Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 799/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ,63 ,64
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2020r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia 13.04.2020 r, Wójt Gminy W., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2-4 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) na wniosek M. M. ustalił warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolno stojącego i budynku garażowego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w miejscowości W..

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego zamierzenia budowlanego wpłynął

w dniu 23.12.2019 r. Wniosek spełniał wymogi określone w art. 64 w związku z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustalono, że dla terenu objętego wnioskiem inwestora Gmina W. nie posiada prawnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 61 ust. 1 i 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie dla projektowanej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, w tym wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 61 ust. 4, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ustalono, że wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne o pow. 4,0898 ha fizycznych (2,3543 ha przeliczeniowych) - a projektowana inwestycja jest związana z tym gospodarstwem. Na podstawie ewidencji podatkowej gminy stwierdzono z kolei, że średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie W. wynosi 1,29 ha. W związku z tym wielkość gospodarstwa rolnego inwestora posiada większą powierzchnię niż średnia w Gminie W..

Przy opracowywaniu decyzji posiłkowano się materiałami planistycznymi, zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego gminy W., który utracił moc na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a który posiadał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.. Projekt decyzji sporządziła osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia Starostwa Powiatowego w T. znak: [...] z dnia 16.03.2020 r. w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oraz milczące uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (Obszar Chronionego Krajobrazu).

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. R., R. B., U. P., K. Ł., H. F., R. L. i W. L. oraz M. G. i J. G.. Podniesione zarzuty dotyczyły takich kwestii jak: brak załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji, brak określenia warunków bezpieczeństwa dla mieszkańców bloku nr [...] w trakcie trwania budowy, brak miejsca i przebiegu przyłączy wodociągowego oraz gazowego, w związku z nieudzieleniem przez odwołujących zgody na przebieg tych urządzeń po ich nieruchomościach, brak badania technicznego stanu drogi gminnej dojazdowej, umożliwiającej dodatkowe obciążenie ruchem ciężkich pojazdów przewożących materiały budowlane, brak określenia w jaki sposób Gmina W. zabezpieczy pośrednictwo pomiędzy firmą budowlaną, a właścicielami mieszkań, żeby warunki związane z budową i konstrukcją nie miały wpływu na zmianę obecnych warunków życia, brak określenia charakteru przyszłej zabudowy, co do przeznaczenia inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją

z dnia 28.05.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że najistotniejszym z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie tzw. dobrego sąsiedztwa o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W jednak przypadku inwestycji dotyczących zabudowy zagrodowej, a więc związanej z rolnictwem, w/w przepisu nie stosuje się zgodnie z art. 61 ust. 4 w/w ustawy.

Organ odwoławczy przytaczając ustalenia organu I instancji odnośnie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 4 ustawy wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, iż dla wyjaśnienia pojęcia zabudowy zagrodowej konieczne jest sięgnięcie do treści art. 553 Kodeksu cywilnego. Zatem, aby możliwe było zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy konieczne jest poczynienie ustaleń, iż wnioskodawca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne i zamierza w ramach zabudowy zagrodowej wybudować budynek mieszkalny, który będzie częścią zabudowy zagrodowej.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium przeprowadziło uzupełniajace postępowanie dowodowe. Na żądanie organu inwestor wyjaśnił, iż prowadzi uprawę łąk oraz zbóż, posiada ciągnik rolniczy oraz sprzęt rolniczy (kosiarka rotacyjna, siewnik, brony, pług 3 skibowy) oraz budynek gospodarczy. Przedłożył również dokument z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w T. o podleganiu ubezpieczeniu społecznym rolników. Kolegium stwierdziło zatem, że planowana zabudowa jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym przez M. M.. Planowane przedsięwzięcie będzie realizowało cel jaki ustawodawca określił w art. 61 ust. 4 w/w ustawy.

Również warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały – zdaniem Kolegium – spełnione. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi wojewódzkiej (nr [...]) poprzez działkę nr [...] stanowiącą własność Gminy W.. Inwestor posiada zapewnienie Wodociągów W. Sp. z o.o. o możliwości dostawy wody i odbioru ścieków z dnia 7.11.2019 r., zapewnienie firma A z dnia 6.12.2019 r. o możliwości przyłączenia nowego budynku do sieci gazowej, oraz uzgodnienie z firma B. z dnia 7.11.2019 r. o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia oraz dostaw energii elektrycznej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działka [...] w W. nadal będzie wykorzystywana rolniczo. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnioną urbanistkę. Projekt decyzji został uzgodniony z Starostą Powiatu w T. w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z dnia 16.03.2020 r. znak: [...]) oraz z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w K. w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, który to organ nie zajął stanowiska w wymaganym terminie. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oświadczyło, że na terenie inwestycji nie występują urządzenia melioracji wodnych (pismo z dnia 22.01.2020 r.).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezbadania stanu technicznego gminnej drogi dojazdowej Kolegium wyjaśniło, że organ nie ma obowiązku badania stanu technicznego drogi dojazdowej. Uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzależnione natomiast od tego czy działka objęta wnioskiem m.in. posiada dostęp do drogi publicznej. Jak ustalono działka nr [...] jest skomunikowana z drogą wojewódzką za pośrednictwem nieruchomości stanowiącej własność Gminy W.. W konsekwencji należy uznać że inwestor posiada realny dostęp do drogi publicznej. Ponadto wbrew twierdzeniom odwołujących, planowana inwestycja nie wymaga jakieś szczególnej rozbudowy drogi i tego, aby szlak drogowy skomunikowany z drogą gminną spełniał parametry dróg publicznych. Skoro zatem istnieje i fizyczna prawna możliwość dojazdu do terenu objętego wnioskiem, to brak jest podstaw do uznania, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 7.03.2018 r., sygn. akt: II OSK 1200/16).

Dalej Kolegium wyjaśniło, że warunki zabudowy nie mogą rozstrzygać o kwestiach przynależnych do prawa budowlanego, w szczególności zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co wynika z treści art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zatem wniosek inwestora dotyczy inwestycji, która jest zgodna z przepisami w/w ustawy, jak i przepisami odrębnymi, to w zasadzie organ nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przy czym odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym wprost konkretne ograniczenia. Zaprezentowane stanowisko zostało wzmocnione zacytowaniem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaprezentowanych w wyroku z dnia 14.12.2011 r., sygn. II SA/Bd 608/11. Organ II instancji podkreślił, że wszelkie techniczne aspekty inwestycji rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje również Gminy W. do "zabezpieczenia" pośrednictwa pomiędzy firmą budowlaną, a odwołującymi. Gmina W. nie jest inwestorem, nie będzie też wydawała decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do obaw stron co do charakteru i przeznaczenia inwestycji, Kolegium zwróciło uwagę że decyzja dotyczy wyłącznie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego w ramach zabudowy zagrodowej. Gdyby hipotetycznie okazało się, że powstałe budynki są przeznaczone na inną działalność, wówczas strony mogą zwrócić się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozpoznanie takiej sprawy.

Organ II instancji nie podzielił zarzutu braku załącznika graficznego do decyzji, wskazując, że w aktach sprawy załącznik taki się znajduje. Załącznik ten wskazuje teren inwestycji, czyli działkę nr [...]. Załącznik graficzny nie określa usytuowania budynków, albowiem to nastąpi dopiero w projekcie budowlanym.

Odnosząc się do zarzutu braku zgody na przebieg przyłączy wodociągowego i gazu przez działkę odwołujących, organ II instancji wyjaśnił z kolei, że na tym etapie postępowania zgoda taka nie jest wymagana. W toku sprawy rzeczą organu było ustalenie czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z oświadczeniami dysponentów sieci, uzbrojenie terenu jest możliwe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła K. R., zarzucając:

I. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie istnieją warunki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo, że w aktach postępowania oraz w uzasadnieniach wydawanych w tej sprawie decyzji brak jakiejkolwiek wzmianki o umowie pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną dotyczącej zagwarantowania wykonania uzbrojenia terenu - co powinno skutkować odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy;

b) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej pomimo, że warunki techniczne gminnej drogi dojazdowej nie umożliwiają dojazdu do planowanej inwestycji ciężkich pojazdów przewożących materiały budowlane – co powinno skutkować ustaleniem, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej i w ślad za tym odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy;

II. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nie wytrzymujące krytyki, wybiórcze

i całkowicie dowolne, a przez to sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej ustalenie

w zaskarżonej decyzji, że zostały spełnione wszystkie warunki umożliwiające

wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, z całkowitym pominięciem

słusznego interesu obywateli, w tym interesu skarżącej i jej prawa własności - co

w konsekwencji doprowadziło do wydania naruszającej podstawowe zasady

postępowania administracyjnego decyzji przez organ I instancji, utrzymanej w

mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;

b) art. 10 k.pa. w żw. z art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie przez Samorządowe

Kolegium Odwoławcze w T. prawa skarżącej do czynnego udziału w

postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności poprzez uniemożliwienie

ustosunkowania się przez skarżącą do zebranego w sprawie materiału

dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji o

utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji;

c) art. 15 k.p.a. zw. z art. -138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawa skarżącej do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, co nastąpiło wskutek

przeprowadzenia istotnego fragmentu postępowania dowodowego wyłącznie

przez organ II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, zamiast jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wójta Gminy W..

Skarżąca wniosła - z uwagi na tożsame uchybienia zaistniałe zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji - o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności wskazano, że organy pominęły fakt, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.i.z.p. odsyła do art. 61 ust.5 u.p.i.z.p., który jednoznacznie wskazuje, że warunkiem koniecznym wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie w umowie (a nie zapewnieniu) wykonania uzbrojenia terenu. Inwestor nie przedstawił jakiejkolwiek umowy dotyczącej zagwarantowania wykonania uzbrojenia terenu. Oczywiście uzyskał zapewnienie, że podłączenie prądu i gazu jest możliwe, ale jak wyraźnie wskazała skarżąca w odwołaniu nie zgadza się na poprowadzenie tych przyłączy po jej nieruchomości.

Skarżąca podniosła również, że przesunięcie kwestii zbadania stanu technicznego, w tym szerokości drogi publicznej może prowadzić do problemów technicznych na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co - jak zostało podkreślone - nie zostało przewidziane przez ustawodawcę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W przepisie art. 61 ust. pkt 2 u.p.z.p. nie chodzi o literalne zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej lecz funkcjonalne i rzeczywiste umożliwienie dostępu do planowanej inwestycji i jej zrealizowanie. Kierując się interpretacją zastosowaną przez SKO w T., a wcześniej przez Wójta Gminy W. należy przyjąć, że inwestor może uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, a następnie w jej granicach decyzję o pozwoleniu na budowę, ale może nie mieć technicznych możliwości (na co konsekwentnie zwraca uwagę Skarżąca), żeby zrealizować tę inwestycję.

Z kolei z uwagi na związanie organu rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę decyzją ustalającą warunki zabudowy sygnalizowane przez skarżącą uciążliwości wynikające z wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie będą mogły być badanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego i muszą być rozstrzygnięte w tym postępowaniu.

Ponadto organ II instancji pozbawił skarżącą prawa do czynnego udziału w postępowaniu, albowiem nie umożliwił skarżącej zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się do nowych dowodów. Powyższe uchybienie prowadzi, zdaniem skarżącej do niemożności dokonywania przez organ II instancji ustaleń faktycznych w sprawie, a także narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Zarzuty przedstawione w skardze dotyczą tak kwestii procesowych, jak i materialnoprawnych. Ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego musi być zatem poprzedzona zbadaniem zasadności zarzutów procesowych, albowiem tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie oraz w jego efekcie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego może prowadzić do prawidłowej subsumpcji.

Rozpoczynając zatem od zarzutów procesowych, należy odnieść się do twierdzenia skarżącej o nie umożliwieniu jej zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do nowych dowodów.

Organ II instancji wydał w dniu 13 maja 2020r. postanowienie, w którym m.in. wezwał skarżącą o uzupełnienie odwołania oraz wezwał M. M. ( inwestora) o dowody i wyjaśnienia na okoliczność, że prowadzi działalność rolniczą, ze wskazaniem szczegółowo, jakie okoliczności mają być wykazane, w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. To postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 18 maja 2020r., zatem od tej daty znała ona jego treść. Rzeczywiście nie została ona następnie zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego, albowiem decyzja zapadła w dniu 28 maja 2020r. bez zawiadomienia stron w tej materii. Jednak zauważyć też trzeba, że skarżąca nie wykazuje w skardze, w jaki sposób sytuacja ta miałaby wpłynąć na jej uprawnienia procesowe. W szczególności warto zauważyć, że w skardze skarżąca w ogóle nie polemizuje z ustaleniami organu dotyczącymi faktu, że inwestor jest rolnikiem, jak i nie podnosi zarzutów związanych z konsekwencjami tego faktu. Wobec tego trzeba wyraźnie powiedzieć, że opisywana okoliczność nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

Tym samym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie może odnieść skutku. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., uprawdopodabniając istotność wpływu tegoż uchybienia na wynik sprawy, winna wskazać, że to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (tak wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r. I OSK 2908/17, LEX nr 2724739). Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. VII SA/Wa 1544/15, LEX nr 2148956, podobnie wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r. I OSK 1994/14, LEX nr 2108318). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21 września 2016 r. II SA/Bd 787/16, LEX nr 2152094, podobnie wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. II OSK 1022/17, LEX nr 2642990).

Co do twierdzenia w skardze o naruszeniu zasady dwuinstancyjności poprzez przeprowadzenie istotnego dowodu przed organem II instancji, co zdaniem skarżącej doprowadziło do tego, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana, w ocenie Sądu nie jest on trafny. Słusznie w skardze podkreśla się, że wobec ustanowienia zasady dwuinstancyjności postępowania, musi nastąpić dwukrotne rozpoznanie sprawy w obu instancjach. Jednakże, jak wynika ze skargi, skarżąca wyprowadza z tego wymogu mylny wniosek, jakoby istotnego dowodu (jako części postępowania wyjaśniającego) nie można było przeprowadzić przed organem II instancji. Taka teza nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. "Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji" (H. Knysiak – Sudyka, Komentarz do art. 15 k.p.a., publ. Lex/el.). W wyroku z 20.02.2014 r., IV SA/Po 1076/13, LEX nr 1433205, WSA w Poznaniu trafnie dostrzegł, iż "dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (por. też wyroki NSA: z 21.02.2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626; z 17.05.2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834; z 21.04.2011 r., II FSK 1852/09, LEX nr 1081276). Natomiast co do dopuszczalnego zakresu postępowania wyjaśniającego przed SKO, przywołać należy wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r. II OSK 2530/20, LEX nr 3076935, gdzie stwierdzono: "Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.)".

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, zauważyć należy, że co do zasady zakres koniecznych ustaleń w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest dość znaczny, z tym, że w niniejszej sprawie był on ograniczony w porównaniu z typową sprawą z tego zakresu. W świetle bowiem art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jednakże jeśli weźmiemy pod uwagę konieczny zakres ustaleń, które należy poczynić przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nawet przy ograniczeniu zakresu badania w tejże sprawie, to w żaden sposób nie można stwierdzić, że poprzez przeprowadzenie dowodu co do faktu bycia rolnikiem (przedstawienie kilku danych), organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części. Przed organem I instancji ustalono, że wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne o pow. 4,0898 ha fizycznych (2,3543 ha przeliczeniowych) i że projektowana inwestycja jest związana z tym gospodarstwem. Na podstawie ewidencji podatkowej gminy stwierdzono z kolei, że średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie W. wynosi 1,29 ha. W związku z tym wskazano, że wielkość gospodarstwa rolnego inwestora posiada większą powierzchnię niż średnia w Gminie W.. Organ odwoławczy w uzupełnieniu tych ustaleń oraz kontrolując poprawność przyjętej podstawy prawnej (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.) wezwał inwestora o podanie kilku faktów związanych z wykazaniem statusu rolnika, co Sąd ocenia jako uzupełnienie postępowania dowodowego w istotnym, ale stosunkowo niewielkim zakresie. Należy przy tym zauważyć, że w konsekwencji tego wezwania nie doszło do zmiany stanowiska przez organ odwoławczy. W efekcie Sąd nie dostrzega naruszenia zasady dwuinstancyjności, a przeciwnie, ocenia przeprowadzenie tego dowodu jako działanie w ramach prerogatyw organu odwoławczego.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to w pierwszym rzędzie - art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez nieprzedstawienie umów związanych z uzbrojeniem terenu, nie można się z tym zarzutem zgodzić. W aktach sprawy znajdują się zapewnienia dysponentów mediów o możliwości ich doprowadzenia do planowanej inwestycji (prąd, gaz, wodociąg i kanalizacja) i w świetle aktualnej wykładni cytowanych wyżej przepisów jest to wystarczające. Na ten temat sądy administracyjne wypowiadały się wielokrotnie i dość jednolicie. Jako przykład wskazać należy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lipca 2020 r. II SA/Gd 367/20, LEX nr 3040661: "Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta" (tak samo przykładowo wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2019 r. II SA/Kr 540/19, LEX nr 2727518 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r. IV SA/Po 539/19, LEX nr 2725213). Potwierdzeniem powyższego niech będzie bardzo niedawny wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r. II OSK 3487/18, LEX nr 2799018: " Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy - co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy, już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta".

Co się tyczy konieczności przedstawienia zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na przeprowadzenie po ich działce mediów (której to zgody skarżąca w odniesieniu do swojej nieruchomości nie wyraża), trzeba w pełni podzielić stanowisko SKO w T., iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy zgody takiej żądać nie można. Żaden przepis prawa takiej zgody nie wymaga dla ustalenia warunków zabudowy, a ponadto podkreślić trzeba, co zresztą prawidłowo uczynił także organ odwoławczy, że na etapie tej decyzji nie jest możliwe rozpoczęcie przez inwestora prac budowlanych. Co więcej, w ogóle przecież nie wiadomo, czy inwestycja będzie realizowana, jak dokładnie będzie wyglądać jej efekt i gdzie na działce będzie usytuowana. Tak więc nie można obecnie, na tym etapie procesu inwestycyjnego ustalać, którędy dokładnie będzie doprowadzane będą media, a tym samym czyja zgoda będzie ewentualnie wymagana. Poza tym, na marginesie, wskazać trzeba, iż skarżąca jest w błędzie, jeśli uważa, że przeprowadzenie mediów przez cudzą nieruchomość nie jest możliwe, jeśli właściciel się na to nie zgadza. Doprowadzenie mediów do nieruchomości podlegającej zabudowie jest traktowane analogicznie jak doprowadzenie do takiej nieruchomości drogi koniecznej, co powoduje, że brak takiej zgody może być zastąpiony postanowieniem sądu o wytyczeniu przebiegu mediów. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego (porównaj postanowienie z dnia 31 grudnia 1962 r. II CR 1006/62. OSPiKA 1964/5/91 oraz uchwały z dnia 3 maja 1965 r. III CO 34/65, OSNCP 1966/7-8/109 i z dnia 30 sierpnia 1991 r., OSNCP 1992/4/53) dopuszczalne jest ustanowienie przez sąd służebności gruntowej umożliwiającej przyłączenie do sieci elektrycznej, gazowej, telefonicznej i innych urządzeń przesyłowych nieruchomości pozbawionej połączenia z siecią i obciążenie tą służebnością nieruchomości mającej bezpośrednią łączność z tą siecią. Ustanowienie takiej służebności przez sąd odbywa się na podstawie stosowanego w drodze analogii art. 145 k.c. dotyczącego ustanowienia drogi koniecznej (tak postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r. III CSK 108/08, publ. Lex/el. czy podobnie postanowienie z dnia 25 lutego 2016 r. III CSK 108/15, LEX nr 2032320). W świetle powyższego zgoda właściciela nieruchomości odgradzającej nieruchomość inwestycyjną od miejsca przebiegu mediów jest oczywiście niezbędna, ale jej brak może zostać zastąpiony orzeczeniem sądu. Niemniej jednak te okoliczności nie podlegają badaniu w ramach przesłanki uzbrojenia przy ustaleniu warunków zabudowy.

Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej mimo że warunki techniczne gminnej drogi dojazdowej nie umożliwiają dojazdu do miejsca inwestycji ciężkich pojazdów z materiałami budowlanymi.

Rozważając ten zarzut, wskazać trzeba, że niewątpliwie działka inwestycyjna nr [...] prawnie i faktycznie ma dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej (dz.nr [...]) przez działkę nr [...], która jest własnością Gminy W. ( co wynika z załączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów). Wobec tego pozostaje tylko odpowiedzieć na pytanie, czy parametry drogi dojazdowej mają tutaj jakiekolwiek znaczenie. Otóż z brzmienia przepisu art.61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika jedynie warunek dostępu do drogi publicznej w rozumieniu prawnym i faktycznym, realnym (w sensie istnienia drogi), natomiast nie ma tutaj wymogów odnośnie parametrów technicznych. Na ten temat wypowiadały się ponadto sądy administracyjne, ale rozważając kwestię uzbrojenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. ) jako terminu odnoszącego się także do drogi i odpowiadając na pytanie, czy "wystarczające uzbrojenie" w rozumieniu wspomnianego przepisu oznacza też drogę o odpowiednich parametrach technicznych. Oto jakie rozumowanie przedstawił WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. IV SA/Po 781/19, LEX nr 2759813:

"W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że rzeczywiście, jak podkreślają organy, zgodnie z definicją legalną "uzbrojenia terenu" zawartą w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym od 17 lipca 2010 r.) pod tym pojęciem należy rozumieć także drogi (w pełnym rozwinięciu: "drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami"). Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym należy dokonać rozgraniczenia pojęcia "drogi" w świetle pkt 2 oraz pkt 3 przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Drogi stanowiące uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie mogą być utożsamiane z drogami publicznymi służącymi obsłudze komunikacyjnej tego terenu. Odmienne stanowisko prowadzi do nieakceptowalnej sprzeczności pomiędzy wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2246/13, CBOSA). Chodzi więc zasadniczo o drogi położone (projektowane) w obrębie terenu inwestycji (stanowiące w ten sposób owego terenu "uzbrojenie"). Tym samym dróg, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie można postrzegać przez pryzmat brzmienia pkt 2 powołanego przepisu. Stanowią one infrastrukturę, której zapewnienie, albo zagwarantowanie, stanowi jeden z warunków sine qua non ustalenia warunków zabudowy. "Drogi nie są elementem uzbrojenia terenu ze względu na odesłanie do art. 143 ust. 2 u.g.n., lecz ze względu na treść art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Ich wymienienie w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. definiującym na potrzeby ustawy pojęcie uzbrojenia terenu nie przesądza jednak o tym, w jakim zakresie i jakie drogi mogą być uwzględnione jako element dopuszczający ustalenie warunków zabudowy" (wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., II OSK 2381/13, CBOSA). Sąd ponownie zwraca uwagę na terminologię, jaką posługuje się ustawodawca - chodzi tu szczególnie o termin "teren". Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tym terminem w treści art. 61 u.p.z.p. Skoro zgodnie z definicją legalną "uzbrojenia terenu", uzbrojeniem takim jest m.in. droga, a odrębny przepis wymaga równocześnie, aby teren miał "dostęp do drogi publicznej", to relacja tych dwóch przepisów jest dla interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. kluczowa i wymaga uwzględnienia. Czym innym bowiem jest dostęp do drogi publicznej, którego istnienie musi być stwierdzone zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a czym innym jest "drogowe" uzbrojenie terenu, które w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 2 pkt 13 u.p.z.p. musi być zapewnione. Tym bardziej, że w przywołanych wyżej wyrokach NSA zasadnie wskazuje się także na potrzebę postrzegania drogi publicznej i jej zadań w świetle art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.; w skrócie "u.d.p."). Z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zarządca drogi może więc wprowadzić określoną organizację ruchu, sprawując tym samym pełne władztwo nad organizacją dróg. W procedurze ustalania warunków zabudowy brak jest zaś procedur umożliwiających przeprowadzenie badań sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego, co pozostaje w kompetencji zarządcy dróg w świetle ustawy o drogach publicznych. Skoro więc określonej drodze nadano status drogi publicznej, to jej stan techniczny i parametry nie mogą być źródłem ograniczenia w korzystaniu z niej, poprzez wykluczenie właścicieli części nieruchomości z korzystania z tej drogi przy ustalaniu warunków zabudowy. Oznacza to w konsekwencji, że teren mający dostęp do drogi publicznej nie może jednocześnie zostać uznany za pozbawiony dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji ze względu na parametry techniczne danej drogi publicznej (odpowiednio: publicznego dojazdu do niej). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania (a więc, jak to już wyżej wskazano: co do zasady dróg zlokalizowanych na tym terenie)" ( podobnie WSA w Krakowie w wyroku z 13 września 2016r. II SA/Kr 534/16 (publ. Lex/el.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że skoro w tej sprawie teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - za pośrednictwem drogi należącej do gminy - to ani aktualny stan techniczny, ani parametry tej drogi nie mogą stanowić podstawy do formułowania twierdzeń o braku wymaganego "uzbrojenia drogowego" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., jak również o braku dostępu terenu do drogi publicznej. Okoliczności powoływane w tym zakresie przez skarżącą nie mogą zatem podlegać uwzględnieniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ani uzasadniać odmowy ustalenia takich warunków. Jak to wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r. II SA/Rz 696/12, LEX nr 1343256, " Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tylko przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy u.d.p. W przypadku natomiast innego dostępu, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje i jego parametrów technicznych".

Z powyższych przyczyn nie zachodzi naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.