Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2522/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi A P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na remont obiektu zlokalizowanego w pasie drogowym oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także "SKO w W." lub "Kolegium") działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej także "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na remont schodów wejściowych zlokalizowanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w pasie drogowym ulicy [...] prowadzących do budynku położonego przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja SKO w W. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na wniosek A. P. (dalej "Skarżąca") z dnia 2 października 2013r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Prezydent W. orzekł o odmowie wydania zezwolenia na remont schodów wejściowych zlokalizowanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w pasie drogowym ulicy [...] prowadzących do budynku położonego przy ul. [...].

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła A. P. podnosząc zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne i błędne przyjęcie przez organ, że sporne schody powstały w 1987 r., podczas gdy w rzeczywistości powstały ono około roku 1980; art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania polegającej na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu, w szczególności w zakresie bezspornych ustaleń faktycznych; art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób umniejszający jej zaufanie do organów państwa, w szczególności poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku bezspornych dowodów.

Rozpatrując odwołanie Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, że przepis art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) stanowi, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Mając to na uwadze SKO w W. przyjęło, że z obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż ww. schody nie zostały wybudowane przed 1 października 1985 r. Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy zebrany przez organ jest wyczerpujący i pozwala na przyjęcie takiego stanowiska, że owe schody zostały wybudowane po dacie [...]r. Prezydent W. wskazał, że tu cyt. "organ jest w posiadaniu fotografii lotniczej z dnia [...] r. uzyskanej od Głównego Geodety Kraju z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W [...] przy ul. [...], przedstawia ona wyraźnie widoczny brak schodów do budynku przy ul. [...]. Na zdjęciu tym w pasie drogowym ul. [...] jest widoczny trawnik przed budynkiem bliźniaczym o adresach [...] i [...], symetrycznie 4 okienka piwniczne po 2 dla każdej części domu oraz 2 chodniki do wejść na tereny ww. posesji. Widok na fotografii jest zgodny z planem sytuacyjnym zatwierdzonym w dniu [...].11.1978 r. decyzją Nr [...] wydaną dla Pani A. S.. Porównując zdjęcia lotnicze z 05.05.1986 r. z aktualnymi zdjęciami z serwisu mapowego W. - "W. Dzisiaj" na których widoczne są schody, różnica w zagospodarowaniu pasa drogowego przy posesji [...] jest oczywista". Żadna też dokumentacja dotycząca procesu budowlanego z lat [...] nie potwierdza budowy schodów. Natomiast, jak dalej też wskazał organ pierwszej instancji w swojej decyzji, cyt. "(...) W dniu [...].05.1988 roku bezpośredni sąsiad Pani P. Pan B. F. z ul. [...] interweniował w sprawie wykonywania przez Panią P. robót budowlanych bezpośrednio przy jego działce, pytając również czy Pani P. posiada zgodę na budowę schodów wejściowych do budynku na terenie miejskim. Poinformował, że schody są w dniu 19 maja 1988 r. gotowe w stanie surowym".

SKO w W. zwróciło również uwagę, w dniu[...] listopada 1987 r. została wydana w stosunku odwołującej się decyzja Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego znak: [...] wstrzymująca roboty polegające na przebudowie budynku mieszkalnego i nakazująca rozbiórkę schodów wejściowych od strony ulicy i doprowadzenie elewacji budynku do stanu pierwotnego w terminie do dnia [...]listopada 1987 r. A zatem, ten materiał dowodowy pozwala uznać, iż budowa schodów miała miejsce po dniu [...] października 1985 r. Zdaniem Kolegium, taki wniosek jest logiczny i ma swoje oparcie właśnie w tym materiale dowodowym. Odwołująca się jako osoba zainteresowana nie była zwolniona z dostarczania dowodów na okoliczność tego, iż schody były zbudowane przed ww. datą. W tym zakresie odwołująca się nie dostarczyła dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Z kolei organ pierwszej instancji zgromadził wyczerpująco materiał dowodowy, który pozwalał na przyjęcie stanowiska, że owe schody były właśnie zbudowane po [...]października 1985 r. Dlatego, zdaniem Kolegium, decyzja Prezydenta W. jest prawidłowa i zawiera obszerne uzasadnienie wraz z podaniem motywów rozstrzygnięcia wynikających z prawidłowej oceny materiału dowodowego.

Z takim stanowiskiem SKO w W. nie zgodziła się Pani A. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [dalej jako: "udp"] poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej zgody na remont schodów wejściowych zlokalizowanych na działce nr [...] z obrębu [...] (w pasie drogowym ul. [...]), prowadzących do budynku położonego przy ul. [...], pomimo upływu okresu 14 dni pomiędzy sprecyzowaniem wniosku przez Skarżącą (pismem z dnia [...]grudnia 2016 roku, w którym stwierdziła ona, że wnosi o wyrażenie zgody na remont spornych schodów), a wydaniem decyzji przez organ I instancji (w dniu [...] lutego 2017 roku), a co za tym idzie, w sytuacji, gdy organ I instancji wyraził już milczącą zgodę na remont.

Na wypadek nieuznania ww. zarzutu za uzasadniony, zaskarżonej decyzji zarzuciła również:

II. naruszenie następujących przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności poprzez błędne przyjęcie przez Organ, iż sporne schody powstały w 1987 r., podczas gdy w rzeczywistości powstały one około roku 1980. Skutkiem przyjęcia powyższego stanu faktycznego było niedostrzeżenie przez SKO w W., iż sporne schody są obiektem, który istniał w pasie drogowym w dniu wejścia w życie udp i dlatego, na podstawie art. 38 ust. 1 tej ustawy, mogą pozostać w pasie drogowym bez konieczności uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a ponadto, mają do nich zastosowanie przepisy art. 38 ust. 2 i 3 udp;

2) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania polegającej na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu, w szczególności w zakresie rzekomo bezspornych ustaleń faktycznych;

3) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób umniejszający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, przejawiający się w szczególności poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku bezspornych dowodów wskazujących na datę budowy spornych schodów (i to pomimo wniosków dowodowych Skarżącej w tym zakresie);

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W. wydanej z naruszeniem prawa, podczas gdy w analizowanym stanie faktycznym i prawnym należało zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji uchylić zaskarżoną decyzję w całości;

a w konsekwencji, zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 38 ust. 1, 2 i 3 udp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyrażenie zgody, o której mowa w art. 38 ust. 2 udp, na skutek błędnego uznania, że schody wejściowe zlokalizowane na działce nr [...] z obrębu [...] (w pasie drogowym ul. [...], nie zostały wybudowane przed 1 października 1985 r. (a powstały w 1987 r.), podczas gdy w rzeczywistości powstały one około 1980 r., a co za tym idzie, organ nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) w sprawie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta W.;

2) uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie wydania zezwolenia na remont schodów wejściowych zlokalizowanych na działce nr [...], obręb [...];

3) umorzenie postępowania administracyjnego w związku z tym, że organ administracji publicznej udzielił milczącej zgody na remont spornych schodów, o której mowa w art. 38 ust. 3 udp, a co za tym idzie przedmiotowe postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe;

4) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. od 1987 roku. Na ww. nieruchomości posadowiony jest budynek, do którego prowadzą schody z ulicy. Konstrukcja schodów w stanie surowym, podobnie jak przerobione (dostosowane do schodów) wejście do budynku (szersze nadproże), zostały wykonane przez poprzedniego właściciela nieruchomości, tj. przez p. A. S. (jak wynikało z jej oświadczeń złożonych podczas nabywania nieruchomości, miało to miejsce ok. 1980 roku i było związane z kapitalnym remontem nieruchomości). Sprzedawca twierdził, że ww. roboty budowlane zostały wykonane w sposób zgodny z prawem.

Pismem z dnia 2 października 2013 r. Skarżąca zwróciła się, za pośrednictwem Urzędu Dzielnicy W., do Prezydenta W. o wydanie decyzji w przedmiocie pozostawienia w pasie drogowym ul. [...] schodów prowadzących do budynku położonego przy ul. [...] w związku z zamiarem ich remontu. Organ w dniu [...] października 2013 r. wydał decyzję odmowną.

Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., a następnie decyzją z dnia [...] września 2016r. SKO uchyliło decyzję Prezydenta, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji ponownie odmówił wydania decyzji o zezwoleniu na remont schodów wejściowych prowadzących do budynku przy ul. [...], a SKO w W. w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydało decyzję, którą utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji

Na poparcie zarzutu naruszenia art. 38 ust. 3 udp wskazano, że stosownie do jego treści, wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na przebudowę lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń istniejących w pasie drogowym, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Skarżąca podkreśliła, że wskazany wyżej termin nie jest terminem instrukcyjnym, lecz zawitym, po którym wygasa kompetencja organu do odmowy wyrażenia zgody. Bezskuteczny upływ owego 14-dniowego terminu stwarza ustawowe domniemanie wyrażenia zgody.

W dniu [...] grudnia 2016 r. Pani A. P. złożyła pismo, w którym wniosła - na podstawie art. 38 udp - o wydanie zgody na modernizację schodów prowadzących do budynku położonego przy ul. [...], wyjaśniając jednocześnie, że remont będzie polegał na wymianie pokrycia schodów betonowych z gresu na okładzinę kamienną. Pomimo upływu 14 dni od dnia złożenia ww. wniosku, Prezydent W. nie odniósł się do niego w żaden sposób. Dopiero decyzją z dnia [...] lutego 2017 r, (a zatem po upływie prawie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku) organ odmówił wydania zezwolenia na remont schodów. Biorąc pod uwagę treść art. 38 ust. 3 udp trzeba zauważyć, że organ miał w istocie 14 dni (licząc od dnia sprecyzowania wniosku o wydanie zezwolenia na remont zgodnie z zaleceniami SKO w W., tj. od dnia 13 grudnia 2016 r.) na ewentualną odmowę wyrażenia zgody na zamierzone prace budowlane. Niezajęcie stanowiska w terminie 14 dni uznać należy jako wyrażenie zgody w sposób milczący czyli bez konieczności doręczania stronie jakiejkolwiek odpowiedzi organu. Brak reakcji organu w powyżej zakreślonym terminie należało w istocie traktować jako udzielenie milczącej zgody na remont spornych schodów.

Według Skarżącej, decyzja SKO w W. wydana została także z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do oceny sprawy, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Analizowana przez Kolegium sprawa dotyczy budowy schodów w latach 80-tych, dlatego też kluczowym było ustalenie przez organ, czy przedmiotowe zajęcie jest wyłączone spod penalizacji na zasadach określonych w art. 38 ust. 1 udp, który m.in. legalizuje lokalizację w pasie drogowym obiektów istniejących w dniu wejścia w życie ustawy. Dla rzetelnej oceny czy stan faktyczny sprawy może zostać zakwalifikowany pod dyspozycję przepisu art. 38 udp niezbędne było ustalenie w sposób niewątpliwy daty budowy schodów zewnętrznych przy ul. [...].

W skardze wskazano, że w niniejszej sprawie Prezydent W. nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości kiedy dokładnie, tj. w którym roku, powstały schody wejściowe do budynku. Wyjaśnień tych nie zawarło również w zaskarżonej decyzji SKO w W., które z mocy art. 15 k.p.a. jest zobowiązane do rozpoznania sprawy merytorycznie w całości (tj. od początku), przeprowadzając ponowne postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Skarżącej, w szczególności niedopuszczalna jest dowolna ocena dowodów, której dopuścił się organ w niniejszej sprawie.

Po pierwsze, celem ustalenia w sposób niewątpliwy daty budowy schodów zewnętrznych Organ obowiązany był przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe. W tym zakresie organ powinien co najmniej przeprowadzić dowód z:

1) dokumentów zgromadzonych w aktach postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego w odniesieniu do budynku położonego przy ul. [...] (wystąpić o ww. dokumenty do tych organów). Powyższy obowiązek nie został przez organ dopełniony, pomimo że na taką konieczność wskazywało chociażby samo SKO w W. w zaleceniach sformułowanych w decyzji z dnia [...] września 2016 r., znak; [...] , wskazując w treści uzasadnienia decyzji, że "akta sprawy nie zawierają, wbrew temu co stwierdza organ I instancji w skarżonej decyzji, bezsprzecznych ustaleń co do daty powstania schodów przy ul. [...] w W.";

2) zeznań świadków wskazanych przez Skarżącą w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 roku, na okoliczność budowy spornych schodów (m in. kierownika budowy, który koordynował roboty budowlane przy budynku na ul. [...] w 1978 r.)

Organ pierwszej instancji ograniczył się w zasadzie do wystąpienia do Głównego Geodety Kraju o przekazanie zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla lat: [...] Spośród pozyskanych zdjęć, żadne z nich nie jest na tyle wyraźne, by móc na jego podstawie z całą pewnością stwierdzić, czy w dacie ich wykonania istniały schody bądź ich konstrukcja. W związku z powyższym trudno zaakceptować postępowanie organu polegające na uznaniu, iż fotografia z dnia 5 maja 1986 r. stanowić może jedyny dowód w sprawie tak istotnej, jak określenie dokładnej daty powstania schodów bądź ich konstrukcji, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie skorzystał z możliwości zbadania innych urzędowych zasobów na okoliczność daty powstania schodów. Jakość pozyskanych przez organ zdjęć nie pozwala na wywodzenie w nich jakichkolwiek ocen dla niniejszej sprawy. Również organ drugiej instancji przyjął, iż fotografia lotnicza z dnia [...] maja 1986 r., w posiadaniu której był Prezydent przedstawia rzekomo "wyraźnie widoczny" brak schodów do budynku przy ul. [...], pomimo wielokrotnego wskazywania przez Skarżącą, iż zdjęcia lotnicze wykonane są w nieodpowiedniej technologii ograniczającej widoczność, co w konsekwencji uniemożliwia przesądzenie z całą pewnością o dacie powstania schodów.

Skarżąca wywodzi dalej, że decyzje organów obu instancji, tj. decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2017 r. jak i decyzja SKO w W. utrzymująca ją w mocy, zostały wydane na podstawie materiału dowodowego, który pełen jest rozbieżności i sprzeczności. Liczne oświadczenia świadka - p. B. F. jak i artykuły z gazety "Życie W." sugerują, że schody powstały w 1988 r., mimo że widnieją one na inwentaryzacji sporządzonej rok wcześniej, tj. w 1987 r., znajdującej się w Wydziale Architektury i Budownictwa. Nie sposób bronić tezy o prawidłowości zeznań p. F. (oraz złożonego przez niego artykułu z lokalnej gazety), co do daty powstania schodów (1988 roku), skoro nawet dla SKO było bezsporne, że istniały one już co najmniej w 1987 roku. Tym samym, decyzja SKO w W. w zakresie, w jakim powołuje się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji na zeznania sąsiada - pana B. F., którego wiarygodność była wielokrotnie przez Skarżącą kwestionowana już na wcześniejszych etapach postępowania, Organ uznał przedmiotowe zeznania za istotny dowód w sprawie, wbrew oczywistym nieścisłościom w jego twierdzeniach, które ujawniły się w sposób jednoznaczny po przeprowadzeniu konfrontacji ze złożonym przez Skarżącą dokumentem (inwentaryzacją) datowanym na rok 1987.

Nadto, decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2017 roku opiera się m.in. na przeprowadzonej w dniu [...] maja 2013 r. rozprawie administracyjnej, która odbyła się pomimo nieobecności Skarżącej (usprawiedliwionej zwolnieniem lekarskim znajdującym się w aktach sprawy). Na rozprawie jedynym świadkiem był skonfliktowany ze Skarżącą sąsiad B. F., którego zeznania - jak wykazano powyżej – stoją w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym w sprawie, w szczególności z ustaleniami poczynionymi na podstawie dokumentów.

W świetle powyższych uchybień organu pierwszej instancji niezrozumiałym jest na jakiej podstawie SKO w W. w zaskarżonej decyzji przyjęło, iż rzekomo: "budowa schodów miała miejsce po dniu 1 października 1985 r. Taki wniosek jest logiczny i ma swoje oparcie właśnie w tym materiale dowodowym".

W skardze stwierdzono zatem, że decyzje wydane w sprawie zapadły w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, co doprowadziło w konsekwencji do błędnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., wywiedziono, że decyzja Prezydenta W. zawiera wywody całkowicie niespójne, treść uzasadnienia całej decyzji organu jest wewnętrznie sprzeczna w podstawowej i kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii, tj. daty budowy schodów. Jako dowody, na których organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie wskazano materiały świadczące o budowie schodów w 1988 r., nie kwestionując ich autentyczności czy wiarygodności, po czym stwierdzono, że schody powstały rok wcześniej, tj. w 1987 r. Tak prowadzony wywód kończy następnie konkluzja, jakoby schody wejściowe przy ul. [...] powstały pomiędzy [...]maja 1987 r. a [...]listopada 1987 r. Pierwsza z wymienionych dat nie znajduje żadnego umocowania w materiale dowodowym. Wnioskowanie na podstawie ostatniego ze zdjęć lotniczych uzyskanego z zasobu geodezyjnego, że schody powstały po [...]maja 1987 r. jest całkowicie arbitralne, zważywszy na słabą jakość przedmiotowego zdjęcia, na podstawie którego nie sposób przesądzić ani istnienia ani też nieistnienia schodów bądź też konstrukcji schodów do budynku przy ul. [...].

Ponadto, na podstawie inwentaryzacji złożonej przez Skarżącą w 1987 r. w Urzędzie Dzielnicy W. , Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] listopada 1987 roku decyzję (znak: [...]) wstrzymującą roboty polegające na przebudowie budynku mieszkalnego i nakazującą rozbiórkę schodów. Decyzja ta, na skutek rażącego naruszenia prawa, została unieważniona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Pomimo podnoszenia tej okoliczności przez Skarżącą już chociażby w odwołaniu z dnia [...] lutego 2017 r. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2017 r., organ drugiej instancji w sposób całkowicie nieuzasadniony powołuje się na decyzję wyeliminowaną już z obrotu prawnego i co więcej – opiera na niej swoje twierdzenia jakoby budowa schodów miała miejsce po dniu [...]października 1985 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w skardze podniesiono, że przesądzając w sposób arbitralny i na podstawie niekompletnego materiału dowodowego o tym kiedy dokładnie, tj. w którym roku powstały schody wejściowe do budynku, Organ naruszył w rezultacie wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Organ ponownie jako dowód w niniejszej sprawie przedstawił:

1) decyzję Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] listopada 1987 r. nr [...], która decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. została unieważniona, a zatem nie istnieje w obrocie prawnym.

2) protokół z rozprawy administracyjnej z dnia [...]maja 2013 r., której tryb jak i ustalenia zostały zakwestionowane we wcześniejszej w decyzji SKO z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...].

Pomimo wniosku Skarżącej o ponowne zarządzenie rozprawy i powołanie dodatkowych świadków (najbliższych sąsiadów z budynków przy ul. [...] i [...] oraz T. P. - kierownika budowy remontu domu z 1978 r. przy ul. [...]), Urząd Dzielnicy Ż. odmówił jej przeprowadzenia.

Wskazano też, że w niniejszej sprawie fakt istnienia schodów był znany organom administracji od ponad 30 lat. Bierność organów przez tak długi okres nie może, w świetle obowiązujących zasad prawa, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP obciążać Skarżącej negatywnymi konsekwencjami.

Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2017r., zdaniem Skarżącej, SKO w W. dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zastosowanie przepisu, który w istocie nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Organ, na podstawie zebranego w sprawie materiału nie był stanie jednoznacznie przesądzić o tym kiedy dokładnie (tj. w którym roku) powstały schody będące przedmiotem sporu. Pomimo dostępnych fotografii lotniczych, nie było możliwe ustalenie w oparciu o nie spornych okoliczności.

Natomiast na poparcie zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1, 2 i 3 udp podano w skardze, że przepis ten w ust. 1 wprowadza istotny wyjątek od zakazu wyrażonego w art. 39 ust.1 pkt 1 udp. Powyższa regulacja wprowadza "możliwość zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela". Zdaniem NSA art. 38 ust. 1 udp normuje sytuację prawną tych podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, czyli przed 1 października 1985 r. W niniejszej sprawie sporna kwestia dotyczy budowy schodów, których pierwotna uzbrojona konstrukcja była już przygotowana przez poprzedniego właściciela w łatach 80. Wskazaną kwestię nieprawidłowo ustaliły organy procedujące sprawę, bowiem w ich ocenie schody nie zostały wybudowane przed dniem 1 października 1985 r., a powstały w 1987 r. Konsekwencją błędnych ustaleń faktycznych organu, było naruszenie art. 38 udp. Interpretacja art. 38 ust. 2 udp prowadzi do wniosku, że zgodę taką zarządca wydaje po stwierdzeniu, że obiekty budowlane istniejące w pasie drogowym nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Przesłanki te ziściły się w analizowanym stanie faktycznym, a zatem prawidłowo wydana decyzja w sprawie winna zezwalać na remont schodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], o odmowie wydania zezwolenia na remont schodów wejściowych zlokalizowanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w pasie drogowym ulicy [...] prowadzących do budynku położonego przy ul. [...], którego właścicielem jest Skarżąca.

Prezydent W., jako zarządca drogi gminnej, którą stanowi ul. [...] w W., negatywnie rozpatrzył wniosek Skarżącej z dnia 2 października 2013r. (zmieniony następnie w dniu 13 grudnia 2016r.), wskazując, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż budowa schodów wejściowych do budynku od strony ul. [...] miała miejsce po 1 października 1985 r., a więc po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst ogłoszony 15 kwietnia 1985 r. - Dz. U. Nr 14, poz. 60, data wejście w życie: [...] października 1985 r.).

Bezsporne jest w sprawie, że schody prowadzące do wejścia do budynku od ul. [...], leżą w pasie drogowym tej drogi gminnej. Ustalenie faktycznej daty wybudowania przedmiotowych schodów ma zatem o tyle istotne znaczenie, że determinuje możliwość zastosowania w sprawie art. 38 ww. ustawy o drogach publicznych. Przepis ten w swoim pierwotnym brzmieniu stanowił, że: "1. Istniejące w pasie drogowym budynki, obiekty inżynierskie i urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. 2. Wykonanie przebudowy lub kapitalnego remontu obiektów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządu drogi."

O ile na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji, przytoczona treść art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie uległa poważniejszym zmianom (z punktu widzenia rozpatrywanych kwestii), to takowe – w przekonaniu autora skargi – może mieć dodany ust. 3. Obecnie przepis ten przewiduje, że: "1. Istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. 2. Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. 3. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej."

W skardze podnoszony jest zarzut nieuwzględnienia przez organy dyspozycji art. 38 ust. 3 cyt. ustawy. Zarzut ten uzasadniony jest tym, że prawidłowo sprecyzowany wniosek Skarżącej o zgodę na remont schodów przy ul. [...] wpłynął do organu [...] grudnia 2016 r. Dopiero zaś decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. (a zatem po upływie prawie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku) organ odmówił wydania zezwolenia na przedmiotowy remont. Wydanie decyzji odmownej nastąpiło pomimo upływu 14 dni od dnia złożenia ww. wniosku. Zdaniem Skarżącej, niezajęcie stanowiska w terminie 14 dni uznać należy jako wyrażenie zgody w sposób milczący, czyli bez konieczności doręczania stronie jakiegokolwiek stanowiska organu. Brak reakcji organu w powyżej zakreślonym terminie należało w istocie traktować jako udzielenie milczącej zgody na remont spornych schodów.

Argumenty skargi w powyższym zakresie mogłyby odnieść skutek, jedynie gdyby przyjąć, że przywołany przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych, ma zastosowanie do inwestycji planowanej przez Skarżącą.

Tak jednak nie jest, a tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko organów dotyczące ustalenia daty posadowienia schodów wejściowych do budynku Skarżącej od ul. [...] w W..

Z materiału dowodowego zgromadzonego przez Prezydenta W. niezbicie wynika bowiem, że przedmiotowe schody nie mogły istnieć przed dniem 1 października 1985 r., tj. przed wejściem w życie art. 38 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu zebrane w sprawie dowody tworzą całkowicie spójną i logiczną całość, a których wiarygodności nie sposób podważyć. Przede wszystkim należy podkreślić, że w aktach sprawy znajdują się fotografie lotnicze wykonane w dniu [...] maja 1986r., które organ otrzymał od Głównego Geodety Kraju z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie przy ul. [...]. Zdjęcia te – wbrew argumentom skargi – są na tyle wyraźne i czytelne, że bez trudu można na ich podstawie ustalić, iż w dniu ich wykonania, budynek przy ul. [...] nie posiadał schodów wejściowych od tej ulicy. Rzeczone fotografie przedstawiają budynek i pas drogowy przy ul. [...] z wyraźnie widocznym trawnikiem przed całym budynkiem bliźniaczym o adresach [...] i [...], symetrycznie 4 okienka piwniczne po 2 dla każdej części domu oraz 2 chodniki do wejść na tereny ww. posesji. Widok na fotografii jest zgodny z planem sytuacyjnym zatwierdzonym w dniu [...] grudnia 1978r. decyzją Nr [...] wydaną dla Pani A. S., ówczesnej właścicielki nieruchomości przy ul. [...].

Organ pierwszej instancji dokonał porównania zdjęć lotniczych z [...] maja 1986 r. z aktualnymi zdjęciami z serwisu mapowego W. - "W. Dzisiaj" na których widoczne są już sporne schody. Widoczna gołym okiem różnica w zagospodarowaniu pasa drogowego przy posesji [...] w dniu 5 maja 1986 r., a obecnym stanem rzeczy jest nad wyraz oczywista i nie wymaga jakiejkolwiek skomplikowanej analizy porównawczej. Za całkowicie nieuzasadnione uznać zatem należy wywody skargi, jakoby żadne zdjęć z lat 80-tych ubiegłego wieku pozyskane przez organ nie było na tyle wyraźne, aby z całą pewnością stwierdzić, że schody te nie istniały przed 1985 r.

Nie można również zgodzić się z pozostałymi zarzutami skargi, co do istnienia rozbieżności i sprzeczności w materiale dowodowym i ustaleniach organu. Jest wręcz przeciwnie, ponieważ w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, pozostałe dowody z dokumentów i zeznań świadka, w pełni potwierdzają powyższe konkluzje.

Prezydent W. przeprowadził kwerendę dokumentacji archiwalnej związanej z inwestycjami prowadzonymi w budynku przy ul. [...], datowanej jeszcze na koniec lat 70-tych ubiegłego stulecia.

Z dokumentów tych wynika, że zarówno dokumentacja projektowa składana przy kolejnych wnioskach o pozwolenie na budowę przez ówczesną właścicielkę budynku przy ul. [...], Panią A. S., jak i wydawane wtedy przez organy decyzje nie obejmowały budowy schodów wejściowych do ww. budynku od ul. [...]. Na rysunkach technicznych złożonych przy wnioskach z dni: [...] lipca 1978 r. i [...] lipca 1978 r. nie wskazano faktu istnienia przedmiotowych schodów. Okoliczność tę potwierdza złożone w dniu [...] listopada 1978 r. przez byłą właścicielkę ww. budynku oświadczenie o ilości wejść do budynku. W dniu [...] listopada 1978 r. Urząd Dzielnicy W. zezwolił na budowę garażu z częścią gospodarczą na ww. nieruchomości, i jak zauważył organ pierwszej instancji, w załączonym do tej decyzji projekcie budowlanym również brak jest schodów wejściowych od strony ul. [...]. Podobnie jak w przypadku szkicu lokalizacji budynku stanowiącego załącznik do postanowienia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 1985 r. o lokalizacji i projekcie pracowni wytwarzania opakowań z folii, papieru i tektury w W., ul. [...].

Z oświadczenia złożonego przez Skarżącą do protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2012 r. wynika natomiast, że dom przy ul. [...] został przez nią zakupiony w lipcu 1987 r.

Dopiero po tej dacie pojawia się też w aktach dokumentacja dotycząca schodów prowadzących do budynku od ul. [...] w W.. Organ pozyskał podanie Skarżącej złożone przez nią do Urzędu Dzielnicowego W. Wydziału Urbanistyki i Architektury w dniu [...][...] marca 1988 r., w którym Pani A. P. zwraca się z prośbą o wydanie opinii urbanistycznej dotyczącej działki położonej przy ul. [...] oraz terenu znajdującego się pomiędzy linią rozgraniczającą działki od strony ulicy a chodnikiem pieszym ulicy [...]. Jak podała A. P. "Opinia dotycząca tego pasa związana jest z wydzierżawieniem tej powierzchni (ok. 4 m2) i projektem wykonania schodów zewnętrznych z budynku od strony ulicy". Odpowiadając na wniosek Skarżącej, w piśmie z dnia [...]marca 1988r. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W. wyjaśnił, że wykonanie schodów wejściowych do budynku przy ul. [...] poza liniami rozgraniczającymi jest niemożliwe ze względu na przebiegające przez ten teren podziemne urządzenia inżynieryjne.

Z faktami wynikającymi z ww. pism koresponduje treść pisma Pana B. F., zam. przy ul. [...] w W., z dnia [...] maja 1988 r., skierowanego do Urzędu Dzielnicowego W., w którym zwraca się On m.in. z zapytaniem, czy sąsiadka – Pani A. P. uzyskała zgodę na budowę schodów wejściowych na terenie miejskim, informując przy tym, że schody te są już gotowe w stanie surowym.

Wskazać ponadto trzeba, że nieco wcześniej – tj. w dniu [...] listopada 1987r. została wydana wobec Pani A. P. decyzja Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego znak: [...], wstrzymująca roboty polegające na przebudowie budynku mieszkalnego i nakazująca rozbiórkę schodów wejściowych od strony ulicy i doprowadzenie elewacji budynku do stanu pierwotnego w terminie do dnia [...]listopada 198. Skarżąca odebrała osobiście przedmiotową decyzję w dniu [...]listopada 1987r. i nie odwołała się od niej w ustawowym terminie. Ponadto, jak słusznie zauważył organ, Strona nie kwestionowała wówczas terminu wykonania schodów ani też nie twierdziła, że schody wykonał poprzedni właściciel.

Rację ma Skarżąca podnosząc, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. stwierdził nieważność ww. decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] listopada 1987r., na co wskazywał też Prezydent W. w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. Tym niemniej, wskazanie przez organ na wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia nie miało na celu powołanie się na jego moc wiążącą, czy skutki jakie wywołuje ta decyzja w przedmiotowej sprawie. Chodziło tu tylko o ustalenie okoliczności faktycznych w sprawie, a fakt wydania takiego orzeczenia, jego data i okoliczności w jakich zapadło ma istotne znaczenie dowodowe dla jej rozpoznania.

Stąd uwzględnienie przez organy środka dowodowego ze wskazanej wyżej decyzji, choć wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego, na okoliczność ustalenia daty wzniesienia schodów wejściowych do budynku przy ul. [...], nie może niweczyć jego mocy dowodowej.

Należy ponadto zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się wniosek Skarżącej z dnia [...]kwietnia 1988 r. i wydana w jego wyniku decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] czerwca 1988 r., znak: [...], zezwalająca Skarżącej na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego przy ul. [...] w zakresie:

wykonania lukarn dachowych, tarasu od południowej strony budynku oraz ogrodzenia posesji w liniach rozgraniczających od strony ulicy. We wniosku Skarżącej brak jest wystąpienia o legalizację już wykonanych schodów wejściowych, przebudowy na poziomie parteru pomieszczeń (ze względu na nową lokalizację wejścia do budynku), zjazdu na ulicę oraz wjazdu do garażu. W przedmiotowej sprawie załącznikiem do decyzji [...] z dnia [...] czerwca 1988r. jest projekt techniczny przebudowy dachu domu mieszkalnego przy ul. [...]. Na szkicu przedstawiającym sytuację w skali 1:500, na którą naniesiono: granice działki, kontury budynków nr [...] i [...] wrysowane zostały schody wejściowe do budynku nr [...], wjazd na działkę oraz linią przerywaną pomieszczenia gospodarcze i garażowe znajdujące się poniżej poziomu terenu. Zarówno jednak naszkicowane schody (bez podanych wymiarów), zjazd z ulicy oraz wjazd do garażu są niezgodne z zatwierdzonym projektem dobudowy garażu z częścią gospodarczą będącym załącznikiem do decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. wydanej poprzedniemu właścicielowi – Pani A. S..

Dopiero zatem w projekcie z lutego 1988 r. wskazane zostały sporne schody do budynku nr [...] przy ul. [...] w W..

Wszystkie wymienione dokumenty są jednoznaczne i pozwalają na niewątpliwe ustalenie chronologii zdarzeń i okoliczności, w jakich ww. schody zostały posadowione. W przekonaniu tutejszego Sądu, organy na ich podstawie trafnie wywiodły, że sporna inwestycja musiała powstać pomiędzy datą nabycia nieruchomości przez Skarżącą, tj. lipcem 1987 r., a kwietniem 1988 r., kiedy to na rysunku projektowym załączonym do wniosku Skarżącej o wydanie pozwolenia na przebudowę budynku przy ul. [...], zostały naniesione schody wejściowe od tej ulicy.

Wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do niespójności ustaleń organów w tym zakresie należy uznać za bezpodstawne.

W tak ustalonych okolicznościach faktycznych, przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie. W orzecznictwie nie jest kwestionowany pogląd, że przepis art. 38 ww. ustawy dotyczy wyłącznie obiektów istniejących przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych. tj. przed 1 października 1985 r. (zob.: wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 379/14, wyrok WSA w Lublinie z 29 marca 2012r., sygn. akt III SA/Lu 53/12, wyrok WSA w Szczecinie z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 892/11, Wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2010r., sygn. akt VI SA/Wa 652/10).

Rację mają więc organy wskazując, że norma ta w ust. 1 odnosi się wyłącznie do tych obiektów budowlanych i urządzeń, które istniały w pasie drogowym przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z ust. 2 przywołanego art. 38, zgoda zarządu drogi na przebudowę lub remont tylko wyżej wskazanych obiektów budowlanych lub urządzeń, może być wydana w trybie określonym w tym przepisie. W konsekwencji powyższego, także procedura przewidziana w ust. 3 art. 38 ww. ustawy, ma zastosowanie wyłącznie do przypadków, o których mowa w ust. 1 tego przepisu.

To na wnioskodawcy spoczywa natomiast obowiązek wykazania, że dany obiekt lub urządzenie zostało umieszczone w pasie drogi przed 1 października 1985 r.

Wbrew zarzutom skargi oraz twierdzeniom podniesionym na etapie składania odwołania do SKO w W., organy prawidłowo uznały, że Skarżąca nie przejawiała w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wymaganej w sprawie inicjatywy dowodowej. Zasadniczo brak jest w aktach dokumentacji, w której Skarżąca poza gołosłowną argumentacją i własnym oświadczeniem złożonym do protokołu z dnia 25 stycznia 2012 r., zgłaszałyby wnioski dowodowe na jej poparcie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut A. P. wskazany w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji (str. 4), że "organ pomimo mojego wniosku wyrażonego w piśmie z dnia 28 stycznia 2017 r. z uwagami do zgromadzonych dowodów i materiałów, nie powołał na świadków i nie przesłuchał na okoliczność budowy schodów moich sąsiadów, ani też nie podjął próby nawiązania kontaktu z byłym kierownikiem budowy, który koordynował roboty budowlane przy budynku na ul. [...] w 1978 r."

Wypada w tym miejscu zauważyć, że organ pierwszej instancji z urzędu ustalił dane wszystkich żyjących mieszkańców sąsiednich nieruchomości (zob. pismo Urzędu W. Biura Administracji i Spraw Obywatelskich z dnia 24 października 2012 r. – karta 79 w aktach sprawy), a następnie prawidłowo wezwał te osoby do udziału w rozprawie administracyjnej przed organem lub złożenia oświadczeń i dowodów mogących wskazywać na datę budowy spornych schodów przy ul. [...] (zob. karty 80 - 101). Na rozprawę stawiła się wyłącznie jedna osoba, tj. Pan B. F., który złożył oświadczenie, dotyczące prawdopodobnej daty posadowienia schodów (wiosna 1988 r.), na dowód czego przypomniał o piśmie złożonym w związku z ich budową z dnia 19 maja 1988 r. oraz przedłożył dowód w postaci fragmentu lokalnej gazety z dnia 1 września 1988 r., w której ukazała się krótka notatka i fotografia przedstawiająca prace budowlane trwające przy budynku na ul. [...], gdzie widoczne są sporne schody jeszcze w stanie surowym bez wykonanych balustrad. Żadna z pozostałych osób wezwanych do udziału w rozprawie nie stawiła się, ani też nie przedłożyła oświadczeń lub dokumentów mogących mieć znaczenie w sprawie.

W myśl przepisu art. 94 § 1 k.p.a., nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 94 § 2 k.p.a., kierujący rozprawą zobowiązany jest odroczyć rozprawę, tylko jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny.

Strona przedkładając samo zwolnienie lekarskie i wnosząc o zmianę terminu rozprawy nie wykazała, ażeby okoliczność ta stanowiła trudną do przezwyciężenia przeszkodę w stawiennictwie na rozprawę lub wykluczała ustanowienie pełnomocnika, o której to możliwości informował organ w wezwaniu z dnia [...]kwietnia 2013 r.

W nauce i doktrynie przyjmuje się, że strona może złożyć wniosek o odroczenie rozprawy. Wniosek taki powinien wskazywać przyczyny uzasadniające odroczenie rozprawy, np. choroba strony. Przyczyny te podlegają jednak każdorazowo ocenie organu prowadzącego postępowanie (por. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 94 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2019). W razie gdy kierujący rozprawą stwierdzi, że strona nie stawiła się, mimo że została wezwana należycie, a nieobecność strony nie została spowodowana przeszkodą trudną do przezwyciężenia ani inną ważną, znaną organowi, przyczyną, przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność strony jest dopuszczalne. Kierujący rozprawą "może jednak uznać, że wyjaśnienia strony na rozprawie są konieczne do ustalenia prawdy materialnej, postanowić rozprawę odroczyć i spowodować stawiennictwo strony" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 189).

W niniejszej sprawie organ uznał, że ewentualne wyjaśnienia strony na rozprawie nie są konieczne do ustalenia prawdy materialnej, albowiem stanowisko strony było znane organowi gdyż zostało wielokrotnie wyrażane przez stronę w toku postępowania, m.in. w oświadczeniu złożonym do protokołu z dnia [...]stycznia 2012 r.

Trzeba również w tym miejscu przypomnieć, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli naruszenie to co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd (por. uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66).

Skarżąca pomimo pouczeń organów w kierowanej do niej korespondencji, w tym w wezwaniu na rozprawę z dnia [...]kwietnia 2013 r., nie złożyła jakichkolwiek wniosków dowodowych, mogących potwierdzać jej zarzuty, co do innej niż ustalona przez organy daty wzniesienia schodów przy ul. [...].

Jak już wcześniej wskazano, w piśmie z dnia 28 stycznia 2016 r., na które to Skarżąca powoływała się następnie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do tutejszego Sądu, strona zawarła wyłącznie wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu – kopii pisma T. P. z dnia [...] października 1978 r., w którym osoba ta informuje Urząd Dzielnicy Ż. o rezygnacji z obowiązków kierownika technicznego budowy przy ul. [...] ze względu na niestosowanie się przez inwestora do jego wytycznych dotyczących realizacji budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem i warunkami technicznymi. Strona w piśmie tym nie wnosiła o przesłuchanie ww. osoby w charakterze świadka, a jak sama przyznała, brak jest jakiejkolwiek dokumentacji z ewentualnej kontroli prowadzonej wówczas budowy, która pozwalałaby na stwierdzenie, że sporne schody do budynku zostały posadowione już w roku 1978.

W świetle całości zgromadzonych w aktach dowodów, organy nie mogły zatem ocenić załączonego przez stronę oświadczenia kierownika budowy, jako mogącego podważać dotychczasowe ustalenia poczynione w sprawie. Brak jest tym samym jakichkolwiek dowodów (poza oświadczeniem Pani A. P.) lub przesłanek na poparcie tezy, iż schody wejściowe do budynku nr [...] od ul. [...] istniały wcześniej, tj. przed 1 października 1985 r.

Jednocześnie Sąd zaznacza, iż nie znalazł żadnych innych przyczyn, dla których skarga powinna być uwzględniona. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.