Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 99/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156,  art. 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 104 oraz art. 151 § 1 pkt 1 i 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po wznowieniu na wniosek A. W., postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] - w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjnej oznaczonej "A" zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości K. [...], gm. R. - i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], odmówił uchylenia w/w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter i istotę postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie wznowienia postępowania. Następnie, wskazał, iż zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. oraz z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, iż "strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia". Stwierdził, iż wnioskodawczyni uprawdopodobniła zachowanie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania o którym mowa w art. 148 k.p.a. Wskazała, że o wydaniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. dowiedziała się w dniu 1 czerwca 2011 r. w trakcie rozprawy przed Sądem Okręgowym w [...], Wydział [...] oraz w dniu 8 czerwca 2011 r., w trakcie rozprawy przed Sądem Rejonowym [...], Wydział [...]. Natomiast wniosek o wznowienie został złożony osobiście w Kancelarii Urzędu w dniu 30 czerwca 2011 r.

Dalej, organ podniósł, iż zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznawia się postępowanie, gdy strona nie brała w nim czynnego udziału. Przez udział w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowujących postępowania administracyjnego, prowadzonych przez organ administracji publicznej. Niedoręczenie stronom decyzji czy też postanowienia może być równoznaczne z pozbawieniem tych stron udziału w postępowaniu i tym samym oznaczać spełnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślił, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zaznaczył, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się nie tylko na postępowanie przed organami administracji pierwszej i drugiej instancji, ale również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi zaś przesłankę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ nadzoru stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nie została doręczona A. W.

Wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w/w hala produkcyjna "A" zlokalizowana jest w miejscowości K. [...], gm. R., na działkach nr ewid [...] i [...]. Działka nr [...] stanowi własność D. W. i A. W., natomiast właścicielami działki nr [...] jest D. W., A. W. oraz T. Z. Organ zaznaczył, iż pozwolenie na użytkowanie w/w hali produkcyjnej było wydane na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.: dalej: ustawa zmieniająca Prawo budowlane). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), który ogranicza krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora. Stanowi to konsekwencję złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej Prawo budowlane, który jest samodzielnym przepisem prawa materialnego. Odnośnie przedmiotowego wniosku ustawodawca wskazał bowiem tylko jedno odesłanie - do art. 57 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24.02.2011 r., sygn. akt: II SA/Ke 30/11). Zatem A. W. jako współwłaściciel nieruchomości, na której zrealizowana jest w/w hala produkcyjna, winna być adresatem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2011 r., znak: [...]. W związku z powyższym, skoro A. W. nie doręczono w/w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], organ nadzoru stwierdził, iż organ prowadząc przedmiotowe postępowanie nie zapewnił stronie czynnego udziału w sprawie, czym naruszył art. 10 k.p.a.

Następnie, organ wskazał, iż istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana.

Przechodząc do meritum sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego niesłusznie stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], jako obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa tj. art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej Prawo budowlane w związku z art. 7 i 77 k.p.a.

Wskazał, iż bezsprzecznym jest, że przepis art. 3 ustawy zmieniającej Prawo budowlane odnosi się wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995 r. a dniem 10 lipca 1998 r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r. Tym samym wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej Prawo budowlane, a więc ukończenia budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r. a dniem 31 grudnia 2007r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowego postępowania administracyjnego, organ nadzoru stwierdził, iż D. W. prawidłowo w dniu 28 grudnia 2007 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego w trybie określonym w art. 3 ustawy zmieniającej Prawo budowlane. Z ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy wynikało bowiem, że obiekt ten został wzniesiony w latach 1995/1997 r., zaś postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej nie toczyło się. W dniu złożenia wniosku, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. zostało wszczęte postępowanie, zatem organ powiatowy prawidłowo rozstrzygał o zasadności wniosku na podstawie art. 3 ustawy zmieniającej Prawo budowlane. Przepis ten, jako lex specialis, nie może być w drodze wykładni interpretowany rozszerzająco, a jego zastosowanie w danej sprawie winno zostać poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, zmierzającym do ustalenia jej stanu faktycznego w takim stopniu, aby nie było wątpliwości co do możliwości jego stosowania, z pominięciem regulacji ogólnych zawartych w art. 48-49b ustawy - Prawa budowlanego. Dokonując analizy akt przedmiotowej sprawy, w tym badanej decyzji organu powiatowego o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, wskazał, że organ powiatowy rozstrzygając tę sprawę poczynił prawidłowe i wyczerpujące ustalenia w zakresie określenia daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, opierając się w tym zakresie na pisemnym oświadczeniu złożonym wraz z wnioskiem przez D. W., a także na inwentaryzacji powykonawczej obiektu. W tym zakresie jako bezzasadne ocenił twierdzenie organu wojewódzkiego zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., że "brak jest (...) dokumentów potwierdzających przyjętą datę budowy obiektu". Oświadczenie złożone przez D. W. w dniu rozstrzygania przedmiotowej sprawy nie budziło wątpliwości, zatem organ powiatowy był uprawniony do poprzestania na jego odebraniu. Jak wynika z akt sprawy, kwestia daty budowy tego obiektu została potwierdzona kopią aktu notarialnego rep [...] z dnia [...] października 1991 r., kopią aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] września 1992r., kopią aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] grudnia 1990 r., w których wskazano, że działki o których mowa w tych aktach są niezabudowane. Z tych aktów, a także z odpisów ksiąg wieczystych wynika nadto, że D. W. jest współwłaścicielem działek w nich wskazanych. Ww. osoba jest również inwestorem obiektu. Powyższe okoliczności uprawniały go więc do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu w trybie omawianej ustawy z dnia 10 maja 2007 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż organ stopnia powiatowego przeprowadził ponadto w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające w zakresie wymagań określonych w art. 3 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej Prawo budowlane. Z przepisów powyższych wynika, że przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego jest obowiązany dokonać analizy, czy objęty wnioskiem obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli obiekt budowlany narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie, w razie zaś niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2008 r. oględzin na nieruchomości w miejscowości K. [...], gm. R., ustalił prawidłowo, że przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza ustaleń zarówno obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również planu miejscowego, który obowiązywał w okresie ich wybudowania oraz że został on wykonany zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją (por. zaświadczenie Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2007 r., znak: [...]). Ponadto przedłożono ekspertyzę techniczną, sporządzoną przez osobę ze stosownymi uprawnieniami budowlanymi, z której wynika, że obiekt nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia oraz nadaje się do użytkowania.

Organ nadzoru, nie zgodził się także z organem wojewódzkim, że E. D. nie była uprawniona do wystąpienia w imieniu D. W. z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, albowiem w aktach znajduje się stosowne pełnomocnictwo w tym zakresie. Pełnomocnictwo to, wbrew twierdzeniem organu wojewódzkiego, jest udzielone osobie fizycznej, która prowadzi działalność gospodarczą a nie innemu podmiotowi. Ponadto, co szczególnie istotne w tym kontekście, fakt ww. umocowania nie jest kwestionowany przez samego mocodawcę.

Także kwestie, zdaniem organu, związane z oznaczeniem lokalizacji przedmiotowego obiektu (w decyzji PINB z dnia [...] marca 2008 r. wskazano działkę nr [...], natomiast obiekt znajduje się na działkach nr [...] i [...]), nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, gdyż z akt sprawy w tym inwentaryzacji powykonawczej bezspornie wynika, jaki obiekt jest przedmiotem tego postępowania.

Z powyższych względów w przedmiotowej sprawie, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie można stwierdzić, że organ powiatowy udzielając pozwolenia na użytkowanie w/w hali produkcyjnej w ogóle naruszył prawo, a tym bardziej w stopniu rażącym. Ponadto zaznaczył, iż decyzja organu powiatowego została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej (art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej Prawo budowlane), po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] marca 2008 r. Nie można też, w jego ocenie, przyjąć, że przedmiotowa decyzja została wydana w sprawie już uprzednio zakończonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Decyzja ta została skierowana do osoby będącej stroną w tej sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i nie zawiera wad, powodujących jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 4,5,7 k.p.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe, organ nadzoru, stwierdził, że mimo, że istniały podstawy do wznowienia postępowania, albowiem skarżąca nie brała udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia [...] maja 2011 r., to uchylenie tej decyzji nie może nastąpić, gdyż jest ona prawidłowa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi bowiem stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a., niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa.

Z powyższą decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zgodziła się A. W., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła organowi naruszenie art. 103 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez powielenie w znacznym stopniu uzasadnienia z decyzji z dnia [...] maja 2011 r., jak również naruszenie art. 7 k.p.a. Strona wskazała, iż oświadczenia D. W. nie polegały na prawdzie, co do okresu budowy budynków i obiektów budowlanych, tytułu prawnego do nieruchomości oraz występowania w charakterze inwestora. Również inwentaryzacja powykonawcza zawierała błędy formalne i merytoryczne - w numeracji działek, natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich decyzjach zamieścił jeszcze inną (odmienną) numerację działek - dla wszystkich budynków i budowli, będących przedmiotem postępowań przypisał nr działki [...]. Nadto wskazała, iż organ stopnia powiatowego nie miał map z geodezji i kartografii, nie mógł więc dokonać weryfikacji danych w inwentaryzacji powykonawczej. Wskazała także, na nieprawidłowości umocowania E. D., do złożenia wniosku, stwierdziła, iż uwzględnienie pełnomocnictwa nastąpiło, bez zakreślenia szczegółowego umocowania w tym zakresie oraz przyjęcia od Niej jako pełnomocnika oświadczeń co do wiedzy, w miejsce wymaganych prawem oświadczeń wnioskodawcy. Zarzuciła również organowi, iż ten nie odniósł się do stanowiska złożonego do akt postępowania w dniu 16 sierpnia 2011 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. W. o ponowne rozpatrzenie, uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., i orzekł o wydaniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011r., z naruszeniem prawa, jednocześnie odmówił jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Podstawą wydania decyzji merytoryczno-reformatoryjnej była jedynie konieczność zakończenia postępowania w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie w art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. W pozostałym zaś zakresie organ ponowił argumentację przedstawioną w swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., uznając, iż okoliczności podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mogą stanowić podstawy, do zmiany rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. W., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy uchylenia wydanej z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] maja 2011 r., poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2011 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., poprzez jego nie zastosowanie, i stwierdzenie prawidłowości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., podczas gdy organ orzekający zaniechał dokonania ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2007r, Nr 99, poz. 665 ),

- obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego nie zastosowanie i pozostawienie w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., podczas gdy naruszenia prawa wykazane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w jego decyzji z dnia [...] lutego 2011r., stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., wyczerpują przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca, przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu stopnia powiatowego z dnia z dnia [...] marca 2008 r., powołała się na wnioski zawarte w decyzjach organów, oraz zarzuty podnoszone przez D. W. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, iż w świetle treści zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia w żaden sposób nie można stwierdzić, na jakich konkretnie dowodach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoje stwierdzenie, że prawidłowym jest ustalenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w zakresie, iż inwestorem budynków i budowli stanowiących przedmiot postępowania jest wyłącznie D. W., a właściwie prowadzona przez niego firma P. [...]. Wskazała, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zwrócić uwagę na notatkę służbową (wraz operatami) ze spotkania pracownika PINB w [...] z kierownikiem Ośrodka Dokumentacji Kartograficznej U. P. dot. operatów. Wynika z nich, że budynki te wybudowane zostały w latach wskazanych przez T. Z. i A. W., a nie w okresie wskazanym przez Panią D., pełnomocnika D. W. Strona, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazała, iż inwentaryzacja powykonawcza zawierała błędy formalne i merytoryczne - w numeracji działek, natomiast PINB w swoich decyzjach zamieścił jeszcze inną (odmienną) numerację działek - dla wszystkich budynków i budowli, będących przedmiotem postępowań przypisał nr działki [...], co skorygowane zostało dopiero po wznowieniu postępowania przed tym organem. Zaznaczyła, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dysponował na dzień wydania unieważnianej decyzji mapami z geodezji i kartografii, wypisami z rejestru gruntów, wypisami z ksiąg wieczystych, nie mógł więc dokonać weryfikacji danych w inwentaryzacji powykonawczej. Ponownie wskazała na nieprawidłowości umocowania E. D., do złożenia wniosku, stwierdzając, iż uwzględnienie pełnomocnictwa nastąpiło, bez zakreślenia szczegółowego umocowania w tym zakresie oraz przyjęcia od Niej jako pełnomocnika oświadczeń co do wiedzy, w miejsce wymaganych prawem oświadczeń wnioskodawcy. Wskazała, iż organ, nie wypowiedział się w ogóle w tym zakresie. Zarzuciła również organowi, iż ten powoływał się na dokumenty (akty notarialne), których w postępowaniach w dacie wydania decyzji organ szczebla powiatowego wcale nie znał i nimi nie dysponował.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2012 r. D. W. wniósł o oddalenie skargi, przedstawił swoje stanowisko w sprawie, w zakresie prawidłowości wydanego przez organ rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wydana została w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna.

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek. Pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną, natomiast drugą jest wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 oraz art. 145 a k.p.a. wad decyzji administracyjnych lub postanowień. Katalog przyczyn wznowienia wymieniony w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza, iż wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn.

Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest to, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach: na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu oraz na braku winy strony.

W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił, i fakt ten nie jest kwestionowany, iż skarżącej A. W. nie doręczono decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...].

Wskazać należy, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W piśmiennictwie przyjmuje się, że niedoręczenie stronom decyzji czy też postanowienia może być równoznaczne z pozbawieniem tych stron udziału w postępowaniu i tym samym oznaczać spełnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż organ prawidłowo uznał, iż w niniejszym przypadku zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania administracyjnego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ wydaje decyzje, w której zgodnie z art. 151 k.p.a.:

- odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b;

- uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia, na mocy art. 145 § 1, art. 145 a lub 145 b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy;

- trzecim rodzajem decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

W rozpatrywanym przypadku organ wydał ostatnie z wyżej wskazanych rozstrzygnięć, a więc stwierdził, iż decyzja będąca przedmiotem wznowienia została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

Rozstrzygnięcie takie zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym przypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję, to podjęte nowe rozstrzygnięcie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ wykazał, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się w poprzednim postępowaniu (brak udziału w postępowaniu A. W.) oraz w sposób niewadliwy, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazał okoliczności, z powodu których nie uchylił dotychczasowej własnej decyzji z dnia [...] maja 2011 r., a jedynie stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem prawa.

Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie nakładają się na siebie dwa odrębne postępowania, a mianowicie organ administracji wznowił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co oznacza, że wznowienie postępowania nałożyło się na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji, jest trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

U podstaw rozstrzygnięcia organu legło przekonanie, poparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa tj. art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej Prawo budowlane, w oparciu o który została wydana decyzja.

W tym miejscu należy, odnieść się do zarzutów podnoszonych w skardze oraz stwierdzić, iż wbrew zarzutom w niej poniesionym, organ dokonał ustaleń faktycznych zaistnienia przesłanek z art. 3 ustawy zmieniającej Prawo budowlane, tym samym zarzut w tym zakresie nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przede wszystkim organ sprawdził, iż wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu w trybie określonym w art. 3 ustawy zmieniającej Prawo budowlane został złożony z zachowaniem wszelkich procedur i przepisów prawa. Stwierdził, iż z ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy wynikało, że obiekt ten został wzniesiony w latach 1995/1997 r., zaś postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej nie toczyło się. Wskazał, iż w dniu złożenia wniosku, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. zostało wszczęte postępowanie, zatem organ powiatowy prawidłowo rozstrzygał o zasadności wniosku na podstawie art. 3 ustawy zmieniającej Prawo budowlane. Ponadto organ zauważył, iż organ powiatowy rozstrzygając tę sprawę poczynił prawidłowe i wyczerpujące ustalenia w zakresie określenia daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, opierając się w tym zakresie na pisemnym oświadczeniu złożonym wraz z wnioskiem przez D. W., a także na inwentaryzacji powykonawczej obiektu. Wskazał, iż kwestia daty budowy tego obiektu została potwierdzona kopią aktu notarialnego rep [...] z dnia [...] października 1991 r., kopią aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] września 1992r., kopią aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] grudnia 1990 r., w których wskazano, że działki o których mowa w tych aktach są niezabudowane. Z tych aktów, a także z odpisów ksiąg wieczystych wynikało nadto, że D. W. jest współwłaścicielem działek w nich wskazanych. Powyższe okoliczności, a także fakt, iż jest on inwestorem, uprawniały go do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu w trybie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. zmieniającej Prawo budowlane.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku dokumentacji, a w szczególności kopii aktów notarialnych w dniu orzekania przez organ powiatowy, tj. w 2008 r., na które powołuje się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji, oraz wskazać, iż wprawdzie organ stopnia powiatowego, nie dysponował nimi, przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia, poprzestając na oświadczeniu inwestora, to jednakże stanowią one potwierdzenie zasadności podjętego rozstrzygnięcia.

Przypomnieć należy, iż postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] maja 2011r. toczyło się w nadzwyczajnym trybie postępowania – w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a w niniejszym trybie nie każde naruszenie należy oceniać jako rażące, będące podstawą do wyeliminowania kontrolowanej decyzji z obiegu prawnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył także, iż organ stopnia powiatowego przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające w zakresie wymagań określonych w art. 3 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej Prawo budowlane. Wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2008 r. oględzin na nieruchomości w miejscowości K. [...], gm. R., ustalił prawidłowo, że przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza ustaleń zarówno obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również planu miejscowego, który obowiązywał w okresie ich wybudowania oraz że został on wykonany zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją. Ponadto przedłożono ekspertyzę techniczną, sporządzoną przez osobę ze stosownymi uprawnieniami budowlanymi, z której wynika, że obiekt nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia oraz nadaje się do użytkowania.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnego oznaczenia lokalizacji przedmiotowego obiektu wskazać należy, jak słusznie zauważył organ, iż nie ma on także wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Pomimo błędnego wskazania w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. numeru ewidencyjnego działki, tj. numeru [...] zamiast numeru działki [...] i [...], na których znajduje się przedmiotowy obiekt, bezspornym jest jaki obiekt jest przedmiotem postępowania, co wynika z akt sprawy, a w szczególności z dołączonej do wniosku o wydanie decyzji na użytkowanie inwentaryzacji powykonawczej obiektu.

Odnosząc się zaś do kwestii dotyczącej nie wystarczającego ustalenia przez organ, czy E. D. była uprawniona do wystąpienia w imieniu D. W. z wnioskiem o udzielenie pozwolenie na użytkowanie, stwierdzić należy, iż organ dokonał także w tym zakresie prawidłowych i stosownych ustaleń. Z dołączonego do akt sprawy pełnomocnictwa z dnia 7 września 2007 r. bezspornie wynika, że D. W. udzielając E. D. pełnomocnictwa upoważnił ją, jak i inne osoby do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Zasadnie zatem organ stwierdził, iż z treści udzielonego pełnomocnictwa bezsprzecznie wynikało, że E. D. mogła uczestniczyć we wszystkich czynnościach, w tym składać oświadczenia woli w imieniu inwestora, w zakresie udzielonego umocowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował również decyzję organu powiatowego pod kątem stwierdzenia wszelkich kwalifikowanych wad, które eliminowałby ją z obiegu prawnego, nie stwierdzając ich istnienia.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż organ obszernie i wyczerpująco uzasadnił w zaskarżonej decyzji swoje rozstrzygnięcie, jak również wskazał okoliczności z powodu, których nie uchylił ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] maja 2011 r., a jedynie stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, po usunięciu wady, jaką było brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.