Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 948/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 206
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 44 § 4, art. 58 § 1, art. 109, art. 110, art. 126, art. 129 § 2, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie i umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku M.M. z dnia [...] r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. odstępuje od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2014r. nr [...] Burmistrz Miasta orzekł o zwrocie przez M.M. opłaty w wysokości 5.531,10 zł za pobyt jej ojca – S.K. w Domu Pomocy Społecznej, zastępczo poniesionej przez gminę o statusie miejskim, w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz ustalił wobec M.M. opłatę za pobyt jej ojca – S.K. w Domu Pomocy Społecznej. Wydanie tejże decyzji poprzedziły nieskuteczne próby nawiązania kontaktu z wyżej wymienioną w celu zawarcia umowy w sprawie odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. Pomimo prawidłowo oznaczonego adresata decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. powróciła do organu z powodu niepodjęcia jej w terminie. Organ przyjął, że decyzja ta została stronie doręczona skutecznie. Dalej organ wskazał, że do dnia 28 lutego 2014 r. M.M. nie wniosła określonej opłaty za pobyt ojca w DPS. W związku z tym Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków na ten cel. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w przypadku niewywiązywania się osób z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo ponosi gmina, z której osoba ta została skierowana do domu pomocy społecznej. W dniu 24 sierpnia 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie) M.M. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2014 r. Jednocześnie wniosła odwołanie od wyżej wymienionej decyzji.

We wniosku o przywrócenie terminu strona wskazała, że w dniu 16 lipca 2015 r. otrzymała decyzję Urzędu Skarbowego o zajęciu wynagrodzenia za pracę na rzecz Gminy w związku z decyzją nr [...] za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej zastępczo poniesionej przez Gminę. Wówczas zwróciła się do Burmistrza Miasta o nadesłanie powyższej decyzji, którą otrzymała w dniu 17 sierpnia 2015 r. w formie uwierzytelnionego za zgodność z oryginałem odpisu. Strona wskazała, że w okresie od stycznia do listopada 2013 r. była obciążona psychicznie i fizycznie w związku z chorobą nowotworową jej męża, którym opiekowała się do jego śmierci ([...] listopada 2013 r.). W tym trudnym okresie życia strona ściśle współpracowała z opieką medyczną i jednocześnie pracowała zawodowo. W piśmie z dnia [...] września 2015 r. strona opisała trudne relacje pomiędzy nią a jej ojcem, który traktował ją przedmiotowo, znęcał się fizycznie i moralnie również nad całą rodziną. Wskazała, że S.K. miał ograniczone prawa rodzicielskie. Przez 45 lat nie utrzymywała żadnych kontaktów ze swoim ojcem. Z uwagi na traumatyczne przeżycia z dzieciństwa, nawiązanie kontaktu z MOPS sprawiało jej trudność, gdyż przywoływało okres dzieciństwa. W ocenie strony przyczyny uchybienia terminu nie ustały i trwają nadal, gdyż wspomnień przemocy fizycznej i molestowania seksualnego przez ojca nie może wymazać z pamięci.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Na wnoszącym podanie ciąży obowiązek uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. Zdaniem organu wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powyższego wymogu nie spełnia. Wskazana bowiem przez stronę okoliczność faktyczna, iż nie odbierała decyzji ze względu na chorobę męża i sprawowaną nad nim opiekę, w ocenie organu, nie stanowi podstawy do uznania braku winy po stronie skarżącej. Przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] marca 2014 r. pomimo dwukrotnego awizowania nie została przez stronę odebrana. W związku z powyższym, na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. uznano przesyłkę za skutecznie doręczoną z dniem 25 marca 2014 r. Okoliczność, że strona opiekowała się chorym mężem i pracowała - zdaniem organu - nie powodowała niemożności odbioru przesyłki pocztowej. W tej sytuacji organ uznał, że strona nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. Dalej organ stwierdził, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że strona zachowała 7 – dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 58 § 3 k.p.a., to ze względu na fakt, że wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, przywrócenie terminu jest wykluczone.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła okoliczności przytoczone we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz w piśmie procesowym z dnia [...] września 2015 r. Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. sygn. akt II SA/Go 60/16 uchylił powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnienie tego wyroku Sąd wskazał, iż mając na uwadze przepis art. 129 § 2 k.p.a., zasadniczą dla sprawy okolicznością, którą należało poddać ocenie w pierwszej kolejności, była kwestia doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji, gdyż od tego zdarzenia rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu z materiału dowodowego sprawy wynika, że przesyłka zawierającą przedmiotową decyzję z dnia [...] marca 2014 r. – skierowana na adres zamieszkania skarżącej była dwukrotnie awizowana (10 marca 2014 r. i 18 marca 2014 r.). Jednak na potwierdzeniu odbioru przesyłki brak jest adnotacji o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni w danej placówce pocztowej, jak również brak jest informacji o tym w jakim miejscu (w skrzynce pocztowej, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lun innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata) złożono zawiadomienie o możliwości jej odbioru. Tym samym w analizowanej sprawie nie dowiedziono, że spełniony został wymóg z art. 44 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Sąd pokreślił, iż przepis art. 44 k.p.a. przyjmuje tzw. fikcję doręczenia. Jest to stan, w którym wprawdzie stronie nie doręczono pisma bezpośrednio, jednak organ podjął wszelkie możliwe środki prawne, aby pismo urzędowe stronie doręczyć. Warunkiem skuteczności doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., jest aby wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu zostały spełnione łącznie. Skutkiem materialnoprawnym doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności prawnej. Sąd powołał się ponadto na wyrok z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. III RN 70/00, w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że dla skuteczności doręczenia pisma sądowego w trybie art. 44 k.p.a. niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym oraz postanowienie z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 935/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w obecnym jego stanie, nie daje podstaw do przyjęcia, że w dniu 25 marca 2014 r., w trybie art. 44 k.p.a. skarżącej skutecznie doręczono decyzję organu I instancji. Z uwagi na treść art. 129 § 2 k.p.a., okoliczność w jakiej dacie nastąpiło skutecznie doręczenie orzeczenia, ma zasadnicze znaczenie dla istoty rozpatrywanej sprawy. W tym stanie sprawy, Sąd stwierdził , że zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o błędnie oceniony materiał dowodowy, albowiem ustalenia faktyczne i prawne stanowiące podstawę orzeczenia nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym (art. 44, art. 77 § 1, 80 k.p.a.). Po ponownym rozpoznaniu wniosku M.M. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność powyższego wniosku. W uzasadnieniu tego postanowienia organ powołał istotne dla rozstrzygnięcia fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II. SA/Go 60/16, przytoczone powyżej oraz wskazał, iż jest związany stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku, w szczególności stwierdzeniem, iż zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a., ponieważ nie dowiedziono, że spełniony został wymóg z art. 44 § 2 k.p.a. Odnosząc się zatem do odwołania M.M. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], Kolegium wskazało, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, dopuszczalności odwołania. Na tle tego przepisu wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności podmiotowe jak i przedmiotowe. Do tych pierwszych zaliczamy: złożenie odwołania, poprzedzonego wnioskiem o przywrócenie terminu na jego wniesienie, przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, lub też wniesienie powyższego przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe obejmują z kolei przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz sytuację wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zdaniem organu odwoławczego złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja, której dotyczy odwołanie, nie weszła do obrotu prawnego, a zatem w przypadku gdy została wydana, ale nie została jednakże doręczona stronie lub ogłoszona. Wprowadzenie decyzji do obrotu, co do zasady, następuje poprzez jej doręczenie, a tylko wyjątkowo, w sytuacjach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a. można ją ogłosić stronie ustnie. Ale w takim przypadku treść i istotne motywy takiego rozstrzygnięcia powinny zostać utrwalone w aktach, w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Wykluczone jest zatem skuteczne wniesienie odwołania, a co za tym idzie wniosku o przywrócenie terminu na odwołanie, w sytuacji gdy, decyzja nie weszła do obrotu prawnego, tzn. nie została doręczona stronie. Z taką zaś sytuacją – w ocenie organu - mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2014r. nr [...], zgodnie z przytoczonym stanowiskiem Sądu nie została stronie skutecznie doręczona, wobec czego organ I instancji powinien dokonać prawidłowego doręczenia decyzji stronie, co jest koniecznym warunkiem wejścia do obrotu prawnego powyższej decyzji. W sytuacji wniesienia wniosku o przywrócenia terminu do wniesienie odwołania od decyzji przed datą skutecznego doręczenia stronie decyzji, organ II instancji, któremu taki przedwczesny wniosek został przedstawiony do rozpatrzenia, zobowiązany jest w oparciu o art. 134 k.p.a. wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji, bowiem rozpatrzenie tego wniosku w przedstawionej sytuacji, stanowiłoby rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Skargę na powołane powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r., złożyła M.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w której zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie ; 2. art. 77 §1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie; 3. art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wnosiła o: - uchylenie zaskarżonego orzeczenia, gdyż nie dokonało ono uchylenia decyzji nakładających prawne i finansowe obowiązki na skarżącą M.M.,

- uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta w sprawie żądania zwrotu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, zastępczo poniesionej przez gminę,

- przyznanie kosztów postępowania " zgodnie z taryfikatorem". W motywach skargi strona skarżąca zarzucała, że organ odwoławczy nie zapoznał się dokładnie z materiałem dowodowym, zawartym w aktach sprawy, a w szczególności z treścią kierowanych do niego 1. pisma z dnia [...] sierpnia 2015 r. o przywrócenie terminu wniesienia odwołania się od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz odwołania się od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku naruszeniem art. 7 i 11 k.p.a. oraz w oparciu o art. 144 ustawy z dnia 25 lutego 1964 Kodeks rodzinny i opiekuńczy, wnoszącego o jej unieważnienie; 2. pisma z dnia [...] sierpnia 2015 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania się od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie żądania zwrotu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej zastępczo poniesionej przez gminę, na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie żądania zwrotu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej zastępczo poniesionej przez gminę, w oparciu o art 156 §1 pkt 2 k.p.a., wnoszącego o jej unieważnienie; 3. pisma z dnia [...] września 2015 r. w związku z otrzymaną korespondencją ( do wiadomości) z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., stanowiącą odpowiedź na dwa odwołania strony od decyzji administracyjnych Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.; 4. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. od jego postanowień nr [...] z dnia [...] października 2015 r., utrzymujących w mocy nałożony przez Burmistrza Miasta na stronę obowiązek finansowania pobytu S.K. w Domu Pomocy Społecznej oraz w wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 maja 2016 r. w sprawach II SA/Go 60/16, II SA/Go 61/16 i akt II SA/Go 69/16 i z dnia 15 czerwca 2016 r. w sprawie II SA/Go 58/16. W ocenie skarżącej, Kolegium w zaskarżonym postanowieniu dokonało tym samym tylko częściowej analizy materiału dowodowego przedmiotowej sprawy i pominęło, że wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. odnoszą się wyłącznie do dokumentacji przekazywanej skarżącej ( bez skutecznego doręczenia) w 2013 i 2014 r. Natomiast 8 lipca 2015r. otrzymała ona pismo z Urzędu Skarbowego o zajęciu jej wynagrodzenie za pracę w Urzędzie Wojewódzkim na kwotę 6473,04 zł na rzecz Burmistrza Miasta, za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej ( załącznik nr 1 do skargi). W związku z tym skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta i MOPS-u o przesłanie jej decyzji, nakładającej na nią obowiązek finansowy oraz inne dokumenty mające związek ze sprawą (załącznik nr 2 i nr 3). W korespondencji z dnia [...] sierpnia 2015 r. od MOPS skarżąca otrzymała m.in. potwierdzoną za zgodność z oryginałem, kopię decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 i decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. (załączniki nr 4 i 5), co potwierdziła własnoręcznym podpisem, stosownie do wymogu art. 45§1 k.p.a. i w przypisanym terminie tj. 23 sierpnia 2015 r. złożyła odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu odwołania od tych decyzji.

Z uwagi na opisane powyżej fakty, bezzasadne jest w ocenie skarżącej stwierdzenie Kolegium, że wniesienie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania jest niedopuszczalne, gdyż decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a zatem w przypadku gdy została wydana, ale nie została doręczona stronie lub ogłoszona. Skarżąca podkreśliła, iż stosownie do "wyroku NSA z 15 września 2015 r., II SA/Kr 748/15", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawalnej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia. Skarżąca podniosła, że w okolicznościach sprawy rodzi się pytanie, czy w opinii Kolegium tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] marca 2015 r., wystawiony przez Burmistrza Miasta na podstawie zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] ( załącznik nr 6), nakładający na nią obowiązek finansowy ponoszenia kosztów pobytu za pobyt ojca skarżącej wszedł do obrotu prawnego? Tytuł ten został przez Burmistrza Miasta przekazany do Urzędu Skarbowego w celu przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku skarżącej, skutkował jego wszczęciem i zajęciem wynagrodzenia za pracę w Urzędzie Wojewódzkim. Aktualnie na jej prośbę Urząd Skarbowy zawiesił postępowanie egzekucyjne, oczekując na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Tym samym – zdaniem skarżącej - nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nie weszła do obrotu prawnego skoro spowodowała ona dla niej drastyczne konsekwencje prawne i finansowe. Kolegium poprzez błędną interpretację niektórych przepisów prawnych oraz niedokładne zapoznanie się treścią merytoryczną, dotyczącą całej sprawy, doprowadziło do chaosu prawnego w przedmiotowej sprawie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, powoływanej jako p.p.s.a.) kontrola sądowa sprawowana jest w granicach danej sprawy administracyjnej bowiem sąd, dokonując oceny legalności działań administracji publicznej, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta, decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którą orzeczono o zwrocie przez M.M. opłaty w wysokości 5.531,10 zł za pobyt jej ojca – S.K. w Domu Pomocy Społecznej, zastępczo poniesionej przez gminę o statusie miejskim, w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. Przeprowadzona kontrola sądowa w wyżej wskazanych granicach doprowadziła do uznania, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniających wyeliminowanie je z obrotu prawnego, aczkolwiek z przyczyn zupełnie odmiennych od tych podniesionych w skardze. Zdaniem Sądu organ zasadnie wskazał na jego związanie przy rozstrzyganiu, oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu prawomocnego - od 14 lipca 2016 r. - wyroku z dnia 18 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 60/16. Wyrokiem tym Sąd uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2015 r. nr [...] odmawiające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2014 r. W jego uzasadnieniu Sąd jednoznacznie wskazał, iż Kolegium nie miało podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] została skutecznie doręczona skarżącej, a to z uwagi na błędne uznanie przez organ, że spełnione zostały przesłanki z art. 44 § 2 k.p.a. Zatem nie zaistniał skutek o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a. tj. skutek w postaci jej doręczenia adresatowi ( tu: stronie ). Uprawomocnienie się wyroku w sprawie II SA/Go 60/16 i dokonany zwrot akt administracyjnych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu obligował ten organ do ponownego odniesienia się do wniesionego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2014 r., przy czym pozostawał on związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Owo związanie wynikało z przepisu art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Tak więc w ramach wszczętego wnioskiem skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji postępowania Kolegium obligowane było przyjąć, że decyzja od której zostało złożone odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, nie została skarżącej skutecznie doręczona. Skoro tak, to nie nastąpił skutek o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a. Tym samym termin do wniesienia odwołania dla skarżącej w ogóle nie zaczął biec, a w konsekwencji również bezprzedmiotowy był wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pozostaje on przedwczesny w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie ma jeszcze decyzji administracyjnej, od której środek prawny w postaci odwołania mógłby przysługiwać. Odwołanie, czy też wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, aby mogły zostać wniesione konieczne jest uprzednie zaistnienie zdarzenia prawnego wywołującego skutki prawne jakim jest w tym przypadku doręczenie decyzji stronie. Nie jest dopuszczalne wyprzedzające dokonanie czynności procesowej ( por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt OSK 831/07 i z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II FSK 1178/11 oraz postanowienie NSA z 29 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 721/12). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że decyzje doręcza się stronie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 109§ 1 k.p.a o.p.). W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a decyzja może być ogłoszona ustnie ( art. 109 § 2 k.p.a.), ale z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Doręczenie decyzji stronie postępowania rodzi doniosłe skutki prawne. Od chwili doręczenia decyzji organ, który wydał decyzję, jest nią związany (art. 110 k.p.a.). W terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, strona może zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia lub co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (art. 111 § 1 k.p.a.). Również odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). W ujęciu procesowym, decyzja jako akt zewnętrzny, musi być zatem zakomunikowana stronie. Dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001 r. nr 2, poz. 56). Decyzja, która nie została doręczona stronie jest decyzją, która nie weszła do obrotu prawnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis 2012, s. 311-312). Szczególny przypadek zachodzi wówczas, gdy w postępowaniu występuje wielość stron, a decyzja kończąca to postępowanie doręczona została tylko niektórym z nich. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że decyzja nie weszła do porządku prawnego, a organ nie jest nią związany. W przypadku wielości stron postępowania istnienie prawne decyzji rozpoczyna się w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 1176/05, LEX nr 236587). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca była jedyną stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. W przypadku gdy adresatem decyzji pozostaje wyłącznie jedna strona, to brak skutecznego doręczenia jej wydanej decyzji nie rodzi de facto skutku wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Oznacza to w rezultacie nieistnienie takiej decyzji w obrocie. W konsekwencji powoduje to również, że nie rozpoczyna się bieg terminu z art. 129 § 2 k.p.a. do złożenia odwołania od tejże decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. , sygn. akt II OSK 1650/06, ).

Powyższe stanowisko - wbrew odmiennemu przekonaniu strony skarżącej - stanowi w okolicznościach sprawy realizację oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku, wydanego w sprawie II SA/Go 60/16. Wskazać przy tym należy, że prawomocny pozostaje również wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 61/16, którym Sąd uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2015 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 4 marca 2014 r. także ze względu na to, że powyższa decyzja nie została skutecznie doręczona skarżącej i w konsekwencji nie weszła do obrotu prawnego. Zważywszy na poczynione rozważania bezzasadne zatem pozostawały zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. W celu rozstrzygnięcia sprawy nie było bowiem Kolegium obowiązane do analizy pism, rozstrzygnięć, skarg i uzasadnień wyroków powołanych w skardze, poza wyrokiem w sprawie II SA/Go 60/16, co organ uczynił. Bezzasadne jest też stanowisko skargi w zakresie twierdzeń, iż decyzja z dnia z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] weszła do obrotu prawnego, bowiem doszło do skutecznego doręczenia jej M.M. przez fakt otrzymania przez skarżącą, potwierdzonej za zgodność z oryginałem, kopii tej decyzji w ramach korespondencji prowadzonej przez nią z Burmistrzem Miasta. Z załącznika do skargi wynika bowiem, że skarżąca zwróciła się do tego organu o doręczenie jej, poświadczonej za zgodność z oryginałem, kopii decyzji nr [...], a to z uwagi na otrzymanie zawiadomienia o wszczęciu przeciwko niej przez Urząd Skarbowy postępowania egzekucyjnego i tytułu wykonawczego, wystawionego w wyniku tej decyzji. Doręczenie skarżącej – na jej wniosek - uwierzytelnionej kopii żądanej decyzji, ma jedynie walor informacyjny i nie wywiera skutku prawnego w postaci jej doręczenia w rozumieniu art. 109 § 1 k.p.a., związania nią organu ( art. 110 k.p.a. ), jak też wejścia do obrotu prawnego. W orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału. Każda "kopia" decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę (osoby) upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie doręczyć li tylko wypis lub odpis decyzji ( por. postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt II SA/Gd 1618/96, Lex nr 44208; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 782/10, Lex 9520600 ). Stanowisko takie jest także konsekwentnie prezentowane w piśmiennictwie. Przyjmuje się mianowicie, iż przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi o doręczeniu stronie "decyzji", a więc oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu czy też kopii decyzji. Strona jest uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, dokumentu, jakim jest decyzja sporządzona na piśmie" ( por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 443; M. Jaśkowska, A. Wróbel, K.p.a, Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2011, s. 680-681 ). Gdyby ustawodawcy chodziło o doręczenie jedynie "odpisu" decyzji, przesądziłby o tym w wyraźny sposób zarówno w treści art. 109 k.p.a., jak i innych przepisach dotyczących doręczenia pism uczestnikom postępowania administracyjnego (w szczególności art. 39 i n. k.p.a.). Skoro zatem nie czyni tego wyraźnie, w sposób niebudzący wątpliwości, to zamiaru takiego przypisać mu nie można. Warto w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca w niektórych przepisach szczególnych wyraźnie zezwala na doręczanie jedynie odpisu decyzji, określając expressis verbis krąg adresatów, którym odpis decyzji może zostać doręczony. Sytuacje takie są jednak zupełnie wyjątkowe w systemie postępowania administracyjnego ( por. A. Skóra, Glosa do wyroku SN z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, GSP-PO 2005, nr 1-2, poz. 31, wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2322/11 ). Zauważyć też należy, że również sama strona skarżąca nie wiązała z faktem doręczenia jej kopii decyzji z [...] marca 2014 r. nr [...] – w celach informacyjnych - skutku doręczenia ( art. 109, 110 k.p.a. ), skoro wraz z odwołaniem od tej decyzji, złożyła też wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Również wystawienie administracyjnego tytułu wykonawczego na podstawie decyzji [...] i uzyskanie w związku z tym informacji o jej treści przez skarżącą nie oznacza, iż decyzja weszła do obrotu prawnego. Wystawienie bowiem tego tytułu spowodowało jedynie, iż w tym zakresie przysługują skarżącej odrębne środki przewidziane ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 599 ze zm. ( por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016r., sygn. akt II FSK 2431/14). Skutki procesowe ustawy procesowe łączą z doręczeniem stronie decyzji w formie prawem przewidzianej, a nie z zapoznaniem się z treścią decyzji przez stronę, jak i z faktycznym otrzymaniem takiej decyzji przez stronę ( por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09 ).

W kontekście zarzutów skargi, wywodów jej uzasadnienia oraz wniosków obejmujących także żądanie uchylenia, prócz zaskarżonego postanowienia, także decyzji z dnia [...] marca 2014r. nr [...], wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia strony pozostawało wyłącznie postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016 r. Kontroli legalności w niniejszej sprawie podlegało zatem jedynie to postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność wniosku o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, mające zatem charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji także Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym, ani merytorycznym zgodności z prawem decyzji z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu przez M.M. opłaty w wysokości 5.531,10 zł za pobyt jej ojca – S.K. w Domu Pomocy Społecznej, zastępczo poniesionej przez gminę o statusie miejskim, w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013r. Zresztą musiałoby się to odbyć z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a., gdyż dotychczas powyższa decyzja z dnia [...] marca 2014 r. nie podlegała merytorycznej ocenie przez organ odwoławczy. Wadliwość natomiast zaskarżonego postanowienia tkwi w błędnym zastosowaniu przez organ art. 134 k.p.a. w odniesieniu do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak łatwo zauważyć przepis ten odnosi się jedynie do środka zaskarżenia w postaci odwołania. Również przepisy regulujące instytucję przywrócenie terminu ( art. 58 k.p.a. i nast. ), nie przewidują odesłania do odpowiedniego stosowania tego przepisu do wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu jest możliwe jedynie, gdy odnosi się on do wniosku o przywrócenie terminu; 7 dniowy termin – wskazany w art. 58 § 2 k.p.a. - do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest terminem nieprzywracalnym ( art. 58 § 3 k.p.a. ). Stąd też należało uznać, iż przepisy k.p.a. nie dają podstawy do stwierdzania niedopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1354/10 ). W orzecznictwie wskazywano, iż z przepisu art. 58 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że może on stanowić podstawę wydania wyłącznie postanowienia o przywróceniu terminu do dokonania czynności procesowej albo postanowienia o odmowie jego przywrócenia. Przy czym odmowa przywrócenia terminu dotyczyć będzie nie tylko przypadku, gdy strona mylnie sądzi, że uchybiła terminowi do dokonania określonej czynności procesowej, czy nie uprawdopodobniła braku swej winy w uchybieniu terminu, ale dotyczyć też będzie wszystkich innych sytuacji, w których wniosek o przywrócenie terminu nie może być uwzględniony np. wniosek jest bezprzedmiotowy. W razie bowiem stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o przywrócenie terminu brak jest możliwości jego umorzenia, a to ze względu na treść art. 126 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 2108/10; wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 769/10). Powyższe orzeczenia dotyczyły jednak rozstrzygnięć, które uwzględniały art. 126 k.p.a. w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – K.p.a oraz ustawy – P.p.s.a. ( Dz.U. z 2011 nr 6, poz. 18 ), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Powyższa nowelizacja wprowadziła bowiem, iż do postanowień ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stąd też również w odniesieniu do postępowań incydentalnych dopuszczalne jest aktualnie stosowanie instytucji umorzenia postępowania. Wniesienie odwołania od decyzji, która nie została skutecznie doręczona stronie, czyli przed rozpoczęciem terminu do dokonania tej czynności było przedwczesne i nie mogło wywołać skutków prawnych. Tym samym w tej sprawie nie mógł być merytorycznie rozpatrzony - jako również przedwczesny - wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w konsekwencji postępowanie dotyczące tego wniosku, jako bezprzedmiotowe winno było zostać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzone ( por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r. , sygn. akt II FSK 2431/114 ). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Jednocześnie Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w przedmiocie wniosku M.M. z dnia [...] sierpnia 2015 r. ( data nadania ) o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. ( pkt I wyroku ). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie za zastosowaniem powyższego przepisu przemawia to, iż wprawdzie zgodnie z żądaniem skargi zostało uchylone zaskarżone postanowienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych od tych w niej podniesionych, a w konsekwencji – również wbrew oczekiwaniom skarżącej - zostało umorzone postępowanie w przedmiocie jej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Podkreślić należy, iż konsekwencją uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie i zwrotu akt administracyjnych sprawy do Kolegium będzie ciążący na organie odwoławczym, zwrot tych akt Burmistrzowi Miasta jako organowi I instancji. Jak już bowiem prawidłowo wskazano w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia i co również wynika z prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 maja 2016 r. w sprawie II SA/Go 60/16, to na tym organie ciąży obowiązek skutecznego doręczenia M.M. decyzji z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], która dotychczas nie weszła do obrotu prawnego, wobec czego zawarte w niej rozstrzygnięcie nie może wywoływać skutków prawnych.