Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 366/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 28, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 5, art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1, par. 5 ust. 2, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca.), sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. 500 ( pięćset ) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej przy ul. A. w L.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium podniosło, iż organ I instancji – po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. S. – odmówił ustalenia warunków zabudowy na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. A. w L. Organ II instancji wskazał, iż poprzednio wydane w niniejszej sprawie decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r. i z dnia [...] października 2011 r. zostały uchylone przez organ odwoławczy kolejno decyzjami z dnia [...] lipca 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. Rozpatrując sprawę po raz trzeci organ I instancji ustalił, że inwestor wystąpił o realizację drugiego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Jednocześnie stwierdził, iż na żadnej z działek budowlanych w przyjętym obszarze analizowanym nie występuje więcej niż jeden budynek mieszkalny, a średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek o analogicznym charakterze odpowiada aktualnej powierzchni zabudowy działki wnioskodawcy, co – zdaniem organu – ogranicza możliwość realizacji nowej zabudowy w jej obrębie. Ponadto, w ocenie organu I instancji, niemożliwym jest ustalenie w obrębie działki nr [...] obowiązującej linii nowej zabudowy, gdyż nieruchomość ta z trzech stron otoczona jest pasem drogowym ul. A. Układ linii zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ul. A. – zgodnie z przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wskazuje, iż linię zabudowy na działce objętej wnioskiem ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, tj. w odległości 32 m. Usytuowanie przedmiotowej nieruchomości – zdaniem organu - w praktyce wyłącza możliwość wyznaczenia na niej nowej linii zabudowy, nawet zachowując odległość 32 m od frontu posesji oraz odległość 6 m od nieurządzonego pasa dorgowego na działce nr [...]. Organ I instancji wskazał również, iż z analizy zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] znajduje się w obszarze urbanistycznym podlegającym ukierunkowanym przekształceniom funkcjonalnym. Wnioskowana inwestycja jest dodatkowo sprzeczna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2000 r., Nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł przede wszystkim, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że wskazana do realizacji na działce nr [...] inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie możliwości kontynuacji funkcji oraz cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Sąsiedztwo objętej przedmiotową inwestycją nieruchomości stanowią bowiem działki zabudowane pojedynczymi, I - III kondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami gospodarczo-garażowymi i usługowymi. Wprawdzie teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ul. A.) oraz istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, jednak z uwagi na fakt, iż jest on otoczony z trzech stron pasem drogowym, nie ma możliwości ustalenia w jego obrębie obowiązującej linii nowej zabudowy. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał za prawidłową decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego sprzeczności aktualnej decyzji organu I instancji z wcześniejszymi, uchylonymi rozstrzygnięciami tego organu wydanymi w niniejszej sprawie, organ II instancji wskazał, iż rozbieżność ta wynikała z braku szczegółowego ustalenia sposobu zabudowy poszczególnych działek w analizie sporządzonej dla potrzeb decyzji z dnia [...] maja 2011 r.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż zasada wyrażona w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wyklucza możliwości ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości przepisami prawa planistycznego i innymi przepisami ustawowymi, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Skarżący zarzucił organom administracji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł, iż organ I instancji w sposób niewystarczający zebrał i rozpatrzył w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, wskazujące na rozbieżności w wynikach analizy funkcji stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r. oraz analizy załączonej do utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2012 r. W pierwszej z powyższych analiz organ stwierdził bowiem, iż przedmiotowy teren inwestycji odpowiada wymaganiom art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w drugiej przeciwnie, iż wnioskowana zmiana sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, obejmująca realizację budynku mieszkalnego, nie spełnia wymogów powołanego przepisu. W związku z powyższym skarżący stwierdził, iż przeprowadzone dwukrotnie w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu są ze sobą sprzeczne, co wskazuje, iż organ I instancji nie zachował należytej staranności i obiektywności rozpatrując jego wniosek.

Skarżący podniósł również, iż decyzje administracyjne wydawane w przedmiotowej sprawie już od 46 lat, powołując się na planowane inwestycje drogowe, uniemożliwiają mu wykonywanie prawa własności działki nr [...], pomimo braku pewności, czy inwestycje te kiedykolwiek powstaną. Tymczasem na działkach sąsiednich w stosunku do jego nieruchomości powstają nowe inwestycje. Podkreślił także, iż każde ograniczenie prawa własności, nawet jeśli jest uzasadnione ochroną praw osób trzecich bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Wniosek skarżącego dotyczył ustalenia warunków zabudowy, a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie będą mieć przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jakkolwiek rację ma organ odwoławczy twierdząc, iż zasada wyrażona w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie wyklucza możliwości ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości przepisami prawa planistycznego i innymi przepisami ustawowymi, to jednak podkreślić należy, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji winna w sposób precyzyjny określać okoliczności, które świadczą o niespełnieniu przez teren inwestycji warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu argumentacja organu I instancji w powyższym zakresie – zaaprobowana przez organ odwoławczy – jest natomiast nieprzekonująca.

Przede wszystkim, oceniając możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji, organ I instancji błędnie wskazał na konieczność zachowania odległości 6 m od nieurządzonego pasa drogowego usytuowanego w obrębie działki nr [...]. Podkreślić należy, iż dla przedmiotowej inwestycji konieczne było wyznaczenie linii zabudowy od strony frontu działki, z której ma nastąpić komunikacja z pasem drogowym (drogą publiczną). Brak jest natomiast podstaw prawnych do wyznaczania odrębnej linii zabudowy od innej strony nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie sposób bowiem przyjąć, że istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10, Lex nr 992496). Ubocznie ponadto należy zauważyć, iż wskazany przez organ pas drogowy na działce nr [...] określony jest w załączniku nr 3 do decyzji (analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu w formie graficznej) jako droga wewnętrzna. Przepisy prawa nie określają natomiast minimalnej odległości usytuowania obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni wzdłuż drogi wewnętrznej. Wskazana przez organ odległość 6 m dotyczy natomiast – zgodnie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dróg publicznych klasyfikowanych jako drogi gminne.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje stanowisko organu, zgodnie z którym realizacja na działce nr [...] drugiego budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy na żadnej z działek budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym nie występuje więcej niż jeden budynek mieszkalny, będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy podnieść, iż podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie oczywista niezgodność pomiędzy projektowaną inwestycją a funkcją zabudowy już istniejącej. Ponadto w orzecznictwie i doktrynie przyjęte jest szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu - w tym jego zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 508/09). W rozpoznawanej sprawie organy w żaden sposób nie wykazały sprzeczności pomiędzy projektowaną inwestycją a funkcją obiektów już istniejących w analizowanym obszarze. Przeciwnie – zdaniem Sądu – stwierdzić należy, iż charakter planowanego obiektu (budynek mieszkalny jednorodzinny) odpowiada funkcji sąsiedniej zabudowy.

Wątpliwości Sądu budzi ponadto prawidłowość ustalonego przez organ I instancji średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego. Określając wartość powyższego wskaźnika organ uwzględnił bowiem działki o analogicznym charakterze, znajdujące się w granicach obszaru analizowanego. Analizując powierzchnię zabudowy na wybranych działkach ustalono iż, średni wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze mieści się w przedziale od 8,9% do 12,3 % i wynosi 10,5 %. Należy jednak zauważyć, iż w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest wyjaśnień, na jakiej podstawie poszczególne nieruchomości, znajdujące się w obszarze analizowanym, zostały uznane za działki "o analogicznym charakterze" w stosunku do działki nr [...], zaś inne nieruchomości nie zostały do tej grupy zaliczone, przez co nie zostały również uwzględnienie przy obliczeniu średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Tymczasem z części graficznej analizy uwarunkowań i zagospodarowania terenu wynika, iż w obszarze tym znajdują się nieruchomości, których powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w widoczny sposób przekracza przyjęty przez organy średni wskaźniki powierzchni zabudowy. Niezależnie jednak od powyższego należy stwierdzić, że w sytuacji ustalenia przez organ, iż realizacja projektowanej inwestycji prowadzi do przekroczenia na działce wnioskodawcy średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, organ zobowiązany jest przeanalizować możliwość wyznaczenia innego wskaźnika w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako "rozporządzenie". W niniejszej sprawie organy administracji nie poczyniły natomiast koniecznych ustaleń w powyższym zakresie.

Należy również podnieść, iż uzasadnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może w żadnym wypadku stanowić okoliczność, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., Nr [...], na co w wydanych decyzjach powoływały się organy obu instancji. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. W odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach: rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa zatem tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2437/99, LEX nr 55333 oraz z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, LEX nr 57193).

Uchwała w sprawie studium, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może więc stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeżeli studium ustala tereny wyłączone spod zabudowy, a dla tego terenu nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie zapisów studium (por. . Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 87; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07 i z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1707/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 282/10).

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż argumentacja organów uzasadniająca odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem J. S. jest chybiona. Przedstawione nieprawidłowości wskazują, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie jednak od powyższych uchybień, kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia są nieprawidłowe również z innych powodów.

Stosownie do § 9 ust. 1 - 4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższego unormowania wynika, iż załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną (zob. wyrok NSA z 19.01.2007r., II OSK 200/06, LEX nr 327707). W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 roku, sygn. akt II SA/Ol 537/08, Lex Nr 451625 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 stycznia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1862/06, Lex Nr 467127; z dnia 12 października 2006 roku, sygn. akt II OSK 491/06, Lex Nr 289267; z dnia 21 czerwca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1757/98, Lex Nr 47867 i z dnia 12 marca 1997 roku, sygn. akt SA/Gd 2939/95, Lex Nr 30583).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wprawdzie do decyzji organu I instancji zostały dołączone wymagane załączniki, jednak – w ocenie Sądu – są one wadliwe, ponieważ nie zostały właściwie oznaczone ani też nie zostały podpisane i opieczętowane przez osobę uprawnioną do wydania takiej decyzji. Załączniki nr 2 i nr 3 znajdujące się w aktach do decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. nie zostały oznaczone datą wydania decyzji, której część dokumenty te stanowią, zaś wskazany na nich znak odpowiada zarówno decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., jak i wcześniejszej decyzji tego organu z dnia [...] października 2011 r. Analiza możliwości zagospodarowania terenu w formie graficznej (załącznik nr 3) została ponadto oznaczona jako załącznik do projektu decyzji znak: [...], nie zaś jako załącznik do samej decyzji. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż wskazane załączniki nie zawierają precyzyjnego oznaczenia decyzji, której element stanowią.

Należy również przyjąć, iż powyższe załączniki nie zostały podpisane przez osobę do tego umocowaną, działającą w imieniu organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Brak jest bowiem przy podpisie figurującym na przedmiotowych załącznikach oznaczenia, iż działa ona z upoważnienia Prezydenta Miasta [...].

W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu I instancji - na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy - nie zawiera prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Organy obu instancji naruszyły przez to art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 rozporządzenia, zaś uchybienie to miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło uniemożliwić dokonanie prawidłowej analizy uwarunkowań terenu, na której ma być zrealizowana inwestycja.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są, poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jednak są to wyjątki od reguły, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie i takimże stanie faktycznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 857/98).

Z akt sprawy wynika, iż organ i instancji, prowadząc niniejsze postępowanie błędnie ustalił jego strony. Przyznał on bowiem status stron (którym przesłał decyzję pierwszoinstanccyjną) S. S. – uwzględnionej w wypisie z rejestru gruntów i budynków (k. 9 akt adm.) jako współwłaścicielka działki [...] oraz J. S. – oznaczonej w powyższym wypisie jako właścicielka sąsiadującej z działką nr [...] działki o nr ewid. [...]. Tymczasem z oświadczenia skarżącego, które złożył na rozprawie przed Sądem w dniu 29 czerwca 2012 r. wynika, iż S. S. to jego żona, która zmarła w 1991 r. Jej spadkobiercami są natomiast - poza skarżącym - ich dzieci: syn M. S. i córka M. D. Przedmiotowa działka – jak wskazał skarżący - stanowi obecnie własność jego i dzieci. Ponadto skarżący stwierdził, iż J. S. była właścicielką sąsiedniej działki, zaś obecnie działka ta należy do jej syna P. S.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, nie brały udziału wszystkie osoby, którym przysługiwał status strony. Organy nie zapewniły bowiem udziału w postępowaniu obecnym współwłaścicielom działki [...] – następcom prawnym po zmarłej S. S. oraz aktualnemu właścicielowi działki nr [...]. Organy administracji naruszyły zatem przepis art. 28 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do uchybienia także przepisom zawartym w art. 9 i art. 10 k.p.a. i stanowi jednocześnie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.)

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji uwzględni wszystkie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim zaś organ prawidłowo ustali strony niniejszego postępowania i zapewni im udział w sprawie. Wydając stosowne rozstrzygnięcie Prezydent Miasta [...] będzie miał na względzie, iż w przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne przepisy. W sytuacji zaś, jeśli organ dojdzie do przekonania, iż powyższe warunki nie zostały spełnione, zobowiązany jest do precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu decyzji świadczących o tym okoliczności. Jednocześnie organ ten uwzględni konieczność wyposażenia decyzji o warunkach zabudowy w prawidłowo oznaczone i podpisane załączniki, o których stanowi § 9 rozporządzenia.