Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1347/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. referent Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], stwierdzającą na wniosek R. K. nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] M. G. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] z pasami włączeń i wyłączeń w miejscowości [...], - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

2. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...]czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] M. G. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] z pasami włączeń i wyłączeń w miejscowości [...].

Pismem z dnia 6 listopada 2013 r. R. K. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organu wojewódzkiego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], stwierdził, na wniosek R[...] K., nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] M. G. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] z pasami włączeń i wyłączeń w miejscowości [...].

Od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. M. G., w terminie, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał treść art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. według stanu na dzień 8 czerwca 2006 r.), pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

Stosownie zaś do treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz posiadanie wymaganych pozwoleń (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm. według stanu na dzień 8 czerwca 2006 r.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu zamieszcza się m. in. pouczenie o obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych).

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w aktach sprawy brak jest decyzji administracyjnej zarządcy drogi - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zezwalającej na lokalizację w/w zjazdu.

Znajdujące się w aktach sprawy pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 września 2005 r., znak: [...] (opiniujące pozytywnie możliwość przesunięcia włączenia istniejącej drogi gminnej do drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], w granicę działek nr ewid. [...] i [...]) i z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] (wyrażające zgodę na przesunięcie włączenia istniejącej drogi gminnej do drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], w granice działek nr ewid. [...]i [...]) nie czynią zadość w/w przepisowi art. 29 ustawy o drogach publicznych. Podkreślił, że w/w korespondencja nie tylko nie stanowi decyzji administracyjnej, ale również nie dotyczy lokalizacji omawianego zjazdu. Zauważył, że przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...], nie jest bowiem przesunięcie włączenia istniejącej drogi gminnej do drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], w granice działek nr ewid. [...] i [...], ale budowa zjazdu publicznego na teren działki prywatnej nr ewid. [...].

Z uwagi na powyższe stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...], wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja zrealizowana jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze wsi [...] i [...], gmina [...] - część pierwsza; tekst jednolity - Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z zapisami w/w uchwały z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], działka nr ewid. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] (teren działalności gospodarczej), zaś ulica [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] (teren drogi głównej - krajowej).

Stosownie do treści przepisu § 22 ust. 3 pkt 4 w/w uchwały z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], oraz rysunku planu, obsługę komunikacyjną dla w/w terenu działki nr ewid. [...] ustala się poprzez projektowaną drogę zbiorczą. Z rysunku planu wynika, że w/w droga zbiorcza zaplanowana została na działce nr ewid. [...] (połączenie z drogą krajową), następnie na działce nr ewid. [...] (wschodnia granica działki nr ewid. [...]), kolejno na północy działki nr ewid. [...] w/w droga miała zakręcać i prowadzić do działki nr ewid. [...]. Z powyższego wynika, że miejscowy plan przewidywał dojazd do działki nr ewid. [...] poprzez działki nr ewid. [...] i [...].

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z treści uchwały z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], nie wynika, aby Rada Gminy [...] przewidziała możliwość realizowania bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej (ul. [...]) na teren działki nr ewid. [...]. Powyższego, wbrew twierdzeniom inwestora, nie można wywieść z ogólnie sformułowanego przepisu § 24 ust. 1 miejscowego planu, zgodnie z którym "ustala się teren drogi głównej - krajowej - oznaczony na rysunku planu nr [...] symbolem [...] (poszerzenie istniejącego korytarza komunikacyjnego - projektowane wjazdy i zjazdy)". Stwierdził, że skoro Rada Gminy [...] odrębnym przepisem określiła sposób obsługi m. in. działki nr ewid. [...] to z całą pewnością nie można, uznać, że w/w przepis § 24 ust. 1 miejscowego planu przewiduje możliwości projektowania wjazdów i zjazdów bezpośrednio z drogi krajowej na teren każdej dowolnej działki. Ustalenia określone w § 22 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu należy więc uznać za szczegółowe wobec ogólnego zapisu § 24 ust. 1 tego planu. Należy również zauważyć, że ani Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ani Wójt Gminy [...] nie są upoważnieni do zmiany zapisów w/w miejscowego planu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na uwadze powyższe stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...], wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 22 ust. 3 pkt 4 w/w uchwały z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...].

Stosownie do treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Naruszone przepisy art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 29 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 22 ust. 3 pkt 4 w/w uchwały z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto oceniając charakter prawny art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego stwierdził, że są to normy bezwzględnie obowiązujące. W przypadku nie spełnienia ich dyspozycji organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazał również, iż przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawem miejscowym, które może wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania własności. Tak długo, jak obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak długo wiążą obywateli i organy administracji publicznej wynikające z tych ustaleń ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu. Kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje więc niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. Sporna inwestycja narusza bowiem istniejący ład architektoniczny na terenie, dla którego w/w plan przewidział konkretne przeznaczenie, a z którym projektowany zjazd jest niezgodny. Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Także przepisy art. 29 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych winny być restrykcyjnie przestrzegane, gdyż dotyczą m. in. sfery bezpieczeństwa użytkowników dróg.

Ponadto mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze kwestionowanej inwestycji zwrócił uwagę na okoliczność podniesioną przez wnioskodawcę R. K. cyt.: "(...) przez wydanie omawianego pozwolenia na budowę bezprawnie (niezgodnie z zapisami planu) uniemożliwiono zaprojektowanie i wykonanie prawidłowej drogi dojazdowej ([...] obecnie działki nr ewid. [...] i [...]) zatem pozbawiono dojazdu tereny oznaczone w planie symbolem [...] (działka [...] - obecnie [...]), [...] (działka nr ewid. [...] - obecnie [...]) oraz [...] (działki [...] - obecnie [...], [...] - obecnie [...], [...]). Tym samym uniemożliwiono również zaprojektowanie i wykonanie drogi lokalnej[...], która miała stanowić dostęp komunikacyjny do działek [...] i [...]". Powyższe potwierdza załączone do akt sprawy pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 października 2013 r., znak: [...], oraz analiza projektu budowlanego omawianej inwestycji (pas włączenia zaplanowano wzdłuż całej działki nr ewid. [...], w tym na wysokości określonego w niniejszym planie połączenia drogi zbiorczej z droga krajową).

Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...], wojewoda jest organem administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek.

Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym z definicji zjazdu zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...] wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, lecz jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej (połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tym samym Wojewoda, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.), tj. od dnia 9 grudnia 2003 r., przestał być organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących budowy zjazdu. Organem właściwym w tych sprawach był starosta (por. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2006 r., sygn. II OW 95/05, postanowienie NSA z dnia 1 marca 2006 r., sygn. II OW 94/05).

Wobec powyższego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...], została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym bowiem do udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] położoną w miejscowości [...] był starosta.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził zatem, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...], dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie wskazał, że nie stwierdzono innych wad wynikających z przepisu art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...].

Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość wstrzymania wykonania decyzji jedynie w toku postępowania, w którym decyzja ta podlega weryfikacji. Aktualnie nie toczy się żadne postępowanie mające na celu weryfikację niniejszej decyzji, a tym samym brak jest podstawy prawnej do wstrzymania jej wykonalności.

Wyjaśnił również, że "skonsumowanie" decyzji o pozwoleniu na budowę przez decyzję o pozwoleniu na użytkowanie nie wyklucza możliwości stwierdzenia jej nieważności, ponieważ żaden przepis prawa nie przewiduje utraty bytu prawnego przez decyzję o pozwoleniu na budowę w związku z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Ponadto wyjaśnił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, po wydaniu której zostały podjęte inne akty, ale których to skutków, tj. podjętych aktów prawnych, organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, a co do takich organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/11).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wybudowanie obiektu budowlanego jest tylko czynnością fizyczną o skutkach materialnych, nie dającą podstaw do powoływania się na art. 156 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 1998 r. sygn. akt IV SA 1577/96 Lex 43221, a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1374/96 Lex 43233).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1952/11 "zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi bowiem sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych) wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że pozostałe podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy zarzuty odnoszące się do ustaleń organu, które stały się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...] uznać należy za bezzasadne - to że organ wojewódzki uważał się za właściwy do wydania decyzji, nie dostrzegł braku decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu i nie wezwał do jej dostarczenia wnioskodawczyni, uznał inwestycję za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a następnie wydał decyzję o pozwoleniu na budowę świadczy o tym, że decyzja ta została wydana po pierwsze przez organ niewłaściwy a po drugie z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

2. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa publicznego m.in. art. 1 Konstytucji, a także zasad ogólnych określonych w art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a., a nadto przepisów dotyczących wydawania decyzji w sprawie nieważności określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], znak: [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie konsumuje decyzję pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1003/06). Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę traci swój byt prawny po wydaniu pozwolenia na użytkowanie i po tym fakcie nie może zostać uchylona bądź zmieniona. Tym samym nie jest możliwa zmiana lub uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę po wydaniu pozwolenia na użytkowanie, bowiem została ona "skonsumowana" przez pozwolenie na użytkowanie, a tym samym utraciła swój byt prawny. Uchylenie bądź zmiana decyzji jest weryfikacją decyzji w trybie nadzwyczajnym. W związku z czym należy uznać, że powyższe znajduje uzasadnienie także przy stwierdzeniu nieważności decyzji.

W związku z powyższym, nawet gdyby organ uznał, że decyzja pozwolenie na budowę dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., to byłby upoważniony do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżąca przywołała uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III AZP 23/93 (LEX nr 9588, OSNC 1994/5/108), w której Sąd ten stanął na stanowisku, iż zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Podała, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Starosta Powiatowy w [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] M. G. obejmujące budowę budynku gastronomicznego oraz toalety publicznej na dz. [...] położonej w [...] przy ul. [...] - kat. obiektu [...] z wyłączeniem budowy zjazdu z drogi krajowej nr [...].

Zatwierdzenie projektu budowlanego w zakresie projektowanych zjazdów i wjazdów zostało wyłączone do kompetencji Wojewody.

W oparciu o powyższą - ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Budowa została ukończona wydano ostateczną decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Budowa została ukończona, a obiekt dopuszczony do użytkowania i wykorzystywany od szeregu lat. Podniosła, że decyzja, której nieważność stwierdził organ I instancji, wywołała więc daleko idące skutki zarówno faktyczne jak i prawne.

Skarżąca podniosła, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie została wezwana do uzupełnienia wniosku w zakresie złożenia decyzji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Następnie - w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę - organ wskazał na zasadność i zgodność z prawem przedmiotowej decyzji, w tym również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zatem skarżąca realizując inwestycję działała w dobrej wierze - w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji.

Skarżąca podniosła, że skoro Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad pozytywnie zaopiniowała włączenie drogi gminnej do drogi krajowej to tym bardziej pozytywnie zaopiniowała ustalenia dot. zjazdu. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad rozpatrując wniosek o budowę zjazdu posiadała pełną dokumentację dot. tego odcinka drogi. Zatwierdzając więc projekt na budowę zjazdu, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zbadała również ww. projekt pod kątem zgodności z Planem. Ponadto skarżąca uzyskała w drodze decyzji administracyjnej zezwolenie na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę [...] z pasami włączeń i wyłączeń w m. [...].

Skarżąca wskazała również, że plan nie określa dokładnej lokalizacji wjazdów i zjazdów, a jedynie przewiduje ich wybudowanie w trakcie obowiązywania planu. To, że w planie została przewidziana obsługa komunikacyjna dla ww. terenu działki przez projektowaną drogę zbiorczą w żaden sposób nie wyłącza możliwości wybudowania zjazdu. Jak zostało bowiem zaakcentowane przez skarżącą, co potwierdza również organ w swej decyzji, zjazd stanowi dostęp do drogi publicznej, nie jest zaś częścią drogi.

W związku z powyższym skarżąca nie zgodziła się, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest niezgodna z zapisami obowiązującego w dniu wydania planu

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zaistniała wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej polegająca na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2014 r., stwierdzającą, na wniosek R. K., nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 8 czerwca 2006 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] M. G. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] z pasami włączeń i wyłączeń w miejscowości [...].

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1. Określone w art. 156 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, stanowiącym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepisy art. 156 k.p.a. mają zastosowanie także do postanowień, zgodnie z art. 126 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego.

3.2. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej winny przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji (postanowienia) powoduje nieważność rozstrzygnięcia niezależnie od wpływu na jego treść (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2455/07, LEX nr 479295, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/Po 452/10, LEX nr 754425).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. - zasada stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zgodnie z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, z dnia 30 września 2010 r. I OSK 1617/09, CBOS). Jak już wyżej wskazano, nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 2 września 2011 r. 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. II OSK 28/06, LEX nr 319171).

3.3. Jak słusznie stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej [...] M. G. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] w miejscowości [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a.). Organem właściwym bowiem do udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu był starosta.

Sąd wskazuje, że ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) wprowadzono ustawową definicję zjazdu do art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, stanowiąc, że "Użyte w ustawie określenia oznaczają: zjazd - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położona przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Z art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wyraźnie wynika, że wojewoda jest organem pierwszej instancji w zakresie dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg. Zjazd, który, jak zostało ustalone w definicji zawartej w ustawie o drogach publicznych, nie stanowi części drogi, nie służy także do utrzymania drogi. Wojewoda, zatem, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.), tj. od dnia 9 grudnia 2003 r., nie może być uznany za organ właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących budowy zjazdu. Organem właściwym w tych sprawach jest starosta (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt II OW 95/05, LEX nr 193990).

Naruszenie przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a.) powoduje, iż w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wkroczenie w zakres właściwości określonego organu przez inny organ stanowi bowiem kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r., s. 128).

3.4. Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej [...] M. G. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] w miejscowości [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W aktach sprawy brak jest bowiem decyzji administracyjnej zarządcy drogi - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zezwalającej na lokalizację w/w zjazdu.

Na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. według stanu na dzień 8 czerwca 2006 r.), pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz posiadanie wymaganych pozwoleń (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm. według stanu na dzień 8 czerwca 2006 r.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Na podstawie ust. 3 cytowanego przepisu zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 września 2005 r., znak: [...] (opiniujące pozytywnie możliwość przesunięcia włączenia istniejącej drogi gminnej do drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], w granicę działek nr ewid. [...] i [...]) i z dnia 19 grudnia 2005 r., znak: [...] (wyrażające zgodę na przesunięcie włączenia istniejącej drogi gminnej do drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], w granice działek nr ewid. [...] i [...]) nie zastępują wydanej na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych decyzji administracyjnej wyrażającej zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Decyzje bowiem wydane w oparciu o art. 29 ustawy o drogach publicznych wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a więc od uzasadnionej oczywiście woli organu uzależnione będzie wydanie decyzji pozytywnej bądź negatywnej. Stąd treść tych decyzji nie może być przedmiotem domniemania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. IV SA 2605/00).

3.5. Zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem przepisów § 22 ust. 3 pkt 4 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze wsi [...] i [...], gmina [...] - część pierwsza; tekst jednolity - Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z zapisami uchwały z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] działka nr ewid. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] (teren działalności gospodarczej), zaś ulica [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] (teren drogi głównej - krajowej). Stosownie do treści przepisu § 22 ust. 3 pkt 4 w/w uchwały oraz rysunku planu, obsługę komunikacyjną dla w/w terenu działki nr ewid. [...] ustala się poprzez: a) projektowaną drogę zbiorczą, oznaczoną na rysunku planu nr [...] symbolem [...], b) projektowaną drogę lokalną oznaczoną na rysunku planu nr [...] symbolem [...]. Z rysunku planu wynika, że dojazd do działki nr ewid. [...] został przewidziany poprzez działki nr ewid. [...] i [...]. Z treści uchwały z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], nie wynika, aby Rada Gminy [...] przewidziała możliwość realizowania bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej (ul. [...]) na teren działki nr ewid. [...]. Ustalenia określone w § 22 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu należy więc uznać za szczegółowe wobec ogólnego zapisu § 24 ust. 1 tego planu, zgodnie z którym

"ustala się teren drogi głównej - krajowej - oznaczony na rysunku planu nr [...] symbolem [...] (poszerzenie istniejącego korytarza komunikacyjnego - projektowane wjazdy i zjazdy)". Uznać zatem należy, że przedmiotowa inwestycja narusza istniejący ład architektoniczny na terenie, dla którego w/w plan przewidział konkretne przeznaczenie, a z którym projektowany zjazd jest niezgodny.

3.6. Sąd stwierdził zatem, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a oczywistość stwierdzonego naruszenia prawa nie budzi wątpliwości, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Podnieść również należy, że Sąd nie podziela stanowiska zawartego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III AZP 23/93 (OSNC 1994 r., nr 5, poz. 108), zgodnie z którym zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Powyższa uchwała nie zyskała aprobaty w późniejszym orzecznictwie (m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r. II OSK 1348/08; wyrok z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1306/07). Zrealizowanie inwestycji stanowi bowiem czynność faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutek prawny (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 232/05). Możliwe jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany i nawet w zgodności z przepisami prawa budowlanego oddany do użytkowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1542/08).

V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.