Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 324/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2, par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej: k.p.a.) oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. P. z [...] r., znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w B. P. przy ul. [...] na działce nr [...]:

1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej załącznika graficznego i w tym zakresie orzekło co do istoty, w sposób określony w załączniku graficznym do niniejszej decyzji;

2) w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B. C. i A. C. wystąpili do organu pierwszej instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych na działce nr [...] o pow. [...] m˛, położonej w B. P.: jednego jednokondygnacyjnego z użytkowym poddaszem o wymiarach ok. 16 m x 10 m i wysokości 8,92 m z dachem wielospadowym oraz drugiego dwukondygnacyjnego o wymiarach 8,64 m x 5,94 i wysokości 7,19 m z dachem dwuspadowym. Do wniosku załączyli mapę zasadniczą terenu oraz mapę z naniesioną propozycją lokalizacji planowanych budynków.

Odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, Prezydent Miasta B. P. wyjaśnił, że na podstawie regulacji zawartych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) wyznaczył obszar analizowany na kopii mapy w skali 1:1000 w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem.

Wskazał, że front działki znajduje się od ul. [...], ponieważ od tej drogi planowany jest główny wjazd na działkę nr [...], przez drogę wewnętrzną przebiegającą przez działkę nr [...], stanowiącą własność wnioskodawców. Wskazał, że w celu ustalenia, jak głęboko sięga zabudowa w tym obszarze od ulicy [...], poddał analizie maksymalny obszar obejmujący kwartał zabudowy, czyli teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący pełne obrysy działek pomiędzy ulicą [...], drogą krajową nr [...], była ulicą [...] i granicą administracyjną miasta B. P.. Organ ustalił, że w analizowanym obszarze obiekty budowlane zlokalizowane są w odległości około 130 m od linii rozgraniczającej ulicy [...] (magazyn materiałów budowlanych firmy "[...] na działce nr [...]/) i linia ta (kolejny pas zabudowy) stanowi granicę maksymalnej głębokości zabudowy zachodniej pierzei ulicy [...], tj. linii zabudowy dla planowanych budynków w głąb terenów rolnych. Wnioskowana linia zabudowy dla planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych to około 135,0 m i 161,0 m od linii rozgraniczającej ulicy [...], które to linie przekraczają wyznaczoną przez istniejące obiekty linię zabudowy na tym obszarze.

Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że w ocenianym obszarze zdecydowanie dominującą funkcją są tereny rolne. Występuje tam zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z funkcją gospodarczo-garażową (na mapie nie uwidoczniono budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] - budynek ten jest w stanie surowym zamkniętym, a dla działki nr [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego) oraz zabudowa usługowa, tj. nieczynna jaskinia solna, gabinet lekarski oraz wydane pozwolenie na budowę budynku usługowo- handlowego branży hydraulicznej na działce nr [...].

Na podstawie analizy organ ustalił, że zurbanizowany jest tylko teren w pierzei ul. [...] na głębokość około 130 m, a pozostały teren, tj. teren "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy, to teren rolny (niezurbanizowany). Organ wyjaśnił, że określenie "linii zabudowy" w omawianej sprawie, to nic innego jak wyznaczenie maksymalnej linii od ulicy [...], według której można realizować obiekty kubaturowe, tj. wyznaczenie linii określającej, jak daleko w głąb terenów rolnych można "wejść" z zabudową kubaturową, tak, aby była zachowana zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Organ pierwszej instancji wywiódł, że dokonywanie zabudowy w głąb terenów rolnych, poprzez oddalenie zabudowy od drogi publicznej, byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby na działkach sąsiednich istniejąca zabudowa także była oddalona od drogi publicznej na taką samą odległość. W rozpatrywanym przypadku nie ma budynków tak daleko oddalonych od drogi publicznej, jak planowana zabudowa, co uniemożliwia "urbanizację kolejnej linii zabudowy". Działka nr [...], na której planowana jest realizacja dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, stanowi część większego niezagospodarowanego kompleksu otwartych terenów rolnych. Zbudowanie budynków mieszkalnych zgodnie z wnioskiem inwestorów (we wskazanym oddaleniu od ul. [...]), stanowiłoby nowy element kompozycji urbanistycznej obszaru i doprowadziłoby do zmiany charakteru miejsca. Nie ma zatem możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego - w zgodzie z ładem przestrzennym miejsca. Obecna zabudowa w obszarze analizowanym i linie, które wyznacza, nie mogą być podstawą do wyznaczenia nowej linii zabudowy na wnioskowanym terenie. Planowana na działce nr [...] zabudowa sytuowana jako dwa pojedyncze budynki mieszkalne w przestrzeni urbanistycznej o zdecydowanie innym charakterze niż mieszkaniowa, tj. w przestrzeni obejmującej otwarte rozległe tereny rolne, nie stanowi ani harmonijnego uzupełnienia zabudowy istniejącej (poprzez swoje oddalenie w głąb terenów rolnych), ani kontynuacji cech urbanistycznych, czy też walorów kompozycyjnych przestrzeni ukształtowanej przez istniejącą zabudowę (wyznaczoną poprzez istniejącą zabudowę linię zabudowy, która wynosi około 130 m od linii rozgraniczającej ulicy).

Organ pierwszej instancji wyjaśnił dodatkowo, że podnoszona przez inwestorów kwestia doprowadzenia infrastruktury technicznej do wnioskowanej działki nr [...] wiąże się z wydaną na rzecz B. C. i A. C. decyzją o warunkach zabudowy z [...] r., znak: [...], dla inwestycji polegającej także na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i niezbędną infrastrukturą techniczną w B. P. przy ulicy [...] na działce nr [...]. Wyjaśnił ponadto, że aktualna działka nr [...] została wydzielona w wyniku podziału działki nr [...], dokonanego na podstawie art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzją znak: [...] z [...] r.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że fakt, że wnioskodawcy doprowadzili wodę i kanalizację do terenów rolnych (nie do budynku mieszkalnego, ponieważ na działce nr [...] nie ustalono warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych) i postawili szopę - blaszak o wymiarach około 5,0 m x 3,0 m nie przesądza, że organ samorządowy swoją aktywnością wprowadził wnioskodawców w błąd, tym bardziej, że budowa przyłącza wodno-kanalizacyjnego na działce nr [...] i [...] nie była uzgadniana na naradzie koordynacyjnej organizowanej przez Prezydenta Miasta B. P. dotyczącej usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu.

Organ wskazał, że realizacja planowanych obiektów zgodnie z wnioskiem inwestorów nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa w zakresie linii zabudowy oraz funkcji terenu, czym narusza zasady ładu przestrzennego.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł A. C..

W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dla ustalenia warunków zabudowy istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący na dzień wydania decyzji przez Kolegium. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest jednym z podstawowych dokumentów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Treść i forma kopii mapy musi być jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości co do zawartych w niej treści. Powinna być także aktualna i odzwierciedlać obecny (teraźniejszy) stan zagospodarowania istniejący na danym terenie. Z tego też względu Kolegium zmieniło załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji, bowiem informacje w nim zawarte nie były zgodne ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym przepisów procesowych oraz przepisów prawa materialnego - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powołując się na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że zasada dobrego sąsiedztwa zakłada, że na określonym terenie można pobudować obiekt korelujący z sąsiednią zabudową, w oparciu o którą możliwe będzie określenie wymagań dotyczących tej nowej, planowanej, zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, a także linii zabudowy. W ocenie Kolegium, obszar analizowany o promieniu 96 m (szerokość frontu działki nr [...] wynosi 32 m) został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia i był wystarczający dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką nr [...]. Jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym znajdują się przede wszystkim tereny użytkowane rolniczo. Działki zabudowane, leżące w wyznaczonym obszarze analizowanym, zlokalizowane są wzdłuż ulicy [...] i tworzą pas zabudowy w pierzei tej ulicy na głębokość do 130,0 m. Pozostały teren, czyli teren "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy, to tereny rolne. Poza pasem zainwestowania kubaturowego rozciągają się wielohektarowe tereny otwartej zieleni naturalnej, w większości użytkowane rolniczo i wolne od jakiejkolwiek zabudowy. Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, że określona w niniejszej sprawie linia zabudowy to wyznaczenie maksymalnej linii od ulicy [...], do której można realizować obiekty kubaturowe.

Kolegium wskazało, że dla oddalonej od ulicy działki nr [...] brak jest działki, która byłaby działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Znajduje się ona bowiem w układzie urbanistycznym, który cechuje się brakiem jakiejkolwiek zabudowy; jest to teren zielony, otwarty, wykorzystywany rolniczo. Wprowadzenie tam zabudowy mieszkaniowej nie spowoduje uzupełnienia istniejącego układu urbanistycznego, wręcz odwrotnie - dojdzie do zaburzenia układu stanowiącego obszary niezabudowane.

W ocenie Kolegium, próba przekształcenia dotychczasowej rolnej funkcji obszaru objętego wnioskiem (miejsca położenia działki nr [...] o pow. 1,0401 ha i terenów sąsiednich) i realizacja na nim zabudowy mieszkaniowej, z pominięciem procedury planistycznej, nie daje się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu, zwłaszcza z uwagi na specyfikę tego terenu. Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, że planowana przez stronę skarżącą budowa dwóch budynków mieszkalnych pozbawi przedmiotową działkę charakteru rolnego. Wprawdzie na sąsiednich działkach występują tereny zabudowane, ale tworzą one zawarty, zamknięty obszar urbanistyczny, natomiast realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia powodowałaby poszerzenie obszaru zabudowy mieszkaniowej.

Kolegium uznało "rozciąganie istniejącej zabudowy mieszkaniowej" w kierunku zachodnim od ulicy [...] na kolejne grunty rolne, czyli działki inwestora, za niezasadne z punktu widzenia racjonalności urbanistycznej, przede wszystkim z uwagi na warunki panujące do tej pory na konkretnym przedmiotowym obszarze.

W skardze na powyższą decyzję A. C. zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 8 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności, a w efekcie naruszenie także przepisów art. 2, art. 7, art. 21, art. 75 Konstytucji;

- art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie - opracowaniu ekofizjograficznym, niebędącym aktem prawa miejscowego, który nie może być źródłem ograniczeń sposobu wykonywania prawa własności;

- art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie;

- § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie;

2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez:

a/ pominięcie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych i dowolne przyjęcie, że teren, na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne o charakterze budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy miasta B. P.;

b/ wydanie decyzji reformatoryjnej w zakresie elementu, który nie był przedmiotem orzekania przez organ pierwszej instancji, a mianowicie załącznika graficznego do decyzji;

c/ arbitralne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej na terenach rolnych;

d/ naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, poprzez różnicowanie sytuacji podmiotów, będących w bezpośrednim sąsiedztwie;

e/ sformułowanie nieprawidłowego uzasadnienia, nieodnoszącego się do wszystkich okoliczności faktycznych oraz przedstawienie jedynie fragmentarycznych okoliczności faktycznych, w rezultacie czego doprowadzono do sformułowania wzajemnie sprzecznych wniosków.

Skarżący zarzucił ponadto nieprawidłowe doręczenie mu decyzji Kolegium, która – jego zdaniem, powinna zostać doręczona w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, nie zaś w formie skanu (kopii).

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu nieprawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji Kolegium, które, jego zdaniem, spowodowało, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego.

Sąd wprawdzie podziela zawarte w skardze stanowisko, że doręczenie przez ePUAP skanu (kopii) decyzji nie spełnia wymagań wydania i doręczenia decyzji w formie elektronicznej, jednak – w okolicznościach sprawy - uchybienie to nie ma charakteru istotnego. Wbrew stanowisku skarżącego, koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" związana jest z doręczeniem decyzji w rozumieniu co do zasady jako skierowanie jej do właściwego adresata. Co więcej, decyzja wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne także i wtedy, gdy zostanie doręczona innemu podmiotowi niż adresat i to nawet wówczas, gdy zostaje mu przesłana jedynie "do wiadomości" (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 5 marca 2009 r., I OSK 453/08, CBOSA).

Bezsporne jest, że organ drugiej instancji doręczył skarżącemu skan decyzji z [...] r., znak: [...], w dacie 4 kwietnia 2019 r., która widnieje na potwierdzeniu nadania (zamieszczonym na karcie 160 akt administracyjnych). Skarżący nie zakwestionował, że skan ten otrzymał, dzięki czemu zapoznał się z treścią decyzji, a następnie skorzystał z przysługującego mu prawa do zakwestionowania tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. Nie sposób zatem przyjąć, by wadliwe doręczenie skarżącemu decyzji Kolegium pozbawiło, bądź choćby uszczupliło jakiekolwiek przysługujące mu prawo materialne czy procesowe, co czyni analizowany zarzut bezskutecznym.

Tak samo rzecz się ma z kolejnym podniesionym w skardze zarzutem - wydania decyzji reformatoryjnej w zakresie elementu, który nie był przedmiotem orzekania przez organ pierwszej instancji, a mianowicie załącznika graficznego do decyzji.

Zarzut dotyczy punktu pierwszego decyzji Kolegium, w którym organ "uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej załącznika graficznego i w tym zakresie orzekł co do istoty, w sposób określony w załączniku graficznym do niniejszej decyzji".

Zarzut skarżącego jest słuszny o tyle, o ile dotyczy wadliwego zamieszczenia w sentencji decyzji elementu będącego częścią materiału dowodowego sprawy. Kolegium zmieniło załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji, bowiem informacje w nim zawarte nie były zgodne ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Okoliczność tę organ powinien poddać ocenie w uzasadnieniu decyzji, nie zaś rozstrzygać w tej kwestii w sentencji decyzji. Gdyby organ odwoławczy uznał, że niezgodność mapy (załącznika graficznego) ze stanem faktycznym wpłynęła albo mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, powinien był odpowiednio - albo uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i orzec co do istoty sprawy, albo, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozstrzygnięcia. W sytuacji zaś uznania – jako to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – że mankamenty załącznika graficznego nie mają wpływu na wynik sprawy, organ powinien zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy, a kwestię aktualności załącznika wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji.

Z tego względu podniesiony zarzut jest wprawdzie zasadny, ale mimo to nie prowadzi to do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sprzeczne z zasadą pewności prawa, a także z zasadą ekonomiki procesowej byłoby uchylanie decyzji z powodu częściowej wady jej sentencji, skoro wada ta w żaden sposób nie wpłynęła na rozstrzygniecie sprawy. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zaistniały przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w B. P. przy ul. [...] na działce nr [...].

Pierwszą z nich jest usytuowanie działki nr [...] poza linią zabudowy wyznaczoną przez zabudowania istniejące na działkach znajdujących się na obszarze analizowanym.

Obszar ten został wyznaczony przez organ pierwszej instancji prawidłowo, jako trzykrotna szerokość frontu działki nr [...], która wynosi 32 m, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na kopii mapy w skali 1:1000. Sposób jego wyznaczenia został właściwie umotywowany.

Organy prawidłowo przyjęły, że front działki znajduje się od ul. [...], ponieważ od tej drogi planowany jest główny wjazd na działkę nr [...], przez drogę wewnętrzną przebiegającą przez działkę nr [...], stanowiącą własność wnioskodawców. Organy obu instancji poddały analizie maksymalny obszar obejmujący kwartał zabudowy, czyli teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący pełne obrysy działek, pomiędzy ulicą [...], drogą krajową nr [...], była ulicą [...] i granicą administracyjną miasta B. P..

Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że w analizowanym obszarze obiekty budowlane zlokalizowane są w maksymalnej odległości 100 m od linii rozgraniczającej ul. [...] (jedynie magazyn materiałów budowlanych firmy "[...] na działce nr [...] sięga 130 m od linii rozgraniczającej ul. [...]) i linia ta (kolejny pas zabudowy) stanowi granicę maksymalnej głębokości zabudowy zachodniej pierzei ulicy [...], tj. linii zabudowy dla planowanych budynków w głąb terenów rolnych. Granica działki nr [...], której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się poza tą linią zabudowy, co stanowi wystarczającą przesłankę odmowy ustalenia tych warunków. Wprawdzie w decyzji lokalizacyjnej nie określa się usytuowania obiektów na działce, ale skoro jej granica przebiega poza wyznaczoną linią zabudowy, to oczywiste jest, że budynki na tej działce również będą usytuowane poza tą linią (według rysunku dołączonego przez skarżących do wniosku pierwszy z budynków miałby być usytuowany w odległości 135 m, zaś drugi – w odległości około 165 m od linii rozgraniczającej ul. [...] – k. 3 akt adm.).

Ta przyjęta przez organy obu instancji tzw. "tylna" linia zabudowy, zwana w doktrynie i orzecznictwie również linią, "wewnętrzną" bądź "drugą", (tj. zlokalizowana w głębi zabudowy, nie zaś od frontu - od strony drogi publicznej) jest głównym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że nie ma prawnego zakazu wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednej linii zabudowy. Zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają legalnej definicji "linii zabudowy". Posługują się jedynie określeniem "linia zabudowy" bądź "obowiązująca linią zabudowy". Linia zabudowy jest wyznacznikiem techniczno – budowlanym w planowaniu przestrzennym, który zgodnie z ustawą należy stosować tak do planów miejscowych, jak i do decyzji o warunkach zabudowy. Jest to linia określająca obszar dopuszczalnego (wymaganego prawem) położenia obiektów budowlanych, a zatem jest to odległość, w jakiej od granicy działki lub częściej drogi publicznej można zlokalizować i wybudować obiekt. W niniejszej sprawie wyznaczenie "tylnej" linii zabudowy to wyznaczenie maksymalnej linii od ulicy [...], do której można realizować obiekty kubaturowe i która to linia określa, jak daleko w głąb terenów rolnych można realizować kolejną zabudowę kubaturową, przy zachowaniu zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W celu zachowania ładu przestrzennego, linia zabudowy ustalana jest przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że linia zabudowy nie może zostać wyznaczona w sposób odmienny, w tym, jak w rozpoznawanej sprawie, poprzez ustalenie granic zabudowy w stosunku do terenów otwartych. W § 4 powołanego wyżej rozporządzenia zawarto bowiem szereg wskazań co do wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora. I tak, zasadniczo linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej została ustalona niezgodnie z tymi przepisami (ust. 2), a w razie, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok, linię tę ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3), a ponadto, jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, że w konkretnej sprawie odpowiednie będzie inne wyznaczenie linii zabudowy, niż to wynika z ust. 1-3, dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy (ust. 4). Ani z § 4 tego rozporządzenia, ani z jego kolejnych przepisów, jak również z żadnego z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zatem, aby linię zabudowy należało ustalać wyłącznie od strony drogi publicznej. W konkretnych okolicznościach sprawy może się bowiem okazać, że celem zapewnienia ładu przestrzennego, w tym np. ochrony "terenów otwartych o dużych walorach krajobrazowych" bądź z uwagi "na brak możliwości kontynuowania funkcji", co ma miejsce w tej sprawie, zasadne jest odejście od ogólnej reguły i określenie linii zabudowy w głębi działki, zwłaszcza w sytuacji, gdy działka ta nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (tak m. in. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 672/17, wyrok NSA z 26 marca 2015 r., II OSK 2058/13, wyroki WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2015 r., w sprawach o sygn.. akt II SA/Po 35/15 i II SA/Po 415/15, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organy obu instancji zasadnie zatem wyznaczyły "tylną" linię zabudowy i prawidłowo ustaliły, że objęta wnioskiem działka skarżącego usytuowana jest poza tą linią, co stanowi wystarczającą przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W realiach badanej sprawy reguły występujące na obszarze analizowanym mogły stanowić podstawę do stwierdzenia, jak kształtuje się tam "głębokość zabudowy". W konsekwencji, w ocenie Sądu, planowane usytuowanie na działce nr [...] dwóch budynków mieszkalnych nie odpowiada regułom rozlokowania istniejącej zabudowy na działkach objętych analizą. W świetle wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa", określone oddalenie zabudowy od drogi publicznej byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby na działkach sąsiednich istniejąca zabudowa była oddalona od drogi publicznej na taką samą odległość.

Wobec powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje podnoszona w uzasadnieniu skargi okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], z której została następnie wydzielona objęta wnioskiem działka nr [...] (działka nr [...] została wydzielona w wyniku podziału działki nr [...], dokonanego na podstawie art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzją znak [...] z [...] r.). Działka nr [...] już nie istnieje, zatem wszelkie poczynione wobec niej ustalenia planistyczne są nieaktualne i jako takie nie mogą być miarodajne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Nie ma również znaczenia fakt ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], ponieważ działka ta rozciąga się maksymalnie 130 m w głąb terenu w stosunku do ul. [...], a zatem nie przekracza przyjętej w obszarze analizowanym "tylnej" linii zabudowy.

Prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że działka nr [...], na której planowana jest realizacja dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, stanowi część większego niezagospodarowanego kompleksu otwartych terenów rolnych. Zbudowanie budynków mieszkalnych zgodnie z wnioskiem inwestorów (we wskazanym oddaleniu od ul. [...]), stanowiłoby nowy element kompozycji urbanistycznej obszaru i doprowadziłoby do zmiany charakteru miejsca. Nie ma zatem możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego - w zgodzie z ładem przestrzennym miejsca. Obecna zabudowa w obszarze analizowanym i linie, które wyznacza, nie mogą być podstawą do wyznaczenia nowej linii zabudowy na wnioskowanym terenie. Sąd w pełni podziela spostrzeżenie Kolegium, że "planowana na działce nr [...] zabudowa sytuowana jako dwa pojedyncze budynki mieszkalne w przestrzeni urbanistycznej o zdecydowanie innym charakterze niż mieszkaniowa, tj. w przestrzeni obejmującej otwarte rozległe tereny rolne, nie stanowi ani harmonijnego uzupełnienia zabudowy istniejącej (poprzez swoje oddalenie w głąb terenów rolnych), ani kontynuacji cech urbanistycznych, czy też walorów kompozycyjnych przestrzeni ukształtowanej przez istniejącą zabudowę (wyznaczoną poprzez istniejącą zabudowę linię zabudowy, która wynosi maksymalnie 130 m od linii rozgraniczającej ulicy), nie stanowi także sąsiedztwa ani kontynuacji zabudowy".

Wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile zapewni – w sensie urbanistycznym – ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi, stosownie do narzuconych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Działka nr [...] leży w pasie terenów otwartej zieleni, w większości użytkowanych rolniczo i wolnych od jakiejkolwiek zabudowy. Dlatego należy się zgodzić z organami obu instancji, że zabudowa tego terenu jest niedopuszczalna, gdyż nie ma możliwości kontynuowania występujących cech, wskaźników i parametrów zabudowy istniejącej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wprowadzenie tam zabudowy mieszkaniowej zaburzyłoby układ terenu stanowiącego obszar niezabudowany.

Art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., nakazujący uwzględnienie w planowaniu przestrzennym prawa własności, nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem wydanie takiej decyzji wymaga łącznego spełnienia warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślenia przy tym wymaga, że prawo do zagospodarowania terenu (wolność zagospodarowania terenu) jest limitowane względami ochrony interesu publicznego oraz interesów osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), które mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Przepisy te niewątpliwie wskazują na potrzebę zachowania równowagi pomiędzy tymi wszystkimi interesami. Nie można zatem z przywołanych przepisów wywieść kategorycznego wniosku o bezwzględnym prymacie interesu inwestora nad interesem publicznym czy interesem sąsiadów.

Podsumowując, z prawidłowych ustaleń organów orzekających w sprawie wynika, że na obszarze analizowanym niewątpliwie brak jest działki sąsiedniej, tj. działki dostępnej z tej samej drogi publicznej i zabudowanej w taki sposób, który pozwoliłby na wyznaczenie dla działki nr [...] wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które pozostawałyby w zgodzie z zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego. Rozwój zabudowy jednorodzinnej na terenach sąsiednich nie oznacza, że dopuszczalne jest realizowanie inwestycji, która w istocie nie kontynuuje zasad rozlokowania takiej zabudowy na analizowanym terenie. Stąd niezasadny jest zarzut naruszenia zasady równości. Dla realizacji zagospodarowania (zabudowy) terenu w kształcie wynikającym z wniosku niezbędne jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, co nie jest związane z wymogiem kontynuacji funkcji, wskaźników i cech zabudowy występujących w sąsiedztwie.

W konsekwencji zaskarżona decyzja, mimo wskazanych wyżej mankamentów, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie; nie narusza w sposób istotny żadnej z norm powołanych w skardze – zarówno tych o charakterze materialnym, jak i procesowym.

Uzasadnienie decyzji Kolegium jest wprawdzie nadmiernie rozbudowane, a przez to dość zawiłe, a ponadto Sąd nie podzielił części zawartych w nim wniosków, ale z racji tego, że organ drugiej instancji prawidłowo dostrzegł i racjonalnie uzasadnił zaistnienie przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w postaci niespełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, nie można Kolegium zarzucić naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.