Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 361/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miejskiej w Cedyni z dnia 25 września 2012 r. nr XVIII/154/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Osinów Dolny w gminie Cedynia I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej terenu 1U1, obejmującego strefy funkcjonalne a i c, oraz terenu 2U2, II. w pozostałym zakresie oddala skargę, III. zasądza od Gminy Cedynia na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [..] r. Rada Miejska w Cedyni podjęła uchwałę Nr XVIII/154/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Osinów Dolny w gminie Cedynia (Dz. Urz. Woj. Zachodn. z 2012 r., poz. 2437). Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez A. Sp. z o.o. w O. oraz E. S.A. w O. . Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz.199), zwanej dalej "u.p.z.p.", poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Miejscowości Osinów Dolny w Gminie Cedynia sprzecznie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta i gminy Cedynia;

2) art. 1 ust. 2 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Osinów Dolny w Gminie Cedynia, m.in. walorów ekonomicznych przestrzeni, wymagań ochrony środowiska oraz potrzeb interesu publicznego.

Ponadto w swojej skardze E. S.A. wskazała na naruszenie § 3 ust. 7 rozporządzenia nr 24/2006 Wojewody w sprawie Cedyńskiego Parku Krajobrazowego, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej rzeki Odry, ze względu na położenie obszaru objętego planem w obrębie Cedyńskiego Parku Krajobrazowego.

Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem skarżących, uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Osinów Dolny w gminie Cedynia, zwany dalej "MPZP", nie uwzględnia:

- wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (w szczególności przejrzystej kompozycji urbanistycznej i układu komunikacyjnego, bezpiecznych skrzyżowań dróg, z maksymalnym wykorzystaniem istniejącej infrastruktury),

- walorów ekonomicznych przestrzeni (w tym atrakcyjności i dostępności terenów handlowych i usługowych, wykorzystania istniejącej infrastruktury drogowej);

- potrzeb interesu publicznego (atrakcyjności terenów handlu i usług, które wpłyną na utrzymanie dotychczasowych i tworzenie nowych miejsc pracy);

- wymagań ochrony środowiska (w tym ochrony terenów zalesionych w obrębie obszarów Natura 2000, w szczególności starodrzewu oraz unikania zabudowy rozproszonej).

E. S.A. podniosła także, iż jest właścicielem działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] , położonych w obrębie .[...] , gmina[...] , które nabyła w oparciu o Akt notarialny rep A nr [...] - kupno działki nr [..] z dnia [...] r. i Akt notarialny rep A nr [...] - kupno działki nr [...] z dnia [..] r.

Zdaniem skarżącej, Rada Miejska w Cedyni zaskarżoną uchwałą wprowadziła istotne ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek nr[...] , poważnie ingerując w prawo własności przysługujące jej do tego terenu, dotyczące:

- lokalizacji strefy zagrożonej powodzią,

- wcześniejszych analiz urbanistycznych opracowanych na zlecenie Gminy, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz wykorzystania istniejącej infrastruktury drogowej,

- zmiany stanu prawnego przejść granicznych po wejściu Polski do strefy Schengen,

- potrzeb interesu publicznego określonych w studium.

Uchwalony MPZP nie uwzględnia ogólnodostępnych danych w zakresie lokalizacji strefy zagrożonej powodzią, podczas gdy w opracowanych w 2012 r. na zlecenie inwestorów prywatnych i publicznych dla działek nr [...] oraz [...] dwóch decyzjach o warunkach zabudowy w pkt 5 obu analiz urbanistycznych stwierdzono jednoznacznie: "Teren inwestycji nie leży w obszarze zagrożonym niebezpieczeństwem powodzi" oraz z map hydrogeologicznych ryzyka powodziowego, pochodzących z materiałów Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, opublikowanych w 2013 r., na analizowanym terenie nie przewiduje się wystąpienia powodzi w okresie raz na 500 lat. W tej sytuacji umieszczony w MPZP zapis o zakazie zabudowy zachodnich części terenów 2U2, wynikający z jego położenia w obrębie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, jest bezpodstawny. Ponadto, zapis zakazujący zabudowę w odległości 100 m od linii brzegowej rzeki Odry, nie wynika obligatoryjnie z rozporządzenia nr 24/2006 Wojewody Zachodniopomorskiego w sprawie Cedyńskiego Parku Krajobrazowego, ponieważ w § 3 ust. 7 ww. rozporządzenia, jest mowa o tym, iż zakaz ten nie dotyczy miejsc wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin.

Na działkach nr [...] od ubiegłego wieku istnieje połączenie drogowe pomiędzy drogą wojewódzką nr 124 oraz terenami pofabrycznymi przedwojennej fabryki Celulozy. W latach dziewięćdziesiątych XX w., w okresie funkcjonowania przejścia granicznego zjazd ten był czasowo zamknięty i obsługiwał infrastrukturę przejścia granicznego, aż do 2007 r., kiedy przejście graniczne zostało zlikwidowane na mocy układu w Schengen. Obecnie połączenie prowadzące do targowiska i terenów przewidzianych w MPZP na usługi (w tym do działki nr [...] na terenie obszaru elementarnego 1U1a), jest bardzo intensywnie użytkowane przez klientów rozbudowującego się sukcesywnie kompleksu handlowego. Natomiast na mocy MPZP istniejąca przejrzysta kompozycja urbanistyczna, wykorzystująca działki drogowe O. w ustaleniach dla terenu elementarnego o symbolu 1U1, ma zostać zlikwidowana i zastąpiona nieadekwatnym funkcjonalnie i technicznie zjazdem tymczasowym, wybudowanym na działkach do dziś budowlanych o nr [...] , w okresie funkcjonowania przejścia granicznego. MPZP nie uwzględnia zmiany stanu prawnego przejść granicznych po wejściu Polski do strefy Schengen. Wybudowany na działce nr [...] budynek straży granicznej stracił swoje pierwotne przeznaczenie. Wydana w dniu 22 marca 2011 r. decyzja Burmistrza Cedyni o warunkach zabudowy nr[...] , znak[....] , na rzecz Starostwa Powiatowego w G., dla inwestycji rozbudowy i przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania budynków byłej strażnicy WOP na funkcję handlowo-usługowo-gastronomiczną, uwzględnia zaistniały stan faktyczny i prawny, i umożliwia wykorzystanie wybudowanego z funduszy publicznych prawie nowego budynku. Natomiast MPZP wprowadza zapis o funkcji usług administracji będący odzwierciedleniem poprzedniej funkcji budynku.

Zgodnie z punktem 13.3. Kierunki rozwoju przestrzennego gminy oraz 13.3.1. Strefy rozwoju przestrzennego miejscowości gminy, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Cedynia, w obszarze strefy G16 Osinów Dolny ustala się:

1) w zakresie przeznaczenia terenu:

a) utrzymanie funkcji terenów:

a. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

b. usług: gastronomii, handlu, kultury, turystyki, zdrowia,

c. obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2,

d. usług sportu i rekreacji,

e. komunikacji samochodowej,

f. obsługi komunikacji samochodowe,

g. obsługi komunikacji samochodowej,

b) na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszeniem usług:

dopuszczenie zastępowania obiektów zabudowy zagrodowej zabudową mieszkaniową jednorodzinną w miarę potrzeb,

c) rozwój terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszeniem usług,

2) w zakresie kształtowania zabudowy:

a) dostosowanie istniejącej zabudowy do obowiązujących wymogów techniczno-budowlanych,

b) ograniczenie wysokości nowej zabudowy do: 12 m i trzech kondygnacji nadziemnych.

Według skarżącej, zaskarżona uchwała jest niezgodna z ww. zapisami Studium, które w strefie G16 Osinów Dolny nie zawierają w swoim zakresie usług administracji, które zostały przewidziane na terenie będącym jej własnością. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Skutkiem MPZP jest ingerencja w prawo własności do działek [...] , wyrażająca się zasadniczo w ograniczeniu możliwości wykorzystania terenu i przeznaczenie go wyłącznie pod tzw. usługi administracji, przy jednoczesnym ustanowieniu licznych zakazów, wymierzonych wprost w jej statutową działalność.

W odpowiedzi na skargi Burmistrz Cedyni wniósł o ich oddalenie. Pokreślił, iż organ nadzoru – Wojewoda – dokonał sprawdzenia zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem i w efekcie stwierdził nieważność poszczególnych zapisów planu dotyczących zgody zarządców (§ 2 ust. 9 pkt 3, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 6 i § 3 ust. 6 pkt 5 lit. d), które to przepisy nie pozostawały w żadnym związku z zarzutami skarżących. Tak więc organ nadzoru w pozostałym zakresie uznał uchwałę za zgodną z obowiązującymi przepisami zarówno pod względem zastosowanej procedury jej uchwalenia, zgodności ze studium, jak i zawartych w planie zasad zagospodarowania terenu. Organ dodał, że bez wątpienia w studium obszar będący we władaniu skarżących został oznaczony PU-woh oraz UA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S.postanowieniem z 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1284/14, odrzucił skargi . Sp. z o.o. w O. i E. S.A. w O. na uchwałę Rady Miejskiej w Cedyni z 25 września 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości O., gmina Cedynia. W odniesieniu do . Sp. z o.o. w O. Sąd stwierdził, że nie posiada ona interesu prawnego, gdyż jest jedynie posiadaczem działek objętych zaskarżoną uchwałą, nie zaś ich właścicielem. Natomiast w odniesieniu do E. w O. Sąd stwierdził, że ta skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest właścicielem dwóch działek (nr[...] ) położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem, jednakże interes prawny skarżącej nie został naruszony.

E. S.A. w O. wniosła skargę kasacyjną od ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia [...] r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 324/16 uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi E. S.A. w O. i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na odrzuceniu skargi pomimo naruszenia przez Radę Miejską w Cedyni zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej.

Sąd drugiej instancji wskazał w uzasadnieniu, że nie jest kwestionowane, iż skarżąca kasacyjnie jest właścicielką nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Co do zasady zatem uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami.

Zdaniem Sądu, żadne argumenty podnoszone przez Sąd pierwszej instancji oceny tej nie zmieniły.

Po pierwsze, wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może prowadzić do przyjęcia tezy odmawiającej skarżącej legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy z tej tylko przyczyny, że stała się ona właścicielem nieruchomości objętej tą uchwałą (działki nr[...] ) po wejściu jej w życie. Z treści tego przepisu nie wynika bowiem, że legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest tylko ten, którego interes prawny został naruszony w chwili podjęcia uchwały lub gdy jest ona źródłem prawa miejscowego, w chwili wejścia jej w życie. Także ten przepis nie daje podstaw do przyjęcia, że interes prawny nie został naruszony skoro skarżąca w chwili nabycia własności nieruchomości mogła zapoznać się z ustaleniami planu odnoszącymi się do tej nieruchomości. Taka możliwości nie wpływa przecież na znaczenie prawne ustaleń planu dla zakresu wykonywania prawa własności, co jest podstawową przyczyną - w ocenie NSA - uznania, że plan miejscowy z reguły narusza interesy prawne właścicieli nieruchomości znajdujących się w jego granicach.

Po drugie, zgodność ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie przesądza o tym, że skarżący nie jest legitymowany do wniesienia skargi na plan miejscowy, gdyż nie narusza on jego interesu prawnego. Ocena, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest elementem merytorycznej oceny uchwały w sprawie planu miejscowego, która jest możliwa dopiero wtedy, gdy plan miejscowy zostanie zaskarżony przez legitymowany do tego podmiot.

Po trzecie, uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że ograniczenie możliwości wznoszenia przez spółkę nowych obiektów budowlanych na części działki nr [..] wynika z przepisów rozporządzenia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie Cedyńskiego Parku Krajobrazowego (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego nr 31, poz. 539 ze zm.), w szczególności z jego § 3 ust. 1 pkt 7, nie zaś z zapisu skarżonej uchwały, który jedynie "uszczegóławia" to ograniczenie, jest błędne, bowiem jak zauważył sam Sąd pierwszej instancji, § 3 ust. 5 tego rozporządzenia stanowi, że przedmiotowy zakaz nie dotyczy miejsc wyznaczonych m.in. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym bezwarunkowe przejęcie do planu miejscowego ograniczenia wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 16 lutego 2006 r., w sytuacji, gdy to rozporządzenie daje możliwość odstąpienia od tego zakazu powoduje, że to właśnie plan miejscowy narusza interes prawny skarżącej kasacyjnie spółki, nie zaś samo rozporządzenie. Ponadto, nawet gdyby w rozporządzeniu Wojewody Zachodniopomorskiego nie było § 3 ust. 5, to też nie można twierdzić, że skoro określone ustalenie planu miejscowego wynika z innego aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, np. rozporządzenia wojewody w sprawie ustanowienia jednej z form ochrony przyrody, to nie narusza ono interesu prawnego właściciela nieruchomości, której dotyczy. Ustalenia planu miejscowego, niezależnie od tego, jaka jest przyczyna ich sformułowania, w szczególności niezależnie od tego, że przyczyną tą jest inny obowiązujący akt normatywny, nabierają samodzielnego znaczenia i samodzielnie kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z tego powodu takie ustalenia mogą być źródłem naruszenia interesu prawnego uzasadniającego legitymację do zaskarżenia planu miejscowego.

Po czwarte, fakt, że wbrew zarzutom skargi nieruchomość skarżącej nie jest objęta ograniczeniami dotyczącymi sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nie może przesądzać o tym, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza jej interesu prawnego, gdyż skarżąca nie kwestionowała jedynie tego ustalenia zaskarżonego planu.

NSA wskazał w orzeczeniu, że na obecnym etapie tej sprawy, istotna i jedyna kwestia prawna sprowadza się do oceny legitymacji skarżącej kasacyjnie Spółki do zaskarżenia uchwały o planie miejscowym. Merytoryczna ocena zaskarżonej uchwały, czyli ocena jej zgodności z prawem będzie miała miejsce po przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji w wyniku uchylenia zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi skarżącej kasacyjnie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżony plan miejscowy, w szczególności postanowienia kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie, są zgodne z prawem.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w S. pełnomocnik spółki E. SA podniósł, że zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącej wynikający z art. 31 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i niezrozumiałe jest, że na spornym terenie mogą powstawać budynki administracyjne, a nie może zostać zrealizowana innego rodzaju zabudowa. W 2011 r. na podstawie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczona była realizacja budynku handlowo-gastronomicznego.

Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić dowód z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz protokołu z sesji Rady Miejskiej w Cedyni, na której uchwała została podjęta i dowód ten przeprowadzić poza rozprawą.

W 7 czerwca 2016 r. złożono do akt protokół z sesji Rady Miejskiej z dnia 25 września 2012 r. nr XVIII.23012 r. oraz uzasadnienie do projektu uchwały.

Skarżąca w piśmie z dnia [...] r. wniosła uwagi do ww. dokumentów, zarzucając brak rzeczowego uzasadnienia uchwały ograniczającej, jej zdaniem, istotnie sposób zagospodarowania nieruchomości należących do niej oraz brak uzasadnienia przyjęcia skarżonej uchwały w protokole posiedzenia Rady Miejskiej w Cedyni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2016 r., poz. 718 ) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Cedyni Nr XVIII/154/2012 z dnia 25 września 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Osinów Dolny w gminie Cedynia w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w powołanym powyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 324/16. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu z dnia 1 marca 2016 r. przesądził, że skarżąca E. SA jako właściciel dwóch działek położonych na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym, tj. działek nr [...] posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i interes ten został planem miejscowym naruszony. Rzeczą sądu ponownie rozpoznającego sprawę było zatem ustalenie, czy postanowienia zaskarżonego planu miejscowego są zgodne z obiektywnym porządkiem prawnym.

Dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Regulacja ta stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, czyli statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy w zakresie posiadanej samodzielności winna jednak przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Ustalenia planu, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze objętym planem.

Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.) i ustalenia planów zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim, czy dokonywać jego zabudowy. Plany ustalają sposób zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta w demokratycznym państwie prawa doznaje ograniczeń przewidzianych prawem, na co wskazuje m.in. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych ( interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym, np. z prawa własności. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawna podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo, że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach ( por. wyrok NSA z dnia 24.09.2015, II OSK 76/14).

Zaskarżona uchwała zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska – także w świetle przeznaczenia działek, których właścicielem jest skarżąca Spółka oraz ewentualnych skutków prawnych.

Tereny elementarne, na których położone są działki, według części tekstowej i graficznej planu zostały oznaczone jako 1U1 z podziałem na strefy funkcjonalne a,b,c (działka nr 239/25 - strefy a i c) oraz 2U2 (dz. nr 241/7). Teren 1U1 jest terenem usług z tym, że strefa a oznacza usługi administracji, natomiast przeznaczenie strefy c dotyczy lokalizacji placów postojowych w zieleni dla obsługi funkcji usługowo- produkcyjnych o ograniczeniach w użytkowaniu ze względów ekofizjograficznych, infrastruktury technicznej i przepisów odrębnych. Teren elementarny 2U2 dotyczy terenów usług administracji.

Wskazane przeznaczenia terenów w planie, na których zlokalizowane są działki skarżącej, pozwalają przypuszczać, że przeznaczenie nieruchomości Spółki na cele administracji stanowi w istocie swoiste "wywłaszczenie".

W świetle art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wydzielenie gruntów na szeroko pojęte cele administracji w istocie stanowi przeznaczenie gruntów na cele publiczne. Podkreślić jednak należy, że realizację celów publicznych wskazanych w art. 6 powołanej wyżej ustawy możliwe jest tylko przez podmioty, których ustawowym zadaniem jest prowadzenie działań o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym i wojewódzkim) oraz krajowym. Takich uprawnień prywatny inwestor nie posiada. A zatem, aby realizować na gruntach objętych terenami elementarnymi 2U2 oraz 1U1 - strefa funkcjonalna a usługi administracji, niezbędne jest dokonanie wywłaszczenia bądź to na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ( art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami), czyli pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności nieruchomości.

Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz analiza protokołu z sesji Rady Miejskiej w Cedyni, na której skarżona uchwała została podjęta nie wskazują z jakiego powodu nastąpiła tak daleko idąca ingerencja gminy w prawo własności Spółki, czy uzasadniał ją interes publiczny, że aż musiało dojść do naruszenia zasady proporcjonalności i przekroczenia władztwa planistycznego gminy.

Podkreślić należy, że narzucenie określonego sposobu zabudowy nie zawsze prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności. Warunkiem jest jednak to, by dokonano należytej analizy wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na taka właśnie treść planu. W zaskarżonej uchwale tego zabrakło.

W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Cedynia, uchwalonego przez Radę Miejską w Cedyni dnia 24 czerwca 2010 r. (uchwała nr XLI/362/2010) tereny, na których znajdują się działki skarżącej przeznaczono pod UA- usługi administracji oraz PUwoh- tereny zabudowy o funkcji mieszanej produkcyjno - usługowej z dopuszczeniem lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2.

Sąd zauważa, że studium jest wyrazem polityki przestrzennej gminy ujętej kierunkowo, czyli docelowo studium nie dokonuje przeznaczenia terenów (w tym poszczególnych działek) na oznaczone cele, wskazując na różnego rodzaju funkcje terenów i ukierunkowuje planowanie miejscowe (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2015). Przy uchwalaniu planu gmina nie dość wyczerpująco dokonała analizy uchwalonego w 2010 r. Studium tym bardziej, że już po jego uchwaleniu Burmistrz Cedyni wydał decyzje w przedmiocie warunków zabudowy dopuszczając zabudowę na działkach objętych planem funkcje krańcowo różne, aniżeli te, które następnie zostały przyjęte w planie.

Określenie w studium zagospodarowania nieruchomości na cele usług nie stoi na przeszkodzie, by organ planistyczny przeznaczał określone tereny lub pojedyncze działki w całości lub w części pod taki rodzaj usług, które nie prowadzą wprost do wywłaszczenia z racji przeznaczenia na cele publiczne. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie własności w drodze ustawy, jednakże w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności.

Kolejna kwestia, którą sąd rozważał dokonując oceny zgodności z prawem postanowień planu, było przeznaczenie części terenu elementarnego 1U1 na strefy funkcjonalne a,b i c.

Część nieruchomości nr 239/25 objęta została strefa funkcjonalną c, czyli plan dopuszcza na tym terenie lokalizację placów postojowych w zieleni dla obsługi funkcji usługowo- produkcyjnych o ograniczeniach w użytkowaniu ze względów ekofizjograficznych, infrastruktury technicznej i przepisów odrębnych.

Z uzasadnienia do uchwały nie wynika z jakiego powodu w tak drastyczny sposób został ograniczony sposób zagospodarowania części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. W istocie na terenie tym Spółka może zlokalizować place postojowe w zieleni dla obsługi podmiotów obcych ( sama funkcji usługowo-produkcyjnych realizować nie może), nie mając gwarancji, że jakikolwiek podmiot będzie tymi miejscami zainteresowany. Przyjęcie takiej funkcji w planie oznacza dla skarżącej, że będzie mogła wykorzystywać należącą do niej nieruchomość bądź to w ograniczonym zakresie, bądź też wcale.

Przyjęcie takiej funkcji w planie jest prawdopodobnie następstwem obowiązywania na terenie objętym planem rozporządzenia Wojewody Zachodniopomorskiego nr 24/2006 z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie Cedyńskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Zacho. nr 31, poz. 539) oraz określonych w § 3 ust. 1 pkt 7 zakazów, które Gmina Cedynia przyjęła jako własne.

Zachowanie zasady proporcjonalności i wykazanie, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego wymagało jednak wyczerpującego wyjaśnienia stanowiska Gminy w tym zakresie, w tym wskazania powodów, dla których nie skorzystała z dobrodziejstwa przepisu § 3 ust. 5 powołanego rozporządzenia Wojewody, który umożliwiał odstąpienie od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, w miejscach wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin, tym bardziej, że kwestia ta nie pozostała bez wpływu na wykonywanie prawa własności nieruchomości na terenie objętym zakazem, czyli na przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podkreślić należy, że wniesiona skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515), nie jest skargą powszechną ( actio popularis). O powodzeniu skargi przesądza wykazanie przez dany podmiot naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego ((zob. Z. Niewiadomski w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 810.)). Naruszenie interesu musi odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu ((por. W. Kisiel w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 980.). Skarżąca musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi ona udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego). W odniesieniu zarzutów do nieuwzględnienia w uchwale walorów ekonomicznych przestrzeni, czy nieuwzględnienia zmiany stanu prawnego przejść granicznych po wejściu Polski do strefy Schengen, skarżąca nie wykazała interesu prawnego. Interes ten musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem sądu, w tym zakresie skarżąca interesu prawnego nie wykazała.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność opisanej w sentencji części zaskarżonego aktu i na podstawie przepisu art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego.