Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2403/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Piotr Głowacki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].1995r, Nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w obr. [...] jednostka ewidencyjna K.-P., działając na podstawie art. 10 ust.1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz. U. Nr 30, poz. 127). W punkcie pierwszym pouczenia zawartego w powyższej decyzji wskazano, że działki nr [...], [...] i [...] położone w obr. [...] b. dz. adm. K.-P. wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej na wniosek właściciela przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 marca 2003r., sygn. akt: Kol. Odw. [...], po przeprowadzeniu na wniosek Gminy K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr: [...] z dnia [...].1995r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości objętej KW [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 5,6225 ha położnej w obr. [...] K. - P., w części orzekającej o stanie własności działek nr [...], [...] i [...] wydzielonych pod budowę drogi, działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia [...].1995r, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K., w części orzekającej o tym, iż powstałe w wyniku podziału działki nr [...], [...] i [...] stanowią grunt przeznaczony pod budowę drogi i przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją nr: [...] z dnia [...].1995r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości objętej KW [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 5,6225 ha położnej w obr. [...] K. - P.. W wyniku tego podziału zostały wydzielone m.in. działki nr: [...], [...] i [...] przeznaczone pod budowę drogi.

W dniu [...] 2002r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Z-cy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta - działającego w imieniu Zarządu Miasta K. - o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji w części orzekającej o stanie własności działek nr: [...], [...] i [...] wydzielonych pod budowę drogi.

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazano na istniejące -w ocenie wnioskodawcy - nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji, które uzasadniają tezę o istnieniu wad opisanych przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak podano, decyzja w szczególności rażąco narusza art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w części, w jakiej stwierdza o przejściu z mocy prawa na własność Gminy K. działek nr [...], [...] i [...] wydzielonych na cele prywatnej, wewnętrznej drogi dojazdowej. Zdaniem wnioskodawcy organ administracyjny przyjął szeroką interpretację "art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. wbrew wykładni dokonanej w (...) uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993r." oraz orzecznictwie NSA. Tym samym organ pierwszej instancji zmusił Gminę K. do przejęcia nieruchomości, która nie mając statusu drogi publicznej nie powinna stanowić własności gminy lecz własność prywatną. Dodatkowo Wnioskodawca - powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - podał, że niedopuszczalne jest orzekanie w decyzji zatwierdzającej podział o własności działek wydzielonych pod drogę.

Mając na uwadze fakt, iż w świetle art. 28 k.p.a. gmina jest stroną postępowania administracyjnego w przypadku podziału nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej lub prawnej, jeżeli w wyniku podziału wydzielone zostały działki pod budowę ulicy (drogi) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło pismem z dnia [...].2003r. roku o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z regulacją przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz. U. Nr 30, póz. 127 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji będącej przedmiotem kontroli "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczna lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." Wykładnia przedstawionej powyżej regulacji obowiązującej na dzień orzekania decyzją z dnia [...].1995 roku prowadzi - w ocenie Kolegium - do wniosku, iż przejście na rzecz gminy z mocy prawa własności wydzielonej - w wyniku zatwierdzonego podziału - działki nie nastąpi wówczas, gdy wydzielana droga (np. wewnątrzosiedlowa, prywatna) nie ma charakteru ogólnodostępnej drogi publicznej, gminnej. Przytoczona powyżej interpretacja przepisu art. 10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - wskazuje zatem, iż planowane w wyniku zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, przeznaczenie którejkolwiek z wydzielonych działek na "drogę" w szerokim, potocznym rozumieniu tego słowa, nie musi być w każdym wypadku równoznaczne z przejściem wydzielonej pod "drogę" działki na własność gminy.

Przejście prawa własności nie nastąpi bowiem wówczas, gdy przebieg drogi wyznaczonej w projekcie planu podziału nieruchomości nie został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a grunt wydzielony "pod drogę" nie ma charakteru ogólnodostępnej drogi publicznej (będąc np. drogą prywatną). Dodano też, iż przejście nieruchomości na własność gminy następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela, zatem brak byłoby racjonalnego uzasadnienia do zmuszania gminy do wypłaty tego odszkodowania i nabywania mienia, które nie miałoby służyć celom publicznym.

Kolegium stwierdziło ponadto, iż nie podziela argumentacji wnioskodawcy wskazującego, iż wada określona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawia się w kontrolowanej decyzji poprzez rozstrzygnięcie przez organ administracji o przejściu własności wydzielonych działek na gminę w wyniku zatwierdzenia podziału. Zauważono, iż ta część decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, nie jest elementem jej wyrzeczenia (sentencji). Znajduje się ona w "Pouczeniu" i w swej istocie jest tylko przytoczeniem (powtórzeniem) regulacji art. 10 ust.5 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji uznać należy, iż pkt 1 zawarty w "Pouczeniu" kontrolowanej decyzji (będący powtórzeniem regulacji ustawowych, celem zaznajomienia z ich treścią stron toczącego się postępowania) nie stanowił podstawy przejścia własności działek nr [...], [...] i [...] na rzecz Gminy K., a miał charakter wyłącznie informacyjny. Wobec takiego stanowiska Kolegium, przedmiotem rozpoznania (w nawiązaniu do złożonego wniosku) uczyniono jedynie kwestię orzeczenia decyzją, iż działki nr [...], [...] i [...] stanowią grunt przeznaczony pod budowę ulicy. A w tym zakresie stwierdzono, iż działka nr [...] zakwalifikowana była w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. do obszarów: mieszkaniowego M3 i usług publicznych UP. W obszarach tych drogi i ulice stanowiły obiekty uzupełniające wiodącą funkcję terenu i towarzyszące zabudowie." W ocenie Kolegium przyczyną błędów zaistniałych przy wydawaniu kontrolowanej decyzji było dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w następstwie tego nieuprawnione zastosowanie cyt. przepisu do ustalonego stanu faktycznego sprawy, co jest błędem oczywistym, jednakże tego rodzaju błędu nie można zakwalifikować do "rażącego" naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo wskazano, iż na możliwość stwierdzenia nieważności opisywanej decyzji nie pozostają bez wpływu również i skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja oraz ewentualne skutki mogące zaistnieć w wyniku stwierdzenia jej nieważności. Po zatwierdzeniu rzeczonego podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały działki nr [...], [...] i [...], zostały one wpisane w księdze wieczystej nr [...] oraz w jedn. rej. [...] obrębu [...] ewidencji gruntów na własność Gminy K.. "Z tego też powodu stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. byłoby nieuzasadnione i niedopuszczalne."

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina Miasta K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., podnosząc, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia Kolegium wskazuje na niezrozumienie argumentacji wnioskodawcy. Wskazywany przez wnioskodawcę błąd decyzji z dnia [...].1995r. tkwi w tym, że w sposób nieuzasadniony zastosowano art.10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. "Przedstawiona przez organ nadzorczy okoliczność, iż "Pouczenie to z istoty swej nie stanowi rozstrzygnięcia, nie rodzi jakichkolwiek praw i obowiązków, jest z istoty swej informacją dla stron o ewentualnych skutkach prawnych decyzji" nie podlega dyskusji. Należy, się bowiem zgodzić, iż treść "Pouczenia" zawierała wyłącznie wyjaśnienie skutków prawnych zastosowania przepisu art.10 ust.5 ustawy o g.g. Wykazana jednak przez Miasto K. wada decyzji nie tkwi w treści "Pouczenia", ale w fakcie nieuprawnionego powołania przez organ administracji w podstawie decyzji przepisu art.10 ust.5 u.g.g." Błędu tego nie da się potraktować jako oczywistej omyłki, do której zastosowanie miałby art. 113 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy Kolegium w sposób nieuzasadniony odwołało się do skutków prawnych, jakie wywołała kwestionowana decyzja, albowiem skutki te nie dotyczyły tej części decyzji, która była przedmiotem wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lipca 2003 r, sygn. akt: [...] po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności części decyzji wydanej w dniu [...].1995r. z upoważnienia Prezydenta Miasta K., Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonych w obr. [...] jednostka ewidencyjna K.-P. załatwionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] .2003 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i § 4 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] .2003r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...].2003r, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu na wniosek Gminy K. postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej dnia [...].1995r. z upoważnienia Prezydenta Miasta K., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości objętej KW [...] składającej się z działki Nr [...] położonej w obr. [...] j. ewid. K.-P. w części orzekającej o tym, iż "działki nr [...], [...] i [...] położone w obr. [...] b. dz. adm. K.-P. wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej na wniosek właściciela przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżoną decyzję uznać należy za prawidłową. Wskazano, ze zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji w części, o której mowa we wniosku. Kolegium podzieliło "argumentację Wnioskodawczyni wskazująca, iż przy wydawaniu weryfikowanej decyzji dopuszczono się błędu, jednakże nie prowadzi to do automatycznego stwierdzenia, iż ów błąd w każdym wypadku kwalifikować należy jako błąd rażący. Należy się zgodzić również z zawartymi w decyzji Kolegium twierdzeniami, iż nie bez znaczenia są skutki prawne, jakie wywołała kontrolowana decyzja oraz te, które mogłyby zaistnieć w wyniku ewentualnego stwierdzenia jej nieważności. Jeżeli adresat decyzji podjął szereg czynności prawnych o charakterze rzeczowym, działając w zaufaniu do jej treści (a bezspornym jest, iż nastąpiło wykonanie decyzji), to stwierdzenie jej nieważności byłoby poważna ingerencją w zasadę stabilności orzeczeń administracyjnych. Jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995r, sygn. akt III ARN 22/95 traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. (...) W wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości obejmującej m.in. działki nr [...], [...], [...] podmioty, które stały się właścicielami pozostałych powstałych z wydzielenia działek, uzyskały gwarancję dostępu do drogi publicznej przez działki oznaczone nr [...], [...], [...]. Niemożliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału w części wskazanej przez Wnioskodawczynię, gdyż wówczas cały podział dokonany rzeczona decyzją straciłby sens. W szczególności, nastąpiłoby orzeczenie o podziale, w wyniku którego wydzielone wskazane powyżej działki nie posiadałyby dostępu do drogi publicznej. Skoro bowiem jak twierdzi Gmina K., nie powinna ona być w cywili obecnej właścicielem opisanych działek wydzielonych pod drogę, to ich prawo własności przynależne musiałoby być osobie niepublicznej. Przyjęcie takiej argumentacji oznaczałoby sankcjonowanie dokonania podziału nieruchomości bez zapewnienia części wydzielonych działek dostępu do drogi publicznej. Z kolei nabywcy wydzielonych działek nabywając je w przekonaniu, iż mają dostęp do drogi publicznej zostaliby (na skutek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej) postawieni przed faktem braku koniecznego dostępu do owej drogi. (...) Kolegium podziela argumentację Wnioskodawczyni, iż zaistniałe uchybienia w kontrolowanej decyzji nie kwalifikują się w sposób oczywisty jako błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w rozumieniu art.113 k.p.a. Z tych też względów niedopuszczalne byłoby prostowanie błędów tkwiących w decyzji w opisanym trybie."

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2003 r., sygn. akt: [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie Gmina Miasta K. wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] .2003r, nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...].1995r, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K.. Jako podstawę uchylenia powyższych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazano błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741) oraz niewłaściwe rozpoznanie istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przy wydaniu obu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 10 ust.5 u. g.n. i w.n. W dniu [...].1995r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w obr. [...] jedn. ew. K.-P. objętej KW [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 5.6225 ha, będącej własnością G. B. w całości. W podstawie prawnej powołanej decyzji wskazany został między innymi art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w dacie wydania omawianej decyzji stanowił, iż "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczna lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." W sentencji decyzji z dnia 29.12.1995r. stwierdzono, iż działka nr [...] dzieli się między innymi na działkę nr [...], [...] i [...] przeznaczone pod drogę. Jednocześnie w pouczeniu wskazano, iż wydzielone pod drogę działki [...], [...], [...] z mocy prawa przechodzą na własność Gminy K., z dniem w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna.

Z uwagi na fakt, iż omawiana decyzja naruszała powołany wyżej przepis art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29.04.1985r, jak również pozostawała w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, Gmina K. w dniu [...].2002r. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części orzekającej o stanie własności działek nr [...], [...] i [...] wydzielonych pod drogę. "Zgodnie z przedstawioną we wniosku interpretacją ww. przepisu oraz uprzednio regulujących omawianą problematykę przepisów Ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wystąpienie z mocy prawa skutku przejścia na rzecz gminy własności działki wydzielonej pod drogę uzależnione było od wystąpienia dwu warunków, tj. okoliczności, że wydzielona pod drogę działka stanowiła drogę publiczną oraz faktu, że jej przebieg przewidywał obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego."

Strona skarżąca twierdzi, że decyzja z dnia [...].1995r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w obr. [...] jedno ew. K.-P. objętej KW [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 5,6225 ha rażąco narusza prawo w części w jakiej stwierdza o przejściu działek nr [...], [...] i [...] z mocy prawa na rzecz Gminy K.. Działki te wydzielone zostały bowiem na cele prywatnej, wewnętrznej drogi dojazdowej. Droga ta nie ma charakteru drogi publicznej, zaś jej przebieg nie jest przewidziany planem zagospodarowania przestrzennego. Organ administracyjny stwierdzający w decyzji z dnia [...].1995r. o przejściu z mocy prawa na rzecz Gminy działek wydzielonych, na cele prywatnej, wewnętrznej drogi dojazdowej, przyjął szeroką interpretację art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29.04.1985r. wbrew wykładni dokonanej w przytoczonej we wniosku uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. Nadto organ zmusił w ten sposób Gminę K. do przejęcia nieruchomości, która nie mając statusu drogi publicznej, nie powinna stanowić własności gminy lecz własność prywatną. Dodatkowo zwrócono uwagę, iż orzekanie w decyzji z dnia [...].1995r. o stanie własności działek wydzielonych pod drogę również stanowi naruszenie prawa, albowiem w tezie wyroku z dnia 30 grudnia 1987 r. SA/P 1435/87 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (art. 12 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. Nr 22, póz. 99) organ administracji nie może orzekać o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału także wówczas, gdy zachodzą okoliczności określone w art. 12 ust. 5 tej ustawy. Sąd w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że w zakresie kompetencji organu administracyjnego mieści się jedynie zatwierdzenie podziału i wskazanie tej działki (działek), która została wydzielona pod budowę ulicy, natomiast niedopuszczalne jest orzekanie w sprawie własności działek wydzielonych w wyniku podziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Miasta K., wydało w dniu [...].2003r. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].1995r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K.. W dniu [...].2003r. Gmina K. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentów przedstawionych w tym wniosku SKO nie wzięło pod uwagę, wydając decyzję w dniu 23 lipca 2003r. utrzymującą w mocy własną decyzję.

W ocenie strony skarżącej zaskarżonej decyzji nie można uznać za prawidłową. Wskazano, że w uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż wskazana wada decyzji nie spełniała przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem kwestia przejścia na rzecz Miasta K. własności wydzielonych pod drogę działek nr [...], [...] i [...] nie stanowiła części sentencji decyzji, zaś zawarta została tylko informacyjnie w "pouczeniu". Przytoczone stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazywało na niezrozumienie argumentacji przedstawionej przez Gminę K.. Strona skarżąca twierdzi, że wadliwość decyzji o zatwierdzeniu projektów podziału nieruchomości stanowiącej działki nr [...] obr. [...] K. P. w istocie dotyczyła błędnego zastosowania przez organ administracji przepisu art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Istniejący w chwili orzekania stan faktyczny sprawy nie mógł zostać zakwalifikowany jako spełniający dyspozycję art. 10 ust.5, a więc w konsekwencji organ zatwierdzający projekty podziałów nieruchomości nie był uprawniony do powołania ww. przepisu w podstawie decyzji. Strona skarżąca wskazuje, że część decyzji administracyjnej zawierająca podstawy prawne jej wydania stanowi integralny składnik decyzji i w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. "Odnosząc się do zaprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiska należy stwierdzić, iż mający miejsce po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] obrót powstałymi z jej podziału działkami, nie dotyczył wydzielonych pod drogi działek nr [...], [...], [...]. Tak więc w części objętej żądaniem wniosku Gminy dotyczącymi stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. w części orzekającej o stanie własności działek nr [...], [...], [...] wydzielonych pod drogi, nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.

(...) Ponadto należy zauważyć, iż wydzielenie decyzją z dnia [...].1995r. działek nr [...], [...], [...] ze wskazaniem, że SA to działki drogowe nie przesądziło o tym, iż pozostałe działki powstałe w wyniku podziału zyskały w ten sposób dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z opinią Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia [...].2002r, powołana-we wniosku Gminy, działki nr [...], [...], [...] nie stanowiły w dniu wydawania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] - drogi publicznej. Aktualnie działki te również nie stanowią drogi publicznej."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi Gminy Miasta K. -podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze charakter decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej, należy podkreślić, że sąd w niniejszej sprawie kontrolował legalność decyzji weryfikującej zgodność z prawem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1995r, Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w obr. [...] jednostka ewidencyjna K.-P.. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim przepisy kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i w dacie wydawania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1995r., Nr [...] oraz obowiązujące w dacie wydawania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1995r. regulacje ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami.

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2003r, sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] .2003r, nr [...]. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia 31 marca 1998 r., l SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998 r, IV SA 583/96, LEX nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r, IV SA 859/87, ONSA 1990 z. 2-3, póz. 25, OSP 1991 r. z. 4, póz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, póz. 40, wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r, III RN 3/02, OSNP 2004 z. 4, póz. 56). Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub podmiotowo - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991 r. z. 1, póz. 7). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części jest przy tym możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej.

Zawarta w pouczeniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1995r, Nr [...] informacja, że powstałe w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 5,6225ha działki nr [...], [...] i [...] obr. [...] j. ewid. K.-P. wydzielone pod budowę drogi z nieruchomości objętej na wniosek właściciela przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Obowiązujący w chwili podjęcia decyzji z dnia [...].1995r. art.10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywał kompetencji administracyjnej do władczego orzekania w przedmiocie przeniesienia prawa własności i Prezydent Miasta K. nie wydał (bo nie mógł wydać) rozstrzygnięcia w tej kwestii.

Jak zasadnie podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony (zob. C. Marzysz: Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005). Rozstrzygnięciem decyzji z dnia [...].1995r, Nr GM-02-1-111.74100-369/95 jest zatwierdzenie podziału przedmiotowych nieruchomości. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości rodzi określone skutki i o tych skutkach organ pouczył strony postępowania przytaczając w odniesienia do przedmiotu prowadzonego postępowania treść art.10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Samo przytoczenie treści tego przepisu w odniesieniu do przedmiotu prowadzonego postępowania nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a z uzasadnienia decyzji wynika w sposób jednoznaczny, że kwestia przeniesienia prawa własności nie była przedmiotem analizy i orzekania organu administracji. Niezależnie od tego, że informacja powyższa została przez organ wyraźnie oznaczona jako pouczenie, stwierdzić należy, że czynienie organowi administracji zarzutu naruszenia prawa poprzez informowanie stron postępowania o skutkach prawnych podjętej decyzji byłoby równoznaczne z zarzutem realizowania przez ten organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady informowania wynikającej z art. 9 k.p.a. Realizowanie przez organ jego ustawowych obowiązków nie może być traktowane jako działanie wadliwe. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego a także do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Poinformowanie stron postępowania, tj. właścicieli nieruchomości podlegających podziałowi, w pouczeniu od decyzji nieostatecznej o skutkach prawnych decyzji w sytuacji uzyskania przez nią waloru ostateczności realizuje wskazane wyżej wymogi art. 9 k.p.a. Jak zresztą słusznie stwierdza sam wnioskodawca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 29 kwietnia 2003r., (podzielając w tym zakresie stanowisko Kolegium) okoliczność, że pkt 1 zawarty w pouczeniu kontrolowanej decyzji nie stanowił podstawy przejścia własności działek nr [...], [...] i [...] na rzecz Gminy K., a miał charakter wyłącznie informacyjny, nie podlega dyskusji, albowiem treść pouczenia zawierała wyłącznie wyjaśnienie skutków prawnych zastosowania przepisu art. 10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Rozważając kwestie wadliwości decyzji Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia [...].1995r, Nr [...] należy mieć na uwadze, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, określonymi w art. 156 §1 k.p.a. wadami wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji.

W kontekście prezentowanego przez stronę skarżącego stanowiska, że wada decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1995r, Nr [...] tkwi w fakcie nieuprawnionego powołania przez organ administracji w podstawie decyzji przepisu art. 10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, należy stwierdzić, że wadliwość w powoływaniu podstawy prawnej może przybierać różne postacie, tj. należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została ona zamieszczona lub zamieszczona została w sposób wadliwy.

Niewątpliwie nie byłby uprawniony wniosek, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1995r, Nr [...] została wydana bez podstawy prawnej. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można bowiem mówić wtedy, gdy przepisy prawa nie upoważniają organu administracji do załatwienia sprawy w tej formie. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyr. NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., l SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 41). Podstawa prawna do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości istniała w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i została wskazana przez organ poprzez powołanie się na art.10 ust.1, 3 i 5 cyt. ustawy. Podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1995r., Nr [...] obiektywnie istniała.

W ocenie strony skarżącej, organ administracji powołał w podstawie decyzji w sposób nieuprawniony przepis art.10 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie sądu powołanie przez organ administracji przepisów, które wprawdzie nie stanowią jej podstawy prawnej rozumianej jako wskazanie normy podlegającej konkretyzacji dla określonego stanu faktycznego, lecz dotyczących kontekstu danej sprawy administracyjnej i obejmujących daną instytucje prawną, w tym określających skutki podejmowanego aktu administracyjnego, nie jest działaniem wadliwym. Powołanie takich przepisów nie może być oceniane jako powołanie przepisów niewłaściwych. Jednak nawet fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie - jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 8 lutego 1983 r., l SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5 -jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (zob. też: A. Matan:

Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005). Podkreślić także należy, że skoro nawet "brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być rzeczywisty, aby uzasadniał stwierdzenie nieważności decyzji, a nie tylko polegający na braku przytoczenia w decyzji przepisu prawa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia" (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. l SA 556/00, niepubl.), to tym bardziej nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, kiedy oprócz przepisu prawa stanowiącego prawidłową podstawę prawną decyzji, organ wskazuje w postawie prawnej dodatkowe przepisy, które dookreślają przedmiotową instytucję prawną, choć nie stanowią podstawy danej decyzji.

Nawet gdyby jednak podzielić stanowisko strony skarżącej, że powołanie tego rodzaju przepisów - na gruncie niniejszej sprawy art.10 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1995r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - nie jest poprawne, to z całą pewnością uchybienia takiego nie można by zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. O rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Z powyższego wynika, że na drodze stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa nie można eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy w wykładni prawa, (por. wyrok NSA z 2001.08.21, sygn. ll SA 1726/00, niepubl. i wyrok NSA z 1999.09.10, sygn. III SA 586/98, niepubl.). W odniesieniu do stanowiska strony skarżącej należy podkreślić, że w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego ugruntowany jest uzasadniony pogląd, że brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r, l SA/Kr 970/96, LEX nr 29336, zob. C. Martysz: Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005).

W tym stanie rzeczy odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1995r, Nr [...] była uzasadniona, a w konsekwencji należało oddalić skargę Gminy Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2003r, sygn. akt: Koi. Odw. [...] utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].2003r, nr Koi. Odw. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1995r, Nr [...], mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.