Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 800/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92, 4, 6, 7
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej na rok 2016 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Kierownik BP ARiMR, organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmawiającą J. C. (dalej: skarżący, strona) przyznania płatności ekologicznej na rok 2016.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] czerwca 2015 r. skarżący złożył po raz pierwszy do Kierownika BP ARiMR wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2015 w ramach PROW 2014-2020 oraz o przyznanie kosztów transakcyjnych. We wniosku zadeklarował realizację wariantów: 7.1 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji na powierzchni 23,42 ha oraz 11.1 - Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji na powierzchni 22,32 ha oraz zadeklarował m.in. działki rolne N1 (12,25 ha); O1 (1,17 ha); P1 (0,58 ha); R1 (2,73 ha); S1 (2,27 ha) oraz AAD1 (3,32 ha) w ramach wariantu 11.1.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) Kierownik BP ARiMR w przyznał stronie płatność ekologiczną w łącznej kwocie 18 548,64 zł w ramach realizowanego wariantu 7.1 oraz odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 11.1 i kwoty kosztów transakcyjnych. W decyzji tej ustalono także obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym na powierzchnię 23,42 ha oraz wskazano, że odmowa płatności w ramach wariantu 11.1 nastąpiła z uwagi na brak spełnienia warunku określonego § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem ekologicznym") – rolnik nie posiadał zwierząt.

W dniu [...] czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek kontynuacyjny skarżącego o przyznanie płatności ekologicznej w ramach PROW 2014-2020 na rok 2016. W sekcji VIII wniosku Oświadczenie o powierzchni działek rolnych strona zadeklarowała realizację wariantu 7.1 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji na powierzchni 45,74 ha. Ponadto strona zawnioskowała o zwrot kosztów transakcyjnych.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. do organu wpłynęła kopia planu działalności ekologicznej, a w dniach [...] września - [...] grudnia 2016 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola w zakresie wzajemnej zgodności, w wyniku której nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości (raport z czynności kontrolnych nr [...]). Z kolei w dniach [...] grudnia 2016 r., [...] marca 2017 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni w ramach złożonego wniosku o przyznanie płatności obszarowych oraz ONW. W jej wyniku stwierdzono, że w przypadku działki rolnej O1 zachodzi nieprawidłowość mogąca mieć wpływ na wysokość przyznanych płatności, tj., że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej - zastosowano kod pokontrolny DR50. W przypadku pozostałych działek rolnych deklarowanych do płatności ekologicznej stwierdzono powierzchnię równą zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności. Strona nie wniosła zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli.

W tak kształtujących się okolicznościach Kierownik BP ARiMR powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r, działając na art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 i oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 562, ze zm., zwanej dalej "ustawą PROW 2014-2020"), § 2, § 4 ust. 2 pkt 1, § 6 ust. 1, § 7, § 16 rozporządzenia ekologicznego, art. 15 i art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48). art. 77 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 1306/2013, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwana dalej k.p.a.) odmówił skarżącemu przyznania płatności ekologicznej w ramach wariantu 7.1 oraz kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na rok 2016. Nadto ustalił obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym – tj. Wariant: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji podjęte w dniu [...] marca 2015 r. na powierzchni równej 23,42 ha.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w przypadku wariantu 7.1 powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosiła 45,74 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej z uwzględnieniem wyników z kontroli na miejscu oraz danych z JC wyniosła 23,42 ha. W toku postępowania stwierdzono nieuprawnione zwiększenie powierzchni zobowiązania w ramach wariantu 7.1., jako że powierzchnia zobowiązania ustalona decyzją w sprawie przyznania płatności na rok 2015 wynosiła 23,42 ha. Z płatności wykluczone zostały działki rolne: N1 (12,25 ha), O1 (0,58 ha), P1 (1,60 ha), R1 (2,73 ha), S1 (2,27 ha) oraz AAD1 (3,32 ha) i dla nich nastąpiła odmowa płatności zgodnie z § 9 rozporządzenia ekologicznego w związku z brakiem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego.

Kolejno organ wskazał, iż wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 7.1, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej/jednostki certyfikującej/kontroli na miejscu wyniosła 95,30%. Tym samym w sprawie znajduje zastosowanie art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, który stanowi, że w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku jest większa niż powierzchnia stwierdzona, a różnica ta przekracza 50% w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a zatwierdzonym zgodnie z art. 18. Organ I instancji wskazał jednak, iż w związku z tym, że przedeklarowanie powierzchni nie było działaniem celowym przez producenta, gdyż w dniu składania wniosku nie miał wiedzy, jakie grunty będą objęte zobowiązaniem ekologicznym (brak decyzji w sprawie przyznania płatności za rok 2015), to zgodnie z art. 77 ust. 2 lit. d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm.), należało odstąpić od nałożenia sankcji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

- § 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2, § 9 oraz § 16 rozporządzenia ekologicznego przez błędne przyjęcie, iż skarżący dokonał nieuprawnionego zwiększenia zobowiązania w wariancie 7.1;

- art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 przez nieprawidłowe ustalenie obszaru gruntów objętego zobowiązaniem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013;

- art. 27 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 przez działanie naruszające przepisy prawa, nie udzielanie skarżącemu niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

- art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 80 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie.

Skarżący podniósł, że w momencie obsiana pól pszenżytem ozimym, działał zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Dopiero w dniu 13 marca 2015 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie, w którym w wykazie roślin uprawnych objętych płatnością ekologiczną w ramach pakietu 7 pominął uprawę pszenżyta ozimego. Skarżący zakwestionował dokonanie przez organ I instancji ustalenia obszaru gruntów kwalifikujących się do płatności za rok 2015 i 2016 wywodząc, iż skoro we wniosku o płatność za rok 2015 wskazał obszar gruntów o areale 45,74 ha, to ta wartość wpisana we wniosku w kolejnym roku była zgodna z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.), art. 26 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia ekologicznego (w brzmieniu obowiązującym dla płatności na rok 2016), zobowiązanie ekologiczne obejmuje użytki rolne, zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014", a w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014 - użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 (ust. 1). Rolnik realizuje zobowiązanie ekologiczne od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej (ust. 2), a wielkość obszaru objętego zobowiązaniem ekologicznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji (§ 7 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego).

W ramach zobowiązania ekologicznego, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, rolnik może dokonywać zmiany uprawianych roślin, miejsca ich uprawy lub zmiany wariantów lub pakietów objętych tym zobowiązaniem, pod warunkiem że mimo dokonania tych zmian są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej z tytułu realizacji tego zobowiązania, a zmiany te nie powodują zmiany wielkości obszaru objętego tym zobowiązaniem lub zmiany miejsca realizacji tego zobowiązania (ust. 2). W przypadku uprawy rośliny dwuletniej wymienionej w wykazie roślin objętych płatnością ekologiczną, który jest określony w załączniku nr 4 do rozporządzenia, zmiany, o których mowa w ust. 2, są dopuszczalne po upływie dwóch lat uprawy tej rośliny (ust. 3).

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy uznał, iż w realiach badanej sprawy zasadnym było wobec wniosku o przyznanie omawianej płatności na rok 2016 wykluczenie areału zadeklarowanego na działkach: N1 (12,25 ha); O1 (1,17 ha); P1 (0,58 ha); R1 (2,73 ha); S1 (2,27 ha) oraz AAD1 (3,32 ha), które w roku 2015 zostały wykluczone z płatności z uwagi na niespełnienie warunku, o którym mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego.

Organ uznał, że nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia podnoszone w odwołaniu, gdyż poczynione przez organ administracji ustalenia faktyczne w sprawie w ramach kontroli administracyjnej z uwzględnieniem wyników z kontroli na miejscu oraz danych z JC są prawidłowe i tym samym zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Ustalona w trakcie czynności kontrolnych rzeczywista i uprawniająca do wnioskowanej płatności powierzchnia działek rolnych dla wariantu _ 7.1 wyniosła 23,42 ha, podczas gdy zadeklarowana kwalifikowana we wniosku w ramach wariantu 7.1 - 45,74 ha. Stwierdzona różnica przekracza więc 50% miedzy tą zadeklarowaną a stwierdzoną, co – zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 - uzasadnia nie przyznanie pomocy. Organ podzielił przy tym twierdzenia co do braku podstaw do nałożenia sankcji z uwagi na brak zawinienia strony.

Wreszcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż strona odebrała decyzję pierwszoroczną, która określała wielkość zobowiązania w dniu [...] czerwca 2016 r., a zatem po 17 daniach po złożeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2016, jednakże do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie złożyła w organie żadnej zmiany do wniosku, która dostosowałby wielkość powierzchni do podjętego w roku 2015 zobowiązania ekologicznego. Niezasadny jest zatem zarzut, że organ I instancji naruszył art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 80 k.p.a.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 kwietnia 2017 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2017 r., poz. 807), w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 370 i 983 oraz z 2016 r. poz. 343, 610 i 1270) uchylono ust. 6 i 7 w rezultacie czego rolnik od roku 2017 może złożyć wniosek na dowolne zobowiązanie nawet do gruntów, do których w roku 2015 nastąpiła odmowa przyznania płatności.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- § 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i ust. 2, § 9 oraz § 16 rozporządzenia ekologicznego przez błędne przyjęcie, że skarżący dokonał nieuprawnionego zwiększenia powierzchni zobowiązania w ramach Wariant: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów i nie przyznanie skarżącemu płatności ekologicznej oraz kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na rok 2016 zgodnie ze złożonym przez skarżącego wnioskiem;

- art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 przez nieprawidłowe ustalenie obszaru gruntów objętego zobowiązaniem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.;

- art. 27 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 przez działanie naruszające przepisy prawa, nie udzielanie skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

- art. 6; art. 7 w zw. z art. 77 § 1; art. 8; art. 80; 107 § 1 i 3 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w rezultacie dokonanie całkowicie dowolnych ustaleń oraz poprzez błędne wskazanie w sentencji zaskarżonej decyzji daty wydania decyzji nr 0007-2017-001864;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie.

Motywując zasadność złożonej skargi skarżący podniósł, że jeszcze w 2014 r. kontynuował zobowiązanie ekologiczne, a w chwili podejmowania zobowiązania rolnośrodowiskowego uprawa pszenżyta kwalifikowała się do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej. Tym samym podkreślenia wymaga fakt, że dokonując zasiewu pszenżyta ozimego jesienią 2014 r., miał świadomość, że w związku z zakończeniem w roku 2014 zobowiązania rolnośrodowiskowego również w 2015 r. ta uprawa będzie się kwalifikowała do płatności jako uprawa rolnicza, a nie paszowa. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe i obsiewając jesienią 2014 r. działki pszenżytem strona nie mogła przewidzieć, że wiosną 2015 r. polski ustawodawca zmieni warunki uzyskania płatności dla tej uprawy i uzależni jej przyznanie od posiadania zwierząt. Tym samym, w ocenie skarżącego, przepisy rozporządzenia ekologicznego nie zagwarantowały dostatecznego bezpieczeństwa prawnego dla rolników, chcących przejść na PROW 2014-2020, natomiast od 1 stycznia 2014 r. brak było w systemie prawa polskiego klauzuli przeglądowej, umożliwiającej bezpieczne przejście na takie zobowiązanie. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że w 2015 r. i 2016 r. skarżący kontynuował zobowiązanie w ramach rolnictwa ekologicznego na wszystkich zadeklarowanych działkach.

Wobec powyższego, skarżący podniósł, iż wbrew twierdzeniom organu I i II instancji, nie dokonał nieuprawnionego zwiększenia powierzchni zobowiązania w ramach wariantu: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji, gdyż kontynuował zobowiązanie na obszarze, na którym dotychczas realizował zobowiązania rolnośrodowiskowe i kwestionuje dokonane przez organ I instancji i podtrzymane przez organ II instancji ustalenie obszaru gruntów zarówno za rok 2015, jak i 2016. Zdaniem strony organy nieprawidłowo zinterpretowały przepisy rozporządzenia ekologicznego, gdyż nie uwzględniły celów wsparcia rolnictwa ekologicznego, zawartych w art. 29 rozporządzenia nr 1305/2013, które powinno być stosowane bezpośrednio. Znamienne jest zaś to, że cyt. rozporządzenie w brzmieniu obowiązującym od 15 marca 2016 r. kwalifikuje pszenżyto ozime ponownie jako uprawę rolniczą, tak jak w 2014 r., a nie uprawę paszową, jak 2015 r.

Dalej skarżący podniósł, że zakwestionował również decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiającą przyznania płatności na rok 2015, kosztów transakcyjnych oraz ustalającą obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym, jednakże okoliczność ta pozostała poza zainteresowaniem organu II instancji.

Wreszcie skarżący podniósł, że nie wszystkie istotne w sprawie kwestie zostały w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji, w ślad za organem I instancji, dokonał bowiem nieprawidłowej analizy zgromadzonej dokumentacji oraz nie przeprowadził prawidłowej merytorycznej analizy, na której mógłby oprzeć swoją decyzję. Ponadto podniósł, iż na niego – jako stronę przerzucono ryzyko negatywnych skutków zmian legislacyjnych w zakresie kwalifikowania pszenżyta ozimego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji (i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji) konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do decyzji Kierownika Bira Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] czerwca 2016 r., a więc dotyczącej płatności za rok 2015, która to – co istotne w sprawie – nie została przez skarżącego podważona i jako taka (zdaniem Sądu) zdeterminowała treść zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2017 r.

Wskazaną decyzją z [...] czerwca 2016 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność ekologiczną na rok 2015 w ramach Wariantu 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji (do 23,42 ha) oraz kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2015 oraz (co istotne) odmówił przyznania płatności ekologicznej w ramach Wariantu 11.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji - jako przyczynę odmowy płatności ekologicznej w ramach tego wariantu wskazując na niespełnienie warunku określonego w § 9 ust. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U,. z 2015 r. poz. 370 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 5 i 11 (a zatem zadeklarowanej przez skarżącego Uprawy paszowej na gruntach ornych po okresie konwersji) płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli – ponadto – rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w którym określone są zwierzęta, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach niektórych pakietów:

utrzymywanych zgodnie z przepisami wymienionymi w ust. 1, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar gruntów ornych i trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej i objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 i 11 oraz 6 i 12 lub

których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich gruntów ornych i trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej i objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. I akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 w ramach wszystkich realizowanych pakietów, z wyłączeniem gruntów ornych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej i objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 w ramach:

a) pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2 i 8,

b) wariantów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 lit. b i pkt 10 lit. b.

Zgodnie z treścią załącznika nr 5 ww. rozporządzania obejmującego wykaz zwierząt, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach niektórych pakietów, wśród zwierząt których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach Pakietu 11 wymieniono kozy (pozycja 8). Jak wynika natomiast z treści decyzji, skarżący w okresie od [...] marca do dnia [...] września 2015 r. nie posiadał zarejestrowanych zwierząt. Tym samym z płatności na 2015 r. zostały wykluczone – przez organ – te grunty na których skarżący zadeklarował uprawę pszenżyta ozimego w ramach pakietu 11, z uwagi na brak posiadania przez niego zwierząt wymienionych w załączniku nr 5 (pozycja 8) rozporządzenia ekologicznego. Na mocy tej decyzji organ ustalił skarżącemu powierzchnię objętą zobowiązaniem ekologicznym na areale 23,42 ha w ramach Wariantu 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji. Skarżący decyzji tej nie zaskarżył. Fakt istnienia tej decyzji, jako dokumentu urzędowego Sąd wziął pod uwagę z urzędu, gdyż ma ona decydujące znaczenie dla oceny zasadności przyznania skarżącemu płatności ekologicznej w roku kolejnym tj. w roku 2016.

Skarżący w 2016 r. zadeklarował bowiem do płatności w ramach Wariantu 7. 1 powierzchnię 45,74 ha oraz zawnioskował o zwrot kosztów transakcyjnych, deklarując grunty rolne N1 (12,25 ha); O1 (1,17 ha); P1 (0,58 ha); R1 (2,73 ha); S1 (2,27 ha) oraz AAD1 (3,32 ha), a zatem te grunty (co wymaga podkreślenia Sądu), które w 2015 r. zostały wykluczone z uwagi na niespełnienie przez niego warunku z § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego. Innymi słowy skarżący dokonał zwiększenia (z 23,42 ha na 45,74 ha) powierzchni zobowiązania w ramach Pakietu 7 o te grunty, które w 2015 r. zostały wykluczone w ramach Pakietu 11.

Tymczasem ustawodawca takiej możliwości nie dopuszczał. W pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym dla płatności na 2016 r.) płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. 1 L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305 jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym".

Zobowiązanie ekologiczne obejmuje natomiast użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej w ramach danego pakietu, spełniające warunki przyznania płatności ekologicznej i objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządza: kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych maja: zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem 640/2014", a w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014 użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014.

Rolnik realizuje zobowiązanie ekologiczne od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej (ust. 2).

Jeżeli nie są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej:

3) zobowiązanie ekologiczne wygasa,

4) uznaje się, że rolnik zaprzestał realizacji zobowiązania ekologicznego

- w zakresie, w jakim nie są spełnione te warunki, chyba że niespełnienie tych warunków jest skutkiem działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w ar 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 (ust. 3).

Jak stanowi natomiast § 7 rozporządzenia ekologicznego, wielkość obszaru objętego zobowiązaniem ekologicznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania - co do zasady - nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji (ust. 1). Uwzględniając treść § 7 ust. 2-7 rozporządzenia ekologicznego (wyliczającego wyjątki w tej kwestii) w sytuacji skarżącego ustawodawca bezspornie nie przewidział możliwości zwiększenia powierzchni zobowiązania w ramach realizacji zobowiązania ekologicznego w ramach pakietów o których mowa § 4 ust. 2 pkt 1 tj. w ramach Pakietu 7 Uprawy rolnicze po okresie konwersji oraz Pakietu 11 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji.

Mając powyższe na uwadze oraz treść niezaskarżonej przez skarżącego decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. (stwierdzającej powierzchnię objętą zobowiązaniem ekologicznym na areale 23,42 ha w ramach Wariantu: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji) oraz treść wniosku skarżącego o przyznanie płatności na 2016 rok (w którym to skarżący zadeklarował zwiększenie z 23,42 ha na 45,74 ha powierzchni zobowiązania o powierzchnie gruntów, które w 2015 r. zostały z tej płatności wykluczone), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Tym samym zarzuty skarżącego o naruszeniu przez organy § 2, 6 ust. 1, 7 ust. 1 i 2, oraz § 9 rozporządzenia ekologicznego należało, zdaniem Sądu, uznać za niezasadne.

Podobnie należało ocenić także zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Zarzuty podniesione w skardze dotyczące naruszenia przez organ art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach RPOW 2014-2020 (nieudzielenie skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych) oraz art. 6, 7, 8 w zw. z art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. (niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędną ocenę materiału dowodowego) w gruncie rzeczy sprowadzają się do polemiki z ustaleniami organu.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w myśl art. 27 ust. 1 ww. ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Z ust. 3 tej ustawy wynika wprost, że organ winien udzielić stronie pouczeń (których brak zarzuca skarżący) jedynie zatem na żądanie strony. W aktach sprawy Sąd natomiast nie dopatrzył się, aby skarżący z takim żądaniem do organu wystąpił w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. A skoro tak to nie można przyjąć, aby jego zarzut – w tym zakresie – mógł zostać przez Sąd oceniony jako zasadny.

Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie przytoczonych regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. (a której naruszeni zarzucił również skarżący). Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczono również stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w sprawie Sąd nie miał wątpliwości, co do rzetelności i legalności przeprowadzonej kontroli. Jej wyniki potwierdziły, że skarżący zadeklarował do płatności za 2016 r. te grunty rolne (działki N1,O1, D1, P1, R1, S1 i ADD1), które w 2015 r. zostały wykluczone z uwagi na niespełnienie przez niego warunku z § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego. Innymi słowy – skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolniczej za 2016 r. - dokonał zwiększenia powierzchni zobowiązania o te grunty, które w 2015 r. zostały z tej płatności wykluczone.

W ocenie Sądu, organy obu instancji postępowały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i prawidłowo, w wyczerpujący sposób rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Skarżący w ramach prowadzonego postępowania dowodowego nie przedstawił – dodatkowych – a wiarygodnych i wykluczających jednocześnie ustalenia organów dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Tymczasem obowiązek dowodzenia ciąży nie tylko na organie administracji. Obarcza on także stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Strona jest bowiem równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów, nie jest więc zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji, wydając zaskarżone decyzję działały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi, jakoby organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego i zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z art. 7, 8 77 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło również do naruszenia art. 107 kpa. gdyż zaskarżona decyzja została należyty sposób uzasadniona i zawierała wszystkie niezbędne elementy

Tym samym, uznając że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.