Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 26/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148, art. 149 par.2, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 21 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 737
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: par. 40 ust.3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 140, art. 143, art. 144
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę terenu parku im. [...] w ramach przedsięwzięcia pn. "Rewitalizacja Obszarowa Centrum Ł. - Projekt 5 -Rewitalizacja Parku im. [...] wraz z budową niezbędnej infrastruktury technicznej w systemie zaprojektuj i wybuduj" na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, B, C, D nr 24, działki nr 273/14, 227, 273/11, 273/9, 270/4, 273/15, 188/11, 275, 274/1, 273/3 w obrębie [...].

Z akt sprawy wynika, że 18 czerwca 2019 r. B. B. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na wykonanie wyżej wymienionych robót budowlanych. Powołując się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) - dalej "k.p.a.", wnioskodawczyni podniosła, że organ I instancji nie przyznał jej statusu strony postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, naruszając tym samym art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) - dalej "Pr. bud.", i z tego względu zachodzą podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...]. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że jest właścicielką lokali mieszkalnych o nr 71 i nr 72 przy ul. B 15 w Ł.. Okna tych lokali wychodzą na część parku, w której wykonana ma zostać rozbudowa placu zabaw. W ocenie wnioskodawczyni charakter inwestycji przesądza o tym, że jej nieruchomości znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Podkreśliła, że zlokalizowanie ogólnodostępnego placu zabaw będzie się wiązać ze znaczną emisją hałasu, powodując przekraczające przeciętną miarę uciążliwości dla jej nieruchomości. Powołując się na art. 144 Kodeksu cywilnego, wskazała, że w sprawie istotną kwestią jest ustalenie znaczenia pojęcia działań podejmowanych przy wykonywaniu prawa własności, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich.

W piśmie z 5 lipca 2019 r. wnioskodawczyni podniosła, że z dostępnych jej dokumentów wynika, iż decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych obejmująca swoim zakresem plac zabaw wydana została przy założeniu, iż stwierdzono dla tej inwestycji brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tymczasem ocena ta w zakresie budowy placu zabaw w ogóle nie była przedmiotem rozpoznania. Wobec powyższego zachodzą podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...].

Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na roboty budowlane.

Po przeprowadzeniu postępowania, w dniu [...] organ I instancji wydał decyzję, którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. o pozwoleniu na budowę i wydanie decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...]. W uzasadnieniu wskazał, że podana przez B. B. we wniosku o wznowienie postępowania data, w której powzięła wiadomość o wydaniu kwestionowanej decyzji, wskazuje że zachowała ona miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. W dalszej kolejności organ II instancji zwrócił uwagę, że ustawodawca w odniesieniu do postępowań w sprawach o pozwolenie na budowę zawęził pojęcie strony. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. zawierającej definicję strony.

Wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] o pozwoleniu na budowę i swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia wywodzi z faktu bycia właścicielką lokali nr 71 i 72 położonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. B 15 w Ł.. Stroną przedmiotowego postępowania była Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy u. B 15. B. B. jako właścicielką lokali w budynku przy ul. B 15 w Ł. należy do tej wspólnoty mieszkaniowej. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych art. 28 ust. 2 Pr. bud. nie wyłącza regulacji zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 737 ze zm.), przez co stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej jest wspólnota mieszkaniowa, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd. Nie jest jednak wykluczony udział w tym postępowaniu obok zarządu wspólnoty także właścicieli poszczególnych lokali, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny.

Wojewoda [...]zauważył następnie, że okna lokali należących do B. B. skierowane są w stronę Parku im. [...], który na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] uległ rewitalizacji. W ramach przedmiotowego zamierzenia zaprojektowano również plac zabaw. Jak wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] przedmiotowy plac zabaw usytuowany jest w odległości 10 m ÷ 10,6 m do ściany budynku, w którym znajdują się okna należące do lokali wnioskującej o wznowienie postępowania. Jedynym przepisem odnoszącym się do kwestii dotyczącej odległości placu zabaw od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi jest § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 lipca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) - dalej "rozporządzenie". Zgodnie z § 40 ust. 3 rozporządzenia odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że wymóg ten rozpoznawanej sprawie został spełniony. Podkreślił, że usytuowanie lokali B. B. na drugim piętrze sprawia, że okna w tych lokalach znajdują się w odległości większej niż 10 m od placu zabaw, a ponadto w związku z ochroną akustyczną od strony budynku przy ul. B 15 zaprojektowano pas zieleni izolacyjnej.

W ocenie organu zachowanie przez inwestora wymogu określonego w § 40 ust. 3 rozporządzenia powoduje, że projektowane usytuowanie placu zabaw nie może być czynnikiem powodującym przyznanie właścicielom lokali usytuowanych w budynku przy ul. B 15 przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Organ zauważył jednocześnie, że ustawodawca określając w § 40 ust. 3 rozporządzenia daną odległość kierował już się hałasem jaki może wywoływać zabawa na placu zabaw. Zdaniem Wojewody [...] zatem w rozpoznawanej sprawie brak jest po stronie B. B. zindywidualizowanego interesu prawnego, który uzasadniałby jej legitymację procesową w postępowaniach dotyczących wyżej wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] o pozwoleniu na budowę. Z kolei wykluczenie przesłanki wskazującej na przymiot strony w postępowaniu uzasadnia odmowę uchylenia decyzji z tej przyczyny.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Wojewoda [...] podkreślił, że po wznowieniu postępowania organ I instancji nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego powodującego konieczność uzupełnienia akt sprawy, wobec czego przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie nie był zobowiązany do poinformowania stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że w dniu 8 sierpnia 2019 r. pełnomocnik wnoszącej o wznowienie zapoznał się z aktami sprawy, a organ prowadzący postępowanie administracyjne związany jest ustawowymi terminami załatwienia sprawy. Prezydent Miasta Ł. zakończył prowadzone postępowanie wznowieniowe, mając na uwadze powyższe wymogi.

W ocenie Wojewody [...] podnoszone w odwołaniu kwestie dotyczące oczekiwań wnioskodawczyni oraz ceny za lokal nie mają wpływu na ocenę posiadania przez nią przymiotu strony. Z kolei wskazywane przez stronę ewentualne uciążliwości związane z korzystaniem z działki sąsiedniej (immisje), mogą być dochodzone na drodze postępowania cywilnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] wniosła B. B., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia w sposób pobieżny, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj.:

uznania, iż skarżąca nie posiadała indywidualnego interesu prawnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...], pomimo iż przedstawione w toku postępowania okoliczności i dowody świadczyły o posiadaniu przez skarżącą przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud;

uznania, iż lokale stanowiące przedmiot odrębnej własności skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji;

art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...], pomimo iż spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się co do treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż przepisem prawa stanowiącym podstawę do wyznaczenia obszaru oddziaływania placu zabaw jest wyłącznie norma prawna wynikająca z § 40 ust. 3 rozporządzenia, podczas gdy obszar oddziaływania inwestycji wyznaczany jest także przepisami Kodeksu cywilnego regulującymi prawo własności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi B. B. podkreśliła, że inwestor nie przedstawił na żadnym etapie postępowania opracowań dotyczących projektowanych rozwiązań w zakresie lokalizacji placu zabaw, w tym w zakresie wpływu planowanej lokalizacji na ochronę zabytków, ochronę przyrody oraz oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Konsultacje społeczne wymagane przez ustawę z 9 października 2015 r. o rewitalizacji nie zostały przeprowadzone w sposób właściwy. W szczególności nie uwzględniono zgłoszonych postulatów, aby plac zabaw odsunięty został od budynków mieszkalnych. Zabrakło też zaopiniowania projektu przez radę osiedla. Tym samym, zdaniem skarżącej, lokalizacja placu zabaw na terenie Parku im. [...] została zatwierdzona w sposób całkowicie arbitralny, oderwany od rzeczywistych potrzeb mieszkańców, z powołaniem się na nieracjonalne argumenty, niemające znaczenia prawnego. To z kolei rażąco godzi w interesy skarżącej, jak i pozostałych właścicieli lokali położonych w budynku przy ul. B 15 w Ł. W ocenie skarżącej na skutek arbitralnej decyzji inwestora wystąpiło zagrożenie, iż nowa lokalizacja placu zabaw naruszać będzie jej prawo do równego traktowania poprzez nadmierne obciążenie hałasem oraz naruszenie intymności, co wprost zagraża zdrowiu psychicznemu, uniemożliwia pracę i wypoczynek. Bez przeszkód i bez uszczerbku dla dobra wspólnego plac zabaw mógłby natomiast zostać zlokalizowany w innym miejscu, w którym nie zagrażałby prawu własności skarżącej oraz pozostałych mieszkańców bloku.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że z pisma Prezydenta Miasta Ł. z 25 czerwca 2019 r., przedłożonego do akt sprawy na etapie postępowania przed organem I instancji, wynika wprost, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] Nr [...] stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia nie obejmowała swoim zakresem rozbudowy/zmiany lokalizacji placu zabaw na terenie Parku im. [...]. Wobec tego skarżąca kwestionuje prawidłowość przeprowadzenia procedury zmierzającej do uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej zgodę na budowę przedmiotowego placu zabaw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron, oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego poddana została decyzja Wojewody [...], na mocy której - w następstwie wznowienia postępowania - utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę terenu parku im. [...] na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, B, C, D nr 24, działki nr 273/14, 227, 273/11, 273/9, 270/4, 273/15, 188/11, 275, 274/1, 273/3 w [...].

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, stwarzającym prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych określonych w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz 145b § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności organ, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, zobowiązany jest ustalić, czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. W razie uznania, że spełnione zostały wyżej wymienione warunki wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego. Po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego istnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia i w razie stwierdzenia ich wystąpienia przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją zakwestionowaną w trybie wznowienia. Postępowanie wznowieniowe może się zakończyć decyzją odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej w przypadku stwierdzenia braku ustawowych przesłanek wznowienia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) decyzją uchylającą decyzję dotychczasową w razie stwierdzenia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a) lub decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazującą okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarżąca wystąpiła z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę terenu parku im. [...].

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że w przypadku powołania się przez podmiot składający wniosek na okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ właściwy do wznowienia ocenia istnienie tej przesłanki w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu. W niniejszej sprawie dochowany został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania określony w art. 148 k.p.a., bowiem z akt sprawy wynika, że B. B. dowiedziała się o decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na wykonanie wyżej wymienionych robót budowlanych w dniu 22 maja 2019 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu 21 czerwca 2019 r. Prawidłowo zatem Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z [...] wznowił postępowanie i następnie przeprowadził ocenę, czy wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną.

Przystępując do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia na wstępie wskazać trzeba, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. wskazuje krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem stronami w tym postępowaniu są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oceniając powyższą kwestię należy mieć na uwadze, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. definiujący pojęcie strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest regulacją szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. stanowiącego, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1859/12, z 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2685/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest zatem podmiot, który nie tylko legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz także dysponuje nieruchomością położoną w obszarze określonym w art. 28 ust. 2 Pr. bud. Przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Pr. bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie indywidualnych cech obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa (przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego) wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu. Co ważne wskazuje się, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 29 lipca 2014 roku sygn.. akt II OSK 397/13 Lex nr 1519400). Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. należą m.in. : przepisy techniczno–budowlane, w tym przeciwpożarowe, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, przepisy prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1872/09, z 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09, z 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 472/10, dostępne w CBOSA). Powyższe oznacza, że dla przyjęcia, że inwestycja oddziałuje na daną nieruchomość w stopniu ograniczającym sposób jej zagospodarowania niezbędne jest wskazanie przepisów prawa materialnego, które takie ograniczenia będą zawierały (por. wyrok NSA z 27 listopada 2015 r., II OSK 778/14 dostępny w CBOSA).

Wobec powyższego przyznanie statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę wymaga ustalenia tego, czy dana nieruchomość (w tym lokalowa) znajduje się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, a zatem na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Konieczne jest przy tym, by oddziaływanie inwestycji było indywidualne, konkretne, aktualne i sprawdzalne obiektywnie, a jego istnienie znajdowało potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Ograniczenie wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia danego podmiotu do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, bądź do korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem. Podmiot zobligowany jest więc wykazać, że dana inwestycja narusza konkretnie wskazane przepisy prawa materialnego, z których wywodzi własny interes prawny. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie uzasadniają bowiem przyznania przymiotu strony. Subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość ta usytuowana jest w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nie uprawnia również do przyznania przymiotu strony interes faktyczny, czyli sytuacja, gdy dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę do podjęcia stosownych działań przez organy administracji (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1739/12; wyroki WSA: w Krakowie z 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1404/13; w Warszawie z 28 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1045/12 i z 13 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2769/11, dostępne w CBOSA).

W rozstrzyganej sprawie skarżąca nie wskazała żadnych przepisów materialnego prawa administracyjnego z których wywodzi istnienie po swojej stronie interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z akt sprawy wynika, że B. B. jest właścicielką lokali mieszkalnych o nr 71 i nr 72 położonych przy ul. B 15 w Ł., których okna skierowane są na część parku, w której ma zostać wykonana rozbudowa placu zabaw w ramach przedsięwzięcia pn. "Rewitalizacja Obszarowa Centrum Ł. - Projekt 5 - Rewitalizacja Parku im. [...] wraz z budową niezbędnej infrastruktury technicznej w systemie zaprojektuj i wybuduj". W ocenie wnioskodawczyni już sam ten fakt przesądza o tym, że jej nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto źródła interesu prawnego uzasadniającego legitymację do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę terenu parku im. [...] skarżąca upatruje w znacznej emisji hałasu, powodującej przekraczające przeciętną miarę uciążliwości dla jej nieruchomości, oraz w regulacjach prawa cywilnego dotyczących prawa własności, w szczególności art. 144 Kodeksu cywilnego. Dodatkowym argumentem wnioskodawczyni za przyznaniem jej statusu strony był fakt, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych obejmująca swoim zakresem plac zabaw wydana została przy założeniu, iż stwierdzono dla tej inwestycji brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji gdy ocena ta w ogóle nie dotyczyła budowy placu zabaw.

Odnosząc się do powyższej argumentacji wnioskodawczyni stwierdzić trzeba, że - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - art. 28 ust. 2 Pr. bud. nie wyłącza regulacji zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. W przypadku budynków, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznawana jest - co do zasady - ta wspólnota reprezentowana jest przez właściwy jej organ, tj. zarząd Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że właściciel konkretnego lokalu znajdującego się w danym budynku wielorodzinnym także uzyska przymiot strony w takim postępowaniu. Dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie, że zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Przymiot strony będzie więc przysługiwał właścicielowi konkretnego lokalu pod warunkiem, że wykaże on wpływ tej inwestycji na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego, w tym na prawo własności (por. wyroki NSA: z 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1956/18, z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2208/10, z 24 września 2014 r.; sygn. akt II OSK 647/13, dostępne w CBOSA). Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane obejmujące przebudowę parku im. [...] była Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. B 15, do której należy B. B.. W ocenie sądu organy w rozstrzyganej sprawie prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie wykazała indywidualnego, odrębnego od interesu wspólnoty mieszkaniowej interesu prawnego, który uprawniałaby ją do udziału w charakterze strony w wyżej wskazanym postępowaniu administracyjnym.

Oceniając kwestie istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni organy prawidłowo przeanalizowały § 40 ust. 3 rozporządzenia jako przepisu mogącego stanowić podstawę do wyznaczenia obszaru oddziaływania placu zabaw objętego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...]. Wskazany przepis jest bowiem jedynym przepisem o charakterze techniczno-budowlanym określającym odległości placów zabaw od okien budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. Przypomnieć należy, że zgodnie z tą regulacją odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. Warto podkreślić, że celem wprowadzenia przepisów nakazujących oddalanie placów zabaw od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi była ochrona przed hałasem. W niniejszej sprawie, jak wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...], kwestionowany plac zabaw usytuowany jest w odległości 10 m ÷ 10,6 od ściany budynku wielorodzinnego przy ul. B 15 w Ł., w którym znajdują się lokale należące do skarżącej. Biorąc pod uwagę powyższe, jak również fakt, że lokale skarżącej położone są na drugim piętrze budynku, stwierdzić trzeba, że odległość okien lokali skarżącej od placu zabaw jest większa niż 10 m. Zatem ewentualnej podstawy interesu prawnego skarżącej należy poszukiwać w innych przepisach, bowiem odległość obiektu budowlanego nie narusza wymagań ww. rozporządzenia.

Odnosząc się z kolei do twierdzenia skarżącej dotyczących uciążliwości wywołanych przez planowaną inwestycję w postaci znacznej emisji hałasu podkreślić należy, że plac zabaw sam w sobie jako obiekt budowlany nie generuje żadnego hałasu. Hałas mogą powodować dopiero korzystający z placu użytkownicy. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przed wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś oceną przyszłego funkcjonowania zrealizowanego obiektu. Projekt budowlany zawiera wymagane dane dotyczące zachowania przepisów ochrony środowiska. Niemniej jednak dopiero na etapie użytkowania obiektu oraz w toku odrębnego postępowania toczącego przed właściwym dla tych spraw organem ochrony środowiska, mającym uprawnienie do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, możliwa będzie ocena rzeczywistej uciążliwości akustycznej inwestycji związanej z hałasem generowanym przez korzystających z obiektu. Jednocześnie skarżąca nie wskazała żadnych przepisów dotyczących zagrożenia hałasem, z których wywodzi swój interes prawny do bycia stroną postępowania. Należy również zauważyć, że w projekcie budowlanym dla przedmiotowej inwestycji przewidziano od strony budynku przy ul. B 15 pas zieleni izolacyjnej w celu ochrony przed hałasem. Z tych względów kwestia dotycząca uciążliwości akustycznych związanych z funkcjonowaniem placu zabaw, będącego przedmiotem decyzji objętej kontrolowanym postępowaniem wznowieniowym, nie mogła stanowić podstawy do objęcia nieruchomości skarżącej obszarem oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego.

Zaakcentować również należy, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu nie może opierać się tylko na przepisach prawa cywilnego, dotyczących ochrony prawa własności, w szczególności art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Fakt tzw. immisji pośrednich, a więc oddziaływania z jednej nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja na inną ponad przeciętną miarę nie uzasadnia jeszcze objęcia tej nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, nie dając jednak podstaw, by daną nieruchomość objąć obszarem oddziaływania obiektu (por. Bursztynowicz Michał, Obszar oddziaływania obiektu, Komentarz praktyczny, opublik. ABC, Lex/el.2020). Zauważyć jednocześnie należy, że objęte pozwoleniem na budowę roboty budowlane nie naruszają prawa własności skarżącej do lokali w budynku położonym przy ul. B 15 w Ł., w tym nie ograniczają jej uprawnień do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Zdaniem sądu uprawniony jest zatem wniosek, że realizacja placu zabaw w ramach inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] nie utrudni dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej zgodnie z ich przeznaczeniem. Z akt sprawy wynika, że skarżąca, nabywając lokale w budynku położonym przy ul. B 15 w Ł., posiadała wiedzę, że w parku im. [...] w Ł., sąsiadującym z zamieszkiwanym przez nią budynkiem, znajduje się plac zabaw. Kwestionowana przez skarżącą w postępowaniu wznowieniowym decyzja dotyczy jedynie rozbudowy istniejącego w granicy z nieruchomością położoną przy ul. B 15 placu zabaw. Brak jest również okoliczności, z których można by wyprowadzić wniosek o oddziaływaniu rozbudowy placu zabaw na działkę sąsiednią, na której znajduje się budynek zamieszkiwany przez skarżącą, przez wprowadzenie ograniczeń w możliwości jej wykorzystywania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Za przyznaniem statusu strony w postępowaniu dotyczącym rozbudowy placu zabaw nie przemawia również argumentacja strony w zakresie braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do placu zabaw. W tym względzie podkreślić należy, że place zabaw dla dzieci nie zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz.1839 ze zm.), w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia.

Końcowo podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które uprawdopodabniałyby negatywne oddziaływanie spornej inwestycji na jej nieruchomość. Wskazywane przez stronę nocne libacje i nieobyczajne zachowania mające miejsce na terenie parku, z którym graniczy jej nieruchomość nie mają związku z projektowanym placem zabaw. Argumenty podnoszone przez skarżącą należy rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami wynikającymi z użytkowania placu zabaw, dodatkowego hałasu ze względu na obecność dzieci. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanej, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania. Skarżąca nie posiada interesu prawnego uprawniającego do przyznania jej statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, stanowiąc o odmowie - w wyniku wznowienia postępowania - uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę terenu parku. Z tego względu niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. podkreślić należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ nie przeprowadza po raz kolejny postępowania dowodowego, a jedynie bada, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji właściwy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa i stosownie do poczynionych ustaleń podejmuje odpowiednie rozstrzygnięcie. Konsekwencją powyższego jest dokonanie przez organ oceny legalności decyzji ostatecznej w oparciu o dowody zgromadzone w postepowaniu zwykłym. Z uwagi na tak zakreślone granice postepowania nadzwyczajnego organ, prowadząc postępowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie, nie gromadził żadnych nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Wobec powyższego uchybienie przez organy orzekające obowiązkowi umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed wydaniem decyzji nie stanowiło o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, które miałaby istotny wpływa na wynika sprawy, a tylko takie ich naruszenie dawałoby postawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W ocenie sądu postępowanie co do przyczyn wznowienia zostało przeprowadzane prawidłowo, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy i materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Trafnie uznano, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. [...], bowiem brak po jej stronie zindywidualizowanego interesu prawnego niezbędnego do uznania jej legitymacji procesowej w tym postepowaniu. Niezasadne są więc zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia w sposób pobieżny, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Z uwagi na powyższe, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

B.A.