Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1136/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1021/10 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [..] maja 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przydziału lokalu zamiennego w zamian za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1021/10, po rozpatrzeniu skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [..] maja 2010 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przydziału lokalu zamiennego w zamian za wywłaszczoną nieruchomość oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [..] września 1988 r., nr [..], Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Z., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. z 1983 r. Nr 11, poz. 55) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydzielania lokali mieszkalnych (Dz.U. z 1985 r. Nr 40, poz. 196) nakazał E.P. (dalej powoływana jako skarżąca) opróżnienie wraz ze wszystkimi osobami lokalu mieszkalnego w budynku nr [..] przy ul. [..] w Z. i przydzielił na jej rzecz zamienny lokal mieszkalny w budynku nr [..] przy ul. [..]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że budynek nr [..] został wywłaszczony i przeznaczony do wyburzenia pod inwestycję na osiedlu "C." w Z.

Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2004 r. skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie "legalności" powyższej decyzji podnosząc, że budynek w którym przedzielono im lokal zamienny został zwrócony poprzednim właścicielom, co skutkowało eksmisją z lokalu zamiennego.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [..] września 2004 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło wydanie decyzji z dnia [..] września 1988 r. z naruszeniem prawa, a następnie po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [..] listopada 2004 r., nr [..] utrzymało tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 44/05 na skutek skargi E.P. uchylił powyższe decyzje Kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wbrew poglądowi organu stan prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie zakazywał przydzielenia osobom wywłaszczonym z nieruchomości za odszkodowaniem lokalu mieszkalnego zamiennego.

Decyzją z dnia [..] lipca 2006 r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] września 1988 r., a po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [..] października 2006 r., nr [..] utrzymało w mocy swoją decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 86/07 odrzucił skargę na powyższą decyzję. Jednakże w wyniku skargi skarżącego o wznowienie powyższego postępowania sądowego, Sąd postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1309/08 uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi na decyzję Kolegium z dnia [..] października 2006 r., nr [..] a rozpoznając przedmiotową skargę wyrokiem z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1309/08 uchylił powołaną decyzję Kolegium z dnia [..] października 2006 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja dotknięta jest przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., co już obligowało do jej uchylenia bez badania wpływu tego naruszenia prawa na wynik sprawy, gdyż wydana została z udziałem członka Kolegium, który brał udział w wydaniu decyzji z dnia [..] lipca 2006 r., objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd podzielił argumentację skarżącej, że budynek położony na nieruchomości wywłaszczonej na inne cele (rozbudowę osiedla "C.") nie stanowił lokalu mieszkalnego zamiennego w rozumieniu art. 6 ustawy – Prawo lokalowe, a wywłaszczony na inne cele budynek mieszkalny, nie mógł być samodzielnym lokalem mieszkalnym (art. 5 ust. 2 tej ustawy). Obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy tej ustawy (art. 50 ust. 5 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. - Dz.U. Nr 24, poz. 170), jednoznacznie przewidywały, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele niż uzasadniające wywłaszczenie, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 74 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego. W dacie wydania decyzji o przydziale nie była zatem prawnie dopuszczalna zmiana celu wywłaszczenia bez zgody poprzedniego właściciela. Zdaniem Sądu, przydzielony na mocy decyzji lokal nie pozostawał w dyspozycji ówczesnego terenowego organu administracji i nie stanowił zamiennego lokalu mieszkalnego, bowiem nie był przeznaczony do zamieszkiwania w świetle celu uzasadniającego wywłaszczenie w ówczesnym stanie prawnym, zatem decyzja z dnia 5 września 1988 r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 6 i art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo lokalowe oraz § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie zasad i trybu przydzielania lokali mieszkalnych jako przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Taki stan rzeczy stanowi wadę kwalifikowaną decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd wskazał jednak, że organ administracji nie jest władny ingerować w stosunek cywilnoprawny. Stąd też brak przepisu, który mógłby stanowić dla organu administracji podstawę do podjęcia działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez kwestionowaną decyzję. Taki stan rzeczy stanowi zaś przeszkodę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, co winno prowadzić do wydania orzeczenia o jej niezgodności z prawem (art. 156 § 2 K.p.a.). Skarżący będzie uprawniony zaś do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od organu administracji w trybie procesu cywilnego.

Rozpoznając wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [..] lipca 2006 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [..] maja 2010 r., nr [..] uchyliło w całości tę decyzję i stwierdziło, że decyzja Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Z. z dnia [..] września 1988 r., nr [..] została wydana z naruszeniem prawa, a na skutek wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez ten akt nie można było stwierdzić jego nieważności.

Organ przytaczając ocenę prawną zawartą w wyroku sądu wojewódzkiego stwierdził, że decyzja o przydziale lokalu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie uznał nieodwracalność skutków prawnych wywołanych decyzją z dnia [..] września 1988 r. Organ wskazał, że najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale, na mocy art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 1984 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) stał się najmem umownym. Tymczasem organ administracji nie jest władny ingerować w stosunek cywilnoprawny, w tym cofnąć, znieść czy odwrócić skutków prawnych spowodowanych przez kreującą go decyzję.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [..] maja 2010 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca. W skardze wniosła o ustalenie stopnia winy Prezydenta Miasta Zawiercie, a także wskazała na brak wystarczającego uzasadnienia zachowania w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności, nie zgadzając się przy tym z argumentacją organu odnośnie wywołania przez przedmiotowy akt nieodwracalnych skutków prawnych. Zarzuciła również, że nie została informowana w toku postępowania o przysługujących jej uprawnieniach (domagania się rekompensaty za krzywdę wyrządzoną przez decyzję).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1021/10 skargę oddalił. Sąd I instancji uznał, że podniesiony w skardze zarzut dotyczy zasadności zastosowania w sprawie przepisu art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. Skarżąca zarzuca, że Kolegium w niedostateczny sposób uzasadniło przesłankę nieodwracalności skutków prawnych wywołanych decyzją. Odnosząc się do tej kwestii Sąd wskazał, że podjęta przez Kolegium zaskarżona decyzja z dnia [..] maja 2010 r. wydana została po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. II SA/Gl 1309/08. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w sprawie.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako: P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W powołanym wyroku z dnia 5 lutego 2010 r., bezpośrednio poprzedzającym kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzję, Sąd nie tylko przesądził, że kontrolowana w tamtym postępowaniu decyzja Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Z. z dnia [..] września 1988 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale także uznał, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne związane z przekształceniem się najmu lokalu w stosunek obligacyjny, w którego treść i istnienie nie mogą ingerować organy administracji, zatem w sprawie zachodzi przeszkoda, o jakiej mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

Zarówno organ administracji, jak i sąd orzekający w niniejszej sprawie są związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z 5 lutego 2010 r. i na obecnym etapie - w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy - nie są uprawnione do weryfikowania zasadności stanowiska zajętego w tym wyroku, gdyż stanowiłoby to podważanie oceny prawnej. Jeśli skarżący nie zgadzał się z orzeczeniem Sądu, w tym z wyrażonym w uzasadnieniu poglądem, że decyzja z dnia [..] września 1988 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, winien był zaskarżyć wydany wyrok, tylko bowiem w takim trybie możliwe było dokonanie przez sąd II instancji kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wobec prawomocności tego wyroku, stanowiskiem w nim zajętym, było więc związane Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, a zaskarżona decyzja uwzględnia ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W tej sytuacji brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podstawą do uchylenia tej decyzji nie może być także zarzut, że organ nie zawarł w niej informacji czy też pouczeń o służących stronie roszczeniach oraz trybie ich dochodzenia. Postanowienia w tym przedmiocie nie są obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia orzekającego o nieważności decyzji lub wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, ich brak nie przesądza zatem o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia i nie uzasadnia na tej podstawie jego uchylenia. Zaniechanie udzielenia informacji o trybie wszczęcia innego postępowania, związanego z dochodzeniem ewentualnego odszkodowania od organu, nie jest uchybieniem, które mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania w przedmiocie nieważności decyzji. Instytucje roszczeń odszkodowawczych uregulowane są w art. 160 K.p.a., roszczenia takie przysługują także w sytuacji poniesienia szkody w wyniku wydania decyzji, co do której orzeczono o wydaniu z naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji nie rozstrzygnął kwestii winy należy stwierdzić, że K.p.a. nie uzależnia wyniku postępowania od ustalenia winy czy też stopnia winy. W wyroku z dnia 5 lutego 2010 r. Sąd dokonał bezpośredniej analizy przesłanki nieważności decyzji, uznając, że kwestionowana decyzja z dnia [..] września 1988 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co spełnia przesłankę jej nieważności. Wyrok ten stał się prawomocny, a skarżący nie zakwestionował prawidłowości przyjętego przedmiotu postępowania i stanowiska Sądu w kwestii przesłanki nieważności. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że organy wadliwie rozpoznały przedmiot postępowania. Oceniając legalność wydanej decyzji należy także uwzględnić i to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest postępowaniem możliwym do prowadzenia wyłącznie na wniosek strony, stwierdzenie przesłanki nieważności decyzji obliguje organ wyższego stopnia do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania niezależnie od wniosku strony. Podniesione zatem przez skarżącą na obecnym etapie postępowania zarzuty związane z przyjętym przedmiotem postępowania nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji wobec braku istnienia przesłanki prejudycjalności nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że zachodzą przyczyny do zawieszenia postępowania do czasu ustalenia stopnia winy organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości, orzeczeniu Sądu I instancji zarzuciła:

1. naruszenie art. 153 w zw. z art. 173 i 176 P.p.s.a poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze i sąd administracyjny były związane w niniejszej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1309/08, podczas gdy skarżącej nie jest nic wiadomo o tym, aby w tym wyroku została zawarta ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które uniemożliwiałyby rozpoznającemu obecnie sprawę Sądowi dokonanie samodzielnej oceny prawnej.

2. naruszenie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a to przyjęcie że nawiązany w następstwie decyzji w sprawie przydziału lokalu stosunek najmu, stanowi przeszkodę stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wiążą zarzuty skargi kasacyjnej.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do zarzutu naruszenia 153 w zw. z art. 173 i 176 P.p.s.a i kwestii tego, czy zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1309/08 ocena prawna co do tego, że decyzja o przydziale lokalu zamiennego pomimo wydania z rażącym naruszeniem prawa, wiązała Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że powołany wyrok z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1309/09 został wydany w ramach tej samej sprawy sądowoadministracyjnej. Przedmiotem tej sprawy jest ocena legalności decyzji organu nadzoru wydanej w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji z dnia [..] września 1988 r. rozstrzygającej o opróżnieniu lokalu i przyznaniu lokalu zamiennego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie oceniając w ramach postępowania nadzorczego powołaną decyzję o przydziale lokalu jak i Sąd I instancji były związane oceną prawną wydaną w powołanym wyroku z dnia 5 lutego 2010 r.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W powołanym wyroku z dnia 5 lutego 1988 r. zawarta została jednoznaczna ocena prawa co do kwestii związanych z wywołaniem przez decyzję o przydziale lokalu zamiennego nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. W orzeczeniu tym stwierdzono, najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale, na mocy art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 1984 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 120) został przekształcony w umowę najmu. Organ administracji nie jest zaś władny ingerować w stosunek cywilnoprawny. Stąd też nie ma przepisu, który mógłby stanowić dla organu administracji podjęcie działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez kwestionowaną decyzję. Taki stan rzeczy stanowi zaś przeszkodę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, co winno prowadzić do wydania orzeczenia o jej niezgodności z prawem (art. 156 § 2 K.p.a.).

Tak więc Sąd I instancji miał obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w powołanym wyroku sądu administracyjnego. Natomiast pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny związania oceną prawną w danej sprawie na mocy art. 153 P.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 153/09).

W konsekwencji, postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Oznacza to, że nie można w przedmiotowej sprawie Sądowi I instancji skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. jeżeli dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zastosował się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku tego sądu orzekającym w sprawie po raz pierwszy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, w takiej sytuacji wymaga uwzględnienia faktu związania Sądu I instancji oceną prawną, a zatem określonym sposobem wykładni przepisu prawa w rozpoznawanej sprawie.

Na marginesie zauważyć należy, że hipotetyczne stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale lokalu doprowadziłoby do takiego stanu prawnego, że skarżąca nigdy nie miała prawa do zajmowania przedmiotowego lokalu i nie była jego najemcą.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonych w tej sprawie decyzji, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.