Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 62/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art.
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 21 czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 5 ust. 1, § 11 ust. 4 i 5, § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 13.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XII/121/2016 Rady Gminy z dnia 21 czerwca 2016r. w sprawie "Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy " (zwanej dalej uchwałą lub regulaminem) w zakresie przepisów § 5 ust. 1, § 11 ust. 4 i 5 pkt 2, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 regulaminu. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej jako u.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej jako: u.c.p.g.) w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem dotyczącym zasad techniki prawodawczej) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wskazania w sposób nieprecyzyjny w § 5 ust. 1 regulaminu, że mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może odbywać się na terenie nieruchomości nie służących do użytku publicznego, wyłącznie w miejscach wyznaczonych przez właściciela pod warunkiem, że nie występuje groźba zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiada;

2. istotne naruszenie prawa przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 11 ust. 4 i 5 pkt 2 uchwały obowiązku wyprowadzania na terenach użytku publicznego psów na smyczy, natomiast psów należących do ras niebezpiecznych - na smyczy i w kagańcu oraz zakazie wprowadzania psów i innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej i terenów boisk sportowych, który to zakaz nie dotyczy psów przewodników;

3. istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 12 ust. 1 i 2 uchwały nakazu niepowodowania wobec osób trzecich uciążliwości, w szczególności hałasów i odorów przez zwierzęta gospodarskie oraz wskazanie, że na terenach produkcji rolnej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywać na prywatnych posesjach jedynie w celu uzyskania produkcji dla potrzeb własnego gospodarstwa domowego;

4. istotne naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. §115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wskazania w sposób nieprecyzyjny w § 13 regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji poprzez użycie sformułowania "w szczególności".

Uzasadniając pierwszy zarzut Prokurator wskazał, że przepis § 5 ust. 1 regulaminu nie wypełnia w sposób dostateczny delegacji ustawowej. Właściwy przepis ustawy upoważnił bowiem radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W konsekwencji, Rada Gminy zobowiązana była do wskazania konkretnych miejsc, na obszarze których możliwe jest przeprowadzenie wskazanych czynności. Z treści przepisu wynika natomiast, że mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może odbywać się na terenie nieruchomości nie służących do użytku publicznego, wyłącznie w miejscach wyznaczonych przez właściciela pod warunkiem, że nie występuje groźba zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. Posłużono się zatem ogólnym pojęciem "właściciel", co powoduje, że nie wiadomo - właściciel nieruchomości czy samochodu - może wyznaczyć miejsce przeznaczone do mycia lub naprawy samochodu. Tym samym, może to być zarówno właściciel samochodu jak i właściciel danej nieruchomości. Przyjmując zatem taką interpretację, Prokurator wskazał, że w takim przypadku doszłoby do bezpodstawnej ingerencji właściciela samochodu w prawo do rozporządzania nieruchomością przez osobę trzecią. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest przepisów pozwalających na wskazanie możliwości mycia na jakichkolwiek terenach lub w jakimkolwiek zakresie. Regulamin nie może w szczególności ingerować w to, w jaki sposób myje się samochody na terenie stanowiącym własność prywatną danej osoby. Tym samym § 5 ust. 1 regulaminu we wskazanym zakresie jest nieprawidłowy.

Za niezgodne z prawem uznał także Prokurator zapisy § 11 ust. 4 i 5 pkt 2 regulaminu zobowiązujące do wyprowadzania na terenach użytku publicznego psów na smyczy, natomiast psów należących do rasy niebezpiecznych - na smyczy i w kagańcu oraz zakazie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej i terenów boisk sportowych, który to zakaz nie dotyczy psów przewodników. Takie sformułowanie tych przepisów wykracza, zdaniem Prokuratora, poza delegację ustawową i nie uwzględnia zasady proporcjonalności. Generalny i bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań (w tym choroby, wieku), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i wyjątków, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. Prokurator wskazał na art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 821), w którym mowa jest o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogami stawianymi właścicielom zwierząt wskazanym w regulaminie. Tym samym, wskazane zapisy uchwały Prokurator ocenił jako nadmierne, nie uwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie.

Odnośnie natomiast do zakazu wprowadzania zwierząt w określone w § 11 ust. 5 pkt 2 regulaminu miejsca, Prokurator wskazał, że Rada Gminy nie była upoważniona do wprowadzania zakazu wpuszczania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej. Ustawodawca bowiem nie upoważnił Rady Gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie dawał Radzie Gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc.

Podobnie Prokurator ocenił regulację w zakresie § 12 ust. 1 i 2 regulaminu wskazując, że delegacja ustawowa upoważnia gminę do regulowania wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a sformułowanie zawarte w tym przepisie sugeruje wręcz, że wymóg ten skierowany jest do zwierząt. Hałas oraz odór wywoływany przez zwierzęta może stanowić istotny problem praktyczny, lecz zwierzęta mają to do siebie, że w poszczególnych sytuacjach trudno jest je przekonać, żeby zaprzestały wydawania właściwych dla siebie odgłosów i zapachów. Rada Gminy chcąc zapobiegać istnieniu owego problemu winna zatem skonkretyzować obowiązki właścicieli zwierząt poprzez takie ich określenie, aby dla każdego właściciela zwierzęcia jasnym było, jakie konkretnie środki zapobiegające hałasowi i zapachowi wywoływanemu przez zwierzęta należy podjąć. W aktualnym brzmieniu tego przepisu niejasnym pozostaje jakie konkretnie obowiązki spoczywają na właścicielu zwierzęcia, a sam zakaz wydaje się być, w ocenie Prokuratora, nieegzekwowalny. Ponadto, przepis zabraniający utrzymywania zwierząt gospodarskich na obszarze miasta na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej przekracza delegację art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., gdyż nie określono wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, ani nie wskazano konkretnych obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których ma obowiązywać zakaz ich utrzymywania, co nakazuje przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Powyższe oznacza, że przepisowi brak jest wymaganej kompleksowości i pozostawania w granicach wymaganej realizacji delegacji ustawowej. Dopiero zawarcie obu tych elementów czyniłoby zadość normie ustawowej delegacji.

W ocenie Prokuratora wymaganej prawem precyzji i kompletności brakuje również uregulowaniu zawartemu w § 13 regulaminu. Rada Gminy wskazując obszary przeznaczone do deratyzacji posłużyła się klauzulą "w szczególności". Tym samym, wbrew intencjom ustawodawcy, Rada Gminy wprowadziła otwarty katalog obszarów podlegający deratyzacji bez ich szczegółowego skonkretyzowania. Tym samym przepis ten Prokurator uznał za niewystarczający i nieprecyzyjny, a więc za niewypełniający wymogów ustawowych.

W świetle tak skonstruowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie.

Rada, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego § 5 ust. 1 regulaminu wskazała, że regulacje zawarte w tym paragrafie wypełniają w sposób dostateczny delegację ustawową, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Z delegacji ustawowej wynika, że materią regulaminu jest określenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, które dotyczą wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zdaniem Rady, stanowisko strony skarżącej, że w uchwale należy wskazać konkretne miejsca, na obszarze których możliwe jest przeprowadzenie mycia i naprawy pojazdów samochodowych, poza myjniami i warsztatami naprawczymi, jest błędne. Wskazanie w uchwale konkretnych miejsc, w których dopuszczalne jest wykonywanie powyższych czynności, oznaczałoby, że odnośnie miejsc niewymienionych w uchwale, obowiązuje zakaz mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Taka regulacja byłaby niedopuszczalna. W orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości, że upoważnienie ustawowe do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów nie jest równoznaczne z wprowadzeniem zakazu. Sformułowanie ustanawiające zakaz stanowi nieuzasadnione naruszenie delegacji ustawowej, zgodnie z którą Rada Gminy upoważniona jest jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów na terenie nieruchomości. Rada wskazała przy tym, że w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały określono warunki mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Nie określono natomiast konkretnych miejsc, na których możliwe jest wykonywanie tych czynności.

Odnosząc się do zarzutu posłużenia się w § 5 ust. 1 regulaminu ogólnym pojęciem "właściciel" Rada wskazała, że z paragrafu tego wynika, że mycia i naprawy pojazdów samochodowym można dokonać w miejscach wyznaczonych przez właściciela nieruchomości. Wprawdzie po słowie właściciel nie ma słowa "nieruchomości", jednakże z wykładni normy prawnej zawartej w § 5 ust. 1 jednoznacznie wynika, że może chodzić wyłącznie o właściciela nieruchomości. Wcześniej w tym przepisie używa się słowo "nieruchomości". Zatem - zdaniem Rady Gminy - może chodzić tylko o właściciela nieruchomości, a nie właściciela samochodu lub sąsiedniej nieruchomości. Dopuszczalne jest uzależnienie wykonania mycia lub napraw pojazdu samochodowego od zgody właściciela nieruchomości, na której dana czynność ma być wykonana. Ponadto w § 5 ust. 1 uchwały wskazano, że mycie i naprawa pojazdów samochodowych są dopuszczalne pod warunkiem, że nie występuje groźba zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. Takie zastrzeżenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się w dalszej części odpowiedzi na skargę do zarzutu naruszenia prawa poprzez zapis regulaminu zawarty w § 11 ust. 4 i ust. 5 uchwały wskazała, że błędne jest twierdzenie skarżącego, że na terenie gminy obowiązuje generalny i bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań. Zdaniem Rady regulacja zawarta w § 11 ust. 4 uchwały jest zgodna z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Na potwierdzenie swojego stanowiska Rada przytoczyła szereg wyroków sądów.

Rada podkreśliła jednocześnie, że z miejsc powszechnie dostępnych mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów. W szczególności z miejsc tych mogą korzystać rodziny z dziećmi, dla których już samo luźne bieganie psów może stanowić co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jeśli nie budzić poczucie zagrożenia. Zauważyć, że dla stwierdzenia wystąpienia niepożądanej, w świetle ww. przepisu, "uciążliwości" nie jest konieczne jednoczesne wystąpienie realnego stanu "zagrożenia", o czym świadczy użycie przez ustawodawcę pomiędzy tymi określeniami spójnika alternatywy nierozłącznej ("lub"). Wskazano, że nawet wytresowany pies, słuchający poleceń właściciela może stwarzać uciążliwości dla innych osób (obwąchiwanie, obszczekiwanie), a także obawy o potencjalne zachowanie psa.

Odnosząc się zaś do zarzutu w sprawie istotnego naruszenia prawa przez § 11 ust. 5 pkt 2 Rada Gminy podniosła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt IIOSK 991/17, opubl. LEX nr 2352608). Tymczasem przedmiotowy regulamin w § 11 ust. 5 pkt 2 nie wprowadza całkowitego zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej i terenów boisk sportowych. Z zakazu wyłączone są bowiem osoby niewidome, korzystające z pomocy psów przewodników. W ocenie Rady § 11 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały zgodny jest z prawem.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący § 12 ust. 2 uchwały Rada podniosła, że jest on bezpodstawny. Zauważyła, że obowiązek wskazany w § 12 ust. 1 regulaminu sprowadza się w istocie nie tyle do uniemożliwienia zwierzętom gospodarskim zachowań zgodnych z ich naturą (wydawania odgłosów i zapachów), ale jest skierowany do osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie. Osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie są zobowiązane do takiego zorganizowania pomieszczeń czy terenów otwartych dla tych zwierząt, by minimalizowały one ich zachowania uciążliwe dla otoczenia, co stanowi realizację celu przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Na poparcie swoich twierdzeń Rada przytoczyła treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 802/16 oraz wyroku z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 809/16. Rada wskazała też, że konstruując zarzut dotyczący § 12 ust. 2 regulaminu Prokurator powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1594/17, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, gdyż zapadł w odmiennym stanie faktycznym.

W ocenie Rady, regulamin nie wprowadza generalnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich w obszarze gminy na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. § 12 ust. 2 regulaminu wprowadza zasadę, że na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na prywatnych posesjach, z tym, że tylko w celu uzyskania produkcji dla potrzeb własnego gospodarstwa domowego. Po za tym, regulamin w § 12 ust. 1 określa wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich również na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Mając na uwadze zarzut Prokuratora dotyczący braku precyzyjnego uregulowania zawartego w § 13 ust. 1 uchwały, poprzez wprowadzenie otwartego katalogu obszarów podlegający deratyzacji, Rada wskazała, że jest on nieuzasadniony. Z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W orzecznictwie wyraża się pogląd, że organ gminy winien wskazać w regulaminie jedynie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania. Natomiast nie wolno regulować innych kwestii np. obciążenia właścicieli nieruchomości obowiązkiem deratyzacji czy kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji. Celem ww. kazuistycznego wskazania obszarów oraz terminów jej przeprowadzenia jest zobligowanie organu do wyznaczenia obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczegółowe usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji, jak również określenie terminów przeprowadzenia tego zabiegu na wskazanych obszarach (vide: np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 280/17, opubl. LEX nr 2387250). Zdaniem organu, zawarte w § 13 zaskarżonej uchwały postanowienia dotyczące wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia odpowiadają ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. W przedmiotowym regulaminie Rada Gminy wskazała bowiem konkretne obszary gminy, które ze względu art. 4 na terenie swoją charakterystykę wymagają poddania ich deratyzacji (§ 13 ust. 1), a także terminy wykonania deratyzacji (§ 13 ust. 2). W § 13 ust. 1 regulaminu wskazano obszary podlegające deratyzacji w sposób kazuistyczny, jednakże nie enumeratywny. Słowo "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że wymienione w tym paragrafie konkretne obszary są głównymi i zasadniczymi obszarami deratyzacji i na terenie gminy, jednakże w szczególnie uzasadnionych wypadkach może być też inny obszar deratyzacji bezpośrednio niewymieniony w ww. przepisie.

Rozpoznając niniejszą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 w zw. z § 2a p.p.s.a.).

Wzorcem normatywnym dla oceny legalności zaskarżonej uchwały były przepisy prawa materialnego w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Materialnoprawną podstawą tej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała Rady Gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z powyższych przepisów wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Zakres regulacji zaskarżonego regulaminu wynikał, jak wskazano powyżej, z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z ust. 2a ww. przepisu regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Przedstawione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść odzwierciedloną w art. 4 ust. 2. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, ale również, gdy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak: Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36, w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

W szczególności, z § 6 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej wynika generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

W świetle powyższych rozważań sąd uznał, że organ gminy, przewidując w § 5 ust. 1 uchwały, że mycie i naprawa samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi może odbywać się na terenie nieruchomości nie służących do użytku publicznego, wyłącznie w miejscach wyznaczonych przez właściciela, pod warunkiem, że nie występuje groźba zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów, naruszył powyższy nakaz tworzenia przepisów w sposób kompleksowy, zrozumiały i jasny dla adresatów. Rację należy przyznać autorowi skargi, że posłużenie się w cytowanym zapisie ogólnym pojęciem "właściciel", powoduje że nie można jednoznacznie określić, czego właściciel (nieruchomości czy też pojazdu) może wyznaczyć miejsce przeznaczone do mycia samochodu lub jego naprawy. Słusznie też Prokurator wskazuje, że regulamin nie precyzuje w jakich miejscach, poza myjniami i warsztatami, choćby w sposób rodzajowy, może odbywać się mycie i naprawa pojazdów, co ma niewątpliwie wpływ na ustalenie szczegółowych wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) wynika, że w regulaminie powinny zostać szczegółowo określone zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W ocenie sądu tymczasem, regulacja § 5 ust. 1 regulaminu nie określa tych zasad kompleksowo, lecz ogólnikowo, akcentując kwestię zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów, które niewątpliwie nie wyczerpują tych zasad. W szczególności, regulamin nie określa zasad pozbywania się powstałych w procesie mycia czy naprawy pojazdów nieczystości, tudzież zabezpieczenia terenu, na którym te procesy się odbywają przed tymi nieczystościami. Z delegacji ustawowej wynika, że organ gminy powinien szczegółowo określić te zasady, a skoro tak, to zdaniem sądu, kwestionowanej regulacji prawnej zarzucić można, poza brakiem precyzji, również nadmierną ogólnikowość.

Warto też w tym miejscu przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09 (OTK-A 2009/9/138), z którego wynika, że na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do tworzenia przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana w nim reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie tworzenia prawa miejscowego.

Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej sąd uznał również regulację zawartą w § 11 ust. 4 regulaminu. W przepisie tym ustalono, że na drogach i innych terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych powinny być wyprowadzane na smyczy i w kagańcu. Co do zasady, nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.

Należy zwrócić uwagę na art. 77 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Należy przy tym zauważyć, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 586 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia regulaminu) wprowadza zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m. in. w wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15, Lex 2380250 w którym sąd ten wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie o ochronie zwierząt czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687). W ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak słusznie zauważył autor skargi, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Z tych przyczyn sąd uznał zapis § 11 ust. 4 regulaminu za sprzeczny z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Należy dodatkowo zauważyć, że Rada Gminy posłużyła się w § 11 ust. 4 regulaminu nieznanym prawu określeniem ras niebezpiecznych, uniemożliwiającym obiektywną jego weryfikację, w sytuacji, gdy ustawodawca sporządził jedynie listę ras psów uznawanych za agresywne.

W ocenie Sądu, również ustanowiony w § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 regulaminu, zakaz wpuszczania oraz wprowadzania psów i kotów do piaskownic i na plac zabaw dla dzieci, a także zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznych i terenów boisk sportowych, z wyjątkiem psów przewodników nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Ustawodawca - jak słusznie podniósł skarżący - nie upoważnił rady gminy do formułowania w regulaminie (akcie prawa miejscowego) zakazów, a upoważnił do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi tak, aby ich przebywanie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie było uciążliwe oraz nie zagrażało przebywającym tam osobom. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być, bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14; z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 576/15, z 17 grudnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15, dostępne na www.nsa.gov.pl). Skoro przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje gminom kompetencji do stanowienia w regulaminie zakazów, to zapis § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 uchwały ustanowiono bez upoważnienia ustawowego, a zatem należało go wyeliminować z obrotu prawnego. Podkreślić również należy, że analizowany przepis regulaminu wychodzi wyraźnie poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. z tego względu, że może pozostawać w kolizji z regulaminem korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. W przypadku treści § 11 ust. 5 pkt 2 skarżonego regulaminu w odniesieniu do obiektów użyteczności publicznej, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Treść § 11 ust. 5 pkt 2 regulaminu, stanowi zatem nieprzewidzianą przez upoważnienie ustawowe zawarte art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., regulację publicznoprawną, którą nakłada się prywatnoprawne akty zarządu. Podsumowując zatem rozważania w kwestii zgodności z prawem regulacji § 11 ust. 4 i 5 regulaminu wskazać należy, że zdaniem sądu, w tym zakresie regulacja ta przekracza ustawową delegację, wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Natomiast, należy zwrócić uwagę, że postanowienie § 11 ust. 5 pkt 1 uchwały stanowi integralną całość z kwestionowanym przez Prokuratora postanowieniem § 11 ust. 5 pkt 2. Zgodnie z treścią tego pierwszego zabrania się wpuszczania oraz wprowadzania psów i kotów do piaskownicy i na place zabaw dla dzieci. Jak wskazano powyżej, ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by chronić przez zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów wspólnego użtyku. W konsekwencji, przepis ten nie spełnia powyższego wymogów i podlega wyeliminowaniu z obrotu, co sąd dostrzegł z urzędu, analizując treść powyższej uchwały w ramach art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Sąd uznał również za uzasadniony zarzut dotyczący § 12 ust. 1 pkt 1 regulaminu, nakładającego na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości, w szczególności hałasów i odorów. Postanowienie to jest w dużym stopniu ogólnikowe, nieostre oraz abstrakcyjne, co przesądza o jego wadliwości. Pozostaje ono zarazem w sprzeczności z jego celem i przedmiotem, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego. Regulamin ten, zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., może regulować jedynie kwestie czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Ponadto, regulacja ta odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich, może być traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności – a zatem wkraczać w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodek cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145). Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt – co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 10 listopada 2017r. o sygn. akt IV SA/WA 1887/17, 8 listopada 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1955/17, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Uzasadnione jest także stanowisko skarżącego dotyczące uregulowania w § 12 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na prywatnych posesjach jedynie w celu uzyskiwania produkcji dla potrzeb własnego gospodarstwa rolnego. Jak wyżej wspomniano w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważniono prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z treści przepisu wynika zatem, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 180/17, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 13 regulaminu, poprzez wskazanie terminów deratyzacji oraz określenie w ust. 1, że terenami przeznaczonymi do deratyzacji są w szczególności obszary: oczyszczalnie ścieków i kanalizacji sanitarnej (pkt 1); gospodarstw rolnych prowadzących produkcję towarową, specjalizujących się w chowie inwentarza (pkt 2); osiedli mieszkaniowych wielorodzinnych (pkt 3). W ocenie sądu, o ile zapis uchwały określony w § 13 ust. 2 regulaminu realizuje dyspozycję przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zakresie, który obliguje lokalnego prawodawcę do wyznaczania w regulaminie terminów jej przeprowadzania, to już w zakresie wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia organ gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w tej regulacji było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Przyznać należy rację stronie skarżącej, że gmina, określając obszary deratyzacji i posługując się wyrażeniem "w szczególności", wbrew intencjom ustawodawcy, wprowadziła nieprecyzyjny – gdyż otwarty – katalog tych obszarów, bez szczegółowego ich skonkretyzowania, chociażby rodzajowego. W świetle powyższego, § 13 ust. 1 regulaminu należy uznać za wykraczający poza delegację, określoną w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., a także za niezgodny z zasadami techniki prawodawczej. Akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego powinny być formułowane jasno, precyzyjnie i jednoznacznie tak, aby nałożone obowiązki były zrozumiałe i możliwe do wykonania. Brzmienie § 13 ust. 1 regulaminu nie współgra też z brzmieniem § 13 ust. 2, który określa termin deratyzacji. Nie wynika bowiem z niego, w jakich terminach należy ją przeprowadzić w odniesieniu do obszarów innych niż wymienione w pkt 1 – 3 § 13 ust. 1. Powyższe powoduje również konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego § 13 ust. 2 uchwały, bowiem nie realizuje ono w sposób prawidłowy celu, który wynika z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., tj. precyzyjnego określenia zarówno miejsc deratyzacji, jak i terminów jej przeprowadzenia. Niezależnie od tego zaś, ust. 2 § 13 regulaminu jest immanentnie związany z regulacją zawartą w ust. 1 tego przepisu, bowiem odnosi się przedmiotowo do jego treści w zakresie wskazania terminów deratyzacji. Z tych przyczyn, uznanie § 13 ust. 1 uchwały za sprzeczny z prawem pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji zawartej w § 13 ust. 2 uchwały, jako treściowo powiązanej z wadliwym uregulowaniem głównym w danej materii, co sąd uwzględnił na zasadzie art. 147 w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższą argumentacje sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie przepisów § 5 ust. 1, § 11 ust. 4 i 5, § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 13 regulaminu, uznając, że w sposób istotny naruszają one ww. przepisy prawa, co uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.