Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2087/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 151.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 1-9.
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3138/16 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 27 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Zarządu Województwa Mazowieckiego na rzecz P. W. 1162 (tysiąc sto sześćdziesiąt dwa) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3138/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Politechniki Warszawskiej na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z 27 września 2016 r. nr 29/2016/RF-I-SE.433.1.28.2016.AD w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części przyznanego dofinansowania ze środków Unii Europejskiej.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Politechnika Warszawska, na podstawie umowy o dofinansowanie z 18 sierpnia 2015 r., realizowała projekt "Laboratorium grafenowe LG PW - zaplecze wytwarzania standaryzowanego grafenu płatkowego o określonej funkcjonalności" (nr RPMA.01.01.00-14-003/15), w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (dalej RPO WM).

Zaskarżoną decyzją Zarząd Województwa Mazowieckiego utrzymał w mocy decyzję z 21 lipca 2016 r., zobowiązująca Politechnikę Warszawską do zwrotu kwoty 8065,06 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, wobec naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36b ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm. – dalej jako "p.z.p."). Organ stwierdził, że żądanie w załączniku do SIWZ wykazu podmiotów, którym wykonawca zamierza zlecić podwykonawstwo, wraz z podaniem ich nazw i adresów, było niedopuszczalne, co Zespół kontrolujący Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Projektów Unijnych (MJWPU) uznał za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.07.2006) i na tej podstawie, stosując Taryfikator korekt z 27 maja 2014 r., nałożono korektę finansową w wysokości 5%.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kwota podlegająca zwrotowi stanowi część dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej EFRR) otrzymanego na realizację projektu na podstawie umowy o dofinansowanie nr RPMA.01.01.00-14-003/15 z 18 sierpnia 2015 r. (aneks z 8 grudnia 2015 r.), w wysokości 3 567 336, 55zł. Umowa zobowiązała beneficjenta do stosowania procedur zapewniających ponoszenie wydatków zgodnie z prawem krajowym i unijnym, w szczególności odnoszącym się do zamówień publicznych. Beneficjent w § 13 ust. 1 umowy zobowiązał się do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych w zakresie, w jakim ustawa Prawo zamówień publicznych oraz prawo unijne mają zastosowanie do Beneficjenta i realizowanego projektu, natomiast § 19 ust. 8 umowy zawiera informacje, że naruszenie przepisów w zakresie zamówień publicznych może być podstawą do zastosowania korekt finansowych, zgodnie z tzw. Taryfikatorem, tj. dokumentem pt. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków UE, opracowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (Taryfikator). Kontrola postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w ramach Projektu, przeprowadzona przez MJWPU, wykazała naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36b ust. 1 p.z.p., poprzez żądanie w załączniku do SIWZ wykazu podmiotów, którym wykonawca zamierza zlecić podwykonawstwo. W opinii organu, zamawiający nie był uprawniony do wymagania od wykonawcy podania nazw i adresów podwykonawców na etapie składania oferty. Naruszenie przepisu Prawa zamówień publicznych uznano za nieprawidłowość powodującą 5% korektę finansową, wymierzoną przy zastosowaniu Taryfikatora, w kwocie 8 065,06 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że sporne między stronami jest, w jaki sposób należy interpretować cyt. zapisy zawarte w SIWZ oraz czy stanowią one naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 i art. 36b ust 1 p.z.p. WSA wskazał, że z postanowień umowy o dofinansowanie projektu wynika, że jeżeli zostanie stwierdzone, że beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, to zobowiązuje się do zwrotu tych środków wraz z odsetkami. W § 13 ust. 1 umowy beneficjent zobowiązał się do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych, a § 19 ust. 8 umowy przewiduje, że naruszenie przepisów w sprawie zamówień publicznych, prowadzić może do zastosowania korekt finansowych, które nalicza się zgodnie z dokumentem pt. "Wymierzenie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" (dalej: Taryfikator).

Zdaniem WSA organy orzekające wykazały, że skarżąca wypełniła w całości trzy przesłanki w zakresie wystąpienia nieprawidłowości. Charakter nieprawidłowości został określony w decyzji jako finansowanie z budżetu UE wydatków poniesionych niezgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi, tj. ustawą Prawo zamówień publicznych oraz z naruszeniem umowy o dofinansowanie. Naruszenie przepisów zostało szczegółowo omówione w decyzji wraz z odniesieniem do rozporządzenia nr 1083/2006 i legalnej definicji nieprawidłowości. Organy wzięły pod uwagę również wagę nieprawidłowości oraz fakt, że naruszenia mogłyby wpłynąć na wyniki postępowań i ilość złożonych ofert. Organy wykazały, że skarżąca naruszyła art. 7 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 i art. 36b ust. 1 p.z.p. poprzez postawienie w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) wymagań niezgodnych z ustawą Prawo zamówień publicznych. Zdaniem WSA naruszono cyt. przepisy żądając w treści SIWZ podania danych zawierających nazwę podwykonawcy, jego adres i realizowaną część - w odniesieniu do postępowania na dostawę sprzętów i mebli do laboratorium - jak to wynikało z pkt 6.7. w związku z treścią załącznika 7 do tej specyfikacji. WSA podkreślił, że (obecna) możliwość żądania danych podwykonawców wskazuje na określony cel, gdyż art. 36b ust. 1 p.z.p. stanowi, że zamawiający może żądać wskazania przez wykonawcę części zamówienia, której wykonanie zamierza powierzyć podwykonawcy, lub podania przez wykonawcę nazw (firm) podwykonawców, na których zasoby wykonawca powołuje się na zasadach określonych w art. 26 ust. 2b, w celu wykazania spełniania warunków udziału w postępowaniu, o których mowa w art. 22 ust. 1, a zmiana ustawy wyniknęła z konieczności zapewnienia podwykonawcom lepszej ochrony.

W ocenie WSA, Politechnika Warszawska naruszyła również art. 25 ust. 1 p.z.p. przez zażądanie wykazu podwykonawców, którzy będą brali udział w wykonaniu części zamówienia, z podaniem ich nazwy i adresu oraz zakresu powierzonej do wykonania części zamówienia lub oświadczenia, że zamówienie będzie realizowane bez udziału podwykonawców, gdyż aktualne brzmienie art. 36, 36a i 36b p.z.p. nie uzasadnia żądania podawania danych dotyczących podwykonawców, poza ich nazwą (wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 191/15). WSA podniósł, że organ zasadnie odróżnił udział podwykonawców w postępowaniu jako podmiotów, na których potencjał powołuje się wykonawca, by wykazać, że spełnia warunki udziału w postępowaniu (na podstawie art. 26 ust. 2b p.z.p.), od udziału podwykonawców na podstawie art. 35a ust. 1 p.z.p., wskazanych jako wykonawcy części zamówienia. Zarzut sformułowany przez organ nie dotyczy sytuacji potwierdzenia spełniania warunku udziału w postępowaniu, lecz sytuacji, gdy zamawiający dopuszcza możliwość powierzenia przez wykonawcę wykonania części zamówienia podwykonawcom.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Politechnika Warszawska i zaskarżając to orzeczenie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

A. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.;

2. art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.07.2006)

- przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wskutek działań skarżącej doszło do naruszenia jednej z zasad wynikających z systemu zamówień publicznych Unii Europejskiej (UE), co jest warunkiem koniecznym do wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu prawa UE;

B. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez

i) błąd w ustaleniach faktycznych oraz

ii) zaniechanie odniesienia się do istotnej argumentacji podniesionej przez Skarżącą skardze na decyzje organu II instancji - co uniemożliwia efektywną kontrolę instancyjną wyroku;

2. art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II i I instancji, w wyniku błędnego poparcia stanowiska organu, że skarżąca dopuściła się naruszenia prawa UE skutkującego powstaniem nieprawidłowości.

Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zadanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytania prejudycjalnego o treści: "Czy art. 2 pkt. 7 rozporządzenia 1083/2006 w związku z art. 25 dyrektywy 2004/18 należy interpretować w ten sposób, że organy krajowe odpowiedzialne za zarządzanie środkami pochodzącymi z budżetu UE, mają obowiązek stwierdzić wystąpienie nieprawidłowości w sytuacji, gdy zamawiający umożliwił podanie przez wykonawców w ich ofertach nazw i adresów podwykonawców, którym wykonawcy zamierzają powierzyć realizację części zamówienia?"

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż trafny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 2006.210.25; dalej jako: rozporządzenie Rady (WE) 1083/2006).

2. Podkreślić należy, że w myśl art. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, pojęciom (terminom) zawartym w art. 2 pkt 1-9 tego rozporządzenia przypisuje się określone w tym przepisie znaczenie. Pojęcia te zostały wprost zdefiniowane w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 – na potrzeby tego rozporządzenia i w związku z realizacją jego celów, co jest kluczowe dla przeprowadzenia prawidłowego procesu wykładni zawartych w nim przepisów. Celem rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 jest zaś realizacja polityki spójności gospodarczej i społecznej z wykorzystaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, czemu mają służyć określone w tym rozporządzeniu zasady partnerstwa, programowania, oceny, zarządzania, monitorowania i kontroli (art. 1 akapit czwarty rozporządzenia). Co istotne, celem traktatowym, a więc nadrzędnym także w odniesieniu do omawianego rozporządzenia, jest harmonijny rozwój całej Unii Europejskiej, który ma być osiągnięty poprzez działania służące wzmocnieniu jej spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej (art. 174 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; Dz.U. UE, C 202 z 7.06.2016). Przedstawione wyżej ramy prawne muszą być brane pod uwagę w procesie stosowania prawa w sprawach związanych z wykorzystaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności – co więc oczywiste, także w rozpoznawanej sprawie – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia.

3. Przypomnieć należy, że przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii Europejskiej należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego normatywny kontekst oraz zakładane cele aktu prawnego, którego przepis jest częścią (zob. wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej [TSUE]: Judeţul Neamţ, C‑260/14 i Judeţul Bacău, C‑261/14, EU:C:2016:360, pkt 35; Sodiaal International, C‑383/14, EU:C:2015:541, pkt 20; Yaesu Europe, C‑433/08, EU:C:2009:750, pkt 13; ebookers.com Deutschland, C‑112/11, EU:C:2012:487, pkt 12; Brain Products, C‑219/11, EU:C:2012:742, pkt 13; Utopia, C‑40/14, EU:C:2014:2389, pkt 27).

4. Nie może więc budzić wątpliwości, że w kontrolowanym przez sąd pierwszej instancji postępowaniu, zakończonym decyzją Zarządu Województwa Mazowieckiego z 27 września 2016 r., pojęcia określone art. 2 pkt 1-9 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 winny być prawidłowo interpretowane i stosowane, uwzględniając przytoczone powyżej (pkt 3) dyrektywy interpretacyjne. W tym postępowaniu, mając na uwadze jego przedmiot – zobowiązanie do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich – kluczowe znaczenie ma prawidłowa interpretacja pojęcia "nieprawidłowości", zdefiniowane w art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, jako "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego".

5. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że pojęcie "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 było już przedmiotem wypowiedzi TSUE, także w kontekście krajowego porządku prawnego. W wyroku z 14 lipca 2016 r. (Wrocław – miasto na prawach powiatu, C‑406/14 EU:C:2016:562) TSUE wyjaśnił, że z definicji zawartej w art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia wynika, że naruszenie prawa UE stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu jedynie wtedy, gdy powoduje ono lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku, a więc naruszenie należy uznać za nieprawidłowość, o ile może ono – jako takie – mieć skutki budżetowe (pkt 44).

6. W kontekście wyżej przytoczonego poglądu TSUE, konieczne jest wyjaśnienie, że stwierdzenie okoliczności wystąpienia szkody – także potencjalnej – należy odróżnić od zagadnienia ustalania wymiernej wartości szkody, gdyż nie są to pojęcia tożsame. Jakkolwiek reguły odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę w budżecie ogólnym UE, w związku z wystąpieniem nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, nie przewidują konieczności wykazania konkretnej wielkości szkody w tym budżecie, jednakże nie oznacza to, że ta dla odpowiedzialności tej nie jest istotna okoliczność, czy szkoda w ogóle mogła powstać w związku z naruszeniem konkretnego przepisu prawa.

7. Powyższe zagadnienie (pkt 6) ma znaczenie podstawowe, gdyż warunkiem uznania naruszenia konkretnego przepisu prawa za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, jest ustalenie, że to naruszenie prawa spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody dla ogólnego budżetu. Dopiero ustalenie spełnienia tej przesłanki rodzi wiąże się z odpowiedzialnością beneficjenta pomocy, w tym zwrot przyznanego dofinansowania ze środków Unii Europejskiej.

8. Zauważyć należy, że w postępowaniu dotyczącym zobowiązania do zwrotu przyznanego dofinansowania ze środków UE, nie mają wprost zastosowania cywilnoprawne zasady naprawienia szkody, a w szczególności reguły dowodowe związane z ustaleniem wysokości odszkodowania (w pieniądzu). Jak jednoznacznie stwierdził TSUE w omawianym wyroku z 14 lipca 2016 r. (Wrocław – miasto na prawach powiatu, C‑406/14 EU:C:2016:562, pkt 44), nie trzeba udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych w budżecie ogólnym UE (analogiczny pogląd w wyroku TSUE z 21 grudnia 2011 r., Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10, EU:C:2011:867, pkt 47). Podkreślić jednak trzeba, że w wyroku tym TSUE wyraźnie stwierdził, że uchybienie zasadom udzielania zamówień publicznych stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, o ile nie można wykluczyć, że uchybienie to miało wpływ na budżet UE (pkt 45). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze przedstawiony wyżej rezultat wykładni, stwierdzić należy, że niemające wpływu na budżet UE (odnośnego funduszu) naruszenie przepisów cyt. ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, w tym uchybienie zasadom udzielania zamówień publicznych, nie stanowi nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Powyższa teza jest zbieżna z poglądem wyrażonym przez TSUE w wyroku z 26 maja 2016 r. (Judeţul Neamţ, C‑260/14 i Judeţul Bacău, C‑261/14 EU:C:2016:360, pkt 46), uznającym naruszenie przepisów krajowych w kontekście udzielania zamówienia publicznego, za "nieprawidłowość", pod warunkiem, że naruszenie to spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody dla ogólnego budżetu Unii poprzez obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem (podobnie NSA w wyroku: z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4487/16; ).

9. Dodać należy, że ustalony wyżej wynik wykładni pojęcia "nieprawidłowości" znajduje zastosowanie także w odniesieniu do innych aktów prawnych, które wymagają jednolitej wykładni z uwagi na funkcję gwarantującą dobre zarządzanie funduszami UE i ochronę jej interesów finansowych (Judeţul Neamţ, C‑260/14 i Judeţul Bacău, C‑261/14 EU:C:2016:360, pkt 34), w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r., które uchyliło (z 1 stycznia 2014 r.) rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (zob. art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady [UE] nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006; (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

10. Mając na uwadze kontekst normatywny rozpoznawanej sprawy oraz rezultat wykładni art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne, wadliwie ustalając treść normy prawnej zawartej w art. 2 pkt. 7 tego rozporządzenia. Błędny bowiem uznał WSA, że szkoda – w rozumieniu omawianego przepisu – powstaje "niejako automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem". Przyjmując za punkt wyjścia wskazane założenie, sąd pierwszej instancji pominął istotną część analizowanej normy prawnej, odwołującą się wprost do skutku naruszenia, do czego sąd nie

miał podstaw. Jak już wyżej wyjaśniono, "naruszenie" przepisu prawa wspólnotowego (także prawa krajowego) można uznać za "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, o ile powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

11. Wywiedzenie przez WSA, w procesie wykładni analizowanego przepisu, pozanormatywnej (swoistej) przesłanki "automatycznego" powstania szkody, jest sprzeczne zarówno z językowym znaczeniem przepisu, co szeroko już omówiono, jak i dyrektywami wykładni prawa unijnego – dyrektywą zgodności prawa wtórnego z prawem pierwotnym oraz dyrektywą effet utile, wobec sprzeczności z celami polityki spójności gospodarczej i społecznej z wykorzystaniem funduszy UE, nakładając obowiązek zwrotu tych środków przez beneficjenta pomocy, pomimo braku podstawy prawnej w przepisach UE, jak i niezakwestionowania realizacji projektu zgodnie z zakładany celem.

12. Z tych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie oceni, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie narusza prawa, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie zarzuty skarżącej Politechniki Warszawskiej. WSA oceni także, czy organ wypełnił obowiązek prawidłowego wykazania spełnienia przesłanki wystąpienia szkody – realnej lub potencjalnej – w budżecie Unii Europejskiej.

13. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może być – co do zasady – skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podkreślić także należy, że zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też trafności wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, co starał się wykazać autor skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie.

14. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne określone w tym przepisie, umożliwiając stronom i NSA kontrolę tego rozstrzygnięcia. WSA wprost wskazał, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a. Dokonana wyżej analiza – skutecznie zresztą postawionego – zarzutu skargi kasacyjnej świadczy o tym, że ocena rozstrzygnięcia WSA była w pełni możliwa, wobec spełnienia przez sąd pierwszej instancji wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś zupełnie inną kwestią była ocena zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

15. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji wyroku) uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).