Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2609/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi M P i W G na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] .07.2014r., znak: [...] ; stwierdzającej na wniosek Państwa A i W G oraz Państwa B i M P nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2013r., nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu Z K prowadzącemu działalność gospodarczą pod nawą "[...] " Z K pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, doziemnej instalacji kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej doziemnej kanalizacji deszczowej, zapomiarowej doziemnej instalacji elektroenergetycznej oraz wewnętrznej instalacji gazowej wraz z rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...] - [...] , przy ul. [...]w [...] , (sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2013r., znak: [...] ; w zakresie numeru ewidencyjnego działki inwestycyjnej, przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].01,2014r., znak: [...]; na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] ) – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] .07.2014r., Wojewoda [...] stwierdził na wniosek Państwa A i W G oraz Państwa B i M P nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2013r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu Z K prowadzącemu działalność gospodarczą pod nawą "[...]" Z K pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, doziemnej instalacji kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej doziemnej kanalizacji deszczowej, zapomiarowej doziemnej instalacji elektroenergetycznej oraz wewnętrznej instalacji gazowej wraz z rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...] - [...] , przy ul. [...] w [...] , (sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2013r., znak: [...]; w zakresie numeru ewidencyjnego działki inwestycyjnej, przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].01.2014r., znak: [...] ; na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] ).

Od powyższej decyzji Wojewody [...][...] Sp. z o.o. w [...] reprezentowana przez radcę prawnego M W w ustawowym terminie złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stroną tego postępowania może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Natomiast stosownie do art. 61a Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędacą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron.

Stosownie do dyspozycji art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999r. (sygn. akt I SA 1189/98), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok z dnia 15.12.1998r., sygn. akt II SA 1355/98).

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 20I0r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Jednocześnie, jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 16.03.2009r" sygn. akt II OSK 1540/08; NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07).

Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez ten podmiot planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 626/08; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1563/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1216/09).

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Państwo A i W G oraz Państwo B i M P, którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2013r., nr [...] , znak: [...]; są odpowiednio właścicielami działek nr ew. [...]i [...] KW nr [...] ) oraz [...]i [...] (KW nr [...] przy czym jedynie nieruchomości nr ew. [...] i [...] , graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowane budynki o maksymalnej wysokościach 9,49 m (segmenty A-D) i 6,52 m (segmenty E-F) (opis techniczny i rysunki przedstawiające przekroje poszczególnych budynków) usytuowane będą elewacją frontową z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległościach od 6,35 m do 6,83 m od granicy z w/w działkami nr ew. [...] i [...]. Przy czym budynek mieszkalny znajdujący się na działkach nr ew. [...] i [...] oddalony jest od projektowanego przedsięwzięcia na odległość 9,97 m i 3,14 m od działki inwestycyjnej. Ponadto, w ramach spornej inwestycji przewidziano zespół 12 miejsc postojowych oddalony będzie na odległość 6.90 m od granicy z działką [...] i 10,04 m od usytuowanego na niej budynku oraz śmietnik na odpady stałe oddalony o 11,63 m od granicy z tą samą nieruchomością. Mając na uwadze przedstawione wyżej usytuowanie projektowanego przedsięwzięcia organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomości należące do Państwa A i W G oraz Państwa B i M P z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek skarżących. Innymi słowy można bez przeszkód zagospodarować w/w nieruchomości zgodnie z warunkami technicznymi, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Organ wskazał, że maksymalna wysokość przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki [...] w [...] , zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].06.2008r" nr [...] : obowiązującym na terenie działki inwestycyjnej i nieruchomościach Państwa A i W G oraz Państwa B i M P - wynosi 10 m dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i 15 m dla zabudowy usługowej.

W szczególności Państwo A i W G oraz Państwo B i M P nie mogą powoływać się na naruszenie ich interesu z uwagi na zaprojektowanie spornej inwestycji niezgodnie z przepisami § 12 ust. 1 pkt 1 (zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości co najmniej 4 m ścianą i potworami okiennymi i drzwiowymi od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 ust. 1, § m. § 60 (dotyczących zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi), § 19 (regulującego odległości miejsc postojowych od granicy sąsiedniej działki budowlanej), § 23 (regulującego odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od granicy sąsiedniej działki) oraz pozostałych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 z późn. zm. wg stanu na dzień 18.10.2013r.).

Organ odwoławczy podkreślił, opierając się na poglądach judykatury, iż jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 672/05; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1118/04wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 26/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 176/04).

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.01.2012r., sygn. akt II OSK 1398/10; aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy, ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Powołanie się na przepisy prawa miejscowego (normy planistyczne), które zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, nie będzie stanowiło wystarczającej podstawy prawnej do uznania za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Jednocześnie wskazano, że subiektywne odczucia i uciążliwości danego podmiotu spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie poparte żadnym ograniczeniem prawnym świadczy jedynie o interesie faktycznym a nie prawnym skarżącego podmiotu a tylko posiadanie interesu prawnego uzasadnia przyznanie przymiotu strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24.01.2013r., sygn. akt II OSK 1772/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24.01.2013r" sygn. akt IV SA/Po 1092/12).

W ocenie organu II instancji skarżący nie powołują się na naruszenie ich własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Skarżący nie wykazali, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z ich nieruchomości. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno - prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia czynności kontrolnych (por. wyrok NSA z dnia 14.10.2010r., sygn. akt II OSK 1572/09).

Z uwagi zatem na fakt, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] wszczął i przeprowadził postępowanie na wniosek podmiotów nie będących stronami organ odwoławczy uznał, iż należy uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji.

Skargę na tę decyzję złożyli M P i W G. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 28 pkt. 2 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że B i M P oraz A i W G - właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką, na której prowadzona jest sporna inwestycja, nie powinni być uznani za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na działce o nr [...] obręb [...] [...] przy ul. [...] w [...]w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia

- art. 3 pkt. 20 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na stwierdzeniu, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu na działce o nr [...] obręb [...] [...] przy ul. [...] w [...], w sytuacji gdy powstająca budowa powoduje znaczne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących oraz narusza ich interes prawny.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 9 Kpa w zw. z art. 28 Kpa polegające na nie zwróceniu się przez Organ II instancji do skarżących o wykazanie interesu prawnego pomimo, iż przepisy prawa administracyjnego zobowiązują organ, który powziął wątpliwości co do istnienia legitymacji procesowej do wezwania strony, aby wykazała, w jaki sposób został naruszony jej interes prawy.

- art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie wyrażającą się w uznaniu, że skarżący nie mają interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy prowadzona inwestycja powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, a ponadto odległość budynku wielomieszkaniowego od nieruchomości skarżących powoduje naruszenie przepisów przeciwpożarowych i środowiskowych.

- art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozparzenia materiału dowodowego przejawiający się w uznaniu, że jedynie działki o nr ewid. [...] i [...] graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną, co zdaniem organu II instancji uzasadnia brak oddziaływania inwestycji na całą działkę skarżących, w sytuacji gdy działka o nr ewid. [...] biorąc pod uwagę stan faktyczny jest nierozerwalnie związana z działką [...] , a działka [...] z działką [...] w skutek czego tworzą one jedną niepodzielną całość, a ustalenie organu II instancji nie ma żadnego wpływ na określenie oddziaływania obiektu inwestycji,

- art. 7 Kpa w zw. z art. 8 Kpa i art. 77 Kpa wskutek braku rzetelnego uzasadnienia wydanej decyzji, a w szczególności wyjaśnienia na jakiej podstawie przyjęto, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu inwestycyjnego, jak również braku odniesienia się do merytorycznych przyczyn uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wskazanych w decyzji Wojewody [...] .

Wskazując na powyższe wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji,

Rozwijając zarzuty skargi wskazali, że skarżący z powodu uchybień działania organu - Prezydenta Miasta [...] w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zostali pozbawieni przymiotu strony postępowania. Nie mieli zatem możliwości obrony swych praw i interesów w toczącym się postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Małżonkowie G oraz P, którzy zostali pominięci w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2013 r., nr [...] , są odpowiednio właścicielami działek o nr ewid. [...] i [...] oraz [...] i [...] , które to działki graniczą bezpośrednio z terenem, na którym obecnie prowadzona jest budowa mieszkań wielorodzinnych. Według projektu budowlanego, powstający obiekt oddalony jest od granicy działek Państwa G oraz Państwa P od 6,35 m do 6.90 m. Organ jedynie na podstawie projektu budowlanego ustalił, że obszar oddziaływania nie obejmuje nieruchomości skarżących, nie sprawdzając stanu faktycznego.

Biorąc pod uwagę, że obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywa na składającym wniosek o unieważnienie decyzji, Skarżący wskazali, że Organ mając wątpliwości, co do istnienia interesu prawnego, powinien zawiadomić strony o wątpliwościach w tej kwestii i wezwać je do wykazanego interesu prawnego. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma bowiem w tym przypadku charakter merytoryczny. Organ powinien podjąć określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Rolą organu administracji publicznej w postępowaniu jest bieżące i stałe weryfikowanie kręgu stron postępowania administracyjnego. Nie jest tak, że osoba nie ujęta w katalogu stron jakiegoś postępowania nie może być stroną w późniejszym etapie rozpoznawania sprawy.

Fakt bycia stroną postępowania administracyjnego jest korelatem ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Wojewoda analizując stan faktyczny w niniejszej sprawie i ujawniając, jakiego rodzaju nieprawidłowości zostały wykryte, stwierdził, że skarżącym przysługuje legitymacja procesowa do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Organ I instancji wydając decyzję stwierdzającą nieważność miał na względzie, że interes prawny skarżących jest konkrety, aktualny i co najważniejsze obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami stosowania przepisów prawa materialnego.

Powstająca inwestycja ewidentnie narusza interes prawny skarżących przejawiający się m.in. w ograniczeniu zagospodarowania ich od działki sąsiedniej. Również zbyt wąska droga uniemożliwi dojazd choćby karetki pogotowia.

Skoro zaś Organ I instancji wykazał, że wydane pozwolenie na budowę jest niezgodne z prawem, to Organ II instancji nie powinien ustalać, głównie na podstawie projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę czy skarżącym przysługują prawa strony. Powinien to uczynić na podstawie całokształtu okoliczności, a szczególnie dowodów powołanych przez Wojewodę [...].

Wielokrotne powoływanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na stanowisko judykatury zdaniem Skarżących jest chybione, albowiem jak zaznaczył to również Organ II instancji, wskazane poglądy sądów administracyjnych dotyczą decyzji o pozwoleniu na budowę niewykazujących żadnej sprzeczności z prawem. W niniejszej sprawie wykazane zostało, zarówno przez skarżących, jak i Wojewodę [...] wiele nieprawidłowości, które potwierdzają, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Organ II instancji wskazuje, że jedynie działki o nr ewid. [...] i [...] graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną. Skarżący podkreślili, że działka o nr ewid. [...] biorąc pod uwagę stan faktyczny jest nierozerwalnie związana z działką [...] , a działka [...] z działką [...] i tworzą one jedną całość. Ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji głównie w odniesieniu do działek o nr ewid. [...] i [...] jest błędne i nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylenie zaskarżonej decyzji uzasadnia m.in. tym, że budowa oddalona jest od mieszkań skarżących na podane w projekcie budowlanym odległości. Wskazano jednak, że obszar oddziaływania obiektu wymaga konkretyzacji oraz indywidualizacji na podstawie znajdujących zastosowanie w sprawie szczególnych przepisów. Regulacjami odrębnymi są przepisy np. z zakresu zagospodarowania przestrzennego czy ochrony środowiska. W związku z tym nie można ograniczać obszaru oddziaływania obiektu do jakiejkolwiek odległości.

Oceniając obszar oddziaływania spornej inwestycji należy również podnieść, że istotną kwestią są immisje, jakie będą wytwarzane przez powstający budynek. Sporna inwestycja będzie wytwarzać immisje, których dolegliwe skutki mogą być odczuwalne w sposób naturalny na nieruchomościach sąsiednich, na przykład poprzez wywoływanie hałasów, wibracji, wytwarzanie zapachów, ciepła, naturalny spływ deszczówki ułatwiony kryteriów: stosunków miejscowych oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości.

Podnosząc powyższe okoliczności wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję Wojewody [...] i umorzono postępowanie organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2013r., nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu Z K prowadzącemu działalność gospodarczą pod nawą "[...]" Z K pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, doziemnej instalacji kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej doziemnej kanalizacji deszczowej, zapomiarowej doziemnej instalacji elektroenergetycznej oraz wewnętrznej instalacji gazowej wraz z rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...] - [...] , przy ul. [...] w [...].

Podstawą tego rozstrzygnięcia było uznanie, że składający wniosek o stwierdzenie nieważności nie posiadali interesu prawnego w tym postępowaniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w swojej decyzji a traktujące o podstawie ustalania przymiotu strony w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 p.b.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej powiedzieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006, wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano ponadto, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1508/2007 oraz z 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy sporna w niniejszej sprawie inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości w sposób ograniczający ich zagospodarowanie, należało zbadać wszystkie możliwe aspekty tegoż oddziaływania. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji znalazły aprobatę sądu rozpoznającego skargę. Trzeba się bowiem zgodzić, że Wojewoda [...] w atomatyczny sposób zakwalifikował właścicieli sąsiednich wobec działki inwestora nieruchomości do katalogu stron postępowania. Jednak po wniesieniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych, czy rzeczywiście planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie a w szczególności nieruchomości osób, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności, w sposób ograniczający ich zagospodarowanie. W tym stanie rzeczy - zgadzając się ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - należy powiedzieć, że prawidłowo organ odwoławczy ocenił w zaskarżonej decyzji, iż odległość planowanej zabudowy od działek Skarżących spełnia wymogi przepisów odrębnych. Organ wskazał, że inwestycja nie będzie oddziaływać w sposób ponadnormatywny na nieruchomości Skarżących. Dalej, organ ustalił prawidłowo lokalizację miejsc parkingowych i śmietników, czym także wykazał zgodność projektu budowlanego i zagospodarowania terenu z przepisami. Wobec tego należy powiedzieć, iż zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru budowlanego doszedł do uprawnionego wniosku, że skoro planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości Skarżących, to tym bardziej nie może być mowy, aby doszło do oddziaływania na nieruchomości Skarżących w sposób ograniczający ich zagospodarowanie. To zaś oznacza, że składającym wniosek o wszczęcie postępowania nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności spornego pozwolenia na budowę. Co więcej sami Skarżący nie podali zasadnych argumentów, które mogłyby ten wniosek obalić. W zasadzie stwierdzić należy, że stanowisko Skarżących w tym zakresie jest pozbawione uzasadnienia. Immisje, na które powołują się Skarżący w złożonej skardze związane z funkcjonowaniem domu jednorodzinnego w żaden sposób nie mogą ograniczać zagospodarowania działek sąsiednich. Natomiast podnoszona kwestia dojazdu np. karetek pogotowia w ogóle nie odnosi się do działek Skarżących, gdyż dojazd do nich odbywa się zupełnie inną drogą nie związaną z działką zainwestowaną.

Konkludując wskazać należy, że organ II instancji prawidłowo ustalił przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co czyni bezzasadnym zarzuty naruszenia prawa materialnego podnoszone w skardze.

Odnosząc się w tym momencie do jednego z zarzutów skargi wskazującego na konieczność wcześniejszego wezwania stron do wykazania interesu prawnego wskazać należy, że organ odwoławczy nie miał w tym zakresie żadnych wątpliwości (wynika to z treści decyzji). Poza tym to strona składając wniosek o wszczęcie postępowania winna wykazać swój interes prawny w tym postępowaniu. Należy także zauważyć, że odwołanie od decyzji organu I instancji w zasadzie koncentruje się na przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu, co umożliwiało Skarżącym ustosunkowanie się do argumentacji podnoszonej przez inwestora. Wreszcie podkreślić należy, że skarga również nie zawiera argumentacji wskazującej na istnienie interesu prawnego po stronie Skarżących.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie.

Zarzut sformułowany w pkt 2 ust. 2 dotyczy budynku wielomieszkaniowego. Wobec tego przypomnieć należy, że przedmiotem pozwolenia na budowę były budynki jednorodzinne. Zgodnie z art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego mówiąc o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Zabudowa szeregowa nie zmienia charakteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zarzut błędnego ustalenia, że działki nr [...] i [...] nie graniczą z działką zainwestowaną w sytuacji, gdy są one funkcjonalnie ściśle związane z działkami [...] i [...] nie ma żadnego znaczenia dla sprawy z uwagi na podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Skoro działki bliżej położone nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji to tym bardziej nie leżą w takim obszarze działki bardziej oddalone. Poza tym wskazać należy, że prawnie są to działki niewątpliwie odrębne. Odnosząc się do ostatniego ze sformułowanych zarzutów wskazać należy, że wbrew prezentowanemu stanowisku organ odwoławczy należycie uzasadnił swoją decyzję. Nie mógł się natomiast odnosić do zarzutów merytorycznych dotyczących wadliwości zatwierdzonego projektu z uwagi na formalny charakter podjętej decyzji. W świetle poczynionych przez Sąd rozpoznający skargę rozważań i zgodnie z dokonaną przez sąd wykładnią przepisów prawa, zarzuty Skarżących wobec decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania okazały się niezasadne. Dokonana przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie GINB odpowiada prawu, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Biorąc pod uwagę powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.