Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 42/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 PAR 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 961/17 w sprawie ze skargi J.P. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) odstąpić od zasądzenia od J.P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 961/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza, stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (pkt I); uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania (pkt II); zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego J.P. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że J.P. do dnia 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] w Wydziale [...], a od dnia 1 marca 2017 r. w Izbie Administracji Skarbowej w [...], z miejscem wykonywania zadań w Urzędzie Skarbowym w [...].

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], doręczonym w dniu 28 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "P.w.KAS"), złożył J.P. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]:

1) rodzaj umowy o pracę – umowa o pracę na czas nieokreślony,

2) stanowisko służbowe – [...],

3) miejsce wykonywania pracy – [...],

4) komórka organizacyjna – [...].

W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy – [...]. Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r.

J.P. w dniu 10 maja 2017 r. złożył oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Jednocześnie w tym oświadczeniu zastrzegł, że będzie korzystać ze wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie mu należnym statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać.

W dniu 15 maja 2017 r. wyżej wymieniony złożył w organie pismo skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], które stanowiło jego odwołanie.

Następnie J.P. pismem z dnia 17 maja 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia mu propozycji służby, a pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie wniósł o przedstawienie mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, z uwzględnieniem posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy i służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 27 czerwca 2017 r. podał, że ustawodawca w art. 165 ust. 7 P.w.KAS pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zdaniem organu, w świetle tego przepisu, propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Ponadto organ wyjaśnił, że składana funkcjonariuszowi na podstawie przepisów P.w.KAS, propozycja pracy nie ma charakteru decyzji, gdyż przepisy tego nie przewidują.

Propozycja zatrudnienia stała się przedmiotem skargi J.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Jako podstawę wniesienia skargi wskazał art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), zastrzegając, że gdyby Sąd nie podzielił poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał, że jest to decyzja o zwolnieniu ze służby, to wnosi o wyraźne podkreślenie tego elementu w wydanym wyroku i jego uzasadnieniu. Skarżący zarzucił organowi nieważność i bezprawność w działaniu z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy w świetle przepisów P.w.KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7 i art. 170 ust. 1 P.w.KAS oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, ze zm., dalej w skrócie "u.KAS"), poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby, pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek. Zarzucił także niekonstytucyjność zaskarżonego działania organu poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art., 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Z ostrożności procesowej – na wypadek, gdyby Sąd uznał, iż możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżący podniósł, że nie było to właściwe w stosunku do jego osoby, gdyż prawidłowe zastosowanie przesłanek z art. 165 ust. 7 P.w.KAS powinno prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności oraz zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia propozycji służby.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty potwierdzające zasadność podanych w niej zarzutów.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o jej oddalenie.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 2 października 2017 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że propozycja pracy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Zdaniem J.P., propozycja ta dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ jej skutkiem jest pozbawienie go konkretnych praw jakie nabył w wyniku długoletniej służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie procesowym z dnia 30 października 2017 r. podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i zaznaczył, że w przypadku uchylenia zaskarżonego aktu skarżący nie będzie miał żadnej skutecznie przedłożonej propozycji pracy ani służby i organ nie będzie miał żadnej materialnoprawnej podstawy do przedstawienia skarżącemu jakiejkolwiek propozycji. Natomiast w przypadku stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznania uprawnienia skarżącego do otrzymania propozycji służby, przyjęta przez niego propozycja zatrudnienia nadal będzie znajdować się w obrocie prawnym, a jednocześnie organ będzie zobligowany do złożenia kolejnej propozycji, tym razem służby, co jest niedopuszczalne. Organ wskazał także, że do czasu, gdy kwestionowane przez skarżącego przepisy korzystają z domniemania konstytucyjności, organ nie jest uprawniony do odmowy ich stosowania i obowiązany jest podejmować na ich podstawie określone czynności.

Sąd pierwszej instancji na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. dopuścił do udziału w postępowaniu Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu w charakterze uczestnika postępowania. Związek poparł skargę wniesioną w niniejszej sprawie i wniósł o jej uwzględnienie w całości lub w razie jej nieuwzględnienia – o orzeczenie przez Sąd, że powodem oddalenia skargi jest fakt, że zaskarżony akt prawny (propozycja pracy) jest decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że nie aprobuje poglądu skarżącego, iż z art. 165 ust. 7 P.w.KAS. wynika, iż mógł otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby, a nie propozycję pracy, jaką otrzymał. Wskazał, że o ile brzmienie art. 165 ust. 7 P.w.KAS może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 P.w.KAS ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...). Podzielił twierdzenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a użyty w tym przepisie wyraz "odpowiednio", porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustawodawca, pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, w przepisach P.w.KAS tylko częściowo precyzyjnie wskazał na formę prawną działania organu w tym obszarze. Zgodnie z art. 169 ust. 4 P.w.KAS, formę decyzji administracyjnej przebierała propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Wynika to jednak nie tylko z wyraźnego sprecyzowania przez ustawodawcę w tym przepisie wskazania na decyzję administracyjną, ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy, propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to propozycja już ustalająca warunki pełnienia służby. Propozycja ta w sposób władczy rozstrzyga pozycję prawną dotychczasowego funkcjonariusza i jednostronnie kształtuje jego pozycję.

Natomiast treść art. 165 ust. 7 P.w.KAS jest odmienna od treści art. 169 ust. 4 P.w.KAS. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Ustawodawca w tym przepisie nie posłużył się formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Sąd wyraził wątpliwości co do takiego sposobu regulacji tej materii, w której ustawodawca różnicuje charakter prawny pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków kierowanej do funkcjonariusza. Brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy, nie wydaje się zaniechaniem, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 P.w.KAS wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 tej ustawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność podjęta na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy, pomimo braku jej nazwania mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym uprzednio został zawarty stosunek pracy. Skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, będące przedmiotem sporu pismo ma charakter władczy, bowiem kształtuje ono w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]) jednostronnie i władczo określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym także różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny, w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek, skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy regulowane ustawowo.

Powyższe stanowisko pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu, zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 P.w.KAS, wskazujący, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadanie przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny zaś polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, a to oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Inne rozumowanie powyższej kwestii powodowałoby, że prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach", gwarantowane przez art. 60 Konstytucji RP, byłoby iluzoryczne. Istnienie wymienionych wyżej gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Jednocześnie Sąd zauważył, że omawiana "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest ofertą, w rozumieniu prawa cywilnego, albowiem o ile przyjęcie oferty kształtuje pewne stosunki między składającym ofertę a ją przyjmującym, to odmowa przyjęcia oferty nie rodzi dla osoby, której oferta jest składana żadnych skutków prawnych. Inaczej jest w przypadku pisemnej propozycji zatrudnienia z art. 165 ust. 7 P.w.KAS, gdyż odmowa przyjęcia "pisemnej propozycji" zatrudnienia rodzi skutek w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby nazwanego przez ustawodawcę wygaśnięciem stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.KAS).

Sama "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest także umową o pracę, albowiem umowa o pracę – jak każda umowa – jest czynnością prawną dwustronną, co oznacza, że dla zaistnienia umowy o pracę konieczna jest zgoda funkcjonariusza. Sąd jednocześnie zauważa, że samo wycofanie czy stwierdzenie bezskuteczności "pisemnej propozycji zatrudnienia" nie powoduje ustania stosunku pracy, albowiem umowa o pracę nie musi być zawarta na piśmie, może być umową ustną, umową poświadczoną pisemnie, a wreszcie zawartą w sposób dorozumiany, polegający na faktycznym wykonywaniu konkretnego zatrudnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachowane zostały warunki formalne do skutecznego wniesienia skargi na kwestionowaną czynność, bowiem skarżący dokonał formalnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. w dniu 17 maja 2017 r., a więc po upływie ustawowego terminu, niemniej jednak uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżącego, gdyż nie był pouczony o trybie zaskarżenia pisemnej propozycji.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi Sąd podał, że z art. 165 ust. 7 P.w.KAS wynika, że przedkładając skarżącemu, jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Tym samym w tym zakresie działania organu mogą jawić się jako pełna autonomia. Jest to jednak niezgodne z art. 7 Konstytucji RP który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ powinien kierować się w przedkładaniu propozycji służby bądź pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17, traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganych regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne, polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, choćby obowiązek wydania takiego aktu wynikał z norm konstytucyjnych (por. wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 opub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11). Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Przepis art. 60 Konstytucji RP reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (por. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i swoista reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu, które na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy.

Przenosząc w/w uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków zatrudnienia, a nie służby. W konsekwencji, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., należało orzec o bezskuteczności złożonej skarżącemu pisemnej propozycji zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r. (pkt I wyroku).

Stosownie do treści art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdził istnienie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącego (pkt II wyroku). O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku. W szczególności w sytuacji, gdyby skarżącemu zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącemu warunków (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę rozumowania organu.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji, mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie skargi, pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;

2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie skargi, pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;

3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 u.KAS, poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie skargi, pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 u.KAS i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;

4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez stronę skarżącą warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy strony skarżącej w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;

5. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez uznanie, że złożona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS propozycja stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego;

6. art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 P.w.KAS, poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia stronie skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby strony skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 P.w.KAS, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 P.w.KAS w odniesieniu do skarżącego;

7. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy strony skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego bowiem organ nie pouczył strony skarżącej o treści art. 52 § 3 P.p.s.a., podczas gdy prawidłowa ocena powinna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia strony skarżącej o treści art. 52 § 3 P.p.s.a., a tym samym strona skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi;

8. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niezawarcie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a niewynikających z treści art. 165 ust. 7 P.w.KAS, przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. wymogu przedstawienia przekonywującego uzasadnienia zaproponowanych skarżącemu warunków dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej, co uniemożliwia prawidłowe wykonanie wyroku;

9. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie, tj. poprzez wskazanie, jako dyrektywy co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ, zastosowania art. 165 ust. 7 P.w.KAS, podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspiriowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje;

II. na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie przez Sąd:

10. art. 165 ust. 7 P.w.KAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 165 ust. 7 P.w.KAS zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji, gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 P.w.KAS w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi;

11. art. 165 ust. 7 P.w.KAS, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zasadą jest, iż funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, podczas gdy przepis ten, poprzez użycie zwrotu "albo", nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie;

12. art. 165 ust. 7 P.w.KAS, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia zawierającego przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącemu warunków:

13. art. 165 ust. 7 P.w.KAS w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, tj. uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że wskazany w tym przepisie termin 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu;

14. art. 165 ust. 7 P.w.KAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że strona skarżąca, wskutek przyjęcia propozycji, nadal pozostaje w "służbie publicznej".

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11). W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSA i WSA z 2010 r. nr 3, poz. 40).

Stosownie do treści art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Z treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że sąd skargę odrzuca, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznanej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 189 P.p.s.a., zarówno z urzędu, jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej. Powyższe stwierdzenie skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uznał, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], skierowane do J.P. funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej wydane na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, zawierające propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą wyżej wymieniony przyjął, stanowi czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., objętą właściwością sądu administracyjnego. W następstwie przeprowadzonej kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem, w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdzono bezskuteczność w/w czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Jednocześnie, na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a., uznano obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia J.P. pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania.

W sprawie jest niesporne, że J.P. w dniu 10 maja 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 2 P.w.KAS, złożył oświadczenie o przyjęciu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W świetle art. 171 P.w.KAS, konsekwencją powyższego zachowania dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej było przekształcenie z mocy prawa jego stosunku służby z określonym w propozycji dniem 1 czerwca 2017 r. w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Stał się on bowiem członkiem korpusu służby cywilnej zatrudnionym na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Zgodnie z art. 9 ust. 2 tej ustawy, spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej są rozpatrywane przez sądy pracy.

Spór prawny między stronami wymagał rozważenia, czy przedstawiona J.P. propozycja zatrudnienia została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo zakwalifikowana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegająca kognicji sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocenę charakteru prawnego "pisemnej propozycji zatrudnienia", złożonej wyżej wymienionemu jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, należy poprzedzić wyjaśnieniem obowiązującego wówczas stanu prawnego.

Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 P.w.KAS). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 P.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 P.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 P.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 P.w. K.A.S.). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest traktowane jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 P.w.KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 P.w.KAS).

Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 P.w.KAS).

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 P.w.KAS). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1-3 u.KAS.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 P.w.KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej.

Odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 P.w.KAS).

Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) – wygaśnięcia stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając charakter prawny złożonej J.P. – dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał jej błędnej kwalifikacji. Nie jest ona bowiem czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc nie poddaje się kognicji sądu administracyjnego. W przypadku innych aktów lub czynności objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, zaś adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011).

W rozpoznawanej sprawie złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej J.P., na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia – nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego, zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa dopiero w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 P.w.KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 cyt. ustawy) Przedmiotowa propozycja stanowi jedynie etap realizacji ustawowo określonego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest (musi być) oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu takiej propozycji. Propozycja ta sama z siebie nie stwierdza istnienia obowiązku lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. O ile można argumentować, że propozycja ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego indywidualnie określonego podmiotu), o tyle nie sposób przyjąć, aby dotyczyła ona bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost ustawy. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Poprzez złożenie propozycji zatrudnienia właściwy organ nie stwierdza uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege, wynikających wprost z przepisów prawa materialnego. Nie można zatem twierdzić, że propozycja ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku odmowy jej przyjęcia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000r. sygn. akt K 1/99 OTK 2000/2/59), tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, nie jest inną czynnością dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Propozycja ta również nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej, właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza.

Złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej J.P., na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie spełnia przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, a to oznacza, że skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por: postanowienia NSA z dnia: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2817/17; 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 3001/17; 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18; 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18; 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 887/18; 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 384/18; 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 960/18; 11 stycznia 2019 r., sygn. akt 668/18, 23 stycznia 2019 r., sygn. akt 392/18 oraz 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1151/18).

Naczelny Sąd Administracyjny również w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały podał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 tej ustawy pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kwalifikacja charakteru prawnego złożonej J.P. w dniu 27 kwietnia 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, jako czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającej kontroli sądu administracyjnego, jest nieprawidłowa. Brak było zatem podstaw do rozpoznania sprawy i orzekania w oparciu o art. 146 § 1 i § 2 P.p.s.a.

W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru prawnego propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie i sposobu rozstrzygnięcia były zasadne.

Wobec stwierdzenia podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżący J.P. nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej, niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej mu propozycji zatrudnienia. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07, 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.