Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 394/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48,  art. 49,  art. 54,  art. 55,  art. 57  ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 800/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 800/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...]., w przedmiocie odmowy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu 19 stycznia 2015 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach, dalej także: "PINB", wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., dalej także "Stowarzyszenie", "strona skarżąca", z dnia 14 stycznia 2015 r. o wszczęcie postępowania, w zakresie wymierzenia Inwestorowi - [...] Sp. z o.o. Sp.k. kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanych - wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem, instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego oraz instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego, na terenie ośrodka "[...] " w miejscowości Rz..

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Stowarzyszenia z dnia 14 stycznia 2015 r. we wskazanym powyżej zakresie.

Od powyższego postanowienia strona skarżąca złożyła zażalenie.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej także: "MWINB", postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1229/15, WSA w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie MWINB oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanych: wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...] " w miejscowości Rz..

W dniu 6 maja 2016 r. zostały przeprowadzone przez pracowników PINB oględziny, w trakcie których ustalono, że wyciąg narciarski krzesełkowy pozostaje nieczynny. W odniesieniu do kwestii użytkowania strony przedstawiły swoje stanowiska w oświadczeniach złożonych do protokołu. Po uzgodnieniu z wszystkimi stronami obecnymi podczas ww. oględzin odstąpiono od oględzin całości przedmiotu postępowania, z uwagi na fakt, iż po zakończeniu sezonu zimowego wyciąg krzesełkowy pozostawał nieczynny.

W dniu [...] czerwca 2016 r., PINB odmówił wymierzenia na wniosek strony skarżącej inwestorowi [...] Sp. z o.o. Sp.k. kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanych: wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...] " w miejscowości Rz., ale rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez MWINB.

W dniu 19 stycznia 2017 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny wyciągu krzesełkowego narciarskiego na terenie ośrodka [...] , w trakcie których stwierdzono, że przedmiotowy wyciąg jest użytkowany. Przedstawiciele stron złożyli w trakcie oględzin oświadczenia stanowiące załącznik do protokołu oględzin.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach odmówił wymierzenia na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. inwestorowi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Rz., kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...] " w miejscowości Rz..

Podstawę materialnoprawną tego postanowienia stanowił art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust., art. 59g ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.).

Na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła zażalenie.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane) oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie (art. 48-49 ustawy) są trybami wyłączającymi się wzajemnie. W sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu realizowanego samowolnie, to pierwszeństwo ma tryb legalizacyjny określony w art. 48-49 ustawy, bowiem prawnie skutecznie można zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie. W konsekwencji rozstrzygnięcie oparte na art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym w ramach postępowania legalizacyjnego, mającym na celu ustalenie czy samowolnie zrealizowany obiekt w ogóle może uzyskać zgodność z prawem, oraz czy inwestor do takiej zgodności doprowadzi. Zdaniem organu, tak długo jak inwestorowi realizującemu samowolnie obiekt budowlany zagraża sankcja nakazania rozbiórki, nie istnieje możliwość przystąpienia do użytkowania takiego obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, a w konsekwencji brak jest możliwości stosowania sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż nie można zastosować sankcji (nałożyć kary administracyjnej) za nielegalne użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a także stwierdzenie, że tryb wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie - są trybami wzajemnie wyłączającymi się, mimo że, interpretacja (literalna, celowościowa i systemowa) wspomnianych przepisów, również w świetle orzecznictwa Trybunał Konstytucyjnego i części sądów administracyjnych, prowadzi do wniosku o konieczności wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym: szczegółowego i kompleksowego zbadania istnienia podstaw do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego;

- art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia postanowienia, dotyczącego odmowy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że organy prawidłowo wykazały, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem wymierzenie kary jest potencjalnie możliwe tylko wówczas, gdy strona powinna się ubiegać o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przepisu nie czyni tego i samowolnie, bez zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego budynku. Zdaniem Sądu I instancji, sytuacja taka nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro bowiem nie jest dopuszczalne/wymagane prawem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona w takiej sytuacji spełniającej znamiona samowoli budowlanej, nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że znane mu są poglądy sądów administracyjnych prezentujące stanowisko odmienne, wynikające z innej, niż powyższy wynik, wykładni prawa, jednak nie podzielił zawartej tam oceny prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust 1 pkt 1) lit. a) i pkt 2) w zw. z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1-6 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż nie można zastosować sankcji (nałożyć kary administracyjnej) za nielegalne użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a także stwierdzenie, że tryb wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie są trybami wzajemnie wyłączającymi się - mimo że, prawidłowa interpretacja (zarówno językowa, jak i celowościowa oraz funkcjonalna) wspomnianych przepisów, również w świetle orzecznictwa Trybunał Konstytucyjnego i części sądów administracyjnych, prowadzi do wniosku o konieczności wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 137 § 2 P.p.s.a.- poprzez wydanie wyroku, którego treść wywołuje uzasadnione i relewantne wątpliwości co do sposobu procedowania Sądu, zwłaszcza głosowania nad wyrokiem z uwzględnieniem zasady orzekania większością głosów;

3. ponadto, z ostrożności procesowej, nieważność postępowania, na podstawie art. 183 § 2 pkt 4) in principio P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 P.p.s.a. - poprzez wydanie zaskarżonego wyroku przez skład Sądu orzekającego sprzeczny z przepisami prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto Stowarzyszenie wniosło, w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w niniejszej sprawie istnieje zagadnienie budzące poważne wątpliwości, o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem podjęcia wiążącej uchwały, ewentualnie, na podstawie art. 187 § 3 P.p.s.a., o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu Sędziów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Rz. wniosła o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 394/18 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w tej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w sprawie II OPS 4/19.

Postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r., w sprawie II OPS 4/19, Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie 7 sędziów przejął do rozpoznania sprawę o sygnaturze II OSK 2641/17. W dniu 30 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał w ostatniej z wymienionych spraw rozstrzygnięcie kończące.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 394/18, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 18 stycznia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do

przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do

zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

Z uwagi na podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu nieważności na

podstawie art. 183 § 2 pkt 4 in principio P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku przez skład orzekający sprzeczny z przepisami prawa, należy skoncentrować się na tej przesłance nieważności. Najpierw odnotować trzeba,

że zaskarżony wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Krakowie w dniu 14 września 2017 r. w trybie uproszczonym. Z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji orzekał w składzie trzech sędziów. Zgodnie z powołanym w podstawie kasacji przepisem art. 16 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w

składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i 3, chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast w myśl art. 16 § 2, sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisem szczególnym jest zaś art. 120 P.p.s.a., stanowiący, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jest oczywiste, że skład Sądu pierwszej instancji nie był sprzeczny z przepisami prawa a zatem nie zachodzi nieważność postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 4 in principio P.p.s.a.

Dodać można, że nie zachodzą także okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 137 § 2 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku którego treść wywołuje uzasadnione i relewantne wątpliwości co do sposobu procedowania Sądu, zwłaszcza głosowania nad wyrokiem z uwzględnieniem zasady orzekania większością głosów.

Jest niewątpliwe, że dwóch sędziów będących członkami składu WSA w Krakowie orzekającego w niniejszej sprawie było członkami składu orzekającego w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 798/17. Wyrokiem tym uchylono zaskarżono postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB w Wadowicach z dnia 13 lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie zaś, w stanie faktycznym i prawnym zbliżonym do stanu faktycznego i prawnego sprawy kontrolowanej w dniu 8 września 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Okoliczności te nie oznaczają, wbrew zarzutowi kasacji, że wyrok w niniejszej sprawie zapadł bez uwzględnienia zasady orzekania większością głosów. Powołanego w omawianej podstawie kasacji art. 137 § 2 P.p.s.a. nie można odczytywać w oderwaniu od poprzedzającego przepisu art. 137 § 1 P.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 137 § 1, sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów. Przebieg narady i głosowanie nad orzeczeniem jest tajne, a zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy, z zastrzeżeniem § 3, nie jest dopuszczalne. Narada obejmuje dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku.

Głosowanie, o którym mowa w art. 137 § 2 P.p.s.a., poprzedza dyskusja. Jeśli w wyniku dyskusji dochodzi do rozbieżności stanowisk członków składu orzekającego, wyrok zapada większością głosów. O ile zaś w wyniku dyskusji dochodzi do ujednolicenia stanowisk, w rezultacie głosowania wyrok zapada jednomyślnie.

Wnoszący kasację nie uprawdopodobnił, że w niniejszej sprawie było inaczej. Z dokumentu sentencji wyroku, a także z akt sprawy nie wynika aby którykolwiek członek składu orzekającego zgłosił zdanie odrębne. Podkreślić należy, że brak jest również podstaw do przyjęcia, że członkowie składu orzekającego zostali pozbawieni możliwości skorzystania z uprawnienia do złożenia zdania odrębnego. Teza kasacji o wydaniu wyroku sprzecznego ze stanowiskiem dwóch członków składu orzekającego jest więc bezpodstawna.

Jest niewątpliwe, że rozbieżności w orzecznictwie, na tle zbliżonych stanów faktycznych i prawnych, są zjawiskiem niepożądanym. Środkiem prawnym otwierającym możliwość ujednolicenia orzecznictwa jest m.in. skarga kasacyjna. Wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 798/17 oraz skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, tj. wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 800/17 (a także skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 801/17), umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ujednolicenie orzecznictwa w trzech sprawach o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym – dotyczącym wymierzenia kar administracyjnych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych wykonanych na terenie ośrodka "[...] " w miejscowości Rz.

Podstawę materialną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Można odnotować, że postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego, sporządzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach, dalej także "PINB", z dnia 12 kwietnia 2016 r. Jak zauważył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "MWINB", po wszczęciu postępowania, a przed wydaniem postanowienia PINB z dnia 13 lutego 2017 r., stanowiącego w niniejszej sprawie akt organu pierwszej instancji, z dniem 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255). Nowela ta nie miała wpływu na podstawę materialną orzekania, bowiem doprecyzowała jedynie, w szczegółowych przepisach,

w tym także w art. 57 ust. 7, organ właściwy do rozstrzygania – w art. 57 ust. 7 zmiana polegała na zastąpieniu zwrotu "właściwy organ" określeniem "organ nadzoru budowlanego", przy czym poprzednio właściwość ta wynikała z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym niemniej skonstatować można, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy

z dnia 16 grudnia 2016 r., odnoszącym się m.in. do spraw z art. 57 ust. 7, w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej noweli, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dodać można, w związku z tym, że wniosek o wszczęcie postępowania, sporządzony w dniu 14 stycznia 2015 r., został złożony do PINB w dniu 19 stycznia 2015 r., a hipoteza i dyspozycja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (pomijając wspomniane doprecyzowanie organu), nie zmieniła się od daty wniosku o wszczęcie postępowania, do dnia wydania zaskarżonego postanowienia.

Nie zmieniła się także istota unormowania art. 54 Prawa budowlanego. Na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. hipotezą objęto zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, a także skrócono okres na wniesienie sprzeciwu, ale nie miało to znaczenia dla treści obowiązku inwestora, wynikającego z art. 54. Podobnie, w tym zakresie nie miało znaczenia dodanie do omawianego przepisu, z dniem 1 stycznia 2017 r., art. 54 ust. 2, według którego, organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1.

Natomiast przepis art. 55 Prawa budowlanego miał niezmienioną treść od dnia 26 czerwca 2015 r. do daty wydania zaskarżonego postanowienia. Podkreślić jeszcze należy, że art. 55 ustanawiał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji przewidzianej w art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego, także w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, z tym, że wówczas obowiązek ten wynikał z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego, a na skutek noweli z dnia 20 lutego 2015 r. obowiązek ten "przeniesiono" do art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przed dalszymi rozważaniami konieczne jest odnotowanie, że przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany w postaci wyciągu narciarskiego krzesełkowego, z dolnym i górnym stanowiskiem, zlokalizowany na terenie ośrodka "[...] ", a więc budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Obiekt ten został wybudowany w 2009 r. W odniesieniu do tego obiektu zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W dacie wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, w obrocie prawnym pozostawało postanowienie PINB w Wadowicach z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawieszono postępowanie do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Analizę wzajemnej relacji postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7) i postępowania w przedmiocie usunięcia naruszeń prawa budowlanego, do których doszło w związku z wykonaniem obiektu (art. 48 i nast. lub art. 50-51 Prawa budowlanego), należy zatem ograniczyć do relacji art. 57 ust. 7 i art. 48 i nast. Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu

nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zastosowanie tego przepisu jest

ściśle powiązane z przepisami art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Przepis art. 54 Prawa budowlanego stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę (zgłoszenie budowy, której mowa w

art. 29 ust. 1 pkt 1a 19a nie wchodzi w grę), można przystąpić po zawiadomieniu

organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia.

Według art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy uzyskać jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49

ust. 5. Przypomnieć warto, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, z uwagi na okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5, przewidywał również art. 55

pkt 2 Prawa budowlanego, przed nowelą, która weszła w życie z dniem 1 stycznia

2017 r., w tym także w dacie wykonania robót.

Przepis art. 49 Prawa budowlanego reguluje legalizację obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W razie zaistnienia przesłanek pozwalających na legalizację obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jednocześnie w tej decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 4 i ust. 5). Z powyższego wynika więc, że w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę, ma zastosowanie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W takim przypadku nie ma prawnej możliwości zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co oznacza, że art. 54 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Do takich obiektów zastosowanie ma art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2641/17, ONSA i wsa 2021/2/21, według którego, oznacza to, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 można mówić dopiero wówczas kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Podkreślić należy, jak wynika z uwagi zawartej powyżej w uzasadnieniu faktycznym, że wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2641/17, został wydany w składzie 7 sędziów.

W konsekwencji, należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego nie może służyć do legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji zasadnym jest natomiast uruchomienie postępowania legalizacyjnego. Natomiast brak jest podstawy prawnej

do wymierzania kary, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych

czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed legalizacją obiektu budowlanego. Zatem, w stanie prawnym obowiązującym do dnia

19 września 2020 r., prowadzenie postępowania w trybie art. 48 i 49 Prawa budowlanego wyłącza możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Stanowisko to stanowi kontynuację poglądów przywołanych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 listopada 2020 r., a zawartych w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pogląd ten jest prezentowany także w piśmiennictwie (patrz: Zdzisław Kostka [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 777; Maksymilian Cherka, Wojciech Grecki, "Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym", Warszawa 2013, s. 113-114; Mirosław Wincenciak [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Warszawa 2018, s. 713).

Argumentację zaprezentowaną powyżej umacniają rezultaty wykładni systemowej i celowościowej ogółu norm w zakresie legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Niezależnie od zmieniających się hipotez i dyspozycji art. 54-60 Prawa budowlanego, z norm tych wynika, że przedmiotem postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, a także postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jest zbadanie zgodności budowy z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Konstatacja ta oparta jest na unormowaniach art. 57 ust. 1 pkt 1-6, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor obowiązany jest dołączyć dokumenty jednoznacznie związane z legalną budową (oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę itd.). Nadto, w myśl art. 59a, organ przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Podkreślić trzeba, co już zasygnalizowano, że normy w zakresie dokumentacji stanowiącej obowiązkowe załączniki do wniosku, a także normy określające przedmiot obowiązkowej kontroli, funkcjonowały w zespole przepisów art. 54-60, zarówno w okresie wykonania robót, jak i w trakcie postępowania o wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Spostrzeżenie to pozwala na odmienne określenie celu instytucji

administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7, niż cel który wyartykułował Sąd pierwszej instancji. Celem tym jest zapobieganie unikania przez inwestorów procedury weryfikującej zgodność wykonanych przezeń robót

budowlanych z ustaleniami i warunkami przewidzianymi w pozwoleniu na budowę oraz w projekcie budowlanym. Na takie zdefiniowanie celu omawianej sankcji pozwala

także systematyka przepisów – wymierzenie kary w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 przewiduje przepis art. 57 ust. 7. Poprzedzające tę regulację przepisy art. 57 ust.1-6 stanowią przecież o obowiązkach inwestora, których realizacja umożliwia organowi zbadanie zgodności budowy z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej o charakterze konstytucyjnym, stwierdzić należy przede wszystkim, że ani przedmiotem sentencji, ani uzasadnienia wyroku TK z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 (OTK-A 2009/5/64) nie jest zgodność z Konstytucją RP art. 57 ust. 7, w zakresie w jakim miałby odnosić się do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Przedmiotem postępowania konstytucyjnego było pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w postanowieniu z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 568/06,

w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia

2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 854/05, w przedmiocie nielegalnego użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego (budynku handlowo-mieszkalnego), na

który inwestorzy uzyskali pozwolenie na rozbudowę. Sentencja i uzasadnienie wyroku analizowanego wyroku TK świadczą o zgodności z Konstytucją RP samej instytucji

kary administracyjnej przewidzianej w art. 57 ust. 7. Zauważyć jednak trzeba, że stanowisko zajęte przez NSA w niniejszej sprawie, według którego, art. 57 ust. 7 nie odnosi się do użytkowania obiektu wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, nie podważa konstytucyjności tej kary administracyjnej. Nadto, nawiązując do rozważań TK zawartych w uzasadnieniu omawianego wyroku, warto zwrócić uwagę na wyartykułowaną wprost wypowiedź, zgodnie z którą, z punktu widzenia celu regulacji prawnej istotne znaczenie ma przede wszystkim fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego pomimo niezawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub nieuzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (por. art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego). Jak stwierdził Trybunał, brak aktywności inwestora w powyższym zakresie uniemożliwia realizację przez organy nadzoru budowlanego ich ustawowo określonych zadań (pkt 6 uzasadnienia prawnego wyroku TK z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi o zadania w zakresie badania zgodności budowy z decyzją o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, akceptacji dla legalnego użytkowania wybudowanego legalnie obiektu budowlanego.

W podobny sposób Trybunał Konstytucyjny scharakteryzował karę pieniężną ustanowioną w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 (OTK-A 2007/1/2), także przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie TK, wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy (pkt 5 uzasadnienia prawnego). Dalej zaś Trybunał dodał, przytaczając wyrok NSA z dnia

20 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2735/95, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania (pkt 6 uzasadnienia prawnego).

Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że wskazane wyroki Trybunału Konstytucyjnego uzasadniają pogląd o możliwości wymierzenia kary pieniężnej za samowolne użytkowanie obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ściśle rozumiany przedmiot tych orzeczeń nie odnosi się do istoty sporu w niniejszej sprawie, zaś w zakresie celu regulacji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowisko TK jest tożsame z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej wyartykułowanym.

Dla porządku dodać można, że poza zakresem sporu w niniejszej sprawie pozostaje powołany przez wnoszące kasację Stowarzyszenie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08.

W niniejszej sprawie, jak wyżej zasygnalizowano, nie doszło do zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Wyłączona więc

była możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.