Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1709/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183§ 2 pkt.2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Olga Żurawska Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1339/14 w sprawie ze skarg M. N., A. W., A. W., E. W., M. W., J. B., Zgromadzenia S., D. S., J. S., J. Ł., D. Ł., M. F., M. F., M. . C., S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia

2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1339/14, oddalił skargi M. N., A. W., A. W., D. Ł., D. S., E.W., J. B., J. Ł., J. S., M.W., M. F., M. F., Zgromadzenia [...], M. K. i S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Nieruchomość warszawska stanowiąca współwłasność M. K., E. J., A. W., J. K., E. K., J. H., E. K. i F. H., położona przy ul. M. [...]ul. K. [...], ozn. hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie z [...] grudnia 1996 r., dz. [...].

Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy orzeczeniem z [...] sierpnia 1954 r., nr [...]odmówiło dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do ww. gruntu. Następnie, decyzją z [...] października 1972 r., nr [...], organ ten zmienił orzeczenie administracyjne z [...] sierpnia 1954 r.

Wnioskiem z [...] lipca 2000 r. M. K. i A. K. – spadkobiercy L. K. (następcy prawnego E. K.) zwrócili się o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego z [...] sierpnia 1954 r. oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] października 1972 r. W konsekwencji tego wniosku organ nadzoru wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2002 r., nr [...] stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjnego z 11 sierpnia 1954 r. w części dotyczącej działki nr [...] oraz nr [...] z wyłączeniem [...] lokali mieszkalnych i związanych z nimi ułamkowych części gruntu, odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia w części dotyczącej działki nr [...] i nr [...] w części dotyczącej sprzedanych lokali oraz gruntu oddanego w wieczyste użytkowanie i w tym zakresie stwierdziło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzyło postępowanie w zakresie działki ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i w tym zakresie przekazało sprawę do rozpatrzenia Wojewodzie Mazowieckiemu.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2012 r. następcy prawni dawnych współwłaścicieli wyżej opisanej nieruchomości warszawskiej, tj.: A. K., A. W., M. W., A. W., E.W. i J. B. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] grudnia 2002 r., nr [...]. We wniosku podnieśli, iż ww. decyzja Kolegium została doręczona tylko W. S., działającemu w imieniu M. K. i A. K., organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia wszystkich stron postępowania, pomimo iż był w posiadaniu postanowień sądów stwierdzających prawa do spadków po byłych właścicielach. Tym samym, zdaniem wnioskodawców, organ rażąco naruszył art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a wobec czego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] maja

2013 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...] grudnia 2002 r., nr [...].

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2013 r. wystąpili, pismem z 3 czerwca 2013 r., A. W., M. W., A. W., J. B., Zgromadzenie [...], D. i J. S., J. i D. Ł. oraz M.i M. F., zaś pismem z 7 czerwca 2013 r. M. N.

A. W., M. W., A. W., J. B., Zgromadzenie [...], D. i J.S., J. i D. Ł. oraz M. i M. F. ponowili zarzuty podniesione we wniosku z 8 sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast M. N. zarzucił rażące naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a.

26 listopada 2013 r. udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...] grudnia 2002 r., nr [...], zgłosili M. K. i S. K. Z załączonego odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy Wydział III Cywilny z [...] października 1995 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po A. K. nabyli z mocy ustawy M. K. i S. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z [...] lutego 2014 r., utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy są w szczególności podmioty wskazane w art. 7 ust. 2 dekretu, inne zaś tylko wtedy jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez zapewnienia udziału wszystkim stronom stanowi kwalifikowaną wadę procesową stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Kolegium podniosło, że z zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych wynika, iż z określonej przyczyny może być prowadzone postępowanie tylko w jednym z trybów. Kwestia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest domeną trybu wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2012 r., I OSK 148/11, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2011 r., I SA/WA 2074/10, organ wskazał, że (...) trzeba odróżnić obowiązek organu administracji ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie. Ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe, przy czym - co trzeba podkreślić - Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie (art. 77-79 K.p.a.). W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron (...)". "(...) Fakt pozbawienia udziału w postępowaniu dekretowym wszystkich stron tego postępowania można rozpatrywać tylko w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ponieważ tego rodzaju przesłankę przewiduje przepis art. 145 § 1 K.p.a., a nie przepis art. 156 § 1 K.p.a. (odnoszący się do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji). Przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Dzieje się tak dlatego, że oba te tryby weryfikacji decyzji służą różnym celom i nie są w stosunku do siebie konkurencyjne. W ramach wznowienia postępowania eliminuje się decyzję, ponieważ procedura poprzedzająca jej wydanie zawiera kwalifikowane wady wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią ciężkie wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Skoro zatem strona uważa, że orzeczenie dekretowe winno być wzruszone w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), winna domagać się wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że wskazana przez wnioskodawców wada prawna decyzji z [...] grudnia 2002 r., nr [...]nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności.

Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. N. (sygn. akt I SA/Wa 1339/14), A. W., M. W., A. W., E.W., J. B., Zgromadzenie [...], D. S., J. S., J. Ł., D. Ł., M. F. i M. F. (sygn. akt I SA/Wa 1340/14) oraz M. K. i S. K. (sygn. akt I SA/Wa 1341/14).

Powyższe skargi zostały przez Sąd połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz do prowadzenia pod wspólną sygn. akt I SA/Wa 1339/14.

W związku z przedstawionymi w poszczególnych skargach zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji na wstępie zwrócił uwagę, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] maja 2013 r., nr [...] została wydana w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności - i dotyczyła oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2002 r., nr [...]wydanej także w postępowaniu nieważnościowym.

Pierwsze z powyższych postępowań nadzorczych (zakończone decyzją z [...] grudnia 2002 r.) zostało zainicjowane wnioskiem M. K. i A. K. – następców prawnych E.K.

Z kolei drugie postępowanie nadzorcze dotyczące oceny ww. decyzji Kolegium z [...] grudnia 2002 r., zakończone decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2014 r., wszczęte zostało na wniosek A. K. i pozostałych następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. M. [...]/ul. K. [...], tj. A. W., M. W., A. W., E. W. i J.B.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych.

Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 156 § 1 K.p.a. enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. I tak w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, wadliwość uzasadnienia, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący upatrują kwalifikowaną wadę prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2002 r. w rażącym naruszeniu przepisu art. 7 i 77 § 1 K.p.a., przejawiającego się w zaniechaniu przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia wszystkich stron postępowania nadzorczego, w sytuacji gdy Kolegium było w posiadaniu części postanowień spadkowych po dawnych współwłaścicielach gruntu warszawskiego. Tym samym, zdaniem skarżących, organ pozbawił strony możliwości działań mających na celu ochronę ich interesów, naruszając jednocześnie m.in. art. 28 K.p.a. oraz art. 6 do art. 10 K.p.a.

WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu, że zarzut skarżących, iż wszystkie strony nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym nie może zostać uznany za skuteczny. Zdaniem Sądu ewentualne zaistnienie tej wady postępowania nie może być bowiem rozważane w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. - a w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią ciężkie wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że tryby nadzorcze wskazane powyżej mają charakter rozłączny - w związku z czym w postępowaniu nieważnościowym nie można orzekać o podstawach wznowienia postępowania. Tryby te są w stosunku do siebie niekonkurencyjne, tzn. nie mogą być stosowane zamiennie, albowiem każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że organ nadzoru w pierwszej kolejności skontrolował czy w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a. i w konsekwencji stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2002 r., nr [...] została wydana przez organ właściwy, była pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do wnioskodawców – stron postępowania, nie była niewykonalna i nie zawierała też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Sąd wskazał, że powyższą ocenę aprobuje.

WSA w Warszawie nie podzielił także zarzutu skargi podniesionego przez T.N., wskazując, że z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, który stanowił podstawę prawną kontrolowanego w pierwszym postępowaniu nadzorczym orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 11 sierpnia 1954 r. o odmowie przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. M. [...]/ul. K. [...] zmienionego decyzją z [...] października

1972 r. wynika, iż jedyną przesłanka odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości (jego następcom prawnym) prawa własności czasowej gruntu był brak możliwości korzystania przez niego z gruntu ze względu na jego przeznaczenie przewidziane w planie zabudowy (obecnie planie zagospodarowania przestrzennego). Skoro zatem art. 7 ust. 2 dekretu nie uzależniał wydania decyzji w przedmiocie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu od okoliczności związanych z wypłatą odszkodowania za utraconą własność, tym samym wypłacenie takiego odszkodowania jednemu z następców prawnych byłego właściciela w ramach realizacji umowy indemnizacyjnej z [...] lipca 1960 r., nie mogło mieć, zdaniem Sądu I instancji, istotnego znaczenia dla stwierdzenia nieważności wydanego w tym trybie orzeczenia administracyjnego z 1954 r. (decyzja nr [...]), zmienionego decyzją z 1972 r., która także została poddana kontroli w trybie nadzorczym (decyzja nr [...]). Okoliczności związane z wypłatą odszkodowania nie mogły bowiem obalić ustaleń organu nadzoru odnoszących się do braku przeciwwskazań do uwzględnienia wniosku dekretowego, co uzasadniało ocenę, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 11 sierpnia 1954 r. i decyzja zmieniająca z [...] października 1972 r. rażąco naruszają art. 7 ust. 2 dekretu, czego konsekwencją było stwierdzenie ich nieważności z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz odmówienie stwierdzenia nieważności orzeczeń w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych i oddanego gruntu w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali jak również w użytkowanie wieczyste spółce z o.o. "[...]".

WSA w Warszawie podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie oceniało jedynie decyzję Kolegium z [...] grudnia 2002 r. pod kątem czy w dacie jej wydania była ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 K.p.a.

W konsekwencji, WSA w Warszawie uznał, że organy administracji rozpatrujące sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł S. K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez ich niezastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dopatrzył się naruszenia przez organ przy wydaniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organu, a także poprzedzającej jej decyzji z [...] maja 2013 r. przepisów prawa materialnego: art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. oraz w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, wobec czego skargę na decyzję organu oddalił, podczas gdy powinien ją uwzględnić, albowiem organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest zaniechał w całości ustalenia, kto jest stroną prowadzonego przez organ postępowania;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dopatrzył się naruszenia przez organ przy wydaniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organu, a także poprzedzającej jej decyzji z [...] maja 2013 r. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego skargę na decyzję organu oddalił, podczas gdy powinien ją uwzględnić, albowiem organ dopuścił się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6 i art. 7 K.p.a., a mianowicie: a) przy wydaniu kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji organ dopuścił się naruszenia licznych przepisów prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, w efekcie czego organ odmówił stwierdzenia nieważności swej decyzji z [...] grudnia 2002 r., nr [...] w sytuacji, gdy decyzja organu z [...] grudnia 2002 r., nr [...] rażąco naruszała prawo, albowiem przy jej wydaniu organ w ogóle zaniechał ustalenia komu przypada przymiot strony postępowania, co godzi w podstawową zasadę postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ z urzędu powinien ustalić kto jest stroną postępowania, a następnie powinien zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu; b) przy wydaniu kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji organ nie uwzględnił słusznego interesu stron postępowania oraz interesu społecznego, albowiem prowadząc postępowanie bez udziału wszystkich stron postępowania oraz bez ustalenia kto jest stroną postępowania organ pozbawił strony wiedzy o tym, że toczy się postępowanie dotyczące ich praw, przez co pozbawił strony możliwości podejmowania działań mających na celu ochronę ich interesów, pozbawił strony wszelkich gwarancji procesowych, które gwarantuje obywatelom ustawodawca;

2) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dopatrzył się naruszenia przez organ przy wydaniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organu, a także poprzedzającej jej decyzji z [...] maja 2013 r. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego skargę na decyzję organu oddalił, podczas gdy powinien ją uwzględnić, albowiem organ dopuścił się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 K.p.a. w ten sposób, że organ przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, albowiem po wpłynięciu do organu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu z [...] grudnia 2002 r., nr [...] organ zaniechał samodzielnego ustalenia komu przysługuje w sprawie przymiot strony, w efekcie czego decyzja poprzedzająca wydanie zaskarżonej decyzji nie została skierowana do wszystkich stron postępowania. Analogicznie organ prowadził postępowanie przy wydaniu decyzji z [...] grudnia 2002 r., nr [...];

3) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dopatrzył się naruszenia przez organ przy wydaniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organu, a także poprzedzającej jej decyzji z [...] maja 2013 r. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego skargę na decyzję organu oddalił, podczas gdy powinien ją uwzględnić, albowiem organ dopuścił się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 § 1 K.p.a. w ten sposób, że organ najpierw zaniechał ustalenia komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją organu z [...] grudnia 2002 r., nr [...], następnie nie zawiadomił stron o toczącym się postępowaniu. Gdyby organ działał zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomiłby wszystkie strony o toczącym się postępowaniu, w efekcie czego nie byłoby podstaw do kwestionowania decyzji organu z [...] grudnia 2002 r. sygn. [...];

4) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dopatrzył się naruszenia przez organ przy wydaniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organu, a także poprzedzającej jej decyzji z [...] maja 2013 r. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego skargę na decyzję organu oddalił, podczas gdy powinien ją uwzględnić, albowiem organ dopuścił się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61 § 4 K.p.a. w ten sposób, że o wszczęciu postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu z [...] grudnia 2002 r., nr [...]organ nie zawiadomił wszystkich stron postępowania, w tym skarżącego, czym pozbawił je prawa czynnego udziału w postępowaniu. Analogicznie, o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją organu z [...] grudnia 2002 r., nr [...] organ nie zawiadomił wszystkich stron postępowania;

5) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dopatrzył się naruszenia przez organ przy wydaniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organu, a także poprzedzającej jej decyzji z [...] maja 2013 r. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego skargę na decyzję organu oddalił, podczas gdy powinien ją uwzględnić, albowiem organ dopuścił się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., a to wobec faktu, iż decyzja organu z [...] grudnia 2002 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego: art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 K.c. w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a., albowiem przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2002 r., nr [...] organ całkowicie odstąpił od ustalenia komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu, w następstwie czego pozbawił gwarancji procesowych i ochrony prawnej spadkobierców dawnych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej, w tym pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu, uznał za udowodnione okoliczności faktyczne pomimo tego, że strony nie mogły się co do nich wypowiedzieć (naruszenie przez organ art. 81 K.p.a.), a ostatecznie w decyzji nie wskazał w sposób wyczerpujący, choć jest do tego zobowiązany, stron postępowania i nie doręczył decyzji wszystkim stronom postępowania, czym uniemożliwił stronom skorzystanie przez nie z przysługujących im gwarancji procesowych. Tym samym organ winien stwierdzić nieważność swej decyzji z [...] grudnia 2002 r., nr [...], podczas gdy organ odmówił stwierdzenia jej nieważności, a Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa procesowego przez organ, choć powinien się tego dopatrzeć i kontrolowaną decyzję organu uchylić.

Ponadto skarżący kasacyjnie, powołując się na art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., w części dotyczącej skargi M. K., polegające na tym, że Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w warunkach nieważności, a to wobec braku zdolności sądowej M. K., albowiem w dacie wydania wyroku przez Sąd I instancji osoba ta nie żyła. Na potwierdzenie tej okoliczności skarżący kasacyjnie dołączył testament, z którego, jego zdaniem, wynika, że jest on jedynym spadkobiercą M. K. oraz uwierzytelnione tłumaczenie hiszpańskiego aktu zgonu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznając zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut najdalej idący, a mianowicie zarzucający Sądowi pierwszej instancji nieważność postępowania.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania wyliczone zostały enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a. i wystąpienie tego rodzaju okoliczności, odpowiadającej przesłance nieważności wskazanej w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., to jest sytuacji, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej stwierdzono w rozpoznawanej sprawie.

Postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem, zostało zainicjowane skargami M. N., A. W., A. W., D. Ł., D. S., E. W., J. B., J. Ł., J. S., M. W., M. F., M. F., Zgromadzenia [...], M. K. i S. K. Wyrok oddalający te skargi został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 27 stycznia 2015 r. Jak wynika z dołączonego do skargi kasacyjnej uwierzytelnionego tłumaczenia hiszpańskiego aktu zgonu jedna ze skarżących M. K. zmarła [...] grudnia 2014 r.

W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane po śmierci strony, a zatem skierowane do osoby nie mającej zdolności prawnej. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Utrata zdolności prawnej skutkuje utratą zdolności sądowej i procesowej. Jeżeli w trakcie postępowania strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to sąd zobowiązany jest zawiesić postępowanie do czasu zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo od dnia ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku. Ponadto sąd może podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony, np. poprzez zwrócenie się z urzędu do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku, chyba że kurator taki już wcześniej został ustanowiony w przypadku, gdy w ciągu roku od daty postanowienia o zawieszeniu postępowania nie zgłoszą się lub nie zostaną wskazani następcy prawni zmarłej strony (art. 128 § 2 P.p.s.a.). Z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika więc, iż w stosunku do osób zmarłych nie można wydawać orzeczeń, a jeśli takie zostało wydane, to jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Co prawda okoliczność śmierci skarżącej nie była znana Sądowi pierwszej instancji w dniu wydania zaskarżonego wyroku, ponieważ strona była reprezentowana przez pełnomocnika i z akt sprawy nie wynika by zgłosił on ten fakt Sądowi przed wydaniem orzeczenia. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie skierowane zostało do osoby już nieżyjącej, co wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., czyli gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej.

Wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej natury merytorycznej było bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Uznając, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.