Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1237/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Koszarawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 października 2017 r. nr NPII.4131.1.570.2017 w przedmiocie szczegółowych warunków przyznawania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Rada Gminy K. określiła szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również tryb ich pobierania. Warunki te zamieszczono w załączniku do uchwały.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako sprzecznej z art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) oraz z art. 2 Konstytucji RP.

W pierwszej kolejności organ nadzoru wskazał, że wymieniony art. 50 ust. 6 zakłada odrębne określenie warunków uzasadniających całkowite zwolnienie z opłat i odrębne określenie tych warunków przy częściowym zwolnieniu, podczas gdy § 5 ust. 2 załącznika do uchwały uregulował te kwestie łącznie. Regulacja ta nie jest przy tym wyczerpująca, gdyż posługuje się pojęciem "w szczególnie uzasadnionych (...) sytuacjach". Ponadto w § 5 ust. 3 załącznika postanowiono, że zwolnienie z opłat przysługuje na czas określony, nie dłuższy niż 6 miesięcy w roku kalendarzowym, czym – zdaniem Wojewody – wykroczono poza delegację z cyt. art. 50 ust. 6. Z tego punktu widzenia zakwestionował on także regulację z § 1 ust. 1 załącznika do uchwały, wskazującą na krąg uprawnionych do usług opiekuńczych. Natomiast postanowienia z § 1 ust. 3-5 uznał za niedopuszczalną modyfikację przepisów art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

W dalszej kolejności organ nadzoru uznał wadliwość § 2 pkt 1 załącznika, stanowiący, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej organizuje i przyznaje pomoc w formie usług uwzględniając zgłoszone potrzeby i możliwości ich realizacji, czym także wykroczono poza delegację ustawową, bowiem Rada Gminy nie posiada uprawnienia do określenia kryteriów, w oparciu o które zostanie ustalony zakres przyznawanych usług. Podobnie nie jest ona upoważniona do ustalania treści decyzji administracyjnych, a wskazanie elementów decyzji przyznających usługi nastąpiło właśnie w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały.

W § 3 załącznika zamieszczono tabelę z przedziałami dochodowymi, według których ma być ustalona odpłatność za usługi. Wojewoda wytknął, że w poszczególnych przedziałach nie ustalono dolnej granicy dochodów, co uniemożliwia zakwalifikowanie danej osoby do konkretnej grupy dochodowej. Narusza to reguły poprawnego prawotwórstwa, objęte normą z art. 2 Konstytucji.

Wadę prawną organ nadzoru dostrzegł również w § 4 ust. 3 załącznika do uchwały, w którym Rada Gminy postanowiła, że w przypadku zlecenia czynności polegających na świadczeniu usług, cena godziny usług ma wynikać z umowy zawartej z podmiotem przyjmującym zlecenie, powiększona o ewentualne koszty pracodawcy. Także i ten zapis Wojewoda potraktował jako przekroczenie delegacji z cyt. art. 50 ust. 6. Uznał nadto, że w zapisie tym doszło do niedozwolonej subdelegacji uprawnień Rady do ustalenia wysokości odpłatności (ceny) za jednostkę (godzinę) usług opiekuńczych, przez uzależnienie ceny jednej godziny usług od zapisów umownych zawartych z podmiotem realizującym zadanie (usługi) na zlecenie gminy.

Powyżej opisane uchybienia organ nadzoru zaliczył do kategorii istotnych naruszeń prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego z upoważnienia Wojewody, a nie przez samego Wojewodę. Postawiła też ogólny zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej w zw. z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 2 Konstytucji RP – poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, która nie jest sprzeczna z prawem. Nadto uznała, że z naruszeniem art. 8 § 2 Kpa, w zw. z art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru w stosunku do przedmiotowej uchwały odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przewidziana w art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie możliwość dekoncentracji kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Wynika to także z art. 171 ust. 1 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ostatnio powołanej ustawy. Brak podpisu wojewody jest zatem naruszeniem przepisów prawa, którego konsekwencją jest jego wadliwość.

Odnosząc się do merytorycznych aspektów sprawy skarżąca nie zgodziła się z poglądem Wojewody o konieczności odrębnego uregulowania przesłanek do częściowego i całkowitego zwolnienia z opłat, skoro warunki te zostały szczegółowo określone w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały i decydować będzie rodzaj i dolegliwość sytuacji losowych lub rodzinnych. Powołała się przy tym na analogiczne uregulowanie zawarte w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.). Na brzmienie § 6 tego rozporządzenia skarżąca powołała się z kolei podważając stanowisko Wojewody zajęte odnośnie § 5 ust. 2 załącznika do uchwały i zarzuciła, że użycie zwrotu "w szczególnie uzasadnionych" nie stanowi naruszenia prawa. Wywodziła przy tym, że zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej o przyznaniu konkretnych usług opiekuńczych będzie decydował właściwy ośrodek pomocy społecznej, który orzekał będzie również o zakresie ponoszenia opłat, ale na podstawie i w granicach określonych ustawą oraz uchwałą. Nie jest to zatem niedozwolone subdelegowanie własnych kompetencji Rady Gminy. Zdaniem skarżącej dopuszczalne było także zamieszczenie w § 5 ust. 3 załącznika ograniczenia czasowego w przysługiwaniu zwolnienia od ponoszenia opłat, gdyż mieści się to w pojęciu szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze. I w tym względzie skarga odwołuje się do analogii z § 6 cyt. rozporządzenia.

Skarżąca nie zgodziła się z oceną prawną organu nadzoru dotyczącą regulacji z § 1 załącznika do uchwały. Opowiedziała się za dopuszczalnością powtarzania w uchwale zapisów ustawowych w przypadku gdy nie dochodzi do ich modyfikacji i zmiany intencji prawodawcy, a przemawia za tym wzgląd na czytelność i kompleksowość regulacji uchwałodawczej. W zapisach § 1 ust. 3-5 uchwały nie dopatrzyła się przekroczenia delegacji z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Podobnie odniosła się do zakwestionowania przez Wojewodę § 2 pkt 2 załącznika do uchwały. Natomiast zamieszczoną w § 3 tego załącznika tabelę uznała za jednoznaczną i jasną w zakresie poszczególnych przedziałów dochodowych. Z kolei zapis § 4 ust. 3 załącznika o określeniu ceny godziny usług według postanowień umownych skarżąca uznała za wypełnienie delegacji ustawowej z cyt. art. 50 ust. 6.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca wymieniła kilka uchwał organów stanowiących innych gmin, regulujących przedmiotową problematykę, które - jej zdaniem - zawierają zapisy tożsame z zakwestionowanymi przez Wojewodę, a które to uchwały nie zostały przez niego podważone.

Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, że mógł upoważnić pracowników Urzędu Wojewódzkiego do podejmowania środków nadzoru na podstawie art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 p.p.s.a. Badaniu podlega wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. Wskazują na to zarzuty zawarte w skardze, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu, które nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W pierwszym rzędzie Sąd musi odnieść się do zarzutu naruszenia art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U z 2017 r. poz. 2234 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), dalej: u.s.g., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego z upoważnienia Wojewody, zamiast przez Wojewodę Śląskiego. Problematyka delegowania uprawnień wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego, zwłaszcza pod rządem ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, budziła spore rozbieżności interpretacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.03.2001 r., II SA/Wr 444/99, (OSP 2003/5, poz. 66), stwierdził, że przyznanie wprost w Konstytucji RP wojewodzie kompetencji do sprawowania nadzoru oznacza, iż jest to kompetencja przysługująca tylko temu organowi i nie może on jej powierzyć do wykonywania innym organom lub pracownikom urzędu. Jednakże już wówczas pojawiały się orzeczenia diametralnie różne. Warto wspomnieć tu choćby wyrok WSA z dnia 25 czerwca 2002 r., II SA/Kr 608/02 (OwSS 2002/4, poz. 103) gdzie Sąd stwierdził, że przepis konstytucyjny art. 171 ust. 2 zawiera jedynie normę ustanawiającą m.in. wojewodów organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja RP nie określa szczegółowego zakresu nadzoru ani środków nadzoru. W tym zakresie odsyła do ustaw zwykłych. A zatem postępowanie nadzorcze i kończące je rozstrzygnięcia oparte są na regulacjach zawartych w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym, województwa i o administracji rządowej w województwie. Ustawy samorządowe traktują rozstrzygnięcie nadzorcze jako akt rozstrzygający sprawę nadzorczą, zaś art. 25 ustawy o administracji rządowej w województwie, powierzając wojewodzie sprawowanie nadzoru nad organami gminy, powiatu i nad samorządem województwa, zakładał jednocześnie, że nadzór ten ma być sprawowany "na zasadach określonych w ustawach". Takim właśnie przepisem był art. 32 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. W konsekwencji należy uznać, że dopuszczalne jest delegowanie przez wojewodę kompetencji nadzorczych na pracowników urzędu wojewódzkiego.

W aktualnym stanie prawnym ostatni z przedstawionych poglądów nadal zasługuje na akceptację. Zgodnie z art. 19 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie "wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1". Przepis ten zawiera wyłączenie możliwości delegowania przez wojewodę uprawnień tylko w zakresie wstrzymania egzekucji administracyjnym. Należy zatem przyjąć, iż w odniesieniu do pozostałych kompetencji wojewody (w tym i nadzorczych) takie delegowanie uprawnień jest możliwe. Stanowisko to zostało podzielone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym za (dopuszczalne (także na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie) uznano powierzenie przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom urzędu wojewódzkiego (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 954/10, wyrok NSA z dnia z 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 401/12; wyrok NSA z 16 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1653/14; wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 858/04; wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 270/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia z 1 października 2012 r. sygn. akt IV SA/G1 420/12 publ. dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podziela je także doktryna (Bogdan Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Warszawa 2016 r. str. 1114-1116; Paweł Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006 r. str. 40-41).

Za takim stanowiskiem opowiada się także skład orzekający w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność określania przez wojewodę w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i kompetencji. Tym samym brak jest podstaw do wyłączenia możliwości upoważnienia przez wojewodę pracowników urzędu wojewódzkiego do podejmowania środków nadzoru na podstawie art. 19 ustawy o wojewodzie. W przepisie tym w sposób przykładowy wymienia się kategorie spraw, które wojewoda będzie mógł powierzyć do załatwienia upoważnionemu pracownikowi, o czym świadczy użycie słów "a w szczególności". Brak wymienienia w nim kompetencji nadzorczych nie jest równoznaczne z zakazem udzielenia upoważnienia w tym zakresie. Do nich w świetle ustawy o samorządzie gminnym zaliczyć zatem należy wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych (art. 91 u.s.g.), natomiast w przypadku upływu terminu do wydania tego rodzaju aktu - sporządzenie i wniesienie skargi do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Z merytorycznego punktu widzenia rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego jest prawidłowe, aczkolwiek nie wszystkie podniesione przez niego argumenty zasługują na podzielenie. Odnosząc się do nich w kolejności, w jakiej zostały przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym, w pierwszej kolejności potwierdzić należy trafność ustalenia, że § 5 ust. 2 załącznika do uchwały narusza art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w zakresie określenia szczegółowych warunków zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Ten przepis uchwały przewiduje otwarty katalog sytuacji, w których może nastąpić zwolnienie od ponoszenia opłat, a to przez użycie zwrotu "zwłaszcza", który pozostawia organowi podejmującemu decyzje w indywidualnych sprawach na swobodną interpretację przesłanek użytych w tym przepisie, a mianowicie pojęcia "szczególnie uzasadnionych losowo lub rodzinnie sytuacji" oraz "nadmierne obciążenie". Zauważyć można, że kwestia losowości została ujęta niejako podwójnie, co prowadzi do możliwości zwolnienia z opłat w szczególnie uzasadnionych losowo sytuacjach w związku ze zdarzeniem losowym. Trudno taki zapis uznać za poprawny i zrozumiały, co może prowadzić do dowolności interpretacyjnej na etapie stosowania uchwały. Tymczasem delegacja ustawowa nakazuje określić szczegółowe warunki zwolnienia od opłat, a więc także warunki, które jednoznacznie pozwalają na stwierdzenie, czy dana osoba je spełnia. Wskazana wadliwość, brak zdefiniowania pojęcia zdarzenia losowego oraz sformułowanie omawianego zapisu w postaci katalogu otwartego, nie odpowiada wymogom z art. 50 ust. 6 cyt. ustawy. Z punktu widzenia uprawnień obywatelskich problem odpłatności, w tym stosowania ulg, stanowi ważną sprawę, w związku z czym omówione wadliwości należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa. Skarżąca w sposób nieuprawniony odwołuje się do zapisów rozporządzenia wykonawczego z 22 września 2005 r. Po pierwsze – jest ono wydane na podstawie odrębnej delegacji, a po drugie – ustawa nie wskazuje, by rada gminy miała kierować się regulacjami podustawowymi. Rozporządzenie to nie może w tych warunkach stanowić wzorca kontroli legalności przedmiotowej uchwały, a Sąd w tej sprawie nie ma podstaw do badania poprawności owego rozporządzenia, skoro nie ma ono w niej zastosowania. Uwaga ta odnosi się również do stanowiska skarżącej zajętego w stosunku do § 5 ust. 3 załącznika, który słusznie został zakwestionowany przez Wojewodę. Art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej mówi o warunkach zwolnienia z opłat, do których nie można zaliczyć okresu, na jaki zwolnienie ma obowiązywać. Otóż jeżeli dana osoba spełnia warunki zwolnienia to powinna z niego korzystać w całym okresie świadczenia usług opiekuńczych, których zakres, okres i miejsce świadczenia ustala – w myśl tego przepisu – ośrodek pomocy społecznej. Sztywne ograniczenie okresu zwolnienia do 6 miesięcy roku kalendarzowego, w oderwaniu od materialnych warunków tego zwolnienia, nie znajduje prawnego i racjonalnego uzasadnienia. Wskazane okoliczności są wystarczające do zdyskwalifikowania § 5 załącznika. Dopiero gdyby prawidłowo regulował on kwestie warunków zwolnienia od opłaty, można by oceniać, czy mogą być one łącznie określone do częściowego i całkowitego zwolnienia z opłat, czego nie można wykluczyć, wbrew stanowisku organu nadzoru.

Chybione są też zarzuty skargi dotyczące § 1 uchwały. Byłyby one zrozumiałe, gdyby przepisy zawarte w tym paragrafie spełniały rolę, o jakiej mówi skarżąca. Tymczasem w jednym paragrafie połączono przytoczenie przepisu ustawowego (§ 1 ust. 1), z regulacją własną Rady Gminy (kolejne ustępy). Nie można takiej redakcji przepisów uznać za mającą walor porządkujący i wpływający na zrozumienie treści uchwały, tym bardziej, że słuszne są zastrzeżenia Wojewody do § 1 ust. 3-5 załącznika, przedstawione zwłaszcza w odpowiedzi na skargę. Jedynie w przypadku usług polegających na pielęgnacji art. 50 ust. 3 ustawy wymaga, by była ona zalecona przez lekarza. Nakładanie w akcie prawa miejscowego obowiązku przedstawienia zaświadczeń lekarskich w innych przypadkach, stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych. Jak już wskazano ustalenie zakresu usług opiekuńczych należy do ośrodka pomocy społecznej. W ramach konkretnej sprawy będzie on zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w tym zgromadzenia dowodów pozwalających na wydanie decyzji. W tym kontekście należy rozumieć powołanie w odpowiedzi na skargę art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, co zahacza skarżąca w piśmie procesowym z 23 stycznia 2018 r. Dodać można, że z tego punktu widzenia wadliwy jest też § 1 ust. 2 załącznika, gdyż z jednej strony ogranicza on postępowanie dowodowe do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a z drugiej – modyfikuje zapis ustawy z art. 106 ust. 4 cyt. ustawy, według którego decyzję wydaje się po przeprowadzeniu takiego wywiadu, a nie na jego podstawie. Jest to istotna różnica, bowiem redakcja przepisu ustawowego nie wyłącza przeprowadzenia innych dowodów, na podstawie których organ może wydać decyzję.

Oceniając z kolei wymieniony w rozstrzygnięciu nadzorczym § 2 ust. 2 załącznika do uchwały wypadnie przychylić się do stanowiska Wojewody, że z delegacji ustawowej nie wynika upoważnienie rady gminy do ustalenia elementów decyzji administracyjnej. Nie stanowią one przy tym warunków o jakich mowa w art. 50 ust. 6 ustawy.

Zgodzić się natomiast można ze skarżącą, że tabela dochodowa z § 3 załącznika nie jest obarczona wadą prawną. Wprawdzie w kolejnych przedziałach nie jest wskazany dolny próg, jednakowoż jedyną logiczną interpretacją tabeli jest przyjęcie, że po przekroczeniu dochodu z jednego przedziału, daną osobę kwalifikuje się do następnego. Wbrew jednak skarżącej takie stwierdzenie stanowi już wykładnię zapisów tabeli, aczkolwiek rzeczywiście prowadzi ona do jednoznacznych wniosków, w związku z czym nie można mówić o naruszeniu prawa – zwłaszcza istotnym.

W końcu trafnie uznał organ nadzoru, że zapis § 4 ust. 3 załącznika do uchwały nie realizuje delegacji z art. 50 ust. 6 cyt. ustawy. Szczegółowe warunki odpłatności za usługi nie mogą polegać na wskazaniu, że odpłatność (cena godziny usług) będzie wynikać z umowy zawartej z podmiotem przyjmującym zlecenie. Należy rozumieć, że chodzi o umowę z udziałem organu wykonawczego Gminy. W istocie zatem kompetencja do określenia odpłatności została w takich przypadkach całkowicie przeniesiona na ten organ, czego wskazany przepis ustawowy nie dopuszcza. I w tym zakresie doszło zatem do istotnego naruszenia prawa.

Za całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 § 2 Kpa. Skarżąca powołuje się na kilka przykładów uchwał innych jednostek samorządu terytorialnego. Twierdzenie na tej podstawie o odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw jest jednak chybione. Skarżąca sama wskazuje, że tamte uchwały nie były przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych, w związku z czym w ogóle w ich przypadku nie można mówić o praktyce w rozumieniu art. 8 § 2 Kpa. Ponadto kilka uchwał nie daje przesłanek do wyciągania uogólniających wniosków przy czym lektura tych uchwał dostępnych publicznie wykazuje, że nie są one jednolicie redagowane i analogie z obecnie omawianą uchwałą nie są jednoznaczne. W tych okolicznościach powyższy zarzut nie może stanowić podstawy do zakwestionowania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ponieważ bez zapisów uchwały, które obarczone są wykazanymi istotnymi wadami prawnymi, uchwała ta pozbawiona jest obligatoryjnych elementów, dlatego stwierdzenie przez Wojewodę nieważności całej uchwały nie budzi zastrzeżeń.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.