Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 934/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skarg M. M. i T. S. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej 1. oddala skargi; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. M. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Rada Miasta Z. działając na podstawie art. 98 a i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt.8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

• w § 1 ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa na 30 % wzrostu wartości.

• w § 2 ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej na 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu.

• w § 3 wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta Z.

• w § 4 wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Pismami z dnia 28 marca 2008 r. i z 31 marca 2008 r. M. M. i T. S. wezwali Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezprawnym w ich ocenie zwołaniu przez Przewodniczącego Rady Miasta Z. [...] Sesji Rady w dniu [...] lutego 2008 r. i w konsekwencji bezprawnego podjęcia uchwał na tej sesji.

W odpowiedzi na te wezwania uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2008 r. Rada Miasta Z. odmówiła uchylenia uchwał podjętych na [...] sesji w dniu [...] lutego 2008 r.

W dniu 26 maja 2008 r. M. M. i T. S. złożyli w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] z [...] lutego 2008 r.

Skarżący zarzucili, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem procedury określonej w statucie Miasta Z. tj. § 6 statutu.

Zgodnie z treścią § 6 ust. 3 statutu o sesji zawiadamia się radnych co najmniej na 5 dni przed terminem rozpoczęcia obrad sesji, doręczając zawiadomienie zawierające w szczególności: informację o terminie i miejscu sesji, porządek obrad, projekty uchwał oraz inne materiały. Skarżący podnieśli, że Przewodniczący Rady Miasta w dniu [...] lutego 2008 r. powiadomił radnych o zwołaniu sesji Rady Miasta na dzień [...] lutego 2008 r. nie dotrzymując terminu określonego w § 6 ust. 3 statutu. Dlatego zdaniem skarżących sesja Rady Miasta została zwołana nieprawidłowo z istotnym naruszeniem przepisów statutu miasta, który jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Zwołanie sesji Rady Miasta z naruszeniem przepisów statutu sprawia, że Rada Miasta jako zwołana nieprawidłowo nie miała zdolności uchwałodawczej, co skutkuje, że uchwały podjęte przez Radę Miasta są obarczone wadą nieważności.

Skarżący T. S. wskazał, że w związku z późniejszym zwołaniem sesji Rady Miasta nie mógł skorzystać z uprawnień wynikających z § 6 ust. 6 statutu Miasta tj. zabrania głosu na sesji Rady gdyż co najmniej na 3 dni przed rozpoczęciem sesji należy złożyć pisemny wniosek do Przewodniczącego Rady, podając temat wystąpienia wraz z uzasadnieniem. Podniósł, że na sesji poinformowałby radnych o wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego niemożności stosowani opłat adiacenckich przed wejściem w życie uchwały Rady Miasta. Wskazał, że w roku 2007 pobrano od mieszkańców Z. opłaty za kanalizację, księgując je jako zaliczki na opłaty adiacenckie.

Skarżący T. S. podkreślił, że niezachowanie przez Przewodniczącego Rady Miasta terminów zawartych w statucie miasta jest naruszeniem jego interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a takie działania Rady Miasta stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP stanowiącego o działaniach organów władzy na podstawie prawa i w granicach prawa.

Skarżący M. M. wskazał, że w projekcie uchwały w sprawie stawek procentowych opłaty adiacenckiej złożonym przez Burmistrza Miasta Z. nie ma żadnego uzasadnienia wprowadzenia maksymalnych stawek w wysokości 50 % (bez jakichkolwiek wyliczeń), co jest sprzeczne z przejrzystością działań Urzędu Miasta i oznacza nie liczenie się z opinią mieszkańców. Radni zagłosowali w większości za wprowadzeniem stawek opłaty adiacenckiej nie kwestionując projektu uchwały, ani nie żądając uzasadnienia stawki pięćdziesięcio procentowej.

Zdaniem skarżącego wprowadzenie opłaty adiacenckiej nie może różnicować mieszkańców danej ulicy na tych, którzy mają tę opłatę płacić i tych, którzy zostali pominięci przy jej wymierzaniu.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Z. wniosła o ich oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 ust. 3 Statutu wskazała, że problematykę zwołania Sesji Rady Miasta Z. regulują art. 20 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 6 Statutu Miasta Z.

Wyżej wymienione przepisy przewidują dwa tryby zwołania Sesji Rady Miasta tj. przez Przewodniczącego Rady w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał (art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz na wniosek Burmistrza lub, co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady Miasta (art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Sesja w dniu 7 lutego 2008 r. odbyła się na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym na wniosek Burmistrza Miasta.

Ponieważ wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne Przewodniczący Rady Miasta był zobligowany do zwołania tej sesji w ciągu 7 dni od złożenia wniosku tj. do dnia [...] lutego 2008 r.

Zwołując w dniu [...] lutego 2008 r. Sesję Rady Miasta Przewodniczący zachował 7 dniowy ustawowy termin.

Organ wskazał, że przy zwoływaniu sesji na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma zastosowania § 6 ust. 3 Statutu Miasta Z., ponieważ ustawodawca, przewidział krótsze terminy niż 5 dniowe na zwołanie sesji Rady Miasta w tym trybie.

Stanowisko to wynika również z treści § 6 ust. 7 Statutu Miasta Z., stanowiącego lex specjalis, który przy zwoływaniu sesji przez Burmistrza Miasta nie przewiduje terminu doręczenia materiałów radnym na sesję, a jedynie wymaga, aby do wniosku był dołączony porządek obrad wraz z projektami uchwał. Wymóg ten został spełniony i sesja odbyła się zgodnie z załączonym porządkiem obrad.

Organ podkreślił, że o terminie sesji mieszkańcy Z. zostali powiadomieni na 4 dni przed jej zwołaniem ogłoszeniem w Biuletynie Informacji Publicznej i wobec tego mogli w statutowym terminie zgłosić wnioski o zabranie głosu.

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania sprawy ze skargi M. M. (I SA/Wa 934/08) i T. S. (I SA/Wa 935/08) i dalszego ich prowadzenia za sygnaturą I SA/Wa 934/08 – na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z zm.) – dalej "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591,ze zm.) - dalej: ,,ustawa o samorządzie gminnym", albo ,,ustawa", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne.

Wymogami tymi są:

1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej,

2) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,

3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Niewątpliwie uchwała w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału oraz spowodowanego budową infrastruktury technicznej, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Skarżący dopełnili również wymogu wezwania Rady Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa.

Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlega kognicji sądu administracyjnego.

W tej sytuacji obowiązkiem sądu jest zbadanie legitymacji skarżących M. M. i T. S. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skargi na uchwały podjęte przez organy gminy wymagają spełnienia kryterium naruszenia interesu prawnego lub uprawienia podmiotu wnoszącego skargę. Jest to więc istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Z zasady ogólnej wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma pierwszeństwo jako przepis szczególny w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a.

Już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99 (LEX, nr 48223) Sąd ten podkreślił, że art. 101 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli na tzw. interesie publicznym. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawach mających charakter publiczny mogą działać określone organy państwowe lub społeczne, a obywatelowi przysługuje prawo występowania do tych organów (np. prokuratora) z wnioskiem o podjęcie stosownego postępowania.

Wymaga podkreślenia, że rozstrzygające znaczenie dla rozpatrywanej sprawy mają tu argumenty prawne wynikające z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych powołanego w uzasadnieniu tego orzeczenia jednoznacznie wynika, że skarga przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest ani dodatkowym środkiem nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego, ani nie obejmuje swoim zakresem praw wspólnych, związanych z przynależnością do danej wspólnoty. Tym samym Trybunał nie podważył (o co wnosili w skardze konstytucyjnej mieszkańcy gminy) rozumienia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy w takim znaczeniu, w jakim utrwalił się w dotychczasowym orzecznictwie sądowym. Trybunał Konstytucyjny m. in. skonstatował, że warunkiem skutecznego zaskarżenia aktu prawa miejscowego, oprócz wskazania jego niezgodności z prawem, jest wykazanie przez skarżącego naruszenia przez ten akt konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej ( vide też wyrok TK z 4 listopada 2003 - sygn. akt SK 30/02, OTK Nr 8/A/2003, poz. 84).

Trybunał rozważył też konsekwencje, jakie wynikałyby z przyznania członkom wspólnoty samorządowej prawa inicjowania kontroli wszystkich aktów prawa miejscowego, w oderwaniu od regulacji materialnoprawnych. Trybunał w rezultacie stwierdził, że tak szeroka legitymacja skargowa, naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż nie spełniałaby wymogów treści normatywnej ,,sprawy". Nie służyłaby ona istocie sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W gruncie rzeczy doprowadziłoby to do zmiany w konstytucyjnym modelu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, z punktu widzenia legalności. Sprawowania nadzoru z tego punktu widzenia należy, zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji, do organów nadzoru, a nie do innych podmiotów. Ustrojodawca powierzył nadzór Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym. Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W myśl tej zasady, organy gminy ponoszą polityczną odpowiedzialność za swoją działalność przed swoimi wyborcami, a nadzór sprawowany jest według kryterium legalności. W powyższym modelu nadzoru nie mieści się skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która odnosi się do niewielkiej grupy uchwał organów gminy (por. uchwałę TK z 14 września 1994 r., sygn. W. 5/94). Przepis ten winien być bowiem stosowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, do których on odsyła.

Zatem mając na uwadze argumenty prawne wskazane w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2008 r. oraz powołanych w nim dwóch wcześniejszych orzeczeń Trybunału, odnoszących się do art. 101 ustawy, należy stwierdzić, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyroki NSA z 3 września 2004 r. OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2 ; z 13 grudnia 1999 IV S.A. 872/99 LEX 48223).

Art. 101 ustawy nie stwarza podstaw do skargi osobie, która skargę opiera nie na prawach własnych, lecz składa ją w interesie ogółu, czy w interesie praworządności.

Skarżący M. M. i T. S. nie wykazali w postępowaniu sądowoadministracyjnym w jaki sposób zaskarżona uchwała naruszyła ich indywidualny interes prawny lub uprawnienia i jakie są to naruszenia. Skarżący na rozprawie sądowej pytani przez Sąd o powyższe kwestie wyjaśnili, że składając skargę kierowali się zasadą przestrzegania prawa, interesem publicznym i społecznym.

Jednakże skarga złożona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy, nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, obecnego lub przyszłego (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. nr 7-8, str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367).

Podnoszone w skargach zarzuty naruszenia przepisów statutu Miasta Z. nie mieszczą się, z przyczyn wyżej omówionych, w przesłankach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący powinni wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi (a nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżących, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, a nie z normy statutowej.

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Nie stanowi też podstawy do wniesienia skargi ewentualne przyszłe zagrożenie naruszeniem prawa.

Wprawdzie opłaty adiacenckie dotyczą właścicieli nieruchomości (skarżący S. wskazał, że wraz z siostrą jest współwłaścicielem nieruchomości, a z wniosku skarżącego M. o przyznanie prawa pomocy wynika, jest współwłaścicielem nieruchomości), lecz nie oznacza to, że każdy właściciel z samego faktu bycia właścicielem ma legitymację do zaskarżenia uchwały o wysokości stawek opłat adiacenckich. Musi on bowiem wykazać, że na skutek wydania określonej uchwały, jego interes prawny lub uprawnienie zostały bezpośrednio i realnie naruszone kwestionowaną uchwałą oraz wskazać, w jaki sposób to naruszenie nastąpiło.

Skoro skarżący nie wykazali, że nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie ich interesu prawnego, to skargi nie mogły być skutecznie z powodu braku legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej.

Powołane w skardze przez M. M. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie dotyczą skarg składanych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy. Przedmiotem kontroli Sądów w tamtych sprawach były rozstrzygnięcia organów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Taka kontrola odbywa się na innej płaszczyźnie prawnej. Organ nadzoru działa w interesie publicznym i przepisy prawa nie nakładają na te organy obowiązku wykazywania naruszenia interesu prawnego, lecz jedynie wykazania naruszenia prawa, np. statutu gminy. W ramach tej kontroli może mieścić się również legalność zwoływanych posiedzeń organów gminy.

Sądowi z urzędu wiadomo, że w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, od którego wniesiona została skarga kasacyjna, Sąd uznał, że skarżący M. M. ma legitymację do złożenia skargi, lecz jedynie na przepisy § 11 i § 22 ust. 5 uchwały Rady Miasta Z. [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skarga w pozostałym zakresie została oddalona. Wymaga mocnego zaakcentowania, że wyżej wskazany wyrok, wbrew stanowisku skarżącego M., nie przesądza o tym, że skarżący są legitymowani do zaskarżenia wszystkich innych uchwał Rady Miasta Z.

Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.