Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3323/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art.8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1575/17 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1575/17 oddalił skargę A. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Z. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutów sformułowanych w pkt 1 lit. a - c skargi i nie zbadał kwestii podniesionych w ramach ww. zarzutów, w sytuacji gdy okoliczności te winny być rozstrzygnięte w granicach niniejszej sprawy;

b) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na jego wynik:

- art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez nierozpoznanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosków strony o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów, niepodjęcie przez organ wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niezapewnienie stronie realnej możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania, co doprowadziło do pominięcia ustalenia, że zlokalizowanie zjazdu do posesji strony z drogi publicznej nr [...] jest jedynym możliwym i akceptowalnym społecznie rozwiązaniem zapewniającym dostęp z nieruchomości do drogi publicznej, na które GDDKiA wyraziło już uprzednio zgodę;

- art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 § 4 K.p.a. przez nieinformowanie strony o okolicznościach faktycznych mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezwrócenie uwagi strony na fakty znane organowi z urzędu i uniemożliwienie odniesienia się stronie do tych okoliczności w zakresie, w jakim nie informowano strony postępowania administracyjnego o wynikach pomiaru ruchu wykonywanych na drodze krajowej nr [...] w 2015 r. i uniemożliwiono odniesienie się do tej okoliczności;

- art. 7 i art. 8 K.p.a. w zakresie, w jakim GDDKiA bez uzasadnienia odstąpił od swojego stanowiska zajętego na etapie uzgadniania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla gminy S. w części obejmującej nieruchomość strony, czym naruszył w sposób rażący zaufanie obywatela do władzy publicznej;

2) prawa materialnego - art. 29 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), powoływanej dalej jako "u.d.p.", w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) przez ich:

a) błędną wykładnię w zakresie, w jakim przyjęto, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla wydania decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej oraz że lokalizacja zjazdu jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości położonej przy drodze klasy GP, w sytuacji gdy przepisy Rozporządzenia dopuszczają w szerszym zakresie lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a przewidywanie zjazdu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest okolicznością uzasadniającą lokalizację zjazdu z drogi publicznej o klasie GP, także ze względu na treść art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r. poz. 1073), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.",

b) niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim nie uwzględniono, że za lokalizacją zjazdu z drogi publicznej przemawia interes społeczności lokalnej oraz ważny interes strony, a decyzja organu zaskarżona skargą została wydana w sposób dowolny, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem żądania skarżącej. Otóż A. Z. wniosła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., w celu prowadzenia działalności gospodarczej (związanej z obsługą samochodów osobowych i dostawczych oraz ciągników siodłowych z naczepami 16,5 m) na ww. działce. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lutego 2017 r. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu i - po rozpoznaniu wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z [...]maja 2017 r. nr [...] utrzymał ja w mocy.

Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazując, że Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutów skargi i nie zbadał okoliczności podniesionych w ramach tych zarzutów. W zakresie określenia jakie to były zarzuty i okoliczności skarga kasacyjna odsyła do pkt 1 lit. a - c skargi. Ten wadliwy sposób sformułowania zarzutu został częściowo sanowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym określono zarzuty, do których nie odniósł się Sąd I instancji i okoliczności, jakie zdaniem skarżącej kasacyjnie, zostały przez Sąd I instancji pominięte.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12 i 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił prawidłowo. Złamanie omawianej normy powiązano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Przy czym jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej wytknięte uchybienia Sądowi Wojewódzkiemu są tożsame z kolejnymi zarzutami wymienionymi w skardze kasacyjnej i powiązanymi z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania określonych w K.p.a. Dotyczą one w istocie ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można zaś kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Tym samym nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Nietrafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się Sądowi Wojewódzkiemu zaakceptowanie naruszenia w toku postępowania administracyjnego naczelnych zasad postępowania administracyjnego i oddalenie skargi. Działanie organu administracyjnego nie było niezgodne, w szczególności z wyrażoną w art. 7 K.p.a., zasadą praworządności - czyli podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy potwierdził, że droga krajowa nr [...] na całej swojej długości zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym gdy nie ma możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (cytowany przez Sąd I instancji wyrok NSA z 3 grudnia 2001 r., II SA 2438/00).

Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w sprawie przez organ, zaaprobowanymi przez Sąd I instancji, możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem działek przyległych o nr [...] i nr [...] (poprzednio stanowiące działkę o nr ewid. [...]), które łączą się z drogą gminną nr [...]. Tak jak wskazał organ rozwiązanie takie wymagałoby porozumienia z właścicielami ww. działek, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na tych działkach, na rzecz działek nr [...], nr [...] i nr [...] stosownych służebności gruntowych (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym. Słuszne jest stanowisko organu, że właściciel działki sąsiadującej z drogą krajową, która nie posiada zjazdu z drogi publicznej, chcąc zapewnić jej właściwą obsługę komunikacyjną, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej do swojej nieruchomości, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia takiej służebności drogi koniecznej może wnioskować do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu.

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. przez nienależyte uwzględnienie przez organy administracyjne okoliczności podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz przedkładanych przez nią materiałów dowodowych, nieuwzględnienie specyfiki stanu faktycznego i pominięcie ustalenia, że zlokalizowanie zjazdu do posesji skarżącej z drogi publicznej nr [...] jest jedynym możliwym i akceptowalnym społecznie rozwiązaniem zapewniającym dostęp z nieruchomości do drogi publicznej. Strona skarżąca nie przedłożyła jednak organom administracyjnym żadnych dokumentów, z których wynikałoby takie okoliczności. Z akt sprawy wynika wręcz, że strona w ogóle nie wnioskowała o ustanowienie drogi koniecznej, a jej dotychczasowe poczynania skierowane były jedynie na uzyskaniu od zarządcy przyległej drogi krajowej nowego bezpośredniego zjazdu.

Nie można więc zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że stan sprawy nie został wyjaśniony. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony.

Nie są również zasadne, kolejne oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuty naruszenia art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 i art. 77 § 4 K.p.a. Zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W myśl art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast w myśl art. 77 § 4 K.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie.

Ocenę zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzedzić należy koniecznym wyjaśnieniem, że o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna musiałaby wykazać, obok braku możliwości odniesienia się do ustalenia organu o bardzo dużym natężeniu ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], takie okoliczności, które pozwoliłyby zakwestionować te ustalenia organu. Takiej argumentacji skarga kasacyjna nie zawiera. Tym samym zarzuty naruszenia powyższych przepisów nie mogły być zasadne.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu z hipotezy normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu są decyzjami uznaniowymi. Oznacza to, że zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację zjazdu, z tym, że uznania nie można utożsamiać z dowolnością. Przy orzekaniu w sprawie lokalizacji zjazdu organ powinien w szczególności kierować się przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale także nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela wbrew obowiązującym przepisom (wyrok NSA z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do dróg głównych i ruchu przyspieszonego (kategorii GP). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2.

Słuszna jest wykładnia powyższych przepisów wskazująca, że w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu organ w pierwszej kolejności powinien ocenić czy wyrażenie takiej zgody nie naruszy ważnego interesu społecznego, w którym jest m.in. bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jest bowiem kwestią powszechnie znaną, że każdy kolejny zjazd z drogi o wyższej kategorii stanowi potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że wydanie zezwolenia na realizację takiego zjazdu jest możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10 wskazujące, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Ponadto zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na lokalizację zjazdów z dróg publicznych. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z art. 29 ust. 4 u.d.p. (wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99).

Oceniając stanowisko organu zaprezentowane w niniejszej sprawie co do tego, że kolejny zjazd z drogi nr [...] będzie stanowił potencjalnie zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zaś nie zaistniały przesłanki do uznania, że sytuacja faktyczna nosi cechy "wyjątkowości", co uzasadniałoby wyrażenie omawianej zgody, Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie to nie nosi cech dowolności. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca - co do zasady - nie wprowadził wprawdzie zakazu budowy zjazdów z dróg publicznych wyższej kategorii, jednakże analiza tak art. 29 u.d.p., jak i § 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, pozwalają stwierdzić, że jego intencją było znaczne ograniczenie budowy tych zjazdów do sytuacji wyjątkowych, co oznacza, że tę "wyjątkowość" każdorazowo wnioskodawca powinien wykazać. Nie jest tak, jak twierdzi skarżąca, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała wyjątkowa sytuacja uprawniająca, a wręcz obligująca zarządcę drogi do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu. Po pierwsze: rację ma organ wskazując, że dojazd do nieruchomości skarżącej powinien być w pierwszej kolejności zapewniony przez organy gminy, które przewidziały skomunikowanie działki skarżącego od strony drogi gminnej. Twierdzenia Wójta Gminy S. zawarte w piśmie z [...] maja 2017 r. o niespełnianiu przez drogę gminną w miejscowości S. (działki nr [...] i nr [...]) warunków technicznych do obsługi samochodów ciężarowych nie może stanowić uzasadnienia do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi kategorii GP.

Po drugie dokonując wykładni art. 29 ust. 4 u.d.p. w orzecznictwie podkreśla się, że wnioskodawca winien wykazać, że nie ma możliwości obsługi komunikacyjnej w inny sposób niż poprzez wnioskowany zjazd. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko dostęp bezpośredni, ale i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W tej sytuacji skarżąca powinna była wykazać, że nie ma możliwości ustanowienia służebności na rzecz swojej nieruchomości z obciążeniem nieruchomości sąsiednich.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu pozostają przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zostało wyżej wskazane podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu był art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. A zatem zarządca drogi rozpoznając przedmiotowy wniosek nie jest związany przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Te przepisy byłyby wiążące na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, to jest dla organu architektoniczno-budowlanego wydającego decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę tego zjazdu. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd prezentowany w doktrynie, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z 20 grudnia 2013 r., VII SA/Wa 1735/13).

Konkludując, lokalizacja wnioskowanego zjazdu, który generowałby dodatkowe punkty kolizji stanowiące potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności na drodze krajowej, jest nieuzasadniona. W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, zgodnie z art. 7 K.p.a. wyważając słuszny interes w sprawie, organ prawidłowo przyznał, prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest konieczność przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, mających na celu ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego a Sąd Wojewódzki prawidłowo to zaaprobował.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.