Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 91/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławcze w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 560/08 w sprawie ze skargi C. M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. 2. zasądza od C. M. Spółki z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. 1966 (tysiąc dziewięćset sześćdziesiąt sześć) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 560/08 po rozpoznaniu skargi C. M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego - uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz uchylił decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. zezwolił C. M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego ulic S. oraz S. P. w O. w okresie od 1 października 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. w celu umieszczenia reklam, za opłatą w wysokości 7.948,80 zł.

Pismem z dnia [...] marca 2007 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ulic S. oraz S. P. w O. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nałożył na C. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 11.075,30 zł za zajęcie pasa drogowego ulic S.o oraz S. P. w O. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję.

Prezydent Miasta O. kolejną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 11.075,30 zł za zajęcie pasa drogowego ulic S. oraz S. P. w O. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, przez umieszczenie reklam o treści zmiennej w okresie od 1 października 2006 r. do 31 grudnia 2006 r.

W uzasadnieniu wskazał na przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, w szczególności na definicję reklamy, opisał przebieg postępowania dowodowego oraz lokalizację i wymiary zajętego pasa drogowego, jak też wyjaśnił sposób obliczenia wysokości kary. Podał, że zezwolenie nr [...] wydane w dniu [...] lutego 2007 r. uprawniało Spółkę do zajęcia pasa drogowego ulic S. oraz S. P. w O. w okresie od 1 października 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. odpowiednio o powierzchni 36 m2. Spółka natomiast zajęła pas drogowy drogi krajowej ulicy S. o powierzchni 41,016 m2 i drogi gminnej ulicy S. P. o powierzchni 40,9362 m2. Zdaniem organu przekroczone zostały więc określone w zezwoleniu z dnia [...] lutego 2007 r. wymiary. Wyjaśniono przy tym, że w stosunku do reklamy umieszczonej w pasie drogowym ulicy S. P. jej powierzchnię skorygowano o grunt jakim została przykryta część słupa wsporczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia dotyczące zajęcia przez spółkę pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Podkreślił, że z ustawowej definicji reklamy wynika jednoznacznie, iż przy obliczaniu powierzchni reklamy należy uwzględnić powierzchnie nośnika reklamowego oraz powierzchnię elementów konstrukcyjnych i zamocowań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego lub zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne i ma to miejsce w każdym przypadku zaistnienia wspomnianych przesłanek. Organ podniósł również, że wysokość orzeczonej kary nie budzi wątpliwości i jest zgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych a także z uchwałą nr . z dnia [...] października 2004 r. Rady Miasta O. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z art. 40 ust. 1 tej ustawy wynika, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3), obliczoną według zasad określonych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w 40 ust. 2 pkt 3 (w tym umieszczenie reklam w pasie drogowym), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z kolei w myśl art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6.

W ocenie WSA, z przytoczonych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż nałożenie kary pieniężnej wymaga wykazania w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że w pasie drogowym została umieszczona reklama o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Sąd zauważył, że z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych wynika, że pod pojęciem reklamy należy rozumieć - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W pojęciu tym mieści się zatem nie tylko nośnik informacji wizualnej, ale także elementy konstrukcyjne i zamocowania. Z kolei art. 40 ust. 6 ustawy stanowi, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wykładnia językowa tych przepisów wskazuje, iż do powierzchni reklamy winna należeć także powierzchnia elementów konstrukcyjnych wraz z zamocowaniami, gdyż te elementy zostały wymienione w treści definicji ustawowej reklamy.

WSA wskazał, że organ I instancji wydając w dniu [...] września 2006 r. zezwolenie dla skarżącej na zajęcie pasa drogowego orzekał w oparciu o wniosek z dnia [...] sierpnia 2006 r. We wniosku tym skarżąca wskazywała, iż wnosi o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam o powierzchni 72 m2, która to powierzchnia obejmowała wymiary samych tablic reklamowych. W toku postępowania organ dysponował jednak dokumentacją (np. widok ogólny urządzeń reklamowych), która pozwalała na obliczenie powierzchni słupa wspornikowego, na którym opierały się tablice reklamowe. W trakcie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym skarżąca konsekwentnie podnosiła, iż w jej ocenie - ze względu na definicję reklamy - nośnikiem informacji wizualnej są same tablice reklamowe dlatego też opłata za zajęcie pasa drogowego winna obejmować jedynie powierzchnię ekranu tablicy. Jednakże w piśmie z dnia [...] września 2006 r. zmodyfikowała swoje stanowisko wskazując, iż w jej ocenie w polu widzenia użytkownika znajdują się jedynie ekrany nośnika reklamowego i fragment słupa. Organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] września 2006 r. przyjął, że powierzchnia reklamy obejmuje tablice reklamowe wraz z elementami konstrukcyjnymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchyliło tę decyzję stwierdzając, że organ nie może dokonać obliczenia powierzchni reklamy w sposób dowolny, jest bowiem związany w tym względzie wnioskiem strony. Konsekwencją takiego poglądu było wydanie w dniu [...] lutego 2007 r. przez Prezydenta Miasta O. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, poprzez ustawienie dwóch reklam, przy czym powierzchnie reklam (od których naliczono opłatę) obejmowały tylko tablice reklamowe bez elementów konstrukcyjnych. Następnie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważając zasadność stanowisko SKO w O. przyjętego w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdził, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony. W odniesieniu do wniosku, w którym strona wnosi o zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy przyjąć należy, iż strona winna określić miejsce zamierzonego posadowienia reklamy, podać jej powierzchnię oraz przedstawić dokumentację w oparciu o którą można by zweryfikować wniosek strony co do konstrukcji i powierzchni reklamy.

Sąd I instancji zauważył, że skoro ustawa o drogach publicznych zalicza do powierzchni reklamy, od której uzależniona jest wysokość opłaty, powierzchnię nośnika informacji wizualnej wraz z powierzchnią elementów konstrukcyjnych to organ winien środkami dowodowymi ustalić prawidłowo powierzchnię reklamy zgodnie z przepisami ustawy. Oznacza to, iż nie mógł wydać decyzji obejmującej samą powierzchnią tablic reklamowych bez powierzchni elementów konstrukcyjnych. Wydanie decyzji, którą do należnej opłaty nie zostały wliczone elementy konstrukcyjne reklamy oznacza, iż organ zobowiązany będzie z chwilą gdy decyzja taka stanie się ostateczna do wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego przez reklamę o powierzchni większej niż wskazana w zezwoleniu.

Zdaniem Sądu I instancji, decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2007 r. narusza art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ przed wydaniem decyzji (ani w okresie wcześniejszym) nie powiadomił skarżącej o tym, iż wydanie zezwolenia obejmującego jedynie tablice reklamowe, obligować będzie do wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że karę za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy o drogach publicznych organ może wymierzyć w przypadku, kiedy strona przedstawia organowi nieprawdziwe (czy też błędne) dane dotyczące powierzchni reklamy lub umieszcza większą liczbę tablic reklamowych niż podane we wniosku lub też realizuje reklamę o powierzchni większej niż podana we wniosku. Przy czym powód umieszczenia reklamy o większej powierzchni niż w zezwoleniu nie musi być przez stronę zawiniony. Niemniej jednak - w ocenie Sądu - kary tej nie można wymierzyć w sytuacji, kiedy byłaby ona następstwem błędnej decyzji organu orzekającego w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2007 r., którą udzielono skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uznając, iż decyzja ta jest decyzją wydaną w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., a jej uchylenie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Sąd przyjął bowiem, że zaskarżona decyzja podjęta została wskutek wcześniejszego wydania decyzji z [...] lutego 2007 r., jest więc jej koniecznym następstwem co uzasadnia uchylenie decyzji leżącej u źródła decyzji kontrolowanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących naruszenia innych przepisów postępowania wskazanych w skardze, a związanych z niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i uchylenie decyzji Nr [...] wydanej w dniu [...] lutego 2007 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. zezwalającej C. M. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na zajęcie pasa drogowego ulic S. oraz S. P. w O., choć decyzja ta wydana była poza granicami sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że istota sprawy sprowadza się do uznania przez WSA, iż nie można nałożyć kary pieniężnej na zajmującego pas drogowy, jeżeli nieuprawnione zajęcie jest skutkiem nieprawidłowo wydanej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Dla oceny zasadności takiego stanowiska niezbędne, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jest stwierdzenie, czy Sąd I instancji, uchylając decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. prawidłowo zastosował art. 135 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego organu, jedynie prawidłowe określenie "granic sprawy", o których mowa w art. 134 p.p.s.a., pozwala na prawidłowe zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i właściwe rozumienie "przewidzianych ustawą środków", które może stosować Sąd we wszystkich postępowaniach, które obejmuje swoją kontrolą.

Powołane przepisy nakładają na sąd obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia całej sprawy administracyjnej i orzeczenia o losach wszystkich aktów w zakresie danej sprawy administracyjnej, które sąd uznaje za wadliwe. Jednak zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki, zatem działa w granicach ustawy p.p.s.a. Art. 135 p.p.s.a. ma służyć całościowemu rozpoznaniu sprawy, bez zbędnego mnożenia procedur koniecznych do jej zakończenia. Przepis ten nie służy ustanowieniu dla stron dodatkowej możliwości kontrolowania aktów, których strony nie poddały przewidzianej prawem kontroli instancyjnej i sądowej lub kontroli nadzwyczajnej w stosownym czasie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że art. 135 p.p.s.a. nie daje stronie, która zaniechała poddania kontroli odwoławczej a w dalszej kolejności sądowej decyzji, jeszcze jednej dodatkowej szansy skontrolowania niekorzystnego dla niej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy okazji rozpoznania w trybie zwykłym sprawy głównej dotyczącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego o większej niż zezwoleniu powierzchni.

W związku z tym nie jest dopuszczalne przy okazji rozpoznawania sprawy głównej, objęcie kontrolą decyzji podjętej w odrębnym postępowaniu, której strona skutecznie nie zakwestionowała we właściwym czasie i we właściwej formie. Zasada nie związania Sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. Sąd administracyjny nie jest co prawda związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może wkraczać w inną sprawę niż ta, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanych w nim decyzji administracyjnych zaskarżonych daną skargą.

W konkluzji skarżący organ stwierdził, że uchylona decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. zapadła w trybie art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i pozostawała poza granicami sprawy administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych), co przesądza, że akt ten nie mógł być objęty kontrolą sądową w sprawie rozpoznawanej przez Sąd I instancji.

C. M. sp. z o.o. z siedzibą w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, uznał że w granicach rozpoznawanej sprawy mieści się postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. W związku z tym WSA , na podstawie art. 135 p.p.s.a., zastosował przewidziane ustawą środki także w stosunku do tej ostatnio wymienionej decyzji.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 135 p.p.s.a., gdyż zdaniem skarżącego organu, objęcie kontrolą sądową decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2007 r. nastąpiło z naruszeniem powołanego przepisu.

Przystępując do rozważenia zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu podnieść należy, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a.: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.". Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Należy zauważyć, że użyte w art. 135 p.p.s.a. określenie "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" jest w istocie tożsame z występującym w art. 134 § 1 p.p.s.a. określeniem "w granicach danej sprawy".

Na tle art. 135 p.p.s.a. szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na ogół przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie wyrażono pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2008 s. 764, B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast., Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 34, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96, LEX Omega nr 45166).

Rozważając kwestię tożsamości sprawy administracyjnej należy przyjąć, że sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości będzie zatem można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), którego odpowiednikiem jest obecnie art. 135 p.p.s.a., wyrażono pogląd, że oceniając zgodność z prawem decyzji wykonawczej (zależnej), będącej koniecznym następstwem innej decyzji można objąć kontrolą tę ostatnią decyzję jako leżącą u podstaw decyzji kontrolowanej (por. wyrok NSA z 31 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 2702/00, OSP 2002, z. 2, poz. 15 z glosą W. Tarasa). W powołanym wyroku przyjęto, że decyzją zależną jest taka decyzja, której wydanie jest konsekwencją stanu uregulowanego przez inną decyzję. Następuje to, co prawda, w - formalnie - innym postępowaniu, jednak z punktu widzenia materialnoprawnego występuje tu iunctim o charakterze związku koniecznego. W związku z tym NSA uznał, że możliwość stosowania art. 29 ustawy o NSA dotyczy także relacji pomiędzy decyzją zależną jako koniecznym następstwem decyzji leżącej u jej źródeł a tą ostatnią decyzją.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczony pogląd jest aktualny także na gruncie art. 135 p.p.s.a.

W związku z tym stwierdzić należy, że możliwość stosowania przewidzianych ustawą środków, o której mowa w art. 135 p.p.s.a. powstaje tylko wówczas, gdy występuje tożsamość sprawy w podanym wyżej rozumieniu lub gdy chodzi o kontrolę decyzji wykonawczej (zależnej).

W sprawie rozpoznawanej przez Sąd I instancji opisane wyżej sytuacje nie miały miejsca. Kontroli sądowej została poddana decyzja wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Z punktu widzenia materialnoprawnego nie jest to sprawa tożsama ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W obu tych sprawach została zachowana co prawda tożsamość podmiotowa (ukształtowane zostały prawa i obowiązki tej samej strony), lecz nie występowała tożsamość przedmiotowa, gdyż nie kształtowały one tych samych praw i obowiązków. Należy zauważyć, że w sprawach tych istniał różny stan faktyczny a rozstrzygnięcia oparte zostały na różnych podstawach prawnych. W decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2007 r. określone zostało uprawnienie strony do zajęcia pasa drogowego, zaś zaskarżona decyzja odnosiła się do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w części nie objętej zezwoleniem z dnia [...] lutego 2007 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie wystąpił także związek charakterystyczny w wypadku wydania decyzji zależnej. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi jest koniecznym następstwem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Przeciwnie udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego chroni stronę, które je uzyskała i korzysta z niego zgodnie z jego treścią, przed konsekwencjami przewidzianymi w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Wydanie decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do zajęcia pasa drogowego bez właściwego zezwolenia albo sprzecznie z jego warunkami. W żadnym więc wypadku podjęcie decyzji na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie może być traktowane jako konieczne następstwo udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 135 p.p.s.a., kontrolując zaskarżoną decyzję zastosował środki przewidziane ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do decyzji, która nie została wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczyła skarga.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i procesowym. Taka kontrola dotychczas w istocie nie została przeprowadzona, gdyż rozważania Sądu I instancji niesłusznie skoncentrowane były na wadach decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2007 r. z pominięciem niezbędnych w sprawie ustaleń co do legalności zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).