Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 586/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 9, art. 71 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 1, art. 5 § 1 pkt 3, art. 104, art. 107, art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 58 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Kr 1110/15 w sprawie ze skargi P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od odmowy odroczenia terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz P. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 marca 2015 r. Nr [...] Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 lutego 2015 r. (data wpływu) P. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie w sprawie odroczenia terminu płatności opłaty rocznej należnej Skarbowi Państwa za 2015 rok z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr: [...] o łącznej powierzchni [...] ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna Nowa Huta w wysokości [...] zł, ustalonej w ugodzie z dnia 27 września 2011 r., zatwierdzonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2011 r. nr [...], odmówił odroczenia terminu płatności opłaty rocznej.

W dniu 10 kwietnia 2015 r. (za pośrednictwem Poczty Polskiej) odwołanie od powyższego pisma złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 16 lipca 2015 r., znak [...] – działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej należnej Skarbowi Państwa z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym Kolegium uznało, że gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia – to znaczy gdy w obrocie prawnym nie ma decyzji administracyjnej – brak jest możliwości skutecznego wniesienia odwołania, bowiem odwołanie jest środkiem prawnym służącym do weryfikacji decyzji administracyjnych. W konsekwencji, zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany był wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. Spółka podniosła w skardze, że pismo z dnia 20 marca 2015 roku rozstrzygało istotę sprawy prowadzonej przed organem administracyjnym, bowiem bezpośrednio dotyczyło meritum żądania wniosku. Pismo Prezydenta Miasta Krakowa z 20 marca 2015 roku miało wszystkie wymagane dla decyzji cechy za wyjątkiem pouczenia. Mianowicie pismo to zawierało zarówno oznaczenie organu i strony, datę, oznaczenie sprawy, lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej przez Prezydenta Miasta Krakowa. Zdaniem Spółki stanowisko, umożliwienie korzystania przez organ administracyjny z jedynie formy pisemnej dla rozstrzygania wniosków składanych w trybie administracyjnym prowadziłoby do ograniczenia zagwarantowanych stronom środków prawnych w tym do pozbawiania strony prawa do zbadania legalności postępowania przez Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 26 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Kr 1110/15 skargę oddalił.

Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, istotą niniejszej sprawy jest ustalenie, w jakiej formie prawnej ma być załatwiony wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości: czy – jak chce skarżący – rozstrzygnięcie takiego wniosku winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, czy też wystarczy udzielenie odpowiedzi tzw. "zwykłym pismem" – jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji odnotował, że ustawodawca w art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym zawarł regulacje dotyczące opłat za użytkowanie wieczyste, nie wskazał wprost w jakiej formie ma nastąpić ewentualne odroczenie terminu zapłaty opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W ust. 4 powołanego przepisu stwierdził: "Opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Właściwy organ, na wniosek użytkownika wieczystego złożony nie później niż 14 dni przed upływem terminu płatności, może ustalić inny termin zapłaty, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego". Stwierdził na tym tle, że wprawdzie ustawodawca posłużył się w tym przepisie słowami "właściwy organ (...) może ustalić inny termin zapłaty", jednak w ocenie tego Sądu nie chodzi tu o organ administracji w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a., lecz o "właściwy organ osoby prawnej, która oddaje grunt w użytkowanie wieczyste".

Kolejno Sąd zaznaczył, że istotne jest ustalenie, czy rozstrzygana sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, czy też jest sprawą cywilną, gdyż tylko ta pierwsza kategoria spraw może być rozstrzygana w drodze decyzji. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wątpliwości w tym zakresie mogą wynikać z faktu, że użytkowanie wieczyste to ograniczone prawo rzeczowe, ustanawiane w aktualnym stanie prawnym w drodze umowy. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest jednak, jak zaznaczył ten Sąd, umową specyficzną – m. in. ze względu na fakt, że prawem użytkowania wieczystego mogą być obciążone wyłącznie grunty stanowiące własność podmiotów publicznoprawnych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków). Uregulowana jest w kodeksie cywilnym i w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W obu tych ustawach przeważają unormowania cywilistyczne, a więc oparte na zasadzie równorzędności podmiotów będących stronami stosunku prawnego. Jedna ze stron omawianego stosunku prawnego jest zawsze podmiotem publicznoprawnym – osobą prawną reprezentowaną zgodnie z właściwymi przepisami ustawy tj. kodeksu cywilnego bądź właściwej ustawy samorządowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z faktu tego można wywieść błędny wniosek (tak jak to zrobił skarżący), że skoro postępowanie prowadził Prezydent Miasta Krakowa, a więc organ administracji, to było to postępowanie administracyjne. W ocenie tego Sądu błąd taki jest konsekwencją braku rozgraniczenia pomiędzy tzw. imperium i dominium. Jak wyjaśnił, państwo oraz jednostka samorządu terytorialnego jako szczególne podmioty prawa podejmują działania w sferze władczej (imperium) i w sferze stosunków cywilnoprawnych (dominium). Jednostka samorządu terytorialnego zawierając umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste działa w granicach dominium, gdyż jako podmiot prawa cywilnego dysponuje nieruchomością stanowiącą jej własność. Wprawdzie jej postępowanie jest w pewien sposób ograniczone w porównaniu do innych podmiotów prawa cywilnego (choćby poprzez wymóg wyboru kontrahenta co do zasady w drodze przetargu), jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji nadal jest to stosunek prawny oparty na zasadzie równorzędności podmiotów, a więc stosunek z zakresu prawa cywilnego.

Sąd pierwszej instancji odnotował ponadto, że także opłata za użytkowanie wieczyste ma charakter cywilnoprawny, co nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów powszechny, Sądu Najwyższego ani sądów administracyjnych. Na gruncie przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczysty Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w następujący sposób: "Spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny. Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów k.p.a., jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyska charakter sprawy administracyjnej" (postanowienie NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. I OSK 408/13). Z kolei w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. I OSK 1218/10 NSA wyraził stanowisko: "Postępowanie uregulowane przepisami art. 71-81 u.g.n. jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy k.p.a. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej".

WSA w Krakowie zaakcentował, że jednostki samorządu terytorialnego (jak i inne podmioty publicznoprawne) w obrocie cywilnoprawnym podlegają pewnym ograniczeniom. Ograniczenia te dotyczą również możliwości odraczania należnych im za użytkowanie wieczyste opłat. Zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odroczenie opłaty rocznej może nastąpić najwyżej na okres do końca danego roku kalendarzowego. Warunkiem odroczenia jest złożenie wniosku przez użytkownika wieczystego w określonym terminie. Ustawodawca nie wskazał kryteriów oceny zasadności wniosku, co jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji w żaden sposób nie może zostać uznane za jednostronne i władcze rozstrzyganie o prawach i obowiązkach innych osób czyli za władztwo administracyjne. Nie może być również zakwalifikowane jako uznanie administracyjne podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie tego Sądu spór o odroczenie opłaty rocznej jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, bowiem jest to spór ze stosunku z zakresu prawa cywilnego tj. umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W konsekwencji zastosowanie w tym przypadku powinny znaleźć przepisy ustawy o finansach publicznych, w tym również art. 58 ust. 2 tej ustawy, który to przepis przewiduje formę pisemną, a nie formę decyzji administracyjnej.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analizowany spór jest sprawą cywilną, a nie sprawą administracyjną rozstrzyganą w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też powodu, zdaniem tego Sądu, domniemanie rozpoznawania sprawy w formie decyzji administracyjnej nie będzie miało w niniejszej sprawie zastosowania, prezydent Miasta Krakowa przedstawiając swoje stanowisko występuje jako organ osoby prawnej – Gminy Miasta Krakowa, będącej właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Działa w granicach dominium, a nie jako organ administracji. Zdaniem WSA w Krakowie w istocie wniosek o odroczenie stanowi swego rodzaju negocjacje warunków umowy w granicach wynikających z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Fakt, że pismo Prezydenta w przedmiocie wniosku strony skarżącej o odroczenie płatności opłaty rocznej spełnia "niemal wszystkie przesłanki opisane w art. 107 k.p.a." nie mogło w ocenie Sądu pierwszej instancji zmienić oceny statusu prawnego tego pisma.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Orzeczeniu postawiono dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwą wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że ustalenie innego terminu płatności opłaty rocznej nie następuje w formie decyzji administracyjnej.

Po drugie, naruszenie art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez SKO, że "pismo" Prezydenta Miasta Krakowa w z dnia 20 marca 2015 r. nie jest decyzją administracyjną.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że "pismo" z dnia 20 marca 2015 r. rozstrzygało istotę sprawy prowadzonej przed organem administracyjnym, albowiem bezpośrednio dotyczyło meritum żądania wniosku. Jak wskazała Spółka, zawiera wszystkie wymagane dla decyzji cechy za wyjątkiem pouczenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie stanowisko, że odmowa udzielenia pomocy publicznej może nastąpić w zwykłej formie pisemnej, prowadziłoby do ograniczenia zagwarantowanych stronom środków prawnych, w tym do pozbawienia strony prawa do zbadania legalności postępowania przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie, jak celnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, sprowadza się do prawnej formy, w jakiej ma być załatwiony wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi: "Opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Właściwy organ, na wniosek użytkownika wieczystego złożony nie później niż 14 dni przed upływem terminu płatności, może ustalić inny termin zapłaty, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego."

Należy zatem w pierwszej kolejności stwierdzić, że błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, iż nie chodzi w tym przepisie "o organ administracji w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a., lecz o »właściwy organ osoby prawnej, która oddaje grunt w użytkowanie wieczyste«". Sąd ten nie dostrzegł bowiem, że pojęcie "właściwy organ" zostało objęte definicją legalną w art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie, to "należy przez to rozumieć starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa". Nie budzi zaś wątpliwości, że zarówno starosta, jak i organy wykonawcze gminy, powiatu czy województwa są organami administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolejno wskazać należy, że przepis art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera odpowiednie znamię czasownikowe (w słowach: "może ustalić"), tworzące po stronie właściwego organu administracji publicznej kompetencję władczą do wydania decyzji administracyjnej (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 14 czerwca 1985 r., III SA 327/85, OSPiKA 1987, nr 7-8, s. 325-326). Zwrot "może" oznacza jednocześnie, że organ działa w granicach przysługującego mu uznania administracyjnego.

Z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że tylko na wniosek użytkownika wieczystego, o ile zostanie on złożony w terminie, tj. nie później niż 14 dni przed upływem terminu płatności, właściwy w sprawie organ może, lecz nie musi, ustalić inny termin zapłaty niż o dnia 31 marca każdego roku, przy czym nie może on przekroczyć danego roku kalendarzowego. Oznacza to, że postępowanie w sprawie uruchamia wniosek podmiotu zewnętrznego wobec organu (użytkownika wieczystego), a sprawa podlega załatwieniu przez organ administracji co do istoty, który swoim rozstrzygnięciem określi nowy termin zapłaty wiążący adresata rozstrzygnięcia lub odmówi zmiany terminu zapłaty, a zatem wiązać adresata rozstrzygnięcia będzie termin pierwotny.

Mając na uwadze powyższe, rozstrzygnięcie o ustaleniu innego terminu zapłaty w rozumieniu art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami:

1) pochodzi od organu administracji publicznej, stosownie do ww. art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

2) ma charakter indywidualny (adresatem jest oznaczony wnioskujący użytkownik wieczysty),

3) konkretny (rozstrzyga o zmianie lub odmowie zmiany terminu płatności opłaty rocznej za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, a zatem załatwia co do istoty sprawę zainicjowaną wnioskiem złożonym przez uprawniony podmiot),

4) jednostronny i władczy (o zmianie lub odmowie zmiany terminu płatności opłaty rocznej za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste decyduje organ samodzielnym, autorytarnym oświadczeniem woli, którego skutki prawne nie wymagają do wejścia do obrotu prawnego uzyskania oświadczenia adresata rozstrzygnięcia),

5) w materii nie należącej do sfery podległości służbowej czy organizacyjnej.

Spełnia zatem kryteria, jakie doktryna prawa przypisuje decyzji administracyjnej (por. K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 224-245, 308-329). Oznacza to, że ustawodawca postanowił poddać rozstrzyganie w przedmiocie zmiany terminu płatności opłaty rocznej za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste formie decyzji administracyjnej.

Wszelako podzielić należy szerokie wywody Sądu pierwszej instancji wskazujące, że generalnie materia użytkowania wieczystego i związanych z nim opłat ma charakter cywilnoprawny. Niemniej złożenie przez użytkownika wieczystego skierowanego do organu administracji publicznej wniosku o ustalenie innego terminu zapłaty opłaty rocznej za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, ujęta w art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie sprawia, że stosunek prawny zainicjowany tym wnioskiem ma również charakter równorzędny. Nierównorzędność stron tej relacji nadaje jej charakteru administracyjnoprawnego, jakkolwiek rozstrzygnięcie administracyjne w niej wydawane w formie decyzji administracyjnej może wywoływać skutki w dalszej kolejności w sferze cywilnoprawnej. Sama sprawa zmiany terminu płatności nie ma zatem w analizowanym zakresie charakteru sporu o opłatę za użytkowanie wieczyste, co niewątpliwie jak wykazał Sąd pierwszej instancji byłoby sprawą cywilną podlegającą kognicji sądów powszechnych, lecz jest odrębną sprawą rozstrzyganą na wniosek jednostronnie przez właściwy organ administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe, załatwienie co do istoty wniosku użytkownika wieczystego, o którym mowa w art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przedmiocie ustalenia innego terminu zapłaty opłaty rocznej za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, następuje w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, że taka forma działania organu administracji publicznej w sprawie zapewnia ochronę prawną adresatowi rozstrzygnięcia, w tym przez możliwość zapoznania się z motywami organu administracji publicznej oraz poddania ich kontroli w toku instancji (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 396-397). Decyzja wydawana w oparciu o art. 71 ust. 4 zdanie trzecie ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna bowiem zawierać elementy wynikające z przepisów art. 107 k.p.a.

Wyjaśnić końcowo należy, że taka kwalifikacja nie podważa szerokiej swobody właściwego organu administracji publicznej w sprawie, albowiem ustawodawca nie określił przesłanek, jakim powinien kierować się ten organ przy wydawaniu decyzji, co oznacza, że pozostawione zostały one jego pozostającemu w granicach prawa uznaniu, niemniej powinien je wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Przy tym jego decyzja, wydana na podstawie art. 71 ust. 4 zdanie trzecie ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlega kontroli instancyjnej, jednak skoro to tylko właściwy organ w rozumieniu definicji legalnej z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami może z woli ustawodawcy ustalić inny niż generalny termin zapłaty opłaty rocznej za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, to tym samym organ odwoławczy nie może samodzielnie ustalić tego terminu w oparciu o decyzję reformatoryjną z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Co najmniej zaś do ostatecznego załatwienia przedmiotowej sprawy wiąże użytkownika wieczystego pierwotny termin płatności.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, wadliwe okazało się zapatrywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, że pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2015 r. Nr [...] nie jest decyzją administracyjną, wobec czego odwołanie od niego nie przysługuje, a zatem wniesione przez Spółkę [...] jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Wbrew poglądowi organu drugiej instancji, nie miał tu zastosowania art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), stanowiący, że "umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego", a to z tego względu, że w analizowanej sprawie odroczenie terminu płatności nie następowałoby na podstawie przepisów prawa cywilnego, lecz prawa administracyjnego. Jak bowiem wskazano, zdanie trzecie art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa stosunek nierównorzędny z udziałem organu administracji publicznej, a zatem mający charakter administracyjnoprawny. Wskazanym pismem Prezydent Miasta Krakowa w istocie władczo odmówił Spółce przesunięcia terminu uiszczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Z tych względów, stosując art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lipca 2015 r. nr [...]. W wykonaniu niniejszego wyroku Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie będzie miało obowiązek rozpatrzeć odwołanie Spółki z dnia 8 kwietnia 2015 r.

O kosztach postępowania za obie instancje sądowe orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.