Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1877/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. C. i M. H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2172/12 w sprawie ze skargi A. K. C. i M. H. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2172/12, oddalił skargę A. K. C. i M. H. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydano w następującym stanie sprawy:

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1954 r. odmówiło M. L. C. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że odmowa przyznania tego prawa nastąpiła z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną. W piśmie z dnia 4 listopada 1954 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie poinformowało, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod Państwową Wyższą Szkołę Muzyczną. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z 8 grudnia 1954 r. utrzymało w mocy powyższe orzeczenie.

W dniu 26 stycznia 1994 r. A. Z. – spadkobierca M. L. C. – złożył do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] września 1954r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] czerwca 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z [...] września 1954 r. i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1954 r.

Od powyższej decyzji A. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że orzeczenie opiera się planie zagospodarowania przestrzennego, który nie był szczegółowym planem zagospodarowania, jakiemu odpowiada sformułowanie dekretu "plan zabudowania", ponieważ taki plan pochodzi z 1931 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] sierpnia 1999 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 1999 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dacie badanej w trybie nadzoru decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Nr [...], który przewidywał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej na cele kulturalno-oświatowe, z pozostawieniem 75% powierzchni niezabudowanej, urządzonej jako ogrody, boiska, dziedzińce. Obecnie część przedmiotowej nieruchomości znajduje się we władaniu Akademii Muzycznej im. Fryderyka Chopina, a pozostałą jej część stanowią drogi. Organ zauważył, że nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, iż dla tej nieruchomości, obowiązującym w dacie wydania decyzji, był "Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Wskazano, że zgodnie z treścią przepisu art. 47 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109) z dniem jego ogłoszenia, tj. z dniem 21 maja 1946 r. utraciły moc obowiązującą przepisy w sprawach uregulowanych niniejszym dekretem, w szczególności art. 7–51 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Dekret z 2 kwietnia 1946 r. stanowił, iż wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu i rozmieszczenia ludności powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego, a planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadza się na podstawie planów: krajowego, regionalnych oraz miejscowych, opracowywanych zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej Państwa – art. 2. Organ ustalił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Nr [...] uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy, uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz.U. R.P. Nr 74, poz. 479), z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy, tj. z dniem 24 września 1949 r. (M.P. Nr A-19, poz. 288). Był więc obowiązującym planem dla nieruchomości przy ul. [...] w dacie wydania zaskarżonych decyzji.

Wobec tego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, że skoro odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z uwagi na przejęcie nieruchomości pod użyteczność publiczną, a obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego potwierdza to przeznaczenie, to nie można uznać, że zaskarżone decyzje rażąco naruszają prawo.

Od decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 r. A. C. i M. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1368/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 r. oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 1999 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zasadnie uznał, że przeznaczenie gruntu warszawskiego położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], wskazane w Miejscowym Planie Zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy Nr [...], uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 11 grudnia 1947 r. (M.P. Nr A-19, poz. 288) pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej na cele kulturalno-oświatowe, z pozostawieniem 75% powierzchni niezabudowanej urządzonej, jako ogrody boiska, dziedzińce, świadczy o zamiarze przeznaczenia przedmiotowego gruntu przez podmiot publicznoprawny na cele użyteczności publicznej (cele publiczne). Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ograniczył się jednak do zbadania wystąpienia w sprawie przesłanki "przeznaczenia gruntu w planie", nie poczynił zaś ustaleń w zakresie "korzystania z gruntu". W ocenie Sądu organ nadzoru przede wszystkim nie wyjaśnił, czy ówcześnie obowiązujące przepisy prawa zabraniały osobie fizycznej możliwości korzystania z gruntu, który wcześniej został przeznaczony na wskazane w planie Nr [...] cele użyteczności publicznej (np. prowadzenia określonej działalności publicznie użytecznej, zwłaszcza kulturalno-oświatowej). Powołując się na uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 Sąd stwierdził, że ocena przesłanki "korzystania z gruntu" wymaga przyjęcia kryterium obiektywnego, a to oznacza, że organ nadzoru, oceniając legalność decyzji dekretowej, musi ustalić, czy w dacie wydania decyzji dekretowej istniały konkretne obiektywne przeszkody prawne, dotyczące danego "rodzaju" przeznaczenia w planie, uniemożliwiające dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z gruntu pod tytułem prawa własności czasowej. Sąd wskazał ponadto, że organ prowadził postępowanie bez ustalenia kręgu osób mających w sprawie interes prawny i nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania. Nie wyjaśniono też tytułu, jaki przysługiwał do części gruntu szkole wyższej – Akademii Muzycznej.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1954 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] września 1954r. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] września 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia wymienionego wcześniej Planu Nr [...] zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, a w szczególności na cele współżycia – społecznego, kulturalno oświatowe, z pozostawieniem 75% powierzchni niezabudowanej urządzonej, jako ogrody, boiska, dziedzińce. Oceniając – wobec treści wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1368/08 – czy wskazana w planie funkcja mogła być realizowana przez prywatnego właściciela Minister wskazał, że decyzją z [...] lutego 1954 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie przekazało teren przedmiotowej nieruchomości w zarząd Państwowej Wyższej Szkole Muzycznej. Organ nadzoru stwierdził, że biorąc pod uwagę ówcześnie obowiązujące przepisy dekretu z 16 września 1953 r. o szkolnictwie artystycznym (Dz.U. Nr 43, poz. 212) była właścicielka, jako osoba prywatna nie mogła prowadzić działalności w postaci szkoły muzycznej.

Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę. W skardze tej zarzucili naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7, art. 8, art. 107 § 3 i art. 158 § 2 k.p.a., ponadto zarzucono naruszenie art. 7 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. W piśmie z 8 marca 2013 r. skarżący zarzucili, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] nie mógł stanowić w sprawie podstawy orzeczenia, bowiem zdaniem skarżących w dacie wydania decyzji dekretowej obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez Ministra Robót Publicznych w 1931 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2172/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

Sąd zaznaczył, ze niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 16 stycznia 2009 r., syg. akt I SA/Wa 1368/08. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że Sąd na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie posiada już swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w zapadłym wyroku sądu.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z treści uzasadnienia powołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r. przesądzone zostało, iż planem obowiązującym dla nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...] w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Warszawy nr [...], uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy Miasta Warszawy w dniu 11 grudnia 1947 r. (M.P. Nr A-19, poz. 288). Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, a w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno oświatowe, z pozostawieniem 75% powierzchni niezabudowanej, urządzonej jako ogrody, boiska, dziedzińce. W związku z tym Sąd uznał, że zarzuty dotyczące nie obowiązywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Warszawy Nr [...] w dacie wydania rozstrzygnięć dekretowych, sformułowane w piśmie z dnia 13 marca 2013 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, nie mogą być uwzględnione. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza bowiem, że skarżący nie może skutecznie oprzeć skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną.

Sąd I instancji wskazał, że – w ślad za wytycznymi WSA w Warszawie zawartymi w powołanym wyroku z 16 stycznia 2009 r. – kluczowym w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wskazana w planie funkcja mogła być realizowana przez prywatnego właściciela. Sąd podniósł, że Minister wskazał, że decyzją z [...] lutego 1954 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie przekazało teren przedmiotowej nieruchomości w zarząd Państwowej Wyższej Szkoły Muzycznej. Sąd powołał ówcześnie obowiązujące przepisy dekretu z 16 września 1953 r. o szkolnictwie artystycznym (Dz.U. Nr 43, poz. 212), przede wszystkim art. 5 ust. 1, który stanowi, że szkoły artystyczne prowadzone są przez Państwo i była właścicielka, jako osoba prywatna nie mogła prowadzić działalności w postaci szkoły muzycznej. Organ zauważył, że w piśmie przekazującym odwołanie od decyzji I instancji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie charakteryzowało cel użyteczności publicznej, wskazując, że zaszła konieczność przygotowania posesji obecnie zgodnie z jej przeznaczeniem pod Państwową Wyższą Szkołę Muzyczną. Organ odwołał się do stanowiska NSA wyrażonego w uchwale z 26 listopada 2008 r., OPS 5/08 i uznał, że konkretyzacja funkcji, jaka miała być realizowana na niniejszej nieruchomości koresponduje z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...].

Sąd podzielił powyższe stanowisko. Stwierdził, że obiekt Wyższej Szkoły Muzycznej jest niewątpliwie obiektem przeznaczonym na cele współżycia społecznego, cele kulturalno oświatowe. W ocenie Sądu słusznie wywiódł Minister, że Państwową Wyższą Szkołę Muzyczną mogło prowadzić tylko Państwo. Prawidłowa jest zatem ocena, że M. L. C. nie mogła wykorzystać przedmiotowego gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem, zatem odmowa przyznania prawa własności czasowej była zasadna.

Sąd I instancji ocenił jako bezskuteczny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd podał, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie jaka ma być zrealizowana na danym terenie. Konkretyzacja ta winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Skoro dla przedmiotowego gruntu nastąpiła konkretyzacja funkcji w decyzji z 16 lutego 1952 r. (korespondująca z planem Nr [...]), to – w ocenie Sądu – prawidłowo Minister badał możliwość pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela na podstawie skonkretyzowanego decyzją planu. Zdaniem Sądu, nie można też czynić zarzutu, że z tego powodu nie wypełniono zaleceń Sądu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ rozpoznający sprawę prawidłowo, zgodnie z zaleceniami Sądu, w oparciu o stosowne dokumenty ustalił krąg osób mających w sprawie interes prawny i zapewnił wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym Akademii Muzycznej im. Fryderyka Chopina, która decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2006 r. Nr [...] nabyła z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. prawa własności gruntu Skarbu Państwa pozostającego w użytkowaniu wieczystym Uczelni o pow. 6752 m2 w Warszawie przy ulicy [...] stanowiącego działkę ew. nr 94 z obrębu [...].

Sąd nie uwzględnił zarzutu dotyczącego naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto zauważył, że zarzuty dotyczące niepodpisania decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej, a także braku upoważnienia dla Naczelnika Wydziału były przedmiotem uwagi Sądu w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1368/08 i nie mogą być skutecznie podnoszone ponownie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2172/12, skargę kasacyjną wnieśli A. K. C. i M. H. Z., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 16 § 1 p.p.s.a. oraz art. 17 p.p.s.a. w zw. z art. 23 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 23 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. – Regulamin wewnętrznego wydawania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 169, poz. 1646), polegające na wydaniu rozstrzygnięcia przez Sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Iwonę Owsińską-Gwiazdę, podczas gdy zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 listopada 2012 r., wyznaczona została jako sprawozdawca Sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Joanna Skiba, a w konsekwencji nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie doszło do zmiany zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 listopada 2012 r., w przedmiocie wyznaczenia sprawozdawcy w niniejszej sprawie, w szczególności nie doszło do zmiany sprawozdawcy na podstawie znajdującego się w aktach sprawy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 lutego 2013 r., na podstawie którego dokonano zmiany sędziego sprawozdawcy wyłącznie w sprawie I SA/Wa 2185/12 z Sędziego Joanny Skiby na Sędziego Iwonę Owsińską-Gwiazdę.

W wypadku niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska, że w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania:

II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej oddaleniem skargi wyrażający się:

a) niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na braku należytego wyjaśnienia, czy dokument oznaczony jako orzeczenie administracyjne Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 grudnia 1954 r., spełnia kryteria orzeczenia administracyjnego wskazane w art. 75 ust. 1 w zw. z "art. 101 ust. lit a)" rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r., o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341), gdyż w aktach sprawy brak jest należycie podpisanego orzeczenia administracyjnego, jak również nie ma dowodów aby p. W., który podpisał pismo z dnia 8 grudnia 1954 r. informujące o drugostronnie napisanym orzeczeniu administracyjnym był osobą upoważnioną do jego podpisania w imieniu Ministra Gospodarki Komunalnej, a w konsekwencji brak należytego wyjaśnienia, czy odwołanie (wniosek dekretowy) został rozpoznany na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej;

b) niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez akceptacje stanowiska organu administracyjnego, iż "należycie udokumentowanym" sposobem konkretyzacji Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] jest odwołanie się do wpisów zamieszczonych w treści księgi wieczystej [...], w której wymieniona została decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1954 r., ([...]) dotycząca przekazania nieruchomości objętej w/w księgą wieczystą w zarząd, podczas gdy organ administracyjny ze względu na brak uzyskania decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1954r., ([...]), nie mógł ustalić jej treści, a szczególności ustalić czy obejmowała ona nieruchomości stanowiącą dawną działkę hipoteczną Nr [...];

c) niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez akceptację stanowiska organu administracyjnego, iż na podstawie odpowiedzi Prezydium Rady Narodowej na odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej doszło do "należytego udokumentowania" skonkretyzowania przeznaczenia nieruchomości w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] na cel użyteczności publicznej z uwagi na konieczność "przygotowania posesji obecnie zgodnie z jej przeznaczeniem pod Państwową Wyższą Szkołę Muzyczną", podczas gdy w trakcie postępowania dowodowego prowadzonego na potrzeby postępowania nadzorczego, nie znaleziono jakichkolwiek aktów planowania, które należycie dokumentowałby skonkretyzowanie funkcji, która mogła być na danym obszarze realizowana, zaś wskazanie konkretnego obiektu oraz podmiotu, który w przyszłości miałby ten cel realizować, nie stanowi należytego udokumentowania konkretyzacji funkcji "danego rodzaju" celu użyteczności publicznej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej oddaleniem skargi, poprzez akceptacje stanowiska organu administracyjnego polegającego na konkretyzacji postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] na rzecz ściśle określonego podmiotu publicznoprawnego oraz na konkretny obiekt ("Państwową Wyższą Szkołę Muzyczną"), na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1954 r. ([...]) o ustanowieniu zarządu na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy organ administracyjny nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2009 r. (sygn. I SA/Wa 1368/08) polegających na nakazaniu ustalenia, czy w dacie wydania decyzji dekretowej istniały w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] konkretne obiektywne przeszkody prawne dotyczące "rodzajowego" określenia funkcji uniemożliwiające dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z gruntu pod tytułem prawa własności czasowej danej nieruchomości;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo naruszenia prawa materialnego, które polegało na błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279).

III. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 3 (po sprostowaniu skargi kasacyjnej pismem z dnia 3 marca 2015 r.) oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla legalności decyzji rozstrzygających wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu, w celu skonkretyzowania przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, miarodajne są również dokumenty inne, aniżeli dokumenty planistyczne określające przeznaczenie gruntu, w sytuacji, gdy przepis ten wykładany zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz zasadą legalizmu odwołuje się wyłącznie do przeznaczenia gruntu według planu zabudowania (a następnie zagospodarowania przestrzennego), a zatem w dacie wydawania badanej w trybie nadzorczym decyzji dekretowej niedopuszczalna była rozszerzająca wykładnia tego przepisu w sposób prowadzący do ograniczenia przysługującego dawnym właścicielom prawa do uzyskania własności czasowej gruntu.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. oraz art. 185 § 1 i 2 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2172/12 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd, ewentualnie, w wypadku nie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania lub naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a., oraz 203 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]) oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo umotywowano poszczególne zarzuty, w pierwszej kolejności przedstawiając zarzut dotyczący nieważności postępowania przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Następnie podniesiono m.in., że w sprawie nie wyjaśniono, czy pismo Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r., spełnia kryteria orzeczenia administracyjnego. Brak jest także upoważnienia dla p. W., który podpisał to pismo. Zdaniem skarżących kasacyjnie, okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w wypadku gdyby uznać iż dokument z dnia [...] grudnia 1954 r. nie jest orzeczeniem administracyjnym, to w konsekwencji do rozpoznania pozostałoby odwołanie dawnej właścicielki od decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1954 r. (nr [...]).

Wskazano także, że umknęło uwadze sądu pierwszej instancji, iż organ nadzorczy nie uzyskał odpisu decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1954 r. (nr [...]), co nie pozwoliło mu na przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego dotyczącego zakresu ww. decyzji oraz jej treści. Podniesiono też, że organ nadzorczy nie mógł na podstawie wpisu w księdze wieczystej [...] stwierdzić, że decyzja zarządowa dotyczyła nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej Hip [...] należącej do dawnych właścicieli, w sytuacji, gdy obecna nieruchomość objęta księgą wieczystą KW [...] zawiera również inne dawne nieruchomości hipoteczne w stosunku do których mogła być wydana decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1954 r. (nr [...]). Organ nadzorczy nie mógł również na podstawie wpisu w księdze wieczystej KW Nr [...] stwierdzić, iż uprawnionym z decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1954 r., nr [...], w sprawie ustanowienia zarządu jest Państwowa Wyższa Szkoła Muzyczna. Nie jest bowiem podmiotem wymienionym w pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197), który mógłby być wykonawcą narodowego planu gospodarczego, a w konsekwencji nie mogła być podmiotem, na rzecz którego została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie oddania w zarząd i użytkowanie.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że w dacie wydania badanej w trybie nadzorczym decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. ([...]) cel użyteczności publicznej w postaci budowy Państwowej Wyższej Szkoły Muzycznej został co najwyższej określony jako subiektywne zamierzenie budowlane (określonego obiektu budowlanego) mające być zrealizowane w przyszłości. Wskazano, że pomimo dokonanej kwerendy w Archiwum Państwowym m.st. Warszawy, spisu inwentarzy oraz spisu zdawczo-odbiorczych, dla nieruchomości przy ul. [...] nie znaleziono decyzji lokalizacyjnej dotyczącej budowy Akademii Muzycznej przy ul. [...]. Znalezione zaś akta lokalizacyjne pochodzą z roku 1962, a zatem z okresu po wydaniu decyzji dekretowej przez Ministra Gospodarki Komunalnej.

Zarzucono, że organ nadzorczy nie wykonał wytycznych nałożonych na niego na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r. (I SA/Wa 1368/08), w którym zarzucono organowi nadzorczemu, iż nie wyjaśnił, czy ówczesne obowiązujące przepisy zabraniały osobie fizycznej korzystania z gruntu, który wcześniej został przeznaczony w planie na cele użyteczności publicznej, tj. prowadzenia określonej działalności publicznie użytecznej, zwłaszcza o charakterze "kulturalno-oświatowej". Prawidłowo bowiem dokonana konkretyzacja "rodzajowa" celu użyteczności publicznej nakazywała zbadanie prawnej możliwości dalszego wykorzystania nieruchomości na "cel kulturalno-oświatowy" przez dotychczasowego właściciela.

Wskazano także na wadliwość przyjętej przez Sąd I instancji rozszerzającej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), które w istocie sprowadza się do bezzasadnego uzupełnienia postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w ten sposób, że wyłącznym celem użyteczności publicznej o charakterze kulturalno-oświatowym, który mógł być realizowany według tego planu jest zabudowa terenu nieruchomości przez budynek Państwowej Wyższej Szkoły Muzycznej. Zdaniem skarżących, nie sposób uznać, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] lutego 1954 r. przekazująca teren przedmiotowej nieruchomości objętej księgą wieczystą KW Nr [...] w zarząd w jakikolwiek sposób mogła stanowić o skonkretyzowaniu w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] celu użyteczności publicznej w ramach jego przeznaczenia kulturalno-oświatowego. Decyzja o oddaniu w zarząd nie jest bowiem aktem planistycznym, a wyłącznie rozstrzygnięciem o charakterze gospodarczym.

Pismem z dnia 3 marca 2015 r. uzupełniono uzasadnienie skargi kasacyjnej oraz sprostowano oczywistą omyłkę pisarską w zarzucie. Do pisma dołączono opinię z dnia 10 stycznia 2014 r. sporządzoną przez prof. M. W. w przedmiocie "dokonania wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08)" oraz artykuł Michała Kuleszy, "Aspekty prawa zagospodarowania przestrzennego Aglomeracji Warszawskiej", Warszawa 1981.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a. oraz art. 17 p.p.s.a. w związku z art. 23 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z § 23 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 169, poz. 1646), bowiem w wyniku zarzucanego uchybienia, zdaniem skarżących, wystąpiła nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem nieważność postępowania ma miejsce, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

Powyższy zarzut nie mógł być uznany za uzasadniony. Jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, w znajdującym się w aktach niniejszej sprawy zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. (k. 29) wydanym na podstawie § 26 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 18 września 2003 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, którym dokonano zmiany sędziego sprawozdawcy z sędziego WSA w Warszawie Joanny Skiby na sędziego WSA w Warszawie Iwonę Owsińską-Gwiazdę, omyłkowo wpisano zamiast właściwej sygnatury (I SA/Wa 2172/12) sygnaturę akt innej sprawy wyznaczonej również do rozpoznania na dzień 4 kwietnia 2013r. (I SA/Wa 2185/12).

Jednakże uchybienie to mające charakter oczywistej omyłki pisarskiej, nie stanowi wystarczającej podstawy do postawienia Sądowi I instancji skutecznego zarzutu procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I GSK 3125/05, że przyczyna nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zd. 1 p.p.s.a wystąpi wówczas, gdy skład sądu był nieprawidłowy, a nie wtedy, gdy doszło do nieprawidłowego jego wyznaczenia. Nie ulega wątpliwości, że sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie trzech sędziów tego Sądu, a więc zgodnym z art. 16 § 1 p.p.s.a. Uchybienie w wyznaczaniu składu sądu przepisom regulaminowym mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi w ramach zarzutu zgłoszonego w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jedynie wówczas, gdyby wykazane zostało, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazana wyżej oczywista omyłka w zarządzeniu z dnia 8 lutego 2013 r. niewątpliwie takiego charakteru nie miała.

Wobec powyższego w dalszej kolejności wymagały rozważenia zarzuty zawarte w pkt II skargi kasacyjnej, których podstawę stanowił również art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Rozważenie tej grupy zarzutów kasacyjnych, wśród których znajduje się także zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., wymaga na wstępie odwołania się do powołanej normy i prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1368/08.

Powyższym wyrokiem uchylone zostały poprzednie decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...] i utrzymanego w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1954 r. nr [...], którym odmówiono M. L. C. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną.

W wyroku tym Sąd podniósł, że jak wynika z akt sprawy obecnie część przedmiotowej nieruchomości znajduje się we władaniu Akademii Muzycznej im. Fryderyka Chopina, a pozostałą jej część stanowią drogi. Sąd zaakceptował stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że w sprawie ma zastosowanie Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr [...], uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 11 grudnia 1947 r., w którym grunt warszawski położony przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] przeznaczony został pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej na cele kulturalno-oświatowe, z pozostawieniem 75% powierzchni niezabudowanej urządzonej jako ogrody, boiska, dziedzińce. Jednocześnie, Sąd odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, w której stwierdzono, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nawiązując do szczegółowych rozważań zawartych w tej uchwale, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną, niejako "automatycznie" nie wyłączało możliwości pogodzenia z planem korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela – osobę fizyczną.

Sąd nakazał więc organowi dokonanie ustaleń i oceny, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie, bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczenia ponadto wymaga, że stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stąd też nie tylko organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ale także Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozpoznając niniejszą sprawę respektować związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1368 (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2009 r., II FSK 1389/05).

Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że Sąd pierwszej instancji uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 153 p.p.s.a., co miało nastąpić w wyniku akceptacji stanowiska organu polegającego na konkretyzacji postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] na rzecz ściśle określonego podmiotu publicznoprawnego oraz na konkretny obiekt – "Państwową Wyższą Szkołę Muzyczną". Kwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko nie narusza art. 153 p.p.s.a. Przeciwnie, jest ono wynikiem zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r. W wyroku tym obszernie nawiązano do uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 i w zgodzie z treścią tej uchwały nastąpiła w sprawie niniejszej konkretyzacja funkcji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, jaka wynika z jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego.

W powołanej uchwale stwierdzono, że rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka ma być realizowana na danym terenie powinno wynikać z planu zagospodarowania, jednakże, przy uwzględnieniu ówczesnego ustroju gospodarczego, należy przyjąć, że mogło ono nastąpić także w innych aktach planowania, a także być w inny sposób udokumentowane. Prawidłowo więc przyjęto, że za tego rodzaju dokument może być uznana decyzja z dnia 16 lutego 1954 r. przekazująca teren przedmiotowej nieruchomości w zarząd Państwowej Wyższej Szkole Muzycznej.

Nie są uzasadnione także pozostałe zarzuty o charakterze procesowym. Kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przeprowadzona została prawidłowo. W świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie stwierdzono uchybień, które uzasadniałyby uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Odnosząc się kolejno do zarzutów dotyczących niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji uchybień przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, jakie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 7 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku należytego wyjaśnienia czy orzeczenie administracyjne Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 grudnia 1954 r. spełnia kryteria orzeczenia administracyjnego wskazane w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (brak należycie podpisanego orzeczenia i pełnomocnictwa dla p. W.) była już rozważona i prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku WSA w Warszawie z 16 stycznia 2009 r., I SA/Wa 1368/08.

Co do dalszych zarzutów stwierdzić należy, że prawidłowo odwołano się w decyzji do wpisu w księdze wieczystej WA4M/00205398/8 dotyczącego treści decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 16 lutego 1954 r. o przekazaniu objętej tą księgą wieczystą nieruchomości w zarząd Państwowej Wyższej Szkole Muzycznej, skoro mimo starań organu nadzoru decyzji tej nie udało się obecnie odnaleźć. Uzupełniająco nawiązano ponadto do treści pisma Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 4 listopada 1954 r. przekazującego odwołanie od orzeczenia z dnia [...] września 1954 r., w którym poinformowano, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod Państwową Wyższą Szkołę Muzyczną. Taki sposób dowodzenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nadzorczej kwestii nie narusza zasad postępowania dowodowego określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Działania organu w tym względzie przeprowadzone zostały zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., który to przepis nakazuje dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sugestia, że decyzja z dnia [...] lutego 1954 r. narusza prawo, gdyż Państwowa Wyższa Szkoła Muzyczna nie mogła być podmiotem na rzecz którego została wydana decyzja w przedmiocie oddania w zarząd i użytkowanie nie mogła być rozważona w niniejszym postępowaniu, jako wykraczająca poza przedmiot sprawy.

W tym miejscu odnotować należy, że uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej zawarte w piśmie z dnia 3 marca 2015 r. nie mogło spowodować uwzględnienia zarzutów kasacyjnych z następujących względów.

Oczywistym jest, że w postępowaniu nadzorczym organ nie przeprowadza ponownie postępowania w sprawie, tak jak czyni to w postępowaniu zwykłym. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem, że organ nadzoru nie może prowadzić własnego postępowania dowodowego i winien rozpatrzeć sprawę wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru, aby mógł dokonać oceny czy badana w trybie nadzwyczajnym decyzja rażąco narusza prawo, jest uprawniony do przeprowadzenia uznanych za niezbędne czynności dowodowych, w przeciwnym razie nie mógłby w wielu przypadkach rozstrzygnąć merytorycznie sprawy nadzorczej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do złożonej przez stronę opinii sporządzonej przez prof. M. W., która nie może być uznana za dowód z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zawarta w piśmie skarżących z dnia 3 marca 2015 r. argumentacja odwołująca się do treści tej opinii, stanowi w istocie polemikę z zawartą w uchwale NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, wykładnią art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Wobec tego, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione pozostał do rozważenia zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 3 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla zgodności decyzji rozstrzygających wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu, w celu skonkretyzowania przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, miarodajne są również dokumenty inne aniżeli dokumenty planistyczne określające przeznaczenie gruntu. Zarzut ten został wcześniej przedstawiony w ujęciu procesowym odwołującym się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest prawidłowa. Akceptacja poglądu organu, że dla skonkretyzowania przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miarodajne są również dokumenty inne niż planistyczne określające przeznaczenie gruntu nie może być postrzegana jako rozszerzająca wykładnia powołanego przepisu.

Nie są również przekonujące argumenty wskazujące na naruszenie przepisów konstytucyjnych. Należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że nie można standardów Konstytucji RP z 1997 r. odnosić do rozstrzygnięć wydanych w 1954 r. w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Takie rozumienie omawianej normy, jakie przedstawiono w zaskarżonym wyroku nie tylko zgodne jest z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1368/08, ale nawiązuje wprost do treści uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, w której wskazano dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale – uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy – też mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowania. NSA zaznaczył przy tym, że oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej dokonywać należało w oparciu kryteria obiektywne.

Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Warszawy Nr [...] obowiązującym w dacie wydania orzeczeń dekretowych przedmiotowa nieruchomości znajdowała się na terenach przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, a w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, z pozostawieniem 75% powierzchni niezabudowanej, urządzonej jako ogrody, boiska, dziedzińce. Decyzją z dnia [...] lutego 1954 r. teren nieruchomości przekazany został w zarząd Państwowej Wyższej Szkole Muzycznej. Jak wcześniej stwierdzono – decyzję tę prawidłowo uznano za udokumentowanie skonkretyzowanej funkcji w planie, jaka miała być realizowana na przedmiotowym gruncie. Ocena, że obowiązujące ówcześnie przepisy dekretu z 16 września 1953 r. o szkolnictwie artystycznym wykluczały, by dotychczasowa właścicielka nieruchomości jako osoba prywatna mogła korzystać z gruntu zgodnie z celami użyteczności publicznej określonymi w planie zagospodarowania przestrzennego wynika z przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 powołanego dekretu, zgodnie z którym szkoły artystyczne prowadzone są przez Państwo.

W konsekwencji powyższego, uznanie, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego nie narusza rażąco prawa i odmowa stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych nastąpiły zgodnie z prawem.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.