Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 564/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 1 ust 2, 6 ust 1, 17, 20 ust 1, 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. sprawy ze skargi L. R. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Rada Gminy K. uchwałą z [...] grudnia 2013 r. nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi B., J., S., M., W., C. i P. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV (Dz. Urz. Woj. [...][...]. [...]).

L. R. (dalej: "skarżący") pismem z 17 grudnia 2013 r. wezwał Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę powyższej uchwały. Powyższej uchwale zarzucił:

- naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: "u.p.z.p."), przez brak rozstrzygnięcia przez Radę Gminy wniesionych przez niego do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B., J., M., W., C. i P. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV uwag. Skarżący stwierdził jednocześnie, że Załącznik nr 2 do ww. uchwały nie może stanowić rozstrzygnięcia Rady;

- sprzeczności ustaleń uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej we wsi M. z ustaleniami obowiązującego w Gminie K. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

- ustalenie przebiegu linii energetycznej 400 kV w niedopuszczalnych odległościach od budynków mieszkalnych i narażenie ich mieszkańców na negatywne oddziaływanie linii.

Rada Gminy K. w piśmie z 22 stycznia 2014 r. za niezasadne uznała zarzuty zawarte w ww. wezwaniu skarżącego.

Następnie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę wnosząc o jej stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 6, i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.", oraz z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm., dalej: "kc") polegające na nieuwzględnieniu prawa własności skarżącego przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo proponowanego przez skarżącego odrębnego stanowiska co do innego przebiegu linii elektroenergetycznej;

- art. 20 u.p.z.p. poprzez nie podjęcie uchwały w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącego uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym naruszenie prawa skarżącego do zagwarantowanej przez ustawodawcę hipotetycznej możliwości wpływu na treść przyszłego planu, a na pewno zagwarantowanie przynajmniej rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty, których ustalenia przyszłego planu mogą bezpośrednio dotyczyć;

- art. 46 i art. 47 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu strategicznych informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013, poz. 1238, dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") poprzez odstąpienie od sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko;

- art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r. poprzez nieuwzględnienie prawa własności skarżącego przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przez naruszenie zasady doboru środków działania współmiernego do celu przy nadmiernym nienaruszaniu uprawnień przysługujących obywatelowi;

- art. 6, 7, 8, 9, 10, 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, powoływanej dalej w skrócie: jako "K.p.a.").

Skarżący podniósł, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy K. jest niezgodny z regulacjami ustawowymi, a przede wszystkim narusza jego interesy, jako właściciela działki położonej we wsi M., przez którą ma przebiegać linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 400 kV, o szerokości 70 m. Zaznaczył, że nigdy nie wyraził zgody na taki przebieg linii elektroenergetycznej. Wielokrotnie składał do Wójta Gminy K. uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B., J., M., W., C. i P. dla przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV. Jednakże, nie otrzymał od władz Gminy K. żadnych odpowiedzi na wnoszone przez niego uwagi.

W jego ocenie Rada Gminy K. podejmując zaskarżoną uchwałę pominęła, że przebieg linii elektroenergetycznej 400 kV zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego będzie znacząco oddziaływał na prowadzoną przez niego działalność rolniczą. Istniejące fermy drobiu zostaną wystawione na długoterminową ekspozycję szkodliwego promieniowania elektromagnetycznego, co będzie miało niewątpliwie negatywny wpływ na zdrowotność stad, produkcyjność, jak i jakość wytwarzanej żywności, która jest spożywana przez społeczeństwo naszego kraju, a przede wszystkim regionu.

Ponadto wskazał, że Rada Gminy K. przy podejmowaniu uchwały nie wzięła pod uwagę, iż istnieje wiele prac badawczych, w których wykazano związek pomiędzy długoterminową ekspozycją na promieniowanie elektromagnetyczne małej częstotliwości 50-60 Hz a zwiększonym ryzykiem zachorowania na choroby nowotworowe, m.in. dwukrotnie wyższe ryzyko występowania białaczki u dzieci. Podał, że od wielu lat w wielu krajach pojawiły się głosy i rezolucje organizacji i stowarzyszeń zajmujących się walką z chorobami nowotworowymi oraz zagadnieniem tzw. promieniowania niejonizującego wzywające do zaostrzenia przepisów prawnych dotyczących dopuszczalnych poziomów promieniowania elektromagnetycznego małej częstotliwości w środowisku uwzględniających długotrwałą ekspozycję.

Podkreślił, że obecnie obowiązujące przepisy krajowe oparte są na badaniach krótkoterminowego wpływu pól elektromagnetycznych na tkanki i w żaden sposób nie uwzględniają długoterminowej ekspozycji. Ponadto były przeprowadzone w latach 50-tych ubiegłego wieku, dlatego też w opinii skarżącego powinny być przeprowadzone kilkudniowe badania, które obrazowałyby wpływ promieniowania elektromagnetycznego na zdrowie człowieka.

Końcowo zaznaczył, że 4 września 2008 r. i 2 kwietnia 2009 r. powstały rezolucje Parlamentu Europejskiego nr 2007/2252 i 2008/2211, w których stwierdzono że obecnie dopuszczalne wartości miar ekspozycji obywateli na pola elektromagnetyczne są przestarzałe, oraz nie uwzględniają kwestii grup szczególnie narażonych np. kobiet w ciąży, noworodków i dzieci, oraz wezwano do podejścia ostrożnościowego przy planowaniu i ocenie wpływu nowych inwestycji na środowisko, m.in. budowie linii energetycznych wysokich i najwyższych napięć. Wobec czego, jego zdaniem, należy stwierdzić, iż przedmiotowa planowana budowa linii energetycznej wysokiego napięcia jest sprzeczna z przepisami Traktatu o Unii Europejskiej, oraz Traktu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, które kładą nacisk na ochronę zdrowia ludzkiego, jak również ochronę środowiska, które to aspekty w niniejszej sprawie zostały pominięte.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności skarżącego organ podał, iż ugruntowane orzecznictwo sądowe dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności pojedynczego właściciela na rzecz potrzeby interesu publicznego.

Wskazał, że chociaż prawo własności jest chronione konstytucyjnie, to nie ono jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza sama Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, aczkolwiek tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Organ wywodził, że ograniczenie prawa własności było skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów.

Podał, że ww. rozważania pozostają w związku z zarzutem naruszenia art. 140 k.c., również bowiem ten przepis dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, które to graniczenia wynikać muszą z aktów rangi ustawowej. Z uwagi na fakt, że prawo stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego znajduje swoje umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek ten bezspornie należy uznać za spełniony.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 20 u.p.z.p. podniósł, że z protokołu sesji Rady Gminy z [...] grudnia 2013 r. wynika, że projekt uchwały został poddany głosowaniu w wersji zaproponowanej przez Wójta Gminy K., tj. wraz z załącznikami co do sposobu rozpatrzenia uwag. W konsekwencji zaskarżona uchwała została podjęta łącznie, a jej załącznik nr 2 - sporządzony zgodnie z § 12 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r." - stanowi rozstrzygnięcie o uwagach, które nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy K., ani też przez Radę Gminy. Wskazał, iż u.p.z.p. nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu. W tym stanie rzeczy organ stosujący prawo wykorzystując wykładnię językową jest uprawniony do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do jego projektu. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie zarządzono jednoczesne głosowanie nad przedmiotową uchwałą i załącznikiem o sposobie rozpatrzenia uwag, to Rada uchwalając plan jednocześnie orzekła o sposobie (negatywnym) rozpatrzenia uwag, które nie zostały uprzednio uwzględnione przez organ wykonawczy. W takim zaś przypadku nie było potrzeby odrębnego głosowania nad uwagami zgłoszonymi do projektu planu.

Zdaniem organu nie bez znaczenia dla oceny istoty prowadzonego postępowania powinny być następująco okoliczności:

- projektowana linia, jako inwestycja ponadlokalna została uwzględniona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] z [...] czerwca 2004 r.,

- Unia Europejska nadała decyzją 1364/2006/WE projektowi status priorytetowy i partycypuje w jego kosztach. Jego budowa jest istotnym elementem w tworzeniu wspólnego europejskiego rynku energii poprzez zamknięcie tzw. pierścienia bałtyckiego,

- zadaniem Projektu jest stworzenie w Krajowym Systemie Przesyłowym połączenia z systemem przesyłowym Litwy, wraz z koniecznym wzmocnieniem polskiej sieci przesyłowej w obszarze północno-wschodniej Polski dla zapewnienia poprawy jakości i niezawodności zasilania odbiorców energii elektrycznej oraz wzrostu bezpieczeństwa jej dostaw,

- inwestycja otrzymała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2011 r. oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2012 r., które to rozstrzygnięcia w sposób precyzyjny określają przez jakie nieruchomości przebiegać będzie planowana linia 400kV [...],

- w trakcie uchwalania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które jest wiążące dla Rady Gminy K., nie złożono żadnych uwag dotyczących linii i jej przebiegu,

- w trakcie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały zgłoszone tylko trzy (3) uwagi (L. R., K. R., J. R.), dotyczyły one braku zgody na planowaną inwestycję, a nadto wszystkie trzy nie zostały uwzględnione,

- wskazał, że hipotetycznie przyjmując, iż gmina podjęłaby trzy uchwały w przedmiocie nieuwzględnienia każdej z uwag osobno, to stan faktyczny niniejszej sprawy nie uległby zmianie. Zaznaczył, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest niezaskarżalne i nie podlega uzasadnieniu.

Organ wywodził, że nawet zakładając, iż przegłosowanie uwag do planu łącznie z proponowaną uchwałą stanowiło ewentualne uchybienie, to w tym zakresie nie ma znamion istotnego naruszenia trybu postępowania, albowiem w żaden sposób nie mogło wpłynąć na treść uchwały.

Następnie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 i 47 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku Rada Gminy podniosła, iż nie odstąpiła od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a "Prognoza oddziaływania na środowisko" została wyłożona łącznie z planem, co znalazło swoje odzwierciedlenie ostatnim akapicie Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały.

Końcowo podała, iż nauka nie dostarcza jasnych dowodów na poparcie tezy, że oddziaływanie linii najwyższego napięcia 400 kV może w jakikolwiek sposób wpłynąć na stan zdrowia przebywających tam ludzi. Organy Gminy K. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązane były przestrzegać obowiązującego w Polsce prawa. W związku z powyższym zgodnie z procedurą określoną w u.p.z.p. oraz ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku Wójt Gminy K. wystąpił o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu do stosownych organów ochrony środowiska. Inwestycja uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z Raportem są dokumentami, które określają warunki środowiskowe realizacji przedsięwzięcia, tj. przesłanki jakie muszą zostać spełnione, aby dana inwestycja mogła zostać zrealizowana. Organy powyższe w celu zminimalizowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sentencji decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wskazały szereg warunków realizacji inwestycji, dotyczących wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, jak również wymagań koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Przy ich uwzględnieniu planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko.

W piśmie procesowym z 8 kwietnia 2014 r. podał, że treść art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że przed przystąpieniem do głosowania nad projektem planu miejscowego rada gminy musi dokonać wszechstronnej analizy przedłożonego projektu planu miejscowego oraz uwag, których nie uwzględnił organ wykonawczy gminy. Wykonanie tej czynności jest niezbędne dla wyrobienia sobie przez radę gminy stanowiska co do merytorycznej zawartości projektu planu miejscowego, w tym także co do słuszności stanowiska organu wykonawczego w kwestii uwzględnienia uwag i dokonania na wcześniejszych etapach procedury planistycznej korekty projektu planu miejscowego. Podniósł, że rola rady gminy nie może się ograniczać do przeprowadzenia głosowania nad projektem planu miejscowego przedłożonym przez organ wykonawczy oraz do rozstrzygnięcia nieuwzględnionych przez niego uwag. Ma ona bowiem nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania wszechstronnej analizy przedłożonego projektu planu miejscowego, albowiem to właśnie rada gminy, uchwalając ten akt, przejmuje na siebie odpowiedzialność - polityczną, jak również prawną, w tym także deliktową. Argumentował, że skoro skarżący wniósł w przepisanym terminie uwagi do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wiążą się one w szczególności z wykonywaniem przez niego prawa własności, to winny być one rozpatrzone przez organ indywidualnie, oraz w taki sposób, by skarżący mógł w razie ich nieuwzględnienia zrozumieć, dlaczego organ podjął taką, a nie inną decyzję, ewentualnie, by w trakcie poddania ich kontroli wynikało dlaczego argumenty poddawane przez wnoszącego uwagi nie zostały uwzględnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. W orzecznictwie podnosi się, że żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (zob. wyroki NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 - opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p. stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.);

- wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.);

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.);

- prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.);

- potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.);

- potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).

Prawo własności, na które powołuje się skarżący, jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Jedną z nich jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oczywistym jest, że w przypadku gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest art. 140 Kodeksu cywilnego. Prawo własności - mimo że podlega konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyroki NSA z: 14 grudnia 2011 r, sygn. akt II OSK 2062/11, 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, CBOSA). Należy przyjąć, że to sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności (patrz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), natomiast plan miejscowy jedynie konkretyzuje ograniczenia wynikające z szeregu ustaw w odniesieniu do danego obszaru (na ten temat patrz Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego 3 wyd. Beck 2006 r. s. 58-61, uzasadnienie wyroku TK z 7 lutego 2001 r. K 27/00 OTK z 2001 r. nr 2, poz. 29). Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Prawne umocowanie do takiego działania jest m.in. w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem, w związku z czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz w granicach określonych ustawą, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Nie zmienia to faktu, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2062/11, Lex nr 1152132). Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przepisów, a powoływane przez skarżącego minimalne odległości miedzy linią elektroenergetyczną a zabudowaniami wynikają z opracowań, które nie mają charakteru obowiązujących norm prawnych, i jako takie nie są podstawą do działania dla Sądu, a jedynie mogą stanowić przyczynek do zmiany ustawodawstwa. Skarżący nie wskazuje które przepisy zostały naruszone, nie powołując się np. na rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 Nr 192, poz. 1883), wydanego w oparciu o art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.). Skarżący stwierdza natomiast, że obowiązujące polskim ustawodawstwie normy powinny zostać zaostrzone. Powołane przez skarżącego przykłady rozwiązań prawnych przyjętych w innych krajach mogą stanowić jedynie podstawy do formułowania wniosków de lege ferenda, których adresatem powinna być władza ustawodawcza.

Organy Gminy K. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązane były przestrzegać obowiązującego w Polsce prawa. W związku z powyższym zgodnie z procedurą określoną w u.p.z.p. oraz ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku Wójt Gminy K. wystąpił o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu do stosownych organów ochrony środowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] [...] lipca 2013 r. pozytywnie zaopiniował przebieg przedmiotowej inwestycji, wskazując iż projekt "prawidłowo ustala zasady ochrony środowiska". W postanowieniu z [...] lipca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowił uzgodnić przedmiotowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnosząc się do uwarunkowań wynikających z faktu, że obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego częściowo znajduje się w granicach specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. W materiałach planistycznych znajduje się również opinia sanitarna z [...] lipca 2013 r. wydana przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...], w której stwierdzono, że "realizacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii 400 kV [...] U. dla części B., J., S., M., W., C. i P. nie spowoduje znaczącego negatywnego oddziaływania zarówno na stan środowiska, jak i warunki życia oraz zdrowie ludzi".

Słusznie organ wywodził, że inwestycja uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, wraz z Raportem stanowią dokumenty określające warunki środowiskowe realizacji przedsięwzięcia, tj. przesłanki jakie muszą zostać spełnione, aby dana inwestycja mogła zostać zrealizowana. Organy powyższe w celu zminimalizowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sentencji decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wskazały szereg warunków realizacji inwestycji, dotyczących wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, jak również wymagań koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Przy ich uwzględnieniu planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko.

Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) nie został uzasadniony. Należy jednak wskazać, że przedmiotem tych regulacji jest ochrona prawa własności. W ocenie Sądu, z przyczyn wyżej omówionych, przede wszystkim z braku możliwości wykazania, że doszło do naruszenia przepisów, prawo własności zostało ograniczone w dozwolonym zakresie.

Z tego samego powodu Sąd nie uznał za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Nie ma przy tym powodów przemawiających przeciwko uznaniu standardów zawartych w tym Kodeksie za przydatne do wyznaczania obowiązków polskiej administracji, za przydatne do interpretacji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Jednak – abstrahując od oceny stopnia związania przepisami Kodeksu w niniejszej sprawie – należy stwierdzić, że "dobra praktyka administracyjna", o której stanowi ten akt sama w sobie nie może przesądzać o uznaniu przebiegu przedmiotowej inwestycji za nieprawidłowy.

Również przepisy procesowe nie zostały w rozpatrywanej sprawie naruszone.

Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag (chociaż w piśmiennictwie podkreśla się celowość indywidualnego głosowania nad każdą z nieuwzględnionych uwag osobno) pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych przepisów nie wynika jednoznacznie, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Mimo, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por.: wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10, CBOSA). Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia obowiązek rady rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Powinność ta stanowi element procedury planistycznej, zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, powoduje nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wynika z dołączonej dokumentacji planistycznej, organy gminy dochowały trybu przewidzianego w szczególności w art. 17 u.p.z.p.

Z załącznika Nr 2 do przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że Rada rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprzednio nieuwzględnionych. W materiałach planistycznych przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę znajduje się wykaz uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i informacja o sposobie ich rozpatrzenia. Projekt uchwały został poddany głosowaniu w wersji zaproponowanej przez Wójta Gminy K., tj. wraz z załącznikami co do sposobu rozpatrzenia uwag. W konsekwencji zaskarżona uchwała została podjęta łącznie, a jej załącznik Nr 2 stanowi rozstrzygnięcie o uwagach, które nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy K., ani też przez Radę Gminy.

Czyni to niezasadnym zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 17 i art. 20 u.p.z.p.

Reasumując Sąd stwierdza, że jeżeli wprowadzone zapisami planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia mają umocowanie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszają innych ustaw, to należy uznać, że do stanowiącego ich konsekwencję ograniczenia własności czy wolności działalności gospodarczej dochodzi na podstawie przepisu ustawowego, czyli w sposób dopuszczalny przez Konstytucję RP (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 1749/07, z 4 września 2008r., sygn. akt II OSK 133/08, z 20 lipca 2011r. sygn. akt II OSK 902/11, CBOSA). W ocenie Sądu nie ma podstaw do kwestionowania zapisów przedmiotowego planu z powodu naruszenia zasady proporcjonalności.

Skoro argumenty skarżącego nie przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, to Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.