Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 13/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 36, art. 37, art. 12 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 §1, § 1a, § 1b, § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi T. K. na przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności budowy oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 10 stycznia 2017 r. T. K. reprezentowany przez r. pr. G. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Inspektor Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynków usytuowanych na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w K.. Skarżący zażądał:

1. zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie,

2. stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,

3. stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie – przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.)

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy kosztów postępowania w kwocie 597 zł (wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł, koszty wpisu – 100 zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł).

Skarżący podniósł, że Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dopuścił się naruszenia art. 35 § 1 i art. 12 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że T. K. podaniem z dnia 6 kwietnia 2016 r. zażądał podjęcia przez PINB działań naprawczych w przedmiotowej sprawie. Dopiero w dniu 7 lipca 2016 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Następnie w dniu 14 lipca 2016 r. PINB wydał postanowienie zobowiązujące L. O. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, wyznaczając jej odległy termin na ich dostarczenie – 31 października 2016 r. Skarżący podał, że po upływie kolejnych miesięcy pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. PINB wskazał inwestorce kolejny odległy termin na dostarczenie dokumentów – do 28 lutego 2017r. Wskazano, że pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. PINB zawiadomił o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał enigmatyczny termin 30 dni od dnia otrzymania dokumentów nakazanych wezwaniem z dnia 5 grudnia 2016 r. Zdaniem skarżącego wyznaczenie w taki sposób kolejnego terminu załatwienia sprawy nie ma żadnego uzasadnienia, albowiem nie dojdzie do zakończenia postępowania w sytuacji, gdy zobowiązania nie dostarczy kolejny raz żądanych dokumentów.

Podkreślono, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania polega na nieefektywnym wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Zdaniem strony skarżącej z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem choć formalnie PINB nie jest bezczynny, to jednak prowadzi postępowania w sposób nieefektywny (brak prawidłowej decyzji) poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywaniu czynności pozornych. Ponadto wskazano, że organ choć 6 lipca 2016 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu to do dnia wniesienia skargi go nie zakończył, a nadto w zawiadomieniu tym nie poinformował skarżącego, w jakim trybie, w oparciu o jakie przepisy, będzie prowadzone postępowanie naprawcze. Skarżący zarzucił organowi też, że wskazywanie przez niego kolejnych terminów załatwienia sprawy nie budzi zaufania do organu. Reasumując skarżący wskazał, że z przewlekłym prowadzenia przez PINB mamy do czynienia już ponad 9 miesięcy. Skarżący podał, że przed wniesieniem skargi wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia, lecz ten odmówił wyznaczenia PINB terminu załatwienia sprawy.

W odpowiedzi PINB wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że podejmował czynności mające na celu zebranie niezbędnego materiału dowodowego w sprawie. Zaznaczył, że po złożeniu przez T. K. pisma z dnia 6 kwietnia 2016 r. z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy budynków usytuowanych na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w K. , PINB w dniu 8 kwietnia 2016 r. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowych działek. Następnie w dniu 28 kwietnia 2016 r. zawiadomił o terminie przeprowadzenia kontroli wyznaczonej na dzień 10 maja 2016 r. W jej trakcie ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 70-tych XX wieku. Organ chcąc ustalić, czy ów budynek został wybudowany legalnie skierował: w dniu 10 maja 2016 r. pismo do Starosty [...], wezwanie z dnia 23 maja 2016 r. do T. K., pismo z dnia 13 czerwca 2016 r. do Urzędu Miasta i Gminy w Z., wezwanie z dnia 23 czerwca 2016 r. do W. P.. Nadto w dniach 6 i 17 czerwca 2016 r. przesłuchał świadków: T. K., S. P. i H. P.. PNB wskazał, iż pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. zawiadomił o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia – do dnia 29 lipca 2016 r. W dniu 1 lipca organ odebrał zeznania od W. P. na okoliczność budowy przedmiotowego budynku. Następnie pismem z dnia 6 lipca 2016 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku. PINB podał, że kolejno postanowieniem z dnia 14 lipca 2016 r. zobowiązał L. O. do dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu w terminie do 31 października 2016 r. Organ zaznaczył, że w dniu 9 listopada 2016 r. zobowiązana przedłożyła dokumenty, o których mowa w ww. postanowieniu. PINB podkreślił, że po analizie przedłożonych przez L. O. dokumentów stwierdził ich nieścisłość i braki i uznał, że nie zawierają informacji przez organ oczekiwanych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. wezwał L. O. do uzupełnienia dokumentów w terminie do 28 lutego 2017 r. Jednocześnie w dniu 7 grudnia 2016 r. zawiadomił strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie, wskazując nowy termin jej załatwienia – 30 dni od daty otrzymania dokumentów, o których mowa w wezwaniu. Zdaniem PINB nie doszło w niniejszej sprawie do zbagatelizowania kwestii zgłaszanej przez skarżącego, albowiem organ wszczął postępowanie, dokonywał czynności procesowych i konsekwentnie podejmował działania mające na celu zebranie materiału w sprawie, a działania te nie były zbędne. Nie sposób więc, zdaniem organu, uznać, że jest bezczynny, dlatego PINB o uznanie skargi za niezasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że strona skarżąca, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wyczerpała obligatoryjny tryb do wniesienia skargi poprzez uprzednie wniesienie – pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. - do organu II instancji zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego ( art. 37 § 1 K.p.a. ).

Stwierdzić należy, iż T. K. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez PINB przedmiotowego postępowania administracyjnego w zakresie legalności budowy budynków usytuowanych na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w K..

Zważywszy, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji nadzoru budowlanego rozróżnienia wymaga pojęcie przewlekłości postępowania i bezczynności organu. W pełni podzielić trzeba stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym nowelizacja ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu z dniem 11 kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności" poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 8 i art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu, dochowanie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy względnie aktów staranności przewidzianych art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r., III SAB/Po 9/16, dostępny – j.w.). Reasumując, bezczynność organu ma zatem miejsce wtedy, gdy organ nie podejmuje w prawnie nakazanym terminie żadnych czynności, lub po przeprowadzeniu postępowania nie kończy go wydaniem stosownego aktu czy podjęciem określonej czynności.

Z kolei przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69–70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępny – j.w.).

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia zatem wymaga to, czy w dacie wniesienia skargi istniała zarzucana organowi przewlekłość w prowadzeniu postępowania, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Oceniając powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W przypadku niezałatwienia sprawy w powyższym terminie organ jest zobowiązany zawiadomić o tym strony wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy – art. 36 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie administracyjne w przewlekły sposób.

Zważyć należy, że przedmiotem postępowania, w którym skarżący upatruje przewlekłości organu nadzoru budowlanego jest kwestia legalności budynku mieszkalno-gospodarczego posadowionego - jak ustalił w toku postępowania PINB – w warunkach samowoli budowlanej w roku 1980 (data zakończenia budowy), na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w K..

Co istotne, powyższe okoliczności możliwe były do ustalenia dopiero wskutek szeregu czynności materialnych i procesowych organu nadzoru budowlanego, które poprzedziły wydanie w dniu 14 lipca 2016 r. postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: P.b.), którym zobowiązano L. O. – aktualną właścicielkę przedmiotowej nieruchomości do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w terminie do dnia 31 października 2016 r.

Pełnomocnik skarżącego przedstawiając w skardze wybiórczo przebieg postępowania przed PINB, zdaje się nie dostrzegać, że na skutek jego interwencji – pisma z dnia 6 kwietnia 2016 r. (wpływ do organu 7.04.2016 r.) PINB kolejno przeprowadził następujące niezbędne czynności. W dniu 8 kwietnia 2016 r., a więc następnego dnia, zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o wypisy z ewidencji gruntów dla działek nr [...] i [...]. Po ich uzyskaniu, w dniu 28 kwietnia 2016 r. na podstawie art. 81 ust. 1 i 4 w zw. z art. 81c ust. 1, art. 84 ust. 1 P.b. zawiadomił L. O. (informując o tym również pełnomocnika skarżącego) o kontroli wyznaczonej na dzień 10 maja 2016 r. godz. 10:00, która miała na celu sprawdzenie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego na działce nr [...]. Zawiadomienia doręczono w dniu 29 kwietnia 2016 r.

Kontrola przeprowadzona w dniu 10 maja 2016 r. pozwoliła PINB ustalić, że budynek mieszkalny w granicy z działkami nr [...] i [...] został wybudowany w latach 70-tych XX wieku przez Państwo P. – dziadków S. P., od którego L. O. w 2013 r. kupiła zabudowaną nieruchomość nr [...]. W związku z powyższym, zważywszy, że L. O. nie przedłożyła żadnych dokumentów na potwierdzenie legalności przedmiotowego budynku, przedstawiając jedynie akt notarialny zakupu nieruchomości, tego samego dnia (10.05.2016 r.) PINB zwrócił się do Starosty [...] jako organu administracji architektoniczno-budowlanej o informację, czy w latach 70-tych XX wieku właściciele przedmiotowej działki Państwo P. występowali o pozwolenie na jego budowę.

W dniu 11 maja 2016 r. PINB otrzymał oświadczenie H. P. z dnia 10 maja 2016 r., w którym wskazał on, że w latach 70-tych XX w. jego ojciec F. P. wybudował przedmiotowy budynek jako mieszkalno-gospodarczy, a składający oświadczenie wraz z rodziną mieszkał w nim w latach 90-tych. Wyjaśnił, że w 2007 r. nieruchomość darował synowi S. P., który w 2013 r. sprzedał część mieszkalną budynku wraz z działką i droga dojazdową L. O..

Tego samego dnia (11.05.2016 r.) do organu wpłynęło żądanie pełnomocnika skarżącego do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka – T. K.. W odpowiedzi PINB pismem z dnia 23 maja 2016 r. na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. wezwał skarżącego do udzielenia pisemnej informacji: 1) o okolicznościach nabycia działki nr [...] w K., 2) o okresie budowy budynku mieszkalno-gospodarczego w granicy jego działki i kto go budował, 3) o podanie świadków mogących potwierdzić te informacje. Wezwanie to doręczono T. K. 31 maja 2016 r.

W tym samym dniu (31.05.2016 r.) PINB uzyskał od Starosty pisemną informację o braku w rejestrach tegoż organu pozwoleń na budowę z lat 70-tych z Miasta i Gminy Z..

W dniu 6 czerwca 2016 r. PINB, nie mając jak dotąd dokonanych ustaleń w zakresie legalności przedmiotowej budowy, przesłuchał w charakterze świadka T. K.. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowy budynek jako gospodarczy został wybudowany w 1980 r. przez W. P. – syna właściciela gospodarstwa – F. P.. Do budynku (z tyłu) dobudowana wiata na sprzęt. Jak wskazał, w części gospodarczej budynku był warsztat, w którym W. P. naprawiał sprzęt chłodniczy. Skarżący podał aktualny adres zamieszkania W. P. oraz oświadczył, że nie wyraża zgody na okna w ścianie granicznej (nawet na luksfery). Ponadto przedłożył akt notarialny – umowę zakupu działki nr [...] w K..

Mając na względzie informację uzyskaną od Starosty [...], PINB w dniu 13 czerwca 2016 r. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy w Z. o podanie, czy w latach 70-tych właściciel działki nr [...] w K. – F. P. występował o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku. Pismo to doręczono adresatowi w dniu 14 czerwca 2016 r.

W dniu 15 czerwca 2016 r. pracownik PINB sporządził notatkę służbową na okoliczność uzyskania w tym dniu telefonicznej informacji z Urzędu Miasta i Gminy w Z. o braku w ich zasobie pozwoleń na budowę z okresu lat 70-tych XX w. Podano, że sam rejestr pozwoleń na budowę od 1980 r. został przekazany do Urzędu Rejonowego w K.. Informacje te zostały następnie potwierdzone w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 23 czerwca 2016 r.

Następnie, po upływie zaledwie dwóch dni od poprzednich czynności, PINB przeprowadził czynności dowodowe – przesłuchanie świadków S. P. i H. P.. S. P. zeznał, że był właścicielem budynku od 2007 r. Budynek ten został wybudowany w latach 70-tych i 80-tych przez F. P. z zamiarem użytkowania jako część mieszkalna. Świadek wskazał, że budynek był budowany jako mieszkanie dla dziadków tzw. wycug: kuchnia, pokój i część gospodarcza. Z kolej wedle zeznań H. P. (ojca S. P.) w latach 80-tych i 90-tych zawsze ktoś pomieszkiwał w przedmiotowym budynku. Podał, że budynek sprzedał jako mieszkanie, które następnie wyremontowała L. O..

Kolejno, pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. PINB wezwał do osobistego stawiennictwa w charakterze świadka w dniu 1 lipca 2016 r. W. P..

Następnie w dniu 27 czerwca 2016 r. PINB na podstawie art. 36 § 1 i 2 K.p.a. zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin jej załatwienia – do dnia 29 lipca 2016 r. Organ wskazał, że zawiłość w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz związana z tym konieczność dokonania licznych czynności postępowania dowodowego nie pozwoliły na załatwienie sprawy w dotychczasowym terminie.

Sąd pragnie w tym miejscu wskazać, że choć do tego czasu PINB sukcesywnie, bez niepotrzebnej zwłoki, podejmował niezbędne kroki w celu ustalenia, w jakich okolicznościach (czy na podstawie pozwolenia na budowę, w jakim okresie i w jakim charakterze) powstał przedmiotowy budynek, faktycznie ustaleń takich w sposób bezsporny nie poczynił. W związku z tym nie można uznać, że po pierwsze nieuzasadnione było przedłużenie dotychczas prowadzonego postępowania, jaki dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego.

W dniu 29 czerwca 2016 r. udzielając organowi wyższego stopnia wyjaśnień w związku z zażaleniem T. K. na bezczynność, PINB wskazał, że ze względu na to, że sprawa wymaga ustalenia poprzedników prawnych oraz zdobycia informacji co do prowadzonych robót budowlanych związanych z budową obiektów usytuowanych przy granicy z działką T. K. organ zawiadomił strony – zgodnie z art. 36 K.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazał nowy termin jej załatwienia – do 29 lipca 2016 r. PINB zapewnił, że sprawa prowadzona jest bez zbędnej zwłoki, a czas jej prowadzenia wynika z zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego i koniecznością dokonywania licznych czynności procesowych.

Sąd pragnie zaznaczyć, że postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) na podstawie art. 37 K.p.a. odmówił wyznaczenia PINB terminu do załatwienia sprawy. Uznał, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie zbagatelizował kwestii zgłoszonej przez skarżącego i gromadził materiał dowodowy. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że choć PINB nie zawiadomił o wszczęciu postępowania to w istocie postępowanie zostało wszczęte, ponieważ prowadził konsekwentnie czynności procesowe zmierzające do zebrania materiału w sprawie, a działania te nie były zbędne.

Sąd stanowisko WWINB w tym względzie, jak już wyżej wskazano podzielił.

Należy zaznaczyć, że trakcie rozpatrywania zażalenia T. K. na bezczynność PINB, organ ten podejmował dalsze czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Otóż w dniu 1 lipca 2016 r. przesłuchano świadka W. P., który wyjaśnił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 70-tych przez jego ojca F. P.. Świadek podał, że od stycznia 1981 r. do końca 1983 r. miał zarejestrowaną działalność gospodarczą w tym budynku jako elektromechanika chłodnicza. Zaznaczył, że w okresie tym użytkował część gospodarczą budynku jako magazyn, natomiast sporadycznie prowadził naprawy sprzętu chłodniczego. Wskazał też, że nie jest w stanie powiedzieć kto i kiedy mieszkał w przedmiotowym budynku, ponieważ odkąd wyprowadził się z K. (1983 r.) nie interesował się nieruchomością. W. P. poinformował też, że jedynym dokumentem, który dotyczy tejże działki, a który posiada to dokumenty z kontroli skarbowej z 9 sierpnia 1983 r.

Wskazać należy, iż po przeprowadzeniu powyższych czynności dowodowych organ, bez zbędnej zwłoki, w dniu 14 lipca 2016 r. wydał na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. postanowienie zobowiązujące L. O. do przedłożenia dokumentów niezbędnych legalizacji samowolnie wybudowanego budynku: 1) zaświadczenia Burmistrza Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, 2) inwentaryzacji budowlanej budynku wraz z oceną stanu technicznego oraz oceną zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w terminie do dnia 31 października 2016 r.

Zważywszy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia oceny, czy w ramach opisywanego postępowania doszło do przewlekłości, Sąd władny jest do zbadania celowości wydania powyższego postanowienia PINB z dnia 14 lipca 2016 r. Koniecznym bowiem jest ustalenie, czy orzeczenie to, jako, że o kolejny okres (do dnia 31 października2016 r.) przedłużało postępowanie, nie było zbędne.

Otóż, mając na względzie, że przedmiotowy obiekt, jak wynika z zebranego do chwili wydania tegoż postanowienia materiału dowodowego powstał pod koniec lat 70-tych XX w., w warunkach samowoli budowlanej, zastosowanie w sprawie znalazły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z 1981 r. Nr 12, poz. 57, z 1983 r. Nr 44, poz. 200 i 201, z 1984 r. Nr 35, poz. 185 i 186, z 1987 r. Nr 21, poz. 124, z 1988 r. Nr 41, poz. 324 oraz z 1990 r. Nr 34, poz. 198), dalej: P.b. z 74’. Przepis art. 103 ust. 2 P.b. stanowi bowiem, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro przepis art. 48 P.b. odnosi się do m.in. budowy obiektu budowlanego obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, a przedmiotowy obiekt został wybudowany przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane (tj. przed 1.01.1995 r.), to zastosowanie w sprawie znajdują przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 74’.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b. z 74’ obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (publ. ONSAiWSA 2014/6/89) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów NSA stwierdził, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 74’ w związku z art. 103 ust. 2 P.b. z 94’ są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W związku z powyższym należy uznać, że w sytuacji, gdy PINB stwierdził, że przedmiotowy budynek zostały wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, w okresie obowiązywania przepisów P.b. z 74’, to jego obowiązkiem było ustalenie, czy jest on zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 74’) oraz w jakim jest w stanie technicznym, w tym czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych (art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 74’). Dlatego, zdaniem Sądu należy stwierdzić, że nie miało cechy zbędności, ani nie służyło nieuzasadnionemu przedłużaniu postępowania prowadzonego przez PINB wydanie powołanego wyżej postanowienia z dnia 14 lipca 2016 r. Nadto Sąd pragnie wskazać, że skarżący będąc niezadowolony z tegoż postanowienia i uznając, że niepotrzebnie zmierza ono przewlekłości postępowania, mógł – stosownie do 81c ust. 3 P.b. wnieść na nie zażalenie.

Sąd pragnie zwrócić uwagę, że L. O. wraz z pismem z dnia 31 października 2016 r. (wpływ do organu 9.11.2016 r.) przedłożyła PINB wymaganą inwentaryzację budowlaną z oceną stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] 2014 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przebudowy z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w K.. Organ zaś stwierdziwszy, że przedłożona przez L. O. decyzja o warunkach zabudowy nie obejmuje budowy przedmiotowego budynku, lecz jego przebudowę i nadbudowę, uprawniony był następnie zawiadomieniem z dnia 7 grudnia 2016 r., na mocy art. 50 § 1 i art. 75 K.p.a., wystosować ponowne wezwanie w tym zakresie. PINB wyjaśnił przy tym, że L. O. powinna w tym celu wystąpić do Burmistrza Z. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W tym miejscu zważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko zarówno na gruncie Prawa budowlanego z 1994’, jak i z 74’, iż nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, dlatego też przed jego zastosowaniem organy winny rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej - Filipowicz, Warszawa 2014, s. 407-410; Komentarz do art. 48 Prawa budowlanego [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2013, Legalis; również: wyrok NSA z dnia13 stycznia 2015 r., II OSK 1410/13, wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., II OSK 1877/13, dostępne j.w.).

W związku z powyższym, skoro przedłożona przez L. O. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] 2014 r. nie dała organowi nadzoru budowlanego odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest istnienie przedmiotowego budynku, uznać należy, że kolejne wezwanie skierowane do właścicielki spornej nieruchomości wystosowane w dniu 5 grudnia 2016 r. nie prowadziło do niepotrzebnej zwłoki w załatwieniu sprawy, a miało na celu ustalenie, czy dopuszczalna jest legalizacja budynku na działce nr [...] w granicy z sąsiednią działką.

W tym też kontekście Sąd widzi okoliczność, do której doszło już po wniesieniu skargi przez T. K., a przed wydaniem niniejszego wyroku, a polegającą na wydaniu przez PINB w dniu 28 lutego 2017 r. – na wniosek L. O. - postanowienia o zawieszeniu niniejszego postępowania legalizacyjnego, do czasu przedłożenia przez wnioskodawczynię decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej samowoli budowlanej.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności jej złożony charakter i konieczność poczynienia niezbędnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, a następnie ustalenia możliwości legalizacji spornego obiektu budowlanego, Sąd nie miał wątpliwości, iż działania PINB nie nosiły cech przewlekłości postępowania.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu nie było podstaw do stwierdzenia, że w dacie wydania niniejszego wyroku postępowanie było prowadzone przez organ przewlekle.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.