Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3167/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 26, art 3 pkt 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2016r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) w zw. z art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Miasto P., utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] nakazującej Miastu P. usunięcie odpadów znajdujących się na działce ewid. o nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w P.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 12 sierpnia 2015 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., zwanego dalej: "RDOŚ w P.", wpłynęła informacja o nielegalnie składowanych odpadach na nieruchomości zlokalizowanej na ul. [...]. W przesłanym anonimowym piśmie wskazywano, iż ilość zdeponowanych tam odpadów stale rośnie i zdarza się, iż odpady przywożone są wywrotkami. Działka nie jest ogrodzona, a odpady deponowane są na skarpie na skraju nieruchomości w taki sposób, by nie było ich widać z drogi publicznej.

W notatce służbowej z dnia 13 sierpnia 2016 r. znak: [...] wskazano, iż do akt sprawy dołącza się wydruki mapek obrazujących położenie działki nr [...] obręb [...], "stanowiącej własność Miasta P. (ul. [...]) oraz sąsiadującej z nią działki nr [...], która jest terenem gminnym". Działki nr [...] obręb [...] nie leżą w zasięgu żadnej z form ochrony przyrody, określonych na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651, z późno zm.). Dla terenu tego obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] w P., część [...].

Pismem z dnia 20 sierpnia 2015 r. znak: [...] w P. zwrócił się do Urzędu Miasta P. o określenie, jakiego rodzaju odpady zostały zgromadzone na działce nr [...] obręb [...]. Wskazano, iż należy określić ilość i objętość zgromadzonych odpadów, a w szczególności wskazać w jakim terminie odpady zostaną usunięte z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania. Organ I instancji zwrócił się z prośba o przekazanie kopii materiałów dokumentujących przeprowadzoną w dniu [...] sierpnia 2015 r. wizję terenową, a w przypadku sporządzenia planu sytuacyjnego o przekazanie również tego planu.

W odpowiedzi z dnia 8 września 2015 r. Urząd Miasta P. poinformował, iż na podstawie wizji terenowej wykonanej przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami w dniu [...] kwietnia 2015 r. stwierdzono, iż przedmiotowa nieruchomość, objęta umową dzierżawy nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. zawartą z B. P. na cel: zieleń, jest wykorzystywana niezgodnie z celem na jaki została wydzierżawiona. Na terenie objętym tą umową znajdują się dwa garaże blaszane oraz masy ziemi pokryte gruzem i śmieciami. W związku z powyższym ww. umowa została rozwiązana w trybie natychmiastowym w dniu [...] maja 2015 r. z powodu wykorzystywania terenu niezgodnie z celem na jaki został on wydzierżawiony. Jednocześnie Wydział Gospodarki Nieruchomościami wezwał byłego dzierżawcę gruntu do natychmiastowego usunięcia nakładów położonych na nieruchomości miejskiej oraz uporządkowania i opuszczenia terenu. Wydział Gospodarki Nieruchomościami zapowiedział wykonie wizji terenowej w celu sprawdzenia zagospodarowania terenu objętego rozwiązaną umową dzierżawy, a w przypadku gdy nakłady nadal będą znajdować się na gruncie Miasto P. będzie dochodziło swoich praw na drodze sądowej. Jednocześnie wskazano, iż nie przeprowadzano wizji terenowej w dniu [...] sierpnia 2015 r. Do powyższego pisma załączono zdjęcia oraz kopię notatki służbowej z wizji terenowej z dnia [...] kwietnia 2015 r., w której odnotowano, iż na terenie dzierżawy obmierzono dwa blaszane garaże oraz skarpę. Teren dzierżawy jest ogólnodostępny, niewykorzystywany zgodnie z celem dzierżawy (zieleń), zaobserwowano świeże ślady opon ciężkiego sprzętu i wysypane na skarpę śmieci, ziemię i gruz. Teren sprawia wrażenie dzikiego wysypiska.

W nawiązaniu do powyższego pisma Urzędu Miasta P., ROOŚ w P. wezwał Miasto P. w piśmie z dnia 2 października 2015 r. o złożenie wyjaśnień, czy posiadaczem odpadów jest B. P., a jeśli tak to o przekazanie jej danych adresowych. Zwrócono się również o informację o skuteczności podjętych przez Prezydenta Miasta P. działań opisanych w piśmie z dnia 8 września 2015 r., w szczególności podanie terminu w jakim odpady zostaną usunięte z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania.

W odpowiedzi z dnia 19 października 2015 r. Urząd Miasta P. poinformował, iż w dniu [...] października 2015 r. została przeprowadzona wizja terenowa, podczas której stwierdzono brak zmian na przedmiotowym terenie. W piśmie przekazano adres B. P., a ponadto wyjaśniono, iż Wydział Gospodarki Nieruchomościami nie posiada wiedzy, czy to dzierżawca terenu osobiście czy też ktoś za jego zgodą nawiózł masy ziemne i odpady na przedmiotowy teren. Podkreślono jednak, iż dzierżawca zgodnie z umową miał obowiązek utrzymania jej przedmiotu w porządku i czystości. W związku z brakiem podjętych działań przez byłego dzierżawcę gruntu Wydział wezwał B. P. do bezzwłocznego usunięcia nakładów i opuszczenia terenu do dnia [...] listopada 2015 r. Brak realizacji wezwania spowoduje przekazanie sprawy na drogę sądową.

Organ I instancji pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. znak: [...] zwrócił się do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami· Urzędu Miasta P. o przedstawienie informacji, czy w związku z kierowanymi do byłego dzierżawcy wezwaniami usunięto odpady z miejsc nieprzeznaczonych do ich magazynowania. Odpowiedź negatywną w tym zakresie przekazano w piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r. znak: [...] informując jednocześnie o przekazaniu sprawy do Biura Prawnego Urzędu Miasta P. z prośbą o skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego w celu wyegzekwowania usunięcia nakładów.

ROOŚ w P. pismem z dnia 2 lutego 2016 znak: [...] zwrócił się do B. P. o przekazanie informacji, kiedy odpady zostaną usunięte z działki nr [...] obręb [...], wyszczególnienie rodzajów odpadów, które zostały nawiezione na ten teren oraz ich pochodzenia, przekazanie kopii kart przekazania odpadów w przypadku ich posiadania, oraz wskazanie czy dzierżawca przyjmował odpady o kodzie 17 05 04 gleba, ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503 (rodzaje i kody odpadów podano zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów [poz. 1923]) do wykorzystania na potrzeby własne zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2006 r. poz. 527, z późno zm.). Natomiast w piśmie z dnia 3 lutego 2012 r., ROOŚ w P. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o wskazanie, czy przedmiotowe odpady zostały usunięte z przedmiotowej nieruchomości. W przypadku natomiast, gdyby sytuacja nie uległa zmianie o wskazanie czy "nakłady" czyli masy ziemne pokryte gruzem i śmieciami znajdujące się na nieruchomości należącej do Miasta są odpadami, a jeśli tak podanie ich rodzajów. W przypadku zakwalifikowania mas ziemnych do odpadów z rodzaju 17 05 04 przekazanie informacji czy odpady nie zostały przyjęte i zagospodarowane zgodnie z ww. rozporządzeniem. Zwrócono się również o wskazanie kto zdeponował odpady na przedmiotowej działce oraz czy Prezydent Miasta P. nakazał w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach usunięcie odpadów z sąsiednich działek o nr [...] lub czy toczy się w tym zakresie postępowanie administracyjne.

Z notatki służbowej ROOŚ w P. z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] wynika, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych przez pracowników ROOŚ w P. ustalono, że na działce o nr [...] magazynowane są odpady, którym można przypisać następujące kody:

• 20 03 01 niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne - w szczególności: opakowania po żywności: puszki, kartoniki, słoiki, butelki, worki foliowe, reklamówki, jak również doniczki i wielkie gabaryty;

• 17 09 04 zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 02 i 1709 03 w szczególności: wykładzina i tapety

• 17 05 04 gleba, ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03.

Do notatki załączono zdjęcia wykonane w terenie.

W piśmie z dnia 23 marca 2016 r. znak: [...] Wydział Gospodarki Nieruchomościami poinformował, iż w dniu [...] marca 2016 r. przeprowadzono wizję lokalną, podczas której stwierdzono, że sytuacja na przedmiotowym gruncie nie uległa zmianie. "Nakłady" są odpadami o kodach:

• 17 05 04 gleba, ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03.

• 20 02 01 odpady ulegające biodegradacji

• 20 03 01 niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne.

Wydział poinformował jednocześnie, iż nie posiada wiedzy na temat pochodzenia odpadów, ani kto faktycznie nawiózł je na teren działki miejskiej. Wyjaśniono, iż odpady zostały nawiezione na teren tej działki w czasie obowiązywania umowy dzierżawy, zgodnie z którą dzierżawca był zobowiązany do utrzymania porządku i czystości na dzierżawionym terenie i w jego najbliższym otoczeniu. Aktualnie Miasto prowadzi postępowanie cywilnoprawne wobec byłego dzierżawcy o usunięcie odpadów z gruntu. Jednocześnie przekazano informację, iż nie został wydany nakaz usunięcia odpadów magazynowanych na działkach nr [...] (obecnie [...]) przy [...]. Nie prowadzono również postępowania w tej sprawie.

W piśmie z dnia 12 maja 2016 r. B. P. poinformowała ROOŚ w P., iż nigdy nie były przez nią osobiście lub za jej zgodą wywożone bądź składowane na działce nr [...] położonej przy ul. [...] obręb [...] śmieci ani masy ziemi czy gruz. Autorka pisma zasugerowała, iż wiedzę o tym kto mógł to zrobić mają najprawdopodobniej sąsiedzi. Natomiast, B. P. zgłosiła w dniu [...] lipca 2008 r. w Prokuraturze Rejonowej P. zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa polegającego na bezprawnym "zwaleniu gruzu i ziemi", a w dniu [...] sierpnia 2008 r. w Komisariacie Policji złożyła prośbę o wszczęcie poszukiwania sprawcy. O całej sprawie autorka pisma poinformowała Wydział Gospodarki Nieruchomościami i posiada pełną dokumentację w tym zakresie.

W dniu 3 czerwca 2016 r. ROOŚ w P. zawiadomił o wszczęciu postępowania w trybie art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach w sprawie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na działce ewid. o nr [...] obręb [...]. Jednocześnie poinformowano o terminie przeprowadzenia oględzin na przedmiotowym terenie.

W protokole z oględzin z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] odnotowano, iż na terenie działki nr [...] zmagazynowane są odpady 17 05 04 - gleba i ziemi, 20 02 01 odpady ulegające biodegradacji, 20 03 01 niesegregowane odpady komunalne. Na koronie i stokach skarpy, na której zmagazynowano odpady 17 05 04 stwierdzono porastanie roślinności pionierskiej, w tym wysokiej. Wyżej wymienione masy ziemne zostały równomiernie rozplantowane na terenie działki nr [...] i działek sąsiednich nr [...], należących do osób fizycznych. Odpady komunalne i biodegradowalne znajdują się na stoku skarpy, na działce nr[...] oraz działce nr [...] protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.

W tym stanie faktycznym ROOŚ w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] nakazał Miastu P. usunięcie odpadów znajdujących się na działce ewid. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w P.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto P. w dniu [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, iż w dniu [...] stycznia 1996 r. zawarta została umowa dzierżawy nr [...] pomiędzy Miastem P. reprezentowanym przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. a B. P. na nieruchomość położoną przy ul. [...] oznaczoną geodezyjnie obręb: [...], arkusz mapy, [...] działka nr[...], na cel zieleń. Odpad, do usunięcia którego zobowiązane zostało Miasto P., zgromadzony był na nieruchomości w czasie obowiązywania ww. umowy. W dniu [...] maja 2015 r. umowa [...] została rozwiązana w trybie natychmiastowym, o czym Urząd Miasta P. powiadomił ROOŚ w P. pismem z dnia 8 września 2015 r. Ponieważ na przedmiotowej nieruchomości zostały zgromadzone odpady w czasie obowiązywania umowy dzierżawy zawartej przez Miasto P. w okresie od dnia [...] stycznia 1996 r. do dnia [...] maja 2015 r. zobowiązanym do ich usunięcia powinien zostać dzierżawca gruntu, tj. B. P. Podkreślono, że Miasto P. skierowało sprawę na drogę postępowania sądowego, w którym dochodzi wyegzekwowania posprzątania i usunięcia nakładów w postaci zgromadzonych odpadów z ww. gruntu przez byłego dzierżawcę.

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem administracyjnym, które prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy materialne ustawy o odpadach. W związku z powyższym, wszelkie podnoszone przez Skarżącego kwestie dotyczące obowiązków wynikających z umów sporządzanych na podstawie przepisów prawa cywilnego i nie mają w niniejszej sprawie zastosowania.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast w przypadku nieusunięcia odpadów (ust. 2 powyższego artykułu) wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Właściwość organu zmienia się na podstawie art. 26 ust. 3, gdy nakaz usunięcia odpadów dotyczy terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wówczas decyzję taką wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska. W niniejszej sprawie teren działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] obręb [...] należy do Miasta P. i nie pozostawał w posiadaniu innego podmiotu. Umowa dzierżawy nr [...] została przez- Miasto P. wypowiedziana pismem z dnia [...] maja 2015 r. W związku z powyższym właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie odpadów pozostających na przedmiotowej działce nie przeznaczonej do ich składowania lub magazynowania był ROOŚ w P.

Wyjaśniono, że termin posiadacz odpadów został zdefiniowany wart. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Termin władającego powierzchnią ziemi nie jest definiowany w ustawie o odpadach, jednak termin ten winien być rozumiany zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672, z późno zm.), zwanej dalej: .Poś", Przez władającego powierzchnią ziemi - rozumie się na podstawie ww. przepisu właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, iż ustawodawca zastosował w niniejszym trybie postępowania domniemanie co do posiadacza odpadów. Zgodnie z tym domniemaniem posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi, na której się one znajdują. Obalenie tego domniemania należy w tym wypadku do władającego powierzchnią ziemi. W orzecznictwie przyjmuje się, iż wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2014 r. II SA/Bk 149/14 [LEX nr 1512885], Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SAlPo 121/14 [LEX nr 1495362]). Podkreślenia wymaga, iż obalenie domniemania przez władającego powierzchnią ziemi winno być oparte na wykazaniu kto jest posiadaczem odpadów znajdujących się na jego terenie, a nie tylko na jego wskazaniu. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 149/14 wyjaśniono, iż władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady, może obalić zawarte wart. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 2012 r. o odpadach domniemanie, że jest ich posiadaczem, tylko przez wykazanie, iż odpadami faktycznie władał lub włada inny podmiot (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r. II SA/Gd 692/13 [Lex nr 1413135]).

Organ wskazał, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywała umowa dzierżawy na przedmiotowy teren stąd nie było podstaw przyjęcia, że ktoś inny niż właściciel terenu jest władającym powierzchnią ziemi i domniemania jego władztwa nad odpadami. Na marginesie można wskazać, iż w przypadku obowiązywania umowy dzierżawy na przedmiotowa działkę zmieniły by się kompetencje organu wydającego decyzję z art. 26 ustawy o odpadach, gdyż nie byłoby spełnione kryterium zawarte wart. 26 ust. 3 wskazujące, iż teren którego dotyczyłby nakaz usunięcia odpadów to nieruchomość, którą gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędąca w posiadaniu innego podmiotu.

W niniejszej sprawie Miasto P. wskazywało, iż odpady zostały zgromadzone na działce w czasie gdy przedmiotowa działka była dzierżawiona przez B. P. Organ I instancji słusznie wskazał w odniesieniu do kwestii możliwości obalenia domniemania ustawowego obarczającego obowiązkiem usunięcia odpadów władającego powierzchnia ziemi, iż w niniejszej sprawie Miasto P. nie przedstawiło dowodów, na podstawie których można by uznać, że nie jest ono posiadaczem tych odpadów a jest nim inny podmiot lub osoba. Przeciwnie w piśmie z dnia 23 marca 2016 r. poinformowano organ I instancji, iż Miasto nie posiada wiedzy na temat pochodzenia przedmiotowych odpadów ani kto faktycznie nawiózł je na ten teren. Ponadto wskazać należy, iż poprzedni dzierżawca wskazywał na zawiadomienie organów ścigania i prokuratury o bezprawnym zdeponowaniu gruzu i ziemi na przedmiotowej działce, o czym zawiadamiał również Urząd Miasta P. Wydział Gospodarki Nieruchomościami. W tym stanie rzeczy organ I instancji nie miał przesłanek by uznawać, iż obalone zostało ustawowe domniemanie posiadacza odpadów, którym jest władający powierzchnią ziemi. Stąd zaskarżona decyzja została adresowana do Miasta P. na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto P. , zarzucając jej naruszenie:

- przepisów postępowania, to jest art. 7 w związku z art. 77§ 1 i art. 80 kpa poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego sprawy i zobowiązanie do usunięcia śmieci Skarżącą gminę Miasto P.;

- przepisów prawa materialnego, to jest art. 26 ust. 1 i ust 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zmianami, dalej jako "ustawa o odpadach") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie Skarżącej za posiadacza odpadów znajdujących się na działce nr [...] w obrębie [...] w P.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska,

2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest zdefiniowanie pojęcia "posiadacza odpadów". Przepisy ustawy o odpadach w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustalają definicję legalną pojęcia "posiadacza odpadów", którym jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Przepis ten ustanawia domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Skarżący wskazał, że domniemanie określone w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie pozostawienie odpadów na nieruchomości. W ocenie Skarżącego powinien on być zwolniony z odpowiedzialności za odpady, ponieważ wykazał stosownymi dowodami, że odpowiedzialność za składowane na jego nieruchomości odpady ponosi inny podmiot, to jest dzierżawca nieruchomości. Odpady na przedmiotowej nieruchomości zostały bowiem zgromadzone w czasie obowiązywania umowy dzierżawy zawartej przez Miasto P. z Panią B. P., to jest w okresie od dnia [...] stycznia 1996 r. do dnia [...] maja 2015 r. Miasto P. oddało dzierżawcy nieruchomość do korzystania. Z chwilą objęcia nieruchomości w posiadanie, na dzierżawcy spoczywał obowiązek podejmowania działań mających na celu jej utrzymanie w stanie niepogorszonym, w tym bieżące utrzymanie porządku. Dzierżawca natomiast dopuścił do składowania i zalegania odpadów na dzierżawionej nieruchomości.

Wobec powyższego, w ocenie Skarżącego, właściciel nieruchomości nie powinien ponosić konsekwencji za zaniechania osoby, której powierzył pieczę nad nieruchomością, zatem zobowiązanym do ich usunięcia powinien zostać dzierżawca przedmiotowego gruntu.

Zdaniem Skarżącego okoliczność, że wskazana powyżej umowa dzierżawy nie obowiązywała w dniu wydania decyzji przez Organ I instancji, nie powinna znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżący wykazał bowiem, że odpadami władał inny podmiot niż właściciel nieruchomości, a do ich składowania doszło w czasie obowiązywania wyżej wskazanej umowy dzierżawy. Przyjęcie odmiennego stanowiska powoduje, że osoba odpowiedzialna za powstanie takiego stanu rzeczy, zostaje zwolniona z odpowiedzialności za powstałe zdarzenie.

Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w oparciu o art. 26 ust 3 ustawy o odpadach.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nakazująca Skarżącemu usunięcie odpadów znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], przy ulicy [...] w P.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 3).W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów sposób usunięcia odpadów (ust. 6).

Przechodząc do wykładni cyt. przepisu Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - w całości podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko w tym zakresie (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Gd 692/13, LEX nr 1413135, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2014 r. o sygn. akt II SA/Po 121/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Zaznaczyć przy tym trzeba, że wymienione orzeczenia stanowią kontynuację linii orzeczniczej, przyjętej na gruncie przepisu art. 34 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), podobnego treścią do art. 26 ust. 2, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 961/10, wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 330/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Mianowicie, jak słusznie wskazano w pierwszym z powołanych wyżej orzeczeń prawidłowa wykładnia art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. wymaga odniesienia się do pojęcia "posiadacza odpadów", zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 19 tej ustawy jako "wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów".

Analizując ostatni z powołanych przepisów stwierdzić trzeba, że zawarta w nim regulacja ustanawia domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zauważyć jednak należy, że omawiana ustawa nie wyjaśnia kim jest "władający powierzchnią ziemi", natomiast pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2012 r. poz. 1232 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przez władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. W ocenie Sądu, pod pojęciem władającego należy także rozumieć podmioty, które władają nieruchomością (powierzchnią ziemi) w oparciu również np. umowy cywilnoprawne tj. najem, dzierżawa. Z tego też względu, co do zasady zarzut skarżącego, mógłby zostać uwzględniony, gdyby nieruchomość w dacie wydania decyzji znajdowała się w dzierżawie lub nie było by jakichkolwiek wątpliwości, co do odpowiedzialności dzierżawcy. Powyższe przesłanki na gruncie rozpoznanej sprawie nie zostały jednak wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji w odniesieniu do skarżącego jako właściciela działki.

Należy przy tym zwrócić uwagę na okoliczność, że domniemanie analogiczne do zawartego w definicji posiadacza odpadów znajdowało się w art. 3 ust. 3 pkt 13 poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Ze względu na tę analogię za aktualny należy uznać utrwalony na podstawie ówczesnej definicji posiadacza odpadów pogląd, że domniemanie to wprowadzone zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów).

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że domniemanie, na podstawie którego nakaz wydany na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy może być skierowany do właściciela nieruchomości (gdzie znajdują się odpady) może być obalone wyłącznie w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie innego podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów - to jest innej osoby fizycznej, osoby prawnej, czy też jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej będącej w posiadaniu odpadów. Tym samym w sytuacji braku możliwości ustalenia wytwórcy odpadów (co ma miejsce w niniejszej sprawie) władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por.: W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Warszawa 2008, s. 327, oraz wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 889/10, wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1721/06, z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 330/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Powracając do treści art. 26 ust. 2 ustawy wskazać trzeba, że do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności:

1. istnienia odpadów,

2. składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów,

3. tożsamości podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).

W spawie nie budzi wątpliwości, że określone w decyzji odpady są składowane w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów .

Jeśli chodzi zaś o osoby zobowiązane do usunięcia ww. odpadów, to w tym zakresie organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, w toku którego ustalono, że Skarżący w piśmie z dnia 23 marca 2016 r. poinformował organ I instancji, iż nie posiada wiedzy na temat pochodzenia przedmiotowych odpadów ani kto faktycznie nawiózł je na ten teren. W toku postępowania strona podkreślała zaś cały czas, odpady na przedmiotowej nieruchomości zostały zgromadzone w czasie obowiązywania umowy dzierżawy zawartej przez Miasto P. z Panią B. P., to jest w okresie od dnia [...] stycznia 1996 r. do dnia [...] maja 2015 r.. Z kolei były dzierżawca wskazywał, że zawiadomił organy ścigania i prokuratury w 2008r. o bezprawnym zdeponowaniu gruzu i ziemi na przedmiotowej działce, o czym zawiadamiał również Urząd Miasta P. Wydział Gospodarki Nieruchomościami.

W okolicznościach niniejszej sprawy, organy słusznie wskazały zatem w odniesieniu do kwestii możliwości obalenia domniemania ustawowego obarczającego obowiązkiem usunięcia odpadów władającego powierzchnia ziemi, iż w niniejszej sprawie Miasto P. nie przedstawiło dowodów, na podstawie których można by uznać, że nie jest ono posiadaczem tych odpadów a jest nim inny podmiot lub osoba. Przeciwnie. Ponadto zwrócić należy uwagę, że były dzierżawca w toku postępowania wskazywał na zawiadomienie organów ścigania i prokuratury o bezprawnym zdeponowaniu gruzu i ziemi na przedmiotowej działce, o czym zawiadamiał również Urząd Miasta P. Wydział Gospodarki Nieruchomościami. Miasto P. wyjaśniło także, że skierowało sprawę na drogę postępowania sądowego, w którym dochodzi wyegzekwowania posprzątania i usunięcia nakładów w postaci zgromadzonych odpadów z ww. gruntu przez byłego dzierżawcę.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko organów, że brak było podstaw do uznania, iż obalone zostało przez stronę ustawowe domniemanie posiadacza odpadów, którym jest władający aktualnie powierzchnią ziemi. W konsekwencji właściwie zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została adresowana do Miasta P. na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego podnoszonych w postępowaniu administracyjnym o tym, że do nawiezienia odpadów doszło w dacie obowiązywania umowy dzierżący i to na dzierżawcy ciążył obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie, należy jeszcze raz podkreślić, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na ustalonym zgodnie z ustawą posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Zgodnie z art. 1 ustawy o odpadach jej celem jest między innymi określenie środków służących ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegających i zmniejszających negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi, będący następstwem wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi. Natomiast wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą bowiem mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości (por. wyrok WSA w P. z dnia 28 maja 2014 r. o sygn. akt II SA/Po 121/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Natomiast dla dokonania oceny prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 26 ust. 3 ustawy nie mają znaczenia podnoszone w skardze zarzuty związane z toczącym się obecnie postępowaniem sądowym pomiędzy Miastem a byłym dzierżawcą. Celem art. 26 jest bowiem prewencja, zapobieganie zanieczyszczaniu środowiska w drodze doprowadzenia do niezwłocznego usunięcia odpadów. W sytuacji zatem sporu pomiędzy właścicielem gruntu a podmiotem, któremu udostępnił on grunt w zakresie tego, kto odpowiada za uprzątnięcie odpadów, organ w oparciu o art. 26 w zw. z art.3 pkt. 18 ustawy ma podstawy do obciążenia aktualnego władającego powierzchnią ziemi, którym w sprawie był Skarżący.

Na marginesie należy również wskazać, że w sytuacji gdy sąd powszechny przychyli się do argumentacji strony skarżącej w zakresie posprzątania i usunięcia nakładów w postaci zgromadzonych odpadów z ww. gruntu przez byłego dzierżawcę, skarżący będzie mógł ewentualnie dochodzić na drodze powództwa cywilnego zwrotu poniesionych kosztów w związku z usunięciem odpadów, od byłego dzierżawcy. Jeżeli zaś stosowny wyrok Sądu zapadnie przed wykonaniem zaskarżonej decyzji, Strona skarżąca może również wnosić o zmianę lub uchylenie decyzji. Niemniej jednak na datę wydania zaskarżonych decyzji brak było podstaw do uznania, aby to faktycznie były dzierżawca zobowiązany był do usunięcia odpadów.

Odnosząc się do zarzutów skargi o naruszeniu przepisów postępowania wskazać trzeba, że - jak wykazano to powyżej - w toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a).

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.