Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1581/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 400p
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 889/17 w sprawie ze skargi Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Województwa Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Gl 889/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach: 1) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w jakiej stwierdza nieważność § 11 ust. 1 w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem ust. 2", § 11 ust. 2 oraz § 15 ust. 4 statutu; 2) w pozostałym zakresie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ww. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 lipca 2017 r., na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) – dalej: u.s.w., Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie nadania Statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej: Statut) - między innymi - w części określonej w:

- § 11 ust. 1 Statutu w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem ust. 2" i § 11 ust. 2 Statutu - jako niezgodnej z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 400p i art. 400f ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.)

- § 15 ust. 4 Statutu - jako niezgodnej z art. 400p ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 400p ustawy - Prawo ochrony środowiska, organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania ich organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy nadawane, w drodze uchwały, przez sejmiki województw.

W § 11 ust. 1 Statutu jako zasadę wskazano przyjmowanie uchwał na posiedzeniu w głosowaniu jawnym, bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej 3 członków rady nadzorczej, z zastrzeżeniem ust. 2. W § 11 ust. 2 Statutu określono natomiast przypadki, kiedy rada nadzorcza podejmuje uchwały w głosowaniu jawnym, jednomyślnie, w obecności swojego ustawowego składu.

Zdaniem organu nadzoru, ukształtowanie zasad podejmowania uchwał przez rady nadzorcze wojewódzkiego funduszu powinno odzwierciedlać przyjęte przez ustawodawcę parytety, którym dał wyraz w art. 400f ustawy - Prawo ochrony środowiska. Kolegialny charakter rady nadzorczej, w skład której wchodzą osoby wyznaczone przez różne ustawowo określone podmioty, wskazuje na konieczność ustanowienia takiego modelu głosowania, który umożliwi sprawne i efektywne funkcjonowanie tego organu. Zakwestionowany zapis Statutu nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanego przepisu. Przyjęte rozwiązanie może natomiast skutkować tym, że jeden głos "przeciw" członka rady doprowadzi do zablokowania możliwości podjęcia uchwały przez ten organ. Tego rodzaju obostrzenia w zakresie procedowania uchwał rad nadzorczych nie znajdują umocowania prawnego w przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz naruszają konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę legalizmu (art. 2 i 7 Konstytucji RP). Rozwiązanie to koliduje także z zasadą większościowego sposobu podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne zapewniającą każdemu głosującemu taką samą – a zatem równą – siłę głosu. Regulacje dotyczące tej problematyki zawarte w różnych ustawach potwierdzają prymat reguły większości nad innymi regułami, w tym nad zasadą jednomyślności. W tym względzie organ powołał się na ustawowo unormowany sposób podejmowania uchwał przez organy samorządu terytorialnego, czy sposób uchwalania ustaw przez Sejm określony w Konstytucji RP. Na tej podstawie wywiódł, że odstępstwa od zasady głosowania, która umożliwia kolegialnemu organowi podejmowanie rozstrzygnięć w sposób zgodny z konstytucyjnymi zasadami gwarantującymi zachowanie parytetów w procedurze głosowania, mogą wynikać jedynie z ustaw. Wobec tego wprowadzenie w akcie niższego rzędu jakim jest przedmiotowa uchwała wymogu podejmowania uchwał w glosowaniu jawnym, jednomyślnie, w obecności ustawowego składu rady, może skutkować paraliżem decyzyjnym organu, co jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa.

Ponadto Wojewoda wskazał, że dokonując analizy przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o samorządzie województwa stwierdził, że zawarte w nich regulacje nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zakresie sposobu podejmowania uchwał przez radę nadzorczą funduszu, a zatem takie restrykcyjne unormowanie, jakie wprowadzono w zakwestionowanym zapisie Statutu, nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Uchwalając statut gminy, rada gminy nie jest uprawniona do ustanawiania odmiennych wymagań co do zdolności uchwałodawczej organów gmin (kworum) lub prawomocności ich uchwał (większość), niż określone w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym, bądź w art. 14 ust. 1 tej ustawy przepisach szczególnych (wyroki NSA z 21 września 1993, SA/Wr 1058/93; z 1 lipca 1992, SA/Gd 323/92).

W ocenie organu nadzoru, konieczne było również wyeliminowanie z obrotu prawnego § 15 ust. 4 Statutu, który stanowi, że "Członek Zarządu nie bierze udziału w głosowaniu nad uchwałami w sprawie dotyczącej go lub mogącej skutkować konfliktem interesu". Zawarte w tym przepisie sformułowanie "konflikt interesu", jest niejasne, nieostre i trudno wskazać o jakiego typu "interes" chodzi, czy o interes prawny, faktyczny, majątkowy czy osobisty. Z uwagi na nieprecyzyjność i ogólnikowość tego sformułowania, nie może ono być uznane za zgodne z przepisami prawa, a zwłaszcza z art. 2 Konstytucji RP określającym zasady demokratycznego państwa prawnego, z którego wyprowadza się zasady przestrzegania zasad poprawnego prawotwórstwa oraz jasności stanowionego prawa.

W wyniku rozpoznania skargi Województwa Śląskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze w części w jakiej stwierdza nieważność § 11 ust. 1 Statutu w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem ust. 2", § 11 ust. 2 oraz § 15 ust. 4 jest uzasadniona. Sąd wskazał, że wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 400 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Przepis art. 400p ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi normę nadającą sejmikom województw kompetencję do regulowania w drodze statutu min. szczegółowego trybu działania organów wojewódzkich funduszy. Wskazany przepis nie zawiera żadnych ograniczeń co do zakresu materii, która może zostać uregulowana przez sejmik województwa w statucie wojewódzkiego funduszu. W zakresie trybu działania organów mieszczą się więc niewątpliwie kwestie dotyczące sposobu podejmowania uchwał przez ich ustawowy organ - radę nadzorczą. Ani art. 400p ustawy - Prawo ochrony środowiska, ani żaden inny przepis tej ustawy nie określa wymogów co do wymaganego składu rady nadzorczej, w którym organ ten może podejmować uchwały, jak również większości, którą organ ten podejmuje uchwały. Tym samym, w ocenie Sądu, kwestionowane przez Wojewodę Śląskiego regulacje zawarte w § 11 ust. 2 Statutu, odnoszące się do podejmowania uchwał w sprawach ściśle określonych w § 11 ust. 2 pkt 1 – 5, jednogłośnie w obecności ustawowego składu rady nadzorczej pozostają w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 400p ustawy – Prawo ochrony środowiska. Powyższe oznacza, iż wbrew stanowisku organu nadzoru, zawarte w tych zapisach statutowych regulacje nie zostały uchwalone z naruszeniem art. 2, art. 7 Konstytucji i art. 400p i 400f ustawy – Prawo ochrony środowiska. Sąd zaznaczył jednocześnie, że wymóg podejmowania uchwał w pełnym składzie oraz jednogłośnie dotyczy najistotniejszych kategorii spraw, w pozostałych obowiązuje zasada większości wyrażona w § 11 ust. 1 Statutu.

Zdaniem Sądu, stwierdzona przez organ nadzoru sprzeczność kontrolowanej przez ten organ regulacji z funkcjonowaniem organów kolegialnych, zasadami gwarantującymi zachowanie parytetów w procedurze głosowania, a także stanowisko, że przyjęte w niej rozwiązanie może doprowadzić do paraliżu decyzyjnego, nie wypełniają kryterium legalności i nie wskazują konkretnego naruszenia prawa przez kwestionowany § 11 ust. 2 Statutu. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, przy czym przez pojęcie "prawa", z którym uchwała organu województwa musi być zgodna, należy rozumieć przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. Wobec tego orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć, aby doszło do takiej sprzeczności wskazanych zapisów Statutu. Ustawa - Prawo ochrony środowiska, w przeciwieństwie do ustaw samorządowych, nie reguluje kwestii dotyczących zasad głosowania przez organy wojewódzkich funduszy, ani nie odwołuje się w tym względzie do przepisów szczególnych. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że uregulowanie tych kwestii w Statucie Funduszu w sposób przyjęty przez Sejmik stanowi odstępstwo od obowiązujących przepisów.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że wprowadzenie zasady jednomyślności w głosowaniu nie narusza istotnie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska ani przepisów art. 2 i 7 Konstytucji, a tylko takie naruszenie może być podstawą zastosowania art. 82 ust. 1 i 4 u.s.w. (wyroki: WSA w Łodzi z 5 października 2017 r., sygn. III SA/Łd 831/17; WSA w Białymstoku z 22 listopada 2017 r., sygn. II SA/Bk 688/17; WSA w Olsztynie z 24 października 2017 r., sygn. II SA/Ol 742/17; WSA w Lublinie z 21 listopada 2017 r., sygn. II SA/Lu 974/17).

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska organu nadzoru, że regulacja § 15 ust. 4 Statutu narusza art. 400p ustawy – Prawo ochrony środowiska i 2 Konstytucji. Zgodnie z brzmieniem tego zapisu, członek zarządu nie bierze udziału w głosowaniu nad uchwałami w sprawie go dotyczącej lub mogącej skutkować konfliktem interesów. Wojewoda uznając za konieczne wyeliminowanie tej regulacji z obrotu prawnego wskazał, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "konflikt interesu" jest niejasne, nieostre i nie wynika z niego o jaki interes chodzi (prawny, faktyczny, majątkowy czy osobisty). W ocenie Sądu, pojęcie "konfliktu interesów" dotyczy także sytuacji, gdy podmiot uczestnicząc w podjęciu rozstrzygnięcia w danej sprawie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia, bowiem może ono bezpośrednio bądź pośrednio oddziaływać na jego interes. Obowiązujące przepisy prawa bądź określają wprost sytuacje, które wskazują na taki konflikt interesów, bądź ogólnie powołują się na konflikt interesów, który należy odnosić do określonych podmiotów w kontekście przedmiotu regulacji, w której taki zapis został zamieszczony (na takie przykłady powoływał się skarżący).

W ocenie Sądu I instancji, redakcja zakwestionowanego uregulowania nie budzi wątpliwości, że chodzi o konflikt interesu dotyczący członka zarządu, który w podjęciu uchwały dotyczącej określonej sprawy może mieć interes. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącym, że skoro nie doprecyzowano o jakiego typu interes chodzi, to należy rozumieć, że chodzi o każdy jego rodzaj. Przepis ten ma przede wszystkim stanowić gwarancję zapewnienia zasad zachowania obiektywizmu i bezstronności w zakresie podejmowania uchwał przez członków Zarządu, a zatem ma urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej do jakich odwołuje się art. 2 Konstytucji. Sąd podkreślił, że obowiązujące od dnia 21 grudnia 2017 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie trybu działania organów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2386) wydane w związku ze zmianą art. 400p, w którym kompetencje do stanowienia statutów wojewódzkich funduszy ustawodawca przekazał ww. ministrowi, również posługuje się sformułowaniem "konfliktu interesów" dotyczącego członka organu bez bliższego jego sprecyzowania (§ 5 rozporządzenia).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zakwestionowana przez organ nadzoru regulacja § 15 ust. 4 Statutu nie narusza prawa w sposób skutkujący stwierdzeniem jego nieważności i dlatego na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze także w tej części.

Skargę kasacyjną od wyroku z 30 stycznia 2018 r. wniósł Wojewoda Śląski zaskarżając go w części (punkt 1 i 3) oraz zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 400p ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 2 i 7 Konstytucji w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, polegającą na uznaniu, że:

1) wprowadzenie zasady jednomyślności w głosowaniu nie narusza w sposób istotny ani przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ani przepisów art. 2 i 7 Konstytucji;

2) organ nadzoru w stwierdzeniu nieważności uchwały w zakresie obowiązku zachowania jednomyślności głosowania posłużył się przesłankami i zarzutami, nie wypełniającymi kryterium legalności i nie wskazującymi konkretnego naruszenia prawa;

3) orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy sprzeczność ta wynika wprost z treści przepisu; a ponadto na:

4) nieuzasadnionym przesądzeniu o tym, że sformułowanie zawarte w § 15 ust. 4 Statutu "konflikt interesów" dotyczy członka zarządu, choć jest ono pojęciem niejasnym i nieostrym oraz

5) wywiedzeniu legalności zawartego w § 15 ust. 4 Statutu sformułowania "konflikt interesów" w drodze porównania go do sformułowania zawartego w § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie trybu działania organów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Użyte w rozporządzeniu sformułowanie nie pozostaje niedookreślone, wyraźnie wynika z niego, o jaki konflikt interesów chodzi. Przepis swą dyspozycją obejmuje bowiem "konflikt interesów", który dotyczy członka organu wojewódzkiego funduszu (to jest członka rady nadzorczej lub członka zarządu). Tymczasem "konflikt interesów", o którym mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały pozostaje niedookreślony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że mając na względzie, że Rada Nadzorcza Funduszu jest organem kolegialnym to należało przyjąć, iż w demokratycznym państwie prawnym brak jest podstaw prawnych dla Sejmiku Województwa Śląskiego do wprowadzania restrykcyjnych rozwiązań - obcych nawet rozwiązaniom przyjętym w Konstytucji RP - o jednomyślności głosowania. Gdyby bowiem zamiarem racjonalnego ustawodawcy było, aby o rozstrzygnięciach kolegialnych organów decydowała jednomyślność, to organy kolegialne stałyby się zbędne.

Organ stwierdził też, że nie zawsze sprzeczność uchwały z prawem wynika wprost z brzmienia przepisu wyznaczającego kompetencję do jej wydania. Na ogół wykazanie niezgodności uchwały z prawem staje się możliwe dopiero po odwołaniu się do wielu różnych przepisów prawa - prawa procesowego, prawa materialnego, w tym również prawa ustrojowego i Konstytucji oraz po przeprowadzeniu ich wykładni. Unormowania Konstytucji w części sprowadzają się w swej treści do określonych zasad ustrojowych państwa i prawa, bardzo często są jedynymi, z którymi można wykazać sprzeczność aktu prawnego. Klasycznym tego przykładem jest działanie organu bez podstawy prawnej. Wówczas trudnym, bądź w ogóle niemożliwym do wykazania jest sprzeczność aktu z przepisem kompetencyjnym. W takim przypadku pozostaje jedynie prowadzenie rozważań prawnych na gruncie innych przepisów obowiązujących w systemie prawnym, i przede wszystkim na gruncie Konstytucji RP i wywodzących się z niej zasad prawnych. Skarżący odwołał się do wyroku WSA w Krakowie dnia 21 listopada 2017 r., III SA/Kr 1069/17, w którym Sąd ten wyraził w odniesieniu do spornej kwestii stanowisko odpowiadające stanowisku Wojewody.

Uzasadniając zarzut dotyczący uregulowania § 15 ust. 4 Statutu skarżący wskazał zaś, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "konflikt interesu" jest niejasne, nieostre, trudno wskazać bowiem, o jakiego typu "interes" chodzi, czy o interes prawny, faktyczny, majątkowy czy osobisty, a przede wszystkim nie sposób ustalić o czyj interes chodzi. Jeżeli zaś uchwała z zaistnieniem niezdefiniowanej i niemożliwej do zinterpretowania przesłanki "konflikt interesów" wiąże pozbawienie danej osoby prawa podmiotowego, jakim jest prawo głosu - nie sposób uznać jej w tym zakresie za legalną. Konstytucja (art. 2) nakłada na organy tworzące system prawa obowiązek formułowania przepisów prawnych w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny (zasada dostatecznej określoności prawa).

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, to jest w zakresie punktów 1 i 3 sentencji zaskarżonego wyroku i odpowiadającego im uzasadnienia i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 § 1 p.p.s.a. albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, to jest w zakresie punktów 1 i 3 jego sentencji i odpowiadającego im uzasadnienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Strona wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Śląskie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Powołany w podstawach kasacyjnych art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi podstawę do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu województwa. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten nie reguluje rodzaju naruszenia prawa, które daje podstawę do zastosowania sankcji nieważności, w szczególności nie ogranicza podstaw stosowania sankcji nieważności do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, ale obejmuje naruszenia prawa wyznaczone konstytucyjną zasadą praworządności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Daje to podstawy do wyodrębnienia naruszeń prawa powodujących nieważność uchwały, a tym samym zastosowanie sankcji nieważności uchwały w formie rozstrzygnięcia nadzorczego. Do rodzaju naruszeń prawa powodujących nieważność uchwały zalicza się naruszenie przepisów prawa regulujących właściwość organu samorządu województwa podjęcia uchwały, naruszenie przepisów prawa materialnego wyznaczających treść podjęcia uchwały, przepisów prawa regulujących procedurę podjęcia uchwały (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., II OSK 565/18). Granice wyznaczenia rodzajów naruszenia prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności wyznacza także art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, w świetle którego przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do objętych zarzutami skargi kasacyjnej postanowień Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach Sąd I instancji trafnie przyjął, że nie dawały one podstawy do zastosowania art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Podstawy kasacyjne, oprócz zarzutu naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, obejmują zarzut błędnej wykładni art. 400p ustawy – Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji. Zarzut ten nie jest zasadny.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 400p ustawy – Prawo ochrony środowiska, sejmik województwa był uprawniony m.in. do określenia szczegółowego trybu działania organów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, co w przypadku organów kolegialnych obejmować musi unormowanie ustalające sposób podejmowania rozstrzygnięć, a zatem także sposób głosowania. W odniesieniu do treści tego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że upoważnia on sejmik województwa do określenia tego, jaką większością (zwykłą, czy kwalifikowaną) i przy jakim kworum są podejmowane rozstrzygnięcia przez organ kolegialny - radę nadzorczą funduszu (art. 400f ust. 1 Prawa ochrony środowiska). W orzecznictwie trafnie zauważa się zarazem, że analizowany przepis nie zawierał żadnych wskazówek, co do tego, aby wykluczone było ustalenie, że w pewnych sprawach wymagana będzie jednomyślność. Taki wynik wykładni logiczno- językowej nie jest sprzeczny z tym, co może wynikać z pozostałych reguł wykładni, mianowicie systemowej i historycznej, przede wszystkim dlatego, że kwestionowane przez Wojewodę postanowienia statutu są wynikiem starań samorządu województwa wykorzystania pozostawionych mu uprawnień do zachowania wpływu na wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz z tego powodu, iż głosowanie jednomyślne nie jest całkowicie obce polskiemu systemowi prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 2018 r., II OSK 3053/17; z dnia 24 kwietnia 2018 r., II OSK 389/18). Środek ten występuje przykładowo w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1240 ze zm.), w art. 133 ust. 3 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1508), w art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1934) oraz w art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o zbieraniu i wykorzystywaniu danych rachunkowych z gospodarstw rolnych (Dz.U. z 2001 r., nr 3, poz. 20 ze zm.).

W ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego, żaden z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów konstytucyjnych (art. 2 i art. 7 Konstytucji) nie wyklucza możliwości zastosowania głosowania jednomyślnego. Podkreślić należy, że uchwalenie statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach, w którym w określonych kwestiach przewidziano jednomyślne głosowanie, jest skutkiem zmian przepisów regulujących tego rodzaju fundusze, w szczególności wynikających z ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 898), którą w znacznym zakresie ograniczono wpływ samorządu województwa na działanie tych funduszy. W związku z tym, skoro ustawodawca pozostawił organowi samorządu województwa możliwość uchwalania statutu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, to jest zrozumiałe, że organ ten wykorzystał to w taki sposób, aby samorząd województwa mógł zachować wpływ na jego działanie. Przyjęte w statucie rozwiązanie polegające na przyjęciu zasady głosowania jednomyślnego ma na celu doprowadzenie do wypracowania w organach kolegialnych wspólnego stanowiska. Wbrew stanowisku skarżącego, nie świadczy to o nieracjonalności ustawodawcy i zbędności organów kolegialnych w sytuacji, gdy podejmować miałyby one uchwały na zasadzie jednomyślności, co zbliżyłoby je do jednoosobowych organów decyzyjnych. Potencjalne zagrożenie wiążące się z zastosowaniem tego środka w postaci paraliżu w działaniu organu kolegialnego równoważy jego potencjał pozytywny, wynikający z tego, że zagrożenie brakiem decyzji może skłaniać do poszukiwania konsensusu. Trafnie przy tym zaważył Sąd I instancji, że ten szczególny tryb podejmowania uchwał przewidziany został dla sytuacji wyjątkowych, ściśle określonych, zaś zasadą pozostaje podejmowanie uchwał bezwzględną większością głosów.

Za poprawne Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ponadto wnioski, które Sąd I instancji przyjął w odniesieniu do uregulowania przyjętego w § 15 ust. 4 Statutu o brzmieniu: "Członek Zarządu nie bierze udziału w głosowaniu nad uchwałami w sprawie go dotyczącej lub mogącej skutkować konfliktem interesu". W odniesieniu do tej regulacji w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 400p ustawy – Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez niezasadne przyjęcie, że użyte w powołanym wyżej przepisie Statutu sformułowanie "konflikt interesów" jest niejasne i nieostre, co stanowi o uchybieniu zasadzie odpowiedniej określoności prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że aczkolwiek nie budzi wątpliwości, iż norma konstytucyjna nakazująca zachowanie odpowiedniej określoności regulacji prawnych ma charakter zasady prawa przez co nakłada na ustawodawcę obowiązek jej optymalizacji w procesie jego stanowienia prawa, to jednak dostrzec również trzeba, iż stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta, jak się przyjmuje, stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu (wyrok TK z dnia 28 października 2009 r., Kp 3/09). W orzecznictwie konstytucyjnym utrwalił się pogląd, że dla oceny zgodności sformułowania danego przepisu z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są trzy kryteria, które składają się na tzw. test określoności prawa, obejmujący następujące kryteria: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjną poprawność. Rola poszczególnych kryteriów w ocenie konstytucyjności zależy jednak od takich czynników, jak rodzaj regulowanej materii, kategoria adresatów, do których przepisy są kierowane, a przede wszystkim stopień ingerencji proponowanych regulacji w konstytucyjne wolności i prawa (wyrok TK z 4 listopada 2010 r., K 19/06). Wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) zasada określoności prawa nie wyklucza a priori posługiwania się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, jeżeli ich desygnaty można ustalić. Posługiwanie się w prawie pojęciami nieostrymi nie zawsze więc jest uchybieniem legislacyjnym. Często bowiem skonstruowanie określonej normy prawnej za ich pomocą stanowi jedyne rozsądne wyjście. Na straży właściwego zastosowania takiej normy stoją przede wszystkim normy procesowe, nakazujące wskazanie przesłanek zastosowania w konkretnej sprawie normy prawnej skonstruowanej za pomocą tego rodzaju nieostrego pojęcia (wyrok TK z 15 stycznia 2009 r., K 45/07). Niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, że wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości stosowania prawa (wyrok TK z 29 marca 2010 r., K 8/08). Niedostateczna precyzja i brak "dookreśloności" przepisu może tylko wtedy być podstawą zarzutu braku zgodności z art. 2 Konstytucji, gdy dany zwrot nie daje możliwości – przy użyciu ogólnie aprobowanych technik wykładni – ustalenia jego znaczenia.

Mając na uwadze wskazane przez Trybunał dyrektywy interpretacyjne odnoszące się do wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady odpowiedniej określoności prawa Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że redakcja zakwestionowanego przez Wojewodę uregulowania z § 15 ust. 4 Statutu nie budzi tego rodzaju wątpliwości, które uzasadniałby jej unieważnienie w oparciu o zarzut niepoprawnej legislacji. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że uwzględniając kontekst normatywny tego uregulowania należy uznać, że w aspekcie podmiotowym chodzi tu o konflikt interesów dotyczący członka zarządu, zaś w aspekcie przedmiotowym pojęcie "konflikt interesów" dotyczy sytuacji, gdy podmiot uczestnicząc w podjęciu rozstrzygnięcia w danej sprawie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia, bowiem skutki podejmowanej uchwały mogą bezpośrednio bądź pośrednio oddziaływać na jego interes. Zgodzić się przy tym należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że skoro nie doprecyzowano, o jakiego typu interes chodzi, to należy rozumieć, że chodzi o każdy jego rodzaj.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.