Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 433/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 16 i pkt 17a, art. 5 ust. 1, art. 11a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 682
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jedn.
article: art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. T. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. T. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] organ I instancji po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko P. T., ur. [...] listopada 2001 r. na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 10 września 2018 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na w/w dziecko. W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego zostały pozyskane dane dotyczące dochodów członków rodziny skarżącego mające wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego oraz dokonano analizy całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Organ I instancji wskazał, iż rokiem bazowym jest rok 2017 z uwzględnieniem utraty uzyskania dochodu. Następnie organ wyjaśnił, że na podstawie zebranych dokumentów ustalił, iż w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. łączny miesięczny dochód członków rodziny skarżącego wyniósł 4.195,84 zł, natomiast w przeliczeniu na osobę wyniósł on 839,17 zł (4.195,84 zł : 5 osób). Organ I instancji wyjaśnił, że kryterium dochodowe uprawniające rodzinę do świadczeń to 674,00 zł na osobę w rodzinie, a zatem łączny dochód całej 5-osobowej rodziny nie może przekroczyć 3.370,00 zł (674,00 zł x 5 osób).

Organ I instancji wskazał, że łączna kwota zasiłków wraz z dodatkami (czyli przeciętna, miesięczna wysokość wszystkich świadczeń, o które ubiega się rodzina) wynosi 317,00 zł zgodnie z następującym wyliczeniem: (1 x zasiłek rodzinny: 1 x 124 x 12 m-cy/12 m-cy = 124,00 zł), (1 x dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka: 1 x 193,00 zł x12/12 m-cy = 193,00 zł) – łącznie 317,00 zł (124,00 zł + 193,00 zł).

Organ I instancji stwierdził, że kwota przekroczenia kryterium dochodowego wynosi 828,84 zł (4.195,84 zł - 3 370,00 zł).

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 3 u.ś.r. zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Z uwagi na to, że kwota przekroczenia dochodu rodziny skarżącego wynosi 828,84 zł i jest wyższa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wynoszących 317,00 zł, organ uznał, że od 1 listopada 2018 r. wnioskowane świadczenia nie przysługują.

Organ I instancji podkreślił również, że ustalając prawo do zasiłku rodzinnego skład rodziny skarżącego został ustalony zgodnie ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego i wynika z brzmienia art. 3 pkt 16 u.ś.r.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2201/17.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawowym przepisem w zakresie ustalenia wysokości dochodu, który warunkuje przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych jest art. 5 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców, opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł na osobę. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 3 u.ś.r. w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a. W przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny (art. 5 ust. 3a).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 5 ust.3b u.ś.r. łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, stanowi suma przysługujących danej rodzinie w danym okresie zasiłkowym:

1) zasiłków rodzinnych podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych zasiłków;

2) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 10, art. 11a, art. 12a i art. 13, podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych dodatków;

3) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 9, art. 14 i art. 15, podzielonych przez 12.

W myśl natomiast art. 5 ust. 3c u.ś.r. w przypadku gdy wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca danej rodzinie, ustalona zgodnie z ust. 3a, jest niższa niż 20,00 zł, świadczenia te nie przysługują.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że pod pojęciem dochodu zgodnie z art. 3 pkt 1a u.ś.r. po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób rozumieć należy m. in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 1c u.ś.r. za dochód rozumie się również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych m.in. alimenty na rzecz dzieci.

W myśl art. 3 pkt 2, 2a u.ś.r. dochodem rodziny branym pod uwagę przy badaniu uprawnienia do zasiłku rodzinnego jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. Korekty tego dochodu wynikające ze zmiany sytuacji dochodowej rodziny następują poprzez zastosowanie specyficznych pojęć ustawy - utraty i uzyskania dochodu.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, po pełnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał, że rokiem kalendarzowy, z którego dochody są brane pod uwagę w rozważanej sprawie jest rok 2017 z uwzględnieniem utraty i uzyskania dochodu również po tym roku. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji odnośnie dochodów poszczególnych członków rodziny skarżącego, wyliczeń łącznego miesięcznego dochodu rodziny i miesięcznego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, stwierdzając, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę stanowi kwotę powyżej kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy potwierdził również, że rodzina skarżącego nie jest też uprawniona do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na podstawie art. 5 ust. 3-3c u.ś.r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z faktem, iż kwota przekroczenia dochodu wynosząca 828,84 zł jest znacznie wyższa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkiem, o który ubiega się skarżący (317,00 zł), zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie przysługuje.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ obowiązany jest dokonać ustaleń, a następnie wydać decyzję, uwzględniając wskazane w u.ś.r. okoliczności. Brak zatem w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, iż pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek świadczenie można przyznać również z uwagi na zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też np. prawną strony.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących błędnie ustalonego składu rodziny, a tym samym wyliczenia dochodu rodziny, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 16 u.ś.r., ilekroć w tej ustawie jest mowa o "rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko".

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle cytowanej definicji legalnej "rodziny", jej członkiem jest niewątpliwie małżonek, przy czym ustawodawca nie stawia jakichkolwiek dalszych wymagań - w szczególności, aby było to małżonek "wspólnie zamieszkujący", "prowadzący wspólne gospodarstwo domowe", "niepozostający w formalnej separacji", itp. Skoro ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych kryteriów (warunków) zaliczenia małżonka do grona członków rodziny, to niedopuszczalne jest konstruowanie takich kryteriów (warunków) w drodze wykładni pozajęzykowej (a to zgodnie z zasadą "lege non distinguente nec nostrum est distinguere"). Tym bardziej wówczas, gdy - tak jak w analizowanym przypadku - przedmiotem wykładni jest przepis prawny stanowiący definicję legalną. Taką definicję cechuje bowiem szczególna waga interpretacyjna, która przejawia się m.in. w tym, że sformułowanego przez definicję legalną znaczenia terminu definiowanego (tu: znaczenia terminu "rodzina") nie wolno przełamać nawet w sytuacji, gdyby treść językowa tej definicji podważała inne założenia o racjonalnym prawodawcy (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Warszawa 2017, s. 190- 191, Nb 380-381). Z tych wszystkich względów małżonkowie są traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia tzw. kryterium dochodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r. I OSK 1155/17).

Organ odwoławczy zauważył, że przedstawiona wyżej ocena prawna jest zbieżna z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, zgodnie z którym w zakresie świadczeń rodzinnych ustawodawca określając pojęcie rodziny (a także osoby samotnie wychowującej dziecko) uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. W przypadku bowiem osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Taki stan będzie miał miejsce do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd separacji lub rozwodu w świetle obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 150/05; z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1128/09; z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2099/10; z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14).

Zdaniem organu odwoławczego, w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji zasadnie wliczył małżonkę skarżącego do składu rodziny oraz jej dochody. Ponadto mimo zaliczenia małżonki do składu rodziny, organ wliczył do łącznej kwoty zasiłków rodzinnych o który ubiega się odwołujący dodatek z tyt. samotnego wychowywania dziecka, jednak z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego rodzina nie kwalifikuje się do przyznania świadczeń.

Odnosząc się zaś do powołanego w odwołaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy wskazał, że wyrok ten został wydany w sprawie świadczenia wychowawczego, zatem stanowisko wyrażone przez wskazany Sąd w niniejszym postępowaniu tj. dot. zasiłku rodzinnego i dodatków nie wiąże organu.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, w której zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 2, pkt 16, i pkt 17a u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że do rodziny w rozumieniu tej ustawy należy zaliczyć również obecną małżonkę skarżącego, w sytuacji gdy nie jest ona biologiczną matką jego dzieci, a w konsekwencji uznanie, że do kryterium dochodowego rodziny określonego w ustawie przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego, należy zaliczyć również dochód współmałżonka niebędącego rodzicem dziecka, oraz poprzez odmówienie skarżącemu statusu osoby samotnie wychowującej dziecko w sytuacji, gdy skarżący jest wdowcem, toteż prawidłowa, prokonstytucyjna i celowościowa wykładnia w/w przepisów prawa materialnego w okolicznościach niniejszej sprawy powinna prowadzić do wniosku, że dziecko wychowujące się w rodzinie zrekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica, a dochód współmałżonka nie będącego biologicznym rodzicem dzieci, który tych dzieci nie przysposobił nie powinien zostać uwzględniony do dochodu rodziny, gdyż beneficjentem przedmiotowej ustawy jest dziecko, wobec czego nie powinno ono ponosić ujemnych konsekwencji decyzji swojego etiologicznego ojca o zawarciu nowego związku małżeńskiego;

Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jest wdowcem, a jego obecna małżonka M. D. nie jest biologiczną matką jego synów.

W ocenie skarżącego spór w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do tego, czy M. D. - obecna małżonka skarżącego, która jednak nie jest matką jego synów i ich nie przysposobiła, powinna zostać uznana za członka rodziny w rozumieniu u.ś.r. czy też nie, a w konsekwencji czy jej dochód powinien zostać uwzględniony w ramach przewidzianego w ustawie kryterium dochodowego.

Skarżący podkreślił, że podobny "problem" prawny wystąpił w ramach starań o przyznanie świadczenia wychowawczego. W tamtej sprawie również pierwotnie uznano, że obecna małżonka skarżącego powinna być uznana za członka rodziny, co w konsekwencji przekreślało możliwość uzyskanie świadczenia na pierwsze dziecko ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2018 r., sygn. I OSK 2201/17 przesądził, że "w przypadku rodziny zrekonstruowanej - nadal biologiczny rodzic dziecka powinien być traktowany, jak osoba samotnie wychowująca dziecko". W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny dokonał bardzo szczegółowej analizy definicji "rodziny" na tle różnych ustaw, przede wszystkim kładąc nacisk na powinność prokonstytucyjnej, systemowej i celowościowej wykładni tego pojęcia.

Skarżący oświadczył, że nie zgadza się z wywodami co do tego, iż wobec zawarcia przez niego związku małżeńskiego w październiku 2016 r., należy do dochodu rodziny określonego w ustawie doliczyć również dochód jego obecnej małżonki M. D. Zgodnie bowiem z prawidłową wykładnią przedmiotowej ustawy, skarżący jako wdowiec nadal powinien być poczytywany jako osoba samotnie wychowująca dzieci.

Skarżący stwierdził, że przy rozważaniach nad definicją rodziny i osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu u.ś.r. nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. P/18/06, w którym Trybunał stwierdził, iż nie do zaakceptowania z wartościami konstytucyjnymi byłaby sytuacja, że "Dziecko (...) na skutek zmiany stanu cywilnego przez jego rodzica (zawarcia małżeństwa) lub podjętych decyzji życiowych (konkubinatu i wspólnych dzieci z tego związku) traciłoby status osoby wychowywanej przez samotnego rodzica i byłoby pozbawione zaliczki z przyczyn od niego niezależnych, warunkowanych w dużej mierze wolą i decyzjami życiowymi osób dla niego obcych (nowego męża lub konkubenta matki, nowej żony lub konkubiny ojca)" Ponadto "nie do przyjęcia w świetle art. 18 i 71 Konstytucji RP jest sytuacja prawna, w której beneficjent środków publicznych, jakim jest dziecko, jest niejako "karane" za wybory życiowe swojego rodzica poprzez pozbawienie prawa do świadczeń.

Skarżący podkreślił, iż zdaje sobie sprawę, że przedmiotowe orzeczenie dotyczy zaliczki alimentacyjnej, jednakże jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku o sygn. akt III SA/Kr 199/17, że w/w wyrok powinien być traktowany jako podstawa do prokonstytucymei wykładni wszelkich późniejszych, analogicznych w brzmieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Skarżący wskazał, że np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 633/16 stwierdził, że "Pojęcia występujące na gruncie jednej ustawy (o świadczenia rodzinnych, bądź k.p.a.) mają być analogicznie interpretowane na gruncie drugiej ustawy (o zaliczce alimentacyjnej). Nie można zatem uznać za trafny pogląd sprowadzający się do tego, że np. pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie inaczej interpretowane niż na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. (...) Osoba samotnie wychowująca dziecko, jest to osoba, która wychowuje swoje dziecko bez drugiego biologicznego rodzica tego dziecka. Natomiast stan cywilny osoby ubiegającej się o to świadczenie pozostaje bez znaczenia dla jego przyznania". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 10 października 2017 r., sygn.. akt II SA/Łd 591/17 zauważył, że: "Rodziną w kontekście świadczeń rodzinnych są bez wątpienia małżonkowie i ich wspólne dzieci. Natomiast niekoniecznie do członków rodziny można zaliczyć małżonka, nie będącego rodzicem dzieci współmałżonka".

Skarżący stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazał na konieczność dokonania ściśle językowej wykładni pojęcia rodziny. Tymczasem chociażby Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2955/16 wskazał, że "Gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) osób, to w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio'', najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. Oznacza to, że pod pojęciem rodziny przyjmuje się osoby wymienione w definiendum. Jednakże w zależności od sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby wymienione w definiendum".

Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, na który powołał się w odwołaniu, a który dotyczył świadczenia wychowawczego, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący podkreślił, że w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szczegółowej wykładni pojęcia rodziny na tle różnych ustaw w tym również u.ś.r. Skarżący również dodał, że definicja rodziny w ustawie o świadczeniach rodzinnych i ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jest praktycznie identyczna. Słusznie więc Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że nie można interpretować tego samego pojęcia odmiennie na tle różnych ustaw, tym bardziej, że beneficjentem obydwu tych aktów prawnych jest przecież dziecko. Ponadto w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na jeszcze jedną istotną kwestię z punktu widzenia wykładni przedmiotowych przepisów. Otóż, biorąc pod uwagę kwestię obowiązków alimentacyjnych, zgodnie z przepisami Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego ojczym lub macocha nie są wprost zobowiązani do świadczeń alimentacyjnych wobec dziecka współmałżonka, a więc brak jest podstaw żeby w świetle u.ś.r. wliczać ich dochód do dochodu decydującego o przyznaniu świadczeń przysługujących tym dzieciom. Ustawa nie wskazuje jako uprawnionej do świadczenia rodzinnego rodziny, ale właśnie rodzica, co oznacza, że w przypadku rodziny zrekonstruowanej biologiczny ojciec dziecka nadal powinien być traktowany jako osoba samotnie wychowująca dziecko.

Z tych względów, zdaniem skarżącego, uwzględniając prokonstytucyjną i celowościową wykładnię przywołanych przepisów, oraz zważywszy na ugruntowane w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, dochodu M. D. nie powinno wliczać się do dochodu rodziny, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji celem ponownego zweryfikowania przez organ administracji ewentualnej zasadności wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku rodzinnego z uwzględnieniem prawidłowego składu osobowego rodziny skarżącego.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona wobec stwierdzenia, że wadliwość wykładni prawa materialnego w zakresie art. 3 pkt. 16) i pkt. 17a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) miała istotny wpływ na negatywne rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie skarżącemu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko.

Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie miała odpowiedź na pytanie, czy zmiana stanu cywilnego rodzica dziecka, który przez zawarcie nowego małżeństwa przestał w sensie prawnym być wdowcem lub wdową, powinna mieć wpływ na ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego względem dzieci tego rodzica pochodzących z poprzedniego małżeństwa zakończonego przez śmierć jednego z rodziców, a zatem – czy pomimo braku więzi rodzicielskiej pomiędzy nowym mężem (żoną) rodzica dziecka a tym dzieckiem – prawnie uzasadnione jest uznanie, że małżonek ten (małżonka) podlega zaliczeniu do rodziny, której wysokość dochodu, obejmującego sumę dochodów wszystkich członków (art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r.), przesądza o spełnieniu warunku kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 u.ś.r.

Punktem wyjścia do udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie jest treść językowa definicji legalnej z art. 3 pkt. 16 u.ś.r. Zgodnie z powyższym przepisem "rodzina" oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca konstruując definicję rodziny dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych z jednej strony wyodrębnia podmioty odpowiadające za utrzymanie dzieci (małżonków, rodziców, opiekunów faktycznych), z drugiej zaś wyraźnie zastrzega, że do rodziny zostają zaliczone jedynie te dzieci, które pozostają na utrzymaniu pierwszej grupy podmiotów w określonym wymiarze czasowym. Powyższa definicja została ponadto uzupełniona ograniczeniami podmiotowymi.

Dla dalszych rozważań istotne jest to, że w odniesieniu do małżonków (będących rodzicami dzieci) i rodziców dzieci (niebędących małżonkami) przesłanka "pozostawania" dzieci na utrzymaniu nie ma jedynie charakteru faktycznego, lecz jest zagadnieniem prawnym, wynikającym z ustawowego obowiązku alimentacyjnego (art. 133 § 1 i § 3 k.r.o.). Tak rozumiana przesłanka "prawnego pozostawania" dziecka na utrzymaniu co do zasady i najczęściej nie jest spełniona w odniesieniu do małżonka rodzica dziecka, niebędącego ojcem lub matką tego dziecka. Mąż matki dziecka lub żona ojca dziecka, niebędący dla tego dziecka rodzicami, pomimo uzyskania prawnego statusu małżonka jednego z rodziców dziecka, nie mogą być uznani dla potrzeb wyznaczania statusu świadczeniowego dziecka i ustalania dochodu rodziny za "członków rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. względem dziecka drugiego małżonka, jeżeli nie ciąży na nich obowiązek utrzymywania dzieci tego małżonka.

Trzeba bowiem zauważyć, że mąż matki dziecka lub żona ojca dziecka, niebędący rodzicami tego dziecka, nie są obciążeni ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym, o którym mowa w art. 133 k.r.o., chyba że nowy małżonek rodzica dokona przysposobienia jego dziecka. Jedynie w drodze wyjątku, zgodnie z art. 144 § 1 k.r.o., dziecko może żądać świadczeń alimentacyjnych od męża swojej matki, niebędącego jego ojcem, jeżeli odpowiada to zasadom współżycia społecznego. Takie samo uprawnienie przysługuje dziecku w stosunku do żony swego ojca, niebędącej jego matką. Sytuacja prawna w zakresie obowiązku alimentacyjnego małżonka będącego rodzicem dziecka oraz małżonka niebędącego rodzicem dziecka nie kształtuje się zatem identycznie, co musi mieć wpływ na sposób wykładni pojęć użytych w art. 3 pkt 16 u.ś.r.

Zaprezentowana wersja wykładni art. 3 pkt 16 u.ś.r. staje się szczególnie uzasadniona i aktualna w sytuacji, gdy rodzic dziecka po ustaniu małżeństwa na skutek śmierci drugiego małżonka i rodzica dziecka zawiera kolejny związek małżeński. W takiej sytuacji powstaje bowiem zasadnicza aksjologiczna przeszkoda do zaakceptowania jedynie literalnej wykładni art. 3 pkt 16 u.ś.r. i pozbawienia dziecka świadczenia rodzinnego tylko z tego powodu, że zmianie uległ stan cywilny pozostającego przy życiu rodzica i sumarycznemu zwiększeniu uległ dochód rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.ś.r.

Konieczność dokonania tego rodzaju wykładni została potwierdzona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06 (OTK-A 2008/5/83, Dz.U.2008/119/770), w którym orzeczono niezgodność z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP określonych przepisów ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Trybunał uznał w powyższym wyroku, że nabycie przez dziecko praw do określonych świadczeń (np. zasiłku alimentacyjnego) nie powinno być uzależnione od przesłanki stanu cywilnego rodzica osoby uprawnionej, narażając dziecko na utratę tych praw na skutek swobodnych decyzji życiowych rodzica co do zmiany stanu cywilnego.

Dokonując powiązania rozważań prawnokonstytucyjnych Trybunału z treścią art. 3 pkt 16 u.ś.r., należy uznać, że czysto literalna wykładnia powyższego przepisu, nieuwzględniająca argumentów systemowo-aksjologicznych (w tym norm-zasad i wartości konstytucyjnych), stanowiłaby naruszenie normy-zasady z art. 18 (w zakresie obowiązku ochrony przez Państwo rodziny i rodzicielstwa) oraz normy programowej z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP ("Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych").

Analogiczne argumenty, wynikające wprost z rozważań Trybunału Konstytucyjnego RP zawartych w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06 (OTK-A 2008/5/83, Dz.U.2008/119/770), przemawiają za modyfikacją literalnego brzmienia art. 3 pkt. 17a u.ś.r. (zgodnie z którym "osobą samotnie wychowującą dziecko" jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem) przez przyjęcie, że samo zawarcie przez wdowę lub wdowca małżeństwa z osobą, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem dzieci osoby owdowiałej, nie powoduje – z punktu widzenia możliwości nabycia przez te dzieci prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 11a u.ś.r. – utraty przez tego rodzaju wdowca lub wdowę statusu osoby samotnie wychowującej dziecko w świetle art. 3 pkt. 17a) u.ś.r. Istotny jest bowiem status prawnorodzinny tej osoby obserwowany z perspektywy dziecka uprawnionego do świadczeń rodzinnych, a nie z perspektywy statusu prawnomałżeńskiego.

Na zakończenie warto podkreślić, że zbliżone w swej istocie – aczkolwiek inaczej uargumentowane – stanowisko interpretacyjne na tle identycznych treści wynikających z 2 pkt 13 i pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2017 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. w sprawie o sygn. I OSK 2201/17.

Mając na względzie całość wyłożonej argumentacji, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w pkt. I wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt. II wyroku, stosownie do dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.