Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 676/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: § 10
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 31, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi R. Spółka Jawna na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] roku nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez R Spółka Jawna jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (PWIS) z dnia

[...] czerwca 2021 r., którą na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 54 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 w związku z art. 46b pkt 1, 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej jako u.z.z.z.), po rozpatrzeniu odwołania w/w spółki od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 30 000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub innych miejscach o zamkniętej przestrzeni oraz serwowaniu napojów, w tym alkoholowych celem konsumpcji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] marca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję wymierzającą pomiotowi R Spółka Jawna karę pieniężną w kwocie 30 000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub innych miejscach o zamkniętej przestrzeni oraz serwowaniu napojów, w tym alkoholowych celem konsumpcji. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 59 z późn. zm.) oraz art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 1, 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) w związku z § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.). W uzasadnieniu powyższej decyzji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny podkreślił, że w dniu [...] stycznia 2021 r. przedstawiciele PPIS przy asyście funkcjonariuszy Policji przeprowadzili kontrolę sanitarną w klubie tanecznym "R", ul. [...]. Stwierdzono, że w lokalu prowadzonym przez spółkę, tj. w klubie tanecznym odbywało się spotkanie, w którym brało udział około 100 osób, nie były przestrzegane procedury sanitarne w zakresie stosowania dystansu społecznego i zasłaniania nosa i ust, nie zapewniono uczestnikom spotkania środków dezynfekcyjnych do rąk przy wejściu do lokalu. Imprezę prowadził DJ, który odtwarzał muzykę i zachęcał do zabawy. Na parkiecie tańczyły osoby - uczestnicy spotkania. W sali sąsiedniej przeprowadzający kontrole stwierdzili rozstawione stoły z zastawą i posiłkami. Ustalono również, że do lokalu były wpuszczane kolejne osoby, od których w okienku szatni była pobierana opłata oraz gdzie była przez nie wypełniana deklaracja przystąpienia do partii przedsiębiorców. W kolejce do tego okienka stało kilkadziesiąt osób w większości bez maseczek. Następnie organ w uzasadnieniu wskazał, że w dniu kontroli obowiązywał stan epidemii wprowadzony z dniem 20 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Zgodnie z §10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów (...) do dnia 28 lutego 2021 r. obowiązuje zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo Przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych. Obowiązywało również, zdaniem organu I instancji ograniczenie, zgodnie z którym prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Ustalony w trakcie kontroli stan faktyczny wskazywał – zdaniem organu I instancji – na naruszenie wymagań sanitarnych i zdrowotnych polegające na prowadzeniu działalności przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo Przedsiębiorców w zakresie udostępniania miejsca do tańczenia oraz serwowania napojów, w tym alkoholowych celem konsumpcji na miejscu, pomimo zakazu i ograniczenia wynikającego z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W lokalu nie były przestrzegane procedury sanitarne w zakresie stosowania dystansu społecznego i zasłaniania nosa i ust, nie zapewniono środków dezynfekcyjnych do rąk przy wejściu do lokalu oraz w zakresie serwowania i spożywania napojów i posiłków.

W ocenie PPIS stwierdzone naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało zagrożenie dla zdrowia i życia wielu ludzi polegające na umyślnym narażeniu uczestników na niebezpieczeństwo uszczerbku na zdrowiu, zaniechaniu, które wywołuje realny stan takiego zagrożenia oraz stworzeniu w dobie epidemii, realnego zagrożenia zakażeniem koronawirusem SARS-CoV-2 poprzez umożliwienie korzystania z miejsca do tańczenia oraz serwowania napojów celem konsumpcji na miejscu w klubie tanecznym w warunkach utrudnionego zachowania dystansu między uczestnikami.

Organ I instancji, wymierzając karę pieniężną nałożoną niniejszą decyzją, jako postawę podał art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 1, 2 u.z.z.z., zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł. Ponieważ przepisy ww. ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, PPIS zastosował regulacje kodeksu postępowania administracyjnego. Kara pieniężna według organu I instancji została wymierzona na podstawie art. 189d k.p.a. i jak wynika z uzasadnienia, organ wziął pod uwagę fakt, że przedsiębiorcy naruszyli obostrzenia nałożone poprzez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów, zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, narazili wiele osób na możliwość zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2.

PPIS nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż brak jest zasadności uznania, że waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma, bowiem przedsiębiorca swoim zachowaniem stworzył bezpośrednie ryzyko transmisji zakażenia wśród około 100 uczestników spotkania w Klubie tanecznym "R". Według organu kara w wysokości 30 000 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz indywidualnych i osobistych właściwości strony postępowania. Decyzji zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie organ I instancji w decyzji przytoczył art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który wyznacza Państwową Inspekcję Sanitarną jako organ uprawniony do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Powyższy przepis stanowi instrument ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ podkreślił, że przesłanką wydania niniejszej decyzji jest stwierdzenie spowodowania przez naruszenie wymagań sanitarnych i higienicznych bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. PPIS wskazał, że przepis ten nie określa, w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Może stanowić ono rezultat kontroli przeprowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz może być też wynikiem innych ustaleń (ocen).

W dalszej części uzasadnienia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał, że poczynione w trakcie kontroli ustalenia pozwalają przyjąć, że w przedmiotowej sprawie doszło naruszenia przez stronę wymagań higienicznych i zdrowotnych określonych w § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które stworzyło zagrożenie dla życia i zdrowia wielu osób poprzez stworzenie możliwości rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 (C0VID-19) oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa. W demokratycznym państwie nie może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków całego społeczeństwa poprzez świadome lekceważenie ograniczeń, jak w tym przypadku, których nieprzestrzeganie prowadzi do narażenia na rozprzestrzenianie się epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19), w efekcie czego osoby tracą nie tylko zdrowie, ale i życie.

Od przedmiotowej decyzji, w ustawowym terminie, strona wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji oraz umorzenie postępowania organu I instancji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono przede wszystkim naruszenie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. oraz załącznika do tej ustawy i § 10 wydanego na podstawie tej ustawy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które to normy prawne stoją w rażącej sprzeczności z art. 22 Konstytucji RP, która poza stanami nadzwyczajnymi nie przewiduje zamknięcia działalności gospodarczej, a jedynie jej ograniczenie.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że w dniu kontroli w klubie odbywało się spotkanie partyjne. Salę taneczną wynajął organizator spotkania P.T. - założyciel Partii [...]. On był dysponentem sali tanecznej. Sama kontrola była przeprowadzona przez pracowników PPIS w sposób pobieżny i nie doprowadziła nie tylko do ustalenia, kto był faktycznym organizatorem spotkania, na jakich zasadach, ale także czy faktycznie zostały naruszone zasady sanitarne obowiązujące w okresie pandemii.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z dniem 20 marca 2020 r. na terenie kraju został wprowadzony stan epidemii, który dał organom państwowym nowe uprawnienia. Zostały wprowadzone rozporządzenia w oparciu o ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W dniu [...] stycznia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadził zgodnie ze swoimi kompetencjami kontrole sanitarną w klubie tanecznym "R", ul. [...]. Zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. została wydana w oparciu o art. 27 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz na podstawie art. 104 § 1, art. 107 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 1, 2 u.z.z.z. w związku z §10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Co prawda organ I instancji podał jako podstawę prawną art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym w kompetencji organów Inspekcji Sanitarnej leży unieruchomienie lub czasowe ograniczenie działalności niektórych lokali, jednak w ocenie PWIS powyższy przepis nie wpływa na prawidłowość wydanej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na przedsiębiorcę zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 1, 2 u.z.z.z.

Dalej organ II instancji uznał, że nie ma wątpliwości, że otwarcie lokalu i udostępnianie miejsca do tańczenia powoduje, że nie jest możliwe zachowanie bezpiecznej odległości między uczestnikami. Ponadto serwowanie napojów, w tym alkoholowych i posiłków do konsumpcji na miejscu, również stwarza zagrożenie zwiększonego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Powyższe fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wynikają z protokołu z kontroli. Zostały więc naruszone ograniczenia wynikające z § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, co uzasadniało wymierzenie kwestionowanej przez stronę kary pieniężnej. Dalej organ podniósł, że ustawodawca określając minimalne oraz maksymalne wysokości kary pieniężnej za stwierdzone w przedmiotowej sprawie naruszenie dopuszcza jej miarkowanie. Organ I instancji ustalił wysokość kary biorąc pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, a w szczególności potrzebę ochrony życia i zdrowia uczestników oraz czas trwania tego naruszenia. Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak jest zasadności uznania, że waga naruszenia prawa zachowaniem strony była znikoma. Przedsiębiorca swoim zachowaniem stworzył bezpośrednie ryzyko transmisji zakażenia wirusem wśród około 100 uczestników będących w klubie tanecznym, a więc liczba osób, u których mogło dojść do zakażenia była duża.

Odnosząc się do zarzutu strony, że w dniu [...] stycznia 2021 r., to Partia [...] zorganizowała w klubie spotkanie partyjne organ odwoławczy nie dał temu twierdzeniu wiary. W czasie trwania kontroli uczestnicy spożywali napoje, w tym alkoholowe, tańczyli (bez zachowania odpowiedniej odległości pomiędzy uczestnikami na parkiecie), a w aktach sprawy nie widnieje żadna wzmianka potwierdzająca, że umowa cywilno-prawna, na którą powołuje się strona została okazana funkcjonariuszom policji lub pracownikom Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Odwołujący co prawda powołuje się na umowę z P.T., jednakże z akt sprawy nie wynika, że taka umowa w danym okresie została zawarta, a strona nie przedstawiła ww. umowy celem jej oceny przez organ. Ponadto nawet zawarcie takiej umowy nie świadczy o tym, że lokal strony skarżącej mógł działać bez żadnych ograniczeń i że klienci mogli spożywać napoje, w tym alkoholowe i posiłki wewnątrz tego lokalu przy stołach lub na parkiecie. W aktach sprawy znajdują się również ogólnodostępne na portalach społecznościowych wpisy osób uczestniczących w imprezie, które wskazują na imprezowy charakter spotkania, a nie jak przedstawiono to w dniu [...] stycznia 2021 r. na spotkanie partyjne. Strona, na którą została nałożona administracyjna kara pieniężna była więc w ocenie organu, jedyną odpowiedzialną za powstanie naruszenia prawa. Ponadto, jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2021 r. strona nie podjęła żadnych działań, w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa. Po opuszczeniu lokalu przez przedstawicieli PPIS oraz funkcjonariuszy policji, w lokalu w dalszym ciągu przebywali uczestnicy.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy nie podzielił zarzutu dotyczącego pobieżnego przeprowadzenia kontroli przez pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Odpowiadając na wywody strony, że wprowadzone ograniczenia, zakazy i nakazy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii stoją w sprzeczności z Konstytucją RP organ zauważył, że Inspekcja Sanitarna nie jest organem administracji, który jest powołany do oceny zgodności wprowadzanych w życie regulacji prawnych z Konstytucją RP. Jednocześnie podniósł, że Konstytucja RP w art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy są one konieczne dla zachowania zdrowia i praw innych osób obowiązanych stosować prawo obowiązujące. Dowodem wskazującym na istnienie bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia jest liczba osób, które zachorowały na świecie i w naszym kraju na COVID-19, i które zmarły. Podobnie art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) stanowi, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju (...) ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Ww. przepis dopuszcza nakładanie przepisami prawa krajowego określonych obowiązków ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zawieszenia z powyższych przyczyn nadanego decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skargę na powyższą decyzję złożyła R Spółka Jawna zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2021 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła:

a) naruszenie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. oraz załącznika do tej ustawy i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z wystąpieniem epidemii, które to normy prawne stają w rażącej sprzeczności z art. 22 Konstytucji RP, która poza stanami nadzwyczajnymi nie przewiduje możliwości zamknięcia działalności gospodarczej, a jedynie jej ograniczenie (czyli określenie reżimu sanitarnego w jakim Klub Taneczny "R" mógł działać), a zatem powołane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego normy prawne nie mogły stanowić podstawy do orzeczenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do bezprawnie wydanego zakazu,

b) naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędne zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy wskazanej normy prawnej z uwagi na brak ustalenia rzeczywistego i bezpośredniego narażenia życia i zdrowia ludzi w sytuacji, gdy w lokalu panował tzw. reżim sanitarny, klienci mieli nieograniczony dostęp do płynów dezynfekujących, byli także badani przed wejściem do klubu czy nie mają podwyższonej temperatury.

W złożonej odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja WPIS utrzymująca w mocy decyzję PPIS nakładającą na skarżącą spółkę karę w wysokości 30.000 zł. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 5, art. 46a, art. 46b pkt 2 u.z.z.z. w związku z § 10 ust. 9 rozporządzenia. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust.1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z.). Decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie (art. 48a ust. 4 u.z.z.z.).

W przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu, o którym mowa w ust. 1 lub 2, wysokość kary pieniężnej: 1) jest nie niższa od wysokości kary pieniężnej wymierzonej poprzednio za takie naruszenie; 2) ustala się, dokonując powiększenia o 25% wysokości kary pieniężnej ustalonej zgodnie z pkt 1 (art. 48a ust. 5 u.z.z.z.).

Powołanym powyżej rozporządzeniem Rada Ministrów ustaliła, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (§ 1 rozporządzenia). Natomiast w myśl § 10 ust. 9 rozporządzenia – w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 lutego 2021 r. - do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.z. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.z. w art. 46b wskazano (wersja od 29 listopada 2020 r.), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). W myśl art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13). Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej.

W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21).

Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97).

Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36).

Dominujący i ugruntowany jest również pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Zdaniem Sądu rozporządzenie, będące podstawą zaskarżonej decyzji, wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotowych delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1479/20, wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20, wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20).

W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Rozporządzenie staje się aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., II GSK 876/21). W konsekwencji, podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera u.z.z.z. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05 wskazał, że użyte sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Jednocześnie otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji formuła "w drodze ustawy". W zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest "odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o «zasadniczym» (podstawowym) charakterze". Jednakże przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej "zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2001 r., U. 7/00). Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98). Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). Trybunał Konstytucyjny orzekając w pełnym składzie w wyroku z dnia 13 października 2010 r., Kp 1/09, stwierdził, że w zakresie maksymalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej, aktualny pozostaje zakaz naruszania istoty tej wolności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98). Istotę wolności działalności gospodarczej stanowi treść zawarta w art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje w związku z tym jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zważyć należy że przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie, w art. 46b pkt 2 u.z.z.z. przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.), w jakim takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1306/20). Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46b pkt 1 u.z.z.z.). Z § 10 ust. 9 rozporządzenia wynika, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka jest przedsiębiorcą, który prowadzi klub taneczny "R" oraz punkt sprzedaży przy ul. [...] (PKD 56.30.Z). Nie może budzić wątpliwości, że taka działalność gospodarcza polega przede wszystkim na sprzedaży i konsumpcji napojów alkoholowych (w przeważającym zakresie) przez klientów w lokalu oraz organizowaniu spotkań towarzyskich powiązanych z możliwością tańczenia. W ocenie Sądu, wprowadzona regulacja w analizowanym przypadku sprowadza się w istocie rzeczy do zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej. Dopuszczalny w świetle § 10 ust. 9 rozporządzenia wąski zakres działalności gospodarczej związanej z konsumpcją i podawaniem napojów uniemożliwiał de facto skarżącej prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej w postaci prowadzenia klubu o takim charakterze.

W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan, kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem, kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20).

W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że § 10 ust. 9 rozporządzenia został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nadto w analizowanym przypadku wprowadzona regulacja uniemożliwiła w zasadzie skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP. Nie powinno budzić wątpliwości, że celem przepisów rozporządzenia, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i 46b u.z.z.z. była ochrona zdrowia. W ocenie Sądu należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 606/21, wyrok SN z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608). Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej.

Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W analizowanej sprawie regulacja zawarta w § 10 ust. 9 rozporządzenia doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.