Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 116/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
658
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1 i ust. 4 pkt 2, art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b)
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1 i 9, art 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

W dniu 13 listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga BM (dalej: "skarżącej") na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] , Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do nadania dalszego biegu sprawie z jej wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie zlokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w dniu 10 maja 2019 r. skarżąca zwróciła się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, budowę budynku garażowego oraz na utwardzenie terenu, jego niwelację oraz budowę ogrodzenia na działkach nr 203/6, 203/4 i 203/7 w [...]. Do wniosku dołączyła decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego na działce nr 203/6 w [...].

Zawiadomieniem z dnia 28 maja 2019 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", Kierownik Nadzoru Wodnego w [...] poinformował skarżącą, że jej wniosek przekazano według właściwości Dyrektorowi Zarządu Zlewni w [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wezwał skarżącą do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez przedłożenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr 203/4 i 203/7 w [...], które nie zostały ujęte w dołączonej do wniosku decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Jednocześnie organ wskazał, że brak winien zostać uzupełniony w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W piśmie z dnia 18 lipca 2019 r. skarżąca wyjaśniła, że wezwanie o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy na budowę przyłączy jest niezgodne obowiązującymi przepisami. Takie też stanowisko wyraził Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., które skarżąca dołączyła do tego pisma. Ustawodawca w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." precyzyjnie określił, na czym polega "zmiana zagospodarowania terenu" wymagająca uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej, skoro przyłącza infrastruktury technicznej nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) – dalej: "P.b.", lecz zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b. stanowią tzw. "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym", to ich realizacja nie wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Tym bardziej, że w warunkach technicznych otrzymanych przez skarżącą od Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...], projektowana woda i kanalizacja sanitarna do budynku mieszkalnego zostały określone jako przyłącza a nie sieci.

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Poinformował jednocześnie skarżącą, że jej pismo z dnia 19 lipca 2019 r. oraz pismo Wójta Giny [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nie mogły zostać uznane za uzupełnienie braków formalnych wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem skarżącej, pozostawienie wniosku bez rozpoznania przesądza o bezczynności organu. Decyzja o warunkach zabudowy na budowę przyłączy kanalizacji sanitarnej i wody nie jest bowiem wymagana i co nie mniej istotne – nie zostanie wydana, nawet gdyby skarżąca złożyła w tym przedmiocie stosowny wniosek do Wójta Gminy [...]. W ocenie skarżącej, potwierdzeniem takiego stanowiska jest treść art. 407 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie wodnoprawne dołącza się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, niemniej co wskazano wprost w tej regulacji - jeżeli są wymagane. O tym zaś, że budowa przyłączy nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wynika ze wskazanych wcześniej przepisów u.p.z.p. i P.b.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zdaniem organu, decyzja o warunkach zabudowy jest zatem wymagana w odniesieniu do każdej nie tymczasowej i nie jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się z obowiązkiem posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę. Niewątpliwie budowa przyłączy powoduje zmianę zagospodarowania terenu, a zatem wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy organ miał obowiązek wezwać skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniosku o decyzję o warunkach zabudowy, a wobec nieuzupełnienia braku – do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018r, poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a cyt. ustawy.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zostały spełnione też warunki do orzekania, bowiem skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem, złożonym w trybie art. 37 K.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia działania i aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce.

Analizując akta administracyjne niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności w odniesieniu do wskazanego w skardze wniosku o zobowiązanie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] do nadania dalszego biegu sprawie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 10 maja 2019 r, wystąpiła do ww. organu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] dla skarżącej dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego na działce nr 203/6 położonej w miejscowości [...]. W pkt 2.5.a decyzji o warunkach zabudowy określono, że teren objęty zakresem inwestycyjnym, na mapach zagrożenia powodziowego znajduje się w zasięgu wód szczególnego zagrożenia powodzią Q1 (wody stuletnie), - poza zasięgiem wód szczególnego zagrożenia powodzią Q10 (wody dziesięcioletnie).

We wniosku o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego skarżąca, jako planowany obszar zainwestowania podała działkę nr 203/6, 203/4 i 203/7 położonych w [...], które znajdują się w terenach zalewowych rzeki [...] o prawdopodobieństwie wystąpienia wody Q1. Skarżąca oświadczyła, że na wymienionych terenach zamierza wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny (niepodpiwniczony) w zabudowie mieszkaniowej wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu oraz budynek garażowy (niepodpiwniczony) wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu. Do wniosku dołączono operat wodnoprawny wraz z załącznikami.

Z załącznika do wniosku pn: "Opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym" zawarto między innymi dane o inwestycji, przedmiot opracowania pkt 3. Z opisu inwestycji wynika, że planowane są do realizacji między innymi: przyłącze wody i kanalizacja sanitarna z zewnętrzną policznikową instalacją elektryczną ze złączem kablowo - licznikowym w linii ogrodzenia, w obrębie działki inwestora nastąpi utwardzenie dojść i dojazdów (wraz z miejscem postojowym i miejscem na kosz na śmieci) niwelacja terenu oraz ogrodzenie z bramą wjazdową i furtką. Odrębnym opracowaniem w przyszłości zostaną objęte przyłącza energii elektrycznej oraz gazu. Na działce nr 203/4, której inwestorka nie jest właścicielką, ma być zrealizowane przyłącz wody do istniejącej sieci wodociągowej i przebieg przyłącza wody, a na działce nr 203/7, która też nie jest własnością inwestorki ma być realizowany przyłącz kanalizacji sanitarnej do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej oraz przyłącz wody.

Wezwaniem z dnia 12 lipca 2019 r. organ zobowiązał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych tj. budynku mieszkalnego, budynku garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. 203/6, 203/4, 203/7. Podał, że wniosek należy uzupełnić o decyzję o warunki zabudowy dla działek nr ewid. 203/4 i 203/7, które nie zostały ujęte w dołączonej do wniosku decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w terminie 7 dni. Nieusunięcie braku formalnego w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W piśmie z dnia 18 lipca 2019 r., skarżąca powiadomiła, że od Wójta Gminy [...] otrzymała informację zawartą w piśmie z dnia 12 lipca 2019 r., w którym stwierdził, że dla budowy przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy, ani też ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (karta akt admin. nr 71, 72). Skarżąca podała, że wezwanie o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy na budowę przyłączy jest niezgodne z obowiązującymi przepisami w szczególności ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawem budowlanym, dlatego też nie stanowi braku formalnego wniosku.

W piśmie z dnia 28 sierpnia 2019 r. organ powiadomił skarżąca, że pozostawia wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpatrzenia, gdyż pismo Wójta Gminy [...] nie stanowi uzupełnienia braku formalnego, o co skarżąca została prawidłowo wezwana pismem z dnia 12 lipca 2019 r. Ponadto organ wyjaśnił, że okoliczność ta nie zamyka drogi do załatwienia sprawy w przypadku uzupełnienia braku formalnego wniosku w dowolnym terminie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nie stwierdził, aby Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] dopuścił się bezczynności.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej bezczynności trzeba zwrócić uwagę na konstrukcję prawną procesu inwestycyjnego. Najogólniej rzecz ujmując proces inwestycyjny dla terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się zasadniczo z dwóch etapów to jest uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wpływ na zakres postępowania i wymaganych prawem decyzji lub postanowień ma charakter zamierzenia inwestycyjnego.

Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.w. w art. 390 ust. 1 pkt l1 lit. b) wprowadziła obowiązek wydania pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 390 ust. 2 P.w. gromadzenie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyszczać wody, oraz prowadzenie na tych obszarach odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, jeżeli wydano decyzję, o której mowa w art. 77 ust. 3 P.w.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 P.w., właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 2 P.w., zwykłe korzystanie z wód obejmuje wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę (ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków stanowią ścieki bytowe – zob. art. 16 pkt 62 P.w.; zgodnie z art. 16 pkt 61 lit. a P.w. pod pojęciem ścieków należy rozumieć wprowadzane do wód lub do ziemi wody zużyte na cele bytowe lub gospodarcze).

Spór w sprawie w istocie sprowadza się do dwóch wąskich zagadnień, które można wyrazić w postaci następujących pytań:

1. czy zamierzenie budowlane w postaci domu jednorodzinnego i przyłącza oraz garażu można traktować jako odrębne etapy uzasadniające zastosowanie art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b.?;

2. czy inwestycja szczegółowo opisana we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z opisem etapów realizowania przyłączy do budynku mieszkalnego (dokument pt. "Opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym karta akt admin. nr 57-62) możne samodzielnie funkcjonować bez przyłączy zewnętrznych, a w konsekwencji pominięcia ich w projekcie budowlanym, który in fine obejmowałby tylko budynek domu jednorodzinnego i budynek garażu?

Na oba powyższe pytania udzielić należy odpowiedzi negatywnej.

Odniesienie się do pierwszego zagadnienia wymaga przypomnienia podstawowej siatki pojęciowej prawa budowlanego. Otóż w myśl art. 3 pkt 1 P.b. "obiekt budowlany" to "budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Od przytoczonego pojęcia "obiektu budowlanego" odróżnić należy pojęcie "urządzenia budowlanego", które zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 9 P.b. To drugie oznacza "urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne (...)". Przyłącze stanowi więc urządzenie budowlane, czyli element zamierzenia służebny względem obiektu budowlanego.

Zestawienie powyżej przytoczonych pojęć można właściwie odczytać poprzez treść normy zawartej w art. 33 ust. 1 zd. 1 i 2 P.b. Przepis ten stanowi, że "pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". Zestawienie art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b. oraz art. 3 pkt 1 i 9 P.b. nie pozostawia wątpliwości, że dopuszczalne etapowanie zamierzenia budowlanego polegające na możliwości udzielenia pozwolenia na budowę dla wybranego obiektu lub obiektów budowlanych, dotyczyć może tylko sytuacji, gdy zamierzenie składa się z kilku samodzielnych obiektów budowlanych. Art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b. z całą pewnością nie może być natomiast podstawą do żądania zatwierdzenia projektu budowlanego dla samego obiektu budowlanego, bez niezbędnych instalacji (takich zwłaszcza jak przyłącza) zapewniających możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Innymi słowy nie można zakładać, że instalacje te inwestor uczyni drugim etapem inwestycji. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b. pozwala uzyskać pozwolenie na budowę dla części zamierzenia budowlanego tylko wtedy, gdy obejmuje ono "więcej niż jeden obiekt" (a nie obiekt i urządzenia budowlane), a co więcej, objęty częściowym pozwoleniem na budowę obiekt powinien móc "samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem".

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że art. 33 ust. 1 zd. 2 P.b. nie ma zastosowania do sytuacji opisanej przez skarżącą w aspekcie planowanego domu jednorodzinnego, gdyż budynek garażu mógłby zostać objęty oddzielnym pozwoleniem na budowę. Jednak proponowane przez skarżącą "etapowanie" realizacji obiektów budowlanych nie odnosi się do budynków, tylko do przyłączy, których brak czyni niemożliwym samodzielne użytkowanie domu jednorodzinnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27.02.2019r., sygn. akt . II SA/Po 999/18).

Definicja obiektu budowlanego podana w art. 3 pkt 1 P.b. ma charakter zamknięty i wyczerpujący. Wszelkie formy tych obiektów muszą mieścić się w definicji określonej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Urządzenia budowlane stanowią część obiektu budowlanego (wymienionego w cyt. art. 3 pkt 1) pełniąc wobec niego, technicznie rzecz ujmując, rolę służebną, albo też w pewnych przypadkach, jeśli budowane są jako obiekty odrębne, mieszczą się również w pojęciu obiektu budowlanego (w kategorii budowli). To, że zdefiniowano urządzenia budowlane oddzielnie, w dalszej części art. 3 (podobnie jak inne obiekty) nie oznacza, że posiadają one samodzielny byt prawny wykraczający poza granice określone w pkt 1 art. 3, gdyż urządzenia budowlane ze swojej istoty, wynikającej z przytoczonej definicji - jak powiedziano wcześniej - stanowią część obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że przyłącze jest tylko elementem, który spaja dwie odrębne całości, czyli instalację zewnętrzną, jaką stanowi słup jako konstrukcja wsporcza anten i urządzeń oraz instalację wewnętrzną w budynku (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r. II OSK 1418/17 dostępny na str. cbosa).

Podsumowanie powyższych podglądów judykatury w stosunku do różnych rodzajów urządzeń technicznych zdefiniowanych w art. 3 pkt 9 P.b. zostało zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że co do zasady projekt budowlany dotyczący obiektu budowlanego, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powinien obejmować także te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Art. 28 ust. 4 P.b. jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 2 tej ustawy i jako taki powinien on być interpretowany zawężająco a nierozszerzająco (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1697/17 dostępny na str. cbosa).

Wyżej przedstawione przepisy prawa jak i orzecznictwo sądów administracyjnych prowadzą do wniosku, że nie jest dopuszczalna realizacji przyłączy, jako odrębnego etapu inwestycji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 307/19).

Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę na treść art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2 art. 59 u.p.z.p.). Ustawodawca w powołanym przepisie wyodrębnił dwie sytuacje: jedną jest zmiana zagospodarowania terenu, a drugą - zmiana sposobu użytkowania. Niniejsza sprawa zawiera się w sytuacji pierwszej, gdyż dotyczy zmiany zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. II OSK 2639/15 (dostępny na str. cbois) wskazał, że związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać.

Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma odmienny charakter od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego - jest to decyzja, która określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane, to jednak jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Na dalszym etapie tego procesu decyzja ta warunkować będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym i przez pryzmat decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, oraz przepisów regulujących podstawy do jej wydania - także w aspekcie techniczno-budowlanym, właściwy organ oceniał będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym w zakresie ich zgodności z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W tym znaczeniu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może abstrahować od rozwiązań i regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane.

Zatem sposób poprowadzenia przyłączy zewnętrznych do nowego obiektu budowlanego wyczerpuje pojęcie zmiany zagospodarowania terenu i dlatego należy wskazać planowany przebieg już na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Skoro zamierzenie inwestycyjne, ze względu na charakter terenu, na którym ma być realizowane wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a następnie pozwolenia na budowę, to rzeczywisty zamiar inwestycyjny winien być określony we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Słusznie zatem w niniejszej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] skazał na rozbieżność w określeniu zamiaru inwestycyjnego określonego w decyzji o warunkach zabudowy (dz. nr 203/6) oraz we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, który został określony szerzej, bo dotyczy również innych działek niż wymienione w decyzji o warunkach zabudowy (dz. nr 203/4 i 203/7 - skarżąca nie jest ich właścicielką).

W ocenie Sądu organ zasadnie wezwał skarżącą w piśmie z dnia 12 lipca 2019 r. sygn. o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy dotyczących działek nr 203/4 i 203/7. Ze względów wyżej podanych niemożliwym byłoby udzielenie skarżącej pozwolenie na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, ze względu na brak określenia w decyzji o warunkach zabudowy przebiegi przyłączy do planowanych obiektów, w szczególności do domu jednorodzinnego.

Wobec prawidłowego pouczenia skarżącej o skutkach w wezwaniu z dnia 12 lipca 20194r. organ prawidłowo zastosował instytucję określona w art. 64 § 2 K.p.a to jest pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, o które wystąpiła skarżąca musi być cały zamiar inwestycyjny, gdyż ma być realizowany w terenie o szczególnym zagrożeniu powodziowym. Przeprowadzona analiza przepisów prawnych doprowadził do uznania, że argumenty skarżącej o bezczynności organu nie okazały się skuteczne.

W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a.. skargę oddalił jako niezasadną.