Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2081/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2017r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), po rozpatrzeniu odwołań A. G., R. B. i W. P. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] uchylającą decyzję z [...].01.2016 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie – w trybie art. 42 ust. 3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane - budynku technicznego działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] i umarzającą postępowanie w sprawie ww. obiektu prowadzone na podstawie ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane:

Organ wskazał, że organ powiatowy wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją nr [...] w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Pismem z 19.10.2016 r. PINB w [...] wezwał uczestników postępowania zwyczajnego do przedstawienia w zakreślonym terminie dowodów na okoliczność daty budowy obiektu. Do organu wypłynęło pismo Burmistrza Miasta [...] z 31.10.2016 r., z oświadczeniem J. B. – byłego Burmistrza Miasta [...] złożonym do protokołu z 6.10.2016 r., w którym poinformowano, że ze zróżnicowania kwot wnoszonego podatku od nieruchomości wynika, iż stopień zabudowy nieruchomości ulegał zmianie.

Z decyzji nr [...] oraz materiału dowodowego wynika, że budynek techniczny zrealizowano samowolnie, zaś [...] w piśmie z 18.11.2014 r. wystąpiła o jego zalegalizowanie. Czas budowy obiektu ustalono na podstawie pisemnych oświadczeń R. B., A. G. i W. P., złożonych 15.04.2015 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczeń, że budowę m.in. budynku technicznego zakończono w 1994 r.

Z decyzji nr [...] wynika, że wykorzystano ww. oświadczenia, bowiem w Głównym Urzędzie Geodezji i Kartografii nie było zdjęć lotniczych tego terenu z 1994 r. lub 1995 r., a na zdjęciach lotniczych z 1990 r. ww. obiektu nie było.

Natomiast organ powiatowy na podstawie - uzyskanego 12.05.2016 r. z GUGiK- zdjęcia lotniczego z 1997 r. ustalił, że budynku technicznego w tym czasie również nie było.

Wobec zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa PINB w [...] wznowił z urzędu postępowanie, uznając, że wyszły na jaw nowe dowody, mające znaczenie dla sprawy, które nie były znane wcześniej organowi. W wyniku analizy ww. zdjęcia lotniczego organ stwierdził, że budynek techniczny powstał po 1997 r .

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, że zdjęcie lotnicze z 1997 r. wraz z pismem Głównego Geodety Kraju z 12.05.2016 r. jest dowodem nowym, bo został on doręczony 12.05.2016 r., a zatem po wydaniu decyzji nr [...]. Dowód jest istotny dla sprawy, nie był znany organowi powiatowemu przed wydaniem decyzji nr [...] oraz istniał w dacie wydania tego rozstrzygnięcia.

Zdaniem PINB w [...] ww. samowola budowlana winna podlegać procedurze z art. 48 Prawa budowlanego.

Jak słusznie zauważył PINB, data budowy budynku technicznego została ustalona w oparciu o oświadczenia uczestników R. B. (wiceprezesa zarządu ww. Spółki), A. G. (prezesa zarządu ww. Spółki) i W. P.. Zdjęcie lotnicze z 1997 r., stanowi dokument urzędowy, czyli dowód o zwiększonej mocy dowodowej.

Zaistniała zatem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, a stwierdzenie prowadzenia postępowania w niewłaściwym trybie powinno skutkować jego umorzeniem i wszczęciem postępowania we właściwym trybie.

Zdaniem [...]WINB w trakcie postępowania I instancji organ powiatowy nie naruszył przepisów art. 7. i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., ani art. 8 i art. 16 § 1 k.p.a.

W konsekwencji zarzuty odwołań organ ocenił jako bezzasadne.

Skargę na powyższą decyzję złożył A. G. wznosząc m.in. o:

1. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz rozstrzygnięcie w trybie art. 134 ustawy, ewentualnie o:

2. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji za niedopuszczalną z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w efekcie umorzenie postępowania w sprawie

Jednocześnie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione i nieracjonalne wzruszenie zasady trwałości decyzji w oparciu o pozyskany w bliżej nieuzasadnionych okolicznościach oraz z bliżej nieokreślonych powodów dowód z rzekomej "fotografii lotniczej wykonanej w 1997 r." o którą po ponad roku od uprawomocnienia się decyzji nr. [...] z [...].01.2016 r. zwrócił się 21 marca 2016r Inspektor T. W. (a w rzeczywistości wg informacji uzyskanych od pełnomocnika [...]. S. O. – K. S. - urzędniczka Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]);

b) art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie destrukcyjnych działań w celu pogłębienia braku zaufania obywateli do organów, poprzez poszukiwanie wszelkimi metodami dowodów na wzruszenie zasadnej decyzji przypuszczalnie dla polepszenia wyników statystycznych wskazujących na rzekomo aktywne i skuteczne prowadzenie postępowań administracyjnych;

c) art.7 k.p.a. poprzez nieobiektywne i fragmentaryczne oparcie zaskarżonej decyzji o niepełnowartościowy, wybiórczy materiał dowodowy, nieuzasadnioną odmowę dania wiary zgormadzonym w sprawie innym dowodom niż: "zdjęcie lotnicze z 1997 r." (niepotwierdzone protokołem jego wykonania), w tym dowodom z zeznań: A. G., R. B., W. P., dowodom z dokumentów sporządzonych przez wykwalifikowane osoby jak: S. O., a także nieprzeprowadzenie ważkich i niezbędnych dowodów, w tym z zeznań w charakterze świadka J. B., S. O.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja rażąco narusza ww. przepisy. Dalej wskazał, że niezrozumiała wydaje się być jednak przyczyna, dla której urzędnik niższego szczebla T. W. (a w rzeczywistości K. S. wg oświadczenia pełnomocnika [...].) podjął decyzję o pozyskanie "zdjęcia lotniczego" ponad rok od uprawomocnienia się decyzji.

Skarżący zakwestionował zdjęcie lotnicze z 1997r. domagając się jego uzupełnienia o protokół wykonania i cel przeznaczenia. Tłumaczenia urzędnika PINB, że zdjęcie "uzyskał" 12.05.2016 r. (a decyzje o wznowieniu wydano [...].03.2017 r.) nie jest wiarygodne. Ponadto jakość zdjęcia jest niedostateczna, gdyż nie widać na nim żadnych szczegółów. Obraz jest zmazany i nieidentyfikowalny. Natomiast dotychczasowe dowody są bagatelizowane, a te które winny być przeprowadzone jak dowód z zeznań w charakterze świadka J. B. czy S. O. — pomijane.

Skarżący zaznaczył, że pomijany jest także dowód z dokumentów przygotowanych przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę, tj. mgr inż. S. O.. Nie dokonano analizy dokumentacji, prześlizgując się nad koniecznością jej analizy i podania motywów, dla których dowody te uznano za nieważne dla prawidłowego rozpoznania sprawy.

Braku obiektywizmu upatrywał skarżący tak w niepodjęciu inicjatywy z urzędu, jak i w lekceważącym traktowaniu dowodów stron. Przekazano bowiem protokół przyjęcia od poprzednich właścicieli obiektów sprzed 1994 r. lecz ów dokument "zaginął" w PINB, co skutkować winno wszczęciem postępowania z art. 231 kk.

Ponadto, według strony, PINB winien dokonać sprawdzenia, czy istniał obowiązek podatkowy w 1994r. lub inne dokumenty (rachunki, faktury, umowy), z których wynikałoby, że w tym roku istniały bądź nie istniały budynki, których istnieniu w tej dacie organ bezpodstawnie zaprzecza.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2017r. poz. 1369), dalej p.p.s.a.

Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd administracyjny I instancji zobowiązany jest do badania zaskarżonego aktu w granicach sprawy bez względu na podniesione w skardze zarzuty.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wskazać bowiem trzeba, na treść art. 127 § 1 k.p.a., z którego wynika, że prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie postępowania. Organ odwoławczy przystępując zatem do rozpatrzenia odwołania powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy wnoszący odwołanie mieści się w kręgu podmiotów, o których mowa w 28 k.p.a. Jest bowiem oczywiste, że chodzi tu o legitymację opartą na interesie prawnym w znaczeniu materialnoprawnym, nie zaś wynikającą z samego tylko udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

W piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości stanowisko, że w razie stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., postępowanie odwoławcze w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (np. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2014, s. 552, uchwała siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). Należy dodać, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. rozstrzyga jedynie o postępowaniu odwoławczym zainicjowanym wniesieniem odwołania przez osobę nie mającą interesu prawnego (legitymacji strony) w tym postępowaniu.

Zważywszy, że wniosek o legalizację spornego obiektu, jak wynika z akt postepowania zwyczajnego, złożyła [...] (pismo z 19 listopada 2014 r. Spółka z o.o. wpisana do rejestru KRS).

Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 201 § 1 Kodeksu spółek handlowych (k.s.h.) prowadzenie spraw spółki i jej reprezentacja stanowi wyłączną kompetencję zarządu spółki z o.o. Ograniczenie prawa reprezentacji spółki przez członków zarządu dopuszczalne jest wyłącznie w drodze wyjątku. Uzupełnia tę regułę art. 204 § 1 k.s.h. stanowiący, że prawo członka zarządu do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki. Tak, więc według zasady wynikającej z regulacji prawa handlowego zarząd spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest głównym reprezentantem tej spółki nie tylko w odniesieniu do czynności z zakresu prawa materialnego, ale też w postępowaniach sądowych, w których spółka uczestniczy w charakterze strony.

Wynikają z tego określone konsekwencje, a w szczególności takie, że podmiotem praw i obowiązków jest wyłącznie spółka, a nie zarząd będący jej organem. Stąd też adresatem wszelkich nakazów i zakazów, kar wraz z obowiązkiem ich wykonania może być osoba prawna, a nie jej pełnomocnicy względnie jej organy. W konsekwencji do złożenia odwołania również uprawniona jest wyłącznie spółka.

Również okoliczność, iż zarząd spółki jest jednoosobowy, a zatem de facto prezes Zarządu kieruje jej działalnością oraz reprezentuje ją na zewnątrz, w żadnym razie nie zmienia faktu, iż podmiotem występującym w obrocie publiczno-prawnym jak i w stosunkach cywilnoprawnych jest wyłącznie ww. spółka jako osoba prawna.

Podmiot, który nie może stać się stroną postępowania administracyjnego, nie posiada zdolności administracyjnoprawnej, tj. zdolności do bycia podmiotem praw i obowiązków, o których rozstrzyga się przez wydanie decyzji administracyjnej, nie może skutecznie wnieść odwołania w postępowaniu administracyjnym.

Natomiast w niniejszej sprawie zauważyć należy, że odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r. złożyli – w imieniu własnym – A. G., R. B. i W. P., a zatem osoby fizyczne.

Okoliczność ta nie została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zobowiązany będzie przy ponownym rozpoznaniu uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko i w zależności od poczynionych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a.