Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2055/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 33, art. 34
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. (zwany dalej: "[...]PWIS"), działając na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 599, dalej także "u.p.e.a.") oraz na podstawie Porozumienia z dnia [...] września 2010 r. Nr rej. [...] pomiędzy Wojewodą [...] i [...] Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w L. w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...], Nr [...], poz. [...]), po rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego J. C. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów zawartego w postanowieniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2016 r., postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...], oddalił zarzuty zobowiązanego jako nieuzasadnione.

Minister Zdrowia postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. C. na ww. rozstrzygnięcie [...] PWIS z [...] lipca 2016 r., postanowił:

1. uchylić w części postanowienie [...] PWIS z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów, tj. w zakresie obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B, i umorzyć postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B,

2. w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe postanowienie Ministra Zdrowia zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (dalej: "PPIS w B.") wystąpił do [...] PWIS o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w przedmiocie uchylania się J. C. od obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka A. C. ur. [...] czerwca 2013 r., powołując się na tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] września 2015 r.

Jak wynika z ustaleń i wskazań wierzyciela – PPIS w B., zobowiązany J. C. nie dopełnił obowiązku o charakterze niepieniężnym, poddania swojego d. A. C. ur. [...] czerwca 2013 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Strona była informowana o konieczności wykonania wskazanego obowiązku m.in. pismami PPIS w B. z dnia 11 czerwca 2014 r. i z 8 kwietnia 2015 r. Upomnieniem z dnia 23 czerwca 2015 r. PPIS w B. wezwał J. C. do wykonania obowiązku w ciągu siedmiu dni od dnia doręczenia oraz do zapłaty kosztów upomnienia w wysokości 11,60 zł, a także pouczył ją o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 26 czerwca 2015 r.

Strona nie informowała organu o wystąpieniu przeszkód medycznych w zakresie szczepień dziecka.

[...] PWIS działając jako organ egzekucyjny na mocy Porozumienia zawartego w dniu [...] września 2010 r. Nr [...] z Wojewodą [...], będąc związany wnioskiem wierzyciela – PPIS w B. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez ten organ w dniu [...] września 2015 r., Nr [...], z mocy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobligowany był podjąć stosowne czynności na uchylającą się stronę.

Tytuł wykonawczy wraz z zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] oraz informacją o prawie zapoznania się z zebranymi aktami sprawy, a także o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz przedstawionych stanowisk został doręczony zobowiązanemu w dniu 22 lutego 2016 r.

Pismem z 24 lutego 2016 r. (data nadania korespondencji) J. C. wniósł zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] marca 2016 r. wierzyciel PPIS w B. uznał zarzuty za nieuzasadnione. Pismem z 28 marca 2016 r. zobowiązany wniósł zażalenie na ww. postanowienie wierzyciela do [...] PWIS. Postanowieniem z [...] maja 2016 r. [...] PWIS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PPIS w B.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. [...] PWIS, działając w imieniu Wojewody [...], oddalił wszystkie zarzuty zobowiązanego. Zażaleniem z dnia 14 lipca 2016 r. J. C. wniósł zażalenie do Ministra Zdrowia na ww. postanowienie [...] PWIS. Zażalenie zostało wniesione w terminie.

W swoim zażaleniu zobowiązany zarzucił postępowaniu egzekucyjnemu:

1) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

2) brak wymagalności obowiązku;

3) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. poprzez brak dokładnego określenia treści podlegającego egzekucji obowiązku;

4) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 3 u.p.e.a. poprzez brak dołączenia dowodu doręczenia upomnienia oraz podstawy prawnej "braku tego obowiązku".

W związku z podniesionymi zarzutami, J. C. wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Minister Zdrowia rozpoznając sprawę uznał zarzuty zobowiązanego za bezzasadne, jednakże z uwagi na zaistnienie okoliczności powodujących wygaśnięcie obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowi szczepiennemu przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B, które to powstały w trakcie postępowania odwoławczego, stwierdził konieczność uchylenia postanowienie [...] PWIS w tej części, a także umorzenia postępowania egzekucyjnego, w zakresie w jakim odnosi się do obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B.

Minister Zdrowia zauważył, że obowiązek szczepienny określony w ww. tytule wykonawczym z dnia [...] września 2015 r., nr [...] polega na poddaniu małoletniej A. C. obowiązkowym szczepieniom przeciwko: wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, odrze, śwince, różyczce, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenzae typu b i poliomyelitis.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym przeciwko Haemophilus influenzae typu B obejmuje dzieci do ukończenia 6 roku życia.

Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowy obowiązek stwierdzony tytułem wykonawczym był wymagalny w dniu wystawienia tytułu, a co za tym idzie postępowanie organu egzekucyjnego było słuszne. Tym niemniej, w trakcie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie, małoletnia A. C. w dniu [...] czerwca 2019 r. ukończyła 6 rok życia. W związku z tym wygasł względem niej obowiązek szczepienia ochronnego przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B. Wobec tego w tym zakresie należało uchylić postanowienie [...] PWIS i umorzyć postępowanie egzekucyjne prowadzone w celu przymuszenia do realizacji powyższego obowiązku.

Jednocześnie organ zważył, że pozostałe obowiązki szczepienne wynikające z tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2015 r. nadal są wymagalne, albowiem zgodnie z przywołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Zdrowia trwają do ukończenia 19 roku życia, a zatem jako takie podlegają egzekucji.

Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, organ wyjaśnił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto organ wskazał, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).

Minister Zdrowia odniósł się ponadto do zarzutu zobowiązanego, iż na dzień wystawienia tytułu wykonawczego i na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień, co wiąże się z niemożliwością stwierdzenia, że obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny. Organ podkreślił, że to na zobowiązanej, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym - na którym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż zobowiązany nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.

W zażaleniu zobowiązany podnosił również, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., ponieważ nie zawiera dokładnego określenia treści obowiązku podlegającego egzekucji. Organ uznał ten zarzut za bezzasadny, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2434/17, w którym NSA zważył, że: "(...) Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Według § 7 pkt 3 powołanego rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, to lekarz kwalifikuje dziecko do szczepienia, określając zarazem dawkę i szczepionkę, którą ma ono otrzymać. (...) W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, by to organ administracji w tytule wykonawczym wydanym przed lekarskim badaniem kwalifikacyjnym określał jakim preparatem i jaką dawką ma zostać przeprowadzone szczepienie. Pomijając brak podstawy prawnej, by powyższe określać w tytule wykonawczym, należy podkreślić, że już tylko z tej przyczyny, iż organ egzekucyjny nie posiada wiedzy specjalistycznej i nie przeprowadza badania osoby zobowiązanej nie posiada on kompetencji do określenia jakim preparatem i w jakiej dawce powinna zostać zaszczepiona M. S."

Odnosząc się do zarzutu zobowiązanego, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 3 u.p.e.a., ponieważ do tytułu wykonawczego nie dołączono dowodu doręczenia upomnienia, ani nie podano podstawy prawnej "braku tego obowiązku", Minister Zdrowia wskazał, że norma prawna, tj. art. 27 § 3 ww. ustawy, na którą powołuje się w tym zakresie zobowiązany, została uchylona przed wydaniem tytułu wykonawczego w dniu [...] września 2015 r. Przepis art. 27 § 3 u.p.e.a. uchylony przez art. 111 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 11 października 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1289) zmieniającej ww. ustawę z dniem 21 listopada 2013 r., a tym samym nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Od tej daty tytuł wykonawczy zawiera jedynie datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku (art. 27 pkt 12).

Mając powyższe okoliczności na względzie, Minister Zdrowia uznał zarzuty podniesione przez J. C. za niezasadne.

Pismem z 29 sierpnia 2019 r. J. C. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Ministra Zdrowia, zarzucając mu naruszenie art. 34 § 4 u.p.e.a.

W ww. skardze zostały podniesione następujące zarzuty:

1. Brak wymagalności obowiązku.

Skarżący wskazuje, że jako podstawę prawną tytułu wykonawczego podano przepisy art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b oraz art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tymi przepisami, a także § 2 i § 3 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, na wykonanie poszczególnych szczepień zobowiązany ma wyznaczony konkretny okres ograniczony wiekiem dziecka. W związku z tym moment wymagalności dla szczepień określonych w tytule wykonawczym nie nadszedł, ponieważ dziecko skarżącego nie ukończyło jeszcze 7 roku życia. Moment wymagalności dla wymienionych szczepień wystąpi dopiero w 19 roku życia.

W zakresie powyższego zarzutu skarżący podnosi również, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest źródłem prawa obowiązującego w Polsce bowiem nie mieści się w katalogu źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji RP. Obowiązek musi wynikać z przepisów prawa, a nie z dokumentów wychodzących poza ten zakres. Komunikaty Generalnego Inspektora Sanitarnego ze swej istoty wiążą jedynie jednostki mu podległe, nie zaś poszczególne osoby. Informacje zawarte w komunikacie mogą być jedynie traktowane jako wskazówki techniczne dotyczące wykonywania szczepień ochronnych, ale nie mogą stanowić określenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

2. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z uwagi na to spełnienie obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest niemożliwe, gdyż przeprowadzenie szczepienia bez wykonania badania byłoby niezgodne z prawem. W dniu wystawienia tytułu wykonawczego dziecko skarżącego A. C. nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego. Badanie kwalifikacyjne w ustawie nie zostało określone jako obowiązkowe, zatem zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przysługuje skarżącej prawo do odmowy wykonania tego badania. W związku z brakiem aktualnego badania kwalifikacyjnego obowiązek był i jest niewykonalny i niewykonalność ta ma charakter trwały ponieważ skarżący odmawia wykonania tego badania.

3. Prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (art. 33 pkt 9 u.p.e.a.).

Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 ustawy). W ramach przysługujących im kompetencji są one również uprawnione do wydawania zarządzeń i decyzji lub występowania do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. I tak, zgodnie z powyższą ustawą, powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych). Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje natomiast możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych. Wynika to z faktu, że jak powyżej wskazano obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny - wynika on wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałoby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji był powiatowy inspektor sanitarny. Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda. Stąd też toczące się przed organami inspekcji sanitarnej postępowanie w przedmiocie przymusowego wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu było prowadzone przez niewłaściwy organ.

4. Niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., tj. brak dokładnego określenia treści podlegającego egzekucji obowiązku.

Tytuł wykonawczy zawiera jedynie ogólnikowe określenie "przeprowadzenie szczepień ochronnych DTP, HIB, IP V, WZW B bez dokładnego sprecyzowania o jakie szczepienia chodzi. Obowiązek wskazany w tytule wykonawczym powinien być tak określony, aby był jednoznaczny i nie powodował u zobowiązanego konieczności sięgania do innych przepisów czy dokumentów. Organ nie określił obowiązku w tytule wykonawczym, który rzekomo zawiera określenie obowiązku.

W świetle tak przedstawionych zarzutów skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] PWIS, umorzenie postępowania egzekucyjnego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, szeroko odnosząc się przy tym do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd uznał przy tym argumenty podnoszone w skardze i będące de facto powtórzeniem argumentów formułowanych we wcześniejszych środkach zaskarżenia wykorzystywanych przez skarżącego, za całkowicie nietrafne. Organy inspekcji sanitarnej oraz organ egzekucyjny w rozstrzygnięciach poprzedzających zaskarżone postanowienie wyczerpująco i jasno odniosły się do argumentów i zarzutów wyrażonych w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Zdrowia uchylające w części i utrzymujące w mocy w pozostałym zakresie postanowienie [...] PWIS uznające za bezzasadne zarzuty skarżącego zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym w przedmiocie obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Podstawę prawną zaskarżonych postanowień stanowi art. 34 § 4 i 5 u.p.e.a. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te - zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. - zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki stanowiące podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 tej ustawy u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Stosownie do treści art. 34 § 1 u.p.e.a, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9, 10 ustawy, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 i 7, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Zgodnie natomiast z art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Z powyższego wynika, że wypowiedź wierzyciela, w przypadku gdy zarzuty są oparte na przesłankach określonych w art. 33 pkt 1-5 i 7, jest wiążąca dla organu egzekucyjnego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela.

W rozpoznawanej sprawie podstawę zarzutów zgłoszonych przez skarżącego stanowiły przepisy art. 33 § 1 pkt 2, 5, 9 i 10 u.p.e.a. (brak wymagalności obowiązku szczepień; niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy).

Wierzyciel – PPIS w B. w odniesieniu do zgłoszonych zarzutów wydał postanowienie, w którym uznał zgłoszone zarzuty za bezzasadne. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] PWIS. Minister prawidłowo ocenił - zgodnie z treścią art. 34 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a., że stanowisko wierzyciela wyrażone w ostatecznym postanowieniu jest dla organu egzekucyjnego wiążące, a także dla odwoławczego organu egzekucyjnego, sprawującego jednocześnie nadzór nad egzekucją administracyjną.

Minister prawidłowo uznał za nieuzasadnione podnoszone przez skarżącego zarzuty niedopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz niewłaściwości organu egzekucyjnego. Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącego upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Skarżący zdaje się nie rozróżniać określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęć "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny działał w przedmiotowej sprawie jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawienie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. PPIS w B. nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o egzekucji w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest [...] PWIS.

Zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem organy te zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ww. ustawy.

O właściwości organów egzekucyjnych przesądza natomiast art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten wskazuje w § 1 pkt 1, że co do zasady organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Nie ma wątpliwości, że obowiązek wykonania szczepień ochronnych na podstawie powołanej wyżej ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947) ma charakter niepieniężny. Nie dotyczy bowiem zapłaty podatku lub innej daniny publicznej, ale realizacji określonego zachowania polegającego na poddaniu się lub poddania dziecka zabiegowi szczepienia.

Do szczepień ochronnych nie mają również zastosowania pozostałe przepisy art. 20 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani przepisy § 2 i § 3. Wynika to jednoznacznie z brzmienia wskazanych przepisów.

Jednakże w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy należy uwzględnić treść zawartego w dniu [...] września 2010 r. porozumienia pomiędzy Wojewodą [...] i [...] Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w L. w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z [...], Nr [...], poz. [...]. Podstawę prawną zawarcia tego porozumienia stanowił art. 20 ust. 1-3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), w myśl którego wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, właściwym organem innego samorządu lub kierownikiem państwowej i samorządowej osoby prawnej albo innej państwowej jednostki organizacyjnej, o których mowa w ust. 1. Porozumienie, wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W myśl § 1 tego porozumienia Wojewoda powierzył [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w L. prowadzenie spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa lubelskiego dotyczących poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw do uznania, aby organy te wydając kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienia, naruszyły przepisy o swojej właściwości rzeczowej.

Sąd uznał także za bezpodstawny zarzut niezbadania dopuszczalności egzekucji w odniesieniu do osoby kwestionującej obowiązek poddania dziecka szczepieniom obowiązkowym. Przepis art. 29 § 1 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi bowiem, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Należy wziąć pod uwagę, że [...] PWIS badał dopuszczalność egzekucji w stosunku do skarżącej zarówno bezpośrednio, jak i poprzez zainicjowanie określonych czynności innych organów władzy publicznej.

Należy podkreślić, że badanie dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w związku z niewykonywaniem obowiązku szczepień ochronnych, dokonuje się w ramach trzech zasadniczych etapów działania organu egzekucyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1552/15). Pierwszy etap to wstępna kontrola tytułu wykonawczego przesłanego organowi egzekucyjnemu wraz z wnioskiem wierzyciela oraz zarzutów wniesionych przez zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym.

Drugim etapem rozpatrzenia legalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest uzyskanie przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela (niebędącego organem egzekucyjnym) w zakresie zarzutów na podstawie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ten etap został zainicjowany przez [...] PWIS, który skierował odpowiedni wniosek do wierzyciela – PPIS w B.. Na podstawie tego wniosku postanowieniem z [...] marca 2016 r. organ ten uznał za niezasadne zarzuty zgłoszone przez skarżącego wobec postępowania egzekucyjnego. Wskazać należy, że stanowisko wierzyciela zostało sformułowane na podstawie stanu faktycznego sprawy poddanego ocenie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, przede wszystkim art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z 17 ust. 1, 2, 5, 10 i ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086). Stanowisko PPIS w B. jako wierzyciela było przy tym przedmiotem kontroli instancyjnej, gdyż [...] PWIS po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na ww. postanowienie, postanowieniem z [...] maja 2016 r., utrzymał je w mocy.

Trzecim wreszcie etapem jest rozpoznanie zarzutów skarżącego przez organ egzekucyjny przy wydawaniu obecnie kontrolowanych przez Sąd postanowień [...] PWIS z [...] lipca 2016 r. i Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2019 r.

Biorąc pod uwagę przedmiot czynności dokonanych w trakcie wskazanych trzech etapów postępowania, a także analizę przepisów prawa uwzględnionych przez organy sanitarne i organ egzekucyjny, nie można utrzymać opinii, że organ egzekucyjny nie przeprowadził samodzielnego badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Sąd w pełni akceptuje także stanowisko Ministra Zdrowia, że w okolicznościach sprawy nie można mówić o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony wobec zobowiązanego, który dobrowolnie nie wykonał ustawowego obowiązku szczepień. Nie doszło do naruszenia art. 33 u.p.e.a.

W odniesieniu do stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze, a dotyczącego braku wymagalności obowiązku, Sąd uznał, że jest ono w całości niezasadne.

Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r., poz. 186 ze zm.) pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2015 r., poz. 464 ze zm.). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej. Wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. Jednakże w przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek poddania się szczepieniom wynika wprost z ustawy, a więc zgoda szczepionego, bądź jego przedstawiciela ustawowego jest zbędna, a poddanie się szczepieniu jest spełnieniem obowiązku ustawowego.

Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086). Zgodnie z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia szczepienia przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis (do wykonania których u małoletniej A. C., skarżący został ostatecznie zobowiązany) oraz Haemophilus influanze typu b, są objęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2013 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2014. Szczepienie przeciwko gruźlicy oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B powinno być wykonane ciągu 24 godzin po urodzeniu dziecka. Szczepienie przeciwko Haemophilus influanze typu b, błonicy, tężcowi oraz krztuścowi powinno być wykonane w 2 miesiącu życia - po ukończeniu 6 tygodnia życia. Szczepienie przeciwko poliomyelitis powinno być wykonane w 4 miesiącu życia - po ukończeniu 14 tygodnia życia (po 8 tygodniach od poprzedniego szczepienia). Biorąc więc pod uwagę ww. okoliczności, obowiązek szczepień przeciwko ww. chorobom u małoletniej jest wymagalny (za wyjątkiem Haemophilus influanze typu b, w którym to zakresie organ zasadnie umorzył postępowanie) i słusznie dochodzony przez wierzyciela.

Szczepienia obowiązkowe są wykonywane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program - w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Wobec powyższego Minister Zdrowia prawidłowo stwierdził, że nie ma podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z ww. art. 119 § 1 u.p.e.a.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącego upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a ww. ustawy.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego niewykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, z uwagi na brak uprzedniego badania lekarskiego w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia ochronnego, należy wskazać, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny. W rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepieniem ochronnym nazywamy cyt.: "podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie". Według ww. ustawy, szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581). Zgodnie z powołanym artykułem, świadczenie zdrowotne jest działaniem służącym profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz innym działaniem medycznym wynikającym z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, realizowanym w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta.

Artykuł 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi wskazuje, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. O kwalifikacji do szczepienia dziecka zdecyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebrania potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub prawnym opiekunem. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej, wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Z akt sprawy wynika, że przyczyną niepoddania się obowiązkowym szczepieniom było niestawienie się przez rodzica z dzieckiem na badaniu kwalifikacyjnym, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Nie można zatem stwierdzić, że skarżący miał zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u córki. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak stanowi – według twierdzeń skarżącego – przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny, jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego ojciec odmówił, uzasadniać niewykonalności szczepienia.

Sąd zbadał również w tym względzie i uznał za bezpodstawny zgłoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Zdaniem skarżącego naruszenie prawa polega na tym, że organ sanitarny oparł swoje czynności, tj. wezwanie, upomnienie oraz wystawienie tytułu wykonawczego, na regulacji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie może być podstawą dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli.

W opinii Sądu zarzut skarżącego wynika z nieznajomości struktury systemu prawa polskiego oraz przyjętych sposobów wyznaczania wzorów zachowań adresatów prawa.

Rzeczywiście wskazany art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim programem PPIS w B. domagał się od skarżącego poddania jego dziecka szczepieniom ochronnym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu.

Faktycznie też, ww. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jest przygotowywany i ustalany (ustanawiany) przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a następnie ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednej z postaci źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to wszakże – wbrew sugestii skarżącego – utraty bądź braku mocy obowiązującej takiego aktu Ministra Zdrowia. W polskiej, a także szerzej: europejskiej kulturze prawnej, nie budzi żadnych wątpliwości dopuszczalność posługiwania się przez organy aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.

W kwestii szczepień ochronnych hierarchiczna struktura norm prawnych wyznaczających obowiązki obywateli jest czytelna i nie budzi wątpliwości:

a) art. 68 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, co wymaga m.in. wprowadzenia regulacji ustawowej,

b) ponieważ konstytucyjną zasadą jest nakładanie na obywateli obowiązków poprzez ustawy, a nie normy niższego rzędu, dlatego obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 17 tej ustawy oraz w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Jednocześnie art. 17 ust. 10 pkt 1 i 4 ww. ustawy nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzania szczepień ochronnych. Dodatkowo, art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok;

c) na podstawie wskazanego art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst autentyczny Dz. U. Nr 182, poz. 1086; tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 849, ze zm.).

Mając na względzie powyższą strukturę źródeł prawa obowiązującego należy zwrócić uwagę, że Program Szczepień Ochronnych na kolejny rok ustalany jest przez centralny organ administracji państwowej (Ministra Zdrowia) na podstawie przepisu ustawy, a nie z jego własnej inicjatywy. Program taki zawiera szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień dostatecznie precyzyjnie określone w przepisie upoważniającym (przepisie blankietowym). Analiza treści kolejnych programów skazuje ponadto, że nie zawierają one pełnych norm prawnych ogólnych i abstrakcyjnych wyznaczających nieznane innym aktom obowiązki obywatelskie, a jedynie kwestie o charakterze technicznym: listy chorób, na które należy dzieci i dorosłych, przy czym listy te nie wykraczają poza wykaz zakażeń i chorób zakaźnych stanowiący załącznik do ustawy o zapobieganiu. Program Szczepień Ochronnych reguluje też schematy szczepień dzieci i dorosłych, co zależy od bieżącej sytuacji epidemiologicznej w kraju oraz ustala terminy i odstępy między szczepieniami, rodzaje szczepionek i sposoby ich podawania co wynika z aktualnej wiedzy medycznej, a nie swobodnego uznania organu administracji.

W przedstawionym kontekście zarzut skarżącego, że wszczęte wobec niego postępowanie egzekucyjne narusza przepisy o wymagalności zawarte w art. 17 ustawy o zapobieganiu, należy uznać za całkowicie bezpodstawny. Identyczną ocenę stanu prawa oraz praktyki jego stosowania wyrażają liczne orzeczenia sądów administracyjnych, m.in. w: wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3542/15, z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 934/16 oraz z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2434/17; a także wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2350/15 oraz z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt 2193/17. Należy podkreślić, że powołane wyroki jednoznacznie odrzucają również zarzut niewykonalności obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie wobec dziecka osoby skarżącego badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienia.

Tutejszy Sąd uznał za chybiony także zarzut dotyczący niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., poprzez brak dokładnego określenia treści podlegającego egzekucji obowiązku.

W tym zakresie Sąd pragnie zauważyć, że podana w rubryce 5 części B tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2015 r. treść obowiązku w brzmieniu "Poddanie swojego dziecka A. C. ur. [...].06.2013 r. obowiązkowi szczepień ochronnych" wraz z następującym po tym stwierdzeniu wyjaśnieniem rodzaju i dawek szczepień otrzymanych przez małoletnią córkę skarżącej, oraz wskazań co do pozostałych szczepień, które ww. powinna otrzymać, w żadnym razie nie uchybia obowiązkowi organu podania treści obowiązku polegającego egzekucji. Wbrew zarzutom skarżącego, w sposób czytelny wskazane zostały terminy oraz dawki szczepień przeciwko konkretnym chorobom, którym poddana powinna być małoletnia A. C. Jednocześnie, w nawiasach wyjaśnione zostało także znaczenie skrótów wskazujących na rodzaj chorób, przeciw którym istnieje obowiązek szczepienia dziecka skarżącego.

Należy przy tym przypomnieć, że w myśl § 7 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, ostatecznie to lekarz przeprowadzający badanie kwalifikacyjne dziecka do szczepienia, określa zarazem dawkę i szczepionkę, którą ma ono otrzymać. Tryb postępowania w takim przypadku został uregulowany w art. 17 ust. 2 i ust. 9 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jak już wskazano wcześniej, lekarz przeprowadzający badanie, zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia, kieruje się Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu zarówno podstawa prawna obowiązku, jak i jego treść zostały wskazane w tytule wykonawczym precyzyjnie, w sposób umożliwiający przeprowadzenie egzekucji, co nie pozwalało uwzględnić skargi w oparciu o postawione w niej zarzuty.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji