Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 589/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1064/05 w sprawie ze skargi A. i F. R. na decyzję Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 589/06

UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, w wyniku wszczętego na wniosek A. i F. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 1992 r. (znak: [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej T. i A. D. pozwolenia na budowę pawilonu meblowego z częścią socjalną i magazynową na działce położonej w T. przy ul. K., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta M. T.

W uzasadnieniu wojewoda podkreślił, że wskazanie lokalizacyjne dla planowanej inwestycji określono w decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. (znak: [...]) Prezydenta Miasta T. Powyższa decyzja wskazywała m.in., że teren, na którym zlokalizowany jest pawilon meblowy wg planu przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności – adaptacja (P.32.MN). W części opisowej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, w jednostce strukturalnej "P-1", do której należy powyższy teren, oznaczony on został z funkcją wiodącą mieszkaniowo-usługową.

Wojewoda powołał się również na fragment wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2002 r. (sygn. akt II SA/Gd 2051/02), w którym sąd wyraził pogląd, że na terenie oznaczonym jako P.32.MN dopuszcza się jedynie realizację obiektów usługowych lub handlowych nieszkodliwych dla środowiska.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję wojewody kujawsko-pomorskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wojewoda w znacznej części nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie wyjaśniając, że: "budowa pawilonu meblowego została przerwana na ponad 2 lata". Zdaniem organu odwoławczego, wojewoda był obowiązany, stosownie do przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229, z późn. zm.) ustalić wystąpienie przerwy w budowie inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 1992 r. Wojewoda nie odniósł się również do innych zarzutów dotyczących sprzeczności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. (znak [...]) ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. T. z dnia [...] września 1992 r.

Rozpatrując odwołanie F. i A. R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 r. (znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m. T. z dnia [...] września 1992 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. wynika, że teren oznaczony symbolem P.32.MN przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności-adaptacja. W związku z powyższym należy uznać, że wydana decyzja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi rażące naruszenie art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

W dniu 27 grudnia 2004 r. T. i A. D. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. Skarżący zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 ust. 1 pkt 2 i 3 kpa. Skarżący wskazali, że na terenie projektowanej inwestycji dopuszcza się realizację obiektów usługowych lub handlowych nieszkodliwych dla środowiska i, w tym zakresie, powołali wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2002 r. (sygn. akt II SA/Gd 2005/02).

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 kpa stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] października 2003 r. (znak: [...]) ze względu na jej wydanie z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że porównanie części opisowej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. T. z załączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projektem zagospodarowania działki, pozwala stwierdzić, że budowa pawilonu meblowego w planowanej lokalizacji nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przesądza decyzja prezydenta m. T. z dnia [...] grudnia 1991 r. (znak: [...]) określająca wskazanie lokalizacyjne dla pawilonu meblowego przy ul. K.

Organ powołał się również na wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2002 r. (sygn. akt II SA/Gd 2051/02), w którym sąd dokonał wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ powołał również załączoną do akt pozytywną opinię Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. z dnia 12 sierpnia 1992 r. (znak [...]) oraz postanowienie Wojewody Toruńskiego z dnia 10 sierpnia 1992 r. (znak: [...]) pozytywnie opiniujące budowę pawilonu meblowego pod względem zgodności planowanej inwestycji z przepisami o ochronie środowiska.

W skardze na powyższą decyzję A. i F. R. podnieśli, że organ niezasadnie powołał się na wyrok NSA OZ w Gdańsku (sygn. akt. SA/Gd 2051/02). Zdaniem skarżących na terenie przewidzianym pod niską zabudowę mieszkalną – adaptacja dopuszczalna jest jedynie realizacja obiektów usługowych lub handlowych nieszkodliwych dla środowiska. Planowana inwestycja zaś, zdaniem skarżących, jest inwestycją związaną z hałasem, dostawami, naprawami i robotami stolarskimi.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r. (sygn. akt VII/SA/WA 1064/05) oddalił skargę.

W uzasadnieniu sąd podniósł, że GINB uchylając w dniu [...] października decyzję wojewody pomorsko-kujawskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. T. z dnia [...] września 1992 r. oraz stwierdzając nieważność tej decyzji nie wskazał z jakiego rozstrzygnięcia planu zagospodarowania przestrzennego wynika zakaz budowy planowanego pawilonu handlowego.

WSA podkreślił, że ze znajdującego się w aktach wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Torunia zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 27 stycznia 1986 r. nr X/58/86 (Dz. Urzędowy Województwa Toruńskiego nr 2, poz. 70 z dnia 5 maja 1986 r.) wynika, że działka, której dotyczy inwestycja znajduje się na terenie P.32.MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności – adaptacja. W części opisowej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w jednostce strukturalnej "P-1" powyższy teren oznaczony został z funkcją wiodącą mieszkaniowo-usługową.

Następnie WSA w Warszawie przytoczył poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na wyjątkowy charakter postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przewidzianego w przepisach kpa (art. 156 i n.).

WSA podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 1 kpa niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia określonych przepisów prawa oraz ustalenie, czy weryfikowane rozstrzygnięcie narusza prawo w sposób rażący. Wymaga to często zabiegów procesowych prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

WSA stwierdził, że art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter zasady ogólnej, co oznacza, że jego postanowienia muszą zostać uwzględnione przy interpretacji innych norm prawnych.

Zdaniem WSA, GINB nie uczynił tego rozpoznając sprawę w dniu 23 października 2003 r. i nie wskazał wyraźnej i oczywistej sprzeczności decyzji Prezydenta m. Torunia z treścią obowiązujących przepisów prawnych.

Tym samym, w ocenie WSA w Warszawie, zasadnie przyjął GINB, że wydana przezeń decyzja z dnia 24 października 2003 r. uchylająca decyzję wojewody kujawsko-pomorskiego z dnia 29 sierpnia 2003 r. i stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta m. Torunia z dnia 14 września 1992 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, i uzasadniała jej uchylenie poprzez wydanie zaskarżonej decyzji.

Stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji zgodnie z prawem, WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie F. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od GINB zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący zarzucił wydanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006 r. z naruszeniem przepisów prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia 24 października 2003 r. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z naruszeniem art. 141 § 4 i 134 § 1 ppsa przez faktyczny brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przyjęcie ustaleń organu administracyjnego, mimo zarzutów zgłoszonych w skardze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że WSA w Warszawie nie odniósł się w pełni do zarzutów podniesionych w skardze. WSA w Warszawie nie przytoczył wszystkich zarzutów, jakie skarżący zgłaszali w skardze do WSA, a ponadto nie odniósł się do większości zarzucanych naruszeń w uzasadnieniu wyroku. W szczególności WSA nie zamieścił adekwatnych wyjaśnień, z jakich powodów nie podzielił podnoszonego przez skarżących naruszenia przez GINB art. 138 § 1 pk 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czym naruszył art. 141 § 1 ppsa. Ponadto skarżący podnieśli, że sąd pomija w części historycznej sprawy, te fragmenty stanu faktycznego, które obrazują przebieg postępowania inaczej niż wynika to z uzasadnienia wyroku. W szczególności doprowadziło to do braku zamieszczenia informacji o kontroli decyzji GINB pod względem zgodności z prawem na skutek skargi p. D.

Skarżący podnieśli również, że uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie jedynie zdawkowo odnosi się do kontroli zaskarżonej decyzji, a mianowicie do stwierdzenia, że organ administracji centralnej nie wskazał wyraźnej i oczywistej sprzeczności decyzji Prezydenta Miasta Torunia z treścią przepisu prawa. Zdaniem skarżącego, organ administracyjny w uzasadnieniu decyzji z 24 października 2003 r. wskazał konkretną podstawę prawną (art. 3 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane) oraz uznał, że decyzja Prezydenta M. Torunia jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego nie było więc podstaw by oddalić skargę wyłącznie dlatego, że w opinii WSA w Warszawie w decyzji z 24 października 2003 r. nie zajęto jasnego i oczywistego stanowiska. Zdaniem skarżącego nie zachodziły również przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 października 2003 r. oraz uznania decyzji z dnia 17 czerwca 2005 r. za zgodną z prawem. Zdaniem skarżącego sąd stwierdzając, że decyzja z dnia 24 października 2003 r. nie jest zgodna z prawem, rozstrzygnął zagadnienie, które nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy i mogłoby zostać skontrolowane w przypadku wniesienia skargi na tę decyzję. Skarżący podniósł, że sąd w szczególności zobowiązany był wskazać, że organ administracji państwowej miał podstawy do uznania, że zapadła ona z rażącym naruszeniem prawa oraz przedstawić odpowiednie uzasadnienie podstaw uznania wystąpienia kwalifikowanej formy naruszenia. Zdaniem skarżącego, WSA bezpodstawnie przyjął, że ustalenie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przesądza o tym, że decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem skarżącego z uzasadnienia wyroku nie wynika w ogóle, z jakich przyczyn zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bo nawet wadliwość decyzji z dnia 24 października 2003 r. jeszcze nie kwalifikuje do takiej oceny, gdyż w rozpatrywanej sprawie chodzi o kontrolę decyzji z dnia 17 czerwca 2005 r., która utrzymała w mocy decyzję z dnia 6 maja 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia 24 października 2003 r.

Dodatkowo skarżący podniósł, że powołując się na wyrok NSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2002 r. (sygn. akt II SA/Gd 2005/02) sąd nie wziął pod uwagę fragmentu uzasadnienia, na który powoływali się skarżący. Zdaniem skarżącego z wskazanego przez niego fragmentu uzasadnienia wynika, że tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności są z reguły ustalane w dzielnicach podmiejskich, gdzie wyklucza się w zasadzie możliwość lokalizacji jakichkolwiek obiektów przemysłowych, rzemieślniczych i produkcyjnych.

Zdaniem skarżącego w rozpatrywanej sprawie teren położony jest w dzielnicy podmiejskiej, co ze względu na spodziewany hałas i drgania projektowanego pawilonu handlowego pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i T. D. wnieśli o jej oddalenie. Zdaniem skarżących żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Państwo D. wskazali, że podniesione zarzuty nie mają związku ze stanem faktycznym sprawy, odnoszą się do spraw oczywistych, które nie są przedmiotem zaskarżenia lub nie są prawidłowe. Zdaniem p. D. wiążąca wykładnia prawa miejscowego dotyczącego działki przy ul. [...] została wyrażona w prawomocnym wyroku NSA OZ w Gdańsku. Zdaniem p. D. z wyroku tego wynika, że na spornym terenie dopuszczona jest realizacja obiektów usługowych lub handlowych nieszkodliwych dla środowiska, takich jak planowana budowa pawilonu meblowego. Dodatkowo p. D. podnieśli, że GINB zasadnie stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia 24 października 2003 r. P. D. nie zgodzili się też z twierdzeniem wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że część opisowa planu zagospodarowania przestrzennego o symbolu ‘P-1’ nie musi dotyczyć terenu oznaczonego symbolem ‘P.32 MN’, wskazując, że symbolem ‘P-1’ objęta jest całość planu zagospodarowania, w tym także jednostki bilansowej o symbolu P.32 MN.

Dodatkowo p. D. podnieśli, że pawilon meblowy został zaprojektowany i wykonany w stanie surowym zamkniętym zgodnie z warunkami technicznymi i spełnia wszelkie wymogi określone w przepisach techniczno-budowlanych oraz został dostosowany do charakteru istniejącej zabudowy.

Ponadto p. D. podnieśli, że sporadyczne dojazdy do ich pawilonu meblowego nie mogą być uznane za uciążliwe ze względu na znaczną odległość pawilonu od nieruchomości skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania – art. 151 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2003 r. oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 141 § 4 oraz 134 § 1 ppsa poprzez faktyczny brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przyjęcie ustaleń organu administracyjnego mimo zarzutów zgłoszonych w skardze.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej przez WSA w Warszawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: "GINB") z dnia 17 czerwca 2005 r., wydana po rozpoznaniu wniosku państwa A. i F. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 6 maja 2005 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia 24 października 2003 r.

Decyzją z dnia 6 maja 2005 r. GINB, po przeprowadzeniu na wniosek p. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia 24 października 2003 r. (znak: [...]) uchylającej decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 sierpnia 2003 r. (znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 14 września 1992 r. (znak: [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Państwu T. i A. D. pozwolenia na budowę pawilonu meblowego z częścią socjalną i magazynową, na działce położonej w Toruniu przy ul. [...] i stwierdzającej nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Torunia.

Fakt, że kontrolowana przez WSA w Warszawie decyzja GINB z dnia 17 czerwca 2005 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 6 maja 2005 r. zapadła w trybie ponownego rozpoznania sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu kontroli dokonywanej przez organy i sądy administracyjne.

Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 1 kpa) jest wyłączenie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna lub więcej z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie decyzji kończącej takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji, odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 kpa) albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacji, o której mowa w art. 158 § 2 kpa.

Nie jest natomiast dopuszczalne załatwianie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności innych zagadnień i obejmowanie ich rozstrzygnięciem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W szczególności organ nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w sprawie, w której została wydana decyzja, której nieważność podlega stwierdzeniu.

Zarzuty autora skargi kasacyjnej muszą więc zostać rozpatrzone przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwzględnieniem zawężonego trybu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu brak odniesienia się bezpośrednio do legalności zaskarżonej decyzji i oparcie rozstrzygnięcia na ocenie wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 października 2003 r.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej należy wskazać, że skarżący zarzuca wydanie zaskarżonego wyroku przez WSA w Warszawie z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa) oraz naruszeniem prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa).

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W tym zakresie autor skargi kasacyjnej podnosi, że WSA w Warszawie naruszył przepis art. 151 ustawy ppsa poprzez przyjęcie, że w sprawie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2005 r. [...] i decyzji z dnia 6 maja 2005 r. znak [...]

Przepis art. 151 ustawy ppsa określa jedno z możliwych rozstrzygnięć sprawy przez sąd administracyjny. Zgodnie z tym przepisem, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi.

W opinii składu orzekającego rozpatrującego niniejszą sprawę zarzucane przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 151 ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. W istocie bowiem autor skargi kasacyjnej kwestionuje merytoryczne rozstrzygnięcie WSA w Warszawie. Istotę naruszenia art. 151 ppsa postrzega więc skarżący w fakcie, że WSA nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze do sądu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie jasno wynika, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnych uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Tym samym, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, trafnie WSA w Warszawie zastosował jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia przepis art. 151 ustawy ppsa.

Niezrozumiałe jest podnoszone przez skarżącego w petitum skargi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, WSA w Warszawie w ogóle nie stosował przepisu art. 145 ppsa, opierając rozstrzygnięcie na art. 151 ppsa. Tak więc wskazane przez skarżącego naruszenie art. 151 ppsa wynikające z "nie uwzględnienia skargi, poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)" ppsa nie miało w sprawie miejsca.

Nie można także uznać za trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Właściwe pisemne motywy orzeczenia pozwalają stronie zaznajomienie się z argumentacją sądu kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wywody sądu przedstawione w uzasadnieniu pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do zarzutów wyrażonych w skardze kasacyjnej.

Z analizy uzasadnienia kontrolowanego wyroku WSA w Warszawie wynika, że spełnia ono wszelkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 ustawy ppsa. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, sąd zawarł w uzasadnieniu podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz ze stosownym wyjaśnieniem. Dodatkowo WSA odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, w zakresie w jakim zarzuty te mogły zostać poddane kontroli decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

WSA w Warszawie oceniając legalność zaskarżonej decyzji GINB z dnia 17 czerwca 2005 r., utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia 6 maja 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji GINB z dnia 24 października 2003 r., zobowiązany był ocenić czy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatniej z wymienionych decyzji.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, WSA w Warszawie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wystarczające stwierdzenia umożliwiające stronom postępowania zapoznanie się z argumentacją stojącą za przyjętym przez sąd rozstrzygnięciem.

WSA w Warszawie w wyczerpujący sposób wskazał powody uzasadniające w jego opinii oddalenie skargi. W szczególności sąd wskazał odrębności wynikające ze specyfiki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz uchybienia, których dopuścił się w trakcie postępowania administracyjnego GINB wydając decyzję z dnia 24 października 2003 r. WSA zawarł również w uzasadnieniu argumentację przemawiającą za uznaniem wydania decyzji z dnia 24 października 2003 r. z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na niedopełnieniu przez organ szeregu obowiązków wynikających z przepisów postępowania mających zastosowanie w nadzwyczajnym trybie kontroli decyzji administracyjnej.

W opinii składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, zarzucane

w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 ppsa sprowadza się w istocie do polemiki z merytorycznym rozstrzygnięciem podjętym przez sąd pierwszej instancji. W tym zakresie należy wskazać, że rozpoznanie zarzutu naruszenia ar. 141 § 4 ppsa w postępowaniu przed NSA obejmuje wyłącznie badanie, czy

uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom określonym w tym przepisie, nie dotyczy zaś oceny zasadności przyjętej przez sad pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym, określonym w art. 141 par. 4 ustawy ppsa.

Błędny jest również zarzut autora skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu Sąd pominął niektóre okoliczności faktyczne mające istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie co prawda wskazują skarżący, że w tzw. "części historycznej" uzasadnienia, WSA w Warszawie nie zamieścił informacji o zaskarżeniu przez p. D. decyzji GINB z dnia 24 października 2003 r. do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, skarga na powyższą decyzję została odrzucona przez WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lutego 2004 r. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżących, w rozpatrywanej sprawie nie dokonano sądowej kontroli decyzji 24 października 2003 r. pod względem merytorycznym i w konsekwencji brak odpowiedniej informacji w uzasadnieniu nie może być uznany za mający istotny wpływ na dokonaną przez WSA

w Warszawie kontrolę zaskarżonej decyzji.

Nietrafny jest również podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. W ocenie NSA, przeprowadzona przez WSA w Warszawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji została dokonana w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych sprawy, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawnych istotnych w rozpoznawanej sprawie.

Podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego również nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie skarżący podnosi wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej: " Prawo budowlane") oraz art. 156 §1 pkt 2 kpa w związku z naruszeniem art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ppsa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzucane przez autora naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa pozostaje poza kontrolą dokonywaną przez NSA. Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest bowiem do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Tym samym w zakresie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają przepisy prawa materialnego i procesowego, które zostały lub powinny zostać zastosowane przez sąd pierwszej instancji. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma zastosowania do sądów administracyjnych, a więc WSA w Warszawie wydając zaskarżony wyrok nie mógł wskazanego przepisu naruszyć.

Wskazany zarzut naruszenia art. 3 ustawy – Prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy – Prawo budowlane obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99, ze zm.) plan miejscowy stanowi podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz o wyłączeniu z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne.

Przepis art. 3 ustawy – Prawo budowlane należy więc traktować jako zasadę ogólną, wyznaczającą podstawowe kryterium legalności inwestycji budowlanych. Norma zawarta w art. 3 ustawy – Prawo budowlane, jak trafnie podkreślił WSA w Warszawie, musi być brana pod uwagę przy wykładni innych przepisów prawnych. W szczególności, w przypadku postępowania toczącego się w nadzwyczajnym trybie o stwierdzenie nieważności decyzji, wykazanie wydania pozwolenia na budowę inwestycji w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnia stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa – art. 3 ustawy Prawo budowlane. Jednak kwalifikowana forma naruszenia jaką jest rażące naruszenie prawa wymaga ustalenia ponad wszelką wątpliwość, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (tak NSA w wyroku z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V S.A. 86/92 i 432-466/92; ONSA Nr 1/1993, poz. 23).

Jak trafnie stwierdził WSA w Warszawie, w decyzji z dnia 24 października 2003 r. GINB nie wykazał takiej wyraźnej i oczywistej sprzeczności decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia 14 września 1992 r. z art. 3 ustawy – Prawo budowlane.

Prawidłowo więc WSA w Warszawie przyjął, że brak wykazania ponad wszelką wątpliwość przesłanek nieważności decyzji z dnia 24 października 2003 r. określonych art. 156 kpa, powoduje istotną wadliwość tejże decyzji i uzasadnia wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego, na mocy decyzji z dnia 6 maja 2005 r.

Z powyższych względów, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.