Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3298/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. K., A.B., J.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: też organ, Minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1978r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł. za nieruchomość położoną we wsi K., gmina K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,2797 ha, stanowiącej własność D. K., która przeszła na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] kwietnia 1978r. nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa we wsi K., gmina K..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 2.08.2016 r. T. K., A. B., J. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.1978 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...].08.1978 r" nr [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1978r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona we wsi K., gmina K., oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 3,2797 ha, stanowiąca własność D. K. została objęta zarządzeniem z dnia [...] kwietnia1978 r. nr [...] Naczelnika Gminy w K., ustalającym granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8, art. 9 oraz art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 – dalej też ustawa z 31 stycznia 1961r.). Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. przejęcie na własność Państwa gruntów, objętych uchwałą o ustaleniu granic terenów budowlanych, następowało z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym uchwały o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. W przedmiotowej sprawie ogłoszenie o ustaleniu granic budowlanych we wsi K. nastąpiło w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1982 r. nr [...], poz. [...].

Tak wiec w postepowaniu wszczętym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016r. T. K., A. B., J. M., ocenie podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...].10.1978 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Gminy w K. z dnia [...].08.1978 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. K. za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi K., gmina K., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 3,2797 ha.

Na wstępie rozważań zawartych w zaskarżonej decyzji organ nadzoru zauważył, że w przedmiotowej sprawie brak jest kompletnych akt archiwalnych dotyczących ocenianej decyzji, bowiem z pisma Urzędu Gminy w K. z dnia 30 listopada 2016 r. wynika, iż akta po upływie 20 lat zostały wybrakowane. Wskazał również na brzmienie obowiązujących przepisów prawa oraz po ich przeanalizowaniu wskazał, że jego zdaniem użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Organ zauważył również, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych wart. 13-15.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973r., wydane na podstawie ww. art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20 poz. 117) wskazywało, że wysokość odszkodowania oraz sposób wypłaty ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Organ wskazał również, że w obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974r. nr 10, poz. 64 - dalej też ustawa z 12 marca 1958r.) A zatem wbrew twierdzeniom skarżącego z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. Organ wyjaśnił również, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec braku przepisów szczególnych, regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zdaniem organu, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy administracyjnej ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 kpa).

Organ podkreślił, że w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Tym samym nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej.

Skoro zatem rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem kpa) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna a decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 kpa), to brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do kwestii wysokości przyznanego odszkodowania organ wskazał, na brzmienie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca1958 r. oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. wskazując, że z brzmienia wskazanych przepisów wynika, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Zauważył także, że z treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. wynika, iż odszkodowanie zostało ustalone za przejęty grunt w kwocie [...] zł i za drzewostan w kwocie [...] zł. Łącznie [...] zł. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość składała się z następujących klas gruntów: R V - 0,4700 ha, R-VI - 2,4074 ha, Ls-VI - 0,3470 ha, rów - 0.0464 ha. Zgodnie zatem z zarządzeniem Naczelnika Powiatu w O. z dnia [...].01.1974 r. nr [...] stawki odszkodowawcze dla wsi K. dla gruntu klasy V wynosiły [...]zł za 1 m2, klasy VI - [...] zł za 1 m2. A zatem wysokość odszkodowania za grunt została ustalona w oparciu o powyższe zasady dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa. Minister zauważył również, że ze względu na fakt niezachowania się opinii biegłego organ nie miał możliwości dokonania oceny prawidłowości ustalenia odszkodowania za drzewa przy czym odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Podkreślił, że niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Zdaniem organu jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 30 lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Minister wskazał także, że organ odwoławczy, tj. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania D. K. decyzją z dnia [...] października 1978r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...] ustosunkowując się przy tym do zarzutów skarżącego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przejętą na własność Państwa powierzchnia 3,2797 ha gruntów rolnych uszczupli obszar gospodarstwa rolnego, ale za przyznane odszkodowanie w kwocie [...] zł będzie można zakupić kilka hektarów gruntów.

Reasumując Minister stwierdził, że zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] paźdzernika1978 r., nr [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł, za nieruchomość położoną we wsi K., gmina K., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 3,2797 ha, nie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nie stwierdził również by oceniane decyzje naruszały którąkolwiek z pozostałych przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Niezgadzając się z w/w decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017r. T. K., A. B., J. M. (dalej: skarżący) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

- art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 80 kpa poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na pełną i wiarygodną ocenę legalności decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1978 r. nr [...], w sytuacji gdy w postępowaniu dot. ustalenia odszkodowania został wydany tylko jeden dokument w postaci decyzji odszkodowawczej, a zatem nie ma możliwości dotarcia do innych dokumentów związanych z postępowaniem odszkodowawczym;

- art. 76 § 1 kpa w związku z art. 75 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy na podstawie znajdującej się w aktach decyzji administracyjnej można wprost ustalić, iż odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość zostało ustalone bez przeprowadzania rozprawy administracyjnej i bez powołania biegłych, a ponadto że kwota odszkodowania została określona bezpośrednio przez organ;

- art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 22 ustawy z 12 marca 1958r. poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nie zobowiązuje organu do stosowania wszystkich przepisów ustawy wywłaszczeniowej, w tym rozdziału 3 ustawy ustalającego reguły postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy w K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., ozn. jako dz. [...] o powierzchni 3,2797 ha, położoną we wsi K. nie musiała odbyć się rozprawa odszkodowawcza z udziałem biegłego, pomimo, iż brak powołania biegłych i rozprawy w tym przedmiocie stanowi rażące naruszenie prawa;

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skarżący uzasadnili stawiane w skardze zarzuty podkreślając że Minister błędnie przyjął, iż zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny wobec czego nie można w pełni ustalić przebiegu i sposobu ustalenia odszkodowania. Tymczasem w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy kopie decyzji odszkodowawczych, można ustalić przebieg postępowania zmierzającego do ustalenia odszkodowania. Treść tych decyzji potwierdza, że nie powołano zarówno biegłych do spraw szacowania nieruchomości jak i nie przeprowadzono bezwzględnie wymaganej rozprawy administracyjnej co do odszkodowania ustalając samodzielnie wysokość odszkodowania a to w ocenie skarżących należy uznać za rażące naruszenie prawa a tym samym zaskarżoną decyzję Ministra za wadliwą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie dopatrzył się bowiem w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Należy mieć na uwadze, że dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy, przeprowadziły postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z treści zaskarżonych decyzji wynika, iż w niniejsze sprawie organy, uznały, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jaki udało się uzyskać wynika, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dokonując oceny zasadności wydanych w sprawie decyzji w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa udało się pozyskać akta związane z postępowaniem odszkodowawczym w związku z przejęciem nieruchomości należących do D. K. jedynie w szczątkowym zakresie. Z akt sprawy wynika, że skierowane wystąpienia do Delegatury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Urzędu Gminy w K., Archiwum [...], Starostwa Powiatowego w [...], pozwoliły na zgromadzenie szczątkowych jedynie akt sprawy (pojedyncze dokumenty dot. sprawy). Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można z całą pewnością stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.07.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.07.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 540/09, publ. LEX nr 552557).

Z niemożności odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie można wywodzić również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, tylko dlatego, że na jego istnienie nie wskazuje się w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie prawie 40 lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, na co słusznie zwrócił uwagę organ, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza, że nie można wykluczyć, iż w sprawie wbrew stanowisku przedstawionemu przez stronę, był sporządzony operat, czy też była przeprowadzona rozprawa.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że orzecznictwo na które powołuje się strona skarżąca dotyczy zasad i trybu przeprowadzenia wywłaszczenia i określenia odszkodowania w postępowaniach jakie toczyły się wprost w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a konkretnie jej art. 19-22 zawartych w rozdziale 3 dotyczącym postępowania wywłaszczeniowego.

Tymczasem podstawę prawną wydania w kontrolowanej sprawie decyzji był art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (ust. 1). Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości (ust. 2).

Art. 10 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Wskazać zatem należy, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, zawierała odrębny rozdział dotyczący odszkodowania (rozdz. 2) i odrębny dotyczący postępowania wywłaszczeniowego (rozdz. 3).

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973r. nr 20, poz. 117) – wydane na podstawie art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. – wskazywało, że wysokość odszkodowania oraz sposób wypłaty ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Z kolei na podstawie art. 8 ust. 1 zawartego w rozdz. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 stycznia 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7, poz. 54 – dalej zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972r. ).

Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

W niniejszej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] stycznia 1974r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowawczych za nieruchomości położone w m. [...] i na terenach gmin pow. [...] nabywanych lub wywłaszczanych w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z § 2 pkt 2 ww. Zarządzenia nr [...] Naczelnik Powiatu w [...] ustalił stawkę odszkodowania za nieruchomości nabywane lub wywłaszczane z przeznaczeniem pod inwestycje na terenie m. in. gminy K. w wysokości [...]zł za 1 m2 – klasa V gruntu ornego oraz [...] zł za 1 m2 – klasa VI gruntu ornego (kopia wskazanego zarządzenia w aktach sprawy).

Tym samym w oparciu o przeszacowanie powierzchni wywłaszczanej nieruchomości 4700 m2 (klas V gruntu) oraz 24074 m2 (grunt orny klasa VI) i przy uwzględnieniu, że na powierzchni 3470 m2 znajdował się las a na powierzchni 464 m2 znajdował się rów to odszkodowanie za grunt wynosiło [...] i w takiej wysokości zostało ono przyznane jak wynika z decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1978r. Nadto ze wskazanej decyzji wynika również, że D. K. zostało przyznane odszkodowanie za drzewostan znajdujący się na przejętej nieruchomości w wysokości [...] zł przy czym organowi nie udało się odnaleźć opinii biegłego, co w rezultacie uniemożliwiło ocenę prawidłowości ustalenia odszkodowania za drzewostan i co w rezultacie uniemożliwia dokonanie ustalenia w pełnym zakresie zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd w niniejszym składzie mając na względzie wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, podziela bowiem stanowisko wyrażony m. in. w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 lipca 2005r. sygn. I SA/Wa 170/04, publ. CBOSA -www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że brak akt powoduje, iż organowi nie można przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Tym samym w ocenie Sądu zasadnie organ w sprawie uznał, że odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości.

Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można w sposób nie budzący wątpliwości uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowi bowiem, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Zauważyć bowiem należy, że po pierwsze jak już była o tym mowa na wstępie brak jest w sprawie dokumentów które potwierdzałyby, czy też negowały okoliczność przeprowadzenia rozprawy. To samo dotyczy kwestii sporządzenia operatów. Po drugie w/w art. 22, zawarty jest w rozdziale 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który reguluje zasady postępowania wywłaszczeniowego (zasady ustalania odszkodowania, jak już wskazano powyżej zawiera zaś rozdział 2). Rozprawa zgodnie z zamieszczonymi w tym rozdziale przepisami przeprowadzana była zaś w celu wywłaszczenia (art. 19-22). Na gruncie rozpoznawanej sprawy wywłaszczenie nie było dokonywane. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, regulowała zasady przejmowania gruntów na własność Państw w celu tworzenia terenów budowlanych i co najważniejsze regulowała tryb ich przejmowania. Do przepisów ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odsyłała tylko w zakresie zasad ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Zauważyć w tym miejscu wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1710/07 wskazał (publ. CBOSA), że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.). Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.); godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.). Zatem w ocenie Sądu kwestia zastosowania art. 22 przywołanej ustawy, jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów przywołanej wyżej ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie powinna jak słusznie wskazał organ odwoławczy uzasadniać stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. jak również art. 76 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Organy w ocenie Sądu poczyniły niezbędne czynności w celu zgromadzenia akt sprawy i oparły się na zachowanych materiałach dowodowych. Oznacza to w ocenie Sądu, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone decyzje zostały uzasadnione, a strona miała zapewniony w niej czynny udział zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. (v. karta nr 18 teczka ½ akt administracyjnych).

Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.