Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 746/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 38 ust. 1, art. 43 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: art. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3, art. 23-1
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 33 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spraw.) Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 10 września 2010 r. nr XLVIII/228/10 w przedmiocie przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej - Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej w Pielgrzymce i utworzenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej - Gminnego Zakładu Opieki Podstawowej w Pielgrzymce. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy Pielgrzymka na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 października 2010r. nr NK.II.MW2.0914-9/10 Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 10 września 2010 r.(nr XLVIII/228/10|w sprawie przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej - Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej w Pielgrzymce i utworzenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej - Gminnego Zakładu Opieki Podstawowej w Pielgrzymce.

Wskazanej wyżej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 36 w związku z art. 38 ust. 1, art. 43 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 14 poz. 89 ze zm.), art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 33 ust. 3, ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), art. 3 i 231 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały. Podał, że uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru w dniu 17 września 2010r.

W motywach uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że jako podstawę podjęcia uchwały wskazano art. 36 oraz art. 43 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zwanej dalej ustawą. Podjęta uchwała stanowi realizację kompetencji wynikającej ze wskazanych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 36 ustawy tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. W oparciu o art. 43 ustawy rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji (ust. 1). Projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych (ust. 3).

Przewidziane w uchwale przekształcenie Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej w Pielgrzymce polega na przejęciu przez Gminny Zakład Opieki Podstawowej w Pielgrzymce świadczeń udzielanych do tej pory przez trzy ośrodki: Gminny Ośrodek Zdrowia w Pielgrzymce, Wiejski Ośrodek Zdrowia w Nowej Wsi Grodziskiej oraz Wiejski Ośrodek Zdrowia w Proboszczowie. Nowo utworzony Zakład zapewnia ten sam zakres świadczeń zdrowotnych, co udzielane we wskazanych wyżej ośrodkach (co wynika z § 3 uchwały), jednak likwidacja dwóch ośrodków wiejskich jest równoznaczna z ograniczeniem dotychczasowego sposobu udzielania tych świadczeń w ten sposób, że mieszkańcy Nowej Wsi Grodziskiej oraz Proboszczowa w celu skorzystania ze świadczeń zdrowotnych będą musieli udać się do Pielgrzymki.

Tymczasem w badanej uchwale nie wskazano terminu zakończenia działalności Wiejskiego Ośrodka Zdrowia w Nowej Wsi Grodziskiej oraz Wiejskiego Ośrodka Zdrowia w Proboszczowie, choć jest to takiego typu przekształcenie zakładu opieki zdrowotnej, które polega na likwidacji poszczególnego rodzaju działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. W takich przypadkach przepis art. 43 ust. 1 ustawy, stosowany odpowiednio na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy, nakłada na organ stanowiący obowiązek określenia terminu zakończenia działalności, nie wcześniejszy niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o likwidacji (w tym przypadku przekształceniu). Tym samym naruszona została ustawowo określona procedura przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej.

Należy zauważyć, że przy ocenie legalności uchwały istotne znaczenie ma zarówno spełnienie przez nią wymagań zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków koniecznych do podjęcia ważnej uchwały dotyczącej likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymienić należy konieczność określenia w uchwale sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie tych świadczeń, określenia terminu likwidacji nie wcześniej niż 3 miesiące od podjęcia uchwały o likwidacji zakładu, uzyskania opinii wojewody oraz właściwych organów gmin i powiatów, których ludności zakład udzielał świadczenia. O ile więc przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji.

Przekształcenie, które polega na likwidacji pewnego zakresu działalności zakładu opieki zdrowotnej, musi podlegać zatem ustawowo przewidzianym rygorom. Podmiot tworzący dany zakład jest zobowiązany do przestrzegania trybu przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej, przewidzianego w art. 43 ustawy. Ustawodawca nałożył na podmioty tworzące zakład opieki zdrowotnej pewne rygory, aby decyzja o likwidacji danej działalności następowała z odpowiednim wyprzedzeniem (przynajmniej trzymiesięcznym).

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 kwietnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Wr 2548/02, nie publ.), w którym stwierdził, że jeżeli okoliczności faktyczne wskazują że dokonywane jest ograniczenie świadczenia usług medycznych poprzez likwidację niektórych jednostek organizacyjnych zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 43 ustawy, to dla skuteczności dokonania tego przekształcenia wymagane jest zachowanie przepisanego trybu.

Organ nadzoru zwrócił także uwagę na pozostałe stwierdzone naruszenia prawa.

W § 7 uchwały zobowiązano kierownika Zakładu do przedstawienia Radzie Społecznej do uchwalenia, a następnie Radzie Gminy do zatwierdzenia Statutu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej - Gminnego Zakładu Opieki Podstawowej w Pielgrzymce, uwzględniającego zmiany wynikające z uchwały. Z kolei w § 8 uchwały stwierdza się, że Kierownik Zakładu jest pracodawcą, zgodnie z 231 k.p., wszystkich pracowników zatrudnionych w Zakładzie w chwili przekształcenia (pkt 1) i jest zobowiązany do ubezpieczenia od OC i NW majątku własnego i komunalnego (pkt 2).

Mocą przywołanych wyżej przepisów Rada Gminy zobowiązała kierownika zakładu opieki zdrowotnej do określonych działań, wyznaczając w ten sposób zakres jego powinności, a także ustaliła kto jest pracodawcą osób zatrudnionych w Zakładzie. Regulacje takie nie mogą zostać uznane za zgodne z obowiązującymi przepisami, bowiem normowane przez nie zagadnienia nie mieszczą się w ramach uprawnień stanowiących Rady. Przy realizacji zadań musi ona bowiem mieć na względzie konieczność przestrzegania art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Uchwała będąca przedmiotem niniejszej skargi, zgodnie z treścią upoważnienia zawartego w ustawie, ma regulować wyłącznie kwestie związane z przekształceniem zakładu. W art. 38 ustawy wskazuje się, że rozporządzenie, zarządzenie lub uchwała o utworzeniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej określa nazwę zakładu, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem. Ma on zastosowanie także wobec uchwał o przekształceniu zakładu, na podstawie odesłania zawartego w art. 36 ustawy. Jakkolwiek w ocenie organu nadzoru wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego, to jednak możliwość rozszerzenia zakresu przedmiotowego uchwały podjętej w sprawie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej będzie musiała być każdorazowo oceniana w kontekście całokształtu obowiązującego prawa.

W niniejszej sprawie Rada Gminy nałożyła na kierownika zakładu opieki zdrowotnej obowiązki polegające na przygotowaniu i doprowadzeniu do uchwalenia zmian w statucie zakładu (§ 7) oraz zawarciu umowy ubezpieczenia (§ 8 pkt 2), co wymaga odniesienia się do regulacji ustawy ustrojowej, dotyczących uprawnień poszczególnych organów gminy wobec kierowników jej jednostek organizacyjnych. Wedle przepisów ustawy o samorządzie gminnym to wójt określa sposób wykonywania uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) oraz pełni funkcję kierownika urzędu gminy (art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) i z tego tytułu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz pracowników urzędów gmin wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z przywołanych przepisów wynika, że to organ wykonawczy Gminy dysponuje uprawnieniem do wyznaczenia kierownikowi gminnej jednostki organizacyjnej kierunków w jego działalności. Przyjęcie takiego założenia oczywiście nie stoi w sprzeczności z uprawnieniami kontrolnymi Rady Gminy, która może, na podstawie art. 67 ustawy, dokonać kontroli i oceny działalności zakładu opieki zdrowotnej oraz pracy kierownika zakładu pod kątem realizacji zadań statutowych, prawidłowości gospodarowania mieniem czy też gospodarki finansowej.

W § 8 pkt 1 uchwały stwierdza się, że kierownik Zakładu jest pracodawcą wszystkich pracowników zatrudnionych w Zakładzie w chwili przekształcenia, powołując się przy tym na art. 231 kodeksu pracy. Zamieszczone w tym przepisie odwołanie jest niewątpliwie omyłką i chodzi raczej o art. 231 kodeksu, niezależnie jednak od tego, jaki faktycznie przepis kodeksu pracy Rada Gminy miała na myśli, nie zmienia to faktu, że regulacja ta ma na celu wskazanie pracodawcy dla osób zatrudnionych w Zakładzie. Tymczasem zgodnie z art. 3 Kodeksu pracy pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników, a w oparciu o art. 31 § 1 kodeksu pracy za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. W przypadku zakładu opieki zdrowotnej pracodawcą jest zatem ten zakład, a jego kierownik jedynie wykonuje czynności pracodawcy, ponadto, w oparciu o art. 44 ust. 2 ustawy, jest także przełożonym pracowników zakładu, kodeks pracy w art. 231 § 1 przewiduje także, że w razie przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę staje się on z mocy prawa stroną w dotychczasowych stosunkach pracy. Stwierdzenie zawarte w § 8 pkt 1 uchwały jest zatem błędne i modyfikuje regulacje ustawowe, co musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Okoliczność unormowania w ustawie pewnych zagadnień musi być uznana za jednoczesne wyłączenie ich spod uprawnień uchwałodawczych Rady Gminy.

W odpowiedzi na skargę Gmina Pielgrzymka wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania. W motywach uzasadnienia podniesiono, że podjęcie przez Radę Gminy w/w uchwały "przekształceniowej" otwiera dla społeczności gminnej przesłanki do korzystania z usług świadczenia opieki zdrowotnej w radykalnie lepszych standardach, warunkach technicznych i organizacyjnych, czego Organ Nadzoru nie rozważył. W ocenie Gminy wskazana uchwała nie zawiera żadnych merytorycznych uchybień prawnych wskazujących na konieczność jej całkowitego wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez orzeczenie sądowe mające uwzględnić skargę organu nadzoru. Spojrzenie organizacyjno-prawne na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka pozwala przyjąć tezę, że ma ona walor porządkowo-prawny. Świadczenie usług zdrowotnych w dotychczasowym i zasadniczym kształcie odbywało się praktycznie i technicznie w Gminnym Ośrodku Zdrowia w Pielgrzymce od wielu już lat. Nawet osoby - pacjenci spoza Gminy, którzy w sporadycznym, incydentalnym zakresie korzystali z opieki zdrowotnej w Ośrodku Zdrowia w Pielgrzymce - o porządkowych "zmianach" byli kilkanaście miesięcy wcześniej wielokrotnie informowani. Ośrodki Zdrowia w Nowej Wsi Grodziskiej i w Proboszczowie praktycznych świadczeń zdrowotnych już nie udzielały. W obiektach tych jedynie do dwóch razy w tygodniu pobierano materiały do badań laboratoryjnych, które i tak były w całości wykonywane w Pielgrzymce.

Powołując się na poglądy doktryny i literatury prawniczej stwierdzono, że w przedmiotowej uchwale nie przyjęto żadnej formy przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w tym jego likwidacji, istotnego ograniczenia poszczególnych rodzajów działalności, utworzenia czy zniesienia zakładu.

Ze względu na to, że dokonane przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej – Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej w Pielgrzymce nie ma wskazanego wyżej charakteru, to w tym przypadku nie mają zastosowania przepisy i procedury wymagane przez art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, co oznacza brak obowiązku regulowania zakresów i kwestii przekształceniowych w uchwale, brak stosowania 3-miesięcznego terminu zapewnienia ciągłości świadczeń. W sprawie nie mają także zastosowania wymogi regulacyjne z art. 43 ust. 2 ustawy w postaci uzyskiwania opinii Wojewody czy innych organów gminy, powiatu, gdyż zasięg działania SP ZOZ w Pielgrzymce poza swoje terytorialne granice był znikomy.

Zapisy w uchwale Rady Gminy odnoszące się do zadań, obowiązków czy uprawnień kodeksowych (w tym z art. 231 k.p.) kierownika SP ZOZ nie są regulacjami powodującymi nieważność jej treści. Przeciwnie, są to regulacje uchwałodawcze w pełni uprawnione i wręcz standardowe. Wzory w tej materii zapisów uchwałodawczych prezentuje literatura prawnicza. Zapisy uchwałodawcze tego rodzaju w żadnym też zakresie nie modyfikują regulacji ustawowych, nie są też w żadnym zakresie błędne i nie są kategorią stwierdzeń uchwałodawczych implikujących ocenę "istotnego naruszenia prawa" w tym zakresie.

Pismem z dnia 28 lutego 2011r. organ nadzoru ustosunkował się do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę i podtrzymał swoją argumentację zawartą w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zatem zakwestionować zaskarżony akt prawa miejscowego tylko wtedy gdy akt ten w sposób istotny narusza prawo.

Istota sporu między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie należy dokonywać zmian w zakresie działalności utworzonego przez gminę zakładu opieki zdrowotnej, gdy zmiana polega na przejęciu przez Gminny Zakład Opieki Podstawowej w Pielgrzymce świadczeń udzielonych do tej pory przez trzy ośrodki: Gminny Ośrodek Zdrowia w Pielgrzymce, Wiejski Ośrodek Zdrowia w Nowej Wsi Grodziskiej oraz Wiejski Ośrodek Zdrowia w Proboszczowie.

Według stanowiska organu nadzoru, mimo że nowo utworzony Zakład zapewni ten sam zakres świadczeń zdrowotnych, to jednak likwidacja dwóch ośrodków wiejskich jest równoznaczna z ograniczeniem dotychczasowego sposobu udzielania tych świadczeń w ten sposób, że mieszkańcy Nowej Wsi Grodziskiej oraz Proboszczowa w celu skorzystania ze świadczeń zdrowotnych będą zmuszeni udać się do Pielgrzymki.

W ocenie Gminy, przedmiotowa uchwała ma walor porządkowo-prawny: Ośrodki w Nowej Wsi Grodziskiej i Proboszczowie praktycznych świadczeń zdrowotnych już nie udzielały od dawna, a w obiektach tych jedynie do dwóch razy w tygodniu pobierano materiały do badań laboratoryjnych. W konsekwencji, nie można uznać dokonanego przez Gminę przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej - Gminnego Zespołu Zakładów Opieki Podstawowej w Pielgrzymce za przekształcenie, w wyniku którego następuje likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiła powołana wcześniej ustawa z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (dalej jako ustawa lub u.o.z.o.z.). Zgodnie z art. 36 powołanego aktu prawnego tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. W myśl art. 38 ust. 1 ustawy rozporządzenie, zarządzenie lub uchwała o utworzeniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej określa nazwę zakładu, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem. Wreszcie, unormowanie art. 43 ust. 3 tego aktu stanowi, że przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych.

Oceniając sprawę w kontekście treści powołanych przepisów ustawy należy uznać, że Wojewoda Dolnośląski zasadnie przyjął, że likwidacja dwóch wiejskich ośrodków zdrowia jest równoznaczna z ograniczeniem dotychczasowego sposobu udzielania świadczeń medycznych mieszkańcom Gminy i mieści się w hipotezie art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Treść tego przepisu pozwala bowiem twierdzić, że znajduje on zastosowanie do szerokiego kręgu działań organu kreującego (założycielskiego) zakład opieki zdrowotnej, poczynając od jego tworzenia, poprzez przekształcanie, na likwidacji kończąc. Każde zatem działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej wymaga - w przypadku utworzenia go przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.z.o.z.) - uchwały właściwego organu takiej jednostki, co w odniesieniu do gminy oznacza stosowną uchwałę jej rady (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm.) z zachowaniem warunków i trybu z art. 43 ust. 1 i 2 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy. Jedne i drugie zmiany w strukturze zakładu opieki zdrowotnej odpowiadają bowiem "przekształceniu" według art. 36 u.z.o.z.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że tak rozumiane "przekształcenie" można wyprowadzić wprost również w drodze wykładni logiczno-językowej art. 43 ust. 3 u.z.o.z. Przepis ten stanowi bowiem, że szczególne wymagania ustawowe (art. 43 ust. 1 i 2 u.z.o.z.) muszą być spełnione przy "podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Wnioskując natomiast a contrario uprawnione jest twierdzenie, że przesłanki te nie muszą być spełnione przy podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia nie ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Przekształcenie zakładu może więc także polegać na rozszerzeniu rodzajów działalności, gdyż "likwidacja lub istotne ograniczenie" to tylko odmiany czy też postaci "przekształcenia" według art. 36 u.z.o.z. Takie rozumienie "przekształcenia" daje się dostrzec również w piśmiennictwie, gdzie wywodzi się, że "o przekształceniu należałoby mówić, gdy w formie rozporządzenia lub uchwały, o których mowa w art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ten kto utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej zmieni nazwę, zakres udzielanych świadczeń (a więc bez względu na rozszerzenie czy też ograniczenie świadczeń, które bezspornie wystąpiło w niniejszej sprawie), czy inne elementy jego struktury (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2008r., III SA/Wr 187/08, Lex nr 511539).

Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że likwidacja dwóch wiejskich ośrodków zdrowia, jako równoznaczna z ograniczeniem dotychczasowego sposobu udzielania mieszkańcom świadczeń zdrowotnych mieści się w zakresie "przekształcenia" w rozumieniu art. 36 u.z.o.z., a więc wymaga, by uchwała właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego również wypełniała przesłanki i zachowanie trybu szczegółowo określonego w dyspozycji art. 43 ust. 3 w związku z art. 43 ust. 1 i 2 u.z.o.z. (określenie sposobu i form zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajów świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego, nieprzerwanego ich udzielania, określenie terminu likwidacji, nie wcześniej niż 3 miesiące od podjęcia uchwały o likwidacji zakładu, uzyskanie wymaganych ustawowo opinii).

Uwzględniając wskazane okoliczności, Sąd nie podzielił argumentacji odpowiedzi na skargę zmierzającej do wykazania wyłącznie porządkowego waloru przedmiotowej uchwały. Przeciwko argumentacji organu nadzoru nie może przemawiać zarówno fakt wąskiego zakresu świadczeń udzielanych w likwidowanych placówkach, jak i podnoszone przez Gminę poparcie społeczności lokalnej dla planowanego przekształcenia oraz wcześniejsze poinformowanie pacjentów o przewidywanych zmianach.

Co do zawartego w odpowiedzi na skargę argumentu motywującego fakt likwidacji dwóch ośrodków zdrowia szczupłością udzielonych przez nie świadczeń zdrowotnych stwierdzić należy, że zgodnie z art. 3 ustawy za świadczenie zdrowotne uznaje się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania, w tym związane z: badaniem i poradą lekarską, badaniem diagnostycznym, w tym z analityką medyczną, pielęgnacją chorych, orzekaniem i opiniowaniem o stanie zdrowia, zapobieganiem powstawaniu urazów i chorób poprzez działania profilaktyczne oraz szczepienia ochronne. Świadczeniem zdrowotnym nie jest zatem wyłącznie leczenie, ustawa nie posługuje się również stosownym przez stronę przeciwną pojęciem "praktycznego świadczenia zdrowotnego". W związku z tym żaden z organów administracji publicznej, do zadań których należy uchwalenie, wykonywanie czy też ocena legalności aktu wydanego na podstawie art. 43 ustawy, nie jest uprawniony do dokonywania oceny i kwalifikacji, jakiego rodzaju świadczenie zdrowotne może zostać uznane za na tyle mało istotne, że wyłącza zastosowanie trybu przewidzianego przez ustawodawcę. Trafnie podniesiono w piśmie organu nadzoru z dnia 28 lutego 2011r., że nie ma przy tym żadnego znaczenia, że badania laboratoryjne wykonywane były w ośrodku w Pielgrzymce - istotne bowiem jest tylko to, gdzie mógł zwrócić się mieszkaniec Gminy, zainteresowany pobraniem materiału do badań laboratoryjnych.

Prawnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały nie można również przypisać faktowi poparcia społeczności lokalnej dla planowanego przekształcenia oraz informowanie pacjentów kilkanaście miesięcy wcześniej o planowanych zmianach, na które to okoliczności powołuje się Gmina Pielgrzymka.

Ocena prawidłowości podjętej uchwały może nawiązywać wyłącznie do kryteriów prawnych wskazanych w stosownych unormowaniach.

Skoro ustawodawca wskazał konkretną formę i tryb, w jakich ma być podjęta decyzja o likwidacji udzielanych do tej pory świadczeń zdrowotnych, a charakter wydanego na podstawie art. 36 i art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej aktu kwalifikuje go do kategorii aktów prawa miejscowego, to informowanie pacjentów w przychodni i ich poparcie dla likwidacji wiejskich ośrodków zdrowia nie może być uznane za równoważne z dochowaniem przewidzianych wymogów proceduralnych, w tym np. z obowiązkiem wskazania terminu zakończenia określonej działalności zakładu i publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym.

Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez § 7 i § 8 zaskarżonej uchwały innych przepisów rangi ustawowej. W pierwszym z powołanych postanowień zobowiązano Kierownika Zakładu Opieki Zdrowotnej do podjęcia działań związanych z uchwaleniem zmian statutu zakładu, a w drugim zapisano, że kierownik zakładu jest pracodawcą, zgodnie z art. 231 k.p., wszystkich pracowników zatrudnionych z zakładzie w chwili przekształcenia i że jest zobowiązany do ubezpieczenia majątku własnego i komunalnego.

Trafny jest zarzut organu nadzoru, że regulacja § 7 uchwały wykracza poza ramy delegacji zawartej w art. 38 ust. 1 u.o.z.o.z. wskazującej na zakres przedmiotowy aktu tworzącego publiczny zakład opieki zdrowotnej. W myśl brzmienia art. 38 ust. 1 ustawy rozporządzenie, zarządzenie lub uchwała o utworzeniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej określa nazwę zakładu, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem. Wskazany przepis z pewnością nie upoważnia rady gminy do nakładania na kierownika zakładu opieki zdrowotnej obowiązków związanych z wprowadzeniem zmian w statucie i ubezpieczeniem majątku, zwłaszcza jeżeli zważy się, że organ uchwałodawczy gminy nie dysponuje takimi kompetencjami wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (por. art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym art. 7 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych). Stanowi to naruszenie normy kompetencyjnej. Normy kompetencyjnej nie można domniemywać, nie można też jej konstruować, muszą być one wyraźnie określone. Wymaga tego nie tylko zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), ale także zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji).

Trafny jest również argument, że § 8 uchwały modyfikuje przepisy kodeksu pracy. Przede wszystkim, zgodnie z art. 3 k.p. pracodawcą pracownika jest jednostka organizacyjna (...), a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Kierownik jednostki organizacyjnej, będąc pracownikiem tej jednostki, jest jednocześnie podmiotem uprawnionym do jej reprezentacji (art. 31 k.p.) oraz przełożonym zatrudnionych w niej pracowników. Definicji pracodawcy nie zmienia także przywołany w § 8 przepis art. 231 k.p. (powinno być 231 k.p. – dopisek Sądu), określający prawa i obowiązki stron w związku z przejściem zakładu pracy na innego pracodawcę. Trudno zatem uznać za przekonujący argument o rzekomym standardzie zamieszczania podobnych regulacji w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 36 i art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Fakt zamieszczenia wzoru uchwały w czasopiśmie nie oznacza, że jest on zgodny z obowiązującymi przepisami.

W związku z tym, w ślad za orzecznictwem należy stwierdzić, że istotnym naruszeniem prawa jest nie tylko powtarzanie treści przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego, ale również pomijanie w uchwale zakresu pojęciowego wyrażeń ustawowych lub nadawanie im innej treści, niż ta, którą nadał im ustawodawca.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia wniosku Gminy Pielgrzymka o ewentualne umorzenie postępowania, gdyż byłoby to możliwe, w wypadku jego bezprzedmiotowości związanej z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego uniemożliwiającego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

W kontekście poczynionych uwag, w tym wykładni wspomnianych wcześniej unormowań, Sąd – na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie pomieszczone w punkcie II i III wydano na podstawie art. 152 i 200 tej ustawy.

H.B. 4.04.2011r.