Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 256/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Autor skargi ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Nie stanowi przytoczenia podstawy powtórzenie treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Autor skargi ma wskazać, jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony przez orzekający sąd i na czym - jego zdaniem - polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o naruszenie prawa procesowego. Zarzut ma odnosić się do postępowania sądowego zakończonego skarżonym wyrokiem, a jego uzasadnienie wykazywać ma istotny wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy. Należy podkreślić, że naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej.

TEZY

Autor skargi ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Nie stanowi przytoczenia podstawy powtórzenie treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Autor skargi ma wskazać, jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony przez orzekający sąd i na czym - jego zdaniem - polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o naruszenie prawa procesowego. Zarzut ma odnosić się do postępowania sądowego zakończonego skarżonym wyrokiem, a jego uzasadnienie wykazywać ma istotny wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy. Należy podkreślić, że naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mariusza M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 442/2001 w sprawie ze skargi Mariusza M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 18 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 9 grudnia 2004 r., II SA/Wr 442/01 oddalił skargę Mariusza M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z 18 grudnia 2000 r., (...). W uzasadnieniu Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, wydane ze względu na skazanie prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, są zgodne z prawem. Podkreślił, że decyzje kadrowe podejmowane na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ są jedynie obligatoryjnymi aktami wykonania ciążącego na organie obowiązku, przy czym w postępowaniu administracyjnym nie można się zajmować zasadnością skazania czy oceną wymierzonej kary.

W tym stanie rzeczy, zarzuty dotyczące wadliwości postępowania administracyjnego nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kwestie związane z uprawnieniami urlopowymi oraz prawem do nagrody jubileuszowej mogą być przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć i nie stanowią elementu obligatoryjnego decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby. Niezamieszczenie w decyzji terminu rozliczenia się z obowiązków służbowych jest uchybieniem formalnym, które nie mogło mieć znaczenia przy natychmiastowym rozwiązaniu stosunku służbowego. Nie ma również w ustawie o Policji zakazu rozwiązywania stosunku służbowego podczas zwolnienia lekarskiego oraz w trakcie odbywających się badań lekarskich, mających na celu sprawdzenie zdolności funkcjonariusza do służby.

Nie doszło także do naruszenia art. 32 ust. 1 i 4 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /obecnie Dz.U. 2001 nr 79 poz. 854 ze zm./, warunkującego możliwość rozwiązania stosunku służbowego od zgody organu organizacji związkowej, ponieważ ze względu na specyfikę stosunku funkcjonariusza Policji przepis ten ma odpowiednie zastosowanie jedynie w tych wypadkach, w których organ policji może, ale nie musi zwolnić policjanta ze służby.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Mariusz M. zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 32 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji oraz par. 7, 13, 14 zarządzenia nr 29 MSWiA z 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu wynagrodzenia zasadniczego /Dz.Urz. MSWiA z 22 czerwca 1997 r. / przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez WSA w Opolu należytego trybu administracyjnego, jak i formy przewidzianej w tym okresie dla funkcjonariusza Policji, będącego członkiem związku zawodowego,

- nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wadliwej procedury, a właściwie jej braku przy zwolnieniu skarżącego, tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.

Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że zwolnienie Mariusza M. ze służby nie nastąpiło w trybie zwolnienia dyscyplinarnego, stąd rozwiązanie z nim stosunku służbowego powinno się odbyć w trybie administracyjnoprawny ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu rygorami. Zarządzenie nr 29 MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 r. wskazuje jednoznacznie w jego par. 7, 13, 14, w jakiej formie i w jakim trybie winno nastąpić rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem policji. Forma ta, jeżeli chodzi o wydanie rozkazu i personalnego, ze względu na brak podstawowych elementów składowych była naruszona. Przy tym tryb rozwiązania stosunku pracy z funkcjonariuszem, któremu przysługuje prawo do emerytury także został szczegółowo w tymże zarządzeniu opisany, a jego przestrzeganie było obowiązkiem organu administracyjnego, a z kolei dopilnowanie tegoż obowiązku leży w gestii Sądu Administracyjnego. Tryb ten przewiduje także szereg uprawnień związanych z wydaniem opinii o służbie, świadectwa służby oraz szeregu innych przywilejów związanych z tytułu zakończenia służby w Policji.

Ponadto wskazał, iż zgodnie art. 32 ustawy z dnia z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Niewątpliwym w sprawie jest, iż Mariusz M. we wskazanym okresie pełnił funkcje wiceprzewodniczącego zarządu terenowego NSZZ Policjantów w K. Stąd w dniu jego zwolnienia należało zastosować się do trybu przewidzianego ustawą. Orzeczenie NSA II SA 1563/01 z 2001.07.11 powołane w uzasadnieniu przez WSA w Opolu odnosi się już do stanu po zwolnieniu skarżącego, więc nie może, i nie mogło stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji i było przykładem arbitralności i stronniczości wydanej decyzji. Zgodnie z par. 17 Statutu i oraz Regulaminu i Ordynacji wyborczej NSZZ Policjantów Członek Związku pełniący funkcje z wyboru w czasie trwania mandatu oraz w okresie roku po jego wygaśnięciu korzysta ze szczególnej ochrony, a ze służby może być wydalony tylko za zgoda komendanta Głównego Policji oraz organu związku, w którym pełnił funkcje. Ta procedura w wypadku Mariusza M. w ogóle nie miała miejsca. W tym wypadku decyzja, która została wydana bez wymaganego stanowiska uprawnionego organu winna być na podstawie art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa uchylona, lub stanowić przesłankę do wznowienia postępowania.

Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w O. wniósł ojej oddalenie, podzielając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Sądu I instancji.

W nawiązaniu do odpowiedzi organu z dnia 14.02.05, na skargę kasacyjną z dnia 26.01.2005 /wystarczająco już uzasadnioną/, oraz w nawiązaniu do całego dotychczasowego procesu sądowego w przedmiotowej sprawie jak również w odniesieniu do poprzedzających ten proces rażących a zarazem bardzo istotnych uchybień i zaniedbań spowodowanych przez organ I i II instancji, przy wydaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej, skarżący podniósł, że nie może pogodzić się z faktem, że organ ten wykorzystując swoją przewagę instytucjonalną nad funkcjonariuszem tego organu ciągle konfabuluje. Nadgorliwie i celowo błędnie interpretuje przepisy aktów prawnych obowiązujących bezwzględnie w trakcie procedury rozwiązywania z nim stosunku służbowego. Organ ten teraz liczy jedynie na to, że proces przedawni się, bo ma świadomość tego, że swoimi wcześniejszymi licznymi szykanami, prowokacjami i konfabulacjami, poprzez swoich przedstawicieli /a moich przełożonych/ w sposób przemyślany i wyrafinowany spowodowali w końcu konieczność mojego odejścia z czynnej służby w policji /po poprzednim kilkuletnim nękaniu mnie/, bo był nieprzejednanym dla nich funkcyjnym członkiem NSZZ policjantów. Racjonalnie, odważnie i skutecznie wykazywał swoim przełożonym nieudolność i prywatę, i tylko za to tak naprawdę skutecznie jak na razie go upokorzyli.

Niestety wobec natłoku konfabulacji, które pojawiały się od momentu ostatniej prowokacji /1998 r. / do momentu ogłoszenia wyroku /2000 r./ nie był w stanie dowieść swojej niewinności i w związku z tym ku uciesze nękających go wcześniej niektórych przełożonych powstała wreszcie przesłanka do pozbycia się go.

Przepisy aktów prawnych w przedmiocie rozwiązywania stosunku służbowego przez organ z policjantem są jasno określone i nie mogą być dowolnie przez organ interpretowane, a mianowicie: Stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem administracyjnoprawny, a decyzje o jego nawiązaniu i rozwiązaniu oraz zmianie treści są decyzjami administracyjnymi wydanymi w wyniku postępowania administracyjnego /wyrok NSA z dnia 5 czerwca 1991 r., II SA 35/91 - ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 64: wyrok NSA z dnia 28 maja 1993 r., II SA 1425/92 - ONSA 1994 Nr 3 poz. 96/. Zatem organ miał bezwzględny obowiązek przed wydaniem decyzji przeprowadzić postępowanie administracyjne, tym bardziej, że zwolnienie go ze służby, nie było zwolnieniem dyscyplinarnym. Ponadto art. 41, obowiązującej wówczas ustawy o Policji nie zawiera zapisów niezwłocznie lub natychmiast, a jedynie "Policjanta zwalnia się ze służby". Natomiast paragraf 13 ust. 2 i 3 obowiązującego wówczas zarządzenia 29 MSWiA w sposób jednoznaczny określa jakie obligatoryjne działania i czynności powinien wykonać organ przed wydaniem swojej decyzji. Niestety organ tego obowiązku nie dopełnił. Ponadto organ w momencie wydawania decyzji zarówno w I i II instancji pozbawił go uprawnień wynikających z Kpa, jak również bezprawnie pozbawił go nabytych już praw wynikających z Ustawy o Policji.

Te rażące uchybienia dostrzegł już Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu i w marcu 2001 wezwał KWP w O. do nadesłania akt administracyjnych I i II instancji w terminie określonym. Organ do dziś akt tych nie przedstawił, bo przecież postępowania wbrew obowiązkowi nie przeprowadził. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, do którego trafiła moja Skarga z Wrocławia pominął te rażące uchybienia i przychylił się do konfabulacji organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 par. 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu prawa materialnego, jednocześnie zarzucając WSA w Opolu, że nie uwzględnił on "należytego trybu administracyjnego" /"wadliwej procedury, a właściwie jej braku przy zwolnieniu skarżącego"/. Tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. - wyrok NSA z 22 października 2004 r., GSK 811/04 - ONSAiWSA 2005 Nr 4 poz. 68. I odwrotnie, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego /art. 174 pkt 1/. Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 - wyrok NSA z 6.07.2004 r., FSK 192/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 3 poz. 68.

Po wtóre, drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie został dostatecznie sprecyzowany. Skarżący nie określił, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji, "poprzez nieuwzględnienie procedury, a właściwie jej braku przy zwolnieniu skarżącego". Stosownie do art. 176 p.p.s.a. sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, że naruszył przepisy postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przy tym, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy zawiera kilka czy kilkanaście unormowań /norm prawnych/, to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA. W postanowieniu z 15.03.2004 r., FSK 258/04 /Przegląd Podatkowy 2004 nr 7 str. 53/ podkreślono, że autor skargi ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Nie stanowi przytoczenia podstawy powtórzenie treści art. 174 p.p.s.a. Autor skargi ma wskazać, jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony przez orzekający sąd i na czym - jego zdaniem -polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o naruszenie prawa procesowego. Zarzut ma odnosić się do postępowania sądowego zakończonego skarżonym wyrokiem, a jego uzasadnienie wykazywać ma istotny wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy. Należy podkreślić, że naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej.

Z powyższego wynika, że zarzuty podniesione w skardze zostały błędnie sformułowane lub niedostatecznie skonkretyzowane, co uniemożliwiło Sądowi ich rozpoznanie i w konsekwencji ocenę ich zasadności. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.