Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2255/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 par. 4, art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej organ) po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy O. (dalej skarżący) na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], wymierzające Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 2 000 zł (słownie: dwa tysiące złotych), za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie świetlicy wiejskiej, na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz części działki nr [...] obręb geodezyjny [...] , gmina O. , z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Stan sprawy był następujący:

W dniu [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy O. , po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 maja 2013 r. (data wpływu do Urzędu Gminy O. : 16 maja 2013 r.), złożonego przez Gminę O. , wydał decyzję nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie świetlicy wiejskiej, na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz części działki nr [...] obręb geodezyjny [...] , gmina O.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 2 000 zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wójt Gminy O. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie niniejszego postępowania, zarzucając postanowieniu Wojewody [...] naruszenie przepisu art. 61 § 3 Kpa poprzez przyjęcie, że dokonana przez inwestora w dniu 22 maja 2013 r. zmiana rodzaju inwestycji nie stanowi nowego wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym nie wpływa na rozpoczęcie biegu terminu załatwienia sprawy, a także

naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez obliczenie terminu załatwienia sprawy od daty wpływu pierwszego wniosku inwestora, tj. od dnia 16 maja 2013 r., podczas gdy termin załatwienia sprawy winien być liczony od daty zmiany przedmiotowego wniosku, tj. od dnia 22 maja 2013 r.

W ocenie Wójta Gminy O. organ i instancji błędnie przyjął, że dniem złożenia wniosku przez inwestora, od którego należy liczyć bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, jest dzień 16 maja 2013 r. Skarżący wskazał, że dokonaną w dniu 22 maja 2013 r. zmianę inwestycji celu publicznego z budowy budynku świetlicy wiejskiej z remizą strażacką na budowę świetlicy wiejskiej, Wojewoda [...] niesłusznie uznał za "fakt nie mający wpływu na rodzaj wnioskowanej inwestycji". W przekonaniu Wójta Gminy O. wnioskodawca w ten sposób określił nowy przedmiot postępowania, co stanowiło nowy wniosek (dotyczący wyłącznie budowy budynku świetlicy wiejskiej) w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i spowodowało ponowne rozpoczęcie biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji od dnia określenia nowej inwestycji, tj.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienia organu i instancji.

Organ odwoławczy, wskazał, ze zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Wojewoda [...] ustalił, iż postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 85 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od ww. okresu trwania postępowania 65 dni wynikających z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (liczonych od dnia 9 lipca 2013 r. do dnia 22 lipca 2013 r.) oraz 2 dodatkowych dni wynikających z art. 57 § 4 Kpa, orzekł, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z 4-dniową zwłoką. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami Kpa i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na gruncie procedury administracyjnej (art. 61 Kpa) żądanie strony wszczyna postępowanie administracyjne z chwilą doręczenia go organowi i wyznacza jego przedmiot. Oznacza to, że o treści żądania decyduje jedynie strona, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania i modyfikowania jego zakresu. W rezultacie, organ w razie wątpliwości co do charakteru żądania, jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powinność owa wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych chociażby w art. 9 Kpa, zgodnie z którym na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Organy administracji obowiązane są również prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kpa). Ponadto treść art. 7 Kpa, w której określono zasadę prawdy obiektywnej, sprowadza się do obowiązku dokładnego ustalenia żądania strony, ponieważ to ono zakreśla granice danej sprawy. Wniosek inwestora z dnia 15 maja 2013 r. nie zawierał precyzyjnie określonego żądania, albowiem wnioskodawca, jak wynika z treści złożonego podania, wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast samo podanie opatrzył tytułem "wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy". Jednak akta postępowania prowadzonego przez Skarżącego nie wskazują na to, aby Wójt Gminy O. podjął czynności procesowe mające na celu jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek pisma informującego inwestora o konieczności precyzyjnego określenia swojego żądania, bądź innych dokumentów, z których wynikałoby, iż organ takie działania podejmował. Organ gminny zamiast podjąć czynności wyjaśniające treść żądania strony, potraktował z urzędu podanie z dnia 15 maja 2013 r. jako wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Dlatego też zasadnym jest przyjęcie, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu 17 maja 2013 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy O. wpłynął wniosek z dnia 15 maja 2013 r. o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W niniejszej sprawie pismem z dnia 4 lipca 2013 r., znak: [...], Wójt Gminy O. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Starosty Powiatu [...] oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowego Oddziału w O. , co w ocenie Ministra stanowiło termin przewidziany w w/w przepisach do dokonania. W dniu 12 lipca 2013 r. do Urzędu Gminy O. wpłynęło pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowego Oddziału w O. z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], informujące, iż projekt decyzji został uzgodniony. Powyższe uzgodnienie zostało zatem dokonane w 2-tygodniowym terminie, przewidzianym w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast stanowiska w niniejszej sprawie nie zajął Starosta Powiatu [...] . Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uważa się za uzgodnienie projektu decyzji. Odliczeniu od biegu terminu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres od dnia następującego po dniu nadania (lub bezpośredniego doręczenia) pisma o uzgodnienie do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody". Wobec powyższego, wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej nie podlega okres 14 dni, liczonych od dnia 9 lipca 2013 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia pisma z dnia 4 lipca 2013 r. zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty Powiatu [...] , do dnia 22 lipca 2013 r., tj. do dnia, w którym projekt decyzji został uzgodniony przez powyższy organ współdziałający w trybie tzw. "milczącej zgody". Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Skarżącego nie miały miejsca, poza wskazaną powyżej okolicznością, żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W analizowanym postępowaniu lokalizacyjnym ostatni dzień 65-dniowego terminu na wydanie decyzji przypadł na dzień 3 sierpnia 2013 r., tj. na sobotę, a zatem ostatnim dniem terminu był najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek 5 sierpnia 2013 r. W związku z powyższym, wyłączeniu z biegu ustawowego terminu postępowania lokalizacyjnego podlegają 2 dni wynikające z art. 57 § 4 Kpa. Konkludując, po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 85 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji oraz 2 dni wynikających z art. 57 § 4 Kpa, otrzymujemy rzeczywistą zwłokę organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, która - jak prawidłowo ustalił organ I instancji - wynosi 4 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy O. kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł (słownie: dwa tysiące złotych).

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący, zaskarżając w całości postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017r., znak: [...] i zarzucając mu:

- naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm.) poprzez wadliwe przyjęcie, że termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął swój bieg od dnia następnego po złożeniu wniosku dotyczącego budowy świetlicy wiejskiej i remizy strażackiej tj. dnia 16 maja 2013r., podczas gdy termin załatwienia sprawy winien być liczony od dnia następnego po dokonaniu modyfikacji wniosku, gdzie wskazano jedynie budowę świetlicy wiejskiej tj. od dnia 23 maja 2013 r., a w konsekwencji:

- błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na wadliwym ustaleniu, że czas trwania postępowania lokalizacyjnego wyniósł 85 dni, a zwłoka w wydaniu decyzji 4 dni, podczas gdy termin załatwienia sprawy winien być liczony od daty modyfikacji wniosku tj. od dnia 23 maja 2013r., a tym samym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z zachowaniem ustawowego terminu;

- naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 201ói\, poz. 778 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.) poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo, że nie zachodził przypadek nie wy dania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji;

Mając powyższe na uwadze, skarżący, wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] w O. i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r, poz.718) - zwanej dalej "ppsa", uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Skarga nie podlega uwzględnieniu.

Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia organu pierwszej instancji oraz zaskarżonego postanowienia stanowił art. 51 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej upzp). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Dla właściwego zrozumienia normy prawnej zawartej w powołanym przepisie, a w konsekwencji dla prawidłowego zastosowania jej do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, konieczne jest odwołanie się do dyrektyw wykładni celowościowej. Te zaś prowadzą do wniosku, że określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowi gwarancję rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji tego typu inwestycji w rozsądnym terminie. Nałożony w analizowanym przepisie obowiązek wydania decyzji w 65 dniowym terminie stanowi więc instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy też założyć, że ustawodawca – określając maksymalny termin wydania decyzji – miał na uwadze "publiczny" charakter inwestycji objętej wnioskiem inwestora.

Zatem, norma zawarta w analizowanym przepisie:

1) stanowi gwarancję dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim – wedle ustawodawcy – terminie;

2) mobilizuje organ administracji do szybkiego działania i eliminuje opieszałość, a w konsekwencji przedłużenie się procesu inwestycyjnego dla inwestycji o publicznym charakterze, która w przyszłości służyć ma zaspokojeniu potrzeb szerokiego kręgu osób.

Zakładając powyższą funkcję art. 51 ust. 2 upzp należy wskazać, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do właściwego określenia liczby dni, które powinny zostać odliczone od 65 dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c upzp, tj. terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W realiach rozpoznawanej sprawy inne były ustalenia w zakresie okoliczności istotnych dla zastosowania powołanego przepisu dokonane przez organy, a inne poczynił skarżący.

Wojewoda [...] ustalił, iż postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 85 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od ww. okresu trwania postępowania 65 dni wynikających z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (liczonych od dnia 9 lipca 2013 r. do dnia 22 lipca 2013 r.) oraz 2 dodatkowych dni wynikających z art. 57 § 4 Kpa, orzekł, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z 4-dniową zwłoką.

W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami Kpa i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 16 maja 2013 r. do Urzędu Gminy O. wpłynęło podanie inwestora zawierające w nagłówku zapis "wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy". W treści ww. pisma inwestor wskazał, że na podstawie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnosi o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie świetlicy wiejskiej. Wójt Gminy O. zawiadomieniem z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], oraz obwieszczeniem z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] (umieszczonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy O. w dniach od 27 maja 2013 r. do 11 czerwca 2013 r.), poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego powyżej przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Wójt Gminy O. , działając na podstawie art, 104 § 1 Kpa oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 oraz art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia "16.05.2013 r.", ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie świetlicy wiejskiej, na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz części działki nr [...] obręb geodezyjny [...] , gmina O. .

Oceniając taki stan sprawy, należy zgodzić się z Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, że organ administracji jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego i nie pozbawia organu możliwości działania, w toku postępowania wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W rezultacie, organ w razie wątpliwości co do charakteru żądania, jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powinność owa wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych chociażby w art. 9 Kpa, zgodnie z którym na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Organy administracji obowiązane są również prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kpa). Ponadto treść art. 7 Kpa, w której określono zasadę prawdy obiektywnej, sprowadza się do obowiązku dokładnego ustalenia żądania strony, ponieważ to ono zakreśla granice danej sprawy.

Wniosek inwestora z dnia 15 maja 2013 r. nie zawierał precyzyjnie określonego żądania, albowiem wnioskodawca, jak wynika z treści złożonego podania, wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast samo podanie opatrzył tytułem "wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy". Jednak akta postępowania prowadzonego przez Skarżącego nie wskazują na to, aby Wójt Gminy O. podjął czynności procesowe mające na celu jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek pisma informującego inwestora o konieczności precyzyjnego określenia swojego żądania, bądź innych dokumentów (np. protokołu spełniającego warunki określone w art. 68-71 Kpa), z których wynikałoby, iż organ takie działania podejmował. Organ gminny zamiast podjąć czynności wyjaśniające treść żądania strony, potraktował z urzędu podanie z dnia 15 maja 2013 r. jako wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej. W rezultacie organ przeprowadził postępowanie w trybie właściwym dla wydania tej decyzji (którego charakterystycznym elementem są obwieszczenia, o których mowa w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kończąc je wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dlatego też, zdaniem Sądu, zasadnym jest przyjęcie, przez organ nadzoru, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu 17 maja 2013 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy O. wpłynął wniosek inwestora z dnia 15 maja 2013 r. o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 Kpa, który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W omawianym przypadku przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] sierpnia 2013 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Wobec tego, należało podzielić ustalenia organu I instancji, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (znak: [...]) trwało łącznie 85 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], Wójt Gminy O. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Starosty Powiatu [...] oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowego Oddziału w O. . W dniu 12 lipca 2013 r. do Urzędu Gminy O. wpłynęło pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowego Oddziału w O. z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], informujące, iż projekt decyzji został uzgodniony, natomiast stanowiska w niniejszej sprawie nie zajął Starosta Powiatu [...] . Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uważa się za uzgodnienie projektu decyzji.

Jak wynika z ugruntowanej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, odliczeniu od biegu terminu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres od dnia następującego po dniu nadania (lub bezpośredniego doręczenia) pisma o uzgodnienie do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody" (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn, akt IV SA/Wa 888/12, i z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 243/13). Jeżeli w danej sprawie występuje kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu najwcześniejszego nadania (bezpośredniego doręczenia) pisma o uzgodnienie do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego lub do dnia najpóźniejszego uzgodnienia projektu decyzji "milczącą zgodą" organu współdziałającego. Wobec powyższego, wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej nie podlega okres 14 dni, liczonych od dnia 9 lipca 2013 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia pisma z dnia 4 lipca 2013 r. zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty Powiatu [...] , do dnia 22 lipca 2013 r., tj. do dnia, w którym projekt decyzji został uzgodniony przez powyższy organ współdziałający w trybie tzw. "milczącej zgody".

Nadto, jak słusznie przyjęły organy, w sytuacji, gdy ostatni dzień wyznaczonego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadnie na dzień wolny od pracy, wówczas przy wymierzaniu przedmiotowej kary uwzględnieniu nie podlega tenże dzień wolny od pracy. Zgodnie bowiem z art. 57 § 4 Kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia kontrolowanego postępowania związanego z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. W analizowanym postępowaniu lokalizacyjnym ostatni dzień 65-dniowego terminu na wydanie decyzji przypadł na dzień 3 sierpnia 2013 r., tj. na sobotę, a zatem ostatnim dniem terminu był najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek 5 sierpnia 2013 r., a wyłączeniu z biegu ustawowego terminu postępowania lokalizacyjnego podlegały 2 dni wynikające z art. 57 § 4 Kpa.

W ocenie Sądu, Minister słusznie przyjął, że organ właściwy w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje ustaleń na podstawie akt dotyczących wydania ww. decyzji, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z regulacji zawartych w przepisach art. 51 ust. 2, 2a, 2b, 2c upzp (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15). Postępowanie w sprawie wymierzenia przedmiotowej kary ma więc charakter nadzorczy i nie jest typowym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego wytwarzany jest nowy materiał dowodowy. W wyroku z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2004/14, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w przypadku, gdy akta sprawy nie dostarczają podstaw do stwierdzenia, iż w toku postępowania lokalizacyjnego zaistniały okoliczności podlegające odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, to nie można organów wymierzających karę pieniężną na podstawie art. 51 ust. 2 upzp obarczać "poszukiwaniem" dowodów uwalniających wójta (burmistrza, prezydenta miasta) od wymierzenia tej kary.

Sąd aprobuje ocenę organu, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy O. nie uznał - de facto - dokonanej przez inwestora w dniu 22 maja 2013r. zmiany rodzaju inwestycji za nowy wniosek. Na powyższą oceną jednoznacznie wskazuje treść zawiadomienia Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2013r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także z treści decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że organ procedował w oparciu o wniosek z dnia 16 maja 2013r. W konsekwencji doprowadziło to do stwierdzenia, że nie zaistniała jedna z okoliczności wymienionych w art. 51 ust. 2c upzp, tj. opóźnienie spowodowane z winy strony, która pozwalałaby na odliczenie okresu spornej czynności organu od biegu terminu 65 dni, przewidzianego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak zachowania procedury określonej w art. 64 § 2 Kpa nie pozwala na odliczenie od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji okresu związanego z ewentualną modyfikacją wniosku.

Organy administracji publicznej, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego załatwienia sprawy. Natomiast nie oznacza to obowiązku podjęcia jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla prawidłowego wyliczenia - w oparciu o treść art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwłoki Wójta Gminy O. w wydaniu decyzji lokalizacyjnej.

Wbrew więc twierdzeniu Skarżącego, postępowanie przed organami przeprowadzone zostało zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, a ustalenia faktyczne i prawne wyczerpują istotę sprawy.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów, na podstawie art.151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.