Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3468/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 47/17 w sprawie ze skargi Ł. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie nienadania biegu odwołaniu od decyzji o zwolnieniu ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 47/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie nienadania biegu odwołaniu od decyzji o zwolnieniu ze służby, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącego odwołania z dnia [...] r. w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt; stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 497,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy:

W dniu [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. , działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej p.w.k.a.s., złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. . W propozycji określono rodzaj umowy o pracę (na czas nieokreślony), wymiar czasu pracy, proponowane stanowisko służbowe, wynagrodzenie i wysokość dodatków.

Równocześnie wskazano, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...]r. oraz, że zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s., w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia [...]r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie z pełnienia służby. W dniu [...] r. skarżący złożył oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej

W dniu [...] r. skarżący, działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) zażalenie na bezczynność organu I instancji w przedmiocie jego odwołania z dnia [...] r. od propozycji pracy z dnia [...] r. Wyjaśnił, że przedstawiona mu propozycja zatrudnienia jest w swojej istocie i skutku prawnym, decyzją o zwolnieniu ze służby. Złożył od niej odwołanie niezależnie od faktu przyjęcia tej propozycji, co wynikało z przymusu prawnego i ekonomicznego.

W piśmie z dnia [...] r., Szef KAS wskazał, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy. Brak jest zatem podstaw do stosowania art. 37 k.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W złożonej skardze na bezczynność skarżący wniósł o uznanie, że wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby i stwierdzenie bezczynności organu I instancji w sprawie postępowania z odwołaniem oraz nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa KAS, jeżeli sąd uzna ten organ za właściwy do merytorycznego rozpoznania odwołania lub rozpoznania odwołania skarżącego, jeżeli uzna za właściwy organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wnosił o odrzucenie skargi jako nieuprawnionej w przedstawionym stanie faktycznym, a ewentualnie o jej oddalenie.

Wskazał w pierwszej kolejności, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż złożenie propozycji zatrudnienia nie jest ani decyzją, ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Z ostrożności organ wniósł też o oddalenie skargi podnosząc, że z przepisów wprowadzających nie wynika prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. To od adresata propozycji zależy czy ją przyjmie czy nie . Postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. to postępowania prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a. W sprawie propozycji nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, a więc brak jest też podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie.

Sąd pierwszej instancji na wstępie uznał za dopuszczalną skargę na bezczynność organu w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia.

Dalej Sąd pierwszej instancji odwołał się do przepisów art. 133, art. 132 i art. 57 k.p.a. i wskazał, że ich brzmienie jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Sąd stwierdził, że kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Organ I instancji nie jest przy tym uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem - zgodnie z art. 134 k.p.a., wyłącznie organ odwoławczy.

Sąd zauważył, że przyjęcie poglądu, iż stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu, przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku.

Sąd pierwszej instancji zważył, że zasadność skargi w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania do Szefa KAS przez organ I instancji odwołania skarżącego z dnia [...] r. od otrzymanej w dniu [...] r. propozycji zatrudnienia. Z obowiązku przekazania tego odwołania nie zwalania okoliczność, że organ uważa, iż propozycja z dnia [...] r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania. Sąd zaznaczył, że organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązkiem organu I instancji jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeśli, w ocenie organu, odwołanie nie przysługuje.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, bowiem brak czynności nie wynikał ze złej woli organu lecz z uwagi na nowe instytucje i regulacje prawne zastosowane w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca wprowadził nieznaną dotąd instytucję "propozycji zatrudnienia", a wątpliwości co do rozumienia jej istoty oraz charakteru procesowego spowodowały zaistniałą w sprawie praktykę załatwiania wnoszonych przez stronę środków odwoławczych w formie pism informujących o stanowisku organu z pominięciem regulacji wynikającej z treści art. 133 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1, art. 133 i art. 134 k.p.a., która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia bezczynności organu w przedmiocie nienadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, gdyż - jak wskazał Sąd - odwołanie dotyczy zwolnienia ze służby, a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącemu warunków zatrudnienia, gdyż pismo z propozycją określającą warunki zatrudnienia kształtuje sytuację prawna funkcjonariusza w tym znaczeniu, te jednoznacznie wyrażą wolę organu o zakończeniu dotychczasowego stosunku służbowego, podczas gdy w ocenie organu propozycja zatrudnienia stanowi jedynie ofertę w rozumieniu cywilnoprawnym, która nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługują od tej oferty środki odwoławcze, nie wystąpił zatem stan bezczynności organu w zakresie przekazania pisma nazwanego odwołaniem organowi wyższego stopnia, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art, 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez uznanie propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. i przyjęciu że przysługuje od niej prawo odwołania na podstawie art. 127 w zw., z art. 133 k.p.a., którego organ nie przekazał Szefowi KAS, podczas gdy w ocenie organu propozycja zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niej prawo do złożenia środka odwoławczego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw wynikających z tego przepisu, w szczególności poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnej oceny "propozycji zatrudnienia z dnia [...] roku", poprzez nieodniesienie się do argumentacji organu, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek/motywów jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie, że "propozycja zatrudnienia " jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i do tego skutkującą zwolnieniem ze służby, tym bardziej, że ustawodawca tylko co do "propozycji służby’’ przewidział formę decyzji, nie określając jednocześnie formy prawnej "propozycji zatrudnienia", a jednocześnie w sposób kategoryczny uregulował przypadki wygaśnięcia stosunku służby, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia to ocenę legalności zaskarżonego postanowienia;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s., w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 i art. 133 oraz art. 134 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza, ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza ani pracownika KAS wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast propozycja zatrudnienia jest aktem woli (ofertą) zmierzającym do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego stosunku służbowego uzależnionym od woli adresata, a zatem cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy, od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, i nie może być w sposób arbitralny uznawana za decyzję zwalniającą ze służby, a w konsekwencji organ nie był zobowiązany do potraktowania pisma skarżącego z dnia [...] r. jako odwołania i przekazania tego pisma w trybie art. 134 k.p.a. Szefowi KAS;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s., w zw. z art. 104 § 1 i 2, w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy w trybie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., niezależnie od tego czy funkcjonariusz zgodzi się na otrzymaną propozycję czy też odmówi jej przyjęcia, prowadzi do zakończenia stosunku służby poprzez jego przekształcenie bądź wygaśnięcie, a zatem jest decyzją administracyjną skutkującą zwolnieniem ze służby, na którą stronie przysługuje odwołanie do Szefa KAS, w sytuacji, gdy przepisy wprowadzające nie regulują formy prawnej propozycji zatrudnienia jak i trybu odwoławczego od złożonej propozycji, w odróżnieniu od propozycji służby (art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7 ustawy), i tym samym nieuprawnione jest przyjęcie przez Sąd, że ustawodawca w obrębie przepisów regulujących tę samą materię - formę decyzji wyraża raz wprost, a w innym przypadku na zasadzie domniemania, i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że wyraźne przypisanie przez ustawodawcę formy decyzji do jednego przypadku (art. 169 ust. 4) uprawnia bez wyraźnej podstawy prawnej do zastosowania wykładni rozszerzającej na wszelkie formy działania;

6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust, 1, 2 i 3 p.w.k.a.s., w zw. z art. 104 § 1 i 2, w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedłożoną funkcjonariuszowi propozycję pracy, bez względu na to czy została przyjęta czy też nie, należy traktować jak decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, na którą funkcjonariuszowi przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS, podczas gdy złożenie propozycji zatrudnienia jest ofertą, czyli aktem cywilnoprawnym, gdyż wyłącznie od woli funkcjonariusza zależy czy złożona mu propozycja pracy zostanie przyjęta i dopiero przyjęcie złożonej propozycji wywoła przewidziany przez ustawodawcę skutek prawny, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków pracy prowadzi zaś do wygaśnięcia stosunku służby zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2. Z powyższego zatem wynika - wbrew stanowisku Sądu - że w każdym ww. przypadku to od decyzji funkcjonariusza (przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia) zależy, czy stosunek służby wygaśnie czy też przekształci się z mocy prawa w stosunek pracy, a nie jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że skutek ten następuje poprzez sam fakt złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia;

7. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art.170 ust. 3 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s., w zw. z art. 104 § 1 i 2, w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pismo organu z dnia [...] r. będące propozycją zatrudnienia jest decyzją administracyjną i do tego decyzją zwalniającą ze służby, pomimo że przepisy wprowadzające dla propozycji zatrudnienia nie przewidują formy decyzji w przeciwieństwie do propozycji służby (art. 169 ust. 4 ustawy), w sytuacji gdy tylko wygaśnięcie stosunku służby na podstawie art. 170 ust. 1 traktowane jest jak zwolnienie ze służby, nadto w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia nie zawiera niezbędnych elementów decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a wręcz nie zawiera nawet minimalnych niezbędnych elementów dla uznania tegoż pisma za decyzję administracyjną wskazywanych przez orzecznictwo czy doktrynę, a do których to elementów należy przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, gdyż nie rozstrzyga władczo lecz dla wywołania określonego skutku prawnego wymaga bezwzględnie wyrażenia woli przez funkcjonariusza (oświadczenie woli o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia), a poza sporem jest, że skarżący w dniu [...] r. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie: czy w sytuacji, w której organ pozostaje w przekonaniu, że propozycja zatrudnienia nie stanowi ani decyzji, ani też innego aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, to wówczas jest on zwolniony z obowiązku nadania biegu złożonemu od takiej propozycji odwołaniu?

W pierwszej kolejności przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest bezczynność organu w przekazaniu odwołania skarżącego z dnia [...] r. Kwestią irrelewantną dla wyniku kontroli tej bezczynności jest rozstrzygnięcie charakteru prawnego propozycji składanej w trybie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Charakter propozycji zatrudnienia może mieć znaczenie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania odwołania. Zauważyć jedynie wypadnie, że w tej kwestii dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, choć niejednolite, to w przeważającej mierze przyjmuje, że przedmiotowa propozycja nie jest ani decyzją, ani aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał dopuszczalność kontroli bezczynności organu w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Bezczynność w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu należy zakwalifikować jako bezczynność w sprawie dotyczącej innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. Z kolei zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniach związanych z przekształcaniem dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych uregulowanych w p.w.k.a.s., dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych, nie budzi żadnych kontrowersji w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć m.in. czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska: Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 168).

Przesłanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony siedmiodniowy termin (art. 133 k.p.a.). Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Należy zatem uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję (zob. E. Iserzon w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy. Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca: Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu, jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy (zob. podobnie NSA w wyrokach: z 5 października 2018 r., sygn.. akt I OSK 912/18; z 11 stycznia 2018 r., sygn.. akt I OSK 2651/18 i I OSK 2652/18).

Konkludując stwierdzić przyjdzie, że z obowiązku przekazania odwołania Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uważa, że propozycja dalszej służby zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją miałaby być niedopuszczalność odwołania. Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązkiem organu I instancji jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy. Stwierdzenie ewentualnej niedopuszczalności odwołania jest wyłączną kompetencją organu odwoławczego i następuje w formie postanowienia (art. 134 k.p.a.), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W świetle powyższych rozważań prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł o zobowiązaniu organu do przekazania Szefowi KAS złożonego przez skarżącego odwołania. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.