Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1664/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. i G. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1396/10 w sprawie ze skargi A. H. i G. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1396/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. H. i G. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 października 2010 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia 12 marca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Ruda Śląska zatwierdził na wniosek A. i G.małżonków H. podział stanowiącej ich własność działki nr 1543/123 obręb H. o powierzchni 3167 m2, na cztery działki budowlane: nr 3586/123 o pow. 751 m2, nr 3587/123 o pow. 784 m2, nr 3588/123 o pow. 784 m2 i nr 3589/123 o pow. 800 m2 oraz na działkę nr 3585/123 o pow. 48 m2 przeznaczoną na poszerzenie drogi wewnętrznej. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna z dniem 28 marca 2009 r.

W związku z jej wydaniem zostało wszczęte z urzędu (zawiadomieniem z dnia 26 sierpnia 2009 r.) postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W jego toku opracowany został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 5 października 2009 r. Następnie Prezydent Miasta Ruda Śląska decyzją z dnia 5 marca 2010 r. ustalił obciążającą A. i G. H. opłatę adiacencką w kwocie 9718,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającego z podziału ich działki nr 1543/123.

W wyniku odwołania wniesionego przez małżonków H. decyzja z dnia 5 marca 2010 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 kwietnia 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. SKO zwróciło uwagę na potrzebę wyjaśnienia daty ostateczności decyzji o podziale nieruchomości oraz daty wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Rudzie Śląskiej z dnia 28 listopada 2008 r. nr 661/XXXV/2008 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (dalej: uchwała RM w R. Śl. z dnia 28 listopada 2008 r.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Ruda Śląska decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] ustalił obciążającą solidarnie A. i G. małżonków H. opłatę adiacencką w kwocie 9718,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającego z podziału ich działki nr 1543/123. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 104 K.p.a. oraz art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.) w zw. z uchwałą RM w R. Śl. z dnia 28 listopada 2008 r. W obszernym uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził m. in., że o wysokości obowiązującej stawki procentowej opłaty adiacenckiej decyduje data ostateczności decyzji o podziale nieruchomości, a nie data wszczęcia postępowania podziałowego. Prezydent Miasta Ruda Śląska dokonał też oceny operatu szacunkowego, w oparciu o który została wyliczona opłata adiacencka uznając, że został on sporządzony zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz z wydanym w oparciu o tę ustawę rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Aktualność tego operatu rzeczoznawca potwierdził dołączoną do niego (zgodnie z § 58 rozporządzenia) klauzulą z dnia 12 sierpnia 2010 r. Zgodnie z operatem, którego rzetelności i prawidłowości małżonkowie H. zdaniem organu nie podważyli, wartość ich nieruchomości wzrosła w wyniku podziału o kwotę 48593 zł, co przy zastosowaniu obowiązującej w dacie podziału 20% stawki opłaty adiacenckiej dawało podstawę do ustaleniu tej opłaty w kwocie 9718,60 zł. Ponieważ działka podlegająca podziałowi stanowiła współwłasność ustawową, to opłata ta obciąża małżonków H. solidarnie w sytuacji, gdy podziału nieruchomości dokonano na ich wniosek i zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ruda Śląska. Organ stwierdził też, że fakultatywność ustalenia opłaty adiacenckiej wynikająca z treści art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie oznacza dowolności w tym przedmiocie, gdy występują warunki do ustalenia takiej opłaty.

W odwołaniu od tej decyzji A. i G. małżonkowie H. wnieśli o jej uchylenie. Podtrzymali prezentowane wcześniej stanowisko, że ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o uchwałę RM w R. Śl. z dnia 28 listopada 2008 r. narusza konstytucyjną zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i prawa, w sytuacji gdy została ona podjęta dopiero w toku wszczętego już postępowania o podział nieruchomości. Zarzucili nadto, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyceny nieruchomości dokonano według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzieliło w całości ustalenia Prezydenta Miasta Ruda Śląska oraz ich ocenę prawną. Podkreśliło, że w dniu wydania oraz w dniu uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o podziale nieruchomości obowiązywała uchwała RM w R. Śl. z dnia 28 listopada 2008 r. ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Uchwała ta jako prawo miejscowe stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) i organy miały obowiązek jej stosowania zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 K.p.a. Zdaniem SKO nie budzi również wątpliwości fakt wzrostu wartości nieruchomości odwołujących się w następstwie dokonanego jej podziału. Wzrost ten i jego wielkość wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat taki może być wykorzystywany w celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 m-cy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po upływie 12 miesięcy operat może być wykorzystywany po stwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co w rozpatrywanej sprawie również miało miejsce.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO A. i G. małżonkowie H. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ruda Śląska, jako wydanych na podstawie niezgodnego z Konstytucją, ich zdaniem, art. 98a u.g.n. W konsekwencji wnieśli o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 98a u.g.n. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że uchwała o ustaleniu stawki opłaty adiacenckiej została podjęta i weszła w życie już w toku trwającego postępowania o podział nieruchomości i dlatego też nie powinna mieć do nich zastosowania. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji powinien odstąpić od naliczenia tej opłaty. Za taką wykładnią prawa przemawia, zdaniem skarżących, treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. SK 19/06, w którym Trybunał stwierdził, że zasada zaufania jednostki do państwa i prawa wymaga aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daniowych, w chwili zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku. Prawo powinno być stanowione i stosowane tak, aby nie stanowiło swoistej pułapki dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań. W świetle treści art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami obywatel nie ma zaś pewności nie tylko co do przyszłej wysokości opłaty, ale również co do faktu, czy w ogóle zostanie ona nałożona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1396/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarżący nie zakwestionowali faktu wzrostu wartości ich nieruchomości w związku z podziałem ich działki. Dokonując również z urzędu sprawdzenia tej przesłanki wymierzenia opłaty adiacenckiej (w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: p.p.s.a), Sąd doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie została ona spełniona. Ustalenia w tym zakresie poczynione przez organy obydwu instancji znajdują pełne potwierdzenie w treści sporządzonego na tę okoliczność (wzrostu wartości nieruchomości i jego wielkości) operatu szacunkowego z dnia 5 października 2009 r. (zgodnie z treścią art. 146 ust. 1a u.g.n.). Szczegółowej oceny tego operatu pod względem formalnym i rzeczowym dokonał w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 3 września 2010 r. Prezydent Miasta Ruda Śląska. Zdaniem Sądu ocenę tę należy podzielić. Z uwagi na stwierdzoną przez rzeczoznawcę wystarczającą ilość transakcji podobnych nieruchomości dokonał on wyceny objętej postępowaniem nieruchomości przed jej podziałem i po podziale przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej tj. zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Z operatu tego wynika jednoznacznie, jakie transakcje i jakimi nieruchomościami biegły wziął do porównania. Ich autentyczność nie była przez skarżących kwestionowana. Z akt nie wynika, aby doszło do zmiany stanu nieruchomości w okresie od wydania decyzji podziałowej do dnia uzyskania przez nią przymiotu ostateczności (w związku z treścią art. 98 a ust. 1 u.g.n.). Aktualność operatu biegły potwierdził w dniu 12 sierpnia 2010 r. przez umieszczenie stosownej klauzuli, zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że wynikająca z tego operatu wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w rozumieniu art. 98 a ust. 1 u.g.n. Skarżący nie wykazali bowiem, a nawet nie podnosili, aby w okresie od 12 sierpnia 2010 r. do wydania zaskarżonej decyzji doszło do zmiany czynników, o jakich mowa w art. 154 u.g.n. mogących mieć wpływ na dokonaną wycenę.

Nie może też ulegać wątpliwości (czego skarżący nie kwestionują), że w dacie uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności tj. w dniu 28 marca 2009 r. obowiązywała uchwała RM w R.Śl. z dnia 28 listopada 2008 r., w oparciu o którą kwestionowana opłata została wymierzona. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 21 stycznia 2009 r. W świetle jednoznacznego brzmienia normy prawnej zawartej w art. 98a ust. 1a u.g.n. nie można podzielić stanowiska skarżących, że ustalonej tą uchwałą stawki opłaty adiacenckiej nie można stosować w rozpatrywanej sprawie, skoro postępowanie podziałowe zostało wszczęte wcześniej, niż uchwała ta weszła w życie.

Zdaniem Sądu brak jest też dostatecznych podstaw do przyjęcia, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane na podstawie niezgodnego z Konstytucją art. 98 a u.g.n., co dawałoby podstawę do uwzględnienia wniosku skarżących o przedstawienie w tym przedmiocie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Konstytucyjności samej instytucji opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości skarżący nie zakwestionowali. Również zdaniem Sądu brak jest do tego dostatecznych podstaw, gdy zważy się, że jest ona związana ze wzrostem wartości nieruchomości, do którego dochodzi w związku z jej podziałem, dokonywanym na wniosek właściciela. Wzrost ten nie jest zatem co do zasady następstwem nakładów poniesionych przez właściciela, ekwiwalentnych ze wzrostem wartości nieruchomości, ale co do istoty następstwem wydania decyzji administracyjnej. Podzielenie się w takiej sytuacji z gminą przez właściciela nieruchomości korzyścią związaną z prawnym podziałem nieruchomości, w granicach ściśle określonych, nie narusza, zdaniem Sądu, standardów państwa prawa.

Zdaniem Sądu brak jest również dostatecznych i wyraźnych podstaw do przyjęcia, że treść art. 98 a ust. 1 i 1a narusza art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wbrew stanowisku skarżących brak jest podstaw do przyjęcia, że w chwili wszczęcia postępowania o podział nieruchomości nie wiedzieli oni, że mogą być ewentualnie obciążeni opłatą adiacencką. Już wówczas obowiązywała treść art. 98 a ust. 1 i ust. 1 a u.g.n. o treści, na której oparte zostały decyzje organów obydwu instancji. Skarżący powinni zatem wiedzieć, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału może obciążać ich kwestionowana opłata według stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna, a nie w dniu wszczęcia czy też prowadzenia postępowania podziałowego. Ewentualnie nie godząc się z zapłatą opłaty adiacenckiej mogli cofnąć wniosek o dokonanie podziału. Nie zasługuje także na uwzględnienie bliżej niesprecyzowane twierdzenie skarżących, że nie byli oni pewni, czy opłata zostanie w ogóle ustalona. Gdyby wiązać je z fakultatywnością ustalenia takiej opłaty przez organy wykonawcze gminy, to należy stwierdzić, iż fakultatywność ta nie może być utożsamiana z dowolnością działania tych organów, w sytuacji gdy opłata z tego tytułu stanowi dochód gminy. Trudno zatem wskazać przesłanki (których również skarżący nie wskazali), na których skarżący mogli ewentualnie opierać swoje przypuszczenie, że Prezydent Miasta Ruda Śląska nie skorzysta w tej sprawie z przysługującego mu uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest też trafne powoływanie się przez skarżących na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06, który odnosił się do uregulowania odbiegającego znacznie od treści normy prawnej, której niezgodność z Konstytucją skarżący zarzucają. Wprost przeciwnie, z treści tego wyroku należy wyprowadzić zdaniem Sądu odmienny wniosek. Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem, że kontrolowana przez niego treść art. 98 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r. byłaby zgodna z Konstytucją, gdyby była rozumiana w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Skoro właśnie taka jest treść art. 98 a ust. 1 a u.g.n., który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, to brak jest zdaniem Sądu I instancji podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Wniosek w tym zakresie podlegał zatem oddaleniu. W konsekwencji skarga musiała być rozpoznana w oparciu o obowiązującą treść art. 98 a u.g.n., którą Sąd był związany zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1396/10, wnieśli A. H. i G. H., reprezentowani przez radcę prawnego. Powyższy wyrok zaskarżyli w całości, wnosząc o jego uchylenie i o uchylenie decyzji I i II instancji, lub alternatywnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego:

1. art. 98a u.g.n., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, w tym w szczególności poprzez zastosowanie w sposób sprzeczny z art. 2, 7, 8 i 84 Konstytucji i tym samym naruszenie zasad zaufania obywateli wobec prawa i demokratycznego państwa prawa i przyjęcie, że art. 98a u.g.n. ma zastosowanie do podziałów nieruchomości, których procedura została rozpoczęta przed wprowadzeniem przez gminę opłaty adiacenckiej;

2. art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie, że sąd orzekający nie jest władny do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu i bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji, mimo że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 25.07.2003r. (V CK 47/02, lex 157312), odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy "niekonstytucyjność" danego przepisu uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku w rozpoznawanej sprawie, a jego pogląd nie jest wiążący dla innych sądów orzekających w analogicznych sprawach;

3. art. 193 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w szczególności poprzez nieprzedstawienie przez sąd orzekający Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności z Konstytucją art. 98a u.g.n., w oparciu o błędne przyjęcie przez sąd, że wskazany przepis nie jest sprzeczny z Konstytucją, gdyż nie narusza zasady zaufania obywateli wobec prawa i demokratycznego państwa prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że 3 czerwca 2008 r. został złożony wniosek o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości. Postanowieniem z dnia 15 października 2008 r. Prezydent Miasta Ruda Śląska pozytywnie zaopiniował wskazany projekt i skarżący kontynuowali procedurę podziałową. W dniu 28 listopada 2008 r. Rada Miasta Ruda Śląska podjęła uchwałę nr 661/XXXV/2008 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2009 r., Nr 9, poz. 288). W momencie wszczynania procedury podziałowej w mieście Ruda Śląska nie obowiązywała żadna regulacja w zakresie opłaty adiacenckiej, więc nie było możliwości jej pobierania.

Skarżący kwestionują pobieranie opłaty adiacenckiej na podstawie przepisów, które były wprowadzone po rozpoczęciu przez nich procedury podziału nieruchomości. Wskazują na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., zgodnie z którym zasada ochrony zaufania jednostki do prawa wymaga, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daniniowych w chwili zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku. W ocenie skarżących wynika z tego zasada stosowania prawa obowiązującego w momencie rozpoczynania procedury, która może lec u podstawy nałożenia daniny na obywatela. Tym bardziej, kiedy zarówno decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a następnie o opłacie adiacenckiej są wydawane przez ten sam organ. Dodatkowo organ ma zupełną dowolność w nałożeniu opłaty.

Skarżący wiedząc o opłacie adiacenckiej mogliby nie podejmować decyzji o podziale nieruchomości, gdyż u jej podstaw nie leżała chęć sprzedaży nowych działek, a jedynie uporządkowanie na przyszłość nieruchomości o dużej powierzchni. Stanowisko WSA, że mogli przecież cofnąć wniosek o podział jest zbyt daleko idące. Skarżący ponieśli określone koszty procedury podziałowej, a poza tym mogli działać w uzasadnionym przekonaniu, że do ich sytuacji opłata adiacencka nie znajdzie zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł pominąć kwestionowane przepisy, kierując się art. 2 i art. 8 Konstytucji. W związku z tym skarżący kasacyjnie wnieśli o dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku w oparciu o zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji RP. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu uprawniony jest również do oceny zgodności z Konstytucją przepisów, w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję. Zgodnie bowiem z art. 184 Konstytucji sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Powyższe obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa. Natomiast adresatem art. 8 Konstytucji stanowiącego o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, są w pierwszej kolejności sądy. W związku z powyższym, w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności danego przepisu przez sąd, będzie to stanowiło podstawę do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpatrywania konkretnej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostanie w systemie prawnym. Natomiast skutkiem stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisu przez Trybunał Konstytucyjny byłaby utrata mocy przez taki przepis i jego eliminacja z systemu prawnego.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok naruszył art. 193 Konstytucji, zgodnie z którym każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd nie wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, mimo że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 3.12.2008 r. (V CSK 310/08, lex 484695) mając uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją, sąd – na podstawie art. 193 Konstytucji – ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. SKO podkreśliło, że w dniu, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała już uchwała RM w R.Śl. z dnia 28 listopada 2008 r. przewidująca 20% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Art. 98a ust. 1a u.g.n. został więc prawidłowo zastosowany i nie jest on w ocenie Kolegium niezgodny z Konstytucją. W tym zakresie SKO podziela stanowisko Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku tylko w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w podstawach skargi kasacyjnej zawarty został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności został on odniesiony do art. 98a u.g.n., który – zdaniem autora skargi kasacyjnej – miał zostać naruszony poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, w tym w szczególności poprzez zastosowanie w sposób sprzeczny z art. 2, 7, 8 i 84 Konstytucji. Niewłaściwa wykładnia polegała zaś, zdaniem skarżącego kasacyjnie, na przyjęciu przez Sad Wojewódzki, że art. 98a u.g.n. ma zastosowanie do podziałów nieruchomości, których procedura została rozpoczęta przed wprowadzeniem przez gminę opłaty adiacenckiej, a uściślając – przed wejściem w życie stosownej uchwały w tym przedmiocie.

Tak postawiony zarzut nie spełnia wymogu właściwego przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zauważyć bowiem należy, że art. 98a u.g.n. składa się z pięciu ustępów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którą jednostkę redakcyjną wchodzącą w skład art. 98a u.g.n. ma na myśli, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego. "W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu" (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r., II GSK 834/10, LEX nr 965128). Pogląd taki Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za jednolity, zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – dla przykładu można podać wyroki NSA: z dnia 8.06.2011, II GSK 621/10, LEX nr 1083323; z dnia 2.09.2010 r., II FSK 1273/10, LEX nr 742271; z dnia 8.12.2008 r., I OSK 1924/07, LEX nr 538615; z dnia 21.05.2007 r., I OSK 946/06, LEX nr 264825 – jak również w doktrynie (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 382; B. Gruszczyński (w) Komentarz do art.174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2011). Wiąże się to również z konstatacją, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 11.09.2012 r., II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Ponadto, w omawianym zarzucie kasacyjnym połączone zostały dwie postaci naruszenia art. 98a u.g.n., zarówno przez jego błędną wykładnię, jak i niewłaściwe (bo sprzeczne z Konstytucją) zastosowanie. Wprawdzie co do zasady możliwe jest naruszenie prawa materialnego zarówno przez jego błędną wykładnię, która w następstwie może prowadzić do wadliwej subsumcji przepisu (niewłaściwego zastosowania), ale w tym przypadku, jeśli niewłaściwe zastosowanie art. 98a u.g.n. miałoby polegać na naruszeniu wskazanych przez skarżącego norm konstytucyjnych (czyli sprzeczności tego przepisu z Konstytucją), to zarazem wykluczona musi być wykładnia tego przepisu w zgodzie z konstytucją (w ocenie skarżących kasacyjnie prowadząca do odmowy jego zastosowania). Dopóki bowiem przepis da się pogodzić w drodze wykładni z normami konstytucyjnymi, to nie można mu stawiać zarzutu sprzeczności z Konstytucją. Skarżący kasacyjnie musiał zatem dokonać wyboru, jaką postać naruszenia prawa materialnego upatruje w naruszeniu art. 98a u.g.n., a nie uczyniwszy tego, zarzut naruszenia art. 98a u.g.n. należy również z tego względu uznać za niezasadny.

Z kolei naruszenie art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skarżący kasacyjnie widzą w tym, że jakoby Sąd I instancji nie zastosował Konstytucji bezpośrednio i nie odmówił zastosowania przepisu (art. 98a u.g.n.) z nią sprzecznego, gdyż nie poczuł się do tego władny. Jest to zarzut oczywiście bezzasadny, gdyż Sąd Wojewódzki nie wypowiedział poglądu, że nie jest uprawniony do odmowy zastosowania przepisu sprzecznego z konstytucją (niezależnie od przyjętej koncepcji: czy to w konkretnej sprawie, czy poprzez pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego). Sąd I instancji nie podzielił tylko poglądu skarżących, że cyt. "art. 98 a ust. 1 i 1a [u.g.n.] narusza art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa."

Z poglądem Sądu I instancji trzeba się zgodzić. Zauważyć należy, że sprzeczności art. 98a u.g.n. (bez podania konkretnego ustępu tego przepisu) z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji skarżący kasacyjnie upatrują w tym, że w momencie wszczynania procedury podziałowej ich nieruchomości, w mieście Ruda Śląska nie obowiązywała żadna uchwała w zakresie opłaty adiacenckiej, więc nie było możliwości jej pobierania. Odwołują się przy tym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37), w którym Trybunał stwierdził między innymi, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z 2001 r. Nr 129, poz. 1447 i Nr 154, poz. 1800, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984, Nr 126, poz. 1070, Nr 130, poz. 1112, Nr 153, poz. 1271, Nr 200, poz. 1682 i Nr 240, poz. 2058, z 2003 r. Nr 1, poz. 15, Nr 80, poz. 717, 720 i 721, Nr 96, poz. 874, Nr 124, poz. 1152, Nr 162, poz. 1568, Nr 203, poz. 1966 i Nr 217, poz. 2124 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 39, Nr 19, poz. 177, Nr 91, poz. 870 i Nr 92, poz. 880), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. W wyroku tym T.K. wypowiedział pogląd, że "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych znajduje podstawę w art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku." W ocenie Trybunału kontrolowana przez niego regulacja nie naruszała natomiast praw nabytych ani interesów w toku (pkt 9 i 10 uzasadnienia wyroku T.K.). Nie można więc z takiej oceny Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzić wniosku takiego jak skarżący kasacyjnie, że uchwała w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału musiała obowiązywać już w dniu wszczynania postępowania o podział nieruchomości. Taki wymóg Trybunał Konstytucyjny powiązał tylko ze zdarzeniem powodującym powstanie obowiązku uiszczenia opłaty, a więc z decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości. Ust. 1 art. 98a u.g.n. stanowi bowiem, że "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (...) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu." Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej przepis ten wiąże więc z decyzją o podziale nieruchomości, a nie z datą wszczęcia postępowania w tej sprawie. Do czasu dokonania podziału wnioskodawca może bowiem z niego zrezygnować, jeżeli znana w dniu podziału wysokość opłaty adiacenckiej stałaby temu na przeszkodzie.

W konsekwencji niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i nie przedstawienie przez Sąd I instancji Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności z Konstytucją art. 98a u.g.n. w zakresie jego zgodności z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przede wszystkim zauważyć należy, że art. 193 Konstytucji daje tylko prerogatywę sądowi do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego i (jak sami skarżący zauważają, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego) przyjmuje ona postać obowiązku tylko wówczas, gdy sąd ma uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją. W niniejszej sprawie takich wątpliwości Sąd I instancji nie miał, a jego ocenę w tym zakresie, z powodów przedstawionych wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela.

Mając to wszystko na względzie, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.