Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 20/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Anna Mierzejewska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] zwróciła się do Komendanta Głównego Policji w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: "czy w związku z art. 19 ust. 6 pkt 3 ustawy o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179 ze zm.) w ramach środków technicznych wykorzystywanych przy wykonywaniu kontroli operacyjnej, Policja stosuje system nawigacji satelitarnej GPS, w celu uzyskania i utrwalania danych o miejscach przebywania osób podejrzanych, ich samochodów lub innych pojazdów, którymi się poruszają".

Komendant Główny Policji w oparciu o art. 5 ust. 1 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił udzielenia informacji publicznej, twierdząc, że żądana informacja podlega ochronie właściwej dla informacji niejawnych.

[...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując uznanie żądanej informacji za informację niejawną.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, co następuje:

Podstawą do odmowy udzielenia informacji publicznej są przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych w związku z przepisami art. 20a ustawy o Policji, nakazujące Policji zapewnienie ochrony form i metod realizacji zadań w określonych przypadkach. Wskazanie w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. na przepisy zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr pf-634 z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno - rozpoznawczych, wydanego na podstawie ustawy o Policji, należy uznać jako posiłkowe. Dlatego nie można zgodzić się z poglądem, wyrażonym przez Fundację, iż powyższe zarządzenie było bezpośrednią podstawą do odmowy udostępnienia informacji. W opinii komórek merytorycznych Komendy Głównej Policji, właściwych dla spraw służby kryminalnej, wykonywane przez Policję czynności na podstawie art. 19 ust. 6 pkt 3 ustawy o Policji odbywają się w ramach prowadzonych form pracy operacyjno-rozpoznawczej. Zgodnie z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji w zw. z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2, Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Ujawnienie podmiotom nieuprawnionym szczegółowych informacji, dotyczących rodzaju stosowanych środków technicznych podczas realizacji kontroli operacyjnej, byłoby sprzeczne ze wskazanym powyżej ustawowym obowiązkiem, wynikającym z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji.

Organ podkreślił, iż na podstawie art. 20b ustawy o Policji udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno - rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego, w związku z wykonywaniem tych czynności. W takim przypadku udzielenie informacji następuje w trybie określonym w art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra.

Odnosząc się do argumentacji [...], organ stwierdził, że w oparciu o obowiązujący na dzień złożenia wniosku stan prawny - ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. nr 196, poz. 1631 ze zm.), jak i obecny - ustawa z dnia z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr 182, poz. 1228), dane w powyższym zakresie należą do kategorii informacji niejawnych. Obowiązujące od dnia 2 stycznia 2011 r. przepisy przewidują, że informacją niejawną są takie informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Dotychczasowe klauzule zachowują swoją ważność do 36 miesięcy. W trakcie wskazanego okresu kierownik jednostki organizacyjnej dokona weryfikacji materiałów niejawnych i ewentualnej zmiany lub zniesienia klauzuli tajności. Ponadto organ zwrócił uwagę na przepis art. 5 ust. 3 pkt 5 obowiązującej ustawy o ochronie informacji niejawnych, w którym ustawodawca wskazał, że informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "informacji niejawnych", a tym samym pozbawienia strony skarżącej możliwości konstytucyjnie gwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej oraz naruszenia prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi [...] podniosła, iż przedmiotem wniosku z dnia 18 listopada 2010 r. nie była szczegółowa informacja dotycząca organizacji, form i metod pracy operacyjnej funkcjonariuszy Policji oraz kierunków pracy operacyjnej i zainteresowań. Strona chciała wyłącznie uzyskać informację w przedmiocie stosowania bądź niestosowania przez Policję systemu operacyjnego GPS. Powyższe działanie jest uzasadnione statutowym celem [...], jakim jest ochrona praw człowieka. Realizacja ww. celu jest dokonywana m.in. poprzez prowadzenie monitoringu przestrzegania gwarancji w zakresie prawa do ochrony życia prywatnego jednostki, z którego naruszeniem może się łączyć stosowanie w ramach kontroli operacyjnej konkretnych środków technicznych, w tym systemu GPS. Asumptem do wystąpienia przez [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej był wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 2 września 2010 r. w sprawie Uzun przeciwko Niemcom (skarga nr 35623/05), w której strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 8 EKPC (prawo do prywatności) poprzez zastosowanie wobec niego systemu GPS. Trybunał nie dopatrzył się jednak naruszenia postanowień Konwencji, ponieważ w jego opinii, niemieckie przepisy w sposób precyzyjny przewidują możliwość stosowania systemu GPS. Zdaniem [...] polskie przepisy, w tym art. 19 ust. 6 ustawy o Policji, nie gwarantują w sposób wystarczający ochrony praw jednostki, wobec której prowadzi się kontrolę operacyjną i dlatego [...] zdecydowała się na zainicjowanie postępowania w celu zdobycia informacji publicznej w zakresie stosowania przez Policję oraz służby odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa państwowego powyższego środka technicznego.

Zdaniem [...] nieuzasadnione jest uznawanie informacji w przedmiocie wykorzystywania bądź niewykorzystywania przez Policję w ramach kontroli operacyjnej systemu GPS za informację niejawną na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z definicją, umieszczoną w art. 1 ww. ustawy, informacją niejawną są takie informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. W odpowiedzi na tożsamy do wniosku z dnia 18 listopada 2010 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 grudnia 2010 r., skierowany do Szefa ABW, pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Szef ABW, zgodnie z art. 27 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74, poz. 676 ze zm.), uznał, iż ABW jest uprawniona w zakresie swojej właściwości do stosowania wszelkich środków technicznych, umożliwiających uzyskanie w sposób niejawny informacji i dowodów, w tym systemu nawigacji satelitarnej GPS. Powyższa okoliczność potwierdza opinię [...], iż trudno sobie wyobrazić, aby upublicznienie żądanej we wniosku informacji mogłoby w jakimkolwiek stopniu spowodować zagrożenie dla interesów państwa. Ponadto [...] wskazała, iż pomimo powoływania się na art. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Komendant Główny Policji w decyzji nie przytoczył argumentów ukazujących, w jaki sposób ujawnienie wnioskowanej informacji groziłoby interesom państwa, czy też spowodowałoby jego szkodę. Oprócz powyższego przepisu organ wskazał też na art. 20b ustawy o Policji. Regulacja ta ma jednak charakter wyłącznie przepisu kompetencyjnego, wskazującego okoliczności, w jakich informacje o podjętych przez Policję określonych czynnościach mogą zostać ujawnione. Nie ma on zatem charakteru materialnoprawnego, więc nie może stanowić podstawy prawnej decyzji. Komendant Główny Policji zwrócił też uwagę na treść art. 5 ust. 3 pkt 5 obowiązującej ustawy o ochronie informacji niejawnych. Jednak w tym przypadku Komendant Główny Policji również nie wymienił powodów, dla których wnioskowanej informacji można nadać klauzulę "poufne".

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. pełnomocnik [...] przedłożył do akt sprawy kopię zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2010 r. nr 254 w sprawie planowania strategicznego, sprawozdawczości i oceny pracy Policji z złącznikami (dostępnego w Dzienniku Urzędowym KGP z 2010 r. nr 4, poz. 13), z którego wynika, że w ramach technik operacyjnych Policja stosuje system GPS i oświadczył, że w kręgu zainteresowania [...] objętego wnioskiem z dnia 18 listopada 2010 r. pozostają informacje zawarte w wypełnionym formularzu wg. wzoru nr II/3.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 660/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż objęte wnioskiem [...] informacje posiadają przymiot informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej), jak również Komendant Główny Policji jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1) do udostępnienia na wniosek posiadanej informacji publicznej, o ile w świetle obowiązujących przepisów może zostać udostępniona.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analizując treść żądania [...], należy dojść do wniosku, iż samo zapytanie o stosowanie przez Policję dostępnych środków technicznych w postaci sytemu GPS, do których stosowania w kontroli operacyjnej Policja jest uprawniona na mocy art. 19 ust. 1 ustawy o Policji, jako dotyczące informacji bardzo ogólnej nie jest informacją niejawną. Skoro jednak [...] zapoznała się z treścią jawnego zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie planowania strategicznego, sprawozdawczości i oceny pracy Policji, z którego wynika, że system GPS jest uwzględniany w kontrolach operacyjnych, to uzyskała w istocie odpowiedź na pierwszą (ogólną) cześć swego pytania. Przy tym informacja ta znajduje się w powszechnie dostępnym publikatorze - Dzienniku Urzędowym Komendanta Głównego Policji. Przechodząc zaś do drugiej części żądania [...], dotyczącego celu stosowania systemu nawigacji satelitarnej GPS, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w tym zakresie wniosek skarżącej wchodzi w obszar "form i metod" realizacji zadań Policji, co podlega ustawowej ochronie prawnej z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji. Nie można bowiem stracić z pola widzenia, że policyjna kontrola operacyjna prowadzona jest niejawnie, m.in. w zakresie stosowania środków technicznych, a takimi są systemy nawigacji satelitarnej (art. 19 ust. 6 pakt 3 ustawy o Policji). Z tego względu Komendant Główny Policji jest obowiązany chronić informację dotyczącą form i metod realizacji zadań kontroli operacyjnej, czego wyrazem jest m.in. wydane przez ten organ zarządzenie nr pf- 634 z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno - rozpoznawczych. Zatem, domagając się udostępnienia informacji określającej w jakim celu w kontrolach operacyjnych Policja stosuje system GPS, tj. lokalizacja osób, pojazdów, uzyskiwanie i utrwalanie danych, a w szczególności przez jakie jednostki Policji i przy wykorzystaniu jakich technik GPS (takie informacje zawiera formularz nr II/3 i karta 1/4 i 4/4 złącznika do zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2010 r. nr 254), [...] zwraca się u udostępnienie informacji prawnie chronionej przed dostępem osób niedających rękojmi zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Sprawozdawcze formularze, stanowiące załączniki do zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r., po ich wypełnieniu zostają opatrzone klauzulą "poufne", zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. To z kolei wyczerpuje przesłankę z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, upoważniającą organ Policji do odmowy udostępnienia informacji publicznej, będącej informacją niejawną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie znajduje także podstaw twierdzenie strony skarżącej, że na analogiczny wniosek do wniosku z dnia 18 listopada 2010 r. Szef ABW udzielił żądanej informacji publicznej, którą strona uznała za satysfakcjonującą, a Komendant Główny Policji bezpodstawnie odmawia jej udzielenia. Jak wynika z treści skargi, Szef ABW, zgodnie z art. 27 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74, poz. 676 ze zm.), uznał, iż "ABW jest uprawniona w zakresie swojej właściwości do stosowania wszelkich środków technicznych umożliwiających uzyskanie w sposób niejawny informacji i dowodów, w tym systemu nawigacji satelitarnej GPS". Z odpowiedzi tej nie wynika, aby ABW stosowała system GPS w działaniach operacyjnych, a jedynie została wyposażona w instrumenty prawne pozwalające na stosowanie tego systemu. Na gruncie niniejszej sprawy, taką wiedzę można zdobyć analizując treść art. 19 ust. 6 pkt 3 ustawy o Policji, gdzie jest mowa o "stosowaniu środków technicznych", jak też choćby z treści zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r.

[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a, art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy, zgromadzony w aktach sprawy, jest zupełny, a przez to pozwalający na wszechstronne rozpatrzenie sprawy, mimo że organ odmówił przedłożenia wytworzonego przez siebie dokumentu w postaci zarządzenia nr pf-634 z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno - rozpoznawczych (dalej: zarządzenie nr pf-634), którego to dokumentu treść była wykorzystywana w trakcie postępowania administracyjnego do argumentowania za niejawnym charakterem wnioskowanej informacji, a jednocześnie przesądzeniu niejawnego charakteru wnioskowanej informacji na podstawie dokumentu w postaci wzoru formularza II/3 "SPRAWOZDANIE Z DZIAŁANOŚCI TECHNIKI OPERACYJNEJ SŁUŻBY KRYMINALNEJ POLICJI" (dalej: wzór formularza H/3), stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 254 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie planowania strategicznego, sprawozdawczości i oceny pracy Policji (dalej: zarządzenie nr 254), którego treść zupełnie nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych jak i prawnych rozstrzygnięcia, a dokładnie brak sprecyzowania na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął niejawny charakter wnioskowanej informacji i oddalenie skargi w sytuacji nieusunięcia tych wątpliwości, przy dowolnym przesądzeniu tej okoliczności na niekorzyść [...], mimo że akta sprawy wskazywały na zasadność wniosków zgłoszonych w jej skardze i potrzebę wydania rozstrzygnięcia przekazującego KGP sprawę do ponownego rozpatrzenia;

art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja KGP z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] powinna zostać uchylona.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej, [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o złożenie w Kancelarii Tajnej zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr Pf-634 z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno - rozpoznawczych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych odmówił udostępnienia wyżej wymienionego zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 387/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co następuje:

Skarga jest usprawiedliwiona.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż prawo do informacji publicznej jest zagwarantowane konstytucyjnie.

Omawiając zawarte w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenia tego prawa w aspekcie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, wskazał, że konieczna i konstytucyjnie uzasadniona jest ochrona pewnych tajemnic, zarówno ze względu na interes publiczny jak i na ochronę praw i wolności osobistych. Jednakże sądy administracyjne powinny równocześnie chronić konstytucyjne prawo do informacji publicznej i odmawiać tej ochrony tam gdzie prawo to jest nadużywane i wykorzystywane do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy. W przypadku informacji opatrzonych klauzulą tajności sytuacja taka mogłaby mieć miejsce gdyby informacje opatrzone taką klauzulą nie spełniały przesłanek wskazanych w art. 1 ust. 1 U.o.i.n. i nie powodowały zagrożeń, o których mowa w tym przepisie. Prawo dostępu do informacji jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego i przez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa. Zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że coraz częściej musimy godzić się na ograniczać swobody obywatelskie. Tym ważniejsze jest, aby działalność takich służb podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. I OSK 1149/10 ). W przypadku informacji publicznej opatrzonej klauzulą tajności mamy do czynienia z dwoma elementami: materialnym i formalnym. Element materialny określa art. 1 ust. 1 U.o.i.n. i jest on związany z powstaniem zagrożeń, wywołanych nieuprawnionym ujawnieniem informacji opatrzonych klauzulą tajności. Elementem formalnym jest sama klauzula tajności nadana określonej informacji. Sąd administracyjny, dokonując oceny odmowy udostępnienia informacji publicznej opatrzonej klauzulą tajności, powinien rozstrzygnąć konflikt dwóch wartości. Z jednej strony muszą podlegać ochronie interesy Rzeczypospolitej i jej obywateli, w tym porządek i bezpieczeństwo publiczne, a więc również interesy służb, które ten porządek chronią i którym trzeba zapewnić takie warunki działania aby mogły skutecznie wykonywać zadania powierzone im ustawą. Z drugiej jednak strony ochronie podlega również konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej. Poza tym działania organów państwa powinny być transparentne, a społeczna kontrola ich działalności zapobiega nadużywaniu posiadanych uprawnień i chroni państwo prawa przed wszechwładzą służb specjalnych. W rezultacie kontrola zasadności nadania klauzuli tajności służy ochronie konstytucyjnych praw obywateli, nie tyko w zakresie dostępu do informacji publicznej (zob. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Lexis Nexis, wydanie 2, Warszawa 2012, str. 29 - 30 ).

Co do możliwości badania przez sąd administracyjny nie tylko elementu formalnego (nadania klauzuli tajności), ale też materialnego informacji publicznej opatrzonej klauzulą, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 15 października 2009 r. w sprawie o sygn. K 26/08 OTK - A 2009 nr 9, poz. 135). Trybunał wskazał, że zgodnie z art. 145 par. 1 pkt. 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Trybunału kontrola sądowa musi być wykonywana we wszystkich trzech wyżej wymienionych płaszczyznach. Wyeliminowanie którejkolwiek z nich czyniłoby ją ułomną i to w sposób, który godziłby w konstytucyjne prawo do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że w zakresie kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznych istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnych podstaw decydujących o nadaniu klauzuli tajności, co umożliwiałoby kontrolę materialnych przesłanek utajnienia informacji.

Aby jednak dokonać kontroli, o której mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sąd orzekający musi zapoznać się z informacją publiczną , której udostępnienia odmówiono ze względu na nadanie jej klauzuli tajności. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 491/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "...o zbadaniu legalności zaskarżonej decyzji, w granicach zakreślonych przepisem art.145 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji o sprawiedliwym i bezstronnym rozpatrzeniu skargi wnioskodawcy, można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby sąd zapoznał się z dokumentem, do którego odmówiono dostępu ze względu na klauzulę tajności Badanie takie jest konieczne nie tylko dla stwierdzenia istnienia dokumentu i nadania mu klauzuli "tajne", lecz także pod kątem zasadności utajnienia konkretnej informacji której domagał się wnioskodawca.

Akceptacja odmiennego poglądu skutkowałaby iluzorycznością sprawowanej przez sąd kontroli i naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (zob. też wyrok NSA: z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10). Skład, orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela i aprobuje przedstawiony powyżej pogląd. Powoduje to konieczność uznania za trafny zarzut naruszenia art. 134 § 4 P.p.s.a. Czyni to również zasadnymi pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie niejawnego charakteru żądanej informacji i oddalenie skargi pomimo nieusunięcia istniejących wątpliwości.

O tym, że wątpliwości takie istniały świadczy próba uzyskania zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr pf 634, podjęta przez sąd I instancji i zakończona wydaniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] o odmowie udostępnienia żądanej przez sąd orzekający (a nie wnioskodawcę) informacji. Sąd nie wyjaśnia w uzasadnieniu, dlaczego uznał, że żądany wcześniej dokument okazał się zbyteczny. Natomiast wszystkie rozważania dotyczące art. 19 i 20 ustawy o Policji na gruncie rozpoznawanej sprawy są przedwczesne, bowiem dopiero po zapoznaniu się ze wskazanym wyżej zarządzeniem możliwa będzie ocena czy ujawnienie informacji wskazanej we wniosku zagraża dobrom i wartościom wskazanym w tych przepisach. Podstawową kwestią w tej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy sąd, rozumiany jako skład orzekający, może prawidłowo realizować swoje funkcje nie mając możliwości zapoznania się z informacją publiczną opatrzoną klauzulą tajności i czy organ władzy wykonawczej, jakim jest Komendant Główny Policji, może skutecznie odmówić składowi orzekającemu dostępu do takiej informacji. Odpowiedzi na pierwszą część tak postawionego pytania udzielił już Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wcześniej uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2009 r. w sprawie o sygn. K 26/08.

Uznać należy, że sąd administracyjny, realizując konstytucyjne prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, zapisane w art. 45 ust.1 Konstytucji, musi zgodnie z art. 145 par. 1 pkt. 1 P.p.s.a dokonać kontroli zaskarżonej decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej opatrzonej klauzulą tajności nie tylko pod względem formalnym ale także materialnym. Kontroli muszą zatem być poddane także materialne przesłanki utajnienia informacji, do czego niezbędne jest zapoznanie się z tą informacją przez skład orzekający.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2011 r. jako podstawę prawną nieudostępnienia zarządzenia Komendanta Głównego wskazuje art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra (Dz. U. nr 106, poz. 491 ze zm.) w zw. z art. 20b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Art. 9 ust.1 powołanej wyżej ustawy z 1996 r. stanowi, że minister właściwy do upraw wewnętrznych może zezwalać pracownikom, policjantom, strażakom, funkcjonariuszom Straży Granicznej lub funkcjonariuszom Biura Ochrony Rządu na udzielenie wiadomości stanowiącej informację niejawną określonej osobie lub instytucji, dozwolenie to nie może jednak dotyczyć sytuacji, o której mowa w art. 21 ustawy wymienionej w art. 8 ust. 2 (ustawa o Policji) oraz art. 9a ustawy z dnia 12 października 1090 r. o Straży Granicznej, z wyjątkiem dokumentów i materiałów, które sąd okręgowy, prokurator Biura Lustracyjnego lub oddziałowego biura lustracyjnego Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uzna za niezbędne w związku z wykonywaniem ich zadań określonych w ustawie z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944- 1990 oraz treści tych dokumentów oraz w ustawie z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Art. 20b ustawy o Policji odsyła do trybu udzielania takiej informacji, zawartego w wskazanym wyżej uregulowaniu, w przypadku udzielenia informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno - rozpoznawczych a także prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji, które może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności. Z powołania tak sformułowanej podstawy prawnej wynika, że zdaniem organu, wydającego zaskarżoną decyzję, sąd - to jest skład orzekający w niniejszej sprawie, jest "instytucją" w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. a ponadto ujawnienie wskazanych w art. 20b ustawy o Policji informacji byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby przed sądem toczyło się postępowanie, o którym mowa w tym przepisie. Tak sformułowany pogląd jest błędny i absolutnie nie zasługuje na akceptację. Trzeba przede wszystkim wskazać, że zakończenie niniejszej sprawy, bez względu na jej wynik, nie oznacza wprost nakazu ujawnienia informacji żądanych przez [...], która jest "instytucją" w rozumieniu art. 9 ustawy z 21 czerwca 1996 r., z pewnością natomiast przepis art. 9 w/w ustawy nie dotyczy składu orzekającego w konkretnej sprawie, podobnie jak przepis art. 1 ust. 2 pkt. 1 lit. e ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

Natomiast zupełnie czym innym jest "sąd", rozumiany jako skład orzekający w konkretnej sprawie. Skład orzekający określany jest jako "sąd" we wszystkich procedurach, jednak w tym znaczeniu nie jest instytucją i organem, tylko skład powołanym do rozpoznania konkretnej sprawy, realizującym konstytucyjne prawo sądu.

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd, rozumiany jako skład orzekający w konkretnej sprawie, nie jest " instytucją", o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra (Dz. U. z 1996 r. nr 106, poz. 491). Przepis ten nie może być wobec tego podstawą odmowy udostępnienia składowi orzekającemu w konkretnej sprawie informacji, którym nadano klauzulę tajności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

Art. 4 ust. 1 ustawy ochronie informacji niejawnych stanowi, że informacje niejawne mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Z kolei dopuszczenie do pracy lub pełnienia służby na stanowiskach albo zlecenie prac związanych z dostępem do informacji niejawnych o klauzuli "poufne" lub wyższej może nastąpić po spełnieniu warunków, wymienionych w art. 21 ust. 1 U.o.i.n., w tym po uzyskaniu poświadczenia bezpieczeństwa, które uzyskuje się po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego. Na pytanie czy wobec sędziów mogą być prowadzone postępowania sprawdzające odpowiedział Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 28 września 2000 r., sygn. III ZP 21/00. Uchwała podjęta została po rozpoznaniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne: "Czy wobec sędziów, w tym prezesów i wiceprezesów sądów mogą być prowadzone postępowania sprawdzające określone w przepisach ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11 poz. 95). Sąd Najwyższy uznał, że przepisy art. 27 ust. 1 pkt. 1 i art. 28 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr 11, poz. 95) nie mają zastosowania do sędziów, w tym prezesów i wiceprezesów sądów. Wprawdzie uchwała ta podjęta została na gruncie już nieobowiązującej ustawy, jednak ze względu na problem, którego dotyczy ma ona walor uniwersalny i znajduje zastosowanie również do przepisów obecnie obowiązującej ustawy o ochronie informacji niejawnych. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu swojej uchwały wskazał, że problem dostępu sędziów do informacji niejawnych w sposób całościowy i wyczerpujący unormowany jest w prawie sądowym, a dostęp do informacji niejawnych może być warunkiem prawidłowego wymierzania sprawiedliwości przez sąd. Należy przy tym mieć na uwadze, że art. 2 Konstytucji RP ustanawia zasadę, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a zasadniczym warunkiem istnienia takiego państwa jest wymierzanie sprawiedliwości przez sąd w sposób prawidłowy, a więc na podstawie faktów (dowodów), dających się w danych okolicznościach realnie ustalić. Przepisy procedur sądowych wyczerpująco określają warunki udostępnienia informacji niejawnych dla potrzeb toczących się postępowań. Wprowadzają też rygory służące ochronie tych informacji przed nieuprawnionym ujawnieniem i szczególne zasady przechowywania akt. Sąd Najwyższy wskazał ponadto, że przepisy ustaw, a więc również ustawy o ochronie informacji niejawnych, powinny być wykładane w duchu Konstytucji. W tym zaś zakresie szczególnie istotne jest to, co wynika z art. 10 i art. 173 Konstytucji, a mianowicie, że w razie istnienia wątpliwości interpretacyjnych przepisy powinny być wykładane w takim kierunku, który w większym stopniu zapewnia odrębność i niezależność sądów i trybunałów względem innych władz, w tym względem władzy wykonawczej, tym bardziej, że przyjęcie, iż sędziowie podlegają procedurze sprawdzającej w szczególnie istotny sposób prowadziłoby do uzależnienia władzy sądowniczej od władzy wykonawczej, stawiając pod znakiem zapytania zasadę niezawisłości sędziowskiej i bezstronnego rozstrzygania spraw przez sądy (art. 178 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Zdaniem Sądu Najwyższego "dostęp sędziów do informacji niejawnych nie jest uzależniony od przeprowadzenia względem nich postępowania sprawdzającego, a w konsekwencji także posiadania poświadczenia bezpieczeństwa. W toku działalności orzeczniczej zakres ograniczeń w dostępie do tych informacji wyznaczony jest jedynie przez przepisy procedury karnej i cywilnej oraz dotyczącej postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie sędzia w toku działalności orzeczniczej ma dostęp do wszystkich informacji, które zostały zgromadzone w danej sprawie, niezależnie od tego, czy stanowią one przedmiot tajemnicy służbowej lub państwowej i to bez względu na to czy określona informacja zaklasyfikowana jest do kategorii informacji "ściśle tajnej". Inaczej mówiąc, sędzia z racji zajmowanego stanowiska ma dostęp także do informacji, w stosunku do których - w innych przypadkach - wymagane jest posiadanie specjalnej poświadczenia bezpieczeństwa (uzyskiwanego po przeprowadzeniu specjalnego postępowania sprawdzającego). Nie ma przy tym jednocześnie rodzajowego ograniczenia kręgu informacji, do których może mieć dostęp sędzia z racji zajmowanej przez siebie stanowiska, gdyż nigdy z góry nie wiadomo jaka informacja niejawna może zostać ujawniona w toku rozpoznawanej sprawy sądowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowany wyżej pogląd Sądu Najwyższego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszny ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny sformułował także wytyczne, co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie:

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny musi zapoznać się z zarządzeniem nr pf-634 Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno – rozpoznawczych. Ponieważ organ odmówił przesłania tego zarządzenia konieczne jest, w oparciu o przepis art. 112 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie postanowienia zobowiązującego organ do jego nadesłania i pouczenie o możliwościach wymierzenia grzywny w przypadku uchylania się od zastosowania do postanowienia. Sąd I instancji winien ocenić następnie z czego wynika tajność wnioskowanej przez [...] informacji. Czy istnieje odpowiedni dokument, któremu nadano klauzulę niejawności i czy klauzula ta nadana została zgodnie z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych. Sąd powinien poddać też ocenie art. 20b ustawy o Policji i rozważyć czy ograniczenie dostępu do informacji wynika w tym przypadku z mocy prawa i czy informacja mieści się w katalogu wymienionym w tym przepisie. Jeżeli utajnienie informacji nastąpiło w oparciu o normę o charakterze ogólnym, zawartą w zarządzeniu Komendanta Głównego Policji, konieczne jest ustalenie czy jest to możliwe w świetle przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Po dokonaniu oceny formalnych przesłanek utajnienia informacji wymaga rozważenia czy spełnione zostały przesłanki materialne do jej nadania. W zależności od wyników tego badania ocenić należy zaskarżoną decyzję.

Całkowicie w oderwaniu od realiów niniejszej sprawy i nie przesądzając jej wyników należy wskazać, że w sytuacji gdy tajny charakter informacji nie budzi wątpliwości sąd administracyjny powinien oddalić skargę na decyzję odmawiającą dostępu. Gdy informacja opatrzona klauzulą tajności nie spełnia materialnych przesłanek do nadania jej takiej klauzuli, a adresat wniosku jest organem, w którym klauzula została nadana, sąd administracyjny powinien uchylić decyzję, wskazując na to, że informacja nie jest informacją chronioną ze względu na brak przesłanek, określonych w art. 1 ust. 1 U.o.i.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując ponownie sprawę zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyżej opisanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z dnia 24 stycznia 2013r. zobowiązał Komendanta Głównego Policji do nadesłania do Kancelarii Tajnej Sądu, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia, zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr pf-634 w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno - rozpoznawczych. Termin zakreślony przedmiotowym postanowieniem upłynął w dniu 8 lutego 2013 r.

Komendant Główny Policji wystąpił o przedłużenie tego terminu do czasu zajęcia przez Ministra Spraw Wewnętrznych stanowiska co do swojej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. o odmowie udostępnienia do postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niejawnego aktu prawnego - zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr pf-634. Jednocześnie organ wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] Zastępca Komendanta Głównego Policji zwrócił się do Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o rozważenie możliwości uchylenia decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z dnia [...] października 2011 r. Organ podkreślił, iż dopóki decyzja ta istnieje w obrocie Komendant Główny Policji jest nią związany w niniejszej sprawie.

Zarządzeniem z dnia 13 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedłużył Komendantowi Głównemu Policji termin do wykonania postanowienia z dnia 24 stycznia 2013 r. do dnia 28 lutego 2013 r.

Tuż przed upływem tego terminu Komendant Główny Policji ponownie wniósł o przedłużenie terminu wykonania postanowienia Sądu w sprawie okazania zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr pf-634 do czasu zajęcia stanowiska przez Ministra Spraw Wewnętrznych w stosunku do decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r., wskazując, iż Komendant Główny Policji nie otrzymał jeszcze stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rzeczonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił uwzględnienia powyższego wniosku i wyznaczył termin rozprawy na dzień 17 kwietnia 2013r., wskazując tą datę jako ostateczny termin do wykonania postanowienia Sądu. W tym miejscu wskazać należy, iż o potrzebie przedstawienia zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr pf-634, jako dowodu w sprawie na potwierdzenie stanowiska organu, Komendant Główny Policji był świadom już w chwili, gdy Naczelny Sąd Administracyjny odraczał w tym celu rozprawę postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r., potrzeba przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu została także wskazana w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów dalsze odraczanie terminów rozprawy z tego powodu nie jest zasadne i wprost prowadziło by do nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu.

Na rozprawie pełnomocnik [...] poparł skargę i wskazał na konieczność zrealizowania wytycznych Naczelnego Sadu Administracyjnego i przedstawienia przez organ Sądowi I instancji zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr pf-634 w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno – rozpoznawczych oraz zaradzał wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie postanowienia Sądu w tym przedmiocie.

Pełnomocnik Komendanta Głównego Policji zmienił dotychczasowe stanowisko organu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Oświadczył, że wolą organu jest udostępnienie [...] żądanej informacji, zawartej we wniosku z dnia 7 września 2010 r., powtórzonego wnioskiem z dnia 18 listopada 2010 r. Oponował przeciwko wymierzeniu grzywny za niewykonanie postanowienia Sądu w sprawie okazania zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr pf-634.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Cały proces orzeczniczy w niniejszej sprawie należy miarkować odpowiednio do przedmiotu sporu, którym jest żądanie [...] udzielenia przez Komendanta Głównego Policji informacji publicznej na temat: "czy w związku z art. 19 ust. 6 pkt 3 ustawy o Policji w ramach środków technicznych wykorzystywanych przy wykonywaniu kontroli operacyjnej, Policja stosuje system nawigacji satelitarnej GPS, w celu uzyskania i utrwalania danych o miejscach przebywania osób podejrzanych, ich samochodów lub innych pojazdów, którymi się poruszają".

W rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powyższe pytanie stanowi informację publiczną, zaś Komendant Główny Policji jest bezsprzecznie piastunem tej informacji. Powyższe jest w sprawie bezsporne i zostało potwierdzone autorytetem Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyżej wskazanym wyroku.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe pytanie organ powinien udzielić odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost.

Wbrew twierdzeniom Komendanta Głównego Policji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatruje się w niniejszym pytaniu żadnych zagadnień dotyczących informacji niejawnych, zwłaszcza gdy zważy się na ogólny charakter pytania i ogólnie dostępne informacje o posiadaniu na wyposażeniu Policji urządzeń systemu nawigacji satelitarnej GPS (porównaj zarządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2010 r. nr 254 w sprawie planowania strategicznego, sprawozdawczości i oceny pracy Policji - dostępne w Dzienniku Urzędowym KGP z 2010 r. nr 4, poz. 13 wraz z złącznikami), zaś organ w prawnie dopuszczalnej formie, w postępowaniu przed sadem administracyjnym, nie udowodnił zasadności utajnienia tej informacji.

Również wbrew niektórym wypowiedziom pełnomocnika [...] (np. na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r.) odpowiedź na pytanie, zawarte we wniosku z dnia 7 września 2010 r. i powtórzone w dniu 18 listopada 2010 r. o udzielenie informacji publicznej, nie dotyczy ujawnienia informacji niejawnej zawartej w wypełnionym formularzu wg. wzoru nr II/3 do zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2010 r. nr 254 w sprawie planowania strategicznego, sprawozdawczości i oceny pracy Policji. Należy wyraźnie tu podkreślić, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest udzielenie w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedzi na pytanie "czy w związku z art. 19 ust. 6 pkt 3 ustawy o Policji w ramach środków technicznych wykorzystywanych przy wykonywaniu kontroli operacyjnej, Policja stosuje system nawigacji satelitarnej GPS, w celu uzyskania i utrwalania danych o miejscach przebywania osób podejrzanych, ich samochodów lub innych pojazdów, którymi się poruszają".

Także wskazywane w uzasadnieniu skargi intencje [...], przyświecające uzyskaniu odpowiedzi na powyższe pytanie, wobec uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są istotne w niniejszej sprawie.

Zatem odpowiedź na pytanie, postawione przez [...] we wniosku z dnia 7 września 2010 r. i powtórzone w piśmie z dnia 18 listopada 2010 r., powinna zostać udzielona przez organ już w jesienią 2010 roku.

Zagadnienie uznania powyższej informacji publicznej za informację niejawną zostało wywołane odmownymi decyzjami Komendanta Głównego Policji, to jest decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. i decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2011 r. Organ odmowę udzielenia informacji argumentował uznaniem tej informacji za niejawną z uwagi na treść przepisów art. 20a i art. 20b ustawy o Policji a także z uwagi na związek tej informacji z zarządzeniem Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr pf-634 w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno – rozpoznawczych, którego to zarządzenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. zakazał udostępnienia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na użytek niniejszej sprawy. Zarządzenie to nie została także okazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, rozpatrującemu skargę kasacyjną od poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I instancji w tej sprawie.

Wskazać tu należy, iż wyżej wskazane przepisy ustawy o Policji, zważywszy na ogólna treść żądanej informacji publicznej, nie stanowią przeszkody do jej udostępnienia. Wskazał na to wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyżej wskazanego wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r. Jednakże ponieważ organ obstawał przy twierdzeniu, iż żądana informacja dotyczy informacji niejawnej, określonej ustawą o ochronie informacji niejawnej i niejako kluczem do takiego twierdzenia jest zarządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr pf-634 w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno – rozpoznawczych, każdy kolejny skład Sądu Administracyjnego (obu instancji) domagał się przedstawienia tego zarządzenia, albowiem jedynie dowód z tego dokumentu mógłby obalić oczywisty pogląd, iż przedmiotowa informacja publiczna nie jest chroniona tajemnicą, albo potwierdzić tezę organu. Stanowczo podkreślić tu należy, iż to na organie spoczywa obowiązek udowodnienia swoich twierdzeń i przedstawienie na ich poparcie odpowiednich dowodów.

W tym stanie sprawy całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko zajęte przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] października 2011 r., odmawiające składowi orzekającemu dostępu do przedmiotowego zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr pf-634. Stanowisko takie jest tym bardziej niezrozumiałe wobec treści uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie i wskazanych w nim orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego oraz starań Komendanta Głównego Policji, przedsiębranych w kierunku przedstawienia tego zarządzenia Sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy prezentowane w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro, jak twierdzi organ, istotą rozstrzygnięcia sprawy (zgodnie ze stanowiskiem organu) jest wspominane wyżej zarządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr pf-634, to oczywistym jest, z punktu widzenia praworządnego państwa, konieczność zapoznania się z tym dokumentem przez skład orzekający Sądu (z wyłączeniem stron postępowania). Postępowanie Ministra Spraw Wewnętrznych, uniemożliwiające wypełnienie przez Sąd powyższego zadania, narusza wprost fundamentalną zasadę ustrojową państw demokratycznych – trójpodziału władzy. Z tych też względów odmowę udostępnienia zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr pf-634 można jedynie tłumaczyć obawą oczywistego stwierdzenia braku cech informacji niejawnej w żądanej przez stronę skarżącą informacji publicznej. Stan taki sprawy, wobec braku innych dowodów uzasadniających zastosowanie w niniejszej sprawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wagi jaką orzecznictwo i ustawodawstwo przywiązuje do szybkości udostępnienia informacji publicznej (niniejsza sprawa została zapoczątkowana wnioskiem z dnia 7 września 2010 r.), prowadzi wprost do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej decyzji Komendanta Głównego Policji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie nie dostrzega potrzeby uchylenia jedynie zaskarżonej decyzji, albowiem obie decyzje organu oparte są na tej samej przesłance – istnienia okoliczności wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które zdaniem organu istnieją w zarządzeniu Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr pf-634 – która to przesłanka nie została ostateczne przez organ wykazana. Nadto uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji, gdy wolą organu (ostateczne stanowisko zajęte na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r.) jest udzielenie informacji publicznej, było by niecelowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega próby podejmowane przez Komendanta Głównego Policji w kierunku uchylenia powyższej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i jedynie z tego powodu nie ukarał Komendanta Głównego Policji grzywną za niewykonanie postanowienia nakazującego nadesłanie do Kancelarii Tajnej Sądu zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r. nr pf-634 w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno - rozpoznawczych.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 w związku z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.