Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 321/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Właściwość sądu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 13 par. 2, art. 49, art. 52, art. 53 par. 2, art. 57 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Jan Bała po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1960/08 w zakresie przekazania sprawy według właściwości w sprawie ze skargi M. P. Ś. na pismo [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na modernizację gospodarstwa rolnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – [...] Oddział Regionalny we W. pismem z dnia [...] lutego 2008 r. odmówiła M.P.Ś. przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach powyższego działania lub Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.).

Pismem z dnia [...] marca 2008 r. M.P.Ś. wezwał Agencję do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Zastępca Prezesa ARiMR pismem z dnia [...] maja 2008 r. stwierdził, że przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie pomocy nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję.

W skardze na rozstrzygnięcie organu z dnia [...] maja 2008 r. M.P.Ś. wniósł o jego zmianę i nakazanie Agencji wnikliwe rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 13 października 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1960/08 uznał swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.

W uzasadnieniu Sąd podał, że stosownie do przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: ustawa o wspieraniu, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań wskazanych w ustępie 1 tego artykułu, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Jednocześnie w art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu zagwarantowano wnioskodawcom prawo do złożenia na takie pismo skargi do sądu administracyjnego, na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem w ocenie Sądu, aby skutecznie wnieść środek zaskarżenia przewidziany w art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu, sięgnąć należy do odpowiednich regulacji p.p.s.a., określających zasady i tryb skarżenia aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4.

W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do złożenia skargi jest zachowany, jeśli zostanie ona złożona do sądu w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub jeżeli organ nie udzielił takiej odpowiedzi, w ciągu 60 dni od dnia wniesienia wezwania. W ocenie Sądu wynika z tego jednoznacznie, że wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stanowi obligatoryjny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma już właściwie jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu do złożenia skargi. Art. 53 § 2 przewiduje również wypadek nieudzielenia takiej odpowiedzi. Sąd zaznaczył, że problemem natury interpretacyjnej jest zawarte w omawianym przepisie określenie "właściwego organu". W literaturze przyjmuje się, iż w odróżnieniu od środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 2, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należałoby zaliczyć do kategorii środków prawnych nadzwyczajnych. Wezwanie takie nie następuje bowiem w ramach określonego toku instancji administracyjnych przez organ wyższego stopnia nad tym, który podjął akt lub dokonał czynności. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności.

Sąd podkreślił, że wykładnia językowa zarówno art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu, jak i art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, iż skarga służy na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegało pismo [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2008 r., które stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd za błędne uznał pouczenie zawarte w piśmie Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2008 r., zgodnie z którym stronie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na to właśnie rozstrzygnięcie, tj. odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji Sąd uznał, że nie można dopuścić do sytuacji, w której na skarżącą stronę przenosi się odpowiedzialność za nieprawidłowe oznaczenie zarówno aktu podlegającego zaskarżeniu zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu, organu, który go wydał, jak również sądu administracyjnego właściwego do rozpoznania skargi. Zdaniem Sądu pouczenie o służącej stronie skardze do sądu administracyjnego winno być zawarte już w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r., przy jednoczesnym zaznaczeniu, że koniecznym warunkiem jej skutecznego wniesienia jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.

Za zasadne Sąd uznał stanowisko, iż odpowiedź na wezwanie, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. winna być sporządzona przez ten sam organ, który wydał pismo odmowne.

Odnosząc się do kwestii wskazania w świetle art. 13 § 2 p.p.s.a. organu administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Sąd podał, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu, pismo informujące o odmowie sporządza "podmiot wdrażający". W niniejszej sprawie podmiotem wdrażającym jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 6 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2).

Mając na uwadze dopuszczalność drogi sądowej w trybie i na zasadach określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ocenie Sądu należało uznać, iż nie chodzi o Agencję jako urząd obsługujący organ administracyjny, tj. podmiot w znaczeniu instytucjonalnym, lecz o działający w imieniu Agencji organ administracji publicznej.

Ustalając właściwy organ, Sąd dokonał analizy przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy. W myśl § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia wniosek o przyznanie pomocy składa się osobiście albo przez upoważnioną osobę, bezpośrednio w oddziale regionalnym Agencji właściwym ze względu na miejsce realizacji operacji. Zgodnie natomiast z art. 5a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), w ramach Agencji wyodrębnia się oddziały regionalne działające w każdym województwie, którymi kierują dyrektorzy.

W związku z powyższym za zasadne Sąd uznał przyjęcie stanowiska, że pismo odmawiające przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków powinno być wydane przez oddział regionalny Agencji, zaś w jej imieniu uprawnionym do działania organem administracji jest dyrektor oddziału regionalnego (§ 14 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego).

Wniosek o przyznanie pomocy złożono w [...] Oddziale Regionalnym we W., zaskarżone pismo z dnia [...] lutego 2008 r. również wydano w tym oddziale, a zatem poza obszarem właściwości miejscowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Zgodnie z przepisem § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652 ze zm.), wojewódzkim sądem administracyjnym właściwym dla obszaru województwa d. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we W..

W zażaleniu na powyższe postanowienie WSA w W., Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jego uchylenie i wskazanie WSA w W. jako właściwego do rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu zażalenia podano, że Agencja załatwia określone sprawy jako państwowa osoba prawna reprezentowana przez Prezesa. Tylko w przypadkach wprost określonych w przepisach, gdy przyznaje się uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych, Prezes ARiMR, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych działają jako odrębne organy administracji publicznej. Takiego przepisu brak jednak w odniesieniu do postępowania prowadzonego z wniosku skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w zażaleniu wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługiwał na uwzględnienie.

Przede wszystkim zauważyć należy, że będące przedmiotem zażalenia postanowienie − jak wskazuje jego komparycja i treści uzasadniania − rozstrzyga kwestię właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. do rozpoznania skargi na pismo [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków UE.

Tymczasem z akt sprawy − w szczególności z treści skargi wniesionej do WSA w W. − wynika, że jako zaskarżony akt wskazano rozstrzygnięcie organu z dnia [...] maja 2008 r.

Podnieść należy, że stosownie do regulacji zawartej w art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. wskazanie zaskarżonego aktu oraz organu, działania którego skarga dotyczy, jest wymogiem formalnym skargi. W przypadku braku skargi w tym zakresie bądź w razie wystąpienia wątpliwości odnośnie przedmiotu zaskarżenia − o ile uniemożliwiają one nadanie pismu strony prawidłowego biegu − konieczne jest wezwanie strony w trybie art. 49 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest zaś uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy − wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości − jest dla Sądu wiążące.

Już tych względów − skoro WSA w W. orzekł o swej niewłaściwości do rozpoznania skargi na akt organu niewskazany przez stronę − wydane postanowienie uznać należy za wadliwe.

Odniesienie się zaś do kwestii właściwości WSA w W. do rozpoznania skargi na pismo Prezesa Agencji z dnia [...] maja 2008 r. wymaga analizy przepisów regulujących kompetencje organów administracji, które występują w charakterze podmiotów postępowania zmierzającego do przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007−2013.

Tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach wymienionego działania reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. − o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) oraz wydane na podstawie upoważnienia w niej zawartego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. − w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007−2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397).

Wskazana ustawa w art. 6 posługuje się pojęciem "instytucji zarządzającej", którą zgodnie z ustawą (art. 4 ust. 1 pkt 1) jest Minister właściwy do spraw rozwoju wsi, jednakże zadania "instytucji zarządzającej" zgodnie z art. 6 pełnią inne podmioty w odniesieniu do poszczególnych działań w rozumieniu przepisów tej ustawy.

W zakresie wdrażania działań objętych programem, w tym przyznawania pomocy, na podstawie art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) zadania "instytucji zarządzającej" wykonuje Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2−5, 7, 9−18 oraz pkt 21 [...].

W ramach działań wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) można rozróżnić dwa rodzaje postępowań zmierzających do przyznania pomocy finansowej wnioskodawcy.

O pierwszym rodzaju postępowania stanowi art. 20 ustawy, z którego wynika, że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9−15, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej jest: 1) kierownik biura powiatowego Agencji − w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, 9 oraz 11−15; 2) dyrektor oddziału regionalnego Agencji − w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 7 i 10; 3) marszałek województwa − w przypadku działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6. Ustawa ta wymienia zatem enumeratywnie "działania", w których dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych Agencji występują jako odrębne organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji administracyjnej. Powyższe uregulowanie przyznające przymiot organów administracji dyrektorom oddziałów regionalnych i kierownikom biur powiatowych Agencji znajduje oparcie w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 9 maja 2008 r. − o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634), a w dacie wydania zaskarżonego pisma w ustawie z dnia 29 grudnia 1993 r. − o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (jedn. tekst Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), która w omawianym zakresie zawierała podobne uregulowania. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. organem Agencji jest Prezes, który wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Zgodnie z ustawą Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach, a w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych − dyrektor oddziału regionalnego.

Drugi rodzaj postępowania dotyczy przyznania pomocy finansowej na podstawie umowy cywilnoprawnej. Art. 22 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) w ust. 1 stanowi, że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16−23, jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. Z kolei z art. 22 ust. 3 wynika, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.

Istotna z punktu widzenia niniejszej sprawy jest regulacja zawarta w art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju (...), według którego do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy, prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków. Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o wspieraniu (...) to właśnie Agencja jest podmiotem wdrażającym w rozumieniu art. 22.

Jak wyżej wskazano, w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2-5 (w tym przedmiotowa "modernizacja gospodarstw rolnych" z art. 5 ust. 1 pkt 4), 7, 9−18 oraz 21 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) "instytucją zarządzającą" w zakresie wdrażania działań objętych programem jest Agencja. Z kolei z art. 22 ust. 1 tej ustawy wynika, że pomoc w drodze umowy przyznawana jest jedynie w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 8 oraz 16−23. Powyższe prowadzi zatem do konkluzji, że Agencja nie jest podmiotem wdrażającym wszystkie działania, w których prowadzone jest postępowanie zmierzające do przyznania pomocy w drodze umowy cywilnoprawnej. Agencja właściwa jest jedynie w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4, 5, 16−18 oraz 21 ustawy o wspieraniu rozwoju (...), zaś w przypadku pozostałych działań wymienionych w art. 22, tj. pkt 1, 8, 19, 20, 22 i 23 oraz art. 5 ust. 1 podmiotami wdrażającymi są inne jednostki, którym ustawa powierza zadania "instytucji zarządzającej" na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1,2,4 i są to m.in. samorząd województwa i Agencja Rynku Rolnego.

Mając na względzie powyższe wywody i treść art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) stwierdzić należy, że użyte w nim sformułowanie, iż "do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy, prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów..." ma zastosowanie tylko w odniesieniu do tych podmiotów, którym poza Agencją ustawa nadaje przymiot "podmiotu wdrażającego". Wynika to przede wszystkim z tego, że tylko ich właściwość może być ustalana na podstawie przepisów k.p.a. Powyższe stwierdzenie znajduje oparcie w tym, iż w zakresie wdrażania działania określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 właściwym "podmiotem wdrażającym" jest Agencja. Jak wskazano na wstępie, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych działają jako organy administracji publicznej tylko wówczas, gdy ustawa przyznaje im kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, a z takim rozwiązaniem mamy do czynienia tylko w przypadku działań wymienionych w art. 20 ustawy o wspieraniu rozwoju (...).

Konkludując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie, której przedmiotem było działanie − modernizacja gospodarstw rolnych (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy) − nie ma miejsca na ustalanie właściwości miejscowej organu na podstawie przepisów k.p.a. Podmiotem wdrażającym w tym przypadku jest Agencja (art. 22 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3), której organem jest Prezes z siedzibą w mieście stołecznym W.. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że właściwym miejscowo w sprawie skarg na "pisma informujące wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy" wydane przez podmiot wdrażający na podstawie art. 22 ust 3 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. ze względu na siedzibę organu administracji (art. 13 § 2 p.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.