Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 66/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7 - 9
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. C. i F. C. na uchwałę Rady Gminy Płaska z dnia 08 czerwca 2004 r. nr XII/67/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Płaska 1. stwierdza nieważność załącznika nr 2 do Uchwały Nr XII/67/04 Rady Gminy Płaska z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Płaska w zakresie dotyczącym przeznaczenia części nieruchomości o nr geodezyjnym a położonej we wsi P. pod "tereny istniejących użytków rolnych i leśnych do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu", oznaczone w planie symbolem 9 RP/RZ/RL; 2. stwierdza, że zaskarżony akt w zakresie opisanym w pkt 1 nie może być wykonany w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy Płaska na rzecz skarżących – M. C. i F. C. solidarnie kwotę 540 (słownie: pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych.

Pismem z dnia 24 marca 1998 r. M. i F. C. zwrócili się do Rady Gminy Płaska z wnioskiem o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego gminy Płaska, w ten sposób żeby obszar działki rolnej nr a położonej we wsi P. został przeznaczony pod zabudowę letniskową i mieszkaniową. W odpowiedzi Wójt Gminy Płaska poinformował, że wniosek zostanie przedłożony do rozpatrzenia przy opracowaniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będzie obowiązywał od 2000 r. (pismo z dnia 3 kwietnia 1998 r.). Następnie w dniu 28 marca 2002 r. wnioskodawcy otrzymali od Zarządu Gminy Płaska zawiadomienie o negatywnym rozpatrzeniu ich wniosku przez zespół autorski planu, z uwagi na brak działki o nr a. Wobec powyższego M. i F. C., po otrzymaniu pouczenia o możliwości zgłaszania zarzutów i protestów do projektu planu, skorzystali z tego prawa i w dniu 10 kwietnia 2002 r. wnieśli zarzut, uzupełniony pismem z dnia 28 kwietnia 2002 r. W treści zarzutu podnoszono okoliczności, które przemawiają za brakiem podstaw do negatywnego załatwienia wniosku w zakresie kwalifikacji planistycznej działki nr a. W odpowiedzi na zgłoszony zarzut Wójt Gminy Płaska zawiadomił ich o terminie i miejscu posiedzenia Rady Gminy w przedmiocie jego rozpatrzenia oraz o tym, że Zarząd Gminy Płaska na posiedzeniu w dniu 14 czerwca 2002 r. rozpatrzył ich zarzut pozytywnie w części. Uchwałą Nr XXX/267/02 z dnia 19 września 2002 r. Rada Gminy Płaska uwzględniła zarzut M. i F. C. dotyczący przeznaczenia przedmiotowej działki pod zabudowę jednorodzinną i letniskową (§ 1 uchwały). Z uzasadnienia uchwały wynika, że przedmiotem i zakresem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dominujące przeznaczenie terenów rolniczych na potrzeby mieszkaniowe z dopuszczeniem funkcji usługowej, rekreacyjnej (w tym zabudowa letniskowa). W dalszej części wskazano, że zarzut zgłoszony przez M. i F. C. zasługuje na uwzględnienie. Końcowo podano, że zgodnie

z projektem planu działka nr a w części (wzdłuż drogi o symbolu 05L) przeznaczona jest pod zabudowę i objęta konturem 5MN o zapisie: "Teren projektowanej zabudowy jednorodzinnej". Treść uchwały wraz z pismem przewodnim zawierającym pouczenie o tym, że odrzucenie zarzutu w całości lub w części może być kwestionowane przed sądem administracyjnym została doręczona zainteresowanym. Kierując się treścią uchwały M. i F. C. przeświadczeni o tym, że ich zarzut został w całości uwzględniony nie zakwestionowali jej do sądu.

W dniu 8 czerwca 2004 r. Rada Gminy Płaska, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 26 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania gminy Płaska – uchwała Nr XII/67/04.

W momencie, gdy wnioskodawcy w 2005 r. podjęli czynności zmierzające do sprzedaży części działki nr a od strony drogi powiatowej nr [...] (M. – M. – G.) okazało się, że w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 2) teren ten jest przeznaczony tylko do użytkowania rolniczego i leśnego (9RP/RZ/RL). Wobec powyższego M. i F. C., pismem z dnia 27 lipca 2005 r., zwrócili się do Przewodniczącego Rady Gminy Płaska z prośbą o wyjaśnienie, dlaczego uchwała Rady Gminy Nr XXX/267/02 z dnia 19 września 2002 r. nie została uwzględniona w części graficznej planu. W odpowiedzi na pismo zainteresowani otrzymali wyjaśnienia, z których wynika, że przedmiotowa uchwała uwzględnia ich zarzut z dnia 10 kwietnia 2002 r., co zostało uwidocznione zarówno w projekcie planu wyłożonego do wglądu w I kwartale 2002 r. jak i w prawie miejscowym. Wskazano, że z załączonych do pisma mapek jednoznacznie wynika, iż po uwzględnieniu zarzutu, został powiększony obszar części działki a ze statusem 5MN – teren projektowanej zabudowy jednorodzinnej, przylegającej do drogi gminne 05L. Nadto pouczono o braku możliwości zaskarżenia planu do sądu. Brak odpowiedzi ze strony gminy na kolejne pismo wnioskodawców z dnia 10 sierpnia 2005 r. dotyczące wyjaśnienia jakie zostaną podjęte działania w celu wykonania uchwały z dnia 19 września 2002 r., skutkował tym że w dniu 27 sierpnia 2005 r. zwrócili się oni z prośbą o interwencję do Wojewody P. Organ nadzorczy, pismem z dnia 29 września 2005 r., poinformowała, że postępowanie nadzorcze nie wykazało rażącego naruszenia prawa co oznacza, że nie może on już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały podjętej w sprawie miejscowego planu. Jednocześnie wskazał, że na najbliższej sesji Rady Gminy Płaska zostanie poddany pod głosowanie projekt uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym działki nr a

i pouczył o uprawnieniu wynikającym z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wnioskodawcy zapewnienie o zmianie planu na najbliższej sesji rady odnośnie przeznaczenia działki nr a otrzymali również od Wójta Gminy Płaska – pismo

z dnia 28 września 2005 r. W dalszej kolejności pismem z dnia 2 grudnia 2005 r. Wójt Gminy Płaska poinformował ich o podjęciu w dniu [...] listopada 2005 r. uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu gminy Płaska dla miejscowości P. wraz z częścią graficzną planu. Obszarem opracowania planu objęto działkę nr a (§ 2 uchwały). Wnioskodawcy w dniu 27 października 2008 r. wystosowali do Przewodniczącego Rady Gminy Płaska pismo o udzielenie informacji w sprawie realizacji uchwały intencyjnej z dnia [...] listopada 2005 r. Odpowiedzi udzielił im Wójt Gminy i podał, że uchwała intencyjna jest niezgodna ze studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Płaska, dlatego też uprzednio należy zmienić studium. Z uwagi jednak na wysokie koszty wykonania zmiany planu jak i studium, uchwały te zostaną podjęte w I kwartale 2009 r. W następnie bezczynności gminy w przedmiocie zmiany planu miejscowego w zakresie wnioskowanym przez M. i F. C. w dniu 15 grudnia 2008 r. wezwali oni Radę Gminy do:

- usunięcia wady części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na nieuwzględnieniu wcześniejszych postanowień Rady Gminy, tj. uchwały Nr XXX/267/02 z 19 września 2002 r.,

- wykonania woli Rady Gminy, o której mowa w uchwale Nr [...] z [...] listopada 2005r.,

- uwzględnienia w pracach planistycznych ich wniosku z dnia 25 czerwca 2007 r.,

- zagwarantowania stosownych środków w budżecie gminy na 2009 r., które pozwolą organowi wykonawczemu na skuteczne naprawienie szkody powstałej w wyniku niedbale przeprowadzonej procedury planistycznej.

Wezwanie zostało doręczone w dniu 16 grudnia 2008 r. Z uwagi na brak udzielenia odpowiedzi na powyższe wezwanie M. i F. C. w dniu 20 stycznia 2009 r. (data nadania), w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, złożyli skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gmina Płaska z dnia 8 czerwca 2004 r. Nr XII/67/04 podjętą w przedmiocie miejscowego planu (skarga został sprecyzowana przez skarżącego na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. k. – 148 akt sądowych, a jego stanowisko zostało potwierdzone przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2009 r. k. 203 – 205 akt sądowych). Skarżący zarzucili Radzie Gminy Płaska oraz organowi wykonawczemu gminy:

- nie sprawdzenie przez Przewodniczącego Rady Gminy Płaska, czy przedłożona mu do podpisu uchwała Nr XXX/267/02 z dnia 19 września 2002 r. w całości odzwierciedla wolę Rady Gminy wyrażoną podczas sesji rozstrzygającej między innymi ich zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego oraz spełnia wymogi pozwalające stronie na zorientowanie się o jego sytuacji prawnej (brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego powziętej uchwały - na wzór decyzji administracyjnej - art. 24 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym),

- przesłanie przez Zarząd Gminy Płaska (pismem z dnia 7 października 2002 r.) kopii uchwały Nr XXX/267/02 Rady Gminy Płaska z dnia 19 września 2002 r. bez części graficznej planu (kopii mapki dotyczącej działki a) przez co nie mogli się oni zorientować, że część graficzna planu nie odzwierciedla sentencji uchwały,

- poddanie pod głosowanie w dniu 8 czerwca 2004 r. planu zagospodarowania przestrzennego gminy Płaska bez wcześniejszego sprawdzenia czy w części graficznej planu zarząd gminy uwzględnił (naniósł na mapę) wszystkie ustalenia sesji z dnia 19 września 2002 r. (obowiązek wynikający z art. 25 ustawy o planowaniu przestrzennym),

- nie wyegzekwowanie od Wójta Gminy Płaska wykonania uchwały Nr [...]

z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Płaska dla miejscowości P., podjętej na skutek skarg skarżących skierowanych

w dniach 27 sierpnia i 26 października 2005 r. do Wojewody P., co uniemożliwia poddanie pod głosowanie uchwały o zmianie planu miejscowego,

- brak reakcji Wójta Gminy Płaska na wniosek skarżących z dnia 25 czerwca 2007 r.,

- brak przewidywalności działania organów gminy, co nie pozwala na prognozowanie

działań własnych i dokonanie sprzedaży części działek na cele inne niż rolnicze lub uzyskanie pozwolenia na budowę,

- brak rzetelności i sprawności w działaniu,

- nie respektowanie zasady lojalnej współpracy, zakładającej obustronne zaufanie, uchwalenie planu miejscowego nie służącego dobru wszystkich członków wspólnoty oraz nie respektującego w pełni studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

- nadużycie tzw. władztwa planistycznego.

Zdaniem skarżących, w wyniku powyższych uchybień, uchwalono miejscowy plan, która narusza ich interes prawny poprzez przeznaczenie działki nr a pod grunty rolne i zalesienie a nie na budownictwo rekreacyjno – mieszkaniowe. Wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu obszaru tej działki narusza istotę prawa własności i jest wyjściem gminy poza granice wyznaczone przepisami prawa. Stanowi również naruszenie głównego celu uchwalonego planu, którym było pozyskiwanie terenów budowlanych. Takie rozstrzygnięcie planistyczne narusza art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i przepisy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wobec powyższego wnieśli o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części dotyczącej obszaru w którego skład wchodzi działka a (nr działki przed podziałem) oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako przedwczesnej. Wskazał, że na datę złożenia skargi, nie było jeszcze rozpoznane wezwanie do usunięcia naruszenia. Będzie ono przedmiotem sesji, której termin wyznaczony jest na 12 lutego 2009 r.

W związku z powyższym Sąd zarządzeniem z dnia 27 lutego 2009 r. zobowiązał Radę Gminy Płaska do przedłożenia informacji, jakie rozstrzygnięcie zostało podjęte na przedmiotowej sesji Rady w związku z wezwaniem M. i F. C.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy nadesłała informację, że na sesji zostały podjęte następujące decyzje:

- uchylono uchwałę Nr [...] Rady Gminy Płaska z dnia [...] listopada 2005 r.

w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Płaska dla miejscowości P.,

- uchylono uchwałę Nr [...] Rady Gminy Płaska z dnia [...] września 2006 r.

w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Płaska,

- podjęto uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Płaska,

- podjęto uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Płaska.

Rada Gminy podniosła, że uchwały te objęły swym zakresem zmiany wyznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, zagrodową, rekreacji indywidualnej, zabudowę usługową, usług turystycznych z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną w obrębie ewidencyjnym: S. L., D. L., M., P., M., S., S. R., Nadleśnictwa A., S. i P. Dotyczą one zatem terenów, na których położona jest działka M. i i F. Ch. i uwzględniają ich żądania dotyczące zmiany jej przeznaczenia. Nie można zatem mówić o bezskuteczności wezwania (wyciąg z protokołu sesji Rady Gminy Płaska z dnia 12 lutego 2009 r. oraz pismo procesowe z dnia 3 lipca 2009 r.). Nadto organ z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej oczywistą bezzasadność. Podniesiono, że nie naruszono trybu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, zrealizowane zostały obowiązki wynikające z art. 17 ustawy o zagospodarowania przestrzennym – tj. dokonano stosowanych ogłoszeń, uzgodnień, rozpatrzono złożone wnioski, które wpłynęły w odniesieniu do projektu planu zagospodarowania. Ewentualne zaś błędy techniczne powstałe w trakcie niniejszej procedury zostały naprawione poprzez podjęcie przez organ stosownych kroków. Zdaniem organu nie można mówić o naruszeniu interesów lub uprawnień skarżących przez kwestionowaną uchwałę, gdyż kroki podjęte przez Radę Gminy zmieniły niekorzystne, zdaniem skarżących, dla nich postanowienia zaskarżonej uchwały. Zapisy te w chwili obecnej nie obowiązują, dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżących, że przysługujące im prawo własności zostaje w jakikolwiek sposób ograniczone kwestionowaną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą

w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny zachowań organów administracji publicznej

w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy

w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżących warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd

w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia 8 czerwca 2004 r., nr XII/67/04 Rady Gminy Płaska w przedmiocie miejscowego planu gospodarowania przestrzennego tej gminy jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia. Skarżący wezwanie takie wystosowali do organu w dniu 15 grudnia 2008 r. Na skutek tego wezwania na sesji Rady Gminy Płaska w dniu 12 lutego 2009 r. podjęto m.in. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Płaska oraz

w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania tej gminy. Uchwały te swoim zakresem objęły tereny, na których położona jest działka skarżących i istotnie mają za przedmiot ich żądania dotyczące zmiany jej przeznaczenia. Niemniej jednak, wbrew temu co twierdzi organ, powyższe okoliczności nie mogą świadczyć o bezskuteczności wezwania. Za skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia należy bowiem uznać wyłącznie takie, w którego następstwie organ gminy podejmie nową uchwałę lub zmieni dotychczasową, uwzględniając w całości żądania zawarte w wezwaniu. Skutku takiego nie wywołuje udzielenie przez organ gminy odpowiedzi informującej o zamiarze uwzględnienia żądania bądź podjęcie działań w tym kierunku. W przypadku kwestionowania legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutku takiego nie wywołuje podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu. Działania takie nie są efektywnym uwzględnieniem żądania podmiotu ubiegającego się o usunięcie naruszenia interesu prawnego i mogą być uznane jedynie za intencję zadośćuczynienia wezwaniu. W takim przypadku, gdy nie dochodzi do usunięcia naruszenia a tylko ta kwestia jest w sferze zamiaru organu przyjąć należy, że żądanie usunięcia naruszenia pozostaje w istocie bezskuteczne (vide:

M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa – Zielona Góra 1997, s. 35 – 36).

W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Naczelny Sąd Administracyjny sprecyzował, iż prawidłowe wniesienie skargi po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa ma miejsce również wówczas, gdy wniesiono ją przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie, ale z zachowaniem terminu sześćdziesięciu dni od dnia wezwania i w przypadku późniejszego nieuwzględnienia wezwania przez organ. W ocenie NSA tak złożona skarga nie jest przedwczesna. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie, które ostatecznie nie zostało uwzględnione przez organ. A zatem termin do wniesienia skargi wynosił sześćdziesiąt dni od dnia wezwania. Wezwanie zostało wystosowane w dniu

15 grudnia 2008 r., a skarga do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu 20 stycznia 2009 r.

Kolejną kwestią było ustalenie czy skarżący mają interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy

o samorządzie gminnym, orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia:

a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego,

b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"),

c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym,

d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Rada Gminy Płaska naruszyła interes prawny skarżących.

Na wstępie uzasadnienia tego stanowiska podnieść należy, że kwestionowana uchwała podjęta została pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art.

7 tej ustawy uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, co oznacza że stanowi akt prawa miejscowego. Z uwagi na datę podjęcia tejże uchwały (8 czerwca 2004 r.), powołany przepis ma istotny wpływ na dopuszczalność orzekania o stwierdzeniu jej nieważności. W kontekście zapisu zawartego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określającego zakaz stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, z wyjątkiem sytuacji uchybienia obowiązkowi przedłożenia uchwały

w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego, należy stwierdzić, iż zakaz ustanowiony w omawianym przepisie nie ma zastosowania w odniesieniu do kwestionowanej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego.

W dalszej kolejności wywieść należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy naruszenie trybu prac nad uchwałą dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i właściwości organów określonych w art. 18, powoduje nieważność tej uchwały. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów w procesie sporządzania

i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego (określonych w art. 18) powoduje sankcję w postaci nieważności. W orzecznictwie oraz doktrynie na tle tej regulacji ugruntowany został pogląd, że zapisy dotyczące procedury sporządzania planu są kategoryczne, a klauzula w nim zawarta ma na celu zapewnienie ich bezwzględnego przestrzegania przez organy samorządu lokalnego. Podkreślono, że skoro plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, to obowiązek ścisłego przestrzegania rygorów jego stanowienia jest jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. Ponadto ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania własności,

a w rezultacie niejednokrotnie ograniczają to prawo (vide; uchwała SN z dnia 7 maja 1997 r., III RN 21/97, OSNP 1997, nr 22, poz. 492 oraz wyrok NSA z dnia

16 listopada 2005 r., II OSK 229/05). Poszczególne sekwencje procedury planistycznej zostały określone w art. 18 ust. 2 ustawy. Zgodnie z pkt 7 – 9 tej regulacji zarząd gminy przyjmuje protesty i zarzuty do projektu planu, rozpatruje je w terminie nie dłuższym niż miesiąc i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu. Następnie ogłasza o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych. Wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego doręcza się zainteresowanym. Rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie (vide: teza 1 wyroku NSA z 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98, Lex nr 48261).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że organy samorządu lokalnego gminy Płaska naruszyły procedurę uchwalania planu miejscowego w/w zakresie. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego - mającego odzwierciedlenie w aktach sprawy, skarżący w dniu 10 kwietnia 2002 r. wnieśli zarzut do projektu planu podnosząc w nim okoliczności przemawiające za brakiem podstaw do negatywnego załatwienia ich wniosku w zakresie kwalifikacji planistycznej działki nr a. W dniu 14 czerwca 2002 r. Zarząd Gminy rozpatrzył ich zarzut pozytywnie w części. W związku z tym Wójt Gminy zawiadomił ich o terminie i miejscu posiedzenia Rady Gminy w przedmiocie rozpatrzenia ich zarzutu.

Z przesłanego zainteresowanym wyciągu uchwały z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] podjętej w sprawie rozpatrzenia zarzutu wynika, że zarzut M.

i F. C. dotyczący przeznaczenia działki nr a pod zabudowę jednorodzinną i letniskową został uwzględniony (§ 1 uchwały). W uzasadnieniu zaakcentowano, iż przedmiotem i zakresem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dominujące przeznaczenie terenów rolniczych na potrzeby mieszkaniowe z dopuszczeniem funkcji usługowej, rekreacyjnej (w tym zabudowa letniskowa). W dalszej części wskazano, że zarzut zgłoszony przez M. i F. C. zasługuje na uwzględnienie. Końcowo podano, że zgodnie z projektem planu działka nr a w części (wzdłuż drogi o symbolu 05L) przeznaczona jest pod zabudowę i objęta konturem 5MN o zapisie: "Teren projektowanej zabudowy jednorodzinnej".

W ocenie Sądu z tak sformułowanego uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały nie wynika jednoznacznie czy zarzut zgłoszony przez skarżących został uwzględniony, a jeżeli tak to, w jakim zakresie. Skutkowało to tym, że M. i F. C. przeświadczeni o uwzględnieniu zarzutu i zmianie kwalifikacji planistycznej działki z obszaru rolnego na obszar pod zabudowę letniskową i mieszkaniową, nie wnieśli skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji, naruszenie procedury planistycznej przez organy samorządu terytorialnego poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu, spowodowało uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Płaska, w którym część działki skarżących przeznaczona została tylko do użytku rolniczego i leśnego. W tym miejscu zauważyć należy, iż treść protokołu nr XXX/02 z obrad XXX sesji zwyczajnej Rady Gminy Płaska z dnia 19 września 2002 r. będącego odzwierciedleniem jej przebiegu wskazuje, iż jako "64" rozpatrywany był zarzut skarżących dotyczący przeznaczenia działki nr a pod zabudowę jednorodzinną i letniskową, który to zarzut został jednogłośnie uwzględniony. "Za" jego uwzględnieniem głosowało 10 radnych, "przeciw" 0, "wstrzymało się" 0. W wyniku tego głosowania podjęto uchwałę Nr [...], w której w § 1 zapisano: "uwzględnia się zarzut Państwa F. i M. C., (...), dotyczący przeznaczenia działki o nr geodezyjnym a, położonej we wsi P. pod zabudowę jednorodzinną i letniskową". Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy powyższe rozstrzygnięcie nie zostało odzwierciedlone w części graficznej skarżonej uchwały – załącznik nr 2. Już niejako końcowo podkreślić należy, iż to rozstrzygnięcie, a nie jego uzasadnienie wiąże adresatów danej uchwały.

Plan miejscowy został uchwalony w dniu 8 czerwca 2004 r. i do chwili obecnej skarżący nie mogą sprzedać tej działki na inne cele niż powiększenie gospodarstwa rolnego, a także nie mogą uzyskać pozwolenia na budowę. W wyniku naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ograniczone zatem zostało przysługujące skarżącym prawo własności działki nr a. Marginalnie zaznaczyć należy, że sam organ w pismach procesowych nadesłanych do Sądu stwierdza, że w trakcie procedury planistycznej powstały błędy, nazywając je przy tym "błędami technicznymi". Podjęcie zaś procedury dotyczącej zmiany kwestionowanego planu potwierdza jedynie fakt, że w wyniku naruszenia procedury planistycznej doszło do niekorzystnego ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącym.

Mając powyższe na uwadze w trybie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7 – 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.). orzeczono o stwierdzeniu nieważności załącznika nr 2 do kwestionowanego planu miejscowego w zakresie dotyczącym przeznaczenia części działki nr 99/2 pod tereny rolne i leśne. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie na podstawie art. 152 w/w ustawy, że zaskarżona uchwała w opisanej powyżej części nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Z mocy zaś art. 200 w zw. z art. 205 ustawy orzeczono o zwrocie skarżącym kosztów postępowania.

Do podlegających zasądzeniu kosztów postępowania sądowego w tej konkretnej sprawie sąd zaliczył uiszczony wpis w wysokości 300 zł, koszty dojazdu do sądu -

80 zł - 40 zł koszt przejazdu z S. do B. x 2 liczba rozpraw, na które strona się stawiła (za koszty podróży uznaje się koszty przejazdu środkiem transportu masowego – koleją, autobusem, itp. w klasie najniższej) oraz utracony zarobek, obliczony przy posłużeniu się kwotą bazową wynoszącą 1.873,84 zł. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 lipca 1990 r. w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 48, poz. 284 ze zm.) górną granicę należności za utracony dzienny zarobek ustala się w wysokości 4,6% kwoty bazowej. W związku z powyższym dzienny zarobek ustalono w wysokości 86,20 zł (1.873,84 x 4,6%) x 2 z uwagi na dwukrotne stawiennictwo w sądzie. W sumie dało to kwotę 252,40 zł. Z uwagi na to, że suma kosztów przejazdu i utraconego zarobku postępowania prowadzonego przez stronę osobiście nie mogą przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego, które wynosi 240 zł – art. 205 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ostatecznie od organu została zasądzona kwota 540 zł (wpis 300 zł i 240 zł koszty przejazdu i utraconego zarobku).