Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1398/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 aust. 5 w zw. z art. 36 a ust 5 a oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. i L. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. P. i L. G. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej "PINB [...]") orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290), tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem w sprawie rozbudowy budynku "P." na terenie nieruchomości przy ul. P. [...] w W., stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...].

Po rozpatrzeniu odwołania M. P. i L. G., decyzją z [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...] WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. - dalej "k.p.a."), art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 - dalej także "Pr. bud."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że w trakcie kontroli nieruchomości przy ul. P. [...] w W., pracownicy PINB [...] ustalili, że znajdujący się tam budynek mieszkalny został rozbudowany w latach 1986 - 1988, na podstawie decyzji z [...] marca 1986 r. zezwalającej na rozbudowę istniejącej tam "P.". Zgodnie z tą decyzją projektowana długość budynku winna wynosić 12,80m. wysokość od poziomu gruntu 9,70m i od poziomu gruntu do krawędzi gzymsu ok. 8,80m. Z pomiarów dokonanych podczas przeprowadzonej 23 stycznia 2015 r. kontroli wynika, że obecne wymiary budynku usługowego wynoszą: szerokość od strony podwórka - 6,1m, szerokość od strony ul. P. - 5,47m, długość - 12,50m, wysokość od poziomu istniejącego terenu do górnej krawędzi gzymsu - 8,36m, wysokość od parteru do kalenicy - 9,30m. Analizując dokonane ustalenia organ uznał, iż jakkolwiek projektowane i obecne wymiary rozbudowy spornego budynku różnią się między sobą, gdyż winny wynosić 5,00m x 12,80m, wysokość ok. 9,70m i ok. 8,80m, a wynoszą 5,30m x 12,30m oraz wysokość ok. 9,30m do ok. 8,36m, to jednak różnica ta jest na tyle niewielka, iż nie powinna być traktowana jako istotne odstępstwo od warunków określonych w decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] marca 1986 r. Różnica ta mieści się w granicach dopuszczalnego, tj. pozbawionego konsekwencji wynikających z ustawy Prawo budowlane, odstępstwa od projektu budowlanego. Podkreślił, że w zaakceptowanym przez właściwy organ projekcie, określając wielkości obiektu posługiwano się oznaczeniem "

" co oznacza "w przybliżeniu". W takim wypadku ww. różnic w wysokości obiektu nie można uznawać za odstępstwo. Oceniając dokonane przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego organ odwoławczy wskazał, że o tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Dokonując kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w oparciu o art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, należy brać również pod uwagę przepisy mające charakter zasad ogólnych, a mianowicie art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 4 i pkt 9 oraz art. 9 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] WINB wniosły M. P. i L. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i niezasadne przyjęcie , że w niniejszej sprawie doszło do nieistotnego odstąpienia od projektu budowlanego,

- art. 4, 5, 9 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że odstępstwa od projektu są niewielkie i nie naruszają zasad określonych w tych przepisach, co jest oczywiście błędne,

- art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że istotne odstąpienie jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

2. Naruszenie przepisów art. 6, 7, 77 - 80 k.p.a. przez przeprowadzenie procedury bez zachowania zasad wynikających z tych przepisów.

W skardze zarzucono błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez niezasadne deprecjonowanie opinii mgr. inż. R. G., podczas gdy opinia ta została wykonana prawidłowo na podstawie pomiarów dokonanych przecież przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – protokół – [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., z którego niezbicie wynika, że wymiary obiektu są znacznie większe niż wskazane w planie realizacyjnym stanowiącym integralną część decyzji z [...] marca 1986 r. znak: [...]. Podniesiono również zarzut błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez pominięcie szczegółowej analizy zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Orzekając [...] listopada 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 238/17) o oddaleniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazał, iż rozbudowa będąca przedmiotem postępowania została w całości zrealizowana na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a następnie przyjęta do użytkowania 16 maja 1988 r. Oceniając charakter dokonanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego Sąd podzielił stanowisko organu o braku podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązków mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Według Sądu pierwszej instancji, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przewiduje nałożenie na inwestora obowiązków lub czynności, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Jedynie w sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.) organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Według Sądu organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, iż niewielka zmiana parametrów wykonanej rozbudowy, nie może być zakwalifikowana jako odstępstwo, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr. bud. Z akt postępowania wynika, że dobudowana część jest podpiwniczona z dwoma kondygnacjami nadziemnymi i strychem. Wymiary dobudowanego obiektu wynoszą: szerokość od strony podwórka - 6,1m, szerokość od strony ul. P. - 5,47m, długość -12,50m, wysokość od poziomu istniejącego terenu do górnej krawędzi gzymsu 8,36m. Natomiast według dokumentacji i rzutu kondygnacji, wymiary budynku winny wynosić: 5,00m x 12,80m. Według okazanej kserokopii planu realizacyjnego z wykonanej rozbudowy wymiary dobudowanego obiektu wynoszą: 5,30m x 12,30m. Powyższe rozbieżności, jak przyjął organ oznaczają, że już na etapie projektowania wymiarowanie budynku było niespójne. Zważywszy jednak, że projektowany budynek był zlokalizowany pomiędzy dwoma istniejącymi w tym czasie budynkami jego szerokość nie mogła ulec zmianie. Także długość i wysokość przedmiotowego budynku wynikająca z dokonanych pomiarów kontrolnych wykonanych przez uprawnionego pracownika organu nadzoru budowlanego nie odbiega w sposób istotny od dokumentacji projektowej. Projektowana długość budynku to: 12,80m - z pomiaru 12,50m. Projektowana wysokość od poziomu gruntu 9,70m z adnotacją projektanta "projektowany dach dostosować wysokościowo do istniejącego dachu", wysokość mierzona od poziomu gruntu do krawędzi gzymsu wynosi 8,36m. Sąd zauważył nadto, iż projektant wyraził zgodę na alternatywne rozwiązanie /przekrój pionowy A-A/ w zakresie dostosowania wysokości dachu do istniejącej zabudowy. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, co do braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Pr bud. WSA w Warszawie podzielił także stanowisko organu o braku podstaw do przyjęcia, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany powierzchni zabudowy i kubatury dobudowanego obiektu. Uzasadnienie organu w tym przedmiocie jest przekonywujące i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. P.reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie akt sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci zdjęć dobudowanego budynku oraz jego ściany od strony wschodniej na okoliczności podane w treści uzasadnienia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu skarżonej decyzji [...] WINB pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono jak przebiega zewnętrzna ściana dobudowanego budynku od strony wschodniej tj. od strony parterowego budynku użytkowego i jaka jest rzeczywista szerokość budynku na całej długości wskazanej powyżej ściany zewnętrznej i przyjęcie, że przy założeniu, iż budynek został wzniesiony między dwa istniejące już budynki, jego szerokość nie mogła ulec zmianie a ewentualne różnice w wymiarach mogą być skutkiem niespójnego zwymiarowania już na etapie projektowania. W konsekwencji błędnych założeń przyjęto, że szerokość budynku na całej długości wynosi 5,47m, co przy projektowanej szerokości 5m uznano za odstępstwo od projektu o charakterze nieistotnym, podczas gdy w rzeczywistości ściana zewnętrzna na całej jej długości nie stanowi linii prostej, szerokość budynku w poszczególnych jego częściach jest różna a faktycznie niezgodne z projektem poszerzenie budynku o ok. 1m nastąpiło głównie już poza ograniczającym rozbudowę istniejącym wówczas budynkiem parterowym.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie, podczas gdy w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu obowiązkiem organu jest nałożenie na inwestora obowiązków mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem;

2. art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr. bud. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w sprawie, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego.

W piśmie procesowym z 18 kwietnia 2018 r. L. G. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 maja 2019 r. (sygn. akt II OSK 1174/18) uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA uznał, że wyrok WSA został wydany z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem NSA, analiza zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego i podjętych na jego podstawie rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji, zaaprobowanych następnie przez Sąd pierwszej instancji w wyroku oddalającym skargę, uzasadnia stanowisko autora skargi kasacyjnej, że stan faktyczny sprawy został ustalony wadliwie. Rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, że w toku postępowania wyjaśniającego organy orzekające obu instancji nie ustaliły jaka jest rzeczywista szerokość budynku cukierni.

Zgodnie z projektem budynek miał mieć kształt regularnego prostokąta o wymiarach: 5m szerokości x 12,80m długości. Jego długość miała odpowiadać długości istniejącego już budynku oznaczonego nr 1, a jeśli chodzi o szerokość, to miał on zostać wybudowany pomiędzy istniejącymi już budynkami i przylegać do nich ścianami bocznymi. Co do wysokości budynku projektant przewidział możliwość dostosowania projektowanego dachu do wysokości istniejącego dachu, posługując się na przekroju A-A wartościami przybliżonymi "

" które miały wynosić od poziomu gruntu - 9,70m i od poziomu gruntu do krawędzi gzymsu - 8,80m. Z załączonego planu realizacyjnego działki z wykonaną rozbudową wynika, że budynek posiada wymiary 5,30m x 12,30m. Całą swoją szerokością przylega do istniejących budynków oznaczonych na rysunku nr 1 i 3, a całą swoją długością odpowiada długości istniejącego budynku nr 1. Zatem na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że został on wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym. Nie mniej jednak – jak zauważył NSA – z załączonej do akt organu odwoławczego inwentaryzacji rozbudowy "P." wynika, że długość zrealizowanego budynku wynosi 12,35m, a jego szerokość od strony ul. P. [...] wynosi początkowo 5,30m i w kierunku podwórka ulega poszerzeniu osiągając ostatecznie wymiar 6,00m. Rację ma wobec tego autor skargi kasacyjnej podnosząc, że inwestor nie wybudował ściany budynku od strony wschodniej w linii prostej, tak jak przewidywał to projekt. W połowie długości budynku został wybudowany ciąg kominowy, wchodzący swym obrysem w istniejący budynek parterowy, co wynika z załączonej dokumentacji fotograficznej (k. 45, 46, 138, 139 akt organu powiatowego) oraz wspomnianej inwentaryzacji. Natomiast w miejscu, w którym nie było już ograniczenia ze strony budynku parterowego (za ciągiem kominowym), budynek został ponownie poszerzony. Przeprowadzone w trakcie kontroli nieruchomości pomiary wykazały, że sporny budynek posiada szerokość od strony ul. P. - 5.47m, a od strony podwórka - 6,1m, długość - 12,50m, wysokość od poziomu terenu do gzymsu - 8,36m, wysokość od parteru do kalenicy - 9,30 m. Zestawienie powyższych pomiarów z projektowanymi dowodzi, że w rzeczywistości został zrealizowany budynek o innych wymiarach i innym kształcie aniżeli wynikało to z pierwotnego z projektu, a dokonane zmiany winny być poddane ponownej ocenie co do tego, czy mają charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Kwestia ta została pominięta przez organy orzekające, które w motywach wydanych rozstrzygnięć nie ustosunkowały się z należytą starannością do zebranego materiału dowodowego, w tym zalegającej w aktach sprawy inwentaryzacji rozbudowy "P." oraz dokumentacji fotograficznej, przyjmując z góry, bez bliższej analizy, że powyższe rozbieżności są efektem niespójnego zwymiarowania budynku już na etapie jego projektowania. A skoro budynek miał zostać zlokalizowany pomiędzy dwoma istniejącymi w tym czasie budynkami, to jego szerokość nie mogła ulec zmianie. Stanowisko to, podzielone przez Sąd pierwszej instancji, jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Podobnie jak nie sposób się zgodzić z poglądem Sądu Wojewódzkiego wywiedzionym w ślad za organami, że niewielka zmiana parametrów wykonanej rozbudowy, nie może być zakwalifikowana jako odstępstwo, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr. bud. W rezultacie brak jest, zdaniem WSA, podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednak na brak konsekwencji zarówno ze strony WSA, jak organów prowadzących postępowanie administracyjne, które zdają się nie dostrzegać istotnych różnic pomiędzy trybami naprawczymi uregulowanymi w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. i w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, dlatego należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

Podobnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Powyższe przepisy skutkują związaniem tutejszego Sądu oceną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r. (sygn. akt II OSK 1174/18)

Badając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje na wyraźną rozbieżność pomiędzy parametrami spornego budynku przy ul. P. [...] w W. (działka ew. nr [...] z obrębu [...]) wynikającymi z projektu rozbudowy istniejącej "P.", zatwierdzonej decyzją z [...] marca 1986 r., znak: [...], a wymiarami tego obiektu ustalonymi podczas inwentaryzacji przeprowadzonej 23 stycznia 2015r. przez przedstawiciela PINB [...].

Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że dobudowana część budynku jest podpiwniczona z dwoma kondygnacjami nadziemnymi i strychem. Wymiary dobudowanego obiektu wynoszą: szerokość od strony podwórka - 6,10m, szerokość od strony ul. P. - 5,47m, długość - 12,50m, wysokość od poziomu istniejącego terenu do górnej krawędzi gzymsu - 8,36m, wysokość od poziomu "0" do kalenicy - 9,30m.

Natomiast według dostępnej dokumentacji projektowej i rzutu kondygnacji, wymiary budynku winny wynosić: 5,00 x 12,80 m. Z okazanej kserokopii planu realizacyjnego z wykonanej rozbudowy wynika zaś, że wymiary dobudowanego obiektu wynoszą: 5,30 x 12,30 m.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2019 r. dostrzegł, że inwestor nie wybudował ściany budynku od strony wschodniej w linii prostej, tak jak przewidywał to projekt. W połowie długości budynku został bowiem wybudowany ciąg kominowy, wchodzący swym obrysem w istniejący budynek parterowy, co wynika z załączonej dokumentacji fotograficznej (k. 45, 46, 138, 139 akt PINB [...]) oraz wspomnianej inwentaryzacji. Natomiast w miejscu, w którym nie było już ograniczenia ze strony budynku parterowego (za ciągiem kominowym), budynek został ponownie poszerzony. Z ustaleń kontrolnych wynika więc, że sporny budynek posiada szerokość od strony ul. P. - 5.47m, a od strony podwórka - 6,1m, długość - 12,50m, wysokość od poziomu terenu do gzymsu - 8,36m, wysokość od parteru do kalenicy - 9,30 m. Zestawienie powyższych pomiarów z projektowanymi dowodzi, że w rzeczywistości został zrealizowany budynek o innych wymiarach i innym kształcie aniżeli wynikało to z pierwotnego z projektu, a dokonane zmiany winny być poddane ponownej ocenie co do tego, czy mają charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zdaniem NSA, kwestia ta została pominięta przez organy orzekające, które nie tylko nie odniosły się w swoich decyzjach do zebranego materiału dowodowego, w tym zalegającej w aktach sprawy inwentaryzacji rozbudowy "P." oraz dokumentacji fotograficznej, przyjmując niejako prima facie, że powyższe rozbieżności są efektem niespójnego zwymiarowania budynku już na etapie jego projektowania. Błędne było również stanowisko organu, że skoro budynek miał zostać zlokalizowany pomiędzy dwoma istniejącymi w tym czasie budynkami, to jego szerokość nie mogła ulec zmianie.

Niewątpliwie rację ma tutaj Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem pomimo dysponowania przez organy nadzoru budowlanego wynikami przeprowadzonej przez pracownika PINB [...] kontroli, której ustalenia nie zostały przecież skutecznie podważone, uznały one powyższe różnice za "niewielkie". Tymczasem już tylko porównanie faktycznej szerokości spornego budynku – wynoszącej od ul. P. - 5.47m, a od strony podwórka - 6,1m – z szerokością wynikającą z zatwierdzonego projektu i kopii planu realizacyjnego (odpowiednio 5,00m i 5,30m), świadczy o niemożliwości uznania tych różnic za wynik błędu pomiarowego lub za nieznaczne odstępstwo od wartości podanych "w przybliżeniu" w decyzji z [...] marca 1986 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem organów, które podzielił WSA w Warszawie w uchylonym wyroku z 24 listopada 2017r. (sygn. akt VII SA/Wa 238/17), że niewielka zmiana parametrów wykonanej rozbudowy, nie może być zakwalifikowana jako odstępstwo, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Wymaga bowiem podkreślenia, iż przepis ten kategorycznie stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a. Ten ostatni przepis przewiduje jednak, iż nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, o ile takie odstąpienie spełnia m.in. warunek (pkt 1), że nie przekracza ono 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym.

W świetle ustaleń dokonanych przez organy, ww. zastrzeżenie z art. 36a ust. 5a pkt 1 Prawa budowlanego nie zostało spełnione, wobec czego w sprawie nie może być mowy o nieistotnym charakterze odstępstw.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę nie mógł ponadto przejść obojętnie wobec treści uzasadnień decyzji organów nadzoru budowlanego, w których wskazuje się na obowiązek przeprowadzenia szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Pomimo tak narzuconych standardów postępowania, organy nie dostrzegły jednak potrzeby jednoznacznego ustalenia kubatury ww. budynku.

Odnosząc się do zarzutu Skarżących dotyczącego różnicy w kubaturze obiektu, która zgodnie z potwierdzeniem przyjęcia do użytkowania przedmiotowego obiektu z 16 maja 1988 r. liczyć miała 610 m3, (pismo Urzędu Dzielnicowego W.), natomiast wg. przedłożonego przez Skarżące opracowania mgr inż. R. G. wynosi 817,13 m3, organ ograniczył się do krytyki ww. opinii sporządzonej podczas kontroli (wizji) z 23 stycznia 2015 r. PINB [...], a za nim [...] WINB stwierdziły jedynie, że dokonane wówczas pomiary organu nie zawierały danych dotyczących wymiarów kondygnacji podziemnej obiektu, jak również odniesienia punktu "0", do poziomu terenu (tj. różnicy pomiędzy punktem "0" a poziomem terenu). To zaś w ocenie ww. organów oznacza, że oparcie opinii wyłącznie o pomiary z natury nie może stanowić podstawy do prawidłowego obliczenia kubatury budynku.

Zarazem obydwa organy wskazały, że zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie, a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku:

a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady,

b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.

W ocenie organów nadzoru budowlanego, z obliczeń inż. R.G. nie wynika, aby uwzględnił on wszystkie powyższe parametry.

Tak umotywowane stanowisko PINB [...], jak i organu drugiej instancji, nie może zostać zaakceptowane przez Sąd i należy je ocenić całkowicie krytycznie w świetle zasad wyrażonych w przepisach art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wreszcie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 7 maja 2019 r. zwrócił uwagę na brak dostrzeżenia przez organy, a za nimi także WSA w Warszawie, istotnych różnic pomiędzy trybami naprawczymi uregulowanymi w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. i w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 przewidują, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

(...)

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W konsekwencji powyższego, przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy, rzeczą organów będzie podjęcie niezbędnych czynności, celem prawidłowego ustalenia faktycznych parametrów spornego budynku dotyczących również jego kubatury, a następnie rzetelna ocena stwierdzonych odstępstw w świetle przepisów art. 36a ust. 5 pkt 2 i ust. 5a Prawa budowlanego, z uwzględnieniem wyrażonej wyżej oceny prawnej dokonanej w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Następnie organy zobowiązane będą dokonać wyboru właściwego trybu z art. 51 ust. 1 Pr. bud. z uwzględnieniem art. 51 ust. 7 tej ustawy, celem zastosowania odpowiednich środków prawnych, które pozwolą doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącym kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.