Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 226/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 40, art. 90, art. 93
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Par. 115
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 18 grudnia 2020 r. Nr WN-II.4131.1.14.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/1298/20 z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 grudnia 2020 r. znak sprawy WN-II.4131.1.14.2020 działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr XLVIII/1298/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa - w całości.

W dniu 25 listopada 2020 r. do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego została przekazana uchwała nr XLVIII/1298/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa.

Pismem z dnia 27 listopada 2020 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Miasta Krakowa o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności powyższej uchwały. O wszczętym postępowaniu nadzorczym organ nadzoru poinformował również Prezydenta Miasta Krakowa.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Przewodniczący Rady Miasta Krakowa zajął stanowisko, w którym wskazał, iż większość Radnych Miasta Krakowa podzieliła zdanie projektodawców, tj. grupy mieszkańców Krakowa, w myśl którego nie może być zezwolenia na prowadzenie kampanii informacyjnej przy użyciu takich środków jak prezentowanie publiczne treści drastycznych przedstawiających fotografię martwych, zakrwawionych ludzkich płodów. W ocenie Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa realizowanie prawa do wyrażania poglądów musi odbywać się z poszanowaniem praw innych osób.

Prezydent Miasta Krakowa w przekazanych wyjaśnieniach podzielił stanowisko organu nadzoru w zakresie oceny analizowanej uchwały Rady Miasta Krakowa wskazując, iż projekt uchwały uzyskał negatywną opinię Prezydenta Miasta Krakowa, bowiem nie spełniał on przesłanek do wydania przepisów porządkowych na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wśród dokumentów obrazujących procedowanie przez Radę Miasta Krakowa ocenianej uchwały, przekazano m.in. negatywną opinię prawną, negatywną opinię Prezydenta Miasta Krakowa oraz negatywną opinię Komisji Praworządności Rady Miasta Krakowa. Pomimo wyrażonych negatywnych opinii odnośnie treści projektu uchwały, Rada Miasta Krakowa na sesji w dniu 18 listopada 2020 r. podjęła rzeczoną uchwałę zwykłą większością głosów (25 głosów "za", 15 "przeciw", 0 głosów "wstrzymujących się").

W wyniku dokonanej analizy powyższej uchwały w aspekcie jej zgodności z prawem organ nadzoru zakwestionował dopuszczalność jej zapisów, jako naruszających w jego ocenie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym.

Na mocy uchwały Nr XLVIII/1298/20 Rada Miasta Krakowa postanowiła o wprowadzeniu zakazu prezentowania na terenie miasta Krakowa treści drastycznych, w tym eksponujących wizerunek zwłok lub ich fragmentów, na banerach, bilbordach, tablicach, kasetonach, telebimach, siatkach reklamowych, wolnostojących lub pneumatycznych urządzeniach reklamowych, flagach reklamowych, pojazdach, przyczepach i innych nośnikach (§ 1 uchwały). W myśl § 2 uchwały – "Kto narusza zakaz, o którym mowa w § 1, podlega karze grzywny na zasadach określonych w art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń". W § 3 postanowiono, iż wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Krakowa. Uchwała, zgodnie z § 4, podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczenia i wchodzi w życie po upływie trzech dni od dnia jej ogłoszenia.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.).

Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące stanowienie przepisów porządkowych. Powyższe potwierdza zarówno analiza treści ocenianej uchwały, jak również dokumenty obrazujące przebieg procedury uchwałodawczej, w tym w szczególności: negatywna opinia prawna, negatywna opinia Prezydenta Miasta Krakowa, jak również negatywna opinia Komisji Praworządności Rady Miasta Krakowa.

Z dokumentów przedstawiających procedowanie rzeczonej uchwały wynika, iż Rada Miasta Krakowa podejmując kwestionowaną uchwałę dysponowała opiniami wskazującymi na niewypełnienie przesłanki prawnej (obiektywnej) warunkującej stanowienie przepisów porządkowych. Już ta okoliczność stanowi w ocenie organu nadzoru o wadliwości przyjęcia w tych uwarunkowaniach prawnych rzeczonej uchwały.

W ocenie organu nadzoru zakaz określony w § 1 uchwały Rady Miasta Krakowa, zawiera w sobie przepis art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r, poz. 821 ze zm.), wprowadzający odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym, wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym. W ocenie organu nadzoru cytowany przepis ustawy może być stosowany w stanie faktycznym będącym przedmiotem uchwały, tj. w razie prezentowania drastycznych treści w miejscach publicznych w sposób zakłócający spokój i porządek publiczny albo wywołujący zgorszenie. Tego rodzaju zachowanie pociągać może za sobą skutek przewidziany w ww. przepisie, a tym samym powodować odpowiedzialność przewidzianą art. 51 Kodeksu wykroczeń. Innym przepisem mogącym mieć zastosowanie w niniejszej sprawie jest przepis art. 141 Kodeksu wykroczeń, chroniący sferę obyczajności publicznej.

W świetle powyższego - zdaniem organu nadzoru - podjęcie kwestionowanej uchwały w istocie powoduje wkroczenie w obszar regulacji ustawowej celem jej modyfikacji i dostosowania do lokalnych potrzeb zagadnienia unormowanego w art. 51 k.w. ewentualnie w art. 141 k.w. Tego rodzaju działanie Rady Miasta uznać należy za nieuzasadnione i pozbawione podstaw prawnych i już z tego względu uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały.

Nadto w ocenie organu nadzoru w przedmiotowej sprawie nie występuje druga z ustawowych przesłanek upoważniająca radę gminy do stanowienia przepisów porządkowych. W analizowanej sprawie nie występuje przesłanka "niezbędności ochrony" zagrożonych dóbr określonych w art. 40 ust. 3 ustawy, dla przeciwdziałania któremu koniecznym jest wydanie przepisów porządkowych. Podkreślenia wymaga bowiem okoliczność, że upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych stanowi wyjątek od zasady stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych. Wydawanie tych przepisów może mieć miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji, co oznacza, że zagrożenie jest tego rodzaju, że wymaga podjęcia niezwłocznego działania prawodawczego przez uprawnione do tego organy gminy.

W niniejszej sprawie Rada Miasta Krakowa nie wykazała spełnienia przesłanki "niezbędności" wydania przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa określonej w art. 40 ust. 3 ustawy ustrojowej.

Kwestionowana uchwała Rady Miasta Krakowa nie spełnia kryterium niezbędności, bowiem w obowiązującym porządku prawnym w zakresie objętym treścią przedmiotowej uchwały istnieją powszechnie obowiązujące regulacje prawne. W ocenie organu nadzoru na gruncie niniejszej sprawy nie sposób uznać, iż eksponowanie drastycznych treści na obszarze Krakowa stanowi sytuację nagłą, wymagającą pilnej ingerencji prawodawcy lokalnego.

W ocenie organu nadzoru uchwała Rady Miasta Krakowa XLVII1/1298/20 została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, w powyższym zakresie wykracza bowiem poza zakres upoważnienia ustawowego ujętego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew swej treści uchwała ta nie spełnia przesłanek do uznania jej za akt normujący przepisy porządkowe. Powyższe stanowi dodatkowo o naruszeniu zasady legalizmu, nakazującej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Tym samym, w przypadku istotnego naruszenia prawa, organ nadzoru - zgodnie z dyspozycją wynikającą z ww. art. 91 ust. 1 ustawy - orzeka o nieważności uchwały w całości bądź w części.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga na Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Małopolskiego nr WN-II.4131.1.14.2020 z dnia 18 grudnia 2020 roku wniesiona przez Prezydenta Miasta Krakowa, działającego imieniem Rady Miasta Krakowa oraz Gminy Miejskiej Kraków. Prezydent Miasta Krakowa wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego nr WN-II.4131.1.14.2020 z dnia 18 grudnia 2020 roku stwierdzającego nieważność uchwały nr XLVIII/1298/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 roku w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżący zarzucił naruszenie prawa, a to:

1. art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wobec błędnego uznania, że Rada Miasta Krakowa uchwałą Nr XLVIII/1298/20 z dnia 18 listopada 2020 roku w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa wykroczyła poza granice kompetencji przyznanych Radzie Miasta Krakowa przez te przepisy, to jest wydała przepis porządkowy w zakresie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jak również poprzez błędne uznanie, iż przepis porządkowy zawarty w przedmiotowej uchwale nie był niezbędny dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego - gdy tymczasem Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę działała w ramach przywołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

2. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wobec orzeczenia o nieważności uchwały Rada Miasta Krakowa Nr XLVIII/1298/20 z dnia 18 listopada 2020 roku w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa, gdy tymczasem uchwała ta została wydana w ramach kompetencji przyznanych Radzie Miasta Krakowa na podstawie art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i tym samym nie jest sprzeczna z prawem.

Strona skarżąca wskazała, że Rada Miasta Krakowa w dniu 13 stycznia 2021 roku podjęła uchwałę nr LI/1403/21 w sprawie skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 18 grudnia 2020 r. nr WN-II.4131.1.14.2020 stwierdzające nieważność uchwały nr XLVIII/1298/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa.

Rada Miasta Krakowa nie zgodziła się z zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Zdaniem projektodawcy, popartym przez większość Radnych Miasta Krakowa, materia będąca przedmiotem niniejszej uchwały nie została uregulowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących w sposób wystarczający, umożliwiający skuteczną reakcję w sytuacji naruszenia opisanych przedmiotową uchwałą dóbr.

Uchwała wprowadza czytelną i nie budzącą wątpliwości podstawę prawną do walki z praktykami eksponowania na nośnikach reklamowych drastycznych treści, chroniąc osoby najbardziej wrażliwe, które tego typu przekaz może narazić na traumę, wywołać negatywne i szkodliwe reakcje emocjonalne. Tym samym wprowadzenie przepisów porządkowych spełnia przesłanki z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Z uwagi na emocje, które budzi kwestia będąca przedmiotem niniejszej uchwały oraz konieczność zapewnienia skutecznej i bezzwłocznej reakcji w przypadku wystąpienia opisanych w niniejszej uchwale nadużyć i działań, które w przestrzeni publicznej nie mogą mieć miejsca, Rada Miasta Krakowa postanowiła wystąpić z zapytaniem do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego o inną, prawnie dopuszczalną formę, ograniczenia treści reklamowych, o materii uregulowanej przedmiotową uchwałą.

W skardze podniesiono, że do Prezydenta Miasta Krakowa, a także Radnych Miasta Krakowa został skierowany "Apel naukowców dotyczący treści drastycznych w przestrzeni publicznej". W apelu tym psychologowie, psychiatrzy i neurobiolodzy, postulowali wprowadzenie zakazu prezentowania drastycznych treści w przestrzeni publicznej ze względu na ich szkodliwy wpływ na zdrowie psychiczne ludzi, w szczególności dzieci.

Rada Miasta Krakowa nie zgodziła się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego, iż w ocenie organu nadzoru zakaz określony w § 1 uchwały Rady Miasta Krakowa zawiera w sobie przepis art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.),

Zdaniem Rady Miasta Krakowa zapis, iż "Zakazuje się prezentowania na terenie miasta Krakowa treści drastycznych, w tym eksponujących wizerunek zwłok lub ich fragmentów, na banerach, bilbordach, tablicach, kasetonach, telebimach, siatkach reklamowych, wolnostojących lub pneumatycznych urządzeniach reklamowych, flagach reklamowych, pojazdach, przyczepach i innych nośnikach" (§ 1. uchwały) nie mieści się zarówno w normie określonej w art. 51 § 1 Kodeks wykroczeń, jak również w normie art. 141 Kodeksu wykroczeń.

Zapis uchwały przytoczony powyżej posiada charakter szczególny i odrębny, mający służyć ochronie zdrowia mieszkańców Krakowa, przede wszystkim w rozumieniu zdrowia psychicznego. Zapis ten zmierza również w szczególności do ochrony zdrowia psychicznego dzieci, najmłodszych mieszkańców Krakowa. Negatywny wpływ wizerunków określonych w § 1 uchwały został w sposób jasny i nie budzący wątpliwości przedstawiony w skardze. Jest to wpływ, którego nie można lekceważyć. Rada Miasta Krakowa uznała, że zakaz taki jest niezbędny dla ochrony zdrowia obywateli (mieszkańców Krakowa) zwłaszcza w bieżącym okresie, w którym na terenie miasta Krakowa, w wielu miejscach, w sposób wzmożony, nachalny i brutalny pojawiają się treści drastyczne, w tym eksponujące wizerunki zwłok lub ich fragmentów, na banerach, bilbordach, tablicach, kasetonach a także w innych formach ekspozycji w tym ruchomych (na specjalnie do tego celu przystosowanych samochodach).

Celem wprowadzonego przez Radę Miasta Krakowa zakazu jest również zapewnienie spokoju obywateli (mieszkańców Krakowa) i to nie tylko spokoju i komfortu psychicznego, ale również fizycznego, albowiem treści (wizerunki), o których mowa w § 1 uchwały mogą budzić oraz budzą różnego rodzaju krańcowe zachowania.

Zakaz prowadzenia tego rodzaju działalności nie został uregulowany w żadnej z norm prawnych powszechnie obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności nie jest przedmiotem norm prawnych przytoczonych we wcześniejszym akapicie, na które powołuje się Wojewoda Małopolski.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi w całości. Przedmiotowa skarga, zdaniem organu jest w całości nieuzasadniona. Nietrafne są w ocenie strony przeciwnej stawiane zaskarżanemu aktowi nadzoru zarzuty naruszenia przepisów prawa. W ocenie strony przeciwnej do wnoszącej skargę przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego w całości odpowiada prawu.

Wydając kwestionowane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Małopolski stwierdził, iż uchwała Rady Miasta Krakowa XLVIII/1298/20 została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności narusza normę ujętą w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu skarga Rady Miasta Krakowa jest w całości nieuzasadniona. Nietrafne są stawiane rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuty naruszenia przepisów prawa.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze organ nadzoru naruszył przepis art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. błędnie przyjmując, iż Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę XLVII1/1298/20 działała z przekroczeniem ustawowo przyznanych kompetencji.

Dokonując oceny przedmiotowej uchwały pod kątem zgodności z prawem organ nadzoru stwierdził, iż jej treść w istocie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i narusza obowiązujące przepisy prawa. Podstawę prawną upoważniającą Radę Miasta Krakowa do podjęcia wzmiankowanej uchwały stanowił art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506). Wojewoda podniósł, iż zagadnienie objęte zakwestionowaną uchwałą ma charakter ponadlokalny, bowiem podobne sytuacje związane z prezentowaniem banerów antyaborcyjnych mają miejsce na terenie całego kraju, a nie jedynie na terenie miasta Krakowa. Tym samym wprowadzenie przepisów zakazujących podejmowania działań w powyższym zakresie w przestrzeni publicznej winno być objęte regulacją rangi ustawowej, a nie wypełniane przepisami prawa miejscowego bez stosownego w tym zakresie upoważnienia dla organu stanowiącego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 18 grudnia 2020 r. znak sprawy WN-II.4131.1.14.2020 stwierdzające nieważność uchwały nr XLVIII/1298/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z eksponowaniem drastycznych treści na obszarze Krakowa - w całości.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372; powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być wyłącznie istotne naruszenie prawa, co wynika z brzmienia art. 91 u.s.g., zgodnie z którym: "1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. (...) 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.". Z kolei przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28.10.2003 r., sygn. akt. II SA/Wr 1500/03).

Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu - przede wszystkim - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą.

Uchwała, której nieważność została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym, została wydana w oparciu o art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ustęp 4 powyższego przepisu stanowi, że przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Przepisy porządkowe w gminie mogą być wydawane w oparciu o art. 40 ust. 3 u.s.g., jeśli wystąpią kumulatywnie dwie przesłanki:

1) tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego, tj. brak uregulowania danego zakresu w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,

2) tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego, tj. powstanie sytuacji niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Niewątpliwie wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. normatywne przesłanki do uchwalenia przepisów porządkowych muszą być spełnione łącznie, a więc musi równocześnie występować zarówno brak regulacji ustawowej lub innymi przepisami powszechnie obowiązującymi materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i równocześnie musi zachodzić niezbędność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony jednej z kategorii wymienionych w ustawie dóbr, tj. życia, zdrowia, porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Ocena legalności regulacji prawnej zawartej w uchwale, której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, sprowadza się zatem do oceny tej regulacji z punktu widzenia występowania w niniejszej sprawie wymienionych przesłanek, a więc występowania luki prawnej w związku z niezbędnością podjęcia działań zmierzających do ochrony zagrożonych dóbr.

Podkreślić należy, że art. 40 ust. 3 u.s.g. i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy - stanowienia przepisów porządkowych - nie podlegają wykładni rozszerzającej, przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2006 r., II GSK 68/06, LEX nr 267157).

Aby spełniona została pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek (obiektywna), konieczne jest zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.

Zgodnie z art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 281; powoływanego dalej jako "k.w.") kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.

Z kolei art. 141 k.w. stanowi, że kto w miejscu publicznym umieszcza nieprzyzwoite ogłoszenie, napis lub rysunek albo używa słów nieprzyzwoitych, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany.

W ocenie sądu prezentowanie publiczne treści drastycznych przedstawiających fotografie martwych, zakrwawionych ludzkich płodów może być zakwalifikowane jako działanie zakłócające spokój i porządek publiczny. W niniejszej sprawie nie mamy zatem do czynienia z zakresem nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, tj. z luką w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, bowiem zakres ten został uregulowany w art. 51 § 1 k.w. Tak sformułowany porządkowy przepis prawa miejscowego zastępuje ustawę, co wykracza poza zakres dopuszczalnego upoważnienia, a także narusza hierarchię aktów normatywnych (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Wyrazem prawidłowej i odpowiadającej prawu legislacji prawodawcy gminnego jest treść § 115 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Dodać również trzeba, że rady gmin nie mogą w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani precyzować zakazów ustawowych wobec braku upoważnienia dla rad gmin w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 1999 r., II SA/Po 1399/98).

Przechodząc do drugiej ze wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanek, tj. "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego" wskazać należy, że "niezbędny" to "koniecznie potrzebny" (https://sjp.pwn.pl). Nie może zatem budzić wątpliwości słuszność poglądu, że uchwała podjęta w zakresie objętym już istniejącą regulacją prawną powszechnie obowiązującą, kryterium niezbędności nie odpowiada.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2000 r. (sygn. akt P10/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 62) stwierdził, że przepisy porządkowe wydane na podstawie omawianej delegacji winny dotyczyć wyłącznie zachowań bezpośrednio zagrażających dobrom prawnym wymienionym w art. 40 ust. 3 u.s.g. i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 18 grudnia 2020 r. znak sprawy WN-II.4131.1.14.2020 odpowiada prawu i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.