Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2298/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. J. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 43 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki o nr ew. [...] we wsi S. oraz w zakresie ustalenia w powyższej uchwale nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie działki nr [...] wzdłuż drogi [...] w części tekstowej oraz graficznej planu; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Gminy K. na rzecz skarżącej E. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

E. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., części wsi S., w zakresie dotyczącym zajęcia części mojej nieruchomości (tj. pasa o szerokości 4 m wzdłuż działki o nr ewid. [...] we wsi S.), pod teren drogi publicznej - drogi gminnej klasy dojazdowej (oznaczonej na graficznej części skarżonej uchwały symbolem KDD - 2) w tym zapis § 43.1 powyższej uchwały oraz w zakresie ustalenia w powyższej uchwałę wzdłuż tej drogi na terenie działki nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W skardze zarzuciła uchwale z dnia [...] grudnia 2012 r. naruszenie następujących przepisów:

- art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki, stanowiącej własność skarżącej,

- art. 2 pkt 5 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) poprzez przeznaczenie części działki pod drogę publiczną w sytuacji, gdy droga ta ze względu na jej parametry i lokalizację nie będzie służyć członkom społeczności lokalnej, a tym samym przyjęta w zaskarżonej uchwale forma ograniczenia własności skarżącej stanowi nadużycie przez organ administracji przyznanego mu władztwa planistycznego,

- §7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 430) poprzez przeznaczenie w zaskarżonej uchwale części działki, stanowiącej własność skarżącej pod drogę publiczną w sytuacji, gdy zamierzona droga nie będzie spełniała wymogów technicznych, określonych powyższym rozporządzeniem,

- art. 31 ust. 3 oraz art. 20 i 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, gdyż ograniczenie własności skarżącej nie zostanie "zrekompensowane" osiągnięciem faktycznego celu publicznego, a także z uwagi na fakt, iż cel publiczny określony w zaskarżonej uchwale przez Radę Gminy K. można było osiągnąć w sposób mniej dotkliwy dla skarżącej,

- art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nie respektowanie zasady zrównoważonego rozwoju, zasady proporcjonalności oraz zasady ładu przestrzennego.

W uzasadnieniu skarżąca podała szczegółowe rozwinięcie poszczególnych zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na przedwczesne wniesienie skargi, ponieważ w dniu wniesienia skargi zaskarżona uchwała nie weszła jeszcze w życie.

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 września 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłaty, o której mowa w art. 36 ust 4.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb:

1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;

2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;

3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji;

3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko;

4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10

ust. 2 pkt 8;

4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012;

5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych;

6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady;

7) granice terenów zamkniętych i granice stref ochronnych terenów zamkniętych;

8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów;

9) zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane;

10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.

Uchwała Rady Gminy K. została zaskarżona w zakresie, dotyczącym zajęcia części nieruchomości skarżącej (tj. pasa o szerokości 4 m wzdłuż działki o nr ewid. [...] we wsi S.), pod teren drogi publicznej - drogi gminnej klasy dojazdowej (oznaczonej na graficznej części skarżonej uchwały symbolem KDD - 2) w tym zapis § 43.1 powyższej uchwały oraz w zakresie ustalenia w powyższej uchwale wzdłuż tej drogi na terenie działki nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Przepis § 43.1 zaskarżonej uchwały stanowi, że dla terenu, oznaczonego symbolem KDD-2, ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe- fragment drogi publicznej klasy dojazdowej;

2) przeznaczenie dopuszczalne- sieci infrastruktury technicznej;

3) droga jednojezdniowa, dwupasmowa;

4) szerokość terenu w liniach rozgraniczających, nie mniej niż 4 m., zgodnie z rysunkiem planu.

Porównanie tego przepisu z rysunkiem planu wskazuje na zasadność zarzutów skargi.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała narusza art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania przez skarżącą działki, stanowiącej jej własność. Po wydzieleniu drogi działka skarżącej stała się bowiem tak wąska, że uniemożliwia to jakąkolwiek jej zabudowę.

Zgodnie z treścią powyższej uchwały - §6 uchwały oraz częścią graficzną teren, na którym położona jest przedmiotowa działka o numerze ewidencyjnym [...] oznaczony został symbolem MN/U - tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej. Część przedmiotowej działki tj. pas o szerokości 4 m. wzdłuż całej działki, przeznaczony został pod teren drogi publicznej — droga inna klasy dojazdowej (symbol KDD-2).

Skarżąca nie zgodziła się z przyjętym w zaskarżonej uchwale rozwiązaniem w zakresie dotyczącym przeznaczenia w granicach jej działki pasa o szerokości 4 m. pod drogę publiczną i w konsekwencji z ustaleniem na działce nr [...], wzdłuż tej drogi, nieprzekraczalnej linii zabudowy i w tym zakresie zaskarżyła przedmiotową uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...].12.2012r. nr [...].

Sąd podziela stanowisko skarżącej, że przeznaczenie w zaskarżonej uchwale części jej działki pod drogę publiczną godzi w podstawową cechę prawa własności, a także narusza prawa, tylko pozornie przyznane skarżącej skarżoną uchwałą Rady Gminy K. Przyznanie tych praw - zdaniem Sądu - okazało się pozorne, bo jednocześnie, poprzez wydzielenie pasa drogi- doszło do ograniczenia prawa własności skarżącej, które to ograniczenie jest nie tylko nadmierne ale i nie znajdujące oparcia w racjonalnym zagospodarowaniu przestrzennym. Przekroczone zostało zatem udzielone gminie władztwo planistyczne. Planowanie przestrzenne samo w sobie stanowi najczęściej ograniczenie praw własności właścicieli nieruchomości, położonych na terenie objętym planem, gmina ma prawo takiego ograniczenia prawa własności dokonać o ile jest racjonalne i uzasadnione wartościami, dla których ustawodawca wyposażył organy w omawiane władztwo.

Oceniając z tego punktu widzenia zaskarżony plan- w części dotyczącej nieruchomości skarżącej - Sąd stwierdza, że rację ma Skarżąca zaznaczając, że zaskarżona uchwała zmieniła przeznaczenie terenu, na którym usytuowana jest jej działka na teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, to skarżąca powinna mieć faktyczną możliwość do takiego zagospodarowania tej działki. Skarżąca podkreślała zresztą w treści skargi, że takie przeznaczenie jej działki jest zgodne z celami, które chce realizować na swojej nieruchomości. Jednakże fakt przeznaczenia w zaskarżonej uchwale części jej działki pod drogę publiczną uniemożliwia wykorzystanie działki pod zabudowę, a więc zgodnie z przeznaczeniem, wynikającym z planu. Jak trafnie zarzuciła skarżąca w skardze- po wyłączeniu pod drogę z działki pasa o szerokości 4m, na przedmiotowej nieruchomości pozostaje do dyspozycji na cele mieszkaniowe i usługowe jedynie działka o szerokości 13m. Uwzględniając ponadto linię zabudowy, ustaloną zaskarżoną uchwałą oraz warunki techniczne, jakim powinno odpowiadać usytuowanie budynków (m.in. § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), skarżącej pozostawiona została możliwość zabudowania powyższej działki budynkiem o szerokości 3-4 m., co w rzeczywistości wyłącza możliwość zagospodarowania działki zgodnie z jej przeznaczeniem.

Z tych samych względów- zdaniem Sądu - trafny jest zarzut naruszenia art. 2 pkt 5 i art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) poprzez przeznaczenie części działki skarżącej pod drogę publiczną w sytuacji, gdy droga ta ze względu na jej parametry i lokalizację nie będzie służyć członkom społeczności lokalnej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przyjęta w zaskarżonej uchwale forma ograniczenia własności skarżącej stanowi nadużycie przez organ administracji przyznanego mu władztwa planistycznego. W ten sposób zaskarżona uchwała narusza też §7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 430).

Jak wynika z części graficznej zaskarżonej uchwały, powyższa droga ustalona została (tylko) na całej długości działki skarżącej - czyli na odcinku lok. 140 m. Ustalona została ona ponadto jedynie na szerokości 4 m. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 430) drogi gminne zaklasyfikowane jako drogi dojazdowe na terenie zabudowanym winny mieć szerokość w liniach rozgraniczających minimum 10 m. Zatem przeznaczenie z działki skarżącej pasa szerokości 4 m. pod drogę publiczną, ze względu na niezgodność takiej szerokości drogi z cytowanymi uregulowaniami rozporządzenia z dnia 02.03.1999r., stanowi naruszenie jej prawa własności. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że organ administracji publicznej w celu osiągnięcia celu publicznego, jakim jest w niniejszej sprawie przeznaczenie części działki pod drogę publiczną, nie jest uprawniony do ograniczania prawa własności, gdy droga nie spełnia wymaganych obowiązującymi przepisami prawa norm. Biorąc pod uwagę szerokość pozostawionej części działki z przyznaniem skarżącej jednocześnie możliwości zagospodarowania tej działki na cele mieszkaniowe oraz biorąc pod uwagę uwarunkowania działki sąsiedniej uznać należy, iż wyznaczenie tej drogi tylko na działce skarżącej nie znajduje uzasadnienia, a w szczególności nie uzasadnia tego prymat interesu społecznego nad interesem prywatnymi. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie było jakiegokolwiek uzasadnienia do takiego wykorzystania władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała w sposób znaczący ograniczyła prawo własności, przysługujące skarżącej, a ograniczenie to w świetle poczynionych wyżej uwag należy uznać za dowolne i arbitralne. Sąd podziela ocenę skarżącej, iż tak ustalony w planie miejscowym przebieg drogi oznaczonej symbolem KDD - 2 powoduje w istocie niemożność zagospodarowania nieruchomości skarżącej, w sposób określony w planie. Wskazanie uchybienia bezzasadnie ograniczają uprawnienia właścicielskie skarżącej i stanowią nadużycie przez Gminę K. uprawnień tzw. władztwa planistycznego. W omawianym przypadku doszło zatem do kolizji interesu publicznego w postaci umożliwienia rozwoju komunikacji, służącego ogółowi mieszkańców, i interesu prywatnego w postaci niezabudowanego pasa terenu należącego do skarżącej.

W tej sytuacji Sąd całkowicie podziela ocenę skarżącej, że przeznaczenie w zaskarżonej uchwale Rady Gminy K. części jej działki pod drogę publiczną godzi w jej prawo własności i narusza zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie własności skarżącej nie zostanie "zrekompensowane" osiągnięciem faktycznego celu publicznego, a także z uwagi na fakt, iż cel publiczny, określony w zaskarżonej uchwale przez Radę Gminy K., można było osiągnąć w sposób mniej dotkliwy dla skarżącej. Na uwagę w tym miejscu zasługuje, że z działki sąsiedniej do działki skarżącej- o nr [...]} nie została wydzielona droga, jak na działce skarżącej, co za tym idzie, nie wyznaczono na niej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Uprawnia to Sąd do oceny, że zaskarżona uchwała doprowadziła do nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego naruszenia prawa własności skarżącej, nieproporcjonalne do rzeczywistych potrzeb organu uchwałodawczego. W tej sytuacji za uzasadniony należy uznać również zarzut naruszenia art. 1 u.p.z.p. poprzez brak respektowania zasady zrównoważonego rozwoju, zasady proporcjonalności oraz zasady ładu przestrzennego.

Sąd podziela również ocenę skarżącej, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Rada Gminy K., ograniczając prawa skarżącej, winna była rozważyć, czy jest to konieczne dla ochrony wartości, którymi się powinna się kierować podczas uchwalania planu oraz czy wartości te można chronić w inny sposób, w tym mniej dolegliwy dla skarżącej.

Sąd podziela też konstatację skarżącej, że zamierzony przez Radę Gminy cel można było realizować między innymi poprzez przeznaczenie pod powyższą drogę części działki o numerze ewidencyjnym [...] (działka sąsiednia), która jest znacznie szersza od działki skarżącej i tym samym cel publiczny osiągnięty zostałby mniejszym obciążeniem właścicieli tej działki. Podkreślenia wymaga też, że przedmiotowa droga poprowadzona została jedynie na długości działki skarżącej. Tym samym trafna jest ocena skarżącej, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie narusza art. 2 pkt 5 i art. 6 u.p.z.p., gdyż de facto powyższy zapis uchwały nie służy realizacji celu publicznego i zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnej.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżoną uchwała narusza jej interes prawny. Bezspornym jest, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...], zlokalizowanej na terenie objętym zaskarżonym planem. Posiadanie prawa własności do nieruchomości, położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu, wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącej został naruszony.

Uznając za uzasadnione zarzuty skarżącej co do naruszenia i zaskarżoną uchwałą przepisów, wskazanych wyżej, konieczne było stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.".

Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie, określonym w punkcie 1, nastąpiło na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.