Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2341/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a-c, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 119 pkt 2, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 15, art. 10 par. 1, art. 207 par. 2 pkt 1art. 138 par. 1 pkt 1-3, art. 138 par. 2, art. 110
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 7d ust. 6, art. 7e
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 30 ust. 1, art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 30 ust. 3, art. 30 ust. 2c
journal: Dz.U. 2021 poz 573
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ" lub "GITD") utrzymał w mocy decyzję GITD z [...] marca 2021 r. o zawieszeniu do 19 maja 2021 r. zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego z [...] października 2014 r. nr [...] i nr blankietu [...] udzielonego D. W. (dalej: "skarżący" lub "strona").

Skarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "kpa"), art. 4 pkt 22 lit. d, art. 7d ust. 6, art. 7e i art. 94b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 919, zwanej dalej "utd"), art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego Dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem 1071/2009").

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ podniósł, że zezwolenie udzielone stronie zostało zawieszone na skutek wydania decyzji GITD z [...] listopada 2020 r., którą organ orzekł o utracie dobrej reputacji skarżącego jako proporcjonalnej reakcji za nałożone sankcje administracyjne. Strona nie złożyła wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji GITD z [...] listopada 2020 r., w związku z czym decyzja stała się ostateczna w toku instancji. Podstawą uznania, że strona utraciła dobrą reputację, było nałożenie na stronę trzech kar administracyjnych decyzjami: [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "[...]WITD") z [...] lutego 2020 r. nr [...] (data wykonania decyzji: 19 maja 2020 r.), [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "[...]WITD") z [...] września 2019 r. nr [...] (data wykonania decyzji: 13 marca 2020 r.) oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "[...]WITD") z [...] lipca 2020 r. nr [...] (data wykonania decyzji: 6 listopada 2019 r.).

Pismem z 29 stycznia 2021 r. GITD zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z urzędu w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego z [...] października 2014 r. nr [...] i nr blankietu ZD [...] udzielonego skarżącemu. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez GITD decyzji administracyjnej z [...] marca 2021 r. o zawieszeniu do 19 maja 2021 r. zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego z [...] października 2014 r. nr [...] i nr blankietu [...] udzielonego stronie.

Strona zaskarżyła powyższą decyzję GITD z [...] marca 2021 r. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ podkreślił, że z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że strona utraciła dobrą reputację. Utratę dobrej reputacji przez stronę GITD stwierdził bowiem w decyzji z [...] listopada 2020 r., która została stronie doręczona 1 grudnia 2020 r. w trybie art. 43 k.p.a. Strona nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym decyzja stała się ostateczna w toku instancji. Podstawą uznania, że strona utraciła dobrą reputację, było nałożenie na stronę trzech kar administracyjnych decyzjami: [...]WITD z [...] lutego 2020 r. (data wykonania decyzji: 19 maja 2020 r.), [...]WITD z [...] września 2019 r. (data wykonania decyzji: 13 marca 2020 r.) i [...]WITD z [...] lipca 2020 r. (data wykonania decyzji: 6 listopada 2019 r.).

Organ podkreślił, że kary administracyjne zostały na stronę wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8).

W opisanej sytuacji, zdaniem GITD, organ, który udzielił stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, zgodnie z art. 7d ust. 6 utd, mógł tylko zawiesić przedsiębiorcy wymienione zezwolenie do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e utd. GITD wskazał, że strona karę nałożoną na nią decyzją [...]WITD z [...] lutego 2020 r. uiściła 19 maja 2020 r. Dlatego wobec strony możliwe było zastosowanie środka rehabilitacyjnego określonego w art. 7e pkt 4 utd. W myśl tego przepisu nałożoną na stronę karę administracyjną uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej, którą tę karę nałożono. Decyzja została wykonana w dniu dokonania zapłaty kary, więc nałożoną karę organ uznał za niebyłą od 19 maja 2020 r.

Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne oraz treść art. 6 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 i art. 7d ust. 6 utd, organ podniósł, że GITD w decyzji [...] marca 2021 r. prawidłowo zawiesił stronie zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr [...] i nr blankietu [...] na okres do 19 maja 2020 r.

W odniesieniu do argumentów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, że są one bezzasadne. Celem przedmiotowego postępowania nie jest bowiem ocena, czy decyzja o utracie dobrej reputacji została wydana zgodnie z prawem. Jest to decyzja ostateczna w toku instancji. W opisanej sytuacji organ, który udzielił stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, zgodnie z art. 7d ust. 6 utd, był zobowiązany zawiesić przedsiębiorcy wymienione zezwolenie do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e. Przywołane przez stronę okoliczności związane z prawidłowym funkcjonowaniem przedsiębiorstwa mogły mieć znaczenie na etapie postępowania w sprawie utraty przez stronę dobrej reputacji. Tymczasem strona nie zaskarżyła decyzji GITD z [...] listopada 2020 r. o utracie przez nią dobrej reputacji, tym samym godząc się z oceną organu, iż utrata dobrej reputacji przez stronę stanowiła proporcjonalną reakcję na zastosowane wobec niej sankcje administracyjne.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona zaskarżyła decyzję GITD w całości i zarzuciła jej:

1) naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...] i numerze blankietu [...], pomimo tego, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

2) art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 7d ust. 6 pkt 2 oraz art. 7e utd oraz art. 13 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie w wyniku wadliwego uznania, iż w stanie faktycznym sprawy zaszły okoliczności obligujące organ do wydania decyzji w przedmiocie zawieszenia do 19 maja 2021 r., zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...] i numerze blankietu [...];

3) naruszenie art. 7 i art. 8 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

4) naruszenie art. 75 § 1 kpa oraz 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GITD i zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji naruszają art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 15 kpa, a także art. 7d ust. 6 w związku z art. 7e utd.

W myśl art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 6 kpa statuuje zatem tzw. zasadę praworządności. Jak wskazał NSA w wyroku z 16 maja 2007 r. I OSK 1080/06, LEX nr 342503: "Z zasady praworządności (legalizmu) wywodzi się obowiązek stosowania przez organ administracji publicznej przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji – odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi".

Organ w niniejszej sprawie nie zastosował przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji, czym naruszył art. 6 kpa.

Z kolei zgodnie z art. 7 kpa "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

Jak wskazał P. Przybysz (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2021): "Artykuł 7 formułuje trzy zasady. Przede wszystkim nakazuje organom administracji stanie na straży praworządności. Zasada legalizmu (praworządności) została wskazana także w art. 6, a ponowna wzmianka o niej w komentowanym przepisie wskazuje na ścisłe związki zasady legalizmu z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jest zasadne w tym kontekście stwierdzenie, że w art. 7 zostały zawarte zasady rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa".

Z zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu odwoławczego obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc także dopuszczenia nowych dowodów, jeżeli przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy (zob. tezę drugą wyroku NSA z 15 lutego 1999 r., IV SA 271/97, LEX nr 48169; wyrok NSA z 26 marca 1999 r., I SA/Lu 130/98, LEX nr 37860). Z możnością przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego wiąże się obowiązek organu odwoławczego, wynikający z art. 10 § 1 kpa, zapoznania strony przed wydaniem decyzji z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym (teza druga wyroku NSA z 7 marca 1995 r., SA/Lu 762/94, LEX nr 26583).

Organ nie ustalił i nie uwzględnił w sprawie stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej, który zmienił się na skutek upływu czasu od stanu faktycznego na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, czym GITD naruszył art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa.

Naruszona także została tzw. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 kpa. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Zob. także wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19, LEX nr 3034280, zgodnie z którym "istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym". Por. ponadto wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 772/16, LEX nr 2743937, w którym trafnie przyjęto, że "Organ odwoławczy ma [...] obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ ten może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu" (tak też m.in. w wyrokach: NSA z 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, ONSA 1994/1, poz. 32 lub WSA w Warszawie z 16 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1333/09, LEX nr 583152).

Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem uwzględnienie zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (wyrok NSA z 8 lutego 1994 r., SA/Wr 1891/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 64). W wyroku NSA w Lublinie z 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988/2, poz. 72, przyjęto, że: "Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym". Podobnie NSA w Warszawie w wyroku z 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988/22, s. 43, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. 2. Decyzja organu odwoławczego, doręczona stronie po zmianie stanu prawnego, przyjętego jako jej podstawa prawna, jest sprzeczna z prawem i podlega uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyny określonej w art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a.". Z kolei w wyroku NSA w Katowicach z 9 sierpnia 1988 r., SA/Ka 378/88, CBOSA, stwierdzono, że: "Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji". Także SN w wyroku z 7 maja 2002 r., III RN 59/01, OSNAPiUS 2003/3, poz. 56 zasadnie podniósł, że: "Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek. Jeżeli podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a podstawa ta odpadła przed rozpatrzeniem odwołania wskutek wejścia w życie ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie". Z kolei w wyroku NSA z 15 kwietnia 2014 r., II OSK 2762/12, LEX nr 1481906, Sąd ten podniósł: "W przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1–3 k.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu pierwszej instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Z wyroków tych wynika zatem, że do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz do umorzenia postępowania w sprawie może dojść nawet wtedy, gdy decyzja pierwszoinstacyjna była na dzień swojego wydania prawidłowa, ale przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej doszło bądź do takiej zmiany stanu prawnego (uchylenie przepisów będących podstawą prawną wydania decyzji), bądź zmiany stanu faktycznego (śmierć strony, upływ czasu), który skutkuje umorzeniem postępowania. Jest to skutkiem utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W związku z tym, rozpatrując odwołanie, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, a co więcej – nie powinien ograniczyć się tylko do analizy podniesionych przez skarżącego zarzutów. Jeżeli do bezprzedmiotowości postępowania dojdzie na etapie drugoinstancyjnym, to organ odwoławczy powinien uchylić skarżoną decyzję i umorzyć postępowanie, gdyż uruchomienie sankcji, o której stanowi art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, może uzasadniać stan bezprzedmiotowości postępowania istniejący od momentu jego wszczęcia lub też zaistniały później (tak w wyroku NSA z 21 kwietnia 1983 r., II SA 163/82, LEX nr 1689138).

W tym kontekście podnieść należy, że skarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. organ utrzymał zaskarżoną decyzję GITD z [...] marca 2021 r. w mocy. Z kolei decyzją z [...] marca 2021 r. organ zawiesił zezwolenie posiadane przez stronę do 19 maja 2021 r. Sąd podziela pogląd skarżącego, że wydana decyzja narusza zasady postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego, gdyż w takiej sytuacji organ – wobec upływu czasu w postępowaniu drugoinstancyjnym - powinien uchylić decyzję pierwszoinstancyjną oraz umorzyć postępowanie z uwagi na fakt, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. GITD tylko skontrolował bowiem prawidłowość wydania decyzji własnej z [...] marca 2021 r., a nie uwzględnił, że w toku postępowania drugoinstancjnego – wobec upływu czasu - bezprzedmiotowe stało się orzekanie w przedmiocie zawieszenia zezwolenia strony do 19 maja 2021 r. Jako że organ nie mógł w tej sytuacji orzec na niekorzyść strony odwołującej się (nie było zresztą do tego podstaw prawnych) i nie był uprawniony do wydłużenia okresu zawieszenia zezwolenia, jedynym rozwiązaniem prawnie dopuszczalnym było uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Sąd podziela zatem pogląd strony, że w sytuacji, w której w toku postępowania upłynął termin, do którego zezwolenie miało być zawieszone (jak miało to miejsce w przypadku postępowania prowadzonego wobec strony), prowadzenie postępowania w sprawie zawieszenia zezwolenia stało się bezprzedmiotowe, a organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy winien uchylić skarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Brak takiego rozstrzygnięcia, a z zamian za to utrzymanie w mocy skarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji, w której termin, do którego miało zostać zawieszone zezwolenie upłynął przed wydaniem decyzji przez GITD w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Sam GITD bowiem w skarżonej decyzji przyznaje, że organ, który udzielił stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, zgodnie z art. 7d ust. 6 utd, mógł tylko zawiesić przedsiębiorcy wymienione zezwolenie do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e utd. GITD wskazał, że strona karę nałożoną na nią decyzją [...]WITD z [...] lutego 2020 r. uiściła 19 maja 2020 r. Dlatego wobec strony możliwe było zastosowanie środka rehabilitacyjnego określonego w art. 7e pkt 4 utd. W myśl tego przepisu nałożoną na stronę karę administracyjną uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej, którą tę karę nałożono. Decyzja została wykonana w dniu dokonania zapłaty kary, więc nałożoną karę organ uznał za niebyłą od 19 maja 2021 r. (w uzasadnieniu skarżonej decyzji błędnie wskazano datę 19 maja 2020 r., co Sąd uznaje za oczywistą omyłkę pisarską wobec prawidłowego oznaczenia daty w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej).

W sytuacji, gdy termin na zastosowanie środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e utd, upływa w toku postępowania, nawet jeśli jest to na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ zobligowany jest do uwzględnienia tej okoliczności i tym samym zmiany stanu faktycznego w toku postępowania. Z samego cytowanego przez GITD art. 7d ust. 6 utd wynika, że sankcja administracyjna w postaci zawieszenia zezwolenia stosowania jest do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e utd. Skoro organ tego nie uwzględnił, to naruszył nie tylko art. 15 kpa, ale i art. 7e w związku z art. 7d ust. 6 utd.

Sąd pragnie podkreślić, że uznał, że decyzja wydana przez GITD zawieszająca zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika nie może odnosić skutków z mocą wsteczną. W przypadku bowiem stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 7d ust. 6 utd, organ wydaje decyzję zawieszającą zezwolenie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie stosuje sankcję administracyjną, kształtując nowy, zmniejszony zakres uprawnień strony (przewoźnika), istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych, by wydawać taką decyzję ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz przed wydaniem decyzji.

Sąd podziela w tym zakresie w pełni twierdzenia zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 26 czerwca 2019 r. sygn. VI SA/Wa 394/19, w którym tutejszy Sąd wskazał, iż zarówno doktryna prawnicza, jak i orzecznictwo wielokrotnie wcześniej wypowiadały się odnośnie wywoływania skutków przez daną decyzję – czy są to skutki ex tunc (obowiązujące wstecznie), czy też ex nunc (na przyszłość). Tutejszy Sąd w powołanym wyroku wskazał, że zgodnie z pierwszym poglądem zaprezentowanym w orzecznictwie, jak i doktrynie prawniczej, skutki wydania decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy przede wszystkim z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a taką nie jest bez wątpienia decyzja wydana w niniejszej sprawie. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, zaś istotą decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej niż data wydania decyzji. Odmiennie jest natomiast w przypadku decyzji konstytutywnej (tak np. WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z 21 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Lu 922/15, w wyroku tym Sąd powołuje się na wyroki NSA z 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/09, z 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, z 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 655/11).

Natomiast zgodnie z drugim poglądem, prezentowanym np. w uzasadnieniu wyroku NSA z 17 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 989/13: "(...) deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151). Wobec powyższego przyjąć należy, że zmiana (uchylenie) decyzji, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co do zasady dopuszczalna jest dopiero po wejściu do obrotu prawnego decyzji modyfikującej decyzję pierwotną. Nie można jednak wykluczyć, że decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12)".

Podobnie SN w uzasadnieniu wyroku z 19 lutego 2009 r., sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222: "Nie budzi wątpliwości, że decyzja Prokuratora Generalnego przenosząca prokuratora w stan spoczynku ma charakter konstytutywny (prawokształtujący), gdyż powoduje zmianę statusu prawnego prokuratora ze stanu czynnego w stan spoczynku. (...) przeniesienie prokuratora w stan spoczynku powinno nastąpić z chwilą, gdy zainteresowany uzyskał rzeczywistą możliwość zapoznania się z treścią decyzji. Taka decyzja powinna więc zasadniczo wywierać skutek na przyszłość, bowiem dopiero z chwilą wydania i doręczenia jej odpisu zainteresowanemu prokuratorowi (a nie z momentem wydania orzeczenia lekarskiego) powstaje skutek prawny w postaci przejścia prokuratora w stan spoczynku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2007 r., III KRS 6/06, OSNP 2008 nr 3-4, poz. 52). Nie można wprawdzie wykluczyć, że niektóre decyzje prawokształtujące w odniesieniu do prokuratorskich stosunków służbowych mogą mieć skutek wsteczny, ale pogląd ten należy odnieść tylko do sytuacji wynikających z prawa materialnego, a w szczególności do sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2007 r., III KRS 7/06, OSNP 2008 nr 5-6, poz. 86)".

Z kolei NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2009 r., sygn. II GSK 153/09, podniósł, iż: "Uwzględniając więc treść art. 30 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 pkt. 1-3 oraz art. 30 ust. 3 i art. 30 ust. 2c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stwierdzić należy, że źródłem przyznania statusu zakładu pracy chronionej nie jest sama norma prawna, lecz indywidualny akt wydawany przez właściwe organy administracji publicznej. W tym miejscu wskazać także należy, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (vide A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151)".

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej poglądy, Sąd wskazuje, iż decyzja wydawana w oparciu o art. 7d ust. 6 utd w sposób oczywisty wpływa na uprawnienia przewoźnika, gdyż ustanawia sankcję administracyjną za uprzednie negatywne zachowania tego przewoźnika. Sankcja ta nakładana jest w formie decyzji, a nie z mocy samego prawa na stronę. Skarżona decyzja niewątpliwe zatem jest decyzją konstytutywną.

Sąd podnosi, że na tle przytoczonego powyżej orzecznictwa sądowego oraz poglądów doktryny prawniczej dopuszczono w istocie pojedyncze przypadki wydawania decyzji konstytutywnych obowiązujących z mocą wsteczną.

Pierwszy z tych przypadków jest w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie taki skutek prawny wydawanych decyzji przewiduje, a ponadto przepis ten nie narusza konstytucyjnych zasad, przede wszystkim w zakresie ochrony praw jednostki.

Drugi natomiast przypadek dotyczy sytuacji, gdy działanie decyzji z mocą wsteczną jest korzystne dla strony tej decyzji, nie naruszając przy tym praw innych stron. Taka sytuacja jest np. w przypadku przyznania świadczeń np. emerytalnych z mocą wsteczną lub też w opisanym powyżej przeniesieniu prokuratora w stan spoczynku, czyli od momentu bądź złożenia wniosku lub spełnienia wymagań do uzyskania emerytury (albo przeniesienia w stan spoczynku), a nie od momentu wydania decyzji.

W praktyce opisane powyżej dwa przypadki często się ze sobą łączą.

Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy właściwości administracyjnego stosunku materialnoprawnego w połączeniu ze stanem faktycznym konkretnej sprawy pozwalają uznać, że możliwe jest wydanie decyzji obowiązującej z mocą wsteczną.

Jednakże w przedmiotowej sprawie nie zachodzi w ocenie Sądu żadna z opisanych wyżej sytuacji. W ocenie Sądu, ze względu na charakter decyzji, czyli nałożenie na stronę sankcji administracyjnoprawnej, decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Jest ot bowiem decyzja ewidentnie niekorzystna dla strony. Nie ma także normy prawa materialnego, która wprost pozwalałaby na regulowanie w tejże decyzji okresów przypadających przed jej wydaniem. Dodatkowo w ocenie Sądu właściwości administracyjnego stosunku materialnoprawnego (nałożenie sankcji administracyjnoprawnej) w połączeniu ze stanem faktycznym konkretnej sprawy nie pozwalają uznać, że w przedmiotowej sprawie możliwe jest wydanie decyzji obowiązującej z mocą wsteczną. Przeciwna interpretacja naruszałaby bowiem podstawowe zasady ochrony prawnie uzasadnionych interesów danej strony.

Sąd podkreśla, że decyzja jest wykonalna dopiero, gdy jest ostateczna lub gdy nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Organ na zasadzie art. 110 kpa jest związany decyzją od chwili jej wydania, jednak "Z przepisu art. 110 nie sposób wywieść podstawy związania decyzją nieostateczną także stron postępowania (odmiennie J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., s. 244; W. Chróścielewski, Organ..., s. 128). Jak należy przyjąć, w zasadzie związania organu wydaną przez niego decyzją w okresie od jej doręczenia (ogłoszenia) do chwili upływu terminu na wniesienie odwołania należy upatrywać źródła związania tą decyzją jednego tylko podmiotu – organu, który wydał decyzję, natomiast moc wiążąca decyzji dla stron zachodzi później – z chwilą uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Do tego czasu można więc mówić jedynie o "zapowiedzi" wywołania przez decyzję skutków prawnych (Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, OSP 2005/4, s. 209), a co za tym idzie – zapowiedzi stanu związania decyzją jej adresatów (A. Krawczyk, Wykonalność..., s. 199)" A. Krawczyk w: Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", opublikowano: WK 2019.

Skarżona ostateczna decyzja z [...] czerwca 2021 r. (uzyskująca przymiot wykonalności dopiero z datą jej doręczenia stronie) utrzymująca zawieszenie zezwolenia dla strony do 19 maja 2021 r. była de facto niewykonalna. Termin na zawieszenie minął bowiem przed wydaniem decyzji ostatecznej.

Sąd podkreśla ponownie, że w odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania (por. tezę drugą wyroku NSA z 17 maja 1996 r., III SA 535/95, "Serwis Podatkowy" 1998, nr 11, s. 71). Powyższe wynika z tzw. zasady legalizmu ustanowionej w art. 6 kpa. Obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wskazany jest ponadto w art. 7 Konstytucji RP. Organy nie mogą także naruszać zasady zaufania, a takie naruszenie zaistniałoby w przypadku uznania możliwości wydawania decyzji, które obejmują sankcje administracyjne wygasłe przed dniem wydania wykonalnej decyzji.

Pozostałe zarzuty strony Sąd uznaje za niezasadne. Sad zgadza się z organem, że w niniejszej sprawie strona nie może kwestionować ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji organu z [...] listopada 2020 r. o utracie dobrej reputacji przez stronę. Ustalenia te mogłyby być jedynie kwestionowane w drodze złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub skargi na tę decyzję, o czym strona była prawidłowo przez organ pouczona w decyzji z [...] listopada 2020 r. Obecnie, wobec waloru ostateczności, jak i prawomocności decyzji z [...] listopada 2020 r. organ jest nią związany. Powyższe nie zmienia jednak oceny Sądu odnośnie innych naruszeń prawa, których dopuścił się organ w niniejszej sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 7d ust. 6 w związku z art. 7e utd oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 15 kpa, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 j.t.). Na zasądzoną od organu kwotę 680 zł składał się wpis w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł.

Sąd wyjaśnia, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd administracyjny rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym, odpis odpowiedzi na skargę został doręczony pełnomocnikowi skarżącego, który w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Stąd zasadne było procedowanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.