Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 687/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, par. 3, 11, 12, 13
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: par. 11 pkt 4
journal: Dz.U. 1991 nr 42 poz 188
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i  organów samorządu notarialnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2016 r. sprawy ze skargi I. w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. na podstawie

art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 164 ze zm.; dalej "Pon.") oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "Kpa."), po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w [...] (dalej: Izba, skarżąca)

o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada

2015 r. o powołaniu E. W. (dalej wnioskodawczyni) na stanowisko notariusza

i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Decyzję wydano w następującym stanie sprawy.

E. W. złożyła [...] czerwca 2015 r. wniosek o powołanie

na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Minister Sprawiedliwości wystąpił do Rady Izby Notarialnej w [...]

o wydanie w trybie art. 10 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 pkt 1 Pon. opinii w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Izba uchwałą z dnia [...] września 2015 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek

o powołanie na stanowisko notariusza natomiast negatywnie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Stwierdziła, że nie posiada informacji

o braku dawania rękojmi przez wnioskodawcę do prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i o braku nieskazitelnego charakteru kandydata. Podkreśliła, że duża ilość i różnorodność czynności sporządzonych przez zastępcę notarialnego (wnioskodawcę) daje gwarancję prawidłowego i rzetelnego wykonywania zawodu notariusza. Izba, negatywnie opiniując wniosek w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, uznała, że w [...] usługi notarialne świadczy ośmiu notariuszy, co oznacza, że na jednego notariusza w mieście przypada 4777 mieszkańców. Izba stwierdziła w związku z tym, że potrzeby ludności na usługi notarialne w [...] są w pełni zaspokojone i uznała wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w tym mieście za bezzasadne.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. wnioskodawczyni poinformowała, że nie będzie składać zażalenia na uchwałę Izby w przedmiocie opinii.

W tych ustaleniach decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Minister Sprawiedliwości powołał E. W. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...].

Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uznał, że po stronie wnioskodawczyni nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 10 § 3 Pon., stanowiące podstawę odmowy powołania

na stanowisko notariusza. Stwierdził również, że Izba negatywnie opiniując wniosek co do siedziby, nie przedstawiła przekonujących argumentów, które przemawiałyby przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Minister Sprawiedliwości podał, że z przepisów ustawy – Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Odnosząc się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że przepisy ww. ustawy nie uzależniają również utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Zdaniem Ministra, odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 Kpa.. Nadto, jak podał Minister, ustawa – Prawo o notariacie nie przewiduje też, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii.

Minister Sprawiedliwości stanął na stanowisku, że ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już, jak stwierdziła Izba, odpowiednia ilość kancelarii notarialnych i że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. Stwierdził,

że zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy dotyczy również wnioskodawczyni.

W konkluzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że nie może odmówić utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w [...], wobec spełnienia przez kandydatkę przesłanek z art. 11 ustawy – Prawo o notariacie.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Izba złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. zarzuciła naruszenie następujących przepisów, a mianowicie:

- art. 107 § 3 Kpa., poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej;

- art. 77 § 1 Kpa. w związku z art. 7 i art. 80 Kpa., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego.

Izba w uzasadnieniu wniosku, powołując się na art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, podniosła, że samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące te zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Nad dochowaniem tych standardów czuwa samorząd zawodowy poprzez uczestnictwo

w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Najważniejszym z aspektów wykonywania zawodu notariusza jest świadczenie wysokiej jakości usług notarialnych, bo tylko takie wykonywanie zawodu zabezpiecza obrót prawny.

Jak podała Izba, w myśl art. 10 § 1 Pon., powołanie na stanowisko notariusza

i wyznaczenie siedziby jego kancelarii stanowi kompetencję Ministra Sprawiedliwości. Ustawodawca zapewnił jednak radzie właściwej izby notarialnej udział w postępowaniu poprzez przyznanie jej kompetencji do wydania niewiążącej opinii o kandydacie na stanowisko notariusza oraz o lokalizacji siedziby jego kancelarii. Powyższe pozwala izbom notarialnym na realizację ich konstytucyjnych obowiązków. W ocenie Izby, opinia stanowi "ocenę grupy faktów", dokonaną

w oparciu o ustawowe kryteria i jako dowód w sprawie powinna być rozpatrywana

na tle całego materiału dowodowego.

Izba, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 Kpa., stwierdziła, że naruszenie to ma rażący charakter, gdyż postępowanie w sprawie powołania

na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii ma charakter uznaniowy, dlatego merytoryczne rozstrzygnięcie w nim zapadłe wymaga pogłębionej analizy materiału dowodowego i starannego uzasadnienia. W opinii Izby, Minister Sprawiedliwości ograniczył swoje uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] do stwierdzenia i uzasadnienia tezy, że Izba nie przedstawiła przekonujących argumentów przemawiających przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w tym mieście. Nie zwalniało to jednak organu

od przeprowadzenia postępowania dowodowego. Minister Sprawiedliwości ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do "odparcia" argumentacji Izby zawartej

w opinii. Nie zostały jednak wskazane żadne inne argumenty, tak negatywne,

jak i pozytywne. Zdaniem Izby, zarówno liczba mieszkańców, jak i liczba podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w danej miejscowości nie mogą stanowić bezpośredniego wyznacznika, określającego zapotrzebowanie na usługi notarialne. Wiele podmiotów gospodarczych prowadzi działalność "poza siedzibą przedsiębiorstwa", a poza tym nie zawsze posiadają "potencjał ekonomiczny"

do dokonywania czynności, dla których niezbędne jest zachowanie formy aktu notarialnego.

W ocenie Izby, Minister Sprawiedliwości "zmierza do stanu", w którym popyt na usługi notarialne i ich podaż będzie na równym poziomie, nie bada jednak "tych zmiennych", dlatego nie sposób stwierdzić czy popyt został już zaspokojony, ewentualnie kiedy miałoby to nastąpić.

Zdaniem Izby, zasada swobody wyboru miejsca pracy, na którą powołuje się Minister Sprawiedliwości, uwzględniać powinna także interes społeczny, w świetle którego zasadnym jest sytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, w których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone. Izba podkreśliła,

że ustawodawca dał organom samorządu notarialnego oraz Ministrowi Sprawiedliwości kompetencje do decydowania o zaspokajaniu tych potrzeb. Izba stanęła na stanowisku, że właśnie przez wydanie opinii w trybie art. 10 § 1 Pon. może wskazywać jak i gdzie te potrzeby należy zaspokajać, a Minister może

to czynić sporządzając plan siedzib kancelarii notarialnych.

W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że poprzedzająca ją decyzja została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Argumenty wywiedzione przez Izbę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Minister wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Izba została zawiadomiona o zakończeniu postępowania w sprawie oraz pouczona

o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, mimo to nie złożyła żadnych oświadczeń ani wniosków dowodowych. Również we wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.

Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 Pon., nie jest w żaden sposób związany treścią opinii, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej.

Minister Sprawiedliwości, odnosząc do sformułowanego we wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu co do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, podał, że uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne

dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] oraz dokonał ich oceny prawnej. Podkreślił, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych zachowuje swoją aktualność, co wynika także z najnowszego orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji podtrzymał przedstawioną dotychczas argumentację i wynikające z niej wnioski.

Minister Sprawiedliwości stanął na stanowisko, że skoro wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 Pon., a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...], zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Jak podał Minister, Izba nie skonkretyzowała sposobu i metodologii badań, jakie miałyby być prowadzone przez organ, w oparciu o które możliwa byłaby projekcja przyszłego zapotrzebowania na usługi notarialne w bliżej nieokreślonym horyzoncie czasowym. Podkreślił, że nie liczba kancelarii notarialnych, lecz notariuszy ma decydujące znaczenie dla kwestii zapewnienia dostępu społeczeństwa do usług notarialnych. Zdaniem Ministra, za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...] przemawia zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny.

Minister wskazał, że mimo systematycznego wzrostu liczby notariuszy odsetek osób rezygnujących z wykonywania tego zawodu nie jest znaczny. Przy czym sama rezygnacja z prowadzenia kancelarii nie oznacza, że motywem takiej decyzji są przyczyny ekonomiczne, nierentowność czy wręcz upadłość kancelarii. Minister Sprawiedliwości jest związany oświadczeniem notariusza o rezygnacji

z prowadzenia kancelarii, które skutkuje decyzją o odwołaniu ze stanowiska notariusza bez względu na motywy rezygnacji, których zainteresowany nie musi wykazywać. Minister zauważył, że w zdecydowanej większości przypadków notariusze nie wskazują powodów rezygnacji, jedynie w nielicznych przypadkach uzasadniają rezygnację "sytuacją ekonomiczną".

Minister za nietrafny uznał zarzut Izby, zgodnie z którym opinię wydaną

w trybie art. 10 Pon. należy traktować jako formę ingerencji organów władzy publicznej w strefę praw konstytucyjnych, o jakiej mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyjaśnił, że opinia ta stanowi tylko jeden z dowodów w sprawie administracyjnej o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Opinii rady właściwej izby notarialnej, mimo że wydawana jest na podstawie ustawowo przyznanej kompetencji, nie sposób utożsamiać z konstytucyjnym upoważnieniem do ograniczenia określonych wolności jedynie w drodze ustawy

i na warunkach określonych w Konstytucji.

W skardze na wskazaną na wstępie decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2016 r. Izba postawiła zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 6 Kpa., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 Kpa., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 Kpa. w zw. z art. 80 Kpa., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 3 Kpa., poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...];

2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 10 § 1 Pon. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz.U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188), poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że

w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości

ww. decyzji Ministra Sprawiedliwości.

Skarżąca, powołując się na art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, podniosła, że samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące te zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Nad dochowaniem tych standardów czuwa samorząd zawodowy poprzez uczestnictwo w procesie dopuszczania

do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Skarżąca podniosła, że najważniejszym z aspektów wykonywania zawodu notariusza jest świadczenie wysokiej jakości usług notarialnych, co prowadzi do należytego zabezpieczenia obrotu gospodarczego. Natomiast uruchamianie coraz większej ilości kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których potrzeby mieszkańców są

w pełni zaspokojone, prowadzi do umniejszenia dochodu funkcjonujących kancelarii, co może doprowadzić do obniżenia cen, zmierzającego do zwiększenia ilości dokonywanych czynności, co wpłynie na obniżenie jakości świadczonych usług.

Zdaniem skarżącej, podstawowym kryterium, które należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej jest zapotrzebowanie społeczne

na usługi notarialne na danym terenie. Za niedopuszczalną uznała sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, a jednocześnie istnieją liczne małe miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. W opinii skarżącej, nadzór nad rozmieszczeniem kancelarii notarialnych służy również zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu, ażeby zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie indywidualnym każdego "przedstawiciela" zawodu notariusza, zawód ten mógł być wykonywany w sposób kompetentny i rzetelny oraz nie podlegał fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji. Realizacja tych zadań, według skarżącej, powinna być zapewniona przez Ministra Sprawiedliwości, prowadzącego działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych

na terenie całego kraju, w oparciu o regulację § 11 pkt 4 rozporządzenia z dnia

30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego. Analiza ta powinna być oparta

o badania statystyczne co do ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy w istniejących już, na "obszarze działania planowanej kancelarii, kancelariach notarialnych", specyfikę i rodzaj czynności notarialnych dokonanych

w tym rejonie. Powyższa ocena powinna "obrazować", czy w danej miejscowości zapotrzebowanie na usługi notarialne rośnie, czy maleje oraz, czy notariusze są

w stanie sprostać ewentualnemu wzrostowi takiego zapotrzebowania bez konieczności tworzenia nowych kancelarii. Zdaniem skarżącej, zarówno liczba mieszkańców, jak i liczba podmiotów gospodarczych rejestrowanych w danej miejscowości nie mogą stanowić bezpośredniego wyznacznika określającego zapotrzebowanie na usługi notarialne na wskazanym terenie. Nadto skarżąca zwróciła uwagę, że nie wszyscy przedsiębiorcy prowadzą działalność w "siedzibie swojej firmy", a poza tym nie zawsze posiadają "potencjał ekonomiczny"

do dokonywania czynności, do których niezbędne jest zachowanie rygoru czynności notarialnej. Z tej przyczyny "miarodajnym wyznacznikiem" zapotrzebowania

na czynności notarialne pozostaje "z roku na rok" zmniejszająca się liczba dokonywanych czynności notarialnych.

Jak podała skarżąca, z danych pochodzących ze sprawozdania i oceny stanu notariatu opracowanego przez Krajową Radę Notarialną wynika, że na dzień

[...] grudnia 2014 r. w Polsce było 3081 notariuszy, co w porównaniu z 2013 r. stanowi wzrost liczby notariuszy o 16,3%. W 2014 r. w izbie [...] działało 352 notariuszy, co stanowi 11,4% ogółu notariuszy. Przy tak dużej liczbie powołanych notariuszy zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie izby gdańskiej zostało

w całości wyczerpane. Nadto średnia ilość aktów notarialnych sporządzanych miesięcznie przez notariuszy od 2008 r. sukcesywnie maleje. W 2009 r. liczba

ta wynosiła 76 aktów miesięcznie, a w 2014 r. było to już tylko 50 aktów.

Zdaniem skarżącej, Minister Sprawiedliwości nie odniósł się

do przedstawionych w opinii Izby faktów dotyczących struktury notariatu

i zapotrzebowania na usługi notarialne w [...]. Powyższe, w opinii skarżącej, wskazuje na istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa. oraz art. 107

§ 3 Kpa. w zw. z art. 10 § 1 Pon. i w zw. z art. § 11 pkt 4 rozporządzenia z dnia

30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego,

a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpatrując skargę w oparciu o powyższe regulacje, Sąd uznał skargę Izby

za bezzasadną. Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2015 r.

i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. o powołaniu E. W.

na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej

w [...] są prawidłowe pod względem zastosowania procedury administracyjnej, jak również odpowiadają normom prawa materialnego, regulującym kwestię wymogów do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Przechodząc do oceny zarzutów, należy zauważyć, że podstawę prawną dla Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji stanowi art. 10 § 1 Pon., który stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej.

Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów,

o których mowa w art. 11-13, a także, jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z art. 10 § 3 Prawa o notariacie.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że E. W. spełnia wymogi umożliwiające powołanie jej na stanowisko notariusza, określone w art. 11 Pon.. Ponadto jej wniosek spełniał wymogi z art. 13 przywołanego aktu normatywnego. Zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocena materiału dowodowego dokonana przez Ministra Sprawiedliwości nie budzą zastrzeżeń. Wprawdzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy obejmował rozstrzygnięcie w całości, ale jego zarzuty obejmowały jedynie kwestie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Należy podkreślić, że mimo ogólnych zarzutów procesowych skarżąca nie zakwestionowała poczynionych prawidłowo ustaleń i oceny Ministra co to tego, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 Pon..

Minister Sprawiedliwości trafnie wskazał także, że odmówić powołania

na stanowisko notariusza, zgodnie z art. 10 § 3 Pon., może tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11- 13 ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Skoro E. W. nie można przypisać powyższych przesłanek, to postawione przez skarżącą zarzuty zarówno te procesowe, jak i materialne uznać należy za bezzasadne. Sama Izby w uchwale z dnia [...] września 2015 r. przyznała, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 Pon., pozytywnie opiniując wniosek co do osoby. Kwestionowanie obecnie przez organ samorządu rozstrzygnięcia zarówno w całości, jak i w części dotyczącej lokalizacji kancelarii

nie znajduje zatem ani podstaw faktycznych, ani prawnych.

Co istotne, utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, że przepis art. 10 § 3 Pon. pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza się sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy – Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, Lex nr 1354013). Istotne jest również to, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, co wynika z art. 10 § 1 i § 3 w zw. z art. 13 Prawa o notariacie.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa. oraz art. 107 § 3 Kpa. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały Izby opiniującej wniosek E. W. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Minister Sprawiedliwości zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób z powołaniem się na utrwalone orzecznictwo w podobnych sprawach. Nie ma bowiem uzasadnienia prawnego dla poglądu skarżącej, by należało uzależnić możliwość utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w określonej miejscowości, w celu zapewnienia rentowności pozostałym kancelariom. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów notarialnych nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata spełniającego przesłanki do powołania na stanowisko notariusza.

Niewątpliwie słuszna co do zasady jest uwaga, że w interesie społecznym jest, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie - także

w [...] i każda nowa kancelaria zwiększała dostępność do tych usług. Sprzyja temu niewątpliwie rozwój miasta i przedsiębiorczości. Istotne jest, że z przepisów ustawy – Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie przewidują też, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Zaś liczba notariuszy i kancelarii notarialnych są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Nie mogą jednak takie dane stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania

go na stanowisko notariusza, jak oczekiwałaby tego skarżąca w niniejszej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że wnioskodawczyni spełniając przesłanki ustawowe posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki i ograniczenia

w powyższym zakresie określane są w drodze ustawy i nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych oraz że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 Kpa..

Natomiast okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę, nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów Kpa., szczególnie, że Izba nie wskazała ani przepisów, ani dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Wskazać należy, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie [...], zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza.

W ocenie Sądu, nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 1991 r. stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje bowiem oparcia w uregulowaniach ustawy – Prawo o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego

w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 Pon., który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Podkreślić należy, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt

II GSK 491/12).

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie – Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia wnioskodawczyni

do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano: "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65,

w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających

w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [...] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98, OTK 1999/4/71). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów. O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności

i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania

i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu

z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji.

W uzasadnieniu tego projektu zauważono również, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu

na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak

i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie stwierdzono w nim, że zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedzib kancelarii notarialnej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku