Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 108/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 8, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. oraz M. B. i H. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i sprawy ze skarg J. P. oraz A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., M. B. i H. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone decyzje oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 14 sierpnia 2014 r. nr [...] i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2012 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego: na rzecz skarżącej A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 1.000 zł (jeden tysiąc złotych), na rzecz M. B. kwotę 1.000 zł (jeden tysiąc złotych), na rzecz H. L. kwotę 1.000 zł (jeden tysiąc złotych), na rzecz J. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. B., H. P. i H. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2015 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 108/15. Postanowieniem z dnia 4 maja 2015 r. (prawomocnym w chwili wyrokowania) Sąd odrzucił skargę H. P. z powodu nieuiszczenia przez nią wpisu sądowego.

Na powyższą decyzję odrębną skargę wniosła również "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G.. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 109/15 i postanowieniem z dnia 8 lipca 2015 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określaną dalej jako P.p.s.a., została połączona z opisaną wyżej skargą M. B. i H. L. celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Do tutejszego Sądu wniesione zostały także skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podjętą w tej samej sprawie administracyjnej w dniu 9 stycznia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 sierpnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wspólna skarga "A" spółki z o.o. z siedzibą w G, M. B., H. P. i H. L. otrzymała sygnaturę II SA/Gd 110/15. Postanowieniem z dnia 4 maja 2015 r. (prawomocnym w chwili wyrokowania) odrzucono skargę H. P..

Odrębną skargę na w/w decyzję z dnia 9 stycznia 2015 r. wniósł J. P. i skarga ta, zarejestrowana początkowo pod sygnaturą II SA/Gd 133/15, postanowieniem z dnia 8 lipca 2015 r. została w trybie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączona ze sprawą II SA/Gd 110/15. Powołany przepis przewiduje bowiem obligatoryjne połączenie skarg wniesionych przez różne osoby na tą samą decyzję administracyjną.

Na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. obie wyżej połączone sprawy (II SA/Gd 108/15 i II SA/Gd 110/15) zostały dodatkowo połączone na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod jedną sygnaturą II SA/Gd 108/15. Przepis ten umożliwia sądowi administracyjnemu wspólne rozpoznanie i rozstrzygnięcie spraw pozostających ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie obie zaskarżone decyzje zostały wydane w jednym postępowaniu, określanym jako postępowanie "naprawcze", prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), co uzasadniało ich fakultatywne połączenie na podstawie powołanego art. 111 § 2 P.p.s.a.

Okoliczności związane z wydaniem zaskarżonych decyzji były następujące:

Ostateczną decyzją z dnia 6 sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi J. S. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w G. przy ul. K. 25.

W piśmie z dnia 10 lutego 2012 r. skarżąca "A" spółka z o.o. z siedzibą w G., reprezentowana przez Prezesa Zarządu M. B., zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli realizowanej na działce nr [...] inwestycji pod względem jej zgodności z przepisami i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. K. 22 i stanowiącej działkę nr [...]. Zwróciła uwagę na "przysłonięcie" jej budynku od strony Zatoki Gdańskiej przez realizowany obiekt "co pozwala domniemywać o braku przeprowadzenia należytej analizy potencjalnego zacieniania i przesłaniania obiektów sąsiednich". Ze znajdującej się w aktach administracyjnych organu I instancji mapy (k. 1) wynika, że działka nr [...] położona jest na wprost działki nr [...] po przeciwnej stronie ulicy K..

O nieprawidłowościach w realizacji inwestycji zawiadomił organ nadzoru budowlanego również J. P. – właściciel nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. K. 27, a stanowiącej działkę nr [...] bezpośrednio sąsiadującą z działką inwestora nr [...] po tej samej stronie ulicy (mapa k. 1). Skarżący ten zwrócił uwagę, że budowany przez inwestora mur znacznie przewyższa ten, który został zaprojektowany (pismo J. P. k. 8).

W dniu 8 maja 2012 r. organ, przy udziale Miejskiego Konserwatora Zabytków, przeprowadził kontrolę budowy. Jak wynika ze sporządzonego z tej kontroli protokołu organ stwierdził szereg nieprawidłowości w stosunku do dokumentacji projektowej, pozwolenia konserwatorskiego oraz założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie kontroli sporządzono znajdującą się w aktach sprawy dokumentację fotograficzną, która przedstawia stan zaawansowania inwestycji (k. 9-18 akt administracyjnych organu I instancji). Następnie organ zawiadomił o wszczęciu postępowania strony i, jak wynika z tego zawiadomienia, za strony postępowania uznał, oprócz inwestora, J. P. i R. P., a także H. L., który - jak wynika z akt - jest właścicielem nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. K. nr 23 i stanowiącej działkę [...] również bezpośrednio sąsiadującą z działką inwestora (z innej strony niż nieruchomość J. P.). W dalszym toku postępowania na podstawie aktów poświadczenia dziedziczenia ustalono, że spadkobiercami zmarłej R. P. są oprócz J. P. – K. P. i P. P..

Postanowieniem z dnia 11 maja 2012 r., podjętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, organ wstrzymał roboty budowlane przy realizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. K. 25 w G., uznając je za wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Ponadto, organ nałożył na inwestora obowiązek wykonania w terminie 30 dni geodezyjnych pomiarów rzędnych wysokościowych zrealizowanego posadowienia budynku oraz wysokości stropu nad ostatnią kondygnacją w stosunku do rzędnej ulicy K. w G.

Pismem z dnia 30 maja 2012 r. spółka "A" zwróciła się do organu z wnioskiem o uznanie jej za stronę prowadzonego postępowania naprawczego. Wskazała na szereg nieprawidłowości realizowanej inwestycji i jej niezgodność z projektem budowlanym. Zwróciła uwagę, że zbyt wysokie posadowienie budynku spowodowało niestabilność całego gruntu od strony ul. K. i doprowadziło do wystąpienia spękań w samej ulicy, podjeździe do garażu i ścianach podjazdu do garażu oraz w ogrodzeniu budynku stanowiącego jej własność. Nie można także wykluczyć, jak twierdziła skarżąca, że spękania takie występują też w zakresie innych nieruchomości sąsiednich, a skala tych spękań jest coraz większa, co wskazuje na niestabilność gruntu spowodowaną błędnym posadowieniem całej inwestycji. Podniosła, że opisane naruszenia uprawniają ją do udziału w charakterze strony, a jej interes prawny wynika z przepisów prawa cywilnego (pismo k. 46).

W odpowiedzi organ poinformował "A", że nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu, a zagadnienia poruszone w piśmie są organowi znane i są przedmiotem prowadzonego postępowania (pismo organu k. 72).

Decyzją z dnia 2 lipca 2012 r., podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do 30 października 2012 r. w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Od decyzji tej odwołania wnieśli J. P. i H. L.. W terminie otwartym do wniesienia odwołania dla stron, którym organ doręczył decyzję, spółka "A" ponownie zażądała dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony i ponownego rozpoznania sprawy z jej udziałem. Kolejny raz przedstawiła swoje stanowisko w zakresie jej statusu jako strony postępowania. Podniosła, że swój interes prawny wywodzi nie tylko z przepisów kodeksu cywilnego i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, ale także z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisów rozporządzenia ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Pismo to zostało potraktowane jako odwołanie.

W wyniku rozpoznania odwołania spółki "A" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 września 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że spółce nie przysługuje status strony postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że o statusie tym nie decyduje wewnętrzne przekonanie podmiotu zainteresowanego, lecz norma prawna z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. W uzasadnieniu decyzji nadmieniono, że skoro podmiot odwołujący się nie został uznany za stronę przez organ I instancji, to może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania w którym jako strona nie uczestniczył.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Gd 683/12 tut. Sąd, po rozpoznaniu skargi spółki, orzekł o uchyleniu tej decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r., ponownie umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania spółki "A" na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, stwierdzając, że nie przysługuje jej status strony. W uzasadnieniu organ argumentował, że nieruchomość skarżącej położona jest po drugiej stronie ulicy K., a zatem nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Budynek należący do skarżącej położony jest w odległości większej niż 6 m od ul. K. i jest oddalony od inwestycji o ponad 12 m. Wysokość planowanego budynku wynosząca 7,90 m jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja, z uwagi na wysokość budynku, nie doprowadzi do zacienienia nieruchomości skarżącej, położonej w odległości przekraczającej 12 m. Nawet stwierdzone w toku inwestycji odstępstwa robót budowlanych od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie powodują jej niezgodności z przepisami prawa ani postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że nie może być mowy o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na nieruchomość skarżącej. Wskazano ponadto, że w trakcie oględzin nie stwierdzono żadnych negatywnych skutków oddziaływania inwestycji na teren znajdujący się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Skarg w tym zakresie nie zgłaszali również właściciele nieruchomości graniczących z działką inwestora.

Ponownie, na skutek skargi "A", tut. Sąd wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie II SA/Gd 507/13 orzekł o uchyleniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd, nawiązując do wskazań zawartych we wcześniejszym orzeczeniu w sprawie II SA/Gd 683/12, przesądził jednoznacznie o statusie skarżącej w prowadzonym postępowaniu. Sąd wskazał bowiem: "W wyroku tym WSA jednoznacznie wyjaśnił, że sąsiadowanie z inwestowaną działką przez drogę nie stanowi przeszkody w uznaniu skarżącej za stronę niniejszego postępowania. W tej kwestii mimo wskazań sądu dopiero w odpowiedzi na niniejszą skargę organ odwoławczy podał odległość od granicy działki nr [...] (na której budowa odbywa się przy jej granicy z działką drogową) do granicy z nieruchomością spółki – 4,74 m do 4,86m, w zaskarżonej decyzji podano natomiast odległość od inwestycji do nieruchomości spółki jako wynoszącą ponad 12m. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w przedstawionym zakresie zawiera błędy i nieścisłości w istotnych ustaleniach, narusza zatem w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy również art. 107 § 3 kpa. Wyprowadzone przez organ wnioski wskutek wadliwych ustaleń są również błędne, przez co naruszają obowiązki wynikające z art. 80 kpa. Skoro nie byłoby przeszkodą w niniejszym postępowaniu, dla uznania przymiotu strony, sąsiadowanie z nieruchomością inwestowaną przez wąską lokalną działkę drogową – ulicę K. (a nie może umknąć organowi lokalizacja przedmiotowych nieruchomości na obszarze Kamiennej Góry w G.i), to brak ustaleń odnośnie prowadzenia budowy w sposób naruszający stabilność gruntu na działkach sąsiednich i działce skarżącej nie może przemawiać za kategoryczną oceną braku przymiotu strony postępowania (w rozumieniu art. 28 kpa) dla A. Jeśli zaś w tym względzie istnieje wątpliwość, której organ odwoławczy bezsprzecznie nie wyjaśnił, tłumaczyć ją trzeba na korzyść skarżącej i przyjąć, że posiada interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu naprawczym dotyczącym robót budowlanych na działce nr [...] w charakterze strony. Sąd zwraca uwagę, że niniejsze postępowanie naprawcze toczy się wskutek samowoli budowlanej (innej niż wynikająca z art. 48 ustawy Prawo budowlane) dokonanej przez inwestora budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Zważywszy na usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego i zakres stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego interes prawny gwarantujący udział w tym postępowaniu właścicielom nieruchomości sąsiednich nie powinien budzić wątpliwości. W tym kręgu mieści się również skarżąca spółka, gdyż przeszkodą nie może być przedzielenie nieruchomości wąską uliczką, szczególnie w sytuacji, gdy kwestionowana budowa odbywa się na granicy działki. Błędny jest pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji odnośnie tego, że stronami postępowania naprawczego są podmioty pozostające w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania inwestycji ustalany jest na potrzeby ustalenia kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) i ponownie organ odwoławczy mimo jednoznacznej oceny prawnej wynikającej z wiążącego wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. analizuje sytuację prawną skarżącej spółki w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi ograniczając się do ustalenia braku negatywnego oddziaływania na jej nieruchomość, w sytuacji, gdy wystarczający w rozumieniu art. 28 kpa byłby możliwy wpływ na jej nieruchomość, niezależnie od tego, czy oddziaływanie to mieści się w granicach norm, czy też przekracza obowiązujące normy. Wobec wskazanych istotnych naruszeń przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez co naruszono przepis materialny art. 28 kpa, zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlegała uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy rozpatrzy wniesione w terminie odwołanie A Spółki z o.o. w G. jako podmiotu, który powinien być stroną postępowania w sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2012 r."

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł inwestor J. S.. Do chwili wydania zaskarżonych decyzji nie została ona rozpoznana. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., a więc wydanym już po zamknięciu rozprawy w niniejszej sprawie, w terminie publikacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu (II OSK 752/14).

Niezależnie od powyższego wątku sprawy związanego z rozpoznawaniem odwołania skarżącej "A" od decyzji organu I instancji z dnia 2 lipca 2012 r., postępowanie naprawcze było kontynuowane z udziałem wyłącznie tych podmiotów, które organ uznawał za strony postępowania. Żadne dalsze rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie nie zostały tej Spółce doręczone.

W wyniku wniesionych od decyzji z dnia 2 lipca 2012 r. odwołań podmiotów, którym organ doręczył tą decyzję (uznawanych w dotychczasowym postępowaniu za strony postępowania) - H. L. i J. P., decyzją z dnia 16 października 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o jej uchyleniu wyłącznie w części dotyczącej terminu nałożonego obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, wyznaczając go do dnia 28 lutego 2013 r., w pozostałym zaś zakresie orzekł o jej utrzymaniu w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestycja realizowana jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a odstępstwa te polegają na zrealizowaniu garażu podziemnego zaprojektowanego całkowicie poniżej rzędnej ulicy K. (wynoszącej od 46 do 47 m n.p.m.) jako kondygnacji posiadającej ściany i strop znacznie powyżej poziomu tego terenu. Rzędna projektowana stropu nad garażem w zatwierdzonym projekcie budowlanym wynosi -1,26 m czyli 46, 85 m n.p.m., natomiast inwestor zrealizował w/w część budynku ponad metr wyżej (patrz pomiary organu I instancji w trakcie wizji, jak i pomiar geodezyjny dostarczony przez inwestora). Powyższe odstępstwa, jak uznał organ, dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tj. kubatury, wysokości, a zatem zgodnie z art. 36a ust. 5 są to odstępstwa istotne, uzasadniające wdrożenie procedury naprawczej w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W wykonaniu powyższej decyzji inwestor przedłożył w dniu 30 listopada 2012 r. cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2014 r., wydanym na podstawie art. 35 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył obowiązek jego uzupełnienia w terminie do 30 kwietnia 2014 r. Następnie, wobec ustalenia, że przedłożony w dniu 3 kwietnia 2014 r. uzupełniony projekt, pomimo oświadczenia projektanta, nadal nie spełniał ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ulicy K. i w zakresie dopuszczalnego współczynnika powierzchni zabudowy), jak również naruszał wymóg art. 43 ustawy o drogach publicznych w zakresie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni i nie zawierał uzgodnienia z zarządcą drogi, organ wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie. W wyznaczonym terminie, tj. w dniu 16 maja 2014 r., inwestor złożył poprawiony projekt uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków oraz Zarządem Dróg i Zieleni.

Należy nadmienić, że decyzją z dnia 25 lutego 2013 r. Prezydent Miasta, w związku z wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia 6 sierpnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 36 a ust. 2 tej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 28 czerwca 2013 r. organ nadzoru budowlanego skierował do H. L. pismo, w którym poinformował go, że w wyniku przeprowadzonej ponownej analizy kręgu stron postępowania doszedł do wniosku, że nie powinien być uznany za stronę. Wyjaśnił, że omyłkowe uznanie za stronę postępowania spowodowane było faktem korzystania przez niego z części działki należącej do inwestora. W konsekwencji powyższego, dalsze postępowanie w sprawie prowadzone już było bez udziału H. L.. Wydawane dalsze decyzje opisane poniżej nie były mu już doręczane.

Decyzją z dnia 14 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. K. 25 w G. i udzielił inwestorowi J. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego obiektu. Jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania. Wyjaśnił, że "przedstawiony przez inwestora ostatecznie projekt budowlany zamienny doprowadza do stanu zgodnego z przepisami część obiektu od strony ulicy K. poprzez obniżenie garażu i zaprojektowanie wierzchu stropu garażu poniżej rzędnej ul. K.. Przedstawiony projekt ma na celu rozebranie części budynku wybudowanej niezgodnie z przepisami i zmierza do rozwiązań projektowych zbliżonych do tych, na które inwestorowi udzielono pozwolenia na budowę". Organ wyjaśnił także, "że mając na względzie szereg wniosków właścicieli nieruchomości sąsiednich o uznanie za strony w niniejszym postępowaniu i w oparciu o aktualne opracowanie geotechniczne zawarte w projekcie zamiennym ponownie zweryfikowano krąg stron niniejszego postępowania, który jednakże nie wymaga rozszerzenia w stosunku do ostatnich ustaleń".

Decyzja ta została doręczona J. S. i B. S. oraz J. P., K. P. i P. P.

Odwołanie od niej wniósł J. P., podnosząc, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny nie doprowadzi zrealizowanego z odstępstwami obiektu budowlanego do zgodności z prawem, w szczególności nie doprowadzi do prawidłowej wysokości budynku tj. 8 metrów od ulicy K., która wynika z postanowień planu. Obecnie istniejący, a jeszcze nie skończony budynek, jak argumentował odwołujący, ma ok. 9,5 m wysokości, co powoduje zacienienie sąsiednich nieruchomości. Wskazał, że wiele kontrowersji budzi nakazanie inwestorowi rozebrania części garażowej budynku i wykonanie tej części tak aby strop garażu znajdował się poniżej rzędnej ulicy K.. Mianowicie przekroczenie wysokości stropu garażu wynikało, jak tłumaczył sam inwestor, z niemożności wykonania garażu na głębokości i wysokości ujętej w pierwotnym projekcie. Skoro w trakcie wykonywania prac budowlanych okazało się, że takie umiejscowienie garażu jest niemożliwe to żaden projekt zamienny tego faktu nie zmieni. A zatem, skoro obniżenie garażu nie jest możliwe, to zatwierdzenie projektu zamiennego prowadzi jedynie do umożliwienia inwestorowi dalszej budowy. Wskazał, że ewentualne próby rozbiórki istniejącej części garażowej i wykonanie jej niżej spowodują realne zagrożenie osunięcia się budowanego obiektu, ulicy K., jak i sąsiednich nieruchomości.

W terminie otwartym do wniesienia odwołania dla stron, którym organ doręczył decyzję z dnia 14 sierpnia 2014 r. wpłynęło wspólne odwołanie podpisane przez M. B., H.a L., a także H. P. zamieszkałą przy ulicy K. 24 a. Jak wynika z map znajdujących się w aktach sprawy nieruchomość zabudowana przy ulicy K. 24 a stanowi działkę nr [...] położoną na wprost działki inwestora [...] przez ulicę K.. W tym wspólnym odwołaniu wskazano na nieprawidłowości zrealizowanej inwestycji w stosunku do zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego. Podniesiono też, że zatwierdzony projekt zamienny nie doprowadzi obiektu do stanu zgodnego z prawem i nie gwarantuje zgodności tego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący zażądali dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu na prawach strony i zarzucili, że dotychczasowe postępowanie z uwagi na brak ich udziału obarczone jest nieważnością.

Pismem z dnia 6 listopada 2014 r. organ odwoławczy zwrócił się do M. B. o wyjaśnienie, czy odwołanie wniósł w imieniu własnym, czy też w imieniu spółki "A". Poinformował, ze w braku odpowiedzi potraktuje odwołanie jako wniesione w imieniu własnym (pismo organu k. 4 akt organu odwoławczego).

W udzielonej w dniu 12 listopada 2014 r. odpowiedzi M. B. wyjaśnił, że wszystkie jego pisma składane do sprawy są wnoszone w imieniu spółki "A", która jest właścicielem budynku przy ul. K. 22 (pismo k. 6).

Decyzją z dnia 8 stycznia 2015 r. organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze "w przedmiocie rozpatrzenia odwołania M. B., H. L. i H. P.". W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił następującą argumentację:

"Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej przez organ I instancji służy stronie odwołanie do organu wyższego stopnia. W świetle przepisów art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny albo obowiązek.

Stwierdzić jednakże należy, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie budowy domu jednorodzinnego na działce przy nr [...] przy ul. K. 25 w G. Pan M. B., Pani H. P. i Pan H. L. nie zostali uznani przez organ I instancji za stronę postępowania. Powodem powyższego był fakt, iż posesja należąca do Pana M. B. i Pani H. P. leży po przeciwnej stronie ulicy K., zatem nie w bezpośrednim sąsiedztwie omawianej inwestycji. Natomiast odległość najbardziej wysuniętej części objętego mniejszym postępowaniem budynku mieszkalnego od granicy działki należącej do Pana H. L. wynosi 5,19 m.

Dodać należy, że budynki należące zarówno do Pan M. B. jak i do Pani H. P. są oddalone od prowadzonej inwestycji o ponad 12 m i w odległości większej niż 6 m od ul. K.. Planowana inwestycja, zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może przekroczyć 8 m wysokości. Natomiast z przedłożonego projektu zamiennego omawianej inwestycji wynika, że inwestycja ta ma wysokość 7,90 m licząc od poziomu ul. K., zatem jest zgodna z zapisami planu. Ponadto stwierdzić należy, że zacienienie nieruchomości należących do Pan M. B. jak i do Pani H. P., nie znajduje potwierdzenia, gdyż odległość budynków należących do w/wym. od budowanego budynku przy ul. K. 25 w G. wynosi ponad 17 m (patrz projekt zagospodarowania terenu) jest znacznie większa od wysokości tej inwestycji, która wynosi 7,90 m licząc od poziomu ul. K.. Stwierdzić w tym miejscu należy, że wobec zawartej w odwołaniu M. B., H. P. i H. L. następującej informacji - "zbyt wysokie posadowienie budynku spowodowało niestabilność całego gruntu od ul. K., doprowadzając do występowania spękań w ulicy K. jak i w nieruchomościach sąsiednich tj. K. 23 i K. 22, skala spękań jest coraz większa, co ewidentnie świadczy o niestabilności gruntu spowodowanej błędnym posadowieniem całej inwestycji przy ul. K. 25", tut. organ zlecił organowi I instancji przeprowadzenie na podstawie przepisów art. 81-84a ustawy Prawo budowlane z 1994r. kontroli przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym w dniu 11.12.2014r. organ I instancji przeprowadził w/w kontrolę z udziałem tut. organu, przedstawicieli Zarządu Dróg i Zieleni i inwestora. W trakcie w/w kontroli dokonano oględzin nieruchomości sąsiadujących z omawianą inwestycja tj. posesji przy ul. K. 22, 24, 24A, 23 i 27 w G., a także drogi - ulicy K.. Po dokonanych oględzinach nie stwierdzono żadnych pęknięć, rys ani jakichkolwiek uszkodzeń w/w nieruchomości. Natomiast w kwestii drogi tj. ulicy K. wypowiedział się przedstawiciel Zarządu Dróg i Zieleni, który stwierdził, że na dzień kontroli brak jest uszkodzeń spowodowanych budową przy ul. K. 25, droga jest w stanie stabilnym. Ponadto w/w przedstawiciel ZD i Z w G. oświadczył, że na przestrzeni ostatnich dwóch lat nie było żadnych zgłoszeń od innych osób w sprawie ulicy K.. Przedstawiciel ZDiZ w G. podczas kontroli nie stwierdził jakichkolwiek nieprawidłowości dotyczących ul. K.. Ponadto w trakcie w/w kontroli dokonano oględzin palisady wykonanej z pali CFA o długości 12-13m, usytuowanych przy granicy działki nr [...] z ulicą K. w G., która skutecznie stabilizuje drogę ( ulicę K.) wraz z istniejącymi podziemiami oraz stabilizuje nieruchomości znajdujące się za tą drogą (ul. K.). Kontrolujący stwierdzili, że palisada ta jest gwarancją zabezpieczenia drogi i nieruchomości sąsiednich tj. położonych poza tą drogą przy ul. K. 22, 24, 24A w G.. Ponadto podczas oględzin nie stwierdzono, żadnych uszkodzeń budynku przy ul. K. 23 oraz przy ul. K. 27 w G..

Na podstawie zebranego materiału dowodowego, stwierdzić należy, że nieruchomości należące do M. B. (ul. K. 22), H. P. ( ul. K. 24A) i H. L. ( ul. K. 23) nie znajdują się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 z 2002r. poz. 690, ze zmianami), przepis § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych, przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych). Tym bardziej, że nieruchomości Pana M. B. i Pani H. P. odgrodzone są od omawianej inwestycji drogą (ul. K.) należącą do miasta G., zatem przedmiotowa inwestycja w niczym nie ogranicza swobodnego korzystania z tych nieruchomości. Dodać należy, że omawiana inwestycja polega na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego. Po analizie zebranego materiału dowodowego stwierdzić należy, że przedmiotowa budowa w niczym nie ogranicza swobodnego korzystania z nieruchomości należących do odwołujących, zatem nie można stwierdzić naruszenia ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości. Powyższe zdaniem tut. organu świadczy, iż właściciele w/w nieruchomości nie mają w przedmiotowej sprawie swojego interesu prawnego lub obowiązku. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania słusznie, pomijając właścicieli nieruchomości nieznajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej budowy. W związku z powyższym przedmiotowa decyzja organu I instancji nr INB-JA-7140/04/12/44/181/25 z dnia 14.08.2014r. słusznie nie była skierowana do wnoszących odwołanie.(...)

Ponadto po analizie zebranego materiału dowodowego stwierdzić należy, że przedmiotowa budowa w niczym nie ogranicza swobodnego korzystania z nieruchomości należących do odwołujących, a zatem nie można stwierdzić naruszenia interesu prawnego w/w wynikającego z prawa własności nieruchomości. Powyższego, zdaniem tut. organu nie zmienia fakt, iż przed Sądem Rejonowym w G. toczy się z wniosku odwołującego - H. L., postępowanie przeciwko inwestorowi - o zasiedzenie przez H. L. przygranicznego pasa gruntu należącego do inwestora. Niezależnie od powyższego, nadmienić należy, że jeżeli zdaniem odwołujących zostali oni niesłusznie pominięci, jako strona postępowania, to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego mogą wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania, w którym nie uczestniczyli, jako strona.

Decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania J. P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania, wskazał na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zanalizował stwierdzone w toku postępowania odstępstwa od zatwierdzonego projektu oraz przedłożony w wykonaniu decyzji z dnia 16 października 2012 r. projekt zamienny i stwierdził, że projekt ten spełnia wymogi określone w przepisach art. 34 i 35 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że projekt, "w celu obniżenia stropu garażu do poziomu 46,59 m n.p.m. (zgodnego z pierwotnym projektem) oraz w celu obniżenia stropu garażu znajdującego się nad kondygnacją piwnic do poziomu 44,10 m n.p.m, zakłada rozbiórkę wybudowanej niezgodnie z pierwotnym projektem części garażu tj. rozbiórkę ścian i stropu garażu wybudowanych ponad poziomem ul. K. w G., oraz rozbiórkę stropu garażu znajdującego się nad kondygnacją piwnic i wybudowanie nowych stropów garażu ( dolnego na poziomie 44,10 m n.p.m. i górnego na poziomie 46,59 m n.p.m.) przez co, ta część omawianego budynku mieszkalnego, która stanie się jego podziemną częścią, zostanie doprowadzona do stanu zgodnego z przepisami w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz zgodnej z planem powierzchni zabudowy". Organ wskazał, że rzędna posadowienia całego budynku nie została zmieniona, zatem nie przekroczono dopuszczalnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wysokości budynku wynoszącej 8,0 m - mierząc od poziomu ul. K. w G., oraz wysokości 12,0 m mierząc od strony ul. S. w G.

W połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (w sposób określony na wstępie niniejszego uzasadnienia) skargach na decyzję z dnia 8 stycznia 2015 r. umarzającą postępowanie odwoławcze skarżący: "A" spółka z o.o., M. B., H. L. zarzucili przede wszystkim naruszenie art. 28 kpa przez przeprowadzenie postępowania bez ich udziału. Spółka "A" w swojej skardze podniosła, że organ błędnie uznał (najprawdopodobniej wskutek omyłki), że wnoszącym odwołanie jest M. B.. Zwróciła uwagę, że kwestia ta była wyjaśniana w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. skierowanym do organu. Spółka odwołała się do wydanych w toku trwającego postępowania wyroków potwierdzających w jej ocenie jej status strony w sprawie. W skardze M. B. i H. L. wskazano, że organ wadliwie przyjął, że ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania nielegalnej samowoli budowlanej i że odległości tej budowy od ich budynków są zgodne z postanowieniami planu.

W połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargach na decyzję z dnia 9 stycznia 2015 r. ci sami skarżący tj.: A", M. B. i H. L. podnieśli zasadniczo te same zarzuty co w skardze na decyzję z dnia 8 stycznia 2015 r. Zarzuty te koncentrują się głównie na pozbawieniu ich udziału w prowadzonym postępowaniu polegającym w szczególności na niedoręczeniu im decyzji z dnia 9 stycznia 2015 r. Podnieśli, że organ niezasadnie wiąże posiadanie przez nich interesu prawnego z jego naruszeniem, gdy tymczasem o istnieniu legitymacji do udziału w sprawie nie decyduje fakt naruszenia interesu prawnego, lecz samo jego istnienie. Zdaniem skarżących ich interes prawny znajduje podstawę w treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Z kolei J.P. we wniesionej skardze również podniósł zarzut nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Wskazał, że rzeczywista odległość płotu H. L., który istnieje od czasów przedwojennych, od inwestycji wynosi zaledwie 40 cm, a granica miedzy nieruchomościami nie jest jednoznaczna. Ponadto J. P. zarzucił, że zatwierdzony projekt zamienny nie doprowadza zrealizowanej z odstępstwami inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa.

W odpowiedzi na wszystkie skargi w obu sprawach organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Dodatkowo podniósł, że powołany w skargach wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie jest wyrokiem prawomocnym, a ponadto dotyczył tylko jednego skarżącego "tj. Pana M. B. prezesa i właściciela spółki A". Wyrok ten, jak argumentował organ, nie dotyczył ani H. L., ani H. P.. Z kolei w związku z podnoszoną w skardze kwestią odległości (40 cm) płotu H. L. od granicy działki, na której prowadzona jest inwestycja, organ wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że H. L. użytkuje część działki należącej do inwestora. W rzeczywistości odległość granicy działki należącej do tego skarżącego od granicy działki, na której prowadzona jest inwestycja wynosi ponad 5 metrów. Złożenie do sądu wniosku o zasiedzenie części działki nie ma znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, gdyż na dzień orzekania użytkowana przez H. L. część działki należy do inwestora.

Uczestnicy, B. S. i J. S., wnieśli o oddalenie wniesionych skarg, podzielając w całości stanowisko organu. W odniesieniu do skargi "A" na decyzję z dnia 8 stycznia 2015 r. uczestnicy stwierdzili, że spółka ta nie jest stroną postępowania. Nawet bowiem stwierdzone w toku sprawy odstępstwa od zatwierdzonego projektu "wykluczają możliwość oddziaływania na którąkolwiek z nieruchomości skarżących z uwagi na zbyt dużą odległość". Uczestnicy stwierdzili, że wydane w sprawie wyroki nie miały charakteru wiążącego, gdyż od ich wydania upłynęło kilka lat, odpowiednio 2,5 roku od momentu wydania orzeczenia w sprawie II SA/Gd 683/12 oraz 1,5 roku od momentu wydania orzeczenia w sprawie II SA/Gd 507/13. Nadto ostatni z tych wyroków nie jest jeszcze prawomocny na skutek wniesionej przez inwestora skargi kasacyjnej. Zwrócono uwagę, że od czasu wydania wskazanych orzeczeń organ podjął cały szereg czynności w celu ustalenia, czy skarżący tj. "A", M. B. oraz H. L. pozostają w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji budynku mieszkalnego przy ul. K. 25. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że nie występują negatywne skutki oddziaływania inwestycji na teren znajdujący się w jej bezpośrednim sąsiedztwie w tym na nieruchomości skarżących. W związku z czym poprzedni pogląd Sądu jest już nieaktualny na obecnym etapie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są zasadne. Zasadniczym powodem ich uwzględnienia jest niewłaściwe ustalenie kręgu stron prowadzonego postępowania i przeprowadzenie go, w odniesieniu do "A" w całości, a w doniesieniu do H. L. w znacznej części, bez ich udziału. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że ci skarżący i nie tylko (o czym w dalszej części uzasadnienia) powinni być stronami prowadzonego postępowania.

Jeżeli chodzi o status skarżącej "A", to zdaniem Sądu, został on jednoznacznie przesądzony w przywołanym wyżej wyroku tut. Sądu z dnia 13 listopada 2013 r. o sygnaturze II SA/Gd 507/13. Wywody Sądu w tym zakresie nie nasuwają wątpliwości co do wiążących dla organu zaleceń – rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji z dnia 2 lipca 2012 r. nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego "jako podmiotu, który powinien być stroną". Fakt, że wyrok ten nie był jeszcze prawomocny w toku dalszego rozpatrywania sprawy nie zwalniał organu z obowiązku jego uwzględnienia. Skoro organy nadzoru budowlanego kontynuowały postępowanie "naprawcze" i wydawały dalsze rozstrzygnięcia tj. decyzję z dnia 16 października 2012 r. (na skutek odwołania H. L. i J. P. z pominięciem odwołania skarżącej) utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakładającą obowiązek przedstawienia projektu zamiennego, a następnie decyzję o jego zatwierdzeniu, to ryzykowały, że z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia Sądu (co nastąpiło w dniu 26 listopada 2015 r. na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 752/14) zaistnieje, w stosunku do wydanego ostatecznego rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę, podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione). Wbrew stanowisku inwestora cytowany wyrok nie obligował organów do dokonywania dalszych ustaleń w sprawie w celu badania interesu prawnego skarżącej, lecz przesądzał jednoznacznie o statusie "A" jako strony i nakazywał merytoryczne rozpoznanie jej odwołania. Ponadto zauważyć należy, że treść art. 153 P.p.s.a nie uzależnia mocy wiążącej wyroków sądów administracyjnych od ich prawomocności. Wprawdzie wydawać by się to mogło oczywiste, niemniej jednak w takiej sytuacji, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdy wyrok dotyczy pewnej kwestii wypadkowej mającej zasadnicze znaczenie dla ostatecznego prawidłowego załatwienia sprawy, organ powinien respektować zalecenia zawarte w nieprawomocnym wyroku. Sam fakt braku prawomocności orzeczenia, wynikający z wniesienia skargi kasacyjnej przez innego uczestnika postępowania, nie uprawniał organu do ignorowania oceny sądu administracyjnego. Oczywiście, w takim przypadku, istniało ryzyko, że na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej ocena ta zostanie uchylona lub zmieniona, tym niemniej od momentu jej wyrażenia przez sąd administracyjny organ winien ją respektować. Ponadto, zupełnie niezależnie od wydanych w sprawie wyroków, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela zawartą w ich uzasadnieniu argumentację, uznając ją w całości za własną. Stanowisko organów obu instancji co do tego na jakich zasadach powinien być ustalony krąg stron prowadzonego postępowania i jakie okoliczności faktyczne i prawne decydują o tym przymiocie jest błędne i to nie tylko w odniesieniu do skarżącej "A".

Jak wynika z akt sprawy działka inwestora nr [...], na której wzniesiono częściowo obiekt niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, sąsiaduje bezpośrednio po tej samej stronie ulicy K. z jednej strony z działką 251 (skarżącego J. P. oraz K. P. i P. P.), z drugiej strony z działką nr 253 (H. L.). Na wprost działki inwestora nr [...], oddzielone jednokierunkową wąską ulicą K., położone są działki nr [...] ("A"), nr [...] (H. P.). Te dwie ostatnie działki oddziela jeszcze działka nr [...] (z akt sprawy nie wynika kto jest jej właścicielem). Te trzy działki, położone po drugiej stronie ulicy K., łącznie są obszarowo porównywalne z położoną naprzeciwko działką inwestora. Działka inwestora nr [...] położona jest na skarpie pomiędzy ulicą K. a S.. Wszystkie wymienione działki sąsiednie są zabudowane (por. wzajemne położenie nieruchomości - mapa k. 1 i inne znajdujące się w aktach mapy oraz dokumentacja fotograficzna). Organ uznał, że ani "A", ani wnosząca odwołanie od decyzji z dnia 14 sierpnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego H P., jak również H. L. (uznawany początkowo za stronę) nie są stronami w sprawie. Zdaniem Sądu, już samo położenie nieruchomości, które są własnością wymienionych podmiotów powinno, bez żadnych wątpliwości, skutkować przyznaniem im statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa i to od początku prowadzonego postępowania naprawczego, jak również bez względu na to, czy prowadzona z odstępstwami inwestycja, czy też ta która w wyniku działań naprawczych zatwierdzonych przez organ ma dopiero powstać, spełnia czy też nie warunki techniczno – budowlane, jak również bez względu na badaną w sprawie rzeczywistą odległość płotu H. L. od granicy działki inwestora (40 cm czy 5 m). Wszystkie te okoliczności są bez znaczenia dla uznania, że te podmioty, które wniosły odwołanie od decyzji z dnia 14 sierpnia 2014 r. są stronami. Dla Sądu jest niezrozumiałe dlaczego w rozpoznawanej sprawie, organy prawidłowo przyjmując, że dla ustalenia kręgu stron zastosowanie znajduje art. 28 kpa, badały kwestie związane z obszarem oddziaływania zrealizowanej z odstępstwami inwestycji, ograniczeniem zagospodarowania działek odwołujących przez realizowaną z odstępstwami inwestycję i analizowały położenie płotu H. L. od granicy działki inwestora. Te okoliczności w rzeczywistości nie miały znaczenia. Prowadzone postępowanie to postępowanie określane jako "naprawcze", którego celem jest doprowadzenie realizowanego przez inwestora z odstępstwami obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Zrealizowany częściowo na działce nr [...] obiekt budowlany nie spełnia warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a zatem narusza prawo. Postępowanie, które w istocie zainicjował wniosek "A" zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami prawa. Nie ulega wątpliwości, że w interesie właścicieli nieruchomości sąsiednich leży zmiana istniejącego niegodnego z prawem stanu rzeczy. Obowiązkom inwestora polegającym na poddaniu się procedurze "naprawczej" (powstrzymania się od realizacji robót, przedstawienia projektu zamiennego, ewentualnej rozbiórki części obiektu, uzyskania pozwolenia na użytkowanie) odpowiada uprawnienie właścicieli nieruchomości sąsiednich domagania się od organów jej przeprowadzenia, wydania prawidłowych decyzji i dokonania czynności przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego. Zatem uprawnienie to znajduje podstawę w treści art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Właściciele nieruchomości sąsiednich mają prawo żądać, aby organ taką procedurę naprawczą wdrożył i prawidłowo przeprowadził. Skoro bowiem na sąsiedniej nieruchomości znajduje się niewykończony obiekt budowlany zrealizowany z odstępstwami, to nie można uznać, że taka sytuacja jest prawnie obojętna i nie ma wpływu na sposób zagospodarowania położonych w sąsiedztwie nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie argumentacja organu, że nieruchomości sąsiednie nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż ta odpowiada warunkom przewidzianym w § 12 i § 13 przepisów techniczno – budowlanych, jest błędna. Po pierwsze nie wiadomo, czy organ ma na myśli inwestycję zrealizowaną z odstępstwami, czy tą która dopiero w wyniku działań naprawczych po zatwierdzeniu projektu zamiennego będzie realizowana. Nie ma to zresztą większego znaczenia, albowiem i w jednym i drugim przypadku zachowanie warunków techniczno – budowlanych nie wyznacza obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Obszar ten wyznaczają już same te warunki, ich istnienie czyli normy określające odległości od granicy sąsiedniej nieruchomości. Obowiązek organu zbadania ich zachowania powoduje, że właściciele nieruchomości sąsiednich mają prawo żądać ich respektowania (poszanowania ich interesów w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Uzasadnia to ich udział w postępowaniu "naprawczym", bez względu na to, czy zrealizowany z odstępstwami obiekt spełnia normy odległościowe czy też nie. Sama konieczność zachowania warunków w odniesieniu do działek sąsiednich skutkuje uznaniem, że działki te wchodzą w zakres obszaru oddziaływania inwestycji. W rozpoznawanej sprawie zatem organ nie miał jakichkolwiek podstaw do wykluczenia z postępowania na pewnym jego etapie H. L.. Ustalenie, że granica oddzielająca jego nieruchomość od nieruchomości inwestora znajduje się w rzeczywistości w innym miejscu niż początkowo sądził organ, a tym samym zachowane są odległości przewidziane w przepisach techniczno – budowlanych, nie mogła powodować wyeliminowania tego skarżącego jako strony postępowania. Powyższe stanowisko odnosi się również do nieruchomości "A" i H. P.. Akcentując fakt oddzielenia tych nieruchomości od nieruchomości inwestora działką drogową organ pominął ich wzajemne położenie (na wprost zrealizowanej z odstępstwami inwestycji). Zupełnie na marginesie można dodać (co Sądowi wiadomo z urzędu), że rozpoczynająca swój bieg na tyłach T. M. w G. ulica K. to wąska jednokierunkowa lokalna uliczka "przechodząca" na pewnym odcinku w schody prowadzące na skarpę, na której położona jest działka inwestora. Porównanie na dokumentacji fotograficznej wielkości i usytuowania zrealizowanej inwestycji z istniejącą w jej otoczeniu zabudową wskazuje, że fakt oddzielenia drogą nie powinien pozbawiać właścicieli działek położonych naprzeciwko działki inwestora możliwości bycia stroną.

Zasadne zatem okazały się skargi "A’ i H. L. na decyzję z dnia 8 stycznia 2015 r. umarzającą postępowanie odwoławcze "w przedmiocie rozpatrzenia odwołania M. B., H. L. i H. P.". Podkreślenia wymaga, że w ocenie Sądu "A’’ miała interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a w skarżeniu decyzji, która formalnie jej nie dotyczyła. Decyzja ta bowiem zapadła w wyniku rozpoznania jej odwołania wniesionego wspólnie z H. L. i H. P.. Organ, mimo wyjaśnienia przez M. B. w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r., że działa w imieniu spółki "A" w decyzji wadliwie przyjął, że odwołanie wniósł M. B. jako osoba fizyczna. W świetle treści uzasadnienia tej decyzji, w której w kilku miejscach wyraźnie mowa o "nieruchomości M. B." trudno uznać to za zwykłą pomyłkę. W każdym razie pomyłka ta spowodowała, że M. B. również zyskał legitymację do zaskarżenia ostatecznych decyzji wydanych, jak przyjął organ, w następstwie jego odwołania. Zdaniem Sądu, skierowanie decyzji do podmiotu, który nie jest stroną postępowania (w tym przypadku do M. B. zamiast do wnoszącej odwołanie "A") spowodowało jego niezasadne "ustronnienie", a tym samym dało mu legitymację w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do zaskarżenia wydanych w sprawie decyzji. Dodatkowo też Sąd nie może wykluczyć, że M. B. jest bądź właścicielem, bądź też tylko współwłaścicielem którejś z sąsiednich nieruchomości. Okoliczność ta jednak nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia 8 stycznia 2015 r., co dodatkowo świadczy o jego wadliwości.

Powyższe wskazuje, że organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego "z odwołania M. B., H. L. i H. P.". Wniesione w rzeczywistości przez "A" odwołanie w jednym piśmie z odwołaniem H. L. i H. P. powinno zostać rozpoznane łącznie z odwołaniem J. P.. Prawidłowa decyzja organu odwoławczego może być wydana jedynie w wyniku rozpoznania wszystkich odwołań. Niedopuszczalne jest bowiem kilkukrotne rozpoznawanie sprawy przez organ odwoławczy, raz na skutek odwołania jednego podmiotu, drugi raz na skutek odwołania innego podmiotu i to nawet wówczas, gdy sytuacja taka zaistniała bez winy organu. W konsekwencji wadliwa z tego powodu okazała się być również decyzja z dnia 9 stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Została ona bowiem wydana bez rozpoznania wszystkich odwołań wniesionych przez strony postępowania.

Reasumując, zdaniem Sądu decyzja z dnia 8 stycznia 2015 r. została podjęta z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 28 kpa i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a w zakresie ustalenia, jaki podmiot w rzeczywistości wniósł odwołanie ("A" czy Marek B.) także z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Podstawą uwzględnienia skargi "A" i H.a L.ego jest zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu doszło do pozbawienia skarżących i H. P. udziału w sprawie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśnienia wymaga, że zastosowanie tej podstawy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy było uprawnione, skoro w/w strony powołały się na to uchybienie, niesłusznie jednak przypisując mu skutek nieważnościowy. Z kolei zasadność skargi M. B. uprawniała Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przywołane przepisy stanowiły również podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z dnia 9 stycznia 2015 r. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy za zasadną należało uznać, oprócz skargi w/w podmiotów, także skargę J. P.. Wprawdzie J. P. od początku postępowania brał w nim czynny udział, to jednak nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja powinna zostać podjęta w wyniku rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań. Wydanie decyzji w następstwie odwołania tylko jednej strony bez uwzględnienia pozostałych wniesionych odwołań narusza art. 138 kpa. Decyzja ta podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dodatkowo, zdaniem Sądu, wyeliminowanie decyzji z dnia 8 stycznia 2015 r. spowodowało, że w stosunku do decyzji ostatecznej z dnia 9 stycznia 2015 r. zaistniała podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja z 9 stycznia 2015 r. została wydana w oparciu o decyzję z dnia 8 stycznia 2015 r. Wyeliminowanie tej pierwszej skutkować musiało zatem koniecznością uchylenia opartej na niej decyzji z dnia 9 stycznia 2015 r. także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.ps.a. Dodatkowo należy zauważyć, że decyzja z dnia 9 stycznia 2015 r. mogła podlegać uchyleniu także wyłącznie w ramach rozpatrywania skarg, bądź tylko jednej z nich, na decyzję z dnia 8 stycznia 2015 r. w oparciu o treść art. 135 P.ps.a. Przepis ten umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie wszystkich decyzji wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Nie ulega wątpliwości, że dla prawidłowego załatwienia sprawy zakończonej decyzją z 8 stycznia 2015 r. konieczne byłoby wyeliminowanie także decyzji z 9 stycznia 2015 r., gdyż bez jej uchylenia niemożliwe byłoby rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym w wyniku wspólnie złożonego odwołania "A", H. L. i H. P.. Decyzja z dnia 9 stycznia 2015 r. jest również decyzją "pozostającą w granicach sprawy" zakończonej decyzją z dnia 8 stycznia 2015 r. Takie stanowisko, aczkolwiek na tle wzajemnej relacji decyzji utrzymującej w mocy pozwolenie na budowę i umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji o pozwoleniu na budowę, zostało wyrażone już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., II OZ 669/12 https://cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, kierując się dyspozycją powołanego art. 135 P.p.s.a, Sąd uchylił dodatkowo także decyzję organu I instancji z dnia 14 sierpnia 2014 r. zatwierdzającą projekt zamienny oraz decyzję organu odwoławczego z dnia 16 października 2012 r., która została wydana w następstwie odwołania wniesionego przez H. L. i J. P. z pominięciem odwołania "A". Decyzja ta bowiem kończyła pierwszy etap postępowania "naprawczego" w którym również naruszono prawo skarżącej jako strony do czynnego udziału w postępowaniu. Wadliwość ta nie mogła być w żaden sposób konwalidowana w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Wobec powyższych uchybień Sąd nie mógł merytorycznie zweryfikować poprawności ustaleń organów i zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego odnoszących się do rodzaju i charakteru stwierdzonych odstępstw i możliwości ich "naprawy" na podstawie złożonego przez inwestora projektu zamiennego. Postępowanie w sprawie musi być bowiem ponownie przeprowadzone z udziałem wszystkich stron postępowania. Pozbawione udziału strony nie mogły korzystać w pełni z praw gwarantowanych im w postępowaniu w tym z prawa do zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków dowodowych itp. Zatem przesądzenie przez Sąd o prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń, jak również wykładni i zastosowaniu przepisów prawa materialnego ze skutkiem związania organów wyrażoną oceną byłoby nie tylko przedwczesne, ale i w ocenie Sądu niedopuszczalne. Wiążąca organy ocena prawna Sądu w kwestiach merytorycznych powodowałaby, że udział stron w ponownie prowadzonym postępowaniu byłby wyłącznie formalny.

Z powyższych względów na podstawie wcześniej wymienionych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w/w ustawy.