Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2153/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6281 Regulacje spraw majątkowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156,  art. 7,  art. 8,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Parafii [...] w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 marca 2011 r. Parafii [...] w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m² z obrębu [...] – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., z powołaniem się, między innymi, na art. 24 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 5 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko - Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 73, poz. 324, z późn. zm.), przekazał na własność Parafii [...] w W., niezabudowaną nieruchomość, położoną w W. przy [...], składającą się z działek ewidencyjnych oznaczonych: nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...] cz.

Wnioskiem z dnia 10 marca 2011 r. ww. Parafia zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności wyżej wzmiankowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku Parafia podniosła, między innymi, że nieruchomość "położona jest bezpośrednio przy [...]. Wartość nieruchomości przekazywanej Parafii wyliczona została w operacie szacunkowym z dnia 25 maja 2005 r. (...) przy założeniu, że nieruchomość ma wymagany przepisami prawa dostęp do drogi publicznej. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości Parafia powzięła informację, że pomimo przylegania do [...] – nie posiada dostępu do drogi publicznej (...). W związku z tym Parafia podniosła, że opisana wyżej decyzja w części dotyczącej przekazania działki nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku państwa do Kościoła Ewangelicko -Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 130 ust. I i 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W jej ocenie wydając skarżoną decyzję Wojewoda naruszył zasadę ekwiwalentności gruntu zwracanego i gruntu utraconego, albowiem wartość nieruchomości przekazanej Parafii jako nieruchomość zamienna nie jest równa wartości nieruchomości przez nią utraconych. Działka nr [...] przy Al. [...] przekazana została Parafii jako nieruchomość zamienna za grunty budowlane w centrum W., zatem wartość gruntu przekazanej Parafii w zamian za grunty utracone winna odpowiadać wartości właśnie tych gruntów. Wskazała, że wartość gruntu przyjęta jako podstawa rozliczeń (...) nie uwzględniała braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, a co za tym idzie niemożności zagospodarowania tej działki. W jej ocenie nie powinno zaś budzić wątpliwości, że od samego początku tj. od przekazania Parafii działki nr [...] przy [...] nieruchomość ta nie posiadała dostępu do drogi publicznej i choć definitywnie okoliczność ta stwierdzona została dopiero na etapie postępowania administracyjnego, to działka ta była nieruchomością obciążoną wadą i niepełnowartościową już w chwili jej przekazywania Parafii jako nieruchomość zamienna w postępowaniu rewindykacyjnym.

Minister rozpatrując powyższy wniosek uznał, że nie może być on uwzględniony. Wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn.zm.) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość została utworzona decyzją Nr [...] r. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezydenta Miasta W. wydaną na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 2 cytowanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami - zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Zdaniem Ministra to wspomniana decyzja Prezydenta stanowi o kwestionowanym przez Parafię dostępie do nieruchomości do drogi publicznej. Minister wskazał również, że decyzja jest ostateczna w rozumieniu art. 16 k.p.a. oraz, że nie toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności ani o wznowienie. W związku z tym w ocenie Ministra omawiana decyzja Prezydenta Miasta W. wydana została zgodnie z prawem, a w szczególności z przepisami w zakresie podziałów nieruchomości.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Parafia. We wniosku podniosła, że wbrew stanowisku przedstawionemu przez Ministra w decyzji z dnia [...] marca 2014 r., nieruchomość stanowiąca przedmiot decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nie posiada oraz nigdy nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Zgodnie ze stanowiskiem Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w [...] z dnia [...] lutego 2005 r., przedstawionym w toku ustaleń projektu podziału nieruchomości, zgoda na dokonanie podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] w obrębie [...] zgodnie z przedstawionym projektem, została wydana pod warunkiem ustanowienia na działkach przeznaczonych pod drogi służebności przejścia i przejazdu. Warunek ten został następnie potwierdzony w ostatecznej decyzji Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...], gdzie zapisano warunek zapewnienia służebności przejścia, przejazdu i prowadzenia sieci uzbrojenia podziemnego przez działki przeznaczone pod drogi nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] (...) w przypadku decyzji podziałowej nie jest istotnym czy w momencie zatwierdzenia podziału nieruchomości nowo wydzielone działki posiadają dostęp do drogi publicznej. Warunkiem koniecznym jednak jest, aby przy zbyciu wydzielonych nieruchomości dostęp taki został zapewniony, czy to bezpośrednio poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej czy też przez ustanowienie stosownych służebności (...) Omówione wyżej stanowisko jednoznacznie wskazuje zdaniem Parafii, że kluczowym dla przedmiotowej sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. dotyczącej nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, jest ustalenie, czy przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości nie naruszało obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez znaczenia pozostaje jednak ostateczność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na podstawie, której wydzielona została przedmiotowa działka, albowiem dla ustalenia zasadności twierdzeń wnioskodawcy, istotnym jest jedynie fakt czy przenosząc własność nieruchomości organ w sposób właściwy wykonał decyzję podziałową oraz czy zapewnił przedmiotowej nieruchomości dostęp do drogi publicznej. W rozpatrywanym stanie faktycznym Wojewoda przekazując Parafii własność przedmiotowej nieruchomości, nie wykonał warunku pod jakim została ona wydana, co w konsekwencji winno skutkować nieważnością decyzji podziałowej (...) Ponadto Parafii podkreśliła, że przedstawione wyżej stanowisko nie dotyczy prawidłowości dokonanego podziału, lecz następstw nienależytego wykonania decyzji podziałowej wydanej z zastrzeżeniem warunku. Jej zdaniem fakt wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie implikuje okoliczności, że nieruchomość ta posiadała w dniu wydania decyzji dostęp do drogi publicznej (...). Ponadto Parafia wskazała, że przyznana nieruchomość zamienna nie spełnia również warunku wynikającego z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika bowiem wprost z tego przepisu w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Zdaniem Parafii nie sposób nie zgodzić się ze stwierdzeniem, iż przekazana nieruchomość nie posiada charakteru działki budowlanej w związku z czym nie odpowiada utraconym przez wnioskodawcę nieruchomościom. W ocenie Parafii Minister, wydając decyzję z dnia [...] marca 2014 r., bezpodstawnie pominął okoliczności wynikające ze złożonych do akt sprawy orzeczeń w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z decyzją Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] października 2008 r. utrzymaną następnie w mocy, decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2009 r. sygn. akt: [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r.; sygn. akt: IV SA/Wa 1358/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 634/10, organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w W. przy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obrębu [...], albowiem działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Powyższe bezsprzecznie świadczy, że przedmiotowa nieruchomość nie posiadała w dniu [...] października 2008 roku dostępu do drogi publicznej.

Minister Administracji i Cyfryzacji rozpatrując powyższy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Ministra kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma ustalenie, czy nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, czy też jak twierdzi Parafia, tego dostępu jest pozbawiona. Prezentowane przez Parafię pozostałe argumenty są uzasadnione przy założeniu, że nieruchomość sporna nie ma dostępu do drogi publicznej. Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zasadniczym dowodem w sprawie w zakresie omawianego dostępu do drogi publicznej jest wymieniona wcześniej decyzja podziałowa Prezydenta Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.. Wspomniany podział został dokonany pod warunkiem zapewnienia służebności przejścia, przejazdu i prowadzenia sieci uzbrojenia podziemnego przez działki nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] oraz służebności prowadzenia sieci uzbrojenia podziemnego przez działki nr [...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] na rzecz każdoczesnego właściciela (użytkownika wieczystego) działek położonych po zachodniej stronie dzielonej nieruchomości lub na rzecz każdoczesnego właściciela tych urządzeń.

Minister wskazał także, że wyżej wymienione służebności, w ocenie stanowią służebności gruntowe, przewidziane w art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możliwości dokonywania w stosunku do niżej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Tak więc, w rozumieniu art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami władającymi są nieruchomości określone w decyzji podziałowej jako nieruchomości położone po zachodniej stronie nieruchomości dzielonej, to jest po zachodniej stronie działki nr [...]. Natomiast, zgodnie z decyzją podziałową, nieruchomościami obciążonymi są następujące nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Jedynie nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] nie jest na mocy decyzji podziałowej obciążona żadnymi służebnościami, w szczególności służebnościami gruntowymi na rzecz nieruchomości położonych po zachodniej stronie działki [...]. Wskazał ponadto, że nieruchomość sporna w rozumieniu art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego nie jest nieruchomością władnącą lecz nieruchomością obciążoną. Nieruchomościami władnącymi przewidzianymi w decyzji podziałowej, są nieruchomości położone po stronie zachodniej nieruchomości dzielonej, a więc także nieruchomości spornej. Minister zaznaczył, że jednoznacznie należy stwierdzić, że decyzja podziałowa nie przewiduje ustanowienia służebności gruntowej na rzecz nieruchomości spornej wobec jakiejkolwiek innej nieruchomości. Ponadto wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. (sygn. akt: II OSK 634/10), oddalającym skargę kasacyjną Parafii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie ze skargi Parafii na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - nie znajduje się stwierdzenie, iż "działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej". Zaznaczył, że w tego uzasadnieniu wyroku podniesiono między innymi: "Uczestnik postępowania - Miasto W., także wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że Parafia [...] w ramach postępowania regulacyjnego stała się właścicielem m. in. działki nr [...] (...) Nadto działka nr [...], wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej nie miała być działką budowlaną, lecz działką przeznaczoną pod teren zieleni, co wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (...) Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Parafia [...] (...) W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że (...) Sąd dokonał błędnej wykładni opisanych wyżej przepisów, w konsekwencji niezasadnie przyjął, że przepisy tej ustawy nakładają na wnioskodawcę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obowiązek posiadania dostępu innego aniżeli bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a także nakładają obowiązek wykazania istnienia zjazdu z nieruchomości do drugi publicznej. Poza sporem pozostaje stwierdzenie, że działka numer [...] z obrębu [...] przylega do [...] wobec czego spełnia wymóg posiadania bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wbrew bowiem stanowisku przyjętemu przez Sąd wspomniane wyżej przepisy nie nakładają obowiązku posiadania dostępu do drogi publicznej innego aniżeli posiadany przez działkę skarżącego dostęp bezpośredni (...) Jak wskazano w samej skardze, stan faktyczny i prawny dotyczący dostępu działki nr ew. [...] z obrębu [...] do drogi publicznej nie uległ zmianie od czasu jej utworzenia, tj. od dokonania podziału działki nr [...] z obrębu [...] (...) nie można zasadnie twierdzić, że na potrzeby wydania decyzji o podziale nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, a na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy już tego dostępu nie posiada, pomimo, że jej stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie (...) Pojęcie dostępu do drogi publicznej definiowane jest zaś, jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Definicja ta jest ułomna, gdyż w części definiującej posługuje się częścią pojęcia definiowanego. Wyjaśnia ona zatem jedynie, że możliwe jest zrealizowanie przesłanki dostępu do drogi publicznej zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności. Pełna zaś treść przepisu, dostęp do drogi publicznej podlega zaś ustaleniu w procesie wykładni (...) Ponadto, na marginesie tylko należy wskazać, że odmowa wydania warunków zabudowy nie oznacza, że rezultat postępowania byłby taki sam, w przypadku wskazania przez wnioskodawcę innego rozwiązania komunikacyjnego dla zamierzanej inwestycji."

Zdaniem Ministra Administracji i Cyfryzacji powyższe prowadzi do wniosku, iż nieruchomość sporna posiada dostęp do drogi publicznej. Z tego też względu utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2014 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Parafia zarzucając:

1. rażące naruszenie prawa:

a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowania i bezpodstawne przyjęcie, iż warunkowa decyzja podziałowa przesądza o fakcie istnienia dostępu do drogi publicznej;

b. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 maja 1994 roku o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 130 ust. 1 i 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez naruszenie zasady ekwiwalentności przywracanego gruntu w stosunku do gruntu utraconego przez Wnioskodawcę;

c. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 maja 1994 roku o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 4 pkt 3a oraz art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez przyznanie nieruchomości zamiennej, która nie posiada charakteru działki budowlanej, a zatem nie odpowiada gruntom utraconym przez Wnioskodawcę w zamian za które została przyznana.

2. naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a w zw. z 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na tym, że Organ dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej zaniechał wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, niedostrzegając naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a w konsekwencji nienależycie wyjaśniając stan faktyczny, w szczególności przez pryzmat interesu społecznego, słusznego interesu obywatela oraz obowiązku stania przez organ na straży praworządności, co z kolei spowodowało, że końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swą treść jest rażąco nieobiektywne, stronnicze i narusza obowiązujące przepisy prawa oraz jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności;

b) art. 8 k.p.a. poprzez dopuszczenie się powyższych uchybień sprecyzowanych powyżej, a w konsekwencji naruszenie zaufania obywateli do organów Państwa.

W związku z wymienionymi wyżej zarzutami skarżąca Parafia, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 roku i poprzedzającej jej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji dnia [...] marca 2014 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz argumenty mające na celu uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, a zarzuty skargi okazały się uzasadnione, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 oraz z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena z punktu widzenia pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. przewidującego jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego.

Istotnie znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1987 r., IV SA 926/86, GAP 1989, nr 13, s. 43, z dnia 12 grudnia 1991 r., II SA 1018/91 niepublikowany, z dnia 6 września 1984 r., II SA 737/84, GAP 1988, Nr 18, s. 44, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1998, str. 813).

Prawidłowo przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, Minister Administracji i Cyfryzacji rozpoznając sprawę w obu instancjach, ciążącego na nim obowiązku nie dopełnił w sposób należyty.

Kontrolowana przez ten organ decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., przekazująca na własność Parafii [...] w W. własność wymienionych w niej nieruchomości, zapadła w oparciu m.in. o art. 24 ust.1 pkt 3 oraz ust. 2 i 5 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko- Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. 73 poz.324).

Minister Administracji i Cyfryzacji wydając decyzję z dnia [...] marca 2014 r. zaniechał dokonania jakiejkolwiek analizy podstawy prawnej kontrolowanego przez siebie rozstrzygnięcia Wojewody [...] w kontekście przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Organ poprzestał na zacytowaniu żądania wniosku Parafii o przeprowadzenie postępowania oraz konkluzji, że przyznana Skarżącej nieruchomość została utworzona decyzją Prezydenta miasta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] r., zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, która to decyzja jest ostateczna.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. organ II instancji ograniczył się do zacytowania treści odwołania Parafii od rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz podsumował, że w jego ocenie decyzja podziałowa z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie przewidywała ustanowienia żadnej służebności gruntowej na rzecz spornej działki oznaczonej nr [...]. Wskazał, że wymieniona działka była w tej decyzji opisana jako nieruchomość obciążona a nie władnąca. Organ stwierdził także, że wbrew stanowisku Skarżącej Parafii, działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej.

Brak jest w ocenie Sądu podstaw do uznania, że wskazane wyżej ustalenia i oceny dokonane przez organy administracji stanowią dowód prawidłowo przeprowadzonych postępowań nadzorczych.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa art. 7, ar. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Minister Administracji i Cyfryzacji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i uchylił się od ocen do, których był zobowiązany w świetle art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadnienia obu decyzji są szczątkowe, niejasne, nieprecyzyjne i wobec powtarzających się cytatów pozostawiają wątpliwość co do ostatecznego stanowiska Ministra w roztrząsanych kwestiach.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister winien w pierwszej kolejności precyzyjnie wskazać w oparciu o jaką podstawę prawną i przesłanki wydana została kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., przekazująca na własność Parafii [...] w W. własność wymienionych w niej nieruchomości oraz czy nie zaistniała żadna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jednocześnie organ weźmie pod uwagę i oceni fakt wydania przez Prezydenta miasta W. decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2005 r. dla potrzeb rozpoznania kontrolowanej sprawy. Wyjaśni szczegółowo jej treść tekstową wraz z załącznikiem graficznym oraz uzasadni jaki miała ona wpływ na kontrolowaną decyzję Wojewody [...] tj. czy zawierała ona jakikolwiek warunek, który organ ten winien był respektować przy wydawaniu przez siebie orzeczenia, a jeśli tak czy dopełnił tego obowiązku.

Faktem jest bowiem, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. miała charakter warunkowy. Stosownie do treści art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione.

Celem wskazanej regulacji jest niewątpliwie ochrona interesu prawnego nabywcy nieruchomości powstałej w wyniku dokonanego podziału, w taki sposób, ażeby dysponował on pełnowartościową nieruchomością, którą w sposób swobodny i dowolny może zadysponować na dowolne cele, w tym także na cele budowlane.

Przepis art. 99 u.g.n. nie daje więc podstawy do ustanowienia służebności w decyzji administracyjnej, ale jedynie do zamieszczenia klauzuli warunkującej skuteczność podziału od ustanowienia służebności. Art. 99 u.g.n. należy zatem rozumieć jako stwarzający podstawę do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, z równoczesnym zobowiązaniem właściciela lub użytkownika wieczystego do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek nie mających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W praktyce warunek taki jest zamieszczany w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a brak spełnienia tego warunku w umowie o przeniesieniu własności skutkuje nieważnością tej umowy - art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 99 i 93 ust. 3 u.g.n. ( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r., III CZP 34/09, OSNC 2010, nr 2, poz. 20 ).

Z uwagi na treść kontrolowanej decyzji a także wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., treść odwołania oraz treść skargi do tutejszego Sądu, które to pisma koncentrują się na twierdzeniu, że Parafia mocą analizowanej decyzji otrzymała działkę oznaczoną nr [...] bez dostępu do drogi publicznej z dalszymi tego konsekwencjami, Minister Administracji i Cyfryzacji powinien w sposób jasny i przejrzysty przedstawić i uzasadnić własną tezę w tym przedmiocie. Jak wskazano wyżej, cytowanie przez ten organ stanowiska innych podmiotów, prezentowanego w innych postępowaniach, nie pozwala na dokonanie przez Sąd kontroli zaskarżonej w tym postępowaniu decyzji w tym zakresie. Jeśli Minister twierdzi, że sporna działka oznaczona nr [...] dysponuje dostępem do drogi publicznej, winien wyartykułować do jakiej konkretnie drogi ta nieruchomość ma dostęp. W przypadku twierdzenia, że dostęp ten jest do [...], Minister powinien wyjaśnić w jaki sposób pogląd ten koresponduje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 634/10.

Wyjaśnienie powyższych kwestii pozwoli dopiero organowi na analizę pozostałych zarzutów Parafii, odnoszących się do otrzymania, mocą kontrolowanej decyzji, działki o nieekwiwalentnej wartości w stosunku do nieruchomości utraconej oraz nie posiadającej charakteru działki budowlanej.

W świetle powyższych okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa art. 7, 8, 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawione stanowisko Sądu i wydadzą decyzje zgodne z przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c, art. 152 oraz art.200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.