Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 965/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Muzeum [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 986/19 w sprawie ze sprzeciwu Muzeum [...] z siedzibą w W. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 986/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Muzeum [...] z siedzibą w W. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 11 marca 2011 r. A. B., E. N., A. R., J. V. i A. V. złożyli do Wojewody Mazowieckiego wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w W. i M. wraz z [...], obejmująca wskazane działki – nie podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że opisana wyżej nieruchomość, oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], położona w W., podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odwołanie od tej decyzji złożyli A. R., A. V. i A. B.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) wskazał, że organ w pierwszej kolejności winien ustalić, czy nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym w części bądź w całości, a jeśli taką nie jest, to czy pozostawała w związku funkcjonalnym z tą nieruchomością. Związek funkcjonalny, jako warunek objęcia części majątku przepisami dekretu, należy rozumieć jako brak możliwości prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez tej części i odwrotnie.

Wojewoda Mazowiecki przywołał w swej decyzji obszernie dawne orzecznictwo sądów administracyjnych, wykluczające a limine możliwość wyłączenia spod przejęcia części majątków. Następnie zbadał powierzchnię ogólną i powierzchnię poszczególnych użytków majątku "[...]" i ustaliwszy, że przekraczała ona normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu uznał, że działki objęte postępowaniem, jako integralna część majątku podpadały pod wymieniony przepis. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi organ I instancji w ogóle nie ocenił charakteru części majątku objętej postępowaniem, nie zbadał jakie użytki wchodziły w jej skład, jakie znajdowały się na niej budynki i jakie pełniły funkcje. Wojewoda Mazowiecki w zasadzie uchylił się od rozpatrzenia sprawy, której przedmiotem było ustalenie, czy określona część majątku - ze względu na swój charakter - nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wątpliwości Ministra wzbudził również zakres postępowania wyjaśniającego. Ze skąpych akt sprawy wynika, że organ I instancji w ogóle nie zbierał dowodów. Dotyczy to zarówno dowodów, jakie organ mógł przeprowadzić z urzędu, jak i dowodów, o których przeprowadzenie wnioskowały strony we wniosku z 11 marca 2011 r. Ponadto Minister wskazał, że jest mu wiadome z urzędu, że przed organami administracji publicznej toczą się inne postępowania dotyczące działek pochodzących z "[...]". W tym kontekście zauważył, że objęta zaskarżoną decyzją działka nr [...] z obrębu [...] była jednocześnie przedmiotem innej decyzji Wojewody Mazowieckiego, tj. decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., uchylonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Z kolei działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] były objęte decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., od której odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatruje pod numerem [...]. Rodzi to konieczność zweryfikowania przedmiotu żądania, aby uniknąć sytuacji, w której organy dwukrotnie rozstrzygnęłyby sprawę tożsamą pod względem przedmiotowym (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Wojewoda Mazowiecki nie odniósł się także do wniosku o połączenie sprawy z innymi sprawami dotyczącymi [...] nieruchomości ziemskiej, a wniosek – wbrew opisowi przedmiotu żądania – nie obejmuje kompleksu pałacowo-parkowego, który jest położony na działce nr [...] z obrębu [...].

W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Wojewoda Mazowiecki naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego i nierozpatrzenie istoty sprawy, która sprowadzała się do zbadania, czy część dawnego majątku "[...]" podpadała pod reformę rolną z uwagi na swój charakter. W rezultacie organ I instancji naruszył także art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji. Decyzja Wojewody Mazowieckiego nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących działek objętych postępowaniem, ani oceny prawnej dokonanej na podstawie tych ustaleń, a zatem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, na obecnym etapie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł rozpatrzeć odwołania merytorycznie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazał, że z uwagi na kasatoryjny charakter decyzji, skutkujący przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z przyczyn formalnych, odniesienie się do merytorycznych zarzutów odwołania byłoby przedwczesne.

Z decyzją Ministra nie zgodziło się Muzeum [...] z siedzibą w W., zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwem i zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw zwrócił uwagę, że organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji nieprawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania oraz brak oceny w zakresie charakteru części majątku objętej postępowaniem oraz niezbadanie jakie użytki wchodziły w jej skład, jakie znajdowały się na niej budynki i jakie pełniły funkcje. Zdaniem organu II instancji nieprawidłowo zostało przeprowadzone także postępowanie dowodowe. W tym względzie Sąd podzielił stanowisko Ministra, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności, ww. kwestie powinny być wyczerpująco wyjaśnione na wstępnym etapie postępowania (a więc przed organem I instancji), co uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd zgodził się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wytknął również organowi I instancji nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego - czy to na żądanie strony, czy z urzędu. Wojewoda Mazowiecki był zobowiązany wyjaśnić okoliczności niezbędne do rozpatrzenia sprawy, czego nie uczynił. Organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zwracając uwagę na konieczność wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania żądania, tak aby nie pokrywało się z żądaniami w innych sprawach dotyczących [...] nieruchomości ziemskiej i będzie prowadził postępowanie w tak wyznaczonych granicach.

Wreszcie w postępowaniu w niniejszej sprawie, z uwagi na jego doniosłe skutki społeczne i materialne oraz możliwość objęcia nieruchomości z wniosku A. B., A. R. i A. V. innymi postępowaniami w tym samym przedmiocie, konieczne jest dogłębne zbadanie również tych kwestii przez organ I instancji i nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji decyzji umarzającej postępowanie nawet w części, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., lecz konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd zgodził się z organem, że należy przede wszystkim ustalić przedmiotowy zakres postępowania, zwłaszcza w kontekście innych toczących się postępowań dotyczących dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "[...]", zaś dokonanie tych czynności na podstawie art. 136 K.p.a. nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Badanie bowiem tych okoliczności przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym kłóciłoby się z sensem art. 15 K.p.a. i mogłoby pozbawić przynajmniej część stron możliwości odwołania się od takiej decyzji z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych, przecząc tym samym istocie normy wyrażonej w tym przepisie. Stąd też decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało jej uchylenie.

Na zakończenie Sąd wskazał, że w podobnej sprawie dotyczącej nieruchomości również pochodzącej z "[...]" wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1220/19 został oddalony analogiczny sprzeciw Muzeum [...] z siedzibą w W. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Muzeum [...] z siedzibą w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 P.p.s.a.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64b P.p.s.a. oraz

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.

w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. przez brak należytej kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ II instancji, brak wszechstronnego rozważenia sprawy w jej granicach i brak uwzględnienia sprzeciwu skarżącego (tj. przez oddalenie sprzeciwu zamiast jego uwzględnienie) pomimo oczywistego naruszenia przez organ II instancji obowiązujących go przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a., tj. mimo niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie i mimo uniemożliwienia mu wypowiedzenia się co do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji;

4) art. 10 § 1 K.p.a. przez brak uwzględnienia sprzeciwu skarżącego (tj. przez oddalenie sprzeciwu zamiast jego uwzględnienie) pomimo oczywistego naruszenia przez organ II instancji obowiązujących go przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a., tj. mimo niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie i mimo uniemożliwienia mu wypowiedzenia się co do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji;

5) art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozważenia sprawy, w tym w szczególności rozważenia zarzutów podniesionych przez skarżącego w sprzeciwie od decyzji organu II instancji – brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, naruszenie których przepisów postępowania przez organ I instancji uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej;

6) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez oddalenie sprzeciwu wskutek błędnego uznania, że organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania regulacji art. 138 § 2 K.p.a., czyli do wydania decyzji kasatoryjnej, uchylającej decyzję organu I instancji, pomimo że takie podstawy nie wystąpiły, tj. w szczególności nie wystąpiła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego i pomimo, że Sąd nie wskazał żadnego przepisu postępowania administracyjnego, którego naruszenie przez organ I instancji mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.;

7) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 105 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu skarżącego w następstwie błędnej wykładni ww. przepisów K.p.a. i uznania, że organ II instancji nie jest władny, aby umorzyć postępowanie w zakresie podlegającym umorzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18 oraz z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że Wojewoda Mazowiecki nieprawidłowo ustalił przedmiot postępowania, nie ocenił charakteru części majątku objętej postępowaniem oraz nie zbadał jakie użytki wchodziły w jej skład, jakie znajdowały się na niej budynki i jakie pełniły funkcje. Nie przeprowadzono również jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, a zatem nie wyjaśniono okoliczności niezbędnych do rozpatrzenia sprawy. Ponadto prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że braki w materiale dowodowym nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym było bowiem przeprowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślić przy tym należy, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń odnośnie istotnych naruszeń prawa procesowego w postępowaniu przed organem I instancji, które stanowiły podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. W tym względzie nie podniesiono żadnych zarzutów. Przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wiążące zatem było ustalenie poczynione przez Sąd I instancji co do naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego i nierozpatrzenie istoty sprawy, która sprowadzała się do zbadania, czy część dawnego majątku "[...]" podpadała pod reformę rolną z uwagi na swój charakter, a w rezultacie także art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji. W drodze odpowiedniego zarzutu nie podważono także, że ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji powinno zostać poprzedzone wezwaniem wnioskodawców do sprecyzowania żądania tak, aby przedmiot postępowania nie pokrywał się z innymi sprawami dotyczącymi dawnej [...] nieruchomości ziemskiej, zebraniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i oceną - w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych - czy działki objęte postępowaniem z uwagi na swój charakter podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a także uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami płynącymi z art. 107 § 3 K.p.a.

W tych warunkach zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 105 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki i niejasności w zakresie przedmiotu postępowania bez wątpienia stanowią zasadnicze elementy stanu faktycznego sprawy, które wymagają wyjaśnienia, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania. W sprawach, w których organ I instancji nie wyjaśnia w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy, naruszając przy tym przepisy postępowania, nie ma innej możliwości orzekania jak zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku istotnych wad postępowania wyjaśniającego nie ma bowiem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W szczególności dotyczy to sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy z uwagi na stwierdzone powyżej braki, organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające od nowa, a w pierwszej kolejności winien wyjaśnić treść złożonego wniosku w zakresie doprecyzowania numerów działek objętych postępowaniem, co wiąże się z prawidłowym ustaleniem przedmiotu sprawy. Dopiero precyzyjne ustalenie treści żądania pozwoli bowiem na ocenę, czy jego przedmiot w jakiejkolwiek części pokrywa się z zakresem innych postępowań administracyjnych dotyczących działek pochodzących z "[...]". Jednocześnie należy podkreślić, że art. 138 § 2 K.p.a. nie przewiduje możliwości uchylenia decyzji jedynie w części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku decyzji kasacyjnej możliwe jest wyłącznie uchylenie decyzji w całości. Organ odwoławczy nie mógł zatem, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego w części dotyczącej określonych działek a w pozostałej części, w stosunku do innych działek, umorzyć postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera również zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy istotnie nie powiadomił skarżącego kasacyjnie o zakończeniu postępowania odwoławczego, nie umożliwił zapoznania się z materiałami dowodowymi i nie dał prawa złożenia ewentualnych wniosków, jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Strona skarżąca nie wykazała przy tym we wniesionej skardze, że zarzucane uchybienie przepisów w tym zakresie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a brak tego również w skardze kasacyjnej. Jest to o tyle istotne, że to na stronie stawiającej zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem prawa, a wynikiem sprawy, by Sąd mógł skutecznie zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, publ. w ONSA i WSA 2006/6157, OSP 2007/3/26). Analizując motywy skargi kasacyjnej uznać należy, że takiego wpływu na wynik sprawy ze wskazywanym naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. skarżący nie wykazał zarówno we wniesionej skardze, jak i skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji. Podkreślenia przy tym wymaga, na co wskazywano we wcześniejszych rozważaniach, że przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. To zaś oznacza, że organ I instancji powinien przeprowadzić ponowne postępowanie z zachowaniem ogólnych zasad kodeksowych i reguł postępowania dowodowego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżący kasacyjnie będzie miał zatem możliwość przedstawienia swojego stanowiska czy też złożenia ewentualnych wniosków dowodowych. Tym samym nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył także art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wskazał z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił sprzeciw. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza natomiast wadliwości uzasadnienia.

Przedstawione powyżej stanowisko zostało wyrażone także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3402/19, którym została oddalona skarga kasacyjna Muzeum [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1220/19 oddalającego sprzeciw strony skarżącej od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie reformy rolnej. Orzeczenie to zapadło w takim samym stanie faktycznym i prawnym bowiem dotyczyło postępowania zainicjowanego wnioskiem A. B., E. N., A. R., J. V. i A. V. o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w W. i M. wraz z [...], z tym że obejmująca inne działki – nie podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd zaprezentowany w ww. wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.