Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2146/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par.2 ust.1, par.4, par.18 ust.1 pkt 7, par.20 ust.1 i ust.3 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 200 poz 1443
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na  lata 2007-2013

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 62/14 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwienia startu młodym rolnikom" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. N. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 2.700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. oddalił skargę A.N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 [...] 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ze środków unijnych.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu 13 [...] 2010 r. A.N. złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Decyzją z dnia 9 [...] 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał A.N. pomoc finansową w wysokości 75.000 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia wskazanych w niej warunków.

Po rozpatrzeniu złożonego przez stronę wniosku w dniu 31 [...] 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wyraził zgodę na zmianę założeń biznesplanu, stanowiącego załącznik do wniosku o przyznanie pomocy złożonego w dniu 13 [...] 2010 r. W dniu 4 [...] 2011 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek o płatność, a w dniu 30 [...] 2011 r. nastąpiła wypłata pomocy finansowej w wysokości 75.000 zł.

W wyniku kontroli krzyżowej złożonego przez stronę wniosku o płatność w zakresie zobowiązań wynikających z decyzji z dnia 9 [...] 2010 r. stwierdzono, iż działki nr [...] i [...] obręb G. zostały zgłoszone do dopłat bezpośrednich w 2011 r. zarówno przez A.N., w części o powierzchni [...] ha i [...] ha, jak również przez innego producenta rolnego, tJ.M. B. w części o powierzchni [...] (działka nr [...]) i [...] ha (działka nr [...]). Ponadto, działka nr [...] obręb N., wydzierżawiona i wydana A.N. w dniu 1 [...] 2011 r. (umowa dzierżawy zawarta w formie aktu notarialnego Rep. A numer [...] z dnia 1 [...] 2011 r.), została zadeklarowana do płatności obszarowych (tzw. dopłat bezpośrednich) przez J.M. i płatności obszarowe w 2011 roku do tej działki przyznano J.M., będącemu równocześnie współwłaścicielem ww. nieruchomości oraz ustanowionym przez A.N. pełnomocnikiem do prowadzenia wszelkich spraw związanych z jej gospodarstwem, w tym do bieżącego zarządzania i administrowania nieruchomościami wchodzącymi w skład jej gospodarstwa. W związku z tym Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi na pismo Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR Biuro Powiatowe ARiMR w L. poinformowało, że A.N. w 2011 r. złożyła wniosek obszarowy, deklarując w nim działki numer [...] obręb G. o powierzchni użytków rolnych [...] ha oraz numer [...] obręb G. o powierzchni użytków rolnych [...] ha. Powyższe działki zostały również zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności obszarowych, złożonym w 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J., przez innego producenta rolnego, a mianowicie M. B. Z kolei działka nr [...] obręb N. nie została ujęta we wniosku obszarowym za 2011 rok, złożonym przez A.N. Ponadto, Biuro Powiatowe poinformowało, że w z związku z wezwaniem do kontroli administracyjnej, J.M. - pełnomocnik A.N. - oświadczył w jej imieniu, że działki użytkowane były w 2011 roku, w części do wielkości zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności obszarowych.

W dniu 13 [...] 2012 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął z Biura Powiatowego ARiMR w L. odpis pełnomocnictwa udzielonego w dniu 23 [...] 2011 r. J.M. przez A.N. W piśmie z dnia 29 [...] 2012 r. A.N. oświadczyła, że nie posiada pełnomocnika i od dnia 1 [...] 2011 r. prowadzi samodzielnie na własny rachunek gospodarstwo rolne. Wniosek o wykreślenie J.M. jako pełnomocnika strony wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w L. w dniu 29 [...] 2012 r.

W dniu 9 [...] 2012 r., o godz. [...], A.N. została telefonicznie poinformowana o planowanej w dniu 11 [...] 2012 r. kontroli. Jednakże tego samego dnia o godz. [...] poinformowała telefonicznie, iż przebywa na urlopie, a ponadto zażądała pisemnego poinformowania o kontroli. W wyznaczonym dniu kontroli kontrolujący nikogo nie zastali. W dniu 13 [...] 2012 r. A.N. pisemnie zwróciła się z prośbą o przesunięcie terminu. Następnie, w dniu 17 [...] 2012 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pismo pełnomocnika strony, T. K. o wyznaczenie nowego terminu kontroli wraz z załączonym pełnomocnictwem udzielonym przez stronę pełnomocnikowi w dniu 16 [...] 2012 r. Pismem z dnia 3 [...] 2012 r. poinformowano stronę o planowanej na dzień 17 [...] 2012 r. kontroli. W dniu 13 [...] 2012 r. wpłynęło pismo pełnomocnika strony z prośbą o zmianę terminu czynności kontrolnych z uwagi na złożony przez stronę wniosek o wyłączenie organu. Zawiadomieniem z dnia 17 [...] 2012 r. poinformowano stronę o kolejnym terminie kontroli wyznaczonym na dzień 30 [...] 2012 r. godz. [...]. Następnie pismem z dnia 29 [...] 2012 r. pełnomocnik strony ponownie zawnioskował o zmianę terminu, po czym w dniu 29 [...] 2012 r. poinformowano go o odmowie uwzględniania wniosku. Z powodu nieobecności strony lub osoby przez nią upoważnionej planowana na dzień 30 [...] 2012 r. kontrola na miejscu nie odbyła się. Raport z czynności kontrolnych został doręczony stronie za pośrednictwem poczty w dniu 5 [...] 2012 r.

Decyzją z dnia 1 [...] 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości 75.000 zł., która została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 [...] 2013 r.

W jej uzasadnieniu organ wskazał, że trzykrotnie usiłowano przeprowadzić kontrolę na miejscu w gospodarstwie strony. Trzykrotnie informowano stronę o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie beneficjenta i za każdym razem ani A.N. ani pełnomocnik strony nie stawili się w wyznaczonym miejscu.

Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 9 [...] 2010 r. decyzją, nr [...], przyznał A.N. pomoc finansową w wysokości 75.000 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków m.in. nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa wskazanego w biznesplanie o powierzchni użytków rolnych, nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju, tj. [...] ha. A.N. przejęła nieruchomości rolne umową dzierżawy z dnia 1 [...] 2011 r., dotyczącą działek: nr [...] i [...] obręb G. o łącznej powierzchni [...] ha, nr [...] obręb K. o powierzchni [...] ha, nr [...] obręb N. o powierzchni [...] ha oraz nr [...] i [...] obręb K. o łącznej powierzchni [...] ha. (akt notarialny Rep. A nr [...] z [...] r. zawarty pomiędzy J.M. oraz M.B., a A.N.).

Jednakże Prezes ARiMR stwierdził, że stan faktyczny sprawy wskazuje, że beneficjent nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa, ponieważ go nie posiada. Na mocy aktu notarialnego Rep. A numer [...] z dnia 1 [...] 2011 r. strona przejęła wyżej wskazane nieruchomości. Z dokumentu tego wynika jednak, że są to nieruchomości niezabudowane. A.N. mieszka przy ul. [...], w miejscowości L. wobec czego nieruchomości przejęte przez stronę są oddalone od miejsca zamieszkania beneficjenta w odległości odpowiednio: działka nr [...] oraz [...] – [...] km, działka nr [...] km., działka nr [...] – [...] km, działka nr [...] i [...] – [...] km. Zdaniem organu przejęte nieruchomości nie stanowią zatem zorganizowanej całości, zgodnie z brzmieniem art. 55³ Kodeksu cywilnego i tym samym nie stanowią gospodarstwa .

Na brak samodzielności A.N. w prowadzeniu gospodarstwa, zdaniem organu, wskazuje fakt, iż w dniu 23 [...] 2011 r., powołała ona pełnomocnika w osobie J.M. Pełnomocnictwo obejmowało umocowanie J.M. do reprezentowania i dokonywania w imieniu A.N. czynności przed organami administracyjnymi, sądami i innymi podmiotami w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego, ale nadto do bieżącego administrowania i zarządu tymi nieruchomościami oraz do odbioru w jej imieniu wszelkich należności pieniężnych, w tym w szczególności dopłat należnych w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego lub wskazania konta bankowego, na które mają być przelane pieniądze i do dokonywania wszystkich innych czynności, jakie okażą się niezbędne lub korzystne dla realizacji celu pełnomocnictwa, nawet gdyby nie zostało to wyraźnie w nim wymienione. J.M. jest jednocześnie współwłaścicielem działki nr [...] obręb G. działki numer [...] obręb N., działki [...] obręb K., czyli nieruchomości wydzierżawionych A.N. Tym samym świadczy to, zdaniem organu, o tym że J.M. decyduje o wszystkich sprawach w gospodarstwie A.N., a strona nie prowadzi działalności rolniczej na przejętych nieruchomościach do których otrzymała pomoc z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Za istotny organ uznał również fakt, że to właśnie pełnomocnik, czyli J.M. składał w imieniu A.N. w Biurze Powiatowym w L. oświadczenia dotyczące użytkowania przez nią gruntów w 2011 r. To pełnomocnik podejmował decyzje dotyczące gospodarstwa A.N. i zarządzał nim, a także pobierał pożytki. To pełnomocnikowi A.N., J.M., przyznano w 2011 roku płatności bezpośrednie do działki nr [...] obręb N., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego wykazanego we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" A.N.

Organ podkreślił, że A.N. w 2011 roku złożyła wniosek obszarowy, deklarując w nim działki numer [...] obręb G. o powierzchni użytków rolnych [...] ha oraz numer [...] obręb G. o powierzchni użytków rolnych [...] ha. Powyższe działki zostały również uwzględnione we wniosku o przyznanie płatności obszarowych, złożonym w 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J., przez innego producenta rolnego, a mianowicie M. B. Z kolei działka nr [...] obręb N. nie została ujęta we wniosku obszarowym za 2011 rok złożonym przez A.N., ujęta została natomiast we wniosku obszarowym złożonym przez J.M. Ponadto, Biuro Powiatowe w L. poinformowało, że w z związku z wezwaniem do kontroli administracyjnej, pełnomocnik A.N., oświadczył w jej imieniu, że działki użytkowane były w 2011 roku, w części do wielkości zadeklarowanej we wniosku.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że faktycznym użytkownikiem działki nr [...] obręb N. był J.M. Wskazuje na to także oświadczenie J.M. złożone podczas śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową dla W. F. we W.. Z oświadczenia tego wynika, że J.M. będąc właścicielem, współwłaścicielem, bądź też pełnomocnikiem właścicieli gruntów wydzierżawionych A.N., uzyskując szerokie pełnomocnictwo zapewnił sobie możliwość osobistego prowadzenia gospodarstwa oraz czerpanie korzyści w związku z jego prowadzeniem (dopłaty do gruntów rolnych oraz wynagrodzenie za wykonane usługi pobierane od A.N.). Chociaż prawo nie zabrania beneficjentowi działać przez pełnomocnika, to jednak przedstawione powyżej działania pozostają w sprzeczności z celami projektu "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Na brak samodzielnego prowadzenia działalności rolniczej wskazuje zdaniem organu również fakt, iż strona nie wykonała wezwania organu z dnia 26 [...] 2013 r., w którym zwrócił się on o przedstawienie przez stronę, zgodnie z treścią § 18 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 30 października 2007 r.), faktur na zakup materiału siewnego, środków ochrony roślin oraz nawozów sztucznych w roku 2011 i 2012 r., jak również przedłożenie faktur na użytkowanie środka transportu i faktur na paliwo w celu potwierdzenia ponoszenia kosztów i uwiarygodnienia prowadzenia przez Stronę gospodarstwa osobiście tj. dojeżdżania do pracy w tym gospodarstwie oraz ewentualnego nadzoru i kontroli wykonanych prac, przez osoby trzecie.

Pismem z dnia 27 [...] 2013 r. A.N. zaskarżyła decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne przyjęcie przez organ, że nie prowadzi ona samodzielnie gospodarstwa rolnego i tym samym nie spełnia warunków do otrzymania pomocy, jak również nałożenie na stronę obowiązku gromadzenia i przedstawiania organowi dokumentów innych, niż wskazane w treści decyzji nr [...] z dnia 9 [...] 2010 r. o przyznaniu pomocy z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom z zastrzeżeniem dopełnienia warunków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 27 [...] 2014 r. skarżąca dodatkowo wskazała, że gospodarstwo rolne, które prowadzi stanowi zorganizowaną całość i nie ma żadnego znaczenia, iż poszczególne działki gruntu są oddalone od miejsca zamieszkania beneficjenta, skoro istnieje między nimi więź ekonomiczna. Skarżąca poniosła także, iż nie utrudniała przeprowadzenia kontroli jej gospodarstwa bowiem nie uniemożliwiała w żaden sposób wstępu kontrolującym na teren jej gospodarstwa rolnego (gruntów), a z protokołów kontrolnych wynika, iż kontrole w terenie zostały przez organ przeprowadzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca spełnia, czy też nie, przesłanki do przyznania pomocy finansowej zawartej w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret drugie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007r., Nr 200, poz. 1443 z późn. zm.).

W trakcie przeprowadzonej kontroli krzyżowej złożonego przez skarżącą wniosku o płatność w zakresie zobowiązań wynikających z decyzji nr [...] z dnia 9 [...] 2010 r. stwierdzono, iż działki nr [...] i [...] obręb G. zostały zgłoszone do dopłat bezpośrednich w 2011 r. zarówno przez A.N., w części o powierzchni [...] ha i [...] ha, jak również przez innego producenta rolnego, tJ.M. B. w części o powierzchni [...] (działka nr [...]) i [...] ha (działka nr [...]). Ponadto, działka nr [...] obręb N., wydzierżawiona i wydana A.N. w dniu 1 [...] 2011 r. (umowa dzierżawy zawarta w formie aktu notarialnego Rep. A numer [...] z dnia 1 [...] 2011 r.), została zadeklarowana do płatności obszarowych (tzw. dopłat bezpośrednich) przez J.M. i płatności obszarowe w 2011 roku do tej działki przyznano J.M., będącemu równocześnie współwłaścicielem tych nieruchomości oraz ustanowionym przez A.N. pełnomocnikiem do prowadzenia wszelkich spraw związanych z jej gospodarstwem, w tym do bieżącego zarządzania i administrowania nieruchomościami wchodzącymi w skład jej gospodarstwa. J.M. jest tym samym współwłaścicielem działki nr [...] [...] obręb G. działki numer [...] obręb N., działki [...] obręb K., czyli nieruchomości wydzierżawionych A.N.

Za istotną Sąd uznał również treść pełnomocnictwa udzielonego w dniu 23 [...] 2011 r. przez A.N. J.M., którym skarżąca upoważniła go do reprezentowania jej oraz dokonywania w jej imieniu czynności przed organami administracyjnymi, sądami i innymi podmiotami w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego, jak również do bieżącego administrowania i zarządu tymi nieruchomościami oraz do odbioru w jej imieniu wszelkich należności pieniężnych, w tym, w szczególności dopłat należnych, w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego lub wskazania konta bankowego, na które mają być przelane pieniądze i do dokonywania wszystkich innych niezbędnych czynności, jakie okażą się niezbędne lub korzystne dla realizacji celu niniejszego pełnomocnictwa, nawet gdyby nie zostało to wyraźnie w nim wymienione.

Wymienione okoliczności uzasadniały więc stanowisko, że A.N. nie spełniała warunków z § 4 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Przez samodzielne prowadzenie gospodarstwa, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret drugie tego rozporządzenia, rozumie się bowiem prowadzenie gospodarstwa osobiście, ma własny rachunek i we własnym imieniu, ponoszenie kosztów i czerpanie korzyści w związku z jego prowadzeniem. Uznaje się, że osoba fizyczna prowadzi gospodarstwo osobiście, jeżeli pracuje w tym gospodarstwie i podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia tego gospodarstwa (ust. 2). Tym samym, zdaniem Sądu, najistotniejszą cechą samodzielnego prowadzenia gospodarstwa jest sprawowanie funkcji kierowniczej i podejmowanie wszelkich decyzji dotyczących jego prowadzenia. Sąd I instancji jednocześnie podkreślił, że pomoc finansowa w zakresie programu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" skierowana jest do beneficjentów, którzy po raz pierwszy podejmują działalność rolniczą. Jednakże wszystkie okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, wskazują że przedmiotowe gospodarstwo rolne prowadzone było przez pełnomocnika skarżącej, a nie przez nią samą.

Odnosząc się do twierdzeń strony, że w roku 2011 nie była w stanie zagospodarować całości działki nr [...], [...] obręb G. oraz działki nr [...] obręb N., Sąd wyjaśnił, że nieuzasadnione wydaje się działanie strony polegające na nabyciu, na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 1 [...] 2011 r. w drodze umowy dzierżawy gospodarstwa o powierzchni [...] ha, na które składają się: działka nr [...] i [...] obręb G. o łącznej powierzchni [...] ha, numer [...] obręb K. o powierzchni [...] ha, numer [...] obręb N. o powierzchni [...] ha oraz numer [...] i [...] obręb K. o łącznej powierzchni [...] ha, a następnie oddanie do użytkowania za darmo części gruntów J.M., który czerpał dochody ze sprzedaży zebranego z tego gruntu zboża.

Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska strony, że młody rolnik ma obowiązek prowadzić osobiście gospodarstwo tylko na powierzchni 10,15 ha. W sytuacji nabycia gospodarstwa o większej powierzchni niż 10,15 ha obowiązek samodzielnego prowadzenia działalności rolniczej dotyczy bowiem całości gospodarstwa, które rolnik nabył, co w praktyce może oznaczać zagospodarowanie powierzchni wymaganej przepisania jak i w odpowiedni sposób zagospodarowanie pozostałej części, w taki sposób, który dowodzi samodzielności podejmowanych działań na własny rachunek. Inna interpretacja ww. przepisów byłaby, zdaniem Sądu, sprzeczna z celem działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Odnosząc się do argumentów dotyczących dokonania przez Prokuraturę Rejonową w L. i Prokuraturę Rejonową dla [...] we W. weryfikacji, czy beneficjent samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne posiadając jednocześnie ustanowionego pełnomocnika działającego w jego imieniu, Sąd I instancji wyjaśnił, że organy te badały sprawę A.N. w aspekcie prawno - karnym, a nie w aspekcie prawa administracyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że z art. 4 ust. 6 rozporządzenia 65/2011 wynika, że prawodawca wspólnotowy przewidział sankcję w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy (określaną jako odrzucenie wniosku), gdy beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu. W niniejszej sprawie trzykrotnie usiłowano przeprowadzić kontrolę na miejscu w gospodarstwie skarżącej. Trzykrotnie informowano skarżącą o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu w jej gospodarstwie i za każdym razem ani A.N. ani jej pełnomocnik nie stawili się w wyznaczonym miejscu. O planowanej kontroli w dniu 11 [...] 2012 r. poinformowano skarżącą telefonicznie w dniu 9 [...] 2012 r. o godz. [...]. O godz. [...] telefonicznie A.N. poinformowała, iż przebywa na urlopie, a ponadto, zażądała pisemnego poinformowania o kontroli. Następnie, w dniu 13 [...] 2012 r. A.N. pisemnie zwróciła się z prośbą o przesunięcie terminu wyznaczonej kontroli na miejscu. Następnie, w dniu 17 [...] 2012 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pismo pełnomocnika strony, T.K. o wyznaczenie nowego terminu kontroli. Pismem z dnia 3 [...] 2012 r. poinformowano skarżącą o planowanej na dzień 17 [...] 2012 r. kontroli. W dniu 13 [...] 2012 r. wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej o zmianę terminu czynności kontrolnych. Następnie, zawiadomieniem z dnia 17 [...] 2012 r. poinformowano stronę o kolejnym terminie kontroli wyznaczonym na dzień 30 [...] 2012 r. godz. [...]. Pismem z dnia 29 [...] 2012 r. pełnomocnik strony ponownie zawnioskował o zmianę terminu z uwagi na kolizję terminu z terminami innych rozpraw. W dniu 29 [...] 2012 r. pełnomocnik strony został poinformowany drogą elektroniczną o odmowie zmiany terminu kontroli gospodarstwa A.N. Z powodu nieobecności strony lub osoby przez nią upoważnionej planowana na dzień 30 [...] 2012 r. kontrola na miejscu nie odbyła się. Raport z czynności kontrolnych został doręczony stronie za pośrednictwem poczty w dniu 5 [...] 2012 r.

Skarżąca miała możliwość uczestniczyć w wielokrotnie wyznaczanych w przedmiotowej sprawie terminach kontroli bądź osobiście, bądź przez jednego z dwóch ustanowionych pełnomocników. Z uwagi na nieobecność zarówno skarżącej jak i jej pełnomocnika, kontrola nie odbyła się, co stało się podstawą decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Sąd wyjaśnił, że z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika prawo organu do wezwania strony do przedstawienia dokumentów lub złożenia stosownych wyjaśnień. Przepis ust. 3 art. 21 tej ustawy dotyczy postępowania o przyznanie pomocy a zatem kwestia ciężaru dowodu nie dotyczy postępowania w sprawie zwrotu przyznanej pomocy. Wykładnia skarżącej, że art. 21 zabrania wzywania do nadesłania dokumentów jest błędna, a strona nie może wywodzić skutków dla siebie korzystnych z tego, że kwestionuje możliwość wezwania jej przez organ. Jednocześnie Sąd zauważył, że organ wzywał skarżącą do nadesłania określonych dokumentów jedynie w celu ustalenia okoliczności, które mogły zostać ustalone w toku kontroli gdyby do niej doszło.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu I instancji, Prezes ARiMR zasadnie uznał, że skarżąca nie prowadziła samodzielnie gospodarstwa. Brak samodzielnego prowadzenia gospodarstwa stanowi naruszenie § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. i jest bezpośrednią przesłanką do zwrotu pomocy w całości na mocy § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Za zasadny Sąd I instancji uznał jedynie zarzut naruszenia art. 55³ k.c. Brak własnych zabudowań gospodarczych, maszyn czy urządzeń rolniczych, jak również fakt, że użytkowane grunty nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nie dowodzi uznania, że nie mogą stanowić gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 55³ k.c. Tym samym zarzut organu, iż skarżąca nie przejęła gospodarstwa rolnego jest nieusprawiedliwiony. Zasadność tego zarzutu nie wpływa jednak na to, że dokonana przez organy administracyjne ocena przedmiotowej sprawy była prawidłowa i w pełni uzasadniona.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A.N. zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego (wynagrodzenia pełnomocnika).

Orzeczeniu Sądu I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

1. § 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 30 października 2007r.) oraz art. 13 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez:

- błędne przyjęcie, iż skarżąca nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego wobec zadeklarowania przez skarżącą za rok 2011 do płatności w ramach płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego powierzchni gruntów (11,95 ha) niższej niż powierzchnia gruntów wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego (22,67 ha) oraz zgłoszenia do płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego na ten rok części gruntów przez innych beneficjentów, podczas gdy zgodnie z założeniami zaakceptowanego biznesplanu (planu rozwoju gospodarstwa), którego wykonanie winno podlegać badaniu przez właściwe organy w przeciągu pięciu lat od daty podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia, skarżąca w roku 2010 miała zagospodarować powierzchnię 7,28 ha, w roku 2011 - powierzchnię 8,66 ha, w roku 2012 - powierzchnię 9,16 ha, w roku 2013 - powierzchnię 9,68 ha, w roku 2014 - powierzchnię 15,50 ha, w roku 2015 - powierzchnię 15,50 ha, w roku 2016 - powierzchnię 17,00 ha, w roku 2017 - powierzchnię 17,00 ha, wobec tego uznać należy, że gospodarstwo rolne skarżącej jest prowadzone zgodnie z założeniami biznesplanu, osobiście, we własnym imieniu i na własny rachunek oraz skarżąca ponosi wszelkie koszty i czerpie korzyści w związku z jego prowadzeniem, co potwierdziła wymaganym oświadczeniem o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, sporządzonym zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję, natomiast postępowanie w przedmiocie przyznania płatności wsparcia bezpośredniego jest odrębnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie innych uregulowań prawnych zarówno krajowych, jak i unijnych i nie ma wpływu na przedmiotowe postępowanie;

- błędne przyjęcie, iż Skarżąca nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego wobec udzielenia w dniu w 23 [...] 2011 roku pełnomocnictwa J.M., który jest również właścicielem bądź współwłaścicielem wydzierżawionych działek gruntu wchodzących w skład gospodarstwa rolnego skarżącej, a "powiązania pomiędzy skarżącą a osobą, od której wydzierżawiła grunty rolne zasadnie dają podstawy do przyjęcia przez organ, że to J.M. prowadzi działalność rolniczą na wydzierżawionym A.N. gruncie rolnym", tymczasem zdaniem skarżącej zarówno przepisy prawa unijnego, jak i prawa krajowego, które winno być interpretowane w duchu przepisów unijnych, dopuszczają działanie beneficjenta przez pełnomocnika, a nadto w kwestii samodzielnego prowadzenia przez beneficjenta gospodarstwa rolnego dwukrotnie wypowiadały się organy prokuratury oraz sądy, to jest Prokuratura Rejonowa w L.i Sąd Rejonowy w L. oraz Prokuratura Rejonowa dla W. we W. i Sąd Okręgowy we W., odpowiednio odmawiając wszczęcia i umarzając postępowanie karne w sprawie doprowadzenia "do niekorzystnego rozporządzenia mieniem znacznej wartości w związku z przyznanymi płatnościami tytułem pomocy finansowej (...) wobec stwierdzenia braku znamion czynu zabronionego";

2. § 2, § 3, §18 i § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 30 października 2007r.) oraz art. 13 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie spełnia warunków przyznania pomocy, a mianowicie osobiście lub przez pełnomocnika nie była obecna podczas kontroli gospodarstwa oraz nie udzieliła niezbędnej pomocy, jak również nie przedłożyła dokumentów do weryfikacji spełnienia zobowiązań w postaci np. faktur na zakup materiału siewnego, za wynajęcie maszyn itp., w sytuacji, gdy gromadzenie takowych dokumentów nie wynika z przepisów rozporządzenia ani z treści decyzji nr [...] z dnia 9 [...] 2010 r. o przyznaniu pomocy z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, a właściwe organy dokonują oceny zgodności z biznesplanem w przeciągu pięciu lat od wydania decyzji o przyznaniu pomocy, oraz skarżąca w toku postępowania, na żądanie organu, składała wszelkie niezbędne wyjaśnienia, jak również wnioskowała o zmianę terminów kontroli uzasadniając przyczynę zamiany wyznaczonego terminu, tym samym nie utrudniała przeprowadzenia kontroli gospodarstwa rolnego;

3. § 2 pkt 1 lit a), § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 30 października 2007r.) i art. 55³ k.c. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego z uwagi na fakt, że gospodarstwo rolne skarżącej składa się z wielu odrębnych działek znajdujących się w znacznej odległości od miejsca zamieszkania, jak i względem siebie, w sytuacji, gdy uznać należy, że grunty rolne posiadane przez skarżącą stanowią gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 55³ k.c., na których to skarżąca osobiście prowadzi działalność rolniczą zgodnie z założeniami biznesplanu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej oraz postawionych w niej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że prawidłowo ustalony stan faktyczny rozpatrywanej sprawy uzasadniał, według Sądu I instancji, podjęcie działań zmierzających do ustalenia i odzyskania kwoty pomocy udzielonej A.N. w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", albowiem pobraną przez nią płatność uznać należało za nienależną. Z tego mianowicie powodu, że nie prowadziła ona samodzielnie gospodarstwa rolnego, do czego była zobowiązana w ramach działania, z tytułu realizacji którego udzielona została pomoc, a ponadto nie poddała się kontroli uprawnionych podmiotów, przez uniemożliwienie jej przeprowadzenia. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika natomiast, że strona skarżąca podważała zasadność stanowiska Sądu I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie ziściły się wymienione powyżej przesłanki wydania decyzji o zwrocie płatności, jako nienależnie pobranej, co wiązała z naruszeniem przepisów prawa materialnego ustanawiających warunki udzielenia wsparcia w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", których brak spełniania stanowi podstawę ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz żądania ich zwrotu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, podjęta na gruncie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego próba podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, nie jest skuteczna.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa materialnego, to rozpatrzenie takich zarzutów nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

Z punktu widzenia tego ostatniego spostrzeżenia podkreślić należy więc, że skoro wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji postawione zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, to ocena ich zasadności może nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie tych ustaleń faktycznych, które w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania. Z ustaleń tych, gdy chodzi o zasadnicze - z punku widzenia istoty sporu prawnego w sprawie - ich elementy wynika, że skarżąca A.N. – w konsekwencji decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 9 [...] 2010 r., którą przyznana została jej pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie działania młodym rolnikom" w wysokości 75.000 zł z zastrzeżeniem dopełnienia określonych nią warunków – w dniu 4 [...] 2011 r. wystąpiła z wnioskiem płatność, do którego dołączyła oświadczenie z dnia 1 [...] 2011 r. o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz zawartą w formie aktu notarialnego umowę dzierżawy z dnia 1 [...] 2011 r., na podstawie której weszła w posiadanie wymienionych w niej nieruchomości rolnych, których właścicielem oraz współwłaścicielem był między innymi J.M., będący także pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości stanowiących przedmiot wymienionej umowy upoważnionym do ich wydzierżawienia. Z ustaleń tych wynika również, że skarżąca A.N. udzielił J.M. w dniu 23 [...] 2011 r. pełnomocnictwa obejmującego swoim zakresem, zarówno reprezentowanie i dokonywanie w jej imieniu czynności przed organami administracji, sądami i innymi podmiotami w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego, jak również do bieżącego administrowania i zarządu tymi nieruchomościami oraz do odbioru w jej imieniu wszelkich należności pieniężnych, w tym w szczególności dopłat należnych w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego lub wskazania konta bankowego, na które mają być przelane pieniądze i do dokonywania wszystkich czynności, jakie okażą się niezbędne lub korzystne dla realizacji celu pełnomocnictwa, nawet gdyby nie zostało to wyraźnie w nim wymienione. Element stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy stanowi również i to ustalenie, że nie doszło w niej do przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz kontroli dokumentów, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013.

Konfrontując przywołane (zasadnicze) elementy stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy z rezultatem przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli prawidłowości ustalenia przez organy administracji ich konsekwencji prawnych wobec adresata decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, brak jest podstaw aby twierdzić, że rezultat tej kontroli narusza wymienione w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zasadności zarzutów z pkt 1. i pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, w punkcie wyjścia podnieść należy, że wbrew wyrażonemu na ich gruncie stanowisku oraz zawartej w nim sugestii, istota spornej w sprawie kwestii nie dotyczyła tego, czy skarżąca realizuje założenia biznesplanu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) oraz w § 18 ust. 1 pkt 3 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r., a w tym kontekście tego, czy wynik kontroli prawidłowości realizacji biznesplanu uzasadniał wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i żądania jej zwrotu, lecz tego czy występując z wnioskiem o płatność skarżąca spełniała warunek samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz tego, czy poddała się obowiązkowi przeprowadzanej przez uprawnione podmioty kontroli na miejscu oraz kontroli dokumentów (§ 18 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r.). W sytuacji, gdy powyższe jednoznacznie wynika z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie - których strona skarżąca przecież nie kwestionuje – to z punktu widzenia treści adekwatnych, w relacji do tych ustaleń, przepisów prawa materialnego, za nieuzasadniony uznać należało wniosek, że za wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznać należałoby również, ze względu na treść zawartych w nich unormowań, przepisy art. 13 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz w § 18 ust. 1 pkt 3 krajowego rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Tym samym zarzut naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego uznać należało za chybiony. Zwłaszcza, że strona skarżąca nie uzasadniła również na czym dokładnie miałoby polegać zarzucane Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przywołanych przepisów prawa materialnego i nie wykazała dlaczego ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy – których nie kwestionuje – wymienione przepisy powinny mieć jednak w tej sprawie zastosowanie.

Wobec tego więc, że istota spornej w sprawie kwestii sprowadzała się do potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytania, czy skarżąca samodzielnie prowadziła gospodarstwo rolne oraz czy uczyniła zadość obowiązkowi poddania się kontroli na miejscu oraz kontroli dokumentów, co innymi słowy odnosiło się do oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji - w stanie faktycznym przyjętym za podstawę wyrokowania w sprawie - przepisów § 4, § 18 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 oraz § 20 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. stanowiących normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności stwierdzić należy, że zawarta w zaskarżonym wyroku propozycja jej rozstrzygnięcia jest trafna i zgodna z prawem.

W punkcie wyjścia podkreślić należy, że z § 2 ust. 1 tiret drugie oraz § 4 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. wynika, iż warunkiem przyznania i wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest między innymi podjęcie samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, a brak jego spełnienia stanowi podstawę żądania zwrotu kwoty udzielonej pomocy, o czym stanowi z kolei § 20 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 przywołanego rozporządzenia. W tej mierze przypomnienia wymaga również, że w rozumieniu tego rozporządzenia, przez samodzielne prowadzenie gospodarstwa, rozumie się prowadzenie gospodarstwa osobiście, na własny rachunek i we własnym imieniu, ponoszenie kosztów i czerpanie korzyści w związku z jego prowadzeniem, a w tym względzie uznaje się, że osoba fizyczna prowadzi gospodarstwo osobiście, jeżeli pracuje w tym gospodarstwie oraz podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia tego gospodarstwa (§ 4 ust. 1 i ust. 2).

Uwzględniając istotę oraz cele pomocy udzielanej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", które w jednoznaczny i wyraźny sposób zdefiniowane i określone zostały w pkt 11, pkt 14, pkt 16 oraz pkt 17 wprowadzenia do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz rozwinięte w treści tego aktu i ustanawiającego szczegółowe zasady jego stosowania rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., a w tym kontekście w treści krajowej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich implementującej wymienione regulacje unijne na grunt prawa krajowego, nie powinno budzić wątpliwości, jak należałoby oceniać intencje prawodawcy odnośnie do rozumienia normatywnego warunku przyznania i wypłaty omawianej pomocy finansowej, którym jest samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego. Z treści przywołanego powyżej § 4 krajowego rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. wyraźnie wynika, iż na jego gruncie (w odniesieniu do osoby fizycznej) prawodawca akcentuje potrzebę istnienia elementu wykonywania pracy w gospodarstwie oraz podejmowania wszelkich decyzji dotyczących jego prowadzenia, co koresponduje z art. 22 ust. 1 lit.) a rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005, który to przepis, za podstawowy warunek przyznawania pomocy uznaje działalności w gospodarstwie rolnym w charakterze kierującego tym gospodarstwem. Z tym zaś, jak należałoby przyjąć (por. wyrok NSA z dnia17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 234/10), wiąże się element faktycznego i tym samym efektywnego sprawowania władztwa nad gospodarstwem, skoro samodzielne prowadzenie gospodarstwa ma być realizowane osobiście, na własny rachunek i we własnym imieniu, z czym z kolei łączy się, niezależnie od uzyskiwanych korzyści, także i ryzyko ponoszenia kosztów jego prowadzenia. Powyższe wnioski korespondują ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., w sprawie C – 592/10 stwierdził, że o ile państwa członkowskie mogą określić konkretnie warunki, w których można przyjąć, że kandydat do pomocy posiada przymiot kierującego gospodarstwem, jest to jednak poddane zastrzeżeniu, że warunki te nie będą wykraczać poza ramy, które mają one określać, i że w zgodzie z celami rozporządzenia nr 1698/2005 zapewnią tym samym, by ów kandydat posiadał faktyczną i trwałą kontrolę zarówno nad gospodarstwem rolnym, jak i nad jego zarządem.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, konfrontując powyższe z niepodważanymi przez stronę skarżącą ustaleniami stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, których istotny element stanowi fakt udzielenia przez A.N. w dniu 23 [...] 2011 r. pełnomocnictwa J.M. stwierdzić należy, że jakkolwiek istotnie nie ma podstaw, aby zasadnie można było twierdzić o braku dopuszczalności działania beneficjenta omawianej pomocy przez pełnomocnika, a tym samym o braku możliwości ustanowienia przez niego pełnomocnika do działania w jego imieniu, to jednak zważywszy na treści oraz zakres wymienionego pełnomocnictwa - których strona skarżąca nie podważa - stwierdzić należy, że Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, iż już z tego punktu widzenia organy administracji słusznie przyjęły brak spełniania przez beneficjenta pomocy warunku samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Treść oraz zakres przywołanego pełnomocnictwa, gdy uwzględnić determinowane istotą oraz celami pomocy udzielanej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "samodzielnego prowadzenia gospodarstwa", świadczy o tym, że strona nie posiadała faktycznej i trwałej kontroli, ani nad gospodarstwem rolnym, ani też nad jego zarządem. Przekonują o tym i te argumenty Sądu I instancji o charakterze posiłkowym, z punktu widzenia których za nie bez znaczenia dla oceny spełniania omawianego warunku uznać należało, po pierwsze to, że struktura gospodarstwa rolnego strony skarżącej, gdy chodzi o położenie wchodzących w jego skład gruntów rolnych, była w istotny sposób rozproszona, a strona nie wyjaśniła w toku prowadzonego postępowania – mimo wezwania organu – w jaki sposób w związku z tym prowadzi gospodarstwo rolne i jak nim zarządza, a po drugie i to, że J.M. był właścicielem i współwłaścicielem nieruchomości rolnych wydzierżawionych stronie oraz pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości oddanych stronie w dzierżawę na podstawie umowy z dnia 1 [...] 2011 r., które zgłaszał również do płatności do dopłat bezpośrednich w 2011 r.

Uwzględniając powyższe, za niezasadny uznać należało argument strony skarżącej zmierzający do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w związku z nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji tej okoliczności, że inicjowane przez organ administracji postępowania karne w sprawie doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem znacznej wartości w związku z przyznanymi tytułem pomocy finansowej płatnościami zakończyły się albo odmową ich wszczęcia albo ich umorzeniem z uwagi na brak stwierdzenia znamion czynu zabronionego. Stanowisku strony skarżącej i zawartym w nim sugestiom odnośnie do istnienia wynikających z przywoływanych postanowień prokuratury oraz judykatów sądów karnych konsekwencji dla wyniku oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeciwstawić należy ten argument, że jednak czym innym i czego innego dotyczącym jest postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz postępowanie karne w sprawie o czyn polegający na doprowadzeniu do niekorzystnego rozporządzenia mieniem. W związku z tym, nie ma podstaw, aby zasadnie można było twierdzić, że rezultat wymienionych postępowań karnych powinien niejako automatycznie przekładać się na rezultat przedmiotowego postępowania administracyjnego, w tym również na rezultat sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem wydanego w tym postępowaniu aktu. Zwłaszcza gdy w analizowanym zakresie zwrócić również uwagę na konsekwencje wynikające z art. 11 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji bez naruszenia prawa i w pełni zasadnie stwierdził również, że w rozpatrywanej sprawie za przesłankę wydania kontrolowanej decyzji uznać należało i to, że strona skarżąca nie uczyniła zadość obowiązkowi, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r.

Uwzględniając tę istotną w rozpatrywanej sprawie okoliczność, że pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", jest pomocą udzielaną ze środków publicznych, za oczywiste uznać należy to, że zarówno warunki jej przyznawania, jak i wypłaty muszą - z uwagi na istotę oraz cel tej pomocy, zwłaszcza zaś źródło jej finansowania - podlegać kontroli uprawnionych organów, których szczegółowe kompetencje w tym zakresie określają przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a których zakres obejmuje również ustalanie kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych oraz prawo żądania ich zwrotu.

Podstawę zwrotu w całości kwoty udzielonej pomocy, jak wynika to z § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października, stanowi okoliczność niespełnienia warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, a mianowicie warunku umożliwienia przeprowadzenia przez uprawnione podmioty kontroli na miejscu lub kontroli dokumentów.

Z przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że wielokrotnie anonsowana przez organ administracji kontrola na miejscu oraz kontrola dokumentów, o przedstawienie których występował organ w celu wyjaśnienia okoliczności odnoszącej się do spełniania przez beneficjenta przyznanej i wypłaconej pomocy finansowej warunku samodzielnego prowadzenia gospodarstwa stronę, nie doszła do skutku. Strona skarżąca, mimo prawidłowych zawiadomień o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności kontroli na miejscu, na kontrolę tę się nie stawiała, ani osobiście, ani przez pełnomocników, występując przy tym o zmianę terminu przeprowadzenia tej czynności. Na wezwanie organu nie przedstawiła również żadnych dokumentów, ani też nie dała żadnych wyjaśnień odnośnie do okoliczności samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, kwestionując jednocześnie prawo organu administracji do ich żądania i ograniczając się w tym zakresie tylko i wyłącznie do oświadczenia, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo.

W sytuacji, gdy z uwagi na przedstawione okoliczności, determinowane postawą strony skarżącej, nie doszło do przeprowadzenia ukierunkowanej na wyjaśnienie okoliczności samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, kontroli na miejscu, ani też do kontroli dokumentów, to nie ma podstaw, aby zasadnie można było zarzucić Sądowi I instancji nie dość, że tolerowanie istnienia w analizowanym zakresie – tj. w odniesieniu do ustalenia (braku) spełniania przez stronę warunku samodzielnego prowadzenia gospodarstwa - deficytu ustaleń faktycznych, zwłaszcza że strona z natury rzeczy powinna być sama zainteresowana wykazaniem jego spełniania w sytuacji, gdy organ to podważa żądając zwrotu wypłaconej płatności, to również i nieprawidłową ocenę opisanej powyżej sytuacji, którą istotnie kwalifikować należało, jako brak umożliwienia przeprowadzenia kontroli, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Uwzględniając istotę, cele oraz źródła pomocy finansowej udzielanej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", w tym również warunki, od spełniania których przyznanie i wypłata kwot tej pomocy jest uzależniona, za oczywiste uznać należy, że uprawniony organ nie może być pozbawiony instrumentów kontroli w zakresie odnoszącym się do oceny spełniania tychże warunków przez beneficjenta pomocy, który jednocześnie jest zobowiązany poddać się działaniom kontrolnym oraz umożliwić ich przeprowadzenie, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści przywołanego przepisu. Tym samym, gdy w kontekście przywołanych powyżej okoliczności odwołać się również do argumentu ze stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonego w wyroku wydanym w sprawie C – 536/09, postawę i zachowanie strony skarżącej – kontestującej zawiadomienia i wezwania organu oraz jego kompetencje - w pełni zasadnie ocenić należało, jako uniemożliwienie przeprowadzenia przez uprawniony podmiot kontroli na miejscu oraz kontroli dokumentów, co stanowi przesłankę żądania zwrotu udzielonej pomocy finansowej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, brak jest również podstaw, aby zasadnie można było twierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 55³ k.c. w sposób, w jaki przedstawione to zostało w skardze kasacyjnej (pkt 3. petitum skargi kasacyjnej). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie bowiem wynika, że wojewódzki sąd administracyjny podważył prawidłowość stanowiska organu odnośnie do przyjętego w kontrolowanej decyzji podejścia do wykładni przywołanego przepisu prawa, a w konsekwencji także prawidłowość wniosku organu odnośnie do braku spełniania przez stronę warunku przejęcia i posiadania gospodarstwa rolnego. W sytuacji więc, gdy stanowisko Sądu I instancji oraz strony skarżącej są zbieżne w zakresie odnoszącym się do rozumienia art. 55³ k.c. oraz oceny odnośnie do jego zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, to brak jest podstaw, aby zarzut naruszenia wymienionego przepisu uznać można było za uzasadniony.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.