Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 312/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi E. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących E. W. i W. W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. W. i W. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2021 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 2021 r.,

nr [..] w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2020 r. A. wystąpiła, na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania inwestycyjnego polegającego na budowie przyłącza kablowego nn-0,4 kV na części działek nr [..]-[..] (obręb [..]) położonych w gminie L. W uzupełnieniu wniosku w dniu 27 listopada 2020 r. inwestor doprecyzował zakres inwestycji wskazując, że jej przedmiotem ma być budowa elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV oraz złącza kablowego nn-0,4 kV dla zasilania obiektu handlowego na działce nr [..] w miejscowości L.

Decyzją z dnia 11 stycznia 2021 r. Wójt Gminy ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy elektroenergetycznej sieci nn-0,4 kV na części działek nr [..]-[..] w miejscowości L., określając w niej warunki i zasady zagospodarowania terenu.

Na skutek rozpoznania odwołania, w którym E. W. i W. W. zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że planowane zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 marca 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że inwestor swój wniosek złożył na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i domagał się ustalenia lokalizacji inwestycji, która przebiegać będzie m.in. przez działkę nr [..] stanowiącą własność odwołujących się, na której znajduje się stacja transformatorowa. Celem tej inwestycji jest zasilanie w energię elektryczną obiektu handlowego oraz stworzenie możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej nowych odbiorców. W ocenie organu, tego rodzaju inwestycja stanowi więc inwestycję celu publicznego, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n, jest nią budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Zdaniem Kolegium, jeżeli wnioskodawca jakim jest podmiot wykonujący zadania przesyłania energii elektroenergetycznej, składa wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie przyłącza kablowego nn - 0,4 kV, które bezspornie jest częścią sieci elektroenergetycznej bo stanowi ciąg przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, to wniosek taki wynika z ww. art. 6 pkt 2 u.g.n. jako definicji zawartej w tym przepisie. Jak wskazał organ odwoławczy, na nieruchomości skarżących zlokalizowany jest transformator jako urządzenie do przetwarzania napięcia i mocy energii elektroenergetycznej i tylko z tego urządzenia można dystrybuować energię elektryczną do poszczególnych odbiorców końcowych. Ponadto wyjaśniono, że wnioskodawca jest przedsiębiorstwem energetycznym, którego zadania i obowiązki określone są w art. 4 i art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 833), i które zajmuje się m.in. przesyłaniem i dystrybucją energii i ma ono obowiązek zapewnić wszystkim odbiorcom świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji energii na podstawie umów o ich świadczenie. Operator systemu przesyłowego jest też odpowiedzialny za ruch sieciowy w systemie przesyłowym energetycznym, zapewnia bezpieczeństwa systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci przesyłowej w tym połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi. Wnioskodawca ma więc obowiązek zapewnić energię elektryczną dla wszystkich odbiorców końcowych także przez rozbudowę sieci, w tym sieci od transformatora do odbiorców niezależnie od żądań i postulatów stron postępowania, w tym właściciela nieruchomości, na której zlokalizowany jest transformator. Obowiązki powyższe nie mogą być więc ograniczane w sposób dowolny i sprzeczny z przepisami ustawy przez odwołujących się. Problem ewentualnego korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo energetyczne w tym przypadku wyniknie dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i może być rozwiązany np. w ustanowieniu służebności przesyłu.

Niezasadne są więc zarzuty proceduralne odwołania, gdyż wynikają one z błędnego przyjęcia przez strony, iż przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Co do pozostałych zarzutów Kolegium wskazało, że organ I instancji zawiadomił strony, w tym odwołujących się oraz wnioskodawcę o wszczęciu postępowania oraz ogłosił o wszczęciu obwieszczeniem. Strony mogły też zapoznać się z dokumentacją w siedzibie organu. Natomiast sama decyzja została przesłana stronom oraz została ujęta w stosownym obwieszczeniu Wójta dla innych zainteresowanych. Kolegium nie stwierdziło, aby brak zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym miał wpływ na zasadność i prawidłowość zaskarżonej decyzji, gdyż w odwołaniu strony nie uzasadniają, aby ta okoliczność wpływała na wynik rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Skoro strony otrzymały decyzję to miały pełną wiedzę o jej wydaniu i rozstrzygnięciu sprawy i mogły ją zaskarżyć, z czego skorzystano.

W skardze E. W. i W.W. domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1. art. 2 pkt 5 i art. 50 do art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że w każdym wypadku złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo zajmujące się przesyłem i dystrybucją, o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, planowane zamierzenie inwestycyjne należy traktować jako inwestycje celu publicznego i rozpatrywać taki wniosek w trybie właściwym dla zamierzeń o znaczeniu lokalnym, czy ponadlokalnym,

2. art. 7, art. 80, art 107 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, celem załatwienia sprawy oraz naruszeniu zobowiązania, by w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, wskazując w decyzji administracyjnej przesłanki prawne i faktyczne rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wbrew twierdzeniom Kolegium, nie zmierzają do ograniczenia obowiązków ustawowych czy uprawnień przedsiębiorstwa przesyłowego. Niemniej jednak, nie jest uprawnionym twierdzenie, by w każdym wypadku zgłaszania przez takie przedsiębiorstwo wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie zabudowy i zagospodarowania terenu pod inwestycję, której przedmiotem jest "odcinek sieci elektroenergetycznej" takowa inwestycja miała charakter inwestycji celu publicznego oraz by w każdym wypadku musiał takowy wniosek być rozpoznawany w trybie właściwym dla inwestycji celu publicznego.

Skarżący zwrócili uwagę, że przepisy prawa ustanawiają dwie przesłanki warunkujące uznanie danej inwestycji za inwestycję celu publicznego, tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą zaś jest cel, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko zaś łączne spełnienie tych przesłanek może przesądzić, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, by można było je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 u.p.z.p.

W decyzji Wójt nie określił natomiast przesłanki znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego (powiatowego, wojewódzkiego), czy krajowego - projektowanej inwestycji. Wbrew bowiem treści rozstrzygnięcia, inwestycja nie obejmuje budowy "sieci" elektroenergetycznej, a wyłącznie jeden odcinek linii energetycznej, rozpoczynający się przy stacji transformatorowej, umiejscowionej na nieruchomości skarżący, a kończący się na działce nr [..] należącej do prywatnego odbiorcy. W związku z tym przedmiotowa linia nie jest linią przesyłową energii elektrycznej, mającą przesyłać tę energię do bliżej nieokreślonej grupy odbiorców, lecz stanowi element inwestycji mającej na celu przyłączenie indywidualnego odbiorcy energii elektrycznej. Ponadto, dla kwalifikacji inwestycji nie ma też decydującego znaczenia twierdzenie organu, że wniosek dotyczy "budowy przyłącza kablowego nn-0,4 kV, które bezspornie jest częścią sieci elektroenergetycznej, bo stanowi ciąg przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej". Jak bowiem zauważyli skarżący, choć budowa przewodów i urządzeń służących, m.in. do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, mieści się w katalogu celów publicznych, to jednak nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z tego rodzaju budową służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Wbrew też twierdzeniom Kolegium, dla publicznego charakteru spornej inwestycji decydującego znaczenia nie ma ocena charakteru prawnego ani zakresu działalności gospodarczej podmiotu występującego z wnioskiem. Kluczowe jest oddziaływanie przedsięwzięcia dla społeczności lokalnej czy ponadlokalnej.

Wszystkie zaś okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w I instancji, gdyż wypowiedzenie się na tym etapie postępowania przez organ odwoławczy w powyższych kwestiach narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. Organ II instancji co do zasady w zakresie gromadzenia materiału dowodowego nie ma zastępować bowiem organu I instancji, lecz winien zweryfikować poprawność prowadzenia postępowania dowodowego. W postępowaniu odwoławczym należy także ocenić poprawność wydania decyzji przez organ I instancji i jej zgodność z wymogami przepisu art. 107 k.p.a., a nie na siłę uzupełniać jej argumentację formalną i merytoryczną.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację . W uzasadnieniu stwierdzono, że o publicznym charakterze inwestycji przesadza status wnioskodawcy jako dystrybutora i zarządcy sieciami elektroenergetycznymi, a także jego wniosek, który określa cel publiczny tej inwestycji. Odnośnie zaś zarzutów naruszenia art. 107 § 1 i § 3, art. 7, art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a., to skarżący nie podjęli nawet próby wykazania, w jaki sposób i na jakiej podstawie faktycznej i prawnej to rzekome naruszenie przepisów postępowania miałoby mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli, dokonywanej pod względem zgodności z prawem działań organów administracji publicznej, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 2021 r., którą ustalono Spółce A. warunki i zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznej sieci nn-0,4 kV na części działek nr [..]-[..], obręb [..], w gminie L. Przeprowadzona przez Sąd kontrola powyższych decyzji wykazała, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Z analizy akt sprawy oraz treści uzasadnień kwestionowanych decyzji wynika, że oś sporu pomiędzy skarżącymi a organami koncentruje się wokół oceny rzeczywistego przedmiotu inwestycji objętej wnioskiem – czy jest to sieć czy przyłącze oraz jej kwalifikacji jako inwestycji celu publicznego. Z tego względu, w pierwszej kolejności na organach spoczywał obowiązek ustalenia w sposób niewątpliwy zakresu inwestycji objętej wnioskiem inwestora, albowiem od tego ustalenia zależała dopuszczalność ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnym krokiem powinna być weryfikacja charakteru planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 815), zwanej dalej u.g.n.

Przyznać należy rację skarżącym, że orzekające organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania w sposób pozwalający na niewątpliwe ustalenie przedmiotu planowanego zamierzenia oraz na jednoznaczne wyjaśnienie, czy stanowi ono inwestycję celu publicznego.

Kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki z dnia 3 listopada 2020 r., w którym jako przedmiot inwestycji wskazano budowę przyłącza kablowego nn-0,4 kV dla zasilenia w energię elektryczną obiektu handlowego na działce nr [..], z możliwością przyłączenia do projektowanej sieci elektroenergetycznej nowych odbiorców energii. Jako uzasadnienie charakteru inwestycji wskazano zasilanie w energię elektryczną obiektu handlowego z możliwością przyłączenia do projektowanej sieci elektroenergetycznej nowych odbiorców energii. Do wniosku dołączono warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z dnia 30 maja 2018 r. dla obiektu handlowego, gdzie w zakresie prac niezbędnych do realizacji przyłączenia wskazano wybudowanie przyłącza kablowego zasilonego z istniejącej sieci transformatorowej do szafki pomiarowej [..] umiejscowionej w linii płotu według projektu. Do wniosku dołączono również mapę z naniesionym przebiegiem inwestycji oraz jej elementami składowymi.

Następnie, pierwotny wniosek został w dniu 27 listopada 2021 r. uzupełniony przez inwestora poprzez wskazanie, że inwestycja polegać będzie na budowie elektroenergetycznej sieci nn-0,4 kV. W ramach opisu planowanego przedsięwzięcia wskazano, że jest to budowa elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV oraz złącza kablowego nn-0,4 kV dla zasilania obiektu handlowego na działce nr [..] w miejscowości L., gmina L. Uzasadnienie wniosku, warunki przyłączenia oraz przebieg i projektowane urządzenia uwidocznione na mapie pozostały bez zmian. Inwestor jednocześnie nie przedłożył żadnej nowej dokumentacji w tym zakresie.

W świetle tych okoliczności, punktem wyjścia rozważań w sprawie powinien być przepis art. 50 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a u.p.z.p. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie miejscowego planu, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy, teren spornej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem co do zasady ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego było w tym wypadku możliwe.

Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. zawiera wyłączenia spod obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. I tak, zgodnie w wolą ustawodawcy, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Natomiast, w myśl art. 50 ust. 2a u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Treść powyższych przepisów wymaga odniesienia się do regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, która w art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a stanowi, że nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe iż 1 kV. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a Prawa budowlanego, takiego pozwolenia nie wymaga również budowa przyłączy elektroenergetycznych.

W świetle powyższych przepisów zasadniczo zarówno budowa przyłączy, jak i sieci energetycznej, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie również decyzji o lokalizacji inwestycji publicznego, jak stanowi art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Jednak ze względu na dyspozycję art. 50 ust. 2a u.p.z.p. inna jest sytuacja w przypadku budowy sieci elektroenergetycznej, która pomimo zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie została wykluczona z możliwości ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wobec tego, istniała potrzeba stanowczego ustalenia czy przedmiotem wniosku inwestora jest budowa sieci czy przyłącza, albowiem ma to fundamentalne znaczenie dla prawidłowego toku postępowania.

Tymczasem w niniejszej sprawie pomimo różnic w ujęciu przedmiotu inwestycji w pierwotnym wniosku oraz w jego uzupełnieniu żaden z organów nie wyjaśnił i nie rozważył, co dokładnie planuje wykonać inwestor i czy wykonane urządzenia faktycznie będą umożliwiać przyłączenie do sieci innych odbiorców niż obiekt handlowy na działce nr [..] w celu zaopatrzenia ich w energię elektryczną. Inwestor w pierwotnym wniosku wskazał jako przedmiot inwestycji budowę przyłącza kablowego, zaś w jego uzupełnieniu podał, że inwestycja obejmuje budowę elektroenergetycznej linii kablowej oraz złącza kablowego przy niezmienionych warunkach przyłączenia i mapie przedstawiającej przebieg inwestycji oraz wykonane w jej ramach urządzenia. W związku z tym, w pierwszej kolejności konieczne było określenie przedmiotu postępowania, albowiem te ustalenia rzutują następnie na tryb procedowania organów i przesłanki uprawniające do wydania konkretnej decyzji – w tym wypadku o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 716), siecią są instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. W myśl § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U z. 2007 r. Nr 93, poz. 623 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, miejscem przyłączenia jest punkt w sieci, w którym przyłącze łączy się z siecią. Natomiast według § 2 pkt 15 rozporządzenia przyłącze to odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, dostosowany do mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Przyłącze to zatem coś, służy do połączenia. Jest to zatem taki odcinek lub element sieci, który służy li tylko połączeniu urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu będącego osobą fizyczną lub prawną z sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Przyłącze to tylko złącze z zabezpieczeniami i wyłącznikiem głównym, albo także większa część (odcinek) instalacji tworzącej sieć przedsiębiorstwa, służącej doprowadzeniu odpowiedniego zasilania, zakończonej złączem wraz z zabezpieczeniami i wyłącznikiem głównym. Przyłącze nie obejmuje tych linii kablowych, które stanowią odcinek sieci elektroenergetycznej. Istotne jest więc określenie, w którym miejscu "kończy się przyłącze" a "zaczyna sieć". Miejsce przyłączenia, o którym mówi rozporządzenie dla konkretnej inwestycji może być w różnym miejscu. Nie ma więc znaczenia sama długość projektowanej inwestycji a przyjęte rozwiązanie techniczne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dni 22 lutego 2018 r., II SA/Po 1111/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro ustawodawca wyraźnie rozróżnia pojęcia "sieć" i "przyłącze" elektroenergetyczne organy rozpoznające wniosek inwestora, na tle którego pojawiły się, jak w niniejszej sprawie, wątpliwości co do przedmiotu inwestycji, powinny uzyskać od inwestora uszczegółowienie tego przedmiotu, w oparciu o przedłożoną przez niego dokumentację, w tym techniczną, spełniającą wymagania art. 52 ust. 2 u.p.z.p., która uwiarygodniłaby jego twierdzenia. Niedopuszczalne jest posługiwanie się wskazanymi wyżej pojęciami zamiennie, z czym mamy do czynienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ze względu na odmienne uwarunkowania realizacji sieci i przyłączy na gruncie u.p.z.p.

Dopiero niewątpliwe ustalenie przedmiotu inwestycji umożliwiać będzie ustalenie, czy możliwe jest procedowanie według przepisów właściwych dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli natomiast tryb lokalizacyjny byłby właściwy to wówczas zaktualizuje się potrzeba zweryfikowania charakteru inwestycji jako inwestycji celu publicznego.

Dyspozycja art. 50 ust. 1 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, że kluczową przesłanką dla orzekania w trybie art. 50 u.p.z.p. jest ustalenie, że w danej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Definicję tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., który przewiduje, że chodzi o działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym i wojewódzkim), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. wymienia wśród celów publicznych budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W rozpoznawanej sprawie inwestycja ma na celu zaopatrzenie w energię elektryczną wskazanego obiektu handlowego na działce nr [..], z zadeklarowaną przez inwestora możliwością podłączenia jeszcze innych odbiorców energii. Wobec tego uznać należy, że zalicza się ona do katalogu inwestycji, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Wątpliwości budzi natomiast, czy inwestycja ta spełnia przesłankę z art. 2 ust. 5 u.p.z.p., czyli, że ma znaczenie co najmniej lokalne, które determinuje możliwość zaliczenia danej inwestycji do przedsięwzięć będących inwestycjami celu publicznego. Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wymaga dla zaliczenia inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego, aby miała ona co najmniej znaczenie lokalne lub ponadlokalne. Inwestycji można przypisać takie znaczenie, gdy ma ona realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II OSK 989/07, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym.

Dokonując więc kwalifikacji inwestycji, jako mającej realizować cel publiczny, nie można kierować się wyłącznie treścią art. 6 u.g.n. i zawartym w niej katalogiem, albowiem o tym, czy mamy do czynienia z celem publicznym w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona – stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. – w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w wart. 6 u.g.n. Twierdzenie, opierające się na art. 2 pkt 5 u.p.z.p., że każda budowa sieci stanowi realizację inwestycji celu publicznego, ponieważ odpowiada celowi wymienionemu w art. 6 u.g.n. (który za cel publiczny uznaje utrzymanie i budowę ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej) nie uwzględnia drugiej przesłanki niezbędnej do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, tj. możliwości przypisania inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) i ponadlokalnego (powiatowego, wojewódzkiego i krajowego). Jedynie łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi warunkujące zaliczenie do inwestycji celu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 461/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminnie, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celom publicznym – interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397 – 398).

Tymczasem, w rozważanym wypadku organy przyjęły, że mamy do czynienia z inwestycją zmierzającą do zaopatrzenia obiektu handlowego w energię elektryczną, z możliwością przyłączenia kolejnych odbiorców, realizowaną przez przedsiębiorstwo energetyczne, w związku z czym stanowi inwestycję celu publicznego.

Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie nie dawał podstaw do poczynienia takich wniosków. W pierwotnym wniosku inwestor określił przedmiot inwestycji jako przyłącze kablowe, zaś w jego uzupełnieniu wskazał już na budowę sieci elektroenergetycznej, przy niezmienionej dokumentacji określającej warunki przyłączenia oraz obrazującej przebieg inwestycji i wykonywane w jej ramach urządzenia. Jak już natomiast wskazano, warunki przyłączenia z dnia 30 maja 2018 r. obejmują wybudowanie przyłącza kablowego do obiektu handlowego zasilanego z istniejącej stacji transformatorowej do szafki pomiarowej, o określonym numerze, umiejscowionej w linii płotu według projektu. Przedłożona wraz z pierwotnym wnioskiem, i niezmieniana w toku postępowania, mapa przedstawiająca teren objęty inwestycją oraz planowany sposób zagospodarowania terenu ujawnia, że aktualnym na datę wniesienia wniosku zamiarem inwestora było wykonanie linii kablowej począwszy od stacji transformatorowej usytuowanej na działce nr [..] do działki sąsiedniej nr [..], gdzie zakończy swój bieg i wykonanie złącza. Z mapy wynika, że na tym etapie inwestycji przewidziano jedno złącze wyłącznie na działce nr [..], służące w przyszłości przyłączeniu obiektu handlowego. Taka dokumentacja, zdaniem Sądu, przeczy deklaracjom inwestora zawartym zarówno we wniosku, jak i w jego uzupełnieniu, że celem inwestycji - oprócz zasilania obiektu handlowego w energię elektryczną, jest również przyłączenie do projektowanej sieci elektroenergetycznej nowych odbiorców energii. Mapa oraz warunki przyłączenia ujawniają, że planowana inwestycja ma polegać na wybudowaniu linii kablowej od transformatora na działce nr [..] do złącza na działce nr [..]. Z przedłożonej mapy nie wynika, aby na żadnym innym odcinku linii inwestor planował punkt włączenia innych odbiorców, niż obiekt handlowy, do linii kablowej. Oznaczenia w trzech punktach na mapie dotyczą złącza na działce nr [..], parametrów kabla i rury osłonowej. To podważa wyartykułowaną we wniosku możliwość podłączenia innych odbiorców do projektowanej inwestycji. Na tym etapie nic tego nie potwierdza, co nie wyklucza takiej hipotetycznej możliwości, którą jednak należało zweryfikować u wnioskodawcy pod katem możliwości technicznych.

Dlatego też tak istotne było w sprawie ustalenie charakteru inwestycji (przyłącze czy sieć) oraz tego, czy zaprojektowane urządzenie będzie technicznie umożliwiało dokonanie dalszych przyłączeń, jak zadeklarował to inwestor. To zaś pozwoliłoby na stwierdzenie, czy inwestycja podlega reżimowi decyzji lokalizacyjnej zarówno ze względu na swój przedmiot niepodlegający wyłączeniu z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., jak i publiczny charakter. Jeżeli bowiem wykonane urządzenia będą służyć wyłącznie interesom inwestora, umożliwiając zasilenie w energię tylko budynku handlowego na działce nr [..], to nie sposób mówić o inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a co za tym idzie nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, nienależnie od tego, że jest to inwestycja umożliwiająca przesyłanie energii elektrycznej.

Takich jednak ustaleń nie poczynił ani Wójt, ani Kolegium. Organy te oparły bowiem swoją kwalifikację na twierdzeniach inwestora, nie weryfikując ich z przedłożoną dokumentacją i błędnie zakładając, że każdy wniosek przedsiębiorstwa energetycznego dotyczący urządzeń przesyłających energię elektryczną, odnosi się do inwestycji celu publicznego, niezależnie od faktycznych możliwości projektowanych urządzeń. Nie wyjaśniono więc przedmiotu inwestycji, ani nie wykazano, że spełnia ona łącznie przesłanki uznania ją za inwestycję celu publicznego, tj. nie tylko należy do katalogu, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., ale też ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Co więcej, decyzje organów zostały wydane, mimo iż same organy nie stosowały jednolitej terminologii w odniesieniu do spornej inwestycji. W swojej decyzji Kolegium bowiem rozważając publiczny charakter zamierzenia stwierdziło, że "jeżeli wnioskodawca, jakim jest podmiot wykonujący zadania przesyłania energii elektroenergetycznej, składa wniosek o ustalenie polegający na budowie przyłącza kablowego - 0,4 kV, które bezspornie jest częścią sieci [...]". Tymczasem, jak wynika z sentencji decyzji organu I instancji, przedmiotem postępowania była budowa sieci elektroenergetycznej. Nie jest więc jasne, jakiej kwalifikacji dokonał organ odwoławczy, natomiast przytoczone rozważania w kwestii publicznego charakteru odnoszące się do przyłącza, a nie sieci, wskazują na kwalifikację odmienną niż będąca podstawą decyzji organu I instancji.

Uchybienia proceduralne organów w powyższym zakresie, stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mają, w ocenie Sądu, istotny charakter. Organy bowiem nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, w szczególności rzeczywistego zamiaru inwestora, który mógł zostać ustalony przez wezwanie inwestora do sprecyzowania żądania, w tym poprzez uwidocznienie na mapie projektowanych elementów sieci, jeśli to jej realizacja jest objęta zamiarem inwestora.

Przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie pozwoliłoby na ustalenie, czy zamiarem inwestora jest budowa przyłącza do sieci, co oznaczałoby brak wymogu uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast w przypadku ustalenia, że wolą Spółki jest budowa sieci elektroenergetycznej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, konieczne będzie ustalenie, czy owa sieć stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., co jednak wymaga zebrania dowodów i dokonania ustaleń faktycznych, a nie tylko uwzględnienia deklaracji inwestora. Należy bowiem zauważyć, że wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 395-396, także wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., II OSK 520/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy w obecnym kształcie nie pozwalał na jednoznaczne przesądzenie co jest przedmiotem inwestycji (sieć czy przyłącze) oraz jaki ma ona charakter (prywatny czy publiczny). Od tych ustaleń zależy zaś ocena, czy organy przyjęły prawidłowy tok postępowania w sprawie wnioskowanej budowy. Powyższe oznacza więc, że ze względu na braki w postępowaniu wyjaśniającym wydane w sprawie decyzje, których podstawę stanowi art. 50 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p., są przedwczesne.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia dokonanej przez Sąd oceny prawnej. W szczególności konieczne będzie jednoznaczne ustalenie, czy wnioskowana inwestycja dotyczy budowy przyłącza kablowego czy też sieci elektroenergetycznej, a w przypadku uznania, że tryb lokalizacyjny jest właściwy dla planowanego zamierzenia, konieczne jest rozważenie jego lokalnego lub ponadlokalnego charakteru, gdyż dla uznania budowy za inwestycję celu publicznego nie jest wystarczające odwołanie się wyłącznie do katalogu zawartego w art. 6 u.g.n.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot kwoty 980 zł, na którą składa się wpis sądowy od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie zgłosili skarżący, a żadna z pozostałych stron postępowania nie sprzeciwiła się temu żądaniu w wyznaczonym terminie.