Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1464/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1549/13 w sprawie ze skargi D.L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zaliczenia wysługi lat przy ustaleniu wzrostu uposażenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1549/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.L., uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zaliczenia wysługi lat przy ustaleniu wzrostu uposażenia oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendant Stołeczny Policji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia [...] maja 2009 r. Organ wyjaśnił, że uchylonym rozkazem personalnym Komendant Powiatowy Policji w Nowym Dworze Mazowieckim, działając na podstawie art. 6f, art. 101 ust. 1 i art. 108 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., dalej jako ustawa o Policji) oraz § 3, § 4 i § 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm., dalej rozporządzenie), zaliczył funkcjonariuszowi wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień 16 lutego 1995 r., łącznie – 6 lat, 10 miesięcy i 4 dni, w tym służbę w Policji – 1 dzień, służbę wojskową – 1 rok, 5 miesięcy i 27 dni, okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych – 9 miesięcy i 22 dni oraz okres pracy w gospodarstwie rolnym – 4 lata, 6 miesięcy i 15 dni, ustalając procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 16 lutego 1995 r. na poziomie 6%. Komendant Stołeczny Policji uznał, że wymieniony wyżej rozkaz rażąco narusza prawo, gdyż pomimo niespełnienia przez stronę przesłanki stałej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika (w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych), wliczono do wysługi lat okres pracy funkcjonariusza w gospodarstwie rolnym rodziców.

W odwołaniu od powyższej decyzji D.L. zarzucił organowi błędną interpretację stanu faktycznego i prawnego. W ocenie odwołującego, praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, pomimo pobierania nauki w szkole, pozwalała uznać go za domownika, co oznacza, że kwestionowany rozkaz personalny jest prawidłowy, a strona na jego podstawie korzysta z praw nabytych, podlegających szczególnej ochronie.

Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310, dalej jako ustawa o wliczaniu okresów pracy), lecz ustawodawca odesłał w tym zakresie do treści przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm., dalej jako ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin), a następnie do przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm., dalej stawa o ubezpieczeniu społecznym rolników). Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, za domownika może być uznana osoba, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zatem ustawa wprowadza wymóg stałej pracy, ponadto powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ wyjaśnił, że dokumentem potwierdzającym okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jest zaświadczenie wydawane przez właściwy urząd gminy (stosownie do art. 3 ust. 1 powołanej ustawy). Dopiero w sytuacji, gdy organ poinformuje, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, okres ten może zostać udowodniony zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Komendant podkreślił, że oceniany rozkaz personalny został wydany tylko w oparciu o zeznania świadków, co jest niewystarczające, jako że w pierwszej kolejności organ powinien uzyskać wiedzę o pracy zainteresowanego w gospodarstwie rolnym rodziców z zaświadczenia właściwego organu gminy, a skoro takiego w sprawie nie było, to nie wyczerpano procedury. Ponadto, w ocenie Komendanta, wydając przedmiotowy rozkaz nie ustalono prawidłowo czy funkcjonariusz w okresie od dnia 16 marca 1988 r. do dnia 30 września 1992 r. rzeczywiście pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, zwłaszcza że w okresie tym uczęszczał do technikum, co wymagało dojazdów do i ze szkoły, a ponadto z akt osobowych wynika, że od czerwca 1992 r. przebywał na zasiłku dla bezrobotnych. Wobec powyższego niezbędnym było ustalenie czy policjant miał możliwość wykonywania pracy w gospodarstwie w wymiarze mogącym świadczyć o jego stałej pracy. Komendant podkreślił dodatkowo, że gospodarstwo rolne rodziców zainteresowanego miało łączną powierzchnię 5,13 ha, toteż nie można przyjąć, by dla jego prawidłowego funkcjonowania konieczne było świadczenie pracy przez kilka osób. W konsekwencji – w ocenie Komendanta Głównego Policji – nie można uznać za udowodnione, że funkcjonariusz wykonywał w omawianym okresie stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, co oznacza, że nie było podstaw do zaliczenia mu powyższego okresu do stażu służby, od którego uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. To zaś świadczy, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2009 r.

W skardze na powyższą decyzję D.L. zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w związku z § 4 ust. 1 pkt 5, § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia w związku z art. 101 ust. 1, art. 102 i art. 106 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. oraz art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez bezpodstawne przyjęcie, że kontrolowany rozkaz personalny rażąco narusza prawo. Zarzucił także naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 16, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że zeznania świadków potwierdzające fakt pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców są drugorzędnym źródłem dowodowym i zaniechanie zbadania materiału dowodowego, uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności badanego rozkazu personalnego z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, że organy opierają swoje twierdzenia o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu na odmiennej ocenie stanu faktycznego, w oparciu o który doszło do jego wydania oraz kwestionowaniu istniejącego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę jego podjęcia, przy czym organy pomijają istnienie w sprawie innego dowodu, który potwierdza, że w sprawie w pełni uzasadnionym było oparcie się na zeznaniach świadków. Bowiem wójt Gminy W. odmówił wydania zaświadczenia, które potwierdzałoby, że skarżący w badanym okresie pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym swoich rodziców. Sąd uznał, że nie można zatem wywodzić, że zeznania świadków, które potwierdzają fakt pracy zainteresowanego w tym gospodarstwie, są niewystarczające dla przyjęcia takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało zawarte w kwestionowanym rozkazie personalnym. Podkreślił także, że w przypadku odmiennej oceny tych samych ustaleń faktycznych czy tych samych dowodów, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem rzecz w istocie sprowadza się do nowej kwalifikacji stanu faktycznego w oparciu o te same normy prawne, które stanowiły podstawę pierwotnego orzekania przez organ i nawet jeśli ich wykładnia doprowadziła organ do innych wniosków, niż przy wydaniu decyzji w trybie zwykłym, to błędy wykładni nie mogą być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, dokonując wykładni pojęcia "domownika wykonującego pracę o charakterze stałym" odstąpić należy od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Istotą działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, jest pomoc rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli wykonywanie prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Zatem wystarczającym do uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Sąd podkreślił także, że w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji "rolnika" i "domownika". Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ponadto, zdaniem Sądu, stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż – na przykład ze względu na rodzaj produkcji – niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący spełnia przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 16 marca 1988 r. do dnia 30 września 1992 r. nie tylko mógł, ale i powinien zostać przez organ zaliczony do stażu służby (wysługi lat). Dla przyjęcia takiej oceny nie ma znaczenia brak zaświadczenia właściwego organu gminy, skoro okoliczność ta została potwierdzona zeznaniami świadków. Oceny tej nie zmienia także to, że skarżący uczęszczał do Technikum Ogrodniczego w P., co wymagało dojazdów do i ze szkoły ( około 16 km w jedną stronę, czas dojazdu w jedną stronę około 30 minut). Sąd zaznaczył także, że pobieranie zasiłku dla bezrobotnych nie wykluczało pomocy skarżącego w pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, skoro stale w nim zamieszkiwał, toteż świadkowie mogli widzieć stronę, która tę pomoc rodzicom wtedy niosła. Dla ustalenia wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na poziomie 6% istotne jest, by zaliczane okresy nie były liczone podwójnie, ale gdyby to nastąpiło, to nie jest to kwalifikowana wada prawna decyzji, która uprawniałaby do stwierdzenia nieważności aktu, lecz wada, którą organ może skorygować w trybie art. 155 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji organu I i II instancji w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a., naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. dalej p.u.s.a.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także przez niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancyjnej i niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku na czym to naruszenie polegało, podczas gdy za wydaniem na tej podstawie wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanej w danej sprawie decyzji.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie szeregu przepisów postępowania mające miejsce w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2009 r. nie pociąga za sobą rażącego naruszenia prawa, które wymagało wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego; naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa przyjęcie stanowiska, iż policjant był domownikiem w sytuacji, gdy jedynie świadczył w chwilach wolnych doraźną pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, pobierał zasiłek dla bezrobotnych, był na utrzymaniu rodziców, a sam fakt zamieszkiwania na wsi nie przesądzał o wykonywaniu jakichkolwiek obowiązków w gospodarstwie rolnym, a także naruszenie art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa przyjęcie stanowiska, że pomoc świadczona sporadycznie w gospodarstwie rolnym w wymiarze 4 lat, 6 miesięcy i 15 dni pozwala na zaliczenie tego okresu do wysługi lat, mimo, iż głównym zadaniem i celem funkcjonariusza w tym czasie było jedynie odbywanie zajęć w szkole ponadpodstawowej, a nie świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym, a także, że okres pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej może być uznany jako praca w gospodarstwie rolnym o charakterze stałym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Z uwagi na podniesione zarzuty koniecznym jest przypomnienie, że kontrolowane postępowanie nadzorcze było postępowaniem nadzwyczajnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi zaś w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przede wszystkim nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 6 i 7 kpa poprzez wadliwe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w konsekwencji czego Sąd miałby naruszyć art. 133 p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Komendant Powiatowy Policji w Nowym Dworze Mazowieckim przeprowadził postępowanie dowodowe wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z art. 6, 7 i 80 k.p.a. Z akt sprawy, przede wszystkim z akt osobowych skarżącego wynika, że we wnioskowanym przez niego okresie tj. od 16 marca 1988 r. do 30 września 1992 r. zamieszkiwał ze swoimi rodzicami miejscowości K., którzy byli właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,13 ha. Skarżący w tym okresie uczęszczał do Technikum Ogrodniczego w P. ( oddalonego o 16 km, do którego dojeżdżał 30 minut w jedną stronę) i pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, którzy 6 czerwca 1994 r. darowali je skarżącemu. Okoliczności te wynikają między innymi z zeznań świadków J.B. i W.C., oświadczenia wnioskodawcy, zaświadczeń Starostwa Powiatowego w Legionowie i Urzędu Gminy w W. Wskazane osoby podały, że skarżący pracował w gospodarstwie rolnym. To, że podały także, iż pomagał rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa, nie wykluczało uznania przez Komendant Rejonowego Policji, że skarżący jednak pracował w tym gospodarstwie, bowiem podawał on, że pracę wykonywał cały rok w pełnym wymiarze czasu pracy. Za taki stanowiskiem przemawiały także inne okoliczności sprawy, w tym profil szkoły do której uczęszczał skarżący i fakt późniejszego przejęcia przez niego tego gospodarstwa. Stanowiska Komendanta Powiatowego Policji nie można także uznać za rażąco sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym z uwagi na to, że wnioskodawca we wcześniejszych dokumentach w tym o przyjęcie do służby w Policji nie podawał, że pracował w gospodarstwie rodziców. Przede wszystkim Komendant Główny nie wykazał aby taki obowiązek wynikał z przepisów a okoliczności te były irrelewantne dla przyjęcia go do służby, po wtóre zwykle "praca" kojarzona jest z zatrudnieniem (pracownika) a nie pracą domownika w gospodarstwie rolnym rodziców.

Za pozbawiony podstaw uznać należy także zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Bardzo obszerne uzasadnienie wyroku spełnia wynikające z brzmienia cytowanego wyżej przepisu warunki. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego winno między innymi zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie wymienione wyżej elementy zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji odniósł się też do zarzutów podniesionych w skardze. W wyczerpujących motywach zaskarżonego wyroku wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego przez Komendanta Głównego Policji i wyjaśnił dlaczego nie podzielił stanowiska Komendanta Głównego Policji w kwestii stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Przy czym rację ma skarżący kasacyjnie organ, że Sąd błędnie w podstawie prawnej wyroku wskazał także przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji gdy nie zarzucił organowi żadnych naruszeń przepisów postępowania. W rezultacie Sąd pierwszej instancji nie wykazywał też istotnego wpływu takich naruszeń na wynik sprawy. Sąd prawidłowo podał natomiast jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), wskazując odpowiednie przepisy prawa materialnego. Zatem zauważone przez skarżącego kasacyjnie uchybienie, nie miało wpływu na wynik sprawy, co jest stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Już w kontekście powyższych wywodów i obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku za niezrozumiałe i nieuzasadnione uznać należy zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 6 k.p.a. Skarżący kasacyjnie w oderwaniu od okoliczności sprawy gołosłownie twierdzi, że Sąd w ogóle nie rozpoznał sprawy, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności, zakładając a priori, że zaskarżona decyzja powinna być uchylona. Zajęcie przez Sąd odmiennego stanowiska od prezentowanego w zaskarżonej decyzji, nie uprawnia do stawiania takiego zarzutu. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wprost, że Sąd powołał się przy ocenie legalności tj. zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na obowiązujące przepisy prawa. Wreszcie należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie wskazywał, jak to twierdzi autor skargi kasacyjnej na pokrzywdzenie funkcjonariusza decyzją, czy też jakiekolwiek inne negatywne skutki zaskarżonej decyzji dla funkcjonariusza, zatem nie oceniał tej decyzji z tego punktu widzenia. W rezultacie nie mógł także naruszyć art. 1 § 2 p.p.s.a. i art. 10 i 184 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, trzeba tu wyjaśnić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki : oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Natomiast skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Przy czym jak to trafnie zauważył już Sąd pierwszej instancji, nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249). Tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uruchamiany winien być wówczas, gdy istnieje kwalifikowana wada decyzji – wada prawna, pozwalająca uznać, że zachodzi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak w przypadku odmiennej oceny tych samych ustaleń faktycznych, tych samych dowodów, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem rzecz w istocie sprowadza się do nowej kwalifikacji stanu faktycznego w oparciu o te same normy prawne, które stanowiły podstawę pierwotnego orzekania przez organ i nawet jeśli ich wykładnia doprowadziła organ do innych wniosków, niż przy wydaniu decyzji w trybie zwykłym, to zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, błędy wykładni nie mogą być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że nie doszło do naruszenia przez Komendanta Powiatowego Policji w Nowym Dworze Mazowieckim, szeregu przepisów postępowania. Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6,7 i 80 k.p.a.

Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wiąże się w kasacji przede wszystkim z błędną wykładnią art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym i art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez uznanie, ogólnie rzecz ujmując, że wnioskodawca nie spełniał przesłanek do uznania go we wnioskowanym okresie, za domownika. Odnosząc się do tych zarzutów, niezależnie od powyższych wywodów należy podzielić utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym w sposób rażący może być naruszony wyłącznie taki przepis, który podlega stosowaniu w swym bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga dokonywania wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1043/07). Jak wyjaśnił to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 1998 r. (sygn. akt I SA 409/98) wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan prawny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie samej treści przepisów prawnych, bez możliwości rozbieżnej wykładni. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, bowiem przepisy art. 1 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990r., regulujące pojęcie "domownika" nie są jednoznaczne. Już ta okoliczność przemawia za stwierdzeniem, że brak jest przesłanek do uznania, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezależnie od tego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji szeroko uzasadnił swoje stanowisko dotyczące wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego co do podlegających wliczeniu do wysługi lat okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w szczególności stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to w całości podziela i przyjmuje za własne. Można tu jedynie wskazać, że zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje rozróżnienie przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjmować, że skoro osoba, mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przykładowo nauka w szkole ponadpodstawowej, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania tego okresu jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym.

Wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, że mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą, jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą.

Z powyższych względów nie do przyjęcia jest prezentowana przez Komendanta Głównego Policji oraz organ I instancji zawężająca wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego. Nie można bowiem z góry zakładać, że w przypadku osoby spełniającej pozostałe przesłanki definicji domownika, fakt jej uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej, a także związane z tym obowiązki szkolne zawsze wykluczają możliwość spełnienia po stronie takiej osoby przesłanki "stałości pracy w gospodarstwie rolnym". Pobieranie nauki w szkole nie wyklucza możliwości wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. W sytuacji, gdy organy podnoszą stanowcze twierdzenia, że nie jest możliwe świadczenie pracy przez ucznia, powinny dla takich konkluzji znaleźć oparcie w zebranych dowodach. Takiego materiału dowodowego organy nie zebrały.

W świetle powyższego, należało uznać, że Komendant Główny Policji nie dysponował materiałem dowodowym, wystarczającym do skutecznego podważenia zeznań świadków i oświadczenia wnioskodawcy potwierdzających wykonywanie przez funkcjonariusza pracy we wskazanym przez niego okresie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarżący spełnia przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 16 marca 1988 r. do dnia 30 września 1992 r. nie tylko mógł, ale i powinien zostać przez organ zaliczony do stażu służby (wysługi lat), co zostało prawidłowo uczynione kwestionowanym rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 2009 r. Słusznie także Sąd ten uznał, że dla przyjęcia w postępowaniu nadzwyczajnym takiej oceny, nie ma znaczenia brak zaświadczenia właściwego organu gminy o niedysponowaniu dokumentami o pracy funkcjonariusza w gospodarstwie rolnym, skoro okoliczność ta została potwierdzona zeznaniami świadków. Oceny tej nie zmienia także to, że jak wskazuje obecnie organ, skarżący od czerwca 1992 r. przebywał na zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący twierdzi jednak, że od czerwca 1992 r. nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych, lecz był zarejestrowany w charakterze bezrobotnego, co zdaje się potwierdzają zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w Legionowie z 26 stycznia 1995 r. i 13 lutego 1995 r. W kwestionowanym rozkazie personalnym zaliczono do wysługi lat nie tylko okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, ale również okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto pobieranie zasiłku dla bezrobotnych z pewnością nie wykluczało pomocy skarżącego w pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, skoro stale z nimi zamieszkiwał, a świadkowie widzieli go, jako osobę pomoc taką niosącą. Biorąc pod uwagę to, że kontrolowane postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, dla ustalenia wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na łącznym poziomie 6% istotne było to, co miało miejsce w sprawie, by zaliczane okresy nie były liczone podwójnie. W tej sytuacji, zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym i art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie są usprawiedliwione.

Konkludując Sąd pierwszej instancji zasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji i Komendanta Stołecznego Policji.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.