Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2736/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 4 pkt 16 i pkt 17, art 98, 131, 129, 134, 154
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: §36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 2 pkt 7 § 14 art 1 pkt  1 lit a
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. Z. kwotę 17.146 (siedemnaście tysięcy sto czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. ([...]) Wojewoda [...] (dalej również jako: "organ odwoławczy", "Wojewoda") - po rozpatrzeniu odwołania D. Ż. (dalej również jako: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ustalającą na rzecz D. Ż. odszkodowanie w wysokości 486.200,00 zł, za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0270 ha i nr [...] o pow. 0,3130 ha.

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Wskazaną wyżej decyzją Prezydent Miasta [...] ustalił odszkodowanie z tytułu wydzielenia dwóch wyżej wskazanych działek pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela D. Ż. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. Ż. W odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wyłączenie Prezydenta Miasta [...] od rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w zakresie dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako u.g.n., a zwłaszcza jej art. 4 pkt 16 poprzez sporządzenie operatu w sposób uniemożliwiający jego kontrolę i weryfikację jego prawidłowości, w zakresie podobieństwa przyjętych do porównań nieruchomości oraz art. 134 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak uwzględnienia "zasady korzyści" wynikającej z tego przepisu.

W toku postępowania odwoławczego rzeczoznawca majątkowy w piśmie z [...] maja 2017r. wyjaśnił podnoszone przez stronę kwestie związane z doborem nieruchomości podobnych oraz metodą wyceny nieruchomości. Skarżący wniósł m. in. o przeprowadzenie dowodu ze sporządzonego na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego K. Z. w dniu [...] lipca 2016r. operatu szacunkowego co do określenia wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] o pow. 0,3893 ha, w którym wartość nieruchomości określono na kwotę 1.283.211,00 zł. Ponadto konsekwentnie kwestionował sposób wyceny nieruchomości.

Wojewoda rozpoznając odwołanie w pierwszej kolejności stwierdził, że brak podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania i wyznaczenia innego starosty do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Stosownie do art. 142 u.g.n. tylko w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Stosownie zaś do art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 - zgodnie, z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Prezydent Miasta [...] jest zatem organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Dalej organ stwierdza, że na wniosek D. Ż. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. zatwierdził podział nieruchomości działki nr ew. [...] o pow. 0,3893 ha. W wyniku podziału zostały wydzielone działki oznaczone numerami: [...] o pow. 0,0493 ha - przeznaczona pod usługi - bez przesądzania ich profilu - z dopuszczeniem towarzyszącej funkcji mieszkaniowej oraz nr [...] o pow. 0,0270 ha i nr [...] o pow. 0,3130 ha - przeznaczone pod drogi publiczne (ulice zbiorcze). W tej sytuacji działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. z dniem [...] listopada 2016r. przeszły z mocy prawa na własność Miasta [...]. Organ podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest na podstawie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 u.g.n.

W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przy czym postępowanie to musi zostać poprzedzone rokowaniami w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania.

Dalej organ zwrócił uwagę, że D. Ż. zażądał odszkodowania w wysokości 1.283.211,00 zł, stosownie do wyceny w operacie szacunkowym wykonanym na jego zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego K. Z.

Prezydent Miasta [...] natomiast ustalił wysokość odszkodowania w oparciu operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2017r., przez rzeczoznawcę majątkowego I. T., gdzie wartość rynkowa nieruchomości została określona w wysokości 486.200,00 zł. Operat ten został sporządzony według stanu nieruchomości na dzień [...] października 2016r., tj. na dzień wydania decyzji o podziale oraz wartości przedmiotu wyceny nieruchomości na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu.

Zdaniem Wojewody organ I instancji dokonał oceny tegoż operatu i stwierdził, że operat został wykonany zgodnie z prawem. Jeśli natomiast chodzi o opinię sporządzoną na zlecenie strony to nie mogła ona stanowić dowodu w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony. Określenie celu wyceny następuje poprzez wskazanie przeznaczenia dla jakiego operat szacunkowy został opracowany i wyłącznie w jakim celu może być wykorzystany. Tymczasem wskazywany operat został sporządzony w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości przed jej podziałem.

Operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji publicznej, ale ocena ta nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Wojewoda wywodzi dalej, że zasady dotyczące wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe reguluje u.g.n. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej zwane "rozporządzeniem". Przywołano brzmienie art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n.

W art. 134 ust. 1 u.g.n. została przyjęta generalna zasada, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Rozważając sprawę Wojewoda stwierdził dalej, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. zatwierdził na wniosek właściciela podział działki nr ewid. [...] o pow. 0,3893 ha. W wyniku podziału zostały wydzielone działki: nr [...] o pow. 0,0493 ha - przeznaczona pod usługi - bez przesądzania ich profilu - z dopuszczeniem towarzyszącej funkcji mieszkaniowej (symbol planu - [...]), nr [...]o pow. 0,0270 ha - przeznaczona pod drogę publiczną - ulicę zbiorczą (symbol planu - [...]) oraz nr [...] o pow. 0,3130 ha - przeznaczona pod drogę publiczną - ulicę zbiorczą (symbol planu - [...]). Decyzja powyższa stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2016r., zatem z tym dniem działki przeznaczone pod drogi stały się własnością Miasta [...]. Przeznaczenie przedmiotowych działek zostało przesądzone w decyzji podziałowej. Cel przejęcia nieruchomości jest tożsamy z celem przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Na dzień wydania decyzji o podziale działka nr [...] oraz nr działka nr [...] przeznaczone były pod drogi publiczne.

Organ zwrócił uwagę, że z § 36 ust. 4 rozporządzenia wynika, że wartość nieruchomości drogowej może być ustalona na podstawie transakcji nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, o ile ustalenie wartości nie jest możliwe na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Biegła zastosowała wskazany § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przy uwzględnieniu transakcji nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi. Jak wskazała w operacie szacunkowym, w odniesieniu do omawianych działek gruntu "zasada korzyści", wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. nie miała zastosowania, ponieważ cel ich przejęcia na własność Miasta [...] (pod drogi) jest tożsamy z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Biegła objęła analizą rynek lokalny miasta [...] w okresie od stycznia 2013 r. do maja 2016 roku. Na podstawie analizy 8 transakcji nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi biegła ustaliła, że średnia cena takich gruntów kształtuje się w wysokości 120,53 zł za 1 m2 gruntu. Biegła przeanalizowała również relacje cen transakcyjnych nieruchomości "drogowych" do cen transakcyjnych gruntów o funkcji przeważającej wśród gruntów do nich przyległych, odnotowanych na terenie miasta [...], opierając się na trzech zestawieniach nieruchomości (str. 15 operatu szacunkowego). Z przeprowadzonej analizy rynku wynika, że ceny transakcyjne nieruchomości "drogowych" są niższe od cen transakcyjnych nieruchomości położonych w pobliżu, dla funkcji przeważającej wśród terenów przyległych.

Do dalszej analizy i określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny biegła przyjęła trzy transakcje kupna-sprzedaży zawarte w latach 2015-2016, najbardziej podobne do przedmiotu wyceny. Ceny transakcyjne odnotowanych nieruchomości gruntowych, przyjętych do porównania wahały się w przedziale od 123,33 zł/m2 do 200 zł/m2. Średnią wartość rynkową 1 m2 gruntu obliczyła po uwzględnieniu poprawek na kwotę 143,00 zł. Zatem wartość rynkowa nieruchomości została określona w wysokości 486.200,00 zł, w tym: działka gruntu oznaczona nr [...] o pow. 0,0270 ha w wysokości 38.610,00 zł oraz działka gruntu oznaczona nr [...] o pow. 0,3130 ha w wysokości 447.590,00 zł.

Dalej organ zacytował obszerne fragmenty pisma rzeczoznawcy I. T. z dnia [...] maja 2017r. odnoszące się do zarzutów skarżącego. W kwestii wyceny innej działki tj. nr [...] rzeczoznawca stwierdziła, że nie jest możliwe wykorzystanie tamtej opinii, gdyż wyceniane obecnie działki cechują się zupełnie inną atrakcyjnością lokalizacji, sąsiedztwem i otoczeniem w stosunku do działki nr [...]. Ponadto nie można przyjąć do wyceny działek proponowanych przez skarżącego do określenia wartości działek nr [...] i [...] z uwagi na fakt, iż do porównania można przyjąć transakcje zawarte w okresie dwóch lat wstecz od dnia wyceny, ale przede wszystkim dlatego, że na analizowanym rynku w okresie dwóch lat od dnia sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2017 r. odnotowano transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości nabywanych pod drogi.

Dalej rzeczoznawca podkreśliła, że po dacie sporządzenia operatu z [...] maja 2016r. pojawiały się trzy transakcje nieruchomości drogowych tj. dwie transakcje zawarte zostały dnia [...] maja 2016 r., a jedna transakcja została zawarta [...] czerwca 2015 r. Odnosząc się do kwestii powierzchni działki i jej możliwości inwestycyjnych to działki nr [...] i [...] przeznaczone były w planie miejscowym pod drogi i dla takiego przeznaczenia działek sporządzony był operat. Taki nakaz wynika z art. 154 u.g.n.

Jeśli chodzi o zasadę korzyści to nie występuje ona w przypadku działek skarżącego bowiem przeznaczenie wg aktualnego i alternatywnego sposobu użytkowania, tj. już na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] przedmiotowe działki nr [...] i [...] były przeznaczone pod drogi.

Dalej biegła wyjaśniła, że przy dokonywaniu wyceny nieruchomości drogowej wielkość działki nie ma znaczenia. Stanowisko to wynika z orzecznictwa (tak wyrok NSA z 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 829/12).

Zdaniem organu ustalenie wartości nieruchomości na podstawie analizy tzw. transakcji drogowych jest prawidłowe i wynika wprost z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z tym przepisem punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do transakcji drogowych umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny.

W świetle dokonanej analizy operatu szacunkowego, Wojewoda uznał, że rzeczoznawca majątkowy w sposób właściwy dokonał wyjaśnień w zakresie doboru procedury określenia wartości nieruchomości, jak również doboru nieruchomości podobnych, przy zastosowaniu do wyceny metody porównywania parami. Jeśli natomiast chodzi o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. Z. to nie mógł on stanowić dowodu w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony. Określenie celu wyceny następuje poprzez wskazanie przeznaczenia dla jakiego operat szacunkowy został opracowany i wyłącznie w jakim może być wykorzystany. Przedmiotowy operat został sporządzony w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej, niezabudowanej, oznaczonej nr ew. [...] przed podziałem.

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. Ż. Skarżący zarzuca naruszenie następujących przepisów:

- art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydanej z pominięciem uwzględnienia wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu oraz w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy,

- art. 135 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wartości urządzeń, zlokalizowanych na nieruchomości, która z mocy prawa stała się własnością Miasta [...],

- art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji do naruszenia art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodów,

- art. 24 § 1 pkt 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez odmowę wyłączenia Prezydenta Miasta [...] z postępowania.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący twierdzi, że zaistniała konieczność oceny całokształtu materiału dowodowego. Tymczasem organy przyjęły jako swoje konkluzje sporządzonego na zlecenie miasta operatu szacunkowego I. T. pomimo, że skarżący przedłożył dwa niezależne operaty szacunkowe, w tym operat sporządzony przez tą samą biegłą I. T.

Dalej skarżący twierdzi, że rynek transakcji nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe nie jest rynkiem rozwiniętym ze względu na ograniczoną ilość transakcji. Powszechne jest szacowanie nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości, których przeznaczenie przeważa wśród gruntów przyległych. Zarówno rzeczoznawca K. Z., jak i w jednym z operatów I. T. wskazują, że ze względu na niewystarczająca ilość transakcji drogowych, konieczne było objęcie analizą transakcji nieruchomości o przeznaczeniu zbieżnym z przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych. Dalej skarżący koncentruje się na wykazaniu, że przyjęte jako próbki nieruchomości nie stanowią nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Powierzchnia bowiem nieruchomości wskazanych przez rzeczoznawcę zawiera się w przedziale od 5 do 15 m2.

Dalej skarżący twierdzi, że zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości. Na przedmiotowej nieruchomości został posadowiony baner reklamowy. Od chwili przejścia nieruchomości na własność Miasta skarżący utracił możliwość korzystania z tego urządzenia w zarobkowy sposób.

Skarżący złożył także pismo uzupełniające do skargi, w którym zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 91 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 4 pkt. 9b, art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. bowiem mimo występującej ewidentnej przesłanki wyłączenia Prezydenta Miasta [...] od rozpatrzenia sprawy o ustalenie odszkodowania, Wojewoda [...] nie uchylił decyzji Prezydenta Miasta [...] i nie skierował sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, innemu niż Prezydent Miasta [...], wyznaczonemu przez organ odwoławczy na podstawie art. 26 § 2 w zw. z § 3 k.p.a. Konsekwencją tych naruszeń przepisów postępowania było niewłaściwe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 142 u.g.n. do oceny zarzutu odwołania dotyczącego niewyłączenia Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy w I instancji, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

- naruszenie art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. polegające na ustaleniu odszkodowania za działki gruntu nr [...] i [...] przez organy obu instancji na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego I. T. w dniu [...] lutego 2017 r., a więc przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, co nastąpiło zawiadomieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r.,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego I. T., w którym rzeczoznawca stwierdza, iż do wyceny przedmiotowych działek nie ma zastosowania "zasada korzyści" przewidziana w art. 134 ust. 3 u.g.n. Zdaniem rzeczoznawcy wynikało to z tego, że przeznaczenie tych działek w planie miejscowym było tożsame z celem ich przejęcia przez Miasto [...]. Jednakże organy pominęły to, że do odpowiedniego zastosowania art. 134 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. dochodzi wtedy, gdy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości w odniesieniu do jej wartości określonej dla aktualnego sposobu jej użytkowania. W związku z czym, istotne było zbadanie sposobu użytkowania działek nr [...] i [...], a nie ich przeznaczenia w planie miejscowym, i rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki odpowiedniego zastosowania art. 134 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n.

- zastosowanie § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 134 ust. 3 u.g.n. i w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP; przepis § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia dokonuje bowiem, w sposób sprzeczny z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa powszechnie obowiązującego, absolutnej modyfikacji zasady przewidzianej w art. 134 ust. 3 u.g.n. w odniesieniu do wyceny nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, które przed podziałem były przeznaczone pod drogi publiczne. Brzmienie § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia uniemożliwia zastosowanie art. 134 ust. 3 u.g.n. do wyceny tych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga jest zasadna, albowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu najdalej idącego tj. przesłanki nieważnościowej polegającej na rozpoznaniu sprawy przez organ podlegający wyłączeniu.

Zdaniem Sądu nie występują podstawy prawne, aby uznać niewłaściwość Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Miasta [...] spornych działek. Organ ustalając swą właściwość powołał art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tymi przepisami odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym w przypadku jaki miał miejsce w niniejszej sprawie tj. uprzedniego wydania decyzji w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. tenże starosta wydaje odrębną decyzję, w której orzeka jedynie o odszkodowaniu. Zatem decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. Prezydent ustalił odszkodowanie na rzecz D. Ż. za nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność Miasta [...] z przeznaczeniem pod drogi publiczne, z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] stała się ostateczna. Zdaniem Sądu nie występują przesłanki, które nakazywałyby w takiej sytuacji wyłączenie organu według zasad przewidzianych w rozdziale 5 działu I k.p.a.

Zdaniem Sądu przy rozstrzyganiu tej kwestii zastosowanie znajdą poglądy wyrażone w uchwale siedmiu sędziów (i jej uzasadnieniu) z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445)". W sprawie, w której podjęto uchwałę, odszkodowanie zostało ustalone za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, natomiast w niniejszej sprawie nieruchomość przeszła na własność miasta z mocy prawa, w wyniku dokonania podziału nieruchomości i wydzielenia jej części pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., a odszkodowanie ustalono w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. Z tego ostatniego przepisu wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 art. 98 u.g.n., które przeszły w wyniku podziału na własność podmiotu publicznego, stanowiąc drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. W takiej sytuacji zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest podmiot publiczny nabywający własność, czyli tutaj Miasto [...].

Stosownie do art. 98 ust. 3 w zw. z art. 131 i art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu, na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. (wydzielenie działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną gminną w wyniku podziału) wydaje starosta. Oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu. Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to należy odróżnić jego kompetencje od zadań, które wykonuje stojąc na czele jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina. Przejęcie nieruchomości pod drogę nastąpiło bowiem na rzecz Miasta [...], nie zaś powiatu ostrołęckiego. Nie bez znaczenia, wbrew temu co twierdzi skarżący, jest także zamieszczenie w u.g.n. normy art. 142 ust. 1 i 2 oraz rozumienie tego przepisu w połączeniu z przywołaną uchwałą siedmiu sędziów sygn. akt I OPS 2/15. Otóż nie bez przyczyny ustawodawca wprowadził wymóg wyłączenia jedynie prezydenta miasta na prawach powiatu i to wyłącznie wówczas, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat. Przepis ten jednak dotyczy sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrot odszkodowania oraz rozliczenia z tytułu zwrotu oraz ustalenie terminu zwrotu. Tymczasem obecne postępowanie dotyczy ustalenia odszkodowania, co oznacza, że przepis art. 142 u.g.n. nie znajduje zastosowania. Niemniej jednak rozumowanie a contrario prowadzi do wniosku, że skoro racjonalny prawodawca nie przewidział wyłączenia organu w sprawach o ustalenie odszkodowania, nie istnieją żadne przesłanki, aby dokonywać takich wyłączeń lub stosować odpowiednio przepis art. 142 u.g.n. Podstawę do ustalenia kompetencji starosty do orzekania stanowił wspomniany art. 129 ust. 5 pkt 5 u.g.n. Ten z kolei przepis nie zawiera żadnych regulacji o wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina (vide wyrok NSA z 19 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 397/14). Powyższe prowadzi do wniosku, że organem właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania pozostaje Prezydent Miasta [...].

Nie ma racji skarżący zarzucając, że organ nie był władny przyjąć jako miarodajnego operatu szacunkowego sporządzonego przez I. T., przy sporządzaniu którego biegła oparła się na przyjęciu jako podobnych nieruchomości drogowych charakteryzujących się diametralnie niższą powierzchnią. Definicję legalną nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n. Mianowicie jako nieruchomość podobną traktuje się nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Faktem jest, że powierzchnie działek przejętych w niniejszej sprawie oraz działek przyjętych do porównania jako podobne różnią się zasadniczo.

W kontekście jednak przywołanej wyżej definicji legalnej nieruchomości podobnej rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na przyjęcie, iż nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny z uwagi na pozostałe elementy podobieństwa. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie porównania, o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej.

O uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji poprzedzającej zadecydowało natomiast naruszenie przepisów postępowania w powiązaniu z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mianowicie w ocenie Sądu organ nie przeprowadził postępowania w zakresie wyjaśnienia, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie zasada korzyści uregulowana w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji przytoczył brzmienie art. 134 u.g.n., a następnie w jednym akapicie (str. 8) stwierdził, że jak wskazała w operacie szacunkowym [rzeczoznawca] w odniesieniu do przedmiotowych działek zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ cel ich przejścia na własność miasta jest tożsamy z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ nie przeprowadził we własnym zakresie żadnych rozważań, a w pierwszej kolejności nie dokonał samodzielnych ustaleń co do aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Ustalając wartość rynkową nieruchomości z uwzględnieniem powyższych przepisów należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości w stosunku do wartości określonej według aktualnego sposobu jej użytkowania. Wywłaszczany nie powinien bowiem ponosić negatywnych skutków, poprzez obniżenie wysokości odszkodowania, z tego powodu, iż jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. Trudno byłoby racjonalnie uzasadnić obniżenie odszkodowania za przejęte prawo do nieruchomości tym, że określone przyszłe przeznaczenie nieruchomości, odmienne od dotychczasowego, powoduje jej niższą cenę (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r. I OSK 1395/13). Wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. regulację określa się jako zasadę korzyści, której celem jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczanego wartości.

Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia nie mogą być interpretowane z pominięciem przywołanego wyżej art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i określonej tam zasady korzyści.

W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. W przypadku, gdy wywłaszczona (przejęta z mocy prawa) nieruchomość - już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej - uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jednocześnie ust. 6 pkt 2 stanowi, że przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi publiczne, o których mowa m. in. w art. 98 ust. 1 u.g.n. z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jeśli chodzi o stan nieruchomości to definicja tego pojęcia, zawarta w art. 4 pkt 17 u.g.n., przewiduje, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Oznacza to, że stan nieruchomości jako pojęcie dokładnie zdefiniowane w przepisach musi zostać uwzględnione przy ustalaniu stanu faktycznego, zdeterminowanego następnie w operacie szacunkowym. Tymczasem rzeczoznawca w operacie przyjętym za podstawę wyceny (operat datowany na [...] lutego 2017r.) nie dokonała opisu stanu nieruchomości przejętych pod drogi według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości tj. na dzień [...] października 2016r. Na str. 5 operatu zawarto opis techniczno-użytkowy bez uwzględnienia jednak zarówno daty, jak i cech opisowych, które składają się na pojęcie "stanu nieruchomości". Rzeczoznawca jedynie stwierdziła, że ze względu na to, że przeznaczenie działek jest zgodne z celem nabycia to oznacza, że aktualny sposób użytkowania jest równoważny alternatywnemu sposobowi użytkowania. Tymczasem należy odróżnić pojęcie stanu nieruchomości od przeznaczenia nieruchomości. Stan nieruchomości to niejako opis wszystkich cech, obrazujących stan faktyczny w terenie oraz stan prawny nieruchomości. Przeznaczenie natomiast – czyli w jaki sposób można zagospodarować w przyszłości nieruchomość - wynika z planu miejscowego, ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub z decyzji o warunkach zabudowy (art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.), a zatem z aktów przyznających stosowne uprawnienia. Z kolei w art. 134 ust. 3 u.g.n. w pierwszej kolejności należy ustalić aktualny sposób użytkowania nieruchomości, czyli w jaki sposób dana nieruchomość jest wykorzystywana. Skarżący wywodzi, (co znajduje potwierdzenie w materiale fotograficznym operatu), że na nieruchomościach przejętych pod drogę postawiony był baner reklamowy i w ten sposób nieruchomość ta była użytkowana usługowo, czego nie wzięto pod uwagę zarówno w operacie, jak i decyzji.

W świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej, jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, byłaby wyższa aniżeli wartość określona według dotychczasowego sposobu jej użytkowania. Brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego i nie można przyjmować, iż w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, prawidłowe jest uwzględnienie w pierwszej kolejności cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne (tak wyrok NSA z dnia 27 października 2017r., sygn. akt I OSK 3142/15, który Sąd podziela).

Aby zatem dokonać oceny, czy znajdzie zastosowanie zasada korzyści, w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości. Z art. 134 ust. 3 u.g.n. wynika bowiem, że w pewnych sytuacjach aktualny sposób użytkowania będzie miał pierwszeństwo przed przeznaczeniem wynikającym czy to z planu miejscowego, studium, czy też decyzji o warunkach zabudowy Tymczasem z operatu oraz z decyzji nie wynika, aby dokonano ustaleń co do aktualnego sposobu użytkowania, lecz apriori przyjęto, że znajdzie zastosowanie wyłącznie § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia tj. jedynym kryterium będzie przeznaczenie.

Jak wypowiedział się NSA w przywołanym wyroku z dnia 27 października 2017r. błędny jest pogląd, iż w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne prawidłowe jest uwzględnienie w pierwszej kolejności cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Jeżeli bowiem aktualny sposób użytkowania da korzystniejszą wycenę dla uprawnionego do odszkodowania, to nie należy uwzględniać cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, właśnie ze względu na zasadę korzyści.

Na obecnym etapie, bez uprzednich ustaleń faktycznych i wyceny rzeczoznawcy, nie jest możliwe przesądzenie, czy aktualny sposób użytkowania wpłynie na wartość wycenianych nieruchomości w taki sposób, że wartość według aktualnego sposobu użytkowania będzie wyższa niż wartość wynikająca z przeznaczenia drogowego. Ta kwestia musi zostać ustalona przez rzeczoznawcę.

Ze względu na naruszenie przepisów procesowych wskazanych w skardze w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na sumę zasądzonych kosztów składa się kwota 6.346 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 10.800 zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).