Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 744/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi I. S., A. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E Generalny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), po rozpatrzeniu zażalenia I. S., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2018 r., nr. [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...], obręb J., gmina S..

W uzasadnieniu podano, iż Wójt Gminy S. pismem z dnia [...] września 2018 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...], obręb J., gmina S.. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., RDOŚ w O. odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, wskazując, iż realizacja planowanej inwestycji stoi w sprzecznością § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], z późn. zm.) stanowiącym, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw od przedmiotowego zakazu określonych ww. rozporządzeniu. Stwierdzono również, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z celem utworzenia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]". W zażaleniu I. S. podniosła, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi z gruntu ornego na budowlany, zakaz uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia RDOŚ w O., bowiem nie mogą być one utożsamiane z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty. O przekształcaniu obszaru bądź o zniekształceniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu. Ponadto zmiana użytku ornego na zabudowę zagrodową lub mieszkaniową nie stanowi zmiany sposobu użytkowania ziemi, skoro w świetle ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja takiej zabudowy nie spowoduje zmiany gruntu z rolnego na budowlany.

Generalny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując zażalenie wskazał, iż inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma zostać zrealizowana, na terenie działki o nr [...], obręb J., gmina S., w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] ([...]) i obszaru o znaczeniu dla [...] ([...]). Zatem w niniejszej sprawie istotne było czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia tych form ochrony przyrody.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 43 ustawy o ochronie przyrody "zespołami przyrodniczo- krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne". Ochroną poprzez ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego obejmuje się zatem określony wycinek, fragment krajobrazu o określonych walorach przyrodniczych i kulturowych. Obejmuje on zawężony fragment ochrony w celu objęcia ochroną specyficznych jego walorów. Celem ustanowienia tej formy ochrony jest położenie szczególnego nacisku na ochronę danych fragmentów krajobrazu i ich walorów (S. Moczko-Wdowczyk, Kierunki ochrony przyrody. Rozdz. 6. [w:] Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody, pod red. W. Radeckiego, Wrocław 2006, s. 158). Są więc one wyznaczone w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Wynika z tego, że ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]" zgodnie z § 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] ustanowiono w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. W celu realizacji ww. celów ochrony przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wprowadzono zakazy określone w § 3 ww. rozporządzenia.

GDOŚ wskazał, iż planowana inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...] w obrębie J., gmina S., o powierzchni 0,28 ha w skład której wchodzą grunty leśne oraz pastwiska oznaczone symbolami (LslV, LsV, PslV oraz PsV). Z załącznika graficznego uzgadnianego projektu o warunkach zabudowy wynika, iż przedmiotowa zabudowa ma zostać posadowiona w części działki nr [...] w granicach użytku Ps IV. Wskazana nieruchomość jest niezabudowana. Z projektu decyzji wynika, iż tylko jedna z działek przyległych jest zabudowana. Pozostała istniejąca zabudowa zlokalizowana jest w odległości co najmniej 120 m od wyznaczonego terenu inwestycji. Otoczenie przedmiotowej działki to przede wszystkim grunty orne, las oraz jezioro L..

GDOŚ zgodził się z organem I instancji, iż w wyniku realizacji planowanej inwestycji wprowadzona zostanie kolejna linia zabudowy tuż nad samym jeziorem. Prowadzić to będzie do intensyfikacji zabudowy terenów polodowcowych, gdzie stopień urbanizacji jest znikomy i nie pełni funkcji dominującej. Istniejąca zabudowa jest rozproszona, a planowana zabudowa ma powstać w oderwaniu od jednostki osadniczej miejscowości J.. Analizowany teren od strony drogi (działka nr [...]) charakteryzuje się regularnym spadkiem terenu w stronę jeziora i stanowi doskonałą ekspozycję widokową na ukształtowane tereny polodowcowe. Posadowienie budynku we wskazanym terenie będzie znaczącą ingerencją w krajobraz, co stoi w sprzeczności z celem utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Organ stwierdził, iż z dokonanej analizy wynika, że przyzwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji wiązałoby się z dopuszczeniem działań zabronionych zakazami: zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7); i uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3). Wskazana zmiana sposobu użytkowania ziemi także należy do katalogu działań niedozwolonych na terenie przedmiotowego obszaru na podstawie § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia. Organ stwierdził, że podziela stanowisko Regionalnego Dyrektora co do rozumienia pojęcia "zmiany sposobu użytkowania ziemi". Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, iż "przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi "należy rozumieć w sposób prosty, tak jak wynika z jego brzmienia, co wymaga ustalenia w jaki sposób ziemia jest użytkowana dotychczas i jaki będzie jej sposób użytkowania wskutek zrealizowania wnioskowanej inwestycji. (...) w przypadku gruntów zadrzewionych i zakrzewionych działania niewiążące się z utrzymaniem gruntów czy zalesieniem, a polegające na ich trwałym usunięciu spowoduje zniszczenie ukształtowanego układu i składu gatunkowego szaty roślinnej doprowadzając w konsekwencji do zmiany dotychczasowego rodzaju użytkowania. (...) Walorem krajobrazowym tego terenu są m.in. zadrzewienia i zakrzewienia występujące na działce stanowiącej własność skarżącego. Wskutek inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego te walory ulegną zniszczeniu. Dotychczasowy sposób użytkowania ulegnie zmianie, gdyż w miejsce zadrzewień pojawi się zabudowa jednorodzinna". W odniesieniu do zarzutów skarżącej organ podkreślił, iż pojęcie zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest tożsame z pojęciem zmiany przeznaczenia gruntu, dlatego nie można nadać tym przepisom identycznej treści normatywnej (zakaz wykładni synonimicznej). Ponadto inne cele zostały przewidziane przez ustawodawcę w ustawie o ochronie przyrody, a inne w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. GDOŚ stwierdził, że praktycznie realizacja każdego rodzaju zabudowy na gruncie niezabudowanym powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zatem przez zmianę sposobu użytkowania ziemi rozumieć należy zmianę rodzaju użytkowania, tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu, czy nawet nieużytku, jak również zmiana gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na zabudowę usługową, mieszkaniową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, a także przekształcanie obszaru. Organ wskazał, iż obecnie działka nr ew. [...] stanowi grunty rolne. Znajdują się na niej (zgodnie z danymi ewidencyjnymi) grunty leśne oraz pastwiska oznaczone symbolami (LslV, LsV, PslV oraz PsV). Z załącznika graficznego uzgadnianego projektu o warunkach zabudowy wynika, iż przedmiotowa zabudowa ma zostać posadowiona w części działki nr [...] w granicach użytku - pastwisko Ps IV. Projekt decyzji wskazuje na zachowanie minimum 60% powierzchni działki jako biologicznie czynnej. Zatem ww. zapisem dopuszcza do przekształcenia aż do 40 % powierzchni działki, w taki sposób, że zostanie ona pozbawiona istniejącego na niej gruntu rodzimego z porastającą na nim roślinnością. To oznacza, że 40% powierzchni terenu przeznaczonego pod inwestycję, czyli istniejących na działce pastwisk, zadrzewień, w rzeczywisty sposób może ulec zmianie zagospodarowania, może bowiem zostać definitywnie zamieniona w grunty, które będą stanowiły tereny utwardzone (parkingi, miejsca postojowe i wybetonowane ścieżki, place), pozbawione jakiejkolwiek roślinności. Pomimo, że planowana zabudowa to dom jednorodzinny, a teren działki miałby zachować, zgodnie z projektem decyzji, minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej, to jednak znaczna jej powierzchnia posiadałby odmienną formę, funkcję i cechy niż dotychczasowy grunt rolny. Wraz z realizacją inwestycji istniejący sposób zagospodarowania, charakter i specyfika działki nr ew. [...] uległby zmianie. Grunty rolny zostałby przekształcony w obszar niezwiązany z użytkowaniem gruntów rolnych. Organ stwierdził, iż biorąc powyższe pod uwagę, realizacja zamierzonej inwestycji wiązać się będzie ze zmianą użytkowania ziemi, a tym samym z naruszeniem zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą warunki wykluczające stosowanie przedmiotowego zakazu. Zgodnie z § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Organ powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił, iż odstępstwo to zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki wyłączające zakaz zabudowy. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Druga natomiast dotyczy uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Z rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2014 r.) wynika, że działka nr ew. [...] położona jest w rolniczej strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Oznacza to, że przedmiotowa działka nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy wsi, więc nie dotyczy jej pierwsza część odstępstwa.

Z istniejącego stanu zagospodarowania terenu wynika również, że planowanej inwestycji nie można uznać za uzupełnienie istniejącej zabudowy. Organ podkreśli, iż należy rozróżnić pojęcia: "uzupełnienie" oraz "rozwój" (kontynuacja) zabudowy. Wykładnia semantyczna i ścisła pojęcia "uzupełnienie" prowadzi do wniosku, iż wyjątek uzupełnienia zabudowy odnosi się do sytuacji, w których czyni się ją kompletną, dodając to, czego brakuje. Realizacji zabudowy na działce nr ew. [...] nie można w żaden sposób uznać za uzupełnienie istniejącej zabudowy. Działka ta nie jest zabudowana, zaś z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że tylko 1 działka przyległa do działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy jest zabudowana. Pozostała istniejąca zabudowa zlokalizowana jest w odległości co najmniej 120 m od wyznaczonego terenu inwestycji. Zgodnie za danymi kartograficznymi i fotomapami zgromadzonymi na oficjalnej stronie Geoporta! prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii (www. geoportal.gov.pl) realizacja planowanej inwestycji wprowadziłaby kolejną linię zabudowy tuż nad samym jeziorem. Organ stwierdził, iż w tak istniejącym stanie faktycznym brak jest jakichkolwiek podstaw, by zaplanowaną na działce nr ew. [...] inwestycję uznać za uzupełnienie istniejącej zabudowy. Należy uznać ją za jej poszerzenie. W konsekwencji zamierzona inwestycja, powodująca zmianę sposobu użytkowania ziemi, a niezaplanowana na terenach zwartej zabudowy wsi i niebędąca uzupełnieniem już wykształconej zabudowy, narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Wraz ze stwierdzoną zmianą sposobu użytkowania ziemi, wykonanym pracom budowlanym towarzyszyłoby uszkadzanie gleby, zabronione przepisem § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Organ podkreślił, iż zgodnie z definicją legalną wyrażoną w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez "glebę" należy rozumieć górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie. Definicje określone w tej ustawie są wiążące dla całej gałęzi prawa ochrony środowiska. Organ podkreślił, iż w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały zawarte są dwa niezależne ograniczenia, w tym zakaz uszkadzania gleby. Spójnik "i" ma w tym przypadku znaczenie enumeracyjne, dla wyliczenia okoliczności, które mogą funkcjonować z osobna, bez warunku współistnienia (por. Z. Ziembiński: "Logika praktyczna", Warszawa 2002, s. 86, M. Zieliński: "Wykładnia Prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki". W. Pr 2002 s.305 wskazówka 3). Organ stwierdził, iż samo uszkodzenie gleby, jak również samo zanieczyszczenie gleby, niewątpliwie będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Łączne występowanie obu przesłanek występuje bardzo rzadko, dlatego w celu skutecznej ochrony pedosfery (będącej częścią krajobrazu) należy rozpatrywać obie przesłanki osobno. GDOŚ wskazał, iż z kolei uszkodzenie gleby nie zostało zdefiniowane ani w prawie, ani w języku prawniczym. Jeżeli określony termin należy do terminów specyficznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej, to należy przyjąć, iż termin ten ma takie znaczenie, jak w tych dziedzinach (Morawski L. 2006. Zasady wykładni prawa. Toruń, s. 101). Za uszkodzenia gleby przyjmuje się w literaturze specjalistycznej "wszelkie naruszenia i zmiany jej wierzchniej warstwy, obejmujące pośrednio zranienia i niszczenie korzeni drzew oraz roślin runa" (R. Suwała, Uszkodzenia gleby w drzewostanach sosnowych przy pozyskiwaniu drewna w praktyce leśnej, Leśne Prace Badawcze, 1, 2004 Warszawa, s. 29). Najczęściej wyróżnia się dwie formy uszkodzeń: ścięcie pokrywy glebowej i ubicia gleby (J. M. Sowa, D. Kulak, Charakterystyka uszkodzeń powierzchniowych warstw gleby podczas zrywki drewna ciągnikami rolniczymi w trzebieżowych drzewostanach sosnowych, Inżynieria Rolnicza, 1 (99), 2008, s. 354). Organ stwierdził, iż skoro ustawodawca daje możliwość wprowadzenia zakazu uszkadzania, to tym bardziej należy uznać, że nie można po jego wprowadzeniu na danym obszarze prowadzić działań prowadzących do zniszczenia gleby (np. prac ziemnych związanych z posadowieniem obiektu budowlanego, gdyż doprowadzą one w tym miejscu do zniszczenia gleby). W przeciwnym wypadku wprowadzenie zakazu uszkadzania gleby byłoby bez sensu, skoro można byłoby ją zniszczyć. Na korzyść takiego rozumowania świadczy także reguła argumentum a minori ad maius (wnioskowanie z mniejszego na większe). Zatem realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego i innych, stanowiąca integrację w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów, doprowadzi do uszkodzenia gleby na terenie działki inwestycyjnej. Tym samym naruszy zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. GDOŚ stwierdził, że projektowana inwestycja nie mieści się w odstępstwach wskazanych w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, bowiem dotyczą one wyłącznie: prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, realizacji inwestycji celu publicznego, zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Organ podkreślił, iż mając na uwadze, iż planowane przedsięwzięcie narusza zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 3 i [...] rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], a także to, że nie jest możliwym zastosowanie od nich odstępstw, biorąc pod uwagę ekonomikę procesową odstąpił od rozpatrywania kwestii sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. W związku z tym, iż organ I instancji również odstąpił od badania tego zagadnienia, zarzuty skarżącej dotyczące niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zmiany rzeźby terenu należy uznać za bezzasadne. GDOŚ wyjaśnił, iż badanie wpływu planowej inwestycji na obszar Natura 2000 [...] ([...]) oraz obszaru o znaczeniu dla [...] ([...]) w sytuacji, kiedy jest ona niezgodna z rozporządzeniem w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]" nie miałaby wpływu na wynik rozstrzygnięcia, dlatego też odstąpił od rozpatrywania sprawy w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. S.i A. S. zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 45 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...], polegające na uznaniu, że inwestycja dotycząca budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...], obręb J., g. S., spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi oraz zniszczenia elementów przyrodniczych ( uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby) podczas gdy planowana budowa obiektu spełnia wymóg zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu w ten sam sposób jak budynek mieszkalny wzniesiony na działce sąsiedniej nr [...], - § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że w ustalonym stanie faktycznym nie występują okoliczności umożlwiające odstępstwo od zakazu przewidzianego w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia i bezzasadne ustalenie, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła uzupełnienia istniejącej zabudowy na działkach sąsiadujących z ich działką, a ponadto nieuprawnioną rozszerzającą wykładnię § 3 ust. 3 poprzez wskazanie, że "uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej" warunkuje się wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występująca na działkach przyległych, - art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania o rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności nie zbadanie w sposób dostateczny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj, czy i ewentualnie w jaki sposób zamierzona inwestycja wpłynęłaby na chroniony obszar przyrodniczo-krajobrazowy [...], mając na względzie istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej leżącej również w chronionym obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, stanowiących obecnie i niezaprzeczalnie element chronionego krajobrazu, co powinno być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy przez organ uzgodnieniowy. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 20179r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

W wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionych postanowień Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dalej i naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; dalej jako "u.p.z.p."), decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych obszarów, niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2019 r., poz. 1696 ze zm.) - zalicza się zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Zespół przyrodniczo krajobrazowy - według art. 43 ustawy o ochronie przyrody - obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju.

Jak wynika z § 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" szczególnym celem ochrony tego utworzonego zespołu jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Dla ochrony tego obszaru określono zakazy w § 3 ust. 1 pkt 1 – 9 powołanego rozporządzenia, zaś w jego ust. 2 pkt 1 -4 i ust 4 wskazano warunki zwolnienia od zakazów.

Z ustaleń organów wynika, że działka o numerze ew. [...], obręb J., gm. S., stanowi teren, na którym skarżący chcą zrealizować inwestycję objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego. W skład tej działki o pow. 0,28 ha wchodzą grunty leśne ( LsIV i LsV) oraz pastwiska ( Ps IV i PsV). Planowana inwestycja ma być zrealizowana na gruntach stanowiących pastwiska. Z akt sprawy wynika, że w otoczeniu działki znajdują grunty rolne, lasy, i Jezioro L. i przylega do niej tylko jedna działka zabudowana o nr ew. [...]. Jak wskazał organ dalsza zabudowa występuje w odległości co najmniej 120 m od wyznaczonego terenu, czego skarżący nie kwestionują.

W świetle tak ustalonego niekwestionowanego rzeczywistego stanu faktycznego sprawy należy podzielić stanowisko organu, że realizacja planowanej inwestycji byłaby sprzeczna z zakazami określonymi w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 ww. rozporządzenia, zgodnie z którymi na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zabrania się uszkadzania i zanieczyszczenia gleby i zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zgodzić się należy z organem, że w wyniku realizacji planowanej zabudowy dojdzie do zmiany istniejącego obecnie sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...], w ten sposób, że grunt rolny ( obecnie pastwisko), na którym ma nastąpić budowa domu jednorodzinnego, uległby przekształceniu na grunt o charakterze budowlanym. Oznacza to, że na tej części działki przestałoby istnieć pastwisko, które, jak wskazuje ukształtowanie warstw na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy, stanowi część terenów polodowcowych o zróżnicowanej formie, i z tego właśnie powodu podlega ochronie zgodnie z § 2 rozporządzenia. Wyniku realizacji takiej inwestycji, jak trafnie stwierdził organ, zagospodarowanie tej części działki na potrzeby realizacji budowy domu jednorodzinnego spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania, bowiem grunt rolny dotychczas wykorzystywany na cele rolne przestanie być na te cele wykorzystywany, zostanie bowiem przekształcony na obszar niezwiązany z użytkowaniem gruntów rolnych. Słusznie organ również stwierdził, że z realizacją planowanej inwestycji wiąże się nie tylko zmiana sposobu użytkowania ziemi, ale również uszkodzenie gleby. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że budowa zamierzonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie wymagała wykonania robót ziemnych w celu wykonania fundamentów budynku, w wyniku czego niewątpliwie dojdzie do naruszenia struktury gleby, a tym samym do jej uszkodzenia. Podzielić należy stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania odstępstwa, o których mowa w ust. 2 i 3 § 3 ww. rozporządzenia, od ww. zakazów. Realizacja inwestycji objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczy bowiem prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu w Wojewodą [...], ani realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu w Wojewodą [...], jak i nie dotyczy zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa, ani też likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. W sprawie tej nie ma również zastosowania odstępstwo od zakazu zmiany sposobu użytkowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 7. Wedle treści ust. 3 § 3 rozporządzenia powyższy zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub równorzędnych dokumentach planistycznych oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Jak trafnie stwierdził organ z rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy S. wynika, że działka ew. nr [...] położona jest w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a więc nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy wsi. Planowana zabudowa nie stanowi również uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, skoro do działki tej przylega tylko jedna zabudowana działka ew. nr [...] i to w taki sposób, że Wójt Gminy S. w projekcie decyzji o warunkach zabudowy odstąpił od ustalenia linii zabudowy, nie wyjaśniając przy tym w jego uzasadnieniu, mimo obowiązku, powodów takiego rozstrzygnięcia.

W warunkach rozpoznawanej sprawy zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę nie dopuścił się naruszenia zarzucanych skargą przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.