Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 507/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 49e ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1641/12 w sprawie ze skargi Powiatu O. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1641/12 wydanym w sprawie ze skargi Powiatu O. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zwrotu środków wypłaconych na podstawie umowy o dofinansowanie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz Powiatu O.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. wystosował notę sygnalizacyjną zawierającą informację o nieprawidłowościach w realizacji umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. podpisanej pomiędzy Starostą O. i W. W. "[...]".

W dniach [...] czerwca 2010 r. w Starostwie P. w O. Ś. przeprowadzona została przez PFRON kontrola. Wyniki kontroli przedstawione zostały w protokole z dnia [...] czerwca 2010 r. Przedmiotowa kontrola wykazała, że na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2003 r., dotyczącej dzierżawy urządzeń do dystrybucji paliw płynnych wraz z obsługą firma "[...]" wydzierżawiła urządzenia, których zakup zrefundowany został ze środków Funduszu oraz udostępniła przeszkolonych pracowników firmie "[...]" S.A.

W związku z powyższym wskazano, że wydzierżawiając przedmiotowe urządzenia firma "[...]" nie dotrzymała warunków umowy nr [...] z [...] sierpnia 2001 r., zgodnie z którą (w § 3 pkt 11) zobowiązała się do nieobciążania wyposażenia nowych stanowisk pracy ograniczonymi prawami rzeczowymi i nieoddawania urządzeń osobom trzecim do użytkowania do czasu wygaśnięcia umowy. Ponadto firma wydzierżawiająca zapewniła dzierżawcy przeszkolonych pracowników do obsługi tych urządzeń, ustalając jednocześnie w § 5 ust. 1 umowy dzierżawy, że w ramach czynszu dzierżawnego sfinansowane zostaną koszty wynagrodzenia tych pracowników, przez co zgodnie z kodeksem pracy utraciła status pracodawcy. Organ wskazał, że spółka pobierając od dzierżawcy zwrot kosztów wynagrodzenia pracowników, jednocześnie składała wnioski o refundację ich wynagrodzeń oraz składek na ubezpieczenia społeczne i otrzymywała od Powiatu refundację tych wynagrodzeń zgodnie z § 4 ust. 2 umowy nr [...]. Organ stwierdził, że od daty wydania przedmiotu umowy dzierżawy, tj. od [...] lipca 2003 r., "[...]" nie była pracodawcą pracowników objętych umową nr [...], do których zatrudnienia zobowiązała się w § 3 pkt 6 umowy przez okres nie krótszy niż 54 miesiące w zamian za zwrot kosztów wynagrodzenia za co drugi miesiąc w okresie 36 miesięcy (§ 4 ust. 1 pkt 2 umowy). Wydzierżawiająca firma wystąpiła z wnioskami o refundację wynagrodzeń i otrzymała zwrot kosztów wynagrodzenia pracowników za 18 miesięcy w okresie od listopada 2001 r. do września 2004 r. Jednakże w ocenie organu pracodawca przekazując od lipca 2003 swoich pracowników innej firmie w ramach umowy dzierżawy urządzeń wraz z obsługą, utracił prawo do otrzymywania refundacji ich wynagrodzeń za okres od lipca 2003 r. do listopada 2004 r. w kwocie 16.310,70 zł.

W związku z powyższym organ stwierdził, że wobec ujawnionych nieprawidłowości nastąpiło niedotrzymanie warunków umowy zawartej przez firmę ze Starostą i zgodnie z § 7 pkt 7 umowy rozwiązał umowę z firmą "[...]", na skutek czego środki przekazane przez stronę uznał za nienależne i podlegające zwrotowi na rzecz Funduszu w kwocie łącznej 63.007,23 zł, z czego 46.696,53 zł tytułem refundacji kosztów zakupu urządzeń i 16.310,70 zł tytułem refundacji wynagrodzeń za okres od lipca 2003 r. do listopada 2004 r. Prezes PFRON wskazał, że w myśl art. 49e ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 nr 127 poz. 721), zwrotu dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że informacja strony o złożeniu do Prokuratury Rejonowej w O. Ś. w dniu [...] września 2011 r. zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez W. W. prowadzącego firmę "[...]" nie może stanowić uzasadnienia wniosku o umorzenie prowadzonego postępowania, ponieważ obowiązek i termin zwrotu środków przez stronę jest określony w art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec pracodawcy.

W wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] listopada 2010 r. skierowanym do Starosty O., Prezes Zarządu PFRON wniósł o zwrot na konto Funduszu kwoty 82.575,50 zł wypłaconej w ramach umowy nr [...] wraz z odsetkami.

W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Starosta pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., poinformował, że wystąpił do pracodawcy z wezwaniem do zwrotu środków wynikających z nieprawidłowej realizacji umowy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta skierował do W. W. pismo zawierające oświadczenie o rozwiązaniu ww. umowy oraz wezwał go do zwrotu środków finansowych przekazanych w ramach tej umowy.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał Powiatowi O. zwrot środków Funduszu w łącznej kwocie 63.007,23 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, przekazanych według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przekazane i wypłacone Z. P. Ch. "[...]" na podstawie opisanej umowy.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że art. 49e ustawy o rehabilitacji nie precyzuje czy nieprawidłowość musi być stwierdzona wyłącznie w wyniku kontroli przeprowadzonej przez PFRON, czy też okoliczności te mogą być ustalone przez inny organ uprawniony do przeprowadzenia kontroli np. Urząd Kontroli Skarbowej. Organ zaznaczył, że ponieważ miedzy PFRON, a W. W. "[...]" nie istniał żaden stosunek prawny, który umożliwiałby przeprowadzenie kontroli, włączenie do materiału dowodowego noty sygnalizacyjnej UKS w K. (jako dokumentu urzędowego, z którym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych) jest w pełni uzasadnione.

W ocenie organu odwoławczego Powiat O. rozwiązując ww. umowę oraz wzywając stronę do zwrotu środków finansowych przekazanych w ramach tej umowy potwierdził ujawnione nieprawidłowości. W związku z tym, Prezes PFRON zaznaczył, że obowiązkiem Funduszu jako dysponenta środków publicznych był nakaz zwrotu środków otrzymanych przez Powiat w kwocie przekazanej, stosownie do art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Ponadto Minister stwierdził, że informacja z Prokuratury Rejonowej w O. Ś. o umorzeniu śledztwa wobec W. W. nie może stanowić uzasadnienia wniosku o umorzenie prowadzonego postępowania ponieważ obowiązek i termin zwrotu środków przez stronę został określony w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec pracodawcy, z którym PFRON nie jest związany żadnym stosunkiem prawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z [...] czerwca 2012 r. Starosta Powiatu O. wniósł w imieniu Powiatu o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz Powiatu O. W ocenie Sądu skargę należało uwzględnić, jednakże nie z powodów, które zostały w niej przywołane. Sąd I instancji dopatrzył się innego rodzaju naruszeń przepisów prawa, które pozwoliły na uchylenie zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Sąd podkreślił, że organy administracji – jako podstawę prawną żądania zwrotu środków Funduszu wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem – wskazywały przepis art. 49 e ustawy o rehabilitacji, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. mocą art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 237 poz. 1652). Natomiast zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. – do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosować należało przepisy dotychczasowe. Sąd wskazał, że wymienione stosunki prawne miały miejsce przed 1 stycznia 2009 r., co oznacza, że przepis art. 49 e ustawy o rehabilitacji, nie znajdował zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie stosunek prawny pomiędzy stronami powstał w dniu zawarcia umowy (tj. [...] sierpnia 2001 r.), a przekazanie środków Funduszu na rzecz Powiatu O., które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Powiat pracodawcy, miało miejsce w latach 2001 – 2004, zaś nieprawidłowości w wydatkowaniu środków Funduszu miały miejsce w 2003 r. (o czym świadczy załączona do akt sprawy umowa dzierżawy z [...] czerwca 2003 r.).

Sąd wskazał również, że sam przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, na podstawie którego przekazano skarżącemu środki Funduszu, nie stanowił wystarczającej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przekazanych samorządowi powiatu na realizację jego zadań. W ocenie Sądu podstawy takiej nie można też upatrywać w treści art. 66 ustawy o rehabilitacji, który nie zawiera zapisu stanowiącego podstawę domagania się zwrotu dofinansowania. Skoro zatem podstawy takiej nie może stanowić art. 49e ustawy o rehabilitacji, to zdaniem Sądu należało uznać, że na podstawie tej ustawy nie można było żądać zwrotu środków Funduszu przyznanych samorządom przed 1 stycznia 2009 r.

W ocenie Sądu powyższa okoliczność powodowała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy przez pryzmat obowiązujących w tej mierze przepisów prawa oraz ustalenie czy istnieje podstawa prawna do dochodzenia od skarżącego zakwestionowanych środków Funduszu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 49 e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania do stosunków prawnych powstałych przed jego wejściem w życie tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r.

W związku z powyższym pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Powiatu O. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz Powiatu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania będzie stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przez odmowę jego zastosowania do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tego przepisu, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż art. 49e ustawy o rehabilitacji nie może być wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie podniesionym w skardze kasacyjnej. Przepis ten nie rozstrzyga bowiem kwestii intertemporalnych, a więc stosowania przepisu w czasie, a jedynie reguluje zasady zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków Funduszu.

Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008 nr 237 poz. 1652), zmieniającej ustawę o rehabilitacji z dniem 1 stycznia 2009 r.

Stosownie do art. 6 ustawy nowelizującej do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zatem możliwość retroaktywnego zastosowania art. 49e ustawy o rehabilitacji zależy w istocie od właściwego rozumienia art. 6 ustawy nowelizującej.

Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem stosunków prawnych w świetle tego przepisu.

Powszechnie przyjmuje się, że stosunek prawny jest to rodzaj stosunku społecznego, przez który rozumie się rodzaj zależności i powiązań pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami prawa, z tym zastrzeżeniem, że jego elementy składowe, powstanie, zmiana i ustanie wynikają z norm prawa obowiązującego. Jako elementy konstytutywne stosunku prawnego wymienia się: strony stosunku prawnego, prawa i obowiązki będące treścią stosunku prawnego oraz przedmiot stosunku prawnego.

Stosunki prawne mogą być różnorodne.

Przyjmując za kryterium metodę regulacji prawnych, stosunki prawne dzieli się na publicznoprawne i prywatnoprawne.

Stosunki publicznoprawne charakteryzują się tym, że jedną ze stron stosunku jest organ władzy publicznej, tj. państwowej lub samorządowej, drugą zaś inny organ albo osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna. Jedna ze stron - organ władzy znajduje się przy tym w pozycji nadrzędnej wobec drugiej strony, która jest prawnie podporządkowana. Zawiązanie owego stosunku prawnego może nie być dobrowolne dla jednej ze stron, a nawet dla obu. Może to wynikać z jednostronnej decyzji organu władzy lub z mocy samego prawa. Co do zasady jednak uprawnienia i obowiązki nie są dobrowolnie ustalane przez strony, lecz określane przez normy bezwzględnie wiążące.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, że wynikające z art. 6 ustawy nowelizującej ograniczenie stosowania ustawy o rehabilitacji w wersji znowelizowanej, do faktów prawnych powstałych po dniu 1 stycznia 2009 r., wyklucza możliwość zastosowania art. 49e tej ustawy do spraw opartych na stosunkach prawnych sprzed tej daty. Innymi słowy stany faktyczne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r. powinny być oceniane wg przepisów wówczas obowiązujących. Stąd też za nietrafny należało uznać pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, w myśl którego nie ma znaczenia fakt, że środki zostały przekazane przed wejściem w życie zmian do ustawy o rehabilitacji.

Jak wynika z akt sprawy stosunek prawny między Funduszem, a Powiatem O. ukształtował się w związku z przekazaniem w 2001 r., w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, przez Prezesa Zarządu Funduszu, środków Funduszu, które to środki zostały następnie przekazane podmiotowi gospodarczemu, w ramach umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. o dofinansowanie ze środków Funduszu zwrotu kosztów organizacji nowych stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych, wynagrodzenia wypłacanego osobom niepełnosprawnym wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne od tego wynagrodzenia. Przekazanie środków według algorytmu stanowiło czynność realizacji prawa. Stosunek prawny niejako został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa, wyznaczającymi prawa i obowiązki stron tego stosunku, a tym samym to w świetle tych przepisów należało oceniać prawidłowość działania samorządu powiatu co do środków Funduszu przekazanych w 2001 r.

Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości wydania decyzji nakazującej zwrot środków, o ile w tamtym okresie istniała inna materialnoprawna podstawa uzasadniająca żądanie zwrotu. Sądy administracyjne nie są jednak uprawnione do ich poszukiwania. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem sprawowana przez sądy kontrola polega na ocenie czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.