Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 564/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że M.K. (dalej: skarżąca) wywiodła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] Rep. [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z [...] Nr [...] w sprawie odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W.K.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że została ona wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z 19 września 2017r. strona wystąpiła do Prezydenta Miasta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, zaś decyzją z [...] odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Podstawą było niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynikało, że niepełnosprawność W.K. istnieje od [...], a więc powstała po ukończeniu przez nią 67 roku życia. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 22 sierpnia 2018r. skarżąca złożyła do organu I instancji kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, powołując się m. in. na okoliczność zaprzestania pracy na umowę-zlecenie oraz fakt pobierania (do [...] 2018r.) zasiłku chorobowego. Prezydent Miasta (dalej: Prezydent M.) decyzją z [...] Nr [...] orzekł o umorzeniu - w całości - postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, a po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] (Rep. [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skarga wywiedziona przez skarżącą została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 grudnia 2018r. (sygn. akt II SA/Ol 820/18) oddalona. W motywach uzasadnienia Sąd podzielił stanowisko orzekających organów w kwestii braku możliwości ponownego rozstrzygania w tym samym przedmiocie, jaki był objęty decyzją ostateczną, korzystającą z "ochrony" trwałości decyzji ostatecznych. Wskazano na brak możliwości uchylenia - po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. (sygn. akt K 38/13) - pierwotnej decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Wnioskiem z 25 lutego 2019r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. z [...] odmawiającej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na matkę - powołując się na przesłankę rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazała na rażące naruszenie prawa, poprzez zastosowanie przez organ art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wydana na niekonstytucyjnej podstawie prawnej decyzja musi być uznana za wadliwą, w stopniu odpowiadającym przesłance rażącego naruszenia prawa. Wyjaśniła, że decyzja wywołuje dla niej dotkliwe skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, gdyż matka jest osobą leżącą i wymagającą całodobowej opieki, a ona została pozbawiona możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, SKO) decyzją z [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. z [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną jej matką. W uzasadnieniu omówiono zasadę trwałości decyzji ostatecznej oraz instytucję stwierdzenia nieważności decyzji wraz z ustawowymi przesłankami tego trybu. Wskazało, że przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa zaistnieje w wypadku oczywistej i wyraźnej sprzeczności treści decyzji z treścią przepisu prawa, przy założeniu, że znaczenie stosowanej normy prawnej nie wymaga zabiegów interpretacyjnych i można je ustalić w sposób bezsporny. Podstawę rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.) zwanej dalej: u.ś.r. - art. 17 ust. 1 i 1b) w brzmieniu obowiązującym na dzień [...].

Strona żądając stwierdzenia nieważności decyzji powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 21 października 2014r. (sygn. akt K 38/13), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 b ustawy - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku TK wskazał m.in., że stosowanie art. 17 ust. 1b ww. ustawy jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie, gdyż dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Zwrócono uwagę, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Rozstrzygnięcie takie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1 b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niekonstytucyjność dotyczy jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. TK stwierdził, iż wykonanie wyroku wymagać będzie podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądził, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Pozostawił ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody (pozwalający na uwzględnienie zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanowanie poprawnie nabytego prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa). Nadto Kolegium podało, że TK w uzasadnieniu wyroku wskazał wprost, iż: "Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u. ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Wyrok wydany przez TK jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej jednostki aktu normatywnego, a jedynie wywodzonej z tego przepisu określonej normy prawnej. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dalszym ciągu jest przepisem obowiązującym. Wyrok ten odnosi się więc do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Kolegium podało, że aprobuje stanowisko wyrażone m. in. w wyrokach NSA z 10 lutego 2015r. (sygn. akt I OSK 2926/14) oraz z 1 października 2015r. (sygn. akt I OSK 519/14) a także w orzeczeniach: WSA w Kielcach z 2 lipca 2015r. (sygn. akt II SA/Ke 527/15) WSA w Bydgoszczy z 5 sierpnia 2015r. (sygn. akt II SA/Bd 676/15) i WSA w Łodzi z 9 października 2015r. (sygn. akt II SA/Łd 694/15) - dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych- w których wyrażono pogląd, że wyrok TK, choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., to jednak nie zmienił sytuacji prawnej osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które nie wypełniają przesłanki zawartej we wskazanym przepisie. Wyrok ten nie może być podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych na podstawie art. 17 ust 1b u.ś.r., bowiem wskazał na konieczność podjęcia działań legislacyjnych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jednak swoim orzeczeniem nie wyeliminował wadliwego przepisu, pozostawiając jego zmianę ustawodawcy. Wprawdzie orzeczenia te zapadły na gruncie postępowań prowadzonych w trybie wznowienia postępowania, to argumentacja w tych wyrokach pozostaje aktualna w kontekście sprawy "nieważnościowej".

Odnosząc powyższe do realiów tej sprawy podano, że nie wynika aby organ I instancji kwestionował fakt wydania wyroku przez TK, a co za tym idzie również skutki prawne z niego płynące. Przyjął on odmienny od strony sposób interpretacji zakresu jaki został tym orzeczeniem objęty, czego nie można ocenić jako działanie o charakterze rażącego naruszenia prawa. Podano, że zakres stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku TK, był przedmiotem licznych problemów interpretacyjnych. Zagadnienie to nastręczało znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia tego przepisu w kontekście treści wyroku TK. Kwestia ta jednolicie ukształtowana została dopiero poprzez orzecznictwo sądów administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 tj. wady rażącego naruszenia prawa nie może mieć natomiast w sytuacji, gdy konieczna jest interpretacja przepisu. Dlatego rozbieżności w wykładni przepisu prawa nie mogą być traktowane jako przejaw rażącego naruszenia prawa.

Od tego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła M.K., zarzucając decyzji:

- naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku TK z 21 października 2014r. doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;

- naruszenie art. 6 k.p.a. (zasady legalności) przez oparcie rozstrzygnięcia na przepisie, który na skutek wyroku TK z 21 października 2014r. w zakresie różnicowania sytuacji (prawa podmiotowego) opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki przestał mieć zastosowanie, a zatem wydanie decyzji w oparciu o normę niebędącą powszechnie obowiązującym przepisem prawa;

- naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. przez odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powołaniem na niekonstytucyjną normę, skutkującą naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. z [...] nr [...].

Podano, że jedyną podstawą decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na matkę było niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność matki zaistniała w [...], a zatem po ukończeniu przez nią 67 roku życia. Jednak okoliczność ta skutkuje wydaniem decyzji odmownej z rażącym naruszeniu prawa. W wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, publik. w Dz.U. z 2014r. poz. 1443) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. To oznacza, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, skoro zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Na poparcie swego stanowiska przywołała liczne przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych.

Skarżąca wskazała również, że w wyroku z 5 kwietnia 2017r. WSA w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 901/16) w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazał, że "norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej postawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa". Nadto podała także, że nie podziela stanowiska, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. wymaga interpretacji, a wręcz przeciwnie - NSA jednoznacznie wyjaśnił jaki jest wpływ wyroku TK na prawa podmiotowe osób sprawujących opiekę nad dorosłymi osobami niepełnosprawnymi, których niepełnosprawność powstała po 18 i 25 roku życia i, po wyeliminowaniu niekonstytucyjnego fragmentu, norma ta jest jasna i nie wymaga wykładni.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Dokonując pod takim kątem kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], którym to rozstrzygnięciem odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], dotyczącej odmowy przyznania M.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad jej niepełnosprawną matką W.K.

Podkreślenia wymaga, że w obecnym porządku prawnym zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W rzeczonej sprawie skarżąca skorzystała z takiej możliwości zaskarżenia decyzji.

Kontrola Sądu w tej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w nadzwyczajnym trybie wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096) dalej: k.p.a. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie uregulowane art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się zatem - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena taka dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015r., sygn. I OSK 1021/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazuje bowiem, że organ opierając swoją decyzję na treści art. 17 ust. 1b) u.ś.r., nie uwzględnił okoliczności iż przepis ten objęty został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. (sygn. K 38/13) w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W sprawie tej jednak kwestią pierwszoplanową pozostaje nie tyle ocena czy podstawą prawną decyzji organu gminy był art. 17 ust. 1b u.ś.r. (przepis ten nie został wszak formalnie uchylony i nadal posiada moc obowiązującą), ale czy dokonana przez organ gminy wykładania ww. przepisu nie naruszała granic wyznaczonych wyrokiem TK z 21 października 2014r., w którym określono w jakim zakresie interpretacyjnym przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. narusza ustawę zasadniczą. W dalszej kolejności, jeśli wada taka zostałaby potwierdzona, konieczna jest ocena czy naruszenie to ma charakter rażący, a więc czy odpowiada przesłance stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Odnosząc się do pierwszej z tych kwestii, wyjaśnić pozostaje, że w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, decyzja organu gminy będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności w istocie opierała się na interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została zanegowana przez TK. Sąd ten jasno stwierdził w sentencji wyroku z 21 października 2014r., że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu zaś wyjaśnił, że skutkiem tego wyroku w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ww. ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej. Dalej Trybunał wyjaśnił, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W rzeczonej sprawie - w zakresie interpretacji skutków wyroku TK z 21 października 2014r. dotyczących stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. - należy mieć na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 10 listopada 2016r. (sygn. akt I OSK 1512/16 dostępne w CBOSA), gdzie wskazano, że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej osób opiekujących się dorosłymi członkami rodziny i ubiegających się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjnego w zależności od tego kiedy powstała niepełnosprawność, jest niezgodne z Konstytucją RP. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie omawianego orzeczenia. Nadto NSA stwierdziło, że odwoływanie się do treści uzasadnienia wyroku TK nie ma znaczenia prawnego, ponieważ uzasadnienie to zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, nie jest też jego uzupełnieniem. Skoro zatem sądy są związane orzeczeniem TK w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. NSA wskazał również, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia TK został uznany za niezgodny z Konstytucją

Z tego względu należy podzielić pogląd WSA w Poznaniu zawarty w wyroku z 26 kwietnia 2018r. (sygn. akt II SA/Po 83/18, dostępny CBOSA), zgodnie z którym skoro przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez TK wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014r. pod poz. 1443, to wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 923/16 - dostępny CBOSA). Wprawdzie, jak wskazano w wyroku dalej Trybunał w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, zaś poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że jeśli chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", to dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie natomiast przeczy sentencji ww. wyroku i przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2016r. o sygn. akt I OSK 923/16, a także wyroki WSA w Rzeszowie z 21 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, wyrok WSA w Gliwicach z 20 kwietnia 2016r., sygn. akt IV SA/Gl 793/15, wyrok WSA w Poznaniu z 22 listopada 2017r. o sygn. akt II SA/Po 930/17 - dostępne w CBOSA).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić pozostaje, że decyzja organu z [...] objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydana została z naruszeniem prawa. Organ zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r., w sposób oczywiście sprzeczny z wyrokiem TK z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, a w konsekwencji sprzecznym z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Powyższe naruszenie prawa miało postać wyinterpretowania z przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia normy prawnej o treści zanegowanej wcześniej przez TK. W sposób nie budzący wątpliwości prowadzi to bowiem do dyskryminacji osoby opiekującej się dorosłym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym i ubiegającej się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do opiekunów osób dorosłych, których niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia.

Sąd uznał, że wskazane naruszenie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i mieści się w granicach przesłanki określonej w ar. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, zgodnie z którym naruszenie prawa - by mogło być kwalifikowane jako rażące - musi być oczywiste, zaś sam przepis jasny i nie nasuwający wątpliwości, przy czym chodzi o wątpliwości jakich nie można byłoby rozstrzygnąć w drodze prostej wykładni prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2019r. sygn. VII SA/Wa 2893/18, dostępny CBOSA).

Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., szczególnie wobec orzeczenia TK z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 wymaga oczywiście interpretacji wykraczającej poza zakres wykładni językowej. Zauważyć należy jednak, że jego obecne znaczenie, a właściwie podstawowe konsekwencje wejścia w życie tego orzeczenia TK dla jego stosowania, zostało już wielokrotnie wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uznać należy zatem, że w zakresie konieczności uwzględnienia zmian wynikających z orzeczenia TK z 21 października 2014r. przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ gminy w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, co wynika m.in. z lakonicznej treści uzasadnienia, ograniczył się do bezrefleksyjnego przytoczenia treści przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych bez jakiegokolwiek odniesienia się do zmian będących konsekwencją ww. wyroku TK z 21 października 2014r. Tym samym, co wynika zarówno z samej sentencji decyzji, jak i jej uzasadnienia, przyjął on znaczenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem skutków jakie wywołał wyrok TK. Oczywiste naruszenie prawa stanowi zatem w tym przypadku nie tyle interpretacja przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, co brak jego wykładni mimo zaistnienia oczywistej przesłanki przemawiającej za koniecznością jej dokonania.

Na marginesie tylko należy wyjaśnić, że przyjęcie znaczenia normy prawnej najbardziej niekorzystnego dla strony, stanowi również naruszenie wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa. W procesie stosowania prawa organ winien bowiem uwzględniać, w granicach wyznaczonych brzmieniem przepisu, także społeczno-gospodarcze konsekwencje jego stosowania, a nadto cele samej regulacji i interes strony. Nie do pogodzenia z tymi wartościami jest działanie organu skutkujące przyjęciem znaczenia normy prawnej, które prowadzi do dyskryminacji strony, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę, że celem całej regulacji jest zapewnienie wsparcia państwa dla osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny. Stosowanie przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych ma na celu realizacje opiekuńczej funkcji państwa. Przepisy ustawy interpretowane powinny być zatem z uwzględnieniem dyrektyw celowościowych odnoszących się do całego aktu prawnego. Niedopuszczalne wydaje się takie stosowanie przepisów ustawy, które z pośród wielu możliwych interpretacji przepisu preferuje to, które prowadzi do najdalej idącego ograniczenia zakresu pomocy państwa co pozostaje w sprzeczności z celem samej ustawy. W odniesieniu do analizowanej regulacji przyjąć pozostaje, że oczekiwać należy eksponowania opiekuńczej roli państwa względem osób niepełnosprawnych i ich rodzin.

W tym kontekście nadto wskazać należy na obecne w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019r. sygn. VII SA/Wa 38/19, dostępny w CBOSA).

W rzeczonej sprawie brak stwierdzenia nieważności, rozstrzygnięcia organu gminy jest nie do zaakceptowania również z uwagi na społeczno-gospodarcze skutki takiego działania. Jedną z konsekwencji decyzji organu z [...], objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jest dyskryminacja skarżącej - całej kategorii podmiotów opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność nastąpiła po ukończeniu 18 roku życia lub 25 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. TK w wyroku z 21 października 2014r. w sposób oczywisty określił, w jakim znaczeniu art. 17 ust.1b u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją i wynikającą z niej zasadą równości i zakazem dyskryminacji. Organ tymczasem w sposób sprzeczny z wyrokiem TK przyjął znaczenie przepisu prowadzące do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych i pogorszenia sytuacji skarżącej. Tym samym akceptacja rozstrzygnięcia organu gminy była by w oczywisty sposób sprzeczna z ww. wyrokiem TK oraz przywoływanym tam art. 32 Konstytucji. Prowadziła by także do powstania skutków społecznych które nie mogą być akceptowane w postaci dyskryminacji opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wystąpiła dopiero w późniejszym okresie życia (po ukończeniu 18 lub 25 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). Takie działanie podważało by zaś społeczne zaufanie do systemu prawnego państwa jako respektującego zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej.

Przywołać pozostaje nadto stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 20 lutego 2019r. (sygn. II OSK 694/17, dostępne CBOSA), w którym sąd wskazał, że zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. Choć nie zachodzi oczywiście tożsamość sprawy z analizowaną w przywoływanym wyroku NSA, to w zakresie stanowiska odnoszącego się do samego modelu prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, jest ono na tyle uniwersalne, że może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wobec tego przyjęto, że nakaz - w przypadku zaistnienia luki prawnej spowodowanej zaniechaniem ustawodawcy - takiego zrekonstruowania normy prawnej które będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem w tym Konstytucją RP pozwala uznać, że decyzja organu I instancji z [...] naruszała w sposób istotny przepisy prawa tj. art. 17 ust.1a u.ś.r., w zakresie w jakim został on objęty wyrokiem TK z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.