Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1765/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.37, art. 37ap ust. 1 pkt 2, art. 72 ust. 1, art. 86, art. 88 ust. 5 pkt.1, art. 90 ust. 4, art. 101 pkt 1 i pkt 4, art. 99 ust. 4a,
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2 pkt 6, art. 29 pkt 5,
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
article: art. 106 par. 1 i par. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par.1,art. 183 pr. 1 i par. 2, art. 184,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1860/11 w sprawie ze skargi E. M. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. M. na rzecz Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1860/11 oddalił skargi E. M. na uchwały Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymujące w mocy uchwały Rady Śląskiej Izby Aptekarskiej w K. z [...] maja 2011 r., którymi pozytywnie zaopiniowano wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. w sprawie cofnięcia Edycie Małek zezwoleń na prowadzenie aptek.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

E.M. prowadziła na terenie Gliwic 3 ogólnodostępne apteki.

Pismem z 5 maja 2011 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. (WIF) zwrócił się do Śląskiej Izby Aptekarskiej w K. o wydanie opinii w sprawie cofnięcia udzielonych uczestniczce zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, informując jednocześnie, iż wniosek pozostaje w związku z wszczętymi z urzędu postępowaniami administracyjnymi w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek. Wskazał, że w konsekwencji przeprowadzonego postępowania kontrolnego stwierdzono, że w aptekach E. M. zakupiono produkty lecznicze od podmiotu nieposiadającego zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, apteki sprzedawały produkty lecznicze podmiotom nieuprawnionym, a niektóre z produktów leczniczych nie zostały wprowadzone do ewidencji zakupów. WIF stwierdził, że powyższe zachowania naruszają przepisy art. 72 ust. 1 oraz art. 88 ust. 5 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz.U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271; dalej: Pf).

Rada Śląskiej Izby Aptekarskiej w K. pozytywnie zaopiniowała wniosek WIF w sprawie cofnięcia E. M. zezwoleń na prowadzenie aptek.

W dniu [...] maja 2011 r. wydano 3 uchwały w odniesieniu do każdej z aptek wskazując, że skarżącej, jako zezwoleniobiorcy postawiono kilka zarzutów, z których każdy samodzielnie stanowi ewentualną przyczynę cofnięcia zezwoleń. Rada wskazała, że dokonywanie zakupów od podmiotów nieuprawnionych oraz sprzedaż leków podmiotom nieuprawnionym stanowi naruszenie art. 72 ust. 1 w zw. z art. 86 i nast. Pf oraz może spowodować szkody dla pacjentów. Mając na względzie ich interes, jak też bezpieczeństwo obrotu lekami, Rada uznała, iż cofnięcie zezwoleń jest celowe i odpowiada zasadom współżycia społecznego, a także chroni pacjentów przed niekorzystnymi skutkami sprzecznych z prawem działań zezwoleniobiorcy.

Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej (Prezydium NRA) jako organ II instancji uchwałami z [...] czerwca 2011 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcia WIF. Przytaczając treść art. 37ap ust. 1 pkt 2 Pf, zgodnie z którym organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, a także art. 101 pkt 1 w zw. z art. 88 Pf, art. 101 w zw. z art. 90 ust. 4 Pf oraz art. 101 pkt 4 Pf, Prezydium NRA uznało za wiarygodne informacje przekazane przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. we wniosku z 5 maja 2011 r. podkreślając, iż skarżąca nie zaprzecza, że w ramach działalności aptek odsprzedawano produkty lecznicze do hurtowni farmaceutycznych i że istniał obrót między aptekami. Ponadto apteki nie prowadziły pełnej dokumentacji zakupów i sprzedaży produktów leczniczych. Na tej podstawie uznając, że kierownik aptek nie daje rękojmi należytego ich prowadzenia organ stwierdził, iż jest to także przesłanka, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Pf do cofnięcia zezwoleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargi stwierdził, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 6 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz.U. z 2008 r., Nr 136, poz. 856, ze zm.; dalej: ia) zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, (...) w sprawach (...) dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Stosownie natomiast do art. 29 pkt 5 ia Okręgowa Rada Aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności wydaje opinię w sprawach udzielania lub cofania koncesji (dziś zezwolenia) na prowadzenie aptek lub hurtowni. Przepisy art. 7 ust. 2 pkt 6 i art. 29 pkt 5 ia zawierają upoważnienie dla samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w przedmiocie udzielenia lub cofnięcia koncesji na prowadzenie apteki. Opinia ta, wyrażona w drodze uchwały odpowiednio przez Okręgową lub Naczelną Radę Aptekarską, jeśli chodzi o jej procesową formę jest umocowana w art. 106 § 1 i § 5 kpa, przewidującym wydawanie postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia. WSA w W. wskazał, że organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej oraz nie rozstrzyga sprawy. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w swojej istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Sąd I instancji uznał, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Jednak stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie koncesyjnej, niejednokrotnie determinującym wynik sprawy. Sąd I instancji zaznaczył, że stanowisko organu współdziałającego oparte zostało na ustaleniach organu, który wydał decyzję w ramach postępowania głównego.

W ocenie Sądu, wydając przedmiotowe opinie Rada Śląskiej Izby Aptekarskiej, a następnie Naczelna Rada Aptekarska słusznie przyjęły, jako wskazówkę do oceny zaistniałej sytuacji, przesłankę z art. 37ap ust. 1 pkt 2 Pf, który stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Mając powyższe na uwadze, okoliczności stwierdzone przez WIF uzasadniały wydanie uchwały w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z uwagi na ziszczenie się dyspozycji wskazanych przepisów. Sąd I instancji wskazał także na obowiązki kierownika apteki oraz podmiotu dysponującego zezwoleniem na prowadzenie apteki w przedmiocie posiadania rękojmi należytego jej prowadzenia. W ocenie Sądu na uwagę zasługuje stwierdzenie skarżącej, że nigdy nie posiadała rękojmi na prowadzenie apteki, więc nie można jej tego odebrać, które to stwierdzenie jednoznacznie potwierdza, że zezwolenie nie powinno być jej udzielone. W konsekwencji stwierdził, że ustalenia organu prowadzącego postępowanie główne dawały podstawę do wydania pozytywnych opinii w sprawie cofnięcia posiadanych zezwoleń.

Wyrok Sądu I instancji zaskarżyła E. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na podstawach przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa), zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 6 oraz art. 29 pkt 5 ia polegającą na uznaniu, iż opinia wydawana przez Okręgową lub Naczelną Radę Aptekarską nie ma samodzielnego bytu prawnego i jako taka nie stanowi samodzielnego rozstrzygnięcia w sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 1 i § 5 kpa przejawiające się uznaniem, iż Okręgowa lub Naczelna Rada Aptekarska działa w sprawie, jako organ współdziałający a postępowanie przed tymi organami ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ (Generalnego Inspektora Farmaceutycznego) w drodze decyzji administracyjnej;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 kpa w związku z art. 134 §1 ppsa przejawiające się niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w związku z brakiem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu środka prawnego, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne się do nich odniesienie.

Stosownie do art. 1 i art. 7 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich organy samorządu aptekarskiego mają interes prawny do występowania w każdym postępowaniu administracyjnym, którego celem jest udzielenie lub cofnięcie koncesji (obecnie zezwolenia) na prowadzenie apteki.

Samorząd zawodowy występuje wówczas w roli organu współdziałającego z organem orzekającym w sprawach udzielania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej. Rolę samorządu zawodowego wyznacza w tym postępowaniu nie organ koncesyjny - przyznając lub odmawiając prawa strony czy występowania na prawach strony - ale przepis prawa nakazujący zasięgnięcie opinii przed wydaniem decyzji. Taki status w postępowaniu o wydanie koncesji wyklucza możliwość występowania w nim samorządu, jako organu opiniującego i jednocześnie strony postępowania. (por. wyrok NSA z 20 01 1998 r., I SA 874/97 dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ współdziałający, którego uprawnienie do wyrażania stanowiska wynika z przepisów prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. Podejmuje on czynności w ramach swojej właściwości, działając w zakresie własnych kompetencji, nie wkracza w kompetencje organu właściwego do wydania decyzji.

Zaskarżone uchwały zostały wydane z powołaniem się na przepis art. 106 § 5 kpa, zaś jeśli chodzi o podstawę materialnoprawną na przepis art. 29 pkt 5 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich oraz przepis art. 7 ust. 2 pkt 7 tej ustawy. Wymienione przepisy, zawierają upoważnienie dla samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w przedmiocie udzielania koncesji na prowadzenie apteki.

Wydając te opinie Rada Śląskiej Izby Aptekarskiej, a następnie Naczelna Rada Aptekarska przyjęły, jako wskazówkę do oceny zaistniałej sytuacji przesłankę z art. 37ap ust. 1 pkt 2 Pf, która stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Ustawa nie przewiduje automatycznego wygaśnięcia zezwolenia w przypadku braku spełniania warunków, przez co odpowiedni organ musi cofnąć zezwolenie.

Prawidłowa wykładnia i zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego, dokonana przez organ i Sąd pierwszej instancji pozwala na ocenę, że w sprawie zbadano i oceniono wszystkie istotne - w granicach przesłanek wynikających z prawa materialnego - okoliczności sprawy i nie naruszono przepisów postępowania w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej. Kasator, nie podważając trafności ustaleń faktycznych, skoncentrował się w istocie na polemice z dokonaną interpretacją przepisów, nie wyjaśniając związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w środku prawnym przepisami a ich wpływem na wynik postępowania.

W tym kontekście chybiony jest także postawiony w skardze kasacyjnej zarzut polegający na naruszeniu art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7 kpa, poprzez brak odniesienia się do wskazanych w tym zarzucie kwestii. Ponieważ jest to zarzut podniesiony w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, wskazać należy, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Tymczasem ze skargi kasacyjnej wynika, że strona nawet nie usiłowała wskazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie mogły mieć ewentualne uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).