Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 867/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 300 ust. 1, art. 272
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1 pkt 39, par. 5 ust. 1 pkt 36 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców [...] kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia 25 lutego 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "im. [...] w C. (dalej: "Skarżący", "Strona") za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

W informacji wskazano, że opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych (0,05 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502, dalej jako "rozporządzenie"). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegający wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej: "o.p.") w związku z art. 300 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1, ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") Dyrektor Zarządu Zlewni w S. PGW WP określił Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "im. [...] w C. za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych (pkt I), zaś w pkt II określił, pozostającą do zapłaty, kwotę opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. wynoszącą [...] zł i stanowiącą różnicę pomiędzy nową wysokością opłaty (określoną w pkt I decyzji), a uiszczoną w dniu 11 marca 2019 r. kwotą [...]zł.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że dnia 11 marca 2019 r. Strona dokonała zapłaty opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r. w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

W związku z koniecznością weryfikacji wysokości opłaty zmiennej, wskazanej w informacji z dnia 25 lutego 2019 r organ wszczął postpowanie w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych. Jednocześnie wyjaśnił, że przyczyną wszczęcia postępowania była zaniżona wysokość opłaty poprzez przyjęcie do obliczeń jednostkowej stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (0,05 za 1 m3), zamiast jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienne w pkt 1-35, określonych w PKD (0,115 zł za 1 m3).

Dyrektor wykluczył przyjęcie, że dokonywany przez ROD pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, czyli do celów rolniczych lub leśnych. Z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działek w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z jako działalność organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że w art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne zawarto odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p. do ponoszenia opłat za usługi wodne. Wobec powyższego, odpowiednie zastosowanie przepisu art. 21 § 3 o.p. do opłat za usługi wodne wymaga uwzględnienia różnicy i przyjęcia, że jeżeli właściwy dyrektor zarządu zlewni PGW WP stwierdzi inną wysokość opłaty za usługi wodne niż ustaloną w informacji, wówczas obowiązany jest do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne.

Zdaniem organu, przeprowadzone w sprawie postępowanie potwierdziło, że wysokość opłaty za usługi wodne winna być inna niż w ustalonej informacji. Błędne bowiem było uwzględnienie w wyliczeniach jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne, w wysokości 0,05 za 1 m3, wynikającej z § 5 ust.1 pkt 39 (do celów rolniczych), zamiast stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, (do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w PKD) w wysokości [...] zł za 1 m3, co w rezultacie zaniżyło wysokość opłaty. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych. Przy czym opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (1600 m3). Skoro wpłacona przez stronę opłata zmienna w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych nie pokrywa całej należnej opłaty zmiennej ustalonej tą decyzją, zatem została określona dopłata w wysokości [...] zł.

Nie zgadzając się z ustaleniem powyższej opłaty, Strona złożyła od niej odwołanie, w którym wniosła o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, tj. że pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

ROD podniósł, że organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia (tj. do celów innych niż wymienione pkt 1- 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności). Wskazał, że skoro ustawa Prawo wodne nie definiuje pojęcia celów rolniczych, zatem posiłkowo należy odnieść się do art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w których to określono, co należy rozumieć pod pojęciem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz przesądzono, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Przepisy te stosowane a contrario nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystaniem na cele rolnicze zwłaszcza, że za takim sposobem rozumowania przemawiają także art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Dalej podkreślono, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymywania na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałaniu degradacji gleb, a ustawodawca na gruncie prawa wodnego w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr. Wykładnia prawa zastosowana przez organ jest zatem sprzeczna z ratio legis ustawy, tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Powyższa interpretacja pojęcia "cele rolnicze" w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest spójna z interpretacją tego pojęcia na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 272 ust. 1 i art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 21 § 3 o.p. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy Prawo wodne. Jednocześnie przytoczył treść art. 300 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim. Wysokość opłaty zmiennej określa właściwy organ Wód Polskich, na podstawie deklaracji podmiotu korzystającego z usług wodnych, w której wskazany jest cel poboru wody.

W związku z tym, że Strona w złożonej deklaracji błędnie określiła cel poboru wód podziemnych – jako na cel rolniczy i leśny, zatem należało określić prawidłową kwotę opłaty zmiennej, zgodnie z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. W tej sytuacji pobór wód na potrzeby ROD został przypisany do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD).

W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, że Skarżący posiada pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę C. z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], na pobór wód podziemnych. Stosownie zatem do zapisów art. 298 pkt 1 Prawa wodnego jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych. Skoro ustawa ROD nie zawiera definicji legalnej "celu rolniczego", zatem należy sięgnąć do innej regulacji, zawierającej taką definicję. Jednocześnie nie zgodził się z argumentacją Strony odwołującej się do definicji "gruntów rolnych" zawartej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych podnosząc, że zawarta w art. 2 ust. 1 ww. ustawy definicja jest normatywnie niejednolita, co oznacza, że w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, pozostałe zaś grunty, w tym grunty rodzinnych ogrodów działkowych, z założenia nie mogą służyć ich rolniczemu wykorzystaniu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych.

Organ przytoczył treść art. 4 ustawy ROD definiujący pojęcie rodzinnych ogrodów działkowych oraz wynikające z art. 3 ustawy ROD cele rodzinnych ogrodów działkowych, przez które należy interpretować funkcje rodzinnych ogrodów działkowych. Zdaniem organu, zgodnie z art. 12 ustawy ROD na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Ustawodawca zezwala jedynie na prowadzenie drobnych upraw ogrodniczych mających na celu zaspokojenie potrzeb własnych osób korzystających z ROD. Powołując się nadto na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie II SA/Ol 1002/19 organ odwoławczy uznał za błędne powołanie się przez Stronę na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podnosząc, że sam fakt prowadzenia działalności na gruntach rolnych nie świadczy o rolniczym wykorzystaniu tych gruntów. Objęcie bowiem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak grunty rolne i leśne, o czym wprost stanowi art. 5 tej ustawy, nie oznacza, że grunty te stają się gruntami rolnymi lub leśnymi.

Dokonując wykładni przepisu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat, należy uwzględnić oba warunki konieczne do zaklasyfikowania poboru wód na cele rolnicze, po pierwsze cel rolniczy, a po drugie konieczność nawadniania gruntów i upraw. Wedle organu, w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek poboru wód na cel rolniczy, w związku z czym opłata zmienna nie mogła zostać określona na podstawie powołanego przepisu.

Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy "im. [...]" w C., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze, decyzji tej zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że ROD powinien ponosić opłatę w wysokości określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia,

2. prawa materialnego, a w szczególności:

-art. 4 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2014 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5, art 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22c ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie pomimo, że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia przez bezzasadne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że dokonana wykładnia pojęcia "celów rolniczych" nie znajduje żadnego umocowania w sprawie, a nawet stoi z nim w oczywistej sprzeczności. Na gruncie bowiem ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jedną z podstawowych funkcji rodzinnych ogrodów działkowych, jest wykorzystywanie zajmowanych przez nie gruntów na prowadzenie upraw ogrodniczych (art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 1, art. 4). Tymczasem prowadzenie takich upraw na terenie ROD mieści się w pojęciu "działalności rolniczej". W związku z tym całkowicie niezrozumiałe jest wywodzenie przez organ, z użytego w art. 2 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych sformułowania "na własne potrzeby" skutku w postaci wyłączenia produkcji warzyw, owoców i roślin ozdobnych na działce w ROD, z zakresu pojęcia "produkcji rolniczej" i w konsekwencji odmowy uznania nawadniania upraw i gruntów w ROD, za nawadnianie upraw i gruntów dla celów rolniczych. Strona mając na uwadze treść art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych uznała, że na potrzeby ustalenia znaczenia użytego w prawie wodnym pojęcia "celów rolniczych" zasadne jest odniesienie się do regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 tej ustawy stosowanymi a contrario wynika, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

W ocenie strony, racjonalny ustawodawca na gruncie ustawy Prawo wodne w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr, o analogicznym charakterze, jak dobra chronione przez Prawo wodne. Stąd też odstąpił od obciążania poboru wody służącej nawadnianiu gruntów rolnych dodatkowymi opłatami. Zatem wykładnię prawa zastosowaną przez organ, należy uznać za błędną również z uwagi na jej sprzeczność z ratio legis ustawy - tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, utrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji w trybie uproszczonym, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. określającą Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszeniu Ogrodowemu w W. Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "im. [...]" w C. za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych oraz jednocześnie określającą stronie dopłatę za ten okres w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych w związku z dokonaniem przez stronę zapłaty opłaty zmiennej w wysokości [...] zł.

Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy). Stosownie do art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Ponadto w art. 300 ust. 1 a i 1 b tej ustawy określono, że uprawnienia organu podatkowego, przysługujące Wodom Polskim wykonują dyrektorzy zarządów zlewni Wód Polskich, zaś właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1). W myśl art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 ustawy Prawo wodne przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2018 r., poz. 2268), w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

W sprawie bezsporne jest, że skarżący ROD posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych ze studni wierconej, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat. Nie budzi również wątpliwości, że strona w pismach i oświadczeniach kierowanych do organu konsekwentnie wskazywała, że zużycie wody następuje do celów rolniczych na potrzebny nawadniania upraw działkowych. Z kolei organ pobór wód podziemnych przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia (tj. innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności), uznając, że nie ma podstaw do zastosowania stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, gdyż wbrew twierdzeniom strony, pobór wód podziemnych nie odbywa się dla celów rolniczych. Zdaniem Sądu, stanowisko to nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ utożsamia cele rolnicze z definicją działalności rolniczej. Tymczasem zakres obu zwrotów jest inny. Co prawda w przepisach prawa brak jest legalnej definicji celu rolniczego, ale zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl). Z kolei pojęcie działalności rolniczej zostało zdefiniowane w różnych ustawach (np. ustawie z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców czy w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych), w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji (wytwarzaniu) roślinnej lub zwierzęcej. Nie ulega wątpliwości, że zakres pojęcia celu rolniczego będzie szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej.

Po drugie z uwagi na to, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują "celu rolniczego" to zgodzić należy się ze skarżącym, że w takiej sytuacji przesądzenie, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w celach rolniczych, wymaga odniesienia się do przepisów innych aktów prawnych mających za przedmiot regulacji te kwestie, w szczególności do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym.

Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia taki sam przedmiot regulacji jak w ustawie Prawo wodne, którym jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), ale także to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego" jak

i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym

w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na "cele nierolnicze". Nadto dodając do tego treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych logiczne jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia

5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt

IV SA/Po 970/19, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Innymi słowy rzecz ujmując, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych i z racji tego objęcia tych gruntów stosowną ochroną uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.

Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro wśród podstawowych celów wymieniono zaspakajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (art. 3 pkt 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.

Zaakcentowania wymaga, że niewątpliwie funkcja ROD w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Z tych też względów - zdaniem Sądu - okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, na który powołuje się organ, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, ale Sąd z powodów wyżej już wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 313/20 oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19 (publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, co przemawia za tym, aby organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony, a czego nie uczynił. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem dopłaty do uiszczonej przez ROD opłaty zmiennej. Takiego działania nie sposób usprawiedliwić koniecznością stosowania reguł właściwych prawu podatkowemu. Choć rację należy przyznać organowi, że opłata za usługi wodne ma charakter daniny publicznej, to zaznaczenia wymaga, że ustawodawca nie zwolnił z opłaty usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych za pomocą urządzeń pompowych, dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Dlatego też zasada, że wszelkie zwolnienia z danin publicznych muszą być interpretowane w sposób ścisły nie znajduje tu zastosowania.

Wskazane wyżej przyczyny, czynią zapatrywanie organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie irrelewantna jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia ustalił opłatę w nieprawidłowej wysokości, co skutkowało naliczeniem dopłaty, czym dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym oraz do wydania decyzji odpowiadającej prawu.