Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 323/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1 i 81 ust. 1.
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r., nr [...] w sprawie nadania statutu Powiatowemu Centrum Edukacji i Pomocy Psychologiczno - Pedagogicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Powiatu nadała statut Powiatowemu Centrum Edukacji i Pomocy Psychologiczni Pedagogicznej w L., (dalej zwanemu Centrum), które zostało utworzone z dniem 1 stycznia 2016 r. w wyniku połączenia Powiatowego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w L. z Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną nr [...] w L., Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. i Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. w zespół placówek, dokonanego uchwałą Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r.

W dniu 22 stycznia 2016 r. W. L. - na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445, ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę Nr [...]. W skardze Wojewoda domagał się stwierdzenia jej nieważności ze względu, iż zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego statutu nadanego podmiotowi, który w ocenie Wojewody został utworzony niezgodnie z prawem.

Strona skarżąca podniosła, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazane zostały m.in. przepisy art. 58 ust. 6 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), zgodnie z którymi, pierwszy statut nowo założonego zespołu szkół nadaje mu organ prowadzący. Ustawa w art. 60 wskazuje obligatoryjną treść statutu szkoły. Powołane wyżej przepisy upoważniają organ prowadzący do połączenia szkół lub placówek w zespół i nadania mu pierwszego statutu.

W ocenie Wojewody uchwała Nr [...] została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów z uwagi na okoliczność, iż zespół, któremu Rada Powiatu przedmiotową uchwałą nadała statut, utworzony został z naruszeniem art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji N. z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2014 r. , poz. 1041, ze zm.). Wskazane wyżej przepisy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały Nr [...] Rady Powiatu, nie przewidywały bowiem możliwości połączenia w zespół Powiatowego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli i Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych. Wojewoda w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że zgodnie z art. 62 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Mimo, że system oświaty, zgodnie z treścią art. 2 pkt 9 wskazanej ustawy o systemie oświaty obejmuje między innymi zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli, to jednak przytoczonego przepisu art. 62 ust. 1 nie stosuje się do zakładów kształcenia i placówek doskonalenia nauczycieli. W uzasadnieniu powołując się na przepisy ustawy o systemie oświaty wskazał co należy określać jako "placówka".

Ponadto wskazał, że status prawny zakładów kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli określają art. 2 pkt 9 oraz art. 77a - art. 78 ustawy o systemie oświaty. Na podstawie delegacji zawartej w art. 78 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, warunki i tryb tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizację i sposób działania placówek doskonalenia, w tym zakres ich działalności obowiązkowej, określone zostały w wydanym przez Ministra Edukacji N. rozporządzeniu z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Przepisy przedmiotowego rozporządzenia - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały Nr [...] - nie przewidują możliwości połączenia placówek doskonalenia nauczycieli z innymi szkołami bądź placówkami nie będącymi placówkami doskonalenia nauczycieli, o których mowa w art. 77a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Kwestie związane z zmianą formy organizacyjnoprawnej placówki doskonalenia nauczycieli zostały wyczerpująco uregulowane w § 4 tego rozporządzenia. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że przekształcenia publicznej placówki doskonalenia nauczycieli mogą polegać na: zmianie organizacji placówki doskonalenia lub zakresu wykonywanych przez nią zadań, włączeniu placówki doskonalenia do innej placówki doskonalenia, połączeniu kilku placówek doskonalenia w jedną placówkę doskonalenia.

W myśl art. 78 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w zakresie nie uregulowanym odmiennie w przepisach wydanych na podstawie ust. 1 (tj. w rozporządzeniu w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli) do placówek doskonalenia stosuje się przepisy ustawy o systemie oświaty dotyczące placówek. Przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia stanowią zatem przepisy szczególne w stosunku do ustawy o systemie oświaty. Regulacje dotyczące zasad organizacji i funkcjonowania placówek doskonalenia nauczycieli zawarte w w/w rozporządzeniu są autonomiczne i niezależne od regulacji ustawowych. Przepis § 4 tego rozporządzenia wyłącza stosowanie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie strony skarżącej istnieje jeszcze jeden ważny argument potwierdzający trafność tego stanowiska, wynikający z analizy zmian dokonanych w rozporządzeniu w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli już po podjęciu uchwały Nr [...]. Minister Edukacji N. rozporządzeniem z dnia 21 sierpnia 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2015 r. poz. 1251) w rozporządzeniu z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli dodał § 4a w brzmieniu: "§ 4a. Publiczna placówka doskonalenia może zostać połączona w zespól ze szkolą lab placówką, o której mowa w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. " Przepis § 4a wszedł w życie z dniem 1 września 2015 r. Przedmiotowa zmiana rozporządzenia jednoznacznie potwierdza stan prawny istniejący przed jej wprowadzeniem co do braku możliwości prawnych łączenia placówek doskonalenia nauczycieli ze szkołami i placówkami.

Powyższe okoliczności – zdaniem strony skarżącej – przesądzają, że utworzenie Powiatowego Centrum Edukacji i Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w L. powstałego z połączenia placówki doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz poradni psychologiczno pedagogicznych nie znajduje podstaw prawnych. W konsekwencji powyższego istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również uchwały w sprawie nadania statutu tej jednostce.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o oddalenie powyższej skargi. W uzasadnieniu wyjaśniła, że przedmiotowa skarga jest konsekwencją skargi Wojewody złożonej w dniu 23 grudnia 2015 r. na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r. w sprawie połączenia Powiatowego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w L. z Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną nr [...] w L., Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. i Poradnią.

Rada wskazała, że w skardze będącej przedmiotem niniejszego postępowania, Wojewoda domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania statutu Centrum, tylko z tego względu, iż w jego ocenie zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego statutu nadanego podmiotowi, który w ocenie Wojewody został utworzony niezgodnie z prawem. Uzasadnienie skargi Wojewody zawiera powtórzenie całej argumentacji przedstawionej w skardze rozstrzyganej w postępowaniu III SA/Lu 157/16. W związku z powyższym w ocenie Rady Powiatu skarga W. L. nie zasługuje na uwzględnienie dokładnie z tych samych powodów, które zostały przestawione w odpowiedzi Rady na skargę W. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r.

Zaskarżona przez Wojewodę uchwała Rady Powiatu jest zgodna z prawem, zaś zaprezentowana w skardze argumentacja nie znajduje przekonującego oparcia w przepisach. Zaskarżona uchwała (o statucie Centrum) została podjęta w dniu [...] r., a więc w innym stanie prawnym, niż uchwała Nr [...] (o utworzeniu Centrum) z dnia [...] r., zaś wyłączną przesłanką uzasadniającą skargę jest potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego statutu Centrum, które to Centrum - zdaniem Wojewody - zostało utworzone niezgodnie z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, [...] terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1, stosownie do art. 81 ust. 1 powyższej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powołany przepis nie wprowadza ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu powiatu do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia Wojewody jest uchwała Nr [...] z dnia [...] r. Rady Powiatu dotycząca nadania statutu Powiatowemu Centrum Edukacji i Pomocy Psychologiczni Pedagogicznej w L., które zostało utworzone z dniem 1 stycznia 2016 r. w wyniku połączenia Powiatowego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w L. z Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną nr [...] w L., Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. i Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. w zespół placówek, dokonanego uchwałą Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r.

Zgodnie z art. 58 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) organ lub osoba zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut, który jest podstawowym dokumentem określającym status prawny i zasady funkcjonowania danej szkoły lub placówki. Przy czym należy podnieść, że wymienione w art. 60 powyższej ustawy elementy statutu nie mają charakteru zamkniętego. Zgodnie z treścią tego przepisu statut szkoły lub placówki publicznej powinien określać w szczególności:

– nazwę i typ szkoły lub placówki oraz ich cele i zadania,

– organ prowadzący szkołę lub placówkę,

– organy szkoły lub placówki oraz ich kompetencje,

– organizację szkoły lub placówki,

– zakres zadań nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki,

– zasady rekrutacji uczniów,

– prawa i obowiązki uczniów, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły.

W niniejszej sprawie statut określony w załączniku zaskarżonej uchwały spełnia powyższe wymogi.

Ponadto należy wskazać, że zaskarżona uchwała o nadaniu statutu Centrum jest zgodna z prawem, ponieważ zgodna z prawem jest uchwała tworząca Centrum, co zostało stwierdzone w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 311/16, w którym oddalono skargę W. L. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r., nr [...] w sprawie połączenia Powiatowego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w L. z Poradnią Psychologiczno - Pedagogiczną nr [...] w L., Poradnią Psychologiczno - Pedagogiczną w B. i Poradnią Psychologiczno - Pedagogiczną w B..

W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono, że stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Oczywistym jest przy tym, że system oświaty – zgodnie z treścią art. 2 pkt 9 tej ustawy – obejmuje w szczególności zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli. Z powyższego wynika zatem, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru, w przypadku łączenia placówek różnych typów, w tym w odniesieniu do łączenia placówek doskonalenia nauczycieli w zespół ze szkołami oraz innymi placówkami, ma zastosowanie powołany przepis art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Niewątpliwie bowiem, jak wynika wyraźnie z art. 78 ust. 3 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie ust. 1, to jest w przepisach § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji N. z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli do placówek doskonalenia stosuje się przepisy dotyczące placówek. Ponadto uzupełnienie przez Ministra Edukacji N. powyższego rozporządzenia z dnia 19 listopada 2009 r. o nowy § 4a, wyraźnie stanowiący, że publiczna placówka doskonalenia może zostać połączona w zespół ze szkołą lub inną placówką, jedynie służyło potwierdzeniu istnienia takiej możliwości, wynikającej z przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Zatem Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że konsekwencją powyższego jest oddalenie skargi W. L. w niniejszej sprawie. W związku bowiem z powstaniem Powiatowego Centrum Edukacji i Pomocy Psychologiczno Pedagogicznej w L., który został utworzony z połączenia Powiatowego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w L. z Poradnią Psychologiczno - Pedagogiczną nr [...] w L., Poradnią Psychologiczno - Pedagogiczną w B. i Poradnią Psychologiczno - Pedagogiczną w B., należało - zgodnie z art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty - określić statut nowopowstałej placówki.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.