Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1454/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K. K., T. K., M. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2004 roku, Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. W. i A. D. pozwolenia na budowę czterech budynków garażowych konstrukcji stalowej krytych ogniotrwałe, usytuowanych na działce o nr ew. [...] położonych na terenie gruntów miasta [...] przy ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły K. K. i T. K. I. podnosząc zarzut, iż na działce istnieje już 21 podobnych budynków garażowych, które wybudowane zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę której nieważność została stwierdzona na mocy decyzji Wojewody z dnia [...] września 2002 roku, Nr [...]. K. K. stwierdziła, że nie otrzymała dotychczas żadnych informacji o legalizacji tych obiektów. Wydanie nowych decyzji jej zdaniem uznać należy za kpinę z prawa. Podniosła też zarzut, iż nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Działka na której zrealizowano 21 garaży ma tylko 10 m szerokości i sąsiaduje bezpośrednio z jej działką, a droga dojazdowa do 21 garaży przebiega w odległości 3 m od okien jej mieszkania i stała się hałaśliwą ulicą pełną spalin. Garaże i zakamarki między nimi stały się miejscem spotkań różnych podejrzanych osób, które awanturują się, przerzucają śmieci na jej działkę, tłuką butelki o ściany i dach jej budynków. Jej działkę zaśmiecają również użytkownicy garaży.

Odwołanie od decyzji złożyła także M. O. podnosząc zarzut, iż nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia poz [...]wolenia na budowę mimo tego, że jej posesja graniczy z działką o nr ew. [...]. Podniosła również, iż stwierdzono nieważność wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę 21 garaży. Zdziwienie więc budzi wydanie kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę garaży. Działka na której znajdują się garaże ma szerokość 10 m. Odległość garaży od jej działki wynosi 3 m, a po otwarciu drzwi zmniejsza się do 1,5 m. Odległość garaży od okien domu wynosi 11 m i jeżeli zostaną wybudowane, to znajdować się będą one naprzeciwko okien jej domu. Wzdłuż granic działki przebiega droga dojazdowa, którą jeżdżą nie tylko właściciele garaży ale również wszyscy użytkownicy dróg. Powstaje w związku z tym nadmierny hałas i spaliny, które niszczą życie i zdrowie. Zimą właściciele garaży odśnieżając drogę dojazdową sypią śnieg na ogrodzenie, które niszczeje pod jego ciężarem. Wokół garaży zbierają się różne osoby, które piją alkohol, a butelki tłuką o ściany należącego do niej budynku.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2004 roku, [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] stwierdził, że z decyzji [...], Nr B. [...] z dnia [...] lutego 2004 roku wynika, że obszar oddziaływania obiektów garażowych obejmuje teren nieruchomości o nr ew. [...].

K. K., T. K. i M. O. nie są właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi bądź zarządcami tejże nieruchomości. Nie mogą w tej sytuacji być uznane za stronę postępowania, a tym samym niedopuszczalne jest rozpoznawanie odwołania.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 546/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. K. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 roku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżące w odwołaniach powoływały się na naruszenie przy wydawaniu decyzji art.5 Prawa budowlanego i w naruszeniu tych przepisów upatrywały swój interes prawny. W odwołaniach podniesiono, iż droga dojazdowa do garaży przebiega w odległości 3 m od okien budynku należącego do skarżących zaś działka na której planowana jest inwestycja graniczy bezpośrednio z ich działką nieruchomością.

Zdaniem Sądu w nauce prawa administracyjnego, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że w razie gdy odwołanie zostało wniesione przez jednostkę, która twierdzi, że zaskarżone orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego, to wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Skoro odwołania zawierały zarzuty naruszenia interesu prawnego, a nie tylko faktycznego to organ odwoławczy zobowiązany był rozpoznać to odwołanie, a jeżeli nie podzieli poglądu, że odwołujący się mają indywidualny interes prawny to powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt.3 kpa. Twierdzenie strony, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego może zostać bowiem zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego.

Decyzją z dnia [...] września 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania K. K., T. K. i M. O. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, iż inwestor zamierza wybudować

cztery budynki garażowe, nietrwale związane z gruntem, z których pierwszy zaprojektowany został w odległości 12 m od budynku mieszkalnego strony skarżącej. Następne dwa garaże zaprojektowane zostały w głębi działki w znacznej odległości od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce, której właścicielem jest K. K. Z decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 roku wynika, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomość o nr ew.[...]. Odwołujący się nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi ani zarządcami tej nieruchomości. Okoliczność, iż dojazd do garaży przebiega przy granicy działki skarżącej oraz to, ze planowana inwestycja graniczy bezpośrednio z nieruchomością odwołujących się nie może być podstawą uznania, że mają one interes prawny.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły K.K. T. K. oraz M. O.

W skardze podniosły zarzut, iż decyzja Wojewody [...] nie dotyczy sprawy, której rozpoznania się domagały. Zdaniem skarżących urzędnik rozpoznający sprawę lekceważy wyrok Sądu i inną dokumentację koncentrując się na pozwoleniu na budowę 4 budynków garażowych, a nie 25, które znajdują się na działce o nr ew. [...] sąsiadującej bezpośrednio z ich działką od strony zachodniej. Zdaniem skarżących Wojewoda doskonale wie, że pozwolenie na budowę 21 garaży wydane zostało z naruszeniem prawa budowlanego i stwierdzono jego nieważność.

Zdaniem skarżących urzędnik wydający decyzję wykazał się brakiem kompetencji albo rażącym nieuctwem. Na działce o szerokości 10 m znajduje się 25 garaży i droga dojazdowa bezpośrednio przylegająca do ich działki. Droga ta stała się drogą publiczną łączącą dwie inne drogi. Trudno mówić, iż uciążliwość i obszar oddziaływania obiektów garażowych nie przekracza granic działki o nr ew. [...], gdyż codziennie wjeżdża i wyjeżdża z niej 25 samochodów co w sumie daje 50 przejazdów dziennie. Powoduje to zwiększoną emisję związków toksycznych. Odległość drogi żużlowej i garaży od okien ich domów wynosi około 3 m. Nadto na ich działkę wyrzucane są śmieci z garaży do ich ogrodu, zaś z drogi na drewniane ogrodzenie wrzucany jest śnieg co powoduje niszczenie tego ogrodzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje

zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podkreślić należy, iż przedmiotem oceny Sądu jest rozstrzygniecie Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu złożenia odwołania przez osoby nie będące stroną w sprawie. Ocenie Sądu podlega więc zgodność z prawem poglądu Wojewody [...], iż osobom wnoszącym odwołanie nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z treścią art.28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W wyroku z dnia 27 września 1999 roku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII kpa)".

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane także zawiera definicję strony postępowania. Określa ona jakie podmioty mogą uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z treścią art.28 ust.2 wymienionej ustawy stronami postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z treścią art.3 pkt.20 tejże ustawy przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ administracji musi więc ustalić czy wniosek o pozwolenie

na budowę złożył właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Musi też ustalić czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

Na przykład w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych określone zostały odległości w jakich mogą być usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przykładowo obiekt budowlany w terenie zabudowy może być usytuowany w odległości minimum 6 m od krawędzi jezdni stanowiącej drogę gminną. W wypadku budowy drogi gminnej właściciel działki sąsiadującej z przyszłą drogą gminną miałby interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę takiej drogi. Wybudowanie drogi gminnej ograniczałoby bowiem możliwość zagospodarowania jego działki. W odległości 6 m od drogi gminnej nie mógłby na swojej działce wybudować żadnego obiektu.

Kolejnym przykładem takiego przepisu jest §20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie. Wynika z niego, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z §22 ust.l wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel, zarządca lub jej użytkownik wieczysty nieruchomości znajdującej się w takiej strefie byłby niewątpliwie stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, że na swojej działce nie mógłby zrealizować budynku mieszkalnego. Uprawnienia takiej osoby związane z możliwością zagospodarowania własnej działki byłyby ograniczone.

Kolejnym przykładem przepisu prawa, który może być podstawą do ustalenia, iż danej osobie przysługuje status strony postępowania jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Z §156 tego rozporządzenia wynika, iż dla rurociągów ustala się strefy bezpieczeństwa. Z kolei z §157 wynika, że strefa bezpieczeństwa może być użytkowana według pierwotnego przeznaczenia, lecz wewnątrz tej strefy nie dopuszcza się wznoszenia budowli oraz składowania materiałów palnych. Właściciel, zarządca lub użytkownik wieczysty nieruchomości, która znalazłaby się

w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony w swoich prawach do zagospodarowania tej nieruchomości, gdyż nie mógłby zrealizować na niej jakiejkolwiek budowli.

Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu za prawidłowy uznać należy pogląd Wojewody [...], iż skarżącym nie przysługuje status strony postępowania w sprawie dotyczącej wydania I. W. i A. D. pozwolenia na budowę czterech budynków garażowych. W związku z projektowanym usytuowaniem tych obiektów na nieruchomości inwestorek oraz ich rodzajem żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących. Subiektywne przekonanie osób wnoszących odwołanie, iż są one stroną postępowania nie rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązku merytorycznego rozpoznania takiego odwołania.

Powoływanie się przez skarżące na art.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane jako przepis prawa stanowiący będący podstawą ich uprawnienia do występowania w postępowaniu w charakterze strony jest zdaniem Sądu nieuzasadnione. Z treści tego przepisu wynika, iż obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich jednakże interesy te muszą występować w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Tymczasem jak już wyżej wskazano nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanych budynków garażowych.

Bezpodstawny jest zarzut skarżących, iż organ odwoławczy zlekceważył wyrok Sądu jaki zapadł w sprawie. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w wypadku, gdy odwołanie wnosi osoba nie będącą stroną, to organ

odwoławczy ma obowiązek wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, a nie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy ten pogląd Sądu uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu.

Pozwolenie na budowę nie obejmuje drogi dojazdowej do projektowanych budynków garażowych. Tym samym nawet jeśli na działce inwestorek istnieje droga dojazdowa, to jej usytuowanie nie może być rozpatrywane pod kątem jej wpływu na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżących i w konsekwencji możliwość uznania ich za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę czterech garaży. Obszar oddziaływania wyznacza się bowiem w odniesieniu do obiektu, co do którego wydane zostało pozwolenie na budowę.

Przedmiotem oceny Sądu może być wyłącznie zaskarżona decyzja. Sąd jest związany granicami zaskarżonego aktu. Nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę innych garaży zlokalizowanych na działce o nr ew. [...]. Decyzja taka może być zaskarżona wyłącznie w odrębnym postępowaniu.

Powstający hałas oraz spaliny powstające w wyniku korzystania z samochodów przez użytkowników garaży nie mogą być podstawą do uznania, iż nieruchomości należące do skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów. Są to okoliczności faktyczne mogące powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. Okoliczności te mogą uzasadniać przymiot strony skarżących w postępowaniu prowadzony przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 roku Nr 62, poz.627 ze zm.). Przepisy tej ustawy przewidują środki prawne mające służyć ochronie przed zanieczyszczaniem powietrza oraz przed halsem. Ochronie takiej służą również przepisy prawa cywilnego przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c). okoliczności te nie mogą być natomiast brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

Nie może być również podstawą do przyjęcia, iż nieruchomości należące do skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji okoliczność, że na działkę skarżących wyrzucane są śmieci przez użytkowników garaży, zaś na drewniane ogrodzenie wrzucany jest śnieg co powoduje niszczenie tego ogrodzenia. Zaśmiecanie nieruchomości skarżących oraz niszczenie należącego do ich mienia są zdarzeniami, które

mogą prowadzić do postania odpowiedzialności cywilnej oraz karnej w stosunku do sprawców tych działań. Są to okoliczności faktyczne, a nie prawne i nawet jeśli skutkują ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości, to nie mogą być brane pod uwagę, przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.