Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 862/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 - art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek – Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi T. W. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2022 r. nr SKO.415/136/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 21 lutego 2022 r. nr GP.6730.342.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących T. W. i B. W. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi TW i BW (dalej: "Skarżących") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 6 maja 2022 r. nr SKO.415/136/2022 wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 24 lipca 2020 r. JP zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] w [...].

Decyzją z 21 lutego 2022 r. nr GP.6730.342.2020 Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w poprzednio obowiązującym planie nie był przeznaczony na cele publiczne ponadlokalne lub realizację zadań rządowych czy samorządowych. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że decyzja nie została wydana w celu legalizacji samowoli budowlanej lecz obejmuje realizację nowego obiektu.

Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji argumentując, że wnioskowana inwestycja stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia i życia ludzi oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym, jako że teren objęty wnioskiem znajduje się – jak wskazał Organ I instancji w decyzji – na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto decyzja został wydana względem inwestycji już zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, w celu obejścia prawa przez inwestora.

Decyzją z 6 maja 2022 r. nr SKO.415/136/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [....].

W ocenie Organu odwoławczego, Organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, że w realiach opisywanej sprawy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Projekt decyzji został uzgodniony m.in. z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a warunki uzgodnienia przeniesiono wprost w pkt 2e decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sprawa samowoli budowlanej nie ma natomiast znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Tym bardziej, że odrębność inwestycji objętej wnioskiem inwestora od inwestycji zrealizowanej samowolnie potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z [...] marca 2021 r. nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, TW i BW wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili:

1. naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nie wzięcie pod uwagę przepisów normujących jaki warunkom powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w konsekwencji uznanie, że zostały spełnione wymagania stawiana wskazaną regulacją;

2. naruszenie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że wnioskowana inwestycja nie narusza stosunków wodnych;

3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że teren inwestycji nie jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi;

4. błąd w ustaleniach faktycznych, jakoby zarzutu Skarżących były przedwczesne i dotyczyły postępowania na etapie pozwolenia na budowę oraz nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jako uzasadniona, została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Skarga okazała się zasadna z powodu naruszenia przez Organy obu instancji przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik postępowania ukształtowany przy pomocy przepisów prawa materialnego wyrażonych względem złożonego przez inwestora wniosku na podstawie art. 59 - art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 59 ust. 1 i nast. u.p.z.p. dopuszczalne jest wyłącznie względem przedsięwzięć planowanych (projektowanych), a więc nieistniejących w terenie. Ustawodawca wymaga, aby inwestor uzyskał decyzję o jakiej mowa w tym przepisie u.p.z.p. przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zaś przypadki samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu podlegają sankcjom administracyjnym przewidzianym w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zupełnie wyjątkowo dopuszcza się ewentualność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia już zrealizowanego, jeżeli w odniesieniu do tego zamierzenia toczy się postępowanie legalizacyjne przewidziane w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Takie postępowanie, co oczywiste, może dotyczyć nie tylko budowy obiektu ale także nielegalnej w świetle ustawy – Prawo budowlane, zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. Organ właściwy w sprawie nie może ustalić decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już faktycznie wykonanej a tym bardziej użytkowanej, jeżeli nie przewiduje tego w sposób wyraźny przepis szczególny (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2020 r. o sygn. akt II SA/Rz 711/20, LEX).

Tymczasem w niniejszym postępowaniu dotyczącym inwestycji polegającej na budowie muru oporowego na działce oznaczonej nr [...] przy granicy z działką nr [...] w obrębie ewidencyjnym R., Strony skarżące podnosiły uzasadnione wątpliwości względem tego, że objęty wnioskiem o wydanie decyzji mur oporowy istnieje. Strony już piśmie z dnia 24 stycznia 2022 r. skierowały do Organu I instancji tego rodzaju uwagi podnosząc, że inwestor JP nie wykonał decyzji PINB nakładającej obowiązek rozbiórki wybudowanego przez niego muru oporowego na jego działce nr [...]. Kwestia ta była podnoszona także w toku postępowania odwoławczego w treści odwołania kierowanego do SKO, gdzie zwracano uwagę, że niewykonany dotąd nakaz rozbiórki muru oporowego stwarza istotne zagrożenie powodziowe dla nieruchomości odwołujących się stron. Na poparcie tych twierdzeń skarżący podnosili fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyroku z 1 września 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 587/14, którym to Sąd I instancji oddalił skargę uczestnika niniejszego postępowania JP na decyzje PWINB w Rzeszowie wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki muru oporowego. Wyrok ten dotyczył nakazu rozbiórki wybudowanego przez w/w uczestnika postępowania muru stanowiącego konstrukcję oporową wybudowanego na działce o nr [...] od strony działki o nr [...] Organ nadzoru budowlanego zakwalifikował ów mur jako konstrukcję oporową utrzymującą różnice terenu pomiędzy poziomami działek [...] (działka niżej położona) i [...] (działka wyżej położona).

Sąd dostrzegł, iż Organ I instancji inicjowany zastrzeżeniami stron skarżących uzyskał od PINB w [...] odpowiedź na pytania dotyczące powyższej kwestii w postaci pisma z dnia 19 marca 2021 r., do którego treści nawiązuje uzasadnienie decyzji SKO w Rzeszowie. Organy obu instancji na jego podstawie błędnie wywiodły, że sprawa dotycząca rozbiórki ogrodzenia wraz murem oporowym zakończona prawomocną decyzją PINB w [...] z dnia 28 listopada 2013 r. nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, taki wniosek jest nieuprawniony bowiem treść wyżej wymienionego pisma organu nadzoru (kart nr 14) nie daje podstaw do stwierdzenia, że nakaz rozbiórki muru oporowego został przez uczestnika postępowania wykonany, co dałoby możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ nadzoru budowlanego stwierdził wyłącznie, iż inwestycja w postaci budowy ogrodzenia wraz z murem oporowym pomiędzy działkami o nr [...] w R. nie stanowi elementu procesu legalizacyjnego. Innymi słowy, PINB wyjaśnił, że względem muru oporowego wraz z ogrodzeniem nie toczy się postępowanie legalizacyjne. To zaś nie jest równoważne informacji o wykonaniu nakazu rozbiórki muru oporowego.

Tak więc na chwilę wydania przez SKO decyzji w trybie odwoławczym Organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny czy istnieje w terenie obiekt, wobec którego toczy się postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli bowiem mur oporowy nie został rozebrany zgodnie z nakazem rozbiórki i w dalszym ciągu znajduje się w miejscu określonym we wniosku JP o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to postępowanie przez niego zainicjowane jako obejmujące obiekt istniejący, jest w całości bądź w części postępowaniem bezprzedmiotowym. Organy pole swych działań wyjaśniających ograniczyły wyłącznie do analizy pisma PINB, nie badając na miejscu podawanej przez strony okoliczności w postaci istnienia wnioskowanego muru oporowego. Jak już wyżej zaznaczono za wyjątkiem postępowania legalizacyjnego nie można uzyskać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji istniejącej, która spowodowała zmiany w zagospodarowaniu nieruchomości.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędna ocena dowodu w postaci pisma PINB spowodowała zarzucane skargą nieprawidłowości w zastosowaniu przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek uczestnika postępowania – JP. Organy ponownie, prowadząc postępowanie będą zobligowane do wyjaśnienia tej kwestii (np.: poprzez oględziny terenu nieruchomości objętej wnioskiem, informacje z PINB na temat wykonania prawomocnego nakazu rozbiórki) i wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego okolicznościom faktycznym oraz przepisom prawa procesowego i materialnego.

Niezależnie od ww. uchybień WSA dostrzegł także naruszenia związane z określeniem parametrów architektoniczno - urbanistycznych powyższego przedsięwzięcia. Otóż Organ I instancji określając decyzyjnie długość muru oporowego, jego szerokość, a także wyznaczając wysokość ściany oporowej nie ustalił dolnych wartości tych parametrów, a jedynie wartości maksymalne, co mogłoby spowodować niedozwoloną prawem dowolność działań inwestora. Ponadto nie uzasadniono w decyzji powodów takiej konkretyzacji powyższych wartości. W uzasadnieniu wyników analizy nie podano choćby przybliżonych powodów, dla których powyższe parametry odpowiadają potrzebom zagospodarowania i ładu przestrzennego. Co więcej, nie podano także przyczyn rozszerzenia granic obszaru analizowanego, tj. przyjęcia obszaru analizowanego w odległości nie większej niż 90m od granic terenu inwestowanego w sytuacji gdy szerokość frontu działki ma wynosić według autora analizy 22 m. W przypadku, gdy w ponownie prowadzonym postępowaniu doszłoby do wydania decyzji merytorycznej, to powyższe braki natury materialnoprawnej powinny zostać usunięte. Bez wypełnienia tych wytycznych wydane w sprawie decyzje ponownie będą wadliwe, co spowoduje naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej – art. 8 § 1 K.p.a.

Powyższe motywy spowodowały uwzględnienie rozpoznanej skargi na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed Sądem wobec złożonego przez strony wniosku, WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.