Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2165/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59f ust. 1-3 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/GL 213/17 w sprawie ze skargi K. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za stwierdzenie nieprawidłowości obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 213/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi K. [...] [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za stwierdzone nieprawidłowości obiektu budowlanego: 1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w części dotyczącej wymierzenia kary w kwocie 6.000 (sześć tysięcy) złotych za wykonanie parkingów niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu, 2) w pozostałej części skargę oddalił, 3) zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 2.040 (dwa tysiące czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], na podstawie art. 59f ust. 1-3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), wymierzył K. [...] spółce z ograniczoną odpowiedzialnością spółce komandytowej z siedzibą w [...] karę w wysokości 22 000 zł, w związku ze stwierdzeniem w trakcie obowiązkowej kontroli budowy: kontenerów socjalno-biurowych, parkingów i bezodpływowego zbiornika na ścieki oraz namiotu magazynowego w I. przy ul. S. na działkach nr [...], nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b i lit. f ustawy Prawo budowlane, polegających na:

- niezgodności wybudowanych kontenerów socjalno-biurowych z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich;

- niezgodności wykonanych parkingów z projektem zagospodarowania terenu;

- niezgodności wybudowanego namiotu magazynowego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 24 marca 2016 r. pełnomocnik Spółki złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie namiotu, kontenerów socjalno-biurowych, parkingów oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki w I. przy. ul. S. zrealizowanych w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. W związku z tym wnioskiem przeprowadzono w dniu 5 października 2016 r. obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W czasie tej kontroli, obejmującej zakres określony w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane stwierdzono, że:

- Wybudowane kontenery socjalno-biurowe i parkingi są niezgodne z projektem budowlanym. W kontenerze biurowym w pomieszczeniu toalety dla osób niepełnosprawnych brak uchwytów dla tych osób, brak poręczy przy pochylni dla osób niepełnosprawnych, zaś na parkingu dla klientów brak oznakowania i wydzielenia miejsc parkingowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f).

- Wybudowany namiot magazynowy jest niezgodny z projektem architektoniczno-budowlanym. W namiocie tym zamiast określonych w projekcie (na rys. K-03 i K-04) – profili zamkniętych, wykonano konstrukcję jako ramy z elementów skratowanych, ze stężeniami wykonanymi w polach innych niż w projekcie (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b).

- Zagospodarowania terenu określonego w projekcie jako "plac manewrowy" i "parkingi dla klientów", położonego po południowej stronie kontenerów socjalno-biurowych – nie wykonano w sposób zgodny z projektem. Według projektu miał to być teren o wymiarach ok. 20 x 14 m, z 6 miejscami postojowymi (w tym 2 dla osób niepełnosprawnych) dla klientów, usytuowanymi w południowej części tego terenu; nawierzchnia całego tego terenu miała być wykonana z płyt ażurowych betonowych wypełnionych w otworach żwirem (str. 3 projektu). Natomiast zagospodarowanie tego terenu wykonano inaczej: tylko w jego północnej części, na powierzchni ok. 15 x 5 m; z 3-4 miejscami postojowymi (na długości ok. 9m), bez widocznego podziału na miejsca postojowe i bez oznaczenia miejsc dla samochodów osób niepełnosprawnych; także pochylnia (brak poręczy) i dojście do kontenera biurowego usytuowane są inaczej niż w projekcie; utwardzenie ich powierzchni wykonane jest z kostki betonowej.

Również zagospodarowania terenu określonego w projekcie jako "parking dla pracowników", obejmującego 23 miejsca postojowe i dojazd do nich, położonego po północnej stronie kontenerów socjalno-biurowych i namiotu magazynowego – nie wykonano w sposób zgodny z projektem. Według projektu miał to być teren o wymiarach ok. 45 x 10 m + 25 x 5 m; nawierzchnia tego terenu miała być wykonana z płyt ażurowych betonowych wypełnionych w otworach żwirem (str. 3 projektu). Natomiast zagospodarowanie tego terenu wykonano na powierzchni ok. 42 x 5 m + 16 x 7 m + 9 x 6 m (wg "mapy inwentaryzacji powykonawczej" z dnia 24 sierpnia 2016 r.); utwardzenie ich powierzchni wykonane jest z kruszywa kamiennego (art. 59a ust. 2 pkt 1).

Opisane niezgodności obiektów budowlanych z projektem stanowiły zdaniem organu nieprawidłowości określone w art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, co uzasadniało wymierzenie kary na podstawie art. 59 f stanowiącej sumę kar obliczonych za każdą z tych nieprawidłowości. Przy wyliczeniu kary przyjęto kategorię obiektu XVI dla kontenerów socjalno-biurowych, parkingów i bezodpływowego zbiornika na ścieki, kategorię XVIII dla namiotu magazynowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy potwierdził dokonane w sprawie przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną. Dodatkowo powołując się na treść § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdził, że za budynek użyteczności publicznej w rozumieniu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy należało uznać objęty kontrolą budynek socjalno-biurowy.

W odniesieniu do zarzutów zażalenia podniósł, że obowiązkowa kontrola obejmowała także namiot magazynowy, w sytuacji gdy także tego obiektu dotyczył wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie, co powinien zresztą uczynić zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlanego, w sytuacji gdy chciał przystąpić do jego użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Dodał, że inwestor nie może się powoływać na ewentualny fakt ustnego powiadomienia organu nadzoru w czasie realizacji inwestycji, przed terminem przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o wprowadzonych zmianach w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w sytuacji gdy na dzień kontroli zmiany te nie zostały naniesione na rysunkach projektowych przez uprawnione do tego osoby. W dniu kontroli inwestor powinien posiadać kompletną dokumentację, gdyż stwierdzone podczas niej nieprawidłowości zobowiązują organ do wyciągnięcia związanych z tym konsekwencji.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., Spółka wniosła o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji lub o jego zmianę.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji, poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy stwierdzone nieprawidłowości (odstępstwa) są nieistotne w rozumieniu ustawy (w szczególności odnośnie namiotu magazynowego), a przez to dopuszczalne, które nie powinny być sankcjonowane,

- art. 59f ust. 4 ustawy Prawo budowlane (w stosunku do parkingów), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w skład obiektu wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom,

- art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w zw. z art. 8 k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie podczas gdy w sprawie możliwym było uzależnienie użytkowania obiektu od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, w miejsce wymierzenia kary,

- załącznika do ustawy Prawo budowlane w związku z jej art. 3 pkt 2, przez przyjęcie kategorii XVI współczynnika kategorii obiektu (k) do przenośnego kontenera biurowego.

- art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 136 oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p..a Kpa poprzez nie zbadanie i nie zweryfikowanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, a przez to oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji,

- art. 10 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), poprzez nie danie stronie możliwości odniesienia się do zebranego w sprawie materiału i podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez uzasadnienie decyzji w sposób uniemożliwiający odtworzenie toku wnioskowania organu i kontroli rozstrzygnięcia, nie wskazanie dowodów na których organ się oparł, a którym odmówił wiarygodności,

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, uznając sformułowane w niej zarzuty za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w merytorycznym uzasadnieniu wyroku wskazał, że objęte kontrolą roboty budowlane zostały zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 2015 r., zmienione w zakresie rozszerzenia inwestycji o budowę namiotu magazynowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Na inwestora nałożono nimi obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Konsekwencją złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie był obowiązek organu nadzoru przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Kontrolę taką organ jest zobowiązany przeprowadzić w zakresie przedmiotów wymienionych szczegółowo w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie została ona przeprowadzona z udziałem przedstawiciela skarżącej w dniu 5 października. Jej wynik został utrwalony w sporządzonym z tej kontroli protokole podpisanym bez uwag przez prezesa skarżącej oraz na wykonanych w czasie kontroli fotografiach. Treści tych dokumentów, co do wynikających z nich ustaleń, strona skarżąca nie zakwestionowała. Tym samym za w pełni wykazane należy przyjąć ustalenie wykonania objętych pozwoleniem robót budowlanych z odstępstwami od zatwierdzonych pozwoleniem na budowę projektów budowlanych.

Sąd I instancji podkreślił, że odstępstwa te dotyczą nieprawidłowości w zakresie przedmiotów opisanych w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f, ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy Prawo budowlanego. W świetle treści art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane zobowiązywało to organ nadzoru do wymierzenia inwestorowi za te odstępstwa kary obliczonej zgodnie z brzmieniem tego przepisu. Sąd podkreślił, że przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2104/13, zgodnie z którym "Treść art. 59f ust. 1 u Pb nie pozostawia wątpliwości, że organowi nadzoru budowlanego stwierdzającemu podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie ujętym w art. 59a ust. 2 u Pb, prawodawca nie pozostawia swobody, skoro winien on wymierzyć stosowną karę. Wysokość tej kary także nie pozostawiono uznaniu organu. W art. 59f ust. 1 u Pb posłużono się określeniem "nieprawidłowości", nie zaś "istotne odstępstwa". Cyt. przepis do 31 maja 2004 r. uzależniał wymierzenie kary od stwierdzenia w toku obowiązkowej kontroli "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego albo innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę". Zmiana cyt. przepisu dokonana na podstawie art. 1 pkt 28 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wyraźnie wskazuje, że wolą prawodawcy było odstąpienie od posługiwania się kwantyfikatorem "istotnego odstępstwa (od zatwierdzonego projektu budowlanego), jako przesłanki do wymierzenia kary".

Sąd wojewódzki stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że zarówno w dacie złożenia wniosku jak i w dacie obowiązkowej kontroli brak było w projekcie budowlanym informacji, rysunków i opisu o jakich mowa w art. 36a ust. 6 i nie zostały one dołączone do wniosku zgodnie z treścią art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie dołączono też w związku z tym oświadczenia kierownika budowy o jakim mowa w art. 57 ust. 2 pkt 2 lit. a, nie zostały też potwierdzone przez inspektora nadzoru inwestorskiego. W tej sytuacji nie było też, zgodnie z obowiązującymi przepisami, prawdziwe oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu obiektu budowlanego zgodnie z projektem budowlanym. Dodał, że o wymierzeniu kary, o jakiej mowa w art. 59f ustawy Prawo budowlane, decyduje przy tym stan faktyczny budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę istniejący w dniu obowiązkowej kontroli. Ewentualne późniejsze uzupełnienie dokumentacji przez inwestora nie zwalnia organu od wymierzenia tej kary. Stanowi ona bowiem sankcję za złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie w sytuacji gdy w dniu kontroli występuje którakolwiek z opisanych w art. 59 a ust. 2 ustawy niezgodności z pozwoleniem na budowę. W konsekwencji nie ma w tym względzie znaczenia przedłożenie lub uzupełnienie wymaganej dokumentacji w późniejszym terminie, co skarżący uczynił częściowo odnośnie nieprawidłowości w postaci wykonania widocznych elementów w nośnych układu konstrukcyjnego objętej kontrolą namiotowej wiaty magazynowej, przez złożenie projektu budowlanego dołączonego dopiero do zażalenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mógł też znaleźć zastosowania art. 57 ust. 4 ustawy, w sytuacji gdy z dołączonych do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentów nie wynikało, że namiotowa wiata magazynowa została zrealizowana z odstępstwami.

Jako bez znaczenia Sąd I instancji, uznał fakt ewentualnego informowania ustnie organu pierwszej instancji o zmianach w projekcie budowlanym, albowiem na dzień kontroli zmiany te nie zostały utrwalone w dokumentacji zgodnie z treścią art. 36a ust. 6 i art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z obowiązku wymierzenia kary nie zwalnia też, wbrew stanowisku skarżącej, ewentualne zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego treści art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji stwierdził także, że nie jest zasadny zarzut błędnego zakwalifikowania, objętego postępowaniem obiektu socjalno-biurowego jako budynku biurowego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy zaliczonego do kategorii XVI zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że został on posadowiony na zabetonowanych w gruncie stopach fundamentowych w ilości 20 sztuk (pale betonowe, projekt budowlany - rzut fundamentów). Została na nich zamontowana podwalina stalowa do której zamontowano legary podłogowe, do których przymocowano następnie nośne elementy ścian. Dowolne jest w związku z tym twierdzenie, że nie jest to obiekt trwale związany z gruntem. Brak jest też jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, co zdaje się sugerować strona skarżąca, że stropy fundamentowe na których obiekt jest posadowiony stanowią niezależny i samodzielny obiekt budowlany do którego jedynie zamontowano (przymocowano) pozostałą część obiektu. W świetle utrwalonego orzecznictwa cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania warunkom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć, względnie spowodować jego przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1024/15). W świetle projektu budowlanego tego obiektu dowolne jest też twierdzenie strony skarżącej, że przedmiotowy obiekt składa się z kontenerów przenośnych. Nie składa się bowiem z odrębnych kontenerów (modułów), które można w dowolnym czasie bez szkody dla pozostałej części rozłączyć i przenieść w inne miejsce. Łącznie stanowi jedną całość jako budynek o konstrukcji szkieletowej stalowej, przykryty jednym wspólnym dachem, objęty wspólnymi instalacjami. Jego zakwalifikowanie do kategorii XVI nie budzi zatem wątpliwości.

Sąd wojewódzki wskazał, że na akceptację zasługuje natomiast zarzut wydania postanowienia organów obu instancji bez dostatecznego wyjaśnienia możliwości zastosowania treści art. 59f ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do nieprawidłowości wymienionej w art. 59a ust. 2 pkt 1 ustawy, polegającej na niezgodności wykonanych parkingów z projektem zagospodarowania terenu, za którą to nieprawidłowość została wymierzona kara w kwocie 6000 zł. Nieprawidłowość ta dotyczy bowiem części obiektu, która zgodnie z załącznikiem do ustawy jest klasyfikowana do XVII kategorii (place postojowe, parkingi) o współczynniku kategorii obiektu (k-8), a nie 12 jak obiekty kategorii XVI. Nie ma przy tym znaczenia, że ta część obiektu stanowi jednocześnie urządzenie budowlane o jakim mowa w art. 3 pkt 9 i art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy. Organ nadzoru budowlanego przy wymierzaniu kary za tę nieprawidłowość nie był przy tym uprawniony do badania czy istotnie, jak twierdzi strona skarżąca, dla zapewnienia właściwego użytkowania pozostałych objętych pozwoleniem na budowę obiektów zbędne było wykonanie miejsc postojowych i terenów utwardzonych w dalszym zakresie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Mogło to nastąpić jedynie przy uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1). W przypadku gdyby sprawa została w tym zakresie należycie wyjaśniona i rozważona mogłoby dojść do wymierzenia kary za tę nieprawidłowość w niższej wysokości. W konsekwencji nie do odparcia należało też uznać zarzut mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 59f ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Powyższe skutkowało uchyleniem w tej części postanowień organów obu instancji.

Sąd wojewódzki nie stwierdził również naruszenia art. 10 k.p.a. Przyjął, że Spółka nie wykazała, aby w związku z tym naruszeniem została pozbawiona możliwości złożenia konkretnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy wniosków dowodowych. Podkreślił ponownie, że karę wymierza się w związku z nieprawidłowościami istniejącymi w dacie obowiązkowej kontroli. Ich ewentualne usunięcie po tej dacie nie ma na przesłanki i wysokość wymierzenia kary znaczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. [...] [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w T., zaskarżając go w części – co do punktu drugiego (oddalającego skargę).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieprawidłowości (odstępstwa) nieistotne w rozumieniu ustawy (w szczególności odnośnie namiotu magazynowego), a przez to dopuszczalne - powinny być sankcjonowane,

- art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w zw. z art. 8 k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie podczas gdy w sprawie możliwym było uzależnienie użytkowania obiektu od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych – w miejsce wymierzenia kary,

- błędne zastosowanie Załącznika do ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, że trafnym jest zastosowanie kategorii XVI współczynnika kategorii obiektu (k) do przenośnego kontenera biurowego;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 64 § 2, art. 65 i art. 105 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie istotnego naruszenia przez orzekające w sprawie organy wskazanych przepisów procedury administracyjnej, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

- art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości w sytuacji gdy doszło do pozbawienia strony pełnego udziału w postępowaniu (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.),

- art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 136 oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 134 p.p.s.a., poprzez nie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości w sytuacji gdy organ nie zbadał i nie zweryfikował wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, a przez to oparł rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I i II instancji,

- art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości podczas gdy uzasadnienie zaskarżonego postanowienia uniemożliwiało odtworzenie toku wnioskowania organu i kontroli rozstrzygnięcia, a nadto nie wskazywało dowodów na których organ się oparł, a którym odmówił wiarygodności,

- art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez nieodniesienie się przez Sąd lub ogólnikowe odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Mając na uwadze podniesione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie w związku z treścią przepisu art. 188 p.p.s.a., w razie uchylenia wyroku o zobowiązanie organu w trybie przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania postanowienia uwzględniającego w całości tezy zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz podniesionych w niniejszej skardze kasacyjnej (nałożenie kary z wyłączeniem odstępstw nieistotnych, uwzględnieniem treści przepisu art. 59f ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zastosowanie prawidłowej kategorii obiektu dla kontenerów socjalno-biurowych lub nie nakładanie kar w związku z zastosowaniem art. 59 ust 2 ustawy oraz w związku z ze złożeniem wniosku o zmianę pozwolenia na budowę i umorzeniem postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). Ponadto, zgodnie z treścią przepisu art. 135 p.p.s.a. o uchylenie postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku, wskazując, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który nie powinien znaleźć zastosowania do odstępstwa nieistotnego. W ocenie Spółki, nie sposób jest zakwestionować tego, że ustawa Prawo budowlane dopuszcza występowanie nieistotnych odstępstw od projektu, skoro nie wymaga zmiany pozwolenia na budowę w tym zakresie. Postulowana przez Sąd I instancji językowa wykładnia przepisu art. 59f ust. 1 może prowadzić do wniosku, że organ ma obowiązek nałożyć karę za każde stwierdzone odstępstwo (czyli istotne i nieistotne). Dochodzi więc do sytuacji gdzie w obrębie jednej ustawy dane zachowanie jest jednocześnie dopuszczone i sankcjonowane. W sytuacji zatem gdy ustawodawca ewidentnie nie sprostał obowiązkowi stworzenia przepisów jasnych i precyzyjnych, Sąd winien odnieść się do norm wyższego rzędu, zasad prawa, a ostatecznie do własnego uznania i poczucia sprawiedliwości. Spółka stwierdziła, że sprawę jednoznacznie rozstrzyga stosowany bezpośrednio (i odpowiednio) przez Sąd, przepis art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, który wyraźnie zabrania karania obywateli za zachowania nie zakazane. Dodatkowo zauważyła, że niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną, a tym samym Sąd I instancji winien wymóc na organach stosowanie naczelnych zasad procedury administracyjnej wyrażonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdziła przy tym, że nałożenie kary za odstępstwo, które inny przepis ustawy dopuszcza stanowi rażące i oczywiste naruszenie zasady budowania przez organy zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Spółka powołała się m.in. na wyroki sądów administracyjnych zapadłe w sprawach: II OSK 324/07, II OSK 53/08, VIII SA/Wa 370/08, VII SA/Wa 2542/12, II SA/Łd 416/13.

W kwestii postulowanej możliwości zastosowania w sprawie art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Spółka wskazała, że w jej ocenie, w sytuacji gdy ustawa daje organowi możliwość skorzystania z rozwiązania mniej uciążliwego (a równie lub bardziej skutecznego) dla strony organ winien skorzystać właśnie z tego rozwiązania. Takie postępowanie stanowiłoby wypełnienie nakazu wzbudzania przez organ zaufania do władzy publicznej. Jest to zwłaszcza istotne w kontekście treści załączonego projektu, który prowadzi do wniosku, że stwierdzone odstępstwo co do namiotu magazynowego ma w zasadzie charakter wyłącznie wizualny.

Wnosząca skargę kasacyjną podtrzymała swoje stanowisko w zakresie błędnego zakwalifikowania obiektu socjalno-biurowego do kategorii XVI, która dotyczy budynków. Zaznaczyła, że takie, a nie inne stanowisko Sądu zdaje się wynikać z wybiórczej analizy projektu, który w licznych miejscach (choćby części B. 01,06 i 11), stanowi, że obiekt składa się m.in. z typowych kontenerów gotowych. Stwierdziła, że brak trwałego związania z gruntem wyklucza możliwość uznania obiektu kontenerowego za budynek. Okoliczności tej nie zmienia nawet przymocowanie obiektu kontenerowego do istniejącej wcześniej płyty fundamentowej.

Spółka podniosła także, że organ I instancji otrzymując przed kontrolą od strony informacje o istniejących odstępstwach powinien choćby uprzedzić stronę o konieczności samodzielnego naniesienia poprawek na projekt (co do odstępstw nieistotnych) oraz wziąć jej stanowisko za wniosek o zmianę pozwolenia na budowę (odnośnie istotnych) oraz cofnięcie wniosku o zezwolenie na użytkowanie, lub co najmniej pouczyć o takiej konieczności. Co więcej w konsekwencji tego, że w kontekście ww. okoliczności stanowisko strony było niewątpliwie wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę organ z urzędu po myśli art. 105 k.p.a. winien umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Skarżąca wskazała również, że gdyby została powiadomiona o materiale zgromadzonym przed wymierzeniem kary wykazałaby dowodowo, że w istocie przedstawiciel skarżącej informował organ powiatowy o odstępstwach w projekcie i składał w tym zakresie wniosek o zmianę pozwolenia na budowę. Naruszenie to zmusiło stronę do składania wniosków wraz z następnymi pismami i w toku postępowania odwoławczego, co jednak nie przyniosło oczekiwanego skutku. Podkreśliła, że organy w całej rozciągłości postępowania (a nie tylko we wskazanym przez Sąd zakresie) nie wykazały dostatecznej inicjatywy dowodowej - zwłaszcza, że strona przedstawiła nowe dowody w postaci: projektu i analiz potwierdzających nieistotność odstępstwa w zakresie elementów nośnych układu konstrukcyjnego, wyjaśnień z dnia 22 listopada 2016 r. zawierających ponadto oświadczenie kierownika budowy o ustnym zawiadomieniu organu powiatowego odstępstwach. Organ po powzięciu wątpliwości odnośnie wiedzy organu powiatowego o odstępstwach od projektu winien wnikliwie zbadać ten wątek - dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej i ocenić czy np. informacje przekazane przez kierownika budowy przed kontrolą nie mogły być uznane za wniosek o zmianę pozwolenia na budowę w tym zakresie czy cofnięcie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co ostatecznie wykluczyłoby możliwość nałożenia kary za odstępstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez nieodniesienie się przez Sąd lub ogólnikowe odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Wskazany przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, pod kątem istnienia przesłanek do wymierzenia kary w związku ze stwierdzeniem w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Poddał też ocenie, "fakt ewentualnego informowania ustnie organu pierwszej instancji o zmianach w projekcie budowlanym". Okoliczność, że Sąd I instancji, nie odniósł się do obszernej argumentacji strony skarżącej, tak jakby sobie tego życzyła, nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu.

Wnosząca skargę kasacyjną formułując powyższy zarzut, jak i pozostałe zarzutu naruszenia przepisów postępowania próbuje wykazać ewentualny związek pomiędzy, jak twierdzi okolicznością, że Spółka zgłaszała organowi I instancji przed kontrolą istnienie odstępstw od projektu w obiektach, co do których miała być ona przeprowadzona, a możliwością prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Strona stanęła na stanowisku, że organ I instancji otrzymując przed kontrolą informacje o istniejących odstępstwach powinien choćby uprzedzić stronę o konieczności samodzielnego naniesienia poprawek na projekt (co do odstępstw nieistotnych) oraz wziąć jej stanowisko za wniosek o zmianę pozwolenia na budowę (odnośnie istotnych) oraz cofnięcie wniosku o zezwolenie na użytkowanie, lub co najmniej pouczyć o takiej konieczności.

Podkreślić należy, że co do zasady postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wszczynane jest na wniosek inwestora, który uruchamia sekwencję czynności prawnych i faktycznych przewidzianych przez ustawodawcę w Prawie budowlanym w związku z wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zasadniczą czynnością faktyczną, dowodową są oględziny nazwane obowiązkową kontrolą, w wyniku której sporządzany jest protokół odzwierciedlający ustalenia stanu faktycznego. To w zależności od ustaleń stanu faktycznego odzwierciedlonych w protokole kontroli zależy przebieg dalszego postępowania.

W niniejszej sprawie inwestor pismem z dnia 23 marca 2016 r. wystąpił do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie określonych obiektów. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, ażeby do czasu przeprowadzenia w dniu 5 października 2016 r. obowiązkowej kontroli inwestor informował pisemnie lub ustnie organ pierwszej instancji o zmianach w projekcie budowlanym. Z dokumentów składanych przez Spółkę wynika coś zupełnie przeciwnego, że budowa obiektów budowlanych została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę (oświadczenia kierownika budowy z dnia 29 października 2015 r.). Przed kontrolą obowiązkową dołączono także na druku oświadczenia "kierownika budowy" oświadczenie architekta o wykonaniu budowy obiektów zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Spółka, podnosząc zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., nie wykazała dowodowo, ażeby "przedstawiciel skarżącej informował organ o odstępstwach i składał w tym zakresie wniosek o zmianę pozwolenia na budowę", przed rozpoczęciem kontroli obiektów. Do czasu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, co ma zasadnicze znaczenie, skarżąca nie cofnęła wniosku o użytkowanie obiektów, co skutkowałoby odstąpieniem od obowiązkowej kontroli. To inwestor jest inicjatorem postępowania administracyjnego, to z jego wniosku toczy się postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Inwestor nie może oczekiwać, że organ nadzoru budowlanego będzie podejmował działania za niego, w tym odnośnie, czy jakieś oświadczenie, może być zakwalifikowane jako wniosek o zmianę pozwolenia na budowę i czy należy w związku z tym przekazać go do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.), po uprzednim wezwaniu do uzupełniania braków wniosku w dopuszczalnej formie (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też intencją strony jest cofnięcie złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a w konsekwencji zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie wskazał Sąd wojewódzki, że bez znaczenia jest ewentualny fakt informowania ustnie organu pierwszej instancji o zmianach w projekcie budowlanym, albowiem na dzień kontroli zmiany te nie zostały utrwalone w dokumentacji zgodnie z treścią art. 36a ust. 6 i art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (wpływ stosownego utrwalenia zmian w dokumentacji na możliwość wymierzenia kary zostanie omówiony przy okazji rozpatrywaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego), oraz co najważniejsze strona, przed rozpoczęciem obowiązkowej kontroli, nie cofnęła wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Wbrew twierdzeniu wnoszącej skargę kasacyjną powyższe okoliczności nie przemawiają za uznaniem, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Sąd I instancji niewątpliwe także odniósł się do zasadności zaliczenia obiektu socjalno-biurowego do kategorii XVI, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy, zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 8, art. 64 § 2, art. 65, art. 105, art. 10 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 136, art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przy czym należy podkreślić, że niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną.

W zaistniałej sytuacji, skoro stan faktyczny sprawy nie mógł zostać skutecznie podważony, można przejść do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Składu orzekającego w niniejszej sprawie, jako nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieprawidłowości (odstępstwa) nieistotne w rozumieniu ustawy (w szczególności odnośnie namiotu magazynowego), a przez to dopuszczalne - powinny być sankcjonowane.

Zgodnie z przepisem art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę (...).

Istota problemu sprowadza się do interpretacji użytego zapisu "w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości".

W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/08, wskazując, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter "istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają na wymierzenie kary w trybie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Fakt, iż w poprzednim brzmieniu art. 59f ust. 1 – przed nowelizacją dokonaną na podstawie art. 1 pkt 28 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) – używano określenia "istotnego odstępstwa lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę", świadczy o tym, iż wolą ustawodawcy było zastąpienie tego niedookreślonego zwrotu, określonymi, w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, precyzyjnie przypadkami. Sąd podkreślił, że zawarte w art. 59a – 59g ustawy Prawo budowlane regulacje, wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Mają one za zadanie ograniczyć liczbę dokonywanych naruszeń projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę na etapie poprzedzającym oddanie obiektu budowlanego do użytkowania.

Na taki aspekt wykładni pojęcia "nieprawidłowości" wskazuje się także w literaturze (por. M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Lex 2013), gdzie zauważono, iż przez nieprawidłowość rozumieć należy "fakt lub zjawisko niezgodne z przepisami, normami, prawidłami". Powołując się na judykaturę zauważono, że pojęcie "nieprawidłowości" użyte w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane oznacza niezgodność z ustalonymi normami. Takie ujęcie omawianego pojęcia jest szerokie i nie wydaje się, aby miało oznaczać jedynie niezgodność w zakresie ograniczonym do odstępstw istotnych.

Wskazać należy także na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, wedle którego właściwy organ może wymierzyć karę pieniężną na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzi, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub w sposób nieistotny, ale zmiana ta nie została zaznaczona w projekcie przez projektanta w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Celem tej sankcji administracyjnej w przypadku nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego jest to, by inwestor w sposób przewidziany przez prawo udokumentował owe odstępstwa. Brak będzie podstaw do wymierzenia kary, jeśli nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego zostaną udokumentowane w sposób przewidziany w art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane (Z. Kostka w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 558-559) - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2027/12, z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2104/13, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2417/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2432/14.

Nie można zatem podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu, że nieprawidłowości (odstępstwa) nieistotne nie powinny być sankcjonowane. W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wskazano, przed dokonaną obowiązkową kontrolą, nie zostały udokumentowane w sposób właściwy odstępstwa od projektu budowlanego. Zachodziły więc wszelkie podstawy do wymierzenia kary na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Za całkowicie chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w zw. z art. 8 k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie podczas gdy w sprawie możliwym było uzależnienie użytkowania obiektu od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, w miejsce wymierzenia kary.

Słusznie wskazał Sąd I instancji, że z obowiązku wymierzenia kary nie zwalnia strony skarżącej, ewentualne zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego przepisu art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ww. przepisem organ nadzoru budowlanego może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w którym organ nadzoru może skorzystać z regulacji określonej w art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, toczy się niezależnie od postępowania prowadzonego na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, za stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości. Nie należy pomiędzy tymi postępowaniami doszukiwać się związku, a tym bardziej przyjmować, jak czyni to skarżąca, że istnieje w miejsce wymierzenia kary możliwość skorzystania z rozwiązania przewidzianego art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest także zarzut błędnego zastosowania Załącznika do ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, że trafnym jest zastosowanie kategorii XVI współczynnika kategorii obiektu (k) do przenośnego kontenera biurowego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 413/12, iż informacja o kategorii obiektu zawarta w decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi bezpośrednią konsekwencję zatwierdzenia w tej decyzji projektu budowlanego w określonym kształcie, determinującego w sposób obiektywny zaliczenie projektowanej inwestycji do wskazanej prawem kategorii obiektów budowlanych. Skutkiem zaliczenia w decyzji o pozwoleniu budowlanym do określonej kategorii obiektu jest obowiązek wynikający z mocy prawa, a więc obowiązek, o którym mowa w art. 55 Prawa budowlanego. Sankcja administracyjna w postaci zastosowania kary pieniężnej określona w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest natomiast również wynikającym z mocy prawa rezultatem niewykonania tego obowiązku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1323/05). Przeniesienie na organy nadzoru budowlanego uprawnienia do zaliczania wzniesionego obiektu budowanego do określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane kategorii obiektu, względnie korygowania kwalifikacji dokonanej w decyzji o pozwoleniu na budowę, nie znajduje umocowania w prawie, a nadto stwarzałoby po stronie inwestora niepewność, co do jego obowiązków w procesie inwestycyjnym, kolidując tym samym z zasadą praworządnego państwa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

Zakwalifikowanie obiektu budowlanego, którego inwestorem był skarżący do kategorii XVI, nastąpiło w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2015 r. Inwestor zatem zaakceptował w całości udzielone mu pozwolenie na budowę i kontestowanie któregokolwiek z jego elementów na etapie postępowania w sprawie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania nie może być skuteczne.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, odnośnie zakwalifikowania objętego postępowaniem obiektu socjalno-biurowego jako budynku biurowego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zaliczonego do kategorii XVI zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że został on posadowiony na zabetonowanych w gruncie stopach fundamentowych w ilości 20 sztuk (pale betonowe, projekt budowlany - rzut fundamentów). Została na nich zamontowana podwalina stalowa do której zamontowano legary podłogowe, do których przymocowano następnie nośne elementy ścian. Dowolne jest w związku z tym twierdzenie, że nie jest to obiekt trwale związany z gruntem. Brak jest też jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że stropy fundamentowe na których obiekt jest posadowiony stanowią niezależny i samodzielny obiekt budowlany do którego jedynie zamontowano (przymocowano) pozostałą część obiektu. W świetle utrwalonego orzecznictwa cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania warunkom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć, względnie spowodować jego przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1024/15). W projekcie budowlanym także jego autor wielokrotnie nazywa ten obiekt budynkiem. Należy w szczególności zaakcentować, że obiekt nie składa się z odrębnych kontenerów (modułów), które można w dowolnym czasie bez szkody dla pozostałej części rozłączyć i przenieść w inne miejsce. Łącznie stanowi jedną całość jako budynek o konstrukcji szkieletowej stalowej, przykryty jednym wspólnym dachem, objęty wspólnymi instalacjami. Jego zakwalifikowanie do kategorii XVI nie budzi zatem, także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.