Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 1/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 pkt4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art.15  par. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art.61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmiane preznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust.3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

TEZY

Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art.61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmiane preznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust.3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Roman Hauser Sędziowie NSA: Anna Łuczaj (sprawozdawca) Jerzy Bujko (współsprawozdawca) /zdanie odrębne/ Jacek Chlebny Irena Kamińska Izabella Kulig-Maciszewska Włodzimierz Ryms Protokolant: asystent sędziego Iwona Ścieszka z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2010 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej - w sprawie ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 742/08 w sprawie ze skargi D. i G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1712/08 zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "czy warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest spełniony, jeżeli dla danego terenu właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1712/08, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne, "czy warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest spełniony, jeżeli dla danego terenu właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)."

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. II SA/Wa 742/08. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. G. i G. G. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego:

D. G. i G. G. - właściciele nieruchomości o nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie - wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego i szamba szczelnego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ stwierdził, że działka w poprzednio obowiązującym miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr [...] z dnia 28 września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego z 1992 r. Nr 15, poz. 184), znajdowała się na obszarze [...] o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta, w którym była dopuszczalna zabudowa w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową bądź komunalną, pod warunkiem pozbawienia ich statusu lasów ochronnych. W planie tym brak było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Zdaniem organu I instancji, decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2002 r. znak [...], którą organ wyraził zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla Z. G. w dzielnicy Wawer m.st. Warszawy [...] ha gruntów leśnych na cele nieleśne, wydana została w związku z planem, który jest obecnie opracowywany, a nie do poprzednio obowiązującego planu i dlatego nie ma znaczenia dla oceny przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zostały spełnione warunki zawarte w przepisach szczególnych, tj. w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, podzieliło stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Zamierzona inwestycja ma być zlokalizowana na gruncie, który jest gruntem leśnym, objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dlatego jest nieruchomością, która wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Dla terenu tego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dz.Urz. Woj. Warszawskiego Nr 15, poz. 184), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., teren ten znajdował się w obszarze o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta i nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu tego planu. Kolegium podkreśliło, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2002r. o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntu na cele nieleśne, na którą powołuje się strona w odwołaniu, dotyczy opracowywanego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Z. G. Aktualnie plan taki nie został jeszcze sporządzony. Możliwość uzyskania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji będzie zatem możliwa dopiero po uchwaleniu planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ustalenie warunków zabudowy, jeżeli "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1". W ocenie Sądu pierwszej instancji, teren uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia na inne cele niż leśne pod rządami "starego" planu miejscowego. Na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2002r., wyrażającej taką zgodę, nie można ustalić z całym przekonaniem, że zgoda ta ma związek ze zmianą planu ogólnego m. st. Warszawy, który w niedługim czasie i tak miał wygasnąć z mocy prawa, czy też wiąże się z podjęciem prac nad przygotowaniem nowego planu dla Osiedla Z. G. Dzielnicy [...]. W rozpatrywanej sprawie - ze względu na to, że decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. Wojewoda Mazowiecki wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu - istnieją podstawy do stwierdzenia, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie wymaga już zgody na zmianę przeznaczenia. Została więc spełniona pierwsza z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uprawniony jest zatem pogląd, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne istniała (od dnia uprawomocnienia się decyzji z dnia 6 grudnia 2002 r.) i istnieje nadal, a zatem nie można było odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się jedynie na brak takiej zgody.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, pomimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obliguje organy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

2. naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wyrażenie przez właściwy organ zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, pomimo nie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że spełniona została przesłanka warunkująca ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji,

Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że na skutek braku powołania w decyzji organu I instancji podstawy prawnej decyzji ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji i zmiany aktu prawnego, które miały miejsce od daty wydania decyzji, doszło do naruszenia przepisu art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normuje w istocie dwie sytuacje. Pierwsza z nich odnosi się do okoliczności, kiedy wnioskowana inwestycja zgodna jest z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, a zatem nie zachodzi sytuacja zmiany przeznaczenia gruntu, ewentualnie gdy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy terenu o charakterze leśnym lub rolnym, który nie wymaga zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem zmiana ta nie jest uwarunkowana zgodą, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Druga z sytuacji objętych hipotezą art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy terenu, którego zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne dokonano w nieobowiązującym już planie miejscowym sprzed 1 stycznia 1995 r. Możliwe jest zatem wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jeżeli w procedurze uchwalania planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskano stosowną zgodę na zmianę przeznaczenia terenu. Przepis ten wyraźnie posługuje się pojęciem "zgody uzyskiwanej przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1", co oznacza, iż zgoda taka musiała zostać "skonsumowana" w procedurze uchwalania bądź zmiany planu. Poza powyższymi sytuacjami, grunty rolne i leśne mogą zostać przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, zwrócił uwagę na poważne wątpliwości dotyczące interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa jeden z koniecznych warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. ).

Kwestia zgody, o której mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulowana jest przepisami art. 7 ust. 1 – 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W art. 7 ust. 1 ustanowiono zasadę, w myśl której przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w ustępie 2 wymienia się rodzaje gruntów rolnych i leśnych, których przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne wymaga uzyskania zgody właściwego organu.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne, możliwa jest taka wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, według której grunty określone rodzajowo w drugim z wymienionych przepisów, jako wymagające stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, mogą zostać przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i za zgodą wyrażoną przez wskazany organ, a wobec tego wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przed dokonaniem takiego przeznaczenia w miejscowym planie, jest w odniesieniu do tych gruntów niedopuszczalne. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje wprost możliwości przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym możliwość taką dopuszcza – ale zastosowanie tego przepisu i możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy ogranicza się do gruntów rolnych niewymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz tych, które były objęte zgodą wyrażoną podczas procedury planistycznej związanej z uchwaleniem nieobowiązujących już planów zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w doktrynie wskazuje się nadto, że chodzi tu wyłącznie o sytuacje, gdy w planach tych dokonano przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze lub nieleśne, a zatem wcześniejsza zgoda zostało niejako skonsumowana przez postanowienia planu (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Warszawa 2009r. s. 509-510). Twierdzić można, że celem takiego unormowania jest zapobieżenie zabudowie gruntów rolnych i leśnych na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – a co za tym idzie bezpowrotnej utracie przez nie swych dotychczasowych, podlegających szczególnej ochronie, właściwości.

Skład orzekający zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji zinterpretował powołane wyżej przepisy odmiennie uznając, że jeśli decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne została już wydana przez właściwy organ – to przesłanka określona analizowanym przepisem została spełniona – gdyż teren nie wymaga już takiej zgody. Taki też pogląd wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w szeregu decyzji administracyjnych, uchylających decyzje organu I instancji odmawiające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji mieszkaniowych na obszarze objętym decyzją, na które w toku postępowania powoływali się skarżący. Wątpliwości budzi jednak sprowadzenie analizy wymienionych przepisów wyłącznie do wykładni językowej. Literalne rozumienie tych przepisów prowadziłoby raczej do rezultatu przedstawionego w zaskarżonej decyzji i skardze kasacyjnej.

Zdaniem składu orzekającego, możliwe wydaje się zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej, systemowej i celowościowej powyższych przepisów, zapewniającej realizację konstytucyjnej zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności wynikającej z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, której zakres dopuszczalnych ustawowych ograniczeń wyznacza przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Omawiając taką możliwość wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skład orzekający stwierdził, że przepis ten przypisuje szczególną rolę, wyrażanej w formie decyzji administracyjnej, zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o zgodę, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Część druga analizowanego art. 61 ust. 1 pkt 4, uzależnia bowiem wydanie warunków zabudowy - dla gruntów objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc ("starymi planami") - nie od przeznaczenia tych gruntów w owych planach, lecz od istnienia wyrażonej przez właściwy organ zgody na "odleśnienie" lub "odrolnienie". Taka zgoda była wymagana również przepisem art. 7 ust. 2 poprzednio obowiązującej (do 24 marca 1995 r.) ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79 z późn. zm.). Skoro tak, to możliwe jest powoływanie się na ten przepis również przez inwestora, którego nieruchomość nie została przeznaczona na cel nierolniczy lub nieleśny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pomimo istnienia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu wyrażonej przez właściwy organ. Nie można wykluczyć przecież sytuacji, że w toku procedury planistycznej rada gminy odstąpiła od zamiaru przeznaczenia określonych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, co do których została już wydana przez właściwy organ stosowna zgoda.

Odmienna interpretacja tej części przepisu, uzależniająca możliwość uzyskania warunków zabudowy od łącznego spełnienia przesłanki istnienia zgody oraz dokonanego przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, budzi poważne wątpliwości co do zgodności z przewidzianą w art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP zasadą równej dla wszystkich ochrony prawa własności.

Ograniczenie prawa własności, jakim jest niewątpliwie uzależnienie swobodnej zabudowy własnej nieruchomości od istnienia aktów władzy publicznej, powinno wynikać wprost z przepisów ustawy (art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Tymczasem warunek, by decyzja o zgodzie na "odrolnienie" lub "odleśnienie" gruntów była "skonsumowana" przez zmieniające ich przeznaczenie unormowania "starego" planu miejscowego nie wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie takiego wymogu stanowi w istocie rezultat rozszerzającej wykładni powyższego przepisu, ingerującej w prawa właściciela niezgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Jeśli zaakceptować twierdzenie, że sama zgoda wyrażona przez właściwy organ w toku procedury planistycznej związanej z uchwalaniem "starego" planu umożliwia właścicielowi zabudowę nieruchomości rolnej lub leśnej, bez względu na przeznaczenie tej nieruchomości w nieobowiązującym już planie, powstaje pytanie dlaczego właściciel nieruchomości, co do której również wydana została taka zgoda w toku prac nad planem tworzonym po 1 stycznia 1995 r., miałby pozostawać w gorszej sytuacji, nie mając możliwości zabudowy swej nieruchomości do czasu uchwalenia planu ? Jest to w istocie pytanie o to, czy zgodne jest z zasadą równej dla wszystkich ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, zróżnicowanie prawnej sytuacji właścicieli nieruchomości leśnych co do możliwości korzystania z przedmiotu własności, w zależności od czasu wydania decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu. Właściciel gruntu leśnego, w odniesieniu do którego wyrażono zgodę na inne niż leśne przeznaczenie przed 1 stycznia 1995 r., mógłby bowiem, przy spełnieniu pozostałych ustawowych warunków, uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, zaś właściciel podobnego gruntu, co do którego taką zgodę wyrażono po tej dacie, możliwości takiej byłby pozbawiony.

W ocenie składu orzekającego, odpowiedź na postawione wyżej pytanie nie może być pozytywna, gdyż sama data wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, nie stanowi istotnej okoliczności prawnej, ani faktycznej - uzasadniającej zróżnicowane traktowanie właścicieli gruntów pozostających w podobnej sytuacji prawnej. Skoro tak, to dopuszczalne byłoby przyjęcie, że art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie należy do gruntów wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale także i w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje wydana przez właściwy organ ostateczna decyzja o wyrażeniu zgody, o której mowa w wymienionym przepisie – bez względu na to, czy zgoda ta została wyrażona przy uchwalaniu "starych" miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale również i później, w procedurze planistycznej wszczętej i prowadzonej pod rządami tej właśnie ustawy lub obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Takie stanowisko, zdaniem składu orzekającego, wydaje się godzić zasadę szczególnej ochrony gruntów rolnych i leśnych z zasadą ochrony praw właścicieli takich gruntów, umożliwiając ich zabudowę w sytuacji, gdy dany grunt – określony w ewidencji jako rolny lub leśny, nie reprezentuje jednak wartości tak istotnych, by uniemożliwiały zmianę sposobu przeznaczenia, zaś gmina z różnych powodów powstrzymuje się przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast konieczność wydania przez właściwy organ zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, opartej na zbadaniu wszelkich okoliczności związanych z charakterem gruntów, ich walorami przyrodniczymi i wartością gospodarczą, gwarantuje realizację celu szczególnej ochrony gruntów rolnych i leśnych. Dopiero dokonana przez ten organ ocena, że zmiana przeznaczenia gruntów nie spowoduje nadmiernej szkody dla środowiska lub utraty istotnej wartości gospodarczej – związanej z jakością gruntu, może stanowić podstawę wyrażenia zgody w oparciu o przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Utrzymywanie stanu niemożności zabudowy gruntów rolnych lub leśnych, których właściwości przyrodnicze i ekonomiczne właściwy organ, działając na wniosek organu gminy (art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), ocenił jako niewystarczająco wysokie, aby wykluczyć zmianę ich przeznaczenia, tylko dlatego że nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydaje się godzić w gwarantowaną przez art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasadę ochrony prawa własności, w sposób wykraczający poza dopuszczalny zakres wyznaczony przez art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tak rozumiany przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym stanowi zatem uzasadniony wyjątek od generalnej zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na inne cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Gdyby zamiarem ustawodawcy było uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od zmiany przeznaczenia gruntu w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, jako warunek wydania decyzji wprowadziłby zmianę przeznaczenia gruntów, a nie uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia. Istotne jest również to, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku braku planu miejscowego. Może to oznaczać, że uzyskanie wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wystarczające, aby uznać, iż spełniony jest warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne przytoczony został ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1670/08. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił uwagę na lukę prawną polegającą na nieuwzględnieniu przez ustawodawcę sytuacji faktycznej, gdy pod rządem "starych" przepisów wyrażona została, "niewykorzystana" w procesie planistycznym, zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia terenu, a także sytuacji gdy zgoda taka jest wymagana a brak podstaw prawnych do jej uzyskiwania na potrzeby związane z wydaniem konkretnej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie jednak Sąd stwierdził, że wprowadzając w miejsce "starych" planów zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mające charakter "quasi-planów" dla terenu objętego wnioskiem i wiążąc możliwość wydania tych decyzji ze spełnieniem warunków określonych m.in. w art. 61 ust.1 pkt 4, ustawodawca nie przewidział sytuacji istnienia zgody na "odleśnienie" gruntu – wydanej w toku postępowania planistycznego – gdy postępowanie to nie zostało zakończone uchwaleniem planu. Nie można jednak, zdaniem Sądu, zasadnie twierdzić, że brak odpowiedniej regulacji blokuje możliwości rozwoju przestrzennego gminy a wskazana luka uniemożliwia wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano bowiem, że "...nie zawsze zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody, a tym samym zmiana przeznaczenia nieruchomości może nastąpić właśnie w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto można występować z wnioskami w sprawie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu dla oznaczonego obszaru, co będzie się wiązało z wystąpieniem przez organ wykonawczy o zgodę marszałka województwa lub innego właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów, jeśli zgoda taka jest wymagana".

W opinii składu przedstawiającego zagadnienie prawne, wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dopuszczająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów rolnych lub leśnych, co do których wydano zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, umożliwia pożądane z punktu widzenia spójności systemu prawa stwierdzenie, że luka prawna, o której mowa w powyższym wyroku nie istnieje.

Prokurator Prokuratury Generalnej w pisemnym stanowisku z dnia 24 listopada 2010 r. wniósł o podjęcie uchwały o treści: "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie został spełniony, jeżeli dla danego terenu właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Przedstawione w postanowieniu z dnia 18 marca 2010 r. do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne spełnia warunki, o których mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a. i stanowi zagadnienie budzące poważne wątpliwości. W powyższym postanowieniu Sąd zasadnie podniósł, że możliwe są dwa rozumienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przystępując do wyjaśnienia przedstawionych wątpliwości prawnych należy stwierdzić, że dotyczą one wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zwłaszcza art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 tejże ustawy.

Istota przedstawionych wątpliwości wiąże się nie tylko z tym, jaki charakter i znaczenie przypisze się zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niezmiernie istotne znaczenie ma w tym przypadku także kwestia znaczenia dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów przez radę gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego oraz wyważania interesów obywateli i interesu społecznego w świetle konstytucyjnie chronionych wartości, w tym zasady ochrony samodzielności samorządu terytorialnego i zasady ochrony prawa własności.

Artykuł 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. - określa warunki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A mianowicie:

- po pierwsze, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bądź

- po drugie, teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszym przypadku, strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, jeśli teren, na którym ma być realizowana inwestycja w ogóle nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Inaczej mówiąc, w części pierwszej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. chodzi o sytuacje, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Istota tej części przepisu sprowadza się do stwierdzenia, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieje przepis nakładający obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ta część przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie nakłada takiego obowiązku, a więc istnieje możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez konieczności uzyskiwania wcześniejszej zgody właściwego organu.

Wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga przede wszystkim ustalenia znaczenia pojęcia "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia" gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Takie sformułowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nawiązujące do określeń użytych w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oznacza, że w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mamy do czynienia z przedmiotowym określeniem terenu. Przedmiotowe określenie terenu świadczy o tym, że ustawodawca dla celów planowania przestrzennego – w ślad za przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – wyróżnił dwie kategorie terenów:

1) tereny wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia i

2) tereny nie wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.

Do kategorii terenów nie wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia należą takie tereny, które nie wymagają z mocy obowiązującego prawa zgody na zmianę przeznaczenia. Przy zakwalifikowaniu danego terenu do jednej z dwóch kategorii nie ma znaczenia okoliczność, czy zgoda na zmianę przeznaczenia została przez właściwy organ udzielona, czy też takiej zgody nie wydano. Cały czas bowiem, niezależnie od tego, czy właściwy organ wydał zgodę na zmianę przeznaczenia, określony teren należy bądź nie należy do jednej z powyższych kategorii gruntów. Samo wydanie decyzji – zgody na zmianę przeznaczenia nie zmienia przynależności danego terenu do określonej kategorii gruntów. Część pierwsza przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie obejmuje więc sytuacji, gdy określony przepis prawa nakłada wprawdzie obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, lecz zgoda taka została już w stosunku do konkretnego gruntu (oznaczonych gruntów) wyrażona przez właściwy organ. Takie bowiem sytuacje mieszczą się w dyspozycji części drugiej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przy czym w tym przypadku przepis konkretyzuje, że chodzi tu o teren objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

A zatem, pierwsza z sytuacji określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dotyczy aktualnego stanu prawnego, zaś druga z sytuacji wskazanych w tym przepisie dotyczy "stanów zaszłych", tj. takich, gdy zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne była wymagana i została uzyskana w odniesieniu do konkretnego gruntu (oznaczonych gruntów), przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc.

Wyjaśnienie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymusza nawiązanie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - zwanej dalej w skrócie u.o.g.r.l., albowiem przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb uzyskania takiej zgody. Celowym jest również odwołanie się do nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Według art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.) sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

O ile można zaobserwować liberalizację przepisów odnośnie gruntów rolnych, to ewidentnie ustawodawca nie "rozluźnił" ochrony w stosunku do gruntów leśnych. Kolejne nowelizacje ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ograniczyły ochrony gruntów leśnych. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. od dnia 25 marca 1995 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne niezmiennie wymaga uzyskania zgody właściwych organów.

Nadmienić należy, iż ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz.1657) ustawodawca, dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI położonych w granicach administracyjnych miast, wyłączył ochronę przewidzianą dla gruntów rolnych i uwolnił te grunty dla celów inwestycyjnych. A mianowicie, nowelą z dnia 19 grudnia 2008 r. w art. 7 w ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych skreślone zostały punkty 3 i 4 dotyczące gruntów rolnych. Jednocześnie ustawodawca zachował nadal dotychczasową ochronę gruntów leśnych, co znajduje także potwierdzenie w zmienionym tą nowelą ustępie 3 art. 7 u.o.g.r.l. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), zaś zmiana przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej ( art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Do dnia 1 stycznia 2009 r. zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wymagały grunty wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 1 – 5 u.o.g.r.l., natomiast od tego dnia zgody takiej wymagają jedynie grunty wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 1 (grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha ), pkt 2 (grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa) i pkt 5 (pozostałe grunty leśne). A zatem, zmiana przeznaczenia wszystkich gruntów leśnych na cele nieleśne wymagała od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgody właściwego organu i nadal takiej zgody wymaga i to niezależnie od powierzchni obszaru gruntu projektowanego do zmiany przeznaczenia – w odróżnieniu od gruntów rolnych - i formy własności (art. 7 ust. 2 pkt 2 – grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa i pkt 5 – pozostałe grunty leśne ).

Powyższe rozważania pozwalają na stwierdzenie, iż część pierwsza przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" do dnia 1 stycznia 2009 r. dotyczyła gruntów nie wymienionych w art. 7 ust. 2 pkt 1 – 5, natomiast od tego dnia dotyczy gruntów nie wymienionych w art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 u.o.g.r.l.

Natomiast część druga przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu: "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1" dotyczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – w skrócie: u.z.p. - utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 2 stycznia 2003 r. (art. 67 ust. 1), bądź z dniem 2 stycznia 2004 r.

(art. 67 ust. 1a). Teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą. Podkreślić przy tym należy, iż z woli ustawodawcy za teren objęty zgodą w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uważa się wyłącznie taki teren, którego przeznaczenie zmieniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w trybie art. 67 u.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie dotyczy natomiast miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc obowiązującą w innym trybie niż art. 67 u.z.p. Taki pogląd jest również prezentowany w doktrynie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Warszawa 2009r. s. 509-510).

Za stanowiskiem, iż przez teren objęty zgodą w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. rozumie się obszar, którego przeznaczenie z leśnego (rolnego) na nieleśne (nierolnicze ) zmieniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą z mocy art. 67 u.z.p., przemawia zarówno procedura sporządzania m.p.z.p., jak i wykonywanie władztwa planistycznego przez gminy oraz zasada samodzielności samorządu terytorialnego.

Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Pogląd taki, wyrażony m. in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99 (ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 173), jest prezentowany jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W doktrynie można spotkać publikacje prezentujące odmienne stanowisko ( np. E. Klat,

L. Klat - Wertelecka, Ochrona gruntów rolnych a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Rejent 1996, nr 9, s. 74 i n.). Stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolnicze). Decyzja w sprawie zgody wiąże się bowiem z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości. Brak powyższej zgody ogranicza dysponowanie ich własnością, gdyż utrudnia im obrót nieruchomościami, wpływa na ich wartość rynkową, czy też uniemożliwia planowaną budowę ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 173, Wokanda 2000/5/32; T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, komentarz

do art. 17).

Zgoda właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego (rolnego) na cele nieleśne (nierolnicze), zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyrażenie zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przypadku więc, gdy w projekcie m.p.z.p. przewidziano przeznaczenie dotychczasowych gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze) wójt (burmistrz, prezydent miasta) zwraca się o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08, Wspólnota 2009/23/39, LEX nr 534648 ).

Przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych ( rolnych ) na cele nieleśne (nierolnicze) charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że zgoda, o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi akt samoistny w tym znaczeniu, że wywiera skutek niezależnie od "skonsumowania" tej zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany (art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (por. A. Zieliński, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach odrolnienia gruntów, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5 – 6 ( 32 – 33 ) 2010 ).

Powyższe oznacza, że "skuteczność" udzielonej zgody jest zależna od jej wykorzystania dla potrzeb sporządzenia planu.

A zatem, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A więc, aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne. Nie można przyjąć tezy, iż decyzje o zgodzie na tzw. odleśnienie gruntów leśnych dokonują zmiany przeznaczenia tych gruntów i to w sposób trwały ("raz na zawsze"), gdyż wówczas to nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określałby zmianę przeznaczenia gruntów, lecz decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę. Do takiego zaś wniosku nie uprawnia obowiązujący porządek prawny.

Jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostaną zamieszczone postanowienia o przeznaczeniu określonego terenu leśnego na cele nieleśne, to wówczas nie jest dopuszczalne wykorzystanie takich terenów – tj. terenów dla których uzyskano jedynie zgodę, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – na cele nieleśne. Jeżeli natomiast w planie przeznaczona zostanie na cele nieleśne jedynie część gruntów leśnych objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to wówczas możliwość wykorzystania gruntów leśnych na cele nieleśne istnieje tylko i wyłącznie w zakresie tej części gruntów leśnych, które zmieniły przeznaczenie w m.p.z.p. O tym więc, czy i jaką część gruntów leśnych, objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, można wykorzystać na cele nieleśne decyduje nie powierzchnia gruntów leśnych, co do której właściwy organ wyraził zgodę, lecz powierzchnia gruntów leśnych, która uzyskała zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. taka powierzchnia gruntów leśnych, która została przeznaczona na realizację określonych celów nieleśnych.

Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: (m.in.) wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej w skrócie: u.s.g. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc przepisem prawa i to tej rangi aktem może nastąpić zmiana przeznaczenia terenów rolnych i leśnych na inne cele. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami.

Pamiętać należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granice tej samodzielności wyznacza zgodność z prawem wyrażona przez obowiązujący przepis - art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wyłączna kompetencja rady gminy do uchwalenia planu miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa, bez nadużywania tego władztwa. Na powyższą zależność wykonywania władztwa planistycznego i legalności działania organów gminy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93 (ONSA z 1996 r., z. 3, poz. 125). Samodzielne kształtowanie sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy oznacza, że gmina nawet wówczas, gdy uzyska zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia terenów leśnych - o określonej w tej zgodzie powierzchni - na cele nieleśne może "zaniechać" tej zmiany bądź dokonać w m.p.z.p. zmiany przeznaczenia jedynie części tych gruntów leśnych. Ze zgody udzielonej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika bowiem obowiązek dokonania zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Organ planistyczny nie jest związany taką decyzją i mimo uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, może "odstąpić" od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych

(w części lub w całości). Sama zgoda na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne nie nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego (radę gminy) obowiązku zmiany przeznaczenia tych terenów. Wówczas, jeśli po zakończeniu procedury planistycznej, tj. po uchwaleniu m.p.z.p., rada gminy będzie chciała zmienić uchwalony plan miejscowy i jednak zmienić przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele nieleśne, to będzie konieczne przeprowadzenie ponownie procedury planistycznej, w tym ponowne wystąpienie do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Udzielona zgoda nie jest zgodą bezterminową. A to chociażby z tego powodu, iż może zmienić się tak stan prawny, jak i stan faktyczny na danym terenie w zakresie zurbanizowania terenu, rozwoju określonych gatunków fauny i flory, który będzie przemawiał za potrzebą ochrony pozostałych gruntów leśnych (ochrona jakościowa i ilościowa gruntów leśnych) i koniecznością ochrony różnorodności biologicznej.

Przypomnieć należy, iż zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. rangę normy konstytucyjnej. Konstytucyjną cechą instytucji samorządu terytorialnego - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 1999 roku (sygn. akt U.3/98) - jest jego odrębność pod względem instytucjonalnym, a przede wszystkim funkcjonalnym (por. OTK ZU z 1999 roku Nr 4, s. 328). Ustrojodawca daje temu wyraz w art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP (zasada udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność), w art. 15 ust. 1

(zasada decentralizacji władzy publicznej) oraz w art. 163, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Gwarancje takiego charakteru ustrojowego jednostek samorządu terytorialnego stanowi osobowość prawna nadana im bezpośrednio przez Konstytucję RP (art.165 ust.1) i ochrona sądowa ich samodzielności (art.165 ust.2).

Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, przy czym samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU

Nr 5/1996, s. 329-330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 r.,

sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s.271). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał, że samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Samodzielność gminy należy uznać za rodzaj decentralizacji a nie autonomii (por. powołane wyżej orzeczenie sygn. K 1/96, wyrok z dnia 4 maja 1998 r., sygn.K 38/97, OTK ZU Nr 3/1998, s.183, uchwała z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, OTK z 1994 r.. cz.II, poz.46).

Takie rozumienie samodzielności gminy znajduje także odzwierciedlenie w poglądach doktryny (por. B. Brzeziński, T. Dębowska - Romanowska, M. Kalinowski,

W. Wojtowicz, Prawo finansowe, Warszawa 1996, s. 88-89, C.Banasiński, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące samorządu terytorialnego po roku obowiązywania Konstytucji RP, Samorząd terytorialny 1998, Nr 12, s. 49-52).

Konstytucja jest ustawą zasadniczą, zajmuje najwyższe miejsce w hierarchii aktów normatywnych, stoi na czele całego systemu prawnego, wyznaczając reguły stanowienia prawa. Jej nadrzędność jest wynikiem nadania Konstytucji najwyższej mocy prawnej i przyjęcia zasady bezpośredniego stosowania jej przepisów (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Nadrzędność Konstytucji rodzi określone zobowiązania wobec organów tworzących prawo. Organy te nie mogą ustanawiać norm sprzecznych z regulacją konstytucyjną (tzw. negatywny aspekt nadrzędności) oraz powinny w swojej działalności prawotwórczej konkretyzować i rozwijać (realizować) postanowienia Konstytucji (tzw. nadrzędność pozytywna), (por. Polskie prawo konstytucyjne pod red. W. Skrzydło. MORPOL, Lublin 1998, s. 26, s.190-191).

Źródłem obowiązującego prawa o ograniczonym terytorialnie zasięgu - są akty prawa miejscowego, przy czym art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby organy samorządu terytorialnego działały na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, zaś art. 184 ustanawia sądową kontrolę legalności uchwał. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy, o jakiej była mowa wcześniej, doznaje pewnego rodzaju ograniczenia. Jest to w pełni uzasadnione, choćby ze względu na powszechne obowiązywanie przepisów prawa miejscowego oraz konieczność ustanowienia określonych gwarancji dla podmiotów uczestniczących w postępowaniu mającym na celu sporządzenie (zmianę) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski i M. Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, s. 59 - 60).

Pamiętać też należy, iż procedura planistyczna z racji obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa uwzględnia przepisy unijne nakazujące dokonywanie oceny wpływu m.p.z.p. na środowisko (Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie wpływu oceny niektórych planów i programów na środowisko - Dz.U.U.E. L.01.197.30). Przepis art. 4 tej dyrektywy – "Obowiązki ogólne", w ustępie 1 stanowi, iż oceny wpływu na środowisko, określonej w art. 3 dyrektywy, dokonuje się podczas przygotowania planu lub programu i przed jego przyjęciem lub poddaniem procedurze ustawodawczej. Jednocześnie jednak przepis art. 4 dyrektywy 2001/42/WE przewiduje, iż w przypadku, gdy plany i programy składają się na hierarchiczny system aktów, Państwa Członkowskie, w celu uniknięcia powielania oceny, uwzględniają fakt, że oceny dokonuje się, zgodnie z niniejszą dyrektywą, na różnych poziomach.

Do dnia 15 listopada 2008 r. przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) – uchylony przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227) - nakładał obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w przypadku projektu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, projektów planów zagospodarowania przestrzennego oraz projektów strategii rozwoju regionalnego. Od dnia 15 listopada 2008 r. - z mocy art. 46 pkt 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r., przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planów zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju regionalnego. A zatem, od dnia 15 listopada 2008 r. oceny oddziaływania na środowisko wymaga zarówno plan zagospodarowania przestrzennego, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska – dalej w skrócie POŚ - zawarty w Dziale VII "Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji", jednoznacznie przewiduje, iż zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska stanowią podstawę do sporządzania i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych – ust. 3. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia - art. 72 ust. 2 POŚ.

Nadto w toku procedury planistycznej organ winien mieć na uwadze nie tylko kwestie dotyczące ochrony środowiska, ale i strategii leśnej Unii Europejskiej i wspólnych działań państw członkowskich (por. art. 6 litera h Decyzji 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2002 r. ustanawiającej szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego – Dz. U.U.E. L.02.242.1) i podejście ekosystemowe, jakie zostało przyjęte w Konwencji o różnorodności biologicznej (Konwencja o różnorodności biologicznej sporządzona w Rio de Janeiro z dnia 5 czerwca 1992 r. – Dz. U. z 2002 r., Nr 184, poz. 1532 ). Według art. 6 litera h szóstego wspólnotowego programu do celów określonych w art. 2,

tj. ochrony środowiska należy dążyć poprzez wprowadzenie w życie i dalsze rozwijanie strategii i środków w sprawie lasów zgodnie ze strategią leśną dla Unii Europejskiej, z uwzględnieniem zasady pomocniczości i zróżnicowania biologicznego.

Tak więc zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne może być najpełniej oceniona w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie zaś zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie jest poprzedzone postępowaniem, które obejmowałoby ocenę oddziaływania na środowisko proponowanej zmiany przeznaczenia gruntów, jak i nie uwzględnia wskazanych wyżej elementów prawa krajowego i wspólnotowego.

Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem.

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy.

Jednakże władztwo gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Z tego też względu konieczny jest system ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi ustawowo określony tryb postępowania i rozgraniczenie kompetencji organów. Pamiętać należy, że przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia

(M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Ustawodawca ochronie gruntów leśnych przypisuje szczególną wagę, co – jak już wyżej zaznaczono – daje się zauważyć przy kolejnych nowelizacjach ustawy z dnia

3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawodawca konsekwentnie nie dokonuje liberalizacji przepisów w zakresie ochrony gruntów leśnych. A skoro tak, to nielogiczny i niespójny byłby system prawa, w którym dla potrzeb inwestycyjnych przyjmowane byłoby inne rozumienie zakresu ochrony gruntów leśnych.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, iż zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odleśnieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza wyłącznie w stosunku do gruntów niewymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc gruntów niewymagających zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, tj. określonej kategorii gruntów zwolnionych z obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne oraz tych gruntów, które były objęte zgodą wyrażoną podczas procedury planistycznej związanej z uchwaleniem planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. Zasada samodzielności gmin oraz przyznane im prawo kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego ich władztwu planistycznemu, a także przyjęte przez ustawodawcę zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych prowadzą do wniosku, że z woli ustawodawcy radom gminy pozostawione zostały uprawnienia do "ostatecznego" decydowania o przeznaczeniu wymienionych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. A jeśli tak, to wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do naruszenia powyższych zasad. Celem takiego unormowania jest zapobieżenie zabudowie gruntów leśnych na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i bezpowrotnej utracie przez te tereny dotychczasowych właściwości, podlegających szczególnej ochronie. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., która przypisywałaby szczególną rolę i samoistne znaczenie zgodzie właściwego organu na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, prowadziłaby do obejścia, a wręcz naruszenia wskazanych wyżej zasad. Gdyby zgoda wyrażana na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych miała mieć charakter samoistny w tym znaczeniu, że już sama taka decyzja (zgoda) rodziłby określone prawa i obowiązki w zakresie możliwości wykorzystania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, to niewątpliwie przepis art. 7 tej ustawy miałby inne brzmienie. Gdyby intencją ustawodawcy było uznanie istnienia decyzji, wyrażającej zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, za przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy, to także inne byłoby brzmienie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sformułowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ograniczałoby się do stwierdzenia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w odniesieniu do gruntów, co do których wydana została, wymagana przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzja administracyjna o zgodzie na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne.

Nadto decyzja taka – zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne – stanowi jedynie o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Natomiast to m.p.z.p. ustala konkretne przeznaczenie gruntu leśnego na nowe cele, np. na cele budowlane, usługowe, produkcyjne itp. Prowadzi to do wniosku, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie stanowi samodzielnego aktu prawnego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu i nie posiada bytu niezależnego od m.p.z.p. Zgoda taka nie jest aktem prawnym, który tworzyłby dla właścicieli gruntów samoistne prawo do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych. Zgoda taka może być jedynie argumentem, jaki właściciele gruntów mogą podnosić w przypadku wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę w sprawie uchwalenia m.p.z.p. – w przypadku braku zmiany w m.p.z.p. gruntów leśnych na cele nieleśne. Skutek w postaci zmiany dotychczasowego przeznaczenia określonych gruntów leśnych nie wynika z samego faktu wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Skutek ten powoduje dopiero wykorzystanie tej zgody w m.p.z.p. Również szczególna relacja, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, przemawia za przyjęciem wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., iż zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winna zostać "skonsumowana" przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można przy wykładni powyższych przepisów pomijać art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który przewiduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Ustalenia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wykładnia gramatyczna, celowościowa jak i systemowa rozważanych przepisów prowadzi do wniosku, iż warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda właściwego organu, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.

Koniecznym warunkiem "skuteczności" zgody udzielonej przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.

o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), tj. możliwości wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, jest "wykorzystanie" tej zgody przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ideą przyświecającą zamieszczeniu w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowania "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy w przypadku braku planów można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, a zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach. Odmienny pogląd w tym zakresie nie uwzględnia w stopniu wystarczającym wskazanych wyżej zasad oraz znaczenia części drugiej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jako regulacji mającej złagodzić skutki utraty mocy przez "stare" plany - i kładzie nazbyt duży akcent na aspekty własnościowe. Odmienna wykładnia powyższych przepisów nosiłaby znamiona prawotwórcze. Przypomnieć należy, iż także Trybunał Konstytucyjny podkreślał, iż jako tzw. ustawodawca negatywny jest powołany do orzekania o konstytucyjności bądź niekonstytucyjności obowiązujących aktów normatywnych, nie może natomiast, w ramach przyznanych mu kompetencji, dopisywać odpowiednich rozwiązań do obowiązujących aktów normatywnych - nie jest władny zastępować ustawodawcy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2005 r. K 22/04, dotyczący oceny zgodności z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu artykułu 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, OTK-A 2005/3/27 ). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

UZASADNIENIE

zdania odrębnego sędziego NSA Jerzego Bujko

Nie zgadzam się z podjętą w tej sprawie uchwałą z następujących przyczyn:

W świetle regulacji prawnej zawartej w przepisie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może budzić wątpliwości zasada, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obecnie obowiązujący stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 237, poz. 1657) zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nieleśne wymaga zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), zmiana zaś przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych wymaga zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Jeżeli więc po uzyskaniu takiej zgody miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne, to zarówno inwestycje celu publicznego jak i zmiany zagospodarowania terenu będą realizowane na podstawie ustaleń takiego planu bez potrzeby uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). Również odmowa uwzględnienia w planie zmiany przeznaczenia terenu przesądzi o sposobie jego wykorzystania.

Od zasady, iż zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po wcześniejszym uzyskaniu zgody odpowiedniego organu, ustawodawca wprowadził wyjątki w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przepis ten przewidział szczególne sytuacje, gdzie mimo braku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwe jest wydanie decyzji o warunkach jego zabudowy. Art. 61 ust. 1 pkt 4 wymienionej ustawy wyłączył regułę zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele wyłącznie w planie miejscowym (p. Komentarz do ustawy – Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 507). Zgodnie z jego brzmieniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe – przy spełnieniu innych przesłanek – gdy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, to jest ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 14, poz. 139 ze zm.).

Należy zauważyć, że dopuszczalność zabudowy gruntu, co do którego nie nastąpiła zmiana przeznaczenia w planie miejscowym, zależy od zgody lub jej braku na zmianę przeznaczenia, wyrażonej przez właściwy organ. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przypisuje bowiem szczególną rolę zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, wyrażonej – zgodnie z art. 7 ust. 2 i 3 u.o.g.r.l. – w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z częścią drugą tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione nie od zmiany przeznaczenia gruntu, która nastąpiła w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które już utraciły moc (tzw. "starych planach"), lecz od istnienia takiej zgody bez względu na to, czy doszło do odrolnienia lub do odleśnienia tych gruntów w takich planach miejscowych. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu była również wymagana przepisem art. 7 ust. 2 obowiązującej do 24 marca 1995 r. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że w toku procedury planistycznej rada gminy odstąpiła od zamiaru przeznaczenia określonych gruntów na cele nierolne lub nieleśne, co do których została już wydana przez właściwy organ stosowna zgoda. W takiej sytuacji możliwe byłoby powoływanie się przez inwestora, którego nieruchomość nie została przeznaczona na cel nierolniczy lub nieleśny w m.p.z.p. mimo istnienia odpowiedniej zgody na spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W doktrynie wyrażony był wprawdzie pogląd, iż zgoda wyrażona przy tworzeniu miejscowych planów, które następnie utraciły moc z początkiem lub końcem 2003 r., jest skuteczna pod warunkiem, że doszło do zmiany przeznaczenia gruntu w "starym planie". Powoływano się przy tym na argument, iż zgoda wydana przez właściwy organ, zgodnie z regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem niesamoistnym, stanowiącym konieczną podstawę do umieszczenia odpowiednich ustaleń w planie (por. Z. Niewiadomski, op. cit., s. 507). Należy jednak zauważyć, że taka wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest wyraźnie sprzeczna z literalną treścią tego przepisu. Istnienie zgody z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. jest konieczne do zmiany przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z woli ustawodawcy do zmiany takiej dochodzi również w następstwie uzyskania takiej zgody bez względu na treść miejscowego planu, który utracił ważność zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, że zgoda ta nie została "wykorzystana" przy tworzeniu miejscowego planu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie wiąże bowiem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z przeznaczeniem nieruchomości w "starym planie", lecz uzależnia ją od zgody właściwego organu, uzyskanej w procedurze tworzenia tego planu.

Więcej wątpliwości od części drugiej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. budzi wykładnia części pierwszej tego przepisu, stanowiącej, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy – między innymi – teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Hipoteza tej normy obejmuje niewątpliwie sytuację, gdy zabudowa jest zgodna z rolniczym lub leśnym przeznaczeniem terenu jak i taką, gdy na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego zgoda nie jest wymagana z zasady na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Istotne wątpliwości istnieją jednak przy ocenie sytuacji (która zaistniała w rozpoznawanej sprawie), gdy grunt należy wprawdzie do kategorii, na zmianę przeznaczenia którego wymagana jest odpowiednia zgoda właściwego organu, zgoda ta została też już wydana w toku procedury planistycznej, lecz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został jeszcze uchwalony. Wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie prowadzi do wniosku, iż w takiej sytuacji zachodzi również przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., to znaczy, że teren nie wymaga już zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Obowiązek uzyskania tej zgody jest bowiem oceniany na datę wydania decyzji o warunkach zabudowy i nie sposób jest uznać, że teren, co do którego odpowiedni organ wyraził już zgodę na zmianę jego przeznaczenia, w dalszym ciągu wymaga takiej zgody. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawiają przede wszystkim konstytucyjne zasady równości obywateli oraz równej dla wszystkich ochrony prawa własności (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Uzależnienie swobodnej zabudowy własnej nieruchomości od istnienia aktów władzy publicznej stanowi ograniczenie prawa własności, które powinno wynikać wprost z przepisów ustawy (art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Tymczasem warunek, by decyzja o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych była "skonsumowana" przez zmieniające ich przeznaczenie unormowania "starego" planu miejscowego nie wynika wcale z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz został wyprowadzony w wyniku rozszerzającej wykładni tego przepisu, ingerującej w prawa właścicieli niezgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Przyjęcie, że tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych wyrażona przy tworzeniu "starych" planów pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy a możliwości takiej nie stwarza zgoda wydana przy tworzeniu planów miejscowych po dniu 1 stycznia 1995 r. doprowadziłoby w istocie do niezrozumiałego zróżnicowania sytuacji prawnej osób, które uzyskały taką zgodę w różnym czasie. Właściciel gruntu leśnego, co do którego wyrażono zgodę na inne niż leśne przeznaczenie terenu przed dniem 1 stycznia 1995 r., mógłby bowiem, przy spełnieniu pozostałych ustawowych warunków, uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, zaś właściciel podobnego gruntu, co do którego wyrażono taką zgodę po tej dacie, możliwości takiej byłby pozbawiony. Brak jest szczególnych podstaw i uzasadnienia do takiego zróżnicowania prawnej sytuacji obywateli.

Sama data wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne nie stanowi bowiem istotnej okoliczności prawnej ani faktycznej, uzasadniającej takie zróżnicowane traktowanie właścicieli gruntów pozostających w podobnej sytuacji prawnej. Skoro tak, to należałoby przyjąć, że art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie należy do gruntów wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale także i w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje wydana przez właściwy organ ostateczna decyzja o wyrażeniu zgody, o której mowa w wymienionym przepisie – bez względu na to, czy zgoda ta została wyrażona przy uchwalaniu "starych" miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ale również i później, w procedurze planistycznej wszczętej i prowadzonej pod rządami tej właśnie ustawy lub obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe stanowisko godzi zasadę szczególnej ochrony gruntów rolnych i leśnych z zasadą ochrony praw właścicieli takich gruntów, umożliwiając ich zabudowę w sytuacji, gdy dany grunt – określony w ewidencji jako rolny lub leśny, nie reprezentuje wartości tak istotnych, by uniemożliwiały zmianę sposobu przeznaczenia, gmina zaś z różnych powodów powstrzymuje się przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast konieczność wydania przez właściwy organ zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, opartej na zbadaniu wszelkich okoliczności związanych z charakterem gruntów, ich walorami przyrodniczymi i wartością gospodarczą gwarantuje realizację celu szczególnej ochrony gruntów rolnych i leśnych. Dopiero dokonana przez ten organ ocena, że zmiana przeznaczenia gruntów nie spowoduje nadmiernej szkody dla środowiska lub utraty istotnej wartości gospodarczej – związanej z jakością gruntu, może lec u podstaw wyrażenia zgody w oparciu o przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Utrzymywanie stanu niemożności zabudowy gruntów rolnych lub leśnych, których właściwości przyrodnicze i ekonomiczne właściwy organ, działając na wniosek organu gminy (art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), ocenił jako niewystarczająco wysokie, by wykluczyć zmianę ich przeznaczenia, tylko dlatego, że nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego godzi w gwarantowaną przez art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasadę ochrony prawa własności, w sposób wykraczający poza dopuszczalny zakres wyznaczony przez art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tak rozumiany przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym stanowi zatem uzasadniony wyjątek od generalnej zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na inne cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Należy także mieć na uwadze, że gdyby zamiarem ustawodawcy było uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od zmiany przeznaczenia gruntu w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy jako warunek wydania decyzji wprowadziłby zmianę przeznaczenia gruntów, a nie uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia. Istotne jest również to, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku braku planu miejscowego. Może to oznaczać, że uzyskanie wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wystarczające aby uznać, iż spełniony jest warunek określony w art. 61 ust .1 pkt 4 ustawy.

Przedstawiony wyżej sposób wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie prowadzi do naruszenia uprawnień gmin do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, a w szczególności ustalenia przeznaczenia gruntów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzje o warunkach zabudowy są wydawane tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). W takiej sytuacji organ wydający tę decyzję kieruje się obowiązującym porządkiem prawnym. W stosunku do gruntów rolnych i leśnych, których przeznaczenie ma być zmienione, porządek ten wynika nie tylko z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale także z modyfikującego te przepisy art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaistniała na skutek zgody na odrolnienie lub odleśnienie terenu możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy ustanie, gdy rada gminy uchwali plan miejscowy również bez uwzględnienia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych. Możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy do tego czasu może stanowić jeden z czynników mobilizujących organy gmin do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Przyjęcie przedstawionej wyżej wykładni omawianych przepisów nie przeciwstawia się fakt, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tegoż artykułu, dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Od tej zasady ustawodawca wprowadza wyjątki w drodze ustaw. Przykładem tego jest ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 237, poz. 1657), którą z dniem jej wejścia w życie (1 stycznia 2009 r.) ustawodawca zdjął z gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV – VI, położonych w granicach administracyjnych miast, ochronę przewidzianą dla gruntów rolnych i uwolnił te grunty dla celów inwestycyjnych. Pozostawiając więc organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decydowania w ramach przysługującego tym gminom władztwa planistycznego o przeznaczeniu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ustawodawca może jednocześnie tę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego ograniczać ustawowo. Konstytucja RP gwarantuje bowiem ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, lecz samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1996 r., sygn. akt K 1/96, OTK ZU Nr 5/1999, str. 329-330 i z dnia 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271). Taką ustawową ingerencją jest przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłączający wyjątkowo zastosowanie reguły, iż zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele następuje wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia gramatyczna, celowościowa i systemowa wymienionego przepisu prowadzi więc do wniosku, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest spełniony, jeżeli dla danego terenu właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), a jednocześnie na terenie tym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Jestem zdania, że w niniejszej sprawie należało podjąć uchwałę tej treści.

SNSA Jerzy Bujko