Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 751/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 i 12, art. 6 ust. 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 1 pkt 1-5, art. 61 ust. 7 pkt 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 2, 3 i 5, par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 1-4, par. 6 ust. 2 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2016r. numer sprawy:[...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1-2a oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 roku, poz. 199, ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) odmówił L. B. (Skarżący, Wnioskodawca, Inwestor) ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego o część garażowo-gospodarczą do granicy nieruchomości z działką nr [...] w postępowaniu związanym z procedurą legalizacji samowoli budowlanej. Inwestycję zrealizowano na działkach nr: [...], [...] i [...], arkusz [...], obręb [...]; położonych w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 21 marca 2014 r., Skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy. Przedmiotem postępowania była samowolnie zrealizowana rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego o część garażowo- -gospodarczą do granicy z sąsiednią nieruchomością przy ul. [...]. Inwestycję zrealizowano na działkach nr: [...], [...] i [...], arkusz [...], obręb [...] położonych w [...] przy ul. [...].

Zrealizowana samowolnie część garażowo-gospodarcza znajduje się na działkach nr [...] i [...] i przylega na długości ok. 23 m do granicy nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]). Jest to obiekt parterowy z dachem płaskim o wysokości maksymalnej 3,5 m i powierzchni zabudowy ok. 340 m2. W pozostałej części terenu inwestycji znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, 2-kondygnacyjny z dachem skośnym. Łączna powierzchnia zabudowy na wnioskowanych działkach wynosi ok. 1434 m2 co stanowi 15,7% terenu inwestycji (łączna powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 9152 m2).

Decyzją nr [...] z [...] 2014 r. ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanego, zrealizowanego przedsięwzięcia.

Decyzją z [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P ([...]) po rozpoznaniu odwołania orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi m.in. na nie przeprowadzenie prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości frontu działki objętej zamiarem inwestycyjnym.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzono wizję w terenie i przeprowadzono analizę funkcji.

Pismem z 06.10.2015 r. [...] Konserwator Zabytków ([...]) poinformował, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do uzgodnień o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z 08.10.2015 r. Zarząd [...] ([...]), uzgodnił wnioskowaną inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Pismem z 19.10.2015 r. Wydział [...] ([...]) poinformował o braku danych na temat sieci drenarskiej lub innych urządzeń wodnomelioracyjnych występujących na przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 21.10.2015 r. Skarżący przedłożył postanowienie - nr [...] z [...]2015 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ([...]) oraz podtrzymał dotychczasową deklarację że realizacja inwestycji nie powoduje zmian w ilości dostarczanej wody i energii, nie zmieni ilości odprowadzanych ścieków, generowanych odpadów ani sposobu ich unieszkodliwiania. Skarżący określił główny wjazd na nieruchomość od strony ul. [...] i przedłożył nowy, aktualny komplet map zasadniczych.

Pismem z 04.12.2015 r. pełnomocnik wnioskodawcy (po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy) zakwestionował: sposób wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Pismem z dnia 8.12.2015r. m.in. zakwestionował sposób pomiaru szerokości frontu dla nieruchomości i ustalił główny wjazd od ulicy [...], zamiast dotychczasowego od ulicy [...].

Z uwagi na zmianę głównego wjazdu organ przeprowadził kolejną analizę funkcji z uwzględnieniem większego obszaru. Badano teren w promieniu 210 m (3 x 70 m) podczas gdy w poprzedniej analizie sąsiedni teren obejmował nieruchomości położone w promieniu 171 m (3x57 m).

Teren objęty wnioskiem, leży na obszarze na którym nie ma żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że w takiej sytuacji warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie w oparciu o przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 tej ustawy. Przepisy te znajdują również zastosowanie do postępowań związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych dla obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę (samowoli budowlanych).

Organ podał, że przeprowadził analizę funkcji. Wyniki analizy stanowią załącznik nr 2 (w formie tekstowej) i 3 (w formie graficznej) do decyzji.

Teren inwestycji od północy posiada dostęp do ul. [...], natomiast od południa - do ul. [...]. Dlatego też organ wezwał inwestora o określenie głównego wjazdu i wejścia na działkę (zgodnie z decyzją SKO). Skarżący najpierw wskazał, że główny wjazd znajduje się od strony [...] a następnie pismem z dnia 8.12.2015r. zmienił wniosek w tym zakresie wskazując główny zjazd na teren inwestycji z ul. [...].

Organ podał, że analiza materiałów archiwalnych wykazała że:

- w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...]2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] (na podstawie której wydano pierwotne pozwolenie na budowę) jak i w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...]2012 r. dla rozbudowy ww. budynku - dojazd do planowanych inwestycji wskazany był wyłącznie z ul. [...], a obowiązująca linia zabudowy również wskazana była od strony ul. [...];

- w pozwoleniu na budowę ww. budynku (decyzja nr [...] z dnia [...]2007 r.) na planie zagospodarowania nieruchomości wjazd na działkę jak i wejścia do budynku wskazano od strony ul. [...], a dojazd z ul. [...] określono jako drogę gospodarczą.

Organ podał, że mimo że pełnomocnik inwestora uprzednio wskazał, że formalny jak i faktyczny wjazd na działkę odbywa się od strony ul. [...], organ I instancji zobligowany jest przyjąć front terenu inwestycji zgodnie z ostatnim pismem inwestora, a więc od strony ul. [...]. W ocenie organu zmiana frontu terenu inwestycji (a wiec wybór jednego z dwóch możliwych wjazdów) nie ma natomiast żadnego wpływu na ustalenie obowiązującej linii zabudowy czy elewacji frontowej, które pozostają nadal od strony ul. [...]. Projekt budowlany omawianego budynku mieszkalnego jednoznacznie wskazuje że wejścia do budynku jak i wjazd do garażu mają miejsce od strony północno-wschodniej, a więc od strony ulicy [...]. Tym samym front nieruchomości (działki) od strony ul. [...] przyjęto jedynie na potrzeby analizy urbanistycznej. Nie może być on utożsamiany z frontem istniejącej zabudowy.

Organ podał, że obszar analizowany wyznaczono uwzględniając front działki od ul. [...] w promieniu 210 m od granic terenu objętego wnioskiem (3x70m).

Z uwagi na fakt, że zasadniczo obszar analizowany powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, działki zabudowane przez które przebiega granica obszaru analizowanego uwzględnione zostały w analizie w całości w przypadku, gdy cała zabudowa danej działki znajduje się w wyznaczonym obszarze. Tak wyznaczony obszar obejmował teren tworzący pewną całość urbanistyczną, w tym nieruchomości zabudowane położone przy ul. [...], [...] i [...], [...] i [...] oraz przy ul. [...] 5, [...] i [...] i ul. [...], [...]. Uznano, że wyznaczony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy funkcji, parametrów i cech zabudowy sąsiedniej, a z uwagi na jednolity charakter zabudowy w obszarze analizowanym jego dalsze rozszerzenie jest bezzasadne gdyż nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jest to zabudowa wolnostojąca, bliźniacza oraz szeregowa. Budynkom mieszkalnym towarzyszy zabudowa garażowa i gospodarcza. Planowana rozbudowa budynku mieszkalnego o część garażowo-gospodarczą nie powoduje zmiany funkcji istniejącego budynku. Inwestycja kontynuuje funkcję sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W zakresie parametrów zabudowy ustalono, że:

- Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynoszą od 4% do 46%. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 22%. Średnia powierzchnia zabudowy działek wynosi 177 m2. Natomiast maksymalna powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi 385 m2 ([...]).

- Szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynoszą od 5 m do maksymalnie 30 m dla budynku mieszkalnego ([...]) i maksymalnie 35 m dla budynku gospodarczego ([...]). Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 13 m.

- Zabudowa jest parterowa lub 2-kondygnacyjna i posiada wysokość do ok. 9-10 m (orientacyjne wysokości poszczególnych budynków wskazano na załączniku graficznym). Wśród budynków mieszkalnych dominują budynki 2-kondygnacyjne o wysokości ok. 9 m.

- W obszarze analizowanym dominują budynki z dachami skośnymi. Dachy płaskie mają jedynie niektóre budynki gospodarcze i budynek mieszkalny przy ul. [...].,

- Linia zabudowy wzdłuż ul. [...] przebiega w odległości 5 m od frontowych granic działek. Przed linię zabudowy (o ok. 1 m) wysunięte są jedynie partie wejściowe niektórych budynków np. przy ul. [...]. Wyjątek stanowi zabudowa przy ul. [...] zlokalizowana w odległości 1 m od frontowej granicy działki.

Organ podał, że w zakresie parametrów zabudowy wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2013r. Nr 164, poz. 1588) analiza wykazała:

1. W zakresie linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia),

Organ podał, że obowiązująca linia zabudowy dla budynku przy ul. [...] ustalona była w poprzednich decyzjach zawsze od strony ul. [...] i tak też wskazywał ją we wcześniejszych stanowiskach w niniejszej sprawie Inwestor. Zmiana frontu terenu inwestycji od strony ul. [...] nie powoduje automatycznie konieczności ustalenia obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [...]. Zresztą rozporządzenie nie definiuje by obowiązująca linia zabudowy wyznaczona była od strony frontu terenu inwestycji. Dlatego w omawianej sprawie, zdaniem Skarżącego należało zbadać czy wnioskowana (zrealizowana) rozbudowa przekracza linię zabudowy od strony ul. [...].

Linia zabudowy wzdłuż ul. [...] przebiega w odległości 5 m od frontowych granic działek. Przed linię zabudowy (o ok. 1 m) wysunięte są jedynie partie wejściowe niektórych budynków np. przy ul. [...]. Wyjątek stanowi zabudowa przy ul. [...] zlokalizowana w odległości 1 m od frontowej granicy działki. Jest to jednak zabudowa zlokalizowana niezgodnie z przepisami Ustawy o drogach publicznych (zgodnie z którą zabudowa powinna znajdować się w odległości minimum 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej, a więc zazwyczaj w odległości 5 m od frontowej granicy działki). Ponadto przy ul. [...] zabudowa w części frontowej działki to zabudowane miejsce parkingowe, natomiast sam budynek mieszkalny usytuowany jest w głębi działki.

Na terenie inwestycji linia zabudowy przebiegała wcześniej w odległości ok. 5 m od frontu działki, od strony wjazdu z ul. [...]. Powyższe jest w szczególności widoczne na mapie zasadniczej z roku 2011 r. na której nie figurowała jeszcze zrealizowana inwestycja gospodarczo-garażowa. Część garażowo-gospodarcza została zlokalizowana przed dotychczasową linią zabudowy budynku mieszkalnego, jednocześnie w granicy z działką sąsiednią nr [...]. Budynek wypełnia więc przestrzeń pomiędzy dotychczasową linią zabudowy a frontem terenu inwestycji. Na działkach sąsiednich nie występuje podobna zabudowa. Zdaniem organu inwestycja nie stanowi zatem kontynuacji linii zabudowy budynków przy ul. [...]. Zgodnie z zasadami wskazanymi w rozporządzeniu linia zabudowy na działkach objętych wnioskiem powinna pozostać w odległości 5 m od frontowej granicy terenu inwestycji.

Ponieważ na działkach sąsiednich nie występuje zabudowa usytuowana w podobny sposób (a zabudowa przy ul. [...] z powyższych względów nie może być wzięta pod uwagę), dla zrealizowanej inwestycji nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, a więc jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. W omawianej sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja dodatkowo nie kontynuuje sposobu zagospodarowania sąsiednich działek w zakresie lokalizacji zabudowy na granicy z działką sąsiednią, nie znaleziono podstaw by taką zabudowę dopuścić. Organ wskazał na marginesie, że takimi przesłankami nie są zarówno: projekt mpzp (notabene zgodny z wolą inwestora co do linii zabudowy ale wykluczający istniejącą samowolę budowlaną z uwagi na sytuowanie w granicy działki i geometrię dachu) tudzież kolizja z istniejącym drzewostanem, aspekty krajobrazowe czy też kolizja z planowaną inną - ale realizowaną przez tego samego inwestora - zabudową.

2. W zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Planowana inwestycja stanowiąca z istniejącym budynkiem mieszkalnym maksymalnie 16% powierzchni terenu inwestycji nie przekracza średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym, który wynosi 22%.

3. W zakresie szerokości elewacji frontowej

W wyniku realizacji części garażowo-gospodarczej szerokość elewacji frontowej zabudowy przy ul. [...] wzrosła z ok. 36 m do ok. 56 m (jak wskazano powyżej elewacją frontową a więc wejściową jest północno-wschodnia elewacja od strony ul. [...]). Zwiększona szerokość elewacji frontowej znacznie przekracza średnią szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia (średnia wynosi 13 m).

Szerokości elewacji frontowych budynków sąsiednich są dużo mniejsze, a przy ul. [...] wynoszą od 9 m do 21 m. Również w pozostałej części obszaru analizowanego nie występuje budynek o takim gabarycie. Maksymalna szerokość elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych wynosi 30 m ([...]), a dla budynków gospodarczych - 35 m ([...]). Dlatego nie znaleziono podstaw by parametr ten wyznaczyć w sposób inny, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

4. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki

Wysokość części garażowo-gospodarczej (3,5 m) nie odbiega od wysokości sąsiednich budynków gospodarczych i garażowych oraz nie przekracza wysokości sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej o wysokości maksymalnie 9-10 m. Dlatego można ją wyznaczyć na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

5. W zakresie geometrii dachu

Planowana inwestycja kontynuuje geometrię dachów budynków występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia - niektóre budynki gospodarcze i garażowe posiadają dachy płaskie.

Organ podał, że przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji sposobu zagospodarowania sąsiednich działek budowlanych oraz gabarytów i formy architektonicznej budynków.

Omawiana zabudowa przy ul. [...] posiada łączną powierzchnię zabudowy wynoszącą ok. 1434 m2 (budynek mieszkalny z częścią garażowo-gospodarczą). Tym samym znacznie odbiega od wielkości sąsiednich budynków - średnia powierzchnia zabudowy działek w obszarze analizowanym wynosi 177 m2, natomiast maksymalna powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi 385 m2 ([...]). Budynek na terenie inwestycji przekracza zatem ponad dziesięciokrotnie powierzchnię zabudowy najbliższych budynków przy ul. [...] (ok. 90-150 m2) oraz prawie czterokrotnie powierzchnię zabudowy największego budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym (385 m2). Odbiega zatem znacząco od gabarytów i formy architektonicznej sąsiedniej zabudowy.

Istniejący budynek mieszkalny z częścią garażowo-gospodarczą przylega na długości ok. 23 m do granicy nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]). Usytuowanie budynku na działce budowlanej co do zasady oceniane jest w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W omawianej sprawie, jak podał organ mamy jednak do czynienia z budynkiem już zrealizowanym, a więc jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P organ I instancji związany jest wnioskiem inwestora, w którym określono zakres inwestycji m.in. dotyczący posadowienia budynku w granicy z działkami sąsiednimi czy obowiązującej linii zabudowy, a obowiązkiem organu I instancji jest ocena dopuszczalności realizacji takiej a nie innej inwestycji.

Organ wskazując na treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2015r. (II OSK [...]) podał, że w omawianej sprawie należało zbadać czy wnioskowana zabudowa usytuowana w granicy z sąsiednią działką nr [...] na długości 23 m stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W ocenie organu przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym brak jest podobnej zabudowy (wolnostojącej) lokalizowanej w granicy z działką sąsiednią. Jedyną zabudowę sytuowaną na granicy działek (z wyjątkiem budynków bliźniaczych i w zabudowie szeregowej) stanowią pojedyncze budynki gospodarcze, których powstanie uwarunkowane zostało wielkością działki. W takich przypadkach długość ściany budynku wzdłuż wspólnej granicy jest dużo mniejsza niż dla wnioskowanej inwestycji. Np. na działce sąsiedniej nr [...] ([...]) budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 52 m2 przylega do granicy działki nr [...] ([...]) na długości 9 m, a wielkość działki uniemożliwia inne usytuowanie budynku gospodarczego.

Takiej sytuacji nie mamy na omawianej nieruchomości, gdyż wielkość działki (łącznie 9152 m2), jej kształt i układ istniejącej zabudowy, umożliwiały zlokalizowanie części garażowo-gospodarczej w sposób inny (chociażby jako budynek wolnostojący w niezabudowanej części działki), bez konieczności sytuowania budynku wzdłuż granicy sąsiedniej nieruchomości. Zatem inwestycja zlokalizowana w granicy sąsiedniej nieruchomości, ścianą o długości 23 m usytuowaną w odległości ok. 3,5 m od budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, nie stanowi kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym brak jest podobnej zabudowy.

Organ podał, że dla planowanej inwestycji nie można ustalić warunków zabudowy, gdyż inwestycja jest niezgodna z zapisami zawartymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja nie stanowi w szczególności kontynuacji linii zabudowy i sposobu usytuowania budynków (a więc zagospodarowania terenu) oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych (powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej).

Organ wskazał, że teren objęty wnioskiem posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ulic [...] i [...] (drogi wewnętrzne administrowane przez Zarząd Dróg [...] w [...]). Szczegółową obsługę komunikacyjną określił [...] pismem z 22.04.2014 r. znak [...]

Podał, że nie udało się jednoznacznie rozstrzygnąć czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji. Wnioskodawca w wezwaniu z dnia 30.09.2015r. został zobowiązany do przedłożenia co najmniej zapewnienia od dostawców wody i energii, czego nie uczynił wyjaśniając, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie decyzja odmowna nie wynika z braku infrastruktury technicznej, nadto, by nie przedłużać postępowania, organ przedmiotowej kwestii – z winy wnioskodawcy – nie rozstrzygnął.

Podał, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę gruntów rolnych/leśnych na cele nierolnicze/nieleśne. Działki nr [...] i [...] stanowią klasoużytek B - tereny mieszkaniowe (z grupy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych), natomiast działka nr [...] stanowi klasoużytek R - grunty orne; w rozumieniu § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 909, ze zm.), grunty rolne położone w granicach administracyjnych miast nie podlegają ograniczeniom w przeznaczaniu ich na cele nierolnicze. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od w/w decyzji w terminie – 10.02.2016r. złożył L. B. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz ustalenie wnioskowanych przez niego warunków zabudowy.

W obszernym złożonym pismem z dnia 29 lutego 2016r. przez pełnomocnika uzasadnieniu odwołania Skarżący podał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podał, że zostały usunięte wszystkie wady decyzji wskazane przez SKO w decyzji z 10 września 2015r. a inwestor pismem z dnia 8 grudnia 2015r. wskazał jako główny wjazd na nieruchomość wjazd od ulicy [...]. Podał również, że w piśmie z dnia 21 października 2015r. obszernie wyjaśnił, że istniejąca na nieruchomości infrastruktura techniczna jest w zupełności wystarczająca dla obsługi nowej zabudowy.

Co do linii zabudowy podał, że sposób jej określenia w zaskarżonej decyzji jest niezgodny z prawem, gdyż linię – wbrew stanowisku Prezydenta- należało ustalić właśnie od frontu działki, co jednoznacznie potwierdza orzecznictwo. (wyrok NSA z 15 lutego 2011r., II OSK 174/10). Skarżący podał, że dobudowana część garażowo – gospodarcza znajduje się w odległości ponad 100m od frontu działki ze strony ulicy [...] a zatem z całą pewnością nie narusza obowiązującej linii zabudowy.

Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej Skarżący podał, że sposób jej wyznaczenia w decyzji jest niezgodny z prawem. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że powinna być ona ustalona właśnie od frontu działki. Wskazał, że w wyniku dobudowania części garażowo – gospodarczej szerokość elewacji frontowej, czyli elewacji od strony ulicy [...], w ogóle nie uległa zmianie w stosunku do stanu sprzed rozbudowy.

W zakresie powierzchni zabudowy Prezydent- wbrew jednoznacznym przepisom prawa – uwzględnił parametr wielkości powierzchni zabudowy w dwóch postaciach:

a/ względnej, rozumianej jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki , w tym zakresie organ stwierdził, że planowana inwestycja wraz z istniejącym już wcześniej budynkiem mieszkalnym zajmie maksymalnie 16% powierzchni działki (precyzyjnie: 15,7%), a w konsekwencji nie przekracza średniej wskazanego parametru w obszarze analizowanym, który wynosi 22%,

b/ bezwzględnej, rozumianej jako powierzchnia zabudowy, w tym zakresie organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja wraz z istniejącym już wcześniej budynkiem mieszkalnym zajmuje ok. 1434m2 (w tym dotychczasowa zabudowa – ok. 1.094 m2, a nowa część garażowo – budowlana ok. 340m2, a w konsekwencji odbiega zarówno od średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym (177m2), jak i maksymalnej powierzchni zabudowy w tym obszarze (385m2).

Zdaniem Skarżącego posłużenie się przez Prezydenta parametrem powierzchni zabudowy w wersji bezwzględnej, jako kryterium decydującym o możliwości ustalenia warunków zabudowy było niezgodne z przepisami. Zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., jak i § 1 pkt 2, § 2 pkt 3 i § 5 rozporządzenia przewidują, iż w przypadku powierzchni zabudowy pod uwagę bierze się wyłącznie rozważany parametr w wersji względnej, czyli intensywność wykorzystania terenu pojmowaną jako wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Nie sposób bowiem racjonalnie uzasadnić rozwiązania, zgodnie z którym dopuszczalna powierzchnia zabudowy miałaby być jednolicie ustalana dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym niezależnie od powierzchni poszczególnych z nich. Gdyby konsekwentnie uwzględnić stanowisko Prezydenta, to na nieruchomości Inwestora nie powinna była powstać nawet dotychczasowa zabudowa w postaci budynku mieszkalnego. Powierzchnia tej zabudowy wynosi bowiem ok. 1094 m2 , a tym samym znacząco odbiega zarówno od średniej, jak i maksymalnej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym a inwestor w tym zakresie uzyskał jednak warunki zabudowy.

Co do usytuowania inwestycji Skarżący podał, że pomijając niezgodność z prawdą twierdzenia organu o możliwości innego niż wzdłuż granicy z działką sąsiednią usytuowania części garażowo – gospodarczej na nieruchomości Inwestora, należy przede wszystkim wskazać, że regulacje prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w ogóle nie znajdują zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji nie było podstaw, by w ramach oceny dopuszczalności wnioskowanej inwestycji brać pod uwagę zagadnienie jej lokalizacji granicy z sąsiednią nieruchomością, na co wskazało SKO w decyzji z [...] 2015r.

W zakresie uzbrojenia terenu Skarżący podał, że organ był niekonsekwentny. W decyzji podał, że kwestii tej nie rozstrzygnął a z analizy wynikało, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające. Nadto Skarżący wyjaśnił, że uzbrojenie jest wystarczające i nie zachodziła potrzeba uzyskania odpowiednich zapewnień od gestorów sieci, co powinno mieć miejsce jedynie w odniesieniu do infrastruktury projektowanej.

Skarżący podał, że uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ po przeprowadzeniu analizy funkcji ustalił wymagania dotyczące nowej zabudowy, a jednocześnie w końcowym fragmencie uzasadnienia wskazał, że "w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu".

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu SKO opisało przebieg postępowania, ustalenia organu I instancji i zarzuty odwołania uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazało na treść art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowisko orzecznictwa, uznając, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Okoliczność ta została przez Inwestora wykazana. Powołując treść art. 61 u.p.z.p. Kolegium podało, że wynika z niego, iż obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

Kolegium podało, że spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 PZP następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. "Działką sąsiednią" w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 PZP jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06; z dnia 15 października 2014r., II OSK 840/13, CBOSA).

Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem, w ocenie SKO, traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 PZP zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 roku, sygn. akt. IV SA 482/06, CBOSA). Z akt spawy jak i z treści analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu z dnia wynika, że inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej o część garażowo - gospodarczą kontynuuje funkcję obszaru analizowanego.

Ze wskazań art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Z akt spawy wynika, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do dróg publicznych - ul. [...] i [...].

SKO odnosząc się do wymogu projektowanego uzbrojenia z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. podało, że choć inwestor również w sprawie legalizacyjnej winien posiadać zapewnienia dostawców wody i energii, że wynikające z użytkowania takiego obiektu zapotrzebowanie zostanie pokryte, a istniejąca infrastruktura będzie do tego wystarczająca, to w niniejszej sprawie uznać należy, że warunek ten został spełniony z uwagi na treść wyjaśnień Inwestora. Podał on, że nie zwiększy się liczba mieszkańców rozbudowanego budynku i tym samym ilość pobieranej wody, a zastosowane przez niego oświetlenie energooszczędne generuje znaczną nadwyżkę pomiędzy mocą dostarczaną przez gestora sieci a faktycznym zapotrzebowaniem budynku w sieć energetyczną, która w całości pokryje zapotrzebowanie nowopowstałej części garażowo – gospodarczej.

Kolegium podało, że przedmiotowe działki nie wymagają również zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.. Teren inwestycji stanowią działki oznaczone symbolem "B", "Lz-R".

W ocenie SKO, określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Tym samym zarzut, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie mogą być rozstrzygane kwestie wynikające z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych był zasadny. Organ I instancji wskazując na te przepisy nie brał jednak pod uwagę kryteriów określonych przepisami techniczno – budowlanymi a miał na względzie wyłącznie ład przestrzenny. Organ I instancji był więc uprawniony do oceny czy uwzględniając ład przestrzenny dopuszczalna jest realizacja przedmiotowej inwestycji w granicy z działką nr [...] na długości 23m. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje budynek mieszkalny wolnostojący lokalizowany w granicy z działką sąsiednią a jedyną zabudowę sytuowaną na granicy działek stanowią pojedyncze budynki gospodarcze. Nadto długość ściany budynku wzdłuż wspólnej granicy jest dużo mniejsza niż dla wnioskowanej inwestycji. Inny jest natomiast charakter zabudowy wolnostojącej a występującej w obszarze analizowanym zabudowy szeregowej i bliźniaczej o znacznie mniejszej powierzchni zabudowy obiektów jak i znacznie mniejszej powierzchni działek, w odróżnieniu od terenu inwestycji.

SKO wskazało, że zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki. - mapy zasadnicze w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i zawierającymi obszar analizowany oraz wyniki analizy.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowy sposób. Jako front terenu inwestycji - zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika Inwestora przyjęto tę część działki, która przylega do ul. [...]. Nadto, w ocenie organu odwoławczego, skoro w analizowanym obszarze występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy, zbędne wydaje się objęcie analizą kolejnych działek.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że nawet w sytuacji, gdyby za front terenu inwestycji uznać część działki od strony ul. [...] to i wówczas wyznaczony obszar analizowany można by było uznać za prawidłowy. Obszar analizowany wyznaczony w oparciu o front od strony ul. [...] byłby wprawdzie mniejszy niż obecny, lecz ustawodawca nie wyklucza wyznaczenia większego aniżeli minimalne granice wyznaczone § 3 ust. 2 rozporządzenia.

SKO uznało, że analiza z 21 grudnia 2015r. została przeprowadzona prawidłowo przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia, zawiera ona wymagane elementy a jej wyniki SKO w pełni podziela.

Ustosunkowując się do wyznaczonej linii zabudowy SKO wskazało na treść § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I podało, że linię zabudowy ustala się od strony przestrzeni publicznej.

Podkreśliło, że w niniejszej sprawie ustala się warunki zabudowy dla inwestycji już zlokalizowanej, czyli obiektu już zrealizowanego i konkretnie umiejscowionego na terenie inwestycji. W takim przypadku oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy należy dokonywać nie tylko w oparciu o oświadczenie inwestora, jak również biorąc pod uwagę wynikające z położenia i funkcji planowanej zabudowy uwarunkowania. Teren inwestycji położony jest pomiędzy ulicami: [...] i [...] będącymi drogami wewnętrznymi. Inwestycja (rozbudowa budynku mieszkalnego o część gospodarczo - garażową) została zrealizowana od strony ul. [...], z której odbywa się główny wjazd na teren inwestycji i do obiektu. Nie jest zatem umiejscowiona ona od strony u [...] - część terenu inwestycji od strony tej ulicy pozostaje niezabudowana.

Z akt sprawy wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] (na podstawie której wydano pierwotne pozwolenie na budowę) jak i w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...]2012 r. dla rozbudowy ww. budynku - dojazd do planowanych inwestycji wskazany był wyłącznie z ul. [...], a obowiązująca linia zabudowy również wskazana była od strony ul. [...]. Także w pozwoleniu na budowę ww. budynku (decyzja nr [...] z dnia 04.10.2007 r.) na planie zagospodarowania nieruchomości wjazd na działkę jak i wejścia do budynku wskazano od strony ul. [...]], a dojazd z ul. [...] określono jako drogę gospodarczą. Główny wjazd od strony ul. [...] wskazywał także Skarżący, dopiero gdy wyniki analizy wykazały brak możliwości ustalenia warunków zabudowy zmieniono stanowisko co do określenia wjazdu na teren inwestycji, wskazując go od strony [...]. Projekt budowlany omawianego budynku mieszkalnego jednoznacznie wskazuje że główne wejścia do budynku jak i wjazd do garażu mają miejsce od strony północno-wschodniej, a więc od strony ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego w tych okolicznościach dokonana przez organ I instancji ocena dopuszczalności określenia linii zabudowy planowanej inwestycji od ulicy [...] nie stanowiła naruszenia zasad planowania.

W kwestii szerokości elewacji frontowej regulowanej w § 6 rozporządzenia SKO podało, że skoro teren inwestycji i wjazd na niego odbywać się może z dwóch stron, przy czym ze wskazanych ww. decyzji jak i akt sprawy, w tym oświadczeń Inwestora - wynika, ze główny wjazd na teren inwestycji odbywa się od strony ul. [...], to zasadnie organ I instancji oceniał szerokość elewacji frontowej także przy uwzględnieniu zabudowy przy tej ulicy. Nadto dla rozbudowywanego budynku mieszkalnego wolnostojącego szerokość elewacji frontowej nie była ustalana od strony ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi od 5 m do maksymalnie 30 m dla budynku mieszkalnego ([...]) i maksymalnie 35 m dla budynku gospodarczego ([...]). Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 13 m.. W wyniku realizacji części garażowo-gospodarczej szerokość elewacji frontowej całej zabudowy przy ul [...] 8 wzrosła z ok. 36 m do ok. 56 m. Zwiększona szerokość elewacji frontowej znacznie przekracza średnią szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia (średnia wynosi 13 m). Przy czym organ I instancji uzasadnił brak możliwości zastosowania w sprawie §6 ust. 2 rozporządzenia, którą to argumentację organ odwoławczy uznał za słuszną.

SKO podało, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. I w taki sposób organ I instancji dokonał oceny dopuszczalności ustalenia tego wskaźnika na poziomie wskazanym przez Inwestora, jednoznacznie uznając, że planowana inwestycja stanowiąca z istniejącym budynkiem mieszkalnym maksymalnie 16% powierzchni terenu inwestycji nie przekracza średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym, który wynosi 22%. Natomiast wskazanie powierzchni zabudowy istniejącej i zrealizowanej w jednostce metrycznej stanowiło jedynie ocenę sprawy w zakresie sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego i nie stanowiło oceny dopuszczalności parametru wielkości zabudowy ani na nią nie wpłynęło.

Sumując organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji.

Skargę na w/w decyzję w terminie wniósł L. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a/ błędne zastosowanie § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588; dalej: r.u.w.), polegające na przyjęciu, że w świetle rozważanego przepisu w istniejącym stanie faktycznym front działki znajduje się od strony ul. [...], a nie ul. [...],

b/błędne zastosowanie § 4 r.u.w., polegające na przyjęciu, że w świetle rozważanego przepisu w istniejącym stanie faktycznym inwestycja wykracza poza linię zabudowy (niezależnie od tego, czy punktem odniesienia dla określenia linii zabudowy miałaby być ul. [...] czy też ul. [...],

c/błędne zastosowanie § 6 r.u.w.. polegające na przyjęciu, że w świetle rozważanego przepisu w istniejącym stanie faktycznym inwestycja nie spełnia wymogów dotyczących szerokości elewacji frontowej (niezależnie od tego czy punktem odniesienia dla ustalenia elewacji frontowej miałaby być ul. [...] czy też ul. [...],

d/błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U, z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej: u.p.z.p.), polegającą na uznaniu, że wskazane w tym przepisie kryteria decydujące o możliwości ustalenia warunków zabudowy obejmują również zagadnienie usytuowania inwestycji na nieruchomości, a w szczególności jej usytuowania w granicach z nieruchomością sąsiednią,

e/błędne zastosowanie art. 61 usl. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na przyjęciu, że w świetle rozważanego przepisu w istniejącym stanie faktycznym nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji usytuowanej w granicy z działką sąsiednią;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

a mianowicie:

a. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23. ze zm.: dalej: k.p.a.), polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebraniu w wystarczający sposób i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, czego konsekwencją były błędne ustalenia faktyczne w zakresie:

i. ustalenia głównego wjazdu na nieruchomość, co przesądziło z kolei o błędnym wyznaczeniu frontu działki (§ 2 pkt 5 r.u.w.), a tym samym skutkowało wadliwym przyjęciem przez organ drugiej instancji jako punktu odniesienia dla określenia linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej ul. [...], a nie ul. [...]

ii. braku możliwości ustalenia warunków zabudowy ze względu na przekroczenie w przypadku zrealizowanej inwestycji linii zabudowy (§ 4 r.u.w.) - niezależnie od tego, czy punktem odniesienia dla określenia linii zabudowy miałaby być ul. [...] czy też ul. [...],

iii. braku możliwości ustalenia warunków zabudowy ze względu na przekroczenie w przypadku zrealizowanej inwestycji wskaźnika szerokości elewacji frontowej (§ 6 r.u.w.) - niezależnie od tego, czy punktem odniesienia dla określenia szerokości elewacji frontowej miałaby być ul. [...] czy też ul. [...],

braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji usytuowanej w granicy z działką sąsiednią (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

naruszenie art. 8 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez zaniechanie poinformowania o podstawach podjętej decyzji,

naruszenie art. 11 k.p.a., polegające na zaniechaniu wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji, w szczególności niewskazaniu rzekomej podstawy wydanej decyzji wynikającej z u.p.z.p.,

naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny, nie zawierający wszystkich niezbędnych elementów, co w konsekwencji prowadzi do braku możliwości pełnego zrozumienia podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji.

W uzasadnieniu Skarżący odnośnie frontu działki podał, że z uwagi na zmiany jakie nastąpiły w użytkowaniu obu wjazdów w piśmie z 8.12.2015r. wskazał wjazd od ulicy [...] jako główny wjazd na nieruchomość. Wbrew przepisom i stanowisku orzecznictwa organy uznały, że w kontekście wyznaczenia granic obszaru analizowanego front działki - zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy- znajduje się od strony ul, [...], natomiast w kontekście ustalenia linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej wjazdem głównym jest wjazd od ul. [...].

Skarżący podał, że ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy są sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym. Organy ograniczyły się wyłącznie do uwzględnienia faktu, iż w okresie początkowym wjazd główny na nieruchomość zlokalizowany był od strony ul. [...]. Nie zebrały i nie rozważyły natomiast żadnego materiału dowodowego, który pozwoliłby wykazać, że w zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości zaszły istotne zmiany, w konsekwencji których funkcję wjazdu głównego pełni wjazd od strony ul. [...], Świadczą o tym następujące, bezsporne okoliczności: ul. [...] jest drogą bardzo wąską, częściowo nieutwardzoną, służącą jako dojazd do czterech nieruchomości. Bardzo często okazuje się trudno przejezdna albo wręcz nieprzejezdna, gdy zaparkowany zostanie na niej pojazd sąsiadów lub ich gości. Z kolei ul. [...], którą Wydział [...] Urzędu Miasta P. przekazał jako drogę wewnętrzną Zarządowi Dróg [...] w [...], jest drogą szeroką i bezpieczną. Jej powierzchnia została zagęszczona tłuczniem na całej długości. Służy jako dojazd tylko do dwóch nieruchomości, nie są na niej parkowane pojazdy. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącego zapewnia w tych okolicznościach w zasadzie jedynie ul [...]. Świadczy o tym także fakt, że od strony ul. [...] zainstalował on wygodną, szeroką bramę automatyczną, co obrazują załączone do pisma z 5.09.2016r. zdjęcia. Tym samym, w ocenie Skarżącego organy błędnie uznały, że front działki znajduje się od ul. [...].

Odnośnie linii zabudowy Skarżący podał, że gdyby organy prawidłowo przyjęły front działki od ul. [...] pozwoliłoby to na ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy, gdyż część garażowo – gospodarcza znajduje się w odległości ponad 100m od ul. [...]. Gdyby nawet przyjąć, że front działki znajduje się od ul. [...], to również, w ocenie Skarżącego nie miałoby miejsca przekroczenie obowiązującej linii zabudowy. Prezydent i SKO zignorowały bowiem specyficzne położenie nieruchomości w stosunku do ul. [...], a tym samym nieprawidłowo wyznaczyły linię zabudowy. Ulica ta nie biegnie wzdłuż granicy nieruchomości (nie jest do niej równoległa), lecz usytuowana jest do niej niemal prostopadle. Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministraeyjnym. "linia ta [zabudowy] wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego'" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II Sa/Kr 133/04, pub). Lex nr 1525686; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2015 r.. sygn. akt 11 Sa/Op 508/14. publ. Lex nr 1649907). Istotna jest zatem odległość pomiędzy zabudowaniami a krawędzią pasa drogowego, a nie odległość pomiędzy zabudowaniami a granicą nieruchomości.

Z tego względu linia zabudowy nie powinna w ocenie Skarżącego zostać wyznaczona wzdłuż całej długości granicy jego nieruchomości od strony ul. [...], lecz jedynie wokół miejsca, w którym ul. [...] łączy się z tą nieruchomością. Tym sposobem linia zabudowy tworzyłaby otwarty prostokąt wokół wjazdu z tej ulicy, będący przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (obrazuje to grafika załączona do skargi). Nie ulega zarazem wątpliwości, że dobudowana część garażowo- gospodarcza nie naruszałaby wówczas obowiązującej linii zabudowy, gdyż znajduje się w odległości ok. 15 m od krawędzi drogi.

Poprawność przedstawionego sposobu wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. [...] (tj. w odległości 5 m od tej części granicy nieruchomości, która przylega do wskazanej ulicy) potwierdza zdaniem Skarżącego okoliczność, że w identyczny sposób linię zabudowy ukształtowała Miejska Pracownia urbanistyczna w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" [...], co widać na załączniku.

Odnośnie szerokości elewacji frontowej Skarżący podał, że w tym wypadku również niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym przyjęto, że front działki znajduje się od ul. [...], a konsekwencji za frontową uznano elewację od tej właśnie ulicy. Przyjmując – zgodnie z rzeczywistym stanem – że wjazd znajduje się od ul. [...], szerokość elewacji frontowej od tej ulicy wynosi ok. 37,3m i nie uległa jakiejkolwiek zmianie w związku z dobudowaniem części garażowo – gospodarczej. Biorąc nawet pod uwagę front od ulicy [...] również byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy. Pod uwagę należałoby wziąć trzy okoliczności:

1. szerokość elewacji od strony ul. [...] wynosiła 36m a w wyniku realizacji inwestycji wzrosła jedynie o 2.5 m do 38.5 m, co obrazuje załączona do skargi grafika; wyliczenia Prezydenta i SKO, zgodnie z którymi szerokość elewacji od strony wskazanej ulicy po dokonaniu rozbudowy wynosi 56 m. są całkowicie błędne i pozbawione podstaw,

2. w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należało uwzględnić również nieruchomość Skarżącego, co skutkowałoby przyjęciem, że maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym wynosi nie 30 m. lecz 36 m, a w konsekwencji proporcjonalnie do tego wzrósłby wskaźnik średniej szerokości elewacji,

3. jako że w wyniku zrealizowanej rozbudowy szerokość elewacji od strony ul. [...] wzrosła jedynie o 2.5 m. to w pełni uzasadnione było jej dopuszczenie na podstawie § 6 ust. 2 r.u.w.: wbrew zastrzeżeniom poczynionym w decyzjach organu pierwszej i drugiej instancji kwestia zastosowania wskazanego przepisu nie była rozważana, w szczególności nie wzięto pod uwagę istotnej w tym kontekście okoliczności, iż jego nieruchomość jest zdecydowanie większa od nieruchomości sąsiednich.

Odnośnie usytuowania inwestycji w granicy z działką sąsiednią Skarżący podał, że organ w tym zakresie nie wyjaśnił przesłanek jakimi się kierował. Nadto wskazał, że nie było podstaw, by w ramach oceny dopuszczalności wnioskowanej inwestycji brać pod uwagę zagadnienie jej lokalizacji w granicy z sąsiednią nieruchomością. Gdyby jednak przyjąć odmienną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przyjmując, że omawiany przepis uwzględnia również okoliczności związane z usytuowaniem inwestycji, z czym nie sposób się zgodzić, to nie ulega wątpliwości, że istniały podstawy do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Przemawiają za tym dwa argumenty. Po pierwsze, jak wynika z decyzji Prezydenta z dnia [...] 2016 r., której ustalenia zaakceptowało SKO, przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa sytuowana w granicy z działką sąsiednią: zarówno budynki bliźniacze i w zabudowie szeregowej, jak i wolnostojące budynki gospodarcze. W analizowanym obszarze dopuszczona została zabudowa gospodarcza sytuowana w granicach z działkami sąsiednimi. Kwestia długości zlokalizowanej wzdłuż granicy ściany dobudowanej przez skarżącego części garażowo-gospodarczej ma przy tym znaczenie wtórne z punktu widzenia ładu przestrzennego. Nie jest zarazem prawdą, że możliwe było odmienne usytuowanie inwestycji, gdyż na nieruchomości skarżącego znajduje się zespół parkowy, który wyklucza każdą inną jej lokalizację. Po drugie, regulacje u.p.z.p. i r.u.w. - odmiennie niż w przypadku innych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - nie przewidują żadnych konkretnych warunków dotyczących sytuowania zabudowy w granicy z działką sąsiednią. Oznacza to, że w tym zakresie należało kierować się ogólnymi wymogami ładu przestrzennego. W konsekwencji nawet stwierdzenie, że w analizowanym obszarze nie występują budynki zlokalizowane w granicach z sąsiednimi nieruchomościami, w żadnym razie nie przesądzałoby samoistnie o niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Konieczne byłoby bowiem wykazanie, że nie może ona bezkolizyjnie współistnieć z istniejącą już zabudową, niekorzystnie wpływając na ukształtowany ład przestrzenny. Przy tym w razie zaistnienia wątpliwości powinny one zostać rozstrzygnięte na rzecz wolności zagospodarowania nieruchomości przez właściciela.

W tym kontekście Skarżący zauważył, że zarówno Prezydent, jak i SKO ograniczyły się do ustalenia, czy w analizowanym obszarze występuje zabudowa w granicy, nie zbadały natomiast, a tym bardziej nie wykazały, że dobudowana część garażowo-gospodarcza w jakikolwiek sposób zakłóca ład przestrzenny. Skarżący podkreślił, iż o możliwości uzgodnienia dokonanej rozbudowy z wymogami ładu przestrzennego przekonuje pismo [...] Konserwatora Zabytków z dnia 2 września 2014 r. (KD-II.4120.5.130.2014.T), w którym jednoznacznie stwierdzono, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na zlokalizowany na sąsiedniej działce zabytkowy dwór wraz z parkiem i jego najbliższym otoczeniem. W konsekwencji, nawet gdyby przyjąć, że w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy pod uwagę mogą być brane również okoliczności związane z usytuowaniem inwestycji, to trzeba, zdaniem Skarżącego uznać, iż na skutek nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania zarówno Prezydent, jak i SKO naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przypadku inwestycji nie istnieje możliwość jej lokalizacji w granicy z nieruchomością sąsiednią.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podał, że w obszarze analizowanym brak zabudowy, która zlokalizowana byłaby w granicy z działką sąsiednią w sposób analogiczny do zabudowy, której dotyczą wnioskowane warunki zabudowy, tak aby można było uznać że realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, w toku ustalania warunków zabudowy powinnością organu - w szczególności w okolicznościach niniejszej sprawy - była ocena dopuszczalności lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się wprawdzie kwestii odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiednich w trybie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże w postępowaniu tym organ jest uprawniony do oceny dopuszczalności sytuowania inwestycji z uwzględnieniem sąsiednich nieruchomości na podstawie art. 61 ust, 1 pkt 1-5, ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu odwoławczego linię zabudowy ustala się od frontu działki, a jej ustalenie służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia walorów ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z akt sprawy - i oświadczeń Skarżącego - wynika, że główny front znajduje się od strony ul. [...], co także potwierdzają wydane decyzje administracyjne dotyczące realizacji innych obiektów na terenie inwestycji. Dopiero brak możliwości ustalenia linii zabudowy od strony tej ulicy spowodował zmianę stanowiska Skarżącego co do frontu terenu inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie organu odwoławczego zasadnie dokonano oceny kontynuacji linii zabudowy od strony ul. [...].

Organ podał, że w niniejszej sprawie teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej z dwóch stron. Zatem - nawet gdyby nie uznać powyższego stanowiska za prawidłowe - za wskazane byłoby ustalenie linii zabudowy z każdej ze stron z jakiej teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a więc także od strony ul. [...]. Generalną zasadą jest wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inwestycja - zrealizowana - nie kontynuuje linii zabudowy od strony ul. [...]. Z załączonych map wynika bezsprzecznie, że przyjęta w zrealizowanej inwestycji linia zabudowy nie pokrywa się z istniejąca linią zabudowy.

Konsekwencją ustalenia braku kontynuacji linii zabudowy od strony ul. [...] była ocena kontynuacji szerokości elewacji frotowej inwestycji od strony tej ulicy. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż główny wjazd i wejście do legalizowanego budynku garażowo - gospodarczego znajduje się od strony ul. [...]. Podstawowym sposobem wyznaczania szerokości elewacji frontowej, jest jego ustalenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia). Przy czym dopuszczalna wartość szerokość elewacji frontowej ma zastosowanie do całej szerokości obiektu budowlanego do strony drogi publicznej, a nie tylko tej jego części, która przylega do drogi. Zatem szerokość elewacji frontowej obiektu, który powstał w wyniku rozbudowy wynosi ok. 56 m i znacznie przekracza średnią szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2016.718; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W przedmiotowej sprawie skarga i wskazane w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie narusza przepisów prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy ani też przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. ani też naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. spełniają wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i w art. w art. 54 u.p.z.p. stosowanym, na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja organu I instancji zawiera załączniki wymagane przepisami prawa dla tego typu decyzji. Obie decyzje są bardzo obszerne, opisują prawidłowo stan faktyczny, wskazują dowody na których organy oparły swoje ustalenia, odnoszą się do zgłaszanych zarzutów, zawierają prawidłowe uzasadnienie prawne. Wskazany w skardze zarzut lakoniczności nie miał żadnego uzasadnienia. Niezasadny był również wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. Skarżący uczestniczył czynnie w postępowaniu, organy odnosiły się do zgłaszanych przez niego wniosków i zarzutów. Nie można uznać, że zaniechały poinformowania go o podstawach podjętej decyzji czy o zasadności przesłanek, którymi się kierowały. Nie można też uznać, że nie wskazały podstawy wydanej decyzji wynikającej z u.p.z.p. Organy wskazały dokładną podstawę prawną i to z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisów wykonawczych, tj. Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego o część garażowo-gospodarczą do granicy nieruchomości z działką nr [...] w postępowaniu związanym z procedurą legalizacji samowoli budowlanej. Inwestycję zrealizowano na działkach nr: [...], [...] i [...], arkusz [...], obręb [...] położonych w P. przy ul. [...].

Bezspornie sprawa została zainicjowana wnioskiem Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej rozbudowy budynku mieszkalnego, wykazał on jednak, że działanie jego wynikało z obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]2015r. ([...]). Podczas kontroli w dniu 23 października 2014r., którą objęto zrealizowany garaż z łącznikiem, tj. komunikacją wykonany jako dobudowany budynek do budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie opisanej wyżej nieruchomości inspektorzy PINB uznali, że obiekt ten niewątpliwie spełniał wymagania umożliwiające zakwalifikowanie go jako budynku o funkcji garażowo – gospodarczej o powierzchni wynoszącej ok. 340m2 i wymagał pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że znajdował się na terenie na którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagał decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – t.j. Dz.U. 2016.778, powoływanej dalej jako u.p.z.p.). Co do zasady decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

W przedmiotowej sprawie decyzja ta dotyczy już wybudowanego w ściśle określony sposób budynku.

Organy słusznie wskazały, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Słusznie również wskazały, że brak spełnienia choćby jednej z tych przesłanek uniemożliwia wydanie takie decyzji.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003.1588), powoływane dalej jako rozporządzenie. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p.

Zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest zatem ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji - przez który zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego - i jaka jest jego szerokość. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu przyjętego przez organ I instancji jedynie dla potrzeb wyznaczenia obszaru analizowanego od ulicy [...] z uwagi na stanowisko wyrażone w toku postępowania przez Skarżącego co do głównego wjazdu na teren działki. Wyniósł on 210 m. Był większy niż w przypadku przyjęcia frontu działki od ulicy [...]. Słusznie organy uznały, że tak wyznaczone granice obszaru analizowanego nie naruszają § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Przepis ten wskazuje jedynie minimalną wielkość granic obszaru analizowanego, jego powiększenie zasadniczo jest dla Inwestorów korzystniejsze. W przedmiotowej sprawie przyjęcie większe szerokości obszaru analizowanego nie było dowolne. Organy wskazały przyczyny dla których przyjęły większy obszar niż gdyby był on liczony od frontu przy ul. [...] (przyjęto 210 m w miejsce przyjmowanych we wcześniejszej analizie 171m). Przyjęcie większego obszaru niż 171m nie miało wpływu na wyniki analizy.

Odnosząc się do spornej kwestii frontu działki w ocenie Sądu stanowisko Skarżącego, który twierdzi, że front działki znajduje się od ulicy [...] nie jest prawidłowe. Organ I instancji zwracając się do Skarżącego o wskazanie frontu działki uwzględnił wynikającą z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasadę swobody inwestorskiej i to, że front działki powinien być wskazany konkretnie przez potencjalnego inwestora bez możliwości przyjmowania przez organ orzekający o warunkach zabudowy alternatywnych rozwiązań. Wskazanie przez Inwestora frontu działki przy rozpoznawaniu typowej sprawy o ustalenie warunków zabudowy z pewnością jest dla organów wiążące. Przedmiotowa sprawa taką typową jednak nie jest. Dotyczy ona ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej a więc posadowionej w konkretnym miejscu i w konkretny sposób, i dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego. Słusznie więc organy wskazały, że front działki, który dla budynku mieszkalnego ustalony był on ul. [...] ( co wynika bezspornie z przywołanych przez oba organy dokumentów) nie może dla dobudowanego do niego budynku garażowo – gospodarczego znajdować się w innym miejscu, tj. od ulicy [...]. Legalna definicja pojęcia frontu działki wskazuje, że działka inwestycyjna (odpowiednio teren inwestycyjny) może mieć jedynie jeden front. (por. wyrok NSA z 19 marca 2015r., II OSK 1987/13, lex nr 2087384). Nie jest więc dopuszczalne jak wnioskował Skarżący, by dla budynku mieszkalnego front działki był ustalony od ulicy [...] a dla dobudowanego do niej budynku garażowo – gospodarczego od ulicy [...] tylko z tych względów, że Skarżący w praktyce zdecydował, że korzystniej jest wjeżdżać na działkę od ulicy [...] z uwagi na szerszy, łatwiejszy a tym samym bezpieczniejszy wjazd. Tym bardziej, że jak słusznie zauważyły organy decyzję o zmianie głównego wjazdu z ulicy [...] na [...] Skarżący podjął dopiero w toku postępowania, po otrzymaniu niekorzystnego dla siebie projektu decyzji.

Teren inwestycyjny może przylegać do więcej niż jednej drogi, przy czym linie styczności z tymi innymi drogami nie stanowią frontu działki. O zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą. Przy czym o uznaniu za front działki nie przesądza jedynie główny wjazd ale też główne wejście, które jak wynika z map (k. 202 i 220 akt administracyjnych organu I instancji) znajduje się od ulicy [...] a nie [...].

Zarzut naruszenia przez organy § 2 pkt 5 Rozporządzenia przez przyjęcie przez organy, że front działki znajduje się od strony [...] nie był więc zasadny. Niezasadne w związku z tym były również zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że przedmiotowy budynek nie kontynuuje funkcji w zakresie obowiązującej linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej.

Przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 21 grudnia 2015r. przez uprawnioną osobę została sporządzona zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia i oceniona przez organy. Zarówno decyzja jak i wyniki analizy zawierają wymagane w § 9 elementy, składają się z części tekstowej i graficznej – czytelnej, sporządzonej na wymaganych mapach.

Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy tym pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jest to zabudowa wolnostojąca, bliźniacza oraz szeregowa. Budynkom mieszkalnym towarzyszy zabudowa garażowa i gospodarcza. Planowana rozbudowa budynku mieszkalnego o część garażowo-gospodarczą nie powoduje zmiany funkcji istniejącego budynku. Inwestycja kontynuuje funkcję sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zgodnie z § 4 Rozporządzenia: 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, musi wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1218/11, dostępny jw.). Zwykle linia zabudowy stanowi linię nieprzekraczalną, ale jej charakter w pewnych sytuacjach ma charakter ściśle wiążący, np. w zwartej zabudowie miejskiej - zabudowie pierzejowej, a taki wniosek należy wywieść z treści przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., jak i z treści § 1 pkt 1 i 2 pkt 2, które posługują się pojęciem "linia zabudowy". W tym kontekście terminowi "obowiązująca linia zabudowy" użytemu w § 4 rozporządzenia nie można nadawać innego znaczenia, niż to, które wynika z analizy powołanych przepisów ustawy i samego rozporządzenia, które posługują się terminem "linia zabudowy" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2016 r., sygn. II SA/Po 329/16).

Należy również wyjaśnić, że wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje przy tym, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Analizując ten parametr organy prawidłowo uwzględniły linię zabudowy wzdłuż ulicy [...]. Prawidłowo ustaliły, że linia zabudowy wzdłuż ul. [...] przebiega w odległości 5 m od frontowych granic działek. Przed linię zabudowy (o ok. 1 m) wysunięte są jedynie partie wejściowe niektórych budynków np. przy ul. [...]. Wyjątek stanowi zabudowa przy ul. [...] zlokalizowana w odległości 1 m od frontowej granicy działki. Skoro jest to jednak zabudowa zlokalizowana niezgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych (zgodnie z którą zabudowa powinna znajdować się w odległości minimum 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej, a więc zazwyczaj w odległości 5 m od frontowej granicy działki) a ponadto przy ul. [...] zabudowa w części frontowej działki to zabudowane miejsce parkingowe, natomiast sam budynek mieszkalny usytuowany jest w głębi działki, słusznie organy uznały, że nie można oceniać kontynuacji funkcji w odniesieniu do tej zabudowy.

Na terenie inwestycji linia zabudowy przebiegała wcześniej w odległości ok. 5 m od frontu działki, od strony wjazdu z ul. [...]. Powyższe jest w szczególności widoczne na mapie zasadniczej z roku 2011 r. na której nie figurowała jeszcze zrealizowana inwestycja gospodarczo-garażowa. Część garażowo-gospodarcza została zlokalizowana przed dotychczasową linią zabudowy budynku mieszkalnego, jednocześnie w granicy z działką sąsiednią nr [...]. Budynek wypełnia więc przestrzeń pomiędzy dotychczasową linią zabudowy a frontem terenu inwestycji. Na działkach sąsiednich nie występuje podobna zabudowa i tym samym słusznie organy uznały, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi kontynuacji linii zabudowy budynków przy ul. [...], która powinna pozostać w odległości 5 m od frontowej granicy terenu inwestycji. Został również w niniejszej sprawie wyjaśniony brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy na podstawie wyjątku z § 4 ust. 4 rozporządzenia z uwagi na fakt, że na działkach sąsiednich nie występuje zabudowa usytuowana w podobny sposób. Nie przemawiają za tym ani wymagania ładu przestrzennego ani inne normatywne przesłanki. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego słusznie organ I instancji wskazał, że takimi przesłankami nie są zarówno: projekt mpzp (notabene zgodny z wolą inwestora co do linii zabudowy ale wykluczający istniejącą samowolę budowlaną z uwagi na sytuowanie w granicy działki i geometrię dachu) tudzież kolizja z istniejącym drzewostanem, aspekty krajobrazowe czy też kolizja z planowaną inną - ale realizowaną przez tego samego inwestora - zabudową. Wskazany przez Skarżącego w skardze zarzut, by wyznaczać linię zabudowy od ulicy [...] był bezzasadny z uwagi na wcześniej wykazaną okoliczność, że front działki prawidłowo został przyjęty od strony ulicy [...]. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut dotyczący błędnego wyznaczenia linii zabudowy wzdłuż całej długości granicy działki Skarżącego. Proponowany przez Skarżącego sposób wyznaczenia linii zabudowy jedynie wokół miejsca, w którym ulica [...] łączy się z nieruchomością nie jest zgodny z w/w § 4 rozporządzenia. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W określonych warunkach może być zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej". Mogłoby mieć to zastosowanie w szczególności do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg - w szczególności w zabudowie miejskiej w obszarze charakteryzującym się rozproszoną zabudową nie tworzącą geometrycznych układów np. "zabudowy ulicowej". Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Działki sąsiednie wzdłuż ulicy [...] tworzą "zabudowę ulicową", przyjmowanie innych linii zabudowy nie może mieć miejsca, tym bardziej nie wzdłuż a wokół miejsca, w którym [...] łączy się z nieruchomością.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia: 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zgodnie z powyższymi ustaleniami prawidłowo była ona ustalana przez organy od ulicy [...]. W wyniku realizacji części garażowo-gospodarczej szerokość elewacji frontowej zabudowy przy ul. [...] wzrosła z ok. 36 m do ok. 56 m a nie jak wskazywał Skarżący do 38,5m (co uwidocznione zostało na mapie na k. 220 akt organu I instancji). Zwiększona szerokość elewacji frontowej znacznie przekracza średnią szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia (średnia wynosi 13 m). Organ zasadnie wyjaśnił, że nie ma podstaw, by wyznaczyć ten parametr w inny sposób, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Nie tylko na ulicy [...], na której elewacje frontowe wynoszą od 9 do 21 m ale i w obszarze analizowanym nie występują budynki o takim gabarycie. W przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że dotyczy ona już zrealizowanej inwestycji, która rozbudowała dotychczasowy budynek znajdujący się w terenie inwestycji nie byłoby zasadne uwzględnienie jako istniejącej zabudowy jedynie budynku mieszkalnego Skarżącego. Nawet jednak przy takim przyjęciu nie byłoby podstaw do uznania, że elewacja frontowa wynosząca 56m kontynuuje funkcję w obszarze analizowanym.

Fakt, że teren inwestycyjny jest dużo większy niż działki sąsiednie oraz fakt, że istniejący przed przedmiotową inwestycją budynek mieszkalny przekracza gabarytami inne budynki na działkach sąsiednich nie oznacza, że analiza winna uwzględniać jedynie specyfikę tego terenu inwestycji i uznawać kontynuację funkcji nowych inwestycji na tym terenie tylko w odniesieniu do parametrów z tego terenu.

Odnosząc się do kwestii usytuowania inwestycji w granicach działki Sąd podziela stanowisko SKO, które podało, że ocena dopuszczalności lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią była w kontekście ustalania ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji w terenie, prawidłowa. Organ I instancji wskazał przepisy prawa budowlanego i warunków technicznych, jednak nie na nich oparł swoje rozstrzygnięcie. Wyjaśnił w sposób przekonujący i zgodny z zebranym materiałem dowodowym, że usytuowanie budynku garażowo – gospodarczego w granicy z działką nr [...] i to na długości 23 m odbiega znacznie od tego typu lokalizacji w obszarze analizowanym i tym samym zaburza ład architektoniczny. W zakresie gabarytów i formy architektonicznej, usytuowania w granicy działki przedmiotowa inwestycja różni się w zakresie cech zabudowy istniejącej w obszarze zabudowanym w sposób nie pozwalający na uznanie zachowania zasad tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 2 pkt 3rozporządzenia gabaryty i forma architektoniczna to cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazane jako elementy katalogu otwartego ("w szczególności"), zaliczyć do nich można więc i usytuowanie obiektu względem granic działki. To wszystko bowiem wpisuje się w pojęcie ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. "ład przestrzenny" to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Sumując powyższe brak kontynuacji funkcji w zakresie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, gabarytów i usytuowania w granicy działki przedmiotowej inwestycji czyni zasadnym uznanie, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie, z którym "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Tym samym słusznie organy uznały, że nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Stanowisko [...] Konserwatora Zabytków zajęte w piśmie z 2.09.2014r., wbrew stanowisku Skarżącego nie przeczy powyższym ustaleniom. Inne bowiem przesłanki bierze pod uwagę konserwator zabytków niż organ architektoniczno – budowlany i z tych względów w sprawach o ustalenie warunków zabudowy organy architektoniczno – budowlane zwracają się o zajęcie stanowiska przez konserwatora zabytków w zakresie jego kompetencji.

Słusznie SKO podało, że nie można uznać, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca (też szeregowa i bliźniacza) a budynkom mieszkalnym towarzyszą zabudowania garażowe i gospodarcze.

Zgodzić się należy również z Kolegium, że w zakresie uzbrojenia terenu (wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) uznać należy za spełniony wobec wyjaśnień Skarżącego. Wobec niezmienionej ilości osób korzystających z budynku, istnienia budynku mieszkalnego posiadającego wystarczające uzbrojenie terenu również w zakresie energii elektrycznej w ilości przekraczającej aktualne potrzeby, braku zmian w ilości dostarczanej wody, nie zmienionej ilości odprowadzanych ścieków i generowanych odpadów nie jest konieczne przedstawianie zapewnień jednostek świadczących dane usługi.

Wobec braku kwestionowania przez strony i ustaleń dokonanych zgodnie z prawem w zakresie spełnienia przez inwestycję parametrów w zakresie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu a także spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 u.p.z.p. Sąd w niniejszym uzasadnieniu poprzestanie na uznaniu, że zostały one ustalone przez organy prawidłowo z uwzględnieniem stanu faktycznego, dowodów w sprawie i zgodnie z przepisami. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organów, nie podnoszone jako zarzut w skardze i opisane bardzo obszernie w części historycznej niniejszego uzasadnienia, nie uznając za celowe powielania zasadnego stanowiska organów.

Sumując, zaskarżone decyzje odpowiadają prawu a skarga w całości okazała się niezasadna. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd skargę oddalił.