Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 579/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6, § 7 ust. 1 i 4, § 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. B. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 579/17

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi E.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] marca 2017 r.

Nr [...] dotycząca ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta [...], działając na wniosek A Sp. z o.o. w [...] (dalej: A Sp. z o.o. lub Spółka), decyzją

z dnia [...] sierpnia 2015 r. ([...]) ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budynek mieszkalny wielorodzinny wraz

z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr 83, 84 obr. [...] oraz zjazd z ulicy [...] na części działek nr 58/31, 58/1 obr. [...] w R.".

Wskutek odwołania E.B. decyzja ta z uwagi na uchybienia w zakresie określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu została uchylona decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent M.[...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] – podjętą na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 2016 r., poz. 788 ze zm., dalej: u.p.z.p.) - ustalił na wniosek A Sp. z o.o. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr 83, 84 obr. 211 oraz zjazd z ulicy [...] na części działek nr 58/31, 58/1 obr. [...]

w R.".

W uzasadnieniu wskazał, że wykonane zostały zalecenia zawarte w decyzji SKO

z dnia [...] grudnia 2015 r., a przeprowadzona analiza wykazała zgodność planowanego zamierzenia z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego. Lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. ([...]) Prezydent M.[...], po rozpatrzeniu wniosku E.B., odmówił uzupełnienia swej decyzji w zakresie określenia terminu realizacji inwestycji (stwierdzając brak ku temu podstaw prawnych), w zakresie określenia ilości miejsc postojowych na jedno mieszkanie (rozstrzygnięcie to zawarte zostało w decyzji) oraz odnośnie zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (stwierdzając, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej warunki ochrony środowiska).

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2016 r. E.B. zawnioskowała o jej uchylenie. Zarzuciła istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) poprzez niezałączenie do decyzji o warunkach zabudowy części graficznej wyników analizy, która stanowi jej integralną część, a w konsekwencji wydanie decyzji niekompletnej.

Odwołująca wskazała także na naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak zaznaczenia na kopii mapy zasadniczej obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nadto podniosła naruszenie art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z § 9 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji z pominięciem jej obligatoryjnego załącznika w postaci graficznej wyników analizy urbanistycznej.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powołując się na przepisy u.p.z.p. i wskazanego wyżej rozporządzenia wskazało na zgodność decyzji Prezydenta z zawartymi w nich wymogami oraz brak naruszenia reguł i zasad postępowania administracyjnego. Podało, że podstawą określenia wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo przeprowadził procedurę administracyjną, której celem było ustalenie warunków zabudowy. Ostateczna treść decyzji znajduje uzasadnienie w prawidłowo i rzetelnie sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, która logicznie i wyczerpująco uzasadnia przyjęcie szerszego niż minimalny obszaru analizowanego a także przyjęte parametry zabudowy. SKO wskazało, że organ I instancji wykonał wskazania i zalecenia zawarte w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej.

Jako niezasadny Kolegium oceniło zarzut niedoręczenia załącznika graficznego do decyzji. Jak zauważył organ, sama strona składając odwołanie dołączyła ten załącznik, który zresztą spełnia wymagania zawarte w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Zaznaczono, że brak dołączenia załącznika jest uchybieniem procesowym, niemniej jednak nie wpływa na wynik sprawy. Odwołująca miała możliwość zapoznania się

z aktami sprawy, w tym z załącznikiem do decyzji. W tym zakresie Kolegium dodało, że zawarty w aktach sprawy wyznaczony na kopii mapy zasadniczej obszar analizowany z zaznaczeniem jego granic nie stanowi załącznika graficznego do decyzji, ale załącznik do analizy urbanistycznej, która dokonywana jest na wyznaczonym terenie. Załącznik graficzny do decyzji nie jest tożsamy z załącznikiem graficznym do analizy urbanistycznej. Załącznik graficzny do decyzji sporządzony na kopii mapy o odpowiedniej skali winien przedstawiać linie rozgraniczające teren inwestycji. Taki załącznik stronom został doręczony.

Zdaniem SKO ustalone warunki nie naruszają ładu przestrzennego i obowiązującego porządku prawnego. Wszystkie parametry wynikają ze stanu faktycznego oraz analizy i mają oparcie w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r.

Skargę na decyzję SKO z dnia [...] marca 2017 r. złożyła E.B. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta M. [...]

z [...] października 2016 r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie niedokładnego ustalenia stanu faktycznego

i nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i odpowiada przepisom prawa;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa;

- art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że załącznik do decyzji Prezydenta M. [...] – kopia mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jest tożsamy z obligatoryjnym składnikiem decyzji ustalającej warunki zabudowy – załącznikiem graficznym zawierającym wyniki przeprowadzonej analizy;

- § 3 rozporządzenia poprzez brak zbadania czy obszar analizowany przedstawiony w analizie urbanistycznej do decyzji został określonych zgodnie z warunkami przewidzianymi w przepisach oraz uznanie, że obligatoryjny załącznik do decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy – część graficzna wyników analizy urbanistycznej nie musi zawierać granic obszaru analizowanego, a jedynie granice inwestycji;

- § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak uwzględnienia przez SKO okoliczności, że wskazany w analizie urbanistycznej - załączonej do decyzji - wskaźnik powierzchni zabudowy obiega od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy wyliczonego

w analizie. W analizie nie uzasadniono przyczyn zakreślenia wskaźnika wahającego się od 0,22 do 0,28 przy średnim wskaźniku 0,28.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione

w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Poddawszy kontroli we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2016 r. Sąd stwierdził, że skarga – po części z przyczyn w niej podniesionych - zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jej wydanie jest możliwe po ustaleniu, że przedsięwzięcie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 tej ustawy, tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu ustalenia ich spełnienia przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy

i układu połaci dachowych) określa wskazane wyżej rozporządzenie MI z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Treść tego rozporządzenia pozostaje w ścisłym związku

z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepis ten wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Sposób zagospodarowania i rodzaj zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich stanowi więc dla organów orzekających w sprawie punkt odniesienia dla ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, aby była ona zgodna z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, tj. nie naruszała istniejącego ładu przestrzennego w sposób niemożliwy do pogodzenia z zabudową już istniejącą.

Przyczyny uwzględnienia skargi mają swoje źródło w wadliwie sporządzonej – w ocenie Sądu - analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie daje się pogodzić z wymogami zawartymi we wskazanych przepisach,

a przez to nie może stanowić wiążącej podstawy wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, której kluczowym elementem składowym z mocy prawa pozostaje (wbrew wyrażonemu przy tym w zaskarżonej decyzji stanowisku SKO, nie wszystkie związane z tym uchybienia wskazane w jego wcześniejszej kasacyjnej decyzji z dnia 14 grudnia 2015 r. zostały przez organ I instancji usunięte).

1. Podstawą do oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej jest ustalenie prawidłowości wyznaczenia objętego nią obszaru. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (zgodnie zaś z definicją frontu działki zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy przez niego rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę).

W rozpoznawanej sprawie szerokość frontu działki nr 83 od strony której ma odbywać się wjazd wynosi ok. 40 m, zatem minimalna szerokość obszaru analizowanego musiała wynosić ok. 120 m. Tymczasem wg sporządzonej analizy, objęty nią obszar został wyznaczony w promieniu niemalże 4-krotnie większym, bo wynoszącym 440 m od granic terenu objętego wnioskiem oraz uzasadniony "zasadą dobrego sąsiedztwa", "szerszym kontekstem urbanistycznym", zamiarem pokazania "faktycznych tendencji rozwoju miasta", w tym określenia "czy inwestycja w podanych przez inwestora gabarytach ma podstawy do akceptacji i powstania" i czy "nie koliduje z istniejącymi budynkami pod względem gabarytów i funkcji".

Jakkolwiek wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna jest w świetle powołanych wyżej przepisów dopuszczalne, to jednak obowiązkiem organu pozostaje w takiej sytuacji precyzyjne wyjaśnienie, że w okolicznościach konkretnego przypadku znajduje to oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa i ma na celu zagwarantowanie zachowania określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Wskazana powyżej argumentacja - jako bardzo ogólnikowa - nie realizuje tego wymogu i wbrew twierdzeniom analizy, nie uzasadnia akceptacji zawartego w niej twierdzenia, iż "nie zmierza do poszukiwania obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku", przedstawiając tym samym "w sposób czytelny i rzeczowy prawdziwy związek nowej zabudowy z istniejącymi budynkami i w kontekście urbanistycznym".

Mająca bowiem powstać nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej, czego głównym wyznacznikiem pozostaje zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy przy tym interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r. II OSK 2451/15, LEX nr 2335291).

W ocenie Sądu, nawet przyjmując obszar analizowany w promieniu 440 m od granic obszaru przeznaczonego pod realizację inwestycji, trudno zaakceptować stanowisko, że wymóg ten zostałby spełniony. Mimo jego całościowo zróżnicowanej zabudowy (wg analizy w objętym nim obszarze znajdują się budynki z funkcją handlowo – usługowo – mieszkalną oraz produkcyjno – magazynową), trudno pominąć, że obszary wyższej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej do których

wg analizy zdaje się nawiązywać projektowana zabudowa, znajdują się

w północno – zachodniej oraz południowej jego części, stanowiąc osiedla mieszkaniowe przy ul. [...] i ul. [...]. Po stronie północno – wschodniej zgrupowanie są budynki Politechniki [...], tj. administracyjno – biurowy oraz akademiki. Mimo że jak wskazano w części tekstowej analizy, "wnioskowana inwestycja ma powstać w centralnym punkcie przecięcia się owych obszarów wyższej i średniej zabudowy" – i co zapewne stanowiło bezpośrednią przyczynę rozszerzenia obszaru analizowanego ponad 3-krotną szerokość frontu działki – z części tekstowej i graficznej sporządzonej analizy nie wynika, by realizacja inwestycji w postaci określonego we wniosku 7-8 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego miała komponować się z tą zabudową. Osiedle przy ul. [...] (z jednym zaznaczonym budynkiem 5-piętrowym i dominującą zabudową 8-9 kondygnacyjną) od terenu wnioskowanej inwestycji oddziela linia kolejowa relacji R. – J. oraz położony pomiędzy nią a ul. [...] teren o funkcji handlowo – usługowo – mieszkalnej, cechujący się niską zabudową. Bliższa od powyższej zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przy ul. [...] to budynki 4-piętrowe. Z kolei w stosunku do budynków Politechniki (oddzielonych od terenu inwestycji m.in. bocznicą kolejową oraz terenami o funkcji usługowej z niską zabudową) w ogóle trudno uznać, że oprócz nawiązania do cechy wysokości,

7-kondygnacyjny budynek administracyjno – biurowy oraz 5-kondygnacyjne budynki akademików są bezpośrednio związane z realizacją funkcji mieszkaniowej, a nie edukacyjnej.

W tym kontekście jako zupełnie pominięte jawią się te zapisy analizy,

wg których teren projektowanej inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w jej bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się pojedyncze budynki mieszkalne wielorodzinne (3-5 kondygnacji) z liczną, niską zabudową usługowo – magazynowo – produkcyjną. Analiza urbanistyczna wraz

z uzasadnieniem decyzji o warunkach zabudowy (czego nie zauważył także organ odwoławczy) skupiając się na opisanych wyżej obszarach wysokiej zabudowy położonych przy zewnętrznej części znacznie poszerzonego obszaru analizowanego, całkowicie pomija ewentualne powody /przeszkody, ze względu na które punktu odniesienia dla planowanej inwestycji nie mogła stanowić zabudowa znajdująca się w bezpośrednim otoczeniu, w tym przede wszystkim w obszarze wyznaczonym

3-krotną szerokością frontu działki i chociażby już znajdujące się tam budynki mieszkalne wielorodzinne.

2. Niezależnie od braku akceptacji dla powyższego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz ustalonych na jego podstawie parametrów, cech

i wskaźników odnoszących się do kształtowania wymagań względem nowej zabudowy, skarga podlegała uwzględnieniu z przyczyn tkwiących samoistnie

w wadliwym sposobie wyznaczenia tych parametrów, cech i wskaźników.

Wyraźnego podkreślenia w związku z tym wymaga, że przepisy powołanego rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. jako punkt odniesienia przy określaniu parametrów charakteryzujących nową zabudowę co do zasady uznają wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego. Odstępstwa w tym zakresie

(np. w przypadku zróżnicowania zabudowy), tak samo jak odstępstwa od zasady określania wymagań dla nowej zabudowy na podstawie wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), muszą wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej i być merytorycznie uzasadnione, co wynika z treści § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4;

a) zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

W sprawie jak można przypuszczać, podstawę do jego wyznaczenia stanowił ust. 2 tego paragrafu, dopuszczający wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to

z przeprowadzonej analizy.

Wg niej, punkt odniesienia do wyliczenia tego wskaźnika stanowiły działki nr 87/3, 87/8, 87/7 i 90/2 ze wskaźnikami powierzchni zabudowy odpowiednio 0,27, 0,31, 0,27 i 0,27. Jakkolwiek wyznaczenie jego górnej granicy dla zamierzonej inwestycji na poziomie ich wartości średniej nie budzi zastrzeżeń, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, jakie przesłanki stały u podstaw wyznaczenia jego dolnej granicy na poziomie 0,22, zwłaszcza że nie przystaje to do wartości wskazanych przez inwestora ("ok. 24,5 %, przyjęcie do założeń wniosku do 30 %").

Przy stanowiącej punkt odniesienia do wyznaczenia wielkości obszaru analizowanego wysokiej zabudowie brak jest również odniesienia do kryterium doboru wskazanych działek, które usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Mimo, że wg załącznika graficznego analizy znajdują się one

w terenie o funkcji mieszkalnej, brak jest danych co do rodzaju posadowionych na nich budynków, z których tylko położony na działce nr 90/2 został w niej oznaczony jako zabudowany 5-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym (pozostałe oznaczone są symbolami h2k, h3k i 1,5k),

b) wg § 6 rozporządzenia MI, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy istniejącej na działkach w obszarze analizowanym,

z tolerancją do 20% (ust. 1), z możliwością jej wyznaczenia w innej szerokości, jeżeli wynika to ze sporządzonej analizy (ust. 2).

Jej wyznaczenie dla wnioskowanego budynku na 16 m z tolerancją do 10 % jako odbiegające od średniej, a więc wpisujące się w przepis § 6 ust. 2 zostało uzasadnione jedynie zróżnicowanymi wartościami tego parametru budynków

w obszarze analizy (10 – 190 m), bez jakiegokolwiek odniesienia do przyjętych do porównania działek i znajdującej się na nich zabudowy, w tym także do szerokości frontu działki na której ma powstać budynek,

c) w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym zgodnie z ust. 4, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy.

Na jej podstawie można stwierdzić, że zastosowanie znalazł drugi z tych wariantów. Podobnie jednak jak w przypadkach poprzedzających, oprócz ogólnikowego zapisu, że na objętym nią obszarze znajdują się budynki o zróżnicowanych wysokościach górnych poziomych krawędzi elewacji frontowych oraz wysokości w kalenicy

w przedziale 3 – 28 m a także stwierdzenia że "wnioskowana inwestycja jako dominanta oraz budynek kształtujący pierzeję ważnej, wjazdowej ulicy miasta – ulicy P.", brak jest w rzeczywistości wykazania, w oparciu o jakie kryteria parametry te zostały ustalone i wyliczone na poziomie odpowiednio 25,20

i 26,20 m (dopuszczona ponadto w analizie ich 5 % tolerancja powoduje, że jej ewentualne doliczenie daje w przypadku wysokości głównej kalenicy górną wartość 27,51 m, skutkując przekroczeniem określonej przez inwestora na 27 m maksymalnej wysokości budynku).

Podsumowując, brak jest w opisanych okolicznościach podstaw do akceptacji stanowiska, że realizacja zamierzonej inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa i nie zakłóci istniejącego w przyjętym do analizy obszarze ładu przestrzennego. Związane jest to przede wszystkim z brakiem dostatecznego uzasadnienia i wyjaśnienia przyczyn akceptacji stanowiska o przyznaniu prymatu przy ustalaniu kluczowych parametrów planowanej inwestycji zabudowie wielorodzinnej znajdującej się w większym oddaleniu, a z pominięciem takiej zlokalizowanej w bliższym sąsiedztwie.

Dokonana w tym kontekście ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie prowadzi do konkluzji, że głównym celem znacznego "rozciągnięcia" obszaru objętego analizą urbanistyczną było takie "dopasowanie" istniejącej zabudowy, aby umożliwiło realizację inwestycji w przyjętych przez inwestora parametrach (szczególnie pod względem wysokości). Oceniając zapisy analizy urbanistycznej trudno oprzeć się wrażeniu, że zamiast dostosowania planowanej inwestycji do cech i parametrów architektonicznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, to właśnie analiza podlegała odpowiedniemu dostosowaniu względem planowanego budynku.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 lipca 2011 r. II OSK 172/11, sposób wyznaczania obszaru analizowanego ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech

i funkcji zabudowy na nim występującej, umożliwiając poszerzenie granic obszaru analizowanego poza minimalne odległości w przypadku uznania, że działanie takie jest niezbędne z uwagi konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju planistycznego oraz poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa jako podstawy postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ważne jest jednak, by planowana inwestycja wpisywała się w istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę, jej funkcję i parametry architektoniczne.

Wobec braku logicznego i spójnego uzasadnienia sposobu ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, okoliczności te nie zostały jednak w przedmiotowej sprawie w żaden sposób wykazane. Naruszeń z tym związanych, które niewątpliwie miały wpływ na treść wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie dostrzegł i nie wyeliminował rozpatrujący sprawę na skutek odwołania organ II instancji.

Wobec stwierdzonych uchybień przepisom postępowania (art. 7, 77 § 1, 80

i 107 § 3 K.p.a.) mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji również naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), uzasadnione było uchylenie w całości zarówno decyzji zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji uzupełni

materiał dowodowy stosownie do przedstawionych wyżej uwag (w tym sporządzi odpowiadającą mu analizę urbanistyczną), po czym dokona jego całościowej oceny w kontekście art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czemu da wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Sąd zwraca przy tym uwagę na regulacje art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia MI w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), zgodnie z którymi część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

W okolicznościach sprawy jest to o tyle istotne, że obecnie załącznik graficzny do analizy urbanistycznej został sporządzony na mapie w skali 1:2000, co w świetle wskazanych przepisów jest dopuszczalne tylko w przypadku inwestycji liniowych,

a inwestycja której dotyczy zaskarżona decyzja bez wątpienia do takich nie należy.

Podkreślić należy także konieczność usunięcia rozbieżności zapisu pkt 3 obecnej analizy (zgodnie z którym na terenie nim objętym znajdują się sieci: gazowa, energetyczna, wodociągowa i kanalizacji sanitarnej a planowana inwestycja posiada zapewnienia dostaw energii, wody oraz odbioru ścieków sanitarnych i opadowych)

z jego pkt 6.3, wg którego istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. P.p.s.a. a) i c) Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję organu

I instancji.

O należnych skarżącej kosztach postępowania, obejmujących opłacony wpis od skargi, orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

(pkt II wyroku).