Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 768/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6n
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędzia: WSA Waldemar Michaldo (spr.), Protokolant: Ewelina Knapczyk – Drabik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce na uchwałę Rady Gminy Biskupice z dnia 6 marca 2013 r. Nr XXXVII/254/13 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w części dotyczącej obowiązku podania nazwiska rodowego, numeru telefonu, adresu e-mail, oraz imion rodziców w rubryce C deklaracji zatytułowanej "Dane identyfikacyjne".


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Wieliczce wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Biskupice nr XXXVII/254/13 z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy w zakresie § 1 pkt 1 wprowadzającego wzór deklaracji, w której w pkt C nakłada się obowiązek podania przez składającego ww. deklarację nazwiska rodowego, numeru telefonu, adresu e-mail, imion rodziców.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 6 n ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych oraz art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku podawania w załączniku zaskarżonej uchwały w pkt C deklaracji ich numeru telefonu, adresu e - mail, nazwiska rodowego i imion rodziców dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez umocowania ustawowego i podstawy prawnej.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 1 pkt 1.

Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591ze zm.) oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zauważył, że ustawodawca nie sprecyzował przy tym jakie dane winny znaleźć się w tej deklaracji, aby obowiązek ponoszenia opłat za gospodarkę odpadami był właściwie realizowany. Ta kwestia została rozstrzygnięta za pomocą art. 6 i 23 ustawy o ochronie danych osobowych, zgodnie z którymi bez zgody zainteresowanego nie można podać żadnych informacji, które pozwoliłyby zidentyfikować go pośrednio lub bezpośrednio. Taką informacją z pewnością jest numer telefonu, identyfikujący daną osobę w sposób bezpośredni.

Prokurator podniósł, że aby móc żądać od zainteresowanego danych wrażliwych a więc takich, które umożliwiają jego bezpośrednią lub pośrednią identyfikację, bez konieczności uzyskania jego zgody muszą zaistnieć wyjątkowe okoliczności, takie jak potrzeba realizowania uprawnienia lub obowiązku prawnego, potrzeba realizowania zadań istotnych z punktu widzenia dobra publicznego, czy też inne usprawiedliwione prawnie cele, pod warunkiem, iż uzyskanie tych danych nie naruszy praw i wolności danej osoby.

W omawianym przypadku ustalanie wysokości opłaty nie wymaga ujawniania danych wrażliwych, bo nie zachodzi żadna z wyjątkowych sytuacji opisanych wyżej, zatem żądanie podania numeru telefonu nie znalazło prawnego uzasadnienia i stanowiło przekroczenie ustawowych kompetencji nadanych Gminom.

W ocenie Prokuratora fakt, iż zaskarżona uchwała nakłada na podatników obowiązek ujawnienia danych osobowych bez żadnej uzasadnionej przyczyny i bez umocowania ustawowego, powoduje, iż dotknięta jest ona wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Biskupice reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że przedmiotowa deklaracja ma służyć nie tylko do celu prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ale także stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego na wypadek dochodzenia należnej opłaty zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ wskazał, że art. 6 qa ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach stanowił, że Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami, zaś art. 6n ust. 1 stanowi, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu egzekucyjnego zatem art. 6n ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały należało w ocenie organu interpretować w powiązaniu z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ wskazał, że w tytule wykonawczym w egzekucji należności pieniężnych istnieje obowiązek wskazywania m.in. imion rodziców zobowiązanego, a zatem trudno się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że dane te nie są potrzebne. Tym samym Rada Gminy nie zgodziła się z poglądem, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach uniemożliwiała organowi żądanie od zobowiązanego danych, które są potrzebne organowi do wypełniania ustawowych obowiązków jakim ma być egzekucja należnych od zobowiązanego opłat. Mogłoby to świadczyć o nieracjonalności ustawodawcy.

Rada Gminy stwierdziła, że zaskarżona uchwała jest zgodna z przepisami, w szczególności w kontekście aktualnego brzmienia art. 6 m ust. 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakwestionowanym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W myśl przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Biskupice z dnia 6 marca 2013 r. nr XXXVII/254/13 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że obecny na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Wieliczce sprecyzował żądanie skargi ograniczając stwierdzenie nieważności uchwały do pkt C załącznika w zakresie numeru telefonu, adresu e-mail, nazwiska rodowego i imion rodziców.

Zauważyć także należy, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05).

Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), który w dacie jej podjęcia stanowił, że Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:

1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji;

2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności:

a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej,

c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone.

Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2).

Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów.

Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w załączniku do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w rubryce oznaczonej literą "C" zatytułowanej "Dane identyfikacyjne" obowiązku wskazania nazwiska rodowego (pkt 7 rubryki) numeru telefonu (numer 8 rubryki) adresu e-mail (numer 9 rubryki) oraz imion rodziców (punkt 10 rubryki) - nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej. Przede wszystkim stwierdzić należy, że podanie powyższych danych nie stanowi informacji niezbędnych do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe dane mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby dobrowolnie wypełnić. Wskazane powyżej wymagania nie zostały jednakże sformułowane jako alternatywa do ewentualnego wypełnienia przez deklarującego, lecz jako jego obowiązek.

Przedmiotowe dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Jeśli chodzi o obowiązek podania numeru telefonu oraz adresu e-mail zauważyć należy, że pomimo powszechności korzystania ze społeczeństwa z usług telefonicznych nie istnieje prawny nakaz by z nich korzystać. Część (choć może dotyczyć to niewielkiej ilości osób w gminie) składających deklarację może nie posiadać telefonu oraz adresu e-mail i w sytuacji zamieszczenia w deklaracji takiej pozycji, osoby te nie miały by możliwości prawidłowego (pełnego) jej wypełnienia.

Również obowiązek podania nazwiska rodowego oraz imion rodziców wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. W opinii Sądu nie ma potrzeby zamieszczania tak szczegółowych danych osoby fizycznej składającej deklarację, skoro osoba taka podaje numer PESEL (rubryka oznaczona numerem 1 we wzorze deklaracji). Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającą deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie danej gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku.

Przedmiotowe dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Wskazać należy także, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych.

Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia więc organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Rada Gminy Biskupice w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Z uwagi na przedstawione powyżej rozważania, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w omówionej wyżej części jako naruszającą w chwili jej wydania art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.