Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 528/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93, art. 99, art. 98, art. 96
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi M.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M.Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], AM-1, obręb Z., gmina S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanej dalej "K.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazano, że wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] r., wydaną na wniosek M.S. i K.S. (współwłaścicieli działki gruntu nr [...]), zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] na dziesięć działek gruntu oznaczonych geodezyjnie jako działki nr: [...]. Działki nr [...] przeznaczone będą pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nr [...] - pod drogę publiczną, a nr [...] - pod drogę wewnętrzną (cel dokonania podziału nieruchomości wskazany przez strony). Ponadto stwierdzono zgodność podziału z postanowieniem Burmistrza S. z dnia [...] r. Nr [...], którym pozytywnie zaopiniowano wstępny projekt podziału oraz z ustaleniami uchwały Rady Gminy Ś.K. z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Z., gmina Ś.K. (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...] ze zm.).

W dniu 13 października 2016 r. wpłynął wniosek M.Ś. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, albowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Działki nr [...] i [...], których M.Ś. jest obecnie właścicielem, nie miały - zdaniem wnioskodawcy - w dniu wydania decyzji podziałowej dostępu do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł M.Ś., po rozpatrzeniu którego Kolegium wskazało, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji prawidłowość weryfikowanego rozstrzygnięcia jest oceniana według stanu prawnego istniejącego w dacie jego wydania. W dniu wydania badanej decyzji organu pierwszej instancji - tak jak obecnie - podział nieruchomości był regulowany przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; zwanej dalej "u.g.n."). Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Co jednak jest istotniejsze z punktu widzenia argumentacji wnioskodawcy, drugim koniecznym warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie planowanym działkom dostępu do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

Jak wskazało Kolegium, przede wszystkim musiało uwzględnić, że postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz S. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...], wskazując, że jest on zgodny z ustaleniami uchwały. Ostateczne postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału jest z kolei wiążące nie tylko dla stron postępowania, ale przede wszystkim dla organu administracyjnego, który wydaje decyzję podziałową. Tym samym zgodność podziału z art. 93 ust. 1 u.g.n. jest bezdyskusyjna. Co więcej, postanowienie pozytywnie zaopiniowało podział w zakresie wydzielenia działki gruntu nr [...], która wedle ustaleń planu miejscowego została przeznaczona pod publiczną drogę dojazdową, oznaczoną symbolem "D" (por. §14 pkt 1 lit. d w związku z § 18 pkt 4 uchwały).

Odnosząc się do warunku zapewnienia planowanym do wydzielenia działkom gruntu bezpośredniego lub pośredniego dostępu do drogi publicznej, organ zwrócił uwagę na to, że statuowany w art. 93 ust. 3 u.g.n. warunek podziału nie uzależnia możliwości jego dokonania od zapewnienia dostępu projektowanych działek gruntu do jakiejkolwiek drogi. Planowane do wydzielenia działki gruntu muszą mieć zapewnioną możliwość skomunikowania z drogą publiczną, czyli drogą kategorii gminnej, powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej. Kolegium wskazało przy tym, że z art. 93 ust. 3 u.g.n. nie wynika, aby nowo wydzielane działki gruntu musiały bezpośrednio przylegać do drogi publicznej. Dostęp ten może być również zapewniony przez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Artykuł 99 u.g.n. stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

W świetle powyższych przepisów Kolegium nie zmieniło swojego stanowiska, że wszystkie planowane do wydzielenia działki gruntu w momencie podziału miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. Działki nr [...] i [...] miały zapewniony dostęp bezpośredni do drogi gminnej - ul. [...] we W. (działka nr [...], AM-5, obręb B.; zob. uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 13 września 2012 r. Nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej wskazanych ulic we W.; Dz. Urz. Woj. D.. poz. [...]). Wbrew stanowisku wnioskodawcy nie ma tutaj żadnego znaczenia, że jej zarządcą jest organ innej jednostki samorządu terytorialnego (Prezydent W.). Działki gruntu nr [...], [...] i [...] miały zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem dróg wewnętrznych będących własnością Gminy S., w tym w szczególności za pośrednictwem działki nr [...], AM-1, obręb Z. - ul. [...] (przedmiotowa działka drogowa została zaliczona do kategorii dróg gminnych zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 22 września 2016 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg - ulic zlokalizowanych w miejscowościach na terenie Gminy S. do kategorii dróg gminnych; Dz. Urz. Woj. D.. poz. [...]). Z kolei działki nr [...] i [...] będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej przykładowo poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną (działka nr [...]) wraz ze sprzedażą w niej udziału lub z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo poprzez ustanowienie innych służebności drogowych (kwestia dostępu do drogi publicznej tych działek jest zależna od okoliczności ich zbycia). Tak - w ocenie Kolegium - należy rozumieć fragment decyzji, zgodnie z którym "za spełnienie warunku [zapewnienia dostępu do drogi publicznej działce nr [...] i [...] przy ich zbyciu - przyp. Kolegium] uważa się sprzedaż ww. działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do wydzielonej drogi wewnętrznej, tj. działki nr [...] lub ustanowienie na działce [...] odpowiednich służebności na rzecz działek nr: [...], [...]". Wreszcie, stanowiąca własność skarżącego działka gruntu nr [...] (podobnie jak działka gruntu nr [...]) miała zapewniony dostęp do drogi gminnej za pośrednictwem działki nr [...] wydzielanej pod drogę publiczną dojazdową oznaczoną symbolem "D" zgodnie z ustaleniami uchwały.

Jak stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W niniejszej sprawie taki skutek - co do działki gruntu nr [...] - niewątpliwie nastąpił, na co wskazuje zarówno treść kwestionowanej decyzji podziałowej, jak i stanu prawnego wynikającego z treści księgi wieczystej. Aktualnym właścicielem ww. działki jest bowiem Gmina S.. Z kolei jako podstawę przejścia prawa własności nieruchomości wskazano właśnie decyzję podziałową. Bezsporne w niniejszej sprawie jest zatem także to, że z chwilą ustatecznienia się decyzji podziałowej działka gruntu nr [...] przeszła na własność podmiotu publicznoprawnego z przeznaczeniem pod drogę publiczną.

Z kolei - w ocenie Kolegium - na ocenę spełnienia przez podział przesłanki z art. 93 ust. 3 u.g.n. nie mogą mieć wpływu zachowania gminy, która nie podejmuje określonych działań faktycznych i prawnych mających na celu realizację drogi publicznej w celu zapewnienia realnego skomunikowania przylegających działek budowlanych. Przy wydawaniu decyzji podziałowej badana jest tylko kwestia niejako hipotetycznego dostępu wydzielanych działek gruntu do drogi publicznej, a nie późniejsze kwestie związane przykładowo z wydaniem przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu, podjęciem uchwały o zaliczeniu danej drogi do drogi gminnej, czy wykonaniem przez właściwą gminę obiektu drogowego. Innymi słowy, zaniechania gminy jako podmiotu publicznoprawnego w zakresie ustawowego obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie realizacji dróg gminnych zgodnie z ustaleniami planu miejscowego nie mogą rzutować na ocenę legalności weryfikowanej decyzji.

W konsekwencji Kolegium uznało, że brak jest podstaw do ustalenia służebności na działce gruntu, co do której następuje skutek o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Brak było zatem podstaw do objęcia również wzmiankowanych działek gruntu nr [...] i nr [...] klauzulą z art. 99 u.g.n.

Jedynie na marginesie rozważań Kolegium zauważyło, że nawet gdyby przyjąć odmienne od wyrażonego ww. zapatrywania stanowisko, że samo wyodrębnienie działki gruntu przeznaczonej pod drogę publiczną nie zapewnia spełnienia warunku z art. 93 ust. 3 u.g.n. w zakresie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, to i tak trudno byłoby uznać, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Otóż nie można zapominać, że w kwestionowanej decyzji organ zawarł wyraźną informację, że "Po włączeniu działki nr [...] do sieci dróg gminnych, działki nr [...], [...] i [...] będą miały zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej". A zatem należy w dacie dokonania kwestionowanego podziału został zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez nieruchomość stanowiącą własność zarządcy drogi i przeznaczonej pod drogę publiczną.

Reasumując, decyzja podziałowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które można by uznać za podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ pierwszej instancji dokonał bowiem podziału działki gruntu nr [...] w ten sposób, że wszystkie nowowydzielone działki gruntu mają, albo teoretycznie mogą, mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Niezależnie od powyższego, Kolegium dokonało również analizy zaskarżonej decyzji przez pryzmat pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności. Badana decyzja została wydana przez organ właściwy zarówno rzeczowo, miejscowo jak i instancyjnie (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Kolegium nie może przyjąć, by zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W omawianej sprawie niewątpliwie istniał przepis prawa legitymujący organ pierwszej instancji do wydania kwestionowanej decyzji (art. 96 ust. 1 u.g.n.). Sprawa podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...] nie została wcześniej rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją. Nie zachodzi zatem podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a zatem odpada możliwość stwierdzenia jej nieważności ze względu na podstawę przewidzianą wart. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja - stosownie do art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. - była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Podobne uwagi można odnieść do kwestii ewentualnego wywołania wykonaniem decyzji czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a). Wreszcie Kolegium nie stwierdziło, by kwestionowane rozstrzygnięcie zawierało wadę skutkującą jego nieważnością z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Tym samym, skoro zaskarżona decyzja podziałowa nie została obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., orzeczono jak na wstępie.

W skardze na powyższą decyzję M.Ś. zarzucił zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, które uzasadnia wystąpienie przesłanki naruszenia prawa, w zakresie ustalenia rzeczywistego dostępu publicznej dla działek nr [...] i [...] w dniu wydania decyzji,

2) art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku uzasadnienia w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności,

3) art. 104 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia istoty sprawy,

4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i w zw. z art. pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego - art. 93 ust. 3 u.g.n. i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji Burmistrza.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

5) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym "hipotetyczne" zapewnienie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości stanowi realizację przesłanki umożliwiającą wydanie decyzji o podziale tej nieruchomości jak również, że "nawet gdyby przyjąć odmienne od wyrażonego przez Kolegium ww. zapatrywania stanowisko, (...) to i tak w niniejszej sprawie nie nastąpiła sytuacja rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.", gdy tymczasem działkom nr [...] i [...] w trakcie procedury podziałowej nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji Kolegium oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji podziałowej z powodu rażącego naruszenia prawa, ewentualnie zmianę skarżonych decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z powodu rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie od kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych

Zdaniem skarżącego niezapewnienie dostępu do drogi publicznej jest rażącym naruszeniem prawa w postępowaniu o podział nieruchomości. Mając to na uwadze, analiza dokonana przez SKO powinna się skupiać wokół dokonania ustalenia stanu faktycznego sprawy na dzień wydania decyzji przez Burmistrza. Projekt podziału nieruchomości przewidywał wydzielenie działki pod drogę publiczną. W takiej sytuacji nie było konieczności dokonania zastrzeżenia sprzedaży udziału w wydzielonej drodze, która zgodnie z proponowanym podziałem miała zapewniać dostęp do drogi publicznej dla wszystkich nowopowstałych działek. Jednakże uwadze organu umknęła okoliczność, że na dzień wydania decyzji działka nr [...] (projektowana jako droga), która przeszła z mocy prawa na własność Gminy S., nie mogła być używana jako droga, bowiem nie została ona wyłączona z produkcji rolnej. Dodatkowo decyzja przewiduje, że skutek uzyskania dostępu do drogi publicznej działek nr [...] i [...] uzyskają dopiero w momencie włącznie działki nr [...] (drogi) do sieci dróg publicznych. W celu umożliwienia wykorzystania działki nr [...] zgodnie z jej zakładaną funkcją, tj. jako drogi, Gmina powinien złożyć stosowny wniosek i dokonać opłaty, jak również wykonać szereg obowiązków przewidzianych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Istotnym elementem jest zatem wola nowego właściciela działki "drogowej" w dokonaniu wyłączenia z produkcji rolnej, bowiem jej brak, a co za tym idzie brak działań w tym kierunku sprawia, że działka ta stanowi nadal działkę rolną, a nie drogę i zarówno w dniu wydania decyzji, jak i do dzisiaj uniemożliwia korzystanie z działki [...] jako z drogi, co stanowi przeszkodę w uznaniu, że w dniu wydania decyzji działki nr [...] i [...] miały zapewniony dostęp do drogi publicznej.

O rażącym ignorowaniu przepisów prawa świadczyć może również fakt, że to organ wydający decyzję o podziale nieruchomości - Burmistrz S. reprezentujący Gminę S., która na podstawie tej decyzji nabyła prawo własności działki drogowej, doskonale znający sytuację faktyczną przedmiotowej sprawy, dokonuje podziału nieruchomości, która ze względu na sytuację prawną projektowanej działki drogowej nie tylko nie zapewnia dostępu do drogi publicznej, ale również nie zawiera w treści decyzji takich rozwiązań prawnych, które nakładając na określone podmioty prawne (np. na Burmistrza S. i Radę Gminy w S.) określonych obowiązków (wyłączenie z produkcji rolnej i włączenie do sieci dróg publicznych) w określonym czasie, uniemożliwiając tym samym zabezpieczenie prawnych interesów właścicieli nowowydzielonych działek, w tym działek nr [...] i [...]. W przedmiotowej sprawie przesłanka zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie tylko nie została spełniona w dniu wydania decyzji, ale również zawarte w decyzji rozstrzygnięcia organu nie gwarantowały jego uzyskania.

Warunek włączenia wydzielonej działki drogowej do sieci dróg gminnych przez Radę Gminy S. nie jest warunkiem koniecznym do uznania, że działkom nr [...] i [...] został zapewniony dostęp do drogi publicznej, bowiem również droga o statusie drogi wewnętrznej byłaby z punktu widzenia przesłanki z art. 93 ust. 3 u.g.n. wystarczająca. Wskazanie w treści decyzji, że działka nr [...] przeznaczona jest pod projektową drogę publiczną było warunkiem koniecznym do przejścia własności tej części dzielonej nieruchomości na rzecz Gminy, jednak nie stanowił o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej.

Problemem w przedmiotowej sprawie pozostaje brak możliwości faktycznego wykorzystania działki drogowej jako drogi w dniu wydania decyzji, bez przeprowadzenia procedury wyłączenia z produkcji rolnej. Organ wydający decyzje w tej sprawie, mając na względzie fakt, że część dzielonej nieruchomości przejdzie z mocy prawa na Gminę z przeznaczeniem pod publiczną powinien odmówić dokonania podziału nieruchomości bez przeprowadzenia procedury wyłączenia jej z produkcji rolnej przez dotychczasowych właścicieli lub ustalić taki obowiązek po stronie Gminy w taki sposób, aby decyzja w tym zakresie nadawała się do ewentualnej egzekucji. Brak takich rozwiązań sprawia, że w dniu podziału nieruchomości działkom nr [...] i [...] nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej, zatem niedopuszczalne było dokonanie podziału nieruchomości. Zatem art. 93 ust. 3 u.g.n. został naruszony w sposób rażący.

Odnosząc się do stwierdzenia organu, że spełnienie wymogu dostępu do drogi publicznej w dniu wydania decyzji może mieć charakter "hipotetyczny", skarżący wskazał, że taka interpretacja jest wyrazem braku zrozumienia przepisów u.g.n. Można zgodzić się z taką interpretacją przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którą nie ma wymogu, aby na dzień wydania decyzji taki faktyczny dostęp istniał, jednak tylko i wyłącznie w takiej sytuacji, kiedy sama decyzja rozstrzyga i tym samym gwarantuje, aby taki dostęp do drogi publicznej był zapewniony i to zarówno w sferze prawnej jak i faktycznej. Innymi słowy, aby decyzja w tym zakresie była możliwa do egzekucji. Trudno byłoby bowiem obronić pogląd, że racjonalny ustawodawca ustanawia z jednej strony przepis, w którym zastrzega, że "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej", a z drugiej strony dopuszcza zaistnienie takiej sytuacji, jak w przedmiotowej sprawie, zakładając, że zapewnienie "hipotetycznego" dostępu do drogi publicznej, czyli dostęp do drogi publicznej taki, którego nie ma możliwości wyegzekwowania, a w sferze faktów taki, który może nigdy nie zostać zapewniony, mógłby zostać uznany za spełnienie takiej przesłanki. Zatem teoria z "hipotetycznym" dostępem do drogi publicznej w dniu wydania decyzji może się obronić tylko w przypadku jednoczesnego zapewnienia w treści tej decyzji mechanizmów prawnych jego rzeczywistej realizacji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, skarżący wskazał, że przejście na własność Gminy części nieruchomości, która to część miała stanowić o dostępie do drogi publicznej dla działek nr [...] i [...], powinna stwierdzać, że w dniu wydania decyzji z działki [...] można korzystać jak z drogi publicznej (wewnętrznej), a kiedyś w przyszłości droga ta będzie miała status drogi publicznej. Skoro stan faktyczny uniemożliwiał użytkowanie działki nr [...] jako drogi, zapewnienie "hipotetycznego" dostępu do drogi publicznej powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści tej decyzji w postaci nałożenia na konkretne podmioty (tu na Gminę) obowiązku wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolnej w określonym terminie. Takie rozstrzygnięcie zapewniłoby dostęp do drogi publicznej i stanowiłoby spełnienie przesłanki z art. 93 ust. 3 u.g.n, bowiem umożliwiałoby wyegzekwowanie obowiązków nowego właściciela wydzielonej działki. Racjonalne wydaje się, że w momencie przejścia z mocy prawa własności części nieruchomości na nowego właściciela - podmiot publiczny, przechodzą na niego nie tylko prawa z tym związane, ale również określone obowiązki. Gmina natomiast wielokrotnie pisemnie twierdziła, że nie zamierza wyłączać działki [...] z produkcji rolnej w najbliższych latach, ani realizować tam drogi publicznej (pisma z dnia 27 czerwca 2016 r., 18 maja 2016 r., z dnia 21 czerwca 2016 r.).

Podsumowując tę część rozważań, skarżący wskazał, że Kolegium nie dokonało właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie rozstrzygnęło istoty sprawy. W przeciwnym razie doprowadziłoby to do stwierdzenia, że w decyzji podziałowej został naruszony przepis art. 93 ust. 3 u.g.n., a naruszenie to polega na braku zapewnienia faktycznego dostępu do drogi publicznej dla działek nr [...] i [...], czyli braku spełnienia przesłanki umożliwiającej wydanie decyzji o podziale nieruchomości, zatem miało miejsce rażące naruszenie prawa.

Skarżący wskazał również, że fakt braku dostępu ww. działek do drogi publicznej został potwierdzony w pismach Gminy, trzymanych w dniach 11 i 12 lipca 2016 r. (dotyczące działki [...]) oraz w dniu 25 lipca (dwa pisma w sprawie działki [...]). Cytat: "Na dzień wydania oświadczenia działka [...] obręb Z., Gmina S. nie posiada fizycznie dostępu do drogi publicznej, gdyż działka nr [...] stanowi jeszcze grunt rolny i nie jest na niej urządzona droga i w planach inwestycyjnych Gminy nie planuje się jej budowy". Drugi cytat: "Burmistrz S. oświadcza, że według stanu na dzień 10 czerwca 2016 roku działka [...] obręb Z., Gmina S. nie posiadała faktycznego do drogi publicznej". Kolegium w obu decyzjach w żaden sposób nie odniosło się do tych pism, a przecież stanowią one urzędowe poświadczenie określonego stanu prawnego.

Skarżący nie zgodził się zatem z kwalifikacją organu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak takiej kwalifikacji wynikał z braku dokonania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego odniesienia go do wskazanej normy prawnej. Właściwie ustalony stan faktyczny w sprawie umożliwiał stwierdzenie, że niezapewnienie dostępu do drogi publicznej dla działek nr [...] i [...] jest oczywiste. Działki te nie mają ani faktycznego, ani prawnego dostępu do drogi publicznej i wynika to w sposób oczywisty ze stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

Ważna jest również ocena charakteru prawnego naruszonego przepisu prawa. Z treści samego przepisu wynika niedopuszczalność wydania decyzji o podziale w przypadku braku dostępu do drogi publicznej nowo wydzielonych działek, co czyni przesłankę zapewnienia dostępu do drogi publicznej warunkiem koniecznym umożliwiającym wydanie decyzji. Zatem analiza prawna naruszonego przepisu pozwala stwierdzić, że naruszenie to ma postać kwalifikowaną. W orzecznictwie przyjęto, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1783/16) - w niniejszej sytuacji wbrew nakazowi ustanowionym w przepisie art. 93 ust. 3 u.g.n, nie ustanowiono w decyzji podziałowej pełnego dostępu do drogi publicznej, podczas gdy ustawodawca zabezpieczył tym zapisem bezwzględną konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do racji ekonomicznych i gospodarczych, czyli skutków jakie decyzja wywołuje, z uwzględnieniem faktu, że muszą to być takie skutki, które są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, skarżący podniósł, że w przedmiotowej sytuacji faktycznej sprawy skutkiem wadliwej decyzji jest uniemożliwienie właścicielom nieruchomości nr [...], [...] i [...] dostępu do drogi publicznej i możliwości zgodnego z prawem dostępu do swojej nieruchomości, a tym samym jej wykorzystania zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Faktycznie korzystanie z działki nr [...] jak z działki drogowej narażą korzystających na odpowiedzialność karną określną w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższe zostało zauważone w treści decyzji Starosty Powiatowego z dnia 7 lipca 2016 r. Nr [...] o odmowie skarżącemu udzielenia pozwolenia na budowę na działce [...] oraz w decyzji Wojewody nr [...] podtrzymującej ww. rozstrzygniecie.

Jak dalej wskazał skarżący, w sytuacji gdy nie posiada możliwości korzystania ze swojej własności, ani prowadzenia tam działalności gospodarczej, wadliwa decyzja podziałowa ogranicza konstytucyjne prawa korzystania z własności. Do podobnego wniosku doszedł WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. akt II SA/Po 584/16, w którym wskazał, że w świetle powyższych ustaleń uznać należy, iż brak wskazania w decyzji Prezydenta Miasta warunków obsługi w zakresie komunikacji był rażącym naruszeniem prawa, albowiem miał charakter oczywisty i widoczny na pierwszy rzut oka, a nadto było to uchybienie wyjątkowo ciężkie, albowiem zrodziło nieaprobowalne w demokratycznym państwie prawnym skutki polegające na uniemożliwieniu właścicielowi działki, będącej jedyną niezabudowaną działką położoną wzdłuż ulicy na obszarze przewidzianym uzupełnienia zabudową, zagospodarowania jego działki w sposób przewidziany przepisami obowiązującego w dacie wydania tej decyzji prawa miejscowego.

Na marginesie skarżący wskazał, że zgodnie z treścią decyzji podziałowej "wydzielone działki nr: [...], [...], [...] mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy Akacjowej, stanowiącej drogę gminną". Kolegium nie zwróciło uwagi, że w dniu jej wydania (tj. w dniu 12 sierpnia 2013 r.) aż do dnia 22 września 2016 r. ul. [...] nie była drogą publiczną. W dniu 24 czerwca 2016 r. skarżący wystąpił do Gminy w trybie dostępu do informacji publicznej o przekazanie spisu dróg publicznych w Gminie S.. Z otrzymanych materiałów (pismo nr [...]) wynikało, że ul. [...], ani żadna z okolicznych dróg nie stanowi drogi publicznej. Dopiero uchwałą Rady Miejskiej z dnia 22 września 2016 r. Nr [...] Gmina S. przyjęła ul. [...] do spisu dróg publicznych. Kolegium co prawda wspomniało o fakcie podjęcia tej uchwały, ale umknął mu fakt, że w dniu wydawania decyzji ul. [...] była wciąż jeszcze tylko drogą wewnętrzną. Tym samym, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzja podziałowa zawiera oczywistą wadę polegającą na tym, że została wydana bez podstawy prawnej - odnosi się do nieistniejącego przepisu kwalifikującego ul. [...] jako drogę publiczną - uchwały o przyjęciu tej ulicy w poczet dróg publicznych, co nastąpiło dopiero 22 września 2016 r.

Za powyższym przemawia również wykładnia systemowa art. 93 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 58 § 1 K.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym "brak spełnienia warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla wydzielanych nieruchomości gruntowych jest sprzeczny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czynność taka jest nieważna z mocy prawa" (postanowienie SN z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt IV CSK411/14). Sąd odwoławczy uznał w tej sprawie, że "reguła wynikająca z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter bezwzględnie obowiązujący i dotyczy każdego typu podziału nieruchomości, także sprzedaży kilku istniejących już działek". Powyższy pogląd potwierdzają również inne orzeczenia sądowe, m.in. postanowienie SN z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt IV CSK 571/12). Dziwi zatem stanowisko SKO odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której niektórym nowo wydzielanym działkom nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej. Nie ma racjonalnych powodów, dla których brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej w decyzji podziałowej miałby nie zostać uznany za rażące naruszenie prawa, a co za tym idzie, skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dającego podstawę do jej uchylenia.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], AM-1, obręb Z., gmina S.. Podstawą zaś jej podjęcia jest art. 158 § 1 K.p.a.

Należy zauważyć, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym. Zgodnie zaś z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy strona ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie. W niniejsze sprawie decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, dotyczy jego interesu prawnego, bowiem jest on obecnie właścicielem działek gruntu nr [...] i [...], powstałych w wyniku dokonanego tą decyzją podziału nieruchomości.

Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej zarzucił, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), polegającym na tym, że działki gruntu nr [...] i [...] nie miały - wbrew takiemu obowiązkowi - w dniu wydania decyzji podziałowej dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu powołane przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności argumenty nie stanowią podstawy do przyjęcia, że decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 K.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a., to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą żądania stwierdzenia nieważności w rozpoznawanej sprawie), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również wykazać "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując oceny rażącego charakteru naruszenia przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zasadne jest tutaj również odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, Warszawa 2006, s 745-746).

Należy również zauważyć, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego, choć stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, publ. LEX nr 322283) i musi to być jednak wada tkwiąca w samej decyzji, a tego rodzaju wada na ogół jest jednak następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/05, publ. LEX nr 243791). Ponieważ zatem dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, niepubl.).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi zatem kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, publ. LEX nr 299873). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. LEX nr 199041; z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, publ. LEX nr 220791).

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. W odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 K.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. W odniesieniu do prawa procesowego tylko niektóre przypadki mogą być więc kwalifikowane jako rażące.

W rozpatrywanej sprawie podstawę podjęcia decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, stanowią przepisy art. 96 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 i 3, art. 99 u.g.n. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (art. 93 ust. 4 u.g.n.). Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 99 u.g.n.).

Jak wskazano w decyzji podziałowej, podział nieruchomości ma na celu wydzielenie działek m.in. nr [...] i [...], które zgodnie z planem miejscowym zostaną przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz wydzielenie działki nr [...] przeznaczonej pod drogę gminną, która będzie stanowiła ulicę dojazdową. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz S. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...], wskazując, że jest on zgodny ustaleniami uchwały Rady Gminy Ś.K. z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Z., gmina Ś.K. (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Jak wynika z rysunku planu m.in. działka nr [...] znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem D. Zgodnie zaś z § 14 pkt 1 lit. d w związku z § 18 pkt 4 ww. uchwały teren oznaczony na rysunku planu symbolem D został wyznaczony pod ulicę dojazdową.

Jak wynika z decyzji podziałowej wszystkie planowane do wydzielenia działki gruntu w momencie podziału miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. Działki nr [...] i [...] miały zapewniony dostęp bezpośredni do drogi gminnej - ul. [...] we W. (działka nr [...], AM-5, obręb B.; zob. uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 13 września 2012 r. Nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej wskazanych ulic we W.; Dz. Urz. Woj. D.. poz. [...]). Działki gruntu nr [...], [...] i [...] miały zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem dróg wewnętrznych będących własnością Gminy S., w tym w szczególności za pośrednictwem działki nr [...], AM-1, obręb Z. - ul. [...] (przedmiotowa działka drogowa została zaliczona do kategorii dróg gminnych zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 22 września 2016 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg - ulic zlokalizowanych w miejscowościach na terenie Gminy S. do kategorii dróg gminnych; Dz. Urz. Woj. D.. poz. [...]). Z kolei działki nr [...] i [...] będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną (działka nr [...]) wraz ze sprzedażą w niej udziału lub z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo poprzez ustanowienie innych służebności drogowych. Działki nr [...] i [...]), stanowiące własność skarżącego, miała zapewniony dostęp do drogi gminnej za pośrednictwem działki nr [...] wydzielanej pod drogę publiczną dojazdową oznaczoną symbolem D zgodnie z ustaleniami uchwały.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej jako rażąco naruszającej prawo. Słusznie wskazało Kolegium, że organ pierwszej instancji dokonał bowiem podziału działki gruntu nr [...] w ten sposób, że wszystkie nowowydzielone działki gruntu mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. nie mógł zostać uwzględniony. Działkom nr [...] i [...] w trakcie procedury podziałowej został – wbrew temu co twierdzi skarżący - zapewniony dostęp do drogi publicznej i nie jest to wcale "hipotetyczne" zapewnienie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Na powyższe nie ma wpływu, że – jak wskazał skarżący - na dzień wydania decyzji podziałowej działka nr [...] nie mogła być używana jako droga, bowiem nie została ona wyłączona z produkcji rolnej. Dla dopuszczalności podziału nieruchomości istotny jest fakt, że projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostępu do drogi publicznej, a nie czy droga jest już faktycznie wybudowana, albo – jak wskazuje skarżący – czy istnieje możliwość faktycznego wykorzystania działki drogowej jako drogi w dniu wydania decyzji.

Słusznie zatem wskazało Kolegium, że na ocenę spełnienia przesłanki z art. 93 ust. 3 u.g.n. nie mogą mieć wpływu zachowania gminy, która nie podejmuje określonych działań faktycznych i prawnych mających na celu realizację drogi publicznej w celu zapewnienia realnego skomunikowania przylegających działek budowlanych. Przy wydawaniu decyzji podziałowej badana jest tylko kwestia dostępu wydzielanych działek gruntu do drogi publicznej, a nie późniejsze kwestie związane przykładowo z wydaniem przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu, podjęciem uchwały o zaliczeniu danej drogi do drogi gminnej, czy wykonaniem przez właściwą gminę obiektu drogowego. Zaniechania gminy jako podmiotu publicznoprawnego w zakresie ustawowego obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie realizacji dróg gminnych zgodnie z ustaleniami planu miejscowego nie mogą rzutować na ocenę legalności weryfikowanej decyzji.

Ponadto, wbrew żądaniu skargi, nie było możliwe zamieszczenie w decyzji podziałowej treści "o nałożeniu na konkretne podmioty (tu na Gminę) obowiązku wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolnej w określonym terminie". Nałożenie takich obowiązków stanowiłoby przekroczenie upoważnień wynikających z przepisów u.g.n. i w konsekwencji naruszenie zasady legalizmu. Przepisy u.g.n. dotyczą podziału nieruchomości, a nie realizacji dróg publicznych. Tym samym zapis, że wydzielona zostaje działka nr [...] przeznaczona pod drogę gminną, która będzie stanowiła ulicę dojazdową, stanowi - zdaniem Sądu - spełnienie przesłanki z art. 93 ust. 3 u.g.n.

Z akt sprawy nie wynika, aby zostało uniemożliwione skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości nr [...] i [...] wykorzystanie zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Skarżący wprawdzie uskarża się na niemożność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na działce [...], jednakże nie może to stanowić skutecznego argumentu podważania decyzji podziałowej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi, tj. naruszenia art. 7 i 77, art. 107 § 3, art. 104 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto należy jeszcze zwrócić uwagę, że organ drugiej instancji odniósł się do pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określonych w art. 156 K.p.a., słusznie stwierdzając, że żadna z nich nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw Sąd nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 P.p.s.a.

Stąd orzeczono jak w sentencji.