Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 460/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par.1, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust.1, art. 51 ust.1 pkt 2, art. 53 ust.7
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 roku sprawy ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...].

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. znak: [...], [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy z wniosków R. W., W. C., R. M., C. S., Z. A., P. P., P. J., R. T., R. K., M. J., M. J., M. J., M. A., M. Ł., L. C., E. K., D. K., A. Z., A. Z., A. K., A. J., A. J., A. J., K. Z., K. S., K. S., K. M., I. T., I. W., G. W., G. C., F. Ł., E. K., A. M., B. S. i R. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, umorzyło postępowanie w przedmiotowej sprawie z wniosków ww. osób. Zdaniem Kolegium skarżący nie wykazali, aby budowa turbiny wiatrowej objętej decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] tak ukształtowała stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności. Natomiast dwie osoby, a mianowicie K. Z. i E. K., w ogóle nie wskazały nieruchomości, do których przysługiwałoby im jakieś prawo rzeczowe. W takiej sytuacji – zdaniem Kolegium – nie można przyjąć, że ww. osobom przysługuje przymiot stron w sprawie rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] r.

Następnie organ wskazał, że w wyniku rozpoznania skargi I. T. na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] r. znak: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 września 2016r. sygn. akt II SA/Łd 277/16, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie z wniosku I. T. oraz oddalił skargę w pozostałej części.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności z wniosku I. T. ww. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powołanej jako "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wnioskująca o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. I. T. nie była uznana przez organ I instancji za stronę postępowania. Osoba ta wywodzi swój interes prawny w sprawie z negatywnego wpływu przedsięwzięcia na jej nieruchomość położoną w sąsiedztwie tego przedsięwzięcia. Jak wynika z danych podanych przez wnioskodawczynię działka nr 375/18 oddalona jest od granic terenu inwestycji o około 501m. I. T. została uznana przez Kolegium za stronę postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] r. utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] r. znak: [...] w postępowaniu prowadzonym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Zatem uznano, iż nieruchomość wnioskodawczyni położona jest w kręgu oddziaływania inwestycji. W ww. postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wskazano, iż okoliczności związane z oddziaływaniem inwestycji mogą mieć wpływ na wykonywanie prawa do nieruchomości sąsiednich, w tym do nieruchomości należącej do wnioskodawczyni. Kolegium stwierdziło więc, że biorąc pod uwagę ocenę i wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 277/16, skoro I. T. została uznana przez Kolegium za stronę postępowania na etapie środowiskowych uwarunkowań, z tych samych względów przysługuje jej interes prawny w sprawie tyczącej decyzji z dnia [...] r.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawczyni upatruje stwierdzenia nieważności w przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a", tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wskazało, że oceniana decyzja Wójta Gminy D. została wydana jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego i po przeprowadzeniu postępowania lokalizacyjnego właściwego dla inwestycji mających charakter inwestycji celu publicznego. Jak podkreślił organ, obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2016r. poz. 2147), dalej powoływanej jako "u.g.n.", jak również nie jest taką inwestycją określoną w odrębnej ustawie, niezależnie od tego, czy jest to inwestycja komercyjna. Jednakże rozstrzygnięcie kwestii, czy elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego w świetle art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U . z 2016r. poz. 778 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.", w związku z art. 6 pkt 2 i pkt 4 u.g.n., czy też nie, nie było zawsze oczywiste i wymagało wykładni elementów składających się na ustawową definicję celu publicznego, w szczególności zaś unormowań art. 6 pkt 2 i pkt 4 u.g.n. Ponadto organ wskazał, że prawodawca bliżej nie określił, jakie obiekty i urządzenia należy uznać za niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., jak również co należy rozumieć przez ujęte w art. 6 pkt 4 sformułowanie "obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska". Z treści wskazanych przepisów wynika, że uznanie, iż dana inwestycja ma wymienione cechy skutkowałoby stwierdzeniem, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Pojęcia te były przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, która jakkolwiek obecnie już ugruntowana, wcześniej nie była jednolita. W ocenie Kolegium skoro przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię, to fakt wyboru jednej z tych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, nawet gdy zostanie potem uznana interpretacja za nieprawidłową. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Wątpliwości interpretacyjne art. 6 ust. 2 u.g.n. znajdujące wyraz w braku jednolitego orzecznictwa w tym zakresie powodują, że brak jest podstaw do zarzucenia ostatecznej decyzji o ustanowieniu lokalizacji celu publicznego rażącego naruszenia prawa.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dwanaście miesięcy. Zdaniem organu z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Kwestionowana decyzja z dnia [...] r. została wydana jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego i po przeprowadzeniu postępowania lokalizacyjnego właściwego dla inwestycji mających charakter inwestycji celu publicznego. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie przez organ gminy w dniu 13 sierpnia 2012r. inwestorowi i współwłaścicielowi działek objętych wnioskiem oraz w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń, a także w BIP Urzędu Gminy w D. W tej sytuacji w przypadku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji może mieć zastosowanie przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p.

Ponadto Kolegium wskazało, że w omawianym przypadku nie zachodzą także pozostałe przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji określone w art. 156 § 1 K.p.a.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła I. T., zarzucając naruszenie przepisów:

art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, na skutek przyjęcia, że wydanie przez Wójta Gminy D., z naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., decyzji z dnia [..] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia nie będącego inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. – nie stanowi rażącego naruszenia prawa pozwalającego na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej;

art. 53 ust. 7 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie pomimo, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia niebędącego inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n.

W oparciu o powyższe zarzuty I. T. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak: [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...].

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu wniosku I. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. znak: [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że skoro przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię, to fakt wyboru jednej z tych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, nawet gdy zostanie potem interpretacja uznana za nieprawidłową. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Jeżeli więc rozumienie przepisu powoduje wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszeniu tego przepisu, a – co za tym idzie – naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie organu wątpliwości interpretacyjne art. 6 ust. 2 u.g.n. znajdujące wyraz w braku jednolitego orzecznictwa w tym zakresie powodują, że brak jest podstaw do zarzucenia ostatecznej decyzji o ustanowieniu lokalizacji celu publicznego rażącego naruszenia prawa.

Ponadto organ wskazał, że wbrew zarzutom skarżącej w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 53 ust. 7 u.p.z.p., który jest przepisem szczególnym mającym zastosowanie do wszystkich przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] wywiodła I. T. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i w związku z art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n. poprzez nieuznanie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] za rażąco naruszającą powołane wyżej przepisy prawa w sytuacji rozstrzygnięcia o lokalizacji inwestycji celu publicznego w stosunku do inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...]. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autorka, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniosła, że inwestycja, która była przedmiotem ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy D. w świetle art. 6 u.g.n. nie jest inwestycją celu publicznego, ponieważ nie polega na budowie i utrzymaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 u.g.n.), nie mieści także w innych wymienionych w tym przepisie celach publicznych. W ocenie skarżącej elektrownia wiatrowa nie jest również celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 4 u.g.n., stanowisko takie zajął Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010r. II OSK 1412/2009. Zdaniem skarżącej w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją uchybiono właściwej wykładni przepisów art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n., w zakresie w jakim uznano, iż decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Wyrazem naruszenia prawa materialnego jest zaprezentowana w zaskarżonej decyzji ocena, zgodnie z którą w związku z rozbieżnością w zakresie wykładni art. 6 u.g.n., dopuszczalne było uznanie elektrowni wiatrowej za cel publiczny. Pogląd taki jest w sposób oczywisty sprzeczny z literalnym brzmieniem art. 6 pkt 2 u.g.n., którego zakresem w szczególności nie są objęte urządzenia służące do wytwarzania energii elektrycznej. Zdaniem skarżącej uznanie elektrowni wiatrowej za cel publiczny jakkolwiek błędne, może nastąpić jedynie w drodze wykładni rozszerzającej art. 6 u.g.n., co jest zabiegiem niedopuszczalnym ze względu na zamknięty katalog celów publicznych wymienionych w tym przepisie. Wyrażone przez Kolegium twierdzenie o występujących rozbieżnościach w wykładni tego przepisu jest mylne i nie uwzględnia obowiązujących reguł dokonywania wykładni przepisów prawa. W tym względzie I. T. podniosła, że poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, z których wynikało, iż elektrownia wiatrowa jest celem publicznym są nietrafne i stanowią wyraz błędnej i niezgodnej z zasadami wykładni prawa interpretacji przepisu art. 6 u.g.n. Poglądy te nie mogą zostać uznane za przejaw istniejących rozbieżności w wykładni art. 6 u.g.n. skutkujący możliwością dokonania przez organ wydający decyzję administracyjną wyboru jednej z interpretacji. O istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można bowiem mówić wówczas gdy, po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz, po drugie, gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających nad wynikami wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Zależności te musiałby zostać ponadto nałożone na określone elementy stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie takiej korekty. W tym miejscu skarżąca stwierdziła, że dla ustalenia, iż elektrownia wiatrowa nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. wystarczające są reguły wykładni językowej, które zastosowane prawidłowo prowadzą do jednego oczywistego wniosku.

Dalej w skardze zaznaczono, że następstwem błędnego uznania elektrowni wiatrowej za cel publiczny było wszczęcie i prowadzenie przez Wójta Gminy D. postępowania w sprawie o wydanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Uwzględniając fakt, iż brak było podstaw do wszczęcia w trybie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydana przez Wójta Gminy D. decyzja rażąco narusza również przepisy regulujące tryb postępowania, tj. art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wydanie decyzji lokalizacyjnej w sytuacji braku podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Odnosząc się do kwestii stosowania przepisu art. 53 ust. 7 u.p.z.p. skarżąca, przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdziła, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania procedury związanej z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem brak podstaw do stosowania art. 53 ust. 7 u.p.z.p. W przeciwnym wypadku, akceptując pogląd wyrażony przez Kolegium należałoby również zaakceptować fakt, iż decyzje rozstrzygające o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydane z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 K.p.a., podlegając regulacji art. 53 ust. 7 u.p.z.p stanowiącej lex specialis w stosunku do art. 156 § 2 K.p.a., nie będą mogły zostać wyeliminowane z obrotu prawnego po upływie 12 – miesięcznego terminu od ich doręczenia czy ogłoszenia, co wprost prowadzi do możliwości nadużycia prawa i dlatego jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja prowadzi do utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. wykazującej rażące naruszenie prawa. Oczywiste jest bowiem naruszenie tą decyzją przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n., które spowodowało niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutki społeczne. Skarżąca podkreśliła, że planowana inwestycja objęta decyzją lokalizacyjną będzie szkodliwie oddziaływać na nieruchomość stanowiącą jej własność poprzez immisje polegające na ponadnormatywnym oddziaływaniu akustycznym oraz na występowaniu efektu stroboskopowego, co wynika m.in. z analizy raportu środowiskowego sporządzonego w postępowaniu w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które zakończone zostało wydaniem przez Wójta Gminy D. w dniu [...] r. decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia (znak: [...]). W uzupełnieniu do raportu środowiskowego zostało wyjaśnione, że w celu dotrzymania obowiązujących przy najbliższej zabudowie standardów akustycznych wymagane jest zredukowanie mocy turbin wiatrowych do 95% mocy nominalnej. Z treści raportu środowiskowego wynika również, iż efekt stroboskopowy dotyczyć może terenów oddalonych od lokalizacji przedmiotowej inwestycji nawet o 1.700m. Skarżąca dodała, że skutki te tym bardziej nie dają się pogodzić z zasadą praworządności, kiedy weźmie się pod uwagę, że nie będąc uczestnikiem postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej, nie miała żadnego wpływu na wydanie tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że w niniejszym przypadku nie może mieć zastosowania art. 53 ust. 7 u.p.z.p. bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2669/13 (Lex nr 1780525), rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2013r. sygn. akt IV SAWA 750/2013, nie zgodził się ze stanowiskiem sądu I instancji, że art. 53. ust. 7 u.p.z.p. nie ma zastosowania w sytuacji gdy decyzją lokalizacyjną objęte jest zamierzenie inwestycyjne nie będące celem publicznym. Jednocześnie organ podniósł, że kwestie związane z wpływem turbin wiatrowych na warunki życia ludzi mieszkających w otoczeniu siłowni wiatrowych oraz na całość środowiska są analizowane na etapie procedury oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, którą kończy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Dla przedsięwzięcia polegającego na budowie turbin wiatrowych na działkach nr 366/7, nr 442, nr 493/1 wydana została przez Wójta Gminy D. w dniu [...] r. decyzja znak: [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Odnosząc się do przedmiotu sprawy wypada jasno wskazać, iż z uwagi na brzmienie art. 53 ust. 7 u.p.z.p. organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji lokalizacyjnej z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w tym przepisie, a jedynie mógł uznać, iż decyzja Wójta Gminy D. została wydana z naruszeniem prawa, zgodnie z art. 158 § 2 K.p.a., który to przepis stosuje się odpowiednio (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2013r. sygn. akt II OSK 886/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym stan naruszenia prawa, o którym mowa w art. 158 § 2 K.p.a. odnosi się do wszystkich przyczyn stwierdzenia nieważności aktu wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że organ prowadzący sprawę stwierdzenia nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Postępowanie w tej sprawie nie zmierza bowiem do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, lecz do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów dotkniętych kwalifikowaną wadliwością. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek złożenia m.in. przez I. T. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego z uwagi na podjęcie jej z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu wyjaśnić godzi się, że z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustawionym w przepisie, jak również wówczas gdy, wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji prawa (vide: wyrok NSA z dnia 12 września 2012r. sygn. akt I OSK 1107/11; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 146/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012r. sygn. akt II OSK 2449/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przypomnieć należy, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy D. ustalająca lokalizację elektrowni wiatrowej wydana została jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego po przeprowadzeniu postępowania lokalizacyjnego właściwego dla inwestycji mających charakter celu publicznego. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., inwestycjami celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Ostatnio wskazany przepis zawiera katalog czynności, obiektów lub działań, które zalicza się do celów publicznych. Katalog ten jest zamknięty w ramach u.g.n., wskazując jednocześnie w art. 6 pkt 10 u.g.n., że kolejne cele publiczne mogą zostać określone w innych ustawach. Podkreślić jednakże należy, że pomimo faktu, iż obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi inwestycji celu publicznego, to w dacie wydawania decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. kwestia ta powodowała rozbieżności orzecznicze i wydawane były wyroki kwalifikujące elektrownie wiatrowe jako cel publiczny (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2007r. sygn. akt II SA/Sz 294/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1917/04; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Wr 188/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ) oraz odmawiające im przyznania tego przymiotu (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008r. sygn. akt II SA/Sz 224/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 2339/06 oraz wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r. sygn. akt II OSK 548/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądy dokonywały mianowicie odmiennej wykładni przepisów art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n. mówiących, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska (...), nie wymieniających wprost tych obiektów i urządzeń. Jak wynika z ww. orzecznictwa sądów administracyjnych rozumienie art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n. nie było oczywiste i powodowało istotne trudności interpretacyjne. W części orzeczeń wskazywano bowiem, że inwestycja polegająca na budowie turbin wiatrowych jest inwestycją celu publicznego, gdyż nie można rozdzielić samej budowy elektrowni wiatrowej od jej funkcji, polegającej na przetwarzaniu energii mechanicznej w energię elektryczną i przesłaniu jej poprzez sieci energii elektrycznej, a ponadto inwestycja taka stanowi obiekt służący ochronie środowiska. Takie stanowisko prezentowało także Ministerstwo Infrastruktury, które w piśmie z dnia 22 lutego 2008r. nr [...] pt. "Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych" (Lex nr 17260) wskazywało, że "za inwestycje celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzaniu energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane było również stanowisko, iż nie można uznać, że elektrownia wiatrowa jest obiektem lub urządzeniem niezbędnym do korzystania z przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Nie jest również obiektem lub urządzeniem służącym ochronie środowiska, bowiem podstawową funkcją elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej, a fakt że proces wytwarzania tej energii odbywa się przy zastosowaniu technologii przyjaznej środowisku nie może prowadzić do uznania elektrowni wiatrowej za obiekt służący ochronie środowiska.

Skoro zatem w dacie wydawania decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. interpretacja przepisów art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n. była niejednolita, to nie można przyjąć, że wybierając jedną z tych interpretacji, w późniejszym okresie uznaną za wadliwą, organ w sposób rażący naruszył prawo. Nie można zatem uznać, że Wójt Gminy D. wydał rozstrzygnięcie oczywiście błędne, mając na względzie, że przepisy art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n. wymagały złożonej wykładni, czego wyrazem są liczne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych istniejące w dacie wydawania owej decyzji, prowadzące do odmiennych wniosków w zakresie uznania elektrowni wiatrowej za inwestycję celu publicznego. Wybór jednej z prezentowanych wówczas wykładni art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n. nie sposób zatem uznać za oczywiste naruszenie prawa. Tym samym stwierdzić trzeba, że uznanie elektrowni wiatrowej za inwestycję celu publicznego nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n., co dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.

Podkreślić należy, że przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać wyłącznie w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawa. Nie może być zatem mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 57/08; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2669/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W konsekwencji powyższego, uznając iż Wójt Gminy D. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa wydając decyzję z dnia [...] r., zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty dotyczące braku podstaw do zastosowania procedury związanej z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. art. 50 ust.1, art. 51 ust.1 pkt 2 oraz 53 ust. 7 u.p.z.p.

Ponadto, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że zagadnienie oddziaływania inwestycji na środowisko i warunki życia ludzi w otoczeniu inwestycji nie są przedmiotem oceny na etapie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Jak już wyżej wskazano przedmiotem kontrolowanego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zagadnienia, o których mowa w skardze, podlegają natomiast kontroli w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia poprzedzającym wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy dla potrzeb inwestycji objętej kwestionowaną decyzją o ustaleniu lokalizacji publicznego wydana została przez Wójta Gminy D. w dniu [...] r. decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji.

Z powyższych względów, uznając zarzuty skargi za bezzasadne, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

A.B.