Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 7/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA - Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] postanawia -odrzucić skargę-


UZASADNIENIE

W dniu 7 marca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga J. P. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi J. P. podniósł, iż do chwili obecnej nie została wykonana ww. decyzja i orzeczony w niej obowiązek usunięcia spornego odcinka sieci wodociągowej z jego posesji. Podał, iż z tytułu posadowienia tego odcinka wodociągów, będącego w istocie samowolą budowlaną, poniósł szkodę majątkową.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej odrzucenie z przyczyn formalnych dotyczących niewyczerpania środków zaskarżenia, a także naruszenia art. 54 § 1 i art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Organ wniósł także alternatywnie o oddalenie skargi wskazując m. in., iż w dniu [...] stycznia 2007 r. Sąd Apelacyjny w W. Wydział [...] w sprawie [...] zakończył postępowanie wszczęte z powództwa J. P. o zapłatę kwoty [...] zł tytułem odszkodowania za straty spowodowane budową sieci wodociągowej. Ponadto Sąd Okręgowy w P. [...] Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 r. sygn. akt [...] oddalił apelację od wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lipca 2006 r. sygn. akt [...]. W związku z tym Wójt Gminy L. stwierdził, że został uniewinniony w zakresie zarzutu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]. Jednocześnie podkreślił, że w niniejszej sprawie nie prowadził postępowania administracyjnego, gdyż inwestycję wykonał Społeczny Komitet Budowy Wodociągu, w związku z czym do odpowiedzi nie załączył akt postępowania administracyjnego.

Zarządzeniem z dnia 8 marca 2007 r. Przewodniczący Wydziału VII wezwał do nadesłania odpisu zażalenia złożonego przed wniesieniem skargi do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) w terminie 7 dni, do daty doręczenia zarządzenia pod rygorem odrzucenia skargi. Zarządzenie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 28 marca 2007 r.

Do chwili obecnej J. P. nie nadesłał do Sądu odpisu zażalenia złożonego w trybie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności.

Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. (dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach.

Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, ewentualnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynności jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot byłby zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności fatyczne podejmowane na ich podstawie. Należy w tym miejscu podnieść, iż skardze do sądu podlegają wprawdzie również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, niemniej jednak ustawodawca doprecyzował, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Charakter wspomnianych zaskarżalnych czynności był przedmiotem zarówno rozważań przedstawicieli doktryny (np. M. Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA" publ. Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005), jak i bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 publ. ONSA 1998, nr 4, poz. 139, uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03, publ. ONSA 2004, nr 1, poz. 8). Na ich tle można przyjąć dodatkowe, obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować wspomniane czynności organu, aby zakwalifikować je do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W szczególności muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Jedynie takie czynności mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W takim samym zakresie można skutecznie wnieść do sądu skargę na bezczynność organu.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy podkreślić, że jej przedmiotem jest bezczynność Wójta Gminy L. w zakresie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]. Decyzją tą, wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał Wójta Gminy L. do przełożenia, wykonanego niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją i udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] stycznia 1998 r., odcinka sieci wodociągowej łączącego ulicę [...] i [...] w L., przebiegającego przez działkę położoną w L. przy ul. [...], stanowiącą własność J. P. zam. P. ul. [...] w terminie do dnia [...] sierpnia 2003 r. W związku z tym należy stwierdzić, że przedmiotem skargi jest w istocie niewykonanie przez Wójta Gminy L. czynności faktycznej polegającej na przesunięciu odcinka sieci wodociągowej. J. P. nie skarży bezczynności organu w zakresie wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej lub innego aktu rozstrzygającego o jego prawa i obowiązkach. Także czynność, do której wykonania zobowiązany został Wójt Gminy L. w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] nie może - z przyczyn opisanych wyżej - stanowić przedmiotu zaskarżenia, a w konsekwencji również skargi na bezczynność organu. Zaznaczenia wymaga, że Wójt Gminy L., któremu bezczynność zarzuca skarżący w ogóle nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co organ wyraźnie wskazał w odpowiedzi na skargę. Z tego też powodu nie nadesłał do Sądu akt postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że przedmiotem skargi J. P. nie jest bezczynność organu w przypadku aktu lub czynności wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa, lecz wykonania innej czynności o charakterze stricte faktycznym i niepodlegającej kontroli sądowej. W konsekwencji skarga ta jest niedopuszczalna.

Powyższą konkluzję potwierdza również fakt, że skarżący nie wykonał zarządzenia Sądu z dnia 8 marca 2007 r. i nie złożył do organu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 kpa. Nawiązując do tej kwestii podkreślić wypada, że dopuszczalność skargi na bezczynność uzależniona jest również co do zasady (pewne wyjątki wynikają z przepisów szczególnych np. regulujących dostęp do informacji publicznej) od wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 52 § 1 ppsa skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku bezczynności wspomnianym środkiem jest zażalenie złożone w trybie art. 37 kpa. Zażalenie to jest swoistym środkiem prawnym przysługującym na zachowanie się organu administracji publicznej, a mianowicie niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 kpa. Chodzi tutaj o sytuację, w której organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem określonej sprawy administracyjnej, przy czym przez załatwienie sprawy administracyjnej należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa). Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą skargę za sprawę administracyjną, którą organ zobowiązany jest załatwić w ustawowym terminie nie może zostać uznane wykonanie czynności faktycznej polegającej na przesunięciu odcinka sieci wodociągowej na skutek nakazu wydanego przez organ nadzoru budowlanego. Dlatego skarżący nie mógł skutecznie skorzystać z przedstawionego wyżej środka i wykazać tą okoliczność w postępowaniu przed Sądem.

Z opisanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę J. P. za niedopuszczalną i w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.