Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 311/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184, 145 § 1 pkt 1ci art. 106 § 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.233 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. i J.K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 500/15 w sprawie ze skargi J.K. i J. K.K. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 października 2015r sygn. akt I SA/Wa 500/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. i J. K.K. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] [[...]] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] [[...]] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną – ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), przywoływanej dalej jako "ustawa z dnia 13 października 1998r.", decyzją z dnia [...] marca 2013r. stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własności ww. nieruchomości, zajętej pod gminną drogę publiczną. Pismem z dnia [...] marca 2013r. J.K., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K.K. wniósł odwołanie od ww. decyzji, podnosząc zarzut błędnego ustalenia, iż przebiegająca przez działkę nr [...] droga jest drogą publiczną.

W dalszej kolejności Minister [...], wskazując na treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. podkreślił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego przepisu nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998r. spełnione zostały łącznie przesłanki, tj. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister wskazał, że działka hipoteczna nr [...] objęta księgą wieczystą [...] stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Nieruchomość położona w K., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła własność A.K. , której spadkobiercami są J.K. i J.K.K. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998r. nie stanowiła zatem własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Z załącznika do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1987r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz.Urz. Woj. K. Nr 12, poz. 149) wynika, że ul. [...] w K. zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. z dniem 1 stycznia 1999r. ww. ulica stała się drogą gminną.

Organ zaznaczył następnie, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Na fakt zajęcia pod drogę działki nr [...] wskazują znajdujące się w aktach sprawy: mapa sytuacyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 1995r. pod nr ewid. [...] oraz oświadczenie uprawnionego geodety – A.M. z dnia [...] grudnia 2013r. potwierdzające, że działka nr [...] przedstawiona na ww. mapie w dniu 31 grudnia 1998r. była zajęta pod ul. [...].

Minister [...] wskazał dalej, że kolejną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. jest przesłanka władania publicznoprawnego. Na fakt władania przez Gminę K. drogą publiczną – ul. [...] wskazują oświadczenia M.R. i T.F. z dnia [...] grudnia 2013r., z których wynika, iż w latach 1998 – 1999 do ich obowiązków jako pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w K. należało m.in. zlecanie, nadzorowanie i odbiór prac związanych z bieżącym utrzymaniem części ulic w K., w tym ul. [...]. Ponadto w aktach znajduje się umowa z dnia [...] listopada 1996r. nr [...] zawarta pomiędzy Miastem K. a Przedsiębiorstwem [...] w sprawie prowadzenia akcji zimowego utrzymania ulic na terenie miasta K. w rejonie południowym, w latach 1996 – 1999. Dodatkowo fakt władania ul. [...] potwierdza umowa ubezpieczenia od dnia [...] stycznia 1992r. do 30 czerwca 1992r. wymieniająca w załączniku ul. [...]. W aktach znajduje się także metryka ul. [...] sporządzona w dniu [...] listopada 1989r., w której wskazano, iż znajduje się na niej oświetlenie, kanalizacja ogólnospławna i kanalizacja deszczowa. Ponadto ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej wynika, że ww. urządzenia znajdują się w pasie drogowym. Organ wskazał przy tym, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), także w brzmieniu obowiązującym w dacie 31 grudnia 1998r., zaopatrzenie w energię elektryczną oraz gaz należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać władanie.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii wykonywania czynności odśnieżania ul. [...] w okresie zimowym 1998 – 1999r. przez pracownika [...] "[...] ", Minister [...] zaznaczył, że fakt wykonywania takich czynności przez inny podmiot niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie wyłącza władania drogą przez podmiot publicznoprawny. W świetle powyższego organ uznał, że fakt wykonywania przez Gminę K. w dniu 31 grudnia 1998r. władania publicznoprawnego został udowodniony.

Minister wskazał ponadto, że zaliczenie tylko pewnego odcinka drogi do dróg publicznych uznać należy za sprzeczne z definicją drogi, jak i drogi publicznej, bowiem droga stanowi pewną całość techniczno – użytkową. Z uwagi na powyższe w przypadku zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych, droga ta staje się drogą publiczną na całej swojej długości.

Odnosząc się do kwestii poinformowania stron o zebranym materiale dowodowym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", organ zaznaczył, że takiego powiadomienia dokonał pismem z dnia [...] maja 2014r. Po tej dacie J.K. nadesłał dokumenty urzędowe, które stanowią fakty znane stronie postępowania – Gminie K. z urzędu oraz oświadczenie R.M., które dotyczy okoliczności udowodnionej już na podstawie innych dowodów. Z uwagi na powyższe nie skierowano ponownego pisma na podstawie art. 10 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.K. oraz J.K.K., zarzucając naruszenie przepisów K.p.a. oraz ustawy z dnia 13 października 1998r. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że w sprawie bezsporne jest spełnienie pierwszej z trzech przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Działka nr [...] była bowiem w dniu 31 grudnia 1998r. własnością A.K. Spełnienie natomiast pozostałych przesłanek uznane zostało przez organy obu instancji na podstawie oświadczeń dyrektora i pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w K., co jest sprzeczne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Skarżący, przytaczając stosowne orzeczenia zaznaczyli, że oświadczenia złożone przez wnioskodawcę są niezgodne z art. 75 § 2 K.p.a. i jako takie nie powinny być brane pod uwagę w postępowaniu dowodowym. Skarżący wskazali, że do oświadczeń i wyjaśnień wnioskodawcy zgłoszono wiele uwag podważających ich prawdziwość i przedłożono szereg dowodów materialnych, które zostały przez organy odrzucone, a w uzasadnieniu decyzji nie wskazano przyczyn, z powodu których odmówiono im wiarygodności i mocy dowodowej, co jest niezgodne z art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżący zaznaczyli, że z odnalezionych przez nich dokumentów (uchwały Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1984r. nr [...], kopii planów miasta), które nie zostały przez organy uwzględnione wynika, iż ul. [...] zarówno w części istniejącej, jak i projektowanej nie przebiegała przez obecną działkę nr [...] będącą przedmiotem postępowania. Wynika to również z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu dzielnicy [...] w K., który zatwierdzony uchwałą z dnia [...] kwietnia 1993r. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003r.

Zdaniem skarżących organ wadliwie przyjął, że o zajętości działki nr [...] przez drogę gminną – ul. [...], a więc o przebiegu ulicy ma świadczyć "analiza" map w połączeniu w informacjami zawartymi w załączonej metryce ulicy. Twierdzenie takie jest fałszywe i posiada szereg sprzeczności, o czym świadczy m.in. fakt, że po żadnej stronie nie ma chodnika, którego budowa jest w istocie niemożliwa. Zaznaczony przebieg chodników nie zgadza się ze stanem faktycznym także w innych miejscach. Również numeracja budynków znajdujących się przy ul. [...] jest sprzeczna z przebiegiem drogi gminnej opisanym przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K.

Skarżący podnieśli ponadto, że głównymi dowodami świadczącymi o tym, że działka nr [...] nie była zajęta w dniu 31 grudnia 1998r. przez drogę gminną – ul. [...] są takie dokumenty jak: kopia uchwały Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1984r. Nr [...], kopia pisma Wiceprezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1984r. oraz kopia fragmentu miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu dzielnicy [...] w K. W ich ocenie dowody te jednoznacznie świadczą o poświadczeniu nieprawdy przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2012r. oraz w pismach z dnia [...] października 2012r. i [...] stycznia 2013r., bowiem droga gminna ul. [...] nigdy nie przechodziła i nie przechodzi przez działkę nr [...].

W ocenie skarżących niespełniona jest także przesłanka władania przedmiotową nieruchomością przez Gminę K. W dniu 31 grudnia 1998r. działka nr oraz działki sąsiednie były bowiem we władaniu [...] . Organy obu instancji uznały spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego na podstawie oświadczeń dyrektora i pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w K. oraz metryki ulicy zawierającej zapis, że jest ona oświetlona i posiada kanalizację ogólnospławną i deszczową. Zdaniem skarżących ul. [...] nie była natomiast odśnieżana przez służby miejskie, nawet w trakcie obfitych opadów śniegu. Odśnieżaniem w tym okresie zajmowała się [...] używając własnego sprzętu, co wynika m.in. z oświadczeń dwóch wieloletnich mieszkańców ul. [...].

Skarżący przedstawili również argumenty wskazujące, że istnienie oświetlenia i kanalizacji deszczowej w żaden sposób nie świadczy o władaniu Gminy K. nad ul. [...]. Na działce nr 61/1 nie są zlokalizowane latarnie oświetleniowe, ani studzienki kanalizacji deszczowej. Ponadto z mapy zasadniczej, zawartej w aktach sprawy, wynika, że przez działkę nr [...] nie przebiegają żadne podziemne instalacje inżynieryjne. Władztwo Fabryki nad nieruchomościami zajętymi pod ul. [...] wygasło natomiast dopiero z chwilą sprzedaży w dniu [...] października 2007r. Skarżący zarzucili ponadto, że wątpliwości budzi, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został w pełni i właściwie oceniony oraz że w uzasadnieniu decyzji jest szereg niezrozumiałych konkluzji i błędów (m.in. w nazwisku skarżącej).

Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. iJ.K.K. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Sąd zaznaczył, że ustawa z dnia 13 października 1998r. nie zawiera definicji drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998r.). W rozumieniu art. 1 tejże ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999r. Droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę K. prawa własności działki nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną gminną – ul. [...] w K. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż właścicielem działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r. była osoba fizyczna – A.K., a okoliczność ta nie jest przez strony postępowania w żaden sposób kwestionowana. Oczywiste zatem jest, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Analiza akt sprawy wskazuje jednocześnie, że objęta zaskarżoną decyzją działka w dniu 31 grudnia 1998r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład ul. [...] w K. Ulica ta na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1987r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz.Urz. Woj. K. Nr 12, poz. 149) została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. dotychczasowe drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999r. stały się drogami gminnymi. O tym, że działka nr [...] wchodziła w dniu 31 grudnia 1998r. w skład ul. [...] świadczy m.in. znajdująca się aktach sprawy mapa sytuacyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 1995r. nr ewid. [...] przedstawiająca granice nieruchomości zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998r., oświadczenie uprawnionego geodety A.M. z dnia [...] grudnia 2013r. jednoznacznie potwierdzające, iż działka nr [...] przedstawiona na wskazanej mapie zajęta była pod ul. [...] oraz, że był to stan na dzień 31 grudnia 1998r. Sąd I instancji wskazał, że przedstawione przez skarżących w trakcie postępowania dokumenty, wskazujące na inny przebieg drogi, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, nie przedstawiają one bowiem stanu drogi na dzień 31 grudnia 1998r. W ocenie Sądu istotne jest przy tym, że sporządzone przez uprawnionego geodetę dokumenty mają charakter dokumentów urzędowych, określonych w art. 76 K.p.a., stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone i brak jest podstaw do ich kwestionowania.

Zdaniem Sądu I instancji nie ulega również wątpliwości, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. W tym zakresie Sąd wskazał, że w znajdujących się w aktach sprawy oświadczeniach T.F. i M.R. z dnia [...] grudnia 2013r. – pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w K. jednoznacznie wskazano, że w latach 1998 – 1999, do ich obowiązków należało m.in. zlecanie, nadzorowanie i odbiór prac związanych z bieżącym utrzymaniem części ulic w K., w tym ul. [...]. Prace te polegały m.in. na odśnieżaniu i zwalczaniu gołoledzi. Wykonywanie czynności związanych z utrzymaniem ulic na terenie miasta K. w tym ul. [...] potwierdza także znajdująca się w aktach sprawy umowa z dnia [...] listopada 1996r., nr [...] zawarta pomiędzy Miastem K. a Przedsiębiorstwem [...] w K. w sprawie prowadzenia akcji zimowego utrzymania ulic na terenie miasta K. w rejonie południowym w latach 1996 – 1999. Fakt władania nieruchomością przez Gminę K. w dniu 31 grudnia 1998r. wynika również ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. P.W. z dnia [...] sierpnia 2012r., a także z analizy metryki ulicy sporządzonej w dniu [...] listopada 1989r., gdzie wskazano m.in., że ul. [...] jest ulicą oświetloną, z kanalizacją ogólnospławną i deszczową. Sąd I instancji podkreślił, iż dla wykazania władztwa publicznego nie jest konieczne wymienianie w danej umowie numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład określonej ulicy, na której wykonywane były stosowne prace związane z jej utrzymaniem. Skoro określone czynności wykonywane były na ul. [...], co potwierdzają powołane wyżej oświadczenia i umowa, a sporna działka nr [...] stanowiła część tej ulicy, to trudno uznać, że określone w powyższych dokumentach prace nie były wykonywane na przedmiotowej działce. Zdaniem Sądu oczywiste jest, że prace związane z utrzymaniem drogi wykonywane były w całym jej przebiegu, a nie na poszczególnych jej częściach. Wykonywanie takich czynności przez inny podmiot niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie wyłącza władania drogą przez podmiot publicznoprawny. Powoływany przez skarżących fakt wykonywania odśnieżania ul. [...] przez pracowników [...] nie wyklucza zatem spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego.

Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że ustawa z dnia 13 października 1998r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością", a zatem podstawowe znaczenie ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem.

Podsumowując Sąd uznał, że organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. w odniesieniu do działki nr [...]. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia są więc zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia powołanych w skardze przepisów K.p.a., co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej rozpoznające sprawę nie naruszyły art. 10 K.p.a., art. 73 K.p.a., art. 75 § 2 K.p.a. ani też art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli J.K. i J.K.K. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie podnieśli następujące zarzuty naruszenia prawa:

I. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. poprzez błędne przyjęcie, iż Gmina K. nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własność nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę publiczną, podczas gdy nie zostały spełnione łącznie przesłanki konieczne do nabycia tej nieruchomości z mocy prawa, bowiem przebiegająca przez działkę nr [...] droga nie jest drogą publiczną, a ponadto przedmiotowa nieruchomość nie była we władaniu Gminy K.;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014r. poz. 101 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.c.", poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i odmowę wiarygodności dokumentów złożonych przez skarżących dotyczących braku władztwa publicznoprawnego Gminy K. nad działką nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorzy, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazali, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. umożliwiające nabycie przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...]. Kwestia spełnienia pierwszej z przesłanek nie budzi wątpliwości, bowiem nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona w K. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. własność A.K., której spadkobiercami są skarżący, więc przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest jednak właściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład ulicy [...] w Kielcach, gdyż na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1987r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz.Urz. Woj. K. Nr 12, poz. 149) została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2009r. sygn. akt I OSK 148/09, droga niebędąca własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. Zdaniem skarżących w związku z powyższym w tym przypadku nie została spełniona przesłanka niezbędna do nabycia prawa własność nieruchomości z mocy prawa przez Gminę K. Niespełnienie zaś jednej z wymaganych prawem przesłanek skutkuje brakiem możliwości nabycia prawa własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do kwestii niespełnienia trzeciej z niezbędnych przesłanek, czyli władania publicznoprawnego przedmiotową nieruchomością przez Gminę K., skarżący kasacyjnej zauważyli, że w dniu 31 grudnia 1998r. działka nr [...] oraz działki sąsiednie były we władaniu [...] . Dopiero w dniu [...] października 2007r. na podstawie aktu notarialnego rep. [...] Gmina K. nabyła od [...] S.A. prawo użytkowania wieczystego działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] wraz z prawem własności położonych na nich budynków oraz działki nr [...]. Zatem dopiero od tego momentu wygasło władztwo tejże Fabryki nad nieruchomościami, które zostały zajęte pod ulicę [...]. W ocenie skarżących nie można przyjąć, że przesłankę wykonywania przez Gminę K. władztwa publicznoprawnego stanowi przeprowadzanie prac polegających na odśnieżaniu i zwalczaniu gołoledzi, które według Sądu I instancji były wykonywane na całej długości ulicy [...].

Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. skarżący podnieśli, iż Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i odmówił wiarygodności dowodom powołanym przez stronę skarżącą w celu wykazania braku władztwa publicznoprawnego Gminy K. nad nieruchomością nr [...]. Skarżący wskazali, iż z zapisów umowy z dnia [...] listopada 1996r. nr [...] zawartej przez Gminę K. na prowadzenie akcji zimowego utrzymania dróg w rejonie południowym wynika, iż ul. [...] nie była przewidziana do zimowego utrzymania. Co więcej, z przedstawionych przez stronę dowodów z dokumentów, tj. oświadczenia mieszkańca ul. [...] – R.M. oraz oświadczenia pracownika [...] - M.F. wynika, że odśnieżanie dróg dojazdowych do budynków hotelowych (obecnej ul. [...]) odbywało się przy użyciu sprzętu należącego do tejże Fabryki. Zdaniem autorów skargi kasacyjnej w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym nie zostały wykazane żadne dokumenty potwierdzające ponoszenie przez Gminę K. nakładów z tytułu wykonywania władztwa publicznoprawnego nad działką nr [...]. Jedynymi dowodami na potwierdzenie tych okoliczności, które wskazuje Gmina K., są oświadczenia pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w K. o tym, iż na ul. [...] wykonywane były prace dotyczące bieżącego utrzymania tej ulicy, zaś z samej umowy zapis o obowiązku przeprowadzania takich czynności nie wynika, a tym samym kwestia ta została błędnie rozważona przez Sąd orzekający.

Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej przywołano jako naruszone art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. Pierwszy z tych przepisów stanowi, iż do postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast art. 233 § 1 K.p.c. stanowi, iż sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Tak postawiony zarzut kasacyjny uznać wypada za wadliwie skonstruowany. Uwzględniając bowiem z jednej strony podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakres oceny dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, uznawanej przez skarżących za wadliwą, a z drugiej zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd I instancji i brak zarzutów stawianych w odniesieniu do tegoż postępowania, to uznać wypada za nieadekwatny, tak do okoliczności sprawy, jak i swego uzasadnienia, zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c.

Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż Sąd I instancji – zgodnie z wnioskiem skarżącego – przeprowadził wyłącznie dowód z dokumentu w postaci kopii fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w K. Przeprowadzenie tego dowodu i ocena powyższego dokumentu nastąpiła na podstawie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c., a tym samym jest to jedyne źródło dowodowe, którego wpływ na stan faktyczny sprawy mógł być oceniany w oparciu o powyższą regulację prawną. W skardze kasacyjnej brak jest jednak jakichkolwiek zarzutów tyczących wadliwego zastosowania powyższych przepisów w odniesieniu do dowodu z dokumentu w postaci kopii fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w K., co więcej ów dokument w skardze kasacyjnej w ogóle nie został przywołany. Ponadto wypada dostrzec, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokumentowi temu nie odmówił wiarygodności. Tym samym zarzut w powyższym zakresie uznać wypada za chybiony.

Przywołana w skardze kasacyjnej regulacja art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. nie stanowiła natomiast podstawy prawnej oceny postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji, której dokonał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Ocena ta dokonywana jest bowiem na gruncie przepisów stosowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym i ewentualne wadliwości w tym zakresie są skutkiem naruszenia przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Tym samym postawienie zarzutu kasacyjnego w powyższym zakresie winno nastąpić poprzez wskazanie jako naruszonego przepisu wynikowego (art. 145 – 151 P.p.s.a.) i jego powiązanie z zarzutem naruszenia innych konkretnych przepisów, którym uchybiono w zaskarżonym wyroku. Uwzględniając treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, za takie przepisy mogłyby zostać uznane regulacje tyczące gromadzenia i oceny materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego, a więc chociażby art. 7, art. 77 § 1, lub art. 80 K.p.a., bowiem działania organów podjęte w oparciu o powyższe regulacje zostały w całości zaakceptowane przez Sąd I instancji. Analiza skargi kasacyjnej nie wskazuje jednak aby przepisy te zostały wskazane jako naruszone. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie. Sąd drugiej instancji – ze względu na ograniczenia wynikające m.in. z art. 174 w zw. z art. 183 § 1 P.p.s.a. – nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Brak wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów postępowania, adekwatnych do treści przywołanego uzasadnienia, nakazuje zarzut stawiany w powyższym zakresie uznać za wadliwie skonstruowany, a przez to nieskuteczne podniesiony.

Odnosząc się z kolei do zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1989r., wypada wskazać, iż zarzut ten został postawiony wyłącznie z uwagi na zastosowanie powyższej regulacji do nieprawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych. Nie ulega wątpliwości, iż możliwość zastosowania konkretnej regulacji z zakresu prawa materialnego uzależniona jest od odpowiednich ustaleń pozwalających na subsumpcję dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego. Jak już była o tym mowa powyżej, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się bezzasadny z uwagi na elementarne wady popełnione przy jego konstruowaniu. To zaś powoduje petryfikację ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonego wyroku, które nie podlegają już dalszej weryfikacji w toku postępowania kasacyjnego. Tym samym ustalony przez organy, zaakceptowany przez Sąd I instancji i niepodważony w skardze kasacyjnej stan faktyczny sprawy determinuje subsumpcję do konkretnej normy prawa materialnego. Mając z kolei na uwadze, iż wśród okoliczności niepodważonego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy jest także i ta wskazująca, iż w dniu 1 stycznia 1999r. przedmiotowa działka nr [...] była działką drogową, na której urządzona została droga publiczna – ul. [...] w K., będąca w owym czasie we władaniu Gminy K., to nie budzi wątpliwości poprawność zastosowania w sprawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r., jako normy prawa materialnego.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.