Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1306/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie na rzecz Z. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. S. (dalej: strona lub skarżący) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z/s G. K. (dalej: Kierownik Biura ARiMR lub organ I instancji) z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2018. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z [...] czerwca 2018 r., uzupełnionym wnioskiem z [...] listopada 2018 r. strona zwróciła się o przyznanie płatności na rok 2018, w tym o przyznanie płatności ekologicznej. We wniosku zadeklarowano działki rolne o łącznej powierzchni 78,36 ha do przyznania płatności ekologicznej w pakiecie 7.1 - uprawy rolnicze po okresie konwersji.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał skarżącemu płatność ekologiczną na rok 2018 w łącznej wysokości [...] zł, w tym kwotę 1400 zł na refundację kosztów poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego oraz ustalił obszar objęty zobowiązaniem ekologicznym na powierzchnię w wysokości 78 ha, która została ustalona na podstawie wniosku o przyznanie pierwszej płatności.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że płatność ekologiczna została przyznana do powierzchni stwierdzonej 77,72 ha wobec powierzchni zadeklarowanej 78,36 ha. Powierzchnię stwierdzoną organ I instancji ustalił w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku. Wykluczony został obszar 0,17 ha działki [...] oraz 0,10 ha działki [...]. Dodatkowo organ I instancji stwierdził, że działka zadeklarowana do płatności w wariancie 7.1 położona na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,37 ha nie była objęta zobowiązaniem podjętym w roku 2015. Łączna powierzchnia wykluczona w ten sposób z wniosku wyniosła 0,64 ha.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR.

Dyrektor Oddziału ARiMR przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie w tym w szczególności rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 ze zm., dalej: rozporządzenie EKO) oraz rozporządzenie Komisji UE nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 ze zm., dalej rozporządzenie 640/2014).

Organ odwoławczy zauważył, że strona wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 złożyła w ramach zobowiązania, o którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia EKO, podjętego w roku 2015. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia EKO, zobowiązanie to obejmuje powierzchnie zadeklarowane we wniosku złożonym w pierwszym roku realizacji programu objęte obszarem zatwierdzonym, tj. takim który spełnił warunki przyznania płatności w pierwszym roku, tj. w roku 2015. Jak wynika z decyzji z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie wniosku o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej, złożonego w roku 2015, powierzchnia zakwalifikowana do płatności w pakiecie 7.1 wyniosła 78 ha i na taką powierzchnię zostało ustalone zobowiązanie, które rolnik powinien realizować przez 5 kolejnych lat, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia EKO.

Organ II instancji zauważył, że wprawdzie w sprawie dotyczącej roku 2017 w wydanej przez Kierownika BP ARiMR decyzji z [...] czerwca 2018 r. nr [...] ustalono stronie powierzchnię zobowiązania w pakiecie 7.1 w wysokości 78,36 ha, jednak, w ocenie organu odwoławczego, nie można w tej sytuacji uznać aby powierzchnia ta została ustalona w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w szczególności § 6 ust. 1 i 3 rozporządzenia EKO. Organ podkreślił, że w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia EKO wielkość obszaru objętego zobowiązaniem ekologicznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji. Innymi słowy przepisy regulujące kwestię obszaru realizowanego zobowiązania w wariancie 7.1 nie dopuszczają możliwości zwiększenia powierzchni zobowiązania ponad tą, która została określona w sprawie dotyczącej pierwszego roku realizacji programu. W sprawie powierzchnia zobowiązania w wariancie 7.1 wynosi zatem 78 ha, a nie 78,36 ha jak ustalono w sprawie dotyczącej 3-go roku realizacji programu. Zwiększenie powierzchni zobowiązania ustalonego w pierwszym roku jest niedopuszczalne, na gruncie przepisów § 7 ust. 1-5 rozporządzenia EKO.

Odnosząc się do ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji ustalił żądanie wnioskodawcy w tym zakresie, uwzględniając uwagi strony odnośnie błędnego sumowania w aplikacji powierzchni działek podrzędnych. Podkreślił, że skoro obszar zobowiązania wynosi 78 ha, to powierzchnia zadeklarowana w 2018 r. o 0,36 ha przekracza obszar zobowiązania. Działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,37 ha zadeklarowana do płatności w roku 2018 nie była objęta zobowiązaniem wynikającym z wniosku złożonym w pierwszym roku realizacji pakietu. Słusznie zatem w ocenie organu odwoławczego organ I instancji wykluczył z płatności obszar 0,37 ha działki ewidencyjnej nr [...].

Ponadto w sprawie organ I instancji ustalił powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działek ewidencyjnych nr: 1) [...] w wysokości 26,88 ha wskazując, że tyle wynosi cała powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...]; 2) [...] w wysokości 24,97 ha, wynikająca z odjęcia od całkowitej powierzchni tej działki ewidencyjnej obszaru zalesionego, który to las nie został przez samego rolnika uwzględniony w obrysie działki rolnej.

Analizując prawidłowość wyznaczenia maksymalnego kwalifikowalnego, Dyrektor Oddziału ARiMR zauważył, że w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] strona zadeklarował powierzchnię 27,05 ha, natomiast powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nr [...] wynikająca z ewidencji gruntów i budynków wynosi 26,88 ha. W oczywisty zatem sposób powierzchnia deklarowana została zredukowana do powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej, a z płatności wykluczono 0,17 ha (27,05 - 26,88). Organ II instancji podkreślił, że obszar, na którym w roku 2017 stwierdzono nieużytek (obszar wyłączony), o którym wspomina skarżący w odwołaniu, został włączony do powierzchni użytkowanej rolniczo na działce [...], zgodnie z informacją zawartą we wniosku o płatność na rok 2018. W ocenie organu odwoławczego wyznaczona powierzchnia kwalifikująca się do płatności na działce [...] została wyznaczona prawidłowo, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W przypadku działki ewidencyjnej nr [...] do płatności we wniosku zadeklarowano obszar 25,07 ha, zaś organy ARiMR wskazały, że z powierzchni całkowitej tej działki ewidencyjnej (25,63 ha) odjęto obszar zalesiony (0,66 ha), a powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru na tej działce to 25,63 - 0,66 = 24,97 ha, wobec deklarowanej powierzchni 25,07 ha. Wykluczeniu w tym przypadku podlegała zatem powierzchnia 25,07-24,97 = 0,10 ha. Organ uwzględnił obszar wykluczony w kontroli w roku 2017, zgodnie z informacją wnioskodawcy o przywróceniu go do produkcji w roku 2018. Powierzchnia wykluczonego zalesienia - 0,66 ha znajduje się przy wschodniej granicy działki [...] i została również wyłączona przez samego rolnika według wskazania położenia działki rolnej na załączniku graficznym. Zatem powierzchnia została wyznaczona prawidłowo. W ocenie organu odwoławczego powierzchnia użytkowana w ramach działek ewidencyjnych nr [...] i [...] nie może być większa niż ta, która została wyznaczona przez organ I instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego dotyczących nieuwzględnienia wyników kontroli powierzchni działki rolnej A przeprowadzonej w roku 2017, organ II instancji zauważył, że pomiary wykonane podczas czynności kontrolnych obejmują w kilku miejscach obszary wykraczające poza działki ewidencyjne [...], [...], [...] i [...], położone na działkach nr [...], [...], w niewielkim stopniu również [...]. W roku 2018 strona deklarując działkę rolną A uwzględniła dodatkowo obszar działki [...], natomiast nie zadeklarowała tych części działek [...] czy [...], które w roku 2017 objął w niewielkim stopniu pomiar w ramach czynności kontrolnych.

Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR powierzchnia ustalona w kontroli w roku 2017 nie przedstawia zatem stanu fatycznego w sprawie za rok 2018. W sprawie za rok 2018 będącej przedmiotem odwołania, w ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR, powierzchnia działki rolnej [...], [...], [...] kwalifikująca się do płatności ekologicznej w wysokości 78,36 - (0,17+0,10+0,37) = 77,72 ha została ustalona prawidłowo w sposób opisany w uzasadnieniu decyzji, w oparciu o wyznaczoną dla danej działki ewidencyjnej powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w § 12 ust.3 rozporządzenia EKO. Różnica procentowa między obszarem zadeklarowanym i zatwierdzonym wynosi zatem 0,64/77,72 = 0,82% obszaru zatwierdzonego. Organ podkreślił, że błędna informacja o powierzchni zobowiązania w wysokości 78,36 ha zawarta w decyzji z [...] czerwca 2018 r. wydanej w sprawie za rok 2017, mogłaby być podstawą do uznania, że błąd w deklaracji powierzchni 0,36 ha w roku 2018, był wynikiem działania organu ARiMR. Jednakże w takiej sytuacji, na podstawie przepisu art. 64 ust.2 lit. c) rozporządzenia UE nr 1306/2013, taka okoliczność mogłaby skutkować jedynie nienakładaniem na rolnika kary administracyjnej, nie zaś przyznaniem płatności do powierzchni wykluczonej. W rozpatrywanym przypadku kara administracyjna, wynikająca z przepisów art. 19 rozporządzenia 640/2014, nie została na rolnika nałożona.

W dalszej kolejności organ II instancji stwierdził, że również wysokość przyznanej płatności ekologicznej została przyznana prawidłowo. W tym zakresie przywołał § 15 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia EKO oraz art. 17 ust. 1 lit e) rozporządzenia 640/2014 i stwierdził, że w sprawie zastosowano stawkę uśrednioną. Uwzględniając średnią kwot w stosunku do odpowiednich obszarów zgłoszonych do celów płatności ekologicznej (78,36 ha) oraz stawkę płatności w wariancie 7.1 w wysokości 792 zł na 1 ha, w rozpatrywanym przypadku otrzymujemy:

(50ha* 100%*792+28,36*75%*792)/(78,36*792) = (39600+16845,84)/62061,12 = 0,90952 (tzw. współczynnik uśrednienia).

Stawka uśredniona wyniesie zatem: 792*0,90952 = 720,34 zł

Kwota płatności w wariancie 7.1 ustalona według art. 18 ust. 6 rozporządzenia 640/2014, tj. według powierzchni zatwierdzonej - 77,72 ha, wyniesie: 77,72*720,34 = 55 984,82 zł. Zatem łączna kwota płatności ekologicznej, zawierająca kwotę refundacji kosztów transakcyjnych wyniesie: 55 984,82 + 1400 = 57.384,82 zł i jest zgodna z kwotą płatności ekologicznej przyznanej na mocy decyzji z [...] stycznia 2019 r.

Pismem z [...] czerwca 2019 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w sprawie problem dotyczy zmniejszenia o 0,64 ha powierzchni działki rolnej A dla płatności ekologicznej (tj. pow. A1 i A2a). Powierzchnia deklarowana wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. do płatności ekologicznej wynosi 78,36 ha, z czego dla działki rolnej: A (tj. pow. A1 i A2a) - 65,73 ha, B (B2a) - 12,63 ha. Powierzchnie zadeklarowane we wniosku znajdują podstawę i potwierdzenie w raporcie z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni z [...] stycznia 2018 r. Raport ten nie był kwestionowany przez stronę i ARiMR. W 2018 r. granice deklarowanej działki rolnej A się nie zmieniły w stosunku do wyników przedstawionych w przedmiotowym raporcie z kontroli. Zmiana dotyczyła wyłącznie likwidacji dwóch wyłączeń, które zgodnie z raportem kontroli miały łączną powierzchnię 0,27 ha, o których to zmianach strona poinformowała organ we wniosku. Zgodnie z raportem z kontroli z [...] stycznia 2018 r. powierzchnia zmierzona dla działki rolnej A wynosi 66,04 ha, wówczas stwierdzono na niej wyłączenia o powierzchni 0,27 ha. Po uwzględnieniu faktu likwidacji ww. wyłączeń (co zostało dokonane w listopadzie 2017 r.) powierzchnia działki rolnej A w 2018 r. wzrosła do 66,31 ha, co wynika z raportu kontroli i wniosku o dopłaty. Po zadeklarowaniu granic działki rolnej A, system ARiMR automatycznie bez ingerencji strony dokonał błędnego przypisania jej powierzchni do powierzchni poszczególnych działek ewidencyjnych, jednak sama powierzchnia działki rolnej A jest prawidłowa i wynosi 66,31 ha.

Skarżący także wyjaśnił, że jego zobowiązanie dotyczące obszaru podjętego w dniu [...] marca 2015 r. było do powierzchni 78,36 ha, co wynika z decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...], która w tym zakresie nie była zaskarżana, a tym samym stała się ostateczna. Zdaniem strony jeżeli są wątpliwości ARiMR co do legalności, prawidłowości i zgodności z przepisami tego zapisu, to organ powinien unieważnić w tym zakresie powyższą decyzję i ją zmienić, jednak tego nie uczynił.

Skarżący wskazał, że faktem jest, iż prawidłowa powierzchnia działki rolnej A wynosi 66,31 ha (choć na całej działce rolnej jest prowadzona produkcja ekologiczna), z działki rolnej A została wydzielona działka A2b o powierzchni 0,58 ha. Wyłącznie to było tylko ze względu na fakt ograniczenia łącznej powierzchni zobowiązaniem z 2015 r. - gdybym strona wiedziała, że zobowiązanie jest na 78 ha, to wyłączenie byłoby inne (na działce B2a wnioskowałaby o płatność ekologiczną do powierzchni 12,63 ha, czyli na działce rolnej A mogła wnioskować o płatność ekologiczną maksymalnie do powierzchni 65,73 ha). Fizycznie obszar objęty zobowiązaniem jest identyczny jak w ubiegłych latach (w tym zgodny z ostatnim protokołem kontrolnym), tj. od zawsze była prowadzona produkcja ekologiczna na tych samych fragmentach działek ewidencyjnych, a ich powierzchnie były wliczona w podjęte zobowiązanie w dniu [...] marca 2015 r., jak też były przedmiotem kontroli potwierdzonej protokołem. Przy składaniu wniosku drogą elektroniczną system ARiMR sam wskazał część działki nr [...] jako działki, na której prowadzona jest produkcja ekologiczna. Skarżący podkreślił, że zobowiązanie zgodnie z informacją z decyzji nr [...] z [...] czerwca 2019 r. dotyczy powierzchni, a nie numerów działek. Ponadto powyższe powierzchnie zostały również potwierdzone w kontroli przez jednostkę certyfikującą, która potwierdziła powierzchnię produkcji ekologicznej na powierzchni przekraczającej 78,36 ha.

W dalszej kolejności strona zarzuciła decyzji nieprawidłowe wyliczenia poprzez zastosowanie tzw. "uśrednionej stawki płatności". W ocenie strony przepisy, na które powołuje się ARiMR w decyzji nr [...], tj. § 15 ust. 2 do 6 rozporządzenia EKO dotyczą przypadku realizacji przez rolnika więcej niż jednego pakietu lub wariantu ekologicznego, a w jego gospodarstwie jest realizowany wyłącznie jeden pakiet rolnictwa ekologicznego, tj. Pakiet 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji. Ponadto, strona zauważyła, że art. 17 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 znajduje się w Sekcji 2 tego rozporządzenia i dotyczy systemów pomocy obszarowej z wyjątkiem płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, a więc nie dotyczy płatności ekologicznych. Dodatkowo informacja dotycząca akapitu pierwszego lit. e) o średnich kwotach w stosunku do odpowiednich obszarów zgłoszonych jak w niej zawarto dotyczy wyłącznie płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi, czyli tzw. płatności ONW, a nie ekologicznych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: ppsa), uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów materialnych i przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Na wstępie rozważań, które doprowadziły sąd do takiego wniosku, koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: kpa). Zadaniem organu odwoławczego jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia danej sprawy i jaka jest jej treść, po czym dokonanie subsumpcji udowodnionego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie ustalenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów co do treści i formy, przewidzianych przepisami prawa procesowego, w tym w szczególności powinna zawierać elementy określone w art. 107 kpa. Należy do nich między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania decyzji z zasadą przekonywania (art. 11 kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Nie ulega zatem wątpliwości, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów orzekających, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie, decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Dyrektor Oddziału ARiMR orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zatem na gruncie dotychczasowych wywodów uznać trzeba, że orzeczenie to stanowi konsekwencję stwierdzenia przez organ II instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia istoty sprawy, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, które w pełni należy podzielić, utrzymanie w mocy decyzji oznacza w szczególności utrzymanie jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie sformułowane przez organ I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 sierpnia 1985 r. sygn. III SA 730/85 opubl. GAP 1987, nr 5, s. 43). W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Przyjmuje się również, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych (por. wyrok NSA z 3 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1442/14, LEX nr 1768132). Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest przy tym obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

W sprawie strona skarżąca podnosi trzy zasadnicze zarzuty. Pierwszy dotyczy wg skarżącego nieprawidłowego przyjęcia w zaskarżonej decyzji powierzchni gruntów rolnych spowodowanej wadliwym działaniem systemu informatycznego ARiMR. Wg strony system ARiMR automatycznie bez ingerencji strony dokonał błędnego przypisania powierzchni do powierzchni poszczególnych działek ewidencyjnych, jednak sama powierzchnia działki rolnej A jest prawidłowa i wynosi 66,31 ha. Zdaniem skarżącego w 2017 r. pousuwał z gruntów wyłączenia i powierzchnia zgłoszona do płatności była zgodna z wnioskiem oraz raportem z kontroli. Drugi kwestią sporną jest kwestia związana z wielkością zobowiązanie dotyczące obszaru podjętego w dniu [...] marca 2015 r. Zdaniem strony była to powierzchnia 78,36 ha, co wynika z ostatecznej decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Natomiast ostatnią, trzecią kwestią sporną jest sposób wyliczenia przyznanej pomocy. Zdaniem strony brak było podstaw w sprawie do przyjmowania uśrednionej stawki pomocy.

W ocenie sądu rozstrzygając powyższy spór sąd podziela stanowisko skarżącego w zakresie pierwszej i trzeciej kwestii spornej. Nie podziela natomiast stanowiska strony w zakresie drugiej kwestii spornej związanej z wielkością przyjętego zobowiązania w pierwszym roku realizacji programu.

W pierwszej kolejności sąd wyjaśni przyczyny dla których nie podziela stanowiska skarżącego, a następnie wskaże powody, dla których uchylił zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia EKO zobowiązanie ekologiczne obejmuje użytki rolne:

1) zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu;

2) spełniające warunki przyznania płatności ekologicznej;

3) objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia 640/2014, również w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014.

W myśl § 6 ust 1a rozporządzenia EKO zobowiązanie ekologiczne obejmuje obszar, o którym mowa w ust. 1, nawet w przypadku gdy płatność ekologiczna została przyznana do mniejszej powierzchni w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 lub 11. W § 6 ust. rozporządzenia EKO wyjaśniono, że rolnik realizuje zobowiązanie ekologiczne od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej. Natomiast w ust. 3 § 6 rozporządzenia EKO jasno podano, że pomimo że w drugim lub w kolejnym roku realizacji zobowiązania ekologicznego:

1) nie są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej lub

2) rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, lub

3) rolnik nie złożył, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informacji o gruntach oraz o pakiecie lub wariancie realizowanym na tych gruntach, wskazując położenie tych gruntów i ich powierzchnię

- uznaje się, że rolnik kontynuuje realizację podjętego zobowiązania ekologicznego, jeżeli grunty objęte tym zobowiązaniem znajdują się w posiadaniu rolnika.

W sprawie z akt administracyjnych jasno wynika, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku złożonym w pierwszym roku (2015 r.) realizacji programu, która stała się obszarem zatwierdzonym, tj. takim który spełnił warunki przyznania płatności w pierwszym roku, wynosiła 78,00 ha zgodnie z decyzją Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. A więc na taką powierzchnię zostało ustalone zobowiązanie, które rolnik powinien realizować przez 5 kolejnych lat.

Skarżący obecnie wskazuje na decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2018 r. nr [...], w której na rok 2017 organ ustalił powierzchnię zobowiązania w pakiecie 7.1 w wysokości 78,36 ha i ta powierzchnia wg strony winna być powierzchnią zatwierdzoną.

Zdaniem sądu strona w sposób nieuprawniony wskazuje na powyższą decyzję. Istotnie w decyzji tej znajduję się zapis wskazujący na powierzchnię zatwierdzoną w wysokości 78,36 ha. Jednakże po pierwsze decyzja ta w tym zakresie jest nieprawidłowa, co przyznał sam organ. Po drugie i najważniejsze decyzja ta dotyczy tylko roku 2017 i w żaden sposób nie może zmienić zapisu prawa wskazującego, że powierzchnia zatwierdzona, to powierzchnia zadeklarowana we wniosku złożonym w pierwszym roku (2015 r.) realizacji programu. Po trzecie decyzja ta w sposób nieprawdziwy wskazuje, że zobowiązanie dotyczące obszaru podjętego w dniu [...] marca 2015 roku było do powierzchni 78,36 ha, gdyż było do powierzchni 78 ha. Błąd wskazany w decyzji nie ma skutku na przyszłość, tylko ma skutek na ten rok na który złożono wniosek o przyznanie płatności ekologicznej i w jego wyniku wydano decyzję, tj. ma wpływ tylko na rok 2017. Wbrew twierdzeniom strony organ nie ma obowiązku stwierdzania nieważności tej decyzji, gdyż decyzja ta nie rodzi skutków na przyszłe okresy. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja płatności ekologicznej w wariancie 7.1 uniemożliwia zmianę wielkość obszaru objętego zobowiązaniem ekologicznym oraz miejsca realizacji tego zobowiązania (§ 7 ust. 1 rozporządzenia EKO). W zaskarżonej decyzji do kwestii związanej z wielkością obszaru organ II instancji odniósł się szeroko i nie ma potrzeby powtarzania argumentacji w tym zakresie. Sąd jedynie wskaże, że w pełni podziela stanowisko organu i jego argumentację wskazującą, że w wariancie 7.1 w kolejnych latach realizacji programu nie ma możliwości zwiększenia powierzchni (patrz § 7 ust. 2-5 rozporządzenia EKO), na której uprawa w tym wariancie jest prowadzona (dopuszcza się natomiast dokonanie zmiany miejsca realizacji pakietu lecz bez jednoczesnej zmiany miejsca realizacji zobowiązania). Zmiany zobowiązania nie mogą zatem obejmować działek ewidencyjnych, do których nie została przyznana płatność w pierwszym roku realizacji pakiem.

Mając powyższe na względzie uznać trzeba, że w decyzjach organów obydwu instancji prawidłowo określono powierzchnię zobowiązania w wariancie 7.1 w wysokości 78,00 ha i tym samym zasadnie wykluczono działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,36 ha. Podkreślenia także wymaga, że w takiej sytuacji jak powyższa organ uznał własny błąd w zadeklarowaniu przez stronę powierzchni wyższej o 0,36 ha i prawidłowo stwierdził, że ta omyłka nie mogła mieć wpływu na wysokość przyznanej płatności, a jedynie na odstąpienie od kary.

Przechodząc natomiast do powodów, dla których sąd uchylił decyzję organu odwoławczego należy wskazać, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 poz.627 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju) w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Według art. 27 ust 2 ustawy o wspieraniu rozwoju strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że ustawa Kodeks postępowania administracyjnego jest stosowana w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie, tj. rolniku składającym wniosek. Powyższe nie zwalnia jednak organów od przestrzegania określonych zasad postępowania. Przede wszystkim jest to zasada praworządności, która ma szeroki zakres znaczeniowy. Oznacza dokonywanie wykładni norm zgodnej nie tylko z literalnym brzmieniem ale przede wszystkim celem danej normy i jej funkcji w systemie prawa, uwzględnianie w procesie stosowania prawa zasad niedyskryminacji oraz proporcjonalności. Z kolei obowiązek rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego oznacza wykorzystanie, przy ocenie wniosku, wszelkich informacji i danych, którymi organ dysponuje z urzędu i które może pozyskać od innych organów, z uwagi na dane zawarte w zintegrowanym systemie działek i producentów rolnych. Powyższe koreluje z treścią art. 11 rozporządzenia (UE) 809/2014 wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69, dalej: rozporządzenie 809/2014), zgodnie z którym, przy stosowaniu uproszczonych procedur, tj. elektronicznym składaniu wniosku na dostarczonych formularzach i materiałach graficznych, przy kontroli administracyjnej powinny być wykorzystywane dane będące w zintegrowanym systemie danych oraz ze źródeł danych będących w dyspozycji władz krajowych do celów wniosków o płatność.

W sprawie w ocenie sądu w odniesieniu do wykluczeni powierzchni decyzja organu jest niekontrolowalna. Po pierwsze obie strony powołują się na raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni (strona wskazuje na datę tego raportu- [...] stycznia 2018 r.), którego do akt administracyjnych organ nie dołączył, a więc brak jest podstawowego dokumentu. Powyższe jednakże nie ma zasadniczego znaczenia. W ocenie sądu zasadnicze znaczenia ma fakt, że raport ten jak wskazuje skarżący, a organ temu nie zaprzecza w całości w odniesieniu do działek rolnych potwierdza stanowisko strony. W tym miejscu trzeba wskazać, że strona swój wniosek o płatność oparła na tymże raporcie (nie wnosiła do niego zastrzeżeń) i sam organ ten raport przyjął i go nie zweryfikował (brak takiej informacji przekazanej stronie). Powyższe w opinii sądu powoduje, że organ naruszył zasadę zaufania do organów państwa. Skoro strona swój wniosek oparła na raporcie z kontroli, to obecnie organ nie powinien dla strony wyciągać negatywnych konsekwencji. Ponadto w wypadku, jak obecnie wskazuje w zaskarżonej decyzji organ II instancji, że pomiary wykonane podczas czynności kontrolnych obejmują w kilku miejscach obszary wykraczające poza działki ewidencyjne [...], [...], [...] i [...], położone na działkach nr [...], [...], w niewielkim stopniu również [...], to w takim wypadku powinien tę informację przekazać stronie postępowania, celem wypowiedzenia się. Ponadto organ zupełnie nie odniósł się do twierdzenia skarżącego, że po zadeklarowaniu granic działki rolnej A system informatyczny ARiMR automatycznie bez ingerencji strony dokonał błędnego przypisania powierzchni działki rolnej A do powierzchni poszczególnych działek ewidencyjnych. Strona wyjaśniła, że jednak sama powierzchnia działki rolnej A jest prawidłowa i wynosi 66,31 ha. Do powyższego twierdzenia organ się nie odniósł. Nie odniósł się także w zasadzie do wyników kontroli i ich nie przedstawił w decyzji. Organ również nie podał w jaki sposób uległa zmianie wielkość powierzchni, do której przyznano płatność, skoro strona w 2017 roku dokonała likwidacji wykluczeni, o czym poinformowała organ. Co więcej skarżący konsekwentnie podaje, że powierzchnia działki rolnej A się nie zmieniła w 2018 r. w stosunku do wyników kontroli. W ocenie sądu nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, który pomija fakt zastosowania się przez stronę do wyników raportu, a organ mimo braku zakwestionowania tego raportu, ten raport marginalizuje i opiera swoje rozstrzygnięcie na innych nieznanych stronie danych.

Wskazana wyżej modyfikacja zasad dowodzenia, wynikająca z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, nie może być pojmowana jako nieograniczony obowiązek strony prezentowania i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Określone tym przepisem przeniesienie ciężaru dowodu na stronę nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z art. 107 § 3 kpa. Aby bowiem zaakceptować wywody dotyczące sposobu wyliczenia konkretnych płatności należy najpierw ustalić w sposób niewątpliwy stan faktyczny, rzutujący zarówno na przyznanie płatności, jak i na ich wysokość. Obowiązek przestrzegania praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nałożony na organ przepisem art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, oznacza zatem, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, szczególnie na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony.

W świetle powyższego należy przyjąć, że niewadliwa decyzja organu odwoławczego powinna realizować zasady procedury administracyjnej, które nie zostały wyłączone na gruncie ustawy o płatnościach, w tym przed wszystkim zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa, mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak również gdy nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Zasada ta urzeczywistniana jest przy zastosowaniu art. 107 kpa, ustanawiającego - obok innych obligatoryjnych wymogów decyzji - również obowiązek organu zamieszczenia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego przepisu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący przedstawiony tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Nie można zapominać, że uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Jak wskazano na wstępie, powyższe obowiązki organu zatem wszystkie omówione dotychczas wymogi. Zaskarżona decyzja tych standardów natomiast nie spełnia.

Niezależnie od powyższego, sąd dostrzegł również, że organ przyznając konkretną kwotę płatności ekologicznej powołał się na § 15 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia EKO oraz na art. 17 ust. 1 lit. e rozporządzenia 640/2014 zgodnie z którym do celów niniejszej sekcji wyróżnia się odpowiednio następujące grupy upraw: każdą grupę obszarów zgłoszonych do celów wszystkich innych systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, dla których stosuje się inne stawki pomocy lub wsparcia.

Do celów akapitu pierwszego lit. e) w odniesieniu do płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, w przypadku stosowania degresywnych kwot pomocy uwzględnia się średnią tych kwot w stosunku do odpowiednich obszarów zgłoszonych.

Należy podkreślić, że § 15 ust. 3 i 4 rozporządzenia EKO nie ma do strony w żaden sposób zastosowania, gdyż skarżący zadeklarował jeden wariant, a mianowicie wariant 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji, a więc w sprawie strony nie mają zastosowania reguły wskazujące, że przy wyliczaniu całkowitej płatności ekologicznej uwzględnia się proporcjonalny udział powierzchni każdego z pakietów lub wariantów w łącznej powierzchni gruntów, na których realizowane są zobowiązania ekologiczne.

Natomiast powołany akapit drugi art. 17 § 1 rozporządzenia 640/2014 nie odnosi się do płatności ekologicznej, tylko do płatności ONW (patrz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 – Dz.U. z 2015 r. poz. 364 ze zm.). Tym samym w zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie przedstawił podstawy prawej, która umożliwiałaby mu zastosowanie uśrednionej stawki płatności, a nie obliczenia tej płatności zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia EKO.

W ocenie sądu powyższe dwie kwestie wymagają ponownej analizy ze strony Dyrektora Oddziału ARiMR i odniesienia się do zarzutów odwołania. Rozpoznając sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę zajęte przez sąd stanowisko i następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja nie realizuje zasady przekonywania, określonej w art. art. 11 kpa i nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom określonym w art. 107 § 3 kpa, przez co nie czyni zadość zasadzie praworządności i nie wypełnia obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. wymogom z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, a także opiera się na podstawach pranych, które nie mają zastosowania w sprawie, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.