Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 158/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Maciej Guziński, , Protokolant specjalista Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. W. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] negatywnie opiniujące wniosek w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w [...] "A" przy ul. [...] we W.

Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. - działając na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm., dalej jako ustawa o wychowaniu w trzeźwości, ustawa.), art. 106 § 5, art. 123 i art. 124 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.1257, dalej w skrócie k.p.a.), uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu ( z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 207, poz. 2950 ze zm.), uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania we W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta (Dz. Urz. Woj. Doln. 2014r. poz. 4456 ze zm.) oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie powołania Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. – negatywnie zaopiniował złożony przez stronę wniosek wskazując niezgodność lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z przepisami uchwały Nr [...]. W szczególności powołano się na § 1 ust. 1 powołanej uchwały wyłączający dopuszczalność usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży. Organ ustalił, że lokal należący do wnioskodawczyni usytuowany jest w najbliższej okolicy Publicznego Przedszkola "B". Podczas przeprowadzonych przez organ oględzin stwierdzono m. in., że jest możliwy wzrokowy i słuchowy kontakt pomiędzy punktem sprzedaży, a obiektem chronionym. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności Komisja uznała, że zaistniały podstawy do negatywnego zaopiniowania wniosku strony.

Powyższe postanowienie organu I instancji zostało zaskarżone przez stronę zażaleniem, która domagała się jego zmiany. W jego uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wejścia do [...] i przedszkola rozdziela wystająca z bryły budynku przybudówka, która stanowi trwałą i widoczną przegrodę. Niemożliwy jest zatem zdaniem strony kontakt wzrokowy pomiędzy obiektami. Ponadto [...] zlokalizowana jest na wysokim parterze, a do jej wejścia prowadzi [...] schodów, co uniemożliwia również kontakt wzrokowy z [...] dzieci odprowadzanych przez opiekunów do placówki edukacyjnej. Ponadto z uwagi na fakt, że strona wnioskowała o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych wyłącznie do spożycia w miejscu sprzedaży nie istnieje ryzyko słyszalności dźwięków dochodzących z [...] przez dzieci wchodzące do przedszkola oraz w nim przebywające.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych wydając opinię oceniła czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu zgodna jest z uchwałą rady gminy, czy też nie spełnia wymagań określonych w uchwale. Przepisy prawa miejscowego nie dopuszczają sytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży. SKO podkreśliło, że przepisy powoływanej uchwały nie definiują pojęcia najbliższej okolicy miejsc chronionych jakimi są m. in. przedszkola dla dzieci. Wyrażenie to nie zostało również zdefiniowane ustawowo. Organ wskazał, że definicja zawarta w art. 2¹ pkt 1 ustawy. może służyć co najmniej pomocniczo w interpretacji przepisów uchwały. W języku potocznym najbliższa okolica to obszar rozciągający się dookoła jakiegoś miejsca, stanowiący jego bezpośrednie otoczenie, obszar znajdujący w niewielkiej odległości od danego miejsca, przylegający do czegoś. Organ przyjął, że najbliższą okolicę przedszkola stanowi pewien obszar zamknięty trwałą przeszkodą faktyczną w stosunku do owej placówki. Przy czym trwała, faktyczna przeszkoda musi być przy tym uznawana za podstawową okoliczność, której istnienie zamyka obszar, o którym mowa, stanowiąc w konsekwencji granicę "najbliższej okolicy". SKO bazując na materiale fotograficznym oraz ustaleniach zawartych w protokole z wizji lokalnej w dniu [...] października 2017 r. podkreśliło, że [...] znajduje się w najbliższej okolicy przedszkola "B", a ich wzajemne usytuowanie nie pozwala na pozytywne zaopiniowanie wniosku skarżącej. Organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż lokal usytuowany jest w niewielkiej odległości od placówki – ok. 6 m – a więc odległości powszechnie uznawanej za bardzo bliską odległość. SKO podkreśliło, że chodzi o odległość między granicami obiektów. Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że pomiędzy [...] a wskazaną placówką nie ma żadnej trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, takiej jak choćby wskazana w art. 2¹ pkt 1 ustawy krawędź jezdni. Organ w szczególności zwrócił uwagę, że obydwa obiekty usytuowane są względem siebie w prostej linii, przy jednym ciągu pieszym. Powyższe świadczy - zdaniem organu, o tym, że [...] wnioskodawczyni nie jest oddzielona od placówki szkolno-wychowawczej jakąkolwiek trwałą przeszkodą. Obydwa obiekty znajdują się bowiem na parterze jednego budynku wielorodzinnego. Organ stwierdził również, że pomiędzy obiektami istnieje swobodny dostęp oraz bezpośredni kontakt (wzrokowy i słuchowy), tj. ma miejsce sytuacja, w której uczęszczające do przedszkola dzieci byłyby narażone na obserwację negatywnych zjawisk, które powszechnie występują w miejscach i ich otoczeniu, gdzie sprzedawany jest alkohol. Biorąc zatem pod uwagę, że pomiędzy [...] a przedszkolem brak jest obiektów, które uznać można za elementy wyznaczające granicę najbliższej okolicy obiektu chronionego, a także uwzględniając to, że obiekty nie są od siebie oddzielone jakąkolwiek trwałą przeszkodą, która mogłaby wpływać na wytyczenie najbliższej okolicy przedszkola lub izolować lokal skarżącej od bezpośredniego otoczenia placówki szkolno-wychowawczej, brak było podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2013 r. strona wniosła skargę do sądu administracyjnego, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła:

1) Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 2¹ pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] poprzez błędną wykładnię użytego w ww. przepisach pojęcia "najbliższej okolicy", co doprowadziło organy obu instancji do nieprawidłowych wniosków, a mianowicie, że [...] znajduje się w najbliższej okolicy przedszkola, podczas gdy [...] jest oddzielona od placówki trwałą przeszkodą.

2) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to. art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie interesu skarżącej oraz błędnie zinterpretowanie interesu społecznego, działanie w sposób podważający zaufanie do organów władzy państwowej, których rezultatem było błędne stwierdzenie przez organ II instancji, że położenie [...] stanowi najbliższą okolicę przedszkola oraz, że pomiędzy [...] a przedszkolem nie istnieje trwała przeszkoda faktyczna.

3) Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz konstytucyjnych zasad legalności działania organów władzy publicznej i równości wobec prawa.

4) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe i nie zachodzą podstawy do jego uchylenia.

Przy tak sformułowanych zarzutach, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Strona wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do pierwszego z zarzutów, skarżąca podkreśliła, że organy, posiłkując się definicją z art. 2¹ pkt 1 ustawy, nie wyjaśniły, czym kierowały się przyjmując, że istnieje kontakt wzrokowy, jak też kontakt głosowy, tj. czy owe kontakty dotyczą wnętrza [...], czy też przestrzeni na zewnątrz [...]. Podobne zastrzeżenia strona wyraziła w stosunku co do ustaleń organów w zakresie kontaktu wzrokowego. Organy dodatkowo nie sprawdziły, że rozdzielająca [...] i przedszkole wystająca z bryły budynku przybudówka nie stanowi trwałej i widocznej przeszkody. W ocenie skarżącej przybudówka ta spełnia wymóg trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, która uniemożliwia kontakt wzrokowy jak i głosowy, a w związku z tym [...] nie znajduje się w najbliższej okolicy obiektu chronionego, jakim jest przedszkole. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca argumentowała m. in., że organ nie podjął czynności, które pozwalałby mu na stwierdzenie, iż pomiędzy obiektami istnieje swobodny dostęp oraz bezpośredni kontakt, tj. ma miejsce sytuacja, w której uczęszczające dzieci byłby narażone na obserwację negatywnych zjawisk. Ponadto organ II instancji rozpoznając zażalenie dokonał dowolnej i wybiórczej analizy materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej naruszenie powyższych przepisów doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia nieistnienia trwałej przeszkody faktycznej pomiędzy obiektami oraz błędne przyjęcie, że pomiędzy przedszkolem a [...] istnieje kontakt wzrokowy i słuchowy. Skarżąca podała również, że zarówno Rada Osiedla, jak i Straż Miejska pozytywnie odniosły się do jej prośby o zaopiniowanie wniosku w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Strona wskazała również, że naprzeciwko przedszkola znajduje się [...], który ma zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Pomiędzy tymi placówkami istnieje zarówno kontakt wzrokowy jak i głosowy, co nie stanowiło przeszkody w przyznaniu zezwolenia. Narusza to zdaniem skarżącej treść zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Ponadto skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego godzi w gwarantowaną przedsiębiorcy swobodę działalności gospodarczej i naraża w istotny sposób na powstanie po jego stronie szkody majątkowej, co jest również wyrazem nieuzasadnionego różnicowania obywateli wobec prawa. Strona zarzuciła, że organy potraktowały ją w sposób odmienny, aniżeli innych przedsiębiorców w porównywalnym stanie prawnym i faktycznym, czego przykładem jest chociażby [...] z alkoholem położony vis-à-vis przedszkola. W ocenie skarżącej, wskazywane powyżej uchybienia, doprowadziły do niezasadnego utrzymania w mocy przez SKO rozstrzygnięcia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymało zajmowane stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy Sąd

przyjął, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie jak w niniejszym wypadku w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a)., w tym również na postanowienia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego orzeczenia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli zakwestionowane rozstrzygnięcie podjęto zgodnie z przepisami, skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 151 tej samej ustawy.

Podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Według art. 18 ust. 1 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ustawy). Stosownie do art. 18 ust. 3 ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia, o których mowa w ust. 3 art. 18 ustawy, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

W myśl art. 12 ust. 2 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu oraz (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy, przybiera formę postanowienia, wydawanego w trybie art. 106 kpa.

Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] z [...] lipca 2011 r. Rady Miejskiej, podjętej m.in. na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy, nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury i świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży.

Wykładni wymaga więc zwrot "najbliższa okolica" obiektów chronionych tą uchwałą. Wyrażenie to nie zostało bowiem zdefiniowane ani w ustawie, ani w uchwale z dnia [...] lipca 2011 r. Zgodnie z potocznym rozumieniem (do którego odwołano się w zaskarżonym postanowieniu) najbliższa okolica to obszar rozciągający się dookoła jakiegoś miejsca, stanowiący jego bezpośrednie otoczenie, obszar znajdujący się w niewielkiej odległości od danego miejsca (obiektu), przylegający do czegoś. Ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawiera z kolei definicję "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych" (art. 2¹ ust. 1 pkt 1), wedle której przez najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych należy zaś rozumieć: "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw". Pojęcie zdefiniowane w ustawie nie jest jednak, co trzeba podkreślić, tożsame z "najbliższą okolicą" obiektów chronionych w rozumieniu uchwały z dnia [...] lipca 2011 r, wobec czego może służyć wyłącznie pomocniczo w interpretacji jej przepisów. Przy tym, jako że jest to odwołanie się do wykładni przez analogię, korzystanie z definicji ustawowej w procesie stosowania przez odpowiednie organy postanowień § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] musi, zdaniem Sądu, być ostrożne i uwzględniać przede wszystkim cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, których realizację ma zapewnić i doprecyzowuje ta uchwała. Celem tym jest natomiast m.in. ochrona dzieci przed negatywnymi skutkami zjawiska spożywania alkoholu, która powinna się – świetle zapisów ustawy i uchwały – realizować przez stworzenie realnych, funkcjonalnych ograniczeń oddziaływania placówek sprzedaży i podawania alkoholu na obiekty ochronie, takie jak m.in. przedszkola czy żłobki. Podkreślenia również wymaga, szczególnie w kontekście tych zarzutów skargi, w których strona powołuje się na okoliczności takie, jak: serwowanie alkoholu tylko w środku [...], sprzedaż alkoholu w położonym w najbliższej okolicy spornego przedszkola [...], że zarówno uchwała, jak i ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nakładając ze względu na potrzebę szczególnej ochrony określonych miejsc ograniczenia w zakresie wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, odwołują się jedynie do okoliczności związanych z usytuowaniem w przestrzeni obiektu chronionego oraz punktu sprzedaży alkoholu oraz wynikających bezpośrednio z ich położenia względem siebie konsekwencji w zakresie oddziaływania. Nie formułują natomiast żadnych warunków dodatkowych lub alternatywnych w stosunku do kryterium lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu. Wreszcie, dokonując wykładni pojęcia "najbliższej okolicy" Komisja, organ wydający zezwolenia, a końcowo także Sąd, powinny uwzględniać zasady logiki i doświadczenia życiowego, tak, by interpretacja tego pojęcia nie prowadziła w warunkach konkretnej sprawy do wniosków absurdalnych, nie znajdujących żadnego umocowania we wskazanym na wstępie celu objęcia szczególną ochroną obiektów, w których przebywają dzieci.

Zarówno uchwała Rady Miejskiej W. jak i ustawa, nie podają odległości, która określałaby i konkretyzowała obszar "najbliższej okolicy". Powołany art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy, zawierający definicję najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych posługuje się sformułowaniem "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym", w dalszej części zawierając przykładowe wyliczenie tego rodzaju przeszkód. Prawodawca używa co prawda sformułowania "mierzony", ale w dalszej części przepisu nie wskazuje (wzorem wcześniejszych unormowań) żadnego konkretnego dystansu, który wyznaczałby granice obszaru nazywanego "najbliższą okolicą". W konsekwencji należy zatem przyjąć, że "najbliższą okolicę" stanowi obszar zawarty między potencjalnym punktem sprzedaży alkoholu, a najbliższą, trwałą przeszkodą typu faktycznego. Jak słusznie zauważa organ, trwała, faktyczna przeszkoda jest – w ramach tak sformułowanej definicji – podstawową okolicznością, której istnienie zamyka obszar, o jakim mowa w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy pkt 1 ustawy, stanowiąc w ten sposób granicę "najbliższej okolicy".

W przywołanej definicji w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy pkt 1 ustawodawca dokonał także przykładowego jedynie wyliczenia przeszkód, którym należałoby przyznać charakter faktycznych przeszkód "trwałych". W analizowanym przepisie, zwrot "taką jak" pełni bowiem identyczną rolę, jaka jest powszechnie przypisywana w piśmiennictwie i w judykaturze określeniu "w szczególności". Wśród przykładów wymienił: 1) krawędź jezdni; 2) zabudowę, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy; 3) mur bez przejść; 4) ciek wodny bez bliskich przepraw. Cechą wspólną wyżej wymienionych przeszkód jest ich funkcja ograniczająca oddziaływania punktu sprzedaży alkoholu na obiekt chroniony. Przeszkody te natomiast niewątpliwie w różny sposób i w różnym stopniu mogą realizować te ograniczenia: od całkowitego odizolowania punktu chronionego, zarówno w zakresie dostępu, jak i kontaktu wzrokowego i słuchowego, poprzez jego znaczące ograniczenie. O ile bowiem np. krawędź jezdni z pewnością utrudnia dostęp do miejsca sprzedaży alkoholu, to go nie uniemożliwia całkowicie (z uwagi choćby na dopuszczalność przekraczania jezdni w określonych miejscach) oraz nie wyłącza kontaktu wzrokowego, a w wielu przypadkach nawet słuchowego (podobnie jak wskazany ciek wodny).

W szczególności, sama tylko wykładnia językowo gramatyczna analizowanego przepisu nie upoważnia do formułowania stwierdzenia, iż dopiero brak dostępu do potencjalnego punktu sprzedaży alkoholu oraz brak kontaktu wzrokowego i głosowego nadają danej przeszkodzie charakter trwały. Taki kierunek interpretacji w ogóle nie uwzględnia bowiem reguł języka polskiego dotyczących składni przepisu poddawanego wykładni. Gdyby dopiero istnienie owych dodatkowych uwarunkowań miało decydować o trwałości każdej z przeszkód przykładowo wymienionych w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy, przepis ten miałby następujące brzmienie: najbliższa okolica "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw, które ze względu na swój charakter uniemożliwiają dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy". Tymczasem normodawca połączył wspomniany wymóg wyłącznie z przeszkodą "zabudowy", o czym przesądza użycie słowa "która" (a więc w liczbie pojedynczej), a nie "które". Tylko zaś użycie w ramach objaśnianej definicji liczby mnogiej dawałoby podstawy do twierdzenia, że zwrot rozpoczynający się od słowa "które" odnosi się do wszystkich części wyliczenia poprzedzającego to właśnie słowo (także zatem do krawędzi jezdni, a w wypadku umieszczenia całego passusu zaczynającego się od słowa "które" na końcu zdania do wszystkich przykładowo wskazanych tam przeszkód). Dowodzi to, iż w świetle samej tylko wykładni językowo-gramatycznej art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy, sformułowany tam wymóg uniemożliwiania dostępu oraz kontaktu wzrokowego i głosowego może być odnoszony jedynie do przeszkody, w postaci "zabudowy" (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 458/13). Sąd w orzekający składzie podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 519/17, że konieczność uwzględnienia przy wykładni uchwały Rady Miejskiej W. zasad logiki i doświadczenia życiowego nakazuje uznać, że definiując pojęcie "najbliższej okolicy" nie należy przyjmować, że brak usytuowania miejsca chronionego w najbliższej okolicy miejsca sprzedaży alkoholu wystąpi wówczas, kiedy pomiędzy obiektami istnieje przeszkoda faktyczna całkowicie uniemożliwiająca jakikolwiek kontakt wzrokowy i słuchowy, gdyż warunek ten spełniałyby tylko dobrej klasy (odpowiednio wysokie, dźwiękoszczelne i nieprzezroczyste) ekrany, w rodzaju okalających autostrady. Istotne jest natomiast, by kontakt ten został maksymalnie ograniczony.

Sąd zauważa, że postulat kierowania się przy wykładni przepisów uchwały Rady Miejskiej W. wspominanymi: zasadami logiki, doświadczenia życiowego oraz zasadniczym celem regulacji ustawowych, przemawia przeciwko traktowaniu istnienia nawet "trwałej przeszkody" zawsze jako niepodważalnego sposobu definiowania "najbliższej okolicy" wskazanych w uchwale obiektów chronionych, bez uwzględnienia okoliczności konkretnego stanu faktycznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że np. w przypadkach, gdy odległość pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektem chronionym jest tak duża, że w praktyce wyłącza możliwość wzrokowego i słuchowego kontaktu oraz że już sam dystans bardzo utrudnia dostęp z jednego obiektu do drugiego, to brak faktycznej trwałej przeszkody pomiędzy nimi pozostanie bez wpływu na realizację celów ustawy, gdyż zachowane zostaną ograniczające efekty przypisane owej "trwałej przeszkodzie o charakterze faktycznym" w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy.

Podsumowując, wykładnia zawartego w uchwale zakazu lokowania punktów sprzedaży alkoholu w najbliższej okolicy m.in. żłobków, uwzględniająca pomocnicze odwołanie się do zawartej art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi definicji "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych", respektująca cele tej ustawy oraz dokonana w zgodzie z logiką i doświadczeniem życiowym, prowadzi do wniosku, że chodzi o takie usytuowanie miejsca sprzedaży alkoholu, które zapewni maksymalne ograniczenie dostępu oraz kontaktu wzrokowego i słuchowego z obiektem chronionym, w szczególności przez istnienie pomiędzy tymi miejscami trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, tego rodzaju ograniczenie zapewniającej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że lokal, w którym strona skarżąca chce sprzedawać napoje alkoholowe tych warunków nie spełnia i zasadnie w związku z tym Komisja uznała, że jest on zlokalizowany w "najbliższej okolicy" przedszkola, czego zabrania przepis § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały.

Jak bowiem wynika zarówno ze zdjęć wykonanych podczas wizji w dniu [...] października 2017 r. pomiędzy [...], a przedszkolem nie ma żadnej innej zabudowy, aniżeli część budynku wielorodzinnego stanowiącego zabudowane wejście do klatki schodowej tego budynku, w którym to na wysokim parterze usytuowane są w jednym ciągu [...] skarżącej (punkt sprzedaży alkoholu) oraz przedszkole (miejsce chronione). Nie bez znaczenia jest, że schody prowadzące do przedszkola jak i do [...] kończą się na przy samym chodniku. Co więcej, skoro [...] strony skarżącej i przedszkole położone są względem siebie w linii prostej, bezpośrednio wzdłuż chodnika z przylegającym do niego terenem zielonym, to mamy do czynienia z naturalnym ciągiem komunikacyjnym rozumianym jako "dystans, który należy pokonać od wejścia z punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa" (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 858/10). Chodnik w tym przypadku z pewnością nie jest przeszkodą, ale wręcz ułatwieniem komunikacyjnym.

Sama odległość pomiędzy [...] i obiektem chronionym bez względu na to, czy jest to ok. 6 m (co przyjęto w protokole sporządzonym w wyniku wizji przeprowadzonej w dniu [...] października 2017 r., do którego strona nie wniosła żadnych zastrzeżeń) czy jest większa z pewnością nie stanowi w tym przypadku żadnego utrudnienia w dostępie, nie zapewnia też dostatecznego ograniczenia kontaktu wzrokowego i słuchowego pomiędzy ww. lokalami. Zdaniem Sądu nie można też przyjąć, tak jak chce strona skarżąca, że wystarczające w tym zakresie ograniczenia wynikają z faktu podawania alkoholu w zamkniętym lokalu, gdyż ani pomocniczo stosowana definicja ustawowa z art. 2¹ ust. 1 pkt 1, ani uchwała nie dają podstaw do tak wąskiej interpretacji pojęcia "najbliższej okolicy", która wyłączałaby przypadki, gdy kontakt wzrokowy lub słuchowy są ograniczone z uwagi na zapewnienie stosownej izolacji samego wnętrza miejsca sprzedaży alkoholu lub miejsca objętego ochroną. Już tylko przy każdym wejściu do przedszkola (i wyjściu z niego) dzieci mają bowiem punkt sprzedaży alkoholu i korzystające z niego osoby niewątpliwie w zasięgu swojego wzorku. Faktycznych i istotnych ograniczeń dla dostępu do [...] serwującej alkohol i jej oddziaływania nie zapewnia również zabudowa w postaci widocznego na zdjęciach zabudowanego wejścia do budynku. Ze względu bowiem na jej niewielką szerokość, wykonanie co najwyżej paru kroków pozwala na pełny kontakt wzrokowy z lokalem, zaś fakt, że przepierzenie nie przecina całkowicie chodnika, ale zapewnia swobodę poruszania się po nim, przesądza o braku jakichkolwiek przeszkód w szybkim dostępie do lokalu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Komisji i SKO znajdowały oparcie w regulacjach uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. oraz ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nie sposób zaprzeczyć bowiem, że pomiędzy przedszkolem "B" a [...] "A" brak jest jakiejkolwiek trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, zapewniającej ograniczenia, które pozwoliłyby przyjąć, że lokale te nie znajdują się względem siebie w najbliższej okolicy. Uzasadnienie postanowienia II instancji odnosi się do wszystkich istotnych kwestii, jest przekonujące w świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy i nie narusza prawa. Ocena organu, wsparta opisem usytuowania obiektów względem siebie i elementów ich otoczenia, znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej i nie podważają jej argumenty podniesione przez stronę skarżącą, odwołujące się do charakteru lokalu, oczekiwań lokalnej społeczności, względów edukacji wielokulturowej. Powyższe uniemożliwia natomiast – wbrew oczekiwaniom strony skarżącej i wbrew podkreślanym przez nią, a niekwestionowanym przez Sąd, walorom [...] osiedlowej jako stwierdzenie, że wydane rozstrzygnięcie w tej materii jest nieprawidłowe.

Jako bezzasadny Sąd uznał nadto zarzut skarżącego, że podjęte przez organ II instancji rozstrzygnięcie narusza przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.). Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wprowadza, co zdaje się uszło uwadze skarżącej, instytucję działalności regulowanej, która nakładała na przedsiębiorców w dziedzinach gospodarczych objętych jej zakresem obowiązki uczynienia zadość wymaganiom niezbędnym do ich podjęcia, a określonych w ustawach szczególnych.

Dodatkowo Sąd podkreśla, że sytuacja faktyczna innych wskazanych lokalizacji na terenie miasta W. nie jest i nie może być przedmiotem rozważań i ustaleń w rozpoznawanej sprawie. Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w motywach wyroku III SA/Wr 458/13 z dnia 13 listopada 2013 r., że Sąd nie ma w ramach rozpoznawania niniejszej skargi kompetencji do kontrolowania zezwoleń wydanych w innych postępowaniach administracyjnych. Opisana w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności działania władzy publicznej oraz w art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa, wbrew zarzutom skargi nie zostały naruszone w niniejszej sprawie. Jak wywiedziono wyżej organy prawidłowo zastosowały prawo, a rozstrzygnięcia podjęte w innych sprawach nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu przy orzekaniu w tej sprawie.

W ocenie Sądu Organy rozpoznając niniejszą sprawę zachowały wymogi postępowania administracyjnego, szczególnie: art. 7 k.p.a., nakładający na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 8 k.p.a., wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a., przyjmujący zasadę swobodnej oceny dowodów.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak sentencji wyroku.