Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 845/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 769/16 w sprawie ze skargi D. J., D. S., G. K., R. S., H. S., M. O. P. B., K.I. i W. I. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 29 lutego 2016 r. nr XVIII/101/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Północ 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie VI w części dotyczącej terenu działki ewidencyjnej nr [...] i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Michałowice na rzecz D. S. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 769/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 1 pkt 5a oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej – p.p.s.a.) po rozpoznaniu skargi D. J., D. S., G. K., R. S., H. S., M. O., P. B., K. I. i W. I. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 29 lutego 2016 r. Nr XVIII/101/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Północ w pkt I odrzucił skargę R. S. i H. S.; w pkt II odrzucił skargę M. O.; w pkt III odrzucił skargę D. J.; w pkt IV odrzucił skargę P. B.; w pkt V odrzucił skargę K. I. i W. I.; w pkt VI w uwzględnieniu skargi G. K. i D. S. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej (rysunek planu) w zakresie oznaczenia symbolem "E.RM.02" terenu działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb [...]; w pkt VII zasądza od Rady Gminy Michałowice na rzecz skarżących G. K. i D. S. kwotę 1097 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; w pkt VIII zwraca skarżącym: solidarnie R. S. i H. S. kwotę 300 złotych, solidarnie K. I. i W. I. kwotę 300 złotych, M. O. kwotę 300 złotych, D. J. kwotę 300 złotych, P. B. kwotę 300 złotych tytułem uiszczonego wpisu.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy Michałowice uchwałą z dnia 29 lutego 2016 r. nr XVI 11/101/2016 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Północ (dalej jako "MPZP Michałowice Północ").

G. K., D. S., R. S., H. S., M. O., D. J., P. B., K. I. i W. I. wezwali Radę Gminy Michałowice do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwaleniem przez Radę Gminy Michałowice uchwały z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Północ, poprzez zmianę lub uchylenie przedmiotowej uchwały. Skarżący podnieśli, że MPZP Michałowice Północ został uchwalany pomimo sprzeczności jego treści z wiążącymi ustaleniami Studium zagospodarowania Michałowice, a także wskazali, iż zapisy uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają zasady ładu urbanistycznego.

G. K., D. S., R. S., H. S., M. O., D. J., P. B., K. I. i W. I. zaskarżyli w/w/ uchwałę w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w ustawowym terminie,. Zakwestionowanej uchwale zarzucili:

1. naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie uchwały Rady Gminy Michałowice nr XVI 11/101/2016 z dnia 29 lutego 2016r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Północ pomimo sprzeczności ustaleń MPZP Michałowice Północ w zakresie obszaru E.RM.02 (§ 22 MPZP Michałowice Północ) z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice uchwalonego uchwałą Rady Gminy Michałowice nr XVI 11/116/2012 z dnia 29 marca 2012 roku (dalej: Studium zagospodarowania Michałowice);

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ukształtowanie warunków zabudowy w obszarze E.RM.02 (§ 22 MPZP Michałowice Północ) w sposób niezgodny z zasadą ładu urbanistycznego.

Ponadto zarzucili naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie uchwały Rady Gminy Michałowice nr XVI 11/101/2016 z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Północ bez rozstrzygnięcia przez Radę Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego MPZP Michałowice Północ, nieuwzględnionych przez Wójta Gminy Michałowice, w indywidualnym głosowaniu po przeprowadzeniu na ww. temat dyskusji. W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o stwierdzenie nieważności MPZP Michałowice Północ w całości oraz o zasadzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając swój interes prawny skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości stanowiących działki gruntowe nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...], Gmina M., położonych przy ul. [...] w gminie M. Działka nr [...], Gmina M. leży bezpośrednio w obszarze oznaczonym w załączniku graficznym MPZP Michałowice Północ symbolem E.RM.02, którego dotyczą postanowienia § 22 MPZP Michałowice Północ, w związku z czym bezpośrednio dotyczą jej postanowienia i ograniczenia dotyczące dopuszczalnej zabudowy na tym obszarze, natomiast działki [...] leżą w bezpośrednim sąsiedztwie tego obszaru i mogą być przedmiotem wszelkiego rodzaju immisji naruszających prawo własności w/w nieruchomości przysługujące skarżącym, na skutek lokalizacji na obszarze oznaczonym symbolem LRM.02 obiektów i urządzeń dopuszczalnych zgodnie z postanowieniami planu (produkcja i przetwórstwo żywności, składu opału itp.), a także mogą być poszkodowani z uwagi na wystąpienie skutków związanych z lokalizacja takiej zabudowy w całej okolicy, jak np. znacznego zwiększenia ruchu, degradacji środowiska naturalnego, zanieczyszczeń gleby i powietrza. Ponadto, zasady wykorzystania obszaru oznaczonego w MPZP Michałowice symbolem E.RM.02 zostały ukształtowane z naruszeniem zasad ładu przestrzennego i z pominięciem wymogów ochrony środowiska naturalnego, czym został naruszony interes prawny skarżących do zgodnego z prawem, zasadami ładu urbanistycznego oraz zasadami ochrony środowiska określenia przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wynikający z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na skutek ukształtowania zapisów planu w sposób niezgodny z postanowieniami Studium zagospodarowania Michałowice bezprawnie zostały ograniczone możliwości wykorzystania ich nieruchomości, w sposób nie przewidziany w Studium zagospodarowania Michałowice, a jednocześnie na tym terenie zostały dopuszczona lokalizacja zabudowań i urządzeń zarówno nie ujętych w Studium zagospodarowania Michałowice jaki i naruszających zasady kształtowania ładu przestrzennego i wymogi ochrony środowiska, w wyniku czego mogą zostać naruszone w przyszłości prawa własności nieruchomości skarżących położonych w obszarze oznaczonym w MPZP Michałowice symbolem E.RM.02 oraz w sąsiedztwie tego obszaru.

Uzasadniając postawione uchwale zarzuty wskazano, że zgodnie z § 22 MPZP Michałowice Północ, wyznaczone zostały tereny zabudowy zagrodowej i gospodarki rolnej, oznaczone na obszarze planu symbolem RM. Obszar taki został między innymi wyznaczony w miejscowości Masłomiąca i oznaczony symbolem E.RM.02. Jako przeznaczenie podstawowe tego terenu przewidziano: 1) zabudowę zagrodową obejmującą budynki mieszkalne, budynki gospodarcze i inwentarskie oraz budynki, budowle i urządzenia służące produkcji rolniczej, ogrodniczej, szkółkarskiej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, w tym budynki do sprzedaży płodów rolnych, produktów ogrodnictwa, szkółkarstwa i przetwórstwa rolno - spożywczego; 2) uprawy polowe, rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady; 3) obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, przyłącza i urządzenia instalacyjne do budynków, zbiorniki przeciwpożarowe oraz do celów nawodnień upraw rolniczych, ogrodniczych i szkółkarskich; 4) dojazdy i dojścia do budynków, zewnętrzne schody, rampy, pochylnie i podjazdy, miejsca postojowe, place manewrowe i składowe dla płodów rolnych i opału; 5) budynki garażowe, wiaty i altany, przechowalnie, pieczarkarnie, szklarnie, tunele i bloki foliowe, ogrodzenia. 6) jako przeznaczenie dopuszczalne tych terenów przewidziano ogólnodostępne, niekubaturowe urządzenia turystyki i rekreacji takie, jak np. ścieżki rowerowe, szlaki turystyczne z towarzyszącymi elementami małej architektury oraz elementy infrastruktury technicznej innej niż wymienione powyżej. Umożliwiono także utrzymanie istniejącej zabudowy usługowej, nie związanej bezpośrednio z produkcja rolniczą, z możliwością remontów, przebudowy i rozbudowy przy zwiększeniu powierzchni zabudowy nie więcej niż 50% powierzchni istniejącej, z możliwością zmiany sposobu użytkowania na cele związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ponadto, na terenie E.RM.02 dopuszczono utrzymanie istniejących usług w tym ogrodnictwa.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.) wskazano, że ustalenia MPZP Michałowice Północ rażąco odbiegają od ustaleń Studium zagospodarowania Michałowice, w części odnoszącej się do obszaru oznaczonego w MPZP Michałowice Północ jako E.RM.02, a w rezultacie do uchwalenia MPZP Michałowice Północ doszło z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżących analiza zapisów MPZP Michałowice Północ oraz Studium zagospodarowania Michałowice prowadzi do wniosków, że wzajemne ustalenia tych dokumentów są nie tylko niezgodne ze sobą, ale wprost sprzeczne. Zgodnie z postanowieniami Studium zagospodarowania Michałowice, działki nr [...] i [...], przeznaczone są na tereny zabudowy usługowej, oznaczone literą U na rysunku Studium zagospodarowania Michałowice. Zgodnie z pkt. 1.3.2.1 Studium zagospodarowania Michałowice, głównym przeznaczeniem terenów zabudowy usługowej jest lokalizacja zabudowy usługowej, z wykluczeniem lokalizacji zabudowy wielorodzinnej, a także inwestycji, których uciążliwość może wykraczać poza granice działki, do której prowadzący działalność ma tytuł prawny. Jednocześnie Studium zagospodarowania Michałowice dopuszcza wydzielenie na tych obszarach terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub mieszkaniowe - usługowej oraz obiektów rzemiosła i drobnej wytwórczości, handlu hurtowego, obiektów składów i magazynów. Tymczasem, zgodnie z postanowieniami MPZP Michałowice Północ, działki nr [...], znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem E.RM.02 tj. w obszarze zabudowy zagrodowej. Stanowi to o rażącej sprzeczności ustaleń MPZP Michałowice Północ z ustaleniami Studium zagospodarowania Michałowice. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż zarówno ogólny charakter zabudowy zagrodowej jak i parametry dopuszczalnej zabudowy, przewidziane dla obszaru E.RM.02 są zupełnie odmienne od charakteru zabudowy usługowej. Ponadto wysokości budynków, a także wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznej działek określone w MPZP Michałowice Północ dla obszaru E.RM.02 są różne od ustaleń Studium zagospodarowania Michałowice i nie pozwalają na lokalizacje zabudowy dopuszczalnej zgodnie z postanowieniami tego studium. Dlatego też postanowienia § 22 MPZP Michałowice Północ są rażąco sprzeczne z postanowieniami Studium zagospodarowania Michałowice. Ponadto pozostała cześć obszaru oznaczonego symbolem E.RM.02 w MPZP Michałowice Północ, poza działkami nr [...] i [...], o których mowa powyżej, znajduje się w obszarze oznaczonym w Studium zagospodarowania Michałowice symbolem MN, i przeznaczona jest na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujące, zgodnie z pkt. 1.3.2.1 Studium zagospodarowania Michałowice, obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej z dopuszczeniem zabudowy usługowej, zabudowy zagrodowej, a także tereny zieleni urządzonej oraz infrastruktury technicznej i drogowej. W Studium zagospodarowania przestrzennego dopuszczono na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydzielenie terenów: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej, zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej, czy rekreacyjnej. Z powyższego zdawałby się wynikać wniosek, iż ustalenia MPZP Michałowice Północ są zgodne z ustaleniami Studium zagospodarowania Michałowice, ponieważ studium dopuszcza wydzielenie w tym miejscu obszarów zabudowy zagrodowej. Jednakże, zabudowa dopuszczona na terenie oznaczonym symbolem E.RM.02 w MPZP Michałowice Północ, zgodnie z §22 MPZP Michałowice Północ nie jest wyłącznie zabudową zagrodową, a stanowi de facto w znacznej części zabudowę usługowa lub nawet przemysłową. Ani przepisy prawa ani też zapisy Studium zagospodarowania Michałowice nie zawierają definicji legalnej pojęcia zabudowa zagrodowa. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych definicja taka została sformułowana. "Pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza." Jak wynika z powyższej definicji, za zabudowę zagrodową można uznać zwyczajne zabudowania gospodarskie służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, takie jak stajnie, stodoły, spichlerze i inne budynki służące bezpośrednio gospodarstwu rolnemu oraz położone przy domu mieszkalnym. Zabudowy zagrodowej nie stanowią natomiast budynki przeznaczone do przemysłowej produkcji rolnej (jak fermy, stajnie wielkopowierzchniowe, szklarnie wielkopowierzchniowe), przetwórstwa spożywczego czy prowadzenia działalności usługowej (sklepy, centra handlowe, centra ogrodnicze, składy materiałów rolniczych, składy innych materiałów). Tak też należy rozumieć zapisy dopuszczające zabudowę zagrodową na obszarach oznaczonych symbolem MN w Studium zagospodarowania Michałowice. Tymczasem, zgodnie z § 22 MPZP Michałowice Północ, poprzez zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne, budynki gospodarcze i inwentarskie oraz budynki, budowle i urządzenia służące produkcji rolniczej, ogrodniczej, szkółkarskiej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, w tym budynki do sprzedaży płodów rolnych, produktów ogrodnictwa, szkółkarstwa i przetwórstwa rolno - spożywczego. Tak szerokie określenie budynków składających się na zabudowę zagrodową znacznie wykracza poza definicje zabudowy zagrodowej, a więc także poza zapisy Studium zagospodarowania Michałowice. Ponadto, zgodnie z § 22 MPZP Michałowice Północ, na terenach zabudowy zagrodowej dopuszcza także lokalizacje placów manewrowych i składowych dla płodów rolnych i opału, a także lokalizacje przechowalni, pieczarkarni, szklarni, tunelów i bloków foliowych. Trudno wskazać, co wspólnego z zabudowa zagrodowa maja place manewrowe i składy opału, a także duże szklarnie, pieczarkarnie, tunele i bloki foliowe. Takie urządzenia mogą służyć jedynie prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie tych nieruchomości, co więcej także w zakresie zupełnie nie związanym z rolniczym i zagrodowym przeznaczeniem nieruchomości, poprzez prowadzenie składów opału. Tak ukształtowane zapisy § 22 MPZP Michałowice Północ pozwalają de facto na prowadzenie na terenie tych nieruchomości np. składu węgla wraz z pełnym parkiem maszynowym, co stanowi rażące naruszenie postanowień Studium zagospodarowania Michałowice, mówiących o przeznaczenie tego terenu. Dlatego też, z uwagi na sposób określenia przeznaczenia obszaru E.RM.02 i dopuszczalnej zabudowy na tym obszarze, za uzasadnione należy przyjąć, że zabudowa zagrodowa o której mowa w Studium zagospodarowania Michałowice jest rodzajowo zupełnie inna niż zabudowa zagrodowa, zdefiniowana w § 22 MPZP Michałowice Północ, wobec powyższego niewątpliwie zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami MPZP Michałowice Północ a ustaleniami Studium zagospodarowania Michałowice w zakresie terenu oznaczonego symbolem E.RM.02 w MPZP Michałowice Północ.

Podniesiono również, że studium zagospodarowania Michałowice, na obszarze objętym uchwalonym MPZP Michałowice Północ, nie przewidywało w ogóle obszarów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową. Jedynie dopuszczalne było wydzielenie na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy zagrodowej z terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, jednak bez funkcji związanych z gospodarka rolną, opisanych w pkt. 13.2.1 Studium zagospodarowania Michałowice, przy obszarach oznaczonych symbolem RM - zabudowa zagrodowa wraz z funkcjami związanymi z gospodarką rolną. Co do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podano, że ukształtowanie zapisów § 22 MPZP Michałowice Północ nastąpiło z wyraźnym pogwałceniem zasady ładu urbanistycznego, poprzez ukształtowanie dopuszczalnej zabudowy w obszarze E.RM.02 w sposób rażąco sprzeczny z przeznaczeniem i obecnym zagospodarowaniem nieruchomości położonych w sąsiedztwie. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w MPZP Michałowice Północ, tereny sąsiadujące z obszarem E.RM.02 zostały przeznaczone na strefy zabudowy jednorodzinnej oraz tereny rolnicze. W bliskim sąsiedztwie znajdują się także tereny zielone, usytuowane na cennych przyrodniczo obszarach. Tymczasem § 22 MPZP Michałowice Północ dopuszcza na obszarze E.RM.02, obok zabudowy zagrodowej, lokalizacje budynków do sprzedaży płodów rolnych, produktów ogrodnictwa, szkółkarstwa i przetwórstwa rolno - spożywczego a także lokalizacje placów manewrowych i składowych dla płodów rolnych i opału, oraz przechowalni, pieczarkarni, szklarni, tunelów i bloków foliowych. Powyższe ustalenia prowadzą do dopuszczenia lokalizowania obiektów handlowych i usługowych, a także przemysłowych (zakłady przetwórstwa rolno-spożywczego) na terenach przewidzianych pod zabudowę zagrodową, a otoczonych ze wszystkich stron przez tereny zabudowy jednorodzinnej, rolniczej oraz zielone. Obszar E.RM.02 nie znajduje się także przy żadnej drodze dojazdowej lub szlaku komunikacyjnym a został wyznaczony wewnątrz innych obszarów, umożliwianie lokalizowania tego rodzaju zabudowy, wewnątrz obszarów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i użytki rolnicze lub zielone, bez dobrego dostępu do dróg dojazdowych a także bez zważania na potrzeby ochrony środowiska, stanowi jaskrawe naruszenie porządku urbanistycznego w rejonie. Obecnie tereny objęte obszarem E.RM.02 wykorzystywane są niemal w całości jako użytki rolne. Tereny działek, objętych w MPZP Michałowice Północ obszarem E.RM.02 stanowią użytki rolne klasy II.Z tego też powodu, w toku prac planistycznych, Minister Rolnictwa odmówił zgody na przeznaczenie tych gruntów w MPZP Michałowice Północ pod zabudowę jednorodzinną i usługową. Tymczasem, bez zgody Ministra Rolnictwa na odrolnienie tych gruntów, przeznaczane są one oficjalnie na zabudowę zagrodowe, jednocześnie kształtując dopuszczalna zabudowę w taki sposób, by de facto dopuścić możliwość zagospodarowania gruntów pod zabudowę usługową. Ponadto § 22 MPZP Michałowice Północ przewiduje dopuszczalność utrzymania na obszarze E.RM,02 istniejących usług, w tym ogrodnictwa. Tymczasem, obecnie nie istnieją tam zgodnie z prawem żadne obiekty usługowe, a jedynie bloki foliowe, w których odbywać powinna się produkcja rolna.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podano, że Rada Gminy Michałowice przyjęła uchwałę nr XVIII/101/2016 z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Północ z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy przyjmuje uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez Wójta Gminy Michałowice. Rozstrzygnięcie to powinno mieć charakter indywidualny i odnosić się do poszczególnych uwag poniesionych przez wnioskodawców, po przeprowadzeniu dyskusji przez rade gminy nad tymi poprawkami. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy uwag do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powinno odbyć się w drodze indywidualnych głosowań, z zachowaniem zasady przeprowadzenia dyskusji nad poszczególnymi uwagami na forum rady gminy. W przypadku przyjmowania MPZP Michałowice Północ, nie przeprowadzono jednak żadnej dyskusji nad uwagami, w protokole brak także śladów głosowania nad poszczególnymi uwagami. Rozstrzygnięcie o nieuwzględnionych przez Wójta Gminy Michałowice uwagach do projektu MPZP Michałowice Północ zostało jedynie załączone do tej uchwały i przegłosowane wraz z nią. Rada Gminy pomijając indywidualne rozpatrzenie zgłoszonych uwag, nie dokonała powyższego wyważenia i przyznała prymat interesowi publicznemu, bez pochylenia się nad ewentualnym interesem indywidualnym poszczególnych mieszkańców Gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Michałowice wniosła o jej oddalenie.

W jej uzasadnieniu wskazano zapisy zawarte w Studium w zakresie struktury funkcjonalno – przestrzennej i w zakresie funkcji i kierunkowego przeznaczenia obszaru oraz zawarte w części "Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy Michałowice". W szczególności przytoczono zapisy dotyczące obszarów oznaczonych symbolem MN i RM wywodząc, że wyznaczenie w planie terenu E.RM.02 nie powoduje naruszenia ustaleń Studium. Teren oznaczony w planie symbolem E.RM.02 zawiera się w przeważającej części w kategorii obszaru określonego w Studium jako MN – tj. obszary przeznaczone dla rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których zapisy Studium jednoznacznie dopuszczają możliwość realizacji m.in. zabudowy zagrodowej i wydzielenie terenów zabudowy zagrodowej liniami rozgraniczającymi. Nie zgodzono się z zarzutem, że ustalenia terenu zabudowy zagrodowej są sprzeczne ze Studium, jak i sprzeczne z prawem. Zdaniem organu bezpodstawny jest zarzut o przemysłowym charakterze terenu E.RM.02; dopuszczenie m.in. budowli i urządzeń służących produkcji rolniczej i przetwórstwu rolno – spożywczemu jest właściwe dla terenów zabudowy zagrodowej, gdzie funkcja mieszkalna połączona jest z funkcją rolniczą, a przy tym w planie postanowiono, że realizacja zabudowy musi pozostawać w zgodzie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie wyjaśniono, że w pierwotnej wersji projektu teren E.RM.02 był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i w części usługową, co zostało zakwestionowane decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odmawiającą wyrażenia zgody na nierolnicze przeznaczenie znacznej części gruntów klas I – III. W konsekwencji w planie wyznaczono na terenie E.RM.02 zabudowę zagrodową z możliwością zabudowy mieszkaniowej i rolniczej, niewymagającej w świetle przepisów o ochronnie gruntów rolnych i leśnych zgody Ministra Rolnictwa. Alternatywnym rozwiązaniem było przeprojektowanie terenów na tereny rolnicze z brakiem możliwości ich zabudowy. Ostateczna treść planu wynikała z uwzględnienia interesu społecznego i oczekiwań ludności co do możliwości zabudowy spornych terenów (ok. 66,25 ha). Ponadto wskazano, że wyznaczenie terenu E.RM.02 nie stanowi naruszenia ładu przestrzennego i nie zagraża wartościom przyrodniczym terenu. Rada Gminy odniosła się także szczegółowo do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Mianowicie podała, że każdy z radnych otrzymał projekt planu z załącznikami, w tym projektem załącznika nr 2 w sprawie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych. Podczas osobnego spotkania z zespołem autorskim projektu planu miejscowego radni zapoznali się w drodze prezentacji multimedialnej z założeniami i rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu oraz informacją o zgłoszonych uwagach. Przed przyjęciem uchwały o planie przegłosowane zostały zgłoszone uwagi z pierwszego i drugiego wyłożenia. Przepis art. 20 u.p.z.p. nie wskazuje na konieczność podjęcia odrębnej uchwały w sprawie uwag, jak i w sprawie zgodności projektu ze Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że w pierwszej kolejności należy rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, a także, czy skarżący G. K., D. S., R. S., H. S., M. O., D. J., P. B., K. I. i W. I. wyczerpali ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniu Rady Gminy Michałowice do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Michałowice Miejskiej z dnia 29 lutego 2016 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Północ (dalej jako "MPZP Michałowice Północ"), będącego aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu przysługiwania im prawa własności do działek ewid. nr [...], położonych przy ul. [...]. Działki znajdują się zatem na terenie gminy M. w [...]objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż przesłanką merytorycznego badania zgodności z prawem uchwały jest stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżących tą uchwałą. Rozstrzygnięcie sprawy w pierwszej kolejności wymagało zatem oceny spełnienia tej przesłanki, a analiza prawidłowości podjętej uchwały nastąpić mogła dopiero po wykazaniu zaistnienia naruszenia interesu prawnego skarżących podjętą uchwałą. Naruszony interes prawny lub uprawnienie wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a skarżący wykazać musi istnienie bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą i własną indywidualną sytuacją prawną. Sąd podkreślił, że interes prawny jest kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tą sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżący: R. S., H. S., M. O., D. J., P. B., K. I. i W. I. nie wykazali naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, by podjęcie zaskarżonej Uchwały doprowadziło do naruszenia normy prawa materialnego, kształtującego sytuację prawną skarżących będących właścicielami działek ewid. nr [...], natomiast interes prawny właścicieli działek ewid. nr [...] - G. K. i właścicielki dz. nr [...] - D. S. należało uznać za naruszony. Zdaniem Sądu w odniesieniu do działek nr: [...] ustalenia MPZM Michałowice "Północ" nie naruszają ustaleń Studium dla obszaru objętego symbolem MN, czego wymaga przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji należy wskazać, że interesy właścicieli ww. działek nie zostały w żaden naruszone ustaleniami MPZP odnoszącymi się do tych działek. Zapisy MPZP Michałowice "Północ" sformułowane, w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem E.RM.02 bezpośrednio sąsiadującego z terenem działek ew. nr: [...] także nie naruszają interesów prawnych ich właścicieli, nie przekreślają bowiem możliwości korzystania lub rozporządzania tymi nieruchomościami zgodnie z przysługującym im prawem własności, nie nakładają też na nich obowiązków. Skarżący nie wykazali wpływu ustaleń planistycznych obejmujących obszar nienależących do nich działek, objętych symbolem E.RM.02 na sposób korzystania z ich własności. Nieruchomości skarżących są położone w sąsiedztwie obszaru objętego symbolem planu E.RM.02 w którym w § 22 MPZM Michałowice "Północ" wyznaczone zostały tereny zabudowy zagrodowej i gospodarki rolnej, oznaczone na obszarze planu symbolem RM. Obszar taki został między innymi wyznaczony w miejscowości M. i oznaczony symbolem E.RM.02. Jako przeznaczenie podstawowe dla terenów RM, a więc także terenu E.RM.02 przewidziano: zabudowę zagrodową obejmującą budynki mieszkalne, budynki gospodarcze i inwentarskie oraz budynki, budowle i urządzenia służące produkcji rolniczej, ogrodniczej, szkółkarskiej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, w tym budynki do sprzedaży płodów rolnych, produktów ogrodnictwa, szkółkarstwa i przetwórstwa rolno - spożywczego (ust.2 pkt 1); uprawy polowe, rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady ust. 2 pkt 2); obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, przyłącza i urządzenia instalacyjne do budynków, zbiorniki przeciwpożarowe oraz do celów nawodnień upraw rolniczych, ogrodniczych i szkółkarskich (ust. 2 pkt 3); dojazdy i dojścia do budynków, zewnętrzne schody, rampy, pochylnie i podjazdy, miejsca postojowe, place manewrowe i składowe dla płodów rolnych i opału (ust. 2 pkt 4); budynki garażowe, wiaty i altany, przechowalnie, pieczarkarnie, szklarnie, tunele i bloki foliowe, ogrodzenia (ust. 2 pkt 5). Jako przeznaczenie dopuszczalne tych terenów przewidziano ogólnodostępne, niekubaturowe urządzenia turystyki i rekreacji takie, jak np. ścieżki rowerowe, szlaki turystyczne z towarzyszącymi elementami małej architektury oraz elementy infrastruktury technicznej innej niż wymienione powyżej. Umożliwiono także utrzymanie istniejącej zabudowy usługowej, nie związanej bezpośrednio z produkcją rolniczą, z możliwością remontów, przebudowy i rozbudowy przy zwiększeniu powierzchni zabudowy nie więcej niż 50% powierzchni istniejącej, z możliwością zmiany sposobu użytkowania na cele związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ponadto, na terenie E.RM.02 dopuszczono utrzymanie istniejących usług w tym ogrodnictwa.

Zgodnie z ustaleniami Studium kwestionowany w skardze obszar oznaczono symbolem MN oraz w części symbolem U, natomiast- co zasługuje na podkreślenie - ustalenia powyższe nie mogły zostać uwzględnione w MPZM Michałowice "Północ" ze względu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2014 r., który po zapoznaniu się z projektem planu w wersji, uwzględniającej powyższe wskazania Studium odmówił wyrażenia zgody na nierolnicze przeznaczenie znacznej powierzchni gruntów rolnych klasy l -III na cele nierolniczne, w wersji zgodnej ze Studium. Mając na uwadze niemożliwe do zrealizowania ustalenia przewidziane w Studium w odniesieniu do obszaru zakwestionowanego przez Ministra, ustalenia, które zgodne z oczekiwaniami lokalnej społeczności zainteresowanej zurbanizowaniem tych obszarów i w uwzględnieniu obowiązujących norm ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla obszaru tego ustalono przeznaczenie określone w ww. § 22. Zgodnie z przyjętym w MPZM Michałowice "Północ" rozwiązaniem obszar zakwestionowanych w decyzji Ministra z 22.12. 2014 r. nieruchomości, oznaczony w planie symbolem E.RM.02 został określony jako tereny zabudowy zagrodowej i gospodarki rolnej (§ 22 ust. 1). Odnosząc się zatem o zarzutu skargi - podniesionego przez wszystkich skarżących- odnośnie naruszenia ich interesu prawnego, że takie przeznaczenie obszaru bezpośrednio sąsiadującego z nieruchomościami skarżących wywoła zakłócenia korzystania z posiadanych przez nich nieruchomości (immisje) należy wskazać, iż w ocenie Sądu nie jest on zasadny, gdyż skarżący nie wykazali by ustalenia planistyczne prowadziły do takich zakłóceń. Nie jest zasadne uznanie, że na terenach o symbolu E.RM.02 dopuszczono nie tylko do realizacji zabudowy zagrodowej, która była także możliwa w terenach rolniczych (symbol R), ale również do zabudowy usługowej i przemysłowej, czy rolno-przemysłowej.

Zdaniem Sądu możliwość realizacji zabudowy zagrodowej w odniesieniu do współczesnego modelu rolnictwa indywidualnego nie może i nie ogranicza się do budowy budynku mieszkalnego, budynku inwentarskiego i składowego do przechowywania sprzętu rolniczego i produktów rolnych. Takie zawężające pojęcie zabudowy zagrodowej przy braku def. legalnej "zabudowy zagrodowej" w u.p.z.p. skłania, do uwzględnienia treści innych uregulowań w tym art. 55³ kc, zgodnie z którym zabudowa zagrodowa obejmuje budynki lub ich części wraz z gruntami rolnymi, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Należy podkreślić, że w § 22 MPZP przeznaczeniem obszaru w granicach określonych symbolem E.RM.02 jest: zabudowa zagrodowa wraz z wymienionymi dalej budynkami i urządzeniami. Konkludując legitymacja skarżących wskazująca na immisje z obszaru zagospodarowanego stosownie do ustaleń MPZP Michałowice "Północ" w obszarze E.RM 02 nie znajduje uzasadnienia w treści art. 144 k.c., który stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Podkreślić nadto należy, iż żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia. Skarżący nie wykazali, iż podjęcie zaskarżonej uchwały narusza ich interes prawny, będący w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką wniesienia skargi. Nadto należy mieć na uwadze prawo do zagospodarowania nieruchomości, należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Konkludując, w odniesieniu do skarżących R. S., H. S., M. O., D. J., P. B., K. I. W. I. można przyjąć, iż planowane zagospodarowanie w obszarze oznaczonym symbolem planu E.RM 02 narusza jedynie ich interes faktyczny, co jednak nie uzasadnia legitymacji do skutecznego złożenia skargi na przedmiotowy plan miejscowy. W ocenie Sądu zapisy planu są tak sformułowane, że nie zagrażają interesom prawnym skarżących, nie przekreślają możliwości korzystania z ich nieruchomości zgodnie z przysługującym im prawem własności i nie nakładają na nich żadnych obowiązków. Dlatego też skargi R. S., H. S., M. O. D. J., P. B., K. I. i W. I. jako złożone przez osoby, które nie wykazały naruszenia interesu prawnego podlegały odrzuceniu.

Odnosząc się do skargi G. K. - właściciela działki ewid. Nr [...] i D. S. - właścicielki działki ewid. nr [...], Sąd Wojewódzki pokreślił, że wykazali naruszenie interesu prawnego postanowieniami MPZP Michałowice "Północ". Z ustaleń obowiązującego Studium wynika bowiem, że ww. działki objęte były w Studium symbolem SM w całości, natomiast zgodnie z MPZP Michałowice "Północ" znalazły się w części w granicach obszaru o symbolu E.2MN.10, a w części w granicach obszaru oznaczonego symbolem E.RM.02. Zgodnie z wyżej przytoczonym brzmieniem § 14 MPZP Michałowice "Północ" obszar o symbolu E.2MN.10 jest przeznaczony (przeznaczenie podstawowe) pod zabudowę jednorodzinną (§ 14 ust.1), co jest także zgodne z ustaleniami Studium, natomiast w części wydzielonej liniami obejmującymi obszar o symbolu E.RM.02 działki te zostały przeznaczone pod zabudowę zagrodową i gospodarki rolnej (§ 22 części tekstowej MPZP Michałowice "Północ"). W obszarze o symbolu E.RM.02 jako przeznaczenie podstawowe wskazano na budynki mieszkalne, ale tylko w odniesieniu do zabudowy zagrodowej co zasadniczo zmienia możliwości korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. nr [...] i [...], przekreślając możliwość wybudowania na nich budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Powyższe stanowi o naruszeniu interesu prawnego właścicieli tych działek, co uzasadnia ich legitymację skargową w niniejszej sprawie.

Wprawdzie w części ww. działek możliwe jest ich zagospodarowanie jak przewidziano w § 14 planu, a więc m. in przez budowę domu jednorodzinnego, ale faktycznie zakres korzystania z prawa własności na tych działkach w kontekście objęcia ich w części ustaleniami § 22 MPZP będzie stanowił znaczące ograniczenie. W tej sytuacji biorąc pod uwagę również ustalenia Studium, które dla obu ww. działek przewidywały zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol Studium: MN) oraz brak jakichkolwiek argumentów za wprowadzoną zmianą, należało uznać, że w odniesieniu do części obszaru działki nr [...] i [...] doszło do przekroczenia władztwa planistycznego i nie uwzględnienia praw własności w wymaganym zakresie.

W skardze podniesiono nadto zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., opierający się na takiej interpretacji powołanego przepisu iż wyklucza on łączne rozstrzygnięcie przez radę gminy o wszystkich zgłoszonych i nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwagach do projektu planu. Odnosząc się do tego zarzutu, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz o zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Istotne dla oceny zasadności powyższego zarzutu jest użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "jednocześnie", określające czasową relację pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego oraz rozstrzygnięciem o nieuwzględnionych uwagach do projektu planu.

Sąd Wojewódzki podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik do zaskarżonej uchwały w przedmiocie MPZP Michałowice "Północ" w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie przemawiające, zdaniem Wójta Michałowie , za ich nieuwzględnieniem. Radni mieli zatem możliwość zapoznania się z treścią uwagi i stanowiskiem organu wykonawczego wobec niej. Należy zwrócić ponadto uwagę, że nikt z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, by wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, przyjęty przez Radę Gminy Michałowice sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowił naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Z tych względów Sąd Wojewódzki orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 200 i 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. S., zaskarżając wyrok w części uwzględniającej skargę D. S. (pkt VI wyroku) i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) polegające na przyjęciu, że interes prawny Doroty Skoczek nie został naruszony przez uchwalenie MPZP Michałowice Północ w zakresie wykraczającym poza nieruchomość składającą się z działki nr [...] obręb [...] Gmina M. stanowiącą jej własność, a w szczególności, iż nie został naruszony jej interes prawny poprzez przyjęcie MPZP Michałowice Północ dla całego obszaru E.RM.02, który obejmuje nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z działką nr [...] obręb [...] Gmina M.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że przyjęcie uchwały Rady Gminy Michałowice na XVIII/101/2016 z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gminy Michałowice Północ bez rozstrzygnięcia przez Radę Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu MPZP Michałowice Północ, nieuwzględnionych przez Wójta Gminy Michałowice, w indywidualnym głosowaniu po przeprowadzeniu na w/w temat dyskusji, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skargą kasacyjną zaskarżono wyrok w części uwzględniającej skargę D. S. co do działki nr [...], stanowiącej jej własność. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej wynikała z formuły wyroku, w którym Sąd Wojewódzki nie zawarł rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, co było konieczne w sytuacji, gdy D. S. wraz z pozostałymi skarżącymi domagała się stwierdzenia nieważności całej Uchwały z dnia 29 lutego 2016 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Północ.

W rezultacie zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie wykraczającym poza nieruchomość skarżącej, w szczególności co do całego obszaru E.RM.02.

Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w sposób wystarczający jej interesu prawnego, chronionego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., czym naruszył ten przepis.

Oczywiście skarżąca akceptuje stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej nieruchomość z powodu niezgodności ustaleń planu miejscowego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice, które przewidywały na tym obszarze zabudowę mieszkalną jednorodzinną (MN), natomiast w planie ustalono zabudowę zagrodową. Jednocześnie w skardze kasacyjnej trafnie wywiedziono, że naruszenie interesu skarżącej ma związek również z postanowieniami planu miejscowego w zakresie obszaru oznaczonego symbolem E.RM.02, obejmującego nieruchomości sąsiadujące z działką nr 287, stanowiącą jej własność.

Mając na uwadze usytuowanie nieruchomości skarżącej należało rozważyć, czy przewidziane dla niej – według oceny Sądu Wojewódzkiego – przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną da się pogodzić z ustaleniami planu przyjętymi dla całego obszaru E.RM.02. Rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że dopuszczalna na całym obszarze E.RM.02 lokalizacja m.in. budynków, budowli i urządzeń służących produkcji rolniczej czy przetwórstwu rolno – spożywczemu lub lokalizacja placów manewrowych i składowych dla płodów rolnych i opału może kolidować z uprawnieniami właścicielskimi skarżącej do wykorzystania własnej nieruchomości zgodnie z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem, a więc uprawnieniami podlegającymi ochronie na mocy przepisów art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 140 i 144 kc.

Zasadnie w skardze kasacyjnej zanegowano ocenę Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z zapisami Studium tych postanowień zaskarżonej uchwały, które określają przeznaczenie podstawowe dla terenów RM, w tym kwestionowanego w skardze terenu E.RM.02. Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku organ gminy zastosował w treści § 22 ust. 2 pkt 1 – 5 pojęcie zabudowy zagrodowej rozszerzone w sposób niezgodny z zapisami Studium, które dla przedmiotowego terenu wprowadziły kierunki zagospodarowania według oznaczeń symbolem MN i częściowo symbolem U. Wskazać trzeba, że symbolem MN określono w Studium obszary przeznaczone dla rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujące obszary zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej z dopuszczeniem zabudowy usługowej, zabudowy zagrodowej, rekreacyjnej, a także terenów zieleni urządzonej. Zastrzeżono też, że przy lokalizacji funkcji usługowych obowiązywać ma zasada, że uciążliwość inwestycji nie może wykraczać poza granice działki, dla której prowadzący działalność ma tytuł prawny. Ponadto dopuszczono lokalizację usług ponadlokalnych, których realizacja nie spowoduje nadmiernego obciążenia wyznaczonych sieci dróg.

W kontekście tych ustaleń Studium zasadne było zgłoszenie zarzutów w skardze, a następnie w skardze kasacyjnej, wskazujących na nieprawidłowe ustalenie w planie dla całego obszaru E.RM.02 – w ramach zabudowy zagrodowej – lokalizacji budynków, budowli i urządzeń przetwórstwa rolno – spożywczego oraz produkcji rolnej, a także placów manewrowych i składowych dla płodów rolnych i opału.

Należy podkreślić, że w Studium wyodrębnione zostały obszary oznaczone symbolem RM przeznaczone do rozwoju zabudowy zagrodowej oraz funkcji związanej z gospodarką rolną, a konkretnie obejmujące obszary zabudowy zagrodowej, obiekty gospodarcze, gospodarstwa produkcji roślinnej, zwierzęcej, uprawy polowe i rolnicze. Porównanie zapisów Studium charakteryzujących obszary MN i RM prowadzi do wniosku, że kwestionowana treść § 22 Uchwały zawiera ustalenia odpowiadające wyznaczonym w Studium obszarom przeznaczonym kierunkowo do rozwoju zabudowy zagrodowej oraz funkcji związanej z gospodarką rolną, podczas gdy obszar planu oznaczony E.RM.02 powinien realizować zasadniczo kierunek zagospodarowania wyznaczony dla obszaru MN, a więc obszaru przeznaczonego dla rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Dopuszczenie w Studium zabudowy zagrodowej, jako możliwej do lokalizacji na obszarze MN ukierunkowanym głównie na rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – nie dawał organowi Gminy upoważnienia do wprowadzenia na całym terenie E.RM.02 przedmiotowego planu zabudowy zagrodowej o tak szerokim zakresie, jak to zostało określone w § 22 ust. 2 pkt 1 – 5 zaskarżonej Uchwały. Na akceptację nie zasługiwała przyjęta przez Sąd Wojewódzki koncepcja co do zdefiniowania pojęcia "zabudowy zagrodowej", gdyż nie uwzględnia ona przywołanych wyżej zapisów Studium wprowadzających rozróżnienie obszarów oznaczonych symbolami MN i RM.

W konsekwencji mylne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, który przyjął, że potencjalne zagospodarowanie obszaru E.RM.02 nie będzie negatywnie oddziaływać bądź ograniczać wykorzystania nieruchomości przewidzianych do zabudowy jednorodzinnej, w tym działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej. Rozpatrując merytorycznie skargę D. S., Sąd Wojewódzki powinien mieć na uwadze, że zgłaszane przez nią zastrzeżenia co do rozwiązań przyjętych w planie nie ograniczają się tylko do jej nieruchomości, ale zasadniczo dotyczą terenu sąsiedniego objętego symbolem E.RM.02. Rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego ograniczone do stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały w części co do działek nr [...] i [...] jest niespójne, bowiem z jednej strony Sąd stwierdził niezgodność ustalonego w planie przeznaczenia wymienionych działek z kierunkami zagospodarowania wyznaczonymi w Studium, jednak z drugiej strony pominął, że zapisy Studium dotyczące obszaru oznaczonego symbolem MN odnoszą się niemal do całego terenu wyznaczonego w planie jako jednostka E.RM.02. Rzeczą zatem Sądu Wojewódzkiego było uwzględnienie całokształtu uwarunkowań planistycznych determinujących możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości skarżącej, położonej w kompleksie działek objętych obszarem E.RM.02. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono przesłanek, którymi kierował się Sąd przy rozpoznawaniu skargi D. S. W szczególności nie zostały wyjaśnione przyczyny nieuwzględnienia skargi w całości.

Oczywiście stwierdzone przez Sąd Wojewódzki istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) nie musiało automatycznie skutkować stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały, a więc uwzględnieniem w całości żądań zawartych w skardze. Jednak Sąd Wojewódzki powinien dokonać oceny tych wszystkich okoliczności, które mają istotne znaczenie dla wyznaczenia przedmiotowego zakresu zaskarżonej Uchwały, co do którego konieczne jest zastosowanie sankcji nieważności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie na art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, 25 listopada 2008 r. II OSK 978/08, 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, 18 września 2015 r. II OSK 37/14, 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14).

W świetle powyższych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Sąd Wojewódzki uwzględni argumentację przedstawioną przez strony w skardze i odpowiedzi na skargę.

Po pierwsze, szczegółowej analizie powinny być poddane wszystkie zapisy Studium odnoszące się do zakwestionowanego w skardze obszaru E.RM.02 celem ich skonfrontowania z ustaleniami zawartymi w § 22 przedmiotowej Uchwały, pod kątem zachowania wymogów ustanowionych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Po drugie, weryfikacji wymagają postanowienia planu w zakresie zasad i ustaleń szczegółowych co do przeznaczenia i zagospodarowania terenu E.RM.02, z uwzględnieniem chronionego interesu skarżącej oraz właścicieli pozostałych nieruchomości. Ocena postanowień § 22 Uchwały dotyczących kwestionowanego terenu musi być dokonana przy zastosowaniu kryteriów wynikających z art. 1 ust. 1 i 2, zwłaszcza punktów 1, 3, 6, 7, 9 u.p.z.p. Rzeczą Sądu będzie więc rozważenie w jakim zakresie wyznaczona w planie zabudowa zagrodowa na terenie E.RM.02 realizuje zapisy Studium oraz wartości wynikające z wymienionych przepisów, jak też odpowiada przyznanemu Gminie uprawnieniu do samodzielnego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie objętym planem. Należy mieć na uwadze, że stosowanie do art. 3, 4 i 6 u.p.z.p. gminie przysługują kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i określania zasad zagospodarowania terenu, w tym uchwalania planów miejscowych, których ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Istotne jest zaakcentowanie, że gmina korzystając z władztwa planistycznego przy uchwalaniu planu miejscowego obowiązana jest stosować rozwiązania, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty, a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo rzetelnego wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej społeczności, której dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wskazywany obowiązek równoważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu – stanowi zasadę unormowaną w art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

W tym zatem kontekście powinny być ocenione racje skarżącej i Rady Gminy, która przedstawiając uzasadnienie do ustaleń planu powoływała się na oczekiwania właścicieli większości nieruchomości położonych na obszarze oznaczonym symbolem E.RM.02.

Przy wyznaczaniu zakresu w jakim powinna być stwierdzona nieważność zaskarżonej Uchwały konieczne jest uwzględnienie podniesionych w skardze uwag w przedmiocie niezgodności zakwestionowanych postanowień planu (§ 22 Uchwały) z zapisami Studium oraz naruszenia zasady ładu przestrzennego, w tym kwestii związanej z obsługą komunikacyjną całego obszaru E.RM.02.

Analizując dokumentację zebraną w aktach sprawy, Sąd Wojewódzki powinien mieć też na uwadze treść decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiającej wyrażenia zgody nie nierolnicze przeznaczenie gruntów rolnych klas I – III, objętych spornym obszarem.

Uwzględnienie tych wszystkich aspektów stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy pozwoli Sądowi na określenie zakresu w jakim konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, zarówno co do obszaru uwidocznionego na rysunku planu, jak i tekstu, w szczególności treści zawartej § 22 przedmiotowego planu.

Z tych wszystkich względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku w oznaczonej części i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należało, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż przepis ten nie znajduje zastosowania do kontroli sądowej wykonywanej w odniesieniu do aktów prawa miejscowego. Sąd Wojewódzki uwzględniając skargę na Uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego orzeka na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., bądź skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Nietrafny okazał się również zarzut z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że w sprawie nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiony został wywód wskazujący na to, że w orzecznictwie wielokrotnie wyrażony został pogląd dopuszczający podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu. W niniejszej sprawie istotne znaczenie miał całokształt czynności podjętych przez organy gminy w związku z rozpatrzeniem uwag zgłoszonych do planu. Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że radni mieli możliwość zapoznania się z treścią uwag i stanowiskiem organu wykonawczego, a wykaz nieuwzględnionych uwag w sposób szczegółowy przedstawia uzasadnienie do każdego rozstrzygnięcia. Ponadto trzeba zauważyć, że sformułowany w tym zakresie zarzut kasacyjny nie ma związku z naruszeniem interesu prawnego skarżącej.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.