Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 441/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. (dalej też wnioskodawca, zobowiązany, płatnik skarżący) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 maja 2015r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 23 kwietnia 2013 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

A. W. pismem z dnia 19 lutego 2013r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu (dalej też ZUS, Zakład) o umorzenie należności składkowych (wraz z odsetkami, kosztami upomnienia i dodatkowymi opłatami) powstałych z tytułu prowadzonej przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej. We wniosku powołał się na swoją trudną sytuację osobistą i majątkową oraz jego zdaniem bezprawne działanie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej skutkujące odebraniem mu koncesji na prowadzenie transportu międzynarodowego, co uniemożliwiło mu kontynuowanie działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia 23 kwietnia 2013r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) dalej: w skrócie u.s.u.s. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 255.892,34 zł w tym :

• składek figurujących na koncie osobistym płatnika (NKP [...]) za okres: październik 1998 r. – grudzień 1998r., w kwocie 691,90 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 22 lutego 2013r. w wysokości 1.891,00zł,

• składek figurujących na koncie pracowniczym (NKP [...]) za okres:

październik 1996 r. – listopad 1997r., w kwocie 49.429,40zł, wraz z odsetkami w wysokości 176.438 zł,

• składek na ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez płatnika za okres: wrzesień 1999r. – listopad 1999r., kwiecień 2005r. – listopad 2006r., kwiecień 2007r ., czerwiec 2007r. – październik 2012r. w kwocie 18.441,66 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 2 lutego 2013r. w wysokości 8.827,00 zł oraz składek na Fundusz Pracy za okres: wrzesień 1999r. – październik 1999r., w kwocie 50,38 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 22 lutego 2013r., w wysokości 123,00zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał w pierwszej kolejności, że jego przedmiotem objęto wyłącznie rozpoznanie wniosku skarżącego w zakresie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie jego samego z tytułu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, które mogą być umorzone (art. 28 ust.3a u.s.u.s.) oraz składki pracowników w części finansowanej przez pracodawcę (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.). Wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres październik 1998r. – grudzień 1998r., a także zaległości na ubezpieczenie zdrowotne, za okres: wrzesień 1999r. – listopad 1999r., kwiecień 2005r. – listopad 2006r., kwiecień 2007r., czerwiec 2007r. – październik 2012r. oraz na Fundusz Pracy, za okres: wrzesień 1999r. - październik 1999r. będą rozpatrzone na podstawie art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s., natomiast zaległości na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres grudzień 1999r., maj 2001r. – marzec 2005r. rozpatrzył w odrębnym postępowaniu na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące działalność gospodarczą.

Dokonując oceny sytuacji skarżącego organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., która skutkowałaby stwierdzeniem całkowitej nieściągalności. Wskazał, że wobec dłużnika za okres od września 2004 do listopada 2006, kwiecień 2007, od czerwca 2007 do listopada 2011 prowadzono egzekucję przez Dyrektora ZUS, która została przekazana Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w [...]. Zdaniem organu, nie jest możliwe stwierdzenie, czy w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie odzyska się całości lub części zobowiązania składkowego. Jednocześnie zdaniem organu, zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia spełnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – (dalej: rozporządzenie).

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję zaskarżoną, stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Według organu część należności z tytułu zaległych składek jest zabezpieczona hipoteką przymusową, ustanowioną na nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], stanowiącą własność żony skarżącego (jako dłużnika rzeczowego ZUS z tytułu wierzytelności jej męża). Nie stwierdzono zatem braku majątku, z którego można dochodzić nieopłaconych składek. Organ wskazał przy tym, że w dniu 28 lutego 2013r. prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w § 3 rozporządzenia.

A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 76 § 1 art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 28 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt I SA/Op 735/13, uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wadliwie i w niepełnym zakresie zostały poczynione ustalenia organu, co do bieżącej sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego, co w konsekwencji spowodowało przedwczesne uznanie, że nie zachodziła żadna z przesłanek umorzenia enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu. Sąd ten podkreślił, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust.1, ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, bowiem ustawodawca w ust.1 art. 28 wyraźnie wskazuje, że należności te "mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład". Podobne sformułowanie ustawodawca użył w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. Regulując kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 2 art. 28 u.s.u.s. lub wymieniona w § 3 rozporządzenia, nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki prowadzącej do umorzenia uwzględnić wniosek lub odmówić umorzenia należności. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Sąd orzekający w tamtej sprawie podzielił pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. V SA/Wa 2495/07, iż fakultatywny charakter umorzenia nie uzasadnia odstąpienia od prowadzenia postępowania dowodowego oraz braku ustosunkowania się do zarzutów strony. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Jako przykład braków postępowania dowodowego, Sąd przyjął wówczas, że wprawdzie organy wskazały również na okoliczność zawisłego przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. akt [...] sprawy z powództwa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przeciwko I. W. jako dłużnikowi rzeczowemu o zapłatę, jednakże brak jest informacji, jakiej należności strony dotyczy to postępowanie (a zatem w jakiej części może dojść do ewentualnego obniżenia jego zaległości). Można jedynie z analizy akt wnioskować, że powództwo to zmierza do zaspokojenia się z hipoteki przymusowej ustanowionej na nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], stanowiącą własność żony skarżącego, zakończył Sąd orzekający.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku strony decyzją z dnia 4 czerwca 2014r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy wydaną w I instancji własną decyzję z dnia 23 kwietnia 2013r.

Od tej decyzji A. W. także wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się jej uchylenia w całości.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014r., sygn. akt I SA/Op 535/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zarzucając błędną wykładnię art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz braku należytego ustalenia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności zaskarżoną decyzję uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd ten powołując się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) dalej: P.p.s.a. podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że stanowisko o nieistnieniu w sprawie ustawowych przesłanek w postaci całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek organ oparł na argumentacji, że na dzień rozpatrywania wniosku nie stwierdzono braku majątku, z którego można dochodzić nieopłaconych składek, gdyż postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego było jeszcze w toku, a część należności została zabezpieczona hipotecznie i może być dochodzona z przedmiotu zabezpieczenia.

W ocenie Sądu, okoliczności, na które powołuje się organ nie wypełniają nałożonego na niego obowiązku rozpatrzenia przesłanek opisanych w art. 28 ust. 3 pkt 1- 6 u.s.u.s. i nie mogą prowadzić do wniosku, że w przypadku skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność. Powyższa konkluzja organu nie została bowiem poprzedzona prawidłowym i wyczerpującym przeprowadzeniem postępowania dowodowego oraz należytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 Kp.a. Również uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom nakreślonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Ponadto Sąd orzekający w tamtej sprawie stwierdził, między innymi, że organ w żadnym stopniu nie zweryfikował dotychczasowego przebiegu prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego. Podczas gdy strona ta podnosiła, że organ w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o umorzenie należności powinien, zważywszy na ciążące na nim wymogi z art. 7 i 77 K.p.a, ustalić jaki był przebieg egzekucji i wskazać czy zastosowane dotychczas środki egzekucyjne okazały się skuteczne.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżoną decyzją z dnia 20 maja 2015r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 23 kwietnia 2013r.

Zakład ponownie rozpoznając wniosek o umorzenie zaległości uzupełnił materiał dowodowy m.in. o informacje z: [...] Urzędu Skarbowego w [...], Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], Urzędu Gminy w [...] oraz o dokumenty i pisma przedłożone przez stronę.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy w kontekście przesłanek wynikających z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., organ stwierdził, że w sprawie nie występuje przypadek całkowitej nieściągalności, albowiem Zakład nie wykorzystał wszystkich możliwości dochodzenia należności składkowych.

Wskazał, że aktualny stan zadłużenia płatnika wynosi:

• NKP [...] ( konto osobiste) za okres październik 1998r. – grudzień 1998r. w kwocie 691,90zł, oraz odsetek naliczonych na dzień przedawnienia w wysokości 1.542,00zł;

• NKP [...] ( konto pracownicze) za okres październik 1996 - 1 stycznia 1997r. w kwocie 49.429,40zł oraz odsetek naliczonych na dzień przedawnienia w wysokości 138.297,00zł;

Ustalił, że zarówno na koncie osobistym, jak i koncie pracowniczym nastąpił upływ terminu przedawnienia, a odsetki naliczono na dzień przedawnienia poszczególnych składek za poszczególne miesiące.

Według Zakładu pozostałe należności tj.: z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2003r. do sierpnia 2004r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2008r. do maja 2008r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres lipca do listopada 2006, kwiecień 2007, od czerwca 2007r. do stycznia 2008r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od września 2004r. do marca 2005r., ubezpieczenie zdrowotne od września 2004r. do czerwca 2006r. oraz Fundusz Pracy za okres od września 2004r. do marca 2005r. zdaniem organu zostały objęte, 10-letnim okresem przedawnienia, albowiem zostały zabezpieczone przez wpis hipoteki przed upływem 10 lat, licząc od dnia w którym dane składki stały się wymagalne.

Następnie organ wskazał, że w dniach 30 września 2011r., 24 listopada 2011r., 15 grudnia 2011r, 22 lutego 2012r., 14 marca 2012r. i 12 kwietnia 2012r. Zakład wystawił tytuły wykonawcze celem wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: od września 2004 do maja 2005, od czerwca 2008 do sierpnia 2010, za okres od września 2004 do marca 2005, wrzesień 2008, od czerwca 2005 do listopada 2006, kwiecień 2007, od czerwca 2007 do maja 2008 oraz od stycznia 2011 do maja 2011., czerwiec 2011, od września 2010 do grudnia 2010, od lipca 2011 do września 2011, od października 2011 do listopada 2011.

Prowadzenie egzekucji przekazano Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w [...] w związku z bezskutecznością bądź zbiegiem egzekucji na rachunku bankowym w A S.A. Ponieważ w złożonym przez skarżącego wniosku powołano się również na przepisy tzw. ustawy abolicyjnej postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych zostało zawieszone (postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] z 28 lutego 2013 r. w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego). Jednakże z uwagi na fakt, że wniosek skarżącego o abolicję pozostawiono bez rozpatrzenia, w dniu 7 kwietnia 2014 r. podjęto postępowanie egzekucyjne.

Postanowieniem z dnia 25 września 2014r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych ze względu na bezskuteczność egzekucji.

W dalszej kolejności organ dokonał oceny przesłanek do zastosowania przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, pozwalających na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przedstawił zebrany w tym zakresie materiał dowodowy, z którego wynikało, że skarżący uzyskuje dochód ze stosunku pracy w B jako pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu, zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy tj. na 1/2 etatu. Wskazano, że aktualnie podatnik osiąga z ww. tytułu dochód w wysokości 676,08 zł miesięcznie. Ustalono także, że wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sygn. akt [...] zniesiono małżeńską wspólność majątkową pomiędzy małżonkami W. tj. z dniem 1 stycznia 1995r. Ponadto w wyniku podziału majątku wspólnego na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...], sygn. akt: [...] nieruchomość opisana w [...] przypadła I. W. Tym samym I. W. przyjmując nieruchomość obciążoną hipotekami nabyła status dłużnika rzeczowego.

Dokonując oceny sytuacji skarżącego organ wskazał, że w złożonym "oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nie prowadzącej pełnej księgowości" z dnia 14 kwietnia 2015r. zobowiązany wyjaśnił, że z małżonką prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Zobowiązany oświadczył, iż nie posiada żadnych innych dochodów. Dochody rodziny wynoszą 676,08 zł netto miesięcznie, natomiast stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą 980,00 zł. Dodatkowo zobowiązany oświadczył, iż nie posiada żadnych nieruchomości, jak również mienia ruchomego. Oświadczono również, że I. W. w okresie od 18 października 2012r. do 4 sierpnia 2014r. prowadziła działalność gospodarczą, jednakże począwszy od dnia 5 sierpnia 2014r. działalność ta została zawieszona. Aktualnie I. W. nie pozostaje w zatrudnieniu, nie posiada statusu osoby bezrobotnej, jak również nie posiada żadnego innego tytułu do ubezpieczeń. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem rodzina podatnika nie ponosi kosztów związanych z leczeniem oraz innych kosztów związanych bezpośrednio z zapewnieniem egzystencji. Wyjaśniono, że obecnie I. W. pozostaje na utrzymaniu własnej matki, z pomocy której pośrednio korzysta również zobowiązany. Ponadto skarżący posiada zobowiązania w kwocie 3.600 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych zasądzonych na rzecz Ministra Transportu (postanowienie Sądu Najwyższego z [...] sygn. akt [...]) oraz na kwotę 173.064,16 zł - co wynika z tytułu wykonawczego Sądu Rejonowego [...] z [...]. sygn. akt [...] (sprawa prowadzona przez komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] pod sygn. [...]).

W tej sytuacji organ przyznał, że rodzina skarżącego znajduje się w trudnej sytuacji, nie posiadając płynności finansowej, a bieżące konieczne wydatki znacznie przewyższają osiągane dochody. Jednocześnie organ zauważył, że złożone przez zobowiązanego wyjaśnienia nie pozwalają uznać, że wobec zobowiązanego zachodzi konieczność wsparcia z systemu opieki społecznej.

Odnosząc się do kolejnej przesłanki umorzenia, a mianowicie poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności wskazano, że wprawdzie skarżący w trakcie postępowania wyjaśniającego powołał się na straty poniesione w wyniku powodzi mającej miejsce w 1997r., jednakże zdaniem organu, płatnicy którzy ponieśli straty w wyniku klęski żywiołowej mieli możliwość otrzymania pomocy ze strony państwa jak i odszkodowań, a także mieli możliwość odroczenia zapłaty składki bieżącej oraz rozłożenia zadłużenia na korzystnych warunkach. Trudności finansowe i zadłużenie składkowe za pracowników występowało już w okresie poprzedzającym klęskę żywiołową (zaległości m.in. za okres: od października 1996r. do lipca 1997r.). Zatem nie tylko powódź doprowadziła do likwidacji przedsiębiorstwa, zwłaszcza , że nie zaprzestał też prowadzenia działalności po 1999 r.

Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia zaległości z tytułu należności na podstawie przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia tj. wystąpienia przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania przez niego opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, które pozbawiałyby go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ opisał okoliczności odnoszące się do ustaleń o stanie zdrowia zobowiązanego i jego żony.

Końcowo organ podkreślił, że bezspornym jest fakt, iż do dnia 28 grudnia 2011r. w ewidencji działalności gospodarczej figurowały następujące dane przedsiębiorcy A. W. tj. oznaczenie przedsiębiorcy: C, główne miejsce wykonywania działalności: [...] [...], dodatkowe miejsca wykonywania działalności gospodarczej: [...], ul, [...],[...], ul. [...] oraz data rozpoczęcia działalności gospodarczej [...]. Jednocześnie z informacji uzyskanych z Urzędu Gminy [...] wynikało, że ten wpis w dalszym ciągu posiada status aktywny, a w Krajowym Rejestrze Sądowym A. W. jest wspólnikiem w Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością B, NIP [...] oraz posiadał [...] udziałów o łącznej wartości 1.091.000,00 zł. Przy czym całość udziałów wynosi 1.091.800,00 zł. Jednocześnie Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] udzielił informacji, że wg stanu na dzień 17 kwietnia 2013r. strona ma zadłużenie z tytułu podatku VAT.

Te okoliczności według organu przeczą twierdzeniom A. W., jakoby nie prowadził działalności gospodarczej od 1998r. Nie ulega wątpliwości, że osoba fizyczna nie prowadząca działalności gospodarczej nie ma możliwości wystawiania faktur VAT, tym samym nie posiada zadłużenia z tytułu tego podatku.

Organ oceniając przesłanki słusznego interesu zobowiązanego i interesu publicznego zaznaczył, że ustawowym obowiązkiem Zakładu jest dochodzenie należności, natomiast istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności publicznych. Zakład zawsze musi uwzględniać interesy funduszu ubezpieczeń, którymi zarządza. Dlatego też umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie. Organ, podkreślając, że zobowiązania skarżącego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej zawierają nie tylko składki osobiste zobowiązanego, ale również należności z tytułu zatrudnienia pracowników, które mają wpływ na ustalenie prawa oraz wysokości świadczeń emerytalno-rentowych osób ubezpieczonych (pracowników), w konkluzji stwierdził, że w analizowanym przypadku interes społeczny i publiczny przeważa nad interesem indywidualnym strony.

W skardze na tę decyzję skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 28 ust 3 u.s.u.s. przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności składek, gdy tymczasem istnieją zaległości niezabezpieczone hipotekami, a bezskuteczność egzekucji jest oczywista i potwierdzona szeregiem postanowień o jej umorzeniu.

2) art. 28 ust. 3a u.s.u.s w zw. z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - przez bezzasadne przyznanie wyższości interesowi społecznemu przed interesem prywatnym wnioskodawcy, w wyniku błędnie zastosowanego uznania administracyjnego, przejawiającego się powołaniem organu na:

- fakt, że skarżący jest udziałowcem w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością mimo, że od wielu lat nie prowadzi ona działalności i nie posiada majątku,

- konieczność ponoszenia ciężaru świadczeń przez budżet państwa w sytuacji umorzenia należności,

- korzystanie przez małżonkę skarżącego ze specjalistycznych świadczeń opieki zdrowotnej,

- brak skutecznego wniosku o tzw. abolicję.

- pominięciem faktu, że to z majątku I. W., zgodnie z zapowiedziami organ rentowy prowadziłby egzekucję,

- pominięciem skutków związanych z konieczną pomocą państwa dla skarżącego i jego małżonki w przypadku egzekwowania należności ZUS,

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło organ m. in. do błędnego ustalenia, że skarżący do dnia dzisiejszego faktycznie prowadzi działalność gospodarczą, w tym również, jako udziałowiec spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w sytuacji gdy skarżący nie prowadzi działalności indywidualnej od 1999r. a spółka nie funkcjonuje od 2004r., z kolei posiadane przez skarżącego udziały nie przedstawiają żadnej wartości.

W uzasadnieniu tych zarzutów podniósł, że organ pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dotychczas, dopuścił się po raz kolejny istotnych uchybień przy ustalaniu przesłanek umorzenia. Zasadniczym zarzutem wobec zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe zastosowanie uznania administracyjnego w wyniku niewłaściwej oceny i wzajemnego wyważenia słusznego interesu prywatnego z interesem publicznym. Ocena interesu publicznego i przyczyn, dla których organ przyznał mu wyższość, została zdaniem skarżącego przeprowadzona wadliwie i głęboko niesłusznie, a argumenty zastosowane przez organ, w praktyce mogą być zastosowane w każdej sprawie i służyć oddaleniu dokładnie każdego wniosku o umorzenie składek.

W dalszej treści uzasadnienia skarżący odniósł się szczegółowo do podniesionych w zarzutach naruszeń prawa, wskazując, że ostatecznie doprowadziły one do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, czego konsekwencją było wadliwa jego dalsza subsumcja w zakresie przepisów prawa materialnego.

Ponadto odniósł się do kwestii ustanowionych hipotek i ich rzeczywistego zakresu. W ocenie skarżącego fakt oddalenia przez Sąd Okręgowy w [...] powództwa ZUS przeciwko I. W. (co do całości odsetek) oznacza, że w tym zakresie również organ rentowy nie posiada zabezpieczenia rzeczowego. Również bez wpływu na nieściągalność zaległości składkowych, zdaniem skarżącego ma fakt, że jest zatrudniony w B od 2007 r. w wymiarze ½ etatu, albowiem otrzymywane z ww. tytułu wynagrodzenie nie podlega zajęciu komorniczemu, natomiast wszelkie, prowadzone względem skarżącego w tym okresie egzekucje okazały się bezskuteczne.

Zdaniem skarżącego błędnie przyjął organ, że postępowaniem nie były objęte składki, które były wcześniej przedmiotem postępowania na podstawie tzw. ustawy abolicyjnej oraz, że wniosek skarżącego z dnia 19 lutego 2013 r. zawierał jedynie wniosek o umorzenie na podstawie tej szczególnej ustawy, pomijając fakt, że w piśmie tym skarżący wyraził jednoznacznie stanowisko, że na wypadek braku umorzenia - z jakichkolwiek przyczyn - wskazanych tam zaległości na podstawie ustawy z 2009 r., jego wolą jest, by zostały one umorzone na ogólnych podstawach z art. 28 u.s.u.s. i rozporządzenia wykonawczego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014, poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

Zgodnie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygając sprawię w granicach tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, w tym zarzucane skargą naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ale także z uwagi na inne uchybienia organu, które nie są objęte zarzutami skargi, a które Sąd bierze pod uwagę stosując powołany przepis art. 134 § 1 P.p.s.a.

Dlatego na wstępie zważań prawych należy podkreślić, że postępowanie w zakresie umarzania należności z tytułu składek, prowadzone na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. 2015 poz. 121), dotyczy istniejących składek na ubezpieczenie społeczne, które obciążają płatnika składek. Postępowanie w tym przedmiocie nie może obejmować natomiast należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, które zostały zapłacone przez zobowiązanego albo, które nie istnieją z powodu wygaśnięcia.

Konieczne także na samym początku wydaje się stwierdzenie, że używane przez skarżącego i organ pojęcie zaległości z tytułu składek zawiera w sobie różnorodną treść. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych określa między innymi zasady, tryb i terminy rozliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz zasiłków ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego, opłacania składek na ubezpieczenie społeczne (art. 2 ust. 1 pkt 3 lit. c i d u.s.u.s.). W rozdziale 3 ustawy "Zasady ustalania składek na ubezpieczenie społeczne", w art. 16 ust. 1 zaznaczono, że składki na ubezpieczenia emerytalne pracowników finansują z własnych środków, w równej części, ubezpieczeni i płatnicy składek. Zgodnie z art. 16 ust. 4 pkt 1 u.s.u.s. składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe osób prowadzących pozarolniczą działalność finansują w całości z własnych środków sami ubezpieczeni.

Na podstawie art. 46 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z ustawy obliczać, potrącać z dochodów, rozliczać oraz wpłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Rozliczenie składek następuje w deklaracji rozliczeniowej, która zawiera między innymi zestawienie należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (por. art. 46 ust. 2 i ust. 4 u.s.u.s.). Wreszcie na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, nie później niż do 5, 10 lub 15 dnia następnego miesiąca, w zależności od grup płatników. Przy tym w myśl art. 47 ust. 4 u.s.u.s. składki opłaca się na wskazane przez Zakład rachunki bankowe odrębnymi wpłatami, w podziale między innymi na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.u.s. od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę na zasadach i w wysokości określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, a w myśl art. 24 ust. 1a w razie nieopłacenia składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości zakład może wymierzyć płatnikowi składek dodatkową opłatę do wysokości 100 % nieopłaconych składek. wskazać należy na art. 32 u.s.u.s. zgodnie, z którym do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie (...) stosowania ulg i umorzeń mają zastosowanie odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne. Przy tym podnieść trzeba co do składek na ubezpieczenie zdrowotne, iż regulują je przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz.U. 2015 poz. 581) w art. 79 i nast. a co do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosowną regulację zawierają przepisy art. 104 i nast. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. 2015 poz. 149). Wreszcie w art. 24 ust. 4-6h u.s.u.s. uregulowano przedawnienie należności z tytułu składek, w tym zabezpieczonych hipoteką oraz przerwy i zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

W dalszej części uzasadnienia używając pojęcia "składki" Sąd będzie nimi określał wszystkie należności, których umorzenia dochodzi skarżący z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego jak i na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W każdym przypadku przy złożeniu przez płatnika wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek niezbędne jest ustalenie ich rodzaju, wysokości i daty wymagalności oraz odsetek na dzień wydania decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wskazywały na to składy orzekające poprzednio w sprawach o sygn. akt I SA/Op 735/13 i I SA/Op 535/14. Sąd przywołuje te orzeczenia w ustaleniach faktycznych albowiem zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Treść tej zasady prawnej oznacza, że w kolejnych rozpoznaniach danej sprawy administracyjnej sąd administracyjny i organ administracji publicznej zobowiązane są podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony przez sąd drugiej instancji lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. Przy obecnym rozpoznaniu sprawy Sąd także stwierdza podstawy do zastosowania art. 153 P.p.s.a.

W konsekwencji trzeba podkreślić za składami poprzednio rozpoznającymi sprawę, iż ustalenia co do istnienia należności składkowych objętych wnioskiem o umorzenie powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s.

Merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty może być wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności.

W wyroku z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt I SA/Op 531/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął, że przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu składek, zwłaszcza określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 cyt. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. muszą być przyrównane do konkretnej wysokości zadłużenia ale przede wszystkim postępowanie dotyczące umorzenia należności składkowych musi dotyczyć należności istniejących, w tym nie przedawnionych. Ustalenie, że należności objęte wnioskiem o umorzenie wygasły wskutek przedawnienia oznacza konieczność umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Dlatego ustalenia odnoszące się do sytuacji materialnej, zdrowotnej, rodzinnej i dochodów zobowiązanego muszą być odniesione nie tylko do wysokości składek podlegających ewentualnemu umorzeniu ale przede wszystkim poprzedzone ustaleniami czy są należnościami istniejącymi i to niezależnie od tego czy strona w postępowaniu administracyjnym powołuje się na okoliczności przesądzające o istnieniu przesłanek przedawnienia zobowiązania.

Brak poczynienia takich ustaleń oznacza naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz dalszych przepisów art. 11 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.

Po wniesieniu wniosku o umorzenie składek organ powinien ustalić aktualną wysokość zobowiązania oraz stwierdzić, czy są one wymagalne. Ustalenia w tym przedmiocie powinny być szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji. Wracając zatem do treści żądania strony wszczynającego postępowanie a sporządzonego 19 lutego 2013 r. (data wpływu 22 lutego 2013 r.) trzeba podkreślić, że A. W. powołał się na trzy podstawy prawne swojego wniosku a to: art. 28 ust. 1-4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność.

Jednocześnie wniósł o umorzenie zaległości wskazując, że na dzień 4 grudnia 2012 r. obejmują one:

- nieopłacone składki na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników za okres od października 1996 r. do listopada 1997 r. w części finansowanej przez pracodawcę wraz z odsetkami za zwłokę,

- odsetek za zwłokę od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych (bez określenia za jako okres składki były nieopłacone),

- nieopłacone składki na indywidualne ubezpieczenie społeczne osób prowadzących działalność gospodarczą za okres od października 1998 r. do grudnia 1998 r. w kwocie głównej 691,90 zł wraz z odsetkami,

- nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne osób prowadzących działalność gospodarczą za grudzień 1999 r. oraz okres od maja 2001 r. do marca 2005r. w kwocie 20.438,70 zł oraz odsetek ustawowych i opłaty dodatkowej, którą określił na sumę 564,49 zł,

- nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okresy od września 1999 r. do grudnia 1999 r., od maja 2001 r. do listopada 2006 r. za kwiecień 2007 r. oraz okres od czerwca 2007 r. do października 2012 r. w tym z tytułu składek 24.177, 46 zł oraz z tytułu odsetek, kosztów egzekucyjnych w wysokości 10,70 zł i kosztów opłaty dodatkowej w wysokości 263,35 zł,

- nieopłaconych należności na Fundusz Pracy za okres od września 1999 r. do października 1999 r., za grudzień 1999 r. oraz za okres od maja 2001r. do marca 2005r. w tym 1.589,69 zł tytułem składek, odsetek za zwłokę oraz tytułem opłaty dodatkowej w kwocie 39,21 zł.

Rozstrzygnięcie tak sformułowanego wniosku wymagało sprawdzenia przez organ, które ze wskazanych należności stanowią zaległość, jaka jest wartość należności głównej, ile wynoszą odsetki za zwłokę i czy zaległości obejmują także wskazane koszty egzekucyjne i opłaty dodatkowe. Dlatego podzielić należy ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu poczynione w sprawie I SA/Op 535/14, które sprowadzały się między innymi do tezy, że objęte wnioskiem skarżącego składki dotyczyły różnych okresów, począwszy od października 1996 r., stąd mając na względzie okres powstania składek, organ przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie, zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zagadnień intertemporalnych i zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Pominięcie tego zagadnienia stanowi o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż została ona oparta na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwala na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem należności objętych wnioskiem skarżącego.

Podobnie wadliwa okazała się ocena organu o zaistnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności, którą Sąd uznaje za przedwczesną w odniesieniu do części wymienionych w sentencji rozstrzygnięcia składek. Podkreślenia bowiem wymaga, że argumenty o będącym w toku wobec skarżącego postępowaniu egzekucyjnym i o hipotecznym zabezpieczeniu dochodzonych należności organ odniósł kompleksowo do wszystkich objętych niniejszą decyzją składek, bez szczegółowej analizy, które z wymienionych w sentencji, poszczególnych należności były objęte postępowaniem egzekucyjnym lub stanowiły przedmiot zabezpieczenia hipoteką.

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] postępowanie egzekucyjne, zostało wdrożone jedynie w stosunku do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych za okres od września 2004 do listopada 2006, kwiecień 2007 i od czerwca 2007 do listopada 2011 - co nie obejmuje wszystkich, wskazanych w sentencji rozstrzygnięcia składek.

Brak jest w wydanym rozstrzygnięciu wnikliwej i rzetelnej analizy dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego w zakresie pozostałych okresów składkowych, których umorzenia odmówiono skarżącemu.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala, zdaniem Sądu, na przyjęcie jednoznacznych wniosków, które z poszczególnych należności, objętych rozstrzygnięciem, były przedmiotem zabezpieczenia hipoteką przymusową ustanowioną na nieruchomości żony skarżącego. Organ sam podkreśla, że tylko część należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne została zabezpieczona poprzez wpis hipoteki przymusowej, przy czym pozostawia poza zakresem rozważań tą część składek objętych rozstrzygnięciem, które nie zostały w ten sposób zabezpieczone. Dlatego w postępowaniu nie zostało wyjaśnione stanowisko organu o niewystąpieniu w sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności wobec tych składek, co do których brak jest informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, czy zakresie zabezpieczenia hipotecznego. Analiza treści zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ nie sprecyzował, która kwotowo określona część składek mogłaby stanowić przedmiot umorzenia w trybie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a do jakiej części tych składek zastosowanie powinny znaleźć także przepisy cyt. rozporządzenia. Ma to znaczenie, skoro częściowo różne są przesłanki umorzenia składek finansowanych przez płatnika na własne ubezpieczenie i na ubezpieczenia pracowników. Jest to dodatkowy argument przemawiający za tym, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić przy tym należy, że ani strona, ani także Sąd kontrolujący rozstrzygnięcie nie mogą domyślać się przyjętego przez organ toku rozumowania na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy, jeśli organ nie zawarł go w treści uzasadnienia. Decyzji nie można konstruować w ten sposób, aby jej istotne elementy miały być poszukiwane w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, gdyż strona ma prawo do tego, aby wyłącznie w oparciu o skierowaną do niej decyzję móc sprawdzić i ewentualnie zakwestionować tok rozumowania organu.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie wykonał zupełnie zaleceń Sądu z poprzedniego wyroku. Zaskarżona decyzja odwoławcza stanowi relację przeprowadzonych czynności organu, tak w postępowaniu z wniosku o umorzenie zaległych składek, jak i w postępowaniu egzekucyjnym albo odnoszącym się do wpisu hipoteki przymusowej.

Pomimo prowadzenia przez ten sam organ równolegle dwóch postępowań cywilnych przed sądami powszechnymi nie odnotowano w zaskarżonej decyzji ani obecnego toku postępowań ani tym bardziej ich wyniku. Na rozprawie przed Sądem administracyjnym pełnomocnik ZUS wskazał, że odnoszące się zabezpieczenia hipotecznego na nieruchomościach skarżącego postępowania cywilne są na etapie rozpoznawania apelacji od wydanych w pierwszej instancji wyroków. W szczególności przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się postępowanie odwoławcze w sprawie sygn. akt [...] z powództwa I. W. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zmierzające do usunięcia zabezpieczenia hipotecznego na nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], natomiast przed Sądem Apelacyjnym we [...] toczy się postępowanie apelacyjne w sprawie [...] z powództwa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu przeciwko I. W. o zapłatę, odnoszące się do tej samej nieruchomości i dokonanego na niej zabezpieczenia hipotecznego.

Zaskarżona decyzja odwołuje się do postępowań cywilnych zdawkowo stwierdzając, że aktualnie trwa postępowanie apelacyjne i wskazuje jeszcze na inną sprawę cywilną zakończonej według organu prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sygn. akt [...], która miała dotyczyć także zabezpieczenia hipotecznego na nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...].

W zaskarżonej decyzji organ odnotowuje także wpisy hipotek przymusowych oraz wymienia tytuły wykonawcze na podstawie, których prowadzone było postępowanie egzekucyjne w administracji, lecz z przedstawionych informacji nie wynika czy podjęte czynności egzekucyjne miały wpływ na bieg terminu przedawnienia.

W całych przedstawionych Sądowi aktach postępowania administracyjnego brak jest dokumentów z postępowania wieczystoksięgowego i egzekucyjnego w oparciu, o które organ twierdzi, że nastąpiło zabezpieczenie hipoteczne poszczególnych zaległości z tytułu składek albo toczyło się postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego.

Samo powoływanie się w decyzji na wystawienie tytułów wykonawczych, skierowanie ich do administracyjnego organu egzekucyjnego czy prowadzenie egzekucji nie jest wystarczające. Ocena legalności zaskarżonej decyzji w naprowadzonym wyżej kierunku badania istnienia zaległości z tytułu składek wymagałaby bowiem szczegółowego przedstawienia przez organ dlaczego wieloletnie zaległości składkowe nie przedawniły się i w oparciu o jakie czynności podjęte w postępowaniu wieczystoksięgowym oraz egzekucyjnym, a także sądowym doszło do zawieszenia albo przerwy biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s., należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem nie ulegają przedawnieniu, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia, co oznacza, że np. aby prawidłowo określić odsetki za zwłokę, należało ustalić w jakim dniu nastąpiło przedawnienie należności składkowych.

Dlatego konieczne jest, aby organ przedstawił w tej mierze w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stosowną analizę oraz załączył do akt administracyjnych niezbędną dokumentację także z podjętych czynności egzekucyjnych. Bezwzględnie wymagane jest ustalenie okresów zawieszenia czy przerw biegu przedawnienia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa, które z uwagi na to, że najstarsze należności objęte przedmiotowym postępowaniem powstały prawie dwadzieścia lat temu, były kilkukrotnie zmieniane. Sąd przedstawia ewolucję tych uregulowań, które organ musi odnieść przy ponownym rozpoznaniu sprawy do okoliczności rozpoznanej sprawy.

Stosownie do art. 35 ust.3 i ust.4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137, ze zm.) obowiązującej do 31 grudnia 1998 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników (oraz osób prowadzących działalność gospodarczą – zob. art.25 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin- j. t. Dz. U. z 1989 r., Nr 46, poz. 250 ze zm.) ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można było jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Przy czym należy wskazać, że przez "czynność zmierzającą do ściągnięcia należności" należy rozumieć m.in. wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. , sygn. akt II GSK 1102/08 – opubl. CBOSA na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl tak jak niżej podane dalsze wyroki sądów administracyjnych) bądź sprawdzenie przez poborcę stanu majątkowego dłużnika na podstawie tytułów wykonawczych i sporządzenie z tej czynności protokołu w obecności dłużnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I UK 392/07 –opubl. OSNP 2009/21-22/296).

Od 1 stycznia 1999 r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust.4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych, co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się w orzecznictwie, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r.(data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08 (Lex nr 396253) i z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08 (Lex nr 396249) oraz wyroku NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08. Do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Natomiast skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por: NSA w wyroku z dnia 30 września 2009 r., II GSK 72/09 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II UK 313/10 – opubl. OSNP 2012/9-10/126). Dodatkowo wskazać należy, że przepis art.109 u.s.u.s. odnosi się do czynności, które poprzedzają rozpoczęcie terminu przedawnienia, takich jak ustalenie podstawy wymiaru składek, obliczanie wysokości składki, składanie deklaracji itp. Nie obejmują one biegu terminu i innych cech przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (por: Sąd Najwyższy w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II UK 313/10 – opubl. OSNP 2012/9-10/126).

Ponadto wskazać należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że prawo do zmiany terminów przedawnienia jest domeną ustawodawcy zarówno w odniesieniu do stosunków cywilnoprawnych, jak i publicznoprawnych. Dłużnik musi się zatem poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego. Nie można bowiem mówić o istnieniu "prawa do przedawnienia" polegającego ochronie. Nie dochodzi też w przypadku wydłużenia terminu przedawnienia do działania prawa wstecz, albowiem zobowiązanie jest nadal to samo i nadal istnieje (por: NSA w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2045/09).

Na podstawie powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5 u.s.u.s., który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia." Dodano także ust. 5a-5d w brzmieniu następującym:

Art. 24 ust. 5a. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty;

ust.5b. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

ust.5c. Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu.

ust.5d. Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana.

Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego".

Na podstawie tejże nowelizacji po ust. 5d dodano także ust. 5e w brzmieniu: "Bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata".

Z kolei w oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 138, poz. 808), po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f. W przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1lit.a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia należności z tytułu składek z 10 lat do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (por: Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12 opubl. Lex nr 1350353).

Te wszystkie uregulowania organ musi uwzględnić przy ocenie istnienia lub braku przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem skarżącego.

Jak już podniesiono na wstępie uprzednie określenie kwoty należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika. Brak stosownych dokumentów w aktach sprawy nie pozwala na stwierdzenie, czy składki, odsetki i opłaty dodatkowe zostały w sposób prawidłowy określone przez organ, a przede wszystkim czy nie są objęte przedawnieniem.

Wymienione braki zgromadzonego materiału dowodowego i przyjętej przez organ argumentacji, nieprzekonujące o słuszności i kompletności decyzji przesądziły wynik sprawy sądowej i nakazały stwierdzić, że zaskarżona narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, celem wydania nowej, zgodnej z przepisami decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego i wadliwej oceny stanu majątkowej, zdrowotnej, rodzinnej, w jakiej znalazł się skarżący, w kontekście spełnienia przesłanek dotyczących umorzenia zaległości, wskazać wypada, że ocena tych argumentów na obecnym etapie sprawy jest przedwczesna, skoro organy nie ustaliły w sposób prawidłowy kwestii zakresu zobowiązania strony i przedawnienia.

Organ w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien także zwrócić uwagę na regulację art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przez pryzmat jej zgodności ze standardami konstytucyjnymi. Trzeba wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt SK 40/12, opubl. OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97), stwierdził, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, że wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70 § 8 O.p. powinna być dokonywana w kontekście zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 O.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r. Prowadzi to do wniosku, że art. 70 § 8 O.p. także należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W konsekwencji, ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2014 r., I SA/Op 566/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 grudnia 2013 r., I SA/Łd 496/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014 r., I SA/Wr 524/14, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1197/12). Ta konkluzja jest konieczna z uwagi na zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisami, których dotyczą wskazane przez Trybunał Konstytucyjny zastrzeżenia konstytucyjności, art. 70 § 8 O.p., który przewiduje, że "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu".

W konsekwencji, rodzą się wątpliwości co do możliwości "bezterminowego" wyłączenia przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 § 1 P.p.s.a. zaskarżona decyzja uchylona niniejszym wyrokiem nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku.