Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2932/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 545/16 w sprawie ze skargi S. na decyzję R. z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. na rzecz S. kwotę 240 (słownie dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 545/16, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Rektora [...], uchylił decyzję Rektora [...] z [...] czerwca 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i poprzedzającą ją decyzję Rektora [...] z [...] czerwca 2016r. nr [...].

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z [...] maja 2016 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako skarżący) złożyło do Rektora [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci aktualnych umów o stałą obsługę prawną Akademii [...] oraz umów w zakresie jednorazowego zlecenia do prowadzenia konkretnej sprawy, zawartych w 2016 r. z podmiotami świadczącymi pomoc prawną (kancelarie radcowskie, adwokackie, radcowie prawni, adwokaci).

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Rektor [...] odmówił skarżącemu udzielania informacji publicznej w zakresie wskazanym powyżej.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił Rektorowi [...] : 1) brak dostatecznego uzasadnienia, dlaczego przedmiotowa informacja nie może zostać udostępniona, 2) brak wystąpienia wyjątkowych przypadków wyłączających jawność umów zawartych pomiędzy podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej a podmiotami wykonującymi obsługę prawną Akademii 3) błąd polegający na wystąpieniu do Kancelarii współpracujących z Akademią o wskazanie istnienia tajemnicy przedsiębiorcy.

Rektor [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję z [...] czerwca 2016 r.

Organ wskazał, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy; materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Przedsiębiorca, pomimo zawarcia klauzuli poufności w umowie ma prawo, w odniesieniu do konkretnej sprawy, rezygnacji z przysługującego mu prawa do zachowania tajemnicy przedsiębiorcy. Dlatego też Rektor [...] zwrócił się do podmiotów zajmujących się obsługą prawną czy wyrażają zgodę na ujawnienie treści umów z nimi zawartych pomimo istnienia klauzuli poufności. Podmioty te nie wyraziły zgody na ujawnienie treści ich umów zawartych z Akademią [...]. Tym samym zostały spełnione przesłanki do nieudostępnienia treści umów zawartych pomiędzy [...] a podmiotami zajmującymi się jej obsługą prawną.

Organ nie zgodził się ze skarżącym, iż decyzja z [...] czerwca 2016 r. nie została dostatecznie uzasadniona. W decyzji tej zostały przedstawione wszystkie okoliczności wraz z wyjaśnieniem, dlaczego przedmiotowa informacja publiczna nie może zostać udostępniona. W zaistniałej sytuacji faktycznej, z uwagi na ograniczenie wynikające z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie [...], zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy , tj.

– art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy;

– art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, ze zm.), poprzez jego niezastosowanie.

2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj, brak udziału strony, bez jej winy w postępowaniu przeprowadzonym przez organ, tj. naruszenie prawa określone w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

– art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy powinna ona zostać uchylona,

– art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez zwrócenie się przez organ do uczestników o wskazanie czy informacja publiczna objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, pomimo że ustawa o dostępie do informacji publicznej takiego trybu nie przewiduje.

4. wydanie decyzji z naruszeniem prawa, poprzez:

– niewskazanie w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, tj. niezawarcie w niej wszystkich składników decyzji wskazanych w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.,

– niewskazanie przy podpisie decyzji stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, czym naruszono dyspozycję art. 107 § 1 K.p.a.

- niewskazanie w zaskarżonej decyzji oznaczenia strony, tj. [...], czym naruszono dyspozycje art. 107 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd stwierdził, że argumentacja organu dotycząca odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę interesu przedsiębiorcy, jest nieprzekonywająca, ponieważ jest niekompletna i Sąd nie może dokonać jej weryfikacji. Z treści decyzji odmawiającej wynika, że organ odmówił udzielenia informacji publicznej kierując się pismem z [...] czerwca 2016 r. dwóch Kancelarii Prawnych zajmujących się obsługa prawną [...], które nie wyraziły zgody na udostępnienie treści umów zawartych pomiędzy Kancelariami a Akademią ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd nie zapoznał się z treścią tegoż pisma trudno więc ustalić jakimi motywami kierował się podmiot zastrzegając klauzulę poufności. Sąd nie wzywał do uzupełnienia tych danych, jak również nie widział potrzeby zapoznawania się z treścią zawartych umów ze względów wskazanych poniżej.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej jako u.d.i.p.). Sąd stwierdził, że ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przesłanką wyłączającą dostęp do informacji publicznej jest, zgodnie z art. 5 ust.2 u.d.i.p. tajemnica przedsiębiorcy. Pojęcie to wywodzi się z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503, ze zm., dalej jako u.z.n.k.), który stanowi, że tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie wskazuje się, że tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Tajemnica przedsiębiorcy w istocie zawiera się w tajemnicy przedsiębiorstwa, a jedyna różnica polega na złagodzeniu wymogów formalnych tajemnicy poprzez brak konieczności wystąpienia przesłanki jej gospodarczego znaczenia dla przedsiębiorcy. Tak rozumiana tajemnica przedsiębiorcy zawiera dwa elementy: materialny (np. (szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Na definicję tajemnicy przedsiębiorcy składają się więc dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny dotyczy danych o charakterze technicznym lub handlowym, których ujawnienie mogłoby pogorszyć położenie przedsiębiorcy na rynku. Z kolei element formalny oznacza, że przedsiębiorca w sposób niebudzący wątpliwości wyraził wolę utajnienia danych technicznych lub handlowych. W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji, z uwagi na powołane wyżej tajemnice, konieczne jest zatem badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy.

W przedmiotowej sprawie odmawiając udzielenia informacji publicznej organ powołał się na istnienie przesłanki formalnej. Zdaniem Sądu samo powołanie się na zastrzeżenie tajemnicy przez kontrahenta zobowiązanego podmiotu nie jest wystarczające. Zobowiązany do udostępnienia informacji organ bez dołożenia należytej staranności przyjął za trafne wypowiedzi podmiotów, którym zleca obsługę prawną, że informacje o treści umów stanowią tajemnicę. Tymczasem nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, iż dane zawarte w umowach zawierają tajemnicę przedsiębiorcy. Organ, zobligowany do udostępnienia informacji publicznej, powinien skontrolować istnienie obu elementów, oceniając, czy informacje objęte klauzulą "tajemnica przedsiębiorcy" zawierają się w tym zakresie. Stąd nie można w tym przypadku poprzestać na stwierdzeniu, że utajnienie informacji powoduje sam w sobie brak możliwości jej udostępnienia. W ramach kontroli Sąd powinien posiadać całość dokumentacji pozwalającej na rzeczywiste zbadanie przesłanek objęcia danej informacji klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd stwierdził, że brak w zaskarżonej decyzji wykazania, jakie dane o charakterze technicznym lub handlowym, które gdyby zostały ujawnione mogłyby pogorszyć położenie przedsiębiorstwa.

Ponadto Sąd stwierdził, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie uchylenia decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej objętej klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy, nie może koncentrować się tylko na kwestii istnienia przesłanek omawianego rodzaju tajemnicy, ale powinien również rozważyć, na ile interes publiczny może przeważyć na interesem przedsiębiorcy, który postanowił, że dana informacja nie może zostać ujawniona. Sąd wskazał, że to nie kwestia nieujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa jest ważna, jako wyłączająca informację publicznej, ale informacja publiczna, dotycząca wydatkowania środków publicznych jakimi dysponuje organ. Rektor [...] wydatkujący środki publicznej jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej co do tego, jak środki publiczne wydatkuje.

Wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że zwrócenie się przez Rektora do podmiotów świadczących pomoc prawną miało na celu uzyskanie informacji, czy podmioty te zrezygnowały z przysługującego im prawa, czy nadal mają wolę utajnienia informacji, jest nową okolicznością, która nie znajduje odzwierciedlenia w podjętej decyzji. Podobnie dalsze wyjaśnienie organu, że dla podmiotów zajmujących się obsługą prawną, wartość gospodarczą stanowi szczegółowy opis wykonywanych przez nich usług, a także koszt tych usług, a wartości te mają istotne znaczenie gospodarcze z uwagi na wysoką konkurencję na rynku usług prawniczych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rektor [...]. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. u.z.n.k., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostało należycie wykazane - zgodnie z dyspozycją powołanych przepisów - że żądane informacje publiczne mają cechy tajemnicy przedsiębiorcy;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 § 1 w związku z art. 54 § 2 i art. 55 P.p.s.a., poprzez niezażądanie od organu przedłożenia dokumentu, na który wskazywał on w odpowiedzi na skargę, a którego nie było w aktach postępowania przekazanych Sądowi, co jednak nie zwalniało Sądu ze zobowiązania organu do uzupełnienia tego dokumentu w celu dysponowania kompletnymi aktami.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki przewidzianej przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wykazanie istnienia elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorstwa (a więc woli przedsiębiorcy do zachowania tych tajemnic w poufności), pochłania niejako element materialny. Zdaniem organu już samo bowiem podjęcie przez przedsiębiorcę czynności mających na celu utajnienie umów łączących go z podmiotem publicznym świadczy o tym, iż informacja ta posiada takie cechy i zawiera w sobie takie dane (a więc element materialny), które podlegają ochronie z punktu widzenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ w sposób szczegółowy wyjaśnił, jakie działania ze strony przedsiębiorców - kancelarii prawnych pozwoliły mu uznać, iż umowy z tymi kancelariami nie podlegają udostępnieniu ze względu na treść powołanych przepisów. To zaś zwalniało go z obowiązku weryfikacji, czy w istocie zastrzeżone informacje mogą zostać udostępnione i czy ich udostępnienie wbrew interesowi przedsiębiorcy jest istotniejsze ze względu na istniejący interes publiczny (którym jednak w istocie był jedynie interes skarżącego).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości stawki minimalnej. Stowarzyszenie podniosło, że Sąd I instancji właściwie ocenił, że organ wydając zaskarżoną decyzję, nie wykazał, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Czym innym jest bowiem oświadczenie organu o objęciu żądanej informacji publicznej tajemnicą przedsiębiorcy, czym innym zaś wykazanie, że zachodzą przesłanki niezbędne dla uznania zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424, z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowiącego, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepis powyższy nakłada na organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, określony sposób postępowania w toczącym się postępowaniu. Jednocześnie przepis ten nie odnosi się do aktywności sądu, nie formułuje żadnych obowiązków sądu, w tym obowiązku uzupełniania akt sprawy. Nie mógł zatem zostać naruszony w sposób określony przez skarżącego kasacyjnie. Zauważyć jedynie wypada, że to właśnie na skarżącym kasacyjnie ciążył obowiązek wynikający z powyższego przepisu. Poprzez przedstawienie powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie chce przerzucić swoją powinność prawidłowego działania na Sąd, co jednak nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił przy tym dlaczego nie uznał za potrzebne zapoznawanie się z dokumentacją, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie i te wyjaśnienia Sądu I instancji zasługują na aprobatę.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 55 P.p.s.a., doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako naruszenie art. 55 § 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. (§ 2). Zastosowanie powyższego przepisów jest uzależnione od inicjatywy skarżącego, który z rozpoznawanej sprawie z wnioskami określonymi w tych przepisach nie występował, nie mogło zatem dojść do ich naruszenia.

Nie okazał się również usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Według skarżącego kasacyjnie wykazanie istnienia elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorstwa (a więc woli przedsiębiorcy do zachowania tych tajemnic w poufności) pochłania niejako element materialny i pozwala na zastosowanie wyłączeń przewidzianych art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z interpretacją powyższych przepisów przedstawioną przez skarżącego kasacyjnie nie sposób się zgodzić. Wbrew przeświadczeniu skarżącego kasacyjnie nie znajduje ona wsparcia w cytowanym w skardze kasacyjnej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ustanowione w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do uzyskania informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Może podlegać ograniczeniu wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń. (por. wyrok NSA z13 kwietnia 2016 r., I OSK 2950/14).

Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika zasada jawności informacji publicznej. Ograniczenia prawa do informacji publicznej ustanowione zostały w art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 ustanawia ograniczenia ze względu na inne akty prawne chroniące wskazane w nich tajemnice. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że akt taki musi mieć rangę ustawy, wobec czego do katalogu tajemnic, o których mowa w ww. przepisie nie można zaliczyć tajemnic ujętych w aktach niższej rangi. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają definicji pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Przy akceptacji orzecznictwa i doktryny na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje się definicję pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, którą zwiera przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zgodnie z jego treścią, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa wart. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. Zgodnie z drugim stanowiskiem na tajemnice przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonywania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zwiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności(nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorce działań zmierzających do wyeliminowania mozliwosci dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13, z 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2950/14).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji opowiedział się za drugim z ww. stanowisk co do rozumienia pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa i Naczelny Sąd Administracyjny takie rozumienie tajemnicy przedsiębiorcy w pełni aprobuje.

Jakkolwiek bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na ww. tajemnicę, to jednak jej istnienie musi być w konkretnych przypadku rzeczywiste i niewątpliwe. Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest więc wykazanie, że dane, których udostępnienia na podstawie przepisów ww. ustawy żąda strona, nie mogą zostać ujawnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj., by odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych.

Niewątpliwe w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można przyjąć a limine, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. Jak się wskazuje w literaturze przedmiotu wkraczanie w tę sferę musi być jednak dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należyta oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 1/2014, s. 23).

W ramach sądowoaministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na tajemnice przedsiębiorcy, konieczne jest zatem zbadanie przesłanek materialnych i formalnych składających się na te tajemnicę. Ocena ta musi być dokonywana na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Rozstrzygając indywidualną sprawę w formie administracyjnej decyzji orzekający podmiot zobowiązany jest do zachowania poziomu rzeczowości odpowiedniego do przedmiotu sprawy. Tajemnicę przedsiębiorcy mogą stanowić m. in. informacje posiadające wartość gospodarczą, informacje organizacyjne, technologiczne. W uzasadnieniu decyzji odmownej należy zatem określić, z jakich powodów żądanych informacji publicznych nie można ujawnić. Dodatkowo uzasadnienie odmowy winno umożliwiać sądowi weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji. Nie jest przy tym wystarczające odniesienie się w decyzji jedynie do zawarcia w żądanym dokumencie klauzuli poufności. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Odmowa udostępnienia określonych dokumentów objętych tajemnicą przedsiębiorcy musi być przy tym uzasadniona poprzez wykazanie, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13). Aby jednak taka kontrola była możliwa, podmiot odmawiający udostępnienia informacji z powołaniem się na omawianą tajemnicę, musi swoje stanowisko zaprezentować w decyzji odmownej, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rektor [...] wskazał jedynie na zawarte w żądanych umowach o świadczenie usług prawnych klauzule poufności, z których to klauzul strony nie zrezygnowały. Jak wyjaśniono powyżej wola podmiotu, którego tajemnica przedsiębiorcy dotyczy nie ma charakteru absolutnego. Obowiązkiem organu dysponującego daną informacją, do którego o jej udostępnienie zwrócono się, jest ocena, czy w istocie żądana informacja wypełnia przesłanki pozwalające na odmowę jej udostępnienia z uwagi na zawarte w niej tajemnice. Rektor [...] przeprowadzenia takiej analizy zaniechał. Brak argumentacji organu w tym aspekcie uniemożliwił Sądowi pierwszej instancji ocenę zasadności zastosowania przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Zgodzić się przy tym należy z Sądem, że wskazane ułomności w motywach, którymi posłużył się organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych umów, czyniły zbędną analizę dokumentacji źródłowej. Nie jest bowiem obowiązkiem Sądu samodzielne identyfikowanie tajemnicy przedsiębiorcy i zastępowanie w tym zakresie organu. Sąd obowiązany jest natomiast zbadać legalność poddanej jego kontroli decyzji. Ocena legalności działania organu dokonywana jest nie tylko na podstawie stanu prawnego, lecz i stanu faktycznego sprawy. Taka kontrola jest możliwa i winna uwzględniać przeprowadzoną przez Sąd analizę treści żądanego w ramach dostępu do informacji publicznej dokumentu, tylko wówczas, gdy organ zawrze w badanej decyzji te wszystkie elementy, na które wskazano powyżej, czyli rozważy zarówno aspekt formalny, jak i materialny tajemnicy przedsiębiorstwa w kontekście żądanych dokumentów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a

-----------------------

13