Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 301/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Zawonia z dnia 26 września 2013 r. Nr XXVIII/220/2013 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zawonia, dla działek nr 50/1, 50/3, 50/4 i 51 obręb Sędzice oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 26 września 2013 r. Nr XXVIII/220/2013 podjętą na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594) Rada Gminy Zawonia uchwaliła "Zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zawonia, dla działek nr 50/1, 50/3, 50/4 i 51 obręb Sędzice".

W postanowieniach uchwały podano m.in., że dokonywaną tym aktem zmianę studium opracowano na podstawie uchwały nr XVIII/143/2012 Rady Gminy Zawonia z dnia 30 listopada 2012 r. (§ 1), oraz że integralną część uchwały stanowią: ujednolicony tekst "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zawonia" – załącznik nr 1; ujednolicony rysunek "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zawonia" w skali 1:10000 – załącznik nr 2; rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zawonia, dla działek nr 50/1, 50/3, 50/4 i 51 obręb Sędzice" wyłożonego do publicznego wglądu – załącznik nr 3 oraz uzasadnienie (§ 2 pkt 1-4).

W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy Zawonia wyjaśniła m.in., że decyzja o przystąpieniu do sporządzenia zmiany "Studium..." nastąpiła w związku z faktem, że właściciel gruntu wnioskuje o dopuszczenie lokalizacji obszaru powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych (złoże kopaliny) na istniejącym obszarze rolniczym. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Marszałek Województwa D.zatwierdził Dokumentację Geologiczną Złoża Kruszywa Naturalnego "S." w kat. C1. Wobec powyższego, zgodnie z art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2011 Nr 163 poz. 981), w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopalin obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko projektu zmiany studium przeprowadzono zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227 z późn. zm.).

Sporządzona do projektu zmiany studium prognoza oddziaływania na środowisko przyrodnicze wykazała, że realizacja ustaleń zmiany studium nie powinna przyczynić się do powstania znaczących uciążliwych źródeł oddziaływania na środowisko.

Projekt zmiany studium po uzyskaniu pozytywnej opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektoniczna w Zawoni oraz wymaganych opinii i uzgodnień został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 30 maja 2013 r. do 28 czerwca 2013 r. W dniu 11 czerwca 2013 r. została zorganizowana dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zmiany studium.

W wyniku wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu nie wpłynęły uwagi do projektu zmiany studium i prognozy oddziaływania na środowisko.

Uchwała w trybie art. 90 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu jako właściwemu organowi nadzoru, ale nie podjęto wobec niej w terminie ustawowo zastrzeżonym rozstrzygnięcia nadzorczego.

W dniu 24 marca 2014 r. Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Zawonia Nr XXVIII/220/2013 z dnia 26 września 2013 r. w sprawie uchwalenia "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zawonia, dla działek nr 50/1, 50/3, 50/4 i 51 obręb Sędzice".

W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej uchwały w zakresie pkt 15.19 "Kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy" - VIII. PE - obszary powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych - Zasady zagospodarowania - pkt 4 we fragmencie "z możliwością późniejszego przeznaczenia na cele nierolnicze określone w planie miejscowym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjno - usługowa) oraz pkt 6 (str. 92) z powodu istotnego naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wcześniej powoływanej oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi skarżący organ nadzoru wskazał, że Rada, podejmując uchwałę w przedmiocie uchwalenia bądź zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zobowiązana jest przestrzegać zasad i reguł sporządzania studium określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Następnie przywołał w całości przepisy art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 wskazanego w petitum skargi rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wyjaśnił, że powyższe regulacje określają obligatoryjne elementy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem organu nadzoru przepisy ten stanowią normy o charakterze iuris cogentis zawierające zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w uchwale, jaką jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W art. 10 ust. 2 ustawy i w § 6 rozporządzenia zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w studium. Rada nie może pominąć żadnego zawartego w tych przepisach elementu.

W uznaniu Wojewody Dolnośląskiego Rada, podejmując przedmiotową uchwałę, nie uregulowała w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem VIII. PE (str. 92) wszystkich elementów wymienionych w w/w przepisach. W punkcie 15.19 "Kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy", na stronie 92, w odniesieniu do terenu PE - obszary powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych, postanowiono m. in., że po zakończeniu eksploatacji teren należy zrekultywować w odpowiednim kierunku w zależności od miejscowych uwarunkowań lub potrzeb - w kierunku leśnym, rolnym, z możliwością późniejszego przeznaczenia na cele nierolnicze określone w planie miejscowym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjno - usługowa); rekultywacja powinna być prowadzona sukcesywnie już w trakcie eksploatacji (pkt 4). Rada postanowiła też, że po zakończeniu rekultywacji dopuszcza się przeznaczenie wyżej wymienionego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (pkt 6).

Powyższe zapisy dopuszczają możliwość wprowadzenia na tych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i produkcyjno - usługowej. W tej sytuacji jednak zdaniem organu nadzoru Rada powinna była określić minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazać tereny do wyłączenia spod zabudowy (o ile taka była intencja Rady), a także zawrzeć wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Paragraf 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi z kolei, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

W ocenie organu nadzoru Rada Gminy, uchwalając przedmiotową uchwałę, w odniesieniu do w/w terenów tych wymagań nie spełniła. Dodatkowo Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. przesłanym do organu nadzoru w dniu 19 lutego 2014 roku, Przewodnicząca Rady Gminy Zawonia stwierdziła, że dla obszarów powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych, oznaczonych symbolem VIII. PE określono w punkcie 15 "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", które stanowiły powtórzenie zapisów zawartych w obowiązującym studium. Organ uznał, że nie ma podstaw, by dla obszaru objętego zmianą studium rozszerzać te zapisy, gdyż szczegółowe wskaźniki urbanistyczne będą ustalane na etapie sporządzania miejscowych planów. Zgodnie z zapisami studium: "po zakończeniu eksploatacji teren należy zrekultywować w odpowiednim kierunku w zależności od miejscowych uwarunkowań lub potrzeb - w kierunku leśnym, rolnym, z możliwością późniejszego przeznaczenia na cele nierolnicze określone w planie miejscowym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjno - usługowa); rekultywacja powinna być prowadzona sukcesywnie już w trakcie eksploatacji".

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego kwestionującego to stanowisko Rada Gminy nie musi na etapie sporządzania studium zamieszczać w nim konkretnych, sztywnych, szczegółowych parametrów i wskaźników urbanistycznych, gdyż te będą wprowadzane dopiero w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jednak w/w przepisy, tj. art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowią wyraźnie, że studium powinno zawierać ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, określające w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazujące tereny do wyłączenia spod zabudowy (o ile Rada taką potrzebę przewiduje), a także zawierające wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Ustalenia te, w odróżnieniu od postanowień planów miejscowych, mają zatem charakter orientacyjny, elastyczny, jednak nie oznacza to, że Rada może odstąpić od zamieszczenia ich w studium.

Organ nadzoru wskazał, że studium określa wymagane parametry w odniesieniu do terenów oznaczonym symbolem MN (obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), U (obszary zabudowy usługowej) oraz PU (obszary produkcyjno - usługowe). Rada w pkt. 15.19, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem VIII. PE nie zamieściła jednak odesłania do tych postanowień. W związku z tym zdaniem skarżącego organu – nie można przyjąć, że dla tych terenów po przekształceniu ich w tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i produkcyjno - usługowej mają obowiązywać takie same ustalenia, jak dla terenów MN, U czy PU.

Tym samym stwierdzić należy, że Rada, regulując zasady zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem VIII. PE, na których dopuszczono wprowadzenie w przyszłości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i produkcyjno - usługowej, nie określiła w sposób wyczerpujący kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zdaniem organu nadzoru nieokreślenie dla w/w terenów elementów wymienionych w art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi naruszenie zasad sporządzania studium.

Skarżący organ zwrócił też w uzasadnieniu uwagę, że skutki braku czytelności kwestionowanego aktu należy postrzegać również w kontekście wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawa i wywodzonej z niej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Wyjaśnił jednocześnie, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest wprawdzie aktem o charakterze powszechnym, adresowanym do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną gminy, jednak należy mieć na względzie jego istotną rolę w procesie sprawowania władztwa planistycznego. Studium stanowi bowiem instrument mający na celu koordynację ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że czytelność i jednoznaczność jego ustaleń jest istotna z punktu widzenia późniejszego stanowienia aktów prawa miejscowego, mocą których dokonuje się ingerencji w sferę prawa własności. Pogląd ten został wyrażony m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. (sygn. akt IV Sa/Wa 434/07): "Zważywszy na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości".

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 8 maja 2014 r. Rada Gminy Zawonia wniosła o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu tego wniosku podała m.in., że podejmując zaskarżoną uchwałę zastosowała się do wszystkich norm określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i dlatego w pełni podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie RGK.672.3.2014 z dnia 10 lutego 2014 r. Dodatkowo Rada Gminy Zawonia wskazała, że "Dla obszarów powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych, oznaczonych symbolem VIII.PE określono w punkcie 15 "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, które stanowiły powtórzenie zapisów zawartych w obowiązującym studium. Rada Gminy uznała, .że nie ma podstaw by dla obszaru objętego zmianą studium rozszerzać te zapisy, gdyż szczegółowe wskaźniki urbanistyczne będą ustalane na etapie sporządzania miejscowych planów.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 26 czerwca 2014 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działań administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wcześniej powołanej.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, była uchwała należąca do tej kategorii aktów.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolowany akt podjęty został w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zawonia dla czterech działek w obrębie Sędzice, dokonywanej uchwałą podjętą m.in. na podstawie wskazywanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 tego aktu kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych należy do zadań własnych gminy.

Natomiast z treści art. 9 ust. 1 powoływanej ustawy wynika, że celem dla którego sporządza się studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego gminy.

W przyznanej ustawowo kompetencji do uchwalania studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, a także gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 wskazanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym.

Istotne przy tym jest, że gmina wykonuje zadania publiczne w sferze przez ustawodawcę określonej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem działanie – co do swej istoty – inne niż określa to obowiązujący przepis. Warunkowanie samodzielności gminy jej legalnym działaniem wyprowadzone jest z konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 ustawy zasadniczej.

Ranga wymogu praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej, wskazanej treścią przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje swoje potwierdzenie w przepisie jej art. 28, stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Przywołany przepis ustala dwa kryteria zgodności z prawem aktów planistycznych: materialnoprawne i formalnoprawne (np. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, nie publ.).

W doktrynalnym ujęciu zasady sporządzania planu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Dolnośląski zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w petitum skargi poprzez skonkretyzowanie zapisów uchwały, z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w związku z przywołanym wcześniej art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej.

Wskazany w skardze jako naruszony przepis art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w studium określa się w szczególności: kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Natomiast zgodnie z treścią § 6 pkt 2 powoływanego aktu wykonawczego ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

W ocenie skarżącego organu nadzoru wymagań określonych w tych przepisach nie spełniają postanowienia studium przyjęte w zakresie "Kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w tym terenów wyłączonych spod zabudowy" w odniesieniu do Jednostki VIII PE- obszary powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych (15.19 – str. 92) sformułowane w ramach zasad zagospodarowania w punkcie 4) stanowiącym, że: "po zakończeniu eksploatacji terenu należy zrekultywować w odpowiednim kierunku w zależności od miejscowych uwarunkowań lub potrzeb – w kierunku leśnym, rolnym z możliwością późniejszego przeznaczenia na cele nierolnicze określone w planie miejscowym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjno-usługowa); rekultywacja powinna być prowadzona sukcesywnie już w trakcie eksploatacji", we fragmencie: "z możliwością późniejszego przeznaczenia na cele nierolnicze określone w planie miejscowym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjno – usługowa)" oraz w punkcie 6) stanowiącym, że: "po zakończeniu rekultywacji dopuszcza się przeznaczenie wyżej wymienionego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną".

Zdaniem Sądu należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem odmiennym od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Jego postanowienia nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

Na taki charakter studium jako aktu planistycznego wewnętrznego wskazują też jego funkcje.

Określać je można poprzez wymogi w zakresie merytorycznej zawartości studium, wynikające z treści art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wskazuje dwie zasadnicze kategorie treści tego aktu planistycznego, mianowicie część określającą uwarunkowania, niejako informacyjną, stanowiącą swego rodzaju inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru, dla którego sporządzone jest studium oraz część statuującą dyspozycje w zakresie realizacji polityki przestrzennej gminy, uznawaną za część regulacyjną (np. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004). Wyróżniana bywa również funkcja promocyjna studium, której istotą jest wskazywanie obszarów atrakcyjnych inwestycyjnie lub turystycznie oraz sygnalizowanie mieszkańcom, przedsiębiorcom i inwestorom zewnętrznym zamierzeń władz lokalnych (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004). Brzmienie i szczegółowość ustaleń w zakresie regulacyjnym pozostawiona została przez ustawodawcę uznaniu rady gminy, która decyduje o ich treści, a także o stopniu szczegółowości.

Elementy te wyznaczają zakres samoograniczenia rady gminy, istotnego w działaniach planistycznych, prowadzących do opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec ustawowo zastrzeżonego w przepisie art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej wiążącego dla organów gminy charakteru ustaleń studium przy sporządzaniu planów miejscowych.

Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Ponadto jego postanowienia nie mogą być wprowadzone w przyjętym brzmieniu do planu miejscowego ze względu na wzajemną relację obu aktów planistycznych. Studium nie może ani ingerować w zakres przedmiotowy planu miejscowego i określać np. przeznaczenia terenów w stopniu zastrzeżonym art. 15 ust. 2 ustawy planistycznej, szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, ani posługiwać się środkami zastrzeżonymi dla planu miejscowego (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004).

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Zawonia zmieniła kierunek zagospodarowania dla działek nr 50/1, 50/3, 50/4 i 54 obręb Sędzice, położonych w granicach obszaru rolniczego (R), na którym wyznaczono granice złoża kruszywa naturalnego na obszary powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych, oznaczone symbolem VIII.PE. Dla tego obszaru określono zasady zagospodarowania w punkcie 15.19 (str. 92 studium).

W ocenie Sądu postanowienie zmieniające studium nie naruszają przepisów wskazywanych w skardze tj. przepisu art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej i § 6 pkt 2 powoływanego rozporządzenia. Treść studium wskazuje, że zawiera ono postanowienia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (15) oraz ustalenia, o których mowa w § 6 pkt 2 aktu wykonawczego tj. ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów z określeniem minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, uwzględniających wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju (str. 72-92).

Wskaźniki i parametry określone zostały dla różnych form zagospodarowania terenów, w tym także dla takich, które zostały dopuszczone na terenie obecnie oznaczonym symbolem VIII.PE po zakończeniu eksploatacji i rekultywacji. Zdaniem Sądu brak odesłania w postanowieniach dotyczących zasad zagospodarowania tego terenu do innych postanowień studium nie stanowi naruszenia prawa wobec przyznanej radzie gminy swobodzie w decydowaniu o zakresie i stopniu szczegółowości poszczególnych postanowień przyjmowanych w studium, mającej zapewnić elastyczność tego aktu planistycznego i uchronić przed nadmiernym skrępowaniem czy ograniczeniem jego postanowieniami przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagającego zapisów precyzyjnych i jednoznacznych ze względu na status tego aktu i wpływ jego ustaleń na sposób wykonywania prawa własności przez zewnętrzne podmioty.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

H.B.24.07.2014 r.