Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 650/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. P.-W. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].05.2021 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania S. G. od decyzji Wójta Gminy T. P. (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia [...].01.2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2021, poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że wnioskodawcy wystąpili do Wójta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku - warsztatu elektrycznego na cele usługowe, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości P..

Wójt P. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz zawiadomieniu o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w dniu [...].01.2021 r. wydał decyzję znak: [...], którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku - warsztatu elektrycznego na cele usługowe, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości P..

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym złożył S. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 138 k.p.a., jako organ odwoławczy nie jest związane granicami odwołania i ma obowiązek zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, może zatem w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy.

Mając na uwadze powyższe zasady SKO uznało, że zaskarżona decyzja ulec musi uchyleniu, zaś sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia.

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy u.p.z.p. oraz aktu wykonawczego do tejże: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, poz. 1588, dalej: rozporządzenie).

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie ternu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. wyżej opisane rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). Stosowanie natomiast do przepisu § 9 ust. 1 - 4 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania, co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych SKO zauważyło, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji.

Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa". Jak z powyższego wynika, jednym z istotnych elementów, które planowane zamierzenie inwestycyjne musi kontynuować, jest istniejąca na danym obszarze funkcja zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W orzecznictwie zostało już przesądzone, że wymóg ten dotyczy także przypadku, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - warunki zabudowy ustala się dla przedsięwzięcia polegającego jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej (nowej) funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy. Statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu. Przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można jednak poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" (wskazanej w rozstrzygnięciu decyzji Wójta) - gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych - lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pr. bud., sposób użytkowania obiektu.

Wobec powyższego ponowne rozpatrując sprawę organ I instancji winien wezwać inwestora do sprecyzowania treści wniosku tj. do określenia jakiego rodzaju usługi mają być prowadzone w obiekcie budowlanym podlegającym zmianie. Ponadto SKO wskazało, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien ustalić jaką funkcję posiada obecnie budynek, w którym ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania, bowiem jest to istotne dla rozstrzygnięcia i zakończenia przedmiotowej sprawy. Przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.: "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie jest niezbędnym elementem decyzji administracyjnej i stanowi integralną jej część. Zarówno bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.), jak z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej a art. 61 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyżej opisane uchybienia, SKO uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 04.07.2001 r., sygn. akt I SA 1768/99 - LEX nr 54171). W ocenie SKO organ I instancji nie ustalił w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie.

W związku z powyższym w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien wezwać inwestora do wyjaśnienia powyższych kwestii, a następnie dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób uwzględniający specyfikę terenu, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mapie, a następnie prawidłowo i w sposób kompletny uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie.

Od decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiony został sprzeciw przez M.P-W. i P. W..

Zaskarżonej decyzji zarzucili oni:

1. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w postaci art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, i w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ II instancji, że niespełniona została zasada dobrego sąsiedztwa i niedoprecyzowana przez skarżących funkcja budynku w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy ta przesłanka ustawowa została spełniona, co też stanowiło podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy w całości decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu

2. naruszenie prawa materialnego tj. przepisów § 2 ust. 2, § 3 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

3. naruszenie prawa materialnego tj. przepisów § 2 ust. 1 b) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 11 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie na potrzeby procedury sporządzania przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy dokumentu w postaci analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] i nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do przedmiotowego dokumentu oraz poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do oparcia zaskarżonej decyzji na całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleniach faktycznych

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania pomimo przesłanek zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania oraz aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, które uzasadniałoby zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie przewodnim SKO wniosło o oddalenie sprzeciwu i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2021 r. uchylającej, do ponownego rozpoznania, decyzję Wójta Gminy T. P. z [...] stycznia 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy– został wniesiony w niniejszej sprawie przez skarżących.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy. Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6").

Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zasadna.

U podstaw sprzeciwu legło założenie, że skoro w obszarze analizowanym obecna jest już funkcja usługowa, to tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) – z jej istotnym wymogiem kontynuacji m.in. funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu – nie stoi na przeszkodzie wprowadzaniu do obszaru analizowanego dalszej (innej) zabudowy usługowej, bez względu na to, jakiego rodzaju usług miałaby ona dotyczyć.

Choć takie stanowisko bywa prezentowane także w orzecznictwie sądów administracyjnych, to Sąd w niniejszym składzie go nie podziela, podzielając natomiast w pełni stanowisko zajęte w prawomocnym wyroku w sprawie IV SA/Po 1026/20 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu", kontynuacji której wymaga przywołany art. 61 ust. 1 pkt 1. Natomiast w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Takie rozumienie omawianego pojęcia potwierdza regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; w skrócie "r.o.n.d."), w myśl której "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu" (§ 2 pkt 2 r.o.n.d.). Przywołane definicje – utożsamiające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu z legalnym sposobem jego zagospodarowania oraz użytkowania posadowionych na tym terenie obiektów budowlanych – jako pochodzące z rozporządzeń, a więc aktów rangi podustawowej, formalnie nie wiążą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wszakże nie oznacza, że nie należy się nimi posiłkować przy wykładni ustawowego pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Przeciwnie, jest to jak najbardziej uzasadnione, zwłaszcza jeśli się zważy ściśle "branżowy" charakter przywołanych rozporządzeń, który pozwala traktować zamieszczone w nich objaśnienia analizowanego terminu jako istotną wskazówkę co do specjalistycznego sposobu rozumienia tego terminu w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego. Potwierdza to lektura "Leksykonu urbanistyki i planowania przestrzennego" (pod red. P. Saternusa, Warszawa 2013, s. 129), w którym termin "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" został zdefiniowany, w wyraźnym nawiązaniu do ww. rozporządzeń, jako "sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnymi". W rezultacie można stwierdzić, że znajduje w tym przypadku zastosowanie reguła wykładni językowej – zwana niekiedy dyrektywą znaczenia specjalnego (języka specjalistycznego) – zgodnie z którą, jeżeli dany termin należy do terminów specjalistycznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej (tu: w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego), to należy przyjąć, iż termin ten użyty w przepisach prawa ma takie właśnie znaczenie, jak w tych dziedzinach (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116).

Wszystko to skłania do wniosku, że statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu. Wobec tego należy zauważyć, że pojęciem "sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu" (w kontekście jego zmiany) ustawodawca posłużył się w dwóch miejscach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 zd. pierwsze), nie objaśniając go wszakże. Godzi się jednak zauważyć, że ww. ustawa jest ściśle skorelowana z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wg stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud.") – oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można zatem stosowania przepisów jednej z tych ustaw (oraz jej przepisów wykonawczych) oddzielić od drugiej – co znajduje potwierdzenie w licznych, wzajemnych odesłaniach (zob. np. odesłania do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarte w: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i 3a, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 2 pr.bud.). W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to – jak trafnie podnosi się w doktrynie – ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") można upatrywać w stwierdzeniu dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez Prawo budowlane (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 59, Nb 2, s. 578). W związku z tym, w celu odczytania pojęć niewyjaśnionych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (lub jej przepisów wykonawczych) można, a wręcz należy posiłkować się odnośnymi przepisami Prawa budowlanego.

Treść pojęcia "sposobu użytkowania obiektu" została częściowo określona normatywnie w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności "podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Przy czym zmiana ta wcale nie musi przybierać postaci lub rozmiarów działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – o czym świadczy ujęcie takiej działalności w odrębnym punkcie: art. 71 ust. 1 pkt 3 pr.bud.

Z powyższego wynika, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określają m.in. wymienione (niewyczerpująco) w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. warunki (por. wyrok NSA z 26.05.2011 r., II OSK 910/10, CBOSA). W rezultacie należy przyjąć, że ogół tych warunków, charakterystycznych dla danego rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanych, na gruncie przepisów prawa budowlanego (a także, odpowiednio, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) konstytuuje określony (odrębny) sposób użytkowania obiektu.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" – gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych – lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., sposób użytkowania obiektu.

Z tego względu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 908/13 (CBOSA), w myśl którego nie jest prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistycznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. W tym samym kierunku zmierza rozumowanie zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2008 r. o sygn. akt II OSK 134/07 (CBOSA), zgodnie z którym samo stwierdzenie w analizie funkcji, iż w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami, bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości usług.

Sąd w niniejszym składzie nie kwestionuje przy tym prawidłowości poglądu ugruntowanego już w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że w świetle zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w tym jego zabudowy (art. 4 pr.bud.), warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. np. wyroki NSA: z 2.10.2008 r., II OSK 1104/07 oraz z 4.12.2009 r., II OSK 1909/09 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 61, Nb 2, s. 616). Sąd jednak zwraca uwagę, że takie rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. A ponieważ jednym z istotnych aspektów funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – postrzeganej przez prawodawcę, jak to już wyżej wskazano, przez pryzmat sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu – są, związane z danym sposobem użytkowania, warunki ochrony środowiska, to przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną.

Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. wyroki NSA: z 03.03.2008 r., II OSK 134/07; z 29.12.2009 r., II OSK 1/09; z 17.11.2016 r., II OSK 304/15; z 22.01.2018 r., II OSK 1266/17; a także wyroki WSA: z 11.12.2013 r., II SA/Kr 908/13; z 02.10.2014 r., IV SA/Po 496/14; z 03.03.2016 r., IV SA/Po 838/15; z 15.02.2017 r., II SA/Go 991/16; z 26.09.2019 r., II SA/Go 486/19; z 27.09.2019 r., IV SA/Wa 1341/19; z 06.11.2019 r., II SA/Ol 551/19; z 13.11.2019 r., II SA/Go 634/19 – dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postępowanie przed organem I instancji dotknięte jest istotną wadliwością. Wójt nie poczynił żadnych ustaleń co do rodzaju działalności usługowej objętej wnioskiem inwestorów, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowej merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy.

Należy też zwrócić uwagę, że również sporządzona dla potrzeb wydania decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie precyzuje jakiego rodzaju usługi występują na obszarze analizowanym. Tym samym wydana przez organ I instancji decyzja jawi się jako co najmniej przedwczesna. Zasadnie zatem SKO skorzystało z regulacji art. 138 § 2 k.p.a. – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Podkreślić tu należy, że skoro wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczył zmiany sposobu użytkowania części budynku – to nie ustalając wnioskowanego sposobu użytkowania budynku oraz istniejącego sposobu użytkowania budynków w obszarze analizowanym, organ I instancji nie dotknął sedna sprawy. W takiej sytuacji czynienie ustaleń przez organ II instancji należałoby ocenic jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania – SKO oceniałoby bowiem kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które wcześniej nie były przedmiotem oceny Wójta.

Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. – sprzeciw oddalił.