Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 19/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant: Referent Stażysta Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 czerwca 2021 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 czerwca 2021 r. (nr GCŚ/DŚO/016102/SP/06/2021) Prezydent Miasta Gdańska - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako "k.p.a."); a także art. 2 pkt 2, art. 17 oraz art. 20 ust. 1-3, art. 23, art. 24 ust. 1 i ust. 4, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej jako "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) - odmówił D. K. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – T. B.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona w dniu 24 września 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną matką - T. B., jednakże w związku z niespełnieniem przesłanki art. 17 ust. 1b u.ś.r. decyzją z dnia 13 stycznia 2021 r. (nr GCŚ/DŚO/015356/SP/01/2021) odmówiono jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku natomiast wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w dniu 8 kwietnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zalecając przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie aktywności zawodowej strony oraz ustalenia czy rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest związane z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej osobie opieki, tj. zalecono wyjaśnienie czy zakres podejmowanej opieki jest na tyle absorbujący czasowo, że wyklucza możliwość podjęcia pracy zawodowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, czy osoba niepełnosprawna jest w stanie pozostać pod opieką innego członka rodziny, a także czy jest w stanie samodzielnie spożywać posiłki i zażywać leki oraz jakie jednostki chorobowe T. B. mają wpływ na ograniczenie jej stopnia samodzielności.

Zgodnie z wytycznymi Kolegium, organ I instancji pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. wezwał stronę m.in o dostarczenie szczegółowego oświadczenia o zakresie sprawowanej opieki; przedstawienia dokumentacji medycznej matki; zaświadczeń od lekarza ze wskazaniem jednostek chorobowych; kserokopii świadectw pracy w celu zbadania związku przyczynowo-skutkowego.

W odpowiedzi na ww. pismo strona zaznaczyła, że już wcześniej informowała na czym polega opieka nad niepełnosprawną matką i po raz kolejny wyjaśnia, że zakres sprawowanej opieki polega na przygotowywaniu i podawaniu posiłków, podawaniu leków, pomocy w higienie osobistej, prowadzeniu gospodarstwa, zakupach, wizytach lekarskich, głównie na dozorze. T. B. ma demencję nie potrafi decydować o sobie ani zapewnić sobie podstawowych potrzeb życiowych, jak również może stanowić zagrożenie wobec siebie i innych osób (np. odkręcenie gazu). Powyższe zostało potwierdzone również przez pracownika socjalnego w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym.

W uzupełnieniu z dnia 4 maja 2021 r. strona wskazała również, że wcześniej nikt nie sprawował opieki nad matką; nie ma innych członków rodziny, z którymi osoba chora mogłaby zostać (jak wynika z przeprowadzonego na okoliczność wniosku o zasiłek dla opiekuna wywiadu środowiskowego z dnia 28 maja 2014 r. T. B. posiada syna M. B. zam. w W. ul. [...]); nie rozpoznaje ludzi; nie pamięta czy jest głodna więc nie przygotowuje sobie sama posiłku.

D. K. oświadczyła także "nie ma absolutnie żadnych podstaw do udostępniania Gdańskiemu Centrum Świadczeń dokumentacji medycznej matki. Matkę badali lekarze, a jej stan ocenili jako znaczny stopień niepełnosprawności i wskazali konieczność stałej opieki. Orzeczenie jest wystarczającym dowodem w sprawie, a urzędnicy OPS są od znania się na u.ś.r. i k.p.a., a nie na medycynie i nie mają prawa kwestionować oceny orzecznika. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organ działa na podstawie i w granicach prawa, a zatem posiadając dokument w postaci orzeczenia nie jest od tego, żeby podważać jego zasadność na podstawie dokumentacji medycznej". W opinii wnioskodawczyni orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest dokumentem, który jest wystarczający do ustalenia prawa do świadczenia. Strona dostarczyła zaświadczenie od lekarza psychiatry z dnia 29 kwietnia 2021 r., z którego wynika, że u T. B. rozpoznano zaburzenia psychiczne i zaburzenia zachowania spowodowane użyciem alkoholu (rezydualne i późno ujawniające się zaburzenia psychotyczne). Ww. znajduje się pod opieką PZP od stycznia 2018 r., nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji z uwagi na znaczne obniżenie funkcji pamięciowych, nasilone objawy otępienne, bezkrytycyzm odnośnie swojego stanu psychicznego, jest stępiała afektywnie, wymaga stałej opieki osoby drugiej.

D. K. dołączyła także wypełnioną informację dotyczącą okresów składkowych i nieskładkowych, z której wynika, że w okresie od 1 września 1987 r. do 25 lipca 1989 r. pracowała w Przedsiębiorstwie O.; od 11 września do 18 lutego 1993 r. i od 5 września 1994 r. do 1 listopada 1994 r. była bezrobotna bez prawa do zasiłku; od 1 listopada 1994 r. do 30 kwietnia 1995 r. pracowała w Urzędzie Miasta R.; od 5 maja 1995 r. do 7 września 1996 r. i 4 maja 2000 r. do 18 czerwca 2001 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych; od 17 sierpnia 1998 r. do 30 kwietnia 2000 r. była zatrudniona w P. Strona nie dołączyła dokumentów potwierdzających okresy zatrudnienia, jak również zaświadczeń/decyzji o pobieraniu zasiłku dla bezrobotnych.

Organ I instancji wskazał także, że od 19 lipca 2012 r. do bezterminowo D. K. nabyła uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego na T. B. na podstawie decyzji z dnia 5 października 2012 r. (nr PS/DSR/018896/SP/10/2012), jednakże z uwagi na utratę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r., w związku z wygaśnięciem z mocy prawa ww. decyzji strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, po czym nabyła uprawnienie do zasiłku na T. B. w okresie od 1 lipca 2013 r. do bezterminowo.

Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., stwierdzając że podstawowymi przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, po pierwsze niepełnosprawność osoby bliskiej, co do której istnieje obowiązek alimentacyjny wraz z wymogiem sprawowania nad nią stałej opieki, po drugie zaś rezygnacja lub niepodejmowanie z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki nad osobą tego wymagającą. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samo sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż obowiązek alimentacyjny wynika z ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Rozmiar tej opieki musi więc być na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

Mając to na uwadze organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, że T. B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia 13 września 2012 r., z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od 2009 r. oraz ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 lipca 2012 r.

Strona nie podejmuje zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawną matką i ma to miejsce od 2012 r. Ten stan w odniesieniu do tej samej osoby niepełnosprawnej trwa. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że ustawodawca na równi z rezygnacją z zatrudnienia traktuje sytuację niepodejmowania zatrudnienia, a przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, bowiem jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2021 r.).

Zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad matką wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, oświadczenia wnioskodawczyni oraz z zaświadczenia lekarskiego. Stwierdzono w nich, że D. K. mieszka wraz z matką. Matka wnioskodawczyni z uwagi na choroby nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji z uwagi na znaczne obniżenie funkcji pamięciowych. Problemy zdrowotne powodują, że T. B. nie jest w stanie wykonać podstawowych czynności życiowych. Opieka nad nią polega na podawaniu posiłków, leków i stałym dozorze. Przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu czy zakupy są czynnościami dnia codziennego natomiast pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można traktować, jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych. W przedmiotowej sprawie strona opiekuje się matką przez znaczną część dnia, a z uwagi na charakter schorzeń nie można uznać, aby opieka pozwalała stronie podjąć pracę zawodową.

Organ stwierdził jednak, że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał bowiem zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych poprzez wprowadzenie regulacji różnicującej sytuację prawną opiekunów osoby niepełnosprawnej z uwagi na wiek powstania niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie uchylił go. Trybunał orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Natomiast organ administracji zobligowany jest stosować przepisy prawa w brzmieniu aktualnie obowiązującym.

W obecnym stanie prawnym wsparcie władz publicznych dla osób sprawujących opiekę nad najbliższymi osobami niepełnosprawnymi udzielane jest w formie dwóch świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych: specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a u.ś.r.) oraz świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). Osobne świadczenie - zasiłek dla opiekuna - ma swoją podstawę prawną w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Każde z trzech świadczeń ma na celu - choć w nieco innym wymiarze - włączenie finansowej pomocy państwa w odniesieniu do osób wymagających stałej opieki.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie ma charakteru uznaniowego. Do uzyskania tego świadczenia należy spełniać łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 17 u.ś.r. przy jednoczesnym braku przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 5 tejże ustawy. Należy również zaznaczyć, iż organ orzekający o przyznaniu bądź nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie posiada w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie wszystkich ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń.

Organ ponadto dodał, że D. K. nie dokonała wyboru pomiędzy przyznanym zasiłkiem dla opiekuna a świadczeniem pielęgnacyjnym w związku ze zbiegiem uprawnień (art. 27 ust.5 u.ś.r.) pomimo wezwania nr GCŚ.DŚO.4132.1049.2020 z dnia 21 października 2020 r.

Podsumowując organ I instancji stwierdził, że brak możliwości ustalenia od kiedy istnieje niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki obliguje organ do wydania decyzji odmownej.

Strona złożyła od ww. decyzji odwołanie, które zostało rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2021 r. (nr SKO Gd/3595/21) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b u.ś.r., stwierdzając, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż D. K. (ur. [...] 1972 r.) w dniu 24 września 2020 r. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - T. B. (ur. [...] 1952 r.), a z wydanego w stosunku do niej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 13 września 2012 r. wynika, że T. B. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności począwszy od 19 lipca 2012 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od 2009 r., zaś orzeczenie wydane zostało na stałe. Mąż T. B. zmarł dnia [...] 2009 r. Wnioskodawczyni zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką i niepełnoletnią córką. Źródłem utrzymania rodziny jest renta osoby wymagającej opieki, zasiłek pielęgnacyjny, zasiłki rodzinne oraz świadczenie 500+. Rodzina zajmuje mieszkanie komunalne o pow. 54 m². Z ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu wynika, że całodobową opiekę niepełnosprawnej matce zapewnia jej córka - D. K. Wnioskodawczyni wskazała, że opiekuje się mamą od roku 2009. Opieka ta polega na przygotowaniu i podawaniu posiłków, podaniu leków, pomocy przy ubiorze, przygotowaniu łóżka do snu. Wnioskodawczyni podała, że nie podejmuje zatrudnienia, gdyż musi opiekować się matką, która otwiera gaz, nie zamyka drzwi, odkręca wodę w kranie. Jej matka nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Pod przymusem i nakazem udaje się do łazienki w celu umycia się. Może pozostać sama w domu zaledwie na krótką chwilę kiedy jej córka musi wyjść do sklepu po zakupy. T. B. jest pod stałą opieką lekarza rodzinnego oraz specjalistów; musi stale przyjmować leki.

Kolegium wskazało, że organ I instancji wskutek rozpoznania wniosku strony decyzją z dnia 13 stycznia 2021 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji - decyzją z dnia 8 kwietnia 2021 r. orzekło o jej uchyleniu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie oceny przesłanki przewidzianej przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r., lecz organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ponownie w oparciu o wystąpienie przesłanki negatywnej określonej art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W związku z powyższym Kolegium wskazało, że organ I instancji zasadnie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo jednak, iż przyjęty powód odmowy nie mógł stanowić uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia sprawy.

W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r., ale w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Do dnia wydania niniejszej decyzji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został uchylony. Kolegium stwierdziło, że dostrzega, iż poprawa stanu prawnego, polegająca na uchyleniu niekonstytucyjnego przepisu, należy wyłącznie do ustawodawcy. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją nie oznacza bowiem jeszcze wyeliminowania tego przepisu z aktu prawnego. Kolegium ma świadomość, że organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa. Jednocześnie jednak Kolegium zdecydowało przychylić się do stanowiska sądów administracyjnych, które coraz częściej wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 1201/17) wskazał na konieczność "takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału", a przywołując w treści uzasadnienia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. I OSK 1578/16) wskazał, iż "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". Następnie Sąd wyjaśnił, że stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Analogiczne stanowisko zajmowane jest także przez inne sądy administracyjne (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2920/16; z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19; a także wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt III SA Gd/662/19; z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 470/20; z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 519/20, jak również w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1356/19 i z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1355/19, czy w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 60/20).

Odnosząc się natomiast do przesłanki przewidzianej przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium wyjaśniło, że przepis ten przewiduje, iż świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku wnioskującego o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też do niepodejmowania jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki.

W niniejszej sprawie doszło do niezachowania przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jako jednego z warunków przyznania świadczenia, polegającego na istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewniania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu I instancji strona nie podejmuje zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawną mamą i ma to miejsce od 2012 r.

Wskazana okoliczność pozostaje jednak bez znaczenia z uwagi na fakt, iż z okoliczności badanej sprawy wynika bezspornie, że ostatnie zatrudnienie D. K. ustało w dniu 30 kwietniu 2000 r., natomiast z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wynika, że T. B. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności począwszy od 19 lipca 2012 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od roku 2009. Wobec powyższego w rozumieniu przywołanych przepisów prawa brak jest podstaw pozwalających na stwierdzenie, że w przypadku wnioskodawczyni niepodejmowanie zatrudnienia czy też rezygnacja z zatrudnienia pozostają w ścisłym związku z koniecznością zapewnienia osobie niepełnosprawnej wymaganej stałej lub długotrwałej opieki zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 13 września 2012 r. Aktywność zawodowa D. K. ustała na wiele lat przed tym jak jej matka została zaliczona do osób niepełnosprawnych a następnie do osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium w takiej sytuacji kiedy zarówno zaprzestanie aktywności zawodowej w 2000 r., jak i późniejszy brak aktywności zawodowej D. K. nie były spowodowane koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie można mówić o ścisłym i bezpośrednim związku pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej mamie opieki adekwatnej do jej stanu zdrowia. W zaistniałych okolicznościach faktycznych w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia, tym samym przesłanka z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie została spełniona.

Organ odwoławczy stwierdził, że w żadnym razie nie kwestionuje stanu zdrowia T. B. oraz tego, że z uwagi na stan zdrowia i posiadane schorzenia wymaga ona wsparcia i pomocy osób drugich w codziennych czynnościach życiowych oraz czynnościach związanych z kontrolą stanu zdrowia. Kwestią przesądzającą o braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też niepodejmowaniem zatrudnienia był brak możliwości stwierdzenia, że pomiędzy zaprzestaniem pracy zawodowej czy też jej niepodejmowaniem przez stronę istnieje bezpośredni związek w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W tym zakresie Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21), w którym zwrócono uwagę, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia) a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że "świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/1). A zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, do czego konieczne było ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd358/21).

Kolegium skonstatowało, że z uwagi na powyższe o nieprzyznaniu wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądził brak zachowania przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem pracy zawodowej a koniecznością zapewnienia osobie wymaganej opieki.

Mając na uwadze, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest warunkowane od łącznego spełnienia przesłanek ustawowych przewidzianych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy odstąpił od oceny pozostałych przesłanek określonej przepisami tej ustawy.

Odnosząc się do treści wniesionego odwołania Kolegium wyjaśniło, że nie znalazło podstaw uzasadniających do zmiany zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem strony, bowiem w świetle wyników przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego nie ma wątpliwości co do przyjętej niniejszą decyzją oceny przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z czym podnoszone w odwołaniu zarzuty pozostają bez wpływu na stanowisko jakie zapadło w sprawie. Kolegium podkreśliło, że w sytuacji gdy ustawowe przesłanki warunkujące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zostają łącznie spełnione, organ I instancji - działając zgodnie z przepisami obowiązującego prawa - zobligowany był do podjęcia decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia. Skutkiem powyższego do czasu kiedy w drodze inicjatywy władzy ustawodawczej przepisy obowiązującego prawa nie zostaną zmienione bądź uchylone organy administracji publicznej rozstrzygając daną sprawę administracyjną są związane tymi przepisami zgodnie z zasadą praworządności określoną przepisem art. 6 k.p.a. Niestety w zaistniałej sytuacji nie ma podstaw do wydania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego decyzji innej niż zaskarżona.

D. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia z uwzględnieniem obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, w tym w szczególności stanowiska prezentowane przez organy obu instancji, zaznaczając, że organ I instancji przyjął, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli niepełnosprawność powstała po 18./25. roku życia podopiecznego, a także stwierdził, że skarżąca nie wybrała świadczenia (jednakże – jak zaznaczyła - jak mogła wybrać, skoro nie ma takiego wyboru, bo pomimo pouczeń SKO organ I instancji upiera się przy niewłaściwej wykładni wyroku TK w sprawie K 38/13). Zaznaczyła jednak, że organ I instancji nie kwestionuje faktu, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia i go nie podejmuje, ponieważ T. B. wymaga realnie opieki skarżącej (podkreślając przy tym to, że organ I instancji pogodził się z tym pomimo odmowy przedstawienia przez nią dokumentacji medycznej i zauważenia, że orzecznicy ZON już sprawdzili tę konieczność).

Z decyzji Kolegium wynika natomiast, że brak aktywności zawodowej pomiędzy ostatnim zatrudnieniem a orzeczeniem o stopniu znacznym matki wskazuje, że nie ma zależności między obecnym niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką, jednakże skarżąca wskazała, że nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na to, że opiekowała się małymi dziećmi. Zwracając uwagę na art. 8 § 2 k.p.a. wskazała, że w 2012 r. fakt, że wcześniej nie pracowała nie stanowił przeszkody do przyznania jej bezterminowo świadczenia pielęgnacyjnego, a po wygaśnięciu z urzędu decyzji (zmiana przepisów) nie stanowił przeszkody do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, natomiast teraz nagle stanowi przeszkodę do ponownego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu odmowy organ I instancji powołuje się na art. 17 ust. 1b u.ś.r., zaś organ odwoławczy na art. 17 ust. 1 u.ś.r., przy czym – jak zaznaczyła skarżąca – jej rodzina spełnia tę przesłankę.

Odnosząc się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wydanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. skarżąca wskazała, że w związku z faktem, iż wyrok, który winien być przez ustawodawcę wykonany bezzwłocznie (najpóźniej do kwietnia 2016 r.), nadal wykonany nie jest, przyznanie właściwych praw aktualnie spoczywa na barkach organów odwoławczych (samorządowych kolegiów odwoławczych) oraz ostatecznie sądów administracyjnych.

Ponadto skarżąca wyjaśniła, że w żaden sposób nie wyrażała zamiaru równoczesnego pobierania dwóch świadczeń tj. pielęgnacyjnego i dla opiekunów. Przeciwnie, już na wniosku zamieściła adnotację, że zasiłek dla opiekunów posiada, gdyż wprowadzono ją w pułapkę prawną, natomiast w odwołaniu wyraźnie już zaznaczyła, że wnosi o uchylenie zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ramach zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a. organ I instancji zobowiązany był zresztą do pouczenia skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a poruszony problem był już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych, które przedstawiły właściwy sposób interpretowania przepisów art. 2 ust. 5 pkt 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. w tego rodzaju przypadkach (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 480/16).

Kończąc, skarżąca wskazała, że niezależnie od powodów, dla których nie podejmowała zatrudnienia przed 19 kwietnia 2012 r., to jednak od czasu pogorszenia się stanu zdrowia matki sprawuje nad nią opiekę i nie podejmuje zatrudnienia właśnie z tego powodu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Mając powyższe na uwadze na wstępie zaznaczenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wydając swoje decyzje orzekające o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyjęły każdy z nich inną podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Mianowicie, organ I instancji orzekając o odmowie przyznania prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na niespełnienie "przesłanki wiekowej" określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a dodatkowo na niedokonanie przez skarżącą – jako beneficjentkę zasiłku dla opiekuna – wyboru świadczenia w związku ze zbiegiem uprawnień, o czym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że prawo do wnioskowanego przez skarżącą świadczenia nie przysługuje, bowiem w okolicznościach sprawy nie jest spełniona, wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., przesłanka związku przyczynowo-skutkowego (w rozumieniu związku czasowego) pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a wystąpieniem konieczności opieki nad matką.

Mając powyższe na uwadze Sąd - w odniesieniu do stanowiska organu I instancji (Prezydenta Miasta Gdańska) – pragnie na wstępie wyjaśnić, że regulacja prawna wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Okoliczność ta ma niewątpliwie wpływ na sytuację prawną skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy. Podkreślić bowiem należy, że skutkiem ww. wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18. roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać z pominięciem tej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak treść wyroku wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W związku z powyższym - jak słusznie wskazało Kolegium - wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej nie może być podstawą do odmowy wnioskowanego świadczenia. Z tego względu przyjąć zatem należało, że błędne było w tej mierze stanowisko organu I instancji, który za podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przyjął w istocie, że skoro niepełnosprawność T. B. (ur. w 1952 r.) istnieje od 2009 r. (tj. od 57. roku życia), to stanowi to okoliczność wyłączającą przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. W konsekwencji należało stwierdzić, że organ I instancji wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. dopuścił się naruszenia prawa poprzez dokonanie błędnej wykładni powołanego przepisu.

Z kolei, odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym zanegowano wystąpienie w okolicznościach sprawy związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawna matką, zdaniem Sądu, argumentacja organu II instancji na tle okoliczności faktycznych sprawy jest wadliwa, a wydane rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane.

Oceniając zaprezentowane stanowisko należy wskazać, że w sprawie nie było kwestionowane (zarówno przez organ I, jak i II instancji), że T. B. - matka skarżącej, z uwagi na stan zdrowia i posiadane schorzenia, wymaga wsparcia i pomocy osób drugich w codziennych czynnościach życiowych oraz czynnościach związanych z kontrolą stanu zdrowia. Nie było także kwestionowane w sprawie, że to właśnie skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. W konsekwencji – jak wynika z akt sprawy – organy obu instancji w okolicznościach sprawy uznawały skarżącą za osobę sprawującą pełną i konieczną opiekę nad niepełnosprawną T. B.

Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, wykazywanie zatem przez organ odwoławczy bierności zawodowej skarżącej na tle realiów związanych ze stanem zdrowia matki i zakresem sprawowanej przez nią nad matką opieki, nie może być uznane za przesłankę braku związku pomiędzy sprawowaną aktualnie przez skarżącą opieką i niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia. Należy podkreślić, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być przede wszystkim dokonywana adekwatnie do czasu, w którym wnioskodawca występuje o przyznanie świadczenia, natomiast badając istnienie w określonej sprawie związku przyczynowo-skutkowego (w aspekcie czasowym) pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia) a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną – na co zwracało uwagę Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nie można w prosty sposób dokonywać zastawienia momentu zaprzestania aktywności zawodowej wnioskodawcy (czy okresu niepodejmowania zatrudnienia) z momentem wystąpienia niepełnosprawności, pomijając tym samym inne okoliczności, które in casu stanowić mogą o uzasadnionej bierności zawodowej wnioskodawcy w danym okresie.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że organ odwoławczy stwierdził, że skoro ostatnie zatrudnienie D. K. ustało w dniu 30 kwietniu 2000 r., natomiast T. B. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności począwszy od 19 lipca 2012 r. (przy czym jej niepełnosprawność istnieje od 2009 r.), to oznacza, że aktywność zawodowa wnioskodawczyni ustała na wiele lat przed tym jak jej matka została zaliczona do osób niepełnosprawnych (a następnie do osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), a zatem zaprzestanie aktywności zawodowej w 2000 r. przez D. K., jak i późniejszy brak jej aktywności zawodowej nie były spowodowane koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i nie można mówić o ścisłym i bezpośrednim związku pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej matce opieki adekwatnej do jej stanu zdrowia.

Abstrahując od tego, że organ w ogóle nie wyjaśnił co było powodem rezygnacji przez skarżącą w 2000 r. z aktywności zawodowej a potem jej niepodejmowania (skarżąca w skardze wskazuje na opiekę nad małymi dziećmi), to nie ulega wątpliwości, że skarżąca przynajmniej od 2012 r. sprawuje opiekę nad matką, o czym świadczą przyznane jej w przeszłości uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego (otrzymywane do VII 2013 r.) oraz do zasiłku dla opiekuna lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy raz jeszcze podkreślić, że oceniając związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy biernością zawodową wnioskodawcy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny należy dokonywać oceny jego istnienia na moment złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Okoliczność bowiem, że wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia na długo przed tym, gdy powstała niepełnosprawność jego podopiecznego nie stanowi sama w sobie okoliczności przesądzającej o braku istnienia owego związku przyczynowo-skutkowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie, dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20). Podkreślić także należy, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że obok rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ustawodawca, jako przesłankę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał także na niepodejmowanie zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). A zatem nawet gdyby okazało się, że powodem rezygnacji wnioskodawcy z zatrudnienia w przeszłości nie była konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (bo np. osoba ta nie była jeszcze osobą niepełnosprawną), to brak możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia w późniejszym okresie powodowany koniecznością sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym, stanowi spełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zaznaczenia w tym miejscu raz jeszcze wymaga, że skarżąca od października 2012 r. sprawuje nad matką opiekę wykluczającą podjęcie aktywności zawodowej, będąc z tego tytułu beneficjentką najpierw świadczenia pielęgnacyjnego a od dnia 1 lipca 2013 r. zasiłku dla opiekuna lub specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W realiach niniejszej sprawy konieczność objęcia niepełnosprawnego członka rodziny opieką i jej permanentne sprawowanie niewątpliwie uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. W sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie czynienie zatem rozważań na temat bierności zawodowej skarżącej, jak też porównywanie czasokresu ostatniego zatrudnienia z datą ustalenia niepełnosprawności u matki skarżącej, jawi się jako całkowicie bezcelowe i w istocie zbędne. Sprawowanie całodobowej i koniecznej z uwagi na chorobę matki opieki nad nią - co dla Sądu, jak też organów w świetle dokumentacji zawartej w przedstawionych aktach administracyjnych wydaje się oczywiste - całkowicie uniemożliwia podjęcie skarżącej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W nawiązaniu do powyższych rozważań wskazać należy, że system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności, przez który rozumie się: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach; d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów; e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przytoczony wyżej przepis art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 573 – dalej w skrócie: "u.r.z.s."), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 u.r.z.s. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 857) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Taki kontekst prawny powinny mieć na uwadze organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (orzeczenie nr [...] Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 13 września 2012 r.).

Podkreślić w tym miejscu należy również, że warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19).

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że matka skarżącej, na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, dotknięta była schorzeniami, które stały się podstawą wydania orzeczenia o znacznym stopniu jej niepełnosprawności ze wskazaniem na konieczność długotrwałej opieki lub pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono jej sprawność psychofizyczną i stwierdzono brak zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych. Jak już wspomniano, osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędna w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., sprawowanie opieki musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem – jak w rozpatrywanej sprawie), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Taka sytuacja, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ odwoławczy, ma bezsprzecznie miejsce w realiach tej sprawy, a zatem organ ten dokonując rozstrzygnięcia naruszył art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu organu I instancji, jakoby skarżąca nie dokonała wyboru świadczenia, o czym jest mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazać należy, że jakkolwiek na etapie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca nie złożyła oświadczenia w tym zakresie, to jednak sytuacja ta powinna skutkować – stosownie do art. 9 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. – podjęciem przez organ czynności wyjaśniających i wezwaniem skarżącej do przedstawienia stanowiska co do wybieranego przez nią świadczenia. Takie stanowisko – oświadczenie o rezygnacji z otrzymywanego dotychczas świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego – skarżąca złożyła natomiast w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co wskazuje jednoznacznie, iż w przypadku spełnienia określonych w art. 17 u.ś.r. wymogów, jej wolą jest wybór świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę i rozpatrując złożony przez skarżącą w dniu 24 września 2020 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy zobligowane będą uwzględnić przedstawioną przez Sąd powyżej ocenę prawną zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).