Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1809/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 1018/11 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 7 maja 2010 r. "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w L. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wymienionej na wstępie inwestycji zaplanowanej na działce nr ewid. [...] oraz na części działki nr ewid. [...], w L., przy ul. [...].

Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzonego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji złożyła M.K., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że objęty wnioskiem budynek stanowi obiekt o charakterze komplementarnym wobec obiektów już istniejących, a także zarzuciła pominięcie w analizie jego charakteru i cech, niepowiązanie ich z gabarytami oraz formą architektoniczną obiektów już istniejących oraz pominięcie dotychczasowej linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując, że odwołująca się nie posiada legitymacji strony, gdyż nie ma żadnego tytułu prawnego do terenu, na którym planowana jest inwestycja lub do nieruchomości sąsiednich, a tym samym nie ma przepisu prawa, który chroniłby jej interes pozytywny lub negatywny. Kolegium podniosło, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji odwołująca wywodziła swój interes prawny z prawa dzierżawy działki nr ewid. [...], położonej w odległości około 100 m od terenu inwestycji. Umowa ta została jednak skutecznie wypowiedziana, dokonano także wykreślenia jej z rejestru gruntów i budynków jako dzierżawcy wspomnianej działki. Wobec braku wykazania interesu prawnego przez odwołującą się istniały według Kolegium podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 844/10, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi M.K. na powyższą decyzję Kolegium uchylił zaskarżoną decyzję, zobowiązując organ odwoławczy do ponownej oceny, czy skarżąca, będąca właścicielką znajdującej się w obszarze analizowanym działki nr ewid. [...], posiada przymiot strony w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że obowiązkiem organu winno być w szczególności zbadanie, czy budowa budynku handlowo – usługowego o wysokości do 12 m wraz z przyłączami, infrastrukturą techniczną, drogami wewnętrznymi, placem manewrowymi i parkingiem będzie miała wpływ na korzystanie przez skarżącą z działki nr ewid. [...], w tym ograniczy możliwość jej zabudowy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadził w dniu 24 sierpnia 2011 r. i 27 września 2011 r. rozprawę z udziałem stron postępowania. W toku tej rozprawy M.K. potwierdziła, że jest właścicielką działki nr ewid. [...] oraz że aktualnie toczy się postępowanie dotyczące podziału działki nr ewid. [...], jednakże nie jest ona właścicielką ani współwłaścicielką tejże działki.

Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie, podnosząc, iż nie można wskazać przepisu prawa, który chroniłby interes prawny odwołującej się w tej sprawie. Objęta kwestionowaną decyzją inwestycja jest uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej w realiach miejskiego układu urbanistycznego i nie będzie ona oddziaływać na działkę skarżącej, tym bardziej, że do inwestycji tej nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem Kolegium realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia nie ogranicza możliwości wykorzystania działki nr ewid. [...] na cele mieszkaniowe, zgodnie z jej przeznaczeniem, zwłaszcza, że jest ona położona w odległości około 60 m od terenu inwestycji i bezpośrednio z nim nie graniczy.

Organ odwoławczy podniósł, że kwestie dotyczące hałasu związanego z realizacją inwestycji nie są rozpatrywane na etapie ustalania warunków zabudowy, a zatem tego rodzaju okoliczności nie mogą świadczyć o interesie prawnym odwołującej się w sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności, a w postępowaniu związanym z jej wydaniem nie są badane kwestie uciążliwości dla środowiska planowanej inwestycji. Nieruchomość skarżącej i nieruchomość inwestora nie graniczą ze sobą, a ich dalekie sąsiedztwo umożliwia bezkolizyjną realizację dwóch funkcji, dla których będą wykorzystane te nieruchomości, to jest funkcji mieszkaniowej i uzupełniającej ją funkcji handlowo-usługowej.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła M.K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 844/10, przesądził, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie przysługuje jej przymiot strony. Podkreśliła, że zaskarżona decyzja wypacza sens i istotę postępowania odwoławczego, gdyż uniemożliwia jej skuteczne kwestionowanie decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazała, że materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, 61 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji stwierdził, że powołane przepisy ustawy i rozporządzenia nie ograniczają kręgu stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Zastosowanie w tym zakresie znajdują, zatem uregulowania ogólne określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza jej artykułu 28.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania rozstrzyga ocena, czy podmiot ten legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca jest właścicielką działki nr ewid. [...], o powierzchni 0,30 ha, położonej w L., przy ul. [...] (boczna ul. [...]), która objęta została obszarem analizowanym w niniejszej sprawie. Skarżąca nie wykazała, by przysługiwało jej prawo własności albo prawo użytkowania wieczystego innej nieruchomości położonej w tym obszarze, w szczególności, wbrew twierdzeniom jej pełnomocnika podnoszonym w toku postępowania administracyjnego, nie wykazała, by była właścicielką jakiejkolwiek nieruchomości graniczącej z terenem wnioskowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że okoliczność, iż skarżąca jest właścicielką działki gruntu położonej w obszarze analizowanym, nie przesądza, że przysługuje jej przymiot strony postępowania w tej sprawie.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się bowiem, iż stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Stronami tego postępowania administracyjnego nie są natomiast dalsi właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale ewentualnie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zdaniem Sadu I instancji skarżąca, jak zasadnie wskazało Kolegium, nie wykazała się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającym uznanie jej za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ewid. [...]oraz na części działki nr ewid. [...].

Nieruchomość należąca do skarżącej oddzielona jest od nieruchomości objętej przedmiotową inwestycją od strony południowej przez działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], a następnie przez działkę nr ewid. [...] (stanowiącą drogę prywatną wewnętrzną), zaś od strony południowo-wschodniej oddzielona jest przez działkę nr ewid. [...] (k. 25 akt adm. I inst.). Dojazd do działki skarżącej odbywa się drogą powiatową – ul. [...] w L. oraz drogą gminną – ul. [...] w L. Na działce skarżącej znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, nieoddany do użytkowania, a wzdłuż granicy od strony południowej usypany został wał ziemny o wysokości około 2 m, który – zgodnie z jej wyjaśnieniami – ma na celu przysłonięcie budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...], a w przyszłości ma zostać obsadzony zielenią. Sporny budynek na działce nr ewid. [...] stanowi budynek parterowy, szczytem zwrócony do ul. [...], zaś jedną ze ścian bocznych zwrócony w kierunku działki skarżącej. Wokół budynku znajduje się plac parkingowy i manewrowy, za którym położony jest podwyższony pas gruntu obsadzony krzewami i drzewami liściastymi.

W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie może wywodzić swego interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu w niniejszej sprawie z przepisów art. 140 i nast. k.c.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego trafnie podniosło Kolegium, że sporne zamierzenie inwestycyjne (pawilon handlowo-usługowy) stanowi uzupełnienie dominującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej, w ramach miejskiego układu urbanistycznego. Zasięg uciążliwości prowadzonej działalności, jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji, nie może przekraczać granic zajmowanej nieruchomości, to jest na działki nr ewid. [...] oraz części działki nr ewid. [...]. Decyzją tą inwestor został również zobowiązany do zrealizowania projektowanego budynku z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącej. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi również, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ani przedsięwzięcia, dla którego obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Realizacja przedmiotowej inwestycji nie ogranicza również w żaden sposób możliwości zainwestowania działki budowlanej skarżącej, na której wybudowany został zresztą przez skarżąca, jak podniesiono wyżej, budynek mieszkalny.

W ocenie Sadu I instancji niezasadne są zarzuty skarżącej, iż jej interes prawny do bycia stroną w niniejszej sprawie wynika z uciążliwości, jakie wywołuje funkcjonowanie przedmiotowej inwestycji.

Tego rodzaju zarzuty nie mogą odnieść skutku w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kwestie oddziaływań związanych ze zwiększonym natężeniem ruchu pojazdów mechanicznych oraz hałasem emitowanym przez użytkowane urządzenia klimatyzacyjne – wynikających z funkcjonowania aktualnie zrealizowanej już inwestycji – nie są rozważane w tym postępowaniu. Tego rodzaju okoliczności mogą być podnoszone w toku postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności działania przedmiotowego budynku usługowo-handlowego z przepisami prawa normującymi wymogi związane z ochroną środowiska (np. dotyczącymi dopuszczalnych norm hałasu) bądź na drodze postępowania cywilnego.

Sąd I instancji wywodził, że podmiot, który odczuwa negatywne oddziaływania związane z przeprowadzeniem w sąsiedztwie jego nieruchomości inwestycji budowlanej, jak wskazano wyżej, ma do dyspozycji szereg instrumentów prawnych, z których może skorzystać w drodze powództwa do sądu powszechnego. Prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości chronione są w szczególności przez powołane przepisy art. 140 k.c. (w odniesieniu do immisji bezpośrednich) oraz art. 144 k.c. (w odniesieniu do immisji pośrednich). Prawa skarżącej, jako właściciela nieruchomości znajdującej się w pobliżu powołanej wyżej inwestycji są zabezpieczone poprzez możliwość wniesienia do sądu powszechnego – sądu cywilnego opartego na art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c. roszczenia o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń, przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że nieuzasadniony jest także zarzut strony skarżącej, że niewyznaczenie rozprawy przez organ odwoławczy, po przeprowadzeniu oględzin w dniu 18 października 2011 r., zamknęło jej drogę do końcowego przedstawienia jej stanowiska w sprawie.

W toku postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie Kolegium przeprowadziło rozprawę z udziałem skarżącej w dniu 27 września 2011 r. W toku tej rozprawy skarżąca oraz jej pełnomocnik szeroko korzystali z możliwości wypowiedzenia się, podnosząc istotne dla strony kwestie i składając dowody z dokumentów. Zdaniem Sądu nie można postawić skutecznie zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów prawa, z powodu niewyznaczenia kolejnej rozprawy, już po dokonaniu oględzin z dnia 18 października 2011 r. W oględzinach tych skarżąca brała udział osobiście, składając również obszerne wyjaśnienia, co znalazło odzwierciedlenie w protokole z tej czynności procesowej, podpisanym przez nią własnoręcznie (k. 52-53 akt adm. II inst.). W tych okolicznościach Sąd uznał, iż skarżąca miała zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, w tym również prawo do wyrażenia jej końcowego stanowiska w sprawie.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Kolegium innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.

Wbrew zarzutom strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., II SA/Lu 844/10, nie przesądził, że skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż Sąd zobowiązał organ odwoławczy do ponownego zbadania, czy skarżąca posiada przymiot strony w niniejszej sprawie. Taką ocenę organ odwoławczy przeprowadził, uznając prawidłowo, że skarżąca nie może być uznana za stronę tego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.K. zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) przez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po stwierdzeniu, że zamierzenie inwestycyjne stanowi "uzupełnienie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym" i w takiej sytuacji nie jest konieczne badanie, czy spełnione są wszystkie wymienionych w nim warunki;

- art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżąca nie może być uznana za stronę w sprawie bowiem nie wykazała się interesem prawnym, w sytuacji gdy przedstawiona przez skarżącą argumentacja wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło z:

a) przekroczeniem granic wykonywania prawa własności przez inwestora określonych jako społeczno – gospodarcze przeznaczenie prawa – art. 140 k.c. oraz z naruszeniem uzasadnionych interesów prawnych skarżącej wynikających z przysługującego jej prawa własności – art. 144 k.c.

b) pogwałcenie dóbr osobistych skarżącej takich jak prawo do korzystania z określonych walorów krajobrazowych, przestrzeni życiowej objętej ładem architektoniczno – przestrzennym, a także niezmienionego bezprawnie środowiska, jako formy zaspakajania uczuć wizualnych, estetycznych i zdrowotnych, w tym prawo do ograniczonej warunkami środowiskowymi intymności życia i mieszkania, do ciszy i spokoju domowego, które to są poddane ochronie nie tylko w Konstytucji poprzez uznanie ich za podstawowe prawa obywatela i człowieka ( art. 64 ust. 2 i 3, 74 ust. 2 i 4, 81 i 86 Konstytucji RP, art. 23 k.c., art. 3 ust. 13 lit. a , art. 71 i 73 ustawy o ochronie przyrody).

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami ustanowionymi w tym przepisie, w szczególności poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia, w tym w szczególności, co do warunków od których uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 28 i 105 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania w mocy w sytuacji, gdy organ administracji błędnie odmówił skarżącej przymiotu strony postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez akceptację naruszenia tych przepisów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona zasadna.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjna należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że jest on całkowicie nieuprawniony.

Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie była decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego złożeniem odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przez M.K. Sąd I instancji nie oceniał, więc legalności decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było zaś czy M.K. przysługuje prawo do bycia stroną w tym postępowania administracyjny, a co za tym idzie czy jest ona uprawniona do złożenia odwołania. W tym kontekście przytoczone zostały przepisy odnoszące się do merytorycznych przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i z ich brzmienia Sąd I instancji wywiódł, że nie przesądzają one kto winien w tego rodzaju sprawach posiadać status strony postępowania.

Powyższe przesądza o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, a w konsekwencji o niesłuszności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami ustanowionymi w tym przepisie, w szczególności poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia, w tym w szczególności, co do warunków od których uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu. Okoliczności powyższe pozostawały bowiem poza zakresem rozpoznania sprawy, a ich badanie przez Sąd byłoby nieuprawnione, bowiem wykraczało poza zakres postępowania, którego sprawa dotyczy.

Nie posiada uzasadnionych podstaw także zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a.

Wymaga przypomnienia, że stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Rozważając, kto – oprócz wskazanych osób - ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy mieć na względzie treść art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem : " Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Nie budzi też wątpliwości, że w decyzji o warunkach zabudowy organ administracji ma obowiązek określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 ust.2 lit. d w zw. z art.64 ust.1 i art.63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Osobą trzecią, w rozumieniu wskazanych przepisów, mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości ( por. uchwały NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95, publ. ONSA 1995/4/154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2/54, które wydane pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie straciły swej aktualności). Ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji ( por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1732/07; z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II OSK 551/05, z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06). Zatem w świetle ugruntowanego już orzecznictwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów nie sąsiadujących z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie.

Skarżąca kasacyjnie starłała się wywieść swój interes prawny w oparciu o treść art. 140 k.c. Zgodnie z tym przepisem "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy."

Niesporne jest, że skarżąca dysponuje prawem do działki ew. nr [...], zabudowanej budynkiem, a działka ta nie graniczy z działką przeznaczoną pod planowaną inwestycję. Jako źródło swego interesu prawnego skarżąca podczas rozprawy przed Sądem wskazała na obawy o skutki, jakie może wywołać ruch pojazdów dostawczych do planowanego obiektu handlowego. W ocenie Sądu nie można uznać, aby subiektywne odczucie skarżącej ewentualnych następstw spodziewanego ruchu pojazdów czy np. spadku wartości nieruchomości położonej w pobliżu planowanej inwestycji mogło mieć wpływ na ocenę interesu prawnego (było jego źródłem). Żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, zwłaszcza położonego nie w bezpośredniej bliskości. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami, który nie skutkuje jednak uznaniem go za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2011 r., II OSK 61/11, LEX nr 1152179). Skarżąca kasacyjnie zaś nie wykazała, aby była pozbawiona korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem.

Nie można się również zgodzić z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem, iż przymiot strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy wywieść można w tym wypadku w oparciu o art. 144 k.c. W myśl tego przepisu właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócały by korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że na etapie ustalania warunków zabudowy przepis ów nie ma zastosowania. Nie występują bowiem wówczas na nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakiekolwiek zakłócenia mające wpływ na nieruchomość sąsiednią. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niego działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. (por. wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to zatem etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich; decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organy mogły jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zbada, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podejmie stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też odmowy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2008 r., II SA/Łd 700/07).

Z kolei zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony w sposób pozwalający na jego merytoryczną ocenę. Kasator nie wyjaśnił na czym owo naruszenie miało polegać. Ponadto należy zauważyć, że ustawa o ochronie przyrody nie miała w sprawie zastosowania, przedmiotem postępowania nie było bowiem określenie celów, zasad i form ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu, o czym stanowi jej art. 1.

Zarzut pogwałcenia dóbr osobisty skarżącej do jakich zdaniem autora skargi kasacyjnej miałoby dojść w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, co ma przesadzać o przysługującym skarżącej interesie prawnym do bycia stroną postępowania nie jest zasadny. Zauważyć należy, że ochrona dobra osobistego zagrożonego cudzym działaniem jest uzasadniona wówczas, gdy działanie to jest bezprawne, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. (art. 24 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu cywilnego) ( por. wyrok NSA z 13 listopada 2013 r., II OSK 1314/12).

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o braku podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 28 i 105 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania w mocy w sytuacji, gdy organ administracji błędnie odmówił skarżącej przymiotu strony postępowania.

Nie uzasadnione są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, i 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił i nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie tego zarzutu. Nie wyjaśnił na czym naruszenie to miało polegać i jaki mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut kasacyjny uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny jego kontroli.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 li. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż nie jest on usprawiedliwiony.

Przepis art. 151 p.p.s.a. (jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 151 p.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. 151 p.p.s.a.(por. wyrok NSA z 25 maja 2012, II GSK 563/11, LEX nr 1219041).

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna w oparciu o art. 184 p.p.s.a. została oddalona.