Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 129/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o nałożeniu na P. M. (skarżącego) karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U. z 2008 r., Nr 218, poz. 1391 zwanej dalej udp).

Zakwestionowana decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 udp ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz załącznika nr 2 pkt 7 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 - zwanej dalej utd) po rozpoznaniu wniosku P. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak wynika z akt sprawy:

1. przedmiotowy przejazd został wykonany przez skarżącego w dniu [...] maja 2013 r. pojazdem marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą ciężarową marki [...] o dopuszczalnej masie całkowitej zestawu pojazdów powyżej 3,5 tony, po drodze krajowej nr [...] na odcinku granica m. [...] - [...];

2. powyższy odcinek drogi krajowej jest wskazany w załączniku nr 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

3. wymieniony pojazd nie był wyposażony w urządzenie Via-Box a za opisany przejazd nie została uiszczona oplata o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

4. powyższe ustalono w trakcie przejazdu obok kontrolowanego zespołu pojazdów po drodze krajowej nr [...], w trakcie którego dokonano skanowania przy użyciu skanera urządzenia kontrolnego znajdującego się na wyposażeniu mobilnej jednostki kontrolnej Inspekcji Transportu Drogowego, zainstalowanego w pojeździe służbowym o nr rej. [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że od dnia [...] lipca 2011 r. system poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, oparty na kartach opłat drogowych (tzw. "winietach") został zastąpiony przez system elektronicznego poboru opłat. Od dnia 1 lipca 2011 r. nie istnieje zatem inna forma poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, niż w ramach systemu elektronicznego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 roku w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 roku Nr 133, poz. 773) dopuszczalnym jest przeprowadzanie kontroli stacjonarnej oraz kontroli mobilnej, celem sprawdzenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej.

Kontrola stacjonarna polega na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za pomocą stacjonarnych lub przenośnych przyrządów automatycznych ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (por. § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 roku). Kontrola mobilna polega natomiast na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej dokonywanej bezpośrednio przez kontrolującego, tj. funkcjonariusza Policji, inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej, funkcjonariusza Straży Granicznej (por. § 2 pkt 11 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 roku, w zw. z art. 131 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Organ stwierdził, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i uchylenia nałożonej kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych kary pieniężne są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których strona dopuściła się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Odpowiedzialność administracyjna przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ rozstrzygając sprawę nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny.

Organ podkreślił, że opłata elektroniczna jest naliczana i pobierana jedynie przy pomocy zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBox. Brak takiego urządzenia pokładowego w pojeździe, co miało miejsce w niniejszej sprawie, skutkuje obowiązkiem nałożenia na kierującego pojazdem kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej. Przed wjazdem na płatny odcinek drogi krajowej w pojeździe powinno znajdować się wymagane urządzenie, za pośrednictwem którego w prawidłowy sposób będzie pobierana opłata elektroniczna. Zatem w sytuacji, gdy kierujący pojazdem poruszając się po płatnym odcinku drogi krajowej nie będzie posiadał wymaganego urządzenia albo naruszy obowiązek zawarty w art. 13i ust. 4a i ust. 4b udp, to nałożona zostanie kara pieniężna w wysokości 3.000 złotych określona przepisami ustawy o drogach publicznych.

Konkludując organ stwierdził, że P. M., wykonując przejazd w ustalonym stanie faktycznym był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższego obowiązku kierujący pojazdem nie dopełnił, dlatego też kara pieniężna za naruszenie powyższego przepisu jest zgodna z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. nie zgadzając się z oceną stanu faktycznego dokonaną przez organ zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa administracyjnego poprzez naruszenie dyspozycji art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 4 i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący podkreślił, że odcinek drogi płatnej, którym się poruszał nie był oznaczony znakiem drogowym informacyjnym o poborze opłaty, z którego wynika obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej na danej drodze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi jeszcze raz zaakcentował, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 udp było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach udp na odcinku dróg wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 135/12, w którym Sąd stwierdził, że brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga P. M. podlega uwzględnieniu, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za zasadne.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że organ naruszył prawo wydając decyzję wprost po zakończeniu kontroli drogowej a także, że kontrolujący inspektor powinien być wyłączony od udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym a w szczególności nie powinien wydawać decyzji (pierwszoinstancyjnej). Odpierając powyższe zarzuty, jako niezasadne należy wskazać, że Główny Inspektor Transportu Drogowego jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z definicją zawartą w ww. przepisie ilekroć w k.p.a. jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W myśl art. 53 ust. 1 utd Główny Inspektor jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu.

Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. "u.t.d.") powołujące Inspekcję Transportu Drogowego wskazują jako organy Inspekcji Transportu Drogowego: Głównego Inspektora Transportu Drogowego i wojewódzkiego inspektora transportu drogowego (art. 50 ust. 1). W myśl art. 51 ust. 5 u.t.d. czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 (zadania inspekcji) w zakresie określonym w art. 68-75 (czynności kontrolne) wykonują inspektorzy wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego, zwani dalej "inspektorami". A zatem, inspektorami Inspekcji Transportu Drogowego (czy też inspektorami transportu drogowego) są zarówno Główny Inspektor Transportu Drogowego, wojewódzki inspektor transportu drogowego jak i inspektorzy pracujący w wojewódzkich inspektoratach transportu drogowego.

Według art. 50 pkt 1 lit. j) u.t.d. do zadań Inspekcji należy kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2013.260 j.t. "u.d.p"). Zgodnie z art. 51 ust. 6 lit. b) u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w u.d.p. W myśl art. 51 ust. 5 u.t.d. czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 pkt 1 w zakresie określonym w art. 68-75 wykonują Inspektorzy Inspekcji. Stosownie do treści art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych w zakresie określonym w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Według art. 131 ust. 1 pkt 2 u.d.p. do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

Umocowanie do sporządzenia protokołu kontroli przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego (a więc również Głównego Inspektora Transportu Drogowego) wynika z art. 13 l) ust. 2 u.d.p. w związku z przepisem § 6.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu 76 § 1 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący brał bezpośredni udział w czynnościach kontrolnych, zapoznał się z treścią stwierdzonych naruszeń, a także ze sposobem w jaki dokonano ich ustalenia.

Protokół kontroli został przez niego podpisany bez złożenia jakichkolwiek zastrzeżeń do jego treści.

Pomimo, że omówione wyżej zarzuty P. M. nie zasługiwały na uwzględnienie to i tak skargę należy uznać za uzasadnioną.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13k ust. 1 pkt 1 uodp kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 uodp, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych.

Powyższy przepis wszedł w życie 1 lipca 2011 r.

W niniejszej sprawie kontrola spornego przejazdu wykonanego w dniu [...] maja 2013 r. została dokonana w trybie kontroli mobilnej, która polega na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej bezpośrednio przez kontrolującego za pomocą skanera zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego (v. § 2 pkt 11 Rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. z dnia 28 czerwca 2011 r. Nr 133, poz. 773). DMC zespołu pojazdów którym poruszał się skarżący przekraczał 3,5 tony (niesporne).

Skarżący, zwalczając zaskarżoną decyzję podnosi w skardze, że na dzień kontroli, sporny odcinek drogi krajowej nr [...] klasy "GP" na odcinku: granica m. [...] - [...], w kierunku na [...] nie był oznakowany, jako płatny. P. M. powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013r. sygn. akt II GSK 1692/12, w którym stwierdzono, że co prawda obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże warunkiem zastosowania sankcji z art. 13 k. ust. 1 pkt udp, przy respektowaniu reguł wynikających z art. 2 Konstytucji RP jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby obywatele korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Główny Inspektor Transportu Drogowego odnosząc się w odpowiedzi na skargę do powyższego zarzutu nieoznakowania drogi nie potwierdził ani nie zaprzeczył wprost twierdzeniu skarżącego. Innymi słowy, organ nie wypowiedział się jednoznacznie czy na dzień kontroli tj. [...] maja 2013r. sporny odcinek drogi krajowej był oznaczony, jako droga płatna. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił natomiast, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych a nie znak drogowy, mający w tym przypadku charakter znaku informacyjnego. Innymi słowy organ uznał, że brak omawianego oznakowania drogi jest prawnie obojętny dla zrekonstruowania normy prawnej zawartej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowiącej podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę GITD, na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012r. sygn. akt VI SA/Wa 135/12.

Tymczasem w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjna opartą na analogicznym zarzucie jak podnoszony przez skarżącego w niniejszej sprawie stwierdził, że choć podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

Po przedstawieniu regulacji prawnej dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zawartej w przepisach ustawy o drogach publicznych a także przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie z dnia 3 lipca 2011 r. a także odwołując się do art. 7 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z przedstawionych unormowań wynika, iż zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34.

Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T- 34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania (...). W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka E-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką E-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

(...)

Prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP, jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

Podsumowując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. A ta kwesta jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd pierwszej instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczna zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Powyższy pogląd został podtrzymany w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo w wyroku z dnia 15 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1434/12, czy też w wyroku z dnia 20 marca 2014r. sygn. akt II GSK 1992/12.

Podzielając przedstawione wyżej stanowisko i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że także w niniejszej sprawie organ administracji stosując wobec P. M. sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych naruszył ten przepis dokonując wadliwej jego wykładni, poprzestając wyłącznie na wykładni językowej tego uregulowania. Faktem jest, że w toku postępowania administracyjnego P. M. nie podnosił powyższego, tak ważnego z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zarzutu, tym niemniej uwzględniając, że skarżący występował w sprawie bez pomocy fachowego pełnomocnika nie powinno się czynić stronie z tego tytułu jakiegokolwiek wytyku. Z kolei argumentacja Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawarta (z oczywistych względów) w odpowiedzi na skargę powiela dotychczasowe, błędne stanowisko organu, nie uwzględniające wykładni powyższego przepisu dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w znanych organowi wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w analogicznych sprawach. GITD uznał bowiem, że prawie obojętna dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie ww. przepisu za sporny przejazd jest okoliczność właściwego oznakowania drogi po której poruszał się pojazd kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania wymienionej normy konieczne jest ustalenie czy droga ta była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w cytowanych wyżej przepisach aktów wykonawczych.

W tym stanie rzeczy uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Nie przesądzając na tym etapie postępowania wyniku powtórnego postępowania administracyjnego, Sąd stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. wskazuje, że organ w toku ponownie prowadzonego postępowania ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy na dzień kontroli sporny odcinek drogi był oznakowany, jako droga płatna. Dopiero po ustaleniu powyższej okoliczności organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie będąc zobligowany do respektowania oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.

O niewykonywaniu uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

W niniejszym wyroku nie wydano rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania, ponieważ skarżący pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy nie zgłosił stosownego wniosku przed zamknięciem rozprawy.