Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1537/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) . po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Kaliszu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1214/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Kaliszu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1214/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Kaliszu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Żelazków, z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

Wójt Gminy Żelazków decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - zwana dalej ustawą), w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm. dalej jako: rozporządzenie), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jak: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "Elektrowni wiatrowej "Niedźwiady" składającej się z dwóch siłowni wiatrowych PowerWind 56 o mocy całkowitej 2 x 900 kW zlokalizowanych na terenie działek ewidencyjnych nr 294/2 i 297/20 obręb Kokanin w m. Niedźwiady 38, Gm. Żelazków.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej RDOŚ) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu. Także Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kaliszu (dalej: PPIS) w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia wymagany jest raport. W związku z powyższym Wójt Gminy Żelazków postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] zobligował inwestora do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu. W sierpniu i wrześniu 2010 r. protest dotyczący planowanej inwestycji złożyło 112 mieszkańców.

Wójt Gminy Żelazków po złożeniu przez inwestora w dniu 8 listopada 2010 r. raportu sporządzonego przez mgr. inż. A. S. wystąpił do RDOŚ w Poznaniu i PPIS w Kaliszu z prośbą o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wójt obwieszczeniem z dnia 10 listopada 2010 r. poinformował również strony oraz społeczeństwo o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o możliwości zapoznania się z raportem i składania uwag i wniosków. W dniu 16 grudnia 2010 r. wpłynął protest Polskiego Związku Łowieckiego w Kaliszu ze względu na lokalizację planowanej inwestycji na trasie przelotów różnych gatunków ptaków. PPIS w Kaliszu wezwał inwestora do uzupełnienia raportu. Po jego uzupełnieniu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. pozytywnie uzgodnił warunki realizacji inwestycji. Również RDOŚ w Poznaniu wzywał inwestora do uzupełnienia raportu. W dniu 16 marca 2011 r. wpłynął protest zbiorowy 37 mieszkańców.

RDOŚ w Poznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. postanowieniem nr WOO-I.4242.65.2011.PS pozytywnie uzgodnił planowane przedsięwzięcie.

W związku z licznymi protestami Wójt Gminy Żelazków wystąpił do RDOŚ w Poznaniu i PPIS w Kaliszu o ponowne uzgodnienie przedsięwzięcia. PPIS w Kaliszu pismem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. podtrzymał uzgodnienie warunków w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które uzgodnione zostały w piśmie z dnia 12 stycznia 2011 r. Również RDOŚ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] ponownie pozytywnie uzgodnił warunki przedmiotowego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w celu wyjaśnienia istniejących wątpliwości mieszkańców przeprowadzono rozprawę administracyjną oraz dwukrotnie zwracano się do organów uzgadniających, co jednak nie rozwiało wspomnianych wątpliwości. Planowana inwestycja zlokalizowana jest w odległości ok.100 m od terenów objętych ochroną akustyczną. Na tych terenach przewidywany poziom hałasu wynosi 44 dB w porze dziennej i 39,5 dB w porze nocnej. Uwzględniając to RDOŚ w Poznaniu zobowiązał inwestora do takiego ustawienia parametrów pracy siłowni, aby w porze nocnej poziom akustyczny każdej z siłowni wynosił nie więcej niż 99 dB. Organ wskazał, że w praktyce oznacza to brak możliwości szczegółowego i skutecznego monitorowania wyników pomiarów. Obawy protestujących dotyczyły głównie wpływu infradźwięków i "migającego cienia" na zdrowie mieszkańców. Wydając decyzje organ wziął pod uwagę niewyjaśnione fakty dotyczące poziomu hałasu mierzonego przy najniższych prędkościach wiatru do najbliższego budynku i granicy działki. Wskazał także, że badania ornitologiczne nie potwierdzają okresu obserwacji obejmującego roczny cykl życiowy ptaków. Ponadto mieszkańcy twierdzą, że w okolicy występuje znacznie więcej gatunków ptaków niż twierdzi inwestor. Organ I instancji wskazał, że nie bez znaczenia jest negatywny stosunek mieszkańców do planowanego przedsięwzięcia. Podkreślił też, że brak jest przekonujących przesłanek by twierdzić, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor [...] Sp. z o.o. w Kaliszu wnosząc o jej uchylenie i ustalenie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołująca zarzuciła naruszenie:

1/ art. 6 K.p.a. w zw. z art. 71 ust.1 i 2 pkt 2 oraz art. 80 ust.1 pkt 1-3 ustawy polegające na odmowie udzielenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia w oparciu o przesłanki nie występujące w przepisach prawa i to w sytuacji, gdy z przepisów prawa wynika konieczność ustalenia tych uwarunkowań,

2/ naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret 1 i 2 ustawy poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jaki sposób zostały uwzględnione:

- ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko,

- uzgodnienia RDOŚ w Poznaniu,

3/ naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu odwołująca m.in. wskazała, że ustawodawca precyzyjnie określił katalog okoliczności uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia. Według ustawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie spełnienia warunków wymienionych w art. 81 ust. 3 ustawy. W niniejszej sprawie w ocenie odwołującej nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w w/w przepisie. Odwołująca zaakcentowała, że skoro nie zachodziła żadna z przesłanek negatywnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to niedopuszczalna była odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia. W zaistniałej sytuacji Wójt zobligowany był wydać decyzję pozytywną. Ponadto Wójt powinien był wskazać w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione pozytywne uzgodnienia RDOŚ w Poznaniu i PPIS w Kaliszu, czego nie uczynił. To samo dotyczy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wójt jednak nie dokonał prawidłowej weryfikacji raportu i nie wskazał w uzasadnieniu decyzji czy i w jakim zakresie uwzględnił raport. Wójt zapewnił udział społeczeństwa w niniejszym postępowaniu. Osoby zainteresowane miały możliwość wnoszenia uwag i wniosków do raportu i jego uzupełnień i brały udział w rozprawie administracyjnej. Inwestor na każde żądanie udzielał wyjaśnień.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że w świetle treści art. 80 ust. 1 ustawy organ wydający decyzję środowiskową musi mieć na uwadze treść uzgodnień i opinii jednak nie jest wyłączona możliwość ich merytorycznej oceny. Dalej SKO podkreśliło, że w raporcie i jego uzupełnieniach stwierdza się, że przewidywane normy hałasu na granicach najbliżej położonych terenów objętych ochroną nie będą przekraczać 44 dB w porze dziennej oraz 39,5 dB w porze nocnej. Wskazane poziomy są niemal równe poziomom dopuszczalnym. Mając zatem na względzie, że najbliższa zabudowa usytuowana będzie w odległości 100 m od wiatraka nie można podzielić stanowiska organów uzgadniających, że dopuszczalne normy hałasu zostaną zachowane. Z raportu wynika, że inwestycja zostanie zlokalizowana w terenie niezabudowanym, a więc nie podlegającym prawnej ochronie akustycznej. Autor raportu stwierdza, że najbliższe zabudowania są zlokalizowane w odległości 250 m od proponowanej lokalizacji wiatraków. Jednak uwzględniając decyzję Wójta Gminy Żelazków z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla działki nr 186 (uzupełnienie raportu) najbliższy teren podlegający ochronie akustycznej będzie w odległości ok. 100 m od planowanych wiatraków. W świetle tego nie można podzielić stanowiska prezentowanego w raporcie, że wiatraki usytuowane będą w terenie niezabudowanym. Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie w polskim prawodawstwie brak jest zapisów regulujących minimalną odległość lokalizacji elektrowni wiatrowych od terenów zamieszkałych, to jednak nie oznacza to całkowitej dowolności przy lokalizacji turbin wiatrowych. W świetle publikowanych badań przyjmuje się, że odległość ok. 500 m od turbiny wiatrowej zapewnia nieprzekroczenie dopuszczalnych norm emitowanego hałasu.

Ponadto SKO nie zgodziło się ze stanowiskiem prezentowanym w raporcie, że ewentualne przewrócenie się elektrowni wiatrowej nie stwarza zagrożenia dla ludzi ponieważ w pobliżu nie występują zabudowania mieszkalne. Jeden z planowanych wiatraków ma być usytuowany w odległości ok. 100 m od planowanej zabudowy. Biorąc pod uwagę, że całkowita wysokość wiatraka (maszt + śmigło) wynosi 99 m zagrożenie w razie przewrócenia się wiatraka lub oderwania śmigła jest realne. Zagrożeniem są także odłamki lodu, które mogą się oderwać od śmigła, co całkowicie pominięto w raporcie.

Wątpliwości organu odwoławczego budziła także ekspertyza w zakresie ewentualnych zagrożeń dla ptaków sporządzona przez Pawła Dolatę. Oparto ją na 7 obserwacjach przeprowadzonych w okresie od lipca do października 2011 r., a takie badanie zgodnie z przyjętymi zasadami winny trwać co najmniej rok i obejmować okres migracji wiosennej, okres lęgowy, okres po lęgowy, okres migracji jesiennej oraz zimowanie ptaków. Inne przytoczone przez inwestora badania w tym zakresie miały miejsce w dość odległym okresie czasu (lata 2007-2011, 1983).

Reasumując Kolegium stanęło na stanowisku, że brak pewności co do określonych skutków uzasadnia odmowę ustalenia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia. Za takim stanowiskiem przemawia także sprzeciw lokalnej społeczności. Zrealizowanie inwestycji w odległości 100 m od terenu podlegającego ochronie akustycznej nie gwarantuje, że klimat akustyczny zostanie zachowany.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. w Kaliszu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 6 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 80 ust.1 pkt 1-3 ustawy polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia w oparciu o przesłanki nie występujące w przepisach prawa i w sytuacji gdy z przepisów prawa wynika konieczność ustalenia tych uwarunkowań. Zdaniem skarżącej zaskarżoną decyzję wydano również z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret 1 i 2 ustawy polegającym na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jaki sposób zostały uwzględnione:

• ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko,

• uzgodnienia RDOŚ w Poznaniu oraz opinia PPIS w Kaliszu,

2. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. a polegającym na zaniechaniu wskazania podstawy prawnej, wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa i ustosunkowania się zarzutów odwołania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu, że w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek negatywnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w związku z czym Wójt zobligowany był wydać decyzję pozytywną. Skoro tego nie uczynił rażąco sprzeczna z prawem była jego decyzja odmowna, a także decyzja SKO utrzymująca decyzję Wójta w mocy. Oba w/w organy powinny wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa.

Stwierdzenie organu I instancji, że brak jest przekonujących przesłanek, aby jednoznacznie stwierdzić, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko świadczy o niezrozumieniu konstrukcji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest decyzją związaną, a nie uznaniową i przy wydaniu której organ administracji ma się opierać na konkretnych ustaleniach faktycznych.

Skarżąca podniosła także, że SKO dopuściło się rażącego naruszenia art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, dalej jako: u.p.o.ś.) polegającego na błędnym przyjęciu, że oceny, czy teren należy do rodzajów terenów o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. właściwy organ może dokonać na podstawie wydanej dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy. Art. 115 u.p.o.ś. jednoznacznie stwierdza, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzaju terenów o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tych terenów. Ponieważ więc na działce nr 186 nie wzniesiono żadnego budynku, to nie sposób zakwalifikować tego terenu jako podlegającego ochronie akustycznej. Potwierdza to brzmienie § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu oraz a contrario treść art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Stąd wywody organu odwoławczego dotyczące odległości 100 m są bez znaczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięga opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ występujący o uzgodnienie lub opinię przedkłada wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku; nie dotyczy to uzgodnień i opinii dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (art. 77 ust. 2 ustawy).

Z powyższego wynika, że przepis art. 77 ust. 1 ustawy wprowadził wyraźne rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniem, a opinią organu współdziałającego w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Istotne jest zatem rozróżnienie mocy wiążącej opinii i uzgodnienia dla postępowania głównego. W tej materii już wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej; przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi.

Zdaniem Sądu I instancji literalne brzmienie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozostawia jednak wątpliwości co do tego, że zawarty w nim wymóg "uzgodnienia" – czyli osiągnięcie przez organy współdziałające konsensusu dotyczy wyłącznie przypadku wydania decyzji pozytywnej, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Powyższy wymóg nie dotyczy natomiast decyzji negatywnej. Organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie (...), Wrocław 2009 r., str. 229 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2010 r., II SA/Po 411/10).

Sąd I instancji podzielając powyższy pogląd, odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze wskazującej na brak możliwości wydania decyzji negatywnej w przypadku pozytywnego uzgodnienia przez RDOŚ w Poznaniu wskazał, że wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2011 r., IV SA/Po 751/10). Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może przy spełnieniu określonych warunków wydać decyzję negatywną. Musi to jednak szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wskazał, że organy administracyjne prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie uwzględniły ustaleń zawartych w uzgodnieniu RDOŚ w Poznaniu i opinii PPIS w Kaliszu pomimo, iż winny one być elementem uzasadnienia decyzji środowiskowej. Organy administracyjne wydając decyzje skupiły się na negatywnych dla inwestora ustaleniach nie konfrontując ich w żaden sposób z ustaleniami zawartymi w raporcie i postanowieniu RDOŚ w Poznaniu.

Miało to o tyle istotne znaczenie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym, podlegającym ocenie właściwego organu. Tym samym raport nie jest w istocie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., a jedynie ma status dokumentu prywatnego będącego ekspertyzą rzeczoznawcy, będący w istocie przedstawieniem własnego poglądu przez daną stronę przy zaakcentowaniu, że pogląd ów odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Tym niemniej raport sporządzany przez inwestora wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 K.p.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a także art. 66 ust. 1 ustawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez wszechstronnej oceny materiału dowodowego, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także na podstawie obarczonego istotnymi brakami raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie spełniają wymagań w zakresie kompletności uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynikających z art. 85 ust. 2 ustawy. Żaden z organów orzekających w sprawie (I i II instancji), nie zawarł w uzasadnieniu wydanych decyzji stanowiska z uwzględnieniem wymagań uzasadnienia decyzji wynikającym z art. 85 ust. 2 ustawy.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej obowiązane więc będą poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza pod kątem spełnienia wymogów z art. 66 ust. 1 ustawy oraz uzasadnić orzeczenie wyjaśnić wskazane wyżej wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. oraz z art. 85 ustawy. Ustawa bardzo rygorystycznie traktuje bowiem obowiązek uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie zawarcie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzasadnienia odpowiadającego art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, czyni decyzję wadliwą, a naruszenie to ma wpływ na jej treść. Sąd I instancji wskazał również, że prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni decyzję Wójta Gminy Żelazków z dnia 28 października 2010 r. nr GP.7331/103/10 o warunkach zabudowy dla działki nr 186. Wbrew bowiem zarzutom skargi wskazującym na naruszenie art. 115 w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. oznaczenia terenu w ewidencji gruntów nie tworzą prawa do określonego zagospodarowania terenu. Wskazują wyłącznie na faktyczne przeznaczenie takiego terenu. O prawnym przeznaczeniu gruntu w obowiązującym porządku prawnym decydują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że jeżeli dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania, to takie prawo do zabudowy może zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji należy więc przyjąć zabudowę określoną decyzją o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Kaliszu wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a), polegające na braku jego zastosowania i uchyleniu zaskarżonej decyzji, choć spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli pomimo tego, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 6 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.),

- art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150),

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., polegające na braku jego zastosowania i uchyleniu decyzji Wójta Gminy Żelazków z dnia [...] lipca 2013 r. nr IWŚ.D.6220.3.1.2010, choć spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli pomimo tego, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego tj.:

- art. 6 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sprzecznego z treścią art. 115 u.p.o.ś. wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażającego się w nakazaniu Wójtowi Gminy Żelazków uwzględnienia przy ocenie, czy teren podlega ochronie akustycznej, jego decyzji z dnia 28 października 2010 r., nr GP.7331/10/10, o warunkach zabudowy dla działki nr 186,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu wyroku pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. odniesienia się do wynikającej z zarzutów skargi kwestii prawnej braku możliwości orzeczenia o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że zawiera on wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).

Odnosząc się do zarzutu błędnego wskazania co do dalszego postępowania organu – sprzecznego z treścią art. 115 P.o.ś., przytoczyć należy argumentację Sądu I instancji, który stwierdził: "Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni decyzję Wójta Gminy Żelazków z dnia 28 października 2010 r. nr GP.7331/103/10 o warunkach zabudowy dla działki nr 186. Wbrew bowiem zarzutom skargi wskazującym na naruszenie art. 115 w zw. z art. 113 ust.2 pkt 1 u.p.o.ś. oznaczenia terenu w ewidencji gruntów nie tworzą prawa do określonego zagospodarowania terenu. Wskazują wyłącznie na faktyczne przeznaczenie takiego terenu. O prawnym przeznaczeniu gruntu w obowiązującym porządku prawnym decydują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że jeżeli dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania, to takie prawo do zabudowy może zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy".

Przytoczona argumentacja Sądu nie jest precyzyjna. Prawdziwe jest ogólne stwierdzenie Sądu, że o przeznaczeniu nieruchomości w zakresie jej dopuszczalnego zagospodarowania rozstrzygają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania i zagospodarowania terenu. Z kolei jednym z warunków wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest jej zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy). Ustawa nie wskazuje natomiast by warunkiem wydania pozytywnej decyzji środowiskowej była zgodność planowanego zamierzenia z istniejącymi w obrocie prawnym decyzjami o warunkach zabudowy albo by badać ewentualną kolizję planowanej inwestycji z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy. Błąd Sądu I instancji polegał na przypisaniu Skarżącej twierdzeń, których w skardze nie wyraziła. Skarżąca podniosła jedynie, że oceny czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. nie można dokonać na podstawie wydanej dla tegoż terenu decyzji o warunkach zabudowy (karty 2 i 11 akt sądowych). Powyższe uchybienie Sądu nie miało jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Zwrócić też należy uwagę, że Sąd I instancji nie wskazał jakie konsekwencje prawne ma lub może powodować "uwzględnienie" powołanej decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie okolicznością, która samoistnie uzasadniałaby wydania odmownej decyzji środowiskowej nie może być fakt uzyskania przez inny podmiot decyzji o warunkach zabudowy dla budowy domu na gruncie sąsiednim. Kwestia spełnienia norm akustycznych przez planowaną inwestycję winna być oceniania na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej "uwzględnienie" wydanej decyzji o warunkach zabudowy może sprowadzać się jedynie do odnotowania okoliczności wydania takiej decyzji.

Istota zarzutów oznaczonych numerami 1 i 2 w skardze kasacyjnej sprowadza się do niestwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności kwestionowanych decyzji pomimo, że zaistniały podstawy do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Formułując te zarzuty skarżąca kasacyjnie wskazuje na obie przesłanki nieważności wyrażone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest przesłankę wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego. Obie wymienione przesłanki Skarżąca łączy spójnikiem "i". Wskazać należy, że według art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zatem według ustawodawcy są to rozłączne podstawy nieważności. Użycie w ustawie słowa "lub" wskazuje na alternatywę. Tym niemniej wadliwe sformułowanie zarzutu nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku oceny powołanych przepisów, bowiem przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z 26.10. 2009r., I OPS 10/09).

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako przesłanką stwierdzenia nieważności wskazać należy, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 K.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem wspomnianego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Najpoważniejsze wady proceduralne, jak na przykład dotyczące toku instancji, mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych.

Zatem co do zasady naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to muszą być połączone z wadami materialnoprawnymi.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały powiązane z naruszeniem art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Według art. 71 ust. 1 decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Natomiast w ust. 2 pkt 2 prawodawca stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei według art. 80 ust. 1 jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa.

Analiza powołanych przepisów ustawy w powiązaniu ze wskazanymi w skardze przepisami K.p.a. nie daje podstaw do stwierdzenia, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę organy brały pod uwagę te przepisy, zaś w zakresie wniosków jakie wyciągnęły z analizowanych przepisów można im przypisać błąd w zakresie wykładni przepisów prawa. Jednakże nie można stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie błąd organów był oczywisty i jednoznaczny, czyli taki który uzasadnia twierdzenie, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Chodzi tu o błędy naruszenia prawa jednoznaczne i oczywiste.

Za przedstawioną kwalifikacją oceny stwierdzonych naruszeń prawa przemawia to, że przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie przedstawiają w sposób skatalogowany przyczyn wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Niewątpliwie katalog sytuacji, w których następuje odmowa wydania decyzji środowiskowej, wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jest już ustalony w orzecznictwie. Jednakże jak już wspomniano lektura przepisów ustawy nie daje oczywistych wniosków co kategorii sytuacji uzasadniających wydanie decyzji odmownej. Dlatego też niestwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, było prawidłowe.

Jeśli chodzi o argument wydania decyzji bez podstawy prawnej to zwrócić należy uwagę, że pod tym pojęciem rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczyć to może sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie, mimo niedysponowania podstawą prawną do rozstrzygania danej kwestii w drodze decyzji, wydaje decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. I OSK 1380/13). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że istnieją przepisy prawa materialnego obligujące organy administracji publicznej do wydawania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Błędne przekonanie organu o niemożności wydania pozytywnej decyzji środowiskowej z powodu wadliwie ocenionych przeszkód natury prawnej nie może być utożsamiane z wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanką wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.