Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 56/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w części
*Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 168 par. 1 art. 171, art. 149 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę I. odrzuca skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 27 listopada 2012 r.; II. dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

R.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wojewody D., któremu zarzucił od 6 lat i 9 miesięcy prowadzi postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość nr 228/3 w [...].

Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody D. od dnia [...] r. do dnia 29 maja 2014 r., w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr 228/3 położoną w [...] w gminie Bolesławiec; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Wojewody D. do ustalenia w ciągu miesiąca odszkodowania za nieruchomość 4) zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Skarżący podał, że od 10 marca 1992 r. do [...] r. był właścicielem nieruchomości nr 228/3 (o powierzchni 0,2113 ha) położonej w [...]. W dniu [...] r. Wojewoda D. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 [...] na odcinku [...]. Na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stała się ostateczna 19 marca 2008 r., a zatem w ciągu 30 dni powinno być ustalone odszkodowanie za nieruchomości. Jednak Wojewoda dopiero w dniu 8 października 2010 r. wszczął postępowanie (zwłoka ponad 30 miesięcy). W niniejszej sprawie odszkodowanie ustalane jest bez osobistego udziału właściciela wywłaszczonych nieruchomości (postępowanie toczy się bez rozprawy administracyjnej). W okresie od 28 grudnia 2010 r. Wojewoda D. aż 9-krotnie przesuwał termin ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda D. ustalił odszkodowanie za nieruchomość, ale Minister Transportu i Budownictwa uchylił tę decyzję w dniu [...] r. W dniu [...] r. Wojewoda D. po raz drugi ustalił odszkodowanie za nieruchomość, ale Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił tę decyzję w dniu [...] r. W dniu 14 kwietnia 2014 r. skarżący skierował do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na przewlekłość postępowania odszkodowawczego. Do dnia sporządzenia skargi Wojewoda D. nie ustalił odszkodowania za nieruchomości.

Następnie skarżący zarzucił, że przez 6 lat i 9 miesięcy Wojewoda D. ewidentnie przewlekał postępowanie odszkodowawcze, a następnie próbował zaniżyć odszkodowanie w wydawanych decyzjach. Na zlecenie wojewody sporządzono dwie wyceny nieruchomości. Wyceny zostały tak sporządzone, aby skarżący otrzymał jak najmniejsze odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Dopiero w dniu 23 stycznia 2014 r. Wojewoda D. uznał za niezbędne ustalenie i uwzględnienie w odszkodowaniu wszystkich elementów, które były na stałe związane z gruntem w dniu [...] r., tj. w dniu ustalenia lokalizacji autostrady płatnej.

Reasumując skarżący stwierdził, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przez 30 miesięcy, tj. od 19 marca 2008 r. do 8 października 2010 r. wojewoda nie wykonał żadnej czynności. W okresie 43 miesięcy, tj. od 8 października 2010 r. do 29 maja 2014 r. wojewoda podejmował działania nieterminowo, prowadząc sprawę nieefektywnie i bezcelowo, ponieważ nie ustalił na samym początku postępowania, jaki był stan nieruchomości w dniu [...] r. Wojewoda rozpoczynając postępowanie odszkodowawcze nie zażądał od inwestora protokołu zdawczo-odbiorczego przejęcia w dniu [...] r. wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero po upływie 6 lat i 5 miesięcy od wywłaszczenia nieruchomości wojewoda rozpoczął procedurę ustalenia stanu zagospodarowania na dzień [...] r. Dotychczasowe czynności wojewody były całkowicie bezcelowe i w gruncie rzeczy generowały jedynie przewlekłość postępowania, gdyż ustalenie stanu nieruchomości należy do podstawowych czynności, które powinny być wykonane na samym początku postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości trwa od 6 lat i 9 miesięcy, oczywiste jest, zdaniem skarżącego, że wojewoda prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Naruszony został art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o: 1) odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym postępowania objętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2012 r. (II SAB/Wr 29/12), jako skargi dotyczącej sprawy prawomocnie osądzonej; 2) oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania w pozostałym zakresie jako niezasadnej.

Na uzasadnienie podano, że sprawa przewlekłości postępowania wojewody w sprawie ustalenia odszkodowania z opisanego tytułu była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. (II SAB/Wr 29/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości położonej na terenie gminy Bolesławiec, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 228/3, AM-1, obręb [...]. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wymienionego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. (I OSK 527/13) oddalił skargę kasacyjną R.W., przez co opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu od dnia 13 listopada 2013 r. stał się prawomocny.

W ocenie wojewody powyższe okoliczności wskazują że sprawa przewlekłości prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z opisanego tytułu w zakresie obejmującym okres od dnia [...] r. do dnia 27 listopada 2012 r. została prawomocnie osądzona. Zdaniem organu, w tym przypadku mamy do czynienia ze stanem powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza możliwość ponownego rozstrzygania w tym samym przedmiocie przez sąd administracyjny. Nie ma bowiem wątpliwości, że w przedstawionym zakresie występuje przedmiotowa i podmiotowa tożsamość sprawy prawomocnie osądzonej oraz sprawy objętej aktualnie wniesioną skargą R.W.. Skarga w zakresie w jakim dotyczy żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody D. od dnia [...] r. do dnia 27 listopada 2012 r. powinna zostać zatem odrzucona. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

Następnie podano, że co do żądania R.W. stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody D. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa wymienionej nieruchomości gruntowej w pozostałym zakresie, tj. od dnia 28 listopada 2012 r. do dnia 2 czerwca 2014 r., należy uznać, że jest ono niezasadne, a skarga w tej części powinna zostać oddalona.

Wojewoda przypomniał, że decyzją z dnia [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody D. z dna [...] w sprawie ustalenia na rzecz R.W. odszkodowania z opisanego tytułu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego wpłynęła do Wojewody D. w dniu 1 sierpnia 2012 r. Pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r. wojewoda powiadomił strony postępowania, w tym skarżącego, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 30 listopada 2012 r. z uwagi na potrzebę sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, a następnie umożliwienia wypowiedzenia się stron postępowania co do zebranego materiału dowodowego. R.W. pismem z dnia 6 listopada 2012 r. wystąpił do Wojewody D. o objęcie wywłaszczeniem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 228/4, obręb [...] oraz nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], obręb [...]. Wojewoda D. pismem z dnia 26 listopada 2012 r. przekazał wymieniony wniosek Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad celem jego rozpatrzenia. Zawiadomieniem z dnia 29 listopada 2012 r. wojewoda poinformował strony postępowania, w tym skarżącego, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 31 stycznia 2013 r. i podał przyczyny zwłoki. W dniu 21 grudnia 2012 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego obejmujący wycenę przedstawionej nieruchomości gruntowej. Pismem z dnia 5 lutego 2013 r. wojewoda poinformował strony postępowania, w tym skarżącego, o sporządzeniu operatu szacunkowego i możliwości zapoznania się z jego treścią. W dniu 1 marca 2013 r. R.W. wniósł 3 wnioski dotyczące doręczenia kserokopii operatu szacunkowego oraz zobowiązania rzeczoznawcy majątkowego do dostarczenia informacji i dokumentów, które stanowiły podstawę sporządzenia wyceny. Wojewoda pismem z dnia 18 marca 2013 r. poinformował strony postępowania, w tym skarżącego, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 31 maja 2013 r. i podał przyczyny zwłoki oraz przesłał R.W. kopię operatu szacunkowego. Pismem z dnia 19 marca 2013 r. wojewoda wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o udostępnienie dokumentów wykorzystanych w toku sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. udzielił wyjaśnień wojewodzie. Pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. wojewoda przekazał stronom postępowania, w tym skarżącemu, kserokopię wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia 2 kwietnia 2013 r. oraz poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W dniach 24 kwietnia 2013 r. i 15 maja 2013 r. R.W. wniósł kolejne wnioski dowodowe. Decyzją z dnia 13 maja 2013 r. Wojewoda D. orzekł o ustaleniu na rzecz R.W. odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa opisanej nieruchomości. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. Wojewoda D. wystąpił do R.W. o udzielenie wyjaśnień co do charakteru pisma strony z dnia 7 maja 2013 r. W dniu 17 czerwca 2013 r. do Wojewody D. wpłynęło odwołanie R.W. od opisanej decyzji. Wojewoda wraz z pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. przekazał Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołanie R.W. wraz z aktami sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zawiadomieniem z dnia 23 stycznia 2014 r. Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 31 marca 2014 r. i podał przyczyny zwłoki. Jednocześnie organ wezwał R.W. do przedłożenia dokumentów wskazujących na stan zagospodarowania nieruchomości według stanu na dzień [...] r. W dniu 20 lutego 2014 r. do Wojewody D. wpłynęło pismo R.W. z dnia 14 lutego 2014 r. dotyczące stanu zagospodarowania nieruchomości. Wojewoda D. pismem z dnia 27 lutego 2014 r. wystąpił do pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zajęcie stanowiska co do wyjaśnień zawartych w owym piśmie. W dniu 17 marca 2014 r. do organu wpłynęło pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we W. z dnia 13 marca 2014 r. dotyczące stanu zagospodarowania przedstawionej nieruchomości gruntowej. W dniu 18 marca 2014 r. do organu wpłynęło pismo Ministra Infrastruktury i Rozwoju z prośbą o przesłanie akt sprawy w związku ze skarga R.W. na decyzję ministra z dnia 9 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 20 marca 2014 r. przekazano akta sprawy. Pismem z dnia 31 marca 2014 r. Wojewoda D. powiadomił strony postępowania, w tym skarżącego, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 31 maja 2014 r. i podał przyczyny zwłoki. Zawiadomieniem z dnia 30 maja 2014 r. organ powiadomił strony postępowania, w tym skarżącego, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 31 lipca 2014 r. w związku z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego.

Zdaniem wojewody z przedstawionego przebiegu postępowania administracyjnego i czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji wynika, że w niniejszym przypadku nie zachodzi sytuacja przewlekłości postępowania. W ocenie wojewody dochowano wszelkiej staranności i podjęto wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy ma charakter złożony i, co do zasady, powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Specustawa obliguje wojewodę jako organ właściwy w tej kategorii sprawach do zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Wymaga podkreślenia, że zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalania właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. Wojewoda wskazał przy tym na stanowiska wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. (I SA/Wa 576/10), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. (I OSK 1621/12) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r. (II SAB/Łd 76/12).

Zdaniem organu, opisanego rodzaju postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania zostało przeprowadzone przez Wojewodę D. z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 Kpa) z uwzględnieniem spornych interesów stron tego postępowania, jak i z poszanowaniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania. Jednocześnie należy zauważyć, że w toku postępowania organ dochował wymogów art. 36 Kpa tj. powiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki.

W ocenie wojewody, w niniejszym przypadku terminowość załatwienia sprawy była i jest warunkowana nie tylko czynnościami i działaniem organu pierwszej instancji. Na skutek aktywności procesowej skarżącego jako strony postępowania opisana sprawa administracyjna była niejednokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego jak również sądowoadministracyjnego. Nie sposób zatem przyjąć, że przewlekłość postępowania, o której pisze skarżący we wskazanym przez niego okresie jest wynikiem działań/zaniechań Wojewody D.. To powoduje, zdaniem wojewody, że skarga R.W. jest niezasadna i powinna zostać oddalona.

W dniu 8 września 2014 r. do akt sądowych złożono pismo pełnomocnika Wojewody D., który poinformował, że w dniu 31 lipca 2014 r. organ przeprowadził przesłuchania świadków na okoliczność stanu przedstawionych nieruchomości gruntowych (dołączono kopię protokołu z tej czynności). Nadto wskazano, że zawiadomieniem z dnia 30 lipca 2014 r. Wojewoda D. poinformował strony postępowania, w tym skarżącego, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 30 września 2014 r. i podał przyczyny zwłoki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie należy powiedzieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. (sygn. akt II SAB/Wr 29/12) oddalił skargę R.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 527/13) oddalił skargę kasacyjną R.W. od wskazanego wyroku. Z uzasadnienia tamtego wyroku wynika, na co wskazał też Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę, że wyrok dotyczył tego samego postępowania, które obecnie zostało objęte skargą w niniejszej sprawie.

Wobec tego należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 168 § 1 w związku z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wr 29/12 jest prawomocny i korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Należy bowiem zauważyć, że jeśli skarga dotyczy sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, która została już prawomocnie osądzona (res iudicata), mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, co wyklucza możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie. Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej, jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami.

Nie ulega wątpliwości, że o tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej przesądzają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie. Dla wyznaczenia tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej przesądzające znaczenie ma aspekt przedmiotowy (zob. B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2007 r. nr 1). W związku z tym sąd ustalił, że w rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, iż przedmiotem skargi jest postępowanie administracyjne przed Wojewodą D., które podlegało kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie zakończonej wspomnianym wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. Z akt sprawy wynika również, że katalog stron obu postępowań sądowoadministracyjnych jest tożsamy. Z tego zaś, zdaniem sądu, płynie wniosek, że obecnie złożona skarga R.W. w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę D. do dnia 27 listopada 2012 r. jest niedopuszczalna.

W tym stanie rzeczy w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

W konsekwencji należy powiedzieć, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte może być wyłącznie postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę D. po wydaniu wspomnianego wyroku z dnia 27 listopada 2012 r. Wspomnieć więc trzeba, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W związku z tym sąd dokonał oceny przebiegu kontrolowanego postępowania administracyjnego w celu dokonania oceny, czy było ono prowadzone przewlekle po dniu 27 listopada 2012 r.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Innymi słowy, o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony.

Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Można więc przyjąć, że przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli chodzi o terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, to należałoby powiedzieć, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Po myśli art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, nie można nie wspomnieć, że przedmiotem postępowania przed Wojewodą D. w kontrolowanej sprawie było ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz.U. z 2013 r. poz. 687; dalej: ustawa z 2003 r.). Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z 2003 r., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). W myśl art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r., do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W przepisie art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. wskazano, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 18 ust. 3 ustawy z 2003 r., odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Należy przy tym zastrzec, że termin do wydania decyzji określony w art. 12 ust. 4b ustawy z 2003 r. ma charakter procesowy i może podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w k.p.a., tak jak to miało wielokrotnie miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc dalej trzeba stwierdzić, że jak wynika z akt doręczonych sądowi, wśród czynności organu, które miały miejsce po dniu 27 listopada 2012 r. można wskazać na – po pierwsze – zawiadomienie stron o terminie załatwienia sprawy z dnia 29 listopada 2012 r. Następnie poinformowano stronę o sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia 21 grudnia 2012 r., w reakcji na które skarżący w dniu 1 marca 2013 r. wniósł wnioski dotyczące doręczenia kserokopii operatu szacunkowego oraz zobowiązania rzeczoznawcy majątkowego do dostarczenia informacji i dokumentów, które stanowiły podstawę sporządzenia wyceny. W konsekwencji organ wystąpił do rzeczoznawcy o udzielenie dodatkowych wyjaśnień, które pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. przekazano stronom. W tym czasie organ dwukrotnie (pismami z dnia 29 listopada 2012 r. i z dnia 18 marca 2013 r.) informował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i podawał przyczyny zwłoki. Zdaniem sądu działania organu w tym zakresie były prawidłowe i miały cechy niezbędnej szybkości, a co za tym idzie nie można im przypisać oznak przewlekłego prowadzenia postępowania.

Następnie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda D. orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości. W dniu 17 czerwca 2013 r. do organu wpłynęło odwołanie R.W. od opisanej decyzji, które przekazano do organu II instancji wraz z aktami sprawy. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję Wojewody D. z dnia 13 maja 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dalszym toku postępowania, jak wynika z akt administracyjnych, organ uwzględniając treść decyzji organu II instancji, wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów wskazujących na stan zagospodarowania wymienionych nieruchomości położonych na terenie gminy według stanu na dzień [...] r. W dniu 20 lutego 2014 r. do wojewody wpłynęło pismo strony z dnia 14 lutego 2014 r. dotyczące stanu zagospodarowania opisanych nieruchomości gruntowych. Wojewoda pismem z dnia 27 lutego 2014 r. wystąpił do pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zajęcie stanowiska co do wyjaśnień strony zawartych w owym piśmie. W dniu 17 marca 2014 r. do organu wpłynęło pismo GDDKiA z dnia 13 marca 2014 r. dotyczące stanu zagospodarowania przedstawionej nieruchomości gruntowej. W tym okresie wojewoda zawiadomieniami z dnia 23 stycznia 2014 r. i z dnia 31 marca 2014 r. oraz z dnia 30 maja 2014 r. informował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i podawał przyczyny zwłoki. W ocenie sądu postępowania Wojewody D. w powyższym okresie nie można określić jako przewlekłego, ponieważ podejmowane działania organu były prawidłowe i zmierzały do wyjaśnienia istotnych zagadnień dla toku prowadzonego postępowania.

Dalej należy zauważyć, że w dniu 2 czerwca 2014 r. do organu wpłynęła skarga R.W. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Jak wynika z pisma pełnomocnika wojewody, w dniu 31 lipca 2014 r. organ przeprowadził przesłuchania świadków na okoliczność stanu przedstawionej nieruchomości gruntowej i zawiadomieniem z dnia 30 lipca 2014 r. Wojewoda D. poinformował strony postępowania, w tym skarżącego, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 30 września 2014 r. i podał przyczyny zwłoki. W ocenie sądu opisane czynności nie mają cech przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż ich celem było wyjaśnienie zagadnień potrzebnych do zakończenia prowadzonego postępowania.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę, oceniając przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego w kontekście przepisów ustawy z 2003 r., zwrócił uwagę, że sprawy, których przedmiotem jest ustalenie i zasądzenie odszkodowania mają w zasadzie charakter cywilnoprawny (sporny), a jedynie z woli ustawodawcy niektóre z nich zostały – jak na przykład niniejsza – przeniesione na grunt postępowania administracyjnego. To zaś powoduje, że w ramy instytucji procedury administracyjnej wtłoczono nie tylko "sprawę odszkodowawczą" wymagającą rozstrzygnięcia, ale również całokształt przeciwstawnych interesów, jakie mają podmiot wywłaszczony i podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Posiadanie sprzecznych interesów przez strony postępowania odszkodowawczego rzutuje zaś na sposób korzystania przez strony z uprawnień procesowych i stawia organ w sytuacji nie tylko arbitra (taką pozycję ma – co do zasady – sąd powszechny w sprawie cywilnej), ale i aktywnego czynnika zlecającego, przeprowadzającego i na koniec oceniającego poszczególne dowody. Z tego zaś wynika, że postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter złożony i wymaga od organu zastosowania niemal wszystkich znanych środków dowodowych. Przede wszystkim obligatoryjne jest zasięgnięcie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), które ma przybrać postać operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest zaś wysoce specjalistyczną i sformalizowaną postacią opinii biegłego. Dalej, specyfika postępowania odszkodowawczego wymaga od organu dokonywania ustaleń stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości w określonej dacie, co również rodzi konieczność sięgania po wszystkie możliwe środki dowodowe (przesłuchania, oględziny, kwerendy archiwalne itp.). Dodatkowo wypada zauważyć, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu służy nie tylko organowi, ale i stronom (z czego skarżący często korzysta w kontrolowanym postępowaniu, do czego oczywiście ma prawo, ale czym – nolens volens – również przyczynia się do przedłużenia postępowania). To wszystko ma wpływ na przebieg i tempo postępowania i skutkuje tym, że postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości trwają zwykle dłużej niż "klasyczne" postępowania administracyjne, a czas ich trwania bywa w efekcie zbliżony do czasu trwania postępowań przed sądami cywilnymi.

Reasumując należy powiedzieć, że sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dokonał oceny przebiegu postępowania przed organem administracji publicznej i stwierdził, że czynności podejmowane przez organ zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu i podmiotom, do których zwracał się wojewoda, były uzasadnione potrzebami postępowania. Nadto przeprowadzane przez organ czynności wynikały ze wskazań zawartych w decyzji organu II instancji z dnia 9 stycznia 2014 r., a zatem nie można im prima facie przypisać cech zbędności czy pozorności. Nie sposób również uznać, aby po dniu 27 listopada 2012 r. organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Nadto sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone jest przez organ obiektywnie długo, lecz bynajmniej nie z powodu podejmowania przez organ czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przeciwnie, zdaniem sądu, czynności organu były prawidłowe i w tym zakresie nie można stwierdzić, iż postępowanie administracyjne w okresie po dniu 27 listopada 2012 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie było prowadzone przez Wojewodę D. w sposób przewlekły.

Z tych względów skargę w tym zakresie należało oddalić, o czym na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono w pkt II sentencji wyroku.