Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1681/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2157
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie pomorskiej specjalnej strefy ekonomicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 35 par. 3, art. 36, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 lit. a  i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant referent Alberta Dybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2017 r. 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz skarżącego M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Minister Przedsiębiorczości i Technologii (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. (zwanej dalej przedsiębiorcą/Spółką/Skarżącą) od decyzji Ministra Rozwoju i Finansów (zwanego dalej organem I instancji) z dnia [...] listopada 2017 r nr [...] w sprawie utrzymania w mocy decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. (zwanego dalej Zezwoleniem) na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Przedsiębiorca w dniu [...] kwietnia 1999 r. uzyskał zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (zwanej dalej SSE). Zezwolenie zostało udzielone do dnia [...] listopada 2017 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. spółka zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o zmianę zezwolenia w zakresie oznaczenia przedsiębiorcy oraz nadania pkt 1 zezwolenia dotyczącego terminu obowiązywania zezwolenia następującego brzmienia: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, o którym mowa w § 1 ust 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej ([...])", zwaną dalej ustawą o SSE.

Zdaniem Spółki wniosek zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, nie wyklucza zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Podkreślił także, że wnioskowane wydłużenie terminu zezwolenia nie spowoduje zwiększenia pomocy publicznej, a jedynie umożliwi wykorzystanie już przyznanej Spółce wysokości pomocy publicznej. Zwróciła również uwagę na przeszkody natury makroekonomicznej, które uniemożliwiły przedsiębiorcy skorzystanie z większej pomocy publicznej. Pełnomocnik wskazał także, że zmiana zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania znajduje uzasadnienie w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i według niego ograniczenie korzystania z pomocy publicznej przez Spółkę do [...] listopada 2017 r. stanowiłoby przejaw dyskryminacji przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie sse na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r.

Zarządzający strefą pozytywnie zaopiniował wniosek przedsiębiorcy.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił zmiany zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania i zmienił je w części dotyczącej oznaczenia przedsiębiorcy. Stwierdził, że w świetle art. 19 ust. 4 ustawy o SSE wniosek strony o zmianę zezwolenia w zakresie oznaczenia przedsiębiorcy może być rozpatrzony pozytywnie, natomiast wniosek w zakresie nadania pkt I zezwolenia dotyczącego terminu obowiązywania zezwolenia brzmienia: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, o którym mowa w § 1 ust 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej ([...])", nie może być rozpatrzony pozytywnie, albowiem organ uznał, wystąpiła negatywna przesłanka obligująca Ministra Rozwoju i Finansów do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia w ww. zakresie.

Przedsiębiorca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej terminu obowiązywania Zezwolenia.

Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r.

w części dotyczącej terminu obowiązywania ww. zezwolenia.

Organ wskazał, że w przypadku przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia do końca 2000 r., tzw. "starzy przedsiębiorcy", należy mieć na uwadze, że kwestia warunków korzystania przez nich ze zwolnienia podatkowego była przedmiotem negocjacji z Unią Europejską. Ustalenia poczynione w wyniku negocjacji zostały zawarte w Traktacie o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, a następnie implementowane do ustawy o SSE. Nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały w art. 5 tej ustawy i jest to jedyny przepis ustawowy określający zakres zwolnień podatkowych dla tej grupy przedsiębiorców. Wskazał, że nie ma przepisów, które pozwalałyby "starym" przedsiębiorcom korzystać ze zwolnienia podatkowego po wykorzystaniu pomocy wynikającej z art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o SSE, w tym średnim przedsiębiorcom po 31 grudnia 2010 r, a małym - po 31 grudnia 2011 r. Wskazał, że art. 5 ustawy z 2003 r, o zmianie ustawy o SSE dotyczy jedynie przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001 r., bowiem przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane począwszy od 2001 r. korzystali z pomocy publicznej na zasadach dostosowanych do przepisów unijnych. Było to wynikiem zmiany ustawy o SSE na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o SSE (Dz. U. nr 117, poz, 1128, z póżn. zm.), i nowelizacji rozporządzeń dotyczących stref

z marca 2001 r. Zmianą ustawy z 2000 r. nadano nowe brzmienie art. 12 i wskazano w nim, że dochody z działalności w strefie są zwolnione od podatku dochodowego

na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub osób fizycznych, a wielkość zwolnień podatkowych określają przepisy rozporządzenia ustanawiającego strefy z zachowaniem zasad określonych w ustawie o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców.

Jego zdaniem wprowadzenie do art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o SSE nowych, wynegocjowanych z UE, zasad udzielania pomocy dla "starych" przedsiębiorców wiązało się z koniecznością uchylenia przepisu art. 5 ustawy

z 2000 r. o zmianie ustawy o SSE. Uznał, że nie ma podstaw do uznania, że mali

i średni przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie udzielone przed 1 stycznia 2001 r., począwszy od 2012 r. i 2011 r. mają prawo do korzystania z pomocy na nowych zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2001 r. Nowe zasady korzystania

z pomocy wynikają bowiem z "nowego" brzmienia art. 12 ustawy o SSE, który nie miał i nie ma do nich zastosowania. Do dużych przedsiębiorców stosuje się "nowe" brzmienie art. 12 ustawy o SSE, ale ze zmianami wynikającymi z treści art. 5 ust. 2 pkt 1 a ustawy z 2000 r o zmianie ustawy o SSE.

Wskazał, że art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o SSE określa nowe zasady korzystania ze wsparcia "strefowego", odwołując się przy tym - w zależności od wielkości przedsiębiorcy - do art. 12 ustawy o SSE w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą z 2003 r. o zmianie ustawy o SSE, a nie odnosi się do terminu ważności zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby

do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu ustalonym już po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu.

Wskazał, że przedsiębiorca uzyskał zezwolenie w dniu [...] kwietnia 1999 r" a więc pod rządzami ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Przepis art. 16 ust. 9 ustawy o SSE wówczas obowiązujący stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania ww zezwolenia do dnia [...] listopada 2017 r. Podnióśł, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie

o przystąpieniu do Unii Europejskiej

Jego zdaniem Decyzja organu dotycząca zmiany zezwolenia nr [...] we wnioskowanym zakresie skutkowałaby wydłużeniem terminu ważności zezwolenia,

a w konsekwencji - zwiększeniem pomocy publicznej.

Jego zdaniem brak przekroczenia ogólnego limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, nie może mieć znaczenia, gdyż samo zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej, bowiem w praktyce wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w aktualnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia na prowadzenie działalności w SSE.

Uznał, że wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwiłaby przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia (czyli do [...] listopada 2017 r). Jego zdaniem, nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie, bowiem związany jest treścią przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE. Z tego przepisu wynika, że w przypadku ziszczenia się sytuacji objętej hipotezą pkt 2 w art. 19 ust. 4 ustawy o SSE zmiana zezwolenia jest niedopuszczalna.

Wskazał, że zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, w istocie w przedmiotowej sprawie zdefiniował pojęcie "zwiększenia pomocy publicznej".

Wskazał, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ w sposób całościowy rozpatrzył i ocenił zebrany materiał dowodowy w oparciu o przyjęte zasady oceny materiału dowodowego. W jego ocenie zarzuty naruszenia procedury art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. art. 77 § 1 kpa, poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak rozpatrzenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pozytywnej opinii wydanej przez Zarządzającego strefą, a także wskazanych przez pełnomocnika przedsiębiorcy informacji w zakresie wykorzystanej pomocy są bezzasadne. Wskazał, że wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy.

W świetle powyższego organ wskazał jak w decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż wydłużenie terminu zezwolenia stanowi zwiększenie pomocy publicznej, a co za tym idzie, że na gruncie wskazanego przepisu wykluczona jest zmiana zezwolenia polegająca na wydłużeniu jego terminu;

b) art. 19 ust. 1 ustawy o SSE poprzez nieuwzględnienie powołanego przepisu ustawy o SSE w rozstrzygnięciu sprawy, a w związku z tym nieprzedłużenie zezwolenia, mimo że po dokonanych nowelizacjach przepisów zezwolenia należy traktować jako wydane na okres, na jaki została ustanowiona strefa (brak jest obecnie podstaw prawnych do wcześniejszego wygaśnięcia zezwolenia).

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 8 w związku z art. 11 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego5 (zwanego dalej KPA) poprzez dowolne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, w szczególności pominięcie odniesienia się do opinii Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną, w której zajęto stanowisko przeciwne w stosunku do zawartego w zaskarżonej decyzji;

b) art. 122a § 2 KPA w związku z art. 140 KPA i art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zwanej dalej usdg) poprzez wydanie decyzji w sytuacji, w której sprawę będącą przedmiotem postępowania już wcześniej załatwiono milcząco, w szczególności w związku z nierozpoznaniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Spółkę w ustawowym terminie; wskazane naruszenie stanowi na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 KPA przesłankę stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.

Wskazała, że realizując inwestycję na terenie SSE, zgodnie z art. 5 ust 2 pkt 1 lit. b) ustawy przejściowej, w terminie do 31 grudnia 2006 r. ponosiła nakłady inwestycyjne uznane za wydatki kwalifikowane w związku z Zezwoleniem. Po tym terminie Spółka nie uznawała dalszych nakładów za koszty kwalifikowane inwestycji, będącej podstawą do wydania Zezwolenia.

Podniosła, że w okresie prowadzenia przez Spółkę działalności na terenie SSE doszło do dwóch zmian przepisów w zakresie przedłużenia funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych, które spowodowały powstanie znaczących nierówności pomiędzy przedsiębiorcami prowadzącymi działalność gospodarczą w podobnym otoczeniu gospodarczym. Wskazała, że część przedsiębiorców uzyskała możliwość korzystania ze zwolnienia podatkowego do 2026 r., a być może nawet dłużej, mając na uwadze możliwe wydłużenie funkcjonowania stref powyżej 2026 r. Mając na to uwadze, Spółka wniosła o zmianę Zezwolenia w zakresie wydłużenia okresu jego ważności oraz nazwy Spółki.

Zarządzający SSE wydał opinię w sprawie wnioskowanej przez Skarżącą zmiany Zezwolenia, w której pozytywnie zaopiniował złożony przez Spółkę wniosek stwierdzając, że zmiana zezwolenia w zakresie objętym wnioskiem Spółki nie spełnia żadnej z przesłanek uniemożliwiających zmianę zezwolenia na podstawie art. 19

ust. 4 ustawy o SSE.

Wskazała, że możliwość zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (zwanej dalej SSE) uregulowana została w art. 16 oraz art. 19 ustawy o SSE. Jej zdaniem, zgodnie

z art. 16 ust. 4 ustawy o SSE: Minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa

i zmienia zezwolenie. Cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 2-4". Podniosła, że zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o SSE: "Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy,

po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20%;

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1".

Zdaniem Skarżącej przedłużenie terminu obowiązywania Zezwolenia objęte jest zakresem kompetencji Organu oraz nie wypełnia żadnej z przesłanek wykluczających jego zmianę, a zatem spełnione są warunki do pozytywnego rozpatrzenia pierwotnie złożonego wniosku o zmianę Zezwolenia.

Wskazała, że maksymalna wartość pomocy publicznej wynikająca

z Zezwolenia, do której uprawniona jest Skarżąca, została ustalona na moment zakończenia kwalifikowalności wydatków związanych z inwestycją w dniu [...] grudnia 2006 r. Po tym terminie Skarżąca nie uznawała dalszych wydatków za koszty- kwalifikowane inwestycji, będącej podstawą do wydania Zezwolenia. W związku z powyższym, zmiana terminu obowiązywania Zezwolenia nie będzie skutkować zwiększeniem wartości dostępnej dla Skarżącej pomocy publicznej, a jedynie wydłużeniem okresu, w którym ta pomoc może być wykorzystana.

Wskazała, że limit dopuszczalnej pomocy publicznej uzależniony jest od wielkości kasztów kwalifikowanych inwestycji przyznanych w momencie wydania zezwolenia. Jej zdaniem uznać trzeba, że Minister Gospodarki w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej"

z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Wskazała, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłby jedynie na wykorzystanie przyznanej już Skarżącej Spółce pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej temu przedsiębiorcy.

Skarżąca zaznaczyła, że o ile pierwotnie SSE jako instrument udzielania pomocy publicznej miały obowiązywać do 2017 r., to już w 2008 r. na podstawie zmienionych rozporządzeń strefowych okres funkcjonowania wszystkich stref

w Polsce został przedłużony do końca 2020 r., a następnie także do 2026 r. Komisja Europejska nie zakwestionowała przy tym którejkolwiek z tych zmian. Traktat akcesyjny nie określa daty granicznej korzystania z pomocy publicznej przez dużych przedsiębiorców. Skarżąca uzupełniła to stanowisko o okoliczność, że przedłużenie okresu funkcjonowania SSE w Polsce leży w gestii krajowych organów administracji, a organy Unii Europejskiej nie są bezpośrednio zaangażowane w ten proces

(pod warunkiem, że zasady udzielania zwolnień podatkowych w SSE są zgodne

z regulacjami unijnymi dotyczącymi pomocy regionalnej, nie ma podstaw, aby Komisja Europejska taką pomoc kwestionowała).

Wskazała, że zmiana końcowa daty działalności stref była już dwukrotnie zmieniana jej zmiana leży w kompetencji Rady Ministrów działającej na wniosek ministra właściwego ds. gospodarki.

Dodatkowo zauważyła, że polski ustawodawca poprzez nowelizację art. 19 ust. 1 ustawy o SSE ustanowił powiązanie okresu obowiązywania zezwolenia

z okresem działania danej SSE.

Podniosła, że zezwolenie Skarżącej zostało wydane w 1999 r. w momencie, gdy brzmienie ustawy o SSE wskazywało, że: zezwolenia udziela się na czas oznaczony (art. 16 ust. 9 starej ustawy strefowej). Takie sformułowanie przepisu nakładało na ministra właściwego ds. gospodarki (jako na ówczesny organ wydający zezwolenia strefowe) konieczność określenia daty ważności zezwolenia. W praktyce data końcowa zezwolenia zbiegała się z końcem funkcjonowania danej strefy.

Wskazała, że zezwolenie, jako decyzja administracyjna, dla swojej ważności musi być zgodne z obowiązującym prawem. W wyniku dwukrotnego przedłużania okresu funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych, obecnie brzmienie przepisu § 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie SSE sankcjonującego okres funkcjonowania SSE wskazuje, że "Strefa działa do dnia [...] grudnia 2026 r". Dochodzi zatem do znacznej rozbieżności w zakresie daty obowiązywania Zezwolenia wskazanej

w punkcie I Zezwolenia oraz daty, do której funkcjonować będzie PSSE. W rezultacie uznała, że treść Zezwolenia jest niezgodna z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE. Wskazała, że Zezwolenie wygaśnie znacząco wcześniej przed upływem terminu funkcjonowania SSE.

Wywodziła, że ustawodawca założył w art. 11 ust. 9 usdg, że jeżeli organ nie rozpatrzy danego wniosku w terminie, to uznaje się, że wydal on rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. W przypadku braku reakcji organu należy zatem przyjąć, że sprawa zostaje rozstrzygnięta w taki sposób, że w całości uwzględnia żądanie strony. Konsekwentnie, z chwilą milczącego załatwienia sprawy zostaje wykreowany stosunek administracyjny o charakterze materialnymi, w ramach którego po stronie wnioskodawcy następuje ukształtowanie uprawnienia zgodnie z żądaniem wniosku.

Podniosła, że w postępowaniu odwoławczym, wszczętym wnioskiem z [...] grudnia 2017 r., decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty i kończąca postępowanie została wydana dopiero [...] maja 2018 r., tj. niemal 5 miesięcy po upływie ustawowego terminu.

W takiej sytuacji z uwagi na fakt, że sprawa nie została rozstrzygnięta przez Organ w ustawowym terminie, uznała, że termin rozstrzygnięcia sprawy został przekroczony, a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy wynikająca z art. 11 ust. 9 usdg.

W związku z powyższym wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części, w jakiej odmawia ona Spółce przedłużenia okresu obowiązywania zezwolenia i zasądzenie kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] maja 2018 r. utrzymująca

w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2017 r. odmawiającą zmiany Zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE w części dotyczącej terminu jego obowiązywania.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Nie zostały wyjaśnione motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja nie jest wyczerpująca.

W ocenie Sądu, w obu spornych kwestiach rację należało przyznać stronie skarżącej.

Wskazać należy, iż przedmiotowe kwestie były już rozstrzygane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. w wyrokach z dnia 15 listopada 2017 r. o sygn. II GSK 441/17 i z dnia 19 lipca 2017 r. o sygn. II GSK 3905/16 oraz w powołanych w tych wyrokach orzeczeniach tego Sądu, którymi to wyrokami uchylono orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie dotyczące miedzy innymi interpretacji art.19 ust.4 pkt.2 ustawy o SSE.

Skład orzekający WSA w Warszawie w niniejszej sprawie poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyżej wymienionych wyrokach podziela i w pełni akceptuje.

Z uzasadnień przytoczonych wyroków wynika, że organ dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy

z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie)

z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Strona skarżąca przyjmując, iż zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, trafnie zauważa, że pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych.

Skoro więc pomoc publiczna – zgodnie z jej istotą – przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać należy, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Powyższe prowadzi do konstatacji, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już spółce pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej temu przedsiębiorcy.

Reasumując, zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, przyznana wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu, ale jednocześnie należy zauważyć, że nie wpłynie na to zmiana okresu obowiązywania zezwolenia. Ustanowienie daty obowiązywania zezwolenia na koniec roku 2026 r. pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już spółce wysokość pomocy publicznej, nie spowoduje natomiast jej zwiększenia. Intencją przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, nie było bowiem ograniczenie wykorzystania pomocy publicznej, a jedynie uniemożliwienie zmiany wysokości limitu dostępnej puli pomocy publicznej. Minister dokonał zatem błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie jakoby w sprawę zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji.

Odnosząc się do drugiej ze spornych kwestii trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 9 usdg, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Powołany przepis został dodany do art. 11 ustawy o swobodzie przez art. 46 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 ze zm., zwana dalej ustawą o świadczeniu usług) i wszedł w życie z dniem 10 kwietnia 2010 r.

W art. 11 ust. 9 usdg została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona,

tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy.

Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 1167/12 uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw. Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o SSE nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 usdg, w związku z czym brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że powołany przepis art. 11 ust. 9 cyt. ustawy znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o SSE.

W związku z tym, za chybione należy uznać sugestie organu mające na celu wykazanie, że art. 11 ust. 9 usdg nie ma zastosowania w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w szczególności w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych, z uwagi na ochronę nadrzędnego interesu publicznego w sytuacji, gdy w ustawie o SSE nie ma przepisu umożliwiającego odstąpienie od jego stosowania. Wyłączenie stosowania art. 11 ust. 9 usdg ze względu na nadrzędny interes publiczny musi być wyraźne i wynikać z przepisu odrębnej ustawy.

Warto również podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1167/12) stwierdził, że analiza art. 11 ustawy o swobodzie prowadzi do wniosku, iż ustawodawca pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 ustawy o swobodzie ) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 usdg) uznaje za równoważne. W związku z tym, jak wskazał NSA, podane wyżej rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek". W konsekwencji, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że wniosek Skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 usdg.

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż Minister odmawiając Skarżącej zmiany zezwolenia w sposób opisany we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. dopuścił się naruszenia zarówno przepisu art. 11 ust. 9 usdg, jak i zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 KPA i art. 7 in principio KPA.

Sąd odnosząc się w tym miejscu do dyspozycji art. 35 § 3 i art. 36 KPA stwierdza, że przedmiotowa sprawa nie została rozstrzygnięta w pierwszej instancji w ustawowym terminie, co nie jest sporne w sprawie, a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 usdg. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 19 lipca 2017 r. (II GSK 3905/16) fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy tylko terminu załatwienia sprawy (rozpoznania tego wniosku) przez organ I instancji, co oznacza, że instytucja ta w ogóle nie ma zastosowania w przypadku wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 KPA, gdyż przepis

art. 11 ust. 9 usdg odnosi się jedynie do wniosku strony inicjującego postępowanie. Trudno byłoby uznać, że organ odwoławczy rozstrzygnął wniosek strony na skutek uchybienia terminu na ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro w obrocie prawnym znajduje się już decyzja I instancji rozstrzygająca tenże wniosek. W tym zakresie należy także podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku NSA z 20 kwietnia 2016 r., II GSK 2389/14.

Reasumując, niezależnie od stwierdzonego przez Sąd powyższego naruszenia, które już samo w sobie świadczy o ewidentnej wadliwości obu spornych decyzji, stanowiąc podstawę do ich uchylenia, uznać należy, że organ rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się również istotnej obrazy normy prawnej wyrażonej

w przepisie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, dokonując jego błędnej wykładni prowadzącej w konsekwencji do niezasadnego przyjęcia tezy, że wnioskowana przez Skarżącą zmiana zezwolenia skutkowałaby bezpośrednio zwiększeniem pomocy publicznej.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania w wysokości 697 złotych, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).