Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1981/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 10 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 90 ust. 1 i 4 oraz art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant: asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 821/16 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. o zmianie uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie utworzenia spółki prawa handlowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 821/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. o zmianie uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie utworzenia spółki prawa handlowego stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w części dot. § 1 lit. b oraz lit. c.

Zaskarżone rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej "u.s.g." wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem, uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2007 r. w części określonej w § 1 uchwały w zakresie, w jakim dodaje on lit. b oraz lit. c do § 1 pkt 2 uchwały Nr [...]- jako sprzecznej z art. 9 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.).

Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że Rada Miasta [...] jako podstawę prawną uchwały powołała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym przyznający organowi stanowiącemu gminy wyłączną kompetencję stanowienia w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Wyjaśnił, że zmiana wprowadzona uchwałą Nr [...] polegała na zmianie przedmiotu działalności spółki poprzez dodanie następujących zadań: ,,b) budowa i eksploatacja obiektów budowlanych oraz gospodarowanie nieruchomościami gruntowymi w celu zapewnienia wypoczynku ludzi poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym; c) budowa i eksploatacja obiektów hotelarskich." Następnie podniósł, że wymieniony w przedmiotowej uchwale zakres działania spółki wykracza poza strefę użyteczności publicznej, wkraczając w sferę działalności komercyjnej.

Wojewoda wyjaśnił, że w podstawie prawnej uchwały Rada Miasta [...] nie powołała norm umożliwiających podjęcie działalności poza sferą użyteczności publicznej, jak i nie wykazała, by istniały przesłanki uzasadniające ich zastosowanie. Wskazał, że wobec tego nie istnieje możliwość rozszerzenia przez Radę Miasta, zadań spółki utworzonej uchwałą Nr [...].

W odpowiedzi na skargę, gmina [...] wniosła o jej oddalenie, wskazując, że określony w zaskarżonej uchwale przedmiot działalności spółki nie wykracza poza sferę użyteczności publicznej. Podniosła, że zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których katalog nie jest zamknięty. Wskazała, że poszerzenie działalności spółki związane jest z realizacją projektu budowy miasteczka westernowego, zatem hotel pełnić będzie funkcję uzupełniającą dla kompleksu realizującego zadania z zakresu kultury, rozrywki i rekreacji. W jej opinii celowe jest więc dokonanie oceny przedmiotowej spółki i jej działalności, pod kątem jej znaczenia dla rozwoju miasta, zwłaszcza, że strategia rozwoju miasta przewidywała, że jego rozwój dokonywany będzie m.in. przez rozwój kultury, sportu i rekreacji. Ponadto wskazała, że Spółka zatrudnia aktualnie ponad 200 osób, stając się jednym ze znaczących pracodawców w mieście i realizując w ten sposób założenia rozwojowe miasta, jako miejsca gdzie można znaleźć atrakcyjną pracę.

Ponadto Gmina stwierdziła, że w treści przepisów regulujących kwestie tworzenia spółek prawa handlowego przez jednostki samorządu terytorialnego, tj. art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej oraz w przepisach ustawy o samorządzie gminnym nie został ustanowiony wymóg, by utworzenie przez gminę spółki prawa handlowego lub przystąpienie do niej, w sytuacji gdy przedmiot jej działania mieści się poza sferą użyteczności publicznej, wiązało się z koniecznością wykazania w treści samej uchwały, iż przesłanki umożliwiające podjęcie takiej działalności, w danym przypadku występują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wskazał, że zasadny jest zarzut organu nadzoru, że Rada Miasta [...] nie powołała w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, norm umożliwiających podjęcie przez spółkę wskazanej działalności. W jego ocenie stwierdzić zatem należało, że uchwała ta jest aktem bez podstawy prawnej.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej, gdyż z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej wynika usługi o charakterze użyteczności publicznej mają za zadanie zaspokajać podstawowe potrzeby gminnej wspólnoty. Podkreślił, że do zadań tych należą m.in. zadania w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody, gminnych dróg, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, utrzymania czystości. lokalnego transportu zbiorowego, gminnego budownictwa mieszkaniowego, edukacji publicznej. W ocenie Sądu zakres działalności spółki określony w uchwale nie mieści się zatem w zakresie pojęcia "użyteczności publicznej", gdyż określonego w niej rodzaju działalności nie można uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Wyjaśnił, że o tym, czy spółka jest ważna dla rozwoju gminy decydują kategorie obiektywne, nie zaś subiektywne oceny, natomiast w niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że - jak oświadczył na rozprawie pełnomocnik Gminy [...] - "przedmiotowa spółka od kilku lat ma problemy finansowe i wynik ekonomiczny jej działalności jest ujemny". Zdaniem Sądu nie sposób zatem przyjąć, aby uzasadniona była ocena, że omawiana spółka jest ważna dla rozwoju gminy, zwłaszcza, że obiekty, w których prowadzi działalność (pawilon wystawienniczy - [...],[...], park wodny [...]) przejęła we władanie od gminy (w latach 2012-2014). Skoro Spółka nie zrealizowała powyższych inwestycji, tylko zostały jej przekazane przez gminę, a pomimo tego jej wynik ekonomiczny jest ujemny, to stan taki nie może uzasadniać oceny, że Spółka ta jest ważna dla rozwoju gminy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina Miasto [...] i w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania, tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez orzeczenie wyrokiem o niezgodności z prawem części uchwały oznaczonej numeracją nie występującą w zaskarżonej uchwale, co stanowi wykroczenie poza granice rozpoznawanej sprawy i ma istotny wpływ na wynik sprawy albowiem czyni bezprzedmiotową sentencję wyroku w kształcie przez Sąd zredagowanym;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku polegającą na tym, że przedstawiając wyjaśnienie rozstrzygnięcia wyroku Sąd odwołał się do okoliczności faktycznych w kształcie sprzecznym z rzeczywistymi, przedstawionymi wcześniej w opisie stanu sprawy, co ma istotny wpływ na wynik sprawy albowiem rodzi niebezpieczeństwo, iż Sąd rozstrzygając sprawę orzekał na podstawie błędnie przyjętego stanu faktycznego sprawy.

- przepisów prawa materialnego:

1. błędną wykładnię art. 91 ust. 1 i 4 oraz art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1900 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016 r., poz. 446) polegającą na przyjęciu, że wskazanie w uchwale niepełnej podstawy prawnej stanowi podstawę do uznania uchwały za wydaną z istotnym naruszeniem prawa;

2. błędną wykładnię art.10 ust. 1 i ust.2 w zw. z art. 1 ust.2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2017 r., poz. 827) polegającą na przyjęciu, że działalność spółki obejmująca budowę i eksploatację obiektów budowlanych oraz gospodarowanie nieruchomościami gruntowymi, celem zapewnienia wypoczynku ludności poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym a także budowę i eksploatację obiektów hotelarskich, nie mieści się w zakresie pojęcia "użyteczności publicznej";

3. błędną wykładnię art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2017 r., poz. 827) polegającą na przyjęciu, że problemy finansowe i ujemny wynik ekonomiczny spółki komunalnej uniemożliwiają uznanie jej za ważną dla rozwoju gminy.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd skierował swe rozstrzygniecie do jednostek redakcyjnych, których zaskarżona uchwała nie zawiera, a przy tym innych niż te, które zaskarżone były przez Wojewodę Śląskiego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie oznacza to, że Sąd I instancji wykroczył poza granice rozpoznania i w ten sposób naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd pominął w toku wyjaśniania przesłanek wydanego rozstrzygnięcia sprawy część uchwały, która stanowi o formach w jakich wypoczynek ludzi przez spółkę komunalna będzie zapewniany, tj. przez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie kluczowe dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest kwestia, czy działalność spółki powołanej przez gminę jest prawnie dopuszczalna jako mieszcząca się w sferze użyteczności publicznej lub w odniesieniu, do której spełnione winny być przewidziane prawem warunki dopuszczające działanie także poza tą sferą.

Ponadto podniesiono, że istotnie podstawa prawna zaskarżonej uchwały odwoływała się tylko do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z pominięciem zaś przepisów (w szczególności art. 10) ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2017 r., poz. 826) jednak ograniczenie to nie może prowadzić do uznania uchwały za nieważną, a ściślej niezgodną z prawem bowiem istnieją przepisy ustawy o gospodarce komunalnej, niewskazane w uchwale, a umocowujące Radę Miasta do podjęcia uchwały.

Gmina wskazała również, że Sąd w żaden sposób nie wskazał w oparciu o jakie przesłanki określił katalog zadań w ramach, których gmina świadczy usługi o charakterze użyteczności publicznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie niezrozumiałe jest natomiast pominięcie w tym zestawieniu możliwości wykonywania usług w sferze kultury, rozrywki, rekreacji oraz polegających na prowadzeniu hotelu. Podkreślono, że kultura i rekreacja należą do zadań gminy wymienionych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Na analogiczną sytuację wskazano w zakresie budowy i eksploatacji obiektów hotelarskich podnosząc, że art. 7 wprost nie wskazuje takiej działalności jednak wymienia turystykę, która stanowi sferę działalności zbliżoną do hotelarstwa. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie hotel stanowi element miasteczka westernowego, które jest obiektem świadczącym usługi w zakresie kultury, rozrywki i turystyki.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że działalność spółki wpływa na realizację innych celów rozwojowych wyznaczonych przez gminę, tj. walkę z bezrobociem a także zmianę sposobu postrzegania miasta w otoczeniu i budowanie jego pozytywnego wizerunku. W jej ocenie nieprawidłowe jest stanowisko Sądu, że miarą ważności spółki dla rozwoju gminy jest osiąganie przez nią korzystnych wyników finansowych, gdyż jest to stanowisko sprzeczne z istotą funkcjonowania gminy jako jednostki samorządu terytorialnego oraz celami, do których osiągnięcia gmina dąży w ramach swej działalności. Skoro istotą gminy jest realizacja zadań na rzecz społeczności lokalnej to przez rozwój gminy rozumieć należy korzystne zmiany nakierowane na lepsze, pełniejsze, efektywniejsze zaspokajanie potrzeb wspólnoty. W takim rozumieniu pojęcia rozwoju gminy nie mieści się wiec dążenie do osiągania zysków z prowadzonej przez gminę działalności. Ich osiąganie może mieć znaczenie jedynie pomocnicze, jako źródło pozyskiwania środków dla finansowania działalności gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarg kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a . W ocenie autora skargi kasacyjnej do naruszenia powyższego przepisu doszło w wyniku orzeczenia wyrokiem o niezgodności z prawem części uchwały oznaczonej numeracją, która w zaskarżonej uchwale nie występuje. Zauważyć należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie była uchwała Rady Miasta [...] z [...] października 2008 r., nr [...] o zmianie uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie utworzenia spółki prawa handlowego. Zaskarżona uchwała składa się z trzech paragrafów, przy czym pierwszy z paragrafów dotyczy zmiany § 1 pkt 2 uchwały z dnia [...] maja 2007 r., który to paragraf składa się z liter: a, b i c. Treść rozstrzygnięcia zawarta w zaskarżonym wyroku nie budziła więc żadnych wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia, a zatem nie można było postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz - co należy podkreślić - wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji. Jak bowiem trafnie zauważył NSA, uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym. Ma ono dać rękojmię, że Sąd będzie starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem; ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne; ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., I FPS 3/06). Ma to szczególne znaczenie, w sytuacji kiedy przedmiotem podlegającym ocenie Sądu jest kwestia niezgodności uchwały z prawem. Uzasadnienie sporządzone w tego rodzaju sprawie powinno cechować się wyjątkową starannością zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, ocen prawnych oraz ustosunkowania się do zarzutów skargi, a także rozważenia argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę.

Zasadnie w skardze kasacyjnej wywiedziono, że Sąd I instancji nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności spraw. Ponadto, co słusznie zarzuca skarżąca kasacyjnie przy wyjaśnianiu przesłanek wydanego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął części uchwały, która stanowi o formach w jakich wypoczynek ludzi przez spółkę komunalną będzie zapewniony, to jest przez świadczenie usług o charakterze komunalnym. Okoliczność ta został uwzględniona w części sprawozdawczej, ale nie odniesiono się do niej w części dotyczącej rozważań prawnych. Nie pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, a przede wszystkim na dokonanie oceny, czy ta istotna okoliczności została uwzględniona przez Sąd I instancji. Zauważyć bowiem należy, że § 1 lit. b zaskarżonej uchwały dotyczy budowy i eksploatacji obiektów budowlanych oraz gospodarowania nieruchomościami gruntowymi w celu zapewnienia wypoczynku ludziom poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowy i rekreacyjnym Odniesienie się przez Sąd I instancji do powyższego elementu treści uchwały jest niezbędne w celu oceny czy zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem czy też okoliczności taka nie zachodzi.

Podkreślić także należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając czy powyższa spółka, której dotyczy uchwała jest spółką ważną dla rozwoju gminy w rozumieniu art. 10 § 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. uwzględnił jedynie wynik finansowy spółki komunalnej, pomijając pozostałe istotne dla sprawy elementy. Podkreślać należy, że zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego, jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, w tym zaspakajanie potrzeb wspólnoty (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2003 r., I SA/Gd 1968/02). Przy ocenie czy spółka, której dotyczy zaskarżona uchwała jest spółką ważną dla rozwoju gminy istotne było także rozważenie treści dokumentów strategicznych takich jak Strategia Rozwoju Miasta [...] z 2005 r. i Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta [...] z 2007 r. Dokumenty te bezpośrednio dotyczą między innymi kwestii budowy Miasteczka Westernowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i rozważań nie zawarto. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy celowym więc jest dokonanie oceny przedmiotowej spółki i jej działalności, której dotyczy zaskarżona uchwała z uwzględnieniem postanowień powyższych dokumentów strategicznych.

Brak powyższych ustaleń i rozważań czyni przedwczesnym ocenę zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

Na uwzględnienie natomiast zasługuje zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 91 ust. 1 i 4 oraz art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy polegającej na przyjęciu, że wskazanie w uchwale niepełnej podstawy prawnej stanowi podstawę do uznania uchwały za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminy uchwała lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei stosownie do treści ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcie (por. np. Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny. Nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. , sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12). Należy bowiem odróżnić brak wskazania w uchwale podstawy prawnej jej podjęcia od braku istnienia przepisu prawa, który stanowiłby umocowanie do jej podjęcia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie związany przedstawionymi powyżej zapatrywaniami prawnymi, a w szczególności przy ocenie zaskarżonej uchwały uwzględni dokumenty strategiczne Gminy, o których była powyżej.

Mając na względzie powyższe uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.