Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1681/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124b ust. 1w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1136/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1136/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Starosta[...], dalej jako "Starosta", decyzją z dnia [...] r. nr [...] podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.) zezwolił skarżącej [...] na zajęcie na okres 3 dni roboczych części nieruchomości stanowiącej własność M. G., oznaczonej jako działka nr[...], położonej w miejscowości[...], w celu wykonania remontu napowietrznej linii energetycznej SN-15 kV GPZ [...] polegającego na demontażu istniejących przewodów i montażu nowych oraz ich naciągu. W sentencji decyzji organ określił również zakres udostępnienia nieruchomości oraz zobowiązał skarżącą spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po upływie okresu jej zajęcia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania ww. czynności związanych z inwestycją, gdyż podjęta przez spółkę próba uzyskania zgodny właściciela na udostępnienie nieruchomości okazała się bezskuteczna. Podniósł, że w celu wyjaśnienia wątpliwości co do charakteru planowanej inwestycji zwrócił się do inwestora o przesłanie dokumentacji projektowej realizowanego przedsięwzięcia oraz wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy opisem prac a harmonogramem. W związku z tym, iż inwestor odmówił złożenia wnioskowanej dokumentacji, wystąpił on do Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w [...] o wyrażenie opinii, czy zakres robót przewidzianych na działce nr [...] stanowi remont czy przebudowę. Wydział Architektury i Budownictwa pismem z dnia 16 grudnia 2015r. wyjaśnił, że roboty budowlane przewidziane do wykonania w ramach ww. zadania stanowią remont obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu ww. opinia Wydział Architektury i Budownictwa, ze względu na szczególny specjalistyczny zakres wiedzy podmiotu ma charakter podstawowego dowodu w sprawie. Jednocześnie organ wyjaśni, że remont stanowią tylko roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, które polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego (a więc stanu, który istniał w danym obiekcie budowlanym) i które nie stanowią bieżącej konserwacji. Organ wskazał, że ocena, czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac, z tym, że przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniejących uprzednio elementów obiektu, ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów, a nadto obiekt musi istnieć, aby można było mówić o remoncie.

Wskutek wniesionego przez M. G. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zobowiązania M. G. do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV GPZ [...] polegającego na demontażu istniejących przewodów i montażu nowych oraz ich naciągu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że celem rozpatrzenia odwołania dwukrotnie zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie oraz wyjaśnienie i opisanie kwestii parametrów technicznych i użytkowych linii obecnie funkcjonującej oraz planowanej. W odpowiedzi uzyskał mapę z oznaczonym terenem planowanym do zajęcia, potwierdzone za zgodność dokumenty z rokowań oraz wyjaśnienie wnioskodawcy, że planowany remont dotyczy całej linii[...] , że w jego ramach na spornej nieruchomości nie zmienią się parametry obiektu liniowego, tj. długość i napięcie oraz, że nastąpi jedynie wymiana przewodów typu AFL-6 na nowe tego samego typu. Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji w trybie art. 124b u.g.n. jest potrzeba wykonania prac wskazanych w tym przepisie oraz wykazanie braku zgody właściciela nieruchomości na dobrowolne jej udostępnienie. Z akt sprawy wynika, że warunek podjęcia próby uzyskania zgody właściciela nieruchomości na jej dobrowolne udostępnienie został w sprawie spełniony. Jednocześnie organ zaznaczył, ze wydanie decyzji z art. 124b ust. 1 u.g.n. wymaga, aby planowane przedsięwzięcie ograniczało się do podjęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii". Podkreślając, że uzyskanie dokładnych danych technicznych odnośnie planowanej inwestycji było niemożliwe, gdyż wnioskodawca pomimo wezwania nie wskazał dokładnych danych przewodów, tj. ich przekroju, który ma wpływ na możliwości przesyłowe linii oraz nie przedłożył na wniosek Starosty dokumentacji projektowej inwestycji. W oparciu o pozyskane informacje, analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz znane organowi z urzędu informacje wynikające z rozpatrywanych już przez organ spraw z zakresu zobowiązania do udostępnienia nieruchomości w związku z pracami planowanymi na linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji[...] , zakres planowanych robót należy zakwalifikować jako wykraczający poza definicję remontu i stanowiący przebudowę. Wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu wynika, iż na działce nr [...] nie znajdują się żadne słupy, ale planowana jest wymiana przewodów. To na działkach sąsiednich planuje się wymianę słupów, a lokalizacja słupa na działce nr [...] została zmieniona w stosunku do starego stanowiska. Stwierdzając, że planowane prace wykraczają poza definicję remontu, organ powołał się na oświadczenie wnioskodawcy o objęciu remontem całej linii [...] oraz inne pozostające w gestii Wojewody sprawy z zakresu zamierzonych na przedmiotowej linii robót. Zdaniem organu wymiana słupów drewnianych, betonowych na żerdziach pojedynczych, rozkracznych (również z przemieszczeniem), na konstrukcje wirobetonowe o innych parametrach technicznych (kubatura, pole zajęcia, wysokość) w ramach całej linii, przy jednoczesnej wymianie linek, często o zwiększonym przekroju, co wiąże się z możliwościami przesyłowymi, które ulegną trwałemu zwiększeniu, wyklucza zakwalifikowanie zamierzonych na linii prac jako remont. Fakt, że inwestor zapewnia o utrzymaniu napięcia linii, mimo zwiększonych możliwości, nie gwarantuje braku takiej zmiany w przyszłości. W ocenie organu zmiana wysokości słupów, rozstawu linek i średnicy przewodów ma wpływ na kolejny istotny parametr techniczny linii napowietrznej, tj. pole elektromagnetyczne, którego szczegółowe określenie wymaga z kolei specjalistycznej wiedzy i umiejętności. Tym samym, jak stwierdził organ, wbrew ustaleniom Starosty, nie jest możliwe kwalifikowanie działań na działce M. G. odmiennie niż w pozostałych sprawach dotyczących innych nieruchomości, przez które przebiega planowana do remontu linia SN 15 kV[...]. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii, jako obiekcie budowlanym, nie mieszczą się w pojęciu remontu, to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii w ramach tej jednej inwestycji. Z faktu, że na działce nr [...] ma dojść jedynie do wymiany przewodów nie można wywodzić wniosku o remontowym charakterze zamierzenia. Linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość i tak należało ją potraktować rozpatrując sprawę. Dlatego też, jak podsumował organ, należało w sprawie uznać, że planowane przez inwestora prace mieszczą się w kategorii przebudowy. Jednocześnie organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, iż prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem to, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok dotychczas istniejących elementów. Demontaż choćby etapami istniejącej linii [...] i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia nie spełnia przesłanek definicji remontu. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, że nie zmieni się przebieg linii, ani jej napięcie. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z pisma wnioskodawcy z dnia 24 maja 2016 r., "planowany jest remont całej linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji [...]", a nie jej fragmentów. Zmianie ulegną podstawowe elementy konstrukcyjne, techniczne linii, tj. słupy i przewody. To zaś, jak stwierdził organ, uniemożliwia zakwalifikowanie planowanych przez inwestora prac jako remontu i uzasadnia zaliczenie inwestycji na linii [...] do kategorii przebudowy, która to kategoria wyłączona jest spod zakresu prac objętych regulacją art. 124b ust. 1 u.g.n.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, dalej również jako "WSA", oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego ani procesowego. Sąd dokonał wykładni art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz powołał definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 i przebudowy z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej p.b.), odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Podkreślił, że rzeczą organu było ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.

Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie, zamiarem inwestora była wymiana przewodów, tj. demontaż istniejących przewodów i montażu nowych oraz ich naciąg. Ponadto, na żądanie organu II instancji, wnioskodawca wyjaśnił, że planowany remont dotyczy całej linii[...], a w jego ramach na spornej nieruchomości ma nastąpić wymiana przewodów typu AFL-6 na nowe tego samego typu. Sąd wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu SN-15 kV GPZ relacji[...]. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a p.b. obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów, to de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpieniu jej nową substancją. Tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16). Nie było więc możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie niż w pozostałych sprawach dotyczących innych nieruchomości, przez które przebiega planowana do remontu linia SN 15 kV[...]. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii w ramach tej jednej inwestycji. Okoliczność, że na działce nr [...] ma dojść jedynie do wymiany przewodów nie uzasadnia sama w sobie wniosku o remontowym charakterze zamierzenia. Choć elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a p.b.), która w sprawie nie ulega zmianie (w przypadku jej zmiany celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach którejś z kategorii budowy), to jednak nie oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, albowiem po pierwsze planowany jest – jak wskazała to sama skarżąca - remont całej linii[...], a nie jej fragmentów, a po drugie w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowym ulegną istotnej zmianie parametry słupów (w tym ich lokalizacja). W tym stanie nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n. Zmian parametrów użytkowych obiektu budowlanego będącego obiektem liniowym stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii przebudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła[...], zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 - t.j., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 t.j., dalej: p.b.) w zw. z art. 3 pkt 3a p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez Stronę skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi Strony skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości Stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż Wojewoda [...] oraz Starosta [...] naruszyli wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty[...], pomimo iż wskazane organy nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

I tak jako nieuzasadniony należy wskazać zarzut naruszenia art.145 §1 pkt lit c p.p.s.a. (błędnie wskazany w zarzutach skargi jako art.145 §1 pkt lit a p.p.s.a., lecz już w uzasadnieniu skargi oznaczony prawidłowo) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Po pierwsze dlatego, że przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji i nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. Po drugie dlatego, że organy administracyjne zebrały w sprawie cały dostępny im materiał dowodowy i go oceniły - co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów administracyjnych. Podzielić należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ocena, czy zamierzone roboty będą skutkować zmianą parametrów użytkowych i technicznych musi następować dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ jest zobowiązany ustalić aktualne parametry użytkowe i techniczne przedmiotowego obiektu budowlanego, a następnie porównać te dane z parametrami obiektu budowlanego po przeprowadzeniu zamierzonych robót budowlanych. Ocena ta nie może abstrahować od rodzaju danego obiektu budowlanego, a zatem dokonywanie ustaleń w interesującym zakresie musi obejmować przedmiotową linię elektroenergetyczna jako całość, a nie jedynie w odniesieniu do poszczególnych jej elementów (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2009, sygn. akt III SA/Po 279/09). Ustalenie, iż planowane roboty budowlane wykraczają poza zakres remontu z arrt.124b ust.1 u.g.n. w zw. z art.3 pkt 8 p.b. wymagałoby zatem uprzedniego stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych całej linii. Jednak fakt, że organy administracyjne nie zgromadziły szerszego materiału dowodowego, który umożliwiałby przeprowadzenie właściwej oceny działań planowanych na linii elektroenergetycznej SN 15 KV GPZ [...] jest wyłącznie skutkiem braku pełnej współpracy wnioskodawcy (jego pełnomocnika) z organami administracyjnymi, a nie ich zaniechań. To wnioskodawca powinien być zainteresowany w aktywnym współdziałaniu z organami administracyjnymi przy ustalaniu stanu faktycznego. Z uwagi na postawę Spółki nie udało się ustalić przekroju linek planowanych do wymiany i obecnie funkcjonujących, a przede wszystkim zakresu prac itd. Pomimo dwukrotnego wzywania pełnomocnika Spółki o szczegółowe dane umożliwiające ocenę planowanych robót organ uzyskał jedynie informacje, że remontem objęta ma być cała linia[...], a na działce nr [...] ma nastąpić wymiana przewodów stalowo-aluminiowych typu AFL-6 na nowe tego samego typu. Skoro tak, to organ odwoławczy dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego.

Uzasadnione są natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Istota sporu sprowadza się do analizy art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku art. 3 pkt 8, 3a i 6 p.b. oraz zastosowania tych przepisów.

Otóż zgodnie z brzmieniem 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji ustalenia wymagała zatem kwestia, czy zakres prac zaproponowany przez inwestora można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę istniejącej linii napowietrznej, co będzie wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora.

Artykuł 124 u.g.n. przewiduje szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Możemy w tym przypadku mówić o szczególnym rodzaju wywłaszczenia, w związku z tym, że dochodzi do ograniczenia prawa rzeczowego (własności lub użytkowania wieczystego), bez zgody osoby uprawnionej, w trybie decyzji administracyjnej. Ten szczególny charakter wyraża się w tym, że obowiązują tu odmienne niż przy wywłaszczeniu właściwym zasady i tryb obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z niej (wyrok WSA w Lublinie z 31 marca 2009 r., II SA/Lu 2/09). Inny jest zakres praw, których wykonywanie może być ograniczone, odmienny jest tryb ograniczania tych praw oraz zakres podmiotów, na rzecz których dokonuje się ograniczenia praw (Paweł Wojciechowski, Komentarz do art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX)

Zauważyć należy, że art. 124 i 124 b u.g.n. nie odwołują się do definicji z prawa budowlanego, w tym definicji remontu. Zatem nie można automatycznie przenosić zamieszczonych tam definicji, na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej oraz, że nie można poprzestawać na definicjach prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997r. – Prawo energetyczne, dalej jako "p.e." Przy analizie art. 124b u.g.n. należy sięgać także do uregulowań Prawa energetycznego, w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenertgetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań, mających na celu remont sieci w sposób "gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n.

Celem art. 124b ust. 1 u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do "utrzymywania" przewodów i urządzeń przesyłowych nie będących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 697/17, wyrok NSA z 15 maja 2018r., sygn. akt I OSK 2739/17).

Stosowanie art. 124b u.g.n. jest uwarunkowane zamierzeniem realizacji prac mieszczących się w pojęciach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń, jednakże nie chodzi o ścisłe rozumienie tych pojęć, w tym ścisłe rozumienie remontu w świetle art. 3 pkt 8 p.b. Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym takich: jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 5 ust. 1 p.e.), czy zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego (zob. art. 9c ust. 2 pkt 3 p.e.). Jak wynika z zawartych w aktach administracyjnych Wytycznych programowych na projekt i modernizację linii SN 15 KV GPZ [...] jest ona w złym stanie technicznym, występują spadki napięcia na istniejącym ciągu, pojawiają się coraz częściej awarie, a także zwiększa się zapotrzebowanie na moc ze względu na rozwój mieszkalnictwa w miejscowościach G. i C.

Podkreślić przy tym należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu 15 kV. Determinuje to dodatkową specyfikę rozumienia remontu w stosunku do takich obiektów. Otóż obiekt liniowy jest obiektem budowlanym, którego charakterystycznym parametrem jest długość (art.3 pkt 3a p.b.). Natomiast remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art.3 pkt 8 p.b.). Zatem roboty budowlane polegające np. na wymianie słupów czy linii elektroenergetycznej będą spełniać definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych takich jak: długość linii (parametr charakterystyczny), jej przebieg, miejsce posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia napięcia lub zwiększenia pola elektromagnetycznego. Jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz budowa lub przynajmniej przebudowa w rozumieniu art.3 pkt 7a p.b. Natomiast sam fakt, że wymienione będą stare przewodu na typ AFL-6, podobnie jak i słupy na wykonane w innej konstrukcji i technologii nie dowodzi jeszcze odmiennych parametrów danego odcinka, jak również całego obiektu budowlanego. Nadto jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej "charakter planowanych przez Stronę skarżącą prac nie może być oceniany jedynie w odniesieniu do poszczególnych elementów tej linii, jakimi są odcinki biegnące przez poszczególne nieruchomości, w tym przez nieruchomość Uczestnika, lecz do całej linii rozumianej jako jeden obiekt budowlany." Jest to pogląd odmienny od prezentowanego przez tego skarżącego w skardze do WSA, gdzie odnoszono planowane prace i pojęcie remontu tylko do określonej nieruchomości, a nie do linii jako całości. Utrwalony jest bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że roboty polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego (w tym przypadku całej linii przesyłowej) i zastąpienie go całkowicie nową substancją należy traktować jako przebudowa lub odbudowa obiektu budowlanego, tak jak ma to miejsce w przypadku innych obiektów budowlanych, jak np. budynki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16, 17 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 983/17, 5 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 481/17, 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2723/17, 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 349/17, 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1812/17).

Wnioskowane przez skarżącą Spółkę czasowe udostępnienie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w[...] , gm. [...] nie dotyczy remontu przedmiotowej linii SN - 15 kV tylko na tej nieruchomości, lecz jest częścią szerzej zakrojonych prac dotyczących całej linii[...]. W związku z tym wymiana poszczególnych elementów tejże linii (słupów wraz z fundamentami, przewodów, izolatorów itd.), czy też nawet wszystkich tych elementów na określonym jej odcinku (a nawet na całej linii w ramach etapowania prac) nie może być uznane za budowę lub przebudowę. Jak wskazywano w orzecznictwie, także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Wydaje się bowiem racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii przy remoncie stosuje się nowsze technologie. Zatem działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych jej elementów (przewodów, słupów itp.), mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 983/17). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całości i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama zatem wymiana słupów i przewodów na części linii będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, o których była mowa wyżej, a planowane roboty nie obejmą demontażu całego obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy planowane prace na przedmiotowej linii wiążą się z jej demontażem, czy tylko szeroko zakrojonym remontem bez zmiany jej parametrów użytkowych i technicznych. Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym przyjął, że nastąpi "wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy". Zatem prace zostały przewidziane na całej linii SN 15 kV[...], a w konsekwencji także prace na przedmiotowej działce, nie mieszczą się w pojęciu remontu. Tymczasem jak wynika z opisu technicznego planowanych na tej linii prac będą one bardzo zróżnicowane. I tak od stanowiska 1 do 29 oraz od 155 do 168 przewiduje się wymianę wyeksploatowanych przewodów oraz słupów, ale jednocześnie "słupy w dobrym stanie technicznym pozostawić do dalszej eksploatacji". Nie sposób zatem a priori przyjąć, że cała linia zostanie zdemontowana i zastąpiona nową. Podobne wątpliwości należy zgłosić co do ustalenia, że zakres prac dotyczy całej linii energetycznej. Istotnie, taką informację podał inwestor w piśmie z dnia 24 maja 2016 r. Jednak nie zostało wyjaśnione, czy inwestycja ta będzie realizowana całościowo od razu, a więc polegać będzie na demontażu całej linii przesyłowej, czy też etapowana czyli remontowana odcinkami. Również fakt, że nowe słupy będę miały inną wysokość, konstrukcję, czy będę wykonane z innego materiału niż dotychczasowe, podobnie jak sama wymiana przewodów, nawet ze zmianą ich przekroju (średnicy) nie wpływa na inną kwalifikację tych robót niż jako remontu w rozumieniu w art.124b u.g.n. Co więcej zastosowanie przewodów o większym przekroju nie oznacza zmiany napięcia przesyłanego prądu, czemu przeczy również sam inwestor. W konsekwencji nie można wywodzić z samej zmiany przewodów na nowe, zmiany wysokości napięcia prądu, a więc zmiany parametrów użytkowych tej linii, przyjmując tylko, że będzie istniała potencjalnie taka możliwość.

Podsumowując i odnosząc się do powyższych argumentów, które legły u podstaw rozstrzygnięci organu odwoławczego i WSA, nie sposób na ich podstawie dokonać kwalifikacji prawnej robót budowlanych i przesądzić, że nie mogą być one kwalifikowane jako remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Niewątpliwie kwestie te muszą być dokładnie wyjaśnione przez inwestora umożliwiając organowi odwoławczemu ich ocenę i właściwą kwalifikację prawną. W tym stanie rzeczy brak było podstawy do oddalenia skargi z argumentacją przywołaną w wyroku WSA.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy na obecnym etapie postępowania został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.