Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 927/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Kara administracyjna
Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 174 pkt 1 i 2, art. 182 par. 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 pkt 56
journal: Dz.U. 2015 poz 658
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: art. 2 par. 1 pkt 6, art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 77, art. 78, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 39 ust. 1, art. 39 ust. 2 pkt 4 lit. b, art. 172 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1768
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi  - tekst jedn.
article: art. 201 par. 1, art. 368 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 505
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 554/19 w sprawie ze skargi S.K. na pkt II decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za rozpowszechnianie fałszywych informacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.K. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 554/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.K. (dalej "skarżąca") na punkt II decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S.K., wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji KNF w całości i umorzeniem postępowania wobec niej, ewentualnie przekazaniem, sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zwolnienie skarżącej od kosztów sądowych w całości oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania w postaci art. 68 § 1 w związku z art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.; dalej "o.p."), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie przedawnienia prawa organu do nałożenia decyzją kary administracyjnej nałożonej na skarżącą, mimo że pomiędzy końcem roku, w którym miało dojść do zachowania skarżącej objętego zarzutem, a doręczeniem decyzji KNF minęły ponad 3 lata;

2. przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 77 i 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli organów administracji na skutek dokonania oceny materiału dowodowego z całkowitym przemilczeniem podniesionego zarówno w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r., jak i na rozprawie zarzutu przedawnienia opisanego wyżej w pkt. 1;

3. przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli organów administracji

- na skutek dokonania oceny materiału dowodowego z pominięciem wniosków płynących z daty zarzucanego skarżącej zachowania w kontekście terminu, w jakim organ uprawniony był do nałożenia kary administracyjnej

- na skutek sprzeczności ustaleń wskutek przyjęcia z jednej strony, że S.K. (oraz K.K.) nie miała faktycznego wpływu na działalność spółki A. (dalej: A.) oraz, że za przygotowanie raportów odpowiedzialny był T.M. (str. 18, 34 decyzji) przy niekwestionowaniu że to nie ona wprowadzała treści raportów do EBI (str. 34 decyzji), a w szczególności wobec ustalenia, że S.K. nie miała dostępu do EBI (do którego dostęp mieli tylko T.M. i K.K.), a z drugiej strony przyjęcie, że to ona rozpowszechniała informacje we wskazanych w decyzji raportach i wskutek tego uznanie zasadności nałożenia kary objętej przedmiotową decyzją

- z ostrożności procesowej na skutek przyjęcia, że kwota 25.000,00 zł pozostaje adekwatna do stopnia winy i możliwości finansowych skarżącej, pomimo że organ nie kwestionując braku wpływu S.K. na treść raportów i faktycznego wprowadzenia przez nią ich treści do systemu, zatem uznania że jej rola w sprawie sprowadzała się do figurowania jej imienia i nazwiska pod raportami,

a nadto mimo wysokości miesięcznego dochodu skarżącej, orzekł jednocześnie obowiązek zapłaty kary w wysokości oderwanej od faktycznych możliwości finansowych skarżącej i stanowiącej sankcję nadmierną w stosunku do faktycznie ustalonej roli skarżącej w poddawanym ocenie w niniejszym postępowaniu procederze.

4. prawa materialnego w postaci art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 lit b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1768 ze zm., dalej "ustawa o obrocie") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie, ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 724, dalej "ustawa zmieniająca"), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędna wykładnię pojęcia:

- manipulacji, na skutek przyjęcia, w ślad za wykładnią KNF, że może dokonywać manipulacji poprzez rozpowszechnianie informacji wprowadzających w błąd osoba (tu: S.K.), która nie miała na celu dopuszczenia się zarzucanego czynu i nie działała w celu choćby potencjalnego wprowadzenia w błąd, bowiem faktycznie nie wprowadziła tych treści, nie znała ich i nie złożyła pod nimi odręcznego podpisu, a której dane wyłącznie wstawiono pod udostępnioną w sieci treścią

- rozpowszechniania, poprzez przyjęcie w ślad za wykładnią KNF, że może dopuszczać się rozpowszechniania w przekazanych za pomocą Elektronicznej Bazy Informacji (dalej: EBI) raportów fałszywych informacji osoba, która nie dokonywała żadnej czynności związanej z publikacją tych raportów, której dane wyłącznie widnieją pod udostępnioną w sieci treścią, ale która ich faktycznie nie wprowadziła do systemu, nie znała tych treści i nie złożyła pod nimi odręcznego podpisu –

a wskutek błędnej wykładni niewłaściwe zastosowanie, za KNF, tego przepisu skutkujące uznaniem, że skarżąca dopuściła się opisanego w w/w przepisie czynu;

5. prawa materialnego w postaci art. 172 ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania nałożenia kary pieniężnej za prawidłowe w sytuacji, gdy skarżąca nie dopuściła się czynu opisanego art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 lit b ustawy o obrocie; z ostrożności poprzez przyjęcie obowiązku nałożenia na skarżącą kary administracyjnej mimo jedynie fakultatywnego charakteru wspomnianego przepisu, które to naruszenia doprowadziły do utrzymania decyzji KNF z [...] grudnia 2018 r. w mocy.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, które poparł organ. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Wyjaśnić następnie należy, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej "nowela"), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że inaczej podano). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Z uwagi na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została wywiedziona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 554/19, którym oddalono skargę S.K. na punkt II decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z [...] grudnia 2018 r., tj. na nałożenie na S.K. kary pieniężnej w wysokości 25.000 zł za rozpowszechnianie fałszywych informacji. Organ uznał, że skarżąca – jako jeden z dwóch członków zarządu A. S.A. (dalej "A.") – od lipca do września 2013 r. dopuściła się łącznie pięciu naruszeń art. 39 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. trzy razy rozpowszechniła informacje o wstępnych miesięcznych przychodach ze sprzedaży, dane o przychodach wypracowanych przez A. i jej spółkę zależną w drugim kwartale 2013 r. o zawarciu przez B. istotnej umowy sprzedaży metali szlachetnych. Komunikaty te wprowadziły lub mogły wprowadzić w błąd w zakresie akcji A., gdyż spółka nie zawierała umów w nich określonych ani nie osiągała takich dochodów ze sprzedaży, jak było to wskazywane w raportach, a przy dołożeniu należytej staranności strony mogły się dowiedzieć, że rozpowszechniane informacje były nieprawdziwe.

Zdaniem KNF, do rozpowszechniania informacji doszło przez łącza z siecią Internet przez wprowadzenie raportów do Elektronicznej Bazy Informacji (dalej "EBI"), które niezwłocznie zostały opublikowane na odpowiednich stronach internetowych administrowanych przez Giełdę Papierów Wartościowych, co pozwalało na dotarcie informacji do znacznej ilości osób. W ten sposób skarżąca – wraz z drugim członkiem zarządu – uczyniła ogólnie dostępnymi informacje.

Komisja nie podzieliła stanowiska skarżącej, że to nie ona podpisywała upublicznione dokumenty. W rubryce dot. osób uprawnionych do reprezentacji spółki widniało nazwisko skarżącej. Oznacza to, że nawet jeśli to nie ona wprowadziła treści raportów do EBI, to pod raportami znajdował się jej podpis jako osoby uprawnionej do reprezentowania spółki.

Organ uznał, że skarżąca nie wiedziała o fikcyjności zawieranych przez spółkę transakcji i przychodów przez nią osiąganych. Przy dołożeniu należytej staranności mogła się jednak dowiedzieć o tym, że raporty, pod którymi widniał jej podpis, zawierały nieprawdziwe informacje. Skarżąca jako członek zarządu spółki powinna mieć pewność co do treści, pod jakimi widnieje jej podpis.

Wymierzając karę, KNF przyjęła, że skarżąca nie osiągnęła bezpośredniej korzyści majątkowej w związku z naruszeniami, gdyż w okresie pełnienia funkcji w zarządzie spółki ani ona, ani osoby blisko z nią związane nie posiadały akcji A.. Uwzględniła też fakty, że nieprawdziwe informacje rozpowszechniły członkinie zarządu spółki, a więc osoby szczególnego zaufania, które były bezpośrednio odpowiedzialne za prawidłową realizację obowiązków informacyjnych wynikających ze statusu spółki publicznej. Na wymiar kary wpłynął czas, a także waga naruszonego przepisu oraz to, że do dokonania manipulacji informacją posłużono się podstawową formą komunikacji spółek publicznych z rynkiem (raporty bieżące i okresowe). Komisja ustaliła również sytuację majątkową skarżącej i stwierdziła, że jest ona w stanie ponieść nałożoną karę pieniężną bez uszczerbku dla sytuacji życiowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko wyrażone w powyższej decyzji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut najdalej idący, tj. zarzut przedawnienia. Uwzględnienie tego zarzutu uczyniłoby niecelowym rozpatrywanie pozostałych zarzutów, ponieważ ich ocena i tak nie miałaby wpływu na wynik sprawy.

Zauważyć trzeba, że przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną, jak również wywołuje istotne skutki procesowe. Dopóki przedawnienie nie nastąpi, organy administracji publicznej powinny podejmować z urzędu działania, aby wyegzekwować obowiązki ciążące na podmiotach zobowiązanych. Jednakże – co oczywiste – w przypadku upływu terminu przedawnienia nie mogą one takich działań podejmować. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zatem uwzględnienie przedawnienia z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego, bez względu na wniosek strony w tym zakresie. Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem a organami podatkowymi w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu.

Oceniając zasadność zarzutu przedawnienia sformułowanego w ramach naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji, po pierwsze, naruszenie art. 68 § 1 w związku z art. 4 o.p. poprzez jego niezastosowanie oraz po drugie, naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie podniesionego w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. zarzutu przedawnienia prawa organu do nałożenia kary administracyjnej na skarżącą, a także nienależyte wykonanie obowiązku kontroli organów administracji na skutek "dokonania oceny materiału dowodowego z pominięciem wniosków płynących z daty zarzucanego skarżącej zachowania w kontekście terminu, w jakim organ uprawniony był do nałożenia kary administracyjnej".

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wskazanych przepisów postępowania w pominięciu przez WSA tego, że zaskarżona decyzja została wydana bez wszechstronnego rozpatrzenia i oceny całego zebranego materiału dowodowego, tj. bez uwzględnienia tego, że od daty doręczenia pierwszej decyzji KNF upłynął okres przekraczający 3 lata, co nie uprawniało, z uwagi na treść art. 68 § 1 o.p., do nałożenia kary pieniężnej z powodu przedawnienia.

Charakter sprawy i treść wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej wymagają odniesienia się do nich w sposób komplementarny.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze ustrojowo-procesowym, który bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zauważyć też trzeba, że omawiany przepis w zasadzie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, choć w orzecznictwie przyjmuje się od niej wyjątki. Jego naruszenie może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę w ogóle uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687).

Poza tym zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. może być powołany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o ile powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069, wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. powiązał z przepisami art. 77,78 i 80 k.p.a.

Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do zakwestionowania wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie dokonanej przez ten sąd oceny, że po pierwsze – w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności w sprawie, w szczególności, dotyczące zastosowania instytucji przedawnienia, a po drugie – wszystkie ustalone okoliczności, ich analiza i dokonana na tej podstawie ocena o słuszności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej znalazły odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji.

Niewątpliwie zaskarżona decyzja, co wprost wynika z jej uzasadnienia, w ogóle nie zawiera rozważań odnośnie do wskazanej wyżej kwestii (przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej). Nie odniósł się również do tego zagadnienia Sąd pierwszej instancji.

Tym niemniej wskazane wyżej zaniechania KNF i WSA w żadnej mierze nie wpłynęły na wynik sprawy. Zauważyć należy, że w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433).

Stanowiąca materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji ustawa o obrocie nie odsyła w żadnym zakresie do przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa. Sporna w tej sprawie kara pieniężna stanowi zatem administracyjną karę pieniężną nakładaną na podstawie przepisów k.p.a., a to oznacza, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mogły mieć do niej zastosowania.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 1 o.p., przepisy tej ustawy mają zastosowanie do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu, ale tylko w sytuacji, gdy są one określone w postępowaniu podatkowym przez organy podatkowe. Komisja Nadzoru Finansowego nie jest takim organem, a w postępowaniu przed Komisją nie stosuje się o.p.

Decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 172 ust. 1 ustawy o obrocie jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem mającą charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie, jest decyzją całkowicie odmienną niż decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie naruszającego przepisy ustawy o obrocie nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Co więcej, do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciążył w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary – co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego, przesądzającą w dalszej kolejności o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 172 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 lit b ustawy o obrocie.

Należy zatem podzielić pogląd przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepis art. 68 § 1 o.p. nie znajduje zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych, (por. m.in. wyroki NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815 r., z 20 września 2019r., sygn. akt II GSK 2392/17; z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12), w tym również do kar za naruszenie obowiązków informacyjnych przewidzianych w ustawie o obrocie.

Mając powyższe na uwadze, należy zatem uznać, że w tej sprawie nie znajdował zastosowania art. 68 § 1 o.p., a więc niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nieuwzględnienia w tej sprawie przedawnienia wynikającego z o.p., podniesione w punktach 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej.

Z treści art. 176 p.p.s.a. wynika, że wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu prawa, który jego zdaniem został naruszony oraz wskazania, na czym to naruszenie polegało. W przypadku sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wskazać formę tego naruszenia (błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo obie te postacie naruszenia) oraz ich uzasadnienie. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 lit b ustawy o obrocie polegający na błędnej wykładni pojęcia "manipulacji" i "rozpowszechniania", de facto odniósł się do wadliwego zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Z treści zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia wynika, że skarżąca – nie znając treści raportów i nie wykonując żadnych czynności związanych z ich publikacją – nie mogła jednocześnie dopuścić się rozpowszechniania za pomocą Elektronicznej Bazy Informacji fałszywych informacji zawartych w raportach w celu wprowadzenia w błąd w zakresie instrumentów finansowych.

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że skoro błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości, to gdy strona skarżąca kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Innymi słowy, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny.

W ramach zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., skarżąca zarzuciła sprzeczności ustaleń dokonanych w rozpoznawanej sprawie wskutek przyjęcia z jednej strony, że skarżąca nie miała faktycznego wpływu na działalność spółki A. w tym także na publikowanie raportów bieżących i okresowych, których nie wprowadzała do EBI, a z drugiej strony przyjęcie, że to ona rozpowszechniała informacje we wskazanych w decyzji raportach.

Odnosząc się do tego zarzutu kasacyjnego, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że z przytoczonego wyżej przepisu art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 lit b ustawy o obrocie wynika, że działanie polegające na rozpowszechnianiu za pomocą środków masowego przekazu, w tym Internetu, lub w inny sposób fałszywych lub nierzetelnych informacji albo pogłosek, które wprowadzają lub mogą wprowadzać w błąd w zakresie instrumentów finansowych zostanie zakwalifikowane jako delikt administracyjny, jeżeli dokonała tego osoba, która wiedziała lub przy dołożeniu należytej staranności mogła się dowiedzieć, że są to informacje nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd. Zachowanie opisane w art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 lit b ustawy o obrocie stanowi delikt administracyjny. Stwierdzenie jego zaistnienia nie jest więc zależne od ustalenia świadomości czy winy sprawcy ani stopnia naruszenia. Należy podkreślić, że odpowiedzialność administracyjna (za delikt administracyjny) ma charakter obiektywny. Istota tej odpowiedzialności polega na pociągnięciu do niej podmiotu naruszającego określone prawem administracyjnym obowiązki. Jej celem jest bowiem zapewnienie przestrzegania norm prawa administracyjnego. Odpowiedzialności administracyjnej podlega zatem podmiot administrowany w razie wyczerpania określonych w normie przesłanek działania lub zaniechania. Zaistnienie tych przesłanek jest wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł za popełnienie deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Co do zasady zbędne jest zatem badanie dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy podmiotu administrowanego czy stopnia naruszenia obowiązków. Z powodu obiektywnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, te okoliczności nie mają wpływu ani na poniesienie przez dany podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione, a ustalenia faktyczne były wystarczające do wydania decyzji merytorycznej o nałożeniu na skarżącą kary na podstawie art. 172 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 lit b ustawy o obrocie.

Organ nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza, że w postępowaniu administracyjnym organ dokonuje dowolnej oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami kodeksu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organy nie uchybiły powyższym zasadom.

W świetle wskazanych wyżej reguł odpowiedzialności administracyjnej podnoszone przez autora skargi kasacyjnej argumenty związane z brakiem świadomości skarżącej co do rozpowszechniania fałszywych informacji zawartych w raportach bieżących i okresowych oraz braku jej aktywności w przekazywaniu ich za pomocą sieci Internet nie mogą odnieść zamierzono skutku.

Sporne w sprawie zagadnienie rozpowszechniania fałszywych informacji wiąże się bezpośrednio z zakresem odpowiedzialności członków zarządu. Z uwagi na to, że okolicznością bezsporną jest, że informacje zawarte w raportach były nieprawdziwe, należy skupić się nad kwestią zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej na podstawie art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 lit b ustawy o obrocie.

Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że skarżąca, jako członek zarządu A., przy dołożeniu należytej staranności mogła dowiedzieć się, że raporty, pod którymi widniał jej podpis, zawierały nieprawdziwe informacje. Ustalenie, czy dana osoba dochowała należytej staranności w stosunkach danego rodzaju, dokonywane jest poprzez zestawienie jej działań, podjętych w określonych okolicznościach, ze wzorem prawidłowego działania w takich warunkach. Jeśli osoba ta nie dotrzymała standardów, do których zastosowałaby się w danej sytuacji modelowa starannie działająca osoba, oznacza to, że nie dochowała ona należytej staranności.

W przypadku spółek kapitałowych organem uprawnionym do ich reprezentowania jest zarząd. Zarówno przepisy dotyczące spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 201 § 1 k.s.h.), jak i spółki akcyjnej (art. 368 § 1 k.s.h.) ustanawiają w tym zakresie domniemanie kompetencji na rzecz zarządu, z czego wynika, że jeżeli jakaś sprawa nie została powierzona na mocy przepisu prawa lub umowy (statutu) innemu organowi, to należy ona do kompetencji zarządu.

Zaakceptować należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że skarżąca, obejmując funkcję członka zarządu A., spółki akcyjnej, której akcje zostały wprowadzone do obrotu na rynku NewConnect, powinna w ramach podejmowanych działań wykazywać się należytą starannością, w szczególności powinna posiadać orientację co do zagadnień organizacyjnych, a także finansowych spółki, w tym także tych związanych z obowiązkiem publikacji raportów bieżących i okresowych.

Z ustaleń KNF, które nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej, wynika, że skarżąca wraz z drugim członkiem zarządu A., jako osoby uprawnione do reprezentacji spółki, zaakceptowała i podpisała raporty bieżące i okresowe. Była to domena ich działalności. Skarżąca przy dochowaniu należytej staranności mogła zatem wpływać na treść informacji zawartych w raportach. Wątpliwości co do treści raportów powinny u niej wzbudzić, że nie otrzymywała umów i faktur do wglądu. Jako członek zarządu A. – celem sprawdzenia, że informacje w nich zawarte były zgodne z rzeczywistością – mogła zażądać dokumentów źródłowych, zweryfikować dane poprzez bezpośredni wgląd do rachunków bankowych bądź poprzez zasięgnięcie stanowiska księgowej spółki. Ponadto należy przyjąć, że posiadała wiedzę od biegłego rewidenta, który zajmował się badaniem sprawozdania finansowego za 2012 r., że spółka A. nie miała uprawnień do handlu metalami szlachetnymi.

Akceptując i podpisując raporty, skarżąca wzięła odpowiedzialność za prawdziwość zawartych w nich danych, w tym również wyraziła zgodę na ich publikację wg treści zatwierdzonego raportu.

Obowiązek publikacji raportów okresowych i bieżących spółki A. wynika z racji wprowadzenia jej akcji do obrotu na rynku NewConnect.

Z Zasad przekazywania informacji bieżących i okresowych w alternatywnym systemie obrotu na rynku NewConnect i na Catalyst, informacji bieżących i okresowych przez emitentów dłużnych instrumentów finansowych, które uzyskały autoryzację przy Catalyst oraz przekazywania przez spółki giełdowe raportów dotyczących stosowania zasad ładu korporacyjnego (stanowiących załącznik do Uchwały Nr 646/2011 zarządu GPW z 20 maja 2011 r.) wynika, że podpisane przez członków zarządu raporty stanowiły podstawę do dalszego działania w tym do ich publikacji poprzez sieć EBI. Uprawnienia do zgłoszenia raportu do publikacji mają wyłącznie osoby upoważnione, a w rozpoznawanej sprawie upoważnienia skarżąca nie posiadała. W formularzu operator EBI wpisuje w rubryce "Osoby reprezentujące spółkę" osoby, które zaakceptowały i podpisały raporty, nie ma zatem żadnej możliwości składania podpisów pod raportami kierowanymi drogą internetową przez osoby, które faktyczne podpisały raporty. W konsekwencji brak własnoręcznego podpisu w potocznym rozumieniu tej czynności nie zwalnia skarżącej z odpowiedzialności za ujawniony delikt administracyjny. Do rozpowszechnienia informacji doszło przez łącza z siecią Internet, tj. poprzez wprowadzenie raportów do Elektronicznej Bazy Informacji (EBI), które następnie niezwłocznie zostały opublikowane na odpowiednich stronach internetowych administrowanych przez GPW, co pozwalało na dotarcie informacji do znacznej liczby osób (emitenci, których akcje wprowadzone są do obrotu na NewConnect tą drogą przekazują informacje bieżące i okresowe).

Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że odpowiedzialność na podstawie art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 lit b ustawy o obrocie ponosiłyby wyłącznie osoby faktycznie przesyłające dane do EBI, mogłoby spowodować, że członkowie zarządu – celem zwolnienia się z odpowiedzialności za opublikowanie fałszywych informacji zawartych w raportach bieżących i okresowych – wskazywaliby w upoważnieniu do publikacji raportów wyłącznie osoby trzecie, które żadnej wiedzy o treści raportów nie posiadałyby.

Według NSA, Komisja prawidłowo uzasadniła przyjęte stanowisko, trafnie kwalifikując zachowanie skarżącej jako rozpowszechnianie przez nią w przekazywanych za pomocą EBI w raportach bieżących i okresowych A. fałszywych informacji, które wprowadzały lub mogły wprowadzać w błąd w zakresie akcji tej spółki.

Niezasadność zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 lit b ustawy o obrocie prowadzi w konsekwencji do uznania za bezzasadny zarzut naruszenia art. 172 ust. 1 ustawy o obrocie. Nie doszło zatem do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa materialnego.

Według NSA nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie doszło do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z przekroczeniem dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Decyzja wydawana na podstawie art. 172 ust. 1 ustawy o ofercie ma charakter uznaniowy. Dokonana przez organ w tej sprawie ocena ustalonego stanu faktycznego była prawidłowa i nie przekroczyła granic przyznanego organom uznania administracyjnego. Komisja, w ramach sprawowanego nadzoru, kierując się celami tego nadzoru, dokonała oceny stwierdzonych naruszeń z punktu widzenia wagi naruszenia oraz czas jego trwania, przyczyny naruszenia, sytuację finansową skarżącej, brak korzyści skarżącej, potencjalne straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem oraz gotowość skarżącej do współpracy z KNF podczas wyjaśniania okoliczności tego naruszenia. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ przy ocenie wymiaru skarżącej kary pieniężnej w sposób prawidłowy zindywidualizował jej wysokość w odniesieniu do wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji KNF w sposób szczegółowy i wszechstronny przedstawiła argumenty, które jej zdaniem przesądziły o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 25.000 zł.

Wskazano mianowicie, że czynnikami wskazującymi na wymierzenie takiej kary była wielokrotność naruszeń oraz ich waga (zaistniałe naruszenia wpłynęły wydatnie na zmniejszenie wiarygodności oraz użyteczności publikowanych raportów okresowych).

W ocenie NSA, wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie przez organ przesłanek, które spowodowały uznanie wymierzonej skarżącej kary pieniężnej za adekwatną do stwierdzonych nieprawidłowości, powoduje niezasadność zarzutu, że w tej sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Zdaniem NSA, trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że w zaskarżonej decyzji Komisja nałożyła na skarżącą karę, pozostając w wyznaczonych przez ustawę ramach, biorąc pod uwagę prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo uzasadniając swoje rozstrzygnięcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, nakładając na skarżącą karę w wysokości 25.000 zł, organ nie naruszył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Wymiar tej kary został bowiem szczegółowo uzasadniony przez organ, z prawidłowym powołaniem się na okoliczności uzasadniające karę w tej wysokości. Komisja obszernie uzasadniła nałożenie na skarżącą w takiej wysokości kary, zasadnie wskazując na ustalenia poczynione w tej konkretnej sprawie w odniesieniu do skarżącej. Ustalając wysokość kary, Komisja wzięła pod uwagę pełnioną przez skarżącą funkcję członka zarządu, jak również faktycznie podejmowane przez nią czynności w spółce, związane z przekazywaniem informacji okresowych, a zatem stopień jej przyczynienia się do powstania naruszenia obowiązków informacyjnych. Organ trafnie zwrócił uwagę także na to, że skarżąca z racji wykonywanych w spółce obowiązków, dysponowała szerokim zakresem wiedzy, umożliwiającym prawidłowe wykonanie przez spółkę obowiązków informacyjnych.

Należy podkreślić, że dla oceny, czy wymierzona skarżącej kara jest zgodna z prawem, istotne znaczenie ma to, czy nałożona na skarżącą kara jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia i czy spełnia przewidziane w ustawie inne kryteria wprowadzone przez ustawodawcę dla ustalenia jej wysokości. W odniesieniu do tego rodzaju kary ustawodawca przewidział bowiem, że może ona zostać wymierzona "do wysokości 200.000 zł" oraz że wymierzając ją, należy uwzględnić "w szczególności sytuację finansową strony".

W rozpoznawanej sprawie te wymogi ustawowe zostały spełnione. Nakładając karę, organ wymierzył ją w wysokości 25.000 zł, a zatem poniżej maksymalnej dopuszczalnej w ustawie granicy, tj. poniżej 200.000 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny wymierzenia kary w takiej właśnie wysokości. Organ wskazał, że kara wymierzona skarżącej stanowi proporcjonalny i adekwatny środek represji wobec skarżącej za stwierdzone naruszenia zakazu manipulacją informacyjną. Wysokość tej kary z jednej strony dyscyplinuje skarżącą, a więc realizuje prewencję indywidualną, natomiast z drugiej realizuje zasadę prewencji ogólnej, ugruntowując poczucie nieuchronności kary za naruszenie przepisów ustawy o obrocie, jak również poczucie zaufania do KNF jako organu nadzoru nad rynkiem kapitałowym. Należy zatem uznać, że przy wymiarze kary w wysokości 25.000 zł nie doszło do przekroczenia granic przyznanego organowi uznania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Kwota 1800 zł wynika z tego, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, złożył w terminie wynikającym z art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.

Mając na względzie, że skarga kasacyjna okazała się̨ niezasadna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bezprzedmiotowe jest orzekanie o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, złożonego w skardze kasacyjnej.