Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 317/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 68
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 382/14 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 382/14, oddalił skargę G. M. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] maja 2010 r. G. M. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006.

Decyzją z [...] października 2010 r. przyznano stronie płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 r. w wysokości 32 148 zł w ramach pakietu ochrona gleb i wód, wariantu międzyplon ozimy.

W dniu [...] lutego 2011 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono kontrolę na miejscu, podczas której wykryto nieprawidłowości.

W wyniku wznowienia postępowania z urzędu w dniu [...] lipca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego w Piotrkowie Trybunalskim wydał decyzję nr [...] o uchyleniu dotychczasowej decyzji w całości i przyznaniu producentowi płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 434,73 zł.

Decyzją z [...] października 2011 r., nr [...], na skutek odwołania strony organ II instancji utrzymał powyższą decyzję w mocy, a WSA w Łodzi wyrokiem z 6 grudnia 2012 r. oddalił skargę strony. Wyrok stał się prawomocny 26 lutego 2013 r.

W dniu [...] listopada 2013 r. organ l instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na mocy decyzji nr 0088-2010-006736, a decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych – w wysokości 31 713,27zł.

W wyniku odwołania strony decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy powołał art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR). Wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia spełnienia przez stronę przesłanek przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 r., a jedynie kwestia ustalenia kwoty nienależnie pobranej.

Sprawa przyznania G. M. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 r. stanowiła, jak wskazał organ, przedmiot odrębnego postępowania. Wydane w nim rozstrzygnięcia stały się ostateczne, przez co jej ustaleniami faktycznymi i konsekwencjami związany jest zarówno organ, jak i strona.

Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest natomiast ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków, ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie w wyniku wznowienia postępowania organ stwierdzi, że dotychczasowa decyzja była wadliwa, uchyli ją i wyda decyzję na mniejszą kwotę niż pierwotnie bądź odmówi przyznania płatności. W takim przypadku zadaniem organu odwoławczego nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną).

Z racji, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] lipca 2011 r. uchylił w całości decyzję nr [...] i przyznał płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 r. w wysokości 434,73 zł, to kwota stanowiąca różnicę pomiędzy przyznanymi na mocy ww., decyzji kwotami stała się nienależna i zachodzi konieczność jej zwrotu.

Zdaniem organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo rozstrzygnął sprawę w oparciu art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.316.65; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009). Zgodnie z tym przepisem w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki. Odsetki nalicza się za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu, a zwrotem lub odliczeniem. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot.

Według organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia. Powołany przez skarżącego art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; dalej: o.p.) nie będzie miał zastosowania, gdyż tę kwestię reguluje przepis szczególny dotyczący przedawniania należności pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych współfinansujących fundusze Unijne. W sprawie, zdaniem organu, nie ma również zastosowania art. 80 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Zgodnie z tą regulacją obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie znajduje zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek: płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy oraz błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednak w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstanie wyłącznie wówczas, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zostały wypełnione przesłanki opisane powyżej.

Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że przepisy prawa regulują także możliwość odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranej płatności, w przypadkach określanych jako kategorie siły wyższej, o których mowa w art. 39 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, jednakże w przedmiotowej sprawie one nie wystąpiły.

Na powyższą decyzję G. M. wniósł skargę do WSA w Łodzi, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR w zw. z art. 68 ust. 1 O.p. w zw. z art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez odstąpienie od zbadania przesłanki dopuszczalności ustalenia i dochodzenia zwrotu pobranych płatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 382/11 skargę oddalił.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne dotyczące przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest odrębnym postępowaniem. Poprzedza ono postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie. Postępowanie w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zostało zakończone ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego, wobec czego argumenty dotyczące merytoryki tego postępowania nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. W sprawie o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 r. organ ustalił, że na działkach rolnych A, B, E brak było siewu międzyplonu do dnia 10 października, a na działkach rolnych C i D łączna powierzchnia obsiana międzyplonem wynosiła 1,75 ha. Ponadto stwierdzono, że rolnik pozostawił mniej niż 33% gruntów rolnych pokrytych roślinnością w okresie zimowym oraz stwierdzono uchybienie przestrzegania zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej.

Sąd wyjaśnił, że będący podstawą rozstrzygnięcia art. 29 ustawy o ARiMR w ust 7 wskazuje, że do kwoty nienależnie pobranych płatności stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności. Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia. W niniejszej sprawie, według Sądu art. 68 Ordynacji podatkowej nie będzie miał zastosowania, gdyż tą kwestię reguluje przepis szczególny dotyczący przedawniania należności pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych współfinansujących fundusze unijne.

Zgodnie natomiast z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 "Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności".

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że nie zostały wypełnione przesłanki opisane w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Podpisując wniosek, strona oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności oraz zobowiązała się do niezwłocznego informowania organu na piśmie o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie płatności oraz o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności. Skoro strona złożyła takie oświadczenie, to nie można, jak wskazał WSA, twierdzić, że błędy polegające na niedokładnym określeniu powierzchni działek rolnych oraz braku obsiania działek rolnych A, B, E międzyplonem do dnia 10 października, a także pozostawieniu mniej niż 33% gruntów rolnych pokrytych roślinnością w okresie zimowym oraz nieprzestrzeganiu zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, nie mogły zostać wykryte przez rolnika. Skarżący pomimo złożenia niepoprawnej deklaracji nie poinformował organu, że wniosek był niepoprawny i otrzymał płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Termin 12-miesięczny, o którym mowa w art. 80 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, mógłby mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zaistnienia łącznie przesłanek z art. 80 ust. 3 akapit 1.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G. M., skarżąc powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wskazując na podstawy skargi kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia :

a) prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 29 ust 7 ustawy o ARiMR w zw. z art. 68 ust 1 O.p. w zw. z art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez niewłaściwą ocenę przesłanek dopuszczalności ustalenia i dochodzenia zwrotu pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w szczególności nieuwzględnienia negatywnej przesłanki zwrotu płatności.

b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., a także art. 3 ust 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, polegające na pominięciu istotnej okoliczności w postaci niezawinionych przez stronę rozbieżności w pomiarach powierzchni działek rolnych będących przedmiotem postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka prawnego.

Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odroczyć rozprawę oraz udzielić pełnomocnikowi skarżącego 14-dniowego terminu na złożenie odpisu wyroku Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim o sygn. akt [...] z uzasadnieniem.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że prawomocnym orzeczeniem G. M. został uniewinniony od zarzutu wyłudzenia środków pomocowych i płatności bezpośrednich wskutek niewykonania siewu roślin poplonowych oraz wskazania nierzetelnych danych co do powierzchni działek określonych we wniosku o płatności. Według skarżącego w postępowaniu karnym, po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego, w tym uzyskaniu opinii biegłego Sąd ustalił, że posiew roślin miał miejsce. Ponadto uznając stanowisko strony Sąd karny przyjął, że wskazanie nieprawidłowej powierzchni działek ujętych we wniosku o płatność jest następstwem okoliczności, za które skarżący nie ponosi odpowiedzialności. Do pisma załączono kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...], wraz z kserokopią opinii biegłego sądowego w tej sprawie oraz wyrok Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2017 r., sygn. akt [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., co zasadniczo sprowadza się do rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawane sprawie sprowadza się do ustalenia czy zaistniały przesłanki wymienione w art. 80 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, które w przypadku ich łącznego zaistnienia, skutkowałyby brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowej, a nie jak omyłkowo wskazano w pkt a petitum skargi kasacyjnej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W ocenie skarżącego, wbrew temu co ustaliły organy i błędnie zaakceptował Sąd I instancji, skarżący nie ma obowiązku zwrotu otrzymanej pomocy bowiem płatności rolnośrodowiskowej dokonano na skutek pomyłki właściwego organu, a rolnik nie mógł wykryć błędu w zwykłych okolicznościach.

Według skarżącego w złożonym wniosku o płatność rolnośrodowiskową nie podał on powierzchni gruntu w sposób dowolny, a oparł się w tej mierze, jak wskazał, na wielokrotnych pomiarach dokonywanych przez Agencję bądź na jej zlecenie. Ewentualna rozbieżność, która ujawniona została w wyniku przeprowadzonej kontroli nie była zatem sytuacją nową, która nie zaistniałaby wcześniej. Błąd ten, wbrew ustaleniom organu nie mógł być zatem wykryty w normalnych okolicznościach, a co za tym idzie płatność w określonej wysokości na rzecz skarżącego dokona została na skutek pomyłki organu. Według skarżącego trudne do zaakceptowania jest stanowisko Sądu, jakoby to wyłącznie na skarżącym, zwłaszcza gdy nie dysponuje odpowiednim i środkami technicznymi, ciążył obowiązek ustalania właściwej powierzchni gruntu i przekazywania tych danych do organu. Wyrażony w tej mierze pogląd wspiera, jak podkreślił beneficjent, wynik postępowania karnego, bowiem Sąd uniewinniając skarżącego od zarzutu wyłudzenia środków pomocowych i płatności bezpośrednich wskutek niewykonania siewu roślin poplonowych oraz wskazania nierzetelnych danych co do powierzchni działek określonych we wniosku o płatności potwierdził, że podanie nieprawidłowej powierzchni działek ujętych we wniosku o płatność jest następstwem okoliczności, za które skarżący nie ponosi odpowiedzialności, jak też ustalono (w oparciu o opinię powołanego w postępowaniu karnym eksperta), że posiew roślin poplonowych miał miejsce.

Podnosząc zarzuty naruszenia wskazanych w pkt b petitum skargi kasacyjnej przepisów procesowych – art 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., a także art. 3 ust 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, skarżący zarzuca, iż nie poczyniono wystarczających ustaleń, czy rolnik mógł wykryć tak opisany błąd.

Niezależnie od powyższego skarżący w podstawie naruszenia prawa materialnego, oprócz zarzutu naruszenia powołanego wyżej art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) podnosi zarzut naruszenia art. 68 o.p. poprzez niewłaściwą ocenę przesłanek dopuszczalności ustalenia i dochodzenia zwrotu wypłaconej pomocy. Postawiony w pierwszej kolejności zarzut naruszenia tego przepisu okazał się w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieskuteczny.

Wskazać w tym miejscu należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji organu stanowił art. 29 ustawy o Agencji ARiMR. Zgodnie z ust. 1 art. 29 ustawy o Agencji, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2. krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

– następuje w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 29 ust. 2 ww. ustawy, właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 29 ust 7 powyższej ustawy do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 o.p., wynosi 60 dni.

Sąd kasacyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 29 ust 7 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o ARiMR w zw. z art. 68 o.p. poprzez niewłaściwą ocenę przesłanek dopuszczalności ustalenia i dochodzenia zwrotu pobranej pomocy. Zasadnie bowiem Sąd I instancji wskazał, że ustawa o Agencji poprzez jej art. 29 ust. 7 nie stanowi podstawy do zastosowania Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia orzekania. Jako nietrafny uznać należy pogląd, że do płatności rolnośrodowiskowych, których warunki przyznania i zwrotu (w tym okresu przez jaki ten zwrot może być dochodzony) zostały uregulowane w przepisach unijnych, należy jeszcze stosować odmienne regulacje prawa krajowego dotyczące m.in. terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, którego przekroczenie powoduje wygaśnięcie takiego zobowiązania lub terminów przedawnienia do wydania decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych, po którego upływie nie może już powstać zobowiązanie podatkowe. Afirmując w całości wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko wskazać należy, że przepisy rozporządzeń unijnych są bowiem przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych.

Kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności w niniejszej sprawie reguluje natomiast art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U . UE L 1995 . 312. 1) oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Na podstawie art. 288 zdanie 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przepisy unijnych rozporządzeń mają bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym. Oznacza to, że przepis krajowy sprzeczny z przepisem rozporządzenia unijnego nie może być stosowany. W związku z tym nie można przyjmować, że krajowe przepisy regulujące kwestię przedawnienia, np. art. 68 o.p., czynią to odmiennie niż powyższe przepisy unijne. Należy stwierdzić, że ww. przepisy rozporządzeń unijnych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych. Również art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji odsyła do "odpowiedniego" stosowania przepisów działu III o.p., gdzie znajduje się art. 68. Dlatego też ww. przepis nie może być stosowany w niniejszej sprawie ze względu na szczególną regulację wynikającą z ww. przepisów rozporządzeń unijnych. Odpowiednie stosowanie przepisu prawa oznacza bowiem jak już wielokrotnie w orzecznictwie zostało wyjaśnione stosowanie go wprost, z modyfikacjami lub niestosowanie danego przepisu.

W myśl art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został postawiony w skardze kasacyjnej, zatem kwestie dotyczące stosowania tej normy leżą poza zainteresowaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kolejną podstawą materialnoprawną przedmiotowego rozstrzygnięcia jest przepis unijny – art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, z którego wynika, że w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie ww. przepisów jest zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

W przedmiotowym postępowaniu organy administracji nie dokonują już, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji, ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Tym samym zarzuty skarżącego odnoszące się do tego zagadnienia są bezzasadne. Słusznie bowiem Sąd I instancji wyjaśnił, że na skutek wznowienia postępowania, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania i uchylenia decyzji z dnia [...] października 2010 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, stronie przyznana została pomoc w innej – niższej kwocie. Decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, zatem stanowisko i podniesione w tym zakresie argumenty kwestionujące prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia tego postępowania leżą poza zakresem sprawy mającej za wynik ustalenie i zwrot nienależnie pobranej płatności.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 ust 3 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie przyjął ustalenia organów i dokonaną na ich podstawie ocenę przesłanek dopuszczalności ustalenia i dochodzenia zwrotu pobranych płatności. Zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie znajduje zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek: płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy oraz błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednak w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstanie wyłącznie wówczas, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Sąd kasacyjny podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie, że w treści art. 80 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 prawodawca unijny posłużył się zwrotami niedookoreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też "błąd, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Taka konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że jego wykładnia możliwa jest jedynie poprzez subsumpcję, a zatem przez wypełnienie treści pojęć niedookreślonych konkretnymi elementami stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2016r. sygn. akt II GSK 2157/14).

Odnosząc się do powyższego zasadnie w sprawie przyjęto, że nie zostały wypełnione przesłanki opisane powyżej.

Po pierwsze bowiem, jak słusznie ustalono, realizacja płatności nie wynikała z pomyłki organu. Była realizacją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Piotrkowie Trybunalskim, nr [...], z dnia [...] października 2010 r. na złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do zadeklarowanych powierzchni gruntów zgodnie z podjętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W dniu wydania decyzji organ, jak wynika z postępowania wznowieniowego, nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że deklaracja działek rolnych we wniosku nie jest zgodna ze stanem faktycznym, co stwierdzono dopiero w czasie kontroli na miejscu. Skutkiem powyższego stanu rzeczy stało się wznowienie postępowania, a w jego wyniku uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. oraz przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Należy w tym miejscu podkreślić, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada wnioskodawca. Wskazanie działek objętych wnioskiem o określony typ płatności, ich powierzchni oraz rodzaju konkretnej uprawy jest istotną częścią wniosku, za który odpowiedzialność ponosi beneficjent. Informacje te nie mogą być pomijane czy też różnorako interpretowane, w sytuacji, w której na ich podstawie rolnik domaga się płatności. Kwestia zgłoszonego areału stanowi podstawowy element wniosku pomocowego i tylko podpisujący wniosek rolnik odpowiadać może za prawidłowość danych (wyrok z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 308/13). Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, który odpowiedzialność za błędnie wskazaną i zadeklarowaną do płatności rolnośrodowiskowych powierzchnię upatruje po stronie organu. Pomija przy tym również i to , że stwierdzone na miejscu kontroli nieprawidłowości dotyczyły nie tylko błędnie wskazanej powierzchni, lecz także braku realizacji na zadeklarowanych we wniosku działkach zobowiązania rolnośrodowiskowego. Powyższe znalazło wyraz w decyzji przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości po wznowieniu postępowania. Dlatego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, w ślad za organem, że zarówno nieprawidłowe określenie powierzchni działek rolnych, jak i zaniechanie kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego (poprzez brak obsiania działek rolnych A, B, E międzyplonem do dnia 10 października, a także pozostawienie mniej niż 33% gruntów rolnych pokrytych roślinnością w okresie zimowym oraz nieprzestrzeganie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej), a zatem stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości wniosku, tak co do zadeklarowanej powierzchni areału, jak i ustalenia co do braku kontynuowania na zadeklarowanej powierzchni podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego nie mogły zostać uznane jako te, które nie mogły być wykryte przez rolnika. Nie uzasadniały też przyjęcia dokonania płatności na skutek pomyłki organu skoro okoliczności te dopiero wyszły na jaw na skutek przeprowadzonej kontroli już po zrealizowaniu płatności na 2010 r.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przepisów prawa obowiązujących w przedmiotowej materii skutkuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaniem, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego podejmując niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu. Zarzuty naruszenia wskazanych art. 7, art. 75 k.p.a. art. 77 § 1, i art.107 § 1 k.p.a. nie znajdują uzasadnienia. Podnoszone przez skarżącego w postępowaniu kasacyjnym kwestie ustaleń dokonanych w postępowaniu karnym zakończonym wyrokiem Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim sygn. akt [...] uniewinniającym skarżącego od zarzutu wyłudzenia środków pomocowych wskutek niewykonania siewu roślin poplonowych oraz wskazania nierzetelnych danych co do powierzchni działek określonych we wniosku o płatności nie mają wpływu na zasadność podjętego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia, bowiem w świetle art. 11 p.p.s.a ustalenia te nie wiążą sądu administracyjnego. Również wynikające z ustaleń w postępowaniu karnym kwestie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, na które to strona wskazuje, kwestionując ustalenia dotyczące zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w niniejszej nie mogą znaleźć uznania, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia prawidłowości postępowania co do spełnienia przez stronę przesłanek przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 r. bowiem te wynikają z ostatecznej i prawomocnej decyzji organu z [...] października 2011 r., nr [...], legalność której potwierdzona została wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012r.

Skoro w postępowaniu wznowieniowym skarżący nie zakwestionował skutecznie prawidłowości ustaleń co do wyników kontroli, tak co do pomiarów, jak i w zakresie braku realizacji programu rolnośrodowiskowego, powołanie się na wyniki odmiennych ustaleń w postępowaniu karnym nie mogą skutecznie podważyć wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Na marginesie już tylko wskazać należy na całkowicie chybione zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 3 ust 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która to ustawa niezależnie od tego, że dotycząca płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to w sprawie niniejszej, prowadzonej na podstawie art. 29 ust 1 ustawy o ARiMR ze względu odrębność tego postępowania wynikającą z powyższej regulacji, nie mogła mieć zastosowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro skarżący w skardze kasacyjnej skutecznie nie podniósł zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tym samym stan faktyczny sprawy przyjęty do oceny zastosowanych przepisów prawa materialnego nie został zakwestionowany. Powyższe oznacza bezzasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 80 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

W świetle powyższych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji, a zatem nie został naruszony art. 151 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.