Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 106/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, b, c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 124, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 77 par. 1 , art.  80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania D. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Od dnia 12.09.2011r. prowadzona była korespondencja pomiędzy właścicielką działki nr A położonej w [...], a przedstawicielem inwestora, w sprawie warunków wyrażenia zgody na umiejscowienie na przedmiotowej działce odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 wraz z linią światłowodową. Dokumenty zawierały m. in. krótki opis planowanej inwestycji i sposobu jej wykonania, informację o ustaleniu strefy kontrolowanej oraz propozycje finansowe za umieszczenie gazociągu na nieruchomości. W załączeniu przesyłane były zarówno projekty umów cywilnoprawnych jak i załączniki graficzne. Pomimo tego strony nie doszły do porozumienia.

Decyzją z dnia 11.03.2013r. Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy na działce nr A o powierzchni 4,17 ha, położonej w [...] dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wiaty na maszyny rolnicze i budynku magazynowego.

Decyzją z dnia 29.03.2013r. Burmistrz [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...]wraz z linią światłowodową i odcinkami gazociągu wysokiego ciśnienia DN 80 i DN 50, obejmującą ww. działkę nr A, stanowiącą własność D. G.

Decyzją z dnia 5.06.2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań I. i P. małż. R. oraz D. G., utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 24.10.2013r. o sygn. akt II SA/Ke 716/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D. G. na powyższą decyzję Kolegium.

Decyzją z dnia 2.08.2013r. Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia inwestorowi m.in. na przeprowadzenie przez ww. nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. ww. gazociągu oraz ustanowienia pasa strefy kontrolowanej gazociągu na czas jego eksploatacji.

Decyzją z dnia 25.02.2014r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia 2.08.2013r.

Wobec braku porozumienia i w efekcie nie podpisania umowy cywilnoprawnej pomiędzy inwestorem, a właścicielką przedmiotowej działki, pełnomocnik inwestora wnioskiem z dnia 25.03.2014r., skierowanym do Starosty [...], wystąpił na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm., aktualnie tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz.1774 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości poprzez przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 wraz z linią światłowodową. W załączeniu przedstawiono wymagane przez art. 116 u.g.n. dokumenty i uzasadnienie wniosku.

W dniu 14.01.2014r. R. B. działając w imieniu [...] oświadczył, że w dniu 1.07.2010r., [...] udzieliła ustnego pełnomocnictwa do prowadzenia w swoim imieniu i na swoją rzecz rokowań z właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości w zakresie uzyskania zgody na wykonanie prac w ramach zadania pn. "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...]m.in. S. J., W. W. , B. D. oraz, że wszystkie podejmowane przez te osoby czynności w ramach prowadzonych rokowań z właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości w zakresie dotyczącym zgód na wykonanie prac w ramach zadania pn. "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...]", były wykonywane w imieniu i na rzecz [...].

W dniu 11.06.2014r. Starosta [...] przeprowadził rozprawę administracyjną oraz oględziny na gruncie, podczas których przedstawiciel inwestora podtrzymał wniosek.

Na wniosek D. G., w dniu 6.03.2015r. zostały ponownie przeprowadzone oględziny nieruchomości wraz z rozprawą administracyjną. Ponadto organ I instancji uzupełnił akta sprawy.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł m. in. w pkt 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr A o pow. 4,1700 ha, stanowiącej własność D. G., przez udzielenie PSG Sp. z o.o., zezwolenia m.in. na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa, MOP 6,0 MPa wraz z linią światłowodową, na długości ok. 167 m przez ww. działkę, w odległości ok. 13 m od granicy tej działki z działką nr 72 w południowo-zachodniej części oraz w odległości ok. 60 m od ogrodzenia zabudowań, po wschodniej stronie. Ponadto organ I instancji orzekł o obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń. Zobowiązano przy tym PSG Sp. z o.o. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót, z zastrzeżeniem, że jeżeli będzie to niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, zastosowanie będą miały odpowiednie przepisy u.g.n. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła D. G., domagając się uchylenia w całości tego rozstrzygnięcia – wskazując m.in. na:

- odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych dotyczącej decyzji Starosty [...] z dnia 2.08.2013r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego,

- nieuwzględnienie w projektowanej trasie gazociągu ww. decyzji Burmistrza [...] z dnia 11.03.2013r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz prawa do swobodnego dysponowania gruntem - planami inwestycyjnymi właściciela,

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez powołanie się w decyzji wyłącznie na wyjaśnienia inwestora, a więc osoby bezpośrednio zainteresowanej pozytywnym rozpatrzeniem wniosku,

- brak prawidłowo przeprowadzonych rokowań przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jak również brak właściwego ich udokumentowania, a w szczególności brak upoważnień do reprezentowania inwestora,

- niewłaściwe przedstawienie stanu faktycznego na mapach stanowiących załącznik do wniosku – poprzez brak przedstawienia na nich linii średniego napięcia istniejącej na przedmiotowej działce, a także zakresu inwestycji, co do jej lokalizacji,

- lokalizowanie przebiegu gazociągu niezgodne z decyzją lokalizacyjną - brak w dokumentacji projektowej posadowienia słupów i przebiegu sieci elektro-energetycznej – co nie pozwala na prawidłowe i zgodne z decyzją lokalizacyjną umiejscowienie projektowanego gazociągu,

- brak uwzględnienia w projektowanej sieci "korytarzy przesyłowych", co wpływa na użyteczność i wartość działki, a także oszczędny i racjonalny sposób korzystania z terenu,

- brak ochrony interesów właściciela oraz obiektywizmu i uzasadnienia dla aktualnej lokalizacji projektowanego gazociągu.

W ocenie strony tak inwestor, jak i organ I instancji nie uzasadnili w sposób wiarygodny i logiczny dlaczego projektowany gazociąg nie może przebiegać w rejonie starego gazociągu.

Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją Burmistrza [...] z dnia 29.03.2013r., ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia. W rezultacie działka nr A może być przeznaczona pod realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. – wobec czego została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 124 u.g.n. Zauważono przy tym, że zmiana przebiegu inwestycji jest niemożliwa, ponieważ jej przebieg określony jest ww. decyzją, która determinuje przebieg linii gazociągu w miejscowości Wojnowice. Natomiast ewentualne zastrzeżenia co do lokalizacji inwestycji winny być zgłaszane przez właściciela nieruchomości na etapie postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgłaszane przez D. G. uwagi nie przyniosły jednak efektu – wobec wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ww. decyzji z dnia 5.06.2013r. oraz prawomocnego wyroku z dnia 24.10.2013r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 716/13. W rezultacie, zdaniem organu II instancji, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego istnieje w obrocie prawnym i mogła stanowić podstawę do orzekania w niniejszej sprawie, determinując przebieg gazociągu. Ponadto, wbrew zarzutom odwołania, możliwym jest w oparciu o art. 63 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), aby w odniesieniu do tego samego terenu wydana została decyzja o warunkach zabudowy dla więcej niż jednego wnioskodawcy. Również kwestia braku przedstawienia na mapach stanowiących załącznik do wniosku istniejącej linii średniego napięcia na przedmiotowej działce oraz brak w dokumentacji projektowej posadowienia słupów i przebiegu sieci elektroenergetycznej nie może być uznana za mającą wpływ na prawidłowość orzeczenia. Sieć elektroenergetyczna nie ma bowiem wpływu na umiejscowienie projektowanego gazociągu DN 500 na istniejącej działce. Jeśli chodzi zaś o załącznik graficzny do tej decyzji, to na mapie tej naniesiono przebieg planowanej inwestycji, potwierdzający jej umiejscowienie m. in. na działce nr A. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywatela, a ponadto podjęte rozstrzygnięcie szczegółowo uzasadnił. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądowym prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, w szczególności w art. 64 ust. 3 Konstytucja RP.

Organ odwoławczy stwierdził, że wszelkie wymogi formalne, związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w oparciu o art. 124 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione. Inwestor podejmował bowiem rokowania z właścicielką działki nr A (bezskuteczne), przedstawiając jednocześnie projekt umowy cywilnoprawnej – wobec czego wystąpił on z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że przepisy prawa nie przewidują jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań. Natomiast organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości winien jedynie stwierdzić, czy rokowania miały miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym (brak zgody). Jeśli chodzi zaś o osoby prowadzące rokowania z właścicielką, to były one właściwie umocowane do dokonywania ustaleń z D. G.

Odnosząc się do decyzji Starosty [...] z dnia 2.08.2013r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr A, wyjaśniono że w tej sprawie nie zostało podjęte rozstrzygnięcie merytoryczne. Orzeczenie takie nastąpiło dopiero decyzją z dnia [...], w wyniku złożonego wniosku z dnia 25.03.2014r.

Końcowo wyjaśniono, że przebieg gazociągu i jego lokalizację poprzedziła analiza warunków terenowych, obowiązujących przepisów prawa oraz uwarunkowań technicznych i urbanistycznych. Inwestycja ta zapewni przesył gazu ziemnego z [...] w kierunku [...], zapewniając bezpieczeństwo zaopatrzenia w paliwo gazowe odbiorców. Obecnie eksploatowany gazociąg DN 300 pracuje bowiem na granicy możliwości technicznych oraz uniemożliwia zwiększenie dostaw gazu w rejonie [...]. Ponadto jest on wyeksploatowany i w złym stanie technicznym, co przekłada się na bezpieczeństwo ludzi i mienia. Trasa projektowanego gazociągu została wyznaczona przy uwzględnieniu warunków terenowych (np. przekroczenie istniejących dróg), technicznych (np. wyeliminowanie zbędnych załamań i kierunków trasy, co ma wpływ na ewentualne awarie), obowiązujących przepisów prawa oraz uwarunkowań ewidencyjnych i urbanistycznych. Zdaniem wnioskodawcy zmiana projektowanej trasy jest niemożliwa, gdyż skutkowałaby wprowadzeniem dodatkowych punktów zmiany kierunku przebiegu gazociągu. Przyczyniłoby się to do dodatkowego ryzyka pojawienia się potencjalnych miejsc awarii na połączeniach kształtek oraz utrudniłoby lub wręcz uniemożliwiłoby zastosowanie urządzeń diagnostycznych. Wiązałoby się to także ze zwiększeniem długości i obszaru strefy kontrolowanej projektowanej inwestycji. Ponadto jak wynika m.in. z pisma inwestora z dnia 19.03.2015r. niemożliwe jest przeprowadzenie nowej inwestycji w miejscu istniejącego już starego gazociągu, ze względów technicznych - m.in. wyłączenia starego gazociągu na czas budowy.

Mając na względzie powyższe Wojewoda stwierdził, że organ i instancji wyważył interes prywatny z interesem publicznym. Mimo, że interes strony przemawiał za konstytucyjnym prawem własności, organ prawidłowo uznał, że wobec nadrzędności interesu społecznego, jakim jest cel publiczny - budowa gazociągu, sprawa nie mogła zostać załatwiona w sposób zgodny z interesem D. G.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła D. G., zarzucając zaskarżonej decyzji Wojewody:

1. dopuszczenie do postępowania administracyjnego wadliwej i nie posiadającej mocy prawnej decyzji Starosty [...] z dnia [...]., ograniczającej sposób korzystania z części jej nieruchomości, z uwagi na brak wymaganych prawem elementów na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji; mapa stanowiąca załącznik do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie posiada stosownych adnotacji, podpisów i pieczęci organu wydającego decyzję. Braki te powodują, że nie można tych załączników traktować jako integralnej części decyzji jak również dokumentu urzędowego; powyższe twierdzenie znajduje poparcie w orzecznictwie sądowym m.in.: wyrok SA w Krakowie z dnia 12.07.2011r.- SA/Kr550/2011, wyrok NSA z dnia 21.06.1999r.- IV SA1757/98, wyrok NSA z dnia 5.10.1999r. - IV SA1499/97;

2. brak uzasadnienia faktycznego, wskazania faktów i dowodów na których organ się oparł oraz przyczyn (nie zaznaczył, co zostało ustalone i wykazane, iż osoby prowadzące rokowania z właścicielką były właściwie umocowane do dokonywania ustaleń), z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a dając bezwzględną nadrzędność kategorii przy wydaniu decyzji, jaką jest inwestycja celu publicznego. Wojewoda decyzją z dnia 28.02.2014r. w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalił że, wszelkie działania osób występujących w negocjacjach "prowadzone były przed wydaniem decyzji z dnia 29.03.2013r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" oraz uznał, że negocjacje te "należy uznać za bezpodstawne, z powodu braku umocowania do rokowań", a także, że rokowania te "nie mogą zostać uznane za ważne". Obecnie decyzją z dnia 3.12.2015r. Wojewoda uznaje ich prawidłowość, wnioskodawca aktualnie nie wskazał nowych dowodów świadczących o umocowaniu do przeprowadzonych uprzednio rokowań, które aktualnie brane są pod uwagę;

3. wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości złożono bez udokumentowania faktycznych (zgodnych z prawdą) i prawidłowo przeprowadzonych rokowań co uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 124 u.g.n. – wobec czego prowadzenie i zakończenie postępowania decyzją obarczone jest wadą o której mowa w art. 156 K.p.a.;

4. brak pełnomocnictwa do występowania w sprawie prowadzenia negocjacji dla S. J. i B. D. w celu uzyskania zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie i powołanie się na oświadczenie z dnia 14.01.2014r. R. B. dotyczące udzielenia ustnego pełnomocnictwa nie jest przewidziane obowiązującym prawem, a w efekcie skutkuje nieważnością podejmowanych działań. S. J. otrzymała pisemne pełnomocnictwo 14.01.2014r., a następnie złożyła wniosek z dnia 25.03.2014r. We wniosku inwestor powołuje się na rokowania z okresu od lipca 2011r. - do marca 2013r., a zatem rozpoczęte i prowadzone bez stosownych pełnomocnictw;

5. brak prowadzenia rokowań po wydaniu decyzji Burmistrza [...] z dnia 29.03.2013r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i decyzji Kolegium z dnia 5.06.2013r. do dnia 25.03.2014r. tj. dnia złożenia wniosku o ograniczenie, gdy znany był w sposób pewny przebieg projektowanego gazociągu – co potwierdza, że w dacie ich prowadzenia nie mógł być znany w sposób pewny i jednoznaczny przebieg projektowanego gazociągu, a dzielący je upływ czasu zatarł ich moc;

6. lokalizacja projektowanego gazociągu w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest niezgodna z decyzją lokalizacyjną, w której określono, że "lokalizacja rurociągu nastąpić może co najmniej 24m od linii SN lub jeszcze bliżej" - nie zaś, jak wskazano w decyzji ograniczającej i zaakceptowano przez organ II instancji, w odległości ok. 60 metrów od drewnianego ogrodzenia. Stanowisko Wojewody w zakresie braku przebiegu sieci energetycznej na załączniku do decyzji Starosty [...] jest sprzeczne z decyzją lokalizacyjną, trudno uznać za faktycznie możliwe co do samego prawidłowego naniesienia na mapę przebiegu rury gazowej w stosunku do sieci energetycznej, skoro ona sama nie istnieje na mapach a jeszcze trudniej dowieść ile wynosi odległość od przebiegającej linii SN, skoro ona ma być odnośnikiem (co najmniej na 24 metrze lub bliżej w decyzji lokalizacyjnej); w części tekstowej decyzji również nie wykazano tej odległości; równie możliwe jest to, że gazociąg będzie przebiegał w osi sieci energetycznej;

7. mapy stanowiące załącznik do wniosku, a następnie załącznik decyzji nie przedstawiają aktualnego i faktycznego stanu, ponieważ nie zawierają przebiegu istniejącej infrastruktury w pełnym zakresie tj. linii średniego napięcia istniejącej na terenie inwestycji – przy czym sieć eSN jest kluczowa w określeniu przebiegu projektowanego gazociągu - jak wskazano w decyzji lokalizacyjnej;

8. nieuwzględnienie w projektowanej trasie gazociągu, wydanej z wniosku skarżącej, decyzji Burmistrza [...] nr 6/2013 z dnia 11.03.2013r. znak: UAN.6730.5.2013 o ustaleniu warunków zabudowy (w celach prywatnych); lokalizacja gazociągu pozostaje w kolizji z planami inwestycyjnymi strony oraz otrzymanymi warunkami zabudowy, przy czym poważnym naruszeniem jest lokalizowanie gazociągu w odniesieniu do ogrodzenia – nie zaś linii eSN – co powoduje jego przesunięcie w kierunku zabudowań, oddala się, zamiast przybliżać do sieci SN, tym samym zmniejsza powierzchnię przeznaczoną pod budowę; faktem jest jak wskazał Wojewoda, że decyzja lokalizacyjna nie określa praw do gruntu, ale aktualne ograniczenie praw właściciela działki jest jednoznaczne z pozbawieniem go możliwości realizacji zamierzonych planów inwestycyjnych;

9. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. – poprzez powołanie się wyłącznie na wyjaśnienia inwestora, a więc osoby bezpośrednio zainteresowanej pozytywnym rozpatrzeniem wniosku, który w nim podaje: że "zaprojektowana trasa gazociągu jest zgodna z wymaganiami technicznymi oraz zachowano odpowiednie odległości od istniejącego uzbrojenia na przedmiotowej działce". Zdaniem skarżącej, linia energetyczna znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego gazociągu nie została uwidoczniona na żadnych mapach. W części tekstowej wniosku jak również decyzji nie wskazano wartości liczbowej odległości od linii eSN, co jest niezgodne z decyzją Burmistrza [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe dowodzi, że organ nie zbadał należycie zgodności obowiązującego prawa w sprawie. W ocenie skarżącej, niezasadnie przyjęto, że linia energetyczna nie istnieje, a w polu stoją dwa słupy;

10. w projektowanej nowej sieci nie uwzględnia się powszechnie stosowanych korytarzy przesyłowych co powoduje, że przedmiotowa działka staje się bezużyteczna i bezwartościowa;

11. nie uwzględniono zasady oszczędnego i racjonalnego korzystania z terenu skarżącej jak również ochrony jej interesów, pozorowanie rozmów. Skarżąca podkreśliła, że w protokole wyraźnie określiła swoje oczekiwania, których wykonanie jednocześnie zagwarantował B. D.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. ).

Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Na wstępie wskazać należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości, która uregulowana została w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz.1774 ze zm.), zwanej dalej ugn. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei zgodnie z art. 124 ust. 2 ugn, udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej.

Stosownie do art. 124 ust. 3 ugn udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy natomiast dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Mając na uwadze powyższe uregulowania należy stwierdzić, że ustawodawca ustanowił pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem oraz brak zgody właściciela na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn.

Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie rokowania stanowią jeden ze sposobów zawarcia umowy, przy czym brak jest ich sformalizowania w przepisach prawa. Oznacza to, że ich zakres, forma i przebieg pozostawione są woli stron. Mogą też zostać one zakończone w dowolnym czasie, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia, przy czym inwestor nie jest zobowiązany do uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele nieruchomości. Zastosowanie art. 124 ust. 1 ugn wymaga zatem jedynie ustalenia przez organ na podstawie przedłożonych dokumentów, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania w drodze rokowań zgody właściciela na wejście inwestora na nieruchomość.

W orzecznictwie wskazuje się również, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ugn. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości oznacza stan, w którym nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W postępowaniu z art. 124 ust. 1 ugn chodzi bowiem o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 523/13; wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1307/05, LEX nr 281429).

W rozpoznawanej sprawie słuszne jest stanowisko organu, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. Przy tym, stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom strony skarżącej (pkt 9 petitum skargi) organy obu instancji w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 K.p.a.

Niewątpliwie, jak słusznie uznały organy, w świetle art. 6 pkt 2 ugn, inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania, polegająca na budowie odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 wraz z linią światłowodową i odcinkami gazociągu wysokiego ciśnienia DN 80 i DN 50 jest inwestycją celu publicznego.

Organy trafnie również przyjęły, że złożenie wniosku poprzedzone było przeprowadzeniem rokowań pomiędzy inwestorem a właścicielką działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr A o uzyskanie zgody na wejście na teren tej działki celem realizacji inwestycji. Liczna korespondencja między stronami zawarta w aktach sprawy (K-I-10-56 akt administracyjnych) świadczy o przeprowadzeniu tej czynności oraz braku zgody strony skarżącej na wejście na teren nieruchomości.

Prawidłowo również ustalono, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w sposób nie naruszający ustaleń wynikających z decyzji Burmistrza [...] z dnia 29.03.2013r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na załączniku graficznym do ww. decyzji lokalizacyjnej. Przebieg planowanej inwestycji został wskazany na załączniku graficznym, do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ugn (zał. Nr 9 do wniosku).

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5.06.2013r. Wyrokiem z dnia 24.10.2013r., sygn. akt II SA/Ke 716/13 WSA w Kielcach oddalił skargę D. G. na powyższą decyzję Kolegium, a NSA wyrokiem z dnia 8.12.2015r., sygn. akt II OSK 907/14 oddalił skargę kasacyjną strony skarżącej. W tym stanie rzeczy nie może zatem budzić wątpliwości, że z mocy art. 16 K.p.a. decyzja lokalizacyjna jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one niezasadne.

Zarzut braku na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji stosownych adnotacji, podpisów i pieczęci (pkt 1 petitum skargi) jest nieuzasadniony. Wbrew zarzutom skargi na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji (K-I-154 akt adm.) wskazano jakiej decyzji dotyczy (znak i data decyzji) i opatrzono podpisem upoważnionej osoby.

Podobnie należy ocenić zarzuty dotyczące braku rokowań (pkt 2-5 petitum skargi). Lektura akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że korespondencja między stronami (K-I-10-56 akt administracyjnych) świadczy, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, o przeprowadzeniu tej czynności oraz braku zgody skarżącej na wejście na teren nieruchomości. Zauważyć należy, że do wniosku inwestora z dnia 25.03.2014r. o wszczęcie postępowania została dołączona dokumentacja z przeprowadzonych rokowań obejmująca m.in. pismo inwestora z dnia 6.03.2014r. kierowane do strony skarżącej dot. uzgodnienia przebiegu projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 wraz z projektem umowy cywilnoprawnej i załącznikiem graficznym ( K-I-55 akt adm.). Pismo w imieniu inwestora podpisała S. J. legitymująca się pełnomocnictwem udzielonym w dniu 14.01.2014r. przez - działającego w imieniu inwestora – R. B. Dyrektora Oddziału ( K-I-56 akt adm.). Z oświadczenia podpisanego przez R. B. - Dyrektora Oddziału, z tej samej daty wynika, że w dniu 1.07.2010r. [...] udzieliła ustnego pełnomocnictwa do prowadzenia w swoim imieniu i na swoją rzecz rokowań z właścicielami nieruchomości w zakresie uzyskania zgody na wykonywanie prac w ramach przedmiotowej inwestycji wymienionym w tym oświadczeniu osobom, w tym m.in. M. B. i S. J. Zgodnie z pkt 2 oświadczenia wszystkie, podejmowane przez wymienione osoby, czynności w ramach prowadzonych rokowań z właścicielami nieruchomości wykonywane były w imieniu i na rzecz [...].

Pismo informujące o udzielonym pełnomocnictwie dla S. J. zostało przesłane do organu I instancji w marcu 2014r. ( K-I-58 akt adm.)

W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko organu, że w sprawie niniejszej zostały spełnione wymogi formalne związane z przeprowadzeniem rokowań, które jednak nie przyniosły zamierzonego rezultatu tj. wyrażenia przez skarżącą zgody na wejście na teren działki nr A. Trafnie organ wskazuje, że nie posiada uprawnień do oceny merytorycznej tych rokowań. Obowiązkiem organu jest natomiast stwierdzenie, czy miały one miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym. W sprawie niniejszej obowiązkom tym organy sprostały. Słusznie organ odwoławczy podkreśla, że fakt, iż rokowania te nie zostały zakończone rezultatem satysfakcjonującym właściciela nieruchomości nie może stanowić podstawy zarzutu o ich braku, jak również uznania ich za przeprowadzone w sposób nieprawidłowy.

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na nieskuteczność przeprowadzonych rokowań między stronami, nie doszło do umownego udostępnienia nieruchomości. Trzeba podkreślić, że w sytuacji, gdy między stronami nie dojdzie w drodze rokowań do ustalenia przebiegu inwestycji, w sprawie prowadzonej na podstawie art. 124 ugn organ jest związany decyzją lokalizacyjną, co oznacza, że jeśli wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodny z tą decyzją, organ nie może ingerować w przebieg inwestycji i ustalać go odmiennie aniżeli wynika to ze zgodnego z tą decyzją wniosku.

Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia "powszechnie stosowanych korytarzy przesyłowych" (pkt 10 petitum skargi) należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiące podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej działki nie regulują kwestii "korytarzy przesyłowych".

Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący rozbieżności w usytuowaniu przebiegu gazociągu w decyzji lokalizacyjnej i decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Analiza tych decyzji wraz z załącznikami pozwala uznać, że przebieg gazociągu określony w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości został określony na podstawie i zgodnie z przebiegiem określonym w decyzji lokalizacyjnej. Przebieg gazociągu mieści się w liniach rozgraniczających teren inwestycji określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tych okolicznościach, podnoszona przez stronę skarżącą (pkt 7 petitum skargi) kwestia braku przedstawienia na mapach, stanowiących załącznik do wniosku, linii średniego napięcia na przedmiotowej działce, brak w dokumentacji projektowej posadowienia słupów i przebiegu sieci elektroenergetycznej postaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Również zarzut sformułowany w pkt 8 petitum skargi jest nieuzasadniony. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, realizacja celu publicznego w rozumieniu ugn ma pierwszeństwo przed przyszłymi zamierzeniami właściciela związanymi z realizacją jego celów inwestycyjnych. Należy również podkreślić, że zastrzeżenia w zakresie lokalizacji inwestycji winy być zgłaszane do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy, zgłaszane przez skarżącą uwagi w tym zakresie nie odniosły zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.