Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 644/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136  par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64 a, 64 e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28 ust 2, art3 pkt 20
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu J P od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B B od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., Nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...]sierpnia 2021 r., Nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku B B o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]listopada 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-usługowego na działce nr ewid. [...]obręb [...] , gmina [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W dniu 29 marca 2021 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek BB "o pilne podjęcie kontroli pozwolenia na budowę na działce ew. nr [...] z obrębu [...] , udzielonego J i U P przez Starostę Powiatu [...] w szczególności w zakresie: 1) rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy budową a istniejącą melioracją na działce [...] 2) zabezpieczenia dotychczasowego odprowadzania wód opadowych i roztopowych, 3) sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z dachu wznoszonego budynku.

Wnioskodawca wskazał, że obawia się, że aktualnie prowadzona przez J i U P budowa budynków, powyżej tych istniejących na działce [...], jest również prowadzona na istniejącym drenowaniu. Budowa ta spowoduje uszkodzenie sączków, które przechodzą po skosie z jego działki [...] na należącą do J i U P działkę [...], ale również głównego zbieraka biegnącego po działce [...] prostopadle do granicy z działką [...]. Obawy B B o uszkodzenie sączków melioracji przechodzących z jego działki [...] na działkę [...] oraz głównego zbieraka, do którego sączki te są podłączone, w trakcie budowy prowadzonej przez J i U P na działce [...] z obrębu [...] , potwierdza fakt zbierania się wody w niektórych miejscach wykonanych wykopów fundamentowych, czyli prawdopodobnie w miejscach przerwania drenażu. Możliwe uszkodzenie melioracji na działce [...] wpłynie na sprawność funkcjonowania melioracji na należącej do niego działce nr [...] , bowiem część sączków na jego działce zostanie odcięta od zbieraka przebiegającego po działce nr [...] , uszkodzonego w trakcie budowy na tej działce. Skarżący do przedmiotowego wniosku dołączył kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem opinii biegłego z dnia 28.08.2020 r. sporządzoną na zlecenie Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydziału Cywilnego.

Organ I instancji stwierdził, że B B nie był stroną postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, o której stwierdzenie nieważności wystąpił. Organ ustalił, że B B, jest właścicielem działki o nr ewid. [...] , obręb [...] , gm. [...] .

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast, przepis art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane określa obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Przedmiotowa decyzja Starosty [...] obejmuje inwestycję polegającą na budowie budynku produkcyjno-usługowego o pow. zabudowy - 726,87 m2, pow. użytkowej - 699,77 m2, kubaturze -3152 m3 realizowanego w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej na działce nr [...], obręb [...] , gmina [...] . Budynek objęty ww. pozwoleniem na budowę to obiekt składający się z dwóch części: 1) część usługowa dwukondygnacyjna o wysokości maksymalnej wynoszącej 6,40 m, 2) część produkcyjna jednokondygnacyjna o wysokości maksymalnej 6,02 m. Przedmiotowy budynek zlokalizowany został w odległości 3,1 m od granicy z działką nr [...]. Organ przeanalizował projekt budowlany pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) i stwierdził, iż w przypadku przyszłej zabudowy działki nr [...] budynkiem zwróconym ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy z działką nr [...], należy usytuować ten planowany budynek w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] W związku z powyższym, nieruchomość skarżącego, nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym w oparciu o przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nieruchomość wnioskującego nie znajduje się również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 57 i § 60 ww. rozporządzenia (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt łudzi, pokoi mieszkalnych), dokumentacja projektowa nie przewiduje też zmian spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do skarżącego (przepis § 29 ww. rozporządzenia). Jak wynika z rzędnych terenu na mapie do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, teren spada od strony działki skarżącego w stronę działki inwestora, a wody opadowe odprowadzane będą na teren działki inwestora (przepis § 28 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przedmiotowe przedsięwzięcie nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i następne ww. rozporządzenia). Przedmiotowa inwestycja nie narusza ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich obejmujących w szczególności oprócz zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego w zakresie wymogu uzyskania przez inwestora decyzji pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę sieci drenarskiej w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, z uwagi na występowanie sieci drenarskiej na działce inwestora w miejscu przedmiotowego budynku, organ I instancji stwierdził, że również ten argument nie świadczy o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 16 lipca 2021 r. wskazał, że budowa przedmiotowego budynku inwestora doprowadziła do przerwania głównego zbieraka melioracyjnego prowadzącego wody z działki skarżącego, wskutek czego woda na działce skarżącego, w części sąsiadującej z częścią działki inwestora, na której wznoszony jest budynek, stagnuje, bowiem nie jest odprowadzana przez dotychczas sprawnie działającą meliorację. Jednakże, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie twierdzeń dotyczących zbierania się wody na działce skarżącego, będącego wynikiem budowy przedmiotowego budynku. Ponadto, nie wskazał skarżący żadnego przepisu prawa materialnego, który w związku z jego naruszeniem miałby stanowić podstawę istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. Dodatkowo, z wpisu kierownika budowy z dnia [...] .03.2021 r. w załączonej przez skarżącego kopii dziennika budowy Nr [...] , wynika, iż: "W trakcie ręcznego formowania wykopów natrafiono na istniejącą instalację melioracyjną między stopami fundamentowymi hali i w pobliżu ławy fundamentowej budynku biurowego. Zlecam zachowanie istniejącego stanu instalacji melioracyjnej oraz wykonanie dokumentacji technicznej obejścia obiektu instalacją melioracyjną dla zachowania jej drożności po zakończeniu prac". Organ I instancji wskazał, że inwestor uzyskał decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2021 r., udzielającą inwestorom pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego poprzez przebudowę przebiegającej przez działkę nr [...], obręb [...], gm. [...], pow. [...] sieci drenarskiej, poprzez likwidację odcinków sączków melioracyjnych oznaczonych numerami 32 i 33 o łącznej długości 160 m kolidujących z planowaną do wykonania inwestycją. W decyzji tej wskazano ponadto, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją tj.: operatem wodnoprawnym — urządzenia melioracji wodnych przebiegających przez działkę nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...] nie zostały ujęte w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz gruntów zmeliorowanych, a ponadto, podstawą do wydania ww. decyzji z dnia 20 lipca 2021 r. stała się dokumentacja wodnoprawna, która spełnia wymagania zawarte w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U z 2021 r. poz. 624 z późn. zm.), a jednocześnie z zawartych w części opisowej informacji jednoznacznie wynika, iż projektowana do wykonania likwidacja urządzeń melioracji wodnych opisana w niniejszej decyzji nie naruszy ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza oraz ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego. Jak wynika z rozdzielnika ww. decyzji pozwolenia wodnoprawnego skarżący nie został uznany za stronę tamtego postępowania, a zatem domniemać można, iż likwidacja ww. odcinków sieci drenarskiej nie oddziałuje na działkę skarżącego.

Odnosząc się do załączonej przez skarżącego opinii biegłego z dnia 28 sierpnia 2020 r. sporządzonej na zlecenie Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydziału Cywilnego w sprawie z powództwa inwestorów przeciwko skarżącemu o zapłatę, organ stwierdził, że przedmiotowa opinia została sporządzona na potrzeby postępowania z powództwa cywilnego i nie wpływa na wyznaczenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie na ustalenie posiadania interesu prawnego przez skarżącego w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku na działce nr ewid. [...], w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu, I instancji działka należąca do B B znajduje się poza strefą obszaru oddziaływania inwestycji objętej ostateczną decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Sporna inwestycja nie ogranicza możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego. Wobec poczynionych ustaleń, Wojewoda [...] stwierdza, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi, iż wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji został wniesiony przez podmiot nie posiadający legitymacji prawnej, organ umorzył wszczęte postępowanie nieważnościowe.

Odwołanie od tej decyzji wniósł B B.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki.

Organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że B B nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa własności działki nr [...] położonej w miejscowości [...] , gmina [...] , co potwierdza księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Jak wynika z akt sprawy (zob. Projekt Budowlany - Projekt Zagospodarowania terenu - Rys. ZT1) nieruchomość nr ew. [...], będąca własnością skarżącego, graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną o nr [...] . Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Rys. ZT1) wynika, że projektowany na działce nr [...] budynek produkcyjno-usługowy o wysokości w kalenicy 6,02 m (Projekt budowlany - Przekrój A-A, B-B i C-C - Nr rys. A3) usytuowany jest w odległości 3,1 m od granicy z działką nr ew. [...]. Zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż 8 m dla budynków zaliczanych do kategorii ZL (zagrożenia ludzi). Z uwagi na brzmienie wskazanego wyżej przepisu, inwestycja objęta kwestionowaną decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2020 r. wpływa na działkę skarżącego, wprowadzając prawne ograniczenia w możliwości jej zabudowy. Zaprojektowanie i realizacja na działce nr ew. [...] spornej inwestycji, tj. budynku produkcyjno-usługowego znajdującego się w odległości 3,11 m od granicy z działką nr ew. [...], spowoduje, że aby wymagania określone w przepisie z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. zostały spełnione, konieczne będzie odsunięcie ewentualnej zabudowy na działce nr ew. [...] od granicy działki lub wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z działką nr ew. [...]. Powyższe prowadzi do objęcia działki nr ew. [...] obszarem odziaływania, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że B B, jako właściciel działki nr [...], posiada interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...]z [...] listopada 2020 r. z uwagi na ograniczenia wynikające z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

W ocenie GINB, Wojewoda, umarzając postępowanie nieważnościowe, z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy, uchybił przepisom art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Organu wojewódzki, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, powinien wziąć pod uwagę poczynione wyżej ustalenia i dokonać merytorycznej oceny decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2020 r. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Główny Inspektor Nadzory Budowlanego wskazał, że mimo dokonanych powyżej ustaleń odnośnie legitymacji skarżącego do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym, nie jest uprawniony do wydania decyzji merytorycznej albowiem skutkowałoby to prowadzeniem postępowania pod kątem merytorycznym (przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.) po raz pierwszy, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy w każdym jej aspekcie.

Sprzeciw od tej decyzji wniósł J P, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za stronę osoby, która nie miała i nie ma takiego charakteru,

- art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie nieuprawnionej interpretacji faktów i przyjęcie nieprawdziwych podstaw do wydania decyzji,

- art. 28 ust 2 Prawa budowlanego w zakresie nieuprawnionego rozszerzenia strefy oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią.

Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu opłaty sądowej.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że na jego działce nr [...]we wsi [...], gmina [...], będącej siedliskiem, wystąpi o wydanie pozwolenia na budowę budynku produkcyjno- usługowego i później o wydanie decyzji zamiennej. Uzyskał prawomocną decyzję pierwotną, jak też decyzję zamienną. Na etapie budowy do prowadzonej inwestycji zarzuty podnosił sąsiad B B, powołując się na rzekome naruszenie stosunków wodnych. Po oddaleniu jego zarzutów przez organ I instancji odwołał się od decyzji Wojewody z wnioskiem o przyznanie statusu strony z racji naruszenia stosunków wodnych. Odwołanie zostało uwzględnione z naruszeniem przepisów prawa i z powodów opisanych w uzasadnieniu, które nie wynikały ze skargi do organu niższej instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.").

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa,gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., co różnicuje w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. W wyroku 12 marca 2020 r., II OSK 570/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To stanowisko jest podzielane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19).

Postępowanie nieważnościowe w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek B B z dnia [...] marca 2021 r. Przedmiotem oceny organów w dotychczas prowadzonym postępowaniu była kwestia posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-usługowego na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...]. Postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 15 października 2020 r. W sprawie została też wydana decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. zatwierdzająca projekt zamienny i zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany lokalizacji budynku produkcyjno-usługowego (przesunięcie budynku wzdłuż jego dłuższej osi o 3 m).

Podstawą prawną do oceny interesu prawnego wnioskodawcy był art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu (według stanu prawnego obowiązującego od dnia 19 września 2020 r.) należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2020 r. dotyczy budynku produkcyjno-usługowego realizowanego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] Organ odwoławczy wskazał, że - jak wynika z projektu zagospodarowania terenu - Rys. ZT1) nieruchomość nr [...], będąca własnością wnioskodawcy, graniczy bezpośrednio z działką inwestora nr [...]. Projektowany na działce nr [...] budynek produkcyjno-usługowy o wysokości w kalenicy 6,02 m (Projekt budowlany - Przekrój A-A, B-B i C-C - Nr rys. A3) usytuowany jest w odległości 3,1 m od granicy z działką nr [...]. Jak wskazał organ odwoławczy, interes prawny wnioskodawcy wynika z przepisów techniczno-budowlanych, tj. z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), zgodnie z którym odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż 8 m dla budynków zaliczanych do kategorii ZL (zagrożenia ludzi). Inwestycja objęta kwestionowaną decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2020 r. wpływa na działkę skarżącego, wprowadzając prawne ograniczenia w możliwości jej zabudowy. Zaprojektowanie i realizacja na działce nr [...] spornej inwestycji, tj. budynku produkcyjno-usługowego znajdującego się w odległości 3,11 m od granicy z działką nr ew. [...], spowoduje, że aby wymagania określone w przepisie z § 271 ust. 1 rozporządzenia zostały spełnione, konieczne będzie odsunięcie ewentualnej zabudowy na działce nr ew. [...] od granicy działki lub wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z działką nr ew. [...]. Powyższe prowadzi – zdaniem organu odwoławczego - do objęcia działki nr ew. [...]obszarem odziaływania, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd podziela te ustalenia i wnioski organu. Dodać należy, decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. zatwierdzono projekt zamienny i zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany lokalizacji budynku produkcyjno-usługowego, która polegała na przesunięciu budynku wzdłuż jego dłuższej osi o 3 m, zatem odległość budynku inwestora od granicy nie została zmieniona. Uznać więc należy, iż B B, jako właściciel działki nr [...] ma interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2020 r. z uwagi na ograniczenia wynikające z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut sprzeciwu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nie stanowi naruszenia prawa stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż skarżący posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wynikający z przepisów techniczno-budowlanych, a więc z innych przepisów niż wskazano we wniosku i w odwołaniu. Przy ocenie posiadania interesu prawnego przez wnioskodawcę organ nie był związany treścią wniosku i odwołania, lecz – zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – powinien był wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy mające znaczenie dla kwestii przymiotu strony wnioskodawcy.

Dodatkowo wskazać należy, iż nie jest w tej sprawie bez znaczenia, jeżeli chodzi o kwestię interesu prawnego wnioskodawcy, podnoszona przez niego argumentacja dotycząca naruszenia stosunków wodnych (urządzeń melioracji wodnych) na działce nr [...]na skutek budowy na działce inwestycyjnej nr [...] Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2022 r., II OSK 957/19 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gpv.pl) w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowany jednolicie problem stosowania przepisów art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy przy ustalaniu kręgu stron w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Co do zasady przyjmuje się jednak, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy. W orzecznictwie i piśmiennictwie nie wyklucza się potrzeby szerszego ujęcia legitymacji do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przez podmiot, który stosownie do art. 28 k.p.a. wykaże okoliczności świadczące o tym, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji dotyczą jego interesu lub obowiązku (por. wyroki NSA z dnia: 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2209/14; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2811/12; 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1112/15, 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1294/13; 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07; 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1446/13; 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13 oraz z dnia 19 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1199/14, jak również: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, C.H. Beck, s. 335-336; A. Kosicki w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX, komentarz do art. 28 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zatem dodatkowym argumentem przemawiającym za przyznaniem wnioskodawcy interesu prawnego w tej sprawie może być kwestia dotycząca potencjalnej możliwości uszkodzenia urządzeń melioracyjnych mających służyć odwodnieniu działki wnioskodawcy na skutek prowadzenia robót budowlanych, gdyż bezsporne w sprawie jest, że takie urządzenia melioracyjne znajdują się zarówno na działce wnioskodawcy i na działce inwestora. Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla przyznania przymiotu strony postępowania administracyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego przez wnioskodawcę, lecz tylko jego istnienia. Dla przyznania interesu prawnego wystarczająca jest sama potencjalna możliwość naruszenia interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia w tej sprawie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie nieuprawnionej interpretacji faktów i przyjęcie nieprawdziwych podstaw do wydania decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu nie wyjaśniono na czym - w ocenie strony skarżącej - polega naruszenie tych przepisów.

W związku z błędnym uznaniem przez organ I instancji, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania, zasadne było zastosowanie w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczy jej merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia czy decyzja Starosty [...]z [...] listopada 2020 r. jest dotknięta kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., co ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kwestia ta nie była przedmiotem oceny organu I instancji, a zatem wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w tej sprawie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien ocenić wystąpienie w tej sprawie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. oraz odnieść się merytorycznie do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z [...]listopada 2020 r.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.