Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 138/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37a
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 412/13 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję personalną [..]Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 21 lutego 2013 r. nr [..] w przedmiocie czasowego powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 412/13 oddalił skargę J.B. na decyzję [...]ego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 21 lutego 2013 r. nr [..]w przedmiocie czasowego powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 8 stycznia 2013 r. nr [..]wydaną z powołaniem się na art. 32 ust.1 pkt 3 oraz art. 37a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [..]powierzył st. kpt. J.B. na czas od 8 stycznia 2013 r. do 7 lipca 2013 r. pełnienie obowiązków starszego specjalisty ds. operacyjno-szkoleniowych. Decyzję tę Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [..]uzasadnił potrzebą zapewnienia sprawnego funkcjonowania Komendy w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusza dotychczas realizującego zadania operacyjno-szkoleniowe. W punkcie 2 decyzji wskazano, że uposażenie funkcjonariusza pozostaje bez zmiany. Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniając to ważnym interesem społecznym - zapewnienia sprawnego funkcjonowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [..].

J.B. odwołała się od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 6-12, 61 § 4, 77, 79, 80, 81, 107 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz naruszenie przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania [...] Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, zaskarżoną decyzją z dnia 21 lutego 2013 r., wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) do mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych w komendzie powiatowej (miejskiej) właściwy jest komendant powiatowy (miejski). Natomiast art. 37a ww. ustawy stanowi, że "strażakowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych zgodnie z jego kwalifikacjami na innym stanowisku w tej samej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym. W okresie tym strażakowi przysługuje uposażenie stosowne do zajmowanego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego". Z powyższego wynika, że właściwy przełożony strażaka może powierzyć mu (okresowo) pełnienie obowiązków służbowych, zgodnie z kwalifikacjami strażaka, na innym stanowisku.

Powierzenie funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku jest aktem władczym, wynikającym z podległości służbowej. Powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym jest czasowe, a przełożony podejmując taką decyzję uwzględnia bieżące potrzeby służby. W tych ramach komendant powiatowy jako organ odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie jednostki oraz zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego na podległym obszarze, ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację przypisanych mu przez ustawodawcę zadań. Stąd też, jako przełożony właściwy w sprawach osobowych, posiada uprawnienie do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej mu jednostce organizacyjnej, w tym do powierzania podległym funkcjonariuszom obowiązków na konkretnych stanowiskach służbowych. Następnie organ podkreślił, że skarżąca z racji zajmowanego stanowiska, tj. kierownika Sekcji ds. Organizacji i Kadr posiada pełną wiedzę co do obsady oraz struktury organizacyjnej jednostki. Z wyłączeniem Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej realizującej zadania stricte interwencyjne w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [..], jedynie w Sekcji ds. Organizacji i Kadr służbę w systemie codziennym pełni dwóch funkcjonariuszy. W pozostałych komórkach w systemie codziennym służbę pełni po jednym funkcjonariuszu. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [..]po otrzymaniu informacji o leczeniu szpitalnym i długotrwałym zwolnieniu lekarskim funkcjonariusza z Wydziału Operacyjno-Szkoleniowego musiał podjąć decyzję o czasowym powierzeniu pełnienia obowiązków w tym wydziale innemu funkcjonariuszowi, a jednocześnie decyzja ta nie mogła dezorganizować pracy w pozostałych komórkach. W związku z tym, że Sekcja ds. Organizacji i Kadr posiada dwuosobową obsadę powierzenie skarżącej pełnienia obowiązków starszego specjalisty w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym najmniej ujemnie wpłynęło na pracę komendy. Nie bez znaczenia jest również to, iż skarżąca posiada pełne kwalifikacje do zajmowania powierzonego stanowiska. Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) w art. 36 ust. 3 stanowi, że do zajmowania stanowisk oficerskich wymaga się posiadania co najmniej tytułu zawodowego inżyniera pożarnictwa lub uzyskania uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu inżyniera pożarnictwa w toku postępowania o uznanie, nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, w państwach członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronach umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub w Konfederacji Szwajcarskiej, kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego - inżyniera pożarnictwa. Stanowiska oficerskie, zgodnie z art. 36 ust. 4 w/w ustawy, mogą zajmować również strażacy posiadający wykształcenie wyższe o kierunku przydatnym w Państwowej Straży Pożarnej oraz tytuł zawodowy technika pożarnictwa lub uzyskanie uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu technika pożarnictwa w toku postępowania o uznanie, nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, w państwach członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronach umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub w Konfederacji Szwajcarskiej, kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego technika pożarnictwa (art. 36 ust. 4 pkt. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej) lub ukończone przeszkolenie zawodowe (art. 36 ust. 4 pkt. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej).

Stanowiska oficerskie związane z kierowaniem działaniami ratowniczymi mogą zajmować strażacy posiadający wykształcenie wyższe o kierunku przydatnym w Państwowej Straży Pożarnej, którzy posiadają tytuł zawodowy technika pożarnictwa i ukończyli przeszkolenie zawodowe, o którym mowa w art. 53 ust. 2 pkt 2 lit.a., tj. studia podyplomowe dla strażaków ubiegających się o zajmowanie stanowisk oficerskich związanych z kierowaniem działaniami ratowniczymi (art. 36 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej).

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 marca 2009 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 54, poz. 448) stanowi w zał. nr 3 lp. 12, że stanowisko starszego specjalisty jest stanowiskiem oficerskim w codziennym systemie pełnienia służby i nie jest to stanowisko związane z bezpośrednim kierowaniem działaniami ratowniczymi.

J.B. posiada kwalifikacje oficerskie o których mowa w art. 36 ust. 4 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - tj. posiada wykształcenie wyższe o kierunku przydatnym w Państwowej Straży Pożarnej oraz ukończyła wymagane przeszkolenie zawodowe, tym samym spełnia wymogi kwalifikacyjne do zajmowania stanowiska starszego specjalisty.

Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem strony odwołującej się, że nieobecność funkcjonariusza wydziału operacyjno-szkoleniowego jest trzydniowa. Z raportu złożonego przez tegoż funkcjonariusza oraz notatki z przeprowadzonej z nim w dniu 24 sierpnia 2012 r. rozmowy, jak również protokołu z narady służbowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. wynika, że jego nieobecność z powodu choroby może być długa i trwać nawet 2 miesiące. Mając na względzie wagę zadań realizowanych przez Wydział Operacyjno-Szkoleniowy takich jak np.: analizowanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń w skali rejonu operacyjnego dla potrzeb organizacji i koordynacji systemu ratowniczo-gaśniczego, ustalanie zasad współdziałania jednostek ratowniczo-gaśniczych na terenie rejonu oraz z innymi rejonami operacyjnymi, podejmowanie działań organizacyjno-technicznych usprawniających system alarmowania i współdziałania z innymi służbami ratowniczymi, ustalanie szczegółowych zasad organizacji działań ratowniczo-gaśniczych w razie pożarów, klęsk żywiołowych, katastrof, ratownictwa technicznego i chemicznego oraz innych interwencji najbardziej typowych lub specyficznych dla rejonu operacyjnego oraz konieczność wdrożenia w sprawy operacyjne strony odwołującej się, jak również zapewnienie ciągłości funkcjonowania wydziału operacyjno-szkoleniowego, a przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego powiatu organ pierwszej instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zwłoka w wykonaniu zaskarżonej decyzji mogła narazić dobro chronione, jakim jest zapewnienie właściwego poziomu bezpieczeństwa pożarowego w powiecie. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 108 k.p.a.

W ocenie organu drugiej instancji nie został naruszony również regulamin organizacyjny Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [..]albowiem powierzenie obowiązków jest czasowe i wynikało z konieczności zapewnienia ciągłości służby.

Także zarzut naruszania art. 6-12, 61 § 4, 77, 80, 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zdaniem organu II instancji nie znajduje uzasadnienia. Interes społeczny, jakim jest zapewnienie właściwego poziomu bezpieczeństwa pożarowego w powiecie oraz prawidłowego funkcjonowania jednostki był w tym przypadku ważniejszy niż interes indywidualny skarżącej.

Organ podkreślił ponadto, że skarżąca, jako funkcjonariusz wykonujący zadania Sekcji ds. Organizacji i Kadr, sama niejednokrotnie przygotowywała administracyjne decyzje personalne, w sprawach w których postępowanie administracyjne prowadzone było według takich samych zasad jak w niniejszej sprawie i nigdy nie wnosiła uwag do takiego sposobu załatwienia sprawy, uznając, iż procedura taka jest prawidłowa. Zaskarżona decyzja zawierała elementy niezbędne do zakwalifikowania jej jako decyzji tzn. zawierała: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Pismem z dnia 31 października 2012 r. J.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na ww. decyzję personalną [...]ego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 6-12, 80, 81, 107, 108 kpa oraz niepowołanie w obu decyzjach podstaw prawnych ich wydania. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, nieprawdą jest, że skarżąca nie składała wniosków dowodowych, zaś powód, dla którego wydano decyzję w sprawie powierzenia skarżącej pełnienia obowiązków na stanowisku innym niż dotychczas zajmowane, jest inny, niż wskazany w uzasadnieniu ww. decyzji. Skarżąca dowiedziała się o wszczęciu postępowania przed organem pierwszej instancji dopiero z chwilą doręczenia jej decyzji tego organu. Organ drugiej instancji wprawdzie zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego przed tym organem oraz o jej prawie do wglądu do akt sprawy, ale uczynił to w momencie, gdy skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim, o czym organ wiedział z urzędu. Pełnomocnik skarżącej wskazał również, że istniały podstawy do wyłączenia od udziału w sprawie organu i pracownika prowadzącego postępowanie w sprawie oraz że skarżąca nie posiadała aktualnych badań lekarskich dopuszczających do pracy na stanowisku starszy specjalista i niezbędnych kwalifikacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi przepis art. 37a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który stanowi, że strażakowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych zgodnie z jego kwalifikacjami na innym stanowisku w tej samej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym. W okresie tym strażakowi przysługuje uposażenie stosownie do zajmowanego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego.

Wskazany wyżej przepis nie określa żadnych warunków powierzenia funkcjonariuszowi Państwowej Straży Pożarnej obowiązków służbowych na innym stanowisku, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ podejmujący decyzję w tym przedmiocie. Powierzenie obowiązków na innym stanowisku w tej samej jednostce pozostawione zatem zostało uznaniu organu, który może kierować się kryteriami potrzeb służby i jej interesu oraz koniecznością zapewnienia sprawnego wykonania zadań Państwowej Straży Pożarnej. W świetle przepisów ww. ustawy stosunek służbowy strażaka cechuje się podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariusza. Przełożony może, w granicach obowiązującego prawa, władczo kształtować sytuację prawną strażaka, co nie oznacza, że decyzja podjęta w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku pozostawiona została całkowicie, swobodnemu uznaniu organu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest jednak ograniczona. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru właściwego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, oraz czy użył trafnych argumentów, uzasadniających decyzję (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 563/08, Lex nr 515669).

Następnie Sąd I instancji zauważył, że uzasadniając podjętą decyzję organ powołał się na art. 37a u.p.s.p. oraz podstawę faktyczną, wskazując na fakt długotrwałego zwolnienia lekarskiego funkcjonariusza zatrudnionego wcześniej na tym stanowisku, które przez to pozostaje nieobsadzone, oraz wzgląd by konieczność jego obsadzenia nie dezorganizowała pracy w pozostałych komórkach Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w [..]. W związku z tym, że Sekcja ds. Organizacji i Kadr posiada dwuosobową obsadę organ zasadnie uznał, że powierzenie skarżącej pełnienia obowiązków starszego specjalisty w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym najmniej ujemnie wpłynęło na pracę Komendy.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy trafnie stwierdził też, że kwalifikacje zawodowe skarżącej predestynowały ją do zajmowania powierzonego stanowiska. Powołując się na art. 36 ust. 4 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz zał. nr 3 lp. 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 marca 2009 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 54, poz. 448) organ przekonywująco wyjaśnił, że skarżąca posiada kwalifikacje oficerskie tj. posiada wykształcenie wyższe o kierunku przydatnym w Państwowej Straży Pożarnej oraz ukończyła wymagane przeszkolenie zawodowe, tym samym spełnia wymogi kwalifikacyjne do zajmowania stanowiska starszego specjalisty w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym. Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał, że zwłoka w wykonaniu zaskarżonej decyzji mogła narazić dobro chronione, jakim jest zapewnienie właściwego poziomu bezpieczeństwa pożarowego w powiecie. Tym samym zasadnym było nadanie ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 Kpa.

Powyższe wyjaśnienia co do celowości i zasadności czasowego powierzenia skarżącej pełnienia obowiązków w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym Komendy Powiatowej PSP w [..]oraz nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd I instancji uznał za wyczerpujące i wystarczające w aspekcie prawnym.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, jakoby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 6-12, 80, 81, 107 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnił, że fakt, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji z 7 stycznia 2013 r. ograniczył się do wyjaśnienia, że czasowe powierzenie skarżącej pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku starszego specjalisty ds. operacyjno-szkoleniowych jest podyktowane koniecznością zapewnienia sprawnego funkcjonowania Komendy Powiatowej PSP w [..], świadczy o zbyt lakonicznym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jednakże naruszenie to, jak również niezapoznanie strony na tym etapie postępowania z aktami sprawy, wobec rzetelnego wyjaśnienia tych okoliczności przez organ odwoławczy, nie mogło mieć wpływu na jej wynik.

Zdaniem Sądu I instancji, brak jest również podstaw do uznania, że istniały przesłanki do wyłączenia pracownika i organu od udziału w sprawie. Sąd podkreślił, że jeżeli skarżąca posiadała wiedzę co do istnienia okoliczności skutkujących wyłączeniem pracownika lub organu winna złożyć stosowny wniosek w tej sprawie. Takiego wniosku jednak nie złożyła i nie podjęła próby uprawdopodobnienia istnienia okoliczności skutkujących wyłączeniem pracownika lub organu od udziału w sprawie. Za gołosłowny uznać zatem należy zarzut, że zaskarżona decyzja jest szykaną spowodowaną działalnością związkową skarżącej. Skarżąca okoliczności tej nie wykazała.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła także konieczność kierowania skarżącej na badania okresowe. Oba stanowiska służbowe, zarówno to zajmowane przez skarżącą, jak i to które zostało jej czasowo powierzone, są stanowiskami w codziennym systemie pełnienia służby, a warunki pełnienia służby oraz występujące na tych stanowiskach czynniki szkodliwe, uciążliwe lub niebezpieczne dla zdrowia są takie same.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zgodnie z obowiązującymi w dniu ich wydania przepisami ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w szczególności z unormowaniem zawartym w jej art. 37a oraz przepisami ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego, a zarzucany brak przytoczenia w sentencji decyzji zastosowanych przepisów w sentencji rozstrzygnięcia II instancji nie jest wadą, która powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, na które powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak przywołania podstawy prawnej w sentencji rozstrzygnięcia nie pozbawia decyzji jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Nie można również mówić o "rażącym naruszeniu prawa" przy wydaniu skarżonej decyzji. Zachodzi ono wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 377/2008; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1993 r. sygn. akt. V SA 106/93). W niniejszej sprawie okoliczność taka nie zachodzi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.B., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości wniosła o stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 lub 5 P.p.s.a. lub o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej należało rozważyć, czy z uwagi na treść art. 3 § 3 K.p.a. w sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i podlegała ona kontroli instancyjnej i sądowej oraz czy pominięcie w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji udziału organizacji związkowej działającej na prawach strony nie stanowiło przesłanki nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Ponadto skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) oraz przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które opisuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przy czym zauważyć należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor ograniczył się do stwierdzenia, że naruszono art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo lakoniczne, nie zawiera stanu faktycznego i nie pozwala ustalić przesłanek, którymi kierował się Sąd i jakie przepisy zastosował. W ocenie skarżącej zastosowano art. 151 P.p.s.a., a należało zastosować art. 145 § 1 P.p.s.a., gdyż istniały przesłanki określone w pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2 art. 145 § 1 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, odnosząc się do wadliwego zastosowania prawa materialnego, wskazał na pominięcie mających zastosowanie w sprawie art. 2 ust. 6, art. 3 i art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j.: Dz. U z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). Skarżąca jako członek Głównej Komisji Rewizyjnej Ogólnokrajowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Pożarnictwa podlega ochronie związkowej przed zmianą, w szczególności pogorszeniem, warunków jej pracy (służby).

J.B. w piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2015 r., zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej", podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Do pisma dołączyła kserokopie: uchwały o objęciu ochroną i protokołu zebrania, pism skarżącej i Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [..]oraz wyroku Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt [..].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu zaistnienia w sprawie przesłanek nieważności postępowania stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Sprawa powierzania strażakowi na podstawie art. 37a ustawy o Straży Pożarnej pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku jest sprawą indywidualną załatwianą w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, podlegającą kognicji sądu administracyjnego (art. 32 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a.). W sprawie nie zachodzi również przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarżąca, poprzez fakt nieuczestniczenia w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Pracowników Pożarnictwa przy Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [..]i Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [..], pomimo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym, nie została pozbawiona możności obrony swoich praw. W sprawie nie miał zastosowania przepis art. 33 § 1 p.p.s.a., gdyż wynik postępowania sądowego nie dotyczył interesu prawnego wymienionej organizacji związkowej. Była ona uprawniona do zgłoszenia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., lecz wniosku w tym przedmiocie nie złożyła.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej, z uwagi na sposób sformułowania jej podstaw oraz uzasadnienia celowe jest przypomnienie pewnych podstawowych zasad dotyczących wymogów skargi kasacyjnej, bowiem wskazane w niej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna, poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie postaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym wyrokiem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, wyjaśnić na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopełnienie wymogu podania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanej regulacji prawnej jest konieczne, gdyż wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Uzasadnione jest także odnoszenie się przez Sąd drugiej instancji do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w niej wyraźnie określone jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów. Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, czyli podaniu, które przepisy ustawy, oznaczone numerem artykułu, paragrafu, ustępu, akapitu, itp., zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, LEX nr146732). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie , przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to jednak przyjąć należy, iż ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385). Sąd drugiej instancji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem samodzielnie konkretyzować zarzutów ani uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej. Podkreślić należy, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki i radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej ograniczył się do powołania art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i stwierdzenia, że zarzucane naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania opisuje w jej uzasadnieniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., jest niezasadny. Wskazać należy, iż powołany przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich określonych w nim elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżony wyrok, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez Sąd drugiej instancji kontroli instancyjnej. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli instancyjnej. Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo że w sprawie istniały przesłanki określone w pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2 art. 145 § 1 p.p.s.a., a więc stworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, niemożliwe stało się dokonanie merytorycznej oceny podniesionego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mógł odnieść również podany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie, tj. pominięcie mającego zastosowanie w sprawie "art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych". Autor skargi kasacyjnej podał treść art. 2 ust. 6, art. 3 oraz art. 32 tej ustawy i stwierdził, że skarżąca podlega ochronie przed zmianą stosunku służbowego (art. 32 cyt. ustawy), przy czym nie wykazał na czym w jego ocenie polegało pogorszenie warunków służby skarżącej.

Z art. 2 ust. 6 cyt. ustawy o związkach zawodowych wynika, że do praw związkowych strażaków Państwowej Straży Pożarnej stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw (art. 2 ust. 6 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Straży Pożarnej, strażacy mogą się zrzeszać w związkach zawodowych na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych. Strażak pełniący służbę na stanowisku, dla którego przepisy ustawy przewidują powołanie, nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych oraz nie podlega ochronie, o której mowa w art. 32 ustawy o związkach zawodowych.

Stosownie do art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o związkach zawodowych, pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może: 1) wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, 2) zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 – z wyjątkiem, gdy dopuszczają to odrębne przepisy. Z art. 32 ust. 2 tej ustawy wynika, że ochrona, o której mowa w ust. 1, przysługuje przez okres określony uchwałą zarządu, a po jego upływie – dodatkowo przez czas odpowiadający połowie okresu określonego uchwałą, nie dłużej jednak niż rok po jego upływie.

W sprawie jest bezsporne, że J.B. uchwałą Zarządu Jednostki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Pożarnictwa przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [..]z dnia 25 marca 2009 r. została objęta ochroną z art. 32 ustawy o związkach zawodowych na okres trwania kadencji w Zarządzie.

Użyte art. 2 ust. 6 cyt. ustawy o związkach zawodowych sformułowanie "odpowiednio" oznacza, że przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie do strażaków Państwowej Straży Pożarnej, będących członkami związku zawodowego, tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych w tej formacji. W ten sposób ustawodawca w zakresie ochrony strażaków pełniących funkcje związkowe założył konieczność uwzględnienia specyfiki stosunków służbowych w Straży Pożarnej, w szczególności zaś dyspozycyjności strażaka wobec przełożonych. Istotą tej służby jest bowiem dyspozycyjność strażaka i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza Straży Pożarnej – związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Straży Pożarnej, a nie według indywidualnych, osobistych odczuć funkcjonariusza. W przedmiotowej sprawie organ, na podstawie art. 37a ustawy o Straży Pożarnej, powierzył skarżącej pełnienie obowiązków służbowych starszego specjalisty ds. operacyjno – szkoleniowych zgodnie z jej kwalifikacjami w tej samej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym oraz stwierdził, że uposażenie funkcjonariusza pozostaje bez zmian. Było ono uzasadnione okolicznościami podanymi przez organy. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że w sprawie skarżącej doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z art. 58 ust. 1 ustawy o Straży Pożarnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.