Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 692/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 50 ust 1 , art 51 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 marca 2022 r. nr 109/2022 znak: WOB.7721.120.2021.MOPIE w przedmiocie nakazu rozbiórki 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz G. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. nr 11/2021 znak: PINB-I.5160.151.20.1296.53 działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 104 K.p.a. nałożył na G. P. właściciela działki nr [...] w miejscowości B. S., gm. S., obowiązek wykonania rozbiórki całości ogrodzenia pełnego wykonanego od strony ul. [...] oraz od strony drogi krajowej nr [...] - wykonanego z pustaków betonowych na pełną wysokość. Jednocześnie organ poinformował właściciela, że roboty rozbiórkowe należy przeprowadzić zgodnie z przepisami bhp, wiedzą techniczną, w sposób gwarantujący bezpieczeństwo osób dokonujących rozbiórki; zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane roboty rozbiórkowe należy wykonać na koszt zobowiązanego, decyzja podlega wykonaniu z chwilą, gdy stanie się ostateczna; o wykonaniu nakazanych robót należy pisemnie zawiadomić tut. Inspektorat w terminie 7 dni od daty ich zakończenia. W przypadku nie zastosowania się do wykonania decyzji, gdy stanie się ona ostateczna, organ nadzoru budowlanego podejmie stosowne postępowanie egzekucyjne, wynikające z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4.09.2020 r. przeprowadzono na terenie nieruchomości oględziny w sprawie przedmiotowego ogrodzenia. Podczas oględzin ustalono, że ogrodzenie usytuowane jest od strony ul. [...] (od strony działki drogowej nr [...]) oraz od strony drogi krajowej nr [...] (od strony działki drogowej nr [...]). Ogrodzenie zbudowane jest z bloczków betonowych o wymiarach 25x25x50 jako ogrodzenie pełne na całej swojej długości z miejscem na bramę wjazdową od strony ul. [...] (w dniu oględzin brama nie zamontowana). Wysokość ogrodzenia w dniu oględzin nie przekraczała wysokości 2,20m i zawiera się przedziale 1,55- 1,80m o łącznej długości 19,7m od strony drogi krajowej [...] oraz w przedziale wysokości 1,58-2.20m i łącznej długości 56,12m od strony ul. [...]. Według oświadczenia G. P. budowa ogrodzenia została rozpoczęta w listopadzie 2018 r. Oświadczył on również, że zgłosił zamiar budowy ogrodzenia do GDDKiA oraz uzyskał odpowiedź pozytywną z warunkami "budowa ogrodzenia w granicy bez wejścia w pas drogi (granica została ustalona) oraz usytuowanie wjazdu od ul. [...]" (pismo GDDKiA z dnia 5.12.2017r.). G. P. oświadczył również, że złożył do Gminy S. wniosek o opinię w sprawie budowy w/w ogrodzenia od strony ul. [...] oraz uzyskał odpowiedź, że "ogrodzenie powinno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należy wykonać cofnięcie wjazdu o 1,5m od linii granicy". Stwierdził ponadto, że ogrodzenie jest w trakcie realizacji i będzie dostosowane do zaleceń z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podczas oględzin przedstawiciele GDDKiA oświadczyli, że ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z wydanymi warunkami przez GDDKiA na prośbę inwestora w zakresie lokalizacji ogrodzenia, jednak niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiciele GDDKiA oświadczyli również, że wykonane w ten sposób ogrodzenie posesji uniemożliwia realizację planowanego przejścia dla pieszych na drodze [...] w lokalizacji opiniowanej w 2018r. w czasie, kiedy na przedmiotowej posesji istniało ogrodzenie ażurowe o konstrukcji prętowej. Obecne ogrodzenie o konstrukcji pełnej znajduje się w trójkącie widoczności dla wyjazdu z drogi gminnej (ul. [...]) na drogę krajową [...] oraz wyjazdu z posesji nr dz. [...] na drogę krajową [...] Wg zebranych materiałów dowodowych GDDKiA wystąpiła z pismem do G. P. w dniu 5.12.2017r. z warunkami dotyczącymi budowy przedmiotowego ogrodzenia, w którym nałożono warunek m.in. zakazu budowy bramy wjazdowej od strony drogi krajowej [...] oraz nakazu budowy bramy wjazdowej od strony drogi gminnej, budowy ogrodzenia poza granicą pasa drogowego oraz geodezyjnego ustalenia granic przed rozpoczęciem budowy. Przedstawiciele Urzędu Miasta S. oświadczyli w czasie oględzin, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z wydanymi warunkami co do jego lokalizacji, jednak niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Urząd Miasta S. wnosi również, o wykorzystanie wszelkich prawnych możliwości, które pozwolą usunąć ograniczenia powodujące niemożliwość wykonania przejścia dla pieszych na drodze krajowej [...] w projektowanej lokalizacji zgodnie z wykonaną już w tym zakresie infrastrukturą techniczną. Wg zebranych materiałów dowodowych Urząd Miasta S. wystąpił z pismem do G. P. w dniu 15.01.2018 r. z warunkami dotyczącymi budowy przedmiotowego ogrodzenia, w którym nałożono warunek m.in. nakazu budowy ogrodzenia w granicach własności działki nr [...], wykonania skosu w ogrodzeniu na skrzyżowaniu drogi gminnej nr [...] (ul. [...] z drogą krajową nr [...], cofnięcia bramy wjazdowej o 1,5m od linii ogrodzenia do wewnątrz działki oraz nakazu zgłoszenia robót do Starostwa Powiatowego w przypadku budowy ogrodzenia powyżej wysokości 2,2m. Jednocześnie zakazano budowy ogrodzenia pełnego zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecna podczas oględzin Sołtys i Radna Urzędu Miasta S. wniosła o wykonanie przejścia dla pieszych zgodnie z obecnym projektem drogowym wydanym przez GDDKiA. Zgodnie z treścią § 9 pkt 2 ust. 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta S. (uchwała nr XVII/217/16 Rady Miejskiej w S. z dnia 23 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w jej granicach administracyjnych - etap I): "(...) 2)zakazy: (...) d) lokalizacja ogrodzeń pełnych", stwierdza się, że przedmiotowe ogrodzenie nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunków wydanych przez Urząd Miasta S. . Dodatkowo ustalono, że wybudowane ogrodzenie koliduje z realizacją projektu drogowego GDDKiA w zakresie wybudowania przejścia dla pieszych w projektowanej lokalizacji. Do protokołu oględzin dołączono dokumentację fotograficzną przedstawiającą przedmiotowe ogrodzenie działki nr [...] w miejscowości B. S., gm. S. wzdłuż ul. [...] oraz drogi krajowej nr [...]. W wyniku przeprowadzonych oględzin oraz zebranych materiałów dowodowych ustalono, że inwestor wybudował ogrodzenie, które zostało wykonane niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi przesłankę do wydania postanowienia zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "(...) 1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (...) 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach". Wg oceny PINB wybudowanie ogrodzenia pełnego na całej jego długości wzdłuż drogi krajowej nr [...] oraz wzdłuż ul. [...] bez jakichkolwiek prześwitów narusza w sposób istotny zapisy obowiązującego na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zakazu budowy ogrodzeń pełnych. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 20.11.2020r. wstrzymano inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budowy w/w ogrodzenia.

Od tej decyzji odwołanie wniósł G. P. domagając się jej uchylenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 25 marca 2022 r. nr 109/2022 znak: WOB.7721.120.2021.MOPIE utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. W tym miejscu wobec zarzutu skarżącego, iż cyt.: (...) Naruszenie art. 28 KPA poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, skutkujące jego nieuprawnionym rozszerzeniem w wyniku nadania przymiotu stron zarówno Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie, jak i Urzędowi Miasta i Gminy w S. - czyli podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku mniejsze postępowanie nie dotyczy wskazać przyjdzie, iż co do zasady, krąg stron postępowania ustalany jest na podstawie art. 28 k.p.a. Na gruncie definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje wystąpienie konkretnej, rzeczywistej ingerencji w sferę jego interesu prawnego. natomiast w przypadku postępowań, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 KPA, chodzi jedynie o możliwość wpływu postępowania na interes prawny czy obowiązek podmiotu, nie zaś pewność zaistnienia takiego wpływu. Wobec powyższego organ podkreślił, iż jak zostało ustalone w niniejszej sprawie, wykonane przez inwestora pełne ogrodzenie uniemożliwia realizację planowanego przejścia dla pieszych na drodze [...] w lokalizacji opiniowanej w 2018 r. Przedmiotowe pełne ogrodzenie znajduje się w trójkącie widoczności dla wyjazdu z drogi gminnej (ul. [...] na drogę krajową [...] oraz wyjazdu z posesji nr dz. [...] na drogę krajową [...] Co więcej jak zostało zaznaczone przez Generalną Dyrekcje Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 6 marca 2020 r, GDDKiA Rejon Wadowice informuje, że podczas przeprowadzanych objazdów drogi ogrodzenie działki nr [...] w m. B. S. od strony drogi krajowej nr [...] powoduje zagrożenie ruchu drogowego dla pojazdów wyjeżdżających z drogi gminnej i włączających się do ruchu na [...] (...) (. A zatem podkreślić należy, iż niewątpliwe status strony niniejszego postępowania przysługuje Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Krakowie, Rejon Wadowice z siedzibą w Babicy oraz Urzędowi Miasta i Gminy w S. . Podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (...)". Z uwagi na fakt, iż przedmiotowe roboty budowlane nie zostały zakończone, a co zostało wskazane w protokole z oględzin z dnia 4 września 2020 r. organ I instancji był zobligowany do uprzedniego wydania postanowienia na podstawie art. 50 u.p.b., co uczynił wydając postanowienie z dnia 20 listopada 2020 r. Odnosząc się zaś do uwag skarżącego dotyczących zakończenia robót budowlanych wskazać należy, że do protokołu z oględzin z dnia 4 września 2020 r. G. P. oświadczył, że "ogrodzenie jest w trakcie realizacji i będzie dostosowane do zaleceń mpzp (...) ", co skarżący potwierdził podpisem złożonym pod ww. protokołem. W dalszej kolejności organ wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazuje się bowiem w ugruntowanym orzecznictwem sądowo -administracyjnym wyrażonym m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1018/15, iż: Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. dotyczy przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez właściwy organ okaże się, że nastąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć, wówczas organ jest zobowiązany zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze i jako decyzja definitywnie kończąca postępowanie winna zostać wykonana przez stronę (...). Jak wynika z akt sprawy PINB w dniu 4 września 2020 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej inwestycji, podczas których ustalił, iż na działce nr [...] w miejscowości B. S., gm. S. znajduje się, będące w realizacji ogrodzenie pełne z bloczków betonowych o wym. 25 x 25 x 50, o wysokości zawierającej się w przedziale min. 155 cm i max 220 cm. W/w ogrodzenie wykonane jest przy ul. [...] oraz przy drodze Krajowej nr [...] Obecnie ogrodzenie znajduje się w trójkącie widoczności dla wjazdu z drogi gminnej (ul. [...] oraz z posesji na dz. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowe były ustalenia poczynione przez PINB w zakresie zakwalifikowania przedmiotu postępowania tj. ogrodzenia na działce nr [...] w miejscowości B. S., gm. S. . W niniejszej sprawie niewątpliwym jest również, iż przedmiotowa inwestycja nie wymagała przed rozpoczęciem robót uzyskania właściwego orzeczenia organu administracji architektoniczne -budowlanej. W przedmiotowym postępowaniu naprawczym organ I instancji zobligowany był do zbadania czy objęte przedmiotem postępowania roboty wymagają przeprowadzenia czynności, bądź dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Przy czym podkreślenia wymaga, iż sądownictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 128/13 wydany na tle postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o tryb określony w art. 50, 51 Pr. bud). Por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 7 maja 2014r., sygn. akt II OSK 2894/12, który również na tle postępowania naprawczego stwierdził, iż: Funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest sprawowanie ochrony właściciela lub współwłaściciela obiektu budowlanego przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych. W niniejszej sprawie wymaga zatem zbadania, czy przedmiotowe pełne ogrodzenie na działce nr [...] w miejscowości B. S., gm. S. realizowane jest zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie należy zauważyć, że budowa przedmiotowego pełnego ogrodzenia stoi w sprzeczności z zapisami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 2d uchwały nr XVII/217/16 Rady Miejskiej w S. z dnia 23 marca 2016 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w jej granicach administracyjnych - etap l, iż cyt.: Ustala się nakazy i zakazy dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: (...) 2) zakazy: (...) d) lokalizacji ogrodzeń pełnych. Powyższe przepisy wprost wykluczają możliwość realizacji ogrodzeń pełnych. Na marginesie organ wskazał, iż zapisy ww. planu nie definiują ogrodzenia pełnego. Niemniej jednak zrealizowane ogrodzenie niewątpliwie mieści się w ww. definicji. Jednocześnie informacyjnie wspomnieć należy (bez znaczenia dla analizowanej sprawy), że definicję ogrodzenia pełnego zawarto w § 6 pkt 18 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 10 lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w jej graniach administracyjnych -etap II, a która to w myśl § 1 ust. 3 stanowi dopełnienie i kontynuację ustaleń zawartych w zmianie miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w jej granicach administracyjnych -etap I, uchwalonej uchwałą nr XVII/217/16 Rady Miejskiej w S. z dnia 23 marca 2016 roku. Jak wskazuje w/w definicja ogrodzenia pełnego, należy przez to rozumieć: mur pełny lub takie ogrodzenie, w którym powierzchnia prześwitów widocznych w kierunku prostopadłym do elewacji ogrodzenia wynosi mniej niż 20 % na każdy metr bieżący ogrodzenia. Co prawda ww. zapisy nie obowiązują wprost na analizowanym terenie, jednak mogą świadczyć o celowości wprowadzanych przepisów na terenie gminy S.. Plan miejscowy jest w świetle art. 87 ust.2 Konstytucji RP, przepisem obowiązującego prawa, na obszarze działania organu, który go ustanowił. Organ oceniając możliwość legalizacji przedmiotowego pełnego ogrodzenia, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. S., gm. S. w kontekście obowiązujących przepisów stwierdza, iż został naruszony przepis § 9 ust. 2 pkt 2d uchwały nr XVII/217/16 Rady Miejskiej w S. z dnia 23 marca 2016 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w jej granicach administracyjnych - etap l. Jak już zostało w niniejszej sprawie wskazane, powyższa regulacja wprost wyklucza lokalizację ogrodzeń pełnych. A zatem w ustalonym w sprawie stanie faktycznym doprowadzenie przedmiotowego obiektu tj. pełnego ogrodzenia na działce nr [...] w miejscowości B. S., gm. S. , wykonanego niezgodnie w zakresie jego istotnych parametrów, tj. pełnej konstrukcji ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem będzie polegało na jego rozbiórce, bowiem nie ma możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu naruszającego przepisy planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu podkreślić należy, iż doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na jego pełna konstrukcję użyte materiały oraz technologie wykonania wiązałoby się z koniecznością wykonania szeregu robót budowlanych, które de facto wiązałyby się z koniecznością jego rozbiórki. Organ odwoławczy zauważył, że do odwołania załączona została opinia dot. zrealizowanych robót budowlanych dot. "(...) możliwości technicznych dotyczących legalizacji robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego ogrodzenia (...)" w której wskazano jednoznacznie na niezgodność przedmiotowego ogrodzenia z zapisami obowiązującego MPZP. We wnioskach końcowych autor opracowania sformułował twierdzenie, iż "Doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z aktualnymi przepisami prawa, w tym w szczególności z zapisami obowiązującego na terenie gminy S. Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego (...) wymaga: w pierwszej kolejności - sporządzenia dokumentacji technicznej określającej rodzaj, zakres i sposób realizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu prześcigów o określonej powierzchni. Mających na celu dostosowanie go do warunków określonych przez Urząd Miasta i Gminy w S. (...) oraz usunięcie niezgodności z zapisami określonymi w ww. MPZP dotyczącymi zakazu sytuowania na objętym min obszarze ogrodzeń pełnych. Następie - wykonanie robót budowlanych określonych w ww. dokumentacji technicznej (...) ". Ww. opracowanie nie wskazywało jednak konkretnych rozwiązań, które mogłoby podlegać ocenie organu odwoławczego w kontekście ww. wskazań autora opinii. Jednocześnie należy wskazać, że to organ nadzoru budowlanego w pieszej kolejności dokonuje oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych, bowiem nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, zatem MWINB stwierdza, że PINB prawidłowo wskazał na brak możliwości doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Jak już wspomniano w ocenie organu odwoławczego wiązałoby się to de facto z rozbiórką przedmiotowego ogrodzenia. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje również fakt, iż przedmiotowe ogrodzenie znajduje się w trójkącie widoczności dla wyjazdu z drogi gminnej (ul. [...]) na drogę krajową [...] oraz wyjazdu z posesji nr dz. [...] na drogę krajową [...], a jak wskazała Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 6 marca 2020 r. ogrodzenie działki nr [...] w m. B. S. od strony drogi krajowej nr [...] powoduje zagrożenie ruchu drogowego dla pojazdów wyjeżdżających z drogi gminnej i wtaczających się do ruchu na [...] Ogrodzenie wykonane z bloczków betonowych nie pozwala na obserwacje nadjeżdżających pojazdów z prawej strony.

Na tę decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie wniósł G. P. zarzucając naruszenie:

1/ art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB nakładającej na skarżącego obowiązek rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, podczas gdy nałożenie obowiązku rozbiórki stosuje się tylko w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami;

2/ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy Decyzji PINB w kontekście nienależycie ustalonego stanu faktycznego, braku dokładnego zbadania sprawy i nieprzeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego, co wyraziło się w podzieleniu przez WINB błędnego poglądu PINB, jakoby nie było możliwości doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z zapisami obowiązującego na terenie gminy S. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XVII/217/16 Rady Miejskiej w S. z dnia 23 marca 2016 r.);

3/ art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji WINB, zawierające bardzo skrótowe, pobieżne i niespójne odniesienie się przez organ II instancji do zarzutów skarżącego wobec decyzji PINB;

4/ art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, skutkujące jego nieuprawnionym rozszerzeniem w wyniku nadania przymiotu strony zarówno Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie, jak i Urzędowi Miasta i Gminy w S. - czyli podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku postępowanie w sprawie nie dotyczy.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki ogrodzenia jako zrealizowanego niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazującego budowy ogrodzeń pełnych oraz stanowiącego zagrożenie dla ruchu drogowego – nie pozwalającego na obserwację nadjeżdżających pojazdów poruszających się po drodze gminnej. W ocenie organu brak jest możliwości nakazania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na jego konstrukcję i technikę wykonania. W ocenie skarżącego organ nakaz taki powinien wydać tj. nakaz wykonania prześwitów w istniejącym ogrodzeniu, co umożliwi mu doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie naprawcze regulowane przepisami art. 50 –51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.(dalej; ustawa) ma wielopłaszczyznowy charakter a łączy je ta cecha, że wszczyna się je do robót budowlanych będących w realizacji bądź już zrealizowanych, w innych przypadkach niż określone przepisami art. 48 ust. 1 lub w art. 49f ustawy tj. do robót budowlanych które nie polegają na budowie obiektu budowalnego lub jego części. Zakresowo przedmiot postępowania określa przepis art. 512 ust 1 ustawy stanowi on, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Przepisy te faktycznie przewidują (między innymi) możliwość wszczęcia postępowania w razie stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że roboty budowlane, choćby nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska bądź są sprzeczne z przepisami w tym przepisami prawa miejscowego. W przeszłości kwestia ta w orzecznictwie była przedmiotem kontrowersji ale aktualnie wydaje się, że okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Uchwałą z dnia Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z dnia 3 października 2016 r. II OPS 1/16 stwierdzono bowiem, iż do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Także w wyroku z dnia 3 lutego 2022 r. II OSK 684/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).

Tym samym przyjąć należy, iż stwierdzenie wystąpienia okoliczności o których mowa wyżej, uprawnia organ do wszczęcia postępowania mającego na celu wyeliminowania nieprawidłowości. Tym niemniej postępowanie naprawcze choć finalnie może skończyć się wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu realizowanego niezgodnie z przepisami czy stwarzającego zagrożenie dla ludzi, mienia bądź środowiska, tym niemniej jest to niejako ostateczność, wynik sytuacji kiedy inwestor nie stosuje się do wezwań organu mających na celu doprowadzenie obiekty lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Przepis art. 51 ust 1 ustawy stanowi bowiem, że

przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z kolei art. 51 ust 3 ustawy stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Oparcie rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego na przepisie art. 51 ust 1 pkt 1 i orzeczenie nakazu rozbiórki bez wzywania inwestora do wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, musi wynikać z jednoznacznych ustaleń organ o braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2020 r. II OSK 1159/20 jeżeli okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Natomiast jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych, bądź już wykonanych, robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas organ jest obowiązany, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Powołać się można też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. II OSK 3786/19 w którym podniesiono, iż w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nakaz ten, może i powinien być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ocena ta jest możliwa już na etapie stwierdzenia naruszenia, bez dokonywania dalszych czynności określonych w art. 51 p.b. W każdej sprawie należy zatem indywidualnie zbadać, czy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem jest możliwe.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie sytuacja uprawniająca organ do orzeczenia nakazu rozbiórki bez wcześniejszego wezwania inwestora do wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nie wystąpiła. Organ ustalił, fakt realizacji ogrodzenia tzw. pełnego, co stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. – etap I, który to akt w § 9 zakazuje lokalizacji obiektów tego typu. W ocenie organu obiekt ten stwarza też zagrożenie dla ruchu drogowego. Zdaniem sądu organ miał jednak możliwość nakazać skarżącemu wykonania prześwitów w ogrodzeniu, które po pierwsze pozwalały by zakwalifikować przedmiotowe ogrodzenie jako niepełne, po drugie umożliwiło by zapewnienie stosownej widoczności na skrzyżowaniu drogi gminnej. W ocenie sądu nie jest prawidłowe stanowisko organu, że "doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na jego pełna konstrukcję użyte materiały oraz technologie wykonania wiązałoby się z koniecznością wykonania szeregu robót budowlanych, które de facto wiązałyby się z koniecznością jego rozbiórki". Stanowisko to nosi cechy dowolności. Dlaczego inwestor nie może doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem skoro organ posiłkując się innym planem miejscowym, sporządzonym dla tej samej miejscowości potrafi określić jakie cechy ma mieć ogrodzenie, by nie było pełne a dodatkowo by zapewniało należytą widoczność na skrzyżowaniu dróg.

Orzecznictwo na które powołuje się organ nie przystaje do niniejszej sprawy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r. II SA/Kr 1706/17 sąd uznał, że prawidłowy jest nakaz rozbiórki ogrodzenia o konstrukcji stalowej (słupki) z rozciągniętą siatkę stalową, jako zrealizowanego sprzecznie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan wprowadził zakaz realizacji ogrodzeń trwałych na podmurówkach a dopuszczał wyłącznie realizację ogrodzeń ekologicznych w formie żywopłotów oraz ażurowych konstrukcji drewnianych, umożliwiających przemieszczanie się dziko żyjącej małej zwierzyny. Z przyczyn oczywistych (użyte do budowy ogrodzenia materiały) w tej sytuacji nie istniała możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje realizacji ogrodzeń ani też nie zawiera zakazów realizacji ogrodzeń innych niż ekologiczne a jedynie zakazuje realizacji ogrodzeń pełnych. W ocenie sądu istnieje możliwość zmiany konstrukcyjnej istniejącego odrodzenia tak, aby spełniało ono kryteria określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – co zresztą deklaruje sam skarżący przedstawiając kolejne ekspertyzy. Organ przynajmniej żadnych przekonywujących argumentów przeciwnych tej tezie nie przedstawił. Nakaz rozbiórki mógł być konsekwencją nie zastosowania się przez skarżącego do nakazania mu zmiany konstrukcyjnej ogrodzenia (art. 51 ust 3 ustawy) ale w ocenie sądu brak było podstaw do uznania, że zaistniały stan faktyczny uniemożliwiał doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, co nakazywało organowi stosować przepis art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy tj. nałożyć na skarżącego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ewentualny nakaz rozbiórki mógł być jedynie konsekwencją niezastosowania się przez skarżącego do wezwania

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).