Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 14/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.  149, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A.D. i S.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę J. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o wymierzeniu opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

A.D. i S. D. w dniu 22 lipca 2015 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę J. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] r. nr [...], dotyczącą wymierzenia A. D. opłaty eksploatacyjnej w wysokości 436.227,20 zł za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego, bez wymaganej koncesji z terenu działek nr [...] obręb geodezyjny J. S..

Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wnieśli o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazali, ze w dniu 1 lipca 2005 r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w ich ocenie zachodzą nowe okoliczności istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, które wyszły na jaw po wydaniu decyzji, a wynika to z ekspertyzy wykonanej przez Instytut Nauk Geologicznych Uniwersytetu W. wykonanej po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej z [...] r.

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2006 r. Starosta J. wznowił postępowanie w tej sprawie. W toku tego postępowania organ I instancji wydawał kolejne decyzje odmawiające uchylenia decyzji wymierzającej opłatę eksploatacyjną: z dnia 12 stycznia 2007 r. nr [...], z dnia 7 listopada 2007 r. nr [...], z dnia 18 sierpnia 2008 r. nr [...], z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...], z dnia 15 lipca 2011 r. nr [...]. Na skutek składanych odwołań ww. decyzje były kolejno uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. kolejnymi decyzjami: z dnia 4 maja 2007 r. nr [...], z dnia 31 stycznia 2008 r. nr [...], z dnia 15 października 2008 r. nr [...], z dnia 15 czerwca 2010 r. nr [...], z dnia 31 października 2011 r. nr [...].

Następnie kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji ponownie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o opłacie eksploatacyjnej, a SKO w J. G. utrzymało tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 657/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta odmówił uchylenia decyzji wymierzającej opłatę eksploatacyjną, a SKO w J. G. uchyliło tę decyzję decyzją z dnia 7 lutego 2014r. nr [...]. Ostatnią decyzją z dnia 5 maja 2015 r. nr [...] Starosta J. po raz kolejny odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie do SKO.

Według skarżących postępowanie prowadzone jest wręcz nieudolnie i mimo upływu kilkunastu lat organ nie jest w stanie prawidłowo rozpoznać sprawy, zebrać materiału dowodowego i wydać prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ II instancji mając na uwadze powielane w ocenie skarżących uchybienia procesowe, zmuszony był uchylać decyzje Starosty J. i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jedynym skutkiem kolejnych działań odwoławczych strony jest uporczywe powielanie twierdzeń podważanych wielokrotnie przez Kolegium i Wojewódzki Sąd Administracyjny i uchylanie się od przeprowadzenia wskazanych dowodów. Organ w toku postępowania nie wykonał także obowiązku powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wskazał przyczyn zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.

Skarżący wywiedli zażalenie na przewlekłość postępowania, które jest warunkiem formalnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu. Mimo że zażalenie wniesione zostało po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r., nie było ono zdaniem pełnomocnika skarżących bezprzedmiotowe. Na poparcie tego stwierdzenia przywołane zostało postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, wskazujące, że wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za bezzasadne. Jednakże, takie rozstrzygnięcie organu nie wpływa na możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. Ponadto SKO błędnie uznało zażalenie za bezzasadne, gdyż ograniczyło się tylko do kontroli jedynie okresu od dnia 20 listopada 2015 r. umknęło natomiast ocenie Kolegium wcześniejsze 10 lat. W postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania ocenie pod kątem przewlekłości podlegają zarzuty skarżącego odnoszące się do przebiegu postępowania, od jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia, niezależnie od tego, na jakim etapie tego postępowania skarga została wniesiona. Uznanie, że skarga na przewlekłość może dotyczyć tylko aktualnie toczącego się etapu postępowania oznacza faktycznie zagwarantowanie stronie prawa do zakończenia tylko jego fazy, a nie do rozpoznania całej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W ocenie skarżących zarówno zażalenie jak i skarga na przewlekłość postępowania zmierzają do zdyscyplinowania organu, a więc wymuszenia nadania sprawie odpowiedniego biegu (funkcja prewencyjna). Ponadto przeznaczeniem skargi jest także umożliwienie dochodzenia naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta J. nie uznał skargi i wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że organ podejmował czynności dowodowe w sprawie, a przedłużenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z powodu oczekiwania na odpowiedzi z Państwowego Instytutu Geologicznego w W.. SKO zajęło się postępowaniem zakończonym ostatnią, zaskarżoną przez strony decyzją, gdyż każde postępowanie zakończone wydaniem decyzji jest osobnym postępowaniem w sprawie i każde takie postępowanie podlega osobnemu rozpatrzeniu. W dniu wniesienia zażalenia (29 maja 2015 r.) decyzja była już wydana. W takiej sytuacji ani zażalenie ani skarga nie mogą być uznane za uzasadnione. Starosta wskazał, że we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organ w tej sprawie, podejmowane były czynności polegające głównie na uzyskiwaniu dodatkowych uzupełniających opinii, odpowiadających na kolejne wnioski stron. Rozstrzygnięcie w sprawie wymaga bowiem specjalistycznych opinii z zakresu geologii i górnictwa. W sprawie stanowisko zajmował Minister Środowiska oraz państwowy Instytut Geologiczny, analizowane były różne mapy terenu objętego postępowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/15 oddalił skargę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A.D. i S. D.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1665/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, że Sąd I instancji opisując stan faktyczny sprawy co prawda zauważył, że postępowanie w sprawie wznowienia zostało wszczęte w 2005 r., i toczy się ponad 10 lat, zaś SKO siedem razy uchylało decyzje wydane przez Starostę J., lecz Sąd ten ograniczył rozpoznanie sprawy do okresu po zmianie dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz.18). Zdaniem WSA, uwzględniając zasadę lex retro non agit, wszelkie działania Starosty w tej sprawie, jakie miały miejsce do dnia 11 kwietnia 2011 r. należy oceniać w oparciu o te instytucje prawa, które obowiązywały w tym czasie. Zatem dopiero od dnia 11 kwietnia 2011 r. ocenie może podlegać przewlekłość postępowania jako odrębna instytucja prawna. Jednakże miała rację strona skarżąca kasacyjnie, że nawet badając sprawę w takich granicach WSA nie dokonał szczegółowej analizy toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników, nie zbadał czy kolejne decyzje SKO uchylające decyzje Starosty nie wynikają z zaniechania lub wadliwości działań owych pracowników organu I instancji czy były to przyczyny niezależne. W szczególności nie było wystarczające samo ogólnikowe stwierdzenie o skomplikowanym charakterze sprawy czy też odwołanie się do tego, że Starosta prowadzi postępowanie we właściwym kierunku i aktywnie oraz, iż podejmował on prawnie uzasadnione czynności w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro Sąd I instancji nie wskazał, jakie to były czynności i w jaki sposób przyczyniły się do przyspieszenia toku postępowania. Oczywiście ma rację Sąd I instancji, że w ramach skargi na przewlekłość postępowania nie może on kontrolować kwestii merytorycznej prawidłowości rozstrzygania sprawy ale może oceniać czy konkretna czynność organu lub jej brak mogła być przyczyną zaistnienia przewlekłości. Ważne jest aby owe czynności zidentyfikować i skonkretyzować, a nie tylko poprzestawać na ich ogólnej ocenie. NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie Sąd I instancji będzie miał za zadanie wnikliwie ocenić, czy w świetle wszystkich okoliczności sprawy, w tym jej złożoności można Staroście J. postawić zarzut przewlekłości postępowania, przy czym chodzi tu o analizę uwzględniającą efektywność, sprawność i skuteczność działania organu oraz czy organ ten dochował należytej staranności w takiej organizacji przebiegu postępowania. Jednocześnie ocena ta musi odwoływać się do konkretnych faktów i czynności procesowych organu podejmowanych w okresie po złożeniu wniosku o wznowienie. W rozpoznawanej sprawie należałoby wyjaśnić czy kilkakrotne uchylanie przez SKO decyzji Starosty J. miało to związek z brakiem należytej aktywności organu I instancji, bądź istniały inne przyczyny tego stanu rzeczy, a jeśli tak, to jakie były powody przedłużania toku postępowania wznowieniowego.

Po zwrocie akt z NSA sprawę zarejestrowano pod nową sygnaturą akt (II SAB/Wr 14/17) i wezwano organ do złożenia dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie Sądu Starosta J. pismem z dnia 5 lipca 2017 r. oświadczył, że postępowanie administracyjne nie zostało zakończone, bowiem Starosta J. wydał w dniu 5 czerwca 2017 r. decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia 14 stycznia 2005 r. Starosta przypomniał, że wydał w sprawie 9 decyzji, które były uchylane przez SKO w J. G. i przekazywane do ponownego rozpatrzenia wraz z zaleceniami bądź utrzymywane w mocy. Starosta uwzględniał kolejne wymogi wskazywane przez SKO. Decyzje Starosty J. były uchylane przez organ odwoławczy z różnych przyczyn. Przykładowo wskazano: 1) decyzja z dnia 4 maja 2007 r. - z przyczyn proceduralnych i wątpliwości co do materiału dowodowego - brak odpisu decyzji budowlanej w aktach sprawy, potrzeba formalnego potwierdzenia parametru gęstości kopaliny, dodatkowego wyjaśnienia powierzchni obszaru objętego tzw. obwodnicą badań; 2) decyzja z dnia 31 stycznia 2008 r. - uzupełnienie materiału dowodowego, w zakresie tego, czy prowadzona działalność wydobywcza mogła być zaliczona do koncesjonowanej, wyjaśnienie wątpliwości czy czynności poczynione mogą być traktowane jako pozyskiwanie kopaliny czy też odbywały się w ramach decyzji pozwolenia na budowę; 3) decyzja z dnia 15 października 2008 r. - brak odniesienia do kwestii przyczyn wznowienia oraz konieczność ustalenia czy wydobycie kopaliny miało charakter działalności gospodarczej o charakterze zarobkowym, wykonywanej w sposób zorganizowany i ciągły oraz czy przyniosło stronie korzyść gospodarczą; 4) decyzja z dnia 15 czerwca 2010 r. - wyjaśnienia czy przemieszczane masy ziemne zostały uwzględnione w ogólnej ilości 11.854 ton kruszywa oraz rodzaj materiału –kopaliny; 5) decyzja z dnia 31 października 2011 r. - konieczność uwzględnienia art. 146 §1 k.p.a. przy orzekaniu, naruszenie przepisów proceduralnych; 6) decyzja z dnia 2 września 2015 r. - wskazanie konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, z zapewnieniem czynnego udziału strony w postępowaniu.

Starosta dodał, że czynności podejmowane przez organ polegały m. in. na: 1) uzyskiwaniu informacji od autora operatu pomiarowo-obliczeniowego ubytku mas ziemnych w celu wyjaśnienia wątpliwości strony co do np. prawidłowości przeprowadzonych pomiarów ubytku objętości mas ziemnych; 2) wystąpieniu do Ministra Środowiska o wykładnię przepisów art. 15 i art. 85a ustawy prawo geologiczne i górnicze; 3) kilkukrotnym uzyskiwaniu wyjaśnień od uczestników postępowania, świadków i stron; 4) uzyskaniu opinii od Państwowego Instytutu Geologicznego; 5) kilkukrotnym przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej; 6) wyjaśnianiu żądań strony - zgłaszanych w różnych aspektach - jak np. przedłożenia opinii biegłego w zakresie opłacalności wyeksploatowanego surowca i jego stopnia oraz w zakresie kwalifikacji minerałów będących przedmiotem sprawy, dowodu świadczącego, że Skarb Państwa jest właścicielem gruntu tj. kopaliny stanowiącej przedmiot sprawy; 7) wyjaśnieniu stanu prawnego dokonanych prac ziemnych; 8) przeprowadzenie kontroli budowy. Kwestią sporną pozostaje wyliczenie ilości wydobytej kopaliny od której zależy wielkość podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Zdaniem SKO potrzebne są badania laboratoryjne celem określenia parametrów wydobytej kopaliny. Natomiast zdaniem Starosty wykonanie takich badań w sytuacji gdy kopalina (piaski i żwiry) została wyeksploatowana i wywieziona poza teren wyrobiska - nie jest możliwe.

W ostatniej decyzji uchylającej decyzję Starosty J. SKO w J. G. wskazało na celowość powołania biegłego, który oceni okoliczności niniejszej sprawy w przedmiocie kopaliny. Starosta J. podjął działania celem zapewnienia środków finansowych na powołanie biegłego, jak również ustalił wstępnie osobę biegłego. Podpisanie umowy w tym zakresie będzie możliwe po przekazaniu akt sprawy z Sądu.

Jednocześnie w piśmie dodano, że w toku postępowania wznowieniowego zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty J. z dnia 14 stycznia 2005 r. Postępowanie to zostało wszczęte w związku z faktem, że nałożona opłata eksploatacyjna nigdy nie została wniesiona, a minął okres ponad 10 lat od dnia kiedy decyzja Starosty J. z 2005 r. ustalająca opłatę stała się ostateczna. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. umorzył należność wraz z odsetkami w części przysługującej Funduszowi, a Gmina J. S. nigdy nie podjęła egzekucji należności w części przysługującej tej Gminie. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji Starosty J. z dnia 5 czerwca 2017 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty J. z dnia 14 stycznia 2005 r. Od decyzji tej strona złożyła odwołanie, wobec tego akta zostały przekazane do SKO w J. G. w dniu 30 czerwca 2017 r. wraz z odwołaniem.

W uwagi na powyższe Starosta, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko, wskazał, że nie zaistniała przewlekłość postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i w konsekwencji skarga powinna podlegać oddaleniu.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 9 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę w całości. Pełnomocnik organu przedłożyła do akt odpis decyzji SKO w J. G. z dnia 31 sierpnia 2017 r., którą uchylono decyzję z dnia 5 czerwca 2017 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty J. z dnia 14 stycznia 2005 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. Nadto złożyła do akt sprawy protokół z oględzin nieruchomości i zdjęcie satelitarne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym skargę w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) jako Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uwzględniając powyższe Sąd rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas gdy podejmowane przez organ administracji publicznej czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć może sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Nadto Sąd rozpoznający skargę na obecnym etapie podziela wcześniej sformułowany na gruncie niniejszej sprawy i niezakwestionowany przez NSA pogląd, że rozpoznanie sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może obejmować ocenę przebiegu postępowania administracyjnego po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz.18). Zatem wszelkie działania Starosty w tej sprawie, jakie miały miejsce do dnia 11 kwietnia 2011 r. należy oceniać w oparciu o te instytucje prawa, które obowiązywały w tamtym czasie. Natomiast dopiero od dnia 11 kwietnia 2011 r. ocenie może podlegać przewlekłość postępowania jako odrębna instytucja prawna.

Oceniając w tym kontekście przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę J. wskazać należy, że decyzją z dnia 15 czerwca 2010 r. SKO w J. G. uchyliło decyzję Starosty J. z dnia 12 lutego 2010 r. Tę decyzję SKO skarżący oprotestowali skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 509/10), które jest prawomocne od dnia 30 grudnia 2010 r. Akta administracyjne zwrócone zostały Staroście w dniu 25 stycznia 2011 r. Następnie Starosta podjął czynności dowodowe wzywając świadków do złożenia wyjaśnień (28 lutego 2011 r.). Najpóźniejsze wyjaśnienia złożono w dniu 23 marca 2011 r. Następnie w dniu 6 kwietnia 2011 r. organ zawiadomił o rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień 19 kwietnia 2011 r. Następnie organ zawiadomił o zmianie terminu rozprawy na dzień 27 kwietnia 2017 r. (na wniosek pełnomocnika strony). Po przeprowadzeniu rozprawy organ podjął korespondencję z Ministerstwem Środowiska (odpowiedź wpłynęła w dniu 23 maja 2011 r.). Następnie w dniu 1 czerwca 2011 r. organ wezwał skarżących do złożenia wyjaśnień w dniu 16 czerwca 2011 r. W dniu 20 czerwca 2011 r. organ zawiadomił o zamiarze wydania decyzji w sprawie, do czego doszło w dniu 15 lipca 2011 r.

Zdaniem Sądu opisany etap postępowania przed Starostą J. nie wskazuje na to, aby organ nie dochował należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, ani na to, że prowadzono czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kolejne czynności organu były podejmowane w odstępach nie większych niż miesięczne, co biorąc pod uwagę konieczność doręczania korespondencji i oczekiwania na odbiór przesyłek, nie może być uznane za przewlekłe prowadzenie sprawy.

Następnie na skutek odwołania skarżących SKO w J. G. ww. decyzję z dnia 15 lipca 2011 r. uchyliło decyzją z dnia 31 października 2011 r. Po zwrocie akt z organu odwoławczego Starosta zawiadomił o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie i wyznaczył termin do dnia 9 stycznia 2012 r. Pismami z dnia 23 grudnia 2011 r. wezwano świadków. W dniu 3 stycznia 2012 r. skarżący zawnioskowali do organu o przeprowadzenie dowodu z 4 dodatkowych świadków. Terminy przesłuchań organ ustalił na dzień 24 stycznia 2012 r. (zgodnie z wnioskiem skarżących). W dniu 16 stycznia 2012 r. organ podjął też korespondencję z ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej. Wobec złego stanu zdrowia jednego ze świadków, organ zwrócił się do niego o udzielenie wyjaśnień na piśmie, a te wpłynęły do akt sprawy w dniu 5 marca 2012 r. W dniu 12 marca 2012 r. organ zawiadomił o zamiarze wydania decyzji, na co zareagował skarżący podnosząc, że jego wnioski dowodowe nie zostały zrealizowane, na co organ odpowiedział pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. Dodatkowe wyjaśnienia na piśmie w dniu 23 kwietnia 2012 r. złożył też mierniczy górniczy. O gotowości do wydania decyzji organ zawiadomił strony pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. W dniu 14 maja 2012 r. do akt wpłynęło pismo skarżącego zawierające polemikę z ustaleniem ilości mas ziemnych. Starosta J. wydał decyzję w dniu 17 maja 2012 r. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji SKO w J. G. wydało decyzję z dnia 16 lipca 2012 r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący oprotestowali tę decyzję skargą do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 657/12) uchylił decyzję SKO i decyzję Starosty. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 12 marca 2012 r.

Zdaniem Sądu opisany etap postępowania przed Starostą J. nie wskazuje na to, aby organ prowadził w tym okresie sprawę opieszale lub w sposób niezmierzający do wydania decyzji administracyjnej. Podobnie jak poprzednio, czynności organu były podejmowane w odstępach nie większych niż miesięczne, co biorąc pod uwagę konieczność doręczania korespondencji i oczekiwania na odbiór przesyłek, nie może być uznane za przewlekłe prowadzenie sprawy.

Po ww. wyroku tutejszego Sądu akta administracyjne zwrócono Staroście w dniu 10 kwietnia 2013 r. W dniu 15 maja 2013 r. organ zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i gotowości do wydania decyzji. W dniu 10 czerwca 2013 r. skarżący wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie z ww. wyrokiem Sądu. Starosta wydał decyzję kończącą postępowanie w dniu 8 lipca 2013 r. Odwołanie zostało rozpoznane przez SKO w J. G. decyzją z dnia 7 lutego 2014 r. Skarżący oprotestował tę decyzję skargą do sądu administracyjnego, która została oddalona wyrokiem z dnia 8 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 237/14), w którym Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i jego ponownej oceny zgodnie z zaleceniami SKO.

Zdaniem Sądu na tym etapie sprawy nie można Staroście zarzucić przewlekłości, bowiem termin, w którym wydano decyzję Starosty po zwrocie akt był uzasadniony prowadzoną korespondencją, w tym ze skarżącym. Nie doszło do opieszałego czy niecelowego działania ze strony Starosty.

Po ww. wyroku tutejszego Sądu akta administracyjne zwrócono Staroście w dniu 20 listopada 2014 r. Starosta podjął się uzupełnienia materiału dowodowego, korespondując z urzędem gminy czy instytutem badawczym. W dniu 23 stycznia 2015 r. skarżący wniósł o powołanie biegłego. Ponowne pismo Państwowego Instytutu Geologicznego wpłynęło w dniu 24 marca 2015 r. Starosta pismem z dnia 26 marca 2015 r. zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i gotowości do wydania decyzji. Pismem złożonym w dniu 13 kwietnia 2015 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dalszych dowodów w sprawie. Starosta wydał decyzję w dniu 5 maja 2015 r. Skarżący wnieśli od tej decyzji odwołanie, które zostało rozpoznane przez SKO w J. G. decyzją z dnia 2 września 2015 r.

Również w tym okresie działania Starosty nie były podejmowane w odstępach większych niż miesięczne, co biorąc pod uwagę konieczność doręczania korespondencji i oczekiwania na odbiór przesyłek, nie może być uznane za przewlekłe prowadzenie sprawy.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w dniu 9 czerwca 2015 r. do Starosty dotarło zażalenie skarżących na przewlekłe prowadzenie postępowania, które zostało rozpoznane przez SKO w J. G. postanowieniem z dnia 7 lipca 2015 r., co otworzyło skarżącym drogę do wniesienia skargi do tut. Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, którą skarżący wnieśli pismem z dnia 21 lipca 2015 r. Pełnomocnik skarżących nadał skargę do organu niewłaściwego (SKO w J. G.), które przekazało skargę Sądowi, który to w dniu 11 sierpnia 2015 r. nadał skargę do Starosty J.. Tę datę należy więc przyjąć za dzień wniesienia skargi.

Po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się dalej, ponieważ ww. decyzją SKO z dnia 2 września 2015 r. uchylono decyzję Starosty i przekazano organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Należy zaznaczyć, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed jego zmianą wprowadzoną od dnia 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Brzmienie art. 149 p.p.s.a zostało zmienione na mocy art. 1 pkt 40 ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nowym brzmieniu stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem w życie noweli jedynie w przypadkach w nim wskazanych i wymienionych. W pozostałym zakresie stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Artykuł 1 pkt 40 noweli, dotyczący art. 149 p.p.s.a, nie został wymieniony w art. 2 noweli wśród przepisów, co do których stosuje się ich nowe brzmienie także w przypadku postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Tym samym do niniejszego postępowania wszczętego przed wejściem w życie ww. noweli stosuje się art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym.

Przepis w tak określonym brzmieniu stanowi: "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.".

Zdaniem Sądu Skarga na przewlekłość postępowania, będąc instrumentem mającym na celu stwierdzenie, czy doszło do uchybień w niezwłocznym rozpoznawaniu sprawy, jest dopuszczalna jedynie w toku postępowania w sprawie, której dotyczy, bowiem zasadniczym celem tego instrumentu prawnego jest usunięcie stanu przewlekłości w przypadku jego zaistnienia i finalnie wymuszenie rozpoznania toczącej się sprawy. Dlatego też Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia, a nie na dzień orzekania. Z art. 149 p.p.s.a. wynika zatem, że Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości.

W tym stanie rzeczy Sąd rozpoznający skargę doszedł do przekonania, że na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie (11 sierpnia 2015 r.) Starosta J. nie pozostawał przewlekły. Organ ten oczywiście nie wydał decyzji kończącej postępowanie w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., jednak pamiętać trzeba, że terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym mają charakter instrukcyjny. Pamiętać też należy, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu na dzień wniesienia skargi do terminów określonych dla załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd ocenił, że Starosta nie miał wpływu na to, kiedy doręczane będą przesyłki, które kierował i które otrzymywał od stron, świadków i innych podmiotów. Terminy te nie mogą więc być wliczane do terminów załatwienia sprawy. Organ zawiadamiał też przed wydaniem każdej decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co też wiązało się z wyznaczaniem dodatkowych terminów. Ponadto skarżący korzystali z prawa do inicjatywy dowodowej, co również wymagało od organu dokonania analizy co do zasadności zgłaszanych wniosków. W ocenie Sądu analiza treści decyzji uzasadnień SKO w J. G. nie wskazuje na to, że Starosta J. celowo czy z powodu nieporadności nie podejmował jakichś czynności dowodowych lub podejmował czynności pozorne lub nieistotne dla sprawy. Zarówno zorganizowanie rozprawy, jak i odbieranie wyjaśnień od świadków, czy korespondencja z instytutem badawczym nie były czynnościami pozbawionymi znaczenia dla końcowego załatwienia sprawy.

Ponadto Sąd związany jest także ocenami prawnymi wyrażonymi w wyroku z dnia 8 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 237/14), w którym wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i jego ponownej oceny zgodnie z zaleceniami SKO. Ani z analizy tego wyroku, ani z analizy decyzji SKO nie można wywnioskować, że brak było należytej aktywności Starosty w postępowaniu. Za takim wnioskiem przemawia to, że także przed SKO organizowano rozprawę administracyjną w celu wyjaśniania stanu sprawy. Sąd nie może też pominąć kwestii złożoności postępowania, w ramach którego działa Starosta J., a to za sprawą wznowienia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty eksploatacyjnej. Sprawy tego rodzaju zwykle wymagają niezwykle precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, bowiem od tego zależy, czy i w jakiej wysokości strona będzie uiszczać opłatę. Nie mniejszego zaangażowania wymaga wznowienie postępowania w tego rodzaju sprawie. W przekonaniu Sądu podejmowane przez Starostę J. działania w toku postępowania administracyjnego nie pozwalają na stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było przewlekle. Podejmowane przez Starostę decyzje każdorazowo były powiązane z przeprowadzonymi dowodami, a więc nie można uznać, że czynności poprzedzające wydanie decyzji były zbędne czy pozorne. Zdaniem Sądu nie można też analizując przebieg kontrolowanego postępowania znaleźć uzasadnienia dla zarzutu, że działanie Starosty było opieszałe, niesprawne czy nieskuteczne. Okoliczność, że decyzje Starosty były kilkukrotnie uchylane przez SKO nie przesądza o tym, że organ powiatowy działał niesprawnie, bowiem z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika to, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w jej całokształcie ponownie, a nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji.

Końcowo przyjdzie jeszcze wskazać, że w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać w jaki sposób winna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Niemniej nie można pominąć, że wznowienie postępowania zostało w sprawie dokonane z racji podniesienia przez skarżących zarzutu, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, od której skarżący nie wnieśli odwołania. Taki zarzut wymaga precyzyjnego ustalenia charakteru nowych okoliczności i dowodów na dzień 14 stycznia 2005 r., co przy konieczności zachowania zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z natury nie może trwać szybko. Organ nie może też oprzeć się wyłącznie na twierdzeniach strony czy dokumentach przez nią dostarczanych, bo trudno byłoby wówczas mówić o realizacji zasady prawdy obiektywnej.

Reasumując, analiza akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie przez pryzmat zarzutów skargi i w warunkach związania Sądu wyrokiem NSA z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1665/16 doprowadziła Sąd w składzie rozpoznającym skargę do wniosku, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.