Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 780/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 77, art. 77 § 1, art. 104, art. 107 § 1, art. 107 § 1 pkt 8, art. 156 § 1 pkt 1, art. 268a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 264 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31 ust. 1, art. 36, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 505
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 127, art. 233 § 1 pkt 1, art. 239
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 1 § 2, art. 151
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr UNP:3001-20-091584, znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (zwany dalej "Dyrektorem"), po rozpatrzeniu odwołania J. C., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego P.-J. (zwanego dalej "Naczelnikiem") z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań oznaczonych we wniosku nr [...] i [...] ze względu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do żądanych informacji.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., wniesionym drogą elektroniczną za pośrednictwem ePUAP, J. C. zwrócił się do Naczelnika z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (k. 5 akt administracyjnych, tom I). Wniosek dotyczył następujących informacji:

1) wskazanie ile prowadzono kontroli podatkowych w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] maja 2020 r.;

2) podanie numerów tych spraw, daty rozpoczęcia i zakończenia;

3) wskazanie ile z tych kontroli zakończyło się w terminie 2 miesięcy, ile w terminie 2–6 miesięcy, a ile więcej niż 6 miesięcy;

4) wskazanie ile kontroli zakończyło się wynikiem pozytywnym, a ile negatywnym;

5) wskazanie przy ilu postępowaniach uznano w całości zastrzeżenia do protokołu pokontrolnego i nie wszczęto z urzędu w terminie 6 miesięcy postępowania podatkowego;

6) podanie ile wynosił czas kontroli odnotowany w protokole w dniach roboczych;

7) podanie ile kontroli odbyło się w całości na terytorium siedziby podmiotu kontrolowanego, a ile na terenie organu;

8) wszystkie te dane powinny zostać udostępnione z podziałem na:

a) kontrole podatkowe związane ze zwrotem podatku VAT,

b) kontrole podatkowe związane z innymi podatkami.

Wnioskodawca zaznaczył, że w razie braku tego typu informacji lub dokumentów, należy złożyć informacje to potwierdzające. Zwrócił się także o podpisanie pisma zgodnie z obowiązującą reprezentacją Urzędu Skarbowego lub dołączenie stosownego pełnomocnictwa dla osoby odpowiadającej na zapytanie.

W załączniku do wniosku Skarżący przekazał "Informację prawną w celu przyspieszenia dostępu do informacji publicznej", w której zawarł argumentację na istnienie po jego stronie interesu prawnego w uzyskaniu żądanej informacji (k. 2–4 akt administracyjnych, tom I). Wnioskodawca podkreślił, że jej uzyskanie ma znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, bowiem w konsekwencji jej udostępnienie usprawni działanie jego organów. Wskazał, że uzyskane informacje posłużą do sformułowania właściwych wniosków do takich organów jak Rzecznik Praw Obywatelskich, Najwyższa Izba Kontroli, organizacji pracodawców sektora małych i średnich przedsiębiorców, właściwych ministrów i wreszcie Komisji Europejskiej. Zdaniem wnioskodawcy w interesie publicznym jest wprowadzenie odpowiedniej kontroli realizacji prawa administracyjnego i prawa podatkowego. Zebrany materiał ma posłużyć ewentualnej skardze na organ w związku z nienależytym stosowaniem prawa, świadomym jego obchodzeniem, nieprzestrzeganiem terminów ustawowych, administracyjnych, złym nadzorem nad pracownikami i ich nieodpowiednim przeszkoleniem dotyczącym realizowania zadań publicznych. Wnioskodawca wskazał, że realizacja podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego i podatkowego nie może odbywać się bez odpowiedniego doboru kadr, przeszkolenia, weryfikacji wiedzy merytorycznej, wsparcia dydaktycznego, odpowiedniego nadzoru i weryfikacji działań oraz prowadzenia postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Tym samym wniosek o udostępnienie informacji w tym zakresie powinien być uwzględniony nawet jeśli organ uzna te informacje za przetworzone.

Następnie w aktach odnotowano "stanowisko wnioskodawcy" z dnia [...] czerwca 2020 r., w którym J. C. przytoczył argumentację wskazującą, że udostępnienie wnioskowanych przez niego informacji leży w interesie publicznym (k. 8–9 akt administracyjnych, tom I). Jednocześnie wniósł o włączenie tego pisma do akt każdego postępowania, w którym organ poweźmie w tym zakresie wątpliwość.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Naczelnik odpowiedział na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. (k. 12 akt administracyjnych). W zakresie pytania nr [...] w zw. z pytaniem nr [...] wskazał, że w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] maja 2020 r. przeprowadzono [...] kontroli podatkowych, w tym [...] kontroli związanych ze zwrotem podatku VAT. W zakresie pytania nr [...] w zw. z pytaniem nr [...] odpowiedział, że [...] kontroli zakończono wynikiem pozytywnym, w tym 24 kontrole związane ze zwrotem podatku VAT. W zakresie pytania nr [...] i 8 wskazano, że żądanie ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p."). Naczelnik podkreślił, że na dzień udzielenia odpowiedzi nie prowadzi zestawień w żądanym przez wnioskodawcę układzie i nie ma możliwości wygenerowania tych danych w sposób prosty, nie wymagający przetworzenia. W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę do wskazania w jakim zakresie uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Naczelnik, działając z powołaniem na art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – uw. Sądu; dalej "K.p.a.") oraz art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. odmówił J. C. udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie pytań nr [...] i [...] ze względu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do żądanych informacji (k. 14–17 akt administracyjnych, tom I). Organ podkreślił, że wnioskodawca zażądał informacji wymagających zaangażowania wielu pracowników, którzy w oderwaniu od własnych, codziennych obowiązków musieliby podjąć szereg działań analitycznych prowadzących do wytworzenia wskazanych we wniosku zestawień. W konsekwencji żądana informacja byłaby informacją specjalnie wytworzoną dla wnioskodawcy. W ocenie organu wskazanie przez J. C., że dane objęte wnioskiem są istotne dla obywateli, a ich udostępnienie miałoby rzeczywisty wpływ na wprowadzenie odpowiedniej kontroli realizacji prawa administracyjnego i prawa podatkowego, nie spełnia wymogu wskazania szczególne istotnego interesu publicznego. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Wnioskodawca nie wykazał natomiast w jaki konkretnie sposób udostępnione informacje miałyby wpłynąć na poprawę działania aparatu skarbowego, przedstawiając w tym zakresie realny ciąg przyczynowo-skutkowy.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. J. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Naczelnika (k. 20–22 akt administracyjnych, tom I). W uzasadnieniu wskazał, że:

1) organ nie wykazał wyczerpującej podstawy prawnej swojej odmowy;

2) decyzja została wydana i podpisana przez osobę do tego nieuprawnioną przez organ;

3) organ z naruszeniem prawa uznał, że wnioskowana informacja nie jest informacją prostą a przetworzoną;

4) organ nie uwzględnił wyjaśnień dotyczących interesu prawnego;

5) decyzja została wydana po upływie ustawowego terminu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika (k. 35–44 akt administracyjnych, tom I). Wskazał, że Naczelnik wydał decyzję zgodnie z przepisami, gdyż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p., a w sprawie nie wykazano szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Dyrektor podkreślił, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i jest możliwy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p, w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazano, że organ pierwszej instancji na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją w zakresie objętym pytaniami nr [...] i [...] wniosku, nie istniały bowiem gotowe zestawienia danych w układzie żądanym przez wnioskodawcę. W związku z powyższym organ musiałby podjąć działania wykraczające poza standardowe czynności techniczne – konieczne byłoby przetworzenie danych z systemów informatycznych i dokumentacji zgromadzonej w zbiorach papierowych, a następnie ich weryfikacja pod kątem wskazanych kryteriów, zestawienie tych danych i stworzenie nowego zestawienia. Nie istniała możliwość dokonania selekcji i przekształceń danych w sposób prosty i zautomatyzowany. Dyrektor podkreślił ponadto, że analiza dokumentacji musiałaby objąć dane z wszystkich kontroli podatkowych prowadzonych przez urząd na przestrzeni 3 lat i 5 miesięcy, co wymagałoby dodatkowego zaangażowania osobowego – wskazuje na to już sama liczba postępowań ([...]), których akta musiałyby zostać poddane analizie. Wobec tego Dyrektor przyjął, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, szczególnie, że przedmiotowy wniosek nie był wnioskiem jednostkowym, bowiem w ostatnim czasie zainteresowany skierował do Naczelnika 29 wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

W odniesieniu do informacji żądanych we wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. Dyrektor przyjął, że J. C. nie wypełnił przesłanki wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż nie wykazał, by udzielenie informacji publicznej przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przede wszystkim Dyrektor nie uznał za wykazanie tej przesłanki postulowanego przez skarżącego zamiaru wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich o przeprowadzenie stosownej analizy przedstawionej dokumentacji oraz zasugerowania Rzecznikowi wystąpienie – zgodnie z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") – o podjęcie uchwały abstrakcyjnej w zakresie 3 zagadnień prawnych, które wskazują na wykorzystanie przez administrację skarbową orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, "które nie jest dominujące w rozstrzyganiu", do prowadzenia postępowań w sposób przewlekły i naruszający prawa strony w postępowaniach. Dyrektor uznał, że w tym zakresie nie ma zastosowania u.d.i.p., gdyż ustawa ta nie jest narzędziem do kontrolowania poprawności stosowania przez organy administracji skarbowej przepisów prawa. Weryfikacji takiej dokonują uprawnione instytucje i organy, a także sądy w indywidualnych sprawach. Podobnie zanegował argumentację wskazującą, że "zebrane materiały mają posłużyć ewentualnej skardze na organ w związku z nienależytym stosowaniem prawa, świadomym jego obchodzeniem, nieprzestrzeganiem terminów ustawowych, administracyjnych, złym nadzorem nad pracownikami i nieodpowiednim ich przeszkoleniem". Dyrektor podkreślił, że skarga może być składana w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sprawy skarżącego, a zatem pozyskanie żądnych danych służy wyłącznie prywatnemu interesowi wnioskodawcy, a nie interesowi publicznemu.

Dyrektor nie uznał zasadności żadnego z zarzutów odwołania. W odniesieniu do zarzutu wydania decyzji przez osobę do tego nieuprawnioną wyjaśnił, że zaskarżona decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego P.-J. została podpisana przez osobę upoważnioną, zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie regulacjami. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał na Regulamin Organizacyjny stanowiący Załącznik nr [...] do Zarządzenia Nr [...] Dyrektora IAS w P. z dnia [...] października 2019 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędowi Skarbowemu P.-J., wprowadzonego na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 505 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 422 – uw. Sądu; dalej "u.K.A.S.").

Za nieuzasadniony został uznany także zarzut wydania decyzji po terminie. Dyrektor wskazał, że wniosek J. C. wpłynął w dniu [...] czerwca 2020 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. – czyli w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – Naczelnik udostępnił skarżącemu informację w przedmiocie pytania nr [...], a w pozostałym zakresie wskazał jakie czynności wnioskodawca powinien dokonać, aby otrzymać informację przetworzoną. Po otrzymaniu wyjaśnienia J. C. zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. Naczelnik bez zbędnej zwłoki w dniu [...] czerwca 2020 r. wydał decyzję odmowną w przedmiocie pytania nr [...] i [...]. Dyrektor uznał, że z powyższego wynika, iż Naczelnik nie uchybił ustawowemu terminowi, ani nie pozostawał w bezczynności.

W dniu [...] września 2020 r. J. C. wniósł za pośrednictwem platformy ePUAP skargę (prawidłowo podpisany egzemplarz skargi zob. k. 423-451 akt sądowych). W skardze podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 i art. 268a K.p.a.") poprzez podpisanie decyzji organów obydwu instancji przez osoby do tego nieuprawnione;

2) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona;

4) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że udostępnienie informacji, o jaką zwrócił się wnioskodawca, nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, względnie, że wnioskodawca nie uzasadnił należycie, że udostępnienie informacji, o jaką się zwrócił, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego";

5) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie";

6) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewskazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, w sytuacji gdy wnioskowane przez stronę skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, względnie stanowią taką informację, ale wnioskodawca wskazał szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udostępnienie żądanej informacji publicznej w całości bądź w przeważającej części";

7) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskodawcy w terminie informacji publicznej objętej wnioskiem, mimo że treść wniosku i wyjaśnień wnioskodawcy uzasadniały udostępnienie żądanej informacji publicznej w całości bądź w przeważającej części";

8) art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. "poprzez brak stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się podmiot zobowiązany przy załatwieniu sprawy, w szczególności w odniesieniu do występowania informacji przetworzonej oraz szczególnej istotności informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.";

9) art. 233 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 z późn. zm., dalej "O.p.") "poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z brakiem wykroczenia poza granice odwołania i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w konsekwencji czego organ II instancji nie dostrzegł, iż organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa".

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w obszernym uzasadnieniu skargi, zainteresowany domagał się: 1) uchylenia decyzji obu instancji, 2) rozpatrzenia skargi "z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a.", 3) rozstrzygnięcia co do treści każdego zarzutu, jeśli nawet inny zarzut uzasadnia uchylenie decyzji Dyrektora i Naczelnika, "kierując się gwarancją zapisu art. 3 § 1 P.p.s.a.", 4) udostępnienia akt postępowania za pośrednictwem platformy PASSA, 5) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor, odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów, podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi (k. 24-29 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Tytułem wstępu Sąd zaznacza, że skarga datowana na [...] września 2020 r. została prawidłowo podpisana przez skarżącego. Początkowo została ona przesłana jako niepodpisany plik .pdf będący elementem pliku w formacie kompresji .zip. (załączonego do wiadomości ePUAP). Po dwukrotnych wezwaniach Sądu J. C. wysuwał wątpliwości dotyczące konieczności odrębnego podpisania pisma - pliku .pdf zawierającego treść skargi, jednak przy wiadomości ePUAP z dnia [...] marca 2021 r. ostatecznie przesłał podpisaną skargę (k. 238-252 akt sądowych). Podpis został zweryfikowany pozytywnie przez sędziego sprawozdawcę k. 262-263 akt sądowych.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd nie ma też bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoncentrowanie się bowiem przez sąd pierwszej instancji na kwestiach istotnych nie jest wadliwe, o ile te właśnie zagadnienia mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2005 r., FSK 2633/04 i z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Najistotniejsze kwestie sporne w rozpoznawanej sprawie sprowadzają się – w pewnym redakcyjnym uproszczeniu – do oceny:

1) zasadności odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie pytań nr [...] i [...] dotyczącej danych w zakresie prowadzenia kontroli podatkowych za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] maja 2020 r. – z podaniem numerów tych spraw, daty rozpoczęcia i zakończenia oraz wskazania, ile z tych kontroli zakończyło się w terminie 2 miesięcy, ile w terminie 2–6 miesięcy, a ile więcej niż 6 miesięcy, przy ilu postępowaniach uznano w całości zastrzeżenia do protokołu pokontrolnego i nie wszczęto z urzędu w terminie 6 miesięcy postępowania podatkowego, ile wynosił czas kontroli odnotowany w protokole w dniach roboczych, ile kontroli odbyło się w całości na terytorium siedziby podmiotu kontrolowanego, a ile na terenie organu i podania wszystkich tych danych z podziałem na: a) kontrole podatkowe związane ze zwrotem podatku VAT, b) kontrole podatkowe związane z innymi podatkami;

2) prawidłowości wydania decyzji w obydwu instancjach, które zdaniem skarżącego zostały podpisane przez osoby nieuprawnione, co powodowało nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zgłoszonej w skardze kwestii wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z rażącym naruszeniem prawa, a zatem z wadą powodującą ich nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Jednocześnie należy odrzucić rozważanie zasadności zarzutów dotyczących naruszenia w sprawie przepisów art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 w zw. z art. 239 O.p. Postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie informacji publicznej – niezależnie od tego, czy organem właściwym w danej sprawie jest organ administracji skarbowej – prowadzone jest na podstawie przepisów K.p.a., z modyfikacjami wynikającymi z treści art. 16 i art. 17 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie naruszył przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1 czy art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiska organów obydwu instancji zostały odpowiednio przedstawione w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji i wskazywały na wszechstronne rozważenie sprawy, bez naruszenia zasad, o których mowa w art. 7 i art. 11 K.p.a. (zasada prawdy materialnej i zasada przekonywania). Stąd też możliwa była ich pełna kontrola merytoryczna pod kątem zgodności z prawem, jaką przeprowadził Sąd w niniejszej sprawie.

Co się tyczy samego zarzutu naruszenia art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 i art. 268a K.p.a. poprzez podpisanie decyzji organów obydwu instancji przez osoby do tego nieuprawnione, Sąd stwierdził, że zarzuty w tym zakresie okazały się niezasadne. Decyzje zostały bowiem wydane w imieniu organów przez osoby do tego uprawnione, jakkolwiek wyjaśnienie tych kwestii w obydwu decyzjach było dość zwięzłe. Niemniej jednak dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem przesądzające znaczenie ma to, czy osoby te rzeczywiście były upoważnione do wydania decyzji, a nie to, czy wyjaśnienie tych kwestii zostało wyczerpująco przedstawione. To fakt podpisania decyzji przez osobę nieuprawnioną stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie ewentualne uchybienia w zakresie wykazania takiego umocowania w decyzji wydanej w imieniu piastuna organu.

Decyzja organu pierwszej instancji została w niniejszej sprawie podpisana przez (Drugiego) Zastępcę Naczelnika Urzędu Skarbowego P.-J., który nie powołał się w sposób wyraźny na zindywidualizowane upoważnienie Naczelnika. Bezspornym jest jednak, że decyzja z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] zawiera podpis osoby wraz ze wskazaniem, że działa ona z upoważnienia Naczelnika US P.-J. (Zastępca Naczelnika R. S.). Z art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. wynika, że decyzja administracyjna powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny. Przepis ten nie zawiera wymagania, aby osoba podpisująca rozstrzygnięcie z upoważnienia organu zamieszczała przy podpisie adnotację (informację) o posiadanym upoważnieniu poprzez powołanie się na dokument, w którym upoważnienie zostało jej udzielone. Jak już wspomniano, nie zmienia to jednak faktu, że konieczne jest, aby osoba podpisująca decyzję była rzeczywiście upoważniona do dokonania tej czynności.

Naczelnik Urzędu Skarbowego P.-J. w końcowej części uzasadnienia swojej decyzji wyjaśnił, że pisma (w tym decyzje) związane z udostępnianiem lub odmową udostępniania informacji podpisywane są zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami. Natomiast później w decyzji odwoławczej Dyrektor wyjaśnił, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została podpisana przez osobę upoważnioną, zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie regulacjami, w ramach których wskazał na Regulamin Organizacyjny US P.-J..

W toku postępowania Sąd w drodze zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2021 r. włączył do akt sprawy kopie kart z akt sprawy II SA/Po [...] (k. 268 akt administracyjnych,) obejmujących dokumenty, z których między innymi wynika umocowanie Drugiego Zastępcy Naczelnika Urzędu Skarbowego do podpisywania decyzji w imieniu organu administracji skarbowej. Jest to upoważnienie Naczelnika US P.-J. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr rej. [...] (znak [...]) wydane na podstawie § 34 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Skarbowego P.-J., stanowiącego Załącznik nr [...] do zarządzenia nr [...] Dyrektora IAS w P. z dnia [...] października 2019 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego US P.-J. (regulamin ten znajduje się w BIP: https://www.wielkopolskie.kas.gov.pl/urzad-skarbowy-poznan-jezyce/organizacja/regulamin-organizacyjny). Sąd wziął pod uwagę te okoliczności, gdyż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) i rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak co do zasady związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Uzupełniając powyższe Sąd zaznacza, że upoważnienie [...] dla R. S. odnosi się do sfery jurysdykcji podatkowej, a więc do tej płaszczyzny działań organu, która jest związana z jego głównymi zadaniami.

Pojawia się przy tym pytanie, czy R. S., będący Zastępcą Naczelnika Urzędu Skarbowego mógł więc działać w sferze tych czynności organu, które wynikają z u.d.i.p.

W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, z którym Sąd w obecnym składzie się zgadza, że prawo zastępcy do podpisywania decyzji podejmowanych przez organ administracyjny wynika z istoty zastępstwa, a nie z upoważnienia uzyskanego od organu. Dla zakwestionowania prawa zastępcy naczelnika urzędu skarbowego należałoby zatem wykazać, że regulamin organizacyjny urzędu wyłączył z jego kompetencji podpisywanie decyzji. W rozważanej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., I OSK 36/18, jak też w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 2336/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten ostatni wydano skądinąd właśnie w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu, treść przywołanego Regulaminu Organizacyjnego US P.-J. takiego wyłączenia nie zawiera. Po pierwsze, z § 24 tego aktu wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego realizuje zadania między innymi właśnie przy pomocy Zastępców Naczelnika. Po drugie, § 34 ust. 1 wyraźnie wskazuje, jaki zakres spraw jest przewidziany do wyłącznej kompetencji Naczelnika US P.-J., niemniej jednak z § 34 ust. 3 wynika, że Naczelnik może upoważnić podległych pracowników do podejmowania w jego imieniu decyzji lub innych rozstrzygnięć w określonych sprawach. Po czwarte, z samej treści § 35 ust. 1 i 4 wynika, że Zastępca Naczelnika jest upoważniony do podejmowania rozstrzygnięć i podpisywania pism oraz zajmowania stanowiska we wszystkich sprawach z zakresu bezpośrednio nadzorowanych komórek organizacyjnych, niezastrzeżonych do ostatecznej aprobaty Naczelnika Urzędu Skarbowego, a szczegółowy zakres uprawnień Zastępcy Naczelnika określony jest na podstawie udzielonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego odrębnego upoważnienia.

Przedstawione przepisy aktów wewnętrznych wraz z upoważnieniami wskazują, że w Urzędzie Skarbowym P.-J. Zastępcy Naczelnika zlecono, odpowiednio go do tego upoważniając, określony zakres czynności w sferze administracji i jurysdykcji skarbowej.

Należy jednak pamiętać i to podkreślić, że Zastępca Naczelnika Urzędu Skarbowego, to nie szeregowy pracownik organu, do którego stanowiska (funkcji) nie można przypisać żadnych kompetencji, poza tymi, które mu wyraźnie udzielono na mocy indywidualnych upoważnień. Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.K.A.S. zastępcę naczelnika urzędu skarbowego powołuje dyrektor izby administracji skarbowej na wniosek naczelnika urzędu skarbowego. Zastępca pełni więc funkcje organu w imieniu Naczelnika, przy czym płynące dla niego upoważnienie wynika z samej roli zastępcy powołanego indywidualnie w trybie i na mocy przepisów ustawy.

Z całą pewnością załatwianie spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej – które to postępowanie cechuje się znacznym odformalizowaniem, gdyż samo udostępnienie informacji i czynności w toku nie wymagają nadania im postaci decyzji (aktu merytorycznego) lub postanowienia (aktu procesowego) – nie zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Naczelnika Urzędu Skarbowego. Stanowisko to jest wyrazem odejścia od nadmiernego formalizmu i nie ma dostatecznej racji, aby nie kierować się takim motywem w okolicznościach rozważanego stanu faktycznego.

Niezrozumiałe dla Sądu są uwagi skarżącego dotyczące rozważań, czy Naczelnik Urzędu Skarbowego P.-J. jako organ pierwszej instancji może upoważnić do działania w swoim imieniu pracownika Izby Administracji Skarbowej w P.. Sąd nie ma kompetencji, ani też nie znajduje podstaw – tym bardziej w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej – do zakwestionowania reformy administracji skarbowej, jaka została dokonana ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 422 – dalej "ustawa o KAS") wprowadzonej ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.), w tym struktury określonej w art. 36 u.K.A.S. i wyrażonej w art. 36 u.K.A.S. zasady podległości organizacyjnej poszczególnych izb administracji skarbowej wraz z urzędami skarbowymi oraz urzędami celno-skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby administracji skarbowej.

Podsumowując, Sąd nie miał wątpliwości, że Zastępca Naczelnika Urzędu Skarbowego P.-J. R. S. był umocowany do tego, aby podpisać decyzję dotycząca dostępu do informacji publicznej w imieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego. Jego prawo do tego wynika z uprawnień Zastępcy Naczelnika – stanowiska przewidzianego wprost w ustawie.

W tym miejscu można poczynić także pewną uzupełniającą uwagę. Otóż kwestia zastępstwa z strukturze administracji podatkowej została poruszona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. I GPS 2/12, ONSAiWSA 2013/4/59, gdzie podważono pogląd, iż "prawo zastępcy do podpisywania aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) za dyrektora wynika z istoty zastępstwa". Choć zdanie takie w uzasadnieniu uchwały rzeczywiście się pojawiło, to należy je też odczytywać w kontekście całości wywodu, który dotyczył ustalenia kategorii osób-pracowników zaangażowanych w załatwianie spraw, a w kontekście tego rozważano zasadność stosowania przepisu Ordynacji podatkowej o wyłączeniu pracownika w postępowaniu odwoławczym. W cytowanym fragmencie uzasadnienia uchwały I GPS [...] chodziło o to, że zastępcy nie można przypisywać roli piastuna organu pierwszej instancji, a przez to – gdyby ten brał udział w postępowaniu odwoławczym – należy go traktować jako pracownika, który podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie rozważania w uchwale I GPS [...] nie dotyczyły więc oceny kwestii źródeł upoważnień zastępcy. Chodziło raczej o uwypuklenie, że zastępca naczelnika urzędu skarbowego nie ma niejako samodzielnych kompetencji organu i nie traktuje się go jako piastuna organu.

W tym miejscu można dodać też, że w sprawach dotyczących wyłącznie problematyki interpretacji źródeł upoważnień zastępcy urzędu skarbowego do podpisywania decyzji (płynących z ustawowej funkcji) wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 października 2018 r., I FSK 1712/16 oraz I FSK 1712/16, potwierdzając, że zastępca ma prawo do działania z upoważnienia naczelnika z racji sprawowanej funkcji (co oczywiście nie czyni go osobą, którą należałoby w jakikolwiek sposób traktować jako piastuna organu).

Co się tyczy samej zaskarżonej decyzji Dyrektora Sąd zauważa, że decyzja ta została wydana w imieniu tego organu przez Kierownika Referatu Obsługi Klienta i Komunikacji Zewnętrznej, który podpisał decyzję, działając z upoważnienia Dyrektora. W treści tej decyzji nie zostały poczynione bliższe uwagi wskazujące na dokument, z którego wynika umocowanie do działania w imieniu organu, jednakże w aktach znajduje się kopia imiennego upoważnienia z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (znak [...], 3001-19-093682), które zostało wydane przez Dyrektora. Upoważnienie to zawiera umocowanie do załatwiania i podpisywania spraw zgodnie z kompetencjami określonymi w Zarządzeniu nr [...] Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie podziału kompetencji w Izbie Administracji Skarbowej w P. i w zakresie zadań wykonywanych zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Izby Administracji Skarbowej w P., stanowiącym Załącznik nr [...] do Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Izbie Administracji Skarbowej w P.. W aktach znajduje się również kopia przedmiotowego zarządzenia nr [...] Dyrektora z dnia [...] sierpnia 2019 r., zaś na stronie Biuletynu Informacji Skarbowej IAS w P. znajduje się Regulamin Organizacyjny IAS w P. (https://www.wielkopolskie.kas.gov.pl/izba-administracji-skarbowej-w-poznaniu/organizacja/regulamin-organizacyjny). Zarządzenie nr [...] Dyrektora z dnia [...] sierpnia 2019 r. zostało wydane na podstawie § 64 ust. 4 załącznika nr [...] do zarządzenia nr [...] Dyrektora z dnia [...] lipca 2019 r., którego treść – jak wynika z uzasadnienia skargi – była znana zainteresowanemu. Natomiast co się tyczy zarządzenia nr [...] Dyrektora z dnia [...] sierpnia 2019 r. należy podkreślić, że w § 7 ust. 3 pkt 1 lit. b tego aktu wprost przewidziano, że Kierownik Referatu Obsługi Klienta i Komunikacji Zewnętrznej podpisuje decyzje, postanowienia oraz inne pisma z zakresu dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego upoważnienie imienne z dnia [...] sierpnia 2019 r. w powiązaniu z treścią w § 7 ust. 3 pkt 1 lit. b zarządzenia nr [...] Dyrektora z dnia [...] sierpnia 2019 r. jednoznacznie wskazuje na umocowanie prawne osoby, która podpisała zaskarżoną decyzję z upoważnienia Dyrektora. Warunek z art. 268a K.p.a. został zatem spełniony.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że ani decyzja organu pierwszej instancji, ani też zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie były obarczone wadą nieważności z powodu podpisania ich przez osoby nieupoważnione.

W dalszej kolejności Sąd – odnosząc się do zarzutów skargi – stwierdza, że nawet wydanie decyzji po terminie nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy sądowej, niezależnie od tego, czy doszło w niej do naruszenia obowiązujących terminów, na co stan sprawy nie wskazuje, nie jest ocena terminowości czy sprawności działania organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W następnej kolejności należy podkreślić, że organy administracji skarbowej prawidłowo zakwalifikowały żądanie wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. w części określonej w pytaniach nr [...] i [...] tego wniosku za dotyczące informacji przetworzonej. W tym względzie organy dokonały prawidłowej wykładni prawa i trafnego zastosowania u.d.i.p. W szczególności nie doszło do naruszenia zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, w tym prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Konstytucja w art. 31 ust. 3 przewiduje, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Natomiast w art. 61 w ust. 1 i 2 Konstytucja RP statuuje prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej (w tym dostęp do dokumentów), zaś w ust. 3 określa, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Organy orzekające w sprawie sygnalizowały wątpliwości co do motywacji strony, która uruchomiła procedurę dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z u.d.i.p. akt ten nie może stanowić podstawy do otrzymania informacji we własnej sprawie, ponieważ w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno dokonywać się na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym pisma składane w sprawach indywidualnych przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej liczby osób lub grup obywateli, lub też jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Nie można bowiem w swojej własnej sprawie starać się o uzyskanie informacji przy pomocy u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18, z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12 i z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa ta nie może być nadużywana i wykorzystywana w sprawach prywatnych. Za domaganiem się udostępnienia informacji publicznej powinien przemawiać interes obiektywny, a nie subiektywny. Konsekwentnie też u.d.i.p. ma zastosowanie przy spełnieniu się trzech warunków – gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych, jakimi są art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p., gdy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony w art. 4 u.d.i.p., a podmiot ten jest w posiadaniu takich informacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., III OSK 2501/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w istocie organy, a w ślad za nimi Sąd, w sposób dorozumiany uwzględniły zawarte w art. 61 Konstytucji RP podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej powinno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych, zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej, powinny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Tak też było w niniejszej sprawie. Powodem odmowy udostępnienia części informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. finalnie nie było stwierdzenie, że dotyczy on wyłącznie subiektywnego interesu zainteresowanego. Powodem odmowy była bowiem kwalifikacja informacji publicznej jako informacji przetworzonej i uznanie, że skarżący nie wykazał zaistnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Przechodząc do zbadania merytorycznych podstaw odmowy udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przedmiotowe i podmiotowe warunki do zastosowania u.d.i.p. Organy i Sąd ostatecznie przyjęły bowiem, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Naczelnik, jako organ administracji skarbowej, a zatem podmiot wykonujący zadania publiczne, zobowiązany był w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje również, że informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu przywołanej ustawy. Prawo do informacji publicznej obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a więc również informacja o funkcjonowaniu orzeczniczym danej jednostki administracji skarbowej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja niejako stworzona z już istniejących. Powstaje bowiem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, a to z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nieistniejącymi w chwili złożenia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2019 r., I OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór ten jest przygotowywany specjalnie dla wnioskodawcy, na podstawie wskazanych przez niego kryteriów. Stąd też wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie jego indywidualnym interesom, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 1261/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewykazanie zaistnienia warunków z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. skutkuje odmową udostępnienia informacji publicznej, co następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się K.p.a. z modyfikacjami dotyczącymi terminów załatwienia sprawy (pkt 1) i dodatkowymi elementami decyzji (pkt 2).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Nie ma podstaw do takiego definiowana informacji przetworzonej, prowadziłoby to bowiem pośrednio do niezałożonych przez prawodawcę skutków. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów i stworzenia na ich podstawie informacji, o które wystąpiła osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, organy w sposób prawidłowy uznały, że informacja, której udostępnienia domagał się skarżący – w odniesieniu do pkt 2, 3, 5, 6, 7 i 8 wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. – ma charakter informacji przetworzonej. Zestawienia danych, których domaga się J. C., obejmują informacje publiczne, których opracowanie na podstawie posiadanych przez podmiot zobowiązany danych wymaga użycia dodatkowych sił i środków w związku z żądaniem wnioskodawcy. Jest to zatem informacja, która musiałaby zostać przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Skarżący domagał się bowiem zestawień wskazujących określone dane dotyczące kontroli podatkowych prowadzonych we wskazanym przedziale czasowym (okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] maja 2020 r.) w Urzędzie Skarbowym P.-J., które wymagały podania numerów spraw, określenia dat ich rozpoczęcia i zakończenia, oraz wskazania, ile z tych kontroli zakończyło się w terminie 2 miesięcy, ile w terminie 2–6 miesięcy, a ile więcej niż 6 miesięcy, przy ilu postępowaniach uznano w całości zastrzeżenia do protokołu pokontrolnego i nie wszczęto z urzędu w terminie 6 miesięcy postępowania podatkowego, ile wynosił czas kontroli odnotowany w protokole w dniach roboczych, ile kontroli odbyło się w całości na terytorium siedziby podmiotu kontrolowanego, a ile na terenie organu i podania wszystkich tych danych z podziałem na: a) kontrole podatkowe związane ze zwrotem podatku VAT, b) kontrole podatkowe związane z innymi podatkami.

W ocenie Sądu organy obydwu instancji przekonująco wyjaśniły, że na dzień zgłoszenia żądania Naczelnik nie posiadał tego rodzaju informacji w postaci wskazanej przez wnioskodawcę i przygotowanie jej w zakresie objętym pytaniami nr [...] i 8 wniosku wymagałoby przetworzenia danych z systemów informatycznych oraz dokumentacji zgromadzonej w zbiorach papierowych, a następnie ich weryfikacji pod kątem oczekiwanych kryteriów, zestawiając ze sobą dane z systemów informatycznych z danymi zawartymi w dokumentacji, a następnie stworzenia na podstawie tych danych nowego zestawienia. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Naczelnika co od tego, że nie istniała możliwość dokonania stosownych selekcji i przekształceń w sposób prosty i zautomatyzowany. Tym bardziej, że analiza dokumentacji musiałaby objąć dane dotyczące wszystkich zażaleń na przestrzeni 3 lat i 5 miesięcy i wymagałaby podjęcia szeregu działań polegających na selekcji dokumentacji zgodnie z przedstawionymi we wniosku kryteriami. Sąd podzielił stanowisko organów co do tego, że przygotowana informacja byłaby w istocie informacją nową, specjalnie wytworzoną dla zainteresowanego i zasadne było wezwanie go do wykazania, że pozyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji, organ I instancji zasadnie na podstawie tego przepisu wezwał skarżącego (w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r.) do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma bowiem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., I OSK 658/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przekonaniu Sądu ani dołączona do wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. "informacja prawna", ani też pismo z dnia [...] czerwca 2020 r. nie wskazywały takich konkretnych okoliczności, które stanowiłyby realne, "kwalifikowane" możliwości uczynienia z informacji użytku dla dobra ogółu, w sposób wykraczający poza zakres uprawnień dostępnych każdemu "zwykłemu" posiadaczowi informacji publicznej. Nie świadczy o tym zamiar wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich o przeprowadzenie stosownej analizy przedstawionej dokumentacji oraz zasugerowania Rzecznikowi wystąpienie – zgodnie z art. 264 § 2 P.p.s.a. – o podjęcie uchwały abstrakcyjnej "w zakresie 3 zagadnień prawnych" (stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r.). Ten organ ochrony prawnej ma odpowiednie uprawnienia do uzyskania niezbędnych informacji od organów władzy publicznej. Podobnie też o szczególnie istotnym interesie publicznym nie może świadczyć zamiar dokonania przez skarżącego oceny terminowości załatwiania spraw przez organy administracji skarbowej, z motywacją, że "zebrany materiały mają posłużyć ewentualnej skardze na organ w związku z nienależytym stosowaniem prawa, świadomym jego obchodzeniem, nieprzestrzegania terminów ustawowych, administracyjnych, zły nadzór nad pracownikami i nieodpowiednie ich przeszkolenie ze względu na realizowane działań publicznych" (postulat zawarty w "informacji prawnej" z dnia [...] maja 2020 r. dołączonej do wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r.). Słusznie organ odwoławczy zauważył w odpowiedzi na skargę, że skarga na działanie organu może być składana w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sprawy skarżącego. Jest to środek prawny, o którym mowa w art. 227 K.p.a. Nienależyte wykonywanie zadań przez pracowników organu podatkowego może być zatem przedmiotem tego rodzaju skargi i nie stanowi uzasadnienia dla uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym. I w tym wypadku pozyskanie danych służyłoby przede wszystkim prywatnemu interesowi wnioskodawcy, nie zaś interesowi publicznemu.

Reasumując powyższe, Sąd stwierdza, że nie znalazł podstaw do przyjęcia, że informacja, o której mowa w pkt 2, 3, 5, 6, 7 i 8 wniosku skarżącego, spełnia przesłanki jej udostępnienia z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skoro zatem Naczelnik prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację przetworzoną, to zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rozstrzygnięcie to zostało w sposób prawidłowy utrzymane w mocy przez Dyrektora. Tym samym, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ani tym bardziej do naruszania przepisów art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz ogólnych przepisów postępowania (art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 2 akt sądowych).