Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 379/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi K.S. i A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 grudnia 2013 r., znak: [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismami z dnia 6 listopada 2013 r. Prezydent Miasta poinformował A. N., A. S. i K. S. o nieuznaniu jako strony w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku usługowego, budowa wiaty nad odmierzaczami paliw (bez instalacji przeznaczonych do dystrybucji silnikowych paliw płynnych) z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na części działki [...] obr. [...] przy ul. L. w K.".

W dniu 20 listopada 2013 r. A. N., A. S. oraz K. S. pismami o tej samej treści wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o uchylenie skutków prawnych niewłaściwego działania organu, składając zażalenie na nieuznanie za stronę postępowania. W uzasadnieniu przywołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wykazywano, że wnoszącym ww. pismo przysługuje interes prawny. Podkreślono, że ze względu na stanowisko Urzędu Miasta odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu, koniecznym będzie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego występowania interesu prawnego, a takie rozstrzygnięcie może podjąć organ wyższego stopnia. Zwrócono również uwagę, że zagadnienie rozstrzygnięte pismami z dnia 6 listopada 2013 r. powinno być rozpatrywane przez osobę działającą w imieniu Prezydenta Miasta i z jego upoważnienia.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia A. N., A. S., K. S. na pismo Prezydenta Miasta z dnia 6 listopada 2013 r.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w toku postępowania administracyjnego wydawane są postanowienia, które nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz dotyczą kwestii procesowych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają natomiast wyraźnej regulacji co do formy, w jakiej organ prowadzący postępowanie może odmówić konkretnej osobie żądającej udziału w postępowaniu uznania za stronę. Jedynie w odniesieniu do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym innej osoby, organ wydaje postanowienie, na które przysługuje stronie zażalenie.

Przyznanie statusu strony nie zależy od uznania organu orzekającego w sprawie, lecz wynika z treści norm administracyjnego prawa materialnego regulujących określony stosunek prawny. Jeżeli w świetle art. 28 K.p.a. organ ustali, że podmiotowi żądającemu udziału w postępowaniu w charakterze strony, nie przysługuje interes prawny, powinien wystosować do strony pismo, w którym poinformuje o nieprzyznaniu statusu strony. Nie ma potrzeby - a nawet nie powinno się wydawać w tym przedmiocie żadnego aktu indywidualnego (decyzji). Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowo - administracyjnym. Już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1986 r., sygn. akt III SA 97/86, opub. w ONSA 1987, nr 2, poz. 46 zwracano uwagę, że "nie jest dopuszczalne wydanie decyzji stwierdzającej brak statusu strony u podmiotu żądającego działania administracji". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1643/97, opub. w LEX nr 45643; a także w wyroku z 15 października 1998 r. sygn. akt III SA 955/97; w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 4729/97. Jeżeli postępowanie administracyjne już się toczy (z urzędu, bądź na wniosek innej strony), można ewentualnie wydać postanowienie procesowe na podstawie ogólnego art. 123 K.p.a., z tym że postanowienie to będzie niezaskarżalne (zażalenie przysługuje jedynie, gdy Kodeks tak stanowi).

Osoba, której dotyczy pismo lub niezaskarżalne postanowienie nie będzie pozbawiona możliwości ochrony swoich praw, ponieważ zawsze będzie mogła złożyć odwołanie od decyzji, która zakończy postępowanie w pierwszej instancji, a organ odwoławczy będzie obowiązany zweryfikować, czy nieprzyznanie statusu strony, a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu było prawidłowe.

Na wcześniejszym etapie brak jest jednak podstaw formalnoprawnych do wydania prawnie wiążącego rozstrzygnięcia tej kwestii.

Nawiązując do analizowanego stanu faktycznego, zgodnie z art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W sytuacji gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia - to znaczy gdy w obrocie prawnym nie ma aktu administracyjnego, brak jest możliwości wniesienia od niego środka zaskarżenia.

Opisana sytuacja zachodzi w rozpatrywanym przypadku. W sensie formalnym organ I instancji nie wydał zaskarżalnego postanowienia, a jedynie pismo informujące. Osoba, która kwestionuje zaistniały stan rzeczy, może złożyć środek zaskarżenia od decyzji Prezydenta Miasta kończącej postępowania w niniejszej sprawie, natomiast gdyby decyzja ta stała się ostateczna, może wystąpić o wznowienie postępowania lub o przeprowadzenie przez właściwy organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przeszkoda o charakterze formalnym - brak aktu administracyjnego, od którego strona mogłaby złożyć skutecznie środek zaskarżenia sprawia, że zachodzi konieczność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Zwrócono jednocześnie uwagę, że kwestia ustalenia kręgu stron postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i nie może skutkować zawieszeniem postępowania. Ponadto B. D. pełniąca funkcję Kierownika Referatu w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta, dysponuje upoważnieniem Prezydenta Miasta i działa z jego upoważnienia.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 13 lutego 2014 r. K. S. i A. S.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili: brak rozpatrzenia sprawy co do istoty przez organ nadzoru, wydanie postanowienia na podstawie błędnych przesłanek, brak prawidłowego stosowania prawa. Wnieśli o uchylenie postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżących organ może wypowiadać się tylko w formie decyzji lub postanowień.

Na dowód, że przysługuje im status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku usługowego, budowa wiaty nad odmierzaczami paliw (bez instalacji przeznaczonych do dystrybucji silnikowych paliw płynnych) z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na części działki [...] obr. [...] przy ul. L. w K.", przytoczyli wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SA/Ka 693/2000 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 188/2007.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarżący z zachowaniem 30-dniowego terminu wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 grudnia 2013 r. znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia A. N., A. S. i K. S. na pismo Prezydenta Miasta z dnia 6 listopada 2013 r.

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie naruszyło przepisów postępowania administracyjnego. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Sąd w pełni potwierdza stanowisko zajęte przez organ administracji.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. strona jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tej sprawie Sąd nie bada jednak prawidłowości ustalania stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy – Zakładu Wykonawstwa Sieci Energetycznych [...] S.A. Byłoby to bowiem wkroczenie z oceną w inną sprawę niż objętą skargą. Skarżący bowiem złożyli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo informujące ich o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Sąd więc w tej sprawie bada tylko to, czy w zakresie nie uznania skarżących za strony należało jak twierdzą skarżący – wydać postanowienie, czy też takiego aktu nie wydaje się.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnych podstaw do wydawania postanowień (decyzji lub innych aktów) w zakresie odmowy uznania konkretnej osoby za stronę w zwykłym (jurysdykcyjnym) postępowaniu administracyjnym. Tym samym pismo Prezydenta Miasta z dnia 6 listopada 2013 r. nie było postanowieniem, które mogłoby być zaskarżalne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują podstawy do wydawania aktów administracyjnych w zakresie uznania danej osoby za stronę lub pozbawienia tego statusu w takich jak w tej sprawie postępowaniach. Wszystkie zaś organy administracji musza podejmować działania na podstawie prawa. Tym samym zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Taki kierunek wykładni przyjmuje powszechnie także orzecznictwo sądowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1986 r., III SA 97/86, opub. w ONSA 1987, nr 2, poz. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1643/97, opub. LEX nr 45643; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 1998 r., III SA 955191, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1999 r., III SA 4729/97).

Jeżeli dana osoba lub osoby, które zostałaby pozbawione statusu strony w postępowaniu administracyjnym tą okoliczność kwestionują, mogą one złożyć wniosek o wznowienie postępowania (jeżeli kwestionowana decyzja stanie się ostateczna). Sam fakt nieprawidłowego ustalenia kręgu stron jest samodzielną podstawą wznowienia postępowania administracyjnego.

Tym samym mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w tej sprawie organ administracji i nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia i zgodnie z art. 151 P.p.s.a, skargę skarżących należało oddalić.