Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1200/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1516/12 w sprawie ze skargi H. M. na uchwałę Rady Miasta Warszawy z dnia 8 listopada 2007 r. nr XVIII/579/2007 w przedmiocie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od H. M. na rzecz Rady Miasta Warszawy kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lutego 2013 r. I SA/Wa 1516/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) oddalił skargę H.M. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z 8 listopada 2007 r. nr XVIII/579/2007 w przedmiocie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu 8 listopada 2007 r. Rada m. st. Warszawy podjęła uchwałę nr XVIII/579/2007 w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m. st. Warszawy w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret z 1945") oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej: "Ugn"). Podstawę prawną cyt. uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "Usg") oraz art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 oraz art. 73 ust. 3, art. 68 ust. 1 pkt 4 i art. 214 Ugn.

W dniu 6 lipca 2012 r. H.M. skierował do Rady m. st. Warszawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa domagając się uchylenia § 8 uchwały z 8 listopada 2007 r. nr XVIII/579/2007. W przepisie tym postanowiono, że prawo do czynszu symbolicznego przysługuje także w przypadkach nabycia ustanowionego prawa użytkowania wieczystego gruntu przez osobę bliską w rozumieniu art. 4 pkt 13 Ugn oraz nabycia w drodze dziedziczenia. Tymczasem w ocenie wzywającego nabywca prawa użytkowania wieczystego powinien przejąć uprawnienia służące zbywcy. W ocenie wzywającego do usunięcia naruszenia prawa dekret z 1945 wiązał prawo do wnoszenia czynszu symbolicznego z gruntem, a nie konkretną osobą oraz od wniosku uprawnionej osoby, tj. dotychczasowego właściciela lub jego następcy prawnego, przy czym przepisy nie wskazywały, o jakiego następcę prawnego chodzi.

Wobec braku odpowiedzi na wniesione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa H.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności, orzeczenia że uchwała nie podlega wykonaniu oraz zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu. Sformułowane zarzuty i przedstawiona na ich uzasadnienie argumentacja odpowiadała treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Do skargi dołączono prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 1 czerwca 2012 r., XVI C 365/12 w sprawie o zapłatę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie. W wyroku tym sąd powszechny odmówił zastosowania przepisów uchwały Rady m. st. Warszawy z 8 listopada 2007 r. nr XVIII/579/2007, a argumentację prezentowaną w cyt. wyroku skarżący przytoczył w swej skardze.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Warszawy wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 Usg w zaskarżeniu spornej uchwały, w tym że jest osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z 1945. Kwestionowany § 8 uchwały Rady m. st. Warszawy naruszać ma prawa skarżącego, ale takiego naruszenia w istocie w skardze nie wskazano. Przywołano stanowisko, jakie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2006 r., I OSK 622/06 względem tzw. czynszu symbolicznego. Skarga miała ponadto zostać wniesiona przedwcześnie. W ocenie organu uprawnienie do zapłaty czynszu symbolicznego nie powinno przysługiwać osobie trzeciej, która nabyła prawo użytkowania wieczystego na tzw. wolnym rynku, ponieważ w wyniku takiej transakcji czynsz ten traci swoje pierwotne funkcje rekompensacyjne. Dlatego też wolą organu gminy było utrzymanie preferencyjnych zasad opłacania czynszu za użytkowanie wieczyste wyłącznie w stosunku do osób bliskich uprawnionych z art. 7 dekretu z 1945 i ich spadkobierców. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy.

W replice na stanowisko organu w piśmie z 15 stycznia 2013 r. skarżący podniósł, że interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały wywodzi z faktu nabycia od B.Z. nieruchomości podlegających działaniu dekretu. Jego zdaniem w wypadku przenoszenia uprawnień nabywca nie traci prawa do uzyskania użytkowania wieczystego do danego gruntu za czynszem symbolicznym. Tymczasem zaskarżona uchwała pogarszać ma jego sytuację prawną, ponieważ nabył prawo użytkowania wieczystego w trakcie trwania obowiązku uiszczenia opłaty z tego tytułu. Skarżący powołał się również na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 1 czerwca 2012 r. XVI.C.365/12, w którym sąd ten uznał, że kwestionowany § 8 uchwały nie znajduje oparcia w przepisach ustawowych. Wyrok ten w ocenie skarżącego wiąże również organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny oraz inne podmioty.

Oddalając skargę wyrokiem z 21 lutego 2013 r. WSA w Warszawie wyjaśnił, że w pierwszej kolejności zobowiązany był do ustalenia, czy spełnione zostały wymogi wniesienia skargi wynikające z dyspozycji art. 101 ust. 1 Usg, w pierwszej kolejności formalne, a następnie ustalenie, czy skarżący posiada legitymację procesową do jej wniesienia. W ocenie sądu I instancji skarga została wniesiona w terminie, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiot skargi mieści się w kognicji sądu administracyjnego, ponieważ zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżący wykazał również posiadanie legitymacji procesowej do wystąpienia ze skargą, ponieważ na mocy umowy z 9 lutego 2010 r. zawartej w formie aktu notarialnego rep. [...] o ustanowienie odrębnej własności i sprzedaży lokalu nabył od osoby dla siebie obcej własność lokalu niemieszkalnego wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Warszawie przy ul. Nabielaka 9, objętego działaniem dekretu z 1945. Wykazał zatem istnienie w dacie wnoszenia skargi związku pomiędzy swoją sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegającą na naruszeniu własnego, osobistego i skonkretyzowanego interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 Usg.

Następnie sąd wojewódzki podał, że stosownie do art. 91 ust. 1 Usg orzeczenie o nieważności uchwały w całości lub części jest możliwe tylko wtedy, gdy uchwała taka w sposób istotny narusza prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały samorządu terytorialnego nie jest jednak oparte na przesłankach nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Omawiana niezgodność może obejmować naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawne jej podejmowania, przepisy prawa ustrojowego, materialnego lub procesowego dotyczących podejmowania uchwał. Każdorazowym obowiązkiem sądu jest więc ocena, czy ujawnione naruszenia prawa mają charakter istotny, czy też ich waga nie pozwala na taką kwalifikację. Obowiązek uwzględnienia skargi powstanie, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest istotne i związane z jednoczesnym naruszeniem porządku prawnego. Obowiązku takiego nie będzie, gdy naruszony zostanie interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa, np. jak w niniejszej sprawie, gdy rada ustaliła zasady gospodarowania zasobem nieruchomości m. st. Warszawy w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z 1945. Zgodnie z tym przepisem dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela lub osoby jego prawa reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane w zarząd i użytkowanie - także użytkownicy gruntu, mogli ubiegać się o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Uprawnienia dotychczasowego właściciela takiego gruntu (jego następców prawnych) do domagania się przyznania prawa użytkowania wieczystego (wcześniej wieczystej dzierżawy) gruntu na podstawie art. 7 dekretu z 1945 było ściśle związane z samym wejściem w życie dekretu i skutkami prawnymi jego stosowania. Realizacja tych uprawnień wywoływała ten skutek, że budynki położone na gruncie nie przechodziły na własność gminy, ponieważ zgodnie z art. 8 dekretu z 1945 budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego). Istotne było to, że realizacja tych uprawnień została uzależniona od złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych w określonym terminie, tj. 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Był to termin zawity prawa materialnego i z jego upływem wygasło uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego. Stanowisko to WSA w Warszawie wyraził z powołaniem się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1996 r., OPK 19/96.

W ocenie sądu I instancji złożenie wniosku przez wskazane w art. 7 dekretu z 1945 podmioty w wymaganym terminie powodowało powstanie roszczenia, które może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Jednakże w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej brak jest podstaw do utrzymywania czynszu symbolicznego. Istota wieczystej dzierżawy (późniejszej własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego) sprowadzała się do przywrócenia gruntów warszawskich ich byłym właścicielom, jednak bez przywrócenia własności, ten właśnie szczególny aspekt pozwala wyjaśnić zagadnienie czynszu symbolicznego. Wyraża on zależny charakter uzyskanego przez byłych właścicieli prawa do ich dotychczasowego gruntu i w tym znaczeniu jest symboliczny, gdyż nie służy realizacji celu ekonomicznego, co podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., I OSK 622/06. Podzielono stanowisko organu z odpowiedzi na skargę, że czynsz symboliczny stanowi swoistą rekompensatę utraty prawa własności gruntu przez byłych właścicieli, w związku z czym nie może być utrzymywany wobec osób, które nie utraciły prawa własności nieruchomości wskutek wejścia w życie dekretu i nabyły prawo użytkowania wieczystego na warunkach rynkowych, jak to miało miejsce w przypadku skarżącego.

Podsumowując WSA w Warszawie stwierdził, że przedstawione okoliczności nie pozwalały na skuteczne postawienie zarzutu podjęcia spornej uchwały z istotnym naruszeniem prawa. Sąd I instancji nie podzielił przy tym stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu powołanego w skardze wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 1 czerwca 2012 r. XVI.C.365/12 podając, że stanowisko to prezentował sąd powszechny w orzeczeniu odnoszącym się do sprawy cywilnej o zapłatę.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 21 lutego 2013 r. wniósł H.M. działający przez pełnomocnika – radcę prawnego M.N., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "Ppsa") wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że uprawnienie do czynszu symbolicznego wygasa w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego w drodze sukcesji singularnej na rzecz osoby trzeciej, w szczególności nie będącej dla zbywcy osobą bliską w rozumieniu art. 4 pkt 13 Ugn, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu ma wskazywać, że uprawnienie to istnieje w dalszym ciągu także w opisanym przypadku,

2. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak uznania, że § 8 pkt 2 skarżonej uchwały narusza konstytucyjne prawo do równego traktowania przez władze publiczne w zakresie, w jakim bezzasadnie różnicuje sytuację prawną nabywcy ustanowionego prawa użytkowania wieczystego, który je nabył w drodze dziedziczenia (sukcesji uniwersalnej) oraz sytuację prawną nabywcy takiego prawa, który nabył je w drodze sukcesji singularnej, przyznając jedynie nabywcy ustanowionego prawa użytkowania wieczystego, który nabył je w drodze dziedziczenia, uprawnienie do czynszu symbolicznego,

3. art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, w szczególności niebędącej dla zbywcy osobą bliską w rozumieniu art. 4 pkt 13 Ugn, wygasa uprawnienie do czynszu symbolicznego, co narusza konstytucyjną zasadę przysługującego każdemu "prawa do innych praw majątkowych", do których zaliczyć można prawo do czynszu symbolicznego,

II. przepisów postępowania w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 i 4 Usg poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, względnie poprzez niestwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa.

Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem, jakoby prawo do czynszu symbolicznego wygasało w przypadku nabycia prawa użytkowania wiecznego w drodze sukcesji singularnej, a przechodziło na następców prawnych wyłącznie w drodze sukcesji generalnej, ponieważ wykładnia taka nie wynika z dyspozycji art. 7 ust. 1 dekretu z 1945. Osoby trzecie również powinny korzystać z tego uprawnienia, bez względu na sposób nabycia prawa. Przepisy dekretu nie wykluczały możliwości obrotu roszczeniami dekretowymi. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się także z wynikającym z § 8 uchwały Rady m. st. Warszawy z 8 listopada 2007 r. nr XVIII/579/2007 zróżnicowaniem sytuacji prawnej osób tam wymienionych w relacji do nabywców prawa użytkowania wieczystego pod tytułem szczególnym, ponieważ dystynkcja ta ma stanowić naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie wynikać z art. 7 ust. 1 dekretu z 1945. Z uwagi zaś na powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego WSA w Warszawie, stosownie do art. 91 ust. 1 Usg, powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, a nie czyniąc tego naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, uznając sformułowane wyżej zarzuty za niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 przedstawiono argumentację zbieżną z dotychczas prezentowaną w postępowaniu. Z kolei w relacji do zarzutów naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wskazano na brak przesłanek, które pozwoliłyby na ustalenie kręgu podmiotów, które charakteryzowałyby się taką samą istotną cechą. W szczególności w ocenie organu zróżnicowana jest sytuacja podmiotów, na rzecz których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na mocy art. 7 ust.1 dekretu z 1945 oraz nabywców prawa użytkowania wieczystego już istniejącego. Czysz symboliczny stanowi rekompensatę za utratę prawa własności dla osób, dla których prawo to ustanowiono w trybie art. 7 ust. 1 powyższego dekretu. Odmiennie natomiast należy oceniać sytuację osób trzecich, które nabywają takie istniejące już prawo użytkowania wieczystego. W takim przypadku brak uzasadnienia dla utrzymywania czynszu symbolicznego, ponieważ wobec takiej osoby nie zachodzi konieczność rekompensaty, skoro nie utraciła ona prawa własności nieruchomości. Podmiot taki powinien uiszczać opłaty za użytkowanie wieczyste na zasadach ogólnych. W odpowiedzi na skargę posiłkując się orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego wskazywano kryteria i przesłanki dopuszczalnego w prawie zróżnicowania pozycji adresatów norm, bez naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Zdaniem organu użytkownikowi wieczystemu przysługuje przewidziany w Ugn tryb ochrony swego interesu w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym oraz przed sądem powszechnym.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie procesowym z 24 września 2013 r. polemizuje z wywodami odpowiedzi na skargę, w szczególności broniąc poglądu o dopuszczalności przejścia uprawnienia do czynszu symbolicznego na nabywcę nieruchomości objętej przepisami dekretu z 1945. Wskazano ponadto, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z 8 maja 2013 r. V Ca 300/13 częściowo oddalona została apelacja m. st. Warszawy w sprawie o opłaty roczne za użytkowanie wieczyste. Wyrokiem tym sąd miał akceptować stanowisko skarżącego. W piśmie tym podtrzymano także zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że § 8 kwestionowanej uchwały winien ustanawiać czynsz symboliczny także dla wszystkich podmiotów, które nabyły prawa w drodze sukcesji syngularnej. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na nią.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów o postępowaniu został sformułowany w konsekwencji nie dostrzeżenia przez sąd I instancji naruszenia wyeksponowanych przepisów prawa materialnego. Z tego względu zasadniczego znaczenia, dla oceny zasadności skargi kasacyjnej nabiera zbadanie trafności zarzutu opierającego się na dyspozycji art. 174 pkt 1 Ppsa. H.M. wywodzi przede wszystkim, że WSA w Warszawie dopuścić się miał błędnej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 w ten sposób, że wskazane w nim uprawnienie oznaczonych osób do tzw. czynszu symbolicznego wygasa w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Przywoływany przepis stanowi, że "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". W konsekwencji sformułowano zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wskutek ich niezastosowania. Kasator kwestionuje zgodność z prawem § 8 uchwały z 8 listopada 2007 r. Rady m. st. Warszawy nr XVIII/579/2007 w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m. st. Warszawy w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z 1945 oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Ugn (dalej jako: "skarżona uchwała). Wywodzi, że cyt. przepis prawa miejscowego narusza konstytucyjne prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz narusza konstytucyjne prawo do innych praw majątkowych. Zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta ostatnia sytuacja przewidziana dyspozycją cyt. przepisu, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, zachodzi w przedmiotowej sprawie.

W podstawie prawnej zaskarżonej przez H.M. do WSA w Warszawie uchwały przywołano m. in. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a Usg, cyt. przepis stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W skarżonej uchwale Rada m. st. Warszawy określiła m. in. reguły pobierania tzw. czynszu symbolicznego, wskazała termin, do którego należy wnieść ten czynsz lub opłaty przewidziane w Ugn, określiła podstawy ustalania wysokości czynszu symbolicznego, określiła wysokość czynszu symbolicznego, wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty od opłat rocznych za grunt oddawany w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 Ugn, stwierdziła iż kwoty czynszu lub opłat rocznych są kwotami netto, określiła że rocznego czynszu symbolicznego lub opłat rocznych nie pobiera się za rok, w którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Z kolei w § 8 skarżonej uchwały postanowiono, że zasady w niej określone mają także zastosowanie także w przypadkach nabycia ustanowionego prawa użytkowania wieczystego przez osobę bliską w rozumieniu art. 4 pkt 13 Ugn lub w drodze dziedziczenia. Jak wynika z treści samej skargi kasacyjnej, z pisma procesowego skarżącego kasacyjnie oraz z oświadczenia jego pełnomocnika złożonego na rozprawie H.M. naruszenia prawa w inkryminowanym § 8 skarżonej uchwały, dopatruje się w tym, że nie określono w niej, iż prawo do tzw. czynszu symbolicznego powinny mieć także inne podmioty, niż wymienione w cyt. przepisie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie była skarżona uchwała, która odnosiła się w swej treści, czego skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, a nie uczynił tego również sąd I instancji, nie tylko do kwestii tzw. czynszu regulowanego, ale również do opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, o którym mowa w Ugn. § 1 skarżonej uchwały ma charakter wyłącznie definicyjny, w §§ 2-7 tej uchwały zawarto oznaczone reguły odnoszące się bądź to wyłącznie do kwestii czynszu symbolicznego (§ 2 ust. 3, § 3), bądź do opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego (§ 2 ust. 4-5, § 4, § 7), bądź to do obu tych konstrukcji (§ 2 ust. 1-2, § 5, § 6). W treści § 8 skarżonej uchwały Rada m. st. Warszawy posłużyła się sformułowaniem "niniejsze zasady", co oznacza, że jej wolą było, aby wszystkie te uprzednio ustanowione reguły odnosiły się także w przypadkach nabycia ustanowionego prawa użytkowania wieczystego gruntu przez osobę bliską w rozumieniu art. 4 pkt 13 Ugn lub w drodze dziedziczenia. Przez "osobę bliską" ustawodawca rozumie zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonka, osoby przysposabiające i przysposobione oraz osobę, która pozostaje ze zbywcą faktycznie we wspólnym pożyciu (art. 4 pkt 13 Ugn). Zważyć należy, że w podstawie prawnej skarżonej uchwały powołano się także na art. 73 ust. 3 oraz art. 68 ust. 1 pkt 4 Ugn. Cyt. przepisy odnoszą się do reguł udzielania bonifikat w opłatach rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. W podstawie prawnej skarżonej uchwały przywołano również art. 214 Ugn, ten z kolei przepis odnosi się do kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego i zwrotu budynków na rzecz poprzednich właścicieli, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z 1945, wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1 Ugn, tj. na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Norma § 8 skarżonej uchwały odnosi się zatem w sposób rozszerzający na podmioty wymienione w cyt. przepisie, przeto obejmuje niewątpliwie sprawy z tytułu użytkowania wieczystego ustanowionego w trybie i na zasadach określonych w art. 214 Ugn.

Zarówno skarżący kasacyjnie, jak i sąd I instancji nie zwrócili uwagi na to, że z treści § 3 skarżonej uchwały wynika, że wolą Rady m. st. Warszawy ustalono kwotę rocznego czynszu symbolicznego w wysokości 1 złotego za 1 metr kwadratowy powierzchni gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z 1945, przy czym w treści cyt. przepisu wyraźnie wskazano, że chodzi o prawo ustanowione na rzecz "dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych". Biorąc przeto pod uwagę wyłącznie dopełniający pod względem podmiotowym charakter przepisu § 8 skarżonej uchwały, mając świadomość treści § 3 cyt. uchwały, co do reguły podzielić należy stanowisko zawarte w kwestionowanych skargą kasacyjną wyroku, że uchwała Rady m. st. Warszawy z 8 listopada 2007 r. Nr XVIII/579/2007 prawa nie narusza.

Zbędne przeto były, z punktu widzenia oceny legalności przedmiotu zaskarżenia, te wywody sądu I instancji, abstrahując od oceny merytorycznej ich trafności, w których prezentowano stanowisko, wedle którego "w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej brak jest podstaw do utrzymywania czynszu symbolicznego", oraz że "czynsz symboliczny... nie może być utrzymywany wobec osób, które nie utraciły prawa własności nieruchomości wskutek wejścia w życie dekretu i nabyły prawo użytkowania wieczystego na warunkach rynkowych" (s. 5 i 6 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1516/12). Zarzut naruszenia prawa poprzez pominięcie w treści § 8 skarżonej uchwały osób, które nabyły prawo wieczystego użytkowania gruntu objętego czynszem symbolicznym w drodze sukcesji singularnej tylko wówczas byłby uzasadniony, gdyby ze względu na naturę tej regulacji, pominięcie takie budziło uzasadnione wątpliwości. Biorąc pod uwagę treść § 3 skarżonej uchwały, taka sytuacja, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi. Nie narusza prawa zaś taka konstrukcja, która rozciąga zasady określone dyspozycją jej §§ 2-7 na podmioty wskazane w § 8 skarżonej uchwały.

Trafnie w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał, że w razie ewentualnego sporu między gminą a wieczystym użytkowaniem, co do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, skarżącemu kasacyjnie przysługiwać będzie tryb ochrony przewidziany przepisami Ugn, co sprowadzać się będzie do zakwestionowania wypowiedzenia dotychczasowej opłaty oraz poszukiwania ochrony w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym oraz ewentualnie przed sądem powszechnym. W judykaturze wskazuje się, że spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter sporu cywilnego o należność pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2006 r., I OSK 843/05, Lex nr 236557), w tym sporze użytkownik wieczysty może prezentować pogląd, że jest objęty czynszem symbolicznym. Trafność tego poglądu oceni samorządowe kolegium odwoławcze, a następnie ewentualnie sąd powszechny. Tak jak sądy administracyjne nie powinny rozstrzygać spraw, w których właściwe są sądy powszechne, tak samo sądy powszechne nie mogą rozstrzygać spraw, w których właściwość przysługuje sądom administracyjnym. W innym przypadku zasadnie narażono by się na zarzut naruszenia konstytucyjnych reguł określających zakres kognicji poszczególnych segmentów władzy sądowniczej. W tym aspekcie podzielić należy stanowisko sądu I instancji o niezwiązaniu oceną prawną co do legalności skarżonej uchwały, prezentowaną w wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 1 czerwca 2012 r., XVI C 365/12.

Powyższe uwagi prowadzą Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że sąd I instancji nie tyle dopuścił się błędnej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu z 1945, ile analizując charakter uprawnienia z cyt. przepisu zbędnie w uzasadnieniu swego wyroku, aprobował stanowisko organu gminy prezentowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a ograniczające pod względem podmiotowym prawo do tzw. czynszu symbolicznego. Podzielić należy prezentowany w judykaturze wywód, wedle którego sytuacja, w której zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sądu I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy zawarte w uzasadnieniu mogą dotyczyć wskazanej wykładni prawa, czy nawet podstawy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., II OSK 852/12, LEX nr 1216777). To z kolei oznacza, że zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W konsekwencji tak samo należy ocenić trafność zarzutów skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisów art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowano wyłącznie akcesoryjnie wobec zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a skoro tak, to wobec nietrafności uchybienia tym ostatnim, nie mógł być uwzględniony zarzut oparty o dyspozycję art. 174 pkt 2 Ppsa.

Te okoliczności nakazywały oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.