Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 358/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 128 ust 1 , art 129 ust 5 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 listopada 2019 r. znak: [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: I. o ustaleniu i wypłacie na rzecz J. K. W. odszkodowania w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]) za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,2023 ha, obr. [...] objętą Lwh [...] stanowiącą własność M. M., wywłaszczoną decyzją Naczelnika Dzielnicy K. - P. z 19 lipca 1983 r. nr [...] odpowiadającą obecnie działkom: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr[...] ewid. K. - P.; II. o odmowie ustalenia na rzecz J. K. W. odszkodowania za naniesienia budowlane (budynek) na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2023 ha, obr. [...] objętą [...] stanowiącą własność M. M., wywłaszczoną decyzją Naczelnika Dzielnicy K. - P. z 19 lipca 1983 r. nr [...]

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skarg, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Naczelnik Dzielnicy K.-P., decyzją z dnia 19 lipca 1983 r., znak: [...], orzekł na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na cele budowy Hotelu [...] przy ul. [...] nieruchomości położnych w K. w b. gm. kat. Z., w tym działki nr [...] o pow. 2032 m2, obj. [...], stanowiącej własność M. M.. Z kolei decyzją z dnia 10 października 1983 r., znak: [...], Naczelnik Dzielnicy K. – P. orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości na rzecz M. M. w kwocie [...]zł. Wymienione decyzje o wywłaszczeniu i odszkodowaniu były przedmiotem postępowań o stwierdzenie nieważności w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie dotyczące decyzji z dnia 19 lipca 1983 r., znak: [...], zostało ostatecznie zakończone decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 5 grudnia 2011 r., znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody z dnia 24 kwietnia 2006 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności pkt. 8 tej decyzji obejmującego działkę nr [...]. Natomiast postępowanie dotyczące decyzji z dnia 10 października 1983 r., znak: [...], zostało ostatecznie zakończone decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 7 lipca 2016 r., znak: [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody z dnia 28 października 2014 r., znak: [...], o stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Wprawdzie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powołaną decyzję nieważnościową i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, ale Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1552/17, uchylił wyrok Sądu I instancji w całości i oddalił skargę.

Pismem z dnia 7 października 2016 r. J. W. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 2032 m2 obr. [...] obj[...] b. gm. kat. Z. stanowiącą własność M. M. wywłaszczoną decyzją Nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. - P. z dnia 19 lipca 1983 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano w szczególności, że przed wywłaszczeniem w wyniku samowoli budowalnej Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" w K. posadowił na nieruchomości 5 kondygnacyjny budynek i w związku z tym na podstawie art. 48 i 191 k.c. odszkodowanie winno obejmować oprócz wartości gruntu wartość tego budynku. Z postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt II Ns 1249/05, J. W. nabyła spadek pod M. M..

Decyzją z dnia 15 listopada 2019 r., znak [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – po rozpoznaniu wniosku J. W. orzekł: 1) o ustaleniu na rzecz J. K. W. odszkodowania w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...] [...] za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,2023 ha obr. [...] objętą Lwh [...] stanowiącą własność M. M. wywłaszczoną decyzją Naczelnika Dzielnicy K. - P. z dnia 19 lipca 1983 r. Nr [...] odpowiadającą obecnie działkom nr: [...],[...],[...] i [...] obr. [...]. ewid. K.-P.; 2) o wypłacie kwoty [...]zł (słownie złotych[...] [...]) na rzecz J. K. W. (z domu M., c. M. i Z.).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta K. przytoczył ustalony stan faktyczny i wskazał w szczególności, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości istnieje konieczność ponownego ustalenia odszkodowania z tego tytułu, przy czym nowo ustalone odszkodowanie powinno uwzględniać kwoty wypłaconego w przeszłości odszkodowania po jego zwaloryzowaniu. Przytoczywszy art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji podał, że celem ustalenia odszkodowania zlecono wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2032 ha obr. [...], która weszła w skład działek nr: [...], [...], [...], [...] obr. [...]. ewid. K.-P. wg stanu nieruchomości w dniu pozbawienia praw, tj. w dniu 25 sierpnia 1983 r. (dzień, w którym decyzja o wywłaszczeniu działki nr [...] stała się ostateczna). Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 11 października 2019 r. wykonanym przez rzeczoznawców majątkowych K. B. i M. W.-O. wartość przedmiotowej nieruchomości – według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia praw, tj. w dniu 25 sierpnia 1983 r. – została wyceniona na kwotę [...]zł, która obejmuje kwotę [...]zł jako wartość rynkową gruntu i kwotę [...]zł jako wartość odtworzeniową 57,5 % części budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości. W operacie wskazano, iż na dzień wywłaszczenia bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości stanowiły tereny niezabudowane, dalej istniała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Działka położona była w terenach o niskim stopniu urbanizacji. W odległości ok. 800 m od działki znajdował się przystanek tramwajowy i autobusowy. Grunt był zabudowany częścią budynku administracyjno-biurowego, który planowano zaadaptować na Hotel [...]. Opis budynku przyjęto zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy. Powierzchnia zabudowy budynku wynosiła 3427 m2, natomiast w granicach nieruchomości znajdowała się część budynku o pow. 1970 m2, co stanowi ok. 57,5 % budynku (ustalono w sposób graficzny w oparciu o mapę ewidencyjną). Na dzień 25 sierpnia 1983 r. nieruchomość leżała w terenie, dla którego obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego [...] Zespołu Miejskiego. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 23 czerwca 1977 r. zatwierdzającą wspomniany plan działka leżała w obszarze oznaczonym jako E2.02.11.ZP – tereny parków i zieleńców oraz w terenie oznaczonym jako E2.02.12.EE.KSSKSO – tereny urządzeń elektroenergetycznych, parkingów strategicznych i stacji obsługi. Dla przedmiotowego terenu została wydana przez Urząd Dzielnicowy K. - P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Architektury decyzja z dnia 24 czerwca 1982 r., znak [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla inwestycji budowlanej: Hotelu [...] u zbiegu ulic [...] w K.. Dla przedmiotowej nieruchomości nie występuje tzw. zasada korzyści. Przeznaczenie działki zgodne z celem wywłaszczenia jest tożsame z przeznaczeniem ustalonym na podstawie dokumentacji planistycznej i nie powoduje wzrostu wartości gruntu. W związku z tym wartość gruntu oszacowano w oparciu o ceny transakcyjne za nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym, pod zabudowę usługową. Na terenie miasta K. nie odnotowano wystarczającej liczby transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, o zbliżonych częściach składowych - budynki usługowe (hotelowe) w stanie surowym otwartym. W związku z tym nie było możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości. W procesie wyceny określono wartość rynkową prawa własności do nieruchomości gruntowej (samego gruntu) oraz wartość odtworzeniową części składowych (budynku) zgodnie z art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji ocenił, że operat szacunkowy z dnia 11 października 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych K. B. i M. W.-O. jest prawidłowy i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Następnie Prezydent Miasta K. zwrócił uwagę na kolejne okoliczności faktyczne sprawy, które uznał za istotne dla rozstrzygnięcia – wskazał, że przed wszczęciem postępowania w sprawie wywłaszczenia pod budowę Hotelu [...] przy ul. [...] nieruchomości położonych w K. w b.gm. kat. Z., tj. przed 10 maja 1983 r. Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego [...] w K. wybudował – do stanu surowego otwartego – budynek dla celów administracyjno-biurowych. Budynek został posadowiony m.in. na części działki nr [...] obr. [...]. ewid. K.- P. bez zgody M. M. jako jej właściciela. Budowa biurowca nie miała związku z przedmiotowym postępowaniem wywłaszczeniowym. W wyniku wywłaszczenia dokonanego na podstawie decyzji z dnia 19 lipca 1983 r. miała nastąpić m.in. adaptacja tego budynku na Hotel [...] Organ I instancji zaprezentował stanowisko, że wliczanie do wartości odszkodowania wartości naniesień na nieruchomości, których nie dokonał właściciel wywłaszczonej nieruchomości, nie jest słusznym odszkodowaniem. Ponadto, zdaniem organu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1552/17 – wbrew poglądom wnioskodawczyni – nie przesądził, że odszkodowanie powinno być w niniejszym postępowaniu ustalone z uwzględnieniem istniejącego na działce [...] w październiku 1983 r. budynku biurowego 5-kondygnacyjnego niewykończonego (stan deweloperski). Należy zatem przyjąć, że wnioskodawczyni przysługuje odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. 0,2032 ha obr. [...] bez uwzględnienia składnika budowalnego. Na podstawie operatu szacunkowego z dnia 11 października 2019 r. ustalono odszkodowanie za przedmiotową działkę odpowiadającą obecnie działkom nr: [...],[...],[...] i [...] obr[...]. ewid. K.-P. w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]

W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji Prezydent Miasta K. powołał art. 132 ust. 3a u.g.n. i zaprezentował stanowisko, że wprawdzie nie ujawniono dokumentu świadczącego bezpośrednio o tym, aby kwota odszkodowania ustalona decyzją Naczelnika Dzielnicy K. P. z dnia 10 października 1983 r. została wypłacona ([...] zł), ale zważywszy na pismo z dnia 3 listopada 1983 r. oraz brak informacji o postępowaniu w sprawie złożenia przedmiotowej kwoty do depozytu sądowego – uznać należy, że wypłata miała miejsce na rzecz M. M. w terminie określonym decyzji Naczelnika Dzielnicy K. P., tj. w okresie od 20 listopada 1983 r. do 20 lutego 1984 r. Dlatego też za moment początkowy kwoty podlegającej zwrotowi (uwzględnieniu przy ponownym ustalaniu odszkodowania) organ przyjął rok 1983.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 listopada 2019 r. złożyła J. W. (zarzuty odwołania zostały w dużej mierze transponowane do zarzutów skargi – a te zostaną przytoczone niżej). Na skutek tegoż odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną z dnia 27 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo zreferował przebieg postępowania, ustalenia faktyczne organu I instancji oraz treść odwołania – a następnie wskazał, że Prezydent Miasta K. prawidłowo odstąpił od ustalenia odszkodowania za znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek. Powołując się na tezy zaczerpnięte z orzecznictwa sądów administracyjnych, organ odwoławczy wyjaśnił, że naniesienie budowlane, zrealizowane na cudzym gruncie w dobrej wierze, nie stanowi części składowej nieruchomości, na której znajduje się wyłącznie fragment danej budowli. Wynika to z art. 151, stanowiącego regulację szczególną, wobec zawartej w art. 48 k.c. W danym przypadku zasada superficies solo cedit doznaje ograniczenia; inwestor jest właścicielem budynku wzniesionego na cudzym gruncie bądź też z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej. Analogicznie, gdy chodzi o reguły wypłaty odszkodowania za nieruchomości, gdzie znajdują się urządzenia (obiekty budowlane) osób trzecich – gestorów sieci infrastrukturalnych – zadośćuczynienie również nie obejmuje wartości tych instalacji; nie stanowią one bowiem, wobec regulacji szczególnej, części składowej wywłaszczonego gruntu. Zdaniem Wojewody, do pojęcia "słusznego odszkodowania" organ, określając wysokość odszkodowania związanego z wartością wywłaszczonej nieruchomości, nie powinien zatem wliczać do wartości nieruchomości wzrostu spowodowanego trwałymi nakładami, których nie dokonał właściciel wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem Wojewody, nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut odwołującej wskazujący na naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w sposób sprzeczny z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1552/17. Przytoczywszy fragment wspomnianego wyroku, organ odwoławczy ocenił, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zobowiązał organu do ustalenia odszkodowania z uwzględnieniem wartości budynku znajdującego na przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jedynie uwagę na fakt, że organy orzekające w sprawie nie oceniły wpływu zabudowy części działki nr [...] budynkiem biurowym (będącym nakładem osoby trzeciej na nieruchomość będącą własnością poprzedniczki prawnej skarżącej kasacyjnie) na wysokość odszkodowania ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, iż organ nie pouczył, czy ówczesna właścicielka może dochodzić z tego tytułu odszkodowania w trybie administracyjnym ani o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi w tej materii, w zakresie w którym odszkodowanie przyznane decyzją z 10 października 1983 r. o tej części roszczenia nie rozstrzygało.

Wojewoda zauważył dalej, że orzekając w zaskarżonej decyzji z 15 listopada 2019 r. znak: [...], Prezydent Miasta K. przyjął, że wnioskodawczyni przysługuje odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. 0,2032 ha, obr. [...]. ewid. P., bez uwzględnienia składnika budowlanego, zaś odszkodowanie za korzystanie z nieruchomości przed jej wywłaszczeniem, jako sprawa cywilna, podlega rozpatrzeniu przez sąd powszechny – co, zdaniem organu odwoławczego wyczerpuje zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1552/17. Z uwagi jednak na fakt, iż organ I instancji nie wyrzekł o odmowie ustalenia na rzecz J. K. W. odszkodowania za budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości w sentencji skarżonej decyzji, konieczne było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 listopada 2019 r. i orzeczenie jak w sentencji.

W ocenie organu odwoławczego, na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut odwołującej się dotyczący uznania przez organ I instancji, iż M. M. zostało wypłacone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...]złotych (czego ekwiwalentem jest obecnie kwota [...]zł), "podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt wypłaty odszkodowania M. M.". W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji nie ujawnił żadnego dokumentu świadczącego o tym, aby kwota odszkodowania ustalona w decyzji Naczelnika Dzielnicy K. - P. z dnia 10 października 1983 r., znak: [...], została wypłacona. Nie potwierdzono również, aby kwota ta została złożona do depozytu sądowego. Jednocześnie Prezydent Miasta K. wskazał, iż skoro M. M. zmarła 11 maja 2005 r., to trudno uznać, że przez ponad 20 lat nie wyegzekwowała wypłaty należnego odszkodowania, a zatem uznał, że odszkodowanie w kwocie [...]zł zostało wypłacone na rzecz M. M., które po waloryzacji wynosi obecnie [...] zł. W związku z powyższym organ odmówił wypłaty J. W. odszkodowania co do kwoty [...]zł, tj. w zakresie części zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. To działanie organu I instancji zostało dokonane, zdaniem Wojewody, błędnie. Brak dowodów na istnienie pewnych okoliczności (w przedmiotowym postępowaniu na fakt wypłaty odszkodowania lub jej brak) nie daje podstaw do wysnuwania wniosku, iż dana okoliczność miała miejsce. W aktach sprawy znajduje się pismo M. M. z 1999 r. zawierające prośbę o: "wyjaśnienie sprawy odszkodowania za działkę nr [...], która została wywłaszczona dn. [...] r. Nr [...] co stanowić może dowód, iż roszczenie odszkodowawcze w przedmiotowej sprawie nie zostało zaspokojone, tj. iż odszkodowanie nie zostało wypłacone na rzecz uprawnionej osoby. Z uwagi zatem na powyższe, konieczne było również z tego powodu uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 listopada 2019 r. i orzeczenie jak w sentencji.

Pismem z dnia 28 lutego 2020 r. skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 27 stycznia 2020 r. złożyła J. W.. Skarżąca zaznaczyła, że zaskarża wspomnianą decyzję w części, tj. w zakresie punktu II. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 c), a to: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 listopada 2019 r., znak: [...] w zakresie w jakim Wojewoda bezrefleksyjnie powielił zapatrywania prawne i ustalenia faktyczne organu I instancji i w konsekwencji, błędnie ponownie odmówił ustalenia na rzecz skarżącej J. W. odszkodowania za naniesienia budowlane (budynek) na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], objętą [...], wywłaszczoną decyzją Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia 19 lipca 1983 r. – podczas gdy, dokonując prawidłowej kontroli organ winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 kp.a., a tym samym uchylić zaskarżoną decyzji Prezydenta Miasta K. w całości i ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w pełnym zakresie, tj. z uwzględnieniem budynków trwale związanych z gruntem działki nr [...] ze względu na liczne naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania (w szczególności art. 153 p.p.s.a.); 2) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w sposób sprzeczny z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wiążącym organy obu instancji tj.: Prezydenta Miasta K. i Wojewodę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 roku (sygn. akt I OSK1552/17); 3) naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności na pominięciu kluczowych ustaleń dotyczących wartości wywłaszczonej nieruchomości, zawartych w operacie szacunkowym biegłych rzeczoznawców majątkowych K. B. i M. W.-O. z dnia 11 października 2019 r. oraz poczynieniu dowolnych ustaleń faktycznych skutkujących bezzasadnym przyjęciem, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 151 k.c. – co w konsekwencji doprowadziło organ do rażąco błędnego rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia słusznego odszkodowania na rzecz J. W. w pełnej wysokości (ekwiwalentnej do wartości wywłaszczonego prawa), tj. do błędnego rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia odszkodowania za naniesienia budowlane posadowione na gruncie działki [...] oraz do absurdalnego ustalenia, iż budynek hotelu [...] stanowi odrębną od gruntu własność [...] na zasadzie rzekomego wyjątku od zasady superficies solo cedit; 4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a w szczególności poprzez: a) lakoniczne uzasadnienie przyczyn, dla których organ uznał, iż w sprawie zachodzi wyjątek od zasady superficies solo cedit, b) brak pogłębionego wyjaśnienia dlaczego przy ustalaniu wysokości należnego skarżącej odszkodowania organ nie uwzględnił wyceny naniesień budowlanych znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości, zawartej w znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym biegłych rzeczoznawców K. B. i M. W. – O. z dnia 11 października 2019 roku – co nie pozwala na odtworzenie toku myślenia organu, i w konsekwencji oznacza, że sprawa nie została załatwiona w sposób właściwy; 5) naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, w szczególności pominięcie okoliczności, iż budynek stojący na gruncie działki nr [...] w dacie wejścia w życie decyzji wywłaszczeniowej nie był wzniesiony przez Skarb Państwa, ale podmiot trzeci, tj. Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego "[...] w K., czego konsekwencją było błędne uznanie, iż odszkodowanie za ten budynek nie należy się Skarżącej, podczas gdy: a) sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy, b) zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, c) rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej; II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) naruszenie art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust 1 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zaakceptowanie decyzji organu I instancji ustalającej na rzecz skarżącej odszkodowanie w rażąco zaniżonej wysokości i ponowne orzeczenie w punkcie II zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania za budynki stanowiące część składową wywłaszczonej w 1983 roku nieruchomości – co doprowadziło organy obu instancji do ustalenia odszkodowania nie spełniającego wymogu słuszności w rozumieniu art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. tj. ustalenie odszkodowania nieekwiwalentnego (rażąco zaniżonego!) względem rzeczywistej wartości rynkowej wywłaszczonego prawa według stanu z daty wywłaszczenia, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia zgodnego z zasada proporcjonalności przewidziana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; 2) naruszenie art. 130 ust. 1 u.g.n poprzez jego rażąco błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ustalenie wysokości przysługującego skarżącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (działkę [...]) może nastąpić bez uwzględnienia wartości jej części składowej, tj. znajdującego się na nieruchomości budynku wzniesionego (ok. 2 lata przed dniem wywłaszczenia) przez odrębny podmiot trzeci Kombinat Budownictwa Mieszkaniowego [...]" w K. – podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, potwierdzona wiążącym w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 roku (sygn. akt I OSK1552/17) powinna doprowadzić organ do ustalenia odszkodowania Z uwzględnieniem wartości w/w nakładów budowlanych; 3) naruszenie art. 7a k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 i 130 ust. 1 u.g.n. poprzez niezastosowanie przy dokonywanej wykładni prawa zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości co do znaczenia normy prawnej wyłącznie na korzyść strony, co doprowadziło organ do zaakceptowania w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni Prezydenta Miasta K., zgodnie z którą ustalając znaczenie pojęcia nieruchomości na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, za którą należne jest odszkodowanie nie stosuje się art. 48 i 191 k.c., tj. zasady superficies solo cedit, podczas gdy wniosek taki nie wypływa z żadnej normy prawnej, a art. 151 k.c. w oczywisty sposób nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania; 4) naruszenie art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i ponowienie w zaskarżonej decyzji błędnego ustalenia Prezydenta Miasta K. co do wartości odszkodowania za wywłaszczoną Nieruchomość z całkowitym pominięciem prawidłowej wyceny dokonanej przez rzeczoznawców majątkowych – tj. poprzez pominięcie wyceny wartości nieruchomości zawartej w znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych M. W.-O. oraz K. B., podczas gdy organ, nie posiadając wiadomości specjalnych, nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania wartości nieruchomości wywłaszczanych i w sytuacji, gdy opinia biegłego rzeczoznawcy jest poprawna pod względem formalnym, spójna oraz logiczna, organ winien jest orzec o odszkodowaniu z uwzględnieniem zawartych w niej wyliczeń; 5) naruszenie art. 48 i 191 k.c. w zw. z art. 4 u.g.n. (zasada superficies solo cedit) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zasada ta nie obowiązuje, pomimo, iż definicja nieruchomości w u.g.n zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny jest tożsama z rozumieniem cywilnoprawnym pojęcia nieruchomość; 6) naruszenie art. 151 k.c. poprzez bezzasadne jego zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, i bezpodstawne uznanie, iż samowola budowlana wzniesiona na działce nr [...] stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności [...], podczas gdy żadna z przesłanej zastosowania art. 151 k.c. nie została spełniona, tj. a) niemożliwym jest uznanie, że [...] dokonując samowoli budowlanej działał w dobrej wierze (Kombinat działał z winy umyślnej, gdyż oczywiście wiedział, że grunt działki [...] jest gruntem prywatnym M. M., oraz b) [...] nie miał praw rzeczowych do żadnej z działek na których stanął budynek biurowy, a zatem nie doszło do "przekroczenia granicy gruntu", ale raczej samowolne wejście [...] na wszystkie działki na których stoi obecny "Hotel [...] c) budynek stoi w większości (57,5% - vide str. 2 uzasadnienia decyzji Wojewody), na gruncie działki [...] należącej do matki skarżącej, a zatem, zgodnie np. z wyrokiem SN (którego sprawozdawcą był SSN G. B. dnia 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06, LEX nr 272465, budynek hotelu [...] jest związany z gruntem działki [...], i można argumentować, iż chwilą budowy M. M. stała się także właścicielem pozostałych części budynku wybudowanych z przekroczeniem granicy jej działki (których to roszczeń jednak nie chce dochodzić i nigdy nie dochodziła); 7) naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – poprzez naruszającą tzw. zasadę proporcjonalności bezzasadną odmowę ustalenia na rzecz Skarżącej odszkodowania spełniającego wymóg "słusznego odszkodowania" w rozumieniu art. 21 ust 2 Konstytucji RP podczas gdy: a) zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2005 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 300/04, Lex nr 189152: "każde działanie władcy administracyjnej w demokratycznym państwie prawnym, szczególnie zaś w państwie akceptującym dorobek wspólnot europejskich, podporządkowane musi być zasadzie proporcjonalności, wyrażającej się w zastosowaniu takich środków (nakazów i zakazów), które będą odpowiednie i konieczne do osiągnięcia uprawionego celu"; b) zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy pozbawiające prawa własności (tak SN w wyroku z dnia 6 marca 1998 roku, sygn. akt II CKN 393/97, OSP 1998/10/171, NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 1995 roku, sygn. akt II SA 1400/94, Wokanda 1996/3/32 oraz w wyroku z dnia 8 maja 1992 roku, sygn. akt III ARN 23/92, OSP 1993/3/47); 8) naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie skarżącej zaskarżoną decyzją prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania odszkodowania słusznego, tj. odpowiadającego rzeczywistej wartości utraconego prawa. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie punktu II zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 27 stycznia 2020 r., znak: [...]; 2) o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Argumentacja ta została uzupełniona w piśmie z dnia 4 września 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zważywszy na podnoszoną przez strony kwestię znaczenia w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 1552/17) należy zwrócić uwagę na: art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; art. 171 p.p.s.a., który stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia; art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

I

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że decyzja ta jest niezgodna z prawem, jednak pozbawienie jej mocy wiążącej naruszyłoby zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a. – i z tej przyczyny skarga podlegała oddaleniu. Jakkolwiek argumentacja organu oraz skarżącej koncentrowała się na wysokości ustalonego zaskarżoną decyzją odszkodowania, a zwłaszcza na kwestii ewentualnego uwzględnienia wartości naniesień budowlanych (budynku) – tak naprawdę kluczowe znaczenie ma, w ocenie Sądu, zagadnienie dotykające samych podstaw ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej, która nie jest "osobą wywłaszczoną".

II

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że – w ocenie Sądu – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK1552/17, nie tworzy determinanty rozstrzygnięcia sprawy niniejszej – i to z kilku niezależnych od siebie przyczyn. Po pierwsze, wyrok ten został wydany na skutek skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem z istoty rzeczy całą argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba postrzegać jako zamierzającą do wykazania, że naówczas podjęta decyzja odszkodowawcza dotknięta była kwalifikowaną wadliwością, a nie do przesądzenia, jak należy sprawę rozstrzygnąć w ewentualnym ponownym postępowaniu; wydając orzeczenie o nieważności decyzji tudzież kontrolując takie orzeczenie w założeniu nie przesądza się przecież ani nie antycypuje nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Po drugie, treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w istocie nie zawiera wskazania, w jaki sposób okoliczność istnienia naniesień budowlanych na przedmiotowej nieruchomości powinna była być uwzględniona (czas zaprzeszły nie jest tutaj użyty przypadkowo – nawet gdyby odnośne wskazanie w wyroku było, należałoby je bowiem odnosić tylko do ówczesnego postępowania zakończonego decyzją nieważną, a nie do potencjalnego postępowania w przyszłości). Po trzecie, ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego zrelatywizowana była do innego stanu prawnego – do stanu prawnego obowiązującego w czasie wydania decyzji dotkniętej nieważnością (obecnie sprawa była rozstrzygana na podstawie innych przepisów, a tożsamość stanu prawnego jest objęta hipotezą art. 153 p.p.s.a.). Po czwarte, sprawa "główna" rozstrzygnięta decyzją merytoryczną i sprawa stwierdzenia nieważności decyzji to sprawy w dużej mierze odrębne w sensie procesowym (odrębny tok instancji), a poniekąd także w sensie materialnoprawnym – a art. 153 p.p.s.a. stanowi o związaniu "w sprawie". Po piąte, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia – a o nieważności decyzji co do zasady orzekają inne organy niż te, które wydają decyzje co do meritum sprawy (art. 157 § 1 k.p.a.); wprawdzie w niniejszym przypadku doszło w odniesieniu do Wojewody do incydentalnego zbiegu kompetencji do orzekania i w jednej, i w drugie sprawie, ale oczywiście nie zmienia to istoty rzeczy – wszak obecnie także Wojewoda czynił użytek z innej kompetencji niż ta, która wchodziła w grę w postępowaniu nieważnościowym i której stosowanie podlegało kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych pięciu przyczyn wszystkie zarzuty skargi nawiązujące art. 153 p.p.s.a. należało – zdaniem Sądu – uznać za chybione.

III

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami kreują co do zasady sprawę wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem, ale wyjątkowo może ona ulec swego rodzaju podziałowi na sprawę wywłaszczenia i sprawę odszkodowania. Odrębna sprawa odszkodowania nie podlega już podziałowi i powinna być przedmiotem jednolitego rozstrzygnięcia, którego istotą jest ustalenie należnej uprawnionemu kwoty za wywłaszczoną nieruchomość. Teza ta ma dwie implikacje. Po pierwsze, nie było, zdaniem Sądu, potrzeby zamieszczania w sentencji decyzji osobnego rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia odszkodowania za naniesienia budowalne (budynek) – w tym zakresie prawidłowa była konstrukcja orzeczenia organu I instancji. W nieprawidłowości decyzji organu odwoławczego, o której mowa, trudno jednak upatrywać istotnego naruszenia prawa. Drugą implikacją sformułowanej wyżej tezy jest jednak to, że określony "punkt" decyzji organu odwoławczego nie stanowi samoistnego przedmiotu zaskarżenia i nie wyznacza zakresu postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja rozstrzygająca sprawę i ta sprawa – w jej obiektywnym kształcie, niezależnie od treści skargi – wyznacza granice rozpoznania i orzekania Sądu. "Rozpoznanie sądu obejmuje zawsze całość zaskarżonego rozstrzygnięcia i postępowania poprzedzającego jego wydanie. Znaczenie woli skarżącego wyrażanej w skardze ogranicza się do dania impulsu działalności sądu administracyjnego. Z chwilą, gdy zaskarżenie nastąpi, sąd ten rozpoznaje sprawę bez żadnych ograniczeń wywołanych ewentualnymi wnioskami stron. Ten typ unormowania został przyjęty w przepisach prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2015, s. 250). Poczynione w skardze zastrzeżenie co do zaskarżenia decyzji tylko w części, tj. w z zakresie punktu II – nie ma zatem istotnego znaczenia.

IV

Sprawa odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,2023 ha, obr. [...] objętą [...] stanowiącą własność M. M., wywłaszczoną decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z 19 lipca 1983 r. nr [...] odpowiadającą obecnie działkom: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. K. – P. – była już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną, tj. decyzją Naczelnika Dzielnicy K. – P., znak [...] z dnia 10 października 1983 r. Wspomniana decyzja ostateczna została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 7 lipca 2016 r., znak [...]

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego implementują konstrukcję unieważnialności decyzji z mocą wsteczną (por. M. Kamiński, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 562), przy czym moc wsteczna sprowadza się tu do swego rodzaju fikcji prawnej. "Odnosząc się (...) do kwestii utraty przez unieważnialną decyzję skuteczności prawnej z mocą wsteczną, należy powtórzyć raz jeszcze, że w rzeczy samej chodzi tu o następczą ocenę prawną skutków tej decyzji i uznanie na zasadzie fikcji, że skutki te nie zaistniały w sferze normatywnej od samego początku" (M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Kraków 2006, s. 244). Mając to na uwadze należało przyjąć, że w wyniku decyzji nieważnościowej Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 7 lipca 2016 r., znak [...], powstał stan rzeczy równoważny stanowi, w którym odszkodowania w ogóle nie ustalono. Opisując ten stan w kategoriach cywilistycznych, można powiedzieć, że jest on znamienny brakiem wierzytelności rozumianej jako możność żądania określonego świadczenia.

Artykuł 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej "u.g.n.") stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W ocenie Sądu, przyjąć należy, że przepis ten może mieć zastosowanie także do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu dotąd nieustalonym, jednakowoż pod warunkiem, że było ono należne wedle ówczesnego prawa. Przepis, o którym mowa, ma charakter kompetencyjny i konotację procesową; nie ma charakteru samoistnej normy materialnej i sam przez się nie ma też zdolności kreowania sprawy administracyjnej (sprawy odszkodowawczej) – tworzy jedynie ramy kompetencyjne i poniekąd procesowe do rozstrzygnięcia sprawy już istniejącej. W tym ujęciu warunkiem działania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest uprzednie powstanie sprawy i – co ważne – pozostawanie tej sprawy w przestrzeni prawnej jako sprawy niezałatwionej ze wszystkimi jej elementami konstytutywnymi, także elementami konstytutywnymi o charakterze podmiotowym.

Stan rzeczy powstały w wyniku decyzji nieważnościowej Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 7 lipca 2016 r., znak [...], potencjalnie mógł zatem opowiadać hipotezie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ale dopuszczalność pozytywnego orzekania o odszkodowaniu zależała jeszcze od istnienia i aktualności ogółu jego materialnoprawnych przesłanek.

V

W ocenie Sądu, stroną bierną powstającego w związku czy też na skutek wywłaszczenia nieruchomości stosunku administracyjnoprawnego, w ramach którego organ obowiązany jest przez wydanie konstytutywnej decyzji wykreować wierzytelność odszkodowawczą – jest wyłącznie "osoba wywłaszczona". Ten status strony stosunku administracyjnoprawnego nie może – przy braku przepisów szczególnych – zostać przeniesiony w drodze czynności prawnej ani przejść z mocy prawa na inny podmiot, w tym także na spadkobierców "osoby wywłaszczonej". Pogląd zbieżny z prezentowanym tu stanowiskiem zdaje się obecnie dominować w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności warto w tym kontekście wskazać na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r., I OSK 740/19; z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 993/19; z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18. Pogląd, o którym mowa, prezentuje też obecnie jednolicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zob. np. wyroki z dnia 6 lipca 2020 r., II SA/Kr 366/20; z dnia 4 września 2020 r., II SA/Kr 271/20).

W powołanych wyrokach podkreślono w szczególności, że: "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach przeważa pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym. Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powodowałoby, że podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 k.c.). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania, nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie – jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18). Na przykład z mocy przepisów szczególnych – przysługują spadkobiercom (prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości – art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. lub prawo do potwierdzenia rekompensaty – art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Natomiast, odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu" (cytat pochodzi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 993/19).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela konkluzję rysującą się na tle powołanych orzeczeń, niemniej jednak, gdy chodzi o argumentację za nią przemawiającą, to – zdaniem Sądu – konieczne jest zwrócenie uwagi na różnicę między stanem rzeczy istniejącym przed decyzyjnym ustaleniem odszkodowania a stanem rzeczy istniejącym po zakończeniu czynności jurysdykcyjnych przez organ administracji, gdy podmiot wywłaszczony ma już w pełni skonkretyzowaną możność żądania spełnienia świadczenia (zapłaty). O ile ten pierwszy stan ma przede wszystkim wymiar administracyjnoprawny i tak naprawdę może być opisywany za pomocą pojęcia interesu prawnego (możność domagania się wydania decyzji), o tyle ten drugi stan ma już znamiona typowej wierzytelności w rozumieniu prawa cywilnego. Nie wydaje się też, aby całą instytucję odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości można było – na zasadzie alternatywy rozłącznej – sytuować albo w obszarze prawa administracyjnego, albo w obszarze prawa cywilnego. Łączy ona elementy oby tych praw i z perspektywy każdego z nich może być opisywana.

Przyjmując cywilistyczny punkt widzenia, "czasami zaobserwować można sytuacje, w których powstanie, zmiana lub wygaśnięcie wierzytelności stanowią proces, składający się z pewnego ciągu zdarzeń prawnych i stanów rozłożonych w pewnym odcinku czasowym. Wystąpienie skutku prawnego stanowi dopiero zwieńczenie wszystkich etapów tego procesu" (J. Kuropatwiński, Umowne rozporządzenie wierzytelnością przyszłą, Toruń-Bydgoszcz, s. 59). W konsekwencji "wyróżnić dają się różne stadia rozwoju wierzytelności" (K. Zawada, O przelewie wierzytelności przyszłych (w:) Ars et usus. Księga pamiątkowa ku czci Sędziego S. R., Warszawa 2005, s. 344). O jej powstaniu i prawnym bycie można zaś mówić dopiero wtedy, gdy przysługująca wierzycielowi możność domagania się od dłużnika świadczenia jest pewna i nie zależy już od jakichkolwiek dalszych zdarzeń lub stanów (por. J. Kuropatwiński, Umowne rozporządzenie..., s. 60). Do opisu tego, co ma miejsce wcześniej, doktryna prawa cywilnego zwykła używać pojęcia wierzytelności przyszłej. Ma ono zróżnicowane desygnaty, od opartego li tylko na doświadczeniu życiowym przypuszczenia bądź nadziei na powstanie "prawdziwej" wierzytelności po jej ekspektatywę. Ta ostatnia, nazywana też "zalążkiem wierzytelności", generalnie znamienna jest tym, że "niektóre normatywne przesłanki powstania wierzytelności już zostały spełnione, lecz z powodu nieziszczenia się pozostałych przesłanek wierzytelność jeszcze nie powstała" (K. Zawada, O przelewie wierzytelności..., s. 344 i 345; J. Kuropatwiński, Umowne rozporządzenie..., s. 53). Wierzytelność z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest niewątpliwie przykładem wierzytelności, której powstanie należy postrzegać jako składający się z pewnego ciągu zdarzeń i rozłożony w pewnym odcinku czasowym proces. Etapy czy też stadia tego procesu mogą przy tym kształtować się różnie i pozostawać w odmiennej konfiguracji bądź sekwencji – ale zawsze dla osiągnięcia jego finalnego efektu muszą ziścić się dwie zróżnicowane pod względem charakteru tzw. "przesłanki kreacyjne" (zob. J. Kuropatwiński, Umowne rozporządzenie..., s. 57): 1) odjęcie własności nieruchomości i tym samym wystąpienie uszczerbku w majątku podmiotu wywłaszczanego; 2) konstytutywna czynność konwencjonalna właściwego organu polegająca na wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania. Udział w tworzeniu wierzytelności tej drugiej przesłanki – patrząc dalej z perspektywy prawa cywilnego – nie odbiera jej typowych właściwości, do których należy rozporządzalność oraz przynależność do spadku. Mowa tu oczywiście o właściwościach wierzytelności już istniejącej, w pełni ukształtowanej, innymi słowy, o stanie, który istnieje po decyzyjnym ustaleniu odszkodowania. Rzecz ciekawa, w doktrynie przyjmuje się także możliwość rozporządzenia wierzytelnością z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przed jej decyzyjnym ustaleniem, ale jest ono traktowane jako w istocie rozporządzenie wierzytelnością przyszłą, którego skuteczność jest warunkowa i zależy od tego, czy odnośna wierzytelność rzeczywiście powstanie. Aby mogła ona przejść na nabywcę, musi zatem powstać i choćby przez "jurydyczną sekundę" pozostawać w majątku zbywcy (por. J. Kuropatwiński, Umowne rozporządzenie..., s. 57). Ten warunek odnosi się też do skuteczności czynności mortis causa tudzież możliwości nabycia wierzytelności w drodze dziedziczenia ustawowego (por. T. Kiełkowski, Przelew wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, Przegląd Sądowy 2016/10, s. 29 i n. oraz powołana tam literatura i orzecznictwo).

Patrząc z kolei na instytucję odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości z pespektywy prawa administracyjnego, należy zwrócić uwagę na komponent jurysdykcji administracyjnej, który jest implikowany przyznaniem staroście jako organowi administracji publicznej kompetencji do decyzyjnego ustalenia odszkodowania. Jest to niewątpliwie kompetencja administracyjnoprawna. Sprawia ona, że w również w sytuacji prawnej podmiotu wywłaszczanego pojawia się odpowiadający jej element administracyjnoprawny. Chodzi o interes prawny, który jest pochodną zaktualizowanej możliwości stania się adresatem decyzji administracyjnej, a w wymiarze procesowym stanowi podstawę uzyskania statusu strony. Jednak z chwilą zakończenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego ów interes prawny znika czy też zostaje "zaspokojony", a jego miejsce zajmuje prawo podmiotowe (wierzytelność) – będzie to prawo, które przynależy już do innej gałęzi prawa w rozumieniu systemowym, tj. do prawa cywilnego (taka konstrukcja jest znana i powszechnie akceptowana w doktrynie prawa administracyjnego). Interes prawny czy też nawet roszczenie publicznoprawne, którego treścią jest możność żądania wydania określonej decyzji administracyjnej – nie może być, jeżeli przepisy szczególne tego nie przewidują, przedmiotem rozporządzenia ani też nie wchodzi w skład spadku (por. E. Szczygłowska, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Warszawa 2009, s. 55; T. Kiełkowski, Przelew wierzytelności..., s. 37).

Powyższe rozważania prowadzą do następujących konkluzji. Po pierwsze, proces kreowania wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest domeną prawa administracyjnego, a w konsekwencji kompetencje oraz uprawnienia i obowiązki z nim związane są co do zasady niezbywalne, nie podlegają dziedziczeniu ani przedawnieniu. Po drugie, wierzytelność odszkodowawcza, która została już w pełni ukształtowana i skonkretyzowana, podlega reżimowi prawa cywilnego, a w konsekwencji może być przedmiotem rozporządzenia, wchodzi w skład spadku, jak również podlega przedawnieniu; nie ma też podstaw, by domniemywać, że czynności jej dotyczące (takie jak waloryzacja, ewentualne naliczenie odsetek) powinny przybierać formę decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy znaczenie ma pierwsza teza, która niewątpliwie jest zbieżna z dominującym obecnie nurtem w orzecznictwie sądów administracyjnych. Gdy chodzi o drugą tezę, Sądowi znane są także inne poglądy, które stan rzeczy istniejący po wydaniu decyzji odszkodowawczej sytuują nadal w obszarze prawa administracyjnego i tym samym wykluczają przedawnienie możności żądania wypłaty odszkodowania, a także zakładają potrzebę decyzyjnego orzekania o waloryzacji odszkodowania czy też o ewentualnych odsetkach. Rozstrzygnięcie tego dylematu nie ma jednak w niniejszej sprawie znaczenia, toteż jedynie na marginesie warto zauważyć, że sytuowanie stanu rzeczy istniejącego po wydaniu decyzji odszkodowawczej w obszarze prawa administracyjnego wykluczałoby również samą wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców osoby wywłaszczonej – nawet w sytuacji, gdy jego ustalenie na rzecz wspomnianej osoby wcześniej nastąpiło.

Mając na uwadze przytoczone uwarunkowania prawne, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

VI

Rozważając kwalifikację stwierdzonego naruszenia prawa, Sąd uznał, że polega ono na wadliwym zastosowaniu względnie wadliwej wykładni normy konkretyzowanej (na wadliwym założeniu co do potencjalnego adresata tej normy), a nie na braku normy kompetencyjnej (uprawniającej do konkretyzacji prawa) – i tym samym nie stanowi przypadku działania "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei oceniając stopień naruszenia prawa, Sąd uznał, iż nie ma ono charakteru rażącego; wszak pogląd o możliwości dochodzenia ustalenia odszkodowania przez spadkobierców "osoby wywłaszczonej" również występuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tych okolicznościach Sąd był związany zakazem z art. 134 § 2 p.p.s.a.

VII

Przytoczone wyżej motywy same przez się wyjaśniają już rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku i tym samym wyczerpują istotną treść jego uzasadnienia, niemniej jednak – mając na uwadze uwarunkowania ewentualnego toku instancji w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej – Sąd pragnie zaznaczyć, że rozważał również zarzuty skargi i pozostałe aspekty zaskarżonej decyzji przy założeniu przyjęcia odmiennego poglądu co do dopuszczalności ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierców "osoby wywłaszczonej".

Zarzuty skargi – choć są rozbudowane, gdy idzie o argumentację i powołane przepisy – tak naprawdę oscylują wokół jednej kwestii – kwestii uwzględnienia przy ustalaniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wartości naniesień budowlanych (budynku) poczynionych przez osobę trzecią, przy czym stan faktyczny w tej mierze, który został wyżej zreferowany, jest zasadniczo bezsporny. Chodzi o jego ocenę prawną. Zdaniem Sądu, zarzuty i argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, że w okolicznościach niniejszej sprawy do odszkodowania powinna być doliczona wartość budynku – nie są trafne. Zasada słusznego odszkodowania nie tylko za takim doliczeniem nie przemawia, ale wręcz przeciwnie – sprzeciwia się temu. "Uznanie bowiem, że odszkodowanie należy się za nakłady nie poniesione przez beneficjenta odszkodowania, prowadziłoby w efekcie do jego zawyżenia i bezpodstawnego wzbogacenia. Nadmienić przy tym należy, że pojęciem słusznego odszkodowania zajmował się wielokrotnie TK, który m. in. w wyroku z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90 (OTK 1990, nr 1, poz. 2) stwierdził, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Również w orzeczeniu z dnia 19 marca 1990 r., sygn. akt K 2/90 (OTK 1990, nr 1, poz. 3) Trybunał stwierdził, że ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia – do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo. W świetle postanowień Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyrażenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Skoro więc odszkodowanie ma rekompensować wartość odbieranego prawa, to w przypadku wywłaszczenia nieruchomości odszkodowanie ustalone jest na podstawie wartości nieruchomości będącej przedmiotem odbieranego prawa. Oczywistym zatem jest, że jego wysokość nie może przekraczać wartości tej nieruchomości. (...) A zatem istotnym jest, aby ustalane odszkodowanie było jednocześnie odszkodowaniem ekwiwalentnym, co odnosi się nie tylko do osoby byłego właściciela ale także podmiotu zobowiązanego do jego uiszczenia. Z pewnością nie można mówić o słusznym, sprawiedliwym odszkodowaniu w sytuacji zobowiązania podmiotu do uiszczenia byłemu właścicielowi odszkodowania, zawierającego kwotę nienależną. Jeśli zatem właściciel nie poniósł nakładów na przedmiotową nieruchomość, to brak jest podstaw do uwzględnienia spornej kwoty odszkodowania, stanowiącej ich równowartość" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 2143/18). Zdaniem Sądu, istnieją pełne podstawy do transponowania przytoczonego poglądu – niewątpliwie trafnego – na grunt niniejszej sprawy i to niezależnie od tego, czy można zidentyfikować wszystkie przesłanki z art. 151 k.c. Istotne jest to, że ówczesny właściciel odnośnego nakładu nie poczynił, i to, że gdyby do wywłaszczenia nieruchomości nie doszło, musiałby liczyć z określonymi roszczeniami, choćby tytułu bezpodstawnego wzbogacenia.

Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdził, że – nawet gdyby uznać zarzuty skargi co do doliczenia wartości budynku za generalnie zasadne – to nie mogłoby to nastąpić na podstawie operatu sporządzonego na użytek niniejszej sprawy. W operacie przyjęto – w oparciu o pozbawione szerszego uzasadnienia założenie o braku wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi – że nie jest możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości. W konsekwencji określono wartość rynkową samego gruntu, zaś gdy idzie o budynek – posłużono się wartością odtworzeniową. Takie podejście stwarza obraz wartości nieruchomości zabudowanej budynkiem prawidłowo wybudowanym, nie obarczonym żadnymi "wadami", o klarownym stanie prawnym – obraz nieprzystający do okoliczności niniejszej sprawy. Wszak przedmiotowy budynek został wzniesiony przez osobę trzecią; został wzniesiony w części na jednej działce, a w części na drugiej działce; został wzniesiony jako samowola budowalna bez pozwolenia na budowę – są to okoliczności nader ważkie, których przy ustalaniu wysokości odszkodowania niepodobna by pomijać. Pominięcie tych okoliczności prowadziłoby do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 128 ust. 1 in fine u.g.n.

VIII

Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do ustalenia odszkodowania i że doszło do naruszenia art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Niemniej jednak nie jest to naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, wobec czego skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 134 § 2 p.p.s.a.