Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4403/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 523/18 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 4403/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018r. sygn. akt III SA/Kr 523/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.K.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił :

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prawo o ruchu drogowym (p.r.d) oraz przepisów art. 49 ust 1 pkt 2 i art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami (u.k.p.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzje wydane na podstawie tych przepisów nie pozwalają organowi (staroście) oraz sądowi administracyjnemu badać podstaw i okoliczności faktycznych przypisania punktów karnych kierowcy, ponieważ nie można w takim przypadku stosować uznania administracyjnego.

2/ naruszenie przepisów postępowania tj.

a) przepisu art. 106 § 3 i § 5 oraz przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie akt sprawy o sygn. [...] oraz akt sprawy o sygn. [...] (prokuratura Rejonowa [...]) oraz wnioskowanych z nich dowodów, a szczególności niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn ich całkowitego pominięcia,

b) przepisu art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z przepisem art. 151 ustawy - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi przez WSA w Krakowie, pomimo naruszeń przepisów postępowania administracyjnego jakiego dopuściły się organy pierwszej i drugiej instancji, tj. przepisów art. 1 ust 1; art. 7; art. 8; art. 10; art. 75; art. art.77; art.80; art. 86 oraz art. 107 § 3 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a) oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

c) przepisu art. 1 § 1 i art. 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie się od wymierzenia sprawiedliwości w sytuacji dopuszczenia się rażącego bezprawia sądu karnego ("skazanie nie tego człowieka, który popełnił wykrocznie", skazanie osoby, która nie popełniła wykroczenia ), w sprawie [...], a w konsekwencji przyjęcie, że organy nie mają kompetencji do przeprowadzenia postępowania dowodowego "w tak szerokim zakresie", gdyż naruszyłoby to przepisy "postępowania administracyjnego" oraz podanie, ze "Organy nie mają żadnej możliwości zastosowania uznania administracyjnego",

d) przepisu art. 11 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 130 ustawy prawo o ruchu drogowym, poprzez nieuwzględnienie skargi przez WSA w Krakowie, pomimo naruszeń przepisów postępowania administracyjnego jakiego dopuściły się organy pierwszej i drugiej instancji, tj. przepisów art. 7; art. 8; art. 10; art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960- Kodeks postępowania administracyjnego, a polegającego na: przyjęciu, że organy pierwszej i drugiej instancji nie mają obowiązku poszukiwania dowodów służących ustaleniu prawdy obiektywnej, zebrania pełnego materiału dowodowego, ponieważ "postępowanie dowodowe ogranicza się w zasadzie do sprawdzenia zgodności stanu ewidencji z treścią wniosku wojewódzkiego komendanta Policji", przyjęciu, że w prowadzonym postępowaniu organy administracyjne związane są treścią "ewidencji" i organ nie może "badać okoliczności dotyczących popełnionych wykroczeń", nie podając żadnych argumentów, które w kontekście wykładni podanych przepisów byłyby przekonujące,

e) przepisu art. 1 § 1 i art. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że skarżący ma jedynie możliwość zwalczania przypisanych mu bezpodstawnie (nawet w przypadku błędnego wyroku karnego) punktów karnych w ewidencji kierowców wyłącznie na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 8) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, choć postępowanie administracyjne o skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy jest autonomicznym postępowaniem, a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje każdemu obywatelowi prawo do niezależnego, bezstronnego i niezawisłego rozpatrzenia każdej sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 18 czerwca 2021 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poinformowano strony, że Przewodniczący skierował sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazano, że każda ze stron ma prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w tym przedmiocie, do pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie pismem z dnia [...].06 2021 r podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie.

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty, zarówno w zakresie naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, okazały się niezasadne.

Mając na uwadze, że istota skargi kasacyjnej dotyczy zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 99 ust.1 pkt 1 ustawy o kierującymi pojazdami w powiązaniu z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, należy w pierwszej kolejności odnieść się do tego zarzutu.

Materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowił obowiązujący w dacie wydania tych rozstrzygnięć art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych użyty w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy P.r.d. zwrot "podlega" wskazuje, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący oraz nie daje organowi uprawnień do jakiejkolwiek uznaniowości w rozstrzyganiu o skutkach naruszenia przez kierowcę przepisów ruchu drogowego. Oznacza to, że osoba kierująca pojazdem, która za naruszenie przepisów związanych z bezpieczeństwem na drogach otrzymała ponad 24 punkty wpisane do wskazanej ewidencji, musiała być, na mocy wówczas obowiązujących przepisów, bezwzględnie skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Takie skierowanie następuje w formie decyzji starosty podejmowanej na wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Tym samym jedynymi przesłankami skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, według wskazanego przepisu było, po pierwsze - posiadanie przez osobę naruszającą przepisy ruchu drogowego uprawnień do kierowania pojazdami, po drugie - przekroczenie przez nią ustalonego limitu punktów wpisanych do ewidencji, o jakim mowa w art. 130 ust. 1 ustawy P.r.d. oraz, po trzecie - złożenie stosownego wniosku przez wskazany organ Policji. Przepisy te jednocześnie zakreślały zakres dowodowy sprawy.

Wskazać trzeba, że nie budziło wątpliwości posiadanie przez skarżącego kasacyjnie uprawnienia do kierowania pojazdami. W sprawie został również złożony wniosek przez właściwy organ Policji. Jak już prawidłowo wykazał Sąd I instancji, organ administracji nie ma odpowiednich narzędzi prawnych do badania zasadności i prawidłowości przyznanych skarżącemu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustaleń w tym zakresie organ dokonuje wyłącznie w oparciu o informację otrzymaną od organu prowadzącego ewidencję (Policji), zawartą we wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem 24 punktów otrzymanych za naruszenia w ruchu drogowym. Powyższe rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę nie daje organom administracji orzekającym w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z powodu przekroczenia liczby punktów karnych, możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie badania prawidłowości dokonanych wpisów, czy też okoliczności będących podstawą tych wpisów. Kwestia wpisu określonej ilości punktów karnych i ich wykreślenia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest dokonywana bowiem w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przed organem policyjnym i, co istotne, wpis do ewidencji podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tego uprawnienia skarżący nie skorzystał.

Mając na względzie poczynione uwagi, za słuszne uznać należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, że Starosta [...] - posiadając stosowną informację organu policji o przekroczeniu przez skarżącego w okresie od [...] lipca 2013r. do [...] marca 2014 r. liczby 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (zawartą we wniosku Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej w [...], działającego z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2015r.) - wydał prawidłową decyzję w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że w dniu 5 stycznia 2011 r. została uchwalona ustawa o kierujących pojazdami, która w art. 99 zawiera między innymi regulację podobną do problematyki, zawartej w przepis art. 114 ust.1 pkt 1 lit b ustawy o ruchu drogowym, a która dopiero w przyszłości miała całkowicie zastąpić art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy o ruchu drogowym, albowiem art.114 ust.1 pkt 1 lit. b obowiązywał nadal tj. do 4 czerwca 2018r.

Z art. 99 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że przekroczenie 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego stanowi podstawę do skierowania na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu (pkt 3 lit. b) oraz kurs reedukacyjny w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego (pkt 4 lit. a). Przekroczenie 24 punktów nie zostało wymienione w pkt 1 jako podstawa do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie może więc być traktowane jako uzasadnione zastrzeżenie co do kwalifikacji kierowcy. Uwzględnić jednak trzeba, że możliwość wydania przez starostę decyzji o skierowaniu na kurs reedukacyjny w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego weszła w życie dopiero z dniem 4 czerwca 2018 r. Również z tym dniem uchylony został art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, co wynika z intertemporalnego przepisu art. 139 pkt 3 tej ustawy.

Oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 4 czerwca 2018 r. skutkiem przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego było skierowanie osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy, lecz w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Po tej dacie rozwiązanie zawarte w art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym zostało zastąpione regulacją z art. 99 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy.

Rozważania te skłaniają do następującej konkluzji.

Po pierwsze, dla wykładni obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy-Prawo o ruchu drogowym nie ma żadnego znaczenia treść normatywna art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż rozwiązania te mają odrębny, samodzielny charakter i nie zachodzi między nimi kolizja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2519/15, pub. centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych).

Po drugie, przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi wystarczającą podstawę prawną do wydania przez starostę decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 67/15, LEX nr 2169832).

Prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że do wydania przez starostę takiej decyzji wystarczające jest powołanie się na regulację z art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, a organ ten związany jest wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji. Oznacza to, że pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 99 ust. 1 pkt 1 i art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, skoro przepisy te w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania, gdyż zaskarżona decyzja administracyjna została wydana [...] marca 2018 r., a więc przed dniem 4 czerwca 2018 r., kiedy zaczął obowiązywać art.99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami.

Powyższe implikuje bezzasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 oraz przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) poprzez pominięcie dowodu z akt sprawy o sygn. [...] oraz akt sprawy o sygn. [...] (prokuratura Rejonowa [...]). Jak wspomniano wcześniej, wobec jednoznacznego brzmienia art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym i związania organu wskazaną we wniosku Komendanta Policji przypisaną kierowcy ilością punktów bez znaczenia dla oceny sprawy badanej przez Sąd byłoby przeprowadzenie dowodu z akt innej sprawy, jeżeli jedynym celem tego badania byłoby ustalenie zasadności wpisu punktów do ewidencji. Skoro, jak również wskazano to wcześniej, wpis punktów następuje w odrębnym postępowaniu, i istnieje możliwość kontroli zasadności wpisu przed sądem administracyjnym, to dopóki zasadność wpisu nie została skutecznie zakwestionowana w tymże postępowaniu, wiąże ona organ właściwy w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie ustaleń przed sądem powszechnym w sprawie o wykroczenie.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisu art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 ust 1; art. 7; art. 8; art. 10; art. 75; art. art.77; art.80; art. 86 oraz art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a , art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz art. 1 § 1 i art. 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a.. zarówno bowiem organy administracji, jak i sąd administracyjny nie mają uprawnień do badania postępowań karnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy rezultat tego badania nie ma, i w przypadku tego postępowania, nie może mieć żadnego wpływu na prawidłowość zarówno decyzji administracyjnej, jak i prawidłowość kontroli sądowoadministracyjnej.

Nie jest też zasadny zarzut art. 11 P.p.s.a. w zw. z art. 130 ustawy prawo o ruchu drogowym, poprzez nieuwzględnienie skargi przez WSA w Krakowie, pomimo naruszeń przepisów postępowania administracyjnego jakiego dopuściły się organy pierwszej i drugiej instancji, tj. przepisów art. 7; art. 8; art. 10; art. 75 K.p.a. Niewątpliwie, stosownie do art. 7 K.p.a. organy administracji mają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (zasada prawdy obiektywnej) oraz obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego. Niemniej obowiązek ten jest ograniczony przepisem prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną prowadzonego postępowania. Tym samym obowiązki organu wyznaczają przepisy prawa, nie zaś dowolne żądania stron postępowania. W szczególności, gdy żądania te nie są poparte przepisem prawa materialnego.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. poz. 1842 ze zm.), orzekł jak w sentencji.