Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1956/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku T. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. o oddaniu Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] w części dotyczącej dawnej nieruchomości o pow. [...] m2 zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi C. pod nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Organ przestawił następująco stan faktyczny:

Nieruchomość zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi C. pod nr [...] o pow. [...] m2 znajduje się na ternie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy W., później Skarbu Państwa. Nieruchomość ta stanowiła własność P. U.

W dniu 31 stycznia 1949 r. J. U., K. U., H. U. i L. W. – jako spadkobiercy P. U. - złożyli do Zarządu Miejskiego W. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do gruntu o powierzchni [...] m2, zapisanego w tabeli likwidacyjnej wsi C. pod nr [...]. W dniu 9 listopada 1963 r. Prezydium Rady Narodowej w W. wniosło, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) o przepisanie na rzecz Państwa tytułu własności tej nieruchomości motywując to niezłożeniem przez poprzedniego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] maja 1990 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. wydał decyzję orzekającą o oddaniu Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste niezabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], z przeznaczeniem pod realizację zabudowy [...], zgodnie z decyzją nr [...] Architekta [...] W. z dnia [...] kwietnia 1990 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej. W dniu [...] czerwca 1990 r. został podpisany akt notarialny Rep. [...] oddający przedmiotową działkę w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w W.

W dniu 17 marca 1992 r. K. U. i pozostali spadkobiercy P. U. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1990 r. o oddaniu Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste gruntu, w skład którego weszła nieruchomość o powierzchni [...] m2, co do której złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.

Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1990 r. była Spółdzielnia [...] dysponująca decyzją o lokalizacji inwestycji. Natomiast K. U. i pozostali wnioskodawcy nie byli stronami tego postępowania, wobec czego na ich wniosek nie można wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skutkiem tego było wydanie w dniu [...] lipca 1995 r. decyzji nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania nadzorczego.

Po rozpoznaniu wniosku K. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 1995 r.

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 1997 r. sygn. akt I SA 13/96 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje Kolegium i w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w dniu wydania decyzji z [...] maja 1990 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni pozostawał nierozpoznany wniosek spadkobierców byłego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej, złożony w dniu [...] stycznia 1949 r. Wniosek byłego właściciela gruntu lub jego następców prawnych ma – w świetle art. 7 ust. 2 dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – pierwszeństwo przed wnioskami innych osób czyniących starania o ten grunt. W związku z tym wnioskodawcy są stronami postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowego gruntu i stosownie do art. 157 § 2 kpa służyło im prawo do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1990 r., a żądanie to obligowało organ do wszczęcia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] października 1997 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1990 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] oznaczonego gruntu.

Rozpoznając wniosek K. U. i pozostałych spadkobierców P. U. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1990 r. o oddaniu Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste niezabudowanego gruntu została wydana z naruszeniem prawa, nie można jednak stwierdzić jej nieważności, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium stwierdziło, że zadysponowanie przedmiotowym gruntem na rzecz innej osoby niż były właściciel, przed rozpoznaniem wniosku byłego właściciela złożonego we właściwym czasie o ustanowienie prawa do gruntu, rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., jednak nie można stwierdzić nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz Spółdzielni [...], ponieważ aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1990 r. prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz tej Spółdzielni. Zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji poprzedzającej tę czynność prawną, powoduje bowiem nieodwracalne skutki prawne.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli T. C. i K. U., którzy podnieśli, że organ nieprawidłowo przyjął, że decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Istotne jest, że organ, który wydał w/w decyzję, nie mógł rozporządzić prawem do gruntu z tego powodu, że nie zostało wcześniej zakończone postępowanie z wniosku spadkobierców byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej. Z tych względów decyzja jest nieważna, bowiem rażąco narusza prawo. Nieważna w rozumieniu art. 58 § 1 kc jest także czynność prawna, jaka nastąpiła po wydaniu tej decyzji. Błędne jest, zdaniem T. C. i K. U., stanowisko Kolegium, jakoby nabycie użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię było chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie wytrzymuje ono konfrontacji z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.). Poza tym organ administracji nie jest upoważniony do oceny, czy ma miejsce ochrona nabywcy z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W związku z tym konstatacja, że decyzja rażąco naruszyła prawo winna prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, a nie do uznania, ze została ona wydana z naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło powyższych zarzutów i decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] utrzymało w mocy uprzednio wydaną decyzję. W uzasadnieniu organ podtrzymał wcześniejsze argumenty odnoszące się do nieodwracalności skutków prawnych decyzji z dnia [...] maja 1990 r. wyjaśniając, że w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, bowiem nabycie prawa użytkowania wieczystego było odpłatne, a zatem nie można mówić o wyłączeniu ochrony tego nabycia z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Na decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 1998 r. T. C. oraz K. U. wnieśli skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1990 r. w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podnieśli także zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 77, 80 oraz 107 § 1 i 3 kpa wskutek braku wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności dotyczących istoty zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych w/w decyzji i braku uzasadnienia stanowiska w kwestii objęcia ochroną z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych czynności ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni. Skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji wydanych przez Kolegium. W uzasadnieniu skarg wskazali na orzecznictwo sądowe podkreślające konieczność podjęcia wnikliwej analizy każdego przypadku rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżących, organ miasta W. nie mógł rozporządzić prawem do gruntu w sytuacji, gdy nie zostało wcześniej zakończone postępowanie z wniosku spadkobierców byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Nieważna jest więc w rozumieniu art. 58 § 1 kc czynność prawna, jaka nastąpiła po wydaniu tej decyzji. Zdaniem skarżących w sytuacji gdy przepis prawa przesądza, że czynność prawna jest nieważna, nie zachodzi potrzeba odwrócenia skutków prawnych tej czynności, gdyż skutek nieważności powstał z mocy samego prawa i tylko w przypadku, gdy zajdzie taka potrzeba każdy zainteresowany może wystąpić o ustalenie tego przez sąd powszechny. Błędne jest, zdaniem skarżących, stanowisko, jakoby nabycie użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię było chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Kolegium nie wykazało, z jakich przyczyn uważa, że Spółdzielnia [...] jest w tym przypadku chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ochrona taka nie ma charakteru bezwzględnego i nie dotyczy osób działających w złej wierze. W tej kwestii zaś Kolegium arbitralnie stwierdziło, że zła wiara w tym przypadku nie miała miejsca. Takie skwitowanie zarzutu narusza w ocenie skarżących przepisy postępowania nakazujące należyte uzasadnianie decyzji. Uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa powinna prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Nie wywołała ona bowiem nieodwracalnego skutku prawnego w znaczeniu, na jakie powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Samo sporządzenie aktu notarialnego nie oznacza jeszcze zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, a już w szczególności gdy nastąpiło na rzecz osoby, która nie jest chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko, iż decyzja w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiając stwierdzenie jej nieważności. Kolegium powołało się na tezę zawartą w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211), w myśl której, jeżeli obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja ta dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy przytoczył również drugą tezę zawartą w uzasadnieniu powołanej uchwały wskazującą, że odwracalność bądź nieodwracalność skutków prawnych decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję. Jeżeli cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy skutek prawny decyzji jest nieodwracalny. Z treści powyższej tezy, a także powołującego się na nią późniejszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że skoro na skutek decyzji orzekającej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zawarto umowę cywilnoprawną w formie aktu notarialnego, to decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeśli zaś chodzi o ochronę nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię, Kolegium wskazało na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 1997 r. sygn. akt II CKU 64/96 (Prok. i Pr. 1997/9/43), w uzasadnieniu którego stwierdzono, że przepisy art. 5 i nast. ustawy o księgach wieczystych i hipotece chronią nabycie prawa osoby ujawnionej w księdze wieczystej, bez względu na to, czy była ona rzeczywiście uprawniona. Przedmiotowa nieruchomość była ujawniona w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa, nie może być zatem mowy o złej wierze Spółdzielni przy nabyciu użytkowania wieczystego. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że wniesione skargi są nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 610/034) uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. tj. z dnia [...] listopada 1997 r. i z dnia [...] lutego 1998 r.

W uzasadnieniu podniósł, że w toku postępowania sądowego zmarł skarżący K. U. ([...] sierpnia 1999 r.). Spadkobiercy zmarłego: Z. U., E. U. i P. U. (postanowienie Sądu Rejonowego W. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] kwietnia 2000 r. sygn. akt [...]) w zakreślonym przez Sąd terminie nie złożyli oświadczenia, że popierają skargę wniesioną przez K. U., W związku z powyższym Sąd stwierdził, że postępowanie sądowe dotyczy skargi wniesionej przez T. C.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że we wniosku wszczynającym postępowanie nadzorcze wnioskodawcy żądali stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] gruntu o powierzchni [...] m2, do którego pozostawał nierozpoznany wniosek oparty na art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prowadziło postępowanie nadzorcze i wydało decyzje stwierdzające naruszenie prawa w stosunku do całej decyzji, której rozstrzygnięcie odnosiło się do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2. Organ nie wyjaśnił także, czy w zakresie nieobjętym wnioskiem spadkobierców danego właściciela postępowanie było wszczęte z urzędu i czy decyzja z dnia [...] maja 1990 r. naruszała prawo również w tej części.

Zdaniem Sądu stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa bez wskazania naruszonego przepisu i bez wskazania przyczyny takiego rozstrzygnięcia stanowi obrazę art. 156 § 2 k.p.a. i narusza wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Sąd stwierdził także brak w aktach administracyjnych decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego dnia [...] maja 1990 r. i zawartego w jej wykonaniu aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1990 r., na które jako przyczynę nieodwracalnych skutków prawnych powołało się Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło także w sposób prawidłowy stron postępowania nadzorczego, skutkiem czego w postępowaniu nie brały udziału osoby, których interesu prawnego mogło dotyczyć postępowanie. Na terenie ulicy [...] została zrealizowana zabudowa [...], teren podzielony na działki i przewłaszczony na byłych członków Spółdzielni. Zatem osoby te miały interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, ale nie zawiadomiono ich o postępowaniu i nie brały nim udziału – jest to rażące naruszenie art. 10 k.p.a. oraz stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wobec powyższego poza oceną Sądu pozostała zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego, które może być przedmiotem oceny sądu co do istoty dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości o pow. [...] m2 zapisanej w tabeli [...] wsi C. pod nr [...] z powodu powstania nieodwracalnych skutków prawnych oraz stwierdziło wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.

Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2006 r. T. C. wystąpiła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją, jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło wniosku stwierdzając, że podziela w pełni stanowisko zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. tj., że decyzja z dnia [...] maja 1990 r. jest wadliwa jednak stwierdzenie jej nieważności na skutek wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwe z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. Organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 2134/99, w którym Sąd stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 156 § 2 k.p.a., a mianowicie nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Odstąpienie od zasady stwierdzenia nieważności decyzji, a stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, prowadzi do utrzymania skutków, jakie decyzja wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., konieczne jest rozważenie, jakie skutki prawne wywołała decyzja (...) (wyrok niepubl.). Z kolei w wyroku z dnia 6 kwietnia 1995r, sygn. akt III ARN 8/95, Sąd Najwyższy podkreślił, że jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 156 § 2 k.p.a.). A contrario zatem, jeśli skutków decyzji administracyjnej nie da się znieść w drodze postępowania administracyjnego, czyli w ramach uprawnień organu administracji publicznej, to skutki takie mają charakter nieodwracalnych, a co za tym idzie, stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie jest możliwe (publ. OSNAP z 1995 r., Nr 18, poz. 223).

Bezsporne jest zdaniem organu, iż w wyniku wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1990r. wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W., nastąpiło rozporządzanie przedmiotową nieruchomością w formie aktu notarialnego. Na mocy bowiem aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1990r, Repertorium [...] Skarb Państwa oddał Spółdzielni [...] w użytkowanie wieczyste niezabudowaną działkę oznaczoną nr [...], w skład której wchodził grunt objęty wnioskiem następców prawnych danego właściciela. Następnie, Spółdzielnia [...] po wybudowaniu [...] na przedmiotowym gruncie tj. na wydzielonych z działki nr [...] działkach, przeniosła prawo użytkowania wieczystego na rzecz swoich członków. Jak ustaliło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. sygn. [...], prawo to podlegało dalszemu obrotowi. W takiej sytuacji możliwe jest tylko, zdaniem organu, zastosowanie przepisu art. 156 §2 k.p.a., tj. stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, jednakże bez stwierdzenia jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy państwowe mogłyby obalić te skutki prawne, ale takie działania nie są dostępne organowi administracyjnemu jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje"' (por. wyrok NSA z dn. 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 2045). Żaden przepis prawa materialnego ani też prawa procesowego nie daje możliwości Kolegium zniesienia nieodwracalnego skutku prawnego.

Organ podniósł, że Skarb Państwa jako właściciel przedmiotowego gruntu mógł zadysponować nim poprzez oddanie go w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Spółdzielnia [...] została wpisana w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości jako jej użytkownik wieczysty, oznacza to, iż chroniła ją rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (podobnie jak i następnych, kolejnych użytkowników wieczystych).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, ze w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy również uwagę, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 610/04 ma moc wiążącą i jego wskazania musi uwzględniać zarówno Sąd jak i Organ przeprowadzając po raz kolejny postępowanie administracyjne

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ bada zarówno stan faktyczny jak i stan prawny z daty wydania decyzji w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Odnosząc powyższe rozważania do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, podkreślić należy, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że orzeczenie to rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).

Natomiast kwestia dotycząca uznania czy w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.) i w konsekwencji czy występują przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 158 § 2 k.p.a. była w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. badana, organ w zaskarżonej decyzji przeanalizował dokładnie stan faktyczny i przytoczył orzecznictwo sądowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli brak jest przepisów prawa materialnego, które dawałyby organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, to wtedy możemy mówić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W omawianym zakresie zachowały w pełni aktualność obszerne rozważania zawarte w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93) i powołanym tam orzecznictwie między innymi w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49)oraz uchwale 5 sędziów tego sądu z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 (ONSA 1999/1/13).

Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że w wyniku wykonania decyzji z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. nastąpiło rozporządzenie przedmiotową nieruchomością w formie aktu notarialnego. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1990 r. Skarb Państwa oddał Spółdzielni [...] w użytkowanie wieczyste niezabudowaną działkę nr [...], w skład której wchodził grunt objęty wnioskiem następców prawnych byłego właściciela. Następnie Spółdzielnia po wybudowaniu domów na tym gruncie przeniosła prawo użytkowania wieczystego na osoby fizyczne – członków Spółdzielni. Prawo to jak wynika z akt sprawy podlegało dalszemu obrotowi. Spółdzielnia [...] była wpisana w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty, a Skarb Państwa jako właściciel co oznacza, że kolejnych użytkowników wieczystych chroniła rękojmia wiary ksiąg wieczystych.

Sąd podziela pogląd organu, że żaden przepis prawa materialnego ani prawa procesowego nie daje możliwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zniesienia nieodwracalnego skutku prawnego i dlatego mógł stwierdzić jedynie wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa.

Wydanie przez organ decyzji stwierdzającej, że decyzja o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste narusza obowiązujące prawo oznacza, że strona może ubiegać się o odpowiednie odszkodowanie, co w jakiś sposób zabezpiecza interes strony.

Organ ponownie przeprowadzając postępowanie administracyjne wypełnił zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2005 r. tj. prawidłowo ustalił krąg osób mających interes prawny w sprawie i zapewnił im możliwość uczestniczenia w postępowaniu, orzekł w decyzji zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem, wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 1990 r. naruszyła przepis art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i uzasadnił przyczyny swojego rozstrzygnięcia. Organ uzupełnił także materiał dowodowy dołączając do akt administracyjnych decyzję będącą przedmiotem postępowania nadzorczego oraz akt notarialny z dnia [...] czerwca 1990 r., który jego zdaniem stanowił przyczynę nieodwracalnych skutków prawnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.