Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 253/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 153, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a, art. 39 ust. 8, art. 88 ust.2,  art. 95 ust. 3-5
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia 12 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie planu sieci publicznych szkół podstawowych oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych 1. uchyla zaskarżoną opinię, 2. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej Gminy [...] 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Kurator Oświaty dnia 12 lutego 2019 r., nr [...] działając na podstawie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy z dnia 30 stycznia 2019 r., znak sprawy [...], wyraził negatywną opinię w sprawie zgodności planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, obowiązującego od dnia 1 września 2019 r., z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a tej ustawy.

Zdaniem Kuratora Oświaty (w skrócie również jako - "Kurator"), w przesłanym do zaopiniowania projekcie uchwały Rada Gminy nieprawidłowo ustaliła granice obwodów szkół. Kurator powołując się na brzmienie przepisu art. 39 ust. 5b prawa oświatowego podniósł, że "w projekcie uchwały granice obwodów są tożsame dla szkoły oraz szkoły filialnej, przy czym jedynie szkole filialnej w P. ograniczoną strukturę organizacyjną do klas I-III".

Organ wskazał również, że w przedstawionym projekcie uchwały nie zostały ujęte klasy dotychczasowego Publicznego Gimnazjum w K. prowadzonego w Publicznej Szkole Podstawowej w K. z siedzibą przy ul. D., które przestaną istnieć w dniu 31 sierpnia 2019 r.

Projekt planu sieci publicznych szkół podstawowych naruszał art. 39 ust. 5b prawa oświatowego. Niezgodność planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę, obowiązującego od dnia 1 września 2019 r., z warunkami określonymi w tym przepisie, skutkować musiał wydaniem negatywnej opinii w sprawie zgodności ww. planu z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1,2 i 5a-7a cyt. ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina przedmiotowej opinii zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 8 ustawy - Prawo oświatowe poprzez zaniechanie oceny zgodności z prawem projektu uchwały, poprzestanie jedynie na enigmatycznym stwierdzeniu, iż nie ujęto w nim klas dotychczasowego Publicznego Gimnazjum w K. prowadzonego w Publicznej Szkole Podstawowej w K. bez wskazania podstawy prawnej nakładającej na organ prowadzący obowiązku uwzględnienia w planie sieci szkół publicznych nieistniejących od dnia 1 września 2019 r. klas Publicznego Gimnazjum;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 8 ustawy - Prawo oświatowe poprzez przyjęcie, że opiniowaniu podlega uchwała w zakresie szerszym niż zdefiniowanym w art. 39 ust. 8 tej ustawy, a tym samym przekroczenie dopuszczalnego zakresu opiniowania;

- naruszenie art. 39 ust. 5b ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż obwód szkoły podstawowej i jej filii nie może posiadać części wspólnej, kiedy wskazany przepis stanowi, iż obwód szkoły podstawowej nie może posiadać części wspólnej wyłącznie z obwodem innej szkoły podstawowej.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że Kurator nie wyjaśnił jednak dlaczego zlikwidowane, a zatem nieistniejące klasy dotychczasowego Publicznego Gimnazjum mają być uwzględnione w ustalanym planie sieci publicznych szkół i na jakiej podstawie miałoby to zostać dokonane. Strona skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe klasy przestaną istnieć z dniem 31 sierpnia 2019 r., a ustalany plan będzie obowiązywał od dnia 1 września 2019 r.

W ocenie strony skarżącej Kurator wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi wynikającemu z art. 39 ust. 8 ustawy, w tym zakresie zaniechał oceny zgodności z prawem projektu uchwały, poprzestając jedynie na enigmatycznym stwierdzeniu o konieczności ujęcia klas dotychczasowego Publicznego Gimnazjum. Nie wskazał jednak, który z warunków określonych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy nie został spełniony, a tym samym przekroczył dopuszczalny zakres opiniowania. Opinia w tym zakresie jest dotknięta brakami, powodującymi jej wadliwość i niekompletność. Skarżąca uważa, że opinia kuratora w zakresie wynikającym z art. 39 ust. 8 powinna zawierać ocenę uchwały organu samorządu pod kątem zgodności tej uchwały z konkretnymi przepisami prawa, które dodatkowo ograniczają się do warunków określonych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy.

Ponadto, strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 95 ust. 4 ustawy, szkoła filialna, o której mowa w ust. 3, jest podporządkowana organizacyjnie szkole podstawowej obejmującej strukturę organizacyjną klasy I-VIII. Co więcej, w art. 88 ust. 2 ustawy zostało podkreślone, iż w akcie założycielskim szkoły publicznej, oprócz danych wskazanych w ust. 1 określa się także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Tym samym należy każdorazowo wskazywać obwód nowotworzonych szkół publicznych, ale takiego obowiązku nie było w stosunku do filii, które są organizacyjnie podporządkowane szkole publicznej. Co więcej, w akcie założycielskim filii Publicznej Szkoły Podstawowej w K. z siedzibą w P., wskazano, że obwodem dla placówki jest teren Gminy i jest on tożsamy z obwodem szkoły macierzystej.

Strona skarżąca podkreśliła, że organ prowadzący ma na podstawie ust.2-3 wybór, czy utworzyć samodzielną organizacyjnie szkołę podstawową niepełną, czy też powołać do istnienia jednostkę organizacyjną zamiejscową szkoły pełnej, o której mowa w ust. 1. Utworzenie jedynie filii, które nie wymaga zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy określania jej zasięgu terytorialnego oznacza, iż nie jest ona odrębną szkolą podstawową, tylko ośrodkiem zamiejscowym szkoły macierzystej, a tym samym, przepis art. 39 ust. 5b ustawy nie ma do niej zastosowania. Jej obwód może mieć zatem część wspólną z obwodem szkoły macierzystej.

W odpowiedzi na skargę Kuratorium Oświaty wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że zarzut naruszenia art. 39 ust. 8 prawa oświatowego jest bezpodstawny, gdyż skarżąca błędnie odczytała treść opinii. Opinia ta zawierała uzasadnienie, w którym przedstawiono krótko stan faktyczny, w którym wskazano m.in., że w projekcie uchwały nie ujęto klas dotychczasowego Publicznego Gimnazjum oraz stan prawny. Informacja w tym zakresie stanowiła jedynie jeden z elementów stanu faktycznego. Kurator nie stwierdził konieczności ujęcia klas dotychczasowego Publicznego Gimnazjum w planie sieci oraz nie wskazał, że brak uregulowania w tym zakresie stanowi podstawę do wydania opinii negatywnej. Kurator nie mógł więc wskazać podstawy prawnej nakładającej na organ prowadzący obowiązku uwzględnienia w planie klas Publicznego Gimnazjum w K., gdyż takowa nie istnieje. Gimnazjum to przestanie istnieć od dnia 1 września 2019 r. i nie powinno być ujęte w planie sieci. Kurator nie przekroczył także dopuszczalnego zakresu opiniowania określonego w art. 39 ust. 8 prawa oświatowego, gdyż opiniował jedynie o zgodności planu z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1,2 i 5a-7a. Odnosząc się do naruszenia art. 39 ust. 5b prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię, to w ocenie Kuratora, stanowisko skarżącej stoi wprost w sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, którego wprost wynika, że wspólny obwód szkoły podstawowej i szkoły filialnej (oraz szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej), może być wyznaczony jedynie w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną szkoły filialnej (oraz szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej). Oznacza to, że Publiczna Szkoła Podstawowa w K. może posiadać wspólny obwód ze Szkołą Filialną w P. (o strukturze organizacyjnej klas I -III) jedynie dla klas od IV do VIII (gdyż te klasy nie są objęte strukturą organizacyjną szkoły filialnej), zaś w zakresie klas od I do III obwody tych szkół nie mogą posiadać części wspólnej.

Przepis art. 39 ust. 5b w tożsamy sposób uregulował sposób ustalania obwodów dla szkoły filialnej oraz szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej (szkoła ta nie podlega organizacyjnie innej szkole podstawowej). Ustawodawca, używając zwrotu szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej w tym przepisie wprowadził zasadę nieposiadania części wspólnej z obwodem innej szkoły dla: szkoły podstawowej o pełnej strukturze, szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej oraz szkoły filialnej. Oznacza to, że żadna z tych szkół nie może mieć wspólnego obwodu z obwodem jakiejkolwiek innej szkoły, w tym szkoły, której organizacyjnie jest podporządkowana, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły.

Kurator wskazał, że przyjęcie stanowiska skarżącej, prowadziłoby do sytuacji, w której dziecko mieszkałoby w obwodzie dwóch szkół, tj. szkoły podstawowej i szkoły filialnej. Zgodnie z art. 130 ust. 5 cyt. ustawy, do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie przyjmuje się z urzędu, zaś zgodnie z art. 133 tej ustawy, do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, przyjmuje się na podstawie zgłoszenia rodziców dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie. W konsekwencji oznaczałoby to, że rodzic może zgłosić dziecko do dwóch szkół i do obu, dziecko musi być przyjęte z urzędu. Prowadzi także do sytuacji, w której wszyscy rodzice dzieci z obwodu szkoły i jej filii postanowiliby zgłosić dzieci tylko do jednej z nich, a ich przyjęcie nastąpiłoby z urzędu. Skoro Gmina dopuszcza możliwość, aby wszystkie dzieci z obwodu szkoły podstawowej i filialnej realizowały obowiązek szkolny w szkole podstawowej, to powinna jednocześnie dążyć do likwidacji zbędnej szkoły filialnej. Za prawidłowością przyjętego w opinii stanowiska przemawia treść przepisu, uzasadnienie do projektu ustawy wprowadzającej przedmiotową regulację, a także względy racjonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako - "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest negatywna opinia Kuratora Oświaty z dnia 12 lutego 2019 r., nr [...] "w sprawie zgodności planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, obowiązującego od dnia 1 września 2019 r., z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (...)".

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm., dalej zwanej - "ustawą").

Zgodnie z treścią art. 39 ust. 5 ustawy, rada powiatu z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2.

W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Poza sporem było, że w dniu 28 stycznia 2019 r. Rada Gminy podjęła projekt uchwały w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych mających siedzibę na obszarze Gminy. Przedmiotowy projekt uchwały został przedstawiony Kuratorowi Oświaty do zaopiniowania.

Jak stanowi przepis art. 39 ust.8 ustawy, ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 5 i ust. 7, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2, i 5a-7a. Przepis ten, co nie było kwestionowane w sprawie, wyznacza granice opinii kuratora w zakresie dokonywanej oceny. Opinia kuratora nie może zatem obejmować oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy, oprócz w tym przepisie wymienionych.

W świetle powyższej regulacji nie może budzić wątpliwości, że ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych, o którym mowa w art. 39 ust. 5 ustawy, może nastąpić jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Tym samym warunkiem ustalenia - a więc obowiązywania - planu sieci szkolnej jest wyrażenie przez kuratora pozytywnej opinii w sprawie jego zgodności z odpowiednimi kryteriami. Opinia kuratora oświaty wyrażona w trybie ww. przepisu, stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.).

W powyższym przepisie ustawy przewidziano ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego uzależniając ustalenie planu sieci szkół (podstawowych oraz ponadpodstawowych i specjalnych) od pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przy czym kurator oświaty nie może wydać negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w tym przepisie, gdyż stanowiłoby to bowiem ingerencję w samodzielność samorządu terytorialnego nie przewidzianą w ustawie. Kwestia wkraczania administracji rządowej w zakres samodzielności samorządu terytorialnego była przedmiotem licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W jej świetle samodzielność samorządu terytorialnego jest wyznaczona ustawami i jedynie w drodze ustawy dopuszczalne jest ograniczenie tej samodzielności. Administracja rządowa może wkraczać w zakres samodzielności samorządu terytorialnego tylko w przypadkach ściśle wskazanych w ustawie a nie może tego czynić w sytuacjach, gdy ustawodawca nie przewidział możliwości ingerencji (zob. orzeczenia: z dnia 8 maja 2002 r. w sprawie K 29/00, z dnia 23 października 1996 r. w sprawie I OTK 1/96, z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie K 13/97 czy z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie K 12/98).

Sieć szkół publicznych oznacza - rozmieszczenie siedzib wszystkich szkól publicznych - na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego.

Plan sieci szkolnej ustala rada gminy w formie uchwały. Uchwała ma obowiązek wskazania obwodów poszczególnych szkół, których sieci uchwała dotyczy. Określając obwody szkół w uchwale w sprawie sieci szkolnych, gmina powinna uzgodnić jej treść z aktami założycielskimi, dokonując w razie potrzeby odpowiednich zmian (tak też: Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające, Komentarz, pod red. Mateusza Pilicha, Mariusz Pilch i Artur Olszewski, Wolters Kluwer, W-wa 2018 r.).

Obwód - stanowi zasięg terytorialny - określonej szkoły. Określenie obwodu następuje w akcie założycielskim publicznej szkoły podstawowej, gdzie realizowany jest obowiązek szkolny (art. 36 ust. 8 ustawy). Jak wskazują autorzy powyższej powołanego komentarza - ma to wpływ na kontrolę spełniania obowiązku szkolnego (art. 41 ust.1), a także w pewnym zakresie uporządkowanie kryteriów dostępu do szkół publicznych, które mają być powszechnie dostępne dla ludności (art. 14 ust. 1 pkt 2) i nie mogą odmówić przyjęcia ucznia mającego miejsce zamieszkania w obwodzie danej publicznej szkoły podstawowej (art.133 ust. 1). Określenie obwodu następuje w związku z odpowiednim, równolegle zachodzącym ustaleniem planu sieci szkolnej na podstawie art. 39 ust. 5, ponieważ oba akty musza być ze sobą spójne.

Przed dalszymi rozważaniami trzeba podkreślić, że przedstawiony do zaopiniowania projekt uchwały wraz z załącznikiem w postaci "Planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę od 1 września 2019 r." obejmował szkoły:

- Publiczną Szkołę Podstawową w K., ul. D., [...] K. oraz granice obwodu tej szkoły;

- Publiczną Szkołę Podstawową w K. - Szkołę Filialną w P. o strukturze organizacyjnej klas I-III, ul. K., [...] P. oraz granice obwodu tej szkoły.

Poza sporem było, że Szkoła Filialna w P. jest filią - Publicznej Szkoły Podstawowej w K.

Istota sporu w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się do prawidłowego odczytania przepisu art. 39 ust.5b ustawy.

Zgodnie z tym przepisem - obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną szkoły.

Jest oczywiste (i co nie było to również kwestionowane w sprawie), że przepis art. 39 ust.5a ustawy, jako zasadę ustanawia - zakaz posiadania części wspólnych przez obwody szkół podstawowych.

Przy czym ustawodawca określił, że zakaz ten dotyczy - nie posiadania obwodu wspólnego (części wspólnej) z "obwodem innej szkoły" - co wynika jednoznacznie z literalnego brzmienia tego przepisu. Zakaz dotyczy więc obwodu innej szkoły podstawowej.

Natomiast w dalszej części przepisu ustawodawca ustanawia wyjątek od tej zasady - odnoszący się do szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej - w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną szkoły. Oznacza to, że - inne szkoły - mogą posiadać wspólny obwód (część wspólną) ale tylko w stosunku do - innej szkoły podstawowej - która obejmuje strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, i tylko w zakresie klas nie objętych strukturą organizacyjną tych szkół.

Zdaniem Sądu orzekającego, ustalony przez ustawodawcę zakaz dotyczący nie posiadania obwodu wspólnego z inną szkołą podstawową, jest w tym zakresie czytelny i nie wymaga wykładni, podobnie jak przewidziany w tym przepisie wyjątek od niego.

Jak już podniesiono opiniowany projekt uchwały wraz z Planem sieci obejmował: Publiczną Szkołę Podstawową w K. oraz Szkołę Filialną w P. - będącą filią Publicznej Szkoły Podstawowej w K. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z obwodem publicznej szkoły podstawowej (szkoły macierzystej) oraz obwodem jej filii. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że są to - inne szkoły - w rozumieniu spornego przepisu.

Zgodnie bowiem z art. 95 ust. 3 ustawy, w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły podstawowe filialne obejmujące strukturą organizacyjną klasy I-III albo klasy I-IV.

Szkoła filialna, o której mowa w ust. 3, jest podporządkowana organizacyjnie szkole podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-VIII (art. 95 ust. 4).

Szkole podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-VIII mogą być podporządkowane organizacyjnie nie więcej niż dwie szkoły filialne (art. 95 ust. 5).

Jak podnosi się w przywołanej wcześniej literaturze prawa, powyższe przepisy ustawy mają m.in. na celu umożliwienie organizacyjnego wyodrębnienia w ramach szkół podstawowych ich filii (szkół filialnych), tzn. szkół organizacyjnie niesamodzielnych, będących w gruncie rzeczy ośrodkami zamiejscowymi szkoły macierzystej, którą może być tylko szkoła o pełnej strukturze klas. Przemawiają za tym niższe koszty administracyjne funkcjonowania szkoły filialnej, która działa pod wspólnym kierownictwem organów szkoły macierzystej oraz korzysta z przypisanej jej administracji i obsługi.

Szkoła filialna wyodrębniana jest w ramach szkoły podstawowej i jest podmiotem niesamodzielnym organizacyjnie. Stanowi - filię szkoły macierzystej - czyli jej "córkę" (w języku łacińskim filia - oznacza córkę). Brak jest zatem podstaw do traktowania filii jako innej szkoły podstawowej. Przemawia za tym również brzmienie przepisu art. 88 ustawy.

Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu ustawy, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę.

Natomiast przepis art. 88 ust. 2 ustawy stanowi, że akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne.

Zatem w akcie założycielskim szkoły publicznej nie ma wymogu określenia obwodu dla szkoły filialnej lecz tylko podporządkowanych jej organizacyjnie szkół filialnych. Słusznie więc zauważono w skardze, że istnieje obowiązek wskazywania obwodów nowotworzonych szkół publicznych, lecz nie ma takiego obowiązku w stosunku do filii.

Mając powyżej przywołane przepisy prawa oświatowego, nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "innymi szkołami", co mogłoby stanowić naruszenie ustawowego zakazu posiadania wspólnego obwodu (części wspólnych). Nie można bowiem przyjąć, że szkoła filialna jest "inną szkołą" w odniesieniu do swojej szkoły macierzystej w rozumieniu przepisów prawa oświatowego. Tym samym, w okolicznościach niniejszej sprawy, uprawnione jest stanowisko, że obwód szkoły filialnej nie jest obwodem - innej szkoły podstawowej - w stosunku do obwodu swojej szkoły matki.

W przypadku, gdy literalne brzmienie przepisu nie nasuwa wątpliwości, nie ma potrzeby sięgania do wykładni celowościowej czy systemowej, jak też odwoływania się do uzasadnienia projektu ustawy. Pierwszeństwo ma zawsze literalne brzmienie przepisu.

Należy też zaznaczyć, że omawiany przepis ustawy nie może być traktowany jako instrument służący likwidacji szkoły filialnej, gdyż to miejscowe warunki są rozstrzygającą przesłanką, a zarazem podstawą tworzenia i istnienia szkół filialnych (art. 95 ust. 3 ustawy).

Trzeba również zauważyć, że Kurator w uzasadnieniu opinii odnośnie spornej kwestii oprócz powołania treści przepisu ustawy, ograniczył się do stwierdzenia, że - "W projekcie uchwały granice obwodów są tożsame dla szkoły oraz szkoły filialnej, przy czym jedynie szkole filialnej w P. ograniczoną strukturę organizacyjną do klas I-III". Niewątpliwie uzasadnienie opinii w tym zakresie jest lakoniczne i dopiero w odpowiedzi na skargę Kurator przedstawił szczegółową argumentację na poparcie swojego stanowiska. Takie zachowanie Kuratora jest nieprawidłowe i nie może być aprobowane, zwłaszcza w sytuacji gdy mamy do czynienia z tzw. aktem nadzoru. Motywy jakimi kierował się Kurator powinny znaleźć się w uzasadnieniu opinii. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych - jakakolwiek próba uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia ani go uzupełniać. Rozważania i ocena powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r., V SA/Wa 2905/05). Pogląd ten należy podzielić i odnieść go także do opinii Kuratora, mimo że jest wyrażany na tle decyzji administracyjnej.

Reasumując, Sąd orzekający uznał, że skarga jest uzasadniona. Kurator negatywnie opiniując projekt uchwały dokonał wadliwej wykładni przepisu ustawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kurator powinien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a następnie wydać opinię zgodnie z art. 39 ust. 8 ustawy, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę i wykładnię. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Natomiast w aspekcie drugiego zasadniczego zarzutu skargi związanego z nie ujęciem w projekcie uchwały klas dotychczasowego Publicznego Gimnazjum w K., które przestaną istnieć w dniu 31 sierpnia 2019 r., to pełnomocnik skarżącej w związku z wyjaśnieniami Kuratora zawartymi w odpowiedzi na skargę, nie podtrzymał zarzutów w tym zakresie (vide: protokół rozprawy z dnia 4 lipca 2019r.). Należy jednak zaakcentować, że przedmiotowa okoliczność nie stanowiła podstawy do wydania negatywnej opinii.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art.148 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną opinię. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.