Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1338/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] marca 2018 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 144 k.p.a., a także w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ooś), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], w którym stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika wodnego na terenie działek nr [...], [...] oraz [...] w obrębie [...], gm. [...] - uchylił w całości punkt II.1. i pkt II.2.4 i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, w pozostałej zaś części ww postanowienie utrzymał w mocy.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wójt Gminy [...] wnioskiem z 16.08.2017 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]". Inwestycja, zgodnie z wnioskiem, ma polegać na budowie zbiornika o powierzchni około 2 ha zasilanego wodami rzeki [...], wodami gruntowymi i opadowymi. Wójt do wniosku dołączył m in. trzy egzemplarze karty informacyjnej przedsięwzięcia (k.i.p.) wraz z jej zapisem na jednej płycie CD, mapę ewidencyjną obejmującą przewidywany teren planowanego przedsięwzięcia oraz obejmującą przewidywany obszar, na który będzie ono oddziaływać.

Grunty przeznaczone pod inwestycję stanowią łąki, pastwiska, grunty rolne i wody powierzchniowe. Teren przedsięwzięcia otoczony jest z dwóch stron nasypami - od zachodu nasypem drogowym, a od wschodu nasypem kolejki wąskotorowej, z trzeciej zaś strony rzeką. Rzeka [...] będzie przepływać przez północny fragment zbiornika. Zgodnie z treścią wniosku, w wyniku realizacji przedsięwzięcia nie będą piętrzone jej wody a działanie zbiornika oparte będzie na swobodnym przepływie wód, bez konieczności wykonywania budowli piętrzących. Jak podano w k.i.p., wykonanie zbiornika będzie wymagało pogłębienia terenu na którym ma on powstać o 21 - 30 cm. Teren zainwestowania jest sporadycznie zalewany w okresach wczesnowiosennych.

Mając na uwadze art. 63 ust. 1 ustawy ooś, Regionalny Dyrektor zbadał m.in.: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem skali przedsięwzięcia, wielkości zajmowanego terenu, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych; zakres robót związanych z realizacją przedsięwzięcia; wykorzystanie zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi; przewidywane ilości i rodzaj wytwarzanych odpadów oraz ich wpływu na środowisko, w przypadku gdy planuje się ich powstawanie; wielkość emisji i uciążliwości wynikających z realizacji planowanego przedsięwzięcia oraz zagrożenia dla zdrowia ludzi, usytuowanie przedsięwzięcia w odniesieniu do obszarów wymagających specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochrona, w tym obszarów Natura 2000.

Odnosząc się natomiast do art. 63 ust.1 pkt 2 ustawy ooś, na podstawie przedstawionych materiałów stwierdzono, że teren inwestycyjny zlokalizowany jest na obszarze chronionego krajobrazu o nazwie "[...]", który obecnie nie ma obowiązujących zakazów oraz na obszarze Natura 2000 - obszarze mającym znaczenie dla [...]. Ponadto, zgodnie z mapą przebiegu korytarzy ekologicznych w Polsce, opracowaną przez Zakład [...] w [...] (obecnie Instytut [...]), na zlecenie Ministerstwa Środowiska, przedsięwzięcie znajduje się w ponadregionalnym korytarzu ekologicznym [...] "[...]". Przedsięwzięcie będzie zlokalizowane na powierzchni ok. 1,5 ha na siedlisku przyrodniczym [...] użytkowane ekstensywnie (Arrhenatherion elatioris), podtyp 6510-1 Łąka rajgrasowa (owsicowa) (Arrhenatheretum elatioris), będącej przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Ponadto, na terenie planowanego przedsięwzięcia z gatunków chronionych, stwierdzono obecność: żaby jeziorkowej, żaby trawnej, żaby wodnej, zaskrońca zwyczajnego, jaszczurki zwinki, jaszczurki żyworodnej, kreta, a także ślady żerowania oraz ślizgi bobrów. Stwierdzono także obecność 40 gatunków ptaków, jednak z przedstawionych w k.i.p. informacji, nie można stwierdzić kategorii ich lęgowości. Biorąc pod uwagę lokalizację przedsięwzięcia na siedlisku, będącym przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000, jak i ewentualne zniszczenie, na etapie realizacji przedsięwzięcia, kolejnych płatów tego siedliska lub innych siedlisk będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000, np. na skutek rozplantowania ziemi z urobku, w ocenie organu I instancji, nie można wykluczyć znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar natura 2000 [...]. Planowany do budowy zbiornik wodny będzie połączony z rzeką [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 oraz art. 68 i 78 ust. 1 pkt 2 ooś, pismem z 15.11.2017 r., wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z prośbą o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia i w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby, co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z 1.12.2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzenia takiej oceny.

Kolejnym pismem z 16 stycznia 2018 r. organ I instancji, na podstawie art. 64 ust..1 pkt 4 oraz art. 68 ooś, w. związku z art. 397 ust. 3 pkt 1 i art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym od 1.01.2018 r do 25.04.2018 r., wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z prośbą o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby, co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z 6.03.2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], także nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia wskazanej oceny.

Ostatecznie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ), rozpoznając przedmiotowy wniosek, ww postanowieniem stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia uznając, iż zalicza się ono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Organ I instancji wskazał, iż oddziaływanie na środowisko przyrodnicze zbiorników wodnych, w tym zbiorników retencyjnych, jest zróżnicowane a jego charakter zależy od zastosowanych technologii oraz sposobu wykorzystania terenu. Podstawą dla określenia wpływu takiej inwestycji na środowisko jest prawidłowe zidentyfikowanie oddziaływań wynikających, w głównej mierze, z etapu budowy i eksploatacji zbiornika oraz oszacowanie ich wpływu na ekosystemy i gatunki, w szczególności zależne od wód, znajdujące się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

W przypadku usytuowania inwestycji na obszarach chronionych zbadania wymaga również to, czy przedsięwzięcie może oddziaływać negatywnie na przedmioty ochrony tych obszarów. W przypadku obszarów Natura 2000 analizie podlega również wpływ przedsięwzięcia na spójność i integralność sieci Natura 2000. W myśl art. 33 ustawy o ochronie przyrody zabrania się bowiem podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, z zastrzeżeniem działań, za których realizacją przemawiają wymogi nadrzędnego interesu publicznego, przy braku rozwiązań alternatywnych i zapewnieniu wykonania kompensacji przyrodniczej - zgodnie z art. 34 ww. ustawy.

W ww postanowieniu RDOŚ w [...] uwzględnił m.in. położenie planowanego przedsięwzięcia w granicach obszaru Natura 2000 ("[...]") oraz obszaru chronionego krajobrazu ("[...]"). Organ I instancji uzasadniając konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazał na przesłanki mieszczące się w kryteriach, o których mowa w art. 63 ustawy ooś. Wyjaśnił przy tym, iż nie można jednoznacznie wykluczyć możliwości wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania planowanego zbiornika na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Stwierdził ponadto, iż zbadania w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga m.in. to, w jaki sposób połączenie zbiornika z rzeką [...] wpłynie na warunki hydrologiczne rzeki oraz na gatunki ryb i innych organizmów będących przedmiotem ochrony ww. obszaru Natura 2000. W k.i.p. nie sprecyzowano w jaki sposób będzie przebiegał proces włączenia zbiornika do użytku i jakie zostaną zastosowane rozwiązania w zakresie zabezpieczenia skarp zbiornika przed rozmyciem.

Ponadto, zdaniem organu I instancji, pogłębionej analizy wymaga, w jaki sposób realizacja przedsięwzięcia, jak również jego późniejsze użytkowanie, wpłyną na powierzchnię ziemi i środowisko gruntowo-wodne (oddziaływanie na stosunki wodne oraz bilans wodny zlewni). Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko RDOŚ umotywował również koniecznością analizy wpływu projektowanego zbiornika wodnego na rozkład fali powodziowej.

Organ I instancji, zgodnie z art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy ooś, określił zakres raportu i wskazał aspekty wymagające szczegółowej analizy, w tym związane z ochroną przyrody (z uwzględnieniem sieci Natura 2000), gospodarką wodną, hydrogeologią oraz gospodarką odpadami.

We wniesionym od ww postanowienia zażaleniu Wójt sformułował zarzuty dotyczące nieprawidłowej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, przeprowadzonej z naruszeniem art. 63 ust. 1 i 2 ustawy ooś. W ocenie Wójta, organ I instancji min. błędnie wskazał, że z przeprowadzonych na potrzeby k.i.p. analiz nie można stwierdzić kategorii lęgowości ptaków przedstawionych w inwentaryzacji. Zwrócił także uwagę na nieprawdziwe, w jego ocenie, stwierdzenie RDOŚ w [...], iż w wyniku realizacji inwestycji mogą zostać zniszczone dodatkowe, poza wskazanymi w k.i.p., płaty siedlisk w granicach obszaru Natura 2000 [...]. Organ I instancji w punkcie II.1.1 postanowienia, określając szczegółowy zakres raportu wskazał, że konieczne do oszacowania wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko jest prawidłowe określenie terenu objętego bezpośrednim i pośrednim oddziaływaniem inwestycji. Wskazał również, iż w toku postępowania organ I instancji nie wzywał do wyjaśnienia lub uzupełnienia kwestionowanych w postanowieniu danych.

GDOŚ, rozpoznając podniesione we wniesionym zażaleniu zarzuty, biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz kryteria, o których mowa w art. 63 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 1 pkt 1 ww ustawy, w pełni podzielił merytoryczną ocenę organu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie GDOŚ planowane przedsięwzięcie wymaga oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonej w oparciu o raport, który winien być sporządzony zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 66 ooś. Zawarte w k.i.p. informacje nie dają bowiem podstawy do jednoznacznego wykluczenia możliwości wystąpienia oddziaływań wynikających zarówno z realizacji, jak i eksploatacji inwestycji. Raport sporządzony zgodnie z ww art. 66, zawierający załączone wyniki inwentaryzacji przyrodniczej z opisem jej metodyki (art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy ooś), pozwoli na ocenę wpływu inwestycji na awifaunę.

GDOŚ w zaskarżonym postanowieniu także wyjaśnił, iż oddziaływanie bezpośrednie dotyczy nie tylko miejsca usytuowania planowanego zbiornika, ale również, jak zasadnie wskazał RDOŚ w [...], miejsce rozplantowania urobku, niwelacji terenu, dróg dojazdowych czy placów manewrowych. K.i.p. nie zawiera wystarczających informacji o sposobie realizacji prac ani lokalizacji elementów towarzyszących inwestycji, przez co nie ma możliwości wykluczenia negatywnego wpływu planowanego zamierzenia na inne siedliska, poza wskazanym przez inwestora siedliskiem ekstensywnie użytkowanych łąk świeżych (6510). Załączona metodyka inwentaryzacji nie wyjaśnia również na jakim terenie prowadzone były badania przyrodnicze oraz nie zawiera informacji uzasadniających przyjęty zasięg oddziaływania przedsięwzięcia. Z załączonej kopii mapy ewidencyjnej terenu (z zaznaczonym miejscem lokalizacji zbiornika oraz zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia) wynika, że zakładany obszar przewidywanych oddziaływań przedsięwzięcia wynosi ok. 100 m od planowanego zbiornika i dotyczy cieku, jak również terenów zielonych. W ocenie organu odwoławczego, oddziaływania pośrednie, wynikające ze zmiany stosunków wodnych oraz reżimu rzeki [...], mogą jednak wykraczać poza prognozowane 100 m. Zgodnie z posiadanymi przez GDOŚ danymi wynikającymi z prac Wojewódzkich Zespołów Specjalistycznych prowadzonych w 2008 r., siedliska znajdujące się poniżej planowanej inwestycji zaliczane są bowiem do zależnych od aktualnych warunków hydrologicznych i mogą znaleźć się w zasięgu oddziaływań pośrednich (m.in. siedliska 6510). W przypadku braku pewności, co do zasięgu i sposobu oddziaływania przedsięwzięcia na siedliska chronione w ramach obszaru Natura 2000, należy zatem dokonać oceny, o której mowa w art. 62 ustawy ooś. Stąd też GDOŚ przychylił się do stanowiska organu I instancji, iż na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe jednoznaczne wykluczenie negatywnego wpływu inwestycji na siedliska przyrodnicze, w tym siedliska zależne od wód, będące przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000. Jednocześnie, w związku z argumentacją strony, dotyczącą nieprawidłowego sposobu sformułowania obowiązku wyrażonego w punkcie II.2.4 ww postanowienia RDOŚ, GDOŚ w sentencji zaskarżonego do Sądu postanowienia orzekł nowe jego brzmienie. Organ wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, parametry te odnosi się do normalnego i maksymalnego poziomu piętrzenia. W zależności od przyjętego rodzaju zbiornika należy dokonać oceny odnoszącej się do NPP i Max PP w przypadku zaplanowania budowli piętrzącej, a w przypadku jej braku, należy dokonać analiz dla parametru odnoszącego się do poziomu lustra wody w zbiorniku, co uwzględniono w nowym brzmieniu punktu II.2.4. Pozostałe kwestie z zakresu gospodarki wodnej poruszone przez RDOŚ w [...] wymagają przeanalizowania w ramach przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Odnosząc się natomiast do poruszanej w zażaleniu kwestii udziału w postępowaniu organu współdziałającego - Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako PGWWP) wyjaśnił, iż w jego kompetencjach leży opiniowanie w zakresie oceny wpływu planowanej inwestycji na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych dla jednolitych części wód. Nie oznacza to jednak, że ocena oddziaływania na wody, jako komponent środowiska przyrodniczego (np. wpływ zmiany przepływu w cieku na siedliska zależne od wód) pozostaje poza kompetencjami organu ochrony środowiska właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niewiążąca opinia PGWWP, stwierdzająca brak negatywnego wpływu na osiągnięcie celów środowiskowych określonych w Planie Gospodarowania Wodami na obszarze dorzecza [...] (Dz. U. [...] r., poz. [...]), nie wyłącza konieczności podjęcia przez organ prowadzący postępowanie działań w zakresie oceny możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia m.in. na przyrodnicze komponenty środowiska. Nadmienił również, iż o ile organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii, o których mowa w art. 64 ust. 3 ustawy, to tymi opiniami nie jest związany i do niego należy ostateczna ocena, w oparciu o te opinie oraz wskazane w art. 63 ust. 1 ustawy kryteria selekcji, czy należy dla danego przedsięwzięcia przeprowadzić ocenę jego oddziaływania na środowisko, czy też takiej konieczności nie ma (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt: II SA/Łd 810/17). A co więcej, w związku ze zmianą ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 t.j.), wprowadzoną w życie z dniem 26 kwietnia 2018 r., opinia PGWWP nie stanowiła wymaganego ustawowo stanowiska organu współdziałającego w sprawie.

Jednocześnie wyjaśnił, iż w przypadku, kiedy po analizie przedstawionej dokumentacji, przeprowadzonej w oparciu o art. 63 ustawy ooś, organ ma uzasadnione wątpliwości co do możliwości wystąpienia znaczących negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko, o których przesądzić może ocena oddziaływania na środowisko przeprowadzona w oparciu o raport, zgodny z wymaganiami art. 66 ustawy ooś, organ nie wzywa do uzupełnienia k.i.p. lecz nakłada obowiązek oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określa zakres raportu. W związku z powyższym zarzut skarżącego dotyczący braku wezwania do uzupełnienia k.i.p. w tym do przedstawienia wyników inwentaryzacji ichtiofauny, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zatem, kierując się zasadą przezorności określoną w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, GDOŚ podzielił stanowisko RDOŚ w [...], iż w niniejszej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dane zawarte w raporcie umożliwią przeprowadzenie szczegółowej analizy i określenie skali prognozowanych oddziaływań. Wyniki oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko umożliwią dostosowanie zakresu minimalizacji i ewentualnej kompensacji negatywnych oddziaływań do wielkości zidentyfikowanego wpływu inwestycji na środowisko (z uwzględnieniem oddziaływań bezpośrednich i pośrednich). Dopiero w wyniku przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko możliwe będzie określenie środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia, z zachowaniem zasad ochrony środowiska, w tym konieczności ochrony obszaru Natura 2000.

Odnosząc się natomiast do kwestii proceduralnych organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty dotyczące nieuzasadnionego przedłużania terminu rozpatrzenia sprawy, nierzetelnej analizy materiału dowodowego i blokowania możliwości realizacji przedsięwzięcia były przedmiotem skargi z 8 sierpnia 2018 r., skierowanej do Ministerstwa Środowiska, włączonej do akt przedmiotowej sprawy w związku z art. 234 k.p.a. Argumentacja strony, wskazująca na niewłaściwe działanie organu I instancji, prowadzące do przewlekłości postępowania, nie mają jednak przesądzającego wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dla której kluczowa była przede wszystkim analiza przesłanek art. 63 ustawy ooś. Natomiast stronie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przysługiwało prawo do złożenia ponaglenia, o czym organ I instancji każdorazowo informował w zawiadomieniach o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Wobec powyższego GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Od powyższego postanowienia skargę do tut. Sądu, wniósł Wójt Gminy [...] w której zarzucił naruszenie:

art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (ooś), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka potrzeba nie występuje.

Wobec powyższego skarżący wniósł o:

uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2018r.;

zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w przypadku ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika.

W uzasadnieniu swojego stanowiska odniósł się w pierwszej kolejności do opieszałości przedmiotowego postępowania, ostatecznie prowadzącej do wyeliminowania, jako jednego z dowodów w sprawie, opinii Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zgodnie z którą nie stwierdzono potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podniósł, iż zmiana przepisów spowodowała, iż opinia PGW Wody Polskie przestała być wymaganym ustawowo stanowiskiem organu współdziałającego w niniejszej sprawie, co dało możliwość organowi pierwszej instancji jej całkowite zignorowanie. Stąd też, w ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji, spodziewając się treści ww opinii (brak potrzeby przeprowadzania dla ww przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko) celowo przedłużał termin rozstrzygnięcia sprawy. Pomimo, że organ nie jest związany treścią opinii organów współdziałających, to jest jednak zobowiązany te opinie rozpatrzyć i o ile podejmuje decyzję z nimi sprzeczną - także należycie ją uzasadnić. Powyższe natomiast, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miało miejsca. W sytuacji zmiany przepisów ustawowych, powołana opinia PGW Wody Polskie powinna była zostać wykorzystana przez organy, jako jeden z dowodów świadczący o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla ww przedsięwzięcia. Tymczasem organ drugiej instancji, powielając błąd w tym zakresie organu pierwszej instancji, w ogóle nie wziął jej pod uwagę i nie wykorzystał jej jako dowodu w sprawie, czym naruszył art. 77 § 1 kpa.

Nadto, w ocenie skarżącego, organ drugiej instancji błędnie przyjął, że w przypadku planowanego przedsięwzięcia, może występować znacząco negatywne oddziaływanie na środowisko, w tym na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 i obszaru chronionego krajobrazu doliny rzeki [...]. Zdaniem skarżącego, z materiału dowodowego sprawy wynika wprost przeciwnie. Planowane przedsięwzięcie nie będzie miało takiego negatywnego wpływu, a nawet, budowa zbiornika spełniającego w zasadzie wyłącznie funkcję melioracyjną w stosunku do okolicznych terenów, może wpłynąć wyłącznie pozytywnie na środowisko i sąsiadujące tereny obszaru Natura 2000 i obszaru [...]. Stąd bezcelowym jest sporządzanie raportu oddziaływania na środowisko, skoro już z bardziej ogólnych opracowań w sposób oczywisty wynika brak zagrożeń negatywnym wpływem przedsięwzięcia dla obszarów chronionych i środowiska. Zdaniem skarżącego, brak jest też podstaw do twierdzenia, aby istniała możliwość wystąpienia skutków oddziaływania przedsięwzięcia poza zakładany obszar 100 m od planowanego zbiornika wodnego. Rodzaj przedsięwzięcia (w szczególności zaś brak piętrzeń i wykorzystanie naturalnych uwarunkowań terenowych, przy jednoczesnym swobodnym, a nie regulowanym przepływie wód rzeki przez planowany zbiornik) wyklucza bowiem możliwość jakichkolwiek oddziaływań, w tym pośrednich, na obszarach oddalonych od planowanego zbiornika o więcej niż 100 m.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania wskazał, co wyraził już w treści zaskarżonego postanowienia, iż nie miała ona wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z kolei mając na uwadze zarzuty co do meritum sprawy, min. ponownie wyjaśnił, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 10 sierpnia 2017 r., zatem w wyniku pierwszej nowelizacji ustawy - Prawo Wodne, obowiązującej od 1 stycznia 2018 r., konieczne było uzyskanie opinii organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej. Kolejna nowelizacja wprowadzająca w dniu 26 kwietnia 2018 r. przepisy intertemporalne, zmieniła stan prawny sprawy w taki sposób, że uzyskana w toku postępowania ww opinia przestała pełnić funkcję wymaganego ustawowo stanowiska organu współdziałającego. Zatem RDOŚ w [...] nie miał obowiązku uwzględniać w treści rozstrzygnięcia opinii PGWWP, jako stanowiska organu współdziałającego. Powyższe jednak nie zmienia faktu, że opinia ta stanowi element zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przez GDOŚ, w ramach przeprowadzonej analizy całości dowodów, została uwzględniona. Organ odwoławczy wskazał jednak, że jej treść nie jest przesądzająca dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż dotyczy jedynie części analiz wymaganych zgodnie z art. 63 ustawy ooś (oddziaływania na cele środowiskowe dla wód). Niezależnie podkreślił, wbrew stanowisku skarżącego, iż zarówno RDOŚ w [...], jak i GDOŚ, są organami wyspecjalizowanymi, tym samym upoważnionymi do pełnego i samodzielnego rozpoznania sprawy, włącznie z kwestią oddziaływania na jednolite części wód.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Sąd zatem uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa.

Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy przywołanej wcześniej ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a w szczególności przepis art. 63 ust. 1 i 4, art. 71 ust.2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l (obowiązujący w dniu wydania postanowienia przez RDOŚ tj.[...] maja 2018 r.). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż planowana inwestycja stanowi inwestycję, o jakiej mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy, a więc przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przyjęta klasyfikacja wynika z przepisu § 3 ust. 1 pkt 88 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Konsekwentnie zatem, inwestor przed wystąpieniem do właściwego organu z wnioskiem o wydanie jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 72 ust. 2 ustawy, obowiązany był do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt. 2 ustawy, przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane, w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy obowiązek powyższy został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Powyższy przepis wskazuje, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy uwzględnieniu warunków wymienionym w powyższym artykule, przy czym przepis art. 64 ust. 1 ww ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, obliguje organ do wcześniejszego zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Organ prowadzący postępowanie jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia przy uwzględnieniu stanowisk organów opiniujących. Sięgając do treści art. 63 ust. 1 ustawy dostrzec wypada, iż przeprowadzana ocena, czy w sprawie niezbędne jest nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, musi uwzględniać rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia (pkt. 1); usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt. 2) oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2 (pkt. 3).

W skardze z dnia 16 kwietnia 2019 r., Wójt Gminy [...] zarzuca błędne przyjęcie przez organ II instancji, że planowane przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na środowisko. Skarżący argumentuje, że planowany zbiornik będzie pełnił funkcję melioracyjną. W opinii strony nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest bezcelowe, ponieważ realizacja planowanego zamierzenia wpłynie wyłącznie w sposób pozytywny na okoliczne tereny, w tym na obszary Natura 2000, a zasięg oddziaływania przedsięwzięcia nie przekroczy 100 metrów od planowanej lokalizacji zbiornika.

Odpowiadając na powyższy zarzut, należy zauważyć, że wyrażone przez skarżącego stanowisko, dotyczące oddziaływania zbiornika na środowisko, nie zostało poparte dodatkowymi dowodami na etapie postępowania odwoławczego lub skargi, a jego zasadność nie wnika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Na podstawie akt sprawy nie można zgodzić się z argumentacją strony, że zbiornik będzie pełnił wyłącznie funkcję melioracyjną i funkcja ta będzie korzystna dla środowiska. Niezależnie od zaliczenia zbiornika do urządzeń retencyjnych czy melioracyjnych, będzie on spowolniał odpływ wody i będzie pełnił m.in. funkcję retencyjną, co potwierdza informacja zawarta na str. 3 k.i.p. (karta informacyjna przedsięwzięcia): "W celu zatrzymania tendencji obniżenia wód powierzchniowych oraz utrzymania retencji i opóźnienia spływu wód - planuje się budowę zbiornika wodnego bez piętrzenia opartego na naturalnych uwarunkowaniach terenowych". Samo nazewnictwo funkcji pełnionej przez przedmiotowy zbiornik pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Nie można zgodzić się a priori ze stanowiskiem skarżącego, że planowane przedsięwzięcie jest niewielkiej skali i rozmiarów, a pełniona przez planowany zbiornik funkcja zagwarantuje wyłącznie pozytywny wpływ na środowisko. W zebranym materiale dowodowym nie ma również podstaw do uznania, że strona prawidłowo przyjęła, że spodziewany zasięg oddziaływania inwestycji nie przekroczy 100 m. Analiza informacji zawartych w k.i.p., przeprowadzona w oparciu o przesłanki określone w art. 63 ustawy ooś, nie pozwala na potwierdzenie tezy skarżącego, o niewielkim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym m.in. na siedliska przyrodnicze takie jak: łęgi (91E0), grądy (9170-a), ziołorośla nadrzeczne (6430) oraz niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (6510), usytuowane w niższych partiach biegu rzeki [...].. Na podstawie materiału dowodowego sprawy nie można także jednoznacznie stwierdzić, w jaki sposób oddanie zbiornika do użytkowania wpłynie na przepływ wody w rzece oraz warunki wilgotnościowe cennych siedlisk przyrodniczych, zależnych m.in. od okresowych zalewów. Zawarte w k.i.p. ogólne informacje o planowanych rozwiązaniach technicznych, dotyczących budowy zbiornika nie pozwalają również na ocenę, czy w ramach przedsięwzięcia konieczne będzie zabezpieczenie skarp zbiornika.

Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, GDOŚ odniósł się wyczerpująco do kwestii danych dotyczących statusu lęgowego ptaków i związanej z tym konieczności oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Informacje dotyczące prawdopodobieństwa lęgowości wraz z opisem metody jego oszacowania są, zgodnie ze stanowiskiem GDOŚ, niezbędne w celu właściwego określenia wpływu inwestycji na populację gatunków chronionych oraz do wskazania odpowiednich zaleceń mających na celu ograniczenie ewentualnego oddziaływania przedsięwzięcia.

Na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe jednoznaczne wykluczenie negatywnego wpływu inwestycji na chronione gatunki oraz cenne siedliska przyrodnicze, w tym siedliska zależne od wód, będące przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000. Zatem, pomimo, iż k.i.p. zawiera wszystkie elementy wymagane zgodnie z art. 62 a ustawy ooś, jej treść, poddana analizie w oparciu o art. 63 ooś, nie pozwala wykluczyć możliwości negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. K.i.p nie zwiera również w pełni weryfikowalnych i wyczerpujących danych o środowisku, które pozwoliłyby na wykluczenie możliwości oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Analiza materiału dowodowego pozostawia uzasadnione wątpliwości, co do wpływu planowanej inwestycji na środowisko i potrzeby zastosowana ewentualnych środków minimalizujących lub kompensujących oddziaływanie. Kwestie te, opisane wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ, zasadnie przesądziły o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W zaistniałych okolicznościach, zarzuty dotyczące naruszenia art. 63 ust. 1 i 2 ooś, w zakresie nałożonego obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, należy uznać zatem za bezzasadne.

W ocenie Sądu, znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, miały przede wszystkim opisane w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ z [...] marca 2019 r. zagadnienia, dotyczące konieczności zbadania wpływu zbiornika (wraz z etapem jego włączania do użytku) na środowisko, w tym m.in. na stan zachowania rzeki oraz poszczególnych, cennych komponentów środowiska. Mając na uwadze zarówno informacje dotyczące planowanego przedsięwzięcia jak i stan środowiska w miejscu jego realizacji, zastosowanie znajduje zasada przezorności, określona w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 779), zgodnie z którą "kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze".

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wykluczenie oddziaływania przedsięwzięcia będzie możliwe dopiero w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sporządzony zgodnie z art. 66 ustawy ooś, zawierający wyczerpujący opis planowanego przedsięwzięcia i środowiska oraz niezbędne analizy (w tym dotyczące stanu środowiska, zasięgu bezpośredniego i pośredniego oddziaływania przedsięwzięcia, wpływu na cenne siedliska przyrodnicze, przepływ wody w rzece oraz ewentualnych rozwiązań łagodzących negatywne oddziaływania). Zatem, organ I instancji zasadnie nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania ww przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o kryteria, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy ooś. Natomiast GDOŚ, w postępowaniu przeprowadzonym w związku z wniesionym zażaleniem, poprawnie zweryfikował zasadność określonych w badanym postanowieniu organu I instancji z dnia [...] maja 2018 r. wymagań, dotyczących zakresu raportu, uchylając je w części i jednocześnie w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, trzeba za organem odwoławczym podkreślić, iż o ile organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w obowiązującym na dzień wydania postanowienia stanie prawnym, był zobowiązany do zasięgnięcia opinii, o których mowa w art. 64 ust. 3 ustawy, to tymi opiniami nie był związany i do niego należała ostateczna ocena, w oparciu o te opinie oraz wskazane w art. 63 ust. 1 ustawy kryteria selekcji, czy należy dla danego przedsięwzięcia przeprowadzić ocenę jego oddziaływania na środowisko, czy też nie ma takiej konieczności. Natomiast organ, w zaskarżonym do Sądu postanowieniu, wypowiedział się co do podnoszonej opinii, nie uwzględniając jej treści, co wyczerpująco uzasadnił.

Również, w ocenie Sądu, zarówno RDOŚ jak i GDOŚ, wbrew stanowisku skarżącego, stanowią wyspecjalizowane organy, posiadające kompetencje do podejmowania przedmiotowych rozstrzygnięć. Regionalne dyrekcje ochrony środowiska zostały utworzone, podobnie jak Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, na mocy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Realizują one zadania dotyczące polityki ochrony środowiska w zakresie zarządzania ochroną przyrody, kontroli procesu inwestycyjnego oraz przekazywania informacji o środowisku na obszarze danego województwa. Wydają także w ramach swoich kompetencji akty prawa miejscowego w postaci zarządzeń. Do ich zadań należy min.: uczestnictwo w strategicznych ocenach oddziaływania na środowisko, zarządzanie obszarami Natura 2000 i innymi formami ochrony przyrody czy też przeprowadzanie oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko lub branie w nich udziału.

Reasumując wskazać należy, iż zawarte w k.i.p. informacje nie dają możliwości jednoznacznego wykluczenia możliwości wystąpienia oddziaływań wynikających zarówno z realizacji, jak i eksploatacji inwestycji. Raport sporządzony zgodnie z art. 66 ustawy ooś, zawierający załączone wyniki inwentaryzacji przyrodniczej z opisem jej metodyki (art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy ooś), pozwoli na pełną i wiarygodną ocenę wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko.

Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.