Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 508/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie z udziałem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. Prokuratora W. K. sprawy ze skarg E. S. na decyzje Wojewody z dnia 22 lipca 2015 r. nr [...], z dnia 21 lipca 2015 r. nr [...] z dnia 22 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla decyzję Wojewody z dnia 22 lipca 2015 r. nr [...] w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem wniesionym przez E. S., 2. oddala skargę na decyzję Wojewody z dnia 22 lipca 2015 r. nr [...], 3. oddala skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 lipca 2015 r. nr [...], 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł.


UZASADNIENIE

K. F., M. O., A. O.-M. i E. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 22 lipca 2015 r., Nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z dnia 3 czerwca 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym budynku o nr [...] i [...] wraz z instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, c.o., gazową i elektryczną – I etap budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w R. przy ul. G. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 508/15.

Wskazani wyżej skarżący zaskarżyli również dwie pozostałe decyzje Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego dotyczące pozostałych etapów II i III budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...]:

- decyzję Wojewody z dnia 21 lipca 2015 r., nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z dnia 3 czerwca 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym budynku o nr [...] i [...] wraz z instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, c.o., gazową i elektryczną – II etap budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w R. przy ul. G.; sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 520/15,

- decyzję Wojewody z dnia 22 lipca 2015 r., nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z dnia 3 czerwca 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym budynku o nr [...] i [...] wraz z instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, c.o., gazową i elektryczną – III etap budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w R. przy ul. G.; sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 523/15.

Postanowieniem z dnia 5 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w każdej z trzech wyżej wskazanych spraw odrzucił skargi wniesione przez K. F., M. O. i A. O.-M.

Wobec powyższego rozpoznaniu przez Sąd podlegały skargi w trzech sprawach wniesione przez E. S.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r., Sąd działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawy o sygn. akt II SA/Gd 520/15 i II SA/Gd 523/15 ze skargi E. S. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 508/15.

Zaskarżone decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

R. S. trzema wnioskami z dnia 2 kwietnia 2015 r. wystąpił do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej po dwa budynki w każdym z etapów: I etap – budynki nr 5 i 6, II etap – budynki nr 3 i 4, III etap - budynki nr 1 i 2 wraz z instalacjami wod.-kan., co., gazową i elektryczną, na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. G. w R. Każdy z wniosków obejmował oddzielny etap inwestycji.

Trzema odrębnymi decyzjami z dnia 3 czerwca 2015 r. odnoszącymi się do poszczególnych etapów budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej Starosta zatwierdził poszczególne projekty budowlane i udzielił pozwolenia na budowę dla I, II i III etapu budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, każdego składającego się z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...].

Odwołania od powyższych decyzji wnieśli A.A.-Z.Z. zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 81, art. 97 § 1 pkt 4, art. 73 § 1 oraz art. 7, art. 77 i 107 k.p.a. Nadto zarzucono naruszenie art. 4 pkt 1 i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W odwołaniach wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się domagali się przyznania im statusu strony w postępowaniach dotyczących udzielenia inwestorowi pozwoleń na budowę.

Wojewoda zaskarżonymi decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył wszystkie trzy postępowania odwoławcze.

W uzasadnieniu każdej z decyzji Wojewoda wskazał, że odwołania wniosły osoby nie posiadające przymiotu strony postępowania. Opierając się na analizie przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane organ uznał, że planowana inwestycja na żadnym z jej etapów nie oddziałuje na nieruchomości odwołujących w taki sposób, który w rozumieniu wskazanych przepisów legitymizowałby ich udział jako stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Analizując kwestię przyznania statusu strony właścicielom sąsiednich działek organ przeprowadził analizę projektu zagospodarowania terenu pod kątem przepisów prawa materialnego, które mogą przynosić ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek czy w ich dotychczasowym korzystaniu.

Organ sprawdził, czy inwestor projektując budynki w myśl § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zachował minimalne wymagane odległości od granicy z sąsiednimi działkami oraz wymogi dotyczące nasłonecznienia i zacienienia.

W odniesieniu do

- etapu I obejmującego budowę budynków nr 5 i 6 organ ustalił m.in., że z projektu zagospodarowania wynika, że projektowane budynki 5 i 6 oddalone są od granicy z działką nr [...] stanowiącą własność skarżącej E. S. o ponad 50 m,

- etapu II obejmującego budowę budynków nr 3 i 4 organ ustalił, że z projektu zagospodarowania wynika, że projektowane budynki 3 i 4 oddalone są od granicy z działką nr [...] o ponad 25 m,

- etapu III obejmującego budowę budynków nr 1 i 2 organ ustalił, że z projektu zagospodarowania wynika, że projektowane budynki 1 i 2 oddalone są od granicy z działką nr [...] o 4 m.

Na podstawie powyższych ustaleń skonfrontowanych z wymogami przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ odwoławczy doszedł do wniosku, że wszystkie wymogi w zakresie zachowania minimalnych odległości od granicy z działką E. S. oraz w zakresie dotyczącym nasłonecznienia i zacienienia zostały zachowane.

Nadto, organ wyjaśnił, że dla wszystkich projektowanych budynków w zabudowie bliźniaczej położonych na działce nr [...], nie projektuje się zjazdu z drogi publicznej, gdyż zjazd ten już istnieje, a dojazd do działki inwestora nr [...] odbywać się ma przez istniejącą już drogę wewnętrzną, tj. działkę nr [...] stanowiącą własność Gminy a kolejno przez graniczącą z nią działkę nr [...], stanowiącą zgodnie z wypisem z rejestru gruntów własność inwestora. Wymiary tego dojazdu są prawidłowe.

Organ ustalił, że E. S., właścicielka działki nr [...], tak jak inwestor z drogi publicznej ul. G. dojeżdża do swojej nieruchomości przez działkę gminną nr [...]. Plan miejscowy nakładał na inwestora obowiązek dotyczący respektowania drogi dojazdu do działki nr [...], który to inwestor prawidłowo wypełnił, nie utrudniając odwołującym w żaden sposób korzystania z ich własnych działek i nie pozbawiając jednocześnie dostępu do drogi publicznej, ani dostępu do mediów. Jak wynika z analizy projektów budowlanych, roboty budowlane także realizowane będą wyłącznie na terenie działki inwestora nr [...] i nie mogą one wpływać na sposób zagospodarowania ww. działek sąsiednich, nie stanowią one nawet zagrożenia ograniczenia w sposobie zagospodarowania tych działek.

Ponadto szerokość drogi wewnętrznej, która prowadzi do projektowanych budynków, zgodnie z podanymi w projekcie zagospodarowania wymiarami (rysunek projektu zagospodarowania) wynosi 4,16 m i odpowiada także § 13 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), w myśl którego minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m. Organ uznał, że planowana inwestycja nie godzi także w prawo własności żadnego z odwołujących, a zatem i na płaszczyźnie prawa cywilnego działki odwołujących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W trzech tożsamo brzmiących skargach skarżąca E. S. zarzuciła decyzjom naruszenie:

- art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie,

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom postępowania czynnego udziału w sprawie,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie,

- art. 73 § 1 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia akt sprawy,

- § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że szerokość drogi wewnętrznej (działka nr [...]), stanowiącej drogę przeciwpożarową wynosi powyżej 4 metrów,

- art. 4 pkt 1 i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie wymogu uzyskania przez inwestora zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi publicznej,

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy administracyjnej polegające na braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności: szerokości drogi przeciwpożarowej, braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz wymogu posiadania przez inwestora zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi publicznej,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, w tym przede wszystkim brak odniesienia się do istotnych zarzutów odwołania tj. zarzutu braku dostępu inwestycji do drogi publicznej oraz wymogu przebudowy zjazdu z drogi publicznej.

Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia skarg wynika, że skarżąca kwestionuje pominięcie jej jako strony postępowania i błędną ocenę, że działki znajdujące się w sąsiedztwie planowanej inwestycji są poza zasięgiem jej oddziaływania a ich właściciele nie posiadają przymiotu strony postępowania.

Skarżąca zwróciła uwagę na niezgodne z wymogami przeciwpożarowymi parametry drogi dojazdowej – działki nr [...], która jest jednocześnie drogą przeciwpożarową. Według skarżącej, wbrew twierdzeniom organów, droga ta ma szerokość 3,82 m, zamiast wymaganych 4 m. Dojazd do planowanej inwestycji poprzez drogę nie spełniającą wymagań przewidzianych dla drogi przeciwpożarowej oznacza stworzenie zagrożenia pożarowego dla sąsiednich nieruchomości. Okoliczność ta sprawia, że obszar oddziaływania planowanego obiektu obejmuje sąsiednie nieruchomości, które znajdują się w strefie zagrożenia pożarowego. Podniesiono również kwestię niewyjaśnienia zagadnienia dostępu działki inwestora do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] oraz uzgodnienia obsługi komunikacyjnej tej działki. Nadto w skargach zarzucono, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie uchwały Nr VIII/79/2011 Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rumi dla terenów położonych pomiędzy ulicami Gdańską, Dębogórską, Gdyńską i Łokietka (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2011 r. Nr 64, poz. 1431 z późn. zm.), którą zaskarżono do Sądu, a sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 327/15.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2015 r. uczestnik postępowania R. S. ustosunkowując się do skarg wniósł o ich oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2016 r. E. S. podtrzymała skargi, pogłębiając wywody uzasadniające jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., tj. w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z powodu odrzucenia skarg K. F., M. O. i A. O.-M. jedynymi skargami podlegającymi rozpoznaniu przez Sąd były trzy skargi na trzy decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego wniesione przez skarżącą E. S. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., jako interesu we wniesieniu skargi. Stwierdzenie jego braku u strony skarżącej powoduje oddalenie skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 247/06, Baza Orzeczeń LEX nr 342607; z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 374/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468574, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r. sygn. II SA/Gd 73/12 orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu administracyjnego pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 374/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468574).

Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej "k.p.a." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1387/07, Baza Orzeczeń LEX nr 365847). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć w orzecznictwie przyjmuje się, iż mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 69/07, Baza Orzeczeń LEX nr 466377). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 919/04, ONSAiwsa 2005/5/92) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli nie dopiero przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny, i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 755/06, Baza Orzeczeń LEX nr 337023; z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4/83; z dnia 8 października 1987 roku, sygn. akt IV SA 498/87, GAP 1988, nr 16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, Baza Orzeczeń LEX nr 217393). Innymi słowy mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1387/07, Baza Orzeczeń LEX nr 365847).

Skargę może zatem wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest przesłanką uwzględnienia skargi.

Skarżąca posiada tak rozumiany interes jedynie w zakresie postanowień umarzających postępowanie odnośnie wniesionego przez nią odwołania. Nie posiada natomiast interesu w zaskarżeniu decyzji umarzającej postępowanie w stosunku do innych podmiotów wnoszących odwołanie.

Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten daje podstawę do ewentualnego wzruszenia aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, lecz jedynie tych prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga skutecznie wniesiona i uzasadniona. W sprawie brak było zatem podstaw do rozpatrzenia decyzji o umorzeniu postępowania wydanej w stosunku do innych niż E.S. odwołujących się, którzy nie wnieśli skargi, nadto orzekanie w tym zakresie nie było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy możliwości wniesienia odwołania prze E. S.

Z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd administracyjny może uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części.

Charakter zaskarżonej decyzji umożliwiał co do zasady, jej częściowe uchylenie. Uchylenie decyzji administracyjnej w części może nastąpić wówczas, gdy część ta charakteryzuje się samodzielnym bytem prawnym (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011). Samodzielny byt prawny może mieć ta część decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie dotyczy określonego przedmiotu oraz ta część, której rozstrzygnięcie, dotyczy określonego podmiotu. Uchylenie decyzji administracyjnej w części może więc nastąpić wówczas, gdy zawarte w niej rozstrzygnięcie da się podzielić pod względem podmiotowym lub przedmiotowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., II OSK 250/11, Lex nr 1296083).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Kontroli Sądu poddano bowiem decyzję organu odwoławczego, który umorzył postępowanie odwoławcze w każdej z trzech spraw dotyczących decyzji udzielających pozwoleń na budowę poszczególnych etapów inwestycji oceniając, że odwołujący nie mieli w sprawie tej inwestycji interesu prawnego, który legitymizowałby ich udział w postępowaniu. W każdej z tych trzech spraw decyzję o pozwoleniu na budowę kwestionowało kilka odwołujących się osób. Organ odwoławczy orzekając wydał jedną decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja ta była wynikiem rozważenia interesu prawnego każdego z odwołujących się oddzielnie. Oznacza to, że decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze ma charakter podzielny podmiotowo. Warunkiem częściowego uchylenia decyzji jest to, że pozostała jej część charakteryzuje się samodzielnością w obrocie prawnym. Decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze dzieli się na tyle części, ile podmiotów wniosło odwołania. Z tego powodu jej częściowe uchylenie w odniesieniu do jednej odwołującej się nie pozbawia jej pozostałej części samodzielności prawnej.

Skarżąca jest właścicielką działki nr [...], która graniczy bezpośrednio z działką nr [...] objętą inwestycją, a dokładnie z tą jej częścią, na której planowana jest realizacja III etapu inwestycji obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o nr 1 i 2. Zgodnie z projektem zagospodarowania projektowana zabudowa na działce inwestora oddalona będzie od granicy działki skarżącej o 4 m. Odległość od granicy działki skarżącej planowanych budynków zgodnie z projektami zagospodarowania w etapie I (nr 5 i 6) wynosi ponad 50 m, a w etapie II (nr 3 i 4) wynosi ponad 25 m.

W tych okolicznościach faktycznych, po przeanalizowaniu warunków określonych w projektach budowlanych i projekcie zagospodarowania terenu organ odwoławczy doszedł do wniosku, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie obejmuje swoim zasięgiem nieruchomości skarżącej.

Sąd stanowiska tego w odniesieniu do E. S. i oddziaływania tej części inwestycji, która obejmuje realizację budynków o nr 1 i 2, na jej nieruchomość o nr [...] nie podziela, co stało się powodem uchylenia decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w zakresie pozwolenia na budowę inwestycji – etapu III budynków nr 1 i 2 w części odnoszącej się do odwołania skarżącej E. S.

Pozostałe skargi na decyzje umarzające postępowania odwoławcze od decyzji udzielających pozwoleń na budowę dla przedmiotowej inwestycji w zakresie etapu I (budynki nr 5 i 6) i etapu II (budynki nr 3 i 4) jako niezasadne podlegały oddaleniu.

Kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do regulacji, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, LEX nr 1053177; wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, LEX nr 852306).

Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to w szczególności przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania obiektów budowlanych. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, ochrony przeciwpożarowej, prawa wodnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dróg publicznych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2007 r., II SA/Gd 599/07, LEX nr 504650; wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r., II OSK 370/09, LEX nr 597561; wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, LEX nr 852306).

Za nieruchomości pozostające w obszarze oddziaływania obiektu uznawane są przede wszystkim nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, przy czym istnieją w tym zakresie w orzecznictwie dwa stanowiska.

Pierwsze stanowisko zakłada, że właściciel nieruchomości musi wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa wprowadzającego ograniczenie w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Stanowisko to prowadzi w istocie do uznania, że właściciel nieruchomości sąsiedniej staje się stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę jedynie w takiej sytuacji, jeżeli złożony przez inwestora projekt budowlany doprowadzi do naruszenia możliwości zagospodarowaniu jego nieruchomości.

Drugie stanowisko zakłada natomiast, że właściciel takiej nieruchomości może być uczestnikiem tego postępowania bez konieczności wykazywania takiego naruszenia. Stanowisko to uzasadniane jest faktem, że właściciel sąsiedniej nieruchomości staje się uczestnikiem postępowania w celu obrony swoich interesów związanych z oddziaływaniem planowanego obiektu w tym celu, aby mieć możliwość obrony swoich interesów i wykazania spodziewanego oddziaływania.

Sąd w niniejszym składzie przychyla się do drugiego z tych stanowisk, jako umożliwiającego obronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy winni mieć prawo do wzięcia udziału w postępowaniu i ustosunkowania się do przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych odnośnie zakresu wpływu inwestycji na ich nieruchomość, w sytuacjach gdy położenie obiektu wskazuje na możliwość takiego wpływu, np. w zakresie zachowania odległości od granicy, bądź zachowania warunków nasłonecznienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2014 r. sygn. II SA/Gd 32/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. II SA/Gd 776/12, wyroki dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09 (wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Nadto wskazać należy, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest odniesienie się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Nie można przyjąć, że samo zachowanie odległości od granicy dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem E. S. od decyzji z dnia 22 lipca 2015 r. Nr [...], dotyczącej budowy budynków nr 1 i 2 w ramach III etapu budowy zespołu budynków na działce nr [...] i nr [...] przez Wojewodę było wadliwe, a odmowa przyznania skarżącej statusu strony nastąpiła z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nieruchomość skarżącej znajduje się w odległości 4 m od planowanej zabudowy na części działki nr [...], skarżąca ma zatem prawo, jako strona postępowania, kontrolować i wykazywać wpływ inwestycji na możliwość zagospodarowania jej nieruchomości.

Organ odwoławczy winien zatem merytorycznie odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu E. S.

Wskazać przy tym należy, że udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron postępowania, poza inwestorem nie oznacza, że uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu będzie niemożliwe i że tym samym dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił decyzję Wojewody dotyczącą pozwolenia na budowę etapu III inwestycji w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem E. S.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę E. S. na decyzje Wojewody umarzające postępowanie odwoławcze na decyzje o pozwoleniu na budowę I i II etapu inwestycji. Pozwolenia te bowiem obejmowały budowę budynków mieszkalnych nr 3 i 4 oraz 5 i 6 w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] i nr [...].

W tych przypadkach oddalenie projektowanej zabudowy od granicy z działką skarżącej, w przypadku budynków nr 3 i 4 – 25 m, a w przypadku budynków nr 5 i 6 – 50 m, jak i charakter rozwiązań projektowych tych budynków, mających charakter budynków niskich, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie wskazuje, by mogło dojść do jakiegokolwiek oddziaływania wskazanych budynków na działkę skarżącej, polegającego na ograniczeniu jej zagospodarowania w świetle przepisów obowiązującego prawa.

Wobec tego odmowa przyznania skarżącej statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 § 2 Prawa budowlanego była uzasadniona.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie, z uwagi na fakt, że nie maja one charakteru naruszeń prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczącej legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu.

Za niezasadne uznał Sąd także zarzuty związane z nieuwzględnieniem kwestii zaskarżenia uchwały planistycznej oraz wymogu uzyskania zgody na przebudowę zjazdu. Bez oceny merytorycznej tych zarzutów wskazać bowiem należy, że nie dotyczą one kwestii legitymacji skarżącej będącej przedmiotem oceny w zaskarżonej decyzji lecz prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ich ocena zostanie dokonana przez organ przy rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania.

Podobnie ocenić należało kwestię ustalenia szerokości drogi wewnętrznej. Kwestia ta nie mogła uzasadniać legitymacji skarżącej do występowania w charakterze strony w przedmiotowych postępowaniach, ponieważ nie ma ona wpływu na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015, poz. 1422), działka o szerokości ponad 3 m, realizuje wskazany w tym przepisie parametr szerokości jezdni mogąc stanowić tym samym dojście i dojazd do planowanych budynków. Przepis ten stanowi bowiem, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Pojęcie "jezdni" użyte w powyższym przepisie odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Wymóg ten jest kompatybilny z parametrem szerokości przewidzianym dla zjazdu indywidulanego, o którym mowa w § 79 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z tym przepisem zjazd indywidulany powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Zatem szerokość drogi wewnętrznej spełnia również wymogi szerokości jezdni dla zjazdu indywidulanego z drogi publicznej. Zwrócić należy uwagę, że § 14 ust. 3 rozporządzenia stanowiąc, że do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m, reguluje wymogi dotyczące budynków wymagających dojazdów, przy czym wymóg taki wynikać musi z przepisów prawa.

W zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej dla planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wymogi w zakresie parametrów technicznych dróg pożarowych określone w rozdziale 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), nie miały do niej zastosowania. Budynek mieszkalny jednorodzinny zakwalifikowany został do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Ten rodzaj budynków natomiast na podstawie § 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie wymaga doprowadzenia do nich drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku. Planowany budynek, zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy bowiem do grupy wysokości budynków niskich (N) - do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie. Tego rodzaju budynki nie są objęte dyspozycją § 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W konsekwencji działki inwestora nie dotyczy również wymóg § 13 ust. 1 rozporządzenia zapewnienia minimalnej szerokości drogi pożarowej, która powinna wynosić co najmniej 4 m.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz E. S. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu od skargi w kwocie 500 zł, składa się wynagrodzenie pełnomocnika określone według zasad wynikających z § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.