Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 55/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant, Referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] listopada 2015 r. w części odmawiającej przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej także: "Komendant Główny PSP" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 5 pkt 2 lit. 13 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 3-4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm. - dalej także: "ustawa o PSP"), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez [...] D.A. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") od decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej także: "[...] Komendant Wojewódzki PSP" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] listopada 2015 r. przyznającej stronie skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 5,19 zł dziennie z dniem [...] listopada 2015 r. i odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] listopada 2015 r. - utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2015 r.

Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej wydana została w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] października 2015 r. [...] D.A., pełniąca służbę w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...], złożyła do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] raport z prośbą o "przyznanie i wypłatę zaległej kwoty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2012 roku do dnia dzisiejszego i przyznanie równoważnika na przyszłość", zaś w uzupełnieniu tego wniosku w dniu [...] listopada 2015 r. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej [...] Komendant Wojewódzki PSP, działając m.in. na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 3 lit. b w zw. z art. 78 ust. 1 i ust. 3-4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. przyznał skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 5,19 zł dziennie z dniem [...] listopada 2015 r. (pkt 1 decyzji) oraz odmówił przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] listopada 2015 r. (pkt 2 decyzji.

W uzasadnieniu decyzji [...] Komendant Wojewódzki PSP zauważył na wstępie, iż zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień wydawania decyzji, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 74 ust. 1 ustawy o PSP). Organ pierwszej instancji wskazał, że członkami rodziny strażaka (art. 75 ustawy o PSP), których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający ze strażakiem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci, o których mowa w art. 67 ust. 2 (tj. dzieci własne, dzieci małżonka, dzieci przysposobione, dzieci przyjęte na wychowanie, które:

1) nie przekroczyły 18 roku życia, a w razie uczęszczania do szkoły - 24 lat albo 25 lat, jeżeli odbywają studia w szkole wyższej, a ukończenie 24 lat przypada na ostatni lub przedostatni rok studiów, albo

2) stały się inwalidami I lub II grupy przez osiągnięciem wieku określonego w pkt 1,

3) rodzice strażaka i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy o PSP, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny zwany równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 (dot. strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, otrzymującego kwaterę tymczasową).

W związku z powyższym, [...] Komendant Wojewódzki PSP stwierdził, że prawo otrzymania przez strażaka równoważnika pieniężnego związane jest z nieposiadaniem przez niego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, aby strażak mógł zapewnić sobie we własnym zakresie zamieszkiwanie w pobliżu jednostki pełnienia służby (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1222/08; podobnie: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz798/12).

Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy o PSP, w przypadku gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej niż 5 lat.

Organ pierwszej instancji podniósł ponadto, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie złożonego przez stronę oświadczenia mieszkaniowego, o czym mówi art. 79 ust. 2 ustawy o PSP.

Organ pierwszej instancji wskazał, że wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu reguluje natomiast przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2005 r. Nr 241, poz. 2033). Przepis ten, jak zauważył organ pierwszej instancji, wskazuje na dzienną stawkę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uzależniając jej wysokość od faktu posiadania przez funkcjonariusza członków rodziny, w rozumieniu art. 75 ustawy o PSP, tj. 10,39 zł dziennie dla strażaków posiadających członków rodziny, natomiast 5,19 zł dla pozostałych strażaków.

[...] Komendant Wojewódzki PSP zauważył, że w art. 78 ust. 1 ab initio ustawy o PSP ustawodawca użył określenia "przysługuje równoważnik pieniężny zwany równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego". Zdaniem organu pierwszej instancji, sformułowanie to nie oznacza, iż prawo to powstaje ex lege w chwili spełnienia wszystkich przesłanek, zaś wydana decyzja ma charakter deklaratoryjny i tylko potwierdza to prawo.

Organ pierwszej instancji stwierdził w konsekwencji, że analiza przepisów regulujących uprawnienia funkcjonariuszy do uzyskania świadczeń związanych z prawem do lokalu pozwala jedynie na twierdzenie, iż nie mamy tu do czynienia z uznaniem administracyjnym, czyli takim, gdzie funkcjonariusz spełniający przesłanki, od których zależy prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nabywa je z mocy samego prawa. Zdaniem organu pierwszej instancji, dopiero wydanie decyzji, w której organ "przyznaje" (nie zaś "potwierdza") prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określając równocześnie wysokość świadczenia, stwarza roszczenie strażaka o wypłatę określonej w decyzji kwoty, zaś na organ nakłada obowiązek wypłaty tej należności. Według organu, decyzja ta ma więc charakter konstytutywny.

Ponadto, [...] Komendant Wojewódzki PSP zauważył, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony. Organ wskazał, że nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. W tej sytuacji, jak zauważył organ pierwszej instancji, brak wniosku strony o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje. Według organu, wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. W tej sytuacji, zdaniem organu pierwszej instancji, wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika, tj. decyzji o charakterze konstytutywnym, oznacza, że prawo to nie mogło powstać za okres wsteczny. Trudno bowiem, jak uznał organ, rozważać kwestię przedawnienia roszczenia, jeżeli prawo, z którego to roszczenie można by wywieźć, nie istniało wcześniej, albowiem prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje z mocy prawa, ale powstaje na podstawie decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na względzie, [...] Komendant Wojewódzki PSP zauważył, że z uwagi na fakt, iż skarżąca wstąpiła do służby stałej w dniu [...] maja 2008 r., to dopiero z tym dniem uzyskała prawo do lokalu mieszkalnego, o jakim stanowi art. 74 ustawy o PSP. W tej sytuacji, jak zauważył organ pierwszej instancji, skoro - zgodnie z pragmatyką - prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest prawem pochodnym od niezrealizowanego prawa do lokalu mieszkalnego, to okres pięcioletniego zajmowania przez stronę kwatery tymczasowej należy liczyć od dnia wstąpienia przez stronę do służby stałej.

Na marginesie sprawy organ pierwszej instancji zauważył jednocześnie, że nie było to dosłowne oczekiwanie na lokal mieszkalny, ponieważ strona skarżąca nigdy nie była zainteresowana przyznaniem jej lokalu mieszkalnego, tj. nie złożyła w tej sprawie wniosku.

Z uwagi na powyższe, organ pierwszej instancji stwierdził, że od dnia [...] maja 2013 r., spełnione były przesłanki do otrzymania przez stronę skarżącą równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu w wysokości jak dla funkcjonariusza nieposiadającego członków rodziny, ale nie złożenie w tej dacie wniosku o przyznanie przedmiotowego równoważnika (oświadczenia mieszkaniowego - część II) spowodowało, że odpowiednia decyzja nie mogła być wydana, a w konsekwencji prawo do równoważnika pieniężnego nie powstało. Zdaniem organu pierwszej instancji, prawo to powstało dopiero z datą wnioskowania (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11, czy też NSA z 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 333/09).

Organ stwierdził jednocześnie, iż o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego strona zobowiązana jest niezwłocznie zawiadomić [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...], zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wniosła odwołanie do Komendanta Głównego PSP.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 5 pkt 2 lit. 13 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 3-4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżąca D.A. wstąpiła do służby przygotowawczej w PSP w dniu [...] maja 2005 r., a z dniem [...] maja 2008 r. została mianowana na stałe, jako strażak w Komendzie Wojewódzkiej PSP. Ponadto, organ zauważył, że skarżąca na podstawie decyzji o przydziale zajmuje nieprzerwanie od dnia [...] października 2007 r. kwaterę tymczasową w S. przy ul. [...], początkowo jako strażak w służbie przygotowawczej, a od dnia [...] maja 2008 r., jako strażak mianowany na stale.

Ponadto, Komendant Główny PSP wskazał, że dnia [...] maja 2013 r. minął skarżącej 5 letni termin, o którym mowa w art. 78 ust. 4 ustawy o PSP i w konsekwencji skarżący strażak otrzymał prawo wyboru uprawnienia, tj. uprawnienie do równoważnika za remont bądź uprawnienie do równoważnika za brak mieszkania.

Organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym w sprawie jest, że skarżąca od 2007 r. do 2015 r. corocznie składała oświadczenie mieszkaniowe na druku "oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak mieszkania", stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego z wypełnioną częścią I - "Równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego". W konsekwencji tego, organ odwoławczy uznał, że słusznie postępował Komendant Wojewódzki PSP w [...], wydając dla skarżącej decyzję administracyjną i wypłacając równoważnik za remont.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sprawy związane z uprawnieniem do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy art. 78 ustawy o PSP. Organ odwoławczy zauważył, że art. 78 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu przysługuje strażakowi mianowanemu na stałe, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 78 ust. 4 ustawy o PSP wskazuje, że w przypadku, gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat.

W tej sytuacji, Komendant Główny PSP stwierdził, że skarżąca w dniu złożenia oświadczenia mieszkaniowego ([...] listopada 2015 r.) spełniła przesłanki do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, bowiem była strażakiem w służbie stałej, nie posiadała lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, a pięcioletni okres zajmowania kwatery, jako strażak mianowany na stale minął dnia [...] maja 2013 r. W konsekwencji, jak uznał organ odwoławczy, od tej daty skarżąca zyskała prawo wyboru przysługujących strażakowi uprawnień mieszkaniowych (równoważnik za brak lokalu bądź za remont lokalu).

W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego PSP z dnia [...] lutego 2016 r.

Wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego PSP w całości, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] listopada 2015 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania - poprzez nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego wszczynanego w latach od 2013 do 2015 r. na podstawie składanego przez skarżąca corocznie "Oświadczenia mieszkaniowego o ustalenie uprawnienia do równoważnika za remont lub za brak lokalu mieszkalnego";

2) rażące naruszenie art. 78 ust. 4 oraz art. 79 ust.1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - polegające na błędnej wykładni powyższych przepisów z uwagi na wskazanie, że po upływie 5-letniego terminu, o którym mowa w przepisie art. 78 ust. 4, strażak otrzymuje prawo wyboru uprawnienia, o które występuje poprzez złożenie odpowiedniego oświadczenia;

3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. - poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, a także poprzez nie odniesienie się przez organ odwoławczy:

- do zaprezentowanej przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji odmiennej argumentacji niepodzielającej bezpodstawnego poglądu, jakoby decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego miała charakter konstytutywny, oraz odmiennej argumentacji niepodzielającej stanowiska, iż przedmiotowe świadczenie może być przyznać dopiero od daty złożenia wniosku,

- do przywołanego w odwołaniu od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. stanowiska:

* Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w orzeczeniu z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. K 7/04, OTK ZU nr IWA/2004, poz, 109), pomimo tego, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, cytowane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie obowiązującą oraz jest ostateczne,

* Sądu Najwyższego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I BP 7/14,

* WSA w Gliwicach wyrażonego w uzasadnienie wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 795/13,

* NSA wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09,

* NSA wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07,

* NSA wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt IOSK 1300/04,

* NSA wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1217/07.

Zdaniem strony skarżącej, w uzasadnieniach wyżej wymienionych wyroków przedstawione zostało odmienne stanowisko od stanowiska prezentowanego przez organy obu instancji, niepodzielające bezpodstawnego poglądu, jakoby decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego miała charakter konstytutywny, oraz nie podzielającej stanowiska, iż przedmiotowe świadczenie może być przyznać dopiero od daty złożenia wniosku;

4) rażące naruszenie art. 78 ust.1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o PSP - polegające na błędnej wykładni powyższych przepisów z uwagi na wskazanie, że funkcjonariuszowi można przyznać równoważnik za brak lokalu mieszkalnego najwcześniej od daty złożenia "wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego";

5) rażące naruszenie art. 79 ust. 2 oraz art. 83 ust. 5 ustawy o PSP - polegające na błędnej wykładni powyższych przepisów z uwagi na wskazanie, że decyzje administracyjne dotyczące równoważnika za brak lokalu wydawane są w ramach uznania administracyjnego, mają więc charakter aktu konstytutywnego i wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania (ogłoszenia, doręczenia) - ex nunc;

6) nie zweryfikowanie przez organ odwoławczy, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - poprzez błędne pouczenie, przez organ pierwszej instancji, iż na przedmiotową decyzję przysługuje prawo do wniesienia odwołania do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, gdy tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, zgonie z art. 111a ustawy o PSP sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy, zaś przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że - w jej ocenie - organ w chwili upływu terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, winien poinformować ją o uprawnieniach wynikających z tego przepisu. Jednocześnie, zdaniem skarżącej, organ winien również z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie przyznania stronie skarżącej omawianego świadczenia. Dodatkowo, strona skarżąca podkreśliła, iż błędne jest stanowisko organu, jakoby utraciła prawo do otrzymania równoważnika za brak lokalu za okres poprzedzający złożenie stosownego wniosku o jego przyznanie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez skarżącą D.A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 563/16, uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w części odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, przysługuje funkcjonariuszowi od momentu złożenia stosownego wniosku, czy też za okres wcześniejszy, w granicach terminu przedawnienia roszczeń.

Dokonując oceny legalności wydanych decyzji, Sąd zauważył na wstępie, iż zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, w przypadku, gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat. Sąd uznał, że treść przywołanej regulacji nie daje odpowiedzi na zadane na wstępie pytanie, a więc - według Sądu - koniecznym było odwołanie się do wykładni systemowej, która prowadzi do jednoznacznego wniosku, że prawo do omawianego równoważnika należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej, brakiem lokalu mieszkalnego i upływem pięcioletniego okresu zamieszkiwania przez strażaka w kwaterze tymczasowej. Sąd uznał, że ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie formułuje innych w tym zakresie przesłanek wprost. Według Sądu, takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych, albowiem - jak stwierdził Sąd - niedopuszczalne są wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia, czy też ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (podobnie: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95, OSN z 1996 r., nr 15, poz. 205).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro więc omawiana ustawa nie zawiera żadnych limitów czasowych ograniczających realizację prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jak też nie zawiera sformułowania, aby funkcjonariusz nabywał przedmiotowe świadczenie dopiero od złożenia stosownego wniosku, to w konsekwencji przyznanie strażakowi omawianego równoważnika jest możliwe za cały okres posiadania przez niego tego prawa, ograniczony jedynie terminami przedawnienia. Nie można bowiem przyjąć, jak uznał Sąd, że prawo podmiotowe do równoważnika pieniężnego powstaje dopiero od chwili złożenia wniosku mieszkaniowego. WSA w Warszawie wskazał, że wniosek ten warunkuje jedynie możliwość realizacji tego uprawnienia, nie wyznaczając jednak granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Reasumując, Sąd stwierdził, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakowi w drodze decyzji, po złożeniu stosownego wniosku, z datą spełnienia przez funkcjonariusza ustawowych przesłanek do tego równoważnika.

Ponadto, co się tyczy charakteru decyzji w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, to WSA w Warszawie zauważył, że orzecznictwo sądów administracyjnych dość powszechnie przyjęło, iż ma ona charakter prawotwórczy. Zdaniem Sądu, wbrew jednak twierdzeniom organu, nie oznacza to tego, aby nabycie lub utrata prawa do równoważnika następowała w dacie, gdy decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna (podobnie: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1300/05). Sąd uznał, że konstytutywność decyzji nie jest bowiem równoznaczna ze stwierdzeniem, że konkretne prawo powstaje od daty jej ostateczności. Zdaniem WSA w Warszawie, może powstać także w dacie wcześniejszej, jeśli takowa zostanie wskazana w decyzji. Sąd zauważył, że stanowisko to nie jest odosobnione w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09, w którym NSA stwierdził, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej, przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Co prawda, jak zwrócił uwagę Sąd, przytoczony pogląd NSA został wyrażony na gruncie ustawy o Straży Granicznej, ale znajduje zastosowanie także w realiach niniejszej sprawy, gdyż unormowania omawianego uprawnienia zostały sformułowane w sposób analogiczny w obu ustawach.

Na marginesie, WSA w Warszawie dodał, że bez wpływu na omawianą problematykę pozostają kwestie zarezerwowania przez organ środków w budżecie na każdy rok kalendarzowy, w celu pokrycia ewentualnych roszczeń dotyczących zaległych należności z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd uznał bowiem, że kłopoty budżetowe nie mogą w żadnym razie stanowić uzasadnienia dla odmowy stosowania przepisów dotyczących przedawnienia roszczeń. Tak zaś długo, jak przepisy o przedawnieniu będą istniały, tak długo - zdaniem Sądu - organ będzie musiał liczyć się z możliwością ewentualnych roszczeń, obejmujących należności za wcześniejsze lata budżetowe.

WSA w Warszawie nie podzielił natomiast w uzasadnieniu wyroku zarzutu strony skarżącej, sprowadzającego się do twierdzenia, że organ winien pouczać strażaka o treści art. 78 ustawy o PSP i że winien z urzędu wszczynać postępowanie w sprawie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Sąd wskazał bowiem, że omawiane świadczenie stanowi uprawnienie podmiotowe. Ponadto, Sąd zauważył, że z przysługującemu strażakowi uprawnienia do żądania przyznania równoważnika za brak lokalu funkcjonariusz może, ale nie musi skorzystać, a więc wszystko zależy w tym zakresie od jego woli. Słusznie więc, zdaniem Sądu, organ przyjął, iż w tej sprawie nie mógł z urzędu badać przesłanek dla przyznania stronie skarżącej omawianego świadczenia. Według Sądu, na organie nie ciążył również obowiązek pouczania strażaka o treści art. 78 ustawy o PSP, albowiem ustawa ta reguluje podstawowe prawa i obowiązki strażaka, a więc by móc w sposób prawidłowy pełnić służbę, każdy funkcjonariusz PSP powinien ją znać, w dobrze pojętym własnym interesie. Jeśli zaś strażak nie interesuje się własną pragmatyką służbową, to - zdaniem Sądu - ewentualnych negatywnych skutków tego zaniechania nie może skutecznie przerzucać na organ.

Od powyższego wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną wywiódł Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Komendant Główny PSP zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przejawiającym się tym, że WSA w Warszawie, pomimo dysponowania stosownym materiałem dowodowym w aktach sprawy (decyzjami administracyjnymi [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu) nie dokonał prawidłowej oceny oświadczeń mieszkaniowych skarżącej D.A. za lata 2012 - 2015 (wypełnionych tylko w I części tych druków) i towarzyszących im decyzji administracyjnych, w kontekście brzmienia art. 79 ust. 1 i 2 ustawy o PSP i w konsekwencji pomijając znaczenie treści tych dokumentów dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zastosował art. 79 ust. 1 i 2 ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 78 ust. 4 ustawy, podczas gdy przy prawidłowej ocenie istotnych dla sprawy oświadczeń mieszkaniowych skarżącej za lata 2012 - 2015 i decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] istniały podstawy do oddalenia przez WSA skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a., a także

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 78 ust. 4 w zw. z art. 78 ust. 1 i 3 ustawy o PSP - przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakowi z datą spełnienia przez funkcjonariusza ustawowych przesłanek do omawianego równoważnika, a nie z datą, gdy decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna;

2) naruszenie art. 78 ust. 4 w zw. z art. 78 ust. 1 i 3 ustawy o PSP - przez jego błędną wykładnię, iż bez znaczenia dla nabycia przez strażaka prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pozostaje data złożenia przez niego stosownego wniosku, a w konsekwencji uznanie, że przyznanie strażakowi tego równoważnika jest możliwe za cały okres posiadania tego prawa, ograniczony jedynie terminami przedawnienia;

3) naruszenie art. 79 ust. 1 i 2 ustawy o PSP - przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy strażak w złożonym oświadczeniu mieszkaniowym dokonał wyboru - za okres od [...] października 2012 r. do [...] listopada 2015 r. - uprawnienia do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co wykluczało wypłatę strażakowi konkurencyjnego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, o czym wprost stanowi art. 79 ust. 1 ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Główny PSP wskazał, że ostateczne decyzje [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu w latach 2012-2015 oraz oświadczenia mieszkaniowe skarżącej nie powinny być pominięte przy badaniu zaskarżonych decyzji, tym bardziej, że Sąd pierwszej instancji obowiązany był do rozstrzygnięcia sprawy w granicach art. 134 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy obowiązującego w dniu ich wydania. Zdaniem organu odwoławczego, przyznanie skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] listopada 2015 r. (do takiego skutku zmierza wyrok) doprowadziłoby do sytuacji w której: 1) skarżąca, za ten sam okres otrzymałaby dwa wykluczające się wzajemnie świadczenia mieszkaniowe; 2) organ wydając decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za sporny okres dopuściłby się rażącego naruszenia art. 79 ust. 1 ustawy o PSP; 3) organ po uprawomocnieniu się wyroku musiałby orzekać z pominięciem ostatecznych decyzji w przedmiocie równoważnika za remont lokalu, co godziłoby w zasadę wynikająca z art. 16 k.p.a.; 4) brak byłoby podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przez skarżącą środków z tytułu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Gdyby zatem, jak stwierdził Komendant Główny PSP, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci oświadczeń mieszkaniowych skarżącej oraz wydanych dla niej ostatecznych decyzji administracyjnych [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2012-2015 oraz ich istotny wpływ na stan faktyczny sprawy i fakty te zestawił z normą art. 79 ust. 1-2 ustawy o PSP, to powinien był skargę oddalić na zasadzie art. 151 p.p.s.a., a nie uchylać zaskarżone decyzje. W tej sytuacji, organ odwoławczy zarzucił, że niezastosowanie art. 79 ust. 1-2 ustawy o PSP w sytuacji, kiedy okoliczności faktyczne sprawy determinowały jego zastosowanie, spowodowało jednocześnie naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 78 ust. 4 ustawy o PSP.

Zdaniem Komendanta Głównego PSP, nawet gdyby uznać zaskarżany wyrok za słuszny (co organ odwoławczy kwestionuje) to, mając na uwadze treść art. 79 ust. 1 ustawy, WSA w Warszawie zobowiązany był zastosować art. 135 p.p.s.a. i rozstrzygnąć o ostatecznych decyzjach [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] wydanych w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Tymczasem, jak zauważył organ odwoławczy, pozostawienie tego zakresu orzecznictwu organów prowadzi do istotnych problemów natury prawnej, na które wskazano wyżej.

Ponadto, Komendant Główny PSP nie zgodził się z analizą i wykładnią systemową art. 78 ust. 4 ustawy o PSP dokonaną przez WSA w Warszawie, a także ze stanowiskiem, w którym Sąd pierwszej instancji opowiedział się za konstytutywnym charakterem decyzji o przyznaniu spornego równoważnika.

Komendant Główny PSP stwierdził w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sporna decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] jest decyzją o charakterze konstytutywnym, co oznacza, że wywołuje skutek ex nunc. Organ odwoławczy uznał bowiem, że cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość, nie wcześniej, jak od chwili ich wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 8/81 i z dnia 10 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1368/00). W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, nie można się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, choć o charakterze konstytutywnym, to wywiera skutek od daty spełnienia przez strażaka przesłanek do nabycia tego prawa. Organ odwoławczy zarzucił w konsekwencji, że WSA w Warszawie w istocie tworzy pewnego rodzaju hybrydę prawną, albowiem dopuszcza konstytutywność decyzji w sprawie omawianego równoważniku, jednak o skutku właściwym dla decyzji o charakterze deklaratoryjnym.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez Komendanta Głównego PSP, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2876/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (pkt 1 wyroku), a także odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie art. 134 § 1 p.p.s.a. jest trafny. NSA zauważył, że zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem NSA, oznacza to m.in., że sąd administracyjny w toku rozpoznania sprawy, a przed jej rozstrzygnięciem, ma obowiązek wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych składających się na rozpoznawaną sprawę.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że - biorąc pod uwagę postanowienia zawarte w art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP (równoważnik za remont nie przysługuje, jeżeli strażak lub jego małżonek otrzymuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 78 ust. 1), a także w art. 79 ust. 1 ustawy o PSP (w razie zbiegu uprawnień strażaka i jego małżonka do równoważnika za remont i za brak lokalu mieszkalnego na podstawie ustawy lub innego tytułu prawnego przysługuje jeden równoważnik, wybrany przez strażaka) i art. 79 ust. 2 cyt. ustawy (uprawnienie do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie z złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego; uprawnienie do równoważnika za remont ustala się na dzień 1 stycznia każdego roku) - przyjąć należy, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek ocenić, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miał fakt, że skarżąca pobierała równoważnik za remont w latach 2012-2015, a tego nie zrobił. Tym samym, NSA zarzucił, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skoro istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, to przyjąć trzeba, że orzekanie w kwestii zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej byłoby w dacie wyrokowania przez NSA przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie, NSA wskazał, że odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA stwierdził, że za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu przytoczonego przepisu, uznać należy bowiem precedensowy charakter sprawy, usprawiedliwiający zasadność poszukiwania ochrony interesu prawnego skarżącej na drodze sądowej, jak i fakt, że obciążenie skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy zasadność skargi kasacyjnej jest następstwem błędu Sądu pierwszej instancji, byłoby nieuzasadnione.

W przesłanym do WSA w Warszawie piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. skarżąca stwierdziła, że w związku z przekazaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2876/16, sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w całości podtrzymuje ona dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie, wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2016 r., jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w części odmawiającej przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] listopada 2015 r. Jednocześnie, strona skarżąca wniosła o zasądzenie od organu odwoławczego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także o zasądzenie od tego organu na rzecz strony skarżącej odsetek od nieterminowo wypłaconego równoważnika pieniężnego od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia zapłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Jednocześnie, należy wyraźnie wskazać w niniejszej sprawie, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, uznać należy, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268; por. także: m.in. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1388/06, czy też wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1223/15).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy.

Należy również bardzo wyraźnie wskazać, że z zakresu związania wykładnią można wykluczyć oceny i poglądy wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań (zob. m.in. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1223/15).

W konsekwencji, należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez NSA wykładnią prawa, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku sądu pierwszej instancji.

Mając na względzie powyższe, zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2876/16.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozstrzygającemu sprawę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 563/16, że Sąd ten, rozpatrując skargę D.A., nie rozważył w uzasadnieniu spornego wyroku, jaki wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie przez Komendanta Głównego PSP miał fakt, że skarżąca pobierała równoważnik za remont w latach 2012-2015. Tym samym, NSA doszedł do przekonania, że nie została dostatecznie wyjaśniona istota dla wyniku sprawy kwestia.

Mając na względzie wskazaną powyżej ocenę prawną i zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wspomnianego wyroku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2876/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że - pomimo uchylenia powyższego wyroku tut. Sądu z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 563/16 - analizowana skarga D.A. tak czy inaczej zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w części odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że organy Państwowej Straży Pożarnej obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, dopuściły się w powyższym zakresie, a więc w części odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na zupełny brak jakiejkolwiek oceny w uzasadnieniu obu spornych decyzji, czy dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] listopada 2015 r. miał wpływ - a jeśli tak, to jaki - fakt, że skarżąca D.A. pobierała równoważnik za remont w latach 2012-2015.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej istotnego uchybienia, organy PSP obu instancji - odmawiając stronie skarżącej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - nie dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 78 ust. 1 i ust. 3-4 w zw. z art. 79 ust. 1 i art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że zarówno Komendant Główny PSP, jak i [...] Komendant Wojewódzki PSP, wydając sporne decyzje administracyjne w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za wskazany wyżej okres - dopuścili się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa (niepełna) ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2016 r., jak i decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w części odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5.

Art. 78 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, iż równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia.

Jednoczenie, przepis art. 78 ust. 4 tej ustawy, przewiduje, że w przypadku, gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat.

Ponadto, należy podkreślić, że ustawodawca w art. 77 ust. 1 ustawy o PSP przewidział, że strażakowi mianowanemu na stałe oraz strażakowi w służbie przygotowawczej przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego lub domu, zajmowanego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, zwany dalej "równoważnikiem za remont", z uwzględnieniem norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny.

Jednakże, co warto wyraźnie podkreślić, ustawodawca przesądził w art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP, że równoważnik za remont nie przysługuje, jeżeli strażak lub jego małżonek otrzymuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 78 ust. 1.

Podkreślić należy także, co równie istotne w niniejszej sprawie, że art. 79 ust. 1 cyt. ustawy przewiduje, że w razie zbiegu uprawnień strażaka i jego małżonka do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego na podstawie niniejszej ustawy lub innego tytułu prawnego przysługuje jeden równoważnik, wybrany przez strażaka.

Z akt niniejszej sprawy wynika, na co zwrócił uwagę Komendant Główny PSP niestety dopiero w treści skargi kasacyjnej, że skarżąca miała złożyć oświadczenia mieszkaniowe, w których dokonać miała - za okres od [...] października 2012 r. do [...] listopada 2015 r. - wyboru uprawnienia do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co - jak podkreślił w skardze kasacyjnej organ odwoławczy - wykluczać powinno wypłatę skarżącemu strażakowi konkurencyjnego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, o czym wprost stanowi art. 79 ust. 1 ustawy o PSP.

Należy jednak wyraźnie zauważyć, że powyższa kwestia nie była w ogóle przedmiotem jakiejkolwiek analizy ze strony zarówno [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], który w żaden sposób nie wskazywał na ten aspekt w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., jak i Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. również nie dokonał analizy sprawy pod kątem ewentualnej regulacji zawartej w art. 79 ust. 1 cyt. ustawy. Odmawiając przyznania stronie skarżącej spornego równoważnika pieniężnego za brak lokalu, organy ograniczyły się wyłącznie do argumentacji związanej z analizą przepisów art. 78 ust. 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy o PSP, nie biorąc pod uwagę w żadnym razie rzekomych przeciwskazań wynikających z art. 79 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, zupełny brak jakiejkolwiek oceny w uzasadnieniu obu spornych decyzji, czy dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] listopada 2015 r. mógł mieć wpływ - a jeśli tak, to jaki - fakt, że skarżąca D.A. pobierała równoważnik za remont w latach 2012-2015, czyni zasadnym zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sprawy.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania stronie skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] listopada 2015 r. nie poddają się kontroli merytorycznej sądu administracyjnego w zakresie kluczowej kwestii, a więc tego, czy przywołane przez organy PSP obu instancji przepisy prawa materialnego wynikające z ustawy o PSP zostały prawidłowo zastosowane przez te organy wobec strony skarżącej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.