Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1004/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 11, art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skarg K.K. i Z.D. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z [...] r. Rada Gminy M. przystąpiła do opracowania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., o czym zawiadomiła poprzez ogłoszenie prasowe w Gazecie [...] z [...] r. i obwieszczenia, wyznaczając termin do składania wniosków do [...] r. O przystąpieniu do opracowania zmiany powiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania Studium. Wnioski do Studium złożył m. in. Z. D., domagając się we wsi M. przeznaczenia działek nr [...],[...],[...] i [...] na cele budownictwa jednorodzinnego lub jednorodzinnego z usługami oraz we wsi K. przeznaczenia działki nr [...] na cele rolne z możliwością zabudowy mieszkaniowej lub innej, mieszkaniowej, letniskowej, rezydencjonalnej. W części dotyczącej działek we wsi M., wniosek uwzględniono, zaś w stosunku do działki nr [...] wniosek nie został uwzględniony.

Z protokołu posiedzenia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w M. z [...] r. wynika, że komisja zapoznała się z projektowaną nową trasą ropociągu relacji K.-B., omijającą ujęcie wody w W. oraz z projektowanymi terenami pod zalesienia.

Po uzyskaniu opinii i uzgodnień, ogłoszono poprzez obwieszczenia i ogłoszenie w prasie lokalnej o wyłożeniu projektu zmiany Studium i terminie dyskusji publicznej. W dniu [...] r. K. K. złożył wniosek do wójta gminy o dokonanie zmian w projekcie Studium poprzez zmianę przeznaczenia jego działki [...] w T. z działki rolnej na działkę pod zabudowę. W dniu [...] r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie. Z. D. podtrzymał wniosek o rolnicze przeznaczenie działki w K. i zakwestionował zasadność przeznaczenie pod zalesienia gruntu poniżej VI klasy. W toku dyskusji podniesiona została także kwestia przebiegu ropociągu i modyfikacji jego przebiegu. W odpowiedzi przedstawiciel gminy podał, że w [...] r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy, wnioski w tym zakresie zostały złożone po wykonaniu projektu Studium. Biorący udział w dyskusji mieszkańcy podnieśli, że społeczność lokalna nie zgadzała się na lokalizację ropociągu i celowe jest uzyskanie ich stanowiska, czy ropociąg akceptują. Przedstawiciel PERN podał, że przesunięcie ropociągu jest uzasadnione koniecznością ochrony ujęcia wody. Przebieg ropociągu jest znany od końca lat 90-tych, a jego realizacja jest uzależniona od zgody mieszkańców. Wyjaśniono, że przebieg trasy ropociągu jest pokryty badaniami geologicznymi i dopuszcza się niewielkie zmiany. Przebieg przez tereny leśne jest technicznie możliwy, ale problem stanowi ekonomia. K. K. stwierdził, że nie zgadza się na budowę ropociągu przez swoje działki.

Do projektu Studium zostały wniesione uwagi. W szczególności Z. D. zawnioskował o przywrócenie rolniczego przeznaczenia działki nr [...], wniosek nie został uwzględniony. Grupa mieszkańców, w tym K. K. wnieśli o zmianę przebiegu projektowanego rurociągu paliwowego, wnioski nie zostały uwzględnione. W swoim wniosku z [...] r. K. K. wskazał, że jego uwagi dotyczą sytuacji prawnej należących do niego działek, w szczególności związanej z projektowanym przebiegiem przez "A" S.A. w P. linii obejścia poza ujęciem wody W. Rurociąg i strefy ochronne ograniczą korzystanie z nieruchomości i zmniejszą ich wartość, uniemożliwią zabudowę części gruntu i jej zbycie. Rurociąg może bez naruszania prawa własności przebiegać po innych terenach, w szczególności w sposób wcześniej przez niego wskazany.

Uwagi do projektu zmiany Studium zostały rozpatrzone przez Wójta w dniu [...] r. Wójt nie uwzględnił uwagi Z. D. dotyczącej przywrócenia rolniczego przeznaczenia działki nr [...]. Wyjaśnił, że w Studium określono tereny zalesień, kontynuując tę funkcję od [...] r. Do czasu zalesień działka może pozostać w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym, zgodnie z wolą właścicieli. Uwagi dotyczące zmiany przebiegu ropociągu i przeznaczenie działek pod zabudowę mieszkaniową nie zostały uwzględnione, ponieważ przebieg ropociągu został ustalony w Studium z roku [...]. Po przystąpieniu do zmiany Studium właściciele działek nie składali wniosków w tej sprawie, w związku z czym nie były prowadzone analizy dotyczące ustalenia trasy alternatywnej. Trasa jest przez inwestora ustalona w oparciu o badania geologiczne. Wprowadzenie zmian na obecnym etapie przekłada się na konieczność powtórzenia procedury zmiany Studium. Nadto tereny wskazane pod zabudowę mają niekorzystne warunki fizjograficzne.

Dnia [...] r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. W podstawie prawnej podano przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. W § 1 uchwały postanowiono, że zmienia się Studium przyjęte uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z [...] r., zmienione uchwałą nr [...] z [...] r. Zgodnie z § 2 uchwały, zmiana Studium obejmuje swym zasięgiem obszar w granicach administracyjnych gminy. Załączniki do uchwały wymienia § 3 uchwały, w szczególności załącznik nr 3 stanowi rozstrzygnięcie Rady o sposobie rozpatrzenia nie uwzględnionych uwag złożonych do projektu zmiany Studium. Załącznik ten jest podpisany przez Przewodniczącego Rady Gminy M. W stosunku do uwagi Z. D. dotyczącej przywrócenia rolniczego przeznaczenia działki nr [...] w K. stwierdzono, że zostaje ona nieuwzględniona. W studium określono ją jako teren zalesień, kontynuując tę funkcję od [...] r., a do czasu zalesienia może ona pozostawać w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym. Uwagi związane ze zmianą przebiegu ropociągu, w tym uwaga K. K., nie zostały uwzględnione. Podano, że teren jest przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniowo-rozwojową i na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, z kompleksami gleb o wyższych klasach bonitacji z przebiegiem rurociągu paliwowego. Uzasadniając stanowisko podano, że przebieg ropociągu został ustalony w Studium z [...] r. Po przystąpieniu do zmiany Studium właściciele działek nie składali wniosków w tej sprawie, w związku z czym nie były prowadzone analizy dotyczące ustalenia trasy alternatywnej. Trasa jest przez inwestora ustalona w oparciu o badania geologiczne. Wprowadzenie zmian na obecnym etapie przekłada się na konieczność ponowienia procedury zmiany Studium (opiniowanie, uzgodnienia i wyłożenie do publicznego wglądu). Nadto tereny wskazane pod zabudowę mają niekorzystne warunki fizjograficzne.

Skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany Studium wnieśli K. K. i Z. D. Skargi zostały wniesione w terminie i poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, które zostały przez Radę Gminy załatwione odmownie. Zarządzeniem Przewodniczącego z 17 września 2012 r. sygn. II SA/Gl 1013/12 skargi zostały połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Gl 1004/12 (będącą sygnaturą sprawy zainicjowanej skargą wniesioną w pierwszej kolejności).

W skardze na uchwałę z [...] r. nr [...] K. K. zarzucił podjęcie uchwały z naruszeniem art. 12 ust. 1 u.p.z.p., skutkującym naruszeniem procedury uchwalania studium. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniósł w dniu [...] r. uwagi do wyłożonego projektu zmiany studium. Dotyczyły one sytuacji jego nieruchomości o nr [...],[...],[...], związanej z planowanym przez "A" S.A. w P. przebiegiem rurociągu naftowego (rurociągu obejściowego poza ujęciem wody W.). Wskazał, że nie ma żadnych technicznych przeciwwskazań ani sprzeczności z kierunkami rozwoju gminy, aby trasa rurociągu przebiegała przez inne tereny, z mniejszą szkodą dla prawa własności i zaproponował taki przebieg. Jego uwagi nie zostały przez wójta gminy uwzględnione. Podlegały zatem rozpatrzeniu przez radnych, zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Przed podjęciem kwestionowanej uchwały radni nie przeanalizowali merytorycznie zgłoszonych uwag, które nie zostały uwzględnione przez wójta. Samo głosowanie nad załącznikiem, bez zapoznania się z nim i dyskusji, nie jest rozpatrzeniem uwag. Samodzielność gminy w zakresie planowania przestrzennego nie jest nieograniczona i podlega ograniczeniom zarówno proceduralnym, jak i prawnomaterialnym. Ponieważ uwagi mają charakter indywidualny, to w taki też sposób winny zostać rozpoznane. Rada winna zapoznać się z poszczególnymi uwagami i odnieść się do nich indywidualnie, a nie rozstrzygać zbiorczo w jednym głosowaniu. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag winno mieć charakter merytoryczny, czego w sprawie zaniechano. Załącznik nr 3 nie zawiera treści odpowiadającej podanym warunkom, a jedynie informuje jakie było w sprawie stanowisko wójta. Także z protokołu sesji nie wynika, aby rada podjęła odrębną uchwałę w sprawie rozstrzygnięcia uwag, protokół nie potwierdza także przeprowadzenia merytorycznej dyskusji. Nie dokonano analizy uwag i wniosków, nie zasięgnięto opinii specjalistów. Załącznik został jedynie odczytany i omówiony przez Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej, a następnie odbyło się głosowanie. Czym innym jednak jest głosowanie, a czym innym merytoryczne rozpatrzenie uwag. Brak dyskusji oznacza, że takiego rozpatrzenia nie było. W ten sposób doszło do naruszenie procedury uchwalania studium, albowiem mieszkańcy zostali pozbawieni prawa do dwukrotnego rozpoznania ich uwag przez różne organy gminy.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. pełnomocnika skarżącego K. K. podał, że w wydawanych w przeszłości skarżącemu wyrysach z planów miejscowych, dotyczących przebiegu rurociągu na jego działkach, przebieg ten był ujawniany w odmienny sposób. Na wyrysie z planu zatwierdzonego [...] r. przebiega w zbliżeniu do północnej granicy działek i zabudowań skarżącego, zaś na wyrysie z planu zatwierdzonego [...] r. przebiega przy południowej granicy. Skarżący brał udział w sesji rady w dniu [...] r. i potwierdza, że nie miała na niej miejsca żadna dyskusja merytoryczna nad uwagami. Zwrócono uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10.

W odpowiedzi na skargę Gmina M. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że art. 12 u.p.z.p. nie określa procedury rozstrzygania nieuwzględnionych uwag, radni w trakcie posiedzeń komisji Rady analizowali zgłoszone uwagi. Na sesji w dniu [...] r. radni w oparciu o posiadaną już wiedzę na ich temat zadecydowali, że przyjmą przedstawiony projekt wraz z listą nieuwzględnionych uwag, podzielając stanowisko wcześniej wyrażone przez wójta. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych na rozprawie pełnomocnik gminy podał, że aktualny przebieg rurociągu jest w Studium jednoznaczny, a złożone wyrysy dotyczą stanu przeszłego. Plan z roku [...] utracił moc obowiązującą, a plan z roku [...] podlegał zmianom także w części dotyczącej przebiegu rurociągu po działkach skarżącego. W aktualnym stanie prawnym plan miejscowy przewiduje inny przebieg niż na mapie dotyczącej roku [...].

W skardze na uchwałę z [...] r. nr [...] Z. D. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości lub części dotyczącej obrębu K. Podniósł, że ponieważ Studium wiąże gminę przy uchwalaniu planu, to ma takie samo znaczenie dla naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości. Zarzucił lekceważenie przez gminę wyroku WSA w Gliwicach z 17 maja 2010 r. II SA/Gl 288/09, którym stwierdzono nieważność planu miejscowego sołectwa K., albowiem pominięto kwestię przywrócenia rolniczego charakteru działki nr [...]. W roku [...] uzyskał informację w Urzędzie Gminy, że działka [...] była wyłączona z planu zalesień ze względu na klasę gruntu IVa. Nie jest prawdą, że okolice działki są już zalesione, nie domagali się tego także jej właściciele. Nie jest prawdą, że funkcję leśną przewidywano od [...] r. Wobec utraty mocy obowiązującej przez plan dla sołectwa K. właściciele działki ubiegają się o wydanie dla niej decyzji ustalającej warunki zabudowy jako terenu upraw rolnych, to jest zgodnie z przeznaczeniem w planie z [...] r. W tej sytuacji przeznaczenie w Studium działki zawsze użytkowanej rolniczo pod zalesianie, bez spełnienia warunków ustaw o lasach i zalesianiu, narusza interes prawny właścicieli. Konsekwencją zmiany jest to, że od roku [...] r. działka rolna jest wyceniana jaki nieużytek. Ma to wpływ na rozliczenia majątkowe między spadkobiercami. Jako nieużytek działka nr [...] została wyceniona przez biegłego w postępowaniu sądowym. Na dowód tego do skargi dołączono kopię wyciągu z opinii (bez daty sporządzenia), z której wynika, że wyceny m. in. działki [...] dokonano wedle stanu na dzień [...] r. przyjmując, że położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 3RLD. Utrzymanie w Studium przeznaczenia pod zalesienia uniemożliwia normalne użytkowanie rolnicze działki i zakończenie sprawy o dział spadku oraz dokonanie rzetelnej wyceny przez biegłego. Zarzucił, że Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna naruszyła prawo uniemożliwiając przywrócenie rolniczego przeznaczenia działki i nie uwzględniając jej klasy gruntów oraz rolniczego charakteru. Pominęła w szczególności ujawnione w ewidencji gruntów dane dotyczące klasy gruntu. Skarżący zarzucił także, że miało miejsce sfałszowanie protokołu z dyskusji publicznej nad wyłożonym do wglądu projektem zmiany Studium. Podniósł, że dochodziło w gminie do wielu cząstkowych zmian planów miejscowych dla poszczególnych obszarów, co uzasadnia żądanie unieważnienia zmiany Studium.

W odpowiedzi na skargę Z. D. Gmina M. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że procedura zmiany Studium została przeprowadzona w oparciu o przepisu ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Uchwała była przedłożona organowi nadzoru i jako zgodna z prawem weszła w życie. Działka nr [...] była przeznaczona pod zalesienia już w Studium przyjętym uchwałą nr [...] z [...] r. Uchwała ta była przedmiotem skargi właścicieli działki do sądu, który skargę oddalił (II SA/Gl 287/09). Nadto przeznaczenie działki pod zalesienie miało także miejsce w uchwale nr [...] z [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów gminy M., która wyznaczyła 16 obszarów na terenie gminy w celu powiększenia obszarów lasów. Została ona opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śl. nr 37 z 2002 r. pod poz. 1329. Stwierdzono, że skarżący nie wykazał naruszenia uchwałą aktualnego interesu prawnego. Opinia biegłego dotyczy wyceny nieruchomości, która jest regulowana ustawą o gospodarce nieruchomościami, spory dotyczące dopłat wyrównawczych przy zniesieniu współwłasności mają charakter cywilny. Posiedzenie Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej odbyło się na podstawie art. 11 pkt 5 ustawy, wydano pozytywną opinię o projekcie, protokół znajduje się w materiałach planistycznych. Ustawa nie reguluje nadto sposobu prowadzenia dyskusji publicznej, brak jest podstaw do stawiania zarzutu sfałszowania protokołu, osoby uczestniczące miały możliwość przedstawić swoje stanowisko. Protokół z dyskusji zawiera dane wymagane załącznikiem nr 6 do rozporządzenia MI z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu i projektu studium, określającym wzór protokołu z dyskusji publicznej. Działka może być wykorzystywana rolniczo, gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. Z. D. zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób przestępczy. Dowodem na to jest przeznaczenie działki nr [...] k.m. [...] przy ul. [...], intensywnie zalesionej świerkami, ujętej pod pozycja [...] w wykazie wniosków. Uchwała nr [...] była przez 10 lat ukrywana.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. Skarżący podał, że jego działka do końca [...] r. miała przeznaczenie rolne, następnie była pozbawiona planu. W roku [...] został uchwalony plan, w którym działka została przeznaczona pod zalesienia, ale wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 17 maja 2010 r. stwierdzono jego nieważność. Aktualnie dla działki nie obowiązuje plan miejscowy. Zwrócił uwagę, że gmina przeznaczyła jego działkę pod zalesienia, bo wcześniej inne działki leśne przeznaczyła pod zabudowę rezydencjonalną.

W odpowiedzi na twierdzenia Skarżącego pełnomocnik gminy wyjaśnił, że aktualnie działka skarżącego jest objęta planem, albowiem po stwierdzeniu nieważności planu z roku [...] w mocy pozostaje uchwała nr [...] z [...] r. w sprawie planu miejscowego, określająca tereny pod zalesienia. Uchwała ta została zaskarżona do sądu i sprawa zawisła pod sygnaturą II SA/Gl 924/12, postępowanie w niej jest zawieszone.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika gminy do przedłożenia porządku obrad sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę oraz tej części protokołu, która dotyczy rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag.

Z nadesłanego postanowienia nr [...] Przewodniczącego Rady Gminy M. z [...] r. w sprawie zwołania XI sesji w dniu [...] r. wynika, że proponowany porządek obrad w pkt 7 obejmował podjęcie uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W protokole z obrad XI sesji rady w dniu [...] r. w pozycji ad 7 zapisano, że kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej poinformowała, że Studium gminy M. zostało przyjęte uchwałą z [...] r. i było raz aktualizowane we fragmentach w roku [...]. Uchwała o przystąpieniu do zmiany Studium została podjęta [...] r. Po ogłoszeniu o przystąpieniu do zmiany zgłoszono 165 wniosków, w części zbiorowych. W kwestii uwag do Studium zapisano, że zgłoszono 111 uwag, z czego 77 zostało zakwalifikowanych jako nieuwzględnione. Uchwała posiada załączniki, w tym załącznik nr 3 – rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. W protokole zapisano, że kierownik referatu kolejno omówiła załączniki do uchwały, odczytała wszystkie uwagi, które nie zostały uwzględnione – załącznik nr 3. Pytań do osoby referującej nie było. Przewodniczący odczytał projekt uchwały w sprawie zmiany Studium. Uwag do projektu nie było. W czasie głosowania 13 radnych było za jej podjęciem, 2 radnych wstrzymało się od głosu, uchwała została przyjęta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Przedmiotem skarg jest uchwała w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., która została podjęta na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Studium służy określeniu celów polityki przestrzennej gminy, jego ustalenia są wiążące dla organów przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 1 i 4 u.p.z.p). Jednocześnie jednak Studium nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie studium była w orzecznictwie, na przestrzeni lat, różnie rozstrzygana. Przepis art. 28 u.p.z.p. zawiera takie same przesłanki nieważności zarówno w stosunku do studium, jak i uchwały w przedmiocie planu miejscowego, co pozwala przyjąć, że każda z tych uchwał może podlegać weryfikacji i stwierdzeniu nieważności, nie ma przy tym podstaw do stwierdzenia, że weryfikacja ta jest możliwa jedynie przez organ nadzoru, z wykluczeniem innych osób legitymujących się interesem prawnym. Dostrzegając zatem odmienność między statusem prawnym planu miejscowego i studium należy dopuścić co do zasady skargę na uchwałę w przedmiocie Studium na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminny (Dz. U. z 2011 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Przepis ten uprawnia do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy każdego, czyj interes prawny uchwałą został naruszony. W przypadku studium przesłanka ta wymaga wnikliwego rozważenia, związek postanowień studium, pozbawionych powszechnej mocy obowiązującej, ze sferą interesu prawnego jednostki i ich bezpośredni i aktualny wpływ na ten interes, nie jest bowiem tak jednoznaczny i łatwy do ujawnienia, jak w przypadku planu miejscowego. Sąd akceptuje pogląd, że nie ma podstaw do wykluczenia a priori możliwości naruszenia przez postanowienia studium interesu prawnego jednostki, mając na uwadze związanie gminy jego postanowieniami na etapie uchwalania planu. W konsekwencji uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje tym właścicielom nieruchomości, wobec których doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do nadużycia władztwa planistycznego gminy.

Skarga K. K. została oparta na zarzucie naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy uchwala studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych na wcześniejszym etapie procedury przez wójta gminy. Zgodnie bowiem z art. 11 pkt 11 i 12 u.p.z.p., wójt gminy, ogłaszając o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, zawiadamia jednocześnie o prawie wnoszenia uwag do projektu. Uwagi przez wójta nieuwzględnione są przez niego przedstawiane radzie razem z projektem studium, kierowanym do uchwalenia.

Bezsporne jest, że K. K. wniósł uwagę do wyłożonego projektu, która dotyczyła przebiegu ropociągu po jego działkach, a uwaga ta przez wójta nie została uwzględniona. Okoliczność ta legitymuje go do wniesienia skargi do sądu, opartej na zarzucie naruszenia procedury uchwalania studiu, a zadaniem Sądu jest zbadanie, czy w tym zakresie doszło do naruszenia procedury skutkującej nieważnością uchwały. Powołany przez Skarżącego wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. II OSK 1947/10 w przekonaniu Sądu nie ma znaczenia w sprawie, i to nie z tego powodu, że dotyczył planu miejscowego. Procedura dotycząca planu i studium, w zakresie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu każdego z tych aktów jest bowiem analogiczna. W wyroku tym, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę na plan miejscowy, nie podzielono bowiem tezy, że indywidualny charakter uwag do projektu, wymaga indywidualnych rozstrzygnięć rady w stosunku do każdej z nich. Wyrok ten nie może zatem stanowić argumentu potwierdzającego zasadność zarzutów skargi. Sądowi znany jest także wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., II OSK 337/10, w którym sformułowano tezę, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny a więc rada gminy musi ocenić zasadność wniesionej uwagi czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag - niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również studium czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie studium - rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia czy też nie. Tezy i argumenty analogiczne do przedstawionych w tym wyroku zostały zresztą w dużym zakresie powielone przez Skarżącego w skardze. Sąd podziela przytoczony pogląd o potrzebie wyraźnego zajęcia stanowiska przez radę w kwestii rozpatrywanych uwag. Należy jednak zwrócić uwagę, że tego rodzaju zarzut, dotyczący braku stanowiska, nie został postawiony, a wyrok II OSK 337/10 dotyczy innego stanu faktycznego, w którym uchwała pozbawiona była załącznika autoryzowanego przez radę, a jedynie posiadała załącznik podpisany przez wójta gminy. Taka sytuacja w niniejszym przypadku nie zachodzi. Uwagi zostały niewątpliwie najpierw rozpoznane przez wójta, z czego sporządzono podpisany przez niego dokument. Załącznik nr 3 do uchwały, stanowiący o sposobie rozpatrzenia przez radę uwag nie uwzględnionych przez wójta, jest podpisany przez przewodniczącego rady gminy, choć pod względem treści jest identyczny ze stanowiskiem wójta. Zachodzi zatem sytuacja, w której oba organy, w odrębnych dokumentach, wyraziły takie samo stanowisko, identycznie je uzasadniając. Bezsporne jest też, że nie miała miejsca dyskusja nad uwagami na sesji rady. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że nie doszło do rozpoznania nieuwzględnionych uwag.

Protokół z sesji rady w dniu [...] r. potwierdza, że na sesji kierownik referatu kolejno omówiła załączniki do uchwały, odczytała wszystkie uwagi, które nie zostały uwzględnione – załącznik nr 3. Pytań do osoby referującej nie było. Przewodniczący odczytał projekt uchwały w sprawie zmiany Studium. Uwag do projektu nie było. Treść protokołu potwierdza zatem twierdzenie Skarżącego, że na sesji rady nie było dyskusji nad uwagami, czy to potraktowanymi zbiorowo, czy nad każdą indywidualnie. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że ustawa nie przewiduje środków prawnych mogących zmusić radnych do dyskusji. Uwagi zostały odczytane i nie wywołały ze strony radnych uwag ani pytań. Mając świadomość, że uwagi te nie zostały uwzględnione przez wójta, radni nie sprzeciwili się temu stanowisku i przyjęli uchwałę razem ze znanym im załącznikiem nr 3. Okoliczności te, w przekonaniu Sadu, pozwalają na stwierdzenie, że do przyjęcia uchwały w przedmiocie studium doszło po rozstrzygnięciu nieuwzględnionych uwag. Uwzględnienie to w niniejszym przypadku przybrało postać akceptacji przedstawionego projektu załącznika nr 3 do uchwały. Zapewne godne zalecenia byłoby stawianie radnym wymogu wyrażenia żywego zainteresowania każdą z uwag i przeprowadzenia nad nią dyskusji, brak jest jednak środków prawnych mogących przymusić radnych do stawiania pytań, zabierania głosu. Radni pochodzą z wyboru i sposobem rekcji na ich ewentualne małe zainteresowanie interesami mieszkańców gminy może być postawa wyborców przy okazji wyborów. Załącznik nr 3 do uchwały zawiera merytoryczne stanowisko rady w sprawie wniosków, natomiast ocena celowości rozwiązań projektowych znajduje się poza zakresem kognicji sądu administracyjnego.

Z podanych podwodów, nie stwierdzając podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 12 ust. 1 u.p.z.a., Sąd oddalił skargę K. K.

Skarga Z. D. dotyczyła legalności przeznaczenia jego działki nr [...] w K. pod zalesienia. Skarżący domaga się wprowadzenia do Studium postanowień o rolnym przeznaczeniu tej działki, ponosząc że Studium uniemożliwia korzystanie z działki zgodnie z jej charakterem. Trzeba zatem zastrzec, że skoro Studium nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, to do czasu przyjęcia na jego podstawie planu miejscowego, nie oddziałuje na przeznaczenie terenu, a na pewno nie ma wpływu na dopuszczalność wykorzystywania działki zgodnie z jej dotychczasowym charakterem czy obowiązującym dla niej planem. Zasadnie wobec tego w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że skarżący może wykorzystywać działkę rolniczo bez ograniczeń. Przepisy regulujące planowanie przestrzenne nie przyznają też właścicielom gruntów roszczeń o przeznaczenie ich pod określone zagospodarowanie. Także sąd administracyjny nie ma legitymacji do badania celowości rozwiązań planistycznych i przyjętych kierunków zagospodarowania. Ograniczenie swobody gminy w tym zakresie wynika jedynie z przepisów prawa, w tym zasad konstytucyjnych. Uzasadnieniem dla wniesionej skargi może być w konsekwencji jedynie wykazanie, że przyjęte w Studium rozwiązanie narusza porządek prawny, wówczas bowiem możliwe jest stwierdzenie, że naruszono interes prawny właściciela poprzez sprzeczne z prawem rozwiązanie.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Wymóg ten nie oznacza jednak zakazu zmian w stosunku do dotychczasowego sposób zagospodarowania. Istotą planowania jest dopuszczalność zmian stanu istniejącego i wyznaczanie nowych kierunków zagospodarowania. Nie można zatem dopatrzyć się naruszenia prawa w samym fakcie innego sposobu zagospodarowania niż faktycznie istniejący (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2012 r. II OSK 1203/10). Trzeba też dostrzec, że zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany Studium przyjętego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z [...] r. Uchwała z [...] r. również przewidywała dla działki nr [...] przeznaczenie pod zalesianie i była z tego powodu zaskarżona do sądu administracyjnego. Sąd I instancji oddalił skargę wyrokiem z 8 grudnia 2010 r., II SA/Gl 287/09, a skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 22 grudnia 2010 r. II OSK 1203/10. W uzasadnieniu wyroku NSA nie stwierdzono, że przeznaczenie w studium działki rolnej pod zalesianie świadczy o naruszeniu interesu prawnego i naruszeniu prawa.

Podnosząc niedopuszczalność przeznaczenia gruntów rolnych klasy IVa, Skarżący wskazuje na podjęcie uchwały wbrew przepisom prawa. Zarzut ten nie jest jednak zasadny, w szczególności nie można wskazać przepisu, który takiego przeznaczenia by zakazywał. Przepisy ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., nr 12, poz. 59 ze zm.) przewidują w art. 14 ust. 1, że powiększanie zasobów leśnych następuje w szczególności w wyniku zalesiania gruntów. W art. 14 ust. 2 wskazano, że do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych, lotne piaski i wydmy piaszczyste, strome stoki, zbocza, urwiska i zapadliska, hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie. Wyliczenie to nie ma jednak charakteru zamkniętego. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kwestie przeznaczania gruntów rolnych na inne cele i ich ochronę reguluje ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.). Gruntami rolnymi w jej rozumieniu są grunty określone w ewidencji jako użytki rolne. Ochrona gruntów rolnych polega zaś na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy). przeznaczenie na cele leśne nie jest wobec tego limitowane ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szczególności jeżeli zaś chodzi o zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na inne cele, to w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 7 tej ustawy nie obejmował już obowiązku uzyskiwania zgody na takie przeznaczenie w stosunku do gruntów innych niż użytki rolne klas I-III. Zasadnie zatem NSA w cytowanym wyżej wyroku z 22 grudnia 2010 r. stwierdził, że obowiązujące przepisy nie regulują w taki sposób, jak to przedstawia Skarżący, kwestii jakości gruntów przeznaczanych pod zalesienie, a nadto przewidują w tym zakresie uprawnienie gminy do rozstrzygania o takim przeznaczeniu w planie miejscowym. Mimo wiążącego charakteru Studium dla gminy przy uchwalaniu planu, możliwe jest zakwestionowanie planu zgodnego ze studium, ale sprzecznego z ustawą.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez gminę związania prawomocnym wyrokiem sądu. Wskazywany wyrok WSA w Gliwicach z 17 maja 2010 r. sygn. II SA/Gl 288/09, którym stwierdzono nieważność planu miejscowego fragmentu gminy M. dla sołectwa K. nie odnosił się w żadnym zakresie do kwestii dopuszczalności przeznaczenia działki nr [...] pod zalesianie. Stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu nastąpiło ze względu na przeprowadzenie procedury w oparciu o niewłaściwy akt prawny, z naruszeniem art. 85 ust. 2 u.p.z.p. Skutkiem tego wyroku nie jest zatem wykluczenie dopuszczalności przeznaczenia działki pod inne przeznaczenie niż faktycznie do tej pory istniejące.

W końcu nie świadczy o naruszenie interesu prawnego Skarżącego podnoszony przez niego argument, że rozwiązania Studium rzutują na możliwość zakończenia postępowania o dział spadku i na wartość nieruchomości. Powołanie się przez biegłego na studium miało po pierwsze miejsce w przeszłości, pod rządami innej uchwały. Nie jest to także argument, że Studium zostało podjęte na ruszeniem prawa. Natomiast opinia rzeczoznawcy winna być kwestionowana w postępowaniu, w którym została sporządzona. Nie można również wymagać, aby wszystkie działki leżące w granicach gminy, też należące do tych samych osób, miały jednakowe przeznaczenie. W przypadku prowadzonego działu spadku i znoszenia współwłasności niewątpliwe ułatwiałoby to kwestie rozliczeń, okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności uchwały i nie świadczy o naruszeniu interesy prawnego skarżącego, a jedynie o ewentualnym naruszeniu faktycznego interesu majątkowego.

Z podanych względów także skarga Z. D. podlegała oddaleniu, wobec nie stwierdzenia naruszenia zasad sporządzenia studium lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.