Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 645/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par 1 i 2, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 roku sprawy ze skargi D. Z. i J. Z. na czynność Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz stwierdza, że skarżącym D. Z. i J. Z. przysługuje solidarnie uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych; 2) zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżących – D. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 23 lutego 2009 roku D. Z. i J. Z. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot nadpłaty w wysokości 425 złotych za wydanie karty pojazdu zarejestrowanego w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 2 listopada 2005 roku pod numerem rejestracyjnym [...]

Pismem z dnia 19 marca 2009 roku Starosta [...] poinformował wnioskodawców, że droga administracyjna załatwienia niniejszej sprawy jest niedopuszczalna z powodu braku podstaw prawnych do działania Starosty.

Powyższa odpowiedź doręczona została skarżącym w dniu 28 marca 2009 roku.

Pismami z dnia 16 kwietnia 2009 roku D. Z. i J. Z. wezwali ponownie Starostę [...] do zwrotu kwoty 425 złotych nadpłaty za wydanie karty pojazdu.

Pismem z dnia 6 maja 2009 roku Starosta [...] podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 19 marca 2009 roku.

W dniu 26 maja 2009 roku D. Z. i J. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Starosty [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej czynności i zwrot różnicy opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 złotych wraz z odsetkami ustawowymi do dnia zapłaty.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 8 października 2009 roku, sygn. akt III SA/Łd 317/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę D. Z. i J. Z. wniesioną na czynność Starosty [...] z dnia 19 marca 2009 roku w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd podniósł, że wezwanie to poprzedza wniesienie skargi do sądu, a uchybienie terminowi do wniesienia wezwania powoduje, że skarga jest niedopuszczalna. W takiej bowiem sytuacji termin do wniesienia skargi, określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. w ogóle nie zaczyna biec.

W dniu 16 sierpnia 2010 roku D. Z. i J. Z. ponownie zwrócili się do Starosty Sieradzkiego z wnioskiem o zwrot nadpłaty w wysokości 425 złotych za wydanie karty pojazdu zarejestrowanego w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 2 listopada 2005 roku pod numerem rejestracyjnym [....].

Pismem z dnia 20 września 2010 roku Starosta [...] poinformował wnioskodawców, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 6 maja 2009 roku, podkreślając jednocześnie, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku, sygn. akt III CZP 37/10 początek biegu terminu przedawnienia o zwrot nienależnie pobranego świadczenia rozpoczyna się w chwili spełnienia świadczenia i kończy się po upływie trzech lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 roku w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu. W niniejszej przedawnienie roszczenia o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu przedawniło się w dniu 15 kwietnia 2009 roku.

W odpowiedzi na powyższe pismo D. Z. i J. Z. w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 30 września 2010 roku sformułowali ostateczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i zwrot nadpłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu zarejestrowanego w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 2 listopada 2005 roku pod numerem rejestracyjnym [...]. Podnieśli, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, która zapadła w dniu 4 lutego 2008 roku w sprawie o sygn. akt l OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, póz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Powołując się zaś na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku sygn. akt U 6/04,skarżący podnieśli, że w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137 poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku- Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niezgodność rozporządzenia z ustawą polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie niezgodne z upoważnieniem z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nakazującym przy ustalaniu wysokości opłaty za kartę pojazdu brać pod uwagę rzeczywiste znaczenie karty dla rejestracji pojazdu oraz koszty związane z drukiem i dystrybucją karty, uwzględniło dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Oznacza to, że przepis ten niezgodny jest z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP albowiem opłata w części wynikającej z jej podwyższenia ponad ustawowe kryteria stanowi nową daninę publiczną. Tego typu daniny mogą być nakładane jedynie ustawą na co Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę. Wobec powyższego skarżący zażądali zwrotu nadpłaty w kwocie 425 zł. Zaznaczyli, że odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 7 października 2009 roku w sprawie III SA/Łd 318/09 nastąpiło z przyczyn formalnych a nie merytorycznych.

Pismem z dnia 18 października 2010 roku Starosta [...] poinformował, iż dotychczasowe stanowisko w sprawie nie uległo zmianie i podtrzymuje wypowiedź zawartą w piśmie z dnia 20 września 2010 roku.

W dniu 5 listopada 2010 roku (data wpływu do organu administracji) D. Z. i J. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Starosty [...] z dnia 18 października 2010 roku w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności i zwrot różnicy kwoty za wydanie karty pojazdu wraz z odsetkami skarżący podnieśli, że stanowisko Starosty [...] wyrażone w piśmie dnia 20 września 2010 roku, a następnie podtrzymane w kolejnym piśmie z dnia 18 października 2001 roku, które w istocie nawiązuje do stanowiska z dnia 19 marca 2009 roku, stwierdzającego brak podstaw prawnych do działania Starosty w przedmiotowej kwestii jest niegodne z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, która zapadła w dniu 4 lutego 2008 roku w sprawie o sygn. akt l OPS 3/07, na którą skarżący powoływali się w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. We wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, póz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Skarżący wskazali, że w żadnym piśmie Starosta nie pouczył ich o prawie, sposobie i terminie zaskarżenia czynności organu. Podnieśli dodatkowo, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprzeczny z art. 90 TWE. Odnosząc się natomiast kwestii upływu terminu przedawnienia, skarżący podnieśli, że cytowana przez organ administracji uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku, sygn. akt III CZP 37/10 dotyczy roszczeń cywilnoprawnych dochodzonych na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a okoliczność tą dodatkowo potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku, jaki zapadł w sprawie o sygn. akt II SA/Po /10.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub ewentualnie o jej oddalenie, wskazując, iż roszczenie o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu jest w istocie roszczeniem cywilnoprawnym, które stosownie do treści art. 4421 Kodeksu cywilnego uległo przedawnieniu. Organ stwierdził, że skarżący nie ubiegali się o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a Kpa. Starosta [...] podkreślił, że skoro organ działał w granicach obowiązującego prawa, a wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie przesądza o obowiązku zwrotu zapłaconej należności to organ zasadnie odmówił skarżącym zwrotu nadpłaty, tym bardziej, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu części lub całości opłaty, czy też swobodnego określenia jej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie takie rozstrzygnięcie, które narusza prawo i to w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W świetle zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – [zwanej dalej p.p.s.a.] (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2 ) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach( § 3).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest czynność Starosty [...] z dnia 20 września 2010 roku w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), który to przepis, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, sygn. U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119) został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku- Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucja RP.

Przystępując od oceny legalności zaskarżonej czynności należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy mieści się ona w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego.

Dopuszczalność drogi administracyjnej w tej sprawie została potwierdzona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 roku, sygn. akt l OPS 3/07. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w niej, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sadu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze, sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie, organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do następujących konstatacji. Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 roku, OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym jest niedopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Należy bowiem podzielić stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 roku, sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę.

Mając na uwadze stanowisko wynikające z przedmiotowej uchwały skład orzekający w niniejszej sprawie uznał więc, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec powyższego stanowisko Starosty, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do działania organu należy uznać za całkowicie błędne.

Badając dopuszczalność skargi w kontekście warunków formalnych opisanych w art. 52 § 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że warunki formalne zostały dochowane, tym samym skarga jest dopuszczalna. W tym miejscu należy podkreślić, że art. 145a Kpa ma zastosowanie tylko w sprawach, w których organy wydawały decyzję, której podstawą był akt, którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny. Jak wykazano wyżej w przedmiotowej sprawie mamy zaś do czynienia z czynnością z zakresu administracji publicznej, wyłączającą zastosowanie trybu z art. 145a Kpa. Z tych samych względów nie można też mówić o naruszeniu powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu administracyjnym, co w ocenie Sądu umożliwiało skarżącym ponowne wystąpienie z wnioskiem o zwrot części opłaty za kartę pojazdu. Również odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 października 2009 roku, jak słusznie podnosili skarżący, nastąpiło z przyczyn formalnych, co nie przekreśla możliwości ponownego wniesienia skargi, bowiem w takiej sytuacji nie można mówić, że sprawa objęta skargą została już prawomocnie osądzona, co stanowi podstawę odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Powaga rzeczy osądzonej to bowiem moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy.

Przechodząc do oceny merytorycznej skargi należy odnieść się do kwestii skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, sygn. akt U 6/04 (Dz.U. Nr 15, poz. 119), dla rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji publicznej w następstwie wniosku skarżących.

Trybunał stwierdził niezgodność wskazanego przepisu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 108, poz. 908 ze zm.), poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach, polegające na zawyżeniu wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie bowiem ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Trybunał wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Rozwiązanie takie oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Opłata ta w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi bowiem nową daninę publiczną.

W świetle powyższego orzeczenia Trybunału nie budzi wątpliwości, iż pobrana opłata za kartę pojazdu na mocy zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku, nie jest zgodna z treścią delegacji ustawowej. Tym samym z chwilą orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, obalone zostało domniemanie konstytucyjności tych przepisów.

W tym miejscu wskazać należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Należy też zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09).

W piśmiennictwie podkreślono, że pojęcia obowiązywania aktu prawnego nie powinno się utożsamiać zawsze z obowiązkiem jego stosowania (por. J. Trzciński glosa do wyroku TK z 23 października 2007 r., P 10/07, ZNSA 2008 r. Nr 1, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. Lexis Nexis, 2008 r. str. 70).

Skoro zatem w niniejszej sprawie opłata za wydanie karty pojazdu pobrana została na podstawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją, to mimo, iż Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego zapisu do dnia 1 maja 2006 roku należy stwierdzić, iż przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Konsekwencją natomiast uznania przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest ustalenie, że poddana kontroli czynność podjęta została z naruszeniem prawa. Upoważnienie bowiem zawarte w art. 77 ust. 6 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości zawyżonej (tj. przewyższającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty).

Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to między innymi, że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i mogą odmówić z tego powodu jego stosowania (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2000r., sygn. OPK 13/00, pub. ONSA z 2001r., nr 2, poz. 63, z 15 grudnia 2000r., sygn. OPK 20-22/00, pub. ONSA z 2001r., nr 3, poz. 104, z dnia 22 maja 2000r., sygn. OPS 3/00, pub. ONSA z 2000r., nr 4, poz. 136).

A zatem skoro unormowanie zawarte w treści § 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 roku wykraczało poza zakres regulacji ustawowej przewidzianej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, kwota uiszczona przez skarżących powyżej kosztu związanego z drukiem i dystrybucją karty pojazdu była kwotą nienależnie uiszczoną. W świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłat za wydanie karty pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz.U. Nr 59 poz. 421), w którym określił opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 roku i z tym dniem utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 roku.

Tym samym organ administracji odmawiając skarżącym uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, powołując się przy tym na niekonstytucyjny przepis określający wysokość tej opłaty, działał z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do stanowiska organu zawartego w piśmie z dnia 20 września 2010 roku oraz z dnia 18 października 2010 roku dotyczącego terminu przedawnienia żądania przez stronę zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, wskazać należy, że skierowane do organu żądanie zwrotu przedmiotowej opłaty, jak już wcześniej zostało wyjaśnione, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Żaden zaś przepis prawa administracyjnego nie ustanawia terminu przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranej opłaty za kartę pojazdu. Należy również wskazać, iż chociaż charakter opłaty za wydanie karty pojazdu upodabnia ją do podatku, to zarówno w toku postępowania o zarejestrowanie pojazdu, jak i w sprawie o zwrot opłaty za kartę pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm. ). Opłaty za wydanie karty pojazdu nie zostały bowiem wymienione w treści art. 2 § 1 tej ustawy. Nie może mieć do nich zastosowania także art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, gdyż dotyczy on opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, a opłaty za kartę, pojazdu są należnościami stanowiącymi dochody samorządu terytorialnego. Z powyższego względu w kwestii przedawnienia żądania przez stronę zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu nie znajdą zastosowanie przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych, uregulowane w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa.

Podkreślić też należy, że w uchwale z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10, LEX nr 578583, Biul.SN 2010/6/9, Sąd Najwyższy wskazał, iż bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. 2003, Nr 137, poz. 1310) rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia i dotyczy sytuacji, gdy strona dla dochodzenia roszczenia wybrała drogę postępowania przed sądem powszechnym, a zgłoszone roszczenie - żądanie zapłaty określonej kwoty - oparła na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu.

Sąd rozpoznając skargę podzielił ponadto stanowisko skarżących w zakresie sprzeczności powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE (aktualnie art. 110 TUE) stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Dz. U. UE. C 2008/64/15) – (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany".

W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (art. 110 TUE) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszej sprawie był w pełni uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze żądania skarżącego o zasądzenie ustawowych odsetek od dnia uiszczenia opłaty za kartę pojazdu należy wskazać, iż przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie zawierają podstawy prawnej do naliczenia odsetek w przypadku nienależnie pobranej przez organ opłaty za kartę pojazdu. Nienależnie pobrane opłaty nie mogą być również traktowane jako nadpłaty podatku podlegające szczególnemu unormowaniu w zakresie zasad i trybu ustalania nadpłaty podatkowej i zwrotu na podstawie ustawy – Ordynacja podatkowa.

Skarżący ustawowych odsetek mogą natomiast dochodzić przed sądem powszechnym.

Stosownie do treści art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. W sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 ustawy).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ww. ustawy.

a.ł.