Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 677/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. w L. Oddział W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO" albo "Organ"), po ponownym rozpoznaniu na wniosek spółki [...] S A. w [...] Oddział [...], ul. [...],[...] (dalej "Skarżąca") sprawy rozstrzygniętej decyzją SKO z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], stwierdzającą w części nieważność decyzji SKO z dnia [...] października 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] (dalej "Burmistrza") z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], orzekających – na podstawie art.29 ust.1 pkt 1 i ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz.219 – t.j. z późn.zm.), dalej "P.w. (z 2001 r.)" – o nakazaniu Skarżącej wykonania szeregu urządzeń na dz. nr ewid. [...], zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich w związku z zaistniałą zmianą stanu wody na gruncie (według zawartego w decyzji opisu oraz załącznika graficznego) – utrzymało własną decyzję w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Decyzją administracyjną z dnia [...] października 2012 r. (dalej także "decyzja SKO z 2012 r.") SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2012 r. (dalej także "decyzja Burmistrza z 2012 r.), którą to decyzją:

(I) nakazano Skarżącej wykonanie urządzeń na dz. nr ewid. [...], zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich w związku z zaistniałą zmianą stanu wody na gruncie (stosownie do zawartego w decyzji opisu oraz załącznika graficznego), w tym w szczególności (pkt I.1 – wykonanie przyłącza kanalizacyjnego w celu odprowadzenia kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ul. [...] wód opadowych i roztopowych z działki o nr ewid. [...] na warunkach wydanych przez właściciela kanalizacji deszczowej, tj. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] , ul. [...],[...], dalej także: "MZDW");

(II) wskazano, że nakazane czynności należy wykonać w terminie 90 dni od daty, w której niniejsza decyzja stanie się prawomocna i ostateczna.

2. Pismem z dnia 29 stycznia 2019 r. Skarżąca wniosła do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z 2012 r. i decyzji Burmistrza z 2012 r. (dalej także "obie decyzje z 2012 r."), powołując się na obciążenie tych decyzji kwalifikowanymi wadami prawnymi, wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.

Skarżąca wskazała, iż zgodnie z treścią obu decyzji z 2012 r. zrzut wód opadowych miałby odbywać się do kolektora deszczowego, zarządzanego przez MZDW, podczas gdy podmiot ten nie wyraził zgody na tego rodzaju rozwiązanie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podaje się natomiast, iż trwała niewykonalność decyzji spowodowana jest poprzez ujęcie w decyzji warunku, który stanowi jej integralną część. Ponadto z niewykonalnością mamy do czynienia również wówczas, gdy istnieją nieusuwalne przeszkody prawne w realizacji obowiązku nałożonego w treści decyzji. Przedmiotowy kolektor deszczowy, o którym mowa w decyzji, służy do odwodnienia pasa drogowego, przyczynia się zatem do bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z art.39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w pasie drogowym zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zgody wymierzana jest kara administracyjna. Powyższe jednoznacznie, w ocenie wnioskodawcy, przesądza o niewykonalności obowiązku wynikającego z ww. decyzji administracyjnych oraz wywołałby czyn zagrożony karą. Ponadto odprowadzania wód opadowych do zamkniętej kanalizacji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zasadniczymi założeniami nowego Prawa wodnego. Do treści wniosku dołączono kopię pisma MZDW z dnia 23 grudnia 2014 r., w treści którego to pisma wskazano, iż MZDW nie wyraża zgody na podłączenie oraz zrzut wód opadowych i roztopowych z działki nr [...] przy ul. [...] do kolektora deszczowego w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] w [...].

3. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. SKO orzekło w następujący sposób:

1) stwierdziło nieważność decyzji SKO z 2012 r. w części utrzymującej w mocy punkt II decyzji Burmistrza z 2012 r., określający termin wykonania obowiązku przez Skarżącą,

2) stwierdziło nieważność punktu II decyzji Burmistrza z 2012 r.,

3) odmówiło stwierdzenia nieważność obu decyzji z 2012 r. w pozostałej części.

4. W dniu 2 sierpnia 2019 r. do SKO wpłynął wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie rozstrzygniętym w pkt 1 i 3 decyzji SKO z dnia 1 lipca 2019 r.

W wniosku podniesiono następujące zarzuty przeciwko w/w decyzji:

1) naruszenie art. 7 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w dniu wydawania decyzji Burmistrza z 2012 r. oraz decyzji SKO z 2012 r. nie występowała przesłanka braku zgody na wybudowanie przyłącza w pasie drogi publicznej, której zarządcą jest MZDW;

2) art. 39 ust 1 pkt 1 i 9 u.d.p. w zw. z art. 80 k.p.a. z uwagi na błędną wykładnię przepisów u.d.p. i dowolne przyjęcie, iż wykonanie prac nałożonych spornymi decyzjami nie powoduje powstania nowych obiektów budowlanych w pasie drogi publicznej, jak również, że budowa przyłącza w pasie drogi publicznej, bez zgody zarządcy tej drogi, nie narusza u.d.p.;

3) art. 64 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w trybie tego przepisu można było uzyskać zastępczą zgodę MZDW na budowę przyłącza kanalizacyjnego w pasie drogi publicznej oraz zrzut wód opadowych do kolektora deszczowego znajdującego się w tymże pasie drogowym.

W uzasadnieniu w/w zarzutów wskazano w szczególności, co następuje:

(i) SKO błędnie przyjęło, iż przesłanka niewykonalności decyzji (w postaci braku zgody na budowę przyłącza), nie występowała w dacie wydania decyzji obu decyzji z 2012 r. Brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, iż niezaskarżenie decyzji przez MZDW oznacza zgodę na budowę przyłącza i zrzut wód opadowych do kanalizacji deszczowej. Brak jest również podstaw do wywodzenia takiej zgody z treści znajdującego się w aktach sprawy pisma MZDW;

(ii) Wykonanie nakazanych w decyzjach robót będzie równoznaczne z powstaniem w pasie drogi publicznej nowych obiektów budowlanych. Powyższe wymagałoby złożenia przez Skarżącą oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz przeprowadzenia procedury poprzedzającej wykonanie robót budowlanych;

(iii) Art. 64 k.c. nie stanowi upoważnienia do uzyskania przez Skarżącą zastępczej zgody MZDW na budowę przyłącza kanalizacyjnego w pasie drogi publicznej oraz zrzut wód opadowych do kolektora deszczowego, znajdującego się w tymże pasie drogowym. Uznać bowiem należy, iż decyzja administracyjna może stanowić podstawę do egzekwowania cywilnoprawnego obowiązku złożenia oświadczenia woli przez stronę tylko wtedy, gdy upoważnienie tego rodzaju wynika ze szczególnego przepisu ustawowego.

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie SKO ponownie rozpoznało, na wniosek Skarżącej, sprawę rozstrzygniętą decyzją SKO z dnia [...] lipca 2019 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia odwoławczego wskazano w szczególności, co następuje:

1. Skarżąca podnosi, iż obie decyzje z 2012 r. wydano z kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Podnosi, że zrzut wód opadowych miałby odbywać się do kolektora deszczowego zarządzanego przez MZDW, który to podmiot nie wyraził zgody na tego rodzaju rozwiązanie. Organy administracji publicznej zatem wprowadziły do decyzji warunek, który stanowi jej integralną część, a nie jest możliwy do wykonania. Ponadto, w ocenie Skarżącego w sprawie istnieją nieusuwalne przeszkody prawne w realizacji obowiązku nałożonego decyzją, natomiast ewentualne wykonanie prac określonych w treści decyzji byłoby sprzeczne z treścią art.39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., gdyż w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, wymierzana jest kara administracyjna.

2. Podstawę prawną decyzji obu decyzji z 2012 r. stanowił art. 29 ust. 3 P.w. Zgodnie z jego treścią, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dla prawidłowej oceny tego przepisu istotne znaczenia ma również treść art. 29 ust. 1 P.w., zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 P.w. powinno zatem poprzedzać ustalenie, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a nadto czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie wskazanego przepisu uzależnione jest bowiem od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 u.p.w. są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo- skutkowy.

3. Zarzut obciążenia obu decyzji z 2012 r. kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały) jest nietrafny. Stosownie do powyższego:

3.1. Niewykonalność decyzji, jako przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, lecz niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją Niewykonalność decyzji może być faktyczna lub prawna. W pierwszym przypadku, brak jest możliwości technicznych, zaś w drugim - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji.

Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: (-) istniały już w dacie wydania decyzji; (-) są nieusuwalne przez cały czas. Zaznaczyć trzeba też. że w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jako miarodajny stan rzeczy traktowany jest ten, który istnieje w dacie wydania decyzji. Istnienie przeszkód uniemożliwiających wykonanie decyzji powinno być udowodnione, zwłaszcza że chodzi o stan faktyczny lub prawny, który istniał jeszcze przed datą doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom (Borkowski, Komentarz, s 260).

3.2. Skarżąca podnosi, że niewykonalność obu decyzji z 2012 r. wynika z tego, iż MZDW nie wyraża zgody na zrzut wód opadowych do zarządzanego przez siebie kolektora deszczowego. Wskazuje na to treść pisma MZDW z dnia 23 grudnia 2014 r., gdzie wskazano, iż MZDW nie wyraża zgody na podłączenie oraz zrzut wód opadowych i roztopowych z działki nr [...] przy ul. [...] do kolektora deszczowego w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] w [...]. Okoliczność ta nie stanowi jednakże o wystąpieniu w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem:

3.2.1. W/w okoliczność (tj. brak zgody) nie istniała jednakże w dacie wydawania decyzji, zarówno przez organ I instancji, jak również przez tutejsze Kolegium. MZDW był bowiem jedną ze stron przedmiotowego postępowania administracyjnego. Brał udział w czynnościach w toku tego postępowania a decyzje obu instancji zostały MZDW doręczone. Podmiot ten nie wniósł odwołania od wskazanej decyzji organu i instancji oraz nie zaskarżył decyzji SKO do tut. Sądu.

Należy zatem uznać, że MZDW zaakceptował rozstrzygnięcia organów administracji publicznej - w zakresie wszystkich nałożonych tam obowiązków. Ponadto, w toku postępowania w piśmie z dnia 9 marca 2010 r. MZDW wskazał na możliwość zastosowania tego rodzaju rozwiązania i określił warunki, przy spełnieniu których istnieje możliwość wykonania przyłącza w celu odprowadzania do kanalizacji deszczowej w ul. [...] wód opadowych i roztopowych z działki nr [...]. W aktach sprawy brak jest natomiast oświadczenia woli MZDW o odmiennej treści, złożonego przez wydaniem decyzji w sprawie. Ponadto, sposób wykonania nałożonego na Skarżącą obowiązku wynika bezpośrednio ze specjalistycznej opinii biegłego, opartej na wiadomościach specjalnych z zakresu zakłócenia stosunków wodnych oraz specjalistycznych pomiarach wysokościowych wykonanych przez biegłego geodetę.

Ponadto, nałożenie tego rodzaju obowiązku podlegało już kontroli tut. Sądu, który w wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie - sygn. akt IV SA/Wa 2065/06 z dnia 22 grudnia 2006 r. - stwierdził, iż: "W przedmiotowej sprawie orzekające w sprawie organy, wskazały, iż w związku z trudnością w precyzyjnym określeniu parametrów stanu poprzedniego należącej do skarżącego działki nr [...], odstąpiono od nakazania przywrócenia stanu poprzedniego gruntu. Powyższe w ocenie organów uzasadniało konieczność zobowiązania skarżącego do wykonania wymienionych w decyzji organu I instancji urządzeń zapobiegających szkodom, które mają przyczynić się do usunięcia szkód powstających na gruntach należących do K. S. i S. S. Należy wskazać, iż ustawa - Prawo wodne nie definiuje pojęcia "urządzenia zapobiegające szkodom". W art. 9 tejże ustawy, który zawiera definicję pojęć w niej używanych brak jest odniesienia co należy rozumieć pod niniejszym pojęciem. Zdaniem Sądu pod tym pojęciem mieszczą się więc wszelkie urządzenia, których wykonanie ma na celu zapobieżenie powstawaniu szkód. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ wprawdzie w sposób bardzo szczegółowy określił zakres prac, jakie winien wykonać skarżący, niemniej jednak konsekwencją ich realizacji jest powstanie szeregu urządzeń które łącznie winne przyczynić się do uregulowania stosunków wodnych. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego, iż w niniejszej sprawie zakres obowiązków, którymi została obarczona strona wykracza poza upoważnienie wynikające z przepisów ustawy Prawo wodne". Sąd administracyjny dokonując oceny decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie na ówczesnym etapie postępowania wskazał jednoznaczne, iż wykonanie określonych w decyzjach prac, jak również sposób ich wykonania - skierowanie wody do nieruchomości stanowiącej własność MZDW, nie wykracza poza upoważnienie wynikające z przepisów P.w. Stąd też tę kwestię należy uznać za prawomocnie przesądzoną.

Podkreślenia wymaga, iż z przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że decyzja musi być niewykonalna już w dniu jej wydania i jej niewykonalność musi mieć charakter trwały.

Natomiast okoliczność, że na wykonanie decyzji nie wyraża obecnie zgody MZDW, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności, gdy okoliczność ta nie istniała w dacie wydawania skarżonych decyzji.

3.2.2. Ponadto, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Stąd też, obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (tak między innymi tut. Sąd w wyrokach: z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 745/17, z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt 2014/17, z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 924/17; WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 861/17).

Stanowisko tej treści wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2057/15 oraz z dnia 11 stycznia 2018 r, sygn. akt II OSK 1103/17, gdzie stwierdzono, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku.

W sprawie niniejszej nie wykazano, aby tego rodzaju przeszkoda zaistniała. W aktach sprawy znajduje się pismo MZDW, wyrażające zgodę na wykonanie tego rodzaju obowiązku, a także stanowisko Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 3 października 2013 r., z treści którego wynika, iż organ ten wyraża zgodę na zrzut wód opadowych i roztopowych z działki nr [...] o powierzchni około 2500 m przy ul. [...] w [...] do cieku "Kościółek", zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta [...]. Natomiast sprzeciw wyrażony w piśmie z 2014 r. nie może stanowić o okoliczności niewykonalności decyzji.

3.2.3. Ponadto, błędnie w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjęto, iż brak jest możliwości do uzyskania zastępczego oświadczenia woli w trybie art. 64 k.c. na podstawie decyzji administracyjnej. Przepis ten nie zawiera wprawdzie samoistnej podstawy obowiązku złożenia oznaczonego oświadczenia woli. stwarza jedynie możliwość przymusowej realizacji tego obowiązku w drodze powództwa, na podstawie innych źródeł i określa skutki prawne wynikające ze stwierdzenia jego istnienia. Zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli może wynikać z ważnej czynności prawnej lub innego źródła zobowiązania, w tym przepisów ustawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów powszechnych, źródłem obowiązku złożenia oświadczenia wiedzy o określonej treści może być zarówno przepis prawa, akt administracyjny, jak i czynność prawna dokonana między stronami {tak m. in. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2018 r., sygn. akt VACa 1263/17) Skoro do przykładowych źródeł obowiązku złożenia oświadczenia woli należy zaliczyć między innymi decyzje administracyjne nakładające określony obowiązek, to z całą pewnością decyzje objęte wnioskiem [...] S.A. w niniejszej sprawie mogą stanowić źródło tego rodzaju obowiązku. W judykaturze wymaga się konsekwentnie, aby dowieść, iż decyzja jest niewykonalna przy dołożeniu wszelkich możliwych starań do jej realizacji. W niniejszej sprawie zaś tej okoliczności wnioskodawca nie wykazał, bowiem w przypadku braku zgody, o której traktuje w treści wniosku, mógł zwrócić się do sądu powszechnego z powództwem o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Dlatego jedynie w przypadku wydania prawomocnego rozstrzygnięcia, którym sąd powszechny odmówiłby zobowiązania do złożenia oświadczenia woli o stosownej treści, można by stwierdzić niewykonalność decyzji z uwagi na niemożliwość zrealizowania jednego z warunków postawionych przez organy administracji publicznej.

W myśl orzecznictwa sądów administracyjnych trudności wynikające wyłącznie z negatywnego stanowiska adresata decyzji, zainteresowanego utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 5 k.p.a., to jest nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84. ONSA 1984. Nr 2, poz. 123, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 1986 r, sygn. akt III SA 1146/85, ONSA 1986. Nr 1, poz. 12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 295/05).

Ponadto, nawet ewentualna konieczność uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie określonych czynności, nie jest okolicznością przemawiającą o niewykonalności prawnej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 18 styczna 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 388/16).

4. Decyzje z 2012 r. nie są obciążone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. (w razie wykonania decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą).

Z treści przepisu regulującego tą przesłankę wynika, że dla stwierdzenie nieważności na tej podstawie konieczne jest, aby już samo podjęcie wykonania decyzji nosiło znamiona czynu zagrożonego sankcją karną przepisami KK, KKS, Kodeksu wykroczeń lub innych pozakodeksowych przepisów karnych. W odniesieniu do przestępstw i wykroczeń, zakres stosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., co do osób fizycznych, które miałyby wykonać decyzję, jest wyznaczony bytem przestępstwa lub wykroczenia. Przepisy stanowią jednak również o innych rodzajach kar, wymierzanych przez organy administracji publicznej. Przesłanką do stwierdzenia nieważności będą zatem czynności konieczne do wykonania decyzji, a nie jakiekolwiek inne podejmowane w związku z jej wykonaniem Przepis ten powinien być wykładany dosłownie lub ścieśniająco, a wobec tego ocenie nie będą podlegały czynności i działania luźno związane z wykonaniem decyzji, czy tylko przy tej okazji podejmowane

Skarżąca podnosi, iż kolektor deszczowy, o którym mowa w treści objętych wnioskiem decyzji, służy do odwodnienia pasa drogowego, przyczynia się zatem do bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w pasie drogowym zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zgody, wymierzana jest kara administracyjna. Powyższe w ocenie Skarżącej przesądza o niewykonalności obowiązku wynikającego z ww. decyzji administracyjnych oraz wywołałoby, w jego odczuciu, czyn zagrożony karą. Ponadto, odprowadzanie wód opadowych do zamkniętej kanalizacji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zasadniczymi założeniami nowego Prawa wodnego

W sprawie nie znajdują zastosowania przepisy "nowego" Prawa wodnego, tj. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., lecz wyłącznie przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązującej w dacie wydawania decyzji z 2012 r. przez organy obu instancji.

Ponadto, przedmiotowy kolektor deszczowy znajduje się już w pasie drogowym i w oparciu o przedmiotowe decyzje nie będą wykonywane w pasie drogowym prace, w wyniku których w tymże pasie miałby powstać nowy obiekt budowlany, czy umieszczone inne urządzenie. W decyzji nakładany jest obowiązek wykonania przyłącza kanalizacyjnego do kanalizacji deszczowej, której część stanowi kolektor deszczowy. Tego rodzaju sytuacja nie stanowi naruszenia ani art. 39 ust. 1 pkt 1, ani też art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. i jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się, iż odprowadzanie wód deszczowych do rowu przydrożnego (czy też kanalizacji deszczowej, która te rowy zastąpiła) z terenów przyległych nie jest objęte dyspozycją ww. przepisów ustawy o drogach publicznych (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2008 r, sygn. akt VI SA/Wa 1939/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 5/09). Tego rodzaju sytuację zaakceptował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r, sygn. akt IV SA/Wa 629/17, w której to sprawie również nałożony został obowiązek sprowadzający się do odprowadzania wody z działki sąsiedniej do rowu stanowiącego część pasa drogowego, zaś w wyrokach z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2368/18 oraz z dnia 14 grudnia 2018 r, sygn. akt IV SA/Wa 2166/18 zaakceptował stan faktyczny, w którym organy administracji publicznej (w oparciu o specjalistyczne opinie) nałożyły na stronę obowiązek wykonania przyłącza kanalizacyjnego właśnie do kolektora deszczowego, stanowiącego część kanalizacji deszczowej przy drodze wojewódzkiej.

5. Orzekając w sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., SKO prawidłowo nie ograniczyło się wyłącznie do rozpatrzenia sprawy pod kątem przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, powołanych we wniosku Skarżącej, lecz z urzędu skontrolowało decyzje z 2012 r. również pod kątem przesłanek nie wskazanych przez Skarżącą. Odnotować należy, iż w punkcie II decyzji z dnia 13 sierpnia 2012 r. Burmistrz postanowił, iż obowiązki określone w punkcie I decyzji należy wykonać w terminie 90 dni od daty, w której decyzja ta stała się prawomocna i ostateczna.

Przepis art. 29 ust. 3 u.p.w. nie przewiduje możliwości określenia terminu wykonania obowiązków nałożonych na jego podstawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych niesporny jest pogląd, zgodnie z którym decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 u.p.w. rozstrzyga wyłącznie o obowiązku likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Przepis ten nie przewiduje natomiast terminu likwidacji tych zmian Oznacza to brak podstawy materialnoprawnej do zakreślenia w decyzji organu administracji publicznej terminu wykonania nałożonego obowiązku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn akt II SA/GI 147/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyrokach o sygn. akt II SA/Lu 298/11, II SA/Lu 416/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku o sygn. akr II SA/Bd 995/09). Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja Kolegium z dnia [...] października 2012 r.. nr [...], w części utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.. znak [...] w zakresie punktu II, w którym wskazano termin wykonania obowiązku, jak również sama decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] w zakresie punktu II, zostały wydane bez podstawy prawnej, to jest w warunkacn okreś onych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona przede wszystkim wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy. Z tych też względów Kolegium stwierdziło częściową nieważność przedmiotowych decyzji - w powołanym wyżej zakresie. Na powyższą konieczność w sposób jednoznaczny wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2146/18, w którym stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego oraz crganu I instancji w analogicznym zakresie, jak Kolegium w niniejszej decyzji.

6. W niniejszej sprawie brak jest natomiast innych okoliczności, które mogłyby przemawiać za zasadnością stwierdzenia, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r, nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...]- w pozostałym zakresie zostały wydane w warunkach określonych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a., co Kolegium zobowiązane jest uwzględnić z urzędu.

IV. Pismem z dnia 20 lutego 2020 r. skargę na decyzję odwoławczą SKO wniosła do tut. Sądu Skarżąca, podnosząc przeciwko tej decyzji następujące zarzuty:

1) przedwczesność wydania zaskarżonej decyzji ze względu na okoliczność, że w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostaje postanowienie SKO z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

2) naruszenie art. 7 i 80 w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ze względu na błędne przyjęcie, iż w dniu wydawania obu decyzji z 2012 r. nie występowała przesłanka braku zgody na wybudowanie przyłącza w pasie drogi publicznej, której zarządcą jest MZDW;

3) art. 39 ust. 1 pkt 1 i 9 u.d.p. w związku art. 80 k.p.a. z uwagi na błędną wykładnię przepisów u.d.p. i dowolne przyjęcie, iż wykonanie prac nałożonych spornymi decyzjami nie powoduje powstania nowych obiektów budowlanych w pasie drogi publicznej, jak również że budowa przyłącza w pasie drogi publicznej, za pomocą którego byłyby zrzucane wody opadowe z nieruchomości skarżącego do kolektora znajdującego się w pasie drogi publicznej, bez zgody zarządcy drogi publicznej, nie narusza art. 39 ust. 1 pkt 1 i 9 u.d.p.;

4) art. 6 k.p.a. ze względu na błędne przyjęcie, że w trybie art. 64 k.p.a. można było uzyskać zastępczą zgodę MZDW na budowę przyłącza kanalizacyjnego w pasie drogi publicznej oraz zrzut wód opadowych do kolektora deszczowego znajdującego się w tymże pasie drogowym.

W uzasadnieniu w/w zarzutów podniesiono w szczególności, co następuje:

(i) W obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostaje postanowienie SKO z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] , stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W związku z tym do momentu wyeliminowania ww. postanowienia organ nie powinien wydawać zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 110 Kpa w związku z art. 126 Kpa organ administracji, który wydał postanowienie, jest z nim związany od chwili doręczenia postanowienia. Zatem dopiero od chwili doręczenia orzeczenie wywołuje skutki prawne materialne jak I procesowe. Tymczasem w niniejszej sprawie, jedynie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można domniemywać, że ww. postanowienie SKO zostało uchylone. SKO nie dokonało doręczenia tegoż orzeczenia. Zaszła wiec sytuacja, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie zanim doszło do skutecznego doręczenia postanowienia, które warunkowało w ogóle wydanie decyzji w tej sprawie.

(ii) SKO błędnie przyjęło, iż przesłanka niewykonalności decyzji (braku zgody na wybudowanie przyłącza w pasie drogi publicznej) nie występowała zarówno w dniach wydawania obu decyzji z 2012 r. W tym zakresie chybione jest stanowisko organu jakoby niezaskarżenie decyzji przez MWZD oznacza niejako "milczącą" zgodę na budowę przyłącza i zrzut wód opadowych do kanalizacji deszczowej. Należy wyraźnie podkreślić, iż z treści sentencji analizowanych decyzji nie sposób wywieść takowe zgody. Decyzje te w żadnej mierze nie nakładają na MZDW obowiązku tolerowania na jego gruncie budowy przyłącza oraz zrzutu wód opadowych. Znajduje się tam jedynie stwierdzenie, iż zasady związane z włączeniem wnioskowanego przyłącza mają być uregulowane w "stosownym porozumieniu" z MWZD. Tak więc decyzja Burmistrza z 2012 r. w najmniejszym stopniu nie wspomina o kwestii budowy samego przyłącza jak również o uprawnieniu Skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dowolne jest także stanowisko SKO, że w treści znajdującego się w aktach sprawy pisma MWZD "wyrażono zgodę na wykonanie tego rodzaju obowiązku" - str. 6 uzasadnienia decyzji. Otóż w piśmie tym zawarta jest co najwyżej informacja o możliwości ubiegania się o lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej przyłącza i następnie zrzut wód opadowych. MZDW nie mógł bowiem wyrazić zgody na wykonanie wspomnianych "obowiązków" ponieważ owe obowiązki zostały określone dopiero w wydanej w przyszłości decyzji.

Z tego względu niewykonalność przedmiotowych decyzji istniała już w dniu ich wydawania.

(iii) Skarżąca nie zgadza się także z oceną decyzji, iż wykonanie prac nałożonych spornymi decyzjami nie powoduje powstania nowych obiektów budowlanych w pasie drogi publicznej jak również, że budowa przyłącza w pasie drogi publicznej bez zgody zarządcy drogi publicznej, nie narusza art. 39 ust. 1 pkt 1 i 9 u.d.p. Przyłącze niewątpliwie jest obiektem budowlanych zdefiniowanym w Prawie budowlanym, a jego budowa wymaga złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz przeprowadzenie procedury poprzedzającej wykonanie robót budowlanych. Trudno więc zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że w pasie drogowym nie ma potrzeby wykonywania żadnych prac prowadzących do powstania nowego obiektu budowlanego. Należy bowiem odróżnić obiekt w postaci kolektora deszczowego od obiektu, jakim miałoby być przyłącze służące do zrzutu wody z konkretnej nieruchomości. Obiekty te należą do dwóch odrębnych podmiotów i nawet jeśli w przyszłości mają być technologiczne połączone to wyłącznie po pozytywnej weryfikacji w trybie Prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. W przeciwnym wypadku nakładane są stosowne sankcje karne określone w powołanych aktach prawnych.

(iv) W ocenie skarżącego art. 64 K.c. nie upoważnia skarżącego do uzyskania zastępczej zgody MZDW na budowę przyłącza kanalizacyjnego w pasie drogi oraz zrzut wód opadowych do kolektora deszczowego. Decyzja administracyjna wywołuje cywilnoprawny obowiązek złożenia oświadczenia woli tylko wtedy, gdy organ wydający taką decyzję ma na podstawie szczególnego przepisu ustawowego stosowną kompetencję. Chodzi tu bowiem o przypadek ograniczenia autonomii prywatnej danego podmiotu przez ingerencję organu władzy publicznej. W żadnym więc razie kompetencji organu do wydawania wspomnianych decyzji nie można dedukować z ogólnie tylko określonych w ustawie zadań organu władzy publicznej. Niezależnie od tego decyzja administracyjna powinna odpowiadać sformułowanym przez ustawodawcę ścisłym wymaganiom, wskazującym co najmniej, że decyzja została wydana na podstawie właściwych przepisów; określa istotne skutki prawne, i to w sposób na tyle jasny i zrozumiały, że można ustalić zasadniczy sens decyzji a jej skutki te nie wykraczają poza zakres oznaczony ustawą; w decyzji wskazano podmioty, których te skutki mają dotyczyć, a podmioty te mogą być nimi obciążone. Obowiązujący system prawny RP w bardzo nielicznych tylko przypadkach, i to o niewielkiej raczej doniosłości praktycznej dopuszcza wydawanie decyzji administracyjnych zobowiązujących do składania oświadczeń woli (zawarcia umowy). Natomiast w analizowanych decyzjach trudno dopatrzyć się tego rodzaju warunków czy sytuacji.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 19 marca 2020 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej Organu prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy decyzje Burmistrza oraz SKO z 2012 r., nakładające na Skarżącą obowiązki, o których mowa w art.29 ust.3 Prawa wodnego z 2001 r., są obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., stanowiących przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Trafnie uznało SKO, orzekające w niniejszej sprawie dwukrotnie jako organ nadzorczy, iż obie decyzje z 2012 r. nie są obciążone żadną ze w/w kwalifikowanych wad prawnych (poza zakwestionowaniem legalności uregulowania w decyzjach z 2012 r. kwestii terminu wykonania przez Skarżącą nałożonych na nią obowiązków), w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w sprawie nie wystąpiła przeszkoda procesowa do wydania zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej w postaci pozostawania w obrocie prawnym postanowienia SKO z dnia [...] października 2019 r. nr [...], stwierdzającego uchybienie przez Skarżącą terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpatrzonej decyzją SKO z dnia [...] lipca 2019 r. Na skutek wniesienia przez Skarżącą skargi na w/w postanowienie z dnia [...] października 2019 r. akt ten został bowiem uchylony w całości postanowieniem SKO z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia SKO z dnia [...] października 2019 r. otwierało zatem drogę do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy.

3. Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

4. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy przedstawia się następująco:

(i) Przedmiotem kontrolowanego postępowania nadzorczego były decyzje organów obu instancji z 2012 r. (tj. Burmistrza i SKO), wydane w ramach w sprawie o przywrócenie stanu wody na gruncie, rozstrzygniętej na podstawie art.29 ust.3 P.w. z 2001 r., obowiązującego do 31 grudnia 2017 r.

Przepis art.29 P.w. z 2001 r. stanowił, co następuje:

Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust.1).

Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust.2).

Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust.3).

(ii) Przedmiotowymi decyzjami z 2012 r., wydanymi po rozpoznaniu wniosku właścicieli dwóch działek sąsiadujących z działką Skarżącej (działki wnioskodawców to dz. nr ew. [...] i [...] , działka Skarżącej to dz. nr ew. [...]) zobowiązano Skarżącą do wykonania na dz. nr ewid. [...] urządzeń, zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich w związku z zaistniałą zmianą stanu wody na gruncie (stosownie do zawartego w decyzji opisu oraz załącznika graficznego), w tym w szczególności wykonanie przyłącza kanalizacyjnego w celu odprowadzenia do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ul. Kosowskiej wód opadowych i roztopowych z działki o nr ewid. [...] "na poniżej określonych warunkach, wydanych przez właściciela kanalizacji deszczowej, tj. [MZDW]".

Stosownie do powyższego w decyzji wskazano następujące warunki odprowadzenia dróg deszczowych:

"- należy opracować operat wodno prawny na podstawie, którego zostanie określona ilość i jakość ścieków deszczowych,

- należy uzyskać zgodę Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], Inspektorat w [...] na zwiększenie ilości zrzutu wód z kanalizacji deszczowej w ul. [...] do cieku wodnego Kościółek, o ścieki deszczowe i roztopowe z terenu działki [...],

- należy uzyskać pozwolenie wodno prawne na wykonanie przyłącza i zrzut wód z terenu działki [...].

Po spełnieniu ww. warunków [Skarżąca] winna wystąpić do MZDW o zawarcie stosownego porozumienia, w którym zostaną uregulowane zasady związane z włączeniem wnioskowanego przyłącza kanalizacji deszczowej do istniejącej kanalizacji w ul. [...] /na wniosek [Skarżącej]/ na lokalizację i umieszczenie przedmiotowego przyłącza w pasie drogi wojewódzkiej nr [...].".

Odnotować należy, iż w/w postanowienia decyzji Burmistrza stanowią dosłowne powtórzenie warunków odprowadzania do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ul. [...] wód opadowych i roztopowych z działki Skarżącej, jakie w toku postępowania przed organem I instancji sformułował MZDW w piśmie z dnia 9 marca 2010 r. nr [...] , przedłożonym Burmistrzowi (stanowiącym odpowiedź na stosowne wystąpienie tego organu). Stwierdzić należy ponadto, iż: 1) MZDW brał udział w postępowaniu zakończonym decyzjami Burmistrza i SKO z 2012 r. jako strona, 2) podmiotowi temu zostały doręczone w/w decyzje, 3) pomimo posiadania wiedzy na temat zobowiązania Skarżącego do wykonania przyłącza do kanalizacji deszczowej, znajdującej się w zarządzie MZDW i pomimo posiadania ku temu nieskrępowanej możliwości MZDW nie kwestionował w stosownym czasie (tj. poprzez wniesienie do SKO odwołania od decyzji Burmistrza z 2012 r. lub wniesienie do tut. Sądu skargi na decyzję SKO z 2012 r.) legalności rozstrzygnięć organów obu instancji (w tym w szczególności nie powoływał się na nieuzgodnienie z nim planowanego odprowadzania przez Skarżącą wody do jego instalacji deszczowej ani nie oświadczył przed zakończeniem postępowania, zakończonego decyzją SKO z 2012 r., iż zgodę taką ostatecznie wycofuje).

(iii) Jest poza sporem, iż żadna z decyzji z 2012 r. nie jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 4 i 7 k.p.a. Kwestią sporną w sprawie między stronami (tj. pomiędzy Skarżącą oraz SKO jako organem nadzorczym) pozostaje natomiast to, czy – jak twierdzi Skarżąca – decyzje te są obciążone kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art.156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.

(iv) Sąd w całości przychyla się do stanowiska wyrażonego przez SKO w zaskarżonych obecnie decyzjach nadzorczych, iż w dacie wydawania decyzji z 2012 r. planowane odprowadzanie przez Skarżącą wód do kanalizacji administrowanej przez MZDW było w całości uzgodnione z tym podmiotem, a przez to bezspornie wykonalne. Zobowiązanie w tej sytuacji Skarżącej (decyzjami z 2012 r.) do wykonania infrastruktury, umożliwiającej w/w odprowadzanie, było tym samym dopuszczalne i prawnie skuteczne. Trafnie przyjęło obecnie SKO, iż późniejsze wycofanie się przez MZDW ze w/w uzgodnień w piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. (a zatem po upływie dwóch lat od wydania decyzji z 2012 r.) nie może w żadnym wypadu stanowić podstawy do przyjęcia, iż decyzje z 2012 r. są obciążone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 5 k.p.a. (wada ta polega na tym, iż decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały). Obszerne rozważania SKO w tym zakresie Sąd w całości podziela.

Podzielić należy również stanowisko SKO co do braku podstaw do przyjęcia, iż niewykonalność obu decyzji z 2012 r. wynika z braku możliwości wyegzekwowania przez Skarżącą od MZDW umożliwienia jej podłączenia się do kolektora - na drodze cywilnoprawnej, tj. na podstawie art.64 k.c. (przepis ten stanowi, iż prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie). Stosownie do powyższego:

Po pierwsze, uznać należy, iż decyzje z 2012 r. łącznie z pochodzącym bezpośrednio od MZDW oświadczeniem z dnia 9 marca 2010 r., w którym podmiot ten: a) jednoznacznie stwierdził możliwość wykonania przyłącza w celu odprowadzania do kanalizacji deszczowej w ul. Kosowskiej wód opadowych i roztopowych z działki ew. nr [...], b) określił szczegółowe warunki takiego przyłączenia (w zakresie wymaganej dokumentacji oraz zgód i pozwoleń innych organów), c) wskazał, iż spełnienie w/w warunków będzie stanowiło podstawę do zawarcia stosownego porozumienia ze Skarżącą, w którym zostaną uregulowane zasady związane z włączeniem przyłącza do istniejącej kanalizacji i że powyższe porozumienie będzie podstawą do wydania decyzji (na wniosek Skarżącej) na lokalizację i umieszczenie przedmiotowego przyłącza w pasie drogi wojewódzkiej nr [...]) stanowią daleko idącą konkretyzację zobowiązań MZDW wobec Skarżącej, upoważniającą Skarżącą (po spełnieniu ustalonych przez MZDW warunków) do ich egzekwowania na drodze art.64 k.c.

Po drugie, swoje przekonanie o niemożności realizacji swoich roszczeń na zasadzie art.64 k.c. Skarżąca opiera wyłącznie na przesłankach czysto hipotetycznych, nie wykazując tym samym, iż przed sądem powszechnym podjęła próbę realizacji w/w roszczeń, która to próba okazała się bezskuteczna (co winno zostać potwierdzone stosownym orzeczeniem sądu powszechnego, oddalającym żądnie).

Jednocześnie zasadnie przyjęło SKO, iż przy ocenie wykonalności decyzji obu instancji z 2012 r., wydanych pod rządem przepisów P.w. z 2001 r. (wykonalności według stanu z dnia ich wydania) nie bierze się pod uwagę przepisów późniejszego P.w. z 2017 r., obowiązujących od 1 stycznia 2018 r.

(v) Sąd podziela również w pełni stanowisko organu nadzorczego, iż decyzje z 2012 r. nie są obciążone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 6 k.p.a. (decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą). Skarżąca wywodzi, iż wykonanie obowiązku nałożonego decyzjami z 2012 r. naraziłoby ją na sankcję w postaci administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie zakazu przewidzianego w art.39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego) oraz w art.39 ust.1 pkt 9 u.d.p. (zakaz odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi). Trafnie przyjęło SKO, iż w sytuacji, w której wykonanie zobowiązania nałożonego decyzjami z 2012 r. miałoby polegać nie na posadowieniu w pasie drogowym drogi publicznej nowego kolektora, obsługującego wyłącznie odwodnienie działki Skarżącej a jedynie na uzyskaniu dostępu do kolektora już istniejącego i obsługującego odwodnienie samego pasa drogowego, ryzyko naruszenia przez Skarżącą zakazu z art.39 ust. 1 pkt 1 i 9 u.d.p. nie występuje.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.