Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 463/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie na uchwałę nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 16 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Żródła stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem 01KDW oraz § 10 ust. 19 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 01KDW.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Kr 463/22

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Chrzanowie, w oparciu o przepis art. 8, art. 50 §, art. 52 § 1, 53 § 3 zd. 2, art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) oraz art. 91, art. 94 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372), wniósł skargę na uchwałę nr XIII/107/2015 z dnia 16.11.2015 r. Rady Miejskiej w Alwerni w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła. Prokurator uchwałę te zaskarżył w części tj. w części graficznej w zakresie całego terenu oznaczonego w pianie jako 01 KDW - droga wewnętrzna przebiegająca począwszy od terenu oznaczonego jako 02 KDW po działkach [...],[...] obręb Źródła

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 3 ust 1 w zw. z art. 4 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie władztwa urbanistycznego w zakresie ustanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obręb Źródła

drogi wewnętrznej 01 KDW po działkach [...] obręb Źródła;

2) art. 64 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez istotną, nieuzasadnioną

prawnie ingerencję w nieruchomość stanowiącą własność właścicieli działek [...] 35 obręb Źródła poprzez ustanowienie na nich drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 01 KDW;

3) art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli działek [...] obręb Źródła, w sposób naruszający zasadę proporcjonalności podejmowanych środków do zamierzonego celu; na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części graficznej w zakresie całego terenu oznaczonego w planie jako 01 KDW - droga wewnętrzna przebiegająca począwszy od terenu oznaczonego jako 02 KDW po działkach [...] obręb Źródła.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w uchwalonym akcie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w paragrafie 19 wskazano, że w planie wyznacza się tereny dróg wewnętrznych 01-68 KDW, dla których dla terenów oznaczonych symbolem identyfikacyjnym KDW ustala się przeznaczenie tereny dróg wewnętrznych. W punkcie 6 ww. paragrafu wskazano również, że w terenie tym dopuszcza się realizację obiektów budowlanych związanych z realizacją i eksploatacją dróg, infrastruktury kolejowej, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, miejsc postojowych, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi ruchu drogowego, zieleni, ciągów pieszych i rowerowych.

Jak wynika z części graficznej planu drogę, której nadano status drogi wewnętrznej wyznaczono min. w miejscowości Źródła po działkach o numerach ewidencyjnych [...] obręb Źródła oznaczając ją symbolem 01 KDW. Zaprojektowana droga przebiega po ww. działkach, w terenie oznaczonym w miejscowym planie zabudowania przestrzennego jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolami 01 MN, 02 MN. Jak wynika również z części graficznej planu oraz wyrysu dla działki [...] nieruchomości "przylegające" do zaprojektowanej drogi wewnętrznej za wyjątkiem [...] oraz [...] nie posiadają dostępu do drogi oznaczonej numerem [...] - ul. [...]. Droga wewnętrzna jak wynika z rysunku planu ma zapewnić dostęp ww. działek oraz min. działek o numerach [...], [...] do ul. [...].

Jak wynika z pisma urzędu Miejskiego w Gminie Alwernia z dnia 14 stycznia 2022 r. przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ww. działkach nie istniała droga ani szlak drożny, a jedynie właściciel nieruchomości [...] obręb Źródła miał urządzony wjazd dla własnych potrzeb w ramach własnej nieruchomości. Zauważyć należy również, że wyznaczony teren na drogę wewnętrzną biegnie po szerokości działek [...], a działkę [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, biorąc pod uwagę specyficzny kształt tej działki uwidoczniony w wyrysie z mapy ewidencyjnej - dzieli na pół, wydzielając z niej wąski pas.

W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała w zakresie ustanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW 01dotknięta jest wadami, które skutkować muszą stwierdzeniem nieważności w zakresie całego terenu oznaczonego w planie jako 01 KDW. W ocenie Prokuratury, ustanowienie drogi wewnętrznej z zaprojektowanym kształcie stanowi przekroczenie władztwa urbanistycznego i narusza prawo własności właścicieli po których ww. droga przebiega oraz zasadę proporcjonalności podejmowanych środków do zamierzonego celu. Nie budzi wątpliwości, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, potrzeby interesu publicznego. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacyjnych i infrastruktury technicznej. Status dróg określony został w ustawie o drogach publicznych, gdzie wprowadzony został podział na drogi publiczne (m.in. gminne, powiatowe, krajowe) oraz na drogi wewnętrzne. Pojęcia drogi wewnętrznej używa prawodawca także w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - definiując pojęcie "dostęp do drogi publicznej". Opierając się zatem na przepisach powołanej ustawy o drogach publicznych wskazać można kryteria odróżnienia dróg publicznych od dróg wewnętrznych. Z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, natomiast droga wewnętrzna ze swojej istoty jest przeznaczona do korzystania przez węższy, czasami ściśle określony, krąg podmiotów. Ograniczenie kręgu podmiotów korzystających wynika z dwóch okoliczności: charakteru takiej drogi, która ma służyć połączeniu nieruchomości przyległych do tej drogi z drogą publiczną; prawa własności drogi wewnętrznej i mogących wynikać z tego prawa ograniczeń w dostępie do tej drogi (tak wyrok NSA z 21.09.17 r., sygn. II OSK [...] i wyrok WSA w Białymstoku z 21.07.2016 r., sygn. akt 182/16 opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Drogi wewnętrzne stanowią więc, obok dróg publicznych, element systemu komunikacyjnego, niemniej nie mający służyć miejscowymi potrzebom komunikacyjnym w sensie nieograniczonego dostępu. Zakres korzystania z tak określanych ciągów komunikacyjnych, jak samo ich nazewnictwo wskazuje, winien być (jest) wewnętrznie ograniczony, mający zapewnić dostępność do określonego

kręgu nieruchomości z drogi publicznej. Urządzenie tych ciągów co do zasady nie pochodzi ze środków publicznych, ale spoczywa (obarcza) zarządcę terenu ich przebiegu czy właściciela (właścicieli) terenu ich lokalizacji, a zatem "dotyka" określonego kręgu podmiotów ograniczonego ich przebiegiem. Skoro sam ustawodawca wyłączył drogi wewnętrzne z systemu dróg publicznych to nie można im przypisywać takich samych funkcji jak drogom publicznym, wyznaczać je w takich parametrach jak drogi publiczne i ich budową, utrzymaniem obarczać właścicieli terenu. W świetle przytoczonych regulacji planistycznych - przeznaczanie w planach danego terenu na drogę wewnętrzną jest dopuszczalne, niemniej organ doprowadzając do ustalenia ich w planie winien kierować się obowiązującymi, wyżej

przytoczonymi przepisami prawa i granicami władztwa pianistycznego gminy.

W pojęciu władztwa planistycznego gminy mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa wart. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz np. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymienionych w art. 3 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także prawo własności i potrzeby interesu publicznego (art.3 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oczywiste jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (wyroki NSA z 1,06.2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15 i z 8.11.2017 r., sygn. akt II OSK 224/17).

Wskazano, że bez wątpienia w tym przypadku doszło do zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostki. Szczególnie dotyczy to właściciela nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], która będzie zmuszona do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów przez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości, bowiem w jego przypadku ustanowienie drogi wewnętrznej w zaprojektowany sposób dzieli jego działkę.

W istocie, przedstawiona przez organ struktura połączeń komunikacyjnych, świadczy o tym, że pas drogowy stanowiący prostopadły ciąg komunikacyjny do ul. [...] oraz "przecinający'' działkę [...], w opisanym wyżej kwartale planistycznym, ma pełnić funkcję drogi publicznej. Oznacza to, że Gmina zaplanowała drogę wewnętrzną, na terenie osiedla, kierując się zamiarem ustanowieniem drogi do nieruchomości, które nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Zatem ocena struktury połączeń, określonych w kwestionowanym planie, zdaniem skarżącego dowodzi, że pas drogowy 01 KDW, w skład którego miałaby wejść części działek, biorąc pod uwagę niczym nieograniczoną jego dostępność ma pełnić w istocie funkcję drogi publicznej. Oznacza to nadmierną, pozbawioną podstawy prawnej i władczej ingerencję Gminy w prawo własności właścicieli działek na których został wyznaczony teren oznaczony symbolem 01 KDW, w tym przede wszystkim właścicielki działki [...]. I chociaż należy zgodzić się z Gminą Alwernia, która w piśmie z dnia 14.01.2022 r., wskazała, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim, a plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji, to jednak to, czy zostanie ona zrealizowana, zależy wyłącznie od właściciela. Niemniej jednak uchwalone rozwiązanie planistyczne jest obowiązujące, wiążące dla właściciela i w dalszej perspektywie czasowej wyklucza możliwość zagospodarowania tej części działki według własnych potrzeb. Jak wynika z materiału dowodowego, a przede wszystkim pisma S. M. z dnia 30.03.2021 r., właścicielki nieruchomości [...] - nie wyraża ona zgody na ustanowienie drogi wewnętrznej na swojej nieruchomości, co przy takim stanowisku dodatkowo przemawia za bezzasadnością wyznaczenia terenu 01 KDW na pozostałych opisanych działkach. Zatem wyznaczenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 01 KDW w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, w istocie odpowiadającej charakterem drodze publicznej, narusza gdyż ogranicza interes właścicieli, własność właścicieli działek na które zostały przeznaczone na ten cel przekraczając granice władztwa planistycznego Gminy, naruszające zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i istotę prawa własności (art. 64 ust. 3Konstytucji RP).

Gmina Alwernia, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, ze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wykonaniem zadania własnego nałożonego na gminę przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jest charakterystyczny dla danego obszaru i został przyjęty przez Radę Gminy. Rada jest organem uchwałodawczym, która wyraziła poprzez podjętą uchwałę swoją wolę, aby na tym terenie, którego dotyczy zaskarżona uchwała obowiązywały przyjęte w zapisach planu regulacje, co do oznaczenia terenu w planie symbolem OIKDW. Gmina podkreśla, iż uchwalanie planu było procedowane zgodnie z zapisami ustawy. Plan miejscowy określa jedynie przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. Wskazano, że mieszkańcy gminy mogli zapoznać się z propozycjami dotyczącymi zasad polityki przestrzennej na terenie gminy na etapie procedury przygotowywania planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina poprzedziła uchwalenie planu wyłożeniem do publicznej wiadomości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wobec czego każdy z mieszkańców również na tym etapie miał potencjalnie możliwość badania, czy zapisy zawarte w projektowanych dokumentach nie naruszą jego prawnie chronionego interesu i w praktyce mógł podejmować w tym zakresie kroki, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ żadna ze stron nie wykonała powyższego wezwania, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej zwanej u.p.z.p.) - tylko w razie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby zapewniona była możliwość obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych. Sytuacja taka będzie miała miejsce w przypadku, gdy regulacje planu miejscowego będą na tyle efektywne, że gwarantować będą pewność powstania planowanego układu komunikacyjnego. Zapewnienie wymaganego (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, nie może bowiem być uzależniane od późniejszej, niepewnej i nieoczywistej zgody właścicieli nieruchomości, na których planowany układ drogowy ma być finalnie zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wyznaczenia ciągu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej - na działkach prywatnych nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania, z wykorzystaniem tej drogi, obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie bowiem wykorzystanie terenu, nadal będzie konieczne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ten ciąg przebiegać. Zauważyć przy tym trzeba, iż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych) - co wynika a contrario z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Zgodnie z tym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy będzie jedynie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Zatem, prywatne działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie (por. także wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r.; sygn. akt II OSK 3314/14).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - w postaci budowy gminnych dróg - należy do zadań własnych gminy (por. art. 7. ust. 1. pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Jak przy tym zasadnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 434/14) jeżeli dany obszar przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę nie ma dostępu do drogi publicznej, to przed uchwaleniem planu należy ustanowić odpowiednią służebność drogową bądź w planie należy objąć jego granicami taki obszar, aby obsługa komunikacyjna została zagwarantowana. Takiej gwarancji nie daje jednak wyznaczenie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych właścicieli. Przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych. Dlatego też przyjmować należy, że "system komunikacyjny", o którym mowa w powołanym na wstępie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg, to tylko jako dróg publicznych. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy, na drogach prywatnych. We wskazanym wyżej wyroku sąd podkreślił, że rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r.; sygn. akt II SA/Po 482/19). Podobny pogląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20 oraz w wyroku sygn. II SA/Kr 904/21.

Podzielając przedstawione wyżej poglądy sądów administracyjnych, przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy, wskazać należy co następuje.

Zgodnie z § 10 ust. 19 części tekstowej zaskarżonego planu miejscowego, wyznaczono tereny dróg publicznych oznaczone na rysunku planu symbolami identyfikacyjnymi 01KD-G, 01-02KD-Z, 01-04KD-L, 01-37KD-D oraz tereny dróg wewnętrznych 01-68KDW, dla których:

1) dla terenów oznaczonych symbolem identyfikacyjnym KD-G ustala się przeznaczenie: tereny dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej głównej (G), w ciągu drogi wojewódzkiej Nr 780;

2) dla terenów oznaczonych symbolem identyfikacyjnym KD-Z ustala się przeznaczenie: tereny dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej zbiorczej (Z), w ciągu dróg powiatowych;

3) dla terenów oznaczonych symbolami identyfikacyjnymi KD-L ustala się przeznaczenie: tereny dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej lokalnej (L), w ciągu dróg powiatowych i gminnych;

4) dla terenów oznaczonych symbolami identyfikacyjnymi KD-D ustala się przeznaczenie: tereny dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej dojazdowej (D), w ciągu dróg gminnych;

5) dla terenów oznaczonych symbolem identyfikacyjnym KDW ustala się przeznaczenie: tereny dróg wewnętrznych;

6)w terenach, o których mowa w pkt 1-5 dopuszcza się realizację:

a) obiektów budowlanych związanych z realizacją i eksploatacją dróg;

b) infrastruktury kolejowej;

c) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;

d) miejsc postojowych w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi ruchu drogowego;

e) zieleni;

f) ciągów pieszych i rowerowych.

Z powyższego wynika, że w planie miejscowym dokonano wyraźnego podziału na kategorie dróg: wojewódzkich, powiatowych i gminnych jako dróg publicznych oraz dodatkowo wskazano na drogi wewnętrzne, określone symbolem KDW. Koresponduje to z treścią § 5 ust. 6 , gdzie określono nieprzekraczalne liniie zabudowy w stosunku do wszystkich kategorii dróg publicznych (KD-G, KD-Z, KD-L, KD–D) nie określono natomiast tych linii wobec dróg wewnętrznych, co pozostaje w zgodności z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.), gdzie linię zabudowy określa się jako usytuowanie obiektów budowlanych w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni danego rodzaju drogi (autostrada, ekspresowa, krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna).

Oznacza to, że droga oznaczona symbolem 01KDW, służąca w zamyśle Rady Gminy skomunikowaniu terenów budowlanych, w szczególność terenów 01 MN i 02 MN, które rozdziela, nie przewidziana została do realizacji jako droga publiczna i zaprojektowana została na gruntach prywatnych. W kontekście wyżej przedstawionych poglądów, rozwiązanie takie uznać należy za niedopuszczalne. Jak bowiem już podkreślono, brak jest podstawy prawnej do wyznaczania dróg wewnętrznych, na działkach prywatnych. Innymi słowy, zabezpieczenie przez Radę Gminy obsługi komunikacyjnej poprzez tereny prywatne jest iluzoryczne i stwarza jedynie zakaz zabudowy na tym terenie (za wyjątkiem budowy obiektów budowlanych związanych z realizacją i eksploatacją dróg; infrastruktury kolejowej; sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; miejsc postojowych; ciągów pieszych i rowerowych). Jeżeli jednak właściciele nieruchomości, na których wyznaczona została droga wewnętrzna o symbolu 01KD-D dobrowolnie nie zezwolą na korzystanie ze swoich nieruchomości w celu prowadzenia tam komunikacji, to niezbędne będzie ustanowienie służebności drogowej za wynagrodzeniem przed sądem powszechnym albo wybudowanie drogi publicznej (np. gminnej), z wszystkimi tego konsekwencjami, w tym także wywłaszczeniem nieruchomości za odszkodowaniem. W ten sposób zaskarżone ustalenie przeznaczenia części nieruchomości skarżącego w planie miejscowym nie spełnia swojej zamierzonej funkcji. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a.