Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1660/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 8 ust. 1 i 2 i art. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Ewa Grochowska-Jung (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję własną nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej J. B. oraz umorzył postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny w sprawie. J. B. w dniu [...] maja 2010 r. złożył w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR w L. wniosek o udostępnienie informacji publicznej:

1) ile godzin tygodniowo, jaki jest rozkład pracy tygodniowy, w jakich dniach i godzinach pracuje w Biurze Powiatowym Agencji Rolnej i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w S. radca prawny J. S.,

2) wskazanie kwoty wynagrodzenia wypłacanego radcy prawnemu J. S. za świadczenie usług prawnych.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. udzielił wnioskodawcy informacji publicznych określonych w pkt 1 wniosku. Natomiast odnośnie pkt 2 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego, powołując się na upoważnienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w której odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pkt 2 wniosku. Stwierdził, iż żądane informacje dotyczące wskazania kwoty wynagrodzenia za pracę, nie stanowią informacji publicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. B. wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji w całości lub uchylenie i przekazanie organowi pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] uchylającej decyzję I instancji i umarzającej postępowanie w sprawie wskazał, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że wnioskowane dane dotyczące wysokości zarobków radcy prawnego pracującego w [...] Biurze Powiatowym Agencji nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 8 ustawy o Agencji, Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Prezes Agencji, jego zastępcy, dyrektorzy oddziałów regionalnych oraz kierownicy biur powiatowych są organami Agencji. Jedynie informację o osobach sprawujących funkcję w tych organach i ich kompetencjach należy zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej uznać za informację publiczną. Pozostali pracownicy Agencji, w tym radcowie prawni zatrudnieni w Agencji nie sprawują funkcji w organach Agencji i dlatego informacje na ich temat nie są informacją publiczną. Stąd też, treść umowy o pracę radcy prawnego zatrudnionego w Agencji nie stanowi informacji publicznej i nie zachodzi okoliczność, wymagająca wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że postępowanie w sprawie pkt 2 wniosku J. B. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wniósł o jej uchylenie w całości i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Zarzucił decyzji sprzeczność istotnych ustaleń Prezesa Agencji z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności poprzez uznanie, iż skarżący domagał się ujawnienia danych osobowych radcy prawnego, pomimo, że w tym względzie skarżący wnosił o wyłączenie jego danych osobowych poprzez zabiałkowane i uczynienia ich w ten sposób nieczytelnymi, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 kpa, poprzez uznanie, iż skarżący domagał się ujawnienia danych osobowych radcy prawnego, naruszenie przepisów proceduralnych, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 kpa i przepisów o właściwości (art. 156 § 1 kpa), poprzez rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na niekorzyść skarżącego, naruszenie przepisów art. 105 §1 kpa wobec braku przesłanek warunkujących umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż wynagrodzenie radcy prawnego zatrudnionego do obsługi prawnej Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w S. nie stanowi informacji publicznej, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 107 § 3 kpa, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii wyłączenia danych osobowych radcy prawnego poprzez zabiałkowane oraz niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji, które dobra osobiste, wolności radcy prawnego zostaną naruszone w przypadku ujawnienia jego wynagrodzenia, niewskazanie podstawy prawnej określającej rodzaj tajemnicy chronionej prawem, z powołaniem się na konkretny przepis ustawowy konstruujący tego typu tajemnice.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga J. B. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów, niż w niej wskazane. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację tego uprawnienia stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), która z jednej strony określa zakres przedmiotowy – wskazuje jakie informacje mają walor informacji publicznej i podmiotowy ustawy – wymienia podmioty mogące ubiegać się o udostępnienie informacji i podmioty zobowiązane do jej udzielenia, z drugiej zaś strony reguluje sposób i tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej. Stąd też postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ściśle określa, w jakich sytuacjach przepisy kpa mają zastosowanie dla postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej.

Dodatkowo z treści ustawy wynika, iż udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w sytuacji, gdy żądana informacja ma walor informacji publicznej, ale organ odmawia jej udostępnienia. Stąd też, gdy żądane informacje nie mają charakteru publicznego w rozumieniu ustawy, organ powinien powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę pismem. Ponadto podmiot, do którego skierowano wniosek jest obowiązany udostępnić żądane informacje tylko w takim przypadku, gdy jest w ich posiadaniu. W sytuacji, gdy podmiot, do którego skierowano wniosek, żądanych informacji nie posiada powinien zawiadomić wnioskodawcę o powyższym fakcie, ponieważ taka informacja w istocie kończy postępowanie w sprawie wniosku. Natomiast wnioskodawca niezadowolony z takiego zakończenia sprawy będzie miał możliwość poddania zachowania podmiotu kontroli sądu, poprzez złożenie skargi na bezczynność.

Z powyższego rozważania wynika, iż podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będzie podmiot, do którego wniosek został skierowany, bez względu na fakt, czy jest on w stanie takiej informacji udzielić, czy też nie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie reguluje bowiem sposób załatwienia takiego wniosku zarówno w sytuacji posiadania żądanych informacji (udostępnienia w formie czynności materialno - technicznej), posiadania i odmowy udostępnienia (wydanie decyzji administracyjnej) ale też w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji, czy też gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej (poinformowanie wnioskodawcy pismem).

Powyższe stwierdzenie należy uzupełnić też o uwagę, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej bardzo szeroko traktuje pojęcie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy wynika, iż podmiotami zobowiązanymi będą zarówno władze publiczne, jak i inne podmioty, a także związki zawodowe i ich organizacje oraz partie polityczne. Z przykładowego wyliczenia zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłania się szerokie pojęcie organów władzy publicznej. Natomiast z uwagi na rodzaj wykonywanej działalności, bądź korzystanie z majątku publicznego, a także możliwość szerokiego dysponowania informacjami o charakterze publicznym ustawodawca objął tym obowiązkiem także inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej J. B. skierował do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. Stąd też, podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanych informacji był właśnie ten organ. Nie znajduje uzasadnienia, zdaniem Sądu, załatwienie powyższego wniosku przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Należy bowiem wskazać, iż decyzja I, jak i II instancji zostały co prawda podpisane i wydane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., jednak działającego w imieniu Prezesa Agencji na podstawie upoważnienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.) w art. 8 ust. 1 i 2 wskazuje, iż organem Agencji jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów (...), który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Poza sporem pozostaje zatem okoliczność, iż zarówno Prezes, jak i dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych są odrębnymi organami Agencji. Natomiast należy zwrócić uwagę, iż dalsze uregulowania ustawy nadają powyższym podmiotom kolejne, szersze kompetencje. Zgodnie z art. 10 ust 1 i 2 ustawy o Agencji Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. W postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego. Natomiast z art. 9 ust 2 wynika, iż działającymi w obrębie Agencji oddziałami regionalnymi kierują dyrektorzy, a biurami powiatowymi – kierownicy.

Powyższe kompetencje, zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę szeroki zakres kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, pozwalają na stwierdzenie, iż zarówno kierownicy biur powiatowych, jak i dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Powyższe stwierdzenie, zdaniem Sądu, nie zaprzecza uregulowanemu w ustawie o Agencji ustrojowi tej jednostki. Ustawa o Agencji nie zawiera bowiem innych, odmiennych uregulowań, co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 i 2 stanowi, iż informacje publiczne podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, o ile nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Skoro ustawa o Agencji takich uregulowań nie zawiera, to zastosowanie w sprawie będą miały przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też, w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., zgodnie z uregulowanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasadami, winien był być załatwiony przez tego dyrektora.

Należy również zwrócić uwagę w niniejszej sprawie, iż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydając upoważnienie z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie którego została wydana decyzja I i II instancji, wykazał się niekonsekwencją. Z jednej bowiem strony upoważnił do działania dyrektora oddziału regionalnego, a więc przyjął, iż podmiotem właściwym do załatwienia sprawy w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest Prezes, z drugiej jednak strony wskazał, iż upoważnienie obejmuje wszystkie przypadki, w których właścicielem informacji jest dyrektor oddziału regionalnego. Należy wyjaśnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wskazuje, iż dysponent informacji publicznej w odpowiedzi na wniosek udostępnia ją. Ustawa nie przenosi powyższych kompetencji na "zwierzchnika" dysponenta informacji. Stąd też upoważnienie, na podstawie którego wydano obie decyzje administracyjne jest wadliwe i niezgodne ze sposobem załatwienia sprawy uregulowanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując, Sąd rozpoznający powyższą sprawę, mając na uwadze poczynione rozważania, stwierdził, iż zarówno decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., jak i decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, czym wypełniły przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, orzekł jak w sentencji.