Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 205/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 79
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 204 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1638
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.
article: art. 60
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: art. 148, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 152/XXVII/2017 Rady Powiatu z dnia 13 września 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr 59/IX/2007 Rady Powiatu z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz Powiatu kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 13 września 2017r. Rada Powiatu – działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm. - określanej dalej jako u.s.p.) oraz art. 36, art. 43 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 3 i ust. 4b pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm. - określanej dalej jako u.z.o.z.) w zw. z art. 204 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1638 ze zm. – określanej dalej jako u.d.l.) - podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały nr 59/IX/2007 Rady Powiatu z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (Dz. Urz. Woj. Z 18 września 2017 r., poz. 1951). W § 1 przedmiotowej uchwały ustalono nowy termin zakończenia likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (określanego dalej jako SP ZOZ) na dzień [...] grudnia 2042 roku.

W uzasadnieniu podano jako przyczynę przedłużenia terminu likwidacji o 25 lat głównie względy ekonomiczne, gdyż przejęcie długu SP ZOZ w kwocie ponad 60 mln złotych wymaga zabezpieczenia środków finansowych na ten cel w budżecie Powiatu, a także konieczność przeprowadzenia pozostałych czynności likwidacyjnych wymagających zakończenia.

W dniu [...] października 2017 r. Wojewoda - powołując się na art. 79 ust. 1 u.s.p. - wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...], w którym stwierdził nieważność uchwały Nr 152/XXVII/2017 Rady Powiatu z dnia 13 września 2017r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, iż uchwała istotnie narusza art. 60 ust. 3 i ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. w zw. z art. 204 ust. 5 u.d.l. i w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 125 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm. – określanej dalej jako k.c.) i art. 291 § 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U.z 2016, poz. 1666 ze zm. – określanej dalej jako k.p.).

Zdaniem Wojewody analiza przedłożonych na wezwanie organu w toku postępowania dokumentów, w tym wyjaśnień likwidatora SP ZOZ wskazuje na brak podstaw do zastosowania przepisów dotyczących likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jako podstawy prawnej do przedłużenia likwidacji SP ZOZ o kolejne 25 lat. Wojewoda wskazał, iż SP ZOZ nie prowadzi działalności leczniczej i nie udziela usług medycznych, został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego, nie posiada żadnych aktywów. Organ zauważył, iż brak jest szczegółowych przepisów dotyczących procesu likwidacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, należy jednak mieć na uwadze przyczynę i cel ich likwidacji. W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak aktywów, brak jest tym samym podstaw do dalszego prowadzenia czynności likwidacyjnych. Pozostałe do zrealizowania są czynności "techniczne", tj. przede wszystkim wydawanie dokumentów, archiwizacja. Przepisy prawa, zarówno aktualne (art. 61 u.d.l.), jak i poprzednio obowiązujące (art. 60 ust. 6 u.z.o.z.) określają wprost, iż zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego, która była jego organem założycielskim. Zamiar kontynuowania likwidacji przez okres w sumie 35 lat jest w ocenie organu nadzoru utrzymywaniem fikcji prawnej, naruszającej zasady demokratycznego państwa prawa. Według Wojewody kolejne przedłużenie okresu likwidacji SP ZOZ i to aż o 25 lat narusza zasady określone w art. 2 i 7 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawa w tym zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, zwracając przy tym uwagę, iż jest to druga uchwała Rady Powiatu przedłużająca okres likwidacji SP ZOZ o 25 lat, tj. do [...] grudnia 2042 roku. Poprzednia uchwała Nr 148/XXV/20ł7 z dnia 5 lipca 2017 roku została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017r., Nr [...]. Już w tym rozstrzygnięciu organ nadzoru kwestionował zasadność przedłużania okresu likwidacji aż o 25 lat.

Zdaniem organu nadzoru, nie sposób uznać, że tak wydłużony termin zakończenia czynności likwidacyjnych znajduje umocowanie prawne w przepisach u.z.o.z. Ponadto narusza określoną w art. 2 i 7 Konstytucji RP konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę legalizmu, tj. działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Organy samorządu terytorialnego obowiązane są wykonywać swoje kompetencje, czyli czynić użytek z władztwa, jakie zostało im powierzone z poszanowaniem innych podmiotów i w celu przyczyniania się do dobra wspólnego. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia do uchwały, Rada Powiatu podejmując kwestionowaną uchwałę kierowała się tylko interesem ekonomicznym Powiatu. Powiat podejmując uchwałę o postawieniu w stan likwidacji SP ZOZ podjął ryzyko, o którym mowa w art. 60 ust. 6 u.z.o.z., że z dniem zakończenia czynności likwidacyjnych zobowiązania i należności postawionego w stan likwidacji SP ZOZ staną się zobowiązaniami i należnościami powiatu jako organu założycielskiego. Pomiędzy datą zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych, a dniem zakończenia czynności likwidacyjnych ma nastąpić zaspokojenie wierzycieli z majątku likwidowanej jednostki. Przejęcie zobowiązań w wyżej wymienionym przypadku następuje z mocy prawa, a nie z woli organu założycielskiego. Wojewoda zauważył, iż zakres pozostałych do wykonania czynności likwidacyjnych i planowany termin ich wykonania determinuje zakończenie likwidacji. Tymczasem powiat przesuwając kolejny raz termin zakończenia czynności likwidacyjnych ze względów ekonomicznych, związanych z przejęciem długu Zakładu w kwocie ponad 60 min złotych i koniecznością zabezpieczenia środków finansowych na ten cel w budżecie Powiatu, narusza zdaniem Wojewody powyższe konstytucyjne zasady i wypacza ustawowo określoną instytucję likwidacji jednostki. Nadto w ocenie organu nadzoru uchwała istotnie narusza art. 125 § 1 k.c. i art. 291 § 5 k.p. bowiem uniemożliwi wierzycielom SP ZOZ, a w po 1 stycznia 2018 r. wierzycielom Powiatu korzystanie z pomocy przymusu państwowego dla wyegzekwowania zasądzonych prawomocnymi orzeczeniami należności. W myśl 125 § 1 k.c roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu powołanego do rozpoznawania spraw danego rodzaju albo orzeczeniem sądu polubownego, jak również roszczenie stwierdzone ugodą zawartą przed sądem albo przed sądem polubownym albo ugodą zawartą przed mediatorem i zatwierdzoną przez sąd, przedawnia się z upływem lat dziesięciu, chociażby termin przedawnienia roszczeń tego rodzaju był krótszy. Jeżeli stwierdzone w ten sposób roszczenie obejmuje świadczenia okresowe, roszczenie o świadczenia okresowe należne w przyszłości ulega przedawnieniu trzyletniemu. Z kolei stosownie do postanowień art. 291 § 5 k.p. roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem organu powołanego do rozstrzygania sporów, jak również roszczenie stwierdzone ugodą zawartą w trybie określonym w kodeksie przed takim organem, ulega przedawnieniu z upływem 10 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia lub zawarcia ugody.

Na powyższe rozstrzygnięcie Rada Powiatu, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 77 i 79 ust. 1 u.s.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Nr 152/XXVII/2017 Rady Powiatu z dnia 13 września 2017r. jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza konstytucyjne zasady określone w art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 60 ust. 4b i 6 u.z.o.z. oraz art. 125 § 1 k.c. oraz art. 291 § 5 k.p.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Skarżący wniósł dodatkowo o dołączenie do niniejszego postępowania akt sprawy o sygnaturze: 1) II SA/Go 155/16 tut. Sądu — celem przeprowadzenia dowodu z wyroku wraz z uzasadnieniem Sądu I instancji i II instancji na okoliczność konieczności rozważenia przez ZUS zasadności prowadzenia egzekucji wobec SP ZOZ, 2) II SA/Go 350/13 tut. Sądu i II OSK 2387/13 NSA - celem przeprowadzenia dowodu z wyroku wraz z uzasadnieniem Sądu I instancji i II instancji na okoliczność zasadności, celowości i zgodności z prawem przedłużenia terminu zakończenia likwidacji SP ZOZ , 3) II SA/Go 240/11 tut. Sądu - celem przeprowadzenia dowodu z wyroku wraz z uzasadnieniem Sądu I instancji na okoliczność zasadności, celowości i zgodności z prawem przedłużenia terminu zakończenia likwidacji SP ZOZ.

Zdaniem strony skarżącej, wbrew stanowisku organu, przedmiotowa uchwała została wydana w zgodzie z literą prawa i nie narusza przywołanych przez organ nadzoru przepisów. Z uwagi na fakt, że w toku realizacji procesu likwidacji okazało się, iż jej zakończenie do dnia [...] grudnia 2017 r. nie jest możliwe, konieczne stało się podjęcie uchwały o przedłużeniu czasu trwania czynności likwidacyjnych do dnia [...] grudnia 2042 r. Termin zakończenia procesu likwidacji określony na dzień [...] grudnia 2017 r. wobec uwarunkowań faktycznych i prawnych okazał się zbyt krótki i niedostosowany do zmienionych realiów finansowych Powiatu, po udzieleniu pożyczki z budżetu państwa na lata 2015-2042, dodając, iż fakt ten w ogóle pominięto w rozstrzygnięciu nadzorczym. Skarżący wyjaśnił, iż dzięki powyższej pożyczce udzielonej przez Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Finansów na podstawie umowy zawartej w dniu [...] lipca 2015 r., część długu SP ZOZ w kwocie 39,7 min złotych, w tym w całości zobowiązania pracownicze, została spłacona przez Powiat w roku 2015. Jednocześnie zwrócił uwagę, iż zgodnie z § 2 pkt. 1 umowy pożyczki, Powiat zobowiązał się do wykorzystania środków z pożyczki na spłatę zobowiązań cywilnoprawnych i pracowniczych. Z umowy pożyczki wynika także zakaz zaciągania przez Powiat dalszych zobowiązań i to także na podstawie innych zdarzeń, gdyż będą one miały bezpośredni wpływ na niemożliwość spłaty tej pożyczki przez Powiat wobec Skarbu Państwa. Skarżący wskazał, iż w trakcie aplikowania o pożyczkę rządową, Powiat rozpoczął wypłaty zaległych wynagrodzeń z własnych środków byłym pracownikom SP ZOZ, będących w bardzo trudnej sytuacji życiowej. Łącznie dokonał zaspokojenia 27 roszczeń pracowniczych na kwotę 411.800,36 zł. Natomiast spłata rat pożyczki zaciągniętej przez Powiat powoduje zmniejszenie środków na realizację zadań powiatu o ok. 1,2 min zł do 2,6 min zł rocznie w latach 2015 — 2042, a do tego Powiat spłaca także inne wcześniej zaciągnięte zobowiązania, co miało wpływ na określenie różnej wysokości spłaty pożyczki w poszczególnych latach. Z pożyczki rządowej dokonał zaś spłaty wszystkich wierzycieli cywilnoprawnych (133 podmioty), oraz 383 byłych pracowników SP ZOZ. Strona skarżąca dodała, iż zawarcie pożyczki wiązało się także z negocjacjami z wierzycielami, na skutek, których umorzono wierzytelności na kwotę prawie 8 min zł. Pozostali niezaspokojenie wierzyciele wskazani w piśmie likwidatora z dnia [...] września 2017 r. to wierzyciele z którymi nie było kontaktu, a ponadto Bank [...] (nieuiszczona opłata za prowadzenie rachunku), Komornik Sądowy, Sąd Rejonowy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego, wydłużenie procesu likwidacji konieczne jest z uwagi na prawno-finansową sytuację Powiatu. Doprowadzenie przez Powiat do przejęcia zadłużenia w kwocie 60 mln złotych stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych w stopniu rażącym, gdyż prowadzącym do niemożliwości wypełniania jakichkolwiek zadań Powiatu, tj. własnych, jak i rządowych (zleconych ustawami, w tym m.in. w zakresie rejestracji pojazdów, praw jazdy, kierowców, geodezji i kartografii, udzielania pozwoleń budowlanych i kontroli budowy, gospodarowania nieruchomościami, ochroną środowiska).

Zdaniem strony skarżącej skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie stoi na straży równości prawa wobec podmiotów publicznych, gdyż nie równoważy interesów ZUS i Powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego, tym bardziej, że zobowiązania SP ZOZ wobec ZUS nie powodują żadnych ujemnych konsekwencji wobec składek byłych pracowników SP ZOZ. Skarżący zauważył, iż zgodnie z ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych na kontach ubezpieczonych ewidencjonuje się informacje o zwaloryzowanej wysokości składek na ubezpieczenie emerytalne, z wyłączeniem składek podlegających odprowadzeniu do otwartego funduszu emerytalnego i zewidencjonowaniu na subkoncie, o którym mowa w art. 40a. Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zrezygnowano z procedury uzupełniania konta ubezpieczonego, wprowadzając zasadę, że na kontach osób ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek ewidencjonuje się informacje o wysokości składek należnych. Powyższe oznacza, iż brak uregulowania składek przez SP ZOZ nie ma wpływu na stan składek ubezpieczonych byłych pracowników SP ZOZ. Dla porównania na koncie ubezpieczonego niebędącego płatnikiem składek ewidencjonuje się informacje o przedawnionych, zwaloryzowanych składkach, które podlegały odprowadzeniu do otwartego funduszu emerytalnego lub zewidencjonowaniu na subkoncie, o którym mowa w art. 40a. Na koncie ubezpieczonego będącego płatnikiem składek na własne ubezpieczenia nie ewidencjonuje się tych informacji, co oznacza, że jeżeli nie zostaną one opłacone, to nie będą w żaden sposób ujawnione w postaci zapisów na koncie ubezpieczonego. Ponadto na koncie ubezpieczonego będącego płatnikiem składek na własne ubezpieczenia ewidencjonuje się także informacje o zwaloryzowanej wysokości składek podlegających odprowadzeniu do otwartego funduszu emerytalnego lub zewidencjonowaniu na subkoncie, o którym mowa w art. 40a, które zostały opłacone lub zidentyfikowane po dniu złożenia wniosku o emeryturę określoną w art. 24 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz w art. 26b tej ustawy lub nabycia prawa do emerytury, jeżeli złożenie takiego wniosku nie jest wymagane. W odniesieniu do ubezpieczonych niebędących płatnikami składek na własne ubezpieczenia zaewidencjonowaniu podlega informacja o wskazanych powyżej składkach, ale należnych. Wobec powyższego, podjęta przez Radę Powiatu uchwała, jest działaniem na podstawie i w graniach prawa, a co więcej, nie narusza praw i interesów osób trzecich, a jedynie ma na celu uniknięcie utraty płynności finansowej Powiatu i zagrożenia spłaty pożyczki z budżetu państwa oraz uregulowanie do czasu zakończenia postępowania likwidacyjnego spraw z zakresu funkcjonowania likwidowanego podmiotu, a w szczególności przeprowadzenie procedury archiwizacji dokumentacji kadrowej, płacowej dotyczącej ponad 3 tysięcy byłych pracowników oraz dokumentacji księgowo-rachunkowej za lata 1960 - 2017. Nadto konieczne jest zakończenie trwających postępowań sądowych i egzekucyjnych, w tym prowadzone przez ZUS w stosunku do wydanych 227 tytułów wykonawczych. Likwidator wydaje także zaświadczenia byłym pracownikom związane ze stosunkiem pracy na potrzeby świadczeń emerytalno — rentowych (RP-7), świadectwa pracy w szczególnych warunkach, zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu, duplikaty dokumentacji osobowo — płacowej, wyjaśnienia do ZUS w toku postępowań dot. nabycia uprawnień emerytalno - rentowych przez byłych pracowników. Zdaniem skarżącego nieuzasadnione są zarzuty organu nadzoru dotyczące braku podstaw do przedłużenia okresu likwidacji SP ZOZ, wskazując, iż art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z o.z. przewiduje jako obligatoryjny element uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej określenie terminu likwidacji, z którego nie można wyprowadzić ograniczenia kompetencji Rady Powiatu, jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dokonania zmiany uchwały o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego z przyznanej kompetencji do podjęcia uchwały o likwidacji - wynika kompetencja do jej zmiany, dodając, iż wykładnię taką potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2007 r. II OSK 1304/07, z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 784/07), Sądu Najwyższego (uchwała z 14 lipca 2005 r., III CZP 34/05, wyrok z dnia 1 kwietnia 2011 r., III CSK 181/10) i Trybunału Konstytucyjnego (uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2009 r., Ts 82/08). Skarżący stwierdził, iż przyjęcie wykładni stosowanej przez organ nadzoru prowadziłoby do bezwzględnego zakazu zmiany działalności władzy publicznej, co nie znajduje żadnych podstaw w obowiązującym prawie. Skarżący zwrócił także uwagę na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 350/13 (skarga kasacyjna Wojewody od tego wyroku została w całości oddalona na mocy wyroku NSA z 10 stycznia 2014 r., II OSK 2387/13).

Ponadto skarżący podniósł, iż organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały, nie wskazał istotnego naruszenia prawa w postaci konkretnych norm prawnych, nie wniósł także zarzutu odnoszącego się do podstawy prawnej uchwały. Natomiast zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, które nie stanowią podstawy prawnej uchwały, i nie mają nawet zastosowania w związku z jej stosowaniem. Skarżący wskazał, iż organ nadzoru sam przyznał, że przepis będący podstawą prawną do określenia terminu zakończenia czynności likwidacyjnych istnieje, a więc Rada Powiatu korzystając z niego działała w granicach i na podstawie prawa, skoro przepis ten żadnych warunków co do terminu nie zawiera, a nadto ani ten przepis ani żaden inny z u.z.o.z. nie wiąże terminu zakończenia czynności likwidacyjnych od ich ilości lub zakresu. Za niezasadny uznał także skarżący zarzut braku poszanowania innych podmiotów i przyczyniania się do dobra wspólnego, skoro powiat jako samodzielna jednostka samorządu terytorialnego działa w interesie swoich mieszkańców. Skarżący uznał także, iż wbrew stanowisku Wojewody nie mogło dojść do naruszenia art. 125 § 1 k.c., gdyż przepis ten nie odnosi się do sfery działania lub zaniechania Rady Powiatu, wskazując, iż przedawnienie jest jedną z instytucji prawa cywilnego. Ponadto za niezasadne uznał skarżący twierdzenia organu nadzoru zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym odnośnie niemożliwości korzystania z pomocy przymusu państwowego w egzekucji roszczeń wierzycieli, wskazując na brzmienie art. 123 i 124 k.c. (odpowiednio 295 k.p.) określające instytucję przerwania biegu przedawnienia i jego bieg na nowo po każdym przerwaniu nie ulegną automatycznemu przedawnieniu, jak twierdzi organ nadzoru. Następnie skarżący podniósł, iż wbrew twierdzeniu organu nadzoru, dokonane przedłużenie terminu zakończenia likwidacji SP ZOZ nie narusza interesu prawnego lub uprawnień jego wierzycieli, ponieważ nie pozbawia ich możliwości dochodzenia należnych wierzytelności z budżetu powiatu, jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania likwidacyjnego ich wierzytelności nie zostaną zaspokojone. Skarżący zwrócił uwagę, iż podjęcie działań wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, a co za tym idzie nieprzedłużenie procesu likwidacji i narażenie na brak spłaty rat pożyczki zaciągniętej z Budżetu Państwa zmusiłoby Powiat do naruszenia prawa dyscypliny finansów publicznych, a co za tym idzie rażącego naruszenia prawa. Powiat nie jest w stanie spłacić zobowiązań pozostałych po SP ZOZ wobec ZUS w kwocie ponad 60 min, gdyż sam ma ogromne zobowiązania wobec budżetu państwa z tytułu pożyczki zaciągniętej na spłatę wierzycieli w wysokości 39.666.475,65 zł. wraz z odsetkami w wysokości 3% rocznie i będą spłacane przez 26 lat do 2042 r. Ewentualne przejście zaległości na Powiat spowoduje, że Powiat zmuszony będzie zrezygnować z wydatków bieżących, przeznaczonych głównie na wynagrodzenia i pochodne, wydatki na sferę społeczną i oświatową, utrzymanie jednostek organizacyjnych, w tym domów pomocy społecznej i jednostek oświatowych.

Skarżący wskazał także, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.z.o.z, mimo, iż zgodnie z art. 206 u.d.l. podmioty prowadzące zakłady opieki zdrowotnej w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, dostosują swoją działalność, w zakresie nieuregulowanym w art. 204 ust. 1-4, do przepisów ustawy w terminie do dnia [...] grudnia 2012 r., gdyż w myśl art. 204 ust 5 w zakresie nieuregulowanym w ust. 4 do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżący zauważył, iż u.d.l. weszła w życie z dniem 1 lipca 2011 r., zatem w dacie podejmowania przez Radę Powiatu uchwały nr 59/IX/2007 z dnia 25 lipca 2007 r. oraz jej wejścia w życie, obowiązywała u.z.o.z., w tym art. 60 ust. 3 i ust. 4b pkt 5. W odniesieniu do twierdzenia, iż Powiat podejmując uchwalę o postawieniu SP ZOZ w stan likwidacji podjął ryzyko przejścia zobowiązań na organ założycielski, skarżący wskazał, iż bezpośrednimi przyczynami podjęcia w dniu 25 lipca 2007 r. uchwały o likwidacji SP ZOZ były: zajęcie przez komornika 100% środków należnych Zakładowi z NFZ z tytułu zawartych kontraktów, brak środków finansowych na bieżącą działalność, ciągłe zagrożenie odcięcia dostaw energii elektrycznej, gazu, wody, a także odbioru ścieków, wezwania wierzycieli do przekształceń z art. 60 u.z.o.z. i w efekcie sprawy sądowe o odszkodowanie, wysokość zadłużenia SP ZOZ - 75 707 832, 04 zł, niepowodzenie postępowania restrukturyzacyjnego, trudna sytuacja finansowa Powiatu, wskaźnik zadłużenia wynosił 53% dochodów, konieczność realizacji zadania - zapewnienia świadczeń zdrowotnych z ubezpieczenia społecznego. Przez likwidację powstrzymano dalsze straty wynikające z działalności Zakładu. W celu rozwiązania problemu zadłużenia SP ZOZ Zarząd Powiatu postanowił skorzystać z programu rządowego pod nazwą "Wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia" (tzw. Plan B), w ramach którego możliwe było m.in. otrzymanie dotacji na spłatę zobowiązań publiczno-prawnych, a dodatkowo w wielkości równej wartości kwot umorzonych w wyniku zawartych ugód z wierzycielami cywilno-prawnymi. Ostatecznie jednak Ministerstwo Zdrowia odmówiło zakwalifikowania Powiatu do powyższego programu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Organ uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Za nieuzasadnione uznał organ przywołanie w uzasadnieniu skargi wyroków tut. Sądu w sprawie przedłużenia likwidacji SP ZOZ, wskazując, iż zapadały one w odniesieniu do uchwał podejmowanych na zupełnie odmiennym etapie prawnym i finansowym likwidacji SP ZOZ, gdyż likwidacja miała zostać wówczas przedłużona o 6 lat, tj. od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2017 r., a Powiat dążył do uzyskania wsparcia z budżetu państwa na spłatę wierzytelności, przede wszystkim pracowniczych. Obecnie zaś, z uwagi na brak aktywów, brak jest tym samym podstaw do dalszego prowadzenia czynności likwidacyjnych, pozostałe do zrealizowania są czynności "techniczne", tj. przede wszystkim wydawanie dokumentów, archiwizacja i wobec tego dalsze utrzymywanie stanu "likwidacji" SP ZOZ narusza przepisy art. 60 ust. 3 i ust. 4 b pkt 5 u.z.o.z. w zw. z art. 204 ust. 5 u.d.l. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w stopniu istotnym, nie uwzględniając ani brzmienia, ani celu tych przepisów. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. Sąd odrzucił przedmiotową skargę jako niedopuszczalną, wskazując, iż w świetle art. 85 ust. 3 u.s.p. uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie jest wyłącznie Powiat, reprezentowany przez Starostę. Tymczasem przedmiotowa skarga wniesiona została przez Radę Powiatu, który nie posiadał legitymacji skargowej.

Powyższe postanowienie zostało uchylone na skutek skargi kasacyjnej Powiatu postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 198/18, którym uznał za wadliwe ustalenie Sądu I instancji, że skarga została wniesiona przez Radę Powiatu, a nie Powiat reprezentowany przez Starostę, wskazując, iż bez znaczenia w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż w nagłówku skargi jako stronę skarżącą wskazano Radę Powiatu, a nie Powiat, gdyż z pełnomocnictwa dołączonego do skargi wynika, iż zostało ono udzielone przez Starostę Powiatu działającego w imieniu Powiatu.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę w całości dodatkowo podnosząc, iż organ nadzoru w treści rozstrzygnięcia nadzorczego nie wskazał w istocie konkretnego rodzaju naruszenia prawa, które w jego opinii zaistniało. Do takich naruszeń - według wypracowanego dorobku judykatury - będą należały przykładowo: naruszenie przepisów do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, wadliwa jego wykładnia. Według skarżącego ogólnikowe powołanie się przez Wojewodę na art. 2, art. 7 Konstytucji RR i inne nie spełnia wymagań jakie ustawodawca przewidział dla rozstrzygnięć nadzorczych, które powinny wskazywać konkretny przepis prawa naruszony uchwałą organu powiatu, które nie mogą być dorozumiane, ani wyprowadzane w drodze analogii czy oceny rozwiązań prawnych. Zdaniem skarżącego zakwestionowana uchwała nie naruszyła art. 60 u.z.o.z., co potwierdza wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 542/06, wskazujący, iż "z brzmienia art 60 u.z.o.z. ani z normy 7 Konstytucji nie można wyprowadzić ograniczenia kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dokonania zmiany uchwały o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Z przyznanej kompetencji do podjęcia uchwały o likwidacji wynika również kompetencja do zmiany takiej uchwały. Zakaz zmiany uchwały można wyprowadzić tylko z obowiązujących rozwiązań prawnych, a takich brak".

Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. skarżący Powiat podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w skardze i piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r., powołując na argumentację zawartą w decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] lipca 2016r., obrazującą sytuację Powiatu, domagając się zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł. Podkreślił ponadto, iż organ nadzoru przekroczył granice kontroli do której był uprawniony, stosując wykładnię rozszerzającą i analogię. Również organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżony rozstrzygnięciu oraz w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 p.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją stosownie do art. 151 p.p.s.a. W myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. Z kolei jak wynika z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 79 ust. 3 u.s.p. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że aby móc przyjąć, iż kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1546/09). Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś prawidłowe w sytuacji, gdy wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkuje stwierdzenie jej nieważności. Ponadto w piśmiennictwie i judykaturze podkreśla się, iż rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28, wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 977/16, wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 915/16). Z tych względów powołanie się na istotną sprzeczność z prawem przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Naruszenie prawa nie może być dorozumiane, wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych. Nie ma zatem tej sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 166/07, wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, B. Dolnicki, U.s.p. Komentarz, LEX 2007, t. 2 i 3 do art. 79 i powołane tamże orzecznictwo). Należy również pamiętać, że nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu powiatu, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 79 u.s.p., a ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Podkreślić też należy, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone m.in. przez prawną formę działania administracji będącą przedmiotem zaskarżenia. Skoro więc w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, to przedmiotem oceny Sądu nie może być pełna ocena zgodności z prawem uchwały, której nieważność stwierdzono w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W konsekwencji Sąd nie może wykraczać poza granice sprawy i kontrolować, czy uchwała w inny istotny sposób narusza prawo, niż w ten, który wskazano w zaskarżonym akcie, a które to naruszenia mogłyby dawać podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Oczywiście Sąd bada zgodność z prawem tej uchwały, ale niejako przez pryzmat rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia z dnia 18 października 2017 r., II SA/Rz 942/17, odwołujący się do poglądów wyrażonych w uzasadnieniu wspomnianego powyżej wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2009 r.). Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należało uznać za zasadną skargę Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] października 2017 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu z dnia 13 września 2017 r. określającej termin zakończenia czynności likwidacyjnych SP ZOZ na dzień [...] grudnia 2042 r.

Podstawą do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy u.z.o.z., które wprawdzie utraciły moc na podstawie art. 220 pkt 1 u.d.l. , jednakże stosownie do art. 204 ust. 5 u.d.l. nadal stosuje się je do postępowań likwidacyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.d.l., tj. przed 1 lipca 2011 r. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 155/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 951/12). SP ZOZ w okresie swojego istnienia i działalności funkcjonował w oparciu o przepisy u.z.o.z. i regulacje zawarte w tej ustawie znajdują nadal zastosowanie do postępowania likwidacyjnego powyższego zakładu, gdyż zostało ono zainicjowane uchwałą Rady Powiatu z dnia 27 lipca 2007 r. nr 59/IX/2007. Kompetencje Rady Powiatu do wydania uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym wynikają z art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. oraz art. 36 i art. 60 ust. 3 i ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. Istotne znaczenia ma ten ostatni przepis, którego wykładnia stanowiła podstawę rozstrzygnięcie nadzorczego oraz oś sporu między Wojewodą a Powiatem. Zgodnie z tym przepisem uchwała o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej powinna zawierać oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, iż z art. 60 ust. 3 i 4b u.z.o.z. nie można wyprowadzić ograniczenia kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dokonania zmiany uchwały o likwidacji samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej. Nie daje temu podstawy ani art. 7 Konstytucji, ani przepisy art. 60 u.z.o.z. Z przyznanej kompetencji do podjęcia uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej wynika kompetencja do zmiany tego rodzaju uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2007 r., II OSK 784/07, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., II OSK 1304/07). Za powyższym poglądem przemawia również to, iż przepisy u.z.o.z. nie zawierają analogicznego przepisu jak art. 60 ust. 4 in fine u.d.l. zakazującego przedłużenia terminu do zakończenia likwidacji. Stanowisko dotyczące możliwości zmiany uchwały organu samorządu terytorialnego w części określającej dzień zakończenia czynności likwidacyjnych jest akceptowane także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 stycznia 2009 r., TS 82/08, OTK-B 2009, nr 3, poz. 195).

Z tego rodzaju sytuacją mieliśmy do czynienia w odniesieniu do zakwestionowanej uchwały Rady Powiatu. Jak już wspomniano powyżej SP ZOZ został postawiony w stan likwidacji na mocy uchwały z dnia 27 lipca 2007 r. nr 59/IX/2007, która określiła termin zakończenia czynności likwidacyjnych na dzień [...] grudnia 2010r. Powyższy termin był wydłużany uchwałami Rady Powiatu z dnia 22 października 2010 r. nr 282/XXVI/2010, z dnia 11 kwietnia 2011 r. nr 34/V/2011 oraz z dnia 3 czerwca 2011 r. nr 38/VII/2011 odpowiednio do [...] grudnia 2011r., [...] grudnia 2013r. i [...] grudnia 2017r., a w uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym do [...] grudnia 2042r. Wojewoda zakwestionował możliwość wyznaczania tak odległego terminu zakończenia czynności, uznając, iż kompetencję wynikającą z art. 60 ust. 3 w zw. z ust. 4 b pkt 5 u.z.o.z. należy odczytywać w kontekście konstytucyjnych zasadach demokratycznego państwa prawa i legalizmu (art. 2 i 7 Konstytucji). Podkreślić należy, iż powołany przepis art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. nie wyznacza organowi podejmującemu albo zmieniającemu uchwałę o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej maksymalnego terminu dla przeprowadzenia czynności likwidacyjnych - jak czyni to art. 60 ust. 4 u.d.l., według którego okres od dnia otwarcia likwidacji do dnia jej zakończenia nie może być dłuższy niż 12 miesięcy - ani też nie określa przesłanek, którymi tenże organ powinien się kierować określając ten termin. W art. 43 ust. 1 u.z.o.z. przewidziano wyłącznie to, iż termin zakończenia działalności likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej nie może być krótszy niż 3 miesiące od dnia podjęcia uchwały o jego likwidacji. Można zatem zasadnie wywodzić, że w przepisach u.z.o.z. pominięto kwestię maksymalnego okresu trwania likwidacji zakładu opieki zdrowotnej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/13), co oznacza, iż kwestię tę pozostawiono uznaniu organu podejmującego uchwałę, zarządzenie lub rozporządzenie na podstawie art. 60 ust. 3 i 4b pkt 5 u.z.o.z.

W tej sytuacji nie jest rolą organu nadzorczego wyinterpretowywanie tych przesłanek z zasad konstytucyjnych i wskazywanie, iż określony w uchwale termin pozostaje w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w Konstytucji i z tego powodu stwierdzenie nieważności uchwały. Tego rodzaju pominięcie ustawodawcze wymaga bowiem interwencji samego ustawodawcy. Brak było również podstaw, aby sąd administracyjny dokonał za ustawodawcę uzupełnienia normy prawnej, naruszając tym samym zasadę trójpodziału władz wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP. Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych nowymi treściami, wbrew wyrażonej w tym zakresie woli ustawodawcy. W orzecznictwie dostrzega się wprawdzie, iż brak w obowiązujących przepisach ograniczeń dotyczących określenia i ewentualnie zmiany w uchwałach organów samorządu terytorialnego terminu zakończenia czynności likwidacyjnych wobec samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej może budzić wątpliwości co do zgodności tych przepisów z Konstytucją, jednakże traktuje się ten brak jako pominięcie ustawodawcze, a więc jak sytuację, gdy integralną, funkcjonalną częścią jakieś normy powinien być pewien element regulacji (por. wyrok SN z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt III CSK 181/10 oraz uzasadnienie powołanego powyżej postanowienie TK z dnia 8 stycznia 2009 r.). Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Stosownie do art. 193 Konstytucji sąd jest uprawniony do skierowania takiego pytania jeśli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy. Może to nastąpić nie tylko wówczas, gdy przepis ten stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia, lecz także wtedy, gdy stanowi jeden z elementów uwzględnianych w procesie wykładni i stosowania prawa przez sąd w rozpoznawanej sprawie, i w tym sensie rozstrzygnięcie o zgodności bądź niezgodności tego przepisu z Konstytucją może mieć znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Uwzględniając ten aspekt, udzielenie odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne, co do zgodności z prawem art. art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli w następstwie tego orzeczenia można by podważyć uchwałę podjętą przez Radę Powiatu o przedłużeniu terminu zakończenia czynności likwidacyjnych. Rzecz jednak w tym – jak już wskazano powyżej - ewentualna niekonstytucyjność obowiązujących rozwiązań w przedmiocie likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej polega na pominięciu ustawodawczym przez zaniechanie sprecyzowanie przez ustawodawcę ograniczeń dotyczących określania przez organy samorządu terytorialnego terminu zakończenia czynności likwidacyjnych. Skutki prawne orzeczeń TK o pominięciu ustawodawczym są zagadnieniem spornym zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie samego Trybunału. Dominuje stanowisko jednak, że znaczenie prawne tego typu wyroku polega wyłącznie na zobowiązaniu ustawodawcy do uchwalenia nowego prawa, usuwającego niekonstytucyjne pominięcie. Wyrok nie wywołuje natomiast skutku w postaci uzupełnienia regulacji prawnej o materię, która została pominięta (por. W. Płowiec, "Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wykonywania jego orzeczeń", K. Działocha, S. Jarosz – Żukowska /red/, "Wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce konstytucyjnej organów państwa", Warszawa 2013, s. 53, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2499/15). Ewentualny wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niezgodność z Konstytucją art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. z powodu braku określonej regulacji prawnej nie spowodowałby utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Takie orzeczenie powinno stanowić - jak już wspomniano powyżej - impuls dla ustawodawcy do zmiany istniejącego stanu prawnego zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że nie eliminowałoby z porządku prawnego także normy zawartej w art. art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. Uwzględniając powyższe uzasadniony jest wniosek, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność przepisów dotyczących procedury likwidacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej z powodu braku regulacji ograniczających organy samorządu terytorialnego do określenia terminu zakończenia czynności likwidacyjnych (ewentualnie przesłanek uwzględnianych przy jego ustanawianiu bądź przedłużeniu) mogłoby oddziaływać jedynie na sytuację na przyszłość, po zmianie stanu prawnego przez ustawodawcę, gdyż nie stanowiłoby podstawy do uchylenia skutków prawnych wynikających z dotychczas podjętych uchwał Rady Powiatu, w których określono terminy zakończenia czynności likwidacyjnych (por. wyrok SN z dnia 1 kwietnia 2011 r., III CSK 181/10).

W ocenie Sądu Rada Powiatu podejmując uchwałę objętą rozstrzygnięciem nadzorczym nie przekroczyła granic uznania wynikającego z przepisu, który stanowił podstawę jej wydania. Podkreślić bowiem należy, iż organ uchwałodawczy jednostki sektora finansów publicznych podejmując uchwałę rodzącą konsekwencje finansowe jest obowiązany jest uwzględniać ograniczenia w zadłużeniu tych jednostek wynikające z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. – określanej dalej jako u.f.p.) oraz konieczność realizacji zadań publicznych wynikających z innych ustaw, co pominął zupełnie organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a niewątpliwie zostało wzięte to pod uwagę przy podejmowaniu zakwestionowanej uchwały i wyeksplikowane w jej uzasadnieniu. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym oraz na własną odpowiedzialność, w tym i odpowiedzialność finansową. Podjęcie zatem uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej musi uwzględnić odpowiedzialność finansową jednostki samorządu terytorialnego oraz odpowiednie przepisy u.f.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1304/07, wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 784/07). W przypadku niepodjęcia zakwestionowanej uchwały Powiat przejąłby zobowiązania SPZOZ w wysokości ponad 60 mln zł, które są wymagalne i podlegałyby egzekucji, co przy dochodach budżetowych Powiatu wynoszących w 2018 r. 67.910.671,00 zł zgodnie z § 1 uchwały Rady Powiatu z dnia 21 grudnia 2017 r. nr 176/XXXIII/2017 w sprawie uchwały budżetowej Powiatu na 2018r. (Dz.Urz.Woj. z 2018r., poz. 4), spowodowałoby w istocie prawie całkowitą niemożliwość realizacji przez skarżący Powiat jakichkolwiek zadań publicznych. Również z Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu na lata 2016 - 2042 wynika, iż nie jest realne w świetle ograniczeń wynikających z u.f.p. obsłużenie całego zadłużenia po SP ZOZ, którego łączna kwota wyniosła ponad 100 mln zł, a która została już częściowo spłacano przez Powiat z zaciągniętej na ten cel pożyczki na podstawie umowy z dnia [...] lipca 2015 r. zawartej z Skarbem Państwa – Ministrem Finansów. Okoliczność powyższa stanowiła podstawę decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak sprawy [...]) o umorzeniu zaległości podatkowych SPZOZ. Z powyższej umowy pożyczki ( § 2 pkt 5 ) wynikają zresztą dalsze ograniczenia w zadłużeniu się przez Powiat, a mianowicie wymagana jest w tym zakresie zgoda Ministra Finansów. Umowa ta świadczy również, iż Powiat podejmuje działania mające na celu uregulowanie zobowiązań SP ZOZ przed ich formalnym przejęciem na podstawie art. 60 ust. 6 u.z.o.z., które uległy zmniejszeniu z jego środków o ponad 40 mln (zobowiązania wobec pracowników i prawie wszystkich wierzycieli cywilnoprawnych). Pozostały w istocie jedynie zobowiązania wobec ZUS, Komornika przy Sądzie Rejonowym oraz Sądu Rejonowego oraz wierzycieli cywilnoprawnych, z którymi brak kontaktu ( por. pismo likwidatora SP ZOZ z dnia [...] września 2017 r. i sprawozdanie finansowe za 2016 r. w aktach postępowania nadzorczego). Przykładem takich działań była również próba emisji obligacji komunalnych skutecznie zakwestionowana przez Regionalną Izbę Obrachunkową, z uwagi na to, iż prowadziłaby do przekroczenia progu zadłużenia wynikającego z art. 170 ust. 1 i 2 u.f.p. z 2005 r. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 240/11). Ponadto – jak w wynika z uzasadnienia skargi – Powiat próbował skorzystać z programu rządowego pod nazwą "Wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia". Stąd nie sposób uznać, iż skarżący pozostaje bierny w stosunku do wierzycieli SP ZOZ i w sposób instrumentalny nadużywa przepisu pozwalającego określić mu termin zakończenia czynności likwidacyjnych, aby w efekcie przesunąć termin przejęcia zobowiązań po tym zakładzie na podstawie wspomnianego art. 60 ust. 6 u.z.o.z.

Nie ma również istotnego znaczenia, z punktu widzenia możliwości zmiany uchwały o likwidacji poprzez ustalenie nowego terminu zakończenia tej likwidacji, podnoszona przez Wojewodę okoliczność, iż wszystkie czynności likwidacyjne zostały zakończone, co wielokrotnie było już wskazywane w orzecznictwie, w tym również na tle poprzedniej uchwały Powiatu z dnia 3 czerwca 2011 r. przedłużającej wspomniany powyżej termin do dnia [...] grudnia 2017 r. (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1304/07, wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 784/07, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/13).

Nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały wskazane przez niego w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy art. 125 § 1 k.c. i art. 291 § 5 k.p., statuujące termin 10 letni przedawnienia roszczeń cywilnych oraz roszczeń pracowniczych, stwierdzonych prawomocnymi orzeczeniami sądu lub ugodami zawartymi przed sądem, sądem polubownym albo mediatorem, a zatwierdzonych przez sąd. Powyższe przepisy nie stanowiły bowiem podstawy spornej uchwały Powiatu, lecz w istocie odnoszą się do daleko wywodzonych skutków stosowania tej uchwały. Ponadto organ nadzoru powołując się na nie pomija instytucje przerwania i zawieszenia terminu przedawnienia, które mają zastosowanie do terminów określonych w powołanych powyżej przepisach (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 1977 r., sygn. akt III CRN 115/77, Lex nr 7950, wyrok SA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt I ACa 3/10), antycypując ewentualne rozstrzygnięcia sądów powszechnych, dodatkowo umocowanych do stwierdzenia nadużycia prawa na podstawie art. 5 k.c. w przypadku powołania się przez dłużnika na zarzut przedawnienia. Podkreślić również należy, że przedawnienie jest jedną z instytucji prawa cywilnego i prawa pracy, której działanie polega na zmianie treści stosunków prawnych z uwagi na upływ czasu. Prawa wierzycieli, na potrzebę ochrony których powołuje się organ nadzoru, wynikają wyłącznie ze stosunku cywilnoprawnego lub stosunku pracy, a tym samym ich interes nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 87 u.s.p. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 350/13). Wojewoda pomija także okoliczność, iż zobowiązania cywilnoprawne oraz pracownicze SP ZOZ zostały praktycznie uregulowane, a uchwała o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie tworzy praw nabytych dla wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej (por. przywołane powyżej wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 1340/07 i II OSK 784/07).

W konsekwencji należało uznać, iż zakwestionowana przez Wojewodę uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa, które daje podstawę do zastosowania sankcji jej nieważności. W związku z tym Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze ( pkt I wyroku). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 480 zł złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).