Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 895/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust.1 pkt 6, art. 60 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.127 ust.1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./ Sędziowie WSA Kazimierz Włoch SO del. Jarosław Szaro Protokolant ref. st. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Krosno na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 29 czerwca 2012 r. nr XXXI/469/12 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub klubiki dziecięce na terenie miasta Krosno - oddala skargę-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie stwierdziła nieważność postanowień uchwały Rady Miasta Krosna z dnia 29 czerwca 2012 r., Nr XXXI/469/2012 podjętej w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie miasta Krosna z powodu istotnego naruszenia art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 ze zm.).

Jak wynika z treści uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie jak również z treści uchwały, której nieważność stwierdzono, Rada Miasta Krosna określając zasady przyznawania dotacji wskazała w § 1 ust. 1 i w § 1 ust. 2 tejże uchwały, że dotacje są przyznawane na każde dziecko objęte opieką - zameldowane w Krośnie.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie stwierdzając nieważność wyżej wskazanych zapisów wskazała, że art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, regulujący kwestię przyznawania dotacji określa, że jest ona przyznawana na każde dziecko objęte opieką i nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków, w szczególności polegających na wyłączeniu dzieci zameldowanych poza terenem miasta Krosna.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem gmina Krosno wniosła do tutejszego Sądu skargę. W skardze zarzuciła naruszenie swobody samorządów. Podkreśliła, że wprowadzając dotację zdecydowała się na konkretne obciążenie budżetu, kosztem innych wydatków, ale tylko dla tych, którzy są beneficjentami gminnego budżetu czyli mieszkańców. W ocenie gminy zastępowanie innego samorządu w realizacji jego fakultatywnego zadania byłoby sprzeczne z ustawą o finansach publicznych oraz ustawą o samorządzie gminnym, które dopuszczają taką możliwość tylko wtedy, gdy istnieją stosowne delegacje i procedury je poprzedzające (porozumienia, umowy, wspólne uchwały itp.).

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, p. 270) określanej dalej jako p.p.s.a., której art. 134 § 1 wskazuje, iż Sąd orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze ani też powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie spór sprowadza się do prawa. O ile gmina Krosno stoi na stanowisku, że Rada Miasta Krosna może sama zadecydować w formie uchwały tak o przyznaniu dotacji jak i określeniu dodatkowych warunków jej przyznania, o tyle organ nadzoru Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie twierdzi, że obowiązujące w tym zakresie przepisy dają Radzie Miejskiej prawo jedynie do zadecydowania o przyznaniu dotacji i określeniu jej wysokości bez ustalania dodatkowych warunków.

Gmina Krosno obronę swojego stanowiska opiera na treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gmina ma za zadanie zaspokajać potrzeby mieszkańców swojej gminy, a nie gminy sąsiedniej czy powiatu. Podczas gdy Regionalna Izba Obrachunkowa powołuje się na art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

Wskazać należy, że oba przepisy będą stanowić podstawę rozstrzygnięcia ale tylko łączna ich analiza pozwoli na odkodowania właściwej treści, pozwalając tym samym na określenie granic swobody gminy, co w ostatecznym rozrachunku wskaże na rację po stronie Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Zgodnie z art. 51 ustawy o samorządzie gminnym, gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Wskazana samodzielność finansowa jest jednak ograniczona ustawowo. Zarówno w judykaturze, jak i w literaturze przedmiotu zgodnie przyjęto, iż w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to na co zezwalają ustawy. (T.Dębowska-Romanowska: Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego, Warszawa 1995, str. 170 ).

Zatem aby móc określić granice samodzielności należy odnieść je do obszaru działania i prawnych jego regulacji.

Kwestie zasad organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 reguluje wspomniana już wcześniej ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat. Ustawa ta daje gminie prawo przyznawania dotacji celowych podmiotom prowadzącym żłobki i kluby dziecięce. Zgodnie z art. 60 ust.1 cytowanej ustawy podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Wysokość i zasady ustalania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały - ust.2.

Nie bez znaczenia dla interpretacji wyżej wymienionego przepisu oraz określenia granic kompetencyjnych gminy ma użyte przez ustawodawcę pojęcie "dotacji celowej".

Dotacje celowe w świetle regulacji prawnej zawartej w art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78 poz. 483), obok dochodów własnych i subwencji ogólnych, dochodami jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc formę udziału w dochodach publicznych, odpowiednio do zadań przypadających tym jednostkom. W aktualnym stanie prawnym wymieniona materia uregulowana została w kilku aktach rangi ustawowej; ustawie ustrojowej samorządu terytorialnego, ustawie o finansach publicznych oraz ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) rozróżnia trzy rodzaje dotacji: celowe, podmiotowe i przedmiotowe.

W myśl tej ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie między innymi bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego - art.127 ust 1.

Zatem cel dotacji determinowany jest zadaniem. Wobec powyższego w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych wprowadzanie ich na podstawie uchwały będzie stanowiło przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu.

W niniejszej sprawie dotacje zostały przeznaczone na realizację zadań własnych gminy w zakresie pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych - art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym.

Przepis art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych. W związku z tym, a także w świetle tego co wcześniej powiedziano, stwierdzić należy, że wprowadzania przez gminę takich ograniczeń jest pozbawione podstaw prawnych. Zwłaszcza jako takie należy ocenić ograniczenie polegające na przyznaniu dotacji jedynie dla dzieci mających miejsce zameldowania na terenie miasta Krosna. Należy zauważyć, że wprowadzenie takiego ograniczenia pozostaje także w sprzeczności z wykładnią językową normy kompetencyjnej, która stanowi, że dotacja ma być przyznana na "każde" dziecko podlegające opiece, bez względu, zatem, na miejsce zameldowania.

Nie można tutaj natomiast, rozszerzać kompetencji, per analogiam, na podstawie uprawnień wynikających z ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), które regulują system i procedurę rozliczeń pomiędzy samorządami, w przypadku uczęszczania do placówki przedszkolnej dziecka spoza gminy. Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 jest ustawą kompletną i nie odsyła w zakresie nią nie uregulowanym do innych ustaw w tym do wspomnianej ustawy o systemie oświaty. W świetle powyższego jeszcze raz należy podkreślić, że brak jest podstaw do zastosowania na zasadzie analogii przepisów tej ustawy, a także domniemania, że ustawodawca dał sygnał do finansowania jedynie własnych mieszkańców.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Rada Miasta Krosna wprowadzając w uchwale dodatkowe warunki przyznawania dotacji, tj., miejsce zameldowania dzieci na terenie miasta Krosna, wykroczyła poza zakres kompetencji przewidzianych w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat.

W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie prawa i skutkować musi, jak słusznie przyjął organ nadzoru, stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.

Podsumowując Sąd pragnie wskazać także na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu rozstrzygający podobny problem. Oceniając ważność uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki, Sąd wskazał, za organem nadzoru, że uchwała w zakresie uzależniającym przyznanie dotacji od faktu zatrudnienia rodziców pozostaje w sprzeczności z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi wieku do lat 3. W uzasadnieniu wskazał, że uzależnienie udzielenia dotacji od spełnienia kryterium podmiotowego ustalonego przez Radę, narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji), zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Sąd ten nie podzielił również argumentów, że tego rodzaju zapis służyć miał zachęcaniu i ułatwianiu aktywności niepracujących rodziców którzy w wyniku oddania dziecka pod opiekę, mogliby podjąć prace zawodową. (wyrok z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Po 613/11).

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.