Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 713/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 16 par. 1, art. 145 par. 1, art. 7 i 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, 2, 21 i 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8 ust. 1, art. 3, art. 6 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 417-1 par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. K., E. K., M. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister" lub "organ") z [...] grudnia 2012 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu wniosku [...] (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1953 r. (nr [...]) w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości zapisanej w KW nr [...], parcela [...] o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność [...] (pkt 8 orzeczenia), utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1 Orzeczeniem z [...] kwietnia 1953 r. (nr [...]) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości zapisanej w KW nr [...], parcela ...] o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność [...](pkt 8 orzeczenia). Orzeczenie to, dalej powoływane również jako "orzeczenie wywłaszczeniowe" lub "orzeczenie PWRN", zostało wydane na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31; dalej: "Dekret z 1949 r." lub "dekret").

II.2. Skarżący, będący następcami prawnymi poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej punktu 8 tego orzeczenia zarzucając wydanie go z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

II.3. Wskazaną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. W ocenie tego organu, orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

II.4. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. złożyli skarżący reprezentowani przez adwokata.

II.5. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Minister wskazał w szczególności, że orzeczenie wywłaszczeniowe weszło do obrotu prawnego (zostało doręczone stronom w drodze obwieszczenia) i stało się ostateczne (co wynika z adnotacji zawartej na jednym z jego egzemplarzy, znajdujących się w aktach sprawy) oraz wywołało skutki prawnorzeczowe, a zatem organ jest zobligowany do zbadania jego legalności przez pryzmat przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Minister przypomniał, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z ww. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Następnie Minister stwierdził, że w przedmiotowym orzeczeniu z [...] kwietnia 1953 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem: brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem); orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie; wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości, brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. Badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. należy stwierdzić, iż przedmiotowe orzeczenie wydane zostało przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], czyli organ, który zgodnie z art. 10 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych był właściwy do orzekania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonych w [...]. Tym samym należy stwierdzić, że niniejsze orzeczenie zostało wydane przez organ właściwy w sprawie i nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności zawarta w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania orzeczenia wywłaszczeniowego bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, tj. Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...]. Z kolei rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895). Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny. Przedmiotowe orzeczenie z [...] kwietnia 1953 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy oceniać kwestionowane orzeczenie. Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. został znowelizowany ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 Nr 4, poz. 25), która weszła w życie w dniu 31 stycznia 1952 r. Stosownie do art. 5 dekretu przed nowelizacją zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jeżeli uznał, że nieruchomość lub prawa do niej były niezbędne dla realizacji narodowego planu gospodarczego oraz, że przewidziane były środki na jej nabycie. Zgodnie z art. 6 dekretu dnia 26 kwietnia 1949 r. do występowania z wnioskami o nabycie nieruchomości uprawnieni byli wykonawcy narodowych planów gospodarczych, którzy przedstawili zezwolenie właściwego Ministra na zgłoszenie wniosku odnośnie nieruchomości oraz zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów archiwalnych wynika, iż pismem z września 1951 r. (brak daty dziennej) "wniosek terenowy nr [...]" Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych wystąpiła z wnioskiem o nabycie nieruchomości położonych w [...] w trójkącie ul. [...], o łącznej powierzchni [...] m2, w tym przedmiotowej nieruchomości. Powyższy wniosek został przekazany Przewodniczącemu Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego przy piśmie Ministerstwa Budownictwa Miast i Osiedli z [...] września 1951 r. nr [...]. Jednocześnie Ministerstwo przekazało informację, iż na ww. inwestycję w Planie Inwestycyjnym na 1952 r. w części 21a przewidziano środki w wysokości [...] zł. Do przedmiotowego wniosku zostały załączone: zezwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z [...] września 1951 r. nr [...], na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości określonych we wniosku terenowym nr [...], położonych w [...]; zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z 29 sierpnia 1951 r. nr [...] znak [...], w którym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wyraziło zgodę na lokalizację budownictwa mieszkaniowego w [...] w trójkącie ul. [...]; plan sytuacyjny. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż przedmiotowy wniosek spełniał wymagania przewidziane w art. 6 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w brzmieniu przed nowelizacją. W konsekwencji należy uznać, iż zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1951 r. nr [...] na nabycie pod budownictwo mieszkaniowe nieruchomości położonych w trójkącie ulic: [...], o łącznej powierzchni [...] m², w tym przedmiotowej nieruchomości, prawidłowo potwierdza zasadność przejęcia nieruchomości na cel związany z realizacją narodowych planów gospodarczych - którym było budownictwo mieszkaniowe. Jednocześnie Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym zezwoleniem. Niewątpliwie zatem nie doszło do naruszenia art. 5 dekretu w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 (art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji), wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do jej dobrowolnego odstąpienia w zamian za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu. W aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia nie zachowało się skierowane do właścicieli przedmiotowej nieruchomości wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Jednak z treści wniosku wywłaszczeniowego z [...] listopada 1951 r. nr [...], złożonego przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w [...], wynika, iż zostało do niego załączone potwierdzenie doręczenia wezwań jako dowód wykonania czynności przewidzianych w art. 7 dekretu. Ponadto z treści pisma Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z [...] października 1951 r. nr [...] wynika, iż wezwania (w ilości 12 egzemplarzy) do zawarcia umowy kupna nieruchomości zostały skierowane do właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym, w tym do [...] (poprzedników prawnych wnioskodawców). Przedmiotowe wnioski zostały wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach od [...] października 1951 r. do [...] listopada 1951 r., co stanowi prawidłowy sposób doręczenia wezwania biorąc pod uwagę, że pismem z [...] października 1951 r. nr [...] Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił na zbiorowe wezwanie właścicieli nieruchomości w drodze obwieszczenia. Powyższe pisma z [...] października 1951 r. i z [...] listopada 1951 r. w ocenie organu nadzorczego potwierdzają w sposób nie budzący wątpliwości okoliczność, iż przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wykonawca narodowych planów gospodarczych uczynił zadość wymogowi art. 7 ust. 1 dekretu sprzed nowelizacji. Z uwagi na niezachowanie się samego wezwania w aktach archiwalnych (po ponad 60 latach od wydania orzeczenia) nie można zaś odnieść się do treści wezwania. Ze względu jednak na zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) nie można domniemywać, że doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy miało być nadal prowadzone zgodnie z przepisami tej ustawy, z tym, że przepisy art. 13 dekretu należało stosować w brzmieniu dotychczasowym oraz nie należało stosować przepisów art. 14 ust. 5 tego dekretu (oba przepisy dotyczą treści wniosku wywłaszczeniowego). W niniejszej sprawie Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...] pismem z [...] listopada 1951 r. nr [...] wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i udzielenie zezwolenia na objęcie przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowy wniosek został złożony w dniu [...] listopada 1951 r. w Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (co wynika z pieczątki złożonej na powyższym dokumencie). W konsekwencji należy stwierdzić, iż w rozważanym przypadku do wniosku wywłaszczeniowego zastosowanie miały przepisy art. 13 dekretu w brzmieniu sprzed nowelizacji. Czynności dokonane pod rządami dekretu przed nowelizacją pozostawały zaś w mocy również po wejściu w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., albowiem w przepisie art. 4 pkt 1 tej ustawy wskazano, że postępowanie "będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy". Zgodnie z art. 13 ust. 1 dekretu przed nowelizacją celem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie powinien złożyć wojewodzie (a po jego likwidacji - prezydium wojewódzkiej rady narodowej) wniosek z odpowiednimi załącznikami. We wniosku stosownie do art. 13 ust. 2 dekretu należało wskazać cel wywłaszczenia, uzasadnić potrzebę wywłaszczenia, wskazać co najmniej przybliżoną ogólną powierzchnię terenu przeznaczonego do wywłaszczenia z powołaniem się na plan sytuacyjny, opisać ogólnie to, co się na nieruchomości znajduje oraz wskazać, na czym polegać ma wywłaszczenie. Wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] spełniał wszystkie wymagania przewidziane w art. 13 ust 2 dekretu. W szczególności należy wskazać, iż w przedmiotowym wniosku wymieniono rodzaj planowanej inwestycji (społeczne budownictwo mieszkaniowe przewidziane w ramach planu inwestycyjnego w 1952 r.), wskazano ogólną powierzchnię nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia ([...] m²), które były zaznaczone na planie sytuacyjnym, wskazano na czym ma polegać wywłaszczenie (odjęcie prawa własności) oraz wskazano właścicieli nieruchomości. Do wniosku należało załączyć (art. 13 ust. 3 dekretu przed nowelizacją): zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości; dowód wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości; zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego lub odpis uchwały prezydium wojewódzkiej rady narodowej lub Naczelnej Rady Odbudowy [...], przewidziane w art. 6 pkt 2 dekretu; ogólny plan sytuacyjny z oznaczeniem granic terenu, który miał ulec wywłaszczeniu; wykaz właścicieli wywłaszczanych nieruchomości z podaniem ich adresów, o ile ubiegający się o wywłaszczenie był w posiadaniu tych danych. Z treści przedmiotowego wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z [.] listopada 1951 r. wynika, iż załączono do niego: uwierzytelniony odpis zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1951 r. nr [...] w dwóch egzemplarzach; potwierdzenie doręczenia wezwań jako dowód dokonania czynności z art. 7 dekretu; uwierzytelniony odpis pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 29 sierpnia 1951 r. nr [...] (zaświadczenie lokalizacyjne) plan sytuacyjny z oznaczeniem granic terenu wywłaszczenia; zaświadczenie Prezydium MRN Likwidacyjny nr [...]. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż w badanym przypadku nie doszło do naruszenia art. 13 ust. 3 dekretu w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu po nowelizacji, prezydium wojewódzkiej rady narodowej miało obowiązek zawiadomić właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany mógł być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania było nieznane (art. 18 ust. 2 dekretu). Zawiadomieniem z [...] stycznia 1953 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poinformowało strony o wszczęciu, na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...], postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych w [...] w trójkącie ulic: [...], w tym nieruchomości zapisanej w nieruchomości zapisanej w KW nr [...], parcela [...] o pow. [...] m², stanowiącej współwłasność Ireny [...]. Przedmiotowe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w okresie od [...] stycznia 1953 r. do [...] lutego 1953 r. W powyższym zakresie nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 18 dekretu po nowelizacji. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. Do ww. zawiadomienia miał odpowiednie zastosowanie przepis art. 18 ust. 2 dekretu po nowelizacji. Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże zgodnie z art. 21 ust. 3 dekretu, w przypadku gdy wniosków lub sprzeciwów nie zgłoszono, orzeczenie mogło zapaść bez rozprawy. Należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 21 ust. 3 organ wywłaszczeniowy mógł wydać orzeczenie wywłaszczeniowe bez przeprowadzenia rozprawy w sytuacji gdy w trakcie postępowania nie zostały zgłoszone wnioski lub sprzeciwy. Z akt archiwalnych wynika, iż żadna ze stron postępowania, jak również ewentualne osoby zainteresowane nie złożyły wniosków ani sprzeciwów. Ponadto w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego z 29 kwietnia 1953 r. wskazano, iż wobec braku wniosków i sprzeciwów orzeczono jak wyżej bez przeprowadzenia rozprawy. Przy czym zauważyć należy, iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego organ wywłaszczeniowy pouczył strony o możliwości przeglądania akt sprawy oraz składania wniosków i sprzeciwów w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia tego zawiadomienia. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 dekretu. Podsumowując rozważania w kwestii legalności przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego (w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...], zapisanej w KW nr [...], parcela [...] o pow. [...] m², stanowiącej współwłasność [...] - pkt 8 orzeczenia), Minister podkreślił, iż nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego w kontrolowanej części.

III.1. Z zaskarżoną decyzją nie zgodzili się skarżący. W skardze sporządzonej przez adwokata zarzucono naruszenie:

a) art.7, 77 k.p.a. i 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) art. 8, 9, 20, 21 i 64 Konstytucji RP;

c) sprzeczność istotnych ustaleń na podstawie ,których wydano zaskarżone decyzje, z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że zaskarżona decyzja narusza prawa skarżących pozbawiając ich prawa do zwrotu własności lub ewentualnie do ustalenia i wypłaty słusznego odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość. Zdaniem skarżących, w sposób rażący naruszono także przepisy ustawy zasadniczej - Konstytucji RP, w szczególności art.8,9,20,21 i 64, z których to przepisów wynika ,że przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio ,a Rzeczpospolita Polska stoi na straży między innymi własności prywatnej, gdzie wywłaszczenie jako forma jej ograniczania stosowana jest wyjątkowo, na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tymczasem Minister Infrastruktury i Budownictwa w ślad za organem administracyjnym I Instancji nie dopatrzył się podstaw upoważniających do stwierdzenia nieważności w/w decyzji administracyjnej - orzeczenia Prezydium WRN w [...] w zaskarżonej przez wnioskodawców części. Według Ministra w aktach archiwalnych nie zachowało się wezwanie właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia, jednakże z pisma skierowanego przez wykonawcę do Prezydium MRN w [...] z [...] sierpnia 1951 r. wynika że takie wezwanie zostały przesłane celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń i co też się stało. Takie wezwanie było zgodne z § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. Zarówno organ administracyjny I jak i II Instancji nie analizował, czy wezwanie owo spełniało warunki przewidziane art. 8 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Tymczasem przepis ten nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ceny na podstawie art. 28 w/w dekretu, która to cena miała być zatwierdzona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Prezydium WRN zatwierdzając cenę określoną przez wykonawcę miało ustalać równocześnie warunki zapłaty. Samo więc ustalenie przez Ministra w zaskarżonej decyzji, że doszło do wezwania poprzedników prawnych wnioskodawców w formie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości, których dotyczyć miało wywłaszczenie (w formie publicznego obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w Prezydium RMN w [...]) jest niewystarczającym do uznania poprawności wezwania poprzedzającego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Skoro w aktach archiwalnych sprawy wywłaszczeniowej nie zachowało się wezwanie właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia, to nie można przyjmować, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 w/w dekretu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem ponad wszelką wątpliwość, że wykonawca narodowych planów gospodarczych - Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w żadnej mierze nie wypełnił warunków przewidzianych art. 8 ust. 1 w/w dekretu. Nie dość, że w aktach sprawy nie zachował się odpis wezwania do właścicieli nieruchomości ,to jeszcze nie zachowały się żadne dokumenty, które świadczyły by, że w/w wykonawca podał w wezwaniu cenę i to taką która została poddana zatwierdzeniu przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Z zachowanej w sprawie dokumentacji wynika bowiem, że pierwsze czynności związane z ustalaniem wartości wywłaszczanej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ze strony Prezydium WRN w [...] miały miejsce już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przez właściwy organ - Prezydium WRN w [...]. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z [...] stycznia 1953 r. wynika bowiem, że nie dokonano jeszcze żadnych ustaleń pomocnych dla ustalenia wartości nieruchomości niezbędnych dla ustalenia odszkodowania. Z kolei z protokołu Prezydium MRN w [...] z [...] stycznia 1953 r. kierowanego do Prezydium WRN w [...] wynika, iż dokonano na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego (wszczętego dopiero ...] stycznia 1953 r.) oględziny działki dla określenia odszkodowania. Również w tym dokumencie nie wskazano żadnych wartości odnośnie przedmiotowej nieruchomości .Jest to dokument potwierdzający jedynie komisyjne oględziny nieruchomości. Z pisma przewodniego Prezydium MRN ze stycznia 1953 r. wynika także, że udzielane zezwolenie na objęcie nieruchomości przez wykonawcę ma charakter warunkowy, że może ono być wykorzystane dopiero po dokonaniu ustaleń określających wysokość odszkodowania. Z przytoczonych okoliczności jasno wynika, że tym bardziej w roku 1951 r., tj. roku wystosowania wezwania do właścicieli przedmiotowej nieruchomości przez wykonawcę tzw. narodowych planów gospodarczych - takich ustaleń dotyczących wartości nieruchomości nie było, co musi prowadzić do wniosku, że wykonawca nie wskazał należytej ceny dobrowolnego nabycia nieruchomości, a co z tego wynika nie występował o zatwierdzenie wskazanej przez siebie ceny przez Prezydium WRN w [...], co zdaniem skarżących, w sposób rażący narusza przepis art. 8 ust. 1 (art. 7 ust. 1 przed nowelizacją) dekretu. W świetle przepisu art. 8 ust. 1 dekretu bezdyskusyjnym pozostaje twierdzenie o istnieniu, ciążącej na wykonawcy narodowych planów gospodarczych, normatywnej powinności zawarcia, w wezwaniu właściciela o odstąpienie nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu konkretnie wskazanej (uprzednio obliczonej po myśli art. 28 dekretu i zaakceptowanej przez Prezydium WRN z jednoczesnym ustaleniem warunków zapłaty) ceny nieruchomości .Tylko taki wniosek interpretacyjny jest bowiem uzasadniony w świetle wykładni językowej przepisu art. 8 ust. 1 dekretu. Taka wykładnia tego tekstu prawnego pozwala na ustalenie jednoznacznej i klarownej normy prawnej. W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga fakt, iż kierowane w oparciu o treść art. 8 ust. 1 dekretu, wezwanie było niezbędną przesłanką wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości. A contrario więc brak stosownego wezwania jak i dokonanie wezwania w sposób nieodpowiadający literze prawa musiał więc (i aktualnie musi) skutkować w przypadku wydania decyzji wywłaszczeniowej stwierdzeniem, iż została ona wydana przy zaistnieniu rażącego naruszenia prawa. Tymczasem organy administracyjne, które wydały zaskarżone decyzje sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, wskazanym powyżej konstatowały jedynie ,że skoro nie zachowały się same wezwania to nie można się odnieść do ich treści ,a co za tym idzie, że mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych ,nie można domniemywać, że doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa. Takie twierdzenia organu administracyjnego zawarte w zaskarżonej decyzji muszą budzić zdecydowany sprzeciw, skoro fundamentalne braki wezwania dokonanego przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych wynikają z treści dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Stanowi to rażące naruszenie przepisu art. 77 k.p.a. Zdaniem skarżących, wymóg prawny wynikający z treści art. 8 ust.1 dekretu tj., skierowania do właściciela nieruchomości wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za cenę określona na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę i zatwierdzona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] ma charakter jurydycznie pierwotny, zaś sama wykładnia przepisów prawa normujących instytucję wywłaszczenia winna być co do zasady odizolowana od okoliczności faktycznych dotyczących oceny prawidłowości realizacji przez władze wykonawczą innych zapisów dekretu. Powyższe prowadzi do wniosku, iż samo nie wskazanie w wezwaniu kierowanym przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych do właściciela nieruchomości na podstawie art. 8 ust.1 dekretu, konkretnie ustalonej ceny, zatwierdzonej przez Prezydium WRN, implikuje tezę o rażącym naruszeniu prawa w odniesieniu do późniejszej decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na powstanie skutków naruszenia prawa niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia elementarnych reguł praworządności. Organ administracyjny II Instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji administracyjnej nie odniósł się także do podnoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii ewentualnej próby pozyskania przedmiotowej nieruchomości przez wykonawcę tzw. narodowych planów gospodarczych nieruchomości w trybie art. 3 dekretu. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie odniósł się także do zarzutu poniesionych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż decyzja wywłaszczeniowa nie uwzględniała tego, że zezwolenie Ministra Budownictwa z [...] września 1951 r. na zgłoszenie wniosku na nabycie nieruchomości przez wykonawcę wydanego w oparciu o art. 7 ust. 3 dekretu nie zawierało ustawowego wymagania co do jego treści - klauzuli wymaganej tym przepisem tj. że "starania uzyskania odpowiedniej nieruchomości podjętej zgodnie z art. 3 dekretu nie dały rezultatu" lub że "dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości, określonej we wniosku". W ocenie skarżących prowadzone postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności toczyło się z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., albowiem organ administracji publicznej - Minister Infrastruktury i Budownictwa nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W aspekcie zarzutów naruszenia Konstytucji RP podniesiono m. in., w sprawie jest bezsporne, że poddani wywłaszczeniu [...], ani ich następcy prawni nigdy nie otrzymali żadnego odszkodowania, a tym bardziej takiego ,które można by uznać słusznym. Powyższe wynikało między innymi z faktu błędów postępowania wywłaszczeniowego (podniesionych powyżej) jak i prowadzenia go bez udziału ówczesnych właścicieli nieruchomości tj. wywieszania wniosków i wezwań na tablicy ogłoszeń w Prezydium MRN w [...] mimo, iż osoby te zamieszkiwały na terenie [...] i [...., a ich adresy znane były organom administracji publicznej ,w tym prowadzącym postępowanie wywłaszczeniowe tj. Prezydium MRN w [...] jak i Prezydium WRN w [...]. Przypomnieć w tym miejscu należy, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wywłaszczone właściciele przedmiotowej nieruchomości jeszcze w latach 50-tych bezskutecznie ubiegali się o wypłatę stosownego odszkodowania. W swoich odwołaniach podnosili także, że zastosowany tryb postępowania był błędny, gdyż organy administracji publicznej znały adresy właścicieli i nie było żadnych podstaw faktycznych do stosowania procedury jedynie wywieszania w siedzibie Prezydium MRN wszelkich wniosków i zawiadomień w toku postępowania administracyjnego, zamiast ich doręczania na znane adresy właścicieli. Niewątpliwie postępowanie organów administracji było zachowaniem celowym i nakierowanym na pozbawienie właścicieli należnego im słusznego odszkodowania.

III.2. W odpowiedzi na złożoną skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Spór między Ministrem i skarżącymi ogniskuje się wokół kwestii, czy orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zarzuty skargi koncentrują się przede wszystkim wokół kwestii naruszenia art. 8 Dekretu z 1949 r. (zob. też protokół z rozprawy – k. 27).

IV.3.1. Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów skargi warto przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma zatem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanego wyżej orzeczenia wywłaszczeniowego, a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało wydane z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa, w tym przede wszystkim z rażącym naruszeniem wskazanych w skardze art. 8 ust. 1, art. 3 i art. 7 ust. 3 pkt 1 Dekretu z 1949 r. (właściwa podstawa: art. 7 ust. 1, art. 3, art. 6 ust. 3 pkt 1 dekretu w brzmieniu sprzed nowelizacji – uwaga WSA).

IV.3.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., I SA/Wa 2131/14 - CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2016 r., II OSK 1161/14 oraz 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11, CBOSA). Konsekwentnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. można by ewentualnie mówić wyłącznie w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r., II OSK 73/12, CBOSA). W ocenie Sądu, zwłaszcza w sprawach zakończonych przed wieloma laty, o zaistnieniu określonych sytuacji faktycznych można wnioskować chociażby na podstawie zachowanych dokumentów, które pośrednio ich dotyczą. W tym aspekcie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Warto również dodać, że wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej, a także wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył co prawda art. 156 § 2 k.p.a., ale sformułowane tam wywody dotyczące zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych należy odpowiednio odnieść do zasad oceny rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/15, CBOSA). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.3.3. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Sąd nie podziela zarzutów skargi co rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 Dekretu z 1949 r. (scil. art. 7 ust. 1 dekretu w brzmieniu sprzed nowelizacji) Po pierwsze, przypomnieć należy omówioną wyżej regułę, że tylko stwierdzone, a nie domniemane uchybienia mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem z samego faktu niezachowania się w archiwalnych aktach kopii wezwań do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie można wywodzić, że wezwania takie nie były wystosowane. Po drugie, z materiałów zawartych w aktach sprawy wynika, że organ prowadząc postępowanie wywłaszczeniowe spełnił wymóg uprzedniego skierowania przedmiotowych wezwań. Potwierdza to m. in. treść wniosku wywłaszczeniowego z [...] listopada 1951 r. (s. 3 wniosku, tom 4/6 akt administracyjnych) oraz treść pisma Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z [] października 1951 r. (tom 4/6 akt administracyjnych). Po trzecie, jeżeli chodzi o to, czy w treści wezwania odwołano się tylko do art. 28 Dekretu z1949 r., czy też podano konkretną kwotę odszkodowania, to nie jest aktualnie możliwe jednoznaczne rozstrzygniecie tej kwestii z uwagi na niezachowanie się odpisów przedmiotowego wezwania. Mając na uwadze ówczesną wykładnię powołanego dekretu, zdeterminowaną m. in. treścią załącznika nr 1 do zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. (M.P. z dnia 24 listopada 1949 r.) zawierającego wzór wezwania, można z wysokim prawdopodobieństwem przyjąć, że wezwanie w niniejszej sprawie ograniczało się do odwołania do art. 28 Dekretu. Nawet jednak przyjęcie, że w wezwaniu nie podano konkretnej kwoty wykupu nieruchomości, nie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Kwestię te rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008/5/76) stwierdzając, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

IV.3.4. Bezzasadny jest zarzut rażącego naruszenia art. 3 Dekretu z 1949 r. Otóż przepis ten dotyczy przekazywania na realizację narodowych planów gospodarczych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wykonawców narodowych planów gospodarczych. Przepis ten nie dotyczył zatem wywłaszczenia podmiotów nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych.

IV.3.5. Bezzasadny jest również zarzut rażącego naruszenia art. 7 ust. 3 pkt 1 Dekretu z 1949 r. (właściwie: art. 6 ust. ust. 3 pkt 1 dekretu). Z zachowanych akt archiwalnych (tom 3/6 akt administracyjnych; zob. też znajdujące się w powołanym tomie akt pismo Departamentu Inwestycji z 28 września 1951 r.) wynika bowiem, że zezwolenie Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z 14 września 1951 r. zawierało stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego przewidzianego w planie inwestycyjnym na rok 1952. Ponadto, w zezwoleniu tym stwierdzono, że dla realizacji tego planu inwestycyjnego zamierzona inwestycja może być może być zlokalizowana jedynie na nieruchomościach określonych we wniosku terenowym Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...].

IV.3.6. Bezzasadne są zarzuty naruszenia przez Ministra art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że Minister podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do zebrania niezbędnego i dostępnego materiału dowodowego, w tym materiału archiwalnego. Wnioski wyciągnięte przez Ministra na podstawie tego materiału, w tym akt archiwalnych, nie naruszają zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Przypomnieć przy tym należy, że postępowanie nadzwyczajne nie polega na dokonaniu ponownej oceny sprawy administracyjnej w jej całokształcie.

IV.3.7. Bezzasadne są zarzuty naruszenia Konstytucji RP. Ustawa zasadnicza chroni niewątpliwie własność (art. 21 i 64 Konstytucji RP), ale prawo to nie ma waloru nadrzędnego nad innymi wartościami konstytucyjnymi. Przede wszystkim, konstytucyjna zasada ochrony prawa własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP) nie jest jedyną reguła konstytucją, jaką należy uwzględniać przy rozpatrywaniu rzeczonych spraw dotyczących aktów wywłaszczeniowych wydanych w okresie Polski Ludowej. Warto pamiętać, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydanych przed kilkudziesięcioma laty może godzić w prawa majątkowe innych podmiotów (na potrzebę ochrony praw takich osób zwrócił uwagę m. in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, OTK-A 2016/66), w tym jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów wykonujących ważne funkcje publiczne. Należy mieć również na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Za ograniczeniem wad decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty do oczywistych i nie budzących naruszeń prawa materialnego oraz oczywistych wad procedury, które w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości zdeterminowały treść decyzji, przemawia zatem również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych ważnych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w tzw. sprawach reprywatyzacyjnych, czyli dotyczących aktów administracyjnych dotyczących przejęcia własności, a wydanych przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Zatem również w świetle powołanych wyżej zasad konstytucyjnych tylko oczywiste i stwierdzone ponad wszelką wątpliwość naruszenia prawa (tj. przede wszystkim naruszenia mających kluczowe znaczenie w danej sprawie norm prawnomaterialnych) mogą być rozważane jako przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując, w ocenie Sądu Minister trafnie przyjął, że w odniesieniu do orzeczenia wywłaszczeniowego nie doszło do rażącego naruszenia Dekretu z 1949 r.

IV.4. Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłyby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Ministra.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.