Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 173/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 57 ust. 7 w zw. z  art. 103 ust. 1 i  art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. M. ("skarżący") jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("MWINB") nr 1862/2021 z 3 grudnia 2021 r., dotyczące wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie budynku, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. ("PINB") [...] maja 2019 r. przeprowadził oględziny na terenie działki ewid. nr [...], położonej w Z., gmina L.; kontrola ta przeprowadzona została w związku z podaniem Burmistrza Miasta i Giny L. Podczas oględzin organ ustalił, że powyższa działka zabudowana jest budynkiem byłego młyna podlegającego przebudowie i adaptacji na budynek usługowy (centrum konferencyjno-usługowe) wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Roboty budowlane realizowane są na podstawie projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją PINB nr [...] z [...] września 2016 r. Stwierdzono, że ww. roboty realizowane są niezgodnie z projektem, tj. zmianie uległy wymiary pomieszczeń, ich układ oraz projektowane przeznaczenie, ponadto zmieniono rozmieszczenie otworów okiennych i drzwiowych. W zawiązku z powyższym PINB pismem z 9 sierpnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego przebudowy budynku młyna wraz z adaptacją na budynek usługowy na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina L.

Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych 9 grudnia 2022 r., na ww. inwestycji, PINB stwierdził, że pomieszczenia kuchni są użytkowane, a w dniu kontroli trwały w nich czynności związane z pracami porządkowymi (zmywanie naczyń zastawy stołowej prowadzone przez dwie osoby nie będące właścicielami budynku), w pozostałych pomieszczeniach budynku zaobserwowano elementy dekoracyjne oraz produkty spożywcze mogące świadczyć o tym, że budynek jest użytkowany. Obecny w czasie kontroli skarżący oświadczył, że kotłownia znajdująca się w budynku jest użytkowana oraz że złożył dokumenty w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku młyna wcześniej adaptowanego na budynek usługowy (centrum konferencyjno-usługowe), na budynek pod potrzeby agroturystyczne i zagrody edukacyjnej.

25 sierpnia 2020 r. do PINB wpłynęła przekazana przy piśmie Komendy Powiatowej Policji w Ż. Kierownika Posterunku Policji w L. z 20 sierpnia 2020 r. notatka urzędowa sporządzona 6 września 2019 r. z interwencji w budynku na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina L. Z ww. notatki wynika, że 6 września 2019 r. w przedmiotowej inwestycji odbywała się impreza okolicznościowa, pod adresem zarejestrowana jest działalność gospodarcza (agroturystyka), a w imprezie okolicznościowej uczestniczy wyłącznie rodzina. Natomiast pismem z 1 czerwca 2021 r. Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Ż. poinformowała organ, że: 9 maja 2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" w Z. przy ul. [...] odbywała się impreza komunijna. Powyższe znalazło potwierdzenie w piśmie Komendy Powiatowej Policji w Ż. z 25 czerwca 2021, w którym wskazano, że podczas czynności służbowych patrol Powiatowej Policji w Ż. stwierdził, że w pomieszczeniach budynku przy ul. ul. [...] w Z. odbywa się impreza komunijna, w której uczestniczy około 50 osób.

Z uwagi na powyższe okoliczności PINB postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2021 r. nałożył na skarżącego opłatę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku usługowego na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości Z. w wysokości 112.500,00 zł. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem MWINB nr 1284/2021 z 24 sierpnia 2021 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze wskazaniem na zastosowanie niewłaściwych przepisów.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. postanowieniem nr [...] z [...] września 2021 r., wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej: "k.p.a.") oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 103 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej: "pr.bud.") nałożył na skarżącego opłatę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku na działce ewid. nr [...], położonej w Z., gmina L., w kwocie 112.500,00 zł. Ponadto w tej części decyzji organ wskazał, że opłata została naliczona na podstawie art. 59f ust. 1 pr.bud. na podstawie wzoru: 1 x s x k x w x 10, tj. 1 x 500 x 15 x 1,5 x 10 = 112.500,00 zł, gdzie: 1 – liczba budynków; s – 500 zł (zgodnie z art. 59f ust. 2 pr.bud.); k – 15,0 – dla obiektów budowlanych kategorii XVII określonej w decyzji pozwolenia na budowę (zgodnie z art. 59f ust. 3 pr.bud.); w – 1,5 – współczynnik wielkości obiekty budowlanego, kubatura obiektu – 2.665,12 m3; 10 – zgodnie z art. 57 ust. 7 pr.bud. stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W uzasadnieniu organ opisał podjęte czynności w ramach postępowania administracyjnego; zwrócił w szczególności uwagę, że kilkukrotne kontrole różnych służb wykazały użytkowanie budynku na cele gastronomiczne, mimo że skarżący nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na użytkowanie budynku. PINB wskazał w efekcie, że na podstawie art. 57 ust. 7 pr.bud. zobligowany było do nałożenia opłaty, gdyż przystąpiono nielegalnie do użytkowania. Natomiast w zakresie stosowania właściwych przepisów, zdaniem organu, zastosowanie znajduje art. 103 ust. 1 pr.bud.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego MWINB postanowieniem nr 1862/2021 z 3 grudnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud., utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] września 2021 r.

Organ II instancji w uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., o czym stanowi art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; podstawą do tego jest wszczęcie postępowania i jego niezakończenie przed wejściem w życie zmiany przepisów.

MWINB zwrócił również uwagę na to, że przed PINB prowadzone było postępowanie naprawcze względem przedmiotowego budynku usługowego, w którego toku organ powiatowy decyzją nr [...] z [...] września 2016 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny inwestycji polegającej na przebudowie młyna wraz z adaptacją na budynek usługowy (kategoria obiektu XVII) i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych skarżącemu, zobowiązując jednocześnie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza przystąpienie do użytkowania obiektu usługowego, pomimo zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Okoliczność ta spowodowała, że konieczne było nałożenie opłaty z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania.

W ocenie organu właściwie PINB wyliczył kwotę kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty (co wynika z art. 57 ust. 7 pr.bud.), współczynnika kategorii obiektu oraz współczynnika wielkości obiektu. Współczynnik kategorii obiektu (k) – kategoria według załącznika do pr.bud. to XVII (co wynika z projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją PINB nr [...]) – budynki handlu, gastronomii i usług – wynosi 15,0. Współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,5 (kubatura przedmiotowego obiektu wynikająca z projektu budowlanego zamiennego – wynosi 2665,12 m3). Po wyliczeniu kwota kary wynosi 500 zł x 15 x 1,5 x 10 = 112.500,00 zł.

Reasumując MWINB wskazał, że organowi pierwszej instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, która mogłaby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie MWINB z 3 grudnia 2021 r. wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1) wyrażonej w art. art. 6 k.p.a. zasady praworządności i wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władz publicznych w zw. z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji poza tokiem postępowania administracyjnego, tj. bez wszczęcia postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku młyna bez pozwolenia na użytkowanie i zawiadomienia o tym skarżącego, a w ramach postępowania administracyjnego toczącego się w innej sprawie, tj. poprzez wszczęcie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego przebudowy budynku młyna wraz z adaptacją na budynek usługowy na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina L., a wydaniem postanowienia w sprawie opłaty za przystąpienia do użytkowania budynku młyna bez pozwolenia;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności:

a) nieprzeprowadzenie rzetelnego postępowania wyjaśniającego oraz przyjęcie, że postanowienie PINB zostało sporządzone prawidłowo, mimo że organ ten oparł rozstrzygnięcie na niezgodnym z rzeczywistością stanem faktycznym oraz prawnym sprawy, tj. w którym przyjęto bezspornie na podstawie notatek sporządzonych przez inne organy niż organy nadzoru budowlanego faktu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia w celu określonym w decyzji PINB z [...] września 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych;

b) poprzez brak dokładnego ustalenia w jakim celu skarżący miał przystąpić do użytkowania budynku zabytkowego młyna;

c) poprzez brak przesłuchania świadków, których obecność pracownicy organu pierwszej instancji mieli stwierdzić w toku kontroli 9 grudnia 2019 r. w budynku młyna na okoliczność przystąpienia do użytkowania budynku młyna bez pozwolenia;

d) przez zaniechanie przeprowadzenia oględzin budynku młyna przez organ pierwszej instancji w innym terminie niż dzień 3 lutego 2021 r. wskazany w zawiadomieniu z 15 stycznia 2021 r. po tym, gdy 1 lutego 2021 r. skarżący zawiadomił organ, że ze względu na swój zły stan zdrowia nie będzie mógł wziąć w nich udziału;

3) poprzez działanie niezgodne z zasadą rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony (in dubio pro libertate) wynikającą z art. 7a k.p.a., który określa działanie organów administracji publicznej, gdy przedmiotem sprawy było nałożenie na stronę obowiązku, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. W niniejszej sprawie organy nieprawidłowo przyjęły, że przystąpienie do użytkowania, o jakim jest mowa w art. 57 ust. 7 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oznacza każde rozpoczęcie korzystania, gdy właściwa interpretacja przepisu prowadzi do wniosku, że przystąpienie do użytkowania oznacza rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę, a zidentyfikowanym przez kategorię obiektu budowlanego;

4) art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności o jego przedmiocie i konsekwencjach, w szczególności poprzez wszczęcie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego przebudowy budynku młyna wraz z adaptacją na budynek usługowy na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina L., a wydaniem postanowienia w sprawie opłaty za przystąpienie do użytkowania budynku młyna bez pozwolenia;

5) art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty za przystąpienie do użytkowania budynku młyna bez pozwolenia, bowiem organ pierwszej instancji nie dokonał wszczęcia postępowania w powyższej sprawie, nie doręczył skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem postanowienia nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w tej sprawie;

6) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie w toku postępowania administracyjnego zasadności przesłanek, którymi organy nadzoru budowlanego kierowały się przy załatwieniu sprawy, w szczególności poprzez wszczęcie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego przebudowy budynku młyna wraz z adaptacją na budynek usługowy na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina L., a wydaniem postanowienia w sprawie opłaty za przystąpienia do użytkowania budynku młyna bez pozwolenia;

7) art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania, a w konsekwencji brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie przystąpienia do użytkowania budynku młyna bez pozwolenia;

8) art. 81a § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony, poprzez przyjęcie, że skarżący przystąpił do użytkowania budynku zabytkowego młyna bez pozwolenia zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę, gdy w rzeczywistości w tym zakresie pozostawały niedające się usunąć wątpliwości, które organ winien rozstrzygnąć na korzyść strony;

9) art. 124 § 2, art. 125 § 3 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak prawidłowego sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, w których organy nie wskazały w szczególności daty przystąpienia do użytkowania budynku młyna bez pozwolenia oraz nie wyjaśniły;

10) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w którym nie przeprowadzono rzetelnego postępowania wyjaśniającego, a także utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, zawierającego liczne uchybienia przepisom materialnym i proceduralnym, a w konsekwencji wydanie postanowienia na podstawie niekompletnego i niewyjaśnionego stanu faktycznego oraz dowolną, a nie swobodną, ocenę dowodów, również pominięcie dowodów i twierdzeń skarżącego,

11) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, mimo że organ ten wydał postanowienie niezgodnie z prawem;

12) art. 57 ust. 7 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 57 ust. 7 pr.bud. ma zastosowanie do budynków, wobec których prowadzone jest postępowanie naprawcze przez organ nadzoru budowlanego;

13) art. 57 ust. 7 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez organy nadzoru budowlanego bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy kiedy miało dojść do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55;

14) art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych poprzez jego błędne zastosowanie, zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, tj. pr.bud., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak zostało to wyeksplikowane w punkcie I niniejszej skargi, organ pierwszej instancji nie dokonał formalnego wszczęcia postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 u.p.b., w związku z czym przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi z 25 stycznia 2022 r. na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględniania skargi, a w rezultacie uchylenia własnego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie MWINB nr 1862/2021 z 3 grudnia 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] września 2021 r. nakładające na skarżącego opłatę w wysokości 112.500,00 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku usługowego (centrum konferencyjno-usługowego) na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z.

Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, a także znajdujący w niej zastosowanie stan prawny, Sąd uznał, że orzeczenie to jest prawidłowe, i nie podzielił żadnego z zarzutów skargi.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący realizował roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji PINB nr [...] z [...] września 2016 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud.; mocą tego orzeczenia zatwierdzono projekt zamienny dotyczący "Przebudowy budynku młyna wraz z adaptacją na budynek usługowy (centrum konferencyjno-usługowe) wraz z infrastrukturą towarzyszącą", kat. XVII, na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych; jednocześnie w decyzji tej nałożono na inwestora – skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego o kubaturze 2665,12 m3 (obejmującego po przebudowie i adaptacji m.in. salę restauracyjno-konferencyjną, pomieszczenia kuchni z pomieszczeniami towarzyszącymi). Kontrola wskazanego powyżej obiektu, przeprowadzona przez pracowników organu nadzoru budowlanego 9 grudnia 2019 r., wykazała użytkowanie pomieszczeń kuchni, jak i pozostałych – wobec znajdujących się w nich elementów dekoracyjnych i produktów spożywczych (v. protokół z kontroli i załączony do niego materiał zdjęciowy). Potwierdziły to również pozostałe dowody zgromadzone w sprawie, tj. pismo Komendy Powiatowej w Ż. z 25 czerwca 2021 r. (wskazujące na odbywającą się w ww. obiekcie imprezę komunijną z uczestnictwem ok. 50 osób), jak i pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z 1 czerwca 2021 r. (wskazujące na to samo zdarzenie). Jednocześnie bezspornym w sprawie pozostaje, że skarżący jako inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie ww. obiekty - po jego "adaptacji" mającej miejsce w oparciu o projekt zatwierdzony ww. decyzją z [...] czerwca 2016 r., i zgodnie z obowiązkiem w niej nałożonym.

W takich warunkach, zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego obowiązany był orzec w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Wskazane powyżej dowody wyraźnie wskazują bowiem na to, że objęty postępowaniem budynek młyna jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem (przewidzianym w ww. decyzji z [...] września 2016 r.), jako centrum konferencyjno-usługowe. To zaś mogło mieć miejsce po uzyskaniu stosownej decyzji w tym przedmiocie, a więc po zastosowaniu się inwestora do treści art. 55 ust. 1 pkt 2 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w 2019 r., kiedy to stwierdzono użytkowanie obiektu), co w tym przypadku nie miało miejsca. Zgodnie z przepisem art. 55 ust. 1 pkt 2 pr.bud., przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: zachodzą okoliczności, o których mowa w (...) art. 51 ust. 4. Co istotne, w stanie prawnym obowiązującym do 19 września 2020 r., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego obowiązany był wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej należało stosować odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu (v. art. 57 ust. 7 pr.bud.). Ten też przepis stanowił podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie postanowień, a to na zasadzie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471; "ustawa zmieniająca"), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejście w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznaje więc za właściwe. Całość zgromadzonego w sprawie (i wystarczająco obszernego) materiału dowodowego (wbrew treści skargi), wskazuje bowiem na postępowanie inwestora sprzeczne z dyspozycją art. 55 ust. 1 pkt 2 pr.bud. To zaś uprawniało, wręcz obligowało, właściwy organ do wydania orzeczenia na podstawie cyt. powyżej art. 57 ust. 7 pr.bud. Sąd zauważa przy tym w kwestii dowodowej, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie ma więc podstaw do kwestionowania w sprawie ustaleń poczynionych m.in. w oparciu o pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z 1 czerwca 2021 r., czy pismo Komendy Powiatowej Policji w Ż. z 25 czerwca 2021 r. Przy czym, zdaniem Sądu, już wynik kontroli PINB przeprowadzonej 9 grudnia 2019 r., stanowił wystarczającą podstawę do zastosowania wobec skarżącego art. 57 ust. 7 pr.bud. Dokumentacja zdjęciowa z tej kontroli wskazuje wyraźnie na organizowanie w obiekcie przyjęć/imprez (na przykład z okazji komunii czy ślubu), o czym świadczy nie tylko układ stołów i ich dekoracja, ale też pozostałe dekoracje wskazujące na odbycie jednej z ww. (przykładowo) uroczystości, czy stan pomieszczenia kuchni i stwierdzone w niej naczynia oraz produkty. Sąd zauważa, że użytkowania objętego postępowaniem obiektu nie stwierdzono podczas kontroli mającej miejsce 29 maja 2019 r. Wynika z tego, że do jego użytkowania przystąpiono między jedną a drugą kontrolą PINB przeprowadzoną w tym obiekcie w 2019 r.

Poza tym, Sąd wyjaśnia, że orzekając [...] września 2021 r. na podstawie art. 57 ust. 7 pr.bud. PINB mógł zastosować ten przepis wyłącznie w oparciu o cyt. powyżej art. 25 ustawy zmieniającej, albowiem na skutek nowelizacji pr.bud. w dacie wydania wskazanego postanowienia, art. 57 ust. 7 pr.bud. już nie obowiązywał, w jego miejsce wszedł w życie art. 59i tej ustawy (regulujący nieco odmiennie postępowanie dotyczące nielegalnego użytkowania). Analizując przebieg postępowania prowadzonego przez PINB, Sąd przyjął, że skoro organ ten prowadził postępowanie w kierunku nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu przed wskazaną zmianą prawa (v. m.in. pisma tego organu z 14 sierpnia 2020 r. z zapytaniem w tej materii do Urzędu Miasta i Gminy L. oraz Posterunku Policji w L.), a postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej, to postępowanie to winno być prowadzone w oparciu o przepisy pr.bud. w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym do 19 września 2020 r.), będące też mniej dolegliwe w zakresie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 pr.bud. (albowiem te w dotychczasowym stanie prawnym można było wymierzyć tylko raz). Nie sposób przy tym zgodzić się ze skarżącym, że nie miał on wiedzy o prowadzonym przez PINB w ww. zakresie postępowaniu, skoro pismem z 10 listopada 2020 r. został powiadomiony (na podstawie obecnie obowiązującego art. 59i pr.bud.) o stwierdzonym przez ten organ użytkowaniu przez niego budynku z naruszeniem art. 55 pr.bud. W dniu 19 stycznia 2021 r. zostało mu zaś doręczone zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin budynku wyznaczonych na 3 lutego 2021 r. w celu ustalenia czy obiekt nadal jest użytkowany (pomimo braku stosownej w tej kwestii decyzji). Nadto, o posiadaniu przez skarżącego wiedzy o prowadzonym przez PINB postępowaniu w ww. kierunku, świadczy także skuteczne doręczenie mu postanowienia PINB w tym przedmiocie z [...] lipca 2021 r. i postanowienia MWINB o charakterze kasacyjnym z 24 sierpnia 2021 r.

W tych okolicznościach Sąd nie znajduje podstaw do podzielenia zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., dalej – art. 9 i art. 10 tej ustawy, a także art. 61 k.p.a. Wprawdzie rację ma skarżący podnosząc, że organ nie poinformował go (w sposób jednoznaczny – stosownie do art. 61 § 4 k.p.a.) o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nielegalnego użytkowania budynku młyna, natomiast czynił ustalenia w ww. kwestii w postępowaniu wszczętym w stosunku do przedmiotowego budynku w zakresie istotnych odstępstw (zawiadomienie PINB z 9 sierpnia 2019 r.). Niemniej jednak zważyć trzeba, że to dalszy przebieg wszczętego poprawnie przez PINB postępowania spowodował konieczność jego prowadzenia także w kierunku nielegalnego użytkowania obiektu, a inwestor otrzymał pełną informację o już poczynionych ustaleniach organu w tym zakresie w piśmie z 10 listopada 2020 r. o znaku: [...]. Można więc zarzucić organowi naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Niemniej jednak nie można przyjąć, aby miało ono charakter istotny i prowadziło także do naruszenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 10 § 1 k.p.a., a tylko takie uchybienie skutkować może uwzględnieniem skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Nie można przy tym pominąć, że organy nadzoru budowlanego rozstrzygały w niniejszej sprawie dwukrotnie, a to na skutek postanowienia MWINB nr 1284/2021 z 24 sierpnia 2021 r. wydanego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.; umożliwiło to przeprowadzenie raz jeszcze postępowania w sprawie przed organem I instancji przy pełnej wiedzy skarżącego o samym postępowaniu, jego kierunku i ważnych w nim dla organu okolicznościach, a także znajdującym w tym przypadku zastosowanie stanie prawnym. Postępowanie obu organów, co warto również zaznaczyć, nie wpłynęło też w żaden sposób na prawa skarżącego do wniesienia przysługujących mu w sprawie środków zaskarżenia.

Odnośnie do argumentacji skargi, wskazującej na to, że skoro równolegle PINB prowadził także postępowanie związane z realizacją adaptacji budynku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, to nie mógł zastosować art. 57 ust. 7 pr.bud., bo ten nie może być użyty, jeśli w toku pozostaje postępowanie legalizacyjne bądź naprawcze, Sąd stwierdza, że znane mu jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiające przywołane przez skarżącego stanowisko. NSA zaprezentował je obszernie m.in. w uzasadnieniu wyroku 7 sędziów z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2641/17; NSA wskazał, że "(...) w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie ma wyłącznie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W takim przypadku nie ma prawnej możliwości zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co oznacza, że art. 54 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Do takich obiektów zastosowanie ma art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 można mówić dopiero wówczas kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy wobec tego stwierdzić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego nie może służyć do legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji zasadnym jest natomiast uruchomienie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego. Natomiast brak jest podstawy prawnej do wymierzania kary, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem lub jego legalizacją." Przywołanie powyższego, wobec argumentacji skargi, Sąd uznał za konieczne. Niezależnie bowiem od tego czy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w ww. wyroku NSA (i przywołanych tam licznych orzeczeniach), zważyć należy, że stan sprawy niniejszej przedstawia się odmiennej od tej, wskazanej w tym wyroku, do której to (zgodnie z tym orzeczeniem) art. 57 ust. 7 pr.bud. w stanie prawnym obowiązującym do 19 września 2020 r. nie może znaleźć zastosowania. Sprawa niniejsza, zakończona kontrolowanym przez Sąd postanowieniem MWINB z 3 grudnia 2021 r. nie dotyczy bowiem inwestycji prowadzonej bez pozwolenia na budowę; wręcz przeciwnie – odnosi się do robót objętych decyzją PINB nr [...] z [...] września 2016 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud., wymienionego w dyspozycji art. 55 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, który z kolei obliguje do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania. Jak wskazał zaś w ww. wyroku NSA, przepisu art. 57 ust. 7 pr.bud. nie można analizować w oderwaniu od art. 54 i 55, bo wymierzenie kary jest możliwe, gdy przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem tych przepisów. Taka sytuacja wystąpiła, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, a uruchomione po raz kolejny przez PINB wobec tego samego obiektu postępowanie naprawcze (uregulowane w art. 50-51 pr.bud.), na które to powołuje się skarżący, nie może stanowić o odstąpieniu organu od zastosowania wobec niego art. 57 ust. 7 pr.bud.; nie stanowi "usprawiedliwienia" dla sprzecznego z art. 55 ust. 1 pkt 2 pr. bud. zachowania skarżącego. Wobec wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 pr.bud. (jak i jej "brzmienia"), inwestor miał obowiązek zastosować się do art. 55 pr.bud.; tymczasem przystąpił do użytkowania obiektu konferencyjno-usługowego bez wymaganej wskazanym aktem administracyjnym decyzji zezwalającej na użytkowanie, a tym samym – bez umożliwienia sprawdzenia tego obiektu co do zgodności jego realizacji zgodnie z prawem, w szczególności z warunkami technicznymi, a także pod kątem bezpieczeństwa jego użytkowania.

W końcu, w kontekście kwestii upływu terminu przedawnienia do wydania orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 pr.bud., Sąd wyjaśnia, że podziela wykładnię prawa dotyczącą tego zagadnienia wskazaną w wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1444/19. Zauważa więc, że stosownie do art. 57 ust. 7 pr.bud., do kar nakładanych na jego podstawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1. Stosownie do art. 59g ust. 5 pr.bud., do kar tych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 1540; "Ordynacja podatkowa"). W konsekwencji, w sprawie w omawianej kwestii zastosowanie ma art. 68 § 1 tej ustawy, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przepis art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej oznacza, że nie jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do jego samowolnego użytkowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia. W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 pr.bud. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący przystąpił do użytkowania budynku w 2019 r., zatem organ I instancji postanowieniem z 24 września 2021 r. mógł orzec na podstawie art. 57 ust. 7 pr.bud.; termin wydania tego orzeczenia upływa z końcem 2022 r.; orzeczenia obu instancji doręczono zaś w sprawie przed upływem tego okresu.

W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do podzielenia zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł, jak w sentencji.