Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 771/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2164/07 w sprawie ze skargi T. Spółki Akcyjnej w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Spółki Akcyjnej w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 marca 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2164/07 oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w dniu 24 października 2006 r. zawiadomił T. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania T. S.A. do przygotowania zmiany oferty ramowej określającej warunki zawierania przez T. z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych (dalej: RLLO) wprowadzonej decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...].

Pismem z dnia 7 listopada 2006 r. T. S.A. przedłożyła stanowisko Spółki w sprawie umorzenia przedmiotowego postępowania, zaś w razie jego nieuwzględnienia – wniosła o jego zawieszenie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. którym odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpatrzenie sprawy, której przedmiotem jest zobowiązanie T. S.A. do przygotowania zmiany Oferty Ramowej określającej ramowe warunki zawierania przez T. S.A. z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych wprowadzonej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nie pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą, w której nie nastąpiło jeszcze prawomocne zakończenie postępowania sądowego, w którym badana jest legalność decyzji z [...] maja 2006 r.

Zdaniem organu, dla rozpatrzenia kwestii dotyczącej zobowiązania T. S.A. do przedłożenia zmian do oferty ramowej i wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny w przedmiocie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. jest z procesowego punktu widzenia obojętne. Odnosząc się do argumentacji Spółki, według której niezakończone prawomocnym wyrokiem postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje przeszkoda procesowa uniemożliwiająca zakończenie przedmiotowego postępowania. Odwołując się do treści art. 43 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego z 2004 r. organ zwrócił uwagę, iż aktualnie prowadzone postępowanie jest postępowaniem nowym, w żaden sposób - w wymiarze prawnoprocesowym niezwiązanym z postępowaniem zakończonym decyzją z [...] maja 2006 r. W ocenie organu, brak jest związku pomiędzy funkcjonującą na rynku ofertą RLLO a prowadzonym postępowaniem i wydaniem decyzji zobowiązującej do zmiany oferty.

W skardze T. S.A. podniosła zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreśliła, że wydanie przez organ regulacyjny merytorycznej decyzji w sprawie o zobowiązanie T. S.A. do przygotowania zmiany Oferty Ramowej określającej ramowe warunki zawierania przez T. S.A. z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych wprowadzonej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem sądów administracyjnych w przedmiocie decyzji z dnia [...] maja 2006 r. W przypadku bowiem uchylenia powołanej decyzji niniejsze postępowanie administracyjne stanie się bezprzedmiotowe, gdyż nie będzie podstaw faktycznych i prawnych do wprowadzania zmian do decyzji, która zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej, jeżeli przedmiotem postępowania jest wydanie decyzji zobowiązującej do zmiany oferty ramowej zaś jednocześnie toczy się przed sądem postępowanie, którego przedmiotem jest zgodność z prawem decyzji, którą organ ustalił ofertę ramową, to drugie z tych zagadnień ma bez wątpienia walor "uprzedniości" w stosunku do pierwszego w tym sensie, że nie było ono wcześniej prawomocnie osądzone we właściwym trybie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił pogląd wyrażony zarówno przez skarżącą jak i organ, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie) a mianowicie: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Sąd podkreślił, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo ocenił, iż toczące się przed sądem administracyjnym postępowanie w przedmiocie skargi na decyzję tego organu z [...] maja 2006 r. wprowadzającą Ofertę Ramową, która określa ramowe warunki zawierania przez T. S.A. z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych nie stanowi prejudykatu. W ocenie Sądu, wydanie decyzji w aktualnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym (na podstawie art. 43 ust. 2 Pt) nie jest uzależnione od wyniku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie sprawy w zakresie zobowiązania operatora do zmiany przedmiotowej oferty ramowej nie jest uzależnione od wyników postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie legalności decyzji wprowadzającej tę ofertę.

Sąd stwierdził, że w przypadku zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych Prezes UKE może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, na podstawie art. 43 ust. 2 zd. 1 Prawa telekomunikacyjnego, zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części.

W skardze kasacyjnej T. S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez de facto uznanie, że naruszenie przepisów o powołaniu organu administracji publicznej – Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej – pozwala w demokratycznym państwie prawnym na działanie organu w pełni i w ramach na podstawie prawa,

art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez niedokonanie kontroli sposobu powołania organu wydającego postanowienie będące przedmiotem zaskarżonego wyroku,

art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., poprzez niedokonanie kontroli sposobu i tym samym prawidłowości powołania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, organu wydającego postanowienie, będące przedmiotem zaskarżonego wyroku,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – poprzez niezastosowanie tego przepisu, z powodu błędnego przyjęcia, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania,

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – poprzez niestwierdzenie nieważności postępowania – mimo braku prawidłowego powołania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,

art. 151 p.p.s.a. – poprzez zastosowanie tego przepisu, wobec błędnego przyjęcia, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania,

art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. – poprzez niestwierdzenie nieważności postępowania, mimo, iż organ nie był należycie powołany a tym samym pełnomocnik organu nie był należycie umocowany,

art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że w toku postępowania Sąd nie dokonał kontroli legalności działania organu administracji który wydał zaskarżone postanowienie. Zdaniem Spółki ocena, czy postanowienie wydał organ administracji publicznej prawidłowo umocowany do takich czynności jest podstawową czynnością określoną w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. Nieprawidłowe powołanie powoduje, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego, określone w art. 156 § 1 k.p.a., a także postępowania przed sądem administracyjnym z mocy art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Spółka podała także, że osoba obecnie sprawująca funkcję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej została powołana przez Prezesa Rady Ministrów z pominięciem obowiązującego w dacie powołania trybu określonego w art. 190 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) - w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258).

W ocenie spółki nieprawidłowe powołanie skutkować winno zawieszeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym − Sąd tego nie uczynił, mimo, iż wada taka skutkuje nieważnością postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie skorzystał także z możliwości, jakie stwarza art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym, jeżeli sam nie chciał dokonać oceny prawidłowości powołania, to powinien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem, czy wzmiankowany art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji - dotychczas niebadany przez Trybunał Konstytucyjny − jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie poprawnej legislacji.

Spółka nie podzieliła również poglądu Sądu I instancji, że orzeczenie w toczącym się postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie kontroli prawidłowości decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o wprowadzeniu oferty ramowej nie będzie stanowiło zagadnienia wstępnego, dla postępowania dotyczącego zobowiązania do przygotowania zmian w tej ofercie, bowiem – zdaniem tego Sądu – przyjętym za wskazanymi w zaskarżonym wyroku wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, z takim zagadnieniem mamy do czynienia, gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie orzeczenia w sprawie jest niemożliwe – musi między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym istnieć związek przyczynowy – czego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie nie było.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Urząd Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu zarzut wadliwego powołania Prezesa UKE jest całkowicie bezzasadny, zwłaszcza w sytuacji w której istnieje ugruntowana linia orzecznicza niepodzielająca zarzutu sprawowania funkcji Prezesa UKE przez osobę nieprawidłowo powołaną na to stanowisko. Brak uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zdaniem organu skutkuje tym, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz niezastosowania art. 151 p.p.s.a. organ wskazał, ze uzasadnienie wyroku zawiera wyczerpujące i wszechstronne wyjaśnienie motywów, które skłoniły Sąd do rozstrzygnięcia sprawy w określony sposób. Szerokie rozważania Sądu na temat instytucji prejudycjalności poparte są analizą orzeczeń sądowych oraz stanowiska doktryny, a stwierdzenie braku zależności pomiędzy postępowaniem prowadzonym w przedmiocie skargi na decyzję wprowadzającą Ofertę ramową określającą ramowe warunki zawierania przez T. a postępowaniem prowadzonym w sprawie zobowiązania T. do przygotowania zmiany Oferty ramowej jest jak najbardziej zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty (wymienione w punktach a – h petitum skargi kasacyjnej) zasadniczo koncentrują się wokół dwóch kwestii, a mianowicie: kwestii legalności powołania organu, tj. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, który wydał skarżone przed Sądem I instancji postanowienie z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania (vide punkty a/ ,b/ ,c/ ,e/, g/ oraz h/ petitum skargi kasacyjnej), oraz kwestii istnienia bądź nieistnienia w tej sprawie przesłanek do zawieszenia postępowania (punkty d/ oraz f/).

Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi oznacza między innymi to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów lub też snucia domysłów co do tego, jakie są rzeczywiste intencje i interes strony wnoszącej kasację. Dlatego też w przypadku skargi kasacyjnej szczególnie istotne jest jasne i precyzyjne uzasadnienie podstaw kasacyjnych, bez których niemożliwa jest rzetelna ocena zasadności podniesionych zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarówno "naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy". Teoretycznie więc w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem, co do zasady, zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. gdy zarzuty naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Jednakże w tej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie są na tyle ogólnikowe i nieostre, że nawet nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, które zarzuty zostały podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a zatem wymagałyby oceny pod kątem "błędnej jego wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania", a które jako naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które Naczelny Sąd Administracyjny winien oceniać biorąc pod uwagę również to, czy mogły one mieć wpływ ("istotny" wpływ) na wynik sprawy.

Odnosząc się (z powyższym zastrzeżeniem) do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów podniesionych w punktach a/ ,b/ ,c/ ,e/ ,g/ i h/, dotyczących powołania organu, tj. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, należy stwierdzić, że są to zarzuty całkowicie chybione. W zakresie przedmiotowego postępowania nie nastąpiło naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów, a Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie nie badał legalności powołania organu, gdyż nie był on uprawniony do dokonania kontroli sposobu powołania osoby sprawującej funkcję Prezesa UKE, którego właściwość do wydania zaskarżonego aktu nie budziła wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zatem, że w orzecznictwie tego sądu utrwalił się już pogląd (vide m.in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 507/08), zgodnie z którym poza zakres kognicji sądów administracyjnych wykracza badanie prawidłowości powołania na stanowisko Prezesa UKE osoby będącej piastunem tego organu. Czym innym jest bowiem istnienie samego organu administracji publicznej, właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą kompetencje tego organu. Badanie zgodności z prawem aktu powołania piastuna organu przez podmiot, w tym przypadku przez Prezesa Rady Ministrów, którego właściwość do obsadzania stanowiska odpowiadającego funkcji piastuna organu nie jest i nie może być podważana, wykraczałoby poza granice sprawy określone zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrolując działalność organu administracji publicznej wypowiadałby się w istocie o działalności innego organu, to jest Prezesa Rady Ministrów i jego kompetencjach do powoływania na konkretne stanowisko w administracji publicznej. W tych warunkach także kontrola sposobu powołania piastuna organu i rozstrzygnięcie o naruszeniu procedury konkursowej, w ramach której wyłoniony został piastun funkcji organu, którego właściwość do wydania zaskarżonego aktu nie budzi wątpliwości, stanowiłaby niedopuszczalne naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. Innymi słowy zarzut nieprawidłowego powołania osoby do pełnienia funkcji organu nie może być sam przez się równoznaczny z zarzutem braku prawidłowego umocowania czy też naruszenia właściwości tego organu do wydawania decyzji mieszczących się w zakresie jego działania, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy stwierdzenia ich nieważności. Akt taki jest aktem istniejącym w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne, które – do czasu wyeliminowania go z obrotu prawnego – są uznawane przez prawo. Powyższe znajduje uzasadnienie w zasadzie domniemania ważności takiego aktu (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 62/07, z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 291/07, z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 358/07, a także glosa T. Kuczyńskiego do wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07, opubl. OSPiKA 2008 r., z. 10, s. 716-719).

Dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotna jest ta okoliczność, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przez właściwy organ i podpisane przez osobę, która w dacie wydania postanowienia była już powołana na stanowisko Prezesa UKE i której akt powołania nie został uchylony czy cofnięty. Z tych powodów nie zachodziły podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i brak jest też podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej legitymujący się aktem powołania na to stanowisko może skutecznie udzielać pełnomocnictw procesowych (por. uchwała SN z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt III SZP 1/08, a także wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 507/08).

Za chybiony, z przyczyn wyżej wymienionych, należało też uznać zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie. Skoro sąd administracyjny nie był uprawniony do kontroli aktu powołania Anny Strężyńskiej na stanowisko Prezesa UKE, tym samym nie miał żadnych podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych i właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie poprawnej legislacji. Dodatkowo należy też wskazać na prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko (por. wyrok z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 533/04), że wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu (że WSA "mógł się zwrócić do Trybunału Konstytucyjnego", czy też, jak w niniejszej sprawie, że WSA "nie skorzystał z możliwości, jakie stwarza art. 3...") nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem również z tego względu sformułowany w pkt h/ petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ustawy o TK nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie są również zasadne zarzuty sformułowane w punktach d/ oraz f/ petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, wobec błędnego przyjęcia, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania.

Uzasadniając powyższe zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjną wskazuje, że znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania dotyczącego zobowiązania do przygotowania zmian w ofercie ramowej ma rozstrzygnięcie sprawy wprowadzenia oferty ramowej, gdyż ewentualne uchylenie decyzji Prezesa UKE o wprowadzeniu oferty ramowej powodowałoby bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zobowiązania do przygotowania jej zmiany.

Tak sformułowany zarzut oznacza, że należy się odnieść do kwestii prejudycjalności w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w omawianym przepisie rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Komentarz do art. 1-103, Lex 2007, Wyd. II). Chodzi tutaj o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które na gruncie przepisów procesowych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały. Przy czym, gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego trwały charakter posiada już decyzja ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt III SA 3226/99 niepubl.).

Strona wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionuje tego, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wprowadzenia z urzędu oferty ramowej zakończyło się decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., a jedynie zarzuca, że decyzja ta w dacie wydania przez Prezesa UKE zaskarżonego postanowienia była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej co do jej zgodności z prawem i rozstrzygnięcie w tym postępowaniu miało charakter prejudykatu w obecnie toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji nie podzielając powyższej argumentacji skarżącej wskazał, że dla toczącego się aktualnie postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania T. S.A. do przygotowania zmiany oferty ramowej przede wszystkim istotne jest istnienie w obrocie prawnym obowiązującej oferty. Rozstrzygnięcie sprawy w zakresie zobowiązania operatora do zmiany przedmiotowej oferty ramowej nie jest uzależnione od wyników postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie legalności decyzji wprowadzającej tę ofertę. Sąd I instancji wskazał też, że na podstawie art. 43 ust. 2 zd. 1 Pt, w przypadku zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych Prezes UKE może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części. Zatem warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 43 ust. 2 Pt jest po pierwsze: istnienie obowiązującej oferty (a z taką ofertą mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż decyzja z [...] maja 2006 r. jest obowiązującą decyzją ostateczną) oraz po drugie: spełnienie pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie a mianowicie "wystąpienie zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych". Zdaniem Sądu I instancji, w czasie orzekania przez organ administracji stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla tego organu, a zatem nawet wówczas gdy organ poweźmie poważne wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej sprawy nie może uznać konieczności zweryfikowania tejże decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca w skardze kasacyjnej stanowiska tego skutecznie nie podważyła. Przede wszystkim nie zakwestionowano tego, że decyzja ostateczna Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. weszła do obrotu prawnego. Kasator ani przy formułowaniu zarzutów zawartych w punktach d/ i f/ petitum skargi kasacyjnej, ani w ich uzasadnieniu nie powołał żadnych regulacji prawnych wskazujących na przeszkody prawne do przyjęcia tezy, że decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2006 r. dotycząca wprowadzenia z urzędu oferty ramowej nie mogła funkcjonować w obrocie prawnym. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw dla zawieszenia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie braku zależności pomiędzy postępowaniem prowadzonym w przedmiocie skargi na decyzję wprowadzającą ofertę ramową określającą ramowe warunki zawierania przez T. S.A. z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych a postępowaniem prowadzonym w sprawie zobowiązania T. S.A. do przygotowania zmiany oferty ramowej, poprzedzone zostało szerokimi rozważaniami Sądu na temat instytucji prejudycjalności oraz poparte analizą orzeczeń sądowych oraz stanowiska doktryny i, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać je za w pełni zasadne.

Dodatkowo warto nadmienić, że w literaturze przedmiotu zwrócono uwagę, iż na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. Wojciech Jakimowicz O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Samorząd Terytorialny Nr 10 z 2003 r., s. 29). Natomiast w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczne postanowienie organu administracji publicznej mające charakter prejudycjalny (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06, zbiór Lex nr 319175).

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.