Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 151/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, art. 24 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2332
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 17 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązków przewoźnika oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga R. H. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: A (zwanej dalej "skarżącą") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej również "organ drugiej instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia 17 marca 2020 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu (dalej również "organ pierwszej instancji") z dnia 22 maja 2019 r. (nr [...]), którą wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 10.000 zł w związku z naruszeniem obowiązku przewoźnika, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2018 r. poz. 2332 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 859 ze zm.), zwanej dalej też "ustawą".

Wyżej wymieniona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 13 marca 2018 r. o godz. 8:15 na opolskim odcinku autostrady A4 ([...] w [...]), funkcjonariusze Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu, w ramach kontroli przewozu towarów, o której mowa w art. 13 ustawy, zatrzymali do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego [...] o nr. rejestracyjnym [...] i naczepy ciężarowej [...] o nr. rejestracyjnym [...]. Właścicielem ciągnika była R. H., natomiast właścicielem naczepy ciężarowej była B S.A. z siedzibą w [...]. Przedmiotem przewozu był towar o kodzie CN 38112100 w ilości 6924 kg (beczki metalowe) - czyli dodatki do olejów smarowych, [...], [...]. Przewożony towar został zgłoszony do rejestru służącego monitorowaniu drogowego przewozu towarów pod numerem [...]. Według danych zawartych w tym zgłoszeniu, podmiotem wysyłającym był C z siedzibą w [...] we [...], podmiotem odbierającym D Sp. z o.o., [...], a przewozu dokonywała firma: A z siedzibą w [...], która posiadała zezwolenie drogowe nr [...]. Transport miał odbywać się pojazdem o nr. rej. [...] i naczepą o nr. rej. [...]. Rozpoczęcie przewozu nastąpiło we [...] w miejscowości [...] w dniu 7 marca 2018 r. o godz. 15:35, wjazd na terytorium Polski nastąpił w dniu 8 marca 2018 r. o godz. 17:30. Jak przyznaje skarżąca w piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r., przybycie zespołu pojazdów do bazy w [...] przy ul. [...] nastąpiło w dniu 8 marca 2018 r. o godz. 20:40, a przeładowanie towaru na naczepę o numerze rejestracyjnym [...] nastąpiło w dniu 12 marca 2018 r. o godz. 21:00. Połączenie naczepy z ciągnikiem siodłowym o numerze rejestracyjnym [...] miało miejsce pomiędzy godziną 16:17 w dniu 12 marca 2018 r. a godziną 3:39 w dniu 13 marca 2018 r. W trakcie transportu nastąpiła zamiana ciągników i naczep w [...] między godziną 16:00 w dniu 12 marca 2018 r. a godz. 4:41 w dniu 13 marca 2018 r. Zakończenie przewozu towaru nastąpiło w miejscowości [...] w dniu 13 marca 2018 r. o godz. 16:55.

Przeprowadzona kontrola udokumentowana została w protokole z dnia 13 marca 2018 r., w którym stwierdzono, że w zgłoszeniu o numerze [...] nie uzupełniono danych w zakresie numeru wymaganego zezwolenia drogowego. Stwierdzono również, że numer rejestracyjny ciągnika samochodowego [...] oraz naczepy ciężarowej – [...], wykazane w zgłoszeniu o numerze [...], nie odpowiadały numerom ciągnika oraz naczepy, którymi faktycznie wykonywano przewóz, tj. [...] i [...].

W związku ze stwierdzoną nieprawidłowością Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno- Skarbowego w Opolu, postanowieniem z dnia 7 maja 2018 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Następnie, decyzją z dnia 5 lipca 2018 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 5.000 zł z tytułu niewykonania obowiązków przewoźnika, wynikających z art. 6 ust. 3 ustawy o systemie monitowania drogowego i kolejowego towarów. W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], decyzją z dnia 18 stycznia 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało zawężone i prowadzone jedynie w kierunku naruszenia art. 6 ust. 3 ustawy, a więc przepisów podlegających sankcji 5.000 zł i nie obejmowało swoim zakresem wszystkich stwierdzonych naruszeń. Powyższe spowodowało, iż postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w całości, a wydana decyzja nie uwzględniała wszystkich okoliczności sprawy.

Uwzględniając powyższe Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu ponownie rozpatrzył sprawę w zakresie nieprawidłowości dotyczącej braku danych w zgłoszeniu SENT (tj. niewykonania obowiązków przewoźnika wynikających z art. 6 ust. 3 ustawy) i zakończył ją w dniu 7 maja 2019 r. decyzją nr [...].

Natomiast postępowanie dotyczące nieprawidłowości polegającej na stwierdzeniu w zgłoszeniu przewozu nr [...] danych niezgodnych ze stanem faktycznym, organ wyłączył do odrębnego postępowania i postanowieniem z dnia 14 marca 2019 r., nr [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z tytułu niewykonania obowiązków przewoźnika, wynikających z art. 8 ust. 1 tej ustawy.

W toku prowadzonego postępowania do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo skarżącej z dnia 25 marca 2019 r., w którym zarzuciła, że w postanowieniu o wszczęciu postępowania brak jest informacji, jakiego konkretnie naruszenia ma dotyczyć przedmiotowa sprawa, ani czy chodzi o naruszenie określone w art. 24 ust. 1 pkt 1, czy w pkt 2 ustawy. Wskazała, że przed organem pierwszej instancji toczy się sprawa w zakresie naruszenia dotyczącego braku w zgłoszeniu nr [...] nr. licencji, zatem wszczęcie kolejnego postępowania uznała za próbę nałożenia podwójnej kary w zakresie tego samego zgłoszenia, prowadzące do podwójnego karania za jedno zachowanie. Dodatkowo podniosła, że oznaczałoby to postawienie w lepszej sytuacji tych podmiotów, które lekceważą obowiązki i w ogóle nie wypełniają zgłoszenia, bowiem w ich przypadku mogłaby na nich zostać nałożona tylko jedna kara - za brak zgłoszenia. Uznając, że sprawa dotyczy danych w zakresie nr. rej. środków transportu niezgodnych ze stanem stwierdzonym w trakcie kontroli, wniosła o przeprowadzenie dowodów z:

- wydruku z systemu [...] na okoliczność dokonania zgłoszenia, historii dokonywania wpisu, ich aktualizacji, w tym godziny jej dokonania;

- załączonego do pisma wydruku czasu pracy kierowcy na okoliczność rozpoczęcia przewozu w dniu 13 marca 2018 r. o godz. 4.41, czyli w czasie, w którym przewoźnik, zdaniem skarżącej, nie mógł z przyczyn niezależnych od niego, zaktualizować danych w ustawowym terminie.

W zakresie niezgodności nr. rej. ciągnika i naczepy skarżąca wyjaśniła, że dane te były zgodne z danymi pojazdu, jakim pierwotnie wykonywany był transport. W trakcie wykonywania przewozu kierowca odbywał obowiązkową przerwę w [...], gdzie dotarł w dniu 12 marca 2018 r., po godzinach pracy spedytora (godz. 8.00-16.00) obowiązanego do dokonywania zgłoszeń w systemie SENT, w tym aktualizacji. W miejscu tym doszło do przeładowania samochodu na inny pojazd (o nr. rej. [...] i [...]), a kierowca ruszył w dalszą drogę w dniu 13 marca 2018 r. o godz. 4.41. Dlatego zaktualizowanie danych w systemie SENT możliwe było dopiero w momencie rozpoczęcia pracy przez spedytora. Przeprowadzona kontrola rozpoczęła się o godz. 8.15, a zatem w czasie, kiedy spedytor dopiero przystępował do wykonywania obowiązków zawodowych. Zdaniem skarżącej, aktualizacja danych w zakresie nr. rej. ciągnika i naczepy nastąpiła w momencie, który winien być uznany za termin natychmiastowy, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Odwołując się do wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt VIII SA/Wa 750/18, stwierdziła, że niezasadne jest nakładanie kary pieniężnej w przypadku, gdy przewoźnik, który pierwotnie nie uzupełnił zgłoszenia, uczynił to następnie w toku kontroli. Za niezasadne uznała również nakładanie kary w przypadku, gdy zgłoszenie zostało dokonane, a w trakcie kontroli zostało ono jedynie zaktualizowane, a do aktualizacji doszło ponadto w czasie, który należy uznać za odpowiadający pojęciu "niezwłocznie". Ustalenie i prawidłowa ocena okoliczności wskazuje, zdaniem skarżącej, że w ogóle nie doszło do naruszenia, albowiem dokonano aktualizacji w terminie i tym samym zasadne jest umorzenie postępowania. Podkreśliła ponadto, że nie doszło do uszczuplenia w podatku akcyzowym oraz należnym podatku od towarów i usług, ryzyko uszczuplenia należności publicznoprawnych było natomiast głównym powodem wprowadzonych przepisów ustawy.

W związku z powyższym, pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. organ zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, który administruje systemem SENT, o przekazanie informacji dot. zgłoszenia nr [...], w szczególności o przesłanie informacji o datach i godzinach wszystkich zarejestrowanych w systemie prób uzupełnienia lub aktualizacji ww. zgłoszenia przez przewoźnika, ze wskazaniem osób ich dokonujących, jak również udzielenia informacji o niedostępności rejestru w tym czasie.

Udzielając odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 12 kwietnia 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze nie stwierdził okoliczności mogących powodować brak możliwości wykonania aktualizacji zgłoszenia nr [...]. Wskazał, że zgłoszenie zostało zarejestrowane dnia 7 marca 2018 r. o godz. 7:07 przez użytkownika logującego się z domeny [...] (podmiotu odbierającego). Pierwsze uzupełnienie zgłoszenia nastąpiło w tym samym dniu o godz. 17:43 przez użytkownika R. H. logującego się z domeny [...] (przewoźnika) - wpisano numer ciągnika ([...]) i naczepy ([...]). Drugie uzupełnienie zgłoszenia zostało dokonane w dniu 13 marca 2018 r. o godzinie 9:15 przez użytkownika M. N. logującego się z domeny [...] (przewoźnika) - wpisano numer ciągnika ([...]), numer naczepy ([...]) i numer zezwolenia ([...]). Zgłoszenie zostało zamknięte w dniu 14 marca 2018 r. o godz. 9:44.

Ponadto, pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r., organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczących szczegółowego przebiegu transportu zgłoszonego pod nr. [...], a w szczególności wskazania dokładnego miejsca i czasu rozpoczęcia przewozu z miejsca załadunku, wjazdu na terytorium kraju, wszelkich postojów i przeładunków przy ul. [...] w [...] oraz podanie daty i godziny dokonania przeładunku na środek transportu o nr. rej. [...] i [...].

W odpowiedzi z dnia 15 kwietnia 2019 r. skarżąca szczegółowo opisała przebieg transportu, potwierdzony wydrukami raportów z systemu monitoringu GeoNavi dla pojazdów o numerach [...] (za okres od godziny 15:06 dnia 7 marca 2018 r. do godziny 20:49 dnia 8 marca 2018 r.) oraz [...] (za okres od godziny 05:51 dnia 12 marca 2018 r. do godziny 19:06 dnia 13 marca 2018 r.).

W tak ustalonym stanie faktycznym, decyzją z dnia 22 maja 2019 r., nr [...], Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu, działając na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1, art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, z tytułu niewykonania obowiązków przewoźnika, wynikających z art. 8 ust. 1 ustawy, w zgłoszeniu przewozu o numerze [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ stwierdził, że zgłoszenie SENT zawierało dane niezgodne ze stanem faktycznym dotyczące numeru rejestracyjnego środków transportu, za pomocą których dokonywany był przewóz. W tym zakresie nie uznał wyjaśnień skarżącej i wskazał, że podlega karze pieniężnej w kwocie 10.000 zł, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy. Organ pierwszej instancji nie dopatrzył się też w sprawie zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

W odwołaniu R. H., podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego zastosowanie na skutek przyjęcia, że przewoźnik nie dokonał niezwłocznie aktualizacji danych;

2) art. 8 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że przewoźnik nie wypełnił w ustawowym terminie nałożonych na niego obowiązków w zakresie aktualizacji danych;

3) art. 24 ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od wymierzenia kary na skutek niewyjaśnienia, czy zaszła przesłanka "interesu publicznego";

4) art. 121 §1 oraz art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.), zwanej dalej "O.p.", poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu i:

- brak wskazania w postanowieniu o wszczęciu postępowania, jakiego naruszenia dotyczy postępowanie,

- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co do godziny zakończenia kontroli,

- brak ustalenia, czy w związku z wykonywanym przewozem doszło do uszczuplenia należności w podatku akcyzowym i w podatku od towarów i usług.

- brak ustalenia, czy zaszła przesłanka "interesu publicznego".

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o zmianę decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o zmianę decyzji i odstąpienie od wymierzenia kary lub uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zarzuciła, że nie została poinformowana, czego dotyczy przedmiotowe postępowanie i to nie tylko w zakresie informacji, czy dotyczyło ono naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 1, czy pkt 2. Podkreśliła, że nie została poinformowana, jakich nieprawidłowości dotyczy postępowanie, albowiem przed organem pierwszej instancji toczyło się drugie postępowanie dotyczące przewozu o nr. [...]. Tym samym musiała "domyślać się", czego dotyczy niniejsza sprawa, co należy uznać za sposób prowadzenia postępowania, który nie budzi zaufania do organów administracji. Wskazała również, że wypełniła obowiązek z art. 8 ust. 1 ustawy, a osią sporu jest interpretacja pojęcia "niezwłocznie", które jest nieostre, ale nie można go utożsamiać z terminem "natychmiastowy". Argumentowała, że "niezwłocznie" oznacza termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu. Natomiast przepisy odnoszące się jedynie do kryterium niezwłoczności nie wskazują, by aktualizacja musiała być dokonana przed dalszą jazdą pojazdu. Dlatego taką interpretację należy uznać za nieprawidłową, jako rozszerzającą stosowanie przepisów sankcyjnych. Za nieuzasadnione uznała również stanowisko organu, że aktualizacja winna być dokonana co najmniej w momencie przeładunku towaru, gdyż jest to sprzeczne z pojęciem "niezwłoczna aktualizacja", która z definicji zakłada rozbieżność czasową obu czynności (przeładunku i aktualizacji). Podniosła też, iż wobec zmiany ciągnika i naczepy w czasie, w którym osoba odpowiedzialna za dokonanie aktualizacji danych przebywała już poza siedzibą pracodawcy, niezwłoczność aktualizacji i tym samym dokonanie jej zgodnie z dyspozycją zawartą w ustawie należało oceniać pod kątem tego, czy do aktualizacji doszło w momencie, w którym z uwagi na czas i możliwości organizacyjne można było takiej aktualizacji dokonać. Wskazała, że kierowca ruszył w dalszą drogę o godzinie 4:41 w dniu 13 marca 2019 r., w związku z czym nie było możliwe zaktualizowanie danych już w tym czasie, lecz możliwe to było do zrealizowania najwcześniej w momencie rozpoczęcia pracy przez spedytora. Przeprowadzona kontrola rozpoczęła się o godzinie 8:15, w czasie, kiedy spedytor dopiero przystępował do wykonywania obowiązków służbowych. Aktualizacja danych w zakresie numeru rejestracyjnego ciągnika i naczepy nastąpiła natomiast w momencie, który winien być uznawany za termin niezwłoczny w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy. Za niezasadne uznała również twierdzenia organu, że do aktualizacji doszło dopiero wtedy, gdy transport został zatrzymany do kontroli. Podniosła, że kontrola nastąpiła w czasie zbieżnym z czasem rozpoczęcia pracy spedytora, a tym samym z czasem, kiedy mógł on zaktualizować dane. Dodała również, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż w przypadku, gdy doszło do uzupełnienia wszystkich danych, to brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej, bowiem sprzeciwia się temu wykładnia językowa art. 22 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą karę pieniężna wymierza się za brak zgłoszenia, a nie za brak zgłoszenia (odpowiednio aktualizacji) przed przystąpieniem do wykonania przewozu, co jest istotną, kluczową różnicą. Zaznaczyła także, że system norm o charakterze sankcyjnym ma zbliżony charakter do norm zawartych w prawie karnym, dlatego nie może być tu mowy o dowolności w nakładaniu kar. Jest tak w przypadku stosowania przez organ wykładni rozszerzającej i nakładania kary w sytuacji, gdy ustawodawca nie wskazuje wprost, że aktualizacja zgłoszenia musi być dokonana przed kontynuowaniem jazdy. Taka wykładnia rozszerzająca prowadzi do zaprzeczenia podstawowej zasadzie, obowiązującej również w przypadku administracyjnych kar pieniężnych, tj. nullum crimen sine lege. Podniosła ponadto, że celem ustawy jest zapobieganie uszczupleniu należności publicznoprawnych. Dlatego nałożenie kary pieniężnej, gdy nie doszło do uszczuplenia, ale gdy wszystkie obowiązki zostały spełnione, należy uznać za wypaczenie i przyznanie głównego zaznaczenia samemu nałożeniu kary, a nie spełnieniu celów ustawy. Dodała również, że nie można każdorazowo i automatycznie przyjmować, iż naruszenie obowiązków ustawowych będzie powodować naruszenie celu ustawy, którym jest uszczelnienie systemu podatkowego. Przyjęcie takiego automatyzmu i wywodzenie z niego usprawiedliwienia dla nakładania kary pieniężnej również w przypadku, gdy doszło do aktualizacji, należy uznać za błędne. W toku postępowania nie zostało wskazane, czy na skutek uchybień doszło do uszczuplenia w podatku akcyzowym oraz należnym podatku od towarów i usług, ryzyko uszczupleń należności publicznoprawnych było natomiast głównym powodem wprowadzanych przepisów ustawy. Organ nie odniósł się należycie do przesłanki interesu publicznego. Wykładnia językowa art. 24 ust. 3 ustawy wskazuje przy tym na wielość przypadków, w których możliwie jest odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Tymczasem organ określił interes publiczny jako pewną potrzebę, której zaspokojenie powinno służyć społecznościom lokalnym lub całemu społeczeństwu i jednocześnie ograniczył się do wskazania wyłącznie jednego przypadku. Tak niejasne pojęcie wymaga jednak bardziej dokładnej analizy i uszczegółowienia tak, by móc je odnieść następnie do strony postępowania i jej przypadku.

Decyzją z dnia 17 marca 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w zakresie wymierzenia kary administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o systemie monitorowania nie jest postępowaniem podatkowym, lecz postępowaniem administracyjnym, do którego jedynie odpowiednio stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Dalej wskazał, że ustawa o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów określa zasady monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, obowiązki podmiotów uczestniczących w tym przewozie oraz odpowiedzialność za naruszenie tych obowiązków (art. 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 marca 2018 r.). Wyjaśnił definicję przewoźnika oraz pojęcie przewozu towarów. Wskazał także, które towary podlegają systemowi monitorowania przewozu oraz systemowi teleinformatycznemu SENT. Opisał również obowiązki przewoźnika oraz odbierającego w zakresie rejestracji przewozu towaru. Na podstawie pozyskanych w toku kontroli drogowej dokumentów ustalono, że powyższe zgłoszenie SENT, nie zawierało aktualnego numeru rejestracyjnego samochodu ciężarowego i naczepy. W zgłoszeniu wskazano bowiem jako numer rejestracyjny pojazdu, którym miał być wykonywany przewóz numer: [...] oraz numer naczepy [...], natomiast faktycznie w momencie kontroli przewóz dokonywany był przy pomocy środka transportu o nr. rej. [...] oraz naczepą o nr. rej. [...]. Organ odwoławczy, odnosząc się do wyjaśnień skarżącej, że aktualizacja danych nastąpiła "niezwłocznie" w terminie realnym mając na względzie okoliczność miejsca i czasu, zauważył, że rozpoczęcie przewozu nastąpiło w dniu 13 marca 2018 r. o godz. 4:41, natomiast kontrola drogowa rozpoczęła się w tym samym dniu o godz. 8:15, a zatem do aktualizacji danych minęło niemal pięć godzin, czego nie sposób uznać za działanie niezwłoczne. Organ zauważył nadto, że zmiana ciągnika nie była wynikiem jakichś niespodziewanych zdarzeń, lecz działaniem zaplanowanym. Ciągnik o nr. rej. [...] został podstawiony w bazie w [...] w dniu 12 marca 2018 r. o godz. 16:00, a zatem zlecenie jego wysłania w celu zastąpienia poprzedniego ciągnika (o nr. rej. [...]) musiało zostać dokonane odpowiednio wcześniej. Oznacza to, że przewoźnik z wyprzedzeniem mógł przygotować się do aktualizacji stosownych danych w zgłoszeniu SENT, w tym w szczególności odpowiednio zorganizować pracę swoich spedytorów. Ponadto, pierwsze uzupełnienie przez przewoźnika zgłoszenia [...] nastąpiło w dniu 7 marca 2018 r. o godz. 17:43, a więc już po wskazywanych przez skarżącą godzinach pracy spedytorów. W tym dniu nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby aktualizacja zgłoszenia nastąpiła "niezwłocznie", jeszcze przed rozpoczęciem krajowego odcinka trasy. Zdaniem organu odwoławczego, dokonana przez przewoźnika aktualizacja danych zawartych w zgłoszeniu była efektem kontroli, a nie dobrowolnego działania. Do aktualizacji zgłoszenia doszło dopiero o godz. 9:15, a zatem trudno uznać, że spedytor potrzebował aż 60 minut, aby zalogować się do systemu i dokonać aktualizacji danych, oraz że nie nastąpiło to właśnie w wyniku trwającej kontroli, która wykazała nieprawidłowości w przedmiotowym zgłoszeniu SENT. Organ stwierdził, że tak jak zgłoszenie pierwotne musi być dokonane przed rozpoczęciem przewozu, tak również aktualizacja zgłoszenia w trakcie trwania przewozu winna być warunkiem jego kontynuacji. Podmiot zobowiązany przepisami ustawy do niezwłocznej aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli danych niezgodnych ze zgłoszeniem naraża się bowiem na sankcję wynikającą z braku wypełnienia obowiązków ustawowych. W ocenie organu, dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie ma znaczenia ustalenie, czy na skutek stwierdzonych uchybień doszło na uszczuplenia należności publicznoprawnych (w podatku akcyzowym i podatku od towarów i usług). Przepis art. 30 ust. 4 ustawy, stanowiący, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1, ustalono, że nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, nie wszczyna się postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy nieprawidłowości ujawniono w wyniku czynności kontrolnych ex post, o których mowa w ust. 1 (tj. postępowania podatkowego, kontroli podatkowej albo kontroli celno-skarbowej, o której mowa w art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, prowadzonych wobec podmiotu kontrolowanego lub strony postępowania). Nie dotyczy zatem sytuacji, gdy do ujawnienia nieprawidłowości doszło w trakcie kontroli na drodze. Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy przepisu ust. 4 nie stosuje się do przewoźników.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na ważny interes przewoźnika lub publiczny, stosownie do art. 24 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy, organ odwoławczy wskazał, że przywołana regulacja wprowadza konstrukcję tzw. uznania administracyjnego. Dalej podkreślił, że ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi "ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego", jako materialnoprawnymi przesłankami przedmiotowego odstąpienia. W ocenie organu, zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, aby istniały okoliczności spełniające przesłanki powołanych przepisów, bowiem nie mieszczą się one w zakresie nadzwyczajnych okoliczności, do których odwołuje się przepis art. 24 ust. 3 ustawy. Strona na żadnym etapie postępowania nie wskazywała na zaistnienie ważnego interesu przewoźnika, a może to zostać wykazane w zasadzie wyłącznie przez ten podmiot. Badając tę przesłankę z urzędu, organ pierwszej instancji nie dopatrzył się jednak jej zaistnienia, z kolei skarżąca również nie wykazała, że wymierzenie kary pieniężnej spowoduje pogorszenie jej kondycji finansowej bądź zachwianie podstawami egzystencji. Zaistniały stan faktyczny bez wątpienia nie jest też skutkiem ponadprzeciętnych i losowych okoliczności, zwłaszcza że konieczność prawidłowego wypełniania obowiązków nałożonych ustawą powinna być znana skarżącej.

W zakresie zarzutu dotyczącego braku wyjaśnienia, czy zaszła przesłanka "interesu publicznego", organ zauważył, że w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, iż każdy uczestnik realizowanego przewozu, gdy przewóz ten jest objęty systemem monitorowania, w razie nieprzestrzegania przepisów prawa winien mieć świadomość konsekwencji, a przede wszystkim sankcji, które są istotnym elementem ustawy uruchamianym w sytuacji nieprzestrzegania przyjętych zasad. Ponadto nieuchronność, katalog i wysokość kar mają przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na sposób realizowanego przewozu towarów. System kar administracyjnych jest czytelny, łatwy do stosowania i przejrzysty. Kara jest wysoka - tak by niedopełnienie obowiązku rejestracji, uzupełniania wpisów, stosowania lokalizatora i związana z tym groźba nałożenia kary pieniężnej działała prewencyjnie i restytucyjnie. Nałożenie kary nie służy celom fiskalnym, gdyż przedmiotowa sankcja ma przede wszystkim zapewnić rzetelne wykonywanie obowiązków przez wszystkich uczestników dokonywanego przewozu ("łańcucha dostaw"). Do celów ustawy z pewnością nie należy szkodzenie przedsiębiorcom legalnie i rzetelnie prowadzącym działalność gospodarczą, lecz skuteczne monitorowanie rynku paliw. Jest to możliwe wyłącznie poprzez rzetelne, pozbawione błędów czy też braków, dokonywanie zgłoszeń SENT. W niniejszej sprawie skarżąca dokonała aktualizacji zgłoszenia SENT dopiero w wyniku kontroli i po upływie około pięciu godzin od rozpoczęcia przewozu drogowego "nowym" środkiem transportu. Takiego działania nie można uznać za staranne i "niezwłoczne", jakiego należy oczekiwać od profesjonalnego podmiotu gospodarczego. Organ podkreślił, że ustalenie istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia relacji w dwóch płaszczyznach: terminowego płacenia należności publicznoprawnych w pełnej wysokości oraz wyjątku od tej zasady. Organ w danym przypadku winien ocenić co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego. Ochrona interesu publicznego to nie tylko dbałość o priorytetowe regulowanie należności na rzecz Skarbu Państwa, lecz również minimalizowanie wydatków z budżetu państwa pojawiających się w następstwie uregulowania przez zobowiązanego należności. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie powołała się na własne trudne warunki ekonomiczne, tzn. nie przedstawiła konkretnych, indywidualnych okoliczności, w oparciu o które organ mógłby powziąć przypuszczenie, że uiszczenie kary z wysokim prawdopodobieństwem uczyni z ukaranej beneficjenta pomocy publicznej, zatem brak jest podstaw do wymagania od organu, aby takich okoliczności poszukiwał z urzędu.

Organ odwoławczy podkreślił również, że brak niezwłocznej aktualizacji w zgłoszeniu SENT numerów rejestracyjnych środka przewozowego, którym przewożony jest towar objęty systemem monitorowania, godzi w bezpieczeństwo społeczeństwa jako nadrzędnej wartości wspólnej. Numery rejestracyjne to główne i podstawowe dane umożliwiające organom KAS sprawowanie właściwego monitoringu drogowego przewozu towarów i zapewnienie bezpieczeństwa całego przewozu. W interesie publicznym jest to, aby system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty trudniące się przewozem towarów objętych systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków.

Odnosząc się do zarzutu niewskazania w postanowieniu o wszczęciu postępowania rodzaju naruszenia, którego ono dotyczy, organ odwoławczy zauważył, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy rozróżnia dwa delikty podlegające karze pieniężnej - niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1, czyli brak niezwłocznego aktualizowania danych zawartych w zgłoszeniu (pkt 1) oraz zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, innych niż dotyczące towaru (pkt 2). O braku aktualizacji można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy po dokonaniu danego wpisu w zgłoszeniu dochodzi do faktycznej zmiany takich danych (np. załadunku towaru dokonano jednak na inny pojazd, niż pierwotnie wskazano lub dokonano zmiany ciągnika siodłowego), a więc powstaje obowiązek dokonania stosownej aktualizacji zgłoszenia w trybie art. 8 ust. 1 ustawy. Z kolei o zgłoszeniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym mowa jest wtedy, gdy od razu podano w zgłoszeniu błędne dane lub nie dokonano ich wpisania do zgłoszenia (np. opuszczono jakieś pole). Zatem w postanowieniu inicjującym przedmiotowe postępowanie nie można było stwierdzić jeszcze, który z tych dwóch przepisów będzie miał zastosowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu R. H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że przewoźnik nie dokonał niezwłocznie aktualizacji danych, a także przyjęcia, że aktualizacja nie mogła być dokonana również w trakcie prowadzonej kontroli, a nadto taką wykładnię przepisu, która prowadzi do sytuacji, w której celem przepisu jest kara dla samego karania, a nie zapobiegania nadużyciom;

2) art. 8 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że przewoźnik nie wypełnił w ustawowym terminie nałożonych na niego obowiązków w zakresie aktualizacji danych;

3) art. 24 ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieodstąpienie od wymierzenia kary pomimo, że w zgodzie z interesem publicznym pozostaje w szczególności niekaranie podmiotów działających legalnie i to w sytuacji, gdy nie doszło do uszczuplenia należności w podatku akcyzowanym i w podatku od towarów i usług, a sam obowiązek został wypełniony, a także zgodne z interesem publicznym jest zapewnienie zaufania do organów państwowych;

4) art. 121 §1 oraz art. 122 O.p. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wyjaśnienia, czy w sprawie zaszła przesłanka interesu publicznego oraz czy istniało realne zagrożenie uszczuplenia należności w podatku akcyzowym i w podatku od towarów i usług, a także czy w interesie publicznym leży karanie podmiotów działających legalnie;

5) art. 121 § 1 O.p. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu i bezpodstawne przyjęcie, że do aktualizacji danych doszło z uwagi na prowadzoną kontrolę i było to wynikiem tej kontroli;

6) art. 233 § 1 pkt 1 O.p. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że odwołanie było zasadne i brak było podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu i zakwestionowała ustalenie, że w sprawie nie doszło do "niezwłocznej" aktualizacji danych, w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego – co jest istotne w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wniesiona skarga jest niezasadna.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. 2017 r. poz. 708, z późn. zm.), nadal zwanej "ustawą", która na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1039) została zmieniona z dniem 14 czerwca 2018 r. Zmianie uległy zarówno regulacje prawne, jak również tytuł ustawy, który obecnie brzmi "o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi" (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 859 ze zm.).

W przedmiotowej sprawie poza sporem jest fakt, że w dniu 13 marca 2018 r. skarżąca realizowała przewóz drogowy z [...] do Polski towaru, który podlega monitorowaniu stosownie do wyżej wymienionej ustawy. W toku przeprowadzonej kontroli inspektorzy Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu stwierdzili, że w systemie SENT transport ten miał odbywać się cięgnikiem o numerze rejestracyjnym [...] z naczepą o numerze rejestracyjnym [...], a faktycznie realizowany był pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] oraz naczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Rozpoczęcie przewozu nastąpiło we [...] w miejscowości [...] w dniu 7 marca 2018 r. o godz. 15:35, wjazd na terytorium Polski nastąpił w dniu 8 marca 2018 r. o godz. 17:30. Jak przyznaje skarżąca w piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r., przybycie zespołu pojazdów do bazy w [...] przy ul. [...] nastąpiło w dniu 8 marca 2018 r. o godz. 20:40, a przeładowanie towaru na naczepę o numerze rejestracyjnym [...] nastąpiło w dniu 12 marca 2018 r. o godz. 21:00. Połączenie naczepy z ciągnikiem siodłowym o numerze rejestracyjnym [...] miało miejsce pomiędzy godziną 16:17 w dniu 12 marca 2018 r. a godziną 3:39 w dniu 13 marca 2018 r. Aktualizacji danych w systemie SENT dokonano dopiero w toku kontroli o godzinie 9:15 w dniu 13 marca 2018 r.

Stosownie do art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy w przypadku przewozu towaru objętego monitorowaniem przewoźnik ma obowiązek przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o numery rejestracyjne środka transportu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy podmiot wysyłający, podmiot odbierający oraz przewoźnik są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie dopełniła tego obowiązku, po zmianie pojazdów realizujących zgłoszony przewóz, aktualizacji dokonała dopiero w trakcie kontroli. W konsekwencji stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy w przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 – czyli niezwłocznie nie zaktualizuje danych zawartych w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim był obowiązany do ich zgłoszenia (pkt 1), zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru (pkt 2) - odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, w oparciu o wyczerpująco zebrany i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy, prawidłowo uznały, że skarżąca naruszyła obowiązek określony w art. 8 ust. 1 ustawy i w konsekwencji prawidłowo zastosowały sankcję przewidzianą w art. 24 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, czyli nałożyły karę pieniężną w kwocie 10.000 zł.

Przedmiotem sporu jest kwestia, czy skarżąca dokonała niezwłocznie aktualizacji danych w systemie SENT. W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne sprawy bezsprzecznie wskazują, że działanie skarżącej pozbawione było cechy niezwłoczności. Określenie "niezwłocznie" oznacza, że działanie powinno zostać podjęte w jak najkrótszym czasie, natychmiast, od razu, bez zwlekania (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, pod. red. S. Dubisza, t. II, Warszawa 2008, s. 998). Niezwłoczność działania przedsiębiorcy wykonującego działalność transportową w zakresie obrotu paliwami co do obowiązku aktualizacji danych objętych zgłoszeniem SENT jest szczególnie istotna z uwagi na przedmiot ochrony i cel regulacji ustawowej, którym jest skuteczne, bieżące i nieprzerwane monitorowanie rynku paliw. Skoro celem regulacji ustawowej jest zabezpieczenie sprawności i skuteczności systemu monitorowania obrotu paliwami, to niezmiernie ważne jest, aby każda zmiana danych była natychmiast wprowadzana do systemu SENT. Pozwala to bowiem zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszania obowiązujących przepisów. Z uwagi na charakter działalności transportowej ustawodawca uczynił odpowiedzialnym za aktualizację tych danych przedsiębiorcę. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy niezwłoczność (natychmiastowość) dokonania aktualizacji danych objętych zgłoszeniem oznacza również jej uprzedniość. Zespół pojazdów przewożący towar z [...] przybył bowiem do bazy w [...] już w dniu 8 marca 2018 r. Natomiast planowana zamiana pojazdów – jak przyznaje skarżąca – nastąpiła dopiero pomiędzy godz. 16:00 dnia 12 marca 2018 r. a godz. 3:39 dnia 13 marca 2018 r. Skarżąca miała zatem wystarczająco dużo czasu, aby dalszy przewóz przygotować rzetelnie od strony formalnej. Zdaniem Sądu, ta uprzedniość działania przedsiębiorcy w zakresie zgłoszenia powinna być normą. Z uwagi na monitoring i bezpieczeństwo obrotu paliwami nie powinno być bowiem tak, że przedsiębiorca dokonuje zgłoszenia (aktualizacji) dopiero w trakcie zdarzenia gospodarczego. Co więcej, jak wynika z materiału dowodowego zebranego przez organy administracji, dostępne i wykorzystywane środki techniczne umożliwiają aktualizację danych w systemie SENT na bieżąco w czasie rzeczywistym przez 24 godziny na dobę, a więc w realiach rozpoznawanej sprawy mogło to nastąpić w każdym czasie (nawet najkrótszym) przed rozpoczęciem transportu z bazy w [...]. Poza tym od przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w tak newralgicznym obszarze jak obrót paliwami należy oczekiwać takiego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa, aby możliwe było wykonanie wszelkich obowiązków nałożonych przepisami powszechnie obowiązującymi. Dlatego nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącej o tym, że spedytor odpowiedzialny za dokonywanie zgłoszeń pracuje tylko w godzinach 8:00 – 16:00, a więc nie mógł dokonać aktualizacji. Tym bardziej, że z materiału dowodowego wynika, iż poprzednie zgłoszenia do systemu SENT dokonywane były przez skarżącą lub w imieniu skarżącej poza tak określonymi godzinami pracy spedytora.

Przedmiotem sporu jest też kwestia odstąpienia przez organ od nałożenia kary pieniężnej. Kwestia ta pozostaje w granicach materialnych sprawy nałożenia kary w tym znaczeniu, że ilekroć organ stwierdzi, iż ustalony stan faktyczny daje podstawy do nałożenia kary administracyjnej, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, tylekroć z urzędu musi rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej nałożenia. Ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-1b, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Przytoczony przepis warunkuje tę możliwość, o ile nie stanowi pomocy publicznej (pkt 1) albo stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej (pkt 2), albo stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 (pkt 3). Na dzień przeprowadzenia kontroli, tj. 13 marca 2018 r., jak i w dacie wydania niniejszego orzeczenia, Rada Ministrów nie określiła, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych, stosownie do art. 26 ust. 4 ustawy.

Oznacza to, że możliwość odstąpienia od nałożenia kary rozpatrywać należy w odniesieniu do przesłanek "ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego". W związku z tym, że definicja tych pojęć nie została uregulowana ustawowo, odnieść się należy do orzecznictwa. Przesłankę "interesu publicznego" scharakteryzowano w orzecznictwie, w którym interes ten określono jako "dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itp.". Wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 24 ust. 3 ustawy, tak jak i do art. 67a § 1 O.p., oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, będzie zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez orzekający w takiej sprawie organ kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego (dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi). Dokonując "ważenia" obu wartości organ winien uwzględnić także inne dyrektywy, wspólne dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, zasady etyki, zaufanie do organów państwa itp. (por. wyroki NSA z 27 lutego 2013 r., II FSK 1351/11, NSA z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 360/19, z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 629/19, z 7 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1696/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, oznacza, że rezygnacja z dochodzenia takich należności będzie zbieżna z tym interesem.

Natomiast odnośnie do pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" w orzecznictwie przyjmuje się, że należy je interpretować analogicznie do "ważnego interesu podatnika", którą to kategorią ustawodawca posługuje się na gruncie art. 67a § 1 O.p. Pojęcia tego nie należy ograniczać jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, losowych, na które strona postępowania nie miała wpływu. Ważny interes podatnika (przewoźnika) to również sytuacja ekonomiczna, życiowa, możliwość zarobkowania itp. (wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20).

W ocenie Sądu, organy obu instancji, wartościując i oceniając podstawy (mierniki) do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie nosi cech dowolności, bowiem organy te prawidłowo, wyczerpująco i wielowątkowo rozważyły i "wyważyły", a następnie uzasadniły przesłanki interesu publicznego oraz ważnego interesu przewoźnika jako okoliczności uzasadniające odmowę odstąpienia od nałożenia kary. Skarżąca nie wykazała zaistnienia słusznego interesu w odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej, zaś organy administracji obu instancji wykazały w dostateczny sposób, że nie zaistniały takie okoliczności, które mieściłyby się zarówno w pojęciu "słusznego interesu podmiotu" i "interesu publicznego".

Sąd zwraca uwagę, że przesłanki te z uwagi na nadzwyczajny charakter instytucji odstąpienia od odpowiedzialności administracyjnej za naruszenia przepisów ustawy należy interpretować w sposób ścisły, nie zaś rozszerzający. Trzeba przy tym uwzględnić konstrukcję odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy, której elementem jest obligatoryjne nakładanie kary, w określonej jednoznacznie kwocie, za naruszenia o charakterze formalnym. Interes publiczny nie może być przedkładany ponad nadrzędną zasadę praworządności (art. 7 Komstytucji RP, art. 120 O.p.). Pojęcia tego nie można zatem interpretować w sposób, który podważałby samą istotę obiektywnej odpowiedzialności i kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenia. Ustawodawca nie przewiduje też możliwości miarkowania nakładanej kary. W tej sytuacji odstąpienie od nałożenia kary stanowi jej darowanie, a więc może nastąpić tylko w całości lub nie nastąpić w ogóle. Nadzwyczajny charakter okoliczności wypełniających pojęcie ważny interes podmiotu również wyklucza uwzględnienie okoliczności takich, na zaistnienie których – tak jak w przedmiotowej sprawie - podmiot ten ma wpływ. A zatem w pojęciu tym nie mogą być uwzględnione okoliczności wskazujące na winę w naruszeniu przepisów ustawy, niedbalstwo w dokonywaniu zgłoszenia, niestaranność w prowadzeniu przedsiębiorstwa, jak również waga naruszenia czy jego wpływ na nieuczciwy obrót towarami wrażliwymi. Nie można zapominać bowiem o tym, że mowa tu o karze nakładanej za naruszenie przepisów prawnych, przyjętych dla walki z szarą strefą i wyłudzeniami podatkowymi o charakterze obrotowym, oraz o prewencyjnym i odstraszającym charakterze kary pieniężnej za naruszenie przepisów o systemie monitorowania przewozu towarów wrażliwych. Ustawowa konstrukcja odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy nie pozwala przyjąć, że dopuszczalne jest różnicowanie odpowiedzialności podmiotów w zależności od przyczyn niedopełnienia obowiązków wynikających z tej ustawy.

Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej zawsze leży w interesie strony postępowania, prowadząc do zmniejszenia jej obciążeń finansowych, bądź spożytkowania środków z nałożonej kary na inne cele strony (wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1464/19). Nie jest to jednakże równoważne z przesłanką "ważnego interesu podmiotu". Obowiązkiem każdego obywatela jest przestrzeganie norm prawnych, a konsekwencją ich naruszenia jest właśnie nałożenie kary. Kara pieniężna wiąże się z wypełnieniem nałożonych przez ustawodawcę wymogów, ważnych z punktu widzenia właściwego funkcjonowania życia społecznego. Należy podkreślić, że zasadą jest płacenie należności publicznych, w tym kar, a odstąpienie od nich jest wyjątkiem i powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, które realnie zagrażają bytowi osoby wnioskującej. Należy zatem unikać sytuacji, w której odstąpienie od kary stawiałoby stronę w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do innych podmiotów, które znalazły się w podobnej lub gorszej sytuacji.

Podniesiony w skardze zarzut, że niezastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie doszło do uszczuplenia należności w podatku akcyzowym i w podatku od towarów i usług, a sam obowiązek został wypełniony, stanowi naruszenie przepisu art. 24 ust. 3 ustawy, również nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sprawie naruszenie nie dotyczyło bowiem towaru jako takiego, lecz środka transportu. Z tego to względu trudno rozważać – jak tego oczekuje skarżąca – sporne naruszenie w kontekście uszczuplenia należności budżetu państwa. Sankcja za tego rodzaju naruszenia ma zapobiegać sytuacji, w której nie można byłoby ustalić, czy towar załadowany w jednej miejscowości na określony środek transportu, a dostarczony do miejscowości przeznaczenia innym środkiem transportu jest tym samym towarem, który został nadany, a więc czy na trasie jego przewozu nie został zamieniony na inny towar, przykładowo niewiadomego pochodzenia. Przy czym, jak wyżej wyjaśniono, przewidziane w art. 24 ust. 1 ustawy naruszenia są też naruszeniami formalnymi, a więc takimi, które dotyczą podania wadliwych danych w zgłoszeniu lub niezgodnie ze stanem faktycznym.

Niezasadny jest również zarzut skarżącej o wadliwości wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia o wszczęciu postępowania. Organ ten prawidłowo powołał w podstawie prawnej art. 24 ust. 1 ustawy, nie precyzując czy chodzi o delikt administracyjny przewidziany w punkcie 1, czy w punkcie 2 tego przepisu. Stan faktyczny ustalony w wyniku kontroli w dniu 13 marca 2018 r. pozwalał na kwalifikację w zakresie obu deliktów. Dopiero przeprowadzone dalsze szczegółowe postępowanie rozpoznawcze pozwoliło ustalić, że chodzi o delikt administracyjny przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Również oceniając przebieg postępowania przed organami obu instancji, Sąd stwierdza, że odpowiadało ono standardom postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej określonym w przepisach Ordynacji podatkowej, zarówno w zakresie podstawowych uprawnień uczestników procesu, jak i odpowiadających im obowiązków organu. W postępowaniu tym organy zrealizowały naczelną zasadę czynnego udziału strony (art. 123 i art. 200 O.p.) i zgodnego z prawem ustalenia stanu faktycznego (art. 122 O.p.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.