Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3092/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 174 pkt 1, art. 183 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 184, art. 65 § 1, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1616/17 w sprawie ze skarg E. P. i J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi E. P. i J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Nieruchomość o powierzchni 875 m2 położona w W. przy ul. C. hip. [...], znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa.

Przeddekretowym właścicielem tej nieruchomości był S. K., który 25 lutego 1948 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego: "sprzedaje M. P. ww. nieruchomość ze wszelkimi przynależnościami, z prawami i ograniczeniami wypływającymi z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i przenosi na nabywcę własność sprzedanej nieruchomości".

Aktualnie grunt przedmiotowej nieruchomości wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Miasta W. we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "S.".

W dniu 3 lipca 2014 r. E. P. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. C. hip. [...] o pow. 875 m2 - na podstawie art. 215 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent m. W. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 21 stycznia 1949 r. nr [...] właścicielem nieruchomości hip. [...] był M. P., na mocy aktu kupna ww. nieruchomości w dniu 25 lutego 1948 r. nr [...] od S. K. Dawny właściciel złożył w dniu 3 lutego 1949 r. wniosek o przyznanie mu prawa własności czasowej do tej nieruchomości (obecnie użytkowania wieczystego) - zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Następnie, w dniu 11 czerwca 1985 r. M. P. ponowił swój wniosek z dnia 3 lutego 1949 r. o przyznanie mu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. C.. M. P. zmarł [...] grudnia 1985 r. Spadek po zmarłym nabyły: żona E. P. oraz córka E. P., po ½ części każda z nich. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, iż na przełomie lat 80/90 ub. wieku Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa przy Z. rozpoczęła starania w urzędzie dzielnicy W. o uzyskanie terenu państwowego (a wkrótce gminnego), obejmującego grunt dawnej hipoteki [...], pod budowę domów wielolokalowych. W tym okresie doszło również do wymiany korespondencji i negocjacji pomiędzy ww. spółdzielnią, a E. P. w sprawie zbycia, czy też zrzeczenia się roszczeń do nieruchomości - w zamian za stosowną rekompensatę. Ostatecznie, w dniu 18 grudnia 1991 r. doszło do zawarcia umowy w zwykłej formie pisemnej, w której E. P., występująca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik matki K. P. (obie jako spadkobierczynie M. P.) oświadczyła, że "(...) jako następczyni prawna właściciela nieruchomości położonej przy ul. C. o powierzchni 875 m2 (...), oświadcza, iż w stanie prawnym nieruchomości nie nastąpiły zmiany od 1948 r. a nieruchomość jest wolna od wszelkich obciążeń." Natomiast § 2 umowy posiada następujące brzmienie: "Sprzedające P. E. oraz P. K. zobowiązały się do przeniesienia własności wyżej opisanych praw do nieruchomości na rzecz SBM "S." za 440.000.000. (...) przy czym zaliczka w kwocie 80.000.000 (...) złotych została uprzednio wypłacona E. P. a odbiór kwoty 360.000.000 (...) złotych sprzedające kwitują podpisem na niniejszej umowie." Zaś paragraf 3 umowy stanowi: "1. Sprzedające (...) zobowiązują się w dniu podpisania umowy złożyć w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...] w W. odwołując złożone uprzednio przez nie oraz M. P. wnioski o przyznanie własności czasowej, wieczystego użytkowania celem zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie. 2. Nie złożenie tego wniosku i zaskarżenie wydanej w jego następstwie decyzji administracyjnej powoduje obowiązek bezzwłocznego zwrotu kwoty określonej w § 2 umowy wraz z odsetkami od dnia 13 września 1990 r." W § 4 znajduje się zapis o treści "Niniejsza umowa wchodzi w miejsce umów zawartych pomiędzy stronami i obowiązuje od dnia ... grudnia 1991 r."

W dniu 18 grudnia 1991 r. E. P. złożyła pismo do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...], które zawiera następujące jej oświadczenie: "Działając w imieniu własnym oraz matki K. P. (...) wycofuję złożone przez M. P. oraz przeze mnie wnioski o ustanowienie własności czasowej, wieczystego użytkowania lub zwrot działki (...) i zrzekam się wszelkich praw do tej nieruchomości - wobec polubownego załatwienia moich roszczeń przez SBM "S.". W tym zakresie wnoszę o wydanie decyzji kończącej postępowanie w mojej sprawie."

Na skutek powyższego pisma, w dniu [...] lipca 1992 r. została wydana przez Burmistrza Dzielnicy-Gminy [...] decyzja orzekająca o odmowie oddania przedmiotowej nieruchomości w wieczyste użytkowanie na rzecz K. i E. P. - z powołaniem się na wniosek M. P. z dnia 3 lutego 1949 r. oraz na art. 7 ust. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

W świetle oświadczenia złożonego przez E. P. w ww. piśmie z dnia 18 grudnia 1991 r. organ przyjął, że zrzekła się ona wszelkich roszczeń dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w tym również roszczeń odszkodowawczych, bowiem w oświadczeniu tym wyjaśnia, iż jego uzasadnieniem jest "polubowne załatwienie moich roszczeń przez SBM "S.".

Na zakończenie organ podniósł, że 15 września 2016 r. do akt sprawy wpłynął akt notarialny sporządzony 11 września 2016 r., na mocy którego J. D., działająca w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz E. P. na podstawie aktu notarialnego przedwstępnej umowy sprzedaży oraz pełnomocnictwa, sporządzonej 3 marca 2015 r., sprzedała w imieniu i na rzecz E. P. J. D. jako kupującej wszelkie prawa i roszczenia, w tym odszkodowawcze, do nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. C. hip. [...] o pow. 875 m. Jak wskazano powyżej roszczenia E. P. w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. C. - zarówno te o przyznanie prawa użytkowania wieczystego jak i o przyznanie odszkodowania - zostały rozstrzygnięte w 1991 r. w chwili podpisania przez nią ugody ze Spółdzielnią Budowlano-Mieszkaniową "S." i otrzymaniem kwoty pieniężnej stanowiącej rekompensatę za utraconą działkę oraz wobec zrzeczenia się w następstwie powyższego wszelkich praw i roszczeń do nieruchomości. A zatem nie mogła ona skutecznie sprzedać J. D. wszelkich praw i roszczeń, w tym odszkodowawczych, wynikających z dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wszelkich praw i roszczeń, w tym odszkodowawczych, wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wszelkich innych praw i roszczeń, w tym odszkodowawczych, wynikających z wszelkich innych tytułów, w tym wszelkich praw i roszczeń, w tym odszkodowawczych, jakie mogą powstać w przyszłości z jakiegokolwiek tytułu, czy wynikających z tych praw i roszczeń praw do nieruchomości zamiennych i inne (zgodnie z treścią § 4 ww. aktu notarialnego z dnia 11 września 2016) - gdyż w chwili sprzedaży nie posiadała już takich praw. Zgodnie z zasadą prawną: "nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada" zbywający nie może rozporządzić swoim prawem w szerszym zakresie, niż jemu samemu przysługuje.

W tej sytuacji Prezydent W. uznał, że J. D. nie posiada legitymacji prawnej do występowania z roszczeniem o przyznanie odszkodowania.

Odwołanie od tej decyzji złożyła E. P. oraz J. D. - przyłączając się do jej stanowiska. E. P. podniosła, że pełnomocnictwo udzielone jej przez matkę nie obejmowało umocowania do zrzekania się jakichkolwiek praw czy roszczeń do nieruchomości, jak również zrzekania się praw do odszkodowania za tę nieruchomość. Poza tym, z treści jej oświadczenia woli dotyczącego "zrzeczenia się praw do nieruchomości" wynika, iż zrzekła się ona praw rzeczowych do tej nieruchomości, a nie praw odszkodowawczych.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że w świetle oświadczenia złożonego przez E. P. w piśmie z dnia 18 grudnia 1991 r. nie ma podstaw do kwestionowania faktu, że zrzekła się ona wszelkich roszczeń dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w tym również roszczeń odszkodowawczych, bowiem wyraźnie wskazała, iż zrzeka się wszelkich praw do tej nieruchomości, wobec polubownego załatwienia roszczeń przez Spółdzielnię. Pismo skierowała do organu, który był ówcześnie właściwy do wydania decyzji zarówno w kwestii oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości, jak i w kwestii przyznania odszkodowania za tę nieruchomość. Wojewoda odniósł się też do argumentu, że E. P. nie była umocowana do zrzeczenia się roszczeń odszkodowawczych wskazując, iż organ nie jest uprawniony do badania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa zawartego aktem notarialnym rep. A nr [...]. Ponadto, E. P. działała także w imieniu własnym, nie tylko swojej matki, bowiem była prawowitym spadkobiercą po swoim ojcu. Wojewoda ocenił również, że E. P. nie mogła skutecznie sprzedać J. D. wszelkich praw i roszczeń do tej nieruchomości, w tym odszkodowawczych, gdyż w chwili sprzedaży nie posiadała już takich praw, bowiem się ich zrzekła. Dlatego też, J. D. nie posiada legitymacji prawnej do występowania z roszczeniem o przyznanie odszkodowania. A w stosunku do E. P. brak jest przedmiotu sprawy.

Na powyższą decyzję E. P. i J. D. wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie i oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko i argumentację organów obu instancji odnośnie tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny, jak należy rozumieć zrzeczenie się przez E. P. wszelkich praw do przedmiotowej nieruchomości i czy było ono skuteczne odnośnie udziału jej matki. W tym zakresie Sąd I instancji zgodził się również ze stanowiskiem organów, że zrzeczenie to obejmuje wszelkie roszczenia – w tym również odszkodowawcze i było ono skuteczne co do całej działki.

WSA wskazał, że przede wszystkim M. P. nie był właścicielem spornej nieruchomości, gdyż w dniu 25 lutego 1948 r. stanowiła ona własność gminy W. i mógł on kupić tylko roszczenia związane z tą nieruchomością [...] - co jednak dawało mu prawo do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej. Jednakże, zarówno organy jak i skarżąca oraz jej matka uważały, że był on właścicielem - co znajduje odzwierciedlenie m.in. w treści pełnomocnictwa notarialnego z dnia 21 stycznia 1988 r. udzielonego przez K. P. dla córki i upoważniającego ją do "sprzedaży całego udziału w nieruchomości położonej w W. za cenę i na warunkach według uznania (...)". Zatem E. P. wyraziła zgodę na wyzbycie się "własności działki" - czyli wszelkich praw do niej, gdyż umowa sprzedaży obejmuje najszerszy, najbardziej radykalny zakres praw do nieruchomości. Posługując się tym pełnomocnictwem E. P. - działając w imieniu matki i swoim - prowadziła liczną korespondencję z Urzędem Dzielnicowym [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami: pisma z 9 stycznia 1990 r., 12 lutego 1990 r., 3 kwietnia 1990 r. i 28 czerwca 1990 r. w którym stwierdza: "W nawiązaniu do składanych wniosków o przyznanie własności czasowej i wieczystego użytkowania oświadczam, iż z nich rezygnuję i co za tym idzie proszę o wypłatę odszkodowania za działkę(...). Z uwagi na wielką rozbieżność między cenami wolnorynkowymi a wywłaszczeniowymi, proszę o wyliczenie kwoty odszkodowania według górnej granicy stawki wywłaszczeniowej." Wcześniej jeszcze, w dniu 19 czerwca 1990 r. został sporządzony projekt ugody, w której skarżąca zrzeka się wszelkich roszczeń do tej nieruchomości w zamian za odszkodowanie w kwocie 70.000.000 złotych wypłacone dobrowolnie przez SBM "S.". Następnie, w dniu 18 grudnia 1991 r. doszło do zawarcia umowy pisemnej, w której E. P., występująca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik matki K. P. (obie jako spadkobierczynie M. P.), oświadczyła, że jako następczyni prawna właściciela nieruchomości położonej przy ul. C. o powierzchni 875 m2, oświadcza, iż w stanie prawnym nieruchomości nie nastąpiły zmiany od 1948 r. a nieruchomość jest wolna od wszelkich obciążeń. W § 2 umowy sprzedające P. E. oraz P. K. zobowiązały się do przeniesienia własności wyżej opisanych praw do nieruchomości na rzecz SBM "S." za 440.000.000 złotych, przy czym zaliczka w kwocie 80.000.000 złotych została uprzednio wypłacona E. P. a odbiór kwoty 360.000.000 złotych sprzedające kwitują podpisem na niniejszej umowie. Zaś w § 3 umowy sprzedające zobowiązują się w dniu podpisania umowy złożyć w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...] w W. odwołując złożone uprzednio przez nie oraz M. P. wnioski o przyznanie własności czasowej, wieczystego użytkowania celem zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie.

W tym samym dniu E. P. złożyła pismo do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...], które zawiera następujące jej oświadczenie: "Działając w imieniu własnym oraz matki K. P. na podstawie pełnomocnictwa notarialnego z dnia 21 stycznia 1988 r. wycofuję złożone przez M. P. oraz przeze mnie wnioski o ustanowienie własności czasowej, wieczystego użytkowania lub zwrot działki (...) i zrzekam się wszelkich praw do tej nieruchomości - wobec polubownego załatwienia moich roszczeń przez SBM "S.". W tym zakresie wnoszę o wydanie decyzji kończącej postępowanie w mojej sprawie."

Na skutek powyższego pisma została wydana przez Burmistrza Dzielnicy-Gminy [...] w dniu [...] lipca 1992 r. decyzja orzekająca o odmowie oddania przedmiotowej nieruchomości w wieczyste użytkowanie na rzecz K. i E. P.. Przy czym powodem decyzji odmownej nie był brak spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - lecz art. 7 ust. 5 tego dekretu: w razie niezgłoszenia wniosku przewidzianego w ust.1 lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy (...). Wynika to ewidentnie z treści uzasadnienia decyzji: "W piśmie z dnia 18 grudnia 1991 r. E. P., działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik matki, cofnęła wniosek o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i wyjaśniła, że rezygnuje z działki (...). W tym stanie faktycznym cofnięcie wniosku o oddanie gruntu jest skuteczne".

Podsumowując zatem ogół działań i oświadczeń E. P. - zgodnie z art. 65 §1 kodeksu cywilnego, Sąd I instancji stwierdził, że miały one na celu wyzbycie się "własności" działki w zamian za stosowne odszkodowanie - vide pismo z 28 czerwca 1990 r. Temu celowi służyła też umowa zawarta 18 grudnia 1991 r. i będące jej konsekwencją pismo do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...] - w którym skarżąca zrzekła się wszelkich praw do tej nieruchomości, wobec polubownego załatwienia jej roszczeń przez SBM "S.". Skoro zrzekła się "wszelkich praw" - to w tym również prawa do odszkodowania. Świadczy o tym także fakt otrzymania za to zrzeczenie rekompensaty w postaci stosownej kwoty pieniężnej. Faktem jest, że skarżąca otrzymała kwotę 440.000.000 zł od SBM "S." a nie od Urzędu Gminy [...], ale w niniejszej sprawie nie miało to wpływu na prawidłowość decyzji. Również udzielone pełnomocnictwo obejmowało upoważnienie do "sprzedaży całego udziału w nieruchomości położonej w W." w sytuacji, gdy skarżącej i jej matce nie przysługiwał tytuł własności. Skoro uważały się one za właścicielki nieruchomości - to trudno oczekiwać, aby pełnomocnictwo obejmowało umocowanie do zrzeczenia się praw czy roszczeń, w tym odszkodowawczych, do tej działki. Ze wszystkich wcześniejszych czynności podejmowanych przez strony. ewidentnie wynika, iż celem E. P. i jej matki były wyzbycie się przedmiotowej nieruchomości i otrzymanie za nią rekompensaty w postaci stosownej kwoty pieniężnej - co też się stało. Skoro - na skutek pisma skarżącej - zapadła decyzja odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości (która nie została zaskarżona) i została wypłacona za nią rekompensata - to sprawa została definitywnie zakończona. Wystąpienie po 22 latach o kolejną kwotę pieniężną tytułem odszkodowania za tę samą działkę musiało spowodować umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość - brak przedmiotu sprawy. E. P. nie mogła skutecznie sprzedać J. D. wszelkich praw i roszczeń, w tym odszkodowawczych do przedmiotowej nieruchomości - gdyż w chwili sprzedaży nie posiadała już takich praw, bowiem się ich skutecznie zrzekła.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 65 § 1 kodeksu cywilnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wyrażającą się w pominięciu przez Sąd - przy wykładni oświadczenia skarżącej złożonego w piśmie do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...] z dnia 18 grudnia 1991 r. - zasadniczych okoliczności w jakich oświadczenie zostało złożone, tj. faktu, że złożenie przedmiotowego oświadczenia było wykonaniem umowy z 18 grudnia 1991 r. (§3), a w konsekwencji to cel tej umowy (a nie wysokość otrzymanej od Spółdzielni kwoty) determinują rzeczywistą treść woli ujętą w oświadczeniu złożonym do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi poprzez wskazane w niej podstawy i w ich ramach wskazanymi zarzutami. Wypada także dostrzec, iż Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. potwierdził legalność umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Tym samym przesądził, iż podstawę orzekania w postępowaniu administracyjnym stanowił art. 105 § 1 K.p.a. Należy zauważyć, iż umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1998r. sygn. akt I SA/Ka 177/97, niepubl.). Wskazuje ono na istnienie w sprawie takiej przyczyny, która powoduje bezprzedmiotowość postępowania, a to - zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. - rodzi konieczność jego umorzenia. Pomimo tego w badanej skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. i nie zakwestionowano poprawności umorzenia postępowania. Powyższe w sposób zasadniczy wpływa na ocenę wniesionej kasacji zawężając możliwość kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do analizy zarzutu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor kasacji winien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz podać jak przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005r. sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005r. sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1026/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001r. sygn. akt I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2005r. sygn. akt I FSK 107/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2014r. sygn. akt I OSK 1119/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzut ten nie służy podważaniu ustaleń faktycznych przyjętych do orzekania przez sąd I instancji( vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2020r. sygn. akt I OSK 3871/18).

Powyższych wymagań nie spełnia zarówno sam zarzut kasacyjny jak i skarga kasacyjna w ogólności.

Uchybienie zarzucone Sądowi zmierza do wykazania, że błędna interpretacja oświadczenia zawartego w piśmie skierowanym do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...] z dnia 18 grudnia 1991r. doprowadziła Sąd I instancji do zaakceptowania niezasadnego stanowiska organów o braku podstaw do merytorycznego rozpoznania żądania o odszkodowanie za nieruchomość, położoną w W. przy ulicy C.

Autor kasacji nie zgadza się więc z konkretnym ustaleniem dokonanym w trakcie postępowania, że w sprawie doszło do zrzeczenia się prawa do odszkodowania od Skarbu Państwa. Jako przyczynę takiego stanu rzeczy wskazuje wadliwość w dekodowaniu zapisów wspomnianego oświadczenia, która miała miejsce z pominięciem reguł interpretacyjnych z art. 65§ 1 kodeksu cywilnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut nie pozwala przyjąć, by autor kasacji wskazując na niewłaściwe zastosowanie prawa miał w istocie na względzie błąd subsumcji w powyżej przedstawionym rozumieniu, tym bardziej że nie wskazano na wadliwość w stosowaniu art. 105 § 1 K.p.a., który był podstawą kontrolowanych decyzji organów.

W kasacji zabrakło również jednoczesnego wskazania, by doszło do naruszenia przepisów postępowania na skutek wadliwych ustaleń stanu faktycznego, przyjętych przez sąd I instancji. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi ( vide: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021r., sygn. akt III OSK 181/21).

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wykładni zakresu zaskarżenia, jego kierunków oraz konkretyzowania, uściślania zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawiania jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14,CBOSA). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną na mocy art. 184 P.p.s.a. należało oddalić.