Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1342/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 8 art. 9 art. 43 art. 58 par. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. Ś. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z [...], nr [...], działając na podstawie art. 59, w związku z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267), odmówiło M.M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta Ł. uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] orzekającą o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i jednocześnie orzekł o odmowie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz M.M. od dnia 1 października 2011 r. W dniu [...] powyższa decyzja została doręczona pełnoletniemu domownikowi E.C. (ciotce), która podjęła się oddania przesyłki adresatowi.

Pismem z dnia 6 listopada 2013 r. (złożonym 7 listopada 2013 r.) M. M. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, składając jednocześnie odwołanie. Wyjaśniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, bowiem E. C., jako osoba pozostająca pod opieką psychiatryczną, nie była świadoma co podpisuje i komu ma przesyłkę przekazać, nie poinformowała wnioskodawczyni o odebranych decyzjach. E.C. choruje na Zespół Korsakowa, który charakteryzuje się ostrymi zaburzeniami pamięci bieżącej i niedawnych zdarzeń, lukami pamięciowymi wypełnionymi konfabulacjami, problemami z jasnym i logicznym myśleniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmawiając przywrócenia terminu do złożenia odwołania wyjaśniło, że decyzja z dnia [...] została doręczona w dniu 3 czerwca 2013 r. na adres wskazany przez stronę we wniosku z dnia 23 października 2012 r. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 17 czerwca 2013 r., zaś wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem wniesiony został w dniu 7 listopada 2013 r. Przy czym, w ocenie organu wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Nadto strona nie uprawdopodobniła również faktu, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Okoliczność niedoręczenia przez dorosłego domownika przesyłki adresatowi, który podjął się oddania owej przesyłki nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, co skutkowało odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Skargę wniosła M.M., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśniła, że o decyzji Prezydenta Miasta Ł. i z dnia [...]. dowiedziała się w dniu 6 listopada 2013 r., przeglądając akta sprawy w siedzibie organu. Wcześniej nie miała możliwości zapoznania się z treścią owej decyzji, bowiem została ona, pod nieobecność skarżącej, odebrana przez E.C., która od 1993 roku jest pod stałą opieką psychiatryczną. Podkreśliła, że E.C. ze względu na swoją chorobę nie poinformowała skarżącej o tym, iż w jej imieniu odebrała decyzję Prezydenta Miasta Ł., tym samym pozbawiła skarżącą możliwości złożenia w terminie odwołania. Dodała, że E.C. nie była osobą uprawnioną do odbioru decyzji w imieniu skarżącej. A Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, iż nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, w tym kończące postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja ta doręczona została w dniu 3 czerwca 2013 r. E.C., ciotce skarżącej jako pełnoletniemu domownikowi, który podjął się oddania przesyłki adresatowi. Zatem doręczenie decyzji nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 k.p.a.

Doręczenie pisma procesowego w sposób określony w art. 43 k.p.a., przy jednoczesnym zachowaniu wszystkich wymienionych w tym przepisie warunków, ma ten sam skutek procesowy co doręczenie pisma w postępowaniu administracyjnym bezpośrednio jego adresatowi. W takim przypadku, dla adresata pisma, termin dokonania określonej czynności prawnej biegnie od daty doręczenia tegoż pisma procesowego osobie, o której mowa w art. 43 k.p.a.

Jednak, jeżeli strona, mimo doręczenia zastępczego nie dochowała terminu złożenia zażalenia w terminie, wskazując że nastąpiło to bez jej winy i jednocześnie złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, to organ powinien zbadać warunki wynikające z art. 58 i nast. k.p.a. W pierwszej kolejności ustalić, czy zachowany został siedmiodniowy termin do złożenia wniosku w tym przedmiocie, który to termin - w myśl art. 58 § 2 k.p.a.- biegnie od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W wypadku pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie, organ przystępuje do merytorycznego rozpatrzenia wniosku.

Stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że osoba zainteresowana winna jedynie uprawdopodobnić brak winy ze swojej strony w uchybieniu terminu. Przepis nie nakłada na osobę obowiązku udowodnienia braku winy. Osoba zainteresowana winna natomiast przedstawić okoliczności sprawy, z których wynikać będzie co najmniej prawdopodobieństwo, iż uchybienie terminu nie nastąpiło z jej winy.

W kontrolowanej sprawie skarżąca składając odwołanie złożyła jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności prawnej. Wskazała, iż o decyzji organu pierwszej instancji dowiedziała się 6 listopada 2013 r. przeglądając akta w organie. Wcześniej nie miała możliwości zapoznania się z treścią powyższej decyzji, bo E.C., która odebrała decyzje w jej imieniu, będąc osobą chorą i nieświadomą podejmowanych działań, nie poinformowała jej o tym. E.C. od 1993 r. choruje na zespół Korsakowa – jest to neuropsychiatryczne zaburzenie na podłożu organicznym powodujące ostre zaburzenia pamięci bieżącej i niedawnych zdarzeń, luki pamięciowe wypełniane konfabulacjami, problemy z jasnym i logicznym rozumowaniem. W związku z tym, skarżąca podniosła, iż nie mogła wnieść odwołania w terminie, którego uchybienie nastąpiło bez jej winy. Do wniosku dołączyła orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] o zaliczeniu E.C. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, z powodu choroby psychicznej.

W takich okolicznościach sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu oraz tego, że przeszkoda we wniesieniu odwołania była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia prośby o przywrócenie terminu.

Fakt, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. przesłanką przywrócenia terminu jest nie udowodnienie, lecz uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, nie oznacza, że organ administracji publicznej, przy ocenie dopuszczalności przywrócenia terminu, zwolniony jest z obowiązku przeprowadzenia czynności myślowych logicznie poprawnych i opartych na doświadczeniu życiowym. Przeciwnie, powołanie się przez stronę na okoliczności wskazujące na brak jej winy w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania, poparte dokumentami, zobowiązywały organ do ich oceny, stosownie do wymogu wynikającego z art. 80 k.p.a.

Uwzględniając dorobek judykatury i literatury przypomnieć należy, że uprawdopodobnienie jest niewątpliwie środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. W odróżnieniu od udowodnienia uprawdopodobnienie nie musi uczynić określonego faktu pewnym. Zasadnie przyjmuje się, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu dla podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym ma na celu stworzenie w świadomości organu orzekającego przekonania (mniejszego lub większego) o prawdopodobieństwie (wiarygodności) wskazywanych przez stronę okoliczności. Podkreślenia wymaga przy tym, że to do organu orzekającego, a nie do strony, należy ocena, czy nastąpiło uprawdopodobnienie uzasadniające uwzględnienie wniosku. Oczywiście ocena wiarygodności twierdzeń strony nie może być dowolna, musi opierać się na obiektywnych przesłankach. Jak wyżej wskazano, ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na zainteresowanym. W najnowszym orzecznictwie, tj. w wyrokach z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2267/11 i II OSK 2268/11 oraz z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2329/11 i II OSK 2330/11, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za tezą, w myśl której fakt, że w art. 58 § 1 k.p.a. ustawodawca powołał się na instytucję "uprawdopodobnienia" nie zwalnia organu orzekającego w sprawie z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Chociaż zatem organ nie jest zobowiązany do przeprowadzania postępowania dowodowego sensu stricto, to powyższy przepis nie zwalnia go z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie, przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które się powołała, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych, tym bardziej wówczas, gdy organ powziął wątpliwości co do wiarygodności twierdzeń strony w tym zakresie. Wysoce prawdopodobna jest bowiem sytuacja, w której podmiot wnoszący o przywrócenie terminu, po powzięciu informacji o wątpliwościach organu administracji publicznej, będzie w stanie przedstawić okoliczności prowadzące do nabrania przez organ prowadzący postępowanie pewności co do istnienia okoliczności, uzasadniających przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Tylko takie stanowisko, zdaniem Sądu, jest do pogodzenia z zasadą informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Powyższe stanowisko jest zgodne z prezentowanym uprzednio w wyrokach NSA: z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1330/05 i z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1431/10 (z opracowania Biura Orzecznictwa, BO/Wiz-461-1/14, ocena jednolitości orzecznictwa (...), Warszawa, kwiecień 2014 r.).

O braku winy strony można mówić tylko wtedy, gdy istniała jakaś przyczyna, która spowodowała uchybienie terminowi. Przyczyna taka zachodzi wówczas, gdy dokonanie czynności w ogóle (w sensie obiektywnym) było wykluczone, jak również w takich przypadkach, w których w danych okolicznościach nie można było oczekiwać od strony, by zachowała dany termin procesowy. Dlatego w każdym przypadku przy ocenie braku winy, jako przesłanki przywrócenia terminu uchybionego przez stronę należy uwzględniać wymaganie dołożenia należytej staranności człowieka przejawiającego dbałość o swe własne życiowo ważne sprawy (tak też SN w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2010 r. III SZ 1/10).

Przyczyną uchybienia terminu, na którą powołała się skarżąca, był brak przekazania jej decyzji przez E.C., która odebrała przesyłkę jako dorosły domownik, ale z powodu choroby psychicznej, na którą cierpi, nie oddała stronie. Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do twierdzeń strony i dokumentu poświadczającego stan osoby odbierającej przesyłkę. Organ wskazał jedynie, bez nawiązania do okoliczności faktycznych w tej sprawie, że niedoręczenie przez dorosłego domownika przesyłki domownikowi nie stanowi uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Bez związku z okolicznościami tej sprawy, organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące, iż o braku winy można mówić tylko w tym przypadku, gdy strona w celu dochowania terminu zmuszona byłaby do podjęcia nadzwyczajnego wysiłku, przykładowo zagrażającego jej zdrowiu lub życiu, albo narażającego ją na poważne straty, konstatując, iż taka sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie. W istocie, jeżeli skarżąca z powodu braku wiedzy o wydanej decyzji nie mogła wnieść odwołania to trudno stopniować wysiłek, który miałaby podjąć. Należało natomiast ustosunkować się do twierdzeń strony, iż o decyzji dowiedziała się dopiero 6 listopada 2013 r. przeglądając akta w organie, bo decyzja nie została jej oddana przez ciotkę, która z powodu choroby psychicznej ma wyłączoną świadomość.

Rolą organu administracyjnego jest bowiem ocena sprawy pod względem zarówno formalnym jak i merytorycznym. W toku całego postępowania administracyjnego na organie spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia i zbadania sprawy, a postępowanie oparte na art. 58 i nast. k.p.a. również winno być prowadzone z poszanowaniem zasad ogólnych k.p.a. (art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.).

W tej sytuacji, jeżeli organ uznał, iż twierdzenia skarżącej o chorobie ciotki i orzeczenie o zaliczeniu jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie stanowiły uprawdopodobnienia braku winy w dochowaniu terminu do złożenia odwołania, winien zwrócić się do strony o wykazanie, czy przywołane przez nią okoliczności odpowiadają stanowi faktycznemu, a zatem przede wszystkim o przedstawienie zaświadczenia lekarskiego na okoliczność stanu zdrowia E. C. i ustalenie, czy choroba, na którą cierpi może znacząco wpływać na stan jej świadomości i zdolności zapamiętywania oraz kojarzenia faktów i zdarzeń. W szczególności, czy w dacie doręczenia była w stanie umożliwiającym przyjęcie na siebie obowiązku przekazania przesyłki adresatce, a jeśli tak to czy miała ze względu na stan zdrowia możliwość przekazania tej przesyłki adresatce. Okoliczności te mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy opóźnienie w złożeniu odwołania nastąpiło z winy skarżącej. Ich ocena przez organ administracyjny będzie jednak dopiero możliwa po wyjaśnieniu okoliczności, na które powołuje się skarżąca. Na obecnym etapie postępowania, gdy organ a priori przyjął, iż przywołane przez skarżącego we wniosku powody nie uprawdopodabniają braku winy, rozstrzygnięcie wydaje się być przedwcześnie wydanym.

Skoro zatem organ nie zakwestionował okoliczności, iż skarżąca nie wiedziała o nadejściu przesyłki i nie można uznać aby brak tej wiedzy był przez nią zawiniony, to oznacza to, że nie miała możliwości zapoznania się z treścią decyzji. Jest to niezawiniona okoliczność w uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 56/07).

Podnieść należy, iż w okolicznościach sprawy niniejszej fakt, że skarżąca nie dokonała zastrzeżenia co do osoby odbierającej pisma pochodzące od organu, nie musi świadczyć o braku należytej staranności o sprawy urzędowe, czy być oceniane jako niedbalstwo. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca w styczniu 2013 r. otrzymała wezwanie od organu do złożenia wyjaśnień i dokumentów. Natomiast z akt tych nie wynika, aby postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...]., poprzedzające decyzję z [...], było skarżącej doręczone. Zatem skarżąca nie musiała spodziewać się żadnej urzędowej korespondencji, a tym samym nie można oczekiwać, ani tym bardziej wymagać, aby w okresie poprzedzającym nadejście przesyłki zawierającej decyzję powiadamiała doręczyciela, czy urząd pocztowy o niedoręczanie kierowanych do niej przesyłek ciotce – E.C.

Zwrócić należy jeszcze uwagę, że przewidziana w art. 43 k.p.a. zastępcza forma doręczenia pisma rodzi domniemanie prawne, iż pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać jednak obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1754/09, LEX nr 746769, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r., I SA/Wa 56/07, LEX 345709).

Właściwym trybem jest postępowanie o przywrócenie terminu w ramach art. 58 k.p.a., ponieważ art. 43 k.p.a. przewiduje jedynie domniemanie skuteczności doręczenia pisma adresatowi, a nie uznanie takiego doręczenia za niepodważalnie dokonane. W sytuacji jednak, kiedy adresat pisma wykaże, że dorosły domownik w ogóle nie wykonał zobowiązania, którego się podjął, czyli nie oddał pisma adresatowi. To będzie oznaczało, że żaden termin procesowy nie rozpoczął biegu, bo skoro decyzja nie została doręczona stronie, to nie weszła do obiegu prawnego i bezprzedmiotowym jest postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, ponieważ taki termin nie rozpoczął w ogóle swojego biegu.

Organ ponownie rozpoznając sprawę, oprócz wyżej poruszanych kwestii, wyjaśni również okoliczności, które skarżąca powoływała po raz pierwszy w postępowaniu sądowym, wskazując iż adres, przy ul. A nr 1/9 m. 23 w Ł. jest wskazanym przez nią adresem dla doręczeń. Pod tym adresem zamieszkuje E.C., która jest dla niej osobą obcą, a skarżąca nigdy w tym lokalu nie zamieszkała. Z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych nie wynikają powyższe okoliczności sprawy. Jeżeli więc ustalenia organu potwierdzą, iż skarżąca wskazała jako adres do doręczeń, miejsce zamieszkania E.C., a sama zamieszkiwała w innym miejscu, to należy ocenić, iż dokonując tego, winna liczyć się ze wszystkimi konsekwencjami związanymi z tym faktem, a więc również z tym, że kierowana do niej korespondencja będzie odbierana przez osobę chorą psychicznie. Organ oceni więc zawinienie skarżącej w uchybieniu terminu przez pryzmat dokonanych w powyższym zakresie ustaleń.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż stan sprawy, który wynika z zebranego materiału dowodowego, nie daje podstaw do oceny, czy zachodzą w niej podstawy do zastosowania przepisu art. 58 § 1 k.p.a. Z tych względów sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono zaś na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).

IB