Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 404/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1 zdanie pierwsze
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz M. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. D., ustalił warunki zabudowy części działki oznaczonej nr ewid.[...], w obrębie geodezyjnym K. , gmina M., dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczo - garażowo – magazynowego, stanowiącego część zabudowy zagrodowej.

Organ I instancji w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując m. in. na konieczność udowodnienia, że inwestor dysponuje gospodarstwem rolnym o wielkości powyżej średniej w gminie; wykazania, że zamierzenie związane jest z zabudową zagrodową; udowodnienia, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; wykazania, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia; wykazanie jakie grunty (użytki gruntowe) stanowią teren inwestycji; odpowiedniego wskazania parametrów inwestycji.

Następnie organ I instancji wskazał, że inwestor złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla budynku gospodarczo - garażowo - magazynowego, stanowiącego część zabudowy zagrodowej. W projektowanym budynku magazynowane i przygotowane do sprzedaży będą płody rolne, oraz garażowane maszyny rolnicze. W toku postępowania inwestor wskazał, że prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 23,71 ha (czyli ponad dwukrotnie większe niż średnie w przedmiotowej gminie) oraz jest płatnikiem systemu KRUS. Nie ulega przy tym wątpliwości, że budynek, w którym przechowywane będą płody rolne oraz maszyny rolnicze związany będzie z produkcją rolną, a teren objęty wnioskiem jest częścią nieruchomości gdzie znajduje się typowa zabudowa zagrodowa z charakterystycznym podwórzem. Zgodnie z informacją od inwestora zamierzenie będzie obsługiwane w media z istniejących przyłączy. Inwestor przedłożył również do akt odpowiednie umowy z gestorami sieci.

Wobec tego w sprawie nie ma konieczności analizy spełniania przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, albowiem na mocy art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie. Zagospodarowanie sąsiedztwa nie ma więc bezpośredniego wpływu na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w niniejszej sprawie. Dokonano jednak analizy stanu prawnego i faktycznego nieruchomości oraz cech urbanistycznych jej otoczenia.

Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Ustalono, że inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej i związana jest z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie. W sąsiedztwie planowanej inwestycji występują tereny rolne i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. F. podniósł, że w sprawie pomimo wskazań SKO w decyzji z dnia [...] r. organ I instancji nie wyjaśnił, czy na terenie objętym wnioskiem faktycznie znajduje się zabudowa zagrodowa.

Z kolei D. K. w odwołaniu z dnia [...] r. podniósł, że na działce nr [...] nie ma żadnej zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa na działce [...], do której próbuje "dokleić" się inwestor nie jest jego własnością. Wobec tego decyzja obarczona jest błędem polegającym na zastosowaniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Co więcej, nawet gdyby udało się wykazać związek inwestycji z zabudową zagrodową, to nie można zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.p., albowiem średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie M. wynosi ok. 10 ha, a działka nr [...] ma powierzchnię 1,9 ha. Nie znajduje przy tym uzasadnienia branie pod uwagę powierzchni całego posiadanego przez inwestora areału, tj. 23,71 ha, albowiem w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. mowa jest o gospodarstwie rolnym związanym z zabudową zagrodową, w tym przypadku wyłącznie z działką nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. lub uznanie, że inwestycja nie jest zabudową zagrodową musi wiązać się z koniecznością wykazania, iż planowana inwestycja służy lub nie "obsłudze" prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego. Nie ulega wątpliwości organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie powyższa kwestia nie została w żaden sposób ustalona i wyjaśniona. Co prawda z akt sprawy wynika, że inwestor jest właścicielem gruntów rolnych o powierzchni 21,6898 ha, jednak sama okoliczność posiadania gruntów rolnych jest niewystarczająca do uznania, że w sprawie będzie miał zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego inwestor w żaden sposób nie wykazał, czy i jakie prowadzi gospodarstwo rolne, jak i że planowana inwestycja ma być z tym gospodarstwem rolnym związana. Tymczasem realizacja przez inwestora planowanej inwestycji byłaby możliwa tylko w przypadku jednoznacznego wykazania, że inwestycja ta pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością rolniczą, a nowo powstały budynek będzie służył uzupełnienie obiektów służących prowadzonej działalności rolniczej.

Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z treści odwołań wynika, że na działce nr [...] brak jest jakichkolwiek zabudowań związanych z gospodarstwem rolnym, zaś wskazane w zaskarżonej decyzji przez organ I instancji zabudowania zlokalizowane są na działce nr [...]. Nadto budynki te nie stanowią własności inwestora. Z dołączonej do zaskarżonej decyzji mapy wynika, że na terenie inwestycji (liniach rozgraniczających teren inwestycji) brak jest zabudowy zagrodowej. Jednocześnie nieczytelność i brak informacji o aktualności przedłożonych map nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie w zakresie aktualnego sposobu zagospodarowania działki nr [...], jak i przebiegu jej granic. Wobec tego przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w oparciu o stosowne dowody organ I instancji dokona oceny spełnienia warunku art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W sytuacji, gdyby organ I instancji uznał, że w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jego obowiązkiem będzie ocena dopuszczalności ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w oparciu o pozostałe regulacje art. 61 u.p.z.p., w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium zwróciło również uwagę, że w myśl art. 64 ust. 2 w zw. z art. 52 u.p.z.p. wniosek wszczynający postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Tymczasem znajdujący się w aktach sprawy wniosek inwestora z dnia [...] r. nie zawiera powyższych danych. Także załączone do akt sprawy opinia [...] Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji M. z dnia [...] r. dotyczy zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla obiektu "plac". Dotyczy więc innej inwestycji aniżeli wnioskowana. Z załączonej umowy nr [...] z dnia [...] r. również nie wynika, aby dotyczyła ona zapewnienia dostaw energii dla planowanej inwestycji. Z załączonej opinii [...] Sp. zo.o. z siedzibą w M. z dnia [...] r. wynika jedynie, że do terenu inwestycji działki nr [...] wykonane są przyłącza wodno - kanalizacyjne, których rozbudowa wymaga uzyskania nowych warunków technicznych. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o akta sprawy nie sposób uznać, że warunek art. 61 ust. 3 u.p.z.p. został spełniony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy po stosowym uzupełnieniu wniosku inwestora organ I instancji w oparciu o stosowe dowody i przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności oceni spełnienie warunku art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Podniesiono również, że organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Inwestor, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r. i pisma z dnia [...] r., domaga się ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczo - garażowo - magazynowego w zabudowie zagrodowej - a nie jak wskazuje organ "stanowiącego część zabudowy zagrodowej" - na terenie części działki nr [...], ark. 2, obręb K., gm. M.. Nadto we wniosku inwestor wskazał, że planowana powierzchnia zabudowy budynku wynosi 700 m2, w piśmie z dnia [...] r. wskazał natomiast, ze pod zabudowę planuje przeznaczyć ok. 900 m2, zaś w zaskarżonej decyzji organ I instancji powierzchnię zabudowy projektowanego budynku od 500 m2 do 700 m2. Powyższe powoduje, że organ I instancji nie orzekał zgodnie z wnioskiem inwestora i ustalił warunki zabudowy dla innej inwestycji aniżeli objęta żądaniem strony, czym rażąco naruszył normy prawne. Należy także mieć na uwadze, że dokonanie zmiany części tekstowej wniosku wymaga właściwej korekty tajże jego części graficznej.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. Analiza ta musi spełniać wymogi określone zarówno w tej ustawie, jak też te wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych załączników spełniających te wymogi. Ponadto, obszar analizowany wyznacza się wokół całej działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a nie tylko tej jej części, która rzeczywiście będzie zagospodarowana. Ponadto obszar analizowany winien być wyznaczony na mapie, z której będzie wynikało, że jest aktualna na dzień sporządzenia analizy.

Opisane wyżej uchybienia przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogą doprowadzić do ustalenia przez organ I instancji innych wymogów planowanej zabudowy. Tym samym organ I instancji nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 K.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. W ocenie organu odwoławczego dokonanie powyższych ustaleń w oparciu o przepis art. 136 K.p.a. w toku postępowania odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W sprzeciwie z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy błędnie uznał, że nie została wykazana w postępowaniu przed organem I instancji przesłanka z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W toku postępowania zostało wykazane, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne powierzchni 23,71 ha oraz jest płatnikiem KRUS. Ponadto inwestor zamieszkuje na działce nr [...] położonej przy ul. [...], która stanowi własność rodziców inwestora. Działka ta graniczy bezpośrednio z działką nr [...], której dotyczy wniosek. Jest zatem oczywistym, że planowana inwestycja związana jest z prowadzonym przez inwestora rodzinnym gospodarstwem rolnym. Dodatkowo, organowi odwoławczemu z urzędu jest wiadomym, że inwestor stara się również o uzyskanie pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości budynku chlewni bezściółkowej, a także posadowił na przedmiotowej działce dwa silosy na zboże, co jest widoczne na załączonej do decyzji organu I instancji mapce (SKO w P. orzekało w tej sprawie decyzją z dnia [...] r. SKO [...]). Ponadto, jeśli organ II instancji miał jakieś wątpliwości w powyższej kwestii, mógł na podstawie art. 136 K.p.a. wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień.

Skarżący podniósł również, że załączona do akt sprawy opinia [...] sp. z o.o. Rejon Dystrybucji M. z dnia [...] r. dotyczy zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla planowanej inwestycji. We wniosku z dnia [...] r. inwestor zaznaczył, że nazwa lub rodzaj obiektu, dla którego ma być wykonane przyłącze to budynek gospodarczo-garażowo-magazynowy, a więc budynek objęty wnioskiem Inwestora o ustalenie warunków zabudowy. To w odpowiedzi na ten wniosek operator wystosował do skarżącego pismo z dnia [...] r. Z kolei w zakresie przyłączy wodno-kanalizacyjnych nie można się zgodzić z organem II instancji, że teren planowanej inwestycji nie posiada uzbrojenia pozwalającego na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem w piśmie [...] sp. z o.o. wskazano, że dla terenu inwestycji wykonane są przyłącza wodno-kanalizacyjne, a wyłącznie ich rozbudowa wymaga uzyskania nowych warunków technicznych.

Końcowo skarżący podniósł, że planowana powierzchnia zabudowy budynku wynosi 700 m2 . W piśmie z dnia [...] r. inwestor nie modyfikował swojego żądania względem pierwotnego wniosku, albowiem wezwanie organu I instancji z dnia [...] r. zawierało zapytanie o określenie powierzchnie terenu podlegającej przekształceniu, czyli powierzchni budynku wraz z dojściami, dojazdami i parkingami i innymi powierzchniami utwardzonymi. Oczywistym jest zatem, że powierzchnia pod drogi, dojścia i parkingi będzie większa niż powierzchnia samego budynku. Skarżący zauważył przy tym, że nie składał odwołania od decyzji organu I instancji bowiem została ona wydana zgodnie z wnioskiem skarżącego, który podtrzymuje, a który dotyczy budynku o powierzchni 700 m2.

Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi oraz wyjaśnił, że prowadzi gospodarstwo rolne po rodzicach od 2008 r., w planowanym budynku m. in. chce przechowywać cebulę, którą obecnie składuje pod gołym niebem. Oświadczył, że mieszka wraz z rodzicami na sąsiedniej działce i nie ma innego siedliska. Wyjaśnił, że gdy rodzice przekazywali mu gospodarstwo rolne wydzielili działkę z siedliskiem i tę działkę sobie zachowali. Pełnomocnik skarżącego dodał, że dla przedmiotowej działki skarżący uzyskał warunki zabudowy dla budowy chlewni. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna i skarżący stara się obecnie o pozwolenie na budowę dla wymienionej chlewni (k. 133 akt sąd.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek w dniu [...] r., a decyzja ostateczna została wydana w dniu [...] r., a więc już po dacie wejścia w życie ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), wobec czego na mocy art. 16 ustawy nowelizującej, w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed nowelizacji.

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd wyjaśnia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie braku dowodów, że planowana inwestycja pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez inwestora działalnością rolniczą, a nowo powstały budynek będzie służył uzupełnienie obiektów służących prowadzonej działalności rolniczej. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że z treści odwołań wynika, że na działce nr [...] brak jest jakichkolwiek zabudowań związanych z gospodarstwem rolnym, zaś wskazane w decyzji organu I instancji zabudowania zlokalizowane są na działce nr [...]. Jednocześnie nieczytelność i brak informacji o aktualności przedłożonych map nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie w zakresie aktualnego sposobu zagospodarowania działki nr [...], jak i przebiegu jej granic. W zaleceniach Kolegium wskazało, że tego przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w oparciu o stosowne dowody organ I instancji winien dokonać oceny spełnienia warunku art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że organ I instancji uznając, że w sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powołał się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. 1) oświadczenie inwestora z dnia [...] r., że w planowanym budynku na zamiar przechowywać płody rolne (funkcja magazynowa), sprzęt rolniczy oraz urządzenia znajdujące się w gospodarstwie (funkcja garażowa), a także przygotowywać płody rolne do sprzedaży (funkcja gospodarcza). Inwestor oświadczył jednocześnie, że inwestycja znajduje się w zabudowie zagrodowej istniejącego gospodarstwa rolnego (t. 2, k. 238 akt adm. organu I instancji); 2) notatki służbowej z dnia [...] r. pracownika Urzędu Miasta i Gminy w M., z której wynika, że A. D. figuruje w ewidencji podatkowej podatku rolnego od gruntów o powierzchni 21,6898 ha użytków rolnych na terenie gminy M., a zgodnie z wydrukiem uzyskanym z Referatu Podatków i opłat lokalnych średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie M. wynosi 10,6797 ha (t. 1, k. 125 i 126 akt adm. organu I instancji); 3) informacji z rejestru gruntów o właścicielach, położeniu, powierzchni i rodzaju użytków oraz istniejących zabudowaniach na działkach [...] i [...], z których wynika, że właścicielem działki [...] jest A. D., a działki [...] jego rodzice A. i J. D., przy czym obydwie działki położone są przy ul. [...], arkusz mapy nr [...]. Na działce nr [...] znajdują się wskazane zabudowania m. in. wybudowany silos, a na działce [...] budynek mieszkalny (t. 2, k. 141 – 143 akt adm. organu I instancji); 4) oświadczeniu inwestora, że na terenie gminy M. prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 21,6898 ha użytków rolnych i 2,03 ha lasu oraz że podlega ubezpieczeniu społecznemu rolnikow w KRUS w pełnym wymiarze jako prowadzący gospodarstwo rolne (t. 2, k. 128 akt adm. organu I instancji); 5) zaświadczeniu z KRUS z dnia [...] r. (t. 2, k. 129 akt adm. organu I instancji); 6) mapy zasadniczej obrazującej położenie i sposób zagospodarowania działek nr [...] i [...] (t. 2, k. 139 akt adm. organu I instancji). Zarówno z wniosku, jak i z wszystkich wymienionych dokumentów wynika przy tym, że skarżący zamieszkuje przy ul. [...] w K. .

Zdaniem Sądu z treści zaskarżonej decyzji Kolegium nie wynika, dlaczego organ odwoławczy uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za niewystarczający do oceny spełnienia w sprawie warunku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium nie dokonało bowiem całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I instancji i nie wskazało przyczyn, z powodu których uznało te dowody za niewystarczające do uznania, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne i inwestycja będzie związana z tym gospodarstwem oraz stanowić będzie uzupełnienie istniejącej na sąsiedniej działce zabudowy siedliskowej. W tej części stanowisko Kolegium jest więc w istocie zupełnie dowolne i arbitralne, a przez to niepoddające się weryfikacji w toku sądowej kontroli. Jest to tym bardziej istotne, że choć organ odwoławczy nie wykazał braków w zebranym dotychczas materiale dowodowym, formułując zalecenia co do dalszego postępowania w sprawie ograniczył się do ogólnikowego wskazania, aby "w oparciu o stosowne dowody" dokonać oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., bez wskazania, o jakie konkretnie dowody chodzi.

Dodatkowo wskazać można, że ze znajdujących się w aktach sprawy pism właścicieli sąsiednich nieruchomości wynika, że inwestor legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy dla budynku chlewni bezściółkowej na działce [...] (zob. t. 2, k. 174, 175, 177, 239 i 240 akt adm. organu I instancji), zaś sam skarżący w skardze podnosił, że stara się obecnie o pozwolenie na budowę budynku chlewni bezściółkowej, a także posadowił na przedmiotowej działce dwa silosy na zboże – również ten materiał powinien być wzięty pod uwagę przy ocenie spełnienia w sprawie warunku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jak przy tym wynika z twierdzeń skarżącego, informacje te są znane organowi odwoławczemu z urzędu (decyzja z dnia [...] r., nr SKO [...]).

Co więcej, w przypadku powzięcia przez organ odwoławczy wątpliwości w kwestii prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego i jego powiązania z wnioskowaną inwestycją, Kolegium mogło na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie i wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień. Na rozprawie przed Sądem w dniu 24 stycznia 2019 r. skarżący wyjaśnił, że prowadzi gospodarstwo rolne po rodzicach od 2008 r. W planowanym budynku m. in. chce przechowywać cebulę, którą obecnie składuje pod gołym niebem. Oświadczył, że mieszka wraz z rodzicami na sąsiedniej działce i nie ma innego siedliska. Wyjaśnił, że gdy rodzice przekazywali mu gospodarstwo rolne wydzielili działkę z siedliskiem i tę działkę sobie zachowali. Pełnomocnik skarżącego dodał, że dla przedmiotowej działki uzyskał warunki zabudowy dla budowy chlewni. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna i skarżący stara się obecnie o pozwolenie na budowę dla tej chlewni (k. 133 akt sąd.). Wyjaśnienia te organ odwoławczy mógł odebrać właśnie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Za pozbawione racjonalnych podstaw Sąd uznał przy tym twierdzenie organu odwoławczego, że mapy znajdujące się w aktach sprawy są nieczytelne i nie zawierają informacji o ich aktualności, co nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie w zakresie aktualnego sposobu zagospodarowania działki nr [...], jak i przebiegu jej granic. Zauważyć należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wezwał inwestora do przedłożenia kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującą teren inwestycji i obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki, w skali 1:500 lub 1:1000 (t. 1, k. 140 akt adm. organu I instancji). W odpowiedzi skarżący przedłożył kopie map zasadniczych w skalach 1:1000 i 1:500 obejmujące teren inwestycji i obszary sąsiednie, które pochodzą z zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] i zostały sporządzone w dniu [...] r., o czym świadczy pieczęć tego organu wraz z datą wykonania kopii oraz imieniem, nazwiskiem i podpisem osoby reprezentującej organ (t. 1, k. 138 i 139 akt adm. organu I instancji). Ponadto, w przypadku wątpliwości co do stanu zagospodarowania działki nr [...] lub jej granic, organ odwoławczy mógł zwrócić się do organu I instancji z wnioskiem o przeprowadzenie wizji w terenie, lub przeprowadzić postępowanie uzupełniające we własnym zakresie (np. posłużyć się mapami z Geoportalu).

Kolejnym powodem uchylenia decyzji Burmistrza M. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest zdaniem Kolegium brak wskazania we wniosku o wydanie warunków zabudowy zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego załączone do akt sprawy dokumenty nie potwierdzają zapewnienia do planowanej inwestycji dostaw energii oraz zapotrzebowania na wodę i odprowadzania ścieków.

W tym kontekście zauważyć należy, że w istocie, inwestor nie wypełnił rubryki wniosku o warunki zabudowy obejmującej potrzeby inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. Niemniej jednak zdaniem Sądu organ odwoławczy mógł wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w tym zakresie w ramach art. 136 § 1 K.p.a.

Co więcej, wbrew twierdzeniu Kolegium, z całokształtu materiału dowodowego wynika, że pismo [...] Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji M. z dnia [...] r., nr [...] dotyczy zapewnienia dostaw energii dla planowanej inwestycji. Wskazać bowiem należy, że pismo to jest odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia [...] r., w którym wyraźnie wskazano, że chodzi o budynek gospodarczo-garażowo-magazynowy (gospodarstwo rolne) z przewidywaną mocą przyłączeniową 25 kW (zob. rubryka "nazwa lub rodzaj obiektu", t. 1, k. 124 akt adm. organu I instancji). Nie ulega przy tym wątpliwości, że chodzi o działkę nr [...] w K. , co jednoznacznie wskazano w rubryce "adres lokalu/obiektu" i nie zmienia tego błędne wpisanie słowa "plac" w miejsce nazwy ulicy.

Co zaś się tyczy zapewnienia dostaw wody, w przypadku podjęcia przez organ odwoławczy wątpliwości, czy pismo [...] z dnia [...] r. (t. 1, k. 137 akt adm. organu I instancji) w istocie potwierdza zapewnienie dostawy wody dla planowanego obiektu, mógł w ramach art. 136 § 1 K.p.a. wezwać inwestora do przedłożenia w tym zakresie dodatkowych dokumentów. W tym miejscu wspomnieć należy, że do sprzeciwu skarżący dołączył wniosek z dnia [...] r. do spółki [...], w którym zwrócił się o wydanie zaświadczenia lub promesy o możliwości podłączenia się do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w miejscowości K., gm. M. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku gospodarczo-garażowo-magazynowego o pow. 700 m2 w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w miejscowości K.. Zaznaczył, że zaświadczenie niezbędne jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w Urzędzie Miasta i Gminy M.. Na wniosku widnieje data wpływu do [...] w dniu [...] r. (k. 35 akt sąd.).

Odnosząc się następnie do powierzchni zabudowy budynku wskazać należy, że we wniosku o warunki zabudowy została ona określona na 700 m2 (t. 2, k. 244 akt adm. organu I instancji). Jak słusznie wskazał skarżący, w piśmie z dnia [...] r. (t. 1, k. 127 akt adm. organu I instancji) wskazał powierzchnię terenu podlegającej przekształceniu (powierzchnię zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia – dojścia, dojazdy do budynków, parkingi, inne powierzchnie utwardzone), co stanowiło odpowiedź na wezwanie organu I instancji z dnia [...] r. (t. 1, k. 140 akt adm. organu I instancji). Nie można również pominąć, że inwestor nie wnosił odwołania od decyzji Burmistrza M., co należało odczytywać jako wydanie decyzji organu I instancji zgodnie z jego żądaniem. Niemniej jednak w przypadku dalszych wątpliwości, organ odwoławczy mógł wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień.

Co zaś się tyczy konieczności sporządzania analizy urbanistycznej w sytuacji, kiedy w sprawie ma zastosowanie (czego Sąd nie jest władny przesądzić w postępowaniu sądowym wszczętym sprzeciwem) art. 61 ust. 4 u.p.z.p. należy wskazać, że stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest błędne. Podkreślenia bowiem wymaga, że dokonane w art. 61 ust. 4 wyłączenie w dalszej kolejności oznacza wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, również sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej, skoro jest o niej mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego należy stwierdzić, że choć z literalnego brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika wymóg sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p., to jednak w sprawie, w której ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. sporządzanie takiej analizy jest zbędne. Analiza wykonywana jest bowiem w celu ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest kontynuacja funkcji - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z wymogu istnienia kontynuacji funkcji, to sporządzanie takiej analizy jest niecelowe. Brak wymogu istnienia kontynuacji funkcji w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oznacza w konsekwencji brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 838/08, Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 611/16).

Końcowo należy zwrócić uwagę organowi odwoławczemu, że uzasadnienie prawne decyzji sporządzone w zgodzie z art. 107 § 3 K.p.a. nie może – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – opierać się na powołaniu fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych bez dalszego odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy, albowiem w tym przypadku niemożliwym staje się odczytanie celu, jaki przyświecał organowi przy ich powołaniu. Uzasadnienie prawne decyzji powinno być wywodem prawniczym mającym na celu wykazanie, że wydane rozstrzygnięcie jest wynikiem stosowania normy prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd działają na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Wskazane przez organ odwoławczy przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej w części nie znalazły potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w części mogły zostać wyjaśnione w uzupełniającym postępowaniu dowodowym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800 ze zm.).