Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3379/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1 i  2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 56 ust 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4120/14 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4120/14 oddalił skargę J.B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie złożył skargę na działalność rzeczoznawcy majątkowego J.B. w związku z wykonaniem przez niego operatu szacunkowego z 27 października 2010 r. określającego wartość nieruchomości trwale zajętej przez rzekę P., stanowiącej działki nr 10/3 i 10/5 położone w gminie N. (obręb P.) na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania w trybie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.). Rzeczoznawcy majątkowemu zarzucono: 1) dokonanie niewłaściwego opisu stanu nieruchomości, 2) niewłaściwe wykonanie analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w odniesieniu do celu i sposobu wyceny, 3) niewłaściwe wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości i brak dokumentu, z którego rzeczoznawca pobrał informacje o przeznaczeniu wycenianego terenu, 4) dokonanie opisu wycenianej nieruchomości niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, 5) brak w operacie szacunkowym informacji o uzbrojeniu przedmiotowych nieruchomości, 6) brak w operacie szacunkowym uzasadnienia wyniku wyceny, 7) stronnicze działania rzeczoznawcy majątkowego przy wycenie nieruchomości.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wszczął z urzędu postępowanie dyscyplinarne wobec J.B. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. [...] orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił wcześniejszą decyzję i orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Organ stwierdził, że zarzut dokonania niewłaściwego opisu stanu nieruchomości został udokumentowany. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym nie opisał starannie stanu nieruchomości w odniesieniu do ustaleń decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. o ustaleniu przebiegu linii brzegowej rzeki P., nr [...], nie określił przeciętnego okresu erozji linii brzegowej rzeki i nie ustalił daty, będącej punktem odniesienia przy określeniu stanu nieruchomości. W trakcie postępowania wyjaśniającego rzeczoznawca majątkowy oświadczył, iż nie był w stanie jednoznacznie określić daty rozpoczęcia erozji brzegu rzeki. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że wyceniana nieruchomość w momencie wyceny nie istniała. Z ośrodka dokumentacji geodezyjnej rzeczoznawca uzyskał jedynie wypisy z ewidencji gruntów i mapy z zaznaczeniem, że przedmiotowe działki to tereny trwale zabrane przez rzekę P. Odmówiono mu dostępu do Księgi Ewidencji Robót Geodezyjnych motywując, że są to dokumenty przeznaczone wyłącznie dla geodetów. Rzeczoznawca zaznaczył, że po sporządzeniu roboczej wersji, wycenę przekazał zleceniodawcy w celu ewentualnego uzupełnienia danych dotyczących nieistniejącej już nieruchomości. Organ zauważył, iż wskazane przez rzeczoznawcę, szczególne okoliczności wykonania czynności zawodowych nie znalazły odzwierciedlenia w treści operatu szacunkowego. W punkcie 9 operatu "Warunki i ograniczenia odpowiedzialności rzeczoznawcy", jak również w żadnym innym miejscu tego opracowania nie ma wzmianki o okolicznościach opisanych w trakcie postępowania wyjaśniającego.

W odniesieniu do drugiego zarzutu organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy nie zdefiniował w sposób jednoznaczny rodzaju lokalnego rynku nieruchomości, który przyjął do wyceny i z którego wybrał 11 transakcji porównawczych. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził w operacie szacunkowym, że "na terenie analizowanych, gmin zlokalizowane są nieruchomości zbliżone do szacowanych nieruchomości" i odnosi to stwierdzenie wyłącznie do lokalizacji i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, nie zaś do przeznaczenia nieruchomości zdefiniowanych jako nieruchomości podobne. Dodatkowo, znaczne zróżnicowanie cen transakcyjnych w utworzonym zbiorze danych rynkowych, w którym jednostkowa cena minimalna jest ponad dziesięciokrotnie niższa niż cena maksymalna dowodzi, że analiza rynku lokalnego i dobór transakcji do wyceny nie zostały przeprowadzone prawidłowo. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że zarówno przyjęta liczba cen transakcyjnych w zbiorze danych rynkowych, jak i duże ich zróżnicowanie wynikały z faktu, że lokalny rynek nieruchomości jest słabo rozwinięty i uwzględnienie cen transakcyjnych wyłącznie z obrębu P. prowadziłoby do znacznego zawyżenia wartości 1 m2 wycenianego gruntu. W trakcie poprzedniego postępowania wyjaśniającego stwierdził natomiast, że "przyjęcie tak dużej rozpiętości podyktowane zostało obawą, że wysokość odszkodowania może być zbyt duża w stosunku do wcześniej wypłaconych odszkodowań". Takie wyjaśnienia - zdaniem organu - dodatkowo świadczą o błędnym analizowaniu transakcji pod względem podobieństwa w zbiorze transakcji przyjętych jako nieruchomości porównawcze.

Odnosząc się do kolejnych dwóch zarzutów organ wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy w pkt 2.2 operatu szacunkowego przywołał w sposób niewłaściwy i nieprecyzyjny studium zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone uchwałą Rady Miasta N. Ponadto błędnie powołał je jako dokument wskazujący na przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę na cele letniskowe. W trakcie postępowania wyjaśniającego rzeczoznawca oświadczył, że przy ustalaniu przeznaczenia terenu ze względu na nieznaną datę rozpoczęcia erozji brzegu opierał się na dwóch dokumentach planistycznych: obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy w N. oraz na obowiązującym w dacie sporządzania operatu szacunkowego z dnia 27 października 2010 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. Według interpretacji rzeczoznawcy majątkowego, podpartej jego osobistą znajomością terenu szacowanej nieruchomości, część graficzna studium wskazuje, iż tylko niewielka część wycenianego obszaru stanowi teren zalewowy. Zgodnie z załączoną do akt postępowania informacją Urzędu Miejskiego w N. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w dacie obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy N., działki nr 10/3 i 10/5 znajdowały się w obszarze terenu oznaczonego symbolem 4US - tereny rekreacji, na których dopuszcza się organizację boisk sportowych, terenów zabaw dziecięcych i pola namiotowego, po wcześniejszym doprowadzeniu całej infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca majątkowy we wniosku o ponowne rozparzenie sprawy stwierdził, że przedmiotowe działki przeznaczone były pod usługi z zakresu turystyki i połączone z terenami zabudowy letniskowej oznaczonymi symbolem 6ZN. Informacja Urzędu Miejskiego w N. nie potwierdza jednak wniosku, że sporne działki były do dnia 31 grudnia 2003 r. przeznaczone pod usługi z zakresu turystyki z możliwością zabudowy letniskowej. Na posiedzeniu w dniu 16 października 2012 r. rzeczoznawca majątkowy oświadczył, że dla działki nr 10/1, z której zostały wydzielone działki nr 10/3 i 10/5 zostało wydane około 1990 r. pozwolenie na budowę domu rekreacyjnego, a w 2012 r. na granicy działek nr 10/4 i 10/6 wzniesiony został budynek gospodarczy. Powyższe stwierdzenia nie zostały jednak poparte dokumentami urzędowymi, które potwierdzałyby, że nastąpiła trwała zmiana sposobu zagospodarowania tego terenu w sposób odmienny od przeznaczenia wskazanego w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. Obowiązujące w dacie wykonywania czynności szacowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. po zmianie przyjętej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 30 czerwca 2005 r., jako kierunki zagospodarowania przestrzennego dla wsi P., położonej w obszarze strukturalnym obejmującym m. in. dolinę rzeki P. i zdefiniowanym jako Jednostka 111 - turystyczno - ekologiczna, ze względu na walory przyrodnicze oraz istniejące ośrodki wypoczynkowe, wskazuje predyspozycje do rozwoju funkcji turystycznej. Analiza załącznika graficznego do studium wykazuje natomiast, że obszar działek nr 10/3 i 10/5 znajduje się w całości w terenie zagrożonym zalewem wód rzeki P. Organ stwierdził, że w opisanych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że wyceniane działki znajdowały się w obszarze przeznaczonym pod usługi z zakresu turystyki z możliwością zabudowy letniskowej. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że rzeczoznawca błędnie określił przeznaczenie wycenianej nieruchomości.

Co do zarzutu ujętego w pkt 5 organ stwierdził, że w operacie szacunkowym brak jest informacji o uzbrojeniu wycenianej nieruchomości mimo, że w procesie wyceny następuje ocena wpływu tej cechy rynkowej na szacowaną wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie pozyskał danych w tym zakresie z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. lub od dostawców mediów.

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie doszło również do naruszenia ujętego w pkt 6. Nie potwierdził się natomiast zarzut stronniczego postępowania rzeczoznawcy majątkowego przy wycenie nieruchomości.

Z omówionych względów organ stwierdził, że rzeczoznawca naruszył § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 5, 6, 7 i 9 oraz § 56 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Działanie takie świadczy o braku szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania, o której mowa w art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2014, poz. 518, z późn. zm.).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.B. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności organ, który ją wydał nie naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm. (dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej szczegółowo opisano przesłanki wpływające na zasadność zarzutu niedostatecznego zbadania i opisania przez rzeczoznawcę uwarunkowania przedmiotu oszacowania. W trakcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawca majątkowy wielokrotnie wskazywał na różne okoliczności utrudniające mu określenie przedmiotu wyceny, a tym samym wpływające na braki w opisie nieruchomości. Jednak w treści operatu szacunkowego nie ma o tym mowy. Przepisy prawa zobowiązują rzeczoznawcę majątkowego do szczegółowego opisania uwarunkowań przedmiotu szacowania, po to, aby nie było wątpliwości, dlaczego rzeczoznawca majątkowy przyjął określone założenia. Rzeczoznawca majątkowy nie zastosował się do tych wymagań, naruszając w ten sposób art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu, iż przy określeniu przeznaczenia nieruchomości rzeczoznawca majątkowy nie był wystarczająco precyzyjny. Do dnia 31 grudnia 2003 r. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyceniana nieruchomość obejmowała tereny rekreacji, na których dopuszcza się organizację boisk sportowych, terenów zabaw dziecięcych i pola namiotowego, po wcześniejszym doprowadzeniu całej infrastruktury technicznej, a po tym dniu, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod usługi z zakresu turystyki i połączone z terenami zabudowy letniskowej oznaczonymi (symbol 6ZN). Sąd podkreślił, że fakt istnienia zabudowy nie oznacza, że na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę. Błędem organu było zatem, opieranie się na tym fakcie, zamiast na danych odnoszących się do przeznaczenia terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się też z organem, co do wadliwości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego analizy rynku nieruchomości. Rzeczoznawca przyjął do wyceny 11 transakcji, w przedziale od 4,48 zł za m2 do 47,06 zł za m2. Tak duża rozpiętość cen transakcyjnych może świadczyć o niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych. Według Sądu I instancji, rolą rzeczoznawcy majątkowego nie jest przyjmowanie do wyceny wszystkich transakcji, jakie pojawiły się na rynku, lecz taki dobór nieruchomości porównywalnych, aby były najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Do zastosowania metody wybranej przez rzeczoznawcę do wyceny nieruchomości (metody korygowania ceny średniej) niezbędne jest posiadanie co najmniej kilkunastu transakcji, natomiast przy zastosowaniu metody porównywania parami wystarczy kilka nieruchomości. Zdaniem WSA, rzeczoznawca majątkowy powinien więc zastanowić się, czy przy niewielkiej ilości transakcji z dużą rozpiętością cen, nie powinien zastosować innej metody.

W ocenie WSA, nietrafny okazał się powołany w skardze zarzut naruszenia prawa skarżącego "do wyjaśnień, przedstawiania kontrargumentów i jakiejkolwiek obrony" poprzez uniemożliwienie mu wglądu w protokół posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Sąd zwrócił uwagę, iż w takcie posiedzenia Komisji rzeczoznawca majątkowy nie zgłaszał chęci przeczytania protokołu. Kwestia ta została podniesiona dopiero na etapie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował również wymiar kary nałożonej na rzeczoznawcę majątkowego. Uznał, że jest ona proporcjonalna do ciężaru gatunkowego i skutków stwierdzonych naruszeń.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 (powoływana jako: p.p.s.a.) zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 174 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący niedostatecznie zbadał i opisał uwarunkowania przedmiotu oszacowania, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wyjaśnień złożonych na piśmie przez skarżącego jednoznacznie wynika, że skarżący wykonał operat z należytą starannością, z poszanowaniem zasad etyki zawodowej oraz zachowaniem bezstronności;

- art. 174 pkt 1 p.p.s.a w zw. z § 56 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący niedostatecznie zbadał i opisał uwarunkowania przedmiotu oszacowania, podczas gdy dogłębna analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz analiza stanowiska skarżącego dowodzą, iż skarżący dołożył należytej staranności w wykonywaniu prac i do naruszenia omawianego artykułu w przedmiotowej sprawie nie doszło;

- art. 178 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie pomimo przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń, iż zarzut stronniczego postępowania rzeczoznawcy majątkowego przy wycenie nieruchomości nie został potwierdzony w trakcie postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie - Sąd uwzględniając szeroki katalog kar dyscyplinarnych winien wskazać na wymierzenie kary zawartej w art. 178 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ w zw. z art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewystąpienie z urzędu do Starosty Ł. o wydanie stosownej dokumentacji i w konsekwencji niewyjaśnienie czy przedmiotowy teren był terenem zalewowym - a który to dowód byłby kluczowy w sprawie i nie jest możliwy do uzyskania bezpośrednio przez skarżącego.

Wskazując na objęte zarzutami naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała m.in., że organ w prowadzonym postępowaniu nie ustalił kiedy woda zabrała grunt będący przedmiotem wyceny (data rozpoczęcia erupcji), nie ustalił również stanu nieruchomości, istoty nieruchomości i jej uzbrojenia.

Strona podniosła, że Sąd I instancji rozważał kwestię wyboru przez skarżącego podstawy szacowania, pomimo, że nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Badanie prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego powinno ograniczać się wyłącznie do kwestii formalnych.

Zdaniem strony okoliczność, że rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy nie działał w sposób stronniczy powinna mieć bezpośredni wpływ na wymiar kary. Karą adekwatną do zarzucanych rzeczoznawcy przewinień jest kara upomnienia bądź nagany.

Skarżący kasacyjnie odniósł się także ponownie do poszczególnych naruszeń, które przypisano mu w zaskarżonej decyzji. Argumentował, iż wyceniana nieruchomość nie istniała w momencie wyceny, a w związku z tym szczegółów oszacowania nie da się ustalić. Minister również nie był w stanie ich ustalić prowadząc postępowanie wyjaśniające. W decyzji Urzędu Marszałkowskiego Nr [...] z dnia [...] lipca, w której stwierdzono, ze w wyniku erozji brzegu rzeki P., został zabrany grunt stanowiący działkę 10/3 i działkę 10/5 nie określono, w jakim okresie nastąpiło trwałe zajęcie gruntu przez wody rzeki P. Działka 10/3 powstała z działki 10/1, a działka 10/5 z działki 10/2. Na mapach stanowiących załączniki do operatu wyraźnie widoczna jest zabudowa na działce 10/1 przed erozją a obecnie 10/4, w toku postępowania rzeczoznawca dostarczył szereg zdjęć pokazujących istniejącą zabudowę powstałą w latach 1990, ponadto w latach 2011 - 2012 na pozostałej części nieruchomości został pobudowany budynek gospodarczy. Fakty te, zgłoszone organowi prowadzącemu postępowanie nie zostały sprawdzone pomimo posiadania przez Ministra takich uprawnień. Gdyby organ wystąpił do starosty o wydanie dokumentacji, to stanowiłaby ona dowód działający na korzyść skarżącego. W zaistniałej sytuacji bierność organu naruszyła podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jak również Konstytucji RP.

W kwestii analizy i charakterystyki rynku nieruchomości strona skarżąca kasacyjnie argumentowała, że skoro przepisy nie określają w sposób wyraźny, jaki dokument albo jakie ceny mają być podstawą wyceny przez rzeczoznawcę, to nie można skutecznie kwestionować przyjętych przez rzeczoznawcę podstaw wyceny. Ponadto - zdaniem strony - w zaskarżonej decyzji nie zostało sprecyzowane na czym polegał brak szczególnej staranności rzeczoznawcy przy sporządzaniu analizy rynku. Nie uwzględniono też faktu, że nieruchomości wyceniane jak i przyjęte do porównania posiadają takie same przeznaczenie wynikające ze studium, gdyż cała dolina P. i N. na tym terenie określona została jako jednostka turystyczno - ekologiczna.

W zakresie postawionego rzeczoznawcy zarzutu niewłaściwego określenia przeznaczenia nieruchomości i dokonania opisu wycenianej nieruchomości niezgodnie z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy autor skargi kasacyjnej argumentował, że pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. nr [...] Urząd Miejski w N. potwierdził przeznaczenie działek objętych operatem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w latach 1990 - 2003. Jak wynika z dołączonego odpisu planu, działki te przeznaczone były pod usługi z zakresu turystyki i połączone z terenami zabudowy letniskowej. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja potwierdza, że nieruchomość przeznaczona była na cele rekreacyjne. Brak określenia w jakich latach nastąpiła erozja brzegów i w jej wyniku zabranie gruntu uniemożliwia jednoznaczne określenie stanu prawnego dotyczącego nieruchomości w operacie. Teren ten jednak nie był i nie jest terenem zalewowym. W przeciwnym wypadku nie byłby bowiem w planie przeznaczony pod usługi z zakresu rekreacji i zabudowę rekreacyjną.

Według przedstawionych przez stronę wyjaśnień, brak jest ponadto danych, czy na wycenianych działkach było uzbrojenie. W operacie przyjęto, że działki miały dostęp do sieci w drodze.

Skarżący kasacyjnie podtrzymał stanowisko, że ze względu na brak szeregu danych o nieruchomości i nieistnienie jej w dacie sporządzania operatu nie było możliwości bardziej szczegółowego uzasadnienia wyniku wyceny.

Zaznaczył ponadto, że ze względu na stopień niepełnosprawności w związku z wadą słuchu powinien otrzymać do wglądu protokół posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Odczytanie protokołu przez członka Komisji uniemożliwiło mu zrozumienie treści tego dokumentu, udzielenie właściwych odpowiedzi i wyjaśnień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie, co powodowałoby konieczność zakończenia kontroli instancyjnej już na tym etapie.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle tych zarzutów istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, zgodnie z którym w okolicznościach tej sprawy spełnione zostały przesłanki pociągnięcia rzeczoznawcy majątkowego do odpowiedzialności zawodowej i nałożenia na niego kary dyscyplinarnej na podstawie art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a tej ustawy, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Z kolei, w myśl art. 174 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawstwo majątkowe jest działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach określonych w tej ustawie, a rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością (ust. 3), zaś w ust. 3a wymieniono katalog czynności, jakie może wykonywać rzeczoznawca majątkowy - poza operatami szacunkowymi.

Wydane na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia.

Nadto z treści art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami w kolejnych ustępach 1-3 określa na czym polegają podejścia: porównawcze, dochodowe i kosztowe, przy zastosowaniu których dokonuje się wyceny nieruchomości.

W § 56 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. określono natomiast jakie informacje powinny być zawarte w operacie szacunkowym przedstawiającym sposób dokonania wyceny nieruchomości, zaliczając do nich: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Stosownie do § 56 ust. 3 rozporządzenia w operacie szacunkowym powinny być zamieszczone klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości.

W skardze kasacyjnej strona podnosi, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i §56 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, kwestionuje w ten sposób przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy nie postępował zgodnie z wynikającymi z tych przepisów dyrektywami. Strona twierdzi, iż objęty badaniem operat szacunkowy został sporządzony z należytą starannością, zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi z poszanowaniem zasad etyki zawodowej.

Wyjaśnić zatem należy, że "szczególna staranność" w rozumieniu art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ustawie tej niezdefiniowana, jest najbardziej zbliżona treściowo do pojęcia należytej staranności w rozumieniu art. 355 §1 i 2 Kodeksu cywilnego. Można powiedzieć, że "szczególna staranność" to pewien ogólny wzorzec zachowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie jego zaangażowania i dbałości o wykonanie danej czynności zawodowej, polegającej na sporządzeniu operatów szacunkowych.

W postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej, zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, badane są czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości tzn. sposób dochodzenia do określonej wartości, w szczególności zgodność tych czynności z powołanymi na wstępie przepisami prawa, nie zaś rezultat wyceny. W związku z powyższym, aby stwierdzić, że rzeczoznawca majątkowy dochował szczególnej staranności sporządzając operat szacunkowy, operat ten musi odzwierciedlać czytelnie i jednoznacznie rozumowanie, które doprowadziło do przyjęcia określonej wartości, a nie samą wartość, przy czym nie należy pomijać okoliczności, że szczególna staranność polega na zachowaniu minimum precyzji i dokładności w drodze dochodzenia do ostatecznego rezultatu (zob. m.in.: wyrok z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1881/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej miało na celu ustalenie, czy rzeczoznawca majątkowy wypełnił obowiązki określone w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy sporządzaniu operatu szacunkowego, to nie wymagało prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza badanie dokumentacji, z której korzystał rzeczoznawca majątkowy przygotowując ten operat.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ stwierdził w szczególności, że zasadny okazał się zarzut niewłaściwego opisu stanu nieruchomości. W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca nie opisał bowiem starannie stanu nieruchomości, nie określił przeciętnego okresu erozji linii brzegowej rzeki i nie ustalił daty, będącej punktem odniesienia przy określeniu stanu nieruchomości. Ustalenia organu w tym zakresie pozostają w zasadzie niekwestionowane. Strona w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, jak i w postępowaniu sądowym powołuje się jedynie na szczególne okoliczności, które uniemożliwiły dokonanie opisu nieruchomości w sposób prawidłowy. Bezsporne jest jednak, że strona nie wskazała w operacie tych okoliczności, co w pełni uzasadnia twierdzenie, że nie dopełniła obowiązku wynikającego z §56 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Potwierdził się również zarzut niewłaściwego wykonania analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w odniesieniu do celu i sposobu wyceny. Zgodzić należy się, ze stanowiskiem organu zaaprobowanym przez Sąd I instancji, że znaczne zróżnicowanie cen transakcyjnych w utworzonym zbiorze danych rynkowych utworzonym na podstawie 11 transakcji porównawczych, w którym jednostkowa cena minimalna jest ponad dziesięciokrotnie niższa niż cena maksymalna, dowodzi, że analiza rynku lokalnego i dobór transakcji do wyceny nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy.

Strona skarżąca kasacyjnie błędnie przyjmuje, że Sąd I instancji dokonując oceny zgodności z prawem działania organu w tym zakresie rozważał kwestię wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego podstawy szacowania, pomimo, że nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną zasadność jego opinii. WSA uznał jedynie, że - z omówionych względów - organ miał podstawy do stwierdzenia, że zaistniały w tym zakresie wskazane nieprawidłowości. Ich wystąpienie pozwala wnioskować, że należało rozważyć wybór innej metody. Stanowisko to jest w pełni uzasadnione w kontekście art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Czyniąc bowiem ten przepis elementem wzorca kontroli zaskarżonej decyzji Sąd zobowiązany był zbadać, czy wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonany został przez rzeczoznawcę z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w tym przepisie.

Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza również zarzuty dotyczące wadliwego wskazania przeznaczenia wycenianej nieruchomości, braku precyzyjnego określenia źródła przyjętych przez rzeczoznawcę informacji o przeznaczeniu wycenianego terenu oraz dokonania opisu wycenianej nieruchomości niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rację ma organ twierdząc, iż rzeczoznawca zobligowany był precyzyjnie wskazać w operacie szacunkowym dokument, który posłużył dokonaniu istotnych dla sprawy ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości objętej operatem szacunkowym. W rozpatrywanej sprawie niekwestionowane pozostaje, że rzeczoznawca tego nie uczynił. W toku postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej wyjaśnił, że podstawę do ustaleń przedstawionych w operacie stanowiły dwa dokumenty: obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy w N. oraz obowiązujące w dacie sporządzania operatu szacunkowego z dnia 27 października 2010 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N.

Z treści operatu wynika jednak, że rzeczoznawca nie wziął pod uwagę, że według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy N. działki nr 10/3 i 10/5 znajdowały się w obszarze terenu oznaczonego symbolem 4US - oznaczającym tereny rekreacji, na których dopuszcza się organizację boisk sportowych, terenów zabaw dziecięcych i pola namiotowego, po wcześniejszym doprowadzeniu całej infrastruktury technicznej. Powołując się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podał natomiast, że były to grunty przeznaczone pod zabudowę na cele letniskowe. Trafnie przyjął organ, że informację tę uznać należało jeśli nie za błędną, to przynajmniej za mało precyzyjną.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. po zmianie przyjętej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 30 czerwca 2005 r., jako kierunki zagospodarowania przestrzennego dla wsi P., położonej w obszarze strukturalnym obejmującym m. in. dolinę rzeki P. i zdefiniowanym jako Jednostka 111 - turystyczno - ekologiczna, ze względu na walory przyrodnicze oraz istniejące ośrodki wypoczynkowe, wskazuje predyspozycje do rozwoju funkcji turystycznej. Dopiero w toku postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawca wyjaśnił, że przygotowując operat szacunkowy na podstawie studium przyjął, iż działki te przeznaczone były pod usługi z zakresu turystyki i połączone z terenami zabudowy letniskowej oznaczonej symbolem 4U5, co - jak trafnie zauważył organ - nie znalazło odzwierciedlenia w treści operatu. W operacie szacunkowym rzeczoznawca nie odniósł się też do załącznika graficznego studium, z którego można wnioskować, że przynajmniej część wycenianego obszaru stanowi teren zagrożony zalewem wód rzeki P. Powyższe ustalenia uzasadniają twierdzenie, że rzeczoznawca błędnie określił przeznaczenie wycenianej nieruchomości.

W operacie szacunkowym rzeczoznawca nie przedstawił również informacji o uzbrojeniu działek nr 10/3 i 10/5, pomimo, że w procesie wyceny brany jest pod uwagę wpływ tej cechy rynkowej na szacowaną wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie pozyskał danych w tym zakresie z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. lub od dostawców mediów. Nie wskazał jednak w operacie na okoliczności, które uniemożliwiłyby te ustalenia.

W operacie szacunkowym stwierdzono ponadto braki w zakresie uzasadnienia wyniku wyceny.

Jak wykazano, analiza zgromadzonego materiału dowodowego dała wystarczające podstawy do stwierdzenia, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego przekazanego przez skarżącego, a wykonanego w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb odszkodowania, nastąpiło naruszenie przepisów regulujących proces wyceny nieruchomości. Wszystkie naruszenia zostały szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji i poddane analizie z punktu widzenia obowiązków jakie spoczywają na rzeczoznawcy majątkowym.

Podkreślenia wymaga, że chociaż na organie ciążą obowiązki związane z zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, to obowiązek ten nie może być rozumiany jako nakaz nieograniczonego gromadzenia dowodów. Z omówionych względów, w rozpoznawanej sprawie zebrane dowody były wystarczające i pozwalały na załatwienie sprawy.

Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej nie był w szczególności zobligowany wystąpić z urzędu do właściwego starosty o wydanie dokumentacji w celu wyjaśnienia, czy nieruchomość do której odnosiła się wycena była położona na terenie zalewowym. Wyjaśnienie tej kwestii powinno być dokonane przez rzeczoznawcę na etapie sporządzania operatu. Nawet jeżeli rzeczoznawca, pomimo starań, nie mógł uzyskać w tym zakresie pełnej informacji, stosownie do §56 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. zobligowany był odnotować tę okoliczność w operacie.

W świetle powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że stwierdzone przez organ wady w sporządzonym przez skarżącego operacie szacunkowym niewątpliwie świadczą o tym, iż nie dochował on szczególnej staranności w realizacji swoich zawodowych obowiązków. Rzeczoznawca majątkowy, z powodów szczegółowo omówionych w zaskarżonej decyzji, przy sporządzaniu przedmiotowego operatu nie wykazał się wystarczającą precyzją i dokładnością. Wskazane i opisane naruszenia oraz błędy w wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego dowodzą, że Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organu, że skarżący naruszył art. 175 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowiło podstawę do pociągnięcia go do odpowiedzialności zawodowej.

Jak trafnie przyjął organ i potwierdził Sąd I instancji, okoliczności te musiały być uwzględnione przy określaniu wymiaru kary dyscyplinarnej.

Wbrew twierdzeniu strony wnoszącej skargę kasacyjną w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 178 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie - w szczególności niezastosowanie pkt 1 i 2 - polegające na uznaniu, że nie było podstaw do zastosowania mniej dolegliwej kary - upomnienia albo nagany.

Sąd ten prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, iż poczynione ustalenia są wystarczające do nałożenia kary dyscyplinarnej na podstawie ust. 2 pkt 3 tego artykułu w wymiarze określonym w zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przy ustalaniu rodzaju kary uwzględnił okoliczność, iż zarzut stronniczego postępowania rzeczoznawcy majątkowego przy wycenie nieruchomości nie został potwierdzony. Wziął również pod uwagę, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej mniej dolegliwej, niż określona w poprzedniej decyzji. Organ przychylił się do wniosku Komisji uznając, że kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jest adekwatna do stwierdzonych uchybień i z tego powodu uchylił wcześniejszą decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że złagodzenie wymiaru kary dyscyplinarnej podyktowane jest "odstąpieniem od oceny spełnienia obowiązku doskonalenia zawodowego", a także inną oceną zastrzeżeń pracy rzeczoznawcy majątkowego, dokonaną w trakcie ponownego badania sprawy.

Z omówionych względów zgodzić trzeba się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ zgromadził materiał dowodowy i dokonał wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia z perspektywy przesłanek przewidzianych w art. 175 ust. 1 i art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a.

Z wywodów strony przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczących nieudostępnienia jej do wglądu treści protokołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wynika, że wskazuje ona dodatkowo na pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ustanowionej w art. 10 ust. 1 k.p.a. Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny nie tylko dlatego, że nie został sformułowany wprost w petitum skargi kasacyjnej, ale przede wszystkim z tego powodu, że strona nie wykazała, by wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 §1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyrok NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2905/14, wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07, wyrok NSA 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005 4 poz. 66, podjęta na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej, orzeczenia dostępne również w CBOSA). Strona skarżąca powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania powinna więc wykazać jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

Skoro w obecnie rozpatrywanej sprawie strona nawet w postępowaniu sądowym nie przedstawia argumentów podważających skutecznie stanowisko organu co do spełnienia przesłanek odpowiedzialności zawodowej i nałożenia kary dyscyplinarnej w określonym wymiarze, to znaczy, że zarzucane naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.