Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 145/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Miasta M. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] roku w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Burmistrza Miasta M. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze z dnia 19 września 2016 r. skierowanej przez A. W., (dalej także: strona skarżąca, skarżący), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Burmistrza M., polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z 17 czerwca 2016 roku skierowanego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst. jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 2058 ze zm., dalej: ustawa lub udip) w zakresie pkt 2 i 3, oraz bezpodstawnego zażądania jego podpisania wniosku oraz pozostawienia go bez rozpoznania, jej autor zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

2) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie w zakresie wskazanym we wniosku,

3) art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że zachodziła konieczność uzupełnienia wniosku o podpisy,

4) art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez stwierdzenie obowiązku złożenia wniosku pisemnego,

5) art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz 23 ze zm., dalej także: kpa), poprzez nieuzasadnione zastosowanie.

Formułując powyższe zarzuty, wniósł o:

1) stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności,

2) zobowiązanie do załatwienia wniosku z 17 czerwca 2016 r.,

3) zasądzenie od podmiotu zobowiązanego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, w tych ramach odnotował, że w dniu 17 czerwca 2016 roku zwrócił się do Burmistrza M. za pośrednictwem poczty elektronicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

1) zestawienia lub rejestru umów zlecenia i umów o dzieło, zawierającego co najmniej: imię i nazwisko, stanowisko, datę umowy, czas trwania umowy (o ile wskazano w umowie), przedmiot umowy oraz wartość umowy zawartych przez LJrząd Miasta w M. z etatowymi pracownikami Urzędu w III kwartale 2015 roku oraz w 2016 roku,

2) skanów umów zlecenia, o których mowa w pkt 1, o ile organ uzna zestawienie/rejestr, o którym mowa w pkt 1 za informację przetworzoną lub też o ile wnioskowane zestawienie/rejestr nie istnieje,

3) zakresów obowiązków pracowników Urzędu Miasta M., z którymi zawarto w 2016 roku umowy zlecenia lub umowy o dzieło,

4) informacji, czy przedmiotem zlecanych umów są czynności, które wchodzą w zakresy obowiązków pracowników Urzędu Miasta, tj. tymi, z którymi zawierano zlecenia lub innymi, zatrudnionymi na innych stanowiskach,

5) informacji dotyczącej inwestycji Gminy M. pod nazwą " Zespół budynków w zabudowie szeregowej jednorodzinnej" dla której wydano pozwolenie nr [...]

a) w jaki sposób wyłoniono kierownika budowy, projektanta oraz inspektora nadzoru inwestorskiego – czy był ogłaszany konkurs, czy porównywano oferty? Wnoszę o udostępnienie skanów umów dotyczących pełnienia w/w funkcji (w tym umowy na wykonanie projektu, o ile została zawarta) oraz skanów ofert na pełnienie funkcji (oraz wykonanie dokumentacji projektowej) jakie wpłynęły do Urzędu Miasta przed zawarciem umów,

b) czy kierownik budowy, projektant oraz inspektor nadzoru przedstawili ubezpieczenia z tytułu odpowiedzialności cywilnej? Jeśli tak – wnoszę o udostępnienie skanów tych dokumentów,

c) w jaki sposób inwestor (Gmina M.) zabezpieczył się przed ewentualnymi błędami projektowymi, w związku z faktem iż projektantem i kierownikiem budowy jest ta sama osoba,

d) w jaki sposób inwestor (Gmina M.) zabezpieczyła się przed konfliktem interesów pomiędzy projektantem, a kierownikiem budowy w tej inwestycji,

e) kto w Urzędzie Miasta M. (imię i nazwisko, funkcja, zakres obowiązków) sprawuje bezpośredni nadzór nad osobami pełniącymi trzy w/w funkcje w tej inwestycji,

f) W jakim wymiarze czasu pracy zatrudnione są w UM M. osoby pełniące trzy w/w funkcje w tej inwestycji.

Wniósł przy tym o udostępnienie umowy z wykonawcą tych inwestycji i zakresów obowiązków osób pełniących funkcje kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego obowiązujących w dniu zawierania w/w umów, o ile w dniu zawierania umów na pełnienie funkcji były jednocześnie pracownikami Urzędu Miasta w M.

W dalszych motywach zwrócił uwagę, że pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. (znak:[...]), wysłanym w wiadomości e–mail, w zakresie punktów 2 i 3 wezwano go do usunięcia braków formalnych wniosku z 17 czerwca 2016 r. poprzez złożenie własnoręcznego podpisu pod wnioskiem. Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 16 ust. 2 udip w zw. z art. 64 § 2 kpa. W wezwaniu, co podkreślił skarżący, wyznaczono 7–dniowy termin pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania i wskazano w nim, że w ocenie organu zachodzą podstawy do wydania decyzji odmownej w zakresie punktów 2 i 3 złożonego wniosku z 17 czerwca 2016 r..

Jednocześnie uwypuklił, że do dnia złożenia skargi nie otrzymał ani informacji, o których udostępnienie zwrócił się w punktach 2 i 3 wniosku z 17 czerwca 2016 r., ani też nie została wydana w sprawie decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji.

W tych okolicznościach w jego ocenie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuścił się bezczynności w zakresie realizacji pkt 2 i 3 złożonego wniosku z dnia 17 czerwca 2016 roku, będącej konsekwencją nieuprawnionego przyjęcia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być, w odniesieniu do tych dwóch punktów wniosku, podpisany.

Negując stanowisko organu wskazał, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest ogólnym postępowaniem administracyjnym. Pierwsze z nich jest postępowaniem swoistym, regulowanym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to w sposób szczególny reguluje pismo inicjujące, tj. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jest to pismo odformalizowane, które nie musi spełniać wymogów stawianych podaniu w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest tylko częściowo sformalizowane, uproszczone. Powinno ono trwać krócej niż ogólne postępowanie administracyjne, normowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (świadczą o tym m.in. krótsze – względem ogólnego postępowania administracyjnego – terminy do udostępnienia informacji publicznej, przekazania skargi do sądu administracyjnego oraz rozpatrzenia sprawy z tej skargi). Stanowisko to – jak motywował – znajduje akceptacje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazując przy tym wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 roku sygn. akt II SAB/Kr 316/13, w którym stwierdzono, iż "ustawodawca przesądził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale do decyzji o odmowie jej udzielenia [wytłuszczenie własne] lub umorzeniu postępowania. Skoro tak, to po wniesieniu odwołania od decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej, odwołanie to rozpoznaje właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, które stosuje rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 kpa. W przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – ponownie rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany organ nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego".

W powołanym wyroku, jak zaznaczył, Sąd – kwestionując możliwość wydania przez organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącą, w sposób jednoznaczny wskazał, iż całe postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w tym również fragment tego postępowania rozpoczynający się z momentem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, toczy się właśnie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego – stwierdził, że "nie ma dwóch odrębnych trybów postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, których stosowanie uzależnione byłoby od tego, czy na wniosek o jej udzielenie była już wydawana decyzja o odmowie udostępnienia, czy też nie było wydawanej takiej decyzji". Stanowisko to, jak kontynuował, zgodne jest z poglądami doktryny, gdzie przyjmuje się, że możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia. Jest to postępowanie administracyjne o charakterze częściowo sformalizowanym, uregulowane fragmentarycznie w udip, które co do zasady nie powinno toczyć się w trybie unormowanym w kpa, gdyż nie wskazuje na to ani udip, ani też nie zostały spełnione przesłanki art. 1 § 1 kpa. Sprawa udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem sprawą indywidualną, która w każdym wypadku jest rozstrzygana poprzez wydanie decyzji administracyjnej – tak: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59–60), a także: S. Szuster, Komentarz do art. W ustawy o dostępie do informacji publicznej, SIP LEX).

Jednocześnie za Naczelnym Sądem Administracyjnym podał, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 tej ustawy, przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielanie informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia, zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 roku, sygn. akt I OSK 601/05).

Na zakończenie wyraził ocenę, że przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do nieakceptowalnych skutków, których nie można przyjąć ze względu na specyfikę postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie występuje bowiem cały szereg mechanizmów ogólnych postępowania administracyjnego. Nie obowiązuje zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 §1 kpa) ze szczególnym uwzględnieniem prawa stron do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie obowiązuje nadto zasada ugodowego załatwiania spraw (art. 13 kpa), nie informuje się pozostałych stron postępowania o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), nie można przekazać sprawy do właściwego organu (art. 65 § 1 kpa), a wnioskodawcy nie przysługuje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie ani na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 kpa).

Nadto jego zdaniem przyjęcie prezentowanego przez organ poglądu prowadziłoby do "nadmiernego i niezgodnego z prawem przedłużenia procedury wykonywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej".

Równocześnie podał, że jakkolwiek – co oczywiste – do wydania decyzji administracyjnej konieczne jest posiadanie danych o wnioskodawcy, koniecznych do wydania decyzji, to o przekazanie tych danych organ winien się do wnioskodawcy zwrócić, a podstawą tego działania nie może być jednakże wezwanie do usunięcia braków formalnych podania, z uwagi na to, że na tym etapie się nie stosuje przepisów kpa. Tym samym, co uwypuklił, "dopóki wnioskodawca nie poda organowi danych koniecznych do wydania decyzji, dopóty wniosek nie może zostać zrealizowany". Nie ma jednak podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest podaniem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Jest szczególnym rodzajem pisma procesowego, właściwym dla postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, normowanego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podsumowując zacytował wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2016r. sygn. akt IV SAB/Gl 26/16, i wyroki sądów administracyjnych w nim przytoczonych, w których stwierdzono, że: "Sąd podziela stanowisko skarżącego oraz uczestnika postępowania, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Do tej ustawy ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie w art. 16 w odniesieniu tylko do decyzji administracyjnych. Jednocześnie jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje w sposób szczegółowy wszystkich elementów postępowania związanego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie. Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy instrukcyjne dla podmiotu zobowiązanego. Te dwie, dające się wyraźnie wyróżnić zasady postępowania, determinować muszą wynik dokonywanej w ramach badania zarzutu bezczynności, sądowej oceny podejmowanych przez podmiot zobowiązany czynności. (...) Przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej nie przewidują możliwości wzywania strony o uzupełnienie braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 kpa, jak również pozostawiania takiego wniosku bez rozpatrzenia" – tak wyrok tut. Sądu WSA z dnia 24 kwietnia 2016 roku, sygn. akt IV SAB/Gl 26/16 oraz przytoczony w nim wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Kr 9/07, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że nie dopuścił się bezczynności w sprawie. Wyjaśnił, że wezwał skarżącego do uzupełnienia o podpis wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego za pomocą poczty elektronicznej. Ze względu na odformalizowany sposób udostępnienia informacji publicznej, przyjęcie takiego wniosku byłoby możliwe, gdyby organ w ramach czynności materialno – technicznej udostępnił informację. Natomiast w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego, które organ zamierzał zakończyć wydaniem decyzji (o czym poinformował skarżącego), należało – jak uznał – wezwać skarżącego do uzupełnienia braku formalnego. Powyższe działanie było niezbędne w celu nadania wnioskowi właściwego biegu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 roku, nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 roku, sygn. akt W 14/94, (Dz.U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Skarga według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia.

Spór, co do zasady, koncentruje się na ustaleniu czy organ zobowiązany do załatwieniu wniosku strony z dnia 17 czerwca 2016 roku pozostaje w bezczynności, czy wprost przeciwnie, zaś jego istota sprowadza się w pierwszej kolejności do oceny wymogów formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej skierowanego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w drugiej z kolei do oceny podstaw działania podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku strony, które strona upatruje w tej ustawie a organ wskazuje na kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym zasadności uzupełnienia wniosku w trybie art. 63 § 2 kpa. Zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw do kierowania tegoż wezwanie oraz odwoływania się – w zakresie zasad formalnych skonstruowania wniosku – do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei zdaniem organu, jak wskazano powyżej, wprost przeciwnie do twierdzeń strony – zasady formalne i tryb postępowania wyznacza kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji spór sprowadza się do oceny czy organ, do którego złożono wniosek skierowany pocztą elektroniczną z adresem email wnioskodawcy zobowiązany był do jego załatwienia w kształcie nadanym mu przez stronę skarżącą.

Jednocześnie zaakcentowania wymaga, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że postępowanie wywołane skargą cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 Ppsa – tak też: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 2006 roku, sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, a także WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 28 listopada 2013 roku, sygn. akt IV SAB/Gl 103/13.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W powołanym powyżej orzecznictwie przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany był do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

W objętym skargą postępowaniu strona skarżąca, jak wskazano powyżej, upatruje bezczynności organu w nie rozpoznaniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na jej wniosek. Przystępując do przedmiotu objętego wnioskiem wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności wymienionych w jej art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty nie będące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA/Wa 4059/02.

Bezsprzecznie zatem adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym, z mocy art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Sąd traktuje zatem adresata żądania i przedmiot wniosku jako informację publiczną w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy ona bowiem działań prowadzonych przez podmiot, w tym tych wykonywanych w ramach jego publicznoprawnych zadań. Tym samym organ w zależności od treści dokumentów i ich związku z wykonywaniem zadań publicznych każdorazowo winien dokonać oceny czy ich treść umożliwia jej udostępnienie czy występują ustawowe ograniczenia. Przyjmując zatem, że z żądaniem udzielenia informacji występował podmiot uprawniony, a żądanie skierowane było do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej toteż należy rozważyć kolejną kwestię, a to – czy kwestionowany w skardze brak działania adresata wniosku o udostępnienie określonej tam informacji należy oceniać na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej czy kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się przy tym do formy wniosku i sposobu jego nadania, czyli drogą e–mail, a następnie do trybu działania organu, wskazać należy, że Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 roku, sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 30 listopada 2012 roku, sygn. akt I OSK 1991/12, iż – w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. W wyrokach tych NSA stwierdził, co zasługuje na pełną aprobatę, że za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym miejscu powtórzenia wymaga, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 – tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 roku, sygn. akt I OSK 601/05. Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o jego treść, tj. tak jak w rozpoznawanym przypadku, gdzie wnioskodawczyni podała swój adres elektroniczny oraz alternatywny adres pocztowy w celu umożliwienia organowi – jako jego adresatowi – załatwienie go. Należy przy tym zauważyć, że w rozpoznawanym przypadku podany adres email oraz adres pocztowy pozwalał na pełne zidentyfikowanie osoby wnioskodawcy. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w sposób wystarczająco jasny określiła zakres swojego żądania i sposób komunikowania się, podając adres korespondencji.

Mając na uwadze, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym – o czym także szerzej powyżej –stwierdzić należy, że nie jest zatem wymagane, by podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej musiał wskazywać w swoim wniosku, iż żąda udostępnienia takiej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż o tym decyduje treść wniosku, jego zakres i granice.

Skoro zatem przedmiotowy wniosek, co nie może budzić wątpliwości, został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia oraz dotyczył informacji udostępnianej w trybie omawianej ustawy, to stosownie do art. 14 ust. 1 udip, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Zatem dopuszczalne odstępstwo od tej zasady, które przewidziane zostało w art. 14 ust. 2 udip może być uzasadnione wyłącznie brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej środków technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany jest powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, wskazując w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

W tym miejscu – z uwagi na charakter sprawy wskazać należy, że – w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Przy czym – zgodnie z art. 13 udip – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

W ocenie Sądu analiza toku postępowania prowadzi do konkluzji, że organ dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze na bezczynność.

Organ nie uwzględnił żądania, zawartego we wniosku strony o udostępnienie jej, ani też nie działał w prawnie określonych w ustawie o dostępie o informacji publicznej formach. Sąd podziela stanowisko skarżącego a także sądów administracyjnych wyrażone w przytoczonych powyżej wyrokach, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Do tej ustawy ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie w jej art. 16 w odniesieniu wyłącznie do decyzji administracyjnych. Nie ma jednakże wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności w niej określone, a przytoczone powyżej. Z założenia jest to jednak postępowanie odformalizowane i szybkie. Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy instrukcyjne dla podmiotu zobowiązanego. Te dwie, dające się wyraźnie wyróżnić zasady postępowania, determinować muszą wynik dokonywanej w ramach badania zarzutu bezczynności, sądowej oceny podejmowanych przez podmiot zobowiązany czynności. Toteż zastosowanie rygoru pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, zaś brak reakcji organu po nadesłaniu przez skarżącego jego danych ocenione być musi jako stan bezczynności.

W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję strony skarżącej, że organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Sąd zobowiązał organ do jego załatwienia.

Zestawiając ze sobą datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z datą złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność wespół z ujawnionymi wątpliwościami organu, co do sposobu jego procedowania, Sąd doszedł do przekonania, że brak reakcji na zgłoszone żądanie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie bezczynności, jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zdanie ostatnie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie znalazł więc podstaw do zastosowania normy § 2 tego przepisu. Zdaniem Sądu, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd, że bezczynność po stronie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przejawia się nie tylko brakiem podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy lecz także wtedy, gdy organ nie dokonuje tego we właściwej, przewidzianej prawem formie. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie przewidywanej prawem decyzji lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Na podkreślenie zasługuje przy tym fakt, że dla skuteczności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (vide T. Woś, H.Knysiak–Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86).

Okoliczności te mogą mieć natomiast znaczenie dla oceny charakteru bezczynności przypisanej zobowiązanemu do właściwego działania podmiotowi.

Skoro skarga uznana została za skuteczną należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 149 Ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.