Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1108/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1 art. 13 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1700
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 4 art. 93 ust. 2a art. 95 pkt 3 art. 96 ust. 1b
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 844/13 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...] marca 2010 r., 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy B. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 844/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2009 r. Wójt Gminy B. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę B. własności nieruchomości Skarbu Państwa, składającej się z działek oznaczonych nr [...] o powierzchni 9,0400 ha i nr [...] o powierzchni 6,500 ha - położonych w G.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w obrębie G., gmina B., oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 9,0400 ha i nr [...] o powierzchni 6,500 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...] nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że niniejsza nieruchomość nie jest w całości nieruchomością rolną, stąd nie jest możliwe przekazanie jej w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.) na rzecz Gminy B.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy B., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w art. 1 pkt 1 określa zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 powołanej ustawy przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonywania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, miało nastąpić nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 do dnia 30 czerwca 2000 r., stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Następnie organ wyjaśnił, że z wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r. wynika, że działki nr [...] i [...] w dniu 1 lipca 2000 r. zlokalizowane były w części w terenach oznaczonych symbolem 11UZ - adaptowany teren ośrodka resocjalizacji "[...]" w terenie usług z zielenią towarzyszącą, w pozostałej części na terenie upraw polowych. Minister wskazał, że w granicach obejmujących działkę nr [...] o powierzchni 6,4600 ha znajduje się park wpisany do rejestru zabytków pod Nr [...]. Z akt sprawy wynika również, że obydwie działki zabudowane są budynkami. Organ odwoławczy podkreślił, że z ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wynika, iż nieruchomość stawała się własnością gminy, na mocy art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r., gdy spełnione były łącznie dwie przesłanki: 1) nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, oraz 2) była położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że działki nr [...] i [...] nie spełniają tej drugiej przesłanki, bowiem w dniu 1 lipca 2000 r. nie były w całości położone na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

Zdaniem organu odwoławczego, treść art. 13 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 omawianej ustawy jednoznacznie wskazuje, że odnosi się on do stanu prawnego wyłącznie całych nieruchomości. Odmienne stanowisko mogłoby prowadzić w wielu przypadkach do powstania nieruchomości, które ze względu na swoją powierzchnię i ukształtowanie nie mogłyby być w żaden sposób wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej (np. bardzo małe, bez dostępu do drogi, bez fizycznej możliwości zagospodarowania zgodnego z ich przeznaczeniem).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina B., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepisy te odnoszą się wyłącznie do całych nieruchomości oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie uzupełniającego przeprowadzenia dowodów celem ustalenia jaka część nieruchomości objęta wnioskiem Gminy B. miała charakter nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 46 k.c. i była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 29 października 2013 r. Gmina B. dodatkowo wyjaśniła, że na dzień 1 lipca 2000 r. działki nr [...] i [...] – zgodnie z zapisami wówczas obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r. - zlokalizowane były:

– w środkowej ich części w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 11Z – adaptowany teren ośrodka resocjalizacji "[...]" w terenie usług z zielenią towarzyszącą;

– w północnej części działki nr [...] w terenie zaopatrzenia w wodę oznaczonym na rysunku planu symbolem WZ;

– w południowo-wschodniej części działki nr [...] oraz w południowej części działki nr [...] w terenie łąk i pastwisk (symbol RZ) oznaczonym na rysunku planu kolorem zielonym, zgodnie z oznaczeniem użytkowania terenu umieszczonego w legendzie rysunku do planu;

– w pozostałej części działek w terenie upraw polowych (symbol RP) oznaczonym na rysunku planu kolorem żółtym, zgodnie z oznaczeniem użytkowania terenu umieszczonego w legendzie rysunku do planu.

Gmina wskazała, że w chwili obecnej działki te nie są objęte żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. wygasł 31 grudnia 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Sąd wskazał, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość położona w obrębie G., gmina B., spełnia warunki wynikające z art. 13 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepis ten stanowi, że nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na których są położone. Nieruchomości rolne, o których mowa w tym przepisie to nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych (art. 1 pkt 1 ustrawy). Natomiast Kodeks cywilny, do którego odsyła ten przepis, w art. 461 stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z art. 461 k.c. wynika więc, że cechą wyróżniającą nieruchomość rolną jest możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej. Z przedstawionych regulacji prawnych wynika zatem, że nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy z dnia 19 października 1991 r. są nieruchomości zdefiniowane w Kodeksie cywilnym i stosownie do art. 1 pkt 1 tej ustawy położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Przy czym, w ocenie Sądu, nieruchomość z art. 1 powołanej ustawy musi mieć ustalone granice i właściciela i w tych granicach powinna spełniać warunki wynikające z tego przepisu. Za stanowiskiem takim przemawia orzecznictwo sądowe, zgodnie z którymi dwie działki gruntu graniczące ze sobą i należące do tego samego właściciela, dla których jest prowadzona jedna księga wieczysta, uznawane są za jedną nieruchomość gruntową, natomiast stanowiące własność tej samej osoby i graniczące ze sobą działki gruntu objęte oddzielnymi księgami wieczystymi są odrębnymi nieruchomościami w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Odrębność tę tracą w razie połączenia ich w jednej księdze wieczystej (post. SN z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt IV CK 114/02, OSNC 2004, nr 12, poz. 201; wyrok SN z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt II CKN 1306/00, Lex nr 83961). Zatem, dla zastosowania art. 13 powołanej ustawy konieczne jest ustalenie stanu nieruchomości w dniu 30 czerwca 2000 r., gdyż tylko nieruchomości nieprzekazane do Agencji do tej daty ostatecznymi decyzjami stają się z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. własnością gmin, przy czym w przedmiotowej sprawie chodzi o stan jednej nieruchomości składającej się z dwóch graniczących działek (częściowo zabudowanych) o łącznej powierzchni 15,5400 ha, uregulowanych we wspólnej księdze wieczystej [...] nr [...].

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 30 czerwca 2000 r. nieruchomość, której komunalizacji domaga się Gmina B. stanowiła dwie działki ewidencyjne o nr [...] i [...]. Oznaczenie ewidencyjne tych działek nie zmieniło się do dnia orzekania przez organy administracji. Według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1989 r., nr [...] działki te stanowiły bez wątpienia nieruchomość o charakterze mieszanym, gdyż położone były: 1) w środkowej ich części w terenie oznaczonym symbolem 11Z, tj. w terenie usług z zielenią towarzyszącą; ponadto teren ten został adaptowany na cele ośrodka resocjalizacji "[...]", zaś w granicach obejmujących działkę nr [...] o powierzchni 6,4600 ha znajduje się park wpisany do rejestru zabytków pod Nr [...] (teren oznaczony na mapie kolorem czerwonym); 2) w północnej części działki nr [...] w terenie zaopatrzenia w wodę (oznaczonym symbolem WZ); 3) w południowo-wschodniej części działki nr [...] oraz w południowej części działki nr [...] w terenie łąk i pastwisk (oznaczenie symbolem RZ, kolorem zielonym); oraz 4) w pozostałej części działek w terenie upraw polowych (oznaczenie symbolem RP, kolorem żółtym). Skoro więc przedmiotowa nieruchomość - na dzień 30 czerwca 2000 r. - nie spełniała łącznie dwóch warunków wynikających z art. 1 pkt 1 powołanej ustawy, to tym samym nie można twierdzić, iż są podstawy do nieodpłatnego przejęcia tej nieruchomości przez gminę ex lege.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do obowiązku Wojewody dokonania komunalizacji tych części działek, które na dzień 30 czerwca 2000 r., w jej ocenie, spełniały przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. Chodzi tutaj Gminie o bliżej nieokreślone pod względem powierzchni części działki nr [...] i [...], położone w terenie upraw polowych (RP) oraz łąk i pastwisk (RZ). Zdaniem Sądu I instancji, przepisy ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie mogą w żaden sposób stanowić podstawy prawnej do podziału z mocy prawa spornej nieruchomości na te części ewidencyjne działki, które warunki z art. 1 pkt 1 ww. ustawy spełniałyby. Tym samym nie można uznać, że z dniem 1 lipca 2000 r. Gmina B. stała się zgodnie z ustawową dyspozycją i na mocy samego prawa, właścicielem nieokreślonych bliżej części nieruchomości, położonych w granicach terenu oznaczonego symbolem RP i RZ. Ustawa z 1991 r. nie zawiera przepisu, który wskazywałby, iż istnieje konieczność określenia granic nieruchomości (na tę konieczność wskazuje Gmina B. w zarzutach skargi), które przeszły na własność gmin. Wojewoda nie wydaje decyzji o podziale nieruchomości. Skoro takiej regulacji ustawodawca nie wprowadził, wnioskować należy, iż jego intencją było zapobieżenie powstawaniu nieruchomości, które ze względu na swoje cechy (mała powierzchnia, ukształtowanie, brak dostępu do drogi) nie mogłyby być wykorzystywane na cele prowadzenia działalności rolniczej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, gdyż przepisy te mogą mieć zastosowanie wyłącznie do całych nieruchomości,

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm) – dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 136 k.p.a. poprzez uznanie z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność uzupełniającego przeprowadzenia dowodów celem ustalenia jaka część nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] Nr [...], składającej się z działek ewidencyjnych u numerach [...] i [...], miała charakter nieruchomości rolnej i podlegała nabyciu przez Gminę B. z mocy prawa w trybie przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Z uwagi na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zarażonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Gminy zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność czy przedmiotowa nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] stanowiła w dacie komunalizacji nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Powołując się na art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z art. 461 k.c. Gmina wskazała, że definicja nieruchomości rolnej z k.c. ma także zastosowanie do wszystkich innych aktów prawnych dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne. Kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej. Tymczasem Sąd I instancji w ślad za organami administracji błędnie przyjął, iż przepisy przewidują jeszcze trzeci warunek komunalizacji, tj. uznał, że nieruchomość będąca przedmiotem takiego postępowania nie tylko musi być rolna, z możliwością takiego jej wykorzystania, ale musi być rolna w całości. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania miała charakter mieszany, stąd wyłączone - w ocenie Sądu I instancji – jest zastosowanie w stosunku do niej art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Stanowisko to nie znajduje odzwierciedlenia w powołanych przepisach. Wykładnia tych przepisów wskazuje, iż z dniem 1 lipca 2000 r. następuje nabycie przez gminę z mocy prawa tych części nieruchomości, które określone warunki nabycia spełniają. Z chwilą upływu przewidzianego w ustawie terminu nastąpił bowiem ex lege podział nieruchomości na część spełniającą określone przesłanki i tym samym nabytą przez Gminę B. oraz na część niespełniającą ustawowych przesłanek. Dla możliwości komunalizacji nie ma bowiem znaczenia, jaką część całej nieruchomości stanowi nieruchomość rolna. Konstrukcja przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie przesądza o tym, że nabycie własności przez gminę może nastąpić jedynie w odniesieniu do całej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, iż stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, nie przeprowadzono bowiem dodatkowego postępowania uzupełniającego mającego na celu ustalenie obszarów podlegających komunalizacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie mogą w żaden sposób stanowić podstawy prawnej do podziału z mocy prawa spornej nieruchomości. Treść art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że odnosi się do stanu prawnego wyłącznie całych nieruchomości. Przyjęcie stanowiska wyrażonego w skardze Gminy B. mogłoby prowadzić w wielu przypadkach w konsekwencji do powstania nieruchomości, które ze względu na swoją powierzchnię i ukształtowanie nie mogłyby być w żaden sposób wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa polegającą na przyjęciu, że przepisy te mogą mieć zastosowanie wyłącznie do całych nieruchomości rolnych.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 powołanej ustawy nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Powołana ustawa - zgodnie z jej art. 1 pkt 1 - ma zastosowanie do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Z treści art. 13 ust. 2 powołanej ustawy nie wynika, aby niemożliwe było nabycie przez gminę z mocy prawa części nieruchomości, która spełnia przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy. Ustawa nie uzależnia nabycia nieruchomości przez gminę z mocy prawa od powierzchni tej nieruchomości, ani jej wyodrębnienia ewidencyjnego. Zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy nie zostało zatem ograniczone do nieruchomości stanowiących w całości nieruchomości rolne w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy. Przyjęcie odmiennej interpretacji tego przepisu, prezentowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mogłoby prowadzić do sytuacji, w których niemożliwe byłoby nabycie przez gminę nieruchomości, której tylko niewielka część nie miałby charakteru rolnego, co przekreślałoby cel wprowadzenia art. 13 ust. 2 ustawy. Podobne stanowisko wyrażone zostało w już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r., II OSK 1612/07 oraz z dnia 26 lipca 2013 r., I OSK 346/12, publ. http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), na które to orzecznictwo trafnie powołał się Sąd I instancji. W wyrokach tych przyjęto, iż z dniem 1 lipca 2000 r. gmina stała się, zgodnie z ustawową dyspozycją i jedynie na mocy samego prawa, właścicielem nieruchomości w części, w jakiej nieruchomość ta spełniała przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy.

Podkreślenia ponadto wymaga, że organ wydający decyzję na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ma obowiązek uwzględnić również przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Oznacza to, że przepisy ustawy z 1991 r., które dotyczą tylko nieruchomości rolnych będących własnością Państwa są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast w kwestiach nieuregulowanych w ustawie z 1991 r. należy stosować przepisy ogólne ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami spełnia więc funkcję uzupełniającą w stosunku do ustaw wymienionych w jej art. 2, w tym do ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (por. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2009 r., II OW 51/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji oraz organu, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 93 ust. 2a) dopuszczają możliwość dokonania podziału nieruchomości rolnej na małe działki (o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha), m.in. w celu powiększenia nieruchomości sąsiedniej, regulacji granic. Zakaz podziału działek rolnych na mniejsze niż 0,3 ha nie odnosi się też do przypadków określonych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nowelizacja tej ustawy, która weszła w życie 22 października 2007 r. wprowadziła zmiany w art. 93 i od tego czasu nie budzi wątpliwości, że podział nieruchomości rolnej na działki mniejsze niż 0,3 ha jest dopuszczalny w przypadkach określonych w art. 95. Zgodnie z art. 95 pkt 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa. Przepis art. 96 ust. 1 b ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi natomiast, że w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział.

Z przepisów tych wynika, że w przypadku gdy tylko część nieruchomości rolnej spełnia przesłanki do nabycia przez gminę z mocy prawa określone w art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, to decyzja deklaratoryjna wojewody stwierdzająca nabycie tej części nieruchomości przez gminę wydana na podstawie art. 13 ust. 4 ustawy z 1991 r. zatwierdza również podział całej nieruchomości na część podlegającą komunalizacji i pozostałą część. Zatem nabycie przez gminę części nieruchomości spełniającej przesłanki z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa następuje z mocy prawa, natomiast gmina musi uzyskać decyzję deklaratoryjną wojewody (art. 13 ust. 4 ustawy z 1991 r.) stwierdzającą nabycie konkretnej nieruchomości o określonych ściśle granicach. Z treści art. 46 k.c. wynika bowiem, że nieruchomość gruntowa to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Wyodrębnienie nieruchomości następuje więc przez oznaczenie jej granic. Bez oznaczenia granic nieruchomości trudno ustalić w jakiej części stała się ona odrębnym przedmiotem własności gminy. Zastosowanie w tej sprawie uzupełniająco art. 96 ust. 1b ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pozwala więc na zatwierdzenie przez wojewodę w decyzji wydanej na podstawie art. 13 ust. 4 ustawy z 1991 r. podziału nieruchomości w celu wydzielenia tej części, która została nabyta przez gminę z mocy prawa.

Wprawdzie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że ustawa z 1991 r. nie zawiera przepisu, który wskazywałby, iż istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność gmin, lecz taki obowiązek organu wynika z wykładni systemowej powołanych wyżej przepisów. Ponadto w świetle przedstawionych rozważań za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że wojewoda nie wydaje decyzji o podziale nieruchomości. Zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa okazał się więc uzasadniony.

Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. poprzez uznanie z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność uzupełniającego przeprowadzenia dowodów celem ustalenia jaka część przedmiotowej nieruchomości miała charakter nieruchomości rolnej i podlegała nabyciu przez Gminę B. z mocy prawa jest przedwczesny. Organ nie dokonywał tych ustaleń, ponieważ uznał, że przepisy art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa mogą mieć zastosowanie wyłącznie do całych nieruchomości rolnych, a nie do ich części.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r., orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Ponownie rozpoznając tę sprawę, organ I instancji powinien dokonać ustaleń, która dokładnie część przedmiotowej nieruchomości spełnia przesłanki z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a następnie wydać decyzję stwierdzającą nabycie przez Gminę tej określonej części nieruchomości z mocy prawa i równocześnie zatwierdzającą podział całej nieruchomości na podstawie art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania przed Sądem I instancji - na podstawie art. 200 p.p.s.a.