Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2551/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Hieronim Sęk (sprawozdawca), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu") w wyniku złożonego przez S. K. - Skarżącego w niniejszej sprawie, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] maja 2006 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy wraz z odsetkami oraz kosztami upomnienia za okresy i w kwotach wskazanych w sentencji decyzji.

Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika B. K. (matkę) pismem z dnia 13 marca 2006 r. wystąpił z wnioskiem o umorzenie ww. należności. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Skarżący od 2000 r. jest osobą bezrobotną i bezdomną, posiadającą ogromne problemy ze znalezieniem pracy. Nieopłacone należności są wynikiem nierentowności firmy, którą Skarżący prowadził. Ponadto, pełnomocnik podniósł, że kontakt ze Skarżącym jest ograniczony z uwagi na brak po jego stronie środków finansowych i poszukiwanie pracy na terenie całego kraju.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Zakład działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz 887 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.") odmówił umorzenia należności wywodząc, iż w sprawie brak jest przesłanek umorzenia przewidzianych w przywołanych przepisach. Odnośnie przesłanki całkowitej nieściągalności organ wskazał, iż od dnia 30 stycznia 2006 r. zadłużenie Skarżącego zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez urząd skarbowy i nie została stwierdzona nieściągalność. Z kolei w zakresie umarzania należności z uwagi na ważny interes zobowiązanego Zakład podkreślił, iż Skarżący nie udokumentował posiadania statusu osoby bezrobotnej, osiąganych dochodów, miejsca pobytu, ani też kosztów utrzymania. W ocenie organu za umorzeniem mogą przemawiać tylko okoliczności nadzwyczajne i niezależne od postępowania dłużnika, bądź spowodowane działaniem czynników na które nie mógł on mieć wpływu. Osobę prowadzącą działalność gospodarczą obciąża zarówno ryzyko z nią związane, w tym jej nierentowność, jak i obowiązek ponoszenia związanych z nią kosztów. Zdaniem Zakładu ważny interes uzasadniający umorzenie należności z tytułu składek mogą uzasadnić jedynie sytuacje wyjątkowe. Tymczasem Skarżący nie wykazał, aby ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata zadłużenia mogła pozbawić jego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jest on osobą młodą i zdolną do podjęcia zatrudnienia. Przebywając za granicą posiada potencjalne możliwości zarobkowania i uzyskiwania dochodów, co umożliwi spłatę zadłużenia.

W odwołaniu z dnia 15 maja 2006 r. Skarżący wywodził, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest w stanie opłacić należności bez uszczerbku dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zasadność umorzenia argumentował analogicznie jak we wniosku z dnia 13 marca 2006 r. Odwołał się do tego, że w chwili obecnej posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, a ponadto czasowy wyjazd za granicę nie pomógł mu w podjęciu pracy. Wskazał, że spełnia warunki do umorzenia należności zawarte w art. 28 ust. 2 oraz w ust. 3a u.s.u.s., gdyż nie posiada majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W egzekucji nie uzyska się przy tym kwot wyższych niż wydatki egzekucyjne z uwagi na ów brak majątku oraz dochodów. Zdaniem Skarżącego zasadne jest umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, a ponownej oceny wymaga umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie uzasadniał w sposób zbieżny ze stanowiskiem Zakładu zawartym w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Organ odwoławczy stwierdził, że Skarżący nie jest pozbawiony możliwości zarobkowania i w związku z tym jego sytuacja finansowa w każdej chwili może ulec poprawie. Zwrócił też uwagę, iż istnieją nieścisłości w złożonych informacjach dotyczących sytuacji majątkowej Skarżącego. We wniosku o umorzenie należności pełnomocnik Skarżącego wskazał, że jest on osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, poszukującą stale (od 2000 r.) pracy na terenie całego kraju. Nie określił natomiast źródła środków finansowych umożliwiających podróże po całym kraju i wyjazd za granicę w poszukiwaniu pracy, a także umożliwiających utrzymanie się poza miejscem stałego zameldowania. Na tej podstawie, zdaniem organu odwoławczego, należało przyjąć, iż Skarżący posiada nieujawnione przez siebie źródło dochodów. Prezes Zakładu dodał również, że brak podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skutkuje także - z uwagi na brzmienie art. 32 u.s.u.s. - brakiem podstaw do umorzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

W skardze z dnia 9 czerwca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę poprzez umorzenia zaległości w całości albo przynajmniej w części wraz z odsetkami za zwłokę. Jego zdaniem decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 u.s.u.s., bowiem Prezes Zakładu powinien stwierdzić bezskuteczność egzekucji, co spełniłoby dyspozycję wskazanego przepisu. Skarżący podtrzymał argumenty z poprzedniego wniosku oraz odpierając zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że nieuprawniony jest wniosek organu o niewyjawionym źródle finansowania wyjazdów, jako że były one pokrywane pożyczkami od innych osób. Nie żądano przy tym od niego oświadczeń na tę okoliczność, ani też jakichkolwiek dodatkowych dokumentów. Skarżący dodał, że jest nadal osobą bezrobotną i utrzymuje się jedynie z prac dorywczych, a stan jego zdrowia nie pozwala na wykonywanie ciężkich prac. Pozostaje więc na utrzymaniu rodziny i nie ma możliwości spłaty powstałej zaległości.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skargę należało oddalić.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku Skarżącego z dnia 13 marca 2006 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia ww. należności.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, tj. gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organy orzekające ustaliły bowiem, że nie zaistniały przypadki stanowiące o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżącego, gdyż zaległości objęte zostały egzekucją prowadzoną za pośrednictwem urzędu skarbowego. W tym postępowaniu egzekucyjnym nie stwierdzono jeszcze nieściągalności. Sąd nie mógł w stosunku do tej okoliczności uwzględnić zarzutu skargi, iż organ prowadzący postępowanie umorzeniowe powinien stwierdzić bezskuteczność egzekucji. Zważyć bowiem należało, że nie była to egzekucja prowadzona przez Zakład (tzw. własna), lecz przez urząd skarbowy. W takiej sytuacji organ rentowy nie mógł więc decydować o jej skuteczności lub bezskuteczności. To do organu egzekucyjnego należy ustalenie, czy dłużnik dysponuje nadającymi się do egzekucji składnikami majątkowymi. Zdaniem Sądu oznacza to, że wnioski przyjęte w zaskarżonej decyzji, iż brak było możliwości umorzenia należności w oparciu o kryterium całkowitej nieściągalności, nie nosiły znamion naruszenia prawa. Za niezasadny należało zatem uznać zarzut skargi dotyczący błędnej interpretacji i wadliwego zastosowania przez organy orzekające art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

Oceniając natomiast sposób zastosowania przez organy normy prawnej zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zważyć należało, że w przepisie tym ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Oceniając sprawę pod tym kątem organy w uzasadnieniu decyzji przedstawiły ustalenia faktyczne, jakie w sprawie zostały poczynione i wnioski na ich podstawie wyciągnięte. Zważyć należało, iż zgodnie z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wskazanej zasady swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy w świetle zebranego materiału dowodowego, odmiennie niż uważa Skarżący, miał prawo do sformułowania konkluzji o nie ujawnieniu przez niego źródła, z którego były finansowane wyjazdy krajowe i wyjazd zagraniczny oraz koszty utrzymania poza miejscem stałego zameldowania. Oczywistym bowiem jest, że tego typu przedsięwzięcia wymagają określonych nakładów finansowych. Ustalenia w tym względzie nie są więc nieudowodnioną "insynuacją" organu, jak wskazano w skardze, lecz mieszczącą się w ramach prawnych oceną dowodów. Dodać należy, że Skarżący, działając przez pełnomocnika, był informowany o zasadach i warunkach umarzania należności oraz miał zapewnioną możliwość wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania złożył określone dokumenty i oświadczenia, dotyczące jego sytuacji życiowej, rodzinnej, majątkowej, w tym źródeł utrzymania. Okoliczności te świadczą zatem o dysponowaniu przez Skarżącego wiedzą na temat przesłanek, z których istnieniem prawodawca powiązał możliwość umarzania należności, a także o spełnieniu reguł procesowych niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Organy oceniły więc taki materiał dowodowy, który został udostępniony przez Skarżącego. Nie mogły przy tym żądać od strony oświadczeń osób pożyczających pieniądze, skoro strona w toku postępowania nie podnosiła, iż w ten sposób finansowała poszukiwanie pracy w kraju i za granicą oraz swoje utrzymanie w tym czasie. Wspomnieć przy tym trzeba, że jakiekolwiek działania (lub zaniechania) pełnomocnika wywoływały skutek wobec Skarżącego. W takim stanie rzeczy zarzuty skargi odnoszone do postępowania dowodowego nie mogły wywołać oczekiwanego przez Skarżącego skutku. Brak przesłanek umorzenia w tym zakresie uniemożliwiała wydanie korzystnej dla Skarżącego decyzji.

Dla ścisłości dodać należy, że wskazane wyżej przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne znajdowały odpowiednie zastosowanie także do składek na Fundusz Pracy i składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Oznacza to, że także i te składki nie mogły zostać umorzone.

Odnośnie do zwartego w skardze wniosku o "zmianę decyzji i umorzenie skarżącemu zaległości" przez Sąd podkreślić trzeba, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Nie jest więc władny orzec o umorzeniu należności składkowych Skarżącego, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył wyłącznie organom administracyjnym (w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi Zakładu - zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 sierpnia 2005 r.).

Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Ta uwaga jest o tyle istotna, że Skarżący w toku postępowania sądowego podniósł, iż także stan zdrowia jest pewną przeszkodą w podjęciu zatrudnienia. Okoliczność ta nie była w ogóle wskazywana przez Skarżącego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a więc nie mógł stanowić o jej wadliwości. Wspomnieć jednak można, że choroba może mieć znaczenia jako przesłanka umorzenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. i z tej przyczyny może być powodem do ponownego wystąpienia przez Skarżącego do Zakładu z wnioskiem o umorzenia należności. W ewentualnie nowym postępowaniu element ten będzie musiał być poddany rozważeniu.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.