Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 173/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
658
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Komitetu [...] na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie procedowania nad przedłożonym projektem uchwały oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. Komitet [...] w celu wystąpienia z inicjatywą obywatelską podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały w sprawie zakazu eksponowania drastycznych treści na obszarze [...] (dalej także: "skarżący Komitet" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Miasta [...] (dalej także: "Rada [...]" lub "organ") w przedmiocie procedowania nad przedłożonym projektem uchwały.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] lipca 2020 r. do Biura Rady [...] wpłynęło adresowane na Przewodniczącą Rady [...] pismo z dnia [...] lipca 2020 r. zawierające wniosek skarżącego Komitetu, w którym - powołując się na przepis art. 41a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. - dalej także: "u.s.g.") - skarżący Komitet przedłożył projekt "Uchwały Rady Miasta [...] w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze [...]" (dalej także: "projekt Uchwały").

W treści przedłożonego projektu Uchwały projektodawcy przewidzieli w § 1, iż "Zakazuje się prezentowania na terenie [...] treści drastycznych, w tym eksponujących wizerunek zwłok lub ich fragmentów, na banerach, bilbordach, tablicach, kasetonach, telebimach, siatkach reklamowych, wolnostojących lub pneumatycznych urządzeniach reklamowych, flagach reklamowych, pojazdach, przyczepach i innych nośnikach". Z kolei, w § 2 zgłoszonego projektu Uchwały przewidziano, iż "Kto narusza zakaz, o którym mowa w §1, podlega karze grzywny na zasadach określonych w art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń".

Do przedłożonego projektu Uchwały załączono jego uzasadnienie, a także odpis oświadczenia z dnia [...] listopada 2019 r. o utworzeniu Komitetu [...] w celu wystąpienia z inicjatywą obywatelską podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały w sprawie zakazu eksponowania drastycznych treści na obszarze [...] oraz listę mieszkańców [...] popierających zgłoszony projekt.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Przewodnicząca Rady [...] przekazała powyższą listę mieszkańców popierających obywatelską inicjatywę uchwałodawczą zaprezentowaną w przesłanym projekcie Uchwały Prezydentowi [...], z prośbą o formalną weryfikację liczby prawidłowo złożonych podpisów, powołując się w tym zakresie na przepisy § 9 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej ([...] z dnia [...] listopada 2019 r., poz. [...]).

Odpowiadając na powyższy wniosek Prezydent [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformował Przewodniczącą Rady [...], że w wyniku przeprowadzonej weryfikacji podpisów poparcia dla obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej ustalono, iż inicjatorzy spełnili warunek niezbędny do uznania ważności wniosku, określony dla tego typu inicjatyw w art. 41a ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wiceprzewodniczący Rady [...] poinformował skarżący Komitet, że przedłożona dokumentacja dotycząca projektu Uchwały w sprawie zakazu eksponowania drastycznych treści na obszarze [...] spełnia wymogi określone w § 8 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. W konsekwencji, organ wskazał, że - działając na podstawie § 10 ust. 3 cyt. uchwały Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. – przyjął złożony przez skarżący Komitet projektu uchwały do dalszego procedowania.

Jednocześnie, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wiceprzewodniczący Rady [...], działając na podstawie § 11 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, przedłożył oryginał projektu Uchwały Prezydentowi [...], z prośbą o dalsze procedowanie zgodnie z przepisami ww. uchwały.

W piśmie z dnia [...] października 2020 r. Prezydent [...] przekazał Przewodniczącemu Rady Miasta zaopiniowany pod względem formalnoprawnym projekt Uchwały wraz z opinią Skarbnika [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz opinią prawną sporządzoną prze Biuro Prawne Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. Jednocześnie, Prezydent [...] wyraźnie oświadczył, że zgłasza uwagi w zakresie wskazanym w przesłanych opiniach.

Z przekazanej przez Prezydenta [...] opinii Skarbnika [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. wynika, iż podmiot ten - działając na podstawie § 29 ust. 6 Statutu [...], stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. ([...] z 2019 r., poz. [...] ze zm.) - zaopiniował negatywnie zgłoszony przez skarżący Komitet projekt Uchwały Rady [...] w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze [...] ze względu na brak podstaw prawnych, które uzasadniałyby wydanie przepisów porządkowych w zakresie wynikającym z projektu uchwały w oparciu o normę prawną zawartą w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany w opinii Biura Prawnego Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r.

W przesłanej przez Prezydenta [...] opinii Biura Prawnego Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. zauważono na wstępie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na jej obszarze. W tej sytuacji, Biuro Prawne stwierdził, że gmina może ustanowić prawo miejscowe, jeżeli istnieje ku temu upoważnienie ustawowe, czyli wówczas, gdy inny przepis rangi ustawowej wskazuje, że w konkretnej sytuacji rada gminy może ustalić określone warunki, wymagania, itp.

Biuro Prawne zauważyło, że w powszechnie obowiązujących przepisach prawa nie zawarto wyraźnego upoważnienia ustawowego dla rad gmin do stanowienia o zakazach prezentowania "treści drastycznych" na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego.

W opinii prawnej stwierdzono, że w kontekście analizowanego projektu Uchwały, w szczególności podstawy prawnej, rozważenia wymaga możliwość stanowienia prawa miejscowego w przedmiotowym zakresie na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. Biuro Prawne wskazało, że zgodnie z tym przepisem w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W tej sytuacji, Biuro Prawne zauważył, że z treści upoważnienia do stanowienia gminnych przepisów porządkowych zawartego w art. 40 ust. 3 u.s.g. wynika, że przedmiotem ich regulacji może być wyłącznie zakres stosunków społecznych dotychczas nieuregulowany w innych przepisach powszechnie obowiązujących, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W opinii prawnej podniesiono, że w doktrynie wskazuje się, iż porządkowy akt prawa miejscowego nie może regulować danego zagadnienia w sposób odmienny niż w obowiązującej ustawie, ani nie może powielać jej regulacji. Natomiast pod pojęciem "zakresu nieuregulowanego" zawierają się przypadki istnienia pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak regulacji zawartej w innych przepisach, która w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie, a nie jedynie ogólnikowo je zamarkowuje.

Mając na uwadze ww. normę kompetencyjną, Biuro Prawne Urzędu [...] stwierdziło w opinii, że należy wyróżnić następujące przesłanki legalności przepisów porządkowych.

Po pierwsze, jak zauważono w opinii prawnej, przepisy porządkowe mogą być stanowione jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących (pod tym pojęciem należy rozumieć zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązujących przyjętych w Konstytucji RP). Oznacza to, jak wskazało Biuro Prawne, że materia objęta przepisami porządkowymi nie może być unormowana w żadnym akcie ogólnopaństwowym, albowiem o "zakresie nieuregulowanym" można mówić na gruncie analizowanego przepisu wyłącznie wtedy, gdy w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma innych regulacji zezwalających na eliminację dostrzeżonych przez gminę, niepożądanych w myśl tego przepisu zjawisk. Zapobiega to sytuacji powtórzenia lub modyfikacji obowiązujących już regulacji, ich uzupełniania, czy też pozostawania z nimi w sprzeczności.

Po drugie, jak wskazano w opinii, przepisy porządkowe mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, jeśli zostały lub mogą być naruszone. W tym miejscu, Biuro Prawne zauważyło, że w orzecznictwie wskazuje się, że "niezbędność" ta nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające (w opinii prawnej zauważono, że w niniejszej sprawie występuje właśnie takie uzasadnienie do projektu Uchwały), albowiem przepisy porządkowe nie mogą prowadzić do uzupełnienia (poprawiania) regulacji ustawowych w danym zakresie.

Ponadto, Biuro Prawne wskazało, że jeśli chodzi o trzecią przesłankę legalności przepisów porządkowych - przesłankę terytorialności, to została ona zaakcentowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA 781/18, LEX nr 2224768. W opinii prawnej podniesiono, że zgodni z tą przesłanką, obszar zagrożenia musi występować lokalnie, obejmować gminę lub jej część. Biuro Prawne zauważyło, że w uzasadnieniu wspomnianego wyżej wyroku NSA wskazał m.in., że przepisy prawa miejscowego ze swej istoty dotyczyć mogą specyficznych, lokalnych okoliczności, niewystępujących w skali całego kraju. Chodzi tu zatem o okoliczności, czy też zjawiska rzadko występujące, dla których nie ma potrzeby wprowadzania regulacji ustawowych, zwłaszcza że nie zawsze mogą być racjonalnie przewidziane. Wówczas natomiast, jak stwierdził NSA, gdy jakieś zjawisko jest powszechne, sprawą władzy ustawodawczej (art. 10 Konstytucji RP) jest wydanie stosowanego aktu prawnego /ustawy/, jeżeli uzna, że zachodzi taka potrzeba. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zdaniem NSA, prowadziłoby do tego, że cały kraj mógłby zostać objęty przepisami praw miejscowych dotyczących tego samego zjawiska, ustanowionych przez poszczególnych wojewodów lub nawet organy samorządu terytorialnego - ograniczających wolności i prawa człowieka i obywatela - podczas gdy władza ustawodawcza mogłaby nie widzieć uzasadnienia do uchwalenia ustawy bądź to ze względu na ocenę, że obowiązujące środki prawne są wystarczające do przeciwdziałania występującym zjawiskom, bądź ze względu na przeszkody wynikające z przepisu art. 31 ust. 3 i innych Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Biuro Prawne Urzędu [...] stwierdziło w wydanej opinii, że brak jest podstaw prawnych, które uzasadniałyby wydanie przepisów porządkowych w zakresie wynikającym z projektu Uchwały.

Przede wszystkim, jak zauważono w opinii prawnej, materia objęta projektowanymi przepisami porządkowymi została wcześniej uregulowana w akcie ogólnopaństwowym, co stanowi o braku spełnienia pierwszej z powołanych przesłanek legalności zgłoszonego projektu Uchwały. Biuro Prawne wskazało, że z analizy orzecznictwa sądowego wynika, iż prezentowanie "treści drastycznych" w przestrzeni publicznej oceniane są przez sądy jako wykroczenie, o którym mowa w art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.), zgodnie z którym: Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Jednocześnie, wskazano w opinii, ż w zależności od konkretnego stanu faktycznego sądy dokonują subsumpcji tych zachowań również pod normę zawartą w art. 141 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: Kto w miejscu publicznym umieszcza nieprzyzwoite ogłoszenie, napis lub rysunek albo używa słów nieprzyzwoitych, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany. Biuro Prawne zauważyło, że zdarzają się również przypadki (w zależności od konkretnego stanu faktycznego), iż takie zachowania wyczerpują znamiona wykroczenia z art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń, który stanowi, że: Kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Biuro Prawne zwróciło również uwagę, że ustawodawca w art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1219) z mocy prawa zabronił używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno[?]wypoczynkowe. W opinii wskazano, że w przypadku naruszenia ograniczeń wprowadzonych przez art. 156 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska znajdzie zastosowanie odpowiedzialność za wykroczenie określone w art. 343 tej ustawy, zgodnie z którym: Kto narusza zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających określony w przepisie art. 156 ust. 1, podlega karze grzywny.

Konkludując, Biuro Prawne Urzędu [...] stwierdziło, że materia objęta przepisami porządkowymi zawartymi w przedłożonym projekcie Uchwały została już uregulowana w aktach ogólnopaństwowych.

W tej sytuacji, w opinii prawnej stwierdzono, że biorąc pod uwagę fakt, iż w polskim porządku prawnym występują przepisy typizujące zachowania objęte projektem Uchwały, uznać trzeba, że nie ma podstaw prawnych, aby w tym samym zakresie organ gminy wydawał przepisy porządkowe. Zdaniem Biura Prawnego Urzędu [...], takie działanie gminy byłoby niedozwolonym "uzupełnianiem", czy też korygowaniem przepisów ogólnokrajowych.

Mając powyższe na względzie, w opinii prawnej stwierdzono, iż rada gminy nie ma kompetencji, by w drodze przepisów porządkowych rozszerzać lub precyzować zakazy ustanowione w akcie powszechnie obowiązującym.

Ponadto, Biuro Prawne Urzędu [...] stwierdziło w opinii, że nie sposób uznać, aby spełniona została kolejna przesłanka uprawniająca do wprowadzenia spornych przepisów porządkowych ze względu na ich "niezbędność".

W opinii prawnej stwierdzono, że takiej podstawy nie wskazuje uzasadnienie do projektu Uchwały, w którym podkreślono wręcz, że "Omawiany problem nie został dotąd skutecznie rozwiązany przez ustawodawcę. Odwoływanie się w podobnych przypadkach do przepisów o wykroczeniach nie obejmuje wszystkich możliwych przypadków, ponieważ istniejące przepisy wykroczeniowe posługują się określeniem węższym ("nieprzyzwoite" czy "nieobyczajne")". Tymczasem, jak zauważyło Biuro Prawne, "niezbędność" ta nie może być wykazywana tym, że obowiązujące regulację prawne są - w ocenie gminy[?]- niewystarczające. Biuro Prawne wskazało, że w doktrynie i judykaturze podkreśla się, że upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych stanowi wyjątek od zasady stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych i służyć ma przede wszystkim do przedsięwzięcia działań ukierunkowanych na likwidację lokalnych zagrożeń mających nadzwyczajny i nagły charakter, tj. katastrofa ekologiczna, czy też klęska żywiołowa. W tej sytuacji, jak wskazano w opinii prawnej, przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w powołanym przepisie. Ponadto, w opinii prawnej zauważono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 268/08 wyjaśnił, że przepisy porządkowe zostały wprowadzone przez ustawodawcę po to, aby umożliwić szybką ochronę istotnych wartości prawnych, gdy bezpośrednie zagrożenie wymusza niezwłoczne działanie prawodawcze. Biuro Prawne stwierdziło więc, że niedopuszczalne jest wykorzystywanie tej właśnie podstawy prawnej dla tworzenia "zwyczajnych" przepisów gminnych, nazwanych wprawdzie "porządkowymi", ale - mających standardowo wejść w życie i obowiązywać przez czas nieoznaczony, co - według Biura Prawnego - zdecydowanie nie odpowiada ani ratio legis przepisów porządkowych, ani wskazanej powyżej treści art. 40 ust. 3 u.s.g.

Odnosząc się z kolei do ostatniej przesłanki legalności zgłoszonego przez stronę skarżącą projektu Uchwały - przesłanki terytorialności, Biuro Prawne Urzędu [...] stwierdziło, że również ona nie została spełniona.

Uzasadniając to stanowisko, Biuro Prawne wskazało, że obszar eksponowania "treści drastycznych" uzasadniający wprowadzenie projektowanych przepisów porządkowych musiałby występować lokalnie, a więc obejmować gminę lub jej część. Tymczasem, jak zauważono w opinii, analiza informacji medialnych wskazuje, że zdarzenia z eksponowaniem treści drastycznych występują w skali całego kraju (czego przykładem są podobne zdarzenia występujące m.in. w W., K., czy też O.).

W tej sytuacji, w opinii prawnej stwierdzono, że regulowanie zakazów takich zachowań pozostawiono władzom państwowym, tak aby zachować jednolitość zasad na całym obszarze państwa, co też zostało to zrealizowane w ramach przepisów ogólnokrajowych, w szczególności w ramach Kodeksu wykroczeń.

Mając na względzie powyższe rozważania, Biuro Prawne Urzędu [...] stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych, które uzasadniałyby wydanie przepisów porządkowych w zakresie wynikającym z przedłożonego projektu Uchwały w oparciu o normę zawartą w art. 40 ust. 3 u.s.g.

W piśmie z dnia [...] października 2020 r. Przewodnicząca Rady [...] - powołując się na przepis § 11 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady [...] dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej - poinformowała skarżący Komitet o konieczności pozostawienia bez dalszego biegu inicjatywy obywatelskiej podjęcia przez Radę [...] uchwały w sprawie zakazu eksponowania drastycznych treści na obszarze [...]. Przewodnicząca Rady [...] wskazała, że powodem podjęcia takiej decyzji jest treść załączonych do opinii, uzyskanych w trybie § 11 ust. 2 ww. uchwały, wskazujących na brak właściwości Rady [...] w powyższej sprawie.

W związku z powyższym, skarżący Komitet, działając za pośrednictwem organu, powołując się na art. 101a w zw. z art. 41a ustawy o samorządzie gminnym, w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zaniechanie przez Radę [...] wykonywania jej obowiązków ustawowych, polegającą na nie skierowaniu pod obrady Rady [...] wniosku Komitetu [...] w celu wystąpienia z inicjatywą obywatelską podjęcia przez Radę [...] uchwały w sprawie zakazu eksponowania drastycznych treści na obszarze [...], złożonego w dniu [...] lipca 2020 r., na postawie art. 41a ustawy o samorządzie gminnym.

Zarzucając Radzie [...] naruszenia art. 41a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez niepoddanie pod obrady Rady [...] wniosku o podjęcia przez Radę [...] uchwały w sprawie zakazu eksponowania drastycznych treści na obszarze [...], strona skarżąca wniosła w petitum skargi o:

1. zobowiązanie Rady [...] do niezwłocznego przyjęcia pod obrady wniosku o podjęcia przez Radę [...] uchwały w sprawie zakazu eksponowania drastycznych treści na obszarze [...], złożonego w dniu [...] lipca 2020 r., na postawie art. 41a ustawy o samorządzie gminnym i zawiadomienia wnioskodawcy o sposobie załatwienia wniosku;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego Komitetu zwrotu koszów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że przepis art. 41a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie przewiduje sytuacji, w której decyzje co do złożonej inicjatywy uchwałodawczej podejmuje podmiot inny niż rada gminy (Rada [...]). Tymczasem, jak zauważył skarżący Komitet, w niniejszej sprawie decyzją w sprawie nienadawania dalszego biegu inicjatywie uchwałodawczej podjęła Przewodnicząca Rady [...], w oparciu o § 11 ust 2 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 41a ustawy o samorządzie gminnym, grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.

Jednocześnie, jak podniosła strona skarżąca, w świetle art. 41a ust. 5 u.s.g., rada gminy została uprawniona do określenia w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty.

Zdaniem strony skarżącej, delegacja ustawowa zawarta w art. 41a ust. 5 u.s.g. nie uprawnia Rady [...] do ustalenia w drodze uchwały upoważniania dla przewodniczących rad gminy do podejmowania władczych, jednoosobowych decyzji w przedmiocie, czy składany projekt uchwały spełnia określone wymogi i w związku z tym, czy powinien być przedmiotem obrad rady. Według strony skarżącej, przyznanie tak daleko idących kompetencji przewodniczącemu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oznacza, że to on jednoosobowo podejmuje decyzję, czy poddać pod obrady organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Ponadto, skarżący Komitet zauważył, że kwestię uprawnień przewodniczącego rady regulują przepisy art. 19 ust. 2 u.s.g., którego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 763/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 568/19, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 683/19, a także liczne rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów).

Mając powyższe na względzie, skarżący Komitet uznał, iż postępowanie Rady [...] w sprawie inicjatywy uchwałodawczej podjęcia przez Radę [...] uchwały w sprawie zakazu eksponowania drastycznych treści na obszarze [...] jest przewlekłe, albowiem inicjatywa nie została poddana pod obrady Rady [...], pomimo upływu terminu wskazanego w art. 41a ustawy samorządzie gminnym.

Strona skarżąca zarzuciła, że inicjatywa obywatelska zgłoszona przez skarżący Komitet została nieprawnie wstrzymana przez Przewodniczącą Rady [...], w oparciu o nieważny i niezgodny z delegacją ustawową zapis § 11 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Strona skarżąca stwierdziła, że przepis § 11 ust 2 cyt. uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że przepis ten jest zatem nieważny i nie może stanowić podstawy dla skutecznego działania Przewodniczącej Rady [...] w zakresie pozostawienia przedmiotowej inicjatywy uchwałodawczej bez rozpoznania.

Z tego względu, strona skarżąca stwierdziła zatem, że skoro - pomimo upływu terminu wskazanego w art. 41a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - inicjatywa uchwałodawcza nie została poddana pod obrady Rady [...], uznać należy, że Rada [...] jest w bezczynności.

Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że Przewodnicząca Rady [...] powołuje się na § 11 ust. 2 cyt. uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r., z którego wynika, iż w przypadku stwierdzenia niewłaściwości Rady [...], wniosek pozostawia się bez nadania dalszego biegu, o czym Przewodniczący Rady Miasta w formie pisemnej powiadamia Komitet. Tymczasem, jak wskazał skarżący Komitet, z przedłożonej przez organ opinii prawnej nie wynika w tym przypadku brak właściwości Rady [...]. Według strony skarżącej jest wręcz przeciwnie, albowiem zgłoszony projekt Uchwały dotyczy przecież przepisów porządkowych, które są aktem prawa miejscowego i są uchwalane przez radę gminy. W tej sytuacji, strona skarżąca stwierdziła, że nie ma innego, "bardziej właściwego" organu w sprawie wprowadzenia przepisów porządkowych.

Jednocześnie, strona skarżąca zauważyła, że przedstawiona przez organ opinia prawna stwierdza, że przepisy porządkowe o treści odpowiadającej projektowi nie powinny być uchwalone, ponieważ nie byłoby do tego podstaw prawnych. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że nie oznacza to braku właściwości Rady [...] i nie zwalnia tym samym Rady [...] z debaty nad projektem. Strona skarżąca podniosła, że w trakcie tej debaty i prac nad projektem może dojść do merytorycznej zmiany projektu na taki, do którego nie będzie zastrzeżeń, czy też może dojść do sytuacji, że projekt zostanie odrzucony w głosowaniu, itd. Niemniej, według skarżącego Komitetu, powinno się to odbyć z poszanowaniem procedury. Strona skarżąca stwierdził, że niezgodne z procedurą jest z kolei zbyt szerokie zastosowanie wyjątkowego działania (przewidzianego w § 11 ust. 2 cyt. uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r.), jakim jest pozostawienie projektu bez rozpoznania.

Ponadto, skarżący Komitet stwierdził, że o tym, iż opinia prawna Biura Prawnego Urzędu [...] jest tylko materiałem dla całej Rady [...], który będzie (lub nie) wzięty pod uwagę przez zasiadające w niej osoby, świadczy też § 12 cyt. uchwały [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r., zgodnie z treścią którego: "Prezydent przekazuje projekt uchwały wraz z dokumentami, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 oraz w §11 ust. 1 Przewodniczącemu Rady Miasta, który kieruje uchwałę na sesję Rady Miasta zgodnie z terminami określonymi w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawie o samorządzie powiatowym". Strona skarżąca zauważyła, że dokumenty wymienione w § 11 ust. 1 cyt. uchwały to między innymi analiza prawna. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że skoro zatem analiza prawna nie stwierdza braku właściwości Rady [...], a jedynie brak podstaw prawnych do przyjęcia przepisów dokładnie w tym kształcie, to przyjąć należy, że projekt powinien zostać skierowany na sesję Rady [...].

Niezależnie od powyższego, strona skarżąca zarzuciła także, iż stanowisko prezentowane w piśmie Przewodniczącej Rady [...] z dnia [...] października 2020 r. oraz w stanowiącej jej postawę opinii prawnej jest nieprawidłowe. Strona skarżąca uznała bowiem, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż problem, jaki chce zwalczyć przepisami porządkowymi Komitet [...], może być przedmiotem wskazanych w opinii prawnej postępowań w sprawach o wykroczenia. Skarżący Komitet zauważył, że domaga się wprowadzenia przepisów porządkowych zakazujących prezentowania treści drastycznych, w tym eksponujących wizerunek zwłok lub ich fragmentów. Nie chodzi tu zatem, jak wskazała strona skarżąca, o umieszczenie reklam, plakatów, czy też afiszy w miejscu do tego nieprzeznaczonym (art. 63a Kodeksu wykroczeń), ani o umieszczenie w miejscu publicznym nieprzyzwoitych ogłoszeń, wyrazów, czy też rysunków (141 Kodeksu wykroczeń), a także hałasów i bójek ulicznych (art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń), czy też używania urządzeń nagłaśniających (art. 156 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Skarżący Komitet wskazał, że powyższe wybryki chuligańskie rzeczywiście mogą zostać ścigane w oparciu o powołane wyżej przepisy. Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, zgłoszona przez nią inicjatywa uchwałodawcza nie odnosi się do tych przypadków, natomiast dotyczy sytuacji, w której obywatele miasta są zmuszani do zapoznawania się z treściami, dla których pojęcie "nieprzyzwoity", jakim posługuje się art. 141 Kodeksu wykroczeń - nie znajdzie zastosowania, albowiem tu chodzi o treści drastyczne, tj. wywołujące silne emocje przez swoją gwałtowność, nagłość, okrucieństwo, niemoralność, itp. Według strony skarżącej, prezentowanie takich treści jest szkodliwe dla zdrowia psychicznego obywateli.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że nie jest też prawdą, jak sugeruje organ, iż zagrożenie wskazywane w inicjatywie uchwałodawczej ma charakter ogólnopolski, przez co nie może być regulowane przepisami porządkowymi. Według skarżącego Komitetu, zjawisko to nie występuje na terenie całej Polski, choć rzeczywiście występuje na terenie kilku lub kilkunastu miast w Polsce. Z tego względu, jak podniosła strona skarżąca, poszczególne miasta bronią swoich obywateli przed tym zjawiskiem za pomocą przepisów porządkowych.

Konkludując, skarżący Komitet stwierdził, iż ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, albowiem złożył inicjatywę uchwałodawczą, która na skutek opisanego powyżej działania (bezczynności) organu, nie została poddania pod obrady Rady [...].

W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r., udzielając odpowiedzi na skargę, Rada [...], reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników, wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") lub ewentualnie o jej oddalenie w całości na mocy art. 151 P.p.s.a.

Uzasadniając swoje stanowisko, Rada [...] zauważyła na wstępie, że skarżący Komitet oparł swoją skargę na art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, organ podniósł, że analiza treści art. 101a ust. 2 u.s.g. prowadzi do powszechnie aprobowanego w judykaturze i doktrynie poglądu, iż stroną przeciwną w postępowaniu sądowym wszczętym w tym trybie jest zarówno organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem, jak i właściwy organ nadzoru, który zgodnie z art. 101a ust. 2 u.s.g. może być wyłącznie adresatem nakazu sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 789/14; podobnie: A. Matan /w:/ Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, WKP 2018). Tymczasem, jak zauważył organ, skarżący Komitet jako stronę przeciwną oznaczył jedynie Radę [...], pomijając oznaczenie, jako strony postępowania sądowego - również właściwego organu nadzoru.

W tym miejscu, organ powołał się na treść postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 60/15, w którym - na tle analogicznego stanu faktycznego - stwierdzono, że: "Z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...] sąd jest natomiast związany granicami sprawy także w zakresie oznaczenia stron postępowania, w tym strony, lub - jak w tym przypadku - stron przeciwnych. Oznaczenie stron postępowania z pominięciem organu, który jako jedyny może być adresatem ewentualnie nałożonego przez Sąd (w razie uwzględnienia skargi) obowiązku, przy jednoczesnym braku regulacji procesowych umożliwiających Sądowi z urzędu dopuszczenie organu nadzoru do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze (dodatkowej) strony, czyniło zaś skargę "niedopuszczalną z innych przyczyn", w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co uzasadniało jej odrzucenie".

Mając na względzie powyższe, organ uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi.

Niemniej jednak, odnosząc się z ostrożności procesowej do merytorycznych aspektów skargi, Rada [...] zwróciła uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć, iż doszło do bezczynności ze strony organu, albowiem dla przypisania organowi gminy zarzutu bezczynności z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym wymagane jest, aby organ ten nie wykonywał czynności nakazanych prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy), określającym obowiązki organu gminy.

Rada [...] powołała się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 151/20, w którym stwierdzono, że: "(...) w doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi to postępowanie, lecz - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności".

Organ uznał, że powyżej wskazana sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Rada [...] stwierdziła, że w sprawie bezsporne jest to, iż po złożeniu przez skarżący Komitet projektu Uchwały organ - działając poprzez swojego prawidłowo umocowanego przedstawiciela, jakim jest Przewodniczący Rady [...], podjął szereg przewidzianych przepisami prawa czynności związanych z rozpatrywaniem tego projektu.

Organ zauważył, iż podjął następujące czynności:

1. zwrócenie się z prośbą do Prezydenta [...] o dokonanie formalnej weryfikacji liczby prawidłowo złożonych podpisów poparcia pod projektem Uchwały;

2. poinformowanie wnioskodawców, że po weryfikacji załączonych do projektu Uchwały 84 kart z podpisami poparcia uznano, że w sprawie został spełniony warunek niezbędny dla uznania ważności wniosku, o którym mowa w art. 41a ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym;

3. wystąpienie do Prezydenta [...] o przygotowanie analizy prawnej projektu Uchwały, a także uzyskanie w sprawie opinii Skarbnika [...];

4. pozostawienie bez dalszego biegu projektu Uchwały i poinformowanie o tym wnioskodawców.

Rada [...] podkreśliła jednocześnie, że opisane powyżej czynności miały swoje umocowanie zarówno w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, jak i w uchwale nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, którą podjęto w ramach delegacji ustawowej wskazanej w art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Organ podkreślił, że wskazana powyżej uchwała stanowi akt prawa miejscowego i objęta jest domniemaniem legalności.

W konsekwencji, Rada [...] uznała, że skoro przywołana uchwała stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, to nie można zarzucać Radzie [...], że zastosowała zawarte w niej unormowania. Zdaniem organu, jest wręcz przeciwnie, albowiem takie działanie Rady [...] świadczy o przestrzeganiu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności.

Ponadto, Rada [...] nie zgodziła się również z argumentacją strony skarżącej, jakoby w niniejszej sprawie o złożonym przez skarżący Komitet projekcie Uchwały zadecydował podmiot nieuprawniony, inny niż rada gminy (Rada [...]), co miało rzekomo doprowadzić do naruszenia art. 41a w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Powołując się na treść art. 41a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Rada [...] podkreśliła, że stosując te przepisy, należy mieć jednak również na uwadze treść art. 41a ust. 5 u.s.g., na mocy którego ustawodawca scedował na poziom aktu prawa miejscowego określenie m.in. formalnych wymogów, jakim powinny odpowiadać składane projekty inicjatyw uchwałodawczych.

Uwzględniając z kolei, że w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym szczegółowo określono sprawy należące do wyłącznej właściwości rady gminy, organ za oczywisty przyjął pogląd, że pod ustawowym pojęciem "formalnych wymogów" przedkładanych projektów inicjatyw uchwałodawczych należy rozumieć także ich zgodność z właściwością rady gminy. W tej sytuacji, zdaniem organu, należy uznać, że przewidziane w § 11 ust. 2 uchwały Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. badanie tejże zgodności nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Mając na względzie powyższe, Rada [...] stwierdziła, że nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, iż treść powyższego przepisu cyt. uchwały Rady [...] jest nieważna i niezgodna z przewidzianą delegacją ustawową.

Ponadto, organ podkreślił, że Przewodniczący Rady [...] w kwestiach określonych w § 11 ust. 2 uchwały Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. działa w imieniu Rady [...] i jest to równoznaczne z działaniem samego organu. Organ stwierdził, że upoważnienie zawarte w treści cyt. uchwały Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. powoduje, że Przewodniczący Rady Miasta staje się sui generis pełnomocnikiem Rady [...]. Ponadto, organ zauważył, że na dopuszczalność umocowania przewodniczącego do reprezentowania rady gminy wskazuje się również w dotychczasowym orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 289/04, postanowienie NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1099/08, czy też postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 706/07).

Ustosunkowując się z kolei do argumentacji skarżącego Komitetu w zakresie zasadności unormowania przepisami o charakterze porządkowym materii wskazanej w złożonym przez stronę skarżącą projekcie Uchwały, Rada [...] wskazała, że w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym dość precyzyjnie określono przesłanki legalności przepisów porządkowych i są one następujące:

1. przepisy porządkowe mogą być stanowione jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących;

2. przepisy porządkowe mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (w tym miejscu organ zauważył - powołując się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 68/06, a także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/GI 1161/14 - że przesłanka "niezbędności" nie może być uzasadniana tym, iż obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające, gdyż przepisy porządkowe nie mogą prowadzić do uzupełnienia /poprawiania/ regulacji ustawowych w danym zakresie);

3. obszar zagrożenia przewidziany dla ustanowienia przepisów porządkowych musi występować lokalnie, obejmując gminę lub jej część.

Mając powyższe na względzie, Rada [...] uznała, że w proponowanym przez stronę skarżącą projekcie Uchwały nie została spełniona żadna z przywołanych przesłanek dopuszczających przyjęcie przez Radę [...] przewidzianych w projekcie Uchwały przepisów porządkowych.

Przede wszystkim, organ zauważył, że materia przewidziana w spornym projekcie Uchwały została uregulowana w aktach o charakterze ogólnopaństwowym, takich jak: ustawa - Kodeks wykroczeń (w szczególności w art. 51 § 1, art. 63a § 1 oraz art. 141 Kodeksu wykroczeń) oraz ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w szczególności w jej art. 156 ust. 1 w związku z art. 343).

Ponadto, organ uznał, że w sprawie nie została spełniona również przesłanka "niezbędności". Co więcej, jak zauważył organ, inicjatorzy podjęcia uchwały przez Radę [...] w uzasadnieniu projektu Uchwały wskazują wręcz, że proponowane przepisy mają mieć charakter uzupełniający w stosunku do obowiązujących i niewystarczających - w ich ocenie - przepisów o wykroczeniach.

Rada [...] stwierdziła jednocześnie, że w analizowanej sprawie nie występuje także przesłanka "lokalności" wprowadzenia proponowanych przepisów porządkowych, gdyż zdarzenia dotyczące eksponowania treści drastycznych, którym mają przeciwdziałać proponowane przepisy porządkowe, obejmują obszar całego kraju, w tym wiele miast wojewódzkich, jak np. W., K. i O..

W związku z powyższym, Rada [...] stwierdziła, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, które uzasadniałyby wydanie przepisów porządkowych w zakresie wynikającym z projektu Uchwały w oparciu o normę prawną zawartą w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W konsekwencji, organ przyjął, że uchwalenie spornych przepisów zawartych w projekcie Uchwały zgłoszonej przez skarżący Komitet stanowiłoby wykroczenie poza sprawy przypisane do właściwości rady gminy, o których mowa w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 oraz 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

Kontrolą sądów administracyjnych objęto również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Jednocześnie, zauważyć należy, iż przepis art. 3 § 3 P.p.s.a. dopuszcza możliwość określenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych.

Sądowa kontrola legalności działań bądź zaniechań organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania danej sprawy organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania bądź okoliczności związanych z brakiem działania organu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej lecz ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy działania bądź zaniechania organów są zgodne z przepisami prawa.

W niniejszej sprawie Komitet [...] w celu wystąpienia z inicjatywą obywatelską podjęcia przez Radę [...] uchwały w sprawie zakazu eksponowania drastycznych treści na obszarze [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady [...] w przedmiocie procedowania nad przedłożonym projektem Uchwały, zgłoszonej na podstawie przepisu art. 41a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny legalności działania Rady [...] w niniejszej sprawie, zobowiązany był zbadać zgodność owego działania (czy też właściwie braku działania, jak zarzuca strona skarżąca) nie tylko z normami prawa zawartymi w k.p.a. oraz ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ale również z przepisami uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, która uchwalona została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 41a ust. 5 u.s.g.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga wspomnianego wyżej Komitetu [...] nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Rady [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie inicjatywy uchwałodawczej - nie nosiło jakichkolwiek znamion bezczynności.

W tym miejscu należy zauważyć, że przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej lub też brak działania po stronie organu podlega w ogóle kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania tej skargi, wyjaśnić kwestie decydujące o dopuszczalności skargi wywiedzionej na podstawie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Przepis art. 3 § 3 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest niewątpliwie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

W świetle przywołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. ustawodawca postanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skargę na bezczynność organów gminy, w warunkach przepisu art. 101a ust. 1 u.s.g., może zatem wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podmiotem legitymowanym jest każdy, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Przy skardze wnoszonej w trybie art. 101a u.s.g. bezczynność organu gminy musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w jej dacie interes prawny strony skarżącej. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. czy w trybie art. 101a u.s.g., musi zatem wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą czy bezczynnością w jej podjęciu, polegający na tym, że akt ten bądź bezczynność bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Przyjmuje się bowiem, że tylko bezpośrednie i realne naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd zaskarżonej uchwały lub zaskarżonej bezczynności, tj. oceny ich zgodności z prawem.

Kwestionując bezczynność w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że niewykonywanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący Komitet ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, albowiem złożył inicjatywę uchwałodawczą, która na skutek opisanego w skardze działania (bezczynności) Rady [...], miała niezgodnie z prawem nie zostać poddania pod obrady tego organu uchwałodawczego [...].

W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Warto w tym miejscu zauważyć jednocześnie, że - wbrew zarzutom organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę - brak było również podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na nieprawidłowe oznaczenie przez skarżący Komitet strony przeciwnej sporu sądowego (vide: zarzut oznaczenia jedynie Rady [...], z pominięciem oznaczenia, jako strony, również właściwego organu nadzoru). Otóż, wskazać należy, że Sąd dostrzegł w toku postępowania, iż stroną przeciwną w postępowaniu sądowym wszczętym w trybie art. 101a u.s.g. jest zarówno organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem, jak i właściwy organ nadzoru, który zgodnie z art. 101a ust. 2 u.s.g. może być wyłącznie adresatem nakazu sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 789/14). W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poinformował Wojewodę [...] o wniesionej do Sądu skardze i toczącym się postępowaniu, przesyłając jednocześnie organowi nadzoru odpis skargi wraz z odpowiedzią na skargę. W związku z powyższym, brak jest podstaw do uwzględnienia wspomnianego wyżej wniosku organu o odrzucenie skargi.

Przechodząc do dalszej analizy, wskazać należy, że bezczynność skarżona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania, w rozumieniu przepisów P.p.s.a. i nie ma do nich zastosowania przepis art. 149 P.p.s.a., co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/19, LEX nr 2778543). W takiej sytuacji mamy do czynienia bowiem z niewykonaniem czynności nakazanych prawem przez organ, czyli gdy organ gminy nie podejmuje nakazanej prawem czynności w ogóle albo gdy dochodzi do zaniechania jej wykonywania.

Ze względu na zawarte w art. 101a u.s.g. odesłanie do art. 101 u.s.g. powinna to być czynność z zakresu administracji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu gminnego "nakazana prawem" (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13, LEX nr 1559437).

Warto jednocześnie podkreślić, że skarga z art. 101a u.s.g. może wobec tego dotyczyć także zaniechania działalności uchwałodawczej przez radę gminy (w tym niewydania aktu) w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 130/16 zauważył, że art. 101a ust. 1 u.s.g., jako przepis szczególny, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., reguluje specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność, o której mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepis ten, jak stwierdził NSA, uprawnia do wniesienia skargi na organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo podejmuje czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich. NSA uznał zatem, że unormowanie zawarte we wskazanym przepisie będzie miało zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji, NSA stwierdził, że uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia normy prawnej, z której wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego.

W tym miejscu, warto dla pewnego porządku zauważyć, że w doktrynie zwraca się uwagę na problem dopuszczalności zaskarżenia bezczynności prawodawczej organów samorządu terytorialnego, który wywołuje wiele wątpliwości o charakterze proceduralnym i ustrojowym (za niedopuszczalnością zastosowania art. 101a u.s.g. do bezczynności prawotwórczej opowiedziała się m.in. Prof. Dorota Dąbek /w:/ P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, WKP 2022).

Niemniej jednak, mimo szeregu wątpliwości wskazywanych w doktrynie i orzecznictwie, należy - zdaniem składu WSA w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie - opowiedzieć się za stanowiskiem zakładającym dopuszczalności wniesienia, na podstawie art. 101a u.s.g., skargi na bezczynność organu samorządu terytorialnego w wydawaniu aktu prawa miejscowego. Przedstawiciele nauki zwracają bowiem uwagę, iż nie ma wystarczających podstaw do zawężania sformułowania "czynności nakazanych prawem" do czynności innych niż stanowienie aktów prawa miejscowego. Takiej bezczynności nie można usprawiedliwiać zasadą samodzielności samorządu terytorialnego i w tej zasadzie upatrywać argumentu przeciwko dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tej sytuacji, należy uznać, że sąd administracyjny został wyposażony w kompetencję do orzekana w przedmiocie bezczynności organu gminy dotyczącej działalności prawodawczej, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa powszechnie obowiązującego nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał z zakresu administracji publicznej. W takim przypadku sąd administracyjny, uwzględniając skargę, może wydać rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 101a ust. 2 u.s.g. - nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko gminy (taki pogląd wyrażono m.in. /w:/ Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz /w:/ Ustawy samorządowe. Komentarz, pod red. S. Gajewskiego i A. Jakubowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, t. 5 komentarza do art. 101a u.s.g.).

W niniejszej sprawie strona skarżąca w dniu [...] lipca 2020 r., powołując się na przepis art. 41a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wystąpiła do Rady [...] z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, zgłaszając projekt "Uchwały Rady [...] w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze [...]".

Art. 41a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.

Z kolei art. 41a ust. 3. u.s.g. stanowi, że projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.

Ustawodawca przewidział jednocześnie w przepisie art. 41a ust. 5 cyt. ustawy, że rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Korzystając z powyższej delegacji ustawowej Rada [...] podjęła w dniu [...] listopada 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, w której treści - jak stanowi § 1 tej uchwały - określiła:

1) szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich;

2) zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych;

3) zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych;

4) formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty.

W tej sytuacji, uznać należy, że analizując działania Rady [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego Komitetu z dnia [...] lipca 2020 r., należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy wspomnianej wyżej uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r.

I tak, warto zauważyć że w cyt. uchwale postanowiono m.in., że Komitet składa wniosek o podjęcie uchwały do Przewodniczącego Rady Miasta, dołączając do wniosku stosowne dokumenty (vide: § 8 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r.).

Następnie, w świetle § 9 ust. 1 cyt. uchwały, Przewodniczący Rady Miasta kieruje wniosek do Prezydenta [...] o weryfikację formalną liczby prawidłowo złożonych podpisów poparcia projektu uchwały.

Przepis § 9 ust. 2 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. stanowi z kolei, że Prezydent [...] w terminie do 7 dni przedstawia Przewodniczącemu Rady Miasta informację czy wniosek uzyskał wymaganą w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawie o samorządzie powiatowym liczbę podpisów poparcia.

Zgodnie z regulacjami zawartymi we wskazanej uchwale, w przypadku złożenia wniosku spełniającego wymogi określone w § 8 ust. 2 tej uchwały, Przewodniczący Rady Miasta, informuje pisemnie Komitet o przyjęciu projektu uchwały.

Z kolei przepis § 11 ust. 1 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. stanowi, że w przypadku, gdy wniosek spełnia wymogi określone w niniejszej uchwale, Przewodniczący Rady Miasta kieruje projekt uchwały do Prezydenta [...] w celu:

1) przygotowania analizy prawnej;

2) uzyskania opinii Skarbnika [...].

Rada [...] przesądziła jednocześnie w treści przedmiotowej uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., że w przypadku stwierdzenia niewłaściwości Rady [...], wniosek pozostawia się bez nadania dalszego biegu, o czym Przewodniczący Rady Miasta w formie pisemnej powiadamia Komitet (vide: § 11 ust. 2 cyt. uchwały).

W tej sytuacji, stwierdzić należy, że dla przypisania Radzie [...] zarzutu bezczynności z art. 101a u.s.g. wymagane jest, aby organ ten w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego Komitetu z dnia [...] lipca 2020 r. nie wykonywał czynności nakazanych zarówno prawem powszechnie obowiązującym, jak i przepisami zawartymi w akcie prawa miejscowego, jakim jest wspomniana uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r., która określa obowiązki tego organu gminy.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie lecz - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.

W ocenie Sądu, taka sytuacja w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi nie miała jednak miejsca, albowiem z akt postępowania wynika jednoznacznie, że po złożeniu przez skarżący Komitet w dniu [...] lipca 2020 r. projektu Uchwały organ stanowiący [...], działając poprzez swojego prawidłowo umocowanego przedstawiciela, jakim jest Przewodniczący Rady [...], podjął szereg przewidzianych przepisami prawa czynności związanych z rozpatrywaniem tego projektu.

W tym miejscu należy w szczególności zauważyć, że Przewodnicząca Rady [...], działając zgodnie z regulacjami przewidzianymi w przepisach § 9, § 10 ust. 3 i § 11 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r., podjęła odpowiednie działania, w tym m.in. zwróciła się z prośbą do Prezydenta [...] o dokonanie formalnej weryfikacji liczby prawidłowo złożonych podpisów poparcia pod projektem Uchwały, a następnie poinformowała wnioskodawców - skarżący Komitet, że po weryfikacji załączonych do projektu Uchwały 84 kart z podpisami poparcia spełniony został warunek niezbędny dla uznania ważności wniosku, o którym mowa w art. 41a ust. 2 pkt 3 u.s.g. Z akt sprawy wynika ponadto, że Przewodnicząca Rady [...] wystąpiła do Prezydenta [...] o przygotowanie analizy prawnej projektu Uchwały a także uzyskania w sprawie opinii Skarbnika [...]. Jednocześnie, po uzyskaniu stosownych opinii prawnych od Prezydenta [...], z których wynikało, iż zachodzi brak właściwości Rady [...] w przedmiocie podjęcia projektowanej Uchwały zgłoszonej przez stronę skarżącą, Przewodnicząca Rady [...] pozostawiła bez dalszego biegu sporny projekt Uchwały, informując o tym skarżący Komitet, a także przesyłając temu wnioskodawcy stosowne opinie wydane w sprawie w trybie § 11 ust. 1 cyt. uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r.

Warto w tym miejscu podkreślić, że opisane wyżej czynności podjęte przez Przewodniczącą Rady [...] miały swoje umocowanie nie tylko w przepisach uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, ale także w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, w tym w szczególności w art. 18 u.s.g. (vide: kwestia badania właściwości Rady [...]), w art. 40 u.s.g. (badanie przesłanek stanowienia przepisów o charakterze porządkowym) oraz w 41a u.s.g. (analiza kwestii proceduralnych związanych ze zgłoszoną inicjatywą obywatelską).

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej wyrażonego w uzasadnieniu skargi, należy podkreślić przede wszystkim, że jeśli chodzi o zarzuty stawiane uchwale Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r., to zauważyć trzeba, iż podjęta ona została w ramach delegacji przewidzianej w art. 41a ust. 5 u.s.g., a stanowiąc akt prawa miejscowego, objęta jest ona domniemaniem legalności.

W konsekwencji, uznać należy - zdaniem Sądu - że skoro wskazana uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, to trudno jest czynić Radzie [...] zarzut, że zastosowała zawarte w niej unormowania.

W ocenie Sądu, nie sposób również zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że w przedmiotowej sprawie o złożonej przez skarżący Komitet inicjatywie uchwałodawczej zadecydował podmiot nieuprawniony, inny niż rada gminy (Rada [...]), co w konsekwencji - zdaniem strony skarżącej - miało doprowadzić do naruszenia przepisów art. 41a w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Otóż, warto zwrócić uwagę, że wprawdzie w art. 41a ust. 3 u.s.g. ustawodawca wprowadził regulację, z której wynika, iż projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Niemniej jednak, należy mieć jednocześnie na uwadze to, że na mocy art. 41a ust. 5 u.s.g. ustawodawca scedował na poziom aktu prawa miejscowego określenie między innymi formalnych wymogów, jakim powinny odpowiadać składane projekty inicjatyw uchwałodawczych. Mając z kolei na uwadze to, że w art. 18 u.s.g. szczegółowo zostały określone sprawy należące do wyłącznej właściwości rady gminy, zgodzić się należy z organem, iż pod ustawowym pojęciem "formalnych wymogów" przedkładanych projektów inicjatyw uchwałodawczych należy rozumieć także ich zgodność z właściwością rady gminy. W tej sytuacji, stwierdzić należy, że przewidziane w przepisie § 11 ust. 2 uchwały Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. badanie tejże zgodności nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji, nie sposób zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, jakoby treść § 11 ust. 2 cyt. uchwały Rady [...] jest nieważna z uwagi na rzekomą niezgodność z przewidzianą delegacją ustawową. Nie bez znaczenia jest również to, iż - wbrew sugestiom strony skarżącej - Przewodniczący Rady [...] w kwestiach określonych w § 11 ust. 2 uchwały Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. działa w imieniu Rady [...] i jest to równoznaczne z działaniem samego organu, albowiem upoważnienie zawarte w treści przedmiotowej uchwały powoduje, że Przewodniczący Rady [...] staje się sui generis pełnomocnikiem Rady [...], która ma pełne prawo umocować swojego przewodniczącego do reprezentowania rady gminy, na co wskazuje zresztą również przywołane przez organ w odpowiedzi na skargę orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zdaniem Sądu, należy ponadto stwierdzić, że skoro Rada [...], reprezentowana przez swoją przewodniczącą - odwołując się do opinii prawnych przedstawionych w toku postępowania przez Prezydenta [...] - uznała, że nie została spełniona żadna z przesłanek ustawowych, precyzyjnie określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., dopuszczających przyjęcie przez Radę [...] przewidzianych w projekcie Uchwały przepisów porządkowych, to zgodzić się należy z twierdzeniem tego organu, że nie był on właściwy do wydania przepisów porządkowych objętych zgłoszonym projektem, albowiem stanowiłoby to ewidentne wykroczenie poza zakres spraw przypisanych przez ustawodawcę dla rady gminy, o których mowa w art. 18 u.s.g.

Mając powyższe na względzie, Sąd stanął na stanowisku, że sytuacja, w której Rada [...] - w wyniku zastosowania przez jej Przewodniczącą instytucji przewidzianej w § 11 ust. 2 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2019 r. - nie podjęła uchwały objętej inicjatywą uchwałodawczą skarżącego Komitetu, nie może zostać uznana za niewykonanie czynności nakazanych prawem, o których mowa w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe ustalenia, stwierdzić należy, że w sprawie skargi na bezczynność prawotwórczą (uchwałodawczą) dotyczącą niepodjęcia przez Radę [...] uchwały w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze [...], według projektu zgłoszonego przez stronę skarżącą, Sąd nie miał jakichkolwiek podstaw do zobowiązania organu nadzoru - Wojewody [...] do wykonania niezbędnych czynności w celu doprowadzenia do zastępczej realizacji prawnego obowiązku rady gminy, albowiem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.