Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 729/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64 b
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2021r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej A. M. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, z późn. zm., dalej jako "Pr. wod. z 2001 r.") oraz art. 545 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310, z późn. zm., dalej jako "Pr. wod. z 2018 r."), po rozpatrzeniu odwołania A. M., C. M., A. C. S. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2020 r., znak: [...] nakazującej właścicielom działek nr geod. [...] i [...] oraz [...] i [...] obręb [...], na częściach gruntu stanowiących ich własność, przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu) zlokalizowanego na działkach nr geod. [...],[...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...] poprzez odtworzenie rowu otwartego po trasie jego przebiegu, tj. z osią dna rowu na granicy pomiędzy działkami nr geod. [...] i [...] oraz nr geod. [...] i [...] – uchylił ww. decyzję organu niższej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Do wydania zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej także "Prezesem Wód Polskich" bądź "organem II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

Zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. oraz wniosek Pani A. M. z 2 lutego 2012 r. zainicjowały postępowanie w sprawie niewłaściwego funkcjonowania urządzenia wodnego (rowu) zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] (obecnie [...]),[...],[...] obręb [...] i jego szkodliwego oddziaływania na działki nr geod. [...] i [...] (obecnie [...]) obręb [...], przy ul. [...] w [...].

W dniu 1 lutego 2016 r. Prezydent Miasta [...] – będąc wówczas organem właściwym w przedmiotowej sprawie – wydał decyzję znak: [...], nakazującą właścicielom działek nr geod. [...] (obecnie [...]),[...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] wykonanie rowu otwartego ze skarpami obsianymi trawą o szerokości w dnie 0,4 m, nachyleniu skarp 1:1,5 i minimalnym spadku 0,4%o, przechodzący w części przy istniejących budynkach na działce nr geod. [...] w rurociąg o średnicy DN300 na długości ok 60 m o minimalnym spadku 10%o i z podłączeniem tego rurociągu z systemem w ulicy za pomocą studni z zabezpieczeniem przed zanieczyszczeniami np. klapą zwrotną. Strony od przedmiotowej decyzji złożyły odwołania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu) zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] (obecnie [...]) oraz [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], nakazując jednocześnie właścicielom działki nr geod. [...] – J. i C. M., przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu) usytuowanego historycznie na granicy działek nr geod. [...] i [...] (obecnie [...]), poprzez wykonanie "nowego" rowu, tzw. "rowu zachodniego" na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] (obecnie nr geod. [...]). Na ww. decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] złożono skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/WA 2598/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r.

Z uwagi na fakt, iż po wejściu w życie ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), starosta utracił właściwość rzeczową w sprawach wydawania pozwoleń wodnoprawnych i postępowań w sprawach utrzymania urządzeń wodnych, zawiadomieniem z 9 października 2018r. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. i art. 545 ust. 5 ustawy - Pr. wod. z 2018 r., przekazał sprawę do rozpatrzenia Dyrektorowi Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]" lub "organ I instancji") nakazał właścicielom działek o nr ewid. [...] i [...] oraz [...] i [...] obręb [...], na częściach gruntu stanowiących ich własność, przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu) zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...],[...],[...] obręb [...], poprzez odtworzenie rowu otwartego po trasie jego przebiegu, tj. z osią dna rowu na granicy pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] oraz nr ewid. [...] i [...]. W niniejszej decyzji organ I instancji określił również warunki odtworzenia przedmiotowego rowu oraz wskazał termin wykonania przedmiotowej decyzji na 9 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołania od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyli A. C. S., C. M. oraz A. M.

Rozpoznając odwołania Prezes Wód Polskich wskazał, że zgodnie z art. 545 ust. 4 Pr. wod. z 2018 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, w zakresie pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym pod pojęciem przepisów dotychczasowych należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. Organ II instancji przywołał zatem treść art. 64b Pr. wod. z 2001 r., zgodnie z którym, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Aby można było zastosować przepis art. 64b Pr. wod. z 2001 r., organ administracji musi wykazać: 1) że na danym terenie występuje urządzenie wodne, 2) kto jest władającym tym urządzeniem wodnym, 3) że doszło do nienależytego utrzymania tego urządzenia, 4) nienależyte utrzymanie spowodowało zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Do organu administracji należy wybór rodzaju nakazu orzeczonego w decyzji, ale faktycznie będzie on miał miejsce jedynie w przypadku zmiany funkcji urządzenia wodnego. W sytuacji, w której następuje szkodliwe oddziaływanie na grunty, niezwiązane ze zmianą funkcji urządzenia wodnego, nakazać można jedynie likwidację szkód.

Prezes Wód Polskich podkreślił, że organ I instancji poprawnie wskazał władających przedmiotowym urządzeniem wodnym, tj. właścicieli działek o nr ewid. [...] i [...] oraz o nr ewid. [...]. Zgodnie bowiem z zasadą superficies solo cedit, co za tym idzie, zgodnie z art. 47, art. 48 i art. 50 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740) wszystko co jest częścią składową gruntu dzieli jego los prawny. Właściciel gruntu jest właścicielem zlokalizowanych na nim urządzeń wodnych, niezależnie od tego czy był wykonawcą tego urządzenia. Urządzenie melioracji wodnej jest inwestycją o charakterze liniowym, która przebiega na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, co oznacza, że właściciele gruntów, na których jest zlokalizowane są właścicielami tych części, które położone są na ich nieruchomości. Organ I instancji wyczerpująco wskazał również, że doszło do nienależytego utrzymania tego urządzenia. Nie ma co prawda dowodów na celowe zasypanie przedmiotowego rowu, jednakże zebrany materiał dowodowy wskazuje na fakt, iż urządzenie wodne nie było należycie utrzymywane. Według organu odwoławczego na uwagę zasługuje przede wszystkim fakt posadowienia najprawdopodobniej w osi rowu słupów energetycznych w 1976 r., co potwierdza dokumentacja fotograficzna, zeznania świadków oraz stanowisko dystrybutora energii elektrycznej [...] S.A Oddział [...] Rejon Energetyczny [...].

Organ II instancji powziął jednak wątpliwość w zakresie tego, czy nienależyte utrzymanie przedmiotowego rowu spowodowało zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] wskazał, że "pomimo zrealizowania inwestycji na działce o nr ewid. [...], tj. odtworzenia rowu wschodniego wraz z odpływem (obowiązek nałożony na Prezydenta Miasta [...] decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2013 r., znak: [...]), wody w północnej części działki o nr ewid. [...] nadal stagnują i nie znajdując ujścia, doprowadzają do zabagnienia terenu działki o nr ewid. [...]. Powyższe wskazuje, iż odtworzenie urządzenia wodnego pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] oraz [...] i [...] tzw. rowu zachodniego jest nadal niezbędne do przywrócenia walorów tego terenu." Prezes Wód Polskich podkreślił, że w dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ I instancji stwierdza także, iż urządzenie wodne nie funkcjonuje odpowiednio z uwagi na zaniedbania w zakresie utrzymania rowu oraz zablokowanie fragmentu rowu na granicy działki Państwa M. i A. M., poprzez posadowienie budynku gospodarczego przez C. M. w linii rowu. Zdaniem organu II instancji, z takim wnioskiem nie sposób się zgodzić bez skrupulatnego udowodnienia takiego stanu rzeczy, a brak jest materiału dowodowego potwierdzającego ten stan. Dlatego – w ocenie Prezesa Wód Polskich – nałożenie obowiązku odtworzenia przedmiotowego rowu było przedwczesne i wymaga dodatkowej analizy przez organ I instancji. Przede wszystkim, organ I instancji nie udowodnił, że to zabudowa działki o nr ewid. [...], a co z tym związane również nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, wpłynęło na zmianę stosunków wodnych w sąsiedztwie i spowodowało (bezspornie wykazane) zalewanie gruntów sąsiednich. Zdaniem organu II instancji, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] nie podjął wystarczających czynności zmierzających do udowodnienia zaistnienia wszystkich przesłanek umożliwiających nałożenie obowiązku wynikającego z art. 64b Pr. wod. z 2001 r., a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2021 r. złożyła A. M. (dalej także "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z obowiązkiem z art. 64b Pr. wod. z 2001 r. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przyjęcie przez organ odwoławczy, że aby możliwe było nałożenie obowiązku z art. 64b Pr. wod. z 2001 r. niezbędne jest ustalenie, czy do zalewania i podtopień działki o nr ewid. [...] dochodziło przed przebudowaniem ul. [...], podczas gdy wyjaśnienie powyższego zakresu sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, albowiem zgodnie z art. 64b Pr. wod. z 2001 r. organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, lub likwidację szkód, zaś w niniejszej sprawie organ II instancji potwierdził, że rów melioracyjny został zabudowany słupami energetycznymi, budynkiem gospodarczym oraz zarośnięty, zaś taki stan faktyczny nieruchomości niewątpliwie potwierdza nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, które powoduje zmianę jego funkcji oraz szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie, albowiem ogranicza funkcjonalność i skuteczność urządzenia wodnego, a zatem możliwe i uzasadnione było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ,

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przyjęcie przez organ II instancji, że aby możliwe było nałożenie obowiązku z art. 64b Pr. wod. z 2001 r. niezbędne jest ustalenie, czy do zalewania i podtopień działki o nr ewid. [...] dochodziło przed przebudowaniem ul. [...], podczas gdy wyjaśnienie powyższego mogło nastąpić przed organem II instancji poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu, np. z przesłuchania stron lub świadków, co mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 136 k.p.a.,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przyjęcie przez organ II instancji, że aby możliwe było nałożenie obowiązku z art. 64 b Pr. wod. z 2001 r. niezbędne jest ustalenie, czy do zalewania i podtopień działki o nr ewid. [...] dochodziło przed przebudowaniem ul. [...], podczas gdy taka przesłanka uchylenia pomija art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i moc wiążącą ocen prawnych i wskazań wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych, tj. pomija to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2598/17 wskazał, że w nin. sprawie - w granicach art. 64b Pr. wod. z 2001 r. - nie jest konieczne dokonywanie szerszych ustaleń w zakresie kształtowania gospodarki wodnej w całej okolicy, co w ocenie wnoszącej sprzeciw oznacza, że nie jest konieczne sprawdzanie, czy i w jaki sposób przebudowa ul. [...] wpłynęła na ukształtowanie gospodarki wodnej w terenie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Prezes Wód Polskich wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji podkreślił, że na skutek wniosków skarżącej zostały wszczęte dwa odrębne postępowania przed dwoma różnymi organami. Pierwsze z nich było prowadzone w trybie art. 29 ust. 3 Pr. wod. z 2001 r. przed Burmistrzem Gminy [...] wobec inwestora przebudowy [...] w [...] – tj. Prezydenta Miasta [...], zakończone wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] listopada 2013 r., znak: [...], której przedmiot obejmował nakazanie inwestorowi wykonania działań naprawczych związanych z zalewaniem sąsiednich nieruchomości. Drugie z postępowań, które jest przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, prowadzone było w trybie art. 64b Pr. wod. z 2001 r. i dotyczy nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego położonego na działkach stron, jednakże – zdaniem organu II instancji – nie zostało w tym postępowaniu uwzględnione, że do zalewania gruntu skarżącej może dochodzić na skutek mało wydolnych urządzeń naprawczych wykonanych na mocy ww. decyzji zapadłej w pierwszym z postępowań zakończonym decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw okazał się zasadny.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Jak wynika z przytoczonych przepisów, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada więc w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest tym samym ustalenie, czy zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy prawidłowym było odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Dokonując oceny w sprawie w takim też zakresie, Sąd uznał, że organ II instancji nie wykazał konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania na jego podstawie decyzji kasacyjnej. Tym samym wydał decyzję z naruszeniem ww. art. 138 Kodeksu poprzez nieuprawnione jego zastosowanie.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale wyjątkowo, tj. jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że art. 138 § 2 k.p.a. należy odczytywać z uwzględnieniem art. 136 k.p.a., w efekcie - winien on znaleźć zastosowanie zawsze wtedy (wyłącznie wtedy), gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Prezes Wód Polskich stwierdził, że organ I instancji nie uwzględnił faktu, iż z postępowania prowadzonego przez Burmistrza [...] w trybie art. 29 ust. 3 Pr. wod. z 2001 r. wynika, że za zmianę stosunków wodnych na przedmiotowym terenie odpowiedzialny jest inwestor przebudowy ul. [...] - Prezydent Miasta [...], będący równocześnie właścicielem terenu pod przebudowaną drogą. W ocenie organu II instancji, pomimo zatem ustalenia przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], że ww. urządzenie melioracyjne jest nienależycie utrzymywane ze względu na zabudowę działki o nr ewid. [...], to jednak w sprawie nie dowiedziono, że do zalewania nieruchomości skarżącej o nr ewid. [...] dochodziło zanim przebudowano drogę - ul. [...].

W ocenie Sądu, podnosząc tę argumentację, Prezes Wód Polskich naruszył art. 138 § 2 k.p.a. albowiem nie wykazał, aby z powyższych przyczyn w sprawie konieczne było ponowne prowadzenie postępowania przed organem I instancji.

W tym miejscu należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/WA 2598/17, uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r.

Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

Powyższe przepisy skutkują związaniem zarówno organu, jak i tutejszego Sądu oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/WA 2598/17.

W przywołanym orzeczeniu, na co słusznie zwraca uwagę skarżącą, Sąd ten uznał m.in., że "(...) w granicach wyznaczonych przepisem art. 64b Prawa wodnego nie było konieczne dokonywanie szerszych ustaleń w zakresie kształtowania gospodarki wodnej w całej okolicy (vide wyrok NSA z dnia 2 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1607/15)". Sąd ograniczył więc swoje rozważania do zakresu sprawy wyznaczonej art. 64b ustawy Prawo wodne.

Sąd uczynił tak dlatego, że jak wynika z treści art. 64b Pr. wod. z 2001 r., który z uwagi na dyspozycję art. 545 ust. 4 ustawy - Pr. wod. z 2018 r. znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Jak wskazał WSA w Warszawie w przywołanym wyżej wyroku, celem przepisu art. 64b Pr. wod. z 2001 r. jest przywrócenie istniejących urządzeń w takim stanie, aby spełniały one swoją funkcję. Niemniej przesłanką jej wydania jest wyłącznie nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Zmiana funkcji ma charakter zmiany faktycznej (zob. B. Rakoczy (red.), Prawo wodne. Komentarz, Opubl. LEX 2013). Wystarczy zatem, że z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego spowodowało zmianę jego funkcji. W takiej sytuacji nie jest już nawet istotne, czy zaniedbania w należytym utrzymywaniu danego urządzenia powodują szkodliwie oddziaływanie na grunty, czy też nie. Z tego też względu, słusznie wskazał w ww. wyroku WSA w Warszawie, że w kontrolowanej sprawie kwestie kształtowania gospodarki wodnej w okolicy nie mają znaczenia dla prawidłowego zastosowania normy prawnej wyrażonej w art. 64b Pr. wod. z 2001 r., a za wystarczające należy uznać już tylko ustalenie, że doszło do zmiany funkcji urządzenia melioracyjnego wskutek jego nienależytego utrzymywania.

W okolicznościach faktycznych ustalonych przez organ I instancji zdaje się nie budzić zastrzeżeń, że sporne urządzenie wodne (rów melioracyjny) jest w nienależytym stanie technicznym, który to stan bez wątpienia powoduje utratę przez niego dotychczasowej funkcji. Nie jest bowiem kwestionowane, że w osi ww. rowu melioracyjnego posadowione zostały m.in. słupy energetyczne, częściowo w jego historycznym przebiegu znajduje się budynek gospodarczy i ogrodzenie, rów znajduje się w zaniku, jest wypłycony, porośnięty krzewami i dużymi drzewami. W tym zakresie ustalenia organu I instancji w całości zaakceptował Prezes Wód Polskich.

Wobec powyższego przyjęcie przez organ II instancji, że dla właściwego zastosowania w sprawie dyspozycji przepisu art. 64b Pr. wod. z 2001 r., konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] i ustalenie, czy do zalewania i podtopień działki skarżącej o nr ewid. [...] dochodziło przed przebudowaniem ul. [...]", należy uznać za wadliwe. Z punktu widzenia zastosowania normy prawnej z art. 64b Pr. wod. z 2001r. kluczowe i wystarczające znaczenie ma już bowiem samo ustalenie wystąpienia pierwszej ze wskazanych w nim przesłanek, tj. że wskutek niedopuszczalnej ingerencji właścicieli nieruchomości, przez które rów ten przebiega, doszło do zmiany pierwotnej funkcji spornego urządzenia melioracyjnego. Ponadto nie sposób uznać za uzasadnione, prowadzenie przez organ I instancji czynności wyjaśniających na okoliczność wpływu innej inwestycji (przebudowy ulicy) na fakt zalewania działki skarżącej, objętej notabene procedurą innego organu, w sytuacji gdy druga z przesłanek, o której mowa w tym przepisie odnosi się do szkodliwego oddziaływania na grunty wyłącznie spornego rowu, nie zaś nienależytego utrzymywania innych urządzeń wodnych w okolicy.

Sąd stwierdził zatem, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem wskazane przez niego przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie okazały się prawidłowe, gdyż nie mają one istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie wziąć pod uwagę zaprezentowaną powyżej ocenę prawną i dokonać powtórnej analizy decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w złożonych przez strony środkach odwoławczych. Nie jest wykluczone, że organ II instancji dojdzie do przekonania, iż wskazywane przez odwołujących się argumenty są uzasadnione, jednak z całą pewnością nie należą do nich przyczyny wyartykułowane w zaskarżonej decyzji.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego, kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.