Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 854/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 28, 134, 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka /spr./ sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Wanda Zielińska Baran Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 754/11 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie warunków zabudowy 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz [...] w S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz [...] w S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 754/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie warunków zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na wniosek [...] Spółki z o.o. z/s w G. oraz w związku z postanowieniem Kolegium z dnia [...] marca 2010 r. o wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie XII- kondygnacyjnego budynku wielomieszkaniowego przy ul. [...] w S. Prezydenta Miasta S. oraz pracowników Urzędu Miasta w S., wyznaczyło Burmistrza Miasta K., jako organ właściwy, do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wymienionego budynku mieszkalnego. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 26§ 3 i § 2 w związku z art. 24 § 3, art. 123 § 1 i § 2 w zw. z art. 124 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Burmistrz Gminy K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki położonej w S. przy ul. [...] dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej oraz infrastrukturą towarzyszącą.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa oraz zapadła z naruszeniem przepisów i wniosła o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie posiada interesu prawnego w sprawie. Organ dokonał analizy pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, wskazując, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiada właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast zaliczenie pozostałych podmiotów zainteresowanych wynikiem postępowania do kręgu stron wymaga każdorazowo odrębnych ustaleń i nie ma możliwości przyjęcia założenia, że w każdym przypadku za strony uznać także należy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. O kręgu osób, którym przysługuje status strony decyduje stopień uciążliwości inwestycji oraz zasięg jej oddziaływania. W postępowaniu w sprawie warunków zabudowy właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy. Wskazano, że skarżąca jest podmiotem, któremu przysługują uprawnienia prawno - rzeczowe do nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Treść odwołania w żaden sposób nie wskazuje na interes prawny skarżącej. Skarżąca nie określiła, w jaki sposób decyzja o warunkach zabudowy, czy nawet realizowana inwestycja miałaby wpływać na jej sytuację prawną lub należących do Spółdzielni nieruchomości. Również zarzuty podniesione w odwołaniu nie dają podstaw do przyjęcia, że przysługuje jej status strony. Ponadto organ wskazał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2011 r. stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta S. w sprawie planu miejscowego dla osiedla "[...] ".

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie z dnia 11 lipca 2011 r. zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art.9 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Gminy K. przysługuje jej status strony, gdyż zaskarżone postanowienie dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami Spółdzielni, a nawet gdyby Kolegium miało tę kwestię ocenić odmiennie, to winno przeprowadzić gruntowne badanie, czy Spółdzielnia jest stroną. Pozbawienie skarżącej statusu strony poddaje w wątpliwość zagwarantowanie stronom zasady równego traktowania, gdyż organ stawia na uprzywilejowanej pozycji inwestora. Skarżąca wskazała, że w odwołaniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wykazywała szczegółowo zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na jej nieruchomości, uznając za oczywiste, że budowa i funkcjonowanie tak wysokiego budynku będzie oddziaływało na jej nieruchomości, poprzez choćby wskazane ograniczenia nasłonecznienia, wzrost hałasu i emisji spalin. Nie przedstawienie przez skarżącą w odwołaniu podstaw uznawania się za stronę nie zwalniało organu od obligatoryjnego obowiązku ustalenia kręgu stron i zbadania, czy Spółdzielnia jest stroną postępowania. Nie można uznać za dostateczne działania Kolegium uznającego, że skarżąca nie jest stroną tylko nas tej podstawie, że status strony nie wynika z odwołania. Kolegium nie było uprawnione do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bez zbadania tej kwestii, a takie działanie w sprawie narusza ar. 7, 8 i 9 kpa.

Uczestnik postępowania Gmina Miasta S. wniosła o uchylenie względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia uznał, że jest ono niezgodne z prawem. Sąd podzielił w całości argumentację zawartą w zarówno w skardze skarżącej Spółdzielni, jak również w piśmie Gminy Miasta S..

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego bez zapewnienia udziału podmiotu powołującego się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania rozstrzyga o legitymacji wnoszącego odwołanie. W rozpoznawanej sprawie, po wniesieniu odwołania przez skarżącą, będącą stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy przed organem I instancji, organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego umożliwiającego skarżącej złożenie wyjaśnień. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ ten dokonywał merytorycznej oceny interesu prawnego skarżącej ustalając, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu.

Powyższe w ocenie Sądu w sposób oczywisty narusza przepis art. 134 kpa. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kpa.

Odnosząc się zaś do żądania uczestnika postępowania o uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności postanowień Kolegium, Sąd wskazał, że kontroli pod względem zgodności z prawem podlegało zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r., które ma charakter proceduralny i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie.

Sąd podniósł, że z akt administracyjnych wynika, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2009 r. zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Kolegium wyznaczyło Burmistrza Miasta K., jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2010 r. wydał Burmistrz Gminy K.. Natomiast wyrokiem Sądu z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 340/10 postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r. zostało uchylone. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 10 listopada 2011 r., tj. z dniem oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. Zatem obecnie w obiegu prawnym pozostaje postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie warunków zabudowy. Natomiast w dacie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji, jak również w dacie wydania zaskarżonego postanowienia ([...] lipca 2011 r.) postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie było zawieszone. Nie istniała zatem przeszkoda w postaci zawieszenia postępowania uniemożliwiająca rozpoznanie wniosku w przedmiocie warunków zabudowy.

Jednakże Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić nowy stan prawny wywołany wyżej powołanym wyrokiem Sądu oraz winien mieć na uwadze, że istnieją podstawy do zakwestionowania właściwości Burmistrza Gminy K. do prowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Z jednej strony na tej podstawie, że zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy przez Prezydenta Miasta S. uniemożliwia prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, a nadto na tej podstawie, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ, który nie został wyznaczony do rozpoznania sprawy przez Kolegium. Zatem rozważenia wymaga okoliczność, czy postępowanie prowadzone przed organem I instancji jest bezprzedmiotowe, gdyż nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy z uwagi na zawieszenie postępowania oraz że nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego przez Burmistrza Gminy K.. Nadto organ powinien mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno być zawieszone z mocy art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały wniesione przez: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G..

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. t.j. 2012, poz. 270 ) zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie art. 134 w zw. z art. 138 §1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stwierdzenie, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną musi nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania,

2. naruszenie art. 134 §1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozstrzyganie poza granicami sprawy, w ramach którego zarzucono ponadto:

a) naruszenie art. 38b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) poprzez jego nieuwzględnienie przy formułowaniu wskazań co do dalszego postępowania, mimo że przepis ten będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieuzasadnione wskazywanie na bezprzedmiotowość postępowania,

b) naruszenie art. 11 a ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego nieuwzględnienie przy formułowaniu wskazań, co do dalszego postępowania i w konsekwencji nieuzasadnione wskazywanie na to, że nie było podstaw do rozpoznania sprawy przez Burmistrza Gminy K.,

c) naruszenie art. 62 ust.2. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe powołanie we wskazaniach co do dalszego postępowania i nieuzasadnione wskazanie, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że przepis ten nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

3. naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie znajdował on zastosowania.

Wskazując na powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że dopuszczalność odwołania uzależniona jest od spełnienia przesłanek przedmiotowych oraz podmiotowych. W razie stwierdzenia przez organ niedopuszczalności odwołania, organ wydaje postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. Nie ma przeszkód ku temu, aby postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. wydano w razie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na jego wniesienie przez podmiot, który nie jest stroną postępowania. Twierdzenie przeciwne, sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajduje potwierdzenia ani w literalnym brzmieniu przepisu, ani w przywołanym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie skarżącej Spółki, ustalenie w niniejszej sprawie, że wnoszący odwołanie nie miał interesu prawnego, nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ustalenie istnienia interesu prawnego wnoszącego odwołanie możliwe było w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, jakie czynności dowodowe ma podjąć Kolegium w celu ustalenia, czy wnoszącemu odwołanie przysługuje interes prawny.

Spółka podniosła, że możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują na interes faktyczny strony, który nie skutkuje jednak uznaniem jej za stronę postępowania.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była kwestia niedopuszczalności odwołania i jedynie w granicach tej sprawy sąd uprawniony był rozstrzygać. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był zatem uprawniony do rozstrzygania sprawy decyzji o warunkach zabudowy pod względem merytorycznym i oceny podnoszonych przez strony i uczestników zarzutów wobec tej decyzji. Sąd pierwszej instancji rozstrzygał natomiast poza granicami sprawy i w uzasadnieniu wyroku zawarł wskazania co do dalszego postępowania nie tylko w odniesieniu do zaskarżonej czynności, lecz również dał organowi wytyczne co do merytorycznego rozpoznania sprawy. Powyższe działanie narusza samodzielność organu, narusza również uprawnienie skarżącej do udziału w sprawie, wypowiedzenia się co do prezentowanych stanowisk (w szczególności, że pismo uczestnika postępowania Gminy Miasta S., w którym sformułowano zarzuty wobec decyzji o warunkach zabudowy, podzielone przez sąd administracyjny, nie zostało doręczone skarżącej).

Odnosząc się do stanowiska Sądu w kwestii bezprzedmiotowości postępowania, skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że w obecnym stanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznawać będzie zażalenie [...] Sp. z o.o. na zawieszenie postępowania o warunkach zabudowy. Okoliczność ta nie może zatem stanowić podstawy dla uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem ustalenie takie byłoby przedwczesne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając zażalenie [...] Sp. z o.o., uwzględnić będzie musiało aktualny stan prawny, w którym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania.

Uznania postępowania za bezprzedmiotowe nie uzasadnia, zdaniem Spółki, okoliczność, że Rada Miasta S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, do którego odnosi się decyzja o warunkach zabudowy. Obecnie bowiem brak jest planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Sąd pominął, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011r., sygn. II SA/Gd 171/11 stwierdził nieważność uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok ten jest prawomocny). Plan nie obowiązywał w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie obowiązuje również obecnie.

Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew twierdzeniom Sądu

w przedmiotowej sprawie nie znajdzie również zastosowania przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obecnie obowiązującym stanie prawnym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest jedynie dla strefy "A", natomiast, teren, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy znajduje się w strefie "C". Nie jest zatem uzasadnionym zastosowanie obecnie powołanego wyżej przepisu. Nowy stan prawny, który nie uzasadnia zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, będzie podstawą dla rozstrzygania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy z zażalenia [...] sp. z o.o. na zawieszenie postępowania.

Nie jest również zasadnym twierdzenie, że Burmistrz Gminy K. nie był organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz Gminy K. oraz Burmistrz Miasta K., to ten sam organ, a wskazywana omyłka nie ma znaczenia dla prawidłowości wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. oparta została na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że każdorazowo użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej w stosunku do objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest stroną w postępowaniu o ustalenie tych warunków,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla istnienia interesu prawnego, w rozumieniu przywołanego przepisu, wystarczy jakakolwiek możliwość wywarcia wpływu przez planowaną inwestycję na nieruchomości sąsiednie,

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy skarga [...] Spółdzielni Mieszkaniowej powinna zostać oddalona wobec braku legitymacji procesowej tego podmiotu do skarżenia rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania administracyjnego,

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy,

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, jaki konkretny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji,

6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Powołując się na powyższe podstawy Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 28 k.p.a. Kolegium podniosło, że nie uwzględnia ona dotychczasowego dorobku nauki i orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego pojęć "strona" i "interes prawny". Co do zasady przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie będą miały zarówno podmioty, które nie legitymują się uprawnieniem prawno-rzeczowym do nieruchomości objętej wnioskiem bądź nieruchomości sąsiednich, jak

i właściciele lub użytkownicy wieczyści tych nieruchomości sąsiednich, którzy swoje żądanie oprzeć mogą jedynie o tzw. interes faktyczny. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w żadnym momencie postępowania nie powołała się natomiast na interes prawny, który miałby być naruszony decyzją o warunkach zabudowy.

Ponadto w ocenie Kolegium, Sąd nie wskazał w treści uzasadnienia spełnienia obu przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., całkowicie pominął konieczność wykazania związku między naruszeniem prawa procesowego a istotnym wpływem tego naruszenia na wynik sprawy. Sąd nie wykazał, by doszło do naruszenia art. 134 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, lecz stanął na stanowisku, że Kolegium powinno wydać rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w przypadku ustalenia, że wnoszący odwołanie nie ma legitymacji prawnej do skutecznego dokonania tej czynności procesowej. W obu sytuacjach podjęte miałoby być rozstrzygnięcie którego bezpośrednim skutkiem jest nie rozpoznanie sprawy co do istoty. Skoro postanowienie Kolegium, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., miało taki sam skutek prawny, jak sugerowana przez Sąd decyzja, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a, to wydanie zaskarżonego postanowienia z rzekomym naruszeniem art. 134 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, niezależnie od formy orzeczenia odwołanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej nie może być rozpoznane.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że Sąd - w odniesieniu do zawieszenia postępowania - pominął, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 340/10 uchylający postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy został zaskarżony skargą kasacyjną i do dnia sporządzenia skargi kasacyjnej nie wpłynęło orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym nie można ustalić, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest prawomocny, a tym samym postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zawieszone. Sąd pominął także okoliczność, że w związku ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonano powtórnego uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw zdrowia. Ponieważ organ prowadzący postępowanie — Burmistrz Gminy K., po wejściu w życie nowych przepisów, wystąpił o uzgodnienie do właściwego ministra i we wskazanym terminie nie otrzymał stanowiska organu uzgadniającego miał prawo przyjąć, że tryb współdziałania został wyczerpany.

Błędnie także Sąd pierwszej instancji ustalił, że decyzję w sprawie wydał inny organ niż wyznaczony przez Kolegium. Jest oczywistym, że w tym przypadku chodziło o Burmistrza Gminy K., a użycie określenia "Miasta" miało charakter technicznej omyłki.

Odpowiedź na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. złożyły: [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w S., Gmina Miasto S. oraz [...] w S., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. złożyły: [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w S., Gmina Miasto S. oraz [...] w S. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Oznacza to, że kontrolując zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wnioskami i zarzutami skargi kasacyjnej. Podnosząc określone zarzuty i przytaczając na ich poparcie stosowne uzasadnienie wnoszący skargę kasacyjną wyznacza tym samym zakres rozpoznania danej sprawy przez Sąd. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej powoduje konieczność prawidłowego określenia ich w skardze, wskazania naruszonego przepisu i podanie sposobu jego naruszenia.

W niniejszej sprawie skargi kasacyjne złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. i Spółka [...] z siedzibą w G.. W obu skargach kasacyjnych podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak też uchybienia natury procesowej.

Zasadniczym, podniesionym w obu skargach kasacyjnych, jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Zarzut ten Samorządowe Kolegium Odwoławcze powiązało z naruszeniem art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodząc, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu że każdorazowo użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej w stosunku do objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest stroną w tym postępowaniu, a dla istnienia interesu prawnego wystarczy jakakolwiek możliwość wywarcia wpływu przez planowaną inwestycję na nieruchomości sąsiednie. Natomiast skarżąca spółka [...] naruszenie art.28 k.p.a. powiązała z zarzutem naruszenia art.134 k.p.a. i art.138 §1 pkt 3 k.p.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że stwierdzenie braku interesu prawnego wnoszącego odwołanie powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się w kolejności do powyższych zarzutów stwierdzić należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wynika, by Sąd pierwszej instancji wywiódł, jak to zarzuca Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że każdorazowo użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej w stosunku do objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest stroną tego postępowania. Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie, uznając że organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ewentualnie orzec na podstawie art.138 §1 pkt 3 k.p.a., a nie na podstawie art.134 k.p.a. Z takim stanowiskiem Sądu nie zgadza się skarżąca Spółka. W tej kwestii podnieść należy, że w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy braku interesu prawnego odwołującego się możliwie są dwa rozstrzygnięcia procesowe: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania ( art.134 k.p.a.) lub umorzenie postępowania odwoławczego ( art.138 §1 pkt 3 k.p.a.). Wybór jednego z tych możliwych sposobów rozstrzygnięcia zależy od okoliczności występujących w sprawie. Jeśli ze złożonego odwołania i okoliczności występujących w sprawie wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak przymiotu strony, to organ odwoławczy orzeka o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Jeśli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art.138 §1 pkt 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przesądził kwestii legitymacji podmiotów odwołujących się, lecz nakazał organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Wymaga przypomnienia, że stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Rozważając, kto – oprócz wskazanych osób - ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy mieć na względzie treść art.6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem : " Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Nie budzi też wątpliwości, że w decyzji o warunkach zabudowy organ administracji ma obowiązek określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich ( art. 54 ust.2 lit. d w zw. z art.64 ust.1 i art.63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Osobą trzecią, w rozumieniu wskazanych przepisów, mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości ( por. uchwały NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95, publ.ONSA 1995/4/154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2/54, które wydane pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie straciły swej aktualności). Ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji ( por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1732/07; z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II OSK 551/05, z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, publ. www.nsa.gov. pl). Zatem w świetle ugruntowanego już orzecznictwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć co właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów nie sąsiadujących z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Niewątpliwie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego interesu prawnego podmiotów, które twierdzą, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na ich prawa i obowiązki, jako właścicieli lub mających inny tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło brak interesu prawnego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej uznając, że wskazane przez ten podmiot okoliczności: zwiększenie w znacznym stopniu natężenia ruchu pieszych i pojazdów, zaśmiecanie i dewastacja terenów zielonych, nadmierna emisja szkodliwego hałasu nie stanowią źródła interesu prawnego. Organ odwoławczy, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie przeprowadził jednak dotyczącego tej kwestii postępowania wyjaśniającego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa, nie godząc się z tą oceną, wskazywała na nieprzystosowanie wąskich uliczek do zwiększonego natężenia ruchu, wzrost emisji spalin, małą ilość miejsc parkingowych i związaną z tym konieczność parkowania pojazdów mieszkańców nowej inwestycji na uliczkach osiedlowych Spółdzielni, pominięty został fakt istnienia na tym terenie zespołu szkolno - sportowo - rekreacyjnego oraz boiska Orlika, które znajdować się będzie bezpośrednio pod oknami projektowanej inwestycji. Organ odwoławczy nie rozważył struktury Osiedla i faktu, że teren inwestora jest " ciasno wpisany w dolinę [...]". Spółdzielnia wskazywała również na zwiększenie natężenia ruchu osób, samochodów i pojazdów interwencyjnych, co w mieście o wielkim natężeniu turystycznym, oznacza pogorszenie warunków bezpieczeństwa i komfortu psychicznego mieszkańców Osiedla.

Zaskarżonym wyrokiem, jak zostało wskazane w części opisowej stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Nie może jednak ujść uwadze, że w tej samej sprawie i w tej samej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 282/11. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. II SA/Gd 340/10 uchylającego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające postanowienie Prezydenta Miasta S. o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie, odniósł się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art.28 k.p.a. przez nadanie przymiotu strony w tym postępowaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i [...] w S.. W uzasadnieniu wymienionego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej, stwierdzając, że : " źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są zasadniczo normy prawa materialnego, z których wynikają prawa do nieruchomości. Stąd też, jako strony postępowania kwalifikuje się osoby mające tytuły prawne do nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania inwestycji. Oddziaływanie to jednak nie wyczerpuje się na kwestiach związanych z wpływem na środowisko planowanej inwestycji, lecz może dotyczyć wszelkiego rodzaju wpływu na wykonywanie praw do nieruchomości. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający nie tylko z przepisów art.54 pkt 2 lit.d w zw. z art.64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy nakazują w decyzji o warunkach zabudowy określić wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, jak i z określonej w art. 140 k.c. i art.144 k.c., ochrony prawa własności. W wyniku postępowania o ustalenie warunków zabudowy może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomościach sąsiednich, że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez nie prawa własności. Skarżące [...] i [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa mają interes prawny, który uprawniał je do udziału w niniejszej sprawie". Stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku i dokonana ocena interesu prawnego są wiążące również w niniejszej sprawie.

Zatem zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące wadliwej oceny interesu prawnego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej są chybione.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego są nietrafne. Zarzut naruszenia art.50 §1 p.p.s.a dotyczy braku legitymacji skarżącego [...], gdy tymczasem w niniejszej sprawie rozpatrywany był interes prawny do bycia stroną [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Nawet przy przyjęciu, że jest to omyłka wnoszącego skargę kasacyjną i zarzut miał dotyczyć Spółdzielni Mieszkaniowej, w świetle prawomocnego wyżej wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest niezasadny. Stosownie do art.50 p.p.s.a. postępowanie, zarówno przed sądem pierwszej instancji, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, może być uruchomione wyłącznie w wyniku skutecznego wniesienia odpowiedniego środka prawnego przez podmiot mający w sprawie interes prawny. Ocena w tym zakresie została już przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 134 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. tj. zarzutów naruszenia przepisów postępowania art.134 §1 w zw. z art.141§ 4 p.p.s.a. poprzez rozstrzyganie poza granicami sprawy i naruszenie tym samym wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów : art.38 b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych poprzez nieuwzględnienie treści tego przepisu i w konsekwencji wskazanie na bezprzedmiotowość postępowania, art.11 a ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i wskazanie, że nie było podstaw do rozpoznania wniosku przez Burmistrza Gminy K. oraz naruszenia art.62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuzasadnione wskazanie, że postępowanie powinno być zawieszone do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, uznać należy, że są to zarzuty uzasadnione, lecz nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargi na postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Ze względów wyżej opisanych postanowienie to jest wadliwe, jako że zarówno [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, jak i [...] w S. mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji orzekł prawidłowo, choć w części wadliwe jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd ten wykroczył poza granice sprawy, wypowiadając się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do zasadności zawieszenia postępowania w sprawie, jak również w kwestii legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. o wyłączeniu Prezydenta Miasta S.. Należy mieć na względzie, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane przez organ odwoławczy w kwestii dopuszczalności odwołania, a nie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Chybiony jest natomiast, podnoszony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art.146 §1 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i dlatego, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).