Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 785/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia "Z." od decyzji Prezydenta W. z [...] września 2013 r., którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji inwestycji - budowy osiedla mieszkaniowego składającego się z dziesięciu wielorodzinnych budynków mieszkalnych oraz biurowca, wraz z garażami podziemnymi wielostanowiskowymi, infrastrukturą zagospodarowaniem terenu i obiektami towarzyszącymi w W. przy ul. [...].

Uzasadniając skarżone postanowienie przywalono następujące uwarunkowania faktyczne i prawne:

- zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza - w drodze postanowienia - niedopuszczalność odwołania,

- pierwszy etap postępowania odwoławczego to etap badania formalnego; czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek dopuszczalności odwołania,

- niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym; niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje m.in. sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, w szczególności - przez podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I. instancji (tak: Adamiak w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 1998, Art. 127, Nb. 14; art. 134, Nb 3).

- zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", organizacje ekologiczne, które - powołując się na swoje cele statutowe - zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu, wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony a art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się; organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu, wymagającym udziału społeczeństwa a prowadzonym przez organ I. instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu; w postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony,

- w warunkach niniejszej sprawy nie toczyło się postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, a zatem nie można; uznać, jakoby Stowarzyszenie mogło wstąpić do niniejszego postępowania na podstawie ww. art. 44 ustawy o ocenach,

- zgodnie ze stosownymi regulacjami, planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany; w toku postępowania, organ I. instancji w postanowieniu z [...] maja 2013 r., nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia; w razie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco, oddziaływać na środowisko postępowanie z udziałem społeczeństwa może rozpocząć się dopiero po nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny i przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko,

- przedłożone przez Prezydenta W. akta postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie dają podstaw do uznania, że odwołująca się organizacja przystąpiła - w trybie przewidzianym przez art. 31 K.p.a. do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony; postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., Prezydent W. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia; postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2013 r.,

- wprawdzie, w treści odwołania Stowarzyszenie zażądało także "włączenia do postępowania w sprawie uchylenia powyższej decyzji", niemniej - w warunkach rozpatrywanej sprawy - żądanie to jest niedopuszczalne, a biorąc pod uwagę ekonomikę postępowania, wyrażoną jako ogólną zasadę postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.), organ odwoławczy odstąpił od wydania w tym przedmiocie odrębnego rozstrzygnięcia,

- Kolegium miało na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r. wydany w analogicznej procesowo sprawie o sygn. akt II OSK 2655/11 (dostępny w CBOSA), w którym stwierdzono: "Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że postępowanie odwoławcze - z woli ustawodawcy - oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Zasada ta jasno wynika z brzmienia art. 127 § 1 kpa, który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia - przez uprawniony podmiot - czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania. Zwrócić należy uwagą, że legitymacją do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28, 29 i 30 kpa. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w / instancji. A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w / instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. [...]. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Jak wskazuje się w doktrynie, żądanie dopuszczenia do udziału w postępowanie może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem l lub li instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych. [...] Wskazać należy, że ze szczególną ostrożnością formułować należy uniwersalne stanowiska, co do postępowania w razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Każdorazowo, bowiem rzeczą organu będzie - w pierwszej kolejności - ustalenie czy wywołane zostało postępowanie przed organem II instancji. Ustalenie natomiast, że postępowanie odwoławcze zostało wywołane rodzi po stronie organu obowiązek zbadania in meriti wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Z kolei ustalenie, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zostało zakończone wydaniem orzeczenia przez organ i instancji, skutkować powinno stwierdzeniem niedopuszczalności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, złożonego po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. ",

- mając na uwadze, że w niniejszej sprawie żadna ze stron nie wniosła odwołania od decyzji organu I instancji, stwierdzono wniesienie przedmiotowego odwołania, przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej do tego rodzaju działania, gdyż nie był ani stroną niniejszego postępowania, ani nie został dopuszczony do udziału w nim na prawach strony przed jego zakończeniem; wobec tego dowołanie jest niedopuszczalne, w rozumieniu art. 134 K.p.a.

W skardze na postanowienie podniesiono:

- niezbędne było w danym przypadku przeprowadzenie pełnej oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społecznym, ze względu na:

- rozmiar inwestycji, to znaczy przekroczenie progu określonego w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) oraz jednocześnie

- spełnianie przez projekt kryteriów selekcji wymienionych w załączniku III dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 str. 248 ze zm.), a obecnie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L. z 2012 r. Nr 26 str. 1) - tu: kryterium "wrażliwości" rejonu lokalizacji inwestycji w obrębie korytarza regeneracji i wymiany powietrza (waga ochrony danego korytarza napowietrzania miasta została przedstawiona szerzej przez Stowarzyszenie w dodatkowym piśmie procesowym - k. 25-28),

- realizacja inwestycji w zakładanej lokalizacji i rozmiarach, może mieć wpływ na uchybienie wymaganiom wynikającym z prawa stanowionego na szczeblu UE, a dotyczącym jakości powietrza; odstąpienie od przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania jest także niezgodne z deklarowaną polityką władz miasta,

- w przypadku zaniechania przez organ administracji przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko powinien być także zapewniony skuteczny udział w postępowaniu zainteresowanej społeczności w tym organizacji ekologicznych, co wynika m.in. z postanowień Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Trafne jest stanowisko organu, że w sytuacji procesowej jak w rozpoznawanej sprawie (jest ona bezsporna - zakreślona w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia), Stowarzyszenie nie mogło wnieść skutecznie odwołania od decyzji, którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko. Ponowne przytaczanie stanowiska organu jest zbędne z uwagi na uprzednie szczegółowe jego zreferowanie sąd przyjmuje je za własne.

Wypada jedynie zauważyć, że argumentacja sformułowana w skardze i dodatkowym piśmie procesowym zmierza w istocie do wykazania, że decyzja, od której wniesiono środki odwoławcze jest wadliwa, Pełne postępowanie w przedmiocie ocen oddziaływania, powinno być - zdaniem strony - przeprowadzone, przy czym przytoczono szeroką i szczegółową argumentację, która miałaby przemawiać za takim stanowiskiem (w szczególności problematyka potencjalnych skutków zabudowy tzw. "klina napowietrzającego"). Kwestie te, wprawdzie o ważkim znaczenia z punktu widzenia meritum sprawy - czy ocena powinna być prowadzona, nie mogą mieć żadnego znaczenia w kontekście rozpoznawanej przez Sąd sprawy. Granice jej wyznacza problem, czy Stowarzyszenie mogło skutecznie wnieść odwołanie w postępowaniu, w którym nie uczestniczyło na prawach strony, w sytuacji, gdy regulacja szczególna, kreująca tego rodzaju uprawnienie (art. 44 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska) nie obejmuje takiego przypadku (nie toczyło się postępowanie z udziałem społeczeństwa, choć zdaniem strony winno się było ono toczyć).

Względy prostej wykładni językowo-logicznej przesądzają (patrz argumentacja organu przywołana na etapie referowana przebiegu sprawy), że wniesienie środka zaskarżenia jest w danym przypadku, w świetle procedury krajowej, niedopuszczalne. Brak równocześnie, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie, przesłanek dla zastosowania bardziej złożonych reguł wykładni np. systemowej w tym, w kontekście oceny zgodności prawodawstwa polskiego z przepisami stanowionymi na szczeblu Unii Europejskiej przy uwzględnieniu zasady dokonywania wykładni w kierunku zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego. Przyjęte przez prawodawcę polskiego rozwiązania, co do zakresu uprawnień procesowych organizacji społecznych w postępowaniach związanych z procedurą ocen oddziaływania na środowisko, nie pozostają bowiem w istocie w sprzeczności z ogólnymi zasadami wyrażonymi wprost w obowiązującej na dzień orzekania w sprawie dyrektywie 2011/92/UE. Akt ten implementuje z kolei Konwencję z Aarhus. Stanowisko takie jest podzielane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok o sygn. akt II OSK 1274/12 - dostępny w CBOSA).

Jedynie na marginesie należy wskazać, że dodatkową przeszkodą o charakterze procesowym dla przyjęcia za możliwe skuteczne wniesienie odwołania przez Stowarzyszenie jest uprzednie wydanie ostatecznego postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu (z [...] kwietnia, utrzymane w mocy postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r.). Postanowienia, na które służą zażalenia mają, w zw. z treścią art. 126 K.p.a., status zbliżony do ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana tego rodzaju orzeczenia, którym w danym przypadku przesądzono o braku możliwości udziału Stowarzyszenia w postępowaniu na prawach strony, co warunkuje dopuszczalność wniesienia odwołania (w związku z zasadą, że odwołanie może generalnie wnieść tylko strona - art. 127 § 1 K.p.a.), byłaby możliwa tylko w razie wystąpienia przesłanek zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 145 § 1, art. 145a., 155, 156 §. 1 w zw. z art. 126 K.p.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012 r. Poz.270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.