Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 862/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 847/14 w sprawie ze skargi Miasta U. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania ze strefy sportu i rekreacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Miasta U. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania ze strefy sportu i rekreacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 29 maja 2014 r. Rada Miasta U. uchwaliła Regulamin korzystania ze strefy sportu i rekreacji w Parku K. w U., stanowiący załącznik do uchwały.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...], w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), stwierdził nieważność ośmiu postanowień tego Regulaminu, a mianowicie:

1. punktu 4, według którego każdy użytkownik strefy korzysta z urządzeń na własną odpowiedzialność. To postanowienie Wojewoda uznał za niezgodne z art. 415 i 434 Kodeksu cywilnego;

2. punktu 9 stanowiącego, że osoby naruszające porządek publiczny lub przepisy Regulaminu będą usuwane z terenu strefy sportu i rekreacji. Tę regulację Wojewoda uznał za sprzeczną z art. 2 Konstytucji RP w zakresie zasady przyzwoitej legislacji z uwagi na brak jej czytelności;

3. punktu 10 lit. a zabraniającego spożywania alkoholu, zażywania środków odurzających i palenia tytoniu na terenie strefy. Wojewoda wskazał, że te sprawy są uregulowane ustawowo, w związku z czym nie ma podstaw do wprowadzania zakazów w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym;

4. punktu 10 lit. b zabraniającego przebywania osób nietrzeźwych, który Wojewoda uznał za sprzeczny z art. 32 Konstytucji;

5. punktu 10 lit. c zabraniającego zakłócenia spokoju i porządku, jako sprzecznego z art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń przez jego powielenie;

6. punktu 10 lit. d zabraniającego wprowadzania zwierząt, jako sprzecznego z § 20 uchwały nr [...] Rady Miasta U. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta U. odnoszącego się do tej materii;

7. punktu 10 lit. e zabraniającego niszczenia urządzeń, małej architektury, roślinności oraz zaśmiecania terenu, jako sprzecznego z art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń przez jego powielenie;

8. punktu 10 lit. f zabraniającego wnoszenia niebezpiecznych przedmiotów – jako powielającego art. 50a § 1 Kodeksu wykroczeń.

Zdaniem organu nadzoru, powyższe wady prowadzą do nieważności wskazanych części uchwały, która jako akt prawa miejscowego winna całkowicie mieścić się w granicach ustawowej delegacji.

W skardze do WSA w Gliwicach, Miasto U. wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, kwestionując stanowisko Wojewody. W zakresie punktu 1 skarżący zarzucił, że Regulamin nie wyłącza odpowiedzialności Miasta w przypadkach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego, a jedynie za zdarzenia wywołane przez osoby trzecie wobec innych użytkowników. Co do punktu 2, według skargi postanowienie Regulaminu o usuwaniu osób ze strefy sportu i rekreacji jest czytelne i nie budzi wątpliwości. Zdaniem skarżącego, fakt obowiązywania przepisów ustawowych i wykonawczych dotyczących spożywania alkoholu, zażywania środków odurzających i palenia tytoniu (pkt 3) nie wyklucza ustanowienia przepisów szczególnych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei co do pkt 4 Wojewoda – według skargi – nie wykazał naruszenia art. 32 Konstytucji. W zakresie punktów 5, 7 i 8 skarżący wyraził pogląd, że okoliczność, iż określone czyny stanowią wykroczenie nie wyłącza możliwości ustanowienia zakazu ich popełniania w trybie innych przepisów, przy czym zarzucił, że wprowadzony zakaz wnoszenia niebezpiecznych przedmiotów nie jest tożsamy z hipotezą art. 50a § 1 Kodeksu wykroczeń. Wreszcie, w odniesieniu do zakazu wprowadzania zwierząt (wskazanego wyżej w pkt 6) skarżący wywodził, że ustalenie zasad i trybu korzystania z urządzeń użyteczności publicznej dla zindywidualizowanego obiektu stanowi przepisy szczególne w stosunku do ogólnych zasad wprowadzonych na obszarze całej gminy. Dlatego też, skarżący uznał zarzuty podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym za bezzasadne.

Odpowiadając na skargę, organ nadzoru postulował jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że ustanawiając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących. Sąd uznał, iż z tego punktu widzenia słusznie organ nadzoru zakwestionował postanowienie przedmiotowego Regulaminu przerzucające ryzyko korzystania z urządzeń strefy sportu i rekreacji wyłącznie na jego użytkowników. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, nie ma w pkt 4 Regulaminu ograniczenia do kwestii odpowiedzialności osób trzecich wobec innych użytkowników, co zresztą nie jest istotne, gdyż zasady odpowiedzialności deliktowej kształtują przepisy prawa cywilnego wskazane przez Wojewodę, mające zasadniczo charakter iuris cogentis. Właśnie według tych przepisów kształtuje się odpowiedzialność określonych osób na tle konkretnego zdarzenia, jakie może nastąpić w owej strefie. Tymczasem, z postanowienia Regulaminu wynika, że użytkownicy ponosiliby ryzyko korzystania np. z niesprawnych urządzeń, co zwalniałoby Miasto z obowiązku ich przeglądu, konserwacji i napraw. Stopniując istotność naruszenia prawa, omawiane postanowienie Regulaminu wysuwa się na pierwszy plan.

W ocenie Sądu, podobnie istotną wadliwość zawiera punkt 9 Regulaminu. Zagrożenie usunięciem z terenu strefy nie znajduje bowiem normatywnego uzasadnienia. Stosowne organy policyjne i porządkowe dysponują co prawda kompetencjami do stosowania przymusu bezpośredniego, ale wynika to z wyraźnych delegacji ustawowych, wystarczających do podejmowania przez nie właściwych interwencji. W żaden sposób nie może wpływać na zakres ich uprawnień przepis prawa miejscowego, niebędący nawet przepisem porządkowym. Pominąć można zatem dalsze niejasności wynikające z omawianego zapisu, który nie mieści się w granicach z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem narusza też konstytucyjną zasadę legalizmu z art. 7 Konstytucji RP, który wydaje się bardziej adekwatny niż art. 2 powołany przez Wojewodę, co jednak nie rzutuje istotnie na prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego w tej części.

Sąd I instancji wskazał, że w zakresie pozostałych zakwestionowanych przez Wojewodę pozycji Regulaminu skarżący zasadniczo nie neguje, że objęte nimi kwestie są uregulowane przepisami powszechnie obowiązującego prawa (w jednym przypadku prawa miejscowego). W ocenie Sądu, prezentuje jednak błędny pogląd, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej może w tym względzie wprowadzić samodzielne, nawet identyczne w stosunku do tamtych przepisów zasady, które będą miały charakter lex specialis. Słusznie organ nadzoru podważył to stanowisko, formułując trafne argumenty. Dodatkowo Sąd zauważył, że wydanie aktu prawa miejscowego na omawianej podstawie polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w określonym zakresie, oczywiście wszystko w ramach ustawowych upoważnień. Ta nowa jakość nie może więc polegać na powtarzaniu lub modyfikowaniu przepisów wyższej rangi lub równorzędnych, ale właściwych dla danej materii. Tymczasem, zakaz spożywania napojów alkoholowych w parkach przewiduje art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, posiadanie środków odurzających jest penalizowane w ustawie o przeciwdziałaniu narkomani, a zakaz palenia wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci formułuje art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, które to przepisy wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, podobnie jak Kodeks wykroczeń w odniesieniu do postanowień punktu 10 lit. c, e i f Regulaminu. W tym ostatnim przypadku skarżący, co prawda, słusznie dostrzega różnicę normatywną wynikającą z dodatkowej przesłanki zawartej w art. 50a § 1 Kodeksu wykroczeń, jednak wadliwość postanowienia Regulaminu polega na braku wyjaśnienia, o jakie niebezpieczne przedmioty w nim chodzi, co w wymienionym przepisie kodeksowym zostało zdefiniowane. Jeżeli więc, zgodnie z wyrażonymi przez skarżącego intencjami, Regulamin stanowi odrębną regulację, to owe postanowienie staje się niejasne, gdyż w zależności od okoliczności, w tym i od sposobu użycia, większość przedmiotów może się okazać niebezpieczna. Adresat prawa miejscowego musi znać przynajmniej kryteria, według których oceniane będzie jego zachowanie. Zdaniem Sądu I instancji, w omawianym przypadku nie byłoby wystarczające odwołanie się do powszechnie funkcjonujących przekonań czy intuicji. Z kolei, o zakresie wprowadzania zwierząt na tereny przeznaczone na place zabaw dla dzieci organ stanowiący Miasta wypowiedział się w § 20 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta U., mający również walor prawa miejscowego.

Sąd uznał, że jedynie względem postanowienia o zakazie przebywania osób nietrzeźwych rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało należycie uzasadnione, zwłaszcza w aspekcie sprzeczności z powołanym przez Wojewodę art. 32 Konstytucji. Wobec szerokiego wymiaru wadliwości przedmiotowego Regulaminu Sąd nie uznał jednak potrzeby wzruszenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z tego powodu, uznając, że i to postanowienie nie odpowiada wymogom poprawnej legislacji. Jest ono całkowicie nieprecyzyjne, w związku z czym nie wiadomo, czy chodzi o nietrzeźwość wyrażoną zawartością alkoholu w organizmie (por. art. 46 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), czy o uwidocznione objawy spożycia alkoholu. W tym pierwszym przypadku nietrzeźwość mogłyby wykazać jedynie badania, do przeprowadzenia których musi być wyraźna podstawa prawna. Zakwestionowana uchwała z pewnością jej nie stanowi. Zdaniem Sądu I instancji, omówiony punkt Regulaminu w sposób istotny narusza więc § 21 i 25 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które według § 143 rozporządzenia stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego. Sąd uznał, że rozporządzenie to zostało naruszone również w aspekcie wcześniejszych wywodów dotyczących niedopuszczalnego wkraczania w materię uregulowana innymi aktami normatywnymi (§ 118 w zw. z § 143 rozporządzenia).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto U., reprezentowane przez radcę prawnego. Pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w trybie tego przepisu organ uchwałodawczy gminy nie posiada kompetencji do kompleksowego uregulowania w jednym akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, a nadto na przyjęciu, iż w trybie tego przepisu Rada Miasta U. nie posiadała kompetencji do ustanowienia zakazu spożywania alkoholu, zażywania środków odurzających i palenia tytoniu (pkt 10 lit. a Regulaminu), przebywania osób nietrzeźwych (pkt 10 lit. b Regulaminu), zakłócania spokoju i porządku (pkt 10 lit. c Regulaminu), wprowadzania zwierząt (pkt 10 lit. d Regulaminu), niszczenia urządzeń, małej architektury, roślinności oraz zaśmiecania terenu (pkt 10 lit. e Regulaminu), wnoszenia niebezpiecznych przedmiotów (ust. 10 lit. f Regulaminu);

2. art. 14 ust. 2 a i ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356) oraz art. 31 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż Rada Miasta U. nie posiadała kompetencji do wprowadzenia zakazu spożywania alkoholu oraz przebywania osób nietrzeźwych w obiekcie użyteczności publicznej – Strefie sportu i rekreacji w Parku K. w U.;

3. art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Rada Miasta U. nie posiadała kompetencji do wprowadzenia zakazu zażywania środków odurzających w obiekcie użyteczności publicznej – Strefie sportu i rekreacji w Parku K. w U.;

4. art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dyspozycją tego przepisu jest objęty zakaz palenia tytoniu w obiektach użyteczności publicznej, a co za tym idzie przyjęcie, iż zakres uregulowany w pkt 10 lit. a jest tożsamy z zakresem uregulowanym w powołanym przepisie;

5. art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pkt 10 lit. c Regulaminu powtarza regulację ustawową;

6. § 20 uchwały Nr [...] Rady Miasta U. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania w czystości i porządku na terenie Miasta U. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jego dyspozycją objęte są postanowienia pkt 10 lit. d Regulaminu, a co za tym idzie przyjęcie, iż zakres uregulowany w pkt 10 lit. d jest tożsamy z zakresem uregulowanym w powołanym przepisie;

7. art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pkt 10 lit. e Regulaminu powtarza regulację ustawową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w kontrolowanym wyroku, iż postanowienia Regulaminu korzystania ze strefy sportu i rekreacji w Parku K. w U. wydane zostały z naruszeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W przepisie tym organ uchwałodawczy zyskał uprawnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Przeprowadzona w zaskarżonym orzeczeniu wykładnia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest w pełni prawidłowa. Trafnie Sąd I instancji wskazał, iż wydanie aktu prawa miejscowego na omawianej podstawie polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegółowiają w określonym zakresie, w ramach ustawowych upoważnień. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., akt II OSK 1256/09, z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 – opubl. LEX nr 511464).

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że pkt 10 lit. a Regulaminu stanowi powtórzenie regulacji przewidzianych w innych aktach normatywnych. Wprowadzony tym przepisem zakaz spożywania napojów alkoholowych na terenie strefy sportu i rekreacji, która w całości położona jest w Parku K. w U., powiela bowiem uregulowanie art. 14 ust. 2 a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustanawiające zakaz spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Oczywistym jest, że zakaz przewidziany tym przepisem dotyczy wszelkich położonych na terenach parków obiektów, w tym również wyznaczonych na ich obszarach stref sportu i rekreacji. Kompetencji do wydania przepisów dotyczących kwestii spożywania alkoholu w przedmiotowej strefie sportu i rekreacji, skarżąca kasacyjnie nie może więc upatrywać w art. 14 ust. 6 ustawy, który pozwala radzie gminy na wprowadzenie zakazu sprzedaży, podawania lub spożywania alkoholu w miejscach innych niż wymienione w ust. 1-5 tego przepisu. Wskazana w Regulaminie strefa sportu i rekreacji, która jest częścią Parku K. w U., objęta jest bowiem normą art. 14 ust. 2a ustawy.

Sąd I instancji prawidłowo również zauważył, że wadliwość polegająca na nieuprawnionym powtórzeniu norm zawartych w akcie rangi ustawowej dotyczy także ustanowionego w pkt 10 lit. a. Regulaminu, zakazu zażywania środków odurzających na terenie strefy sportu i rekreacji, który odpowiada dyspozycji art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, o treści: "Kto wbrew przepisom ustawy, posiada środki odurzające lub substancje psychotropowe". Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, posiadaniem środka odurzającego lub substancji psychotropowej w rozumieniu art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest każde władanie takim środkiem lub substancją, a więc także związane z jego użyciem lub zamiarem użycia (por. uchwałę Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I KZP 24/10, postanowienie Sądu Najwyższego z 1 marca 2013 r., sygn. akt V KK 425/12, LEX nr 1293872).

Podzielić należy także pogląd Sądu I instancji, że w pkt 10 lit. a. Regulaminu w sposób nieuprawniony wprowadzono zakaz palenia tytoniu uregulowany już przepisem art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. W art. 5 ust. 1 ustawodawca określił bowiem miejsca, w których zabrania się palenia wyrobów tytoniowych. Zgodnie z pkt 10 tego przepisu, zabrania się palenia "w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci". Takim miejscem niewątpliwie jest zaś strefa sportu i rekreacji w Parku K., która zgodnie z pkt 1 Regulaminu jest "ogólnodostępnym terenem przeznaczonym do zabaw i wypoczynku dzieci, młodzieży i dorosłych".

Z opisanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 14 ust. 2a i ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych.

Podobnie ocenić należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 ze zm.), sformułowane w odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji dotyczącego postanowień pkt 10 lit. c i e Regulaminu. Także i w tym przypadku Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że rada gminy w sposób nieuprawniony wypowiedziała się w zakresie uregulowanym już przepisami Kodeksu wykroczeń wprowadzającymi odpowiedzialność sprawcy za określone wykroczenia przeciwko porządkowi i spokojowi publicznemu (rozdz. VIII) oraz urządzeniom użytku publicznego (rozdz. XVII). Pkt 10 lit. c Regulaminu, w którym ustanowiono zakaz zakłócania spokoju i porządku, stanowi bowiem powtórzenie art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym: "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż pojęcia użyte w dyspozycji tego przepisu są tożsame z postanowieniami pkt 10 lit. c Regulaminu, i że przepis ten znajduje zastosowanie dla ochrony dóbr i wartości wymienionych w Regulaminie (prawo użytkowników strefy do niezakłóconego spokoju i porządku, które to nie powinny być zakłócone jakimikolwiek zachowaniami wykraczającymi poza ogólnie czy też zwyczajowo przyjęte normy społecznego zachowania się). Analogicznie przedstawiają się kwestie unormowane w pkt 10 lit. e Regulaminu. Ustanowiony przez radę gminy zakaz niszczenia urządzeń, małej architektury i roślinności jednoznacznie nawiązuje do art. 143 Kodeksu wykroczeń dotyczącego utrudniania lub uniemożliwienia skorzystania z urządzeń użytku publicznego oraz art. 144 Kodeksu wykroczeń, który za przedmiot ochrony ma należyty stan roślinności na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Sankcją określoną w powyższych przepisach objęte jest każde działanie umyślne sprawcy w odniesieniu do roślinności oraz urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, do jakich bezspornie należy wyposażenie strefy sportu i rekreacji. Z kolei, zakaz zaśmiecania terenu strefy sportu i rekreacji (pkt 10 lit. c Regulaminu) stanowi powielenie art. 145 Kodeksu wykroczeń. Stosownie do treści tego przepisu: " Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany".

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia § 20 uchwały nr [...] Rady Miasta U. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta U.. Sąd I instancji słusznie uznał, iż wprowadzony tym przepisem zakaz wyprowadzania psów i innych zwierząt na tereny przeznaczone na place zabaw dla dzieci, obejmuje swym zakresem również strefę sportu i rekreacji w Parku K. w U. Jak już wyżej wskazano, przepisy Regulaminu jednoznacznie definiują strefę jako ogólnodostępne miejsce przeznaczone do zabaw i wypoczynku dzieci, młodzieży i dorosłych. Z postanowień Regulaminu wyraźnie wynika, że dzieci mogą korzystać ze wszystkich urządzeń znajdujących się w strefie sportu i rozrywki, co pozwala przyjąć, że teren ten jest przeznaczony m.in. na plac zabaw dla dzieci.

Sąd I instancji trafnie również ocenił, że postanowienie Regulaminu zakazujące przebywania na terenie strefy osobom nietrzeźwym jest nieprecyzyjne i nie odpowiada wymogom poprawnej legislacji. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 31 Konstytucji RP, nie przedstawiając żadnej argumentacji, która odnosiłaby się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Strona odwołała się jedynie do orzeczenia WSA w Gliwicach nieprzystającego do okoliczności niniejszej sprawy. Podobnie w odniesieniu do postanowienia pkt 10 lit. f Regulaminu, który Sąd I instancji również uznał za nieprecyzyjny, skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnej argumentacji, która podważałaby to ustalenie. Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia musi natomiast wskazywać nie tylko na naruszenie konkretnych przepisów prawa, ale i na konkretne okoliczności, które pozwolą na zakwestionowanie ustaleń zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie takiej argumentacji zabrakło i z tego względu nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty odnoszące się do tych postanowień Regulaminu.

Z opisanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skargi nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Dlatego też, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.