Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1103/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki Jerzy Solarski /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 65/06 w sprawie ze skargi J. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem dnia 13 kwietnia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 65/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwieszenia postępowania odwoławczego - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowieniem z dnia 20 września 2005r. Wojewoda Podkarpacki odmówił zwieszenia postępowania odwoławczego z wniosku J. O. w sprawie udzielenia J. i W. K. pozwolenia na budowę dotyczącego przebudowy dachu na istniejącym budynku mieszkalnym wraz z przystosowaniem poddasza do celów mieszkalnych na działce nr 3463 w K. W podstawie prawnej Wojewoda powołał art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 kpa. wskazując w uzasadnieniu, rozpatrzenie złożonego odwołania i wydanie decyzji w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od uprzedniego dokonania ustalenia przebiegu granicy między działkami inwestora a wnioskodawcy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia J. O., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że planowane roboty budowlane dotyczą przebudowy dachu na istniejącym budynku mieszkalnym, a nie rozbudowy czy dobudowy, co nie ingeruje w stan istniejący na gruncie. Planowana przebudowa dachu nie wiąże się z potrzebą ustalenia usytuowania nowego obiektu i dlatego sprawa przebiegu granicy pomiędzy działkami nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wobec tego Wojewoda może rozpatrzyć odwołanie złożone przez J. O. bez potrzeby zawieszenia postępowania odwoławczego.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. O. zarzucając, że błędnie przyjęto, iż zezwolenie na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego nie ingeruje w stan istniejący na gruncie. Rozbudowa pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego co do usytuowania sąsiedniej działki i wydana została po błędnych ustaleniach Starosty Ł., a prawidłowe ustalenie granicy może doprowadzić do wyeliminowania nieprawidłowości. Wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe wyeliminowałoby sprzeczne twierdzenia stron co do przebiegu granicy i dlatego postępowanie to pozostaje w ścisłym związku z prawem wyrażonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez co stanowi zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa to okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie – por. wyrok NSA z dnia 30.08.2001r. sygn. akt II SA 1982/00 publ. LEX 54554. Zaznaczono, że między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi istnieć związek przyczynowy, a w przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne - wyrok NSA z dnia 21.09.2001r. sygn. akt I SA 2314/00 publ. LEX 55746. Stąd też sprawa rozgraniczenia między działką skarżącego a działką inwestora nie jest zagadnieniem wstępnym, ponieważ objęta wnioskiem inwestora przebudowa dachu budynku nie ingeruje w stan istniejący na gruncie i nie powoduje zmian w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku J. O. reprezentowany przez adwokata domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wskazując na przepis art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sformułował zarzut:

- naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, iż zawisła kwestia rozgraniczenia pomiędzy działką inwestora a działką skarżącego nie ma znaczenia prejudycjalnego w niniejszej sprawie,

- naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 kpa w zw. z art. 10 kpa w zw. z art. 75 kpa poprzez nie uwzględnienie przy rozstrzyganiu słusznego interesu skarżącego, a tym samym utrzymanie w porządku prawnym decyzji administracyjnej naruszającej prawo, bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych z usytuowaniem budynku, jego wysokości po przebudowie dachu oraz uciążliwości dla nieruchomości skarżącego,

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1, § 6, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1 i 3 pkt 1b i §13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zgody inwestorowi na rozbudowę domu w wyniku błędnego ustalenia, iż roboty budowlane dotyczą jedynie przebudowy dachu na istniejącym budynku mieszkalnym, a przebudowa nie ingeruje w stan istniejący na gruncie.

Uzasadniając zarzuty powołał się na wyrok NSA z dnia 18.03.1988r. sygn. akt II SA 4/98, LEX nr 41832, w którym wyrażono pogląd, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zasięg prawa własności nieruchomości wyznaczają jej granice a w razie sporu, w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) przeprowadza się postępowanie rozgraniczeniowe w celu ustalenia przebiegu granic. Dlatego też rozstrzygnięcie co do przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym ma znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa – wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 20.12.2002r. sygn. akt II SA/Kr 408/99. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalenie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 25.11.2003 sygn. akt II SA/Kr 597/00.

Skarżący wskazał, że planowana przebudowa w sposób diametralny zmienia konstrukcję dachu a przez to pozostaje w rażącej sprzeczności zarówno z prawem budowlanym, jak i normami ustalonymi rozporządzeniem Ministra Infrastruktury np. wysokość budynku jest większa od odległości budynku wnioskodawcy i skarżącego – wysokość 699cm, a odległość między budynkami 637 cm. Dodatkowo projekt przebudowy został zatwierdzony do realizacji pomimo tego, że w aktach sprawy jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9.08.2004r. znak PINB-7353/2/56/2002 z której wynika, że przebudowa dachu na posesji inwestorów zlokalizowana jest w odległości 160-370 cm od granicy działki skarżącego, a uwzględniając obrys okapu projektowanego do rozbudowy dachu, odległość ta zostanie zmniejszona do około metra.

Kolejną okolicznością pominiętą w procesie decyzyjnym jest to, że budynek inwestorów jest położony około 1,5-2m w terenie wyżej od budynku skarżącego. W procesie decyzyjnym organu administracji uznały, że projektowana rozbudowa nie będzie miała negatywnego skutku w zakresie zaciemnienia budynków dla mieszkańców domu skarżącego. Wskazał, że zatwierdzenie projektu budowlanego zostało dokonane z naruszeniem przepisów prawa budowanego, a to art. 5.1 pkt 9 (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Naprowadził też, że ma pozwolenie na rozbudowę swojego domu poprzez wybudowanie werandy od strony budynku wnioskodawców z zachowaniem odległości 4 m od granicy, jednakże inwestycja ta nie została przeprowadzona z uwagi na chorobę żony inwestora. W przypadku nadbudowy domu inwestora rozbudowa domu skarżącego będzie bezprzedmiotowa bo spowoduje zaciemnienie tego terenu. Wydanie przez organ decyzji zatwierdzającej projekt budowlany obejmujący przebudowę dachu z przystosowaniem poddasza do celów mieszkalnych i udzielenia pozwolenia na budowę ma na celu obejście prawa, bowiem lekceważy decyzję Wojewody Podkarpackiego wydaną w trybie odwoławczym w tej samej sprawie nr AB.V.7111/11/102. Procedura ta lekceważy również wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2004r. sygn. SA/Rz 701/02, w którym oddalając skargę inwestorów Sąd w całości zaaprobował stanowisko Wojewody Podkarpackiego. Dla obejścia prawa inwestorzy wobec niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia w dniu 27.08.2002r. wycofali przedmiotowy wniosek, a następnie złożyli nowy wniosek w dniu 12.11.2002r. w tym samym przedmiocie i przedłożyli w nim te same dokumenty. Starosta Ł. decyzją z dnia 17.06.2005r. wydał inwestorom zezwolenie na rozbudowę mimo, że w przeszłości postępowanie co do tego samego projektu zostało zakończone decyzją odmowną oznacza, że ustalenie granicy pomiędzy działkami ma podstawowe znaczenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. i W. K. wskazali, że powoływanie się przez J. O. na rozgraniczenie pomiędzy działkami nr 3463 i 3464, jako zagadnienie wstępne przy staraniu się o pozwolenie na przebudowę dachu na budynku mieszkalnym, jest działaniem z premedytacją na ich szkodę. Planowane roboty budowlane nie będą ingerować w stan istniejący na działce. Przebudowa dachu nie wiąże się z potrzebą ustalenia usytuowania nowego obiektu. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez Wojewodę Podkarpackiego w dniu 31 sierpnia 2005r. oceniono zgodność projektowanej przebudowy pod kątem zapewnienia naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym J. O. W wyniku dokonanych pomiarów stwierdzano, że dla dokonania tej oceny nie ma znaczenia ustalenie na gruncie przebiegu granicy pomiędzy działkami. Kwestia ta nie została zaskarżona. W dniu 13 września 2005r. J. O. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe, wezwał uprawnionego geodetę, który nieoficjalnie wykazał, że przebieg granicy pomiędzy działkami jest taki, jak w dokumentach ewidencyjnych. Wszczęcie więc postępowania rozgraniczeniowego i rezygnacja z niego w dniu 30 listopada 2005r. bez doprowadzenia sprawy do końca i wyjaśnienia kto ma rację, świadczy o złośliwości i odwlekaniu momentu wydania pozytywnej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej.

Wymagania formalne skargi kasacyjnej określone zostały w przepisie art.176 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Pomijając wymaganie ogóle, jakie ustawa nakłada na każde pismo procesowe (art.46 P.p.s.a.), najistotniejszym elementem skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw i wniosków, które wyznaczają granice zaskarżenia. W przepisie art. 174 P.p.s.a. podstawy kasacyjne sformułowane zostały ogólnie poprzez wskazanie, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), względnie na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Takie wyznaczenie podstaw kasacyjnych oznacza, że powołując się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji (albo na obie) koniecznym jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Po takich uwagach natury ogólnej, przechodząc do skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że wskazując na przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. formułuje ona zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarga kasacyjna powołuje więc podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia prawa materialnego (art.174 pkt 1 P.p.s.a.), jednakże można to uznać jako oczywistą omyłkę, skoro opisuje ją jako naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co jednoznacznie wskazuje na podstawę przewidzianą przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Podstawa ta powiązana została z przepisem art. 145 § 1 P.p.s.a, który składa się z trzech punktów, a punkt 1. – z trzech jednostek oznaczonych literami a, b, c, przy czym skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej tego artykułu. Takie przytoczenie podstaw kasacyjnych w istocie mogłoby oznaczać, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów ustawowych. Podkreślić bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów.

Niemniej jednak gdyby nawet przyjąć, że poprzez powołanie w podstawie kasacyjnej przepisu art.97 § 1 pkt 4 kpa skarga kasacyjna zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisu art.97 § 1 pkt 4 kpa, to i tak zarzut ten nie miałby usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie z wniosku J. i W. K. dotyczy bowiem wniosku o pozwolenie na budowę obejmującego przebudowę dachu na istniejącym budynku mieszkalnym wraz z przystosowaniem poddasza do celów mieszkalnych. Nie obejmuje natomiast rozbudowy czy dobudowy co oznacza, że nie ingeruje w stan istniejący na gruncie. Ponieważ zamierzenie inwestycyjne nie wiąże się z potrzebą ustalenia usytuowania nowego obiektu, dlatego sprawa przebiegu granicy pomiędzy działkami, jak to trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Drugi zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 kpa w zw. z art. 10 kpa w zw. z art. 75 kpa poprzez nie uwzględnienie przy rozstrzyganiu słusznego interesu skarżącego, a tym samym utrzymanie w porządku prawnym decyzji administracyjnej naruszającej prawo, bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych z usytuowaniem budynku, jego wysokości po przebudowie dachu oraz uciążliwości dla nieruchomości skarżącego. Zgodnie z art.174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie "naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Postępowanie przed sądem administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem tylko naruszenie przepisów tej ustawy może stanowić podstawę skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Przepisy kpa nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego i wobec tego wskazanie tych przepisów jako podstawy skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwione.

Podobnie przedstawia się kwestia zarzutu obejmującego naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1, § 6, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1 i 3 pkt 1b i §13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 Nr 75, poz. 690 ze zm.). Sąd Wojewódzki wskazanych przepisów nie stosował, a co więcej – przepisów tych nie stosowały również organy administracyjne obu instancji, skoro orzekały jedynie w kwestii wpadkowej – odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego, a nie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę.

Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.