Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 613/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 maja 2009 r. R. T. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. m. in. o samowolnie dokonanej przez B. i J. N. zmianie sposobu użytkowania piwnicy w budynku przy [...] w G. na garaż oraz wybudowaniu podjazdu. W związku z zawiadomieniem organ podjął czynności wyjaśniające. J. i B. N. podali, że zmiana części piwnicy na garaż i wykonanie do niego wjazdu miała miejsce w roku 1992, przez poprzedniego właściciela. Informację tę potwierdzili w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 8 lipca 2009 r. Po przeprowadzeniu oględzin, PINB dla miasta G. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy i adaptacji pomieszczenia piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] budynku przy ul. [...] w G. na garaż. Kolejne oględziny zostały przeprowadzone w dniu 2 lutego 2010 r. Ustalono w ich wyniku, że w dwóch pomieszczeniach piwnicy urządzony jest garaż o wymiarach 780 cm x 356-377 cm i wysokości 202 cm. Powstał po wybiciu ściany nośnej. W ścianie zewnętrznej budynku wykonano bramę wjazdową. Stwierdzono brak wentylacji i brak otworów wentylacyjnych w bramie wjazdowej. Wjazd utwardzony jest kostką, różnica poziomu terenu wynosi ok. 1 m. Roboty wykonano w roku 1992, przed nabyciem lokalu mieszkalnego przez małżonków N. w roku 2006.

Postanowieniem z dnia [...] r. PINB dla miasta G. zobowiązał J. i B. N. do przedłożenia oceny technicznej, zawierającej inwentaryzację budowlaną wykonanych robót w zakresie przebudowy pomieszczeń piwnicy na garaż oraz opinii technicznej dotyczącej zgodności wykonanych robót z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zaznaczono, że w razie nieprawidłowości należy określić zakres i sposób realizacji robót niezbędnych do ewentualnego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podstawą prawną postanowienia były przepisy art. 51 ust. 7 w związku z art. 71 ust. 3 i art. 81c ust. 2 prawa budowlanego.

Zgodnie z pismem UM w G. z dnia 23 grudnia 2009 r., objęty postępowaniem budynek, zgodnie z postanowieniami planu miejscowego obowiązującego w okresie od 14 lutego 1979 r. do 30 grudnia 1994 r. leżał w jednostce [...] oznaczającej mieszkalnictwo. Zgodnie natomiast z aktualnie obowiązującym planem miejscowym (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r., Dz. Urz. [...]), działka 1 leży w jednostce [...] – tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy i objęta jest zasięgiem strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej B3.

W dniu 18 maja 2010 r. zobowiązani złożyli w organie I instancji ekspertyzę techniczną wraz z oceną stanu technicznego przedmiotowego garażu. Budynek oceniono w niej jako sprawny i nie zagrażający życiu i zdrowiu, stwierdzono konieczność wykonania w garażu wentylacji grawitacyjnej. Na rysunku dołączonym do opracowania stwierdzono zjazd do garażu o nachyleniu 19%. W dniu 11 sierpnia 2010 r. J. N. złożyła oświadczenie w siedzibie organu, że w terminie 14 dni wykona zalecenia wynikające z ekspertyzy, dotyczące wentylacji. Do akt dołączono oświadczenie autora ekspertyzy z 23 sierpnia 2010 r., w którym stwierdza on, że zalecenia wynikające z opinii zostały wykonane a garaż nadaje się do użytkowania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB dla miasta G. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy i adaptacji na garaż pomieszczenia piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w G., stanowiącego własność J. i B. N. W uzasadnieniu podano, że budynek stanowi współwłasność małżonków N. i T.. Roboty związane z przebudową piwnic na garaż wykonali w roku 1992 poprzedni właściciele. Małżonkowie N. nabyli lokal mieszkalny wraz z przynależnymi do niego piwnicami i garażem w roku 2006, nie posiadają jednak dokumentów poświadczający legalność dokonanych prac. Organ opisał podjęte czynności w sprawie. Podał, że stan obiektu został ustalony w sporządzonej ekspertyzie. Jej zalecenia związane z wykonaniem wentylacji zostały wykonane. W tej sytuacji dalsze postępowanie w sprawie robót polegających na przebudowie i adaptacji na garaż pomieszczeń piwnicy jest bezprzedmiotowe, w sprawie brak podstaw do prowadzenia dalszej procedury naprawczej. Wyjaśniono, że w sprawie ma miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonanej przed wejściem w życie tej nowelizacji, stosuje się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przepisy dotychczasowe. Oznacza to stosowanie w sprawie art. 71 ust. 3 prawa budowlanego w brzmieniu przed wskazaną nowelizacją i odpowiednie stosowanie art. 50, 51 i 57 ust. 5 prawa budowlanego. W pierwszej kolejności rozważenia wobec tego wymaga dopuszczalność legalizacji robót i dokonanej zmiany. W tym celu organ nałożył na właścicieli obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej. Prace w niej przewidziane, związane z wykonaniem wentylacji, zostały zrealizowane.

Odwołanie od decyzji złożyli R. T. i A. T. Podnieśli, że działka stanowi przedmiot współwłasności. Wobec tego, na wykonanie utwardzonego zjazdu i murków oporowych konieczne jest legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, takiej zgody odwołujący się nigdy nie udzielali i nadal nie udzielają. Zarzucili, że zjazd jest wykonany nieprawidłowo i grozi zalewaniem wszystkich pomieszczeń piwnic w czasie dużych opadów. Nie jest nadto możliwe zalegalizowanie dokonanej samowoli ze względu na naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Nie są spełnione wymagania przepisu § 102 ust. 2 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), dotyczące wentylacji garaży oraz § 280 ust. 1 tego rozporządzenia, dotyczący wymogu zamknięcia garażu przedsionkiem przeciwpożarowym.

Postanowieniem z [...] r. organ odwoławczy zlecił organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie w charakterze świadka, pod rygorem odpowiedzialności karnej, R. P., na okoliczność czy zjazd do garażu spełnia warunki techniczne w szczególności w zakresie stopnia pochyłu i odprowadzania wód opadowych oraz czy wentylacja grawitacyjna jest prawidłowa i zapewnia 1,5 krotną wymianę powietrza na godzinę.

W odpowiedzi organ I instancji nadesłał oświadczenie R. P. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej w dniu 5 kwietnia 2011 r., że pochylenie zjazdu do garażu o wartości 15,31% spełnia warunki § 70 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 8 lipca 2009 r. Odwodnienie liniowe jest sprawne i spełnia wymagania § 107 powołanego rozporządzenia. Wentylacja posiada wlot w bramie wjazdowej o pow. 3x0,02 m2 i z przeciwległej strony pod sufitem wlot o średnicy 150 mm, co spełnia warunki techniczne § 108 powołanego rozporządzenia.

Po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, R. T. w piśmie z 1 maja 2011 r. podniósł, że oświadczenie R. P. złożone zamiast przesłuchania nie stanowi wykonania postanowienia z [...] r. Oświadczenie to jest lakoniczne i pozostaje w sprzeczności z danymi podanymi w sporządzonej ekspertyzie. W odniesieniu do pochylenia zjazdu do garażu w ekspertyzie podano nachylenie 19% a w oświadczeniu 15,3%. Także odnośnie wentylacji garażu oświadczenie podaje jedynie wielkość otworów, a nie odnosi się do wielkości określonej w warunkach technicznych (1,5 krotna wymiana powietrza na godzinę). Twierdzenie o sprawności odpływu nie jest poparte obliczeniami. Jedynym miarodajnym dowodem na wskazane okoliczności może być tylko opinia biegłego sądowego, o przeprowadzenie której strona wniosła. Podtrzymano tezę, że garaż w budynku wielorodzinnym winien mieć przedsionek przeciwpożarowy (§ 274 ust. 1 warunków technicznych). Podniesiono, że wbrew stanowisku organu I instancji, w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy prawa budowlanego z roku 1974, albowiem remont i adaptacja piwnic zostały wykonane po roku 1995. Okoliczność tę potwierdzają nadruku na szybach zamontowanych okien (2000 r.), data produkcji licznika gazowego dla mieszkania nr [...] (1999 r.). Nadto poprzednicy prawni małżonków N. nabyli lokal 11 grudnia 1992 r., zatem w roku 1992 nie mogli przeprowadzić robót, zgodnie z informacjami podanymi przez poprzednich właścicieli lokalu nr [...], roboty były prowadzone kilka lat po nabyciu mieszkania nr [...].

B. i J. N. w piśmie z 10 maja 2011 r. podali, że dom jest budynkiem jednorodzinnym i zastosowanie znajduje § 280 ust. 3 i § 108 ust. 1 warunków technicznych.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z aktem notarialnym z 17 marca 2006 r. małżonkowie N. są właścicielami lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w G., do którego przynależą dwie piwnice oraz garaż. Przeprowadzone w dniu 2 lutego 2010 r. oględziny budynku potwierdziły zarzut, że garaż urządzony jest w dwóch pomieszczeniach piwnicy, celem jego wykonania dokonano przebicia ściany nośnej między pomieszczeniami piwnicy oraz nadproża, w dniu oględzin garaż nie posiadał wentylacji. Dla wykonania wjazdu do budynku wykonano wykop i wjazd do garażu. Opisane roboty zostały wykonane przez poprzednich właścicieli bez pozwolenia. Przedłożona na żądanie organu ocena techniczna stwierdza, że po wykonanych robotach obiekt jest sprawny i nie zagraża bezpieczeństwu. Opracowanie zawiera inwentaryzację pomieszczeń piwnicy wraz z garażem oraz obliczenia statyczne nośności nadproża w części garażowej. Autor oceny technicznej w dniu 23 sierpnia 2010 r. złożył oświadczenie, że właściciele wykonali zalecenia opinii a garaż nadaje się do użytkowania. W oświadczeniu złożonym 29 listopada 2010 r. podał, że garaż spełnia wymagania techniczne, w szczególności dotyczące norm wentylacji, zjazd został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, a woda opadowa odprowadzana jest przez sprawne odwodnienie. Nadto w wykonaniu zalecenia organu odwoławczego, organ I instancji przesłuchał autora ekspertyzy, który potwierdził spełnianie przez garaż warunków technicznych w zakresie wentylacji, odwodnienia i spadku wjazdu.

Analizując stan prawny organ II instancji zauważył, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, który przewiduje, że przepisu art. 71a prawa budowlanego nie stosuje się do przypadków samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonanej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (31 maja 2004 r.). Do takich przypadków znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe. Przypadki zmiany sposobu użytkowania określa art. 71 prawa budowlanego, zaś postępowanie naprawcze w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania regulują art. 50-51 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ustawy, jeżeli samowolne zmiany nie można zalegalizować, organ wydaje decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Gdy obiekt nie odpowiada standardom prawa, ale możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, organ winien nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robot zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Konsekwencją takiej procedury będzie wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku. Natomiast jeśli obiekt odpowiada prawu i nie wymaga czynności dostosowawczych, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonanej przed rokiem 2004 decyzją umarzająca postępowanie.

Urządzenie garażu w pomieszczeniach piwnicy stanowi zmianę sposobu użytkowania, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. Do legalizacji tej samowoli zastosowanie znajdują przepisy prawa budowlanego sprzed 31 maja 2004 r. Ponieważ w sprawie brak podstaw do nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, istnieją podstawy do umorzenia postępowania. Garaż nie narusza warunków technicznych. Zarzut naruszenia § 280 warunków technicznych jest bezpodstawny, albowiem wymóg urządzenia przedsionka przeciwpożarowego nie dotyczy budynków jednorodzinnych. W kwestii braku zgody współwłaścicieli na dokonanie zmiany organ wskazał, że na etapie legalizacji w trybie art. 50-51 prawa budowlanego nie ma podstaw do badania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie powołano się na uchwałę 7 sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 i 6 oraz art. 71 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 57 ust. 7 i art. 59 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Podał, że umorzenie postępowania nie było zasadne, albowiem organy wadliwie zaakceptowały dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania piwnic na garaż w budynku dwurodzinnym, jako nie naruszającą warunków bezpieczeństwa pożarowego. Budynek jest budynkiem wielorodzinnym. Zmiana nie powinna podlegać legalizacji, ale organ powinien nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, obiekt narusza bowiem przepisy § 70, 108 ust. 1 pkt 2, 274 ust. 1 i § 280 ust. 1 i 3 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sporządzona opinia rzeczoznawcy na okoliczność stanu technicznego obiektu jest sprzeczna z jego wyjaśnieniami w zakresie pochylenia zjazdu do garażu, nie rozstrzyga też jednoznacznie kwestii wentylacji. W sprawie winien się wypowiedzieć biegły sądowy. Zastosowanie winien także znaleźć art. 32 prawa budowlanego, wymagający posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością cele budowlane, organy pominęły, że nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności. Zarzucono także, że organy wydały decyzję bez przeprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 ustawy. Podniesiono, że organ nie wydał decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, mimo że zachodziła ku temu przesłanka. W końcu zarzucono, że decyzja jest obarczona wadą nieważności, albowiem opatrzono ją takim samym numerem jak inną decyzję, dotycząca oczka wodnego, co spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. Sąd uzyskał informację, że skarżący zbyli swój lokal wraz z udziałem we współwłasności na rzecz A. i M. S. w dniu [...] r. Wobec powyższego o prowadzonym postępowaniu Sąd zawiadomił nabywców, informując o prawie zgłoszenia udziału w postępowaniu w charakterze jego uczestników, z czego nabywcy nie skorzystali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Stan prawny w zakresie skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania został przez organy ustalony prawidłowo. Przepisy obowiązujące w dacie orzekania nie znajdowały zastosowania ze względu na datę dokonania zmiany sposobu użytkowania. Aktualnie sytuację usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania reguluje art. 71a prawa budowlanego. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888). Ustawa ta w art. 2 zawiera przepisy intertemporalne, w szczególności dla niniejszej sprawy znaczenie ma przepis art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej. Stanowi on, że przepisu art. 71a prawa budowlanego nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia, dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, co miało miejsce 31 maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego powodu organy w pierwszym rzędzie zbadały datę dokonania zmiany sposobu użytkowania. Mylne jest przekonanie strony skarżącej, wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że badanie to miało na celu rozważenie stosowania przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z roku 1974. Kwestia, czy do zmiany doszło w roku 1992, jak podawali uczestnicy postępowania, czy też po roku 1995, nie jest istotna. Datą graniczną w sprawie jest bowiem 31 maja 2004 r. Bezsporne jest i nie podważane również przez stronę skarżącą, że do zmiany piwnic na garaż doszło przed tą datą, co uzasadnia stosowanie przez organy przepisów regulujących usuwanie skutków samowoli budowlanej, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r.

Warunkiem uznania dokonanej zmiany za samowolną jest wykazanie, że wymagała ona w dacie przeprowadzenia, akceptacji organu administracji, stanowiącej o jej legalności. Faktem jest, że organy zaniechały ustalenia precyzyjnej daty dokonania zmiany piwnic na garaż. Okoliczność ta nie ma jednak istotnego wpływu dla oceny poprawności stanowiska organów, że przeprowadzona zmiana była zmianą sposobu użytkowania, co pod rządami zarówno ustawy z roku 1974, jak i ustawy z roku 1994 łączyło się koniecznością uzyskania pozwolenia. Każdorazowo bowiem ustawy jako przesłankę zmiany sposobu użytkowania wskazywały w szczególności skutek polegający na zwiększeniu lub zmianie układu obciążeń lub zmianie warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych (art. 45 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z roku 1974 oraz art. 71 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w każdej z wersji). Zmiana pomieszczeń piwnicy na garaż prawidłowo została przez organy zakwalifikowana w oparciu o te przesłanki, jako zmiana sposobu użytkowania i wobec braku dokumentów świadczących o jej legalności, uznana za samowolną, co łączy się z koniecznością przeprowadzenia procedury legalizacji w oparciu o wyżej wskazany stan prawny.

Umknęło jednak uwadze organów prowadzących postępowanie, że przeprowadzona zmiana łączyła się równocześnie z wykonaniem robot budowlanych. Nie tylko zmieniono funkcję pomieszczeń, w innym celu je użytkując, ale także przeprowadzono roboty budowlane. Część z nich (wyburzenie ściany, wykonanie bramy) została objęta kontrolą w przeprowadzonym postępowaniu, część pozostała jednak poza jego granicami. Bez wątpienia wykonano wjazd do garażu, co łączyło się nie tylko z zamontowaniem bramy, ale także wykonaniem murków oporowych wzdłuż zjazdu. Roboty te nie zostały objęte odrębnym postępowaniem, brak przy tym podstaw, aby taką praktykę stosować i zalecać. Skoro zmiana sposobu użytkowania łączyła się z wykonaniem robot budowlanych, to w pełnym zakresie winny one zostać objęte przeprowadzonym postępowaniem legalizacyjnym i poddane weryfikacji co do zgodności z prawem. Nie tylko zgodność ze standardami prawnymi pomieszczeń wewnątrz budynku, ale także elementów zewnętrznych, jak wykonane murki oporowe stanowiące element zjazdu do garażu, winna być zbadana w postępowaniu legalizującym dokonaną zmianę, a w razie wadliwości wykonania, poddana postępowaniu naprawczemu. Pomijając wykonane murki oporowe zjazdu, w ocenie Sadu organy nie objęły postępowaniem całości dokonanej zmiany, wobec czego decyzję należało uchylić, jako wymagającą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a którego brak mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Równocześnie Sąd nie uznał za zasadne pozostałych zarzutów skargi. W szczególności nie stanowi przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. okoliczność opatrzenia wydanej decyzji takim samym numerem, jak innej decyzji, wydanej w stosunku do innego obiektu budowlanego. Decyzja nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją, decyzja dotycząca oczka wodnego nie rozstrzygała sprawy będącej przedmiotem decyzji kontrolowanych w niniejszym postępowaniu.

Przepis art. 71 ust. 3 prawa budowlanego, do usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania nakazuje odpowiednie stosowanie art. 50, 51 i 57 ust. 7. Ze względu na potrzebę zachowania spójności normatywnej stanu prawnego mającego zastosowanie do usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonanej przed 31 maja 2004 r., zastosowanie winny znaleźć powołane przepisy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. Ponieważ w badanym przypadku zmiana została już przeprowadzona przed wszczęciem postępowania, przepis art. 50 prawa budowlanego nie znajdował zastosowania. Istotnie, przepis art. 57 ust. 7 ustawy przewiduje dokonanie przez organ niezwłocznej kontroli obiektu, zarzut że kontroli takiej nie było, jest jednak nieprawdziwy. Po złożeniu wniosku z maja 2009 r., obejmującego cały szereg zarzutów, organ dokonał kontroli obiektu 8 lipca 2009 r., przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, zaś kolejnej kontroli, już w toku prowadzonego postępowania, dokonał w lutym 2010 r., ustalając stan obiektu.

Należy natomiast zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że stosując przepis art. 51 prawa budowlanego, winno w sprawie dojść do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Na marginesie można jedynie zauważyć, że zarzut ten pozostaje w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem strony skarżącej o braku podstaw do legalizacji samowolnej zmiany i potrzebie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, świadczy bowiem o akceptacji podstaw do legalizacji dokonanej zmiany. Po ustaleniu stanu faktycznego i uzyskaniu ekspertyzy technicznej, która wskazywała na potrzebę dokonania prac w zakresie wykonania wentylacji, organ zadowolił się zobowiązaniem złożonym przez właścicieli garażu przynależnego do mieszkania nr [...], że konieczne zmiany wykonają. Nie była to praktyka prawidłowa. Wobec stwierdzonej konieczności wykonania określonych robót, organ I instancji winien był wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia garażu do stanu zgodnego z prawem, w wyznaczonym terminie. Decyzji takiej jednak nie wydano, natomiast inwestor wskazane w ekspertyzie roboty wykonał. W tej sytuacji brak decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie może być uznany za przeszkodę do zakończenia postępowania w sprawie legalizacji samowolnie dokonanej zmiany. Regulacja zawarta w art. 51 prawa budowlanego, w szczególności w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, budzi istotne wątpliwości co do sposobu zakończenia przez organ postępowania w sytuacji stwierdzenia, że stan faktyczny obiektu jest zgodny z przepisami i nie wymaga żadnych działań naprawczych. W szczególności należy zwrócić uwagę, że stanie prawnym stosowanym w sprawie, przepis art. 51 ust. 5 przewidywał, że w razie wykonania robót, organ nie wydaje decyzji pozwalającej na ich wznowienie. Kontrowersje w orzecznictwie budziło wobec tego, czy w takiej sytuacji dopuszczalne było zakończenie postępowania i rozstrzygnięcie o legalizacji dokonanej zmiany poprzez decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 1 zakazująca dalszych robót budowlanych (dalszych zmian), czy też poprzez decyzję o umorzeniu postępowania. Wobec trudności w stosowaniu art. 51 prawa budowlanego, w niniejszej sprawie znajdującego dodatkowo zastosowanie w sposób odpowiedni, do robót nie wymagających żadnych korekt w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, można zaakceptować decyzję umarzającą postępowanie jako decyzję legalizującą. Tej treści podjęte rozstrzygnięcie nie stanowi dostatecznego powodu do uchylenia wydanej decyzji.

Nie jest uzasadnione stanowisko strony skarżącej, że budynek jest budynkiem wielorodzinnym i powinien spełniać standardy pożarowe odnoszące się do garaży w takich budynkach. Przepisy ustawy prawo budowlane od dnia 11 lipca 2003 r. w art. 3 pkt 2a ustawy zawierają definicje budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przewiduje ona, że budynkiem jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przedmiotowy budynek spełnia wskazane kryteria i prawidłowo został zakwalifikowany jako budynek jednorodzinny, stąd wymóg przedsionka przeciwpożarowego nie ma do niego zastosowania. Jeżeli chodzi o rozbieżności w przyjętych przez autora opinii technicznej parametrach zjazdu do garażu, to ponieważ obie z podanych wielkości (19% i 15,31%) mieszczą się parametrach przyjętych w warunkach technicznych, rozbieżność ta nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości stopnia nachylenia zjazdu. Zgodnie z § 70 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, kąt nachylenia pochylni w garażu jednostanowiskowym wynosi 25%. Na etapie ponownie prowadzonego postępowania winna jednak zostać przez organy zweryfikowana, tak aby można było podać konkretną i precyzyjną wielkość.

Nie było także w sprawie podstaw do powoływania biegłego sądowego dla oceny stanu technicznego obiektu. Przepisy prawa budowlanego zawierają autonomiczną regulację, jakimi uprawnieniami winien legitymować się autor opinii i ekspertyz wykonywanych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o tę ustawę. Osoba posiadająca wymagane uprawnienia wykonała ekspertyzę i złożyła oświadczenie, że wentylacja w garażu, mająca wyliczone wymiary, zapewnia wymagana wymianę powietrza. Strona skarżąca nie podważyła prawdziwości tego stanowiska, zarzucając jedynie, że rzeczoznawca nie przedstawił wyliczeń swoich wniosków. Ponosi on jednak za nie pełną zawodową odpowiedzialność, natomiast zarzut strony skarżącej, że wymiana powierza w wymaganym zakresie nie ma miejsca, nie został w żadne sposób uprawdopodobniony, co mogłoby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska rzeczoznawcy.

Podnoszona kwestia legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane miała w sprawie ograniczone znaczenie. W odniesieniu od pomieszczeń przynależnych do lokalu mieszkalnego nr [...], których w zasadniczym zakresie dotyczyła wydana decyzja, nie ma ona znaczenia, właściciel lokalu może bowiem nimi dysponować w sposób samodzielny. W odniesieniu do pozostałych elementów nieruchomości objętych współwłasnością organy powołały się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10, odnosząca się do kwestii, czy przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego może być podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. NSA w tej kwestii udzielił odpowiedzi negatywnej, że takiej podstawy przepis ten nie stanowi. Teza przyjęta w uchwale stanowi podstawę do przyjmowania w orzecznictwie, że w sprawach prowadzonych na podstawie art. 51 prawa budowlanego nie uzależnia się podjęcia rozstrzygnięcia od legitymowania się przez inwestora tytułem do nieruchomości. Taką też interpretację tego przepisu przyjął w sprawie organ odwoławczy. Sąd dostrzega, że nie jest to stanowisko odosobnione. W ocenie orzekającego Sądu istnieje jednak zasadnicza różnica między stanowiskiem, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie można nałożyć obowiązku przedłożenia oświadczenia, a stanowiskiem, że w sprawach prowadzonych na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego, nie ma podstaw do badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak daleko idące teza w przekonaniu Sądu z powołanej uchwały nie wynika. Okoliczność ta nie ma jednak zasadniczego wpływu na ocenę przeprowadzonego postępowania. Nie można pominąć faktu, że legalizowana zmiana miała miejsce przed nabyciem lokali w budynku przez skarżących i uczestników postępowania, była dokonana przez poprzedników prawnych. Znajdujące się w aktach sprawy aktu notarialne sprzedaży potwierdzają, że nabywcom znany był stan nieruchomości, w szczególności fakt istnienia garażu przynależnego do mieszkania nr [...] i związany z tym stan zagospodarowania działki. W dalszej kolejności doszło do sporów sąsiedzkich między obiema rodzinami, co zaowocowało wzajemnymi donosami o istniejących samowolach. Akceptacja stanu faktycznego, wyrażająca się nabyciu na współwłasność działki w określony sposób zagospodarowanej i udziałów w częściach wspólnych budynku także mającego określony kształt i funkcje poszczególnych pomieszczeń, stanowi podstawę do zaniechania żądania przez organy złożenia oświadczenia o prawie dysponowani nieruchomością na obecnym etapie, zwłaszcza, że po nabyciu nieruchomości przez aktualnych właścicieli nie doszło do wykonywania robót w częściach objętych współwłasnością. Wobec powyższego, także przy ponownym rozpoznaniu sprawy brak podstaw do uzależniania przez organy rozstrzygnięcia w sprawie od przedłożenia zgody aktualnych współwłaścicieli na istnienie garażu i wjazd do niego, jeśli stwierdzona zostanie jego zgodność z warunkami technicznymi i wykonanie elementów oporowych zgodnie ze sztuką budowlaną.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny uwzględnić także zaistniałą zmianę stosunków własnościowych i przeprowadzić je z udziałem aktualnych współwłaścicieli nieruchomości.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.