Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 343/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 2 pkt 1, par. 38 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant referent Mateusz Kownacki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi G. Spółka z o.o. Sp. komandytowa w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2015 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gospodarstwo E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa w B. (dalej powoływana także jako skarżąca Spółka) w dniu [...] czerwca 2015 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, w którym ubiegała się o przyznanie płatności w ramach realizacji pakietu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 do działek rolnych o łącznej powierzchni 129,01 ha.

W dniu [...] lutego 2016 r. Spółka złożyła zmianę do wniosku oraz wycofanie części wniosku, w wyniku którego wycofała z programu rolnośrodowiskowego z deklaracji wariantu 5.1 działkę rolną oznaczoną identyfikatorem AFX1 o powierzchni 1,51 ha, zmniejszając tym samym powierzchnię deklarowaną w wariancie 5.1 do powierzchni 127,50 ha.

Po rozpatrzeniu materiału dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] przyznał skarżącej Spółce płatności rolnośrodowiskowej PRO W 2007 - 2013 w pomniejszonej wysokości na 2015 rok. Powyższa decyzja, w wyniku złożonego odwołania, decyzją Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2016 r., została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o Plan Działalności Rolnośrodowiskowej wraz z jego zmianami.

Po ponownym rozpatrzeniu posiadanego materiału dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] przyznał skarżącej Spółce płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2015 rok.

W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił naruszenie szeregu przepisów k.p.a. oraz prawa materialnego, wskazując na brak podstaw faktycznych i prawnych do zastosowania sankcji na kwotę 52 402,50 zł. a w konsekwencji przyznania skarżącej Spółce płatności w pomniejszonej wysokości.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie ustalono że skarżąca Spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań we wniosku z dnia [...] maja 2012 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2012 r. do 15 marca 2017 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało podjęte w roku 2012 do działek rolnych zadeklarowanych w pakiecie 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 o łącznej powierzchni 55,04 ha. W 2013 roku powierzchnia zobowiązania w ramach realizacji pakietu 5, wariantu 5.1 uległa zwiększeniu do powierzchni 129,01 ha. Zmienione zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało określone w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. skarżąca Spółka zadeklarowała m. in. działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 1,51 ha, położoną w gminie T. , obręb T., woj. p.

Realizując podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2012 w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, następnie zwiększone w 2013 r. do powierzchni 129,01 ha skarżąca Spółka zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych na powierzchni 129,01 ha. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w roku 2015 skarżąca Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 1,51 ha, co potwierdza złożone w dniu [...] lutego 2016 r. wycofanie części wniosku (działka rolna oznaczona identyfikatorem AFX1 o powierzchni 1,51 ha). Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, w związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. słusznie zastosował § 38 ust. 6 cytowanego aktu prawnego. Jednocześnie zaznaczył, że w sprawie nie miał zastosowania § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem skarżąca Spółka w 2013 r. i 2014 r. otrzymała płatność rolnośrodowiskową do przedmiotowej działki rolnej. Zaznaczył przy tym, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dokumentów wskazujących na przejęcie gruntów objętych zmniejszeniem przez innego producenta rolnego wraz z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym na te grunty przez skarżącą Spółkę.

Organ wskazał również, że z uwagi iż wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony przez skarżącą Spółkę w dniu [...] czerwca 2015 r., do jego rozpatrywania będzie miało zastosowanie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015 r. zmieniające rozporządzenie sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. 2015 r., poz. 908). Stosownie do § 5 pkt 1 tegoż rozporządzenia, jeżeli w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przed dniem 15 marca 2014 r. zostanie ponownie stwierdzone to samo uchybienie, o którym mowa w § 3 ust. 2 lub w § 4 ust. 2, lub to samo uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów innych niż Pakiet 8. Ochrona gleb i wód lub zostanie ponownie stwierdzone, że rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, płatność rolnośrodowiskowa jest zmniejszana dodatkowo o kwotę stanowiącą 10% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło - w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz pierwszy.

Mając na uwadze powyższe przepisy, płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 została dodatkowo zmniejszona o 10%.

Organ za niezasadne uznał zarzuty odwołania, wskazując na specyfikę postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami ARiMR. Organ nie zgodził się również z zarzutem niewłaściwej interpretacji § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wskazując że skarżąca Spółka w poprzednich latach (2013 i 2014) otrzymała płatność rolnośrodowiskową do działki, którą aktualnie wycofała z wniosku i Planu rolnośrodowiskowego.

Na powyższą decyzję, pełnomocnik skarżącej Spółki wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie:

- art. 7 kpa - zasady obiektywizmu oraz art. 21 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013.173 z późn. zm., dalej powoływana jako ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich) - poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez bezpodstawne zastosowanie sankcji 20% i 10% skutkujących zmniejszeniem płatności;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przyjęcie błędnych i niezasadnych założeń że w gospodarstwie rolnym Skarżącej faktycznie doszło do nie zachowania trwałych użytków zielonych, jak i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, pomimo nie dysponowania przez Organ żadnymi dowodami w tej kwestii;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, tj. nie uwzględnienie okoliczności wskazujących na to, że wycofanie z wniosku trwałych użytków zielonych nastąpiło w wyniku szczególnych okoliczności nie zawinionych przez Skarżącą;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego tj. nie zweryfikowaniu przez Organ, pomimo dysponowania środkami w postaci kontroli na miejscu, wizytacji w terenie - czy faktycznie na wycofanych przez Skarżącą działkach doszło do nie zachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie przeprowadzenie kontroli na miejscu, jak również tolerancji pomiaru, w sytuacji zaistnienia rzekomych rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a pow. PEG "ustaloną" przez Organ dla działki ew. nr 124;

- art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, poprzez pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności braku informacji - z jakiego powodu Organ nie zdecydował się na przeprowadzenie kontroli na miejscu w celu weryfikacji, czy doszło do nie zachowania TUZ na wycofanej działce. Nie wyjaśnieniu z jakiego powodu Organ - nie zawinionego wycofania działki rolnej z wniosku nie potraktował jako wyjątkowej okoliczności i skąd się wzięła niniejsza powierzchnia PEG dla działki ew. nr 124 - brak powyższych wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz nie uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz.U. z 2013 poz. 361 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że przepis ten (zawarta w nim 20 % sankcja) znajduje zastosowanie - gdy do niezachowania trwałych użytków doszło w sytuacji wycofania ich z wniosku o przyznanie płatności - chociaż faktycznie przepis ten odnosi się do trwałych użytków niezachowanych w gospodarstwie rolnym ( to znaczy zniszczonych, przekształconych trwałych użytków zielonych) i określonych w planie działalności rolno środowiskowej - do którego to, zniszczenia, przekształcenia TUZ, jak i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo - faktycznie nie doszło, co więcej Organ nie dysponuje żadnymi co do tego dowodami;

- § 38 ust. 7 rozporządzenia rolno środowiskowego - poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, że w przypadku gdy rolnik nie zachował TUZ w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach została przyznana płatność rolnośrodowiskowa stosuje się 20% sankcję z przepis § 38 ust. 6 , chociaż z przepisu tego wynika, że jeżeli doszło do utraty posiadania TUZ-a do którego została przyznana płatność rolno środowiskowa - należy zastosować "cały" przepis § 38 ust. 6 (tj. całą jego hipotezę a nie tylko sankcję);

- § 38 ust. 6 w związku z § 39 ust 2. pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie (sankcjonowanie nie zniszczonych a utraconych TUZ-ów) - chociaż jedyną i właściwą sankcją jaka może być zastosowana w przypadku wycofania z wniosku TUZ-a nie jest sankcja z § 38 ust. 6, a sankcja z § 39 ust 2. pkt 2 , czyli wycofanie w 2015 r. z wniosku TUZ - skutkuje tylko pomniejszeniem płatności o wycofaną powierzchnię, natomiast na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2, Organ może żądać zwrotu wypłaconych do tej wycofanej powierzchni płatności przyznanych w latach poprzednich - jako skutek nie dotrzymania zobowiązania;

- § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2015 poz. 908), poprzez jego zastosowanie, chociaż Organ nie jest w stanie udowodnić, że do nie zachowania TUZ doszło - w związku z tym stosowanie 10 % sankcji jest bezpodstawne a na pewno przedwczesne;

- art. 64 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 - poprzez jego nie zastosowanie chociaż stan sprawy jak i zebrana dokumentacja wskazuje, że Organ dysponował wiedzą i dowodami świadczącymi o tym, że dany stan faktyczny powinien być zakwalifikowany jak wyjątkowa okoliczność lub siła wyższa; Organ dysponował informacją , że wycofanie działki z wniosku było nie zawinione, nie doszło wg, wiedzy Skarżącej do zniszczenia TUZ, Skarżąca dokonała niezbędnych korekt planu RŚ i korekty deklarowanych powierzchni działek rolnych- co kwalifikuję ten stan rzeczy do uznania go jako okoliczność wyjątkową;

- art. 15 rozporządzenia delegowanego komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie parlamentu europejskiego i rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji kiedy Skarżąca złożyła deklarację zgodną ze stanem faktycznym;

- § 45 rozporządzenia rolno środowiskowego - poprzez jego nie zastosowanie.

Wskazując na powyższe, pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu I instancji w części nieuwzględniającej żądania Skarżącego a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Kwestią sporną w sprawie jest zmniejszenie skarżącej Spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 i zastosowanie sankcji 20 % przewidzianych w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej

w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. 2015 r. poz. 908)

Analizując materialnoprawne przepisy znajdujące zastosowanie

w rozpatrywanym przypadku wskazać trzeba, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.

Zgodnie § 2 ust. 1 pkt 3 tego aktu, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego

i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia

w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE)

nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347

z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące

w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Ustawodawca w § 6 wymienionego rozporządzenia przyjął generalną zasadę, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy tego aktu dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Tylko

w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 6 ust. 1 zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie

z § 6 ust. 2. Stąd rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania,

a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane.

Zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek

z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%

w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Stosownie do treści § 38 ust. 7 analizowanego aktu, przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących

w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

W tej części rozważań konieczne jest ponadto wskazanie, że z dniem 14 lipca 2015 r. rozporządzenie rolnośrodowiskowe zostało znowelizowane na podstawie rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie rolnośrodowiskowe. W § 2 aktu zmieniającego przewidziano, że do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem 15 marca 2015 r., 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia 15 marca 2015 r. - stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jednocześnie w § 5 rozporządzenia zmieniającego prawodawca określił sytuacje, w których płatność rolnośrodowiskowa jest dodatkowo zmniejszana o kwoty 10%, 20% lub 30%. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przed dniem 15 marca 2014 r. zostanie ponownie stwierdzone to samo uchybienie, o którym mowa w § 3 ust. 2 lub w § 4 ust. 2, lub to samo uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów innych niż Pakiet 8. Ochrona gleb i wód lub zostanie ponownie stwierdzone, że rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, płatność rolnośrodowiskowa jest zmniejszana dodatkowo o kwotę stanowiącą:

1) 10% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło -

w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz pierwszy;

2) 20% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło -

w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz drugi;

3) 30% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło -

w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz trzeci.

Przechodząc do dalszych rozważań Sąd pragnie zauważyć, że

w kontrolowanej sprawie ustalono, że skarżąca Spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 podjęła się realizacji zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 Ochrona siedlisk lądowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 55,04 ha, Spółka zobowiązała się między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

W 2013 r. powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zwiększeniu do 129,01 ha., w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. We wniosku o przyznanie płatności za 2013 r. Spółka wskazała m.in. działkę ewidencją nr 441 o pow. 1,51 ha położoną w T.

W 2015 r. powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu o 1,51 ha, bowiem w dniu [...] lutego 2016 r. skarżąca Spółka wycofała część wniosku dotyczącą działki o pow. 1,51 ha oznaczoną symbolem AFX1. Stwierdzone zmniejszenie obszaru trwałych użytków zielonych oznacza, że Spółka nie zachowała w tym zakresie w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody. Powyższe działki były objęte planem działalności rolnośrodowiskowej.

W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy prawidłowo zastosowały sankcję 20%, przewidzianą

w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Niezasadny jest zarzut niewłaściwej wykładni § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie

w sytuacji, gdy nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia gruntów. Niewątpliwie w świetle § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz powołanego w jego treści § 4 ust. 2 pkt 1 ww. aktu, niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo –

w rozumieniu § 38 ust. 6 – jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie

5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 – obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy uwzględnić treść § 38 ust. 7 ww. rozporządzenia. Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych

i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stanowisko to zostało przedstawione m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2015 r. sygn. II GSK 646/14,

II GSK 758/14, II GSK 2918/14; 2 października 2015 r. sygn. II GSK 1998/14; 18 marca 2016 r. sygn. II GSK 2110/14. W wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn.

II GSK 2393/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wycofanie pierwotnie deklarowanych działek, czy deklarowanie ich w pomniejszonej wielkości jest tego rodzaju "niezachowaniem" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, które skutkować winno zmniejszeniem płatności.

Powyższe poglądy w pełni akceptuje Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Oczywiste jest ponadto, że sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania omawianej sankcji 20%. Obecnie już samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji. Nawet

w przypadku utraty posiadania działki istotnym elementem dla możliwości zastosowania odstępstwa od nałożenia sankcji z § 38 ust. 6 jest zbadanie, czy działka ta była objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Stąd jako bezpodstawne w rozpatrywanym przypadku należało uznać zarzuty naruszenia § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowana przez stronę skarżącą sankcja z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego została w tej sprawie zastosowana prawidłowo.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia § 38 ust. 6 w zw. z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Autor skargi próbuje wywieźć, że w sprawie tej organ powinien nałożyć na Spółkę zmniejszenie płatności na rok 2015 r. na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2, nie zaś jej pomniejszenie o 20%. Należy jednak zauważyć, że sankcje wymienione w obu przepisach mają odrębny charakter. Przyjmuje się wręcz, że zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia

w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38 (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. II GSK 4983/16, LEX nr 2303953). Przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza przy tym sankcji określonej w § 39 tego rozporządzenia (wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. II GSK 2115/16, LEX nr 2168715). Postępowanie dotyczące zwrotu płatności oparte na § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest zatem postępowaniem odrębnym od tego prowadzonego na podstawie § 38 tego aktu.

Pozbawiony podstaw okazał się zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia zmieniającego z dnia 2 czerwca 2015 r.

Rozporządzenie owe weszło w życie 14 lipca 2015 r. W akcie tym zastrzeżono, że do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem 15 marca 2015 r., 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia 15 marca 2015 r. - stosuje się przepisy dotychczasowe (§ 2). W kontrolowanym przypadku wniosek o przyznanie płatności wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] czerwca 2015 r., stąd w sprawie tej znajdzie zastosowanie § 5 rozporządzenia zmieniającego.

Organ wykazał, że w sprawie doszło do ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz pierwszy, tj. zmniejszenia trwałych użytków zielonych

i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w 2012 r. Z uwagi na zmniejszanie obszaru podjętego w 2013 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego organ wydał decyzje pomniejszające płatność rolnośrodowiskową za 2013 r. o pow. 0,42 ha,

przy zastosowaniu sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W 2015 r. (tj. w obecnie rozpatrywanym przypadku) po raz kolejny (pierwszy) doszło do tego samego uchybienia - zmniejszenia trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody objętych, po wycofaniu części działek rolnych z podjętego w 2012 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 64 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Przepis ten stanowi, że nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy: a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej; b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6; c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna; d) dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby; e) niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b); f) zachodzą inne przypadki,

w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b).

Należy podzielić argumentację organu, że niezgodność deklaracji powierzchni przez rolnika nie była wynikiem błędu oczywistego (tj. takiego, który musi być wykryty na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności i danych zawartych w dokumentach dołączonych do wniosku), ani wynikiem błędu organu.

W aktach sprawy brak jest ponadto dowodów na wystąpienie siły wyższej. Należy przy tym zauważyć, że wypowiedzenie umowy dzierżawy nie stanowi siły wyższej

w rozumieniu przywołanego rozporządzenia nr 1306/2013. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tego aktu, do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności

w następujących przypadkach: a) śmierć beneficjenta; b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym; d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw; f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który wymienia inne niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorie siły wyższej lub wyjątkowe okoliczności,

w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany. Spośród wymienionych w tym przepisie przypadków strona odwołuje się do pkt 8, tj. innej okoliczności, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającej wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącej wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.

W aktach sprawy nie znajdują się dokumenty potwierdzające wystąpienie

w gospodarstwie któregokolwiek z przypadków siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych wymienionych w § 45 tego aktu, w tym w pkt 8 przytoczonego przepisu. Ponadto, w art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, upoważniającego Państwa członkowskie do uznania kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, które nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta, prawodawca unijny zastrzegł, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz

z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są

w stanie dokonać tej czynności (zob. ust. 2 tej regulacji).

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, przewidujący wyjątki od stosowania kar administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem, kar administracyjnych przewidzianych w niniejszym rozdziale nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Ponadto, podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji (art. 15 ust. 2). W rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła sytuacja objęta hipotezą wskazanej normy.

W ocenie Sądu, pozbawione podstaw okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie Sąd zauważa, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, według art. 21 ust. 1 cyt. ustawy o wspieraniu (...), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl § 2 tego przepisu, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie do art. 21 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń

i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na ubiegającym się

o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że nie zachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały

w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie winno skutkować zastosowaniem omawianej sankcji. W przypadku pakietów,

w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z nie wypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli nie zachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji.

Organy wydały rozstrzygnięcia w oparciu o materiał zaoferowany przez skarżącą Spółkę. Zaskarżona decyzja została przekonująco uzasadniona i zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 kpa. Wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia, odniesiono się do zarzutów odwołania. Sąd nie dostrzega zatem naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 kpa.

Wobec powyższego należy uznać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu i nie narusza art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa.

Jako, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369).