Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 837/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 1, art. 5 ust. 5, art. 14 ust. 5, art. 15a ust.7
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXX/154/2009 w przedmiocie ustalenia opłat za pobyt dziecka w Punkcie Przedszkolnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dnia [...] grudnia 2009 roku Rada Gminy, powołując się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142 , poz. 1591 ze zm. ) podjęła uchwałę Nr XXX/154/2009 w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w Punkcie Przedszkolnym.

W § 1 uchwały rada Gminy ustaliła, iż usługi świadczone przez punkty przedszkolne w zakresie podstawy programowej realizowane są bezpłatnie w wymiarze 3 godzin dziennie. § 2 uchwały stanowi, iż "ustala się opłatę za zajęcia świadczone przez placówki o których mowa w § 1, ponad czas realizacji podstawy programowej i ponad tę podstawę, dotyczące zajęć opiekuńczo- wychowawczych, którymi są: 1. gry i zabawy wspomagające rozwój mowy, psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka; zabawy aktywizujące oraz badawczo–rozwijające zainteresowania otaczającym światem; 3. zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne, rozwijające zdolności dzieci oraz zaspokajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania; 4. gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój fizyczny dziecka i korygujące wady postawy – w wysokości 1,25 zł i nalicza się ją za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej". W § 3 wskazano, że miesięczna wysokość odpłatności za czas realizacji świadczeń ustalona zostanie na podstawie stawki godzinowej o której mowa w § 2 oraz liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej.

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 20 stycznia 2010 r., nr 4 poz. 43 ).

Skargę na omówioną uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w części obejmującej jej § 1, § 2, § 3. Uchwale zarzucał:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2010 r., poprzez ustalenie w jej paragrafach 1 - 3 stałej opłaty miesięcznej za korzystanie ze świadczeń przedszkoli w wymiarze przekraczającym 3 godziny dziennie i bez wskazania za jakie konkretnie świadczenia, które miałyby przekraczać podstawy programowe wychowania przedszkolnego, opłata ta będzie pobierana, a nadto, że będzie pobierana za prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych faktycznie wchodzących w skład podstawy programowej. Podnosząc powołane zarzuty domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zdaniem Prokuratora, zawarte w § 1-3 uchwały uregulowanie kwestii odpłatności za korzystanie przez wychowanków punktów przedszkolnych z zajęć wykraczających poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, pomimo ogólnikowego wymienienia w § 2 uchwały rodzaju zajęć, które miałyby wykraczać poza te podstawy, w sposób istotny narusza prawo, w tym przede wszystkim art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty - w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2010 roku. Wywodził, iż kwestionowana uchwała, wydana na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 14 ust. 5 ustawy systemie oświaty oraz na podstawie art. 40 ust. 1 o samorządzie gminnym ma charakter aktu prawa miejscowego, bowiem tworzy prawa i obowiązki o charakterze ogólnym, a jej adresatami jest nieokreślona liczba osób. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty - w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2010 roku - publiczna forma wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, prowadzone przez nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 5 stawy o systemie oświaty, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy. W uchwale Rady Gminy określono miesięczną opłatę obejmującą pobyt dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym czas niezbędny do realizacji podstawy programowej, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, iż usługi świadczone przez punkty przedszkolne w zakresie podstawy programowej realizowane są bezpłatnie w wymiarze jedynie 3 godzin dziennie (§1). Wskazuje to w sposób bezpośredni, iż opłaty obciążające rodziców czy opiekunów dzieci mają charakter opłat za sam pobyt dziecka w punkach przedszkolnych w wymiarze przekraczającym 3 godziny dziennie, w którym to czasie bezpłatnie realizuje się podstawę programową wychowania przedszkolnego. Charakter tej opłaty szczególnie uwidoczniony został w tytule podjętej uchwały, gdzie ustalono, iż uchwała faktycznie dotyczy opłat za pobyt dziecka w punkcie przedszkolnym, a nie za świadczenia realizowane przez tenże punkt. Ustalona w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( DzU. z 2009 r., Nr 4, poz. 17) podstawa programowa wychowania przedszkolnego została zakreślona w sposób opisowy poprzez określenie celów, warunków i sposobów jej realizacji. Brak jest jakichkolwiek wskazań, aby realizacja podstawy programowej ograniczona była dziennymi ramami czasowymi. Co prawda z § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania ( Dz.U. Nr 83, poz. 693) wynika, iż minimalny dzienny wymiar godzin zajęć prowadzonych w punkcie lub zespole, w czasie których jest realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, wynosi 3 godziny, to jednak nie wiąże się to jednoznacznie z brakiem możliwości realizacji podstawy programowej w czasie przekraczającym 3 godziny dziennie i przede wszystkim nie wiąże się bezpośrednio z przyznaniem radzie gminy uprawnienia, aby za czas pobytu dziecka przekraczający 3 godziny dziennie ustalać opłaty niezależnie od rodzaju zajęć świadczonych na rzecz wychowanków tych innych form wychowania przedszkolnego. Obowiązkiem rady gminy, ustalającej opłatę za świadczenia innych aniżeli przedszkola form wychowania przedszkolnego, jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica czy opiekuna dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z oferowaną mu usługą, a przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać na podstawie jakiego tytułu ( rodzaju i wymiaru świadczenia, z wyszczególnieniem poszczególnych stawek) opłata jest pobierana. Sposób ustalenia odpłatności nie powinien być oderwany od faktycznych nakładów czynionych przez gminę na finansowanie świadczeń form wychowania przedszkolnego, które wykraczają poza podstawy programowe, zaś rodzaj i częstotliwość tych świadczeń winien być szczegółowo dookreślony, tak aby rodzice czy opiekunowie dziecka byli świadomi podstawy zobowiązania ich do świadczenia określonych opłat oraz mieli możliwość wyboru świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, z których korzystać będzie ich dziecko i za które będą oni uiszczać określone należności pieniężne. W konsekwencji – zdaniem skarżącego - opłata za świadczenia punktów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę, które miałyby obejmować zajęcia wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, ma charakter opłaty stałej, nieuzależnionej od jasnych kryteriów dokonywania jej zwrotu, a nadto opłaty należnej faktycznie za świadczenia przedszkoli nie wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, określone w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. W § 2 kwestionowanego aktu prawa miejscowego Rada Gminy wskazała sposoby realizacji zajęć opiekuńczo-wychowawczych, które jej zdaniem miałyby wykraczać poza podstawy programowe. Z porównania przepisów zawartych w tym paragrafie kwestionowanej uchwały z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wynika jednakże, iż pokrywają się one z przepisami zawartymi w wyżej wskazanym rozporządzeniu. Stosownie bowiem do treści Załącznika nr 1 omawianego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym poprzez realizację zakreślonych tam celów, warunków i sposobów realizacji. Ustęp 10 załącznika nr 1 do omawianego rozporządzenia uwzględnia wspomaganie rozwoju umysłowego dzieci poprzez zabawy konstrukcyjne, budzenie zainteresowań technicznych, co z kolei zbieżne jest w przyjętym przez Radę Gminy - jako wykraczającym poza podstawy programowe - organizowaniem gier i zabaw dydaktycznych, wspomagających rozwój umysłowy dziecka (§ 2 pkt 1 uchwały), gdyż oba sposoby realizacji zmierzają do tych samych celów. Podobnie zakreślone w podstawie programowej wspieranie dzieci w rozwijaniu czynności intelektualnych, które stosują w poznawaniu i rozumieniu siebie i swojego otoczenia (pkt 4 podstawy programowej), pomaganie dzieciom w rozumieniu istoty zjawisk atmosferycznych i w unikaniu zagrożeń (pkt 11 podstawy programowej), wychowanie dla poszanowania roślin i zwierząt (pkt 12 podstawy programowej) uznać należy za pokrywające się przez wspólne cele z grami i zabawami badawczymi, rozwijającymi zainteresowania otaczającym światem (§2 pkt 2 uchwały). Również wskazane w uchwale zajęcia rozwijające plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne zdolności dzieci ( § 2 pkt 3 uchwały) są niczym innym jak wychowaniem przez sztukę - dziecko widzem i aktorem (pkt 7 podstawy programowej), wychowaniem przez sztukę - muzyka i śpiew, pląsy i taniec (pkt 8 podstawy programowej), wychowaniem przez sztukę - różne formy plastyczne (ust. 9 podstawy programowej). Podobnie gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój ruchowy dziecka (§ 2 pkt 4 uchwały) są tożsame z wychowaniem zdrowotnym i kształtowaniem sprawności fizycznej dzieci (ust. 5 podstawy programowej). W ocenie Prokuratora, porównanie zajęć opiekuńczo-wychowawczych uznanych przez Radę za wykraczające poza podstawy programowe z zakresem podstaw programowych wynikających z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego (...) wskazuje, iż faktycznie zajęcia, za które Rada ta ustaliła odpłatność mieszczą się w ramach ustalonej podstawy programowej. W ocenie skarżącego, uregulowania zawarte w zaskarżonym akcie prawa miejscowego, dawały uprawnienie do obciążania rodziców czy opiekunów dzieci opłatą stałą w każdym przypadku korzystania przez ich podopiecznych ze świadczeń punktów przedszkolnych, opłatą należną za realizację zajęć zmierzających do tych samych celów, jakie zostały określone w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, niezależną faktycznie od rodzaju zajęć, w których ich podopieczni będą uczestniczyli, jeżeli tylko będą oni przebywali w punktach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę przez czas przekraczający 3 godziny dziennie. Taka sytuacja pozostaje w sprzeczności z regulacjami ustawy o systemie oświaty obowiązującymi w chwili podjęcia uchwały, zgodnie z którymi do zadań własnych gminy należało m.in. prowadzenie publicznych przedszkoli zapewniających bezpłatne nauczanie i wychowanie objęte co najmniej podstawą programową i niedopuszczalne jest określanie opłat za korzystanie ze świadczeń wykraczających poza podstawy programowe realizowanych w przedszkolach w sposób stały, niezależny od faktycznego korzystania z tych świadczeń przez wychowanków przedszkola, a nadto świadczeń faktycznie objętych podstawą programową wychowania przedszkolnego. Powołał się w tym zakresie na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 3 marca 2009 r. ( I OSK 1189/08), iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o systemie oświaty. Powołując orzecznictwo wojewódzkich, wskazał też na stanowisko wojewódzkich sądów administracyjnych wywodził, iż wszystkie świadczenia wchodzące w skład podstawy programowej są, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, udzielane bezpłatnie, a zasada ta jest niezależna od czasu realizacji tych świadczeń, czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik mają niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Sposób ustalenia opłaty za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego powinien szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana, co się na opłacane świadczenie składa. Winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Wskazując na zmianę stanu prawnego, dokonaną ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty ( Dz.U. Nr 148, poz. 991), która weszła w życie w dniu 1 września 2010 roku, wskazywał, iż nie stoi ona na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w zakresie wskazanym we wstępie niniejszej skargi. Sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności aktów prawa miejscowego ocenia jego zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi według stanu prawnego z daty podęcia danego aktu prawa miejscowego. Uchylenie uchwały, w dacie orzekania przez sąd, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi. Zaskarżany akt prawa miejscowego wywoływał skutki prawne od chwili jego wejścia w życie, stanowiąc podstawę do pobierania opłat za świadczenia punktów przedszkolnych i jednocześnie w tym zakresie istotnie naruszając obowiązujące przepisy ustawowe. W obecnym kształcie może on znajdować zastosowanie zarówno do sytuacji z przeszłości jak i do sytuacji przyszłych będąc jednocześnie podstawą do egzekwowania nieuiszczonych dotychczas opłat za świadczenia punktów przedszkolnych.

W konsekwencji Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w Punkcie Przedszkolnym w całości, gdyż wyeliminowanie jedynie kwestionowanych niniejszą skargą przepisów aktu prawa miejscowego, z uwagi na ich decydujące znaczenie dla stosowania zaskarżanej uchwały, praktycznie pozbawi ją bytu prawnego i uczyni bezprzedmiotową.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy domagała się jej oddalenia uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, a uchwałę za zgodną prawem.

Wywodziła, iż wyraźnie określiła, że podstawa programowa w punkcie przedszkolnym, zgodnie z obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, realizowana jest w przeciągu 3 godzin dziennie ( czyli w zakresie minimalnej liczby godzin określonej w § 3 w/w rozporządzenia ). Z uwagi na fakt, iż większość rodziców dzieci zainteresowana była, by zajęcia w punkcie przedszkolnym odbywały się przez 5 godzin dziennie (czyli ponad minimalny wymiar), zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ustalono opłaty za pobyt dzieci w punkcie przedszkolnym ponad czas realizacji podstawy programowej i ponad tą podstawę. Konieczność pobierania opłat związana jest przede wszystkim z koniecznością zwiększenia nakładów na wynagrodzenie nauczyciela oraz poniesienia innych kosztów zwiększenia wymiaru godzin zajęć. Mając na uwadze obowiązujące w dniu podjęcia uchwały orzecznictwo, ustalona została opłata za każdą godzinę zajęć wykraczających poza podstawę programową, ustalonych w § 2 uchwały. Uznając zarzuty Prokuratra w takie sytuacji za bezzasadne wskazywała, że ustalona opłata związana jest ściśle z liczbą godzin zajęć wykraczających poza podstawę programową. Dzięki określeniu w § 1 ilości godzin podczas których realizowane jest minimum programowe, uchwała wyraźnie wskazuje, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna) powstaje w związku z oferowaną usługą oraz wskazuje, z jakiego tytułu (rodzaju i wymiaru świadczenia) ona przysługuje. Dodatkowym argumentem potwierdzającym fakt, iż uchylenie kwestionowanej uchwały jest bezzasadne, jest przepis art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty ( tekst jednolity: Dz. U. Nr 10, poz. 148) który dopuszcza zachowanie mocy obecnych uchwał organów stanowiących do czasu wydania nowych uchwał, przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ppsa). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 ppsa.

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 142, poz. 142 ze zm ). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu ( np. uchwały ) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego stała się uchwała Rady Gminy w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w punkcie przedszkolnym ze świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej jako: u.s.o ) w związku z art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 7 ust. 1 pkt 8. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że uchwała ta jest aktem normatywnym o charakterze prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie prawnej stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym ( vide: wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/05).

Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisac. Wychowanie przedszkolne może być realizowane w innych formach niż niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach. W myśl przepisów art. 14 a ust. 1 i 1a u.o.s. rada gminy, mająca kompetencję do ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi, może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o inne formy wychowania przedszkolnego. Stosownie zaś do przepisu art. 14a ust. 7 u.s.o rodzaje innych form wychowania przedszkolnego, warunki tworzenia i organizowania tych form wychowania przedszkolnego oraz sposób ich działania, uwzględniając w szczególności konieczność dostosowania form wychowania przedszkolnego do sytuacji i potrzeb lokalnych, minimalny dzienny wymiar godzin zajęć, w których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego lub wybrane części tej podstawy, a także możliwość prowadzenia zajęć tylko w niektóre dni tygodnia określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały – na który to moment sąd administracyjny dokonuje kontrolo zaskarżonego aktu- kwestie funkcjonowania punktu przedszkolnego w zakresie sprecyzowanym w art. 14a ust. 7 ustawy – jako innej formy wychowania przedszkolnego regulowało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobów ich działania ( uchylone z dniem 1 września 2009 r. w wyniku wejścia w życie rozporządzenia z dnia 27 maja 2009 r., wydanego w tym samym przedmiocie ( Dz.U z 2009 r. , Nr 83, poz. 693 ) i aktualnie też już uchylonego.

Dla oceny zgodności z prawem regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Zasady te obowiązują też przy ustalaniu opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę innych formach wychowania przedszkolnego np. w punktach przedszkolnych o jakich mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu. Z przywołanego wyżej przepisu wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Zdaniem Sądu, opłatę ustaloną przez gminę w drodze uchwały na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. zdefiniować można jako instytucję prawno finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi tym samym swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że uchwalona na jego podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bowiem obowiązek jej ponoszenia istniałby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola ( także punktu przedszkolnego ), bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania.

Ustawową zasadą jest, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. z 2009 r, Nr 4, poz. 17).

Działalność przedszkoli ( punktów przedszkolnych ) w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku nr 1 do wspomnianego wyżej rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Wskazany akt wykonawczy, określając zajęcia mieszczące się w granicach podstawy programowej kieruje się głównie celem, jaki poprzez te zajęcia należy osiągnąć w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisów prawa może powodować trudności w zdefiniowaniu przez organ uchwałodawczy gminy tych zajęć, które tą podstawę programową przekraczają i mogą być realizowane przez przedszkole ( oddział przedszkolny ) za opłatą. Tym niemniej nie zwalnia to organu z tego obowiązku. Organ uchwałodawczy musi w taki sposób oznaczyć zakres oferowanych przez przedszkole odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej określonej wskazanym rozporządzeniem.

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest również wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym mu świadczeniem. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała powyższych wymogów nie spełnia. Już samo określenie przedmiotu uchwały wskazuje, iż rada gminy w istocie podjęła uchwałę o opłacie za pobyt dziecka w punkcie przedszkolnym, a nie zazajęcia świadczone przez ten punkt w zakresie przekraczającym podstawę programową. Także analiza treści kontrolowanej uchwały pozwala uzasadnia wniosek, iż w istocie wprowadza ona jedną, stałą opłatę w wysokości 1,25 zł za każdą rozpoczętą godzinę zajęć uznanych przez radę za świadczone ponad czas realizacji podstawy programowej tj. ponad 3 godziny dziennie. Konstrukcja uchwały w połączeniu z brakiem określenia konkretnych zajęć i ich wymiaru czasowego powoduje, iż rodzic (opiekun ) dziecka pozbawiony jest możliwości wyboru poszczególnych świadczeń w zależności od swych możliwości finansowych lub innych uwarunkowań. Na stały charakter opłaty wskazuje też ogólnikowe i zbiorcze ujęcie zajęć "rozszerzonych" uznanych za przekraczające podstawę programową, co jest niewystarczające. Analiza uregulowań uchwały Rady Gminy prowadzi do wniosku, iż organ stanowiący tej gminy nie zrealizował kontrolowaną uchwałą powinności wykazania, iż wysokość świadczenia pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług punktu przedszkolnego prowadzonego przez gminę pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Skoro ustawodawca upoważnia organ samorządu terytorialnego do ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ stanowiący nie może poprzestać na określeniu opłaty jedynie według kryterium czasu przebywania dziecka w przedszkolu ponad czas wymagany na realizację podstawy programowej ( 3 godziny dziennie), bez skonkretyzowania poszczególnych świadczeń ( rodzajowego i czasowego ) oraz odpowiadających im usług, a także przedstawienia kalkulacji ekonomicznej. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców lub opiekunów dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Podkreślenia też wymaga, że porównanie treści pkt 1-4 § 2 kontrolowanej uchwały z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół wskazuje, iż tak ogólnikowo sformułowane i obejmujące szeroki zakres tematyczny "zajęcia świadczone przez punkt przedszkolny ponad czas realizacji podstawy programowej i ponad tę podstawę" o jakich mowa w uchwale w znacznej części wchodzą w skład podstawy programowej, w ramach realizacji której świadczenia muszą być oferowane przez gminę bezpłatnie. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż zajęcia wskazane w pkt 1 § 2 uchwały jeżeli chodzi o cel jaki mają realizować pokrywają się przedmiotem z pkt 10. podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podobnie zajęcia wskazane w pkt 2 § 2 uchwały znajdują swój odpowiednik w pkt. 4.,11., i 12. podstawy; zajęcia z pkt 3 § 2 uchwały odpowiadają pkt.7.,8. i 9 podstawy programowej, a z pkt 4 § 2 uchwały pkt. 5 podstawy programowej. Zaakcentować w związku z tym ponownie należy, iż wyznaczenie przez radę w uchwale dziennego wymiaru zajęć w punkcie przedszkolnym w rozmiarze 3 godzin dziennie dla realizacji podstawy programowej nie oznacza braku możliwości realizacji podstawy programowej w rozmiarze większym niż ten minimalny wskazany w rozporządzeniu MEN z 10 stycznia 2008 r. W takiej jednak sytuacji rada gminy nie ma kompetencji do ustalania opłat za czas pobytu dziecka w punkcie przedszkolnym ( przedszkolu ) ponad 3 godziny, a w którym prowadzone są zajęcia służące realizacji podstawy programowej.

Powyższe, stwierdzone w zaskarżonej uchwale uchybienia mają charakter istotnych naruszeń prawa - z uwagi przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej - i skutkują stwierdzeniem jej nieważności w całości ( art. 147 § 1 ppsa ).

Odnosząc się do twierdzeń odpowiedzi na skargę wyjaśnić należy, iż ani wniesieniu skargi, ani sądowej kontroli zaskarżonej uchwały nie stał na przeszkodzie przepis art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty ( tekst jednolity: Dz. U. Nr 10, poz. 148). Dopuszcza on zachowanie w mocy obowiązujących ( i podjętych zgodnie z prawem ) uchwał organów stanowiących gmin do czasu wydania nowych uchwał, przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r. Stanowi on tym samym jedynie przepis przejściowy dla pozostających w obrocie – w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej – dotychczasowych uchwał rad gmin podjętych w przedmiocie uchwalenia opłat za świadczenia publicznych przedszkoli, wyznaczając maksymalny czas pozostawania ich w obrocie. W żaden sposób nie ogranicza on jednak dopuszczalności zaskarżenia skargą uchwał – naruszających stan prawny istniejący w dacie ich podejmowania - przez wojewodę jako organ nadzoru oraz ich sądowej kontroli.

Kwestią końcową pozostawało jeszcze zastosowanie w sprawie art. 152 ppsa.

Skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny ( vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 20010 r., l OSK 1646/09 ), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą

już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis ( vide: Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy ).