Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 930/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia WSA (del.) Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1292/20 w sprawie ze skargi A. AB z siedzibą w S., Szwecja na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem A. AB z siedzibą w S. z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku B., kod EAN:[...] (dalej: lek B.), ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1292/20, po rozpoznaniu skargi A. AB z siedzibą w S., uchylił wspomnianą decyzję Ministra Zdrowia i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Minister Zdrowia zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 784 ze zm.; dalej: ustawa o refundacji) oraz ustalenie jego treści normatywnej w sposób sprzeczny z wnioskami płynącymi z analizy systemowej pozostałych uregulowań zawartych w tej ustawie, odnoszących się do składania, w warunkach kontynuacji, wniosków o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu produktu leczniczego (w tym zwłaszcza uregulowań wskazanych w ust. 2-4 punktu I skargi kasacyjnej) - co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji powołanego przepisu, tj. ustaleniem, że nie istnieje oddzielna kategoria wniosków kontynuacyjnych o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu oraz decyzji kontynuacyjnych - i co w dalszej konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem Sądu, że nie wystąpiła sytuacja bezprzedmiotowości postępowania, a organ bezpodstawnie umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (z tą ostatnią kwestią wiążą się zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienione w pkt II);

2. błędną wykładnię art. 30 ust. 2 ustawy o refundacji, polegającą na ustaleniu jego treści normatywnej w sposób sprzeczny zarówno z treścią tego przepisu, jak również wynikiem wykładni systemowej pozostałych uregulowań zawartych w tej ustawie, odnoszących się do wniosków kontynuacyjnych o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu oraz decyzji kontynuacyjnych (w tym zwłaszcza uregulowań przytoczonych w pozostałych ustępach pkt I skargi kasacyjnej), nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przepisu, tj. uznaniem, że nie istnieje oddzielna kategoria wniosków kontynuacyjnych o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu oraz decyzji kontynuacyjnych - i co w dalszej konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem Sądu, że nie wystąpiła sytuacja bezprzedmiotowości postępowania, a organ bezpodstawnie umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (z tą ostatnią kwestią wiążą się zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienione w pkt II);

3. naruszenie art. 13 ust. 1 w związku z art. 1 ustawy o refundacji poprzez brak jego uwzględnienia i właściwego zastosowania w ramach wykładni systemowej tego przepisu razem z pozostałymi uregulowaniami zawartymi w tej ustawie odnoszącymi się do wniosków kontynuacyjnych o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu oraz decyzji kontynuacyjnych (w tym zwłaszcza przytoczonymi w pozostałych ustępach pkt I skargi kasacyjnej) - co skutkowało w konsekwencji błędną oceną, że nie istnieje oddzielna kategoria wniosków kontynuacyjnych o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu oraz decyzji kontynuacyjnych, a także nieuwzględnieniem interesów świadczeniobiorców (pacjentów) oraz możliwości płatniczych podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych (płatnika), jako jednej z przesłanek wydania decyzji przedłużających okres refundacji - i co w dalszej konsekwencji wpłynęło na błędną kontrolę zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, wyrażającą się w nieprawidłowej ocenie tego Sądu, że nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a organ bezpodstawnie umorzył postępowanie w sprawie (z tą ostatnią kwestią wiążą się zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienione w pkt II);

4. naruszenie art. 13 ust. 2, 5 oraz 6a ustawy o refundacji poprzez ich niezastosowanie w ramach wykładni wskazanych wcześniej przepisów tej ustawy - co skutkowało nieprawidłową wykładnią systemową przepisów ustawy refundacyjnej, które poddał analizie Sąd pierwszej instancji, wyrażającą się w ocenie, że nie istnieje oddzielna kategoria wniosków kontynuacyjnych o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu oraz decyzji kontynuacyjnych - i co skutkowało zarazem nieuwzględnieniem interesów świadczeniobiorców (pacjentów) oraz możliwości płatniczych podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych (płatnika), jako jedną z przesłanek wydania decyzji;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 105 § 1 k.p.a. wynikające z braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej analizy i wykładni przepisów prawa materialnego w ich ujęciu systemowym, tj.: art. 24 ust. 1, art. 13 ust. 1, ust. 2, ust. 5, ust. 6a, art. 30 ust. 2 i art. 37 ust. 1, ust. 4 oraz ust. 6 ustawy o refundacji (zostało to podniesione w zarzutach zawartych w pkt I skargi kasacyjnej) - co skutkowało błędną kontrolą zaskarżonej decyzji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wyrażającą się w ocenie, że wygaśnięcie decyzji z [...] lutego 2018 r. o objęciu refundacją produktu leczniczego oraz nieumieszczenie produktu leczniczego objętego niniejszym postępowaniem w wykazie leków refundowanych opublikowanym w dniu [...] lutego 2020 r. nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku refundacyjnego - w sytuacji gdy prawidłowo należało uznać (jak przyjął to organ), iż powyższa okoliczność stanowi taką przeszkodę ze względu na brak możliwości wydania kontynuacji decyzji w stosunku do produktu leczniczego, który nie jest ujęty w wykazie leków refundowanych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie na skutek błędnej kontroli sądowej decyzji Ministra Zdrowia z [...] lutego 2020 r., nr [...] - w sytuacji gdy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - a co za tym idzie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja, w tym także w zakresie jej uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), w przeciwieństwie do stanowiska Sądu pierwszej instancji, odpowiadała prawu.

Minister Zdrowia wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi A. AB z siedzibą w S. poprzez jej oddalenie, a w przypadku uznania, że nie zachodzą warunki do rozpoznania skargi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 i 5 w związku z art. 193 p.p.s.a. Minister Zdrowia wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - zanonimizowanej decyzji z [...] lutego 2020 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku ze względu na wygaśnięcie decyzji znajdującej się w obwieszczeniu Ministra Zdrowia, na okoliczność realizacji przez organ zasady ogólnej pogłębiania zaufania do władzy publicznej poprzez nieodstępowanie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, oraz że nie jest to jednostkowa praktyka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra Zdrowia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mając na uwadze, że organ zrzekł się rozprawy, a A. AB nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie do rozważań mających znaczenie dla oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania prowadzą do wniosku, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku A. AB o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku B., w sytuacji gdy wniosek ten został złożony w dniu, w którym wspomniany lek znajdował się w wykazie leków refundowanych (obwieszczenie Ministra Zdrowia z 20 grudnia 2019 r. w sprawie wykazu refundowanych leków), lecz przed rozpoznaniem wniosku ogłoszono nowy wykaz leków refundowanych, w którym lek B. nie został ujęty (obwieszczenie Ministra Zdrowia z 18 lutego 2020 r.). Według organu postępowanie w takiej sytuacji stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z tym stanowiskiem, uznając, że ukazanie się nowego wykazu leków refundowanych, w którym lek B. nie został umieszczony, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania o objęcie tego leku refundacją, wszczętego wnioskiem złożonym w dniu, w którym lek ten pozostawał w wykazie. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie istniała podstawa do umorzenia postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo zinterpretował art. 24 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o refundacji.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o refundacji do wniosków refundacyjnych, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1, w odniesieniu do leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobu medycznego, który w dniu złożenia tego wniosku był zawarty w wykazie, o którym mowa w art. 37 ust. 1, nie stosuje się wymagań, o których mowa w art. 25 pkt 14, ani też przepisów art. 12 pkt 2, art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 35.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że z powołanego przepisu wynika jedynie, że wniosek o objęcie refundacją, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o refundacji, dotyczący leku, który w dniu złożenia tego wniosku znajdował się w wykazie leków refundowanych, wszczyna postępowanie administracyjne, w którym nie stawia się pewnych wymagań stosowanych do wniosków składanych dla leków nieobjętych refundacją. Uproszczenie procedury przy rozpoznawaniu wniosku obejmującego lek, który w dniu złożenia wniosku był umieszczony w wykazie leków refundowanych, nie oznacza jednak, że postępowanie wszczęte wspomnianym wnioskiem jest w jakimś stopniu ograniczone czasowo. W szczególności nie jest tak, jak twierdzi Minister Zdrowia, że postępowanie może toczyć się tylko do czasu pozostawania danego leku w wykazie leków refundowanych, a po opublikowaniu przez Ministra Zdrowia kolejnego wykazu, w którym dany lek nie został ujęty, postępowanie staje się bezprzedmiotowe.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że każde postępowanie wszczęte na podstawie art. 24 ustawy o refundacji kończy się wydaniem nowej decyzji w przedmiocie refundacji, gdyż w obowiązującym stanie prawnym nie została przewidziana możliwość wydania decyzji o przedłużeniu (kontynuacji) obowiązującej decyzji refundacyjnej. Wobec tego złożenie wniosku o refundację leku ujętego w wykazie leków refundowanych lub znajdującego się poza tym wykazem zawsze jest równoznaczne z wystąpieniem o wydanie nowej decyzji refundacyjnej.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w powołanym przepisie, oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W rozpoznawanej sprawie tak rozumiana bezprzedmiotowość postępowania nie wystąpiła. Postępowanie prowadzone z wniosku o objęcie refundacją leku B., który w dniu wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o refundacji, znajdował się w wykazie leków refundowanych, nie stało się bezprzedmiotowe po opublikowaniu przez Ministra Zdrowia wykazu, w którym lek ten nie został wymieniony. W tym postępowaniu nadal występują wszystkie elementy materialnego stosunku administracyjnoprawnego. Istnieje podmiot, który w okresie wskazanym w art. 30 ust. 2 ustawy o refundacji wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, oraz przedmiot postępowania, za który należy uznać ocenę zasadności objęcia danego leku refundacją.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo dokonana wykładnia art. 30 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o refundacji doprowadziła Sąd pierwszej instancji do słusznej konstatacji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy postępowanie prowadzone na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o refundacji wobec leku, który w dniu złożenia wniosku był zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o refundacji ujęty w wykazie leków refundowanych, nie stało się, po opublikowaniu kolejnego wykazu leków refundowanych, w którym dany lek nie został wymieniony, bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że językowa wykładnia przepisów ustawy o refundacji leków, które jak wspomniano, nie wprowadzają żadnych ograniczeń czasowych dla procedowania wniosku o refundację leku na kolejny okres, w tym także po ogłoszeniu nowego wykazu leków refundowanych, w którym dany lek nie został uwzględniony, nie pozostaje, wbrew sugestiom zawartym w skardze kasacyjnej, w sprzeczności z dyrektywami wykładni celowościowej i systemowej.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jednym z celów realizowanych przez ustawę o refundacji leków jest zapewnienie ciągłości dostępności do leków refundowanych. Dlatego w żadnej mierze nie można zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzeniem, że "wykładnia zastosowana przez Sąd pierwszej instancji stanowi zaprzeczenie podstawowych zadań i celów ustawy, którymi są zapewnienie dostępności do produktów leczniczych po umiarkowanych cenach, gdyż skazuje pacjentów na wysokie koszty związane z wykupem leków w wyniku przerwy spowodowanej nieznalezieniem się leku w obwieszczeniu Ministra Zdrowia zawierającym wykaz leków refundowanych". Jest wprost przeciwnie, gdyż przyjęcie wykładni powołanych przepisów ustawy o refundacji zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do tego, że przerwa spowodowana nieznalezieniem się leku w wykazie leków refundowanych byłaby krótsza, aniżeli w przypadku przyjęcia wykładni proponowanej przez Ministra Zdrowia, co w efekcie jest bardziej korzystne dla pacjentów. Kontynuowanie postępowania wszczętego wnioskiem o refundację leku, także po publikacji wykazu, w którym ten lek nie został uwzględniony, i wydanie w tym postępowaniu decyzji refundacyjnej, powodowałoby, że lek mógłby pozostawać poza wykazem leków refundowanych tylko do czasu publikacji przez Ministra Zdrowia kolejnego obwieszczenia, czyli przez 2 miesiące. Przyjęcie natomiast, że postępowanie z takiego wniosku powinno być umorzone, wiązałoby się z koniecznością złożenia nowego wniosku dotyczącego danego leku, który to wniosek nie mógłby być objęty uproszczoną procedury określoną w art. 30 ust. 2 ustawy o refundacji, co w efekcie prowadziłoby do znacznego wydłużenia przerwy w refundacji danego leku.

Należy zauważyć, na co zresztą zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że aby nie dopuścić do przerw wynikających z nieumieszczeniem danego leku w obwieszczeniu Ministra Zdrowia zawierającym wykaz leków refundowanych przed upływem okresu obowiązywania poprzedniej decyzji refundacyjnej, ustawą z dnia 7 października 2020 r. o Funduszu Medycznym (Dz. U. poz. 1875) do ustawy o refundacji leków został wprowadzony art. 25c ust. 1, w myśl którego "W przypadku wniosków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1, 1a i 1b, które dotyczą leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobu medycznego znajdującego się w wykazie, o którym mowa w art. 37 ust. 1, w danym wskazaniu, wnioskodawca ma obowiązek złożyć je najpóźniej na 180 dni przed wygaśnięciem dotychczasowych decyzji". Jak wskazano w skardze kasacyjnej ratio legis tego nowego rozwiązania nie budzi wątpliwości. Celem nowej regulacji było uniknięcie takiej sytuacji, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, mianowicie że wniosek refundacyjny dla leku znajdującego się w wykazie leków refundowanych (nazywany przez organ wnioskiem kontynuacyjnym) nie został rozpoznany przed opublikowaniem kolejnego wykazu, w którym ten lek nie został ujęty. Jednak to nowe rozwiązanie, pozwalające na wyeliminowanie przerw w refundacji leku po wejściu w życie nowelizacji, nie ma wpływu na ocenę możliwości procedowania wniosku złożonego przed 26 listopada 2020 r., czyli przed wejściem w życie art. 25c ust.1 (jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie), który nie został rozpoznany przed opublikowaniem kolejnego wykazu leków refundowanych, w którym lek objęty wnioskiem nie został już ujęty. W takiej sytuacji realizacja celów ustawy o refundacji wymaga, aby przerwa, w której lek znajdujący się w dniu złożenia wniosku o refundację w wykazie leków refundowanych, a następnie pozostający poza tym wykazem, była jak najkrótsza. Wykładnia zastosowana przez Sąd pierwszej instancji pozostawała zatem w zgodności z dyrektywami wykładni celowościowej ustawy o refundacji leków.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 13 ust. 1 w związku z art. 1 oraz art. 13 ust. 2, 5 oraz 6a ustawy o refundacji poprzez brak ich zastosowania w ramach wykładni systemowej przepisów ustawy o refundacji, należy zauważyć, że wymienione przepisy określają kryteria ustalenia urzędowej ceny zbytu leku, a wynika z nich korzystna dla pacjentów zasada, że urzędowa cena leku, ustalana w kolejnej decyzji o objęciu refundacją, nie może być wyższa niż jego uprzednia cena, obowiązująca w dniu złożenia wniosku o ponowne objęcie refundacją. W związku z tym trzeba zauważyć, że wykładnia przepisów ustawy o refundacji przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, przy uwzględnieniu tych przepisów, jest także bardziej korzystna dla pacjentów, niż wykładnia proponowana przez organ. W przypadku umorzenia postępowania podmiot składający nowy wniosek o objęcie refundacją leku po upływie okresu obowiązywania poprzedniej decyzji może wnieść o podwyższenie urzędowej ceny danego leku. Natomiast w przypadku kontynuowania postępowania wszczętego wnioskiem złożonym, tak jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w dniu, w którym lek był umieszczony w wykazie leków refundowanych (art. 13 ust. 6a ustawy o refundacji), podwyższenie ceny nie było możliwe.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dyrektywy wykładni systemowej przepisów ustawy o refundacji leków, także z uwzględnieniem powołanych w skardze kasacyjnej art. 13 ust. 1 w związku z art. 1 oraz art. 13 ust. 2, 5 oraz 6a tej ustawy, nie uzasadniają przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował art. 30 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o refundacji. Kontynuowanie postępowania wszczętego wnioskiem o refundację, złożonym na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o refundacji, dotyczącym leku, który w dniu złożenia wniosku był zgodnie z art. 30 ust. 2 tej ustawy zawarty w wykazie leków refundowanych, po ukazaniu się nowego wykazu, w którym dany lek nie został ujęty, nie narusza określonych w art. 13 ust. 1 w związku z art. 1 oraz art. 13 ust. 2, 5 oraz 6a ustawy o refundacji zasad ustalania urzędowej ceny zbytu leku.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że oprócz prawidłowo dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni językowej wymienionych przepisów ustawy o refundacji leków, także dyrektywy wykładni celowościowej oraz systemowej tych przepisów przemawiają za takim ich rozumieniem, które nie prowadzi do umorzenia postępowania o refundację leku wszczętego na wniosek, w sytuacji, gdy w dniu złożenia wniosku dany lek znajdował się w wykazie leków refundowanych, a po opublikowaniu, w trakcie rozpoznania wniosku, nowego wykazu, lek, którego dotyczy postępowanie, nie został w nim ujęty.

Prawidłowe było zatem stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszało powołany przepis, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W związku z tym niezasadne były zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., wynikającego z braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej analizy i wykładni przepisów prawa materialnego, co skutkowało błędną kontrolą zaskarżonej decyzji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. mają charakter norm ustrojowych i kompetencyjnych, które określają w sposób ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W myśl art. 1 § 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności Ministra Zdrowia pod względem zgodności z prawem oraz zastosował środek określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, prawidłowo interpretując przepisy prawa materialnego, o czym była mowa wyżej, i stwierdzając naruszenie przez organ przepisu art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Okoliczność, że Minister Zdrowia nie zgadza się z wynikiem przeprowadzonej kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Odnosząc się z kolei do wniosku organu o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj.: zanonimizowanej decyzji Ministra Zdrowia z [...] lutego 2020 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku "ze względu na wygaśnięcie decyzji znajdującej się w obwieszczeniu Ministra Zdrowia", na okoliczność realizacji przez organ ogólnej zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej poprzez nieodstępowanie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, oraz że nie jest to jednostkowa praktyka, należy stwierdzić, że dowód ten nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że - jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - jednostkowa decyzja występująca w obiegu prawnym nie może stanowić dowodu świadczącego o utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, a jeżeli taka praktyka była niezgodna z prawem, to jej kontynuowanie nie służy pogłębianiu zaufania do władzy publicznej.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.