zmiany kierunku spływu wód opadowych mogą stanowić ewentualnie podstawę do wszczęcia postępowań przez organy nadzoru budowlanego lub organy ochrony środowiska w zakresie zmiany stosunków wodnych na gruncie lub w przypadku wyrządzenia szkód być podstawą roszczeń odszkodowawczych na drodze powództwa cywilnego, natomiast nie stanowią one przesłanek uzasadniających nadanie przymiotu strony wnioskodawcom, a tym samym objęcia działek nr [...] i [...] obr[...] obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Organ stwierdził, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie obejmuje działek wnioskodawców oraz nie powoduje ograniczenia (nawet potencjalnego) w korzystaniu z ich działek. Organ nie znalazł jakiegokolwiek przepisu prawa podmiotowego wiążącego sposób zagospodarowania działek wnioskujących z faktem powstania kwestionowanej inwestycji.

W toku postępowania nie zostały przedłożone jakiekolwiek dowody świadczące o oddziaływaniu inwestycji na ich nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie, a jedynie wnioskodawcy powołują się na zsubiektywizowane, gołosłowne twierdzenia, że zrealizowanie inwestycji będzie powodowało ograniczenia w sposobie korzystania z ich własności. Ponadto stawiane zarzuty dotyczą realizacji, prowadzenia robót budowlanych.

Organ I instancji podkreślił, że każda inwestycja powoduje pewne uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, jednakże nie jest to równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w rozstrzygnięciu administracyjnym określonej inwestycji. Nawet pewnych ustaleń dotyczących uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego, nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Czym innym jest interes prawny, którego granice zakreślają przepisy P.b., a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Interes faktyczny, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 K.p.a. jak i art. 28 ust. 2 P.b.

Reasumując, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ badał wyłącznie czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145, art. 145a i art. 145b K.p.a., czy w świetle zawartych w nim twierdzeń został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania oraz czy został zachowany termin z art. 148 K.p.a.

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które jest aktem procesowym, nie rozstrzyga sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwiera dalsze postępowanie co do zaistnienia przesłanek wznowienia, a następnie ewentualnie co do istoty sprawy. W niniejszym przypadku konieczne było wyjaśnienie i zbadanie w pierwszej kolejności kwestii przymiotu strony żądających wznowienia postępowania, a możliwość taka istniała dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Tym samym przedmiotem wznowionego postępowania nie była merytoryczna ocena sprawy, lecz w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy posiadali interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji pozwolenia na budowę, a przez to czy winni oni posiadać przymiot strony we wznowionym postępowaniu.

K. W. i M. W. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, w którym zarzucili naruszenie art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 P.b., art. 107 § 1 pkt 4 i art. 79a K.p.a., § 29 rozporządzenia i art. 234 ustawy Prawo wodne.

Podnieśli zarzut błędnej oceny co do nieposiadania przez skarżących uprawnień stron postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, wynikającej z wadliwego ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Inwestycja lokalizowana jest na działkach położonych powyżej terenu działek [...] i [...], będących współwłasnością odwołujących się. Skoro inwestycja ta wpływa na sposób spływu wody, której kierunek naturalnego spływu obejmuje m.in. działki [...] i [...], to w oczywisty sposób inwestycja oddziałuje na te działki.

W dalszej części odwołania zawarto informację, że inwestor dokonuje zmiany wysokości terenu w bezpośredniej styczności z granicą działek [...] i [...]. To w oczywisty sposób wpływa na interes prawny skarżących. Skoro inwestor nawiózł nowej ziemi i zmienia kierunek spływu wody, w taki sposób, że część wody, która uprzednio była kierowana w inną stronę, teraz będzie spływać na działkę [...] i [...], to oczywiste jest oddziaływanie na nieruchomość skarżących. Nie ma znaczenia odległość samych budynków od granicy działki, ponieważ woda będzie płynąć dalej niż tylko do końca muru budynku.

Skarżący powołali się na mapę sytuacyjno-wysokościową i plan zagospodarowania przestrzennego.

Zmiana polegająca na budowie dużego obiektu – szeregowca złożonego z 15 segmentów wraz z utwardzeniem powierzchni parkingowej i dojazdów bez wątpienia wpływa na sposób spływu wody. Potwierdza to nawet treść decyzji z 7 czerwca 2017r., obejmująca m.in. instalację przewidzianą na kanalizowanie wody deszczowej.

Skarżący zarzucili powołanie się przez organ I instancji na nieaktualne i przestarzałe orzecznictwo, wybiórczo interpretowane.

Przywołali wyroki sądów administracyjnych, w których podkreślono potencjalną możliwość uwzględnienia w obszarze oddziaływania również działki nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji.

Podnieśli, że inwestor deklaruje, iż wszystko co robi na działce [...] oparte jest na pozwoleniu na budowę. Skarżący zarzucili brak przeprowadzenia wizji w terenie celem zweryfikowania podniesienia terenu i wpływu tegoż na otoczenie. Załączyli fotografie na poparcie swoich tez, między innymi zdjęcie swojej zalanej działki, która podobno nie była zalewana przed realizacją kwestionowanej inwestycji.

Wojewoda decyzją z 14 lutego 2020 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 82 ust. 3 P.b., utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że działki skarżących nie graniczą z terenem inwestycji i są od niego oddalone o ok. 47 m (pomiar skalówką dokonany przez organ).

Organ II instancji w pełni podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji.

Podkreślił, że roboty budowlane przede wszystkim wykonywane miały być na dz. nr [...] i [...]. Działki będące współwłasnością skarżących nr [...], [...], [...], [...], położone są po północnej-zachodniej stronie. Od terenu inwestycji oddzielają je dz. nr [...] i [...] - z którą działka odwołujących nr [...] graniczy swoim południowo wschodnim narożnikiem. Najmniejsza odległość pomiędzy działkami inwestora (ich narożnikami) i odwołujących się wynosi ok. 32 m, a różnica poziomów osiąga ok. 5 m (teren inwestycji jest wyżej).

Organ II instancji wyjaśnił także, że działki inwestycyjne znajdują się na stoku, którego główny kierunek spadku następuje w kierunku północno-wschodnim i wschodnim, natomiast działki skarżących znajduję się na północnym zachodzie. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją objętą wznowieniem postępowania zawiera rozwiązania dotyczące odprowadzenia wód opadowych - karta nr [...] projektu budowlanego tom [...]. Wynika z niego, że wody opadowe z dachów i projektowanej drogi wewnętrznej zbierane będą do trzech kanałów deszczowych kanalizacji deszczowej, przebiegających po południowej i północnej stronie projektowanych budynków, odprowadzających wody do wybieralnego zbiornika o pojemności 40 m3, usytuowanego przy wschodniej granicy działki nr [...]. Z powyższego wynika, że duża część wód opadowych, która mogłaby spływać w kierunku północnym, zostanie ujęta w sieć kanalizacyjną i odprowadzona do zbiornika. Wody nie ujęte w sieć, będą wsiąkać w grunt, a przy większych opadach, będą spływać także w kierunku północnym.

Analiza porównawcza rozwiązań projektowych dotyczących projektowanego ukształtowania terenu, zawartych w projekcie branży drogowej i w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji, pozwala - zdaniem organu odwoławczego - na wyciągnięcie wniosku, że nie zaprojektowano wykonania znaczących nasypów ani innych elementów kształtujących powierzchnię terenu, których wykonanie będzie powodem takiego nasilonego strumienia wód opadowych, kierującego się w stronę północno-zachodnią od terenu inwestycji, że istnieje z tego powodu prawdopodobieństwo ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżących, w tym ich zabudowy.

Niniejsze postępowanie ma na celu ustalenie, czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nr [...] z 7 czerwca 2017 r., nie doszło do naruszenia prawa polegającego na pominięciu stron postępowania - współwłaścicieli działek nr [...], [...], [...] i [...]. Taki argument został bowiem zawarty we wniosku o wznowienie postępowania.

Organ II instancji poddał zatem analizie wielkość i zasięg przyjętego obszaru oddziaływania w aspekcie zasadności uwzględnienia w nim terenu działek skarżących.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 3 pkt 20 P.b. należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 K.c.). Także przepis art. 144 K.c. nakazuje, aby właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powstrzymał się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W końcu również przejawami oddziaływania obiektu budowlanego są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego.

Organ odwoławczy wskazał, że ustalając zasięg obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji organ I instancji szeroko spojrzał na możliwe oddziaływanie, mając na uwadze wpływ na sposób zagospodarowania (w tym użytkowania) terenów wokół inwestycji, w tym dokonał analizy sprawy, opierając się na informacjach wynikających z projektu budowlanego. Szczególną uwagę poświęcono zagadnieniom poruszonym w treści odwołania, tj. zalewania wodami opadowymi działek skarżących.

Organ II instancji podkreślił, że analiza odnosi się do prawidłowości przeprowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. Nie mają tu znaczenia zagadnienia dotyczące prawidłowości wykonywania robót budowlanych i ich ewentualnej niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie potwierdza prawidłowość ustaleń organu l instancji, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie posiadają przymiotu strony w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Uzasadnieniem jest wzajemne położenie nieruchomości - opisane wcześniej – i wielkość oraz rodzaj zaprojektowanej inwestycji kubaturowej, a także zaprojektowane zagospodarowanie terenu inwestycji. Projekt nie przewiduje bowiem wykonania obiektów, których lokalizacja wywołuje tak duże oddziaływanie, aby nieruchomość położona w odległości powyżej 32 m znalazła się w obszarze oddziaływania (takich jak np. nieutwardzone wybiegi dla zwierząt hodowlanych, przewody rozsączające kanalizacji lokalnej bez urządzeń biologicznego oczyszczania, obiekty generujące zanieczyszczenia, zwiększony hałas, pola elektromagnetyczne).

Wskazany we wniosku o wznowienie postępowania i w treści odwołania problem zalewania wodami opadowymi mógłby być podstawą uwzględnienia działki skarżących w obszarze oddziaływania, gdyby wystąpiło prawdopodobieństwo wpływania na działki skarżących wód w ilości mającej prawdopodobny wpływ na ich zagospodarowanie. Naturalne ukształtowanie terenu w analizowanym rejonie sugeruje, że nawet gdyby zwiększona ilość wody płynęła z działki inwestycyjnej na północ, to popłynie ona przez działki nr [...] i dalej [...] - obok działek skarżących. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że z niczego nie wynika, aby takie zjawisko miało wystąpić (z uwagi na zaprojektowane szczelne zbiorniki na wody opadowe).

Pozostająca zatem do rozstrzygnięcia kwestia wielkości obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, a także istnienie innych okoliczności, które uzasadnić by mogły konieczność nadania wnioskującym o wznowienie przymiotu strony postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją, w świetle ww. wyjaśnień, została rozstrzygnięta w sposób potwierdzający poprawność pierwotnych ustaleń organu l instancji - właściciele działek nr [...] i [...] nie posiadają przymiotu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Końcowo, odpowiadając na argumenty zawarte w treści uzasadnienia odwołań, organ II instancji wyjaśnił:

1. zarzucane wadliwe ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji analizowane było tylko w zakresie interesu prawnego wnioskodawców, tj. ujęcia w tym obszarze ich nieruchomości; zawarte powyżej wyjaśnienia stanowią odpowiedź na ten zarzut;

2. co do uwag, że inwestycja lokalizowana jest na działkach położonych powyżej terenu działek [...] i [...], będących współwłasnością odwołujących się, a skoro inwestycja ta wpływa na sposób spływu wody, której kierunek naturalnego spływu obejmuje m.in. działki [...] i [...], to w oczywisty sposób inwestycja oddziałuje na te działki - w ocenie organu odwoławczego główny kierunek naturalnego spływu wód opadowych nie przebiega przez działki skarżących,

3. co do informacji, że inwestor dokonuje zmiany wysokości terenu w bezpośredniej styczności z granicą ich działki, jeśli rzeczywiście bezpośrednio przy granicy działki nr [...] prowadzone są lub były roboty budowlane to, nie były one prowadzone w oparciu o zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z 7 czerwca 2017r., ponieważ teren wskazany w tej decyzji jako teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z terenem działki nr [...].

K. W. i M. W. wnieśli na powyższą decyzję Wojewody z 14 lutego 2020 r. znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając jej uchylenia w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji I instancji ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący podtrzymali zarzuty sformułowane w odwołaniu, podnosząc dodatkowo, że organy naruszyły art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pominął niezbędne dowody z opinii biegłego z zakresu hydrologii i stosunków wodnych. Zamiast tego pracownik urzędu, który nie dysponuje specjalistyczną wiedzą wymaganą w tej sprawie, dokonał arbitralnej oceny opartej na własnym przekonaniu i intuicji, co do tego jak są uregulowane stosunki wodne w terenie, którego dotyczy inwestycja i jaki wpływ inwestycja wywiera na działki sąsiednie. Osoba, która w imieniu Wojewody sporządzała uzasadnienie samodzielnie, bez wzięcia pod uwagę wiedzy specjalistycznej, koniecznej w niniejszej sprawie, dokonała lakonicznej oceny, którą kolokwialnie można by określić "na oko".

Po pierwsze organ ustalił, że "główny kierunek spadku następuje w kierunku północno-wschodnim i wschodnim". Zatem sam organ stwierdził, że nie może jednoznacznie ustalić jaki jest konkretny stan faktyczny w terenie, lecz jedynie ogólnie posługuje się pojęciem "głównego" spadku. Podczas gdy w rzeczywistości różnica poziomu terenu między działką inwestycyjną i działką należącą do skarżących to około 5 metrów! W tej sytuacji istnieje szereg okoliczności faktycznych, które wpływają na to, że kierunek spływu wody nie jest tak prosty, jak chciałby to wiedzieć organ.

Skarżący podnieśli, że na granicy działek [...] i [...] znajduje się podwyższenie terenu i droga. Podwyższenie terenu stanowi przeszkodę dla naturalnego spływu wody, natomiast droga biegnąca na granicy działek [...] i [...] ma spadek w kierunku zachodnim, co jasno wynika m. in. z wysokości studzienek kanalizacyjnych oznaczonych na mapie sytuacyjno-wysokościowej (252,63 m i dalej 252,61 m) obniżając się w kierunku działki skarżących. Na tej mapie (datowanej na rok 2010) widnieje stare oznaczenie działki [...], która jest aktualnie podzielona i ma inne oznaczenia. Jednakże, ze względu na przepisy dotyczące obowiązującego stanu epidemii i zakaz przemieszczenia się, na tym etapie sprawy skarżący nie mają dostępu do aktualnej mapy znajdującej się w urzędzie.

Jak wynika z mapy sytuacyjno-wysokościowej, woda spływająca z inwestycji w kierunku północnym, na granicy działek [...] i [...] zmienia swój kierunek spływu na zachód i w ten sposób spływa na działkę [...] (dowód - fotografie zalanej działki [...]).

Zatem przewidywanie, które jak to określił organ - "sugeruje", że woda popłynie przez działki [...] i dalej [...], nie jest oparte na prawdzie. Jest to główne założenie przyjęte przez organ z tej sprawie. W konsekwencji nieprawidłowości dotyczące tej "sugerowanej" oceny stanu faktycznego, będące w rzeczywistości domysłami, a nie wiedzą wynikającą z dowodów przeprowadzonych w sprawie, prowadzą do podważenia istoty zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie.

Skarżący zarzucili, że organ II instancji nie ustalił w żadnym aspekcie jak inwestycja wpłynie na ilość wód, które dotychczas wsiąkały w grunt, natomiast na skutek inwestycji, będą kierowane dalej (wody z dachów, z utwardzonych parkingów lub drogi). Zamiast tego organ poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że "duża część wód opadowych, (...) zostanie ujęta w sieć kanalizacyjną i odprowadzona do zbiornika". Nie wiadomo ile to jest "duża część". Istotne jest przecież dokonanie obliczeń i porównanie stanu sprzed inwestycji i stanu projektowanego po jej wykonaniu. Do tego konieczna jest wiedza specjalistyczna biegłego z zakresu hydrologii i stosunków wodnych. Zamiast tego obywatel (tj. skarżący) otrzymują od organu informację, że "duża część" wody będzie zatrzymana w zbiorniku, więc nie mają interesu prawnego w tym, by być stroną postępowania, które dotyczy wód spływających na ich działkę w stopniu większym niż dotychczas.

Po czwarte organ pominął całkowicie przepisy prawa wodnego, przyjmując (po raz kolejny) założenie, że szczelny zbiornik jest odpowiedni do tego by stanowić główny sposobu zagospodarowania wód opadowych, ponieważ "duża część wody" będzie odprowadzana do zbiornika wybieralnego. Jest to rozwiązanie sprzeczne w wymogami prawa wodnego i generujące ryzyko zalania, w razie zbyt dużej ilości zgromadzonej wody. Dla celów zagospodarowania wody opadowej konieczne jest stosowanie takich rozwiązań, które będą skuteczne bezobsługowo, takich jak doły chłonne lub studnie chłonne. Natomiast zastosowany zbiornik bezodpływowy jako podstawa systemu kanalizacji deszczowej dla tej inwestycji jest sprzeczny z prawem wodnym.

Na tej właśnie sprzeczności z prawem organ odwoławczy, zdaniem skarżących, oparł swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, twierdząc de facto, że brak interesu prawnego skarżących wynika właśnie stąd, że przecież inwestycja zaprojektowany szczelny zbiornik, zatem nie wystąpi prawdopodobieństwo wpływania na działki skarżących wód w ilości mającej prawdopodobny wpływ na ich zagospodarowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, uznając wszystkie zarzuty za bezpodstawne. W szczególności podniósł, że organy administracji architektoniczno–budowlanej w art. 81 P.b. umocowane zostały przez ustawodawcę do rozstrzygania we wszystkich sprawach architektonicznych, zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przepisy K.p.a. jedynie w sytuacji wymagających wiadomości specjalnych (zgodnie z art. 84 K.p.a.) uprawniają organ administracji do zlecenia opinii biegłemu. W pozostałym zakresie organ rozstrzyga w ramach posiadanych kompetencji orzeczniczych. W przedmiotowej sprawie organ nie znalazł podstaw do zlecenia opinii biegłemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust.3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem z dnia 28 października 2020 r. (k. 58), wyznaczył na dzień 1 grudnia 2020 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829 oraz ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r. – Dz.U. z 2020 r. poz. 1871), zaliczono cały kraj do tzw. czerwonej strefy.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie.

Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia rozprawy.

Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji własnej z 7 czerwca 2017 r. znak [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na opisane na wstępie zamierzenie budowlane dotyczące budowy zespołu 15 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu.

Bezsporne w sprawie było, że przedmiotowa inwestycja została zaplanowana i jest realizowana w pobliżu działek skarżących nr [...], [...], [...] i [...].

Istotne w niniejszej sprawie było, że działka oznaczona wcześniej jako nr [...], sąsiadująca z nieruchomościami skarżących od południa, uległa podziałowi na działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Z nowo powstałych działek jedynie działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działkami skarżących nr: [...] i [...]. Niektóre z ww. działek ulegały dalszym podziałom, w tym działka nr [...].

Natomiast kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę znak [...] dotyczyła jedynie działek nr [...], a także [...] i [...].

Druga z wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...] z 2 kwietnia 2019 r., która jako pozostająca poza granicami sprawy nie mogła być przedmiotem kontroli w niniejszym postepowaniu, dotyczyła rozbudowy sieci gazowej (15 przyłączy) zaplanowanej na działkach nr [...], [...], [...] i [...].

Jak słusznie wskazały organy, ponieważ bezsporną okolicznością jest, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty [...] z 7 czerwca 2017 r. nr [...], to istota niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącym przysługiwał przymiot stron w tym postępowaniu.

Działki nr [...] i [...] zaplanowano jako służące obsłudze komunikacyjnej inwestycji.

Bezsporne jest również, że poziom terenu w sposób naturalny spada w kierunku północnym (stok o znacznym stopniu nachylenia).

We wniosku złożonym w przewidzianym prawem terminie (zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a.) skarżący powołali się na przesłankę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją ostateczną).

W zasadzie jedynym argumentem mającym uzasadnić interes prawny skarżących, innymi słowy uwzględnienie ich działek w obszarze oddziaływania inwestycji, była kwestia zmiany zagospodarowania wód opadowych poprzez podwyższenie terenu i jego zabudowanie.

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.). Oprócz ściśle wskazanych w przepisach K.p.a. przesłanek wznowienia, kolejnym ograniczeniem możliwości wszczynania tego trybu jest ograniczenie terminu składania wniosku o wznowienie. Stosownie do art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 2 termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania (w szczególności, czy wniosek dotyczy ostatecznej decyzji, czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu i zawiera podanie przesłanki wznowieniowej).

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 K.p.a., możliwe jest:

§ 1. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

§ 2. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

§ 3. Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

Stosownie do treści art. 149 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Aby organ mógł ocenić zasadność wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej (tj. przesłanek wznowienia postępowania) konieczne jest uprzednie zbadanie, czy wniosek ten jest dopuszczalny, tj. czy został złożony przez podmiot posiadający legitymację procesową, czy został on złożony w terminie i czy we wniosku została wskazana któraś z określonych przepisami prawa (art. 145 § 1 K.p.a.) przesłanek wznowienia postępowania.

Zgodnie zaś z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzją, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzją dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W sprawie bezsporne było, że od kwestionowanej decyzji Starosty z 7 czerwca 2017 r. znak [...] nr [...] nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna. Organy rzetelnie ustaliły również, że prawidłowy pod względem formalnym (zawierający przesłankę wznowieniową) wniosek o wznowienie postępowania wniesiono w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Po zbadaniu zachowania ww. warunków formalnych obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania wznowieniowego i dokonanie ustalenia, w ramach postępowania rozpoznawczego, czy podana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała, a także rozstrzygnięcie o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi zatem podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

Następnie postępowanie nadzwyczajne, prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu, także dzieli się na dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli organ stwierdzi brak takiej wady – w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, względnie – że stroną był, ale pominięcie go było przez niego zawinione – zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera drugi etap postępowania wznowionego (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Lu 940/15, Lex Omega nr 2117249).

Przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczy nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony miał wpływ na treść decyzji. Artykuł 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wymaga zatem stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wpływ tego braku udziału na wynik sprawy może być oceniony dopiero w postępowaniu wznowieniowym.

Ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badanie jego legitymacji procesowej może być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Na wstępnym etapie weryfikacji wniosku (zakończonym wydaniem postanowienia o wszczęciu/odmowie wznowienia postępowania) organ nie dokonuje jeszcze oceny trafności motywów w nim zawartych (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2397/11, Lex Omega nr 1337356)

Przechodząc do oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należy wskazać, że organ odwoławczy miał uzasadnione podstawy, aby utrzymać w mocy decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z 7 czerwca 2017 r. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w zatwierdzonym ww. decyzją projekcie budowlanym właściwie opisano obszar oddziaływania inwestycji, jako zamykający się w granicach działek inwestycyjnych (k. 10 tom 1/4 projektu budowlanego – projekt zagospodarowania terenu). Autor projektu (uprawniony architekt) jednoznacznie wskazał, że projektowana zabudowa nie powoduje naruszenia prawa własności i uprawnień osób trzecich, w tym nie wpływa negatywnie na projektowaną zabudowę działek sąsiednich i ich dotychczasowe użytkowanie. Inwestycja nie narusza warunków wodnych ani geologicznych inwestowanego terenu.

Podając w projekcie informacje o zagrożeniach dla środowiska projektant wskazał, że oddziaływanie inwestycji m.in. na grunt, wody powierzchniowe i podziemne, nie wykroczy poza granicę zasięgu uciążliwości planowanej inwestycji. W czasie realizacji i eksploatacji obiektów zachowane zostaną wszystkie uwarunkowania środowiskowe w zakresie m.in. gruntu, wód powierzchniowych i podziemnych (k. 13 projektu).

Opisując zagospodarowanie mas ziemnych wskazano, że niwelacja terenu nie spowoduje naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani nie doprowadzi do niekorzystnego naturalnego ukształtowania terenu.

Planując odprowadzenie wód opadowych, ochronę wód i gospodarkę wodną stwierdzono, że wody opadowe z projektowanego układu drogowego wewnętrznego zostaną poprzez odpowiednie spadki podłużne i poprzeczne odprowadzone do odpowiednich studzienek ściekowych i dalej do projektowanej kanalizacji deszczowej (k. 25 projektu).

W ramach przedmiotowej inwestycji zaprojektowano szczegółowo instalację kanalizacji deszczowej (k. 29-38 projektu). Przewidziano kanalizację w układzie grawitacyjnym. Wody opadowe z dachów zostaną odprowadzone do zbiornika bezodpływowego o poj. 40 m3 i następnie wywiezione na koszt inwestora. Nie przewiduje się negatywnego wpływu obiektu na środowisko. Szczegółowo opisano charakterystykę prac mającą doprowadzić do skutecznego osiągnięcia zamierzonych celów zgodnie z regułami sztuki budowlanej (w tym np. próby szczelności na eksfiltrację).

Nadto projekt budowlany nie przewidywał podwyższenia terenu inwestycji, natomiast poziom posadowienia parteru poszczególnych segmentów odpowiada układowi poziomic. Tym sam inwestor prawidłowo uregulował kwestie odpływu wód opadowych.

W konsekwencji organy słusznie przyjęły w niniejszej sprawie, że roboty budowlane rzetelnie realizujące ww. projekt, nie powinny w żadnym stopniu ingerować w będące własnością skarżących działki.

Jak słusznie wskazały w sprawie organy, by ocenić, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu, należało dokonać wykładni art. 28 ust. 2 P.b., który stanowi przepis szczególny do art. 28 K.p.a. Zatem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Organy trafnie przywołały i wyjaśniły treść również art. 3 pkt. 20 P.b., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Wbrew zarzutom skarżących, organy prawidłowo uwzględniły, że określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1321/06, Lex nr 347949).

Organy słusznie miały też na uwadze, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 332/12, Lex nr 1352906).

Organy nie ograniczyły się do stwierdzenia, że oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie przekracza ustalonych w tym względzie norm, uwzględniając w tym zakresie art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (...).

Słusznie uwzględniły również, że przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (por. NSA w wyroku z 25 listopada 2015 r., sygn. II OSK 2499/14, Lex Omega nr 2002181).

Należy tu zaznaczyć, że zarzuty wybiórczego powoływania się przez organy na nieaktualne orzecznictwo był gołosłowny i bezzasadny.

Odnosząc się natomiast do przywołanych w odwołaniu orzeczeń sądowych warto wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zawarte w nich stanowiska.

I tak np. w wyroku WSA w Krakowie z 5 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 642/19 (nota bene oddalającym skargę na odmowę uchylenia decyzji) Sąd wyraźnie wskazał, że potencjalny wpływ nowej zabudowy na np. wartość nieruchomości sąsiednich ma charakter czysto hipotetyczny, co nie może mieć wpływu na ustalania przez organ kręgu stron danego postępowania administracyjnego, chyba, że wpływ ten jest oczywisty (np. budowa ubojni w obszarze zabudowy, co do zasady mieszkaniowej), a nie potencjalny jak w niniejszej sprawie.

Podobnie wyrokiem oddalającym skargę jest wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2019 r., sygn. IV SA/Po 28/19.

Z kolei wyrok NSA z 28 maja 2019 r., sygn. II OSK 2592/17 dotyczył jako inwestycji obory usytuowanej bezpośrednio przy domu jednorodzinnym, a wyrok WSA w Łodzi z 22 marca 2019 r. sygn. II SA/Łd 1105/18 dotyczył działki przylegającej bezpośrednio do granicy działki inwestycyjnej.

Natomiast wyrok WSA we Wrocławiu z 20 maja 2019 r., sygn. II SA/Wr 333/18 dotyczył projektowanego budynku handlowo-usługowego w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, który zawierał np.: przepompownię ścieków, klimatyzatory, agregaty, pompy wody i chłodnie.

W związku z powyższym stan faktyczny w ww. sprawach nie był podobny do sprawy niniejszej, a zawarte w ww. wyrokach tezy nie mają bezpośredniego przełożenia na realia przedmiotowej sprawy.

Przekładając powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy należy powtórzyć, że przedmiotem inwestycji objętej pozwoleniem na budowę był zespół 15 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, co do którego projekt zagospodarowania terenu, a w szczególności odnośnie wód opadowych i podziemnych, nie budzi wątpliwości Sądu.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, z decyzji znak [...] wynika, że inwestycja dotyczyła jedynie działek nr [...], a także [...] i, z tym że zabudowę kubaturową przewidziano głównie na działce [...].

Działki inwestycyjne od działek skarżącej oddzielała działka nr [...] (poprzednio [...], obecnie [...]), położona niżej niż działki inwestycyjne, a wyżej niż działki skarżących.

Organy prawidłowo poddały analizie sposób odprowadzania wód opadowych z projektowanej inwestycji stwierdzając, że będą one odprowadzone na terenie działki inwestora.

Biorąc pod uwagę istniejące i projektowane ukształtowanie terenu oraz fakt, że pomiędzy działkami objętymi inwestycją, a działkami wnioskodawczyni znajduje się kilkudziesięciometrowa działka, uznać należało, że wody opadowe z projektowanych obiektów nie będą (według prawidłowo zrealizowanego projektu) oddziaływały na działki skarżących.

Organy słusznie nie stwierdziły również istnienia żadnych innych przepisów wskazujących na to, że działki, których właścicielem są skarżący, znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji (najmniejsza odległość pomiędzy działkami inwestora i skarżących wynosi ok. 32 m).

Jak trafnie wskazały organy, poza zakresem postępowania administracyjnego zakończonego wydaną decyzją oraz kompetencjami organów administracji architektoniczno-budowlanej, pozostają kwestie ustaleń w zakresie dotyczącym ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego (kompetencja organów nadzoru budowlanego), czy nawiezienia ziemi na teren działki bezpośrednio graniczącej z nieruchomością skarżących, i w ten sposób naruszenia stosunków wodnych (organy ochrony środowiska).

Jeśli rzeczywiście bezpośrednio przy granicy działek skarżących prowadzone są lub były roboty budowlane, to nie mogły one być prowadzone w oparciu o decyzję Starosty nr [...] z 7 czerwca 2017 r., ponieważ teren wskazany w tej decyzji jako teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z terenem działek skarżących.

Zagadnienia te są tego rodzaju, że nie mogą wpływać na ocenę prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wnioski w tym zakresie skarżący mogą kierować do właściwych i kompetentnych w tych sprawach organów.

Nie mógł przynieść zamierzonego skutku również zarzut skargi dotyczący zaniechania przez organy powołania biegłego hydrologa.

Należy ponownie podkreślić, jak słusznie wskazały organy administracji, że wielokrotnie podnoszone przez skarżących kwestie wykonywania prac ziemnych, podwyższenia i niwelacji terenu oraz zmiany kierunku spływu wód opadowych, mogą stanowić ewentualnie podstawę do wszczęcia postępowań przez organy nadzoru budowlanego lub organy ochrony środowiska w zakresie zmiany stosunków wodnych na gruncie lub w przypadku wyrządzenia szkód być podstawą roszczeń odszkodowawczych na drodze powództwa cywilnego, natomiast nie stanowią one przesłanek uzasadniających nadanie przymiotu strony wnioskodawcom, a tym samym objęcia ich działek obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Podnoszone zarzuty dotyczące podwyższenia terenu inwestycji oraz zmianie kierunku odprowadzenia wód opadowych dotyczą etapu realizacji inwestycji.

W szczególności takie kwestie jak badanie rzeczywistego spływu wody przed i po realizacji inwestycji (w tym przez działki [...] i dalej [...]), ilość wód, które dotychczas wsiąkały w grunt, natomiast na skutek inwestycji, będą kierowane dalej, dokonywanie obliczeń i porównanie stanu sprzed inwestycji i stanu projektowanego po jej wykonaniu, czy prawidłowość zastosowania szczelnego zbiornika na wodę opadową, są typową problematyką charakterystyczną dla postępowań w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie i zarzuty ich dotycząc nie mogą przynieść oczekiwanych skutków w niniejszym postępowaniu.

Podobnie ma się rzecz z ewentualnym dowodem specjalisty biegłego z zakresu hydrologii i stosunków wodnych, do czego zasadnie odniesiono się w odpowiedzi na skargę.

Powyższe wynika jednoznacznie z treści przywoływanego przez skarżących wielokrotnie art. 234 ustawy Prawo wodne, a wniosków tych nie może zmienić treść §29 rozporządzenia.

Zatem nie były zasadne również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 79a K.p.a. Należy wyjaśnić, że pewne nieprecyzyjne i nieuprawnione sformułowania organu odwoławczego spekulujące spływ wody w przedmiotowym terenie, nie mogą jednak mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Dlatego też zarzuty dotyczącej arbitralnej oceny stosunków wodnych w terenie, brak oględzin czy powołania biegłego, mogłyby być skutecznie formułowane w postępowaniu dotyczącym stosunków wodnych, przed odpowiednim organem, a w sprawie niniejszej nie mogły przynieść zamierzonego skutku.

Podsumowując, po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organy ustaliły prawidłowo, że nie potwierdziły się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a organ pierwszoinstancyjny słusznie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ustalił obszar oddziaływania obiektu, a co za tym idzie krąg stron postępowania administracyjnego.

Organy obu instancji ustalając zasięg obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji dokonały szerokiej analizy możliwego oddziaływania, opierając się na informacjach wynikających z projektu budowlanego. Należytą uwagę poświęcono

zagadnieniom podnoszonym przez skarżących tj. zalewania wodami opadowymi ich działek.

Jak słusznie wskazał organ II instancji, analiza w niniejszej sprawie musiała odnosić się do prawidłowości przeprowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. Nie mają tu znaczenia zagadnienia dotyczące prawidłowości wykonywania robót budowlanych i ich ewentualnej niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Wskazany we wniosku o wznowienie postępowania, odwołaniu i skardze problem zalewania wodami opadowymi mógłby być podstawą uwzględnienia działki skarżących w obszarze oddziaływania, gdyby prawdopodobieństwo wpływania na działki skarżących wód wynikało np. z wadliwego projektu zagospodarowania terenu.

W związku z powyższym za słuszne należało uznać rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Organ odwoławczy należycie, zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., wskazał jakie fakty uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Rzetelnie odniósł się również do wszystkich zarzutów odwołania.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, nie naruszono również art. 153 P.p.s.a., dlatego Sąd orzekł jak w sentencji, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.