Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1046/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody z dnia 22 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. kwotę 440,00 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Starosta K. orzekł: w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 4 555 656,00 zł (słownie: cztery miliony pięćset pięćdziesiąt pięć tysięcy sześćset pięćdziesiąt sześć złotych) za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako parcele: l. kat. [...] i [...] b. gm. kat. C. w zakresie odpowiadającym obecnie części działek nr [...] o pow. 804 m2, nr [...] o pow. 240 m2 nr [...] o pow. 1735 m2, nr [...] o pow. 2210 m2 , nr [...]o pow. 137 m2 , nr [...] o pow. 430 m2 , nr [...] o pow. 250 m2, nr [...] o pow. 10 m2, nr [...] o pow. 1139 m2, nr [...] o pow. 1072 m2, nr [...] o pow. 1461 m2 i nr [...] o pow. 1028 m2 położonych w obr. [...] m. K., oraz całości działek nr [...] o pow. 468 m2 i nr [...] o pow. 20 m2, położonych w obrębie [...] m. K. w pkt 2 o wypłacie kwoty 4 555 656,00 zł odpowiadającej kwocie odszkodowania ustalonego punkcie 1 na rzecz następujących osób, w sposób przedstawiony poniżej:

- L.S. c. L.I M./ za udział wynoszący 1/3 części, czyli kwotę 1518 552,00 zł,

- A. L. i T.W. za udział wynoszący 1/3 części, czyli kwotę 1518552,00 zł,

- M.J. s. J. i M. , za udział wynoszący 1/3 części, czyli kwotę 1518 552,00 zł; w pkt 3 o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty wskazanej w punkcie 2 kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; w pkt 4 o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; w pkt 5 o tym, że wskazana w punkcie 2 kwota odszkodowania podlega waloryzacji na

dzień zapłaty; w pkt 6 o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody. Starosta K. swoje rozstrzygnięcie oparł na regulacji art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazując, że z uwagi na fakt, iż postępowanie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia w/w nieruchomości dokonanego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 26 marca 1954 r. nr [...] nie zostało zakończone i nie zostało dotychczas ustalone odszkodowanie za odjęcie przedmiotowego prawa własności, należało dokonać ustalenia odszkodowania zgodnie ze wskazanymi przepisami.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie również do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, a także naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego mgr J.W. określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej parcele gruntowe l.kat. [...] ,[...] l[...] jest prawidłowy i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości. Podnosząc powyższe zarzuty Prezydent wniósł o uchylenie decyzji Starosty K. i umorzenie postępowania przed organem I instancji w przedmiotowej sprawie lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że właściwość organów do wydania decyzji, tryb postępowania i sposób ustalenia odszkodowania, a także treść rozstrzygnięcia reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie u.g.n.). Jej przepisy przewidują co do zasady ustalenie odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej (art. 119 u.g.n.). W takim jednak przypadku jak w niniejszej sprawie ustalenie odszkodowania musi nastąpić w odrębnym rozstrzygnięciu wobec faktu, iż w obrocie prawnym pozostała decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, zaś brak jest decyzji ustalającej odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennej, zgodnie z rozstrzygnięciem Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 22 listopada 1955 r. nr [...]. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych realizowane jest na drodze postępowania administracyjnego. Przepisy rozdziału 5 u.g.n. przewidują ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, którego dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej tj. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 1 u.g.n.), przy czym w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje, stosownie do regulacji art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) prezydent miasta. Również przepis art. 4 pkt 9b u.g.n. wskazuje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu, w sprawach dotyczących nieruchomości położonych na terenie takiego miasta. W sytuacji zatem gdy wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego podmiotami zobowiązanymi do wypłaty odszkodowania, w zależności od rodzaju tej jednostki, mogą być: wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd województwa i zarząd powiatu reprezentowany przez starostę. Z powyższego wynika, iż starosta jest właściwy do wypłaty odszkodowania zarówno w sytuacji gdy wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - jako jego statio fisci, jak i w sytuacji gdy wywłaszczenie następuje na rzecz powiatu, tyle, że jako stojący na czele organu wykonawczego tej jednostki samorządu terytorialnego. Podobnie w stosunku do nieruchomości położonych na terenie miast na prawach powiatu prezydent miasta wypłaca odszkodowanie zarówno w przypadku wywłaszczenia dokonanego na rzecz Skarbu Państwa również jako jego statio fisci, jak i w przypadku wywłaszczenia dokonanego na rzecz gminy, która ma status miasta na prawach powiatu, tyle że jako stojący na czele organu wykonawczego tej jednostki samorząd terytorialnego. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Jednocześnie poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy K. Zobowiązanym jednak do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej przy wywłaszczaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W postępowaniu tym nie ma formalnego wnioskodawcy. Skarb Państwa jako osoba prawna nie jest stroną tego postępowania, bowiem podmiot ten nie ma własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie wywłaszczeniowe prowadzi starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organ ten z mocy art. 11, art. 11 a i art. 12 u.g.n. jest również organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami i jest właściwy do podejmowania czynności prawnych i procesowych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Starosta prowadząc postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz Skarbu Państwa jako jego statio fisci reprezentuje podmiot zobowiązany do zapłaty ustalonego przez siebie w decyzji odszkodowania. Zatem w postępowaniu wywłaszczeniowym wszczynanym z urzędu na rzecz Skarbu Państwa, interesy Skarbu Państwa reprezentuje prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe starosta w tym przypadku jako statio fisci Skarbu Państwa, wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. W postępowaniu wywłaszczeniowym na rzecz Skarbu Państwa prowadzonym z urzędu, Skarb Państwa jako osoba prawna nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, kwestią wymagającą rozważenia w przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania jest okoliczność, czy za stronę postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną na. terenie miasta na prawach powiatu (powiatu grodzkiego), wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, powinien zostać uznany prezydent tego miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a więc w konsekwencji określenie uprawnień podmiotów występujących w sprawie zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a więc w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdzie Państwo (Skarb Państwa) władczo działa poprzez swoje organy, ustalając odszkodowanie z tytułu dokonanego uprzednio wywłaszczenia. Wojewoda wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 559/08 stwierdził, iż Skarb Państwa, działając przez uprawnione organy w sprawach np. wywłaszczeniowych, realizuje cele publiczne, a nie swoje własne interesy jako osoba prawna, działa tutaj zatem jako Państwo. Co za tym idzie w postępowaniach tych nie ma miejsca na interes prawny Skarbu Państwa. Działając w tym zakresie realizuje on cele publiczne, a więc podyktowane interesem publicznym, a nie interesem, czy też obowiązkiem, o jakich mowa w art. 28 k.p.a. Reasumując, Skarb Państwa nie jest w rozumieniu art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości na jego rzecz i ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość, bez względu na to które statio fisci tj. prezydent miasta na prawach powiatu czy starosta reprezentuje jego interesy. Postępowanie w przedmiocie takiego wywłaszczenia wszczyna bowiem i prowadzi starosta, który - wydając decyzję - stanowi gwarancję ochrony interesu publicznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. Fakt, iż w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wskazany został w decyzji Starosty K. jako podmiot, który ma wypłacić odszkodowanie, również nie daje Skarbowi Państwa (reprezentowanemu przez statio fisci - Prezydenta Miasta K. ), legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest bowiem właściwym podmiotem, który winien wypłacić wywłaszczonemu odszkodowanie od Skarbu Państwa. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi nałożone na niego zadanie z zakresu administracji publicznej, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w uzyskaniu korzystnego dla reprezentowanego rozstrzygnięcia. Wojewoda wskazał ponadto, że w świetle art. 142 ust. 2 u.g.n. przyjąć należy, że gminie i powiatowi w miastach na prawach powiatu przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących interesów majątkowych tych jednostek samorządu terytorialnego, o czym świadczy konieczność wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od ich załatwienia zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Nie przewidziano natomiast takiej pozycji procesowej dla Skarbu Państwa. Uznając zatem, że odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada złożone przez Skarb Państwa jest odwołaniem złożonym przez podmiot nie będący stroną postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda wskazał, że w takiej sytuacji brak jest też podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i tym samym nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń odwołującego się z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego, w omawianym przypadku - z normami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. . Strona skarżąca podniosła, że jeżeli nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, to starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jako podmiot zobowiązany do zapłaty tego odszkodowania wskaże zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. Skarb Państwa reprezentowany przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który wydał taką decyzję. Wynika to z tego, że w postępowaniu wywłaszczeniowym uregulowanym przepisami ustawy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w przypadku gdy nieruchomość ma być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, występuje w podwójnej roli, tj. organu prowadzącego postępowanie i reprezentanta Skarbu Państwa. W związku z tym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ponosi pełną odpowiedzialność za przeprowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego i w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza dotyczącymi ustalania wysokości odszkodowania oraz za wykonanie decyzji kończącej w/w postępowanie i za terminowe zapłacenie podmiotom uprawnionym kwoty odszkodowania. Biorąc pod uwagę fakt, iż wypłacenie kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest wydatkowaniem środków publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w/w odpowiedzialność starosty obejmuje też odpowiedzialność określoną w tej ustawie i w ustawie z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. O tym, który starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest właściwy miejscowo do przeprowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. rozstrzyga art. 21 § pkt 1 k.p.a. stanowiący, iż w sprawach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca jej położenia. Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości położonej na terenie miasta K. - miasta na prawach powiatu. W związku z tym organem administracji publicznej właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Na podstawie postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej został jednakże wyłączony od jej załatwienia, a zatem jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej utracił kompetencje do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości na skutek postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej posiada kompetencję do zapłaty odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa na zasadzie art. 132 ust. 5 u.g.n. tylko wtedy, gdy jest organem prowadzącym postępowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie w/w przepisu. Tylko wówczas występuje w wyznaczonej mu przez przepisy u.g.n. podwójnej roli organu prowadzącego takie postępowanie (organu wydającego decyzję) i reprezentanta Skarbu Państwa (adresata decyzji), a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za prawidłowość swojej decyzji i jej wykonanie. Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że zobowiązanie przez Starostę K. w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako właściwego miejscowo reprezentanta Skarbu Państwa do zapłaty kwoty odszkodowania ustalonej w tej decyzji nie jest wskazaniem organu właściwego (kompetentnego) do zapłaty odszkodowania zgodnie z brzmieniem art. 132 ust. 5 u.g.n., ale autorytatywnym wyznaczeniem innego organu administracji publicznej wbrew zakresowi postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent działający jako organ administracji publicznej reprezentujący Skarb Państwa będąc adresatem w/w decyzji jest stroną tego postępowania. Pozbawienie Prezydenta przymiotu strony w niniejszym postępowaniu naraża go na konieczność wykonania decyzji (wypłatę publicznych środków) bez prawa jej weryfikacji. Starosta K. decyzją z dnia ,[...] listopada 2011 r. przeniósł odpowiedzialność na Prezydenta Miasta K. za ewentualne wady tej decyzji, a Prezydentowi zostało odjęte prawo do wyrażenie swojego stanowiska na drodze postępowania odwoławczego. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja, w ocenie strony skarżącej , powinna zostać uchylona.

W odpowiedz na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest ocenia legalności decyzji Wojewody umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem tego organu Prezydentowi miasta na prawach powiatu jako jednoczesnemu reprezentantowi Skarbu Państwa – jego statio fisci nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania nawet w sytuacji, kiedy jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania oraz sam postępowania tego nie prowadzi. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z dyspozycją art. 138. § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Ustalenie przez organ, że odwołanie wniosła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. I OSK 882/10). Przesłanką warunkującą zastosowanie tego przepisu jest jednak prawidłowe ustalenie przez organ, iż odwołanie zostało złożone przez podmiotu, który przymiotu strony w danym postępowaniu administracyjnym nie posiada.

Na wstępie wskazać należy, iż co do zasady powierzenie danemu podmiotowi uprawnień organu administracji do rozstrzygnięcia danej sprawy nie wyklucza, iż w tej samej sprawie pomiot ten występuje jako strona. W procedurze administracyjnej nie obowiązuje bowiem zasada wyrażana paremią: quis iudex In propria causa sit. W postępowaniu administracyjny nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Dla przykładu można tu przytoczyć choćby postępowanie w przedmiecie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, czy też postępowanie w sprawie lokalizacji drogi na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w stanie prawnym z przed do 9 września 2008 r.). Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formują wnioski oraz żądania inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego sam w sobie nie przesądza, iż podmiot ten wyłączony jest z orzekania w sprawie tego roszczenia czy, że nie przysługuje mu przymiot strony tego postępowania. Bywają sytuacje kiedy ten sam podmiot występuje w podwójnej roli tj. w roli organu administracji i strony postępowania. W takim przypadku podmiot ten może realizować swoje prawa strony w taki sam sposób jak i każda inna strona tego postępowania. Podmiot taki ma w szczególności prawo składania odwołań a organ odwoławczy obowiązany jest takie odwołanie rozpatrzyć.

Sytuacja ta dotyczy także przypadku, gdy organem administracji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość jest Prezydent miasta na prawach powiatu. Jak zasadnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. I OSK 383/10 skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty. Podobny podgląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2010 r. I OSK 466/10 wskazując, iż w przypadku, gdyby organ gminy nie łączył funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu przedmiotowej decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek. Prawo gminy - miasta na prawach powiatu - do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. Także w postanowieniu z dnia 23 października 2008 r. I OSK 1286/08 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż prawo do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta który jako równocześnie starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., decyzję tę wydał. Poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Skoro zatem przymiot strony posiada Prezydent miasta na prawach powiatu, który orzekał w sprawie jako organ administracji, to nie może być wątpliwości, iż przymiot strony posiada w sytuacji, kiedy nie orzekał w sprawie a decyzja nakłada na niego jedynie obowiązek zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie do przyjęcia jest pogląd, że nałożenie na prezydenta miasta kompetencji starosty skutkuje tym, iż zawsze (w każdej sprawie) jest organem administracji a zatem podmiotem któremu prawa strony służyć nie mogą. Jak mowa o tym wyżej, kompetencja do orzekania w danej sprawie jako organ administracji nie wyłącza z góry, iż w tej samej sprawie podmiot ten występuje jako strona. Tym bardziej zatem nie ogranicza tego podmiotu co do przymiotu strony danego postępowania administracyjnego sytuacja, kiedy jako organ podmiot ten nie orzekał a decyzja kończąca to postępowanie nakłada na niego obowiązki, choćby nawet te obowiązki wynikały z zadań mu powierzonych jako statio fisci Skarbu Państwa

W tym miejscu wskazać należy, iż analiza uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn.. OPS 1/03 prowadzi do wniosku, że jedną z przesłanek, którą kierował się Naczelny Sąd Administracyjny określając zasadę konieczności wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości był fakt, że połączenie w osobie prezydenta miasta na prawach powiatu licznych funkcji, nie może powodować pozbawienia gminy statusu strony w postępowaniu tylko dlatego, że ustawodawca skupił w jednej osobie funkcję organu administracji publicznej zobligowanego do wydania aktu administracyjnego i funkcję reprezentanta osoby prawnej mającej interes prawny w takim postępowaniu. (Cyt.: " (...) skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę."). Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że prawo do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zasługuje na ochronę i w przypadku takiej kolizji funkcji i ról prezydenta miasta na prawach powiatu, jaka występuje przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, należy prawo to zagwarantować dostępnymi w kodeksie postępowania administracyjnego środkami.

W tym stanie rzeczy stanowisko organu należy uznać za błędne. Prezydent Miasta K. , mający kompetencje także starosty i wykonujący powierzone mu zadania z zakresu administracji rządowej - ale w tej konkretnej sprawie nie wykonujący tych zadań (przynajmniej w zakresie władczym, poza obowiązkiem zapłaty odszkodowania) jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość która stała się przedmiotem własności gminnej. Postępowanie w tej sprawie dotyczy interesu prawnego jednostki jaką prezydent reprezentuje tj. jej sfery praw i obowiązków. Umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez ten podmiot należy więc uznać za wadliwe.

Ponieważ podlegające ocenie sądu rozstrzygnięcie organu administracji dotyczy jedynie umorzenia postępowania odwoławczego sąd nie może ustosunkować się do zarzutów skargi dotyczących samego obowiązku nałożonego na Prezydenta tj. zapłaty odszkodowania. Kwestia ta jest bowiem przedmiotem odrębnego postępowania i nie może być rozstrzygana w postępowaniu wpadkowym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy