Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 495/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 104/17 w sprawie ze skargi (...) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od (...) na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę (...) (dalej jako: strona, skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu – obecnie: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uznania zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego za nieuzasadniony.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Jeleniej Górze prowadził postępowanie egzekucyjne z majątku zobowiązanego - skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...). o numerze (...), obejmującego zaległość w opłacie dodatkowej za nieopłacone parkowanie pojazdu nr rej. (...). W toku tego postępowania, w dniu (...) zawiadomieniem nr (...) dokonano zajęcia rachunku bankowego prowadzonego przez Volkswagen Bank Polska SA, o czym zawiadomiono zobowiązanego w dniu (...), doręczając jednocześnie odpis wymienionego tytułu wykonawczego. W dniu (...) do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo zobowiązanego, które zostało zakwalifikowane jako złożone w terminie zarzuty na postępowanie egzekucyjne. Skarżący podniósł w nim zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Postanowieniem z dnia (...) nr (....), Prezydent Miasta Krakowa – działając jako wierzyciel - uznał wniesiony zarzut za nieuzasadniony. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) Postanowieniem z dnia (...) Naczelnik Urzędu Skarbowego w Jeleniej Górze uznał za nieuzasadniony wniesiony zarzut. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że obowiązek uiszczenia opłat co do zasady obciąża właściciela pojazdu, chyba że w wiarygodny sposób wskaże on innego użytkownika tego pojazdu. Fakt ten został wskazany przez wierzyciela w postanowieniu w sprawie zarzutów, które jest wiążące dla organu egzekucyjnego.

W postępowaniu zażaleniowym Dyrektor Izby Skarbowej potwierdził bezzasadność zgłoszonych zarzutów. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu w sprawie zarzutów organ egzekucyjny zobligowany jest do stosowania procedury określonej w art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej : u.p.e.a.). W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej organ I instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił powyższe kwestie w zaskarżonym postanowieniu, a stanowisko to jest dla organu nadzoru wiążące.

Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżonemu postanowieniu zarzucił w szczególności naruszenie przepisów prawa w tym art. 33 i następnych u.p.e.a, które miało wpływ na rozstrzygnięcie oraz brak rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego. Dodatkowo zarzucił naruszenie w zakresie: art.13 ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jeden ze współwłaścicieli jest zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest osoba, która faktycznie użytkowała pojazd w strefie płatnego parkowania, art. 366 § 1 k.c. i 370 k.c. przez ich zastosowanie (niezależnie od faktu, że nie zostały przywołane) w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy zobowiązanie do uiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania nie ma charakteru zobowiązania cywilnego, co winno wykluczać możliwość stosowania przepisów o solidarności dłużników określonych w prawie cywilnym.

Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia i uznanie, że nie jest osobą zobowiązaną do spełnienia świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji, dokonując oceny zaskarżonego postanowienia stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy, w której spór sprowadzał się do oceny zasadności skierowania przez wierzyciela do skarżącego egzekucji obowiązku pieniężnego z tytułu opłat dodatkowych za nieopłacony postój samochodu osobowego w strefie płatnego parkowania.

Na podstawie akt sprawy ustalono, że samochód - z którym związana jest egzekwowana od skarżącego opłata dodatkowa za parkowanie w strefie płatnej - stanowi współwłasność dwóch osób: skarżącego oraz jego ojca. Skarżący w sprawie zgłoszonego zarzutu nie wykazał, że to inna osoba korzystała z samochodu w dniu (...).

W ocenie Sądu I instancji organ egzekucyjny słusznie - będąc związany treścią postanowień wierzyciela - przyjął zaprezentowane tam stanowisko i uznał za nieuzasadniony zarzut błędu co do osoby zobowiązanego, wyjaśniając w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (tak jak i uprzednio w postanowieniu uczynił to wierzyciel), że obowiązek uiszczenia opłat co do zasady obciąża właściciela pojazdu, chyba iż w wiarygodny sposób wskaże on innego użytkownika tego pojazdu. Dochodzona opłata dodatkowa jest zobowiązaniem solidarnym wszystkich współwłaścicieli pojazdu, zatem to wierzyciel ma możliwość wyboru, do którego z nich skierować egzekucję.

Rozstrzygając tę sprawę, Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu – w świetle zarzutów skargi – sprowadzała się do tego, czy w sytuacji, gdy zobowiązanymi do uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ustawy o drogach publicznych, są współwłaściciele pojazdu samochodowego egzekucja może być skutecznie skierowana do jednego z nich.

Sąd I instancji stwierdził, że rozważenie tej kwestii na tle sprawy w przedmiocie stanowiska wierzyciela - wyrażonego na podstawie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – wymagało uwagi, iż z reguły zgłaszany w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarzut błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.) nie może zmierzać do ustalenia osoby zobowiązanego. Najczęściej ocena zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego sprowadza się do zbadania czy nie zachodzi rozbieżność między treścią tytułu wykonawczego, a treścią orzeczenia będącego podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Dotyczy zatem przede wszystkim kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Takie stanowisko jest oczywistą konsekwencją tego, że drogą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie można podważać orzeczenia będącego podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. W rozpatrywanym przypadku jednakże, skoro zobowiązanie powstało z mocy prawa, zarzut w postępowaniu egzekucyjnym, co do osoby zobowiązanego, umożliwia kontrolę czy prawidłowo zobowiązanego (zobowiązanych) ustalono. Zajęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby pozbawieniem prawa do obrony osoby, której zobowiązanie powstaje z mocy prawa, a zatem bez konieczności wydania decyzji, podlegającej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Ustalenie zobowiązanych z mocy prawa odróżnić należy jednak od możliwości skierowania egzekucji przeciwko jednemu z nich.

Skład orzekający Sądu I instancji uznał, że skoro w ustawie o drogach publicznych brak szczególnych regulacji dotyczących odpowiedzialności współwłaścicieli za zobowiązania powstałe z mocy tej ustawy - to uzasadnione jest sięgnięcie do unormowań zawartych w innych gałęziach prawa. Zgodnie z art. 195 k.c własności tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kliku osobom (współwłasność). Według art. 370 k.c. jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowiązane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej. Art. 369 k.c. stanowi zaś, że zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej.

W ocenie Sądu I instancji odnośnie do stosunków publicznoprawnych przyjąć należy, że zobowiązanie współwłaścicieli powstające z mocy prawa należy traktować tak jak zobowiązanie zaciągnięte przez wszystkich współwłaścicieli. A zatem – stosownie do treści art. 370 k.c. - jako zobowiązanie, za które współwłaściciele ponoszą odpowiedzialność solidarnie. Powyższe oznacza, że skarżący – jako jeden ze współwłaścicieli pojazdu samochodowego - nie był osobą wyłącznie zobowiązaną do uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13 f ustawy o drogach publicznych.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o zmianę skarżonego wyroku przez uznanie za uzasadniony złożony zarzut co do błędu, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucono, naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności

a. przez naruszenie gwarancji równości praw stron w procesie,

b. brak możliwości aktywnego udziału Strony w postępowaniu,

c. przyjęciu, że na skarżącym ciąży obowiązek dowodowy, który nie jest wskazany w ustawie (tu wskazania osoby korzystającej z drogi publicznej),

d. przyjęcie, że można wszczynać egzekucję administracyjną wobec osoby, co do której nie ma pewności, że jest dłużnikiem (tu zobowiązanym).

Co doprowadziło WSA do uznania, że zobowiązanym jest skarżący.

2. art. 31 oraz 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez:

a. naruszenie gwarancji równości praw stron w procesie,

b. brak możliwości aktywnego udziału strony w postępowaniu,

c. przyjęciu, że na skarżącym ciąży obowiązek dowodowy, który nie jest wskazany w ustawie (tu wskazania osoby korzystającej z drogi publicznej),

d. przyjęcie, że można wszczynać egzekucję administracyjną wobec osoby, co do której nie ma pewności, że jest dłużnikiem (tu zobowiązanym).

Co doprowadziło WSA do uznania, że zobowiązanym jest skarżący.

3. Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. przez:

a. przyjęcie, że przepisy tej ustawy zobowiązują właściciela pojazdu do informowania organów Państwa o osobach korzystających z pojazdu, w szczególności korzystających z drogi publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy, podczas, gdy przywołana ustawa nie zawiera takiego zobowiązania,

b. naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jeden ze współwłaścicieli jest zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, podczas gdy z przepisy tego wynika, iż zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest osoba, która faktycznie użytkowała pojazd w strefie płatnego parkowania,

c. art. 366 § 1 k.c. i 370 k.c. przez ich zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy zobowiązanie do uiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania nie ma charakteru zobowiązania cywilnego, co winno wykluczać możliwość stosowania przepisów o solidarności dłużników określonych w prawie cywilnym,

d. alternatywnie przez niewłaściwe zastosowanie przywołanych przepisów k.c. w sytuacji, gdy zobowiązanie wynikające z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. jednoznacznie wskazuje na indywidualny charakter zobowiązania, co wyklucza możliwość odpowiedzialności kolegialnej i w ten sposób wyklucza jakąkolwiek solidarność po stronie osoby zobowiązanej z jakąkolwiek stroną trzecią.

4. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na:

a. niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, kto faktycznie użytkował samochód o nr rej.(...), co doprowadziło do nieustalenia faktycznego użytkownika samochodu,

b. niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięciu pod uwagę faktu, że Skarżący był jednym z współwłaścicieli pojazdu i zaniechaniu wyjaśnienia sprawy przez zwrócenie się do drugiego współwłaściciela.

5. naruszenie art. 33 u.p.e.a. przez przyjęcie, że do skutecznego złożenia zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej niezbędne jest wskazanie przez zgłaszającego zarzut - osoby zobowiązanej oraz uznanie, iż postępowanie egzekucyjne można wszczynać wobec osób, co do których nie ma pewności czy są dłużnikami.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Strona złożyła pismo, w odpowiedzi na odpowiedź organu na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przytoczenie powyższych argumentów natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

W związku z powyższym wskazać należy , że w punkcie 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 i 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nie wskazując, o którą z jednostek redakcyjnych tych przepisu mu chodzi. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił tych zarzutów. Z tych względów zarzuty te nie mogą być uznane za zasadne.

W przypadku zaś zarzutu z punktu 3.a. petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych bez określenia konkretnego przepisu tej ustawy, którego naruszenie dotyczy. Tak sformułowany zarzut nie daje Sądowi II instancji możliwości oceny jego trafności. Dlatego zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 33 u.p.e.a. (punktu 5. petitum skargi kasacyjnej) zauważyć także należy, że artykuł ten składa się dwóch paragrafów, przy czym pierwszy dzieli się na dziesięć punktów, a drugi na dwa (przy różnej treści normatywnej tych jednostek redakcyjnych), natomiast autor skargi kasacyjnej nie wskazał o naruszenie, której jednostki redakcyjnej mu chodzi.

Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. (punktu 4. petitum skargi kasacyjnej), wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które w jego ocenie WSA naruszył. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty, nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - który to Sąd nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Tym samym, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. należało powołać również stosowny przepis p.p.s.a. - który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Co do zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. podniesionego w skardze kasacyjnej należy i w tym przypadku zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, o którą z czterech jednostek redakcyjnych tego przepisu (paragrafów o różnej treści normatywnej) mu chodzi.

Ponadto podkreślić trzeba, że skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach której zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że błędne zakwalifikowanie przepisów procesowych jako materialnych stanowi przeszkodę w rozpoznaniu skargi kasacyjnej, gdyż postawiony zarzut pozbawiony jest niezbędnego elementu w postaci wskazania istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Dodać należy, że sąd administracyjny stosuje przepisy postępowania zamieszczone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania należy więc wskazać te przepisy ustawy p.p.s.a., które - zdaniem autora skargi kasacyjnej - naruszył Sąd przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu orzeczenia oraz wykazać, iż naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 174/08 i z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt II FSK 2053/16).

Pomimo stwierdzonych deficytów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny kierował się względami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1) i stwierdził, że może rozpoznać skargę kasacyjną tylko w takim zakresie, jaki może być ustalony na podstawie treści jej uzasadnienia ujmowanego w kontekście podstaw kasacyjnych.

Co do zasady zobowiązanym do uiszczenia opłaty za korzystanie z drogi obowiązana jest osoba, która faktycznie z niej korzysta, a zatem osoba, która w danym momencie użytkuje konkretny pojazd. Przyjmuje się również, że co do zasady będzie to właściciel pojazdu. Należy zaznaczyć, że w sytuacji kiedy korzystającym z drogi publicznej jest inna osoba, a nie właściciel pojazdu, to błąd co do osoby może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległych opłat. Trzeba jednak podkreślić, że to nie organ egzekucyjny nakłada na korzystającego z drogi publicznej obowiązek uiszczenia należnej opłaty, gdyż jest to obowiązek wynikający z mocy samego prawa.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Z kolei stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Użycie w powyższych przepisach słowa: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (por. też np. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II GSK 1859/11). Przyjęcie tego -dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych - poglądu, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do stwierdzenia, iż w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstaje z mocy prawa przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu.

Oznacza to, że organ nie ma możliwości, aby prowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie osoby faktycznie korzystającej z drogi publicznej. W tej sytuacji, organ egzekucyjny ma prawo domniemywać, że korzystającym z dróg publicznych był właściciel samochodu. Ten ostatni zaś może dochodzić swych racji, podnosząc w toku postępowania egzekucyjnego zarzut na podstawie art. 33 pkt 4 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 129/11 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, Lex nr 1080930). Podkreślić należy, że do obalenia powyższego domniemania faktycznego nie jest wystarczające udowodnienie, iż korzystającym z dróg nie był właściciel, ale konieczne jest wykazanie, kto konkretnie kierował pojazdem w określonym dniu i czasie. Skoro zatem skarżący zaprzecza, aby w określonych dniach i miejscach korzystał z dróg publicznych przez zajęcie miejsc parkingowych w strefie płatnego parkowania, a nie jest kwestionowane, że inne osoby korzystały w ten sposób z dróg publicznych przy użyciu pojazdu należącego do skarżącego, to te osoby potencjalnie mogłyby być zobowiązane do uiszczenia opłaty dodatkowej w miejsce właściciela pojazdu. Wykazanie powyższych okoliczności obciąża jednak nie organ egzekucyjny, ale skarżącego, jako właściciela pojazdu.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że samochód - z którym związana jest egzekwowana od skarżącego opłata dodatkowa za parkowanie w strefie płatnej - stanowi współwłasność dwóch osób: skarżącego oraz jego ojca. Skoro autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby w dacie powstania egzekwowanego obowiązku, to nie on użytkował przedmiotowy pojazd, organy prawidłowo uznały go za zobowiązanego w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 11 marca 2009 r. ( sygn. akt I OSK 1514/08, opubl. LEX nr 542601), zgodnie z którym organ egzekucyjny ma prawo domniemywać, że korzystającym z drogi publicznej jest właściciel pojazdu, któremu przysługuje prawo korzystania z danego pojazdu. Natomiast w sytuacji kiedy korzystającym z drogi publicznej jest inna osoba, a nie właściciel pojazdu, to w ramach zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległych opłat, właściciel może zgłosić zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Tak więc jeżeli skarżący kasacyjnie nie był korzystającym z drogi publicznej to powinien - w trybie art. 33 pkt 4 u.p.e.a. - wskazać osobę korzystającą jego pojazdem z drogi publicznej. Skoro tego nie uczynił, stanowisko wyrażone przez organy, zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zasługuje na akceptację.

Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, że "...w ustawie o drogach publicznych brak szczególnych regulacji dotyczących odpowiedzialności współwłaścicieli za zobowiązania powstałe z mocy tej ustawy - to uzasadnione jest sięgnięcie do unormowań zawartych w innych gałęziach prawa."

W doktrynie wskazuję się, że solidarność, która powstaje z mocy ustawy (ex lege) obejmuje dwa rodzaje przypadków:

- takie, co do których przepis wyraźnie (wprost) stanowi, że zobowiązanie jest solidarne;

- przyjmujące solidarną odpowiedzialność dorozumianą w razie braku odmiennego uregulowania tej odpowiedzialności w umowie (tzw. solidarność dorozumiana lub domniemana przez ustawę).

Ustawa, z której może wynikać solidarność (czyli "ustawa" w rozumieniu komentowanego przepisu), to nie tylko kodeks cywilny, ale szereg innych ustaw i aktów wydanych na podstawie ustawy, bez względu na to, czy mają charakter cywilnoprawny, administracyjny itd. (zob. A. Rzepecka – Gil "Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania – część ogólna"; LEX/el., 2011; komentarz do art. 369).

Trafnie zatem WSA uznał, że odnośnie do stosunków publicznoprawnych przyjąć należy, iż zobowiązanie współwłaścicieli powstające z mocy prawa należy traktować tak jak zobowiązanie zaciągnięte przez wszystkich współwłaścicieli. Zgodnie zaś z art. 370 k.c. jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowiązane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej. Konsekwencję powyższego stwierdzenia jest to, że wierzyciel na etapie postępowania egzekucyjnego ma, w myśl art. 366 § 1 k.c., możliwość wyboru dłużnika (spośród solidarnie zobowiązanych) w stosunku, do którego prowadzona będzie egzekucja.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podniesione w podniesione w punkcie 3. b-d oraz 5. petitum skargi kasacyjnej są niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r, poz. 1842), orzekł jak w sentencji (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).