Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 411/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi H. D., A. D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 1 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 20 kwietnia 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz H. D. i A. D. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim - działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po sprawdzeniu projektu zamiennego złożonego przez inwestora w ramach wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r., nr [...] - zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przez A. M., polegających na doprowadzeniu budynku gospodarczego zlokalizowanego na posesji w [...], przy ul. [...], dz. nr a, k. m. [...], obręb [...], do zgodności z projektem budowlanym zamiennym, a także - zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W ustaleniach dotyczących stanu faktycznego sprawy organ podał, że na skutek interwencji H. D., podczas przeprowadzonej w dniu 22 lipca 2010 r. kontroli stwierdzono, że na posesji w [...] przy ul. [...], należącej do T. i A. M., występują nieprawidłowości w zakresie usytuowania wzniesionych obiektów budowlanych na działce nr a, w tym między innymi przedmiotowego budynku gospodarczego na maszyny rolnicze, wybudowanego w odległości ok. 1 m od granicy działki sąsiedniej nr b. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że realizacji tego budynku dokonano na podstawie decyzji Starosty Prudnickiego nr [...] z dnia 12 września 2005 r. Projektowany budynek miał być usytuowany w granicy działki nr b, należącej do państwa D., oraz w granicy działki nr c, należącej do G. F. Tymczasem, w trakcie wykonywania czynności kontrolnych oraz w wyniku analizy mapy sytuacyjnej z naniesionym obiektem i porównaniu jej z projektem zagospodarowania działki z zatwierdzonego projektu budowlanego, jednoznacznie stwierdzono, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w odległości ok. 1 m od granic działek sąsiednich nr c i b. Wedle organu oznacza to, że inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki, które dopuszczalne było jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a którego inwestor nie uzyskał, gdyż nie było możliwe uzyskanie pozwolenia na wybudowanie obiektu w sposób niezgodny z przepisami techniczno - budowlanymi, w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe ustalenia doprowadziły do wszczęcia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sprawie wybudowania budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę. W toku postępowania ustalono również, że poza dokonaniem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki, dokonano także odstąpienia w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych zrealizowanego obiektu budowlanego, ponieważ został zmieniony kształt i gabaryty wzniesionego budynku, przez co zmianie uległy również jego charakterystyczne parametry, takie jak długość, szerokość, powierzchnia zabudowy i kubatura. Obecnie budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości ok. 1 m, zamiast w granicy działki, jego szerokość wynosi ok. 10 m, zamiast 9,33 m, a jego długość wynosi ok. 22,83 m, przy projektowanej długości 18,25 m. Ponadto ustalono, że obiekt jest konstrukcyjnie połączony z istniejącą halą magazynową. Uczestniczący w oględzinach A. M. oświadczył do protokołu, że lewa ściana budynku gospodarczego została rozebrana przy okazji montażu zadaszenia łączącego przestrzeń pomiędzy budynkiem a halą magazynową, natomiast odsunięcie obiektu od granicy nastąpiło z powodu istniejących fundamentów sąsiedniego budynku oraz ogrodzenia między sąsiednimi działkami. Z kolei, M. Z. - pełnomocnik A. D. wniósł do protokołu uwagę odnośnie odwodnienia powierzchniowego, istniejącego poprzednio pomiędzy budynkami na sąsiedniej nieruchomości a budynkiem H. D. Ponadto, poza oględzinami, w oparciu o prowadzone rejestry, organ nadzoru budowlanego ustalił, że roboty związane z zadaszeniem oraz budową hali magazynowej zostały wykonane na podstawie odrębnie udzielonych pozwoleń. Dalej organ wywodził, że w dniu wszczęcia postępowania roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego były zakończone, zatem niecelowe stało się wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w celu doprowadzenia w/w obiektu do stanu zgodnego z prawem, należało wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i na tej podstawie podjęto w dniu 17 stycznia decyzję nr [...], nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia dla przedmiotowego budynku gospodarczego, w terminie do 21 marca 2011 r., projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z już wykonanych robót budowlanych. W następstwie tej decyzji, stosownie do art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ - Starosta Prudnicki, decyzją z dnia 14 lutego 2011 r., uchylił decyzję nr [...] z dnia 12 września 2005 r., wydaną dla A. M. Następnie inwestor przedstawił w wyznaczonym terminie wymagany projekt budowlany zamienny, co stanowiło spełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponieważ z przedmiotowego projektu wynika, że w celu doprowadzenia wskazanego obiektu do stanu zgodnego z prawem należy wykonać określone roboty budowlane, zatem na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wystąpiły przesłanki do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z projektem zamiennym, a przez to również do stanu zgodnego z prawem. Końcowo organ podkreślił, że zapewnił stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Natomiast, ustosunkowując się do zarzutów pełnomocnika A. D., wyjaśnił, że problematyka zawarta w przywołanych pismach dotyczy zagadnień związanych z wykonywaniem wszelkich robót budowlanych na posesji A. M., obejmujących odrębne procesy inwestycyjne i obiekty budowlane, realizowane bądź zrealizowane w różnym czasie, na podstawie różnych projektów budowlanych i pozwoleń na budowę, a z powodu stwierdzonych nieprawidłowości objętych zupełnie odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Dlatego łączenie tych wszystkich spraw jest niedopuszczalne, gdyż przedmiot rozpatrywanej sprawy został ściśle określony w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, dokonanym pismem z dnia 17 listopada 2010 r. Ponieważ zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót, albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, a także w decyzji tej nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zatem po stwierdzeniu wykonania nałożonego na inwestora obowiązku oraz po sprawdzeniu przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, z którego wynikają konieczne do wykonania roboty budowlane w obiekcie objętym tym projektem - należało wydać przedmiotową decyzję.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. D., reprezentowana przez pełnomocnika, nie wyraziła zgody na wznowienie robót budowlanych, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wywodziła, że w zatwierdzonych projektach zamiennych brak jest podstawowych rozwiązań (metod likwidacji) w sprawach, które były przyczyną interwencji w organie nadzoru budowlanego. I tak, brakuje wystąpienia A. M. o zmianę sposobu użytkowania, brakuje decyzji w sprawie ściany z oknem w budynku odwołującej (ściana z oknem jest niedostępna od zewnątrz), organ nie rozstrzygnął kwestii niewłaściwego posadowienia przez inwestora obiektów, likwidacji poprzednio istniejącego odwodnienia powierzchniowego pomiędzy nowymi obiektami a budynkiem odwołującej oraz stworzenia terenu niemożliwego do oczyszczenia i prowadzenia robót remontowych. Ponadto A. D. podniosła, że A. M. nie uzyskał zgody na działalność bazy transportowo-przeładunkowej z użyciem ciężkiego sprzętu i nie wprowadził rozwiązań chroniących przed hałasem i drganiami. Wykonane w sposób istotnie odstępujący od projektu i pozwolenia na budowę obiekty bazy powodują zawilgocenie ściany I piętra (pleśń i grzyb) w jej budynku, natomiast wybudowanie zamkniętego terenu (śmieci i gruz) oraz likwidacja odwodnienia powierzchniowego spowoduje zawilgocenie piwnic i parteru budynku. W zatwierdzonych projektach w dalszym ciągu brak jest odpowiednich projektowych rozwiązań. Nadmieniła odwołująca także, że organ pominął fakt, iż jej sąsiad nigdy nie uzyskał pozwolenia na rozbiórkę byłej "mleczarni", a w tym około 20 m komina. W konsekwencji, zdaniem A. D., uzasadnionym w niniejszej sprawie było wykonanie jednego wspólnego projektu zamiennego uwzględniającego rozwiązania wszystkich uwag i zastrzeżeń wniesionych w trakcie postępowania co do całego obiektu, w tym również rozwiązania problemu nielegalnej rozbiórki obiektu byłej "mleczarni" i zmiany sposobu użytkowania obiektów lub całej bazy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 1 lipca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Odwołując się do treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, o jakim mowa w tym przepisie, podejmuje się tylko wtedy, gdy roboty te nie zostały jeszcze zakończone. W przeciwnym wypadku organ powinien wydać, po przeprowadzeniu postępowania, jedną z decyzji o jakich mowa w art. 51 ust. 1 omawianej ustawy, z pominięciem etapu wstrzymania robót budowlanych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przepis ten stanowi podstawę do orzeczenia nakazu zaniechania robót budowlanych, rozbiórki obiektu bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy), nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy) bądź - w przypadku dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę - nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy). Następnie, zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił istniejący stan faktyczny i zastosował procedurę zmierzającą do legalizacji budowy budynku gospodarczego i wiaty, zrealizowanych z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym. Inwestorzy wykonali nałożony na nich obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, stąd organ pierwszej instancji był zobowiązany do wydania decyzji "w sprawie" projektu budowlanego zamiennego. Jak podkreślił organ odwoławczy, projekt ten podlega kontroli merytorycznej, gdyż możliwe jest również wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia wadliwego projektu. Organ pierwszej instancji ocenił, że projekt zamienny został sporządzony prawidłowo, a lokalizacja objętych projektem zamiennym obiektów jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Także w ocenie organu odwoławczego projekt zamienny został sporządzony prawidłowo i spełnia wymogi prawne przewidziane dla tego typu dokumentacji przez przepisy Prawa budowlanego i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Lokalizacja obiektów nie narusza obowiązujących przepisów prawa, dlatego zasadne było zatwierdzenie projektu zamiennego przedstawionego przez inwestora. Dalej, za niezasadne uznano zarzuty odwołującej się strony, gdyż niniejsze postępowanie miało dokładnie określony przedmiot, tj. istotne odstąpienia od konkretnej decyzji o pozwoleniu na budowę przy budowie konkretnego obiektu. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nie może zostać rozszerzona przedmiotowo o inne obiekty, nawet jeśli zostały one wzniesione z naruszeniem prawa. Również kwestia legalności obecnego sposobu użytkowania budynku gospodarczego wykracza poza przedmiot postępowania administracyjnego i jest regulowana przepisami, które nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję A. i H. D. wnieśli o uchylenie jej w całości, zarzucając, że narusza prawo materialne, tj.:

- art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż brak jest projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego, co w efekcie pozwala inwestorowi unikać kontroli całego przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz obchodzić przepisy przy ocenie poszczególnych obiektów budowlanych,

- art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż nie dokonano rzetelnej oceny projektu budowlanego w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych,

- art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż nie przeprowadzono rzetelnej oceny projektu budowlanego w zakresie wpływu całości zamierzenia na zdrowie ludzi, w tym w szczególności emisji hałasu i wibracji oraz wpływu na obiekty sąsiednie, poprzez uniemożliwienie skarżącym dostępu do części własnego budynku z uwagi na sprzeczne z wymogami technicznymi posadowienie obiektu zbyt blisko ich budynku; pominięcie wymogu projektowego zapewnienia ograniczania wpływu obiektu budowlanego na środowisko, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane; pominięcie w projekcie okna, które znajduje się w budynku skarżących; nieuwzględnienie faktu, że wszystkie budynki są połączone razem i stanowią jedną całość; wybudowanie hali przeładunkowej, która wchodzi ok. 4 m w budynek skarżących (brak możliwości wniesienia sprzeciwu od decyzji wobec odmowy przyznania skarżącym uprawnień strony).

Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący podtrzymali argumentację odwołania. Ponadto podnieśli, że nieuprawnione jest oddzielanie przez organy obu instancji zagadnień ze sobą powiązanych, a dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości w innych procesach inwestycyjnych A. M. Takie działanie stoi bowiem w sprzeczności z art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego, który posługuje się pojęciem "całego zamierzenia budowlanego". Oba organy nadzoru budowlanego konsekwentnie, wbrew wykładni celowościowej, traktują poszczególne obiekty budowlane zrealizowane przez inwestora jako niezależne od innych obiektów. Tymczasem, wzajemne ich usytuowanie i wpływ na środowisko, zdrowie ludzi oraz obiekty na sąsiednich posesjach powoduje, że postępowania administracyjne w tym zakresie powinny być połączone, tak, by dokonać właściwej oceny "całego zamierzenia budowlanego".

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko oraz jego argumentację, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Jeszcze raz podkreślił, że postępowanie dotyczyło odstępstw od decyzji o pozwoleniu i zatwierdzonego projektu budowlanego konkretnego obiektu, zatem organ nie miał podstaw aby jednym postępowaniem objąć inne obiekty wykonane przez inwestora. Postępowanie nie dotyczyło też sposobu użytkowania obiektów, gdyż postępowanie w tym zakresie może być prowadzone w stosunku do legalnie wybudowanych obiektów. Poza tym za niezasadne organ uznał argumenty o utrudnieniach związanych z dostępem do budynku skarżących, skoro pierwotnie budynek gospodarczy miał być zrealizowany w granicy z sąsiednimi działkami, natomiast faktycznie został odsunięty o 1 m od granicy.

W trakcie rozprawy sądowej skarżący H. D. podtrzymał skargę oraz wnioski i wywody w niej zawarte. Wyjaśnił, że sąsiedzi mieli zbudować wiaty, a wybudowali budynki z pełnymi ścianami, poza tym zmienili odległość dobudowanego obiektu. Zakwestionował informacje podawane w tym zakresie przez organy. Podniósł również, posiłkując się dołączoną do akt sądowych mapą, że obiekty budowlane określone numerami od 1-7 oraz 14 i 15 stanowią "jeden obiekt zadaszony dachem o jednej płaszczyźnie". Wyjaśnił również, że sporny budynek gospodarczy powstał w granicy jego działki, na długości ok. 2-3 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć o takiej ocenie Sądu nie zadecydowały wszystkie podnoszone przez skarżących zarzuty.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz., 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W ocenie Sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji oraz objętej kontrolą decyzji organu pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów, co skutkować winno uchyleniem podjętych aktów.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu inwestorowi A. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu budynku gospodarczego, zlokalizowanego na posesji w [...], przy ul. [...], do zgodności z projektem budowlanym zamiennym, oraz nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Podjęte rozstrzygnięcia oparto o przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, wedle którego po upływie wyznaczonego dla sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (przedstawienia projektu zamiennego), i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzje, o których mowa w tym przepisie zastępują decyzję o pozwoleniu na budowę, bowiem "legalizują" roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Z treści komentowanego przepisu wynika również, że rozstrzygnięcie wydane na jego podstawie winno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, po myśli którego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (wydanie tego postanowienia w realiach niniejszej sprawy stało się bezprzedmiotowe wobec wybudowania obiektu) właściwy organ w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przytoczone regulacje prawne mają zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem inwestor zrealizował budynek gospodarczy na sprzęt rolniczy w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, udzielonym decyzją Starosty Prudnickiego z dnia 12 września 2005 r., nr [...]. Jak ustalono, przedmiotowy obiekt nie został usytuowany w granicy działek sąsiednich, tak jak przewidywał zatwierdzony projekt budowlany, lecz w odległości 1 m od nich, a poza tym zmieniono jego kształt i gabaryty, przez co zmianie uległy również charakterystyczne parametry budynku, tj. długość, szerokość, powierzchnia zabudowy i kubatura. Wobec takich ustaleń słusznie argumentowały orzekające organy, że roboty budowlane, na których wykonanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę powinny być prowadzone zgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym. Natomiast zgodnie z przepisem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że wykonanie robót budowlanych w warunkach istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia, stanowi samowolę budowlaną. W sytuacji ujawnienia takiej samowoli ustawodawca przewidział, przy spełnieniu określonych warunków, możliwość zalegalizowania wykonanych odstępstw. Legalizacja następuje po przeprowadzeniu tzw. postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, a które w okolicznościach badanej sprawy polegało na nałożeniu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w dalszej kolejności - na zatwierdzeniu tego projektu i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązaniu go do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego obowiązkiem tego ostatniego jest dokonanie jego kompleksowej oceny, zwłaszcza pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Chodzi przede wszystkim o zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz ocenę kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń.

W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skarżących dotyczący nierzetelnej oceny projektu zamiennego, gdyż ze wskazanego wyżej obowiązku organ pierwszej instancji (także organ odwoławczy - o czym poniżej) nie wywiązał się należycie. Ograniczył się jedynie do krótkiego stwierdzenia, że dokonał sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego, co zapewne miało oznaczać, że jest on prawidłowy od strony formalnej i merytorycznej. Nie podał jednak w uzasadnieniu decyzji żadnych ustaleń faktycznych ani też argumentacji, które miałyby uzasadnić taką ocenę, i które pozwalałyby przyjąć, że zaistniały podstawy prawne do zakończenia postępowania naprawczego po wykonaniu określonych w projekcie zamiennym robót. Z całą pewnością, dla oceny prawidłowości działań organu, który widział podstawy do zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nie jest wystarczająca informacja, że inwestor wywiązał się z nałożonego decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r., nr [...], obowiązku, ponieważ dostarczył w terminie projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Analiza uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej w omawianym zakresie prowadzi do wniosku, że organ niejako "automatycznie" zatwierdził przedłożony projekt budowlany, co jest niedopuszczalne w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz przepisów Prawa budowlanego, które nie dają podstaw do takiego ograniczania obowiązków organu administracji publicznej. Jak sygnalizowano już wcześniej, na organie nadzoru budowlanego, czyli organie dysponującym fachową wiedzą w przedmiotowym zakresie, spoczywa powinność ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny i sprawdzenia - pod kątem spełnienia wymogów z art. 34 i 35 Prawa budowlanego - przedstawionej dokumentacji projektowej, która jest dowodem w sprawie, a nie tylko poprzestania na fakcie jej fizycznego złożenia w organie. W końcu, przedstawienie w uzasadnieniu decyzji własnej oceny projektu zamiennego pozwoliłoby stronom postępowania na zapoznanie się z tokiem myślenia i argumentacją organu oraz stanowiłoby o podjęciu rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., a w dalszej kolejności ustrzegłoby organ od zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów.

Ukazanych wad decyzji organu pierwszej nie dostrzegł organ odwoławczy, który - choć wskazywał na taką powinność - nie tylko nie przeprowadził wnikliwej, własnej oceny zgodności z wymogami przedstawionego projektu zamiennego oraz nie analizował rodzaju i zakresu wskazanych w nim robót do wykonania w kontekście możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z prawem, ale także podał w uzasadnieniu decyzji nieprawdziwe informacje. Stwierdził bowiem, że organ pierwszej instancji ocenił, iż projekt zamienny został sporządzony prawidłowo, a lokalizacja objętych tym projektem obiektów jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji pierwszoinstancyjnej. Powiedziane dotąd czyni zasadnym zarzut skargi o nierzetelnej ocenie projektu budowlanego zamiennego oraz świadczy o naruszeniu zasad ogólnych procedury administracyjnej. Ponadto analiza treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego rodzi podejrzenie, że zostało ono skopiowane z innej sprawy administracyjnej, dotyczącej innego budynku gospodarczego oraz wiaty, zrealizowanych przez A. M. także z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a która to sprawa została objęta odrębną skargą.

Poza tym, w ocenie Sądu, organy decyzyjne nie wyjaśniły istotnej w sprawie okoliczności, podnoszonej przez strony postępowania i po części także odnotowanej przez organ pierwszej instancji, związanej z "przebudową" przedmiotowego budynku gospodarczego, tj. rozebraniem jednej z jego ścian, połączeniem - konstrukcyjnie – z innym obiektem (halą magazynową), wykonaniem jednego, wspólnego zadaszenia, które to roboty mogły doprowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie może mieć wpływ na ocenę, czy przedmiotowy obiekt budowlany zachował strukturę i charakter odrębnego budynku, i czy w związku z tym może - samodzielnie - stanowić przedmiot postępowania. Zarysowana wątpliwość nie jest jedyną wątpliwością wymagającą szczegółowego wyjaśnienia, gdyż wedle oświadczenia H. D., które zdaje się znajdować potwierdzenie na mapach, sporny budynek gospodarczy powstał w granicy jego działki, na długości ok. 2-3 m, a nie - jak podają organy - w odległości 1 m od tej granicy. Potwierdzenie prawdziwości tego oświadczenia skarżącego może podważać trafność argumentacji organu odwoławczego o zmniejszeniu, a nie o powiększeniu utrudnień w dostępie do sąsiedniego budynku. Nie można wykluczyć, że zarzucone odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczyło usytuowania pozostałej, większej części budynku, która przebiega wzdłuż działki G. F., jednak nie wynika to z treści decyzji. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wyraźnego stanowiska organów będzie wymagało określenie stron toczącego się postępowania, gdyż nieznane są powody pominięcia w nim G. F., która - będąc właścicielką działki nr c - uczestniczyła w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Nyskiego z dnia 12 września 2005 r., nr [...], co zostało odnotowane w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Ujawnione i opisane przez Sąd wadliwości rozstrzygnięć organów obu instancji upoważniają do stwierdzenia, że akty te zostały podjęte bez kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż dokonane przez organy administracyjne oceny nie zostały poparte w pełni zgromadzonym i przekonującym materiałem dowodowym. Stosownie natomiast do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ, wykorzystując zatem dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji przyjąć należało, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Ponadto, skoro ustaleń organów obu instancji nie poparto w treści uzasadnień kontrolowanych decyzji dostateczną argumentacją, to naruszono art. 107 § 3 K.p.a. Odnotowania także wymaga, że organ odwoławczy, wbrew wymogom ostatnio wskazanego przepisu, nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, skupiając się jedynie na odpowiedzi na te z nich, które dotyczyły zakresu prowadzonego postępowania oraz legalności obecnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Wyrażone w tym względzie stanowisko uznać należy za prawidłowe, gdyż w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego tylko spornego obiektu nie było możliwe - mimo oczekiwań skarżących - rozstrzyganie co do zmiany sposobu jego użytkowania oraz rozstrzyganie o legalności wszystkich obiektów należących do A. M., które nie powstały w jednym czasie i - jak dotychczas - nie przedstawiono dowodów na to, że na etapie udzielania pozwoleń na budowę stanowiły jedno (całe) zamierzenie budowlane, o jakim mowa w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Podobnie, nie było możliwe w tym konkretnym postępowaniu załatwienie sprawy, zarzucanej przez stronę, nielegalnej rozbiórki obiektu byłej "mleczarni". Niemniej jednak Wojewoda Opolski nie zajął stanowiska w innych, także poruszonych w odwołaniu kwestiach, jak najbardziej związanych z przedmiotem rozstrzygania, a dotyczących m.in. pominięcia w zatwierdzonym projekcie zamiennym podstawowych rozwiązań odnośnie odwodnienia działki, dostępu do okna, zawilgocenia budynku, sprzecznego z przepisami techniczno-budowlanymi usytuowania budynku, braku oceny wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi.

W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi, wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i sprowadzają się przede wszystkim do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz kręgu stron postępowania, a w zależności od poczynionych ustaleń, do zastosowania odpowiednich przepisów wraz z omówieniem przesłanek ich zastosowania oraz do opracowania decyzji zgodnie z wymogami procedury administracyjnej.