Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1131/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt1 lit c, art. 1 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2, art. 151, art. 206, art. 200, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 77, art. 80, art. 7, art. 97 § 1 ust. 4, art. 100 § 1, art. 156 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52, art. 48, art. 49b, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 22 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. K. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1084/12, uzupełnionego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1084/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1084/12, uzupełnionym wyrokiem z 7 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1084/12 [k. 231 akt sądowych], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do wyrzeczenia: "oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem"; II. określił, że w zakresie określonym w punkcie I wyroku zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 760 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr 46/2012, znak [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej Powiatowy Inspektor, organ I instancji lub PINB) nałożył na Wspólnotę [...] (dalej Wspólnota) obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas przeprowadzonych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie wszczęto na wniosek Wspólnoty [z 30 listopada 2011 r.], która zwróciła się do organu nadzoru budowlanego o zatwierdzenie przedłożonego przy rzeczonym wniosku projektu budowlanego zamiennego (sporządzonego na zlecenie własne wnioskodawcy) dla budynku, w którym zawiązała się Wspólnota. Wskazano, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany na działce nr [...], położony w [...], oznaczony numerem porządkowym [...], został wykonany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] 1993 r. nr [...] Wójta Gminy [...] (dalej decyzja z [...] 1993 r.).

Powiatowemu Inspektorowi znana była już wówczas z urzędu okoliczność, że przedmiotowy budynek uległ pożarowi dnia [...] 2009 r. PINB prowadził w związku z tą katastrofą budowlaną postępowanie administracyjne, którego rezultatem była decyzja z [...] 2009 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.), którą nakazano Wspólnocie wykonanie robót budowlanych zabezpieczających zniszczony budynek. Wcześniej PINB wydał [...] 2009 r. decyzję nr [...] znak [...], którą nakazano Wspólnocie wyłączenie z użytkowania całego budynku. Już w toku prowadzonego postępowania zmierzającego do usunięcia skutków katastrofy budowlanej organ nadzoru budowlanego powziął informację, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją z [...] 1993 r. Konstatacja organu dała następnie asumpt do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy [z dnia 7 lipca 1994 r.] Prawo budowlane [j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb bądź Prawo budowlane]. Postępowanie w przedmiocie weryfikacji legalności obiektu zakończono ostateczną decyzją z [...] 2010 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Przyczyną umorzenia postępowania była dostrzeżona przez PINB okoliczność, że nie jest możliwe skuteczne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 pb, a to z uwagi na fakt, że ustalony inwestor samowolnych robót "[...] Sp. z o. o. nie posiada już prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

PINB przeprowadził [...] 2012 r. kontrolę budynku przy ul. [...], stwierdzając, że obiekt nie jest użytkowany. Po pożarze został zabezpieczony zgodnie z decyzją z [...] 2009 r., a to m.in. wykonano tymczasowe zadaszenie. Nie stwierdzono wówczas prowadzenia jakichkolwiek prac inwestycyjnych przy obiekcie.

Odwołanie od decyzji z [...] 2012 r. wnieśli N. i A. K.

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej Wojewódzki Inspektor, organ II instancji bądź WINB) uchylił decyzję z [...] 2012 r. w całości i nałożył na Wspólnotę obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu wskazał, że niezbędna jest korekta decyzji, ze względu na nieprecyzyjne zredagowaniem sentencji orzeczenia PINB w zakresie określenia przedmiotu (obiektu) objętego obowiązkiem sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. WINB wskazał, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, w przedmiotowym budynku zostało wyodrębnionych dziewięć samodzielnych lokali mieszkalnych, stanowiących własność osób fizycznych - stron niniejszego postępowania. Skarżący są współwłaścicielami jednego z samodzielnych lokali wyodrębnionych w budynku (odpis księgi wieczystej [...]). Budynek ów zrealizowano w oparciu o ostateczną decyzję z [...] 1993 r. Pozwolenie to zostało następnie dwukrotnie przeniesione na rzecz kolejnych inwestorów decyzjami Starosty [...] odpowiednio z: [...] 2005 r. znak [...] i [...] 2005 r. znak [...]. Ostatecznie obiekt zrealizował inwestor [...] sp. z o.o. w [...] (dalej spółka), który złożył do PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy [...] 2006 r. Wobec niewniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, przedmiotowy obiekt został przyjęty do użytkowania w trybie art. 54 pb.

WINB zaznaczył, że poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego opisaną wyżej decyzją o pozwoleniu na budowę. Do wniosków tych, niekwestionowanych przez strony, doprowadziła analiza porównawcza dokumentów dotyczących wydanego pozwolenia na budowę i zgłoszenia obiektu do użytkowania, z zastanym na gruncie stanem faktycznym. Definicję istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ustawodawca zawarł w art. 36a ust. 5 pb, który zawiera katalog działań inwestora uznanych przez ustawodawcę za stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wymagających uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc powyższy przepis do realiów niniejszej sprawy WINB wskazał, że pozwolenie na budowę opiewało na realizację budynku mieszkalnego dwurodzinnego z częścią gospodarczą i hotelową oraz ogrzewaniem słonecznym. Tymczasem jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w prowadzonym przez PINB postępowaniu inwestor już na etapie budowy dokonał szeregu zmian stanowiących istotne odstępstwa - w rozumieniu art. 36a ust. 5 pb - od zatwierdzonego projektu budowlanego. Modyfikacje te polegały na zmianie zagospodarowania działki przez m.in. odmienne niż projektowane ukształtowanie terenu wokół budynku, ewidentnej zmianie wszystkich charakterystycznych parametrów budynku, tj. zwiększona została powierzchnia zabudowy; zmianie uległa wysokość budynku, która wynikała z wykonania większej niż pierwotnie zakładano ilości kondygnacji; istotne różnice zachodzą w szerokości i długości budynku; zmiana tych parametrów pociągnęła za sobą zmianę kubatury; zmianie zamierzonego sposobu użytkowania budynku, która polegała na funkcji mieszkalnej obiektu przez zwiększenie liczby lokali mieszkalnych w budynku z dwu do dziewięciu; fakt zrealizowania budynku wielorodzinnego w miejsce projektowanego jednorodzinnego znajduje potwierdzenie w treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla wyodrębnionych w budynku lokali mieszkalnych, założonych w okresie sierpień - wrzesień 2006 r., tj. w dwa miesiące po zgłoszeniu rzekomo jednorodzinnego budynku do użytkowania.

Przytoczone zmiany względem zatwierdzonego projektu budowlanego w myśl art. 36a ust. 5 pkt 1, 2 i 6 pb uznano za istotne odstępstwo. Wobec powyższego organ II Instancji uznał, że PINB trafnie przyjął, że właściwym będzie prowadzenie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej w trybie naprawczym, określonym w art. 50-51 pb.

Wskazano, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku zostały zakończone, a budynek mieszkalny objęty niniejszym postępowaniem naprawczym do czasu pożaru był użytkowany. Nie zachodziła podstawa do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ab initio w zw. z art. 50 ust. 1 pb. Jednak sytuacja taka nie wyłącza co do zasady zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. Z powyższej regulacji wynika, że ustawodawca do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy (art. 51 ust. 4 pb). Podstawę prawną do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy stanowi art. 51 ust. 4 pb. Wydanie tej decyzji winno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego. Gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora (w nin. sprawie na właściciela obiektu - art 52 pb), obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy dał podstawę do wdrożenia postępowania naprawczego. Stwierdzone bezspornie istotne odstępstwa przy realizacji przedmiotowego budynku obligują organ nadzoru budowlanego do nałożenia w niniejszej sprawie obowiązku sporządzenia projektu zamiennego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. Zaskarżona decyzja zobowiązująca wspólnotę mieszkaniową - jako ustawowego reprezentanta współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej spornym obiektem - do wykonania projektu budowlanego zamiennego jest co do zasady prawidłowa, jako adekwatna do ustalonych okoliczności sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego nie było przeszkód prawnych dla uczynienia zawiązanej w przedmiotowym budynku wspólnoty mieszkaniowej adresatem obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. [1 pkt] 3 pb. Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji do bycia adresatem praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym wynika z art. 29 kpa w powiązaniu z treścią art. 6 ustawy [z dnia 24 czerwca 1994 r.] o własności lokali [j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm., dalej uwl bądź ustawa o własności lokali]. Na podstawie przepisów ustawy o własności lokali przyjmuje się powszechnie w judykaturze, że wspólnota mieszkaniowa nie ma osobowości prawnej, jest natomiast tzw. ułomną osoba prawną, bowiem ma ona zdolność sądową (może pozywać i być pozywana) oraz dysponuje swoim majątkiem i odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Wspólnota mieszkaniowa może być też stroną postępowania administracyjnego. Zdolność ta ograniczona jest do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty czyli spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Nie ulega przy tym wątpliwości, że właścicielami budynku w tym jego części wspólnych są właściciele poszczególnych lokali (członkowie wspólnoty) a nie wspólnota mieszkaniowa. Konstrukcja prawna wspólnoty mieszkaniowej nie wpływa bowiem na prawa właścicielskie właścicieli lokali. Ma natomiast na celu uproszczenie obrotu prawnego, a w tym także w stosunkach administracyjnoprawnych przez przyznanie podmiotowości prawnej wspólnocie mieszkaniowej i przyznanie jej prawa reprezentowania właścicieli lokali w zakresie powierzonych ustawą kompetencji. W niniejszej sprawie kwestie związane z wykonaniem samowolnych robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, których przedmiotem były m.in. konstrukcja części wspólnych budynku (fundamentów, ścian nośnych zewnętrznych i wewnętrznych, dachu, instalacji), należą właśnie do zadań wspólnoty mieszkaniowej, które wynikają z ustawy o własności lokali. W tej sytuacji wspólnota mieszkaniowa rozumiana jako ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, może być adresatem obowiązku o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. Obowiązek ten odnosi się w znakomitej większości do likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej w obrębie części wspólnej budynku, objętego przymusową współwłasnością właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową. Czynności nakazane w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, obowiązany jest wykonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego co wprost wynika z dyspozycji art. 52 pb, z którego wynika nadto, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora. Dotyczy to jednak tylko takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. W niniejszej sprawie ustalony inwestor spornych robót [...] sp. z o.o. w [...] w chwili wydawania zaskarżonych decyzji warunku tego nie spełniał. Ów obiekt stanowi obecnie wyłącznie przedmiot współwłasności osób fizycznych, będących jednocześnie właścicielami wyodrębnionych w budynku lokali. W takiej sytuacji obowiązki nakładane w celu likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 pb winny być nałożone zgodnie z art. 52 pb na właściciela lub zarządcę obiektu, w którym zostały wykonane roboty

Organ odwoławczy w pełni przychylił się do stanowiska PINB, sprowadzającego się do uznania za strony postępowania, obok Wspólnoty, także samych właścicieli samodzielnych lokali wyodrębnionych w budynku. Mając na uwadze zakres obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, jak i stopień ingerencji w prawo własności nie tylko nieruchomości wspólnej ale i odrębnych lokali, właściciele lokali mają własny, niezależny i indywidualny interes prawny, podlegający ochronie w niniejszym postępowaniu obok samej wspólnoty.

WINB wyjaśnił, mając na uwadze prowadzone przez Wspólnotę starania przed organami administracji architektonicznej - udzielenie pozwolenia na odbudowę częściowo zniszczonego w pożarze budynku, że prowadzenie legalnej inwestycji (odbudowy) możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do obiektu budowlanego zrealizowanego legalnie. Gdy przedmiotowy obiekt stanowi przypadek samowoli budowlanej, jakakolwiek dalsza działalność inwestycyjna musi być poprzedzona procedurą legalizacji samowoli. Nie jest możliwe prowadzenie legalnej budowy na obiekcie stanowiącym samowolę budowlaną. Jednak skuteczne przeprowadzenie postępowania naprawczego tj. przedłożenie odpowiadającego przepisom prawa projektu budowlanego zamiennego a następnie jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 pb) pociągnie za sobą faktycznie zezwolenie na odbudowę zniszczonej w wyniku pożaru substancji budynku.

Organowi odwoławczemu, przy rozpoznawaniu odwołania w niniejszej sprawie, wiadomym był również fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z [...] 2010 r., którą organ I instancji umorzył w oparciu o art. 105 § 1 kpa postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji legalności przedmiotowego obiektu prowadzonej w trybie naprawczym. Fakt ten nie stanowił jednak przeszkody w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa w merytorycznym rozpoznaniu niniejszej sprawy. Decyzja umarzająca postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 kpa ma bowiem charakter procesowy. Nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W konsekwencji nie jest objęta powagą rzeczy osądzonej /res iudicatae/. Niniejsza decyzja wydana przez PINB nie została wydana w tożsamej sprawie administracyjnej z uwagi na brak tożsamości podmiotowej sprawy. W ówczesnej decyzji PINB stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku na ustalonego inwestora samowoli, uchylając się jednocześnie od rozważenia podstaw do wdrożenia likwidacji z udziałem aktualnych właścicieli obiektu (pomijając w tym miejscu zgodność z prawem zajętego wówczas przez PINB stanowiska). Skoro w niniejszym postępowaniu nie brał udziału ustalony inwestor samowolnych robót, a zaskarżona decyzja skierowana została do innego adresata, nie zachodzi tożsamość spraw pod względem podmiotowym.

WINB wskazał, że nietrafny jest zarzut zawarty w odwołaniu, że objęty zaskarżoną decyzją obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego został nałożony na nieistniejący w obrocie prawnym podmiot. Bezsporny fakt częściowego zniszczenia budynku w następstwie pożaru nie spowodował ustania bytu prawnego wspólnoty mieszkaniowej utworzonej przez właścicieli samodzielnych lokali wyodrębnionych w przedmiotowym budynku. Stosownie do art. 6 uwl, "ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana". Wspólnota mieszkaniowa istnieje zatem z mocy prawa w każdym wypadku, gdy w skład nieruchomości wchodzą co najmniej dwa lokale, których właścicielami są różne osoby. W stanie faktycznym sprawy pozostaje poza sporem, że w przedmiotowym budynku wyodrębniono dziewięć samodzielnych lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste. W tym stanie rzeczy organ administracji publicznej nie był uprawniony do samodzielnego ustalenia, czy w następstwie pożaru ustała odrębna własność któregokolwiek z lokali położonych w budynku wskutek całkowitego unicestwienia lokalu jako przedmiotu odrębnej własności. Organ nadzoru budowlanego pozostaje w tym zakresie związany treścią aktualnych wpisów dokonanych w księgach wieczystych nieruchomości lokalowych dla ustalenia stanu prawnego przedmiotowego budynku, a w tym liczby wyodrębnionych w budynku lokali. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy [z dnia 6 lipca 1982 r.] o księgach wieczystych i hipotece [j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.] (dalej kwh) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Właściwym sposobem obalenia takiego domniemania może być jedynie stosowne powództwo wniesione do sądu powszechnego. Zasada wyrażona w art. 3 kwh, wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, która dotyczyłaby treści wpisów własności w tychże księgach.

Konsekwencją przedstawionych wyżej argumentów jest niezasadność zarzutów skarżących, wskazujących na wadliwość umocowania zarządu Wspólnoty do jej reprezentowania w sprawie i udzielana pełnomocnictw procesowych. Zgodnie z art. 20 [ust. 1] uwl, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami nie wyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Skoro w budynku - zgodnie z aktualnym stanem prawnym - wyodrębniono dziewięć samodzielnych lokali, zgodnie z art. 21 ust. 1 uwl, zarząd wspólnoty mieszkaniowej był uprawniony do kierowania sprawami wspólnoty i jej reprezentacji na zewnątrz, a w tym przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 22 ust. 1 uwl, czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Do czynności zwykłego zarządu należy zaliczyć reprezentację interesów wspólnoty w postępowaniu administracyjnym, a w tym również ustanowienie pełnomocnika. Jak wynika z treści załączonego do akt sprawy odpisu uchwały z [...] 2010 r. nr [...], Wspólnota powołała trzyosobowy zarząd, który następnie udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania wspólnoty w sprawie radcy prawnemu. W tym stanie rzeczy zarzut niewłaściwej reprezentacji Wspólnoty Wojewódzki Inspektor uznał za bezzasadny. Organ administracji publicznej nie jest powołany do oceny prawidłowości (ważności) uchwał podjętych przez wspólnotę mieszkaniową. Zgodnie z postanowieniami art. 25 uwl, kwestia ta podlega wyłącznej kognicji sądów powszechnych.

WINB stwierdził, że chybione są zarzuty skarżących, sprowadzające się do wyrażania kategorycznej odmowy prowadzenia jakichkolwiek prac na terenie ich prywatnego mieszkania, a nadto do zakwestionowania legalności wyrażonej przez wspólnotę mieszkaniową zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Możliwość, celowość i zasadność prowadzenia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego nie jest w żadnym stopniu uzależniona od uznania organu, jak też od zgody właściciela obiektu, w którym dokonano samowoli. Organ nadzoru budowlanego obowiązany jest przez bezwzględnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego każdorazowo do wdrożenia przewidzianych tym prawem środków, celem likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej (w niniejszym przypadku pod postacią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego). W tej sytuacji wykonanie nakazanych prawem przez organ czynności, często obejmujących również działalność inwestycyjną, nie jest uzależnione od zgody zainteresowanego podmiotu (właściciela), bowiem wykonanie nakazanych obowiązków służy likwidacji stanu bezprawia budowlanego. Wniosek Wspólnoty o wszczęcie postępowania naprawczego w niniejszej sprawie musi być w tym zakresie rozpatrywany wyłącznie w kategorii "impulsu" dla organu nadzoru budowlanego do wszczęcia i przeprowadzenia obligatoryjnej, przewidzianej prawem procedury legalizacyjnej bez względu na to, czy działania organu spotkają się z aprobatą wszystkich zainteresowanych w sprawie właścicieli obiektu stanowiącego przedmiot samowoli budowlanej. Brak zgody właścicieli lokali może być wyłącznie rozpatrywany w kategorii przesłanki konstruującej indywidualny interes prawny właścicieli lokali do udziału w niniejszej sprawie. Kwestia ta została w niniejszej sprawie należycie uwzględniona przez zapewnienie wszystkim właścicielom lokali możliwości czynnego w niej udziału.

Z decyzją tą nie zgodził się A. K. (dalej skarżący) i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, zarzucając decyzji z [...] 2012 r. naruszenie art. 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb przez błędnie sformułowane i niemożliwe do wykonania wyrzeczenie decyzji z "..." [winno być "..."] [...] 2012 r. znak [...]; art. 52 pb w zw. z art. 7 i 77 § 1 w zw. z [tak w oryginale - tiret trzecie s. 2 skargi] kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności błędnego ustalenia adresata decyzji; art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez nieuwzględnienie istniejącej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji, wydanej w przedmiotowej sprawie; art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 2 pb przez ich błędną interpretację (niewłaściwe zastosowanie), polegającą na przyjęciu, że w z uwagi na zakończenie robót budowlanych nie zachodziła podstawa do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ab initio w zw. z art. 50 ust. 1 pb.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2002 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku (po uzupełnieniu).

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał za nie zasadny zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 2 pb, przez błędną interpretację (niewłaściwe zastosowanie), polegającą na przyjęciu, że w z uwagi na zakończenie robót budowlanych nie zachodziła podstawa do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ab initio w zw. z art. 50 ust. 1 pb.

Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez nieuwzględnienie istniejącej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji, wydanej w przedmiotowej sprawie. Sąd podzielił w całości argumenty przedstawione w tym zakresie przez WINB w uzasadnieniu decyzji. Wskazana przez skarżącego "ostateczna decyzja" pozostająca w obrocie prawnym, to decyzja z [...] 2010 r., którą umorzono, w oparciu o art. 105 § 1 kpa, postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji legalności obiektu. Przyczyną umorzenia postępowania było stwierdzenie, że nie jest możliwe skuteczne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 pb, a to z uwagi na fakt, że ustalony inwestor samowolnych robót [...] sp. z o. o. nie posiada już prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z niekwestionowanym właściwie poglądem, decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają charakter procesowy. Ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skutkiem decyzji umarzającej postępowanie jest zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. Umorzenie postępowania nie stoi na przeszkodzie wszczęciu nowej sprawy, oczywiście jeśli na podstawie prawa materialnego będzie to możliwe (S. Biernat, J. Zimmermann, Problem stabilizacji [nieostatecznych decyzji administracyjnych, Krakowskie Studia Prawnicze 1974/7], s. 71).

Sąd I instancji uznał, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 52 pb w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z [tak w oryginale - tiret trzecie s. 2 skargi] kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności błędnego ustalenia adresata decyzji, nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Organ wyczerpująco zbadał i wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyczerpująco uzasadnił dlaczego przyjął, że Wspólnota istnieje. Sąd I instancji w całości podzielił pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na kwestionowanie treści wpisów w księgach wieczystych. Zaznaczył, że nawet jeżeli skarżący prezentuje pogląd, zgodnie z którym na skutek częściowego zniszczenia budynku wygasły niektóre lub wszystkie prawa odrębnej własności lokalu, to racji swych może dochodzić wyłącznie przed sądem wieczystoksięgowym w stosownym, przewidzianym do tego trybie. Dopóki wpisy w księgach wieczystych chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, skuteczną erga omnes, dopóty brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracyjny lub sąd administracyjny może wpisy te kontestować i dokonywać w tym zakresie własnych ustaleń. Jeśli chodzi o podnoszony zarzut naruszenia art. 52 pb, to zgodnie z tym przepisem, czynności nakazane w decyzjach o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 pb, jest obowiązany dokonać na własny koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przyjęcie poglądu, że adresatem decyzji o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 pb może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie (wyrok NSA z 4.2.2011 r. II OSK 247/10). Próbę legalizacji przedmiotowego budynku z udziałem inwestora organ zresztą już podjął i zakończył umorzeniem postępowania a okoliczność ta została wskazana w decyzji. Prowadzenie tego postępowania nie jest w żadnym stopniu uzależnione od zgody właścicieli czy współwłaścicieli nieruchomości. Legalizacja samowoli budowlanej ma doprowadzić do zgodności budowy z przepisami prawa administracyjnego a nie cywilnego.

Sąd I instancji podzielił zarzut skargi dotyczący błędnego sformułowania wyrzeczenia zawartego w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb), z zastrzeżeniem, że jest on zasadny w stosunku do wyrzeczenia dotyczącego nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem".

Uznał, że zaskarżona decyzja zawiera w istocie dwa wyrzeczenia, choć nie zostały podzielone formalnie na dwa punkty decyzji. Pierwsze dotyczy nałożenia na Wspólnotę obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, posadowionego na nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; drugie zaś nakazania – w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

O ile pierwsze wyrzeczenie nie budzi wątpliwości i jest prawidłowe, o tyle drugie nie może się ostać w obrocie prawnym.

Uznał, że rację ma skarżący twierdząc, że tak sformułowany w decyzji obowiązek jest niewykonalny, gdyż po pierwsze określenie "w razie potrzeby" nie wskazuje o jaką "potrzebę" chodzi i czy w ogóle "potrzeba" ta wystąpiła lub wystąpi oraz w jakim ewentualnie zakresie, a po wtóre nakaz wykonania określonych czynności lub robót nie może być sformułowany ogólnie, przez zacytowanie przepisu. Art. 51 ust. 1 pkt. 3 pb, w części dotyczącej możliwości nałożenia przedmiotowego obowiązku, ze swej natury musi być sformułowany na tyle ogólnie, by dawał możliwość subsumcji różnych stanów faktycznych, niezwykle w tej materii różnorodnych, do zawartej w nim normy prawnej. Niemniej to właśnie w decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę indywidualną, ma się skonkretyzować obowiązek jej adresata. Zatem nakazane roboty lub czynności muszą być określone na tyle precyzyjnie, żeby decyzja nadawała się do wykonania (dobrowolnego lub z użyciem środków przymusu egzekucyjnego) i by z rozstrzygnięcia jasno wynikało, jakie konkretnie obowiązki zostały na adresata nałożone.

Z tego względu Sąd I instancji stwierdził, że zachodzi przesłanka nieważności decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa tj. decyzja w tej części jest niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały.

Niewykonalność decyzji może być faktyczna lub prawna i może wynikać z różnych okoliczności. Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 kpa oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyroku NSA z 17.6.2011 r. II OSK 1101/10, [Lex 992474]).

Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej – nader ogólne sformułowanie wyrzeczenia decyzji prowadzi do sytuacji w której już od chwili jej wydania nie wiadomo do czego właściwie zobowiązuje i sytuacja ta nie zmieni się.

Zaznaczył, że wykładnię art. 156 § 1 pkt 5 kpa trzeba powiązać z przepisem art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiącym, że organ egzekucyjny ma obowiązek badania dopuszczalności egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że by decyzja nadawała się do przymusowego wykonania, organ egzekucyjny musi wiedzieć jaki konkretnie obowiązek egzekwuje, co w przypadku przedmiotowego wyrzeczenia jest niemożliwe.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiedli A. K. reprezentowany przez radcę pr. E. W. i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], reprezentowany przez radcę pr. E. M.

A. K. w swej skardze kasacyjnej wskazał na naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegające na nieuchyleniu decyzji z [...] 2012 r., która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem:

a. art. 28 w zw. z art. 77 i 80 kpa przez błędne określenie adresata decyzji, a tym samym uznanie, że Wspólnota posiada status strony w niniejszym postępowaniu;

b. art. 97 § 1 ust. 4 kpa przez nie zawieszenie postępowania, mimo że wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny;

2. art. 1 § 1 i 2, i art. 3 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez nie zawarcie w treści uzasadnienia wyroku podstaw prawnych, na których Sąd oparł swoje rozstrzygniecie twierdząc, że mimo rzeczywistego zniszczenia (spalenia) trzech lokali, Wspólnota nadal istnieje w pierwotnej postaci;

3. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ppsa wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi;

II. prawa materialnego:

1. art. 52 pb w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności błędnego ustalenia adresata decyzji;

2. art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 2 pb przez błędną interpretację (niewłaściwe zastosowanie) polegające na przyjęciu, że z uwagi na zakończenie robót budowlanych nie zachodziła podstawa do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ab initio w zw. z art. 50 ust. 1 pb;

3. art. 3 ust. 2 i art. 6 ustawy o własności lokali przez uznanie, że mimo częściowego zniszczenia budynku, nie wygasły niektóre lub wszystkie prawa odrębnej własności lokalu.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części dotyczącej oddalenie skargi i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- ewentualnie o przyjęcie sprawy do rozpoznania sprawy w trybie 188 ppsa i uchylenie decyzji "..." [winno być "..."] [...] 2012 r. oraz decyzji poprzedzającej;

- zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w skardze kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do wyrzeczenia: "oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" i przyjęcie, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, tj. decyzja w tej części jest niewykonalna, bowiem nie wskazano o jaką potrzebę chodzi i czy w ogóle "potrzeba" ta wystąpiła oraz w jakim ewentualnie zakresie – gdy tymczasem decyzja zawiera wyrzeczenie nakładające na wspólnotę obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego, który będzie uwzględniał wykonanie roboty budowlane, a także czynności i roboty budowlane, które należy wykonać aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, zatem decyzja nie została obarczona wada kwalifikowaną – w wyniku czego naruszono art. 156 § 1 pkt 5 kpa;

2. art. 200 w zw. z art. 206 ppsa przez jego niezastosowanie mimo wystąpienia przesłanek, o których mowa w zw. z faktem, że skarga została uwzględniona jedynie w części niewspółmiernej w stosunku do całości skargi.

Wskazując na powyższe naruszenia WINB wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu I (pierwszego) i III (trzeciego) i rozpoznanie skargi w tym zakresie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych;

- ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu I (pierwszego) i III (trzeciego) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K., Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez radcę pr. J. S.-S., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej A. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

A. Skarga kasacyjna A. K. oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, przy czym jedynie zarzuty naruszenia: art. 28 w zw. z art. 77 i 80 kpa, i art. 52 pb w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa, dotyczą błędnego ustalenia stanu faktycznego i zarzuty te wymagają rozpoznania w pierwszej kolejności. W pozostałej części zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę pozostałej części zarzutów procesowych.

Art. 174 ppsa statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odmienności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, aprobowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 634, nb 5, 6).

Zarzuty naruszenia art. 28 w zw. z art. 77 i 80 kpa (pkt I.1.a) i art. 52 pb w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa (pkt II), okazały się nieuzasadnione i nie respektujące konieczności przytaczania obu podstaw skargi kasacyjnej z uzwzględnieniem rozdzielności tych podstaw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie utrwalonym jest pogląd, że art. 28 kpa, mimo że znajduje się w ustawie procesowej, jest przepisem prawa materialnego (przykładowo – wyroki NSA z 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222, przypis 20). Zarzut ten winien być podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Art. 52 pb jest przepisem prawa materialnego i zarzut jego naruszenia trafnie podniesiono w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Komponenty procesowe obu tak skonstruowanych zarzutów (odpowiednio: art. 77 i 80 kpa - pkt I.1.a - i art. 7 i 77 § 1 kpa - pkt II) winny z kolei być podnoszone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Mimo że autor skargi kasacyjnej używa sformułowania "błędne ustalenie adresata decyzji" (s. 5, 6, 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej), to w rzeczywistości nie jest to zarzut błędu w ustaleniach stanu faktycznego, a w istocie jest to zarzut błędu w subsumcji – wadliwego podciągnięcia ustalonego stanu faktycznego pod wskazane jako wzorce kontroli przepisy (art. 28 kpa i art. 52 pb). Tego rodzaju zarzut jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa).

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, 2014, s. 369 nb 2). Ustalenia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo poczynione przez organy obu instancji, zostały trafnie aprobowane zaskarżonym wyrokiem. W szczególności organy trafnie ustaliły, że inwestorem samowoli budowlanej była [...] sp. z o. o. w [...]; że spółka nie posiada już prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; że stronami postępowania naprawczego są: Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] i wszyscy właściciele dziewięciu wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w [...], których wymieniono w katalogu podmiotów, które otrzymały decyzje z: [...] 2012 r. i [...] 2012 r.

Ustaleń tych organy dokonały trafnie na podstawie odpisów ksiąg wieczystych dla przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości lokalowych w przedmiotowym budynku. Dowody te organy oceniły zgodnie z art. 80 kpa. Mimo że autor skargi kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z: art. 77 (bez wskazania jednego z czterech paragrafów o różnej treści normatywnej) kpa i art. 7 i 77 § 1 kpa, to w istocie nie wskazał żadnego dowodu, którego organy nie przeprowadziły z naruszeniem przepisów wskazanych jako normy dopełnienia, a które mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń niźli te, które prawidłowo aprobował Sąd I instancji, należycie wykonawszy obowiązek kontroli, nie naruszając art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1, i art. 80 kpa.

Skoro stan faktyczny, prawidłowo aprobowany przez Sąd I instancji, jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeto należało przejść do zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 52 pb jest niezasadny. Zgodnie z art. 52 pb, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W doktrynie trafnie wskazuje się, że stronami postępowań wszczętych na podstawie ww przepisów i adresatami decyzji wydanych na podstawie tychże przepisów, mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 677, uw. 4; s. 693, uw. 1). Gdy inwestor, mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a bądź art. 51 pb utracił to prawo, wówczas decyzje wydawane na podstawie ww przepisów winny być zawsze skierowane do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością budowlaną lub jest właścicielem (wyrok NSA z 21.3.2001 r., IV SA 232/99; 7.3.2002 r., II SA/Po 2107/00; 6.7.2006 r., II OSK 1070/05, cbosa, akceptowane przez A. Glinieckiego – op. cit., s. 694-695, uw. 3). Zarządcą obiektu budowlanego jest w szczególności osoba fizyczna lub prawna, której powierzono zarząd nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 1 uwl; A. Gliniecki – op. cit. s. 699, uw. 7) bądź podmioty wyłonione w trybie art. 18 ust. 2-3, art. 19-33 uwl.

Art. 22 ust. 1 uwl nie wyklucza działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych (wyrok NSA z 13.12.1999 r., IV SA 1997/07, Lex 48719). Prawa wspólnoty mieszkaniowej i właściciela lokalu, stanowią podstawę do uczestnictwa obu tych podmiotów na prawach strony (art. 28 kpa) w postępowaniu administracyjnym (R. Dziczek, Własność lokali. Komentarz. LexisNexis 2012 s. 85-86, uw. 8). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro wspólnota mieszkaniowa może nawiązywać stosunki prawne z innymi podmiotami, to co do zasady może ona mieć przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 i 29 kpa, w sferze prawnej z zakresu zadań wspólnoty - w sprawach związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną (uzasadnienie uchwały 5 Sędziów NSA z 26.11.2001 r., OPK 19/01, ONSA 2002/2/68; wyrok NSA z 16.4.2009 r., II OSK 146/09, akceptowane przez A. Turleja w: R. Strzelczyk, A. Turlej, Własność lokali. Komentarz, C.H. Beck 2013 s. 188-190, nb 39, 40).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 2 pb w zw. z art. 51 ust. 1 ab initio w zw. z art. 50 ust. 1 pb. W doktrynie trafnie wskazuje się, że z ustępu 7 art. 51 pb wnosić można, że zakres art. 51 pb nie tylko dotyczy postępowania, w którym wcześniej wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pb, lecz także przypadków, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane, co zgodnie z terminologią przyjętą w ust. 4 należałoby odnieść do stanu faktycznego – gdy budowa została zakończona i nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych (A. Gliniecki – op. cit. s. 677, nb 3). Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie prowadzą do odmiennego rezultatu wykładni niż zaprezentowane w zaskarżonym wyroku.

Niezasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że "pomimo częściowego zniszczenia budynku", Sąd I instancji z naruszeniem art. 3 ust. 2 i art. 6 uwl uznał, że nie wygasły niektóre lub wszystkie prawa odrębnej własności lokalu. Prawidłowe ustalenia organów administracji nie pozwalają na ustalenie, że "całkowicie spłonęły trzy lokale, zatem z całą pewnością liczba lokali wyodrębnionych jest mniejsza niż siedem" bądź że "mamy do czynienia z częściową likwidacją budynku, na skutek pożaru i spalenia trzech lokali mieszkalnych" (s. 10, 11 skargi kasacyjnej). To, że doszło do pożaru w trzech lokalach mieszkalnych, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie doprowadziło do "częściowej likwidacji budynku". W istocie budynek nadal istnieje, podobnie jak trzy lokale uszkodzone pożarem. Sam pożar nie doprowadził do wygaśnięcia prawa odrębnej własności któregokolwiek z tych lokali. Każdy z właścicieli odrębnego lokalu mieszkalnego, ma prawo swój lokal wyremontować, tak by móc korzystać ze swego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem. Także Wspólnota, będąca odrębną od samych właścicieli jednostką organizacyjną, ma prawo przeprowadzić odbudowę budynku (art. 6 w zw. z art. 3 ust. 2 uwl; A. Turlej – op. cit. s. 171-172, nb 29). W kontrolowanej sprawie nie doszło do wygaśnięcia prawa odrębnej własności wszystkich lokali w nieruchomości przy ul. [...] w [...], ani do całkowitego zniszczenia budynku, co przemawiałoby za rozwiązaniem wspólnoty mieszkaniowej (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 14.7.2006 r., III CZP 53/06, OSNC 2007/4/58, akceptowane przez G. Bieńka w: G. Bieniek, Z. Marmaj, Własność lokali. Komentarz, C.H. Beck 2008 s. 81, nb 13; A. Turlej – op. cit. s. 191-192, nb 41). Przeciwnie – wnioskiem z 30 listopada 2011 r. Wspólnota, prawidłowo reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty, wystąpiła do PINB z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dla istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. [...] w [...], załączając do wniosku 4 egz. projektu budowlanego zamiennego i 1 egz. ekspertyzy technicznej na temat spełnienia wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Tym samym Wspólnota dała jednoznaczny wyraz woli remontu owego budynku i poddania się wymogom postępowania naprawczego.

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 ust. 4 kpa, bowiem wydanie decyzji nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Zgodnie z ustaleniami faktycznymi, prawidłowo aprobowanymi zaskarżonym wyrokiem, "aktualna liczba lokali", wynosząca 9, jest nie mniejsza niż siedem. Stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest uregulowany. Rozpatrzenie sprawy administracyjnej nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd powszechny. Z pozwem bądź wnioskiem do Sądu powszechnego nie wystąpił skarżący ani żaden inny właściciel lokalu. Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu naruszenia art. 100 § 1 kpa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 § 1 i 2, i art. 3 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa. Skoro nie doszło do naruszenia prawa materialnego i wspólnota mieszkaniowa nadal istnieje w postaci, w jakiej powstała, to Sąd I instancji nie naruszył wskazanych jako wzorce kontroli przepisów, prawidłowo odchodząc do wniosków zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd prawidłowo wskazał podstawy prawne, na których oparł swe rozstrzygnięcie.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ppsa. Norma wywiedziona z art. 151 ppsa jest normą wynikową. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 ppsa, lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić (wyrok NSA z 1.3.2005 r., FSK 1398/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit. s. 642, nb 31).

Art. 141 § 4 ppsa określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie w części uwzględniające, a w części oddalające skargę. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Nie ma podstaw do przyjęcia, by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. To, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu ani ze szczegółowo zaprezentowaną wykładnią prawa, nie pozwala skutecznie kwestionować prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku zawiera w dostatecznym stopniu przekonujące argumenty przemawiające za zaskarżonym rozstrzygnięciem.

B. Skarga kasacyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] okazała się niezasadna.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do wyrzeczenia: "oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" i przyjęcie, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, okazała się nieusprawiedliwiony. Zarówno Sąd I instancji, jak i autorzy skarg kasacyjnych, operują pojęciem "wyrzeczenie". Ten piękny archaizm oznacza: 2. daw.[niej] "wyrazić sąd o czymś, wydać decyzję, wyrok, orzec, osądzić, zawyrokować"; red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego. Tom X, PWN 1968, s. 214). W tym znaczeniu zwrot ten oznacza zakwestionowany fragment rozstrzygnięcia organu odwoławczego, zawarty w tenorze (sentencji) decyzji z [...] 1992 r. Trafnie zaskarżonym wyrokiem Sąd stwierdził nieważność tej części decyzji, w której Wojewódzki Inspektor powtórzył zwrot ustawowy: "oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" (art. 51 ust. 1 pkt 3 in medio pb). Normy generalne i abstrakcyjne, które zawarte są w przepisach, wymagają przełożenia w akcie stosowania prawa (in casu – decyzji), na normę konkretną i indywidualną. Organ winien starannie ustalić zatem stan faktyczny (A. Gliniecki – op. cit. s. 680, uw. 6), w którym w razie skonkretyzowanej potrzeby, nałoży obowiązek wykonania określonych (skonkretyzowanych) czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. To z projektu budowlanego zamiennego winno wynikać, jakie konkretne czynności bądź roboty budowlane winna dokonać Wspólnota, by doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem. Gwarantem realizacji tego obowiązku jest art. 51 ust. 4 i 5 pb. Zakwestionowana część tenoru decyzji wymogu tego nie spełniała, zatem Wojewódzki Sąd trafnie stwierdził nieważność w części opisanej w punkcie I (pierwszym) sentencji (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa).

Brak miarkowania wysokości kosztów i nie skorzystania z możliwości zasądzenia tylko części kosztów, nie naruszał art. 206 w zw. z art. 200 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa obie skargi kasacyjne należało oddalić.