Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1828/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1216/13 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej 1. uchyla wyrok w zaskarżonej części i w tym zakresie oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt: II SA/Rz 1216/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję w części jej uzasadnienia dotyczącej wykładni § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały Rady Miasta R. z dnia 26 stycznia 2012 r., nr XXXVI/500/2012; w punkcie II skargę oddalił w pozostałej części; w punkcie III stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie IV orzekł o kosztach postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

H. L. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] wydaną w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 28 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 193 ust. 1, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2001 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) oraz § 7 uchwały Rady Miasta R. z dnia 26 stycznia 2012 r. Nr XXXVI/500/2012 określającej szczegółowe warunki umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej (Dz.Urz. Województwa Podkarpackiego z 2012, Nr 473).

Zaskarżona decyzja została wydana w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w R. - Sądu Rodzinnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt: III Nsm 359/12 nakazującym umieszczenie małoletniego J. L. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w oparciu o które Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] skierował w/w do Pogotowia Opiekuńczego w R..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta R. odstąpił od ustalenia H. L. (matce J. L.) opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, w części do równowartości 40% jej dochodu, ustalając opłatę w wysokości: 1401,52 zł za okres od dnia 10 maja 2012 r. do dnia 31 maja 2012 r. oraz 1974,87 zł miesięcznie za okres od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 31 marca 2013 r. W podstawie prawnej powołano art. 104 k.p.a., oraz art. 182 ust. 2 i 3, art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 6, art. 194 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ponadto w podstawie prawnej powołano, bez wyszczególnienia konkretnego przepisu, w/w uchwałę.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że stosownie do treści § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały, odstąpienie od ustalenia w całości lub w części opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej następuje w części - do równowartości kwoty 40% dochodu osoby zobowiązanej - w przypadku uzyskiwania miesięcznego dochodu na osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym zobowiązanego w wysokości wyższej niż 150% a nieprzekraczającej 200% minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w danym roku kalendarzowym.

Na podstawie wniosku skarżącej ustalono, że dochód na osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym stanowi kwotę 2468,59 zł i kwalifikuje H. L. do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w części – do równowartości 40% dochodu osoby zobowiązanej, tj. do równowartości kwoty 1974,87 zł miesięcznie (obliczenia dokonano w sposób następujący: dochód skarżącej w wysokości 4937,18 zł x 40%). Stwierdzono ponadto, że w świetle informacji przekazanych przez skarżącą oraz zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty na zasadzie § 7 ust. 6 uchwały.

Powyższa decyzja Prezydenta Miasta R. została uchylona w całości decyzją SKO z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na naruszenie przepisów materialnoprawnych skutkujących błędnym ustaleniem kwoty opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz nieuprawnionym określeniem w decyzji terminu jej zapłaty.

W wyniku rozpoznania skargi złożonej przez H. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Rz 98/13 uchylił w/w decyzję SKO z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na wadliwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270). W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione dlaczego nie było możliwe wyjaśnienie kwestii mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, a więc w istocie ustalenie wysokości średnich miesięcznych kosztów utrzymania dziecka skarżącej w Pogotowiu Opiekuńczym w R., w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. Źródłem wadliwości decyzji organu I instancji nie były zatem przepisy o postępowaniu, a w istocie przepisy prawa materialnego, stąd organ odwoławczy winien wyjaśnić dlaczego nie skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiającego uchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy. Ponadto zdaniem Sądu zakwestionowanie podstawy prawnej do ustalenia w decyzji terminu zapłaty przez skarżącą opłat z pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w przypadku braku takiej podstawy, nie było argumentem uzasadniającym zastosowanie trybu art. 138 § 2 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R.z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że akta sprawy prowadzonej przez Prezydenta Miasta R. nie zawierają żadnych bliższych informacji odnośnie do ojca J. L., w szczególności jego personaliów oraz adresu zamieszkania. Zdaniem organu odwoławczego powyższe informacje są niezbędne do prawidłowego ustalenia adresatów decyzji, gdyż zgodnie z przepisami art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za ponoszenie omawianej opłaty rodzice dziecka odpowiadają solidarnie, co ma miejsce także wówczas, gdy zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej, lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Ponadto powyższy przepis przewiduje możliwość partycypowania w uiszczaniu takiej opłaty osoby, która osiągnęła pełnoletniość przebywając w pieczy zastępczej. Z akt sprawy wynika, iż J. L. osiągnął pełnoletniość z dniem 14 kwietnia 2013 r., natomiast materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy w tej dacie przebywał on w Pogotowiu Opiekuńczym w R., i czy w związku z tym można rozważać możliwość obciążenia go opłatą na podstawie powyższego przepisu. Brak takiej informacji uniemożliwia również ustalenie, czy opłata ta winna być ustalona bezterminowo czy też obowiązek jej uiszczenia dotyczyć ma okresu zamkniętego. Ponadto wskazano na brak podstawy prawnej do ustalenia w decyzji wydanej na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej terminu zapłaty przez zobowiązaną opłat związanych z pobytem małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

Zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji zarzucono błędne ustalenie kwoty opłaty za pobyt J. L. w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Organ odwoławczy wskazał, że z § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały wynika, że określa ona kwotę, o jaką opłata należna do zapłaty, wskazana w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, winna być obniżona na skutek częściowego odstąpienia od ustalenia tej opłaty. Z sentencji oraz uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta R. wynika, że kwotę stanowiącą równowartość dochodu skarżącej uznano za wysokość miesięcznej opłaty należnej do uiszczenia przez zobowiązaną. Punktem wyjścia natomiast winna być wysokość średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym w R., określanych corocznie przez Prezydenta Miasta R. w drodze zarządzenia. Ustalenie należnej opłaty wymagało zatem pomniejszenia wysokości w/w średnich miesięcznych wydatków o kwotę 1974,87 zł, stanowiącej 40% dochodu zobowiązanej. Zdaniem SKO nie ulegało wątpliwości, że odstąpienie od ustalenia opłaty w części sprowadza się do rezygnacji z pobrania tej opłaty w ustalonej uchwałą części. Skoro wysokość owej rezygnacji musi (maksymalnie) zamykać się w kwocie 1978,87 zł, to właśnie ta kwota stanowi maksymalną wartość, o jaką należało obniżyć całą należną do uiszczenia opłatę. Odmienne wnioski można byłoby formułować wówczas, gdyby w § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały mowa była "o ustaleniu" opłaty lub "ustaleniu opłaty w części przekraczającej równowartość kwoty 40% dochodu osoby zobowiązanej", nie zaś o odstąpieniu od ustalenia.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe uchybienia wskazywały na konieczność prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania oraz powtórzenia znacznej części postępowania z ich udziałem, co obligowało do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia przed wydaniem ponownego rozstrzygnięcia wskazuje na brak możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. - uzupełnienie materiału dowodowego oraz ewentualne rozszerzenie kręgu adresatów decyzji w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła H. L., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji H. L. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 193 ust. 1 pkt 2 i art. 194 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w związku z § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i wskazanie, że w/w przepis uchwały określa zasady odstąpienia od opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 pkt 2 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez wskazanie do jakiej kwoty następuje odstąpienie, i błędne ustalenie, iż przepis ten określa kwotę do której wysokości organ może odstąpić od ustalenia odpłatności.

Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezebranie w sprawie całokształtu materiału dowodowego, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, nieustalenie podstawowych okoliczności faktycznych sprawy oraz niezasadne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, w której stan sprawy wymagał dokonania dodatkowych ustaleń w oparciu o art. 136 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że sposób ustalenia opłaty przyjęty przez SKO w R. jest nieracjonalny, gdyż przyjmując taką wykładnię przepisów, im niższe dochody osoby zobowiązanej, tym niższy jest zakres zwolnienia od uiszczania opłaty (i konieczność jej uiszczania w wyższej wysokości). Kolegium posłużyło się jedynie literalną wykładnią przepisów uchwały, właściwym natomiast było dokonanie interpretacji tych norm prawnych zgodnie z konstytucjonalnymi zasadami racjonalnego ustawodawcy. Zdaniem skarżącej poprawne zastosowanie przepisów uchwały znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta R..

Skarżąca wskazała, że według jej wiedzy opłata za pobyt jej syna w pieczy zastępczej została naliczona odrębną decyzją P. L. – ojcu J. L.. Uznanie jej oraz ojca dziecka za współzobowiązanych do uiszczenia takiej opłaty winno znajdować się w jednym rozstrzygnięciu decyzyjnym, mając na uwadze solidarny charakter odpowiedzialności rodziców dziecka. Podniosła ponadto, że J. L. nie przebywał w Pogotowiu Opiekuńczym w R. od lipca 2012 r. i nigdy do powyższej placówki nie powrócił. Na powyższe okoliczności organ nie przeprowadził stosownego dowodu, czym naruszył art. 136 k.p.a., a konsekwencją zaniechania przeprowadzenia takiego dowodu są wadliwe i niewykonalne wytyczne dla organu pierwszej instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w R.wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale jedynie w zakresie opisanym w punkcie I wyroku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczności wskazane przez Kolegium dotyczące m.in. solidarnej odpowiedzialności rodziców za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), ewentualnego pobytu w tej pieczy J. L. po uzyskaniu pełnoletniości i wynikającej stąd jego ewentualnej odpowiedzialności osoby, dawały organowi drugiej instancji podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podzielił w całej rozciągłości stanowisko Kolegium w tym zakresie dodając, że wyjaśnienia będą wymagały także kwestie podnoszone w skardze, jak np. okres pobytu dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, bo z przedstawionych sądowi akt powyższe nie wynika, chociaż umorzenie postępowania przez Sąd Rejonowy w R. - Sąd Rodzinny w sprawie zarządzeń w trybie art. 109 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o tej samej sygnaturze III Nsm 359/12, w połączeniu z treścią pisma Dyrektora Opiekuńczego z dnia 4 października 2012 r. może świadczyć, że J. L. zakończył pobyt w pieczy zastępczej z tą datą. Nawet jednak możliwość ustalenia tej okoliczności przez Kolegium nie zmienia faktu, że w przypadku konstrukcji solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, którą statuuje art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w takim wypadku powinno być przeprowadzone z udziałem wszystkich osób, którego ono dotyczy. Sąd podzielił więc wywód Kolegium w tym zakresie podzielając stanowisko organu o zaistnieniu podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności wskazywanych przez Kolegium, czym organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 k.p.a. Skoro ponadto w decyzji kasacyjnej wskazane zostały istotne okoliczności, które ma wyjaśnić Prezydent Miasta R., to w ocenie Sądu organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisów art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 ani 138 § 2 k.p.a. W przypadku solidarnej odpowiedzialności określonych osób w postępowaniu administracyjnym, decyzja powinna być skierowana do osób odpowiadających solidarnie. Z tych powodów Sąd stwierdził, że w tym zakresie skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jako zasadne natomiast Sąd pierwszej instancji ocenił zarzuty dotyczące wykładni przez SKO w R. przepisu § 7 uchwały Rady Miasta R. nr XXVI/500/2012 z dnia 26 stycznia 2012 r. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że na tym etapie postępowania, wobec zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z powodów przedstawionych przez Kolegium, zbędne było dokonywanie wykładni przepisów prawa materialnego, bo to nie naruszenie § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały było – bo nie mogło być – podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Po wtóre – dokonanie takiej wykładni jak to uczyniło SKO w R., w sytuacji gdy odwołanie wniosła H. L. – przy braku wskazania rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego – naruszać mogło art. 139 k.p.a. Po trzecie – w ocenie Sądu, który podzielił zarzuty skarżącej w tym zakresie, wykładnia w/w przepisu uchwały dokonana przez Kolegium jest nie do przyjęcia w świetle zwykłych zasad logiki.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rzeczywiście postanowienia § 7 ust. 5 uchwały – zwłaszcza pkt 2-4 mogą przysparzać trudności. Jednakże dokonanie wykładni językowej w sposób, jaki zaprezentowało SKO w R. nie może się ostać z tego powodu, że prowadziłaby ona do wniosków sprzecznych nie tylko z logiką, ale też z istotą rozwiązań systemowych, któremu ten przepis ma służyć. W ocenie Sądu skarżąca zasadnie zarzuca, że wykładnia Kolegium prowadzi do wniosku, że im wyższe dochody na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym zobowiązanego (za wyjątkiem osób podpadających pod przepis pkt 1 § 7 ust. 5 uchwały uprawnionych do odstąpienia od ustalenia opłaty w całości), tym mniejsze uzyskiwaliby "zwolnienie" od opłaty i tym wyższa część opłaty by je obciążała. Nawet w przypadku skarżącej pozostała do zapłaty część opłaty przekraczałaby wysokość dochodów skarżącej. Taka "ulga" mijałaby się z celem. Treść § 7 ust. 5 pkt 2-4 uchwały należy więc ustalać z zastosowaniem wykładni logicznej i systemowej, co prowadzi do wniosku, że odstąpienie od ustalenia w części – do równowartości kwoty 40% dochodu osoby zobowiązanej dotyczy nadwyżki nad równowartość 40% dochodu, która stanowi górną granicę obciążenia opłatą osoby zobowiązanej, spełniającej kryteria opisane w w/w przepisie. Opłata w części od pełnej wysokości do tych 40% dochodu – to właśnie część, od ustalenia której odstępuje organ w oparciu o zasady ustalone w § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały.

Mając powyższe na uwadze w punkcie I wyroku Sąd orzekł więc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że co prawda wykładnia Kolegium nie była wiążąca dla organu I instancji, jednak z uwagi na możliwość jej zastosowania w przypadku oddalenia skargi w całości, w ocenie Sądu zasadne w tej sytuacji było uchylenie zaskarżonej decyzji w opisanym w punkcie I wyroku zakresie. Oznacza to, że w razie uprawomocnienia się wyroku, organ drugiej instancji nie ma obowiązku prowadzenia postępowania odwoławczego, bo decyzja kasacyjna została utrzymana w obiegu prawnym, za wyjątkiem części uzasadnienia, która nie wywoła żadnych skutków. Organ pierwszej instancji winien więc przeprowadzić postępowanie w zakresie wskazanym przez Kolegium, ale bez zastosowania wykładni zaprezentowanej przez ten organ § 7 ust. 5 uchwały.

W punkcie wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 cyt. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt: II SA/Rz 1216/13 wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu I i IV, tj. w zakresie uchylającym zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] w części jej uzasadnienia dotyczącej wykładni § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały Rady Miasta R.z dnia 26 stycznia 2012 r., nr XXVI/500/2012 oraz orzekającej o kosztach postępowania, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, pomimo że:

- przedmiotowy przepis procesowy nie przewiduje możliwości uchylenia przez Sąd samego uzasadnienia decyzji, zaś przewidziana nim możliwość uchylenia decyzji "w części" odnosi się wyłącznie do zawartego w niej rozstrzygnięcia (o ile da się ono wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części);

- dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa miejscowego zawarta w uchylonej przez Sąd części uzasadnienia zaskarżonej decyzji i naruszająca w ocenie Sądu przepisy prawa materialnego - nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego (art, 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. przepisu § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały Rady Miasta R. nr XXVI/500/2012 z dnia 26 stycznia 2012r. określającej szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej (Dz.Urz. Województwa Podkarpackiego z 2012, Nr 473) - poprzez jej błędną, sprzeczną z literalnym brzmieniem wykładnię polegającą na uznaniu, że odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej następuje w wysokości nadwyżki ponad równowartość 40% dochodu osoby zobowiązanej, nie zaś - jak wynika wprost z brzmienia przepisu przedmiotowej uchwały - do równowartości tej części dochodu.

Podnosząc powyższe zarzuty organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w zaskarżonej części i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko Sądu zajęte w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowe i narusza przepisy postępowania, zaś w zakresie dokonanej wykładni przepisów prawa miejscowego - także przepisy materialnoprawne.

Podniesiono, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarzucane niniejszą skargą kasacyjną naruszenie cytowanego przepisu procesowego dotyczy uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w części dotyczącej fragmentu jej uzasadnienia. Zarzut ten jest usprawiedliwiony z dwóch przyczyn.

Po pierwsze, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, przewidzianą przedmiotowym przepisem możliwość uchylenia decyzji w części odnosić należy do zawartego w niej rozstrzygnięcia, nie zaś jej uzasadnienia. W wyroku z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt: II FSK 139/09 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie podkreślił, iż "bezpodstawne jest stanowisko o możliwości uchylenia przez Sąd samego uzasadnienia zaskarżonego aktu. Taka ewentualność nie została przewidziana w art 145 § 1 P.p.s.a. Niewątpliwie uchylenie decyzji w części, o którym mowa w tym przepisie nie odnosi się do jej uzasadnienia, lecz dotyczy decyzji rozstrzygających o różnych kwestiach, które da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części rozstrzygnięcia (wraz z jego uzasadnieniem)". Pogląd taki w ocenie strony skarżącej kasacyjnie należy w całości podzielić.

Po drugie, z brzmienia art 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że możliwość uchylenia decyzji (zarówno w całości, jak i w części) może mieć miejsce w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy uchylenie decyzji w części wskazanej w punkcie I sentencji zaskarżonego wyroku było zatem warunkowane wskazaniem przez Sąd związku przyczynowego pomiędzy dokonaniem błędnej wykładni § 7 ust 5 pkt 4 uchwały Rady Miasta R. z dnia 26 stycznia 2012 r., nr XXVI/500/2012, a sposobem załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Wpływu takiego nie sposób dostrzec. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził zresztą wprost, że "to nie naruszenie § 7 ust 5 pkt 4 uchwały było przecież - bo nie mogło być - podstawą uchylenia decyzji organu I instancji". Skoro zatem błędna - w ocenie Sądu - wykładnia przepisów prawa materialnego nie miała wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, to uchylenie przez Sąd decyzji w części dotyczącej uzasadnienia stanowiło oczywiste naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualna możliwość zastosowania się organu I instancji do wykładni dokonanej w decyzji kasacyjnej nie stanowiła dostatecznej podstawy do uchylenia części jej uzasadnienia, zwłaszcza wobec możliwości przedstawienia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku odmiennej wykładni spornych przepisów prawa miejscowego, którą organ pierwszej instancji byłby związany na mocy art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji niezasadnie stwierdził, że dokonanie przez organ odwoławczy wykładni zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji mogło naruszać art. 139 k.p.a., skoro o naruszeniu wyrażonej w nim zasady reformationis in peius nie może być mowy w przypadku wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym i nie rozstrzyga sprawy materialnej, a więc ani nie pogarsza, ani nie poprawia sytuacji prawnej strony odwołującej się (tak np. NSA w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 2174/2011, LexPolonica nr 8177400; w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., II GSK 510/2011, LexPolonica nr 3957339].

Drugi z zarzutów stawiany zaskarżonemu wyrokowi niezależnie od wyżej omówionego, koncentruje się wokół dokonania błędnej - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - wykładni § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały Rady Miasta R. nr XXVI/500/2012 z dnia 26 stycznia 2012 r. określającej szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej (Dz.Urz. Województwa Podkarpackiego z 2012, Nr 473). Stosownie do treści przedmiotowego przepisu prawa miejscowego odstąpienie od ustalenia w całości lub w części opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej następuje - w części, tj. do równowartości kwoty 40% dochodu osoby zobowiązanej - w przypadku uzyskiwania miesięcznego dochodu na osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym zobowiązanego w wysokości większej niż 150%, a nieprzekraczającej 200% minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w danym roku kalendarzowym. Z cytowanego przepisu uchwały wynika zatem, że odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej (a zatem rezygnacja z ustalenia tej opłaty) może - w zależności od wysokości dochodu na osobę w rodzinie - nastąpić: 1) w całości - wówczas osoba zobowiązana nie uiszcza tej opłaty w ogóle, albo 2) w części - wówczas osoba zobowiązana uiszcza opłatę, ale w wysokości niższej niż ustalona zgodnie z art. 193 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. 2011, Nr 149, poz. 887 ze zm.).

Organ skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że uchwała rozróżnia pojęcie "dochodu osoby zobowiązanej" od "dochodu na osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym" osoby zobowiązanej (§ 2 pkt 3 i pkt 8 uchwały).

Na gruncie niniejszej sprawy - z uwagi na wysokość miesięcznego dochodu na osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym H. L. - zastosowanie miało częściowe odstąpienie od ponoszenia opłaty za pobyt jej syna J. L. w Pogotowiu Opiekuńczym w R.. W ocenie organu odwoławczego, wykładnia cytowanego przepisu § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały Rady Miasta R., dokonana stosownie do jego literalnego brzmienia, nakazuje uznać, że odstąpienie to (a więc rezygnacja z ustalenia opłaty) mogło nastąpić do równowartości kwoty 40% dochodu H. L., tj. do kwoty 1978,87 zł.

W ocenie strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że odstąpienie od ustalenia opłaty w części sprowadza się do rezygnacji z pobrania tej opłaty w ustalonej uchwałą części. Skoro wysokość owej rezygnacji musi (maksymalnie) zamykać się kwocie 1978,87 zł, to właśnie ta kwota stanowi maksymalną wartość, o jaką należało obniżyć całą należną opłatę (odstąpić od jej naliczenia). Prawidłowe ustalenie opłaty wymagało zatem w pierwszej kolejności ustalenia wysokości średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie dziecka w placówce, w której został umieszczony syn H. L., w dalszej zaś - pomniejszenia wysokości tej opłaty o kwotę 1974,87 zł, stanowiącą 40% jej dochodu. W granicach nieprzekraczających wysokości tej kwoty organ na podstawie § 7 ust. 5 pkt 4 cytowanej uchwały Rady Miasta R. mógł bowiem częściowo odstąpić od ustalenia opłaty.

Odmienne wnioski można byłoby formułować wówczas, gdyby w § 7 ust. 5 uchwały była mowa o ustaleniu (nie zaś odstąpieniu od ustalenia) opłaty w wysokości stanowiącej równowartość kwoty 40% dochodu osoby zobowiązanej, albo o odstąpieniu od ustalenia opłaty w części przekraczającej równowartość kwoty stanowiącej 40% dochodu osoby zobowiązanej. Tak jednak nie jest.

Skoro zatem regulacja zawarta w omawianym postanowieniu jest czytelna - to niezależnie od jej oceny - kierowanie się przy jej stosowaniu wykładnią celowościową czy też systemową jest niedopuszczalne. Przedstawiona wyżej argumentacja oparta o zasady wykładni językowej, daje bowiem klarowną odpowiedź co do rozumienia normy prawnej zawartej w powyższym przepisie. Zważyć należy, że zwłaszcza w sferze prawa publicznego przepisy prawne powinny być przede wszystkim interpretowane przy użyciu dyrektyw wykładni językowej. Dotyczy to zaś w szczególności przepisów, na podstawie których dochodzi do przyznania obywatelom określonych preferencji lub ulg, które z istoty rzeczy mają charakter wyjątkowy i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że akcentowana przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konieczność dokonania wykładni systemowej pomija natomiast uregulowania ustawowe. Z art. 193 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że za pobyt dziecka w pieczy zastępczej opłatę ponoszą rodzice. Opłata ta odpowiada wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w tego rodzaju placówce. Średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej są ustalane przez starostę, a w przypadku regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych oraz interwencyjnych ośrodków preadopcyjnych przez marszałka województwa, i ogłaszane odpowiednio przez starostę lub marszałka województwa w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca danego roku. (art. 196 ust. 3 i 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Z art. 194 ust. 1 ustawy wynika, iż opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (o której mowa w art 193 ust. 1), ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Jednocześnie w ust. 2 ustawodawca przewidział dla rady powiatu kompetencje w zakresie ustalenia, w drodze uchwały, szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art 193 ust. 1. Starosta uwzględniając przedmiotową uchwałę może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

Uznana przez Sąd za prawidłową wykładnia § 7 ust. 5 uchwały prowadzi do całkowitego oderwania zasad ustalania wysokości opłaty - przy uwzględnianiu ulgi w postaci odstąpienia od jej naliczenia - od rzeczywistych kosztów utrzymania dziecka w poszczególnych placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Przyjęcie interpretacji proponowanej przez Sąd (według której należna opłata ma stanowić równowartość określonej procentowo części dochodu osoby zobowiązanej) oznacza, iż zakres zwolnienia będzie dla wszystkich osób (uzyskujących dochód na osobę w gospodarstwie domowym mieszczący się w przedziałach określonych w poszczególnych punktach § 7 ust. 5 uchwały) taki sam, niezależnie od tego ile wynosi średnia wysokość wydatków utrzymania dziecka lub osoby pełnoletniej w danej placówce.

Prowadzi to do wniosku, że osoba zobowiązana - z uwagi na wysokość dochodu na osobę w rodzinie (czego nie należy utożsamiać z jej własnym dochodem, który stanowi punkt wyjścia dla ustalenia procentowego zakresu zwolnienia) - ponosiłaby opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w tej samej wysokości, niezależnie od tego, czy zostałoby ono umieszczone w Pogotowiu Opiekuńczym, w którym średni miesięczny koszt utrzymania dziecka wynosił w 2012 r.: 6225,80 zł, czy też np. w Rodzinnym Domu Dziecka, w którym analogiczny koszt wynosił 3440,60 zł (stawki ustalone Zarządzeniem Prezydenta Miasta R. z dnia 22 lutego 2012r., Nr VI/454/2012). To samo dotyczyłoby dwóch różnych osób zobowiązanych o podobnych dochodach na osobę w rodzinie, których dzieci zostałyby umieszczone w różnych placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Tym samym podstawowa zasada ustalenia opłat wynikająca z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie miałaby żadnego znaczenia, zaś rzeczywisty wymiar (zakres) udzielonej "ulgi" w stosunku do osób o analogicznych dochodach - byłby zróżnicowany, pomimo stosowania tych samych kryteriów odnoszących się do sytuacji materialnej.

Odnosząc się do sytuacji dochodowej H. L., Sąd wskazał, że przedstawiona przez organ odwoławczy wykładnia prowadzi do wniosku, że im wyższe dochody na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym zobowiązanego, tym mniejsze byłoby "zwolnienie" od opłaty i tym wyższa część opłaty by je obciążała, w związku z czym taka "ulga" mijałaby się z celem, jednakże, proponowana przez Sąd wykładnia - która przyjmuje, iż zakres zwolnienia wyznacza nadwyżka ponad 40% dochodu stanowiąca górną granicę obciążenia opłatą osoby zobowiązanej spełniającej kryteria opisane w spornym przepisie - nie ma charakteru uniwersalnego. Jej zastosowanie w odmiennych uwarunkowaniach również prowadzi do wniosków trudnych do zaakceptowania. Przyjmując na przykład, iż na miesięczny dochód czteroosobowej rodziny (osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym z osobą zobowiązaną) składa się kwota 9500 zł, będąca jednocześnie w całości dochodem osoby zobowiązanej, której dziecko zostało umieszczone w Rodzinnym Domu Dziecka (w którym średni miesięczny koszt utrzymania wynosił 3440,60 zł), należałoby uznać, iż dochód na jedną osobę wynosi 2375 zł, co kwalifikuje do zastosowania "zwolnienia" na podstawie § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały (9500 : 4). W analizowanym przykładzie 40% dochodu osoby zobowiązanej stanowi kwota 3800 zł (9500 zł x 40%), która przekracza pełną wysokość opłaty. Również udzielenie takiej "ulgi" - ustalonej zgodnie z wykładnią zaproponowaną w zaskarżonym wyroku - mijałoby się z celem.

Końcowo zauważono, iż w omawianym § 7 ust. 5 uchwały zostały określone jedynie górne (maksymalne) poziomy odstąpienia od ustalania opłaty w części, o czym świadczy użyte w pkt od 2 do 4 sformułowanie "do równowartości kwoty" (nie zaś np. "o równowartość kwoty"). Takie brzmienie przepisu oznacza de facto, iż zakres zwolnienia może być niższy niż odpowiednio: 10%, 20% i 40% dochodu osoby zobowiązanej, jednakże uchwała nie precyzuje jakie okoliczności miałyby zostać wzięte pod uwagę przez organ wydający decyzję administracyjną przy ustalaniu konkretnego zakresu zwolnienia w tych granicach. Oznacza to więc, iż odstąpienie od ustalenia opłaty mogłoby mieć miejsce np. w wysokości 1% dochodów osoby zobowiązanej (skoro 1% mieści się w granicach "do równowartości 40% dochodu osoby zobowiązanej"). W rezultacie taki zapis uchwały stanowi de facto domniemane przekazanie kompetencji w zakresie ustalania warunków odstąpienia od ustalania opłaty w części innemu organowi wykonującemu uchwałę (tj. Prezydentowi Miasta R.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odnosząc się do zarzutu procesowego w przedmiocie braku możliwości uchylenia decyzji w zakresie jej uzasadnienia stwierdzono, iż wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie orzecznictwo sądowe wykształciło poglądy wskazujące na możliwość uchylenia wyroku wyłącznie w zakresie jego uzasadnienia (odpowiednio jego części). Wskazano, że wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt: II SA/Lu 161/04; wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt: VII SA/Wa 1093/11).

W dalszej zaznaczono, iż skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że możliwość uchylenia decyzji może mieć miejsce w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jednocześnie sam nie wskazuje, w jaki sposób naruszenie przez Sąd prawa procesowego ma istotny wpływ na wynik sprawy, co w sposób jednoznaczny przesądza o niezasadności tego zarzutu SKO w R.. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzupełniania ani modyfikacja zarzutów. Skoro zarzut skarżącego kasacyjnie nie spełnia rygorów określonych w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to wobec tej sytuacji nie powinien on być rozpoznawany. Pogląd ten znajduje silne oparcie w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2012 r., I OSK 2055/11).

Odnosząc się do przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały wskazano, iż przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie ocena jest niezgodna z wykładnią językową, systemową i celowościową tego przepisu, a nadto sprzeczna z jakąkolwiek logiką. Wszystkie przedstawione w skardze kasacyjnej argumenty przemawiają przy tym za zastosowaniem wykładni odmiennej od zastosowanej przez organ skarżący kasacyjnie.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie przepis § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały nie wskazuje kwoty, o jaką opłata o której mowa w art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej winna być obniżona, lecz wskazuje, że "Odstąpienie od ustalenia opłaty w całości lub w części za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej następuje w części - do równowartości kwoty 40 % dochodu osoby zobowiązanej". Przepis ten już tylko w oparciu o wykładnię literalną wskazuje, iż chodzi o odstąpienie od ustalenia opłaty w wysokości każdorazowej nadwyżki ponad wysokość 40% dochodu osoby zobowiązanej do pełnego kosztu średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie dziecka w placówce. Takie rozumienie tego zapisu jest tym bardziej uzasadnione przy przeprowadzeniu wykładni systemowej i celowościowej przepisów uchwały, którą to ocenę zaprezentował Sąd w swych rozważaniach.

Wskazano, że przepis § 7 ust. 5 uchwały wprowadza metodę określania zasad odstępowania od opłaty na zasadzie, zgodnie z którą, za każdym razem w zależności od wysokości dochodów osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty określany jest poziom, do którego następuje odstąpienie. Oczywistym jest, iż im dochody osoby zobowiązanej są niższe tym ulga dla takiej osoby jest większa. I tak, jeśli osoba taka:

a) posiada miesięczny dochód na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym w wysokości nieprzekraczającej 70% minimalnego wynagrodzenia za pracę odstępuje się od naliczenia opłaty w całości - tak § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały;

b) posiada miesięczny dochód na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym w wysokości wyższej niż 70% a nieprzekraczającej 100 % minimalnego wynagrodzenia za pracę odstępuje się od naliczenia opłaty do równowartości 10% dochodu takiej osoby (a więc odstępuje się od naliczenia opłaty w całej wartości przekraczającej 10% dochodu takiej osoby) - tak § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały;

c) posiada miesięczny dochód na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym w wysokości wyższej niż 100% a nieprzekraczającej 150% minimalnego wynagrodzenia za pracę odstępuje się od naliczenia opłaty do równowartości 20% dochodu takiej osoby (a więc odstępuje się od naliczenia opłaty w całej wartości przekraczającej 20% dochodu takiej osoby) - tak § 7 ust. 5 pkt 3 uchwały;

d) posiada miesięczny dochód na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym w wysokości wyższej niż 150% a nieprzekraczającej 200% minimalnego wynagrodzenia za pracę odstępuje się od naliczenia opłaty do równowartości 40% dochodu takiej osoby (a więc odstępuje się od naliczenia opłaty w całej wartości przekraczającej 40% dochodu takiej osoby) - tak § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały.

Już tylko uważne przeczytanie powyższej regulacji wskazuje, że skarżący kasacyjnie w swej analizie nie ma racji, a co więcej wnioski przeprowadzone przez ten organ są nielogiczne. Jedyną właściwą (i zgodnym także z wykładnią literalną) interpretacją powyższej normy prawnej jest dokonanie interpretacji zgodnej z konstytucyjnymi zasadami racjonalnego ustawodawcy. Skoro osoba o niskim dochodzie na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym nie będzie wobec całkowitego odstąpienie zobowiązana do ponoszenia opłaty, to oczywistym jest, iż wartości kwot odstąpienia są określone w ten sposób, że im mniejszy dochód osoby zobowiązanej, tym niższa kwota opłaty do ponoszenia. Zatem odstąpienie następuje w wysokości odpowiednio do równowartości kwot 10%, 20%, lub 40% dochodów osoby zobowiązanej.

Skarżący kasacyjnie dla określenia stopnia odstąpienia od opłaty używa sformułowania "rezygnacja z ustalenia opłaty". Abstrahując od nieprawidłowości tego skrótu myślowego, wskazano, że posłużenie się nim także prowadzi do wniosków zawartych w treści skargi. Należy bowiem wskazać, iż "rezygnacja z opłaty" w świetle zapisów uchwały następuje "do równowartości" 40% dochodu osoby zobowiązanej. Zatem wszystko to co przekracza tę równowartość stanowi kwotę odstąpienia. Tylko takie rozumienie tych zapisów uchwały poddaje się zarówno wykładni literalnej, jak i wykładni systemowej i funkcjonalnej, której skarżący kasacyjnie konsekwentnie nie chce zastosować, ze szkodą dla obywatela i wbrew powszechnej logice.

Rozumienie uchwały określone przez SKO w R. prowadziłoby do przyjęcia, iż opłatę można by obniżyć "o równowartość" (a nie jak określa uchwała "do równowartości") 10% dochodu osoby niezamożnej, i aż o 40% w stosunku do osoby mającej przyzwoite dochody. To prowadziłoby do określenia, że organ mógłby odstąpić w przypadku H. L. od pełnej odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej o kwotę 40% jej dochodu (około 1900 złotych), a w przypadku osoby o dochodzie poniżej 1500 złotych o wysokość 10% jej dochodu (150 złotych). Takie rozumienie tego zapisu jest nieracjonalne, gdyż strona musiałaby uiszczać opłatę w kwocie około 4250 złotych miesięcznie (co oczywiście przekracza poziom jej dochodów), a osoba o znacznie gorszym statusie materialnym w kwocie ponad 6000 złotych. Przy uwzględnieniu, iż także wykładnia literalna zapisów uchwały wskazuje, że chodzi o odstąpienie do kwoty równowartości części dochodu osoby zobowiązanej (a więc odstąpienie obejmuje nadwyżkę ponad określony % równowartości dochodu osoby zobowiązanej) oczywistym jest, iż nawet jeśli możliwe jest alternatywne rozumienie zapisów uchwały w sposób zaprezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to w świetle wykładni systemowej tego zapisu nie może się ono utrzymać, będąc nieracjonalnym.

Także przeprowadzony przez Prezydenta Miasta R. wywód w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 roku wskazuje, iż jedynym właściwym rozumieniem zapisów uchwały jest to, które prezentuje strona niniejszego postępowania. Mając na uwadze okoliczność, iż to zapewne pracownicy jednostki organizacyjnej Gminy przygotowywali treść Uchwały, która następnie została aktem prawa miejscowego, z całą pewnością to właśnie Ci pracownicy obecnie orzekający w tego rodzaju postępowaniach są w stanie wywieść cel zapisów uchwały w zakresie progów i zasad odstępowania od opłaty. Zasady odstępowania zostały określone w treści uzasadnienia decyzji organu I Instancji, który pokrywa się zresztą (co do zasady) z treścią wywodu przeprowadzonego powyżej.

W dalszej kolejności wskazano, że błąd oceny zapisów uchwały dokonany przez SKO w R. wynika najprawoopodobniej z dotychczasowych (obowiązujących do dnia 31 grudnia 2011 r.) zasad określania ulg dla rodziców biologicznych w dochodzeniu zwrotu kosztów ponoszonych przez Gminy związanych z utrzymaniem ich dzieci w pieczy zastępczej. Zgodnie bowiem z treścią uchylonej uchwały nr XXXV/7/2005 Rady Miasta R. z dnia 25 stycznia 2005 r. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalnianie z opłat za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej wysokość dochodu osoby była okolicznością określenia % zwolnienia z opłaty, a więc dochód wprost determinował wartość % udzielonej ulgi. W chwili obecnej dochód także determinuje wysokość ulgi, ale ulga ta określona jest poprzez jej odniesienie do nadwyżki ponad % określoną wartość dochodu (poprzez sformułowanie, iż "odstąpienie następuje do równowartości" pewnej kwoty).

Oczywiście być może (co wskazuje skarżący) użycie sformułowania, iż odstąpienie następuje w części przekraczającej pewną kwotę dochodu strony byłoby także właściwe, ale nie zmienia to wykładni zapisu § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały, a czynione w tym zakresie uwagi mają charakter potencjalny i nie występują na gruncie rozpatrywanej regulacji.

Strona skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem, że wykładnia literalna przeprowadzona przez skarżącą jest w tej sprawie właściwa. Zarówno bowiem skarżąca, jak i Sąd pierwszej instancji zupełnie inaczej aniżeli skarżąca ją odczytują. Wobec jakichkolwiek niejasności zapisów uchwały wszelkie niejasności może w sposób jednoznaczny w danym przypadku rozstrzygać wykładnia systemowa i celowościowa, która uzupełniając wykładnię literalną jednoznacznie pozwala na interpretację przepisu § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały w sposób prezentowany przez Sąd pierwszej instancji.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie interpretacja przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie pomija uregulowań ustawowych. Przepisy art. 193 ust. 1 pkt 2, i art. 196 ust. 3 i 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w żaden sposób nie wskazują przesłanek dla określenia zasad odstąpienia od opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 pkt 2. Ustawa jedynie w art. 194 ust. 1 i 2 określa zasady ustalania opłaty oraz wskazuje na kompetencję do wydania aktu prawa miejscowego określającego m.in. zasady odstępowania od ustalania opłaty. Podnoszenie w tej sytuacji argumentu, zgodnie z którym zasady udzielenia ulgi w oderwaniu od kosztów utrzymania dziecka w poszczególnych placówkach opiekuńczo-wychowawczych jawi się jako niezrozumienie czym ma być tego rodzaju ulga, i tego, iż ulga ta ze względu na fakt, iż gradacja jej uzależniona jest od sytuacji majątkowej osoby o nią się ubiegającej powinna w sposób równy traktować wszystkich obywateli o tym samym poziomie dochodu niezależnie od tego, czy ich dziecko zostało umieszczone w placówce opiekuńczo-wychowawczej o wysokich kosztach jej utrzymania, czy w placówce o kosztach niższych. Uchwała ma prowadzić do obciążenia wszystkich osób o podobnych dochodach odpłatnością za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w tej samej wysokości. Wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie to właśnie fakt, iż obowiązany do uiszczenia opłaty nie ma wpływu na placówkę, w której zostanie umieszczone jego dziecko (gdzie koszty utrzymanie są różne) winien przemawiać za obciążeniem obowiązanych w sposób równomierny, tj. każdy rodzic mający taką samą sytuację majątkową uiszcza taką samą część opłaty, niezależnie od kosztów utrzymania dziecka w placówce (o ile oczywiście kwalifikuje się do uzyskania ulgi, tj. znajduje się w niekorzystnej sytuacji majątkowej). Ten cel realizuje uchwała, i cel ten odpowiada założeniom art. 194 ust. 2 ustawy. To, iż te warunki uwzględniają potrzeby społeczne, oraz służą zrównaniu obciążeń osób o podobnym statusie majątkowym (w sytuacji gdy regulacje uchwały dotyczą ulg), należy uznać za słuszność regulacji uchwały, a nie jej wadliwość.

Wskazano na fragment skargi kasacyjnej dotyczący tego zagadnienia, który może wprowadzać w błąd odczytującego treść skargi kasacyjnej: "Tym samym podstawowa zasada ustalania opłat wynikająca z art. 193 ust. 1 pkt 2) ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie miałaby żadnego znaczenia, zaś rzeczywisty wymiar (zakres) udzielonej "ulgi" w stosunku do osób o analogicznych dochodach - byłby zróżnicowany, pomimo stosowania tych samych kryteriów odnoszących się do sytuacji materialnej". W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że poprzez treść uchwały w żaden sposób nie prowadzi się do zmiany zasad ustalania opłat wynikających z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż uchwała dotyczy ulg w ich ustalaniu (odstąpienie) i dochodzeniu (umorzenie, rozłożenie na raty), a nie ich ustalania, co jest zgodne z art. 194 ust. 2 ustawy. Nadto zróżnicowanie, na które powołuje się organ skarżący kasacyjnie nie występuje, a występowałoby w przypadku zastosowania wykładni przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie, tj. każda osoba o tych samych dochodach uiszczałaby zupełnie inną opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej pomimo podobnych (niskich) dochodów na osobę w rodzinie, a co już jest zupełną abstrakcją, osoba o dochodach niższych uiszczałaby opłatę wyższą od osoby o dochodach wyższych. Nie może być tak, że ulga będzie stanowić odjemną od niekiedy bardzo wysokich kosztów pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, gdyż w takim przypadku skutkowałoby to tym, iż osoby o bardzo złym statusie społecznym przy bardzo wysokim koszcie opłaty za placówkę byłyby istotnie pokrzywdzone w stosunku do innych osób o podobnym statusie społecznym, których dziecko byłoby umieszczone w placówce o innym (niższym) koszcie.

Wprawdzie żaden zastosowany sposób udzielania ulg nie ma charakteru uniwersalnego, ale należy poszukiwać takiego sposobu, który w najwyższym stopniu będzie uwzględniał interes społeczny i zmierzał do zachowania równości obywateli co do nakładanych na nich obciążeń przy uwzględnieniu kondycji majątkowej ich rodziny. Uchwała realizuje te cele. Przykład zaproponowany przez stronę skarżącą kasacyjnie także wskazuje na zasadność zastosowanej regulacji, bowiem wobec wysokiego dochodu osoby zobowiązanej (9500 zł) w przypadku, gdy wartość udzielonej jej ulgi miałaby przekroczyć wartość opłaty za pobyt w placówce opiekuńczo - wychowawczej (3440,60 zł) - osoba taka powinna ponieść wobec przekroczenia wartości 40% jej dochodów kwoty opłaty za placówkę - pełną odpłatność za pobyt dziecka w takiej placówce, wobec faktu, iż nawet po pomniejszeniu jej dochodu o tę kwotę do jej dyspozycji pozostaje kwota 6059,40 zł - to właśnie pokazuje, że uchwała zawiera prawidłowe zasady udzielania ulg rodzicom, których dzieci przebywają w pieczy zastępczej.

Końcowo podkreślono, że wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, to właśnie sformułowanie użyte w § 7 ust. 5 uchwały "do równowartości kwoty" świadczy o braku zakreślenia "górnych (maksymalnych) poziomów odstąpienia od ustalenia opłaty". To sformułowanie prawidłowo interpretowane świadczy właśnie o tym, iż odstąpienie dotyczy wyłącznie kwoty przekraczającej kwotę "równowartości" pewnej kwoty, tj. odstąpienie dotyczy kwoty przekraczającej równowartość 40% dochodów strony, tj. w danym przypadku kwoty około 2000 zł. Wskazano, że w uchwale wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie celowo nie posłużono się sformułowaniem, iż odstąpienie następuje "o równowartość", aby podkreślić, iż nie chodzi o odniesienie odstąpienia do kwoty odpłatności za placówkę (tj. odjęcie od tej wartości kwoty odstąpienia), ale określono, iż kwota odpłatności będzie stanowić równowartość pewnej części dochodów osoby zobowiązanej, a odstąpienie następuje właśnie do tej kwoty. Jedynie takie rozumienie odzwierciedla intencję i treść zapisów uchwały. Taki zapis zatem nie pozwala Prezydentowi Miasta R. na żadną gradację wysokości udzielonej ulgi, gdyż uchwała przewiduje wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie jednoznaczny sposób wyliczenia kwoty "ulgi" bez jakiegokolwiek uznania administracyjnego w tym zakresie. Zarzut sformułowany w tym zakresie przez skarżącego kasacyjnie w istocie jedynie dodatkowo potwierdza wykładnię przedstawioną przez Sąd, gdyż wykładnia organu odwoławczego (umożliwiająca ustalanie kwoty ulgi przez organ, tj. w przedziale od 1% - 40% wysokości jego dochodów, jako odjemną od kwoty opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej) wskazywałaby na wadliwość uchwały, której przy zastosowaniu prawidłowej wykładni przepisów (w tym literalnej) nie sposób zauważyć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ewentualne wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244).

W skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, pomimo że przepis ten nie przewiduje możliwości uchylenia przez Sąd samego uzasadnienia decyzji, zaś przewidziana nim możliwość uchylenia decyzji "w części" odnosi się wyłącznie do zawartego w niej rozstrzygnięcia, o ile da się ono wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części, a dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa miejscowego zawarta w uchylonej przez Sąd części uzasadnienia zaskarżonej decyzji i naruszająca w ocenie Sądu przepisy prawa materialnego - nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy takie jak art. 145 § 1 czy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub oddalającego skargę (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 5 marca 2015 r. I OSK 1688/13; z dnia 5 listopada 2015 r., II OSK 519/14; z dnia 10 września 2015 r., I OSK 379/14). Zasadniczo zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej, jednakże zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, że organ skarżący kasacyjnie odnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do treści art. 138 § 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a., tj. do zawartych w przepisach postępowania norm określających kompetencje organu odwoławczego, a zatem norm o charakterze materialnoprawnym. W istocie zatem powyższy zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej jest zarzutem naruszenia prawa materialnego i sprowadza się do nieznajdującego podstaw w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w zakresie części jej uzasadnienia, mimo że zakwestionowana przez Sąd część uzasadnienia decyzji nie miała wpływu na wynik sprawy, a zatem nie doszło do niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie tej decyzji.

Tak zrekonstruowany zarzut skargi kasacyjnej jest uzasadniony.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji wyłącznie odnośnie do jej uzasadnienia, nawet decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, Lex nr 167725 z aprobującą glosą J. Borkowskiego "Orzecznictwo Sądów Polskich" nr 2/2006, poz. 15; J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010, nr 5-6; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 237, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 669; wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2610/11; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 503/12). Jednocześnie należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2004 r., GSK 775/04 i zaakceptowany w piśmiennictwie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 669), zgodnie z którym sąd nie jest władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jego fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera wystarczającą i adekwatną do rozstrzygnięcia sprawy, argumentację. Uchylenie części uzasadnienia decyzji po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd, zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W takiej bowiem sytuacji z powodu niewzruszenia przez sąd zaskarżonej decyzji, stała się ona prawomocna, a ponowna decyzja organu byłaby dotknięta nieważnością (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

W istocie zatem uchylenie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest dopuszczalne wtedy, gdy da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części decyzji (obejmującej rozstrzygnięcie i uzasadnienie) fragment uzasadnienia, który jest wadliwy. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, zgodnie z którym "możliwość uchylenia przez Sąd samego uzasadnienia zaskarżonego aktu nie została przewidziana w art. 145 § 1 P.p.s.a. Niewątpliwie uchylenie decyzji w części, o którym mowa w tym przepisie nie odnosi się do jej uzasadnienia, lecz dotyczy decyzji rozstrzygających o różnych kwestiach, które da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części rozstrzygnięcia (wraz z jego uzasadnieniem)" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., II FSK 299/09; wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., II FSK 139/09).

Dopuszczalność uchylenia części uzasadnienia zaskarżonej decyzji powinna być zatem rozważana w realiach konkretnej sprawy administracyjnej i z uwzględnieniem specyfiki aktu podlegającego kontroli sądowej. Uchylenie przez Sąd części uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie może prowadzić do sytuacji, następstwem której jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej porządek prawny, a taki charakter miałaby decyzja kasacyjna wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zawierająca wiążącą w sprawie ocenę prawną.

Według art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać mu treści rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, Prawo i Życie 1991, nr 3, s. 15). "Wskazania organu odwoławczego mogą dotyczyć wyłącznie osiągnięcia rezultatu w postaci uwzględnienia określonych okoliczności przy wydawaniu decyzji, w szczególności wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. W takim tylko zakresie wskazania te uznawane są za wiążące. Organ odwoławczy, przekazując na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać temu organowi przyszłego rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji nie jest również związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego" (K. Glibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 706). W wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, NSA wskazał, że "organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ II instancji, uchylając decyzję, formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia". Zalecenia organu odwoławczego mają na celu zobowiązanie organu pierwszej instancji jedynie do wyjaśnienia wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych (por. A. Golęba: H. Knysiak-Molczyk (red.): Kodeks postępowania adminsitracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 947). W żadnym z przepisów kodeksu nie ustanowiono stanu związania organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, treścią wykładni mogącego znaleźć zastosowanie w sprawie prawa materialnego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Wr 796/12). Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji, jak i organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 1998/10; por. też wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., II OSK 1424/10).

Sąd pierwszej instancji pozostawiając w obrocie prawnym kasacyjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], z jednoczesnym uchyleniem części jej uzasadnienia dotyczącej wykładni § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały Rady Miasta R. z dnia 26 stycznia 2012 r., nr XXVI/500/2012 i zastąpieniem stanowiska organu własną wiążącą – z mocy art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wykładnią tego przepisu, doprowadził do stanu, w którym decyzja kasacyjna z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] stała się nie tylko decyzją sprzeczną z istotą decyzji kasacyjnej, lecz także powoduje stan kolizji z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jak wyżej wskazano, następstwem decyzji kasacyjnej jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji, który nie jest związany merytorycznym stanowiskiem zawartym w decyzji kasacyjnej, co w realiach niniejszej sprawy nie miałoby miejsca. Organ pierwszej instancji, a następnie – ewentualnie – organ odwoławczy w stanie rzeczy zaistniałym po wydaniu zaskarżonego wyroku, w którym wyrażono ocenę prawną bezpośrednio związaną z istotą problemu rozpoznawanej sprawy, nie rozstrzygałyby ponownie w pełnym zakresie sprawy administracyjnej, co powinno być następstwem wydania w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, zaś przy ponownym rozpatrywaniu sprawy postępowanie toczy się od początku, w sposób samodzielny, nieskrępowany ocenami prawnomaterialnymi zawartymi w decyzji odwoławczej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11). Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1315/06, jeżeli organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. to dokonanie przez sąd pierwszej instancji wiążącej interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów i w istocie ich subsumcji w sprawie nie mogło mieć miejsca (nastąpiło przedwcześnie).

W realiach niniejszej sprawy nie zaistniały zatem podstawy do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w zakresie części jej uzasadnienia, skoro merytoryczne stanowisko organu odwoławczego nie miało i nie mogło mieć w sprawie charakteru wiążącego. Nie doszło zatem w sprawie do niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Tym bardziej nie było podstaw do zastępowania merytorycznego stanowiska organu odwoławczego wiążącą oceną prawną dokonaną przez Sąd. Niewątpliwie podstawy takiej nie stanowił zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie uzasadniał również argument nawiązujący do regulacji art. 139 k.p.a. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny i orzecznictwa, który należy zaakceptować, określony w tym przepisie zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. Organ odwoławczy nie przesądza bowiem ostatecznie o rozstrzygnięciu sprawy, a jedynie przekazuje jej rozpatrzenie organowi pierwszej instancji (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79; wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2008 r., II GSK 175/08, LEX nr 522503; z dnia 23 marca 2012 r., II GSK 191/11, LEX nr 1145493; z dnia 23 maja 2013 r., II OSK 231/12, CBOSA; z dnia 5 lutego 2014 r., II GSK 1921/12, LEX nr 1450719; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 2012 r., I SA/Gd 196/11, LEX nr 1120820; J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP 1998, z. 6, poz. 108; A. Golęba: H. Knysiak-Molczyk (red.): Kodeks postępowania adminsitracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 952; K. Glibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 710).

Skoro w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw – ze względów wyżej wskazanych - do zastępowania merytorycznego stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji kasacyjnej wiążącą oceną prawną dokonaną przez Sąd, to na tym etapie postępowania nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały Rady Miasta R. nr XXVI/500/2012 z dnia 26 stycznia 2012 r. Ocena prawidłowości wykładni tego przepisu będzie podlegała kontroli sądowoadministracyjnej wykonywanej w stosunku decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, o ile zostanie od tej decyzji wniesiona skarga do sądu administracyjnego, a następnie skarga kasacyjna od wyroku sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnione podstawy, w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt: II SA/Rz 1216/13 w zaskarżonej części punktu I i IV wyroku i oddalił w tym zakresie skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu administracyjnymi, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w całości lub w części. W konsekwencji niniejszego wyroku sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji, który samodzielnie dokonana w realiach rozpoznawanej sprawy wykładni i zastosowania § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały Rady Miasta R. nr XXVI/500/2012 z dnia 26 stycznia 2012 r.

Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, LEX nr 1121154, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.