Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2023/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakaz doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

W listopadzie 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] (dalej również jako Wspólnota, Skarżąca) wykonała ze styropianu ocieplenie ściany szczytowej oficyny własnego budynku. Budynek ten jest przy tym częścią historycznego układu urbanistycznego ulicy [...] na odcinku [...] - [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r.

Na mocy porozumienia w sprawie powierzenia [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, prowadzenie robót budowlanych oraz podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków.

II.

Po wszczęciu postępowania [...] Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], znak [...], nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej doprowadzić zabytek jakim jest układ urbanistyczny ulicy [...] w [...] (w rejonie budynku przy ul. [...]) do poprzedniego stanu poprzez usunięcie ocieplenia wykonanego ze styropianu, zamontowanego na fragmencie ściany szczytowej oficyny budynku przy ul. [...] w [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak. [...], uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji powinien rozważyć zastosowanie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm. - dalej ustawa o ochronie zabytków) a zatem w brzmieniu obowiązującym przed dniem 25 listopada 2016 r.

III.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], znak [...], nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] doprowadzić zabytek jakim jest układ urbanistyczny ulicy [...] w [...] (w rejonie budynku przy ul. [...]) do poprzedniego stanu poprzez usunięcie ocieplenia wykonanego ze styropianu, zamontowanego na fragmencie ściany szczytowej oficyny budynku, w terminie pięciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, iż podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków stanowiący, że w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

W ocenie Ministra, organ pierwszej instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, gdyż z jego ustaleń jednoznacznie wynika, że ocieplenie fragmentu elewacji szczytowej budynku zostało wykonane bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, naruszając tym samym art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

[...] Konserwator Zabytków prawidłowo ustalił stan faktyczny dotyczący wpływu samowolnego ocieplenia fragmentu elewacji szczytowej budynku na układ urbanistyczny ulicy [...] w [...]. Wyjaśnił, że montaż styropianu jedynie na części elewacji szczytowej doprowadził do zaburzenia jej jednolitej płaszczyzny. Fragment ściany został pogrubiony, co spowodowało powstanie w tym miejscu nowej kubatury, która nie ma historycznego uzasadnienia i jest sprzeczna z charakterem ściany szczytowej. W ten sposób uległa zaburzeniu historyczna bryła budynku, która jest częścią chronionego układu urbanistycznego. [...] Konserwator Zabytków podkreślił również, że ponowne ujednolicenie płaszczyzny ściany szczytowej jest konieczne, bowiem doprowadzi do zlikwidowania nowej kubatury, która powstała na skutek ocieplenia fragmentu tej ściany styropianem.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dowiódł zasadności poglądu, zgodnie z którym ocieplanie budynków stanowiących część układu urbanistycznego, należy traktować jako działania prowadzące do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, w rozumieniu jakie temu pojęciu przypisuje art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Co do zasady, ocieplanie zabytkowego obiektu styropianem jest działaniem niekorzystnym z punktu widzenia ochrony zabytków, bowiem prowadzi do pogrubienia ścian, powodując zmianę proporcji bryły i wyglądu zewnętrznego ocieplonego obiektu, co ma negatywny wpływ na autentyzm chronionego obiektu lub założenia. Podkreślił również, że ocieplanie budynków znajdujących się na chronionym obszarze jest rozwiązaniem ahistorycznym, dlatego zaakceptowane może być wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach, o ile jest stosowane na ścianach szczytowych bez opracowania architektonicznego i oryginalnych otworów okiennych oraz nie prowadzi do niedopuszczalnej zmiany wyglądu i zwiększenia objętości bryły zabytku, budynku wchodzącego w skład chronionego założenia. Dlatego też konieczne jest, aby planując termomodernizację, która w jakikolwiek sposób wpływa na formę przestrzenną budynku współtworzącego zabytkowy układ urbanistyczny, przed planowaną inwestycją uzyskać pozwolenie właściwego organu ochrony zabytków.

Podnoszona przez Wspólnotę kwestia planowanego ocieplenia pozostałej części spornej elewacji, nie stanowi argumentu przemawiającego za legalizacją samowolnie wykonanych działań. Organ administracji publicznej zobligowany jest do oceny wpływu na zabytek podjętych przy nim robót, w oparciu o aktualny stan faktyczny, nie zaś domniemany, w bliżej nieokreślonej przyszłości.

Odnosząc się do twierdzenia Wspólnoty, że organ pierwszej instancji mając na uwadze interes społeczny mieszkańców budynku, racjonalność podejmowanych działań przez organ administracji publicznej oraz koszty związane z usunięciem ocieplenia, winien zobowiązać Wspólnotę do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez ocieplenie pozostałej części ściany szczytowej Minister podkreślił, że konieczność realizowania planów remontowych i wykorzystania zabytkowej nieruchomości przez jej właścicieli, choć istotna z punktu widzenia odwołującej się, nie jest nadrzędną kwestią podlegającą ocenie organu. Organ konserwatorski przede wszystkim zobowiązany jest do dbałości o zachowanie oryginalnej substancji zabytkowej, jak również historycznie ukształtowanego wyglądu oraz zapobiegania wszelkim działaniom, które mogłyby spowodować obniżenie lub utratę chronionych wartości zabytku. Interesem społecznym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków jest ochrona i zachowanie zabytków, stąd organ ochrony zabytków przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie może kierować się wyłącznie interesem Wspólnoty.

Doprowadzenie przedmiotowego budynku do jak najlepszego stanu, w rozumieniu Skarżącej, poprzez ocieplenie całej elewacji, jest sprzeczne z rozumieniem najlepszego stanu zabytku, do osiągnięcia którego należy dążyć w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków oraz doktrynę konserwatorską.

Minister zgodził się ze [...] Konserwatorem Zabytków, że najlepszym stanem zabytku jest taki, w którym zachowuje się maksymalną ilość oryginalnej substancji, a jego wygląd jest najbardziej zbliżony do historycznego. Ewentualne ingerencje w wygląd elewacji poprzez jej ocieplanie mogą być akceptowane wyjątkowo, nie są jednak stanem najbardziej pożądanym z punktu widzenia ochrony zabytków. Ocieplenie ściany zewnętrznej historycznego budynku, będącego częścią założenia wpisanego do rejestru zabytków, przy użyciu wtórnych materiałów, które w znaczny sposób zmieniają wygląd elewacji, nie będzie miało pozytywnego wpływu na wartość zabytku. Zdaniem Ministra, w sprawie stanem najlepszym jest stan poprzedni, tj. sprzed przeprowadzonych samowolnie prac. Dlatego też, konieczne jest zlikwidowanie nowego elementu przestrzennego, który zaburzył gładką płaszczyznę ściany szczytowej, co zostanie osiągnięte poprzez demontaż samowolnie zamontowanego styropianu. Ocieplenie budynku w obecnym kształcie nie może zostać zaakceptowane pod względem konserwatorskim, a organ ochrony zabytków działając w oparciu o art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie może zobowiązać strony do przeprowadzenia prac, które nie spowodują doprowadzenia chronionego założenia do najlepszego stanu.

V.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa, kwestionując to rozstrzygnięcie w całości.

Decyzji Ministra zarzuciła naruszenie:

1. art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez niewłaściwe zastosowanie, co w warunkach niniejszej sprawy doprowadziło do nielogicznego, nieracjonalnego i w konsekwencji nieuzasadnionego nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku przywrócenia zabytku, tj. fragmentu ściany szczytowej oficyny budynku przy ul. [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie ocieplenia budynku wykonanego ze styropianu, podczas gdy mając na uwadze interes społeczny mieszkańców budynku, racjonalność podejmowanych działań przez organy administracji publicznej oraz koszty związane z usunięciem ocieplenia, należało wydać rozstrzygnięcie, które zobowiązywałoby Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez ocieplenie pozostałej części ściany szczytowej oficyny budynku przy ul. [...], zgodnie z intencją Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażonej w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2015 r.;

2. art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędne przyjęcie, iż historyczne założenie urbanistyczne jest objęte tożsamą ochroną prawną, co poszczególne budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków oraz uznanie, że ochrona ta sięga tak daleko, jak ochrona budynku wpisanego do rejestru indywidualnie, co doprowadziło do przyjęcia, że nieruchomość budynkowa przy ul. [...] będąca elementem układu urbanistycznego podlega tożsamej ochronie prawnej co układ urbanistyczny, podczas gdy wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami, co oznacza, że istnieje zróżnicowanie zakresu ochrony w przypadku zabytku wpisanego indywidualnie zabytku stanowiącego układ urbanistyczny, a w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie przez organ II instancji, że inwestycja polegająca na ociepleniu ściany szczytowej oficyny naruszy w jakikolwiek sposób założenie urbanistyczne;

3. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie przez organ lI instancji rozstrzygnięcia z pominięciem uwzględnienia interesu społecznego wyrażającego się w zapewnieniu odpowiednich warunków mieszkaniowych właścicieli lokali usytuowanych w budynku przy ul. [...], co doprowadziło do przyjęcia, że słuszny interes obywateli wyrażający się w zapewnieniu działań ochronnych dziedzictwa narodowego ma pierwszeństwo przed działaniami służącymi ochronie życia i zdrowia, podczas gdy prawidłowe wydanie rozstrzygnięcia na gruncie niniejszej sprawy wymagało przyjęcia, że interes społeczny, na który składa się ochrona obiektów historycznych cennych dla społeczeństwa ma charakter wtórny w stosunku do interesu społecznego rozumianego jako zapewnienie ochrony życia i zdrowia obywateli;

4. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z dotychczasową praktyką organu administracji publicznej, który wyrażał już zgodę na ocieplenie ścian szczytowych styropianem w obszarze [...], a w szczególności nieruchomości budynkowej przy ul. [...], co doprowadziło do naruszenia zasady zaufania obywateli do działań podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz zasady jednolitości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

5. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z poprzednim rozstrzygnięciem wydanym przez organ II instancji, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, a w szczególności przedstawienie całkowicie odmiennej argumentacji prawnej, co doprowadziło do naruszenia zasady zaufania obywateli do działań podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz zasady jednolitości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

6. § 134 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do pominięcia przez organ II instancji okoliczności, w świetle której temperatura powietrza w pomieszczeniach mieszkalnych, nie powinna być niższa niż 20 stopni Celsjusza, a w konsekwencji nakazania usunięcia ocieplenia budynku przy ul. [...], co będzie skutkować obniżeniem temperatury powietrza poniżej norm przewidzianych przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa, podczas gdy wydanie decyzji zobowiązującej Skarżącą do ocieplenia pozostałego fragmentu ściany budynku skutkowałoby doprowadzeniem budynku do jak najlepszego stanu oraz jednoczesnym zapewnieniem mieszkańcom budynku odpowiedniej temperatury w pomieszczeniach mieszkalnych.

Skarżąca dołączyła do skargi kopię decyzji z dnia [...] października 2015 r. wraz załącznikami (projektem oraz mapą położenia nieruchomości budynkowej przy ul. [...]) wskazując, iż świadczy ona o tym, iż organy konserwatorskie wydawały już uprzednio zgody na ocieplania styropianem budynków wchodzących w skład tego samego chronionego założenia urbanistycznego.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty można uznać za trafne.

Na wstępie Sąd pragnie zwrócić uwagę, że podziela stanowisko Ministra wskazujące, iż w myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 w zw. art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, Wspólnota Mieszkaniowa przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z dociepleniem swojego budynku zobowiązana była uzyskać stosowną zgodę organu ochrony konserwatorskiej. Jak słusznie wskazuje organ, niedopełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa i obliguje do podjęcia reakcji z katalogu możliwości przewidzianych w art. 45 ust. 1 wskazanej ustawy. Nieuzyskanie zgody nie może przy tym zostać usprawiedliwione a w konsekwencji konwalidowane, dokonaniem "zawiadomienia" o planowanych robotach budowlanych przesłanego pocztą elektroniczną, ani też poprzez odwoływanie się do uzasadnionego interesu jednostek i brakiem czasu na dokonanie zgłoszenia termomodernizacji wobec zbliżającego się okresu zimowego. Okoliczności te są całkowicie indyferentne z punktu widzenia obowiązków ciążących na podmiocie władającym zabytkiem. Winien on tak planować działania względem zabytku, aby uwzględnić czas niezbędny do zajęcia przez właściwy organ stanowiska w sprawie dopuszczalności ingerencji.

Podzielić zatem należy stanowisko organów, iż ingerencja w zabytek jaką jest termomodernizacja ścian wymaga, przed jej dokonaniem, uzyskania zgody właściwego organu ochrony konserwatorskiej. Zabytki, stanowiące zbiorowe dobro wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiące element przekazu pokoleniowego poprzednich pokoleń pokoleniom obecnym, objęte są ochroną. Władający zabytkami są więc z tego względu ograniczani w całkowicie swobodnym dysponowaniu swoją własnością, co nie może budzić zastrzeżeń.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy stronami sprowadzić jednakże należy do odpowiedzi na pytanie o zakres ochrony konserwatorskiej założenia urbanistycznego i w konsekwencji do tego, czy podjęte przez Wspólnotę roboty budowlane, pomimo nieuzyskania stosownej zgody, mają tak znaczący wpływ na zabytek, iż tylko najsurowsza z możliwości jakimi dysponują organy, a więc przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, powinna zostać w sprawie zastosowana.

Sąd zauważa zatem, iż umieszczenie układu urbanistycznego w rejestrze zabytków jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co jednak nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają jakiejkolwiek ochronie. Wpis taki oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się w jego ramach obiekty. Inny natomiast jest zakres takiej ochrony, który niewątpliwie różni się od ochrony przewidzianej dla obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają bowiem zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza i obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków.

W niniejszej sprawie jest niekwestionowane, iż Wspólnota ociepliła jedynie część ściany szczytowej. Wprawdzie widok docieplonej ściany od strony ul. [...] jest jednolity (w części budynku górującej nad sąsiednią kamienicą nie widać jakiegokolwiek uskoku w licu tej części ściany), to jednak od strony oficyny (od podwórka), w części niewidocznej z ulicy [...], jednak objętej ochroną konserwatorską, powstał widoczny uskok i w związku z tym różnica w górnej i dolnej części ściany, zaburzająca jej jednolitą powierzchnię. O ile zatem słusznie organy podnoszą, iż nowopowstała kubatura zaburza jednolitą powierzchnię ściany, zaś z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej idealnym stanem byłoby zachowanie substancji zabytku w jego oryginalnej formie (a więc bez docieplenia, z oryginalnym wykończeniem i nie pogrubieniem ściany), o tyle w motywacji organów zabrakło precyzyjnego odniesienia się do tego, czy docieplenie całości ściany (postulowane przez Wspólnotę jako swoiste postępowanie naprawcze), może zostać zaakceptowane jako dopuszczalna ingerencja w zabytek i naprawienie powstałego wcześniej stanu. Brak również przekonującego uzasadnienia, dlaczego docieplenie bocznej ściany budynku powoduje tak istotne zaburzenia w jego bryle, że jest to nie do pogodzenia z punktu widzenia cech istotnych zabytku.

Sąd zwraca uwagę, iż organy w zbyt dużym stopniu skoncentrowały się wyłącznie na fakcie dokonania przez Wspólnotę ingerencji w zabytek bez odpowiedniej zgody, przez co umknęła im istota problemu tj. potrzeba i dopuszczalność "legalizacji" wykonanych prac, tak aby nie odbyło się to ze szkodą dla zabytku, jak i jego mieszkańców. Choć niedozwolona formalnie ingerencja Wspólnoty jest faktem, to jednak nie może ona świadczyć o tym, iż tylko z tej przyczyny konieczne jest zastosowanie najsurowszej reakcji z katalogu określonego w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W stanowisku organów Sąd nie dostrzega bowiem prawidłowego wyważenia niewątpliwej i uzasadnionej potrzeby ochrony zabytku z jednej strony i potrzeby umożliwienia podmiotom zamieszkującym w tymże zabytku, egzystencji w warunkach jakie w obecnych czasach powszechnie uznawane są za elementarne, a więc w ciepłym i niezawilgoconym pomieszczeniu z drugiej strony. Kwestia wyważenia tych dwóch dóbr, częstokroć stojących względem siebie w opozycji, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zabytku powstałego na skutek ingerencji Wspólnoty, ma kluczowe znaczenie dla doboru odpowiedniego środka z katalogu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, a w konsekwencji na rozstrzygnięcie organów.

Sąd zwraca uwagę, iż art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków posługuje się nieostrymi wyrażeniami tj. sformułowaniem "do jak najlepszego stanu". Oznacza to, iż ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy i dopiero prawidłowe ich odkodowanie i uzasadnienie powoduje, że organ może skorzystać z danego sposobu zakończenia sprawy. Wybór właściwego działania w myśl wskazanego przepisu uzależniony jest więc od tego, czy wcześniejsze działania przy zabytku doprowadziły do takiego jego stanu, który w ogóle nie może zostać zaakceptowany z punktu widzenia wartość zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, jednakże wymaga to podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora i obciążających Wspólnotę.

W kontekście powyższego co najmniej za niewystarczające Sąd uznaje wywody organów obu instancji, iż wykreowanie dodatkowej kubatury poprzez docieplenie ściany, w połączeniu z generalną potrzebą zachowania substancji zabytku najlepiej w stanie niezmienionym (oryginalnym), jak i pogrubienie ściany nakazują a limine zastosowanie sankcji w postaci usunięcia tego docieplenia i przez to przywrócenie poprzedniego stanu zabytku. Po pierwsze, organy nie odniosły się do tego, czy całkowite docieplenie ściany (jej reszty) może zostać uznane za wystarczające do zachowania substancji i charakterystycznych cech zabytku jakim jest założenie urbanistyczne. Czy jest to dopuszczalne jeżeli chodzi o proporcje budynku, tym bardziej, że organy wyrażały zgody na takie docieplenia na sąsiedniej nieruchomości. Nie bez znaczenia przy tego rodzaju ocenie pozostaje przy tym potrzeba uwzględnienia interesów osób zamieszkujących w zabytku i jego ogólny wygląd po dociepleniu. Co istotne w wyniku wykonanego docieplenia zachowano charakterystyczny gzyms szczytowy, co widać na zgromadzonych zdjęciach, o czym organy milczą. Po drugie, stan zabytku przed ingerencją Wspólnoty (na części docieplonej ściany) nie był dobry pod względem technicznym (ubytki w tynku - vide korespondencja Wspólnoty z wykonawcą). Trudno więc przyjąć, iż docieplenie ściany, choć wykonane nielegalnie, nie spowodowało jej swoistego odnowienia. Po trzecie, w stanowisku organów brak jasnej deklaracji, dlaczego docieplenie, oprócz tego że zwiększyło kubaturę (grubość) ściany tylko w jej części, niekorzystnie oddziałuje na zabytek i docieplenie pozostałej części nie może zostać zaakceptowane. Wizualna ocena wyglądu zabytku po wykonaniu docieplenia nie daj w ocenie Sądu podstaw do twierdzenia, iż jest to zmiana tak dalece istotna, że jest nie do pogodzenia z cechami budynku przy ul. [...] w [...], stanowiącego element założenia urbanistycznego. Tym bardziej, że chodzi o ścianę nie frontową, a boczną, od strony oficyny. Organy nie wykazały, poza stwierdzeniem o zaburzeniu bryły budynku, aby rzeczywiście docieplenie to znacząco wpływało na zabytek.

Powyższe przekonuje Sąd, iż organy przedwcześnie i bez dostatecznego rozważenia potrzeby ochrony zabytku jak również konieczności zapewnienia jego mieszkańcom godnych warunków życia, zastosowały najsurowszy środek z katalogu przewidzianego w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zaznaczyć należy, iż obowiązek przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego można potraktować, w dużym uproszczeniu, jako obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu. Nie budzi wątpliwości, iż każda samowola budowlana wymaga co najmniej rozważenia możliwości jej zalegalizowania. Podobnie więc do powyższego, wykonaniu określonych robót budowlanych przy zabytku bez wymaganej zgody wymaga szczegółowego rozważenia możliwości zastosowania mniej restrykcyjnego środka reakcji. I choć w zupełności rację ma organ, że interes podmiotów indywidualnych nie może przemawiać za niestosowaniem sankcji w postaci przywrócenia poprzedniego stanu zabytku, to jednak organy nie mogą tych okoliczności w ogóle nie dostrzegać, bądź się do nich nie odnosić. Zamieszkiwanie w zabytku nie może być bowiem traktowane jako dolegliwość, która generuje uciążliwości.

Organy nie oceniły również dostatecznie tego, że poprzedni stan zabytku, a więc niedocieplona ściana szczytowa, powodował jego postępującą erozję (przemarzanie, zawilgocenie i w efekcie powstawanie wykwitów pleśni niszczącej ścianę). Kwestia ta ma znaczenie przy ocenie zasadności nałożenia odpowiednich obowiązków z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

W konsekwencji organy naruszyły art. 7, art. 8 (obecnie art. 8 § 1) i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W ponownym postępowaniu organy (w pierwszej kolejności organ I instancji) uwzględnią powyższe uwagi i zaprezentują stanowisko zawierające ocenę, czy docieplenie pozostałej części ściany szczytowej i w związku z tym zlikwidowanie nierówności (uskoku) w jej licu, może zostać uznane za wystarczające z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej założenia urbanistycznego. Przy tego rodzaju ocenach organ wyważy potrzebę ochrony interesu publicznego (zachowanie zabytku w niezmienionej formie) i ochronę interesu prywatnego tj. zamieszkiwania w godnych warunkach.

Za chybiony Sąd uznaje natomiast zarzut naruszenia § 134 warunków technicznych bowiem organ nie doprowadził swoim rozstrzygnięciem do wskazywanego przez Skarżącą stanu (utrzymywania zbyt niskiej temperatury w pomieszczeniu mieszkalnym). To na osobie władającej lokalem spoczywa obowiązek zapewnienia właściwej temperatury w pomieszczeniu. Okoliczność zakwestionowania przez organy konserwatorskie docieplenia ściany, niezależnie od stwierdzonej z innej przyczyny wadliwości tego rodzaju działania, nie może być postrzegana jako naruszająca wskazany przepis warunków technicznych.

Niezasadnie Strona podnosi także nieuprawnione odstąpienie organu od utrwalonej praktyki. Pomijając kwestię, czy przepis art. 8 § 2 k.p.a. ma w tej sprawie zastosowanie na mocy przepisów przejściowych (art. 16) wskazać należy, iż utrwalona praktyka to praktyka w sprawach identycznych, powtarzalnych. W przypadku ochrony zabytków pozornie tożsama kwestia (docieplenie ściany), może zostać oceniona diametralnie różnie, co nie może jednak dziwić. Ważny jest bowiem przedmiot ochrony konserwatorskiej. W tej sytuacji formułowany pogląd o naruszeniu utrwalonej praktyki nie jest zatem zasadny. Nadto, w niniejszej sprawie Strona przedkłada decyzje wydane podmiotom ubiegającym się o termomodernizację w przewidzianym do tego trybie, a więc legalnie. W odniesieniu do sytuacji Skarżącej mamy natomiast do czynienia ze swoistą potrzebą legalizacji tego, co zostało bez zezwolenia przez nią wykonane przy zabytku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).