Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 456/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 225
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2020 roku sprawy ze skargi M. L. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] roku nr [...]; 2. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego M. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu nienależne uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 28 maja 2020 roku pod pozycją 1426.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 k.p.a., [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

27 kwietnia 2018 r. kpt. M. L. złożył w KP PSP w Ł. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego położonego w S. przy ul. b 53, składającego się z 9 izb o powierzchni mieszkalnej 119,61 m2. Strażak oświadczył, że w domu tym zamieszka 4 czerwca 2018 r. wraz z żoną i córką. Wnioskodawca wskazał, że posiada uprawnienie do norm zaludnienia z tytułu grupy zaszeregowania. Jednocześnie złożył oświadczenie, że nie zajmował mieszkania będącego w dyspozycji jednostek resortu spraw wewnętrznych i administracji lub innego mieszkania na innej podstawie. Do wniosku załączył akt notarialny repertorium A nr [...] z 18 kwietnia 2018 r.

Organ pierwszej instancji ustalił, że M. L. na dzień złożenia wniosku zajmował lokal mieszkalny w Ł. (miejscowość pełnienia służby) przy ul. A II 21 nr 27 o powierzchni mieszkalnej (powierzchni pokoi) 29,62 m2, na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] z [...] r., zawartej z Wojskową Agencją Mieszkaniową w W. Oddział Regionalny WAM w B.. Lokal ten został "przyznany" strażakowi na podstawie protokołu uzgodnień dotyczących najmu lokali mieszkalnych z przeznaczeniem dla funkcjonariuszy i pracowników służb mundurowych z 3 marca 2015 r.

W tym okresie kpt. M. L. przysługiwały 4 normy zaludnienia, bowiem jego rodzina składała się z trzech osób, a strażakowi z tytułu zajmowania

stanowiska zaszeregowanego do 10 grupy uposażenia przysługuje dodatkowa norma zaludnienia. Norma zaludnienia to 7-10 m2 powierzchni mieszkalnej, co oznacza, że lokal mieszkalny, który wyczerpuje przysługujące skarżącemu normy zaludnienie powinien mieć powierzchnię mieszkalną nie mniejszą niż 28 m2.

Wobec powyższego Komendant Powiatowy PSP w Ł. decyzją z [...] r. odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu

mieszkalnego.

Organ pierwszej instancji wskazał, że pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego może zatem otrzymać tylko taka osoba, która nie posiada lokalu mieszkalnego, odpowiedniego pod względem przysługujących norm zaludnienia w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do pomocy finansowej jest więc powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaka. Warunkiem przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest zatem brak przydziału lokalu mieszkalnego. Ustalenie, czy skarżącemu w złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej przysługiwało prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, stało się elementem niezbędnym do rozstrzygnięcia. Na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie domu skarżący posiadał na podstawie umowy najmu lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej przysługującym mu normom zaludnienia, nie spełnia zatem warunków do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, tym samym nie jest możliwe w świetle art. 80 ust. 1 w związku z art. 81 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1313) udzielenie mu pomocy finansowej.

1 sierpnia 2018 r. wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji z [...] r. odmawiającej przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Decyzją z [...] r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. utrzymał w mocy decyzję z [...] r. uznając, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i zasadna. Decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna i prawomocna. Skarżący nie złożył skargi do sądu administracyjnego.

23 stycznia 2020 r. skarżący złożył w KP PSP w Ł. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego położonego w S. przy ul. B 53, składającego się z 9 izb o powierzchni mieszkalnej 119,61 m2. Skarżący oświadczył, że w domu tym zamieszka 27 stycznia 2020 r. wraz z żoną, córką i synem urodzonym 24 listopada 2019 r. Posiada uprawnienie do norm zaludnienia z tytułu grupy zaszeregowania. Do wniosku załączył akt notarialny - repertorium A nr [...] z 18 kwietnia 2018 r. oraz umowę najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w Ł.. Wniosek o przyznanie pomocy finansowej złożony 23 stycznia 2020 r. dotyczy tej samej nieruchomości, co wniosek o przyznanie pomocy finansowej z 27 kwietnia 2018 r. Wnioski różnią się datą planowanego zamieszkania w domu oraz wykazem członków rodziny, z którymi skarżący zamierza tam zamieszkać. We wniosku z 27 kwietnia 2018 r. skarżący oświadczył, że zamieszka w domu jednorodzinnym w S., przy ul. B 53 4 czerwca 2018 r. wraz z żona i córką. Natomiast we wniosku o przyznanie pomocy finansowej z 23 stycznia 2020 r. skarżący określił datę zamieszkania wraz z żoną, córką i synem urodzonym 24 listopada 2019 r. w domu znajdującym się w S. przy ul. B 53 na 27 stycznia 2020 r. Ponadto we wniosku brak jest informacji o posiadaniu prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu, jak również terminu zdania tego lokalu.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Ł. [...] roku wydał postanowienie, w którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu skarżącemu. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu podniósł, że decyzją z [...] r. odmówił przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, który został wymieniony we wniosku z 23 stycznia 2020 r. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w Ł. decyzją z [...] r. jest ostateczna i prawomocna. Następnie Komendant Powiatowy PSP w Ł. uznał, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną stanowi podstawę do wydania przez właściwy organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie, w zakresie ustalenia prawa skarżącego do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma do czynienia ze stanem res iudicata, bowiem została ona rozstrzygnięta ostateczną decyzją KP PSP w Ł. z [...]r.

27 lutego 2020 r. M. L. złożył zażalenie na postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z [...]r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Skarżący wniósł o: uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z [...] r.; wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu i przyznanie owej pomocy, alternatywnie: wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu; stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego PSP w Ł. z [...]r.; przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 18 kwietnia 2018 r. nabył budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej o numerze 53 (pow. użytkowa 119,61 m2), położony w S. przy ul. B 53, [...] S.. 27 kwietnia 2018 r. złożył do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniosek wraz z niezbędnymi dokumentami o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie budynku mieszkalnego, który nabył 18 kwietnia 2018 r. 17 lipca 2018 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, która to została utrzymana w mocy. Następnie 23 stycznia 2020 r. skarżący złożył wniosek finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, tj. domu, który nabył 18 kwietnia 2018 roku. Skarżący podniósł, że wiązało się to z faktem, że 24 listopada 2019 r. urodził mu się syn. Do chwili obecnej nie mieszka w zakupionym domu z uwagi na konieczność dokonania w nim robót, które są warunkiem jego użytkowania, a które to zostały wskazane w decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] r. Aktualnie zajmowane mieszkanie nie spełnia norm powierzchniowych adekwatnych do sytuacji rodzinnej, a zakupiony dom nie jest przystosowany do zamieszkania. Konieczne jest, aby po złożeniu stosownego wniosku przez strażaka zbadać, czy dom nadaje się do zamieszkania. Zdaniem skarżącego spełnia on przesłanki do uzyskania pomocy finansowej, a odmowa wszczęcia postępowania jest bezzasadna z uwagi na zaistniałą zmianę stanu faktycznego. Odmowa wszczęcia postępowania jest przedwczesna, a aktualny stan faktyczny powinien stanowić podstawę do merytorycznej oceny wniosku o udzielenie pomocy finansowej z tytułu zakupu domu z uwagi na stan zakupionej nieruchomości oraz brak spełnienia norm powierzchniowych przez aktualnie zamieszkiwany przez strażaka i jego rodzinę lokal.

Organ II Instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazał, że w oparciu o następujące dokumenty: wniosek o przyznanie pomocy finansowej z 27 kwietnia 2018 r.; akt notarialny o przeniesieniu własności nieruchomości zabudowanej z 18 kwietnia 2018 r. rep. A [...], pismo-znak sprawy: [...] Agencji Mienia Wojskowego, Oddział Regionalny w B,, ul. C 163 a, [...] B. z 29 maja 2018 r.; umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...] z 8 maja 2015 r., decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z [...] r.; odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z [...] r.; decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z [...] r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] r.; wniosek o przyznanie pomocy finansowej z 23 stycznia 2020 r.; decyzję z [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., udzielająca S. W., P. W. i C. W. pozwolenia na użytkowanie szeregu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, stwierdzający konieczność wykonania jeszcze kilku prac w niektórych budynkach: postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania; zażalenia skarżącego na postanowienie z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania dokonał analizy stanu faktycznego oraz uzasadnienia organu pierwszej instancji i uznaje, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ drugiej instancji stwierdził, że w pełni podziela argumenty organu pierwszej Instancji i uznaje, że sprawa wniosku o przyznanie pomocy finansowej w związku z uzyskaniem domu mieszkalnego została już prawomocnie rozstrzygnięta. We wniosku z 23 stycznia 2020 r. nie pojawiła się żadna nowa okoliczność, która miałaby wpływ na powstanie przesłanek do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu. Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że brak jest spójności w złożonych przez skarżącego oświadczeniach w 2018 i 2020 r. W pierwszym wniosku brak jest informacji o wynajmie lokalu mieszkalnego na zasadach służbowych oraz o zamiarze zdania tego lokalu, brak informacji, że zakupiony dom jednorodzinny nie nadaje się do zamieszkania, co może wskazywać na fakt, że dom nadawał się do zamieszkania w planowanym terminie, gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. została wydana [...] r. na poprzednich właścicieli nieruchomości. Akt notarialny nabycia nieruchomości przez skarżącego z 18 kwietnia 2018 r. nie zawiera informacji na temat konieczności zrealizowania określonych prac przed użytkowaniem, a wniosek o pomoc finansową został sporządzony 27 kwietnia 2018 r. W drugim wniosku brak jest informacji o faktycznym miejscu zamieszkania i planowanej dacie rozwiązania umowy najmu dotychczas zajmowanego lokalu i jego zdania. Brak jest informacji o tym, czy obecnie dom nadaje się do zamieszkania. W obu wnioskach różna jest data planowanego zamieszkania w nowym domu. Nie ma to żadnego znaczenia w kontekście przesłanek do uzyskania pomocy finansowej, a jedynie może mieć znaczenie przy wyliczaniu norm mieszkaniowych przysługujących strażakowi. Wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu mieszkalnego został już prawomocnie rozpoznany w postępowaniu toczącym się w 2018 r. i został rozpoznany negatywnie. Ponowne rozpoznanie tego samego wniosku ze zmienionymi jedynie datami, opartego na zmanipulowanych tych samych informacjach o faktach, które istniały już w dacie rozstrzygania pierwszego wniosku, jest prawnie niedopuszczalne. Wniosek funkcjonariusza o wznowienie postępowania oraz o stwierdzenie nieważności zostaną rozstrzygnięte osobnymi orzeczeniami.

W skardze na powyższe postanowienie M. L. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z [...] r., uchylenie decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z [...] r., wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu i przyznanie pomocy skarżącemu, przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: a. naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej polegające na błędnej wykładni poprzez zastosowanie wskazanej regulacji względem skarżącego i uznanie, że zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów i stanu faktycznego, tj. w szczególności poprzez:

nieuwzględnienie zmiany stanu faktycznego sprawy w postaci urodzenia się skarżącemu syna, a tym samym zwiększenia norm mieszkaniowych uprawniających go do uzyskania stosownej pomocy finansowej;

dowolnej interpretacji podanych przez skarżącego dat zamieszkania w zakupionym domu we wnioskach z 2018 r. i 2020 r.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ błędnie interpretuje i stosuje instytucję res iudicata. Dowolnie zinterpretował "inne uzasadnione przyczyny". Rozbieżne jest także stanowisko organu, który z jednej strony wskazuje jakoby fakt, że skarżącemu urodziło się drugie dziecko nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ale mimo to organ podnosi, że fakt ten może jednak wpływać na wysokość norm mieszkaniowych przysługujących strażakowi. Tym samym wnioskować należy, że urodzenie się syna wpłynęło na zmianę przysługujących mu norm mieszkaniowych, a tym samym zmienił się stan faktyczny i okoliczności sprawy uprawniające skarżącego do uzyskania pomocy finansowej z tytułu nabycia domu. Skarżący podniósł, że składając wniosek o udzielenie pomocy w 2018 r. wskazał wówczas datę zamieszkania, która jego zdaniem była realna do spełnienia w przypadku, gdy uzyskałby ową pomoc finansową i mógł doprowadzić zakupiony dom do spełniania wymogów do zamieszkania, jednak z uwagi na fakt, że owej pomocy nie uzyskał, nie miał funduszy do wykończenia domu i zamieszkania w nim zgodnie z wcześniej podaną data. Tym samym, gdy skarżącemu urodził się syn i zwiększyły się jego potrzeby mieszkaniowe i normy mieszkaniowe postanowił on ponownie wystąpić z wnioskiem o przyznanie stosownej pomocy finansowej i wówczas wskazał ponownie datę, w której chciałby zamieszkać w zakupionym domu, a która byłaby do zrealizowania w przypadku uzyskania stosownej pomocy. W akcie notarialnym (10 strona aktu notarialnego) oraz w pozostałych dokumentach dotyczących domu widnieją informacje o tym, że przed zamieszkaniem w nim konieczne jest wykonanie określonych prac, co błędnie zbadał organ na stronie 10 uzasadnienia. Zdaniem skarżącego spełnia on ustawowe przesłanki do uzyskania pomocy finansowej, a odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie należy uznać jako bezzasadną z uwagi na zaistniałą zmianę stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zakwestionowania przez organ tego, że wniosek skarżącego zmierzał do wszczęcia kolejnego postępowania dotyczącego tożsamej sprawy w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

Kontrolowane przez Sąd postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie to nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

"Uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. nie uzyskały definicji legalnej ani też nie zostały w innym sposób skonkretyzowane w przepisach procedury administracyjnej. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być dostrzegalne prima facie, obiektywne, których ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może więc mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13, publ. CBOSA).

Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym przypadku, organ bez zastosowania reguł dowodowych przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, nadużywając instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a., niejako "wewnętrznie" dokonywałby ustaleń prowadzących do odmowy przeprowadzenia postępowania z udziałem strony.

W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13 oraz z 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1395/12, CBOSA).

Wszczęcie postępowania przez organ administracji w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata).

Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a ze względu na wcześniejsze rozstrzygniecie sprawy jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie. Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1244/17).

Z kolei przez stan faktyczny sprawy rozumieć należy stan faktyczny mający znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę prawną jej rozstrzygnięcia.

Tym samym, bez odniesienia się do okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, nie można rozstrzygnąć, czy wydanie postanowienia na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. jest prawidłowe.

W kontrolowanym postanowieniu organ powołał się na drugą z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a., a mianowicie na "inne uzasadnione przyczyny" w postaci zakończenia tożsamej sprawy przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia polega zatem na zbadaniu, czy istotnie organy w dniu wydawania kontrolowanego aktu miały prawo uznać, że stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc stan faktyczny mieszczący się w hipotezie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.), przedstawiony w ponownym wniosku skarżącego, pozostaje w pełnej tożsamości ze stanem faktycznym, jaki legł u podstawy wydanej 17 lipca 2018 r. decyzji.

W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie jest możliwe podzielenie stanowiska organów orzekających w tej sprawie.

W myśl art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Przepis art. 81 pkt. 2 ustawy stanowi zaś, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy.

Nie ulega jednakże wątpliwości, że tego kluczowego dla kwestii pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przepisu, nie można interpretować w oderwaniu od przepisów Rozdziału 8 ustawy, zatytułowanego "Mieszkania strażaków w służbie państwowej", w których przewidziano cztery formy pomocy dla strażaka tj.: 1) przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji , 2) równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu , 3) równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, 4) pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zatem wymienione wyżej rodzaje pomocy wiążą się z przewidzianym w art. 74 ust. 1 ustawy, prawem strażaka mianowanego na stałe do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, przy czym prawo to jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Dopiero w wypadku braku możliwości zapewnienia przydziału takiego lokalu, strażakowi przysługuje inna forma pomocy, w tym pomoc finansowa, o której mowa w art. 80 ust. 1 ustawy. Nie budzi również wątpliwości, że prawo do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje temu strażakowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego, jednakże lokalu takiego nie uzyskał, bowiem pomoc owa jest konsekwencją niezrealizowania prawa strażaka nie mającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych do otrzymania lokalu mieszkalnego. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA nr 3 z 1999 r. poz. 77). Natomiast w art. 81 ustawy określone zostały przypadki, w których strażakowi nie przysługuje prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym do otrzymania pomocy finansowej i wśród nich ustawodawca między innymi wymienił posiadanie przez strażaka w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub domu. W tym miejscu również powołać się należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. I OPS 7/08, w której wskazano, że ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo iż co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu istniejącego w dniu wydania decyzji. Należy mieć bowiem na uwadze, że wnioski o pomoc finansową rozpatrywane są według kolejności ich składania. Realizacja przedmiotowego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz, występując o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która w sposób oczywisty zależy od ilości wniosków złożonych przez inne osoby oraz wysokości posiadanych przez organ środków finansowych. Wyjaśnianego zagadnienia prawnego nie można zatem wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy.

Decydujące znaczenie ma bowiem, co należy jeszcze raz podkreślić, sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Istotne zatem jest to, jak należy rozumieć zaspokojenie prawa funkcjonariusza do lokalu, a inaczej mówiąc zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych z uwzględnieniem przysługującej normy powierzchni mieszkalnej.

Z uzasadnienia decyzji z [...] r. o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz z utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji z [...] r. wynika, że z dokonanych ustaleń na dzień złożenia wniosku z dnia 27 kwietnia 2018 r. skarżący na podstawie umowy najmu zawartej w dniu 3 marca 2015 r. z Agencją Mienia Wojskowego Oddział w B. zajmuje w Ł. - miejscowości pełnienia służby - lokal mieszkalny nr 27 przy ul. A II 21 o powierzchni 29,62 m2, tj. lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej przysługującym mu normom zaludnienia. Skarżącemu przysługiwały 4 normy zaludnienia, bowiem jego rodzina składała się z trzech osób, a strażakowi z tytułu zajmowanego stanowiska zaszeregowanego do 10 grupy uposażenia przysługuje dodatkowa norma zaludnienia, co oznacza, że lokal mieszkalny, który wyczerpuje przysługujące stronie normy zaludnienia musi mieć powierzchnię mieszkalną nie mniejszą niż 28 m2. Organy uznał więc, że skarżący na dzień złożenia pierwszego wniosku posiadał lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej przysługującym mu normom zaludnienia.

We wniosku o pomoc finansową z 23 stycznia 2020 r. na zakup domu jednorodzinnego położonego w S. przy ul. B 53, składającego się z 9 izb o powierzchni mieszkalnej 119,61 m2 skarżący oświadczył, że w domu tym zamieszka 27 stycznia 2020 r. wraz z żoną, córką i synem. Wnioskodawca podał, że jego rodzina składa się z 4 osób, bowiem w dniu 24 listopada 2019 r. urodził się syn Mikołaj, a tym samym nastąpiła zmiana stanu faktycznego, bowiem zwiększeniu uległy przysługujące stronie normy zaludnienia. Ponadto wskazał, że nie zajmował lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organu lub jednostki organizacyjnej podległej lub nadzorowanej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Posiada uprawnienie do norm zaludnienia z tytułu grupy zaszeregowania.

Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie w stosunku do okoliczności podnoszonych we wniosku z 27 kwietnia 2018 r., a które zostały uznane przez organ za niewystarczające, by uwzględnić wniosek.

Z przyczyn oczywistych, ten nowy materiał dowodowy powstały po 2018 r. nie mógł być poddany wymaganej dla rozstrzygnięcia sprawy ocenie organu w trakcie prowadzonego wcześniej postępowania.

W ocenie Sądu, gdy zachodzi istotna wątpliwość co do pełnej tożsamości sprawy zakończonej decyzją z [...] r. o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz z utrzymującą ją w mocy decyzją organu II instancji z [...] r., a sprawą inicjowaną ponownie przez skarżącego wnioskiem z dnia 23 stycznia 2020 r., konieczne było wszczęcie postępowania administracyjnego.

Nowe dokumenty, którymi legitymował się skarżący, obrazują fakty istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia, a zatem wymagają oceny. Organ nie może dokonać takiej oceny bez formalnego wszczęcia postępowania. Przed wszczęciem postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum.

Jak już wcześniej zostało wskazane, zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W stanie faktycznym sprawy organ powinien wszcząć postępowanie, gdyż tylko w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 225 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi.

Wskazania dla organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z treści przedstawionych rozważań.

eg