Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2788/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 474/19 w sprawie ze skargi L. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 grudnia 2018 r. nr DOA-wo.612.278.2018.JK w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. T. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 474/19, oddalił skargę L. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") z dnia 19 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ, po rozpatrzeniu zażalenia L. T., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej RDOŚ) z dnia 23 października 2018 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków letniskowych (w związku z procesem legalizacji) na działce nr [...], przy ul. [...] w L.

Skargę na to postanowienie do WSA w Warszawie złożył L. T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Sąd podał, że z ustaleń organów obu instancji wynika, iż inwestycja objęta wnioskiem inwestora została zrealizowana na działce nr [...], obręb [...] L., w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów [...]. Wedle przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działka ta graniczy z lasem od strony północno-zachodniej, w odległości około 30 m od strony północno-zachodniej znajduje się [...]. Jak stwierdziły organy z dokonanych pomiarów na podkładach ortofotomapy wynika, że cała ta działka położona jest w pasie 100 m od linii brzegu tego jeziora, gdyż jej północno-zachodnia granica od brzegu jeziora oddalona jest o około 28,5 m, a jej południowo-wschodnia granica znajduje się w odległości około 68,2 m od jeziora. Skarżący wprawdzie kwestionuje te ustalenia organów, jednak nie przedstawił żadnego przeciwdowodu wskazującego, że są one błędne, gdyż sporna działka nie leży w pasie 100 m od jeziora, bądź też sporne dwa budynki letniskowe zrealizowano od brzegu [...] w odległości większej niż 100 m. Z załączonego do skargi szkicu sytuacyjnego dotyczącego przedmiotowej działki, sporządzonego 1 grudnia 1994 r. przez technika budowlanego, nie wynika w jakiej odległości od brzegu jeziora cała działka ta jest położona, jak również nie można na jego podstawie tej odległości ustalić. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że przedmiotowa inwestycja w związku z zakazem wynikającym z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 34 Wojewody Warmińsko–Mazurskiego z dnia 27 września 2005 r. w sprawie Welskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. nr 140, poz. 1646; dalej "rozporządzenie nr 34") nie może być zrealizowana, skoro ma być wykonana w pasie 100 m od linii brzegu [...]. W opinii Sądu, objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy budynków letniskowych nie można zaliczyć do wyjątków wyłączających zastosowanie tego zakazu, gdyż nie są one obiektami służącymi turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Prawidłowo też organy uznały, że w tym przypadku nie mają zastosowania wyłączenia od zakazów zawarte w art. 17 ust. 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t.Dz.U.2016.2134), gdyż nie dotyczą wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, jak również realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Zdaniem Sądu, w sprawie nie można pominąć, że Regionalnemu DOŚ został przekazany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejących dwóch budynków o letniskowych na działce nr [...] "położonej w L., na Welskiego Parku Krajobrazowego". Sąd podkreślił, że w przypadku postępowania legalizacyjnego organy stosują przepisy obowiązujące w dacie orzekania, a nie z momentu, w którym dopuszczono się samowoli budowlanej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego;

a) art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a) ustawy o ochronie przyrody oraz § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 34 i w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to naruszenie polega na błędnej interpretacji wskazanej normy prawnej, sprowadzającej się do stwierdzenia, że chroniona konstytucyjnie zasada poszanowania własności i wolności zabudowy doznała ograniczenia na skutek zastosowania przewidzianych prawem zakazów w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia prawem chronionych celów szczególnych Welskiego Parku Krajobrazowego określonych w § 3 rozporządzenia nr 34;

b) art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a) ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 34, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni wskazanej normy prawnej i przyjęcie, że dotyczy ona każdej zabudowy, podczas gdy z jej treści wynika, iż dotyczyć może jedynie nowej zabudowy;

c) art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a) ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 34 poprzez ich błędne zastosowanie przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia żadnych celów ochrony określonych w § 3 rozporządzenia nr 34 w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 rozporządzenia nr 34 polegające na braku należytej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia organu administracji przez Sąd I instancji i niezasadne oddalenie skargi przy zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. na skutek dokonania błędnej oceny, że organ administracyjny przeprowadził w całości postępowanie wyjaśniające w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego organy nie dokonały żadnych ustaleń w zakresie tego, czy i jakie cele ochrony parku zostały naruszone, czy też nie, a dopiero stwierdzenie naruszenia celów ochrony parku uprawnia organ do zastosowania zakazu, a w konsekwencji odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na braku należytej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia organu administracji przez Sąd I instancji i niezasadne oddalenie skargi przy zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. na skutek dokonania nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji, że organy administracji w sposób prawidłowy zgromadziły i rozpatrzyły materiał dowodowy, w tym dokonały własnych ustaleń w zakresie ustalenia miejsca położenia inwestycji budowlanej, o której legalizację wystąpił skarżący, w tym odległości inwestycji od linii brzegowej [...] w sytuacji, gdy w rzeczywistości organy administracyjne dokonały ustaleń w oparciu o niewłaściwy i niekompletny materiał dowodowy,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niekompletnym uzasadnieniu wyroku i braku odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionego w skardze pierwszego zarzutu, w którym skarżący zarzucał organom administracyjnym brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności związanych z ustaleniem jakie cele ochrony Welskiego Parku Krajobrazowego zostały naruszone przez wnioskowaną zabudowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDOŚ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a) ustawy o ochronie przyrody oraz § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 34 i w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest trafny. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji powyższych unormowań i słusznie uznał stanowisko organów ochrony środowiska odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji za zgodne z prawem. Podkreślić należy, że polemizując ze stanowiskiem WSA skarżący kasacyjnie nie wykazał, by stanowisko to było wadliwe w szczególności w zakresie ustalenia, że samowolnie zrealizowana inwestycja usytuowana jest w odległości mniejszej od 100 m od brzegu jeziora. Analiza akt sprawy potwierdza stanowisko Sądu I instancji i organów ochrony środowiska w tej kwestii. Nieuprawnione jest przy tym powoływanie się na konstytucyjne zasady poszanowania własności i wolności zabudowy w odniesieniu do samowoli budowlanej. To, że w określonych sytuacjach samowolnie wzniesiony obiekt budowlany może być zalegalizowany w żadnym stopniu nie upoważnia do oczekiwania, że chociaż nie został zalegalizowany, może być chroniony. Ochrona prawna dotyczy tylko tego, co legalne, a nie tego, co prawo narusza.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a) ustawy o ochronie przyrody w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 34, stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji słusznie przyjął, iż regulacje te dotyczą przedmiotowych obiektów, wzniesionych samowolnie, a stanowisko swoje w tym zakresie wystarczająco umotywował. Jak już wyżej wskazano, nie można oczekiwać, że samowolnie zrealizowany obiekt budowlany będzie podlegał ochronie takiej samej, jak obiekt wybudowany legalnie. Jest bowiem oczywiste, że to, co zostało zrealizowane nielegalne, nie podlega ochronie. Z tego względu bezzasadne jest również domaganie się szczegółowego wykazywania, że w sprawie doszło do naruszenia konkretnych celów ochrony określonych w § 3 rozporządzenia nr 34 w zw. z art. 16 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody i uzależnianie od tego wyniku sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że samowolna realizacja obiektów budowlanych na terenie parku krajobrazowego stanowi bezprawną ingerencję w środowisko przyrodnicze i tym samym narusza cele ochrony przyrody.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy ochrony środowiska nie miały podstaw do dokonywania dalej idących ustaleń niż przez nie poczynione. Organy te nie naruszyły zatem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 rozporządzenia nr 34, jak również art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W konsekwencji powyższego WSA nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.

Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17.02.2010 r., II FSK 1511/08). Wbrew zaś twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie – na co już wyżej zwrócono uwagę – nie było potrzeby ustalania i wyraźnego wskazywania, jakie konkretnie cele ochrony Welskiego Parku Krajobrazowego zostały naruszone przez przedmiotową zabudowę, skoro zrealizowano ją samowolnie.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 19 maja 2022 r.) – oddalił skargę kasacyjną.