Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 121/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w przedmiocie nieprawidłowości budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 listopada 2018 r., Z. Z. (zwanym dalej też skarżącym), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: PINB) w sprawie nieprawidłowości budowlanych występujących w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym w [...] przy ul. [...]. Skarżący podał, iż właściciel przedmiotowego budynku przerobił go na budynek zbiorowego zamieszkania, w którym wynajmuje pomieszczenia pracownikom różnych firmy. Taka zmiana funkcji obiektu pozostaje w niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wyciął bezprawnie duże drzewo, które zostało obudowane kilka lat temu budynkiem gospodarczym. Budynek ten również obecnie jest zaadaptowany na mieszkalny z funkcją hotelową. Ponadto, w budynku głównym zamontowano gazowy piec z otwartą komorą spalania, który w takim obiekcie nie ma prawa funkcjonować. Pozyskał również informacje, że straż pożarna nie wyraziła zgody na adaptację budynku gospodarczego na mieszkalny. Podnosił, iż o nieprawidłowościach przedmiotowego budynku wielokrotnie informował PINB, tj. od lutego 2018 r., jednakże organ udzielał mu informacji dotyczących innego budynku. Wskazał również, że złożył skargę do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, który w piśmie z dnia 10 lipca 2018 r. uwzględnił skargę, nakazując PINB podjąć skuteczne działanie i udzielić informacji o poczynionych ustaleniach i podjętych czynnościach. Jednakże, do dnia dzisiejszego nie otrzymał informacji w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę PINB w Opolu wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ skarżący nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz, że wniósł skargę na bezczynność z naruszeniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - bez wcześniejszego wniesienia ponaglenia do właściwego organu. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawach rozpatrywanych przez organ skarżący występował jako wnioskodawca w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, na co wprost wskazywał w swoich pismach. Uwzględniając informacje podane we wnioskach kierowanych do organu od 1 lutego 2018 r. organ przeprowadził czynności kontrolne oraz wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...]. Organ wyjaśnił, iż pierwsza interwencja skarżącego z dnia 1 lutego 2018 r. (wniosek o udostępnienie informacji publicznej) wniesiona była w przedmiocie prowadzenia prac budowlanych polegających na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego na cele hotelowe oraz braku zgodności przebudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2018 r. poinformowano go o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] i wyznaczeniu daty przeprowadzenia dowodu z oględzin. Jednocześnie wyznaczono czynności kontrolne w sprawie robót budowlanych wykonywanych na posesji przy ul. [...] w [...]. Krąg stron postępowania ustalono na podstawie danych z rejestrów i ewidencji, między innymi gminnej ewidencji gruntów i budynków oraz udostępnionego na stronach Ministerstwa Sprawiedliwość rejestru Ksiąg Wieczystych. Przeprowadzona w dniu 8 marca 2018 r. kontrola wykazała, że na posesji zlokalizowane są dwa budynki: budynek wielorodzinny mieszkalny i budynek parterowy niemieszkalny. W trakcie czynności stwierdzono wykonanie robót budowlanych w budynku niemieszkalnym, jednakże kontrola wykonywanych robót nie doszła do skutku, z powodu niestawienia się osób zawiadomionych i braku dostępu do budynku. Oględziny zewnętrzne budynku wykazały wykonanie wymiany poszycia dachu budynku oraz wykonanie ścian działowych z płyt GK na stalowym stelażu (widoczne przez okno). Z kolei, wyznaczone na dzień 14 marca 2018 r. oględziny w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] nie zostały dokonane z uwagi na nieudostępnienie do oględzin pomieszczeń w budynku stanowiącym przedmiot postępowania. W dniu następującym po dniu wyznaczonym na oględziny w Inspektoracie stawił się właściciel nieruchomości, który przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 11 grudnia 2011 r., sygn. akt [...], w sprawie przysądzenia na jego rzecz prawa własności nieruchomości położonej w [...], składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami a, b, c, d z k.m. [...], dla której prowadzona jest [...]. Nieruchomość została nabyta w drodze licytacji komorniczej, natomiast dane dotyczące prawa własności nie zostały zmienione w rejestrach. Właściciel został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie oraz oświadczył, że budynek mieszkalny o trzech lokalach pełni w dalszym ciągu funkcję mieszkalną, a w budynku nie wykonywano żadnych robót budowlanych. Roboty zgodnie z oświadczeniem wykonywano w budynku niemieszkalnym - gospodarczym. Wykonano remont dachu (na istniejące pokrycie ułożono płyty faliste), rozebrano tzw. maskownice na froncie budynku, zmieniono usytuowanie ścianek działowych, wykonano nowe sufity podwieszane. Z uwagi na ustalenia organu, iż zgłoszone przez skarżącego roboty budowlane nie podlegały reglamentacji prawa budowlanego oraz brak stwierdzenia przez organ, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynków postępowanie w sprawie umorzono. Pismem z dnia 22 marca 2018 r. Z. Z., nawiązując do udzielonej mu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powtórnie wniósł (również w trybie dostępu do informacji publicznej) o wskazanie wyników kontroli na posesji zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi z dnia 30 marca 2018 r. organ poinformował skarżącego o wynikach przeprowadzonej w dniu 13 marca 2018 r. kontroli w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku niemieszkalnym parterowym posadowionym przy ul. [...] w [...]. Wnioskujący, poza informacją o wynikach przeprowadzonej na posesji kontroli, nie wnioskował o przekazanie innych informacji w sprawie, w tym o zakresie podjętych przez organ - czynnościach administracyjnych, takich jak oględziny. W ocenie organu, nie jest uprawniony do rozszerzającej interpretacji wnoszonych żądań i dlatego nie udostępniono innych informacji na temat sprawy. Jednocześnie z uwagi na zawarte we wniosku informacje w przedmiocie prac wykonywanych na posesji pouczono skarżącego, że informacje te zostały wykorzystane w toczącym się postępowaniu oraz w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych. Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, czy prowadzone są czynności kontrolne na terenie wskazanej powyżej posesji, a jeżeli tak to wskazanie, czy stwierdzono tam nieprawidłowości. Ustosunkowując się do powyższego wniosku oraz pisma ponaglającego z dnia 16 maja 2018 r., zawiadomiono skarżącego, że żądana przez niego informacja o wynikach kontroli przeprowadzonej w sprawie robót budowlanych na posesji przy ul. [...] w [...] została udzielona w piśmie z dnia 30 marca 2018 r. i pozostaje aktualna (nie stwierdzono wykonywania prac podlegających reglamentacji prawa budowlanego). Dodatkowo, mając na względzie zasady ogólne K.p.a., zawiadomiano skarżącego, że w wyniku jego interwencji, w sprawie przeprowadzona zostanie powtórna kontrola na przedmiotowej nieruchomości, która została ujęta w planie kontroli na III kwartał 2018 r. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, iż nie dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wprawdzie nie udzielił jednej z informacji w przewidzianym przepisami terminie, jednak po interwencji skarżącego odpowiedź została przesłana. Zdaniem organu, osobną kwestią jest powołane w skardze rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania skargowego prowadzonego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w sprawie skargi Z. Z. na PINB w Opolu w kwestii nieprawidłowości budowlanych, jakie występują w budynku przy ul. [...] w [...]. W prowadzonym przez siebie postępowaniu skargowym organ stopnia wojewódzkiego stwierdził, że skarga jest zasadna. Organ wojewódzki wskazał, że wprawdzie w wyniku interwencji PINB w Opolu przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz postępowanie administracyjne zgodnie z posiadanymi kompetencjami, jednakże działania te skoncentrowały się na znajdującym się na posesji budynku niemieszkalnym (gospodarczym), a nie na opisywanej przez Z. Z. sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na hotel robotniczy. W udzielonej skarżącemu odpowiedzi organ stopnia wojewódzkiego zobowiązał PINB w Opolu do poinformowania skarżącego oraz organu wojewódzkiego o poczynionych ustaleniach i podjętych czynnościach co do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że o przebiegu postępowania administracyjnego, jakim w sprawie zmiany sposobu użytkowania, jest wydanie postanowienia w sprawie wstrzymania użytkowania na podstawie art.71a ust.1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie sposób mówić przed zebraniem materiału dowodowego lub zakończeniem przewidzianego prawem etapu tego postępowania. W związku z powyższym, z wydaniem w dniu 15 listopada 2018 r. postanowienia organ poinformował skarżącego o tym pismem z dnia 19 listopada 2018 r., pouczając jednocześnie, że sprawa zostanie ostatecznie załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że w prowadzonym przez organ stopnia wojewódzkiego postępowaniu skargowym, zgodnie z procedurą przewidzianą w Dziale VII K.p.a., to na organie załatwiającym skargę zgodnie z art. 237 § 3 K.p.a. spoczywa obowiązek poinformowania skarżącego o sposobie załatwienia skargi i obowiązek ten został wypełniony przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w piśmie z dnia 10 lipca 2018 r., natomiast środki prawne przysługujące na niezałatwienie skargi w terminie, o których mowa w art. 37-38 K.p.a. (przez odesłanie zawarte w art. 237 § 4 K.p.a.) również przysługują w stosunku do organu załatwiającego skargę, a nie organu na działanie, którego wniesiono skargę.

Odnosząc się do kwestii bezczynności organ wskazał na powtórnie wszczęte, w sprawie zmiany sposobu użytkowania, postępowanie administracyjne. Wyjaśnił, że posiadając informacje o wpływie skargi na swoje działanie, nie czekając na rozstrzygnięcie organu stopnia wojewódzkiego, podjął czynności wyjaśniające, w tym kontrolne, w sprawie ustalenia, czy budynek mieszkalny faktycznie jest wykorzystywany jako hotel robotniczy i następnie zawiadomienie z dnia 6 lipca 2018 r. poinformował stronę - właściciela nieruchomości - o wszczęciu postępowania oraz wyznaczył termin przeprowadzenia oględzin na dzień 23 lipca 2018 r. Ponadto, na wniosek strony z dnia 20 lipca 2018 r., oraz 24 sierpnia 2018 r. termin oględzin wyznaczono na dzień 17 października 2018 r. W dniu 3 października 2018 r. strona przedłożyła do akt sprawy protokoły okresowych kontroli budynku oraz przygotowane przez specjalistów dokumenty: analizę spełnienia przez budynek wymagań higieniczno-sanitarnych, ocenę stanu technicznego budynku oraz pomiary ochronne instalacji. Oględziny budynku przeprowadzono w dniu 17 października 2018 r., jednak strona nie umożliwiła przeprowadzenie oględzin wnętrza budynku, powołując się na fakt, że nie ma do niego dostępu z uwagi na łączącą ją z kontrahentem umowę cywilno-prawną. Odwołując się do art. 35 § 5 K.p.a. organ wyjaśnił, że termin wyznaczony na dokonanie oględzin nie wlicza się do terminów wskazanych w art. 35 K.p.a., o czym pouczono stronę. Z uwagi na posiadany materiał dowodowy, wystarczający do dokonania oceny, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku, postanowieniem z dnia 15 listopada 2018 r., nr [...], organ wstrzymał użytkowanie budynku, nakładając na właściciela obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. wymaganych prawem dokumentów, szczegółowo wskazanych w postanowieniu. Z uwagi na zbyt krótki termin od dnia wysłania postanowienia w sprawie do strony, nie dokonano jeszcze sprawdzenia, czy nakaz w zakresie wstrzymania użytkowania został wykonany. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, iż nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości. Dodatkowo organ poinformował, że skarga na działanie PINB w Opolu w przedmiocie niepodjęcia skutecznych działań i niepoinformowanie skarżącego o podjętych czynnościach w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...], została przekazana w dniu 21 listopada 2018 r. do OWINB, celem rozpatrzenia w postępowaniu skargowym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wskazał, że:

1) kwestia zamontowania w budynku gazowego pieca z otwartą komorą spalania, podlegać będzie ocenie w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania i winna być przedmiotem ekspertyzy technicznej stwierdzającej spełnienie przez budynek wymogów techniczno-budowlanych do realizacji obecnego sposobu użytkowania, która to ekspertyza również będzie badana w toku postępowania dowodowego po jej dostarczeniu. Badaniu we wskazanym postępowaniu podlegać będzie, także podnoszona przez skarżącego, niezgodność funkcji obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - rozstrzyganie w tym zakresie przez organ na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne,

2) skarga z w zakresie zaadaptowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny z funkcją hotelową oraz braku zgody straży pożarnej na adaptację tego budynku na budynek mieszkalny, jako nowo wniesiona okoliczność, rozpatrywana będzie w niezależnym postępowaniu skargowym - we wskazanym przedmiocie w sprawie znak: [...] na dzień 11 grudnia 2018 r. Na podstawie art. 81 a Prawa budowlanego wyznaczono czynności kontrolne w sprawie użytkowania budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...],

3) skarga w przedmiocie bezprawnie usuniętego drzewa pismem z dnia 20 listopada 2018 r. została przekazana zgodnie z właściwością przewidzianą w ustawie o ochronie przyrody do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta [...].

Mając na względzie powyższe, w tym brak wystąpienia w sprawach przewlekłości i bezczynności oraz brak po stronie skarżącego przymiotu strony toczącego się postępowania administracyjnego, organ wniósł o oddalenie skargi.

W wykonaniu wezwania Sądu, w piśmie z dnia 21 grudnia 2018 r. skarżący przesłał kserokopię pisma OWINB w Opolu o numerze [...], na okoliczność wyczerpania trybu ponaglenia z art. 37 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności, i czy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego budynku.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. ponaglenie. w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Tym samym, wniesioną skargę uznać należało za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu. Dla wyczerpania wskazanego wyżej trybu zaskarżenia, konieczne jest jedynie złożenie ponaglenia, a skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zostanie ono rozpatrzone przez organ wyższego stopnia oraz niezależnie od stanowiska zajętego w razie jego rozpatrzenia. Dodatkowo należy też zauważyć, że skarga na bezczynność organu nie jest ograniczona żadnym terminem. W świetle powyższego, w niniejszej sprawie Sąd zobowiązany był do oceny zaskarżonej bezczynności PINB w Opolu.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wyjaśnienia wymaga, że skuteczną skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może wnieść tylko strona postępowania. Jeżeli bowiem skarga na bezczynność organu zostanie wniesiona przez osobę, która nie posiada przymiotu strony, skarga podlega oddaleniu. Przyjęcie odmiennego założenia oznaczałoby, że to nie organy orzekające merytorycznie w sprawie określają krąg podmiotów, którym przysługuje status strony, lecz sąd administracyjny, i to w sprawie ze skargi na bezczynność (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1347/05, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie natomiast interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, który polega na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Tak rozumiane pojęcie interesu prawnego koresponduje również z treścią art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W piśmiennictwie przyjmuje się, że stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 K.p.a. lub w przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji (tak J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 217). O tym czy interes ma charakter prawny przesądza zatem przede wszystkim treść przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi o takie przepisy, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który nie daje legitymacji do bycia stroną, tak postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego stanowiącego o prawach i obowiązkach tego podmiotu. W przypadku interesu faktycznego, żądanie podjęcia stosownych działań nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego, chroniących sferę interesów podmiotu występującego z żądaniem.

Brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w konsekwencji nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie, a to z kolei powoduje niemożność uznania skarżącego za podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB 105/01).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności prowadzenia postępowania przez PINB w Opolu w sprawie nieprawidłowości budowlanych, jakie występują w budynku mieszkalny jednorodzinnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...]. W związku z powyższym przypomnienia wymaga, że na skutek wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2018 r., którym domagał się udzielenia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, czy organ ten prowadził czynność na terenie posesji zlokalizowanej przy ul. [...] w [...] w związku z rozbudową budynku mieszkalnego na cele hotelowe, PINB w Opolu w dniu 16 lutego 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku. W kolejnym piśmie z dnia 16 lutego 2018 r. skarżący wniósł o niezwłoczne podjęcie czynności kontrolnych na posesji przy ul. [...], natomiast w piśmie z dnia 22 marca 2018 r. - nawiązując do udzielonej mu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej - powtórowanie zawnioskował (również w trybie dostępu do informacji publicznej) o wskazanie wyników kontroli na posesji przy ul. [...] w [...]. Ponadto, w dniu 10 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się do PINB w Opolu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, czy prowadzone są czynności kontrolne na terenie wskazanej posesji, a jeżeli tak to wskazanie, czy stwierdzono tam nieprawidłowości. Z akt sprawy wynika, że na każdy z powyższych wniosków organ udzielił skarżącemu żadnych informacji. Na wniosek z dnia 1 lutego udzielił informacji w dniu 8 lutego 2018 r., na wniosek z dnia 16 lutego 2018 r. w piśmie z dnia 30 marca 2018 r., z kolei, w zakresie wniosku z dnia 10 kwietnia 2018 r. oraz pisma ponaglającego z dnia 16 maja 2018 r. w piśmie z dnia 17 maja 2018 r. Jednocześnie, mając na względzie zasady ogólne K.p.a., PINB w Opolu zawiadomił skarżącego, że w wyniku jego interwencji, w sprawie przeprowadzona zostanie powtórna kontrola na przedmiotowej nieruchomości, która została ujęta w planie kontroli na III kwartał 2018 r. W ocenie Sądu, na podstawie przedstawionego materiału dokumentacyjnego należy przede wszystkim stwierdzić, że skarżący nie złożył żadnego wniosku, w którym domagał się wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego. Skarżący nie powołał się również na przepis prawa materialnego, pozwalający przyznać mu uprawnienie strony. W sytuacji zatem, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, powzięcie przez organ właściwy dla rozstrzygnięcia sprawy informacji o podstawie do jego wszczęcia wynikającej z pisma zainteresowanego podmiotu, nie zmienia charakteru sprawy jako toczącej się z urzędu.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie jest inwestorem, ani właścicielem (współwłaścicielem), ani też zarządcą nieruchomości, a więc podmiotem, co do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku. Oznacza to, że nie ma on interesu prawnego, wynikającego z normy prawa materialnego, w załatwieniu i rozstrzygnięciu tej sprawy. Przedmiotowe postępowanie nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego, tak więc posiada on wyłącznie interes faktyczny w domaganiu się podjęcia konkretnych działań przez organ powiatowy. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołany już wcześniej wyroku z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB 105/01, podmiot, który nie ma interesu prawnego w danej sprawie, nie może skutecznie - w świetle przepisów prawa - dochodzić swych praw, opierając swoje roszczenia na zarzucie bezczynności organów. W takiej sytuacji pozostaje jedynie możliwość składania skarg i wniosków, które są rozpatrywane na zasadach określonych przepisami działu VIII K.p.a.

Odnotować zatem jedynie można, że PINB w Opolu wydał w dniu 15 listopada 2018 r. postanowienie nr [...], którym, na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Organ nie był natomiast zobowiązany do doręczenia tego rozstrzygnięcia skarżącemu, albowiem nie przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że brak przymiotu strony w prowadzonym przez organ z urzędu postępowaniu oznacza, iż skarżący nie może skutecznie dochodzić swoich praw w drodze skargi na bezczynność w prowadzeniu postępowania przez PINB. Innymi słowy, nie można wykazywać posiadania przymiotu strony - w skardze na bezczynność organu - w sytuacji, gdy osoba składająca skargę nie jest stroną tego postępowania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.