Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 50/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, ze ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, ust. 6, art. 37 ust. 1, ust. 2, art. 43 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
Teza: 1.	W przepisie art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej dwukrotnie jest mowa o wspólnej realizacji projektu. W części końcowej przepisu wskazano na możność utworzenia partnerstwa, które realizuje wspólnie projekt. W zdaniu pierwszym normy wprost zdefiniowano cel partnerstwa jakim jest wspólna realizacja projektu.

2.	Ta zatem cecha partnerstwa w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jaką pozostaje "wspólna realizacja projektu", jest kryterium, które odróżnia projekt partnerski od innych form zaangażowania się w projekt osób trzecich.

3.	Projekt partnerski to projekt, którego istota sprowadza się do wspólnej realizacji projektu przez partnerów. Dla istnienia partnerstwa konieczne jest, aby podmioty angażujące się w projekt przejawiały wolę wspólnej realizacji projektu.

4.	Brak po stronie osoby partycypującej w kosztach projektu woli wspólnej realizacji projektu i ponoszenia związanego z tym ryzyka nie pozwala na traktowanie takiego podmiotu jako partnera w projekcie partnerskim, zwłaszcza wtedy, gdy z uwagi na ograniczony zakres zaangażowania osoby trzeciej w projekt rzeczywista wola stron nie budzi wątpliwości.

5.	Regulamin konkursu nie stanowi wprawdzie źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, jednakże ma normatywny charakter i stanowi podstawowe źródło praw i obowiązków wnioskodawców w procedurze konkursowej.

6.	Regulamin konkursu i załączniki do niego mają na celu z jednej strony dokładne poinformowania wszystkich uczestników konkursu o jego zasadach, z drugiej - obiektywną ocenę projektów na podstawie jednolitych, jednakowych dla wszystkich i przejrzystych kryteriów.

7.	W konsekwencji też reguły dokonywania ocen projektów, w tym w szczególności kryteria wyboru projektów, powinny zostać w sposób jasny i wyczerpujący określone w regulaminie konkursu i załącznikach do regulaminu.

8.	Organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanawiać jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektu. Uczestnik postępowania nie może więc ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych, czy też niewystarczających regulacji.

9.	Analogicznie rzetelna ocena projektu to działanie instytucji w sposób wiarygodny, zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Odstąpienie od tego rodzaju zasad, czy też oparcie oceny na arbitralnym stanowisku organu, uzasadnia zarzut nierzetelnej oceny projektu.

TEZY

1.	W przepisie art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej dwukrotnie jest mowa o wspólnej realizacji projektu. W części końcowej przepisu wskazano na możność utworzenia partnerstwa, które realizuje wspólnie projekt. W zdaniu pierwszym normy wprost zdefiniowano cel partnerstwa jakim jest wspólna realizacja projektu.

2.	Ta zatem cecha partnerstwa w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jaką pozostaje "wspólna realizacja projektu", jest kryterium, które odróżnia projekt partnerski od innych form zaangażowania się w projekt osób trzecich.

3.	Projekt partnerski to projekt, którego istota sprowadza się do wspólnej realizacji projektu przez partnerów. Dla istnienia partnerstwa konieczne jest, aby podmioty angażujące się w projekt przejawiały wolę wspólnej realizacji projektu.

4.	Brak po stronie osoby partycypującej w kosztach projektu woli wspólnej realizacji projektu i ponoszenia związanego z tym ryzyka nie pozwala na traktowanie takiego podmiotu jako partnera w projekcie partnerskim, zwłaszcza wtedy, gdy z uwagi na ograniczony zakres zaangażowania osoby trzeciej w projekt rzeczywista wola stron nie budzi wątpliwości.

5.	Regulamin konkursu nie stanowi wprawdzie źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, jednakże ma normatywny charakter i stanowi podstawowe źródło praw i obowiązków wnioskodawców w procedurze konkursowej.

6.	Regulamin konkursu i załączniki do niego mają na celu z jednej strony dokładne poinformowania wszystkich uczestników konkursu o jego zasadach, z drugiej - obiektywną ocenę projektów na podstawie jednolitych, jednakowych dla wszystkich i przejrzystych kryteriów.

7.	W konsekwencji też reguły dokonywania ocen projektów, w tym w szczególności kryteria wyboru projektów, powinny zostać w sposób jasny i wyczerpujący określone w regulaminie konkursu i załącznikach do regulaminu.

8.	Organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanawiać jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektu. Uczestnik postępowania nie może więc ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych, czy też niewystarczających regulacji.

9.	Analogicznie rzetelna ocena projektu to działanie instytucji w sposób wiarygodny, zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Odstąpienie od tego rodzaju zasad, czy też oparcie oceny na arbitralnym stanowisku organu, uzasadnia zarzut nierzetelnej oceny projektu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Ewa Kowalczyk WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: asystent sędziego Monika Samcik po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi G. L. na informację Inne z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Inne.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 57 i 58 ust. 1 pkt 1-2 w zw. z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm. - dalej jako: "ustawa wdrożeniowa"), Zarząd Województwa [...] poinformował Gminę [...] (dalej jako wnioskodawca, strona) o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu o nazwie "[...]" zarejestrowanego pod nr [...].

Rozstrzygnięcie w przedmiocie nieuwzględnienia protestu wydane zostało w następującym stanie sprawy:

Wnioskodawca Gmina [...] ubiega się o udzielenie dofinansowania na realizację projektu pn. "[...]". Wniosek dotyczący projektu został złożony za pośrednictwem systemu informatycznego LSI2014, w ramach konkursu ogłoszonego dla Działania 7.1: Dziedzictwo kulturowe i naturalne (projekty regionalne) Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 (konkurs nr RPLU.07.01.00-IZ.00-06-001/15).

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Wnioskodawca został poinformowany przez Instytucję Organizującą Konkurs (dalej: "IOK"), że złożony wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "[...]", po przeprowadzeniu oceny merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów spełnił kryteria wyboru projektów i uzyskał 67 punktów na 100 możliwych. Wniosek nie został jednak wybrany do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego z powodu wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie nr RPLU.07.01.00-IZ.00-06- 001/15, co oznacza, iż wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Wnioskodawca w dniu [...] stycznia 2016 r. złożył protest kwestionując przeprowadzoną ocenę merytoryczną wniosku w zakresie kryterium użyteczności: "Wpływ na zwiększenie efektywności i użyteczności funkcjonowania obiektów objętych projektem".

Protestujący wskazał, że Komisja Oceny Projektów w sposób nieuzasadniony nie przyznała punktów w zakresie metody pomiaru ww. kryterium: "W projekcie wykorzystano inne źródła finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki", w której możliwe było otrzymanie 2 pkt o wadze 3.

W uzasadnieniu protestu Wnioskodawca przywołując zapisy w sekcji 2.36 Źródła finansowania wydatków wniosku o dofinansowanie zarówno w tabeli: Źródła finansowania wydatków ogółem z podziałem na partnerów: kolumna 7 krajowe środki publiczne inne: 28.622,10 zł, jak i w tabeli: Źródła finansowania wydatków - dane zbiorcze: wiersz 2.C inne krajowe środki publiczne oraz wiersz 2.C.iii w tym inne: 28.622,10 zł, dowodzi wykorzystania innych źródeł finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki.

Potwierdzenie powyższego Protestujący znajduje również w zapisach studium wykonalności:

1. Sekcja 2.1 Analiza wariantów realizacji projektów/ 2.1.1 Analiza wariantów strategicznych realizacji projektu: Tabela 2.1.1.2 Wybór wariantu strategicznego realizacji projektu, kolumna 3: ocena i uzasadnienie oceny wszystkich wariantów kryteriami użyteczności:

a) Wariant I (wybrany do realizacji) - "(...) Spełnia Kryterium 2 (6 pkt.): wykorzystuje inne źródła finansowania (partycypowanie w kosztach przez [...] i [...]) (...)";

2. Sekcja 2.3 Potencjał do realizacji wybranego wariantu realizacji projektu: Tabela 2.3.3 Potencjał finansowy niezbędny do realizacji wybranego wariantu realizacji projektu: "(...) W projekcie zostaną wykorzystane inne źródła finansowania działań - wodopój oraz siłownia na świeżym powietrzu zostaną sfinansowane przez [...] oraz [...]."

Ponadto Wnioskodawca wskazał, że w celu łatwiejszej identyfikacji kosztów ponoszonych w ramach projektu przez [...] oraz [...] sporządzony został oddzielny kosztorys inwestorski na siłownię oraz pitnik na kwotę 23.270,00 zł netto.

Wskazując na powyższe Protestujący wniósł o uwzględnienie w ocenie merytorycznej przedstawionej argumentacji i przyznanie dodatkowo 2 pkt o wadze 3 za wykorzystanie innych źródeł finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki oraz o przyznanie dofinansowania dla przedmiotowego projektu, który winien uzyskać łączną liczbę 73 punktów.

Uznając protest za bezzasadny Zarząd Województwa [...] jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020, wskazał, że podniesiony w proteście zarzut dotyczy oceny projektu w kryterium trafności merytorycznej w dziale kryteria użyteczności pn. "Wpływ na zwiększenie efektywności i użyteczności funkcjonowania obiektów objętych projektem", metoda pomiaru: "W projekcie wykorzystano inne źródła finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki", przy czym z przedłożonego wniosku o dofinansowanie wynika, iż przypisane inne krajowe środki publiczne w wysokości 28 622,10 zł dotyczą sfinansowania wodopoju oraz siłowni na świeżym powietrzu przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. oraz L. Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A.

Zarząd Województwa [...] podkreślił, że w złożonej dokumentacji aplikacyjnej nie została wskazana rola ww. spółek w projekcie. W przywołanej przez Protestującego tabeli: Źródła finansowania wydatków ogółem z podziałem na partnerów, sekcji 2.36: Źródła finansowania wydatków Wniosku o dofinansowanie, Wnioskodawca nie wskazuje partnerów. Zaznaczyć należy, iż Gmina [...] posiada całość udziałów Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. jak i jest jedynym akcjonariuszem L. Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. W związku z powyższym na podstawie art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie może być zawarte porozumienie lub umowa o partnerstwie pomiędzy Wnioskodawcą a wskazanymi spółkami. Wnioskodawca i wymienione spółki są bowiem podmiotami powiązanymi, w rozumieniu art. 3 ust. 1 i ust. 3 lit. a Załącznika nr I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.). A skoro tak, to nie jest możliwy udział tych podmiotów w realizacji projektu w charakterze partnerów projektu - ani zawarcie stosownej umowy partnerskiej, ani też inne zaangażowanie ww. podmiotów w sposób charakterystyczny dla partnerów projektu.

Jak wskazano w dalszej części uzasadnienia zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej istota partnerstwa polega na wspólnej realizacji projektu, poprzez wniesienie do projektu zasobów ludzkich, organizacyjnych, technicznych lub finansowych. Wnioskodawca zaś udział ww. spółek określa jako: partycypowanie w kosztach przez [...] i [...] (tabela 2.1.1.2. Studium Wykonalności), czy też sfinansowanie wodopoju oraz siłowni na świeżym powietrzu przez [...] i [...] (tabela 2.3.3. Studium Wykonalności), a zatem opisuje ich udział w realizacji projektu w sposób charakterystyczny dla partnerów projektu (wniesienie zasobu finansowego w celu wspólnej realizacji projektu), przy czym jako partnerów formalnie ich nie zgłasza (świadom zapewne zakazu z art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej). Tym samym działanie beneficjenta ukierunkowane jest na obejście zakazu tworzenia pozornych partnerstw z podmiotami powiązanymi, poprzez zaangażowanie ich w realizację projektu w sposób charakterystyczny dla partnerów, ale bez zawierania formalnej umowy partnerstwa, w połączeniu z próbą zakwalifikowania ich "wkładów", jako dodatkowych, zewnętrznych źródeł finansowania, w celu uzyskania z tego tytułu dodatkowych punktów w ramach kryterium nr 2 "Wpływ na zwiększenie efektywności i użyteczności funkcjonowania obiektów objętych projektem". A skoro tak, to środki pozyskane od podmiotów powiązanych, całkowicie podporządkowanych Wnioskodawcy, nie mogą być uznane, na potrzeby oceny punkowej projektu, jako "inne źródło finansowania działań" w rozumieniu ww. kryterium - nie przyczyniają się one bowiem w żadnym stopniu do zwiększenia efektywności i użyteczności funkcjonowania obiektów objętych projektem, czy też do zapewnienia stabilności lub trwałości finansowej obiektów ani tworzenia nowych miejsc pracy w obiektach objętych projektem. Do przyznania bowiem punktów w ramach kryterium nie jest wystarczające wskazanie jakiegokolwiek innego źródła finansowania, niż wkład własny, wkład unijny, kredyty lub pożyczki (przy takim ujęciu do uzyskania punktów wystarczyłoby zapewnienie innego źródła finansowania w minimalnej, symbolicznej wysokości), lecz przede wszystkim uznanie, iż zapewnienie innego źródła finansowania realizuje którykolwiek z celów przypisanych dla rozważanego kryterium. Kryterium bowiem, zgodnie z opisem, punktuje wyłącznie projekty poprawiające efektywność kosztową funkcjonowania obiektów objętych wsparciem, zapewnienie trwałości i stabilności finansowej obiektów, a także tworzenie nowych miejsc pracy w obiektach objętych projektem. Żadnego z tych celów nie spełnia zaś zaangażowanie w realizację projektu podmiotu objętego zakazem, o którym mowa w art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie nieuwzględnienia protestu zostało zaskarżone skargą do sądu administracyjnego przez Gminę [...], która zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w szczególności naruszenie przepisu: art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 33 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów / zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 Dz.U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm.) - polegające na dokonaniu oceny merytorycznej projektu w sposób naruszający prawo poprzez przyznanie 0 pkt w zakresie kryterium użyteczności: "Wpływ na zwiększenie efektywności użyteczności funkcjonowania obiektów objętych projektem" za metodę pomiaru "W projekcie wykorzystano inne źródła finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki" i naruszenie to miało istotny wpływ na negatywną ocenę projektu, wskutek czego nie został wybrany do dofinansowania.

Wskazując na taki zarzut skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...] - lnstytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...].

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny uwzględnia skargę na rozstrzygniecie w przedmiocie nieuwzględnienia protestu jeżeli stwierdzi, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł.

Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonej czynności wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniem uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Przedmiotem sprawy pozostaje ocena zgodności z prawem informacji (rozstrzygnięcia) Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., którym organ jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020, nie uwzględnił protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

Co do zasady zgłoszony przez Gminę [...] projekt spełnił kryteria wyboru projektów i uzyskał wymagana liczbę punktów (67 na 100 możliwych), jednakże wniosek nie został wybrany do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego z powodu wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie, co oznaczało, że wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie (art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).

Wnioskodawca, tak we wniesionym projekcie, jak i w skardze, kwestionuje ocenę projektu jedynie w zakresie kryterium trafności merytorycznej w dziale kryteria użyteczności pod nazwą "Wpływ na zwiększenie efektywności i użyteczności funkcjonowania obiektów objętych projektem" - metoda pomiaru: "W projekcie wykorzystano inne źródła finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki".

Zdaniem wnioskodawcy Komisja Oceny Projektów w sposób nieuzasadniony nie przyznała punktów w zakresie metody pomiaru tego kryterium, w której możliwe było otrzymanie 2 pkt o wadze 3, pomimo, że we wniosku i załączniku do wniosku - studium wykonalności, wykazano, że w projekcie zostaną wykorzystane inne źródła finansowania niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki, a mianowicie wykazano, że realizowane w ramach projektu obiekty w postaci pitnika (wodopoju) oraz siłowni na świeżym powietrzu sfinansowane zostaną przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L. oraz L. Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Spółkę Akcyjną w L.

Organ nie kwestionuje tego, że we wniosku i załączonych do niego dokumentach, wykazano, iż obiekty w postaci pitnika (wodopoju) oraz siłowni na świeżym powietrzu sfinansowane zostaną przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L. oraz L. Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Spółkę Akcyjną w L.

Jednakże w ocenie organu pozyskane w taki sposób środki nie mogą być kwalifikowane jako inne źródło finansowania działań w rozumieniu wymienionego wyżej kryterium.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy sprowadzało się do oceny zgodności z prawem zajętego przez Zarząd Województwa [...] stanowiska co do tego, że pozyskanie przez wnioskodawcę środków na realizację obiektów wznoszonych w ramach projektu od podmiotów w postaci Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. oraz L. Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Spółki Akcyjnej w L. nie może zostać uznane za spełnienie kryterium użyteczności pod nazwą "Wpływ na zwiększenie efektywności i użyteczności funkcjonowania obiektów objętych projektem" - metoda pomiaru: "W projekcie wykorzystano inne źródła finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki".

W ocenie Sądu obowiązujące przepisy prawa oraz pozostałe regulacje mające zastosowanie przy przeprowadzeniu konkursu nr RPLU.07.01.00-IZ.00-06-001/15 Oś priorytetowa 7 Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego Działanie 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne – projekty regionalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, w tym w szczególności Regulamin Konkursu i Wytyczne programowe dotyczące systemu wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, nie dawały należytej podstawy do zajęcia takiego stanowiska.

Powyższe oznacza, że dokonana przez Zarząd Województwa [...], jako Instytucję Organizującą Konkurs i Instytucję Zarządzającą, negatywna ocena projektu oraz związane z tym nieuwzględnienie protestu, narusza reguły wynikające z przepisów prawa i pozostałych regulacji mających zastosowanie przy przeprowadzeniu konkursu, co utożsamić należy z uchybieniem, wynikającego z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, obowiązku przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny.

Zasadnicza część argumentacji organu w tej kwestii opiera się na stwierdzeniu, że Gmina [...] posiada całość udziałów Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. oraz jest jedynym akcjonariuszem L. Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A., co oznacza, iż wnioskodawca i wymienione spółki są podmiotami powiązanymi, w rozumieniu art. 3 ust. 1 i ust. 3 lit. a Załącznika nr I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.), w związku z czym na podstawie art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie może być zawarte pomiędzy nimi porozumienie lub umowa o partnerstwie.

Organ stwierdzał, że wnioskodawca udział ww. spółek określa jako: partycypowanie w kosztach przez [...] i [...] (tabela 2.1.1.2. Studium Wykonalności), czy też sfinansowanie wodopoju oraz siłowni na świeżym powietrzu przez [...] i [...] (tabela 2.3.3. Studium Wykonalności), a zatem opisuje ich udział w realizacji projektu w sposób charakterystyczny dla partnerów projektu (wniesienie zasobu finansowego w celu wspólnej realizacji projektu), przy czym jako partnerów formalnie ich nie zgłasza. Tym samym działanie beneficjenta ukierunkowane jest na obejście zakazu tworzenia pozornych partnerstw z podmiotami powiązanymi, poprzez zaangażowanie ich w realizację projektu w sposób charakterystyczny dla partnerów, ale bez zawierania formalnej umowy partnerstwa, w połączeniu z próbą zakwalifikowania ich "wkładów", jako dodatkowych, zewnętrznych źródeł finansowania, w celu uzyskania z tego tytułu dodatkowych punktów w ramach kryterium nr 2 "Wpływ na zwiększenie efektywności i użyteczności funkcjonowania obiektów objętych projektem". A skoro tak, to środki pozyskane od podmiotów powiązanych, całkowicie podporządkowanych wnioskodawcy, nie mogą być uznane, na potrzeby oceny punktowej projektu, jako "inne źródło finansowania działań" w rozumieniu ww. kryterium.

W ocenie Sądu stanowisko takie nie jest uzasadnione.

Tytułem wstępu należy zauważyć, że gdyby istotnie opisywany wyżej udział w projekcie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. oraz L. Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Spółki Akcyjnej w L., zakwalifikować jako projekt partnerski w rozumieniu art. 33 ustawy wdrożeniowej, to trafnie w skardze zauważono, że w takiej sytuacji wniosek o dofinansowanie nie powinien wyjść poza etap weryfikacji wymogów formalnych wniosku.

W sytuacji gdyby realizowany projekt był projektem partnerskim obowiązkiem wnioskodawcy było zaznaczenie we wniosku tej okoliczności poprzez wybór opcji "TAK" w tabeli 1.16 oraz podanie danych identyfikacyjnych partnerów (Załącznik nr 2 do Regulaminu Konkursu - Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu).

Skoro dane te nie zostały podane we wniosku organ powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, a następnie - w przypadku nie usunięcia braków formalnych - pozostawić wniosek bez rozpatrzenia (art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

Powracając do zasadniczego nurtu rozważań wskazać należy, że stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu informacji o nieuwzględnieniu protestu uznać należy za nieprawidłowe albowiem de facto sprowadza się on do stwierdzenia, że każde zaangażowanie w projekt podmiotów innych niż beneficjent projektu, czy to w postaci wniesionych środków finansowych, czy też wkładów niepieniężnych, powinno być traktowane jako projekt partnerski w rozumieniu art. 33 ustawy wdrożeniowej.

Konstatacja taka jest wadliwa albowiem nie każda forma współpracy lub współdziałania przy realizacji projektu powinna być uznawana za partnerstwo, w rozumieniu art. 33 ustawy wdrożeniowej.

Przepis art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w celu wspólnej realizacji projektu, w zakresie określonym przez instytucję zarządzającą krajowym programem operacyjnym albo instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym, może zostać utworzone partnerstwo przez podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe, realizujące wspólnie projekt, zwany dalej "projektem partnerskim", na warunkach określonych w porozumieniu albo umowie o partnerstwie.

W przepisie tym dwukrotnie jest mowa o wspólnej realizacji projektu. W części końcowej przepisu wskazano na możność utworzenia partnerstwa, które realizuje wspólnie projekt. W zdaniu pierwszym normy wprost zdefiniowano cel partnerstwa jakim jest wspólna realizacja projektu.

Ta zatem cecha partnerstwa w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jaką pozostaje "wspólna realizacja projektu", jest kryterium, które odróżnia projekt partnerski od innych form zaangażowania się w projekt osób trzecich.

Projekt partnerski to projekt, którego istota sprowadza się do wspólnej realizacji projektu przez partnerów. Dla istnienia partnerstwa konieczne jest, aby podmioty angażujące się w projekt przejawiały wolę wspólnej realizacji projektu.

W konsekwencji też brak po stronie osoby partycypującej w kosztach projektu woli wspólnej realizacji projektu i ponoszenia związanego z tym ryzyka nie pozwala na traktowanie takiego podmiotu jako partnera w projekcie partnerskim, zwłaszcza wtedy, gdy z uwagi na ograniczony zakres zaangażowania osoby trzeciej w projekt rzeczywista wola stron nie budzi wątpliwości.

Z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Ani Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L., ani L. Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Spółka Akcyjna w L., nie przejawiło w żaden sposób woli wspólnej realizacji projektu z wnioskodawcą.

Ich zaangażowanie w projekt miało ściśle oznaczony i ograniczony charakter, a sprowadzało się do sfinansowania jedynie dwóch z obiektów wznoszonych w ramach projektu, tj. pitnika (wodopoju) oraz siłowni na świeżym powietrzu. Dodatkowo koszt tych inwestycji był nieduży w porównaniu do kosztów całego projektu.

W tej sytuacji brak było wystarczających podstaw do uznania, że zgłoszony projekt miał w istocie charakter partnerski, a ukrytymi partnerami wnioskodawcy pozostawały Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. i L. Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Spółka Akcyjna w L.

Powyższe wykluczało możność zastosowania dyspozycji art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, albowiem przepis ten wyłącza jedynie możność zawarcia partnerstwa lub umowy o partnerstwie.

W przedmiotowej sprawie przepis ten nie miał w ogóle zastosowania albowiem zgłoszony wniosek nie dotyczył projektu partnerskiego.

Wprawdzie zatem Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. i L. Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Spółka Akcyjna w L. są podmiotami powiązanymi z wnioskodawcą w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. to jednak z powyższego nie można wywieść, że już tylko z tego powodu nie był możliwy udział wymienionych podmiotów w realizacji projektu w jakimkolwiek stopniu, czy też, że środki finansowe pochodzące od tych podmiotów nie mogły być uznane za pochodzące z innego źródła finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki.

Na podstawie art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie można formułować tego rodzaju wyłączenia albowiem przepis ten dyspozycji takiej nie zawiera.

Przepis art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej wyklucza jedynie możność zawarcia partnerstwa lub umowy o partnerstwie, co jak wskazano powyżej pozostawało prawnie irrelewantne albowiem zgłoszony projekt nie był projektem partnerskim.

Wyłączenia takiego brak jest również w regulaminie Konkursu.

Regulamin konkursu nie stanowi wprawdzie źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, jednakże ma normatywny charakter i stanowi podstawowe źródło praw i obowiązków wnioskodawców w procedurze konkursowej.

Regulamin konkursu i załączniki do niego mają na celu z jednej strony dokładne poinformowania wszystkich uczestników konkursu o jego zasadach, z drugiej - obiektywną ocenę projektów na podstawie jednolitych, jednakowych dla wszystkich i przejrzystych kryteriów.

W konsekwencji też reguły dokonywania ocen projektów, w tym w szczególności kryteria wyboru projektów, powinny zostać w sposób jasny i wyczerpujący określone w regulaminie konkursu i załącznikach do regulaminu.

O ile zatem taka była intencja Instytucji Organizującej Konkurs to należało przedmiotową kwestię uregulować w Regulaminie Konkursu, w szczególności zamieszczając w nim zapis, z którego wynikałoby, że środki i wkłady pochodzące od osób będących podmiotami powiązanymi z beneficjantem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 nie będą uznawane za inne źródła finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki.

W Regulaminie Konkursu brak jest tego rodzaju wyłączenia. Co istotne nie sformułowano go także w pozostałych aktach mających zastosowanie przy przeprowadzeniu konkursu, w tym w szczególności w Wytycznych programowych dotyczących systemu wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w których zdefiniowano jedynie pojęcie wkładu własnego oraz wydatku kwalifikowanego i niekwalifikowanego.

Wyłączenia takiego brak jest również w obowiązujących przepisach prawa, w tym w szczególności w art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, który wyłącza jedynie możność zawarcia przez podmioty powiązane partnerstwa lub umowy o partnerstwie. Nie można z tego przepisu wywieść normy nakazującej traktowanie środków lub wkładów pochodzących od podmiotu powiązanego jako wkładu własnego beneficjenta albowiem prowadziłoby to do nie uzasadnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu. W sytuacji, gdy współdziałanie osób trzecich przy realizacji projektu nie ma cech partnerstwa w rozumieniu art. 33 ustawy wdrożeniowej nie sposób także działań takich traktować jako obejścia prawa – zakazu z art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej.

Z tych też względów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, obowiązujące przepisy prawa oraz pozostałe regulacje mające zastosowanie przy przeprowadzeniu konkursu, w tym w szczególności Regulamin Konkursu i Wytyczne programowe, nie dawały organowi należytej podstawy do zajęcia stanowiska jakoby środki pochodzące od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. oraz L. Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Spółki Akcyjnej w L., jako podmiotów powiązanych z wnioskodawcą, nie mogły być kwalifikowane jako inne źródła finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki.

Powyższe oznacza, że dokonana przez Zarząd Województwa [...], jako Instytucję Organizującą Konkurs i Instytucję Zarządzającą, negatywna ocena projektu oraz związane z tym nieuwzględnienie protestu, narusza reguły wynikające z przepisów prawa i pozostałych regulacji mających zastosowanie przy przeprowadzeniu konkursu, co utożsamić należy z uchybieniem, wynikającego z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, obowiązku przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny.

Jak trafnie bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu.

W przedmiotowej sprawie określenia tego rodzaj jasnych i jednoznacznych reguł zabrakło w odniesieniu do kwestii kwalifikowania źródeł finansowania działań w projekcie jako źródeł innych niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki.

Organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanawiać jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektu. Uczestnik postępowania nie może więc ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych, czy też niewystarczających regulacji.

Analogicznie rzetelna ocena projektu to działanie instytucji w sposób wiarygodny, zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Odstąpienie od tego rodzaju zasad, czy też oparcie oceny na arbitralnym stanowisku organu, uzasadnia zarzut nierzetelnej oceny projektu.

Z tych też względów kwestionowaną ocenę wyrażoną przez Zarząd Województwa [...] przy wyborze projektu i rozpatrzeniu protestu uznać należy za arbitralną i pozbawioną należytej podstawy prawnej.

Zdaniem Sądu konstatacji takiej nie zmienia w żaden sposób podnoszona przez Instytucję Zarządzającą konieczność oceny metody pomiaru: "W projekcie wykorzystano inne źródła finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki" z odwołaniem do celu rozważanego kryterium, jakim jest poprawa efektywności kosztowej funkcjonowania obiektów objętych wsparciem, zapewnienie trwałości i stabilności finansowej obiektów, a także tworzenie nowych miejsc pracy w obiektach objętych projektem.

Organ w tym kontekście wskazał, że środki pozyskane od podmiotów powiązanych, całkowicie podporządkowanych wnioskodawcy, nie mogą być uznane, na potrzeby oceny punkowej projektu, jako "inne źródło finansowania działań" w rozumieniu ww. kryterium - nie przyczyniają się one bowiem w żadnym stopniu do zwiększenia efektywności i użyteczności funkcjonowania obiektów objętych projektem, czy też do zapewnienia stabilności lub trwałości finansowej obiektów ani tworzenia nowych miejsc pracy w obiektach objętych projektem. Do przyznania bowiem punktów w ramach kryterium nie jest wystarczające wskazanie jakiegokolwiek innego źródła finansowania, niż wkład własny, wkład unijny, kredyty lub pożyczki, lecz przede wszystkim uznanie, iż zapewnienie innego źródła finansowania realizuje którykolwiek z celów przypisanych dla rozważanego kryterium. Kryterium bowiem, zgodnie z opisem, punktuje wyłącznie projekty poprawiające efektywność kosztową funkcjonowania obiektów objętych wsparciem, zapewnienie trwałości i stabilności finansowej obiektów, a także tworzenie nowych miejsc pracy w obiektach objętych projektem. Żadnego z tych celów nie spełnia zaś zaangażowanie w realizację projektu podmiotu objętego zakazem, o którym mowa w art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej.

Co do zasady oczywistym jest, że oceny metody pomiaru: "W projekcie wykorzystano inne źródła finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki" należy dokonywać z odwołaniem do celu kryterium Użyteczności, jakim jest poprawa efektywności kosztowej funkcjonowania obiektów objętych wsparciem, zapewnienie trwałości i stabilności finansowej obiektów, a także tworzenie nowych miejsc pracy w obiektach objętych projektem.

Nie sposób jednak zgodzić się ze stwierdzeniem, że żadnego z tych celów nie spełni zaangażowanie w realizację projektu podmiotów w osobach Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. oraz L. Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Spółki Akcyjnej w L.

Wskazać należy, że są to wprawdzie podmioty powiązane z wnioskodawcą, jednakże cechują się one daleko idącą odrębnością i niezależnością od beneficjenta.

Beneficjentem jest Gmina [...], a więc jednostka samorządu terytorialnego.

Podmioty, od których pochodzi współdofinansowanie to spółki prawa handlowego.

Są to zatem podmioty będące odrębnymi bytami prawnymi, istotnie różniące się, pod względem rodzaju i charakteru, od beneficjenta.

Spółki te są przedsiębiorcami w rozumieniu art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014. Są to więc podmioty prowadzące działalność gospodarczą na własny rachunek.

Co więcej są to spółki kapitałowe, a więc struktury odrębne od osób samych wspólników (udziałowców), których działalność nie jest oparta na osobistej więzi i zaangażowaniu wspólników (udziałowców) w funkcjonowanie spółki.

Spółki te posiadają majątek odrębny od majątków osobistych wspólników i akcjonariuszy, ponoszą odpowiedzialność za zobowiązania całym swym majątkiem, z wyłączeniem przy tym, co do zasady, odpowiedzialności akcjonariuszy (wspólników) za zobowiązania spółki oraz wyeliminowaniem wspólników i akcjonariuszy z bezpośredniego prowadzenia spraw spółki.

W takiej sytuacji brak jest racjonalnych i przekonywujących argumentów, które mogłyby uzasadnić tezę, że sfinansowanie obiektów w postaci pitnika (wodopoju) oraz siłowni na świeżym powietrzu przez rodzajowo inne podmioty niż Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L. oraz L. Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Spółkę Akcyjną w L., przyczyniłoby się w innym stopniu do zwiększenia efektywności i użyteczności funkcjonowania obiektów objętych projektem pod nazwą "[...]".

Rozpoznając ponownie sprawę Zarząd Województwa [...] uwzględni przedstawione powyżej stanowisko i dokona prawidłowej oceny wniosku skarżącej o dofinansowanie w ramach kryterium Użyteczności metoda pomiaru: "W projekcie wykorzystano inne źródła finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki", w szczególności przyjmując, że samo istnienie pomiędzy beneficjentem a Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w L. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością w L. oraz L. Przedsiębiorstwem Energetyki Cieplnej Spółką Akcyjną w L. powiązań, o których mowa w art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, nie jest wystarczające do zanegowania możności kwalifikowania tych środków jako innych źródeł finansowania działań w projekcie niż wkład własny, unijny, kredyty i pożyczki.

Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę, stwierdzając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...].