Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 887/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 271/11 w sprawie ze skargi H. E. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2009r. nr [...], 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz H. E. kwotę 1310 (tysiąc trzysta dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 271/11, oddalił skargę H. E. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Dnia 12 marca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy ul. [...]w Krakowie i ustalił, że polegały one na połączeniu dwóch lokali poprzez zamurowanie od wewnątrz drzwi do lokalu mieszkalnego oznaczonego nr 1, usunięciu ściany działowej grubości około 6 cm, wykonaniu nowej instalacji elektrycznej i gazowej w miejscu starych instalacji oraz usunięciu blaszanego przewodu wentylacyjnego prowadzącego z ubikacji lokalu nr 1 do łazienki w lokalu nr 2. Organ stwierdził zakończenie robót i ustalił, że zgodnie z oświadczeniem A. K. złożonym do protokołu inwestorami są A. K. i A. S. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 19 marca 2009r. zażądał od inwestorów robót budowlanych przedłożenia do dnia 31 maja 2009r. ekspertyzy technicznej zawierającej inwentaryzację i ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. Inwestorzy wypełnili dyspozycję powyższego postanowienia w dniu 27 maja 2009r., przedkładając:

– ekspertyzę techniczną dotyczącą robót budowlanych polegających na połączeniu dwóch istniejących lokali mieszkalnych nr 1 i 2 w jeden lokal mieszkalny zlokalizowany na parterze budynku przy ul. [...] w Krakowie autorstwa inż. W. M. z maja 2009r.;

– protokoły z pomiaru skuteczności ochrony przeciwporażeniowej i rezystancji obwodów wykonanych przez uprawnionego M.S. w dniu 14 maja 2009r.;

– protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych autorstwa mistrza kominiarskiego W.W. z dnia 4 września 2008r.;

– protokół z przeprowadzenia głównej próby szczelności instalacji gazowej autorstwa Z. K.

– potwierdzenie założenia gazomierza dokonanego przez Karpacką Spółkę Gazownictwa Sp. z o. o. w [...] Oddział Zakład Gazowniczy Kraków.

Dnia 27 lipca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] znak[...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Uznał, że po dostarczeniu przez inwestora niezbędnych ocen i ekspertyz określających zakres wykonanych prac oraz zgodność ich wykonania ze sztuką budowlaną, wątpliwości co do jakości wykonanych prac budowlanych lub konieczności określenia ewentualnego zakresu prac, których wykonanie umożliwiłoby doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, zostały rozwiane. Poprawność wykonanych robót stwierdzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane sprawiła, że postępowanie w trakcie jego trwania stało się bezprzedmiotowe i nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji H.E. wniosła odwołanie, zarzucając fałszowanie stanu rzeczywistego i dążenie do zalegalizowania nieprawidłowości. Podniosła taż brak zgody współwłaścicieli na dokonanie zalegalizowanych przez PINB robót budowlanych.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 29 listopada 2009r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ zgodnie z art. 3 pkt 7a przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość, długość i liczba kondygnacji. Takie roboty budowlane zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku dokonania przebudowy bez uzyskania pozwolenia na budowę zastosowanie znajdą przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego regulujące usuwanie skutków samowolnych robót budowlanych innych niż budowa, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia. Zdaniem MWINB przedstawione przez stronę opracowania dowodzą, że przeprowadzone roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i z zachowaniem warunków przewidzianych przepisami techniczno - budowlanymi. Dlatego organ I instancji słusznie wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W odniesieniu do zarzutu, że inwestorzy nie posiadali zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych, MWINB wyjaśnił, że kwestie związane z ograniczaniem prawa współwłasności przez inwestora są rozstrzygane przez sąd powszechny.

Skargę na decyzję MWINB w Krakowie wniosła H.E., zarzucając jej naruszenie: fundamentalnego prawa własności, jakie jest zagwarantowane w Konstytucji RP; przepisów ustawy o własności lokali w zakresie przekroczenia uprawnień przez kilku współwłaścicieli poprzez wystawienie poświadczeń, na podstawie których są podejmowane czynności i decyzje w przypadku istnienia współwłasności ustawowej; art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na połączeniu dwóch lokali mieszkalnych w jeden wraz z jego przeróbkami, gdzie powinna być wydana decyzja merytoryczna oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji przedstawienia wyczerpujących podstaw odmówienia zasadności zarzutów zamieszczonych w złożonych pismach.

W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), wyjaśnił, że przepis art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zawiera definicję przebudowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Dalej Sąd wskazał, że z treści pisma H. E., które zainicjowało czynności kontrolne, oraz z ustaleń dokonanych w trakcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego modyfikacje w budynku przy ul. [...] w Krakowie polegały na połączeniu dwóch istniejących lokali w jeden. Usunięcie ścian oraz wykonanie nowej instalacji elektrycznej i gazowej, w wyniku których doszło do połączenia dwóch istniejących lokali mieszkalnych oznaczonych nr 1 i 2 w jeden lokal mieszkalny, prawidłowo zostało zakwalifikowane jako przebudowa. Stosownie do art. 28 Prawa budowlanego dokonanie przebudowy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Bezspornym jest, że inwestor robót budowlanych, w wyniku których połączono lokale nr 1 i 2 w budynku przy ul. [...] w Krakowie, nie dysponował stosownym pozwoleniem na budowę, a więc roboty te należało potraktować jako samowolę budowlaną. Skoro zaś, jak wskazano wyżej, przedmiotowe roboty budowlane stanowiły przebudowę, w przypadku ich samowolnego wykonania zastosowanie znajdowały art. 50-51 Prawa budowlanego. Stwierdzenie, że roboty budowlane zostały zakończone, upoważniało organy nadzoru budowlanego do żądania od inwestorów robót budowlanych przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej inwentaryzację i ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. Inwestorzy przedłożyli odpowiednie dokumenty, z których jednoznacznie wynikało, iż przeprowadzone roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i z zachowaniem warunków przewidzianych przepisami techniczno – budowlanymi. W ocenie Sądu pierwszej instancji treść dostarczonych przez inwestorów dokumentów nie budzi wątpliwości i dlatego dawały one organom nadzoru budowlanego podstawę do przyjęcia, że samowolnie wykonana przebudowa nie naruszała prawa, a więc postępowanie naprawcze podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy w sposób prawidłowy przedstawiły swoje ustalenia oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. W związku z tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Sąd ten uznał za niezasadne.

Odnośnie do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie prawa własności oraz przepisów regulujących własność lokali Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego podejmowały czynności w celu ustalenia, czy wykonane przez inwestorów roboty budowlane były zgodne z przepisami prawa budowlanego. Natomiast spory własnościowe pomiędzy współwłaścicielami nie mogą być rozstrzygane przez organy nadzoru budowlanego. Sąd powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. akt II OPS 2/10 (publ. ONSAiWSA z 2011r. Nr 2 poz. 22) z której wynika, że "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Dlatego zdaniem Sądu Wojewódzkiego zarzuty skargi dotyczące prawa inwestorów do dokonania przedmiotowej przebudowy bez zgody współwłaścicieli całego budynku były bezzasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. E., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: prawa materialnego: tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie iż wskazany przepis nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a tym samym dopuszczenie, iż samowola budowlana części współwłaścicieli, nie posiadających zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości może być zalegalizowana post factum zaskarżoną decyzją oraz art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez jego nie zastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do zalegalizowania zaskarżoną decyzją samowoli budowlanej kilku współwłaścicieli nieruchomości położonej w Krakowie przy ulicy [...].

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie uznał, że spory własnościowe pomiędzy współwłaścicielami nie mogą być rozstrzygane przez organy nadzoru budowlanego, opierając takie twierdzenie na uchwale NSA z 10 stycznia 2011r. o sygn. akt II OPS 2/10. Skarżąca od początku postępowania podnosiła, że współwłaściciele którzy dopuścili się samowoli budowlanej nie dysponowali stosowną zgodą pozostałych współwłaścicieli na takie działania. Sąd pierwszej instancji błędnie wywiódł, że na podstawie dostarczonych przez inwestorów dokumentów, organy miały podstawę do przyjęcia, iż samowolnie wykonana przebudowa nie narusza prawa i jako taka mogła zostać zalegalizowana. Organy nadzoru budowlanego świadome były braku zgody pozostałych współwłaścicieli, wobec czego skupiły się na wypełnieniu wszelkich technicznych warunków przez nowo powstały lokal. Brak tej zgody wynikał jasno z pisma z 13 sierpnia 2001r. do Administracji Domów Mieszkalnych K. dołączonego do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Powołanie się na uchwałę NSA z 10 stycznia 2011r. jest chybione i nieadekwatne do niniejszej sprawy, bo jeśli nawet zgodzić się z jej brzmieniem, to nie sposób uznać, że znajduje ona tu zastosowanie i niejako uwalnia organy nadzoru budowlanego od badania czy inwestor dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, na której przeprowadził roboty budowlane. Organy nadzoru budowlanego pomimo obowiązku wynikającego z art. 34 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie zastosowały tego przepisu. Również Sąd nie odniósł się do tego przepisu, błędnie odsyłając skarżącą do sądu powszechnego, jako będącego właściwym merytorycznie. Tym samym inwestor nie dysponujący prawem do nieruchomości na cele budowlane znalazł się w szczególnie korzystnej sytuacji, zalegalizowana została bowiem samowola budowlana jakiej się dopuścił i może oczekiwać na przydzielenie spornego lokalu w ramach postępowania o zniesienia współwłasności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą.

W sprawie bezsporne jest że roboty budowlane związane z połączeniem dwóch lokali były przebudową dokonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę i bez zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W związku z czym organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów art. 50 – 51 Prawa budowlanego i po przedłożeniu przez inwestorów stosownej dokumentacji decyzją umorzył to postępowanie. Organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję wskazując odwołującej się, że organy administracji w postępowaniu legalizacyjnym nie badają tego czy wszyscy współwłaściciele wyrazili zgodę na przeprowadzenie robót budowlanych i odesłał ją na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Takie stanowisko zaakceptował Sąd pierwszej instancji, wzmacniając argumentację powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. akt II OPS 2/10.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 51ust 1 pkt 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ich istota sprowadza się do zaakceptowania przez Sąd Wojewódzki zalegalizowania przebudowy budynku mieszkalnego bez zgody wszystkich jego współwłaścicieli, przy czym zdaniem skarżącej zgoda ta jako konieczny wymóg legalizacji podlega badaniu poprzez nałożenie na inwestorów obowiązku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego należy uznać go za niezasadny, a to wobec jasnej w tym zakresie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. akt II OPS 2/10 (publ. ONSAiWSA z 2011r. Nr 2 poz. 22). Wynika z niej, że "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Podzielając ten pogląd stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne nie mogły wydać decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym należy już tu wskazać, że nie oznacza to że organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym nie są zobowiązane przy badaniu zgodności wykonanych robót z prawem czy inwestorzy mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tu zgodę wszystkich współwłaścicieli) w oparciu wszelkie inne środki dowodowe. Dlatego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że we wszczętym a następnie umorzonym postępowaniu legalizacyjnym dla uznania zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli budynku. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z następujących względów:

Celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego Wskazywana "zgodność z prawem" to również posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie niniejszej faktu braku zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie przebudowy budynku nikt nie kwestionuje. Dlatego błędne było odsyłanie przez organy i Sąd pierwszej instancji w tym przedmiocie do postępowania przed sądem powszechnym z powołaniem się na uchwałę 7 sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10. Treść uchwały dotyczy wyłącznie braku podstawy do wydania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wyłożono w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 801/11 oraz w uzasadnieniach wyroków w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 658/10 z 16 grudnia 2010 r. i w sprawie o sygn. akt II OSK 755/11 z 3 lipca 2012 r., do którego to stanowiska przychyla się skład orzekający w sprawie niniejszej, "...Z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 roku w sprawie II OPS 2/10 nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w uzasadnieniu uchwały, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane przepisami art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa."

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej aczkolwiek w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie mogą zobowiązać inwestora do przedłożenia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, to powtarzając już, nie oznacza, że organy te zwolnione są od badania posiadania przez inwestora tego prawa w inny sposób, w postępowaniu dowodowym prowadzonym zgodnie z procedurą administracyjną np. na podstawie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, dokumentów prywatnych z których wynika uprawnienie do wykonania robót budowlanych czy orzeczenia sądu zastępującego zgodę współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowanego z przepisami.

W postępowaniu legalizacyjnym chodzi zatem o zbadanie zgodności z prawem wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a kwestia wykonania ich na gruncie do którego inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane tym gruntem bezsprzecznie wchodzi w zakres badania zgodności z prawem administracyjnym. Tego badania w sprawie niniejszej organy obydwu instancji nie dokonały mimo podnoszenia tej okoliczności przez skarżącą w jego toku oraz w odwołaniu.

W tym miejscu wskazać należy, iż skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela wcześniej prezentowanego stanowiska sądów administracyjnych sprowadzającego się do tezy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 3 prawa budowlanego nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu, zaś ewentualne roszczenia związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone tylko na drodze sądowej przed sądem powszechnym (np. wyroki w sprawach: II OSK 606/07 z 4 czerwca 2008 r., II OSK 228/07 z 13 marca 2008 r., II OSK 181/09 z 5 listopada 2010 r.). Skład orzekający podziela przedstawioną powyżej linię orzecznictwa późniejszą, dopuszczającą możliwość badania prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane poprzez postępowanie dowodowe, albowiem okoliczność ta (prawo do nieruchomości) należy do kompetencji organów administracyjnych i stanowi kwestie regulowane przez prawo administracyjne (budowlane) a nie cywilne. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo do zabudowy, o którym mowa w art. 4 ustawy, na nieruchomości do której ma tytuł prawny upoważniający do wykonywania robót budowlanych. Skoro zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to tym samym organy te są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor posiada tytuł cywilnoprawny. Nie oznacza to, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów cywilnych dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a.

Mając na uwadze zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. W związku z tym że, zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzje wydane zostały ze wskazanym wyżej naruszeniem prawa i koniecznością uzupełnienia wszczętego postępowania legalizacyjnego we wskazanym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzje organów nadzoru budowlanego. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 200 i art. 203 pkt. 1 p.p.s.a zasądzono od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kasacyjnie poniesione przez nią koszty postępowania sądowego za dwie instancje.