Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 111/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 183 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust 1.
journal: Dz.U. 2005 nr 190 poz 1606
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r.  o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity
article: art 87, art. 88 ust 1, art. 88 ust 3.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. F. - "U. T." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1835/06 w sprawie ze skargi K. F. - "U. T." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K. F. kwotę 2.600 (dwa tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. F., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, oddalił skargę.

Wyrok Sądu I instancji zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Protokołem kontroli drogowej z dnia [...] lipca 2005 r. sporządzonym w C. na drodze nr [...] skontrolowano samochód ciężarowy marki VOLVO nr rej. [...] należący do skarżącego. Według poczynionych ustaleń samochodem były przewożone towary niebezpieczne bez stosowania nalepek ostrzegawczych oraz bez wymaganego oznakowania sztuk przesyłki, co zagrożone jest karą pieniężną przewidzianą przepisami art. 92 ust. 1 pkt 1 i 6 oraz ust. 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.).

Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. skarżący zarzucił w szczególności brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej. Jak wywodził zał. A do umowy ADR, według redakcji z 2003 r., utracił moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2005 r. Powołał się w tym względzie na przepisy przejściowe, a w szczególności pkt 1.6.1.1., zał. umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów niebezpiecznych (ADR), według redakcji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2005 r., stosownie do oświadczenia rządowego z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie wejścia w życie zmian do załączników A i B Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r., opublikowanego w Dzienniku Ustaw z dnia 16 września 2005 r. Nr 178, poz. 1481). W myśl pkt 1.6.1.1. powołanego wyżej załącznika, o ile nie postanowiono inaczej, materiały i przedmioty ADR mogą być przewożone do dnia 30 czerwca 2005 r. zgodnie z przepisami ADR obowiązującymi do dnia 31 grudnia 2004 r.

Decyzją Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 35.950 zł, którą na podstawie przepisu art. 92 ust. 2 pkt 1 ograniczono do kwoty 13.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez stosowania nalepek ostrzegawczych – za każdą nalepkę ostrzegawczą.

Jako podstawę prawną ciążącego na skarżącym obowiązku wskazano niezastosowanie się do wymogu oznakowania nalepką ostrzegawczą towarów i sztuk przesyłki, przewidzianej w pkt 5.2.2.2.2.2. umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzoną w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 194, poz. 1629 ze zm.), a także przepisy art. 92 ust. 1 pkt 1 i 6, ust. 4 i lp. 1.6.4.4 i lp. 1.6.4.5. zał. do ustawy o transporcie drogowym. W myśl art. 92 cytowanej ustawy kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (pkt 1) i wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych (pkt 6) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Stosownie do lp. 1.6.4.4. załącznika do powołanej ustawy, wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego oznakowania sztuk przesyłki zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 200 zł. Natomiast w świetle lp 1.6.4.5 zał. do ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez stosowania nalepek ostrzegawczych zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 50 zł za każdą nalepkę.

Według ustaleń Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego skarżący w odniesieniu do 719 sztuk przesyłki nie dopełnił wymaganego obowiązku ich oznakowania. Organ I instancji nie uwzględnił zarzutu skarżącego o utracie mocy obowiązującej zał. nr A do umowy ADR 2003, gdyż, jak przyjął, są to jedyne przepisy umowy ADR, które we właściwy sposób podane zostały do publicznej wiadomości.

W następstwie odwołania skarżącego decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do naruszenia przez skarżącego przepisów umowy ADR, według redakcji z 2003-2005, co uzasadniało nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 13.000 zł. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut skarżącego, że w dacie kontroli drogowej nie było aktu normatywnego, który nakładałby na skarżącego sankcjonowane karami pieniężnymi obowiązki. W chwili kontroli moc obowiązującą posiadały przepisy umowy ADR w wersji z 2003-2005. Dopiero bowiem z dniem 1 października 2005 r., na mocy oświadczenia rządowego z dnia 26 lica 2005 r. zaczęła obowiązywać umowa ADR w wersji z 2005-2007. Jednocześnie żaden przepis prawa nie odbierał mocy obowiązującej umowie ADR w wersji z 2003-2005 aż do dnia 1 października 2005 r.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1835/07 skargę tę oddalił.

W odniesieniu do drogowego transportu materiałów niebezpiecznych podstawową regulacją odnoszącą się do tych kwestii jest, jak to stwierdził Sąd I instancji, umowa europejska ADR sporządzona w Genewie 30 września 1957 r. pod auspicjami Komisji Gospodarczej Organizacji Narodów Zjednoczonych i następnie opracowana przez Europejski Komitet Transportu Wewnętrznego. Tekst umowy został ratyfikowany przez Polskę w 1975 r. i ogłoszony w załączniku do Dziennika Ustaw Nr 35, poz. 189. Umowa została wprowadzona w życie rozporządzeniem Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 2 grudnia 1983 r. w sprawie warunków i kontroli przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. W latach późniejszych wprowadzono do niej szereg zmian, a ostatnia nowelizacja dotyczy okresu 2005-2007. Wcześniejsza obejmuje okres 2003-2005. Aktualnie modyfikacje wprowadzane są zawsze co dwa lata w roku nieparzystym. Włączenie przepisów ADR do polskiego systemu prawnego - w odniesieniu do krajowego przewozu towarów (materiałów) niebezpiecznych - zostało zrealizowane poprzez wydanie stosownych rozporządzeń, na podstawie delegacji zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z art. 1 b) umowy ADR, umawiające się Strony, dążąc do wzmożenia bezpieczeństwa międzynarodowych przewozów drogowych uzgodniły, że określenie "towary niebezpieczne" oznacza takie materiały i przedmioty, których międzynarodowy przewóz drogowy jest zabroniony lub dozwolony pod pewnymi warunkami ustalonymi w załącznikach A i B; W myśl art. 3 ww. umowy, załączniki do niej stanowią jej część integralną. W Dzienniku Ustaw z dnia 16 września 2005 r. (Dz. U. 2005 r. Nr 178, poz. 1481), opublikowano oświadczenie rządowe dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie wejścia w życie zmian do załączników A i B Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. W oświadczeniu tym podano do wiadomości, że zgodnie z artykułem 14 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r., weszły w życie dnia 1 stycznia 2005 r. zmiany do załączników A i B do powyższej umowy. Wskazano ponadto, że jednolity tekst wskazanej wyżej umowy, uwzględniający zmiany znowelizowanych załączników A i B stanowiących integralną część umowy, ogłasza się w załączniku do omawianego oświadczenia rządowego. Określając datę wejścia w życie ww. nowelizacji należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.), "umowa ADR" oznacza umowę europejską dotyczącą międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzoną w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 194, poz. 1629), wraz ze zmianami obowiązującymi od daty ich wejścia w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej, podanymi do publicznej wiadomości we właściwy sposób. Skoro zatem ww. Umowa została opublikowana w dniu 16 września 2005 r. to z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606), weszła ona w życie w dniu 1 października 2005 r. Cytowany przepis art. 4 ust. 1 stanowi bowiem, że "akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy" (tu nie określił). W tym stanie rzeczy, umowę ADR 2005 można było stosować w zakresie nakładania kar dopiero od 1 października 2005 r. Przepis przejściowy umowy ADR 2005 przewiduje, że przez pół roku, czyli od 1 stycznia 2005 r. do 30 czerwca 2005 r. - dozwolone jest stosowanie obu wersji przepisów, czyli ADR 2003 i 2005 (v. przepis 1.6.1.1).

Wskazując na istniejące opóźnienia w publikowaniu ww. aktów prawnych w Dzienniku Ustaw Sąd I instancji rozważał, czy w rozpatrywanej sprawie były podstawy prawne do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2005 r. W ocenie Sądu, taką podstawę stanowiły przepisy ADR 2003. Zdaniem Sądu, skoro umowa ADR 2005 w zakresie stwierdzonych w lipcu 2005 r. naruszeń niczego nie zmieniała w porównaniu z ADR 2003 to skarżący miał obowiązek oznakowania przesyłek i stosowania nalepek ostrzegawczych zgodnie z postanowieniami umowy ADR 2003, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczynił. Powyższe uchybienia stanowiły podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Z inną sytuacją mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby umowa ADR 2005 nie przewidywała już (w odróżnieniu od umowy ADR 2003), konieczności oznakowania sztuk przesyłki czy stosowania nalepek ostrzegawczych. Wówczas w dniu kontroli, tj. [...] lipca 2005 r. organ nie mógłby nałożyć na skarżącego kary za naruszenie umowy ADR 2003 ponieważ jej postanowienia mógł stosować jedynie do 30 czerwca 2005 r. Nie byłoby również podstaw do nałożenia kary w dniu [...] lipca 2005 r. w sytuacji, gdyby umowa ADR 2005 nakładała na przedsiębiorców nowe (nieznane w umowie ADR 2003) obowiązki. Niemożność nałożenia kary wynikałaby bowiem z tego, że umowa ADR 2005 mogła być stosowana dopiero od 1 października 2005 r.

Na powyższy wyrok pełnomocnik procesowy skarżącego wniósł skargę kasacyjną, skarżąc wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty albo na wypadek nieuwzględniania tego wniosku, o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi kasacja zarzuca naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (ust. 1). Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2). W myśl art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak zarzuca skarga kasacyjna przepisy umowy ADR 2003 przestały obowiązywać z dniem 31 grudnia 2004 r., zaś przepisy umowy ADR 2005 weszły w życie z dniem 1 października 2005 r. Z tych względów, jak zarzuca skarga kasacyjna, brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Skarga kasacyjna odpowiada obowiązującym wymogom.

W swej istocie skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi I instancji nałożenie na skarżącego sankcji finansowej, w postaci kary pieniężnej, bez istnienia ku temu podstawy prawnej w dacie kontroli drogowej w dniu [...] lipca 2005 r. Zarzut ten jest uzasadniony.

W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przy czym katalog źródeł prawa wymienia art. 87 Konstytucji RP. Na gruncie postępowania administracyjnego wspomnianą zasadę państwa prawnego urzeczywistnia przepis art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zważywszy na zasadę praworządności, na straży której stoją organy administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), to nawet realizacja przez organy administracji publicznej zadań ważnych z punktu widzenia interesu społecznego, a do takich na pewno należy zaliczyć ochronę życia, zdrowia i środowiska podczas transportu towarów niebezpiecznych, musi odbywać się w granicach prawa, a nie jego kosztem.

Zatem, aby można skutecznie ukarać osobę za czyn naruszający prawo, w dacie, z którym prawo wiąże skutki prawne, musi obowiązywać ustawa lub równoważny przepis prawa (np. umowa międzynarodowa), nakładające na osobę określone obowiązki. Ponadto te same wymogi muszą być spełnione w odniesieniu do przepisów sankcjonujących naruszenie wspomnianych wyżej obowiązków.

W świetle powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Ponadto, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, stosownie do przepisu art. 88 ust. 3 Konstytucji RP, umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Wprawdzie w zaskarżonym wyroku trafnie powołano się na przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w myśl którego akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, tym niemniej nie wyciągnięto właściwych wniosków wynikających z tego przepisu, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Jak to niewadliwie stwierdzono w wyroku Sądu I instancji w dacie kontroli drogowej w dniu [...] lipca 2005 r., na mocy pktu 1.6.1.1. przepisu przejściowego umowy ADR 2005, nie obowiązywała już umowa ADR 2003. Ostatecznie bowiem umowa ADR 2005 utraciła moc prawną z dniem 30 czerwca 2005 r. Tym samym w dacie kontroli drogowej w dniu 26 lipca 2005 r. nie było podstaw prawnych dla skutecznego postawienia skarżącemu zarzutu naruszenia odnośnych przepisów ADR 2003, a tym bardziej ukarania karą pieniężną, skoro w dacie omawianego zdarzenia (data kontroli drogowej) przepisy te nie obowiązywały. Przepisy rozporządzenia ADR 2003 nie mogły być więc skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi przewidzianymi w ustawie o transporcie drogowym za zdarzenia, które miały miejsce po dniu 30 czerwca 2005 r.

Nie sposób przy tym podzielić argumentacji, zarówno organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, sprowadzającej się do tego, że opóźnienie w opublikowaniu umowy ADR 2005 (co powinno nastąpić najpóźniej z mocą prawną od dnia 1 lipca 2005 r., aby być w zgodności z wymogami przepisu art. 4 ust. 1 wyżej powołanej ustawy) przedłużało moc obowiązującą umowy ADR 2003, do czasu wejścia w życie przepisów ADR 2005, ogłoszonych stosownym oświadczeniem rządowym z dnia 26 lipca 2005 r. Pomijając już kwestię, że oświadczenie rządowe nie jest źródłem prawa w świetle przepisu art. 87 Konstytucji RP, powyższy punkt widzenia legalizuje ze skutkiem prawnym niedowład organizacyjny związany z opóźnionym wprowadzeniem w życie przepisów ADR 2005. Czyni się to zresztą wbrew umowie ADR 2005, będącej umową międzynarodową, reaktywując moc obowiązująca umowy ADR 2003 do dnia wejścia w życie wspomnianego oświadczenia rządowego, podczas gdy zgodnie z powołanym wyżej punktem 1.6.1.1. umowy ADR 2005 poprzednia umowa utraciła moc prawną ostatecznie z dniem 30 czerwca 2005 r.

Stojąc na gruncie przestrzegania zasad praworządności trudno się także zgodzić z argumentacją Sądu I instancji, wywodzącego podstawę prawną do nałożenia omawianej kary brakiem merytorycznych zmian w umowie ADR 2005 w porównaniu do umowy ADR 2003 w odniesieniu do obowiązku stosowania nalepek ostrzegawczych.

Z powyższych względów, wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak było podstaw prawnych do ukarania skarżącego karą pieniężną na podstawie ustaleń dokonanych protokołem kontroli drogowej z dnia [...] lipca 2005 r.

Skoro zatem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 185 ust. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 p.p.s.a.