Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 42/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art 11a ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Śródmieście- Wschód w Krakowie na uchwałę Nr XIII/140/2013 Rady Gminy Koszyce z dnia 31 stycznia 2013 r., w sprawie przyjęcia "Programu Opieki nad Zwierzętami Bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Koszyce w 2013 roku" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy dla Krakowa – Śródmieście Wschód wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Koszyce Nr XIII/140/2013 z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2013 roku", domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (test jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm. – dalej jako: u.o.z.), poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 3 ust. 3 Programu stanowiącego załącznik do uchwały (dalej też jako: "Program") zasad opieki nad bezdomnymi kotami w tym ich dokarmiania oraz podmiotów odpowiedzialnych za realizację tego zadania;

- art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., poprzez brak kompleksowego uregulowania, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 4 ust. 1 pkt 2 Programu, kwestii usypiania ślepych miotów oraz niewskazanie w sposób niebudzący wątpliwości podmiotów odpowiedzialnych za realizację tego zadania;

- art. 11a ust. 5 u.o.z., poprzez brak uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu;

- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.), art. 11 ust. 2 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 stycznia 2017 r., poprzez zawarcie w Programie celu polegającego na edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt i skonkretyzowanie postanowień w tym zakresie w § 5 Programu – co wykraczało poza upoważnienie ustawowe.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 11a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, z uwagi na fakt, iż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, a przy tym stanowi podstawę podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania ich bezdomności. Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. (musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie), a jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Podkreślono przy tym, że uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie, gdyż niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Dodano również, że jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Dodatkowo Prokurator zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że u.o.z. przewiduje krótki – roczny – termin obowiązywania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Prokurator w pierwszej kolejności podał, że w jego ocenie zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo poprzez albo zbyt ogólne albo niepełne uregulowanie niektórych kwestii stanowiących obligatoryjne elementy programu, a także wychodzi poza upoważnienie ustawowe. Następnie podniesiono, że naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. polegało na użyciu ogólnego sformułowania w § 3 ust. 3 Programu, iż będą monitorowane ewentualne skupiska kotów wolno żyjących na terenie Gminy w celu zapewnienia im opieki. Zdaniem Prokuratora, taki opis zadania należało uznać za dalece niewystarczający, gdyż nie określał on podmiotu za nie odpowiedzialnego, ogólnych zasad opieki oraz nie przewidywał w ogóle rozwiązania kwestii dokarmiania kotów pozostających na wolności – do czego zobowiązywał przepis ustawowy. Zaznaczono, że stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje usypianie ślepych miotów, natomiast w przedmiotowej sprawie § 4 ust. 1 pkt 2 Programu wskazano, że lekarz weterynarii na pisemny wniosek właściciela będzie wykonywał usypianie ślepych miotów zwierząt. W ocenie Prokuratora, taki zapis w Programie rażąco naruszał przepis ustawy, gdyż po pierwsze ograniczał uregulowanie do usypiania ślepych miotów, które posiadają właściciela, a po drugie wzbudzał uzasadnione wątpliwości co do podmiotu odpowiedzialnego, nie dając odpowiedzi na pytanie, czy chodziło o lekarza weterynarii z Przychodni wskazanej w § 3 Programu, czy też o inny podmiot, a jeśli tak, to nie wskazano jego danych. W dalszej kolejności wskazano, że stosownie do treści art. 11a ust. 5 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, natomiast w kwestionowanej uchwale, w § 6 Programu określono jedynie wysokość środków finansowych zabezpieczonych w budżecie Gminy, jednak nie wskazano w żaden sposób, jak będą one rozdysponowane na poszczególne zadania i jaka będzie podstawa ich wypłaty. Zwrócono bowiem uwagę, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż niewystarczające jest wpisanie do programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi jedynie ogólnej kwoty przeznaczonej na jego realizację i pozostawienie organom gminy swobody co do sposobu jej rozdysponowania. Ponadto podkreślono, że analiza przedmiotowej uchwały oraz Programu stanowiącego załącznik do uchwały prowadziła do wniosku, iż zawiera ona zapisy dotyczące edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt (§ 5 Programu), natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych z okresu obowiązywania art. 11a ust. 2 u.o.z. przed jego zmianą ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016 r., poz. 2102) wskazywano, że ujęcie w programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Podniesiono bowiem, że ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały przez Radę Gminy Koszyce, zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wobec tego – w ocenie Prokuratora – Rada Gminy Koszyce nie była uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień. Tym samym podano, że tak podjęta uchwała naruszała zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Dodatkowo zdaniem Prokuratora, stan powyższy prowadził też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, a nadto był on sprzeczny z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g. Dlatego też Prokurator podniósł, że oceniając zaskarżoną uchwałę należało uznać, iż nie wyczerpywała ona zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a u.o.z., co skutkowało ułomnością uchwały, którą należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, skoro nie obejmowała ona tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Dodano przy tym, że załącznik do uchwały zawierał ponadto regulację, która wykraczała poza ustawowe upoważnienie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Koszyce wniosła o jej oddalenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarga jest bezzasadna i bezprzedmiotowa z uwagi na to, że kwestionowana uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Podniesiono bowiem, że w dniu 18 grudnia 2013 r. Rada Gminy Koszyce uchwałą Nr XVIII/181/2013 przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce na 2014 r. uchylając tym samym kwestionowaną przez skarżącego uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ponadto w myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1767 z późn. zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności zaś, prokurator nie jest obowiązany do wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jak również w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego nie jest on związany terminem zaskarżenia takiego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Koszyce Nr XIII/140/2013 z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2013 r. wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2013 roku".

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budziło wątpliwości Sądu, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, pomimo, że jest ona aktem o zróżnicowanym charakterze normatywnym, zawierającym normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taka kwalifikacja przedmiotowej uchwały znajduje także swoje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga ona erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, LEX nr 2346710; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, LEX nr 1572143). Tym samym, w ocenie Sądu, mając na uwadze ukształtowany w ostatnim czasie pogląd judykatury o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi do aktów prawa miejscowego, jak również fakt, iż wskazana kwalifikacja prawna zaskarżonej uchwały nie była kwestionowana także przez Radę Gminy Koszyce, można zaniechać dalszej analizy kwestii związanych z jej charakterem prawnym.

Przechodząc zatem do oceny merytorycznej przedmiotowej skargi, a więc badania legalności zakażonej uchwały wskazać należy, że podstawę materialnoprawną jej podjęcia stanowił w rozpoznawanej sprawie art. 11a u.o.z. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej uchwały, tj. na dzień 31 stycznia 2013 r. Zgodnie z tym przepisem Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Program ten obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Ponadto program, o którym mowa w ust. 1, może – stosownie do treści art. 11a ust. 3 u.o.z. – obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4), zaś sam program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Tym samym, wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca dokonał wyraźnego wyodrębnienia obligatoryjnych (art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 u.o.z.), jak i fakultatywnych (art. 11a ust. 3 u.o.z.) elementów (przedmiotów regulacji), które odpowiednio muszą lub mogą znaleźć się każdorazowo w przyjmowanym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Oznacza to zarazem, że tak określone upoważnienie ustawowe będzie miało podstawowe znaczenie przy dokonywaniu kontroli podjętej na jego podstawie uchwały, gdyż będzie ono wyznaczało granice dopuszczalnej regulacji prawodawcy gminnego. Wskazać bowiem należy, że wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie wykraczała poza zakres tego upoważnienia. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej, a więc powinno być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a w związku z tym istotne naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1873/07, LEX nr 505378, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3529/15, LEX nr 2066218 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Ponadto nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Podkreśla się przy tym, że uzupełnieniem wskazanych powyżej unormowań jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć zatem na względzie, iż akt ten powinien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Tym samym, w ocenie Sądu, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego).

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, należało częściowo podzielić zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. (w brzmieniu sprzed 6 stycznia 2017 r.), polegający na niewskazaniu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 3 ust. 3 Programu stanowiącego załącznik do uchwały, zasad opieki nad bezdomnymi kotami, w tym ich dokarmiania oraz podmiotów odpowiedzialnych za realizację tego zadania. Zgodnie z treścią § 3 ust. 3 kontrolowanego Programu: "Monitorowanie ewentualnych skupisk kotów wolnożyjących na terenie Gminy, w celu zapewnienia im opieki". Zdaniem Sądu, w skardze przedstawiono prawidłową ocenę zakwestionowanego stanu normatywnego podnoszącą, że ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczące opieki nad wolnożyjącymi kotami cechuje duży stopień ogólności. Z treści upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że pojęcie opieki nad kotami wolnożyjącymi powinno być pojmowane szerzej niż tylko jako zapewnianie ich dokarmiania. Opieka ta w określonych sytuacjach może bowiem polegać także na przykład na pomocy w okresie wzmożonych mrozów przez zapewnienie odpowiedniego schronienia, w tym np. przenośnego. Wskazane przykłady są niewiążące z uwagi na fakt, że gmina posiada w tym zakresie własne władztwo prawotwórcze. Tym samym, w ocenie Sądu, zasadnie Prokurator podniósł zatem, że z unormowania zawartego w § 3 ust. 3 Programu nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działań, które będzie (powinna) podejmować Gmina w zakresie opieki nad wolnożyjącymi kotami. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sformułowanie "monitorowanie ewentualnych skupisk kotów wolnożyjących" pozostaje w wysokim stopniu ogólności, nie odnosi się wprost do konkretnego sposobu działania związanego z opieką nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiu, nie wskazuje konkretnego miejsca dokarmiania kotów i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, ani konkretnych osób (podmiotów, społecznych opiekunów) tym się zajmujących (np. odpowiedzialnych za zakup i wydawanie karmy), co nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego. Należy również zaznaczyć, że samo "monitorowanie" jako czynność, stanowi jedynie pewnego rodzaju narzędzie instrumentalne wobec opieki nad wolnożyjącymi kotami, stąd też Program powinien zawierać treści, z których wynikają konkretne działania opiekuńcze gminy związane z określonymi wynikami monitorowania. W związku z tym, Sąd stwierdza, że przyjęte unormowanie zawiera pewne pominięcie zakresu obowiązkowego przedmiotu regulacji, jako że brak jest w tym zakresie postanowień o opiece nad kotami wolnożyjącymi, w tej sytuacji kiedy np. nie zachodzi, w ramach opieki, kwalifikowana stanem faktycznym konieczność przyjęcia takiego zwierzęcia do schroniska. Wymaga również podkreślenia, że dla zapewnienia realnej możliwości wykonywania tego rodzaju obowiązku związanego z opieką nad bezdomnymi kotami, konieczne jest określenie przez lokalnego prawodawcę, co najmniej sposobów sprawowania tego rodzaju opieki (w tym dokarmiania), częstotliwości wykonywania powyższego obowiązku, jak również sposobu ustalania i minimalnej liczebności wykonawców tego obowiązku. W ocenie Sądu, bez zachowania w tym zakresie pewnego minimum dokładności (precyzyjności, konkretności) regulacji, zagrożone może okazać się rzeczywiste wykonanie tak określonego obowiązku. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że nie wszystkie pominięcia prawodawcze będą ze swej istoty przesądzały o konieczności stwierdzenia nieważności całego aktu. Dopiero bowiem przesądzenie, że dane pominięcie prawodawcze nie może zostać uzupełnione bez szkody dla zawartości merytorycznej kontrolowanego aktu, stanowić będzie istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia jego nieważności w całości. Tym samym według Sądu, pomimo, że rada gminy nie zrealizowała w tekście aktu prawa miejscowego pełnego przedmiotu regulacji, to dokonane przez nią w przedmiotowej sprawie pominięcie prawodawcze, kwalifikuje się potencjalnie do uzupełnienia prawotwórczego, z uwagi na to, że godzi w istotne wartości, zarówno ustawy, jak i samego aktu wykonawczego do ustawy w postaci kontrolowanego Programu.

Uzasadniony, w ocenie Sądu jest również w pewnym zakresie kolejny zarzut skargi, odnoszący się do naruszenia przez lokalnego prawodawcę art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., poprzez brak kompleksowego uregulowania, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 4 ust. 1 pkt 2 Programu, kwestii usypiania ślepych miotów oraz niewskazanie w sposób niebudzący wątpliwości podmiotów odpowiedzialnych za realizację tego zadania. Wskazać w tym miejscu należy, że w treści zaskarżonej uchwały, w § 4 ust. 1 pkt 2 Programu, przewidziano jedynie ogólnikowo, że usypianie ślepych miotów zwierząt realizuje lekarz weterynarii na pisemny wniosek właściciela jednakże nie wskazano konkretnych informacji na temat lekarza, ani miejsca, w którym zadanie to ma być realizowane. Stosownie natomiast do treści art. 11a ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 powołanej ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Tym samym, w ocenie Sądu, analiza przytoczonych powyżej przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż rada gminy powinna wskazać każdorazowo w treści przyjmowanego Programu konkretne podmioty realizujące zadania przewidziane w tej uchwale. Dlatego też brak wskazania w uchwalonym Programie konkretnego podmiotu, np. Schroniska dla zwierząt (stosownie do treści art. 11a ust. 4 u.o.z.), czy też gabinetu weterynaryjnego (jego danych identyfikujących) zajmującego się usypianiem ślepych miotów narusza art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jako że nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji ww. przepisu. Wskazać bowiem należy, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z., powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Wymaga także podkreślenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, powołując się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, wskazuje się, iż charakter ten nie będzie zachowany, jeśli w Programie tym nie zostaną wskazane konkretne podmioty realizujące określone w nim zadania. Tym samym w odniesieniu do tego typu regulacji należy przyjmować, że w przypadku niewskazania danych konkretnego podmiotu i jego adresu, uniemożliwiona będzie zarazem możliwość skutecznej realizacji zadań wynikających z przyjętego programu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, LEX nr 2284663). Dlatego też mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu należało przyjąć, że z uwagi na stopień ogólności postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale nie spełnia ona swojej roli. Nie ulega wątpliwości, że skoro uchwała ta z założenia stanowi "program", a więc plan działania, to w ramach tego planu czynności, do których zobowiązana jest gmina muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zaplanowany i zorganizowany. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że doraźne działania, pomimo tego, iż są w pewnych sytuacjach konieczne i uzasadnione, to nie mają one nic wspólnego z działaniami planowanymi, które powinny cechować takie akty jak na przykład kontrolowany w przedmiotowej sprawie Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jednocześnie wątpliwości Sądu w zakresie braku kompleksowego uregulowania tego obowiązku budzi posłużenie się przez lokalnego prawodawcę w treści § 4 ust. 1 pkt 2 Programu pojęciem "właściciela", gdyż z aksjologii ustawy, jak i z treści upoważnienia ustawowego nie wynika, aby możliwość usypiania ślepych miotów była podmiotowo kwalifikowana jedynie przez pojęcie właściciela. Wydaje się przy tym, że tak ogólna normatywna wypowiedź zawarta w kontrolowanym Programie, że "lekarz weterynarii na pisemny wniosek właściciela, będzie wykonywał usypianie ślepych miotów zwierząt" stanowi zarazem nieuprawnioną ingerencję w prawo własności oraz sferę stosunków administracyjnych i cywilnoprawnych, gdyż wprowadza bez upoważnienia ustawowego wymóg złożenia pisemnego wniosku. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że nawet przy założeniu, iż z ustawy wynika, że Program ma m.in. zabezpieczyć wykonanie jakiegoś "refleksowego" prawa podmiotowego mieszkańców gminy, czy też osób przebywających na terenie gminy albo też samej gminy, którym jest "korzystanie" ze zorganizowanego przez gminę usypiania ślepych miotów w tym m.in. w związku z opieką i zapobieganiem bezdomności oraz ograniczaniem populacji bezdomnych zwierząt, to trzeba stwierdzić, że ustawa nie kwalifikuje wprost podmiotu tego prawa w omawianym upoważnieniu ustawowym poza funkcjonalnym zwrotem opieki i zapobiegania bezdomności zwierząt, który wynika z nazwy Programu, który ma obejmować swoją regulacją usypianie ślepych miotów. Tym samym zasadne wydaje się przyjęcie, że może to być każdy kto zgodnie z powszechnym porządkiem prawnym korzysta ze świadczenia zorganizowanego przez gminę w ramach Programu, mając jednak zarazem na uwadze treść art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 1a, 2, 3, 4 pkt 1 u.o.z., art. 9, art. 9a, art. 21, art. 27 u.o.z. w brzmieniu obwiązującym na dzień wydania kontrolowanej uchwały (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, LEX nr 2449556). Dodać również należy, że usypianie ślepych miotów zarówno w kontekście podmiotowym, jak i przedmiotowym oraz celowościowym powinno być warunkowane wartościami, które realizuje ustawa o ochronie zwierząt. Nie można więc przyjmować, że opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt "automatycznie" z mocy ustawy polega na usypianiu ślepych miotów.

W ocenie Sądu, należało również podzielić zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 u.o.z. (w brzmieniu sprzed 6 stycznia 2017 r.) poprzez wyjście przez Radę Gminy Koszyce poza delegację ustawową określoną tym przepisem oraz rozstrzygnięcie w uchwale w § 5 Programu, kwestii nieprzyznanych przez ustawodawcę organowi jednostki samorządu terytorialnego w zakresie edukacji mieszkańców Gminy w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, propagowania sterylizacji i kastracji oraz adopcji zwierząt bezdomnych, jak też ochrony zwierząt, ich humanitarnego traktowania i zapobiegania bezdomności. W przekonaniu Sądu, nieuwzględnienie w katalogu, o którym mowa art. 11a ust. 2 u.o.z. możliwości określania w Programie tego rodzaju celów/zadań oznaczać musi w praktyce, zakaz podejmowania przez Radę Gminy Koszyce jakichkolwiek rozstrzygnięć w tym zakresie (wprowadzania do programu ww. celów/zadań). Wymaga bowiem w tym miejscu podkreślenia, że w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały cel ten, nie mieścił się w zakresie obowiązującej wówczas delegacji ustawowej, a możliwość jego określenia została przewidziana dopiero na mocy ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r.

Ponadto, odnosząc się do ostatniego z podniesionych w skardze zarzutów, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. Program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także sposób wydatkowania tych środków. Jak zostało to wskazane powyżej, jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Dlatego też w ocenie Sądu, zasadnie Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 7.000,00 złotych. W § 6 wskazano jedynie, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zabezpieczone są w budżecie Gminy Koszyce w wysokości 7.000,00 złotych, co jednak nie czyni zadość wymogowi wskazania sposobu wydatkowania środków. Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w Programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Stąd też narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689). Skoro zatem, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), pomimo że stosownie do jednoznacznego brzmienia postanowień ustawy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznaczać musi, iż przyjęty przez Radę Gminy Koszyce Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2013 r. nie wyczerpywał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia.

Dlatego też, przede wszystkim brak tego koniecznego elementu programu skutkować musiał koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie tej jej części naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu.

Ponadto odnosząc się do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym Sąd powinien umorzyć postępowanie z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi jest uchwała, która została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez utratę jej mocy prawnej, wskazać należy, że jest on niezasadny. Wymaga bowiem podkreślenia, że w kontrolowanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania sądowego, w tym w szczególności postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Należy podkreślić, że fakt uchylania zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego przed dniem wniesienia skargi nie pozbawia możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały, gdyż utrata przez taką uchwałę mocy obowiązującej na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (tj. ze skutkiem ex nunc). Tymczasem stwierdzenie nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego lub poszczególnych jej przepisów wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, a więc z mocą wsteczną (tj. ze skutkiem ex tunc). W praktyce oznacza to, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, co z kolei ma znaczenie dla czynności prawnych podjętych uprzednio na podstawie takich przepisów uchwały, których nieważność stwierdzono. Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że uchylenie lub zmiana zaskarżonego przepisu (przepisów) uchwały przed wydaniem wyroku, a nawet przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi wniesionej na taką uchwałę.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.