Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 137/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 2, art. 61, art. 66
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1-3, art. 8 ust. 1, art. 10
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 478/09 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 478/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. R. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. R., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2009 roku, Nr [...] w części merytorycznej dotyczącej nałożenia na Gminę D. obowiązku wykonania miejscowych napraw odcinków nawierzchni i jednocześnie uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i orzekł o nowym terminie wykonania nałożonego obowiązku do dnia [...] lipca 2009 r. Organ I instancji, mocą decyzji z dnia [...] lutego 2009 roku, w sprawie dotyczącej przejezdności oraz prawidłowości użytkowania drogi wewnętrznej łączącej miejscowość P. z miejscowością N. B położonej na terenie gminy D., nałożył na Gminę D. obowiązek wykonania miejscowych napraw odcinków nawierzchni przedmiotowej drogi wewnętrznej (dojazdowej do pól) mierzonych od drogi gminnej D. – P., tłuczniem bądź odpowiednim kruszywem klinującym, następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami tj.:

- obustronna naprawa nawierzchni gruntowej utwardzonej powierzchniowo kruszywem (pospółką) wraz z zagęszczeniem na całej koronie drogi (0 km + 500m ÷ 0 km + 800m) o łącznej długości 300 m,

- prawostronna naprawa powierzchni gruntowej utwardzonej powierzchniowo kruszywem (pospółką) wraz z zagęszczeniem drogi (0 km + 800m ÷ 1 km + 000 m) o łącznej długości 200 m,

- lewostronna naprawa powierzchni gruntowej utwardzonej powierzchniowo kruszywem (pospółką) wraz z zagęszczeniem drogi (1 km + 010 m ÷ 1 km + 030 m) o łącznej długości 10 m,

- lewostronna naprawa powierzchni gruntowej utwardzonej powierzchniowo kruszywem (pospółką) wraz z zagęszczeniem drogi (1 km + 050 m ÷ 1 km + 060 m) o łącznej długości 10 m,

- obustronna naprawa nawierzchni gruntowej ślepo zakończonego łącznika z gospodarstwem skarżącego w miejscowości N. B. [...], o nawierzchni gruntowej nieutwardzonej wraz z zagęszczeniem na całej koronie drogi (1 km + 150 m ÷ 1 km + 300 m) o łącznej długości 150 m, w terminie do dnia 30 maja 2009 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek Z. R. zostało wszczęte postępowanie dotyczące stanu technicznego drogi pomiędzy miejscowością P. i miejscowością N. B. położonej na terenie gminy D. Przeprowadzone przez organ oględziny wykazały zły stan techniczny drogi oraz to, że inwestor wykonał wodociąg w znacznej części przebiegający środkiem drogi. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organy wydały kolejne decyzje, które były dwukrotnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 roku, II SA/Łd 730/05 i wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 roku, II SA/Łd 762/07. W pierwszym wyroku sąd zwrócił uwagę na niedostatecznie wyjaśniony status drogi jako drogi wewnętrznej oraz pominięcie przez organy wpływu inwestycji budowlanej polegającej na budowie wodociągu na stan techniczny drogi. W kolejnym wyroku Sąd wskazał, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły jaką nawierzchnię posiadała droga przed rozpoczęciem budowy wodociągu. Sąd także zakwestionował zakres obowiązków nałożonych na Gminę D. wskazując, że decyzja wydana w trybie art. 66 Prawa budowlanego może obligować strony jedynie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu.

W prowadzonym po raz kolejny postępowaniu organ I instancji przeprowadził oględziny z których wynika, że inwestycja polegająca na budowie wodociągu została zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z 1994 roku, roboty zakończono w 1995 roku. Organ I instancji stwierdził zatem, iż nie istnieje żaden związek pomiędzy wykonanymi w 1994 roku robotami przy budowie sieci wodociągowej, a obecnym stanem drogi gruntowej. W celu jednoznacznego określenia położenia sieci wodociągowej organ nałożył na gminę obowiązek przedstawienia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej gminnej sieci wodociągowej oraz inwentaryzacji pasa drogi gruntowej o nawierzchni nieutwardzonej w stosunku do sieci wodociągowej łączącej gospodarstwo strony z drogą P. – B. N. P. Ze złożonej inwentaryzacji wynika, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie z lokalizacją uzgodnioną w opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. Wtoku kolejnych przeprowadzonych w sprawie oględzin wykonano pomiary umożliwiające jednoznaczne wskazanie odcinków drogi przez które przejazd jest znacznie utrudniony. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku nałożył na Gminę D. obowiązek wykonania miejscowych napraw odcinków nawierzchni drogi poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, iż w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami i jednocześnie doprowadzenia do przejezdności drogi to właśnie gmina, jako zarządca tej drogi, ma obowiązek wykonania robót budowlanych, a także obowiązek utrzymywania przejezdności drogi.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. R. wskazał, że przedstawione przez niego dowody jednoznacznie określają, że droga jest drogą publiczną i ma status drogi gminnej.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w części merytorycznej, zmieniając termin wykonania nałożonego obowiązku. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 61 Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z określonymi zasadami. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany (w tym budowle) należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych (czyli dróg o znaczeniu lokalnym nie zaliczonych do innych kategorii, stanowiących uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych), następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] września 2002 roku, droga stanowiąca przedmiot postępowania nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych precyzuje, iż drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Tym samym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedmiotem postępowania jest stan techniczny drogi wewnętrznej. Jednocześnie zaznaczył, że drogi niezależnie od ich charakteru są budowlami w rozumieniu Prawa budowlanego. Przeprowadzone postępowanie dowiodło, że droga, pomimo, iż jest przejezdna, nie jest jednak w odpowiednim stanie technicznym. Ustalenia te potwierdziła przedłożona przez gminę ocena stanu technicznego, jak również podjęte przez organ I instancji czynności kontrolne. Adresatem rozstrzygnięcia jest gmina, która jest właścicielem działek na których znajduje się droga i zarazem zarządcą drogi. Zrealizowana inwestycja polegająca na budowie w roku 1995 sieci wodociągowej nie miała wpływu na pogorszenie się stanu technicznego przedmiotowej drogi, które nastąpiło w 2003 r. Stan techniczny drogi gruntowej, o ile nie są podejmowane czynności bieżącej konserwacji, z upływem czasu ulega pogorszeniu. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zrealizowaną 8 lat wcześniej inwestycją polegającą na budowie sieci wodociągowej, a pogorszeniem parametrów użytkowanych drogi gruntowej, budzi wątpliwości. Organ podkreślił, iż na właścicielu bądź zarządcy drogi ciąży obowiązek utrzymania jej w należytym stanie technicznym bez względu na to czy stan ten jest efektem podjętych inwestycji, czy też naturalnego pogorszenia parametrów użytkowanych związanych z upływem czasu. Wykonanie ustalonego przez organ I instancji zakresu prac naprawczych doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego drogi. Organ II instancji wyjaśnił, iż nakazane roboty budowlane mają na celu wyłącznie doprowadzenie drogi stanowiącej przedmiot postępowania do stanu technicznego przewidzianego dla dróg gruntowych, nie zaś do polepszenia jej parametrów użytkowych. W stanie faktycznym sprawy nie ma możliwości nakazania wykonania nawierzchni na całej długości, czego domagał się odwołujący. Organ odwoławczy uznał za celowe uchylenie decyzji w części dotyczącej terminu wykonania prac i wyznaczenie nowego terminu, gdyż w czasie toczącego się postępowania odwoławczego termin ten uległ w znacznej części wyczerpaniu. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ nadto wyjaśnił, iż o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych przesądza treść uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Na status ten nie mają zatem wpływu dokumenty, których fragmenty dołączono do odwołania, a więc zarzuty odwołania nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze Z. R. wniósł o uchylenie decyzji, bądź uzupełnienie poprzez nakazanie wykonania nawierzchni na całej długości drogi. Zdaniem skarżącego, zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia nie są przekonywujące i nie są prawdziwe. Sporna droga została wykonana w latach 1974 - 1979 w czynie społecznym. Po przeprowadzeniu prac scaleniowych w 1984 r. droga została ponownie utwardzona. Nieprawdziwe jest stwierdzenie organu, że budowa wodociągu nie miała wpływu na stan techniczny drogi, jak i to, że droga miała gruntową nawierzchnię. Z uwagi na to, że droga jest nieprzejezdna skarżący zmuszony jest przewozić płody rolne poprzez prowizorycznie wykonaną drogę na terenie swojej działki. Podczas budowy wodociągu zniszczono całą nawierzchnię, dlatego droga powinna mieć wykonaną nawierzchnię na całej swojej długości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznawał już skargę na wcześniejsze decyzje organów nadzoru budowlanego dotyczące spornej drogi. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Łd 762/07 Sąd uchylił wcześniejsze decyzje nakładające na gminę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organy nie wyjaśniły jaką nawierzchnię posiadała sporna droga, w szczególności czy przed rozpoczęciem inwestycji polegającej na budowie wodociągu obiekt był drogą gruntową, czy też posiadał nawierzchnię z kruszywa. Kwestia miała zasadnicze znaczenie w obliczu art. 66 Prawa budowlanego. Nie wyjaśniono także, czy stan techniczny drogi uległ pogorszeniu w wyniku budowy wodociągu, zaś inwestor nie przywrócił jej do stanu poprzedniego. Organy nie podjęły zatem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy tj. nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan zgodny z rzeczywistością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, iż zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd przytoczył treść art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i podkreślił, iż konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, iż decyzje podejmowane na jej podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, organ - wobec ustalenia złego stanu technicznego drogi -prawidłowo nałożył na zarządcę drogi obowiązek jej naprawienia w odpowiednim, szczegółowo określonym zakresie. Sąd zaznaczył, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził dwukrotnie wizję lokalną w terenie i zobowiązał gminę do złożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej sieci wodociągowej. Ustalenia te jednoznacznie wykazały, że sporna droga miała nawierzchnię gruntową. Odnośnie wniosku skarżącego o wykonanie nawierzchni na całej długości drogi Sąd wskazał, że art. 66 Prawa budowlanego obliguje organ jedynie do nakazania danemu podmiotowi usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ nie może zobowiązać danego podmiotu do wykonania większego zakresu prac niż to co wynika ze stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego. W takiej sytuacji organ, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego drogi. Organ nie mógł zobowiązać gminy do wykonania innego rodzaju nawierzchni, niż ta którą pierwotnie miała droga. W ocenie Sądu, organy prawidłowo także ustaliły, że przedmiotowa droga nie jest drogą gminną. Zaliczenie danej drogi do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały organu gminy. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że sporna droga jest drogą gminną. Podniósł, że wprawdzie organy uprzednio w toku postępowania określały sporną drogę jako gminną, lecz po dokonaniu dodatkowych ustaleń organ doszedł do wniosku, że sporna droga nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Sąd zauważył, że nie można mylić pojęcia drogi gminnej z określeniem drogi powszechnie, publicznie dostępnej. Ta druga kategoria dróg odnosi się do dróg, które są dostępne dla nieokreślonej ilości uczestników ruchu drogowego. Jednak dostępność dla nieokreślonej liczby podmiotów nie powoduje, że droga staje się drogą publiczną. W ocenie Sądu, w obliczu zebranych w toku postępowania dowodów, nie zasługuje na uwzględnienie również teza, że droga została zniszczona na skutek budowy wodociągu. Upływ 8 lat od zakończenia robót budowlanych prowadzonych przy budowie wodociągu do stwierdzenia złego stanu technicznego drogi, wyklucza związek przyczynowo - skutkowy miedzy tymi zdarzeniami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. R., reprezentowany przez radcę prawnego M. K. - D. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 61 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. - zwanej dalej "Prawo budowlane"), poprzez uznanie, iż dokonanie tylko miejscowych napraw drogi w odcinkach wskazanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymanej w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, doprowadzi wykonane roboty oraz nawierzchnię drogi do stanu zgodnego z przepisami;

- art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.) w związku z art. 10 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21. marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm. - zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych") poprzez uznanie, iż droga łącząca miejscowość Piotrowo z miejscowością Nowe Baby do gospodarstwa skarżącego jest drogą wewnętrzną;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i lit. c) p.p.s.a. wskutek nie uchylenia decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości, pomimo iż miało miejsce naruszenie wyżej określonych przepisów prawa materialnego (art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego) oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 7, art. 77 k.p.a. wskutek uznania, iż wszystkie okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione i cały materiał dowodowy w sprawie został zebrany, mimo iż nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zmierzające do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, przy ewentualnym poparciu odpowiednią wiedzą specjalistyczną np. z opinii biegłego, która mogłaby umożliwić dokonanie merytorycznej i fachowej oceny w zakresie wyjaśnienia jakiego rodzaju i w jakim zakresie roboty budowlane nawierzchni drogi rzeczywiście doprowadzą drogę do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami budowlanymi, a przede wszystkim czy wystarczające dla takiego uznania będzie wykonanie tylko miejscowych, częściowych robót powierzchni drogi określonych w decyzjach organów nadzoru budowlanego, mimo iż aktualny stan drogi wskazuje na konieczność przeprowadzenia remontu nawierzchni drogi na całej jej długości.

W oparciu o powyższe zarzuty Z. R. wniósł o uchylenie przez Sąd zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi poprzez wydanie orzeczenia o nakazaniu gminie D. wykonania naprawy nawierzchni całej drogi łączącej miejscowość P. z miejscowością N. B. poprzez wykonanie nawierzchni gruntowej profilowanej wraz z zagęszczeniem na całej koronie drogi, wykonania obustronnych trójkątnych rowów przydrożnych, wykonania na profilowanej nawierzchni jako podłożu, nawierzchni z kruszywa naturalnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a nadto o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji przyjął ustalenia organu administracji, że odcinek drogi łączącej miejscowość P. z miejscowością N. B. położonej w gminie D. jest drogą wewnętrzną podczas, gdy ustalenia te są bezpodstawne. Całość dokumentacji przedłożonej przez skarżącego do akt postępowania, w tym m. in. szkic polowy "katastralny", dokumenty dotyczące wybudowania drogi w czynie społecznym przez rolników, jednoznaczne stanowisko organów Gminy w okresie budowania drogi, pismo Naczelnika Gminy z dnia 5 grudnia 1979 r. skierowane do mieszkańców o zakazie zaorywania lub zwężania drogi publicznej, potwierdza, iż wskazana droga to droga publiczna. W latach 70 - tych i 80 - tych, a nawet jeszcze w 2001 r. (kiedy to Zarząd Gminy na posiedzeniu w dniu 14 listopada 2001 r. rozważał na sesji możliwość remontu drogi gminnej z gospodarstwa Z. R.) traktowano drogę jako gminną, a więc publiczną. Skarżący podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Zmiana statusu takiej drogi z drogi gminnej na drogę wewnętrzną powinna nastąpić w trybie uregulowanym w art. 10 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którymi organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W świetle brzmienia art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych właściwym organem jest Rada Gminy. Zdaniem skarżącego, brak w aktach sprawy dowodów potwierdzających zachowanie przez Gminę wskazanego w wyżej cytowanych przepisach trybu zmiany statusu drogi gminnej na drogę wewnętrzną oznacza, że droga wiodąca od miejscowości P. do miejscowości N. B. jest drogą publiczną - gminną. Nadto fakt, iż sieć wodociągowa została przeprowadzona niezgodnie z lokalizacją uzgodnioną w opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej prowadzi do wniosku, że to niewłaściwie przeprowadzona inwestycja spowodowała zły stan drogi. Przed wybudowaniem wodociągu droga była bowiem przejezdna dla wszelkich pojazdów. W ocenie skarżącego uznanie, iż niewłaściwie przeprowadzona inwestycja nie doprowadziła do naruszenia stanu drogi stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz przepisów prawa budowlanego. Skarżący przytoczył przepis art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i stwierdził, że stan drogi uniemożliwiający jakikolwiek przejazd tą drogą, w tym dojazd do gospodarstwa skarżącego, pozwala na rozważenie przesłanek nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj., gdy obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a ponadto jego użytkowanie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia. W ocenie skarżącego, nałożony na Gminę sposób wykonania obowiązku tylko miejscowych napraw odcinków nawierzchni drogi łączącej miejscowość P. z miejscowością N. B. tłuczniem bądź odpowiednim kruszywem klinującym nie doprowadzi drogi do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Nadto, z uwagi na specjalistyczny charakter sprawy, konieczne byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu dokonania oceny, czy aktualny stan drogi spowodowany niewłaściwie przeprowadzoną inwestycją wymaga tylko miejscowych napraw na niewielkich odcinkach drogi, czy też powinna zostać przeprowadzona naprawa drogi w całości. Skarżący zwrócił uwagę, iż konieczność dokonania naprawy całej powierzchni drogi została orzeczona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], w których to decyzjach organy słusznie uznały, że tylko naprawa drogi w całości może zapewnić odpowiedni stan techniczny. Skarżący podniósł, iż decyzja wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego powinna precyzyjnie określać sposób usunięcia stwierdzonych uchybień i wskazywać konkretne czynności, które właściciel lub zarządca obiektu jest zobowiązany wykonać. Bardzo ważne jest prawidłowe ustalenie i ocena występujących nieprawidłowości, jak również optymalny wybór metody ich usunięcia, uwzględniający interesy wszystkich użytkowników obiektu. Decyzja wydana na podstawie ww. normy powinna być zatem poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym zmierzającym do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zaś wybór sposobu skorygowania nieprawidłowości powinien być poparty odpowiednią wiedzą specjalistyczną, a takiej oceny może dokonać wyłącznie osoba posiadająca określoną wiedzę. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił treści przepisu art. 66 Prawa budowlanego oraz pozostałych wskazanych przepisów prawa materialnego oraz nie rozważył wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący zaznaczył, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji nakazującej Gminie miejscowe tylko naprawy nawierzchni drogi nie uwzględnia bezpieczeństwa i interesu prawnego podmiotów korzystających z tej drogi.

W piśmie procesowym sporządzonym w dniu 27 stycznia 2011 r. ( złożonym w dniu 31 stycznia 2011 r. ) skarżący podtrzymał stanowisko, iż jedynie naprawa drogi na całej jej nawierzchni doprowadzi do jej przejezdności, zaś naprawy częściowe będą jedynie prowizoryczne i nie doprowadzą do przejezdności w okresie opadów i śniegu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a to z poniższych względów.

Na wstępie przypomnieć należy, iż sprawa przedmiotowej drogi była dwukrotnie – przed wydaniem zaskarżonego wyroku - rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania organów i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu administracyjnym prowadzonym po wydaniu wyroku. Wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Łd 730/05 nakładały na organy obowiązek wyjaśnienia kwestii dotyczących statusu prawnego drogi i jej stanu technicznego, natomiast w wyroku z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 762/07 Sąd nałożył na organy obowiązek wyjaśnienia jaką nawierzchnię posiadał obiekt przed rozpoczęciem inwestycji polegającej na budowie wodociągu, tj. czy był drogą gruntową, czy posiadał nawierzchnię z kruszywa oraz czy stan techniczny drogi uległ pogorszeniu w wyniku budowy tego wodociągu. W tym też wyroku Sąd wypowiedział pogląd, iż decyzja administracyjna wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, może obligować właściciela wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, niedopuszczalnym jest natomiast, aby prowadziła w konsekwencji do wydania nakazu wykonania nowej inwestycji. Za taką nową inwestycję Sąd uznał drogę, która byłaby zrealizowana w sposób wskazany w ekspertyzie i w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. i z tego względu uchylił tą decyzję i decyzję organu odwoławczego. Jednocześnie Sąd wskazał, że jeśli przedmiotowa droga była drogą gruntową, to na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może być nałożony jedynie obowiązek doprowadzenia jej do stanu technicznego przewidzianego dla dróg gruntowych.

Już tylko z powyższych przyczyn Z. R. nie może powoływać się na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., a więc na decyzję uchyloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Nadto, jak stanowi art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.

Kwestie dotyczące zachowania we właściwym stanie technicznych substancji obiektu budowlanego reguluje art. 61 ustawy - Prawo budowlane, nakładający na właściciela lub jego zarządcę obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy jak też obowiązek zapewnienia, dochowując należytej staranności, bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury – w tym takich jak intensywne opady atmosferyczne - w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Przepis art. 61 ustawy - Prawo budowlane nakłada z mocy prawa określone w nim obowiązki na właściciela lub zarządcę obiektu, przy czym dopiero art. 66 Prawa budowlanego daje organowi nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w istniejący stan rzeczy zmierzającej do zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ustawy.

A mianowicie, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości - określając termin wykonania tego obowiązku - w przypadku m.in. stwierdzenia, że obiekt budowlany:

- po pierwsze, może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

- po drugie, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

- po trzecie, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

- po czwarte, powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym ma na celu zapobieżenie dopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan zapewniający sprawność techniczną obiektu jako całości oraz sprawność techniczną jego instalacji obiektu i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno - budowlanym.

Jeśli chodzi o drogi wewnętrzne to nie ma przepisów techniczno – budowlanych stanowiących jakie wymagania winny spełniać te drogi.

Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) dotyczy wyłącznie dróg publicznych - § 1 ust. 1. - art. 1. Wynika to wprost z § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż rozporządzenie określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, tj. następujące kategorie dróg: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne – art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych ( art. 7 ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu ( art. 7 ust. 2), a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy ( art. 7 ust. 3).

Droga stanowiąca przedmiot postępowania nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych – brak jest uchwały Rady Gminy D. o zaliczeniu tej drogi do dróg gminnych. W szczególności droga nie znajduje się w wykazie dróg gminnych na terenie Gminy D. stanowiącym załącznik do uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] ( obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy D.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie, w tym charakter przedmiotowej drogi.

Jak stanowi zaś art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu ( art. 8 ust. 2 ustawy).

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 10 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. ) przez uznanie, iż droga łącząca miejscowość P. z miejscowością N. B. do gospodarstwa skarżącego jest drogą wewnętrzną.

Przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stanowi, iż dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przepis ten, który zastąpił kategorię obejmującą zarówno drogi gminne i lokalne miejskie niejako zbiorczą kategorią dróg gminnych, nie ma charakteru konstytutywnego; dostosowuje jedynie przepisy ustawy o drogach publicznych do nowego modelu ustrojowego władzy lokalnej, w którym brak podstaw do wyróżniania dróg gminnych w gminach i lokalnych w miastach, w sytuacji, gdy podstawową jednostką podziału terytorialnego, a zarazem podstawową jednostką samorządu jest gmina. Przepis art. 103 ust. 2 powołanej ustawy w odniesieniu do tych dróg ma charakter deklaratywny, porządkujący ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2007 r., I OSK 519/06, LEX nr 351331). W dniu 31 grudnia 1998 r. objęto jedną kategorią dróg dotychczasowe drogi gminne i lokalne miejskie. To zaś oznacza, iż kategorią dróg gminnych w dniu 31 grudnia 1998 r. objęto tylko takie drogi, które posiadały już status dróg gminnych w gminach lub lokalnych w miastach. Jeśli zatem określona droga nie posiadała takiego statusu, to nie mogła go uzyskać z mocy powyższego przepisu.

Podkreślić należy, iż drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające odpowiednim klasom dróg - § 4 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Takie wymogi nie istnieją co do dróg wewnętrznych, tj. dróg nie należących do dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Nie ma bowiem przepisów prawnych, które regulowałyby te kwestie.

To zaś oznacza, iż skoro przedmiotowa droga wewnętrzna była drogą gruntową (przed wykonaniem gminnej sieci wodociągowej ), to na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane na właściciela lub zarządcę tego obiektu budowlanego może być nałożony jedynie obowiązek doprowadzenia jej do stanu technicznego przewidzianego dla dróg gruntowych – jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 762/07, a którą to oceną prawną są związane organy administracji publicznej.

Do oceny zaś stanu technicznego drogi gruntowej nie jest potrzebna wiedza specjalistyczna. Organ w niniejszej sprawie przeprowadził dwukrotnie oględziny przedmiotowej drogi i dysponował geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą sieci wodociągowej. Z tych względów nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut kasacyjny dotyczący konieczności dopuszczenia biegłego w postępowaniu administracyjnym, który posiada wiedzę specjalistyczną. Droga o nawierzchni gruntowej ulega uszkodzeniu na skutek eksploatacji jak i czynników atmosferycznych; może wielokrotnie wymagać naprawy na poszczególnych jej odcinkach. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że inwestycja polegająca na budowie sieci wodociągowej ( przed 8 laty ) nie miała wpływu na pogorszenie stanu technicznego przedmiotowej drogi w rozpatrywanym okresie.

Z powyższych względów brak podstaw do stwierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 61 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż dokonanie tylko miejscowych napraw drogi doprowadzi nawierzchnię drogi do stanu zgodnego z przepisami.

Nie można też podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 61 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że przepis art. 66 ustawy - Prawo budowlane zobowiązuje organ do nakazania właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a więc organ nie mógł nakazać wykonania innego rodzaju nawierzchni niż ta, którą miała i ma przedmiotowa droga wewnętrzna. Nakazy wydawane na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane mają zapewnić usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem wykonywane na jego podstawie prace budowlane mają charakter naprawczy. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane dotyczy z reguły sytuacji zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Rodzaj nałożonych obowiązków każdorazowo zależy od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości i zmierza do przywrócenia stanu używalności obiektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.