Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1015/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28(1)
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 271/18 w sprawie ze skargi I. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 271/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. GINB odmówił skarżącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. GINB uchylił w całości decyzję Wojewody Lubelskiego, dalej także: "Wojewoda", z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Chełmskiego, dalej także "Starosta", z [...] października 2006 r., nr [...], znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne o poj. 9,90 m3 na działce nr ew. A w miejscowości S. , gmina Chełm, w części obejmującej okap od strony działki nr ew. B) oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w części obejmującej okap od strony działki o nr ew. B, zaś w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia 9 listopada 2017 r. GINB stwierdził, że skarżąca nie jest ani nie była w dacie wydania decyzji GINB właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości inwestycyjnej, co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w Chełmie. Również w decyzji Starosty Chełmskiego z [...] października 2006 r. nr [...] jako jedynego inwestora wskazano J. K.. Ponadto skarżąca nie powołała się na przysługujące jej prawo własności bądź użytkowania wieczystego jakiejkolwiek nieruchomości, która pozostawała w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ wyjaśnił, że bez znaczenia dla oceny interesu prawnego pozostaje fakt, kto zamieszkuje lub jest zameldowany na danej nieruchomości czy też w jakich stosunkach majątkowych lub prawnych pozostaje z osobą uprawnioną do nieruchomości albo że czynił nakłady na rzecz zrealizowania inwestycji. Jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości posiada legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Konstrukcja interesu prawnego w prawie budowlanym oparta została wyłącznie na naruszeniu konkretnego uprawnienia określonej grupy podmiotów, tj. właściciela nieruchomości lub innych podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W skardze na postanowienie GINB z [...] grudnia 2017 r. skarżąca zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zastosowania tych przepisów oraz błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie nie podlega wznowieniu, mimo że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w sprawie zaskarżonej decyzją GINB z dnia [...] stycznia 201 Or. nr [...];

2) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i błędne przyjęcie, że I. K. nie była stroną w sprawie zakończonej decyzja wskazaną w pkt 1, pomimo, że jako żona J. K., właściciela nieruchomości w postaci zabudowanej działki gruntu nr A w S., była inwestorem wznoszonego na tej działce budynku mieszkalnego, w którym do tej pory zamieszkuje, a przez to miała interes prawny, a nie tylko faktyczny, udziału zarówno w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na budowę, jak też w postępowaniu, które to zezwolenie na budowę podważało.

W oparciu o tak postawione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z umowy darowizny nieruchomości w S. m 75, zawartej 29 grudnia 2017 r. aktem notarialnym Rep. [...], na okoliczność tego, że nieruchomość stanowi majątek dorobkowy skarżącej i jej męża - J. K. oraz na okoliczność, że skarżąca była inwestorem spornej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd odnotował, że skarżąca jako podstawę prawną wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Krąg stron postępowania w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który przyznaje status strony inwestorowi oraz każdemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu bądź zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania, których przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Nadzwyczajny charakter tych postępowań nie zmienia bowiem ich przedmiotu, którym jest pozwolenie na budowę.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca jako przyczynę wznowienia podała okoliczność, że pozostaje we wspólnocie majątkowej małżeńskiej z osobą, na rzecz której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i tym samym współfinansowała wzniesienie budynku, który powstał za jej wiedzą i zgodą, i w którym zamieszkuje razem z mężem. Z uwagi na powyższe, według skarżącej, należało ją uznać za inwestora i umożliwić jej udział w postępowaniu administracyjnym budowlanym.

W ocenie Sądu, zarzut wadliwego ustalenia przez organ kręgu stron postępowania jest niezasadny. Organ prawidłowo ustalił jako inwestora w postępowaniu o pozwolenie na budowę wyłącznie osobę, która złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wraz z oświadczeniem, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sam fakt, że skarżąca uczestniczyła finansowo w ponoszeniu kosztów budowy objętej pozwoleniem na budowę, nie daje jej automatycznie przymiotu inwestora w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, albowiem te nakładają na inwestora szereg dodatkowych innych obowiązków związanych ze zorganizowaniem procesu budowy (art. 18 i art. 19 Prawa budowlanego), w tym podstawowy obowiązek legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). W dacie składania przez męża skarżącej wniosku o pozwolenie na budowę, jak również podczas procesu budowy, skarżąca nie legitymowała się prawem do terenu na określone w pozwoleniu na budowę cele budowlane. Skarżąca stała się współwłaścicielem nieruchomości inwestycyjnej dopiero po wydaniu prawomocnej decyzji rozbiórkowej. Wobec powyższego w myśl art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego nie mogło zostać wydane na rzecz skarżącej pozwolenie na budowę i tym samym nie można jej było uznać za inwestora w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. K. Wyrok zaskarżyła w całości, stawiając zarzuty:

1) istotnego i mającego wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a., poprzez brak zastosowania tych przepisów oraz zaniechanie uchylenia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej GINB) z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] pomimo, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, wymienionych w pkt 2 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej oraz art. 28 K.p.a. polegającym na bezzasadnym przyjęciu, iż I. K. nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...];

2) naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów oraz błędne przyjęcie, że I. K. nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia częściowej nieważności decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] października 2006r. nr [...] znak [...]w części obejmującej okap budynku mieszkalnego na działce nr A w S. m od strony działki nr B, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że skarżąca akceptując i współfinansując wznoszenie budynku mieszkalnego przez jej męża J.

K. powinna mieć przymiot inwestora tego budynku;

b) art. 281 K.r.o. poprzez brak zastosowania oraz art. 28 K.p.a. poprzez wadliwą wykładnię oraz błędne przyjęcie, że I. K. nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym stwierdzenia częściowej nieważności zezwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wzniesionego przez nią wraz z mężem na nieruchomości stanowiącej jego majątek odrębny pomimo, że w tym budynku małżonkowie K. wspólnie zamieszkiwali, a przez to służył on zaspokojeniu potrzeb rodziny i dlatego skarżąca powinna być stroną postępowania o częściowe stwierdzenie nieważności postępowania o unieważnienie zezwolenia na budowę oraz będącego konsekwencją tego postanowienia, postępowania o nakazie rozbiórki części wzniesionego budynku mieszkalnego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości oraz o przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania z jednoczesnym pozostawieniem do rozstrzygnięcia WSA w Warszawie o kosztach postępowania kasacyjnego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rozprawa odbyła się na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu istotnego i mającego wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a., poprzez brak zastosowania tych przepisów oraz zaniechanie uchylenia postanowienia GINB, z dnia [...] grudnia 2017 r., pomimo, że postanowienie to, zdaniem skarżącej, zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, wymienionych w pkt 2 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej oraz art. 28 K.p.a., polegającym na bezzasadnym przyjęciu, iż I. K. nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; zauważyć trzeba najpierw, że w postępowaniu wznowieniowym punktem wyjścia do przyjęcia, że zachodzi podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest wykazanie interesu prawnego

Skuteczność zgłoszonej przez wnioskodawcę podstawy wznowienia jest zatem uwarunkowana nie tylko tym, że nie brał on udziału w dotychczasowym postępowaniu, objętym wnioskiem o wznowienie. Konieczne jest ustalenie, że przysługiwał mu w postępowaniu dotychczasowym przymiot strony.

W postępowaniu, prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (patrz m.in. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 804; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10).

To, czy zachodzi oczywisty brak przesłanki podmiotowej wszczęcia postępowania, czy też należy wątpliwości co do legitymacji wnioskodawcy wyjaśnić po wszczęciu postępowania wznowieniowego, zależy od ustaleń organu dokonanych w postępowaniu wstępnym.

W postępowaniu nadzwyczajnym z wniosku o wznowienie postępowania są stosowane przepisy o postępowaniu zwykłym, a więc także przepisy o postępowaniu wyjaśniającym. Zgodnie z art. 7 K.p.a., organ administracji publicznej, a więc także organ do którego złożono wniosek o wznowienie o postępowania administracyjnego, z urzędu lub na wniosek stron powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie których będzie możliwe ustalenie, czy zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia. W drodze postępowania wyjaśniającego odbywa się także sprawdzenie, czy strona skarżąca przed sądem pierwszej instancji jest, czy też nie jest, stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania (patrz: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/098).

Zakres tego postępowania wyjaśniającego jest jednak w znacznej mierze uwarunkowany twierdzeniami strony, wskazującymi na to, z jakich okoliczności i przepisów prawa materialnego wywodzi ona swój interes prawny. Dopiero wskazanie przez wnioskodawcę kierunku postępowania wyjaśniającego umożliwia organowi skonfrontowanie ustaleń postępowania zwykłego w zakresie podmiotów, którym przyznano przymiot strony, ze stanowiskiem wnioskodawcy w tej mierze. Twierdzenia wnioskodawcy, zgłaszającego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powinny zatem polegać na podjęciu próby wykazania, że nie brał udziału w postępowaniu, mimo posiadania interesu prawnego. Warto zauważyć, że taki obowiązek wnioskodawcy wynika z jednego z aspektów zasady skargowości, odnoszącej się do tej przesłanki, a zawartej w art. 147 zdanie drugie K.p.a. Nadto, jak już wyżej zasygnalizowano, możliwość odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., gdy z treści wniosku o wznowienie postępowania w sposób oczywisty i niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania wznowieniowego, wskazuje na to, że wniosek powinien określać stanowisko samego wnioskodawcy w zakresie spełniania przymiotu strony (patrz m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10).

W tym sensie można przyjąć, że obowiązkiem wnioskodawczyni było wykazanie zaistnienia jej indywidualnego interesu prawnego.

W konsekwencji o zasadności pierwszego zarzutu kasacji można zdecydować po rozważeniu trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego, sformułowanych w punkcie 2 kasacji. To, że zarzut braku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a. jest tylko procesowym aspektem podniesionego zarzutu materialnoprawnego wynika także z opisu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a.

Zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji odmowy wznowienia postępowania stanowiłoby naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 K.p.a. tylko w razie ustalenia, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie postępowania.

Zarzut naruszenia art. 281 K.r.o. poprzez brak zastosowania art. 28 K.p.a. nie jest zasadny. Nawiązując do poprzedzających uwag można stwierdzić, że prowadzone z urzędu oraz na wniosek wnioskodawczyni czynności procesowe wskazują, że skarżąca nie miała interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2010 r., nr DOA/ORZ/711/1929/10, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] października 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na budowę.

Na podstawie decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] października 2006 r. oraz Księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Chełmie, GINB ustalił, że inwestorem oraz wyłącznym właścicielem nieruchomości, stanowiącej działkę nr A, w miejscowości S. , gmina Chełm, na której zlokalizowana jest objęta projektem, a następnie wykonana inwestycja (budynek mieszkalny ze zbiornikiem bezodpływowym), był J. K. Skarżąca w niniejszej sprawie I. K. była w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę oraz w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności, jego żoną. Nie miała tytułu prawnego do nieruchomości i nie była w postępowaniu o pozwolenie na budowę wskazana jako inwestor.

Jest oczywiste, że nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia uzyskanie przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości, na podstawie umowy darowizny po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika zasada, zgodnie z którą, sąd ocenia legalność zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania tego aktu.

Interes prawny skarżącej nie wynika z art. 281 K.r.o. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny. Przepis ten stosuje się odpowiednio do przedmiotów urządzenia domowego.

Uprawnienie wynikające z art. 281 K.r.o. nie ma charakteru rzeczowego a więc nie stanowi tytułu prawnego do nieruchomości. Przepis art. 281 K.r.o., podobnie jak pozostałe przepisy regulujące prawa i obowiązki małżonków, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Niedopuszczalne jest zatem umowne wyłączenie czy też ograniczenie uprawnień przysługujących każdemu małżonkowi na podstawie art. 281 K.r.o. Wynikające z tego przepisu uprawnienie do zamieszkania ma jednak charakter prawa podmiotowego względnego. Uprawnienie do korzystania z mieszkania ma charakter pochodny wobec prawa podmiotowego do lokalu, które przysługuje drugiemu małżonkowi (patrz: Grzegorz Jędrejek "Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany", LEX/el 2019, pkt 2 do art. 281; Mariusz Fras [w:] "Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz", pod red. M. Frasa, WKP 2021, pkt 8 do art. 281).

Podkreślić należy, że na podstawie art. 281 K.r.o. małżonkowi przysługuje prawo do korzystania z mieszkania, a nie tytuł prawny do mieszkania. Jak wskazano w piśmiennictwie, art. 281 przyznaje jednemu z małżonków, któremu nie przysługuje prawo do mieszkania, roszczenie do drugiego z nich, któremu prawo takie przysługuje, o dopuszczenie go do korzystania z mieszkania. Uprawnienie małżonka wynikające z art. 281 nie ogranicza natomiast małżonka, któremu przysługuje prawo do mieszkania służącego lub mogącego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rodziny, do rozporządzenia tym prawem. W szczególności rozporządzenie takie nie wymaga zgody drugiego z małżonków (patrz: Marek Sychowicz [w:] "Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz", pod red. K. Piaseckiego, LexisNexis 2011, pkt 8 i 9 do art. 281).

W orzecznictwie wyrażono pogląd, według którego, małżonek, którego prawo do korzystania z mieszkania wynika z art. 281 zdanie pierwsze K.r.o., jest lokatorem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianami Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 2B ze zm.) – por. wyrok SN z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt V CSK 185/05.

Niezależnie od różnorodności klasyfikacji praw podmiotowych, funkcjonujących w doktrynie prawa cywilnego, niekwestionowane jest odróżnienie praw podmiotowych bezpośrednich i roszczeń (patrz: Aleksander Wolter, Jerzy Ignatowicz, Krzysztof Stefaniuk "Prawo cywilne. Zarys części ogólnej", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2001, s. 132-134). Podział ten przybrał także postać normatywną w art. 16 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.). W przepisie tym przeciwstawiono prawa rzeczowe oraz prawa osobiste i roszczenia.

Jak wynika z poprzedzających rozważań, prawo do zamieszkania wynikające z art. 281 K.r.o. nie ma charakteru rzeczowego, ale jest prawem osobistym względnym. Realizacja roszczenia wynikającego z tego prawa nie prowadzi do uzyskania tytułu rzeczowego do mieszkania, ale do korzystania z mieszkania.

Stwierdzenie nieważności, w części, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, nie miało więc wpływu na zakres uprawnień rzeczowych skarżącej. Prawo z art. 281 K.r.o. nie rodzi także roszczenia o charakterze prawnorzeczowym.

Natomiast ewentualne roszczenie o zwrot nakładów z majątku osobistego lub majątku wspólnego małżonków na majątek osobisty inwestora, do którego nawiązuje skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ma także charakter obligacyjny. Skarżąca nie może więc wywodzić istnienia interesu prawnego z roszczenia o dopuszczenie do posiadania, czy też roszczenia o zwrot nakładów.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów oraz błędne przyjęcie, że I. K. nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia częściowej nieważności decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] października 2006r. nr [...] znak [...]w części obejmującej okap budynku mieszkalnego na działce nr A w S. m od strony działki nr B, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że skarżąca akceptując i współfinansując wznoszenie budynku mieszkalnego przez jej męża J. K. powinna mieć przymiot inwestora tego budynku.

Kwestia nakładów została omówiona powyżej. Z poczynienia nakładów na objęty postępowaniem budynek mieszkalny nie można wywodzić interesu prawnego dającego przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest jednak bezzasadny przede wszystkim z tego powodu, że kontroli sądowej w niniejszej sprawie nie podlegały czynności organów podejmowane w postępowaniu naprawczym.

Powołane przepisy nie miały w niniejszej sprawie zastosowania.

Przypomnieć można, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie nakazał J. K. dokonanie w budynku mieszkalnym wybudowanym na działce nr A, położonej w S. m, rozbiórki okapu o szerokości 85 cm, usytuowanego od strony działki sąsiedniej o nr B.

Postanowieniami z dnia 18 marca 2013 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie stwierdził wniesienie odwołania J. K. od decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. z uchybieniem terminu oraz odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 459/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Wypowiedź Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżąca stała się współwłaścicielem nieruchomości inwestycyjnej dopiero po wydaniu prawomocnej decyzji rozbiórkowej, nie oznacza, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazującą J. K. dokonanie w budynku mieszkalnym wybudowanym na działce nr A, położonej w S. m, rozbiórki okapu.

Sąd pierwszej instancji, rozważając posiadanie przez skarżącą interesu prawnego, ustalił, że nie legitymowała się ona prawem do terenu w dacie składania przez jej męża wniosku o pozwolenie na budowę, a także podczas procesu budowy. Następnie zaś dodał, że stała się współwłaścicielem nieruchomości inwestycyjnej dopiero po wydaniu prawomocnej decyzji rozbiórkowej.

Dla pełnej jasności dodać warto, że J. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 934/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1075/15, oddalił skargę kasacyjną J. K. od wyroku Sądu pierwszej instancji.

Natomiast po rozpatrzeniu wniosku I. K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia [...] stycznia 2013 r., w sprawie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po wznowieniu postępowania, organy administracyjne odmówiły uchylenia decyzji. Przyjęto, że I. K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu naprawczym. Stanowisko to zostało zaaprobowane wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 346/18. Skarga kasacyjna I. K. została oddalona wyrokiem NSA z dnia [...] grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 59/19.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.