Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 257/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art.77 par.1, art.8 par.1, art.9, art.10, art.11, art.76 par.1, art. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 54 par.2, art. 133
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 27 ust.1 pkt 1,3-4, art. 27 ust.2, art. 29
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art.4 ust.1 lit. h
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 59 ust.1, art. 70
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 25 lutego 2022 r. nr 52/OR14/2022 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2020 1. Uchyla zaskarżoną decyzję, 2. Zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz skarżącego A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wskutek wniosku złożonego przez A. B. (dalej jako: "Beneficjent", "Strona", "Skarżący"), o przyznanie płatności w ramach Działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 na rok 2020 (dalej jako: "płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna", "płatność") Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. (dalej jako: "Kierownik BP", "Organ I instancji") w dniu 10 września 2021 r. wydał decyzję, w której, między innymi, odmówił przyznania tejże płatności w ramach:

- Wariantu 4.1. Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe,

- Wariantu 4.7. Ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO) oraz nałożył sankcję w wysokości 465,80 zł,

- Wariantu 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki,

- Wariantu 4.9. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki,

w tym przyznał Stronie kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości 3.000,00 zł.

W ramach Wariantu 4.11. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza oraz Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności przyznano Stronie kwoty wynikające z pomniejszenia płatności. Przy Wariancie 4.11. nałożono sankcję. Ponadto, w opisywanym rozstrzygnięciu ustalono obszar gruntów objęty zobowiązaniem.

W odwołaniu złożonym od tejże decyzji Beneficjent nie zgodził się z odmową przyznania płatności, ustalenia powierzchni zobowiązania i nieuznania kosztów transakcyjnych, w szczególności do Wariantów: 4.1., 4.8., 4.9. oraz 5.4. Strona wskazała, że we wniosku o płatność za 2020 r. zgłosiła nowe działki w ramach pakietów rolnośrodowiskowych, na których wyznaczony przez Kierownika BP maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) jest przez nią kwestionowany. Podniosła, że grunty niedeklarowane do płatności, a uprawiane również podlegają nałożeniu warstwy trwałego użytku zielonego (TUZ), co łatwo zweryfikować terenowo lub według map.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy"), decyzją z 25 lutego 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Kierownika BP.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Dyrektor OR w pierwszej kolejności wskazał, że Strona zwróciła się o przyznanie ww. płatności w eWniosku, który wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w G. w dniu 15 czerwca 2020 r. (następnie przekazanym zgodnie z właściwością do Biura Powiatowego ARiMR w E.). Do wniosku Beneficjent w dniach 26 czerwca, 2 lipca, 19 listopada 2020 r. oraz 18 stycznia 2021 r. wnosił zmiany, które miały znaczenie przy ustalaniu wysokości przyznanej płatności. W zakresie działek rolnych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] Wniosek zawierał nieścisłości, do wyjaśnienia których wezwano Beneficjenta. Kierownik BP rozpatrzył tenże Wniosek jedynie w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony i złożony w terminie do 10 lipca 2020 r. oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów. Dyrektor OR wyjaśnił, że zmiany do Wniosku można było składać do dnia 30 czerwca 2020 r., ostateczny termin upłynął 10 lipca 2020 r. z tym, że złożenie zmiany do Wniosku po dniu 30 czerwca 2020 r., skutkowało pomniejszeniem płatności do powierzchni objętej tą zmianą o 1% za każdy roboczy dzień opóźnienia.

Organ odwoławczy wskazał, że warunki do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020 zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415, ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie rśk").

W celu zweryfikowania poprawności złożonego Wniosku, Kierownik BP przeprowadził kontrolę administracyjną dokumentu oraz przedłożonych wraz z Wnioskiem załączników graficznych i ustalił Stronie powierzchnię kwalifikowaną do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2020.

Podczas wymienionej kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana kwalifikowana. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni MKO odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "ARiMR") zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we Wniosku. Przy ustalaniu ww. powierzchni uwzględniono wyniki przeprowadzonej weryfikacji 5 - letniej historii TUZ, zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych we Wniosku, w oparciu o art. 4 ust 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. 7. 2013.347.608, ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie nr 1307/2013"), jak również deklaracji producenta na przestrzeni lat, ortofotomap oraz dostępnych systemów informatycznych ARiMR (lACSPlus).

Odnosząc się do Wariantu 4.1. Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe, Dyrektor OR podał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek deklarowanych we Wniosku (105,74 ha) a powierzchnią stwierdzoną w oparciu o kontrolę administracyjną (76,04 ha) wyniosła 39,06%. Zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014, str. 48 oraz Dz. Urz. UE L 225 z 19 sierpnia 2016. str. 41 - dalej jako: "rozporządzenie nr 640/2014"), jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Powyższe uzasadniło odmowę przyznania Beneficjentowi płatności dla tego Wariantu oraz odmowę kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na podstawie §18 ust. 1 rozporządzenia rśk.

W dalszej części uzasadnienia, w odniesieniu do odmówionej beneficjentowi płatności do Wariantu 4.7. Ekstensywne użytkowanie na obszarach specjalnej ochrony ptaków (OSO), wyliczenie procentowej różnicy między powierzchnią działek deklarowanych we Wniosku (1,25 ha) a powierzchnią stwierdzoną w ramach płatności do Wariantu (0,31 ha) wykazało przekroczenie ponad 50%. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto, podlega on dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia, odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym (tj. 0,94 ha). Ponadto, w związku z tym, że Beneficjentowi odmówiono przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Wariantu 4.7., odmówiono również przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej.

W przypadku Wariantu 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki wyliczenia wskazały, że procentowa różnica między powierzchnią działek deklarowanych we Wniosku (15,37 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli (11,62 ha) wyniosła 32,27%. Zatem zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. rozporządzenia nr 640/2014 nie przyznano płatności. Uwzględniając natomiast treść §18 ust. 1 rozporządzenia rśk odmówiono przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.

Badając płatność do Wariantu 4.9. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki, wyliczenie procentowej różnicy między powierzchnią działek deklarowanych przez Beneficjenta (49,76 ha) a powierzchnią stwierdzoną (37,13 ha) wyniosła 34,02%, zatem i w tym przypadku odmówiono Stronie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.

W zakresie Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w wyniku kontroli wyniosła 7,77% zatem zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 pomoc przyznano do powierzchni stwierdzonej, pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy.

Nadto, Organ odwoławczy wywiódł, że w toku przeprowadzonego postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach Wariantu 4.11. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza, stwierdzono nieprawidłowość R_4_11_8 na powierzchni 5,52 ha oraz jej powtarzalność. Ponadto, Strona nie złożyła oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu działalności w wymaganym terminie do Wniosku o przyznanie płatności na rok 2019. Zatem w oparciu o §33 ust. 14, §34 pkt 3, §34a pkt 11 rozporządzenia rśk na Beneficjenta nałożono sankcję, na którą złożyły się płatności za lata 2016-2019.

W dalszej części uzasadnienia Dyrektor OR wyjaśnił, że istotą działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, jest promowanie praktyk rolniczych przyczyniających się do ochrony gleb, wód, klimatu, cennych siedlisk przyrodniczych i zagrożonych gatunków ptaków, zagrożonych zasobów genetycznych roślin uprawnych i zwierząt gospodarskich, a także ochrona różnorodności krajobrazu. Zgodnie zaś z §15 ust. 3 rozporządzenia rśk płatność przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar. Według §12 ust. 4 rozporządzenia rśk, w przypadku deklarowanych wariantów płatność przyznawana jest do powierzchni trwałych użytków zielonych. Dlatego w sprawie ważne było ustalenie, czy zadeklarowane grunty można uznać za trwałe użytki zielone. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 - trwałe użytki zielone są to grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej.

Dyrektor OR zaznaczył również, iż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lara 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 182, ze zm. - dalej jako: "ustawa PROW 2014-2020") strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy- zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organy ARiMR zostały zatem zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w miejsce obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Następnie wyjaśnił, że aby uzyskać wnioskowaną płatność Beneficjent musi złożyć w wymaganym terminie prawidłowo wypełniony wniosek z oznaczeniem konkretnego wariantu, powierzchni działek i powierzchni obszaru użytkowanego, co do którego ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. W niniejszej sprawie zarówno Organ I instancji, jak i II instancji dokonał analizy 5-letniej historii TUZ, która jednoznacznie wskazała, że Strona nie spełniła podstawowego warunku zawartego w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013. Po rzetelnej analizie historii TUZ, posługując się systemem identyfikacji działek rolnych w technologii GIS (źródłem danych wejściowych dla GIS mogą być wszystkie informacje, zebrane w dowolnej formie: mapa, ortofotomapa - zdjęcie lotnicze, obraz satelitarny, ankiety statystyczne, dokumenty z pomiarów geodezyjnych i obserwacji terenowych, jak również wszelkiego rodzaju informacje zapisane w postaci cyfrowej), deklaracje z wcześniejszych lat (2015-2020) oraz mając na uwadze unijną definicję TUZ-a stwierdzono, iż powierzchnia MKO - TUZ na zadeklarowanych działkach rolnych jest odmienna od powierzchni MKO - TUZ stwierdzonej podczas szczegółowej kontroli administracyjnej.

Organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek strony, o czym stanowi art. 22 ustawy PROW 2014-2020. Zatem, to strona kształtuje zakres swojego żądania i bierze na siebie odpowiedzialność za poprawną deklarację w zakresie żądania przyznania wskazanej we wniosku płatności. Składając Wniosek i akceptując jego IX część (pkt 3) Beneficjent powinien być więc świadomy, jakie obowiązki na nim ciążą, aby dostać płatność do wariantu, który podaje.

Ubiegając się o płatność, wnioskodawca deklaruje działki rolne swojego gospodarstwa, które są użytkowane rolniczo (utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy), nie były objęte płodozmianem przez okres pięciu lat lub dłużej i na których występują siedliska przyrodnicze. Ponadto, zgłoszenie we Wniosku działek ewidencyjnych, które są trwałymi użytkami zielonymi oraz ich powierzchnię, stanowi podstawową kwestię, co do możliwości przyznania tej płatności, jak i jej wielkości. Zgodnie z art. 14 ust. 1 lit. g rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69, ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie nr 809/2014") pojedynczy wniosek lub wniosek o płatność zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia, w szczególności: oświadczenie beneficjenta, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów płatności bezpośrednich lub środków rozwoju obszarów wiejskich. Każdy kolejny wniosek jest sprawdzany z wnioskami już skontrolowanymi. Płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do trwałych użytków zielonych oznaczających grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem przez okres pięciu lat lub dłużej. Ponadto, Wniosek o przyznanie tejże płatności może również zostać wytypowany do kontroli na miejscu.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że w dniach od 16 stycznia 2020 r. do 13 marca 2020 r. oraz od 17 stycznia 2020 r. do 2 marca 2020 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej oraz kontrolę na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (kampania 2019 r.) dotyczące Wniosku o przyznanie płatności na rok 2019. Oględziny przeprowadzone przez inspektorów terenowych wykazały, iż na działkach zadeklarowanych we Wniosku występują samosiewy drzew, zakrzaczenia, trzcinowisko oraz obszary zachwaszczone roślinami wieloletnimi. W roku bieżącym i latach poprzednich stwierdzono brak przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

W konsekwencji powyższego, Dyrektor OR potwierdził słuszność ustaleń i oceny prawnej Organu I instancji, uznając prawidłowość tego rozstrzygnięcia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ oraz o zasądzenie kosztów postępowania według właściwych norm.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie norm procedury administracyjnej, mających wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 11 oraz art. 107 §3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej jako: "K.p.a.") poprzez brak przedstawienia w treści decyzji uzasadnienia faktycznego przyjętego rozstrzygnięcia, spełniającego kryteria wymienione w ustawie: W szczególności, z uwagi na fakt, że Organ odwoławczy wprawdzie wskazał jakie okoliczności faktyczne przyjął za podstawę rozstrzygnięcia - brak statusu Trwałego Użytku Zielonego (TUZ) dla wskazanych fragmentów powierzchni zadeklarowanej przez Skarżącego - natomiast nie wskazał konkretnych dowodów. Dowody, na których Dyrektor OR miał się według swojej deklaracji oprzeć wymienione zostały jedynie ogólnie, poprzez wskazanie ich rodzaju (zdjęcia lotnicze, wyniki kontroli itp., co powoduje, że Strona znając treść rozstrzygnięcia nadal nie wie, co konkretnie dało Organowi podstawę przyjąć, w odniesieniu do poszczególnych działek, których status TUZ został zakwestionowany, wymienione w decyzji konkluzje. Tym samym, pozbawiono Skarżącego możliwości merytorycznej polemiki z wnioskami wyprowadzonymi przez Organ II instancji z poszczególnych, znanych organowi, lecz nieujawnionych w treści decyzji, dowodów, jak również możliwości oceny ich ewentualnej wartości dowodowej (np. z uwagi na datę ich sporządzenia, ich czytelność itp.),

2) art. 27 ust. 2 zdanie drugie ustawy PROW 2014-2020 w związku z okolicznościami wymienionymi w pkt 1. W sprawie to organ wysuwa brzemienne w skutki prawne twierdzenia, zgodnie z którymi liczne fragmenty powierzchni zadeklarowanej przez Skarżącego miały, z uwagi na swój stan faktyczny na przestrzeni poprzedzających lat pięciu, nie spełniać ustawowych kryteriów TUZ, wobec czego powinien on twierdzenia te przynajmniej uprawdopodobnić w oparciu o konkretne dowody dotyczące konkretnych fragmentów powierzchni,

3) art. 15 K.p.a. - procedowanie Organu odwoławczego, wskazane w pkt 1 i 2, prowadzi de facto do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą zadaniem Organu II instancji jest dopilnować, aby Strona miała w postępowaniu odwoławczym faktyczną możliwość aktywnej polemiki ze stanowiskiem Organu I instancji, czego warunkiem jest to, aby już decyzja I instancyjna spełniała kryteria, o których naruszeniu przez organy obu instancji mowa jest w pkt 1 i 2. Skarżący nie znając precyzyjnego uzasadnienia wniosków i ocen przyjętych w odniesieniu do szeregu jego działek przez Kierownika BP, został pozbawiony możliwości szczegółowego odniesienia się do konkluzji zawartych w decyzji, wobec czego Organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję I instancyjną i przekazać sprawę do ponownego wyjaśnienia, w celu szczegółowego przedstawienia stronie konkretnych dowodów, lub też samemu uzupełnić uzasadnienie decyzji w brakującym zakresie.

Autor skargi wywiódł, że we Wniosku o płatność zadeklarował, w szczególności w ramach Wariantów 4.1., 4.7., 4.8. i 4.9. liczne działki rolne położone na niewielkich działkach ewidencyjnych, które w latach wcześniejszych nie były deklarowane do płatności unijnych przez osoby będące ich ówczesnymi posiadaczami. Z tej przyczyny działki te nie znajdowały się i nie mogły znajdować w prowadzonej przez ARiMR bazie danych oznaczone jako tereny TUZ. Fakt braku ujęcia poszczególnych powierzchni w bazie sam w sobie nie przesądza, że obszary nie były dotychczas ujęte w systemie jako TUZ, faktycznie nie mają w rzeczywistości charakterystyki TUZ i nie mogą zostać objęte płatnościami przewidzianymi dla obszarów tego rodzaju. Zdaniem Strony okoliczności tej Organ odwoławczy wydaje się nie podważać, jednak podkreśla, że w związku z faktem, iż to Skarżący utrzymuje, że zgłoszone działki stanowią TUZ, to właśnie na nim spoczywa ciężar udowodnienia, że twierdzenie to jest zgodne z rzeczywistością. Skarżący określił, że problemem jest to, iż organ administracji dysponując nieporównywalnie szerszym niż strona postępowania zakresem środków dowodowych, w tym dowodów które, jak utrzymuje, są w pełni wystarczające dla niebudzącego wątpliwości rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, nie ujawnił Stronie dowodów na których się oparł, nie dając tym samym możliwości zapoznania się z nimi (zważywszy, że dane zawarte w informatycznych systemach administrowanych przez ARiMR nie zostały włączone do akt sprawy, w każdym razie Skarżący nie otrzymał nigdy zawiadomienia o postanowieniu o włączeniu tego rodzaju dowodów do akt) i tym samym odniesienia się do nich i do wniosków z nich wyprowadzonych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano, w odniesieniu do wszystkich poszczególnych, zakwestionowanych działek, co konkretnie uznano za okoliczność równoznaczną z tym, że danej działki nie można uznać w 2020 roku za spełniającą kryterium TUZ. Czy były to np. kontrole na miejscu prowadzone w przeszłości na zgłoszonych przez Skarżącego działkach, wykazujące obecność płodozmianu? Czy może np. zdjęcia lotnicze, np. sprzed lat trzech, ukazujące, że grunt ten był wówczas porośnięty jednolitym zagajnikiem, albo też był regularnie zaorany? Takich szczegółowych informacji Skarżący w decyzji nie odnalazł, w rezultacie nie wie on co konkretnie Organ właściwie ustalił jeśli chodzi o historyczny stan faktyczny dla poszczególnych wykluczonych powierzchni.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Decyzja podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. Tym samym sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana we wskazanym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu, istota rzeczy odnosi się do kwestii oceny, czy w tak ustalonym stanie faktycznym Organ odwoławczy, a wcześniej Kierownik BP dokonały prawidłowego rozstrzygnięcia, w zakresie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach części Wariantów, tj. Wariantu: 4.1., 4.7., 4.8. i 4.9., wobec ustalenia, że powierzchnia uprawniona do płatności w rzeczywistości jest mniejsza niż zadeklarowana, w konsekwencji również nieuznania kosztów transakcyjnych oraz nałożenia wskazanej w decyzji sankcji.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach opisanych powyżej kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd uznał, że zawiera ona wady, powodujące konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że w myśl art. 27 ust. 1 pkt 3-4 ustawy PROW 2014-2020 w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności,

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania,

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz 81 K.p.a. nie stosuje się.

Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy- zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższego przepisu wynika, że postępowanie przed organami ARiMR, w celu ułatwienia realizacji nałożonych jej zadań, zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 K.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto, przyjęto zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym w niejaki sposób zmuszono stronę do większej aktywności. W przeciwieństwie, bowiem do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. organ nie ma obowiązku działania z urzędu, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zatem przepisy dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego, nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to właśnie na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów wywodzi on dopiero określone skutki prawne (por. wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21, to oraz inne orzeczenia powoływane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez składającego wniosek. Ograniczono też stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ (art. 9 K.p.a.), a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.).

Jednocześnie podkreślić należy, że decyzje wydawane przez organy administracji publicznej w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinny odpowiadać zasadom ogólnym w nim określonym oraz przepisom szczególnym, określającym ich treść. Wprawdzie w przepisach art. 27 ustawy PROW 2014-2020, regulujących postępowanie przed organami ARiMR przewidziano pewne odstępstwa od zasad postępowania określonych w przepisach ww. Kodeksu, a w art. 29 ustawy określono jakie (również) kwestie powinny być rozstrzygane w decyzji wydawanej w sprawie o przyznanie pomocy, to jednak - mimo takich odrębności - postępowania prowadzone przez organy ARiMR powinny respektować m.in. zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 §1 K.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.), a wydane decyzje powinny też odpowiadać wymogom formalnym określnym w art. 107 K.p.a.

Stosowne do treści art. 107 §3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Niewątpliwie, każda decyzja administracyjna określająca prawa lub obowiązki strony postępowania musi w sposób jasny, jednoznaczny, niebudzący wątpliwości stron i uczestników postępowania, a także organów wyższego stopnia, a w ostateczności także sądu kontrolującego zgodność z prawem takiego rozstrzygnięcia, ustalać/określać te prawa lub obowiązki. Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja nie odpowiada jednak takim wymogom.

Co nader istotne, zarzucając Stronie postępowania nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanej we Wniosku powierzchni działek rolnych i wywodząc z tego skutki prawne, również na organie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie przyjętej tezy. Z uwagi na nałożony na niego obowiązek stania na straży praworządności (art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW 2014-2020), organ nie jest zatem zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W szczególności dotyczy to spraw, w których następuje pozbawienie prawa do płatności. W sprawach tego rodzaju ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie, natomiast obowiązkiem strony jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania danej płatności (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 740/18).

W rozpoznawanej sprawie Organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnie działek rolnych ustalone zostały w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz, że zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Wskazał też, iż podczas kontroli administracyjnej w niniejszej sprawie (z której w aktach sprawy brak jest raportu) stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana kwalifikowana. Jak twierdzi Dyrektor OR ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni MKO odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we Wniosku. Przy ustalaniu ww. powierzchni uwzględniono wyniki przeprowadzonej weryfikacji 5-letniej historii TUZ zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych we Wniosku, w oparciu o art. 4 ust 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, jak również deklaracji producenta na przestrzeni lat, ortofotomap oraz dostępnych systemów informatycznych ARiMR (lACSPlus). Organ II instancji podkreślił również, że podstawową kwestię, co do możliwości przyznania tej płatności jak i jej wielkości stanowi zgłoszenie we Wnioski działek ewidencyjnych, które są trwałymi użytkami zielonymi oraz ich powierzchnie. Za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Organ odwoławczy przyjął też, stanowiący dokument urzędowy raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach od 16 stycznia 2020 r. do 13 marca 2020 r. oraz od 17 stycznia 2020 r. do 2 marca 2020 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej oraz kontrolę na miejscu w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego - kampania 2019 (karta 39/1 do 39/81 akt sprawy segregator nr III - rok 2019) - jako dowód okoliczności w nim urzędowo stwierdzonych i przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 §1 K.p.a.). Wynikało z niego, że na działkach zadeklarowanych we Wniosku występują samosiewy drzew, zakrzaczenia, trzcinowisko oraz obszary zachwaszczone roślinami wieloletnimi. W roku bieżącym i latach poprzednich stwierdzono brak przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

Wymienione przez Organ Odwoławczy w zaskarżonej decyzji okoliczności uzasadniały zatem podjęcie kontroli administracyjnej. Jednak jej efekty, w ocenie Sądu, nie okazały się wystarczające do podważenia powierzchni deklarowanej przez Stronę w zakwestionowanych Wariantach, kwalifikującej się do uzyskania płatności (oraz innych rozstrzygnięć pochodnych). W szczególności zauważyć należy, że wyliczone powyżej źródła dowodzenia przez Organ I instancji, a za nim Dyrektora OR nie znalazły odzwierciedlenia w aktach sprawy, przekazanych tutejszemu Sądowi wraz ze skargą. Sąd nie mógł więc skonfrontować i zweryfikować ustaleń poczynionych przez Organy obu instancji w oparciu o te źródła, z dokumentacją przekazaną przez Skarżącego. Rozważania zatem Organów obu instancji zawarte w przyjętych rozstrzygnięciach oderwane są od materiału dowodowego.

Rację ma zatem Skarżący twierdząc, że "(...) dowody, na których organ miał się według swojej deklaracji oprzeć wskazane zostały jedynie ogólnie, poprzez wskazanie ich rodzaju (zdjęcia lotnicze, wyniki kontroli itp.), co powoduje, że strona znając treść rozstrzygnięcia nadal nie wie, co konkretnie kazało organowi przyjąć, w odniesieniu do poszczególnych działek, których status TUZ został przez organ zakwestionowany, wymienione w decyzji konkluzje.". W dalszej części skargi Strona słusznie również podnosi, że "Organ zapewnia, że posiadane dowody, których jakość i adekwatność wysoko ocenia, zostały przez organ wszechstronnie, dogłębnie i wyczerpująco rozpatrzone. Jednak konkretnych dowodów, na których oparł swoje poszczególne wnioski odnośnie poszczególnych ocenianych powierzchni, organ nie wskazał, ani też nie zreferował swojego toku rozumowania (...). Trzeba wyraźnie podkreślić, że nie jest tak, iż w elektronicznych bazach danych administrowanych przez ARIMR znajdują się gotowe dane stanowiące bezpośrednie odpowiedzi na pytania będące przedmiotem danego postępowania wyjaśniającego, które wystarczy w sposób automatyczny pozyskać z systemu, aby otrzymać cząstkowe rozstrzygnięcie w zakresie określonej części wniosku strony. Np. znajdujące się w systemach informatycznych Agencji zdjęcia lotnicze należy dopiero zinterpretować - ustalić jaki jest stan uwidocznionego na nich terenu, (co zwłaszcza w przypadku potencjalnych użytków zielonych, nie charakteryzujących się szczególną wyrazistością w widoku z góry, nie jest sprawą prostą), dokonać na zdjęciu przetworzonym do ortofotomapy stosownych wyliczeń powierzchni, zweryfikować czy data wykonania zdjęcia pozwala uznać je za miarodajne dla danego okresu czasu, który jest przedmiotem prowadzonych wyjaśnień itp.".

W taki sam sposób odczytuje kontrolowaną decyzję Sąd, to znaczy, że po zapoznaniu się z jej treścią nie jest w stanie, jak już wcześniej podkreślono zweryfikować prawidłowości twierdzeń i ustaleń w niej poczynionych. Bowiem informacje, które zawiera nie są weryfikowalne w oparciu o przekazane przez Dyrektora OR akta sprawy.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał również, jako błędne powoływanie się przez Dyrektora OR na wynik kontroli dotyczący płatności na 2019 rok, gdyż sprawa dotyczy 2020 roku, jest więc dla przedmiotowej płatności nieaktualny.

Podkreślenia wymaga również to, że Strona nie miała jakiejkolwiek możliwości odniesienia się do twierdzeń Organu zawartych w decyzji I instancyjnej, skoro dopiero po zapoznaniu się z jej treścią dowiedziała się o stwierdzonych przez tenże Organ nieprawidłowościach. Również skierowane do niej wezwania Kierownika BP z 21 sierpnia 2020 r. oraz 7 maja 2021 r. (karta 16/1 i k. 27/1 akt administracyjnych 2020 część II) nie obejmowały tych nieprawidłowości. Tym samym Skarżący został pozbawiony możliwości ochrony swoich praw.

Należy zatem stwierdzić, że przyjęta w decyzji podstawa faktyczna nie ma oparcia w materiale dowodowym sprawy. Należy przy tym zwrócić uwagę, na zawarty w art. 133 §1 P.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy: "podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami", (A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 133). Zatem w ramach ewentualnego zarzutu z art. 133 §1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji - również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 §1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 3921/21).

W tym miejscu wymaga również podkreślenia, że na podstawie art. 54 §2 P.p.s.a. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Obowiązkiem więc organu jest przekazanie kompletnych akt, co obejmuje wszystkie dowody, które stały się podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Pozwalając, tym samym Sądowi na dokonanie ich kontroli, a co za tym idzie pełną ocenę zgodności z prawem dokonanego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 790/19). Trzeba też pamiętać, że kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie ogranicza się jedynie do kontroli tego aktu, lecz bada, czy okoliczności w nim przedstawione znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. Jak słusznie zauważył w wyroku WSA w Kielcach 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 412/19: "Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 §2 ustawy p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową.". Z akt sprawy wynika bowiem zakres i rodzaj czynności procesowych organu i stron, co pozwala na ustalenie, w jakim zakresie realizowano zasady ogólne i uprawnienia płynące z poszczególnych przepisów procesowych, czy doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu rozstrzygnięcia i jaki miały one wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Z tego obowiązku w niniejszej sprawie Organ odwoławczy się również nie wywiązał. Powyższe uchybienia stały się przyczyną, choć nie jedyną, uchylenia zaskarżonej decyzji. Charakter zaś i waga stwierdzonych uchybień uniemożliwiły Sądowi dokonanie oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia, czyli odmowy przyznania Skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020. Tym bardziej, że podstawę wyrokowania stanowi właśnie materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku przeprowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15 grudnia 2008 r., VI SA/Wa 2099/05). Trzeba też pamiętać, że to z treści dokumentów i materiałów zawartych w aktach sprawy można w wielu przypadkach ustalić, jakimi przesłankami kierował się Organ, dokonując takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Należy też dodać, że sam stan przedkładanych Sądowi akt, ich kompletność i stopień uporządkowania wskazują na stosunek do sprawy, do stron i innych uczestników postępowania oraz na skrupulatność dokumentacji i jakość sprawowania administracji w danej jednostce organizacyjnej. Zarazem Sąd jest zobligowany przyjmować, co szczególnie istotne w niniejszym postępowaniu, że przesłane przez Organ odwoławczy przy skardze akta sprawy są tymi, które Organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do Sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06). Bez kompletnych akt sprawy oraz dowodów, na podstawie których Organy obu instancji poczyniły ustalenia faktyczne, nie jest też możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów szczególnych. Odnosząc powyższe konstatacje do okoliczności rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż przedłożone Sądowi akta są niekompletne i pozbawione szeregu dokumentów. Co istotne, na wiele z nich powołuje się Organ II instancji w wydanym rozstrzygnięciu. Sąd nie miał zatem możliwości poznania materiałów źródłowych w sprawie, a co za tym idzie dokonania ich oceny w kontekście zaskarżonego aktu. Tym samym Organ II instancji naruszył też art. 54 §2 P.p.s.a., uniemożliwiając sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wskazane uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie więc Sąd podzielił zarzuty skargi w tym zakresie. Należy przy tym zaznaczyć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) została w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana (o czym już wcześniej wspomniano) do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tymczasem materiał dowodowy nie został w tej sprawie ani zebrany, ani rozpatrzony. Okoliczności faktyczne, które mają znaczenie dla stosowania norm prawa materialnego nie mają bowiem oparcia w materiale dowodowym. W sprawie nie został zatem ustalony w sposób prawidłowy stan faktyczny. Z przedstawionych dowodów nie wynikało bowiem, że Skarżący zadeklarował mniejsze powierzchnie w zakwestionowanych Wariantach (jak twierdzi Organ), niż te wskazane we Wniosku o płatność.

W niniejszej sprawie uznać też należy, że procesowy charakter stwierdzonych naruszeń nie pozwala Sądowi na wyrażenie dalej idącej oceny dotyczącej zasadności zastosowania w sprawie regulacji w zakresie prawa materialnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Uznając ją za wydaną przedwcześnie. Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor OR uwzględni ocenę prawną przedstawioną powyżej. Przede wszystkim uzupełni materiał dowodowy, na który powołuje się w przyjętym rozstrzygnięciu, tak aby Strona mogła się z nim zapoznać, odnieść się do niego oraz złożyć stosowne wnioski. W szczególności dotyczy to raportu kontroli administracyjnej, odnoszącego się do wniosku Skarżącego o płatność na 2020 r.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 200 zł (wpis sądowy od skargi), Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 §1 P.p.s.a.

-----------------------

Sygn. akt I SA/OI 770/21

Sygn. akt I SA/OI 257/22

10