Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 106/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11d,7,11f ust 5, 23, 12 ust 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 113 ust6
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2a,7 ust 2, 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Dnia 1 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1148/13 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1148/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Starosta [...], udzielił Gminie R. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi gminnej nr [...] od km 0+002,58 do km 0+225,52 "B." w R..

W uzasadnieniu wskazał, że w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., którą uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji, inwestor przedłożył dokumenty, tym samym uzupełnił wniosek z dnia 20 grudnia 2010 r. Organ I instancji nie doszukał się nieprawidłowości w złożonej dokumentacji. Odpowiadając na zarzuty stron postępowania organ wyjaśnił, że brak zgody E. i E. G. na budowę drogi na prywatnych działkach nie ma wpływu na postępowanie prowadzone w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Intencją ustawodawcy było stworzenie prawnych procedur umożliwiających szybkie pozyskiwanie terenów dla potrzeb inwestycji drogowych, bez konieczności uzyskiwania zgody właścicieli. W konsekwencji czego, w tym przypadku również nie jest wymagane od inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wymagane jest przepisami ustawy – Prawo budowlane. Natomiast ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi odrębne przepisy i tylko w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego.

Od ww. decyzji odwołania wnieśli E. T. i E. G. oraz B. T. i J. T., a także A. L. i Z. L..

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] w punkcie:

I – uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, w wersie 18-24 (licząc od dołu strony), zapis: "Inwestycja jest planowana do realizacji na niżej wymienionych działkach ewidencyjnych; a) znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji (numery działek podane w nawiasach – działki przed podziałem, nr działek zaznaczone pogrubionym drukiem – działki, które powstały w wyniku podziału i podlegają przekształceniu pod drogę: [...]", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Inwestycja jest planowana do realizacji na niżej wymienionych działkach ewidencyjnych; a) znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji (numery działek podane w nawiasach – działki przed podziałem, nr działek zaznaczone pogrubionym drukiem – działki które powstały w wyniku podziału i są przeznaczone pod drogę: [...]";

II – uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 6, w wersach 18-22 (licząc od dołu strony), zapis: "Działka ewid. nr [...] o pow. 0,3955 ha właściciel Gmina R. dzieli się na: [...] o pow. 0,3259 – przeznaczenie dotychczasowe, jako droga gruntowa, [...] o pow. 0,0696 ha – pod drogę urządzoną", i orzekł w tym zakresie o odmowie zatwierdzenia podziału działki nr [...];

III – uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, w wersie 7-10 (licząc od dołu strony), zapis: "Nakłada się na Wójta Gminy R. obowiązek: a) dokonania przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu na częściach nw. działek ewidencyjnych o numerach: [...]", oraz zapis znajdujący się na stronie 9, w wersach 7-14 (licząc od dołu strony): "Ustala się obowiązek dokonania przebudowy, wyszczególnionych poniżej, istniejących sieci uzbrojenia technicznego terenu na częściach nw. działek, pokazanych na załączniku Nr 1 (oznaczenia literowe odpowiadają oznaczeniom na załączniku graficznym) i Nr 3 do niniejszej decyzji: a) istniejącej sieci teletechnicznej na części działek nr: [...], b) istniejącej sieci gazowej na część działek nr [...]" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsca uchylenia odpowiednio, nowych zapisów: na stronie 1: "Nakłada się na Wójta Gminy R. obowiązek:

a) dokonania przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu na części działki ewidencyjnej nr [...]", oraz na stronie 9: "Ustala się obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci teletechnicznej na części działki nr [...], pokazany na załączniku Nr 1 do niniejszej decyzji";

IV – uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5, w wersach 18-25 (licząc od góry strony), zapis: "Nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Gminy R. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji (dotyczy nieruchomości niebędących w dniu wydania niniejszej decyzji własnością Skarbu Państwa). Powyższe nie dotyczy nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną"; i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: Nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Gminy R. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji (dotyczy nieruchomości niebędących w dniu wydania niniejszej decyzji własnością Gminy R.). Powyższe nie dotyczy nieruchomości przejętych przez Gminę R. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną";

V – uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 7, w wersach 11-12 (licząc od dołu strony), zapis "Do egzekucji obowiązków wynikających z niniejszej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg, określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Do egzekucji obowiązków wynikających z niniejszej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji";

VI – uchylił znajdujący się w sentencji zaskarżonej decyzji na stronie 6, w wersach 2-10 (licząc od góry strony) zapis dotyczący wymagań w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich: "Przy pracach związanych z budową należy uwzględnić interesy osób trzecich: dotyczy to w szczególności zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. W trakcie realizacji robót budowlanych inwestor winien zwrócić uwagę na zachowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zadbać o to by prowadzone roboty stwarzały jak najmniejszą uciążliwość dla środowiska", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Inwestycję zaprojektowano stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez:

zapewnienie dostępu do drogi publicznej, zapewnienie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zapewnienie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W trakcie prowadzenia robót budowlanych inwestor winien zwrócić uwagę na zachowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zadbać o to, by prowadzone roboty stwarzały jak najmniejszą uciążliwość dla środowiska";

VII – organ orzekł o utrzymaniu w pozostałej części zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Starosta, zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą drogową", zawiadomił strony o ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do podziału działki nr [...], która znajduje się we władaniu Gminy R. i w całości stanowi działkę drogową. Wskazał, że obowiązkiem przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, tj. sieci teletechnicznej i sieci gazowej, objęto również działki, które znajdują się w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji, w sytuacji gdy tylko działka nr [...] znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren, zatem do planowanych do wykonania na niej robót budowlanych zastosowanie będzie miał art. 11f ust. 2 specustawy drogowej. Ponadto wskazał, że art. 12 ust. 4 ww. ustawy nie dotyczy nieruchomości, które już stanowią własność Gminy R., dlatego zasadne było rozstrzygnięcie w decyzji organu II instancji, że przejście nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren na własność Gminy R. nie dotyczy nieruchomości, które były w dniu wydania zaskarżonej decyzji własnością tej Gminy, i że nie dotyczy to nieruchomości przejętych przez Gminę R. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja organu I instancji nie zawiera wskazania terminu wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz narusza art. 11f ust. 1 ww. ustawy, ponieważ nie jest wystarczające uwzględnienie interesu osób trzecich tylko na etapie wykonywania robót budowlanych. Badając zgodność z prawem pozostałej części decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom przepisów prawa i tym samym brak jest podstaw do jej zakwestionowania, poza częścią uchyloną w pkt I-VI. Zaskarżona decyzja zawiera, bowiem wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością jednostki samorządu terytorialnego, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, zatwierdzenie podziału nieruchomości i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych istniejących interesów osób trzecich. Decyzja zawiera także obowiązki dokonania przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i obowiązki dokonania przebudowy dróg innych kategorii wraz z określeniem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków.

Wojewoda Małopolski wskazał ponadto, że w trakcie prowadzonego postępowania do organu wpływały pisma stron będące uzupełnieniem wniesionych odwołań. Organ stwierdził między innymi, że kwestia niewyjaśnienia prawa własności drogi wykracza poza zakres postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatem nie może być przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie sprawdza, czy wniosek o wydanie tej decyzji został złożony przez uprawniony do tego podmiot i czy droga na jaką jest składany ten wniosek jest drogą publiczną. Ponieważ w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że działka nr [...] stanowi drogę gminną, a wniosek złożył Wójt Gminy Raba Wyżna, zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Organ odwoławczy stwierdził, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że planowana inwestycja polega na rozbudowie fragmentu istniejącej drogi gminnej nr [...]. Zatem jeśli droga istnieje to nie można twierdzić, że działki przylegające do tej drogi nie posiadają dojazdu i brak jest celu społecznego tej drogi. Na skutek zastrzeżeń stron postępowania złożonych na etapie prowadzonego postępowania Wójt Gminy R. przedłożył kopie dokumentów, które zostały włączone do akt sprawy (uchwałę rady gminy z dnia 18 grudnia 1998 r., rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1998 r., uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia 13 października 2005 r.). Biorąc pod uwagę te dowody oraz przepisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które stanowią, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, a zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy – zarzut nieposiadania kategorii drogi publicznej przez projektowaną drogę, a tym samym brak podstaw do stosowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych należało uznać za bezzasadny. W dalszej części decyzji organ odwoławczy odniósł się do pozostałych zarzutów wniesionych przez strony postępowania.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. T. i E. G., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 31 lipca 2012 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, co polegało na błędnym ustaleniu, że Gmina R. posiada tytuł prawny do działki nr [...] oraz, że działka ta stanowi drogę gminną "B.", a tym samym, że w sprawie mają zastosowanie przepisy specustawy drogowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1148/13, oddalając skargę wskazał, że specustawa drogowa przewiduję uproszczoną procedurę nabycia nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności czy celowości zamierzonej inwestycji. O przebiegu inwestycji decyduje inwestor, wybierając najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji inwestycji, co obejmuje przebieg i szerokość planowanej drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowanej przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można, bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e ww. ustawy (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., II OSK 2416/10).

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 11d ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11d ust. 5 i 6 specustawy drogowej). W tym zakresie skarżący nie zgłaszali uwag krytycznych. Analiza rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że kontrolowane rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z treścią art. 11f ust. 1 specustawy, tak w zakresie kompletności elementów rozstrzygnięcia, jak i poprawności merytorycznej. Reformatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego wyeliminowało z decyzji organu I instancji elementy pozostające w sprzeczności z prawem, a odnoszące się chociażby do zagadnienia terminu wydania nieruchomości (art. 16 ust. 1 specustawy). Wobec powyższego za bezzasadny Sąd uznał zarzut skarżących dotyczący niezbadania przez organy administracji zasadności realizacji przedmiotowej inwestycji.

Sąd wskazał, że specustawa drogowa jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona kompleksowo zasady i warunki przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym nabywania nieruchomości na ten cel i organy właściwe w tych sprawach. Oznacza to, że nie ma tu zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów o gospodarce nieruchomościami, w tym procedury zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz wywłaszczania nieruchomości.

W zakresie podnoszonej przez skarżących kwestii dotyczącej tytułu prawnego do działki nr [...] Sąd wskazał, że ustalenie to wykracza poza zakres postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ administracyjny sprawdził jedynie czy wniosek o wydanie decyzji został złożony przez uprawniony podmiot i czy droga, której dotyczy wskazany wniosek jest drogą publiczną. W tym zakresie Wójt Gminy R. przedstawił dokumenty (wypis z rejestru gruntów, wykaz dróg gminnych, zmiana zaliczenia do kategorii dróg gminnych), które jednoznacznie przesądzają, że działka nr [...] w całości stanowi działkę drogową i zaliczona jest do dróg publicznych. W ocenie Sądu, kwestia ewentualnego nieuregulowania tytułu prawnego do działki nr [...] i niewydania przez Wojewodę deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej przejście z mocy prawa własności działki na gminę z dniem 1 stycznia 1999 r., nie może mieć żadnego znaczenia w toczącym się obecnie postępowaniu. Ponadto Sąd wyjaśnił, że dla realizacji drogi publicznej w oparciu o decyzję wydaną na podstawie specustawy drogowej, kwestia własności nieruchomości, na której droga ta ma być realizowana (czy teren ten stanowi własność gminy lub skarbu Państwa czy też należy do osób trzecich) nie ma większego znaczenia. Skutkiem wydania ostatecznej decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 4 tej ustawy jest przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości położonych w granicach linii rozgraniczających, a ustalonych decyzją na rzecz Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Zastosowanie zaś ww. ustawy tylko do inwestycji na już istniejących drogach zaliczonych do określonej kategorii przeczyłoby celom i konstrukcji tej ustawy. Droga staje się "drogą publiczną" poprzez zaliczenie do określonej kategorii przez właściwy organ – co powoduje objęcie jej regulacją ustawy o drogach publicznych ze wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi. Nadanie drodze określonej kategorii jest aktem następującym po jej wybudowaniu (zob. art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 ustawy), poprzez który organ uznaje ją jako element połączeń drogowych i sieci dróg. Zaliczenie drogi do kategorii stanowi niejako "zwieńczenie" zrealizowanej już (faktycznie) inwestycji drogowej. Nie może być zatem jednocześnie warunkiem stosowania ustawy, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych. Artykuł 1 ust. 1 specustawy drogowej ("ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych...") należy rozumieć w ten sposób, że ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 maja 2009 r., II SA/Po 1041/08). Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania ww. ustawy jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi, powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Nie może być bowiem zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 października 2009 r., II SA/Po 171/09).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył E. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez uznanie, że Gmina R. pozostaje we władaniu działki [...] od 1998 r. do dnia dzisiejszego, a działka ta stanowi drogę publiczną – mimo istnienia dowodów w postaci m.in. zdjęć satelitarnych ze strony geoportal.gov.pl oraz postanowienia Sądu Okręgowego w N. z [...] stycznia 2008 r., [...], a tym samym uznanie, że możliwa jest rozbudowa nieistniejącej drogi, a więc nie uwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu z 1998 r., a także art. 4 pkt 2 w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu aktualnym poprzez błędne uznanie, że na działce gruntu [...] zarówno w dnia 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie, urządzono drogę publiczną, w sytuacji gdy Gmina R. nie wykonywała żadnych czynności w odniesieniu do nieruchomości rzekomo zajętej pod drogę publiczną, a związanych z jej urządzeniem, utrzymaniem nawierzchni, zapewnieniem przejezdności czy też remontami, a tym samym uznanie, że możliwa jest rozbudowa nieistniejącej drogi;

- niezastosowanie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. i art. 112 ust. 3 u.g.n. oraz art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 23 specustawy oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy, poprzez zaniechanie zbadania czy wywłaszczenie nieruchomości skarżącego oraz innych osób trzecich jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu, a zatem czy nie doszło do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego oraz osób trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie stanowi przeszkody sam w sobie stan prawny gruntu lub nieuregulowany stan prawny gruntu, na którym ma być realizowana taka inwestycja, jak i stan faktyczny na takim gruncie. Specustawa drogowa dopuszcza bowiem prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nawet w sytuacji gdy przedmiotem tego postępowania są nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 11d ust. 7 i art. 11f ust. 5 specustawy drogowej). Na podstawie art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Nie dotyczy to jednak nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego, co zostało potwierdzone decyzją administracyjną. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, skutkiem wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej jest przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości położonych w granicach linii rozgraniczających, a ustalonych taką decyzją, na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg gminnych (art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej).

W kontekście sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, które w zasadzie sprowadzają się do podważenia zaliczenia działki nr [...] do kategorii dróg publicznych i wykazania nieuregulowanego stanu prawnego ww. nieruchomości, wyjaśnienia wymaga, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z drogą, która przed dniem 1 stycznia 1999 r. została zaliczona do kategorii dróg publicznych, o czym świadczy uchwała Rady Gminy R. z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie opinii Rady Gminy R. o aktualizacji wykazu dróg gminnych na terenie Gminy R.. Uchwałą tą bowiem zaliczono do dróg publicznych tej Gminy drogę nr [...] o nazwie "B.", zlokalizowanej na działkach o nr [...], w tym na spornej działce nr [...]. Późniejsze uchwały organów władzy publicznej tylko fakt ten potwierdzają. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych przed 1 stycznia 1999 r. zaliczenie dróg do kategorii dróg publicznych nie musiało być związane z prawem własności. Dopiero taki wymóg nastąpił w związku z nowelizacją ustawy o drogach publicznych. Na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. dodano przepis art. 2a, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Z kolei treść tego przepisu nawiązuje do postanowień art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), na mocy którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości była ostateczna decyzja wojewody. Oznacza to, że tego rodzaju drogi z mocy prawa stawały się własnością m.in. jednostek samorządu terytorialnego (gminy). Istota prawna nabywania nieruchomości w trybie art. 73 ww. ustawy została przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2009 r. o sygn. akt P 33/07. Jak wskazał Trybunał treść art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających nie pozostawia wątpliwości, że własność nieruchomości, których dotyczy ten przepis, przeszła 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast rozstrzygnięcie wojewody na podstawie art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza w konkretnej sytuacji wywłaszczenie z mocy prawa, a więc ma charakter deklaratoryjny. Ponieważ decyzje takie stanowią wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, to wywołują skutki ex tunc, tj. od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał (por. Prawo administracyjne, pod red. M. Wierzbowskiego, wyd. 8, Warszawa 2008, s. 288 i n.). Funkcją decyzji wojewody wydawanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających decyzja wojewody stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej wynikającej z wywłaszczenia zmiany właściciela. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z 16 maja 2002 r., sygn. IV CKN 1071/00 (OSNC z 2003 r., nr 9, poz. 120), że decyzja wojewody jest wyłącznym dowodem nabycia własności konkretnej nieruchomości. Skoro ustawodawca jednoznacznie wskazał sposób urzędowego potwierdzenia wywłaszczenia, to nie ma możliwości stosowania innych środków dowodowych (por. uchwała SN z 21 stycznia 2003 r., w sprawie o sygn. III CZP 77/02, OSNC z 2003 r., nr 11, poz. 144).

Z tych względów brak jest przeszkód do stwierdzenia, że ww. droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a co więcej, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, że stanowi własność Gminy R., nawet jeżeli w stosunku do działki nr [...] wojewoda nie wydał stosownej decyzji potwierdzającej ten fakt, jak również pomimo, że prawo własności Gminy nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Istotą obowiązywania art. 73 ww. ustawy jest bowiem nabycie z mocy prawa przez gminy własności dróg, które nie stanowiły ich własności, a znajdowały się we władaniu gminy i zostały zajęte pod drogi publiczne przed 1 stycznia 1999 r. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem na żadnym z etapów postępowania, że w stosunku do działki nr [...] nie miał zastosowania art. 73 ww. ustawy. W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że kwestia ewentualnego nieuregulowania tytułu prawnego do działki nr [...] i niewydania przez Wojewodę deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej przejście z mocy prawa własności działki na gminę z dnia 1 stycznia 1999 r., nie może mieć żadnego znaczenia w toczącym się obecnie postępowaniu. W tym zakresie strona skarżąca powołała się na zdjęcia ze strony internetowej geoportal.gov.pl oraz postanowienie Sądu Okręgowego w N. o sygn. akt [...], dotyczące kwestii zasiedzenia innej działki, tj. o nr [...]. Dowody te w żaden sposób nie korespondują z uchwałą Rady Gminy R. z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie opinii Rady Gminy R. o aktualizacji wykazu dróg gminnych na terenie Gminy R., jak i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ogólności nie ma znaczenia czy na terenie inwestycji objętej taką decyzją była wcześniej urządzona droga, jako budowla, czy też nie, oraz czy była to zwykła droga gruntowa w sposób prawny zaliczona do kategorii dróg publicznych, i jakie miała parametry. Są to jedynie okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na dokładne opisanie przedmiotu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednak specustawa drogowa nie zawiera takiego wymogu "opisowego" celem wyznaczenia w treści rozstrzygnięcia decyzji terenu pod inwestycję. Wystarczające jest bowiem wskazanie nieruchomości przeznaczonych pod budowę drogi w ramach linii rozgraniczających inwestycję, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Ponadto nie ma większego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy okoliczność, że organy obu instancji posłużyły się pojęciem "rozbudowa", ponieważ to pojęcie wiąże się z nazwą przedmiotowej inwestycji i zakresem robót budowlanych dotyczących m.in. poszerzenia istniejącej drogi gruntowej o szerokości ok. 2,5 m do szerokości 5 m i wykonania nawierzchni z betonu asfaltowego. Projekt budowlany zawiera opis stanu drogi przed zainwestowaniem, a zasadniczo zaskarżona decyzja rozstrzyga o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o określonej nazwie i zakresie robót budowlanych. Sąd I instancji prawidłowo też dokonał wykładni art. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z przepisami specustawy drogowej. Wydanie takiej decyzji może bowiem dotyczyć gruntu, który nigdy nie miał przeznaczenia jako droga lub miał także inne przeznaczenie, np. mieszkaniowe itp. Zastosowanie specustawy drogowej nie odnosi się wyłącznie do istniejących dróg publicznych i będących budowlami. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że nie musi być przeznaczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi. To, że określony grunt nie miał wcześniej przeznaczenia jako droga publiczna i nie była na tym gruncie urządzona droga jako budowla nie ma znaczenia dla wydania przedmiotowej decyzji. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zaliczenie takiego gruntu do kategorii dróg publicznych może nastąpić już po wybudowaniu drogi.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności czy celowości zamierzonej inwestycji, a o przebiegu inwestycji decyduje inwestor. Nie oznacza to oczywiście, że w takim postępowaniu nie powinno uwzględniać się uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym zakresie strona skarżąca choć prawidłowo powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych, jednak w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie przedstawia żadnych konkretów, wskazując ogólnie na uciążliwości dla skarżącego oraz innych osób, co miałoby też polegać na wyburzeniu budynków na działkach nr [...]. Jednak projekt budowlany nie przewiduje potrzeby wyburzenia jakichkolwiek budynków. Ponadto nie wynika z niego by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji doszło do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności nieruchomości (należących do skarżącego oraz osób trzecich), która to ingerencja wiązałaby się z utratą istoty prawa własności takich nieruchomości. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że realizacja inwestycji drogowej uniemożliwi wykonywanie prawa własności nieruchomości znajdujących się w ciągu drogi zgodnie z ich przeznaczeniem.

Z tych względów zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu z 1998 r.; art. 4 pkt 2 w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu aktualnym; art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. i art. 112 ust. 3 u.g.n.; art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 23 specustawy oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.