Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1920/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2609/19 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2609/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wojewódzki Urząd Ziemski w Warszawie orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1945 r., wydanym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) uznał, że nieruchomość ziemska [...], położona w gminie Promna pow. grójeckiego, stanowiąca własność A. M., nie spełnia norm powierzchniowych określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) i jako taka nie podlega parcelacji. Według WUZ nieruchomość miała [...]ha powierzchni ogólnej, z czego użytków rolnych [...]ha.

Działając w trybie wznowienia postępowania Urząd Wojewódzki Warszawski decyzją z dnia [...] lipca 1947 r. wznowił postępowanie w sprawie wyłączenia spod parcelacji nieruchomości [...], uchylił orzeczenie z dnia [...] czerwca 1945 r. i uznał, że wspomniana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Decyzja ta została utrzymana w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1947 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1947 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 1947 r. wystąpił W. M.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1947 r. w sprawie przejęcia majątku ziemskiego [...] na cele reformy rolnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych wraz z decyzją Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego wydane zostały w trybie wznowienia postępowania, dlatego w pierwszej kolejności należy poddać ocenie prawidłowość zastosowania przez te organy poszczególnych norm procesowych. Organ wskazał, że postępowanie zostało wznowione z urzędu, zgodnie z art. 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.), dalej powoływanego jako "r.p.a.", przed upływem trzech lat od uprawomocnienia się decyzji kończącej wznawiane postępowanie (ograniczenie z art. 96 ust. 3 r.p.a.). Dlatego rozstrzygnięcie co do meritum we wznowionym postępowaniu należy uznać za uprawnione.

Minister nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że kontrolowane orzeczenia naruszają art. 75 ust. 1 i 2 w zw. z art. 44 r.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także nieustalenie stanu sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 44 r.p.a., w przypadku kontrolowanych orzeczeń zdeterminowany był regułami właściwymi dla postępowania wznowieniowego, w tym przede wszystkim normą z art. 97 ust. 2 r.p.a., zgodnie z którą we wznowionym postępowaniu organ nie ma prawa powtarzać tych poprzednich dochodzeń, które nie dotyczą przyczyny wznowienia. Urząd Wojewódzki mógł więc jedynie zbadać istnienie nowej okoliczności i jej wpływ na poprzednie rozstrzygnięcie. Z kolei wymagania w zakresie zawartości decyzji, określone w art. 75 ust. 1 i 2 r.p.a., niewątpliwie zostały spełnione. W szczególności podstawa prawna została ujawniona poprzez wyliczenie stosownych przepisów materialnych oraz procesowych, wyjaśnione są motywy takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, precyzyjnie określona została osnowa. O ile uzasadnienie decyzji UW cechuje pewna lakoniczność, to jednak nie sposób powiedzieć, że zasadnicze powody rozstrzygnięcia nie są znane - a taki stan rzeczy nie uprawnia do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. W stosunku do decyzji MRiRR zwięzłość uzasadnienia znajduje dodatkowe usprawiedliwienie w art. 94 r.p.a. (przy decyzjach zatwierdzających rozstrzygnięcie niższej instancji może wystarczyć wskazanie na uzasadnienie zaskarżonej decyzji).

Organ wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w odniesieniu do nieruchomości ziemskiej [...] ocenie podlega jedynie norma 50ha użytków rolnych warunkująca przejęcie tego majątku. W żadnym momencie organy władzy publicznej nie twierdziły bowiem, aby nieruchomość miała przekraczać 100ha powierzchni ogólnej.

Minister jednocześnie zastrzegł, że z uwagi na zasady rządzące trybem stwierdzenia nieważności, weryfikacja normy 50ha użytków rolnych nie polega na ponownym ustaleniu, za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, jaki był rzeczywisty areał użytków rolnych w majątku (tak jak w postępowaniu w trybie zwykłym). Ocena może mieć natomiast na celu jedynie ustalenie, czy orzekające w trybie nadzwyczajnym (wznowienia postępowania) organy nie naruszyły rażąco prawa: 1) stwierdzając zaistnienie przesłanki wznowieniowej oraz 2) uznając, że określona przesłanka wznowieniowa skutkuje koniecznością uchylenia decyzji dotychczasowej i orzeczenia co do meritum o podleganiu majątku [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

MRiRW podał, że podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 95 lit. b r.p.a., definiujący tę podstawę jako wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które istniały już przy wydaniu decyzji, lub nowych środków dowodowych, o ile okoliczności te lub środki w toku postępowania nie były znane władzy rozstrzygającej. W tym kontekście Urząd Wojewódzki powołał się na przeprowadzone przez specjalnie powołaną komisję badanie stanu nieruchomości. Jak podaje orzeczenie UW, komisja "zjechała na grunt" w dniu 25 czerwca 1947 r., wobec czego sporządzone w rezultacie badania dokumenty w oczywisty sposób nie mogą stanowić nowych dowodów w rozumieniu art. 95 lit. b r.p.a. - powstały dwa lata po wydaniu orzeczenia WUZ. W decyzji UW nie twierdzi się zresztą, że podstawą wznowienia miałyby być nowe dowody - a tylko nowe okoliczności. W takim ujęciu nie da się wykluczyć, że przeprowadzone wówczas badanie i materiały dokumentujące jego wyniki ujawniły takie okoliczności, które istniały w dacie wydania decyzji WUZ lecz nie były temu organowi znane. Tą nową okolicznością okazał się areał użytków rolnych w wymiarze 61,00ha. Jak wynika z decyzji UW, komisja sporządziła protokół klasyfikacyjny, rejestr klasyfikacyjno-szacunkowy oraz plan-szkic sytuacyjny. Dokumentów tych nie udało się jednak obecnie odnaleźć, mimo szeroko zakrojonej kwerendy archiwalnej. W takiej sytuacji, nie znając dokładnej treści owych dokumentów, nie można z całą stanowczością stwierdzić, że zawierały ustalenia oczywiście błędne lub, że w rzeczywistości nie ujawniały nowych okoliczności w rozumieniu art. 95 lit. b r.p.a. Nie można w rezultacie przypisać decyzji UW i Ministra naruszenia art. 95 lit. b r.p.a. w zakresie wadliwego zastosowania przesłanki wznowieniowej, gdyż wada taka byłaby jedynie domniemana, oparta na przypuszczeniu co do treści archiwalnego dokumentu.

Zdaniem organu stwierdzenie, że okoliczność stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania nie może zostać zakwestionowana, w zasadzie wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji opartej na tejże przesłance. Jednak z uwagi na historyczny wymiar sprawy i wiążącą się z tym konieczność zgromadzenia archiwalnego materiału dowodowego, który z przyczyn niezależnych od organu oraz od wnioskodawcy mógł się w jakimś zakresie nie zachować, wreszcie uwzględniając doniosły charakter sprawy (wiążącej się z odjęciem dawnemu właścicielowi prawa własności nieruchomości) - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał za zasadną ocenę materiału dowodowego pod kątem ustalenia, czy wynika z niego w sposób bezsporny areał użytków rolnych w [...] mniejszy niż 50ha.

Organ wskazał, że majątek A. M. podlegał parcelacji już przed II wojną światową. Jak wynika z pisma Komisarza Ziemskiego do Okręgowego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z dnia 6 października 1930 r., z folwarku [...] (w niektórych dokumentach występuje jako [...]) obejmującego ongiś [...]ha rozparcelowano [...]ha, a właściciel złożył podanie o dalszą parcelację [...]ha. W ten sposób pozostaje w F. [...]ha. Pismo zawiera też informację, że powierzchnie wód i lasów "jako niewielkie i nie obejmujące obszarów przewidzianych w rozdziale A i punk. b rozdziału B art. 4 wspomnianej ustawy nie mogłyby być zaliczone do użytków podlegających wyłączeniu". Minister wyjaśnił, że w art. 4 pkt 2 cz. A ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1) określona była norma wynosząca 30ha obszarów leśnych, natomiast w art. 4 pkt 2 cz. B lit. b - 20ha innych niż stawy rybne wód. Przedwojenny areał lasów wynosił zatem mniej niż 30ha.

MRiRW stwierdził, że z dnia 23 stycznia 1945 r. pochodzi dokument przez autora, wójta gminy Promna, nazwany "protokołem", a zawierający informacje na temat majątku [...]. Wynika z niego, że ogólny obszar majątku to [...]ha, w tym ziemi ornej - [...]ha, łąk i pastwisk - [...]ha, ogrodu warzywnego - [...]ha, lasu i parku - [...]ha, podwórze i pod zabudowaniami - [...]ha, krzaki i zarośla - [...]ha, nieużytki - [...]ha, staw - [...]ha, wreszcie drogi - [...]ha. Wynika z tego, że tereny stanowiące użytki rolne w myśl § 4 rozporządzenia stanowiły [...]ha. Dokument podpisany został przez syna właściciela, J. M.

Ponadto w dniu 30 stycznia 1945 r. sporządzony został - przez pełnomocnika tymczasowego rządu RP R. G., w obecności żony administratora R. M. - protokół w sprawie przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej. Wykazano w nim następujące wartości: grunty orne - [...]ha, łąki - [...]ha, pastwiska - [...]ha, ogrody warzywne - [...]ha, stawy rybne - [...]ha, inne wody - [...]ha, podwórza i budynki - [...]ha, drogi i rowy - [...]ha, nieużytki - [...]ha, park - [...]ha. Daje to ogólną powierzchnię [...]ha, w tym użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia - [...]ha.

Zdaniem organu ze zgromadzonych materiałów nie wynika, by mimo sporządzenia protokołu przejęcia doszło do faktycznego objęcia władania nad majątkiem przez władze ziemskie. Część nieruchomości została natomiast poddana administracji władz leśnych. Z dnia 24 maja 1945 r. pochodzą protokół i sprawozdanie z ustalenia granic gruntów pozostałych przy majątku [...]. Z udziałem mierniczego S. M. miało dojść do określenia powierzchni terenów przejmowanych przez Nadleśnictwo Grójec - mowa jest o [...]ha gruntów leśnych i przyleśnych, zaś przy właścicielu pozostaje [...]ha ziemi ornej.

Minister wskazał, że dokumenty, na które powołał się WUZ w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] czerwca 1945 r., to plan i rejestr pomiarowy sporządzony przez mierniczego E. B. Według uzasadnienia decyzji wykazywały one powierzchnię ogólną [...]ha, zaś wielkość poszczególnych rodzajów użytków wynosiła: grunty orne - [...]ha, łąki - [...]ha, lasy - [...]ha, wody - [...]ha, park i podwórze - [...]ha, nieużytki, drogi i rowy - [...]ha. W przedłożonym przez wnioskodawcę piśmie mierniczego B. z dnia 20 marca 1945 r. podana jest jednak wielkość użytków rolnych [...]ha bez szczegółowego rozliczenia areału poszczególnych rodzajów użytków; pod ochroną leśną miało znajdować się [...]ha, poza tym mierniczy wspomina o [...]ha innych gruntów (w tym sadów, które w myśl § 4 rozporządzenia stanowią użytek rolny) oraz [...]ha gruntów rozparcelowanych (bez przywołania ich charakterystyki). Informacje te należy interpretować łącznie z danymi wynikającymi z załączonego przez mierniczego B. planu gruntów. Na planie pomierzone zostały użytki w ramach trzech działek o łącznej powierzchni [...]ha; grunty orne, łąki i ogrody stanowią razem [...]ha. Z kolei na działce (bez numeru) o pow. [...]ha widoczny jest obszar parkowo-leśny wokół dworu (wielkości wyraźnie mniejszej niż działka nr 3), obszar zaznaczony jako łąka w części południowej (rozmiarów zbliżonych do działki nr 1) oraz obszar wschodni i południowy nad rzeką Pilicą - bez specyficznych oznaczeń. Na działce o pow. [...]ha nie mierzono szczegółowo poszczególnych kategorii użytków, ponieważ była ona pozostawiona gospodarce leśnej (por. też np. szkic sytuacyjny terenów przeznaczonych na cele gospodarki leśnej, stanowiący załącznik do protokołu z 5 lipca 1945 r.). W efekcie plan mierniczego B. ukazuje istnienie ok. [...]ha parku vel lasu, niecałe [...]ha terenów oznaczonych jako użytki rolne, ok. [...]ha zabudowań i gruntów rozparcelowanych i ok. [...]ha terenów bez określonego rodzaju.

Organ podniósł, że z dnia 5 lipca 1945 r. pochodzi protokół w sprawie przekazania Nadleśnictwu Grójec terenów przeznaczonych na cele gospodarki leśnej. Według protokołu w skład wymienionych wcześniej [...]ha wchodziło [...]ha drzewostanów i [...]ha łąk i halizn.

Po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 1947 r., w związku z prośbą gromady wsi F. o zmianę sposobu zagospodarowania terenów leśnych pochodzących z majątku [...], Ministerstwo Rolnictwa i Reform Rolnych w piśmie do Urzędu Wojewódzkiego z dnia 29 lipca 1947 r. informowało o stosownej zgodzie obejmującej "15-ha w granicach całości obszaru leśnego b.maj. [...]". Z kolei w dotyczącym również tego zagadnienia piśmie Starostwa Powiatowego Grójeckiego do Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia 9 października 1947 r. zawarta jest dodatkowa informacja, iż oprócz wspomnianych [...]ha na terenie majątku istnieje także kilkuhektarowy park, wobec czego obszar terenów leśnych, poleśnych oraz parku miał wynosić łącznie [...]ha.

Zdaniem organu z powołanych wyżej dokumentów wynika, że podstawowy problem wiąże się z charakterystyką gruntów przekazanych w 1945 r. w zarząd Nadleśnictwu Grójec. Zadrzewienie parkowe vel leśne zajmowało najprawdopodobniej ok. [...]ha: z przedwojennych dokumentów parcelacyjnych wynika, że musiało to być poniżej [...]ha, według różnych informacji z 1945 r. to ok. [...]ha bądź ok. [...]ha, wreszcie według protokołu z 1947 r. - [...]ha. Część terenów objętych we władanie przez Nadleśnictwo stanowiły łąki, które w zależności od dokumentu zaliczane były do terenów leśnych, bądź do użytków rolnych. Charakter gruntów oddanych Nadleśnictwu był więc zróżnicowany - obejmował drzewostan jak i łąki. Dlatego wykluczone jest przyjęcie, że wszystkie grunty oddane na pewien czas w zagospodarowanie Nadleśnictwu Grójec, z tego tylko powodu muszą być wyłączone z kategorii użytków rolnych. Powierzchnia użytków rolnych miała według różnych danych od ok. [...] do ok. [...]ha, a według nieodnalezionych dokumentów powołanych w kontrolowanych decyzjach - nawet [...]ha. Biorąc pod uwagę, że powierzchnia przekraczająca 50ha wymieniana była już w 1945 r., a więc przed datą wydania decyzji UW - nie sposób jednoznacznie wykluczyć prawidłowości oceny dokonanej przez Urząd Wojewódzki oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Porównanie wszystkich materiałów nie pozwala na stanowcze stwierdzenie, że powierzchnia użytków rolnych była mniejsza niż 50ha. W takim stanie rzeczy nie ma prawnych powodów by uznać, że orzekający w trybie wznowienia postępowania Urząd Wojewódzki nie miał prawa uchylić decyzji WUZ i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie podlegania majątku [...] normie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nie można też odmówić Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych prawa do utrzymania w mocy decyzji UW.

Minister stwierdził, że brak jednoznacznych dowodów pozwalających na podważenie ustaleń zawartych w kontrolowanej decyzji, stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności. W stosunku do decyzji z dnia [...] lipca 1947 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] września 1947 r. nie odnaleziono takich dowodów, które pozwoliłyby na stwierdzenie ich nieważności. Rozbieżność danych wynikających z różnych dokumentów nie jest możliwa do usunięcia w ramach postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym. Nie ma podstaw, aby całkowicie zdyskwalifikować dokumenty wykazujące ponad pięćdziesięciohektarowy areał użytków rolnych. Przyjęta w kontrolowanych decyzjach ocena, iż majątek [...] miał ponad 50ha użytków rolnych, nie wykracza w sposób rażący poza granice zrekonstruowanego obecnie stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem MRiRW wnioskodawca odwołuje się do jedynego w istocie dokumentu dla niego korzystnego - do pomiarów mierniczego B. z 1945 r., z tym że pomija informacje wynikające z planu tego mierniczego odnoszące się do zróżnicowania gruntów w obrębie działki o pow. [...]ha, nie polemizuje też z innymi dokumentami, dowodzącymi istnienia większego niż 50ha areału użytków rolnych.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. M., zarzucając naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.;

2) art. 8 w zw. z art. 81a w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.;

3) art. 95 lit. b w zw. z art. 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.;

4) art. 97 ust 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.;

5) art. 7, 77 § 1, 80, 81a w zw. z art. 8 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.;

6) art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. w zw. z § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.;

7) art. 6 i art. 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, w odniesieniu do powierzchni przedmiotowych użytków rolnych należących do majątku [...], że prawidłowo Minister ustalił, że miała ona według różnych danych od ok. [...] do ok. [...]ha, a według nieodnalezionych dokumentów przywołanych w kontrolowanych decyzjach - nawet [...]ha. Skarżący nie kwestionuje tego, że powierzchnia przekraczająca 50ha wymieniana była już w dokumentach z 1945 r., a więc powstałych przed datą wydania decyzji UW z 1947 r. W związku z powyższym nie sposób jednoznacznie wykluczyć prawidłowości oceny dokonanej przez organ. Majątek [...] mógł przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1947 r. wynosić ponad 50ha. Porównanie wszystkich materiałów nie pozwala na stanowcze stwierdzenie, że powierzchnia użytków rolnych należących do majątku [...] była mniejsza niż 50ha.

W ocenie Sądu analiza dokumentów, które udało się zgromadzić w sprawie wskazuje, że prawidłowo organ ustalił, że problem może wiązać się z charakterystyką gruntów przekazanych w 1945 r. w zarząd Nadleśnictwu Grójec. Część terenów objętych we władanie przez Nadleśnictwo stanowiły łąki, które w zależności od dokumentu zaliczane były do terenów leśnych, bądź do użytków rolnych. Grunty oddane na pewien czas w zagospodarowanie Nadleśnictwu Grójec, nie mogły być wyłączone całkowicie z kategorii użytków rolnych.

W odniesieniu do przywoływanego przez skarżącego pisma mierniczego B. z dnia 20 marca 1945 r., zdaniem Sądu, rację ma organ, że należy go odczytywać łącznie z planem sporządzonym przez tego mierniczego, z którego wynika, że na działce o pow. [...]ha nie mierzono szczegółowo poszczególnych kategorii użytków, ponieważ była ona pozostawiona gospodarce leśnej. Z planu wynika, że było ok. 20ha terenów bez określonego rodzaju. Z protokołu w sprawie przekazania Nadleśnictwu Grójec terenów przeznaczonych na cele gospodarki leśnej z dnia 5 lipca 1945 r. wynika, że w skład wymienionych wcześniej [...]ha wchodziło także [...]ha łąk i halizn.

Sąd wskazał, że jakkolwiek ustalenia faktyczne nie spełniają oczekiwań skarżącego, to postępowanie nadzorcze nie stanowi kontynuacji zwykłego postępowania administracyjnego zakończonego ocenianą decyzją, lecz służy jedynie ustaleniu, czy decyzja ta, a nie całe postępowanie poprzedzające jej wydanie, dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie można zatem oczekiwać ponownego sprawdzenia w postępowaniu nadzorczym, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania ocenianej decyzji, w tym czy zachowane zostały wszystkie wymogi proceduralne, lecz, czy decyzja ta nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa określającymi te przesłanki, bądź też, czy jest dotknięta innymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę ich wzruszenia. W niniejszym postępowaniu, zdaniem Sądu, brak jest właśnie takich jednoznacznych dowodów, choć organ poczynił wszelkie niezbędne kroki celem ich odnalezienia.

Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości jeżeli chodzi o stwierdzenie zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie. Nową okolicznością może być stwierdzony przez komisję w dniu 25 czerwca 1947 r. areał użytków rolnych w wymiarze [...]ha. W sprawie wiadomo, że komisja ta sporządziła wówczas protokół klasyfikacyjny, rejestr klasyfikacyjno-szacunkowy oraz plan-szkic sytuacyjny. Pomimo rozległych poszukiwań podjętych przez organ nie udało się tych dokumentów odnaleźć. Brak tych dokumentów, jak również brak innych dowodów jednoznacznie potwierdzających, że ww. dokumenty zawierały ustalenia błędne, lub że nie ujawniały nowych okoliczności w rozumieniu art. 95 lit. b rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, nie pozwala na podważenie w trybie nadzwyczajnym kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] września 1947 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do większości zarzutów skargi, w sytuacji w której uchybienia procesowe (naruszenia prawa), których dopuścił się organ w trakcie postępowania administracyjngeo rzutują na rozstrzygnięcie sprawy i nie mają charakteru tylko ubocznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu, jako motywu rozstrzygnięcia z jednej strony, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych, a z drugiej strony rażąco niekonsekwentne poczynienie ustaleń w zakresie powierzchni użytków rolnych należących do majątku [...] - w ramach kontroli nieważnościowej decyzji wznowieniowej, co stanowi dwie różne wykluczające się podstawy rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez potwierdzenie wątpliwości organu co do braku jednoznacznych dowodów, co do stanu faktycznego i pominięciu, czy też nie zestawieniu owych okoliczności, z ocenianymi przez Sąd dowodami z dokumentów, które świadczyły o tym, że nie można uznać, że nową okolicznością, o której mowa w art. 95 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym może być (czy też jest) stwierdzony przez komisję w dniu [...] czerwca 1947 r. areał użytków rolnych w wymiarze [...]ha;

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której kontrolowana decyzja naruszała art. 7, 77 § 1, 80 w zw. 158 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1947 r., w sytuacji w której organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem skarżącego, a w szczególności poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sprawie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach, zwłaszcza w zakresie istnienia przesłanki wznowieniowej przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 1947 r. (utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] września 1947 r.) oraz powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, co w przypadku uwzględnienia tego zarzutu, winno skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

5) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżona decyzja naruszała art. 8 w zw. z art. 81a w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez błędną odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia przy jednoznacznym ustaleniu przez organ, że w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego, zwłaszcza w zakresie określenia powierzchni użytków rolnych i w konsekwencji rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść strony, co w przypadku uwzględnienia ww. zarzutu winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

6) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której skarżona decyzja naruszała art. 95 lit. b w zw. z art. 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez błędną odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia w sytuacji, w której wskazana w orzeczeniu Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego podstawa wznowienia, w ustalonych przez organ okolicznościach sprawy, w tym, w określonych okolicznościach faktycznych dotyczących zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie mogła stanowić przesłanki wznowieniowej albowiem nie było żadnego dowodu (z dokumentu) i/lub innych okoliczności poza pomiarem mierniczego E. B. (a następnie mierniczego S. M.) świadczących o tym, źe powierzchnia użytków rolnych w dniu wydawania orzeczenia (z dnia [...] czerwca 1945 r.) o nie podleganiu parcelacji (wydanego nota bene na wniosek właściciela) przekraczała 50ha, a miarodajnymi i koniecznymi danymi (okolicznościami) wskazującymi na rzeczywistą powierzchnię użytków rolnych (jak również całej nieruchomości) są (były) dane istniejące na dzień złożenia wniosku przez ówczesnego właściciela nieruchomości, tudzież dzień wydawania orzeczenia, tudzież dzień wejścia w życie dekretu, a nie dane zdobyte i wytworzone na potrzeby wznowienia postępowania w 1947 r. (i następnie na potrzeby tego postępowania wykorzystane), w sytuacji w której znikąd nie wynika, że okoliczność jakoby powierzchnia użytków rolnych w dacie wydawania orzeczenia w 1945 r. była taka jak w decyzji z 1947 r. i że okoliczność ta w 1945 r. nie była znana ówczesnemu organowi a istniała, co w przypadku uwzględnienia ww. zarzutu winno skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżona decyzja naruszała art. 97 ust 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez błędną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, w której brak przestanki wnzowieniowej uniemożliwiał ówczesnemu organowi dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia dotychczasowej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, co w przypadku uwzględnienia ww. zarzutu winno skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

8) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżona decyzja naruszała art. 7, 77 § 1, 80, 81a w zw. z art 8 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione stawianie przez organ hipotez i w konsekwencji literalne nie wykluczenie, że wszystkie grunty oddane na pewien czas w zagospodarowanie Nadleśnictwu Grójec, muszą być wyłączone z kategorii użytków rolnych, w sytuacji w której z treści zgromadzonych dokumentów i dokonanego poprawnie procesu porównawczego powierzchni poszczególnych rodzajów gruntów na nieruchomości (czego organ nie uczynił) wynika, że powierzchnia użytków rolnych wynosiła poniżej 50ha, co w zestawieniu z pomiarami dokonanymi przez mierniczego E. B. i S. M. czyni ustalenia organu na wskroś błędnymi i nieuprawnionymi.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzanie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Jednocześnie W. M. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz.2325 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie podstawą skargi kasacyjnej jest art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została zatem oparta o zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które zostały wskazane w wymienionych wcześniej pkt 1 do pkt 8. Zarzuty te dotyczą trzech grup zagadnień. I tak zarzuty z pkt 1, pkt 2, pkt 3 dotyczą art. 141 § 4 p.p.s.a., czyli przede wszystkim uzasadniania wyroku. Zarzuty z pkt 4, pkt 5, pkt 8 dotyczą art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy kontrolowana decyzja narusza art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 81a k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowych ustaleń fatycznych mających miejsce w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] września 1947 r. przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. I trzecia grupa zagadnień zawarta w pkt 6 i pkt 7 dotyczy naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 95 lit. b, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna nie zawiera natomiast żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydana w postępowaniu nadzorczym, którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1947 r., którym utrzymano w mocy decyzję Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] lipca 1947 r., wydane w wyniku wznowienia postępowania w sprawie orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] czerwca 1945 r.

Tym samym będąca przedmiotem kontroli zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a to oznacza, że zakres i przedmiot tego postępowania ukształtowany jest w sposób szczególny. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, w ramach wyjątku od zasady stabilności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, wszczynanym w trybie art. 157 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe nie może być zatem traktowane jako ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną w tym trybie decyzją ostateczną. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena kontrolowanej decyzji pod kątem ustalenia, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako postępowanie nadzwyczajne służy tym samym wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest więc ocena, czy decyzja została wydana w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1 do pkt 7 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 w zw. z art. 95 lit. b, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Powyższe uwagi dotyczące przedmiotu i zakresu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mają na celu przypomnienie, że formułując zarzuty skargi kasacyjnej w takim postępowaniu podstawowym wymogiem jest wskazanie która z przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do pkt 7 k.p.a. została w okolicznościach konkretnej sprawy naruszona. Nadto art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje dwie przesłanki negatywne stwierdzania nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Upływ czasu, tj. 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie dotyczy wszystkich przesłanek a tylko przesłanek wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7. Przesłanki nieważnościowe, aczkolwiek wszystkie dotyczą wad tkwiących w decyzji, która jest przedmiotem postępowania nadzorczego, mają różnorodny charakter, dla prawidłowego ich powołania nie wystarczy samo odwołanie się do treści danej przesłanki art. 156 § 1 pkt 1 do pkt 7 k.p.a., ale konieczne jest powiązanie konkretnej przesłanki z określonymi przepisami właściwymi dla danej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócił uwagę na istotę i charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a szczególnie odniósł się do jednej z dwóch przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie nie zgadzając się z oddaleniem skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1947 r. którym orzeczono, że nieruchomość jego poprzednika prawnego podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w zarzutach skargi kasacyjnej jako przesłankę stwierdzenia nieważności wskazuje na art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stąd też odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do tych zarzutów w których zarzucono naruszenie jednej z przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Są to zarzuty zawarte w pkt 6 i pkt 7 skargi kasacyjnej, a dotyczą naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 95 lit. b, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze, że będące przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1947 r. którym utrzymano w mocy decyzję Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] lipca 1947 r. którą orzeczono, że nieruchomość poprzednika prawnego skarżącego kasacyjnie podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wydane zostało w wyniku wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z dnia [...] czerwca 1945 r., w zarzutach wskazano na naruszenie wymienionych wyżej przepisów dotyczących wznowienia postępowania. Stąd też można tylko wnioskować, że skarżący kasacyjnie kwestionuje poprawność wznowienia postępowania do jakiego doszło w 1947 r. ale łączy to z przesłanką nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym art. 158 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się.

Z bezspornej treści powołanego przepisu wynika, że forma decyzji ma zastosowanie przy rozstrzyganiu w sprawie nieważności decyzji, a wiec bez względu czy w wyniku rozstrzygnięcia dochodzi do stwierdzenia nieważności decyzji, czy też do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r., która wydana została w postępowaniu nadzorczym prawidłowo została wydana na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.

Z kolei powołany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Ta wskazana przesłanka nieważnościowa tylko w ograniczonym zakresie pozostaje w merytorycznym związku z powołanymi przepisami dotyczącymi wznowienia postępowania, tj. art. 95 lit. b, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że wydana w postępowaniu wznowieniowym decyzja Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] lipca 1947 r., podpisana za Wojewodę przez J. W. Kierownika działu Rolnego i Reform Rolnych, utrzymana w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i reform Rolnych z dnia [...] września 1947 r. wydana została w oparciu o następującą podstawę prawną: art. 95 pkt b, art. 96 pkt 2 i art. 98 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i art. 3 dekretu z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej. Z powołanego art. 3 lit. a dekretu wynikało, że uprawnienia i obowiązki wojewódzkich urzędów ziemskich i prezesów wojewódzkich urzędów ziemskich przechodzą na wojewodów. Z powyższego przepisu wynikała zatem właściwość organu w kwestii wznowienia postępowania w sprawie orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z dnia [...] lipca 1945 r., które zostały zlikwidowane.

Zgodnie z powołanymi przepisami rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, tj.: art. 95 lit. b w sprawie zakończonej decyzją, od której nie służy środek prawny, może nastąpić wznowienie postępowania: jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały już przy wydaniu decyzji lub nowe środki dowodowe, o ile okoliczności te i środki w toku postępowania nie były znane władzy rozstrzygającej, i nie mogły być wówczas powołane przez stronę zainteresowaną we wznowieniu bez winy tej strony; art. 96 ust. 2 wznowienie postępowania może zarządzić władza również z urzędu, zaś z ust. 3 wynika, że wznowienie postępowania z powodu przyczyn wskazanych w art. 95 lit. b może nastąpić przed upływem trzech lat od dnia uprawomocnienia się decyzji. Z kolei art. 97 ust. 1 stanowił, że o wznowieniu postępowania rozstrzyga władza, która w sprawie wydała decyzję w ostatniej instancji. Ust. 2 w decyzji o wznowieniu postępowania władza powinna orzec, o ile nie może wydać nowej decyzji na podstawie aktów, jakiemi rozporządza, w jakim zakresie i w której instancji ma nastąpić wznowienie postępowania, przyczem w czasie ponownego postępowania nie ma prawa powtarzać tych poprzednich dochodzeń, które nie dotyczą przyczyny wznowienia, oraz art. 98 ust. 2 przeciwko decyzji wznawiającej postępowanie niema osobnego odwołania.

Z powołanych wyżej przepisów dotyczących właściwości organu w sprawie wznowienia postępowania, oraz decyzji z dnia [...] lipca 1947 r. wydanej w wyniku wznowienia postępowania jednoznacznie wynika, że decyzja wydana została przez właściwy organ, tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w związku z powołanymi przepisami rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym jest niezasadny.

W takich okolicznościach należy jeszcze tylko zaznaczyć, że wznowienie postępowania mogło nastąpić z urzędu, zachowany również został trzyletni termin od uprawomocnienia się decyzji. Jako przesłankę wznowienia organ wskazał przesłankę uregulowaną w art. 95 lit. b, a konkretnie jedną z dwóch uregulowanych w tym przepisie przesłanek, tj. nowe okoliczności faktyczne. Wskazanie przesłanki wznowieniowej nie ograniczyło się do powołania w decyzji podanego wyżej przepisu, ale odwołano się również do okoliczności faktycznych związanych z pismem Ministra Leśnictwa z dnia 14 czerwca 1947 r. o "zrzeczeniu się gruntów rzekomo leśnych, przejętych z tego majątku w trybie dekretu z dnia 12 XII 1944 r." a także z ustaleń poczynionych na gruncie przez Komisji w dniu 25 czerwca 1947 r., która stwierdziła, że majątek posiada ogółem [...]ha w tym użytków rolnych [...]ha. Komisja sporządziła protokół klasyfikacyjny, rejestr klasyfikacyjno-szacunkowy, oraz plan – szkic sytuacyjny.

Powyższe okoliczności faktyczne wskazane w decyzji wznowieniowej z dnia [...] lipca 1947 r. miały związek z przekazaniem w dniu 5 lipca 1945 r. Nadleśnictwu Grójec terenów przeznaczonych na cele gospodarki leśnej. Według protokołu z dnia 5 lipca 1945 r. przekazano [...]ha w skład którego wchodziło [...]ha drzewostanu i [...]ha łąk i halizn. Charakter gruntów przekazanych w 1945 r. w czasowe zagospodarowanie Nadleśnictwu Grójec był zróżnicowany i nie obejmował tylko drzewostanu, ale również łąki, a to wskazywało, że nie wszystkie grunty oddane w zagospodarowanie Nadleśnictwu Grójec były wyłączone z kategorii użytków rolnych (zgodnie z § 4 powołanego wcześniej rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe). Informacja Ministra Leśnictwa o zrzeczenie się gruntów "rzekomo" leśnych przekazanych w zagospodarowanie spowodowała konieczność wznowienia postępowania, celem prawidłowego ustalenia powierzchni użytków rolnych, a w konsekwencji ustalenia, czy nieruchomość ziemska "[...]" podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Powyższe uwagi dotyczące podstawowych zagadnień co do instytucji wznowienia postępowania i okoliczności dotyczących wznowienia postępowania mają charakter informacyjny, wyjaśniający, albowiem zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 6 i pkt 7, a dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 95 lit. b, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. nie mogą być uwzględnione. Jak wskazano bowiem na wstępie przedmiotem postępowania sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest badanie, czy decyzja jest dotknięta jedną z najcięższych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1 do pkt 7, a nie inne uchybienia, które mogły wystąpić. Wskazana w zarzutach skargi kasacyjnej wada decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z powołanymi przepisami rozporządzenia z 22 marca 1928 r., w sposób niewątpliwy nie wystąpiła, a z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi rozważanie innych przesłanek nieważnościowych było niemożliwe.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej z pkt 4, pkt 5, pkt 8, które dotyczą naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 81a k.p.a., poprzez zaniechanie prawidłowych ustaleń fatycznych mających miejsce w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] września 1947 r. przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie podjął wszelkich czynności i zaniechał prawidłowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji wznowieniowej z dnia [...] września 1947 r. Na niezasadność tych zarzutów wskazują następujące argumenty.

Przede wszystkim należy wyraźnie zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kontrolował w pełnym zakresie, orzeczenia z dnia [...] września 1947 r., utrzymującego w mocy decyzję z dnia [...] lipca 1947 r., ale kontrolował legalność zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., którą Minister odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1947 r. W postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., jak było to już podnoszone wcześniej, organ nie rozpoznaje ponownie merytorycznie sprawy zakończonej w 1947 r., a tylko bada te orzeczenia z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do pkt 7 k.p.a. Stąd też organ nadzorczy jeżeli podejmuje czynności dotyczące ustaleń faktycznych, które miały miejsce w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, czyni to dla potrzeb i w zakresie wynikającym z przedmiotu postępowania nadzorczego, a ten wyznaczają enumeratywnie wskazane przesłanki nieważnościowe. Skarżący kasacyjnie zarzucając organowi nadzoru, że nie podjął wszelkich czynności i zaniechał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia z dnia [...] września 1947 r., oczekuje w rzeczywistości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, natomiast zarzutu tego nie wiąże z przedmiotem i przesłankami postępowania nieważnościowego.

Niezależnie od powyższych uwag, dotyczących samego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że w wprowadzonym postępowaniu nadzorczym organ zebrał wszelkie możliwe tzn. istniejące i zachowane dowody w postaci dokumentów powstałych przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1947 r. Wskazano również, że nie zachowały się dokumenty sporządzone przez specjalną Komisję, a wymienione w decyzji z dnia [...] lipca 1947 r., takie jak: protokół klasyfkacyjny, rejestr klasyfikacyjno-szacunkowy, plan-szkic sytuacyjny. Wskazano również na dokumenty powstałe po wydaniu decyzji, które pośrednio potwierdzały okoliczności ustalone na dzień [...] lipca 1947 r. Organ podjął zatem wszelkie możliwe czynności dotyczące zweryfikowania stanu faktycznego jaki został ustalony na dzień [...] lipca 1947 r., jak również prawidłowo dokonał oceny wszystkich zebranych dowodów, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał prawidłowej kontroli tej decyzji. Natomiast skarżący kasacyjnie odwołuje się do orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z dnia [...] czerwca 1945 r., o niepodleganiu nieruchomości [...] dekretowi o reformie rolnej, albowiem powierzchnia ogólna wynosi [...]ha a powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 50ha, w tym orzeczeniu odwołano się planu i rejestru pomiarowego sporządzonego przez mierniczego E. B. W piśmie mierniczego E. B. z dnia 20 marca 1945 r. wskazano, ze powierzchnia użytków rolnych wynosi [...]ha. natomiast z dołączonego planu wynika, że użytki rolne pomierzone zostały na trzech działkach, natomiast na działce (bez numeru) o pow. [...]ha nie mierzono poszczególnych kategorii użytków rolnych, albowiem ta część miała zostać podana administracji władz leśnych. Z dnia 24 maja 1945 r. pochodzi protokół i sprawozdanie z ustalenia granic gruntów pozostałych przy majątku [...], z udziałem mierniczego S. M., z dokumentów tych wynika, że obszar o powierzchni [...]ha będzie przejęty przez Nadleśnictwo Grójec, zaś przy właścicielu pozostanie [...]ha. W dniu 5 lipca 1945 r. został sporządzony protokół w sprawie przekazania Nadleśnictwu Grójec terenów przeznaczonych na cele gospodarki leśnej. Według protokołu w skład wymienionych [...]ha wchodziło [...]ha drzewostanu i [...]ha łąk i halizn. Gdy Minister Leśnictwa pismem z dnia 14 czerwca 1947 r. poinformował o "zrzeczeniu się gruntów rzekomo leśnych, przejętych z tego majątku", podjęto kroki prawne dotyczące ustalenia powierzchni użytków rolnych, albowiem nie wszystkie grunty, które zostały przekazane Nadleśnictwu Grójec były wyłączone z kategorii użytków rolnych.

Nadto z dnia 23 stycznia 1945 r. pochodzi dokument przez autora, wójta gminy Promna, nazwany "protokołem", a zawierający informacje na temat majątku [...]. Wynika z niego, że ogólny obszar majątku to [...]ha Wynika z tego, że tereny stanowiące użytki rolne w myśl § 4 rozporządzenia stanowiły [...]ha. Dokument podpisany został przez syna właściciela, J. M. Ponadto w dniu 30 stycznia 1945 r. sporządzony został - przez pełnomocnika tymczasowego rządu RP R. G., w obecności żony administratora R. M. - protokół w sprawie przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej. Daje to ogólną powierzchnię [...]ha, w tym użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia - [...]ha. Tym samym ustalenia jakie poczynił organ nadzoru, jak również kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd I instancji, wskazują, na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 81a §1 k.p.a., który to przepis obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Przepis ten stanowi, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W powołanym przepisie wprowadzono rozwiązanie polegające na nałożeniu na organ obowiązku rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na korzyść strony. Powyższa zasada znajduje zastosowanie wyłącznie w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie postępowanie nadzorcze nie było postępowaniem o jakim mowa w tym przepisie. Stąd też tylko wyjaśniająco można dodać, że zasada ta nie jest regułą postępowania dowodowego. Przeciwnie: ma ona zastosowanie, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie trybem z i zasadami przewidzianymi w Kodeksie pozostają wątpliwości co do stanu faktycznego. Treść komentowanego przepisu nie zezwala na jego zastosowanie przed dokonaniem wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a zwłaszcza na wykorzystanie komentowanego nakazu do oceny dowodów.

Zaznaczyć również należy, że skarżący kasacyjnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił w 2016 r. podczas gdy decyzje, których wniosek dotyczył wydane zostały w 1947 r., upływ 69 lat powoduje, że nie można oczekiwać, zachowania pełnej dokumentacji dotyczącej spraw prowadzonych w 1947 r.

Niezasadne są również zarzuty z pkt 1, pkt 2, pkt 3 skargi kasacyjnej które dotyczą art. 141 § 4 p.p.s.a., czyli uzasadniania wyroku Sądu I instancji. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, a tym samym aby możliwa była jego kontrola instancyjna. Stąd też sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się dość szczegółowo do wszystkich argumentów strony nie oznacza wadliwości uzasadnienia, podobnie jak nie zgadzanie się z stanowiskiem Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.