Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 343/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i par.2, art. 135, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 109 par. 1, art. 129 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 49, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 617/07 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu skargi K. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 617/07 uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. oraz decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydaną w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd stwierdził, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta Bydgoski decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], na wniosek M. i A. J., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zbiornika otwartego na gnojówkę o poj. Vużytk. = 667 m3 w gospodarstwie rolnym na działce nr [...] w miejscowości G. gmina K.

W decyzji określono niezbędne wymogi wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156. poz. 1118 ze zm.) – zwanej dalej Prawem budowlanym. Stwierdzono, że obszar oddziaływania inwestycji objętej opracowaniem ogranicza się do nieruchomości objętej opracowaniem. Na mocy art. 104 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji. Odpis decyzji doręczono inwestorom w dniu 11 stycznia 2007 r. Jednocześnie odpis decyzji wywieszono na tablicy ogłoszeń w sołectwie Gościeradz i w Urzędzie Miejskim w Koronowie.

W sołectwie Gościeradz decyzja była wywieszona w okresie od 16.01.2007 do 31.01.2007 r., a w Urzędzie Miejskim w Koronowie od 18 stycznia 2007 do 7 lutego 2007 r.

W dniu 10 stycznia 2007 r. pisma w tej sprawie złożyło 9 osób. W dniu 29 stycznia pełnomocnik K.P. wniósł pismo zatytułowane "odwołanie".

Starostwo Powiatowe w Bydgoszczy powiadomiło dziewięciu skarżących, że ich wystąpienia nie znajdują uzasadnienia prawnego do udzielenia odmowy planowanej inwestycji. Do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zostało przesłane odwołanie pełnomocnika K. P.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił decyzję organu niższej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że inwestor rozpoczął już prace budowlane, chociaż decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. Zgodnie z prawem decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i dlatego rozpatrywanie odwołania stało się bezprzedmiotowe

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A.J. wskazał, że rozpoczął budowę ponieważ uważał, że jest jedynym adresatem decyzji. Powołał się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który przewiduje, że stroną postępowania w sprawach pozwolenia na budowę może być wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mogą być uważani za strony postępowania w przedmiotowej sprawie.

Skarga ta została uwzględniona przez Wojewodę Kujawsko–Pomorskiego w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., który decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił poprzednią decyzję dnia [...] kwietnia 2007 r. w całości i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W następstwie tej decyzji inwestor wycofał swoją skargę, a Sąd umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie są stronami albowiem ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. W postępowaniu odwoławczym okoliczności tych nie wyjaśniono i bez ustalenia przyjęto, że wnosząca odwołanie jest stroną postępowania. Prawidłowe ustalenie, że odwołująca nie jest stroną postępowania winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzje złożyła K. P. Wnosząc o jej uchylenie zarzuciła decyzji obrazę przepisów postępowania, tj.: art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, iż wyłącznie wnioskodawca jest stroną przedmiotowego postępowania. Ponadto podniosła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca argumentowała, że kwestionowana inwestycja znacząco oddziaływuje na tereny przylegające do działki objętej zezwoleniem z powodu intensywnych emisji zapachów, hałasu, pyłu, gazów i innych substancji. W jej ocenie organ odwoławczy zalegalizował samowolę budowlaną naruszając w sposób rażący prawo. Nadto, nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu, a zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawierało również należytego uzasadnienia. Organ orzekający nie dokonał właściwej analizy zaistniałych w sprawie okoliczności, ponieważ nie wyjaśnił dlaczego obszar oddziaływania obiektu ograniczył tylko do nieruchomości objętej pozwoleniem, a także dlaczego prymat interesu społecznego utożsamił wyłącznie z interesem wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że skargę należało uwzględnić nie tylko w tego powodu, że wyrokiem z 24 lipca 2007 r. sygn. II SA 168/07 została uchylona decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, ale także dlatego, że w sprawie miało miejsce istotne naruszenie przepisów procesowych.

Starosta Bydgoski wydając w dniu [...] stycznia 2007 r. pozwolenie na budowę i zatwierdzając projekt budowlany jako stronę postępowania wskazał tylko i wyłącznie inwestora. W tej sytuacji inwestor mógł zasadnie przypuszczać, że tylko on jest stroną. Tymczasem na terenie sołectwa Gościeradz i w Urzędzie Miejskim w Koronowie wywieszono informację o wydaniu decyzji.

Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 49 k.p.a., i stwierdził, że jest on realizacją Rekomendacji nr R (87) 16 Komitetu Ministrów Rady Europy z 17 września 1987 r. dotyczącej postępowania administracyjnego oddziaływującego na znaczną liczbę podmiotów. Aby zastosować ten przepis należy zatem wskazać na przepisy szczególne, które przewidują taki sposób zawiadomienia. Przykładem takiego przepisu jest art. 46a ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie organy administracji nie wskazały takich przepisów. Co istotne postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem od postępowania prowadzącego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd podzielił stanowisko organów, że pisma 9 osób złożone w odpowiedzi na obwieszczenie, nie mogą być traktowane jako odwołania. Prawidłowo wskazano, że decyzja została wydana [...] stycznia 2007 r. i od tej daty biegł termin do złożenia odwołania. Pisma wymienionych osób zostały złożone w dniu 10 stycznia 2007 r. (data stempla pocztowego), a organ otrzymał je 12 stycznia 2007 r. Decydujące znaczenie dla oceny charakteru pisma i skutków procesowych które wywołuje ma data nadania pisma. Należy zatem przyjąć, że są to pisma złożone w toku postępowania administracyjnego. Gdyby postępowania odwoławcze zostało skutecznie uruchomione, Wojewoda musiałby ustosunkować się do nich.

Termin do złożenia odwołania biegł zatem od 12 stycznia 2007 r. i upływał po 14 dniach, czyli w dniu 25 stycznia 2007 r. Tymczasem odwołanie pełnomocnika K.P., zostało sporządzone 26 stycznia 2007 r. a nadane 29 stycznia 2007 r. Jej odwołanie zostało pierwotnie uznane przez organ drugiej instancji jako złożone w terminie i w wyniku tego odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił decyzję organu niższej instancji.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że problematyka zachowania terminu odwołania nie była badana przez organ odwoławczy i do kwestii tej należy ustosunkować się w toku dalszego rozpatrywania sprawy. Jeżeli natomiast zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji, to jest to podstawa do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, reprezentowany przez radcę prawnego J.P., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi naruszenie "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. przez przyjęcie naruszenia przez organ art. 49 i 134 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty skarżący organ podniósł, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Obok terminu organ odwoławczy musi jednak uwzględnić okoliczność czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot. W zakresie tego ostatniego zagadnienia utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, że twierdzenie strony o tym, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków może być zweryfikowane tylko w sposób procesowy (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r. I SA 1544/98, lub wyrok NSA z dnia 17 lipca 1999 r. I SA 1620/90). Jeżeli twierdzenie takie nie zostanie potwierdzone, to organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie organ postąpił zgodnie z powyższymi zasadami wydając decyzję z dnia [...] maja 2007 r. powołując się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Słusznie także organ pierwszej instancji uznał, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami, ponieważ nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

Skoro odwołująca się nie była stroną postępowania, badanie zachowania terminu do wniesienia odwołania nie było uzasadnione. Gdyby organ przed wyjaśnieniem tego zagadnienia stwierdził, że odwołanie zostało wydane z uchybieniem terminu i wydał stosowne postanowienie, to bezpodstawnie przyjąłby, że danemu podmiotowi przysługują prawa strony. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji skupił się na problematyce zachowania terminu do złożenia odwołania, co wobec braku przymiotu strony nie mogło mieć żadnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Ponadto w sytuacji, gdy jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, pism 9 wskazanych osób nie należy traktować jako odwołań, przez co nie zostało skutecznie rozpoczęte postępowanie odwoławcze, nie było podstaw do ustosunkowania się do nich.

Skarżący kasacyjnie organ przyznał, że nie było podstaw do wywieszenia informacji w trybie art. 49 k.p.a. Tym samym obwieszczenie nie wywołało skutku prawnego w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania.

Z uwagi na fakt, że jedyną stroną decyzji był inwestor, doręczenie we właściwym trybie zostało dokonane tylko jemu w dniu 11 stycznia 2007 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie zostały zatem naruszone przepisy postępowania, a w każdym razie nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przypadki nieważności postępowania określa art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej żaden z tych przypadków nie zachodzi.

Za nietrafny należy uznać zarzut uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez pełnomocnika K. P.

Jak wynika z akt sprawy decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] styczna 2007 r. z obrazą art. 109 § 1 k.p.a., i nie została doręczona wszystkim stronom postępowania. Zapis na odwrocie decyzji, że została wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Koronowie dowodzić może, iż K. P. dowiedziała się o treści decyzji najwcześniej [...] stycznia 2007 r.

Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy zastało ogłoszone ustnie od dnia jej ogłoszenia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują innych form powiadamiania strony o treści decyzji. Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozpoznał sprawę z odwołania K. P. uznając, że odwołanie złożyła ona w terminie i wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r., chociaż kwestii złożenia w terminie ani przymiotu strony nie badał. [...] maja 2007 r. ten sam organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. uchylił własną decyzję i umorzył postępowania odwoławcze uzasadniając, że K. P. nie była stroną postępowania. Takie stanowisko jest nieuprawnione, a to z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko. W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie II SA/Ba 168/07 uchylił decyzję o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Okoliczność ta znana była Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w chwili rozpoznania niniejszej sprawy. W utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że stronami procesu budowlanego są nie tylko bezpośredni sąsiedzi nieruchomości na której ma powstać zamierzona inwestycja ale także właściciele działek sąsiednich nieruchomości, na które inwestycja może oddziaływać. W przypadku stwierdzenia, że inwestycja może szkodliwie oddziaływać na środowisko, w tym na nieruchomości sąsiednie może wystąpić przesłanka wskazująca na szerszy krąg stron w sprawie. Ostatecznie orzeczenie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko może zakreślać krąg osób uprawnionych do występowania w sprawie w charakterze strony.

Na obecnym etapie postępowania nie da się zaprzeczyć uprawnieniu K. P. do występowania w sprawie w charakterze strony. Może się jednak okazać, po zakończeniu postępowania w sprawie o ustalenie oddziaływania na środowisko, że K. P. nie będzie miała przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości, zatem decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. została wydana po rozpoznaniu odwołania osoby nieuprawnionej do jej wniesienia. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy był uprawniony do zastosowania art. 135 p.p.s.a. chociaż tego przepisu w uzasadnieniu wyroku nie przywołał.

Skarżąca kasacyjnie nie wykazał na czym polega naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 49 i 134 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zasadnie, zresztą za organem drugiej instancji rozpoznającym odwołanie K. P., uznał, że brak jest dowodu na to, iż odwołanie to nie zastało złożone w terminie wskazując na to, że okoliczność tę winien zbadać Wojewoda Kujawsko-Pomorski, podobnie jak również ustalić na podstawie decyzji o oddziaływaniu zamierzenia inwestycyjnego na środowisko uprawnie K. P. do występowania w sprawie w charakterze strony.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo niejasnego uzasadnienia zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa i na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.