Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1361/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 181 par. 2, art. 182 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 783/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Miliczu z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 783/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i art. 232 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w Miliczu z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. i orzekł o zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł.

W uzasadnieniu Sąd opisał stan faktyczny sprawy ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności w jakich złożona została skarga na ww. uchwałę. Zasadniczym powodem zaskarżenia planu miejscowego było istnienie w nim zapisu § 13 zawierającego ustalenia szczegółowe m.in. dla jednostki [...] wyodrębnionej na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, obejmującej tereny [...] z przeznaczeniem podstawowym: tereny usług zdrowia - szpital powiatowy, z dopuszczeniem lokalizacji lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów określonych przepisami szczególnymi dla tego rodzaju inwestycji oraz tereny [...] i [...]. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z § 8 tego planu miejscowego obszar planu znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego "D.", który podlega ochronie ustanowionej w rozporządzeniu Wojewody Kaliskiego i Wojewody Wrocławskiego z dnia 3 czerwca 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Wroc. Nr 6 oraz Dz. Urz. Woj. Doln. z 2000 r. Nr 38, poz. 656), gdzie zapisano zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 POŚ (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627). Zakaz ten może zostać uchylony przez Wojewodę Dolnośląskiego w sytuacjach szczególnych.

Sąd zauważył, że w procedurze planistycznej uczestniczył dysponent całego terenu [...], Zespół Publicznych ZOZ. Z dokumentów dołączonych do skargi wynikało, że istniejący szpital powiatowy - rejonowy obejmował szereg budynków, w tym budynek kotłowni ze spalarnią odpadów szpitalnych dla potrzeb tego szpitala i szpitali ościennych. Szpital zawarł szereg umów "na unieszkodliwianie odpadów" z szeregiem kontrahentów prowadzących placówki medyczne i weterynaryjne w latach 2000 - 2007, które to umowy uległy rozwiązaniu w sierpniu 2009 r. Natomiast z odpisu księgi wieczystej dołączonego do skargi wynika, że właściciel terenu [...] wyodrębnił działkę nr [...] zabudowaną budynkiem kotłowni ze spalarnią i w dniu [...] marca 2012 r. sprzedał ją na rzecz skarżącej Spółki. Od tej daty do chwili obecnej skarżąca jest właścicielem tej działki.

Sąd przywołał także okoliczność wydania względem skarżącej wyroków sądów administracyjnych w sprawach dotyczących samowoli budowlanych polegających na rozbudowie spalarni odpadów bez pozwolenia na budowę (nieprawomocny wyrok II SA/Wr 761/17 oddalono skargę na decyzję nakazującą rozbiórkę rozbudowanej części spalarni na podstawie art. 48 ust. 1 P.b.) oraz na budowie wiat nad częścią rozbudowanej spalarni, na którą skarżąca uzyskała pozwolenia lecz w wyniku wznowienia postępowania pozwolenie uchylono, a w wyniku postępowania naprawczego orzeczono ich rozbiórkę na podstawie art. 51 P.b (wyroki II SA/Wr 769/16 i II OSK 1284/17 oraz II SA/Wr 748/18 i 749/18). Sąd zaznaczył, że podstawą ocen podjętych w każdej z tych spraw było stwierdzenie niezgodności podjętej przez skarżącą działalności z zakresu gospodarowania odpadami z przeznaczeniem terenu ustalonym jako usługi zdrowia. W wyroku II OSK 1284/17 Sąd wyraził pogląd, że według planu miejscowego dodatkowa działalność w postaci unieszkodliwiania odpadów powinna mieścić się w ramach działalności leczniczej. Skarżący nie jest podmiotem leczniczym, więc podjęta przez niego działalność jest sprzeczna z planem miejscowym. Wobec tego decyzje rozbiórkowe nie naruszają powołanych przez skarżącego zasad lub wartości konstytucyjnych oraz prawa unijnego. Dla sądu orzekającego w sprawie nakazu rozbiórki rozbudowanej części spalarni miało ponadto znaczenie ustalenie niezgodności rozbudowy z § 8 p.m. (obecnie parku krajobrazowego dotyczy rozporządzenie z dnia 28 marca 2007 r. Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 88, poz. 1012 ze zm.).

Sąd wskazał, że z dołączonej do skargi dokumentacji wynikało, że co najmniej wątpliwe jest realizowanie przez skarżącą usług zdrowia, skoro faktycznie prowadzi lub zamierza prowadzić przetwarzanie odpadów (streszczenie dokumentacji z tego zakresu k. 69 akt sądowych).

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) jako naruszenie jej interesu prawnego wskazała drastyczne ograniczenie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego. Skarżąca wskazała, że na terenie A1UZ jeszcze przed uchwaleniem planu funkcjonowała instalacja do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Pominięcie tego w ustaleniach planu uniemożliwia właścicielowi zmodernizowanie tej instalacji, a nawet korzystanie z niej. Skarżąca powołała się na własny, powstały obecnie interes prawny. Podniesiono, że ustalone przeznaczenie terenu jest niejasne i ukierunkowane podmiotowo (szpital powiatowy), nie określa dozwolonego kierunku i parametrów inwestycji, czyli sposobu korzystania z prawa własności i zasięgu ograniczeń tego prawa. Treść planu miejscowego uniemożliwia skarżącej realizację jakichkolwiek inwestycji budowlanych. Inwestorem może być jedynie "szpital powiatowy". Plan narusza interes prawny skarżącej wynikający z art. 140 k.c.

Sąd wskazał, że z wezwania nie wynika w sposób wyraźny z czym skarżąca wiąże naruszenie swojego interesu prawnego, czy wynika to z naruszenia przepisów dotyczących zasad sporządzania planu miejscowego i nadużycia władztwa planistycznego, czy tylko z pominięcia wymaganych ustaleń oraz czy odnosi się wyłącznie do próby korzystania z terenu według obecnych potrzeb skarżącej.

W skardze wskazano na naruszenie władztwa planistycznego gminy wskutek pominięcia przy ustalaniu przeznaczenia terenu [...] istniejącej tam spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych, czyli w wyniku nieuwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Ustalone przeznaczenie "tereny usług zdrowia – szpital powiatowy" jest niejasne, niekonkretyzuje dozwolonych inwestycji, ich parametrów i wskaźników zabudowy oraz wyklucza inwestycje innych podmiotów poza "szpitalem powiatowym". Plan uniemożliwia dokonanie modernizacji instalacji spalarni, wymaganej również w prawie unijnym.

Sąd przywołał treść art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. odnosząc go do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z zestawienia tych przepisów wynikają przesłanki odrzucenia skargi na uchwałę organu samorządu. Wnosząc skargę na uchwałę należy wykazać naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą.

Dalej Sąd zauważył, że o ile powszechnie za "każdego" mającego legitymację skargową uznaje się właściciela nieruchomości położonej na obszarze planu miejscowego (podmiotowe ujmowanie prawa własności), to pomijane jest ujęcie przedmiotowe prawa własności (treść prawa własności i w konsekwencji treść naruszonego interesu prawnego). Może to mieć związek z ujęciem kodeksowym prawa własności, w którym nie wymienia się uprawnień właściciela lecz wskazuje się granice zakreślające możność wykonywania tego prawa (art. 140 K.c.).

Zdaniem Sądu, podstawowe znaczenie ma zagadnienie, czy i na ile ulega zmianie treść prawa własności w przypadku zmiany osoby właściciela lub dokonania podziału tego prawa i pojawienia się nowego podmiotu prawa obok dotychczasowego właściciela. Zmiany te dotyczyć mogłyby treści uprawnienia do korzystania z nieruchomości oraz jej społeczno-gospodarczego przeznaczenia. W przypadku sukcesji (nabycia pochodnego) obowiązuje tradycyjna reguła, że nikt nie może przenieść więcej praw, niż sam ich ma. W ujęciu procesowym występuje pojęcie następstwa procesowego, a niekiedy także następstwa prawnego, zatem wstąpienia danej osoby w istniejącą sytuację prawną czyli prawa i obowiązki innej osoby. Następstwo oznacza więc przejęcie dotychczasowych ograniczeń prawa oraz związanie skutkami czynności dokonanych przez poprzednika, ale też możność dokonania czynności przez poprzednika zaniechanych (por. W. Broniewicz "Następstwo procesowe w polskim procesie cywilnym" s.15-21). Od przypadków następstwa odróżnia się jednak przystąpienie nowego podmiotu do sytuacji prawnej innego podmiotu.

Sąd zauważył, że w przypadku zbycia części fizycznej nieruchomości pojawia się nowy właściciel, uzyskujący takie same prawa i obowiązki co zbywca, oczywiście ograniczone obszarowo do przedmiotu nowej własności. Podkreślił, że w przypadku planu miejscowego przedmiotem regulacji nie jest działka lub nieruchomość, ale teren. Teren może obejmować oczywiście jedną lub więcej działek i nieruchomości. Istotne jest, że znaczenie ustanowionych w planie miejscowym granic prawa własności nieruchomości, odnosi się wyłącznie do terenu, nie zaś wchodzących w jego skład działek lub nieruchomości. Może to mieć w niektórych przypadkach znaczenie w praktyce stosowania prawa.

Sąd stwierdził, że nie powinna być więc problematyczna myśl, że każdoczesny właściciel nieruchomości na obszarze planu miejscowego ma tak samo ograniczoną możność korzystania z nieruchomości i posiada uprawnienie do zaskarżenia planu miejscowego, o ile nie skorzystał z tego uprawnienia jego poprzednik prawny. To samo dotyczy myśli, że nabywca części nieruchomości, podobnie jak nabywca całej nieruchomości na obszarze planu, nabywa taką samą sytuację prawną wyznaczoną ustaleniami planu miejscowego, jaką posiadali i posiadają inni właściciele nieruchomości na danym terenie. Szczególnie nabywca części nieruchomości (ułamkowej lub fizycznej) nie posiada innej treści naruszonego interesu prawnego, od treści po stronie zbywcy, zaś nowe potrzeby nowego właściciela nie powinny przydawać mu odmiennych lub szerszych możliwości zaskarżenia planu.

Sąd uznał, że w ujęciu procesowym oznacza to, że o ile plan miejscowy wyznacza treść prawa własności nieruchomości w sposób naruszający interes prawny każdoczesnego właściciela nieruchomości (pozbawia go pewnych możliwości korzystania, ogranicza zakres możliwych sposobów korzystania, wprowadza nowy zakaz pewnego sposobu dotychczasowego użytkowania lub nakazuje zagospodarować nieruchomość w określony sposób niezgodny z potrzebami właściciela itp.), to naruszenie to musi istnieć w dacie wejścia uchwały w życie (skoro treść naruszenia nie zmienia się w czasie) oraz w dacie wniesienia skargi do sądu na plan miejscowy (co stanowi przesłankę skuteczności skargi).

Plan miejscowy narusza więc obiektywny, abstrakcyjny kształt konkretnego prawa własności nieruchomości, ten niezależny od osoby właściciela i jego właściwości czy potrzeb. Jest to więc interes indywidualny i konkretny, skoro jego naruszenie zgłasza oznaczony właściciel, ale nie wypływa on z indywidualnych cech lub sytuacji tego właściciela, czyli jego subiektywnego interesu.

Sąd stwierdził, że sytuacja syngularnego nabywcy wcale nie jest dramatyczna, skoro może nabyć nieruchomość na obszarze tego planu lecz na innym terenie, lub na obszarze innego planu miejscowego albo na obszarze bez planu miejscowego (najlepiej po uprzednim uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy), w każdym przypadku z przeznaczeniem odpowiadającym jego potrzebom.

Sąd stwierdził, że nie wie z czego ma wynikać pokrzywdzenie nowego właściciela, który świadomie nabywa nieruchomość z zakazem zabudowy ustanowionym w planie miejscowym sprzed 15 lat, a po nabyciu zgłasza naruszenie przysługującego mu interesu prawnego, bo chciałby nieruchomość zabudować. Owszem, może powołać się na naruszenie interesu prawnego, ale nie nowego, odpowiadającego jego nowym potrzebom, lecz dotykającego prawa własności nieruchomości (czyli wszystkich kolejnych jej właścicieli od dnia wejścia w życie uchwały do daty jej zaskarżenia).

Sąd zaakcentował, że w orzecznictwie i doktrynie istnieje pozorny spór co do "miarodajnej daty naruszenia interesu prawnego" (patrz W. Kisiel w komentarzu do art. 101 u.s.g., por. wyroki I OSK 860/10, I OSK 277/08, II OSK 1749/07, II OSK 1192/09, 51/12, 186/10, 1093/11, 3005/12 oraz I SA/Po 467/18, II SA/Sz 973/14). Pozorność sporu polega na tym, co wyżej objaśniono, że nie ma dylematu, czy skargę na plan miejscowy może skutecznie wnieść pierwotny właściciel czy ponadto jego następca prawny. Pewna grupa orzeczeń sądowych akcentowała znaczenie naruszenia interesu prawnego, omawiając niezbędne podstawy prawne i treść naruszenia, zaś inna przedstawiała jako najbardziej istotne, że legitymację skargową ma nowy właściciel. Jednak w tej drugiej grupie już pomijano kwestię treści naruszenia interesu prawnego, jednocześnie zaś w sposób niespójny podkreślano istnienie interesu prawnego nowego właściciela, ale wynikającego z następstwa prawnego. Jest to mylące, bowiem albo istnieje następstwo prawne (naruszony interes prawny pierwotnego właściciela z daty wejścia w życie uchwały, przechodzi na kolejnych właścicieli) i wówczas nie ma żadnego znaczenia który z kolejnych właścicieli i w jakiej dacie się na to naruszenie powoła, albo nie istnieje (czyli naruszenie interesu prawnego pierwotnego właściciela traci na znaczeniu, wygasa, zaś dopiero nowy właściciel nabywa swój interes prawny według obecnych okoliczności, istniejących w dacie wniesienia skargi) co dopiero aktualizuje problem kiedy i jak i w jaki sposób interes prawny został uchwałą naruszony. Spory pozorne niczego nowego nie odkrywają i nie objaśniają problemu lepiej.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie występował odmienny stan faktyczny. Po pierwsze, na terenie planu miejscowego pojawił się obok dotychczasowego, pierwotnego właściciela, nowy właściciel będący nabywcą części fizycznej nieruchomości. Było oczywiste, że ustalone przeznaczenie terenu nie narusza interesu prawnego pierwotnego właściciela. Jakże zatem plan miejscowy może zacząć naruszać interes prawny nowego właściciela części nieruchomości. Po drugie, naruszenie interesu skarżącego wynika z reakcji organów nadzoru budowlanego na nielegalne korzystanie z nieruchomości w sposób faktyczny (bez zezwoleń), zatem u podłoża tego interesu znajduje się bezprawie, nie zaś prawo. Po trzecie, ustalone przeznaczenie terenu ma naruszać interes skarżącego przez zaniechanie uregulowania, polegające na braku wyraźnego dopuszczenia sposobu gospodarowania obranego przez skarżącego. Organ miał zatem przewidzieć, że po upływie 10 lat pojawi się na terenie planu miejscowego nabywca części terenu, który będzie chciał korzystać z nieruchomości w sposób odmienny od ustalonego. Przepisy planu miejscowego powinny więc mieć charakter warunkowy lub prognostyczny ("Jeżeli zaś na terenie pojawi się ktoś, kto będzie chciał unieszkodliwiać odpady respektując ograniczenia wynikające z rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego, to takie przeznaczenie terenu będzie dopuszczalne"). Jak łatwo przewidzieć, taka treść planu miejscowego mogłaby zainteresować organ nadzoru nad działalnością gminną. Ustawa przewiduje dostosowanie ustaleń planu do nowych potrzeb, czyli ich aktualizację, ale już nie dozwala na zawarcie w ustaleniach wszelkich niezbędnych przeznaczeń, które być może zaktualizują się w przyszłości. Przy najdalej idącej na korzyść skarżącego prokonstytucyjnej, prounijnej lub uwzględniającej nowy ustawowy stan prawny wykładni ustalenia o przeznaczeniu terenu pod usługi zdrowia, nie da się zmieścić w jej ramach gospodarowania odpadami niebezpiecznymi.

Zdaniem Sądu, plan miejscowy można zaskarżyć w każdym czasie, o ile jednak naruszył on interes prawny wynikający z prawa własności ukształtowanego w dacie wejścia w życie uchwały. Subiektywne potrzeby nowego właściciela nieruchomości, niezgodne z interesami innych właścicieli na danym terenie, nie tworzą nowej legitymacji skargowej.

Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o odrzuceniu skargi i zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca zaskarżając je w całości. Skarżąca zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 20, 22 oraz 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny oraz art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 w z w. z art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 27 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż interes prawny skarżącej nie został naruszony, ponieważ jest ona nabywcą prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżonym aktem prawa miejscowego, a prawo własności nabyła po dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu prawa miejscowego a ponadto interes prawny skarżącego i poprzedniego właściciela nieruchomości nie są tożsame, podczas gdy właściwa wykładnia powyższych norm prawnych powinna prowadzić do wniosku, że:

a) zaskarżony akt prawa miejscowego narusza interes prawny skarżącego jako uchwalony z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy, ponieważ wprowadził niedozwolone kryterium podmiotowe ograniczające prawo własności, w szczególności prawo zabudowy przysługujące każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości składającej się z działki o numerze [...] w M., uzależniając zakres możliwości realizacji prawa zabudowy nieruchomości od pozostawania przez właściciela w relacji tożsamości z desygnatami pojęcia szpital powiatowy (w szczególności poprzez zakres prowadzonej przez dany podmiot działalności gospodarczej) a ponadto naruszył zasadę proporcjonalności oraz zasadę swobody działalności gospodarczej;

b) zaskarżony akt prawa miejscowego narusza interes prawny każdoczesnego właściciela nieruchomości składającej się z działki o numerze [...] w M. ponieważ nie określa w sposób skonkretyzowany usytuowania, a także warunków dla realizacji inwestycji przewidzianych na terenie oznaczonym jako [...], nie określa parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, przez co zaskarżony akt prawa miejscowego uniemożliwia realizację inwestycji budowlanych przez każdoczesnego właściciela tego terenu;

c) zaskarżony akt prawa miejscowego narusza interes prawny każdoczesnego właściciela nieruchomości składającej się z działki o numerze [...] w M. ponieważ prowadzi do ograniczenia prawa rozporządzenia nieruchomością, uzależniając zakres przenoszonego prawa od rodzaju podmiotu, jakim będzie nabywca.

Ponadto skarżąca zarzuciła, iż Sąd wydając przedmiotowe postanowienie naruszył przepisy postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

• art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przyjęcie innego niż legalność kryterium kontroli, skoro Sąd I instancji uzasadniając odrzucenie skargi wskazał na to, iż cyt.: "sytuacja nabywcy (...) nie jest taka dramatyczna (...)" skoro może kupić inną nieruchomość";

• art. 50 § 1 i 2 oraz 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez odrzucenie skargi wniesionej przez podmiot, który wskazał i wykazał naruszenie przez zaskarżony akt prawa miejscowego przysługującego mu interesu prawnego;

• art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, które w znacznej mierze nie dotyczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie służy jej wyjaśnieniu, przez co niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca domaga się uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca, w ocenie skarżącej, uzasadniać trafność postawionych przez nią zarzutów. Skarżąca nie zgadza się z zastosowanym przez Sąd I instancji podziałem interesu prawnego na interes prawny aktualnego właściciela i interes prawny jego poprzednika prawnego, podczas gdy zaskarżony akt prawa miejscowego narusza interes prawny każdoczesnego właściciela nieruchomości składającej się z działki o nr [...] w M., ponieważ ogranicza prawo własności w zakresie skonkretyzowanego prawa zabudowy oraz ogranicza zakres rozporządzalności prawem własności, powodując, iż treść prawa własności, a konkretnie prawa zabudowy zależy od osoby nabywcy. Naruszenie interesu prawnego skarżąca upatruje w naruszeniu prawa własności nieruchomości. Natomiast Sąd utożsamia go z subiektywną potrzebą nowego właściciela nieruchomości, niezgodną z interesami innych właścicieli na danym terenie. Nie wiadomo skąd wie jakie są interesy innych właścicieli nieruchomości na terenie objętym planem i dlaczego przedkłada je nad kryterium legalności, które powinno służyć do oceny zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Skarżąca zaznaczyła, powołując się na orzecznictwo, że podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. występuje gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Natomiast jeżeli naruszenie interesu prawnego może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (tj. wydania orzeczenia o charakterze formalnym), gdyż zarzuty skargi podlegają wówczas merytorycznemu badaniu.

Skarżąca przytoczyła poglądy nauki prawa odnośnie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. "Skoro wraz z nabyciem nieruchomości przechodzą na nowego właściciela zarówno prawa, jak i obowiązki z nią związane, to związek pomiędzy własną sytuacją skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi. Sam fakt zbycia nieruchomości skutkuje nie wygaśnięciem uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Wraz ze zbyciem nieruchomości na rzecz nowego właściciela przechodzą niezrealizowane uprawnienia, w tym także legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy, która weszła wprawdzie w życie przed nabyciem nieruchomości, ale dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Wykładnie literalna, celowościowa, jak i funkcjonalna art. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważniają do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Co do zasady, nabywca nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy, jeżeli zbywca nieruchomości (poprzednik prawny) nie skorzystał uprzednio z tych uprawnień".

W wyroku NSA z 17 stycznia 2012 r. II OSK 2316/11 stwierdzono, że Sąd był skłonny pozostawić otwartą granicę czasową naruszenia interesu prawnego, uzasadniającego legitymację skargową. Nie można wykluczyć sytuacji, w której żądanie ochrony interesu prawnego w trybie art. 101 ust. 1, naruszonego poprzez podjęcie przez organ gminy określonej uchwały, zostanie rozciągnięte w czasie poprzez późniejszą chęć zmiany sposobu korzystania z rzeczy (nieruchomości) przez jej dotychczasowego właściciela lub jego następcę prawnego.

Wskazano, że źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym bywa prawo cywilne. Wymienić można prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca podniosła, że linia orzecznicza przyznająca nabywcy nieruchomości interes prawny do zaskarżenia planu miejscowego, który wszedł w życie przed datą nabycia prawa własności danej nieruchomości jest zdecydowanie dominująca i takie też stanowisko wyraża W. K.

Skarżąca po dokonaniu analizy jednego z fragmentów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia uważa, że nieuprawnione są twierdzenia Sądu I instancji dotyczące zakazu zabudowy - nie zachodzą przecież one w niniejszej sprawie. To, czy sytuacja jest "dramatyczna" czy też nie - nie jest przesłanką prawną oceny istnienia i naruszenia interesu prawnego. Również potencjalna możliwość zakupu innej nieruchomości celem realizacji swoich zamierzeń inwestycyjnych nie ma żadnego związku z interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przy kwestionowaniu ustaleń planu miejscowego. Sferą praw i obowiązków, które wyznaczają interes prawny skarżącego, są bowiem uprawnienia lub ograniczenia związane z tą konkretną nieruchomością. Należy również wskazać, że całkowicie błędne są twierdzenia, jakoby nabywca syngularny (skarżąca spółka?) mógł nabyć inną nieruchomość. Zakupiona nieruchomość miała bardzo szczególny sposób zagospodarowania (spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych i inne powiązane z nią budynki techniczne), praktycznie nie do zrealizowania na innym terenie. Ustalenia Sądu w tym zakresie są więc całkowicie dowolne i pozostają w sprzeczności z ustalonym na podstawie dokumentacji stanem prawnym.

Dalej szeroko przywołane zostało orzecznictwo wskazujące na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd odnośnie do możliwości zaskarżenia planu miejscowego przez aktualnego właściciela nieruchomości, w sytuacji braku skorzystania z tego uprawnienia przez poprzednika prawnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 roku, sygnatura akt II OSK 3275/17 wskazano, że fakt nabycia nieruchomości przez skarżącą Spółkę już po podjęciu zaskarżonej uchwały, nie powoduje braku interesu prawnego Spółki w dochodzeniu swoich praw w powołanym trybie i tym samym nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Skoro Spółka posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej planem, a plan ogranicza prawo zabudowy tej nieruchomości, to jest to wystarczająca przesłanka do rozpoznania wniesionych zarzutów, bez względu na datę nabycia przez skarżącą nieruchomości. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 101 u.s.g., skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175).

Powołując się na stosowne wyroki skarżąca wskazała, iż okoliczność, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz jedynie przejście tych uprawnień w ślad za prawem własności. Warunkiem jednak dopuszczalności takiej skargi jest to, aby dotychczasowy właściciel (poprzedni właściciel) nie "skonsumował" wcześniej uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do tej samej uchwały. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Zgodnie z art. 140 K.c. właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym przez wniesienie skargi do sadu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. Zarówno wykładnia literalna, jak i celowościowa, funkcjonalna, przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym - nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również podmiotom, które w przyszłości, tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego, staną się adresatami postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w miejsce rzetelnej wykładni przepisów dotyczącej przesłanek wykazania interesu prawnego przez skarżącego, Sąd I instancji przedstawił zupełnie dowolną, niemal akademicką, polemikę z wyraźnie dominującym w orzecznictwie stanowiskiem przyznającym nabywcy nieruchomości prawo zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu odnośnie do nienaruszania przez zaskarżony plan interesu prawnego nowego właściciela. Według skarżącej prawidłowa analiza art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 140 kodeksu cywilnego nakazuje uznać, że każde określenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu narusza interes prawny każdorazowego właściciela nieruchomości - gdyż determinuje dopuszczalny sposób wykonywania prawa własności. Nie ma przy tym znaczenia dla oceny istnienia interesu prawnego i jego naruszenia fakt, czy plan miejscowy utrzymuje dotychczasowy sposób zagospodarowania, zmienia go w niewielkim stopniu czy też zmienia całkowicie. To bowiem pozostaje do oceny Sądu przy rozważeniu, czy takie ustalenia planu miejscowego pozostają w granicach władztwa planistycznego gminy i czy mieszczą się we wzorcu wyznaczonym zasadą proporcjonalności.

Naruszenie interesu prawnego skarżąca wywodzi ponadto z faktu, że zaskarżona uchwała powoduje stan niepewności odnośnie do zakresu możliwości realizacji inwestycji budowlanych na terenie nieruchomości, której spółka jest właścicielem. Skarżąca przytoczyła przebieg postępowania w sprawach dotyczących samowoli budowlanych. Jej zdaniem historia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, a następnie sądowo - administracyjnego wskazuje jednoznacznie na poważne wątpliwości i rozbieżną interpretację zapisów zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno przez organy administracji architektoniczno - budowlanej jak i sądy administracyjne. Finalnie z uwagi na niedopuszczalne, zdaniem skarżącej spółki, podwójne skonkretyzowanie podmiotowo - przedmiotowe zakresu dopuszczalnych inwestycji wyinterpretowane z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca spółka poniesie szkodę w postaci obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, zrealizowanej w zaufaniu do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, budowy dwóch wiat stalowych. Powyższe powoduje, iż interes spółki został w sposób konkretny naruszony przez zaskarżony akt prawa miejscowego, który powoduje niepewność co do zakresu prawa zabudowy przysługującego skarżącej spółce w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 107/5 AM21 w Miliczu oraz niedopuszczalną w akcie prawa miejscowego ingerencję w powyższe prawo, a polegającą na podmiotowo - przedmiotowym jego ograniczeniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w M. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 960 zł, według norm przepisanych. Organ podzielił stanowisko Sądu I instancji odnośnie do tego, że nabywca części nieruchomości, podobnie jak nabywca całej nieruchomości na obszarze planu, nabywa taką samą sytuację prawną, wyznaczoną ustaleniami planu miejscowego, jaką posiadali i posiadają inni właściciele nieruchomości na danym terenie. Szczególnie nabywca części nieruchomości nie posiada innej treści naruszonego interesu prawnego od treści przysługującej zbywcy, zaś nowe potrzeby nowego właściciela nie powinny przydawać mu odmiennych lub szerszych możliwości zaskarżenia planu. O ile plan miejscowy wyznacza treść prawa własności nieruchomości w sposób naruszający interes prawny każdoczesnego właściciela nieruchomości, to naruszenie owo musi istnieć w dacie wejścia w życie uchwały oraz w dacie wniesienia skargi do sądu na plan miejscowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. W tym kontekście wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zawarty w skardze kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna E. Sp. z o.o. z siedzibą w B., nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie co do zasady odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uznać należy za nieusprawiedliwiony. Zdaniem NSA, wbrew temu co twierdzi skarżąca, składając skargę do sądu administracyjnego nie wykazała naruszenia przez zaskarżony plan miejscowy interesu prawnego.

Kwestią zasadniczą z punktu widzenia zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia tj. odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest ustalenie czy w okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć, że ustalenia uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. dla terenu oznaczonego [...], naruszają interes prawny skarżącej, która będąc od 2012 r. właścicielem działki nr [...] położonej właśnie na tym terenie prowadzi i zamierza prowadzić działalność w zakresie gospodarowania odpadami niebezpiecznymi -spalarnia odpadów.

Wskazać należy, że u podstaw legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). A zatem dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Z normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że legitymację skargową ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Po nowelizacji art. 58 § 1 P.p.s.a. w kwietniu 2015 r. - dodano pkt 5a - naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały (tutaj: uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro jest to wymóg formalny, to jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Najpierw sąd bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca kwestionuje brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia należącej do niej nieruchomości w taki sposób, aby umożliwić jej prowadzenie na tej działce działalności w zakresie gospodarowania odpadami tj. spalarni odpadów. Mając zatem na uwadze powyższe wskazać należy, że rację ma Sąd pierwszej instancji, iż postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącej. Wbrew twierdzeniom skarżącej przeznaczenie w zaskarżonej uchwale działki [...] na usługi zdrowia - szpital powiatowy (jako przeznaczenie podstawowe) z dopuszczeniem lokalizacji lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów określonych przepisami szczególnymi dla tego rodzaju inwestycji nie narusza interesu prawnego skarżącej.

Z akt sprawy wynika, że co najmniej od 1999 r., kiedy zostało wydane pozwolenie na użytkowanie przyszpitalnej spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych (decyzja Starosty Mieleckiego nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r.) na działce należącej do skarżącej funkcjonuje spalarnia odpadów medycznych. W piśmie Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu Wydział Zdrowia z [...] czerwca 1997 znak: [...] stwierdza się, że w ramach budowy szpitala wojewódzkiego ma powstać budynek kotłowni, w ramach którego przewidziano kotłownię z 3 kotłami gazowo-olejowymi, laboratorium techniczne oraz spalarnia odpadów szpitalnych dla potrzeb tego szpitala i szpitali ościennych. To potwierdza jaki był faktyczny stan zagospodarowania działki skarżącej przed uchwaleniem planu miejscowego w 2003 r. Okazuje się zatem, że skarżony plan potwierdził tylko istniejący na tej działce stan zagospodarowania ogólnie wskazując, że w tym miejscu nadal będzie szpital powiatowy prowadzący usługi zdrowia. Dysponent terenu [...] Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej nie miał zastrzeżeń co do takiego przeznaczenia tego terenu w projekcie planu miejscowego zapewne uznając, że odpowiada to jego interesom. Szpital bez przeszkód prowadził spalarnię odpadów medycznych i weterynaryjnych w latach 2002 - 2007 o czym świadczą umowy zawarte w tym zakresie umowy z licznymi kontrahentami. Umowy te przestały obowiązywać w 2009 r. Właściciel terenu [...] wyodrębnił działkę [...] zabudowaną budynkiem kotłowni ze spalarnią by w dniu [...] marca 2012 r. sprzedać ją skarżącej Spółce. Spółka wiedziała zatem jakiego rodzaju działalność może być prowadzona na zakupionej przez nią nieruchomości bowiem jednoznacznie określał to obowiązujący od 2003 r. plan miejscowy. Wchodząc w prawa właściciela nabył własność ograniczoną postanowieniami obowiązującego już planu miejscowego. Słusznie zatem zauważa Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie jest w dramatycznej sytuacji skoro może nabyć inną nieruchomość na obszarze tego planu, na obszarze innego planu lub na obszarze bez planu. Chcąc realizować działalność w zakresie gospodarowania odpadami należało zakupić nieruchomość, na której możliwa jest tego rodzaju zabudowa. Fakt, że na działce [...] z powodzeniem i bez żadnych przeszkód funkcjonowała spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych nie daje podstaw do formułowania zarzutu naruszenia interesu prawnego nowego właściciela, który chciałby realizować na tym terenie działalność, która nie jest do pogodzenia z obowiązującym planem miejscowym. Od początku plan miejscowy obejmował obszar znajdujący się w granicach Parku Krajobrazowego "D." (§ 8 planu) i podlegał ochronie ustanowionej w rozporządzeniu Wojewody Kaliskiego i Wojewody Wrocławskiego z dnia 3 czerwca 1996 r. (Dz. Urz. Woje Wroc. Nr 6, Dz. Urz. Woje. Doln.z 2000 r. Nr 38, poz. 656), gdzie zakazano lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 Prawa ochrony środowiska. Zakaz ten może uchylić Wojewoda Dolnośląski w sytuacjach szczególnych. Skarżąca 9 lat po uchwaleniu planu nabyła zatem nieruchomość, na której zakazuje się prowadzić działalność w zakresie gospodarki odpadami, którą można zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zaskarżony plan miejscowy nie narusza jej interesu prawnego albowiem nie ogranicza prowadzenia dotychczasowej działalności z zakresu usług zdrowia prowadzonej przez lata przez ZOZ. Dopiero przy wprowadzeniu innego ograniczenia w przeznaczeniu terenu niż usługi zdrowia można by było mówić o naruszeniu interesu prawnego każdoczesnego właściciela tego terenu.

Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje możliwości wniesienia skargi na plan przez nowego właściciela terenu objętego tym planem po jego uchwaleniu. Wręcz przeciwnie twierdzi, że nowy właściciel ma interes prawny aby taki plan zaskarżyć ale powinien wykazać czy ów interes prawny, wynikający z przysługującego mu prawa własności, został naruszony. Skarżąca stając się właścicielem działki, części terenu wyodrębnionego z obszaru z przeznaczeniem [...], nabyła własność z określonymi przez obowiązujący plan ograniczeniami. Weszła w prawa dotychczasowego właściciela, który realizował na tym terenie usługi z zakresu zdrowia prowadząc szpital powiatowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego potwierdził jedynie sposób wykorzystywania terenu, który istniał już przed uchwaleniem tego planu. Nie zasadne jest zatem twierdzenie skarżącej, że plan drastycznie zmienił sposób zagospodarowania należącej do niej działki. Odwrotnie, to Spółka chciałaby prowadzić działalność, która w żaden sposób nie mieści się w przewidzianym planem przeznaczeniu. Taka sytuacja nie wskazuje na naruszenie interesu prawnego nowego właściciela a na wyjście jego interesu prawnego poza dopuszczony przez plan sposób zagospodarowania.

Jedynym sposobem na prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie gospodarowania odpadami jest doprowadzenie do odpowiadającej jej zamiarom zmiany planu. W przeciwnym razie posiadane prawo własności ogranicza ją do prowadzenia jedynie działalności z zakresu usług zdrowotnych w ramach szpitala powiatowego.

Nie jest naruszeniem interesu prawnego przez plan miejscowy okoliczność, że ów plan nie przewiduje odpowiadającego zamierzeniom skarżącego go podmiotu. Wówczas, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, plan miałby charakter warunkowy lub prognostyczny a nie określający zasady zagospodarowania na danym terenie co jest jego istotą. Realizacja władztwa planistycznego gminy okazałoby się fikcją skoro gmina miałaby przewidzieć wszelkie możliwe przeznaczenia danego terenu biorąc pod uwagę każde możliwe zagospodarowanie terenu w przyszłości. Plan taki nie wskazywałby aktualnych i konkretnych sposobów zagospodarowania i traciłby sens jako główne narzędzie do kształtowania zasad zagospodarowania na danym terenie.

NSA stwierdza, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w zarzutach skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów prawa materialnego albowiem nie dokonywał oceny planu pod względem jego legalności tj. od strony zasad jego sporządzania czy trybu jego uchwalania. Taka ocena byłaby przedwczesna i niedopuszczalna skoro sąd wypowiadał się jedynie w zakresie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę zgodnie z wymogami z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie zajmował się oceną czy postanowienia planu nie naruszają zasad i trybu jego sporządzenia i nie wykraczając poza przyznane gminie władztwo planistyczne. Zarzuty odnoszące się do rozumienia sformułowań użytych w planie wykraczały poza zakres oceny dokonywanej przez sąd, który miał zbadać spełnienie przesłanki formalnej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Pozbawiony podstaw jest zarzut skargi kasacyjnej jakoby Sąd pierwszej instancji przyjął inne niż legalność kryterium kontroli naruszając art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych. Sąd nie dokonywał kontroli legalności zaskarżonej uchwały albowiem zajmował się zbadaniem dopuszczalności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Argumentacja uzasadnienia zaskarżonego postanowienia koncentruje się i odnosi wyłącznie do tego, że skarżąca zaskarżając uchwałę organu samorządu gminy do sądu administracyjnego nie wykazała, że jej interes prawny został naruszony tą uchwałą do czego zobowiązywał art. 101 ust. 1 ww. ustawy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest również niezasadny. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera szczegółowe uzasadnienie podstawy wydanego rozstrzygnięcia tj. zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca Spółka jako nowy właściciel działki nr [...], do której odnosi się przeznaczenie [...] (usługi zdrowia - szpital powiatowy) dysponowała interesem prawnym do zaskarżenia uchwały jednak nie wykazała, że brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia tego terenu stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego. Sąd przedstawił argumentację na poparcie przyjętego stanowiska i wskazał podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia. Takie uzasadnienie nie narusza wymagań określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tym stanie sprawy NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie wykazała, iż posiadany przez nią interes prawny, wywodzony z prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. został naruszony tą uchwałą. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. należało odrzucić wniesioną przez nią skargę jako niespełniającą wymagań z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 P.p.s.a. w związku z art. 203 P.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. , sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).