Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1723/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 32 ust 4 pkt 1 art 40
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 26/14 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 26/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. Wojewoda Pomorski stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] lipca 2012r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, w miejscowości Ł., na działkach nr ew. [...].

Od powyższej decyzji T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodność z powyższym rozstrzygnięciem projektu budowlanego sprawdza właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Z akt sprawy wynika, że inwestor T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości Ł. dołączyła decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu na działkach nr [...] w Ł., w oparciu o którą opracowany został projekt budowlany. Starosta Gdański, w oparciu o ww. decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r., znak: [...], decyzją z dnia [...] lipca 2012r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości Ł., na działkach nr ew. [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę działki nr ew. [...] nie istniały, bowiem decyzją Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] marca 2004r., znak: [...], w wyniku podziału działki nr ew. [...], wydzielona została m.in. działka nr ew. [...], która następnie uległa dalszemu podziałowi, zatwierdzonemu decyzją Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] czerwca 2004r., znak: [...], m.in. na działkę nr ew. [...]. Odnośnie zaś do działki nr ew. [...], decyzją z dnia [...] marca 2004r., znak: [...]; Wójt Gminy Kolbudy zatwierdził podział ww. nieruchomości, w wyniku którego powstała m.in. działka nr ew. [...]. Powstałe w wyniku podziałów działki są diametralnie odmienne od działek nr ew. [...] oraz [...] objętych decyzją o warunkach zabudowy. Nowo powstałe działki są od nich kilkanaście razy mniejsze, tj. powierzchnia działki nr ew. [...] wynosiła 14,3291 ha, natomiast powierzchnia działki nr ew. [...] wynosi tylko 0,1191 ha. Organ wskazał, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647) określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie m.in. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących interesów osób trzecich. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest zatem przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż nielegitymowanie się przez inwestora decyzją wzzt dotyczącą powstałej w wyniku podziału działki stanowi rażące - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 7 października 2005r., sygn. akt II OSK 88/05, zgodnie z którym "pozwolenie budowlane może dotyczyć wyłącznie tej nieruchomości, do której odnosi się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W ocenie GINB powyższe oznacza brak decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości objętej inwestycją. Jednocześnie z uwagi na stwierdzony brak - w dacie wydawania pozwolenia na budowę - decyzji o warunkach zabudowy dla nowo wydzielonych działek bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają rozważania, czy zapis decyzji Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r., znak: [...], nakładający na inwestora obowiązek odprowadzenia wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej, należy odnosić do działki objętej inwestycją, czy też jak wskazuje odwołująca się Spółka do całego kompleksu osiedla, a w konsekwencji, czy analizowana inwestycja narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Weryfikowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r., znak: [...] o warunkach zabudowy wydana została na rzecz innego podmiotu, aniżeli inwestor, tj. na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na odwołującą się Spółkę. Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, iż T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku oraz T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku to dwa odrębne podmioty prawa, o czym świadczą dwa numery pod jakimi spółki zostały zarejestrowane w Rejestrze Przedsiębiorców KRS.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił także uwagę, iż decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na niezgodność z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które to rozstrzygnięcie nałożyło na inwestora obowiązek odprowadzenia wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej (pkt 2 tiret 5), zaś z projektu budowlanego wynika jednoznacznie, iż "wody opadowe odprowadzone zostaną na tereny zielone powierzchniowo". Realizacji kanalizacji deszczowej na działkach [...] oraz [...] nie przewiduje również projekt zagospodarowania terenu (rys. nr A-l). Nie sposób zatem przyjąć, że spełniony został wymóg postawiony w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Starosty Gdańskiego z dnia [...] lipca 2012r., Nr [...], znak: [...] jest obarczona wadą naruszenia § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Wbrew twierdzeniom odwołującej się Spółki naruszenie ww. przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wprost uzależnia zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę od zapewnienia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odnosząc się do zarzutu jakoby przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji była "nieustawowa ranga rozporządzenia" organ wskazał, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. używa zwrotu "rażącego naruszenia prawa", a więc wszystkich aktów prawnych mających charakter powszechnie obowiązujący. Przechodząc do oceny skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonych naruszeń organ stwierdził, iż pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gdańskiego z dnia [...] lipca 2012r., Nr [...], stanowiłaby wyraz pobłażliwości i akceptacji dla nagannej, ze społecznego punktu widzenia, praktyki naruszania prawa wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi jego przestrzegania, a także naruszania ładu przestrzennego.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyło T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego; art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i właściwego rozważenia materiału, a następnie brak wskazania w decyzji “prawidłowego wyjaśnienia istnienia wszystkich przesłanek zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."; art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie istnienia negatywnej przesłanki wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w postaci nieodwracalnych skutków.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podniósł, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 §1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Sąd podkreślił, że skarżąca Spółka do wniosku o pozwolenie na budowę załączyła decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu na działkach nr [...] w Ł. Adresatem tej decyzji było T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku. Sąd zaznaczył, że przepisy art. 40 Prawa budowlanego i art. 63 ust 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczają możliwość przeniesienia decyzji na rzecz innego podmiotu, przy czym z akt sprawy nie wynika, aby decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na odwołującą się Spółkę. Skarżąca Spółka – T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku oraz adresat decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którym jest T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku to dwa odrębne podmioty prawa. Z przeprowadzonego na rozprawie uzupełniającego dowodu z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku wynika, że Spółka ta została zarejestrowana w dniu 16 lutego 2004r. Natomiast skarżąca Spółka tj. T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 11 maja 2004r. Obie spółki istnieją i stanowią dwa odrębne podmioty prawa. Kontrolowana decyzja Starosty Gdańskiego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz podmiotu, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot. Zdaniem Sądu pozwolenie na budowę wydane na rzecz podmiotu, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot, powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nie posiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważność decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zatem ocenił, iż weryfikowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu brak decyzji o warunkach zabudowy wydanej na rzecz skarżącej Spółki powoduje, że zbędne pozostają rozważania organu dotyczące legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy dla nowo wydzielonej działki z działki objętej decyzją o warunkach zabudowy. Skoro inwestor nie posiadał własnej decyzji o warunkach zabudowy to zbędne pozostawały także rozważania organu w zakresie zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z przedstawioną przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy. Za

niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie istnienia negatywnej przesłanki wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem Sądu nie można stawiać zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego skoro inwestor nie przedstawił własnej decyzji o warunkach zabudowy. Nie zaistniała także negatywna przesłanka w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. W odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę kwestię odwracalności albo nieodwracalności skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji może nastąpić poprzez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, to wówczas nie można mówić o przesłance negatywnej w postaci nieodwracalnych skutków prawnych.

W skardze kasacyjnej T. Sp. z o.o. w Gdańsku, reprezentowana przez adw. J. B., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego;

2) art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3) art. 40 Prawa budowlanego.

II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 a) i c) p.p.s.a.; art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji gdy - zdaniem skarżącego istniała podstawa do jej uwzględnienia oraz pośrednie naruszenie przepisów k.p.a., a zwłaszcza art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie za prawidłowe nietrafne ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych we wskazanym przepisie i zaakceptowanie naruszenia tego przepisu przez organy wydające zaskarżone do WSA decyzje.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wbrew interpretacji dokonanej przez Sąd, nie zawiera w sobie nakazu by przedstawiona przez podmiot ubiegający się o pozwolenie budowlane musiał przedstawić decyzję o warunkach zabudowy wydaną "na niego". Wykładnia gramatyczna przepisu jest jasna i zasada racjonalnego ustawodawcy przemawia za tym, że gdyby ustawodawca wymagał tożsamości obu podmiotów to zapewne zostałoby to ujęte w przepisie przez dodanie tego wymogu. Brak tego wymogu - jako dodatkowego obowiązku nakładanego na adresata normy nie może być wykładany w sposób rozszerzający i sprzeczny z wykładnią językową. Nałożenie dodatkowych obowiązków nie zapisanych jasno w ustawie narusza konstytucyjne zasady wolności obywatelskich i zasadę wolności gospodarczej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że wymóg konieczności zachowania tożsamości podmiotu ubiegającego się o pozwolenie na budowę i podmiotu wnioskującego o decyzję o warunkach zabudowy Sąd wywodzi z przepisu art. 40 Prawa budowlanego i art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu przestrzennym, które dopuszczają możliwość przeniesienia decyzji na rzecz innego podmiotu (str. 7). Z możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy nie można, zdaniem skarżącego, wysnuć logicznego wniosku co do zasadności wykładni dokonanej przez Sąd. Przeciwnie obowiązek przeniesienia decyzji na nowy podmiot wskazuje na brak wagi kwestii adresata decyzji co ma znaczenie dla innych okoliczności istotnych dla stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej. Strona skarżąca podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy ustala ład przestrzenny na danym terenie niezależnie od podmiotu inwestora. Ład taki może być ustanowiony dwojako - albo w drodze planu przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma żadnego powodu by uznawać konieczność różnicowania inwestorów w zależności od tego czy podstawą zezwolenia na budowę jest plan zagospodarowania przestrzennego nie adresowany do żadnego podmiotu - czy też decyzja o warunkach zabudowy wydawana na czyjś indywidualny wniosek. W obu wypadkach chodzi o to by pozwolenie na budowę wydane było zgodnie z ustalonym ładem przestrzennym, co w obu wypadkach ma miejsce. Nie można wskazać żadnego racjonalnego powodu, ani przepisu prawa, z którego wywieść można obowiązek uzyskiwania decyzji przez inwestora. Prawo nie wyklucza możliwości skorzystania z ważnej decyzji o warunkach zabudowy nawet gdy wnioskodawcą był inny podmiot. Wobec powyższego nie można uznać, że naruszenie prawa (o ile miało miejsce) ma charakter oczywisty i rażący w rozumieniu przepisów o stwierdzaniu z urzędu nieważności decyzji budowlanej. Trudno uznać też, że z przepisów powołanych przez Sąd, a wcześniej przez organ, wynikała taka oczywista interpretacja. Dla uznania, że doszło do rażącego naruszenie prawa niezbędne jest stwierdzenie, że obowiązek taki był jasno i czytelnie sformułowany dla adresata normy. Nie można go więc wyprowadzać w drodze skomplikowanej wykładni prawa. Naruszenie prawa musi wynikać z prostego porównania decyzji z normą prawa. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny - "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma bowiem cechę rażącego wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a to z poniższych względów.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 40 Prawa budowlanego oraz art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tak art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jak i art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), a zatem nie mógł dopuścić się naruszenia powyższych przepisów przez ich błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i ocenił jego zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że art. 40 ustawy - Prawo budowlane i art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dopuszczają możliwość przeniesienia decyzji na rzecz innego podmiotu i stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2.

Jak zaś stanowi art. 63 ust. 5 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.

Z zatem, Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie na instytucje prawne, zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i w ustawie z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, normujące kwestie dotyczące przeniesienia decyzji na rzecz innego podmiotu niż podmiot na rzecz którego decyzja została wydana. Takie działanie nie oznacza dokonywania wykładni tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji.

Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 40 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 63 ust. 5 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przypomnieć należy, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości – art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p. ).

Skarżąca Spółka do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączyła decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r. ustalającą na wniosek T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu na działkach nr [...] w Ł.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że Starosta Gdański decyzją z dnia [...] lipca 2012r., zatwierdzając projekt budowlany i udzielając T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, w miejscowości Ł., na działkach nr ew. [...] oraz [...], wydał decyzję na rzecz innego podmiotu niż adresat decyzji Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Jednocześnie T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku nie dysponowało decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wydaną na rzecz tego podmiotu, ani decyzją wydaną w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., a więc decyzją przenoszącą wskazaną wyżej decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia [...] września 2003r. na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku.

Tym samym – jak zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracji publicznej – skarżąca Spółka w dacie ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę nie legitymowała się decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. To zaś oznacza, że decyzja Starosty Gdańskiego z dnia [...] lipca 2012r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca T. Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku pozwolenia na budowę, dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane jest jasny i nie wymaga wykładni. Podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę musi dysponować własną decyzją o warunkach zabudowy, wydaną na jego wniosek i skierowaną do tego podmiotu, bądź decyzją wydaną na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., a więc decyzją przenoszącą decyzję o warunkach zabudowy wydaną na rzecz innego podmiotu na rzecz podmiotu składającego wniosek om wydanie pozwolenia na budowę. Wydanie pozwolenia na budowę na rzecz podmiotu nie legitymującego się decyzją o warunkach zabudowy wydaną lub przeniesioną na rzecz tego podmiotu stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W takim przypadku decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dotknięta jest wadą kwalifikowaną – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – tj. rażącym naruszeniem prawa.

Przy przyjęciu poglądu skarżącej Spółki traciłaby sens zarówno instytucja prawna regulującą przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innego podmiotu niż strona, na rzecz której decyzja została wydana ( art. 63 ust. 5 u.p.z.p. ) jak i brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla istnienia art. 63 ust. 1 u.p.z.p.

Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można przypisać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 p.p.s.a. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy Sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Dotyczy zatem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była decyzja administracyjna wydana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.