Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 624/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz Gminy kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Lubicz podjęła w dniu 26 lutego 2016r. uchwałę Nr XVIII/211/2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Lubicz Górny i Krobia, w której, w rozdziale 2 "Ustalenia szczegółowe", w § 6 pkt 6 lit. e, ustaliła dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, określając powierzchnię zabudowy do 20% powierzchni działki budowlanej. W § 6 pkt 8 lit. a Rozdziału 2, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U ustaliła szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości dla działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, określając minimalną powierzchnię 700m², minimalną szerokość frontu 20m i kąt położenia granic w stosunku do drogi od 30° do 150°.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 23/2016 z dnia 4 kwietnia 2016r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." stwierdził nieważność § 6 pkt 6 lit. e w zakresie "budowlanej" oraz § 6 pkt 8 lit. a w zakresie "budowlanej" wyżej wskazanej uchwały.

W toku postępowania nadzorczego Wojewoda ustalił, że powyższa uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej dla terenu oznaczonego symbolem: 1U (teren zabudowy usługowej) oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Organ wskazał, że Rada Gminy Lubicz określiła w § 6 pkt 6 lit. e uchwały dla terenu oznaczonego symbolem: 1U (teren zabudowy usługowej) powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia wymagają określenia w planie miejscowym powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, co nie zostało dokonane w przedmiotowej uchwale. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ zwrócił również uwagę, że przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia nakazują określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ustalenia te powinny określać parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnie oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W treści uchwały dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości. Zapisem § 6 pkt 8 lit. a uchwały określono parametry działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Rada Gminy Lubicz nie określiła w uchwale szczegółowych zasad scalenia i podziału nieruchomości w odniesieniu do powierzchni działki, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Wojewoda, wskazując na definicje zawarte w u.p.z.p., zwrócił uwagę że pojęcie działka gruntu i działka budowlana stanowią dwa odrębne terminy. Tym samym nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną i na odwrót - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu. Zatem ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, Rada zobligowana była określić parametry działek. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Lubicz, zarzucając mu naruszenie w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 u.p.z.p.

Strona skarżąca zakwestionowała argument Wojewody, że powierzchnia zabudowy określona została w przedmiotowej uchwale w stosunku do powierzchni działki budowlanej a nie powierzchni działki lub terenu. Skarżąca wskazała na pierwotne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i rozporządzenia oraz obecnie obowiązujące brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej, ustawodawca w kwestii zasad zagospodarowania terenu, sprecyzował odniesienie ustalanych parametrów do działki budowlanej a nie do działki czy terenu. W związku z powyższym, treść § 4 pkt 6 rozporządzenia nie stanowi uszczegółowienia zapisu ustawowego, bowiem nie jest z nim kompatybilna. Zdaniem skarżącej, pojęcie działki i działki budowlanej są bardzo silnie ze sobą powiązane. Działka budowlana zawsze będzie działką, wobec czego określenie parametru dla działki budowlanej nie stoi w sprzeczności z przepisem, bo regulacja nie wykracza poza przyznane kompetencje. Skoro bowiem, ustawodawca nadał upoważnienie do uregulowania parametru względem każdej działki to również do budowlanej. Gmina podkreśliła, że przywoływanie nieaktualnej treści § 4 rozporządzenia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Skarżąca zwróciła uwagę, że uchylenie słowa "budowlanej" z ustaleń dotyczących maksymalnej powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej sprawia, że określony w stosownych punktach procentowy udział powierzchni zabudowy odnosi się do bliżej niesprecyzowanej działki. Podniosła ponadto kwestię, czy dla działki gruntu jako niepodzielnej, ciągłej części powierzchni ziemskiej, stanowiącej część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.p.z.p.), nie będącej jednocześnie działką budowlaną (w rozumieniu u.p.z.p.), zasadne jest określanie powierzchni zabudowy.

Zdaniem Rady Gminy, zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, w przedmiotowej uchwale, dla każdego z terenów określono zasady scalania i podziału w sposób realizujący obowiązki wynikające z przepisów oraz w zakresie wyznaczonych kompetencji. Według skarżącej, wymagany zakres regulacji obejmujący ustalenia dla działek bez względu na to, czy będą budowlanymi czy innymi, został merytorycznie osiągnięty w sposób umożliwiający najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym. Rada Gminy zwróciła uwagę na konsekwencje merytoryczne uchylenia słowa: "budowlanej" z ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wątpliwości odnoszą się do odrębności pojęć "działka" i "nieruchomość gruntowa".

Zdaniem strony skarżącej, nietrafnym jest zarzut, jakoby Rada Gminy nie określiła wymaganych parametrów dla działek. Zgodnie z zapisami uchwały, parametry zostały określone dla działek budowlanych, jako że stanowią specyficznego rodzaju działki gruntu i dla pozostałych nieruchomości gruntowych, ujmując ustaleniem wszystkie inne działki gruntu poza działkami budowlanymi. Zgodnie z definicją nieruchomości gruntowych zawartą w u.p.z.p., nie może zaistnieć sytuacja, w której działka gruntu nie stanowi nieruchomości gruntowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko – Pomorski podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Zdaniem organu, Rada Gminy Lubicz nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania, sposobu ustalania powierzchni zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach wykonawczych do u.p.z.p..

Organ wskazał, że unormowana w art. 7 Konstytucji zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 8 rozporządzenia.

W treści przedmiotowej uchwały dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości. Zapisami § 6 pkt 8 lit. a uchwały określono parametry działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Rada Gminy nie określiła w uchwale szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do powierzchni działki, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Organ wskazał, że pojęcie działka gruntu i działka budowlana stanowią dwa odrębne terminy. Tym samym nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną i na odwrót - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu. Zatem, ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości Rada Gminy zobligowana była określić parametry działek. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, w przytoczonym przypadku doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718]), zwanej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

Na mocy art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Podstawą uchylenia powinno być przy tym każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766).

W rozpoznawanej sprawie, Gmina Lubicz wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko – Pomorskiego nr 23/2016 (sygn. akt WIR.II.743.4.24.2016JS) z dnia 4 kwietnia 2016 r., w którym organ nadzoru, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) – zwanej dalej: u.s.g., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr XVIII/211/2016 Rady Gminy Lubicz z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Lubicz Górny i Krobia w części : § 6 pkt 6 lit. e w zakresie "budowlanej" oraz § 6 pkt 8 lit. a w zakresie "budowlanej".

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przystępując do oceny zaskarżonego aktu, od razu stwierdzić trzeba, że przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w celu oceny jej zgodności z przepisami prawnymi w dniu 4 marca 2016 r.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena jego legalności dokonywana jest natomiast z uwzględnieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i w zakresie węższym określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie.

Z procesem dokonywanej przez sąd oceny prawidłowości zaskarżonego aktu nadzoru nierozłącznie związane jest natomiast badanie legalności zapisów uchwały, których nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym. Jedynie w ten sposób sąd może stwierdzić, czy organ nadzoru prawidłowo ocenił wagę stwierdzonych naruszeń i czy zarzucane przez akt nadzoru naruszenie prawa może prowadzić do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w jego aktualnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, nieważność planu miejscowego w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po dokonaniu oceny zgodności z przepisami prawnymi ww. uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, z uwagi na stwierdzone naruszenie obowiązujących przepisów prawa, wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Pismem z dnia 22 marca 2016 r., znak: WIR.II.743.4.24.2016.JS, zobowiązano skarżącą do zajęcia stanowiska odnośnie zgłoszonych zastrzeżeń i uwag. W wyznaczonym terminie Przewodniczący Rady Gminy Lubicz nie odniósł się do uwag podniesionych przez organ nadzoru.

Skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g.

Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 6 pkt 6 lit. e w zakresie "budowlanej" oraz § 6 pkt 8 lit. a w zakresie "budowlanej" zaskarżonej uchwały, organ nadzoru ustalił, że narusza ona przepisy:

1) art. 15 ust. 2 pkt 6 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej dla terenu oznaczonego symbolem: 1U (teren zabudowy usługowej),

2) art. 15 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższym stanowiskiem organu nadzoru nie można się zgodzić.

Odnosząc się do pierwszego punktu sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Z kolei w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 – zwanego dalej: "rozporządzeniem "), zawarte w tym akcie ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Przepisy rozporządzeń jako aktów wykonawczych do ustaw i aktów powszechnie obowiązujących powinny być uwzględniane przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić w tym miejscu należy jednak, że art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniony został przez art. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U.2010.130.871) zmieniającej ustawę z dniem 21 października 2010 r. Wówczas art. 15 ust. 2 pkt 6 otrzymał brzmienie: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów."

W ślad za przeprowadzoną nowelizacją nie przeprowadzono zmiany korespondującego z przepisem ustawy § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przypomnienie powyższych zmian legislacyjnych jest istotne z punktu hierarchii źródeł prawa przewidzianych w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny.

W przedmiotowej sprawie, w dacie podejmowania aktu prawa miejscowego, przepisy ustawy miały na skutek nowelizacji odmienną regulację niż akt niższego rzędu rozporządzenie. Oznacza to, że organ gminy miał obowiązek zastosować terminologię ustawy, a nie rozporządzenia.

W ocenie Sądu, skarga gminy Lubicz ma usprawiedliwione podstawy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, że uchwała Rady Gminy Lubicz z dnia 26 lutego 2016 r. Nr XVIII/211/2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Lubicz Górny i Krobia w istotny sposób narusza zasady sporządzania planu miejscowego, istotnie narusza tryb sporządzania planu, aby to naruszenie mogło skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Słusznie skarżąca zwróciła uwagę, że § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego operuje pojęciami "działki lub terenu". Jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do jej pierwotnego, wielokrotnie zmienianego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści powyższego przepisu, obowiązującego w dniu podejmowania spornej uchwały, zasady zagospodarowania terenu powinny uwzględniać odniesienie ustalanych parametrów do działki budowlanej, a nie do działki czy terenu.

Prawidłowe zatem jest stanowisko skarżącej, że treść § 4 pkt 6 rozporządzenia, w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi uszczegółowienia zapisu ustawowego, bowiem nie jest z nim kompatybilna.

Ma rację również strona skarżąca, że pojęcie bliżej nie określonej "działki" i "działki budowlanej" - to dwa odrębne pojęcia, które są bardzo silnie ze sobą powiązane. Działka budowlana zawsze będzie bowiem działką, wobec czego określenie parametru dla działki budowlanej nie stoi w sprzeczności z przepisem, bo regulacja nie wykracza poza przyznane kompetencje. Skoro bowiem ustawodawca nadał upoważnienie do uregulowania parametru względem każdej działki, to również do budowlanej. Użycie sformułowania "w szczególności" zmniejsza stopień związania przepisu i daje z kolei pole do określenia parametru po uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań, co w przedmiotowej uchwale uczyniono.

Takie działanie jest zgodne z prawem i zasadami wykładni logicznej prawa a w szczególności z zasadą " argumentum a majori ad minus" czyli "co wolno więcej to tym bardziej wolno mniej". Właśnie wykładnia prawa polega na wyjaśnianiu sensu przepisów prawnych, ustalaniu właściwego ich rozumienia, przypisywania im odpowiedniego znaczenia, bądź wyznaczania ich zakresu.

Podobny pogląd wyrażony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 2 marca 2016 r. (II SA/Bd 1326/15) – zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W sytuacji zatem, gdy zgodnie z tym przepisem za powierzchnię odniesienia takich parametrów jak intensywność zabudowy czy udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej koniecznym było przyjęcie powierzchni działki budowlanej, to logicznym jest przyjęcie także odniesienia powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, tym bardziej że parametr ten dotyczy terenów przeznaczonych pod zabudowę. Taka redakcja zapisów planu zapewnia ich lepszą czytelność i spójność. Zastosowanie wprost zapisu zgodnego z § 4 pkt 6 rozporządzenia, czyli odniesienia wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, powodowałoby że wskaźniki zagospodarowania dla jednego terenu byłyby odnoszone do różnych pojęć prawnych tzn. raz do działki budowlanej, a raz do działki, którą można by odczytywać jako działkę gruntu lub jako działkę budowlaną. Przez przyjęcie jednakowego elementu odniesienia dla poszczególnych wskaźników zagospodarowania terenu, zachowano spójność zapisów planu. Ustalanie wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki budowlanej lub do działki gruntu mogłoby zaś spowodować chaos w interpretacji ustaleń planu oraz problemy z jego realizacją na etapie procesu budowlanego. Taki sposób zredagowania zapisów § 6 pkt 6 lit. e oraz § 6 pkt 8 lit. a zaskarżonej uchwały, poprzez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącej, zasady sporządzania planu miejscowego, rozumiane jako merytoryczne wymagania dotyczące kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczą m.in. zawartych w akcie prawa miejscowego ustaleń. Przywoływanie nieaktualnej treści § 4 ww. rozporządzenia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

Stosownie zaś do § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie z powyższym, w przedmiotowej uchwale, dla każdego z terenów określono zasady scalania i podziału w sposób realizujący obowiązki wynikające z przepisów oraz w zakresie wyznaczonych kompetencji.

Przypomnieć należy, że spór dotyczy terenu oznaczonego symbolem: 1U (teren zabudowy usługowej). Na tym terenie działki gruntu przewidziane są pod zabudowę, a więc będą to działki budowlane. Redakcja § 6 pkt 8 lit. a poprzez posłużenie się pojęciem "działki budowlanej" nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca ma rację wywodząc w skardze, że wymagany zakres regulacji obejmujący ustalenia dla działek bez względu na to czy będą budowlanymi czy innymi, został merytorycznie osiągnięty w sposób umożliwiający najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym.

W ocenie Sądu stan faktyczny, który posłużył do podjęcia spornej uchwały odpowiada ustaleniom zasad. Nie zachodzi sprzeczność w posłużeniu się działką budowlaną przy scalaniu, jeżeli scalanie odnosi się wyłącznie do terenu przewidzianego w planie pod zabudowę.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że "ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad scalania i podziału jest, co do zasady, obligatoryjnym elementem treści planu, co nie oznacza niedopuszczalności odstępstwa od tej zasady". W wyroku z dnia 24 stycznia 2013, sygn. II OSK 2444/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zamieszczenie zasad scalania i podziału to wymogi obligatoryjne, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają takie ustalenia. Wynika z tego, że zastosowanie tego przepisu musi być poprzedzone weryfikacją pod kątem, czy stan faktyczny odpowiada ustaleniom tych zasad. Z kolei w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. II OSK 424/10 NSA uznał, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cognes, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Obligatoryjność składników planu, nie wiąże się zatem z obowiązkiem bezwzględnego zastosowania przepisu. Przyjmując, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, [w:] LEX).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że kwestionowane ustalenie parametrów dotyczących działek budowlanych to de facto wskaźniki, których realizacja obywać się będzie w trybie podziału nieruchomości (w oparciu o art. 92-100 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z merytorycznego punktu widzenia znaleźć się zatem powinny jako realizacja – w ramach art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustaleń dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na konsekwencje merytoryczne uchylenia słowa: "budowlanej" z ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wątpliwości odnoszą się do odrębności pojęć "działka" i "nieruchomość gruntowa". Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomością gruntową są grunty wraz z częściami składowymi z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast działka-gruntu to niepodzielna, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z powyższym, trudno jest określić czy każda działka, wydzielona zgodnie z ustaleniami określonymi w przedmiotowym punkcie, będzie spełniała określone w nim warunki dotyczące np. minimalnej szerokości frontu czy kąta położenia granic w stosunku do drogi.

Nietrafnym jest zarzut jakoby Rada Gminy nie określiła wymaganych parametrów dla działek. Zgodnie z zapisami uchwały parametry zostały określone dla działek budowlanych, jako że stanowią specyficznego rodzaju działki gruntu i dla pozostałych nieruchomości gruntowych ujmując ustaleniem wszystkie inne działki gruntu poza działkami budowlanymi. Zgodnie z definicją nieruchomości gruntowych zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie może zaistnieć sytuacja, w której działka gruntu nie stanowi nieruchomości gruntowej.

W świetle powyższego, zarzut o niezgodności ustaleń z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, jest bezzasadny.

W świetle powyższego, Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uchylić na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym niniejsze postępowanie jest wolne od opłat sądowych, którymi zgodnie z art. 212 § 1 p.p.s.a są wpis i opłata kancelaryjna, Sąd w pkt 2 wyroku orzekł o zwrocie stronie skarżącej wpisu.