Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 944/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ar. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8a, art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , Aleksandra Weiher, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz L. B. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie zainicjowała L.B., która wnioskiem zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Wnioskodawca uzasadnił swój wniosek krótkotrwałą - w jego opinii - służbą pełnioną na rzecz totalitarnego państwa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2019r. odmówił uwzględnienia wniosku.

Wskazał, że z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] grudnia 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 16 lat i 7 miesięcy, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok i 8 miesięcy.

Organ wskazał też, iż Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., (znak: [...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusz. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że była funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Kilkakrotnie przyznawano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a także nadawano wyższy stopień służbowy, ponadto została odznaczona Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". W analizowanych materiałach nie stwierdzono informacji o udzielonych Pani L.B. karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyjaśniając, że przesłanki opisane w pkt.1 i 2 muszą występować łącznie. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym,, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie. Jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość Jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję. Jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" {Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Podkreślił też, że pierwszeństwo wykładni językowej Jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14). Analizując drugą z przesłanek formalnych wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię Językową wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielkisłownik wyrazów bliskoznacznych

Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Mając powyższe na uwadze, uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Zaznaczenia wymaga, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy według organu jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Dalej organ podał, że "odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazał ponownie jaki był okres służby zainteresowanej pełnionej na rzecz totalitarnego państwa i jaki był całkowity okres służby strony. Z powyższego zestawienia wywiódł zaś, że kwalifikowana ustawowo służba strony nie miała charakteru krótkotrwałości.

Organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., jednakże podniósł, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiodła L.B. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA i art. 107 § 3 KPA, polegające na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie określenia okresu trwania służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego, zgodnie z art. 13 b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), (dalej jako: ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym), tj. ustalenie, iż okres służby na rzecz totalitarnego państwa odbywanej przez skarżącą wynosił łącznie 1 rok i 8 miesięcy, licząc od dnia [...] grudnia 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż rzeczywisty okres przez jaki skarżąca pełniła służbę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w G. w Wydziale [...] z, określanym jako Służba Bezpieczeństwa, na stanowisku maszynistki wynosił 14 miesięcy, liczony od dnia [...] grudnia 1988 r. do dnia [...] stycznia 1990 r.;

b) art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 107 § 3 KPA i art. 80 KPA, poprzez dowolną ocenę zgormadzonych w sprawie dowodów oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na błędnym uznaniu, że okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, według organu wynoszący 1 rok i 8 miesięcy, nie spełnia kryterium krótkotrwałości zgodnie z treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, podczas gdy, ww. okres w porównaniu z całkowitym okresem służby skarżącej jako funkcjonariusza Policji, wynoszącym 16 lat i 7 miesięcy był jedynie okresem epizodycznym w całej karierze zawodowej skarżącej, w trakcie którego skarżąca wykonywała pracę maszynistki dla organów totalitarnego państwa, tj. pracę stricte techniczną, biurową, niewiele znaczącą w strukturze ww. urzędu. Organ ponadto w treści uzasadnienia nie podał żadnej przyczyny, przez którą uznał, iż przesłanka "krótkotrwałości" w przypadku skarżącej nie została spełniona;

c) 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 107 § 3 KPA i art. 80 KPA. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu 2 faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również dokonanie dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło w konsekwencji do błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy i uznaniu, że skarżąca wprawdzie rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki jako funkcjonariusz Policji po dniu 12 września 1989 r, lecz bez narażania przez skarżącą swojego życia i zdrowia w toku służby, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżąca jako funkcjonariusz Policji po dniu 12 września 1989 r. do końca swojej służby w 2005 r. wykonywała szereg czynności operacyjnych i procesowych z bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia, mających na celu ściganie i ujęcie sprawców czynów zabronionych i zorganizowanych grup przestępczych, co w konsekwencji doprowadziło do wystąpienia u skarżącej przewlekłego zespołu neurastenicznego, którego bezpośrednią przyczyną był długotrwały stres związany z pełnionymi obowiązkami służbowymi oraz stałym poczuciem zagrożenia. Organ naruszając ww. przepisy postępowania zaniechał zebrania dowodów w zakresie spełnienia przez skarżącą przesłanki wykonywania służby po 1989 r. z narażeniem życia i zdrowia, nie dokonując m. in. przesłuchania samej wnioskodawczyni mającej szczegółową wiedzę na temat przebiegu jej służby w Policji;

d) art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 107 § 3 KPA i art. 80 KPA, poprzez dowolną ocenę zgormadzonych w sprawie dowodów oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i wyłączeniu wobec skarżącej zastosowania przepisu ogólnie obowiązującego, tj. art. 15c ww. ustawy, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że charakter służby skarżącej po dniu 12 września 1989 r.. długość okresu służby oraz fakt wykonywania przez skarżącą szeregu czynności operacyjno-procesowych z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia przez okres ponad 16 lat kwalifikuje przypadek skarżącej jako "szczególny" pozwalający na zastosowanie wobec L.B. przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu skutkujące wyłączeniem stosowania art. 15c ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, podczas gdy okres pełnienia służby przez skarżącą na rzecz totalitarnego państwa miał charakter krótkotrwały, zaś służba skarżącej jako funkcjonariusza Policji po dniu 12 września 1989 r. do roku 2005 była wykonywana rzetelnie z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia. Organ administracji dopuścił się naruszenia uznania administracyjnego, pomijając okoliczności faktyczne sprawy wpływające na uznanie, iż w sprawa skarżącej ma charakter "szczególnego przypadku.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż z dowodów zgromadzonych w niniejszym postępowaniu, tj. dokumentacji z przebiegu służby L.B., bezsprzecznie wynika, iż skarżąca pełniła służbę w charakterze maszynistki, będąc zatrudnioną w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w G. w Wydziale [...]przez okres zaledwie 14 miesięcy, tj. od dnia [...] grudnia 1988 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., przy czym służbę w Milicji Obywatelskiej, a następnie w Policji pełniła przez łączny okres 16 lat i 6 miesięcy, wykonując pracę z narażeniem życia i zdrowia, początkowo w sekcji dochodzeniowo-śledczej, a następnie sekcji kryminalnej w Referatach do [...] oraz [...]. Skarżąca została zwolniona ze służby w dniu 30 czerwca 2005 r., z uwagi na zły stan zdrowia I orzeczenie całkowitej niezdolności do służby w Policji, z zaliczeniem skarżącej do 3 grupy inwalidów. Wskazano, iż L.B. została przeniesiona ze struktur Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. na początku 1990 r. na swój własny wniosek do komisariatu Policji w G. Z niewiadomych względów organ uznał, że skarżąca wykonywała pracę na rzecz państwa totalitarnego aż do [...] lipca 1990 r. Podkreślono, iż praca skarżącej w strukturze Milicji Obywatelskiej, początkowo w charakterze sekretarki, a następnie funkcjonariusza nie zalicza się zgodnie z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym do pojęcia służby na rzecz państwa totalitarnego, zgodnie z treścią art. 13 b tej ustawy. Konstatując w ocenie skarżącej organ popełnił kardynalny błąd w ustaleniach okoliczności faktycznych sprawy, bezprawnie dodając skarżącej do jej rzeczywistego okresu służby w ramach SB sześć dodatkowych miesięcy, co z kolei wpływa pośrednio na ocenę czy służba skarżącej miała charakter "krótkotrwały", zgodnie z wymogiem zawartym w treści art. 8a ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do meritum sprawy, dla lepszego zobrazowania tematyki której dotyczy należało wyjaśnić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

W tym miejscu warto powołać pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który w pełni podziela Sąd orzekający, iż "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należało, iż organ przedwcześnie zakwestionował występowanie po stronie wnioskodawczyni przesłanki krótkotrwałości służby. Aby bowiem móc uczynić to w sposób skuteczny, organ winien uprzednio w sposób stanowczy, ustalić długość okresu służby pełnionej na rzecz Państwa totalitarnego. Ustalenie to powinno pozostawać natomiast w zgodzie z dowodami zebranymi w sprawie.

Organ czyniąc ustalenia w zakresie stanu faktycznego winien zaś dokonać oceny całego materiału dowodowego dotyczącego tej materii. Nie powinien więc poprzestawać jedynie na odniesieniu się do informacji wynikającej z zaświadczenia wydanego przez IPN, ale winien zauważyć także, że akta osobowe funkcjonariusza zawierają również dokumenty wskazujące na inne okresy służby pełnionej na rzecz Państwa totalitarnego – m.in. opinia służbowa z [...] listopada 1991r. ; notatka służbowa z [...] lutego 1998r. ; dokument opisujący przebieg służby sporządzony przez Komendanta Miejskiego Policji w G.

Zdaniem Sądu brak prawidłowego odniesienia przesłanki "krótkotrwałości służby" do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy wskazuje na niezachowanie należytej staranności w załatwieniu sprawy, która właśnie ze względu na materię, poddaną uznaniowej decyzji organu, wymaga rzetelnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych jej elementów, zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.

Powyższego nie zmienia to, że okoliczność pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, stosownie do art. 13a powołanej ustawy zaopatrzeniowej jest ustalana w oparciu o informację Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządzoną na podstawie posiadanych akt osobowych.

W myśl art. 13a ust. 4 informacja o przebiegu służby zawiera:

1) dane osobowe funkcjonariusza, o których mowa w ust. 2;

2) wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b;

3) informację, czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Informacja o przebiegu służby jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12 (art. 13b ust. 5). Do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do art. 13b ust. 6 powołanej ustawy zaopatrzeniowej.

Charakter prawny informacji o przebiegu służby był już wielokrotnie przedmiotem analizy i rozważań sądów powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego, które stwierdziły, że informacja o przebiegu służby nie jest wiążąca zarówno dla Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i dla weryfikujących decyzję sądów co do faktu (przebiegu służby), jak i co do oceny prawnej, czy praca wnioskodawcy w ww. jednostkach stanowiła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu art. 2 ustawy lustracyjno-dezubekizacyjnej. Na zasadę niezwiązania organu rentowego i sądu powszechnego informacją IPN wskazał również Trybunał Konstytucyjny, W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. (K 36/09, OTK-A 2012/1/3), stwierdził bowiem, że informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego zakwestionowania jej treści w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega nie tylko weryfikacji w postępowaniu przed właściwym organem emerytalnym, ale przede wszystkim podlega wszechstronnej kontroli sądowej w postępowaniu wyjaśniającym (tak: wyrok Sądu [...] w B. z dnia [...]sierpnia 2013 r., sygn. akt [...]

Podzielając powyższe poglądy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 8a powołanej ustawy emerytalnej organ winien, w sytuacji istotnych wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej informacji, poddać ją ocenie. W niniejszej sprawie materiał dowodowy zawiera zaś rozbieżności odnośnie materii długości służby pełnionej na rzecz Państwa totalitarnego. Kwestia ta nie była zaś przedmiotem analizy organu, chociaż skarżąca ją podnosiła. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wyjaśnienie podnoszonych przez skarżącą wątpliwości. Nie jest natomiast trafne "odsyłanie" skarżącej do Instytutu Pamięci Narodowej z zaleceniem złożenia wniosku o zmianę sporządzonej informacji, które to postępowanie miałoby toczyć się, zdaniem Ministra, obok (czy też poza) przedmiotowym postępowaniem.

Należy też dodać, iż wojewódzki sąd administracyjny – w odróżnieniu do sądów powszechnych – nie jest uprawniony do samodzielnego przeprowadzania postępowania dowodowego co do prawidłowości ujęcia w informacji IPN o przebiegu służby danego okresu służby, jako służby na rzecz totalitarnego państwa. Dlatego też wszelkie wątpliwości w tym zakresie muszą zostać wyjaśnione przez prowadzącego postępowanie Ministra na etapie postępowania administracyjnego.

Organ w konsekwencji uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy lakonicznie potraktował też kwestię dotyczącą przebiegu służby po 12 września 1989 r., skupiając się na problemie wykonywania zadań z narażeniem życia i zdrowia. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącej w służbie, mimo że skarżąca podnosiła pewne okoliczności dotyczące służby, które dotyczyły tej materii.

Zaniechanie organu w powyższym zakresie czyni zaskarżoną decyzję wadliwą i obliguje Sąd do jej eliminacji z obrotu prawnego. Trafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego.

Na marginesie dodać także należało, iż w ocenie tut. Sądu nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art.8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Tego typu wtręt stylistyczny jest jedynie podkreśleniem, ze jednym z wyjątkowych rodzajów rzetelnego wykonywania zadań, jest ich wykonywanie z narażeniem zdrowia lub życia. Wbrew twierdzeniom organu nie stanowi natomiast ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową (czyli właśnie szczególną) okoliczność, nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi. Reasumując, powyższe sformułowanie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" o jakim mowa w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej ,nie dotyczy tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy. Jest bowiem znaczeniowo pojęciem o wiele szerszym.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za poprawnością w/zaprezentowanej konkluzji jest to, że zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, gdyby racjonalny ustawodawca chciał zrównać pojęcie rzetelności pełnienia służby z faktem narażania zdrowia czy życia, to dokonałby tego wprost, rezygnując z użycia zwrotu "w szczególności", lub zastępując go np. sformułowaniem "wyłącznie w sytuacjach zagrożenia zdrowia lub życia". Skoro jednak ustawodawca tego nie uczynił, to wykładnia sprowadzająca się do twierdzenia, że o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić tylko wtedy, gdy osoba pełniąca służbę narażała życie lub zdrowie, jest nielogiczna, sprzeczna z językowym rozumieniem odkodowywanego zwrotu i w konsekwencji jawi się jako wykładnia dokonana wprost contra legem.

Niezależnie od powyższego dodania wymagało też to, że nawet hipotetycznie przyjmując istnienie trzeciej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przepadku", to wytknąć należało również organowi, iż podnosząc twierdzenie o jej istnieniu, w żaden sposób nie wyjaśnił sposobu swojego rozumowania w tym zakresie. Nie dokonał bowiem wykładni art.8a omawianej ustawy. Nadto nie przeanalizował służby skarżącej , pod kątem istnienia omawianych "szczególnych okoliczności". Nie wykazał nawet minimum staranności bowiem nie odniósł się do argumentacji, jaką strona podniosła we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, jak i do faktów o przebiegu służby strony podanych przez Komendanta Głównego Policji. Kwestię ową organ spuentował jedynie zdawkowym stwierdzeniem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie. Tego typu, lekceważące stronę zaniechanie organu, jawi się zaś w ocenie tut. Sądu jako naruszające w sposób jaskrawy dyspozycję art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien, po uzupełnieniu postępowania dowodowego we wskazanym w niniejszym uzasadnieniu zakresie, ponownie dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego, kierując się oceną prawną dokonaną przez Sąd.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, zaś o kosztach stosownie do dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.