Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1309/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 236/05 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2006 r. sygn. akt II SA/GL 236/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę .

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] Prezydenta Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z siedzibą w C. pozwolenia na budowę budynku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w C. przy ulicy [...], na działkach [...], [...], [...], [...] k.m. [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W motywach decyzji wyjaśnił, że przedmiotowa budowa zgodna jest z przepisami prawa budowlanego oraz decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...].

Odwołanie od tej decyzji wniósł M. K. wskazując w nim na naruszenie przepisów art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania względnie o uchylenie decyzji i wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu, w którym nie brał udziału jako strona, chociaż jego nieruchomość położona jest naprzeciw miejsca planowanej inwestycji i oddalona od planowanego sześciokondygnacyjnego budynku w odległości mniejszej niż 10 m. Zarzucił, że tak wysoki budynek pozbawi jego nieruchomość światła od strony południowej, zatem w zasadzie pozbawi ją światła słonecznego. Wyjaśnił, że w budynku znajdują się także pomieszczenia biurowe, więc tak wysoki budynek po drugiej stronie ulicy, spowoduje w konsekwencji, że jednopiętrowy jego budynek stanie się budynkiem właściwie całkowicie zacienionym. Zwrócił uwagę, że projektowany budynek zachwieje dotychczasowy porządek architektoniczny ulicy, gdyż w bliskiej odległości znajdują się budynki najwyżej trzy-czterokondygnacyjne. Analizując zatwierdzony projekt budowlany, dodał, że jest on sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego - gdyż naruszone zostały uzasadnione interesy osób trzecich, a także § 44 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozostawiając budynek zbyt wysoki w stosunku nie tylko do jego nieruchomości ale także w stosunku do innych otaczających go nieruchomości.

Wojewoda Ś., powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 82 ust. 3 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia 24 stycznia 2005 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wyjaśnił, że projektowany budynek Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej zlokalizowany jest w odległości 20 m od budynku odwołującego się i jest oddzielony ulicą [...]. Jego usytuowanie odpowiada wymogom określonym w § 13 warunków technicznych, czyli umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zgodnie z powołanym przepisem odległość pomiędzy tymi dwoma budynkami powinna wynosić 18,40 m, podczas gdy faktycznie jest równa 20 m. Złożony projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. i nie jest to inwestycja mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie organu planowana inwestycja zgodna jest z zatwierdzonym projektem budowlanym i nie narusza interesu osób trzecich, a kwestia zmniejszenia wartości majątkowej nieruchomości sąsiedniej nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Nadto organ odwoławczy wskazał, że stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z takim uregulowaniem organy architektoniczno-budowlane nie mogą automatycznie przyjmować, że każdy właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Uznając, że nieruchomość odwołującego się nie jest położona w obszarze oddziaływania inwestycji, Wojewoda stwierdził , iż skarżący nie posiada interesu prawnego uzasadniającego jego udział w niniejszej sprawie. Dlatego też organ pierwszej instancji jak konkludowano słusznie nie uznał odwołującego się za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a w postępowaniu odwoławczym postępowanie należało umorzyć.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Mariusz Kostrzewski zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 10 § 1 i art. 104 § 1 Kpa oraz § 13 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie domagając się zmiany zaskarżonej decyzji oraz wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę w oparciu o przedłożony projekt, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty zaprezentowane w odwołaniu. W ocenie skarżącego decyzja pierwszej instancji zapadła bez udziału strony, czym został naruszony art. 10 § 1 kpa . Wskazał nadto, że źle został zinterpretowany art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane , gdyż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wyjaśnił, że wzniesienie planowanego budynku, zablokuje ruch na ulicy [...], która i tak jest bardzo obciążona i ulega zakorkowaniu. Dla tak dużej inwestycji nie przewidziano bowiem odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Wyjaśnił, że laboratoria podobnego typu powinny być lokalizowane na obrzeżach miasta, nie zaś w jego centrum, gdzie w pobliżu mieszczą się budynki mieszkaniowe i usługowe - np. [...]. Dodatkowym mankamentem jest wysokość planowanego budynku, która odbiega od istniejącej zabudowy dwupiętrowej i wpływa na zacienianie budynków sąsiednich, w tym także jego nieruchomości. Wznoszony budynek ograniczy dostęp do światła od strony frontowej - południowej jego nieruchomości. Z powodu podniesionych okoliczności, uważając, że został naruszony jego interes, uznał, że powinien uczestniczyć w postępowaniu. Wskazał także, że planowana inwestycja narusza przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uznając, że nie zostały spełnione normy odległości, co wpłynęło na zacienienie jego budynku. Dodał , że jego budynek objęty jest ochroną konserwatorską, posiada kartę ewidencji zabytków i wykonywanie robót budowlanych w takim otoczeniu wymaga uzgodnienia właśnie z konserwatorem zabytków (przez co naruszony został art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Z powyższych powodów uznał, że jego prawa zostały naruszone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, dodatkowo , że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może być uwzględniony dopiero po uwzględnieniu wniosku skarżącego o wpis do rejestru zabytków, co do tej pory nie nastąpiło.

Na rozprawie w dniu 3 marca 2006 r. skarżący potrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze. Dodał, iż opinia rzeczoznawcy odnośnie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie jest trafna. Już wybudowany szkielet budynku mocno zacienia jego budynek. Z racji naruszenia przepisów w tym zakresie stwierdził, że powinien być uznany za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Dodał, że podane odległości nie zostały ustalone prawidłowo. Stwierdził także, iż wykonywana budowa spowodowała pęknięcia ścian w jego budynku.

Pełnomocnik uczestnika postępowania - Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w C., przedkładając wykonane zdjęcia, stwierdził, że planowana inwestycja nie zacienia nieruchomości skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględniając skargi i oddalając ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyjaśnił , że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nie dopatrzył się uchybień, które skutkować powinny wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wbrew stanowisku skarżącego, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa procesowego jak i naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie.

Jak zauważył Sąd I instancji w tej sprawie organy orzekające ustaliły, a skarżący tego nie kwestionuje, że jego działka nie graniczy bezpośrednio z działką objętą pozwoleniem na budowę. Podczas gdy budowa Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej zlokalizowana jest na działkach przy ulicy [...], jego nieruchomość położona jest przy ulicy [...] i oddzielona od przedmiotowej inwestycji właśnie ulicą [...]. Graniczy zatem z realizowaną inwestycją poprzez drogę stanowiącą własność gminy.

Na podstawie art. 28 kpa podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu administracyjnym jest ten, kto ma w tym interes prawny. Natomiast podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, na zasadzie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 20 cytowanej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten ustala się w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które regulują przede wszystkim problematykę odległości budynków i związanych z nimi urządzeń od innych obiektów i granic nieruchomości.

Wyjaśniono , że w założeniu zatem wyżej przytoczonej regulacji tkwi zasada, iż aby mieć przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę tego uprawnienia lub obowiązku. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedstawione założenia podlegają dalszym ograniczeniom - zarówno podmiotowym (stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy) jak i przedmiotowym (nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu). Wyrazem interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości jest możliwość zastosowania normy prawa materialnego w związku z pozostawieniem ich nieruchomości w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu. Dlatego też każde, umocowane w konkretnym przepisie prawnym ograniczenie sposobu zagospodarowania lub korzystania z takiej nieruchomości, będące oddziaływaniem planowanego obiektu sprawia, że właściciel takiej nieruchomości uzyskuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie można natomiast uznać za stronę tego postępowania podmiotu, który zamiast wymaganego interesu prawnego może wskazać na interes faktyczny, czyli taki stan, w którym wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale nie może tego zainteresowania poprzeć konkretnym wskazaniem naruszonego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów : organu pierwszej instancji, który nie przyznał skarżącemu atrybutu strony i nie powiadomił go o toczącym się postępowaniu jak również organu odwoławczemu, który także nie podzielił twierdzenia skarżącego, że został naruszony jego interes prawny i umorzył postępowanie odwoławcze. Skarżący swój interes prawny wywodzi z naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, stwierdzając, że została naruszona odległość umożliwiająca naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Kwestionuje on podane przez organy odległości, zarzucając całkowite zacienienie jego nieruchomości poprzez planowaną inwestycję. Dokonując analizy przedłożonych w sprawie dokumentów oraz porównania stanowisk organu i skarżącego, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Organ odwoławczy przeprowadził badanie nasłonecznienia mieszkania skarżącego położonego na nieruchomości przy ulicy [...], z którego wynika, że w mieszkaniu na piętrze budynku słońce jest prawie przez cały dzień, z przerwą w godzinach od 905 do 1010, a w pomieszczeniach biura na parterze - słońca brak od 905 do 1350. Z dostępnych materiałów wynika także, że zachowane zostały wymagane odległości, przewidziane w § 13 warunków technicznych. Zgodnie z tym przepisem, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna być taka, aby umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Wymóg ten uznaje się za spełniony, gdy między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się część tego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów o wysokości do 35 m. Wyliczona według powyższych zasad wysokość wynosi 18,4 m, natomiast rzeczywista odległość pomiędzy budynkami wynosi od 20 do 22 m. Zatem wskazane powyżej przepisy jak podkreślił Sąd I instancji nie zostały naruszone. Nadto wskazano, że zgodnie z zapisem ust. 4 cytowanego paragrafu, w zabudowie śródmiejskiej, z którą niewątpliwie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, odległości o których mowa w analizowanym § 13 ust. 1, mogą być zmniejszone o połowę. Należy podkreślić, że z przedłożonego projektu budowlanego nie wynika, by inwestor skorzystał z tej możliwości (zmniejszenia wymienionych odległości), a organy powołując się na ten zapis starały się tylko podkreślić taką możliwość, wskazując na inny stan faktyczny.

Ponieważ odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje jedynie stronie postępowania (art. 127 § 1 Kpa), a skarżącemu przymiot strony nie przysługiwał, zasadnie zaskarżoną decyzją orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa (zob. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 6/99 - ONSA1999, z. 4, poz. 119).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. K. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

I. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez całkowite pominięcie i nierozważenie wskazanych w skardze na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] zarzutów naruszenia art. art. 144 k.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, mimo, iż jedynie wnikliwe zbadanie powyższych zarzutów umożliwia ustalenie, czy budynek przy ul. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania objętego decyzją o pozwoleniu na budowę obiektu przy ul. [...], a w konsekwencji zarzucono

II. naruszenie art. 145 § 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ postępowania administracyjnego prawa , dającego podstawę do wznowienia postępowania (145 § 1 pkt 4 k.p.a.), polegającego na nie uznaniu M. K. jako strony postępowania mimo, iż budynek którego jest on współwłaścicielem:

1/ znajduje się w bezpośrednim obszarze oddziaływania znajdującego się po przeciwnej stronie ulicy [...] budynku objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, polegającego w szczególności na znacznym: zwiększeniu zacienienia budynku, zwiększeniu hałasu, wzroście zanieczyszczenia spalinami (wjazd i wyjazd z parkingu podziemnego), powstaniu zagrożenia bakteryjnego oraz pozbawieniu, a co najmniej zmniejszeniu walorów architektonicznych i estetycznych ponad 100 letniego, w ostatnich latach odrestaurowanego, miejskiego dworku, oraz

2/ wpisany jest do ewidencji zabytków i toczy się postępowanie o jego wpis do rejestru zabytków, a tym samym podlega ochronie konserwatora zabytków, a budowa w jego sąsiedztwie może być prowadzona wyłącznie przy zapewnieniu takiej ochrony;

Powołując się na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania .

W motywach skargi kasacyjnej wyjaśniono, iż wydając rozstrzygnięcie w sprawie Sąd I instancji pominął i nie rozważył zarzutów skarżącego naruszenia art. art. 144 kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt. 7 i art. 5 ust.1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, mimo, iż jedynie wnikliwe zbadanie powyższych zarzutów umożliwia ustalenie, czy budynek przy ul. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania objętego decyzją o pozwoleniu na budowę obiektu przy ul. [...],czym zdaniem strony naruszono art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Podkreślono , iż Sąd I instancji przyjął , iż nieruchomość skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym jej właściciel nie ma charakteru strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu. Jak zaznaczono w skardze kasacyjnej to do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i wskazanie stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie określonego obiektu budowlanego. Nie może ulegać wątpliwości w ocenie skarżącego , że wskazał w skardze (podobnie jak w poprzedzającym ją odwołaniu) zarówno charakterystykę poszczególnych ograniczeń jego prawa własności wynikających z budowy planowanego w jego sąsiedztwie obiektu, jak i konkretne przepisy przewidujące ochronę jego prawa własności. Niewątpliwie takim przepisem jest regulacja zawarta w art. 144 kodeksu cywilnego tymczasem praw wynikających z tego artykułu zaskarżone orzeczenie w ogóle nie rozpatruje. Przepis ten stanowi istotne ograniczenie w zakresie zagospodarowania terenu, służąc w ten sposób ochronie praw własności nieruchomości sąsiednich przed nadmiernymi immisjami. Zauważono też, że nieruchomościami sąsiednimi w rozumieniu art. 144 kodeksu cywilnego niekoniecznie muszą być nieruchomości bezpośrednio do siebie przylegające.

Organy administracji rozpoznające sprawę zdaniem skarżącego nie rozważyły (bądź poczyniły to błędnie) w toku zatwierdzania projektu budowlanego oraz wydawania pozwolenia na budowę wpływu, jaki wywrze zrealizowanie planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (w tym nieruchomość skarżącego), ani też, czy nie przekroczy on dopuszczalnych barier wyznaczonych przez przepis art. 144 kodeksu cywilnego.

Dodatkowo skarżący wyjaśnił , że oczywistym jest, iż wzniesienie budynku i rozpoczęcie działalności tak dużej instytucji spowoduje zablokowanie ruchu komunikacyjnego przy posesji skarżącego, który już obecnie w godzinach szczytu ulega zakorkowaniu . Skoro ulica [...] nie posiada w ogóle wyodrębnionych miejsc parkingowych, zatem jak wskazywano petenci Stacji pozostawiać będą samochody na skraju wąskiej (sześciometrowej) drogi lub na chodnikach, co bezpośrednio wpłynie na kilkukrotne zwiększenie zanieczyszczenia i hałasu przy posesji skarżącego. Natomiast okna nieruchomości skarżącego , jak również sal lekcyjnych, internatu i stołówki Szkoły [...], znajdują się blisko ulicy, a zatem spaliny oraz hałas powodowany przez samochody unieruchomione pod wjazdem do planowanej inwestycji przedostawać się będą do tych pomieszczeń w znaczenie większym rozmiarze niż dotychczas, dodatkowo zwiększają opisane powyżej uciążliwości.

Zdaniem skarżącego wyrazem całkowicie dowolnej i jednostronnej oceny (a raczej jej braku) dokonanej w zaskarżonym wyroku jest szerokie powoływanie w jego uzasadnieniu zgodności odległości budowanego budynku z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. (w oparciu o pomiary wykonane bez powiadomienia i obecności skarżącego).

Zaskarżony wyrok całkowicie pomija bowiem fakt, iż objęty pozwoleniem na budowę budynek Stacji, z uwagi na to, że jest znacznie wyższy od stojącego pierwotnie w tym miejscu dwupiętrowego budynku starej kamienicy, pozbawiać będzie nieruchomość skarżącego dostępu do światła od strony frontowej, która skierowana jest na południe. Ewentualna zgodność z przepisami samej odległości planowanego budynku od nieruchomości skarżącego nie zmienia faktu, iż w stosunku do stanu pierwotnego (przed inwestycją) doświetlenie budynku przy ul. [...] uległo znacznemu pogorszeniu (szczególnie uciążliwe skutki wywoła to w miesiącach jesiennych, zimowych i wczesnowiosennych, kiedy nasłonecznienie w ciągu dnia jest słabe i krótkie), co stanowi ewidentne, negatywne oddziaływanie inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę - rodzące obowiązek uwzględnienia skarżącego jako strony postępowania administracyjnego.

Jak kontynuowano w motywach skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok całkowicie pominął także fakt nieuwzględnienia przez odwoławczy organ administracyjny wskazywanych przez skarżącego okoliczności wynikających z faktu wpisania budynku przy ul. [...] do ewidencji zabytków. Mimo, iż postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nie zostało jeszcze ukończone, budynek ten podlegał ochronie konserwatora zabytków co naruszyło przepis art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane .

Poważne wątpliwości zdaniem skarżącego budzi natomiast architektura i koloryt budowanej Stacji (boczna ściana budynku i elementy betonowe obłożone różowym tynkiem] w zestawieniu z ponad 100 letnim, odrestaurowanym miejskim dworkiem i w większości przedwojennymi kamienicami (w tym odrestaurowana secesyjna - Szkoły [...]). Także zatem i w tym aspekcie planowana inwestycja w sposób wyraźny oddziałuje na budynek skarżącego, pozbawiając go części walorów architektonicznych i estetycznych, rodząc jednoznaczny interes prawny jego właścicieli w sprawie dotyczącej budowy Stacji.

Na zasadność uznania skarżącego jako podmiotu uprawnionego do udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę w ocenie skarżącego wskazywał także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nakazujący poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, które to interesy jak w żadnej mierze nie zostały uwzględnione. Nawet sam charakter inwestycji objętej wnioskiem (Stacja Sanitarno -Epidemiologiczna) automatycznie rodzi zagrożenie dla wszystkich sąsiadujących z nim podmiotów, zatem również skarżącego, który ma prawo kwestionować budowę tego typu obiektu w jego sąsiedztwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2 ) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom , lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie .

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie .

Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy , iż przedmiotem oceny Sądu I instancji pozostawała legalność decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa wobec uznania , iż wnoszący odwołanie M. K. nie jest w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 , poz. 2016 ze zm.) stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z siedzibą w C. pozwolenia na budowę budynku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w C. przy ulicy [...], na działkach [...], [...],[...], [...] k.m. [...]. Natomiast z dyspozycji art. 28 ust. 2 powołanej ustawy Prawo budowlane wynika wprost, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Niewątpliwie w relacji do przepisu art. 28 kpa statuującego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym norma art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym , znacznie ograniczającym krąg podmiotów uznawanych za strony w tym postępowaniu . Tym samym osobną kategorią podmiotów , które posiadają legitymację procesową do występowania w charakterze strony w procesie inwestycyjnym dot. udzielenia pozwolenia na budowę stanowią osoby wskazane w w/w przepisie ustawy Prawo budowlane poprzez odwołanie się do przysługujących im tytułów prawnych do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wiążące określenie znaczenia pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" zamieszczone zostało w art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane definiując , że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu . Przepis art. 3 pkt. 20 tej ustawy nie definiuje jednak pojęcia obszaru oddziaływania inwestycji wprost odsyłając do licznych regulacji , wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu . W sytuacji więc gdy wynikając z nich ograniczenia w zagospodarowaniu , a zatem w zabudowie sąsiedniej nieruchomości , należy uznać , że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania zaplanowanego obiektu ( porównaj wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 936/05 nie publikowany ) .

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wykazał w zaskarżonym wyroku , iż nieruchomość skarżącego położona po drugiej strony ulicy [...] w C. w odległości 20 m. od terenu zainwestowania , nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budynku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. Przede wszystkim przyjęto , że realizacja nowego budynku nie spowoduje , iż istniejący obiekt skarżącego dozna jakichkolwiek ograniczeń w jego prawidłowym użytkowaniu . W szczególności w motywach zaskarżonego wyroku odniesiono się do podstawowego zarzutu skarżącego , a to ewentualnego naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , w zakresie zacienienia budynku skarżącego - podnosząc zasadnie , iż skarżący swój interes prawny wywodził z tej normy warunków technicznych . Należy zauważyć w tym miejscu , że skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M. K. ( sporządzona 24 lutego 2005 r. ) poza zarzutami naruszenia art. 28 ust. 2 i cytat " art. 5 ust. 7 i art. 5 ust. 9 "Prawa budowlanego oraz art. 104 § 1 i art. 10 § 1 kpa , zawierała wyłącznie zarzut naruszenia właśnie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . Przeprowadzony w sprawie dowód z linijki słońca i wydana na jego podstawie opinia z dnia [...] stycznia 2005 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego w specjalności architektonicznej nie uzasadniał na co trafnie powołano się w zaskarżonym wyroku istnienia naruszenia prawa w tym zakresie a tym samym uznania w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżącego za stronę niniejszego postępowania. To zaś pozwalało Sądowi I instancji na zaprezentowanie poglądu o trafności zastosowania przez organ odwoławczy konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt. 3 kpa i umorzenia postępowania odwoławczego a w konsekwencji na oddalenie skargi w trybie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Nieusprawiedliwiony jest zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( skarżący wadliwie wskazał w skardze ten przepis jako art. 145 § 1 lit b ) poprzez nieuwzględnienie skargi , mimo naruszenia przez organ prawa , dającego podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 1 pkt. 4 kpa ) . Naruszenie to zaś polega na nie uznaniu skarżącego jako strony postępowania mimo ,iż budynek , którego jest współwłaścicielem znajduje się w bezpośrednim obszarze oddziaływania obiektu z uwagi na zwiększenie zacienienia budynku , zwiększenie hałasu, wzroście zanieczyszczenia spalinami , powstaniu zagrożenia bakteryjnego, oraz pozbawieniu jego budynku walorów architektonicznych i estetycznych jak też toczące się postępowanie o wpisanie do rejestru zabytków budynku skarżącego .

Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego powołany wyżej przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł mieć zastosowania z uwagi na charakter kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Niespornym jest , iż przedmiotem kontroli legalności dokonywanej w tej sprawie co już wyżej zauważono było rozstrzygnięcie umarzające postępowanie odwoławcze wobec braku przymiotu strony wnoszącego odwołanie . Tak więc sprawowana kontrola legalności zaskarżonej decyzji miała na celu ustalenie legitymacji procesowej do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym , której to organ odwoławczy odmówił skarżącemu . Przyjęcie odmiennego stanowiska niż uczynił to organ odwoławczy a więc uznanie naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jak też obrazy art. 138 § 1 pkt. 3 kpa ewentualnie pozwoliłoby na uwzględnienie skargi lecz nie na tej podstawie wskazanej w skardze kasacyjnej lecz w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt. 1 lit. "a" i "c" tj. naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło to mieć wpływ na wynik sprawy , gdyż tylko w ten sposób możliwe byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji gdyby naruszała ona prawo. Jednakże zaskarżona decyzja podjęta przez organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt. 3 kpa nie narusza prawa . Stanowisko Sądu I instancji w szczególności przy uwzględnieniu argumentacji zawartej na jej poparcie zasługuje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na pełną akceptację .

Dodatkowo zauważyć należy , iż wyżej podniesiona charakterystyka ograniczeń jakie w związku z planowana realizacją budynku Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej zarzuca skarżący , potwierdza generalna tezę , iż przesłanki te pozwalają na przyjęcie wyłącznie interesu faktycznego a nie prawnego skarżącego w tej sprawie . Pojęcie strony jest kategorią prawa materialnego co oznacza , że interes prawny podmiotu chcącego być stroną postępowania musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego obowiązującego . Pozwolenie na budowę na obszarach zurbanizowanych, w wielu przypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy inwestora oraz osób których prawa mogłyby być naruszone . Skarżący nie wykazał ewentualnego realnego zagrożenia naruszenia określonych przepisów prawa materialnego, które stanowiły by podstawę uznania jego interesu prawnego pozwalającego przyjąć , że jest właścicielem nieruchomości w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu . Ogólnikowe wskazywanie w tym zakresie na uciążliwości związane ze :zwiększeniem zacienienia budynku , zwiększeniem hałasu ,zagrożeniem bakteryjnym , zmniejszeniem walorów architektonicznych i estetycznych budynku skarżącego nie pozwala w jakimkolwiek stopniu przyjąć , że te okoliczności świadczą o tym ,że budynek skarżącego leży w obszarze oddziaływania obiektu gdyż interes prawny musi być własny , zindywidualizowany i oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego powszechnie obowiązującego . Wskazywana natomiast okoliczność pominięcia faktu toczącego się postępowania w przedmiocie wpisania budynku skarżącego do rejestru zabytków nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla bytu przedmiotowej sprawy . Podstawowe i wyłączne znaczenie ma to , że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie dotyczy obiektu skarżącego lecz budynku przedmiotowej Stacji, a ten jako nowo realizowany nie wymagał jakichkolwiek uzgodnień z konserwatorem zabytków gdyż nie był objęty ochroną konserwatorską . Natomiast bezsporne jest , że w chwili wydawania zaskarżonych decyzji dopiero toczyło się postępowanie o wpisanie obiektu skarżącego do rejestru zabytków . Nie mogło tym samym wobec powyższego dojść do naruszenia wskazywanego przez skarżącego przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane stanowiącego , że obiekty budowlane należy projektować i budować zapewniając ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską .

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie i nierozważnie wskazanych w skardze zarzutów naruszenia art. 144 kodeksu cywilnego i art. 5 ust. 1 pkt. 7 i 9 ustawy Prawo budowlane ( przepisu prawidłowo wskazanego wyłącznie w motywach skargi kasacyjnej ) . Przepis ten stanowi , iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawa prawną . Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza , że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem ( art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te , które przytoczono w skardze , jak również stwierdzić nieważność decyzji mimo , że strona o to nie wnosiła . Jednakże nie będąc związany granicami skargi Sąd zawsze jest związany granicami sprawy ,w której skarga została wniesiona. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta , w której wniesiono skargę i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawie nową w stosunku do tej , która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organami administracji i wydawanych w nim aktów .

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana została zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem art. 134 kpa. Sąd ten rozpoznał skargę M. K. w granicach danej sprawy i oceniając prawidłowość zastosowania przez organ administracyjny przepisu art. 138 § 1 pkt. 3 kpa prawidłowo uznał, iż brak było podstaw do jej uwzględnienia w oparciu o inne przesłanki , które nie były wskazane w skardze . Skoro stwierdzenie , że wnoszący odwołanie nie jest stroną następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego to Sąd I instancji w graniach tej sprawy należycie ocenił zgromadzony materiał dowodowy w kontekście treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane pozwalającego przyznać skarżącemu statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę .

Nie można podzielić stanowiska skarżącego , iż Sąd I instancji rozpoznając wniesioną skargę pominął zarzut naruszenia art. 144 kodeksu cywilnego . Niewątpliwie we wniesionym odwołaniu skarżący czynił taki zarzut lecz już w skardze do Sądu w jej petitum nie zamieścił takiego zarzutu co potwierdza analiza tej skargi . Niezależnie jednak od powyższego zauważyć należy , iż właściciel może korzystać z rzeczy i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy . Zasadniczo ingerencja prawa sąsiedzkiego dotyczy nieruchomości sąsiadujących , graniczących ze sobą . Wynika to niezbicie z hipotezy właściwych przepisów prawa sąsiedzkiego . Wszelako norma art. 144 kodeksu cywilnego zawierająca ograniczenia dopuszczalności immisji w stosunkach sąsiedzkich obejmuje swym zasięgiem szerszy krąg nieruchomości sąsiednich nawet nie pozostających ze sobą w bezpośredniej styczności granicznej . Jednakże chodzi tutaj o takie przypadki oddziaływania tj. immisji bezpośredniej polegające na celowym , bezpośrednim kierowaniu określonych substancji na inną nieruchomość , bądź zagospodarowywanie swego tereny w taki sposób , iż uniemożliwi to prawidłowe zagospodarowanie sąsiedniej nieruchomości ewentualnie prawidłowe jej użytkowanie. Natomiast jak wyżej wykazano w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia , że planowana budowa będzie miała negatywny wpływ na nieruchomość skarżącego ( nie graniczącą z terenem zainwestowania ) , stąd też art. 144 kodeksu cywilnego , który co niesporne nie stanowi samodzielnej podstawy wykazania interesu prawnego w tej sprawie nie mógł jednocześnie doprowadzić do przyjęcia odmiennych wniosków niż te, które zamieszczono w zaskarżonym wyroku .

Wykazany wyżej brak interesu prawnego skarżącego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej Stacji nie pozwalał także na przyjęcie w okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazywanego w skardze naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane dotyczącego zapewnienia poszanowania występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej - skoro ponad wszelką wątpliwość wykazano , że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprawdzie w motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyartykułował tego wprost , lecz nie stanowi to przesłanki uwzględnienia skargi , bowiem nie jest to naruszenia prawa mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia . Nie można również uznać za naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku , do zarzutu skarżącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane w zakresie ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską skoro żaden z obiektów tj. budowany jak i skarżącego nie podlegał ochronie konserwatorskiej i nie był wpisany do rejestru zabytków w chwili wydawania zaskarżonej decyzji a przecież kontrola legalności Sądu dokonywana jest z tym dniem . Nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić postawy skargi kasacyjnej lecz tylko takie , które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia . Zatem gdyby go nie było to zapadło by inne rozstrzygnięcia , lecz z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie .

Zatem przy uwzględnieniu powyższych przesłanek przyjąć należało , iż skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie zawierała usprawiedliwionych podstaw .

Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 należało orzec jak w sentencji orzeczenia .