Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1067/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80  art. 23
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30  art. 13 i 20
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
article: art. 152 i  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 stycznia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej w skrócie: " Kpa", w związku z art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), § 11 ust. 1, 2 i 5, § 11 a ust. 1 oraz § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 174, poz. 1809 ze zm.), w związku z § 2 pkt 10) lit. b, § 4 pkt 1, § 5 pkt 2, 3 i 5, § 8 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz. U. z 2004 r., Nr 181, poz. 1878 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...] wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] i Miasta [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

[...] r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. zwanej dalej "Spółką" o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2010 rok. Wraz z wnioskiem złożono deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006, [...] załączników graficznych oraz informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności. W treści wniosku o przyznanie płatności Spółka zadeklarowała [...] działek rolnych, w tym w ramach:

- pakietu P01 - Utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant PO1b - Półnaturalne łąki dwukośne, [...] działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha,

- pakietu K02 - Tworzenie stref buforowych, wariant K02b02 - 5. Metrowe strefy buforowe i miedze śródpolne na glebach dobrych, strefę buforową długości [...] metrów zlokalizowaną na [...] działkach rolnych,

- pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne, wariant S02a02 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), 1 działkę rolną o powierzchni [...] ha oraz

- pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne, wariant S02W2 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), [...] działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha.

W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wysłał do Spółki wezwanie do złożenia wyjaśnień, w którym wskazał ustalone we wniosku nieprawidłowości w deklaracji działek ewidencyjnych o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], w odpowiedzi na które - w dniu [...] r. - wpłynęła korekta wniosku.

Następnie Spółka, w dniu [...] r., zgłosiła wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności w gospodarstwie, na dowód czego dołączyła protokół z oględzin uszkodzonej uprawy łąki sporządzony w dniu [...] r. W dokumencie tym stwierdza się, iż grunty działek ewidencyjnych nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha w dniu oględzin były podmokłe, co uniemożliwiało wjazd na ich teren i wykonanie zabiegów agrotechnicznych.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR orzekł o odmowie przyznania Spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odmówił przyznania płatności z powodu ustalenia, iż plan działalności rolnośrodowiskowej, jako dokument, na podstawie którego Spółka winna prowadzić działalność rolniczą na użytkach deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej, został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka szeroko uzasadniła, z jakich powodów posiadaną dokumentację w postaci planów rolnośrodowiskowych uznaje za obowiązującą i uprawniającą do składania wniosków o przyznanie płatności, zarzucając organowi ogólnikową i jednostronną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz formułowanie zarzutu o nie posiadaniu przez Spółkę planu działalności rolnośrodowiskowej pomimo faktu, iż Spółka plan taki posiadała i na jego podstawie realizowała program rolnośrodowiskowy.

Rozpoznając odwołanie Spółki Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu wskazał, że kluczowym znaczeniem dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie faktu posiadania przez Spółkę planu działalności rolnośrodowiskowej, sporządzonego niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Mając na uwadze, iż Spółka do przyznania płatności za realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zgłosiła grunty deklarowane do określonych pakietów i ich wariantów, w związku z powyższym dla gospodarstwa winien być sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej, zgodnie z powołanymi przez organ I instancji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. oraz rozporządzeniem z dnia 6 sierpnia 2004 r.

Dalej organ odwoławczy podał, że Spółka na okoliczność prowadzonej działalności rolnośrodowiskowej, była w posiadaniu kilku planów, tj.:

- na lata 2005 - 2009, opatrzonego datą [...] r.,

- na lata 2005 - 2009, datowanego na dzień [...] r.,

- zmiany do planu rolnośrodowiskowego na lata 2005 - 2010, z dnia [...] r.,

- planu rolnośrodowiskowego na lata 2007-2012, opatrzonego datą [...] r., dostarczonego do Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] r., w związku z wezwaniem organu I instancji, w sprawie przyznania płatności za 2007 r., oraz

- zmiany do planu działań rolnośrodowiskowych na lata 2007-2012 z dnia [...] r.

W związku z tym, iż analiza zgromadzonych planów rolnośrodowiskowych budziła szereg wątpliwości odnośnie prawidłowości ich sporządzenia, organ odwoławczy, pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] o przekazanie kopii wszystkich znajdujących się w posiadaniu planów rolnośrodowiskowych, przygotowywanych dla Spółki.

Z nadesłanych dokumentów wynikało, że J. B. - pracownik wskazanego organu, doradca rolnośrodowiskowy przy udziale którego sporządzana była dokumentacja rolnośrodowiskowa, nie sporządzał osobiście żadnych planów dla Spółki, a jedynie je sprawdzał i podpisywał jako opiniujący. Zdaniem doradcy, plan spełniał wymogi określone w (niesperecyzowanych) przepisach prawa. Podkreślono również fakt, iż kolejne wnioski o przyznanie płatności sporządzane były bez udziału doradcy przez samą Spółkę, która ponosi odpowiedzialność za realizację obowiązków wynikających z realizowanego programu.

W dniu [...] r., Spółka złożyła kolejne pismo, w którym stwierdziła,

iż w piśmie z dnia [...] r. doszło do pomieszania części dokumentacji, poprzez wpięcie środka planu z 2007 r. do zmiany planu z 2006 r., w związku z czym oświadczyła, iż uchyla się od skutków prawnych tego pisma.

Organ odwoławczy powołał się również na złożone w dniu [...] r. zeznania J. B., w trakcie którego poruszono kwestię sporządzonych dla Spółki planów działalności rolnośrodowiskowej datowanych na dzień [...] r., zmiany do planu z dnia [...] r., oraz planu z dnia [...] r. J. B. zeznał, iż opiniował merytorycznie plan z dnia [...] r. sporządzony przez Spółkę, podobnie jak w przypadku zmiany do planu z dnia [...] r., która została również wykonana przez Spółkę. Odnośnie dokumentu z dnia [...] r., świadek oświadczył, że nie pamięta, by taki dokument opiniował. Stwierdził wówczas, iż nie posiada kopii tego dokumentu, nie namawiał Spółkę do zmian planu, możliwym jednak jest, że na dokumencie tym znajdują się jego podpisy, czego z całą pewnością potwierdzić nie może.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że doradca ograniczył się jedynie do zaopiniowania dokumentów dostarczonych mu przez Spółkę, przyjmując błędne założenie, że rolą Spółki jest merytoryczne przygotowanie planu. O błędności założenia przyjętego przez doradcę i przez Spółkę świadczy jakość przygotowanych planów, które - mimo wprowadzanych zmian i wielokrotnych uzupełnień - nadal nie spełniają wymogów określonych dla dokumentu tego typu w treści rozporządzenia w sprawie zawartości planu. Z tej przyczyny organ odwoławczy przyjął, że dokument (plan rolnośrodowiskowy) nie został przygotowany przy udziale osoby posiadającej niezbędne kompetencje merytoryczne. Osoba ta jedynie zaopiniowała gotowy dokument.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że w związku z tym, iż prowadzona działalność rolnośrodowiskowa, z tytułu której Spółka rokrocznie ubiega się o przyznanie płatności, stanowi 5 -letni program i związane z nim zobowiązanie do prowadzenia tej działalności, nie sposób nie odnieść się w niniejszej sprawie do dowodów gromadzonych w sprawach wniosków Spółki za ubiegłe lata, w tym konkretnie za 2007 r., kiedy to Spółka złożyła plan na lata 2007-2012.

Organ odwoławczy przywołał wyniki analizy zapisów planów, wskazując,

że w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z 2007 r. zakończonym decyzją o odmowie przyznania Spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 345/09, oddalił skargę Spółki uznając, iż "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, że skarżąca nie przedłożyła wraz z wnioskiem ani obowiązkowego planu rolnośrodowiskowego, zgodnego z wymogami prawa. (...) Sąd stwierdził, że wadliwość przedłożonych dokumentów polegała nie tylko na braku w jego treści konkretnych informacji, stosownie do rozporządzenia z dnia 6 sierpnia 2004 r., ale niezależnie od tego stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że w jego sporządzeniu nie brał udziału podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rołnośrodowiskowej, a więc doradca rolnośrodowiskowy. Za prawidłowe Sąd uznał oparcie tego ustalenia na podstawie jednoznacznych zeznań doradcy rolnośrodowiskowego współpracującego ze Spółką, który wyjaśnił, że sporządzone przez Spółkę dokumenty jedynie opiniował. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 185/10 ją oddalił, uznając,

iż "Opracowanie planu "przy udziale" doradcy rolnośrodowiskowego, legitymującego się określonymi, wysokimi kwalifikacjami i zobowiązanego do stałego ich podnoszenia, nie jest tożsame z "opiniowaniem" projektu sporządzonego przez sam zainteresowany przyznaniem płatności podmiot. Branie udziału w przedsięwzięciu, to czynne współuczestnictwo uprawnionego, wpisanego na listę właściwego organu doradcy rolnośrodowiskowego, partycypacja w tworzeniu planu działalności rołnośrodowiskowej, natomiast opiniowanie jest jedynie recenzją, zdaniem, poglądem, które w sposób oczywisty nie spełnia wymogu powołanego wyżej § 4 rozporządzenia RM i nie pociąga za sobą współodpowiedzialności za efekt końcowy. Zakresy obu pojęć są tak różne, iż w żadnym wypadku nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że rozróżnienie jest "formalizmem posuniętym do granic racjonalności".

Dalej, organ odwoławczy wskazał, że analiza dokumentów w postaci planów rolnośrodowiskowych na lata 2005-2009 i 2007-2012, opatrzonych datami [...] r., [...] r., prowadzi do wniosku, że zostały one sporządzone niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie zawartości planu. Zgodnie bowiem, z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. dotyczącego warunków i trybu udzielania pomocy za realizację programu rolnośrodowiskowego, - "płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rołnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4 z zastrzeżeniem § 19 ust. 2". Nadto, jak podał dalej organ odwoławczy zgodnie z § 4 przywołanego rozporządzenia z dnia 6 sierpnia 2004 r., określającym zawartość rzeczonego planu działalności, w przypadku realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne, ustawodawca określił, iż plan winien zawierać następujące informacje szczegółowe:

- wskazanie zadań realizowanych w ramach pakietu,

- planowane zmianowanie roślin uprawnych w okresie realizacji programu rolnośrodowiskowego, sporządzone w formie tabeli stanowiącej załącznik nr 8 do rozporządzenia;

- łączną produkcję azotu w gospodarstwie rolnym, wykazaną w formie tabeli stanowiącej załącznik nr 9 do rozporządzenia;

- planowane zagospodarowanie nawozów naturalnych i organicznych w okresie realizacji programu, sporządzone w formie tabeli stanowiącej załącznik nr 10 do rozporządzenia

- informacje dotyczące zbilansowania produkcji zwierzęcej z roślinną - w przypadku, ubiegania się o podwyższoną o 20 % płatność z tytułu prowadzenia produkcji zwierzęcej zbilansowanej z produkcją roślinną.

Z kolei, w przypadku realizacji pakietu "utrzymanie łąk ekstensywnych", ustawodawca w § 5 przywołanego rozporządzenia, określił, iż plan winien zawierać szczegółowe informacje dotyczące:

- zadań realizowanych w ramach tego pakietu,

- opis zbiorowiska roślinnego łąki, tj. typ zbiorowiska, gatunki charakterystyczne i chronione występujące w danym zbiorowisku, dotychczasowy sposób użytkowania łąki, poziom wód gruntowych i sposób regulacji stosunków wodnych,

- opis planowanych metod wykaszania i zbioru ściętej trawy - metoda ręczna lub mechaniczna, w tym schemat prowadzenia kosiarki podczas wykaszania,

- plan wypasów - w przypadku użytkowania przemiennego łąk czy

- poziom planowanego nawożenia wraz z uzasadnieniem celowości jego zastosowania.

Odnośnie obowiązkowych informacji w planie działalności rolnośrodowiskowej, przewidzianych dla realizowanego w gospodarstwie pakietu "Tworzenie stref buforowych", ustawodawca w § 8 rozporządzenia z dnia 6 sierpnia 2004 r. podał, że plan ten powinien wskazywać:

- zadania realizowane w ramach tego pakietu,

- charakterystykę strefy buforowej, sporządzoną zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik nr 13 do niniejszego rozporządzenia oraz

- zalecenia odnośnie zakładania i pielęgnacji strefy buforowej, w tym dobór gatunków traw i roślin zielnych, typ i częstotliwość zabiegów agrotechnicznych.

W ocenie organu odwoławczego, uchybienie któremukolwiek z tych wymogów, automatycznie czyni niemożliwym uznanie dokumentu za plan działalności rolnośrodowiskowej w rozumieniu przepisów przywołanego rozporządzenia.

I tak, w przypadku datowanego na dzień [...] r. planu rolnośrodowiskowego, organ odwoławczy stwierdził szereg braków obowiązkowych składników tego dokumentu, tj.:

- dla pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne - brak wskazania zadań realizowanych w ramach pakietu (§ 4 pkt 1) rozporządzenia z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności i zawartości planu tego działania),

- dla pakietu P01 - Utrzymanie łąk ekstensywnych - brak opisu zbiorowiska roślinnego łąki, planowanych metod zbioru ściętej trawy, brak uzasadnienia celowości nawożenia (§ 5 pkt 2, 3 i 5), w części 15 planu "Załączniki" umieszczono informację o konieczności uzupełnienia planu - po uzgodnieniu z powiatowymi biurami ARiMR - o powyższe informacje, podczas gdy plan ten w swojej podstawowej, pierwotnej formie winien informacje takie zawierać,

- dla pakietu K02 - Tworzenie stref buforowych - brak charakterystyki strefy buforowej, zalecenia dotyczącego zakładania i pielęgnacji strefy, w szczególności brak informacji o doborze gatunków traw i roślin zielnych (§ 8 pkt 2, 3).

Organ odwoławczy uznał, że z punktu widzenia osiągnięcia celu, jakiemu służy realizacja programu rolnośrodowiskowego, stwierdzone braki planu w zakresie realizacji wszystkich pakietów objętych wnioskiem, uniemożliwiają prawidłową realizację jakichkolwiek działań objętych wnioskiem.

W przypadku pakietu S02 "Rolnictwo ekologiczne" nie zostały bowiem skonkretyzowane jakiekolwiek działania, do podjęcia których Spółka jest zobowiązana. W efekcie, opierając się na brzmieniu planu przedłożonego przez Spółkę stwierdził, że realizacja pakietu rolnictwo ekologiczne nie wiąże się z jakimikolwiek ograniczeniami, obowiązkiem wykonywania jakichkolwiek prac, czy powstrzymywania się od jakichkolwiek działań, co jest niezgodne z założeniami rolnictwa ekologicznego, opierającego się w dużej mierze na rezygnacji ze stosowania chemicznych środków ochrony roślin oraz na ograniczonym nawożeniu.

W odniesieniu do pakietu PO1 "Utrzymanie łąk ekstensywnych" stwierdzony brak opisu zbiorowiska roślinnego łąki który, zdaniem organu odwoławczego, uniemożliwiał określenie typu łąki, a co za tym idzie - wariantu tego pakietu, jaki powinien być realizowany. Organ odwoławczy podał, że opis zbiorowiska roślinnego łąki musi zgodnie z § 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia zawierać: typ zbiorowiska, gatunki charakterystyczne i chronione występujące w danym zbiorowisku, dotychczasowy sposób użytkowania łąki, poziom wód gruntowych i sposób regulacji stosunków wodnych. Z powyższych elementów, w zamieszczonej na stronie 7 planu złożonego przez Spółkę, znaleźć można jedynie informację o niektórych występujących na łące roślinach bagiennych, natomiast brak jest pozostałych elementów, stanowiących niezbędny element opisu zbiorowiska roślinnego.

W przypadku pakietu K02 "Tworzenie stref buforowych", dokument ten nie zawiera żadnych wytycznych w zakresie zadań, jakie winny być realizowane. W związku z tym, iż rozporządzenie rolnośrodowiskowe ustanawia jedynie ogólne, ramowe zadania odnośnie realizacji tego pakietu, koniecznym było umieszczenie w planie szczegółowych wytycznych dla poszczególnych działek, jakie mają być nim objęte realizowanym wariantem K02b02 - 5 metrowe strefy buforowe i miedze śródpolne na glebach dobrych. W dokumencie tym nie przedstawiono charakterystyki strefy buforowej, co czyni niemożliwym weryfikację przyporządkowania danego wariantu pakietu K02 do rodzaju strefy na konkretnej działce rolnej. Z tej przyczyny organ odwoławczy stwierdził, że zadeklarowany we wniosku wariant (K02b02) został podany w sposób nieprawidłowy. Dopuszczalny jest bowiem - zgodnie z Załącznikiem nr 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego - jedynie na gruntach rolnych o współczynniku bonitacji gleb powyżej 0,85 lub klasie gleb od I do IVa. Jak wskazał organ odwoławczy, na dzień sporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej nie sporządzono charakterystyki poszczególnych stref buforowych w sposób określony z ww. rozporządzeniem, co za tym idzie nie został określony współczynnik bonitacji gleb dla poszczególnych stref buforowych. Doprecyzowania tych istotnych informacji o strefach buforowych dokonano dopiero w zmianie do planu działalności z dnia [...] r., sporządzonej w związku z powiększeniem obszarów Natura 2000. Dokument ten stanowi zmianę do nieprawidłowo sporządzonego planu działalności rolnośrodowiskowej z dnia [...] r.

Podsumowując organu odwoławczy przyjął, że bezpośredni wpływ na wydanie decyzji odmownej miało ustalenie niezgodności przedłożonych planów działalności rolnośrodowiskowej z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania. Przywołany akt prawny, jednoznacznie wskazuje w treści § 2 ust. 1 pkt 2, iż realizacja poszczególnych pakietów rolnośrodowiskowych, odbywać się musi zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

W aktach spraw znajdują się złożone przez Spółkę dokumenty, określone jako plan rolnośrodowiskowy czy zmiana do planu, podpisane i parafowane na każdej stronie - zgodnie z § 4 powyższego rozporządzenia - przez uprawnionego doradcę rolnośrodowiskowego. Zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej zdefiniowana w treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania, w żaden sposób nie odpowiada treści dokumentów, przedstawionych przez Spółkę, co skutkowało uznaniem, że nie posiada ona planu działalności rolnośrodowiskowej. Powołując się na przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego organ odwoławczy podał, że w zaistniałej sytuacji koniecznym było wydanie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności.

Odnośnie doprecyzowania braków i błędów istniejących w dokumencie planu z dnia [...] r., organ odwoławczy uznał, że Spółka dokonała, przy udziale uprawnionego do takich czynności podmiotu - Mariusza [...] doradcy rolnośrodowiskowego, zmiany do planu działań rolnośrodowiskowych na lata 2007-2012, opatrzonej datą [...] r., sporządzonej w związku z powiększeniem obszarów Natura 2000. Dokument ten, jak sama nazwa wskazuje, stanowi zmianę do planu działań na lata 2007-2012, jednakże jest on nieprawidłowy, ogólnikowy, nie zawierający wielu istotnych informacji o gospodarstwie i prowadzonej w nim produkcji roślinnej w ramach programu rolnośrodowiskowego.

Następnie, organ odwoławczy ustosunkowując się do podniesionych w uzupełnieniu odwołania zarzutów wyjaśnił, że w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.), określającej zadania oraz właściwość organów w zakresie udzielania pomocy finansowej m.in. w ramach działania "Wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt", na podstawie której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi obowiązany był do wydania stosownego rozporządzenia w sprawie wzoru wniosku i zawartości planu dla tego działania, w art. 5 ust. 6 jednoznacznie wskazano, iż ustanowienie przepisów w tym zakresie służyć ma ujednoliceniu informacji zawartych we wnioskach oraz zabezpieczeniu przed nieuzasadnionym przyznawaniem pomocy. W decyzji o odmowie przyznania Spółce płatności za realizację programu rolnośrodowiskowego w 2010 r., organ I instancji przywołał ww. rozporządzenie jako obowiązujący akt prawny, na podstawie którego winien zostać sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2007 – 2012. Powołanie przez organ tego rozporządzenia w żadnej mierze nie stoi w sprzeczności z rozporządzeniem z dnia 20 lipca 2004 r., w którym jak utrzymuje Spółka nie wskazano warunku koniecznego do spełnienia przez beneficjentów programu rolnośrodowiskowego, polegającego na obowiązku sporządzenia dokumentacji w oparciu o rozporządzenie z dnia 6 sierpnia 2004 r.

Jak podał dalej organ odwoławczy, rozporządzenie z dnia 6 sierpnia 2004 r., które weszło w życie w dniu 1 września 2004 r., obowiązywało potencjalnych beneficjentów programu rolnośrodowiskowego w zakresie złożenia wniosku o przyznanie płatności na odpowiednim formularzu (co Spółka czyniła od 2005 r., kiedy po raz pierwszy złożyła wniosek o płatność), w zakresie natomiast planu działalności rolnośrodowiskowej i koniecznych elementów i informacji, które dokument tego typu winien zawierać, ww. rozporządzenie winno być wówczas stosowane przez podmioty prowadzące działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. O poprawności zastosowania rozporządzenia z dnia 6 sierpnia 2004 r. Spółka winna być przekonana tym bardziej, że w dokumentach planów działalności rolnośrodowiskowej sporządzonych w dniach [...] r., [...] r. czy [...] r., zapisano konieczność uzupełnienia programu o załączniki, zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem z dnia 6 sierpnia 2004 r.

Odnośnie żądania Spółki wskazania podstawy, w oparciu którą organ I instancji formuje zarzut wadliwości sporządzonych planów z działalności rolnośrodowiskowej, organ odwoławczy wyjaśnił, iż stwierdzenie organu o braku prawidłowo opracowanego planu działalności wynika z faktu, iż w dokumentacji tej brak jest wyczerpującego opisu zadań w pakietach realizowanych przez Spółkę, przez co dokument ten nie spełnia kryteriów niezbędnych, aby móc uznać go za obowiązujący, właściwie sporządzony dokument. Dodał, że organy obu instancji rozpatrzeniu poddały całą dokumentację programu rolnośrodowiskowego składaną przez Spółkę od początku realizacji zobowiązania, tj. od 2005 r. Spółka, w tym okresie składała szereg dokumentów, w tym kilka planów rolnośrodowiskowych, wprowadzone do nich zmiany, szereg pism i załączników, które były przedmiotem szczegółowej analizy przeprowadzonej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz Dyrektora [...] Oddziału ARiMR. Analiza tej dokumentacji -uzupełniona dodatkowo o przesłuchanie doradcy rolnośrodowiskowego J. B. - pozwoliła z kolei na wypracowanie stanowiska organów w sprawie posiadanej dokumentacji rolnośrodowiskowej przez Spółkę i stwierdzenie, że na wniosek o przyznanie płatności za 2010 r. płatność rolnośrodowiskową się nie należy.

W kwestii podpisów umieszczonych na załącznikach do planów rolnośrodowiskowych złożonych przez J. B., organ odwoławczy wyjaśnił, że informacje tam umieszczone, w żadnym wypadku nie mogły zostać pozytywnie rozpatrzone przez organ I instancji z uwagi na formę, w jakiej zostały sporządzone. Organ I instancji w swej decyzji słusznie wskazał, iż "rozporządzenie w sprawie zawartości planu ani rozporządzenie rolno środowiskowe nie przewidują możliwości samodzielnego sporządzania załączników przez rolników. Dostarczone uzupełnienia są wymienione wprost w rozporządzeniu w sprawie zawartości planu, jako jego obowiązkowe elementy. Stąd wszelkie wymogi, dotyczące planu odnoszą się jednakowo do wszystkich jego elementów, przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie zawartości planu".

Odnośnie możliwości opracowania załączników przez rolnika, organ odwoławczy podał z kolei, że wszystkie wymogi dla każdego z pakietów programu rolnośrodowiskowego, określone w rozporządzeniu z dnia 6 sierpnia 2004 r., powinny zostać wskazane w planie działalności rolnośrodowiskowej opracowanym przy udziale uprawnionego doradcy rolnośrodowiskowego. Ustawodawca w żadnym z przepisów nie przewidział możliwości sporządzania załączników do planu zawierających informacje, które winny znaleźć się w samym dokumencie planu, zarówno przez doradcę czy jakąkolwiek inną osobę. Wszystkie niezbędne informacje o gruntach, nawożeniu czy metodyce uprawy, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 6 sierpnia 2004 r. mają stanowić integralną część planu w postaci tabeli stanowiących załączniki do tego rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego w wydanej w dniu [...] r. decyzji organ I instancji w sposób bardzo szczegółowy odniósł się do planów rolnośrodowiskowych z dnia [...] r., zmiany do planu z dnia [...] r., kolejnego planu z dnia [...] r. oraz wprowadzonej do niego zmiany z dnia [...] r. Analiza tych dokumentów prowadzi do wniosku, że każdy z planów działalności rolnośrodowiskowej nie zawiera wszystkich elementów koniecznych wymaganych rozporządzeniem z dnia 6 sierpnia 2004 r.

Oceniając zasadność zakwestionowania przez organ I instancji planu rolnośrodowiskowego z dnia [...] r. poprzez uznanie, że nie może być podstawą prowadzenia działalności przez Spółkę w 2010 r., organ odwoławczy zajął stanowisko, iż dokument datowany na dzień [...] r., stanowi zmianę do planu działań rolnośrodowiskowych na lata 2007 - 2012, sporządzoną w związku z powiększeniem obszarów Natura 2000. Jest to dokument wprowadzający zmiany do dokumentu planu z dnia [...] r. Oznacza to, iż pomimo faktu, iż zawiera on istotne uszczegółowienie i uzupełnienie planu z dnia [...] r., nie może zostać uznany za podstawę prowadzonej działalności rolnośrodowiskowej przez Spółkę, gdyż nie jest planem działalności, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 czy § 4 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., a jedynie zmianą tego dokumentu.

Podsumowując całokształt powyższych wywodów organ odwoławczy stwierdził,

że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia:

- § 2, 3, 4, 11 rozporządzenia rolnośrodowiskowego,

- art. 23, 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999,

- art. 5 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej,

- art. 7, 8, 9 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi Spółka zarzuciła, że organ w żaden sposób nie wykazał, że nie realizowała programu zgodnie z przedstawionym planem rolnośrodowiskowym z dnia 15 maja 2008 r. Ponadto uznała, że organ skonstruował uzasadnienie decyzji na materiale zgromadzonym i ocenie za 2007 r., pomimo, że w identycznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu wydając w tej sprawie wyrok o sygn. akt I SA/Sz 823/10. Spółka wskazała, że ustawa nie przewiduje obowiązku opiniowania i zatwierdzania planów rolnośrodowiskowych. Pierwszy z planów za 2005 r. został sporządzony przez uprawnionego doradcę, a następnie zmiany do niego wprowadzane za kolejne lata, były przez niego opiniowane i zatwierdzone. W konsekwencji nie może to świadczyć o wadliwości lub braku takiego planu. W ocenie Spółki przeprowadzone postępowanie dowodowe odnośnie do przesłuchania w charakterze świadka wskazanego doradcy było wadliwe i wybiórcze, gdyż nie zadano w trakcie przesłuchania pytań istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii czy brał on udział w opracowaniu planu rolnośrodowiskowego za 2010 r. W dalszej części skargi Spółka opisała wprowadzane do poszczególnych planów zmiany.

Wskazując na naruszenie art. 5 pkt 2 ustawy Spółka uznała, że organ dokonał jego nadinterpretacji, gdyż przepis ten przewiduje jedynie udzielenie pomocy, wstrzymanie, zawieszenie lub zmniejszenie w drodze edycji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie uznając, że postępowanie odwoławcze nie wykazało zaistnienia uchybień, które mogłyby wpłynąć na istotę rozstrzygnięcia, orzeczono jak na wstępie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego na dzień jej wydania.

Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej w przypadku stwierdzenia w wyniku tej kontroli, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd decyzję taką eliminuje z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia (art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i to w sytuacji, gdy naruszenie prawa materialnego, miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub mogło prowadzić do wznowienia postępowania.

Stosownie do art. 134 § 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Sąd nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżąca Spółka ubiegała się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w związku z czym deklarowała realizację pakietów:

- pakietu P01 - Utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant PO1b - Półnaturalne łąki dwukośne,

- pakietu K02 - Tworzenie stref buforowych, wariant K02b02 - 5. Metrowe strefy buforowe i miedze śródpolne na glebach dobrych,

- pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne, wariant S02a02 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), oraz

- pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne, wariant S02W2 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności).

Utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odmawiającą przyznania płatności na 2010 r. z tytułu zadeklarowanych pakietów organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie przede wszystkim na zgromadzonym materiale dowodowym w przeprowadzonym postępowania administracyjnego w sprawie wniosku za 2007 r., w trakcie którego stwierdzono, że dokumentacja - plan rolnośrodowiskowy, który organ przyjął jako bazowy z dnia [...] r., nie spełnia wymogów prawa, wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, a także § 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i tym samym producent nie posiada planu rolnośrodowiskowego. Z kolei zmiana z dnia [...] r. nie może zmieniać wadliwego od początku planu.

Skarżący wywodzi, że organ skonstruował uzasadnienie decyzji na materiale zgromadzonym i ocenie za 2007 r., pomimo, że w identycznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu wydając w tej sprawie wyrok sygn. akt I SA/Sz 823/10.

Istota sporu pomiędzy stronami w niniejszym postępowaniu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy, dokonały prawidłowej oceny, że dokument z dnia [...] r. określany jako zmiana do planu z dnia [...] r. nie może stanowić podstawy do przyznania płatności; czy zasadnie ograniczyły ocenę do planu z dnia [...] roku i czy w konsekwencji organ słusznie zastosował § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego odmawiając przyznania płatności rolnośrodowiskowych.

W myśl § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do:

1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004);

2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

3) w przypadku realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 3-6 - prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestr działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin; rejestr prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją",

4) w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 - realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym.

Przepis § 4 rozporządzenia rolnośrodwiskowego postawił wymóg, że plan działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu. Zgodna z planem działalności rolnośrodowiskowej sporządzanym przy pomocy doradcy winna być zatem realizacja pakietu rolnictwa ekologicznego oraz poszczególnych wariantów.

Opracowanie planu "przy udziale" doradcy rolnośrodowiskowego, legitymującego się określonymi, wysokimi kwalifikacjami i zobowiązanego do stałego ich podnoszenia, nie jest tożsame z "opiniowaniem" projektu sporządzonego przez sam zainteresowany przyznaniem płatności podmiot. Branie udziału w przedsięwzięciu, to czynne współuczestnictwo uprawnionego, wpisanego na listę właściwego organu doradcy rolnośrodowiskowego, partycypacja w tworzeniu planu działalności rolnośrodowiskowej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GSK 185/10, II GSK 186/10 – wszystkie orzeczenia dostepne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że wadliwość dokumentu - planu z dnia [...] r. polegała nie tylko na braku w jego treści konkretnych informacji, stosownie do rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego (szeroko opisanych w decyzjach), ale niezależnie od tego stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że w jego sporządzeniu nie brał udziału podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, a więc doradca rolnośrodowiskowy. Oparcie tego ustalenia na podstawie zeznań doradcy rolnośrodowiskowego – J. B., współpracującego ze Spółką, który wyjaśnił w formie pisemnej a następnie został przesłuchany w charakterze świadka w obecności skarżącej, że dokument jedynie opiniował, nie sporządzał planu z dnia [...] r. - uznać należy za uzasadnione. Poza tym, kwestie związane z powyższą oceną organu były poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - wyrok z dnia 19 listopad 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 345/09, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 185/10.

Kwestionowanie przez skarżącego tej oceny w ramach niniejszego postępowania poddanego kontroli Sądu w istocie sprowadza się do odmiennej oceny tych zeznań czy wyjaśnień doradcy, przy czym skarżąca nie naprowadza okoliczności mających przemawiać za tym, że plan z dnia [...] r. został sporządzony przez doradcę, nie wskazała też żadnych wniosków dowodowych w celu skutecznego zakwestionowania przedstawionej przez organ wersji.

Mając na uwadze brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4 z zastrzeżeniem § 19 ust. 2 wskazać należy, że ustawodawca, jeśli chodzi o płatności, traktuje opracowanie planu bez udziału uprawnionego doradcy na równi z brakiem planu. Nie budzi wątpliwości, w świetle przytoczonej regulacji, że posiadanie planu rolnośrodowiskowego wynika wprost z przepisów prawa i jest warunkiem koniecznym dla otrzymania przez producenta rolnego wsparcia rolnośrodowiskowego.

Dalej wskazać należy, że rolnik zainteresowany uzyskaniem płatności tego typu składa wniosek (§ 11 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodwiskowego), corocznie (§ 11 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodwiskowego według ustalonego wzoru (stanowiącego załącznik 1 do rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego). Ponadto, z analizy przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że w terminie przewidzianym na złożenie wniosku o płatności rolnośrodowiskowe producent rolny nie ma obowiązku załączyć do wniosku o płatności dokumentu w postaci planu działalności rolnośrodowiskowej, gdyż § 12 wymienia szczegółowo dokumenty, jakie należy załączyć w zależności od realizacji określonego pakietu, a wśród tych dokumentów nie ma planu działalności rolnośrodowiskowej. Oczywiste jest, że taki dokument powinien istnieć, aby producent rolny mógł realizować zadania z niego wynikające – stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należy podzielić.

Zgodnie z § 13 pkt 2 rozporządzeniem rolnośrodowiskowym producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.

W niniejszej sprawie organ wskazał, że w trakcie postępowania w sprawie płatności na 2010 r., skarżący przedłożył dokument z dnia [...] r., a następnie z dnia [...] r., nazwany zmianą do planu, sporządzony w związku ze zmianą obszarów Natura 2000.

Plan ten, jak wynika z informacji organu odwoławczego stanowił podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. Zatem stosownie do § 13 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego producent rolny rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego.

Nie ulega wątpliwości, że corocznie składany wniosek o przyznanie płatności rodzi obowiązek prowadzenia postępowania celem ustalenia czy producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy przy czym zgodnie z § 13 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodwiskowego producent rolny rozpoczyna realizację programu od 1 marca, w którym została wydana decyzja o przyznaniu płatności tj. w okolicznościach niniejszej sprawy od 1 marca 2010 r.

Fakt przyznania płatności na 2010 r. nie przekreśla ewentualnych odmiennych ustaleń w kolejnych latach dających podstawę do odmowy przyznania płatności. Nie można bowiem co do zasady zaakceptować związania własną oceną rozumianego, jako konieczność wydania decyzji sprzecznej z obowiązującym prawem. Również wszczęcie dnia [...] r. przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008 rok, nie wpływa na kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, albowiem jak była o tym mowa po pierwsze kontroli podlega sprawa dotycząca płatności na 2010 r. (są to odrębne postępowania tak za 2009 jak i 2008), a po drugie Sąd dokonuje kontroli decyzji na dzień jej wydania.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na okoliczności sprawy poddanej kontroli Sądu, akceptując stanowisko organów, że dokument z dnia [...] r. nie jest planem rolnośrodowiskowym w rozumieniu przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy odpowiedzieć na pytanie z jakiego rodzaju dokumentem z dnia dnia [...] r. mamy do czynienia. Wykładnia historyczna przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego i w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego w zakresie opracowywania planu rolnośrodowiskowego wskazuje, że możliwość zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej

w trakcie realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego nie tylko jest dopuszczalna, ale konieczna z dwóch co najmniej powodów:

- po pierwsze - z samej natury użytkowanych gruntów i zmiennych warunków uprawy np. koszenie łąk (ręczne/mechaniczne),

- po drugie - z powodu częstych zmian przepisów prawa regulujących zadania, które muszą być realizowane w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wskazane wyżej rozporządzenie rolnośrodowiskowe, wymieniające w załączniku Nr 1 pod poz. II, zadania realizowane w ramach pakietów lub wariantów, a stanowiące podstawę do opracowania przez doradców rolnośrodowiskowych planów działalności rolnośrodowiskowych, które weszło w życie w dniu 1 września 2004 r., już po upływie niespełna 1 miesiąca zostało zmienione (z dniem 30 września 2004 r. - Dz. U. Nr 213, poz. 2160), a następne 3 zmiany następowały w odstępie kilku miesięcy w samym tylko 2005 r. (z dniem 9 lutego 2005 r.- Dz. U. Nr 22, poz. 179; z dniem 16 czerwca 2005 r. - Dz. U. Nr 22, poz. 179; z dniem 2 sierpnia 2005 r. - Dz. U. Nr 131, poz. 1095). Zmiany wprowadzono także w 2006 r. i w 2007 r. I co istotne, zmiany te dotyczyły tak podstawowych regulacji, jak: podmiotów uprawnionych do opracowania planów działalności rolnośrodowiskowych, możliwości i skutków zmniejszenia lub zwiększenia powierzchni użytków rolnych na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, zmiany terminów, od których następuje realizacja programów rolnośrodowiskowych, zmiany terminów do złożenia wniosków o płatności rolnośrodowiskowe i skutków złożenia takich wniosków po terminie, wykazu pakietów i wariantów oraz zadań realizowanych w ramach pakietów lub wariantów (zał. Nr 1), wysokości zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów (zał. Nr 5), skutków stwierdzonych uchybień podczas pierwszej kontroli na miejscu oraz podczas następnej kontroli na miejscu, czy też powodów wstrzymania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowowych.

Wobec wejścia w życie z dniem 29 lutego 2008 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200) - producenci rolni, którzy rozpoczęli w latach 2004-2007 realizację 5-letniego programu rolnośrodowiskowego, na podstawie planu działalności rolnośrodowiskowej, w celu uzyskania w następnych latach (do upływu końca programu 5-letniego) dalszych płatności rolnośrodowiskowych, powinni spełnić warunki określone w tym nowym akcie prawnym oraz zobowiązać się do dostosowania dotychczas realizowanych pakietów do nowych pakietów w nim określonych.

Ponadto, analiza treści np. załącznika Nr 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego obejmującego wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów wskazuje, że wymiana wymienionych wariantów jest możliwa, lecz skutkiem takiej wymiany, bez uprzedniej zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej, jest stosowanie wskazanych w tym załączniku zmniejszeń płatności.

Bezspornie przywołane wyżej przykłady dotyczące wprowadzania zmian dotyczą istniejącego planu i to wprowadzania podczas realizacji programu rolnośrodowiskowego (o którym mowa w § 13 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

W świetle powyższego przyjęcie zatem jak uczyniły to organy, że dokument z [...] r. jest zmianą do nieistniejącego planu w rozumieniu przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego czyni ocenę organu nieuzasadnioną.

Nie można jak uczyniły to organy uznać, że dokument z dnia [...] r. jest zmianą wadliwego planu z dnia [...] r., bo dokument ten z dnia [...] r., jak uznały to organy, nie jest planem w rozumieniu przepisów dotyczących płatności rolnośrodowiskowych.

Skoro Spółka, w ocenie organu, na dzień [...] r. nie była w posiadaniu planu rolnośrodowiskowego, to dokument z dnia [...] r. nie może być traktowany jako zmiana nieistniejącego dokumentu.

Organy opierając się w istocie na materiałach z postępowania dotyczącego płatności za 2007 r., oświadczeń strony z tego postępowania, a więc na ustaleniach poczynionych co do dokumentu z dnia [...] r. i poprzestając na tych materiałach wobec zmienionych okoliczności faktycznych tj. opracowania przez producenta rolnego dokumentu z dnia [...] r. nie przeprowadził w istocie postępowania co do przyznania płatności na 2010 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić czym jest dokument z dnia [...] r., czy jest planem rolnośrodowiskowym opracowanym zgodnie z wymogami rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ocenić jego zawartość stosownie do rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, z punktu widzenia celu jakiemu służy realizacja programu.

W zakresie braku wyjaśnienia stanu faktycznego, zarzuty skargi co do naruszenia wskazanych art. 7, 8, 9 Kpa, uznać należy zatem za zasadne. Wobec konieczności dokonania oceny, według wskazań Sądu, czym jest dokument z dnia [...] r., zarzuty skargi naruszenia przywołanych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego i w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, uznać należy za przedwczesne.

Skarżąca przywołując naruszenie przepisów rozporządzeń Rady (WE) i Komisji (WE) w istocie nie wskazała na czym to naruszenie miałoby polegać, co czyni brak możliwości odniesienia się do tych naruszeń.

Odwoływanie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie płatności na 2007 r., sygn. akt I SA/Sz 345/09, w okolicznościach niniejszej sprawy, ale tylko do oceny wyjaśnień doradcy podatkowego J. B. i skutków opracowania planu z dnia [...] r. bez udziału doradcy bezspornie wzmacnia argumentacje organów.

Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzającej ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] i Miasta [...] na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczona na podstawie art. 152 , zaś o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej wyżej ustawy.