Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1070/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, 145 par. 1 pkt 1 lit. "a", "b", 152, 200, 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust. 2, 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011r. sprawy ze skargi A. B. – W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. B. – W. kwotę 1537,00 (tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia[...], Nr[...], po rozpoznaniu odwołania U. B., W. B. i A. B. – W., utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia[...], Nr [...].

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] nałożył na A. B. – W., jako wspólnika spółki cywilnej A, karę pieniężną w kwocie 8.000 zł na mocy art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 roku Nr 125, poz. 874 ze zm.). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie krajowego transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Jak wskazał organ, w dniu 21 lutego 2011 roku w miejscowości Nisko na drodze krajowej Nr 19 zatrzymano do kontroli pojazd marki SCANIA o Nr rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki MEGA o Nr rejestracyjnym [...]. Pojazdem kierował M. Ś., który w dniu kontroli wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy na trasie W. –T. w imieniu przedsiębiorcy A na podstawie okazanej licencji Nr[...]. Kontrola została udokumentowana protokołem. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż usługa transportowa wykonywana w dniu kontroli była realizowana w ramach spółki cywilnej pod nazwą A, której wspólnikami są: U. B., W. B. oraz A. B. – W. Nadto organ ustalił, iż wspólniczka – A. B. – W. nie uzyskała licencji w zakresie wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, iż kontrolowany transport drogowy rzeczy realizowany był przez stronę z naruszeniem obowiązku w zakresie wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji i nałożył karę pieniężną w kwocie 8.000 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji U. B., W. B. i A. B. – W. wskazali, iż została ona wydana z naruszeniem art. 6 – 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, w wyniku jednej kontroli drogowej zostały wydane trzy decyzje dotyczącego tego samego zdarzenia i łącznej sumie kar pieniężnych w kwocie 28.000 zł, co stanowi naruszenie art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego.

Do wniosku o udzielenie licencji należy dołączyć wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi (art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym). Organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji (art. 11 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym). Przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania (art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli wypis z licencji (art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym). Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł (art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym). Konsekwencją tego rozwiązania jest treść Ip. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który karą pieniężną w wysokości 8.000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek.

Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego zważył, iż argumenty przedstawione przez stronę odwołującą się nie zasługują na uwzględnienie.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że kierowca wykonywał w dniu kontroli, tj. dnia 21 lutego 2011 roku transport drogowy rzeczy jedynie w oparciu o wypis z licencji Nr [...] wydanej dla przedsiębiorców: A . Tymczasem krajowy przewóz drogowy rzeczy w dniu kontroli wykonywany był w ramach spółki cywilnej, którą tworzą wspólnicy W. B., U. B. i A. B. – W.. Przy czym, A. B. – W. dopiero w dniu 25 lutego 2011 roku (tj. 4 dni po kontroli) wystąpiła z wnioskiem o zmianę treści licencji i w tym samym dniu zgłosiła również pojazd, którym realizowany był transport w dniu kontroli. W toku postępowania organ I instancji ustalił również na podstawie informacji otrzymanych z Biura ds. Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, iż strona nie posiada licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem organu bezspornym jest, iż A. B. – W. w chwili kontroli nie posiadła licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Z uwagi na powyższe została nałożona kara pieniężna w wysokości 8.000 zł na A. B. – W. będącą wspólnikiem spółki cywilnej.

W tym miejscu organ wyjaśnił, iż każdy ze wspólników spółki cywilnej wykonujący w ramach tejże spółki działalność transportową musi posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego. Spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy, nie ma zdolności prawnej, co oznacza, że sama nie może być podmiotem praw i obowiązków. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U z 2007 roku Nr 155, poz. 1095 ze zm.), za przedsiębiorców uznaje się tylko samych wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wyklucza możliwość występowania w obrocie gospodarczym spółki cywilnej jako samodzielnego podmiotu jednostki gospodarczej. W tej sytuacji zarzut strony wskazany w odwołaniu, iż decyzja wydana przez organ I instancji posiada wadę prawną i została wydana z naruszeniem prawa jest niezasadny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej problematyki organ podkreślił, że przepisy ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazują, że obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego dotyczy przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Skoro zatem wspólnik spółki cywilnej uzyska wpis w ewidencji działalności gospodarczej lub w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym i określi jako przedmiot wykonywanej działalności gospodarczej transport drogowy, i będzie tego rodzaju działalność gospodarczą wykonywał, to ciąży na nim obowiązek uzyskania licencji. Jeżeli nie uzyska takiej licencji, to będzie prowadził działalność regulowaną bez stosownego uprawnienia, naruszając przepisy ustawy o transporcie drogowym i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Należy podkreślić, że uzyskanie licencji przez jednego ze wspólników nie zwalnia z tego obowiązku pozostałych wspólników spółki. Zgodnie bowiem z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią. Wspólnik spółki cywilnej, będący przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy o transporcie drogowym, nie posiadający licencji nie może wykonywać transportu drogowego, korzystając z licencji drugiego wspólnika. W tym miejscu powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 roku (sygn. akt: II GPS 5/08) organ wskazał, iż w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Podmiotem kontrolowanym w postępowaniu nie była firma A lecz poszczególni jej przedsiębiorcy. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy Nr [...] została wydana dla przedsiębiorców: W. B. i U. B., jako wspólników spółki cywilnej. Zatem rzeczona licencja nie może stanowić dokumentu uprawniającego odwołującą się do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy.

Odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu w zakresie naruszenia art. 6 – 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sprawie organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji zwrócił się do właściwych organów w celu ustalenia, czy strona posiada stosowną licencję na wykonywanie transportu drogowego oraz w przypadku posiadania tejże licencji, czy został do niej zgłoszony pojazd zatrzymany w dniu kontroli.

Również na uwzględnienie przez organ odwoławczy nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z powołaną wcześniej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w obrocie cywilnoprawnym spółka cywilna funkcjonuje w ten sposób, że za jej zobowiązania są odpowiedzialni solidarnie jej wspólnicy (art. 864 kodeksu cywilnego). Jeżeli więc wspólnicy w ramach wspólnie prowadzonego przedsięwzięcia gospodarczego polegającego na wykonywaniu transportu rzeczy zaciągają zobowiązania, w szczególności w ramach umowy przewozu, to tego rodzaju działanie jest w istocie przejawem prowadzenia działalności gospodarczej przez wspólników. Dlatego też nie zasługują na uwzględnienie tezy, iż przewóz rzeczy w wykonaniu zawartej przez wspólników umowy z osobą trzecią nie jest formą prowadzenia wspólnego przedsięwzięcia przez wspólników. Wobec tego, że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje łącznej odpowiedzialności wspólników spółek cywilnych, to również ograniczenie przewidziane w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, zdaniem organu, nie może być odnoszone do spółki cywilnej jako całości, lecz do każdego z przedsiębiorców ją tworzących, będących wykonawcami przewozów odpowiedzialnymi za stwierdzone naruszenia. Ograniczenie, zgodnie z którym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł powinno być kierowane do każdego z przedsiębiorców osobno, ale nigdy łącznie tylko dlatego, że działają oni np. w spółce cywilnej.

W konkluzji uzasadnienia organ wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni potwierdza fakt naruszenia przepisów prawa przez stronę. Kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może wystąpić ze stosownym wnioskiem do organu I instancji.

W skardze do sądu administracyjnego A. B. – W. wniosła o uchylenie decyzji II, jak i I instancji wskazując na naruszenie art. 92 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jak i art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi strona wyjaśniła, iż wspólnicy spółki cywilnej, ze względu na obowiązek ewidencyjny, występują jako odrębni przedsiębiorcy, ale prowadzą wspólne przedsięwzięcie i zmierzają do jednego celu gospodarczego. Z uwagi na to, wspólnicy na zewnątrz występują jako jeden podmiot. Wśród podmiotów, które w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym mogą ubiegać się o licencję nie wymieniono spółek cywilnych, zatem aby spółka mogła prowadzić taką działalność, uprawnienia płynące z licencji musi mieć przynajmniej jeden ze wspólników. Nie ma zatem przeszkód, aby określoną działalność w spółce wykonywał jeden ze wspólników, działając na korzyść pozostałych. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej stwierdzenie faktu nieposiadania stosownej licencji przez jednego ze wspólników nie stanowi wystarczającej przesłanki do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zdaniem strony w sprawie doszło do naruszenia art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż suma kar nałożonych na wszystkich wspólników wynosi 27.000 zł, a postępowanie administracyjne związane z nieprawidłowościami ujawnionymi w toku jednej kontroli, zostało sztucznie podzielone. W sprawie tymczasem powinno być prowadzone jedno postępowanie, gdyż jego źródłem były nieprawidłowości stwierdzone w toku jednej kontroli. Nawet gdyby przyjąć za prawidłowy podział postępowań, to i tak organ nałożył na stronę karę w wysokości przekraczającej 15.000 zł, bo nałożył łączną karę w kwocie 19.000 zł. W odniesieniu do naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca wyjaśniła, że owszem spółka cywilna nie jest samodzielnym podmiotem prawa, ale i tak wszyscy wspólnicy powinni być stroną postępowania. Organ zaniedbując ustalenie kto realizował przewóz w dniu kontroli naruszył art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Organ, przed wydaniem decyzji, nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie, co narusza art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty podniesione w jej uzasadnieniu Sąd podzielił.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Stosownie do regulacji art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Tytułem wstępu należy przypomnieć, iż w niniejszej sprawie działalność gospodarcza jest prowadzona przez trzech wspólników – U. B., W. B. i A. B. – W. w formie spółki cywilnej pod firmą A. Tymczasem decyzja kwestionowana w niniejszej sprawie została skierowana tylko do A. B. – W., co było konsekwencją uznania, że tylko ona jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego.

Bezsporne w sprawie jest także to, iż w dniu 21 lutego 2011 roku w miejscowości N. na drodze krajowej Nr [...] funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd marki SCANIA o Nr rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki MEGA o Nr rejestracyjnym [...]. Pojazdem kierował M. Ś., który w dniu kontroli wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy na trasie W. – T. w imieniu przedsiębiorcy A na podstawie okazanej licencji Nr[...]. Ustalenia kontroli znalazły swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym załączonym do akt administracyjnych. Podczas rzeczonej kontroli organ stwierdził naruszenie kilku przepisów ustawy o transporcie drogowym i z tego tytułu nałożył na wspólników spółki cywilnej kary pieniężne w trzech postępowaniach zakończonych wydaniem ostatecznych decyzji administracyjnych. I tak w niniejszej sprawie organ nałożył na A. B. – W. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez licencji. W kolejnej sprawie organ nałożył na wszystkich trzech wspólników karę pieniężną w łącznej kwocie 11.000 zł, gdyż stwierdził wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. Decyzja organu II instancji zaskarżona przez wszystkich wspólników oznaczona jest sygnaturą III SA/Łd 1071/11. W ostatniej, trzeciej sprawie organ na dwóch wspólników – U. B. i W. B. nałożył karę pieniężną w kwocie 8.000 zł z racji wykonywania krajowego transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Sprawa, w której wspólnicy kwestionują trzecią decyzję administracyjną oznaczona jest sygnaturą III SA/Łd 1072/11. Suma kar pieniężnych nałożonych na wspólników w drodze trzech decyzji administracyjnych, z racji naruszeń przepisów o transporcie drogowym stwierdzonych podczas jednej kontroli, łącznie wynosi 27.000 zł.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd stwierdził, iż stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie powinni być wszyscy wspólnicy spółki cywilnej, a nie pojedyncze osoby. Co podkreślano wcześniej wszyscy trzej wspólnicy prowadzą wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej.

Z tego powodu w sprawie powinno być prowadzone postępowanie z udziałem wszystkich wspólników. Czym innym jest naruszenie przepisów o transporcie drogowym przez jednego ze wspólników, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści decyzji. W tym miejscu przywołać należy tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2007 roku, sygn. akt: I OSK 1137/06 (publikowany w bazie orzeczeń Lex Nr 382687), z którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. W treści tegoż wyroku Naczelny Sąd wskazał, iż postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 roku Nr 204, poz. 2088) na jednego ze wspólników wieloosobowej spółki cywilnej, a więc kary ściśle związanej z prowadzoną wspólnie przez przedsiębiorców działalnością gospodarczą, powinno się toczyć z udziałem wszystkich przedsiębiorców – wspólników. Stronami postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym są w myśl art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wszyscy wspólnicy, którzy w dacie naruszenia przepisów byli stronami umowy spółki zawartej na podstawie art. 860 i nast. Kodeksu cywilnego. Dalej Sąd argumentował, iż nałożenie kary pieniężnej wymaga wykazania przez organ administracji publicznej przesłanki wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, przy czym przesłanka ta musi być zindywidualizowana, co oznacza w przypadku działalności gospodarczej prowadzonej w formie spółki cywilnej, która nie ma podmiotowości prawnej, obowiązek wskazania przez organ konkretnego przedsiębiorcy – wspólnika, któremu można przypisać naruszenie obowiązków lub warunków określonych przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz innymi przepisami, wymienionymi w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Z uwagi na to, że spółka cywilna nie ma statusu przedsiębiorcy, nie można przypisać jej naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zarzut taki może być podniesiony wyłącznie do tego przedsiębiorcy – wspólnika, który w dniu kontroli wykonuje transport drogowy, nie posiadając wymaganej licencji. Jest bowiem poza wszelkimi wątpliwościami, że transport drogowy może być wykonywany tylko przez przedsiębiorcę posiadającego odpowiednią licencję.

Konkludując powyższe spostrzeżenia Sąd stwierdził naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W sprawie niniejszej udział w postępowaniu brał tylko jeden wspólnik spółki cywilnej, zatem organ w sposób nieuzasadniony pominął pozostałych dwóch wspólników spółki cywilnej. Naruszenie takie stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego kontestowanej decyzji II, jak i I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd badając legalność kwestionowanych rozstrzygnięć organów administracji stwierdził także naruszenie art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. W tym miejscu zacytować wypada powołany przepis, który stanowi, iż suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 złotych – w odniesieniu do kontroli drogowej (pkt 1) i 30.000 złotych – w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie (pkt 2).

Bezsporne w sprawie jest to, iż wszystkie naruszenia, które stanowiły podstawę do nałożenia kar pieniężnych na wspólników spółki cywilnej w tej i pozostałych dwóch sprawach stwierdzone zostały podczas jednej kontroli drogowej. W wyniku wydania wszystkich trzech decyzji, jak powoływano na wstępie, suma nałożonych na wszystkich trzech wspólników kar wynosi 27.000 zł. Tymczasem, cytowany przepis art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym stwierdza, iż suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może, w przypadku kontroli drogowej, przekroczyć kwoty 15.000 zł. Dokonując zestawienia treści powołanego przepisu i wysokości kar nałożonych na wspólników spółki we wszystkich trzech sprawach Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co warto podkreślić, rzeczony przepis stanowi o karach nałożonych podczas jednej kontroli, a nie jak argumentował organ – karach skierowanych do każdego ze wspólników z osobna. Wobec jednoznacznej i nie nasuwającej różnorakich wątpliwości interpretacyjnych treści art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, zacytowany pogląd organu II instancji zaprezentowany w kwestionowanej decyzji, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym statuuje limit łącznej wysokości kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji administracyjnej w wyniku naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli w rozróżnieniu na kontrole drogowe i kontrole prowadzone w siedzibie przedsiębiorcy. Należy jednakże wyraźnie podkreślić, że mimo powyższej konstrukcji omawianego przepisu z jego treści należy wywieść tezę, iż ustawodawca określoną tym przepisem górną granicę kwotową (15.000 zł dla kontroli drogowej i 30.000 zł dla kontroli w siedzibie przedsiębiorcy) odnosi nie do decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej, lecz do kontroli. Nie powinno również ulegać wątpliwości, że przepisy art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym stanowią podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 października 2009 roku, II GSK 145/09, Lex Nr 573527).

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż stwierdzenie w wyniku kontroli dwu lub więcej przypadków naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub innych przepisów wymienionych w art. 92 ust. 1 pkt 1-8 ustawy o transporcie drogowym powoduje konieczność nałożenia dwu lub więcej kar pieniężnych. Istota problemu w tym zakresie sprowadza się do tego, czy w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem, więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną czy wiele takich spraw. Główny Inspektor Transportu Drogowego w tym zakresie stanął na stanowisku, że w wypadku stwierdzenia, w toku jednej kontroli, kilku naruszeń istnieje wiele spraw administracyjnych tożsamych podmiotowo, lecz różniących się przedmiotowo, a każda z nich załatwiana jest odrębnie. Analizując treść art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Zdaniem Sądu, chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Zdaniem Sądu z unormowania powoływanego już wielokrotnie art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Zauważyć przy tym należy, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu.

Skoro ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości w przepisie szczególnym – ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Warto podkreślić, że powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 roku, sygn. akt: II GSK 29/08, Lex Nr 469446).

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż kary pieniężne nałożone na stronę skarżącą były nałożone zasadnie, gdyż doszło do dokonania czynu wskazanego w decyzji organu I instancji i stwierdzony czyn naruszał przepisy prawa powołane w tej decyzji. W stanie faktycznym sprawy czyn ten polegał na wykonywaniu transportu drogowego przez osobę nie posiadającą stosownej licencji. Nie ulega bowiem wątpliwości i nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, iż w momencie kontroli drogowej, czyli w dniu 21 lutego 2011 roku nie legitymowała się ona licencją. Stosowny wniosek w tym przedmiocie strona złożyła w kilka dni po kontroli. Tymczasem przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej "licencją". Ustawodawca uznał zatem, że do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego nie jest wystarczające wpisanie do odpowiedniego rejestru przedsiębiorców (rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym lub ewidencji działalności gospodarczej), lecz konieczne jest uzyskanie dodatkowego uprawnienia w postaci licencji na wykonywanie tego rodzaju działalności. Licencja na wykonywanie transportu drogowego jest uprawnieniem o charakterze osobistym, co w konsekwencji oznacza, że może się nią legitymować wyłącznie podmiot – przedsiębiorca, któremu licencja ta została udzielona. Liczne wątpliwości pojawiały się w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego w formie spółki cywilnej. Nie dla wszystkich adresatów dyspozycji z art. 5 ustawy o transporcie drogowym zrozumiałe było, że licencja na wykonywanie transportu drogowego powinna być uprawnieniem, którym legitymowałby się każdy ze wspólników spółki cywilnej. Nawet w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiało się stanowisko, że wystarczy, aby jeden ze wspólników spółki cywilnej posiadał wymaganą licencję. Jednakże należy podkreślić, że z uwagi na charakter cywilnoprawny spółki cywilnej i fakt, że spółka cywilna jest jedynie umową cywilnoprawną, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie można przyjąć za właściwe innego stanowiska niż to, w myśl którego licencję na wykonywanie transportu drogowego powinien posiadać każdy ze wspólników spółki cywilnej, jako odrębny przedsiębiorca. Spółka cywilna nie jest zatem podmiotem, któremu może być udzielona licencja na wykonywanie transportu drogowego. Kwestię tę ostatecznie rozstrzygnięto w uchwale siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 roku, sygn. akt: II GPS 5/08 (publ.: ONSAiWSA 2009/1/3). W treści tezy powyższej uchwały Sąd wprost stwierdził, iż w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Z tego też powodu nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut skargi, a sprowadzający się do tezy, iż w przypadku wspólników spółki cywilnej wystarczy by jeden ze wspólników legitymował się stosowną licencją.

Reasumując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "b" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku w oparciu o przepis art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

k.ż.