Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 4/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust.3, art. 81c  ust. 2 i  3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 45 ust.1, art.77 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 264 par. 2, art. 15 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie.

TEZY

Na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie.


SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej – Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Małgorzata Jaśkowska Andrzej Jurkiewicz (współsprawozdawca) Zdzisław Kostka (sprawozdawca) Włodzimierz Ryms Jan Paweł Tarno Protokolant: Anita Lewińska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, wydane w trybie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przysługuje zażalenie?" podjął następującą uchwałę: Na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich, powołując się na art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny następującego zagadnienia prawnego: czy na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, wydane w trybie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), przysługuje zażalenie?

Uzasadniając wniosek Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego uprawnia organy nadzoru budowlanego do nakazania właścicielowi bądź zarządcy obiektu budowlanego przeprowadzenia kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego oraz do nałożenia na te podmioty obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego. Ustawodawca nie określił jednak formy, w jakiej organ nadzoru budowlanego działa na podstawie powołanego przepisu. Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1657/11) przyjmuje się, że formą wydania nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego w trybie ww. przepisu jest decyzja administracyjna, przy czym w ramach tej decyzji na podmiot określony w art. 61 Prawa budowlanego może być nałożony także obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego.

Ponadto, jak wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (np. w wyrokach NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt II SA/Po 1886/98, z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Sz 2346/99, z dnia 11 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09 i z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 820/11), że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie administracyjne dotyczące bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, może jeszcze w toku tego postępowania, a zatem przed wydaniem decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli jego stanu technicznego, nałożyć na właściciela bądź zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedstawienia stosownej ekspertyzy technicznej. W takiej sytuacji, orzeczenie o obowiązku przedstawienia ekspertyzy ma charakter dowodowy, a właściwą formą działania organu nadzoru budowlanego jest postanowienie.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ujawniły się zasadnicze rozbieżności dotyczące zaskarżalności tych postanowień. Rozbieżności te dotyczą tego, czy adresat postanowienia, nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, może kwestionować zasadność tego obowiązku jeszcze w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji tj. jeszcze przed wykonaniem tego obowiązku, czy też dopiero w odwołaniu od decyzji administracyjnej wydanej m.in. na podstawie ustaleń zawartych w ekspertyzie. Innymi słowy – jak wskazał – przedmiotem rozbieżności jest teza o dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, której przeciwstawiany jest pogląd o możliwości kwestionowania tego postanowienia wyłącznie w odwołaniu od decyzji, tj. w trybie art. 142 k.p.a.

Stanowisko o niedopuszczalności zażalenia przyjęto, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, w wyrokach NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1346/09 oraz z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1657/11. Zdaniem wnioskodawcy, w pierwszym z powołanych wyroków NSA w pełni podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia dowodowego, wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, nie przewidują ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy – Prawo budowlane, w konsekwencji czego na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie, a strona może podważać zasadność takiego postanowienia dopiero na etapie odwołania od później wydanej decyzji (art. 142 k.p.a.) oraz w skardze na decyzję organu drugiej instancji, orzekającą co do istoty sprawy. W drugim z powołanych wyroków wyrażono stanowisko podobne.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził też, że ten pogląd prawny jest aprobowany oraz uzupełniany o dodatkowe argumenty w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Wymieniając te orzeczenia wskazał wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 268/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 183/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1531/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1139/13. Przedstawiając zawarte w tych orzeczeniach stanowiska podał, że Sądy przyjmowały, iż żądanie przedstawienia ekspertyzy jest jedynie środkiem zmierzającym do załatwienia sprawy administracyjnej, a zatem winno przybrać postać postanowienia w rozumieniu art. 123 § 1 k.p.a. Odnośnie do uzasadnienia niezaskarżalności postanowienia wydawanego w tym trybie, Sądy wskazywały, że Prawo budowlane kwestie przedstawiania ekspertyz zasadniczo reguluje dwoma przepisami tj. art. 62 ust. 3 i art. 81c ust. 2. W drugim przypadku ustawodawca wyraźnie przewidział, że na postanowienie żądające przedstawienia ekspertyzy służy zażalenie (art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego). Z kolei w odniesieniu do postanowień wydawanych na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca w żadnym przepisie nie przewidział możliwości ich zaskarżenia, co w kontekście art. 141 § 1 k.p.a. przesądza o niedopuszczalności zażalenia. Sądy uzasadniając stanowisko o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego rozważały też zależności istniejące pomiędzy art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, a art. 81c ust. 2 tej ustawy. W ramach tych rozważań dochodziły do przekonania, że możliwość zaskarżenia zażaleniem postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie stanowi wystarczającego argumentu dla uznania, że zaskarżalne zażaleniem jest również postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego wprost odnosi się bowiem wyłącznie do postanowień wydanych na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto, jak wywodzono, nie można tracić z pola widzenia, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 141 § 1 k.p.a.) nie przewidują domniemania środka zaskarżenia.

Jako reprezentatywny dla stanowiska odmiennego, czyli dopuszczającego możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09. Omawiając ten wyrok wnioskodawca stwierdził, że w jego uzasadnieniu wskazano, że wykładnia systemowa art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w szczególności w powiązaniu z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nie pozwala na przyjęcie, że na postanowienie, o którym mowa w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, zażalenie nie przysługuje. Dalej wskazał, że rozważano też, czy możliwość zaskarżenia postanowienia dowodowego, wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w odwołaniu od decyzji może zostać uznana za wystarczającą. W tym zakresie NSA wskazał, że zaskarżenie postanowienia w odwołaniu od decyzji nie jest podstawą do samoistnego zaskarżenia postanowienia. Organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego rozstrzygnięcia, które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w ten sposób postanowienia. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że w ramach bliższego wyjaśnienia tego zagadnienia Sąd rozważył dwie hipotetyczne sytuacje. Pierwszą, w której obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego został nałożony na niewłaściwy podmiot i następnie został on wykonany, z czym wiązało się poniesienie realnych kosztów przez ten podmiot, przy czym przedstawiona ekspertyza wykazała, że istotnie stan techniczny obiektu budowlanego był taki, jak zakłada to hipoteza zawarta w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w związku z czym wydano odpowiednią decyzję, na przykład na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Drugą, w której obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego został nałożony, co prawda na właściwy podmiot, ale w sytuacji, która nie odpowiadała hipotezie zawartej w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego i następnie został on wykonany, z czym również wiązało się poniesienie realnych kosztów przez ten podmiot, przy czym przedstawiona ekspertyza wykazała, że stan obiektu budowlanego nie jest wadliwy i z tego względu nie jest konieczne podjęcie jakichkolwiek działań ze strony organu nadzoru budowlanego, co doprowadziło do wydania decyzji o umorzeniu wszczętego postępowania administracyjnego.

Dalej Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że biorąc pod uwagę te hipotetyczne stany faktyczne, NSA doszedł do przekonania, że możliwość zaskarżenia postanowienia o obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego w odwołaniu od decyzji nie gwarantuje podmiotowi, niesłusznie obciążonemu tym obowiązkiem, prawa do poddania rozstrzygnięcia władzy publicznej, mającego istotny wpływ na jego prawa i obowiązki, kontroli instancyjnej oraz sądowej i w efekcie możliwości uzyskania rozstrzygnięcia, które pozwoli zrealizować roszczenie o naprawienie szkody wywołanej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej. W ocenie NSA, za wykładnią dopuszczającą zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przemawia treść art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego, przewidującego zażalenie na postanowienie o charakterze dowodowym, nakładające obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Sąd zauważył, że zakres stosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest znacznie szerszy niż art. 62 ust. 3 tej ustawy i przyjął, że hipoteza wynikająca z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego zawiera się w hipotezie wynikającej z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji NSA nie znalazł podstaw do różnicowania sytuacji prawnej adresatów postanowień wydawanych na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego bądź na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09, został w pełni przyjęty i zaaprobowany w uzasadnieniach wyroków WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1649/13 (we wniosku na skutek oczywistej omyłki podano błędną sygnaturę – VII SA/Wa 1648/13), z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1058/14 oraz z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2691/14, a także w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1386/14.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, powołane powyżej orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na występowanie w nim zasadniczych rozbieżności co do wykładni art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 81c ust. 3 tej ustawy.

Analizując zagadnienie będące przedmiotem wniosku, Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę, że źródłem stwierdzonych rozbieżności jest nieprecyzyjna regulacja zawarta w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten nie określa bowiem ani formy prawnej działania organów nadzoru budowlanego na jego podstawie, ani nie określa sposobu zaskarżenia wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. Stąd też – jak wskazał – opisywane zagadnienie musiało zostać poddane szczegółowej analizie w orzecznictwie sądów administracyjnych, co jak się wydaje nastąpiło, lecz nie bez wątpliwości i kontrowersji. Zdaniem wnioskodawcy, uwzględnienie jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego następuje w drodze postanowienia, niewątpliwie wymusza udzielenie odpowiedzi na pytanie co do sposobu jego zaskarżenia. Udzielenie tej odpowiedzi wymaga jednak dokonania prawidłowej wykładni nie tylko przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 141 § 1 k.p.a.) ale także przepisów ustawy – Prawo budowlane ze szczególnym uwzględnieniem art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

W ocenie Rzecznika, literalna wykładnia art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie prowadzi do prawidłowych wyników. Wnioskodawca zgadza się bowiem z tezą wyrażoną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09, zgodnie z którą prawidłowa wykładnia art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego musi brać pod uwagę systemowe zależności istniejące pomiędzy tym przepisem, a art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazał, hipoteza tego ostatniego przepisu jest istotnie szersza niż hipoteza art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Obowiązek sporządzenia ekspertyzy na podstawie art. 62 ust. 3 in fine Prawa budowlanego może być nałożony także na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Ponadto, jak stwierdził, art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego został zamieszczony w rozdziale 8 tej ustawy zatytułowanym: Organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego. Przepis ten reguluje ustrój tzw. administracji budowlanej i przyznaje jej narzędzia pozwalające realizować określone w tym rozdziale cele. Przepis ten wprowadza zatem generalną kompetencję organów nadzoru budowlanego do podjęcia przewidzianych w nim działań, która znajduje zastosowanie na tle konkretnych procedur przewidzianych przez przepisy materialnoprawne.

Nie bez znaczenia pozostaje także, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, okoliczność, że zawieranie się zakresu art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie art. 81c ust. 2 tej ustawy może w praktyce stosowania prawa skłaniać do nadużyć. Jeżeli bowiem za prawidłową wykładnię art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego uznana zostanie wykładnia, zgodnie z którą na postanowienie wydane w oparciu o ww. przepis zażalenie nie przysługuje, to w praktyce od organu prowadzącego postępowanie, a w szczególności od tego, który z przepisów powoła w podstawie prawnej postanowienia, zależeć będzie tak istotne dla stron postępowania administracyjnego uprawnienie, jak możliwość wniesienia zażalenia. Łatwo bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której organ nadzoru budowlanego, celem przyspieszenia postępowania, powoła w wydanym postanowieniu tylko art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego z wyłączeniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, odwołując się do wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1830/06, że zdarza się także, iż organy nadzoru budowlanego jako podstawę wydania postanowienia o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy powołują wspólnie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji – jak zauważył – w ogóle nie powstaje wątpliwość co do dopuszczalności zażalenia na to postanowienie, a następnie skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, na szczególną uwagę zasługują także wątpliwości natury konstytucyjnej, wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał bowiem, że dopuszczalność zaskarżenia w odwołaniu od decyzji postanowienia, na które nie służy zażalenie, nie zapewnia dwuinstancyjności postępowania, prawa do sądu i co za tym idzie możliwości uzyskania rozstrzygnięcia, które otwierałoby drogę do naprawienia szkody wyrządzonej takim postanowieniem, wydanym z naruszeniem prawa, gdyż brak będzie koniecznego, według art. 4171 § 2 k.c., prejudykatu. Sytuacja taka jest, w ocenie Sądu, sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, kontrola postanowienia w ramach odwołania od decyzji nie doprowadzi do wstrzymania wykonania kwestionowanego postanowienia i zapobieżenia powstania szkody. Wnioskodawca zaznaczył przy tym, że nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego wiąże się z koniecznością poniesienia kosztów jej sporządzenia przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Koszty te zobowiązany jest ponieść adresat postanowienia tj. stosownie do treści art. 61 Prawa budowlanego właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego. Jest to okoliczność istotna, ponieważ uświadamia, że obowiązek przedstawienia ekspertyzy, będąc istotnym środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym, może stanowić także znaczącą ingerencję w sferę interesów majątkowych adresatów postanowienia. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, interesy majątkowe adresata postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy mogą być właściwie chronione tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany do przedstawienia ekspertyzy będzie mógł kwestionować to postanowienie jeszcze przed jego wykonaniem, co może umożliwić mu uniknięcie powstania szkody. Praktyka nakładania na podmioty prawa obowiązków majątkowych bez możliwości ich instancyjnej weryfikacji jeszcze przed ich wykonaniem, budzi wątpliwości na tle konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, jednym z przejawów ochrony własności jest także ochrona przed arbitralnym nakładaniem na obywatela obowiązków majątkowych, któremu przeciwdziałać może jedynie możliwość instancyjnego zweryfikowania legalności takiego działania.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił przy tym uwagę, że skoro pomiędzy hipotezami art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 81c ust. 2 tej ustawy zachodzi stosunek zawierania się, to adresatów postanowień wydanych na podstawie tych przepisów należy uznawać za podmioty pozostające w podobnej sytuacji, co z kolei uzasadnia ich traktowanie z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Rzecznika, nie sposób bowiem znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla odmiennego traktowania adresatów postanowień wydawanych na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, konieczność sporządzenia ekspertyzy może wynikać z wątpliwości organu nadzoru budowlanego co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Dlatego nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której możliwość złożenia zażalenia zostaje uzależniona od tego, czy organ prowadzący postępowanie w podstawie prawnej postanowienia powoła się jedynie na art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, czy też uwzględni w tej podstawie przepis o charakterze ogólnym, a mianowicie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Biorąc powyższe pod uwagę – zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich – prawidłowe jest to stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego służy zażalenie. W sytuacji bowiem, gdy jeden z proponowanych w orzecznictwie sposobów wykładni może prowadzić do kolizji z zasadami wyrażonymi w przepisach Konstytucji RP, należy opowiedzieć się za wykładnią, która równocześnie chroni Konstytucję RP oraz wartości w niej wyrażone.

Wnioskodawca dodał jeszcze, że pogląd o dopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego został wyrażony także w doktrynie. W komentarzu do art. 62 ustawy – Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego (Prawo Budowlane. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2014, LexisNexis) wskazuje się, że umieszczenie przepisu art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w rozdziale zawierającym przepisy określające ustrój organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego oznacza, że powinny one być stosowane razem z przepisami materialnoprawnymi. Dlatego też autor komentarza podnosi dalej, że przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być nie tylko wykładany, ale również stosowany w związku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co prowadzi do konkluzji, że na postanowienie, o którym mowa w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, przysługuje zażalenie.

W sprawie stanowisko zajął prokurator Prokuratury Generalnej, który wniósł o podjęcie uchwały, według której na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, wydane w trybie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przysługuje zażalenie na podstawie art. 81c ust. 3 tejże ustawy.

Rozpoznając wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przede wszystkim NSA stwierdza, że istnieją podstawy do podjęcia uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. O wyjaśnienie przepisów prawnych zwrócił się uprawniony do tego podmiot (art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), który wykazał, że stosowanie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wykładając ten przepis przyjmuje się bowiem, że zawiera on normę prawną, z której wynika, że właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – może żądać, wydając w tym celu postanowienie, od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, przy czym według jednego stanowiska na to postanowienie przysługuje zażalenie, a według drugiego stanowiska na to postanowienie zażalenie nie przysługuje. Taka rozbieżność ujawniła się przede wszystkim bardzo wyraźnie pomiędzy orzeczeniami wojewódzkich sądów administracyjnych powołanymi we wniosku przez Rzecznika Praw Obywatelskich (wyroki WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 268/08, WSA w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 183/10, WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1531/12 oraz WSA w Warszawie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1139/13), a – też we wniosku powołanymi – orzeczeniem NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09 oraz wyrokami WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1649/13, z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1058/14, z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2691/14 oraz wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1386/14. Rzecznik Praw Obywatelskich, jako reprezentatywne dla stanowiska o niezaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, powołał też wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1346/09 oraz z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1657/11. Jednakże te wyroki takiej tezy wyraźnie nie zawierają. Pierwszym z powołanych wprawdzie oddalono skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, który tezę o niezaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie przyjął, ale oddalenie skargi kasacyjnej było spowodowane tym, że żadna z podstaw kasacyjnych nie dotyczyła tego istotnego w sprawie zagadnienia. Z kolei drugi z powołanych wyroków dotyczył wyroku Sądu pierwszej instancji, którym stwierdzono nieważność decyzji organu nadzoru budowlanego, zobowiązującej określone podmioty do przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego oraz przedstawienia ekspertyzy jego stanu technicznego. Sąd pierwszej instancji takie połączenie tych dwóch obowiązków w jednej decyzji uznał za rażące naruszenie prawa. Sąd drugiej instancji natomiast tego poglądu nie podzielił. Uznał, że na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w zależności od okoliczności, można w decyzji zobowiązać do przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego i przedstawienia ekspertyzy jego stanu technicznego lub w decyzji tylko zobowiązać do przeprowadzenia kontroli lub w postanowieniu zobowiązać tylko do przedstawienia ekspertyzy.

Niemniej, jak już powiedziano, pomiędzy orzeczeniami wojewódzkich sądów administracyjnych powołanymi we wniosku przez Rzecznika Praw Obywatelskich, a orzeczeniem NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09, a także orzeczeniami wojewódzkich sądów administracyjnych istnieje wyraźna rozbieżność, co jest wystarczające do tego, aby podjąć uchwałę mającą na celu wyjaśnienie przepisu. Przyjmuje się bowiem, że w zwrocie "w orzecznictwie sądów administracyjnych", użytym w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na jego szeroki zakres, chodzi zarówno o rozbieżności występujące w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, w orzecznictwie NSA, a także o rozbieżności między orzecznictwem NSA a orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych (tak A. Kabat w: "Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w latach 2004-2007", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 6 z 2008 r.). Dodać też można, że rozbieżność ta utrzymuje się mimo orzeczenia sądu drugiej instancji (wyroku z 22 kwietnia 2010 r.), przy czym w wyrokach sądów pierwszej instancji wydanych po tym wyroku stanowisko NSA jest podzielane albo negowane. Jest to okoliczność, która dodatkowo uzasadnia konieczność podjęcia uchwały wyjaśniającej przepisy prawa.

Przechodząc do rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego należy poczynić kilka ogólnych uwag dotyczących art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. W przepisie tym stanowi się, że "właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w [art. 62] ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części". Kontrole, do których odwołuje się powołany przepis, to kontrole okresowe (art. 62 ust. 1 pkt 1-3) lub ad hoc (art. 62 ust. 1 pkt 4), przeprowadzane na zlecenie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, które – ogólnie mówiąc – polegają na sprawdzeniu stanu technicznego określonych elementów obiektu budowlanego (art. 62 ust. 1 pkt 1 i 3), stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, jego estetyki oraz estetyki jego otoczenia (art. 62 ust. 1 pkt 2) oraz bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego (art. 62 ust. 1 pkt 3). Muszą one być przeprowadzane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane lub szczególne kwalifikacje (art. 62 ust. 4 Prawa budowlanego). Z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego wynika więc, że właściwy organ, jeżeli zajdą przewidziane w tym przepisie przesłanki (zostanie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), może nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, a w zasadzie jest zobowiązany nakazać, przeprowadzenie przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia lub kwalifikacje kontroli, której celem będzie ocena obiektu budowlanego, jego otoczenia lub sposobu użytkowania w zakresie wynikającym z art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, jak wynika z powołanego przepisu, właściwy organ może także, z tych samych powodów, zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W końcu zauważyć należy, że tym właściwym organem administracji jest organ nadzoru budowlanego, gdyż w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie wskazano, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Te same zadania i kompetencje mogą należeć – jak wynika z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego – do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu administracji pierwszej instancji, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego.

Ustawodawca przyznając organom administracji w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego uprawnienie do nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków, które niewątpliwie wiążą się z istotnymi obciążeniami finansowymi i innymi ograniczeniami, nie określił formy, w której nałożenie tych obowiązków ma nastąpić. Ponadto, przewidując w istocie możliwość nałożenia dwóch obowiązków (przeprowadzenie kontroli oraz przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części), nie sprecyzował, czy obowiązki te można nakładać tylko razem, czy też organ administracji może nałożyć jeden z nich.

Nie powinno budzić wątpliwości, że skoro w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji został upoważniony do nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego konkretnego obowiązku, to właściwą formą działania organu administracji w tej sprawie powinna być decyzja administracyjna i to niezależnie od tego, że w przeciwieństwie do innych przepisów Prawa budowlanego (np. art. 47 ust. 2, art. 48 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68) w art. 62 ust. 2 tej ustawy nie wskazano wyraźnie, że organ administracji działa w tej formie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego oraz administracji architektoniczno-budowlanej jest normowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 tego aktu), a więc załatwienie sprawy musi przybrać formę decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.). Za taką wykładnią przemawia też powołanie art. 63 ust. 3 Prawa budowlanego w przepisie określającym właściwość organów nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego).

Jeżeli natomiast chodzi o treść decyzji, którą organ administracji może wydać na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, to należy przyjąć, że decyzja taka może obejmować nakaz przeprowadzenia kontroli albo nakaz przeprowadzenia kontroli oraz żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Za takim rozwiązaniem przemawia treść przepisu, w którym stanowi się, że "właściwy organ (...) nakazuje przeprowadzenie kontroli (...), a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części". Przyjęte stanowisko jest też uzasadnione celem art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, którym jest uzyskanie przez właściwy organ administracji informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego w celu rozstrzygnięcia o konieczności podjęcia dalszych działań wobec tego obiektu. W związku z tym, w niektórych sytuacjach, wystarczające będzie przeprowadzenie jedynie kontroli, w innych natomiast konieczne będzie także przedstawienie ekspertyzy.

Konieczność przedstawienia ekspertyzy może być widoczna od razu, ale także może ujawnić się dopiero po przeprowadzeniu kontroli. W związku z tym dopuszczalne jest, w świetle art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, aby organ administracji najpierw nakazał w drodze decyzji jedynie przeprowadzenie kontroli i następnie, uwzględniając jej wyniki, zobowiązał właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Wówczas jednakże pojawia się zasadnicza kwestia co do formy nałożenia takiego obowiązku oraz związane z tym zagadnienie środków ochrony prawnej przed działaniem organu administracji niezgodnym z prawem.

Rozstrzygając tę kwestię nie można pominąć innych przepisów Prawa budowlanego przewidujących możliwość nałożenia na określone podmioty przez organy administracji obowiązku przedłożenia ekspertyz, a zwłaszcza art. 81c ust. 2 tej ustawy, na podstawie którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego oraz właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Zakładając, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi podstawę do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nasuwa się spostrzeżenie, że przepis ten ma charakter szczególny w stosunku do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zakres art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest szerszy niż art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Od strony podmiotowej dotyczy nie tylko organów nadzoru budowlanego, ale także administracji architektoniczno-budowlanej oraz nie tylko właściciela i zarządcy obiektu budowlanego, ale także uczestników procesu inwestycyjnego. Obowiązek może dotyczyć przedłożenia oceny i ekspertyzy, a nie tylko przedłożenia ekspertyzy. Oceny i ekspertyzy mogą dotyczyć jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego, a nie tylko stanu technicznego obiektu budowlanego. Przesłanką nałożenia obowiązku jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, a nie dopiero stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogącego spowodować określone zagrożenie. W końcu wymienione w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji mogą obowiązek przedłożenia oceny i ekspertyzy nałożyć przy wykonywaniu wszystkich zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, a nie tylko gdy chodzi o zadania związane z utrzymaniem obiektu budowlanego. Relacja pomiędzy wskazanymi przepisami, sprowadzająca się do stosunku przepis szczególny i ogólny, wynika także z tego, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych, a więc dotyczącym wycinka zakresu przedmiotowego Prawa budowlanego (zgodnie z art. 1 tej ustawy Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych), zaś art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, a więc może być stosowany we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów administracji.

Zestawiając ze sobą kompetencje organów administracji, wynikające z art. 62 ust. 3 i art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zauważyć należy, że uregulowanie dotyczące uprawnień wynikających z ostatnio wymienionego przepisu jest prawie zupełne. Ustawodawca określił formę działania organu administracji (postanowienie), podmiot zobowiązany do ponoszenia kosztów zrealizowania nałożonego obowiązku (osoba zobowiązana do wykonania obowiązku), skutki niezastosowania się do nałożonego obowiązku (w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia), i także to, że na postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ocen technicznych i ekspertyz służy zażalenie. Natomiast jeżeli chodzi o kompetencje wynikające z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, to ani w art. 62 Prawa budowlanego, ani w innych przepisach rozdziału 6 Prawa budowlanego te kwestie nie zostały uregulowane. W takiej sytuacji, założenie że przyznana w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego organom nadzoru budowlanego kompetencja jest całkowicie niezależna od uregulowania zawartego w art. 81c Prawa budowlanego, powoduje, że organ nadzoru budowlanego w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego otrzymałby instrument, mający służyć przeciwdziałaniu, wynikającemu ze złego stanu obiektu budowlanego lub jego części, zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, o małej skuteczności. Wystarczy wskazać, że bez określenia formy w jakiej organ administracji ma nałożyć obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części i bez wskazania na możliwość, w razie niewykonania tego obowiązku przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, zlecenia przez organ administracji jej wykonania na koszt zobowiązanego, efektywność przyznanego organom nadzoru budowlanego uprawnienia jest znikoma. W związku z tym, w ocenie NSA, należy przyjąć wykładnię, według której art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81c ust. 2-4 Prawa budowlanego.

Zauważyć też należy, że od początku obowiązywania Prawa budowlanego istniała sytuacja prawna sprowadzająca się do tego, że w przepisie szczególnym (art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego) przewidywano możliwość zobowiązania przez organ administracji publicznej właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części bez uregulowania w tym przepisie oraz innych przepisach rozdziału dotyczącego utrzymania obiektów budowlanych szczegółowych kwestii związanych z tą kompetencją organu administracji, przy jednoczesnym uregulowaniu tych szczegółowych kwestii w przepisie o charakterze ogólnym. W tekście pierwotnym Prawa budowlanego (Dz.U. nr 89, poz. 414), w rozdziale 8 zatytułowanym Organy państwowego nadzoru budowlanego, znajdował się przepis art. 89 ust. 2, który stanowił, że organy państwowego nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogły żądać od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a także producenta wyrobów budowlanych dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, określając termin ich dostarczenia. Zgodnie z tym przepisem, koszty ocen i ekspertyz ponosiła osoba obowiązana do ich dostarczenia. Według ustępu trzeciego powołanego artykułu, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniały sprawę będącą ich przedmiotem, organ państwowego nadzoru budowlanego mógł zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. nr 111, poz. 726 ze zm.) zmieniono ten przepis w ten sposób, że stwierdzono, iż właściwy organ może obowiązek dostarczenia ocen technicznych i ekspertyz nałożyć postanowieniem, na które służy zażalenie. Ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106, poz. 668 ze zm.) nadano nowe brzmienie rozdziałowi 8 Prawa budowlanego, przenosząc treść dotychczasowego art. 89 do art. 81c. Wskazuje to na to, że ustawodawca świadomie nie regulował szczegółowo kwestii związanych z nałożeniem na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przedłożenia ekspertyzy obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w tym przepisie lub innych przepisach rozdziału 6 Prawa budowlanego, gdyż te szczegółowe kwestie były uregulowane w przepisie o charakterze ogólnym – początkowo w art. 89 Prawa budowlanego, później i do chwili obecnej, w art. 81c Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że jeżeli organ administracji po nałożeniu na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku przeprowadzenia kontroli, nałoży na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, to podstawą nałożenia tego obowiązku będzie nie tylko art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale także art. 81c ust. 2 tej ustawy. W związku z tym po pierwsze, obowiązek ten należy nałożyć w formie postanowienia, po drugie, na postanowienie to będzie przysługiwało zażalenie.

Jednocześnie należy przyjąć, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą nałożenia takiego obowiązku w tym przypadku jest jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W razie nałożenia w takiej sytuacji obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej z powołaniem się jedynie na art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego należy przyjąć, że zachodzi błąd co do podstawy prawnej postanowienia, gdyż w istocie podstawą tą jest jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co powoduje, że na takie postanowienie, niezależnie od zawartego w nim pouczenia, przysługuje zażalenie na podstawie art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie.

Mając powyższe na uwadze NSA podjął uchwałę jak w sentencji.