Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1463/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję OIP w Krakowie
Powołane przepisy: article: art.3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 153, art. 200, art, 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 10 ust. 1 pkt 9a, art. 11 pkt 8, art. 11a, art. 33
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3, art. 4, art. 25, art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4, ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: art. 83
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek ( spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Szpitala [....] w K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 28 sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] 2011r., nr [...], II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę 257 ( dwieście pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA z dnia 4 czerwca 2013r.

Decyzją z dnia [...] 2011r. Nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektorat Pracy Oddział w N. S. odmówił nakazania Szpitalowi [...] w K. umieszczenia M. S. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Organ I instancji stwierdził, iż z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych wynika, że muszą być spełnione łącznie dwa warunki aby zakwalifikować prace wykonywane na stanowisku pielęgniarki do prac o szczególnym charakterze. Po pierwsze praca musi być związana z czynnikami ryzyka wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, po drugie musi być wymieniona w wykazie prac zawartych w załączniku nr 2 do w/w ustawy. Organ I instancji wskazał, iż w pkt 24 załącznika nr 2 do w/w ustawy, do prac o szczególnym charakterze zaliczane zostały "Prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru." Organ I instancji wyjaśnił, iż pod pojęciem "personelu medycznego" należy rozumieć osoby, które na podstawie odrębnych przepisów upoważnione są do udzielania świadczeń zdrowotnych oraz osoby legitymujące się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny. Natomiast termin "ostry dyżur" został zdefiniowany przez Ministerstwo Zdrowia w Komunikacie w sprawie rozumienia pojęcia "w warunkach ostrego dyżuru" zawartym w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656): "prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru to nie tylko prace wykonywane (w ramach obowiązków pracowniczych), polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym, ze wskazań życiowych, ale również inne prace tego personelu (w ramach obowiązków pracowniczych), które są wykonywane w ramach czasu pracy, kiedy istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia, skutkującego koniecznością podjęcia działań w trybie nagłym." Organ I instancji ustalił, iż w Szpitalu [...] w K. termin "w warunkach ostrego dyżuru", interpretowany jest zgodnie z Komunikatem Ministerstwa Zdrowia z dnia 22 lipca 2009 r., a do komórek organizacyjnych – oddziałów, które pracują w warunkach ostrego dyżuru zalicza się 11 oddziałów klinicznych, Zakład Anestezjologii i Intensywnej Terapii oraz Samodzielną Pracownię Zakładu Hemodynamiki i Angiografii Oddziału Klinicznego II Kliniki Kardiologii. Natomiast IX Oddział Anestezjologii i Intensywnej Terapii, gdzie M. S. jest zatrudniona mieści się w Oddziale Klinicznym Kliniki Alergii i Immunologii, który nie znajduje się w wykazie komórek organizacyjnych – oddziałów pracujących w warunkach ostrego dyżuru. Zdaniem organu I instancji, ustalony stan faktyczny nie daje zatem podstaw prawnych do nakazania umieszczenia M. S. w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze.

Po rozpatrzeniu odwołania M. S., Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] 2011r. Nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu weryfikacji ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem organu, konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez weryfikację informacji o zakresie prac wykonywanych przez pielęgniarkę anestezjologiczną na IX Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii Szpitala [...] w K. Organ I instancji winien również rozważyć czy w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba powołania biegłego dla rozstrzygnięcia wątpliwości z zakresu wiedzy medycznej.

Decyzją z dnia [...] 2012r. Nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy Oddział w N. S. nakazał Szpitalowi [...] w K. umieszczenie M. S. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych od dnia 1 stycznia 2010r. Organ I instancji ustalił, iż M. S. jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę od 1 lipca 1998r. na czas nieokreślony na stanowisku starszej pielęgniarki, w pełnym wymiarze czasu pracy w lX Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii, mieszczącym się w Oddziale Klinicznym Kliniki Alergii i Immunologii Szpitala [...] w K. Organ I instancji stwierdził, iż zakres czynności M. S. pielęgniarki anestezjologicznej z dnia 16 lipca 2009r. określa obowiązki wykonywane na tym stanowisku, polegające m.in. na zapewnieniu kompleksowych świadczeń pielęgniarskich w Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii. Z kolei zgodnie z oceną ryzyka zawodowego dla zajmowanego stanowiska pracy, obowiązującą do dnia przedłożenia protokołu pracodawcy 30 marca 2012r., w procesie pracy występują w szczególności następujące czynniki uciążliwe: stres powodujący problemy rodzinne i objawy "wypalenia" zawodowego, bezsenność, chorobę wrzodową, nerwice, przenoszenie napięcia na kontakty w domu, itp., obciążenie fizyczne i statyczne związane z pracą przy pielęgnacji pacjenta z powodu podnoszenia ciężkich pacjentów i długiego czasu pracy w pozycji stojącej.

Organ I instancji podniósł, iż ustawa z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656) w punkcie 24 załącznika nr 2 zalicza do prac o szczególnym charakterze prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru. Organ przyjął, że pod pojęciem personelu medycznego, należy rozumieć osoby wykonujące zawód medyczny, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 obowiązującej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654), do której to kategorii pracowniczej należy M. S. Co do pojęć z zakresu nauk medycznych, takich jak dyscyplina zabiegowa, zespół zabiegowy i ostry dyżur organ I instancji dokonał ustaleń w oparciu o opinię biegłej z dnia 9 listopada 2011r. uzupełnionej – w związku z zarzutami Szpitala – na posiedzeniu w dniu 9 lutego 2012r. Uzyskane od biegłej informacje organ I instancji uznał za wyczerpujące, logiczne, spójne, zrozumiałe i przekonywujące. Organ podkreślił, iż poprawność opinii biegłej potwierdza opinia Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie medycyny pracy z dnia 7 lutego 2012r. W świetle tych opinii pojęcie zespołu operacyjnego dyscyplin zabiegowych oznacza zespół minimum dwóch osób, które biorą udział w zabiegu. Dyscypliną zabiegową jest natomiast taka dyscyplina medycyny, w której wykonuje się różnego rodzaju zabiegi, w tym ratujące zdrowie lub życie pacjenta, do których należą zabiegi, przy których M. S. asystuje. Z kolei działanie w ramach ostrego dyżuru polega, zdaniem organu I instancji, na konieczności wykonywania pewnych świadczeń zdrowotno-medycznych ze wskazań życiowych. Organ I instancji wyjaśnił, iż pojęcie pracy w warunkach ostrego dyżuru oznacza konieczność wykonywania pewnych świadczeń zdrowotnych-medycznych w trybie nagłym ze wskazań życiowych, a elementami charakteryzującymi są nagłość i nieprzewidywalność. Organ stwierdził, iż obie te cechy występują we wszystkich oddziałach anestezjologii i intensywnej terapii bez względu na ich usytuowanie w strukturze Szpitala [...]. Dlatego też za błędne organ I instancji uznał ograniczenie strukturalne klinik działających w Szpitalu [...] w warunkach ostrego dyżuru. W ocenie organu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że w przypadku M. S. spełnione zostały warunki przewidziane w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych i dlatego wydanie nakazu umieszczenia jej od dnia 1 stycznia 2010r. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest w pełni uzasadnione.

W odwołaniu Szpital [...] w K. stwierdził, iż w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, ustawodawca wskazał w jaki sposób pracodawca zobowiązany jest kwalifikować występujące u niego stanowiska pracy do prac o szczególnym charakterze. Zdaniem ustawodawcy, prace o szczególnym charakterze to te, które wymagają szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanej z procesem starzenia się. Wykaz prac o szczególnym charakterze zawiera załącznik nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Szpital [...] wyjaśnił, iż do występujących u niego stanowisk pracy mają zastosowanie poz. 23 i poz. 24 w/w załącznika nr 2. Odwołujący się stwierdził, iż z uwagi na treść pozycji 23 do ewidencji prac w szczególnym charakterze wpisano wszystkich lekarzy i pielęgniarki wykonujące świadczenia medyczne w Oddziałach Klinicznych Klinik: Psychiatrii Dorosłych, Dzieci i Młodzieży.

Szpital [...] wskazał, iż sądy administracyjne zajmują stanowisko w swych orzeczeniach, że katalog prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wymienionych w Załącznikach nr 1 i 2 do ustawy o emeryturach pomostowych jest zamknięty, co oznacza, że cech pracy "o szczególnych warunkach" lub "o szczególnym charakterze" nie mogą posiadać inne prace, choćby sposób ich wykonywania i ich jakość mogły obniżyć się z wiekiem.

Szpital [...] podniósł, iż kwalifikacji stanowisk pracy do wykazu prac wykonywanych przez pracownika o szczególnym charakterze (a których nie ma u odwołującego się) dokonuje zawsze i tylko pracodawca. W Szpitalu [...] kwalifikacja taka odbywała się po uprzednim wykonaniu obowiązków związanych z oceną ryzyka zawodowego występującego na danym stanowisku pracy. Szpital [...] wskazał, iż na podstawie przepisów ustawy, rozporządzenia MPiPS z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kart oceny ryzyka zawodowego na zajmowanym stanowisku, sporządził i prowadzi wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace o szczególnym charakterze, do których zaliczono stanowiska pracy: lekarza operatora, lekarza anestezjologa (członka zespołu operacyjnego), pielęgniarki instrumentariuszki na bloku operacyjnym i pielęgniarki anestezjologicznej na bloku operacyjnym. Odwołujący się zastrzegł przy tym, iż wykaz stanowisk pracy dotyczy wyłącznie tych stanowisk pracy w oddziałach dyscyplin zabiegowych we wskazanych jedenastu Oddziałach Klinicznych, Zakładzie Anestezjologii i Intensywnej Terapii (od 1 kwietnia 2012r. Oddział Kliniczny Anestezjologii i Intensywnej Terapii Nr 1 i Oddział Kliniczny Kliniki Anestezjologii i Intensywnej Terapii Nr 2) oraz Samodzielnej Pracowni Zakładu Hemodynamiki i Angiografii Oddziału Klinicznego II Kliniki Kardiologii. Odwołujący się prowadzi także ewidencję pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, zawierającą dane, o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych.

Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych Szpital [...] stwierdził, iż pracownik nie jest uprawniony do żądania wydania przez organy inspekcji pracy rozstrzygnięcia, czy dane stanowisko pracy (które zajmuje pracownik) spełnia wymogi ustawy o emeryturach pomostowych. Otrzymawszy skargę pracownika złożoną na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych organy inspekcji pracy obowiązane są wszcząć postępowanie kontrolne na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Postępowanie takie może zakończyć się wydaniem nakazu wpisu do ewidencji na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jeżeli dane stanowisko zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a mimo to pracownik nie został wciągnięty do ewidencji.

Zdaniem Szpitala [...], prace personelu medycznego Oddziałów Anestezjologii i Intensywnej Terapii nie zostały ujęte w wykazie stanowisk pracy, na których wykonywane są prace o szczególnym charakterze, zaś praca M. S. nie spełnia przesłanek z poz. 24 załącznika Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Oddziały Anestezjologii i Intensywnej Terapii nie są bowiem oddziałami dyscyplin zabiegowych, a tylko prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru mogą być ujęte w wykazie stanowisk pracy, na których pracownicy wykonują prace o szczególnym charakterze.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2012r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012r. poz. 404), Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy nakaz Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy Oddział w N. S. z dnia [...] 2012r. Nr [...]. Organ II instancji nie podzielił poglądu odwołującego się Szpitala, że kompetencje inspektora pracy ograniczają się do zbadania, czy pracownik, który złożył skargę w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych jest zatrudniony na stanowisku znajdującym się w sporządzonym przez pracodawcę wykazie stanowisk, na których wykonywana jest praca o szczególnym charakterze. Gdyby bowiem rzeczywiście uprawnienia organów PIP miały się ograniczać do roli badania zgodności jednego wykazu z drugim, to wówczas kompetencja pokontrolna powinna sprowadzać się do wydania zaświadczenia, w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem ustawodawca przypisał organom PIP wydawanie decyzji administracyjnej, która ma rozstrzygnąć o tym, czy pracownik wykonuje pracę o szczególnym charakterze, czy jej nie wykonuje. Od tego ustalenia zależy wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, a także opłacanie przez pracodawcę składki na Fundusz Emerytur Pomostowych. W przypadku ustalenia wykonywania pracy o szczególnym charakterze, inspektor pracy jest zobowiązany nakazać dokonanie wpisu pracownika do ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze, bez względu na to, czy dane stanowisko znajduje się w wykazie stanowisk, na których jest wykonywana praca o szczególnym charakterze. Natomiast rozbieżności pomiędzy ewidencją a wykazem będą, zdaniem organu II instancji, przedmiotem niewładczego oddziaływania pokontrolnego w postaci polecenia lub wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8 ustawy o PIP, w sprawie likwidacji stwierdzonych naruszeń prawa.

W ocenie organu II instancji, odwołujący się nieprawidłowo sporządził wykaz stanowisk, na których są wykonywane prace o szczególnym charakterze. Zdaniem organu odwoławczego, nie można powoływać się na pojęcie "dyscyplin zabiegowych" używane w przepisie regulującym dofinansowywanie badań naukowych przez Komitet Badań Naukowych. Nie dość bowiem, że przepis ten już nie obowiązuje, to nawet w czasie obowiązywania nie pozostawał w powiązaniu z warunkami wykonywania pracy i oceną ryzyka zawodowego, które mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ II instancji wskazał, iż pojęcie to zostało logicznie wyjaśnione przez biegłą, poprzez stwierdzenie, że dyscypliną zabiegową jest taka dyscyplina medycyny, w której wykonuje się różnego rodzaju zabiegi, w tym ratujące życie ludzkie. Ta ostatnia czynność realizowana jest w zespole operacyjnym działającym w trybie nagłym, w związku z zagrożeniem życia pacjenta i na bieżąco powoływanym spośród personelu dyżurującego na danej zmianie. W takich zespołach operacyjnych uczestniczy M. S.

Organ II instancji stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia inspektora pracy. Zdaniem organu odwoławczego, posługując się pomocniczo fachowymi wyjaśnieniami na bazie wydanych opinii, organ I instancji dokonał logicznego zestawienia zwrotów użytych w pkt 24 załącznika Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, dochodząc do słusznego wniosku, że M. S. wykonuje pracę o szczególnym charakterze, w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że M. S. zatrudniona jest w pełnym wymiarze czasu pracy, co najmniej od 1 stycznia 2010r., czyli spełnia warunek wskazany w art. 3 ust. 4 ustawy o emeryturach pomostowych. W konsekwencji organ II instancji uznał, iż wobec spełnienia wszystkich warunków przewidzianych ustawą, wpisanie M. S. do ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze jest prawnie uzasadnione.

Z powyższą decyzją Okręgowego Inspektora Pracy nie zgodził się [...] Szpital [...] w K. i pismem z dnia 24 września 2012r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającym ją nakazem organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589) w związku z art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656) oraz art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych w związku z załącznikiem Nr 2 do tej ustawy. Zdaniem strony skarżącej, doszło również do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Strona skarżąca podniosła, iż spełniła wymogi art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych przez ustalenie wykazu stanowisk pracy wykonywanej w szczególnym charakterze na podstawie załącznika Nr 2 poz. 24 wykazu oraz prowadzi ewidencję pracowników wykonujących pracę o takim charakterze. Wykaz stanowisk pracy w szczególnym charakterze stanowi podstawę do wpisania przez pracodawcę pracowników zajmujących stanowiska wskazane w wykazie do ewidencji pracowników wykonywających takie prace.

Strona skarżąca zarzuciła, iż w obu decyzjach zostały błędnie zinterpretowane kompetencje inspektora pracy wynikające z art. 11a ustawy o państwowej inspekcji pracy. Kompetencje inspektora pracy do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, odnoszą się bowiem do sytuacji, w której dany pracownik zajmuje stanowisko znajdujące się w wykazie stanowisk, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych, jednakże nie został umieszczony w ewidencji. Zdaniem Szpitala [...], inspektor pracy nie ma kompetencji do samodzielnego kwalifikowania, czy dany pracownik wykazuje cechy, o których mowa w Załączniku nr 2 poz. 24 do ustawy o emeryturach pomostowych, tzn. czy wykonuje prace w szczególnym charakterze, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych.

Zdaniem strony skarżącej, zarówno organ I, jak i II instancji błędnie zinterpretowały art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. W przepisie tym ustawodawca wskazał, w jaki sposób należy dokonywać kwalifikacji stanowisk pracy w szczególnym charakterze. Zgodnie z treścią tego przepisu, prace w szczególnym charakterze wymagają szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonania w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu i życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanej z procesem starzenia się. Wykaz prac w szczególnym charakterze zawiera załącznik nr 2 do cytowanej wyżej ustawy. Praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze musi być wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy.

W ocenie skarżącego Szpitala, organy Państwowej Inspekcji Pracy dokonały również błędnej wykładni pkt 24 Załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, co doprowadziło je do nieprawidłowych rozstrzygnięć. Wspomniany punkt Załącznika dotyczy "prac personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru". Strona skarżąca wyjaśniła, iż zespoły operacyjne dyscyplin zabiegowych opisane w pkt 24 w/w załącznika nr 2, wykonują swoją pracę wyłącznie na blokach operacyjnych. Zastrzegła przy tym jednak, iż nie każdy zabieg jest wykonywany w warunkach szczególnych, jakie panują w sali operacyjnej bloku operacyjnego i dlatego zabiegi wykonywane w gabinetach zabiegowych nie są kwalifikowane do pracy wykonywanej w szczególnym charakterze.

Szpital [...] stwierdził także, iż organy państwowej inspekcji pracy nieprawidłowo interpretują pojęcie "dyscyplin zabiegowych", w rozumieniu pkt 24 załącznika nr 2. Szpital wskazał, iż pojęcie to nie jest wprawdzie obecnie zdefiniowane w prawie powszechnie obowiązującym, jednak występowało ono w Wykazie dyscyplin naukowych na potrzeby 33 konkursu Komitetu Badań Naukowych. Zdaniem strony skarżącej, przyjęte w tym wykazie rozróżnienie może służyć jako poważna wskazówka służąca wykładni pkt 24 załącznika nr 2.

Strona skarżąca podniosła, iż prace w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych są znacznie bardziej obciążające wykonujących je pracowników niż prace na innych, czasem podobnych stanowiskach, ale nie wykonywanych w zespołach operacyjnych. Zabiegi operacyjne wykonywane na bloku operacyjnym są bowiem długotrwałe, bez możliwości opuszczenia bloku operacyjnego podczas trwania operacji. To nie tylko ogromny wysiłek umysłowy, ale i ogromny wysiłek fizyczny. Natomiast prace pielęgniarek w oddziałach anestezjologii i intensywnej terapii, jakkolwiek trudne, odpowiedzialne i ciężkie, nie są pracami wykonywanymi w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych. Zdaniem strony skarżącej, treść rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 lutego 1998r. w sprawie standardów postępowania oraz procedur medycznych przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych z zakresu anestezjologii i intensywnej terapii w zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 37, poz. 215) potwierdza, że w oddziałach tych prowadzona jest przede wszystkim profesjonalna opieka pielęgnacyjna nad pacjentami w stanie ciężkim, opieka przedoperacyjna i pooperacyjna.

W ocenie Szpitala [...], wykładnia pojęcia "zespół operacyjny dyscyplin zabiegowych" dokonana przez biegłą jest całkowicie dowolna i nie znajduje poparcia ani w literaturze fachowej, ani w orzeczeniach sądów administracyjnych. Zgodnie z tą wykładnią za zespół operacyjny należy uznać "zespół minimum dwóch osób, które biorą udział w zabiegu", a dyscypliną zabiegową wg biegłej jest "taka dyscyplina medycyny, w której wykonuje się różnego rodzaju zabiegi, w tym ratujące życie". Jako przykład biegła podała zabieg reanimacji. Strona skarżąca uważa jednak, że gdyby uznać, że przyjęta przez organ definicja dyscyplin zabiegowych i zespołów zabiegowych jest prawidłowa, to wykaz stanowisk pracy u skarżącego należałoby znacznie poszerzyć i wpisać do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnym charakterze, wszystkich pracowników działalności podstawowej (leczniczej) podmiotów leczniczych. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, to zdaniem strony skarżącej, w cytowanym Załączniku nr 2 poz. 24 nie znalazłoby się ograniczenie w postaci "prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru". Strona skarżąca podkreśliła przy tym, iż pojęcie warunków ostrego dyżuru wyjaśnił m.in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 marca 2011r., sygn. akt K 23/09 (Dz. U. nr 54, poz. 285 z 11 marca 2011 r.), akcentując pracę w warunkach nagłości i nieprzewidywalności, utrudniających stosowanie procedur zapewniających bezpieczeństwo własne i innych osób.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, strona skarżąca podniosła, iż nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy oraz nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. Zdaniem strony skarżącej, organy państwowej inspekcji pracy nie uwzględniły struktury organizacyjnej skarżącego Szpitala [...], a zwłaszcza tego, że dyscypliny zabiegowe nie występują we wszystkich jednostkach organizacyjnych skarżącego. Strona skarżąca przekazała organom państwowej inspekcji pracy wykaz jednostek zabiegowych, w których są zlokalizowane bloki operacyjne. Tylko i wyłącznie w tych jednostkach dyscyplin zabiegowych występują stanowiska pracy spełniające wymagania z art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż na żądanie organów Naczelna Pielęgniarka Szpitala w piśmie z dnia 12 października 2010r. przekazała wyjaśnienia w sprawie prac pielęgniarek i położnych w oddziałach anestezjologii i intensywnej terapii, wyjaśniając, że nie wykonują one prac na blokach operacyjnych i salach zabiegowych i nie wykonują pracy w warunkach ostrego dyżuru, a oddziały te nie działają w systemie zintegrowanego ratownictwa medycznego.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Za bezpodstawny organ II instancji uznał zarzut naruszenia art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy Organ wyjaśnił, iż przepisy ustawy o emeryturach pomostowych w zakresie, w jakim nakładają na pracodawcę obowiązki dotyczące prowadzenia wykazu stanowisk, na których są wykonywane prace o szczególnym charakterze, są przepisami prawa pracy, w rozumieniu art. 9 § 1 Kodeksu pracy. Organ II instancji stwierdził, iż obowiązek prowadzenia wykazu stanowisk, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych, podlega kontroli PIP zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP. W razie stwierdzenia nieprawidłowości, inspektor pracy ma prawo skierować wystąpienie lub polecenie, o których mowa w art. 11 pkt 8 ustawy o PIP. Zdaniem organu II instancji, decyzja, o której mowa art. 11a ustawy o PIP nie może być sprowadzana do formuły zaświadczenia, że pracownik zatrudniony na stanowisku określonym w wykazie stanowisk powinien się znaleźć w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze. Czym innym jest, bowiem zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 1 pkt 1 K.p.a., a czym innym decyzja, o której mowa w art. 104 K.p.a. W ocenie organu II instancji, nie ma podstaw normatywnych do twierdzenia, że sporządzony przez pracodawcę wykaz stanowisk, na których jest wykonywana praca o szczególnym charakterze, nie podlega kontroli zewnętrznej. Organ wskazał, iż byłoby to sprzeczne z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Poza tym sądy administracyjne stoją na stanowisku, że inspektor pracy jest uprawniony do merytorycznego ustalenia, czy pracownik wykonuje pracę o szczególnym charakterze i w następstwie tego do wydania decyzji nawet wbrew wykazowi stanowisk sporządzanemu przez pracodawcę. Inspektor pracy przy rozstrzyganiu sprawy na podstawie art. 11a ustawy o PIP jest więc w pełni uprawniony do badania, czy dany pracownik wykonuje pracę o szczególnym charakterze i w razie pozytywnego ustalenia, ma prawo zobowiązać pracodawcę do wpisania pracownika do ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze. W przypadku takiej decyzji inspektora pracy, ewentualna jej niezgodność z wykazem stanowisk, na których wykonywana jest praca o szczególnym charakterze powinna być przedmiotem niedecyzyjnego oddziaływania pokontrolnego w kierunku zmiany tego wykazu.

Za całkowicie bezpodstawny uznał organ II instancji zarzut naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jego zdaniem, obie instancje dołożyły wszelkich starań, aby wyjaśnić wątpliwe kwestie z zakresu nauk medycznych. W tym celu organ I instancji powołał biegłą, organ II instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające celem ustalenia, czy zmiany organizacyjne w Szpitalu [...] mają wpływ na rozstrzygnięcie odwoławcze. W wyniku postępowania uzupełniającego ustalono, że dokonane zmiany nie mają wpływu na decyzję odwoławczą. Tak więc w ocenie organu II instancji, organy PIP w pełni zastosowały się do przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Organ II instancji podniósł również, iż przy zaliczeniu pracy pielęgniarek anestezjologii i intensywnej terapii do prac o szczególnym charakterze chodzi o faktyczne warunki pracy, w jakich przychodzi pracować pielęgniarce. Na bloku operacyjnym pielęgniarki wykonują ściśle polecenia lekarza anestezjologa i to on decyduje o rodzaju zabiegów i wszelkich czynnościach realizowanych przez pielęgniarkę. Wymogi sanitarne, czy też inne dotyczące pomieszczenia bloku operacyjnego w aspekcie oceny stresogennych warunków pracy pielęgniarki na bloku operacyjnym, nie mają, zdaniem organu II instancji, istotnego znaczenia. Organ II instancji stwierdził, iż z punktu widzenia art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, pielęgniarka na oddziale anestezjologii i intensywnej terapii narażona jest na ogromny stres związany z pierwszym kontaktem z pacjentem przywiezionym w stanie nieprzytomnym np. z wypadku, kiedy to od jej refleksu i umiejętności zależy szybkość sprowadzenia lekarza, a do jego przybycia, podjęcie właściwych zabiegów ratujących życie pacjenta. Podobny stres ma miejsce w czasie jej dyżuru, kiedy zauważy parametry monitorowanego pacjenta wskazujące na zagrożenie jego życia. Takiej stresogennej sytuacji nie doświadcza pielęgniarka na bloku operacyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jako aktu organu administracji publicznej stanowi zgodność z prawem. W myśl przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawując tę kontrolę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Granice niniejszej sprawy wyznacza przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia, którym nakazano umieszczenie uczestniczki niniejszego postępowania – M. S. zatrudnionej na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku starszej pielęgniarki, w pełnym wymiarze czasu pracy, w lX Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii, mieszczącym się w Oddziale Klinicznym Kliniki Alergii i Immunologii Szpitala [...] w K., w prowadzonej przez skarżący Szpital [...] na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2008r. nr 237, poz. 1656 z późn. zm.), ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacenia składek na FEP (Fundusz Emerytur Pomostowych).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi Sąd podziela.

Uzasadniając motywy rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd w niniejszej sprawie, należy odwołać się do treści przepisu art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach pomostowych, w myśl którego: "prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się; wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik Nr 2 do ustawy". Taka treść przepisu w sposób jednoznaczny definiuje prace o szczególnym charakterze. Ustawodawca do prac takich zaliczył te tylko, których cechy określa załącznik Nr 2. Wykaz ten nie ma charakteru przykładowego. Należy zatem podzielić stanowisko skarżącego Szpitala [...], że odczytanie normatywnej treści przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, musi nastąpić łącznie z treścią załącznika Nr 2 do ustawy. Załącznik ten zawiera wykaz prac o szczególnym charakterze, obejmującym 24 pozycje, z których ostatnia łączy się z przedmiotem sprawy. Zgodnie z pozycją 24 wykazu prac o szczególnym charakterze do prac tych ustawodawca zaliczył "prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru".

Zgodnie z art. 1 ust. 1 przedmiotem regulacji ustawy o emeryturach pomostowych są m.in. rodzaje prac w szczególnych warunkach i prac o szczególnym charakterze, których wykonywanie uprawnia do emerytury pomostowej (pkt 2), zasady postępowania w sprawach emerytur pomostowych (pkt 3) – określone rozdziałem 4 (art. 24 – 28) oraz obowiązki Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz płatników składek w zakresie tworzenia i prowadzenia centralnego rejestru i wykazu stanowisk pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz centralnego rejestru i ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (pkt 6) – określone w rozdziale 7 (art. 41 – 42) pod tym tytułem. Należy też uwzględnić, że przepisem art. 48 tej ustawy z mocą od 1 stycznia 2010r. zmieniono w ustawie z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012r. poz. 404 z późn. zm. – dalej ustawa o PIP) art. 10 ust. 1 przez dodanie pkt 9a, przez co wśród zadań PIP znalazła się także kontrola ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, a także dodano przepis art. 11a i zaliczono wydane na jego podstawie nakazy do decyzji określonych w art. 33 ustawy o PIP. Rozważenie zarzutu skargi naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego uwzględniać musi także wynikający z art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 obowiązek prowadzenia przez pracodawcę – płatnika składek: 1) wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; 2) ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek płacenia składek na FEP, zawierającej dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2. Oznacza to, że prowadzona ewidencja identyfikuje danymi określonymi art. 41 ust. 3 pkt 2 osobę pracownika, za którego jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP. Wypełniający treść rozdziału 7 ustawy o emeryturach pomostowych przepis art. 41 w ust. 1 pkt 1 i 2 przewiduje obowiązek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prowadzenia centralnego rejestru stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz centralnego rejestru pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP. Z zestawienia przepisów art. 41 ust. 2 i ust. 3 z przepisem ust. 4 pkt 1 i 2 wynika, że centralny rejestr stanowisk pracy tworzy suma liczby stanowisk pracy, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wykazanych przez płatników, a centralny rejestr pracowników wykonujących takie prace zawiera dane pracowników u poszczególnych płatników składek, za których przewidziany jest obowiązek opłacenia składek na FEP.

W niniejszej sprawie Okręgowy Inspektor Pracy nie kwestionuje stanowiska skarżącego Szpitala, że organy inspekcji pracy nie mają przyznanych przepisami prawa kompetencji do władczego ingerowania w wykaz stanowisk pracy, które pracodawca – płatnik zaliczył do prac wykonywanych w warunkach szczególnych lub prac o szczególnym charakterze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za powszechnie przyjęte na podstawie dotychczasowego stanu prawnego uznać należy stanowisko prezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 1969/10, Lex nr 919866, że organy inspekcji pracy, w następstwie skargi pracownika wniesionej na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, nie mają podstaw do orzekania co do wykazu stanowisk pracy prowadzonego zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy. Pogląd, że prawidłowość zaliczenia faktycznie istniejących stanowisk do wykazu stanowisk, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy nie jest objęta kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy, jest nadal aktualny w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 13.12.2012r. sygn. akt I OSK 1121/12 – niepubl.). W niniejszej sprawie zresztą organ Inspekcji Pracy ma świadomość braku kompetencji do władczego ingerowania w wykaz stanowisk pracy skarżącego Szpitala, co potwierdza stanowisko odpowiedzi na skargę, odwołujące się do przepisu art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy określającego inne niż władcze formy sprawowania kontroli przez kierowanie wystąpień lub poleceń.

Na tle tych regulacji powstaje pytanie czy przedmiotem odniesienia dla pracodawcy w celu utworzenia i prowadzenia ewidencji pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych jest – w odniesieniu do prac o szczególnym charakterze – wprost załącznik Nr 2 do art. 3 ust. 3 ustawy, czy też wykaz stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub – jak w sprawie – o szczególnym charakterze, który płatnik obowiązany jest prowadzić na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. Jest w sprawie poza sporem, że Szpital [...] w K. nie prowadzi wykazu w zakresie stanowisk, na których praca wykonywana jest w szczególnych warunkach w rozumieniu art. 3 ust. 1 i załącznika Nr 1 ustawy.

Objęte przepisami art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 wykaz stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek płacenia składek na FEP, stanowią przewidziane ustawą instrumenty mające służyć jej realizacji. Przewidziany art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy wykaz, którego obowiązek prowadzenia obciąża płatnika – pracodawcę, określa te stanowiska, na których od strony przedmiotowej wykonywane są prace w warunkach szczególnych (jako mieszczące się w wykazie prac objętych załącznikiem Nr 1 do art. 3 ust. 1) lub mają charakter szczególny – jako odpowiadające wykazowi prac objętych załącznikiem Nr 2 do art. 3 ust. 3. Zarazem wykazy tych prac łączą je z pracą wykonywaną przez pracowników o określonym typie kwalifikacji zawodowych (np. piloci, kierowcy, operatorzy sprzętu, nauczyciele, personel medyczny itd.). Natomiast ewidencja pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 winna identyfikować pracowników płatnika wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze danymi osobowymi o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt 2 lit. a –d.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - punktem odniesienia dla przewidzianej art. 10 ust. 1 pkt 9a kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy do kontroli ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, nie może być wprost wykaz prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, określonych załącznikami Nr 1 czy Nr 2, lecz wykaz stanowisk pracy płatnika – pracodawcy, na których taka praca jest wykonywana. Organy Państwowej Inspekcji nie kwestionują stanowiska Szpitala, że wykaz stanowisk pracy z art. 41 ust. 4 pkt 1 jest pochodną wykazu prac określonych załącznikiem Nr 1 lub Nr 2. Natomiast porównywanie pracy na określonym stanowisku wprost do wykazu prac, o których mowa w załącznikach Nr 1 do art. 3 ust. 1, czy załącznika Nr 2 do art. 3 ust. 3, w toku kontroli wywołanej skargą opartą na przepisie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, w istocie prowadzi do rozszerzenia ustawowego katalogu prac uznanych za wykonywane w szczególnych warunkach lub mających szczególny charakter i wykracza poza kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy. Nawet w przywołanych na poparcie swego stanowiska przez Okręgowego Inspektora Pracy wyrokach WSA z dnia 7 lipca 2012r. w sprawach III SA/Kr 1413/11 – 1420/11, przyjął Sąd stanowisko, że ustawowy katalog prac "w szczególnych warunkach" i "o szczególnym charakterze" jest zamknięty.

W przedmiotowej sprawie poza sporem było, iż w wykazie stanowisk pracy skarżącego Szpitala [...] utworzonym na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy, na których wykonywane są prace o szczególnym charakterze w rozumieniu pkt 24 załącznika Nr 2 do art. 3 ust. 3 ustawy, figurują tylko stanowiska:

- lekarza operatora, lekarza anestezjologa (członka zespołu operacyjnego),

- pielęgniarki instrumentariuszki na bloku operacyjnym,

- pielęgniarki anestezjologicznej na bloku operacyjnym,

- pielęgniarki oddziałowej na bloku operacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w kilkudziesięciu orzeczeniach wyjaśnił istotę prowadzenia na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, oraz zajął stanowisko co do zakresu przedmiotowego stosowania nakazów, o których mowa w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W wyrokach m.in. z dnia 11.12.2012r. sygn. akt I OSK 512/12, z dnia 14.12.2012r. sygn. akt I OSK 552/12, z dnia 21.12.2012r. sygn. akt I OSK 567/12 i I OSK 561/12, z dnia 28.12.2012r. sygn. akt I OSK 582/12 i I OSK 650/12, a także z dnia 04.01.2013r. sygn. akt I OSK 908/12 (wszystkie Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA), Naczelny Sąd Administracyjny zajął jednolite i jednoznaczne stanowisko, że: Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu właściwym jest do kwalifikacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny.

Takie wyznaczenie granic rozdzielenia właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i właściwości Państwowej Inspekcji Pracy wynika z regulacji prawnej przyjętej w ustawie z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Według art. 10 ust. 1 tej ustawy "Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie". Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 10 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

Właściwość sądu pracy i ubezpieczeń społecznych wskazał Sąd Najwyższy w szeregu postanowieniach. W postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012r. sygn. akt UK 113/11 stwierdził: "w sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (art. 10 ust. 1 u.s.d.g.) właściwy jest sąd powszechny – sąd pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2 u.s.u.s)".

Wykładnia art. 41 ust. 4 pkt 2 w związku z pkt 23 załącznika Nr 2 "Wykaz prac o szczególnym charakterze" ustawy o emeryturach pomostowych budzi wątpliwości interpretacyjne i jest przedmiotem sporu pomiędzy płatnikami składek na Fundusz Emerytur Pomostowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych.

W zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, organy nie uwzględniły spornego charakteru sprawy zakwalifikowania prac pielęgniarek do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, która wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie, w razie odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Organy naruszyły zatem przepisy regulujące zakres właściwości do orzekania przez organy Inspekcji Pracy w sprawie nakazu pracodawcy umieszczenia pracowników w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, przyjmując właściwość do rozpoznawania spraw spornych przypisanych do właściwości sądów powszechnych.

W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt I OPS 4/12 wskazano, że: "Sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy z dnia 17 stycznia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 25 i 40 ustawy o emeryturach pomostowych). O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy była to praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Oznaczałoby to bowiem, że o spełnieniu przez pracownika jednego z warunków nabycia prawa do emerytury pomostowej rozstrzygają organy Państwowej Inspekcji Pracy oraz w razie wniesienia skargi – sądy administracyjne. Nie ulega zaś wątpliwości, że decyzje administracyjne wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w tych sprawach nie są objęte właściwością sądów powszechnych. Przemawia to za stanowiskiem, że prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Umieszczenie lub nieumieszczenie w ewidencji nie przesądza zaś o tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej.(...) Umieszczenie w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2ustawy o emeryturach pomostowych, wskazuje jedynie, że pracownik wykonuje prace na stanowisku, na którym jest wykonywana praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co nie jest równoznaczne z tym, że za takiego pracownika pracodawca ma obowiązek opłacania składek. Wskazują na to wyraźnie przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 oraz art. 41 ust. 4 pkt 2 i ust. 6, w których jest mowa o pracownikach "za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek", a nie pracownikach, za których opłaca się składki. Pracownik, za którego przewidziany jest obowiązek opłacania składek, to pracownik, który wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnych charakterze, ale ocena i rozstrzygniecie w razie sporu, czy za takiego pracownika pracodawca jest obowiązany opłacać składki na Fundusz Emerytur Pomostowych należy do właściwości organów rentowych i sądów powszechnych. Prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 oraz centralnego rejestru pracowników, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ma ułatwić pobór składek i orzekanie w tych sprawach przez organy rentowe, a nie wyłączyć właściwość organów rentowych w tych sprawach."

Wprawdzie przytoczone powyżej poglądy orzecznictwa zostały wyrażone na tle wykładni art. 41 ust. 4 pkt 2 w związku z pkt 23 załącznika Nr 2 "wykaz prac o szczególnym charakterze", ale nie zmienia to istoty zajętego przez sądy stanowiska w odniesieniu do niniejszej sprawy, której przedmiotem był spór o wykładnię tego samego przepisu art. 41 ust. 4 pkt 2 tyle, że w związku z pkt 24 załącznika Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Problem prawny dotyczący zakresu kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy unormowanych art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz istoty prowadzonej na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 2 ewidencji pracowników jest w niniejszej sprawie tożsamy z analizowanym w przytoczonych orzeczeniach.

Trzeba też zwrócić uwagę, że przepis art. 4 ustawy o emeryturach pomostowych, który określa wszystkie warunki wymagane do uzyskania przez pracownika prawa do emerytury, nie wiąże spełnienia warunku pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co do okresu pracy, oraz jej wykonywania przed i po datach określonych tym przepisem, z wykazaniem tych okoliczności z powołaniem na ewidencję, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy. W myśl przepisów art. 25 ust. 1 i 2 zawartych w rozdziale 4 dotyczącym zasad postępowania w sprawach emerytur pomostowych, decyzje w tych sprawach podejmuje właściwy organ rentowy, a od decyzji w sprawie emerytury pomostowej służy odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z tych względów prezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kompetencja organów Państwowej Inspekcji Pracy do wydania nakazu, o którym mowa w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ogranicza się do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istnieje spór czy uczestniczka postępowania M. S. - zatrudniona na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku starszej pielęgniarki, w pełnym wymiarze czasu pracy, w lX Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii, mieszczącym się w Oddziale Klinicznym Kliniki Alergii i Immunologii Szpitala [...] w K. - podlega umieszczeniu w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy w związku z punktem 24 załącznika Nr 2 do tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przyjęta przez organy Państwowej Inspekcji Pracy wykładnia art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz w związku z art. 3 ust. 3 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych naruszyła właściwość organów rentowych w tych sprawach. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) w związku z art. 135 p.p.s.a, uchylono zaskarżoną decyzję, utrzymany nią w mocy nakaz organu I instancji oraz poprzednią decyzję Okręgowego Inspektora Pracy uchylającą decyzję organu I instancji odmawiającą umieszczenia pracownika w ewidencji.

Rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji, Okręgowy Inspektor Pracy winien uwzględnić okoliczność, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto na skutek skargi w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wiążącą organ z mocy art. 153 p.p.s.a ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

Uwzględniając treść uchylonych decyzji, w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a określono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Z tych względów orzeczono jak w punkcie II sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisach art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.