Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 949/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 37 ust. 4 i 4a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Świdnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 587/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wałbrzychu na uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia 29 maja 2014 r. nr LVI/270/14 w przedmiocie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości gruntowych innych niż rolne stanowiących własność Gminy Mieroszów uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., II SA/Wr 587/18, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Wałbrzychu na uchwałę Rady Miejskiej M. z 29 maja 2014 r. nr LVI/270/14 w przedmiocie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości gruntowych innych niż rolne stanowiących własność Gminy M.

Dnia 29 maja 2014 r. Rada Miejska M. podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości gruntowych inne niż rolne stanowiących własność Gminy M. W § 1 uchwały wyrażono generalną zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy lub najmu nieruchomości gruntowych innych niż rolne, jeśli oddanie nieruchomości w najem lub dzierżawę nastąpi w sytuacjach enumeratywnie wskazanych w ww. uchwale. W § 2 uchwały wskazano natomiast, że w przypadku braku wniosku dotychczasowego dzierżawcy (najemcy), na nieruchomości gruntowe inne niż rolne, dzierżawca zostanie wyłoniony: (1) w drodze bezprzetargowej, jeśli wpłynie jeden wniosek na dzierżawę (najem); lub (2) w drodze przetargu nieograniczonego, jeśli wpłyną dwa lub więcej wniosków na dzierżawę (najem).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Wałbrzychu, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 1 i § 2 pkt 1 i 2 oraz zarzucił istotne naruszenie przepisu:

1. art. 18 ust. 2 pkt 9 [powinno być lit.] a) ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (dalej: u.s.g.) w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. "o gospodarce gruntami" [powinno być "o gospodarce nieruchomościami"], polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i niedopuszczalne wyrażenie w § 1 uchwały generalnej zgody na odstąpienie od przetargowego zawarcia umowy dzierżawy lub najmu nieruchomości gruntowych innych niż rolne we wszystkich przypadkach oddawania nieruchomości w dzierżawę lub najem w zaistnieniu wskazanych ogólnie sytuacji, podczas gdy rada gminy była uprawniona na podstawie tego przepisu jedynie do wyrażenia zgody o charakterze indywidualnym, w skonkretyzowanym przypadku co do określonej ściśle nieruchomości;

2. art. 18 ust. 2 pkt 9 [powinno być lit.] a) u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. "o gospodarce gruntami" [powinno być "o gospodarce nieruchomościami"], polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i niedopuszczalne określenie w § 2 pkt 1 uchwały, że w przypadku braku wniosku dotychczasowego dzierżawcy (najemcy), dzierżawca zostanie wyłoniony w pkt 1 w drodze bezprzetargowej, jeżeli wpłynie jeden wniosek na dzierżawę oraz w pkt 2 w drodze przetargu nieograniczonego, jeżeli wpłyną dwa lub więcej wniosków o dzierżawę, podczas gdy wskazane przepisy nakazują tryb przetargowy do zawarcia umów najmu lub dzierżawy i upoważniają jedynie radę gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu bezprzetargowego zawarcia umów w konkretnym zindywidualizowanym przypadku, co do ściśle oznaczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa o gospodarce nieruchomościami. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować odmiennie zasad ustawowych. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd negujący uprawnienie rady do generalnego wyrażania zgody na przedłużanie umów dzierżawy i najmu zawartych na czas oznaczony do lat 3, na kolejny czas oznaczony, w przypadku gdy przedmiotem umów jest ta sama nieruchomość. Skarżący podkreślił, że rada gminy jest upoważniona do wyrażenia jedynie indywidualnej zgody na zawarcie umów wymienionych w tym przepisie. Uchwały rady gminy mają charakter niesamoistny i wykonawczy wobec ustaw i tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do stanowienia prawa w zakresie szerszym, niż to wskazuje upoważnienie ustawowe, ani w sposób odmienny, niż to wynika z treści upoważnienia ustawowego lub aktu hierarchicznie wyższego, ani do generalnego wyłączenia w uchwale trybu przetargowego do zawarcia umowy dzierżawy, najmu, nieruchomości gruntowych w sytuacji gdy dotychczasowy dzierżawca nie złożył wniosku, a wpłynął jeden wniosek na dzierżawę. Jedynie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami określają w jakich sytuacjach zawiera się umowy o dzierżawę w drodze bezprzetargowej i katalog ten jest ściśle ograniczony, w żadnym razie nie może być rozszerzany aktami prawa miejscowego. Uprawnienia rady ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. (dalej: Burmistrz, strona) wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że jest bezpodstawna. Zgodnie z orzecznictwem oraz doktryną rada w zakresie swoich kompetencji ma możliwość, na podstawie zdania drugiego art. 37 ust. 4 u.g.n. do wskazania reguł bezprzetargowego zawierania umów na czas określony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. określa właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, który daje radzie uprawnienie do ukształtowania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Na podstawie powołanych przepisów rada miejska miała możliwość podjęcia uchwały, która ukształtowała zasady postępowania przez organ wykonawczy gminy w przypadku zawierania umów dzierżawy lub najmu na czas określony dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieokreślony. Zdaniem strony z treści przepisów nie wynika, aby uchwały rady miały dotyczyć wyłącznie spraw indywidualnych, wręcz przeciwnie rada nie ma takich uprawnień, bowiem przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. mówi o uchwale w sprawie "zasad" gospodarowania mieniem, a nie indywidualnego lub jednorazowego przypadku, gdyż uchwała może jedynie formułować normę ogólną, a nie indywidualną. Również dalsza treść przepisu wyjaśnia i wskazuje ponadto, że jedynie w braku uregulowania zasad, rada będzie podejmować czynności doraźnej zgody. Zatem ustawodawca potraktował uchwały w sprawie indywidualnej zgody jako postępowanie wyjątkowe, wyłącznie do czasu, kiedy rada nie ustali takowych zasad ogólnych. Podkreślono również, że rada ma kompetencje do określenia innego sposobu niż w trybie przetargowym realizowania czynności, które zmierzają do zawierania umów na nieruchomości inne niż rolne, w tym swobodnego kształtowania reguł związanych z hipotetycznymi i abstrakcyjnymi sytuacjami, jakie mogą mieć miejsce.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (według stanu na dzień podjęcia uchwały – Dz.U. z 2014 r., poz. 518; dalej: u.g.n.), wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wolą ustawodawcy było, by powołany przepis dawał możliwość nieograniczonego udzielenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, a więc bez ograniczeń określonych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z 5 XI 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – druk sejmowy nr VI.1891).

Sąd I instancji podkreślił, że twierdzenie o konieczności indywidualizowania zgody na tryb bezprzetargowy skarżący popiera odesłaniami do orzecznictwa, jednak pomija, że orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednolite. I już samo to nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a tylko takie naruszenie daje podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu w całości lub części. W orzeczeniach opowiadających się za wyłącznością indywidualnej formy wyrażania zgody, o której mowa w art. 37 ust. 4 u.g.n., powołuje się dwa argumenty mające przemawiać za taką tezą. Po pierwsze, wyjątkowy charakter takiej zgody, jako odstępstwa od zasady przetargowego trybu zawierania umów sprzeciwia się wyrażeniu zgody w sposób generalny. Po drugie, generalna zgoda pozbawia właściwy organ uprawnień kontrolnych.

W ocenie Sądu I instancji żaden z powyższych argumentów nie może rozstrzygać na rzecz indywidualnej formy wyrażania zgody. Skoro ustawodawca, wprowadzając generalny obowiązek zawierania wskazanych umów w trybie przetargowym, upoważnił zarazem właściwy organ do wyrażenia zgody na odstąpienie od tego obowiązku, to nie sposób uznać, że taka zgoda nie może mieć formy generalnej. Jest rzeczą rady gminy, będącej przecież organem podmiotu samodzielnego na zasadzie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy swoją ustawową kompetencję do wyrażania zgody na odstępstwo od przetargowego trybu zawierania umów będzie wyrażać ad hoc, przy każdej jednostkowej sprawie, czy też wyrazi ją w sposób generalny. Zagadnienia tego nie można również postrzegać w kategoriach swego rodzaju "wyzbywania się" przez radę gminy uprawnień kontrolnych względem wójta. Przede wszystkim jest kwestią sporną, czy uprawnienie do wyrażania w takim przypadku zgody jest przejawem funkcji kontrolnej czy też raczej kompetencją do współzarządzania mieniem publicznym. W świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (według stanu na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; dalej: u.s.g.) już samo podjęcie uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami oznacza ex lege utratę uprawnienia do wyrażania przez radę gminy zgody o charakterze jednostkowym. Ustawodawca nie dostrzega więc w takim stanie rzeczy jakiegoś szczególnego uszczerbku dla funkcji kontrolnej rady gminy. W sytuacji, gdy rada gminy wyraża wolę udzielenia generalnej zgody na zawieranie umów w trybie bezprzetargowym, nie będzie miało jakiegokolwiek wpływu na efektywność sprawowanej przez nią kontroli obligowanie jej do wyrażania zgody w sposób indywidualny.

Sąd I instancji powołał również inne argumenty przemawiające za możliwością wyrażania zgody z art. 37 ust. 4 u.s.g. w sposób ogólny. Wykładnia językowa art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. nakazuje zwrócić uwagę na użytą w analizowanym przepisie liczbę mnogą. Zgoda może dotyczyć "tych umów", a zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wykładnia celowościowa nakazuje podkreślić, że niewątpliwie celem tej regulacji było umożliwienie organom wykonawczym zawierania tego rodzaju umów w najróżniejszych, codziennych, najczęściej bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego zajmowania się daną sprawą przez radę. Rada byłaby tym samym obciążona koniecznością rozpatrywania na swoich sesjach takich spraw, jak kwestia wydzierżawienia ogródka przydomowego. Kompetencja z art. 37 ust. 4 u.s.g. sąsiaduje z ust. 3 tego artykułu, który pozwala wojewodom, radom lub sejmikom na zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu wymienionych kategorii nieruchomości. Chodzi tu niewątpliwie o możliwość zwolnienia generalnego pewnych kategorii podmiotów (zob. wyrok WSA w Krakowie z 15 maja 2009 r., II SA/Kr 442/09).

Sąd I instancji wyjaśnił, że nie jest także przekroczeniem upoważnienia ustawowego odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy lub najmu w sytuacjach wskazanych w § 1 i § 2 pkt 1 uchwały, skoro już sam ustawodawca dopuścił w art. 37 ust. 2 u.g.n. możliwość zbywania na rzecz określonych w tym przepisie podmiotów, nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Skoro gmina może nawet sprzedać (prawo silniejsze) bez przetargu na rzecz określonych podmiotów nieruchomości, to tym bardziej w takich samych przypadkach może bez przetargu wydzierżawić lub wynająć (prawo słabsze) nieruchomość na podobne cele. Do absurdu doszłoby bowiem w takich sytuacjach, gdyby do gminy wpłynął tylko jeden wniosek na dzierżawę lub najem nieruchomości, a nie mogłaby ona bez przetargu wydzierżawić ani wynająć takiej nieruchomości, pomijając całkowicie obowiązek racjonalnego gospodarowania i zarządu mieniem gminy. Jak z kolei podkreślił WSA we Wrocławiu w motywach wyroku z 9 października 2018 r., II SA/Wr 605/18, zgody o charakterze generalnym nie można także traktować jako swoistego delegowania kompetencji, bowiem twierdzenie takie wychodzi już z założenia, jakoby wyrażenie zgody następowało wyłącznie w drodze uchwały indywidualnej.

W skardze kasacyjnej Prokurator Prokuratury Okręgowej w Świdnicy zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) u.s.g. i art. 37 ust. 4 u.g.n. przez przyjęcie, że powołane przepisy stwarzają dla rady gminy upoważnienie do udzielania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy lub najmu nieruchomości gruntowych innych niż rolne, w drodze uchwalenia aktu prawa miejscowego, jako normy generalnej i abstrakcyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. U.g.n. jest tą ustawą szczególną, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Art. 37 ust. 4 zd. 1 u.g.n., stanowi, że zasadą jest, iż zawieranie wymienionych w nim umów następuje w drodze przetargu. Odstąpienie od zasady przetargowego zawierania umów musi być zawsze traktowane jako wyjątek i nie może być nazwane "zasadą". Użyte w art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. sformułowanie: "mogą wyrazić zgodę" jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Zatem zgoda taka nie może być udzielona w formie aktu prawa miejscowego, gdyż redakcja art. 37 ust. 4 u.g.n. nie stanowi, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, podstawy prawnej do uchwalenia aktu prawa miejscowego, jako normy abstrakcyjnej. Dodatkowo norma art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. nie może być interpretowana jako upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego, gdyż to u.g.n. określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego zaś akty prawa miejscowego nie mogą regulować odmiennie zasad uregulowanych w ustawie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyrokach: WSA we Wrocławiu z 20 września 2017 r., II SA/Wr 379/17; WSA w Olsztynie z 1 października 2015 r., II SA/Ol 859/15; WSA w Olsztynie z 24 lutego 2015 r., II SA/Ol 1365/14; WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2011 r., II SA/Sz z 248/11; WSA w Gliwicach z 19 września 2008 r., II SA/Gl 726/08; WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2011 r., II SA/Sz 248/11; WSA w Rzeszowie z 4 listopada 2014 r., II SA/Rz 1034/14; WSA w Krakowie z 11 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1341/18. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że NSA w wyroku z 28 grudnia 2018 r., I OSK 3944/18 wskazał, że o przetargowym i bezprzetargowym trybie zawarcia umów użytkowania, najmu i dzierżawy, stanowi w pierwszej kolejności i w sposób wyraźny art. 37 ust. 4 u.g.n. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sądowi I instancji umknęło, że przedmiotem skargi prokuratora był problem czy zgoda na odstąpienie od trybu bezprzetargowego może być udzielona w drodze aktu prawa miejscowego czy też musi być zindywidualizowana, dotyczyć konkretnej nieruchomości wskazanej we wniosku organu wykonawczego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie chybiony jest również użyty przez Sąd I instancji argument, że wykładnia celowościowa art. 37 ust. 4 u.g.n. przemawia za dopuszczeniem możliwości generalnego zwolnienia pewnych kategorii nieruchomości z obowiązku stosowania do umów, których są przedmiotem, trybu przetargowego, tak by umożliwić organom wykonawczym zawieranie umów w drobnych sprawach, gdyż w istocie regulacja przyjęta w zaskarżonej uchwale nie odwołuje się do żadnych kryteriów związanych z przedmiotem umów, które zwolnione zostały generalnie ze stosowania trybu przetargowego lecz wyłącznie odnosi się do strony podmiotowej tych umów. W sposób istotny zatem uchwała ta wyłącza funkcję nadzorczą rady gminy nad czynnościami organu wykonawczego w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, nie tylko w sprawach drobnych lecz również w sprawach dotyczących nieruchomości o dużej powierzchni, atrakcyjnych gospodarczo.

Zarządzeniem z 22 lutego 2022 r., Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi na powyższe skarżący kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i poinformował, że posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie przy użyciu informatycznej aplikacji, podając adres elektroniczny. Burmistrz oświadczył natomiast, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzaniem z 17 marca 2022 r. poinformowano stronę przeciwną, że skarżący kasacyjnie oświadczył, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. W związku z powyższym zwrócono się o ponowne udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W odpowiedzi na powyższe strona oświadczyła, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej i wskazała adres skrytki ePUAP.

Zarządzeniem z 20 kwietnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, zarządził skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. i art. 37 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały. Jakkolwiek Sąd I instancji przytoczył oba te przepisy, to zaniechał ich interpretacji systemowej. To, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy zastrzega podejmowanie uchwał dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, nie oznacza, że rada zachowuje taką kompetencję w pełnym zakresie i władna jest takie zasady ustalać w zależności od własnych preferencji i w każdym przypadku, gdy w grę wchodzą zasady nabywania, zbywania, obciążania, wydzierżawiania czy wynajmowania nieruchomości. Istotną rolę w interpretacji tego przepisu odgrywa zastrzeżenie zawarte w końcowej części art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) zdanie pierwsze, zgodnie z którym kompetencja ta radzie przysługuje, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że taką regulacją szczególną w tym zakresie jest ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Ustawą nowelizującą z 28 listopada 2003 r. dodano do art. 37 u.g.n. przepis ust. 4, który nakłada na Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego obowiązek przeprowadzenia przetargu w razie oddania nieruchomości w użytkowanie (ustanowienie użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego), najem lub dzierżawę (na podstawie umów obligacyjnych) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. rada gminy podejmowała (i nadal podejmuje) uchwałę określającą m.in. zasady obciążania nieruchomości gruntowych (np. prawem użytkowania) oraz wynajmowania i wydzierżawiania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Jedną z tych zasad był z reguły obowiązek przeprowadzenia przetargu. Od czasu wejścia w życie art. 37 ust. 4 u.g.n., przepis ten przesądza jednak o obowiązku przetargu zarówno co do nieruchomości samorządowych, jak i skarbowych przy oddawaniu ich w użytkowanie, najem lub dzierżawę. Na skutek regulacji szczególnej prawodawca lokalny pozbawiony został swobody w tej kwestii i nie może już w drodze aktu prawa miejscowego i uchwały podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. samodzielnie regulować, w jakim trybie nieruchomości gminne będą oddawane w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Zasadą ustawową jest w tych przypadkach obowiązek przeprowadzenia przetargu. Realizacja tego standardu ustawowego nie może zależeć od woli prawodawcy lokalnego wyrażonej w akcie prawa miejscowego. Uchwałą organu samorządu terytorialnego (czy zarządzenia wojewody) nie można zniweczyć zasady wprowadzonej ustawą, a przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. zdanie drugie, zgodnie z którym wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów nie może być wykładany w ten sposób, że ustawodawca przekazał wskazanym organom kompetencję do odstąpienia od trybu przetargowego na mocy aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie kreując jednocześnie żadnych warunków w tym zakresie i pozostawiając taką zgodę do uznania tych organów (o czym świadczy posłużenie się funktorem "mogą"). Ustawa, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, w art. 37 ust. 4a przewidywała przypadki ustawowego zwolnienia z trybu przetargowego. Ustawa przewidywała też instrument pod postacią odstąpienia od obowiązku trybu przetargowego. Odstąpienie od obowiązku może nastąpić w sytuacji zaistnienia tego obowiązku, może mieć zatem miejsce w sytuacjach indywidualnych. Należy zatem podzielić stanowisko, że zgoda na odstąpienie od trybu przetargowego wyrażana na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. ma charakter indywidualny, zarówno w przypadku zarządzenia wojewody, jak i uchwały organu kolegialnego. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody wojewody, rady lub sejmiku (G. Bieniek [w:] S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2010, art. 37). Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy generalnej zgody, stanowiącej zasadę, a tym samym akt prawa miejscowego co do zwolnienia z przetargowego trybu zawierania umów (E. Klat-Górska [w:] L. Klat-Wertelecka, E. Klat-Górska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, art. 37; E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 37).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko wyrażone w wyroku z 13 stycznia 2022 r., I OSK 690/19, że użyte w art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnienie do wyrażenia zgody – a nie do określenia ogólnych zasad czy przypadków – wskazuje, iż uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe więc odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków, ma ona bowiem charakter odstępstwa od ustawowej zasady przetargowego trybu zawierania umów.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku był przepis art. 15zzs4 ust. 2 uCOVID-19.