Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 471/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 760/20 w sprawie ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 760/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd pierwszej instancji, stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] wraz z zagospodarowaniem terenu polegającym na przebudowie istniejącego zjazdu, przebudowie istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, budowie instalacji wewnętrznych (elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wentylacji, centralnego ogrzewania), drogami dojazdowymi, miejscami postojowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.", oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego

- obejmującego przebudowę istniejącego zjazdu z drogi publicznej [...] w zakresie pasa drogowego,

- obejmującego działkę nr [...], dla której od dnia 18 października 2018 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta [...] - Etap A" uchwalony uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] września 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia [...] października 2018 r., poz. [...]).

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez skarżącą Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. (zaskarżoną w tej sprawie) uchyliło zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 t.j.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że organ pierwszej instancji nie określił konkretnej liczby przewidzianych do realizacji budynków wchodzących w skład projektowanego zespołu budynków, co wymagane jest w obowiązującym porządku prawnym i nie odniósł się w uzasadnieniu uchylanej decyzji do kwestii potraktowania inwestycji na obszarach sąsiadujących ze sobą (na działkach nr [...]) jako jednego przedsięwzięcia realizowanego przez tego samego inwestora, co w konsekwencji ich połączenia mogłoby doprowadzi do konieczności uprzedniego, względem wydania decyzji o warunkach zabudowy, uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy odniósł się następnie do kwestii sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej stwierdzając, że poszerzenie granic obszaru analizowanego o działkę nr [...] nie zostało odpowiednio uzasadnione. Ponadto stwierdzono, że z analizy nie wynika dlaczego nie określono obowiązującej linii zabudowy, a jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy. W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy – z analizy również nie wynika dlaczego przyjęto, że wskaźnik ten dla zabudowy mieszkaniowej może wynosić 34%. Za nieprawidłowe Kolegium uznało również wskazanie, że zaleca się zachowanie "bardzo dużej" powierzchni biologicznie czynnej, ze względu na użycie pojęcia nieostrego. Zdaniem Kolegium w sposób niejasny ustalono szerokość elewacji frontowej. Nadto określając parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale 15,0 m do 17,0 m, czyli wyższej niż dwa budynki mieszkalne znajdujące się w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium takie określenie nie wynika z analizy.

Ponadto organ odwoławczy podzielił zarzut odwołania w zakresie braku wnikliwej oceny przez organ pierwszej instancji warunków w przedmiocie miejsc postojowych, co w rezultacie oznacza, że z warunków ustalonych w decyzji nie wynikają konkretne wskazania pozwalające na jednoznaczne ustalenie warunków obsługi obiektu w zakresie zapewnienia miejsc postojowych.

Sprzeciw od ww. decyzji organu odwoławczego wniosła wymieniona na wstępie Spółka, zarzucając tej decyzji naruszenie art. 6, 7, 8, 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i domagając się jej uchylenia, zasądzenia kosztów postępowania i rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka podniosła, że nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a wskazuje, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych na etapie postępowania odwoławczego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawę oddalenia sprzeciwu stanowił art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż Spółka nie zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenia art. 138 § 2 p.p.s.a., lecz innych przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem kognicja sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw jest ograniczona jedynie do kontroli prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Pozostałe przepisy, podobnie jak, co do zasady, przepisy prawa materialnego pozostają poza zakresem oceny.

Natomiast badając spełnienie przez zaskarżoną decyzję przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd okoliczność tę zweryfikował pozytywnie. Brak określenia konkretnej liczby budynków w ramach planowanej inwestycji, a także daleko posunięta wadliwość przeprowadzonej w sprawie analizy uzasadniały przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres koniecznego do pełnego wyjaśnienia sprawy postępowania dowodowego przekracza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że organy administracji dokonały prawidłowej wykładni zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji m.in. przyjęcie, że organ odwoławczy nie był zobowiązany do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i podniesionych w odwołaniu zarzutów, a także że dokładnie wyjaśnił sprawę.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymagań stawianych przepisami prawa, a tym samym doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, gwarantujących stronie odwołującej się działanie przez organ na podstawie przepisów prawa, nakładających obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim statuujących obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., a okoliczność ta nie została wyeliminowana na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Powyższe wynika z treści art. 151a § 3 p.p.s.a, który wyklucza możliwość wniesienia środka odwoławczego od wyroku o którym mowa w § 1, tj. uwzględniającego sprzeciw od decyzji. Natomiast zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji sprzeciw oddalił. Nadto wskazać należy, iż podstawę do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym stanowi art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. – "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym" (§ 2a art. 182 p.p.s.a.), "na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (§ 3 art. 182 p.p.s.a.). W świetle powyższego wniosek Spółki zamieszczony we wniesiony środku odwoławczym o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie nie był dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., i okoliczności, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, dlatego przeszedł do merytorycznego badania podniesionego zarzutu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić przy tym należy, że rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Przede wszystkim jednak zaznaczyć należy, iż sporządzona skarga kasacyjna zawiera w swej treści sprzeczne informacje. Kasacja ta, co wynika ze wstępnej jej części, wnoszona jest od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 760/20, po czym skarżący formułuje na tej samej stronie stwierdzenie, że zaskarża w całości inny wyrok, a to "wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1365/19 oddalający skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę", który przecież nie podlega ocenie w tym postępowaniu. Taki sposób sporządzenia skargi kasacyjnej wskazuje na brak staranności w jej opracowaniu. Niemniej jednak uznano, iż skarga kasacyjna odnosi się do wyroku z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 760/20.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż w sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skutkiem wydania takiej decyzji jest więc przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny. Sprzeciw powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującego kontrolę decyzji kasacyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Innymi słowy obowiązkiem Sądu pierwszej instancji jest ocena, czy - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie kontrolę sądową zawęża do oceny tylko przesłanek, warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18.12.2020 r. I OSK 2384/20)

W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ odwoławczy prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna nie kwestionuje powyższego, a zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, wskazując na braki w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Spółki co do tego, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia obarczona była wadą, która mogłaby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Sąd formalnie wywiązał się z obowiązku i ocenił zaskarżoną decyzję pod kątem prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., uznając ją za odpowiadającą prawu. Natomiast wskazywane przez Spółkę w sposób ogólny braki w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, dotyczące nieodniesienia się do wszystkich jej zarzutów bądź nieodniesienia się do nich w sposób wystarczająco dogłębny, nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż nie zostały one powiązane z art. 138 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje bowiem na to, jakie znaczenie z punktu widzenia art. 138 § 2 k.p.a. może mieć nieodniesienie się bądź niewystarczające odniesienie się przez organ odwoławczy do konkretnych zarzutów podnoszonych przez Spółkę na etapie odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie wykazała takich wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji, by konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a tym samym, by Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji.

Nadto dostrzec trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób wyraźny wskazał przyczyny z powodu których uznał, że decyzja organu pierwszej instancji winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z decyzji tej wynika również jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, stąd brak było podstaw do uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego.

Powołany w powiązaniu z innymi przepisami zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Z kolei art. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych zawiera definicję sądów administracyjnych (są nimi Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne) zaś sposób naruszenia tej normy prawa ustrojowego przez Sąd pierwszej instancji nie został w skardze kasacyjnej wyjaśniony.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji wskutek wniesionego sprzeciwu, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 i art. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Na marginesie wskazać należy, że w sprawie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony, gdyż nie stanowi podstawy do uwzględnienia sprzeciwu, a skargi. Natomiast ewentualnego uwzględnienia sprzeciwu sąd dokonuje na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Również i zarzut naruszenia art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony, albowiem w ujęciu wskazywanym w skardze kasacyjnej przepisy te nie zostały naruszone. Niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy realizacja przez organ odwoławczy obowiązku wyjaśnienia zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcie nie została skutecznie zakwestionowana, zaś Sąd pierwszej instancji oceniając prawidłowość podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnięcia, w tym zakresie, zajął prawidłowe stanowisko.

Przedstawiona wyżej argumentacja wskazuje na niezasadność wniesionej skargi kasacyjnej i przedstawionej tam argumentacji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.