Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1095/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 134 par 2  i  135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 146 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2011r.. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 946/09 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz P. S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 946/09, po rozpoznaniu skargi P. S. , uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2009 r., nr [...] wydaną w przedmiocie wznowienia postępowania oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], znak: II [...] decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2005r., nr [...], znak: [...], postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], znak: [...].

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi działając w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 104 k.p.a., po wznowieniu postępowania administracyjnego na wniosek P. S. stwierdził, że własna ostateczna decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], ustalająca na wniosek J. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], położonej w Ł. przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia, argumentując, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta Łodzi po rozpatrzeniu wniosku P. S. z dnia 15 października 2008 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] (błędnie określono datę rozstrzygnięcia) organ l instancji umorzył wznowione postępowanie, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania P. S. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. (również błędnie wskazano datę) nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] czerwca 2009 r. organ l instancji stwierdził, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została z naruszeniem prawa.

Następnie organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skoro P. S. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Jednocześnie Prezydent zasadnie odmówił uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą. W obszarze analizowanym nie wystąpiły takie zmiany, które stanowiłyby podstawę do wydania decyzji negatywnej dla inwestora. Kolegium wyjaśniło również, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rozstrzyga o lokalizacji określonego budynku, czy też jego dokładnym usytuowaniu, gdyż usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. S. zarzucił naruszenie art. 7, art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 52 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący P. S. pismem z dnia 15 października 2008 r. domagał się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, która miałaby zostać zrealizowana na działce nr ewid. [...], położonej w Ł. przy ul. [...], podając jako przyczynę wznowienia fakt, iż nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym wydania wspomnianego rozstrzygnięcia, a więc przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W zaistniałej sytuacji obowiązkiem organu orzekającego w I instancji było przede wszystkim zbadanie, czy wznowienie postępowania jest w ogóle dopuszczalne pod względem podmiotowym, przedmiotowym oraz, czy został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a., wynoszący jeden miesiąc, a liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W ocenie Sądu, zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi, że kwestia zachowania terminu do złożenia przez P. S. podania o wznowienie postępowania nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy obu instancji, co uzasadnia wniosek, że wydanie przez Prezydenta Miasta Łodzi w dniu [...] listopada 2008 r. postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. było, co najmniej przedwczesne.

Na konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie zwrócił uwagę organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] marca 2008 r., wskazując, że teza organu I instancji postawiona w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., zgodnie z którą do zapoznania się przez wnioskodawcę z treścią decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. doszło w grudniu 2007 r. powinna być potwierdzona stosownymi dowodami. W tym celu Prezydent powinien przeanalizować cały materiał dowodowy z daty ubiegania się przez J. K. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, czyli z listopada 2007 r. i w rezultacie ustalić, czy inwestor załączył do wniosku wymagane dokumenty, w tym sporną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2006 r. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające Prezydent Miasta Łodzi zignorował zalecenia Kolegium w tym zakresie i zamiast z należytą starannością zbadać wspomnianą dokumentację budowlaną, pismem z dnia 4 maja 2009 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień na temat zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Dodać przy tym trzeba, że udzielone przez P. S. wyjaśnienia, iż o istnieniu decyzji i terminie jej wydania dowiedział się dopiero w dniu 3 października 2008 r., kiedy to zapoznawał się z dokumentacją stanowiącą podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostały arbitralnie ocenione przez Prezydenta, jako wiarygodne i stanowiące dostateczną przesłankę do wznowienia postępowania, pomimo tego, że skarżący nie poparł ich żadnymi dowodami.

Takie bezkrytyczne postępowanie organu administracyjnego nie licuje – w ocenie Sądu - z fundamentalnymi zasadami procedury administracyjnej, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligującymi organ orzekający w sprawie do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a nadto do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego, a więc kompletnego materiału dowodowego. Ponadto dowodzi naruszenia art. 148 § 2 k.p.a. oraz art. 149 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Łodzi w oparciu o regulacje art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie własnej decyzji z dnia 6 listopada 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił jej uchylenia argumentując, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stanowisko organu I instancji zostało zresztą w pełni zaaprobowane przez Kolegium, które na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdziło brak podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez J. K. inwestycji, bowiem ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne nie mogłoby się zakończyć innym rozstrzygnięciem, aniżeli wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, która odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zdaniem Sądu, zgromadzona w sprawie dokumentacja bez wątpienia przeczy poglądom organów obu instancji, które jak wynika z motywów wydanych rozstrzygnięć nie dostrzegły istotnych uchybień przepisom prawa materialnego, mających miejsce w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w świetle których pogląd, iż w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej należało ocenić jako nieuzasadniony.

Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej, załącznik tekstowy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r., obejmujący wyniki analizy urbanistycznej nie został opatrzony pieczęcią, ani też podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji. Co istotne, w aktach sprawy brak jest załącznika graficznego do spornego rozstrzygnięcia oraz załącznika graficznego do wyników analizy, co niewątpliwie dowodzi naruszenia § 9 rozporządzenia. Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2006 r. Jej załącznik graficzny sporządzono bowiem z naruszeniem reguł określonych w § 3 i § 9 rozporządzenia. Mianowicie, na kopii mapy, której skali nie sposób jednoznacznie ustalić kolorem zielonym oznaczono wyłącznie granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nieprzekraczalną linię zabudowy. W oparciu o rzeczoną mapę nie można jednak określić granic obszaru analizowanego, na podstawie którego organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-5 ustawy. Co istotne, sporna mapa poza pieczęcią, z której wynika, że jest załącznikiem do decyzji nie została opatrzona pieczęcią, ani też podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie zawiera ona przy tym informacji, czy jest to mapa zasadnicza, czy też może katastralna.

W ocenie Sądu, obok załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy (z dnia 6 listopada 2006 r.) błędami obarczony jest także jej załącznik tekstowy w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczony dokument, mimo iż został opatrzony pieczęcią Urzędu Miasta Łodzi i określony, jako załącznik do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy, nie został wszakże opatrzony pieczęcią, ani też podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji. Nie został też do niego dołączony załącznik graficzny.

Zdaniem składu orzekającego istotnymi wadami, które bez wątpienia nie zostały dostrzeżone, ani przez Prezydenta Miasta Łodzi, ani też przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi dotknięty jest również wniosek J. K. z dnia 1 sierpnia 2006 r. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji. W rozumieniu art. 52 z zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) ustalenie warunków zabudowy z woli ustawodawcy następuje na wniosek inwestora, który, co istotne musi odpowiadać przesłankom unormowanym w art. 52 ust. 2. Mianowicie, rozważany wniosek oprócz charakterystyki inwestycji powinien zawierać także określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Tymczasem na załączonej do wniosku mapie w skali 1:500 inwestor nie dość, że nie oznaczył granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to również nie określił, tak jak wymaga tego przepis prawa granic terenu, na który sporna inwestycja miałaby oddziaływać, co bezspornie - w ocenie Sądu - świadczy o naruszeniu przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W sytuacji, gdy załącznik graficzny, tak jak to miało miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada warunkom określonym w art. 52 ust. 2, rzeczą organu jest wezwanie inwestora do uzupełnienia jego braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest bowiem zawsze związany treścią wniosku inwestora i nie może go samodzielnie modyfikować. W toku postępowania jego podstawowym obowiązkiem jest bowiem zbadanie, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Wadliwe określenie obszaru wokół działki, na której ma być realizowana inwestycja przesądza w rezultacie o wadliwości ustalonych w decyzji warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Reasumując, wskazane uchybienia przepisom prawa materialnego, mające miejsce w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2006 r. nie dają – w przekonaniu Sądu pierwszej instancji - podstaw do uznania, tak jak uczyniły organy orzekające w sprawie, że w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co świadczy niewątpliwie o wadliwym zastosowaniu przepisów art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Badając legalność zaskarżonej decyzji nie sposób – według Sądu - przemilczeć istotnych uchybień natury procesowej, mających miejsce w toku postępowania odwoławczego w zakresie stosowania przepisu art. 10 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z załączonej do akt dokumentacji wynika, że Kolegium przed wydaniem zaskarżonej decyzji w piśmie z dnia 20 sierpnia 2009 r. pouczyło skarżącego wyłącznie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Nie pouczyło natomiast, tak jak nakazuje to art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranej w sprawie dokumentacji, czy też o możliwości zgłoszenia jakichkolwiek wniosków, co zresztą zasadnie podnosił P. S. w skardze do tutejszego Sądu. Na marginesie dodać trzeba, że zasada czynnego udziału stron w postępowaniu winna być realizowana nie tylko w stosunku do podmiotu składającego odwołanie od decyzji organu I instancji, ale wobec wszystkich stron postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych rozważań Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] oraz postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2008 r. nr 29/08.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego to jest:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny w konsekwencji niepełnej i wadliwej mając na uwadze względy słuszności oraz formalizm a nie zaś zgodności z prawem,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie jest możliwa do zrealizowania, gdy w obszarze analizowanym istnieje taka zabudowa, gdy zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie,

c) art. 54 w związku z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ) przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że załączniki do decyzji winny być podpisane przez osobę uprawnioną do wydania decyzji, gdyż załącznik jak sama nazwa wskazuje, to załącznik a nie decyzja, zaś elementy składowe decyzji to nie elementy składowe załącznika,

d) art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowani u przestrzennym przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy wniosek zawiera określenie terenu planowanej inwestycji jako działki o określonym numerze ewidencyjnym dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, brak wykreślenia granic terenu i obszaru oddziaływania tak określonej inwestycji na mapie przez inwestora stanowi brak formalny wniosku, w sytuacji, gdy teren inwestycji jest znany ( działka o określonym numerze ewidencyjnym ), a inwestor ma prawo przyjąć, że jego inwestycja mieści swe oddziaływanie w granicach działki,

e) art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że mapa pochodząca z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego winna mieć adnotację, czy jest mapą zasadniczą, czy też jest mapą katastralną, w sytuacji, gdy wystarczy złożenie mapy w stosownej skali, a pochodzącej z tego zasobu,

2 naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 10, 77 § 1, 80, 146 § 2, 151 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca ani naruszenie norm prawa materialnego, ani norm postępowania i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, która to nie odnosi się do istniejącego stanu faktycznego, jak i do orzecznictwa i poglądów doktryny, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania,

d) art. 134 § 2 p.p.s.a. bowiem wydano orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej, gdyż uchylono nie tylko decyzję zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą, zapadłą w wyniku wznowienia postępowania, lecz również postanowienie o wznowieniu postępowania, a zatem w obrocie prawnym jest jedynie wniosek o wznowienie postępowania podlegający ocenie pod względem formalnym,

e) art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem pozostawiono w obrocie prawnym w granicach sprawy postanowienie organu I instancji z dnia 12 listopada 2008 roku o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Łodzi znane są przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy, wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami ), zwanej dalej u.p.z.p., a w szczególności zasada tzw. dobrego sąsiedztwa określona w pkt. 1 tej normy. W niniejszej sprawie niezależnie jaki jest pogląd Sądu I instancji należało ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem dokonana analiza, niezależnie czy z podpisami, czy też bez podpisów, osoby upoważnionej do wydania decyzji, wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna, a zatem przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wraz zresztą w pozostałymi, jest spełniona.

Oczywistym jest, że decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Załącznik, jak sama nazwa wskazuje, to cyt. "dokument, pismo dołączone do innego dokumentu, stanowiące zwykle jego uzupełnienie" ( Uniwersalny słownik języka polskiego; pod red. Stanisława Dubisza; Wydawnictwo Naukowe PWN ; Warszawa 2003; str. 494). Zatem załącznik nie musi spełniać wymogów takich jak decyzja administracyjna ze swej istoty. Załącznik niezależnie, czy graficzny do decyzji, czy też graficzny do analizy, nie musi być podpisany przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, gdyż jest właśnie załącznikiem. Nawet, gdyby przyjąć za słuszny pogląd Sądu I instancji, że brak podpisu stanowi istotne uchybienie to, po pierwsze, Sąd winien wykazać jaki ma to wpływ na wynik sprawy, po drugie, która to norma prawa materialnego nakłada taki obowiązek, a po trzecie, będąc konsekwentnym winien w istocie swej wyrazić pogląd, że taka decyzja wraz z załącznikiem jest obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, bowiem załącznik staje się właściwie decyzją, a nie jedynie wypowiadać się o "wadzie".

Sąd I instancji stwierdza, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony przez J. K. obarczony był wadami formalnymi, bowiem inwestor nie określił granic objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak również nie określił, a tak wymaga to przepis prawa, granic terenu na który sporna inwestycja miałaby oddziaływać. Nadto na mapie nie zostało zaznaczone, czy mapa jest mapą zasadniczą, czy też mapą dla celów katastralnych. Sąd I instancji dokonuje wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zupełnym oderwaniu do normy zawartej w art. 52 ust. 1, jak i treści i brzmienia wniosku złożonego o ustalenie warunków zabudowy przez inwestora. Jeżeli inwestor składa wniosek o ustalenie warunków zabudowy i wnosi o ustalenie tychże warunków na działce nr 343/2, nie na nieokreślonym terenie, lecz więc na konkretnej działce to właśnie określił granice terenu objętego wnioskiem. Żaden organ administracji w takim przypadku mając na uwadze brzmienie art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., treść wniosku i zasady racjonalnego i logicznego rozumowania, nie będzie wzywał inwestora do "usuwania" braków formalnych, wniosku, gdyż żądanie jest jasne i granice terenu objętego planowaną inwestycją też jasne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. jednakże zarzuty tak materialnoprawne jak i formalne, poza zarzutem naruszenia art. 134 § 2 i art. 135 p.p.s.a., odnoszą się do nadmiernie formalistycznego podejścia Sądu pierwszej instancji do wymogów stawianych wnioskowi i decyzjom wydawanym w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy w kontekście regulacji zawartej w przepisie art. 146 § 2 k.p.a.

Z uwagi na określoną systematykę postawionych zarzutów w pierwszej kolejności oceny wymaga zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. SKO, zarzucając wydanie wyroku na niekorzyść skarżącego, chce skorzystać z zarzutu przysługującego stronie przeciwnej niniejszego postępowania. Trzeba podkreślić, że to P. S. wniósł skargę do Sądu pierwszej instancji w wyniku której doszło do uchylenia między innymi zaskarżonej decyzji, a także postanowienia o wznowieniu postępowania. To w gestii skarżącego P. S. leży ocena czy wyrok zapadł na jego niekorzyść i on jest tą stroną, która mogłaby podnosić zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Stroną tą nie jest natomiast organ administracji publicznej, którego rozstrzygnięcie zostało uchylone wyrokiem sądu administracyjnego. Dlatego też omawiany zarzut nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a.. Skarżące Kolegium nie wykazało bowiem jaki istotny wpływ na wynik sprawy ma brak uchylenia przez Sąd pierwszej instancji postanowienia z dnia 12 listopada 2008 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy.

Przechodząc do pozostałej grupy zarzutów, tak formalnych jak i materialnoprawnych, należy odnotować, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy po wznowieniu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, a więc ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego na terenie położonym w Ł. przy ulicy [...] (działka nr ewid. [...] w obrębie [...]). Organ uznając, że skoro na obszarze, na którym znajduje się sporna nieruchomość istnieje zabudowa jednorodzinna to w wyniku wznowienia postępowania nie może zapaść co do istoty inna decyzja od dotychczasowej. Takiego stanowiska organu nie można podzielić, gdyż w realiach rozpoznawanej sprawy jest ono zbyt uproszczone. Przede wszystkim, bowiem, trzeba zauważyć, że we wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestor wskazał, że dotyczy on budowy domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budynku gospodarczego. Natomiast decyzja ustalająca warunki zabudowy w ogóle nie odnosi się do tego, czy zabudowa ma być zabudową bliźniaczą czy też wolnostojącą. Kwestia ta nie została rozważona także po wznowieniu postępowania mimo tego, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa wolnostojąca i bliźniacza. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest obojętne z punktu widzenia planistycznego, czy zabudowa jednorodzinna na określonym obszarze będzie miała charakter zabudowy bliźniaczej, czy też będzie to zabudowa wolnostojącą. Kwestia ta nie jest bez znaczenia nie tylko z punktu widzenia koncepcji planistycznej dla określonego terenu, ale - co bardziej istotne w rozpoznawanej sprawie - również z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa, do której odnosi się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem niniejszego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 5. wydanie, Warszawa 2009, s. 500, 501-502).

Z rozstrzygnięć organów obu instancji wydanych w postępowaniu wznowieniowym nie wynika dlaczego organy pominęły kwestię zabudowy bliźniaczej mimo tego, że taki rodzaj zabudowy objęty był wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w tym z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika, że działka przy ul. [...] zabudowana już była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który został usytuowany w granicy z działką przy ul. [...], a więc działką objętą wnioskiem inwestora. Nadto z materiałów graficznych wynika, że działka objęta wnioskiem inwestora jest działką stosunkowo wąską. Już tylko te okoliczności wskazują, że na działkach przy ulicy [...] i [...] zamierzoną inwestycją była zabudowa jednorodzinna bliźniacza. Dlatego też niewystarczające jest ograniczenie się organów obu instancji do stwierdzenia, że za zastosowaniem art. 146 § 2 k.p.a. przemawia okoliczność istnienia na analizowanym obszarze zabudowy jednorodzinnej. Organ ograniczył się bowiem wyłącznie do oceny istniejącej funkcji zabudowy, pomijając równie istotną kwestię cech zabudowy oraz ukształtowania wzniesionych już obiektów. Dlatego też wobec braku w decyzji z dnia 6 listopada 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestora określenia czy warunki te dotyczą zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej, jak wskazał inwestor we wniosku, przedwczesna była ocena organów, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Jak wynika z powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość wydania w postępowaniu wznowieniowym decyzji w oparciu o art. 146 § 2 k.p.a. nie zależy od tego, czy wszystkie załączniki opatrzone zostały pieczęcią i popisem osoby uprawnionej do wydania decyzji oraz na ile dokładnie wniosek J. K. wskazywał teren nim objęty, gdyż są to kwestie wtórne w stosunku do istoty zagadnienia, która została wyżej przedstawiona. Jednakże mimo tego, uwzględniając dotychczasową argumentację, należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.