Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 286/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 37a
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: Art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 czerwca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. III.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 czerwca 2021 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej - A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W (dalej: skarżąca), od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] 2020 r. orzekającej o odmowie wydania skarżącej zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym ul. K w K (działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P), o wymiarach 3,47 m x 2,46 m i łącznej powierzchni 8,54 m2 w okresie od dnia 1 września 2020 r. do dnia 30 czerwca 2022 r.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 31 lipca 2020 r., skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. K w K o treści zmiennej dwustronnej, w okresie od dnia 1 września 2020 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. We wniosku wskazano, że chodzi o kontynuację zajęcia pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] (znak: [...]), Prezydent Miasta odmówił skarżącej wydania zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym ul. K w K w okresie od dnia 1 września 2020 r. do dnia 30 czerwca 2022 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia działania organu sankcjonującego samą czynność umieszczenia obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami od działania organu odnoszącego się do zezwolenia na legalne trwanie w określonym przedziale czasu w pasie drogowym umieszczonego tam wcześniej urządzenia. Prezydent Miasta wyjaśnił, że w niniejszej sprawie skarżąca sprecyzowała swoje żądanie we wniosku z dnia 31 lipca 2020 r., wnosząc o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. K w K.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej zauważył, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest wydawane na ściśle określony czas, który powinien wynikać z treści wniosku, przy czym zarządca drogi - uwzględniając przesłanki ustawowe do wydania zezwolenia - nie może kierować się wyłącznie potrzebami i korzyściami wnioskodawcy, gdyż te nie są jedyną wartością chronioną w ramach postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta podkreślił, że w myśl ustawy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg jest instytucją wyjątkową i musi być uzasadnione szczególnymi względami. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji stwierdził, że teren, na którym zlokalizowane jest przedmiotowe urządzenie reklamowe, objęty jest - obowiązującą od dnia 1 lipca 2020 r. - tzw. "uchwałą krajobrazową'’ (uchwała Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", Dz. Urz. Woj. z dnia 9 marca 2020 r., poz. 1984), która według art. 37a ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2020 poz. 293 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) jest aktem prawa miejscowego. Z kolei treść przepisów owej uchwały prowadzi do wniosku, że - zdaniem organu pierwszej instancji - przedmiotowa reklama nie może zajmować pasa drogowego w miejscu wskazanym przez skarżącą.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Sekcja Kontroli Handlu i Reklam w Dziale Kontroli Pasa Drogowego (która jest komórką Urzędu Miasta właściwą do oceny m.in. umieszczania reklam w pasach drogowych), oceniła wprawdzie pozytywnie lokalizację urządzenia reklamowego pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednak jednocześnie stwierdziła, że przedmiotowe urządzenie reklamowe znajduje się na trawniku i wymaga opinii odpowiedniej komórki merytorycznej. Wobec powyższego - po zwróceniu się do Zarządu Zieleni Miejskiej - uzyskano opinię wskazującą na konieczność usunięcia przedmiotowego urządzenia reklamowego z pasa drogowego ul. K z uwagi na planowaną rewitalizację skweru na w/w działce. Niezależnie od tego Sekcja Kontroli Handlu i Reklam w Dziale Kontroli Pasa Drogowego Urzędu Miasta stwierdziła, że opisana lokalizacja urządzenia reklamowego jest niezgodna z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały krajobrazowej, gdyż tablica reklamowa o powierzchni 8,54 nr nie spełnia określonych w tym przepisie wymiarów przewidzianych dla obiektu reklamowego rozumianego jako billboard (wedle uchwały billboard to tablica reklamowa, o wymiarach: 12 m2 albo 18 nr, z tolerancją +/- 5%, o nie więcej niż dwóch powierzchniach ekspozycji), a także jest niezgodna z § 9 ust. 1 uchwały, w którym ustalono, że inna wolnostojąca tablica reklamowa albo inne wolnostojące urządzenie reklamowe powinno mieć wymiary: wysokość - do 3,5 m, powierzchnia ekspozycji reklamy - mniejsza niż 5 m2. Wobec powyższego, zdaniem Prezydenta Miasta, brak jest możliwości wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. K w K przez przedmiotowe urządzenie reklamowe.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że każdy nowy wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna postępowanie w nowej sprawie administracyjnej, która powinna być rozpatrywana w oparciu o istniejący stan prawny na dzień wydania decyzji. Po upływie wskazanego w zezwoleniu okresu zezwolenie to wygasa, zaś pas drogowy winien zostać niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Na dalsze zaś zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Wydając nowe zezwolenie organ administracyjny powinien uwzględniać zarówno stan prawny istniejący w dacie orzekania, jak i przepisy dotyczące okresu obowiązywania danego zezwolenia. Skutkuje to koniecznością stosowania nowych obowiązujących przepisów prawa, w tym tzw. uchwały krajobrazowej. Na marginesie organ zauważył, że uchwała krajobrazowa operuje wprawdzie także tzw. okresem przejściowym, oznaczonym w rozdziale III uchwały ("Warunki dostosowania''), a paragraf 25 ust. 2 uchwały nakłada obowiązek dostosowania - w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały - istniejących reklam i urządzeń reklamowych do przepisów uchwały krajobrazowej, jednakże obowiązki dostosowawcze dotyczą reklam, które posiadają aktualnie obowiązujące zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a ponadto skoro okres ten dotyczy dostosowania się do obowiązujących przepisów prawa, to odnosi się wyłącznie do reklam funkcjonujących na dotychczasowych prawnych zasadach i "pozostających w prawie’’.

Od powyższej decyzji odwołanie, złożyła skarżąca, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) poprzez nieustalenie dokładnego terminu, w którym mają nastąpić prace Zarządu Zieleni Miejskiej na przedmiotowej nieruchomości, czyli do kiedy możliwe będzie przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę;

-art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. K w K, pomimo iż sprawa dotyczy tablicy reklamowej istniejącej w pasie drogowym od wielu lat przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i wszystko to na podstawie niekompletnego materiału dowodowego.

Rozpoznają odwołanie, organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.; dalej: u.d.p.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Organ wskazał, że zasadą jest nieumieszczanie obiektów budowlanych lub innych obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym. Umieszczanie różnych obiektów i urządzeń, w tym także reklam, jako wyjątek od tej zasady, wymaga spełnienia przewidzianych prawem warunków. W szczególności umieszczanie obiektów budowlanych wymaga uzyskania dwóch, niezwiązanych ze sobą, rozstrzygnięć zarządcy drogi tj. zezwolenia na lokalizację (art. 39 ust. 3 u.d.p.), które z natury rzeczy ma charakter jednorazowy oraz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego stanowi zasadniczo kolejne rozstrzygnięcie odnoszące się do znajdowania się danego obiektu w pasie drogowym drogi publicznej. Pomimo bowiem udzielenia wcześniej jednorazowego zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z drogą, dla legalnego dalszego pozostawania tego obiektu w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Ponieważ zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, to możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania zezwolenia na kolejny okres, przy czym w każdej kolejnej sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres właściwy zarządca drogi zobowiązany jest dokonać oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne: powinien ponownie ustalić, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., czy znajdowanie się obiektu w pasie drogowym nie spowoduje niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości, i czy nie będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Raz udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Każdy kolejny wniosek podlega więc badaniu na ogólnych zasadach przepisów ustawy o drogach publicznych i konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu w pełni aktualnych uwarunkowań. Dodatkowo organ zwrócił należy uwagę na to, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, tym niemniej wybór pozostawiony przez ustawodawcę organowi orzekającemu nie może być dowolny, a musi mieścić się w granicach ustawy i innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i powinien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.

Kolegium wskazało, że wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony po dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej i dotyczy okresu objętego jej obowiązywaniem, a teren, na którym zlokalizowane jest wskazane urządzenie reklamowe, objęty jest tą uchwałą.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium w pierwszej kolejności zbadało to, czy w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. i stwierdziło, że uwzględniając z jednej strony to, iż znajdowanie się przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym nie narusza zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa tego ruchu, nie prowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi, a także nie powoduje niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń lub zmniejszenia jej trwałości, a z drugiej strony biorąc pod uwagę to, że za dalszym zajęciem pasa drogowego przez w/w urządzenie reklamowe niewątpliwie przemawia słuszny interes Wnioskodawcy, w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przyjętym w ustawie.

Kolegium wyjaśniło dalej, że działka nr [...] obr. [...], jedn. ewid. P w K, na której znajdować się ma reklama zajmująca pas drogowy, objęta jest w myśl uchwały krajobrazowej III Strefą, Podobszarem 3. Mając na uwadze przepisy § 9 ust. 1 uchwały krajobrazowej, należy zakwalifikować wnioskowaną tablicę reklamową jako "inną wolnostojącą tablicę reklamową". Uchwała w § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 9 ust. 1 określa wymiary tablic reklamowych (w tym billboardów) i urządzeń reklamowych znajdujących się na terenach objętych przepisami uchwały. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały, przez pojęcie "billboardu" należy rozumieć tablicę reklamową, o wymiarach: 12 m2 albo 18 m2, z tolerancją +/- 5%, o nie więcej niż dwóch powierzchniach ekspozycji, a po myśli § 9 ust. 1 pkt 2 billboard powinien być wykonany z metalu, tworzywa sztucznego lub szkła, przy czym dolna krawędź reklamy powinna być umiejscowiona na wysokości nie mniejszej niż 3 m od poziomu terenu dla billboardu wolnostojącego. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 6 uchwały, inna wolnostojąca tablica reklamowa albo inne wolnostojące urządzenie reklamowe powinno mieć wymiary: wysokość do 3,5 m i powierzchnia ekspozycji reklamy mniejsza niż 5 m2. Ponieważ w niniejszej sprawie wnioskowana reklama (której powierzchnia wynosi 8,54 m2) nie spełnia powyższych wymagań, należy uznać, że już z tego powodu nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącej.

Zdaniem Kolegium ust. 2 § 25 uchwały krajobrazowej dotyczy tablic reklamowych i urządzeń reklamowych które były umieszczone w pasie drogowym w dniu 1 lipca 2020 r. (dzień wejścia w życie uchwały) w oparciu o wydane wcześniej zezwolenia. Mogły/mogą one pozostawać w pasie drogowym na czas wydanego wcześniej zezwolenia z terminem po 1 lipca 2020 r. nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały i taka sytuacja, w ocenie Kolegium, występuje w niniejszej sprawie. Poprzednie zezwolenie na umieszczenie nośnika reklamowego będącego przedmiotem niniejszej sprawy w pasie drogowym (decyzja nr: [...]) obowiązywało do dnia 31 sierpnia 2020 r. W takiej sytuacji zgodnie z § 25 ust. 2 uchwały, reklama po upływie terminu, na który zostało wydane wcześniejsze zezwolenie, powinna zostać dostosowana do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, a dostosowanie to może nastąpić poprzez dokonanie zmiany formy tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego zgodnie z wymaganymi uchwałą parametrami poprzez przycięcie, zmniejszenie, zdjęcie części tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego, wymianę materiału z którego tablica reklamowa albo urządzenie reklamowe jest wykonane, przemalowanie, zmianę koloru i/lub natężenia światła, przesunięciu/przeniesieniu tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego w miejsce zgodne z postanowieniami uchwały, demontaż tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego połączony z wymianą na nową tablicę reklamową albo urządzenie reklamowe, spełniające wymogi określone w uchwale, albo ich usuniecie (§ 25 ust. 2 pkt 1).

Kolegium podkreśliło, że zgoda na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, a możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania zezwolenia na kolejny okres. Jego brak oznacza, że z upływem ostatniego dnia obowiązującego zezwolenia właściciel urządzenia lub obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary. Równoznaczne z uzyskaniem zezwolenia nie jest więc samo złożenie (kolejnego) wniosku o jego wydanie, gdyż nie tworzy ono po stronie wnioskującej żadnego roszczenia i nie legalizuje zajęcia pasa drogowego; uprawnienie w tym zakresie strona wnioskująca uzyskuje dopiero w wyniku pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku przez zarządcę drogi i wydaniu kolejnej decyzji określającej okres obowiązywania zezwolenia.

Kolegium wskazało też, że drugim motywem odmowy było to, że na działce, na której dotychczas znajdowała się owa reklama (obejmującej skwer - teren zieleni miejskiej), planowane są prace rewitalizacyjne. Na zamiar przeprowadzenia tych prac wskazywano już na początku 2019 r., co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów (k.6-7) oraz później w 2020 r. (k.8-9). Skoro w niniejszej sprawie organ orzeka w granicach uznania administracyjnego, trzeba stwierdzić, że rozstrzygnięcie odmowne nie narusza granic przysługującego w niniejszej sprawie uznania, gdy jest motywowane także zamiarem przeprowadzenia prac na ww. działce, z którymi to pracami koliduje stojąca reklama.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła strona skarżąca.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną interpretację zapisów uchwały krajobrazowej uchwalonej przez Radę Miasta, prowadzącą do oczywiście niesłusznych wniosków, iż tablice reklamowe znajdujące się w pasie drogowym powinny być inaczej traktowane niż inne tablice reklamowe, pomimo iż uchwała krajobrazowa nie prowadzi takiego rozróżnienia wprowadzając okres dostosowawczy dwóch lat dla wszystkich tablic reklamowych istniejących w dniu 1 lipca 2020 r.

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym, pomimo iż sprawa dotyczy tablicy reklamowej istniejącej w pasie drogowym od wielu łat przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i wszystko to na podstawie niekompletnego materiału dowodowego.

Wobec zaskarżenia w/w decyzji, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. numer nr [...].

W odpowiedzi organ II instancji, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały, zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Rada gminy została upoważniona do ustalenia w uchwale zakazu sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3 u.p.z.p.). Obligatoryjnym elementem uchwały jest określenie warunków i terminu dostosowania, istniejących w dniu jej wejścia w życie, obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.). W uchwale krajobrazowej w jej rozdziale III zatytułowanym Warunki dostosowania, zawarto przepisy o charakterze przejściowym. Z treści uchwały wynika, że unormowano dwie sytuacje. Pierwsza obejmuje te przypadki gdy przepisy uchwały znajdują zastosowanie od dnia wejścia w życie uchwały, a druga dotyczy sytuacji, w której adresaci uchwały zostali zobowiązani do dostosowania się do treści uchwały w ściśle określonym terminie. Odnośnie pierwszej sytuacji w uchwale wskazano, iż zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały (§ 25 ust. 1 uchwały). Z kolei w § 25 ust. 2 uchwały przyjęto, iż tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Równocześnie w dalszej części uchwały zawarto szereg zasad, w oparciu o które to dostosowanie ma nastąpić. Podkreślenia wymaga, że wskazane unormowania odwołują się wyłącznie do stanu już istniejącego (zastanego), oraz stanu, w którym następuje zmiana sposobu zagospodarowania danej przestrzeni. Innymi słowy wymienione przepisy uchwały, nie wiążą obowiązku dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wystąpieniem lub nie, przesłanek innego rodzaju, w szczególności nie łączą tego obowiązku z treścią innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym z przepisami ustawy o drogach publicznych. Należy przyjąć, że treść uchwały pozostaje w tym zakresie w zgodzie z delegacją ustawową określoną w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Wobec powyższego błędnym jest uznanie przez organ II instancji, że treść § 25 ust. 2 uchwały należy odczytywać w powiązaniu z przepisami ustawy o drogach publicznych. Organ II instancji przyjął, że upływ czasu na jaki udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w oparciu o przepisy u.d.p., skutkuje tym, że znajdują zastosowanie, wskazane w uchwale krajobrazowej, zasady odnoszące się do nowosytuowanych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, pomimo tego, że nie upłynął jeszcze termin 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy uchwały krajobrazowej w omawianym zakresie należy odczytywać w powiązaniu z treścią przepisów ustawy o drogach publicznych. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca, aby uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jest obowiązana spełnić wymogi wynikające z ustawy o drogach publicznych. Organ II instancji wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w tym konkretnym przypadku nie zostały spełnione przesłanki do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Przedstawiona przez organ II instancji argumentacja wskazuje, że, określona w § 25 ust. 2 uchwały krajobrazowej, przesłanka istnienia tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, została odczytana w kategoriach istnienia pewnego stanu prawnego a nie stanu faktycznego. Zdaniem organu II instancji, określony w uchwale krajobrazowej okres przejściowy jest wiążący jedynie w czasie obowiązywania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem przepis § 25 ust. 2 uchwały krajobrazowej, odnosi się wyłącznie do tego, czy w dniu wejścia w życie uchwały, istniał pewien stan faktyczny, sprowadzający się tego czy na gruncie były usytuowane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. W sytuacji ustalenia, że tablice reklamowe i urządzenia reklamowe faktycznie znajdowały się na gruncie w dacie wejścia w życie uchwały, znajduje zastosowanie, jednolity dla wszystkich adresatów uchwały, okres przejściowy, przewidziany na dostosowanie tych urządzeń do wymogów określonych w uchwale. Regulacja zawarta w u.p.z.p., w jej art. 37a ust. 9, ma charakter autonomiczny w tym sensie, że reguluje wyłącznie zagadnienia związane z ochroną krajobrazu. Ustawodawca uznał, że nie jest zasadne narzucenie adresatom uchwał krajobrazowych, dostosowania się do wymogów zawartych w tych uchwałach, już w dacie ich wejścia w życie. Minimalny okres dostosowania został określony na 12 miesięcy, licząc od daty wejścia uchwały w życie. Przyjęcie przez organ II instancji założenia, że o istnieniu zagospodarowania terenu na cele reklamowe, decyduje stan prawny związany z wydanym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, a nie stan faktyczny, pozostaje w sprzeczności z założeniem ustawodawcy, że należy zagwarantować adresatom uchwał krajobrazowych istnienie pewnego, określonego w uchwale okresu dostosowawczego. Na marginesie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że Rada Miasta nie skorzystała z kompetencji do wskazania minimalnego dwunastomiesięcznego okresu, określając go na 24 miesiące od daty wejścia w życie uchwały. Wobec powyższego, za zasadny należy uznać argument skarżącej, że zaskarżoną decyzją nastąpiło nieuzasadnione skrócenie okresu przeznaczonego na dostosowanie się do treści uchwały. Ponownie należy wskazać, że w zakresie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych został przewidziany jeden, ten sam dla wszystkich przypadków, okres dostosowawczy. Nie budzi wątpliwości, że wykorzystanie danego terenu na cele reklamowe, musi pozostawać w zgodzie z całym obowiązującym porządkiem prawnym, co w szczególności dotyczy regulacji wnikającej z ustawy o drogach publicznych, a także z uchwały krajobrazowej. Jednakże spełnienie tych wymogów przez skarżącą należy oceniać odrębnie. Tymczasem organ II instancji, w istocie uzasadnił odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tym, że w jego ocenie na przeszkodzie stoją przepisy uchwały krajobrazowej, co należy uznać za przedwczesne, skoro w dacie wydania decyzji przez organy, nie upłynął jeszcze termin 24 miesięcy, przewidziany na dostosowanie się do wymogów uchwały.

Równocześnie za niedostatecznie uzasadnione należy uznać argumenty organu II instancji odnoszące się do planowanej rewitalizacji terenu. Brak jest w szczególności wskazania przyczyn, dla których nie jest możliwe przeprowadzenie rewitalizacji terenu pomimo usytuowania reklamy, przy uwzględnieniu faktu, że skarżąca poniosła nakłady na tę reklamę. Dodatkowo z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że czynienie ustaleń w tym zakresie było dokonywane niejako na marginesie, skoro organ uznał, że niebudzącą wątpliwości przyczyną odmowy wydania zezwolenia, stanowi treść uchwały krajobrazowej.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne Sędziego WSA Elżbiety Czarny-Drożdżejko do uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2022r. III SA/Kr 286/22

W sprawie ze skargi A S.A. w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 czerwca 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym, nie zgodziłam się z większością składu Sądu z uzasadnieniem uchylającym wyżej wymienianą decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji i na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019.2325 ze zm.) składam następującej treści zdanie odrębne do uzasadnienia wskazanego wyroku:

Zgodnie z art. 40 u.d.p. umieszczania w pasie drogowym reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Tak więc podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych robót organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika również, że jest to zgoda o charakterze czasowym. Wyraźnie ten charakter czasowy zezwolenia został wyeksponowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podkreśla, że z wykładni przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika, że zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma charakter czasowy określony w decyzji (por. wyrok NSA z 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 970/08). Zwłaszcza, gdy podkreślić w tej mierze, że w ust. 5-6 art. 40, w zakresie odnoszącym się do określenia metody ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustawodawca operuje, jako jej elementem konstrukcyjnym, kategorią czasu (tekst jedn.: dni i roku), przez który w związku z ekspozycją reklamy pas drogowy ma być zajęty, zaś pkt 2 ust. 12 art. 40, pojęciem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Skoro więc zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy, wydawane jest na określony w decyzji okres i ma charakter czasowy, to z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Ponadto upływ okresu, na który zezwolenie zostało udzielone skutkuje tym, że dalsze legalne pozostawienie reklamy w pasie drogowym jest możliwe tylko w oparciu o nową decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego (Wyrok NSA z 24.04.2012 r., II GSK 302/11, LEX nr 1244639.).

Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne oraz czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 12.06.2019 r., II SA/Bd 285/19, LEX nr 2694719.).

W niniejszej sprawie organ administracyjny jako podstawę rozstrzygnięcia zastosował uchwałę nr XXXVI/908/20 Rady Miasta z dnia 26 lutego 2020r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", która została wydana na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.). Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Ta polityka przestrzenna dotyczy również dróg publicznych znajdujących się na terenie danej gminy. Ustawodawca posługując się w art. 37a u.p.z.p. delegacją do wydania aktu prawa miejscowego, dał Radzie Gminy możliwość ustalenia dodatkowych warunków, które musi spełnić tablica reklamowa oraz urządzenie reklamowe, które są sytuowane w pasie drogowym, mających na celu zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Z kolei "ład przestrzenny" jest rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z kolei określenie "zrównoważony rozwoju" należy rozumieć jako rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, 1378, 1565, 2127 i 2338), a więc taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Uważam, że podmiot, który chce umieścić urządzenie reklamowe w pasie drogowym musi z jednej strony spełnić wymagania wynikające z ustawy o drogach publicznych, a z drugiej strony, wynikające z prawa miejscowego wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie spór odnosi się do kwestii przepisów intertemporalnych zawartych w uchwale nr XXXVI/908/20.

Zgodnie z § 25 ust. 1 uchwały nr XXXVI/908/20 zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały. Z kolei ust. 2 tego przepisu przewiduje miedzy innymi, że tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, przy czym samo dostosowanie może polegać na ich polega na ich usunięciu. Co ciekawe przesłana do Sądu jako pismo procesowe skarżącego odpowiedź Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta na zapytanie o interpretację § 25 ust. 1 uchwały nr XXXVI/908/20 nie przesądza tej interpretacji a jedynie powtarza sam przepis.

Nie można więc podzielić poglądu, że wyżej wymieniony przepis uchwały nr XXXVI/908/20 skutkuje tym, że okres dostosowawczy wynosi 24 miesiące dla wszystkich urządzeń reklamowych bez względu na to, kiedy upływa okres, na który zostało wydane zezwolenie na ich umieszczenie w pasie drogowym. Organ administracyjny rozstrzygający sprawę ma bowiem obowiązek stosować wszystkie właściwe przepis obowiązujące w momencie podejmowania rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod tablicę reklamową było wydawane na okres roku i po upływie tego okresu decyzja automatycznie wygasała. Tak więc postępowanie administracyjne dotyczyło wydania nowej decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzenia reklamowego w wybranej przez skarżącą spółkę lokalizacji. Nie ma przy tym znaczenia, że samo urządzenie reklamowe już się w tym miejscu znajdowało. Brak bowiem stosownej decyzji musiał skutkować jego usunięciem w ostatnim dniu ważności poprzednio wydanej decyzji na zajęcie pasa drogowego. Za każdym razem jest więc wydawana nowa decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego. W momencie podejmowania decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji obowiązywała już uchwała nr XXXVI/908/20. Trafnie więc oparto o nią rozstrzygniecie odmawiające zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego.

Konkludując należy stwierdzić, że aby zająć pas drogowy nie wystarczy, że skarżąca spółka posiadała pozwolenie na budowę i milczącą zgodę organu architektoniczno-budowlanego. Konieczne jest bowiem dysponowanie decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. Jak już było wyżej zaznaczone nakłada się na to także regulacja przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z wydaną na podstawie delegacji ustawowej przez Radę Miasta uchwałą nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń".

Podzielam z kolei pogląd Sądu rozstrzygającego sprawę o naruszeniu zasad dotyczących uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz co do braku wskazania precyzyjnych przyczyn, które uniemożliwiają przeprowadzenie rewitalizacji terenu pomimo usytuowania reklamy.