Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2857/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1640/22 w sprawie ze sprzeciwu A. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 15 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1640/22, oddalił sprzeciw A. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 15 czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 20 listopada 2017 r. do Wójta Gminy M. wpłynął wniosek A. O. i I. U. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu składającej się z ośmiu budynków kurników o łącznej obsadzie 2004 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...] - obręb M., gm. M., pow. w., woj. mazowieckie.

W dniu 27 października 2021 r. do organu wpłynął wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony A. W. Organ poinformował ww. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia 18 marca 2022 r., znak [...], Wójt Gminy M. orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. O powyższym poinformował w drodze obwieszczenia.

Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, złożyli A. O. oraz I. U.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia 18 marca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, iż w sprawie doszło do tego rodzaju uchybień przepisom postępowania, jak również przepisom materialnego prawa administracyjnego, które rzutowały na poprawność zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i zarazem generowały konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem organu odwoławczego w toku postępowania organ pierwszej instancji zebrał niepełny materiał dowodowy, którego nie można uznać za kompletny i pozwalający w sposób dogłębny i prawidłowy ustalić stan faktyczny sprawy, (na co organ wskazał sam w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), zaś swoją odmowną decyzję z dnia 18 marca 2022, oparł w głównej mierze na sprzeciwie społeczeństwa oraz uznaniu, że inwestycja może w sposób negatywny oddziaływać na środowisko, nadto na brakach raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, przy czym organ pierwszej instancji nie dążył z urzędu do uzupełnienia dostrzeżonych braków i niejasności w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, poprzestając jedynie na wezwaniach organów uzgadniających i opiniujących. Finalnie zaś, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiódł, że z powodu dostrzeżonych braków nie może określić środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanej inwestycji.

A. W. wniosła sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła w nim naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi z uwagi na błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez brak inicjatywy dowodowej organu pierwszej instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy:

- decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem organ I instancji prawidłowo i wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe, wykazując się wielokrotnie inicjatywą oraz wielokrotnie wzywając inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości,

- a ponadto organ pierwszej instancji nie może wyręczać inwestora w inicjatywie dowodowej do czego zmierzają zalecenia przedstawione przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

- zwłaszcza w sytuacji, gdy profesjonalny inwestor, profesjonalnie również reprezentowany, w trakcie postępowania dowodowego wykazywał się postawą bierną, nie wyjaśniając zarzutów do przedłożonego przez siebie raportu, do czego był wzywany przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji swoją bezczynnością doprowadzając do wydania negatywnej decyzji przez organ pierwszej instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu drugiej instancji na jej rzecz, według norm prawem przepisanych.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesiony sprzeciw za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zaznaczył, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Mając na uwadze powyższe Sąd meriti podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak więc zasadne i konieczne było przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji dostrzegając istotne braki opracowanego przez inwestorów raportu oddziaływania na środowisko nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia kwestii, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji odmownej. Organ ten ograniczył się wyłącznie do kierowania do inwestorów wezwań w zakresie sprecyzowanym przez organy opiniujące i uzgadniające możliwość realizacji przedsięwzięcia. Inwestor uzupełniał raport na wezwania organu, jednak nie był wzywany do wyjaśnienia kwestii i uzupełnienia informacji, które organ pierwszej instancji uznał za niewystarczające do dokonania kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko (brak analizy oddziaływania odorowego, brak istotnych różnic wskazujących, że wariant alternatywny nie jest wariantem pozornym, brak opisu wariantów, brak analizy oddziaływania na dziedzictwo kulturowe, wątpliwości dotyczące gospodarki wodnej, brak analizy konfliktów społecznych). Organ odwoławczy prawidłowo zatem uznał, że choć stanowisko organu pierwszej instancji, co do braku rzetelności opracowanego raportu oddziaływania na środowisko było słuszne, powinno jednak skutkować wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia raportu, zanim wydane zostało rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy także ocenił, że przedstawiony przez wnioskodawcę raport wraz z dokonanymi uzupełnieniami nie spełnia wszystkich obowiązkowych wymogów określonych w art. 66 ustawy, w związku z czym nie jest dokumentem wiarygodnym i mogącym stanowić podstawę oceny o zakresie i przewidywanych skutkach korzystania ze środowiska w wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia. Analizując materiał dowodowy ocenił, że raport nie przedstawia 3 wariantów realizacji przedsięwzięcia i szczegółowego opisu wymaganych przez przepisy ustawy wariantów (inwestorski, alternatywny i najkorzystniejszy dla środowiska), nie zawiera analizy skumulowanych oddziaływań w zakresie wszystkich emisji, mimo, że w pobliżu zostało zrealizowane inne przedsięwzięcie lub mogą być planowane inne przedsięwzięcia, nie zawiera rzetelnej analizy oddziaływania odorowego, ani analizy gospodarki odpadami (kwestia zagospodarowania pomiotu kurzego). Wskazane i szczegółowo omówione zarzuty w odniesieniu do raportu oddziaływania i jego uzupełnień (które dodatkowo zawierają sprzeczności, jak chociażby stanowisko inwestora dotyczące ilości wytwarzanego rocznie pomiotu kurzego) doprowadziły organ do słusznego wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie został ustalony stan faktyczny, który mógłby stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu sprzeciwu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie podstawy (oceny prawnej) rozstrzygnięcia poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów i argumentów skarżącej kasacyjnie, a tym samym pominięcie wszystkich koniecznych elementów uzasadnienia, co pozbawia skarżącą kasacyjnie informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie podstawy zaskarżonego wyroku, a tym samym uniemożliwia jego kontrolę instancyjną.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie według norm prawem przepisanych.

Zdaniem skarżącej powyższe uchybienie WSA mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bowiem brak jednego z obowiązkowych elementów uzasadnienia wyroku w postaci niewyjaśnienia jego podstawy, pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny oraz skarżącą możliwości dokonania kontroli kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała m.in., że organ drugiej instancji błędnie przyjął, iż organ pierwszej instancji nie podjął żadnych działań zmierzających do uzupełnienia i zweryfikowania twierdzeń inwestorów. Jak wynika bowiem ze stanu faktycznego, organ pierwszej instancji zwracał się zarówno do podmiotów publicznych, których opinia była niezbędna do wydania decyzji, jak i do samego inwestora. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi pierwszej instancji, że ten nie dopełnił swoich obowiązków, szczególnie w sytuacji, gdy to inwestor nie współpracował w gromadzeniu materiału dowodowego. W ocenie skarżącej materiał zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest zupełny, kompletny i wystarczający. Organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, wzywał inwestora do złożenia odpowiednich dokumentów oraz wyjaśnień, a następnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy z uwzględnieniem koniecznych opinii innych organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, taki stan sprawy nie mógł być podstawą do zaakceptowania przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji. Sprawa nie mogła być również w tym zakresie weryfikowana merytorycznie przez organ odwoławczy.

Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przy czym nawet brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13, LEX nr 1518016).

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.