Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2551/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.49b ust. 2 i 3 P.b. z 1974
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał A. M. oraz L. B. rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarze 2,52 m x 5,15 m na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...].

Powodem orzeczonego nakazu rozbiórki było niewykonanie postanowienia wzywającego do przedłożenia dokumentów wymaganych w procesie legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie PINB.

II.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. A. M. (dalej również jako Skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji organów nadzoru budowlanego jako podstawę żądania wskazując art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

III.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawia stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB na wniosek Skarżącej.

Wyjaśnia, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2015 r., PINB w [...] przeprowadził kontrolę w wyniku której ustalono, że na terenie działki [...] w [...] zlokalizowany jest parterowy budynek gospodarczy o wymiarach 2,52 m x 5,15 m. Obiekt jest wykonany z blachy. Dostęp do budynku odbywa się przez drzwi dwuskrzydłowe. Z ustaleń organu powiatowego wynika zarazem, że przedmiotowy obiekt powstał około 2000-2004 roku, a jego inwestorem był J. D..

Z planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] podjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2005 r. wynika, że teren działki nr [...] w [...] jest oznaczony symbolem [...], tj. teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w strefie OW i K wobec czego działalność inwestycyjna w tym obszarze może wymagać spełnienia odrębnych przepisów.

Jak dalej wskazał GINB, pismem z dnia [...] marca 2016 r. Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało nadzór budowlany, że nie wydano pozwolenia na budowę ani nie przyjęto zgłoszenia dla parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 2,52m x 5,15 m zrealizowanego na działce nr [...] w [...].

W związku z powyższym PINB w [...], działając na podstawie art. 49b ust 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wstrzymał A. M. i L.B. - współwłaścicielom działki nr [...] w miejscowości [...] - roboty prowadzone bez wymaganego zgłoszenia, polegające na samowolnej budowie budynku gospodarczego o wymiarach 2,52m x 5,15m oraz nałożył na nich obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 49b ust. 2 P.b.

A. M. raz L. B. nie dostarczyli wymaganych dokumentów do PINB, w związku z czym ten wydał nakaz rozbiórki na mocy art. 49b ust 1 w związku z art. 49b ust. 3 P.b.

W związku z tym GINB zauważył, że na podstawie art. 29 ust 1 pkt 1 P.b. budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej nie wymagała pozwolenia na budowę. Jednak zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 1 P.b. inwestycja taka wymagała zgłoszenia właściwemu organowi tj. Staroście [...].

Wobec niezgłoszenia odpowiedniemu organowi budowy obiektu, a następnie niedostarczenia wymaganych dokumentów niezbędnych do jego legalizacji organ nadzoru budowlanego był zobowiązany, zgodnie z ust 1 art. 49b w zw. z ust 3 art. 49b P.b. do wydania nakazu rozbiórki.

W niniejszej sprawie zastosowanie ma również przepis art. 52 ww. ustawy zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W pierwszej kolejności ww. obowiązkiem powinien być obciążony inwestor ale pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak jak wynika z akt sprawy J.D. (inwestor samowoli) nie jest już współwłaścicielem działki nr [...] w [...]. PINB prawidłowo zatem nałożył obowiązek legalizacji budynku gospodarczego na A. M. oraz L. B. (obecnych właścicieli).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wada nieważności z mocy prawa to wada wynikająca z treści przepisu szczególnego. Takiego przepisu w sprawie brak.

Decyzja [...] WINB nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Podnoszony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej ten zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Za niezasadne uznano także powoływanie się na rażące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić, co w przedmiotowej sprawie nie występuje.

Załączone do pisma z dnia [...] marca 2018 r. dokumenty w żaden sposób nie wskazują na kwalifikowaną wadę przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę pozostałe zarzuty GINB wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

IV.

Po zbadaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymuje w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Organ w całości podtrzymał wcześniejsze stanowisko. Podkreślił, iż PINB podjął próbę legalizacji obiektu, nałożył bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek przedłożenia w określonym terminie:

a) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 P.b., określających rodzaj i zakres wykonywanych robót budowlanych, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami,

b) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

c) projektu zagospodarowania działki lub terenu,

d) zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

PINB poinformował jednocześnie, iż niespełnienie ww. obowiązku będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego wykonanego bez wymaganego zgłoszenia.

W ocenie GINB niewątpliwie decyzja [...] WINB (a wcześniej PINB) nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. w stopniu rażącym, wbrew twierdzeniu Skarżącej nie miało miejsca. Organy nadzoru budowlanego zgromadziły wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy oraz prawidłowo go oceniły.

Odnośnie do nieuwzględnienia nowych dowodów w postaci zdjęć lotniczych, które w ocenie Skarżącej świadczyłyby o innej dacie budowy GINB wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, a swoje rozstrzygnięcie opiera na ustaleniach, na podstawie których wydano decyzję będącą przedmiotem oceny.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącej dotyczącego pominięcia stron postępowania, w szczególności D. M. GINB wyjaśnił, że jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to okoliczność ta stanowi ewentualną podstawę do wznowienia postępowania, ale nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Należy odróżniać sytuację, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. od sytuacji w której strona, nie będąca adresatem rozstrzygnięcia, została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu - co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Pozbawienie uczestnika postępowania możliwości obrony własnego interesu prawnego można wprawdzie uznać za kwalifikowane naruszenie prawa procesowego, jednakże nie jest to tego typu naruszenie, które przekładałoby się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwiło, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania można by uznać za rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Końcowo organ dodał, że jak wynika z treści księgi wieczystej, współwłaścicielami działki w dacie wydania decyzji rozbiórkowej byli A. M. ¼ i ¼ udziałów i L. B. ½ udziału, a zatem organ nadzoru budowlanego nie naruszył rażąco prawa nakładając na wskazane osoby obowiązek rozbiórki.

V.

Skargę na powyższą decyzję GINB, kwestionując ją w całości, wniosła A. M..

Rozstrzygnięciu temu zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wykonania obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym dowodu ze zdjęć lotniczych będących w powszechnym dostępie i tym samym dopuszczenia się przez organ naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez braku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego i pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu;

2. naruszenie art. 15 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez brak w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, ponownego wnikliwego rozpoznania sprawy i wykonania obowiązku ocenienia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i tym samym dopuszczenia się przez organ naruszenia art. 80 k.p.a.;

3. rażące naruszenie art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia strony tj. D. M. o przeprowadzeniu powstępowania, w tym dowodu z przesłuchania stron i świadków i tym samym dopuszczenia się przez organ do braku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego i pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu;

4. rażące naruszenie art. 79 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a., przez naruszenie prawa strony do udziału w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków i tym samym dopuszczenia się przez organ do braku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego;

5. rażące naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ocenienie udowodnienia danej okoliczności bez całokształtu materiału dowodowe tj. z pominięciem udziału strony w przeprowadzonym dowodzie z przesłuchania świadków i tym samym dopuszczenia się przez organ do braku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego;

6. rażące naruszenie art. 81 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, w tym z przesłuchania świadków i tym samym dopuszczenia się przez organ do braku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego;

7. rażące naruszenie art. 83 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 88 § 1 k.p.a., poprzez bierność organu wobec wezwanych świadków B. i J. F. (dz. ewidencyjna nr [...] w [...]), którzy nie stawili się wezwani prawidłowo i tym samym dopuszczenia się przez organ do braku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego;

8. naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ, iż wezwanie z urzędu rodziny L. B., przy jednoczesnym braku wezwania rodziny A. M. wyczerpuje obowiązek z art. 77 k.p.a. i tym samym dopuszczenia się przez organ do braku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego;

9. naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozpoznania i wskazania w uzasadnieniu zarzutów podniesionych we wniosku;

10. naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, a co za tym idzie braku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

11. naruszenie art. 8 k.p.a., przez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej;

12. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy przez organ;

13. naruszenie art. 124 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, iż obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] i nie złożenie przez adresatów postanowienia rzeczonych dokumentów nie powoduje nieważności postępowania, przy zarzucie strony o pominięciu D. M. i prawie do złożenie przez niego rzeczonych dokumentów w sytuacji gdyby nie został pominięty;

14. naruszenie art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ, iż wezwanie pełnomocnika A. M. w przedmiocie przesłuchania stron i świadków nie powinno być doręczone przynajmniej na siedem dni przed terminem;

15. rażące naruszenie art. 35 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez opieszałość organu w załatwieniu sprawy;

16. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez kilkukrotne wskazanie przez organ I instancji w zawiadomieniu terminu do zapoznania się z aktami, celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co narusza przepisy postępowania dotyczące terminów załatwienia sprawy;

17. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zbiorczego (w dwóch odrębnych postępowaniach zakończonych wydaniem dwóch odrębnych decyzji) zawiadomienia do zapoznania się z aktami, celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co ogranicza prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i narusza art. 9 w zw. z art. 6 k.p.a.;

18. naruszenie art. 40 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, iż po przedłożeniu pełnomocnictwa na rzecz A. W. zawiadomienie winno być doręczone A. M., a jego treść co do zapoznania się z aktami, celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie powinna zawierać wzmianki o prawie do osobistego zapoznania się lub przez pełnomocnika, analogicznie do art. 54 § 1 pkt 4 k.p.a., co ewidentnie narusza art. 8 i art. 9 k.p.a.;

19. naruszenie art. 77 w zw. z art. 128 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ, iż to zobowiązany (Skarżąca) ma obowiązek przedstawiać dowody w sprawie i tym samym dopuszczenia się przez organ do braku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego;

20. nie rozpoznaniu i nie rozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty, zarówno przez organ I instancji, jak i organ nadzoru oraz zakresu zgłoszonego w odwołaniu żądania przez organ nadzoru.

Skarżąca wniosła o "stwierdzenie nieważności wydanej decyzji w całości z uwagi na rażące naruszenie prawa oraz uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego."

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż w niniejszym postępowaniu Sąd kontroluje rozstrzygnięcia GINB wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (PINB i [...] WINB) nakazujących m.in. Skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego wykonanego z blachy, mającego wymiary 2,52m x 5,15m.

Wskazać zatem trzeba, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji aktu administracyjnego i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie ewentualne błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji.

W postępowaniu tym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie potencjalne uchybienia dotyczące decyzji (np. błędy czy niejasności wykładni), mogą zostać uznane za istotne i skutkujące wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. W postępowaniu nieważnościowym właściwy organ nie orzeka bowiem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, oceniając w ściśle zakreślonych ramach prawnych, rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym.

Przypomnieć jednocześnie trzeba o tym, iż o rażącym naruszeniu prawa, a na tę właśnie przesłankę powołuje się Skarżąca, można mówić jedynie wówczas, gdy jest ono jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka oraz wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa decyzją ma charakter oczywisty, charakter przepisu który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia, tj. jego rażącego charakteru. Nawet bowiem oczywiste naruszenie przepisu prawa, który jest jasny i nie wymaga interpretacji, może nie mieć charakteru rażącego, jeżeli nie przemawiają za tym obecnie skutki społeczno-gospodarcze, a więc jeżeli decyzja nie jest niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawa.

Mówiąc inaczej, nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia jaki przepis został naruszony. Kluczowe dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja nie może zostać zaaprobowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Podkreślić także należy, czego strona nie dostrzega, iż w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się klasycznego postępowania dowodowego, odpowiadającego w swoim kształcie i istocie postępowaniu zwykłemu, a tego dotyczą w większości stawiane w skardze zarzuty. Przeto nie można uznać za zasadne tych twierdzeń Strony, wskazujących na wady procesowe postępowania przeprowadzonego przez GINB, który nie dopuścił wnioskowanych przez Skarżącą środków dowodowych oraz ich nie ocenił, odsyłając stronę do trybu wznowienia postępowania. W postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadza się bowiem dowodów mających uzupełnić te zgromadzone w postępowaniu zwykłym.

VIII.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż z punktu widzenia wytycznych jakimi kieruje się GINB (organ nadzorczy) i Sąd badając decyzje nadzoru budowlanego (PINB i [...] WINB) orzekające w postępowaniu zwykłym nakaz rozbiórki budynku gospodarczego, nie można powiedzieć, aby te ostatnie naruszyły prawo (materialne i procesowe) w sposób, który można byłoby uznać za naruszenie rażące. Słusznie więc GINB odmówił stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji.

Przede wszystkim Sąd podkreśla, iż organy zasadnie przyjęły, na podstawie materiału dowodowego sprawy, iż doszło w niej do samowolnego wybudowania przedmiotowego budynku, tj. bez wymaganego w takim przypadku zgłoszenia. Ustalenia takie, zwłaszcza co do daty budowy, charakteru budynku i jego inwestora, wynikają z materiału dowodowego sprawy. W konsekwencji PINB był nie tyle uprawniony co zobowiązany na podstawie obowiązującego art. 49b ust 1 w zw. z art. 49b ust. 3 P.b. podjąć próbę legalizacji obiektu, dając tym samym Skarżącej szansę na usankcjonowanie jego istnienia. Stąd też wydane postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. wstrzymujące roboty prowadzone bez wymaganego zgłoszenia oraz nakładające obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów (określonych w art. 49b ust. 2 P.b.) musi być widziane jako prawidłowe.

Podstawą wydania nakazu rozbiórki było przy tym niewykonanie przez Skarżącą oraz drugiego współwłaściciela nieruchomości, obowiązków wynikających z tego postanowienia, co obecnie jest zwalczane poprzez formułowanie szeregu zarzutów, zwłaszcza tych dotyczących niepowiadomienia o tym obowiązku D.M., który miał również mieć prawa względem nieruchomości inwestycyjnej.

Sąd wskazuje zatem, iż zgodnie z brzmieniem art. 49b ust. 1 P.b. (w brzmieniu z daty orzekania przez [...] WINB, a więc organ, który jako ostatni rozstrzygał sprawę samowoli w trybie zwykłym) wynikało, iż organ nadzoru budowlanego nakazywał, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis art. 49b ust. 2 P.b. wskazywał natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl zaś art. 49b ust. 3 P.b. w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1.

Organy nadzoru budowlanego, wobec oczywistego w tej sprawie nieprzedłożenia zażądanych dokumentów i to tak w postępowaniu przed PINB jak i w postępowaniu przed [...] WINB (do czasu wydania decyzji w II instancji), nie miały innej możliwości, jak tylko orzec nakaz rozbiórki. Legalizacja obiektu jest bowiem prawem a nie obowiązkiem Skarżącej (i drugiego współwłaściciela nieruchomości). Ponadto, co już sygnalizowano, PINB pouczył Skarżącą o skutkach nieprzedłożenia dokumentów wymaganych w procesie legalizacji.

W kontekście powyższego nie można przyjąć, iż GINB wadliwie ocenił decyzje organów nadzoru budowlanego orzekających nakaz rozbiórki, nie stwierdzając podstaw do ich eliminacji z obrotu prawnego. Organy te miały bowiem pełne prawo przyjąć, na tle materiału dowodowego zebranego w sprawie, iż doszło do samowoli budowlanej (brak zgłoszenia jest w ogóle niekwestionowany), zaś obecni właściciele nieruchomości (ustalony przez organy inwestor nie był już bowiem w dacie orzekania właścicielem nieruchomości inwestycyjnej), nie wykonali - pomimo stosownego wezwania i wiedzy o skutkach zaniechania w tym zakresie - obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów. Tym samym PINB, a później [...]WINB nie miały jakiejkolwiek swobody w działaniu i zobowiązane były orzec rozbiórkę, kierując to rozstrzygnięcie prawidłowo do Skarżącej i drugiego współwłaściciela w myśl art. 52 P.b., jako do właścicieli nieruchomości, na której samowola się znajduje.

W związku z tym GINB prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zachodzi żadna z wad kwalifikowanych, która nakazywałaby stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej (I i II instancji). W szczególności nie zachodzi zaś wada z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkująca nieważnością decyzji rozbiórkowych.

IX.

Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze zarzutów należy uznać je za w całości bezzasadne, w szczególności z uwagi na formułowanie ich w kontekście nie samej wady kwalifikowanej decyzji, a ewentualnego zwykłego uchybienia procesowego organu I i II instancji. Jeszcze raz należy przypomnieć, iż niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym a nie zwykłym, co ma istotne znaczenie.

W kontekście tego niezasadne są zatem zarzuty nr 1, 2, 4, 7, 8, 10, 11, 12, 19 i 20, wskazujące na naruszenie przez GINB, a także [...]WINB i PINB przepisów postępowania i niewyczerpujące zbadanie i zebranie materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie dowodu ze zdjęć lotniczych (mających świadczyć o innej dacie powstania obiektu), czy też braku należytej weryfikacji innych dowodów w postępowaniu odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), jak i w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez [...]WINB. Skarżąca błędnie utożsamia tryb zwykły postępowania z trybem stwierdzenia nieważności uznając, iż w obu tych postępowaniach obowiązki organów są tożsame i w każdym z nich może ona podnosić wadliwość w przedmiocie gromadzonych dowodów (niejako w każdym czasie). Tymczasem w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi klasycznego postępowania dowodowego, tak jak chciałaby to widzieć Skarżąca, zmierzającego do ustalenia nowych okoliczności, bądź oceny już ustalonych, a ocenia postępowanie zwykłe (w tym przeprowadzone dowody) przez pryzmat wad kwalifikowanych jakimi z tego tytułu może być dotknięta decyzja administracyjna. Tym samym żadne nowe dowody mające świadczyć o innej dacie powstania samowoli niż stwierdzona przez organ nie mogą podlegać ocenie w tym postępowaniu. GINB słusznie wskazuje, iż okoliczność ta może stanowić ewentualną podstawę żądania wznowienia postępowania administracyjnego, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Również podnoszone wadliwości postępowania zwykłego są tylko i wyłącznie oceną Skarżącej, którą mogła ona podnosić w toku postępowania przed PINB i [...]WINB oraz w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego od ostatecznej decyzji organu II instancji utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie PINB o nakazie rozbiórki.

Sąd zaznacza przy tym, iż zarówno PINB jak i [...]WINB nie miały obowiązku, wobec poczynionych i niewątpliwych ustaleń co do daty powstania samowoli, poszukiwania jeszcze innych środków dowodowych ponad te zgromadzone i przeprowadzone, w tym wskazywanych obecnie przez Skarżącą.

Niezasadne są także zarzuty nr 3, 5, 6 i 13 skargi wskazujące na uchybienia procesowe PINB i [...]WINB, które miały uniemożliwić Skarżącej prawidłowe zajęcie stanowiska w sprawie, jak również które pomijają stronę postępowania w osobie D. M. W odniesieniu do przywoływanej przez Skarżącą osoby D. M. należy po pierwsze zauważyć, iż jak wynika z analizy dostępnej elektronicznie zupełnej treści księgi wieczystej nr [...] dotyczącej nieruchomości inwestycyjnej (a więc z analizy obrazującej historię wpisów dokonywanych na przestrzeni lat we wskazanej księdze wieczystej), nigdy nie był on jej współwłaścicielem (vide dział II księgi wieczystej w wersji zupełnej). Po drugie, nawet gdyby przyjąć, iż w jakikolwiek sposób wskazana osoba posiadała jednak prawo do tej nieruchomości, to jak słusznie wskazał GINB, stosowną procedurą w tym zakresie jest żądnie wznowienia postępowania, a nie unieważnienia decyzji postępowanie to kończącej. Przypomnieć jedynie należy, iż w orzecznictwie i doktrynie jest niekwestionowane, że przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli więc D. M. uznawał, że został pozbawiony możliwości działania w sprawie, a powinien w niej brać udział, to winien był wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania, wykazując swój interes prawny. Skarżąca nie może się zaś powoływać na to, że nie brał on udziału w postępowaniu zwykłym, zatem jest to wada kwalifikowana tego postępowania skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Przesłanek nieważności nie można utożsamiać z przesłankami do wznowienia postępowania.

W odniesieniu do zarzutu nr 9 Sąd wskazuje, iż wypowiedzenie się przez organ administracyjny do podnoszonych w odwołaniu (tu: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) kwestii, nie może być widziane jako bezwzględny obowiązek rozważenia punkt po punkcie wszystkich twierdzeń Strony i następnie ich podważania. W ocenie Sądu podważenie twierdzeń strony może polegać także na dokonaniu oceny prawidłowości działania (tu organów nadzoru budowlanego), nie stwierdzeniu w tym zakresie wad i w ten sposób zakwestionowanie odmiennego w tym względzie stanowiska strony niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia.

Za wadliwe Sąd uznaje także zarzuty nr 14, 15, 16, 17 i 18 skargi. Przede wszystkim dotyczą one podnoszonych wad postępowania zwykłego (błędów w doręczeniach, niezachowania odpowiednich przerw przed przeprowadzeniem dowodów, opieszałości w działaniu, kilkukrotnego kierowania zawiadomień o możliwości końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym, zbiorczego kierowania informacji o możliwości zapoznania się z materiałami spraw - w dwóch odrębnych postępowaniach, czy wreszcie kierowania zawiadomień do Skarżącej a nie jej pełnomocnika, zawierających wprowadzające w błąd pouczenia). Podnoszone uchybienia, nawet gdyby założyć, iż wystąpiły i miały wpływ na decyzje i zachowanie Skarżącej w postępowaniu przed PINB, nie mają jakiegokolwiek wpływu na ważność decyzji o nakazie rozbiórki, utrzymanym w mocy rozstrzygnięciem [...] WINB. Skarżąca nie może skutecznie podnosić wszystkich swoich wątpliwości i uchybień, które powinna była zgłaszać w postępowaniu zwykłym, w tym w kierowanej do sądu administracyjnego skardze na decyzję [...]WINB. W postępowaniu nieważnościowym nie jest możliwe, jak już kilkukrotnie wskazano, ocenianie działania organu pod kątem tzw. zwykłych uchybień procesowych. Istotne jest tutaj ustalenie, czy decyzja wydana w sprawie jest nieważna, bo dotknięta jedną z wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, co istotne, powoływane obecnie uchybienia organu I instancji (PINB), zostały poddane ocenie organu odwoławczego w ramach złożonego odwołania. Ich negatywna dla strony weryfikacja nie może świadczyć o zaistnieniu wady kwalifikowanej w postaci nieważności decyzji. Mogła zostać poddana ocenie w ramach ewentualnej skargi kierowanej do właściwego w tym przypadku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, o czym [...]WINB pouczył Skarżącą.

Niezasadne jest więc wskazywanie, wyłącznie na potrzeby prowadzonego trybu nadzwyczajnego, iż wymienione wadliwości stanowią o rażącym naruszeniu prawa procesowego. W ocenie Sądu nie mogą one za takie uchodzić, przy czym stanowią wadliwą ocenę przez Skarżącą materiału dowodowego i działań podjętych przez PINB i [...]WINB w sprawie. Cały zaś problem sprowadza się do tego, iż zarówno przed wydaniem decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. (a więc 2,5 miesiąca po wydaniu postanowienia zobowiązującego do przedłożenia dokumentów potrzebnych w procesie legalizacji), jak również przed wydaniem drugoinstancyjnej decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2017 r. (a więc blisko 8 miesięcy po wydaniu nieostatecznego nakazu rozbiórki), ani Skarżąca ani drugi ze współwłaścicieli nieruchomości objętej postępowaniem prowadzonym w przedmiocie stwierdzonej samowoli budowlanej, nie przedłożyli dokumentacji, która pozwoliłaby organom na podjęcie działań umożliwiających usankcjonowanie w obrocie prawnym tego budynku gospodarczego. To była zatem przyczyna z uwagi na którą orzeczono kwestionowany obecnie w trybie nieważności nakaz rozbiórki.

Reasumując, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.