Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 808/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 26 ust 2 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi K. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 22 marca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 21), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.1257), po rozpatrzeniu odwołania K. S. i T. S. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2017 r. Nr [...]: nakazującej K. S. i T. S., usunięcie z terenu działki nr [...] obr[...] położonej przy ul. [...] w K., odpadów rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04, w takiej ilości, aby teren tej działki po usunięciu odpadów powrócił do stanu pierwotnego scharakteryzowanego rzędnymi ternu w przedziale od około 204 m n.p.m. (w części południowej – wzdłuż ul. [...]) i około 203,4 m n.p.m. (w części wschodniej – wzdłuż ul. [...]) do około 203 m n.p.m. (w części północnej) i około 203,3 m n.p.m. (w części zachodniej działki); orzekającej, że wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek nawiezionej ziemi (odpadów) na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach - z którym to podmiotem K. S. oraz T. S. winni zawrzeć stosowną umowę; orzekającej, iż czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie do sześciu miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 września 2017 r., na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz.1987 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), działając z urzędu, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z udziałem stron w osobach K. S. i T. S. oraz Towarzystwa [...], w pkt 1 nakazał K. S. oraz T. S. usunięcie z terenu działki nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w K. odpadów rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04 w takiej ilości, aby teren tej działki po usunięciu odpadów powrócił do stanu pierwotnego scharakteryzowanego rzędnymi terenu w przedziale od: około 204 m n.p.m. (w części południowej – wzdłuż ul. [...]) i około 203,4 m n.p.m. (w części wschodniej wzdłuż ul. [...]) – do około 203 m n.p.m. (w części północnej ) i około 203,3 m n.p.m. (w części zachodniej działki); w pkt 2 orzekł, że wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek nawiezionej ziemi (odpadów) na środki transportu i jej przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach, z którym to podmiotem K. S. oraz T. S. winni zawrzeć stosowną umowę; w pkt 3 orzekł, że czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie do 6 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał w szczególności, że wszczęcie przedmiotowego postępowania poprzedzone zostało wnioskiem z dnia 18 stycznia 2017 r. Towarzystwa [...] z siedzibą w K.. W dniu 24 stycznia 2017 r. organ odebrał również inne zgłoszenie dotyczące nawożenia ziemi na teren położony u zbiegu ulicy [...] i ul. [...] (w pobliżu Hotelu "[...] przesłane przez Straż Miejską Miasta K.. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym podczas oględzin terenu przeprowadzonych w dniu w dniu 8 lutego 2017 r. i w dniu 24 marca 2017 r. (w ramach rozprawy administracyjnej), organ ustalił, co następuje: 1) Na działkę nr [...] zostały nawiezione masy ziemne i rozplantowane w północnej części tej działki; utworzony w ten sposób nasyp nie posiadał regularnego kształtu, a jego wysokość była zmienna i wynosiła od kilkudziesięciu centymetrów do 1 metra: od strony wschodniej, tj. ul. [...] poziom tego nasypu dowiązywał się do poziomu tej ulicy (w tej części teren działki nr [...] był ogrodzony prowizorycznym ogrodzeniem); od strony północnej czoło nasypu "weszło" na działkę sąsiednią nr [...] obr. [...], w tym miejscu nasyp miał wysokość dochodzącą do kilkudziesięciu centymetrów; od strony zachodniej i od strony południowej wysokość nasypu była nieco mniejsza. Na obrzeżach tego nasypu znajdowały się pryzmy ziemi, które w toku postępowania zostały rozplantowane. Usytuowanie nasypu oznaczone zastało orientacyjnie ma wydruku mapy z ISDP, stanowiącej załącznik do protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 24 marca 2017 r. 2) Przez teren działki w jej części północnej (w poprzek tej części działki) przebiega rów odwadniający, który został zasypany masami ziemnymi, co było przedmiotem rozeznania organu w oddzielnej sprawie prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). 3) Ukształtowanie bryły ziemi nawiezionej na teren działki nr [...] uległo zmianie w toku niniejszego postępowania. Podczas ostatnich oględzin przedmiotowego terenu przeprowadzonych w dniu 6 czerwca 2017 r. stwierdzono, że: na działce [...] nadal znajduje się nasyp o podobnym ukształtowaniu jak opisano powyżej; nie ma już nierozplantowanych pryzm ziemi; masy ziemne zostały usunięte z terenu działki nr [...]. Stan przedmiotowego terenu obrazuje dokumentacja fotograficzna wykonana podczas poszczególnych oględzin przeprowadzonych w dniach: 8 lutego 2017 r., 24 marca 2017 r. i 6 czerwca 2017 r., zalegająca w aktach sprawy. 4) K. i T. S. zakupili działkę nr [...] w grudniu 2016 r. 5) Ziemia przywieziona została na zlecenie T. S., po zakupie działki nr [...] z zamiarem rozplantowania po powierzchni tej działki do "poziomu sąsiednich działek i poziomu drogi ul. [...]" w związku z planami dotyczącymi jej zabudowy. 6) Zgodnie z oświadczeniem T. S. złożonym do protokołu spisanego podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 24 marca 2017 r. cześć ziemi została wysypana na przedmiotowym terenie przez nieznanych sprawców, bez jego zgody i wiedzy. 7) W toku postępowania nie ustalono, skąd pochodzi ziemia przywieziona na teren przedmiotowej działki nr [...]. 8) Prezydent Miasta K. wydał m.in. dla działki nr [...] decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji p.n.: "Budowa motelu z częścią gastronomiczną, miejscami postojowymi i infrastruktura techniczna ... " – decyzja nr [...] z dnia 17 października 2008 r.; "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ..." – decyzja nr [...] z dnia 21 marca 2016 r. 9) Działka nr [...] położna jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ wskazał w szczególności, że do ziemi mają zastosowanie przepisy ustawy o odpadach, nie zachodzą bowiem przesłanki określone w art. 2 pkt 3 tej ustawy, wyłączające stosowanie jej przepisów. Katalog odpadów będący załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów klasyfikuje ziemię do odpadów rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503, kod: 17 05 04. Wyszczególniony rodzaj odpadów wymieniony jest w grupie 17 katalogu odpadów, tj. w grupie odpadów powstających w wyniku budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Tylko niektóre rodzaje odpadów mogą być wykorzystywane przez osoby fizyczne i to w granicach norm wyznaczonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93). I tak, według załącznika do ww. rozporządzenia istnieje możliwość wykorzystania odpadów rodzaju gleba i ziemia, w tym kamienie, kod: 17 05 04 - do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego; dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni - zgodnie z pozycją 40 listy ww. załącznika. Zgodnie z danymi szeroko dostępnymi w internecie (w literaturze), ciężar objętościowy gruntu to 1,5 - 2 Mg/m3; przyjmując zatem, że 1 Mg [l tona] ziemi ma przeciętnie objętość 0,5 - 0,7 m3, wówczas 0,2 Mg takich odpadów ma objętość 0,1 – 0,14 m3. Zachowanie normy prawnej o dopuszczeniu do wykorzystania 0,2 Mg odpadów na 1m2 powierzchni utwardzanej odpowiada zatem ilości 0.1 - 0.14 m3 odpadów na 1m2 utwardzanej powierzchni; warstwa utwardzająca może mieć więc wysokość 0.1 - 0.14 m (tj. od 10 do 14 cm). Wynika to z prostego rachunku matematycznego, gdzie h (wysokość) = v (objętość): p (pole powierzchni).

Na terenie działki nr [...] został utworzony nasyp z odpadów (w postaci ziemi) o wysokości kilkudziesięciu cm. Przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. nie przewidują możliwości tworzenia nasypów na działkach (podnoszenia terenu). Do utworzenia nasypu na tej działce nie uprawniają również ww. decyzje o warunkach zabudowy Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji p.n.: "Budowa motelu z częścią gastronomiczną, miejscami postojowymi i infrastruktura techniczna ..." – decyzja nr [...] z dnia 17 października 2008 r. – nie zawiera zapisów dotyczących kwestii nadsypania terenu (utworzenia nasypu z ziemi). Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji p.n.: "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ..." – decyzja nr [...] z dnia 21 marca 2016 r. – w punkcie 2a załącznika 1 zawiera warunek w zakresie ochrony wód o treści: "przedmiotowa inwestycja obejmuje obszar o aktualnych rzędnych terenowych w przedziale od: około 204, m n.p.m. (w części południowej – wzdłuż ul. [...]) i około 203,4 m n.p.m. (w części wschodniej – wzdłuż ul. [...]) – do około 203,m n.p.m. (w części północnej inwestycji) i około 203,3m n.p.m. (w części zachodniej inwestycji) – ww. rzędne terenowe winny zostać zachowane". Rzędne te odpowiadają rzędnym mapy zasadniczej załączonej do wniosku o wydanie ww. decyzji wz. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 6 czerwca 2017 r. M. O. poinformowała o procedowanym w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wniosku w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez K. S. i T. S. inwestycji na terenie działki nr [...] pod nazwą: "Budowa Parkingu dla autokarów wraz z zapleczem administracyjno-socjalnym (...) na działkach nr [...], [...] [...] obręb [...] przy ul. [...] w K....". Wniosek ten jednak pozostawiony został bez rozpoznania pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. (znak: [...] – zgodnie z informacją zawartą w piśmie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 24 sierpnia 2017 r., znak: [...] znajdującym się w aktach sprawy. W odniesieniu do przedmiotowej działki nr [...] nie została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna dopuszczająca możliwość podniesienia jej poziomu pierwotnego. Z uwagi na warunek zawarty w punkcie 2a załącznika 1 do decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 21 marca 2016 r. o brzmieniu: "..ww. rzędne terenowe winny zostać zachowane" naturalne rzędne terenu działki nr [...] winny zostać zachowane. Tak więc, w przedmiotowym przypadku nie ma możliwości wykorzystania ziemi do utwardzenia powierzchni działki nr [...], o którym mowa w przepisach ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r., nawet warstwą od 10 do 14 cm. Organ skonstatował zatem, że odpady budowlane (ziemia) podlegają składowaniu na działce nr [...] w formie nasypu o wyrównanej powierzchni (koronie).

Dalej organ wskazał, że działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów ani miejscem magazynowania odpadów. Prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia – jak to reguluje przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Prezydent Miasta K. nie wydał żadnej decyzji administracyjnej – spośród określonych w art. 41 ustawy o odpadach – która zezwalałaby na magazynowanie (czasowe przechowywanie) odpadów (ziemi) na przedmiotowej działce nr [...]. Odpady zdeponowane na terenie działki nr [...] (ziemia), znajdują się zatem w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania, ani też do magazynowania. Organ zobowiązany jest zatem nakazać posiadaczowi tych odpadów, ich usunięcie – zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach.

Następnie organ wskazał, że K. S. ani też T. S. nie wskazali skąd pochodzą odpady przywiezione na teren działki nr [...]. T. S. oświadczył do protokołu, że ziemia na działkę nr [...] została przywieziona na jego zlecenie, co nastąpiło po zakupie tej działki w grudniu 2016 r., z zamiarem rozplantowania po powierzchni tej działki do "poziomu sąsiednich działek i poziomu drogi ul. [...]" w związku z planami dotyczącymi jej zabudowy. Posiadaczem tej części ziemi są zatem K. S. i T. S.. Są oni również posiadaczem tej części ziemi, która została wysypana na przedmiotowym terenie przez nieznane im osoby, na zasadzie "domniemania", o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Ziemia przywieziona przez nieznane osoby uległa zmieszaniu z ziemią przywiezioną na zlecenia T. S. podczas robót polegających na wyrównaniu działki nr [...] prowadzonych w toku niniejszego postępowania i nie jest możliwe jej wyodrębnienie. Posiadaczem odpadów zdeponowanych na terenie działki nr [...] w postaci ziemi są K. S. i T. S. jako właściciele działki nr [...] i to oni mogą rozporządzać rzeczami, w tym przypadku odpadami, znajdującymi się na terenie tej działki, a zatem to oni sprawują faktyczne władztwo nad odpadami składowanymi na działce nr [...] (są w ich posiadaniu).

W końcowej części uzasadnienia decyzji Prezydent Miasta K., ustosunkowując się do twierdzeń stron, wskazał, że – wbrew wspomnianym twierdzeniom – północna część działki nr [...] została nadsypana ziemią – utworzony został nasyp. Nasyp swą wysokością dowiązuje się do poziomu ul. [...], z pozostałych stron jest wyraźnie widoczny i wznosi się poza poziom działek sąsiednich – jak to obrazuje dokumentacja fotograficzna. Wykorzystanie odpadów (ziemi) może być prowadzone w granicach norm wyznaczonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Przepisy tego rozporządzenia nie dają możliwości wykorzystywania odpadów o kodzie 17 05 04 do tworzenia nasypów, a jedynie do utwardzenia terenu warstwą o grubości podanej powyżej. Utwardzenie takie może nastąpić pod warunkiem zachowania przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. W niniejszym przypadku dla działki nr [...] wydana została wyżej powołana decyzja wz, która wykluczyła możliwość podniesienia rzędnych terenu nawet warstwą kilkunastu centymetrów. Argumentacja dotycząca nadsypania działki nr [...] w celu zablokowania przed zalewaniem wodami spływającymi z działki sąsiedniej (od zachodniej strony), wobec niedrożności rowu przepływającego przez tą działkę, nie może zostać przyjęta za zasadną. Problem "zalewania" działki winien zostać rozwiązany poprzez udrożnienie rowu odwadniającego, a nie poprzez jego zasypanie i podniesienie terenu części działki nr [...].

Pismem z dnia 23 października 2017 r. odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. wnieśli K. S. i T. S.. Odwołujący się zaskarżyli odnośną decyzję w całości i zarzucili jej: 1) naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że masy ziemi znajdujące się na działce nr [...] przy ul. [...] w K. stanowią odpady podlegające przymusowemu usunięciu; 2) naruszenie art. 27 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzaju odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93) poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że masy ziemi znajdujące się na działce nr [...] przy ul. [...] w K. nie mogą być wykorzystane przez właściciela gruntu na potrzeby własne; 3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 §3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie błędnej analizy okoliczności faktycznych istniejących w tej sprawie, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym w szczególności ustalenia czy zachowane zostały normy dopuszczające wykorzystanie odpadów na działce. W związku z przedstawionymi zarzutami odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 22 marca 2018 r., którą utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania oraz poczynione ustalenia faktyczne i wskazał w szczególności, że przychyla się do stanowiska organu I instancji, iż nawiezienie ziemi na działkę o nr [...] i tam jej zdeponowanie w formie nasypu o wysokości kilkudziesięciu cm wykracza poza ramy normy prawnej wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. określa listę rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Ponadto utworzenie nasypu na odnośnej działce nie wynika z żadnej z ww. decyzji ustalających warunki zabudowy. Działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania ani magazynowania odpadów. W świetle ustawy magazynowanie odpadów nie jest co do zasady działaniem zakazanym przez prawo, a nawet powiedzieć można, iż jest działaniem dozwolonym, ale tylko w ramach innej działalności związanej z wytwarzaniem lub gospodarowaniem odpadami (zbieranie lub przetwarzanie). Natomiast na zbieranie odpadów jak i prowadzenie przetwarzania odpadów wymagane jest zezwolenie, którego odwołujące się strony nie posiadają. W związku z tym zasadne jest wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W przeprowadzonym postępowaniu właściciele działki, tj. K. S. ani T. S. nie wskazali skąd pochodzą odpady przywiezione na teren działki nr [...]. T. S. oświadczył do protokołu, że ziemia na działkę nr [...] została przywieziona na jego zlecenie, co nastąpiło po zakupie tej działki w grudniu 2016 r., z zamiarem rozplantowania po powierzchni tej działki do "poziomu sąsiednich działek i poziomu drogi ul. [...]" w związku z planami dotyczącymi jej zabudowy. Posiadaczami tej ziemi są zatem K. S. i T. S.. Są oni również posiadaczami ziemi, która została wysypana na przedmiotowym terenie przez nieznane im osoby, na zasadzie "domniemania", o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Ziemia przywieziona przez nieznane osoby uległa zmieszaniu z ziemią przywiezioną na zlecenie T. S. podczas robót polegających na wyrównaniu działki nr [...] prowadzonych w toku niniejszego postępowania i nie jest możliwe jej wyodrębnienie. Posiadaczami odpadów zdeponowanych na terenie działki nr [...] w postaci ziemi są K. S. i T. S. jako właściciele działki nr [...] i to oni mogą rozporządzać rzeczami, w tym przypadku odpadami, znajdującymi się na terenie tej działki, a zatem to oni sprawują faktyczne władztwo nad odpadami składowanymi na działce nr [...] (są w ich posiadaniu). Organ I instancji prawidłowo nakazał K. S. i T. S. usunięcie odpadów rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione 17 05 03, kod: 17 05 04 – składowanych na terenie działki nr [...] obr[...] położonej przy ul. [...] w K.. Organ I instancji, zgodnie z zapisem art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach w decyzji, oprócz rodzaju odpadów, określił sposób i termin usunięcia odpadów.

Pismem z dnia 8 maja 2018 r. K. S. i T. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2018 r. Decyzja ta została zaskarżona w całości; zarzucono jej naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że masy ziemi znajdujące się na działce nr [...] przy ul. [...] w K. stanowią odpady podlegające przymusowemu usunięciu; 2) naruszenie art. 27 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzaju odpadów które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że masy ziemi znajdujące się na działce nr [...] przy ul. [...] w K. nie mogą być wykorzystane przez właściciela gruntu na potrzeby własne; 3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 §3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie błędnej analizy okoliczności faktycznych istniejących w tej sprawie, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym w szczególności ustalenia czy zachowane zostały normy dopuszczające wykorzystanie odpadów na działce. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podano w szczególności, że organ nieprawidłowo zastosował art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, uznając, że masy ziemi znajdujące się na działce nr [...] przy ul. [...] w K. stanowią odpady podlegające przymusowemu usunięciu. Organ dokonując błędnych ustaleń co do ilości masy ziemi jaka miała zostać nawieziona na działkę [...] przyjął, iż zastosowanie ma art. 26 cytowanej ustawy. W sprawie były dokonywane oględziny działki, podczas których organ miał możliwość dokonać szczegółowych ustaleń w tym pomiarów ilości ziemi nawiezionej na działkę. Takowych czynności jednak nie podjął. Skoro wówczas organ miał wątpliwości co do możliwości wykorzystania ziemi zakwalifikowanej później w decyzji jako odpad, to zasadnym było przeprowadzenie czynności sprawdzających w tym pomiarów ziemi. Biorąc pod uwagę wyliczenia organu zawarte w decyzji co do normy dopuszczającej do wykorzystania odpadów – mas ziemi na własne potrzeby, tj. na utwardzenie gruntu zgodnie z obowiązującymi przepisami, koniecznym było co najmniej szczegółowe przeanalizowanie ilości ziemi jaka pozostaje na gruncie i to ponad rzędne terenu znajdujące się na mapach zasadniczych. Organ tymczasem opisując ilość ziemi znajdującej się na działce posiłkował się określeniami "nasyp, wysokości od kilkudziesięciu centymetrów do 1 metra", przy czym wszelkie te szacunkowe wysokości gruntu był określone tzw. "na oko", bowiem organ nie dokonał żadnych pomiarów. Określenie zatem ilości ziemi na gruncie nie miało nawet charakteru szacunkowego, a jedynie poglądowy, tym bardziej, że strony nie zgadzały się ze stwierdzeniami organu co do ilości ziemi znajdującej się na gruncie, co znalazło wyraz w protokołach oględzin. W związku z powyższym dokonywanie ustaleń w niniejszej sprawie na podstawie fotografii czy też opisu wysokości nasypu określonych w protokole z oględzin przez pracowników Urzędu, którzy bez jakichkolwiek urządzeń pomiarowych określać mieli ilość ziemi jest całkowicie bezpodstawne i stanowi naruszenie przepisów prawa. Co więcej, decyzję należy uznać za niezasadną, skoro organ w sposób całkowicie dowolny uznał, że masy ziemi znajdujące się na działce [...] nie spełniają warunków dopuszczających wykorzystanie ziemi – odpadu do utwardzenia powierzchni. Organ był zobowiązany do dokonania ustaleń w zakresie ilości ziemi znajdującej się gruncie wobec argumentacji strony, że ziemia ta przeznaczona jest do wyrównania gruntu, w tym do zabezpieczenia przed zalewaniem z sąsiednich działek, których poziom jest zdecydowanie wyższy, a drożności rowów odwadniających zlokalizowanych na sąsiednich działkach. Biorąc pod uwagę, że właściciel gruntu ma prawo utwardzić powierzchnię ziemią – odpadami w granicach wyznaczonych przepisami, to organ winien wziąć pod uwagę także te okoliczności. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że na działce nr [...] znajduje się nasyp o wysokości kilkudziesięciu cm, a to wykracza poza ramy normy prawnej z rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r., jednakże powyższe stwierdzenie organu jest całkowicie dowolne i nie poparte żadnymi dowodami czy dokumentami. Mając na uwadze obszar działki [...] oraz jej ukształtowanie i położenie w okolicznościach sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 27 ust. 6 ustawy o odpadach, w sytuacji kiedy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzaju odpadów, dopuszcza możliwość utwardzenia powierzchni ziemią – odpadami. Organ w uzasadnieniu nie odniósł się do ilości ziemi naniesionych na działkę [...] i ustalenia, że ilość ta nie pozwala na zastosowanie przepisów w/w rozporządzenia. Organ natomiast powołuje się na nasyp na działce, tyle że okoliczności istnienia nasypu nie została wykazana, co zresztą było kwestionowane przez strony w toku oględzin. Samodzielne więc i całkowicie dowolne stwierdzenie organu o istnieniu nasypu na działce nie może być podstawą do poczynienia ustaleń w sprawie i stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro masy ziemi rozplantowane na działce [...] nie miały na celu utworzenia jakiegokolwiek obiektu budowlanego, to nie można kwalifikować tego jako nasypu. W przedmiotowej sprawie organ nie odniósł się do twierdzeń i wniosków strony zawartych w odwołaniu. Organ powielił twierdzenia z wcześniejszej decyzji powołując się jedynie na przepisy prawa. Nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przede wszystkim art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 992, dalej u.o.o.). Zgodnie z tym przepisem, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów. Z punktu widzenia wykładni tego przepisu istotne znaczenie mają ustawowe definicje odpadów (każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany – art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o.) oraz posiadacza odpadów (wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o.). W okolicznościach niniejszej relewantna jest także regulacja zawarta w art. 2 pkt 3 u.o.o., zgodnie z którą ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty.

W kontekst materialnoprawny zaskarżonej decyzji wpisują się także przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93) – zwłaszcza reguła wynikająca z pozycji 40 odnośnej listy, wedle której istnieje możliwość wykorzystania odpadów rodzaju gleba i ziemia, w tym kamienie, kod: 17 05 04, do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego; dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowo przyjęły, że ziemia nawieziona na działkę nr [...] obr. [...] położoną przy ul. [...] w K. jest odpadem w rozumieniu ustawy, przy czym – uwzględniwszy katalog odpadów wprowadzony powołanym rozporządzeniem z dnia 9 grudnia 2014 r. – zalicza się on do rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503, kod: 17 05 04. Ten rodzaj odpadów przynależy do grupy 17 katalogu odpadów, tj. w grupy odpadów powstających w wyniku budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Nie budzą również żadnych wątpliwości ustalenia organów co do tego, że przedmiotowa działka nie jest miejscem przeznaczonym do składowania ani magazynowania odpadów. Podobnie należy ocenić ustalenie – po części oparte na domniemaniu z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. – że posiadaczami odpadów są K. S. i T. S.. Ustalenia te, razem wzięte, wyczerpują hipotezę normy materialnej, która wynika z art. 26 ust. 2 u.o.o. i obliguje organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Zważywszy na stanowisko strony skarżącej w toku postępowania oraz treść skargi, wypada zauważyć, że spór w niniejszej sprawie oscyluje wokół tego, czy odnośne odpady objęte są zakresem przedmiotowym wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku – a w szczególności czy mają one tudzież ich wykorzystanie znamiona, o których mowa w punkcie 40 załącznika do tegoż rozporządzenia. Strona skarżąca zarzuca przede wszystkim deficyt materiału dowodowego oraz ustaleń faktycznych w tej mierze i – w konsekwencji – błędne uznanie, że skarżący nie mogli poddać odpadów odzyskowi na potrzeby własne. W ocenie Sądu zarzut ten jest niezasadny.

Warto zauważyć, że organ wskazał dwa samoistne i w zasadzie niezależne od siebie powody, dla których w niniejszym przypadku przesłanki ze wspomnianego punktu 40 nie zostały spełnione: pierwszy to daleko idące przekroczenie kryterium ilościowego (dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia – 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni), a drugi to sprzeczność z przepisami odrębnymi. Gdy chodzi o pierwszy powód, to – w ocenie Sądu – został on w sposób przekonujący wykazany, zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji; prawidłowe i wystarczające są także relewantne z tego punktu widzenia ustalenia faktyczne. Dokonując tych ustaleń na podstawie własnych spostrzeżeń poczynionych podczas oględzin oraz zgromadzonej dokumentacji, także fotograficznej, organ nie przekroczył granic przyznanej mu przez prawo procesowe swobody w zakresie oceny dowodów. Również ów drugi powód wykluczający przyjęcie, że w grę wchodzi dopuszczalne odzyskiwanie odpadów na potrzeby własne, został precyzyjnie i przekonująco wykazany poprzez analizę wydanych dla przedmiotowego terenu decyzji o warunkach zabudowy (obowiązek zachowania dotychczasowych rzędnych). W decyzji organu pierwszej instancji odniesiono się także do argumentacji stron dotyczącej nadsypania działki nr [...] w celu zablokowania przed zalewaniem wodami spływającymi z działki sąsiedniej (od zachodniej strony), wobec niedrożności rowu przepływającego przez tę działkę. Organ trafnie wskazał, że problem "zalewania" działki winien zostać rozwiązany poprzez udrożnienie rowu odwadniającego, a nie poprzez jego zasypanie i podniesienie terenu części działki nr [...].

Słowem, subsumpcja należycie ustalonego stanu fatycznego pod hipotezę normy wynikającej z powołanych na wstępie przepisów została przez organy administracji przeprowadzana prawidłowo i skutkowała prawidłowym, zgodnym z prawem rozstrzygnięciem.

Powyższe rozważania w istocie zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Niemniej jednak dodatkowo warto podkreślić, że organy w sposób prawidłowy poczyniły wszystkie relewantne ustalenia faktyczne, toteż nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo zinterpretowane i zastosowane zostały również przepisy prawa materialnego, w tym art. 26 ust. 2 i art. 27 ust. 8 u.o.o.; nie budzi również wątpliwości negatywna weryfikacja przesłanek dopuszczalnego odzyskiwania odpadów na potrzeby własne, opisanych w powołanym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zreferował zarzuty odwołania i do nich się odniósł. Zauważyć przy tym trzeba, że już decyzja organu pierwszej instancji była precyzyjnie uzasadniona zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym – i w tej sytuacji organ odwoławczy, który na skutek odwołania rozstrzygnął sprawę tak samo jak wcześniej organ pierwszej instancji (co mieści się w konwencjonalnej formule o "utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji"), nie był obowiązany ponawiać wszystkich twierdzeń faktycznych tudzież omawiać wszystkich zebranych dowodów z równie wielką szczegółowością; mógł odwołać się do uznanych za prawidłowe ustaleń organu pierwszej instancji. Natomiast okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ odwoławczy prawidłowo przywołane i wyeksponowane.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.