Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1216/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 54-55, art. 57
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
Teza: Z istoty zezwolenia z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ wynika, że może być ono wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego. Obowiązkiem organów administracji jest więc ustalenie tych faktów. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu, jest bowiem niedopuszczalne.

TEZY

Z istoty zezwolenia z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ wynika, że może być ono wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego. Obowiązkiem organów administracji jest więc ustalenie tych faktów. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu, jest bowiem niedopuszczalne.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej System Gazociągów Tranzytowych E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2004 r., II SA/Gd 753/02, w sprawie ze skargi Tomasza i Andrzeja S. na decyzję Wojewody K. z dnia 8 marca 2002 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r., II SA/Gd 753/02, uchylił decyzję Wojewody K. z dnia 8 marca 2002 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy. Decyzją z dnia 19 listopada 2001 r. Starosta L. na podstawie art. 105 par. 1 Kpa umorzył postępowanie prowadzone z wniosku Systemu Gazociągów Tranzytowych E. S.A. w W. dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości o łącznej powierzchni 0,3924 ha będącej własnością Andrzeja S. i Tomasza S., stanowiącej działkę nr 86/3 położoną w K. R. gm. T., poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na przeprowadzenie na tej nieruchomości kabla światłowodowego mającego służyć do sterowania przepływem gazu w gazociągu tranzytowym "Jamał - Europa Zachodnia" oraz na wykonanie rekultywacji gruntów po zakończeniu prac na tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca zawarł z Janiną i Edwardem S. umowę cywilnoprawną. Jednak Janina i Edward S. przekazali własność nieruchomości na rzecz synów Andrzeja i Tomasza S. Budowa gazociągu na nieruchomości została zakończona, natomiast nie przeprowadzono kabla światłowodowego oraz nie wykonano rekultywacji terenu budowy. Stwierdzono także, że inwestor prowadził z nowymi właścicielami korespondencję w sprawie wykonania postanowień umowy zawartej przez ich rodziców, jak też próbował podpisać z nimi stosowną umowę, ale do tego nie doszło i grunt nie został udostępniony do zakończenia prac. Zdaniem organu, strony wiąże nadal umowa cywilnoprawna, ponieważ nowi właściciele nieruchomości nabyli wszystkie prawa i zobowiązania związane z nieruchomością. Zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na cudzej nieruchomości przewodów i urządzeń na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest instytucją służącą rozstrzygnięciu konfliktu między właścicielem nieruchomości a inwestorem. Zezwolenie to nie powinno służyć legalizacji faktów dokonanych. Inwestor winien o nie wystąpić, jeżeli właściciel nie wyraża zgody na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń, po tym jak staje się ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę, aby wykazać swe prawo do dysponowania terenem na cel danej inwestycji liniowej. Zawarcie umowy o udostępnianie gruntu czyni więc z zasady niedopuszczalnym wydanie zezwolenia. Roszczenia inwestora, a także właściciela nieruchomości, wynikające z umowy i objęcia nieruchomości przez inwestora we władanie, winny być rozpatrywane przez sąd właściwy w sprawach cywilnych. Wszelkie wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowej należy rozstrzygać z korzyścią dla drogi procesu cywilnego, odrzucając wykładnię, zgodnie z którą do rozpoznawania sprawy z natury swej cywilnej miałby być właściwy organ administracji publicznej. Jeżeli między inwestorem a właścicielem nieruchomości została zawarta umowa, mocą której właściciel wyraził zgodę na wykonanie prac określonych w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i udostępnienie w tym celu nieruchomości, to sprawa o wydanie na czas prowadzenia niezbędnych prac nieruchomości inwestorowi należy do drogi sądowej i starosta nie ma prawnej możliwości wydania w tym zakresie decyzji.

Decyzją z dnia 8 marca 2002 r. Wojewoda K. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, po rozpatrzeniu odwołania Systemu Gazociągów Tranzytowych E. S.A. w W., uchylił decyzję organu I instancji w całości i ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie na niej kabla światłowodowego mającego służyć do sterowania przepływem gazu w gazociągu tranzytowym Jamał - Europa Zachodnia, według miejsca i granic lokalizacji obejmujących powierzchnię 3.924 m2, oznaczonych w załącznikach do decyzji Wojewody W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 14 grudnia 1994 r., oraz na wykonanie rekultywacji gruntów po zakończeniu prac na tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgoda poprzednich właścicieli nie ma mocy prawnej wobec przeniesienia własności nieruchomości i braku zgody nowych właścicieli na wejście na grunt, bez względu na to, czy prace inwestycyjne na gruncie już się rozpoczęły czy nie. W myśl art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie zezwolenia na przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i innych urządzeń uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek: ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nieuzyskania zgody właściciela, mimo przeprowadzonych w tym celu rokowań. Te przesłanki zostały przez inwestora spełnione.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Tomasz i Andrzej S., wskazując, że doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego i przepisów Kpa, a w szczególności art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 57 ust. 1 i 3-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, oraz art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 136 Kpa. W konsekwencji domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia. Podnieśli, że przedmiotowa inwestycja została zakończona, o czym zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego zawiadomiono pisemnie organ I instancji, składając dziennik budowy i oświadczenia kierownika budowy o jej zakończeniu i wykonaniu prac związanych z budową i jej zamknięciu z wyjątkiem uporządkowania terenu zajętego na mocy decyzji administracyjnych w Gminie T. /m. B./. Inwestycja na gruncie skarżących oparta została na umowie cywilnoprawnej. Skoro budowę inwestycji rozpoczęto i zamknięto zgodnie z Prawem budowlanym w oparciu o umowę cywilnoprawną, to, stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można wydać na podstawie tego przepisu decyzji administracyjnej. Skarżący domagają się od inwestora umownego uregulowania użytkowania gazociągu przebiegającego przez ich nieruchomość. Inwestor jednak odmówił zawarcia takiej umowy. Ich zdaniem, kabel światłowodowy ma charakter telekomunikacyjny, a nie przeznaczony dla monitorowaniu gazociągu.

Powołanym wcześniej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że była ona wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Udzielenie zezwolenia określonego w tym przepisie powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Zgodnie z art. 124 ust. 6 tej samej ustawy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Sąd stwierdził, że prowadzenie robót budowlanych może nastąpić w wyniku ciągu czynności inwestora. Pierwszą jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, następnie zaś pozwolenia na budowę. Jeśli uzyskanie przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niemożliwe, gdyż właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu pomimo prowadzonych z nim rokowań odmawia zawarcia umowy cywilnoprawnej, to inwestor, zamierzający prowadzić inwestycję określoną w art. 124 ust. 1 ustawy, może zwrócić się do starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego.

Decyzja taka stanowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i umożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie jest jednakże wykluczona także i taka sytuacja, w której inwestor posiadający pozwolenie na budowę utraci możliwość wykonywania robót budowlanych wskutek utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które posiadał ubiegając się o pozwolenie na budowę, np. w wyniku rozwiązania umowy cywilnoprawnej łączącej inwestora z właścicielem gruntu. Również i na tym etapie procesu inwestycyjnego możliwe będzie wydanie na wniosek inwestora decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, która to decyzja umożliwi inwestorowi faktyczne przeprowadzenie na podstawie pozwolenia na budowę i zakończenie robót budowlanych.

Ostatnim etapem tego procesu jest skierowane do właściwego organu zawiadomienie o zakończeniu budowy, w stosunku do którego organ może zgłosić sprzeciw w terminie 14 dni. Brak sprzeciwu umożliwia przystąpienia do użytkowania obiektu /art. 54 Prawa budowlanego/. W ten sposób dochodzi do zakończenia cyklu inwestycyjnego, chyba że zachodzą przesłanki uznania, że wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie /art. 55 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego/, a należy do nich między innymi nałożenie w pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania takiego pozwolenia, stwierdzenie, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz sytuacja, w której przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Pismem z 1 grudnia 1999 r. inwestor, powołując się na przepisy art. 54-55 i art. 57 Prawa budowlanego zawiadomił Starostę Powiatowego w L. o zakończeniu budowy gazociągu tranzytowego Jamał - Europa Zachodnia na podstawie wymienionych w piśmie pozwoleń na budowę.

W zawiadomieniu wskazano, że do wykonania pozostały prace związane z rekultywacją określonych gruntów w Gminie T. oraz, że "system łączności i SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, a w okresie do jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku". Ponieważ Starosta nie zgłosił sprzeciwu, inwestor mógł przystąpić do użytkowania gazociągu. W ten sposób zamknięciu uległ ciąg czynności mających na celu umożliwienie budowy i eksploatacji gazociągu. Sąd uznał, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami po dokonanym przez inwestora zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Decyzja taka wydawana jest bowiem w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która podlegała wykorzystaniu jedynie w ramach konkretnego cyklu inwestycyjnego - zakończonego ostatecznie wskutek zawiadomienia o zakończeniu budowy i upływu czasu przewidzianego dla wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu. Ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /lub decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji/, ani decyzja o pozwoleniu na budowę nie są aktami, które mogłyby być podstawą do wznowienia cyklu inwestycyjnego - zakończonego formalnie w sposób wymagany przepisami Prawa budowlanego.

Od chwili zakończenia inwestycji w omawiany sposób właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości obciąża wynikający z mocy prawa i podlegający egzekucji administracyjnej /art. 124 ust. 6 ustawy/ obowiązek udostępnienia nieruchomości jedynie w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii. Brak jest natomiast na tym etapie podstaw do ograniczenia praw właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu w drodze decyzji administracyjnej przez zezwolenie na prowadzenie działalności inwestycyjnej na nieruchomości. Skoro inwestor nie zwrócił się o wydanie mu pozwolenia na użytkowanie z uwagi na zamiar przystąpienia do użytkowania gazociągu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego - to zasadnym było domniemanie, że wykonane zostały wszystkie roboty budowlane, na które uzyskał pozwolenie na budowę.

W zawiadomieniu nie wskazano, że nie został wykonany światłowód, a jedynie że określony system łączności zostanie uruchomiony w terminie późniejszym. Zapowiedź uruchomienia określonej instalacji w późniejszym terminie nie jest w żadnej mierze tożsama z zawiadomieniem o tym, że instalacja ta nie została w ogóle wykonana. Ratio legis unormowania zawartego w art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego uwzględnia występującą niekiedy potrzebę rozpoczęcia użytkowania określonych obiektów budowlanych przed ich ostatecznym ukończeniem. Jednakże obiekt budowlany, którego budowa nie została zakończona, może być użytkowany jedynie wtedy, gdy spełnia określone prawem wymogi - również w zakresie bezpieczeństwa eksploatacji. Skoro tak, to ustawodawca przyjął, że przystąpienie do eksploatacji nieukończonego obiektu wymaga weryfikacji w drodze stosownego postępowania tego, czy obiekt ten, pomimo nieukończenia, odpowiada wymogom stawianym przez prawo i nadaje się do użytkowania. Wynikiem takiej weryfikacji jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana na podstawie omawianego przepisu. Nie może być zaakceptowana, zdaniem Sądu, sytuacja, gdy inwestor obchodzi omawiany powyżej przepis w ten sposób, że po zakończeniu określonego etapu inwestycji objętej jedną decyzją o pozwoleniu na budowę zawiadamia o zakończeniu robót budowlanych i przystępuje do użytkowania nieukończonego obiektu - bez pozwolenia na użytkowanie, a następnie faktycznie wznawia proces inwestycyjny - zmierzając do ukończenia inwestycji w oparciu o dotychczas posiadane pozwolenie na budowę.

W skardze kasacyjnej System Gazociągów Tranzytowych E. S.A. w W., reprezentowany przez radcę prawnego Rafała W., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego: art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wydanie zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie, nie jest możliwe po złożeniu przez wnioskodawcę zawiadomienia o zakończeniu budowy i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania takiego zezwolenia; art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 16 Kpa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawomocna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /w tym decyzja lokalizacyjna, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym/ nie może stanowić podstawy do wydania przedmiotowego zezwolenia, po złożeniu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy i upływie czasu dla wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu;

2/ naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy procesowej, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo iż odpowiada ona prawu, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 141 par. 4 ustawy procesowej polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, w tym faktu niezakończenia budowy kabla światłowodowego w dacie wydania decyzji organu II instancji i błędne ustalenie, że organ II instancji naruszył prawo materialne /art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący uznał, że jedyną przyczyną uchylenia decyzji Wojewody było ustalenie przez Sąd, że inwestor złożył w grudniu 1999 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy inwestycji, której elementem jest kabel światłowodowy, a właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu, co uprawnia uczestnika do użytkowania gazociągu. W ocenie Sądu, w ten sposób doszło do "zakończenia procesu inwestycyjnego" i wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niedopuszczalne. Decyzja lokalizacyjna z dnia 14 grudnia 1994 r. nie może więcej stanowić podstawy wydania przedmiotowego zezwolenia. Sąd nie w ogóle rozważał, czy przedmiotowy kabel światłowodowy faktycznie został zainstalowany. Dodatkowo, Sąd ocenił zamiar inwestora zainstalowania kabla światłowodowego po zgłoszeniu zakończenia budowy, w oparciu o dotychczasowe pozwolenie na budowę, jako sytuację niemożliwą do zaakceptowania. Sąd nie podzielił zarzutów skarżących, co do niedopuszczalności wydania zezwolenia z tego powodu, że uprzednio strony łączyła umowa o udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia gazociągu wraz z światłowodem, a także nie zakwestionował pozostałych przesłanek wydania zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem /w brzmieniu z daty wydania decyzji Wojewody/, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegające na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, gazów, energii elektrycznej, a także innych obiektów lub urządzeń służących do korzystania z tych przewodów i urządzeń, może być wydane przy spełnieniu następujących przesłanek: właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na przeprowadzenie, miały miejsce negocjacje wnioskodawcy z właścicielem w tej sprawie, nieruchomość jest położona na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne /art. 112 par. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, ponadto, zgodnie z art. 124 ust. 1 in fine, ograniczenie następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co zakłada, że wnioskodawca powinien taką decyzją dysponować.

Wnoszący skargę kasacyjną prowadził z właścicielami rokowania, zawarł umowę, która została następnie rozwiązana z winy właścicieli, nieruchomość jest położona na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne, uczestnik dołączył do wniosku o wydanie zezwolenia decyzję lokalizacyjną z dnia 14 grudnia 1994 r., która z mocy art. 66 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. stała się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wobec spełnienia wszystkich wymaganych przesłanek, Wojewoda był zobowiązany do udzielenia uczestnikowi wnioskowanego zezwolenia. Każde inne rozstrzygnięcie naruszałoby nie tylko art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 Kpa. Zdaniem skarżącej, ani art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wiąże wydania przedmiotowego zezwolenia z przepisami Prawa budowlanego. Organy orzekające w sprawie wydania zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają obowiązku ani kompetencji, by badać, czy "proces inwestycyjny" został rozpoczęty, zakończony czy też na jakim znajduje się etapie. Organy te badają tylko przesłanki określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przytoczone wcześniej. Podkreślono, że inwestor dysponuje decyzją lokalizacyjną, która jest decyzją ostateczną, nie została wzruszona w żadnym nadzwyczajnym trybie oraz nie stwierdzono także jej wygaśnięcia. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywały tylko dwa przypadki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: uzyskanie przez inny podmiot pozwolenia na budowę dla tego samego terenu /art. 48 pkt 1/ oraz wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 48 pkt 2 w zw. z art. 35 ustawy/. Żaden z tych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Dodano, że Minister Infrastruktury wydał decyzję z dnia 23 marca 2004 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej decyzji lokalizacyjnej. Wobec powyższego, Wojewoda był związany decyzją lokalizacyjną i nie miał podstaw by oceniać, czy decyzja lokalizacyjna z dnia 14 grudnia 1994 r. może być podstawą wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy nie. W tych okolicznościach nie było podstaw do nieuwzględnienia wniosku uczestnika o wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 tej samej ustawy; właśnie decyzja odmowna byłaby sprzeczna z prawem. Zaskarżony wyrok uchylający decyzję Wojewody narusza wspomniany przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wykorzystana jedynie w ramach konkretnego procesu inwestycyjnego, jest błędne. Znaczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wykracza poza wąsko pojęty proces inwestycyjny kończący się zgłoszeniem zakończenia prac lub wydaniem pozwolenia na użytkowanie. Decyzja taka służy za podstawę innych jeszcze rozstrzygnięć, czego dowodem jest choćby brzmienie art. 124 ust. 1 zd. ostatnie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także np. art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że zgodnie z art. 16 Kpa, ostateczne decyzje administracyjne korzystają z domniemania ważności. Skarżący podniósł też, że wbrew stanowisku Sądu, art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może znaleźć zastosowanie nawet po faktycznym /nie tylko formalnym/ zakończeniu inwestycji. Znaczenie zezwolenia z art. 124 ust. 1 wykracza daleko poza stwierdzenie prawa inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane, czy też tylko do zrealizowania inwestycji. Decyzja taka stanowi ponadto tytuł inwestora do korzystania z cudzej nieruchomości polegającego na tym, że przez daną nieruchomość są przeprowadzone urządzenia infrastrukturalne, i to prawo skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości. Za takim rozumieniem zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia szereg argumentów, w szczególności: zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie za ograniczenie korzystania z nieruchomości, ustalane w przypadku wydania zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje nie tylko szkody związane z prowadzeniem prac na terenie nieruchomości, ale też szkodę wynikającą z obniżenia wartości nieruchomości; zgodnie z art. 124 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega ujawnieniu w księdze wieczystej nieruchomości; decyzja ta stanowi tytuł nie tylko do wykonania prac instalacyjnych, ale też tytuł do korzystania z nieruchomości objętej decyzją przez czas pozostawania instalacji na jej terenie; dopuszczalność wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest podnoszona, jako jeden z argumentów przemawiających za niedopuszczalnością ustanowienia na rzecz podmiotu realizującego inwestycje infrastrukturalne służebności drogi koniecznej /na podstawie art. 145 Kc stosowanego per analogiam/, czy też służebności gruntowej w ogóle. Powołano się tu na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., III CZP 27/02 /OSNC 2003 nr 5 poz. 67/, w którego uzasadnieniu Sąd Najwyższy zajął stanowisko, iż zastosowanie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być celowe i uzasadnione np. w przypadku zrealizowania inwestycji za zgodą poprzedniego właściciela, gdy kolejni właściciele, niezwiązani stanowiskiem poprzednika, obecnie mogą tej zgody odmówić.

Sąd, z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pominął całkowicie fakt, iż kabel światłowodowy na nieruchomości skarżących w czasie orzekania przez organ II instancji nie był zainstalowany. Sąd nie odniósł się w ogóle do tego faktu, a w to miejsce przyjął fikcję, zgodnie z którą skoro uczestnik zgłosił zakończenie budowy, to proces inwestycyjny należy uznać za zamknięty. Wskutek tego jedynym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku pozostaje nieuprawnione i pozbawione oparcia w przepisach stanowisko o formalnym zakończeniu procesu inwestycyjnego /w związku ze zgłoszeniem dokonanym przez uczestnika/ oraz niedopuszczalności orzekania w sprawie zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem Sąd powinien orzekać na podstawie ustalonego stanu faktycznego i ustaleniom tym dać wyraz w uzasadnieniu wyroku /art. 141 par. 4 ustawy procesowej/. Wydanie wyroku w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy stanowi naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 141 par. 4 ustawy.

Zdaniem skarżącej, negatywna ocena postępowania uczestnika, który zgłosił zakończenie robót pomimo niewykonania wszystkich prac, zawarta w uzasadnieniu wyroku jest nieusprawiedliwiona. Sąd w ogóle nie ustalił faktów dotyczących wykonania tego kabla. Wreszcie, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że ta negatywna, a przy tym nieuprawniona ocena postępowania uczestnika w sprawie przystąpienia do użytkowania inwestycji miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną Tomasz i Andrzej S. wnieśli o jej oddalenie. Uważają oni, że kabel światłowodowy biegnący w odległości 5 m od gazociągu jest odrębną inwestycją od gazociągu powstałą w warunkach samowoli budowlanej. Podnoszą, iż Minister Infrastruktury nie uchyla decyzji lokalizacyjnej dotyczącej gazociągu, ponieważ decyzja ta nie zawiera "lokalizacji dla światłowodu". Zresztą jedna z decyzji tego Ministra została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnoszą oni o podanie podstaw złożenia skargi kasacyjnej przez uczestnika postępowania niebędącego stroną. Chcą także, aby Sąd orzekł w sprawie niekonstytucyjności inwestycji powstałej w wyniku porozumienia Rządów Polski i Rosji dotyczącego tranzytu gazu. Wnoszą także, aby Sąd określił, kto jest odpowiedzialny za straty wynikające z długotrwałego procesu sądowoadministracyjnego i degradacji gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa procesowa"/ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy procesowej rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy procesowej/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymogom, jednak skoro zgłoszono w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania, to żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi nie znajduje oparcia w przepisach ustawy procesowej, art. 188 tej ustawy umożliwia bowiem Sądowi merytoryczne orzekanie tylko w sytuacji, w której miało miejsce wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej jednak na uwzględnienie nie zasługują.

W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, że inwestor pismem z 1 grudnia 1999 r. zawiadomił Starostę Powiatowego w L. o zakończeniu budowy gazociągu, powołując się na art. 54-55 i art. 57 Prawa budowlanego. W piśmie tym stwierdzono, co prawda, że system łączności i SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, ale starosta nie złożył sprzeciwu, i w ten sposób inwestor mógł przystąpić do użytkowania gazociągu. Skoro inwestor wspomniane pismo złożył, a nie wystąpił w trybie art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - gazociągu - przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, to rację trzeba przyznać Sądowi I instancji, który uznał budowę gazociągu za zakończoną. W takiej sytuacji zbędne było wydawanie w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ zezwolenia na przeprowadzanie przez przedmiotową nieruchomość gazociągu. Nie może ulegać bowiem wątpliwości, że istotą rozwiązania zawartego w tym przepisie jest umożliwienie inwestorowi inwestycji, wymienionych w par. 1 tego artykułu, ich realizacji, w warunkach gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża zgody na przeprowadzenie tej inwestycji przez swoją nieruchomość. Jest więc oczywiste, że wydanie zezwolenia, o którym mowa w przepisie art. 124 wskazanej ustawy, może nastąpić wyłącznie w trakcie budowy inwestycji i w dodatku przed jej rozpoczęciem na terenie konkretnej nieruchomości, której zezwolenie ma dotyczyć. Po jej zakończeniu wydawanie takiego zezwolenia jest bezprzedmiotowe. Trzeba jednak zauważyć, że przedmiotem wniosku załatwianego przez organy administracji było udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości kabla światłowodowego mającego służyć do sterowania przepływem gazu w gazociągu tranzytowym "Jamał - Europa Zachodnia", a nie, jak zdaje się to wynikać z zaskarżonego wyroku - na budowę gazociągu. Bezsporna okoliczność zakończenia budowy gazociągu /bez względu na całkowicie nieuprawnione stanowisko inwestora rozróżniające zakończenie budowy faktyczne i formalne/ nie może stać na przeszkodzie, aby inwestor prowadził nowe roboty budowlane związane z budową kabla światłowodowego. Dla jego budowy niezbędna była jednak, w dacie orzekania przez organy administracji, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz także, w przypadku braku zgody właściciela nieruchomości, wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po jej uzyskaniu, zgodnie zresztą z modelem procesu inwestycyjnego przedstawionym przez Sąd I instancji, inwestor powinien wystąpić o pozwolenie na budowę. Niemożliwe jest jednak do zaakceptowania stanowisko składającego skargę kasacyjną, iż budowę światłowodu można prowadzić na podstawie pozwolenia na budowę gazociągu. Jego budowa, co słusznie stwierdził Sąd I instancji, została bowiem zakończona. Tak więc zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, z zastrzeżeniem, iż inwestor chciałby tą budowę prowadzić w oparciu o dotychczasowe pozwolenie na budowę gazociągu, jest chybiony.

Na marginesie zauważyć należy, iż można zrozumieć stanowisko inwestora, który postanowił zawiadomić o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego właściwy organ, sugerując, że system łączności nie został zrealizowany - "zostanie uruchomiony w terminie późniejszym". Uczynił to, jak się wydaje, po to, aby uniknąć procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - gazociągu - przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych - art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, i nie wikłać się w spór, który w sytuacji konfliktu z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, na tle takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydawał się nieuchronny. Jednak przyjęty przez inwestora tryb, czy raczej wybieg, przyniósł nieoczekiwane przez niego konsekwencje, których rezultatem jest wyrok Sądu I instancji.

Za całkowicie chybiony uznać trzeba też zarzut skargi kasacyjnej, iż organy orzekające w sprawie nie mogą badać, czy proces inwestycyjny jest rozpoczęty, znajduje się w toku, czy też jest zakończony. Z istoty zezwolenia z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że może być ono wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego. Obowiązkiem organów administracji jest więc ustalenie tych faktów. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu, jest bowiem niedopuszczalne.

Nie są trafne także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skoro decyzja organu II instancji naruszała prawo, to jej uchylenie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy procesowej było niezbędne. Także stanowisko o naruszeniu art. 141 par. 4 ustawy procesowej nie jest trafne. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo przeprowadza uzupełniający dowód z dokumentu - art. 106 par. 3 ustawy procesowej. Ustalenia, czy w dacie orzekania przez organ odwoławczy światłowód był czy też nie był zbudowany, nie należą do Sądu, w sytuacji gdy sam inwestor zgłosił w trybie art. 54 Prawa budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy. Dodać należy, iż gdyby okazało się, że światłowód ten istniał w dacie orzekania przez organ odwoławczy, rozpatrywanie zastosowania w sprawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami byłoby bezprzedmiotowe.

Także nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odnoszący się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji jest trafny. Decyzja ta została "skonsumowana" przez budowę gazociągu, a zwłaszcza zakończenie budowy, bez względu na to, że składający skargę kasacyjną określa owo zakończenia wyłącznie mianem "formalnego zakończenia". Jeżeli bowiem przyjmiemy, że system łączności światłowodowej, czy też takiego sterowania gazociągiem, jest częścią gazociągu, którego przecież dotyczyła decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to można uznać, że decyzja ta została zrealizowana poprzez zakończenie budowy gazociągu, o czym świadczy wspomniane wcześniej zawiadomienie o zakończeniu budowy. Cechą decyzji administracyjnej jako procesowej formy indywidualnego aktu administracyjnego jest konkretność zamieszczonej w nim normy. Konkretność ta musi być rozumiana jako skonsumowanie zawartej w decyzji dyrektywy przez jednorazowe zastosowanie /J. Wróblewski, Norma generalna i norma indywidualna, Zeszyty Naukowe UŁ, 1962, S. I, z. 23, str. 10/. Także piśmiennictwo z zakresu problematyki zagospodarowania przestrzennego stoi na stanowisku, iż niezależnie od skali i charakteru zamierzonej inwestycji, jeżeli realizacja robót budowlanych wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, niezbędne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995 str. 103/. Żądanie więc od inwestora przed wydaniem decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było w pełni uzasadnione.

Odpowiadając na "pytanie" zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną trzeba stwierdzić, że na mocy art. 12 ustawy procesowej przepisy dotyczące strony stosuje się także do uczestnika postępowania. Tak więc inwestor, będący w postępowaniu przed Sądem I instancji uczestnikiem na prawach strony, miał prawo złożyć na podstawie art. 173 par. 2 ustawy procesowej skargę kasacyjną. Dodać trzeba, że ocena konstytucyjności porozumień międzyrządowych nie należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odpowiedź na pytanie dotyczące odpowiedzialności za straty wynikające z długotrwałego procesu sądowoadministracyjnego nie mieści się w zakresie obowiązków Sądu wynikających z art. 6 ustawy procesowej.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 184 ustawy procesowej orzeczono jak w sentencji.