Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1276/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 84 i 263
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 18 sierpnia 2016 r., znak: [....] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta Nowy Targ kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta N. decyzją z dnia 31 maja 2010 roku, znak: [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o powierzchni 0,3314 ha, położonej w N. na rzecz M.J.G. c. J. i E. w 2/3 części, G.M.Ł. c. S. i M. w 1/6 części i J.S.G. s. S. i M. w 1/6 części oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło wobec ustalenia, że wywłaszczona nieruchomości stanowiąca obecnie działkę ewid. nr [...] nigdy nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania świadków pozwoliły uznać, że nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taka podlega zwrotowi.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty N. złożyła Gmina Miasto N. , reprezentowana przez Burmistrza Miasta N. .

Na skutek powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 19 stycznia 2011 roku, znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia 31 maja 2010 roku, znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na konieczność precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, co pozwoli w dalszej kolejności na zbadanie przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z 17 grudnia 2012 r. znak [...] Starosta N. orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej, jako działka ewid. nr [...] o powierzchni 0,3314 ha, położonej w N. na rzecz: M.J.G. c. J. i E. w 2/3 cz., G.M.Ł. , c. St. i M. w 1/6 cz. i J.S.G , s. S. i M. w 1/6 cz. Jednocześnie ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości na kwotę w wysokości łącznej 16.567,46 zł, którą należy zapłacić na rzecz Gminy Miasto N.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty N. złożyła Gmina Miasta N. , reprezentowana przez Burmistrza Miasta N . W odwołaniu podniesiono, że działka ewid. nr [...] od dnia zakończenia realizacji osiedla [...] do chwili obecnej stanowi teren zielony, zlokalizowane są na niej sieci kanalizacji sanitarnej, deszczowej, gazowej, do których istnieje konieczność stałego dostępu celem dokonywania konserwacji i usuwania awarii. W ocenie odwołującego nieruchomość nie spełnia przesłanek zbędności zdefiniowanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono ponadto, że działka ewid. nr [...] miała charakter nieruchomości zamiennej, będącej rekompensatą za przejęcie działki ewid. nr [...]. W odwołaniu zawarto również zastrzeżenia do operatu szacunkowego, w szczególności do braku uwzględnienia w wycenie wzrostu wartości nieruchomości z uwagi na poprawę dostępu komunikacyjnego.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 26 lutego 2014 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia 17 grudnia 2012 roku, znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podniósł, że w przedmiotowej sprawie dla celów ustalenia aktualnej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, jak również faktu zmniejszenia się bądź zwiększenia wartości tej nieruchomości na skutek nakładów poczynionych na niej po dacie wywłaszczenia, organ I instancji pozyskał operat szacunkowy z dnia 30 listopada 2011 r., który został następnie skorygowany opracowaniem z dnia 28 kwietnia 2012 r. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego aneks z 28 kwietnia 2012r. do operatu szacunkowego z 30 listopada 2011 r. stanowi de facto nową wycenę przedmiotowej nieruchomości, bowiem biegła dokonała w nowym opracowaniu korekty ustalonej wcześniej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji uznał za zasadne dokonanie przez biegłą korekty i przyjął nowe ustalenia za podstawę podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ II instancji dokonując oceny wyceny nieruchomości zawartej w operacie szacunkowym pod kątem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stwierdził, że operat z 30 listopada 2011 r. jest sporządzony z naruszeniem przepisów, "a tym samym nie może zostać oceniony jako prawidłowy i być wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem pozyskania prawidłowego operatu szacunkowego".

W dniu 11 września 2014r. Starosta N. wydał kolejną decyzję znak: [...] o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. Nr [...] o po wierzchni 0.3314 ha, położonej w N . na rzecz M.J.G. w 4/6 cz., G.M.Ł. w 1/6 cz., J.S.G w 1/6 cz. Jednocześnie ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości na kwotę w wysokości łącznej 16.925,49 zł, którą należy zapłacić na rzecz Gminy Miasto N.

Zgodnie z przepisem art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. 2016.2147 t.j., dalej "u.g.n.") koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Wobec powyższego Starosta N. postanowieniem z dnia 15 października 2014 roku, znak: [...] zobowiązał Gminę Miasto N. reprezentowaną przez Burmistrza Miasta N. do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wysokości 4 540,28 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o powierzchni 0,3314 ha, położonej w N . Na koszty te złożyły się należności za sporządzone w toku postępowania trzy operaty szacunkowe z dnia 12 października 2009 roku, z dnia 30 listopada 2011 roku i z dnia 3 czerwca 2014 r., określające wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości oraz za wykonany operat podziału działki objętej wnioskiem o zwrot.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła Gmina Miasto N. podnosząc, że brak jest podstaw do zwrotu przez Gminę kosztów wykonania operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę majątkowego E.S. z dnia 12 października 2009 roku oraz z dnia 30 listopada 2011 r. W zażaleniu wskazano, że operaty te posłużyły do wydania przez Starostę N. decyzji o zwrocie nieruchomości z dnia 31 maja 2010 roku i z dnia 17 grudnia 2012 roku, które to orzeczenia w wyniku wniesienia przez Gminę odwołań zostały uchylone przez Wojewodę [...] , a ponowne rozpoznanie sprawy wymagające pozyskania nowego operatu nastąpiło z winy organu prowadzącego postępowanie. Ponadto organ II instancji negatywnie ocenił operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego E.S. z dnia 30 listopada 2011 roku.

Na skutek powyższego Wojewoda [...]\ postanowieniem z dnia 22 maja 2015 roku, znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie Starosty N. z dnia 15 października 2014 roku, znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zgodził się, iż do kosztów postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] należy zaliczyć koszty sporządzenia operatów szacunkowych z dnia 12 października 2009 roku, z dnia 30 listopada 2011 roku i z dnia 3 czerwca 2014 roku. Wojewoda podniósł, iż w art. 140 ust. 6 u.g.n. ogólnie wskazano na "koszty postępowania o zwrot nieruchomości", co oznacza, że są to wszystkie koszty postępowania, które winien ponieść Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego i brak jest podstaw do wprowadzania podziału na koszty podstawowe i dodatkowe. Wobec faktu, że decyzja o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna, w ocenie Wojewody koniecznym było wydanie postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania na podstawie wszystkich sporządzonych w jego toku operatów szacunkowych. Organ II instancji wskazał ponadto na treść art. 263 § 1 k.p.a., z którego wynika, że do kosztów należy zaliczyć m.in. również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Z uwagi na fakt, że w postanowieniu z dnia 15 października 2014 roku koszty licznej korespondencji nie zostały uwzględnione, Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie i nakazał uzupełnić ustalenia w tym zakresie i uwzględnić je w ponownym rozstrzygnięciu w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] .

Mając powyższe na uwadze Starosta N. po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia 1 października 2015 r. Nr [...] orzekł o zobowiązaniu Gminy Miasto N. do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wysokości 4 771,63 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], położonej w N. , nabytej na cele budowy osiedla [...] , oraz o sposobie zapłaty tej kwoty przez zobowiązany podmiot.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że w toku niniejszego postępowania administracyjnego skierowano w sprawie łącznie 224 pisma, których koszt wyniósł 231,35 zł.

Ponadto w ramach niniejszego postępowania zostały opracowane następujące opracowania:

1. operat szacunkowy z dnia 12 października 2009r. (poprawiony

w dniu 25 marca 2010r.) sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Panią E.S. ; należność za w/w operat w wysokości 1.220 zł, zapłacono na podstawie faktury VAT Nr [...] z dnia 23 października 2009r.;

2. operat szacunkowy z dnia 30 listopada 2011 r. (aneks z dnia 28 kwietnia 2012r.) sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Panią E.S. ; należność za w/w operat w wysokości 856 zł, zapłacono na podstawie faktury VAT Nr [...] z dnia 5 grudnia 2011 r.;

3. operat szacunkowy z dnia 3 czerwca 2014r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Pana R.S. ; należność za w/w operat w wysokości 1.500 zł, zapłacono na podstawie faktury VAT Nr [...] z dnia 3 czerwca 2014r.

Ponadto Starosta N. podniósł, że na skutek złożonego przez M.G. , G.Ł. oraz J.G. wniosku o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy osiedla [...] oznaczonej, jako część działki ewid. nr [...], prowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W trakcie postępowania wyjaśniającego zaistniała konieczność wydzielenia działki przeznaczonej do zwrotu. Na zlecenie Starosty N. geodeta uprawniony Pani S.W.-S. sporządziła operat podziału działki ewid. nr [...] i działki ewid. Nr [...], przy czym podział działki ewid. nr [...] został wykonany na potrzeby dwóch postępowań administracyjnych w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Zgodnie z fakturą VAT z dnia 29 lipca 2009r., nr [...] całkowity koszt jego wykonania wyniósł: 2 699,99 zł. W wyniku podziału wydzielonych zostało 7 działek, a zatem koszt wydzielenia jednej działki wyniósł 385,71 zł. Działka ewid. nr [...] została podzielona na 2 działki, co dało koszt 771,43 zł. Z kolei z działki ewid. nr [...] wydzielono 5 działek, co dało łączny koszt 1928,56 zł. Podział działki ewid. nr [...] nastąpił na potrzeby dwóch postępowań administracyjnych, a koszt tego podziału w ramach jednego postępowania wyniósł 964,28 zł. Koszt podziału na potrzeby postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M.G. , Pani G.Ł. oraz Pana J.G. wyniósł, zatem 964,28 zł.

Reasumując organ wskazał, że koszty postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], w wysokości 4.771,63 zł obejmują koszt sporządzenia operatu podziału, koszty wykonania trzech operatów szacunkowych oraz koszty doręczenia pism urzędowych.

Zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji złożyła Gmina Miasto N. reprezentowana przez Burmistrza Miasta N . W ocenie strony skarżącej nie budzi wątpliwości konieczność zwrotu przez Gminę Miasto N. wyliczonej przez Starostę N. kwoty sporządzenia operatu podziału (964,28 zł), zwrotu kosztów wykonania operatu szacunkowego z dnia 3 czerwca 2014 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R.S. (1500 zł) oraz zwrotu kosztów doręczenia stronom pism urzędowych (231,35 zł). Natomiast nie ma podstaw do zwrotu przez Gminę Miasto N. kosztów wykonania operatów szacunkowych z dnia 12 października 2009 roku (poprawiony w dniu 25 marca 2010 r. - 1220,00 zł) oraz 30 listopada 2011 (aneks z dnia 28 kwietnia 2012 roku - 856,00 zł) sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego E.S. . Bowiem operat szacunkowy z 19 października 2009 r. został sporządzony przedwcześnie, gdyż decyzja Starosty N. z dnia 31 maja 2010 r. orzekająca o zwrocie nieruchomości została uchylona, jako przedwczesna decyzją Wojewody z dni 19 stycznia 2011 r. znak: [...] , a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Natomiast wydana w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzja Starosty N. z dnia 17 grudnia 2012 r. o zwrocie nieruchomości również została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia 26 lutego 2014 r. znak: [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania z uwagi na nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy z 30 listopada 2011 r.

Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty N. z dnia 1 października 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że zgodnie zgodnie art. 140 ust. 6 u.g.n., koszty postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Z literalnego brzmienia cytowanego przepisu wynika, że poniesione koszty postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie obciążają organu administracji prowadzącego postępowanie o zwrot, lecz ten z podmiotów publicznoprawnych, na rzecz którego zwracane jest odszkodowanie. Organ odwoławczy uznał, że co do zasady wszystkie koszty poniesione w trakcie postępowania administracyjnego są kosztami tego postępowania i tylko z mocy wyraźnego przepisu mogą być zobowiązane różne podmioty do ich ponoszenia. Przepis art. 140 ust. 6 u.g.n. dotyczy wszystkich kosztów postępowania o zwrot nieruchomości, w tym też koszty pozyskania dowodów w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ podkreślił, że fakt uchylenia wydanych w sprawie wcześniejszych decyzji organu I instancji skutkował tym, iż postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości pozostawało w toku, a zatem niemożliwym było wcześniejsze ustalenie kosztów tego postępowania. Obecnie, wobec faktu, że decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna, wskazanym i koniecznym było wydanie postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania uwzględniającego wszystkie wydatki, w tym także na sporządzenie w sprawie wszystkich operatów szacunkowych. Nie jest bowiem przedmiotem postępowania dotyczącego ustalenia kosztów postępowania zasadniczego ocena zasadności i celowości przeprowadzonych w sprawie dowodów.

Skargę od tego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miasta N. – dalej strona skarżąca. Zaskarżając postanowienie w całości, zarzuciła mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, przez naruszenie art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2015 r. póz. 782 z późn.zm.), przez błędne przyjęcie, że koszty operatu szacunkowego sporządzonego niezgodnie z przepisami wskazanej wyżej ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) nie mogącego być dowodem w sprawie i będącego przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz że koszty operatu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu zakończonym przedwcześnie wydaną decyzją obciążają Gminę Miasto N;

2. przepisów prawa procesowego, przez naruszenie art. 263 i art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego DZ.U. 2016.23. t.j., dalej "k.p.a."- mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej kosztów przekraczających kwotę 2.695,63 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zarówno Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu jak i Starosta N. w postanowieniu z dnia 1 października 2015r. nie wskazali konkretnego przepisu, który zobowiązywałby gminę do zwrotu kosztów operatu szacunkowego sporządzonego z naruszeniem przepisów prawa w tym w szczególności przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który nie może zostać oceniony jako prawidłowy i być wykorzystany dla potrzeb postępowania, i który stanowi podstawę uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem pozyskania prawidłowego operatu szacunkowego lub operatu sporządzonego w postępowaniu, w którym przedwcześnie została wydana decyzja. Zdaniem strony skarżącej stanowisko Wojewody [...] , wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia 18 sierpnia 2016r. nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 140 ust. 6) i przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 263 i art. 264) dotyczących kosztów postępowania. Strona skarżąca wskazała na niekonsekwencję Wojewody [...], który uchylając decyzję Starosty N. stwierdził, że wskazany wyżej operat szacunkowy z dnia 30 listopada 2011 r, jako niezgodny z przepisami nie może być dowodem w sprawie, a operat szacunkowy z dnia 12 października 2009r. był wydany w postępowaniu, w którym Wojewoda uchylił decyzję Starosty N. jako przedwcześnie wydaną. Zatem Starosta N. , zdaniem strony skarżącej, nie może żądać od niej kosztów ich sporządzenia. Dodatkowo strona skarżąca podkreśliła, że organ I instancji ma obowiązek przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, co oznacza, ze powinien dokonać oceny tego dowodu. Operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem prawa nie może być dowodem w sprawie, a tym samym strona skarżąca, mimo obowiązku ponoszenia kosztów na podstawie art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może ponosić konsekwencji finansowych za Starostę, który przyjął jako dowód sporządzony niezgodnie z prawem operat szacunkowy. Również gmina nie może ponosić konsekwencji finansowych za Starostę, który przedwcześnie wydał decyzję.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Na wstępie przypomnieć trzeba, że skarżąca zakwestionowała dwie pozycje w zakresie kosztów postępowania. W ocenie Sądu, w świetle zaprezentowanej wyżej treści art. 140 ust. 6 u.g.n. nie ma najmniejszych podstaw do konstruowania tezy, że zakres obciążenia kosztami zależy od wyników postępowania w tym znaczeniu, że jakieś koszty poniesione w trakcie postępowania miałyby zostać pominięte z uwagi na "przedwczesność" opinii lub na jej sporządzenie na etapach poprzedzających etap ostatecznego rozstrzygnięcia. Konstrukcja bowiem wspomnianego przepisu, jak to słusznie zauważa organ odwoławczy, wskazuje, że do poniesienia w jego ramach pozostają wszystkie te koszty, które musiałby ponieść czy też poniósł organ prowadzący postępowanie. W takim zakresie obowiązek poniesienia kosztów przenosi się tylko na inny podmiot, ale rozmiar tych kosztów ma być taki, jaki obciążał organy prowadzące sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tego punktu widzenia słuszne jest stanowisko, że Gmina Miasta N. powinna ponieść koszty sporządzenia operatu E.S. z dnia 12.10.2009r. w kwocie 1220 zł. Operat ten, jak wskazał organ I instancji w decyzji z dnia 31 maja 2010r. znak [...] /k. [...] akt adm./ został sporządzony w sposób należyty, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, natomiast uchylenie decyzji przez Wojewodę [...] nastąpiło z powodów merytorycznych – mianowicie organ I instancji nie ustalił w sposób przekonujący kwestii "zbędności" na cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Uchylenie to zatem nie ma nic wspólnego z przedmiotowym operatem pod kątem prawidłowości jego sporządzenia, a tym samym jego przydatności dla sprawy. Tym samym uznać należy, że sporządzenie operatu było niezbędne na pewnym etapie postępowania, a zatem winno obciążać organ prowadzący to postępowanie, a w warunkach "przeniesienia" tego obowiązku w ramach art. 140 ust. 6 u.g.n. – skarżącą. Zarzuty skargi dotyczące zatem tej części kosztów są bezzasadne.

Powstaje natomiast pytanie o zasadność ponoszenia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 30.11.2011r. sporządzonego przez E.S. , w kwocie 856 zł. Operat ten był bowiem podstawą dla czynienia ustaleń w decyzji Starosty N. z dnia 27 grudnia 2012r. znak [...] i tamże został oceniony jako prawidłowy, niemniej decyzją Wojewody z dnia 26.02.2014r. znak [...] wspomniana decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania zasadniczo wyłącznie z powodu błędów operatu. Mianowicie, Wojewoda wskazał, że źle przyjęto stan nieruchomości na dzień zwrotu ( mylna data), zaś klauzula mająca go aktualizować była sprzeczna z przepisami prawa; nadto źle przyjęła biegła stan nieruchomości z daty wywłaszczenia ( mylna data); nie wyjaśniono szczegółowo przyjęcia do analizy nieruchomości poza strefą centrum oraz nieruchomości rolnych i wreszcie brak było precyzyjnego opisu nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, gdyż nie określono precyzyjnie granic rynku analizowanego ( brak nazw miejscowości). W efekcie decyzja została uchylona wobec stwierdzenia, że operat szacunkowy stanowiący jedną z podstaw dla ustaleń faktycznych został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, a tym samym "nie może zostać oceniony jako prawidłowy i być wykorzystany dla potrzeb niniejszego postępowania". Mamy zatem do czynienia z sytuacją, gdy operat szacunkowy zawiera takie błędy, że nie nadaje się do wykorzystania. Powstaje zatem pytanie, czy koszty takiego operatu powinny obciążać organ administracji, a w konsekwencji w warunkach art. 140 ust. 6 u.g.n. – wskazany tam podmiot ( tu Gminę Miasta N ). Pytanie jest istotne, bowiem dotyczy ważkiej, a stosunkowo mało rozważanej w postępowaniu administracyjnym kwestii.

Przed odpowiedzią na to pytanie, stwierdzić należy, że niewątpliwie operat szacunkowy jest opinią biegłego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1386/10, LEX nr 758771; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 126/10, LEX nr 744960). Zatem należy do kosztów postępowania w rozumieniu art. 263 k.p.a. Następnie nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy w pewnym zakresie poddany jest kontroli organów administracji, którym służy jako opinia biegłego. "Przepisy kodeksu nie regulują zasad i trybu przeprowadzania dowodu z opinii biegłych. Celowe wydaje się zatem odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania cywilnego, a zwłaszcza art. 285 i 286 k.p.c., zgodnie z którymi opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, jak również można zażądać ustnego wyjaśnienia opinii złożonej na piśmie lub w razie potrzeby zażądać dodatkowej opinii od tych samych lub innych biegłych" (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 84 k.p.a., publ. Lex/el.). Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności w danej sprawie tego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena, nie tylko czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób prawidłowy przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte ( tak wyrok NSA z dnia 24 marca 2016 r. II OSK 1841/14, LEX nr 2113132 ). "To, że operat szacunkowy jest opracowaniem specjalistycznym nie może pozbawiać go możliwości oceny przy wykorzystaniu zgodnie z celem, dla którego został sporządzony. Dane przyjęte przez biegłego i sposób ich analizy oraz wykorzystania, a także przeprowadzone działania matematyczne i otrzymane wyniki winny poddawać się sprawdzeniu, zarówno przez stronę, tak i organy administracji, jak i sąd kontrolujący" – wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r. II SA/Łd 335/15, LEX nr 1945214, podobnie wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r. I OSK 1390/14, LEX nr 1794738).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w pewnym zakresie operat podlega kontroli i w wyniku takiej kontroli może zaistnieć sytuacja, jak w niniejszej sprawie, kiedy to okaże się, że na skutek błędów nie może posłużyć w tym celu, w jakim został sporządzony.

Należy zatem zastanowić się, czy organ administracji ma obowiązek pokryć w każdej sytuacji koszty takiego operatu. Bowiem o ile nie budzi wątpliwości, że co do zasady organ winien opłacić sporządzoną na jego zlecenie opinię, o tyle zapytać można, czy dotyczy to także opinii sporządzonej z ewidentnym naruszeniem przepisów prawa i w konsekwencji nieprzydatnej do rozstrzygnięcia. Na to pytanie brak jednoznacznej odpowiedzi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 263 k.p.a. wskazuje bowiem wprawdzie, co należy do kosztów postępowania, jednakże nie daje żadnych wytycznych co do sytuacji sporządzenia złej i nieprzydatnej opinii. Natomiast w ujęciu doktrynalnym podkreśla się, iż bardziej szczegółowe wskazówki co do obowiązku ponoszenia takich kosztów należałoby zaczerpnąć z postępowania cywilnego, a konkretnie z ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych z dnia 28 lipca 2005r. (DZ.U. 2016.623.t.j., dalej "u.k.s.c."), stosując odpowiednio przepisy tej ustawy. Takie stanowisko prezentują M.Jaśkowska i A.Wróbel w Komentarzu do art. 263 k.p.a. (publ. Lex/el.). gdzie wskazują, że "koszty biegłych określa się według art. 89 u.k.s.c." i stanowisko to w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Przepis art. 89 u.k.s.c. jest dosyć obszerny i określa, w jaki sposób ustala się wynagrodzenie biegłego. Natomiast zgodnie z ustępem 4b tego przepisu, "jeżeli opinia jest nierzetelna lub została sporządzona lub złożona ze znacznym nieusprawiedliwionym opóźnieniem, wynagrodzenie ulega odpowiedniemu obniżeniu; można również odstąpić od przyznania wynagrodzenia lub zwrotu jakichkolwiek kosztów poniesionych przez biegłego związanych z jej sporządzeniem lub złożeniem". Tak więc stosując przepis art. 89 ust. 4b u.k.s.c. odpowiednio w procedurze administracyjnej, w sytuacji, gdy opinia została sporządzona z ewidentnym naruszeniem wymogów jej sporządzenia, co powoduje jej całkowitą nieprzydatność dla postępowania – organ administracji prowadzący postępowanie winien rozważyć odpowiednie obniżenie wynagrodzenia biegłemu, względnie odstąpić od jego przyznania w całości, podobnie jak od zwrotu na rzecz biegłego poniesionych wydatków związanych ze sporządzeniem opinii.

Jednak należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 89 ust. 4b w podanym brzmieniu został wprowadzony do u.k.s.c. dopiero ustawą z dnia 11 marca 2016r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2016.437) z dniem 15 kwietnia 2016r. Wcześniej, a konkretnie w czasie wydania postanowienia przez organ I instancji ( 1 października 2015r.), obowiązywał przepis art. 89 u.k.s.c., który zawierał w ustępie 2 tylko ogólną regułę, iż "wysokość wynagrodzenia biegłego za wykonaną pracę ustala się, uwzględniając wymagane kwalifikacje, potrzebny do wydania opinii czas i nakład pracy, a wysokość wydatków, o których mowa w ust. 1 - na podstawie złożonego rachunku". Zatem brzmienie tego przepisu na chwilę orzekania przez organ I instancji, przy odpowiednim stosowaniu nie dawało podstaw do obniżenia wynagrodzenia. Sytuacja zmieniła się dopiero z dniem 15 kwietnia 2016r, zatem przy orzekaniu przez organ II instancji przepis art. 89 ust. 4b we wskazanym wyżej brzmieniu już obowiązywał. Wobec faktu, iż ustawa zmieniająca z dnia 11 marca 2016r. zawierała przepis art. 21, który wskazywał, iż w razie wątpliwości, czy stosować prawo dotychczasowe, czy przepisy niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy – nie ulega dla Sądu wątpliwości, że organ odwoławczy mógł odpowiednio zastosować wskazany przepis i ocenić, czy w ramach przeniesienia obowiązku poniesienia kosztów postępowania w warunkach art. 140 ust. 6 u.g.n., należy obciążyć kosztami opinii rzeczoznawcy z dnia 30 listopada 2011r. Gminę Miasta N. , wobec faktu, że opinia została sporządzona z naruszeniem przepisów postępowania powodujących jej nieprzydatność, a zatem, że została sporządzona nierzetelnie. Wobec tego brak odniesienia się do tego zagadnienia stanowi naruszenie przepisu art. 263 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 89 ust. 4b u.k.s.c. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie badając to zagadnienie, a zatem zakres obciążenia kosztami postępowania skarżącego w ramach art. 140 ust. 6 u.g.n., organ odwoławczy rozważy, czy kosztami opinii rzeczoznawcy E.S. w zakresie operatu szacunkowego z dnia 30 listopada 2011r. obciążyć skarżącą w części, czy też odstąpić od obciążania tymi kosztami. Wymagać to będzie uwzględnienia odpowiednio treści art. 89 ust. 4b u.k.s.c.

Poza powyższym organ winien przyjąć, jak dotychczas, iż w pozostałym zakresie koszty są jak najbardziej uzasadnione do poniesienia przez Gminę Miasta N.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.