Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 328/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 155 poz 1043
law: Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 28, art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. G. i G. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 15 kwietnia 2021 r. Nr SKO/PP-412/18/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 18 stycznia 2021 r., nr SKO/PP-412/49/2020; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz skarżących K. G. i G. A. kwoty po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 28.12.2015 r. (nr 6733/65/2015), Burmistrza W., po rozpatrzeniu wniosku G. sp. z o.o. z siedzibą w L., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu zbożowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą planowanej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb W., gmina W.

K. G. i G. A. (dalej wnioskodawcy lub skarżący) zwrócili się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: Kolegium lub SKO w Legnicy) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu podnieśli, że decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.008.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – na skutek braku sporządzenia w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, spełniającej wymogi przewidzianej przepisami prawa; 2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. na skutek dowolnego i rażąco niewłaściwego uznania, że inwestycja której dotyczy wniosek ma charakter zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy jest ro zabudowa związana z prowadzeniem działalności gospodarczej znacznych rozmiarów, nie spełniająca definicji zabudowy zagrodowej, skoro nie obejmuje miedzy innymi domu mieszkalnego rolnika (inwestorem jest spółka a więc podmiot z definicji nie posiadający miejsca zamieszkania).

SKO w Legnicy pismem z 24.11.2020 r. wezwało pełnomocnika wnioskodawców do wykazania interesu prawnego do występowania w sprawie jako strona postępowania.

W odpowiedzi z 15.12.2020 r. podano, że interes prawy osób wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji z 28.12.2015 r. wynika z faktu, że inwestycja wpływa na ich nieruchomości. Wpływ ten jest negatywny i przekracza dopuszczalne normy. Dotyczy on przekroczenia norm dotyczących hałasu i pyłów. Uciążliwości z tym związane są znaczne i spowodowały, że wnioskodawcy zostali zmuszeni do zakupu przemysłowych odkurzaczy do usuwania pyłów. Ponadto G. A. nie ma możliwości korzystania z niewielkiego przydomowego basenu, ponieważ jest on stale zanieczyszczany odpadami z inwestycji. Powyższe okoliczności potwierdza pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony środowiska we Wrocławiu z 18.10.2018 r., którego kopię dołączono do odpowiedzi.

Postanowieniem z 18.01.2021 r. (nr SKO/PP-412/49/2020) SKO w Legnicy, powołując się na art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z 28.12.2015 r. W uzasadnieniu organ podał, że podjął czynności celem ustalenia czy osoby żądające stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji legitymują się interesem prawnym w takim postępowaniu. Kolegium ustaliło przy tym, że K. G. i G. A. nie byli uznani za strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 28.12.2015 r. Uznając, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną może być również podmiot, który nie był stroną w postępowaniu zwykłym, Kolegium przedstawiło ugruntowane poglądy orzecznictwa sądowo-administracyjnego na temat wyznaczenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium przyjęło, że w przypadku nieruchomości, które nie przylegają w sposób bezpośredni do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, pomimo pozostawania nieruchomości w granicach obszaru analizowanego, możliwość ewentualnego bycia stroną tego postępowania jest uzależniona od wykazania się przez właściciela takiej nieruchomości (użytkowania wieczystego) interesem prawnym, czyli wykazania popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Dokonując na podstawie takich kryteriów analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, Kolegium stwierdziło, że z przedłożonego pisma WIOŚ we Wrocławiu z 18.10.2018 r. wynika, że dotyczy ono wyników kontroli jak została przeprowadzona w G. sp. z o.o. - magazyn zbożowy, ul. [...] w W. Zakres kontroli obejmował: kontrolę przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu do środowiska oraz kontrolę przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza. Wyniki pomiarów hałasu zostały przekazane do Starosty Powiatu Górowskiego celem ich oceny w odniesieniu do poziomów dopuszczalnych obowiązujących na terenie najbliższej zabudowy mieszkaniowej i ewentualnego wydania dla kontrolowanego podmiotu decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. W zakresie emisji substancji do powietrza WIOŚ ustalił, że stan formalno-prawny w odniesieniu do instalacji do przechowywania zboża i innych płodów rolnych nie wymaga uregulowania w postaci pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi ochrony środowiska. Ponadto z pisma wynika, że podczas kontroli była eksploatowana instalacja (trwał rozładunek kukurydzy). Stwierdzono wówczas emisję pyłu do otoczenia. Rozładunek miał miejsce w wiacie z koszem zasypowym. Emisja miała charakter niezorganizowany i miała miejsce jedynie na terenie zakładu, do którego kontrolowany podmiot posiada tytuł prawny. Na powierzchni terenu stwierdzono występowanie dużej ilości łusek kukurydzy, także przy płocie wyznaczającym granicę zakładu. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, jakim była emisja pyłu do otoczenia, WIOŚ wydał zarządzenie pokontrolne, obligujące kontrolowany podmiot do usunięcia stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń. Ze względu na fakt, że emisja pyłu miała miejsce podczas bezwietrznej pogody, WIOŚ stwierdził, że przy niesprzyjających warunkach atmosferycznych (większa prędkość wiatru) istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia okresowej niezorganizowanej emisji pyłu do otoczenia szczególnie podczas zsypu zbóż i innych płodów rolnych z przyczep samochodowych i ciągnikowych do koszy przyjęciowych. W związku z powyższym wystosowano wystąpienie do Starosty Powiatu Górowskiego informujące o ustaleniach kontroli oraz rozważanie nałożenia zgodnie z art. 362 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska na prowadzącego przedmiotową instalację, w drodze decyzji obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko.

Na podstawie przekazanych przez Burmistrza W. akt postępowania zakończonego decyzją z 28.12.2015 r. Kolegium ustaliło, że K. G. jest właścicielem działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Natomiast G. A. jest współwłaścicielem, na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, działki nr [...]. Kolegium ustaliło, że wskazane działki nie graniczą bezpośrednio z działką nr [...], dla której wydano kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy.

Zdaniem składu orzekającego Kolegium, powyższe dowodowy pozwalają uznać, że ani K. G. , ani G. A. nie mają interesu prawnego w sprawie. Mają oni jedynie interes w tym, żeby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję objętą ich wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zatem mają interes faktyczny (trudne sąsiedztwo), a nie prawny. Dlatego postępowanie nieważnościowe na ich wniosek nie mogło zostać wszczęte. Sam fakt ewentualnych uciążliwości związanych z hałasem i zapyleniem powstałym w trakcie rozładunku przyczep ze zbożem, nie przesądza o interesie prawnym po stronie tych osób. W następstwie tego nie mogły być rozważone zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji objętej wnioskiem.

Niezgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem K. G. i G. A. wnieśli o ponowne rozpatrzenie złożonego przez nich wniosku.

SKO w Legnicy postanowieniem z 15.04.2021 r. (nr SKO/PP-412/18/2021) utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z 18.01.2021 r. W uzasadnieniu Kolegium, powołują się na treść art. 28 k.p.a., podkreśliło, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 28.12.2015 r. W ocenie składu orzekającego Kolegium - ani we wniosku o stwierdzenie nieważności ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego. Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło, że działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...] nie graniczą z działką nr [...]. Zdaniem Kolegium, poza argumentacją wskazującą negatywny wpływ działalności prowadzonej na działce nr [...] na ich nieruchomości (nadmierny hałas i przemieszczający się pył), osoby żądające stwierdzenia nieważności decyzji z 28.12.2015 r. nie przedstawili dowodów potwierdzających powstanie szkód, które spowodują ograniczenia w użytkowaniu ich nieruchomości. Potwierdzenia słuszności stanowiska wnioskodawców, co do ich interesu prawnego, nie może też stanowić włączone do akt sprawy pismo WIOŚ z 18.10.2018 r. Dokument ten odnosi się bowiem do przeprowadzonej kontroli przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu do środowiska oraz w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza i przedstawia ustalenia wynikające z tej kontroli. Przy czym fakt wydania przez kontrolującego zarządzenia pokontrolnego obligującego kontrolowany podmiot do usunięcia naruszeń stwierdzonych na terenie działki nr [...] (na jej terenie występowały duże ilości łusek kukurydzy, także przy granicy posesji) oraz zobowiązanie Starosty Górowskiego do nałożenia w drodze decyzji na prowadzącego instalacją obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko a także zalecenie temu organowi dokonanie oceny wyników pomiarów i ewentualne wydanie decyzji dla kontrolowanego podmiotu o dopuszczalnym poziomie hałasu, zdaniem Kolegium, nie może świadczyć, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania nieważnościowego.

Ponadto Kolegium podało, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów. Tym samym za niewystarczające uznało oparcie argumentacji dotyczącej zasadności wszczęcia postępowania w zakresie rażącego naruszenia prawa na wynikach kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ. Ponadto byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 12.01.2011 r., sygn. akt IOSK 363/10).

Skargę na powyższe postanowienie złożyli K. G. i G. A. , podnosząc zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na skutek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo, że postanowienie to powinno być uchylone w całości, a postępowanie w sprawie powinno być wszczęte, skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje w sposób niewątpliwy, że nieruchomość skarżących znajduje się w zakresie odziaływania inwestycji zlokalizowanej na działce nr ew. nr [...], obręb W., gmina W. (świadczą o tym między innymi dokumenty, potwierdzające oddziaływanie pyłu, hałas);

- art. 28 k.p.a. na skutek błędnego uznania, że nie ma przepisu prawa materialnego który może stanowić podstawę do uznania skarżących za podmiot niniejszego postępowania, w sytuacji gdy uznanie skarżących za stronę może opierać się m.in. na normie z art. 140 k.c., jak i na normie z art. 1 ust. 2 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 7 k.p.a. w wyniku pominięcia, że działka skarżących znajdują się w bliskiej odległości od działki nr [...], a nadto pomiędzy nimi nie istnieje żadna bariera oddzielająca nieruchomość skarżących od immisji ze strony nielegalnej inwestycji.

Formułując takiej treści zarzuty skargi pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy nie zgodzili się z przyjęciem przez Kolegium braku przepisu prawa materialnego, który przyznawałby im interes prawnym w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 28.12.2015 r. W ocenie skarżących, takie normy prawne zawarte są zarówno w art. 140 k.c., jak i w normie art. 1 ust. 2 i art. 61 u.p.z.p. Wskazali przy tym, że wszelkie inwestycje (zwłaszcza nielegalne, jak inwestycja na działce nr [...]) naruszają interes prawny skarżących, jeżeli są niezgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w zakresie bezpośrednio oddziałowującym na ich nieruchomość. Skarżący mają bowiem prawne podstawy by oczekiwać, że zabudowa w ich sąsiedztwie, będzie zgodna z prawem, w tym między innymi z zasadą poszanowania ładu przestrzennego. Wskazali, że niedopuszczalne i zakazane (nielegalne) są nadmierne immisje, wykraczające poza stosunku miejscowe. Tymczasem stan faktyczny jest inny. Powstała bowiem nielegalna zabudowa, która nie pasuje do istniejącej sąsiedzkiej zabudowy. Zdaniem skarżących, zabudowa na działce nr [...] stanowi przykład rażącego naruszenia zasady ładu przestrzennego, bowiem w sąsiedztwie tej działki istnieje wyłącznie budownictwo jednorodzinne. Nadto wytwarza ona intensywne oddziaływanie w postaci hałasu i pyłu. Na należące do skarżących działki dociera pył i słyszalny jest hałas pracujący maszyn. Odczuwalne są również drgania TIR-ów wjeżdżających na działkę i z niej wyjeżdżających. Emisja pyłu i hałasu z budynków na działce na [...] pogarsza stan środowiska (w tym na działkach skarżących) - co także narusza interes prawny skarżących. Dlatego w sprawie zachodzą podstawy, by skarżących uznać za stronę w postępowaniu na podstawie przepisów prawa materialnego administracyjnego oraz prawa cywilnego. Według skarżących nie może być przy tym tak, że są oni zobowiązani do zachowania praw właściciela działki nr [...] wynikających z kodeksu cywilnego, a właściciel działki nr [...] może podejmować dowolne, nielegalne działania. Zdaniem pełnomocnika, stanowisko organów prowadzi do sytuacji, że skarżący nie mają nawet możliwości zweryfikowania, czy pomiary dotyczące dopuszczalnych stężeń immisji (hałas, pyły) są dokonane prawidłowo. Nie może w tym zakresie wykazać się żądną inicjatywą dowodową - skoro organy nie dają skarżącemu uprawnień strony. Z drugiej strony, dowody przedstawiane przez skarżących, przedstawiające zapylenie nieruchomości, odczuwalny i dotkliwy hałas - są bagatelizowane. Skarżący podkreślili przy tym fakt, że należące do nich działki oraz działka nr [...] są położone blisko siebie. Działka [...] jest oddalona od działki nr [...] o zaledwie ok. 20 metrów. Działka nr [...] i działka nr [...] znajdują się po skosie i nie są oddzielone od siebie żadnymi barierami. Pomiędzy nimi znajduje się wąska droga, bez ekranów, zabudowy towarzyszącej, która nie posiada nawet oświetlenia. Zdaniem skarżących, w świetle zasad doświadczenia życiowego powinno być oczywistym, że taka niewielka odległość nie stanowi żadnej bariery i że oddziaływania na nieruchomości skarżących są znaczne.

W odpowiedzi na skargę SKO w Legnicy wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO w Legnicy z 15.04.2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z 18.01.2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku K. G. i G. A. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z 28.12.2015 r. (nr 6733/65/2015), ustalającej na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą w L., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu zbożowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą planowanej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb W., gmina W.

Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powodem odmowy wszczęcia na wskazanej podstawie prawnej postępowania administracyjnego było uznanie przez Kolegium, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z 28.12.2015 r. Według Kolegium skarżący nie wykazali aby przysługiwał im przymiot strony takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ administracji prawidłowo odmówił skarżącym przymiotu strony postępowania administracyjnego, które dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie należących do nich nieruchomości.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, dotyczące tego, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji może nastąpić dopiero po zbadaniu przez organ wystąpienia przesłanek formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność wszczęcia takiego postępowania na wniosek skarżących. Weryfikacja przesłanek formalnoprawnych nie może jednak dotyczyć kwestii materialnoprawnych, a takimi bez wątpienia jest badanie interesu prawnego. Użyte w przepisie art. 61a § 1 wyrażenie "nie może być wszczęte" odnosi się do sytuacji wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Badanie interesu prawnego nie może natomiast odbywać się poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, ponieważ jest to sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Zatem, gdy żądając wszczęcia postępowania administracyjnego jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi zostać oparte o czynności wyjaśniające, podjęte w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Brak związania organu administracji twierdzeniami jednostki, co do posiadania interesu prawnego, nie oznacza tego, że weryfikacja zasadności takiego twierdzenia może zostać dokonana poza ramami jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku uznania, że jednostka nie posiada interesu prawnego, postępowanie administracyjne należy umorzyć (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296-297; T. Lewandowski, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego oraz współuczestnictwo formalne, LEX/el. 2014, nr 204337; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9).

Pogląd ograniczający możliwość zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wyłącznie do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego podzielany jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania na powołanej przez Kolegium podstawie prawnej jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie, przy czym ustalenie tej kwestii jest tak oczywiste, że nie wymaga wykładni. Oczywistość ta powinna wynikać z samego podania inicjującego postępowanie. Natomiast jeżeli konieczne jest poczynienie ustaleń wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, to można tego dokonać tylko w toku postępowania, gdzie możliwe jest przeprowadzenie oceny w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie (por. wyroki NSA z: 04.04.2014 r., II OSK 2685/12; 06.02.2013 r., II GSK 1966/11; 28.03.2012 r., II GSK 321/2011, a także WSA w Lublinie z 10.12.2019 r., II SA/Lu 536/19, WSA w Gdańsku z 09.12.2021 r., I SA/Gd 1284/21, WSA W Gliwicach z 01.10.2021 r., II SAB/Gl 68/21, WSA w Opolu z 28.09.2021 r., II SA/Op 52/21, WSA w Warszawie z 09.09.2021 r., VII SA/Wa 356/21).

W niniejszej sprawie z całą pewnością nie występuje oczywisty brak interesu prawnego skarżących, a tylko oczywistość braku interesu prawnego uprawniałaby organ do zastosowania art. 61a k.p.a. Kolegium wadliwie więc zastosowało powołany przepis.

SKO w Legnicy, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z 28.12.2015 r., stanowisko dotyczące braku interesu prawnego skarżących w skutecznym zainicjowaniu takiego postępowania, oparło w głównej mierze na ustaleniu, że nieruchomości do których tytułem prawym dysponują skarżący, tj. działka nr [...] oraz działka nr [...], nie graniczą z terenem inwestycji objętej kwestionowaną decyzją, tj. działką nr [...].

Powyższe stanowisko budzi kilka istotnych wątpliwości. Po pierwsze przyjdzie zauważyć, że brak bezpośredniego sąsiedztwa określonej nieruchomości z terenem planowanej inwestycji nie przesądza jeszcze o braku interesu prawnego właściciela lub użytkownika wieczystego takiej nieruchomości w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. O istnieniu interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości. W badanej sprawie Kolegium w tym zakresie nie poczyniło jakikolwiek ustaleń. Brak jest zwłaszcza ustaleń dotyczących parametrów spornej instalacji (magazynu zbożowego), w tym zwłaszcza charakteru wykorzystywanych procesów technologicznych i skali związanych z nim oddziaływań, zwłaszcza w postaci emisji hałasu oraz pyłów i gazów do otoczenia. Dopiero dysponowanie takimi danymi będzie mogło stanowić punkt wyjścia dla organu administracji do poczynienia ustaleń dotyczących określenia rzeczywistych granic obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Takie oddziaływanie musi być przy tym rozumiane zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa, które nie może zostać zawężone do bezpośredniego graniczenia z działką, na której ma być realizowania inwestycja. W tak rozumianym oddziaływaniu mieści się rzeczywisty wpływ inwestycji na korzystanie z innych nieruchomości. Nie musi on być przy tym związany z przekroczeniem obowiązujących norm, np. dotyczących emisji hałasu.

O tym, że analiza rodzaju inwestycji oraz rzeczywistego jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie w ogóle nie stanowiła przedmiotu badania w sprawie świadczy również to, że Kolegium nie ustaliło nawet faktycznej odległości nieruchomości skarżących do spornej instalacji. Jako wynika natomiast z twierdzeń skarżących taka odległości wynosi około 20 m. W realiach badanej sprawy nie mamy przy tym do czynienia ze stosunkowo niewielkim obiektem kubaturowym ale z lokalizowanym przy granicy działki nr [...] magazynem zbożowym (zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powstać miały cztery silosy magazynowe o średnicy do 23 m i wysokości do 28 m oraz dwa silosy buforowe o średnicy do 10m, wysokości do 23 m i jeden silos spedycyjny o średnicy do 5m i wysokości do 18 m), który jak wynika ze zdjęć dostępnych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (www.geoportal.gov.pl) powoduje chociażby zacienienie działki nr [...]. Dalej nie można nie zauważyć, że dla potrzeb postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z 28.12.2015 r. obszar oddziaływania planowanej inwestycji zawężono do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką zainwestowania, tj. m.in. działek nr: [...], [...] i [...]. Dwie ostanie działki są przy tym stosunkowo wąskimi działkami drogowymi. Trudno zatem uznać, biorąc również pod uwagę brak innych obiektów kubaturowych, aby działki te mogły stanowić jakąkolwiek barierę, która dawałaby racjonalne powody dla przyjęcia, że rzeczywiste granice obszaru oddziaływania inwestycji ograniczają się wyłącznie do wskazanych działek drogowych (na marginesie przyjdzie zauważyć, że w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji znalazła się całą działka nr [...]).

Ponadto o tym, że w niniejszej sprawie z całą pewnością nie występuje oczywisty brak interesu prawnego skarżących, a tylko oczywistość braku interesu prawnego uprawniałaby organ do zastosowania art. 61a k.p.a. świadczy treść pisma WIOŚ z 18.10.2018 r. Ustalenia poczynione przez WIOŚ w trakcie kontroli na terenie działki nr [...] oraz wnioski wysunięte na tej podstawie, w ocenie Sądu, potwierdzają tylko zasadność dotychczasowego stanowisko, że ze względu na charakter oraz możliwy zasięg oddziaływania instalacji na otoczenie, w tym rodzaj, stopień uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów, zbadanie istnienia interesu prawnego skarżących w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Kolegium nie zadało sobie przy tym trudu aby ustalić, czy Starosta Górowski, na skutek wystąpienia pokontrolnego WIOŚ, nałożył na podmiot prowadzący instalację obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko lub też wydał decyzję określającą dopuszczalny poziom hałasu emitowanego z instalacji. Z przedstawionych powodów, w świetle argumentacji skarżących, wskazującej na konkretne źródła ich interesu prawnego w kwestionowanej sprawie, negatywna ocena ich legitymacji do żądania uruchomienia jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania służących weryfikacji decyzji ostatecznej budzi uzasadnione wątpliwości co do jej prawidłowości. W ocenie Sądu, w sprawach, w których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania i wykorzystania, podmiot na którego nieruchomości to oddziaływanie występuje, będzie miał status strony postępowania, niezależnie od tego, czy jego nieruchomość sąsiaduje z teren inwestycji bezpośrednio, czy też znajduje się w dalszym sąsiedztwie. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest m.in. art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Kolegium powinno zatem szczegółowo zbadać interes prawny skarżących w ramach wszczętego na ich wniosek postępowania nieważnościowego i dopiero w zależności od wyników dokonanej w tym zakresie oceny zakończyć to postępowanie stosowną decyzją administracyjną.

Z tych wszystkich względów odmowę wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza W. z 28.12.2015 r. należało uznać za uchybiającą wymogom określonym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w szczególności sprzeczną z dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem braku ustaleń faktycznych, zmierzających do określenia rzeczywistego wpływu spornej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez skarżących, nie było podstaw pozwalających na zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym oceniając na etapie wstępnej weryfikacji wniosku interes prawny skarżących Kolegium naruszało art. 28 k.p.a., który jest przepisem prawa materialnego, a także art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.

Mając na uwadze przedstawione rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium z 18.01.2021 r.

Na kwotę zasądzonych kosztów składa się zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości po 480 zł dla każdego ze skarżących, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz zwrot uiszczonego przez każdego ze skarżących wpisu od skargi w kwocie po 200 zł, stosownie do art. 200 p.p.s.a.

Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.