Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1572/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 13b ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na uchwałę Rady Miasta Oświęcim z dnia 23 grudnia 2015 r. nr XVII/305/15 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz opłat za postój i sposobu ich pobierania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 tiret pierwszym obejmującym słowa " w soboty od 7.00 do 13.00" oraz tiret drugim obejmującym słowa " w soboty od 8.00 do 13.00"


UZASADNIENIE

W dniu 23 grudnia 2015 r. Rada Miasta w Oświęcim, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) oraz art. 13, 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn zm.) podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały Nr XVII/305/15 w sprawie zmiany uchwały Nr VII/107/15 Rady Miasta Oświęcimia z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz opłat za postój i sposobu ich pobierania.

W § 2 uchwały Rada Miasta Oświęcim zmieniła § 5 uchwały Nr VII/107/15 z dnia 25 marca 2015 r. nadając mu brzmienie: "Opłaty za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania pobierane będą w następujących dniach i godzinach, oprócz świąt, od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.00 do 18.00, w soboty od 7.00 do 13.00 (...)".

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu. Zakwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ustanowienie w § 2 wyżej wskazanej uchwały pobierania opłat w strefie płatnego parkowania w soboty, podczas gdy art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że opłatę za postój w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych miejscach pobiera się jedynie w dni robocze, sobota zaś na gruncie prawa administracyjnego, w tym przepisów ustawy o drogach publicznych, nie jest dniem roboczym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień § 2 we fragmentach: "w soboty od 7.00 do 13.00" oraz "w soboty od 8.00 do 13.00".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Dalej wskazano, że zaskarżona uchwała w zakresie w jakim wprowadza pobieranie opłat za parkowanie pojazdów w soboty, w sposób istotny narusza dyspozycję art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowiącego, że opłatę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze. Natomiast w ocenie Prokuratora sobota nie jest "dniem roboczym" wskazanym w dyspozycji art. 13b ust 1 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy" wykłada się je w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Wskazanie tych dni zawiera ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r., która stanowi, że są nimi niedziela i święta w niej wymienione. Sobota w ustawie tej nie jest wymieniona jako dzień ustawowo wolny od pracy. Jednak zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, opub. w Lex Omega 39/2013 "sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.".

Wskazane naruszenie prawa ma w ocenie Prokuratora charakter istotny w zaskarżonym zakresie uchwała bowiem nałożyła obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie bez podstawy prawnej.

Prokurator nadto podniósł, że pomimo, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą, nie powoduje to bezprzedmiotowości skargi, bowiem uchwała ta wywołała skutki prawne w okresie obowiązywania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Oświęcimia wniósł o jej oddalenie.

Prezydent wskazał, że w obecnie obowiązującej uchwale Rady Miasta Oświęcimia Nr XXIV/467/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz opłat za postój i sposobu ich pobierania nie znalazły się przepisy nakładające obowiązek uiszczenia opłaty za postój samochodu w sobotę.

Prezydent podniósł, że w dniu wniesienia skargi zaskarżona uchwała już nie obowiązywała i żadna inna uchwała nie nakładała obowiązku opłat za postój w soboty.

Nadto podniesiono, że brak jest legalnej definicji "dni roboczych". Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15, zgodnie z którym sobota winna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy na gruncie ustawy o drogach publicznych. Zaznaczono, że brzmienie art. 13b ust. 1 ustawy drogach publicznych nie uległo zmianie, jednakże treść aktualnej uchwały została dostosowana do obowiązującej linii orzeczniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W tej sprawie skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 52 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 P.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy uczynił § 2 uchwały Nr XVII/305/15 Rady Miasta Oświęcimia z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr VII/107/15 rady Miasta Oświęcim z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz opłat za postój i sposobu ich pobierania w zakresie słów w § 2 tiret pierwszym "w soboty od 7.00 do 13.00" oraz w tiret drugim "w soboty od 8.00 do 13.00".

Zakwestionowanemu przepisowi ww. uchwały Prokurator zarzucił naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie innym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.).

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części (§ 2 tiret pierwsze wyrazy "w soboty od 7.00 do 13.00" oraz § 2 tiret drugie wyrazy "w soboty od 8.00 do 13.00") zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zakwestionowana część uchwały jest sprzeczna z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uprawnione do stanowienia tych aktów organy samorządu nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe.

Art. 13b ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych upoważnia do ustalenia zasad pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Analiza treści zakwestionowanej w skardze części jednostki redakcyjnej § 2 uchwały tiret pierwsze "w soboty od 7.00 do 13.00" oraz tiret drugie "w soboty od 8.00 do 13.00" wprost wskazuje, że w strefie (płatnego parkowania) pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów także soboty w określonych godzinach.

W ocenie Prokuratora termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje sobót i nie daje podstaw do przyjęcia regulacji o zakwestionowanej treści. W ocenie strony skarżącej granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku przekroczono. W ocenie Sądu, stanowisko Prokuratora jest zasadne.

Rację ma Prokurator, w którego ocenie z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika prawo do ustanowienia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty.

W art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych zapisano, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

W ocenie Sądu zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Określone dni robocze to dni sprecyzowane, wiadome i pewne.

Skoro ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni inne niż robocze).

Za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być uznana sobota.

W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolne od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" jest określony w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1 K.p.). Skoro Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie jest kryterium wyróżniania "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami dozwolenia wynikającymi z art. 15110 Kodeksu pracy.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione.

Upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej, co oznacza, że nie może opierać się na domniemaniu. Wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi ustawodawca chciał powiązać skutek prawny.

Ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców wobec pracowników. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15.

Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, Sąd w tej sprawie uznał, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze" powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych.

W przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być charakterystyka miejscowości na obszarze której ustala się zakres danych obowiązków. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić - tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania.

Skoro tak wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy" dokonywana w oparciu o art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć soboty do dnia roboczego, to zakwestionowaną część uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa.

Rekapitulując zasadnym jest zarzut błędnej wykładni art. 13b ust.1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez zakwalifikowanie soboty jako dnia, w którym mogą być pobierane opłaty za parkowanie na drogach publicznych. Tym samym celem zapewnienia zgodności uchwały z prawem Sąd uznał, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 2 zaskarżonej uchwały tylko w zakresie tiret pierwszym słów "w soboty od 7.00 do 13.00" oraz tiret drugim słów "w soboty od 8.00 do 13.00" uchwały Rady Miasta Oświęcim z dnia 23 grudnia 2015 r. Nr XVII/305/15.

W ocenie Sądu podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty nie są zasadne. Fakt podjęcia przez Radę Miasta Oświęcim w dniu 31 sierpnia 2016 r. uchwały, która zastąpiła zaskarżoną uchwałę i wyklucza soboty jako dni, kiedy pobiera się opłaty za postój pojazdów, nie stanowiło żadnej przeszkody przed rozpoznaniem skargi. Zaskarżona uchwała wywoływała bowiem skutki prawne wobec podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządu gminnego i tym samym nawet uchylenie takiej uchwały nie zniosło skutków jej obowiązywania przed datą nowelizacji. Unieważnienie zaś uchwały powoduje skutek ex tunc, czyli od dnia jej podjęcia.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.