Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 161/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3, art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2018 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] - Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia, na rzecz I. M. (zwanego dalej również skarżącym lub inwestorem), warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie dz. nr a, nr b, nr c, nr d z k.m. [...], na budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektroenergetycznej i centralnego ogrzewania na dz. nr a, nr b, nr c, nr d, nr e, nr f, nr g, nr h, nr i i nr j z k.m. [...], oraz na przebudowie/rozbudowie nieutwardzonych i nieurządzonych odcinków dróg wewnętrznych, tj. części dz. nr i, nr h i nr j z k.m. [...], obręb [...] w rejonie ul. [...] i ul. [...] w [...] - do czasu uchwalenia planu miejscowego. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu postanowienia, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania, organ podał, że dla terenów obejmujących ww. działki obowiązuje uchwała Rady Miasta [...] z dnia 5 lipca 2018 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zwanego dalej Studium. Z zapisów Studium wynika, że działki wskazane przez inwestora znajdują się na obszarze wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów. Organ odnotował też, że skarżący złożył opinię prawną, sporządzoną przez M. B., z której wynika, iż zapisy Studium budzą jego wątpliwości. Ustosunkowując się do tej opinii, organ zgodził się z tym, że wykładnia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy prezentowana w orzecznictwie nie jest jednolita. Podkreślił jednak, że właściwa jest interpretacja, za którą opowiada się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, iż w sytuacji, gdy dany teren wskazany jest jako obszar wymagający scaleń i podziałów nieruchomości, obowiązkowe jest sporządzenie dla niego miejscowego planu. Organ pierwszej instancji odniósł się także do użytego w Studium zapisu "potencjalne obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów", z którego autor opinii wyprowadził wniosek, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. W tym zakresie dowodził, że w części tekstowej Studium w rozdziale [...], obszar [...], na którym położone są działki inwestora, jest określony jako obszar, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu. Organ zwrócił uwagę, że z zapisów Studium wynika, że nie da się wymienić wszystkich obszarów wymagających scaleń i podziałów, dlatego należy analizować je razem z rysunkiem. Strefa [...] jest jednak wymieniona wprost w punkcie [...] Tabeli [...], jako obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów. Tak też oznaczona jest na rysunku. Natomiast szczegółowe ustalenia dotyczące zasad scalania i podziału regulowane są dopiero na etapie opracowania miejscowego planu (zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy). Są to przede wszystkim parametry działek uzyskiwanych w wyniku scaleń i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego (§ 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zdaniem organu, dopiero w planach miejscowych dochodzi do doprecyzowania zasad scaleń i podziałów nieruchomości, po dokładnej analizie sposobu zagospodarowania danego terenu. Nie wpływa to jednak na fakt, że zgodnie ze Studium tereny te wymagają przeprowadzenia takich procedur, a przede wszystkim opracowania planu miejscowego. Tak więc, skoro tereny objęte zakresem inwestycji znajdują się na terenie, który zgodnie z zapisami Studium wymaga dokonania scaleń i podziału nieruchomości, a w konsekwencji sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało zawiesić do czasu uchwalenia planu, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy.

W zażaleniu na powyższe postanowienie (uzupełnionym aneksem z dnia 6 grudnia 2018 r.) skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 62 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że teren inwestycji jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego;

- art. 62 ust. 2 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w wyniku przyjęcia, że teren inwestycji podlega obowiązkowi sporządzenia planu miejscowego, co uzasadnia bezterminowe zawieszenie postępowania lokalizacyjnego, a w istocie rzeczy wywłaszczenie z atrybutów prawa własności;

- art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy w wyniku błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że Studium może kształtować prawo własności nieruchomości i stać się podstawą do wywłaszczenia prawa własności, a w szczególności atrybutu swobody zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu powtórzył argumentację przedstawioną w opinii M. B. Podkreślił również, że dla działek inwestycyjnych nie przedstawiono w Studium symbolu jednostki urbanistycznej 4, właściwej dla [...], tylko oznaczenie 5.4.Z, dotyczące [...]. To zaś oznacza, że działki te nie są objęte wymogiem przeprowadzenia scaleń i podziałów. Zwrócił także uwagę, że nie ma uzasadnienia normatywnego ani urbanistycznego do obejmowania ww. wymogiem terenów zielonych, co w konsekwencji skutkować może dotknięciem zapisów w tym zakresie sankcją nieważności.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 20 lutego 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny sprawy, dodatkowo podając, że dokonał uzupełnienia akt sprawy o wyrys ze Studium, na którym zaznaczono lokalizację działek objętych wnioskiem inwestora oraz tereny wymagające scalenia. Z wyrysu tego wynika, że tylko część działek inwestycyjnych objęta jest wymogiem przeprowadzenia scaleń i podziałów. W związku z tym Kolegium skierowało do skarżącego zapytanie, czy jest zainteresowany ewentualną modyfikacją wniosku. W odpowiedzi inwestor oświadczył, że nie widzi takiej możliwości. Dalej Kolegium wskazało na podstawy prawne rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w tym art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 62 ust. 2 ustawy, i stwierdziło, że podziela pogląd orzecznictwa, wedle którego wykładnia celowościowa i systemowa tych przepisów prowadzi do wniosku, iż w sytuacji, kiedy planowana inwestycja realizowana ma być na działce, która w Studium jest oznaczona jako obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów, to dla takiego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Tym samym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na tej działce należy zawiesić do czasu uchwalenia planu. Obszary te mają bowiem istotne znaczenie dla kształtowania lokalnej polityki przestrzennej oraz zrównoważonego rozwoju gminy. Zdaniem Kolegium, to z woli ustawodawcy, wyrażonej wprost w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, warunki zabudowy na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem polityki przestrzennej całej gminy, określone mają być w planie, a więc przez organ stanowiący, czyli w niniejszej sprawie Radę Miasta [...], a nie przez organ wykonawczy, tj. przez Prezydenta Miasta [...] w decyzji wydanej w trybie ustawy. W ocenie Kolegium, za przedstawioną interpretacją art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy przemawia również umieszczenie tej normy prawnej w rozdziale 2 ustawy: "planowanie przestrzenne w gminie", regulującym sferę lokalnego porządku planistycznego. W dalszej kolejności Kolegium za bezsporną uznało okoliczność, że dla działek objętych wnioskiem inwestora, położonych w obrębie [...], nie ma uchwalonego miejscowego planu, dlatego warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji. W Studium wskazany obręb określony został jako jednostka urbanistyczna nr [...] - [...]. Natomiast w części II - kierunki zagospodarowania przestrzennego, w pkt [...]: "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", w ppkt [...]. podane są obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Ich wykaz zawarty został w tabeli nr [...] pod poz. [...], dotyczącą terenów rekreacyjno-wypoczynkowych dla stref mieszkaniowych, gdzie wpisano następujące symbole obszarów wymagających scaleń i podziałów: 3.6.Z, 4.7.Z, 5.4.Z, 7.2.Z, 7.3.Z, 8.5.Z, 15.4.Z, 17.6.Z. oraz odpowiadające im jednostki urbanistyczne: [...], [...], [...], [...], [...]. W ocenie organu odwoławczego, porównanie wyrysu ze Studium z mapą stanowiącą załącznik do wniosku o ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy, przesądza w sposób niebudzący wątpliwości, że teren przewidziany pod scalenia i podziały w jednostce urbanistycznej nr [...] obejmuje działki nr a i nr b, na których mają być usytuowane budynki mieszkalne wielorodzinne, i oddzielającą je działkę nr c przeznaczoną pod budowę urządzeń infrastruktury towarzyszącej (sieci). Zatem, skoro dla terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu, a norma art. 62 ust. 2 ustawy obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na ww. terenach, to zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, Kolegium wywodziło, że część działek objętych wnioskiem inwestora, wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, jest wprost określona w pkt [...], ppkt [...] w tabeli nr [...] pod poz. [...] oraz na wyrysie ze Studium. Obie części: graficzna i tekstowa korelują ze sobą. Wprawdzie w części tekstowej pkt [...] jest mowa o "potencjalnych" obszarach wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, jednak w Studium jest wyjaśnienie, które skarżący całkowicie pomija, że ów zwrot oznacza brak możliwości jednoznacznego określenia granic terenów pod scalenia i podziały z uwagi na fakt, iż dla części z nich podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzania planów miejscowych, a dla części plany już obowiązują. Kolegium argumentowało, że inwestor pomija również to, iż w Studium nie określono, których konkretnie jednostek urbanistycznych dotyczy omawiany zwrot. Natomiast, dokonując analizy treści map włączonych do akt sprawy, wyrysu z planu dla terenu oznaczonego symbolem [...] i granic działek nr a, nr b i nr c, Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, iż ww. nieruchomości to tylko "potencjalne" tereny wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. Od strony północnej ww. działki inwestycyjne są ograniczone już istniejącą zabudową mieszkaniową, od strony zachodniej - zabudową usługową, oddzielone drogami wewnętrznymi (dz. nr j, nr h i nr i). Te tereny, już zagospodarowane, nie mogą być więc objęte scaleniem i podziałem, co oznacza, że granice z nimi są stałe. Od strony wschodniej i południowej ww. działki inwestycyjne graniczą z terenami przeznaczonymi pod scalenie i podział, wobec których nie przystąpiono do sporządzania i nie uchwalono planu, skoro są objęte Studium. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że dla terenu [...], na którym usytuowane są działki nr a, nr b i nr c, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nie mają charakteru potencjalnego, co skutkuje uznaniem, że są objęte obowiązkiem uchwalenia dla nich planu miejscowego, a w konsekwencji organ miał obowiązek zawiesić postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tych działek. Wbrew twierdzeniu inwestora, nie są to tereny, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy, czyli takie, dla których gmina zamierza sporządzić plan. Za całkowicie nieuprawnioną, wbrew oczywistemu zapisowi zarówno w tabeli nr [...] (poz. [...]), jak i wyrysowi ze Studium, Kolegium uznało także konstatację skarżącego, że tereny objęte scaleniem i podziałem są położone w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 5.4.Z. Granice pomiędzy poszczególnymi jednostkami urbanistycznymi są w kolorze czerwonym i na wyrysie Studium dostępnym również na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] wyraźnie widać, że działki inwestycyjne położone są na obszarze oznaczonym symbolem [...]. Oznaczenie to jest umieszczone nieco powyżej nieruchomości inwestycyjnych i na prawo od oznaczenia [...]. Zdaniem organu, nieprawdą jest i to, że na stronie [...] w tabeli nr [...] nie ma symbolu [...]. Jest on wyraźnie wpisany pod poz. [...] tabeli. Odnośnie do podniesionej w zażaleniu sankcji ewentualnej nieważności Studium, Kolegium podkreśliło, że ocena w tym zakresie nie należy do jego właściwości. Z kolei załączone do aneksu do zażalenia wyroki sądów administracyjnych potwierdzają jedynie występujące w orzecznictwie rozbieżności w kwestii istnienia (braku) podstaw prawnych do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy w przypadku wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy.

W skardze na powyższe postanowienie I. M. ponowił zarzuty zawarte w zażaleniu dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 (winno być art. 21 ust. 1 - dopisek Sądu) ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 580), poprzez wadliwe przyjęcie, że Kolegium jest kategorycznie związane zapisami Studium i nie może dokonywać ich oceny na potrzeby konkretnej sprawy. Skarżący sformułował również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia, że zapisy Studium wprowadzają obowiązek przeprowadzania scaleń i podziału. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi I. M. podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i przedstawioną w tym zakresie argumentację. W przekonaniu skarżącego, przyjęta przez organ wykładnia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy przeczy zasadom Konstytucji RP, w szczególności art. 64 Konstytucji RP i powoduje istotne ograniczenie prawa własności, a także wprowadza faktyczny zakaz zabudowy i zagospodarowania nieruchomości. W ocenie skarżącego, ograniczenie, o jakim mowa w art. 62 ust. 2 ustawy nie podlega wykładni rozszerzającej, a jakiekolwiek wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść wolności zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podkreślił, że użyty w Studium zwrot "potencjalne obszary" wskazuje jednoznacznie, iż nie są to obszary wymagające scaleń i podziałów. Sama ustawa nie pozwala zaś na wyznaczenie potencjalnych obszarów wymagających scaleń i podziałów. Zatem, skoro Studium wyznacza potencjalne obszary wymagające scaleń i podziałów, to nie wyznacza obszarów wymagających scaleń i podziałów. Dodatkowo w Studium wyraźnie stwierdzono, że dopiero w planach miejscowych, po szczegółowych analizach, będzie doprecyzowany teren objęty scaleniami i podziałami nieruchomości lub ewentualna rezygnacja z konieczności przeprowadzenia procedury. W przekonaniu skarżącego, takie ustalenia Studium jednoznacznie sygnalizują, że nie mamy do czynienia z wyznaczeniem obszarów wymagających scaleń i podziałów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego. Końcowo skarżący podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego Kolegium w konkretnych sprawach ma obowiązek pominąć zapisy kolidujące z aktami powszechnie obowiązującego prawa. W szczególności nie jest dopuszczalna wykładnia contra legem, czyli wykładnia prowadząca do sprzeczności z aktami hierarchicznie wyższymi, a której to wykładni Kolegium dokonało.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. To z kolei oznacza, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy - do czasu uchwalenia planu miejscowego. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 62 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie "ustawą", zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z powołanej regulacji wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno ulec zawieszeniu w każdym przypadku, gdy w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Niewątpliwie na gruncie wskazanej regulacji zasadniczą kwestią jest ustalenie źródła obowiązku uchwalenia planu miejscowego.

W niniejszej sprawie Sąd zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że dla obszarów, które wymagają przeprowadzenia scaleń i podziałów, obowiązek sporządzenia planu wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy. W myśl tych przepisów, w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy). Natomiast obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 ust. 3 ustawy). Z art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy wynika z kolei, że w przypadku określenia w studium obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości konieczne jest określenie granic tych obszarów w planie miejscowym. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy wskazuje bowiem na wiążący charakter studium przy sporządzaniu planu, zaś art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowi podstawę do wyznaczenia w planie miejscowym granic obszarów wymagających scalenia i podziału. Wprawdzie użyty w ostatnio podanym przepisie zwrot "w razie potrzeb" powoduje, że określenie tych granic jest fakultatywne, niemniej jednak przyjąć należy, że obowiązek w tym zakresie powstanie w każdym przypadku, gdy w celu realizacji postanowień planu miejscowego takie scalenie i podział są konieczne, a obszary wymagające scaleń i podziałów określone zostały w studium. Zgodność planu ze studium oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Odnotować także przyjdzie, że celem miejscowego planu jest ustalenie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego ustalenie, czy i jakie obszary wymagają scalenia i podziału ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu, który winien zapisy studium uwzględniać. W tym miejscu podkreślić należy, że na tle wykładni omawianych przepisów ukształtował się przeważający w orzecznictwie sądowym pogląd, który skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela, że obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych z uwagi na użycie w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy łącznika "w tym". Przepis ten rozróżnia rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Również wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje, że występowanie obszarów przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości należy do kategorii - w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - obligujących do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1146/12 i przytoczone tam orzecznictwo, dostępny - jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W podsumowaniu powiedzianego dotąd powtórzyć przyjdzie, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, których postanowienia nie mogą naruszać tych ustaleń. Istnienie zaś obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla określonych terenów uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy tego terenu. Rozstrzygnięcie przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) nie jest w tym zakresie wystarczające do określenia zagospodarowania terenu, albowiem organ stanowiący gminy kształtuje ład przestrzenny i w tym zakresie decyduje o wyznaczeniu obszarów wymagających scalenia i podziału, podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego. Dlatego też, jeżeli określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, dotyczącym obszaru wymagającego scalenia lub podziału, to stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy postępowanie z takiego wniosku bezspornie powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji usytuowanej na obszarze wymagającym scalenia i podziału, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy, jest obowiązkowe. Stosownie do powyższego, wbrew oczekiwaniom skarżącego, Sąd zgodził się z poglądem organu zaprezentowanym w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż znajduje on oparcie nie tylko w przepisach prawa, ale również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W świetle powyżej powiedzianego nie można również podzielić zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, ponieważ wiążący charakter Studium wobec treści planu miejscowego znajdował swoje odzwierciedlenie również w obowiązkach organów, które były zobligowane do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Przy czym podkreślenia wymaga, że podstawą zawieszenia nie były omawiane przepisy Studium, ale art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy.

Przechodząc już do okoliczności niniejszej sprawy, uznać należy, że Kolegium prawidłowo na podstawie zapisów Studium ustaliło, iż teren objęty wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy mieści się w granicach obszaru wymagającego scaleń i podziałów nieruchomości. Teren obejmujący działki nr a, nr b, na których mają być usytuowane budynki mieszkalne wielorodzinne, a także obejmujący oddzielającą je działkę nr c przeznaczoną pod budowę urządzeń infrastruktury towarzyszącej, znajduje się na obszarze określonym w Studium jako jednostka urbanistyczna nr [...] - [...], na terenie oznaczonym symbolem [...]. Natomiast w części II Studium - kierunki zagospodarowania przestrzennego, w pkt [...] przewidziano obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w ppkt [...] obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Obszar o symbolu [...], na którym zlokalizowane są ww. działki objęte wnioskiem inwestora został z kolei wymieniony w tabeli nr [...] pod poz. [...] (s. [...]) - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe dla stref mieszkaniowych, jako obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W ocenie Sądu, z analizy tych zapisów Studium wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy został zaliczony do terenów wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu. W tym przypadku, obowiązek sporządzenia planu miejscowego wyprowadzić należy z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy. Za prawidłową trzeba więc uznać ocenę organów, że wystąpiła podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków dla planowanej inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu.

Nie sposób się natomiast zgodzić z prezentowaną przez skarżącego interpretacją zawartego w zapisach Studium (s. [...]) zwrotu "potencjalne obszary wymagające przeprowadzenie scaleń i podziałów". W ocenie Sądu, użyty zwrot "potencjalny" należy odczytywać w ten sposób, że scalenie i podział nieruchomości powinny być przeprowadzone przy uwzględnieniu istniejącego już zagospodarowania tych obszarów, co nie wyłącza jednak obowiązku przeprowadzenia tej procedury, a tym samym konieczności sporządzenia planu miejscowego dla tych terenów. Zdaniem Sądu, potwierdzeniem dla takiego rozumienia użytego słowa "potencjalny" jest również treść rozstrzygnięcia Rady Miasta [...] w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu Studium (załącznik Nr 4 do uchwały, pkt [...]), z którego wynika, że odrzucono uwagi odnoszące się do zniesienia obowiązku przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, ponieważ obszary te wskazane są jako obszary, dla których obowiązkowe jest opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada wyjaśniła również, że biorąc pod uwagę, iż obszary scaleń i podziałów nieruchomości wyznaczono na terenach, które sukcesywnie zajmowane są pod nową zabudowę, często bez wydzielania terenów przestrzeni publicznych (dróg, zieleni urządzonej itp.), zasadnym jest wprowadzenie obowiązku opracowania planu miejscowego, przeprowadzenia procedury scaleń i podziałów nieruchomości w celu racjonalnego zagospodarowania terenu.

Stosownie do powyższego za uzasadnione i znajdujące oparcie w art. 62 ust. 2 ustawy Sąd uznał zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Skoro jest ona przewidziana do realizacji na terenie, dla którego wymagane jest sporządzenie planu miejscowego, to zawieszenie postępowania jest obligatoryjne.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia norm konstytucyjnych, odnotować jeszcze trzeba, że art. 62 ust. 2 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 27), uznał, iż wymieniony przepis nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie negując zatem trudnej sytuacji skarżącego spowodowanej zastosowaniem omawianego przepisu przez organy, stwierdzić należy, że Sąd nie posiada instrumentów, które pozwoliłyby na jej zlikwidowanie. Zmiana zaistniej sytuacji możliwa bowiem jest jedynie poprzez zmianę aktualnie obowiązujących przepisów przez ustawodawcę lub podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego przez Radę Miasta [...].

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy. Natomiast z przedstawionych wyżej względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należało za bezzasadne. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w zaskarżonym postanowieniu wskazano podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, Kolegium odniosło się do argumentów podniesionych w zażaleniu. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a.