Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 113/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, ust. 8
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej związanej z transportem drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 października 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. w [...] kwotę 3300 (trzy tysiące trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A spółka z o.o. w [...] – dalej też określanej jako Spółka, była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 22 grudnia 2011 r. , nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 października 2011 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł.

Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Na podstawie stosownego upoważnienia Inspektor WITD w Opolu przeprowadził od 1 marca 2006 r. kontrolę w Spółce, obejmując jej zakresem: prowadzenie przez przedsiębiorcę transportu drogowego na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przestrzeganie przepisów ruchu drogowego na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, przestrzeganie przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 a także przestrzeganie Kodeksu pracy i Kodeksu karno-skarbowego. Przewidywany termin zakończenia kontroli określono na 31 marca 2006 r.

W dniu 20 czerwca 2010 r. sporządzono protokół kontroli w przedsiębiorstwie nr [...], który przedstawiono kontrolowanej Spółce.

We wnioskach i zaleceniach kontroler stwierdził rażące naruszenie przepisów w części dotyczącej dokumentacji pracy kierowców. Zaznaczył, że wykresówki nie są archiwizowane w sposób prawidłowy, albo są wręcz niszczone. Na podstawie analizy dostępnych dokumentów kontrolujący zarzucił nieprawidłowości w przestrzeganiu przepisów w części dotyczącej czasu pracy zatrudnionych kierowców i brak nadzoru Zarządu Spółki w zakresie prowadzenia i zabezpieczenia dokumentacji czasu pracy i odpoczynku zatrudnionych kierowców.

W oparciu o ten protokół Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomieniem z dnia 21 czerwca 2006 r. wszczął postępowanie a w dniu 23 listopada 2006 r. wydał decyzję o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej w kwocie 30 000 zł.

W wyniku odwołania Spółki Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 3 marca 2008 r. utrzymał częściowo decyzję I instancji w mocy (pkt 1), częściowo uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (pkt 2) oraz "uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł. i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 30 000 zł."

W wyniku skargi wniesionej przez Spółkę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1060/08 uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 1 i pkt 3 oraz decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 listopada 2006 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie podniósł, iż w orzecznictwie administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać tylko jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 K.p.a.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. (w stanie prawnym wówczas obowiązującym) tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i może nastąpić jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

WSA w Warszawie podkreślił, że utrwalony w orzecznictwie administracyjnym jest pogląd, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a zatem tylko, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź, gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a.

Dalej Sąd zważył, że sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość.

W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia, a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (czego w ocenie Sądu nie uzasadnił) winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, oczywiście w granicach określonych w odwołaniu. Dlatego tym bardziej błędne było rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 3 zaskarżonej decyzji, skoro organ nałożył już karę w maksymalnie określonej wysokości, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, to prowadzenie postępowania zmierzające do nałożenia kary pieniężnej byłoby zupełnie bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołując się do innych swoich orzeczeń zważył ponadto, że dopiero po ustaleniu wszystkich naruszeń i obliczeniu łącznej wysokości kar można zastosować ograniczenie wysokości kary wynikające z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej w kwestii uznania za nielegalne czynności kontrolnych, jakich dokonywał organ po upływie okresu kontroli wskazanym w upoważnieniu do jej przeprowadzenia.

WSA w Warszawie zaznaczył, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje sankcji za przekroczenie czasu kontroli polegającej na braku możliwości wydania decyzji merytorycznej.

Następnie w sprawie organ I instancji wydał kilka decyzji uchylanych kolejno przez organ odwoławczy, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kolejnym wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1948/09.

Sąd w orzeczeniu w sprawie VI SA/Wa 1948/09 uchylając decyzję organu odwoławczego z dnia 12 listopada 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję I instancji z dnia 11 sierpnia 2008 r. podniósł, że sprawą ponownie rozstrzyganą przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. W ocenie sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując sprawę I instancji do ponownego rozpatrzenia a w drugiej części utrzymując w mocy części decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem obecnego rozpoznania przez WSA w Opolu jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 grudnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Opolu z dnia 4 października 2011 r. nakładającą na Spółkę karę pieniężną w kwocie 30 000 zł za stwierdzone naruszenia ustawy w postaci:

- nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego, nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu, za co wymierzono łącznie 800 zł kary,

- nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego, nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem), za co wymierzono łącznie 1000 zł kary,

- nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdów, za co wymierzono łącznie 27 500 zł kary,

- okazania wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, za co wymierzono łącznie 4 500 zł kary,

- skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, za co wymierzono łącznie 750 zł kary,

- przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego, za co wymierzono łącznie 2 300 zł kary,

- przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, za co wymierzono łącznie 1500 zł kary,

W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował treść art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz zastosowane w decyzji pozycje załącznika do ustawy.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy podniósł, że pismem z dnia 2 marca 2006 r. zatytułowanym "Dokumenty do przygotowania na dzień 6 marca 2006 r." wezwano stronę do okazania do kontroli m.in. wykresówek wszystkich zatrudnionych kierowców z okresu od 1 kwietnia do 30 października 2005 r. Ponadto wezwano do okazania tarcz kierowców, którzy prowadzili pojazd w obsadzie załogi dwu lub trzy osobowej. W piśmie tym zawarto pouczenie, iż fakt niedostarczenia żądanych wykresówek będzie traktowany jako ich nieokazanie.

W wyniku analizy okazanych dokumentów ustalono, iż strona nie okazała wykresówek:

a) kierowcy S. G. z dni: 23, 24, 27, 28, 29, 30 kwietnia 2005 r., 3, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 24, 25, 26, 27, 31 maja 2005 r., 1, 7, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 19, 26, 29 czerwca 2005 r., 15, 16, 19 lipca.2005 r., 5,11,13, 17 sierpnia 2005 r.,

b) kierowcy J. J. z dni: 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 30 czerwca 2005 r., 1 lipca 2005 r., 8 sierpnia 2005 r., 12, 20, 21 września 2005 r., 10,11,12,13,14 października 2005 r.

Nadto pismem z 18 kwietnia 2006 r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, w tym m.in. w zakresie brakujących wykresówek. Strona nie złożyła wyjaśnień stwierdzając jedynie, iż kontrola w przedsiębiorstwie uległa zakończeniu i nie ma obowiązku okazywania dalszych dokumentów. W dniu 20 czerwca 2006 r. sporządzono protokół kontroli w przedsiębiorstwie. Pismem z dnia 27 czerwca 2006 r. Spółka wniosła zastrzeżenia do protokołu.

Organ odwoławczy, w dalszej części uzasadnienia decyzji podniósł że bezsporne jest nieokazanie wykresówek w opisanych wyżej dniach, podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie kluczowym było zbadanie, czy Spółka przestrzegała art. 14 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i przechowywała w należyty sposób wykresówki kierowców przez co najmniej rok od ich użycia.

W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia wymagało, czy zgodnie z art. 15 ust. 7 rozporządzenia, na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany był okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Wykonując przewozy drogowe w imieniu Spółki S. G. oraz J. J. obowiązani byli posiadać w pojeździe jedynie wykresówki za 8 dni. Gdyby przedsiębiorca na bieżąco pobierał wykresówki i monitorował przestrzeganie przez kierowców czasu pracy, do opisanego naruszenia polegającego na nieokazaniu dokumentów najprawdopodobniej by nie doszło. Podkreślono, iż wykresówki których przedsiębiorca nie okazał obejmują okres od kwietnia do października 2005 r., podczas gdy kontrola w przedsiębiorstwie miała miejsce w marcu 2006 r. Dlatego jeżeli Spółka rzetelnie prowadziłaby wymaganą dokumentację to w rękach kierowcy S. G. nie znajdowałaby się wykresówka z poprzedniego okresu. W konsekwencji organ odwoławczy uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 27 500 złotych z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie naruszenia lp. 10.2 lit. a i b załącznika do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 4 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006, dla celów niniejszego rozporządzenia zastosowanie mają następujące definicje: "dzienny okres odpoczynku" co oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje pojęcia "regularny dzienny okres odpoczynku" lub "skrócony dzienny okres odpoczynku": Definicja "regularnego dziennego okresu odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin. Alternatywnie, regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny a druga co najmniej 9 godzin.

Pojęcie "skróconego dziennego okresu odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, nie krócej niż 11 godzin.

W okresie, w którym powstały stwierdzone naruszenia z zakresu norm czasu pracy, obowiązywała lp. 1.11.1 załącznika do ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 149, poz. 1452).

Zgodnie z jej treścią, naruszenie polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne sankcjonowane było:

- za czas do jednej godziny - karą pieniężną w wysokości 50 zł, a za każdą rozpoczętą kolejną godzinę - karą pieniężną w wysokości 50 zł.

Następnie organ przeanalizował poszczególne wykresówki kierowców S. G. i J. J., za które wymierzono poszczególne kary pieniężne i zważył, iż bezspornym jest fakt okazania wykresówek nie zawierających pełnych danych odnośnie aktywności kierowcy.

W konsekwencji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 4500 złotych z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Uzasadniając naruszenie sklasyfikowane pod pozycją lp. 11.2 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, kierowcy stosują wykresówki w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Kierowca nie wyjmuje wykresówki z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona.

Jeśli pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące zgodnie z załącznikiem IB jedzie więcej niż jeden kierowca, kierowcy ci upewniają się, że ich karty zostały włożone w odpowiednie otwory tachografu.

Zgodnie zaś z załącznikiem IV a) pkt 2 Rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85, minimalna pojemność zapisu wykresówek, bez względu na ich rodzaj, wynosi 24 godziny.

Odnosząc się do wymierzonej kary pieniężnej w wysokości 800 złotych z tytułu naruszenia lp. 11.2 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. za nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu rozliczeniowego, organ odwoławczy wskazał, iż w treści decyzji organu I instancji nie zawarto ani uzasadnienia prawnego, ani uzasadnienia faktycznego odnoszącego się do tego naruszenia.

Dlatego zdaniem organu niezasadnie nałożono na Spółkę karę pieniężną w wysokości 800 złotych za to naruszenie.

Odnosząc się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy odrzucił zarzut Spółki, iż przekroczenie terminu określonego w art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej powodowało, iż wszystkie czynności podjęte przez organ należałoby uznać za nieważne.

Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje sankcji za przekroczenie czasu kontroli.

W ocenie organu odwoławczego limity czasowe przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej należy traktować jako dyscyplinujące organ w załatwieniu sprawy, a ich przekroczenie nie wyłącza możliwości prowadzenia kontroli ani nie wpływa na ważność już przeprowadzonych czynności kontrolnych.

Niezależnie od tego organ odwoławczy odrzucił też zarzut przedawnienia wymierzenia kary pieniężnej. Odwołując się do orzecznictwa WSA w Warszawie organ podkreślił, iż art. 5 pkt 12 lit. d ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 225, poz. 1466) zmienił art. 93 ustawy o transporcie drogowym poprzez dodanie ust. 11. Zgodnie z nowym przepisem do kar, o których mowa w ust. 10, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa. Nadto organ podkreślił, że zgodnie z Ordynacją podatkową termin przedawnienia liczy się od momentu powstania zobowiązania. W rozpatrywanym przypadku zaś termin ten byłby liczony od daty wydania decyzji przez organ I instancji.

Nadto w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 K.p.a.).

Na zakończenie organ odwoławczy podkreślił, że wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości.

Skargę sądowoadministracyjną od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 grudnia 2011 r. wniósł pełnomocnik Spółki adwokat A. S. Zarzucając naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 50 , art. 55, art. 92 b i 92 c), art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podkreślił czas trwania postępowania administracyjnego prowadzonego od 2006 r. Zaznaczył, że organy mimo wniosków składanych przez stronę nie przyjęły do wiadomości i nie prowadziły żadnych ustaleń w zakresie postępowań karnych prowadzonych przeciwko kierowcy S. G. oraz jego przełożonemu L. W. Z postępowań tych wynika ponad wszelką wątpliwość, że kierowca przywłaszczył sobie i ukrył 49 tarcz tachografu należących do Spółki za co został prawomocnie skazany, natomiast postępowanie karne wobec przełożonego kierowcy, fałszywie pomówionego przez S. G., zostało umorzone.

Strona skarżąca podniosła w uzasadnieniu zarzut przedawnienia kary pieniężnej za stwierdzone przez organ naruszenia ustawy o transporcie drogowym przy przyjęciu, że do naruszeń tych doszło przed datą kontroli, czyli przed 1 marca 2006 r., a decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, wydaną przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu 4 października 2011 r., doręczono Spółce dopiero 18 października 2011 r. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Spółka wywodziła, że w demokratycznym państwie prawnym sankcje o charakterze karno-administracyjnym nie podlegają przedawnieniu. Skarżąca wywodziła, że do kar pieniężnych orzekanych na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym stosuje się przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. W konsekwencji kary pieniężne orzeczone na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym spełniają warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej bo mają charakter publicznoprawny, określony jest organ uprawniony do ich nakładania. Dlatego zastosowanie winien mieć art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej i orzeczone przedawnienie kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego.

Niezależnie od tych zarzutów skarżąca podniosła niewykonanie przez organ I instancji zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji odwoławczej z 29 października 2010 r. W tamtym orzeczeniu organ odwoławczy zarzucił WITD w Opolu, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nakazano organowi I instancji w toku ponownego rozpoznawania sprawy zbadanie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i odniesienie się do wszystkich, ale stwierdzonych protokołem kontroli, naruszeń ustawy o transporcie drogowym. Tego zalecenia organ I instancji przed wydaniem decyzji z 4 października 2011 r. nie wykonał, a uzasadnienie decyzji zostało przeniesione z decyzji poprzedniej i nadal nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto organ I instancji nie sięgnął po dowody zaoferowane przez stronę, ani też nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w kierunku naprowadzonym przez organ odwoławczy. Strona skarżąca prezentowała też pogląd, że czynności kontrolne podjęte po upływie okresu kontroli, na który opiewało upoważnienie wydane inspektorowi WITD w Opolu, czyli po 31 marca 2006 r. były nieważne jako sprzeczne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale częściowo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

I. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, czynią to pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270) dalej zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie. W szczególności orzekając w sprawach skarg na decyzje administracyjne Sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 P.p.s.a.

Dlatego na początku należy stwierdzić, że wniosek skarżącej spółki złożony w skardze "o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania" nie mógł zostać uwzględniony. Postępowanie sądowoadministracyjne przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest prowadzone przez kolejną instancję. Sąd administracyjny nie jest władny rozpoznawać sprawy merytorycznie. Zakres kognicji sądu został ściśle określony w powołanych wyżej ustawach: ustrojowej i procesowej. Granice orzekania przez Sąd wyznacza przedmiot sprawy administracyjnej. W konsekwencji sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 P.p.s.a.), ale stosuje tylko i wyłącznie środki przewidziane w P.p.s.a.

Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie orzeczenia sądu administracyjnego nie należy do tych środków. W przepisach procedury sądowej nie ma bowiem odpowiednika instytucji umorzenia postępowania pierwszej instancji lub umorzenia postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.

II. Oceniając granice sprawy oraz zakres kognicji sądu trzeba też wskazać na przepis art. 153 P.p.s.a. ponieważ sprawa była już przedmiotem orzekania przez sąd administracyjny.

W szczególności zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skoro tak to zarówno organy Inspekcji Transportu Drogowego jak i sąd administracyjny rozpoznający kolejną skargę, muszą uwzględnić oceny prawne i wskazania wynikające z poprzednich orzeczeń. Jak już zaznaczono wyżej w stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1060/08 (oceniony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08, po wniesieniu skargi kasacyjnej którą oddalono) oraz wyrok z 9 kwietnia 2010 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1948/09, który uprawomocnił się bez zaskarżenia.

W obu tych orzeczeniach WSA w Warszawie oraz wyroku NSA zasadniczy przedmiot oceny dotyczył błędnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 K.p.a. i de facto wydania dwóch wykluczających się decyzji po rozpoznaniu jednego odwołania. Niezależnie od tego Sąd I instancji akcentował obowiązek przestrzegania zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. oraz nie podzielił zarzutu spółki co do uznania za nielegalne czynności kontrolnych dokonanych przez inspektora po upływie okresu kontroli. Sąd ten zaznaczył, że art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje sankcji za przekroczenie czasu kontroli, w postaci niemożliwości wydania decyzji merytorycznie załatwiającej sprawę administracyjną.

III. Niezależnie od tych ocen i wskazań sądów administracyjnych rozpoznających poprzednie skargi należy także zwrócić uwagę na kolejny aspekt sprawy. Postępowanie administracyjne rozpoczęła kontrola inspektora WITD w Opolu w dniu 1 marca 2006 r., a jej wynikiem był protokół kontroli stanowiący podstawę do zawiadomienia Spółki przez organ I instancji o wszczęciu z urzędu postępowania wobec przedsiębiorcy, co nastąpiło zawiadomieniem z dnia 21 czerwca 2006 r. na podstawie art. 61 § 1 K.p.a.

Od tego momentu organy Inspekcji Transportu Drogowego rozpoznają jedną i tą samą sprawę administracyjną mimo, iż pomiędzy pierwszą decyzją WITD w Opolu z 23 listopada 2006 r., a decyzją GITD z 22 grudnia 2011 r., zaskarżoną obecnie, upłynął okres ponad 5 lat. Lektura akt administracyjnych sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy wydają się pomijać ten fakt i prowadziły postępowanie, tak w I jak i II instancji, po kolejnych uchyleniach wcześniejszych decyzji przez organ odwoławczy lub Sąd, jak nową sprawę. Jest to błędne podejście, tak jak zupełnie niezrozumiałe jest nadawanie tym samym kartom akt administracyjnych kilku numerów.

IV. Podstawą materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2007 Nr 125, poz. 874 ze zm.) zwanej dalej ustawą.

Ustawa określa zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego, zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu oraz zasady działania organów Inspekcji Transportu Drogowego. Zapisy ustawy przewidują dwa rodzaje kontroli w zakresie transportu drogowego: kontrolę drogową i kontrolę w przedsiębiorstwie.

Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy kontroli, o której mowa w art. 50 i art. 87 podlegają m.in. kierowcy i przedsiębiorcy. W rozdziale 10 ustawy unormowano procedurę postępowania kontrolnego, w tym obowiązki organu, kierowcy i przedsiębiorcy.

Dowodem przeprowadzenia postępowania kontrolnego jest protokół kontroli. To w protokole pracownik organu odzwierciedla stan faktyczny ustalony w toku kontroli, a jeżeli stwierdza naruszenia to określa je, w sposób, który pozwala na wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty:

1) 15 000 złotych – w odniesieniu do kontroli drogowej;

2) 30 000 złotych – w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.

Zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy wykaz naruszeń lub obowiązków, o których mowa w ust 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia naruszeń.

Dlatego ustalenia protokołu kontroli, jeżeli chodzi o zakres stwierdzonych naruszeń, za które wymierza się karę pieniężną, wyznaczają granice przedmiotowe postępowania administracyjnego.

Kontrola prawidłowości wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego podjęta u przedsiębiorcy, stanowi kontrolę działalności gospodarczej, o której mowa w art. 89c ustawy. Dlatego do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2007, Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

W przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określono maksymalny czas trwania kontroli w jednym roku kalendarzowym u przedsiębiorcy ze względu na rozmiar prowadzonej działalności gospodarczej. Celem kontroli jest dokonanie ustaleń w zakresie prawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej i zastosowanie sankcji co do stwierdzonych naruszeń.

Kontrola rozpoczyna się w momencie okazania przedsiębiorcy upoważnienia do kontroli wraz z legitymacją służbową inspektora dokonującego kontroli, a kończy z dniem sporządzenia protokołu kontroli i doręczenia go przedsiębiorcy (art. 70 ust. 1 ustawy).

W toku kontroli inspektor Inspekcji Transportu Drogowego może żądać od przedsiębiorcy lub jego pracowników złożenia wyjaśnień lub przedstawienia dodatkowych dokumentów (por. art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Czynności te inspektor może wykonywać w czasie kontroli w przedsiębiorstwie, jak i poza nim, w szczególności w siedzibie organu. Sprawdzenie, opracowanie i usystematyzowanie materiału dowodowego pobranego od przedsiębiorcy może łączyć się z koniecznością uzupełniającego postępowania dowodowego, w ramach tej samej kontroli.

Dalej godzi się zważyć, że kontrola w przedsiębiorstwie, w której wyniku stwierdzono naruszenia różnych przepisów ustawy, wszczyna tylko jedno postępowanie administracyjne.

Jej przedmiotem jest nałożenie jednej kary pieniężnej. Wielość naruszeń objęta jest jednym postępowaniem. Jedna kara wymierzona w tym postępowaniu jest wynikiem zsumowania kar za poszczególne naruszenia (w przypadku kontroli w przedsiębiorstwie nie więcej jednak niż 30 000 zł).

Dlatego niezależnie od liczby naruszeń i wysokości grożących za nie kar, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę, której nie można przekroczyć (por. cytowany wyżej art. 92 ust 2 ustawy oraz wydany na podstawie art. 92 ust. 4 ustawy załącznik określający wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia przepisów ustawy).

V. Jak już wcześniej zaznaczono, mimo wydania wielu decyzji administracyjnych, organy rozpatrują od dnia21 czerwca 2006 r. jedną sprawę administracyjną. Dlatego ocena zaskarżonej decyzji z dnia 22 grudnia 2011 r. nie może abstrahować od wcześniej wydanych aktów i podjętych czynności postępowania dowodowego.

W szczególności wymaga podkreślenia, że decyzja GITD z dnia 17 sierpnia 2011 r. uchylająca decyzję I instancji z dnia 27 grudnia 2010 r. zarzucała brak realizacji wskazań zawartych we wcześniejszej decyzji odwoławczej z dnia 29 października 2010 r.

W tej ostatniej organ odwoławczy zarzucił I instancji naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez "brak zbadania całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie" oraz konieczność "odniesienia się do wszystkich stwierdzonych protokołem kontroli naruszeń".

Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż nie mógł rozpoznać sprawy co do istoty, gdyż musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części.

Z kolei w decyzji GITD z dnia17 sierpnia 2011 r. uchylając decyzję I instancji z dnia 27 grudnia 2010 r. organ odwoławczy analizując treść protokołu kontroli na tle kolejnych decyzji I instancji z dnia 18 czerwca 2010 r. i z dnia 27 grudnia 2010 r., zauważył rozbieżność w przypisywanych Spółce naruszeniach. Zaznaczono, że "analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala stwierdzić, iż o zaistnieniu dodatkowych naruszeń (nie objętych protokołem kontroli oraz poprzednimi decyzjami) strona nie została poinformowana i nie miała możliwości wypowiedzenia się co do nich. W konsekwencji organ odwoławczy zważył, że tylko uchylenie decyzji z dnia 27 grudnia 2010 r. w całości pozwoli organowi I instancji na całościowe wypełnienie obowiązków wynikających z K.p.a. i umożliwi stronie wypowiedzenie się co do naruszeń w zakresie czasu jazdy kierowców, wymaganych przerw i odpoczynków.

VI. Z przedstawionych sądowi w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a. akt administracyjnych wynika, że po wydaniu decyzji odwoławczej z dnia 17 sierpnia 2011 r. organ I instancji przesłał Spółce pismo – zawiadomienie z dnia 31 sierpnia 2011 r. wzywające m.in. do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W zakreślonym terminie Spółka złożyła pismo z dnia 13 września 2011 r. zawierające wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy. Po raz kolejny strona odwołała się w nim do postępowań karnych Sądu Rejonowego w [...], z których wynika, że kierowca S. G. przywłaszczył sobie wykresówki Spółki za co został prawomocnie skazany, a postępowanie wobec jego przełożonego w spółce L. W. umorzono nie potwierdzając zarzutów postawionych przez S. G.

Nie podejmując żadnych dodatkowych czynności dowodowych (np. zażądania akt spraw karnych S. G. i L. W.) organ I instancji wydał z dniem 4 października 2011 r. kolejną decyzję nakładającą na stronę karę pieniężną w kwocie 30 000 zł, a po wniesieniu odwołania organ odwoławczy utrzymał ją w mocy decyzją z 22 grudnia 2011 r.

Uzasadnienie decyzji obu instancji w zakresie zarzutu nieokazania wykresówek nawiązuje do postępowania przed Inspekcją Pracy oraz Sądem Pracy w [...], w sprawie o wynagrodzenie za godziny nadliczbowe, skąd m.in. wypożyczono wykresówki dotyczące S. G., lecz nie nawiązuje do postępowań karnych wskazanych przez stronę. Część uzasadnienia decyzji I instancji określająca stwierdzone naruszenia stanowi przeniesienie treści wcześniejszych aktów, uzupełnione o zważania co do braku podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy (por. str. 6 decyzji).

Mimo odwołania strony zawierającego m. in. zarzut niewykonania zaleceń organu odwoławczego z decyzji z dnia 27 października 2010 r., w tym naruszenia art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. decyzja GITD utrzymuje w mocy decyzję I instancji i poza zrelacjonowaniem zarzutów odwołania, nie tylko nie odnosi się do nich, ale także do własnych wskazań zawartych w decyzjach uchylających z dnia 29 października 2010 r. i z dnia 17 sierpnia 2011 r. Decyzja odwoławcza nie zawiera także żadnego odniesienia się do wniosku strony o umorzenie postępowania w trybie art. 93 ust. 7 ustawy "obowiązującym w dacie wydanie zaskarżonej decyzji". Zgodnie z nim przepisów ust 1- 3 (tj. o nałożeniu kary pieniężnej w drodze decyzji) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykazujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Jak już zaznaczono zaskarżona decyzja nie zawiera analizy materiału dowodowego pod kątem istnienia podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy. W każdym razie organ nie jest zwolniony z tej oceny tylko dlatego, że wszelkim naruszeniom ustawy odpowiada sztywna kara wymieniona w załączniku wydanym na podstawie art. 92 ust. 4 ustawy a nałożenie kary następuje w ramach tzw. decyzji związanej.

Zmiana stanu prawnego po wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli od 1 stycznia 2012 r. nie czyni powyższych uwag bezprzedmiotowymi. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011, Nr 244 poz. 1454) tj. z dniem 1 stycznia 2012 r. (art. 11), ocena zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania następuje w trybie art. 92 c ustawy (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z 1 marca 2012 r. , sygn. akt III SA/Wr 600/11 opubl. CBOiS na stronach internetowych NSA).

Niezależnie od powyższych uwag należy podzielić argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji co do braku podstaw do zastosowania przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej i stwierdzenia przedawnienia kary pieniężnej. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują przedawnienia orzekania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, ani nie zawierają odesłania do Ordynacji podatkowej co do wykonania orzeczonych kar pieniężnych.

Ponadto z dniem 31 grudnia 2010 r. na mocy art. 5 pkt 12 litera d ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010 Nr 225 poz. 1466) w art. 93 ustawy dodano ust. 11 wprost stanowiący, że do kar o których mowa w ust. 10 (określonych w załączniku do ustawy np. dla przedsiębiorcy – przypis Sądu) nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.

VII. Reasumując trzeba podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy i związane z kontrolą transportu drogowego podlega ogólnym przepisom procedury administracyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadniania wydanych decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).

To, że regulacja ustawy wymusza na organie Inspekcji Transportu Drogowego ścisłe odniesienie naruszenia do liczby porządkowej załącznika do ustawy i wynikającej z niej kary pieniężnej, a w konsekwencji pewną szablonowość decyzji sporządzanej w formie formularzowej, nie zwalnia jednak organu od przestrzegania wymienionych przepisów procedury. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie jest wyłączany przez schematyzm wydawania decyzji związanej na podstawie ustawy. Żaden przepis ustawy nie zwalnia bowiem organu od prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego na podstawie którego należy ocenić poszczególne okoliczności (art. 80 K.p.a.), a wydaną decyzję uzasadnić na płaszczyźnie faktów i stanu prawnego, jak tego wymaga art. 107 § 3 K.p.a.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji wymogom tym nie sprostała, co skutkować musiało zastosowaniem przez Sąd środków o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a., czyli uchyleniem decyzji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy zastosują się do powyższych uwag sądu, w tym zaprezentowanych powyżej wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzjach z dnia 29 października 2010 r. i z dnia 17 sierpnia 2011 r. Konsekwentnie organy winny wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy sięgając także po dowody wnioskowane przez stronę. Dopiero analiza naruszeń wynikających z protokołu kontroli, na tle innych dowodów zebranych po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz dowodów przeprowadzonych na żądanie Spółki może doprowadzić do wypełnienia dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Na jej podstawie organ oceni istnienie lub brak podstaw do zastosowania art. 92c ustawy. Natomiast niezależnie od rozstrzygnięcia, podjęta decyzja musi być uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Warto także podkreślić, w związku z uwagami organu odwoławczego o różnicach w przypisanych Spółce naruszeniach ustawy, pomiędzy protokołem kontroli, a kolejnymi decyzjami I instancji, że tylko naruszenie stwierdzone w toku kontroli i zamieszczone w protokole kontroli, mogą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej.

Orzeczenie w przedmiocie wykonalności decyzji uzasadnia art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1a i § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. 2002 r. Nr 163 poz. 1348 ze zm.). Na koszty postępowania należne skarżącej złożył się zwrot wpisu sądowego (900 zł) i koszty zastępstwa procesowego (2.400 zł).