Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 601/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: w zw. z art 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. A. i M. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. A. i M. A. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. i M. A., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...]stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę parkingu wraz z modernizacją wjazdu od ul. [...]do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej, budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej oraz przełożenie istniejącego przyłącza wodociągowego do istniejącego budynku mieszkalnego, przełożenia gazociągu 0 80 do istniejącego budynku mieszkalnego, przełożenie - podwieszenie kabla teletechnicznego do istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. [...],[...],[...]i [...]obręb [...]przy ul. [...]w [...].

Postępowanie administracyjne miało następujący przebieg:

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. A. i K. A. pozwolenia na budowę parkingu wraz z modernizacją wjazdu od ul. [...]do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej, budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej oraz przełożenie istniejącego przyłącza wodociągowego do istniejącego budynku mieszkalnego, przełożenia gazociągu Ø80 do istniejącego budynku mieszkalnego, przełożenie – podwieszenie kabla teletechnicznego do istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. [...],[...],[...]i [...]obręb [...]przy ul. [...]w [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wystąpiła G. K..

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...]stwierdził nieważność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody złożyli inwestorzy.

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o czym świadczy, że - wniosek o pozwolenie na budowę został podpisany tylko przez K. A.; - inwestorzy nie wykazali aby posiadali prawo do dysponowania wszystkimi nieruchomościami inwestycji na cele budowlane (próba wyjaśnienia tych wątpliwości nie przyniosły pozytywnych rezultatów w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] dawniej [...]); - na wynikające z pozwolenia roboty budowlane (budowę parkingu na działce nr [...]) inwestorzy nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ decyzja Prezydenta Miasta [...]z dnia [...], znak: [...], ustalająca warunki zabudowy na budowę pawilonu handlowego branży przemysłowej na terenie działki nr ew. [...], dotyczyła innego zakresu robót; - zakres udzielonego pozwolenia na budowę nie odpowiada zakresowi złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, który dotyczył budowy parkingu na działce nr [...] (zakres udzielonego pozwolenia na budowę znacznie wykracza poza zakres złożonego wniosku). Wynika z tego, że pozwolenia na budowę rażąco narusza art. 64 § 2 K.p.a., art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. W ocenie GINB, stosowanie powyższych przepisów nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne i dotyczy absolutnie podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnił udzielenie pozwolenia na budowę. Naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają prawa własności i gwarancji porządku zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te obligują organ do stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu w sprawie nie zachodziła "negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych" oraz twierdzenie o niedopuszczalności "orzekania nieważności pozwolenia na budowę lub uchylenia go w jakimkolwiek trybie po wybudowaniu obiektu". W ocenie GINB, fakt realizacji inwestycji nie może stanowić o nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 stycznia 2011 r., II SA/Gd 669/10). Nie ma bowiem żadnych przeszkód, aby właściwe organy administracyjne podjęły czynności administracyjne w granicach przypisanych im kompetencji w odniesieniu do takiej decyzji.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. A. i M. A., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na mocy której unieważniono decyzję, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy nie stwierdza się nieważności takiej decyzji; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 156 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na mocy której unieważniono decyzję, co do której nie istniały podstawy do jej unieważnienia; - art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. przez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwość rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziłoby do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a motywy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniu byłyby należycie udowodnione; - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie wadliwego uzasadnienia sprzecznego z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej; - art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie wadliwego uzasadnienia sprzecznego z zasadą przekonywania polegające na nie wyjaśnieniu skarżącym zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; - art. 16 k.p.a. przez uznanie przepisów o wzruszaniu ostatecznych decyzji za istotniejsze względem zasady ostateczności i trwałości decyzji, podczas gdy wzruszenie ostatecznej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji nadzwyczajnej i wymaga spełnienia przesłanek pozytywnych i niewystąpienia przesłanek negatywnych.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2103/13, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że w związku z tym, że przedmiotowa inwestycja przebiega przez kilka działek, zakres postępowania nieważnościowego powinien być determinowany zakresem interesu prawnego wnioskodawcy w rozumieniu art. 28 k.p.a., który obecnie wynika z prawa własności działki nr [...] (w dacie pozwolenia na budowę działki nr [...]). Organy nadzorcze nie ograniczyły zakresu niniejszego postępowania zgodnie z interesem prawnym G. K., obejmując kontrolą całą decyzję o pozwoleniu na budowę. Sąd powołując się na istotę instytucji prawnej stwierdzenia nieważności decyzji uznał, że nie wykazano w sposób prawidłowy, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Otóż z materiału dowodowego wynika, że Prezydent przed wydaniem pozwolenia na budowę dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualne w tym zakresie niestaranności nie mogą świadczyć aby doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Brak podpisu pod wnioskiem o pozwoleniu na budowę przez jednego z wnioskodawców oraz zakres wniosku w powiązaniu z dokumentacją projektową nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa (art. 64 § 2 k.p.a.).

Kwestia braku dysponowania nieruchomościami na cele budowlane nie została przez organ należycie wyjaśniona. Z uwagi na zakres interesu prawnego G. K. organy powinny wyłącznie zbadać, czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] stanowiącą własność G. K.. Interes prawny G. K. ograniczony jest bowiem do działki stanowiącej jej własność, tj. aktualnie w wyniku podziału nieruchomości i nadania nowej numeracji działki nr [...]. Z aktu notarialnego wynika, że wyraziła ona zgodę inwestorom na wykonanie określonych robót budowanych na jej nieruchomości. Ponadto w aktach sprawy znajdują się także oświadczenia pisemne G. K., w których wyraża zgodę na wykonanie wyżej wymienionych robót budowlanych.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. GINB trafnie wskazał, że zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy administracyjne mogą bowiem podjąć określone czynności administracyjne. Kwestię odwracalności albo nieodwracalności skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji może nastąpić poprzez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, to wówczas nie można mówić o przesłance negatywnej w postaci nieodwracalnych skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05, LEX nr 188819). Uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, powoływana przez skarżących nie została zaakceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle przytoczonych okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła G. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydal zaskarżone orzeczenie oraz zasadzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji dla osoby, która o takowy nie wnioskowała nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa;

- art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji osobie, która nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością, której to nieruchomości decyzja bezpośrednio dotyczy nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa;

- art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji, mimo braku złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa, a w konsekwencji przyjęcie ustaleń organu odwoławczego w tej materii za błędne;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że wydanie przedmiotowej decyzji, mimo braku uprzedniego wydania dotyczącej jej odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co uniemożliwiało ab initio spełnienie ustawowego warunku "sprawdzenia" przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji [...], nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez bezpodstawne przyjęcie za Prezydentem Miasta [...], inaczej niż uczynił to organ odwoławczy, że zakres prac w ramach przedmiotowego pozwolenia budowlanego stanowił "pierwszy wstępny etap planowanej inwestycji" w związku z czym, nie było konieczne wydanie dla niej odrębnej decyzji [...], choć pogląd taki nie znajduje odzwierciedlenia w żadnych przepisach prawa, a co za tym idzie błędne odmówienie temu naruszeniu przymiotu rażącego naruszenia przepisów prawa;

- art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji należało przeprowadzić wyłącznie w takim zakresie, w jakim wnioskodawca ma interes prawny.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w postaci nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia ww. wyroku, które co najmniej utrudnia lub w znacznym zakresie uniemożliwia kontrolę instancyjną przedmiotowego rozstrzygnięcia, oraz odniesienie się do niego przez skarżącą;

- art. 135 p.p.s.a. przez błędne jego niezastosowanie;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. przez będące wynikiem ograniczenia głębokości orzekania przez WSA pośrednie utrzymanie w mocy decyzji, która w oczywisty sposób narusza art. 6 k.p.a., tj. przez pominięcie uchybień organu pierwszoinstancyjnego, a co za tym idzie naruszenie przepisów zobowiązujących sąd administracyjny do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 8 k.p.a., poprzez będące wynikiem ograniczenia głębokości orzekania przez WSA pośrednie utrzymanie w mocy decyzji która w oczywisty sposób narusza art. 8 k.p.a., tj. poprzez pominięcie uchybień organu pierwszoinstancyjnego, a co za tym idzie naruszenie przepisów zobowiązujących sąd administracyjny do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1283/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał w części zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Wskazał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji niewątpliwie istniejący po stronie G. K. interes prawny, wynikający z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi lex specialis także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę względem normy wynikającej z art. 28 k.p.a., umożliwiał organom nadzoru oraz przede wszystkim Sądowi Administracyjnemu zbadanie legalności pozwolenia na budowę pod kątem istnienia wad nieważnościowych. Stwierdził, że ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że w takim postępowaniu nie istnieje żadna norma prawna, która umożliwiałaby na wybiórcze skontrolowanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tylko w wyjątkowych okolicznościach, tj. inwestycji liniowej, możliwe jest ograniczenie badania pozwolenia na budowę tylko w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy występującego o stwierdzenie nieważności. Takie odstępstwo zostało wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2018 r., II OSK 615/08; z 10 marca 2006 r., II OSK 618/05; z 29 listopada 2013 r. II OSK 1539/12). W postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji, ale wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice (zakres) kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., od granic (zakresu) kontroli tej decyzji wyznaczonych trasą przebiegu tej inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania, musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu, może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05). Skoro sam Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczy inwestycji liniowej, to przedstawionego powyżej odstępstwa, które umożliwia na zawężenie rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności do interesu prawnego wnioskodawcy, nie można było zastosować w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tego względu Sąd I instancji powinien się wypowiedzieć w całokształcie sformułowanych w trakcie postępowania nieważnościowego zarzutów przez G. K.. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Braki w tym zakresie w zakresie orzekania i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a więc określonej oceny merytorycznej i zasadniczo nie mogą stanowić o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w zakresie tak sformułowanej oceny wyrok nie zawiera żadnych braków.

W zakresie istnienia rażących naruszeń prawa NSA stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w akcie notarialnym G. K. wyraziła zgodę inwestorom na realizację określonych robót budowanych na jej nieruchomości. Ponadto w oddzielnym oświadczeniu z [...] również udzieliła takiej zgody. Późniejsze cofnięcie takich zgód nie ma wpływu na kwestię dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie zgody te uprawniały do podjęcia na nieruchomości G. K. przez inwestorów robót budowlanych dotyczących przebudowy zjazdu oraz przełożenia przyłączy wodociągowego, gazowego i telekomunikacyjnego.

Natomiast w związku ze stwierdzonym powyżej stanowiskiem co do zakresu badania sprawy, kluczowe będzie dokonanie przez Sąd I instancji oceny w zakresie pozostałych nieruchomości, w zakresie usytuowania parkingu względem granic tych działek oraz w zakresie przełożenia przyłącza wodno-kanalizacyjnego i telekomunikacyjnego. Powinno to nastąpić z uwzględnieniem okoliczności, że ewentualne przekroczenia granic działek umożliwia zastosowanie art. 151 Kodeksu cywilnego; [...]Zarząd Dróg Miejskich w przedmiocie przebudowy zjazdu pozytywnie zaopiniował projekt, nie wnosząc w tym zakresie sprzeciwu; w imieniu Prezydenta, który reprezentuje gminę w sprawach jej dominium (praw i obowiązków własnościowych), osoba odpowiedzialna za nieruchomości uzgodniła nowy przebieg przyłącza wodnokanalizacyjnego; a przyłącze telekomunikacyjne ma biec po istniejących słupach na istniejącej już linii napowietrznej telefonicznej na co zostało dokonane uzgodnienie z [...] Pion Sieci Obszar w [...]. W tym zakresie Sąd nie zawarł żadnej merytorycznej oceny, co oznacza, że ewentualne dokonanie takiej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiłoby strony instancyjnej kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z tego względu zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, a sprawa powinna zostać ponownie rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zarzuty naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. W tym zakresie uwzględnienia wymaga, że decyzja na budowę zapadła w stanie prawnym kiedy art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wymagał wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konieczne więc było dołączenie do akt sprawy dowodu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. pisemną zgodę właściciela nieruchomości). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien uwzględnić i tę okoliczność prawną.

Odnośnie kwestii zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy wskazania wymaga, że w decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ wypowiedział się co do nawet konieczności zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych wraz z wjazdem oraz możliwość wykonania przyłączy do sieci miejskich. Te elementy zagospodarowania terenu nie kolidują zatem z funkcją usługową terenu, na którym położony jest parking. Ma zatem rację Sąd I instancji, że w tym zakresie organ wydający pozwolenie na budowę dokonał stosownych sprawdzeń, co odpowiada treści art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto wskazana w zarzucie jednostka redakcyjna art. 35 Prawa budowlanego nie odnosi się do kwestii zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, która stanowi przedmiot omawianego zarzutu. Oznacza to także, że zarzut ten został błędnie sformułowany. Jak wynika z powyższego przedmiotowa budowa zawierała się w decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualne zagospodarowanie tylko pewnej części zamierzenia inwestycyjnego, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i nie można tym samym uznać, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, nie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Zarzut naruszenia art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W zakresie braku podpisu pod wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wskazania wymaga, że ocena Sąd I instancji w tym zakresie jest niepełna, ponieważ nie obejmuje tego, że pod takim wnioskiem może się podpisać nie tylko inwestor, ale także osoba przez niego upoważniona. Powstaje zatem pytanie, czy w dacie udzielenia pozwolenia na budowę istniało pełnomocnictwo, które uprawniało K. A. do podpisania się pod wnioskiem za M. A.. W innym wypadku rozważenia wymagają reguły wynikające z Kodeksu cywilnego dotyczące składania oświadczeń woli i potwierdzenia działań osoby występującej dotychczas bez stosownego umocowania i regulacji dotyczących możliwości uzupełnienia braków formalnych pisma (podania, wniosku). Zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa nieważności zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., (sygn. akt VII SA/Wa 2103/13) - uchylając i przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, w swoim wyroku z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1283/14 zawarł ocenę prawną.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zatem Sąd przy ponownym rozpatrzeniu sprawy skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], na podstawie art. 190 w zw. z art. 170 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni prawa uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę parkingu z modernizacją wjazdu.

Organy uznały, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu ww. decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał innej oceny wskazanych w ww. decyzjach naruszeń. I tak odnośnie zgody G. K., NSA wskazał, że w akcie notarialnym G. K. wyraziła zgodę inwestorom na realizację określonych robót budowanych na jej nieruchomości. Ponadto w oddzielnym oświadczeniu z [...] również udzieliła takiej zgody. Późniejsze cofnięcie takich zgód nie ma wpływu na kwestię dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie zgody te uprawniały do podjęcia na nieruchomości G. K. przez inwestorów robót budowlanych dotyczących przebudowy zjazdu oraz przełożenia przyłączy wodociągowego, gazowego i telekomunikacyjnego.

Natomiast w związku z koniecznością badania sprawy udzielonego pozwolenia na budowę w całokształcie zarzutów podniesionych przez G. K. należy dokonać oceny w zakresie pozostałych nieruchomości, w zakresie usytuowania parkingu względem granic tych działek oraz w zakresie przełożenia przyłącza wodno-kanalizacyjnego i telekomunikacyjnego. NSA zwrócił uwagę przy tym, że powinno to nastąpić z uwzględnieniem okoliczności, że ewentualne przekroczenia granic działek umożliwia zastosowanie art. 151 Kodeksu cywilnego; [...]Zarząd Dróg Miejskich w przedmiocie przebudowy zjazdu pozytywnie zaopiniował projekt, nie wnosząc w tym zakresie sprzeciwu; w imieniu Prezydenta, który reprezentuje gminę w sprawach jej dominium (praw i obowiązków własnościowych), osoba odpowiedzialna za nieruchomości uzgodniła nowy przebieg przyłącza wodnokanalizacyjnego; a przyłącze telekomunikacyjne ma biec po istniejących słupach na istniejącej już linii napowietrznej telefonicznej na co zostało dokonane uzgodnienie z [...] Pion Sieci Obszar w [...].

Należy przy tym uwzględnić, że decyzja na budowę zapadła w stanie prawnym kiedy art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wymagał wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konieczne więc było dołączenie do akt sprawy dowodu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. pisemną zgodę właściciela nieruchomości). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ oceni, czy wobec brak dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dowodu stwierdzającego prawo dysponowania wszystkimi nieruchomościami na cele budowlane należy uznać to naruszenie za rażące mając na uwadze wyżej wskazane uwagi.

Odnośnie kwestii zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy wskazania wymaga, że w decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ wypowiedział się co do nawet konieczności zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych wraz z wjazdem oraz możliwość wykonania przyłączy do sieci miejskich. Te elementy zagospodarowania terenu nie kolidują zatem z funkcją usługową terenu, na którym położony jest parking. NSA uznał, że przedmiotowa budowa zawierała się w decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualne zagospodarowanie tylko pewnej części zamierzenia inwestycyjnego, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i nie można tym samym uznać, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, nie mówić o rażącym naruszeniu prawa.

W zakresie braku podpisu pod wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę NSA wskazał, że pod takim wnioskiem może się podpisać nie tylko inwestor, ale także osoba przez niego upoważniona. Powstaje zatem pytanie, czy w dacie udzielenia pozwolenia na budowę istniało pełnomocnictwo, które uprawniało K. A. do podpisania się pod wnioskiem za M. A.. W innym wypadku rozważenia wymagają reguły wynikające z Kodeksu cywilnego dotyczące składania oświadczeń woli i potwierdzenia działań osoby występującej dotychczas bez stosownego umocowania i regulacji dotyczących możliwości uzupełnienia braków formalnych pisma (podania, wniosku).

W świetle powyższych okoliczności zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność udzielonego pozwolenia zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji. Tym samym uznać należy że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie obu decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ponownie ocenią legalność wydanego pozwolenia na budowę pod kątem istnienia wad nieważnościowych, odniosą się do wszystkich zarzutów skarżących i podejmą rozstrzygnięcie mając na uwadze powyższe uwagi Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono podstawie art. 200 p.p.s.a.