Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2900/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Teza: Na przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu „stanowienia o kierunkach działania” nie można więc spoglądać jako na źródło kompetencji rady miasta względem prezydenta, gdyż jest to raczej przepis zapewniający i stanowiący podstawę koordynacji działań obu organów gminy podejmowanych z inicjatywy rady. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu „stanowienia o kierunkach działania” wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwała o ustanowieniu kierunku działania wójta winna określać cele podstawowe (programy, strategie), które powinien realizować przez swoje działania wójt. Powinna tym samym odnosić się do realizacji tych funkcji administracyjnych, których realizację rada gminy uznaje  w danym momencie za pierwszoplanową.

TEZY

Na przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu „stanowienia o kierunkach działania” nie można więc spoglądać jako na źródło kompetencji rady miasta względem prezydenta, gdyż jest to raczej przepis zapewniający i stanowiący podstawę koordynacji działań obu organów gminy podejmowanych z inicjatywy rady. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu „stanowienia o kierunkach działania” wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwała o ustanowieniu kierunku działania wójta winna określać cele podstawowe (programy, strategie), które powinien realizować przez swoje działania wójt. Powinna tym samym odnosić się do realizacji tych funkcji administracyjnych, których realizację rada gminy uznaje  w danym momencie za pierwszoplanową.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1259/19 w sprawie ze skargi Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 4 października 2019 r. nr WN.II.4131.1.38.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr 23/502/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 września 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczącego prowadzenia działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1259/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 4 października 2019 r., nr WN.II.4131.1.38.2019, w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały nr 23/502/19 Rady Miasta Krakowa z 28 września 2019 r., w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczącego prowadzenia działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV:

1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 30 października 2019 r. Rada Miasta Krakowa zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 4 października 2019 r., stwierdzające nieważność uchwały nr XXIII/502/19 Rady Miasta Krakowa z 28 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczących prowadzenia działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV.

W uzasadnieniu Rada podniosła, że art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej "u.s.g.") wyznacza zakres delegacji ustawowej dla rady gminy, stanowiąc, że do wyłącznej jej właściwości należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Wskazała, że uchwała rady w tej materii powinna mieć wyłącznie charakter programowy, intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Podniosła, że wymieniony przepis stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Podkreśliła, że Rada Miasta wskazała w uchwale jedynie na konieczność zajęcia się przez Prezydenta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy. Podjęta uchwała stanowiła więc jedynie wskazówki oraz strategie działania dla Prezydenta Miasta, bez narzucania sposobu realizacji zamierzenia będącego przedmiotem uchwały, o czym świadczyła zarówno merytoryczna zawartość uchwały, jak sformułowania użyte w uchwale.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z prawem, a Rada Miasta, podejmując uchwałę, działała z przekroczeniem kompetencji przyznanych ustawą. W ocenie Wojewody art. 18 ust. 1 u.s.g. nie stanowił normy kolizyjnej, ani nie zawierał szczególnej normy kompetencyjnej uprawniającej radę gminy do podjęcia kwestionowanej uchwały. W kluczowej normie prawnej, zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., nie mieściło się nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, ani też załatwienie konkretnej sprawy, a ustawodawca upoważnił radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Tymczasem kwestionowaną uchwałą zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do konkretnego zachowania, jakim było podjęcie wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań, które miałyby polegać na prowadzeniu konkretnych działań (przeprowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej odnoszącej się do ściśle określonej tematyki, czyli profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszących drogą płciową, w tym profilaktyki HIV).

Wojewoda podniósł również, że w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta nie mieściło się także uprawnienie kreowania wytycznych dotyczących organizowania działalności informacyjnej i edukacyjnej w ściśle określonym temacie skierowanej do określonych uchwałą osób (tu: nastolatków). W ocenie Wojewody Rada Miasta nie posiadała również kompetencji do kreowania zobowiązań i zlecania ich Prezydentowi Miasta poprzez uzupełnianie lub modyfikowanie obowiązujących przepisów prawa, nakładając, tak jak w niniejszej sprawie, na organ wykonawczy obowiązki, które nie wynikały z przepisów prawa.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że unieważniona przez organ nadzoru uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Powszechnie więc przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że rada miasta ma prawo stanowić w formie uchwały o kierunkach działania organu wykonawczego, ale uchwała ta nie może zawierać poleceń dotyczących konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r., II GSK 3514/15).

Zdaniem tego Sądu z uzasadnienia unieważnionej uchwały wynika, że poprzednio podjęta uchwała (nr XVIII/372/19 z 12 czerwca 2019 r.) została unieważniona przez organ nadzoru ponieważ sformułowano w niej nakaz powołania przez Prezydenta Miasta programu grantowego kierowanego do organizacji pozarządowych. Sąd zwrócił uwagę, że literalna treść ponownie podjętej uchwały

i ponownie unieważnionej przez organ nadzoru, została sformułowana odmiennie tj. jako ustalenie kierunków działania polegających na podjęciu "(...) wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań, polegających na prowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV". W ocenie Sądu takie sformułowanie uchwały kierunkowej było zgodne z prawem. Nie wskazywało bowiem organowi wykonawczemu konkretnych sposobów realizacji uchwały.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma znaczenia, że Rada Miasta skonkretyzowała, czy też "zindywidualizowała" rodzaj działalności informacyjnej i edukacyjnej. Oczekiwanie, że Rada Miasta będzie formułować kierunki działania poprzez pozbawienie zawartych w uchwale ustaleń o tych kierunkach jakichkolwiek konkretów spowodowałoby, że podejmowane uchwały byłyby w rzeczywistości pozbawione sensu normatywnego. Z mocy prawa uchwały podejmowane w trybie art. 18 ust. 1 pkt 2 u.s.g. nie mogą zawierać konkretnych wytycznych działania – niemniej jednak skoro dotyczą ustalenia kierunków działania przez organ wykonawczy, to powinny one konkretyzować tj. nazywać te kierunki działania.

W ocenie tego Sądu dopuszczalne było przy tym zawarcie w uchwale warunku, że podjęte działania dotyczące działalności informacyjnej i edukacyjnej mają być "wszelkie możliwe, konieczne i prawnie dopuszczalne". Takie dookreślenie kierunków działania organu wykonawczego pozostawiło temu organowi niezbędny zakres swobody w realizacji zadań własnych i wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie wkraczało w zakres kompetencji innych organów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 i 8 u.s.g. zadania własne gminny obejmują: ochronę zdrowia (pkt 5) i edukację publiczną (pkt 8). Zadania te pokrywają się więc z tematami wskazanymi w uchwale, tj. "w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV".

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami realizacja konkretnych działań będzie następować zgodnie z art. 26 w zw. z art. 84 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.; zwanej dalej: "Prawem oświatowym"), tj. na podstawie wyników corocznej diagnozy w zakresie występujących w środowisku szkolnym potrzeb rozwojowych uczniów, w tym czynników chroniących i czynników ryzyka (art. 26 ust. 2 Prawa oświatowego), przy współudziale rady rodziców podejmowanej zgodnie z art. 84 Prawa oświatowego. Skoro jednak w uchwale zastrzeżono warunek podejmowania przez Prezydenta Miasta "prawnie dopuszczalnych działań" to tym samym wskazano w sposób wyraźny, że działania te powinny być prowadzone z zachowaniem kompetencji innych podmiotów (w tym rodziców uczniów i organów nadzoru pedagogicznego).

Sąd ten zwrócił uwagę, że profilaktyka wczesnych ciąż u nastolatek

i profilaktyka chorób przenoszonych drogą płciową wpisuje się w zakres zajęć dotyczących wiedzy o życiu seksualnym człowieka, o zasadach świadomego

i odpowiedzialnego rodzicielstwa realizowanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1999 r. w sprawie sposobu nauczania szkolnego oraz zakresu treści dotyczących wiedzy o życiu seksualnym człowieka, o zasadach świadomego i odpowiedzialnego rodzicielstwa, o wartości rodziny, życia w fazie prenatalnej oraz metodach i środkach świadomej prokreacji zawartych w podstawie programowej kształcenia ogólnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 395 ze zm. zm.). Zajęcia z tego zakresu są prowadzone, jeżeli rodzice niepełnoletnich uczniów lub sami uczniowie pełnoletni nie zgłoszą pisemnej z nich rezygnacji (§ 4).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podjęta uchwała mieściła się w zakresie tematyki podejmowanej w ramach zajęć nauczania szkolnego, zgodna była z zadaniami własnymi gminy i nie zawierała wiążących wytycznych dla Prezydenta Miasta Krakowa. Z tych powodów uznanie przez organ nadzoru, że podjęta uchwała rażąco naruszyła prawo było bezzasadne. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie został więc naruszony art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., a zatem nie było podstaw do zastosowania art. 91 tej ustawy.

Z ww. powodów Sąd ten uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie na zasadzie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej koszty wpisu od skargi (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj.:

1) art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała nr XXIII/502/19 Rady Miasta Krakowa z 28 września 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczącego prowadzenia działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszących drogą płciową, w tym profilaktyki HIV stanowi uchwałę kierunkową w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy ww. uchwała nie stanowi o kierunku działania, a dotyczy podjęcia konkretnych czynności przez Prezydenta Miasta Krakowa;

2) art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że obowiązujące regulacje prawne, w tym norma art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wskazana w podstawie prawnej uchwały Rady Miasta Krakowa, uprawniają organy stanowiące gmin do podejmowania uchwał "warunkowych" tj. w tym przypadku opatrzonych dodatkowymi zwrotami wskazującymi na możliwość podjęcia uchwały kierunkowej polegającej na podjęciu "wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań polegających na prowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV", podczas gdy takie sformułowanie uchwał nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewypełnienie wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, to jest pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska tj. niewskazanie przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, iż ww. uchwała stanowi uchwałę kierunkową w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Wyrok w tym zakresie zawiera wady konstrukcyjne, które uniemożliwiają stronie kontrolę rozumowania Sądu, w tym pozbawiają kasatora możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy;

2) art. 148 p.p.s.a w zw. z art. 91 u.s.g. przez uwzględnienie skargi i uchylenie aktu nadzoru, mimo że organ nadzoru wykazał istotne naruszenie prawa przez uchwałę Radę Miasta Krakowa i powyższe w sposób wyczerpujący uzasadnił w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym, spełniając tym samym wymogi prawem przewidziane dla aktów nadzoru;

3) art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 100 u.s.g. poprzez zasądzenie od organu nadzoru kosztów obejmujących m.in. wpis od skargi na akt nadzoru, podczas gdy postępowanie sądowe w sprawach dotyczących nadzoru nad działalnością gminną, jest wolne od opłat sądowych.

W uzasadnieniu organ odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego..

Postanowieniem z 28 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie dopuścił Fundację I. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

W piśmie procesowym z 31 lipca 2020 r. Rzecznik Praw Dziecka poparł skargę kasacyjną.

Zarządzeniem z 18 października 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedziach z 27 października 2021 r. Rada Miasta Krakowa oraz Wojewoda wnieśli o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym. W piśmie z 29 listopada 2021 r. Rzecznik Praw Dziecka wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 30 grudnia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie, zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego są dalej idące, a przesądzenie ich zasadności bądź bezzasadności determinować będzie sposób rozpoznania zarzutu II.2. Dodatkowo zarzuty naruszenia prawa procesowego nie kwestionują ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Istota obu zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (mimo pewnego braku precyzji w sformułowaniu zarzutu drugiego) sprowadza się do naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała stanowi uchwałę kierunkową w rozumieniu tego przepisu, mimo że nakłada ona obowiązek podjęcia konkretnych czynności przez Prezydenta Miasta Krakowa.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Kluczowe z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest ustalenie znaczenia sformułowania ustawy "stanowienie o kierunkach działania" organu wykonawczego gminy. Rekonstrukcja znaczenia tego zwrotu wymaga uprzedniego zakreślenia pozycji prawnej obu organów gminy, tj. rady gminy (rady miejskiej) i wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) w strukturze władz gminy oraz względem siebie.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.g. z zastrzeżeniem art. 12 (dotyczy sprawowania władzy w gminie przez mieszkańców w drodze referendum gminnego) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Jest ona wybierana przez mieszkańców gminy na kadencję, która trwa 5 lat (art. 16 u.s.g.), a zaprzestanie jej działania przed tym okresem możliwe jest w dwóch bardzo szczególnych przypadkach precyzyjnie uregulowanych w przepisie ustawy (art. 67 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, art. 96 ust. 1 u.s.g.). Kompetencje rady gminy określone zostały w art. 18 u.s.g. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (ust. 1). W art. 18 ust. 2 u.s.g. niezależnie od tego domniemania kompetencji, określone zostały sprawy pozostające w wyłącznej właściwości rady gminy.

Wójt gminy jest jednoosobowym, wybieranym przez mieszkańców w wyborach powszechnych na 5-letnią kadencję organem wykonawczym gminy. Należy podkreślić, iż z przepisu art. 26 ust. 1 u.s.g. wynika wyraźnie, że wójt jest organem wykonawczym gminy, a nie organem wykonawczym rady gminy, co niezależnie od innych regulacji ustawowych, czyni wójta organem obdarzonym pewnym zakresem względnej niezależności od rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje on uchwały gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Z art. 30 ust. 2 u.s.g. wynika, że do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Wynika z tego, iż zadania związane z wykonywaniem uchwał rady gminy przesądziły o określeniu go "organem wykonawczym", zwracając uwagę na jego funkcję zasadniczą, lecz funkcja wójta nie wyczerpuje się w pełnieniu roli organu wykonawczego, nie wyczerpuje jego wszelkich możliwości działania, ani przede wszystkim nie czyni go organem podporządkowanym i zależnym w pełni od rady gminy. Wójt z jednej strony jako organ wykonawczy wykonuje uchwały rady gminy, lecz co istotne ma inicjatywę uchwałodawczą i przygotowuje projekty uchwał dla rady gminy, programując w ten sposób działalność rady gminy.

Z drugiej zaś strony wójt realizuje prawo, wykonując zadania gminy określone przepisami prawa (np. kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz, wydaje decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej), co czyni go w tym zakresie w pełni samodzielnym i niezależnym od rady gminy. W tej sferze zakres aktywności wójta zakreślony zostaje przez ustawy, co wyłącza możliwość oddziaływania rady. W tym zakresie ma więc szczególnie silną pozycję, co pozwala przyjąć, iż określanie go organem wykonawczym ma zupełnie umowne znaczenie. Twierdzenie te potwierdzają przepisy regulujące kwestie udzielania absolutorium wójtowi, przepisy dotyczące możliwości odwołania wójta przed upływem kadencji, jak i sankcja administracyjna jaka może spaść na radę gminy w przypadku nieodwołania wójta w postaci zakończenia działalności rady z mocy ustawy (art. 67 ust. 3 u.r.l.). Wzmacnia to w sposób szczególny pozycję wójta względem rady i nie pozwala go traktować jako organ wykonawczy rady, osłabia kontrolę rady nad nim i hamuje jej inicjatywy (K. Podgórski, Nowy kształt organów wykonawczych gminy, Samorząd Terytorialny 2002/10, s. 5).

Wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może tym samym ograniczyć się li tylko do możliwych kontekstów językowych zwrotu "stanowienia o kierunkach jego działania", lecz musi uwzględniać również dyrektywy wykładni systemowej, co winno obejmować wskazany wyżej zespół przepisów określających ustrój gminy i jej organów oraz ich wzajemne powiązania i relacje prawne. Z zawartego w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zwrotu "stanowienie o kierunkach jego działania" wynika, iż uchwała rady gminy adresowana do wójta nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia, tj. określenia skonkretyzowanego zadania, które wójt winien załatwić. Przepis posługuje się pojęciem stanowienia o kierunkach działania, co należy odczytywać jako określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów (a nie zadań) działania wójta, które pozostają w zakresie właściwości gminy, znajdują aktualnie lub mogą w przyszłości znaleźć źródła finansowania w budżecie gminy. Na przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" nie można więc spoglądać jako na źródło kompetencji rady miasta względem prezydenta, gdyż jest to raczej przepis zapewniający i stanowiący podstawę koordynacji działań obu organów gminy podejmowanych z inicjatywy rady.

Na gruncie ustalania znaczenia tego przepisu konieczne staje się także wyróżnienie i określenie pojęcia zadania i celu. Oba pojęcia są podstawowymi elementami siatki pojęciowej nauki prawa administracyjnego. Posługuje się nimi ustawodawca, choć nie zdefiniował ich w treści prawa. W języku potocznym bardzo często traktowane są one intuicyjnie jako synonimy. Na gruncie języka prawnego nie mogą być jednak traktowane jako synonimy, gdyż ze względu na zakaz wykładni synonimicznej zabronione jest nadawanie różnym zwrotom tego samego znaczenia.

W nauce prawa brak jest wątpliwości, iż administracja realizuje cele o różnym stopniu ważności (cele instrumentalne, pośrednie i podstawowe), choć zasadniczo pojęcie to zastrzeżone jest dla kategorii celów podstawowych (T. Kuta, Funkcje współczesnej administracji, Prawo CCXVII Wrocław 1992, s. 7). Bez wdawania się w omawianie różnic w ujmowania tego pojęcia w doktrynie (analiza poglądów literatury vide: R. Stasikowski, Funkcja regulacyjna administracji publicznej. Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego oraz nauki administracji, Bydgoszcz-Katowice 2009, s. 34-46) przyjmuje się, że celem jest pewien postulowany stan rzeczy, pewne wyobrażenie kształtu przyszłości pozostające w zakresie właściwości organu. Z kolei zadanie to postępowanie zmierzające do realizacji określonego jednostkowego obowiązku (celu).

Tym samym przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji (podobnie doktryna vide: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2007 str. 217-218).) Wójt nie jest bowiem organem wykonawczym rady gminy i nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych, czy dyrektyw odnoszących się do konkretnej sprawy.

Egzegeza § 1 tej uchwały prowadzi do wniosku, iż Rada Miasta Krakowa nałożyła na Prezydenta Krakowa skonkretyzowany obowiązek działania polegający na "podjęciu wszelkich, możliwych koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań polegających na prowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego redakcja zaskarżonej uchwały i użyte w niej sformułowania, wskazują, iż został nałożony przez Radę na Prezydenta Miasta obowiązek realizacji określonego i zindywidualizowanego zadania publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi także na stanowisku, iż Rada Miasta expressis verbis wskazała na sposób realizacji tego zadania, gdyż wykonując te uchwały Prezydenta będzie miał obowiązek prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie profilaktyki, w tym profilaktyki HIV.

Wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwała o ustanowieniu kierunku działania wójta winna określać cele podstawowe (programy, strategie), które powinien realizować przez swoje działania wójt. Powinna tym samym odnosić się do realizacji tych funkcji administracyjnych, których realizację rada gminy uznaje w danym momencie za pierwszoplanową.

Zaskarżona uchwała nie określa kierunku działania organu wykonawczego, lecz nakłada na Prezydenta Miasta Krakowa obowiązek wykonania zindywidualizowanego zadania publicznego, określając jednocześnie sposób jego wykonania, co pozostaje poza zakresem kompetencji wypływającej z przepisu art. 18 ust.2 pkt 2 u.s.g. Działanie Rady Miasta podjęte zostało tym samym bez wystarczającej podstawy prawnej, co stanowi o wydaniu jej z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodzić się tym samym należy z autorem skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż uchwała tej treści naruszała także przepisy art. 2 i 7 Konstytucji RP. Organ nadzoru miał w takiej sytuacji podstawę prawną do stwierdzenia nieważności poddanej nadzorowi uchwały.

Konsekwencją stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego jest zasadność zarzutu II. 2. Naruszenie bowiem przepisów w powyższym zakresie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego zastosowania art. 148 p.p.s.a. i uchylenia aktu nadzoru, zamiast do zakwalifikowania naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., jako wady prawnej, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezpodstawnej.

Zwrócić wszakże należy uwagę na pewną niedokładność zarzutu naruszenia art. 91 u.s.g. Jest to jednostka redakcyjna składająca się z 6 ustępów. Treść zarzutu wskazuje jednak, iż zarzucono naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., co uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do jego merytorycznego rozpatrzenia.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że jej autor podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zgadza się z przyjętą wykładnią art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Polemika w tym zakresie nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszył istotnie przepisy prawa, gdyż uchwała ta nie określa kierunku działania organu wykonawczego, lecz nakłada na Prezydenta Miasta Krakowa obowiązek wykonania zindywidualizowanego zadania publicznego, wskazując jednocześnie sposób jego wykonania, co pozostaje poza zakresem kompetencji wypływającej z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Działanie Rady Miasta podjęte zostało tym samym bez wystarczającej podstawy prawnej, co stanowi o wydaniu jej z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Uchylenie wyroku i oddalenie skargi zasadniczo czyni zbędnym odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisów regulujących zasądzenie kosztów postępowania przez WSA. Wskazać należy tylko, iż autor skargi kasacyjnej słusznie podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 100 u.s.g., wskazującego na brak podstaw na pobieranie opłat sądowych od skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Zwolnienie to nie obejmuje zwrotu wydatków, kosztów ponoszonych przez stronę w związku z udziałem w postępowaniu ani kosztów zastępstwa procesowego.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U 2018, 265), na które składały się niezbędne koszty postępowania kasacyjnego w postaci poniesionego wynagrodzenia fachowego pełnomocnika.