Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1093/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 1, art. 12, art. 93 ust. 4-5, art. 97 ust. 3 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 10, art. 11i ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego P.-N. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca [...] r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości, 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (zwany dalej Dyrektorem albo organem I instancji), działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn, obecnie t.j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 9 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Poznania z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia P. Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, działając z urzędu, postanowił pozytywnie zaopiniować podział nieruchomości położonych w P., oznaczonych: obręb R., ark. [...], działki nr:

* [...] i [...], zapisanej w KW nr [...]

* [...] i [...], zapisanej w KW nr [...]

jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w P., zaznaczony kolorem czerwonym na mapie z wstępnym projektem podziału nieruchomości, stanowiącej załącznik do postanowienia, jako zgodny z planem miejscowym.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wszczęcie postępowania podziałowego nastąpiło na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, a zatem jako niezbędnego dla realizacji celu publicznego. Strony nie zgłosiły uwag do przedmiotowego postępowania.

Zgodnie z zapisami obowiązującego dla wyżej opisanych nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. – Ł." część A w P., ustanowionego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2006 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr [...] poz. [...], projektowane do wydzielenia działki gruntu oznaczone na wstępnym projekcie podziału numerami: [...],[...],[...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny o przeznaczeniu podstawowym pod drogę publiczną - ulicę klasy głównej ruchu przyspieszonego, zaś projektowane działki oznaczone numerami: [...],[...],[...] i [...] znajdują się poza obszarem obowiązywania wyżej opisanego planu miejscowego. Zaproponowany podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego "R. – Ł." część A w P., a zatem spełniona jest przesłanka, o której mowa w art. 93 ust. 1 ugn (k. 40-41 akt administracyjnych).

Zażalenie na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w P. wnosząc o jego uchylenie i zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa administracyjnego materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności postanowienie zostało wydane z pominięciem zapisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2 ugn oraz przepisów procesowych art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa.

W uzasadnieniu odwołująca podkreśliła, że niniejsze postępowanie powinno toczyć się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej uszp). Art. 12 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że w zakresie dróg publicznych podział nieruchomości związanej z inwestycją zatwierdza się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Niniejsza sprawa zaś jest prowadzona z zupełnym pominięciem ww. przepisów.

Ponadto odwołująca zauważyła, że postanowienie które otrzymała, wbrew wyraźnym wytycznym wynikającym z art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa nie posiada żadnego uzasadnienia prawnego. W szczególności uzasadnienie to nie zawiera żadnej podstawy prawnej i nie przytacza przepisów prawa. Wobec powyższego uznać należy, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i jako takie nie może się ostać.

Z ostrożności odwołująca podała również, że organ I instancji stwierdzając jedynie, że podział jest niezbędny do realizacji celu publicznego, w żaden sposób nie wykazał przesłanki "niezbędności". Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 97 ust. 3 pkt. 1 ugn. Podnieść należy, że skoro organ w żaden sposób nie uzasadniał pozytywnego zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości z punktu widzenia jej niezbędności, uzasadnione jest przypuszczenie, iż postanowienie pozytywnie opiniujące podział wydane zostało w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze.

Odwołująca zarzuciła również przedmiotowemu postanowieniu naruszenie art. 97 ust. 3 pkt. 2 ugn. Przepis ten stanowi, iż podziału nieruchomości z urzędu można dokonać jeżeli nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W niniejszej sprawie, co jednoznacznie zostało potwierdzone również w samym postanowieniu, nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym odwołującej, co uniemożliwia prowadzenie postępowania z urzędu (k. 46-48 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (zwane dalej SKO albo Kolegium) uchyliło zaskarżone postanowienie Dyrektora z dnia [...] kwietnia 2010 r. w całości i umorzyło postępowanie odwoławcze.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie SKO na wstępie zauważyło, że wniesione zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, chociaż z innych powodów, aniżeli w nim podniesione.

Zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt. 1 ugn, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W rozpatrywanym przypadku chodzi o wydzielenie nieruchomości pod drogę publiczną.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 uszp, które to przepisy na podstawie art. 2 ugn należy uznać za przepisy odrębne, mające pierwszeństwo w stosowaniu i wyłączające zatem stosowanie przepisów ugn, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości.

A zatem organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 uzsp, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach.

Ponieważ podział nieruchomości ma nastąpić w celu wydzielenia publicznej drogi gminnej, to postępowanie w tej sprawie powinno się toczyć na zasadach określonych w uszp. Zgodnie z tą ustawą organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zarządcy drogi o realizację inwestycji drogowej jest starosta.

Wskazać także należy, że zgodnie z przepisami tej ustawy, we wniosku zarządca drogi powinien zaproponować podział nieruchomości a decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Ponadto odnosząc się do uwag podniesionych przez organ I instancji w piśmie przekazującym zażalenie strony, należy zauważyć, że również względy racjonalności i ekonomiki procesowej, którymi powinien kierować się organ podczas postępowania administracyjnego, przemawiają przeciwko celowości wszczynania odrębnego postępowania podziałowego, skoro w przypadku dojścia do realizacji inwestycji drogowej, w ramach decyzji lokalizacyjnej i tak dojdzie do zatwierdzenia podziału nieruchomości. Ponadto jeśli przyjąć za uprawnione twierdzenie organu, że nie wszystkie inwestycje tego typu muszą być realizowane w trybie specjalnym powstaje pytanie o kryterium według jakiego różnicować sposoby postępowania w niniejszych sprawach.

Biorąc pod uwagę, że do postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ugn, Kolegium uznało, że postępowanie organu I instancji było bezpodstawne i należało je umorzyć (k. 58-60 akt administracyjnych).

Skargę na powyższe postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. złożył Prokurator Rejonowy P.- N. M. w P. (zwany dalej Prokuratorem), zarzucając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 11i ust. 2 uszp, poprzez przyjęcie, że przepisy te w ogóle wyłączają stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jakimkolwiek procesie realizacji inwestycji drogowej, podczas gdy właściwa wykładnia w/w przepisów prowadzi do wniosku, że wyłączone jest stosowanie tejże ustawy tylko w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator w pierwszej kolejności odwołał się do wykładni historycznej wskazując, że do dnia [...] września 2008 r. obowiązywał art. 10 uszp, który stanowił, że "w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się". Było to bardzo ogólne stwierdzenie zakazujące stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w de facto wszelkich sprawach, inwestycjach związanych z lokalizacją dróg. Mocą ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2008 r., nr 154, poz. 958) przepis art. 10 uszp został uchylony. Do dnia [...] września 2008 r. faktycznie nie można było w inwestycjach drogowych stosować ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to właśnie z uwagi na obowiązywanie w/w art. 10 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. Skoro przy obowiązywaniu art. 10 uszp, będącego językowo dość jednoznacznym, nie stosowano przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to po jego uchyleniu wnioskować należy o takiej dopuszczalności. W chwili obecnej pozostaje tylko art. 11i uszp, który jednakże odnosi się tylko do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Koniecznie należy zwrócić uwagę, że przepisów uszp nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów aktualnie obowiązujących. Żadna z nowelizacji uszp nie uchyliła art. 6 pkt. 1 ugn, który mówi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielenie gruntu pod drogi publiczne. Z kolei art. 97 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy stanowi o podziale nieruchomości z urzędu, jeżeli jest to niezbędne dla realizacji celów publicznych. Nadal zatem obowiązują przepisy, które dopuszczają podział nieruchomości w tym trybie dla realizacji celu jakim jest budowa drogi publicznej. Ustawa specjalistyczna (ani żadna inna) nie uchyliła tych przepisów. Możliwe zatem jest zaplanowanie celu publicznego w postaci budowy drogi w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadal bowiem plany miejscowe mogą przewidywać, że na określonych terenach będą usytuowane drogi, a podział nieruchomości dla tego celu może mieć miejsce w oparciu o obowiązujące przepisy, tj. art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 6 pkt 1 ugn. Aby zachować ratio legis przepisów o ustalaniu przez gminę przeznaczenia nieruchomości pod drogi publiczne w planie miejscowym, ustawa specjalistyczna nie może wyłączyć prawnej możliwości ustalenia takiego przeznaczenia w planie miejscowym, a dalej - podejmowania czynności i rozstrzygnięć na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ugn w celu zrealizowania inwestycji jaką jest droga publiczna. Zaskarżone postanowienie Kolegium dokonało de facto "uchylenia obowiązywania" wskazanych przepisów. SKO stwierdziło bowiem arbitralnie, że do każdej inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej nie można stosować przepisów, które zastosował organ I instancji.

Mając zatem na uwadze powyższe Prokurator stwierdził, że uchylenie art. 10 uszp oznaczało zasadniczą zmianę w podejściu ustawodawcy do możliwości stosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy realizacji inwestycji drogowych. Założenie racjonalności ustawodawcy w zestawieniu z wykładnią historyczną, nie pozostawia wątpliwości. Przede wszystkim racjonalny ustawodawca dokonałby także zmian w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy w ugn, gdyby chciał wykluczyć ich stosowanie w każdej realizacji celu publicznego - tj. drogi publicznej. Jak to wyżej wskazano przepisy te nadal obowiązują, a co za tym idzie mogą być stosowane. Skutek uchylenia art. 10 uszp w połączeniu z treścią art. 11i uszp jest taki, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zostać wydana niezależnie od tego, czy dany teren jest objęty planem miejscowym, bądź nawet wbrew postanowieniom tego planu. Jest to także ratio legis samej "spec ustawy".

Obecne brzmienie uszp nie pozbawiło gminy kompetencji do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia nieruchomości pod inwestycje drogowe. Wydzielenie gruntu pod drogi publiczne stanowi cel publiczny, którego realizacja jest również uregulowana w przepisach o ugn. Ustawa specjalistyczna nie uchyliła tych regulacji i nie może tego zrobić SKO w drodze wykładni. Stanowi to zatem rażące naruszenie prawa, albowiem postanowieniem swym SKO wykluczyło stosowanie przepisów, które nie były uchylone, które wprost odnoszą się do inwestycji drogowych, i które przy prawidłowej wykładni mogą znaleźć zastosowanie. Pozostawienie zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym godziłoby w zasadę praworządności i nie dałoby się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP (k. 3-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko SKO wskazało, że przepisy uzsp w zakresie dróg publicznych są przepisami szczególnymi w stosunku do ugn. Z ich brzmienia nie wynika, aby organ miał możliwość wyboru przy realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czy będzie korzystał z przepisów ugn, czy uszp. Możliwość dokonywania takiego wyboru wprowadziłaby chaos w administracji i niepewność stron postępowania co do rozstrzygnięcia. Tym samym interpretacja dokonana przez Prokuratora naruszałaby Konstytucję prowadząc do stanu prawnego, w którym osoba będąca właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi nie wiedziałaby na podstawie których przepisów nieruchomość ta będzie dzielona, a przede wszystkim organ administracji bez żadnych ograniczeń decydowałby o trybie podziału i stosowanych przepisach (k. 9-10 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, które nie skutkowało jednakże uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Na wstępie należy stwierdzić, że kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd dokonał w brzmieniu przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. na dzień wydania zaskarżonego postanowienia tj. na dzień 16 czerwca 2010 r. po wejściu w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2008 r., nr 154, poz. 958 ze zm.), która w art. 1 pkt 2 uchyliła rozdział 2 uszp, w tym także art. 10 uzsp stanowiący, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się.

Obecna ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 nr 193, poz. 1194 ze zm.) ze zmianami wprowadzonymi w lipcu 2008 r. wynikała między innymi z faktu, że Komisja Europejska zidentyfikowała w polskim prawodawstwie problemy z transpozycją przepisów dyrektywy Rady 85/337/EGW z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. oraz dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska. Zarzuty podniesione przez Komisję Europejską dotyczą w szczególności transpozycji pojęcia "zezwolenia na inwestycję". (vide: uzasadnienie projektu ustawy z 25 lipca 2008 r. zmiana ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – strona internetowa Sejmu, Sejm RP VI Kadencji nr druku 671 – www.sejm.gov.pl).

W wyniku zmiany ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawą z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2008 r., nr 154, poz. 958 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzyganie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowanie nieruchomości na własność publiczną wreszcie zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę.

Art. 11i ust. 2 uszp stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Toteż jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zarówno on jak i organ wydający zezwolenie nie dokonują ocen przez pryzmat obowiązków wynikających z ustawy o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego. Powyższe nie oznacza, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może dotyczyć planowanej drogi w planie miejscowym. Jednak w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno-projektową, bowiem nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, obecne brzmienie art. 11i ust. 2 uszp nie oznacza jednak, że przepisy uszp wykluczają budowę dróg publicznych w oparciu o inne przepisy. Do 10 września 2008 r. obowiązywał art. 10 uszp który stanowił, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Obecnie wykluczenie tych przepisów odnosi się wyłącznie do zezwolenia. Gdyby twierdzić, że uszp wyłącza inne normatywne uregulowania dotyczące lokalizacji, budowy, rozbudowy dróg to powinny w jej treści znaleźć się takie normy, które wykluczałyby to wprost. Według art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upup) w związku z art. 6 pkt 1 ugn przeznaczenie terenów pod drogi publiczne i ich rozmieszczenie, jako inwestycji celu publicznego, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z woli ustawodawcy obowiązuje art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp który stanowi, że w akcie prawa miejscowego jakim jest plan określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. nr 164 poz. 1587). Ustawodawca musi być racjonalny. Uszp ma zakres czasowy. Obowiązywać ma do 31 grudnia 2020 r. I gdyby na czas od jej uchwalenia do końca obowiązywania wykluczono możliwość funkcjonowania innych ustaw z zakresu wytyczania i budowy dróg, wówczas to wykluczenie winno przybrać postać normy prawnej tak jak to uczyniono w art. 44, gdzie w okresie obowiązywania ustawy niemożliwym jest stosowanie art. 21 – 37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2004 r., nr 256, poz. 2571 ze zm.).

Powyższe okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że w sytuacji kiedy inwestor wybiera konkretną procedurę i zamierza realizować inwestycję zgodnie z uregulowaniami uszp wówczas z mocy art. 11i ust. 2 tejże ustawy nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast lokalizacja i budowa drogi miałaby być realizowana na dotychczasowych zasadach wówczas konsekwencją określenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym (tak jak to ma miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie) jest możliwość dokonywania (także z urzędu) podziałów nieruchomości w celu wydzielenia części przeznaczonych pod drogę, nabywania wydzielonych części w drodze umów cywilnoprawnych, wywłaszczeń, wreszcie uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powodem wydania aktu normatywnego w postaci uszp było wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań pozwalających na uproszczenie i przyspieszenie prac związanych z budową dróg. Funkcjonowanie tzw. "spec ustawy" pozwala inwestorowi na wybór metody inwestycyjnej. Nie można jednak – bo brzmienie przepisów ustawy na to nie pozwala – na wykładnię nakazującą inwestorowi skorzystania z uproszczonej procedury skoro obowiązujące ustawodawstwo przewiduje również inną możliwość budowy, rozbudowy czy modernizacji dróg publicznych.

Toteż w ocenie Sądu skarga Prokuratora, który zarzucił SKO wadliwą wykładnię przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest uzasadniona. Jednak zdaniem Sądu tę wadliwą wykładnię nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, gdyż o rażącym przypadku naruszenia prawa można mówić tylko wówczas, gdy treść przepisu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu przepisu. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie występuje.

Z tych też powodów organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien merytorycznie odnieść się do zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ I instancji przy uwzględnieniu zastosowanych procedur i wskazanej podstawy prawnej w postaci przepisów art. 93 ust. 4 i 5 ugn.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ppsa Sąd w punkcie I wyroku uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia 16 czerwca 2010 r. W II punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

MZ