Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1767/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.104 ust.2 i 5
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art.2 ust 1 pkt 1, art.5 ust 3 pkt 1 i3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.5 ust 1,2,3, art. 36 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sołtysa Wsi K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 321/13 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 321/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy W., uchylił decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (pkt 1); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz zasądził od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Rzeszowski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 104 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 67 poz. 329), decyzją z dnia [...] maja 1997 r., nr [...], stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, własności działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów wsi K. pod nr 200, o pow. 0,11 ha, wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi, oraz nr 17 o pow. 0,57 ha, wpisanych w lwh 100, spisanych w dniu 16 lipca 1996 r., opisanych w protokole z ustalenia składników majątkowych Szkoły Podstawowej położonej we wsi W. - stanowiącym załącznik do ww. decyzji. Działka nr 200 powstała z parcel gruntowych nr 157/2, 158/2 i 159/2, zaś nr 17 powstała z parceli gruntowej nr 73/3.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1997 r. wystąpił Sołtys wsi K. Gminy W..

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr 244, wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 K.p.a., Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1997 r. Minister wskazał, że mienie, aby mogło zostać skomunalizowane, musiało być mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Minister ustalił, że brak jest dokumentów z których wynikałoby, iż działki nr 17 (powstała z parceli gruntowej nr 73/3) i nr 200 (powstała z parcel gruntowych nr 157/2, 158/2 i 159/2) stanowiły własność Skarbu Państwa, natomiast z pisma Starostwa Powiatowego w S. z dnia 22 lipca 2005 r. wynika, że właścicielem działek była Szkoła Ludowa w K. Parcele objęte były zamkniętym wykazem hipotecznym lwh 100 gm. kat. K., w którym jako właściciel figurowała Szkoła Ludowa w K., co potwierdza także zaświadczenie Sądu Rejonowego w S. - Wydział Ksiąg Wieczystych. Minister uznał, że skomunalizowane mienie nie było mieniem państwowym, a tylko takie mogło zostać skomunalizowane, zatem Wojewoda Rzeszowski (obecnie Wojewoda Podkarpacki) komunalizując nieruchomość oznaczoną jako działki nr 200 o pow. 0,11 ha wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi oraz nr 17 o pow. 0,57 ha, nie przeprowadził postępowania w sposób właściwy, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi, a w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji z dnia [...] maja 1997 r., która w sposób rażący narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina W., zarzucając obrazę art. 156 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że istnieje przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa, a polegająca na uznaniu, że mienie skomunalizowane decyzją Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1997 r. nie było mieniem ogólnonarodowym. Podniosła, że w celu właściwego przedstawienia stanu prawnego nieruchomości położonych w miejscowości K. konieczne jest prześledzenie historii regulacji prawnych określających status gromad, gmin oraz szkół ludowych. Nawiązując do ustawy Galicyjskiego Sejmu Krajowego z dnia 2 maja 1873 r. "O zakładaniu i utrzymywaniu publicznych szkół ludowych", ustawodawstwa Rzeczypospolitej Polskiej po 1918 r. oraz ustaw z 1950 r. (o terenowych organach jednolitej władzy państwowej), z 1954 r. (o reformie podziału administracyjnego wsi) oraz z 1958 r. (o radach narodowych), Gmina argumentowała, że mienie dawnych gromad stało się własnością państwową. Dotyczy to także Szkoły Podstawowej w K.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr 513, r. Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1997 r. zaistniała jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z dokumentacji administracyjnej nie wynika, że nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów wsi K. nr 200 wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi, oraz nr 17 - stanowiły własność Skarbu Państwa. Decyzja komunalizacyjna Wojewody Rzeszowskiego została wydana na podstawie przepisu art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który stanowi, że składniki majątkowe szkół przekazanych w trybie określonym w ust. 2 (dotyczącym obowiązku prowadzenia przez gminy szkół podstawowych) i ust. 4 (dotyczącym przejęcia przez gminy fakultatywnie prowadzenia szkół ponadpodstawowych i artystycznych) wchodzą w skład mienia komunalnego z dniem przekazania. Minister wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 września 1993 r., sygn. akt III AZP 2793, w której Sąd stwierdził, że komunalizacja mienia szkół następuje z mocy prawa, tj. z dniem przekazania prowadzenia szkoły. Na podstawie art. 104 ust. 2 cyt. wyżej ustawy, przejęcie szkół podstawowych nastąpiło zaś z dniem 1 stycznia 1996 r. Dalej Minister podkreślił, że ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Z tym dniem nastąpiła ex lege komunalizacja mienia Skarbu Państwa. Podjęta w dniu [...] maja 1997 r. decyzja Wojewody Rzeszowskiego posiada charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny dotyczący przedmiotowej nieruchomości z dnia 27 maja 1990 r. Minister stwierdził następnie, że mienie, aby mogło zostać skomunalizowane w oparciu o ww. przepisy musiało być mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Tymczasem, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalono, że brak jest dokumentów, z których wynikałoby, iż działki nr 17 i nr 200 stanowiły własność Skarbu Państwa, natomiast z pisma Starostwa Powiatowego w S. z dnia 22 lipca 2005 r. wynika, że właścicielem ww. działek była Szkoła Ludowa w K. Dodatkowo z materiału dowodowego wynika, że wyżej wskazane parcele objęte były zamkniętym wykazem hipotecznym lwh 100 gm. kat. K., w którym jako właściciel figurowała Szkoła Ludowa w K., co potwierdza także zaświadczenie Sądu Rejonowego w S., Wydział Ksiąg Wieczystych.

W konsekwencji Minister stwierdził, że decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1997 r., dotknięta wadą nieważności, wraca do tego stadium, w jakim była przed wydaniem nieważnej decyzji, co oznacza że sprawa nabycia przez Gminę W. z mocy prawa mienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje otwarta i wymaga rozstrzygnięcia przez Wojewodę. Minister wskazał, że ponownie rozpatrując wniosek w przedmiocie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości Wojewoda przeprowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina W. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów, tj.: art. 104 ust 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95 poz. 425 ze zm.), art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) poprzez przyjęcie że mienie objęte decyzją Wojewody Rzeszowskiego nie stanowiło mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oraz prawa procesowego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że zachodzi przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przypomniał, że według organu, decyzja Wojewody Rzeszowskiego rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W wyniku wniosku Gminy W. o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy pierwsze rozstrzygnięcie. Sąd zwrócił uwagę, że stosując powyższy przepis organ odwoławczy obowiązany był ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji zarówno w granicach zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Tymczasem, Minister poza: przytoczeniem stanu faktycznego sprawy (str. 1 i 2 decyzji), przywołaniem art. 156 § 1 K.p.a., stanowiska orzecznictwa co do tego przepisu i stwierdzenia, że zaszła jedna z wad wskazanych w tym przepisie (str. 2 i 3 decyzji), powołaniem podstawy prawnej decyzji komunalizacyjnej (str. 4 decyzji), a także lakonicznym stwierdzeniem, że z dokumentacji sprawy nie wynika, iż skomunalizowane działki stanowiły własność Skarbu Państwa, nie dokonał, zdaniem Sądu, oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a także pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia przepisów prawa. Minister wskazał na wadę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie precyzując, który przepis w sprawie został rażąco naruszony. Ponadto, co istotne w sprawie, Minister z jednej strony uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone w pierwszej decyzji, czemu dał wyraz w sentencji decyzji i jednozdaniowym merytorycznym uzasadnieniu, z drugiej zaś strony stwierdził (str. 4 decyzji), iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej (z uwagi na rażące naruszenie prawa) skutkuje tym, że sprawa nabycia przez Gminę W. z mocy prawa mienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje otwarta i wymaga rozstrzygnięcia przez Wojewodę. Zatem Wojewoda, ponownie rozpatrując wniosek, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dotyczące stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Tym samym, sam organ nadzoru z jednej strony uznał, że analiza dokumentacji wskazuje, że właścicielem skomunalizowanych działek nie był Skarb Państwa (dlatego też słusznie organ stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej), z drugiej zaś strony zachował się jak organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym, wskazując na konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że sam Minister ma wątpliwość co stanu prawnego komunalizowanych działek. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji Minister raz wskazał, że komunalizacja mienia szkolnego następuje z mocy prawa, z dniem przekazania prowadzenia szkoły, które na mocy art. 104 ust. 2 ustawy o systemie oświaty (stanowiącego podstawę wydania decyzji komunalizacyjnej), nastąpiło z dniem 1 stycznia 1996 r., w innym zaś miejscu decyzji stwierdza, że prawidłowość komunalizacji (stan prawny przedmiotowej nieruchomości) należy oceniać na dzień 27 maja 1990 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko organu administracji w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji pozostaje sprzeczne z uzasadnieniem tego stanowiska. Uzasadnienie i rozstrzygnięcie należy rozpatrywać jako elementy równorzędne materialnie i uzupełniające się wzajemnie. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę rzeczą Ministra będzie eliminacja wytkniętych uchybień. Minister oceni dokumenty znajdujące się w aktach sprawy na dzień komunalizacji mienia Szkoły Podstawowej w K., który zostanie jednoznacznie wskazany, następnie przeprowadzi wywód prawny z odniesieniem się do stanowiska zaprezentowanego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie wypowie się jednoznacznie jaki jest stan prawny komunalizowanych działek na dzień ich komunalizacji. W wypadku stwierdzenia ewentualnej wadliwości decyzji komunalizacyjnej organ wypowie się jaki przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę wydania decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1997 r. został rażąco naruszony.

Skargę kasacyjną wniósł Sołtys Wsi K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji gdy nie zaszły uzasadnione przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uchylenie przedmiotowej decyzji w następstwie:

- wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji, poprzez niewłaściwą ocenę i przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy dotknięta jest wadami skutkującymi jej uchyleniem, w sytuacji gdy spełnia ona wszelkie wymogi formalne określone w K.p.a., jak również została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego, które to wadliwe ustalenia doprowadziły do wydania wyroku uchylającego przedmiotową decyzję, w sytuacji gdy skarga powinna być oddalona

- wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszania prawa stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1997 r., w sytuacji gdy z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że decyzja Wojewody Rzeszowskiego rażąco naruszała prawo, gdyż rozstrzygała sytuację prawną mienia które nie było mieniem państwowym (z pisma Starosty Powiatowego w S. z dnia 22 lipca 2005 r. i wypisu z ksiąg wieczystych wynika jednoznacznie, że skomunalizowane nieruchomości stanowiły własność Szkoły Ludowej w K.),

- wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji, zakresu postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, którego celem jest zbadanie przez właściwy organ wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. i w przypadku stwierdzenia ich wystąpienia wydanie decyzji stwierdzającej nieważność wadliwej decyzji, gdy tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie WSA organy powinny rozpatrywać sprawę co do istoty tak jak organy w zwykłym postępowaniu instancyjnym w tym uzupełniając stan faktyczny, wadliwego ustalenia w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, że uchylona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, tj. występuje sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem uchylonej decyzji i jej uzasadnieniem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż rozstrzygnięcie pozostaje w logicznej zbieżności z uzasadnieniem;

c. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w którym wadliwie oceniono stan faktyczny sprawy, poprzez zarzucenie decyzji organu odwoławczego, że nie spełnia wymogów przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w sytuacji gdy w przedmiotowej decyzji wskazano podstawę prawną, ustalono stan faktyczny sprawy, dodatkowo powołano bogate orzecznictwo w przedmiocie stwierdzenia nieważności, odniesiono stan faktyczny do zastosowanych przepisów; wbrew stanowisku Sądu I instancji z uzasadnienia uchylonej decyzji bezsprzecznie wynika, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] maja 1997 r. dotknięta była wadą nieważności, tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę Rzeszowskiego w dniu [...] maja 1997 r. w sytuacji gdy z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że:

- mienie podlegające komunalizacji nie było mieniem państwowym (z pisma Starosty Powiatowego w S. z dnia 22 lipca 2005 r. i wypisu z ksiąg wieczystych wynika jednoznacznie, że skomunalizowane nieruchomości stanowiły własność Szkoły Ludowej w K.),

- Sołtys Wsi K. jak również Rada Sołecka którą reprezentuje, a co za tym idzie wszyscy mieszkańcy wsi K., pozbawieni zostali prawa czynnego udziału w postępowaniu, którego przedmiotem była komunalizacji przedmiotowej szkoły, co stanowi rażące naruszenie prawa w tym normy wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, że nieruchomości stanowiły własność Szkoły Ludowej w K., dlatego udział mieszkańców wsi K. tym bardziej był uzasadniony, co nie miało miejsca.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie, o przyznanie wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że opłaty za świadczoną pomoc prawną udzieloną z urzędu nie zostały zapłacone w całości lub w części.

W dniu 17 maja 2016 r. Gmina W. sporządziła pismo procesowe, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 18 maja 2016 r. W piśmie tym, określonym jako odpowiedź na skargę, Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstawy kasacji.

Przed dalszymi uwagami konieczne jest wyrażenie stanowiska w zakresie legitymacji procesowej skarżącego. W myśl art. 173 § 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (patrz: uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i wsa 2005/4/62). Wnoszący skargę kasacyjną Sołtys wsi K. nie był stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1997 r., nr [...]. Nie był także traktowany jako strona postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Minister zakwalifikował złożony przez Sołtysa "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej" jako informację o potrzebie działania w trybie nadzoru i z urzędu wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Zamieszczenie tego stwierdzenia w uzasadnieniach obu decyzji nadzorczych Ministra świadczy o tym, że nie traktował on Sołtysa jako strony, jakkolwiek odnotować można, że doręczył Sołtysowi obie decyzje: pierwszą do wiadomości, a drugą bez wskazania, czy Sołtys jest adresatem decyzji, czy otrzymuje ją do wiadomości. Z akt postępowania sądowego wynika natomiast, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał Sołtysa za uczestnika postępowania sądowego. Tak został określony w zarządzeniu wstępnym, a następnie został zawiadomiony o rozprawie. Pamiętając, że przez stronę rozumie się także uczestnika postępowania (art. 12 P.p.s.a.), skonstatować można, że Sołtys wsi K. brał udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji jako strona. Niezależnie zatem od tego, czy ma legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej, nie ma podstaw do odrzucenia złożonej przezeń kasacji, gdyż skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1658/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W takiej sytuacji, ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej (patrz: uzasadnienie cyt. uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04).

Analizę legitymacji skargowej w postępowaniu kasacyjnym należy rozpocząć od powtórzenia, że według art. 173 § 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną może wnieść strona. Pojęcie strony postępowania sądowoadministracyjnego związane jest interesem prawnym. Zarówno skarżący (art. 50 § 1 P.p.s.a.), jak i uczestnik postępowania (art. 33 § 1 lub art. 33 § 2 P.p.s.a.) ma przymiot strony, gdy istnieje "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 2003, s. 424). W niniejszej sprawie należy więc ustalić, czy zachodzi o związek między decyzją administracyjną wydaną w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a prawnie chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem organu jednostki pomocniczej gminy. Skonstatować jeszcze można, że legitymowanie się interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym skutkuje oceną o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Decyzja komunalizacyjna Wojewody Rzeszowskiego została wydana na podstawie art. 104 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Zgodnie z art. 104 ust. 5 tej ustawy, składniki majątkowe szkół przekazanych w trybie określonym w ust. 2 i 4 wchodzą w skład mienia komunalnego z dniem przekazania. W sprawie tej stroną była Gmina W. na rzecz której nastąpiło przekazanie mienia komunalnego. Przepis ten jest konsekwencją unormowania zawartego w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dotyczącym nabycia mienia komunalnego, ustalającym zasadę, że "jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do: (...) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (...) przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań". W związku z tym, z chwilą przekazania gminie przez kuratora oświaty prowadzenia szkoły podstawowej przed dniem 1 stycznia 1994 r., jako zadania własnego, stało się konieczne wprowadzenie zasady (w art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty), że wraz z przekazaniem szkoły podstawowej składniki majątkowe szkół (których nie określono w ustawie o systemie oświaty) stają się z mocy prawa mieniem komunalnym z dniem przekazania (patrz: uzasadnienie uchwały SN z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 2/93, OSNC 1993/10/173).

Niewątpliwe jest, że nie była to sprawa dotycząca mienia gminnego w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, z protokołu ustalenia składników majątkowych Szkoły Podstawowej w W. wynika, że działki objęte decyzją komunalizacyjną w dniu 1 stycznia 1996 r., tj. w terminie określonym w art. 104 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, znajdowały się w użytkowaniu Szkoły Podstawowej położonej we wsi W.. Nie zachodziła zatem sytuacja przewidziana w przepisach art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Legitymacja Sołtysa i ewentualnie sołectwa, którego organem wykonawczym jest skarżący, nie wynika zatem z przywołanych przepisów art. 104 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 5 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W konsekwencji, z tych norm materialnych prawa administracyjnego nie wynika interes prawny uprawniający jednostkę pomocniczą do zakwestionowania decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Interes prawny jednostki sołectwa, czy też jej organu wykonawczego, nie wynika także z norm prawa cywilnego. W myśl art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), sołtys jest organem wykonawczym sołectwa. Status sołectwa określa zaś art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, utworzoną na zasadach i w trybie art. 5 ust. 2 i 3 tej ustawy. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w zakresie materialnego prawa cywilnego. Jak wynika z art. 35 ust. 1-3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednostki pomocnicze wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Zarządzają i korzystają z mienia komunalnego oraz rozporządzają dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie (patrz: Monika Augustyniak [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, ABC 2010, pkt 11 do art.. 5 oraz pkt 3 do art. 48; postanowienie NSA z dnia [...] maja 1995 r., sygn. akt IV SA 71/95; wyrok NSA z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1097/00, ONSA 2001/4/187; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1591/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 61/04; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 268/07, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W rezultacie przyjąć należało, że ani Sołtys wsi K., ani sołectwo nie mogli skutecznie uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu komunalizacyjnym, nie mogli skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej komunalizacyjnej, nie mieli interesu prawnego w występowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Gminy na decyzję nadzorczą. W tej sytuacji, Sołtys wsi K. nie ma legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględniającego skargę.

Stwierdzenie braku legitymacji do uruchomienia postępowania kasacyjnego zwalnia od obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego, nawiązując do obszernych wywodów kasacji, podnoszących błędy Sądu w odniesieniu do zaistnienia przesłanki nieważności decyzji komunalizacyjnej, można wskazać rzeczywistą przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd trafnie uznał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest zajęcie jednoznacznego stanowiska w zakresie zaistnienia wad skutkujących nieważność. Stwierdzenie nieważności, które przecież zostało zaskarżoną decyzją utrzymane w mocy, może być efektem zaistnienia okoliczności wyczerpującej podstawę nieważności (w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jak słusznie zauważył Sąd, nie można stwierdzić nieważności decyzji, a jednocześnie w zakresie istotnej okoliczności faktycznoprawnej – tego, czy w dacie komunalizacji sporna nieruchomość stanowiła własność ogólnonarodową – ograniczyć się do oceny, według której, okoliczność ta powinna zostać ponownie zbadana w postępowaniu komunalizacyjnym weryfikowanym procedurą nadzorczą. Oznacza to przecież, że organ nadzorczy stwierdził nieważność decyzji bez ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej tylko w sytuacji, gdy pismo zostanie wniesione w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.