Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1063/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skąłdzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk asesor WSA Marta Laskowska Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2006 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], o powierzchni [...] m. kw., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność spadkobierców P. S.

Decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny:

Właścicielem nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] m.kw. był P. S. z mocy aktu nadania nr [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. Przedmiotowa nieruchomość wchodziła wówczas skład większej nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami a oznaczonej numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...], dla której była założona księga wieczysta nr [...] (zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] kwietnia 1965r.). Prezydent Miasta w Z. decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości wskazując, jako podstawę prawną decyzji art.2, art.5ust.1, art.8, art.14, art.21 ust.1i 2 i art. 27 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz.64).W decyzji wskazano, że wywłaszczenie na rzecz Państwa następuje na wniosek Wojewódzkiego Zakładu Doskonalenia Zawodowego w Z. oraz przyznano odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz spadkobierców P. S., wymienionych w decyzji. Ponadto zobowiązano wnioskodawcę wywłaszczenia do złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej podniesiono, że dobrowolnej umowy kupna – sprzedaży nieruchomości nie zawarto, gdyż właściciel nie żyje a brak jest stwierdzenia postanowienia o nabycia spadku po nim.

Wnioskiem z dnia 11 września 1995 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił, w imieniu spadkobierców P. S. - W. S. i J. O., ich pełnomocnik adwokat M. L. Skarżący zarzucili, że decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo, gdyż organ wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, mimo wadliwego wniosku (art.16 ustawy z 12 marca 1958 r.), bo nie wskazano wyników rokowań co do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, rokowań tych nie przeprowadzono, bo nie zabiegał o nie zainteresowany wywłaszczeniem (art.6 powołanej ustawy). A ponadto wydanie decyzji nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem rozprawy, nie rozważono też przyznania spadkobiercom właściciela nieruchomości zamiennej w ramach przysługującego im odszkodowania (art. 21 i 25 wskazanej ustawy ).

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej został rozpatrzony negatywnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r., która została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 1999 r., wyrokiem z dnia 27 września 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. Zasadniczą przyczyną uchylenia obu decyzji było nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu spadkobierców S. S., zmarłego [...] czerwca 1996 r., co doprowadziło do naruszenia zasady gwarantującej wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organy powinny działać z urzędu celem należytego wyjaśnienia sprawy, a w tym obowiązku mieści się powinność przeprowadzenia postępowania dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Sąd zalecił organom podjęcie starań zmierzających do odnalezienia akt wywłaszczeniowych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta w Z. z dnia [...] grudnia 1974 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda podkreślił, że wykonując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności ustalił krąg osób, będących uczestnikami postępowania a następnie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ podniósł, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] w dniu [...] lipca 1974 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem [...], oświata, z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że nieruchomość była niezbędna wnioskodawcy pod budowę Wojewódzkiego Zakładu Doskonalenia Zawodowego i że dołączona do wniosku o wywłaszczenie dokumentacja potwierdza konieczność wywłaszczenia na ten cel. Dobrowolnej umowy kupna – sprzedaży nie zawarto z uwagi na śmierć właściciela i brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Wojewoda przytoczył przepisy art.2, 5, 8, 14, 21 ust.1 i 2, 27 ust.2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz podkreślił, że w celu należytego wyjaśnienia sprawy podjęto działania zmierzające do odnalezienia akt wywłaszczeniowych. Pismami z dnia 27 września 2002 r. i 30 kwietnia 2003 r. wystąpiono do: Sądu Rejonowego w Z. , Urzędu Miejskiego w Z., Zakładu Doskonalenia Zawodowego, Archiwum Państwowego w Z. z prośbą o odszukanie akt wywłaszczeniowych. W Sądzie Ksiąg Wieczystych dokonano sprawdzenia materiałów znajdujących się w zbiorze dokumentów księgi wieczystej nr [...] założonej dla przedmiotowej nieruchomości, gdzie odnaleziono jedynie dwa dokumenty związane z wywłaszczeniem a nie znane organowi tj. zawiadomienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 1974 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, z którego treści wynika, że na dzień [...] listopada 1974 r. wyznaczono rozprawę administracyjną w przedmiocie wywłaszczenia oraz postanowienie Sądu Powiatowego w Z. z dnia [...] grudnia 1974 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po P. i K. małżonkach S. Organ podkreślił, że mimo prób nie udało mu się odnaleźć innych dokumentów dotyczących wywłaszczenia. Skoro nie zachowały się źródłowe dokumenty to, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania postawionych obecnie zarzutów za zasadne. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem naruszenia art.6 ustawy z 1958 r., bowiem jeżeli prowadzenie rokowań natrafiałoby na trudne do pokonania przeszkody, to obowiązek przeprowadzenia rokowań nie był wymagany. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż w dacie podejmowania decyzji wywłaszczeniowej właściciele nieruchomości nie żyli i była to przeszkoda trudna do pokonania, albowiem nie ustalono praw do spadku po nich. W ocenie Wojewody nie został też naruszony art.21 wskazywanej wyżej ustawy, gdyż w zbiorze dokumentów do księgi wieczystej nr [...] znajduje się zawiadomienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [....] października 1074 znak: [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, z którego treści wynika, że na dzień [...] listopada 1974 r. wyznaczono rozprawę w przedmiocie wywłaszczenia. Organ nie podzielił zarzutu naruszenia art.16 ust.3 powołanej ustawy przez to, że niekompletny był wniosek o dokonanie wywłaszczenia, gdyż nie zawierał wyników rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Skoro wniosek się nie zachował, to nie można ustalić jego treści i dokonać oceny, czy spełniał wymogi ustawy. Dodatkowo wojewoda wskazał, że po wywłaszczeniu nieruchomości nie doszła do skutku budowa Wojewódzkiego Zakładu Doskonalenia Zawodowego a w planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym decyzją z [...] czerwca 1980 r., przedmiotowy teren został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe i zabudowany osiedlem domków jednorodzinnych. Ponadto teren ten w wyniku wydanych decyzji komunalizacyjnych stał się mieniem komunalnym. Obecnie teren ten stanowi w części własność osób fizycznych, a w części własność gminy. Z powyższych względów Wojewoda [...] nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję wywłaszczeniową .

Minister Infrastruktury, rozpoznający sprawę w wyniku odwołania W. S. i J. O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.

W uzasadnieniu Minister Infrastruktury stwierdził, że w trakcie postępowania w trybie nadzoru organ wojewódzki podjął szereg działań w wyniku których odnaleziono część akt wywłaszczeniowych. W ocenie Ministra Infrastruktury dokonana przez Wojewodę analiza i ocena zarzutów podniesionych przez skarżących wskazywała na zgodność zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej z dnia 4 grudnia 1974 r. z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974r., Nr 10, poz.64) a tym samym brak jest wad określonych w art.156 par.1 kpa, skutkujących stwierdzenie nieważności decyzji. Minister Infrastruktury podzielił stanowisko Wojewody [....], że zarzut dotyczący naruszenia art.6 wyżej powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie znajduje potwierdzenia w pozyskanym materiale dowodowym, z którego wynika, że właściciel przedmiotowej nieruchomości P. S. zmarł [...] kwietnia 1968 r., a postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku po nim zostało wydane [...] grudnia 1974r., tym samym w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego spadkobiercy nie posiadali jeszcze potwierdzonych praw do spadku. Odnosząc się do zarzutu nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, Minister Infrastruktury stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż z zawiadomienia z dnia 9 października 1974 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy administracyjnej, skierowanego do J. i S. S. wynika, że rozprawa została ustalona na dzień 15 listopada 1974 r.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 6 kwietnia 2005 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie adwokat M. L., działający jako pełnomocnik W. S. i wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art.107 par.3 kpa poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu sprawy, a w szczególności, iż: organ dokonujący wywłaszczenia bezprawnie pominął tryb umożliwiający Skarbowi Państwa nabycie nieruchomości drogą rokowań, co narusza art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a ponadto nie wykazał przeszkód, które pozwoliłyby na odstąpienie od tego trybu, gdyż mimo interesu prawnego nie wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, a także nie wykazał, aby spadkobiercy odmówili samodzielnego wystąpienia z takim wnioskiem lub w jakikolwiek sposób utrudniali postępowanie zmierzające do nabycia nieruchomości drogą rokowań, decyzja o wywłaszczeniu została wydana, mimo niekompletnego wniosku, gdyż ten nie zawierał wyników rokowań o dokonanie wywłaszczenia z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i oferowanej przez wnioskującego o wywłaszczenie, a także bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na sprzeczności ustaleń Wojewody zawartych w uzasadnieniu decyzji, który z jednej strony stwierdził, iż nie było żadnych przeszkód do przeprowadzenia rokowań, mających na celu zawarcie umowy zmierzającej do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zaś z drugiej strony organ stwierdził, że skoro P. i K. małżonkowie S. nie żyli w dacie rozpoznawania wniosku o wywłaszczenie, to zachodziła przeszkoda trudna do pokonania, gdyż nie ustalono praw do spadku po nich. Według pełnomocnika skarżącej nadużyciem jest twierdzenie Wojewody, że miała miejsce rozprawa administracyjna, w okolicznościach, gdy brak jest protokołu rozprawy a żaden ze spadkobierców nie potwierdza otrzymania zawiadomienia o terminie rozprawy. W skardze podniesiono, że brak wniosku o dokonanie wywłaszczenia, traktowany jest jako przesłanka przemawiająca za prawidłowością działania Prezydenta Miasta w Z. w czasie wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto skarżący podkreślił, że uzasadnienie decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nie zawiera merytorycznego ustosunkowania się przez organ do zarzutów i nie wyjaśnia przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Również uzasadnienie decyzji Ministra Infrastruktury jest wyjątkowo krótkie, w którym organ stwierdza jedynie, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie znajdują potwierdzenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podnosząc że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu i do zarzutów tych organ się już ustosunkował.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art.13 par.1 i par.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art.134 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Regułą dokonywanej w postępowaniu sądowym oceny legalności decyzji administracyjnych jest brak związania granicami skargi. W niniejszej sprawie skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonych decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd o samodzielnym charakterze postępowania nadzorczego, którego wszczęcie rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania zakończonego badaną decyzją . Organy w tym postępowaniu obowiązane są przestrzegać ogólnych reguł procedury administracyjnej, w tym zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania ( art.10 kpa). Z akt sprawy wynika, że Minister Infrastruktury, jak również Wojewoda [....] przeprowadzili postępowanie bez udziału wszystkich następców prawnych P. i K. S. , a mianowicie decyzji organu obu instancji nie doręczono B. S. Z pisma pełnomocnika skarżących z dnia 17 stycznia 1996 r., znajdującego się w aktach sprawy, wynika że spadkobiercami K. S., będącego synem P. i K. S., są J. M., E. S. i B. S., który został powiadomiony o wszczęciu postępowania / pismo z dnia 23 stycznia 1996 r./ a także doręczono mu decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r., której odbiór pokwitowała żona K. S. oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 1999 r. Wojewoda [...], rozpoznając sprawę po uchyleniu zaskarżonych decyzji przez Naczelny sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2002 r., wysłał B. S. zawiadomienie z dnia 17 stycznia 2003 r. o wszczęciu postępowania, przy czym wezwanie wróciło nie doręczone z brakiem adnotacji o przyczynie nie doręczenia. Również w zawiadomieniu z dnia 10 marca 2003 r. o wszczęciu postępowania wymienia się B. S., jako otrzymującego pismo. Zatem, o ile B. S. został powiadomiony przez organ o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej , o tyle z akt sprawy wynika, że decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie doręczono mu. Z akt sprawy nie wynika, co było przyczyną nie doręczenia decyzji B. S. W aktach sprawy brak jest postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych uczestnikach postępowania, co uniemożliwia kontrolę prawidłowego ustalenia wszystkich osób legitymujących się do uczestniczenia w postępowaniu. Powyższe naruszenie prawa, tj. niedoręczenie decyzji B. S. przez oba organy orzekające w sprawie, jako dające podstawę do wznowienia postępowania w myśl art.145 par.1 pkt.4 kpa stanowi przesłankę, którą wymienia art.145 par.1 pkt.1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie z udziałem wszystkich stron, którym powinien zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania (art.10 kpa), jak również poinformować o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego( art.9 kpa).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.145 par.1 pkt.1 lit.b i art.152, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153, poz.1270), orzekł jak w wyroku.