Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1572/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Waldemar Michaldo / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 08.04.2011 r. (data wpływu) skierowanym do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. S.L. działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zatytułowanego.: "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, zagospodarowaniem terenu na dz. nr nr [....] obr. [....] oraz budową zjazdu z dz. drogowej nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K".

Rozpoznając powyższy wniosek Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31.05.2012 r. znak. [....] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami)- zwanej dalej ustawą- §1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588)-zwanego dalej Rozporządzeniem, §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zmian.)- zwanej dalej k.p.a.- ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podkreślił., iż teren określony we wniosku S.Ł. nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art.59 i nast. ustawy. W dalszej części uzasadnienia Prezydent Miasta K. przestawił historyczny przebieg postępowania przed organem I instancji wskazując w tym zakresie na przeprowadzone w trybie art. 53 ustawy uzgodnienia i opinie

Równocześnie w uzasadnieniu omawianej decyzji organ I instancji ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy to znaczy, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do omawianej decyzji;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do omawianej decyzji;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do omawianej decyzji;

4) teren objęty decyzją stanowi grunt wyłączony z klasyfikacji, a zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stwierdzono na podstawie wpisu do rejestru gruntów;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do omawianej decyzji.

Równocześnie w odniesieniu do zgłoszonych przez strony w toku postępowania uwag i zastrzeżeń Prezydent Miasta K. podniósł m.in., iż decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zmian. /.

Podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynku ani o rozwiązaniach technicznych. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie przesądza również o dokładnej lokalizacji planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne parametry inwestycji (m.in. linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji), oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Poruszany w pismach taki aspekt, jak zacienianie istniejącej zabudowy przez nowopowstający obiekt jak również kwestia dotycząca miejsc postojowych mogą być badane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo Budowlane, dopiero na etapie projektu budowlanego, w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed wydaniem pozwolenia na budowę, kiedy to organ administracji wydający pozwolenie na budowę ocenia czy planowana inwestycja z uwagi na przepisy normujące odległość między obiektami budowlanymi może być wzniesiona w miejscu wskazanym przez inwestora w planie zagospodarowania działki. Na tym etapie decyzyjnym inwestor winien przedłożyć projekt budowlany inwestycji wykonany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisami odrębnymi. W ramach przedmiotowego projektu budowlanego inwestycji winny być rozwiązane m.in. kwestia konkretnej lokalizacji budynku na działce, gabaryty i forma architektoniczna obiektu, rozwiązanie dojazdu oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich.

Kwestia zgodności powyższych rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w ww. Rozporządzeniu oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę, a strony biorące udział w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem tej decyzji, będą mogły wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia. Prezydent Miasta K. zaznaczył nadto, że na etapie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niezależnie od tego odnosząc się do zarzutów dotyczących gabarytów projektowanego budynku oraz powierzchni biologicznie czynnej organ I instancji wyjaśnił, iż na podstawie wykonanej w trakcie postępowania analizy (pełny materiał dowodowy znajduje się w aktach sprawy) ustalono warunki zabudowy określające szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Prezydent Miasta K. podniósł, iż zgodnie z art. 63 ust.2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Warunkiem uzyskania niniejszej decyzji nie jest zgoda zarówno właściciela terenu inwestycji jak i innych stron postępowania, w szczególności właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, a zatem nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia warunków nie przewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym mowa w art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Prawem do dysponowania terenem w celu realizacji inwestycji będzie musiał wykazać się inwestor w odrębnym postępowaniu administracyjnym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie zarzutów dotyczących nie zawiadomienia aktualnych stron postępowania Prezydent Miasta K. wyjaśnił , że w toku postępowania przeanalizował ponownie dane na podstawie aktualnych wypisów z ewidencji gruntów i uzupełnił postępowanie zgodnie z art. 10 §1 k.p.a. Jednocześnie przedmiotowy organ podkreślił, iż zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne, wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, której wiedza ma dać gwarancję właściwego stosowania przepisu art. 61 ust.1 i następnych ustawy. Realizacja tych przepisów, jak również aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz innych przepisów szczególnych, a także realizacja reguł postępowania administracyjnego określonych w k.p.a. mają istotne znaczenie w ustaleniu warunków zabudowy. Organ podkreślił równocześnie, że przedłożona koncepcja przestrzenna inwestycji stanowiąca przedstawienie w formie graficznej wnioskowanego przez inwestora zamierzenia, nie podlega zatwierdzeniu opisywaną decyzją w zakresie szczegółowych rozwiązań dot. gabarytów czy rozmieszczenia elementów zagospodarowania terenu. Końcowo Prezydent Miasta K. skonstatował, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, w granicach określonych ustawą każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny a zgodnie z art.56 ustawy "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi"

Równocześnie w załączniku nr 1 do omawianej decyzji zatytułowanym "Warunki zabudowy" przyjęto min, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr nr [....] . W załączniku tym wyznaczono także m.in. obowiązująca linię zabudowy, o której mowa w §1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej Rozporządzeniem - ustalając ją od strony ul. [....] w odległości ok. 4.5m od granicy działki drogowej nr [....] na przedłużeniu linii zabudowy na dz. [....] .

Z kolei w treści załącznika nr 3 do o mawianej decyzji zatytułowanego "Wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej" przyjęto m.in., iż. w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Są to między innymi działki nr nr [....] . Jednocześnie ustalono, iż w obszarze analizy w przeważającej części występuje drobna zabudowa jednorodzinna o rozrzeźbionych rzutach w części elewacji tylnej. Elewację frontowe są utrzymane w jednej linii. Maksymalna szerokość traktu zabudowy jednorodzinnej wynosi 14m i występuje na przedmiotowym budynku na dz. [....] . Budynki kryte są dachami płaskimi lub dachami połaciowymi. Spotyka się zgrupowanie dwóch budynków o bliźniaczych elewacjach , chociaż nie stanowi to reguły. Wnioskowana funkcja zabudowy wielorodzinnej z usługami jest dopuszczona pod warunkiem utrzymanie gabarytów i formy zabudowy jednorodzinnej. Z kolei w odniesieniu do kwestii linii zabudowy wskazano, iż przeprowadzona analiza wykazała, że istniejący budynek usytuowany jest w odległości ok. 4.5m od granicy działki drogowej ulicy [....] . W obszarze analizowanym dla budynków bliźniaczych obserwuje się zależność kształtowania się linii zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku sąsiedniego. Zgodnie z §4 pkt. 1 Rozporządzenia, linię nowej zabudowy należy wyznaczyć w następujący sposób: Dla projektowanej zabudowy ustala się obowiązującą linię zabudowy w odległości ok. 4.5m od granicy działki drogowej ( dz. 1000) na przedłużeniu istniejącej linii na dz. [....] .

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta K. w ustawowym terminie złożyła uczestniczka postępowania M.M. kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła m.in., iż niezachowanie przez organ I instancji proporcji powierzchni zabudowy do powierzchni biologicznie czynnej będzie miało wpływ na stosunki wodne na działce stanowiącej jej własność. Ponadto podkreślił ona, iż ulica [....] nie posiada kanalizacji burzowej oraz chodników. Dodatkowo zaznaczyła także, iż w najbliższym sąsiedztwie ternu inwestycji brak jest miejsc parkingowych, co w przypadku realizacji planowanej inwestycji może naruszać ochronę interesów osób trzecich.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 10 września 2012r. znak. [....] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną w/w decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało art. 53, art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy oraz § 1-9 Rozporządzenia, a także art. 7 w zw. z art. 77, art. 138 § 2 k.p.a.. W uzasadnianiu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy poniósł m.in. iż z analizy urbanistyczno - architektonicznej z dnia 12 marca 2012 r., uzupełnionej w dniu 5 kwietnia 2012 r., (k. 183-187) wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, tj. działki nr: nr [....] (działki usytuowane wzdłuż ulicy....). Natomiast w treści zaskarżonej decyzji organu I instancji (załącznik nr 1 pkt. 1) stwierdzono, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj. działkach opisanych wyżej oraz działce nr [....] (działka zlokalizowana przy ulicy...). W konsekwencji, zdaniem Kolegium, występuje niespójność pomiędzy sporządzoną w niniejszej sprawie analizą urbanistyczno-architektoniczną, a treścią rozstrzygnięcia organu I instancji co do działek stanowiących kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Powyższe ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, ponieważ przedmiotem wnioskowanego zamierzenia jest w szczególności realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami, a praktycznie wszystkie działki usytuowane wzdłuż ulicy [....] zabudowane są budynkami jednorodzinnymi. Natomiast działka nr [....] , która jest jedyną występującą w obszarze analizowanym działką zabudowaną budynkiem wielorodzinnym, nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, z której ma odbywać się obsługa komunikacyjna planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nie przesądzając jednak o braku spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podkreśliło, iż w niniejszej sprawie należy przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające co do możliwości wkomponowania zabudowy wielorodzinnej wraz z usługami na terenie objętym wnioskiem Inwestora, a w szczególności wykazać, iż taka zabudowa nie będzie stanowić elementu obcego w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, czego w postępowaniu przed organem I instancji nie uczyniono wbrew dyspozycji art. 7 k. p. a. w zw. z art. 77 k. p. a. w zw. z art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy.

Zastrzeżenia Kolegium wzbudziło także ustalenie przez organ I instancji linii zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z treści analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika bowiem, iż ze względu na rodzaj zabudowy usytuowanej wzdłuż ulic: [....] i [....] oraz Jasińskiego obserwuje się dość regularną linię zabudowy usytuowaną w odległości ok. 6 m od krawędzi działek drogowych. Istniejący budynek posadowiony jest ok. 6m od krawędzi ulicy [....] . Zgodnie z zasadą usytuowania budynków zabliźnionych lub połączonych ścianą szczytową, obserwuje się zależność kształtowania się linii zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku sąsiedniego. Zatem, dla projektowanej zabudowy ustala się obowiązującą linię zabudowy w odległości ok. 4,5 m od granicy działki drogowej (dz. nr....) na przedłużeniu linii na działce nr [....] . W konsekwencji należy przyjąć, iż rozstrzygnięcie organu I instancji w tym względzie jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ skoro istniejący budynek na działce objętej wnioskiem (działka nr....) zlokalizowany jest w odległości 6 m od działki drogowej, podobnie jak ukształtowana wzdłuż ulicy [....] linia zabudowy, a linia zabudowy powinna stanowić przedłużenie linii zabudowy budynku sąsiedniego, to należało w tym przypadku ustalić obowiązującą linię zabudowy w odległości ok. 6 m od krawędzi działki drogowej (działka nr...).

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium podkreśliło, iż warunki w zakresie ochrony zieleni, wód, geologii i melioracji wodnych były przedmiotem opinii Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 12 maja 2011 r., znak: [....] (k.58). Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że Wydział Kształtowania Środowiska UMK jest jednostką organizacyjną Gminy [....] , wyspecjalizowaną w zakresie ochrony i kształtowania środowiska w tym ochrony wód, powietrza i zieleni, jak również zadań z zakresu rolnictwa, leśnictwa, zwierząt, geologii. Powyższa jednostka organizacyjna dysponuje fachową wiedzą, która ma na celu także zapewnienie m. in. ochrony środowiska w obszarze, w którym ma być zrealizowane planowane zamierzenie inwestycyjne. Kolegium przyznało, iż jest w prawdzie uprawnione do badania pod względem merytorycznym ustaleń organu I instancji, jednak opinia Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 12 maja 2011 r., jako podmiotu wyspecjalizowanego w w/w zakresie, w jego ocenie jest prawidłowa, a więc brak jest zatem podstaw do zakwestionowania ustaleń Prezydenta Miasta K. w tym zakresie. W ślad za ustaleniami organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powtórzyło, iż zagospodarowanie wód opadowych na terenie przeznaczonym pod przyszłą inwestycję nie może naruszać stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz powinno zapewnić ochronę wód, zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1 oraz art. 38 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

W dalszej kolejności organ II-instancji wyjaśnił, iż art. 54 pkt 2 lit c ustawy nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. Zgodnie z nim, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Nie ma natomiast żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Zważając na powyższe Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji w postępowaniu wyjaśniającym dodatkowego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a.. Zdaniem organu odwoławczego dostrzeżone uchybienia organu I instancji powodują, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W toku ponownego postępowania wyjaśniającego należy ponownie dokonać oceny zgodności funkcji planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zabudową ukształtowaną wzdłuż ulicy [....] oraz ustalić linię zabudowy.

Pismem z dnia 19 października 2012r. (data wpływu do organu odwoławczego) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przedmiotową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył S.Ł. . Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem skarżący zarzucił jej rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Zdaniem skarżącego naruszenie powołanych przepisów w konsekwencji w istotny sposób wpłynęło na nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie norm prawa materialnego wyrażonych w art. 53 i 61 ust. 1 pkt 1 ustawy . W uzasadnieniu swojej skargi skarżący po przedstawieniu historii swoich dotychczasowych starań o uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podniósł m.in., iż przedmiotem jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie był przecież obiekt wielkopowierzchniowy czy też wieża widokowa, lecz jedynie "rozbudowa, przebudowa i nadbudowa [istniejącego] budynku mieszkalnego [przy ul.....] na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, i jak wykazały wyniki szczegółowej analizy, której pełny materiał dowodowy znajduje się w aktach sprawy (por. str. 4 decyzji); analizy przeprowadzonej przez WAiU UMK w trakcie postępowania o wydanie decyzji [....] :

- "W obszarze analizy znajdują się obiekty o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej."

- "Projektowana funkcja mieszkalna wielorodzinna i usługowa będzie stanowiła kontynuację funkcji w terenie analizowanym."

Równocześnie skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem Kolegium zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż działka [....] zlokalizowana przy ul. [....] jest jedyną występującą w obszarze analizowanym działką zabudowaną budynkiem wielorodzinnym. Dla poparcia swojego stanowiska skarżący podniósł, iż przy samej ulicy [....] znajduje się wiele budynków wielorodzinnych, przykładowo przy ul. [....] (2-kondygnacyjny budynek wielorodzinny z poddaszem użytkowym). Budynki wielorodzinne znajdują się również przy ul. [....] (3-kondygnacyjny budynek wielorodzinny z poddaszem użytkowym), ul. [....] (nowy wielorodzinny budynek 4-kondygnacyjny z 6. garażami), ul. [....] (4-kondygnacyjny budynek 6-klatkowy z usługami o długości około 100 m), ul. [....] (3-kondygnacyjny budynek wielorodzinny), ul. [....] (3-kondygnacyjny budynek wielorodzinny), ul. [....] (5-kondygnacyjny wielorodzinny budynek wieloklatkowy), ul. [....] (4-kondygnacyjny budynek wielorodzinny), ul. [....] (11-kondygnacyjne 1-klatkowe wielorodzinne wieżowce "punktowe"). Z kolei wzdłuż ul. [....] w obrębie obszaru analizowanego (por. Załącznik nr 2 uchylonej decyzji Nr [....] oraz http://maps.google.pl) znajduje się centrum handlowe obejmujące piekarnie, urząd pocztowy, samoobsługowy sklep spożywczy, centrum ubezpieczeniowe, i wiele innych budynków o charakterze usługowym.

Zdaniem skarżącego także i przedmiotowa nieruchomość przy ul. [....] zabudowana jest budynkiem wielorodzinny z czterema niezależnymi lokalami. Dodatkowo S.Ł. podkreślił, iż trzy z tych lokali to lokale mieszkalne natomiast jeden (lokal nr 4) jest lokalem usługowym.

W opinii skarżącego z uwagi powyższe nie można zatem nawet podważać, a tym bardziej twierdzić jak czyni to w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , iż zabudowa wielorodzinna wraz z usługami stanowić może jakikolwiek element obcy w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji.

Z kolei w odniesieniu do zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczącego linii zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego skarżący przyznał, iż uchylona decyzja organu I instancji istotnie określa linię zabudowy w odległości 4.5 m od krawędzi działki drogowej nr [....] , lecz jego zdaniem odległość 4.5 m od krawędzi działki drogowej nr [....] odpowiada jednak dokładnie odległości 6.0 m od krawędzi jezdni na działce drogowej nr [....] i tak ustalona linia zabudowy stanowi dokładnie przedłużenie linii zabudowy budynku sąsiedniego (jak i istniejącego budynku przy ul. [....] . Taki stan rzeczy według skarżącego obrazuje graficzny Załącznik nr 2 uchylonej decyzji Nr [....] , a którego rozpatrzenie zostało w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zupełnie pominięte.

W odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi S.Ł.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji ( innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia . Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż nie trafny okazał się zarzut skargi dotyczący obrazy przepisów postępowania a to: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., która to obraza miała doprowadzić do nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie norm prawa materialnego wyrażonych w art. 53 i 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Chociaż skarżący bezpośrednio nie precyzje na czym konkretnie miało polegać naruszenie wskazanych powyżej przepisów procedury administracyjnej oraz w efekcie tego naruszenia błędne zastosowanie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, można się jedynie domyślać z lektury uzasadnienia skargi, iż w istocie S.Ł. wskazując na te przepisy kwestionował w zaskarżonej decyzji prawidłowość dokonanej przez organ odwoławczy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Nie podzielając tego zarzutu, należy podkreślić , iż całkowicie zasadnie w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało niespójność pomiędzy sporządzoną w niniejszej sprawie analizą urbanistyczno-architektoniczną a treścią rozstrzygnięcia organu I instancji co do działek stanowiących kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W tym miejscu w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu ( por. wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2013r. sygn. akt IV SA/Po 936/1) wskazać należy, że sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Jednocześnie należy jednak podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy treść przedmiotowej analizy nie determinuje w 100 % ustaleń warunków zabudowy i tym samym nie pozbawia organu administracyjnego możliwości ustalenia tych warunków także w oparciu o pozostały materiał dowodowy. Podkreślenia jednak wymaga fakt, iż jedną z fundamentalnych zasad, którą muszą przestrzegać organy administracji, orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest obowiązek uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych wyrażony w treści art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy. W świetle tej zasady nie sposób odmówić racji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. , które w zaskarżonej decyzji trafnie podniosło, iż , z analizy urbanistyczno - architektonicznej z dnia 12 marca 2012 r., uzupełnionej w dniu 5 kwietnia 2012 r., (k. 183-187) wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, tj. działki nr: nr [....] (działki usytuowane wzdłuż ulicy....). Natomiast w treści zaskarżonej decyzji organu I instancji (załącznik nr 1 pkt 1) stwierdzono, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj. działkach opisanych wyżej oraz działce nr [....] (działka zlokalizowana przy ulicy.....). O ile takie rozszerzenie katalogu działek sąsiednich w załączniku do decyzji organu I instancji generalnie jest dopuszczalne, to jednak nie może ono prowadzić do naruszenia zasady ładu przestrzennego, o której mowa w przywołanych powyżej przepisach ustawy. Przenosząc powyższe stwierdzenie na realia niniejszej sprawy należy zauważyć, iż zabudowana budynkiem wielorodzinnym działka nr [....] , która częściowo wchodzi w obszar analizowany pomimo iż jest działką, dostępną z innej drogi publicznej ,niż działki na których S.Ł. zamierza realizować przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, to jednak mieści się ona nadal w pojęciu działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ustawy. W ślad za utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie należy przypomnieć, iż pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, umożliwiając realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości, a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, iż działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20.04.2012 sygn. akt II SA/Kr 240/12, publ. LEX nr 1145799, oraz wyrok NSA z 03.02.2012r. sygn. akt II OSK 2196/10 publ. LEX nr 1138106). Pomimo jednak przyjęcia, iż działka [....] posiada status działki sąsiedniej nie można nie zauważyć, iż przedmiotem wnioskowanego zamierzenia jest realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, a praktycznie wszystkie działki usytuowane wzdłuż ulicy [....] zabudowane są budynkami jednorodzinnymi. Podobnie z resztą zabudowa jednorodzinna jest zabudową zdecydowanie przeważającą na terenie całego obszaru analizowanego. W tych warunkach zamieszczenie przez organ I instancji w treści wydanej przez niego decyzji (załącznik nr 1 pkt. 1) stwierdzenia, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, o których mowa w treści analizy urbanistyczno - architektonicznej, a także działce zlokalizowanej przy ulicy [....] nr [....] stwarza wrażenie dowolności w szczególności, jeśli zważyć, iż w sprawie zaniechano wnikliwej analizy co do możliwości wkomponowania zabudowy wielorodzinnej wraz z usługami na terenie objętym wnioskiem S.Ł. , a tym samym wykluczenia, iż realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie spowoduje powstania elementu obcego w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji.

Równocześnie należy podkreślić, iż chociaż analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzana jest przez uprawnionego architekta-urbanistę ,nie zwalnia to jednak organu administracyjnego od przeprowadzenia pełnej weryfikacji jej treści nie tylko pod względem literalnej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, ale także jej oceny jako dowodu w sprawie pod kątem jej rzetelności oraz poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni tych przepisów. W tym zakresie obowiązkiem organów administracyjnych jest więc zakwestionowanie nie tylko wszelkich przejawów sprzeczności ustaleń analizy z obowiązującymi przepisami prawa, ale także wszelkich rodzajów niejasności, niespójności czy też wewnętrznych sprzeczności tychże ustaleń. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 03-30 -2012 sygn. Akt II SA/Łd 149/12 publ. LEX nr 1139071). W świetle powyższego za w pełni trafne należy uznać zastrzeżenia organu odwoławczego co do ustalenia przez organ I instancji linii zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z treści analizy urbanistyczno - architektonicznej wynika, iż ze względu na rodzaj zabudowy usytuowanej wzdłuż ulic: [....] , [....] oraz [....] obserwuje się dość regularną linię zabudowy usytuowaną w odległości ok. 6 m od krawędzi działek drogowych. Istniejący budynek posadowiony jest ok. 6m od krawędzi ulicy [....] . Zgodnie z zasadą usytuowania budynków zabliźnionych lub połączonych ścianą szczytową, obserwuje się zależność kształtowania się linii zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku sąsiedniego. Zatem, dla projektowanej zabudowy ustala się obowiązującą linię zabudowy w odległości ok. 4,5 m od granicy działki drogowej (dz. nr....) na przedłużeniu linii na działce nr [....] . Zacytowany fragment przedmiotowej analizy jest co najmniej niejasny jeśli nie wewnętrznie sprzeczny. Powyższa niejasność spowodowana jest wprowadzeniem przez jej autora równolegle dwóch pojęć a to: krawędzi działki drogowej oraz krawędzi ulicy , które to pojęcia nie są pojęciami tożsamymi. Jedynie w uzupełnieniu zastrzeżeń organu odwoławczego należy zauważyć, iż zabieg ten podobnie jak dla Kolegium także i dla Sądu jest niezrozumiały, powstają bowiem dwa punkty odniesienia, których usytuowanie w terenie nie jest identyczne. Skoro więc autor analizy na początku ustala, m.in iż wzdłuż ulicy: [....] obserwuje się dość regularną linię zabudowy usytuowaną w odległości ok. 6 m od krawędzi działek drogowych winien pozostać konsekwentnie przy dalszym stosowaniu tego określenia (terminologii) dla ustalenia obowiązującej linii zabudowy. Ustalenia analizy w tym zakresie także są co najmniej niejasne jeśli zważyć, iż autor analizy sam zaznacza, iż obserwuje się zależność kształtowania się linii zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku sąsiedniego nie ustalając przy tym odległości linii zabudowy budynku sąsiedniego od granicy działki drogowej. .Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe uzasadnienie w treści graficznej decyzji organu I instancji w postaci jej załącznika nr 2 gdzie wyraźnie wyznaczono obowiązującą linię zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku sąsiedniego w tym przypadku położonego na działce nr [....] . Równocześnie zarówno część graficzna analizy oraz wspomniana graficzna część decyzji organu I instancji w postaci jej załącznika nr 2 wyraźnie wskazują, iż linia zabudowy budynków usytuowanych przy ul. [....] jest ustabilizowana, wyjątkowo regularna i brak w niej widocznych przesunięć w głąb posesji lub w kierunku ul. [....] . .W kontekście powyższego jako wewnętrznie sprzeczne jawi się ustalenie przez autora analizy z jednej strony, iż na przedmiotowej ulicy obserwuje się dość regularną linię zabudowy usytuowaną w odległości ok. 6 m od krawędzi działek drogowych, a z drugiej strony, iż ustala się dla projektowanej zabudowy obowiązującą linię zabudowy w odległości ok. 4,5m od granicy działki drogowej (dz. nr....).

W świetle opisanych powyżej uchybień postępowania przed organem I instancji koniecznym w niniejszej sprawie staje się przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu precyzyjnego wyjaśnienia czy realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego o którym mowa we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie doprowadzi do powstania tzw. elementu obcego, nie tworzącego harmonijnej całości z obiektami budowlanymi istniejącymi w obszarze analizowanym. Z drugiej strony ponowne postępowanie przed organem I instancji powinno konwalidować dostrzeżone uchybienia analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla projektowanej zabudowy poprzez jednoznaczne i precyzyjne jej wytycznie z jednej strony w zgodzie z zastanym stanem faktycznym, a z drugiej strony z obowiązującymi przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę S.Ł. oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.