Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3088/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1pkt 1 lit. c, 183 par. 2, art. 62 pkt 1 i art. 106 par. 3, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 938/14 w sprawie ze skargi L. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 938/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2013r. nr [...].

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomościach nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] w gminie P. w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zabudowa nieruchomości L. R. w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w odległości mniejszej niż 100m od Jeziora [...] naruszałaby zakaz zabudowy, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz.Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...]), dalej powoływanego jako: "rozporządzenie". W ocenie organu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, wyłączające zakaz zabudowy nieruchomości. Organ wyjaśnił, że aby można było zastosować przewidziane w tym przepisie odstępstwo od zakazu zabudowy nieruchomości, muszą być spełnione równocześnie (łącznie) wymienione w nim warunki: musi istnieć na danym obszarze zwarta zabudowa miasta lub wsi i musi istnieć możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zbiorników wodnych zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Tymczasem teren planowanej inwestycji został określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. jako teren rolny, a więc nie jest to obszar "zwartej zabudowy miast i wsi". Organ podkreślił, że skoro przedmiotowa inwestycja nie dotyczy obszaru zwartej zabudowy wsi, to zabudowa działek przyległych nie ma już wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu uzgadniającego, brak jest również przesłanek do wyłączenia zakazu zabudowy nieruchomości skarżącej, na podstawie § 4 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia. Planowane przedsięwzięcie nie jest związane z tworzeniem siedliska rolniczego (§ 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia), gdyż na wnioskowanej działce nie ma żadnej zabudowy, a jej teren nie jest przeznaczony na plaże, kąpieliska i przystań (§ 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia). Ponadto Regionalny Inspektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził, że w sprawie brak możliwości zastosowania odstępstwa przewidzianego w § 4 ust. 6 rozporządzenia z uwagi na procedowanie w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto – w ocenie organu – w sprawie nie ma zastosowania odstępstwo określone w § 4 ust. 2 rozporządzenia.

L. R. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia L. R., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Według organu odwoławczego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powodując się na orzecznictwo sądów administracyjnych nie podzielił stanowiska skarżącej, że okoliczności wyłączające zakaz zabudowy nieruchomości położonej w pasie 100m od brzegu wód, określone w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, nie wystąpiły w okolicznościach sprawy. Jednocześnie wskazał, że nawet przy przyjęciu stanowiska skarżącej, iż powołany przepis przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy, to i tak wyjątek od tego zakazu nie mógłby znaleźć w tej sprawie zastosowania, ponieważ nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w tym przepisie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaznaczył również, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia warunku dotyczącego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu, zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Wskazał, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, polegająca na wybudowaniu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, jest przewidziana do realizacji na dwóch działkach nr [...] i [...], położonych w gminie P. W tej sytuacji każda z tych działek ewidencyjnych powinna sąsiadować z działką zabudowaną zabudową mieszkaniową lub usługową. Taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca, ponieważ zabudowaną działką przyległą do działki nr [...] jest działka nr [...], natomiast działka nr [...] jest niezabudowana. W przypadku działki nr [...] działką przyległą zabudowaną jest jedynie działka nr [...], natomiast działka nr [...] nie jest zabudowana.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wniosła L. R., nie zgadzając się z wykładnią przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia dokonaną przez organ administracji oraz zarzucając organowi niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że uzupełnienie istniejącej zabudowy jest możliwe tylko wówczas gdy każda z działek oznaczonych odrębnymi numerami, nawet jeżeli obie działki posiadają jedną wspólną księgę wieczystą, sąsiaduje z działką zabudowaną. Strona podniosła, że działki nr [...] i [...] są oddzielone od siebie tylko na papierze linią podziałową, a w istocie stanowią jedną nieruchomość. W tej sytuacji przyjąć trzeba, że nieruchomość przylega z obu stron do działek zabudowanych. W ocenie strony obecnie nie ma przeszkód, by otrzymać decyzję o warunkach zabudowy.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, po rozpoznaniu skargi L. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że organy obu instancji błędnie interpretują zasady wyłączające zakaz zabudowy nieruchomości, bowiem § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia formułuje dwie niezależne przesłanki wyłączające zakaz zabudowy nieruchomości. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy, a samo przeznaczenie terenów pod zabudowę w studium wystarcza, aby rozwijać zabudowę zgodnie z istniejącym stopniem zainwestowania, bez wykraczania poza uporządkowaną całość urbanistyczną. Druga przesłanka przewiduje możliwość wyjścia poza teren zwartej zabudowy pod warunkiem uzupełnienia istniejącej już zabudowy i zabudowania działek przyległych do działki przeznaczonej pod zabudowę, pozwalając w ten sposób na wyznaczenie linii zabudowy.

Sąd nie podzielił stanowiska organu co do tego, że sporna nieruchomość nie spełnia wymagania określonego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ nie przylega bezpośrednio do innych działek zabudowanych. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z jedną inwestycją budowlaną – budynkiem mieszkalnym typu "bliźniak" realizowanym przez jednego inwestora, posadowionym na dwóch należących do niego działkach ewidencyjnych. Zabudowa zatem ma nastąpić wprawdzie na dwóch działkach ewidencyjnych, ale zostaną one jednocześnie zabudowane. Sąd podkreślił, że rozporządzenie nie definiuje pojęcia działki i nie zawiera takiej definicji ustawa z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r. poz. 627 ze zm.), zawierająca upoważnienie do wydania tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu nie ma więc podstawy prawnej do takiego rozumienia pojęcia "działka", jakie przyjął organ na użytek stosowania § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Sąd podkreślił, że mając na uwadze względy celowościowe wynikające z treści § 4 ust. 1 pkt 8 i § 5 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, należy kierować się koniecznością zachowania pewnej, minimalnej odległości obiektów budowlanych od linii brzegowej rzek, jezior lub innych zbiorników wodnych, a możliwość zachowania wskazanej linii nie jest uzależniona od rozumienia pojęcia działki, której zabudowa ma być zgodna z linią występującą na działkach przyległych. Jednocześnie Sąd wskazał, iż kwestia wśród jakiej zabudowy są położone działki przeznaczone pod inwestycję nie została jednoznacznie wyjaśniona, podczas gdy ustalenia w tym zakresie są kluczowe w niniejszej sprawie wobec treści § 4 ust. 1 pkt 8 i § 5 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a." w związku z § 4 ust. 1 pkt 8 i § 5 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako: "K.p.a.", bowiem organy administracji nie ustaliły i nie oceniły dostatecznie wyczerpująco okoliczności faktycznych dotyczących wyłączenia zakazu zabudowy nieruchomości skarżącej, tj. rodzaju zabudowy na nieruchomościach nr [...] i [...]. Jednocześnie Sąd zauważył, że w oparciu o przedstawioną w wyroku wykładnię pojęcia "działka" oraz zgromadzoną w postępowaniu administracyjnym dokumentację tj. załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy, działkami przyległymi do działki inwestycyjnej tj. działek nr [...] i [...] są działki o nr [...] oraz [...], na których posadowione są zabudowania. Zdaniem Sądu organ zatem winien wyjaśnić, czy są to zabudowania mieszkaniowe i usługowe oraz czy możliwe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Skargę kasacyjną od wyżej wskazanego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

naruszenie 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że odstępstwo od zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych należy traktować oddzielnie jako dwie niezależne od siebie przesłanki, podczas gdy wyjątek zawarty w omawianym przepisie należy traktować łącznie jako jedną przesłankę stanowiącą odstępstwo od ogólnego zakazu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia;

naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy błędnie utożsamiły pojęcie działki z działką ewidencyjną według podziału ewidencyjnego skoro zarówno rozporządzenie, jak i ustawa o ochronie przyrody zawierająca upoważnienie do jego wydania, nie definiują pojęcia działki, podczas gdy – w świetle dyrektyw języka prawnego – organy rozstrzygając sprawę administracyjną w sposób prawidłowy przyjęły znaczenie pojęcia "działki". Stosując rozumienie tego pojęcia na podstawie mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów odnoszących się do kwestii planowania przestrzennego i realizacji inwestycji, gdzie pojęcie "działki" oznacza działkę ewidencyjną w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – czego konsekwencją było dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli postanowień organów administracji.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77. art. 80 i art. 124 § 1 K.p.a. poprzez niewykazanie przez Sąd I instancji, że organ naruszył ww. przepisy K.p.a., a w szczególności, że naruszył je w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez niepodjęcie postępowania wyjaśniającego przez zebranie materiału dowodowego z dokumentu, jaki stanowi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez Radę Gminy w P. dnia [...] listopada 1996r. zmienione uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2005r.;

c) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustanowiony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zakaz nie będzie miał zastosowania w przypadku kumulatywnego spełnienia przesłanek zawartych w odstępstwie od jego obowiązywania, a zatem obszar inwestycji musiałby być jednocześnie położony w: obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w równorzędnych dokumentach planistycznych, oraz musiałby stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Za wskazaną wykładnią, zdaniem strony skarżącej przemawia fakt, iż w przepisie tym prawodawca lokalny użył spójnika "oraz", a nie spójnika "lub" oraz cel wprowadzenia zakazów w obszarze chronionego krajobrazu jaki stanowi utrzymanie wartości przyrodniczych i krajobrazowych obszarów przylegających do jeziora i innych zbiorników wodnych.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że nie zasługuje na uwzględnienie pogląd Sądu I instancji odnośnie definicji "działki" zawarty w uzasadnieniu wyroku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu ogranicza się do zakwestionowania definicji "działki" przyjętej przez organy bez dokonania własnej wykładni tego pojęcia i Sąd dokonał wykładni celowościowej przepisu całkowicie w oderwaniu od jego brzmienia. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, iż na gruncie przepisów odnoszących się do kwestii planowania przestrzennego i realizacji inwestycji pojęcie "działki" oznacza działkę ewidencyjną w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podkreślono, że w stanie faktycznym tej sprawy § 4 ust. 5 pkt 1 nie ma zastosowania, ponieważ z ustaleń faktycznych wynika, że obszar projektowanej inwestycji na działkach [...] i [...] nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy, jak i nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów postępowania wskazano, że kwestie podnoszone w tym względzie przez Sąd I instancji pozostają bez znaczenia dla wyniku sprawy. W tym zakresie organy bowiem ustaliły, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się na obszarze oznaczonym jako "tereny rolne", a nie tereny "zwartej zabudowy miast i wsi". Poza tym dla zastosowania przesłanki dotyczącej uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej nie jest istotny charakter zabudowy na działkach przyległych, a jedynie to, czy działki przyległe są zabudowane i czy możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z linią występującą na tych działkach. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w przypadku uznania przez Sąd I instancji, że brak w aktach sprawy wypisu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub kopii samego studium, jak również stwierdzenie, że teren objęty wnioskiem nie został określony w studium jako obszar zwartej zabudowy, przez co działania organu nie są wystarczające do oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie jego zgodności z prawem, to Sąd powinien ów dokument, jako dowód w sprawie, uzyskać w trybie art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a.

Natomiast wskazano, iż o charakterze zabudowy na działkach w rejonie planowanej inwestycji świadczy treść uzasadnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w którym wprost wskazano, że działki nr [...] i [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi i jednorodzinnymi i budynkami gospodarczymi, a nieprzekraczalna linia zabudowy od strony jeziora została wyznaczona przez budynki mieszkalne występujące na wskazanych działkach.

W dalszej części skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji nie wykazał, iż naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku powoduje, że strony postępowania sądowoadministracyjnego w istocie nie wiedzą, jakimi przesłankami kierował się Sąd, na jakich oparł się przepisach i jakiej w istocie dokonał wykładni, oraz co świadczy o naruszeniu prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd wskazując organom kwestie wymagające wyjaśnienia, zaznaczył konieczność ustalenia charakteru zabudowy na działkach [...] i [...], choć omawiając naruszenia proceduralne organów, wskazał na inną parę działek, tj. [...] i [...].

Z powyższych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zwrócić się ku zarzutom naruszenia przepisów postępowania, w tym do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. wskazując, iż jest on bezzasadny. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż charakter zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem projektowanej zabudowy nie został ustalony w toku prowadzonego postępowania i konkluzja Sądu I instancji w tym zakresie nie narusza regulacji o gromadzeniu i ocenie dowodów w postępowaniu administracyjnym. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, wskazania w uzasadnieniu przedłożonego przez organ gminy projektu decyzji o warunkach zabudowy, iż działki nr [...] i [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i gospodarczymi, nie może być uznana za wystarczające wyjaśnienie tej kwestii. Wszak organy w toku przeprowadzonego postępowania nie zetknęły się w jakikolwiek sposób (pośredni lub bezpośredni) z żadnym dowodem wskazującym na charakter zabudowy owych działek. Skoro zaś organy winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to zakres czynności podjętych dla wykazania powyższej okoliczności narusza regulacje art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a tym samym wobec nie zgromadzenia całego materiału dowodowego, o czym mowa w art. 80 K.p.a., powyższa okoliczność nie mogła być uznana za udowodnioną. Stanowisko Sądu I instancji w powyższym zakresie zasługuje więc na aprobatę, a zatem zarzut naruszenia art. 124 § 1 K.p.a. jest chybiony. Ponadto nie można się zgodzić z zarzutem skarżącego kasacyjnie, że powyższa okoliczność jest irrelewantna prawnie skoro przepis § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, iż zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej", a zatem charakter zastanej zabudowy, która może zostać uzupełniona zabudową projektowaną ma istotne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy.

Natomiast postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez niepodjęcie postępowania wyjaśniającego przez zebranie materiału dowodowego z dokumentu w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie jest oparty na prawdzie, bowiem Sąd I instancji nie zarzucał organom braków w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w powyższym zakresie, w szczególności nie domagał się przeprowadzenia dodatkowego dowodu z tego dokumentu i nie wskazywał, że brak tego dokumentu w aktach sprawy stanowi podstawę uchylenia kwestionowanych postanowień.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., bowiem przepis ten mając charakter ogólny nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia skarżący kasacyjnie powinien powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji rozpatrując sprawę (vide: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016r. w sprawie II OSK 1298/14; wyroki NSA z 9 dnia kwietnia 2015r. w sprawie II GSK 379/14; wyrok NSA z dnia 28 maja 2014r. w sprawie II GSK 229/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro skarga kasacyjna tego wymogu nie spełnia to powyższe stanowisko zachowuje swą aktualność w okolicznościach niniejszej sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż błędnie ustalony stan faktyczny prawy, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji czyni aktualnie przedwczesną ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Ponadto potwierdzenie, dostrzeżonej przez Sąd I instancji, wadliwości zakwestionowanych postanowień na gruncie przepisów postępowania, powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem prawa aktualnie obowiązującego. Natomiast przepis § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, którego wadliwe zastosowanie stało się podstawą zarzutu kasacyjnego został derogowany i aktualnie na podstawie art. 23 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, obowiązuje uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz.Urz. Województwa [...] poz. [...]), która w § 5 ust. 5 pkt 3 i 4 określa – odmiennie niż czynił to § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia – przesłanki statuujące wyjątki od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Mając na uwadze, iż ww. uchwała, derogując rozporządzenie z dniem 8 sierpnia 2015r. i nie zawierając regulacji przejściowych odnoszących się do postępowań w toku, będzie miała zastosowanie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, to kontrowersja występujące na tle stosowania § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia straciły swą aktualność w okolicznościach niniejszej sprawy. Zbędne jest zatem odnoszenie się do zarzutu kasacyjnego postawionego w powyższym zakresie.

Aktualna jest natomiast ocena postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez dokonanie przez Sąd I instancji takiej jego wykładni, która pozwoliła zarzucić organom, iż błędnie utożsamiły pojęcie działki z działką ewidencyjną. Zarzut ten wypada uznać za bezzasadny. Argumentacja Sądu I instancji poprzez odwołanie się do specyficznych okoliczności niniejszej sprawy wyjaśnia rozumienie pojęcia działki jako terenu przeznaczonego pod realizację jednej inwestycji budowlanej z uwzględnieniem celowościowej wykładni wyjątków od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Argumentację ta wypada zaakceptować tym bardziej, że § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia odwołuje się do pojęcia zabudowy na działkach przyległych wyłącznie w kontekście możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, a nie w kontekście możliwości uzupełniania zabudowy na jednej działce w sytuacji występowania zabudowy na działkach przylegających do niej. Tym samym zaprezentowaną przez organy interpretację § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia zasadnie zakwestionował Sąd I instancji, skoro nawet wykładnia językowa nie daje podstaw do takiego rozumienia tego przepisu, na jakie powołują się organy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.