Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 63/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r., nr XV/217/15 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu P. B. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 22 grudnia 2015 r. Rada Miejska w Nysie podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 446]) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. 2015 r. poz. 199, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778]) - uchwałę Nr XV/217/15, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa.

W § 2 uchwały nr XV/217/15 przyjęto treść czterech jej załączników, stanowiących: tekst studium (załącznik nr 1), rysunek studium "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" (załącznik nr 2), rysunek studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (załącznik nr 3) oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag (załącznik nr 4).

Pismem z dnia 8 grudnia 2016 r., złożonym do organu w dniu 9 grudnia 2016 r., P. B., działając na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w Nysie do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr XV/217/15. Przedmiotowej uchwale zarzucił sprzeczność z prawem polegającą na naruszeniu art. 10 w związku z 11 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez bezprawne dodanie do projektu studium zapisu: "Zalecana powierzchnia terenu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, obejmującego działki nr a, b, c i d, AM-[...], obręb [...], dla którego należy przyjąć wskaźniki dotyczące zagospodarowania jak dla terenu MWU położonego w strefie zespołu śródmiejskiego oraz maksymalną intensywność zabudowy - 2,0". Jego zdaniem, tego zapisu nie było w treści projektu studium we wcześniejszych etapach jego procedowania, a pojawił się dopiero przed samym głosowaniem nad przyjęciem uchwały i nie został wprowadzony w sposób przewidziany ww. ustawą, tj. na wniosek dotyczący studium lub w formie uwagi do projektu studium. Zarzucił także kwestionowanej uchwale naruszenie art. 10 ustawy o rewitalizacji, przez brak konsultacji m.in. w zakresie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i innych, które nie zostały w procesie uchwalania zmiany Studium dokonane. W związku z tym stwierdził, że Rada Miejska w Nysie, jak i mieszkańcy Nysy nie mogli zapoznać się z wynikami analiz i opinii, dotyczącymi wskaźnika zagospodarowania oraz zmiany maksymalnej intensywności zabudowy. Podniósł także, że jest najbliższym sąsiadem terenu objętego zmianą, a w tym przypadku pozbawiono go prawa strony w zakresie zmiany studium, pomimo, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie budynki i ich mieszkańców. Tymczasem w interesie inwestora doprowadzono do ograniczenia granic obszaru objętego studium jedynie do działek nr a, b, c i d, obręb [...], dzięki czemu stronami postępowania są zarządcy dróg krajowych, powiatowych i gminnych, ale nie są nimi mieszkańcy sąsiednich domów.

W odpowiedzi na wezwanie, Rada Miejska w Nysie postanowiła nie uwzględniać wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czemu dała wyraz w uchwale Nr XXVIII/453/16 z dnia 22 grudnia 2016 r. Uzasadniając swoje stanowisko Rada podniosła, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że P. B. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, gdyż akt ten nie narusza jego prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Rada Miejska wskazała także, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tych względów tylko pośrednio wpływa na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Kwestionujący tego typu uchwałę zobowiązany jest zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie kwestionowania, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Jednocześnie interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie ogólny, przyszły i potencjalny. Ponadto, musi on wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Organ podkreślił, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej.

P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisaną wyżej uchwałę Nr XV/217/15 Rady Miejskiej w Nysie. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12, art. 9 ust. 3a, art. 10 ust. 1 pkt 5-7, art. 10 ust. 5-7, art. 10 w związku z art. 11 i 12, art. 17 ust. 1, art. 27, art. 11 pkt 6a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie zasady legalizmu, tj. art. 7 Konstytucji RP przez podjęcie działań sprzecznych z prawem. Podniósł, że przede wszystkim wprowadzono do treści studium zmiany, które nie wynikały z treści zgłoszonych wniosków i uwag "i które nie mogły tym samym zostać rozpatrzone, a brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej przypisującej radzie gminy kompetencję do dokonywania dowolnych oraz autonomicznych zmian w treści procedowanego studium." Stosownie do powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zawierającym zapis: "Zalecana powierzchnia terenu rozmieszczeni obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² obejmującego działki nr a, b, c i d, AM-[...], obręb [...], dla którego należy przyjąć wskaźniki dotyczące zagospodarowania jak dla terenu MWU położonego w strefie zespołu śródmiejskiego oraz maksymalną intensywność zabudowy - 2,0." - z uwagi na to, iż został wprowadzony w sposób rażąco naruszający treść ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zażądał również pozbawienia uchwały znaczenia prawnego i uznanie za nieobowiązującą w całości. W kwestii legitymacji do wniesienia skargi, wskazał na rażące naruszenie przepisów proceduralnych w zakresie sporządzania studium, w tym publicznoprawnego uprawnienia skarżącego do składania wniosków oraz uwag odnoszących się do treści studium. Stwierdził, że w ramach procedowania doszło do naruszenia zasad oraz norm prawnych gwarantujących partycypację społeczną w tym etapie, skonkretyzowaną w stosunku do skarżącego, a nadto w całości został pominięty interes skarżącego w zakresie objętym przedmiotową skargą. Następnie podał, że w ramach procedury kształtowania studium nie przeprowadzono szeregu konsultacji oraz opinii odnoszących się do wpływu planowanej inwestycji na życie codzienne mieszkańców, w tym skarżącego, m.in.: wzrostu natężenia ruchu drogowego, poziomu hałasu, potencjalnych korków drogowych, emisji spalin, utrudnień związanych z wykorzystaniem komunikacji publicznej (PKP/PKS - położonych w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji) oraz komunikacji miejskiej (MZK), utrudnień związanych z ograniczoną liczbą miejsc parkingowych pod miejscem zamieszkania skarżącego, zagrożeń związanych z pojawieniem się większej ilości samochodów dostawczych, w tym tirów. Podniósł, że na działkach objętych przedmiotową uchwałą, o powierzchni zaledwie 1,5 ha, ma powstać obiekt handlowy o powierzchni około 45.000 m2, a działki oraz jedna z ulic mają być zabudowane niemal na całej ich powierzchni. Wskazał też, że z uwagi na zagrożenie kompletnym paraliżem komunikacyjnym miasta w miejscu objętym inwestycją, istnieje realne zagrożenie życia i zdrowia skarżącego, jak również pozostałych mieszkańców pobliskich budynków mieszkalnych, gdyż inwestycja uniemożliwi lub znacząco utrudni dojazd karetek pogotowia ratunkowego, straży pożarnej czy też policji, a doświadczenie życiowe wskazuje, iż w przypadku konieczności zaangażowania tych służb w akcje ratunkowe, czas ma kluczowe znaczenie. Wskazał także na znaczące utrudnienia w dotarciu do pobliskich urzędów, placówek medycznych, sklepów, placówek pocztowych, sądów, placówek policji. Zdaniem skarżącego, paraliż komunikacyjny w tej części miasta dotknie komunikację publiczną, komunikację miejską, jak również utrudni wykorzystanie prywatnych pojazdów mechanicznych. Powyższe okoliczności sprawią również, że znajdujące się kilkanaście metrów od planowanej galerii mieszkanie skarżącego straci na swojej wartości. W związku z opisanymi zagrożeniem, skarżący wywiódł swoje uprawnienie do złożenia przedmiotowej skargi, dopatrując się pozbawienia efektywnego wykorzystania przysługujących mu praw. W tej materii, dla poparcia przedstawionego stanowiska, przywołał wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15.

W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że podstawą prawną skargi na uchwałę w sprawie studium jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyznający legitymację skargową osobie, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W ocenie organu, zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a tym samym nie ma podstaw do uznania, że uchwala ta narusza interes skarżącego, niezależnie od tego, czy istotnie posiada on interes prawny w kwestionowaniu uchwały. Ponadto organ stwierdził, że wskazywany przez skarżącego interes w zaskarżeniu uchwały w przedmiotowej sprawie nie jest interesem prawnym, a co najwyżej interesem faktycznym, a do tego pośrednim, ogólnym, przyszłym i potencjalnym. Próba wykazania zagrożenia interesu nie daje jednak skarżącemu legitymacji do wystąpienia ze skargą w trybie art. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Na wezwanie Sądu do wskazania miejsca położenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego w stosunku do terenu, którego dotyczą kwestionowane zapisy uchwały Nr XV/217/15 Rady Miejskiej w Nysie, skarżący w piśmie z dnia 3 maja 2017 r. wyjaśnił, że lokal przy ul. [...], w którym jest zameldowany i odziedziczy go w przyszłości po rodzicach, znajduje się w bezpośrednim oddziaływaniu inwestycji planowanej na działkach e, b, c, d AM-[...]. W załączeniu przedłożył mapę ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

W pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Istotnym jest także w niniejszej sprawie przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym - przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Co oznacza, że powyższa regulacja odpowiada zasadzie - res iudicata (prawomocne osądzenie sprawy), ograniczając tym samym dopuszczalność ponownego rozstrzygania sprawy w sytuacji, gdy już wcześniej sąd merytorycznie badał tę sprawę i skargę oddalił. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (opub. w OTK-A 2003 r., nr 8, poz. 84), wprost natomiast stwierdził, że nie jest dopuszczalnym podmiotowe rozumienie pojęcia sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, podkreślając, że właściwym jest "przedmiotowa" interpretacja tego pojęcia. To "przedmiotowe" pojęcie sprawy, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wynika stąd, że sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi weryfikuje zaskarżoną uchwałę w sposób obiektywny, ponieważ badając zgodność z prawem czyni to kompleksowo, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W przypadku oddalenia skargi sąd automatycznie orzeka o jej zgodności z prawem i tym samym nie jest już dopuszczalne ponowne rozstrzyganie w tej samej sprawie, bo to prowadziłoby do ponownej i niedopuszczalnej weryfikacji już raz wydanego wyroku przez sąd administracyjny z pominięciem trybu skargowego (czy to wniesienia skargi kasacyjnej czy też wznowienia postępowania).

Tym samym należy stwierdzić, że merytoryczne rozpoznanie skargi na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przez sąd administracyjny jednocześnie przesądza, że ten akt nie narusza interesów prawnych i uprawnień innych podmiotów oraz obowiązuje erga omnes (tak w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02).

W świetle powyższych uwag istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 30/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Wojewody Opolskiego na zaskarżoną (tę samą) uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 grudnia 2015 r. Powyższy wyrok - co należy podkreślić - nie jest jeszcze prawomocny, a zatem nie zaistniała w sprawie negatywna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej i dlatego też wniesioną przez skarżącego skargę, należało poddać ocenie pod kątem jej dopuszczalności.

Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, dostępna, jak pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z tym przepisem, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wniesiona w niniejszej sprawie indywidualna skarga P. B. posiada swoją podstawę w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dochował bowiem przesłanki skutecznego wniesienia skargi, gdyż zaskarżył uchwałę z zakresu administracji publicznej, jak również dokonał bezskutecznego uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zachował także termin do wniesienia skargi, wynikający z przywołanego wyżej art. 53 § 2 P.p.s.a.

Przypomnieć trzeba, że skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 8 grudnia 2016 r., a odpowiedź na to wezwanie, zawartą w uchwale z dnia 22 grudnia 2016 r., otrzymał w dniu 5 stycznia 2017 r. Skarga została złożona za pośrednictwem organu w dniu 12 stycznia 2017 r. (data prezentaty), a zatem termin ustawowy do wniesienia skargi został zachowany.

Skoro ww. przesłanki zostały spełnione, do oceny pozostała przesłanka wykazania przez skarżącego swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi i wykazania jego naruszenia unormowaniami zaskarżonej uchwały. Kwestionowanie uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (por. wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, System Informacji Prawnej LEX nr 684964). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać ponadto (dodatkowo) naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyroki NSA z 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376 oraz z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (tak: M. Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 r., z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z 3 września 1998 r., III RN 52/98, OSNP 1999 nr 9, poz. 296). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być bezpośredni i realny, a nie przyszły i przypuszczalny, w tym znaczeniu, że można go skutecznie wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Składając skargę, skarżący zobowiązany jest wskazać na konkretną normę prawną, z którą łączy swój interes prawny.

W odniesieniu do uchwały, której treścią jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że postanowienia studium w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie ale jedynie właścicieli nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2687/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na naruszenie interesu prawnego mogą powoływać się więc osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą, ewentualnie do nieruchomości sąsiadującej z tym terenem, przysługują prawa rzeczowe, należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Tylko bowiem właściciel nieruchomości może domagać się ochrony swoich praw właścicielskich, do jakich należy także prawo decydowania o sposobie zagospodarowania nieruchomości. Natomiast podmiot, który nie jest właścicielem nieruchomości, nie może decydować o sposobie zagospodarowania nieruchomości, a tym samym nie może skutecznie kwestionować funkcji, jaka została (czy też nie została) określona dla przedmiotowego terenu w studium (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 czerwca 2016 r., powołana strona internetowa). W przeciwnym razie mogłoby dojść do niedopuszczalnej sytuacji, w której ewentualna ochrona uprawnień takiego podmiotu prowadziłaby do naruszenia prawa właściciela nieruchomości.

W świetle poczynionych rozważań prawnych o charakterze ogólnym, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał swojego własnego indywidualnego interesu w zaskarżeniu uchwały. Skarżący kwestionuje zmiany studium, dotyczące czterech działek (działki numer: a, c i d - własność prywatna i b - własność Gminy Nysa w użytkowaniu wieczystym), położonych w [...] Nysy o ogólnej powierzchni ok. 1,5 ha. Kwestionowane zmiany polegają na rozszerzeniu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "MWU" (tereny zabudowy usługowo-handlowo-mieszkaniowej o wysokiej intensywności) o tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², oznaczone symbolem "UC". Interes prawny w zaskarżeniu uchwały będącej przedmiotem postępowania skarżący upatruje w "rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych w zakresie sporządzenia studium, w tym publicznoprawnego uprawnienia skarżącego do składania wniosków oraz uwag odnoszących się do treści studium, po jego publicznym przedstawieniu" (por. strona 4 skargi). W ocenie skarżącego, doszło do naruszenia zasad oraz norm prawnych gwarantujących partycypację społeczną w tym etapie, a w ramach kształtowania studium, nie przeprowadzono szeregu konsultacji oraz opinii (np. dotyczących wpływu planowanej inwestycji na życie codzienne mieszkańców, w tym skarżącego). Skarżący wywodził, iż naruszenie procedury przez Radę Miejską w Nysie pozbawiło go także możliwości złożenia wniosku o zmianę wprowadzonego współczynnika intensywności zabudowy, bądź o przeprowadzenie analiz oddziaływania tego rodzaju inwestycji na pobliski obszar.

Przedstawione argumenty nie stanowią jednak podstawy do uznania interesu prawnego skarżącego, bowiem skarga złożona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, o czym była już mowa wyżej, nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Skarżący powołując się na okoliczność naruszenia przepisów prawa zobowiązany jest wykazać, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny w sposób bezpośredni i jednoznaczny, z chwilą jej podjęcia. Wprawdzie skarżący w tej materii wskazał na wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, na potwierdzenie swojego stanowiska, jednakże dostrzec trzeba, że orzeczenie to zapadło w innym stanie faktycznym. W ww. wyroku skarżącą była spółdzielnia mieszkaniowa (a nie mieszkaniec lokalu), posiadająca tytuł prawny do własności terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego, bądź będących w bezpośrednim sąsiedztwie. Natomiast w niniejszej sprawie, jak wynika z wyjaśnień skarżącego, lokal mieszkalny nie stanowi jego własności. Skarżący jest w nim jedynie zameldowany i - jak wywodzi - dopiero w przyszłości zostanie jego właścicielem w drodze spadkobrania. Już tylko ta okoliczność rzutuje w sposób decydujący na ocenę legitymacji skargowej skarżącego w niniejszym postępowaniu. Ponadto lokal ten nie leży w obszarze objętym studium, ani na działce sąsiadującej z tym terenem. Sam skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia podnosił, że zakres studium ograniczono do działek nr a, b, c i d, obręb [...], na granicy terenów będących w zarządzie dróg krajowych, powiatowych i gminnych. Skarżący nie wykazał przy tym, aby uchwalona zmiana studium pozbawiła go możliwości korzystania z lokalu mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem (funkcja mieszkaniowa).

W tym miejscu podnieść przyjdzie - w ślad za oceną dokonaną przez WSA w Opolu w przywołanym na wstępie wyroku z dnia 28 marca 2017 r., że charakter wprowadzonej zmiany studium nie dotyczył zmiany przeznaczenia terenu, czy też zasadniczych rozwiązań określonych w studium. Zmiana polegająca na ustaleniu maksymalnej intensywności zabudowy dla obiektów wielkopowierzchniowych w istocie miała stanowić zabezpieczenie tego terenu przed nadmiernym zabudowaniem. Kwestionowana uchwała dotyczy zmiany studium na bardzo niewielkim obszarze miasta Nysa, o ogólnej powierzchni ok. 1,5 ha i na terenie już zabudowanym w sposób intensywny, posiadającym dobrą obsługę komunikacyjną oraz wyposażonym w sieci infrastruktury technicznej. Stanowi też kontynuację dotychczasowej funkcji dla tego terenu, który był przeznaczony zarówno w obowiązującym studium, jak i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 grudnia 2013 r. pod zabudowę. Analizowany teren w przywołanych aktach Rady Miejskiej w Nysie był już przeznaczony pod zabudowę o wysokiej intensywności, a tym samym wprowadzenie na tym obszarze możliwości realizacji wnioskowanego obiektu handlowego, zdaniem Sądu, nie wprowadzało takiej zmiany treści studium, które w wyniku przeprowadzonej zmiany przestałyby być aktualne.

Skarżący zaś upatruje naruszenia jego interesu prawnego w tym, że realizacja ustaleń dokonanych zmianą studium spowoduje negatywne skutki dla niego i mieszkańców okolicznych budynków, takie jak: natężenie ruchu drogowego, poziom hałasu, potencjalne korki, emisja spalin, utrudnienia związane z wykorzystaniem komunikacji publicznej (PKP/PKS - położonych w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji) oraz komunikacji miejskiej (MZK), utrudnienia związane z ograniczoną liczbą miejsc parkingowych. Wskazane okoliczności, nie odnoszą się do indywidualnego interesu prawnego skarżącego, jako ewentualnego przyszłego właściciela lokalu mieszkalnego, a także posiadają charakter hipotetyczny, tak jak np. podnoszona kwestia obniżenia wartości nieruchomości mającej stanowić w przyszłości własność skarżącego. Trudno w chwili obecnej ocenić czy spadek wartości nieruchomości nastąpi, skoro - sądząc po ogłoszeniach biur pośrednictwa nieruchomości - bliskość sklepów i innych składników infrastruktury jest często postrzegana jako czynnik pożądany przy ocenie lokalizacji kupowanej nieruchomości, mogący pozytywnie wpłynąć na jej cenę. Natomiast kolejne okoliczności podnoszone w skardze, a także inne uciążliwości związane z tą inwestycją, takie jak utrudnienia z dojazdem dla służb ratunkowych, utrudnienia dla skarżącego z dostępem do urzędów i instytucji miejskich, w istocie dotyczą spodziewanego, negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na mieszkańców pobliskich budynków, względnie dotykać będą jednolicie wszystkich tych osób. Skarżący w treści skargi nie przedstawia argumentów, które wskazywałyby, że postanowienia zaskarżonego studium, w związku z przewidywanymi przez niego negatywnymi skutkami realizacji uchwały, w sposób szczególny i wyłączny dotykać będą jego indywidualnej sfery prawnej. Ponadto, podnoszone wyżej kwestie związane są z inwestycją przyszłą, która jeszcze nie jest realizowania i dopiero na etapie jej projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego możliwe będzie szczegółowe rozważenie jej wpływu na okoliczności, które wskazuje skarżący jako zmniejszające jego komfort zamieszkiwania.

W realiach niniejszej sprawy wskazywany przez skarżącego interes w zaskarżeniu uchwały nie jest interesem prawnym, a co najwyżej interesem faktycznym i do tego jeszcze pośrednim, ogólnym, przyszłym i potencjalnym. Skarżący nie wykazał, aby kwestionowana uchwała o zmianie studium naruszyła jego interes prawny. Naruszenie interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać w sposób bezpośredni rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Przedmiotowa uchwała nie wkracza w sferę uprawnień właścicielskich (rzeczowych) skarżącego do określonej nieruchomości objętej uchwałą, a zatem nie dotyczy interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący nie jest bowiem aktualnie właścicielem żadnej nieruchomości w sąsiedztwie terenu objętego zaskarżonym aktem, z której prawa własności mógłby wywodzić naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia. Oceny tej nie zmienia fakt, że prawo własności lokalu może nabyć w bliżej nieokreślonej przyszłości w drodze dziedziczenia.

W tej sytuacji należało uznać, iż skarżący nie wykazał, iż jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., należało orzec jak w punkcie 1 sentencji postanowienia, o odrzuceniu skargi.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, o zwrocie kwoty 300 zł uiszczonej przez skarżącego tytułem wpisu sądowego od skargi, uzasadnia treść art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., według którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.