Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 590/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania H. B. (określanej dalej jako skarżąca), od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny o powierzchni 1,2625 ha, na działce nr [...], obręb ewid. [...], gm. [...], powiat [...], utrzymał w mocy ww. decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Wymienioną decyzją RDOŚ w [...], na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 353, ze zm,), dalej ustawa ocenowa, odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ), z zachowaniem terminu, wniosła w dniu 22 sierpnia 2017 r. H. B. Skarżąca zarzuciła oparcie zaskarżonej decyzji o błędnie ustalony stan faktyczny, poprzez przyjęcie przez RDOŚ w [...], że na terenie przewidzianym pod przedsięwzięcie uzasadnione jest odtworzenie drzewostanu i lasu, podczas gdy teren ten nigdy nie był terenem zalesionym.

Organ drugiej wskazał, że zamierzenie inwestycyjne zostało zakwalifikowane zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 86 lit. "c" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71), jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko: nieużytku na użytek rolny lub wylesienia mające na celu zmianę sposobu ubytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody". Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej, jego realizacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zamierzenie inwestycyjne obejmuje działkę nr [...] (obręb ewid. [...]), stanowiącą własność skarżącej, znajdującą się na obszarze objętym formą ochrony przyrody - ustanowionym uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. [...]. z 2011 Nr [...], poz. [...]), jak również w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...]. W związku z powyższym, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia jest RDOŚ w [...] (art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. "d" ustawy GOŚ).

GDOŚ podzielił stanowisko organu i instancji, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia stoi w sprzeczności z zapisami ww. uchwały dotyczącej [...] Parku Krajobrazowego, określanej dalej [...]PK. W § 2 ww. aktu prawnego za szczególne cele ochrony Parku uznano m.in. utrzymanie spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizację, ochronę naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk wzdłuż cieków i brzegów jezior w celu uzyskania biologicznej zabudowy ich obrzeży, jak również oszczędne użytkowanie i planowe kształtowanie przestrzeni, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony walorów krajobrazowych. Ze względu na zakaz realizacji na obszarze Parku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 1 uchwały), możliwość dokonania przedmiotowej zmiany lasu na użytek rolny należy rozpatrywać w świetle art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz.U. z 2016, poz. 2134). Przepis ten przewiduje odstępstwo od zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w obszarze parku krajobrazowego dla inwestycji, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na przyrodę i krajobraz parku.

Dokonując analizy wpływu planowanej ingerencji w środowisko na cele ochrony ww. formy ochrony przyrody, organ II instancji uznał za niezasadny pogląd H. B., o braku przesłanek do odtworzenia na terenie realizacji przedsięwzięcia drzewostanu i lasu. Wskazał, że sam fakt kwalifikacji ww. działki w ewidencji gruntów jako lasy ("LsV" i "LsVI") implikuje dla jej właściciela obowiązek doprowadzenia do zgodności faktycznego stanu użytkowania z figurującym w ewidencji. Zgodnie z ustawą o lasach każdy ma obowiązek dbać o las (por. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, t.j.: Dz.U. z 2015, poz. 2100), a nawet przejściowe pozbawienie lasu drzew, nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia naruszonej struktury lasu i jego zalesienia. W myśl art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zmiana lasu na użytek rolny, jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, nakłada na właścicieli lasów obowiązek m.in. trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk, ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, przebudowy drzewostanu, czy racjonalnego użytkowania lasu, w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji. Skarżąca, jako właścicielka lasu, jest zobowiązana do przestrzegania i stosowania się do powyższych przepisów.

Ze wskazanym w ewidencji gruntów przeznaczeniem ww. działki, zgodny jest również sposób jej przeznaczenia w Uproszczonym planie zagospodarowania lasu dla obrębu ewidencyjnego [...] z 2014 r., w którym założono odnowienie powierzchni halizny, pielęgnacje założonej uprawy i doprowadzenie do uzyskania ciągłości całego kompleksu leśnego.

W ocenie GDOS, zmiana użytkowania na przedmiotowej działce, polegająca na jej wylesieniu, stoi w sprzeczności z celem ochrony, zawartym w ww. uchwale dla [...]PK, dotyczącym utrzymania spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacji. W ocenie organu zmiana lasu na użytek rolny, nie jest zgodna z charakterem Parku. Mając na uwadze położenie przedmiotowej działki w zwartym kompleksie leśnym oraz niewielką procentowo powierzchnię lasów w [...]PK (w porównaniu do gruntów ornych), GDOS uznał, że takie tereny tym bardziej powinny być chronione przed wylesieniem, w celu zachowania ww. celu ochrony. Adekwatnym w tym przypadku obszarem do rozwoju rolnictwa są – w ocenie organu - tereny gruntów ornych, stanowiących znaczny areał ww. obszarowej formy ochrony przyrody. Organ II instancji zwrócił uwagę, że celem [...]PK nie jest zwiększanie powierzchni gruntów ornych, tylko dbanie o spójność i renaturalizację istniejących lasów. W kontekście powyższych faktów, tutejszy organ uznaje za niezasadną retorykę skarżącej, sugerującą nazbyt rygorystyczne podejście RDOŚ w [...] do interpretacji celów ochrony [...]PK (jako adekwatne do "ochrony rezerwatowej").

Dalej organ wywodził, że ze zdjęć satelitarnych zawartych na stronie http://maps.geoportal.gov.pl wynika, że północno-zachodni brzeg Jez. [...], jest obecnie zalesiony oraz pozbawiony antropopresji (brak zabudowy, użytkowania rolniczego), a działka nr [...] sąsiaduje wyłącznie z obszarami leśnymi oraz jeziorem. Dlatego pozbawienie jej przeznaczenia leśnego byłoby sprzeczne z intencją, zawartą w ww. przepisie oraz dodatkowo stanowiłoby precedens mogący zachęcać kolejnych właścicieli działek leśnych do próby analogicznej zmiany przeznaczenia gruntu. W opinii organu, nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy podnoszony przez skarżącą argument, że teren ten nie był terenem zalesionym. Był on użytkowany rolniczo, a potem istniał na nim ośrodek wypoczynkowy. Zważywszy na wyjątkowo cenne przyrodniczo położenie ww. działki oraz niskiej jakości gleby (najniższa z możliwych klasa bonitacyjna — VI), zasadne jest - zdaniem organu - odtworzenie na tym obszarze przeznaczenia zgodnego z ewidencją gruntów oraz planem zagospodarowania lasu, aby zachować zgodność z przywołanym celem ochrony Parku. Pozostawienie (oraz przywrócenie) zagospodarowania leśnego tej działki jest ściśle powiązane z wymogami innych celów ochrony Parku — takich jak: ochrona naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk wzdłuż brzegów jeziora (w celu uzyskania biologicznej zabudowy jego obrzeża), poprawa stanu czystości wód powierzchniowych, czy oszczędne użytkowanie i planowe kształtowanie przestrzeni ze szczególnym uwzględnieniem ochrony unikatowych walorów kraj obrazowych (w tym rynien jeziornych). Pozostawienie halizny i odnowienie w jej miejscu lasu, w porównaniu z użytkowaniem rolnym, wpływa na zmniejszenie spływu powierzchniowego (wskutek wprowadzania związków biogennych, wraz z nawozami upraw rolnych), czy zachowanie walorów krajobrazowych.

Ponadto GDOŚ zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana, w ramach postępowania, zmierzającego do usankcjonowania środowiskowych aspektów zmiany lasu na użytek rolny, stanowiącego formalną procedurę zmierzającą do zmiany przeznaczenia gruntów w ewidencji gruntów, dokonywaną (dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa) przez Starostę, na podstawie art. 13 ust 3 pkt 2 ustawy o lasach. Co istotne, zakres postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją dotyczy przede wszystkim analiz oddziaływań dotyczących samej zmiany przeznaczenia gruntu z leśnego na rolny, z ograniczoną możliwością uwzględnienia w nim dalszych planów inwestycyjnych H. B. Ze względu na fakt, że decyzja środowiskowa zasadniczo nie sankcjonuje docelowego sposobu przeznaczenia gruntów rolnych, ustalenia w tym zakresie nie powinny stanowić determinanty przeprowadzanej oceny oddziaływania na środowisko. Nawet w przypadku hipotetycznego nałożenia w takiej decyzji warunków, wynikających z zagrożeń związanych z planowanym użytkowaniem rolnym, organ środowiskowy nie ma wpływu na rzeczywiste, dalsze (po zmianie lasu na użytek rolny) działania inwestora, które mogą być rozbieżne od deklarowanych zamierzeń. Potwierdza to nawet treść pisma skarżącej z dnia 20 października 2017 r. Z tego względu, przy ocenie oddziaływań planowanej zmiany lasu na użytek rolny, deklarowany przez wnioskodawcę rodzaj i sposób upraw (czy rodzaj stosowanych nawozów) ma znaczenie drugorzędne, zważywszy na ograniczony stopień "kontroli" (oraz egzekucji) dalszych czynności inwestora przez warunki decyzji środowiskowej. Przykładowo — w przedmiotowej sprawie, hipotetyczne określenie w decyzji w sprawie zmiany lasu na użytek rolny warunku w zakresie wskazywanego w raporcie stosowania wyłącznie "naturalnych nawozów węglanowych", może być skuteczne, pod warunkiem realizacji przez wnioskodawcę upraw rolnych (a w przypadku innego użytkowania już nie). Na podstawie informacji zawartych w raporcie można stwierdzić, że (deklarowane) użytkowanie rolne na ww. działce, przy przedstawionym w piśmie skarżącej do RDOŚ w [...] z dnia 14 lutego 2017 r. kierunku spływu wód powierzchniowych (w stronę cypla, gdzie zachowany miałby zostać jedynie wąski pas roślinności przybrzeżnej jeziora), niewątpliwie będzie skutkowało zwiększoną migracją substancji biogennych (lub także środków ochrony roślin), w kierunku Jez. [...]. Ze wskazanych wyżej przyczyn, nie można na tym etapie przyjąć i wykluczyć, że przyszły (rzeczywisty) sposób zagospodarowania ww. działki nie będzie wiązał się z wprowadzaniem takich substancji do środowiska.

Za nieprzekonujące organ uznał argumenty wnioskodawcy (s. 14, 48 raportu), że prace, polegające na przygotowaniu gruntu pod zasiew (karczowanie, zastosowanie glebogryzarki, orka), nie będą zasadniczo odbiegać swym charakterem od okresowych czynności związanych hodowlą i pielęgnacją drzewostanu, ponieważ prace agrarne wykonywane są nieporównywalnie częściej. Skłoniło to organ do uznania, że realizacja przedsięwzięcia może przyczynić się do zwiększenia negatywnych oddziaływań na wody powierzchniowe, co stoi w sprzeczności z celem zawartym w uchwale dotyczące) [...]PK (polegającym na poprawie stanu czystości wód powierzchniowych), jak również rodzi wątpliwości w zakresie osiągnięcia celów środowiskowych, zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] dla: [...] dopływ z Jeziora [...] ([...]).

Jednocześnie organ wskazał, że przeznaczenie gruntów w ewidencji pozostaje nie bez znaczenia dla ochrony obszarów cennych przyrodniczo (park krajobrazowy), ponieważ ma ono przełożenie na zachowanie walorów przyrodniczych obszaru. Przykładowo, zachowanie przeznaczenia terenów oznaczonych, jako lasy, skutkuje ograniczeniem możliwości ingerencji w nie, poprzez wzrost antropopresji (rolnictwo, zabudowa itd.). GDOŚ wyraził stanowisko, że w przypadku obszarów objętych formami ochrony przyrody, wymagane jest szczególnie wnikliwe rozpoznanie oddziaływań planowanych przedsięwzięć (nawet jeżeli z pozoru wydają się nieistotne), ze względu na m.in. wrażliwość tych obszarów na ingerencję, ich walory przyrodnicze oraz zasadność zapobiegania ich stopniowej antropopresji. To implikuje konieczność zastosowania ostrożnego (i niekiedy rygorystycznego) podejścia w tym względzie.

Odwołując się do art. 13 ust. 2 ustawy o lasach i przywołując poglądy judykatury, organ wskazał, że przy zmianie lasu na użytek rolny, nie wystarczy wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, natomiast konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. Potrzeba ta musi być zatem wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Aktualny brak lasu na działce H. B. nie stanowi – w ocenie organu - szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu do dokonania przedmiotowej zmiany: "przejściowe nawet pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na ubytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia". Dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb (tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych), ale konieczne jest jeszcze, aby miały one charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, a zatem w sposób wyraźny odbiegający od potrzeb typowych. Chodzi w szczególności o takie potrzeby, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu. Dążenie do rozwijania prowadzonej działalności jest naturalnym procesem, natomiast nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu.

W skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. H. B., zarzuciła:

1) naruszenie art. 71 ust. 1 w zw., z art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy ocenowej i art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, polegające na rozstrzygnięciu sprawy z przekroczeniem kompetencji do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzez:

a) wkroczenie w kompetencje starosty do wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny, wydawanej na podstawie przepisów ustawy o lasach, oraz orzeczeniu o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o przesłanki niezwiązane z rozpoznawaną sprawą (celowości wnioskowanego przedsięwzięcia i celowości przyjęcia określonego zagospodarowania terenu); akceptacją tożsamego podejścia organu I instancji;

b) wadliwe uznanie wystarczalności i adekwatności zebranego materiału dowodowego dla orzekania o takiej celowości, mimo że materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawczynię temu nie służył i nie miał służyć;

c) w powyższym zakresie - rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem celu decyzji i charakteru decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcia sprawy, polegające na:

a) błędnym i niepełnym ustaleniu stanu faktycznego istniejącego w sprawie, przejawiającym się w szczególności w przyjęciu nieprawdziwych faktów, iż teren objęty wnioskiem stanowi "ekosystem leśny", jest terenem, na którym zadrzewienia będą "odtwarzane", że przedsięwzięcie będzie prowadzić do fragmentacji kompleksu leśnego i naruszy walory krajobrazowe parku;

b) wadliwym, gołosłownym i bezpodstawnym ustaleniu, przy braku ku temu stosownych dowodów, że przywrócenie rolnego użytkowania gruntów będzie źródłem negatywnych oddziaływań na środowisko parku krajobrazowego, a w konsekwencji - wadliwej ocenie, że oddziaływanie wnioskowanej i tradycyjnej we wnioskowanej lokalizacji agrokultury prowadzić będzie do naruszenia przepisów o [...] Parku Krajobrazowym i celów ochrony tego parku;

c) wadliwej ocenie, że ujawniony w ewidencji gruntów użytek gruntowy "las" stanowi przeszkodę dla wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; braku postępowania dowodowego na okoliczność faktycznego, przeszłego i obecnego użytku gruntowego;

d) gołosłownym zakwestionowaniu wniosków raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym wadliwym uznaniu braku wiarygodności ilościowych metod szacowania znaczenia (rangi) powodowanych oddziaływań (zmian) w relacji do istniejącego potencjału i jego struktury;

e) zaocznym przeprowadzeniu w II instancji dowodu ze zdjęć satelitarnych i wywiedzeniu zeń skutków dla orzeczenia w sprawie, mimo że fakt ten nie został nawet zakomunikowany stronom, prowadzące do wadliwego zastosowania art.138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W ocenie skarżącej organy administracji obu instancji łamią kardynalną regułę postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ administracji nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego przepisy.

Za nietrafny skarżąca uznała argument organu II instancji, iż za pozostawieniem funkcji leśnej terenu przemawia treść ewidencji gruntów i wskazany tam, a - wbrew twierdzeniom tego organu - kwestionowany przez skarżącą leśny użytek gruntowy, przyjęty bez jej wiedzy i zgody. Skarżąca wskazywała bowiem, że teren ten nigdy nie był zalesiony, nie może więc być mowy o odtwarzaniu na nim drzewostanu, a odłogowanie i degradacja tego gruntu rolnego była powodowana istnieniem na tym terenie i przyległym terenie leśnym ośrodka wczasowego, wraz z którego likwidacją instrumentalnie rozciągnięto taki użytek gruntowy na całość terenu zmieniającego faktyczne zagospodarowanie. Fakty te nie zostały objęte postępowaniem dowodowym. Skarżąca podała, że gdyby zapisy ewidencji były odmienne, to, wbrew ocenie organu co do przesądzającego charakteru tych zapisów, sprawa ta byłaby w ogóle bezprzedmiotowa.

Skarżąca podkreśliła, odwołując się do orzecznictwa, iż zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, tymczasem organy swoją ocenę formułują gołosłownie i wbrew przedstawionym przez wnioskodawczynię dowodom, w szczególności specjalistycznemu raportowi oceny oddziaływania na środowisko, nie popierając jej żadnymi kontrdowodami.

W ocenie skarżącej odmowa wydania decyzji środowiskowej w niniejszej sprawie mogłaby być podyktowana jedynie przesłankami dotyczącymi tej decyzji, wskazywanymi w ustawie ocenowej i przepisach szczególnych oraz zakazami i ograniczeniami tworzącymi reżim prawny parku krajobrazowego, tu: [...] Parku Krajobrazowego. Uczyniona przez organy odmowa, z powołaniem na te przepisy, nie ma jednakże oparcia w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, szczególnie - postępowaniu dowodowym. Z tych powodów nie jest merytorycznie uzasadniona i legalna.

Skarżona decyzja nie odnosi się do części zarzutów odwołania, szczególnie zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego, zaś część argumentów, przedstawionych piśmie skarżącej z 20 października 2017 r., zbywana jest przez organ wyłącznie lakonicznym stwierdzeniem, że organ nie podziela stanowiska skarżącej, bez wskazania na przyczyny i motywy takiej oceny. Narusza to prawa skarżącej wynikające z zasady dwuinstancyjności.

Skarżąca uznała za kluczową wadę postępowania i decyzji niepełne oraz wadliwe ustalenie stanu faktycznego. W jej ocenie w sposób bezpodstawny i dowolny organ dokonał ustalenia, iż teren objęty wnioskiem ma cechy ekosystemu leśnego, utrwaloną gospodarkę leśną i jest terenem, na którym drzewostan będzie odtwarzany (jest tzw. halizną). Nie podzieliła twierdzenia organu, że opowiada się ona za leśnym kierunkiem zagospodarowania, gdyż twierdzenia te odnosiły się do przyległych zwartych terenów zadrzewionych. Takie ustalenia nie mają oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, przeciwnie, dowodom tym, zarówno co do przeszłego gospodarowania gruntami objętymi wnioskiem, inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej przedstawionej w raporcie, bezpośrednio, bezzasadnie i gołosłownie przeczą. Statusu biocenozy leśnej nie daje się również wywieść ze skutków odłogowania wnioskowanych gruntów i związanej z tym degradacji gruntów z punktu widzenia gospodarki rolnej. Jeśli w zakresie tym w ocenie organów obu instancji istniały wątpliwości, to należało objąć postępowaniem wyjaśniającym okoliczności towarzyszące rewizji ewidencji gruntów, czy też zasięgnąć stanowiska nadleśnictwa co do faktycznego stanu terenu i działań gospodarczych na nim prowadzonych, czego wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie uczyniono. Skarżąca wywodziła, że dowodem takim nie mogą być również zdjęcia satelitarne, do których sięgnął organ II instancji, gdyż uczynił to bez udziału stron, co pozbawia je w myśl art. 81 K.p.a. cech dowodu, nie można też ustalić co to były za zdjęcia, kiedy były wykonane, ani w jaki sposób przebiegała ich analiza i interpretacja.

Przywrócenie gospodarki rolnej na polnej enklawie, położonej w otoczeniu leśnych, jak i odwrócenie zamysłu jej włączenia w tereny leśne, o którym zdecydowano bez wiedzy i zgody skarżącej, nie stanowi w jej ocenie naruszenia integralności i ciągłości obszarów leśnych, lecz odpowiada wciąż charakterowi i rzeczywistemu zagospodarowaniu gruntów. W ocenie Skarżącej zakazów dotyczących parku krajobrazowego nie można odrywać od istoty ochrony parku krajobrazowego i związanych z tym celów. Dlatego też, mając na względzie faktyczne uwarunkowania dotyczące przedmiotowych gruntów, strukturę gospodarki gruntami na terenie parku, rodzaje i cechy krajobrazu na terenie parku, za dowolną oraz wyłącznie formalistyczną i instrumentalną skarżąca uznała ocenę organu, iż wnioskowana zmiana (przedsięwzięcie), która w żaden sposób nie naruszy krajobrazowego status quo, trwającego w danym miejscu przez wielolecie, ma dewastować park krajobrazowy i uzasadniać odmowę przyznania uprawnienia.

Skarżąca wyraziła pogląd o braku uzasadnienia przez organ II instancji metod ilościowych (statystycznych) dla oceny rangi i natężenia oddziaływań. Właśnie na takich bowiem metodach, szczególnie na obszarach Natura 2000 (procentowe zmniejszenie etc.) opiera się szacowanie stopnia wpływu na przedmiot ochrony i umniejszenia stanu tej ochrony. Sama też zmiana statystyczna nie jest wystarczającą podstawą dla uznania naruszenia przedmiotu i celu ochrony.

Oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, jego rodzaj i natężenia nie jest i nie może być podstawą odmowy decyzji środowiskowej, brak bowiem ku temu podstawy prawnej. Dane w tym zakresie powinny służyć natomiast określeniu w decyzji warunków realizacji przedsięwzięcia, a więc kształtować meritum rozstrzygnięcia. Tylko też precyzyjne określenie i analiza oddziaływań może dawać podstawę dla oceny, czy oddziaływanie to narusza przedmiot lub cele ochrony. Za spekulatywny i dowolny skarżąca uznała wywód organów obu instancji, co do zagrożenia ze strony inwestycji, dla dotrzymania celów środowiskowych ochrony wód. Przeczy bowiem racjonalności i zasadom doświadczenia życiowego twierdzenie, że do takiego skutku, prowadzić będzie obecność pola uprawnego w niedalekiej odległości od zbiornika wodnego i prowadzenie na nim gospodarki rolnej. Jeśli by tak było, to każde grunty użytkowane rolniczo były niedopuszczalne na terenie parku krajobrazowego. Żeby mówić o możliwości powodowania szkody w środowisku, w tym szkody w wodach, konieczna byłaby analiza rodzaju oddziaływania, znajomość jego charakterystyki, w tym natężenia i czasu trwania. Analizy takiej w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził, ani nie wskazał, czemu uznaje wyjaśnienia skarżącej za niewystarczające. Żądanie takie w odniesieniu do spływów powierzchniowych z pól nie ma zresztą merytorycznego uzasadnienia. Spekulowana przez organ szkoda w wodach ma wymiar wyłącznie szkody hipotetycznej, opiera się o założenie stosowania gospodarki nawozowej, której skarżąca zaprzeczyła. Pomija też, że to Skarżąca prowadzi w wodach jeziora gospodarkę rybacką, więc w świetle oceny organu czyniłaby szkodę sama sobie. Z tych powodów brak jest podstaw dla stosowania art. 81 ust.3 ustawy OOŚ i odmowy wydania decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

II. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania, jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ani naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wypływ na wynik sprawy ani też przepisów prawa procesowego mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd nie stwierdził także uchybień, które powinien wziąć pod uwagę z urzędu, a które stanowiłyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

III. Kwestia braku zalesienia nie zwalnia z wymogów, wynikających z przytoczonych przepisów, a decyzje organów administracji nie mogą ich pomijać. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wynika, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych wbrew planom urządzenia lasów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1077/07 (Lex nr 496231) wskazał, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesadzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Wynikająca z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 846/2007, LexisNexis nr 1996965).

Dla oceny leśnego charakteru działek nie ma doniosłego znaczenia to, że o ich leśnym charakterze nie rozstrzygał wcześniej uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sprawa dotycząca uproszczonego planu urządzenia lasu jest rozstrzygana bowiem na gruncie ustawy o lasach, która stanowi realizację zasady ochrony ustroju leśnego (zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową). Na gruncie powoływanej wcześniej ustawy o lasach brak jest odpowiednika przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pozwalałby na ustalenie charakteru nieruchomości, jako wykorzystywanej na cele rolne i leśne, na podstawie zapisów w katastrze nieruchomości opisujących daną nieruchomość jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak takiego przepisu w ustawie o lasach jest w pełni zrozumiały, skoro to właśnie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych, o czym stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o lasach, a co więcej - w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający wyrażony został w wyroku WSA w Gdańsku z 7 grudnia 2016 r., II SA/Gd 481/16, CBOSA).

Utrzymanie lasów należy wiązać zarówno z utrzymaniem istniejącej powierzchni, jak i z niezmiennością funkcji lasu (utrzymaniem jego właściwych właściwości użytkowych), co polega na zachowaniu w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych), pielęgnowaniu i ochronie lasu, przebudowie drzewostanu, racjonalnym użytkowaniu lasu.

W świetle przepisu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, za las należy uznać każdy grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b, i c tej ustawy (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków). Dodatkowe kryteria dotyczą bowiem tylko gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha, przejściowo pozbawionych roślinności leśnej (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt IV CSK 353/08, OSNC-ZD 2009/4/99, Lex nr 527250; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV CSK 41/12, niepubl.; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I CSK 258/09, niepubl.).

Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego (...), gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z powyższego wynika, że źródłem danych są przede wszystkim dokumenty ewidencji gruntów (vide wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 987/13, CBOSA). Określenie w ewidencji gruntów jako las, powoduje konieczność zwrócenia się do właściwego organu ochrony gruntów leśnych, o wydanie stosownej decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o ile nie zachodzi przypadek opisany w art. 10 a tej ustawy.

Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna wówczas, gdy właściciel lub inny podmiot z nim zrównany wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby. Jest to przesłanka, która musi bezwzględnie wystąpić, a ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na właścicielu. Zaistnienie tej przesłanki podlega ocenie organu rozpoznającego wniosek. Nie wystarcza przy tym wykazanie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela, konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru. Jest to zatem przesłanka kwalifikowana.

IV. Zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

Pojęcie "szczególnie uzasadniona potrzeba" nie zostało w ustawie zdefiniowane. W związku z tym, zgodnie z potocznym rozumieniem zwrotu "szczególnie uzasadniona potrzeba" musimy mieć do czynienia z potrzebą nadzwyczajną, wyjątkową, istotną. Wymogiem jest, by potrzeba ta była usprawiedliwiona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia wnioskującego, ale również znajdowała obiektywne uzasadnienie w sytuacji osobistej strony. Organ w tego rodzaju sprawach działa w granicach uznania administracyjnego, co oczywiście nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia. Ma obowiązek oceny przedstawionych przez wnioskującego argumentów, rozważenia z jednej strony potrzeb właściciela lasu w kontekście oceny czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", a z drugiej strony zasad prowadzenia gospodarki leśnej - o czym stanowi m.in. art. 7 ustawy (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1088/10, LEX).

Słowo "potrzeba" w języku polskim używane jest w znaczeniu, że coś jest potrzebne, nieodzowne, że zachodzą okoliczności zniewalające do postąpienia tak a nie inaczej; konieczność, mus, niezbędność. Słowo to używane jest także w znaczeniu "krytyczne położenie, opresja, tarapaty, niebezpieczeństwo, nieszczęście, ubóstwo, bieda" oraz w liczbie mnogiej w znaczeniu rzeczy, bez których trudno się obejść, koniecznych do życia ("Mały słownik języka polskiego" PWN 1969 r.). We wszystkich znaczeniach zatem pojęcie to niesie w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może oczywiście wynikać dla strony z różnych okoliczności.

Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Ponadto z woli ustawodawcy nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu. Konieczne jest bowiem jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. Takie sformułowanie treści przepisu oznacza, że zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest w zupełnie wyjątkowych sytuacjach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowana pozostaje linia, iż: "1. Pojęcie użyte w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach wskazuje, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a mianowicie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". Użycie przez ustawodawcę zwrotu "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. 2. Za szczególne potrzeby z art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu." (vide wyroki w sprawach: II SA/Bk 855/12 z 28 stycznia 2013 r., II OSK 1448/10 z 20 października 2012 r., CBOSA).

Innymi słowy, zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 766/17, CBOSA). Niska bonitacja glebowa również jest argumentem przemawiającym za niezbędnością likwidacji lasu (por. wyrok NSA z 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 82/16, CBOSA).

Przytoczone rozumienie treści art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, jest również uzasadnione nie tylko poprzez wynik wykładni gramatycznej, ale również celowościowej, bowiem wynika z celów, jakie ma realizować ustawa o lasach. Jak stanowi art. 1 ustawy, określa ona zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności (art. 2 ustawy). Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nakłada na właścicieli lasów obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania precyzując w pkt 1-5 najważniejsze, związane z tym obowiązki w tym, obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej, obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w lasach, w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu czy obowiązek pielęgnowania i ochrony lasu i jego racjonalnego użytkowania. Z trwałym utrzymywaniem lasów wiąże się ograniczanie dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny. Taka zmiana pozbawia bowiem las jego konstytutywnych cech. Dlatego też ustawodawca ograniczył dopuszczalność takiej zmiany. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek (wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 roku, sygn. II OSK 2196/14, CBOSA).

Ponadto zasadnie organ zwrócił uwagę na plan urządzenia lasu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1077/07 (Lex nr 496231) wskazał, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian, dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesadzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Wynikająca z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 846/2007, LexisNexis nr 1996965).

Powody wystąpienia z wnioskiem winny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet uzasadniony. Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2011 r. sygn. II OSK 1448/10, "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych i jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 lipca 2012r. sygn. II SA/Bk 374/12, nawet dążenie do rozwijania własnej działalności, choć jest naturalnym procesem, nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 463/16, CBOSA). Przekształcenie lasu w użytek rolny musi być zatem dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Wyjątkowość sytuacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zmianę na użytek rolny gruntu leśnego, postrzegana poprzez pryzmat obowiązków ciążących na nim jako właścicielu lasu, określonych ustawą o lasach oraz poprzez pryzmat celów ustawy o lasach, powinna mieć wagę przewyższającą wartości chronione ustawą o lasach. Stosownie do art. 8 ustawy o lasach, podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych.

Skarżąca nie przedstawiła innych potrzeb niż osobiste. W związku z tym, w świetle przedstawionych wymogów, nie ma podstaw do uznania po pierwsze, że przedmiotowy teren nie jest lasem, po drugie, że zachodzi przesłanka do uznania braku obowiązku leśnego zagospodarowania w postaci szczególnie uzasadnionej potrzeby. Mimo odmiennego przedmiotu orzekania w sprawie, Sąd bierze pod uwagę kontekst oprawny art. 13 ustawy o lasach, z uwagi na to, ze stanowi on dyrektywę interpretacyjną dla organu w rozpatrywanej sprawie.

V. Za istotnością ochrony lasów przemawia również wykładnia systemowa.

Po pierwsze nie sposób bowiem uznać, aby samo prawo zabudowy było integralnym atrybutem, chronionego na szczeblu Konstytucji prawa własności, gdy wychodzi o każdą nieruchomość; przykładowo, w świetle regulacji ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.), prawo to może być wykonywane wyłącznie w granicach, określonych przez ustawy i zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem danej nieruchomości (art. 140); brak więc podstaw by uznać, że prawo własności generalnie gwarantuje możliwość zabudowy, wedle potrzeb właściciela (tu - realizacja budynku), niezależnie od uwarunkowań na danym terenie.

W przedmiotowej sprawie uwarunkowania te wynikają z przeznaczenia przedmiotowej działki w Uproszczonym planie zagospodarowania lasu dla obrębu ewidencyjnego [...] z 2014 r., w którym założono odnowienie powierzchni halizny, pielęgnacje założonej uprawy i doprowadzenie do uzyskania ciągłości całego kompleksu leśnego. Zatwierdzenie przez starostę uproszczonego planu urządzenia lasu, rodzi dla właściciela lasu określone prawa i obowiązki w zakresie prowadzonej przez niego gospodarki leśnej. W piśmiennictwie wskazuje się, że plan urządzenia lasu jest dokumentem, który reguluje w terenowej jednostce administracyjno-leśnej sprawy produkcji leśnej i użytkowanie zasobów leśnych w określonym czasie. Jednostką taką może być: nadleśnictwo i każdy z tworzących je obręb leśnych, park narodowy, rezerwat przyrody, lasy wsi lub gminy bądź lasy zaliczane do innych kategorii własności. (zob. R. Jaszczak, K. Magnuski, Urządzanie lasu, Poznań 2010, s. 264). Uproszczony plan urządzenia lasu jest jednym z instrumentów prawnych gospodarki leśnej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, gospodarką leśną jest działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Zasadniczą zatem funkcją uproszczonego planu urządzenia lasu jest realizacja celów gospodarki leśnej.

Nadto za prawidłowością rozstrzygnięcia przemawiają przepisy uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. W. [...]. z [...] czerwca 2011 r., poz. [...]), których zaistnienie uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej, przy braku przesłanek negatywnych.

Zgodnie z § 2 uchwały do celów ochrony Parku zalicza się:

1) zachowanie specyfiki rzeźby terenu — wzniesień morenowych, dolin rzecznych i rynien jeziornych oraz wytopisk polodowcowych,

2) poprawa stanu czystości wód powierzchniowych,

3) utrzymanie i przywracanie mozaiki zbiorowisk roślinnych, właściwej dla różnych typów środowiska przyrodniczego Parku, w szczególności ochrona źródlisk, torfowisk oraz fitocenoz z udziałem gatunków borealnych i podgórsko—górskich,

4) utrzymanie spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacja,

5) ochrona naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk wzdłuż cieków i brzegów jezior w celu uzyskania biologicznej zabudowy ich obrzeży,

6) utrzymanie naturalnej różnorodności fauny oraz tworzenie warunków umożliwiających restytucję gatunków, które wyginęły, w szczególności głuszca i raka szlachetnego,

7) zachowanie i eksponowanie zasobów dziedzictwa kulturowego, a zwłaszcza struktury i wartości krajobrazu kulturowego, wartościowych układów przestrzennych osadnictwa, tradycyjnych i historycznych form zabudowy, obiektów kultury materialnej i wartości kultury niematerialnej,

8) ochrona unikatowych wartości krajobrazu, a zwłaszcza rynien jeziornych i dolin rzecznych oraz eksponowanych wzniesień i zboczy o znacznych spadkach terenu,

9) oszczędne użytkowanie i planowe kształtowanie przestrzeni ze szczególnym uwzględnieniem ochrony walorów krajobrazowych.

Stosownie do § 3 na terenie Parku wprowadza się następujące zakazy: pkt 1 - realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy ocenowej, pkt 3 - likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; pkt 5 - wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; pkt 6 - dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; pkt 7 - budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Organ wykazał, że nie zachodzą odstępstwa wymienione w § 4 ust. 1, ktych wprowadzenie jest warunkowe, tj. mają zastosowanie w przypadku gdy w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.

Wnioskowana zmiana naruszałaby § 2 i § 3 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 j.t.), polegającym na jego negatywnym oddziaływaniu na przyrodę i krajobraz parku - w szczególności na cele ochrony tego obszaru. W przedmiotowej sprawie, mając na względzie zakazy dotyczące ww. parku oraz cele jego ochrony, nie ma podstaw do zaaprobowania zmiany leśnego użytkowania ww. działki, zważywszy na jej położenie pośród zwartej powierzchni lasów (co stałoby w ewidentnej sprzeczności z celem zachowania spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacji), na terenach cennych przyrodniczo.

VI. Z przytoczonych przepisów, w tym ustawy o lasach oraz postanowień planu urządzenia lasu wynika, że organ prawidłowo wskazał podstawę prawną ograniczenia prawa własności i nie naruszył zasady praworządności.

Nie ma więc sytuacji dowolnego, nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności, a organ argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem przytoczył, zgodnie z art. 8 i 9 K.p.a. w czytelny sposób, realizując wymóg dotyczący uzasadnienia, wynikający z art. 107 K.p.a.

VII. Błędne jest przekonanie skarżącej o wkroczeniu organu w kompetencje starosty. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ww. ustawy, przedmiot tego aktu prawnego stanowią zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową. Organ określający środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia jest zobowiązany do brania pod uwagę całokształtu przepisów dotyczących ochrony środowiska, nie zaś ograniczanie się wyłącznie do przepisów ustawy OOS. Wiele kwestii środowiskowych wynika bowiem również z innych przepisów, których regulacje mogą mieć wpływ na orzekanie organu w zakresie środowiskowych uwarunkowań. W przedmiotowej sprawie GDOŚ miał na uwadze regulacje ustawy o lasach, stanowiące o obowiązku zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz wyjątkowym charakterze zmiany lasu na użytek rolny - nadzwyczajnym i szczególnie uzasadnionym, wyraźnie odbiegającym od potrzeb typowych. Zgodnie z zasadą praworządności organ ma prawo i jednocześnie obowiązek uwzględniania przy wydawaniu rozstrzygnięcia wszelkich przepisów dotyczących ochrony środowiska, które znajdą zastosowanie do danej sprawy lub mają z nią związek. Kwestia braku uwiarygodnienia przez skarżącą zaistnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny, podobnie jak aspekt najniższej z możliwych klas bonitacyjnych gleby na przedmiotowej działce - nie przesądziły o zaskarżonym rozstrzygnięciu, jednak stanowiły istotny kontekst dla oceny możliwości realizacji przedsięwzięcia na podstawie innych przesłanek, o których będzie mowa w dalszej części niniejszego pisma. Ochrona środowiska jest bowiem dziedziną na tyle złożoną, że analizy organu powinny cechować się wszechstronnością i kompleksowością.

Analiza dokonana w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w żaden sposób nie ingeruje w kompetencje starosty i nie wpływa na autonomię tego organu — właściwego do dokonania analizy w zakresie dopuszczalności zmiany przedmiotowego lasu na użytek rolny, na podstawie przepisów ustawy o lasach. GDOŚ nie wykroczył poza swoje kompetencje i nie dokonywał oceny celowości danego sposobu zagospodarowania terenu, lecz odniósł się do możliwości realizacji inwestycji, w związku z ograniczeniami wynikającymi z zapisów uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a przywołanie przez organ odwoławczy przepisu dotyczącego wyjątkowego charakteru zmiany lasu na użytek rolny, miało bowiem charakter uzupełniający.

VIII. Bezzasadny jest zarzut nietrafności argumentacji GDOŚ, dotyczącej związku między przeznaczeniem ww. działki w wypisie z rejestru gruntów, a zasadnością pozostawienia na niej funkcji leśnej. Organ, odnosząc się do uwag skarżącej dotyczących braku aktualnego zalesienia ww. działki, wskazał jedynie w zaskarżonej decyzji, że fakt obecnego braku drzew na terenie planowanego przedsięwzięcia (halizną) nie stanowi argumentu za zasadnością dokonania wnioskowanej zmiany lasu na użytek rolny, a może jednocześnie stanowić naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o lasach.

IX. Należy ponadto zwrócić uwagę, że raport nie może być postrzegany jako znoszący wymogi prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest kluczowym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, a organy administracji mają obowiązek dokonania na podstawie art. 80 k.p.a. oceny wartości dowodowej raportu. Raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadająca odpowiednia wiedzę. Zadaniem organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 339/15, CBOSA).

Ponadto GDOŚ jest organem wyspecjalizowanym w ocenach oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć — zobowiązanym do weryfikacji i oceny materiału dowodowego, co nie musi polegać na zleceniu wykonania kontrekspertyzy, w celu uwiarygodnienia słuszności opinii podważającej prawidłowość zapisów raportu.

XII. Zasadnie organ wywodził, że ze względu na podanie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia dotyczącego ww. zastrzeżeń wobec niektórych ustaleń raportu oraz brak przekonujących argumentów skarżącej w tym zakresie, opracowywanie kontrraportu w opinii GDOŚ było zbędne oraz godziłoby w zasadę ekonomiki postępowania.

Słusznie organ argumentował w odpowiedzi na skargę, że mylne jest twierdzenie skarżącej, że GDOŚ zbył argumenty przedstawione w toku postępowania odwoławczego, ograniczając się do lakonicznego, niepopartego podaniem motywów stwierdzenia o braku podzielenia ich słuszności przez organ. Przywołane w skardze pismo z dnia 20 października 2017 r. nie wykracza poza zakres merytoryczny odwołania i rozwija zarzuty skarżącej. Zasadnie GDOŚ potraktował je zatem jako uzupełnienie odwołania i odnosił się do całości odwołania łącznie.

XIII. Sąd nie uznał za zasadny zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a, w wyniku tego, że organ korzystał z ogólnodostępnej strony internetowej http://mapy.geoportal.gov.pl/imap/. Portal ten zawiera aktualne i dokładne informacje przestrzenne, obejmujące m.in. dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

XIV. Słusznie wątpliwości organu wzbudziło twierdzenie, że przedmiotowe przedsięwzięcie "stanowi przejaw przywracania tradycyjnej w tym miejscu agrokultury i rodzinnej dbałości o gospodarstwo". Po pierwsze, jak wynika z raportu, zagospodarowanie przedmiotowej działki od lat 70 XX w. do stanu aktualnego polegało na użytkowaniu rolniczym, potem funkcjonowaniu na niej ośrodka wypoczynkowego, a następnie halizny, więc niezasadne jest twierdzenie o jej tradycyjnym użytkowaniu rolniczym. Po drugie z akt sprawy nie wynika, aby w miejscu tym znajdowało się kiedykolwiek gospodarstwo rolne. Po trzecie zaś, z księgi wieczystej nr [...] (dostępnej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości https://ekw.ms.gov.pl) wynika, iż H. B. stała się właścicielką ww. działki w 2002 r.

Ponadto, ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej, należy wskazać, że organ II instancji nie stosował metod ilościowych (statystycznych) dla oceny rangi i natężenia oddziaływań przedsięwzięcia na obszary chronione.

XV. Realizacja planowanego przedsięwzięcia, byłaby sprzeczna z wymaganym, zgodnie z ww. uchwałą dotyczącą [...] Parku Krajobrazowego, utrzymaniem spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacji, ochroną naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk wzdłuż cieków i brzegów jezior, w celu uzyskania biologicznej zabudowy ich obrzeży, jak również oszczędnym użytkowaniem i planowym kształtowaniem przestrzeni (ze szczególnym uwzględnieniem ochrony walorów krajobrazowych).

Pozostawienie (oraz przywrócenie) zagospodarowania leśnego tej działki jest ściśle powiązane z wymogami innych celów ochrony parku - talach jak: ochrona naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk wzdłuż brzegów jeziora (w celu uzyskania biologicznej zabudowy jego obrzeża), poprawa stanu czystości wód powierzchniowych, czy oszczędne użytkowanie i planowe kształtowanie przestrzeni ze szczególnym uwzględnieniem ochrony unikatowych walorów krajobrazowych (w tym rynien jeziornych).

XVI. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia spełnienia relewantnych przesłanek prawnych, zostało przeprowadzone w sposób wystarczający. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, zaś odmienna od oczekiwanej przez skarżącą, ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, nie stanowi naruszenia zasad określonych w art. 8 (pogłębiania zaufania) i 11 K.p.a. (przekonywania). Sąd z urzędu nie dostrzegł uchybień.

XVII. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.