Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 738/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Budowlane prawo
Spółdzielnie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 127 par. 1, art. 129 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 9, 11 i 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 1, art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. D. i M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. G. S. M. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę instalacji ciepłej wody użytkowej i cyrkulacji w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych położonych w G. [...] ul. [...], ul. [...] dz. nr [...]. Pismem z dnia [...] r. Starosta [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie. W trakcie postępowania wpłynęły liczne pisma od T. D. i M. G. dotyczące uznania ich za strony postępowania. Z takim wnioskiem wystąpiły również: Pani E. G., Pani N. K. oraz Pani M. K..

W dniu [...] r. Starosta [...] decyzją nr [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę instalacji ciepłej wody użytkowej cyrkulacji w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych położonych w G. u. ul. [...], ul. [...] dz. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ omówił zwięźle przebieg postępowania wskazując, iż za strony postępowania uznano T. D., M. G. i N. K.. T. D. i M. G. dysponują tytułami w postaci odrębnej własności lokali nr [...] i [...] na ul. [...] w G. zarządzanym przez G. S. M. z siedzibą w G. przy ul. [...], która na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia [...]. o spółdzielniach mieszkaniowych wykonuje zarząd przedmiotowej nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że przy rozstrzygnięciu sprawy uwzględniono pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego sygn. akt III CZP 122/13 z 27 marca 2014r., który dopuszcza podejmowanie przez zarząd spółdzielni mieszkaniowej samodzielnych czynności dotyczących części wspólnej nieruchomości w związku z czym spółdzielnia nie musi mieć zgody wszystkich współwłaścicieli lokali.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się M. G., T. D. oraz E. G. zarzucając, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji prowadziła M. S., która jest jednocześnie stroną tego postępowania. Postanowieniem z dnia [...]. nr [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E. G.. Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu odwołań M. G. i D. D. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...].) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła G. S. M. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, art. 199 i 206 Kodeksu cywilnego, a także art. 3 ust. 2, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali. Nadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art.77 § 1, art. 80 i art. 132 k.p.a., co miało mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn II SA/Po 1288/14. Sąd w tej sprawie zwrócił się do NSA z pytaniem prawnym: "czy wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia [...]. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz.U. 2003, Nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia [...] r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej?"

Starosta [...] ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] r. z uwagi na w/w skargę i postawione pytanie prawne.

W uchwale 7 sędziów z 19 października 2015r. (II OPS 2/15) Naczelny Sąd Administracyjny odpowiadając na w/w pytanie prawne stwierdził, że "Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej".

G. S. M. na rozprawie 8 grudnia 2015r. cofnęła swoją skargę, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r. umorzył postępowanie sądowe (sygn. akt II SA/Po 1288/14), uznając, że cofnięcie skargi nie zmierza do obejścia prawa i nie spowoduje utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. podjął postępowanie w przedmiotowej sprawie. W związku ze złożonymi w okresie zawieszenia postępowania przez G. S. M. wnioskami z dnia [...] r., [...] r., [...] r. oraz [...] r. o cofającymi wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. i umorzenie postępowania, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) umorzył przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 104 i 105 k.p.a.

Od ww. rozstrzygnięcia w terminie odwołał się T. D. i M. G. (dalej: odwołujący) pismem z dnia [...] r. wnosząc o jego uchylenie w całości.

W uzasadnieniu swojego odwołania odwołujący wskazali, że podczas prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz G. S. M., złożyli wniosek oznaczony jako "7" w którym wnosili o usunięcie przez wnioskodawcę w dokumentacji projektowej, uchybień i sprzeczności w stosunku do wymagań przepisów Prawa budowlanego i techniczno-budowlanych jak również wymagań producentów materiałów mających mieć zastosowanie. Zdaniem odwołujących organ I jak i II instancji nie odniósł się do przedstawionych zarzutów. Skarżący nadto wskazali, że zgodnie z treścią uzasadnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. sygn. [...] doszło do naruszenia prawa bowiem stwierdził on, iż realizację przedmiotowej inwestycji przez podmiot wnioskującego o pozwolenia na budowę przebiegła wbrew zapisom prawa przed wymaganym prawem prawomocnym zakończeniem postępowania o pozwolenie na budowę.

W toku postępowania odwoławczego odwołujący na wezwanie Wojewody podali, że przedmiotowa inwestycja nie obejmuje ich pomieszczeń piwnicznych, a jedynie kanały kominowe przebiegające przez ich lokale i "obsługujące" ich lokale (do ich mieszkań, zgodnie z aktami notarialnymi należały tylko piwnice). Spółdzielnia Mieszkaniowa podała, że przez pomieszczenia odwołujących nie został przeprowadzony żaden poziomy odcinek nowej instalacji.

W odpowiedzi na powyższe odwołanie Wojewoda Wielkopolski zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, w związku z art. 104 Kpa umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 127 § 1 Kpa postępowanie odwoławcze może być uruchomione wyłącznie wskutek wniesionego odwołania przez uprawniony podmiot tj. przez stronę postępowania. Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla danego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że ocena interesu prawnego nie może być dokonana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego, a od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której z całą pewnością dany podmiot z różnych przyczyn może być zainteresowany prowadzeniem tegoż postępowania, jednakże zainteresowania tego nie może poprzeć odpowiednimi przepisami. Oznacza to, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje wola zainteresowanego lecz konkretny przepis prawa, na podstawie którego dany podmiot może wnosić o podjęcie przez organ administracji publicznej określonych działań. Wobec powyższego organ uznał, iż M. G. i T. D. dysponują tytułami w postaci odrębnej własności lokali nr [...] i [...], jednak fakt ten sam przez się nie uprawnia do uznania za stronę postępowania. Organ zauważył, powołując się na również na treść postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2015r. w sprawie II SA/Po 1288/14, że z projektu budowlanego wynika, iż przedmiotowa instalacja będzie przeprowadzana w częściach wspólnych budynku (ścianach, przewodach kominowych) oraz przez poszczególne lokale, pomieszczenia piwniczne. Odwołując się do art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali organ wskazał, iż do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia przynależne, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal. Przedmiotowy projekt inwestora nie dotyczył wyłącznie części wspólnych nieruchomości, ale także poszczególnych lokali. W świetle wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 15.01.2013 r. II SA/Rz 885/12; LEX nr 1274632, istotny jest zatem zakres robót. W związku z powyższym Wojewoda Wielkopolski wezwał zarówno Pana T. D. i Pana M. G. jak i G. S. M. do złożenia wyjaśnień, czy do wyodrębnionych lokali mieszkalnych należących do Pana T. D. i Pana M. G. przynależą, jako części składowe, pomieszczenia piwniczne oraz wskazania gdzie usytuowane są te pomieszczenia w kontekście całego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (szkice, rysunki, bądź wskazanie na rysunkach projektu budowlanego). W odpowiedzi odwołujący wskazali (pismem z dnia [...] r.), iż przedmiotowa inwestycja nie obejmuje ich pomieszczeń piwnicznych, a jedynie kanały kominowe przebiegające przez lokale mieszkalne. Powyższe potwierdziła również G. S. M. w piśmie z dnia [...] r.

Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż inwestycja nie przebiega przez lokale należące do odwołujących, a jedynie przez części wspólne budynku (ściany, przewody kominowe) w stosunku do lokali odwołujących, co w jego ocenie i w świetle poczynionych rozważań pozwala stwierdzić, że odwołujący nie należą do kręgu stron postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. Nie spełnili zatem wymagań formalnych do przyznania im przymiotu strony, co skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Pismem z dnia [...] r. T. D. i M. G. (dalej skarżący) wnieśli skargę na ww. rozstrzygnięcie zaskarżając je w całości.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu, a nadto wskazali, iż zaskarżona decyzja pominęła całkowicie analizę przymiotu strony skarżących wynikającą z zapisów art. 28 Kpa, opierając się wyłącznie na uwarunkowaniach wynikających z zapisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 p.b., pomijając istotny obowiązek nakładany na skarżących wymogami § 120 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 z 2002 roku z zm- zwane dalej "WT") wynikający z zabudowy centralnej instalacji ciepłej wody w miejsce lokalowych podgrzewaczy ciepłej wody polegający na zobowiązaniu skarżących do dostosowania lokali mieszkalnych do wymogów WT, istotnie ingerując w ten sposób w substancję lokali w konsekwencji technologii i lokalizacji instalacji będącej przedmiotem pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli ponadto, że dysponują tytułami w postaci odrębnej własności lokali nr [...] i [...] w budynku zarządzanym przez G. S. M.. Nadto skarżący wywodzą swój interes prawny z obowiązku wynikającego z art. 14 i art. 17 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz.U. nr 85 poz. 388 z 1994 roku z zm. - dalej "uwl") w związku z zapisami art. 4 ust. 2 i art. 6 ust. 3 i art. 27 ust. 1 usm oraz art. 45a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne (Dz.U. nr 54 poz. 348 z 1997 roku z zm.), jak również z obowiązków nakładanych na skarżących wynikających z art. 5 i art. 7 ust 1 Prawa budowlanego w związku z likwidacją lokalowych podgrzewaczy wody, które przedmiotową przebudową zostały zastąpione centralną instalacją ciepłej wody użytkowej.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z uwagi na zarzuty skarżących należy wyjaśnić, iż prowadząc postępowanie rozpoznane zostały wszystkie okoliczności sprawy i nie znaleziono podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r.

W toku postępowania dołączona została decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...], wydana po rozpoznaniu odwołania T. D. i M. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]. znak: [...], którą organ umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania oraz prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonywaniu instancji cieplnej wody użytkowej bez pozwolenia na budowę, w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w G. przez G. S. M.. WWINB uchylił decyzję PINB w G. i podał, że w tym postępowaniu organ budowlany nie może ograniczyć się jedynie do badania legalności wykonywanych robót a zobowiązany jest również do sprawdzenia czy roboty wykonywane są zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi oraz czy są zgodne ze sztuką budowlaną, czy nie powodują zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, czego organ I instancji nie uczynił.

Obecny na rozprawie [...]. Skarżący [...] wskazał, że w przedmiotowej sprawie od początku ([...] byli przez organy uznawani za strony postępowania. Podał również, że ich zdaniem w zakresie instalacji spółdzielnia powinna uzyskać pozwolenie na budowę – wynika to z art. 6 ustawy zmieniającej prawo budowlane. Pełnomocnik spółdzielni podał, że argumenty Skarżącego nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, kwestia ich interesu prawnego wynika z odpowiedzi NSA na pytanie prawne w sprawie II SA/Po 1288/14. Nie zgodził się z tym Skarżący, wskazując nadto, że prace zostały wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2016.718; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W przedmiotowej sprawie skarga okazała się nieuzasadniona.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016.23, dalej powoływana jako k.p.a.) umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że T. D. i M. G., wnoszący odwołanie nie są stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę instalacji ciepłej wody użytkowej i cyrkulacji w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych położonych w G. [...] ul. [...], ul. [...], dz. nr [...] prowadzonej na wniosek inwestora Gnieźnieńskiej Spółdzielni Mieszkaniowe, która na podstawie zapisów art. 27 ust.2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych wykonuje zarząd w/w nieruchomości. .

Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przedmiotowej sprawie odwołanie Skarżących od decyzji z [...]. wpłynęło do organu I instancji [...]. Skarżący i Inwestor – decyzję odebrali [...].

Prawidłowo również Wojewoda uznał, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy ustalić winien dopuszczalność odwołania i to, czy wnoszący odwołanie jest stroną postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie. Skoro Wojewoda ustalił, że odwołanie nie pochodzi od strony, nie mógł przejść do merytorycznego powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Właściwe było zatem umorzenie postępowania odwoławczego. Na poparcie prawidłowości takiego rozstrzygnięcia przytoczyć można wciąż aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., w ocenie którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119). w przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Sąd w składzie rozpatrującym skargę stanowisko to podziela i przyjmuje jako własne, co znajduje wyraz w dokonanej przez sąd analizie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Interesu prawnego Skarżących, czego domagał się Skarżący na rozprawie, nie można wywodzić z samego faktu doręczenia decyzji organu I instancji czy dopuszczenie ich do udziału w sprawie przez organ I instancji na wcześniejszym etapie ( w przedmiotowej sprawie decyzja Starosty [...] z [...]. nr [...]). W tym miejscu trzeba podkreślić, że rolą organu administracji publicznej w postępowaniu jest bieżące i stałe weryfikowanie kręgu stron postępowania administracyjnego. Nie jest tak, jak chcieliby tego Skarżący, że osoba raz ujęta w katalogu stron jakiegoś postępowania pozostaje stroną tego postępowania na zawsze. Fakt bycia stroną postępowania administracyjnego jest korelatem ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Jeśli organ ustala określony stan faktyczny, to na jego podstawie ocenia również, czyjego interesu prawnego lub obowiązku tenże stan faktyczny może dotyczyć. Z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpoznana przez organy różnych stopni. To zaś oznacza, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji może (powinien) zbadać kwestię tego, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 205/13).

Przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu jest ustalenie czy T. D. i M. G., którym doręczono decyzję organu I instancji i którzy przez organ I instancji byli uznawani za stronę postępowania winni być za stronę tego postępowania uznani, a tym samym czy byli uprawnieni do wniesienia odwołania. Poza zakresem niniejszego postępowania na tym etapie pozostaje więc ustalenie, czy zasadne było umorzenie postępowania przez organ I instancji w związku z cofnięciem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez spółdzielnię. Jak wynika z przedłożonej w toku postępowania decyzji WWINB z [...]. (k. 52-54) legalność prowadzonych przez spółdzielnię robót, w tym ocena czy wymagane było wobec zmiany przepisów pozwolenie na budowę jest przedmiotem prowadzonego przez te organy postępowania. Ich ocena w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa.

Wg stanowiska organu odwoławczego w niniejszej sprawie Skarżący nie posiadali statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to w ocenie Sądu było uzasadnione.

Rozstrzygając to zagadnienie przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia budowlanego, stronami – co do zasady – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane –t.j. Dz.U. 2016.290, dalej: p.b. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 2049/10). Są to inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Za obszar oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 3 pkt 20 p.b., przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony niezbędne jest zatem uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych, indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu i zakresu planowanych robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09).

Wprowadzenie art. 28 ust. 2 p.b. oraz legalnej definicji "obszaru oddziaływania" miało zatem na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające w przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Celem tej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie ( w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 325 -326).

Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. II OSK 75/06; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18 listopada 2005 r. VII SA/Wa 786/05 i z dnia 4 lipca 2006 r. VII SA/Wa 121/06).

W realiach niniejszej sprawy, co istotne, przedmiotem postępowania było pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji ciepłej wody użytkowej i cyrkulacji m.in. w budynku, w którym Skarżący posiadają odrębną własność lokali mieszkalnych na wniosek złożony przez spółdzielnię mieszkaniową [...]. a więc przed zmianą przepisów ustawy prawo budowlane ustawą z 20 lutego 2015r.. Do ich lokali mieszkalnych jako części składowe należą również pomieszczenia piwniczne. Jak ustalił organ II instancji inwestycja polegała na budowie nowej instalacji c.w.u. dostarczającej podgrzaną wodę do wszystkich mieszkań, w tym również do mieszkań Skarżących, po wcześniejszym wyrażeniu przez nich zgody. Inwestycja polegająca na budowie nowej instalacji nie była przeprowadzana przez piwnice przynależne Skarżącym. (k. 38- 39 akt organu II instancji). Skarżący w piśmie z dnia [...]. podali, że inwestycja nie obejmuje ich pomieszczeń piwnicznych a jedynie kanały kominowe przebiegające przez ich lokale mieszkalne i obsługujące ich lokale. Instalacja ciepłej wody przebiega jedynie przez pomieszczenia wspólne nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1222 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Jak wskazał NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 19.10.2015r. (II OPS 2/15), która na mocy art. 187 § 2 p.p.s.a wiązała sąd w sprawie II SA/Po 1288/14 i która z uwagi na fakt, że podjęta została w zakresie tego samego postępowania administracyjnego przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym nie może być pominięta przez sąd w niniejszej sprawie - Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólne. NSA podał, ż e czynności dotyczące nieruchomości wspólnej o charakterze eksploatacyjnym, utrzymaniowym i remontowym mieszczą się w ramach zadań spółdzielni. Dotyczy to wyłącznie nieruchomości wspólnej a nie przedmiotu odrębnej własności, gdyż w takim zakresie ustawodawca nie przewidział powierzenia spółdzielni mieszkaniowej zarządu. NSA wyjaśnił, że "Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Za takim rozumieniem art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z przepisami Prawa budowlanego przemawia także to, że powierzenie zarządu nieruchomością wspólną spółdzielni mieszkaniowej jest ograniczeniem prawa własności pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, ale, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, jest to dopuszczalne z uwagi na konieczność ochrony wolności i praw innych osób. Skomplikowany układ stosunków właścicieli wyodrębnionych lokali i stosunków własnościowych spółdzielni, w tym także jej członków niebędących właścicielami zamieszkiwanych nieruchomości, wymagał stosownego wyważenia interesów wskazanych podmiotów (str. 30 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r., K [...]). Wyważenie tych interesów przemawia za tym, że działania spółdzielni wykonującej zarząd nieruchomością wspólną, na gruncie Prawa budowlanego, nie mogą wykraczać poza eksploatację i utrzymanie nieruchomości wspólnej, bez względu na to, czy działania te określi się jako czynności zwykłego zarządu, czy czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Istota sprawy tkwi zaś w tym, jakie czynności dotyczące robót budowlanych służą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej."

W przedmiotowej sprawie Wojewoda ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie obejmuje lokali mieszkalnych skarżących ani przynależnych do nich piwnic, a przebiega przez część wspólną i kanały kominowe. Skarżący nie podważyli tych ustaleń. Z materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności z wyjaśnienia spółdzielni o przebiegu instalacji, czy z pisma Skarżących z [...]. nie wynika, by instalacja przebiegała przez lokale Skarżących czy ich piwnice. Nie wynika, by wpływała ona na możliwość swobodnego korzystania z ich lokali, czy "wymuszała" na nich zmiany związane z funkcjonowaniem lokali, będzie wymagała przebudowy ich lokali, czy innej ingerencji w substancję ich lokali. Sama likwidacja indywidualnych podgrzewaczy wody, na którą Skarżący wskazali w skardze nie wymaga zmian wskazanych wyżej. Z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja miała przebiegać nie tylko w nieruchomości wspólnej lecz także w niektórych wyodrębnionych pomieszczeniach piwnicznych. Z wyjaśnień spółdzielni z [...] wynika, że instancja nie będzie przebiegała przez piwnice Skarżących. Tym samym Wojewoda prawidłowo uznał, że Skarżącym nie przysługiwał przymiot strony.

Roboty będące przedmiotem postępowania służyły eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnych. To, że ich przeprowadzenie wymagało w konsekwencji likwidacji lokalowych podgrzewaczy wody w każdym z mieszkań nie zmienia faktu, że nie wpływało to na możliwość swobodnego korzystania z lokali przez Skarżących czy zmian związanych z jego funkcjonowaniem. Nadto postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę instalacji, obejmowała instalację wg projektu indywidualnego opracowanego przez mgr inż. J. K. w zakresie jej przebiegu przez części wspólne nieruchomości i niektóre piwnice, wśród których nie było piwnic Skarżących. Zarzuty wskazane w odwołaniu związane z kosztami ponoszonymi przez poszczególnych właścicieli lokali czy obowiązkiem zachowania norm energetycznych nie były związane z ingerencją w ich lokale a tylko to uprawniałoby do przyznania Skarżącym przymiotu strony. W zakresie bezpieczeństwa i zgodności z wymogami technicznymi już wykonanej instalacji prowadzone jest odrębne postępowanie przez inne organy. Badany przez PINB jest zupełnie inny aspekt sprawy i przyznanie w tamtej sprawie przymiotu strony Skarżącym nie podlega ocenie Sądu w niniejszej sprawie ani nie ma wpływu na uznanie ich w niniejszej sprawie za mających interes prawny.

Z podanych przyczyn Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu. Poczynione ustalenia zostały oparte na dostatecznej i wystarczającej analizie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w zakresie interesu prawnego Skarżących. W konsekwencji prawidłowo Wojewoda Wielkopolski zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.