Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1905/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wymierzono grzywnę i przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 188 w z w z art. 149 w zw z art. 193, art. 203  pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 208/15 w sprawie ze skargi Z. K. na przewlekłość postępowania Wojewody P. w sprawie dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla punkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie P. grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody P. na rzecz Z. K. sumę pieniężną w kwocie 5.000 (pięć tysięcy) złotych; 5. zasądza od Wojewody P. na rzecz Z. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 marca 2016 r., II SAB/Gd 208/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na przewlekłość postępowania Wojewody P. w sprawie dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, 2. stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił wnioski o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, 4. zasądził od Wojewody P. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd w pełni podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażony w postanowieniu z 21 marca 2013 r., I OSK 481/13 oraz wyroku z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12), że użycie w art. 149 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Stąd - mimo, że w zasadniczej części orzekanie o bezczynności organu po usunięciu stanu bezczynności staje się rzeczywiście bezprzedmiotowe, to bezprzedmiotowym nie pozostaje kwestia oceny charakteru zaistniałej bezczynności. Z uwagi na powyższe postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe jedynie w części zobowiązania organu do załatwienia sprawy, skoro po wniesieniu skargi została wydana decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania.

W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawnie wyznaczonych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). "Przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku – organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów kpa, przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że pojęcie "przewlekłość postępowania" charakteryzuje się "wykonywaniem szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 1 lutego 2012 r., II SAB/Go 59/11, OSP z 2012 r., nr 10, poz. 101, także glosę do tego wyroku, w której stwierdzono, że przewlekłość postępowania zachodzi w tych wszystkich wypadkach, gdy organy administracji podejmują działania, które w sposób nieuzasadniony odsuwają moment wydania aktu – względnie podjęcia czynności). Zatem dla stwierdzenia, czy organ administracyjny pozostawał w "przewlekłości" nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego załatwienia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 kwietnia 2014 r., II SAB/Go 24/14).

Postępowanie prowadzone przez Wojewodę P. na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031) wykazuje cechy działania przewlekłego. Zgodnie z art. 12 ust. 4b tej ustawy, będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 35 kpa, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zaś według art. 12 ust. 4g, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5).

Bezsprzecznie Wojewoda P. nie dokonał ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Województwo P. nieruchomości skarżącej w terminie 60 dni dnia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzji z [...] grudnia 2014 r., postanowieniem z [...] lutego 2015 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Stąd też termin do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania upłynął 3 kwietnia 2015 r. Organ wydał natomiast decyzją ustalającą odszkodowane [...] stycznia 2016 r.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie w przedmiocie ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem skomplikowanym, wymagającym wiedzy specjalistycznej, a przez to w zdecydowanej większości przypadków postępowaniem długoterminowym. Konieczność uzyskania operatu szacunkowego niewątpliwie wpływa na długość załatwienia tego rodzaju spraw, skoro nie tylko przygotowanie takiego operatu szacunkowego wymaga określonego czasu, jak też i samo wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego musi nastąpić w trybie ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.). Jednakże w niniejszej sprawie to nie te okoliczności spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Zlecenie sporządzenia nowego operatu mogło nastąpić już w kwietniu 2015 r. a organ uczynił to dopiero 12 czerwca 2015 r., podejmując w międzyczasie inne czynności, które nie zmierzały do załatwienia sprawy. Nadto po otrzymaniu 5 sierpnia 2015 r. operatu szacunkowego z 30 lipca 2015 r., organ najpierw sam zwrócił się do rzeczoznawców o wyjaśnienia. Strony zawiadomił o sporządzeniu operatu dopiero pismem z 12 września 2015 r., wyznaczając kolejny termin załatwienia sprawy na 30 października 2015 r. Strony wniosły zarzuty do operatu i organ 30 września 2015 r. ponownie wystąpił do rzeczoznawców ustosunkowanie się, tym razem do uwag stron. Z tego powodu kolejny termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 30 listopada 2015 r. Czynności te mogły zostać wykonane w tym samym czasie jednocześnie już w sierpniu 2015 r. Rozdzielenie ich w czasie przedłużyło czas trwania postępowania.

Z powyższych przyczyn nie znajduje uzasadnienia kilkakrotne wyznaczanie przez Wojewodę nowego terminu załatwienia sprawy. Termin, w którym wojewoda powinien dokonać ustalenia wysokości odszkodowania może być przedłużany według reguł określonych w art. 36 kpa. Jednakże prawna dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 kpa nie świadczy z góry o bezpodstawności zarzutów wobec tego organu wskazujących na jego przewlekłość w tym postępowaniu. Przewlekłość postępowania jest bowiem kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 386 oraz 405).

Postępowanie Wojewody mogłoby trwać znacznie krócej, gdyby organ podejmował jednocześnie i szybciej czynności i właśnie to świadczy o przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie. W szczególności organ nie skorzystał z przysługującego mu prawa wyznaczenia rozprawy administracyjnej, która zgodnie z art. 89 § 1 kpa, może być przeprowadzona przez organ administracji publicznej z urzędu lub na wniosek strony, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Wskazał jednak, że podejmowane przez organ czynności były niezbędne do załatwienia sprawy i dlatego też uznał, że przewlekłość w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że za rażące naruszenie przepisów regulujących terminy rozpoznawania można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania była rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Mając to na względzie, Sąd doszedł uznał, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Oceny charakteru przewlekłości należy dokonać w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Takiego zaś charakteru nie miała przewlekłość w tej sprawie.

W konsekwencji zaś niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa, brak było przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny jest bowiem dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym przez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. To samo dotyczy sumy pieniężnej, którą można przyznać skarżącemu od organu w przypadkach określonych w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Z. K., zaskarżając go w pkt 2. i 3. rozstrzygnięcia oraz wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części (tj. w zakresie pkt 2. i 3. wyroku) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4g w zw. z art. 11c ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych, (dalej: "specustawa drogowa") w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym stwierdzeniu, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przewlekłe postępowanie Wojewody P. naraziło skarżącą na utratę źródła zarobkowania oraz istotną szkodę majątkową, co wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa;

2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i uzależnieniu zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. od stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, podczas gdy wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącej sumy pieniężnej nie musi być uzależnione od stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 149 § 1a i § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nienależytym (lakonicznym) wyjaśnieniu przyczyn stwierdzenia, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz nienależytym wskazaniu przyczyn oddalenia wniosku skarżącej złożonego na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w szczególności w zakresie, w jakim Sąd nie uwzględnił wpływu przewlekłego postępowania Wojewody P. na wywołanie istotnej szkody majątkowej skarżącej związanej z utratą źródła zarobkowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4g w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. nieprawidłowo uznając, że przewlekłość postępowania w tej sprawie nie miała rażącego charakteru, ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Stanowisko to nie jest prawidłowe i nie powinno ograniczać się do stwierdzenia, że "(postępowanie Wojewody P.) świadczyło o braku umiejętności koncentracji materiału dowodowego". Brak takiej umiejętności – zważywszy znaczny stopień skomplikowania stanu faktycznego oraz obszerność materiału dowodowego – stanowi o naruszeniu określonej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości postępowania.

Wojewoda P. w okresie od dnia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji (30 grudnia 2014 r.) do dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ([...] stycznia 2016 r.) przewlekle wykonywał czynności w rozstrzygnięciu mającym znaczenie dla żywotnych interesów skarżącej. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że organ błędnie organizował poszczególne czynności postępowania, wyznaczając odległe terminy załatwienia sprawy, nieefektywne określając stronom terminy do zajęcia stanowiska m.in. w przedmiocie operatu szacunkowego czy też nie wyznaczając terminu rozprawy administracyjnej. Już 22 kwietnia 2015 r. Wojewoda wiedział, że strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zaproponowanego przez GDDKiA, jednak dopiero 13 czerwca 2015 r. zawarł umowę z rzeczoznawcami majątkowymi. Operat został sporządzony 30 lipca 2015 r., wpłynął do Wojewody 5 sierpnia 2015 r. Kolejny miesiąc (od 12 sierpnia 2015 r. do 14 września 2015 r.) trwała wymiana korespondencji między organem i rzeczoznawcami dotycząca usunięcia niejasności, poprawek oraz dokonania niezbędnych uzupełnień. Dopiero 14 września 2015 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości składania zastrzeżeń do operatu szacunkowego. Zastrzeżenia wniesiono 18 i 28 września 2015 r. Skarżąca niezmiennie wskazywała na konieczność sprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, ustalenia wartości nieruchomości i wypłaty zaliczki. Relatywnie nieduża jej aktywność procesowa nie utrudniała działania organu, który mógł sprawnie i bezzwłocznie załatwić sprawę administracyjną, (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lutego 2016 r., II SAB/Wr 78/15 a contrario).

Przedstawiona chronologia czynności dowodowych wskazuje jednoznacznie, że Wojewoda P. nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby w możliwie krótkim czasie wydać decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Czynności podejmowano w znacznych odstępach czasu, nieuzasadnionych stopniem skomplikowania stanu faktycznego. Umknęło uwadze Sądu, że organ całkowicie ignorował argumentację Z. K., dotyczącą niemożności prowadzenia działalności gospodarczej, która wskazywała, że z dniem 19 lutego 2015 r. zakończyła działalność gospodarczą, wydając przedstawicielom GDDKiA 20 lutego 2015 r. nieruchomość, w tym m.in. obiekty motelu i restauracji. Ponadto, zgodnie z pismem Dyrektora Oddziału GDDKiA w Gdańsku z 5 lutego 2015 r. skarżącą wezwano do wydania nieruchomości, zapewniając że jeżeli w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności skarżąca wyda nieruchomość, wysokość należnego odszkodowania zostanie powiększona o 5% zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Dlatego zdecydowała się na zakończenie działalności gospodarczej z dniem 19 lutego 2015 r. i wydanie nieruchomości 20 lutego 2015 r. Nie mogła przypuszczać, że ustalenie wysokości należnego odszkodowania potrwa aż do [...] stycznia 2016 r., w tym czasie żadne prace budowlane na wywłaszczonej nieruchomości nie będą prowadzone, a działalność gospodarcza nie może być kontynuowana. Okoliczności te jednoznacznie świadczą o naruszeniu przez Wojewodę P. i GDDKiA art. 8 k.p.a.

Sąd I instancji uznając, że przewlekłość postępowania nie ma charakteru rażącego, jeszcze z jednej przyczyny naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4g w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. Organ nie dochował terminu określonego w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Wojewoda P. nie wydał decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności postanowieniem z [...] lutego 2015 r. W związku z tym decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna zostać wydana najpóźniej do 2 kwietnia 2015 r. Takie działanie organu z pewnością sprzeciwia się zasadzie szybkości postępowania i rażąco narusza art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Nie może tego zmienić fakt wielokrotnego informowania stron postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie w trybie art. 36 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a, w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oddalając wnioski skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie jej sumy pieniężnej. Sąd nieprawidłowo uzależnił dopuszczalność wymierzenia grzywny (względnie sumy pieniężnej) od stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa nie przesądza o braku prawnej możliwości wymierzenia grzywny oraz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nieprawidłowo uznał Sąd, że sumę pieniężną można przyznać jedynie w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co potwierdza NSA w wyroku z 26 lutego 2016 r., I OSK 2430/14 stwierdzając, że: "wymierzenie grzywny nie jest uzależnione prawnie od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Ze względu na szczególne znaczenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, organ przewlekle ustalając wartość wywłaszczanej nieruchomości i opóźniając wypłatę zaliczki, o której mowa w art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, powinien ponieść tego konsekwencje.

Sąd pominął negatywne dla skarżącej skutki, stanowiące podstawę uznania, że przewlekłość postępowania Wojewody P. miała charakter rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Należało do nich: pozbawienie skarżącej źródła zarobkowania, faktyczne zmuszenie do zakończenia działalności gospodarczej w branży hotelarsko-gastronomicznej oraz związana z tym szkoda majątkowa. Szkoda majątkowa obejmowała zarówno stratę jak i korzyści utracone wskutek przedwczesnego zakończenia działalności gospodarczej. Nieruchomość, na której skarżąca prowadziła działalność gospodarczą została przejęta przez inwestora 20 lutego 2015 r. Wydanie nieruchomości pozbawiło skarżącą możliwości gospodarczego korzystania i osiągania dochodów związanych z prowadzeniem motelu i baru. Wyłącznie od sprawności działań Wojewody P. zależało, czy skarżąca bez zbędnej zwłoki uzyskała realną rekompensatę finansową, umożliwiającą zabezpieczenie utrzymania, będącego swoistym surogatem utraconych dochodów na skutek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Z tego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił okoliczności faktycznych oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd powołał się wprawdzie na bogate orzecznictwo w tym zakresie, jednakże uchybił dyrektywie, na którą słusznie wskazał NSA w wyroku z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12: "Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło". Sąd oparł się wyłącznie na językowym znaczeniu pojęcia rażącego naruszenia prawa, nie odnosząc go do jednak do okoliczności faktycznych sprawy, co nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, co jest naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku są trafne.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4g w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym stwierdzeniu, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa jest zasadny. W rozpoznawanej sprawie mamy bowiem do czynienia ze stanem, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Mimo braku obiektywnych przeszkód poszczególne czynności postępowania podejmowano w znacznych odstępach czasu, nieuzasadnionych ani stopniem skomplikowania stanu faktycznego, ani zachowaniem się skarżącej w toku tego postępowania. Istotne znaczenie dla oceny stopnia przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie miał również fakt, że uchybienie terminowi, jaki miał organ na załatwienie sprawy było więcej niż znaczne (postępowanie to trwało prawie rok). Dokonując tej oceny należało również wziąć pod uwagę fakt, że skarżąca została pozbawiona prawa własności swej nieruchomości w trybie specustawy drogowej, a więc z mocy samego prawa. Tymczasem odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości musiała dochodzić na drodze postępowania administracyjnego, a więc już tylko z powodu przyjęcia przez ustawodawcę takiego rozwiązania zmuszona była oczekiwać na przysługujące jej odszkodowanie. Skoro ustawodawca przyjął zróżnicowanie sytuacji prawnej stron tego postępowania ze względu na cel publiczny, jakim jest budowa drogi, to oczywistym jest, że niedopuszczalnym jest przedłużanie okresu załatwienia sprawy odszkodowania bez uzasadnionych przyczyn. Tymczasem postępowanie Wojewody P. w tej sprawie było działaniem prowadzonym wbrew określonym w przepisach k.p.a. standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. To zaś nakazywało przyjąć, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę P. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło również do naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo – por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 2430/14. Użycie zaś w tym przepisie spójnika "lub" dowodzi, że sąd może wymierzyć organowi grzywę i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy.

Z kolei przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącą, a także trudną sytuację, w jakiej się ona znalazła w wyniku wywłaszczenia nieruchomości, na której prowadziła działalność gospodarczą.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.