Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 450/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, § 2, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 22 § 1 pkt 1, § 2, art. 65 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 1, ust. 3, art. 129 ust. 1, ust. 5 pkt 1, art. 233
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w , dalej "Kolegium", z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił na rzecz Z.A. wysokość odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [....], oznaczoną w rejestrze gruntów: jako działka nr 1320/6, o pow. 0,0673 ha, przejętą na rzecz Gminy [...] na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1995 r., nr [...] na kwotę 57 300 zł oraz zobowiązał Gminę Miasto [...] do jego zapłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz [...] zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, przedstawiając szczegółowo podejmowane w jego toku czynności, wskazując dowody, w oparciu o które ustalono wysokość odszkodowania a także względy uzasadniające zobowiązanie Gminy\Miasto [.....] do jego zapłaty.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł Z.A. oraz Gmina Miasto [...].

Z.A. zakwestionował wysokość ustalonego w toku postępowania odszkodowania, wyrażając zastrzeżenia co do oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości przejętej na rzecz Gminy [...]. W jego ocenie proponowana na podstawie sporządzonego ponad rok temu operatu cena jednostkowa za działkę nr 1320/6 w wysokości 85,16 zł. za 1 m jest stanowczo zbyt niska. Dla poparcia stawianej tezy wskazał na transakcje dotyczące innych działek z terenów Z., w których ustalone ceny za 1 m były znacznie wyższe. W jego ocenie kwota odszkodowania powinna być wyliczona na poziomie ceny wynoszącej co najmniej 150 zł. za 1 m2. Wobec powyższego, wyznaczenie - na skutek realizowanego przez Gminę i [...] przewlekłego postępowania i unikania negocjacji - zaniżonej wysokości j odszkodowania, bez uwzględnienia jego oczekiwań w tym względzie, byłoby dla niego absolutnie niesprawiedliwe. Ponadto, działka nr 1320/6 jest od ponad 22 lat użytkowana publicznie, od maja 1995 r. przez Gminę [...], a od grudnia 2008 r. przez Gminę Miasto [...] i za tak długi okres użytkowania winno zostać wypłacone godziwe odszkodowanie.

Gmina Miasto [...] reprezentowana zarzuciła, iż zaskarżona decyzja jest błędna i zawiera wadę, która w postępowaniu nadzorczym zobowiązywałaby organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji - została ona bowiem skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Na skutek decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] działka nr 1320/6 na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszła na własność Gminy [...] Tym samym, to ta Gmina bez względu na zmianę granic administracyjnych obu gmin oraz fakt, iż w/w działka stanowi obecnie własność Gminy Miasto [...], jest zobowiązana do wypłaty odszkodowania.

Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1) i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018r., poz. 121, "u.g.n.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości.

Kolegium wyjaśniło, że konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji którą skład orzekający uwzględnia z urzędu, jest wynikiem braku właściwości tego organu do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej kolejno złożonymi (w dniach [...] kwietnia 1996r., [...] sierpnia 1996r. i [...] listopada 2014r.) wnioskami Z.A. o ustalenie wysokości odszkodowania. W ocenie Kolegium organem tym jest bowiem starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a na gruncie niniejszej sprawy pełniący funkcję starosty - Prezydent Miasta [...].

Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995r., nr [...] została wydana na podstawie art. 10 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127). Stosownie do treści art. 10 ust. 5 tej ustawy Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż za działkę o nr 1320/6, która wskutek wydania wyżej wskazanej decyzji, przeszła na rzecz Gminy[...] jej właścicielowi – Z.A. nie zostało wypłacone odszkodowanie. Przedmiotowa ustawa została uchylona z dniem 1 stycznia 1998r. wobec wejścia w życie u.g.n.

Pierwszy - i dotychczas nierozpoznany - wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony w dniu 30 kwietnia 1996 r. Na mocy art. 233 u.g.n. kwestia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne winna być zatem rozpatrywana na podstawie art. 98 ust. 3. Zgodnie z jego brzmieniem za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z art. 129 ust. 1 u.g.n. wynika, iż odszkodowanie za wywłaszczenie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Z kolei ust. 5 pkt 1 wskazuje, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3. art. 106 ust. 1 i art. 124-126. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organem wyłącznie właściwym do ustalenia w drodze decyzji wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną i przejętą przez gminę pod budowę ulic na mocy decyzji wydanej w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest starosta, nie zaś organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której przeszła własność nieruchomości. Organem wyższego stopnia względem starosty w tego rodzaju sprawach jest natomiast wojewoda (at. 9a u.g.n.).

Tym samym skład orzekający nie podzielił stanowiska wyrażonego w postanowieniu Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], w którym wskazano Burmistrza [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy (jak i zresztą stanowiska zajętego przez Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]). Pomimo, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość ma charakter wiążący dla organów pozostających w sporze, to jednak błędne wyznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy nie ogranicza zastosowania przewidzianej wart. 156 § 1 pkt 1 sankcji nieważności decyzji wydanej przez taki organ. Utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] jako decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w świetle jednoznacznego w treści art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., byłoby równoznaczne z utrzymaniem w mocy decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Kolegium odnotowało, że Burmistrz [...] występując do Kolegium z wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. o rozstrzygniecie sporu o właściwość z Prezydentem Miasta [...] na podstawie art. 22 pkt 1 k.p.a. opierał swoją argumentację o okoliczność zmiany granic administracyjnych Gminy Miasta [...], wskutek której działka nr 1320/6 przestała być położona na terenie Gminy [...] i nie powoływał się na właściwość Prezydenta Miasta [...] wynikającą z normy art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. W uwarunkowaniach i niniejszej sprawy istotne było bowiem dostrzeżenie właściwości Prezydenta Miasta [...] jako organu pełniącego funkcję starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), nie zaś jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Gmina Miasta [...], na terenie której od 2008 r. znajduje się działka nr 1320/6. Oznacza to, że o rozstrzygnięcie tego sporu o właściwość Burmistrz [...] winien był zwrócić się do NSA a nie do Kolegium. W świetle powyższego Organ odwoławczy obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] i umorzyć postępowanie organu I instancji w całości. Burmistrz [...] nie jest bowiem organem właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość ani tym bardziej do wskazania podmiotu zobowiązanego do jego zapłaty.

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania organu I instancji, Burmistrz [...] winien przekazać sprawę zainicjowaną wnioskami Z.A. organowi właściwemu do jej załatwienia, tj. Prezydentowi Miasta [...] pełniącemu funkcje starosty, zaś w razie ewentualnego uznania się przez ten organ za niewłaściwy do jej rozpatrzenia, Burmistrz [....] winien wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie powstałego w tym zakresie sporu. Z uwagi na powyższe, poza kompetencją organu odwoławczego w ramach niniejszego postępowania (wobec charakteru i przyczyn wydanego rozstrzygnięcia) leży merytoryczne wypowiedzenie się zarówno w kwestii ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania (tj. czy z uwagi na zmianę granic administracyjnych Gminy Miasta [...] winna to być ta Gmina czy też Gmina [...]) jak i prawidłowości ustalenia jego wysokości. Wszelkie ustalenia i czynności w tym zakresie winny być bowiem przedmiotem wypowiedzi organu właściwego do załatwienia sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto [...], reprezentowana przez radcę prawnego A.N. zaskarżyła ww. decyzję w całości oraz wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucam rażące naruszenie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zakwestionowała stanowisko Organu odwoławczego, które w istocie narusza zasadę zaufania do władzy publicznej wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Skoro rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest wiążące to nie tylko dla organów pozostających w sporze ale także dla organu rozstrzygającego spór i każdego innego. Po to art. 22 § 1 k.p.a. czyni określone organy właściwymi, do rozstrzygnięcia sporu o właściwość, aby nikt inny nigdy później nie twierdził, iż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest organ inny niż ten, który został w rozstrzygnięciu sporu wskazany. Jak wskazuje A. Ostapski w artykule "Tryb rozstrzygania sporów o właściwość przez organ wyższego stopnia między organami gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej" (Samorząd Terytorialny t. 2, 2017, str. 119) "Należy jednocześnie zaznaczyć, że wadliwe rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie skutkuje tym, iż decyzja wydana przez organ nieprawidłowo wyznaczony jest dotknięta wadą kwalifikowaną (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co ma swoje uzasadnienie w zasadzie kompetencyjności (zasadzie podziału kompetencji), a także w tym, że - gdyby przyjąć inaczej - decyzja kończąca postępowanie, w którego ramach zaistniał spór o właściwość, dotknięta byłaby zawsze wadą nieważnościową, bowiem inny organ niż wskazany nie może wydać decyzji. Jeśli ustawodawca przyznał kompetencję do rozstrzygania sporu o właściwość danemu organowi administracji i to w procedurze niekończącej się zaskarżalnym aktem administracyjnym, to brakuje podstaw do konstatacji, że organ wyższego stopnia - w ramach postępowania nieważnościowego - jest władny do podważenia mocy obowiązującej aktu rozstrzygającego taki spór. Organ administracji, prowadząc postępowanie zwyczajne czy nadzwyczajne, którego przedmiotem jest sprawa, której dotyczył spór o właściwość, jest związany rozstrzygnięciem sporu i nie jest kompetentny do poczynienia innej oceny właściwości do wydania decyzji niż dokonana przez organ, który rozstrzygnął spór. Podjęcie decyzji wbrew rozstrzygnięciu sporu o właściwość oznacza wydanie aktu dotkniętego wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przyjęcie innego stanowiska pozbawiłoby bowiem sensu instytucję rozstrzygania sporu o właściwość." Żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji uzasadnione jest stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 13.08.2014 r. sygn. akt II FSK 1968/12, w którym twierdzi się "Wydanie decyzji z naruszeniem postanowienia rozstrzygającego spór o właściwość stanowi naruszenie prawa, o którym mowa w art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej (por. A. Kabat, Komentarz do art. 19 [w:] S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013). W tej sytuacji nawet wadliwe postanowienie rozstrzygające spór o właściwość nie może być podstawą do oceny prawidłowości decyzji organu podatkowego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 136)." Tym samym decyzja organu wyższego stopnia (nawet jeśli jest nim SKO, które rozstrzygnęło wcześniej spór o właściwość), która uznaje za niewłaściwy organ wskazany w rozstrzygnięciu sporu za właściwy, jest dotknięta wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd podlegała uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] jest decyzja Kolegium uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza [...] ustalającej odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Gminę [...] należącej do skarżącego nieruchomości na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt jej podziału z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej. W motywach rozstrzygnięcia Organ odwoławczy wskazał, iż właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie był Prezydent Miasta [...] pełniący funkcję starosty, a nie Burmistrz [...]. Ten z kolei jako organ niewłaściwy winien był przekazać sprawę zainicjowaną wnioskami Z.A. organowi właściwemu do jej załatwienia tj. Prezydentowi Miasta [...] zaś w razie uznania się przez ten organ za niewłaściwy, wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie powstałego w tym zakresie sporu.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz badając czy doszło do naruszenia prawa odnośnie aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, doszedł do przekonania, że zarówno decyzja Organu odwoławczego, jak i decyzja Organu I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podlegały zatem uchyleniu. Kontrola podjęta w ramach kompetencji przyznanych Sądowi na podstawie art. 135 p.p.s.a. obligowała Sąd także do wyeliminowania z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jego nieważności, postanowienia Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w którym wskazano Burmistrza [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy.

Dla uporządkowania faktów należy wyjaśnić, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r., nr [...] zatwierdzono projekt podziału działki nr 1320/1 położonej na terenie wsi Z. gm. [...] na działki nr 1320/2, 1320/3, 1320/3, 1320/4, 1320/5, 1320/6 na podstawie operatu włączonego do zasobu ewidencji gruntów w dniu [...] maja 1995 r. za nr [...] i orzeczono, iż działka nr 1320/6, należąca do Z.A. powstała w wyniku podziału przeznaczona pod drogę dojazdową do projektowanych działek przechodzi na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Podstawą prawną wydania decyzji był art. 10 ust. 5 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) po myśli którego grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przedmiotowa ustawa została uchylona z dniem wejścia w życie u.g.n., tj. 1 stycznia 1998 r. Po myśli art. 233 u.g.n. stanowiącego, iż sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów; wniosek skarżącego o zapłatę odszkodowania za sporną nieruchomości złożony w dniu 30 kwietnia 1996 r. do "Wójta Gminy [....]" winien zatem zostać rozpoznany w oparciu o regulacje u.g.n. Po myśli art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z art. 129 ust. 1 ustawy wynika, iż odszkodowanie za wywłaszczenie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Z kolei ust. 5 pkt 1 wskazuje, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126. Nie podlega kwestii zatem, iż organem rzeczowo właściwym do ustalenia w drodze decyzji wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną i przejętą przez gminę pod budowę ulic na mocy decyzji wydanej w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, czyli tak jak w przedmiotowej sprawie, jest starosta. W postępowaniu administracyjnym uregulowanym w k.p.a. nie obowiązuje zasada perpetuatio fori. Zatem mimo, że pierwszy - i dotychczas nierozpoznany - wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony w dniu [...] kwietnia 1996 r. do właściwego w dacie złożenia wniosku Wójta Gminy [...], to ze względu na brzmienie przytoczonych wyżej regulacji organem właściwym do rozpoznania wniosku Z.A. w toku postępowania stał się Starosta [...], jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, którego funkcję pełni Prezydent Miasta [...] (prezydent miasta na prawach powiatu). Podkreślenia wymaga, że nie chodzi tu o Prezydenta Miasta [...] będącego organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której przeszła własność nieruchomości, jaką jest Gmina Miasta [...]. Oznacza to zatem, że w sprawie nie doszło do zaistnienia sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem Miasta [...] W przedmiotowej sprawie powstał natomiast spór kompetencyjny pomiędzy Burmistrzem [...] jako organem jednostki samorządu terytorialnego a Starostą [....], w przedmiotowej sprawie działającym z ramienia administracji rządowej i wykonującym jego zadania, zatem funkcjonalnie działającym jako organ administracji rządowej. Spory o właściwość toczą się bowiem między organami należącymi do tego samego segmentu administracji publicznej, a spory kompetencyjne toczą się między organami należącymi do różnych segmentów administracji publicznej. Rozróżnienie między sporami o właściwość i sporami kompetencyjnymi jest związane z pozycją organów pozostających w sporze. W przedmiotowej sprawie właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu kompetencyjnego należało zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie Kolegium, które posiada kompetencje do wskazania organu właściwego wyłącznie w razie zaistnienia sporu o właściwość.

Odnośnie zagadnienia właściwości miejscowej, które z uwagi na brzmienie powołanej wyżej regulacji art. 129 u.g.n. ma znaczenie drugorzędne w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że stosownie do art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia (...). Nieruchomość oznaczona nr 1302/6 położna była uprzednio w Z., gm. [...], ale stała się własnością Gminy Miasta [...] na skutek dokonania zmiany granic miasta na prawach powiatu i włączenia obszaru ewidencyjnego Z., gmina [...] do R. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic niektórych miast i gmin oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185 z 2005 r. ze zm.)) i przekazania jej decyzją Prezesa Rady Ministrach w Rzeczypospolitej Polskiej [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. na rzecz Gminy Miasta [...]. W chwili obecnej działka sporna położona jest w obrębie [...]. Powyższe zmiany w zakresie położenia spornej nieruchomości mają jednak znaczenie wtórne wobec faktu, że miejscowo właściwym do rozpoznania wniosku o odszkodowanie jest Starosta [...], a zarówno Gmina Miasto [...], jak i Gmina [...] znajdują na jego obszarze.

Zatem postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], w którym wskazano Burmistrza [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy, co wyjaśniono powyżej, wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 129 ust. 1 w zw. z ust. 5 u.g.n., a ponadto przez organ, który nie był właściwy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, a więc z rażącym naruszeniem art. 22 § 2 k.p.a. Sąd korzystając ze swoich uprawnień wynikających z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. zobowiązany był zatem do wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Rację przyjdzie przyznać Organowi odwoławczemu w zakresie w jakim wskazał, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość ma charakter wiążący dla organów pozostających w sporze, jednakże zaznaczenia wymaga podkreślenia, że błędne wyznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy nie ogranicza zastosowania przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. sankcji nieważności decyzji wydanej przez taki organ. Słusznie przyjęło Kolegium, że utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [....] jako decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w świetle jednoznacznego w treści art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. byłoby równoznaczne z utrzymaniem w mocy decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Jednakże w błędzie pozostaje Organ odwoławczy twierdząc, że w takiej sytuacji niewłaściwy Organ I instancji winien był umorzyć postępowanie prowadzone w I instancji. Organ odwoławczy umarzając postępowanie przed Organem I instancji nie wykazał w żaden sposób z jakich powodów uznał, że w sprawie do czynienia mamy z bezprzedmiotowością postępowania, która uzasadniałaby umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do tej regulacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w tym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji (postanowienia) załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter, bądź sprawa została już ostatecznie lub prawomocnie zakończona. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Aby taki stan rzeczy zaistniał, nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił jakoby w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania przed Organem I instancji, nie dopatrzył się ich też Sąd rozpoznający sprawę. Brak właściwości do orzekania w sprawie administracyjnej nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania i nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego. Nadal bowiem nie orzeczono w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomości, a zatem przedmiot postępowania istnieje.

Powyższe rozważania prowadzą wprost do konkluzji, że decyzje Organów obu instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Decyzja Organu II instancji podlega uchyleniu jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania do jakiego doszło w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Odnośnie zaś decyzji Organu I instancji podlega ona uchyleniu jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania do jakiego doszło w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n., jako wydana przez organ niewłaściwy w sprawie, co wyjaśniono we wcześniejszej części uzasadnienia.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku i zwrocie akt do Burmistrza [....], stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a. Organ ten przekaże wniosek Z.A. o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość do organu właściwego, tj. do Starosty [...].