Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2465/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.  c),
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1553/21 w sprawie ze skargi R. Ch. i M. Ch. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od R. Ch. i M. Ch. solidarnie na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 lipca 2021r., sygn. akt VI SA/Wa 1553/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę R. CH. i M. CH. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też: "GDDKiA", "Generalny Dyrektor") z [...] lutego 2019r., nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu, (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z 25 sierpnia 2017r. skarżący wystąpili o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu - z dostosowaniem do parametrów zjazdu publicznego - do działki o nr ew. [...] z drogi krajowej nr [...] klasy GP (droga główna ruchu przyśpieszonego) w miejscowości Z.. Decyzją z [...] września 2017r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Wyrokiem z 22 sierpnia 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 2578/17 Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2017r. Wydana następnie decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2019r. uchylona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 930/19, uchylonym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 marca 2021r., sygn. akt I OSK 1338/20)., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Przedmiotem ponownej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była zatem decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2019r., o nieudzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 2068 z późn. zm., dalej: "u.d.p".).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzasadniając odmowę udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu wyjaśnił, że droga krajowa nr [...], zarządzeniem nr [...] GDDKiA z [...] października 2017r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Wskazał, że przyporządkowanie drodze krajowej nr [...] klasy GP oznacza, że musi ona posiadać odpowiednie parametry techniczne i użytkowe wynikające z jej cech funkcjonalnych i wymogów pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz płynności ruchu przewidzianych dla tej klasy drogi a także w zakresie możliwości stosowania zjazdów, co szczegółowo uregulowane zostało w § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 z 1999r., poz. 430, dalej też: "rozporządzenie z 2 marca 1999r.", "rozporządzenie"). Podniósł, że przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [..] z drogą powiatową nr [...] (ul. L.) i drogą gminną (ul. J.), co powodowałoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK2 i drogach niższych kategorii. GDDKiA podkreślił, że nie analizował innej możliwości zapewnienia dostępu działki nr ew. [...] do drogi publicznej, ponieważ działka posiada dostęp do drogi publicznej krajowej nr [...] za pośrednictwem zjazdu indywidualnego. W ocenie organu zlokalizowanie zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz występowanie dodatkowego pasa ruchu powoduje sytuację zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego określoną w § 113 ust. 7 rozporządzenia. Wskazał, że zgromadził cały niezbędny materiał dowodowy dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej uzasadniony okolicznościami niniejszej sprawy, w tym m. in.: projekt organizacji ruchu, wyciąg z Banku Danych Drogowych, wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010r. - średni dobowy ruch roczny (SDRR) - 6216 poj./dobę, wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015r. - SDRR - 6857 poj./dobę, informację o wypadkach (2010r. - 1 osoba zabita, 1 osoba ranna; 2011r. - 1 osoba ranna; 2015r. - 4 osoby ranne), zdjęcia satelitarne ze strony internetowej www.geoportal.goy.pl. Ponadto w ocenie organu przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ust. 4 u.d.p. nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy zjazd publiczny miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W takich sytuacjach prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego ciążący na zarządcy drogi orzekającym w sprawie lokalizacji zjazdu należy rozumieć w ten sposób, że organ ten nie może tylko biernie czekać na wystąpienie kolizji drogowych, lecz powinien działać w znacznej mierze prewencyjnie poprzez zapobieganie wypadkom. GDDKiA stwierdził, że jest organem specjalistycznym, realizującym zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 lipca 2021r. podkreślił przede wszystkim, że rozpoznając sprawę ponownie związany jest stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażoną w wyroku z 2 marca 2021r. (sygn. akt I OSK 1338/20).

Sąd I instancji podkreślił, że kluczowa w sprawie teza organu, że przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] (ul. L.) i drogą gminną (ul. J.), co powodowałoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK2 i drogach niższych kategorii nie została poparta wyjaśnieniem z czego taka ocena wynika. Zdaniem WSA organ podjął wprawdzie próbę zdefiniowania pojęcia obszar oddziaływania skrzyżowania, jednak nie odniósł tej definicji do faktycznej organizacji ruchu w badanym rejonie. Nie podał na podstawie jakich kryteriów przyjął, że strefa oddziaływania skrzyżowania obejmuje odcinek drogi, przy którym zjazd miałby zostać przebudowany. W ocenie Sądu I instancji dowody, na których organ oparł się wydając decyzję odmowną nie są wystarczające do uznania, że projektowany zjazd znajduje się na obszarze oddziaływania skrzyżowania. Podniósł, że w aktach sprawy znajduje się wprawdzie projekt organizacji ruchu dla omawianego odcinka drogi krajowej, wyciąg z Banku Danych Drogowych, wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015r. oraz zdjęcia satelitarne ze strony internetowej www.geopertal.gov.pl niemniej jednak dowody te nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie w świetle regulacji zawartej w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999r. Przywołał też wytyczne dla organu zawarte w prawomocnym wyroku WSA z 22 sierpnia 2018r.,sygn. akt VII SA/Wa 2578/17 dotyczącym decyzji z 2017r. podkreślając, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zostały one wykonane przez organ. Zdaniem Sądu I instancji nie ustalono jaka jest odległość planowanego zjazdu od skrzyżowań drogi krajowej nr DK2 z drogą powiatową i drogą gminną, jaka ilość zjazdów z tej drogi już istnieje i w jakich odległościach, jakie jest położenie ewentualnych zatok przystankowych. Według WSA organ nie odniósł się także do parametrów istniejącego zjazdu indywidualnego ani nie zbadał, jakie ewentualnie warunki należy spełnić, aby możliwe było nadanie mu statusu zjazdu publicznego. Podniósł, że jest to o tyle istotne, bowiem w świetle § 78 rozporządzenia z 2 marca 1999r. zjazd publiczny powinien posiadać: a) szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze, b) nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego, c) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m, d) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, e) na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku nie większe niż 12%. Wskazał też, że według twierdzeń skarżących zawartych w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2018r. istniejący zjazd indywidualny posiada powierzchnię wykonaną z betonowej kostki brukowej o szerokości 5,0 m i łuk wyokrąglając R=3,0 m, przy czym przebudowa polegałaby na korekcie istniejącego łuku z 3m na 5m, natomiast szerokość jezdni zjazdu nie uległaby zmianie.

W ocenie WSA ustalenia, że przedmiotowy zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Nie wystarczy w tej kwestii jedynie wskazanie na duże natężenie ruchu (tu mierzone w 2015r.) bez nawiązania do zgromadzonych dowodów, bez dokładnej i aktualnej analizy panującej na tym odcinku organizacji ruchu drogowego, jak i bez odniesienia się do § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg regulującego sposób usytuowania zjazdów publicznych. W ocenie WSA zaskarżona decyzja nie zawiera również prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, to zaś wskazuje, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie niejawnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1) i 5) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez stwierdzenie że dla odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego niewystarczające jest stwierdzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na skutek lokalizacji rzeczonego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz występowania dodatkowego pasa ruchu pomimo, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na przebudowę zjazdów.

II. Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w konsekwencji uchylenie decyzji na skutek stwierdzenia, że organ nie dokonał analizy zasięgu oddziaływania skrzyżowania, podczas gdy z zaskarżonej decyzji oraz dowodu w postaci projektu organizacji ruchu wprost wynika, że rzeczony zjazd znajduje się w obszarze ograniczonym znakiem lokalizującym skrzyżowanie, co w efekcie skutkowało błędnym stwierdzeniem naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sposób oderwany od materiału, dowodowego zawartego w aktach, co skutkowało samodzielnym dokonaniem ustaleń faktycznych, a w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciem, że organ w zaskarżonej decyzji miał obowiązek odnieść się do irrelewantnych w sprawie okoliczności, które podniesione zostały dopiero w skardze do Sądu, co w efekcie stanowi o wadliwym stwierdzeniu naruszenia przez organ art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przytoczył ono szczegółową argumentację, która w jego ocenie potwierdza zasadność podniesionych zarzutów.

Skarżący nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a skarżący nie wnieśli o jej przeprowadzenie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz na obrazie prawa materialnego. Ze względu zaś na istotę sporu, zasadnym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.

Kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest bowiem ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy projektowany zjazd znajduje się na obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W punkcie wyjścia wskazać należy, że rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 1 sierpnia 2019r. (Dz.U. z 2019r, poz. 1643) zmieniono § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. i po pkt 9 dodano pkt 9a i pkt 9b zawierające definicje "obszaru skrzyżowania" i "obszaru oddziaływania skrzyżowania". Zgodnie z § 3 pkt 9a przez obszar skrzyżowania rozumie się wspólną część przecinających lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia odcinki obejmujące minimalne długości akumulacji i zwalniania określone w § 66 i § 67. Natomiast w myśl § 3 pkt 9b przez obszar oddziaływania skrzyżowania rozumie się obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania. W wyniku nowelizacji po raz pierwszy zostało zdefiniowane pojęcie "obszaru oddziaływania skrzyżowania" i wprowadzono oraz zdefiniowano pojęcie "obszaru skrzyżowania". Rozporządzeniem z 1 sierpnia 2019r. w § 1 pkt 31 zmieniono również § 78 i § 79 rozporządzenia z 2 marca 1999r., które to przepisy regulują jakie warunki jakie powinien spełniać zjazd publiczny (§ 78) i zjazd indywidualny (§ 79).

W § 3 rozporządzenia z 1 sierpnia 2019r. określone zostały zasady intertemporalne, zgodnie z którymi, do inwestycji drogowej, dla której przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem § 3 pkt 3, § 5-8, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, § 140 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7-9 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W wiążącym Sąd I instancji wyroku z 2 marca 2021r. (sygn. akt I OSK 1338/20) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie organ nie udzielając zezwolenia na przebudowę zjazdu wskazywał, że przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] (ul. L.) i drogą gminną (ul. J.), co powodowałoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK2 i drogach niższych kategorii, a w obowiązującym wówczas stanie prawnym brak było definicji obszaru oddziaływania skrzyżowania, a pojęcie obszaru skrzyżowania nie występowało, można pośrednio odwołać się do treści wprowadzonych definicji. Mianowicie, jeżeli z okoliczności faktycznych w danej sprawie wynika, że spełnione są przesłanki wynikające z przyjętej w rozporządzeniu definicji obszaru oddziaływania skrzyżowania, to można również przyjąć, że mamy do czynienia z obszarem oddziaływania skrzyżowania w rozumieniu z przed nowelizacji rozporządzenia, gdy pojęcie to nie było zdefiniowane w rozporządzeniu, natomiast w każdej sprawie podejmowana była próba jego dookreślenia, czy zdefiniowania. Jednym słowem, o ile wniosek o wydanie decyzji został złożony przed nowelizacją rozporządzenia z 2 marca 1999r. rozporządzeniem z 1 sierpnia 2019r., to zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w zakresie istotnym dla tej sprawy, zastosowanie będzie miało rozporządzenie w brzmieniu dotychczasowym, w tym konieczność definiowania pojęcia obszar oddziaływania skrzyżowania, natomiast okolicznością pomocną może być definicja przyjęta w rozporządzeniu w tym znaczeniu, że jeżeli z okoliczności faktycznych wynika, że definicja ta jest spełniona, to tym samym można przyjąć, że mamy do czynienia z obszarem oddziaływania skrzyżowania".

W ocenie Sądu I instancji zasadniczym argumentem powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji był brak ustalenia jaka jest odległość planowanego zjazdu od skrzyżowań drogi krajowej nr DK2 z drogą powiatową i drogą gminną, jaka ilość zjazdów z tej drogi już istnieje i w jakich odległościach, jakie jest położenie ewentualnych zatok przystankowych jak również nieodniesienie się do parametrów istniejącego zjazdu indywidualnego ani nie zbadanie, jakie ewentualnie warunki należy spełnić, aby możliwe było nadanie planowanego zjazdu statusu zjazdu publicznego. Powyższe skutkowało w ocenie WSA, że dowody, na których organ oparł się wydając decyzję odmowną nie są wystarczające do uznania, że projektowany zjazd znajduje się na obszarze oddziaływania skrzyżowania. Za wiążące dla organu WSA uznał też wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku WSA z 22 sierpnia 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 2578/17 dotyczącym decyzji z 2017r.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, co wynika z akt sprawy i co przyjął do rozważań Sąd I instancji, że droga krajowa nr [...], zarządzeniem nr [...] GDDKiA z [...] października 2017r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Przyporządkowanie drodze krajowej nr [...] klasy GP oznacza, że musi ona posiadać odpowiednie parametry techniczne i użytkowe wynikające z jej cech funkcjonalnych i wymogów pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz płynności ruchu przewidzianych dla tej klasy drogi a także w zakresie możliwości stosowania zjazdów, co szczegółowo uregulowane zostało w § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. Do akt sprawy dołączono projekt organizacji ruchu przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], na którym uwidoczniona została lokalizacja zjazdu z którego wynika, że zjazd znajduje się w granicach określonych znakiem lokalizującym skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] oraz drogą gminną (ul. L.), a przy tym na wysokości dodatkowego pasa ruchu. Organ powołał dane z: wyciągu z Banku Danych Drogowych, wyciągu z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010r. - średniego dobowego ruch rocznego (SDRR) - 6216 poj./dobę, wyciągu z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015r. - SDRR - 6857 poj./dobę oraz informacje o wypadkach (2010r. - 1 osoba zabita, 1 osoba ranna; 2011r. - 1 osoba ranna; 2015r. - 4 osoby ranne). Zamieścił również zdjęcia satelitarne ze strony internetowej www.geoportal.goy.pl. Wskazał na obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego ciążący na zarządcy drogi orzekającym w sprawie lokalizacji zjazdu który należy rozumieć w ten sposób, że organ ten nie może tylko biernie czekać na wystąpienie kolizji drogowych, lecz powinien działać w znacznej mierze prewencyjnie poprzez zapobieganie wypadkom.

Podkreślić należy, że w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia z 2 marca 1999r. zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym zjazdy nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 4 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. ma charakter uznaniowy, co wynika wprost z treści tego przepisu - "zarządca może odmówić". Zwrócić jednakże należy uwagę, że ww. uznanie podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA z: 2 maja 2011r.,sygn. akt I OSK 1068/10; 13 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 1243/09; 11 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 1148/06).

W wiążącym WSA wyroku z 2 marca 2921r., sygn. akt I OSK 1338/20 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ ustaleń zawartych w prawomocnym wyroku WSA z 22 sierpnia 2018r. wprawdzie nie czynił, jednak jak wskazał okoliczność ta nie zwalniała Sądu I instancji z obowiązku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, w tym w zakresie poczynionych przez organ ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania skrzyżowania i dowodów w oparciu o które te ustalenia poczyniono, a w konsekwencji zaistnienia przesłanki określonej w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia.

W ocenie Sądu I instancji organ podjął wprawdzie próbę zdefiniowania pojęcia obszar oddziaływania skrzyżowania, jednak nie odniósł tej definicji do faktycznej organizacji ruchu w badanym rejonie. Nie podał na podstawie jakich kryteriów przyjął, że strefa oddziaływania skrzyżowania obejmuje odcinek drogi, przy którym zjazd miałby zostać przebudowany.

Podkreślić należy, że ocena organu, że zlokalizowanie zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz występowanie dodatkowego pasa ruchu powoduje sytuację zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego określoną w § 113 ust. 7 oparta została, co nie zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji na podstawie znajdujących się w aktach projektu organizacji ruchu dla omawianego odcinka drogi krajowej, wyciągu z Banku Danych Drogowych, wyciągu z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015r. oraz zdjęć satelitarnych.

Dla prawidłowości oceny, czy faktycznie przebudowa zjazdu wpływa negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym w realiach niniejszej sprawy, mając na względzie wytyczne zawarte w wyroku NSA z 2 marca 2921r., wtórne znaczenie mają przepisy dotyczące samych warunków technicznych zjazdu określone w § 78 ust 2 pkt 1) ppkt a) - e) rozporządzenia z 2 marca 1999r.

W tych warunkach Sąd I instancji wadliwie stwierdził, że priorytetem w realiach niniejszej sprawy jest ocena spełnienia wymogów technicznych projektowanej przebudowy zjazdu, mimo zaistnienia przesłanki określonej w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którą zjazdy nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

W konsekwencji skuteczne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają bowiem przesłanki prawa materialnego. Mając więc na uwadze poczynione przez organy ustalenia faktyczne zbędne było prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez WSA.

Wbrew opinii Sądu I instancji, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu.

Sąd I instancji niezasadnie zatem zarzucił organom przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem zasad, wynikających z art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w rezultacie nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ustalenia poczynione przez organy w postępowaniu administracyjnym były bowiem wystarczające do uznania, iż zlokalizowanie zjazdu w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr 3656 (ul. L.) i drogą gminną (ul. J.) oraz występowanie dodatkowego pasa ruchu powoduje sytuację zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego określoną w § 113 ust. 7 rozporządzenia.

Mając na uwadze podane argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 p.p.s.a.). Skoro zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono jak w pkt 2. wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę.

Koszty te obejmują zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, który sporządził skargę kasacyjną w wysokości 50% stawki (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265).