Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 881/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 207
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1203
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw
article: art. 17 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2010 nr 28 poz 143
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 2, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1249/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odprawy mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1249/16, oddalił skargę A[...] na decyzję Prezesa A[...] z dnia 22 [...] r. nr M[...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktyczny i prawnym sprawy:

W dniu 7 [...] r. A[...] wystąpił do Dyrektora O[...] w K[...] z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Do wniosku dołączył m.in. kserokopię odpisu przebiegu służby wojskowej z akt personalnych żołnierza oraz kserokopię wyroku z dnia 5 stycznia 2016r. Sądu Okręgowego – Sądu Ubezpieczeń Społecznych w Katowicach X Wydział Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt X U 2509/11 przyznającego A[...] prawo do wojskowej renty inwalidzkiej poczynając od dnia 1 września 2010r. na stałe.

Dyrektor O[...] w K[...] decyzją z dnia 5 [...]r. odmówił A[...] wypłaty odprawy mieszkaniowej, argumentując że wnioskujący pełnił zawodową służbę wojskową od dnia 31 lipca 1980r. do 29 stycznia 1993r., kiedy to został zwolniony i przeniesiony do rezerwy. Przepisy obowiązujące w dacie zakończenia przez stronę zawodowej służby wojskowej nie przewidywały wypłaty odprawy mieszkaniowej. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że w maju 2005r. w związku ze złym stanem zdrowia wystąpiła z wnioskiem o przyznanie renty inwalidzkiej. Dopiero dnia 25 lutego 2016 r. zostało jej przyznane prawo do renty inwalidzkiej z datą wsteczną od dnia 1 września 2010r. Dlatego też strona wniosła o rozpatrzenie sprawy w oparciu o stan prawny istniejący na dzień przyznania prawa do wojskowej renty inwalidzkiej tj. na dzień 1 września 2010r., gdyż wcześniej nie mogła złożyć wniosku o odprawę, nie mając ustalonego prawa do wojskowej renty inwalidzkiej, jako warunku koniecznego i niezbędnego do wystąpienia o przyznanie przedmiotowego świadczenia od A[...] w K[...].

Prezes A[...] decyzją z dnia 22 [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a.", oraz art. 17 ust. 3 i 4, art. 120 ust. 1 i art. 121 ustawy z dnia 10 lipca 2015r. o A[...] (Dz.U. z 2015r. poz. 1322 ze zm.), art. 23 ust. 1 pkt 2, art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2016r. poz. 207), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał treść art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a następnie wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie jest to, iż wnioskodawca pozostawał w służbie wojskowej od dnia 31 lipca 1980r. do 29 stycznia 1993r., kiedy to został z niej zwolniony. Zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w dacie rozstrzygania w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej wnioskodawca nie był już żołnierzem zawodowym, zwolnienie z zawodowej służby wojskowej wnioskodawcy nastąpiło 23 lata wcześniej. Ustawodawca w art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Siła zbrojnych nieprzypadkowo użył określenia "zwalniany", a nie "zwolniony". Użycie aspektu czasu niedokonanego określa czynność trwającą, niezakończoną, natomiast dokonanego – czynność zakończoną. Konstrukcji tej "żołnierz zwalniany" ustawodawca użył już w art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Siła Zbrojnych, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) i obowiązującym od dnia 1 lipca 2004r. do 30 czerwca 2010r. Zdaniem organu odwoławczego instytucja odprawy mieszkaniowej została wprowadzona dopiero powyższą nowelizacją w dniu 1 lipca 2004r., a więc 11 lat po zwolnieniu A[...] z zawodowej służby wojskowej. Nie można zatem przyjąć, iż zainteresowany w dacie złożenia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej był żołnierzem zwalnianym z zawodowej służby wojskowej. Organ wyjaśnił również, że w okresie przed wprowadzeniem odprawy mieszkaniowej osoby uprawnione mogły ubiegać się o realizację innych uprawnień pieniężnych, tj. do 31 grudnia 1995 r. pomocy finansowej wypłacanej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, natomiast od dnia 1 stycznia 1996r. do 30 czerwca 2004r. ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery.

Organ II instancji powołując się na wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 28 maja 2008r. sygn. akt II CSK 22/2008, w którym stwierdzono, że art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą ma zastosowanie do żołnierzy służby stałej zwalnianych z zawodowej służby wojskowej poczynając od dnia 1 lipca 2004r., stwierdził, że warunkiem koniecznym, (choć niewystarczającym) do uzyskania uprawnień do odprawy mieszkaniowej, zgodnie z obowiązującą ustawą o zakwaterowaniu, jest zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej po dniu 30 czerwca 2004r. Natomiast żołnierze zwolnieni przed dniem 1 lipca 2004r. nie nabywają prawa do odprawy mieszkaniowej, za wyjątkiem sytuacji, o których mowa w art. 17 ustawy z dnia 22 stycznia 2010r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. Organ stwierdził też, że z przepisu tego wynika, iż niezbędną przesłanką do uzyskania prawa do odprawy mieszkaniowej przez emeryta wojskowego było złożenie do dnia 30 czerwca 2004r. wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego. Wniosek taki osoba uprawniona mogła złożyć w okresie od dnia 1 stycznia 1996r. do 30 czerwca 2004r. Jednak w tej sprawie sytuacja taka nie występuje, ponieważ A[...] nie złożył do dnia 30 czerwca 2004r. wniosku o ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej. Wnioskodawca tej okoliczności nie kwestionował. Zatem – według organu – w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 17 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. Z tych względów nie ma podstaw do wypłaty zainteresowanemu odprawy mieszkaniowej.

Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992r. Nr 5, poz. 19) obowiązującym w dacie zwolnienia A[...] ze służby wojskowej, żołnierz zwolniony z zawodowej służby wojskowej pełnionej, jako służba stała, zachowuje prawo do osobnej kwatery stałej, jeżeli nabył uprawnienie do: 1) emerytury wojskowej, 2) wojskowej renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą wojskową. W dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej A[...] nie posiadał prawa zarówno do emerytury wojskowej, jak i wojskowej renty inwalidzkiej. Prawo do wojskowej renty inwalidzkiej uzyskał dopiero od dnia 1 września 2010r.

Powyższe rozstrzygnięcie A[...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie. Skarżący powtórzył argumenty z odwołania. Wskazał nadto, że decyzja jest sprzeczna z Konstytucją RP, ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych z dnia 10 grudnia 1993 r. oraz z ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP za okres 1993 – 2016. Podniósł, że decyzja jest sprzeczna z zasadami sprawiedliwości społecznej i z zasadami demokratycznego państwa prawa. Zdaniem skarżącego upływ 23 lat od zwolnienia ze służby nie ma znaczenia dla nabycia odprawy mieszkaniowej. Jego, jako żołnierza służby stałej, już zwolnionego, a nie zwalnianego, dotyczy wyłącznie art. 23 ust. 1b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i ten punkt gwarantuje mu otrzymanie odprawy mieszkaniowej, bezzwłocznie po otrzymaniu prawa do wojskowej renty inwalidzkiej, gdyż do dnia zwolnienia ze służby w 1993r. nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes A[...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa. W uzasadnieniu wyroku Sądu stwierdził, że organ dokonał w tej sprawie prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 23 ust. 1 i art. 47 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a tym samym trafnie stwierdził, iż brak jest podstaw do wypłaty na rzecz A[...] odprawy mieszkaniowej. Następnie Sąd I instancji przywołał brzmienie art. 23 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i podniósł, że bezspornym jest, iż skarżący zawodową służbę wojskową pełnił od dnia 31 lipca 1980r. do 29 stycznia 1993r., kiedy to został zwolniony i przeniesiony do rezerwy. Wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej skarżący złożył w dniu 7 marca 2016r. Przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ustanawiające prawo do odprawy mieszkaniowej weszły w życie z dniem 1 lipca 2004 r. na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 116, poz. 1203). Pojęcie odprawy mieszkaniowej wcześniej w ogóle nie występowało.

Zatem ma rację organ, że art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą z dnia 16 kwietnia 2004r., która wprowadziła świadczenie w postaci odprawy mieszkaniowej, ma zastosowanie do żołnierzy służby stałej zwalnianych z zawodowej służby wojskowej poczynając od dnia 1 lipca 2004r. Powołany przepis, który wszedł w życie z dniem 1 lipca 2004r., w swej treści odwołuje się bowiem do stanu istniejącego w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Takie stanowisko wyraził także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 maja 2008r. sygn. akt II CSK 22/08 i Sąd I instancji pogląd ten podzielił.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2006r. sygn. akt K 16/05 (OTK-A 2006, nr 6, poz. 69) stwierdził, że ustawa nowelizująca ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 2004r. gruntownie zmieniła zasady realizacji, służącego żołnierzom służby stałej, prawa do kwatery, wprowadziła bowiem regułę, że uprawnienie przysługujące żołnierzom to prawo do zamieszkiwania w kwaterze w miejscu i na czas pełnienia służby, co jest warunkiem zapewnienia siłom zbrojnym mobilności koniecznej dla prawidłowego wykonywania ich funkcji. Odstępując w ustawie nowelizującej od zasady realizacji prawa do kwatery w formie wypłaty ekwiwalentu, ustawodawca wprowadził równocześnie regulację intertemporalną umożliwiającą realizację wcześniej złożonych, niezakończonych zawarciem umowy wniosków o wypłatę ekwiwalentu. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy nowelizującej, w sprawach wypłaty ekwiwalentu za rezygnację z kwatery dyrektor oddziału regionalnego A[...] rozpatrując wniosek osoby uprawnionej o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, złożony do dnia 30 czerwca 2004r., a niezakończony zawarciem umowy, stosuje przepisy ustawy obowiązującej do dnia 30 czerwca 2004r., uwzględniając uprawnienia do powierzchni użytkowej podstawowej przysługujące wnioskodawcy w dniu wypłaty ekwiwalentu, przyjmując jako podstawę obliczenia ekwiwalentu średnią cenę metra kwadratowego tej powierzchni, ustaloną przez dyrektora oddziału regionalnego W[...] w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004r. nie wynika aby przepis art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004r. miał charakter retroaktywny, a tym samym nie ma on zastosowania do zdarzeń mających miejsce w przeszłości. Sąd I instancji podzielił wobec tego pogląd organu, że art. 23 ust. 1, w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą z dnia 16 kwietnia 2004r. ma zastosowanie do żołnierzy służby stałej zwalnianych z zawodowej służby wojskowej poczynając od dnia 1 lipca 2004r. Pogląd taki prezentowany jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Żołnierze zwolnieni ze służby przed dniem 1 lipca 2004r., tak jak skarżący, nie nabywają prawa do odprawy mieszkaniowej z zastrzeżeniem sytuacji, o których mowa w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 116, poz. 1203) oraz w art. 17 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 22 stycznia 2010r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010r. Nr 28, poz.143).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010r., osoby które złożyły wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004r., który do dnia wejście w życie niniejszej ustawy nie został zakończony zawarciem umowy, zachowują prawo do wypłaty tego ekwiwalentu w terminie roku od dnia wejście w życie niniejszej ustawy. Stosownie do powyższego przepisu art. 17 ust. 3, w przypadku upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, albo złożenia oświadczenia, o którym mowa w ust. 2 (zrzeczenie się prawa), prawo do wypłaty ekwiwalentu w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej staje się prawem do odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Sąd I instancji podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wykazał organ, taka sytuacja nie występuje. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że w jego przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, Sąd I instancji ponownie wskazał, że cały przepis art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą z dnia 16 kwietnia 2004r., która wprowadziła świadczenie w postaci odprawy mieszkaniowej, ma zastosowanie do żołnierzy służby stałej, których zwolnienie (zwalnianych i zwolnionych) z zawodowej służby wojskowej nastąpiło od 1 lipca 2004r. Nie ma on zastosowania do skarżącego, który służbę wojskową pełnił do dnia 29 stycznia 1993r., gdy nie istniała instytucja odprawy mieszkaniowej. Dwie pozostałe wymienione w tym przepisie przesłanki, tj. nieotrzymanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego i nabycie prawa do wojskowej renty inwalidzkiej są ściśle związane z datą zwolnienia ze służby. Okoliczność nabycia przez skarżącego prawa do wojskowej renty inwalidzkiej od dnia 1 września 2010r. nie stanowi sama w sobie podstawy do przyznania odprawy mieszkaniowej. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa materialnego. Nie zostały także naruszone przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Okoliczność nieudostępnienia stronie w toku postępowania administracyjnego opinii radcy prawnego nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji, choć oczywiście zaznaczyć należy, że strona miała prawo zapoznać się z całością zgromadzonych w sprawie materiałów. Jak wynika z odpowiedzi organu na skargę, kopię przedmiotowej opinii prawnej ostatecznie skarżącemu udostępniono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A[...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego – art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten statuuje uprawnienie do odprawy mieszkaniowej jedynie dla żołnierza służby stałej, który został zwolniony po dniu 1 lipca 2004r. i w związku z uzyskaniem uprawnień emerytalnych lub rentowych, podczas gdy przepis ten stanowi źródło uprawnień dla żołnierza służby stałej, który uzyskał prawa do emerytury lub renty wojskowej niezależnie od daty zwolnienia ze służby zawodowej, o ile żołnierz ten do daty zwolnienia ze służby nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego,

- naruszenie prawa materialnego – art. 23 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do oceny sytuacji prawnej skarżącego, podczas gdy skarżący nie zajmował w dacie zwalniania kwatery, a przed zwolnieniem ze służby zawodowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, co wyczerpuje przesłanki art. 23 ust. 1 pkt 1c ww. ustawy,

- naruszenie prawa materialnego – art. 19 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw i art. 17 ust. 1 – 3 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010r. Nr 28, poz. 143), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do oceny sytuacji prawnej skarżącego, który prawo do odprawy mieszkaniowej nabył w związku z uzyskaniem wojskowej renty inwalidzkiej po wejściu w życie ustawy i wcześniej nie nabył prawa do ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery i nie złożył wniosku o jego wypłatę, podczas gdy przepisy te jako przepisy intertemporalny dotyczą sytuacji prawnej żołnierzy, którzy uzyskali prawo do ww. ekwiwalentu przed dniem 1 lipca 2004r. i przed tą datą złożyli wniosek o jego wypłatę,

- naruszenie prawa materialnego – art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez błędną wykładnię ostatniego z przepisów, niezgodną ze standardem konstytucyjnym wynikającym z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i pomijającą nakaz wykładni prokonstytucyjnej w zakresie, w jakim prowadziłaby taka wykładnia do zróżnicowania sytuacji prawnej żołnierzy służby stałej zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, którzy nie uzyskali przed zwolnieniem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, a w tożsamym w relewantnym zakresie stanie prawnym – po dniu 1 lipca 2004r. – uzyskali prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, podczas gdy wykładnia taka nie jest zgodna z zasadą wyrażoną w powołanym przepisie Konstytucji RP, a przy przyjęciu prawidłowości tej wykładni zarzucić należy naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowania wobec niekonstytucyjności przepisu podlegającej kontroli przez sąd w indywidualnej sprawie skarżącego.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezes A[...] wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. To zaś oznacza – wobec braku zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania – petryfikację ustaleń faktycznych leżących u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niż te wskazane przez Sąd I instancji. Wśród okoliczności istotnych dostrzec wypada w szczególności to, iż skarżący pełnił służbę wojskową o okresie od dnia 31 lipca 1980r. do 29 stycznia 1993r., kiedy to przeszedł do rezerwy. W dacie zakończenia przez skarżącego służby wojskowej przepisy prawa nie przewidywały możliwości przyznania żołnierzowi przechodzącemu do rezerwy odprawy mieszkaniowej, a sama instytucja odprawy mieszkaniowej pojawiła się w systemie prawnym w dniu 1 lipca 2004r. Skarżącemu wyrokiem sądu powszechnego z dnia 5 stycznia 2016r. przyznano rentę inwalidzką na stałe od dnia 1 września 2010r., zaś w dniu 7 marca 2016r. skarżący zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie, wnosząc o przyznanie odprawy mieszkaniowej według stanu prawnego na dzień przyznania prawa do renty inwalidzkiej, a więc 1 września 2010r. Jako podstawę prawną swego żądania wskazał przepis art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. i zarzut naruszenia tegoż przepisu poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie postawiony został w skardze kasacyjnej.

Dokonując analizy zasadności powyższego zarzutu wypada wskazać, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47 przysługuje żołnierzowi służby stałej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy (ppkt a); który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy (ppkt b). Zgodnie zaś z art. 47 ust. 2 ww. ustawy, w brzmieniu z daty, od której ustalono skarżącemu prawo do renty inwalidzkiej, dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów:

1. zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej wydanego przez wojskowy organ emerytalny;

2. zaświadczenia o przyczynach zwolnienia z czynnej służby wojskowej wydanego przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę wojskową, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej lub nie uzyskał uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej;

3. zaświadczenia o związku śmierci żołnierza ze służbą wojskową wydanego przez właściwy organ wojskowy;

4. decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wraz z zaświadczeniem o wysłudze lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadał w ostatnim dniu pełnienia czynnej służby wojskowej.

Analiza powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż odprawa mieszkaniowa przysługuje wyłącznie żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, co wynika wprost z treści art. 23 ust. 1 ww. ustawy i co zostaje potwierdzone w treści art. 47 ust. 2 tejże ustawy jednoznacznie wskazującej, iż decyzja o wypłacie odprawy mieszkaniowej wydawana jest w dniu zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby wojskowej. Powołany przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy posługuje się bowiem bądź formą czasownika niedokonanego "zwalniany" (ppkt a), bądź też używa zwrotu "do dnia zwolnienia" (ppkt b). Taki zabieg ma swoje konsekwencje w postaci wyraźnego wskazania, że uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza ze służby. Jednym słowem zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odprawa mieszkaniowa przysługuje zarówno żołnierzowi, który mieszkał w kwaterze, jak i temu, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, jeżeli zwalniany jest ze służby stałej i równocześnie żołnierz ten nabył prawo do emerytury lub renty wojskowej lub też został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 1442/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie zatem stwierdza Sąd I instancji, że odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej.

W powyższym kontekście należy także pamiętać, iż instytucja jaką jest odprawa mieszkaniowa została wprowadzona od systemu prawnego w dniu 1 lipca 2004r., a zgodnie z ugruntowanym zapatrywaniem wyrażonym w orzecznictwie, uprawnienie do owej odprawy nabywali żołnierze zwalniani z zawodowej służby wojskowej poczynając od dnia 1 lipca 2004r. (vide: wyrok TK z dnia 27 czerwca 2006r. sygn. akt K 16/05, OTK-A 2006/6/69; wyrok SN z dnia 28 maja 2008r. sygn. akt II CSK 22/08, Lex nr 494145; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 1442/16; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015r. sygn. akt I OSK 537/14; wyrok NSA z dnia 9 marca 2016 sygn. akt I OSK 2200/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie zatem wskazały organy – co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji – iż warunkiem koniecznym nabycia uprawnień do odprawy mieszkaniowej jest zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej w dacie obowiązywania przepisów o odprawie mieszkaniowej, a zatem decydujące znaczenie ma stan istniejący w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Skarżący będąc zwolnionym ze służby w dniu 29 stycznia 1993r. warunku tego nie może spełnić. Natomiast nabycie przez skarżącego uprawnień rentowych, począwszy od dnia 1 września 2010r. nie jest wystarczające dla możliwości przyznania owej odprawy. Bezzasadnie zatem skarżący kasacyjnie wyłącznie w owej okoliczności upatruje podstawy do uzyskania odprawy mieszkaniowej. Pomija bowiem, iż art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, podobnie jak art. 23 ust. 1 pkt 1a i art. 23 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy reguluje tą sama instytucję prawną, która wśród przesłanek przyznania powyższej odprawy w sposób szczególny akcentuje moment zwalniania żołnierza ze służby i równoczesność owego zwalniania z nabyciem przez żołnierza prawa do emerytury lub renty wojskowej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest spełniona żadna z powyższych przesłanek. Zwolnienie skarżącego za służby wojskowej nie nastąpiło po dniu 1 lipca 2004r. i nie miała też miejsca równoczesność owego zwolnienia z nabyciem przez żołnierza prawa do renty wojskowej. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskutek błędnej wykładni, bowiem postulowane w skardze kasacyjnej uniezależnienie prawa do odprawy mieszkaniowej od daty zwolnienia żołnierza ze służby zawodowej nie znajduje oparcia w treści powyższego przepisu.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia ww. przepisu wskutek jego niewłaściwego zastosowania. Pomijając już okoliczność, iż przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie mogą stanowić podstawy do przyznania skarżącemu odprawy mieszkaniowej, to należy wskazać, iż okoliczność nie zajmowania przez skarżącego kwatery w dacie jego zwolnienia ze służby i braku decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia przesłanek przyznania odprawy mieszkaniowej, które w okolicznościach niniejszej sprawy zostały uznane za niespełnione. Odprawa ta bowiem przysługuje zarówno żołnierzowi, który mieszkał w kwaterze (art. 23 ust. 1 pkt 1a), jak i temu, który nie mieszkał w kwaterze i do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (art. 23 ust. 1 pkt 1b). Tym samym niezakwestionowanie przez organy i Sąd i instancji tego, że do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej skarżący nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego nie stanowi błędu w dokonanej subsumpcji, bowiem powyższa okoliczność nie wyczerpuje przesłanek wynikających z art. 23 ust. 1 pkt 1b ww. ustawy, od których spełnienia uzależnione jest prawo do odprawy mieszkaniowej.

Nie jest także trafny zarzut naruszenie art. 19 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 116, poz. 1203 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 22 stycznia 2010r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010r. nr 28, poz. 143). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, iż skarżący kasacyjnie nigdy nie złożył wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej. Tym samym dla oceny jego sytuacji prawnej nie może znaleźć zastosowania przepis art. 17 ustawy z dnia 22 stycznia 2010r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010r. nr 28, poz. 143). To z kolei prowadzi do wniosku, iż nie było możliwości aby uznać, iż prawo do wypłaty ekwiwalentu przekształciło się – w warunkach, o których stanowi art. 17 ust. 3 ww. ustawy – w prawo do odprawy mieszkaniowej. W konsekwencji nie można twierdzić, iż przed dniem wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie toczyło się postępowanie, do którego miałby zastosowanie przepis art. art. 19 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 116, poz. 1203 ze zm.).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wykładnia owego przepisu swe źródło ma bowiem treści uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny z dnia 27 czerwca 2006r. sygn. akt K 16/05 (OTK-A 2006, nr 6, poz. 69), wskazującego, iż ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 116, poz. 1203 ze zm.) gruntownie zmieniła zasady realizacji, służącego żołnierzom służby stałej, prawa do kwatery. Wprowadziła bowiem regułę, że uprawnienie przysługujące żołnierzom to prawo do zamieszkiwania w kwaterze w miejscu i na czas pełnienia służby, co jest warunkiem zapewnienia siłom zbrojnym mobilności koniecznej dla prawidłowego wykonywania ich funkcji. Trybunał Konstytucyjny uznał zgodność z art. 2 Konstytucji RP, uregulowanego w ww. ustawie nowelizującej odstąpienia od zasady realizacji prawa do kwatery w formie wypłaty ekwiwalentu, w następstwie wprowadzenia, w art. 19 ust. 3 ustawy nowelizującej, regulacji intertemporalnej umożliwiającej realizację wcześniej złożonych, niezakończonych zawarciem umowy wniosków o wypłatę ekwiwalentu. Niezakwestionowanie prawa ustawodawcy do przebudowania ww. ustawą nowelizującą całego systemu zakwaterowania sił zbrojnych, którego elementem jest prawo żołnierza do kwatery, nie pozwala podważyć konstytucyjności zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Istotą ukształtowania systemu zakwaterowania sił zbrojnych po dniu 1 lipca 2004r. była bowiem radykalna zmiana instrumentów realizacji prawa do kwatery poprzez przyznanie prawa do zamieszkiwania w kwaterze w miejscu i na czas pełnienia służby (vide: uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, nr druku 1850 Sejmu RP IV kadencji). W takiej sytuacji wprowadzenie w art. 19 ust. 3 ustawy nowelizującej, regulacji intertemporalnej umożliwiającej realizację wcześniej złożonych, niezakończonych zawarciem umowy wniosków o wypłatę ekwiwalentu, dostatecznie jasno pokazuje dzień 1 lipca 2004r. jako cezurę czasową obowiązywania wyłącznie nowych regulacji. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż brak uwzględnienia retroaktywnego bądź retrospektywnego działania ustawy nowelizującej i samego art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP narusza art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Należy bowiem dostrzec, iż nie bez powodu ww. przepis w swej treści odwołuje się do stanu istniejącego w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Decydujące znaczenie dla uprawnień żołnierza w ramach ogólnie rozumianego prawa do kwatery, w tym także do odprawy mieszkaniowej, ma bowiem stan istniejący w chwili zwolnienia go z zasadniczej służby wojskowej. Uzasadnia to stosowanie w odnośnym zakresie przepisów ustawy obowiązujących w chwili zwolnienia żołnierza ze służby. Za taką wykładnią przemawia również reguła lex retro non agit, w myśl której co do zasady skutki zdarzeń prawnych, jakie miały miejsce pod rządem dawnej ustawy, określa się – do czasu wejścia w życie ustawy nowej – według dawnej ustawy. Ustawa dawna jest przy tym wyłącznie miarodajna do kwalifikacji zdarzeń prawnych dotyczących zakończonych pod jej rządem stosunków prawnych. Mając na uwadze, iż prawo do odprawy mieszkaniowej przysługuje w związku ze zwolnieniem ze służby wojskowej, nie zaś jako konsekwencja uzyskania prawa do renty, to skoro skarżący kasacyjnie został zwolniony ze służby wojskowej przed dniem 1 lipca 2004r., to powyższy zdarzenie prawne i jego konsekwencje winny być oceniane na gruncie prawa wówczas obowiązującego. Uzyskanie natomiast przez skarżącego uprawnienia do renty nie tylko nie stanowi wydarzenia będącego samodzielną podstawą do przyznania odprawy mieszkaniowej ale też nie powoduje przeciągnięcia w czasie zdarzenia prawnego jakim było zwolnienia ze służby wojskowej. Zwolnienie to nastąpiło w dniu 29 stycznia 1993r. i jego skutki winny być ocenione zgodnie z prawem ówcześnie obowiązujący, co zapewnia dochowanie standardu prawnego demokratycznego państwa prawa (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP).

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.