Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2542/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124, 130 ust. 2, 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 813/16 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 813/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] października 2014 r., znak [...], Starosta Suwalski, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka o nr geod. [...] o pow. 1,8230 ha, stanowiącej własność K. G. poprzez zezwolenie P. S.A. w K. (dalej także: spółka) na założenie i przeprowadzenie przez wymienioną działkę dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - Granica RP.

Wnioskiem z 26 października 2015 r., uzupełnionym pismami z 6 listopada 2015r., z 18 listopada 2015 r. i z 23 czerwca 2016 r., spółka wystąpiła do Starosty Suwalskiego o ustalenie wysokości odszkodowania należnego K. G. z tytułu szkód rzeczywistych na gruncie oraz zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z założeniem i przeprowadzeniem przedmiotowej linii.

Starosta Suwalski decyzją z [...] lipca 2016 r., znak [...], ustalił na rzecz K. G. odszkodowanie za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez przedmiotową nieruchomość dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej, w tym z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość odszkodowania ustalono według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu ograniczenia praw do nieruchomości, tj. 8 października 2014 r. oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu na kwotę 22,00 zł. Jednocześnie Starosta Suwalski zobowiązał spółkę do jednorazowej zapłaty odszkodowania na rzecz K. G., a ponadto decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie odszkodowanie jest następstwem decyzji starosty z [...] października 2014 r. Podstawą ustalonego odszkodowania była opinia rzeczoznawcy majątkowego, powołanego przez organ. Zgodnie z operatem z 30 kwietnia 2016 r. nie ustalano wartości szkód tymczasowych powstałych wskutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej, ponieważ wykonawca linii 400 kV w związku z realizacją inwestycji nie wchodził na teren, ani w inny sposób nie korzystał z nieruchomości nr [...] w obrębie [...]. Rzeczoznawca majątkowy określił więc tylko wartość szkody z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z realizacją opisanej wyżej inwestycji.

W operacie rzeczoznawca majątkowy opisał, że wyceniana działka nr [...] stanowi nieruchomość gruntową rolną niezabudowaną, wykorzystywaną rolniczo, z dostępem do drogi polnej i drogi asfaltowej. Zaprojektowana i wykonana linia elektroenergetyczna 400 kV Ełk -Granica RP zlokalizowana na działce [...], posiada szerokość pasa 70 m i zajmuje powierzchnię w strefie pasa technologicznego 26 m2.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebieg tej linii w granicach działki nr [...] oznaczony jest symbolem R (teren rolniczy) i mieści się w granicach pasa technologicznego. Zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek budowy ww. linii elektroenergetycznej jest wynikiem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w pasie gruntu wskazanym w decyzji starosty ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zależy ona od czterech czynników (§ 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r.), a mianowicie: zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości, trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W przypadku wycenianej działki pierwszy i drugi czynnik w przypadku gruntów rolnych jest pomijany. Rzeczoznawca dokonał analizy trzeciego czynnika i wskazał, że w przypadku działki nr [...] lokalizacja linii elektroenergetycznej wpływa na sposób korzystania z gruntu rolnego tylko w strefie oddziaływania linii. Analizując zaś czwarty czynnik biegły stwierdził, iż skutki udostępnienia są niemożliwe do ustalenia na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości obciążonych urządzeniami przesyłowymi. Ostatecznie biegły określił wartość szkody z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości ze względu na trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości w pasie technologicznym na powierzchni 26 m2 w kwocie 22,00 zł.

Dalej organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy wartość przedmiotowej nieruchomości określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Autor operatu dla oszacowania wartości rynkowej nieruchomości dokonał analizy transakcji nieruchomości (w okresie od 2014 r. do 2016 r., które zamieszczone zostały w tabeli na str. 22-23 operatu), położonych na terenie gminy B. i R.. Rzeczoznawca majątkowy wartość nieruchomości określił przyjmując do analizy ceny transakcyjne niezabudowanych nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu rolnym o zbliżonych cechach do nieruchomości wycenianej. Przy wycenie wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, uwzględnił w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi o przeznaczeniu rolnym. Zdaniem organu przedmiotowy operat szacunkowy jest wiarygodny i odpowiada zasadom wynikającym z przepisów prawa, a zatem może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty Suwalskiego wniosła K. G..

Decyzją z [...] października 2016 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Suwalskiego z [...] lipca 2016 r. w pkt. 1 i 2, a ponadto uchylił tę decyzję w pkt 3 (dotyczącym rygoru natychmiastowej wykonalności) i umorzył postępowanie w tym zakresie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu omówił zasady ustalania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i przytoczył w tym zakresie treść przepisów: art. 128 ust. 4, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 154 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), "u.g.n.". Wojewoda wskazał, że wysokość odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinna obejmować dwa elementy: wartość poniesionych szkód oraz zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek trwałego usytuowania na niej urządzeń przesyłowych. Ponadto ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji dokonał wnikliwej analizy znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego, zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. W operacie tym określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę lokalnego rynku nieruchomości rolnych, która objęła transakcje nieruchomości podobnych obejmujących okres od 2014 r. do 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego Starosta trafnie uznał, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy i na jego podstawie dokonał ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą własność odwołującej się. Na str. 4-6 decyzji organ pierwszej instancji dokonał merytorycznej oceny operatu szacunkowego, porównując metodę zastosowaną do wyceny, oraz czynniki wpływające na wycenę wartości nieruchomości oraz wysokości poniesionych szkód z przepisami obowiązującego prawa.

Zdaniem organu odwoławczego należy w pełni podzielić wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w treści operatu szacunkowego. Operat ten nie zawiera błędów ani niejasności, które nie pozwoliłyby na uznanie go za dowód w sprawie. Wszelkie czynniki wpływające na wartość nieruchomości zostały szczegółowo przeanalizowane i uzasadniają stanowisko, że ustalona kwota odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość oznaczoną nr [...] linii elektroenergetycznej 400 kV jest prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego ma być wartością rynkową, którą ustala się w oparciu o akty notarialne. Subiektywne odczucie strony o wartości odszkodowania nie poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami, nie może stanowić okoliczności uzasadniającej zmianę wartości odszkodowania. Nie może być też uznany za uzasadniony zarzut dotyczący odcięcia przez pas technologiczny linii elektroenergetycznej dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej. Pas technologiczny jest jedynie umownym obszarem oddziaływania linii elektroenergetycznej i w żaden sposób nie uniemożliwia, ani nie utrudnia dostępu tej nieruchomości do drogi publicznej. Organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 7, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. Strona skarżąca mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia, do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n., ale tego nie zrobiła.

Końcowo organ wskazał, że skoro inwestor cofnął wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, to postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i decyzję w tej części należało uchylić i umorzyć w tym zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła K. G. W uzasadnieniu podniosła, że rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat w przedmiotowej sprawie nie uzasadnił wyboru nieruchomości podobnych, ani nie wskazał, czy wziął pod uwagę wniosek właścicielki o zmianę przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Zmniejszenie wartości nieruchomości nastąpiło na całej nieruchomości, a nie jak przyjął rzeczoznawca jedynie w obszarze pasa technologicznego. Ponadto rzeczoznawca nie wskazał, jaki wpływ na wycenę nieruchomości ma cel wywłaszczenia.

Zdaniem skarżącej, oba organy uchyliły się od merytorycznej oceny operatu szacunkowego przyjmując, iż został on sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w związku z czym nie podlega ocenie merytorycznej ze strony organu. Rzeczoznawca nie wyjaśnił w operacie, dlaczego nie wziął pod uwagę zmiany warunków korzystania z nieruchomości oraz zmiany przydatności użytkowej nieruchomości. W ocenie skarżącej organy miały także obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości, ale tego nie zrobiły.

Skarżąca podniosła również, że na obniżenie wartości nieruchomości po wybudowaniu na niej urządzenia infrastruktury technicznej wpływa uprawnienie inwestora do każdorazowego korzystania z niej w celu dokonania konserwacji lub usunięcia awarii tegoż urządzenia w granicach wyznaczonych w art. 124 ust. 6 u.g.n. Skoro bowiem po wybudowaniu na nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej właściciel jest zobowiązany udostępnić ją dla czynności określonych przepisem art. 124 ust. 6 u.g.n., który to obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, to omawiane uprawnienie inwestora stanowi obciążenie danej nieruchomości zmniejszające jej wartość bowiem właściciel nieruchomości nie może z wyłączeniem kogokolwiek korzystać z niej. Organy zaś kwestii tej nie rozpatrzyły.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przysługuje ono uprawnionemu podmiotowi na mocy z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), dalej: u.g.n.

Sąd ten przywołał treść art. 128 ust. 4, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 2 i art. 154 ust. 1 u.g.n., które regulują kwestię ustalania odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Następnie wskazał, że szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), a w szczególności istotny dla rozstrzygnięcia tej sprawy § 43 ust. 1 tego aktu. Zgodnie z owym przepisem prawa przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: (1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; (2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Z kolei z § 43 ust. 3 rozporządzenia wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: (1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; (2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; (3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; (4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że operat szacunkowy jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podlega on ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Zdaniem tego Sądu przedmiotowy operat szacunkowy pod względem jego formy, jak też metody i techniki szacowania, sporządzony został zgodnie z przepisami prawa. Jest on zupełny i logicznie wskazuje poszczególne etapy wyceny. Zastosowanie przyjętego podejścia wyceny i jej metody zostało opisane i uzasadnione. Organy zasadnie więc uznały, że wycena przedmiotowej nieruchomości została wykonana prawidłowo.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, że podstawowym dowodem w niniejszym postępowaniu był operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, w którym zawarto wszystkie kwestie potrzebne do wyliczenia szkody poniesionej przez skarżącą w związku z wybudowaniem przedmiotowej linii energetycznej. Stawianie w skardze zarzutów niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wybiórczą ocenę materiału dowodowego, czy też naruszenie zasady działania w granicach prawa i na podstawie prawa, przy braku określenia, na czym naruszenia te miałyby polegać, Sąd ten uznał za gołosłowne.

Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast w części stanowisko skarżącej dotyczące naruszenia art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. Organy bowiem nie odniosły się w pełni do jej zarzutów i wniosków. W szczególności uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji sprowadza się do przywołania zastosowanych przepisów i omówienia zasad odnoszących się do wyliczania odszkodowania oraz podtrzymania ustaleń organu pierwszej instancji. Brak jest w nim rozpoznania sprawy od początku, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe naruszenie, w ocenie tego Sądu, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niniejsza sprawa jest nietypowa. Jak wynika bowiem z przedmiotowego operatu szacunkowego oraz z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr [...] (patrz załącznik graficzny nr 1 do decyzji), linia energetyczna przebiega po działce nr [...], za którą jest droga, a dopiero za tą drogą znajduje się działka nr [...]. A zatem przez działkę nr [...] nie tylko nie przebiega przedmiotowa linia, ale nawet pas technologiczny tej linii tylko częściowo (wąskim paskiem) obejmuje tę działkę i przebiega wzdłuż drogi i wzdłuż tej działki (i od strony drogi), zajmując w sumie tylko 26 m2 tej działki. Powyższe oznacza, że ani na etapie budowania linii inwestor nie wkraczał na tę działkę, gdyż dojazd miał ze wskazanej drogi, ani też na etapie funkcjonowania linii nie będzie potrzeby wkraczania na działkę skarżącej. Stąd rzeczoznawca majątkowy nie wyliczał szkód wyrządzonych na działce, bo ich nie było, a zajął się jedynie wyliczeniem obniżenia wartości działki ze względu na powstanie przedmiotowej linii.

Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wskazał, że przeznaczenie nieruchomości w pasie technologicznym przedmiotowej linii zostało określone już w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren oznaczony symbolem R, czyli jako tereny rolnicze. Powyższe wiązało organy i rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu operatu. Z zebranego materiału dowodowego wynika także, że przedmiotowy obszar jest użytkowany jako grunt orny. Organy precyzyjnie ustaliły także miejsce położenia nieruchomości skarżącej oraz przeznaczenie gruntów sąsiednich. Rzeczoznawca majątkowy wziął do porównania działki podobne o zbliżonych cechach z terenu powiatu suwalskiego z dwóch gmin, gdzie najniższa wartość za 1 ha wynosiła 20 463,85 zł, a najwyższa 40 733,20 zł. Przy uwzględnieniu parametrów i cech ocenianej nieruchomości, wartość 1 ha wyniosła 36 515,02 zł, a zatem plasuje się blisko cen maksymalnych występujących na analizowanym obszarze. Sąd ten zauważył, że skarżąca w skardze nie zarzuciła, że w operacie przyjęto nieprawidłowe działki do porównania, albo że wartość 1 ha jej nieruchomości jako działki rolnej jest wyliczona nieprawidłowo. Skarżąca domagała się traktowania jej działki inaczej niż rolnej już z samego faktu ubiegania się przez nią o zmianę przeznaczenia działki z rolnej na budowlaną. Stanowisko to jest jednak całkowicie niezasadne. Nawet uzyskanie przez skarżącą zmiany przeznaczenia działki znajdującej się poza pasem technologicznym przedmiotowej linii w żaden sposób nie wpłynie na przeznaczenie działki objętej tym pasem, gdyż przeznaczenie w pasie wynika z planu miejscowego i bez zmiany tego planu zawsze będzie miało przeznaczenie rolne.

Sąd ten nie podzielił także zarzutu skarżącej odnośnie naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przyjęcia do obliczeń tylko części nieruchomości w granicach pasa technologicznego zamiast całej nieruchomości. Sąd podkreślił, że w księgach wieczystych dotyczących przedmiotowej nieruchomości zawarte są zapisy dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, gdzie jednoznacznie wskazano, że ograniczenia te polegają w szczególności na uprawnieniu do wstępu na nieruchomości w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano – montażowych oraz innych czynności, a także wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Z powyższych zapisów nie wynika, aby ograniczenie dotknęło całą powierzchnię działki, gdyż obejmuje ono tylko szerokość tej działki w pasie technologicznym i to zarówno na etapie budowania linii, jak i jej konserwacji. Inwestor nie jest uprawniony do korzystania z działki skarżącej w zakresie ponad szerokość pasa technologicznego. Zdaniem tego Sądu słusznie zatem organy przyjęły w ślad za operatem rzeczoznawcy majątkowego, że w grę mogło wchodzić odszkodowanie liczone dla części nieruchomości, na której nastąpiło ograniczenie (por. wyrok NSA z 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 897/16).

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że w niniejszym postępowaniu należało szacować tylko szkody i utratę wartości nieruchomości ze względu na realizację inwestycji, a nie ze względu na objęcie nieruchomości skarżącej planem miejscowym, w którym zaznaczono przebieg przedmiotowej linii energetycznej. Sąd przytoczył treść art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778), który przewiduje możliwość naprawienia szkody związanej ze zmianą lub uchwaleniem planu miejscowego. Natomiast zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 356/99 oraz wyroku WSA w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 807/16).

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Zdaniem tego Sądu odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego i wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości przedmiotowego odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale V dział III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i nie daje podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n., jest wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy rzeczoznawca majątkowy wyliczył jedynie odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, nie wyliczając odszkodowania związanego z poniesionymi przez skarżącą szkodami, gdyż szkody takie nie wystąpiły. W zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości biegła przytoczyła czynniki z § 43 ust. 3 pkt 1 – 4 rozporządzenia i dokładnie je omówiła. Następnie wyjaśniła, że ze względu na fakt, że przedmiotowe grunty są gruntami rolnymi, zmiana warunków korzystania z nieruchomości i zmiana przydatności użytkowej nieruchomości nie wystąpią i stąd analiza ich jest w operacie pominięta. W zakresie czynnika trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości biegła uznała, że on istnieje, a następnie dokonała jego analizy. Jeśli zaś chodzi o czynnik czwarty, tj. skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania w przyszłości nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej, to biegła wyjaśniła, że obciąża on nieruchomość, jednakże skutki udostępniania są niemożliwe do ustalenia na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości obciążonych urządzeniami przesyłowymi.

Dalej biegła wyjaśniła, że wyliczenie zmniejszenia wartości nieruchomości jest możliwe poprzez zsumowanie cząstkowych wartości szkód, wg § 43 ust. 3 rozporządzenia albo sposobem parametrycznym przy zachowaniu określonych wzorów, które wskazała i szczegółowo opisała. Analizując operat (s. 26 – 28) Sąd pierwszej instancji zauważył, że biegła odstąpiła od wyliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości na podstawie czynników opisanych w § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia i przeszła na jej wyliczenie w oparciu o sposób parametryczny. Wskazała przy tym, że w przypadku działki o nr [...] lokalizacja linii elektroenergetycznej wpływa na sposób korzystania z gruntu tylko w strefie oddziaływania linii, a zatem zastosowano wzór wskazany w operacie pod pkt b). Dalej biegła przeprowadziła analizę czynników wpływających na zmniejszenie wartości nieruchomości i dokonała wyliczenia tego zmniejszenia. Pośród przedstawionych czynników i współczynników wziętych do obliczeń, znalazł się i współczynnik Sz, którego wartość zwiększono o 20%, a który dotyczy skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów przewodów i urządzeń, stosownie do art. 124 ust. 6 u.g.n.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie wystąpiły przesłanki wpływające na zmniejszenie wartości nieruchomości ze względu na zmianę warunków korzystania z nieruchomości oraz zmiany przydatności użytkowej nieruchomości. Zarówno z wypisów z ewidencji gruntów dla działki nr [...], jak i z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową działkę, wynika jednoznacznie, że ma ona przeznaczenie gruntów ornych. Ani sam przebieg wąskim paskiem przez działkę przedmiotowej linii, ani oddziaływanie linii polem elektromagnetycznym, nie wpłynie na możliwość wykorzystywania tej działki w pasie technologicznym i tym bardziej poza tym pasem, zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem, czyli jako działki rolnej. Sąd ten zauważył, że zakres oddziaływania inwestycji energetycznych na środowisko i pozostałe ograniczenia wynikające z istnienia linii i utrudnienia z tym związane zostały przewidziane w planie miejscowym i nie mogą być przedmiotem analizy w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z operatu, czynniki określone w § 43 ust. 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia zostały przez biegłą uwzględnione w szczegółowo opisanym i uzasadnionym wzorze na s. 27 operatu. Zdaniem tego Sądu, zarówno skarżąca, jak i organ II instancji, częściowo nieprawidłowo interpretują przyjętą przez biegłą metodę szacowania i dokonane wyliczenia. Skarżąca twierdzi, że odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości nie objęło szkód, które wynikną w związku z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacji przedmiotowej linii elekroenergetycznej, zaś organ stwierdził, że zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. szkody te wylicza się po ich wystąpieniu. Tymczasem, co wymaga podkreślenia, wprawdzie z art. 124 ust. 4 u.g.n. wynika, że wartość poniesionych szkód spowodowanych działaniami, o których mowa w art. 124 ust. 6 ustawy, określa się po wystąpieniu szkody, ale przepis ten dotyczy innej kwestii niż określanie na mocy § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., w którym uwzględnia się m.in. skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Skutki te, o ile zaistnieją, muszą zostać wyliczone przy określeniu obniżenia wartości nieruchomości. Były one, co wynika z operatu, niemożliwe do wyliczenia przez biegłą na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości, ale zostały wyliczone przy zastosowaniu sposobu parametrycznego. Natomiast rzeczywiste każdorazowe wyrządzenie szkód spowodowanych działaniami, o których mowa w art. 124 ust. 6 u.g.n., określone będzie po wystąpieniu szkody i rodzić będzie odpowiedzialność odszkodowawczą względem osoby uprawnionej – w tym przypadku skarżącej będącej właścicielem nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji ten podzielił stanowisko organu odwoławczego, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. A zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 229/15). Powyższe w ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza, że ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani obecnie Sąd, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia odszkodowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd ten wskazał, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie m.in. prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12). Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy uznały, że operat został sporządzony prawidłowo i nie było potrzeby występowania przez nie do organizacji zawodowej rzeczoznawców o jego ocenę. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do uznania, że działaniem tym organy naruszyły przepisy postępowania i że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, że skarżąca także nie wystąpiła do wskazanej organizacji o taką ocenę, ani nie przedłożyła też żadnej innej opinii, która dawałaby podstawę do przyjęcia, że sporządzony operat dotknięty jest jakimiś wadami merytorycznymi.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami, mimo wykazanych naruszeń, zostało przeprowadzone w sposób na tyle wyczerpujący, że wystarczyło to do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Właściwie zgromadzono i oceniono także materiał dowodowy. Prawidłowo również zinterpretowano mające zastosowanie w sprawie przepisy. Sąd pierwszej instancji nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe n uwadze, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną (uzupełnioną pismami z 20 lipca 2017 r. i 11 września 2017 r.) od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia poprzedzających go decyzji organów administracji w całości. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego:

1. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) stanowiącego podstawę zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających decyzji administracyjnych. Naruszenie to polega na:

a) braku ustalenia odszkodowania za dalsze korzystanie z nieruchomości przez inwestora w celu naprawy i konserwacji urządzeń znajdujących się w obszarze pasa technologicznego;

b) braku ustalenia odszkodowania za utratę wartości nieruchomości w związku z oddziaływaniem elektromagnetycznym inwestycji na całą nieruchomość;

c) braku wzięcia pod uwagę faktu, iż skarżąca przed rozpoczęciem postępowania w sprawie inwestycji liniowej złożyła wniosek o przekształcenie działki na działkę budowlaną, co powinno skutkować potraktowaniem nieruchomości jako gruntu o charakterze budowlanym przy jej wycenianiu.

Operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie nie uwzględnia złożonego wniosku i przyjmuje do porównania nieruchomości o charakterze rolnym. O złożonym wniosku w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntu skarżąca informowała zarówno organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego postępowania, jak i organ drugiej instancji w złożonym odwołaniu. Przedmiotowa kwestia była również przedmiotem zarzutu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Ani ten Sąd, ani żaden z organów administracji nie zbadał przedmiotowej kwestii, która wpływa bezpośrednio na wycenę nieruchomości, a następnie na wysokość ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

2. naruszenie "art. 145 § 1 pkt c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyznanie waloru dowodu w sprawie operatowi szacunkowemu sporządzonemu w sposób niedokładny i nierzetelny.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że sporządzony w przedmiotowej sprawie operat jest wadliwy. Biegły nie uzasadnił wyboru nieruchomości podobnych, nie wziął również pod uwagę wniosku właścicielki o zmianę przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Jej zdaniem zmniejszenie wartości nieruchomości nastąpiło na całym jej terenie, a nie tylko w obszarze pasa technologicznego. Rzeczoznawca nie wskazał, jaki wpływ na wycenę nieruchomości ma cel wywłaszczenia.

Zdaniem skarżącej organy obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji uchylili się od merytorycznej oceny operatu szacunkowego. Nadto biegły nie wskazał, dlaczego nie wziął pod uwagę zmiany warunków korzystania z nieruchomości oraz zmiany przydatności użytkowej nieruchomości. Podniosła, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód w sprawie. Organ nie jest związany ustaleniami uzyskanej opinii biegłego, gdyż to organ określa wysokość odszkodowania i ocenia wiarygodność operatu. W przypadku powstania wątpliwości co do operatu organ powinien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie. Zdaniem skarżącej ustalone w sprawie odszkodowanie jest zdecydowanie zaniżone w relacji do szkody wynikającej z obniżenia wartości nieruchomości objętej lokalizacją linii wysokiego napięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. w K. wniosły o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok w niczym nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Prawidłowo w sprawie przyjęto, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym także z naruszeniem art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w związku z czym zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że brak było w sprawie podstaw do zastosowania art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonych decyzji.

Wskazać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego sprowadzają się w istocie do kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez przedmiotową nieruchomość stanowiącą własność skarżącej kasacyjnie napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Z ugruntowanego już w tej mierze orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że z dowodowego punktu widzenia opinia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca wartości danej nieruchomości, sporządzona w formie operatu szacunkowego, stanowi opinię biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Dowód tego rodzaju podlega, jak każdy inny dowód zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, ocenie pod kątem jego wiarygodności. W orzecznictwie sądowym obszernie analizowano zagadnienie dopuszczalnej kontroli operatu biegłego w kontekście braku dysponowania zarówno przez organy, jak i przez sądy specjalistyczną wiedzą z zakresu szacowania nieruchomości. Przyjąć należy, że przedstawiony problem dotyczy trzech aspektów takich kontroli: 1) formalnego, 2) merytorycznego w zakresie nie wkraczającym w sferę wiadomości specjalnych oraz 3) merytorycznego w zakresie wkraczającym w sferę wiadomości specjalnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjęto, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani sądu. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12). Oznacza to, że w zakresie wiadomości specjalnych operat, jako dowód, podlega ocenie organu lub sądu ale w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., przy czym ocena, czy w danej sprawie należy zastosować tryb z ww. przepisu prawa należy do organu lub – w związku z kontrolą wydanej decyzji administracyjnej – do sądu, a nie do strony. To wątpliwości organu, a nie strony, uzasadniają zastosowanie przez organ trybu weryfikacji operatu z art. 157 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z owym przepisem prawa, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Dla wykazania potrzeby zastosowania weryfikacji operatu w trybie art. 157 u.g.n. strona może przedłożyć kontroperat, z którego miałaby wynikać nieprawidłowość operatu sporządzonego w sprawie.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie przedłożyła kontroperatu. W żaden też sposób nie wykazała, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera błędy i nie odzwierciedla rzeczywistej rynkowej wartości nieruchomości. Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty skierowane przeciwko ww. operatowi szacunkowemu są w istocie powtórzeniem zarzutów podnoszonych w stosunku do tego operatu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji. Wszystkie te zarzuty zostały wnikliwie wyjaśnione i prawidłowo ocenione jako niezasadne.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu, a ocena ta nie nosi cech dowolności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał szczegółowej oceny ww. operatu. Z oceną tą należy się zgodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko tego Sądu, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązujących przy ustalaniu odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej, a także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat ten sporządzony został w dniu 30 kwietnia 2016 r., po uprzednim przeprowadzeniu oględzin nieruchomości. W operacie rzeczoznawca dokonał szczegółowego opisu wycenianej nieruchomości.

Przedmiotem postępowania w sprawie jest ustalenie odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Odszkodowanie z ww. tytułu przysługuje uprawnionemu podmiotowi na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Stosownie zaś do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (zob. art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Jak to już wyżej zostało powiedziane, stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest § 43 ust. 1 tego aktu stanowiący, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: (1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; (2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Z kolei z § 43 ust. 3 rozporządzenia wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: (1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; (2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; (3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; (4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że linia energetyczna przebiega po stanowiącej własność skarżącej działce nr [...], za którą jest droga, a dopiero za tą drogą znajduje się działka nr [...]. A zatem przez działkę nr [...] nie tylko nie przebiega przedmiotowa linia, ale nawet pas technologiczny tej linii tylko częściowo (wąskim paskiem) obejmuje tę działkę i przebiega wzdłuż drogi i wzdłuż tej działki (i od strony drogi), zajmując w sumie tylko 26 m2 tej działki. Okoliczność ta wynika nie tylko z przedmiotowego operatu szacunkowego ale także z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr [...] (patrz załącznik graficzny nr 1 do decyzji). Oznacza to, że ani na etapie budowania linii inwestor nie wkraczał na tę działkę, gdyż dojazd miał ze wskazanej drogi, ani też na etapie funkcjonowania linii nie będzie potrzeby wkraczania na działkę skarżącej. Prawidłowo zatem rzeczoznawca majątkowy nie wyliczał szkód wyrządzonych na działce, bo ich nie było, a zajął się jedynie wyliczeniem obniżenia wartości działki ze względu na powstanie przedmiotowej linii.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął i ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w oparciu o prawidłowy operat szacunkowy, który uwzględnia właściwą wartość rynkową nieruchomości, jej stan, położenie i sposób użytkowania. Przeznaczenie nieruchomości w pasie technologicznym przedmiotowej linii zostało określone już w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren oznaczony symbolem R, czyli jako tereny rolnicze. Okoliczność ta była wiążąca zarówno w stosunku do organów, jak i w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzaniu operatu. Z zebranego materiału dowodowego wynika także, że przedmiotowy obszar jest użytkowany jako grunt orny. Organy precyzyjnie ustaliły także miejsce położenia nieruchomości skarżącej oraz przeznaczenie gruntów sąsiednich. Rzeczoznawca majątkowy wziął do porównania działki podobne o zbliżonych cechach z terenu powiatu suwalskiego z dwóch gmin, gdzie najniższa wartość za 1 ha wynosiła kwotę 20.463,85 zł, a najwyższa kwotę 40.733,20 zł. Przy uwzględnieniu parametrów i cech ocenianej nieruchomości, wartość 1 ha wyniosła kwotę 36.515,02 zł, a zatem plasuje się blisko cen maksymalnych występujących na analizowanym obszarze.

Za nietrafne uznać należy stanowisko skarżącej kasacyjnie, że przedmiotową nieruchomość należy traktować inaczej niż rolną z powodu ubiegania się przez skarżącą o zmianę przeznaczenia działki z rolnej na budowlaną. Brak było ku temu podstaw, skoro z art. 134 ust. 2 u.g.n. wynika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Nie ma zatem znaczenia jaki będzie stan tej nieruchomości, jej przeznaczenie i sposób użytkowania w przyszłości. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nawet uzyskanie przez skarżącą zmiany przeznaczenia działki znajdującej się poza pasem technologicznym przedmiotowej linii w żaden sposób nie wpłynie na przeznaczenie działki objętej tym pasem, gdyż przeznaczenie w pasie wynika z planu miejscowego i bez zmiany tego planu zawsze będzie miało przeznaczenie rolne.

Prawidłowo także przyjęto do obliczenia wartości odszkodowania tylko część nieruchomości w granicach pasa technologicznego zamiast całej nieruchomości, skoro także w księgach wieczystych dotyczących przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr [...] zawarte są zapisy dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w których jednoznacznie wskazano, że ograniczenia te polegają w szczególności na uprawnieniu do wstępu na nieruchomości w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano – montażowych oraz innych czynności, a także wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Z powyższego nie wynika, aby ograniczenie dotknęło całą powierzchnię działki, gdyż obejmuje ono tylko szerokość tej działki w pasie technologicznym i to zarówno na etapie budowania linii, jak i jej konserwacji. Z powyższego wynika, że inwestor nie jest uprawniony do korzystania z działki skarżącej w zakresie ponad szerokość pasa technologicznego wkraczającego na działkę skarżącej (w sumie 26 m2). Prawidłowo zatem przyjęto, że odszkodowanie mogło być liczone tylko w stosunku do części nieruchomości, na której nastąpiło ograniczenie. Istotna jest bowiem ta część nieruchomości, która została objęta ograniczeniem wynikającym z inwestycji liniowej.

Prawidłowo także w sprawie przyjęto, mając na względzie treść art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778), że należało szacować tylko szkody i utratę wartości nieruchomości ze względu na realizację inwestycji, a nie ze względu na objęcie nieruchomości skarżącej planem miejscowym, w którym zaznaczono przebieg przedmiotowej linii energetycznej. Zmniejszenie zatem wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 356/99 oraz wyroku WSA w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 807/16.

Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia § 43 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazać należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy rzeczoznawca majątkowa wyliczyła jedynie odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, nie wyliczając zaś odszkodowania związanego z poniesionymi przez skarżącą szkodami, gdyż szkody takie nie wystąpiły. W zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości biegła przytoczyła czynniki z § 43 ust. 3 pkt 1 – 4 rozporządzenia i dokładnie je omówiła. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, biegła wyjaśniła i podała, że ze względu na fakt, że przedmiotowe grunty są gruntami rolnymi, zmiana warunków korzystania z nieruchomości i zmiana przydatności użytkowej nieruchomości nie wystąpią. W zakresie czynnika trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości biegła podała, że czynnik ten istnieje, a następnie dokonała jego analizy. Jeśli zaś chodzi o czynnik czwarty, tj. skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania w przyszłości nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej, biegła wyjaśniła, że obciąża on nieruchomość, jednakże skutki udostępniania są niemożliwe do ustalenia na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości obciążonych urządzeniami przesyłowymi. Biegła wyjaśniła, że wyliczenie zmniejszenia wartości nieruchomości jest możliwe poprzez zsumowanie cząstkowych wartości szkód, wg. § 43 ust. 3 rozporządzenia albo sposobem parametrycznym przy zachowaniu określonych wzorów, które biegłą wskazała i szczegółowo opisała. Z operatu wynika (s. 26 – 28), że biegła odstąpiła od wyliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości na podstawie czynników opisanych w § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia i przeszła na jej wyliczenie w oparciu o sposób parametryczny. Wskazała przy tym, że w przypadku działki o nr [...] lokalizacja linii elektroenergetycznej wpływa na sposób korzystania z gruntu ale tylko w strefie oddziaływania linii, a zatem zastosowano wzór wskazany w operacie pod pkt b). Dalej biegła przeprowadziła analizę czynników wpływających na zmniejszenie wartości nieruchomości i dokonała wyliczenia tego zmniejszenia. Pośród przedstawionych czynników i współczynników wziętych do obliczeń, znalazł się i współczynnik Sz, którego wartość zwiększono o 20%, a który dotyczy skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów przewodów i urządzeń, stosownie do art. 124 ust. 6 u.g.h.

Mając powyższe na uwadze, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w stanie faktycznym sprawy, nie wystąpiły przesłanki wpływające na zmniejszenie wartości nieruchomości ze względu na zmianę warunków korzystania z nieruchomości oraz zmiany przydatności użytkowej nieruchomości. Zarówno bowiem z wypisów z ewidencji gruntów dla działki nr [...], jak i z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową działkę wynika jednoznacznie, że ma ona przeznaczenie gruntów ornych. Zatem, ani sam przebieg przedmiotowej linii wąskim paskiem przez działkę, ani oddziaływanie linii polem elektromagnetycznym, nie wpłynie na możliwość wykorzystywania tej działki zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem, czyli jako działki rolnej, w pasie technologicznym, a tym bardziej poza tym pasem. Zauważyć należy, że zanim powstała przedmiotowa inwestycja, inwestor musiał uzyskać i uzyskał pozytywną decyzję o warunkach środowiskowych, w której były rozważane kwestie oddziaływania przedmiotowej linii energetycznej na nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 807/16). Ponadto, w ww. sprawie Sąd ją rozpatrujący wskazał, że zakres oddziaływania inwestycji energetycznych na środowisko nie może być elementem odszkodowania ustalonego w tej sprawie. Pozostałe zaś ograniczenia wynikające z istnienia linii i utrudnienia z tym związane zostały przewidziane w planie miejscowym i nie mogą być przedmiotem analizy w sprawie niniejszej.

Odnosząc się do zarzutu nieustalenia odszkodowania za dalsze korzystanie przez inwestora z przedmiotowej nieruchomości w celu naprawy i konserwacji urządzeń znajdujących się w obszarze pasa technologicznego wskazać należy, że okoliczność ta także została w sprawie należycie wyjaśniona w związku z czym zarzut naruszenia § 43 ust. 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia uznać należy za niezasadny. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że według twierdzeń skarżącej kasacyjnie, odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości nie objęło szkód, które wynikną w związku z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacji przedmiotowej linii elekroenergetycznej, zaś według twierdzeń organu, zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. szkody te wylicza się po ich wystąpieniu. Tymczasem, wprawdzie z art. 124 ust. 4 u.g.n. wynika, że wartość poniesionych szkód spowodowanych działaniami, o których mowa w art. 124 ust. 6 ustawy, określa się po wystąpieniu szkody, lecz przepis ten dotyczy innej kwestii niż określanie na mocy § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., w którym uwzględnia się m.in. skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Skutki te, o ile zaistnieją, muszą zostać wyliczone przy określeniu obniżenia wartości nieruchomości. Skutki te, co wynika z operatu, były niemożliwe do wyliczenia przez biegłą na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości, ale – co wymaga podkreślenia - zostały wyliczone przy zastosowaniu sposobu parametrycznego. Natomiast rzeczywiste każdorazowe wyrządzenie szkód spowodowanych działaniami, o których mowa w art. 124 ust. 6 u.g.n., określone będzie po wystąpieniu szkody i rodzić będzie odpowiedzialność odszkodowawczą względem osoby uprawnionej – w tym przypadku skarżącej będącej właścicielem nieruchomości.

W świetle powyższego za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 128 ust. 4 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.