Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 267/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi N. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego N. B. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt kpa stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] udzielającej N. B. pozwolenia na użytkowanie wędzarni i części usługowej zakładu wędliniarskiego wykonanych bez pozwolenia na budowę.

W sentencji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie określono lokalizacji ww. obiektu. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż przy rozpatrywaniu przedmiotowej samowoli wzięto pod uwagę brak obiektów tego typu na terenie gminy. Dalej w uzasadnieniu organ wskazał, iż na udzielenie pozwolenia na użytkowanie pozwoliły przedłożone inwentaryzacje obiektów samowolnie dobudowanych, wraz z ekspertyzą konstrukcyjną oraz pozytywną opinią Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].09.1989 r. nr [...] - dokumenty te stanowią integralną część decyzji. Do dnia dzisiejszego nie zachowały się akta sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...].05.1990 r. nr [...]. Mimo podejmowanych przez organ działań akt tych nie udało się odszukać. Jedynym dokumentem jaki pozostał z tamtych czasów jest sama decyzja, której oryginał posiada N. B., lecz bez dokumentów, które miały stanowić jej integralną część. Do dnia dzisiejszego nie zachowała się też część tekstowa obowiązującego w dacie wydania ww. decyzji planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., a przedłużonego uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. (pismo Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...].06.2010 r. nr [...]).

Organ wskazał, że uprzednio już decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w [...], która została następnie uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. do ponownego rozpatrzenia.

Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą orzekania był przepis art. 42 ust 1 ustawy z dhia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r. Nr 38 , poz. 229 ze zmianami). Przepis art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. stanowi, iż: Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie ma na celu zbadanie zdatności do użytkowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Decyzja ta będąca formalnym wyrazem legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu może zapaść w razie wykluczenia przez organ przesłanek przymusowej rozbiórki obiektu, określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Gdy okaże się że ww. przesłanki przymusowej rozbiórki obiektu jednak nie występują organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do zastosowania przepisu art. 40 ww. ustawy co wymaga zbadania zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z przepisami pod kątem koniecznych do wykonania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. winien w sposób wszechstronny wyjaśnić wszystkie istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia okoliczności, co zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W przypadku wykluczenia negatywnych przesłanek rozbiórki samowolnie wykonanej części obiektu, określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję opartą o normę art. 40 tej ustawy. Co prawda może się zdarzyć, choć wydaje się to praktycznie niemożliwe, że samowolnie wybudowany obiekt nie wymaga zmian lub przeróbek, jednak musi to być dokładnie zbadane i wyczerpująco uzasadnione w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu będącej, jak wskazano wyżej, wyrazem legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 1990 r. brak jest treści wskazujących na przeprowadzenie przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] postępowania wyjaśniającego w trybie art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazano natomiast, iż przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie kierowano się brakiem obiektów tego typu na terenie gminy, choć ta okoliczność nie mogła być w ogóle brana pod uwagę przez organ nadzoru budowlanego.

Wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego dla danej sprawy postępowania administracyjnego w świetle utrwalonego w doktrynie i judykaturze poglądu stanowi rażące naruszenie prawa. W wyniku wadliwego postępowania Burmistrza Gminy i Miasta [...] doszło do zalegalizowania w [...] na terenie mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy (o symbolu MN wg wyrysu obowiązującego wtedy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), obiektów uciążliwych usytuowanych bezpośrednio przy granicy działki z naruszeniem § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Odległość zalegalizowanych zabudowań od położonych w pobliżu budynków mieszkalnych, w tym od budynku mieszkalnego B. i E. małż. K., jest znacznie mniejsza od wymaganej minimalnej (wg ww. rozporządzenia) odległości budynków mieszkalnych od obiektów i urządzeń mało uciążliwych (U I), która powinna wynosić minimum 15m. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe zabudowania, stanowiące części zakładu wędliniarskiego, należało zaliczyć do określonej kategorii uciążliwości. Organ zauważył, że przy granicy działki można było wtedy sytuować, i to tylko w szczególnych warunkach, budynki mieszkalne i gospodarcze (patrz: § 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 rozporządzenia jw.). Ujawnione wady decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] to wady kwalifikowane, obligujące właściwy organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Uchylając decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosi w motywach orzeczenia, że w przedmiotowej sprawie, nie zachowały się akta administracyjne, dotyczące decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...].05.1990 r., nr [...]. Z analizy akt sprawy wynika, że brak jest także inwentaryzacji i ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej, które stanowią integralna część decyzji z dnia [...].05.1990 r. Po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone wadliwie, ponieważ [...] Wojewódzki Inspektro Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność w/w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...].05.1990 r. nie dokonał pełnej i szczegółowej analizy w aspekcie istnienia przesłanek, stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W szczególności nie dokonał wyjaśnień i ustaleń w przedmiotowej sprawie, bowiem organ I instancji nie zgromadził akt sprawy, aczkolwiek podejmował takie starania o czym świadczą jego występienia do organów niższych instancji.

W piśmie z dnia 16.11.2010 r. znak [...], organ wojewódzki zwrócił się także do N. B. o dostarczenie, będących w jego posiadaniu, akt przedmiotowej sprawy oraz oryginału zaskarżonej decyzji z dnia [...].05.1990 r. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na to, iż akta przedmiotowej sprawy są szczątkowe, brak było podstaw do orzekania w w/w sprawie. W aktach sprawy jest jedynie kserokopia decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...].05.1990 r., nr [...], potwierdzona za zgodność z oryginałem, zaś brak jest inwentaryzacji i ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej, które stanowią integralną część decyzji z dnia [...].05.1990 r., a także innych dowodów mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, a w szczególności do odtworzenia akt sprawy, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2011 r.

Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismami z dnia 9.03.2012 r. wystąpił do:

- Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o przekazanie (oryginałów lub uwierzytelnionych kopii) postanowień Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].05.1986 r. znak [...] oraz z dnia [...].09.1989 r. znak [...] wraz z zaopiniowanymi tymi postanowieniami projektami technicznymi;

- N. B. o przekazanie-sporządzonej w marcu 1990 r. przez mgr inż, J. D. inwentaryzacji budowlanej (wraz z opiniątechniczno-konstrukcyjną) stanowiącj integralną część wspomnianej wyżej decyzji.

- B. i E. K. o przekazanie oryginału decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...].03.1986 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w [...], wraz z zatwierdzonym planem realizacyjnym tej budowy.

W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia 16.03.2012 r. znak [...] poinformował, "iż nie jest możliwe przekazanie oryginałów postanowień lub ich uwierzytelnionych kopii wydanych przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].05.1986 r. znak: [...] oraz z dnia [...].09.1989 r. znak: [...] wraz z projektami technicznymi. Akta te nie znajdują się już w składnicy akt tutejszej Stacji, gdyż uległy one zniszczeniu zgodnie z obowiązującymi w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] rzeczowym wykazem akt."

W odpowiedzi N. B. pismem z dnia 19.04.2012 r. poinformował organ, że: "Dokumentacji budowlanej w tym inwentaryzacji i opinii techniczno-konstrukcyjnej związanej z moimi nieruchomościami nie mogę przesłać, gdyż od wielu lat już jej nie posiadam. W ciągu ostatnich 20 lat z wniosków pp K. w moich obiektach budowlanych przeprowadzono dziesiątki kontroli, inspekcji i inwentaryzacji, a różne organy, w tym administracji ogólnej, budowlanej, sanitarnej, ochrony środowiska, również Sąd Rejonowy i Prokuratura Rejonowa w [...] prowadziły takąż ilość różnych postępowań. Nie mogę obecnie kategorycznie stwierdzić kiedy i jakiemu organowi dokumenty te wydałem celem włączenia ich do akt postępowania. Nie mogłem również uzyskać dokumentacji u jej autora, gdyż p. J. D. zmarł przed ok. 6 laty."

W dniu 16.03.2012 r. E. K. przedłożył w inspektoracie oryginały: decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...].03.1986 r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], oraz planu zagospodarowania działki. Oryginały ww. dokumentów zwrócono K. w tym samym dniu, po sporządzeniu kserokopii tych dokumentów i ich uwierzytelnieniu.

Wskazując na powyższe, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że wykonał wszelkie czynności w kierunku zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, pozwalającego na końcowe rozstrzygnięcie. W skład zebranych w sprawie dowodów i materiałów wchodzą akta przesłane do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przy piśmie z dnia 26.07.2010 r. nr [...], a w tym: "Inwentaryzacja składników budowlanych Zakładu Rzeźniczo-Wędliniarskiego w [...] przy ul. [...]" - opracowana-w 1996 r. przez mgr inż. R. D., dla której wg autora materiałem wyjściowym była opracowana w marcu 1990 r. przez mgr inż. J. D. inwentaryzacja i opinia techniczno-konśtrukcyjna stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrz Gminy i Miasta [...] z dnia [...].05.1990 r. nr [...], oraz "Inwentaryzacja Technologiczna" i "Plan Realizacyjny" opracowane w tym samym czasie przez tego samego autora.

Organ zaznaczył, że w tej sytuacji obecnie nie zachodzi potrzeba odtworzenia inwentaryzacji i opinii techniczno- konstrukcyjnej z 1990 r. albowiem dokumentację tą odtworzono i uzupełniono w 1996 r., w toku postępowania wznowionego na żądanie B. i E. małż. K.. Organ stwierdził, że wspomniane wyżej opracowania wraz z dołączonymi do nich dokumentami stanowią uzupełniający materiał dowodowy mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ podreślił, iż jest pewne, że w momencie uzyskania przez B. i E. małż. K. w marcu 1986 r. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...] istniał legalnie wzniesiony budynek gospodarczy, usytuowany bezpośrednio przy wspólnej granicy obu działek. Dopiero w październiku 1986 r. N. B. uzyskał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania tego budynku na "warsztat wyrobu wędlin gotowych" (decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...].10.1986 r. znak [...]), a następnie N. B. ww. warsztat znacznie rozbudował w warunkach samowoli budowlanej (w tym o wędzarnię i ubojnię).

Ostatecznie organ uznał, że decyzja Burmistrza Gmmy i Miasta [...] z dnia [...].05.1990 r. nr [...] udzielająca Panu N. B. pozwolenia na użytkowanie tej samowolnie rozbudowanej części zapadła z rażącym naruszeniem prawa - tj. bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego dla danej sprawy postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że jest oczywiste, iż ww. organ nie wykluczył przesłanek przymusowej rozbiórki samowolnie powstałych części obiektu co warunkuwało wdrożeniem procedury legalizacyjnej.

Reasumując organ stwierdził, że w wyniku wadliwego działania Burmistrza Gminy i Miasta [...] doszło do zalegalizowania na działce nr [...] ul. [...] w [...], na terenie mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy (o symbolu MN wg wyrysu obowiązującego wtedy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), obiektów uciążliwych usytuowanych bezpoś®denio przy granicy działki z naruszeniem .§ 10 .ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Odległość zalegalizowanych zabudowań od położonych w pobliżu budynków mieszkalnych, w tym od budynku mieszkalnego B. i E. małż. K., jest znacznie mniejsza od wymaganej minimalnej (wg ww. rozporządzenia) odległości budynków mieszkalnych od obiektów i urządzeń mało uciążliwych (U I), która powinna wynosić minimum 15m. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe zabudowania, stanowiące części zakładu wędliniarskiego, należało zaliczyć do odpowiedniej kategorii uciążliwości. Należy też zauważyć, że przy granicy działki można było wtedy usytuować, i to tylko w szczególnych warunkach, budynki mieszkalne i gospodarcze (patrz: § 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 rozporządzrenia jw.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania N. B. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak cięzkie, że powoduje sankcję nieważności.

W rozpatrywanej sprawie ustalono, że Naczelnik Gminy w [...] decyzją z dnia [...] marca 1981 r., Nr [...] udzielił N. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego w [...] przy ul. [...].

Następnie decyzją z dnia [...] października 1986 r., znak [...], Naczelnik Miasta i Gminy w [...] udzielił inwestorowi zgodny na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat wyrobu wędlin gotowych.

Jednakże inwestor dokonał samowolnej rozbudowy warsztatu o wędzarnię i ubojnię.

Burmistrz Gminy i Miasta [...] decyzją z dnia [...].05.1990 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku, inwentaryzacji i ekspertyzy budowlanej złożonych przez N. B. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wędzarni i części usługowej wykonanych bez wymaganego pozwolenia, udzielił pozwolenia na użytkowanie w/w obiektów.

Organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie, nie zachowały się kompletne akta administracyjne, dotyczące decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...].05.1990 r., nr [...]. Z analizy akt sprawy wynika, że brak jest także inwentaryzacji i ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej, które stanowią integralną część decyzji z dnia [...].05.1990 r. Organ odwoławczy przyznał, że w rozpatrywanym przypadku [...] Wojeówdzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmował próby zebrania akt administracyjnych. O tym świadczą jego wystąpienia do organów i instytucji, znajdujące się w aktach sprawy. Organ odwoławczy podniósł, że weryfikując rozstrzygnięcie Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...].05.1990 r., nr [...], na podstawie zgromadzonych akt sprawy, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Skoro pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, to decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. ma ustalenie, że obiekt użytkowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa.

W rozpatrywanym przypadku w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w/w rozbudowa obiektu budowlanego naruszała jednak przepisy prawa. W szczególności naruszono przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Admionistracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. W sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.).

W przedmiotowej sprawie, z planu zagospodarowania działki B. i E. K. wynika, że ich budynek mieszkalny jest oddalony od granicy działki nr [...], należącej do N. B., o 8,96m. Natomiast zalegalizowane zabudowania (o pierwszym stopniu uciążliwości) są usytuowane w granicy działki. Zatem niewątpliwie nie występiuje odelgłość 15m, zawarta w rozporządzeniu w sprawie warunków techniczych, lecz odległość ta jest mniejsza.

Z przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki wynika, że dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej! a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Kwestia zgodności w/w samowolnej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie została przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] zbadana, przed wydaniem weryfikowanej decyzji z dnia [...].05.1990 r.

Z pisma burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 20.07.2010 r., znak: [...], wynika, że brak jest możliwości odtworzenia tekstu planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w latach 1979-1990. Zaś 30.04.1991 r. został uchwalony plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w [...], dla których strefa MN (na której zlokalizownay jest sporny obiekt) dopuszczała usługi i produkcję. Z planu zagospodarowania wynika, że warunkiem wprowadzenia funkcji zamiennych jest nienaruszanie interesów osób trzecich.

O naruszeniu interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. można mówić wtedy, gdy naruszone są konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. W rozpatrywanym przypadku, jak wyżej wskazano, warunki techniczne zostały naruszone.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...].05.1990 r., nr [...], w sposób rażący narusza wskazany przepis art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa, w związku z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] bez postępowania wyjaśniającego, czy w/w inwestycja została wybudowana zgodnie z przepisami obowiązującymi, w okresie jej budowy, oraz czy znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, przeznaczony jest pod tego rodzaju zabudowę, wydał badaną w niniejszym postępowaniu decyzję z dnia [...].05.1990 r., nr [...], na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, naruszając w sposób rażący te przepisy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Skarżący podniósł, że jego budynek został wybudowany przed majem 1986 r., na co wskazuje kopia protokołu Wojewódzkiego Zakładu Wterytnarii w [...] z przeglądu gotowego obiektu z dnia 13 maja 1986 r. Skarżacy zarzucał, że sąsiedzi projektując swój budynrek mieszkalny w odległości 9m od jego zakładu nie zachowali wymaganej prawem odległości, zaś jego zakład wędliniarski prawa nie narusza.

Skarżący wskazał, że stan sanitarno-techniczny jego zabudowań jest dobry i nie wymaga wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Weterynarii, co wynika z protokołu kontroli sanitarnej z dnia 24 stycznia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósl o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem.

Na wstępie należy wskazać, ze niniejsza sprawa rozpoznawana była przez organy administracyjne w trybie nadzwyczajnym, którego celem jest zbadanie czy określona decyzja obarczona jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Instytucja ta stoi w opozycji do zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 kpa i może ona być stosowana jedynie w razie zaistnienia wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jedną z nich, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Należy również zaznaczyć, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest więc przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 1990 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie wędzarni i części usługowej zakładu wędliniarskiego wykonywanych bez pozwolenia na budowę.

Organy nadzoru budowlanego stwierdzając nieważność w/w decyzji wskazały na rażące naruszenie przepisu art. 7,77 § 1, art. 80 kpa w związku z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 10974 r. Prawo Budowlane.

Organy wskazywały, ze jest oczywiste, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 Burmistrz Gminy i Miasta [...] nie wykluczył przesłanek przymusowej rozbiórki samowolnie powstałych części obiektu co warunkowało wdrożenie procedury legalizacyjnej.

Jednocześnie w ocenie Sądu zarzut organu należy interpretować, jako nie ustalenie stanu faktycznego, a więc zarzut odnoszący się do postępowania administracyjnego, a nie zarzut naruszenie prawa materialnego art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. O ile bowiem można zgodzić się z twierdzeniem, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] maja 1990 r. nie zawiera treści dotyczących przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 37 i 40, to brak podstaw do stwierdzenia z całą pewnością, że postępowanie to nie zostało przeprowadzone.

Stosownie bowiem do przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z przepisem art. 40, który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Powyższe przepisy dotyczą m. in. obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i stwierdzić należy, że jako zasadę przewidują legalizację popełnionej samowoli, w trybie art. 40 i art. 42 ustawy; wyjątkiem jest natomiast nakaz rozbiórki, który dotyczy sytuacji określonych w przepisie art. 37, przy czym niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a więc z materialnym prawem budowlanym (art. 37 ust. 1) została obwarowana dodatkowymi warunkami szczegółowo opisanymi w punkcie 1 oraz 2.

Analizując omawiane uregulowania wyinterpretować z nich można tryb postępowania właściwych organów nadzoru budowlanego, w przypadku powzięcia wiadomości co do niezgodności obiektu budowlanego, czy też wątpliwości co do zgodności obiektu budowlanego z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy.

W pierwszej kolejności organ winien zatem zbadać, czy obiekt pozostający w jego zainteresowaniu w istocie wzniesiony (rozbudowany) został niezgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w czasie popełnienia samowoli budowlanej. Wskazana niezgodność z prawem obejmuje niewątpliwie brak pozwolenia na budowę, sprzeczność z przepisami o planowaniu przestrzennym i naruszenie norm technicznych budowlanych. Negatywne ustalenia w tym zakresie stanowią negatywną przesłankę orzekania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Odpowiedź pozytywna zainicjować powinna zaś kolejne działania organu, mające na celu doprowadzenie zastanej sytuacji do stanu zgodnego z prawem.

Na gruncie niniejszej sprawy przytoczyć należy tezę zawartą w wyroku z dnia 21 czerwca 2006r. w sprawie o sygn. akt II OSK 911/05, LEX nr 265785, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać i wskazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie.

W niniejszej sprawie przedmiotowa samowolna rozbudowa dotyczy obiektu, który został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę w granicy działek i co do którego właściciel otrzymał decyzję administracyjną o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na budynek wyrobu wędlin.

Budynek ten nie uniemożliwił zaudowy działki sąsiedniej, o czym świadczy uzyskanie przez małżonków K. w marcu 1986 r. pozwolenia na budowę.

Wobec braku akt administracyjnych w ocenie Sądu przyjęcie, jako oczywistej okoliczności, nie przeprowadzenia przez organ postępowania z art. 37 i 40 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia.

Organy wskazały także na niezachowanie odległości przewidzianych w § 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska przywołując § 10 ust. 2 pkt 1 i 3i podnosząc, że odległość przedmiotowego budynku od zabudowań mieszkalnych na sąsiedniej działce wynosi 9m a nie 15. Istotnie przepisy wykonawcze rozporządzenia wymagały, aby budynki mieszkalne i inne budynki, w których znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi były sytuowane w takiej odległości od siebie, ażeby ograniczyć lub weliminować uciążliwości.

Jednocześnie odległości określone w ust. 3 mogły być zmniejszone, jeżeli uciążliwość obiektu budowlanego lub urządzenia, zaliczonego do danej kategorii uciążliwości można było ograniczyć do wymaganego poziomu przy użyciu odpowiednich środków technicznych lub rozwiążań technologicznych. Natomiast przepis § 13 cytowanego rozporządzenia dopuszczał sytuowanie bezpośrdenio przy granicy budynku gospodarczego ze ścianami z materaiłów niepalnych i dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudniło to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Posadowienie więc budynku gospodarczego w ganicy działki nie naruszało przepisów skoro budynek ten jest zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę. Było też możliwe posadowienie budynku uciążliwego w odległości mniejszej niż przewidziana w § 10 ust. 2 i 3. Organ dopuścił też zmianę sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na wyrób wędlin.

W tej sytuacji przyjęcie więc przez organy, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] nie przeprowadził postępowania z art. 37 i 40 przy braku akt administracyjnych tego postępowania jest w ocenie Sądu dowolne. Samowolnie rozbudowany legalnie wzniesiony obiekt i legalnie użytkowany jako budynek wędzarni był bowiem możliwy w świetle przepisów rozporządzenia do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w drodze zmian lub przeróbek w sposób, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazujący rozbiórkę miał bowiem tylko wówczas zastosowanie, gdy brak było możliwości usunięcia zagrożeń lub pogorszeń wymienionych w tym przepisie w oparciu o art. 40 tej ustawy.

Skoro więc przeprowadzenie procedury z art. 37 i 40 było w okolicznościach sprawy możliwe organy nie miały podstaw do przyjęcia, że procedury tej nie przeprowadzono. Natomiast wydanie decyzji na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. jest ostatnim etapem postępowania legalizacyjnego. Zgodzić się należy z organami, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] maja 1990 r. zawiera niewyczerpujące uzasadnienie tak co do podstawy faktycznej, jak i prawnej rozstrzygnięcia. Brak ten w ocenie Sądu należy ocenić jako naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego jedynie wyjątkowo może prowadzić do stwierdzenia nieważnościci decyzji i tylko w razie wykazania, że naruszenie to było rażące i miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji powinno mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Z powyższych względów Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] maja 1990 r. nie zostało poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że rażąco narusza ona prawo w świelte zebranego materiału dowodowego, który to w sposób oczywisty potwierdza.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i orzekł o kosztach na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.