Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 765/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2093/09 w sprawie ze skargi A.-F. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz A.-F. Spółki z o.o. w Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 marca

2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2093/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A.-F." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Dnia [...] czerwca 2005 r. K.-S. Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. udzieliła spółce A.-F. zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie wymienionej Strefy. Spółka otrzymała prawo prowadzenia działalności gospodarczej produkcyjnej, handlowej i usługowej w zakresie wytworzonych wyrobów oraz świadczenia usług, określonych według Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług Głównego Urzędu Statystycznego jako konstrukcje metalowe i wyroby metalowe gotowe - pozostałe. Zezwolenia udzielono do dnia [...] listopada 2017 r. W ppkt 2 pkt II tego zezwolenia zapisano, że Spółka utworzy na terenie Strefy co najmniej 46 nowych miejsc pracy i utrzyma zatrudnienie na poziomie co najmniej 46 pracowników, od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] listopada 2012 r. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. spółka A.-F. wystąpiła do Ministra Gospodarki o zmianę zezwolenia poprzez wydłużenie okresu wskazanego w ppkt 2 pkt II o trzy lata. Wniosek został umotywowany kryzysem na rynku pracy powodującym duże utrudnienia w znalezieniu pracowników. W zakreślonym w zezwoleniu terminie Spółka pozyskała jedynie 6-ciu nowych pracowników. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Zarząd K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A., na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.) wyraził pozytywną opinię w sprawie wniosku Spółki o zmianę zezwolenia.

Po rozpatrzeniu wniosku i opinii, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r.

nr [...] Minister Gospodarki odmówił zmiany zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że nie jest związany opinią wystawioną przez zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, a ponadto, powołując przepisy prawa (art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych – Dz. U. Nr 118, poz. 746) uznał, iż tylko okoliczności niezależne od przedsiębiorcy mogą być podstawą ustalenia dla tego przedsiębiorcy warunków korzystniejszych niż dotychczas zapisane w zezwoleniu. Powołane przez Spółkę we wniosku okoliczności nie mogą stanowić podstawy do zmiany warunków zezwolenia, jako mieszczące się w granicach ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie Ministra przedsiębiorca powinien samodzielnie uwzględnić zmiany na rynku pracy, aby sprostać warunkom zezwolenia, zaś jego nieskuteczne działania dla pozyskania niezbędnych pracowników nie mogą uzasadniać wydłużenia określonego w zezwoleniu terminu.

Po rozpoznaniu wniosku spółki A.-F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Gospodarki utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał żadnych nowych, istotnych informacji, które mogłyby mieć wpływ na zmianę pierwotnej decyzji. Argumenty Spółki były już rozważane i zostały uznane za niewystarczające. Minister podkreślił, że przedsiębiorca przy składaniu wniosku o zezwolenie powinien uwzględnić zmiany koniunktury gospodarczej w pewnym horyzoncie czasowym. Trudności w zatrudnieniu pracowników o właściwych kwalifikacjach mieszczą się w granicach ryzyka inwestycyjnego. Spółka, ubiegając się o zezwolenie, powinna uwzględnić zmiany na rynku pracy jakie powstały w wyniku przystąpienia Polski

do Unii Europejskiej, tym bardziej że zezwolenie zostało wydane w dniu [...] czerwca 2005 r., czyli w okresie największych na nim zmian. Spółka powinna więc zbadać podaż na rynku pracy, określając bezpieczne dla siebie terminy zatrudnienia. Odnośnie opinii Zarządu Specjalnej Strefy Ekonomicznej Minister stwierdził, że nie podzielił jego stanowiska.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka A.-F. wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała m.in., że sam fakt, iż nie przewidywała w chwili ustalenia warunków zezwolenia trudności w znalezieniu pracowników nie powoduje, iż trudności w tym zakresie były od niej zależne. Migracje pracowników po przystąpieniu Polski do UE nie mogły być przez skarżącą przewidziane, gdyż nikt nie przewidział ich znaczącej skali.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie. Minister w uzasadnieniu stwierdził, że w chwili otrzymania zezwolenia zjawisko migracji zarobkowej do krajów UE występowało, toteż skarżąca Spółka mogła je przewidzieć. Organ zakwestionował także skuteczność pełnomocnictwa do wniesienia skargi oraz skuteczność samego umocowania.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że Minister Gospodarki nie odniósł się w zakresie wymaganym przepisami postępowania administracyjnego do opinii K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Zarząd Specjalnej Strefy Ekonomicznej pozytywnie zaopiniował wniosek Spółki o przedłużenie terminu do docelowego zatrudnienia pracowników. W opinii wskazano na udokumentowane działania zmierzające do zaangażowania wykwalifikowanych pracowników, stwierdzone przeprowadzonymi kontrolami przez Zarząd Strefy. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono rozpoczęcie przez Spółkę działalności gospodarczej w Strefie z poniesieniem przez nią nakładów inwestycyjnych w wysokości ponad siedmiu milionów złotych. Uzasadniając swoją opinię w aspekcie interesu społecznego Zarząd K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. podkreślał, że widzi potrzebę wspierania działalności Spółki z uwagi na to, że jej inwestycja ma wpływ na rozwój społeczno-gospodarczy regionu. Tymczasem Minister Gospodarki stwierdził jedynie, iż nie będąc związany opinią postanowił jej nie uwzględnić nie podzielając stanowiska opiniującego, bez podania przyczyn, dla których stanowisko opiniującego nie miało dla Ministra wartości merytorycznej. Organ administracji nie rozpoznał zatem sprawy w powyższym zakresie, gdyż nie ocenił opinii zarządzającego strefą, do czego był obowiązany na mocy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Opinia taka nie miała oczywiście charakteru wiążącego, nie znaczy to jednak, że organ mógł ją pominąć w swoich rozważaniach, gdyż opinia jest dowodem w sprawie, podlegającym ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a.

Dalej Sąd pierwszej instancji przypomniał, że skarżąca Spółka złożyła wniosek o wydłużenie terminu do zatrudnienia wskazanej w treści zezwolenia ilości osób, argumentując go brakiem pracowników wykwalifikowanych na skutek masowej ich migracji do państw UE po akcesji Polski. Przepis art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych przewiduje co do zasady możliwość zmiany zezwolenia, co wynika wprost z jego treści, jednakże decyzja zmieniająca zezwolenie wydana w trybie art. 19 ust. 4 tej ustawy nie musi dotyczyć wyłącznie warunków określonych już w zezwoleniu. Zmiana warunków zezwolenia uzależniona jest od zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Warunki te określone są w ppkt 2 pkt II zezwolenia i odnoszą się do terminu zatrudnienia określonej liczby pracowników. Decyzja o zmianie warunków zezwolenia we wnioskowanym zakresie ma charakter uznaniowy. Jeśli zatem w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. W związku z tym organ administracji publicznej powinien starannie wyważyć proporcje pomiędzy interesem publicznym zasługującym na ochronę prawną oraz słusznym interesem strony także zasługującym na prawną ochronę. Zasadność interesu publicznego w funkcjonowaniu Spółki w specjalnej strefie ekonomicznej uzasadniał Zarząd K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w przedłożonej opinii. Natomiast swój słuszny interes strona przedłożyła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze. Orzekając zatem na zasadzie uznania administracyjnego organ nie może dokonywać rozstrzygnięcia z pominięciem wymagania określonego w art. 80 k.p.a. Taka decyzja powinna być zgodna z prawem, nie przekraczać granic uznania oraz uwzględniać interes publiczny i słuszny interes strony. Tymczasem organ administracji publicznej wskazując, iż opinia zarządu strefy go nie wiąże stwierdził jedynie, że nie podziela stanowiska opiniującego, bez podania przyczyn tego stwierdzenia.

Skarżąca Spółka podkreślała, że czyniła wszelkie starania w zatrudnieniu wykwalifikowanych pracowników, jednakże rozpoczęcie przez nią działalności gospodarczej zbiegło się z migracją wykwalifikowanej siły roboczej do państw UE w związku z akcesją Polski i otwarciem granic. Wskazywała przy tym na świadomość organu administracji co do tego faktu w opublikowanym przez Ministra Gospodarki raporcie z lutego 2007 r. "Wpływ emigracji zarobkowej na gospodarkę Polski", w którym Minister stwierdzał, że nie sprawdziły się prognozy badaczy o niewielkiej skali migracji pracowniczej. Jednakże zdaniem organu administracji ta okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przez Spółkę w dacie wnioskowania o zezwolenie, gdyż było to jej ryzyko inwestycyjne. W ocenie Ministra Gospodarki Spółka powinna przed wnioskowaniem o wydanie zezwolenia dokonać badań rynku pracy, by w warunkach zezwolenia zabezpieczyć sobie realny termin dla zatrudnienia wymaganej ilości fachowców. W odpowiedzi Spółki na ten zarzut nie można uznać za nieuzasadnione jej stwierdzenia, iż nie jest ona profesjonalistą w zakresie badania rynku pracy, gdyż jej działalność to produkcja drabin i podnośników hydraulicznych, a informacje o migracji zarobkowej na tak dużą skalę miała możliwość pozyskiwać z właściwych publikacji, które jednak ukazały się z rocznym opóźnieniem, czyli po uzyskaniu zezwolenia. Należy również zauważyć, iż nawet specjaliści z zakresu badania krajowego rynku pracy byli zaskoczeni tak dużym odpływem, po akcesji Polski do UE i otwarciu granic, przede wszystkim wykwalifikowanych pracowników. Jeżeli specjaliści z zakresu badania rynku pracy zostali zaskoczeni skalą migracji zarobkowej z Polski to rodzi się pytanie, na jakiej podstawie i według jakich ustaleń, organ administracji uznał, że nie przewidzenie tego zjawiska przez przedsiębiorcę, który nie posiada środków i metod do badania rynku pracy, stanowi okoliczność zależną od niego.

Minister Gospodarki stwierdzając, że ryzyko inwestycyjne jest wpisane w działalność gospodarczą przedsiębiorcy użył określenia nie występującego w art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie wyjaśniając jednocześnie czy określenie to rozumie jako pojęcie normatywne czy też nie i dlaczego. W konsekwencji dokonał transpozycji tego określenia do wymienionego przepisu jako okoliczności zależnej od przedsiębiorcy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji stwierdził autorytatywnie, że przedsiębiorca jest w całości obarczony owym ryzykiem inwestycyjnym w zakresie możliwości zatrudnienia niezbędnych mu pracowników, nie uwzględniając działań Spółki zdeterminowanych na pozyskanie niezbędnych dla niej pracowników, w relacji do realiów zaistniałych na rynku pracy. Nie wymaga szerszego dowodzenia, że pracownicy wykwalifikowani mając wybór pomiędzy wynagrodzeniami proponowanymi im przez pracodawców krajowych i przez ich odpowiedników za granicą, wybierali zarobki wyższe, a te mogli zaproponować tylko pracodawcy zagraniczni. W tych okolicznościach na krajowym rynku podaży pracy pracowników wykwalifikowanych doszło do gwałtownej dekoniunktury, którą to organ administracji określił jako ryzyko inwestycyjne przedsiębiorcy nie przeprowadzając w tym zakresie ustaleń co do okoliczności wskazanych w art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych.

Sąd pierwszej instancji ocenił, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej pozwala na stwierdzenie, iż organ administracji nie ustalił w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy oraz nie poddał wnikliwej analizie wskazanych przez stronę przyczyn niemożności spełnienia warunku zezwolenia. Zaliczenie natomiast niemożności zatrudnienia wymaganej ilości fachowców w terminie zakreślonym zezwoleniem do kategorii ryzyka inwestycyjnego nieznanego art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych sprawia, że organ administracji dokonał zdefiniowania wskazanych w tym przepisie "okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy" przez wprowadzenie dodatkowego określenia nie mającego umocowania w niezbędnych ustaleniach. Innymi słowy, organ administracji nie stwierdzając zaniedbań Spółki w działaniach zmierzających do zatrudnienia wymaganej ilości fachowców w zakreślonym terminie, wprowadził do art. 19 ust. 4 ustawy i posłużył się terminem nieostrym i pojemnym, zwalniając się z obowiązku jego doprecyzowania do stanu faktycznego sprawy. Takie uzasadnienie stanowiska organu administracji stoi w sprzeczności zarówno z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i z art. 107 § 3 k.p.a., których to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył Minister Gospodarki i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746), przez przyjęcie, iż organ administracji odmawiając skarżącej Spółce zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w zakresie przedłużenia terminu do zatrudnienia wskazanej w nim liczby pracowników błędnie uznał, że brak jest podstaw do takiej zmiany, podczas gdy Sąd pierwszej instancji, po pierwsze, nie uwzględnił w ogóle faktu, że mocą wskazanego przepisu to na skarżącej Spółce ciąży obowiązek wykazania niemożności dotrzymania dotychczasowych warunków zezwolenia nie zaś na organie, czego w niniejszej sprawie Spółka bezsprzecznie nie uczyniła ograniczając się jedynie do przedstawienia twierdzeń nie popartych dowodami potwierdzającymi fakt zaistnienia okoliczności od niej niezależnych, w tym dołożenia przez nią wszelkich starań koniecznych do realizacji tej części zezwolenia, po drugie, Sąd nie uwzględnił w ogóle faktu, że wniosek Spółki o zmianę zezwolenia we wskazanym zakresie został przez nią złożony znacznie po upływie terminu, do końca którego zobowiązała się ona zatrudnić określoną liczbę osób, i to dopiero po tym, jak organ administracji wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia w związku z niedotrzymaniem przez Spółkę warunków w nim wskazanych, podczas gdy z gramatycznej wykładni wskazanego przepisu wynika, że wniosek taki może być złożony jedynie przed nadejściem terminu granicznego wskazanego w zezwoleniu, a tym samym Sąd pierwszej instancji błędnie uznał dopuszczalność i zasadność złożonego w niniejszej sprawie wniosku o zmianę zezwolenia;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 36 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że pełnomocnictwo z dnia [...] października 2009 r. udzielone radcy prawnemu A. W. uprawniało go do złożenia w imieniu Spółki w niniejszym postępowaniu skargi z dnia [...] października 2009 r. na decyzję Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] października 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A., podczas gdy z treści tego pełnomocnictwa wynika expressis verbis, iż upoważnia ono rzeczonego radcę prawnego jedynie do działania już po wniesieniu skargi, nie upoważnia zaś do samego jej złożenia, a co za tym idzie przyjęcie, iż skarga została wniesiona skutecznie,

2) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż po stronie organu doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prowadząc z wniosku Spółki postępowanie administracyjne organ dochował zasad wymaganych dla prawidłowego jego przeprowadzenia, w tym również zasad wskazanych w wyżej wymienionych przepisach k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest więc ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, poza nieważnością postępowania sądowego, która w sprawie niniejszej nie zachodzi.

2. W pierwszej kolejności ocenić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 36 pkt 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że pełnomocnictwo z dnia [...] października 2009 r., udzielone radcy prawnemu A. W. uprawniało go do złożenia w imieniu Spółki skargi z dnia [...] października 2009 r. na decyzję Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] października 2009 r.

Podnieść należy, że zarzut ten był przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż na podstawie oświadczenia pełnomocnika ustalił, że radca prawny A. W. był umocowany do sporządzenia skargi. Autor skargi kasacyjnej ocenę tę podważa, uznając za niezrozumiałe działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który ustalał zakres umocowania radcy prawnego A. W., skoro z treści pełnomocnictwa wynika, że upoważnia ono jedynie do działania już po wniesieniu skargi.

Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bezzasadny. Zgodnie z przepisem art. 36 pkt 3 p.p.s.a pełnomocnictwo może być do niektórych tylko czynności w postępowaniu, przy czym w pkt 1 i 2 tego przepisu określono także pełnomocnictwo ogólne - do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi (pkt 1) oraz pełnomocnictwo do prowadzenia poszczególnych spraw (pkt 2). Przyjmuje się zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, że pełnomocnictwo do niektórych tylko czynności w postępowaniu obejmuje umocowanie pełnomocnika do wykonania jedynie wskazanych w pełnomocnictwie czynności, przy czym w takim przypadku powinno się wyraźnie określać, jakie konkretnie czynności powierza się pełnomocnikowi. Odnosząc te zasady do treści pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu A. W., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości, że ma ono charakter pełnomocnictwo do prowadzenia tej sprawy i dokonywania wszystkich czynności procesowych, w tym wniesienia skargi. Przesądza o tym niezauważone przez autora skargi kasacyjnej postanowienie zawarte w treści pełnomocnictwa, iż nie zawiera ono "żadnych ograniczeń merytorycznych", co uprawnia do szerokiej interpretacji woli udzielającego pełnomocnictwa, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji.

3. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że Minister Gospodarki naruszył zarówno art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim Minister Gospodarki nie odniósł się do opinii K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. z dnia [...] lipca 2009 r., pozytywnie opiniującej wniosek Spółki o przedłużenie terminu do docelowego zatrudnienia pracowników, wskazujący jednocześnie na udokumentowane działania zmierzające do zaangażowania wykwalifikowanych pracowników, stwierdzone przeprowadzonymi kontrolami przez Zarząd Strefy. Dokument ten znany był Ministrowi Gospodarki, co oznacza, że z treści tego dokumentu organ administracji dowiedział się zarówno o podejmowaniu działań zmierzające do zaangażowania wykwalifikowanych pracowników przez Spółkę, jak i o potwierdzeniu tej okoliczności w toku kontroli prowadzonych przez Zarząd tej Strefy. Co więcej, okoliczności te nie zostały zakwestionowane przez Ministra Gospodarki, bowiem organ ten zaniechał jakiejkolwiek oceny tego dokumentu. Uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak odniesienia się do tej opinii, czyni iluzorycznym uprawnienie Spółki do poddania kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Minister Gospodarki nie uznał za udowodnione faktów dotyczących podejmowania przez Spółkę działań zmierzających do zaangażowania wykwalifikowanych pracowników, a to pozostaje w sprzeczności w wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

4. Całkowicie bezzasadny jest zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (w brzmieniu sprzed wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych). Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ administracji odmawiając skarżącej Spółce zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w zakresie przedłużenia terminu do zatrudnienia wskazanej w nim liczby pracowników, błędnie uznał, że brak jest podstaw do takiej zmiany.

Tak sformułowana teza nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wystarczy w tej mierze przytoczyć wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, z których wynika, że organ administracji nie ustalił w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy oraz nie poddał wnikliwej analizie wskazanych przez stronę przyczyn niemożności spełnienia warunku zezwolenia. Zaliczenie natomiast niemożności zatrudnienia wymaganej ilości fachowców w terminie zakreślonym zezwoleniem do kategorii ryzyka inwestycyjnego nieznanego art. 19 ust. 4 ustawy sprawia, że organ administracji dokonał zdefiniowania wskazanych w tym przepisie "okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy" przez wprowadzenie dodatkowego określenia nie mającego umocowania w niezbędnych ustaleniach. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Gospodarki rozważy specyfikę działalności gospodarczej skarżącej spółki i odniesie ją do przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, mając na względzie cele, dla których tworzy się specjalne strefy ekonomiczne określone w art. 3 ustawy, jak również dokona oceny opinii zarządzającego strefą, a następnie swoją decyzję uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

5. Bezzasadny jest zarzut pominięcia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, iż wniosek Spółki o zmianę zezwolenia został złożony znacznie po upływie terminu, do końca którego zobowiązała się ona zatrudnić określoną liczbę osób, podczas gdy – w ocenie autora skargi kasacyjnej – z gramatycznej wykładni przepisu (art. 19 ust. 4 cyt. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych) wynika, że wniosek taki może być złożony jedynie przed nadejściem terminu granicznego wskazanego w zezwoleniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji błędnie tym samym uznał dopuszczalność i zasadność złożonego wniosku o zmianę zezwolenia.

Zauważyć jednak należy, że Minister Gospodarki na żadnym etapie postępowania nie podnosił zarzutu upływu takiego terminu, a zagadnienie to nie było przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji, co było uzasadnione w świetle powodów uchylenia obu decyzji.

6. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji) uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.