Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 51/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg A. B. I M. B. oraz D. M., E. K., G. R. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] stycznia 2015 r., znak:[...] , [...],[...] i [...], oraz stwierdziło, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Ch. z dnia [...] października 1986 r., znak: [...], wydana została z naruszeniem prawa.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 1986 r., znak: [...], Naczelnik Miasta i Gminy Ch., działając na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, zwanej dalej: "ustawą") oraz § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczenia i podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 47, poz. 238, zwanego dalej: "rozporządzeniem''), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w Ch., o numerach ewidencyjnych od [...] do [...], [...], od [...] do [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ stwierdził, że wskazane w decyzji grunty z mocy postanowień art. 12 ust. 5 ustawy, przechodzą na własność Państwa z dniem uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, uzupełnionym pismami z dnia 22 października 2014 r. i 16 grudnia 2014 r., wystąpili M. W., D. M., G. R. i E. R.

Po rozpatrzeniu wniosku, SKO w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], [...], [...]:

1) stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] października 1986 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ch., znak: [...], w zakresie stwierdzenia: "Stwierdzam że grunty pod budowę chodnika przy ul. M. oznaczone na projekcie podziału jako działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z mocy postanowień art. 12 ust. 3 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przechodzą na własność Państwa z dniem uprawomocnienia się niniejszej decyzji za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.",

2) nie stwierdziło nieważności decyzji z dnia [...] października 1986 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ch., znak: [...], w zakresie nieobjętym w punkcie l, ze względu na fakt, że ww. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne,

3) stwierdziło, że decyzja z dnia [...] października 1986 r. wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ch., znak: [...], w zakresie nieobjętym w punkcie l, wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Wnioskodawcy wystąpili do SKO w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...]:

1) uchyliło zaskarżoną decyzją SKO w całości;

2) stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] października 1986 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ch., znak: [...], w zakresie obejmującym stwierdzenie, że "grunty pod budowę chodnika przy ul. M. oznaczone na projekcie podziału jako działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z mocy postanowień art. 12 ust. 3 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przechodzą na własność Państwa z dniem uprawomocnienia się niniejszej decyzji za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.";

3) stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] października 1986 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ch., znak: [...], w zakresie obejmującym – poza ustaleniami zawartymi w punkcie l - zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr. geod.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...];

4) ze względu na fakt, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Ch. wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie, w jakim odnosi się do podziału nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr. geod.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stwierdziło, że decyzja z dnia [...] października 1986 r., wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ch. decyzja, znak: [...], w zakresie nieobjętym w punkcie 2, wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Powiat B. jak również E. K., G. R. i M. W., złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt [...], uchylił decyzję SKO w B. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu WSA w Białymstoku stwierdził, że część zaskarżonej decyzji została wydana bez podstawy prawnej – chodzi o tę część, która orzeka o przejściu podzielonych nieruchomości (o stosownych numerach) na własność Skarbu Państwa. Wystąpiły też inne podstawy nieważnościowe w postaci: braku wniosków właścicieli dzielonych działek pod budowę ulicy M. w Ch., skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej – E. P., a nadto pozorne dokonanie podziału, który istniał już w dacie wydawania decyzji o podziale.

W ocenie tego Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił natomiast wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na przyjęcie końcowego wniosku sprowadzającego się do przypisania nieodwracalności skutków prawnych podziału jednych działek, a odmawiającego tego przymiotu podziałowi innym działkom, przez co dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. W szczególności pominął milczeniem istnienie (bądź nie) nieodwracalnych skutków prawnych nabycia na rzecz Powiatu B. wszystkich działek wymienionych w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ch. z dnia [...] października 1986 r. Rozpatrując więc sprawę ponownie winien rozważyć, czy decyzja podziałowa z 1986 r. wywarła skutki prawne i jakiego rodzaju są to skutki zarówno dla skarżącego Powiatu B., jak i skarżących – następców prawnych właścicieli działek o nr [...] i [...].

Po kolejnym zatem rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w B. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], [...], [...] i [...] oraz stwierdziło, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Ch. z dnia [...] października 1986 r., znak: [...], wydana została z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawił i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Następnie wyjaśnił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika niezbicie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Ch. z dnia [...] października 1986 r., znak: [...], o podziale nieruchomości, zawiera wady kwalifikujące do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. Świadczą o tym następujące okoliczności: (-) orzeczenie bez podstawy prawnej o przejściu gruntów wskazanych w decyzji (30 działek) na własność Skarbu Państwa, (-) brak wniosków właścicieli dzielonych nieruchomości pod budowę ul. M. w Ch., (-) skierowanie kwestionowanej decyzji do osoby nieżyjącej, tj. E. P., (-) pozorne dokonanie podziału, który istniał już w dacie wydawania decyzji o podziale. Wystąpienie powyższych wad kwestionowanej decyzji potwierdził już WSA w Białymstoku w prawomocnym wyroku z dnia [...] grudnia 2016 r.

Dalej organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wadami decyzji określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem nie mają tu zastosowania przyczyny wskazane w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli nie ma znaczenia upływ terminu dziesięcioletniego od dnia doręczenia decyzji.

Nie można jednak, zdaniem organu, stwierdzić nieważności tej decyzji, gdyż mamy do czynienia z nieodwracalnym skutkiem prawnym, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wskazany przepis wymaga zatem rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję. Zatem jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Oznacza to nieodwracalność skutku prawnego w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji.

W sprawie niniejszej, zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania kwestionowanej decyzji), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem więc organu brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (wydanej na podstawie powyższej normy), bowiem na skutek jej wydania zaszły nieodwracalne skutki prawne, których nie da się cofnąć mocą decyzji administracyjnej. W wyniku wydania kwestionowanej decyzji z 1986 r. nastąpił bowiem podział nieruchomości oznaczonych w decyzji i wydzielenie poszczególnych działek pod drogę publiczną (budowę chodnika). Wydzielone działki stały się częścią pasa drogowego ul. M. w Ch. Skutkiem tej decyzji był nie tylko podział geodezyjny na poszczególne działki, ale również podział prawny poprzez przejście prawa własności na rzecz Państwa wszystkich części nieruchomości wydzielonych pod budowę ulicy z chwilą, gdy kwestionowana decyzja stała się ostateczna. Nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy samego prawa, gdyż wszystkie wyodrębnione w wyniku zatwierdzonego podziału działki weszły (obok pierwotnej działki stanowiącej drogę) w skład pasa drogowego drogi publicznej, która taki status otrzymała na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich. Działki te zostały przyłączone do działki stanowiącej dotychczasowy pas drogowy ul. M., tworząc łącznie nową działkę o numerze [...]. Wszystkim dotychczasowym właścicielom przejętych części nieruchomości ustalono odszkodowania na mocy odrębnej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ch. z dnia [...] grudnia 1986 r., nr [...].

W ocenie organu odwoławczego, skutku prawnego dokonanego powyższym podziałem nie da się aktualnie odwrócić niezależnie od późniejszych zmian własnościowych niektórych wydzielonych działek, na co wskazywały poprzednie orzeczenia SKO. O ile bowiem byłoby to możliwe w przypadku dokonania wyłącznie podziału geodezyjnego, o tyle nie jest to do zrealizowania w przypadku podziału prawnego, w wyniku którego z mocy prawa nastąpiło przejęcie gruntu na rzecz Państwa. Aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie dają możliwości zwrotu nieruchomości przejętych z mocy prawa pod drogi publiczne. Wynika to z art. 2 u.g.n., w myśl którego przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z nią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższej regulacji wynika więc, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące droga publiczną, od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być też przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców.

W ocenie organu podstawą zwrotu nieruchomości przejętych pod drogę nie może być również przepis art. 216 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tą regulacją wprowadzoną w wyniku nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw Przepisy rozdziału 6 działu III (tj. o zwrocie nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: (1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); (2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); (3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Dokonując wykładni tego przepisu w dotychczasowym orzecznictwie podkreślono, że przypadki, o których mowa wart. 216 ust. 2 u.g.n. dotyczą "nabycia" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawach tam wskazanych, podczas gdy w art. 216 ust. 1 u.g.n. jest mowa o nieruchomościach "przejętych lub nabytych" na rzecz Skarbu Państwa, w oparciu o podane przepisy. Taka różnica w omawianych regulacjach, powiązana z wprowadzoną równocześnie w ustawie zmianą, polegającą na dodaniu w art. 4 u.g.n. po punkcie 3a punktu 3b, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste, upoważniała do przyjęcia przedstawionej w skardze kasacyjnej wykładni. "Nabycie" nieruchomości, o którym mowa w art. 216 u.g.n., nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego, ani z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. Następuje ono bowiem poprzez przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy. W konsekwencji więc, w tak rozumianym pojęciu "nabycie nieruchomości" nie mieści się przejęcie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Grunty wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem, które zgodnie z powołanym przepisem przeszły na własność Państwa z mocy prawa (ipso iure) z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, nie mogą być objęte żądaniem zwrotu na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Na koniec organ wyjaśnił, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - stał się podstawą do uzyskania przez Powiat B. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności wydzielonych pod drogę działek (ulica M. stała się drogą powiatową nr [...]), stwierdzoną decyzją Wojewody P. z dnia [...] września 2009, znak: [...]. Jednakże należy stwierdzić, iż przejęcie przez Powiat B. własności działki nr [...] (będącej dotychczas we władaniu Skarbu Państwa), stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej, jest dalszym następstwem podziału dokonanego na mocy kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1986 r. Uzyskanie własności przez Powiat w/w działki nie jest zatem bezpośrednim skutkiem prawnym tej decyzji i okoliczność ta, wbrew stanowisku Powiatu, nie może samodzielnie stanowić podstawy do uznania, że wystąpiły z tego powodu nieodwracalne skutki prawne decyzji z dnia 2 października 1986 r. Wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych kwestionowanej decyzji miało bowiem inne podłoże oparte na przejściu z mocy prawa własności działek wydzielonych pod w/w drogę na rzecz Państwa.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli K. K. i J. K. oraz A. B. i M. B., w której nie zgodzili się z rozstrzygnięciem i wnieśli o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że żądają stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej tej części powierzchni nieruchomości formalnie przejętej na potrzeby poszerzenia pasa drogowego ulicy Mickiewicza w Ch., która nigdy faktycznie nie została przejęta i nadal pozostaje w rzeczywistym władaniu i użytkowaniu właścicieli przyległych nieruchomości. W ich ocenie organy są uprawnione do badania, czy grunty były faktycznie wydzielone z przedmiotowych działek pod budowę ulicy - chodnika, czy też celem podziału było usankcjonowanie wcześniej dokonanych działań. Bezprawnie wydana decyzja miała na celu dostosowanie stanu prawnego do stanu faktycznego, powstałego w 1983 r., kiedy to ówcześni właściciele bądź użytkownicy wieczyści, mając na względzie interes społeczny, dobrowolnie przesunęli istniejące ogrodzenia - zgodnie ze wskazaniami "urzędników gminnych", umożliwiając tym samym budowę chodnika.

Zdaniem skarżących, w stosunku do tej części nieruchomości, która nigdy nie została wykorzystana na cele budowy ulicy nie wystąpiły skutki prawne, wynikające z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż rzeczywisty cel przejęcia granic gruntu nie był zgodny z dyspozycją zawartą w tym przepisie prawnym. Wyłączało to możliwość zastosowania ust. 3 tegoż artykułu i wydania decyzji podziałowej obejmującej teren po tej stronie ogrodzenia, na którym chodnika nie wybudowano. Jeżeli więc w wyniku wydania tak rażąco naruszającej prawo decyzji wystąpiły jakieś skutki, to z pewnością nie noszą one znamion "nieodwracalnych skutków prawnych", stojących na przeszkodzie do stwierdzenia jej nieważności.

W ocenie skarżących obecnie w kompetencji Powiatu B. pozostaje możliwość zmiany tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. lub alternatywnie na podstawie art. 155 k.p.a.

Na koniec skarżący wyjaśnili, że w sprawie niniejszej słuszność interesu mieszkańców jest oczywista i nie może rodzić zastrzeżeń, co więcej nie stoi w sprzeczności z interesem społecznym, który został w pełni zaspokojony poprzez wybudowanie, odpowiedniego do potrzeb komunikacyjnych, chodnika. W demokratycznej rzeczywistości Państwa przyjaznego obywatelom mogą oni oczekiwać, że organy administracji publicznej im pomogą i znajdą rozwiązanie pozwalające na przywrócenie formalnego prawa do tej części nieruchomości, którą nadal faktycznie władają i użytkują.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. WSA w Białymstoku odrzucił skargę K. K. i J. K. z uwagi na nieuiszczenie przez nich wpisu sądowego. Postanowienie to stało się prawomocne.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli także E. K., G. R., M. W., D. M. i M. W., w której zaskarżonej decyzji zarzucili:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynika sprawy:

1) rażące naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja z dnia [...] października 1986 r., znak [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem skarżących organ zaprezentował zupełnie niespotykany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych chroni nie tylko rozporządzenia odpłatne, ale również nieodpłatne, co stoi zdaniem skarżących w rażącej sprzeczności z przepisami o księgach wieczystych i hipotece;

2) art. 5 w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zdaniem skarżących w sprawie doszło do naruszenia art. 5 w związku z art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez zastosowanie rękojmi dobrej wiary ksiąg wieczystych do czynności nieodpłatnej, jaką było zawarcie umów darowizny dotyczących działki [...] i [...].

II) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez:

a) zaakceptowanie przez organ II instancji wybiórczego ustosunkowania się tylko co do niektórych dowodów zgromadzonych w postępowaniu i w konsekwencji rażące odstępstwo od zasady swobodnej oceny dowodów, która przybrała formę oceny dowolnej, jak również doprowadziła do naruszenia zasady przekonywania,

b) akceptację przez organ II instancji braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do zajęcia stanowiska, w szczególności pobieżne ustosunkowanie się do podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących nieodpłatnego przeniesienia własności przez właścicieli nieruchomości działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...], jako czynności nie chronionej rękojmią dobrej wiary ksiąg wieczystych;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pobieżne uzasadnienie decyzji, w szczególności pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w zakresie, w jakim decyzja z dnia [...] października 1986 r. miała wywrzeć nieodwracalne skutki prawne dotyczące działek [...], [...] i [...];

3) błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę decyzji, polegający na przyjęciu nieprawidłowych założeń i wniosków dokonanych w trakcie postępowania odwoławczego, co w konsekwencji spowodowało sprzeczność ustaleń z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie polegającą na:

a) uznaniu, iż decyzja wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ch. z dnia [...] października 1986 r. jest wydana z naruszeniem prawa zaś nie stwierdzono nieważności decyzji ze względu na fakt, iż w/w decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ograniczając się do uznania,

b) przyjęciu przez organ II instancji, iż w zakresie nieruchomości działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdy w rzeczywistości skutki takie nie nastąpiły - bowiem obie nieruchomości zostały zbyte na podstawie umów darowizny - a zatem czynności nieodpłatnych, które nie chroni rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych,

c) wydzielone na skutek podziału działki zostały przejęte przez Powiat B., bowiem weszły w skład działki nr [...] i stanowią pas drogi powiatowej - co jest dalszym następstwem podziału dokonanego na mocy kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1986 r., w sytuacji, gdy w rzeczywistości działki te nigdy nie stanowiły pasa drogi powiatowej, nigdy nie znalazły się chociażby w posiadaniu Skarbu Państwa, czy Powiatu, a dokonany podział należy uznać za fikcyjny, części tych działek przez cały czas od daty podziału znajdują się w posiadaniu skarżących,

d) uznanie, iż wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych kwestionowanej decyzji miało inne podłoże oparte na przejściu z mocy prawa własności działek wydzielonych pod w/w drogę na rzecz Państwa w sytuacji, gdy rzeczywiście działki te nigdy nie znalazły się chociażby w posiadaniu Skarbu Państwa, czy Powiatu, a dokonany podział należy uznać za fikcyjny, części tych działek przez cały czas od daty podziału znajdują się w posiadaniu skarżących.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt: [...] uchylił zaskarżoną decyzję SKO w B. z dnia [...] czerwca 2016 r., gdyż organ ten nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie. Obecnie uwadze organu uszło, że zarówno sam podział jak i przyłączenie to jest jedynie pozorne, działki te nigdy nie weszły w skład pasa drogowego, cały czas pozostały we władaniu dotychczasowych ich właścicieli. A zatem przedmiotowa decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W ocenie skarżących organ nie rozważył całości zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a w szczególności umów darowizny sporządzonych w formie aktów notarialnych dotyczących działek o nr [...], [...]. W dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (po podziale [...] i [...]) był G. R. Własność nieruchomości oznaczonej jako działka o nr geod. [...] przekazał on na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2011 r., swojej córce E. R. Działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Można wobec powyższego przyjąć, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, wobec braku wniosku właścicieli nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], [...] i [...] o dokonanie podziału w/w nieruchomości, faktycznie dokonano ich wywłaszczenia. Działkę o numerze [...], wywłaszczoną - wydzieloną pod drogę - budowę chodnika, wykorzystano na ten cel jedynie w części, a w pozostałym zakresie część nowo wydzielonej działki [...] pozostawiono w posiadaniu poprzednich właścicieli. Taka sama sytuacja dotyczy działki nr [...] i [...]. Części nieruchomości, które miały być przejęte pod budowę drogi i w dokumentach figurują jako część działki, faktycznie nigdy nie weszły w skład tej działki. Nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych w sytuacji, gdy wydzielone działki, nigdy nie stanowiły drogi, czy też pasa drogowego. Od ponad 30 lat tereny te stanowią części przydomowych ogródków, odgrodzonych od chodnika ogrodzeniami. Ponadto skarżący zauważyli, że skoro ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie, nie ma ich zdaniem przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr geod. [...], [...] i [...].

Dalej skarżący podnieśli, że sam fakt, iż na nieruchomości, której dotyczy postępowanie, zgodnie z dokumentacją znajdują się drogi publiczne, nie przesądza o nieodwracalności skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., albowiem zgodnie z ustawą o drogach publicznych kategorię drogi nadaje oraz jej pozbawia ten sam organ. Ponadto nieruchomości, które zostały wydzielone pod drogę, fizycznie nigdy drogi nie stanowiły. Dlatego też nadanie drodze odpowiedniej kategorii nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, gdyż zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, możliwe jest wyłączenie drogi z użytkowania. Zatem możliwe jest wydzielenie części działek określonych w decyzji z dnia 2 października 1986 r. a następnie włączonych do działki o nr [...] stanowiącej pas drogi powiatowej i wyłączenie tej części drogi z użytkowania. Zwłaszcza, iż nie spowoduje to utrudnień w korzystaniu z tej drogi.

Dalej skarżący zauważyli, że nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką o nr [...], na działce która miała być wydzielona pod drogę znajduje się budynek mieszkalny - ściana domu. Nie mogło być zatem mowy o wydzieleniu tej części nieruchomości z mocy prawa i włączeniu jej następnie w skład działki [...]. Trudno bowiem sobie wyobrazić, iż na części drogi powiatowej stoi ściana domu, a działka jest użytkowana jako droga.

Ponadto, w ocenie skarżących, każdy przypadek skierowania czynności wywłaszczeniowych w stosunku do zmarłych (a takie zdarzenie miało miejsce w przedmiotowej sprawie) należy traktować automatycznie jako rażące naruszenie prawa.

Skarżący powołali się także na uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 i z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98, w których ich zdaniem wyjaśniono, że nie jest uzasadnione twierdzenie, że nieodwracalny skutek prawny wywołany decyzją następuje wówczas, gdy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona na podstawie decyzji została na przykład sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej jeszcze nie przesądza, że decyzja ta wywołała nieodwracalny skutek prawny. Stwierdzenie nieważności decyzji znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych spraw, które w jakiś sposób dotyczą decyzji dotkniętej wadą nieważności.

Na koniec skarżący podnieśli, że jak wskazano w wyroku TK z 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, ustawodawca traktuje rozpoczęcie budowy drogi jako moment, w którym ostateczna decyzja o zezwoleniu na jej budowę wywołuje nieodwracalne skutki prawne, gdyż fikcję nieodwracalności skutku decyzji ustawodawca przyjął kierując się względami gospodarczymi, tj. kosztami ewentualnego zniweczenia nakładów poniesionych na rozpoczętą budowę drogi. W przedmiotowej zaś sprawie na wydzielonej nieruchomości nie rozpoczęto budowy drogi/pasa drogowego i nigdy nie był on w posiadaniu Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie obu skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skargi są niezasadne i podlegają oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], która uchyliła w całości decyzję własną z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], [...], [...] i [...], oraz stwierdziła, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Ch. z dnia [...] października 1986 r., znak: [...], wydana została z naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99; dalej: ustawa), a w szczególności art. 12 ust. 3 i ust. 5, zgodnie z którymi podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3) oraz grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r. wydanym w sprawie sygn. akt [...], uchylił decyzję SKO w B. dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wobec tego, wiążące jest w niniejszej sprawie stwierdzenie Sądu w tamtej sprawie, że część decyzji z dnia 2 października 1986 r. została wydana bez podstawy prawnej – chodzi o tę część, która orzeka o przejściu podzielonych nieruchomości na własność Skarbu Państwa oraz, że wystąpiły w niej inne podstawy nieważnościowe w postaci braku wniosków właścicieli dzielonych działek pod budowę ulicy M. w Ch., skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej – E. P., a nadto pozorne dokonanie podziału, który istniał już w dacie wydawania decyzji o podziale. Sąd ten nakazał także organowi odwoławczemu wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, w szczególności winien on rozważyć, czy decyzja podziałowa z 1986 r. wywarła skutki prawne i jakiego rodzaju są to skutki zarówno dla skarżącego Powiatu B., jak i skarżących – następców prawnych właścicieli działek o nr [...] i [...].

W ocenie niniejszego składu orzekającego, organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w przywołanym wyroku. Szczegółowo ustalił stan faktyczny w sprawie oraz ocenił charakter i skutki przedmiotowej decyzji i to zarówno dla Powiatu B., jak i następców prawnych właścicieli działek o nr [...] i [...]. Odnośnie Powiatu B. organ zasadnie wyjaśnił, a Sąd stanowisko to podziela, że przejęcie przez niego własności działki nr [...] (będącej wcześniej we władaniu Skarbu Państwa), stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej, jest dalszym następstwem podziału dokonanego na mocy kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1986 r. Oznacza to, że uzyskanie przez niego własności tej działki nie jest bezpośrednim skutkiem prawnym tej decyzji i okoliczność ta nie może samodzielnie stanowić podstawy do uznania, że wystąpiły z tego powodu nieodwracalne skutki prawne tej decyzji. Wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych kwestionowanej decyzji miało bowiem inne podłoże oparte na przejściu z mocy prawa własności działek wydzielonych pod w/w drogę na rzecz Skarbu Państwa.

Obecnie w sprawie niniejszej nie ma więc sporu co do tego, że decyzja z dnia [...] października 1986 r., znak: [...], zawiera w sobie podstawy nieważnościowe, które winny prowadzić do stwierdzenia jej nieważności i to w całości. Na przeszkodzie temu stoją jednak nieodwracalne skutki prawne wywołane tą decyzją, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Sąd nie podziela zarzutu obu skarg, że został naruszony i to rażąco przepis art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu ma rację organ odwoławczy twierdząc, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać przez pryzmat zakresu właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencji. Zatem jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nieodwracalność skutku prawnego w tym znaczeniu polega na tym, że odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła zatem skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w wyniku wydania kwestionowanej decyzji z 1986 r. nastąpił podział nieruchomości oznaczonych w decyzji i wydzielenie poszczególnych działek pod drogę publiczną (budowę chodnika), które stały się częścią pasa drogowego ul. M. w Ch. Skutkiem tej decyzji był zatem nie tylko podział geodezyjny na poszczególne działki, ale również podział prawny poprzez przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa wszystkich części nieruchomości wydzielonych pod budowę ulicy z chwilą, gdy kwestionowana decyzja stała się ostateczna. Nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy samego prawa, gdyż wszystkie wyodrębnione w wyniku zatwierdzonego podziału działki weszły w skład istniejącego pasa drogowego drogi publicznej, która taki status otrzymała na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich. Działki te zostały przyłączone do działki stanowiącej dotychczasowy pas drogowy ul. M. tworząc łącznie nową działkę o numerze [...]. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji mogłoby przywrócić jedynie stan z przed podziału nieruchomości, nie mogłoby jednak wpłynąć na przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa wydzielonych działek pod drogę publiczną.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że w sprawie niniejszej nietrafne jest powoływanie się przez skarżących na treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. w sprawie OPS 7/96 wydanej na tle art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Stwierdzono w niej, iż okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu (...), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W tym duchu wypowiedział się także Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I ACa 1242/14, który stwierdził, iż pogląd, że po unieważnieniu decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej właściciel dekretowy (jego następca prawny) nie odzyskuje własności (współwłasności) budynku, jest nie do pogodzenia z treścią dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy, w szczególności jego art. 5 i art. 8. Jak trafnie jednak zauważono w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. w sprawie OPK 4-7/98, decyzja o odmowie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy gruntu pod budynkiem i o przejęciu budynku na własność Skarbu Państwa powodowała bezpośredni skutek cywilnoprawny, a stwierdzenie jej nieważności niweczyło ten skutek. Jednakże zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Organ administracji, działając bowiem w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży, lecz jedynie władny jest wykazać wadliwość określenia decyzją administracyjną przedmiotu sprzedaży lub jej warunków. Z tych względów skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej.

W sprawie niniejszej zatem, o ile można by rozważać kwestię wpływu skutku stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej na przejście z mocy prawa wydzielonych działek na rzecz Skarbu Państwa, o tyle pozostaje to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia ze względu na fakt, że wywłaszczone działki weszły w skład drogi publicznej. Zachodzi więc sytuacja podobna do opisanej przez Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, a mianowicie, że skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero wówczas nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia. Ma więc rację organ odwoławczy twierdząc, że jak wynika z art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068). Z jej zaś art. 2a ust. 1 i 2 wynika, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ponadto z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższej regulacji wynika więc, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że obecnie podstawą zwrotu nieruchomości przejętych pod drogę nie może być również przepis art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.121). Nabycie nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie nie może być bowiem utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego, ani z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. Następuje ono bowiem poprzez przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy. W konsekwencji więc, w tak rozumianym pojęciu "nabycie nieruchomości" nie mieści się przejęcie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zdaniem Sądu niezasadne są wszystkie zarzuty podniesione w obu skargach. W szczególności niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się takiego naruszenia. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, zaś organy zgromadziły i odniosły się do wszystkich dowodów, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia. Znalazło to następnie wyraz w uzasadnieniach obu decyzji, a w szczególności w decyzji odwoławczej. W sprawie bez znaczenia bowiem pozostaje okoliczność, jaki charakter (odpłatny czy nieodpłatny) miało przenoszenie przez właścicieli działek [...] i [...], ich własności. To nie te działki, tylko m.in. działki o numerach [...], [...] i [...] po wydzieleniu stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa i weszły w skład drogi publicznej. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji z 1986 r., jak trafnie wskazał organ odwoławczy, wiąże się z losem prawnym m.in. działek o numerach [...], [...] i [...], a nie działek o numerach [...], [...] i [...]. Zresztą po podzieleniu przedmiotową decyzją m.in. działek o numerach [...], [...] i [...] na działki o numerach [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] i [...], działki o numerach [...], [...] i [...] nie były, bo nie mogły być, przedmiotem obrotu przez dotychczasowych ich właścicieli, bo stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa i weszły w skład drogi publicznej. Stąd niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece (art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 10) w zakresie zawarcia umów darowizny dotyczących działek o numerach [...] i [...]. Jeszcze raz trzeba jednoznacznie wskazać, że wymienione ostatnio umowy darowizny nie mogły objąć i zresztą nie objęły działek, które po wydzieleniu stały się własnością Skarbu Państwa i weszły w skład drogi publicznej.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżących, że skoro części wydzielonych działek o numerach [...], [...] i [...] (ale także innych) pozostały w posiadaniu dotychczasowych właścicieli, to nie weszły one w skład działki nr [...], stanowiącej drogę publiczną, czyli ulicę M. w Ch. Z mocy prawa stały się one bowiem własnością Skarbu Państwa i weszły w skład tej drogi. Nie można też w tej sytuacji mówić o pozornym ich przyłączeniu do pasa drogowego, gdyż jest to przyłączenie prawne. Fakt zaś zajmowania przez dotychczasowych właścicieli części pasa drogowego (granicę posiadania stanowią stojące płoty) pozostaje bez wpływu na to, że jest to nadal pas drogowy. Nie jest też tak, jak twierdzą skarżący, że Skarb Państwa nigdy nie stał się posiadaczem zajmowanej przez nich części pasa drogowego. Każdy bowiem właściciel rzeczy, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, jest także jej samoistnym posiadaczem (por. art. 336 K.c.) i nie traci tego posiadania nawet wtedy, gdy oddaje rzecz w posiadanie zależne (por. art. 337 K.c.). To odwrotnie więc, od daty, kiedy decyzja z 1986 r. stała się ostateczna, to dotychczasowi właściciele tych działek zajmują je (posiadają) w części za dorozumianym przyzwoleniem właściciela, czyli najpierw Skarbu Państwa a później Powiatu B. Można więc w tym przypadku mówić o jakiejś formie użyczenia rzeczy (części pasa drogowego), a zatem skarżący są posiadaczami zależnymi części tego pasa, zaś samoistnym posiadaczem tej części był najpierw Skarb Państwa, a z dniem 1 stycznia 1999 r. właścicielem i zarazem samoistnym jej posiadaczem stał się Powiat B., gdyż ulica M. stała się drogą powiatową nr [...]. Czy stan taki jest zgodny z prawem to kwestia inna, natomiast pozostaje on bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Bez wpływu na trafność zaskarżonej decyzji pozostają także rozważania skarżących dotyczące ewentualnej możliwości zmiany przedmiotowej decyzji przez Powiat B. na podstawie art. 154 k.p.a. lub alternatywnie na podstawie art. 155 k.p.a. Wskazane przepisy dotyczą bowiem innych trybów szczególnych wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, które to tryby nie mogły mieć zastosowania w sprawie prowadzonej na mocy art. 156 k.p.a.

Niezasadny jest ponadto zarzut skarżących, że nie można mówić o nieodwracalnych skutkach decyzji z 1986 r., gdyż w pasie drogowym znajdują się nie tylko płoty, ale też i części budynków mieszkalnych. W tej mierze zauważenia wymaga, że okoliczność ta nie zmienia faktu, że wymienione w decyzji z 1986 r. działki przeszły na własność Skarbu Państwa i weszły w skład pasa drogowego ul. M. W grę może natomiast wchodzić kwestia zastosowania przepisów art. 36 i 38 ustawy o drogach publicznych. Nie bez znaczenia w omawianej kwestii pozostaje i to, że na terenie Ch. obejmującym m.in. ul. M., obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne – Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 20 lutego 2002 r. Nr 4, poz. 70). To z tej uchwały wynika jaka jest szerokość pasa drogowego ul. M. oraz jaka jest wymagana odległość zabudowy od krawędzi jezdni. Wprawdzie oba organy okoliczności tej nie analizowały, gdyż ma ona drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia w kwestii nieważności decyzji z 1986 r., jednakże może ona mieć decydujące znaczenie dla skarżących, którzy są bezpośrednio zainteresowani uzyskaniem własności tej części wywłaszczonych działek stanowiących obecnie część pasa drogowego, które znajdują się w ich posiadaniu (do płotów graniczących z chodnikiem).

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skargach zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.