Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 661/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Jolanta Replin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Drogowo-Mostowych Sp. z o. o. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Usług Drogowo-Mostowych Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dawniej S.A.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] przekształcającej odpłatnie przysługujące Przedsiębiorstwu Usług Drogowo-Mostowych Sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, w prawo własności.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. przekształcił odpłatnie przysługujące Przedsiębiorstwu Usług Drogowo-Mostowych Sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa w prawo własności.

W 2017 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2017 r. stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność kontrolowanej decyzji Starosty jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Przedsiębiorstwo Usług Drogowo-Mostowych Sp. z o. o. (dawniej S.A.) wniosło odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 kpa, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wyjaśnił tryb i zasady prowadzenia postępowania nadzorczego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, nieodwracalnych skutków prawnych oraz sens zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Minister przywołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, opublikowanego w dniu 17 marca 2015 r. (Dz. U. poz. 373). W ocenie organu II instancji od dnia ogłoszenia tego orzeczenia nastąpiła zmiana stanu normatywnego. Wyrok ten deroguje bowiem z systemu prawa niekonstytucyjne regulacje z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i od dnia jego wejścia w życie wyłączył możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz każdego podmiotu, który o to wniesie. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że w dniu wydania przez Starostę kontrolowanej decyzji, czyli w dniu [...] kwietnia 2015 r., nie mogło już dojść do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz osoby prawnej prowadzącej działalność gospodarczą. Z akt sprawy wynika, że w dniu 13 października 2005 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przysługiwało spółce Przedsiębiorstwo Usług Drogowo-Mostowych Sp. z o. o. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. oraz postanowienia Sądu Okręgowego sygn. akt [...]. Oznacza to, że Przedsiębiorstwo Usług Drogowo-Mostowych, jako podmiot niebędący osobą fizyczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny, nie miało uprawnienia do przekształcenia w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę oraz nie była nieruchomością rolną. W dniu [...] października 2005 r. zabudowana ona były budynkiem stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności, czyli budynkiem administracyjnym - portiernią. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowo-składowych "[...]" zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2005 r. przedmiotowa działka położona była na terenie oznaczonym symbolem [...], czyli teren istniejącej zabudowy techniczno-produkcyjnej, magazynowo-składowej i usługowej. Na terenach wolnych dozwolona jest lokalizacja obiektów zaplecza administracyjno-socjalnego i technicznego oraz urządzeń transportu i infrastruktury technicznej stanowiącej uzupełnienie przeznaczenia podstawowego.

W tej sytuacji, mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie Przedsiębiorstwo Usług Drogowo-Mostowych sp. z o.o. nie było podmiotem uprawnionym do przekształcenia, jak również przedmiotowa nieruchomość nie mogła stanowić przedmiotu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Spełnione zatem zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Orzekając o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ powinien był bowiem uwzględniać skutki powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i w konsekwencji ustalać przesłanki do przekształcenia z uwzględnieniem treści art. 1 ust. 1 sprzed nowelizacji z 2011 r. Natomiast decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2015 r. została oparta o uchylony przepis, co oznacza, że rażąco narusza prawo. Równocześnie Minister uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Przedsiębiorstwo Usług Drogowo-Mostowych Sp. z o.o. W uzasadnieniu skarżące Przedsiębiorstwo zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść skarżonej decyzji, czyli:

- art. 77 § 1 w zw. z przepisem art. 7 oraz art. 80 kpa, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym wydanie decyzji w oparciu o wybiórczy materiał dowodowy, oceniony przez organ administracji publicznej w sposób dowolny,

- art. 78 § 1 kpa poprzez odmówienie przez organ administracji publicznej przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów w postaci przesłuchania w charakterze świadka pracownika Starostwa, który to z upoważnienia Starosty wydał decyzję przekształcającą przysługujące Przedsiębiorstwu prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, oraz S. K. na okoliczność między innymi zgodności żądania wnioskodawcy z ówcześnie obowiązującym stanem prawym, podczas gdy miały one znaczenie dla sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżące Przedsiębiorstwo przedstawiło argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub (jak wywiodły w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru) z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, czyli z mocą wsteczną, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 § 1 kpa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru, co do zasady, nie przeprowadza ponownego postępowania dowodowego i nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W tej sytuacji postawione w skardze zarzuty dotyczące niezebrania przez organy nadzoru w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie i nieprzeprowadzenia nowych, zawnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów z przesłuchania wskazanych osób, uznać należy za całkowicie niezasadne.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Starosty o przekształceniu przysługującego skarżącemu Przedsiębiorstwu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa w prawo własności stanowiły przepisy art. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83). Przy czym podkreślić należy, że decyzja ta wydana została dnia [...] marca 2015 r., a zatem już po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, czyli po dniu, z którym na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowiącego, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, art. 1 ust. 1 i 3 powołanej ustawy straciły moc obowiązywania. Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu orzekł bowiem, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem, przepisu ust. 1 (który stanowi, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności) nie stosuje się m.in. do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129). Dodany ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) art. 1 ust. 1b formułuje zatem negatywną przesłankę przekształcenia. Według art. 1 ust. 1b ustawy, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia nie przysługuje.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zmiana wprowadzona w przepisach art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przez ustawę zmieniającą, rozszerzająca katalog podmiotów uprawnionych do przekształcenia m.in. na osoby prawne wykorzystujące nieruchomości na dowolne cele narusza przepis art. 2 Konstytucji (zasadę sprawiedliwości społecznej), ponieważ kreuje dla wybranej grupy podmiotów niczym nieuzasadniony przywilej kosztem uszczuplenia majątku publicznego, także państwowego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie można wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a zatem nie sposób ustalić racji uprzywilejowania tych podmiotów przez ustawodawcę kosztem własności publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wprowadzone rozszerzenie podmiotowe nie ma żadnego uzasadnienia konstytucyjnego i obejmuje przypadkową grupę podmiotów, które w celu prowadzenia działalności gospodarczej zawarły umowy użytkowania wieczystego, i które dokonało się kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa.

Dodatkowo wskazać należy, że z uzasadnienia projektu nowelizacji ww. przepisu (przedłożonego Sejmowi RP VI kadencji, nr druku 4352) wynika, że "z zakresu działania ustawy proponuje się wyłączenie państwowych i samorządowych osób prawnych. Prawo użytkowania wieczystego jest bowiem na tyle "silnym" prawem do nieruchomości, że umożliwia podmiotom publicznym realizacje celów gospodarczych, do których zostały powołane. Ponadto należy mieć na uwadze, że państwowe i samorządowe osoby prawne zostały już raz "uwłaszczone" z mocy prawa m.in. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), tj. uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości, które znajdowały się w zarządzie tych osób. Za wyłączeniem tej grupy podmiotów z zakresu projektu przemawia również fakt, iż powyższe "uwłaszczenie" nie zostało jeszcze zakończone i nadal toczą się postępowania administracyjne, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego przez te podmioty."

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do skutków tego wyroku, stwierdzenie zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z art. 2 Konstytucji świadczy o braku podstawy prawnej dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skutek ten jest ograniczony do sytuacji, gdy do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tak jak w niniejszej sprawie, użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Oznacza to, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. stan prawny, jaki zaistniał od dnia 9 października 2011 r. w zakresie możliwości dokonywania przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, uległ istotnej modyfikacji, którą organy orzekające (w niniejszej sprawie Starosta) miały obowiązek wzięcia pod uwagę przy rozpatrywaniu złożonych wcześniej wniosków przekształceniowych.

Jak wynika z akt sprawy i jest to fakt niesporny, zarówno w dniu 13 października 2005 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., jak i w dniu wejścia w życie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (17 marca 2015 r.) oraz w dniu [...] kwietnia 2015 r., czyli w dniu wydania przez Starostę zakwestionowanej w trybie nadzoru decyzji, przedmiotowa nieruchomość oddana była w użytkowanie wieczyste osobie prawnej prowadzącej działalność gospodarczą, czyli Przedsiębiorstwu Usług Drogowo-Mostowych Sp. z o. o. Po wejściu w życie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oznacza to, że Przedsiębiorstwo Usług Drogowo-Mostowych, jako podmiot niebędący osobą fizyczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny, nie miało uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W szczególności, że przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę oraz nie była nieruchomością rolną. W dniu 13 października 2005 r. zabudowana ona były budynkiem będącym portiernią, stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności, czyli budynkiem administracyjnym. Podkreślić także należy, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2005 r. przedmiotowa działka położona była na terenie oznaczonym symbolem [...], czyli teren istniejącej zabudowy techniczno-produkcyjnej, magazynowo-składowej i usługowej, na których dozwolona była lokalizacja obiektów zaplecza admini-stracyjno-socjalnego i technicznego oraz urządzeń transportu i infrastruktury technicznej stanowiącej uzupełnienie przeznaczenia podstawowego, nie zaś mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie zaistniała zatem negatywna przesłanka przekształcenia określona w powołanej ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. Oznacza to, że skarżącemu Przedsiębiorstwu od dnia wejścia w życie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności już nie przysługiwało. Starosta nie miał więc podstawy prawnej do wydania na rzecz Przedsiębiorstwa pozytywnej decyzji przekształceniowej. A skoro taką decyzję wydał, to dokonał tego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co spowodowało konieczność wyeliminowania takiej decyzji obciążonej wadą prawną z obrotu prawnego w trybie nadzoru.

Wyjaśnić także należy, że w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenia miał stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji Starosty. W tej dacie skarżącej Spółce nie przysługiwała żadna maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa, jeżeli chodzi o sprawę przekształceniową. Na skutek bowiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 29/13 przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w zakresie określonym w tym wyroku utraciły domniemanie konstytucyjności od samego początku ich obowiązywania, a więc jeszcze przed złożeniem wniosku o przekształcenie. Od momentu wejścia w życie zmiany przepisów art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, nadanej ustawą zmieniającą, tj. od 9 października 2011 r. rozszerzenie podmiotowe prawa do przekształcenia, jeżeli chodzi o osoby prawne (inne, niż spółdzielnie mieszkaniowe i osoby prawne jako właścicieli lokali) należało traktować jako przyznany tym osobom kosztem mienia publicznego, niczym nieuzasadniony przywilej, niemający oparcia w normach konstytucyjnych.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2832/16 "Strona skarżąca kasacyjnie nie może oczekiwać, że Naczelny Sąd Administracyjny przywróci w granicach sprawy, której dotyczy skarga, obowiązywanie i stosowanie art. 1 ust. 1 w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z dnia 28 lipca 2011 r., umożliwiając tym samym wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Na skutek cyt. wyroku TK z dnia 10 marca 2015 r. treść normatywna umożliwiająca przekształcenie prawa użytkowania wieczystego osobom fizycznym i prawnym, które do dnia 9 października 2011 roku nie dysponowały prawem do żądania tego rodzaju przekształcenia, została nieodwracalnie, bezwarunkowo i w sposób czasowo nieograniczony (pełny) derogowana z systemu prawnego. Derogacja trybunalska jest "silniejsza normatywnie" w płaszczyźnie intertemporalnej w porównaniu z derogacją ustawową. Jest ona pełna w aspekcie czasowym, co oznacza, że – o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej – po wejściu w życie wyroku trybunalskiego derogowana treść normatywna nie może być nadal konkretyzowana w procesach stosowania prawa, nawet jeśli inne zasady prawa (w tym zasady intertemporalne) przemawiają za dalszym stosowaniem uchylonej regulacji. Powyższą zasadą temporalnego oddziaływania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest związany także Naczelny Sąd Administracyjny." Związany nią jest także Wojewódzki Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że zasady ochrony praw nabytych oraz "maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw" są adresowane do prawodawcy pozytywnego, natomiast Trybunał Konstytucyjny jako prawodawca negatywny dokonuje ich autonomicznego i niepodlegającego dalszej kontroli wyważenia w procesie kontroli konstytucyjności prawa. Nie można zatem podważać ocen Trybunału przez twierdzenie, że wyrok Trybunału derogujący określoną regulację ustawową (także korzystną dla określonej grupy jej adresatów) narusza określone zasady lub wartości. Złożenie wniosku w czasie obowiązywania innej niż w dacie decyzji regulacji nie może wpływać na zastosowanie przez organy przepisu niezgodnego z Konstytucją (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2486/17, 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 321/17, 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1431/16, 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1079/17).

Wyjaśnić także trzeba, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 398/19, uchylenie domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ww. ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) oznacza, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji) oraz podstawy samodzielności gmin (art. 165 ust. 1 Konstytucji). W konsekwencji, od dnia 17 marca 2015 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 373), ww. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu, zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny. Należy zatem powrócić do pierwotnego brzmienia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. Przepis w brzmieniu sprzed dokonanej nowelizacji przewidywał, że z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2, a ponadto spółdzielnie mieszkaniowe oraz osoby fizyczne lub prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1280/18, CBOSA).

Raz jeszcze podkreślić należy, że w sprawie nie budzi sporu fakt, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość, objęta użytkowaniem wieczystym była zabudowana budynkiem administracyjnym, a użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości była osoba prawna będąca przedsiębiorcą, który wykorzystywał ten budynek na cele prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa. Sąd zgodził się w tej sytuacji ze stanowiskiem organów nadzoru, że stan prawny, aktualny na dzień wydania przez Starostę zakwestionowanej decyzji, uniemożliwiał, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, dokonania żądanego przekształcenia zarówno ze względów przedmiotowych (nie były to nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe), jak i podmiotowych (z żądaniem dokonania przekształcenia wystąpiła osoba prawna, będąca przedsiębiorcą i w stosunku do nieruchomości zabudowanej budynkiem, w którym realizowała swą działalność).

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a wydane orzeczenie znajduje oparcie w przepisach prawa (w tym i przywołanych w złożonej skardze). Ponadto w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które to uzasadnienie dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.