Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 339/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy [...] oraz Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 193/17 w sprawie ze skarg Gminy [...] oraz Polskiego Związku Działkowców Zarządu Okręgowego w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 193/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargi Gminy [...] oraz Polskiego Związku Działkowców Zarządu Okręgowego w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] września 2016 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) orzekł o zwrocie na rzecz G.W. (dalej wnioskodawca) działki nr [...] o pow. 0,2823 ha [w areale działki nr [...]] (pkt I, II, IV, V i VIII decyzji); odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0226 ha [zawartej w areale działki nr [...]] (pkt III decyzji), położonych w [...] przy ul. [...]; zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanej kwoty 16.168,64 zł, ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt (pkt VI i VII decyzji); postanowił o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości na rzecz Polskiego Związku Działkowców z dniem, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna (pkt IX decyzji); ustalił odszkodowanie na rzecz: Polskiego Związku Działkowców (dalej PZD) za składniki majątkowe stanowiące własność PZD w kwocie 24.675 zł; działkowców: dla M.W. w kwocie 1.301 zł, dla W.W. w kwocie 9.308 zł, dla F. i C. małż. O. w kwocie 2.767 zł, dla S.O. w kwocie 16.915 zł, dla A.J. w kwocie 6.344 zł, dla M.M. w kwocie 23.130 zł, dla B. i M. małż. P. w kwocie 4.000 zł, dla A.L. w kwocie 9.561 zł, dla M.K. w kwocie 5.318 zł, dla J. i J. małż. R. w kwocie 14.411 zł, dla W.S. w kwocie 3.843 zł, dla A. i P. małż. S. w kwocie 9.233 zł (pkt X-XIV decyzji); zobowiązał Gminę [...] do odtworzenia i założenia ogrodu w terminie 3 lat od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt XV i XVI decyzji).

Starosta w uzasadnieniu wyjaśnił, że aktem notarialnym z [...] marca 1968 r. Rep. A Nr [...] Skarb Państwa nabył nieruchomość oznaczoną nr [...] o pow. 0,3049 ha, stanowiącą własność W.W. [k. 48-46 t. I akt Starosty]. Wywłaszczenia dokonano na cele budowy przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "[...]", zgodnie z decyzją z [...] stycznia 1964 r. nr [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o lokalizacji szczegółowej (dalej decyzja z [...] stycznia 1964 r.), na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, dalej uztwn).

Wnioskiem z 8 października 2014 r. G.W., spadkobierca W.W. (byłego właściciela - postanowienie z [...] grudnia 2013 r. I Ns [...] Sądu Rejonowego w [...]), wystąpił do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie projektowane działki nr [...] i nr [...], położone w [...] przy ul. [...].

Do akt niniejszej sprawy Starosta włączył decyzję z [...] stycznia 1964 r. wraz z określonym w załączniku szkicem geodezyjnym, sporządzonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:5000, z którego wynika, że wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod "Stadion Dzielnicowy/Park Sportowy" [k. 9, 8, 7 w czarnym skorowidzu akt Starosty].

Starosta ustalił, że dawna działka nr [...], wchodząca w areał działki ewid. nr [...], oznaczona została jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,2823 ha i nr [...] o pow. 0,0226 ha oraz, że w zasobie akt budowlanych Wydziału nie znajduje się żaden plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "[...]", obowiązując[y] w dniu 14 marca 1968 r. dla przedmiotowego terenu.

Podczas przeprowadzonych w dniach 23 lutego, 9 lipca i 2 września 2015 r. oględzin nieruchomości, wskazano granice zawnioskowanych do zwrotu projektowanych działek nr [...] i [...]. Obszar projektowanej działki nr [...] wchodzi w całości w obszar ogrodzonego terenu zajętego pod urządzone parcele ogrodowe Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" (dalej Ogród; ok. 12 parceli). Projektowana działka nr [...] położona jest poza terenem ROD "[...]" i zajęta jest pod ogólnodostępny chodnik z kostki brukowej i pas trawy wzdłuż chodnika o szerokości ok. 1 m; na nieruchomości znajduje się jedna latarnia.

Na rozprawach administracyjnych w dniach 10 lipca 2015 r. i 16 marca 2016 r. strony podtrzymały swe dotychczasowe stanowiska w sprawie. Przedstawiciel Gminy złożył do akt sprawy dokumentację fotograficzną na dowód zagospodarowania terenu oznaczonego projektowanym numerem [...]; dołączył akta sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości sąsiedniej, zarejestrowanej pod znakiem [...]; uwierzytelnione dokumenty dotyczące budowy ścieżki rowerowej wraz z oświetleniem na działce nr [...].

Starosta ustalił, że w dacie wywłaszczenia dla miasta [...] obowiązywał Ogólny Plan Kierunkowy opracowany w skali 1:5000, przyjęty na podstawie Uchwały nr [...] Prezydium Rządu z [...] grudnia 1951 r. opierając się na § 2 uchwały nr [...] Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z [...] listopada 1959 r., zatwierdzony w dniu [...] grudnia 1959 r. przez Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury. Zawnioskowany do zwrotu teren w dacie wywłaszczenia objęty był również Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego [...] w [...], zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] maja 1965 r. Zgodnie z ww. planem zagospodarowania Ośrodka, przedmiotowy obszar przeznaczony był pod tereny usług kultury fizycznej - zgodnie z uzgodnieniami lokalizacji ośrodka dzielnicowego [...] z [...] stycznia 1963 r. [...] - pod ośrodek sportowy - TKKF o pow. ok. 1,5 ha [k.87-50 t. I akt Wojewody] .

Do akt niniejszego postępowania dołączono dokumenty przedłożone przez PZD Okręgowy Zarząd w [...], potwierdzające uprawnienia PZD do korzystania z zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości (pismo z 25 sierpnia 2015 r. [...]). Z przedłożonych dokumentów wynika, że Ogród od 1982 r. jest użytkownikiem ww. gruntu. W tym okresie przedmiotowy teren był zagospodarowywany zgodnie ze swym przeznaczeniem przez indywidualnych działkowców, którzy poczynili na swoich działkach nasadzenia i naniesienia. W sentencji decyzji z [...] marca 1982 r. orzeczono o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie na okres pięciu lat na rzecz PZD Zarząd Wojewódzki w [...] terenu o pow. 1,95 ha i zobowiązano PZD do wystąpienia po upływie ww. terminu z wnioskiem do Urzędu Miejskiego w [...] o przedłużenie okresu użytkowania, w przypadku gdy przewidziana na tym terenie inwestycja nie weszła w dalszym ciągu do realizacji. Z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2014 r. znak [...] wynika, że PZD z dniem 19 stycznia 2014 r. nabył prawo użytkowania, zajmowanej przez ROD "[...]" części nieruchomości o pow. 1,9961 ha oznaczonej jako działka [...]. Na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych [Dz. U. z 1996 r. nr 85, poz. 390 ze zm., dalej upod] - Pracowniczy Ogród Działkowy przy os. [...] "[...]" stał się ogrodem stałym, z uwagi na fakt, że nie została wydana decyzja o likwidacji czasowego ogrodu działkowego na podstawie art. 11 ust. 2 upod. Obszar użytkowany przez PZD ROD "[...]" został dooznaczony na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji z [...] grudnia 2014 r. [k. 137-134, 91-88 czarnego skorowidza akt Starosty].

Starosta wskazał, że Prezydent Miasta [...] w pismach z 2 października 2015 r. i 21 marca 2016 r. poinformował, że stosownie do danych pozyskanych z analizy gminnego zasobu nieruchomości, Gmina [...] nie dysponuje gruntami odpowiednimi dla odtworzenia części likwidowanego ogrodu działkowego.

Do akt sprawy załączono operat szacunkowy z 17 grudnia 2015 r. określający wartość składników majątkowych stanowiących własność użytkowników ww. parceli ogrodowych i wartość praw do działki w ROD. Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym użytkownicy działek ogrodowych nr [...],[...] i [...] wnieśli zastrzeżenia odnośnie sporządzonej wyceny. Po przeprowadzeniu dnia 13 kwietnia 2016 r. kolejnych oględzin wywłaszczonej nieruchomości celem weryfikacji składników przyjętych do operatu szacunkowego z 17 grudnia 2015 r. i po uwzględnieniu wniesionych przez użytkowników parceli uwag, rzeczoznawca majątkowy złożył do akt sprawy nowy operat, datowany na dzień 27 lipca 2016 r.

Mając na uwadze konieczność poszukiwania terenu, ewentualną zmianę planu zagospodarowania przestrzennego czy przeprowadzenia procedur przetargowych, Gmina [...] na zrealizowanie obowiązku odtworzenia ogrodu wniosła o wyznaczenie 5-letniego terminu, od dnia wykonalności decyzji. Jednocześnie Prezydent Miasta [...] zaproponował roczny termin, od dnia wykonalności decyzji, na wypłatę odszkodowań należnych użytkownikom parceli ogrodowych i stowarzyszeniu ogrodowemu. Stanowisko w tej sprawie zajął PZD Okręgowy Zarząd w [...], który w piśmie z 6 kwietnia 2016 r. ponownie przeciwił się zwrotowi wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji nieuwzględnienia owego sprzeciwu wniósł o skrócenie proponowanego terminu na odtworzenie ogrodu do 3 lat, przychylając się do rocznego terminu wypłaty odszkodowania. Użytkownicy parceli ogrodowych nr [...],[...] i [...] wnieśli o 2- lub 3-miesieczny termin wypłaty odszkodowania przez Gminę [...].

Odwołanie w sprawie wnieśli Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...] i Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w [...].

Gmina [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej ugn], art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych [Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm., dalej urod], art. 7, 10, art. 77 § 1, art. 79 § 1 kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej zwrot projektowanej działki nr [...] tj. pkt 1, II i IV-XVI decyzji. Zdaniem Prezydenta, zawnioskowana do zwrotu nieruchomość została nabyta pod budowę osiedla mieszkaniowego pod nazwą "[...]" i zgodnie ze stanem faktycznym cel ten został zrealizowany. Prezydent zarzucił decyzji Starosty błędne określenie numerów geodezyjnych zwracanej nieruchomości przez wskazanie, że projektowana działka [...] znajduje się w areale działki ewidencyjnej nr [...], podczas gdy wywłaszczona nieruchomość stanowi część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...]. Starosta nie zawiadomił Gminy o oględzinach przeprowadzonych dnia 13 kwietnia 2016 r., których celem była weryfikacja niektórych składników przyjętych do operatu szacunkowego. Owe ustalenia, stanowiące podstawę do sporządzenia operatu szacunkowego miały bowiem wpływ na określenie wysokości odszkodowań na rzecz PZD i użytkowników parceli ogrodowych, do zapłaty których obowiązana została Gmina. W oględzinach przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego nie uczestniczył uprawniony geodeta. Decyzji zarzucono brak wskazania innych, prócz imienia i nazwiska, danych, dotyczących użytkowników parceli ogrodowych, na rzecz których ustalono odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach i brak określenia w jakich udziałach zwrócona ma być kwota odszkodowania na rzecz użytkowników parceli, będących małżonkami.

Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w [...] zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7 i 77 kpa, przez dokonanie niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie; art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn przez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia; art. 136 ust. 3 ugn przez zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia; art. 76 urod przez wydanie decyzji o likwidacji ROD mimo zaistnienia negatywnych przesłanek wydania takiej decyzji. PZD wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy.

Po rozpatrzeniu obu odwołań Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2017 r.) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w części pkt I i pkt III i w tym zakresie orzekł: 1. o zwrocie działki nr [...] (obręb [...], ark. [...]), położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej własność Gminy [...]; 2. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0226 ha, znajdującej się w areale działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], ark. [...]) i w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda powołując art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), wskazał na błędne określenie w zaskarżonej decyzji I instancji przedmiotu postępowania.

Wojewoda po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, że przedmiotem orzekania Starosty winny być projektowane działki nr [...] i nr [...], wchodzące w skład działki nr [...], a nie jak to mylnie podano w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji projektowane działki nr [...] i nr [...], zawarte w areale działki nr [...].

W ocenie Wojewody Starosta prawidłowo ustalił, że w przeważającej części ww. działka, tj. w części obejmującej obecnie projektowaną działkę nr [...], nie została zagospodarowana zgodnie z ww. celem wywłaszczenia, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że na zawnioskowanym do zwrotu gruncie w ww. części utworzony został ogród działkowy działający pod nazwą ROD "[...]" w [...]. Na terenie tym znajdują się urządzone parcele z altanami, nasadzeniami drzew, krzewów i innych roślin. Częściowo grunt jest wolny od urządzonych parceli i stanowi pas zieleni służący jako ciąg łączący oddalone części ROD. Wymieniony ogród działkowy nie stanowi realizacji celu budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, określonego w decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] stycznia 1964 r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] jako budowa osiedla mieszkaniowego pod nazwą "[...]".

W ocenie Wojewody rację mają odwołujący się, że określony w "orzeczeniu wywłaszczającym" [winno być "umowie sprzedaży z dnia [...] marca 1968 r. w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...]"] cel jakim jest realizacja osiedla mieszkaniowego nie oznacza tylko budowy budynków mieszkalnych, lecz również jej infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, tj. pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, place zabaw, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, a także instalacje podziemne (wodociągi, gazociągi, sieć kanalizacyjną itp.) oraz nadziemne (np. linie energetyczne) umożliwiające właściwe korzystanie z takiego założenia urbanistycznego jakim jest osiedle mieszkaniowe, tworząc funkcjonalną i spójną całość. Wobec powyższego przeznaczenia projektowanej działki nr [...] nie można jednakże zaliczyć do jakiegokolwiek z ww. elementów infrastruktury osiedla mieszkaniowego.

W dacie w jakiej dokonano wywłaszczenia nieruchomości nr [...] na rzecz Gminy [...], prócz powołanej wyżej decyzji [z [...] stycznia 1964 r.] o lokalizacji szczegółowej, na terenie miasta [...] obowiązywał Ogólny Plan Kierunkowy, zatwierdzony w dniu [...] grudnia 1959 r. przez Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki Architektury i Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego [...] w [...], zatwierdzony Uchwałą nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] maja 1965 r.

Jak wynika z załączonego rysunku Ogólnego Planu Kierunkowego, teren objęty wywłaszczoną działką położony był w projektowanych terenach zieleni parkowej. Zgodnie ze Szczegółowym Planem Zagospodarowania, omawiany teren, przeznaczony był pod tereny parkowe i grupę usług kultury fizycznej, tj. - zgodnie z załączoną kopią odpisu uzgodnienia lokalizacji ośrodka dzielnicowego [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1963 r. [...] - pod ośrodek sportowy TKKF o pow. ok. 1,5 ha. Na takie przeznaczenie tj. "Stadion Dzielnicowy/Park Sportowy" wskazywał także załączony do decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] stycznia 1964 r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], szkic geodezyjny. W dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości tylko wskazane wyżej elementy zagospodarowania terenu, tj. tereny parkowe i usługi kultury fizycznej można by było uznać jako elementy stanowiące infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom "[...]".

Wywłaszczony teren projektowanej działki nr [...], zajęty pod ogród działkowy, nie odpowiada żadnej z ww. funkcji i nie ma przy tym znaczenia, podnoszony przez PZD Okręgowy Zarząd w [...] w odwołaniu od decyzji, zarzut braku planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "[...]".

Jak wynika z nadesłanej przez Starostę pismem z 9 grudnia 2016 r. znak [...] dokumentacji uzupełniającej postępowanie dowodowe, nie można uznać, że cel wywłaszczenia, na jaki przeznaczono nieruchomość nr [...] w części projektowanej działki nr [...], został zrealizowany w kolejnych latach, po dacie wywłaszczenia.

Zgodnie z ustaleniami Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r., ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1972 r., wnioskowany do zwrotu teren położony był w dzielnicy [...], w rejonie [...] na terenach ośrodka sportu z przeznaczeniem - administracja i usługi z zielenią towarzyszącą. Zgodnie z ustaleniami uchwały z [...] czerwca 1969 r. teren ten, oznaczony symbolem [...], stanowi Dzielnicowy ośrodek sportowy.

W Miejscowym Szczegółowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy [...] (część II) - osiedla [...], zatwierdzonym uchwałą z [...] grudnia 1972 r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], przedmiotowy teren, oznaczony zgodnie rysunkiem planu symbolem [...], przeznaczony był na dzielnicowy ośrodek sportu (stadion, boiska ćwiczebne, tory saneczkowe, tory narciarskie oraz obiekty kubaturowe: pływalnia, sala ćwiczeń, szatnie).

Mając na względzie powyższe ustalenia planistyczne organ stwierdził, że teren obejmujący projektowaną działkę nr [...], na której znajduje się ROD "[...]", nie spełnia uzupełniającej funkcji sportowej, ani nie jest zielenią towarzyszącą osiedlu mieszkaniowemu, co bezsprzecznie wskazuje na zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy ustawy [z dnia 9 marca 1949 r.] o pracowniczych ogrodach działkowych [Dz. U. nr 18, poz. 117, dalej upod] przewidywały przeznaczenie pewnych terenów pod pracownicze ogrody, które służyć miały uzupełnieniu budownictwa mieszkaniowego. "Odpowiednie obszary"' na potrzebę utworzenia ogrodów działkowych musiały przewidywać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (art. 4 zdanie drugie upod), a w przypadku ich braku obszary takie wyznaczane były przez właściwy zarząd miejski lub gminny na podstawie uchwały miejskiej lub powiatowej rady narodowej (art. 7 ust. 1 upod). Ogrody działkowe uznawane były za infrastrukturę towarzyszącą budownictwu mieszkaniowemu o charakterze osiedlowym i miały stanowić teren spacerowo-wypoczynkowy dla mieszkańców osiedla przewidzianego na tym obszarze, a zatem element większego kompleksu mieszkaniowego i jego niezbędną infrastrukturę. Z taką sytuacją nie mamy jednakże do czynienia w analizowanej sprawie. Określony w decyzji o lokalizacji szczegółowej, jak i w obowiązujących planach miejscowych cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej wcześniej jako działka nr [...] był zupełnie inny niż pod ogrody działkowe towarzyszące budownictwu mieszkaniowemu. Fakt, że ROD "[...]" położony jest w okolicy "[...]" nie przesądza o tym, że cel wywłaszczenia nieruchomości został spełniony.

Mimo tego, że ogrody działkowe są obiektem użyteczności publicznej, to cel użyteczności, jak słusznie wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, musi bezwzględnie łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem bowiem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspakajaniu potrzeb określonej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkowstwa i przynależności grupy społecznej.

Jak wynika z przedłożonych Starostwu w [...] wyjaśnień [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z 7 listopada 2013 r. w sprawie zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, działka wywłaszczona, oznaczona w tym czasie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] nie znajduje się w granicach osiedla mieszkaniowego [...] i [...] nie prowadziła żadnych działań inwestycyjnych na terenie przedmiotowej działki [k. 43, 44 czarnego skorowidza akt Starosty]. Nie można uznać, że zajęty pod ogrody teren wymienionej nieruchomości jest ogólnodostępny dla wszystkich mieszkańców. Użytkownikami ogrodu jest wyłącznie wąska grupa mieszkańców osiedla. Ogród działkowy, będący w użytkowaniu PZD służy interesom działkowców, a nie interesom wszystkich mieszkańców "[...]". Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że wydanej przez Starostę decyzji nie można postawić podnoszonych w odwołaniach od decyzji zarzutów naruszenia art. 136 i art. 137 ugn. Przesłanki zwrotu nieruchomości zostały przez Starostę ocenione prawidłowo. Wojewoda nie doszukał się innych naruszeń prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wbrew zarzutom zawartym w odwołaniach od decyzji Starosty, stan fatyczny w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach został należycie wyjaśniony, a poczynione przez organ ustalenia znajdują pokrycie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Z tego względu zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa nie ma usprawiedliwionych podstaw. Organ prawidłowo orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...] i dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie wzajemnych rozliczeń między właścicielem wywłaszczonej nieruchomości a Gminą [...].

Wojewoda powołując art. 140 ugn podniósł, że w analizowanej sprawie kwota należna za wywłaszczony grunt o łącznej pow. 0,3049 ha wynosiła 33.495,00 zł. Starosta prawidłowo ustalił, że podlegająca zwrotowi na rzecz Gminy [...] zwaloryzowana kwota odszkodowania za wywłaszczony grunt na dzień wydania decyzji wynosi 16.168,64 zł. Starosta prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zwłaszcza art. 26 urod, przewidującego ochronę w postaci przysługującego rodzinnym ogrodom działkowym roszczenia w zakresie odszkodowania i odtworzenia ogrodu.

Organ przytaczając art. 21, 22 ust. 1 i 26 ust. 1, 3 i 4 urod uznał, że wobec faktu, że wywłaszczona nieruchomość zajęta pod ROD "[...]" jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi, obowiązkiem podmiotu likwidującego (tj. Gminy [...]) jest wypłata odszkodowania względem użytkownika parceli ogrodowej i stowarzyszenia ogrodowego, a także odtworzenie ogrodu działkowego. Skoro obowiązek taki wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, za zgodne z prawem należy uznać zastosowanie powołanych przepisów ustawy w niniejszej sprawie przez organ I instancji w wydanej decyzji. Starosta wydając rozstrzygnięcie o likwidacji ogrodu wziął pod uwagę przedłożone w sprawie dokumenty i wyjaśnienia stron. W decyzji uwzględniono zgłoszony w toku postępowania wniosek PZD dotyczący 3-letniego terminu na odtworzenie i założenie ogrodu działkowego, i wnioski użytkowników parceli ogrodowych o wypłatę odszkodowania w terminie krótszym niż rok.

W analizowanej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez PZD w odwołaniu od decyzji zarzut dotyczący naruszenia art. 76 urod. Wskazać należy, że przepis ten ma zastosowanie m.in. do sytuacji gdy ROD funkcjonuje na danej nieruchomości ponad 30 lat a nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego. Tylko kumulatywne spełnienie wskazanych w ww. przepisie przesłanek uniemożliwia wydanie decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 urod, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zgodnie z art. 75 ust. 1 urod, możliwe jest wydanie decyzji o likwidacji ROD, w sytuacji gdy ogród działkowy zlokalizowany jest na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe nie może wykazać tytułu prawnego. Ogród działkowy "[...]" posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, którym jest użytkowanie, a zatem przepis ten nie ma zastosowania w tym stanie faktycznym i prawnym; przepis ten nie odnosi się do likwidacji ogrodu w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Nie można przychylić się do zarzutu Prezydenta, że decyzja została podjęta z istotnym naruszeniem prawa z powodu braku zawiadomienia Gminy [...] o przeprowadzonych dnia 13 kwietnia 2016 r. oględzinach wywłaszczonej nieruchomości. Należy wskazać, że nie każde oględziny mają charakter czynności procesowej, o jakiej mowa w art. 85 § 1 kpa, wymagającej obecności wszystkich stron postępowania. W analizowanej sprawie, zawiadomienie o przedmiotowych oględzinach zostało skierowane do rzeczoznawcy majątkowego i PZD ROD "[...]" wyłącznie w celu weryfikacji składników przyjętych do operatu szacunkowego z 17 grudnia 2015 r. w związku z pismem PZD Zarządu Okręgu w [...] z 25 marca 2016 r. zawierającym uwagi co do składników majątkowych, znajdujących się na terenie wspólnym Ogrodu. Na podstawie oględzin sporządzono nowy operat szacunkowy z 27 lipca 2016 r., uwzględniający także uwagi wniesione przez niektórych użytkowników ogrodu.

Kwestie ewentualnych niezgodności co do oceny składników roślinnych i budowlanych znajdujących się na parcelach ogrodowych, wchodzących w skład ROD, jak i samego ROD mogły być podnoszone w trakcie toczącego się postępowania, które zakończyło się 5 września 2016 r. W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji wielokrotnie przeprowadzano oględziny wywłaszczonej nieruchomości i rozprawy administracyjne, podczas których strony mogły zgłaszać swoje uwagi i zastrzeżenia, jak również składać wyjaśnienia i dokumenty w sprawie. Wymienionym czynnościom organu nie można zarzucić naruszenia art. 10 kpa. Powyższe dotyczy także podnoszonych przez Prezydenta zarzutów, co do udziału w oględzinach uprawnionego geodety i precyzyjnej wyceny składników majątkowych ROD przez rzeczoznawcę majątkowego.

Wojewoda nie doszukał się wadliwości decyzji w oznaczeniu stron postępowania. Zarzut, że strony postępowania zostały niewłaściwie ustalone, a następnie oznaczone, nie była podnoszona w toku całego postępowania. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że strony przedmiotowego postępowania zostały ustalone prawidłowo. W tym zakresie nie można uwzględnić podnoszonego przez Prezydenta zarzutu, że Starosta naruszył art. 107 § 1 kpa z przyczyny braku określenia w decyzji obok imienia i nazwiska użytkowników, dodatkowych danych tych osób, takich jak adres zamieszkania, imiona rodziców czy nr PESEL. Wskazanie w sentencji decyzji imienia i nazwiska stron jest wystarczającym jej oznaczeniem.

Odnośnie zarzutu Prezydenta, że organ nie określił w decyzji, w jakich udziałach zwrócona ma być kwota odszkodowania na rzecz wymienionych w odwołaniu użytkowników parceli ogrodowych, będących małżonkami Wojewoda uznał, że z załączonych do akt sprawy dokumentów: deklaracji członkowskiej i decyzji przydziału przez Zarząd ROD działki wynika, że w sytuacji przedłożenia deklaracji przez małżonków przydział działki dotyczy obojga z nich. Przedmiotowy przydział nie określa jakiegokolwiek podziału w użytkowaniu działki. Z zawartych przy decyzji przydziałowej adnotacji wynika, że małżonkowie mają prawo do użytkowania tylko jednej działki, przez przydział działki jednemu z małżonków rozumie się prawo do jej użytkowania przez oboje małżonków.

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy przyjął, że w sytuacji użytkowania działki przez małżeństwo nie ma znaczenia sposób jej zagospodarowania przez każdego z małżonków oraz wielkość poniesionych na działkę nakładów. Skoro użytkowanie działki dotyczy obojga małżonków, brak jest podstaw prawnych do narzucania na organ I instancji obowiązku dokonywania jakichkolwiek ustaleń w zakresie użytkowania działki przez każdego z małżonków celem podziału należnej kwoty odszkodowania.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosły Gmina [...] oraz Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców w [...].

Gmina [...] wiosła skargę w części tj. w punkcie 1 ust. 1 uchylającej decyzję z [...] września 2016 r. w punkcie I, w zakresie w jakim orzeka zwrot nieruchomości będącej własnością Gminy [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2823 ha, znajdującej się w areale działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] i w punkcie 2 utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 81 i 107 § 1 kpa przez:

a. nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na urządzeniu ogrodów działkowych jest zgodny z celem wywłaszczenia;

b. nie przeprowadzenie ponownych oględzin nieruchomości, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

c. nie zawiadomienie Gminy [...] o oględzinach, co uniemożliwiło stronie wzięcie udziału w przeprowadzeniu dowodu;

d. nie określenie w decyzji danych (adres zamieszkania, imiona rodziców czy nr PESEL), pozwalających na jednoznaczne określenie stron postępowania;

2. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na projektowanej działce nr [...] nie został zrealizowany;

b. art. 140 ust. 4 ugn, przez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znacznie zaniżenie należnego Gminie [...] odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem Gminy [...],

c. art. 8 ust. 1, art. 21, 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, przez zobowiązanie Gminy [...] do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego, mimo braku w tym zakresie wniosku stowarzyszenia ogrodowego.

Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżanej decyzji z [...] stycznia 2017 r. w części orzekającej zwrot projektowanej działki nr [...] tj. w pkt 1 ust. 1 i w pkt 2 oraz uchylenie decyzji z [...] września 2016 r. w części orzekającej zwrot projektowanej działki nr [...] tj. w pkt I, II i IV-XVI.

Skarga Gminy [...] została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 193/17.

Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców w [...] będąc umocowany na podstawie art. 65 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz § 3, § 31, § 32, § 111 ust. 1 i 3 statutu PZD, zaskarżył wyżej wymienioną decyzję Wojewody [...] w części orzekającej zwrot projektowanej działki nr [...] tj. pkt 1 ppkt 1 decyzji oraz w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, tj. pkt 2 decyzji.

Okręgowy Zarząd PZD zarzucił decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 7, 77 kpa przez dokonanie niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie;

b. art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I instancji w sytuacji, gdy z analizy akt sprawy wynika, że czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji Starosty [...], tj. zobowiązanie Gminy [...] do odtworzenia i założenia ogrodu, są niewykonalne;

2. prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:

a. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn, przez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia;

b. art. 136 ust. 3 ugn przez jego błędne zastosowanie i zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, podczas gdy nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia;

c. art. 76 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez wydanie decyzji o likwidacji ROD, mimo zaistnienia negatywnych przesłanek wydania takiej decyzji.

W związku z powyższym wniesiono: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie gdyby Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności o jej uchylenie na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz w 2. na podstawie art. 135 ppsa o uchylenie w całości decyzji organu I instancji.

Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 194/17.

Na rozprawie dnia 5 października 2017 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej ppsa) połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi Gminy [...] o sygn. akt II SA/Lu 193/17 ze sprawą ze skargi Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców o sygn. akt II SA/Lu 194/17 i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Lu 193/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem II SA/Lu 193/17 na podstawie art. 151 oddalił skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej ugn). Zgodnie z tym przepisem poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ugn stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Przytoczone przepisy mają również zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie art. 6 ustawy z dnia 18 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, dalej uztwn) co wynika z art. 216 [ust. 1 in princ.] ugn, a w trybie tej właśnie ustawy została wywłaszczona nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot w niniejszej sprawie, co nie jest kwestionowane.

Spór dotyczy tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz czy organ orzekający o zwrocie tej nieruchomości miał prawo zastosować przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.) i zobowiązać Gminę [...] do odtworzenia ogrodu w innym miejscu.

Prawidłowo Wojewoda uznał, że przedmiotem orzekania organów winny być projektowane działki nr [...] i [...] wchodzące w skład działki nr [...]. Poza sporem jest, że wywłaszczenia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako nr [...] dokonano na podstawie art. 6 uztwn (akt notarialny z [...] marca 1968 r. Rep. A. Nr [...]). Przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy przez [...] osiedla mieszkaniowego pod nazwą "[...]" zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] stycznia 1964 r. nr [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] [§ 1 umowy; k. 48-46 t. I akt Starosty; k. 9, 8, 7 czarnego skorowidza akt Starosty].

Zgodnie z ustalenia Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] "[...]" zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1969 r. nr [...] ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą nr [...], wnioskowany do zwrotu teren położony był w dzielnicy [...], w rejonie [...] na terenach ośrodka sportu z przeznaczeniem - administracja i usługi z zielenią towarzyszącą. Zgodnie z ustaleniami uchwały z [...] czerwca 1969 r. teren ten stanowi Dzielnicowy Ośrodek Sportowy.

W Miejscowym Szczegółowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] część II - osiedla [...] zatwierdzonym uchwałą z [...] grudnia 1972 r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [w [...]] przedmiotowy teren, oznaczony symbolem [...] przeznaczony był na Dzielnicowy Ośrodek Sportu z pełnym asortymentem urządzeń sportowych letnich i zimowych.

W stanie faktycznym sprawy ustalono, że na zawnioskowanym do zwrotu gruncie utworzony został w 1982 r. ogród działkowy działający pod nazwą ROD "[...]" w [...] mający charakter ogrodu stałego.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów obu instancji, że cel wywłaszczenia został określony w "decyzji" [winno być "umowie sprzedaży z dnia [...] marca 1968 r. w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...]"] i należy go interpretować zgodnie z tą decyzją, tym bardziej, że pokrywa się on z obowiązującym wówczas Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] w części II – Osiedla [...]. Wymieniony ogród działkowy z urządzonymi parcelami, altanami, nasadzeniami drzew, krzewów i innych roślin nie stanowi realizacji celu budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że wprawdzie obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy ustawy z [9 marca] 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18, poz. 117) przewidywały przeznaczenie pewnych terenów pod pracownicze ogrody działkowe, w których co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych pozbawionych ogrodów. "Odpowiednie >>tereny<< [winno być >>obszary<<]" na potrzebę utworzenia ogrodów działkowych musiały przewidywać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego [art. 4 upod]. Organy administracji prawidłowo ustaliły, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, że mimo tego, że ogrody działkowe są obiektem użyteczności publicznej to cel użyteczności ma bezwzględnie łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności grupy społecznej.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka wywłaszczona, oznaczona w tym czasie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] nie znajduje się w granicach osiedla mieszkaniowego [...] i [...] nie prowadziła żadnych działań inwestycyjnych na terenie przedmiotowej działki (wyjaśnienia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z 7 listopada 2013 r. znak [...]). Użytkownikami ogrodu jest wyłącznie wąska grupa mieszkańców osiedla (działkowcy i ich rodziny zgodnie z § 8 ust. 1 Regulaminu ROD), a nie wszyscy mieszkańcy [...].

Ani Staroście, ani Wojewodzie nie można postawić podnoszonych w skargach zarzutów naruszenia art. 136 i 137 ugn. Przesłanki zwrotu nieruchomości zostały przez organy ocenione prawidłowo. Wbrew zarzutom zwartym w skargach, stan fatyczny w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach został należycie wyjaśniony, a poczynione przez organy ustalenia znajdują pokrycie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Z tego względu zarzut naruszenia w toku postępowania art. 7 i 77 kpa nie ma podstaw. Organy prawidłowo zinterpretowały mające zastosowanie w sprawie przepisy. Poza tym rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało należycie uargumentowane, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.

Stosownie do art. 140 ust. 2 ugn, odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (art. 140 ust. 3). W myśl art. 140 ust. 4 zdanie drugie, przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Stosownie do art. 141 ust. 2 wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

W analizowanej sprawie kwota należna za wywłaszczony grunt o łącznej pow. 0,3049 ha wynosiła 33.495,00 zł. Zatem podlegająca zwrotowi na rzecz Gminy [...] zwaloryzowana kwota odszkodowania za wywłaszczony grunt na dzień wydania decyzji wynosi 16.168,64 zł, co słusznie podniósł organ w zaskarżonej decyzji. Organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zwłaszcza art. 26 urod, przewidującego ochronę w postaci przysługującego rodzinnym ogrodom działkowym roszczenia w zakresie odszkodowania i odtworzenia ogrodu. W myśl tego przepisu rozstrzyganie tych kwestii następuje w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z art. 26 urod - w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ugn, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie (ust.1). Do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem (ust. 2). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (ust. 3). Przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego części objętej likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (ust. 6). Podmiot likwidujący obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na: 1) zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD; 2) założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD (art. 21 urod). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Prawidłowo organy stwierdziły, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" ma charakter ogrodu stałego, a więc spełnia wymagania, o których mowa w art. "21" [winno być "26"] ust. 6 urod. W świetle ustępu 1 art. 11 upod (obowiązującym do dnia 21 września 2005 r. zgodnie z art. 44 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 169, poz. 1419, dalej ustawa z 2005 r.) - na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie, mogą być zakładane czasowo pracownicze ogrody działkowe. Czasowe ogrody zakłada się na okres nie krótszy niż 5 lat. Urządzenia na terenie takich ogrodów powinny mieć charakter czasowy. Likwidacja takiego czasowego ogrodu następowała – zgodnie z ustępem 2 art. 11 upod - decyzją, wydaną co najmniej na rok przed terminem, na który udzielona została lokalizacja.

Organy wydając rozstrzygnięcie o likwidacji ogrodu wzięły pod uwagę przedłożone w sprawie dokumenty oraz wyjaśnienia stron. W decyzji uwzględniono zgłoszony w toku postępowania wniosek PZD dotyczący 3-letniego terminu na odtworzenie i założenie ogrodu działkowego oraz wnioski użytkowników parceli ogrodowych o wypłatę odszkodowania w terminie krótszym niż rok.

W analizowanej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez PZD w skardze od decyzji zarzut dotyczący naruszenia art. 76 urod. Przepis ten ma zastosowanie m. in. do sytuacji gdy ROD funkcjonuje na danej nieruchomości ponad 30 lat a nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego. Tylko kumulatywne spełnienie wskazanych w ww. przepisie przesłanek uniemożliwia wydanie decyzji o której mowa w art. 75 ust. 1 urod, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zgodnie z art. 75 ust. 1 urod, możliwe jest wydanie decyzji o likwidacji ROD w sytuacji gdy ogród działkowy zlokalizowany jest na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe nie może wykazać tytułu prawnego. Ogród działkowy "[...]" posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, którym jest użytkowanie, a zatem przepis ten nie ma zastosowania w tym stanie faktycznym i prawnym, nadto przepis ten nie odnosi się do likwidacji ogrodu w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Nie może odnieść zamierzonego skutku wskazany przez Gminę [...] zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. W sytuacji postawienia organowi zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia ponownych oględzin nieruchomości, jak i niezawiadomienia Gminy o oględzinach przed wydaniem decyzji, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym przez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa. W związku z tym, że Gmina [...] nie wskazała, jakiej czynności procesowej dokonałaby, gdyby przeprowadzono kolejne oględziny i nie wykazała, że niepowiadomienie jej miało wpływy na wynik sprawy, uznać należy, że organ nie naruszył art. 10 § 1 kpa.

Uzasadniony jest zarzut podniesiony w odwołaniu, że organy nie wskazały w decyzji adresów osób (działkowców) uprawnionych do odszkodowania, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem ich adresy. Nieuprawnione jest twierdzenie, że brak ten czyni decyzję niewykonalną (tak WSA w Lublinie [w wyroku] z 6.7.2017 r. II SA/Lu 177/17, cbosa).

Skargi kasacyjne wywiedli Gmina [...] oraz Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w [...], zaskarżając w całości wyrok II SA/Lu 193/17.

Gmina [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], zastępowana przez r. pr. E.C., zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej ugn) przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na projektowanej działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna winna ona zostać zwrócona spadkobiercy byłego właściciela;

2. prawa materialnego - art. 140 ust. 4 ugn i niezastosowanie tej normy, a tym samym nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, co doprowadziło do zaniżenia należnego Gminie [...] odszkodowania;

3. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i z art. 137 ust. 1 ugn - przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skarg i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, mimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, co stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;

4. przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, co legło u podstaw uznania przez Sąd, że zastosowanie normy art. 140 ust. 4 ugn w przedmiotowej sprawie nie było zasadne, mimo że zarzut w tym zakresie formułowano w skardze wskazując uchybienia organów administracyjnych, które nie zastosowały przedmiotowego przepisu prawa materialnego i doprowadziły do zaniżenia należnego Gminie [...] odszkodowania.

Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy [...]; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w [...], zastępowany przez r. pr. A.K., zarzucił wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia i art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędne zastosowanie i zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, podczas gdy nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – przez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji, mimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego ustalenia przez nie, że na spornej nieruchomości nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia.

Związek wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w [...]; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Na rozprawie dnia 22 października 2019 r. pełnomocnik Gminy [...] poniosła, że dnia 21 października 2019 r. otrzymała telefoniczną informację o śmierci dnia [...] listopada 2017 r. uczestnika M.K.; nie dysponuje aktem zgonu M.K.; wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego; poparła skargę kasacyjną w całości; wskazała, że w sprawie dotyczącej innej nieruchomości położonej w pobliżu, wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. II SA/Lu 953/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...].

Uczestnicy postępowania B.P. i M.P. poparli skargi kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać skargę kasacyjną Gminy [...], jako dalej idącą.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 736, nb 5, 6).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i z art. 137 ust. 1 ugn. Zarzut ten został podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), choć wskazanie jako wzorców kontroli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 i z art. 137 ust. 1 ugn przemawia za przyjęciem, że jest to w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego, który winien być zgłoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). W tej części zarzut ten będzie przedmiotem badania w ramach zarzutu 1 (pierwszego) petitum skargi kasacyjnej.

Ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 305, 362, 378-379; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz - op. cit., s. 740, nb 20). Autor skargi kasacyjnej ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie stawia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa ani żadnych norm dopełnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, a w przypadku organu odwoławczego także art. 136 kpa), zatem ocena dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, leżąca u podstaw zaskarżonego wyroku, nie podlega kontroli kasacyjnej. Wobec powyższego stan faktyczny, ustalony wyrokiem II SA/Lu 193/17, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121).

Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne (pkt 1 § 2 art. 3 ppsa). Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił skargi obojga skarżących na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i zastosował środek określony w art. 151 ppsa. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem - na zbadaniu kwestii jej legalności. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. To, że Sąd I instancji nie zastosował - jak chce tego skarżąca - środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa nie oznacza, że Sąd nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 ppsa (wyrok NSA z: 4.4.2018 r. I OSK 1193/16, Lex 2495034; 22.3.2018 r. II GSK 1178/16, Lex 2495299). Mimo, że autor skargi kasacyjnej Gminy podnosi, że błędne uznanie, że "nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, co stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym" (s. 3 pkt 3) i że "Ustalenia te w ocenie Skarżącej są błędne i dokonane z pominięciem części materiału dowodowego" (s. 5 akapit 2 skargi kasacyjnej Gminy), to nie wskazuje żadnego dowodu, który zostałby pominięty przy ocenie zebranego materiału dowodowego bądź przeinaczony.

Uzasadnienie wyroku II SA/Lu 193/17 nie narusza art. 141 § 4 ppsa, bowiem zawiera wszystkie konieczne elementy, wymagane przez ustawodawcę i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji z uwagi na treść normatywną art. 140 art. 2, 3 i 4 ugn i prawidłowo uznał, że nie doszło do naruszenia art. 140 ust. 4 ugn (s. 18 uzasadnienia wyroku II SA/Lu 193/17). Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, który ze składników majątkowych znajdujący się na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...], winien zostać uwzględniony przy ustaleniu odszkodowania dla Gminy, a z naruszeniem art. 140 ust. 4 ugn uwzględniony nie został.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej ugn) przez błędną ich wykładnię.

Fundamentalną kwestią i jednocześnie podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest dokładne ustalenie celu na który nieruchomość została wywłaszczona (czy to mocą decyzji wywłaszczeniowej czy - jak w kontrolowanej sprawie - mocą aktu notarialnego o którym mowa w art. 6 ustawy z 1958 r.). Organ prowadzący postępowanie administracyjne w tej kwestii winien wszelkimi możliwymi - prawnie przewidzianymi - środkami dowodowymi dążyć do ustalenia celu wywłaszczenia wnioskowanych nieruchomości. Cel ten winien jasno wynikać z decyzji wywłaszczeniowej lub, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, z aktu notarialnego z [...] marca 1968 r., o którym mowa w art. 6 uztwn. Gdy nie został on we wspomnianych aktach określony wystarczająco precyzyjnie, należy dążyć do ustalenia celu na podstawie innych dowodów.

Nie powinno budzić wątpliwości, że cel wywłaszczenia, o którym mowa w przytoczonych przepisach rozumiany być musi ściśle z uwagi na szczególny charakter instytucji wywłaszczenia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28.11.2000 r. I SA 1650/99). W powołanej umowie sprzedaży zawartej w trybie przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej, dostatecznie wskazano cel, na jaki nabywano ww. nieruchomość. Do podpisania przedmiotowego aktu przedłożono decyzję z [...] stycznia 1964 r. nr [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o lokalizacji szczegółowej.

W istocie Sąd I instancji prawidłowo aprobował ustalenie organów obu instancji, że celem wywłaszczenia nieruchomości, w dacie wywłaszczenia oznaczonej nr [...] o pow. 0,3049 ha, stanowiącej własność W.W., dokonanej umową sprzedaży w formie aktu notarialnego z [...] marca 1968 r. Rep. A Nr [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), była budowa przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "[...]", zgodnie z decyzją z [...] stycznia 1964 r. nr [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o lokalizacji szczegółowej (k. 48-46 t. I akt Starosty; k. 9, 8, 7 czarnego skorowidza akt Starosty). Z decyzji z [...] stycznia 1964 r. wraz z określonym w załączniku szkicem geodezyjnym, sporządzonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:5000 wynika, że wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod "Stadion Dzielnicowy/Park Sportowy". Stadion Dzielnicowy i Park Sportowy stanowił w 1968 r. przykład wywłaszczenia dla realizacji na danym terenie budownictwa ogólnomiejskiego, towarzyszącego zorganizowanemu budownictwu mieszkaniowemu w rozumieniu art. 3 ust. 2 uztwn (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, W. Pr. 1975, s. 35-36, uw. 9, 10). Z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Budownictwa i Architektury z [...] stycznia 1963 r. [...] w sprawie uzgodnienia lokalizacji ośrodka dzielnicowego [...], na podstawie ogólnego planu zagospodarowania m. [...] wynika, że na obszarze obejmującym przedmiotową nieruchomość przewidziano "7. Jako urządzenia o znaczeniu ogólnomiejskim a równocześnie obejmujące dzielnicę [...], przewidziane są do zlokalizowania w ramach projektowanego ośrodka względnie w powiązaniu z nim: ... b/ Ośrodek sportowy TKKF /ok. 1,5 ha terenu/, a na innych nieruchomościach objętych tym uzgodnieniem, także innych obiektów budownictwa ogólnomiejskiego: c/ Sąd powiatowy i komisariat M.O. /ok. 0,5 ha terenu/; d/ Budynki administracyjne na pomieszczenie biur...niezależnie od [...] i dzielnicowej rady narodowej" (k. 56-54 czarnego skorowidza akt Starosty).

Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje żadnego dokumentu, prowadzącego go odmiennych ustaleń, niż prawidłowo aprobowane przez Sąd I instancji. Żaden dokument nie wskazuje, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości było założenie na tej nieruchomości pracowniczego ogrodu działkowego.

Przeciwko uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod pracowniczy ogród działkowy, przemawia w szczególności chronologia zdarzeń. Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji, trafnie akceptowanych wyrokiem II SA/Lu 193/17 wynika, że dnia 30 stycznia 1963 r. obszar obejmujący ową nieruchomość był przeznaczony pod ośrodek dzielnicowy, w którym pod lit. b/ wskazano "Ośrodek sportowy TKKF /ok. 1,5 ha terenu". To, że "Granice terenu przeznaczonego na ośrodek dzielnicowy podane są na załączonym podkładzie orientacyjnie", ustalenia tego nie zmienia, bowiem brak w sprawie dokumentów, które wskazywałyby, by powstał po 30 stycznia 1963 r. "Projekt szczegółowy" proponujący uzasadnienie "zmiany tych granic"; by doszło do ostatecznego ustalenia tych granic w sposób odmienny "po akceptacji koncepcji planu szczegółowego" (pkt 4 pisma z 30 stycznia 1963 r.). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie doszło zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w decyzji z [...] stycznia 1964 r., wydanej na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47) powołanej w § 1 umowy z 14 marca 1968 r. Warunki, że "1. Granica realizacji Osiedla została oznaczona orientacyjnie, szczegółowe oznaczenie granic będzie dokonane po dostarczeniu podkładów 1:1000 /zaktualizowanych/"; 2. Wytyczne urbanistyczne dla osiedla [...] zostan[ą] wydane po dostarczeniu aktualnych podkładów geodezyjnych 1:1000" (k. 8-7 czarnego skorowidza akt Starosty). Dnia 14 marca 1968 r. (w dacie nabycia owej nieruchomości przez Skarb Państwa), obszar obejmujący ową nieruchomość był przeznaczony na cele budowy przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "[...]", zgodnie z decyzją z [...] stycznia 1964 r. nr [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o lokalizacji szczegółowej. Żaden z dokumentów wydanych po 14 marca 1968 r. nie wskazuje, by doszło do zmiany sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości po 14 marca 1968 r. w sposób prawem przewidziany.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia nieruchomości winien być badany przez organy administracji na podstawie całego materiału dowodowego, który istniał najpóźniej w dacie przewłaszczenia (wyrok WSA w Poznaniu z: 10.4.2013 r. IV SA/Po 83/13; 7.2.2013 r. IV SA/Po 872/12, cbosa; wyrok NSA z: 23.6.2016 r., I OSK 707/15, Lex 2112989; 17.5.2010 r. I OSK 1025/09, Lex 594843; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 934-935, nb 18).

Zgodnie z art. 4 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18, poz. 117) "Pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel odpowiednie obszary.". Trafnie Sąd I instancji uznał, że żaden z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla obszaru obejmującego przedmiotową nieruchomość, nie przewidywał owej nieruchomości jako odpowiedniego obszaru dla utworzenia pracowniczego ogrodu działkowego. Żaden z dokumentów, w tym w szczególności akt notarialny z [...] marca 1968 r., nie wskazuje, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło dla utworzenia pracowniczego ogrodu działkowego.

Art. 7 ust. 3 upod stanowił w dacie zawarcia umowy z [...] marca 1968 r. w formie aktu notarialnego Rep. A. Nr [...]: "Gminie służy prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia". Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że z normy art. 7 ust. 3 upod jednoznacznie wynika, że wywłaszczać pod ogródki działkowe można było tereny "odpowiednie". Odpowiednie to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem (wyrok NSA z: 11.4.2013 r. I OSK 1988/11, Lex 1336349; 27.10.1998 r. IV SA 2077/98, Lex 45888).

Pracowniczy Ogród Działkowy w [...] przy ul. [...] powstał w 1982 r. jako czasowy ogród działkowy (decyzja z [...] marca 1982 r.; k. 135, 134 czarnego skorowidza akt Starosty). Świadczy to o braku realizacji celu wywłaszczenia, określonego w umowie z [...] marca 1968 r. Czasowy pracowniczy ogród działkowy miał na celu jedynie czasowe zagospodarowanie części wywłaszczonej działki na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Wprost wskazał na to Prezydent Miasta [...] w decyzji z [...] marca 1982 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. nr 32, poz. 159 ze zm., dalej ugtm), par. 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. nr 3, poz. 19) i art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 12, poz. 58), przekazał w nieodpłatne użytkowanie na okres pięciu lat na rzecz Polskiego Związku Działkowców Zarządu Wojewódzkiego w [...] teren stanowiący własność Skarbu Państwa o pow. 1,95 ha, położony w [...] przy ul. [...]. Zagospodarowanie ogrodu nie może obejmować wznoszenia jakichkolwiek obiektów i trwałych nasadzeń takich jak drzewa i krzewy. Zobowiązał PZD Zarząd Wojewódzki w [...] po upływie w/w terminu do wystąpienia do Urzędu Miejskiego w [...] o przedłużenie okresu użytkowania w przypadku gdyby przewidziana na tym terenie inwestycja nie weszła w dalszym ciągu do realizacji. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, w nawiązaniu do podjętych decyzji o przeznaczeniu terenów nabytych na rzecz Skarbu Państwa pod inwestycje, które nie zostały uwzględnione w planach w najbliższej 5-latce, Urząd Miejski w [...] przekazał PZD teren będący przedmiotem decyzji celem podjęcia działań "o jego zagospodarowanie" [winno być "dla jego zagospodarowania" (k. 135 czarnego skorowidza akt Starosty). Zatem zarówno niezrealizowanie przez ponad 12 lat od nabycia przedmiotowej nieruchomości pierwotnie (w 1968 r.) planowanej inwestycji i nie ujęcie tych inwestycji w planach w najbliższej pięciolatce; określenie w decyzji z [...] marca 1982 r. czasu (pięć lat) i warunków użytkowania (art. 8 ust. 1 in fine ugtm): zakazu wznoszenia jakichkolwiek obiektów i trwałych nasadzeń takich jak drzewa i krzewy, prowadzą do jednoznacznego wniosku, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki nie było utworzenie pracowniczego ogrodu działkowego ani urządzenie zieleni parkowej ani parku sportowego (k. 8,7 czarnego skorowidza akt Starosty). W przeciwnym wypadku wśród warunków użytkowania nie byłoby zakazu wznoszenia jakichkolwiek obiektów i trwałych nasadzeń (drzew i krzewów). W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że założenie czasowego pracowniczego ogrodu działkowego, który wobec niewydania decyzji o likwidacji, uległ przekształceniu w stały rodzinny ogród działkowy (art. 11 ust. 3 upod), miałby być modyfikacją celu wywłaszczenia.

Wyrok z 19.12.1917 r. II SA/Lu 953/17 (w którym Skład Orzekający "co do zasady nie podzielił argumentacji zawartej w wyrokach tego Sądu z" 5.10.2017 r. II SA/Lu 193/17 i 5.12.2017 r. II SA/Lu 678/17) został zaskarżony skargą kasacyjną, czekającą na rozpoznanie. Wyrok ten (jak każdy wyrok) stanowi przykład aktu subsumcji, której trafność podlegać będzie kontroli w odrębnym postępowaniu kasacyjnym.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że mimo że ogród działkowy jest obszarem zielonym, nie stanowi ośrodka sportu z przeznaczeniem - administracja i usługi z zielenią towarzyszącą. Prowadziło to do oddalenia skargi kasacyjnej Gminy [...].

Przystępując do rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w [...]:

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podniesiony przez PZD, w istocie odpowiada zarzutowi zawartemu w punkcie 3 skargi kasacyjnej Gminy [...]. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tej części odwołać się do argumentów wyżej podniesionych przy analizie zarzutu 3 skargi kasacyjnej Gminy.

Także autor skargi kasacyjnej PZD ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie stawia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa ani żadnych norm dopełnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, a w przypadku organu odwoławczego także art. 136 kpa), zatem ocena dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, leżąca u podstaw zaskarżonego wyroku, nie podlega kontroli kasacyjnej. Stan faktyczny, ustalony wyrokiem II SA/Lu 193/17, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący także w postępowaniu ze skargi kasacyjnej PZD. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, co czyniło zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa nietrafnym. Sąd I instancji trafnie zastosował w sprawie art. 151 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, i art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej PZD, Sąd I instancji trafnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Sąd I instancji prawidłowo aprobował ustalenie organów obu instancji, że celem wywłaszczenia nieruchomości, w dacie wywłaszczenia oznaczonej nr [...] o pow. 0,3049 ha, stanowiącej własność W.W., dokonanej umową sprzedaży w formie aktu notarialnego z [...] marca 1968 r. Rep. A Nr [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), była budowa przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "[...]", zgodnie z decyzją z [...] stycznia 1964 r. nr [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o lokalizacji szczegółowej. Z decyzji z [...] stycznia 1964 r. wraz z określonym w załączniku szkicem geodezyjnym, sporządzonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:5000 wynika, że wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod "Stadion Dzielnicowy/Park Sportowy".

Na podstawie art. 184 in fine ppsa, obie skargi kasacyjne należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania. Pełnomocnik Gminy w żaden sposób nie uprawdopodobnił śmierci uczestnika M.K. Dnia 8 sierpnia 2019 r. odbiór korespondencji dla M.K. potwierdził jego syn A.K. (k. 299 akt sądowych). Jeśli Gmina uzyskała informację o śmierci uczestnika dnia [...] listopada 2017 r., obowiązana była w ramach rzetelności proceduralnej niezwłocznie powiadomić o tym Sąd, a nie zaskakiwać tym Sądu na rozprawie dnia 22 października 2019 r. M.K. nie kwestionował wysokości należnego mu odszkodowania; nie miał tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości; nie zaskarżył wyroku I instancji. Gdyby okazało się, że uczestnik zmarł, jego następca prawny, legitymując się stwierdzeniem nabycia spadku bądź zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 kc), może we właściwym terminie odebrać należne odszkodowanie.