Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2012/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 905/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 905/14 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Burmistrz KM odmówił ustalenia na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu paneli fotowoltaicznych na konstrukcji stalowej, zakotwionej w gruncie wraz z inwerterami, wolnostojącymi stacjami transformatorowo - rozdzielczymi, niezbędnym okablowaniem, sieciami kablowymi i wymaganą infrastrukturą, na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym R., gmina K.P.. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, tj. brak w wyznaczonym obszarze analizowanym podobnej inwestycji, mogącej stanowić wzorzec urbanistyczny, jak również ustalenie, że działka w znacznej części - ok. [...] ha - stanowi grunty rolne, sklasyfikowane jako RIII b, które podlegają ochronie i zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz wymagają uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze w trybie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że w myśl art. 61 ust 3 ustawy, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że w przypadku budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie określa się obszaru analizowanego i nie dokonuje się badania wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie organu odwoławczego budowa farmy fotowoltaicznej stanowi budowę infrastruktury technicznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia infrastruktura techniczna. Definicja ta jest natomiast zawarta w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego poprzez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi, albo nad ziemią, przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Bazując na wykładni celowościowej art. 143 ww. ustawy, organ odwoławczy stwierdził, że pojęcie infrastruktury technicznej nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji i jej cel, zgodnie z którym stanowi ona zorganizowany zespół środków technicznych wytwarzających nośnik energetyczny w postaci energii elektrycznej, niebędący jednocześnie zakładem energetycznym, organ odwoławczy uznał, że budowa elektrowni fotowoltaicznych w postaci paneli ustawianych na stelażach, służących produkcji energii elektrycznej, stanowi rodzaj infrastruktury technicznej. Budowa farmy fotowoltaicznej w swych założeniach funkcjonalnych nie różni się od budowy farmy wiatrowej. Jedne i drugie urządzenia techniczne służą do wytwarzania energii elektrycznej poza zakładem energetycznym; różny pozostaje jedynie sposób produkcji tej energii. Budowa urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii stanowi budowę urządzeń infrastruktury technicznej, wobec czego taka inwestycja nie musi spełniać warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji niezasadnie uznał, że w sprawie zachodzi konieczność wyznaczania obszaru analizowanego i poszukiwania zabudowy o podobnych cechach i właściwościach w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p. Wnioskowana inwestycja, jako zaliczona do urządzeń infrastruktury technicznej, korzysta z wyłączenia obowiązku spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji w kwestii ochrony gruntów rolnych jako przesłanki odmowy wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestycji, wskazując, iż w myśl art. 7 ust 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze oznacza ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 3 pkt 6 ustawy). Przedmiotowa działka gruntu przeznaczona jest dla potrzeb produkcji rolnej, zatem jej wykorzystywanie do budowy farmy fotowoltaicznej musiałoby być związane ze zmianą jej przeznaczenia na nierolną. Oznacza to, iż dla gruntów rolnych kl. I-III zachodzi konieczność uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych uzyskanej w trybie art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. Teren inwestycji musi pokrywać się z terenem jednej lub kilku działek w całości, a nie stanowić jedynie ich wydzieloną umownie część. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2008 r., (sygn. II OSK 16/06), w którym wskazano, że "ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana". Jeżeli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, w skład działki zainwestowania wchodzi grunt kl. III b, planowanie inwestycji zmieniającej przeznaczenie gruntu na nierolny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy taka zgoda zostanie udzielona w planie miejscowym. Umowne wydzielenie przez skarżącą części działki, nieobejmującej gruntów kl. III, nie ma znaczenia prawnego i nie zmienia charakteru tej działki jako nieruchomości rolnej sklasyfikowanej jako grunt kl. Ill b.

Skargą na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, pełnomocnik [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S., zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż skarżąca planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do części działki o numerze ewidencyjnym [...] obejmującej grunty rolne oznaczone symbolem klasy Ps IV,

b) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie jedynie jej części, określonej przez wnioskodawcę;

b) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez dokonanie błędnego ich zastosowania i przyjęcia, iż w stanie faktycznym sprawy zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych - na których zostanie posadowiona planowana inwestycja - na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów nie wymagających takiej zmiany.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki podkreślił, że przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie była cała działka o numerze ewidencyjnym [...] , a jedynie jej część, wskazana na załączniku graficznym załączonym do wniosku. Teren inwestycji obejmuje jedynie grunty rolne stanowiące użytki rolne (pastwiska) klasy IV, a nie grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy III i lepsze. Skoro teren inwestycji ogranicza się i zamyka w stosunku do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV, to zgodnie z brzmieniem przepisów art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 u.o.g.r.i.l. do zmiany przeznaczenia tychże gruntów na cele nierolnicze nie jest wymagane wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest wymagana zgoda jakichkolwiek organów w tym zakresie, to spełniony jest warunek określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej spółki dokonując analizy możliwości występowania o decyzję o warunkach zabudowy dla części działki, należy dokonać wykładni przepisów u.p.z.p., z których jednoznacznie wynika, iż brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia "terenu", określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. z pojęciem "całej działki", bądź pojęciem "całej działki o określonym numerze ewidencyjnym". Zgodnie z treścią tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunku, że teren (a nie działka) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Także przepisy regulujące wymogi formalne wniosku o wydanie warunków zabudowy wskazują, iż wnioskodawca we wniosku powinien określić granice terenu planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej (...). Utożsamianie pojęć "teren" oraz "cała działka" czy "cała działka o określonym numerze ewidencyjnym" jest zbyt daleko idącą, wręcz dowolną, wykładnią obowiązujących przepisów. Pełnomocnik skarżącej spółki powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1283/10, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 902/13, w którym Sąd stwierdził, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć całości lub też części działki, która daje się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, która nie dotyczy terenu objętego obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji pełnomocnik skarżącej spółki uznał, że organ II instancji dokonał błędnego zastosowania przepisów art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.i.l. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, błędnie przyjmując, iż w stanie faktycznym sprawy zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja, na cele nierolnicze, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skoro "teren" inwestycji ogranicza się do gruntów rolnych nie wymagających takiej formy zmiany gruntów. Całe planowane przedsięwzięcie ograniczać się bowiem będzie do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 905/14 na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji był art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l., w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 8 marca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r. Zgodnie z tym przepisem przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, a więc m.in. użytków rolnych klas I-III, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Powyższą nowelą wyłączono kryterium obszarowe dotyczące możliwość "odrolnienia" użytków rolnych klas I-III. W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiot sporu sprowadza się do oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji (montażu) paneli fotowoltaicznych z obiektami towarzyszącymi, zamierzonej przez inwestora na działce rolnej, obejmującej w części grunt kl. III, w sytuacji, gdy inwestor wskazuje, że inwestycja ma być realizowana na części działki obejmującej grunt klasy niższej - IV.

W ocenie Sądu dokonana przez organy wykładnia at. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.i.l. jest prawidłowa i trafnie, odwołuje się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie, również odnoszącego się do poprzedniego brzmienia przepisu, odwołującego się do normy obszarowej. Zmiana sposobu wykorzystania określonego terenu, której skutkiem jest jego przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Sąd przywołał wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1442/11 (LEX nr 1367269), w którym wyjaśniono, że "zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym, nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) jako wyjątek od tej zasady". Przedstawione stanowisko Sąd uznał za aktualne mimo zmiany stanu prawnego w odniesieniu do art. 7 u.o.g.r.i.l., gdyż nie uległ zmianie cel tej ustawy.

Zamiarem inwestora jest realizacja na działce geodezyjnej oznaczonej numerem [...], stanowiącej grunt rolny celu o charakterze produkcyjnym, inwestycji niezwiązanej z produkcją rolniczą. Argumenty skarżącego na temat usytuowania planowanej inwestycji tylko na części tej działki nieobejmującej gruntu chronionego, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest obszar, wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjnej. Również analiza pozostałych przepisów art. 61 u.p.z.p posługujących się pojęciem "terenu" (art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 5 i 6, a także art. 63) nie pozwala na przyjęcie, że "terenem" o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. może być część działki. Także z art. 52 ust. 2 ustawy, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki.

Zdaniem Sądu wbrew wywodom skargi pojęcie "teren", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest pojęciem szerszym niż pojęcie "działki" lub "nieruchomości". Skarżący ma rację, iż pojęć tych nie należy utożsamiać lecz wyciąga z tego niewłaściwe wioski. W ocenie Sądu, teren w rozumieniu powyższego przepisu, to obszar obejmujący co najmniej jedną działkę, czyli obszar geodezyjnie, a więc i prawnie wyodrębniony lub większą ich ilość. Złożony przez skarżącą spółkę w dniu [...] grudnia 2013 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazywał jako teren inwestycji działkę nr [...] w obrębie [...] R.. Do wniosku inwestor dołączył m.in. dwa egzemplarze kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, opis inwestycji, szkic sytuacyjny, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Organ I instancji ustalił, iż działka nr [...] stanowi w znacznej części (ok. [...] ha) grunty rolne sklasyfikowane jako R IIIb. Nadto w dniu [...] marca 2014 r. wnioskodawca złożył w organie I instancji pismo, że na szkicu sytuacyjnym załączonym do wniosku została błędnie oznaczona granica terenu objętego wnioskiem i obszary, na które ta decyzję będzie oddziaływać i przedłożono nowy szkic sytuacyjny, z którego wynika, iż inwestycja będzie realizowana na części działki nr [...], oznaczonej symbolem Ps IV. Przedłożony przez wnioskodawcę szkic sytuacyjny nie może być jednak uznany za dokument, z którego wynika klasa bonitacyjna gruntu, na którym realizowana ma być inwestycja. Nie przesądza o tym aktualny sposób ich użytkowania (np. jako pastwiska). Dokumentem takim powinien być wypis z rejestru gruntów. Znajdujący sią w aktach sprawy wydruk z rejestru gruntów nie dotyczy działki nr [...]. Niesporne jest jednak, iż działka nr [...] obejmuje grunty sklasyfikowane jako R IIIb, które zgodnie z art. 7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. wymagają zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, w trybie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wskazał, że stanowisko organów obu instancji uznać należy za trafne i odpowiadające prawu, znajdujące potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które niejednokrotnie wskazywały, iż terenem, o którym mowa w art. 61 ust.4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja (por. wyroki WSA w Gdańsku z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 879/13). W zakresie tej tezy zachowują również aktualność wydane w poprzednim stanie prawnym, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK299/09; z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 429/09; z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 670/09 oraz z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 303/10). Także w wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1031/12 stwierdzono, że "w decyzji o warunkach zabudowy przesądza się jedynie o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na konkretnej działce. Nie określa się natomiast dokładnego usytuowania inwestycji na działce". Powyższy pogląd wiąże się z istotnym, dostrzeżonym już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle obowiązującego w poprzednim brzmieniu art. 7 u.o.g.r.i.l. problemem niebezpieczeństwa fragmentarycznego przeznaczania zwartych obszarów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonywanego w celu obejścia przepisów tej ustawy. Również WSA w Gdańsku, w wyroku o sygn. akt II SA/Gd 879/13, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt. II OSK 1442/11 z dnia 6 grudnia 2012 r., stwierdził, że "zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję".

Odnosząc się do wskazanego w skardze wyroku WSA w Szczecinie w sprawie sygn. akt II SA/Sz 902/13, Sąd wskazał, że dotyczył on całkowicie innej sytuacji, związanej z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, która nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego i z kwestią ochrony gruntów rolnych wyrok ten nie ma nic wspólnego. Z kolei wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1283/10, na który powołuje się strona skarżąca, zapadł w stanie prawnym sprzed nowelizacji art. 7 u.o.g.r.i.l. dokonanej ustawą z dnia 8 marca 2013 r., zatem nie ma on bezpośredniego przełożenia na uwarunkowania prawne niniejszej sprawy, a nadto wyraża odmienne stanowisko od przeważającej w tym zakresie linii orzeczniczej, której przykłady przytoczono powyżej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w związku z art. 134, 135, 145 § 1 pkt c ppsa - polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęciu, iż skarżąca planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego przez skarżącą zamierzenia inwestycyjnego ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy Ps IV, tj. odnosi się do części działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym R., gmina K.M., co zostało w sposób oczywisty wykazane na załącznikach złożonych do pisma skarżącej z dnia [...] marca 2014 r., tj. załącznik sporządzony na podkładzie kopii mapy ewidencyjnej sporządzonej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego:

a/ art. 52 ust. 2 oraz 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie jedynie jej części określonej przez wnioskodawcę;

b/ art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez dokonanie błędnego ich zastosowania i przyjęcia, że zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej, na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów nie wymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika z treści załącznika złożonego do pisma skarżącej z dnia [...] marca 2014 r., tj. załącznik sporządzony na podkładzie kopii mapy ewidencyjnej sporządzonej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

c/ § 28 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż z załączonego do pisma skarżącej z dnia [...] marca 2014 r. dokumentu w postaci załącznika sporządzonego na podkładzie kopii mapy ewidencyjnej sporządzonej w skali 1:1000 nie można ustalić konturów użytków rolnych oraz konturów klas bonitacyjnych.

Pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o:

1/ orzeczenie zgodnie ze skargą skarżącej z dnia [...] sierpnia 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie,

2/ zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik spółki opisał szczegółowo dotychczasowy stan sprawy, powtarzając argumentację zawartą w skardze. Podkreślił, że zasadniczym zarzutem skierowanym w stosunku do zaskarżonego wyroku jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Pozostałe z zarzutów sformułowane są z ostrożności procesowej i opierają się na nierozpatrzeniu całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zmierzają do uwypuklenia żądania skarżącej i podkreślenia, iż przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2013 r. jest nie cała działka gruntu o numerze ewidencyjnym [...], położona w obrębie R., gmina K.P., a jedynie jej część wskazana na załączniku graficznym załączonym do pisma Skarżącej z dnia [...] marca 2014 r. Załącznik opracowany został na podkładzie kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, przyjętej do zasobów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która zawiera granice rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych (pobranej ze Starostwa Powiatowego w K.P.). Określony w załączniku "teren" inwestycji obejmuje jedynie grunty rolne stanowiące użytki rolne (pastwiska) klasy IV, a nie grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy III i lepsze. Skoro teren inwestycji ogranicza się i zamyka w stosunku do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV, to zgodnie z brzmieniem przepisów art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 u.o.g.r.i.l. do zmiany przeznaczenia tychże gruntów na cele nierolnicze nie jest wymagane wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest wymagana zgoda jakichkolwiek organów w tym zakresie, to spełniony został przez inwestycję skarżącej warunek określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie nakazuje wprost na takie formułowanie wniosku o wydanie warunków zabudowy, aby objąć terenem inwestycji całą działkę o danym numerze ewidencyjnym.

Pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że dokonując analizy problematyki możliwości występowania o decyzję o warunkach zabudowy dla części działki, należy poddać pod wykładnię przepisy u.p.z.p., z których jednoznacznie wynika, iż brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia "terenu", określonego w treści art. 52 ust. 2 i 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z pojęciem "całej działki", bądź pojęciem "całej działki o określonym numerze ewidencyjnym". Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ust. 1 pkt 4 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków "(...) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...). Także przepisy regulujące wymogi formalne wniosku o wydanie warunków zabudowy wskazują, iż wnioskodawca we wniosku powinien określić granice terenu planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej (...).

W dalszej części skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej spółki zacytował fragmenty uzasadnień wyroków: NSA z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2323/11, WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt 1283/10 oraz WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 195/11.

Skarżąca spółka wskazała - wbrew stanowisku WSA w Szczecinie - że klasa bonitacyjna gruntów, na których planowane jest zamierzenie inwestycyjne wynika z załączonej do pisma skarżącej z dnia [...] marca 2014 r. kopii mapy ewidencyjnej, skala 1:1000. Zgodnie z treścią § 28 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, treść mapy ewidencyjnej stanowią m.in. następujące elementy: kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia oraz kontury klas bonitacyjnych, ustalone w wyniku gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zwane dalej "konturami klasyfikacyjnymi", i ich oznaczenia. Zatem z treści powyższego załącznika wynika, że obszar inwestycji skarżącej, a tym samym wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ogranicza się do gruntów klasy bonitacyjnej Ps IV.

Pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że w sytuacji kiedy skarżąca przed wystąpieniem o wydanie warunków zabudowy wystąpiłaby o podział działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...], obręb R., gmina K.P. i dopiero po dokonanym podziale złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy, takowe warunki by otrzymała. Przyjęcie takiej interpretacji prawa spowodowałoby więc niezrozumiały formalizm prawny, który jest niedopuszczany w demokratycznym państwie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Jako nietrafny należało uznać wywód autora skargi kasacyjnej wskazujący na możliwość wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy tylko części terenu działki gruntowej pod lokalizację inwestycji. Dla rozpoznawanej sprawy nie są adekwatne przykłady orzeczeń, w których sądy administracyjne dopuściły takie przypadki, gdy w decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza się wyjątkowo możliwość konkretnego określenia usytuowania planowanego obiektu, o ile jest to niezbędne dla zachowania istniejących standardów ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie należało stosować zasadę, według której ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Istotą omawianej decyzji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast dokładnego położenia inwestycji. W konsekwencji właściwy organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że działka o numerze ewidencyjnym [...], położona w obrębie ewidencyjnym R., gmina K.P. obejmuje grunty rolne sklasyfikowane jako R IIIb oraz grunty rolne oznaczone symbolem klasy Ps IV.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 2 u.o.g.r.i.l., gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji jaki użytki rolne. Skoro według art. 6 tej ustawy na cele nierolnicze można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne o najniższej przydatności, to organ w sprawie warunków zagospodarowania terenu ma obowiązek ustalić na podstawie danych z ewidencji jaki jest rodzaj użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Artykuł 21 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów. W dokumentacji geodezyjnej przedstawiono w sposób jednoznaczny charakter gruntów objętych planowanym przedsięwzięciem.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych był wystarczający do rzetelnego wyjaśnienia kwestii związanych z rodzajem i klasą użytków rolnych położonych w terenie przewidzianym do zainwestowania.

Słusznie wskazał Sąd I instancji, że wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy dokonać w konfrontacji z przepisem art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.i.l. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l., przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.i.l., nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów u.p.z.p. wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora. Wskazać należy, że niezasadny jest zarzut § 28 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, bowiem ustalenie konturów użytków rolnych oraz konturów klas bonitacyjnych nie może mieć w sprawie przesądzającego znaczenia.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutkować uchyleniem wyroku Sądu I instancji. Z przytoczonych wyżej względów Sąd na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.