Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 830/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, 48, 50, 81, 83
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6,7,77,107,138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania M. W. z dnia [...] listopada 2016 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] października 2016 r., umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie wybudowania wału ziemnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję, WINB wyjaśnił, ze 12 kwietnia 2016 r. do PINB wpłynął wniosek M. W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania budowli ziemnej w postaci wału ziemnego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], pełniącego funkcję drogi dojazdowej do w/w nieruchomości. W dniu 10 marca 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę, podczas której ustalono, że na w/w nieruchomości znajduje się nieutwardzona droga dojazdowa (przez rozlewisko) do pola uprawnego, podniesiona miejscami o ok. 2,5 m.

W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że Gmina [...] prowadziła postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich (działki nr ew. [...]). Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] nakazał H. T. wykonanie w wyznaczonym terminie trzech przepustów w drodze dojazdowej do zachodniej części działki nr ew. [...] w miejscowości [...] o następujących parametrach: przepusty rozmieszczone co 25 m. średnica przepustów równa 300 mm. rzędna dna każdego z przepustów: 112,50 m. Decyzją z dnia [...]sierpnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy w/w decyzję Wójta Gminy [...], zmieniając termin jego wykonania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie wybudowania ww. wału ziemnego. Odwołanie od tej decyzji złożył M. W., reprezentowany przez adwokat D. P.

WINB stwierdził, że w jego ocenie decyzja PINB Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. jest prawidłowa, zaś argumenty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Organ II instancji jest zobowiązany rozpoznać sprawę ponownie i w całości. Postępowanie przed organem II instancji należy traktować, jako powtórzenie rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy od nowa, bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika zdaniem WINB, że PINB nie stwierdził wykonywania żadnych robót budowlanych, w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pr. bud., a więc oznaczających budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Nie można więc – w ocenie WINB - zgodzić się z odwołującym, że przedmiot postępowania należy zakwalifikować jako budowlę ziemną, która podlega reglamentacji organów nadzoru budowlanego.

Wprawdzie przepisy Prawa budowlanego zaliczają do obiektu również m. in. budowle ziemną, ale kategoria budowli ziemnych nie została w ustawie bliżej scharakteryzowana. Niemniej jednak, żeby taki obiekt podlegał reglamentacji organów nadzoru budowlanego musi być wykonany w ziemi (ten warunek jest spełniony), musi mieć charakter kubaturowy (warunek spełniony) oraz musi stanowić pewną techniczno-użytkową całość (określona konstrukcja i funkcja). Warunek ostatni w niniejszej sprawie nie został spełniony.

Wykonany nasyp ziemi, który również pełni funkcję dojazdu pomiędzy działkami, nie został wykonany w wyniku robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Zdaniem WINB wykonanemu odcinkowi, który podwyższono, nie można nadać cech użytkowości pasa drogowego. Charakter wykonanych prac świadczy o tym. że nie można ich zakwalifikować jako budowy obiektu drogowego (ulicy) pomimo, że wykonane czynności mają znamiona drogi w potocznym rozumieniu. Wykonane prace kwalifikuje się jako roboty usprawniające korzystanie z własnych działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Stwierdzić zatem należało, że przedmiotowe roboty polegające na wykonaniu nasypu (wału ziemnego) nie stanowią robót stanowiących podstawę do wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. W myśl art. 3 pkt 3 Pr. bud. drogę zalicza się do budowli, która według definicji pkt 1 lit. b tego artykułu jest obiektem stanowiącym całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W rezultacie wykonania robót nie powstała nawierzchnia drogi nosząca cechy urządzenia technicznego w rozumieniu przepisów budowlanych gdyż czynności polegające na nawiezieniu ziemi nie można zaliczyć do robót budowlanych. Z materiału zdjęciowego wynika, że w/w wał jest porośnięty roślinnością i małymi krzakami, drzewami. Nie został on utwardzony kostką bukową, ani innym rodzajem kruszywa, co umożliwiło zaliczenie tych robót do robót budowlanych.

W aktach sprawy znajduje się kopia ekspertyzy hydrologicznej dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie na działce nr [...] i oddziaływania na tereny działek [...],[...] w miejscowości [...], sporządzona na zlecenie Urzędu Gminy [...]. Z jej treści wynika m.in., że "Podwyższenie terenu, zmiana ukształtowania działki [...] a zwłaszcza usypanie wału uniemożliwia spływ powierzchniowy z działek [...] i [...]. Obecnie teren jest podniesiony na długości ok. 103 m od 1 do 1,95 wzdłuż granicy z działką [...] i częściowo wzdłuż działki [...]".

W ocenie organu, stanowisko w w/w zakresie zostało już zajęte przez właściwy ze względu na swoje kompetencje, zgodnie przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) organ samorządu gminnego. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nakazał H. T. wykonanie trzech przepustów w drodze dojazdowej do zachodniej części działki nr ew. [...] w m. [...] o parametrach wskazanych w rozstrzygnięciu oraz nakazał wykonać w/w obowiązek z chwilą uprawomocnienia się decyzji. W/w decyzja była również badana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W związku z powyższym, w ocenie WINB, słusznie wskazał PINB, że wykonane prace, w wyniku których powstał nasyp ziemny pełniący funkcję dojazdu, nie podlegają reglamentacji przepisów Prawa budowlanego, a zatem zaistniała podstawa, aby umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, ze względu na jego bezprzedmiotowość. W obecnym stanie faktycznym sprawy organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości podejmowania czynności kompetencyjnych przewidzianych przepisami Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części.

WINB uznał więc, że zaskarżona decyzja PINB została podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania jej treści. Organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygniecie niniejszej sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie PINB wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie WINB, organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z art. 7, 77, 80 k.p.a.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na 16 marca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez "dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego przez Organ II Instancji, skutkujące niesłusznym przyjęciem, że wybudowany wał ziemny na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...] (gmina [...]) nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, podczas gdy prawidłowa analiza w omawianym zakresie prowadzi do wniosku, iż przedmiotowy wał stanowi obiekt budowlany w rozumieniu tej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Organu I Instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w niniejszej sprawie". Zarzucił również "naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię przez Organ II Instancji, polegającą na przyjęciu, iż wał ziemny stanowiący całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji, pełniący funkcję drogi dojazdowej do nieruchomości, nie stanowi budowli, podczas gdy takowy wał ziemny stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, a konkretnie budowlę ziemną, bowiem jest wykonany z ziemi, posiada charakter kubaturowy oraz stanowi techniczno-użytkową całość, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzji Organu I Instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w niniejszej sprawie".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego podkreślił, że kluczowym dla niniejszej sprawy jest ustalenie czy wał ziemny powstały na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...] (gmina [...]) stanowi obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej stwierdziły bez jakiejkolwiek głębszej analizy stanu faktycznego i prawnego, iż przedmiotowy wał ziemny nie stanowi obiektu budowlanego. Swoje ustalenia oparły w zasadzie na dokonanej w dniu 10 marca 2016 roku kontroli na nieruchomości. Organy "nie ustaliły czasu powstania przedmiotowego wału, zakresu i charakteru przeprowadzonych robót, sposobu i środków ich wykonania. Nie dokonano również całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego".

Skarżący wyjaśnił, że przeprowadzone przez H. T. prace nie ograniczały się wyłącznie do podwyższenia terenu poprzez nawiezienie ziemi. Wał ziemny został uformowany w wielkogabarytową bryłę o określonym kształcie i wyraźnych granicach, zajmuje powierzchnię około 566 metrów kwadratowych, ma długość około 103 metrów, szerokość około 5,5 metrów oraz zróżnicowaną wysokość sięgającą do 1,95 metra, co wynika z dołączonej przez M. W. do akt sprawy ekspertyzy hydrologicznej sporządzonej przez mgr inż. M. K. Poza tym, jak wynika chociażby z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, wybudowany wał ziemny ma konstrukcję zdecydowanie charakteryzującą się trwałością. Wał ten jak wskazywał H. T. podczas kontroli z dnia 10 marca 2016 roku oraz w piśmie datowanym na 10 marca 2015 r. pełni funkcję drogi dojazdowej do pozostałej części nieruchomości.

Ustalenia obu organów nie spełniają wymogów określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie odnoszą się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego jak wskazano wynika, że przedmiotowy wał ziemny stanowi całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i pełni funkcję drogi dojazdowej do nieruchomości. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ocena może być swobodna, a więc taka, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego i która nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

Organ II Instancji podzielił błędną ocenę PINB w przedmiocie umorzenia postępowania, podczas gdy postępowanie nie było bezprzedmiotowe w jakiejkolwiek części. Skutkiem tego było nieuzasadnione zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Tym samym WINB naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a., dokonując błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowej klasyfikacja wału ziemnego w kontekście Pr. bud. Prawidłowa analiza w omawianym zakresie prowadzić powinna bowiem do wniosku, iż przedmiotowy wał ziemny stanowi obiekt budowlany w rozumieniu tej ustawy.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 Pr. bud., przez budowlę, stanowiącą jeden z rodzajów obiektów budowlanych, należy rozumieć m. in. budowle ziemne. Ta kategoria budowli nie została w ustawie bliżej scharakteryzowana. Budowla ziemna jest obiektem budowlanym, jeżeli stanowi całość techniczno-budowlaną. Nie jest przy tym konieczne, aby budowla taka była wyposażana w jakieś dodatkowe instalacje czy urządzenia. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji.

Budowlą ziemną jest obiekt wykonany z ziemi, który ma charakter kubaturowy czyli jest wyraźnie widoczny w terenie. Ta właśnie cecha odróżnia go od niwelacji terenu tj. prac polegających na wyrównywaniu danego obszaru. Jeżeli zatem nasyp ziemny (obiekt) nie służy jedynie wyrównaniu terenu ani też nie ma charakteru bezładnie nawiezionego kruszywa czy ziemi, ale stanowi całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji powinien być traktowany jako budowla ziemna objęta regulacjami ustawy prawo budowlane w tym tych dotyczących jej legalności, w których to sprawach kompetencje posiadają organy nadzoru budowlanego.

Skarżący wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. w odniesieniu do dróg jest to przystosowany do ruchu drogowego nasyp). Konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli, zawartej art. 3 pkt 3 Pr. bud. jako rodzaj budowli również "budowle ziemne".

Do właściwości organów administracji architektoniczno - budowlanej oraz nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy wykonywaniu robót budowlanych i utrzymywaniu obiektów budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. b Pr. bud.). Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 tej ustawy, do wykonania budowli ziemnej zbędne jest pozwolenie na budowę, a brak takiego pozwolenia skutkować może zastosowaniem art. 48 ustawy. Dlatego też leży uznać w niniejszej sprawie, iż PINB posiadał kompetencję do badania w ewentualnym postępowaniu legalizacyjnym czy wskazany wał ziemny nie narusza obowiązujących przepisów prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest w pełni zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że – jak słusznie wskazał pełnomocnik skarżącego – istotą sprawy jest należyte zakwalifikowanie obiektu, wzniesionego przez H. T. na nieruchomości o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Tut. Sąd stwierdza, że przyjęcie przez PINB (a następnie przez organ II instancji), że przedmiotowy nasyp ziemny nie należy do obiektów budowlanych i że w konsekwencji nie podlega regulacjom ustawy Prawo budowlane, nie tylko było wadliwe prawnie, ale stanowiło także przyczynę wydania błędnych decyzji.

Rację ma pełnomocnik skarżącego, wskazując, że zgodnie z art. 3 pkt. 1 Pr. bud. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych. Budowlą jest bowiem również - zgodnie z art. 3 pkt. 3 Pr. bud. – m.in. budowla ziemna.

Jak słusznie (a zarazem zgodnie) stwierdzają skarżący i WINB, prawo nie ustala definicji budowli ziemnej. Jeżeli jednak istnieją w tym zakresie wątpliwości interpretacyjne, to niewątpliwie pomocne okazuje się dostępne stanowisko judykatury. Zgodnie z orzecznictwem nasyp ziemny stanowi taką budowlę (vide np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003r., II SA/Gd 1828/02). Ponadto, nasyp ziemny realizowany w określonym celu stanowi całość techniczno – użytkową, o której mowa w art. 3 pkt 1. Pr. bud., o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej, nawet, jeśli nie posiada dodatkowych instalacji czy urządzeń (tak np. NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2007r., II OSK 813/06).

Nie ulega wątpliwości, że H. T. wzniósł na nieruchomości o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]wał ziemny w celu dojazdu do użytkowanej rolniczo nieruchomości. Okoliczność ta nie jest w sprawie sporna. Bezsporne jest również to, że przed wykonaniem wału ziemnego nie uzyskał on ani pozwolenia na budowę, ani nie zgłosił zamiaru usypania wału ziemnego organowi właściwemu w sprawach architektoniczno budowlanych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, biorąc pod uwagę ustalony – choć niezbyt precyzyjnie – przez PINB rozmiar nasypu (może on wynikać natomiast z załączonej do akt ekspertyzy hydrologicznej mgr inż. M. K.), zamierzony sposób jego wykorzystywania, należało uznać, że stanowi on budowlę ziemną, jako całość techniczno – użytkowa. Ta budowla ziemna jest niewątpliwie – w ocenie Sądu - obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt. 1 w zw. z art. 3 pkt. 3 Pr. bud. Skoro tak, to obiekt taki powstaje w wyniku wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt. 7 w zw. z art. 3 pkt. 6 Pr. bud.). Budowa i prawidłowość prowadzenia robót budowlanych podlegają zaś w zakresie ich poprawności nadzorowi organu nadzoru budowlanego, sprawowanemu na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 84 ust. 1 w zw. z art. 84a ust. 1 i 2 Pr. bud).

Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było nie tylko sprawdzenie zgodności budowy z przepisami technicznymi, ale przede wszystkim zbadanie legalności budowy i – w zależności od wyników tego sprawdzenia – podjęcie stosownych kroków w trybie art. 48 i n. lub art. 50 i n. Pr. bud.

Umorzenie przez PINB postępowania z tego powodu, że organ I instancji błędnie uznał, że nasyp (wał ziemny) nie stanowi obiektu budowlanego, było więc wadliwe i naruszało art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu postępowanie wyłącznie wówczas ulega umorzeniu, jeżeli stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Jak natomiast wynika z powyższej oceny prawnej, dokonanej przez tut. Sąd, taka sytuacja nie miała miejsca w zawisłej sprawie.

PINB w żaden sposób, nakazany art. 107 § 3 k.p.a., nie uzasadnił swego stanowiska odnośnie przesłanek umorzenia postępowania; nie sposób uznać za takie uzasadnienie błędnego stwierdzenia, że sprawa nie leży w kognicji tego organu i została już rozstrzygnięta w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnoprawnych.

Organ I instancji naruszył więc przepisy prawa procesowego, tj. art.7, 77, 107 § 3 oraz 105 § 1 k.p.a. oraz materialnego (art. 3 Pr. bud. w punktach tego artykułu wskazanych powyżej) w stopniu mającym zdecydowanie istotny wpływ na wynik sprawy.

WINB naruszył tym samym art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 oraz 105 § 1 k.p.a., utrzymując w mocy tak wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji. Niezrozumiałym w tym kontekście jest prowadzenie przez WINB rozważań co do ewentualnego charakteru obiektu, jako drogi. Na konieczność takich wywodów w żadnej mierze nie wskazuje ustalony przez PINB stan faktyczny sprawy, jak również oczywistość tego, że obiekt budowlany na nieruchomości o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] nie spełnia żadnych przesłanek do uznania go za drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Badając sprawę ponownie organ uwzględni wiążącą ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i dokona poprawnej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego (lub ponownie stan taki ustali), biorąc pod uwagę wskazane powyżej przez Sąd przepisy Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu będzie więc ustalenie legalności budowy obiektu ziemnego na nieruchomości o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] i w zależności od takich ustaleń podjęcie stosownych działań z zakresu nadzoru budowlanego, polegających na doprowadzeniu obiektu do zgodności z prawem – o ile jest to możliwe.

W wypadku rzeczywistej niemożności doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, wówczas obowiązkiem organu będzie podjęcie stosownej decyzji, wynikającej z przepisów Prawa budowlanego.

Ponadto, organ weźmie pod uwagę, że zgodnie z podzielanym w pełni przez tut. Sąd wyrokiem NSA z dnia 26 lutego 2014 r. II OSK 2320/12: "Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy wykonywaniu robót budowlanych i utrzymywaniu obiektów budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b pb). W myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 pb wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Wykonanie takich robót bez wymaganego zgłoszenia podlega stosownej procedurze naprawczej, przewidzianej w przepisach art. 50 i nast. pb, do prowadzenia takiego postępowania właściwy jest organ nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 pb). Z kolei na wykonanie budowli ziemnej niezbędne jest pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 pb), a brak takiego pozwolenia skutkować może zastosowaniem art. 48 pb".

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasadzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego.