Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2916/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2102/13 w sprawie ze skargi H. A., A. A., L. A., T. A. i K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. A. i T. A. solidarnie kwotę 600 (sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2916 / 14

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H. A., A. A., L. A., T. A. i K. S. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 K.p.a.

1. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę i rozbiórkę inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku Piotrków Trybunalski - Rawa Mazowiecka, od km 324+772 do km 386+000 – odcinek 2 – od km 346+803,80 do km 356+700 na działkach położonych w powiecie Tomaszowskim: gmina Tomaszów Mazowiecki i Lubochnia oraz miasto Tomaszów Mazowiecki,

2. nałożył w trybie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązek dokonania koniecznej przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomościach położonych poza liniami rozgraniczającymi inwestycję,

3. na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku rozpoznania skargi na powyższą decyzję wniesionej przez H. A., A. A., L. A., T. A. i K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1197/11) oddalił ją. Wobec złożenia skargi kasacyjnej przez H. A. i T. A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 787/12) uchylił skarżony wyrok z dnia 21 października 2011 r., a sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jak zauważył Sąd II instancji, w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie występuje konflikt interesu publicznego z interesem prywatnym. Skarżący dotychczas prowadzili warsztat wulkanizacyjny, korzystając z bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr 8. Planowana inwestycja ma natomiast doprowadzić do rozbudowy tej drogi do parametrów drogi ekspresowej, a więc drogi klasy S. Wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego powodują, że droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (głównymi), wyjątkowo z drogami klasy Z (zbiorczymi) i drogami wyższych klas. Jednocześnie na drodze klasy S zabronione jest stosowanie zjazdów. Wymogi bezpieczeństwa powodują, że skutkiem realizacji planowanej inwestycji jest likwidacja zjazdu prowadzącego z drogi krajowej nr 8 do zakładu wulkanizacyjnego stanowiącego własność skarżących. Dlatego istotną kwestię w rozpoznawanej sprawie stanowiło zapewnienie skarżącym takiego dostępu do drogi ekspresowej S8, który będzie umożliwiał dalsze prowadzenie zakładu wulkanizacyjnego. Interes skarżących jest interesem uzasadnionym (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

W ocenie Sądu kasacyjnego rzeczą organów w rozpoznawanej sprawie było przeprowadzenie analizy przyjętego w projekcie budowlanym rozwiązania dojazdu do nieruchomości skarżących w odniesieniu przede wszystkim do przepisów techniczno- budowlanych, a nie ograniczenie badania sprawy do ustalenia, czy inwestor do wniosku dołączył wymagane dokumenty i stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2008 r., ustalającej warunki lokalizacji dla omawianej inwestycji. Organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę drogi sprawdza zgodność nie tylko projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, ale również projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Dopiero, więc całościowa analiza przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, w odniesieniu do przepisów techniczno- budowlanych może dać odpowiedź, czy rozwiązania projektowe zapewniają skarżącym dostęp do drogi S8, przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej. Nie chodzi przy tym o jakikolwiek dostęp, ale zapewniający możliwość wykorzystania nieruchomości w dotychczasowy sposób, tj. prowadzenia zakładu wulkanizacyjnego, a więc działalności gospodarczej, której funkcjonowanie w sposób bezpośredni powiązane jest z dostępem do drogi krajowej. Dlatego rzeczą organów administracji architektoniczno- budowlanej było przeprowadzenie analizy, czy droga dojazdowa do nieruchomości skarżących posiada takie parametry techniczne, które zapewnią bezpieczny dojazd samochodów ciężarowych do zakładu wulkanizacyjnego. Odzwierciedlenie tej analizy powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie dokonały takiej analizy.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na to, iż uznanie przez organ, a co zaakceptował następnie Sąd pierwszej instancji, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia [...] września 2008 r. budzi zastrzeżenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi mowa jest o obsłudze komunikacyjnej zakładu wulkanizacyjnego drogą o szerokości jezdni 5 m i szerokości poboczy 1,25 m. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mowa jest o drodze gminnej o szerokości 5 m z poboczem o szerokości 0,75 m. Tymczasem w świetle art. 4 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) brak jest podstaw do utożsamiania pojęć "jezdni" i "drogi". Wątpliwości Sądu II instancji odnośnie prawidłowości przeprowadzonej analizy projektu budowlanego pogłębiła nadto rozbieżność dotycząca wielkości poboczy, a także ich ilości. W decyzji lokalizacyjnej była mowa o poboczach o szerokości 1,25 m, zaś w decyzji o pozwoleniu na budowę mówi się o poboczu o szerokości 0,75 m. Nadto z dokumentacji załączonej do decyzji lokalizacyjnej wynika, że droga prowadząca do nieruchomości skarżących została określona jako droga gminna o klasie technicznej – D, natomiast w dokumentacji projektowej zakwalifikowano niniejszą drogę jako drogę gminną o klasie technicznej – L.

W tym stanie sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją naruszenia wskazanych przepisów jest niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż brak prawidłowej weryfikacji projektu budowlanego nie pozwala na uznanie, że projektowane rozwiązanie drogowe zapewni poszanowanie uzasadnionego interesu skarżących. Nie dopatrzono się natomiast naruszenia § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 13 Europejskiej Konwencji Prawa Człowieka w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. (o sygn. akt VII SA/Wa 1605/12) uchylił zaskarżoną decyzję, powtarzając argumentację podaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.:

- uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2010 r. w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji,

- uchylił ww. decyzję Wojewody Łódzkiego w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdów z drogi gminnej na działki nr [...] i [...] obr. K. i odmówił w tym zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

- w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego nadanie rygoru natychmiastowej wykonywalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnośnie z kolei spełniania przez projektowany dojazd przepisów techniczno- budowlanych organ odwoławczy wskazał, iż wezwał inwestora do przedstawienia dokumentacji zawierającej parametry techniczne zaprojektowanych zjazdów na działki nr [...] i [...] obr. K. W odpowiedzi inwestor podał, że zjazdy te mają szerokość 5 m wraz z poboczami natomiast połączenie projektowanej jezdni z istniejącą nawierzchnią na ww. działkach wykonano za pomocą łuków o promieniu 3 m. Wskazując na § 55 ust. 1 pkt 3 i § 78 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), organ odwoławczy zaznaczył, iż zjazd publiczny powinien mieć przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m. Jak wskazał inwestor przecięcie to zostało wykonane łukiem o promieniu 3 m. Zasadnym zatem było uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2010 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący mają zaś w świetle art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) prawo domagać się, aby Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonała połączenie działek nr [...] i [...] z drogą publiczną za pośrednictwem zjazdu publicznego.

Zdaniem organu odwoławczego, zapewnienie dojazdu do nieruchomości skarżących drogą gminną klasy L spełnia warunki ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu droga ta ma jezdnię o szerokości 5 m (dwa pasy ruchu) oraz pobocze o szerokości 0,75 m, co odpowiada § 14 ust. 3, § 15 ust. 1 oraz § 37 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia. Zwężenie jej do 4 m na odcinku 20 m wskazane w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. dotyczy odcinka drogi wykonanego zdaniem projektanta jako nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego. Tym samym odcinek ten nie podlega weryfikacji w niniejszym postępowaniu.

Odnośnie warunku z § 125 ust. 1 ww. rozporządzenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w projekcie budowlanym stanowiąca dojazd do nieruchomości odwołujących się droga gminna łączy się z ciągiem pieszym. Organ odwoławczy, wydając w sprawie decyzję, uwzględnia jednak aktualny na dzień wydania decyzji stan faktyczny. Z treści pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi z dnia 24 maja 2013 r. wynika natomiast, że wskutek zakwalikowanego przez projektanta jako nieistotne, dokonanego w fazie realizacji inwestycji, odstąpienia od projektu budowlanego, w miejscu planowanego pierwotnie ciągu pieszego wykonano odcinek drogi łączący drogę stanowiącą pierwotnie wyłączny dojazd do działek nr [...] i [...] z ulicą O.

W ocenie organu odwoławczego przedłożony projekt budowlany jest zgodny z wymogami decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2008 r., ustalającej warunki lokalizacji drogi krajowej oraz spełnia warunki z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623) oraz art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przedstawione na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi szczegółowe rozwiązania techniczne nie muszą zostać powielone na etapie występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę, o ile konieczność ich zastosowania nie wynika wprost z nałożonych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi wymogów koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2008 r. nie nakłada na inwestora obowiązku wykonania drogi dojazdowej do nieruchomości odwołujących się jako drogi gminnej klasy technicznej D o szerokości 5 m i poboczy 1,25 m, tak jak było to proponowane na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Zobowiązuje ona natomiast inwestora do zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości przyległych do pasa drogowego o parametrach zapewniających możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Dojazd do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] poprzez drogę gminną o klasie technicznej L, szerokości jezdni 5m i poboczy 0,75 m umożliwi korzystanie z nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w dotychczasowy sposób, także przez samochody ciężarowe. Możliwość zapewnienia dojazdu samochodem ciężarowym drogą klasy technicznej L wynika z treści § 125 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Klasa L jest wyższą niż klasa D. Tym samym rozbudowa drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej nie została zaprojektowana z naruszeniem uzasadnionych interesów właścicieli działek nr [...] i [...], o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Podwyższenie klasy technicznej drogi wraz ze zmniejszeniem szerokości poboczy nie zmienia natomiast przeznaczenia terenu, który na mocy decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2008 r., przeznaczony został pod drogę gminną. Zmiany nie mogą być traktowane w kategoriach niezgodności z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Z uwagi na § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. bezpośrednie połączenie nieruchomości odwołujących się z drogą ekspresową S8 jest wykluczone. Ogólna koncepcja skomunikowania działek nr [...] i [...] z drogą krajową nr 8 za pośrednictwem węzła "[...]" została przedstawiona na załączniku geograficznym do decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2008 r. i znalazła odzwierciedlenie w projekcie budowlanym rozbudowy drogi krajowej nr 8. Istotne zmiany tej koncepcji na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniej zmiany decyzji o ustalaniu lokalizacji drogi są niemożliwe. Projekt przedmiotowej inwestycji spełnia również warunki decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2006 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzjami z dnia [...] lipca 2010 r., z dnia [...] czerwca 2010 r., z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz z dnia [...] września 2010 r. Marszałek Województwa Łódzkiego udzielił inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego. Inwestor spełnił wymogi art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, zaś żądanie wykupu całej nieruchomości może być dochodzone tylko w postępowaniu cywilnym.

Jako nieuzasadnione ocenił organ II instancji zarzuty odnośnie nieuzyskania przez inwestora prawa dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części ww. działki, a następnie decyzją z dnia [...] października 2010 r. orzekł o jej wywłaszczeniu. Z kolei ocena kwestii ekonomicznych związanych z prowadzeniem na działkach nr [...] i [...] zakładu wulkanizacyjnego wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Za niezasadne uznał również organ odwoławczy zarzuty niedoręczenia i nieogłoszenia postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie sprostowania z urzędu błędu pisarskiego, bowiem ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przewiduje obowiązku powiadamiania np. o postanowieniu w sprawie sprostowania błędu pisarskiego, a zastosowania nie znajdują tu przepisy K.p.a. Niedoręczanie postanowienia stronom nie spowodowało naruszenia zasady równości stron i prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Prawidłowość postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2010 r. nie może podlegać weryfikacji w niniejszym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję złożyli H. A., T. A., A. A., L. A. i K. S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 24 ust. 2 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 1 I Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz przepisów postępowania art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie na zapadłe w sprawie wyroki i związanie nimi zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Zdaniem Sądu, kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem tego przepisu. W tym zakresie Sąd przywołał uzasadnienie wyroku z dnia 16 października 2012 r., w którym stwierdzono, że organy nie zbadały i nie wyjaśniły, czy objęta decyzją inwestycja drogowa została zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionego interesu skarżących wyrażającego się przede wszystkim w zapewnieniu do ich nieruchomości odpowiedniego dojazdu tj. przystosowanego do powadzonej działalności. Nie chodzi przy tym o jakikolwiek dostęp do drogi, ale posiadający takie parametry techniczne, które zapewnią bezpieczny dojazd samochodów ciężarowych do zakładu wulkanizacyjnego prowadzonego przez skarżących, a więc działalności gospodarczej, której funkcjonowanie w sposób bezpośredni powiązane jest z dostępem do drogi krajowej. Dla dokonania tej oceny koniecznym jest m. in. szczegółowa, całościowa analiza projektu budowlanego pod kątem zgodności z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził właściwej analizy w tym przedmiocie. Nie jest analizą i wykonaniem wytycznych Sądu jedynie stwierdzenie, że przedstawione w decyzji lokalizacyjnej przedmiotowej drogi szczegółowe rozwiązania techniczne nie muszą być powielane na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi (wydana po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 991/06 decyzji z dnia 2 marca 2006 r.) wskazywała na zapewnienie dojazdu do działek skarżących przez objazd drogą gminną o szerokości 5 m i szerokości poboczy 1,25 m. W decyzji tej Wojewoda podał, że w wykonaniu wytycznych Sądu zwrócił się w dniu 12 czerwca 2007 r. do inwestora o odniesienie się do wskazań tego wyroku dotyczących sposobu zapewnienia dojazdu do nieruchomości skarżących poprzez powiązanie ich nieruchomości drogą zbiorczą z drogą publiczną. W odpowiedzi inwestor wskazał, że działki skarżących o nr [...] i [...] będą miały połączenie z drogą zbiorczą – drogą klasy "D" szerokości 5 m przy szerokości poboczy po 1,25 m. Jest to modyfikacja uwzględniona w decyzji lokalizacyjnej, związana z zarzutami skarżących i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji Wojewoda zaakceptował propozycję inwestora uznając, że usytuowanie drogi i jej zgodność z przepisami wykonawczymi określającymi warunki techniczne, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie gwarantuje dotychczasowy dostęp do działek skarżących, czyli ochronę ich uzasadnionych interesów.

Nadto w piśmie z dnia 17 kwietnia 2014 r. inwestor wskazał, iż uwzględniając zarzuty skarżących, zmienił rozwiązania techniczne dotyczące dojazdu do ich nieruchomości, planując dojazd poprzez dwa odrębne zjazdy do działek o nr [...] i [...] z drogi serwisowej. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można zdaniem Sądu pierwszej instancji zaakceptować stanowiska organu architektoniczno- budowlanego, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest przedstawiona w projekcie budowlanym szerokość drogi dojazdowej przez zmianę szerokości poboczy do 0,75 m., a także zmianę szerokości drogi dojazdowej (bez wyjaśnienia czy zmniejszenie to dotyczy drogi czy też jezdni) na odcinku 20 m – do szerokości 4 m. Powyższe kwestie w ocenie Sądu wymagały ponownego przeanalizowania.

Ponadto, zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza w części odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch samodzielnych zjazdów z działek skarżących o nr [...], [...] na drogę zbiorczą przepis "art. 139 K.p.c.". Pozbawienie skarżących pozwolenia na budowę zjazdów jest działaniem na niekorzyść, obiektywnie pogarszającym ich sytuację prawną. Chodziło o pozbawienie skarżących zjazdów na ich działki, których realizację przewidywała decyzja I instancji, przy czym organ nie wykazał, że zachodziły przesłanki rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę będzie miał obowiązek wziąć pod uwagę przedstawione uwagi Sądu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę, nie wypełnił obowiązku zastosowania się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków wydanych przez NSA z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 787/12 oraz WSA w Warszawie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1605/12, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę zastosował się zarówno do oceny prawnej jak i do wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków, o których mowa powyżej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez

H. A., A. A., L. A., T. A. i K. S. podczas gdy skarga powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe zarzuty, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu swej decyzji nie ograniczył się do stwierdzenia, że "przedstawione w decyzji lokalizacyjnej przedmiotowej drogi szczegółowe rozwiązania techniczne nie muszą być powielane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę". Sąd także zupełnie pominął przyjętą przez organ interpretację zgodności inwestycji z decyzją lokalizacyjną z zastrzeżeniem "o ile konieczność ich zastosowania nie wynika wprost z nałożonych przez decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wymogów koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym". Organ przyjął, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2008 r. nie nakłada na inwestora obowiązku wykonania drogi dojazdowej do nieruchomości odwołującej się jako drogi gminnej klasy technicznej D o określonych parametrach, ale zobowiązuje inwestora do zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości przyległych do pasa drogowego o parametrach zapewniających możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Wskazał również, że dojazd do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] poprzez drogę gminną o klasie technicznej "L", szerokości jezdni 5 m i poboczy 0,75 m umożliwi korzystanie z nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w dotychczasowy sposób, także przez samochody ciężarowe, co wynika wprost z treści § 125 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Podwyższenie klasy technicznej drogi wraz ze zmniejszeniem szerokości poboczy nie zmienia przeznaczenia terenu. Wszystkie te okoliczności zostały szeroko omówiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym te dotyczące zgodności z warunkami technicznymi oraz zmniejszenia szerokości drogi dojazdowej na odcinku 20 m do 4 m.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli H. A. i T. A., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad.

Stwierdzić trzeba, iż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. została uchylona przez Sąd pierwszej instancji z dwóch powodów. Po pierwsze, z uwagi na brak zdaniem Sądu wykonania wytycznych zawartych w uprzednio zapadłych w sprawie wyrokach sądowych, tj. uchybienie normie art. 153 P.p.s.a., a po drugie z powodu pogorszenia sytuacji prawnej odwołujących się, a więc uchybienia art. 139 K.p.a. (omyłkowo określonego jako K.p.c.). Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, drugi powód nie był kwestionowany przez organ odwoławczy. Takie ograniczenie zakresu zaskarżenia nie pozwala Sądowi kasacyjnemu na analizę prawidłowości zastosowania w zaskarżonym wyroku art. 139 K.p.a. Już tylko z tych przyczyn, zaskarżonemu wyrokowi – uchylającemu decyzję organu II instancji – nie sposób postawić zarzutu braku jego zasadności.

Przechodząc z kolei do analizy pierwszego z ww. zagadnień, tj. uchybienia przez organ odwoławczy normie art. 153 P.p.s.a., przypomnieć trzeba, iż podstawowym błędem ze strony organów administracji architektoniczno- budowlanej był - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, orzekających we wcześniej prowadzonym postępowaniu - brak ustalenia, czy projektowana inwestycja drogowa zapewni poszanowanie interesów skarżących, przede wszystkim zapewniając odpowiedni dojazd do ich nieruchomości. Jak stwierdzano w wyrokach odpowiednio z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 787/12 i z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1605/12 rzeczą organów było "przeprowadzenie analizy, czy droga dojazdowa do nieruchomości skarżących posiada takie parametry techniczne, które zapewniają bezpieczny dojazd samochodów ciężarowych do zakładu wulkanizacyjnego". Po drugie w wyrokach tych nakazano organom administracyjnym wyjaśnienie stwierdzonych niezgodności pomiędzy przedstawionym projektem budowlanym, a decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z dnia [...] września 2008 r. w aspekcie szerokości drogi.

Jak trafnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ odwoławczy, w wydanej przez siebie decyzji poddał powyższą kwestię analizie. Stwierdzając zgodność przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, z czego wynikają rozbieżności dostrzeżone wcześniej przez Sądy obu instancji, a następnie wskazał, dlaczego uznał, że dojazd do nieruchomości skarżących jest możliwy w dotychczasowy sposób, to jest również z wykorzystaniem samochodów ciężarowych. Kwestionując tę ocenę, Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony uznał, że zwężenie szerokości drogi dojazdowej w zakresie jej poboczy oraz na pewnym odcinku zostało błędnie uznane przez organ za pozostające bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, nakazując organowi ponowne przeanalizowanie powyższego. Stwierdzenie tego uchybienia, wymagało od Sądu pierwszej instancji wykazania, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), a więc iż fakt ten wykluczałby lub poddawał w poważną wątpliwość możliwość używania drogi przez samochody ciężarowe. Arbitralne stanowisko Sądu pierwszej instancji, nie poparte żadnymi rozważaniami w tym zakresie ani nie zakwestionowaniem tych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, na które wskazywał organ odwoławczy, czyniło tę ocenę dowolną, a więc wadliwą. Podkreślić trzeba, iż organ odwoławczy w tym względzie przywołał parametry techniczne, które przemawiałyby za możliwością poruszenia się po tej drodze samochodów ciężarowych. Organ wykonał, zatem wskazanie co do dalszego postępowania sformułowane w zapadłych uprzednio w sprawie wyrokach, by poddać analizie, czy przedmiotowa droga dojazdowa posiada stosowne parametry techniczne. W tym też zakresie postawiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. był zasadny.

Pomimo powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do uchylenia zaskarżone wyroku, bowiem legalność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. słusznie została zakwestionowana przez Sąd pierwszej instancji. Przypominając w tym miejscu o braku zakwestionowania w rozpoznawanej kasacji oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie art. 139 K.p.a., a przez to związanie Sądu odwoławczego tym poglądem, również dostrzec należy, iż uchylenie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. rozstrzygnięcia organu I instancji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdów z drogi gminnej na działki nr [...] i [...], obr. K. i odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w tym zakresie, spowodowało, iż działki skarżących utraciły połączenie z drogą publiczną. Tym samym wykluczono jakikolwiek dojazd samochodów, w tym ciężarowych do zakładu wulkanizacyjnego. Takie działanie organu odwoławczego uchybia wprost normie art. 153 P.p.s.a. poprzez bezzasadne odstąpienie od wiążącego stanowiska Sądu i obowiązku zapewnienia bezpiecznego dojazdu do zakładu wulkanizacyjnego.

W konsekwencji powyższego jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem okoliczności przedmiotowej sprawy słusznie prowadzą do wniosku o konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Wymaga przy tym też podkreślenia, że aktualne pozostają wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 787/12.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a.