Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1468/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

W IMINIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Andrzej Cisek (spraw.) Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W., przy ul. B. [...] (nr [...]) I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 2 ust. 2, art. 4, art. 4a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługujące osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299), Prezydent Miasta W. odpłatnie przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. B. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...]o pow. [...]przysługujące H. K. w prawo własności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. K. domagając się jej anulowania w związku z tym, że kwalifikuje się na nieodpłatne przekształcenie działki budowlanej przeznaczonej na cele mieszkaniowe, zabudowanej domem jednorodzinnym przy ul. B. [...] w W. i jest na etapie uzupełniania wpisów.

W dniu [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 2 KPA decyzję Nr [...], którą uchylono w całości zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, iż w odwołaniu od kwestionowanej decyzji H. K. i zarzucił, iż decyzja jest błędna, gdyż spełnia on wymogi ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości do nieodpłatnego nabyciu prawa własności nieruchomości bowiem działka nr [...]przeznaczona jest na cele mieszkaniowe i jest zabudowana domem jednorodzinnym. W toku postępowania odwoławczego, pomimo wyjaśnień i pouczeń Kolegium Odwoławczego, co do braku podstaw do nieodpłatnego nabycia prawa własności, wnioskodawca oświadczył, że nie jest zainteresowany odpłatnym przekształceniem prawa i wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, gdyż zamierza złożyć wniosek w sprawie nieodpłatnego nabycia gruntu. Skoro więc strona zrezygnowała z przekształcenia prawa - "cofnęła wniosek" to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało kwestionowaną decyzję uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Ponadto wskazano, iż gdyby wnioskodawca nie cofnął wniosku, to organ odwoławczy nie mógłby uznać za zasadny zarzut, iż decyzja Prezydenta Miasta W. narusza prawo, a to art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługujące osobom fizycznym w prawo własności albowiem przysługiwało mu prawo do nieodpłatnego nabycia działki. Wnioskodawca spełnia bowiem tylko jeden z warunków ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, a mianowicie był w terminach określonych przez tę ustawę wieczystym użytkownikiem nieruchomości gruntowej. Wbrew jego twierdzeniom brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że działka wnioskodawcy była zabudowana budynkiem mieszkalnym w terminach wskazanych przez ustawę. Gdyby nawet przyjąć mniejszościowy pogląd pojawiający się w orzecznictwie kolegiów odwoławczych, iż do uwłaszczenia wymagana jest tylko zabudowa działki na cele mieszkaniowe w dniu wejścia w życie ustawy, to i tak wnioskodawca nie mógłby skorzystać z uwłaszczenia, gdyż według jego oświadczenia budynek mieszkalny do chwili obecnej nie został oddany do użytku, a jest to obecnie jedyne – po uchyleniu z dniem 31 grudnia 1997 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości - kryterium zabudowy działki.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wniósł H. K. podnosząc, iż wszczął postępowanie uwłaszczeniowe przed Prezydentem Miasta W. dotyczącego nieruchomości położonej w W. przy ul. B. [...]. Po rozpatrzeniu jego wniosku została wydana decyzja o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powyższej nieruchomości, od której się odwołał zmieniając wniosek w części dotyczącej odpłatności, w ten sposób, że wniósł o nieodpłatnie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W takich okolicznościach organ odwoławczy trafnie uchylił decyzję Prezydenta Miasta W., ale błędnie umorzył postępowanie, ponieważ w tej sprawie do tego organu złożone zostało odpowiednie podanie. Stąd sprawa powinna zostać rozpatrzona merytorycznie przez organ I instancji. Organ odwoławczy tej okoliczności nie uwzględnił. Z tych przyczyn, w ocenie skarżącego, decyzja organu odwoławczego nie jest trafna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostało przez organ odwoławczy z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7, art. 9 i art. 77 KPA, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 KPA zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 KPA obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r., SA/KA 22/86, GAP 1988, nr 11, s. 45).

Z ustalonego w orzecznictwie stanowiska wynika, iż obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, którym jest ten organ związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ administracji ma wątpliwości co do treści żądania - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie treści żądania strony. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w przepisach art. 63, 65, 128 i 140 KPA, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania zawarte w przepisach art. 7-9 KPA, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741).

Zgodnie zaś z zasadą, określoną w art. 9 KPA, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zakres obowiązku pierwszej normy prawnej, wyrażonej w tym przepisie, wyznaczony jest kryterium podmiotowym oraz kryterium przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona, przy czym organ obowiązany jest z urzędu udzielać informacji stronie. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa.

Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest w szczególności udzielić całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Przy czym nie można uznać za realizację tego obowiązku odesłanie strony do przepisów prawa, ale wskazanie na ich zastosowanie w sprawie, np. przedstawienie okoliczności faktycznych, których udowodnienie przesądza pozytywnie załatwienie sprawy. W wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. (III ARN 40/92, nie publ.) Sąd Najwyższy przyjął, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet tylko ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie z art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 KPA

Należyte spełnienie przez organ administracji obowiązku wynikającego z art. 9 KPA, nie zawsze będzie polegało tylko na udzieleniu stronie wyczerpującej informacji, w sytuacji bowiem, gdy z zachowania strony, jej rozwoju psychicznego, czy stanu zdrowia wynika, że informacja do strony nie dotarła, konieczne jest podjecie wszelkich dostępnych środków, które spowodują przyjęcie informacji przez taką stronę (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1992 r., SA/Gd 1806/92, nie publ.).

Naruszenie zasady, wyrażonej w art. 9 KPA, przejawia się w nienależytym udzielenie informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony.

Obowiązek organu administracji publicznej czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, lecz musi również podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy interesów uczestników postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 3, s. 67). Organ obowiązany jest z urzędu udzielać stronie i innym uczestnikom postępowania informacji prawnej. Bezczynność organu stanowi naruszenie prawa.

Zasada, zawarta w art. 77 § 1 KPA, zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 KPA), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 KPA), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Powyższe przepisy zostały naruszone w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 KPA, jak też nie wykazało należytej dbałości i staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, jak tego wymaga art. 7 KPA. Zaniechano również należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielono jemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 9 KPA.

W aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się jedynie oświadczenie skarżącego z dnia [...], którym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji jednocześnie oświadczając, że rezygnuje z odpłatnego przekształcenia, którym wiąże go decyzja z dnia [...] (Nr [...]). W protokole z rozprawy z dnia [...] zapisano natomiast, iż stronie wyjaśniono przepisy ustawy z dnia [...].

Nadto należy wskazać, iż nie znajduje uzasadnienia w przepisach KPA wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 1987 r., IV SA 334/87, GAP 1988, nr 21, s. 43, PiŻ 1987, nr 50, s. 15).

W niniejszej sprawie skarżący podniósł w skardze, że organ odwoławczy błędnie umorzył postępowanie, ponieważ w sprawie tej do organu I instancji złożone zastało odpowiednie podanie, zatem sprawa powinna zostać rozpatrzona merytorycznie. Z tak sformułowanych żądań wynika, że strony nie poinformowano w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim zrozumiały dla niej, o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz, jakie konsekwencje wiążą się z tak czy inaczej sformułowanym żądaniem. Informacje takie natomiast były istotne dla jednoznacznego ustalenia żądania skarżącego. Skoro ustaleń takich nie poczyniono, nie było również podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji i przyjęcia, że strona cofnęła wniosek. Powyższe uchybienia winny być wyeliminowane w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy.

Z powyższych względów uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 9, 77 § 1 KPA, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po myśli art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Stąd orzeczono jak w sentencji.