Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 240/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.51 ust.1 pktart.51 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 184/19 w sprawie ze skarg R.B., P.G., H.G. i W.K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. II SA/Op 184/19, po rozpoznaniu skarg R.B., P.G., H.G. i W.K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...].

Opisując okoliczności sprawy Sąd wskazał, że Wójt Gminy Prószków decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w [...].

Następnie Wójt Gminy Prószków decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. i N.B. pozwolenia na budowę, polegającego na rozbudowie i modernizacji zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią wraz z przyłączami (wodno-kanalizacyjne, energetyczne kablowe).

Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jej niezgodność z decyzją lokalizacyjną, brak przeprowadzenia oceny technicznej konstrukcji i elementów budynku oraz brak oceny oddziaływania na środowisko.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Prószków z dnia [...] sierpnia 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji spornego zakładu.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę skutkowało tym, że PINB w powiecie opolskim wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał N. i R. B. wykonanie do dnia 30 czerwca 2003 r. czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

Po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, PINB w powiecie opolskim decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., udzielił R. i N. B. pozwolenia na wznowienie robot budowlanych przy rozbudowie budynku zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

PINB w powiecie opolskim decyzją z dnia [...] marca 2004 r., udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w [...].

WSA w Opolu wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 98/06, uchylił decyzję WINB z dnia [...] lipca 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2003 r. (udzielającą pozwolenie na wznowienie robót budowlanych) oraz decyzję PINB w powiecie opolskim z dnia [...] stycznia 2003 r. (nakładającą obowiązek przedłożenia określonych dokumentów).

Mając na względzie to orzeczenie, PINB w powiecie opolskim decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił decyzję własną udzielającą inwestorom pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego zakładu przetwórstwa mięsnego oraz umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu 6 lutego 2007 r. oraz w dniu 4 października 2007 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. W ich toku stwierdził, że stan faktyczny budynku jest zgodny z projektem dokończenia budowy zatwierdzonym decyzją z [...] czerwca 2003 r., z wyjątkiem otworu drzwiowego w ścianie północnej.

Wobec powyższego, PINB w powiecie opolskim decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na R. i N. B.obowiązek zamurowania pustakami szklanymi otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie północnej rozbudowanej części ww. budynku - w terminie do 28 lutego 2008 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008 r., utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], stwierdził wykonanie przez inwestorów ww. obowiązku, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W.K. wniosła skargę na decyzję nakazującą zamurowanie otworu drzwiowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2008 r., oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2008 r.

Sąd uznał, że organ nie przeprowadził rzetelnego postępowania dowodowego i nie zgromadził materiału wymaganego do prawidłowego rozstrzygnięcia. Wskazał też, że inwestorzy rozpoczęli inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej późniejsze - w trakcie budowy - stwierdzenie nieważności, nie może stawiać ich na równi ze sprawcami samowoli budowlanej.

Nadto podał, że organy nie odniosły się do decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę z dnia 18 stycznia 2002 r., a przyczyny stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę były istotne w zakresie postępowania legalizacyjnego.

W ocenie Sądu, przystępując do legalizacji samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego zobowiązane były zbadać, czy dochowane zostały wymogi stawiane inwestycji przez obowiązujący plan miejscowy. Niezbędne było też dokonanie oceny zgodności robót z przepisami Prawa ochrony środowiska. Jeżeli roboty dotyczą inwestycji znacząco oddziaływującej na środowisko, to wówczas wymagana będzie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Konieczne jest przeprowadzenie postępowania z art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska na etapie orzekania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd stwierdził, że w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ powinien nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, nie zaś do stanu zgodnego z projektem zamiennym. Dlatego zakres możliwości skorzystania przez organ z przepisu art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w tym ewentualnie nałożenia obowiązków na inwestora, wynikać będzie z ustaleń stanu faktycznego, przeprowadzonych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

Organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim zakwalifikować wykonane roboty, wskazać obiekty objęte przebudową lub remontem czy też rozbudową.

Sąd zauważył, że organ swoje ustalenia odnosił do budynku, bez jego bliższego określenia, co było niewystarczające także w świetle zarzutów skarżącej o dokonanej samowoli i powstaniu "od fundamentów" nowego obiektu na terenie byłego ogrodu z grządkami.

W zaleceniach do dalszego postępowania Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego i uzupełnienia materiału dowodowego, umożliwiającego porównanie samowolnie wykonanych robót i ocenę ich zgodności z przepisami Prawa budowlanego, Prawa ochrony środowiska, jak również regulujących ład przestrzenny.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w tym wyroku, organ powiatowy 19 lutego 2009 r. przesłuchał kierownika budowy, który oświadczył pisemnie, że zakończył budowę zgodnie z zapisem w dzienniku budowy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 10 kwietnia 2017 r. przeprowadził oględziny zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w [...].

Podczas oględzin ustalono, że: część niższa rozbudowana znajduje się 6,19 m od płotu; wysokość do kalenicy części niższej wynosi 4,82 m; wysokość do okapu zachodnie skrzydło - 3,26 m; wysokość do okapu części wyższej 4,75 m do podbitki; szerokość budynku części niższej 8,42 m; długość części niższej od strony podwórza 4,34 m; szerokość części wyższej 6,51 m od strony istniejącego zakładu.

Do części zakładu, która nie uległa zmianie, została dobudowana część w kształcie zbliżonym do litery "L", z przeznaczeniem na kotłownię, część socjalną, chłodnie wraz wagą (urządzenie). Rozbudowa ma dach dwuspadowy, pokryty blachodachówką o kolorze zielonym oraz ściany otynkowane do wysokości ok. 2 m pokryte płytkami. Od strony istniejącego zakładu przy części rozbudowanej zostało wykonane zadaszenie o konstrukcji stalowej.

Rozbudowany dach posiada zainstalowane rynny dachowe i rury spustowe z odprowadzeniem do kanalizacji deszczowej (burzowej). Teren wokół dobudowy w całości utwardzony (powierzchnie betonowe), znajdują się także odpływy liniowe przy części rozbudowanej. Wykonano dokumentację fotograficzną.

Organ powiatowy 11 września 2017 r. przesłuchał w charakterze strony R.B., która wyjaśniła m.in., że projektowano rozbiórkę starej szopy, ale od tego zamiaru odstąpiono. Szopa została zbudowana w latach 60-tych przez jej dziadka i stoi do dzisiaj. Strona wskazała, że w stosunku do projektu nie było żadnych istotnych zmian. W nowej, rozbudowanej części znajdują się następujące pomieszczenia: nr 8 - pomieszczenie porządkowe, 7 - pomieszczenie na odpady - uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, 9 - korytarz, 11 - ubojnia, 10 kotłownia, 11 (pomieszczenie przedubojowe) i 12 - ubojnia, 14 - chłodnia, 13 i 19 - korytarze, 15 - wejście, 16 - rozbiór, 4 - szatnia czysta, 1 - szatnia brudna, 3 - umywalnia i toalety, 5 - część socjalna, 6 - pomieszczenie dla weterynarza. W części starej znajduje się: 19 - korytarz, 18 - jeliciarnia, 21 - chłodnia mięsa kulinarnego, 36 - korytarz, 20 - chłodnia podrobów, 22 - pomieszczenie na składowanie pojemników. Wędzarnia znajduje się w tej samej części, w której była i nie była powiększana. Chłodnia (pomieszczenia nr 24 i 25) nie została rozbudowana.

H.G. oświadczyła, że na jej budynek gospodarczy przenoszą się drgania z agregatów chłodniczych. Wskazała, że ilość uboju zmieniła się po rozbudowie. Dym z wędzarnika przechodzi do jej budynku, żąda usunięcia agregatów i wędzarnika, nie zezwala na ubojnię. Zażądała natychmiastowej rozbiórki i odszkodowania.

W dniu 28 lutego 2018 r. organ powiatowy przeprowadził kolejne oględziny, w których uczestniczył Powiatowy Lekarz Weterynarii. Podczas oględzin ustalono, że ubojowi poddawane są świnie, a dodatkowo dokupywane są półtusze wołowe i wieprzowe. Tygodniowy ubój wynosi 20 jednostek (DJP). Moc przerobowa do 7,5 tony gotowego wyrobu tygodniowo. Ubój jest przeprowadzany dwa razy w tygodniu.

Budynki zakładu przylegają do granicy od strony sąsiada, H. G.. Od strony W. K. w granicy znajduje się budynek gospodarczy. Wędzarnia - pomieszczenie 45 i 46 - była w tym samym miejscu od początku swojego istnienia, co potwierdza dokumentacja posiadana przez R. B.. Odnotowano, że funkcje poszczególnych pomieszczeń zostały opisane na rysunkach, stanowiących załącznik do protokołu.

Po tych ustaleniach PINB w powiecie opolskim decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazał Róży Blach oraz Robertowi Blach sporządzenie oraz przedstawienie dokumentacji inwentarsko-projektowej doprowadzającej obiekt przebudowanego i rozbudowanego zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią, do stanu zgodnego z prawem, uwzględniającej wykonane roboty budowlane, w terminie 3 miesięcy od dnia uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]sierpnia 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc sprawę, PINB w powiecie opolskim przeprowadził w dniu 29 października 2018 r. kolejne oględziny, podczas których opisał rodzaje pomieszczeń, które wchodzą w skład rozbudowanej części zakładu, pomieszczeń, które w latach 1992 - 2001 wchodziły w skład zakładu produkcyjnego.

Organ stwierdził, że w części rozbudowanej obiekt posiada własną konstrukcję i własny dach. W części przebudowanej wyburzono niektóre ściany wewnętrzne, wymurowano nowe ścianki, wykonano nowy dach po niewielkiej nadbudowie, dostosowującej do wymogów wysokości, wykonano nowe wyposażenie technologiczne i instalacyjne. Obiekt nr 2 i 3 został połączony konstrukcyjnie i funkcjonalnie i stanowi obecnie jeden budynek. Budynek 2 i 3 jest połączony z częścią handlowo-mieszkalną budynku mieszkalnego. Stanowi jedną bryłę. Budynki posiadają konstrukcję murowaną z dachem blaszanym jednospadowym (obiekt nr 1) oraz dwuspadowym (obiekt nr 2).

W tak ustalonym stanie faktycznym, PINB w powiecie opolskim decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) nałożył, na R. i R. B. solidarnie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w czterech egzemplarzach, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowanych przez osoby posiadające uprawnienia budowlane wraz z opiniami i uzgodnieniami w terminie do 30 września 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w ramach rozbudowy inwestycji wzniesiono nowy budynek parterowy z dachem spadzistym, kryty blachą. Budynek wzniesiony w technologii tradycyjnej, murowanej z pustaków ceramicznych. W ramach rozbudowy powstało 18 nowych pomieszczeń funkcjonalnie powiązanych ze sobą, jak i z przebudowanymi pomieszczeniami w budynku typu "L". Wykonano nowe instalacje elektryczne, sanitarne, wodno-kanalizacyjne, odgromowe i wentylacyjne. Nowo wzniesiony budynek funkcjonalnie, jak i konstrukcyjnie połączono z przebudowanym istniejącym budynkiem typu "L". Cała inwestycja została zrealizowana i zakończona w grudniu 2003 r.

Przebudowywany budynek produkcyjny położony jest na granicy działki. Jest to obiekt parterowy z poddaszem nieużytkowym bez podpiwniczenia. Dach budynku jednospadowy w kierunku działki inwestora.

Część budynku, która uległa rozbudowie oddalona jest od granicy z działką sąsiednią nr [...], w odległości 3 m ścianą bez okien oraz 8,10 m od granicy z działką nr [...], ścianą z otworami okiennymi oraz wejściem do budynku. Jest to część budynku parterowa, bez podpiwniczenia, z dachem dwuspadowym. W granicy z działką nr [...] i [...] zlokalizowany jest obiekt gospodarczy użytkowany przez inwestora. Organ stwierdził konieczność legalizacji inwestycji poprzez przedstawienie projektu budowlanego zamiennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji R.B. zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując że wydane przez Sąd wyroki przewidują procedurę legalizacyjną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy.

W jej ocenie, przed wydaniem decyzji legalizacyjnej powinna zostać uprzednio wydana decyzja w zakresie ochrony środowiska, co nie miało miejsca. Wskazała, że organ posiada już projekt przedłożony na etapie postępowania legalizacyjnego z 2003 r. i brak jest podstaw do narażania jej na koszty nowej dokumentacji.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., wnieśli także H. i P.G. oraz W. K., podnosząc konieczność wydania nakazu rozbiórki. Wskazali, że inwestorowi odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.

W toku postępowania odwoławczego R. B. przedstawiła decyzję Burmistrza Prószkowa z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] wydaną w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie budynków, w których zlokalizowany jest istniejący zakład zajmujący się ubojem i przetwórstwem mięsnym, w miejscowości [...].

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżaną decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ stwierdził, że zakres wykonanych robót obejmował przebudowę i rozbudowę zakładu przetwórstwa mięsnego.

Pierwotny projekt (wzruszony w trybie stwierdzenia nieważności) przewidywał przebudowę istniejących pomieszczeń produkcyjnych, dobudowę nowego obiektu powiązanego technologicznie z częścią istniejącą, wyburzenie wiaty i szopy gospodarczej z pozostawieniem ścian w granicy działki spełniających rolę ogrodzenia, wykonanie murowanej osłony na kubły śmietnikowe, przebudowę zewnętrznych przyłączy instalacyjnych i utwardzenie dodatkowego terenu.

Z projektu wynikał zamiar przebudowy północnej części budynku obejmującej jedynie drobne przeróbki wewnątrz pomieszczeń oraz przebudowy wschodniej części, w której oprócz prac wewnątrz budynku projektowano całkowitą przebudowę dachu.

Projekt zawierał ustalenia co do fundamentów, ścian fundamentowych, ścian nadziemnych, dachu nad częścią dobudowywaną i przebudowywaną, okien, drzwi, parapetów, posadzek, wykładziny ścian, tynków, rynien, rur spustowych, obróbek blacharskich, izolacji: przeciwwilgociowych, cieplnych, antykorozyjnych. Zakładał również wykonanie w dobudowanych pomieszczeniach instalacji elektrycznej, oświetleniowej, wody ciepłej i zimnej, kanalizacyjnej, wentylacji, c.o. - z własnej kotłowni opalanej olejem, chłodniczej z własnym zasilaniem.

Projekt dokończenia zamierzenia inwestycyjnego (również wzruszony) wskazywał na zmiany od pierwotnego planu oraz określał zakres prac pozostałych do wykonania w części dobudowywanej oraz w części modernizowanej.

Analizując dokumentację fotograficzną sporządzoną podczas oględzin, organ odwoławczy wskazał, że część pierwsza i druga, stanowią de facto budynki wcześniej określone, jako 2 i 3. Z dokumentacji nie wynika, aby część rozbudowana miała zupełnie samodzielny charakter i stanowiła odrębny obiekt budowlany. Legalizacja dotyczy robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie jednego, już istniejącego obiektu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB nie stwierdził, w dokonanej rozbudowie i przebudowie, odstępstw od obowiązujących warunków technicznych. Brak było podstaw do wydania nakazu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Do legalizacji wystarczające jest przedstawienie określonej dokumentacji, która będzie następnie podlegała weryfikacji pod względem zgodności z prawem.

Zastosowano odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 tej ustawy. Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny".

Elementem projektu budowlanego zamiennego byłaby m.in. ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, o której mowa w § 206 ust. 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także inwentaryzacja wykonanych robót oraz decyzja środowiskowa.

W ocenie organu odwoławczego, WSA w Opolu w wyroku II SA/Op 170/08, nie przesądził, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winno zapaść, w sytuacji braku nieprawidłowości wynikających z przepisów technicznych. Kwestia ta, jako pozostająca poza zakresem rozstrzygnięcia nie mogła wiązać organów.

W toku postępowania przedłożono decyzję Burmistrza Prószkowa z [...] lutego 2019 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie budynków, w których zlokalizowany jest istniejący zakład zajmujący się ubojem i przetwórstwem mięsnym. Decyzja ta nie jest jednak ostateczna z uwagi na jej zaskarżenie do SKO w Opolu.

Odnosząc się do niezastosowania nakazu rozbiórki, organ wyjaśnił, że nakaz ten może być zastosowany, tylko w przypadku, gdy wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Z ostatniego zapisu w dzienniku budowy wynika, że zakończenie budowy nastąpiło w dniu 15 grudnia 2003 r. W kwestii zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spornego terenu, co do którego toczy się postępowanie przed NSA, organ odwoławczy zauważył, że działał w oparciu o akt prawa miejscowego znajdujący się w obrocie, który nie został prawomocnie wzruszony.

R. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez jego zastosowanie oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), poprzez niezastosowanie się do wcześniejszych wyroków.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że roboty budowlane były realizowane w oparciu o decyzje administracyjne. Pierwsze pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane poprzez stwierdzenie jego nieważności, natomiast druga decyzja legalizacyjna została wyeliminowana dwa lata po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Dokumentacja projektowa, w oparciu o którą organ nadzoru budowlanego udzielił pozwolenia na wznowienie robót, funkcjonowała w obrocie prawnym do chwili uprawomocnienia się wyroku Sądu z 20 lipca 2006 r.

Podkreśliła, że z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy jednoznacznie wynika, że nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego możliwe jest jedynie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli również P.G., H. G. i W. K., wskazali na złożone odwołanie od decyzji Burmistrza Prószkowa z dnia [...] lutego 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach i brak przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wnosili o zawieszenie postępowania podnosząc, że toczy się postępowanie w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek, na których zlokalizowany jest zakład prowadzony przez R. i N. B..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku przypomniał, że sprawa była już przedmiotem oceny dokonanej wyrokiem z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08, którym uchylono decyzję WINB z dnia 21 maca 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję, dotyczącą obowiązku zamurowania pustakami szklanymi otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie północnej rozbudowanej części budynku zakładu.

Sąd stwierdził, że nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w wyroku z 3 listopada 2008 r. (art. 153 p.p.s.a.)

Ponowie rozpoznając sprawę, organy nie wykonały prawidłowo zaleceń Sądu. Zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane przedwcześnie.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący, a dokonana ocena w świetle okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jest niepełna.

Dalej Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji podjął starania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Kilkakrotnie przeprowadził oględziny spornej inwestycji. Podczas oględzin przeprowadzonych 29 października 2018 r., opisał rodzaje pomieszczeń wchodzących w skład części dotyczącej rozbudowy zakładu oraz pomieszczeń, które w latach 1992 - 2001 stanowiły zakład produkcyjny. Akta sprawy uzupełniono o dokumenty złożone przez R. B.. Materiał dowodowy sprawy uzupełniono również o dokumenty złożone przez pełnomocnika uczestników postępowania.

Zdaniem Sądu organ, bez dogłębnej analizy uznał, że rozbudowa jest częścią obiektu istniejącego i nie ma mowy o odrębnym budynku. Odwołując się do pojęcia "rozbudowa" przyjął, że legalizacji będą podlegać roboty budowlane polegające na przebudowie i rozbudowie jednego, już istniejącego obiektu. Nie stwierdził odstępstw od obowiązujących warunków technicznych.

Decyzja Burmistrza Prószkowa z dnia [...] lutego 2019 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie budynków, w których zlokalizowany jest istniejący zakład, była nieostateczna, a mimo to stanowiła podstawę do orzekania.

Sąd podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego funkcję prejudycjalną (teza wyroku NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, dostępny w CBOSA).

Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego określone są w art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w myśl którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Taki walor zgodnie z postanowieniami art. 130 k.p.a. posiadać będą tylko decyzje ostateczne w administracyjnym toku instancji lub takie, które na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. zostały zaopatrzone w rygor natychmiastowej wykonalności.

Byt prawny ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie został dotychczas przesądzony.

Nie przeprowadzono rzetelnego postępowania dowodowego i nie zgromadzono materiału dowodowego wymaganego do prawidłowego rozstrzygnięcia, umożliwiającego porównanie robót samowolnie wykonanych i oceny ich zgodności z przepisami. Sąd w wyroku II SA/Op 170/08, nie ograniczył się do nakazania oceny zgodności budowy z warunkami technicznymi ale wszystkimi przepisami, tj. środowiskowymi, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz innymi.

Organ nie ustalił jaka część robót została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę, a jaka po stwierdzeniu jego nieważności.

Nie ustalił również terminu zakończenia robót budowlanych. Nie jest wiadomym, na jakiej podstawie stwierdził, że budowa została zakończona w 2003 r. oraz czy nowy budynek jest połączony z pozostałymi, nie licząc przeznaczenia gospodarczego oraz czy jakakolwiek z części obiektu powstała "od fundamentów".

Nie istniały przesłanki do wydania, wbrew stanowisku Sądu w sprawie II SA/Op 170/08, decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, że po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w związku ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę istnieje możliwość zalegalizowania robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jednak w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2/10 zwrócono uwagę na odmienności wynikające z przyjętego sposobu legalizacji, wyróżniające tryb z art. 51 ust. 1 i 2 od trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Wykonanie przez zobowiązanego decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prowadzi do wydania kolejnej decyzji. Decyzją tą może być taka, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy, to jest o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, albo, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie II SA/Op 170/08, nakazał przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, po uzyskaniu ostatecznej decyzji środowiskowej i zbadaniu zgodności wykonanych robót z prawem.

W konkluzji uzasadnienia kontrolowanego wyroku, Sąd uznał, że rozpoznając sprawę organy nie zastosowały się do wiążącej oceny i zaleceń Sądu, przez co naruszyły art. 153 p.p.s.a. Decyzje wydane zostały z naruszeniem 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nie zbadały sprawy w jej całokształcie, a także w niewystarczający sposób przedstawiły w decyzji podstawy i motywy rozstrzygnięcia.

We wskazaniach, co do dalszego postępowania zobowiązano organy do m.in. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy uwzględnieniu oceny materiału dowodowego w sposób określony w wyroku z 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08, uzyskania ostatecznej decyzji środowiskowej, a następnie dokonania całościowej i wnikliwej jego oceny, ustalenia stanu faktycznego, który będzie stanowił podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego.

Ocena winna odnosić się również do zarzutów, że roboty nie dotyczyły tylko remontu istniejących budynku, ale dokonano rozbudowy dotychczasowej zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do funkcjonowania uciążliwego zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią o zwiększonej wielkości produkcji, skutkującej naruszeniem interesów osób trzecich, a także wbrew zasadom wynikającym z Prawa ochrony środowiska i przepisów regulujących ład przestrzenny.

Wynik postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (uzyskanie decyzji ostatecznej) będzie kluczowy dla oceny, czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 września 2019 r., II SA/Op 184/19

Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez wadliwe przyjęcie, że organ prowadził postępowanie z naruszeniem powołanych przepisów, nie przeanalizował kwestii wskazanych w poprzednich wyrokach, nie zawarł kompleksowej oceny, co do legalności robót budowlanych.

Skarżący kasacyjnie organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, ewentualnie uchylenia wyroku oraz orzeczenia co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że dokonał wszelkich możliwych działań zmierzających do ustalenia okoliczności niezbędnych dla prawidłowej oceny sprawy i podjęcia właściwej decyzji, również tych, które zostały wskazane w wyroku z dnia 3 listopada 2008 r., II SA/Op 170/08,.

W wyroku tym Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy organ ustali niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić w jakiej części te niezgodne z prawem roboty są możliwe do doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem Sąd pozostawił organowi luz decyzyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie przesądził, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winno zapaść, zwłaszcza gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzeże nieprawidłowości wykonanych robót w aspekcie warunków technicznych.

Z materiału dowodowego nie wynika, aby część rozbudowana miała zupełnie samodzielny charakter i stanowiła odrębny obiekt budowlany. Organ wyraźnie wskazał, iż rozbudowa jest częścią obiektu istniejącego i nie ma mowy o odrębnym budynku, co wbrew twierdzeniu Sądu nie świadczy o "braku dogłębnej analizy".

Legalizacją objęte będą roboty budowlane polegające na przebudowie i rozbudowie jednego, już istniejącego obiektu. Po kilkukrotnie przeprowadzonych oględzinach oraz przesłuchaniu świadków, organ nie stwierdził odstępstw od obowiązujących warunków technicznych dokonanej rozbudowy i przebudowy. Inwestor w chwili obecnej nie dysponuje legalną dokumentacją projektową związaną z wykonanymi robotami budowlanymi. Organ oparł swoje rozważania również na przedłożonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, od której odwołano się dopiero w dalszej kolejności, co nie oznacza jej nieprawidłowości i poczynienia błędnych ustaleń.

Gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, powstał stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w zatwierdzonej dokumentacji, co uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Brak było podstaw do zakwestionowania działań organu.

Wadliwa ocena Sądu w odniesieniu do przepisu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., miała wpływ na treść wydanego orzeczenia.

Zarówno organ I jak i II instancji przeprowadziły wnikliwą analizę materiału dowodowego, w związku z czym słusznie nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uznając ten sposób za właściwy w celu przywrócenia do stanu zgodnego z prawem.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego terminu zakończenia robót, organ podkreślił, że z ostatniego zapisu w dzienniku budowy wynika zakończenie budowy w dniu 15 grudnia 2003 roku, kierownik budowy zgłosił zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu (przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych).

We wniosku o pozwolenie na użytkowanie z 5 marca 2004 r. R. B. oświadczyła, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane i na tej podstawie organ powiatowy wydał pozwolenie na użytkowanie (następnie wzruszone). Powyższe stanowiło podstawę dla twierdzeń organu, dlatego nie można uznać, iż nie powołano się w tym zakresie na dowody.

Powołano orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 787/16 oraz z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 306/16) w których wskazano, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może dotyczyć sytuacji gdy po zakończeniu budowy, wyeliminowano pozwolenie na budowę i sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych.

P. G., H. G., W. K., w odpowiedzi na skargę kasacyjną Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli o jej oddalenie.

Ich zdaniem, organ nie zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 3 listopada 2008 r., II SA/Op 170/08. Błędnie uznał, że decyzja Burmistrza Prószkowa z dnia [...] lutego 2019 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania inwestycji, jako nieostateczna mogła stanowić podstawę do orzekania.

Wskazali, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 3269/17 ze skargi kasacyjnej P.G., H.G. i W.K. od wyroku WSA w Opolu z dnia 19.09.2017 r., sygn. akt II SA/Op 215/17 – oddalającego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] - uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Prószkowie.

Pozostający w mocy dotychczasowy plan miejscowy, nie przewiduje działalności produkcyjnej na przedmiotowym terenie, a do takiej należy zaliczyć produkcję mięsa (rzeźnia i ubojnia).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna wskazywała na naruszenie określonych przepisów postępowania administracyjnego (tych, których naruszenie Sąd Wojewódzki przypisał organowi) oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W istocie zarzucono zatem bezpodstawne uwzględnienie przez Sąd Wojewódzki skargi, jako skutek stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, którym zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ nie uchybił.

W tym kontekście wskazać należy, że stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 80 k.p.a. i to w ramach prawidłowości zastosowania tych przepisów sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kontekście podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazuje, że Sąd I instancji nie zdołał wykazać zarzucanych organom uchybień, które miałyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Trwające od kilkunastu lat postępowanie administracyjne dotyczyło oceny możliwości zalegalizowania wykonanej przebudowy i rozbudowy budynków, w których zlokalizowany jest zakład zajmujący się przetwórstwem mięsnym i ubojem. Sprawa była wielokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego oraz kilku postępowań sądowo-administracyjnych.

Kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nakładała na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, stosownie do art. 33 Prawa budowlanego.

Uchylając wydane decyzje, Sąd Wojewódzki wskazał na brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego oraz brak materiału dowodowego wymaganego do prawidłowego rozstrzygnięcia, ale jednocześnie sam nie dokonał własnych ocen i ustaleń, mimo iż były do tego podstawy faktyczno-prawne.

Sąd I instancji przywołał szereg ustaleń organu, wynikających z wielokrotnych oględzin, analizy dokumentów, zeznań świadków, przy czym nie dokonał ich oceny ani jednostkowo ani globalnie. Jedynie autorytatywnie stwierdził, że nie było przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to jest do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Tymczasem organ szczegółowo opisał wykonane roboty budowlane oraz aktualny stan poszczególnych części obiektu. Wskazał, jakie roboty budowlane zostały wykonane w ramach rozbudowy, a jakie w ramach przebudowy zakładu.

Słusznie skarżący kasacyjnie podnosił, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli ustaleń faktycznych organów, gdyż całkowicie pominął treść znajdujących się w aktach dowodów w postaci: protokołów oględzin z załącznikami, dokumentacji technicznej, zeznań świadków i innych. To stanowiło o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (w zakresie niewyjaśnienia okoliczności) i 80 k.p.a. (w zakresie oceny zgromadzonych dowodów) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a..

Sąd nie zdołał zakwestionować tych ustaleń, gdyż nie dokonał oceny materiału dowodowego i twierdzeń organu, między innymi co do tego, że część rozbudowana nie ma samodzielnego charakteru i nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny silnie akcentował konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co miało wynikać z wiążącej oceny prawnej dokonanej w wyroku z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08. Z tego też powodu zarzucił organom naruszenie art. 153 p.p.s.a. i rozstrzygnięcie sprawy wbrew ocenie wynikającej z tego wyroku.

Tymczasem szczegółowa analiza wyroku WSA w Opolu z dnia 3 listopada 2008r., sygn. II SA/Op 170/08 wskazuje, że nie przesądzał on, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zapaść, zwłaszcza w sytuacji gdy organ nie stwierdzi nieprawidłowości wykonanych robót w aspekcie warunków technicznych obowiązujących w budownictwie. Sąd wskazał ówcześnie, że zmierzając do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim zakwalifikować wykonane roboty, wskazać obiekty objęte przebudową lub remontem czy też rozbudową.

Zatem tak ujęta ocena, wskazująca na brak dostatecznych ustaleń faktycznych, nie mogła wiązać organów, co do konieczności zastosowania konkretnej podstawy prawnej w procedurze legalizacyjnej (określonego typu decyzji z art. 51 Prawa budowlanego).

Mimo błędnego przekonania o wiążącym stanowisku Sądu w sprawie II SA/Op 170/08, w zakresie konieczności wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w kontrolowanym obecnie wyroku Sąd wskazał jednak na teoretyczną możliwość zastosowania trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie wiadomo jednak jakie byłyby dalsze konsekwencje takiego stanowiska, gdyby nie błędne przekonanie o związaniu w zakresie podstawy prawnej procedury legalizacji.

Determinantą rozstrzygnięcia Sądu (uchylenia decyzji obu organów wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) było także stwierdzenie, że uzyskana przez inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie miała waloru decyzji ostatecznej. Sąd nie uwzględnił jednak okoliczności, że dopiero przedłożenie, a zwłaszcza ewentualne zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, uzależnione byłoby od bytu prawnego decyzji środowiskowej. Zatem brak ostateczności decyzji środowiskowej na ówczesnym etapie (zobowiązującym do przedłożenia projektu zamiennego) nie był przeszkodą do wydania zaskarżonej decyzji.

Znamienny był również brak konsekwencji Sądu, gdyż we wskazaniach co do dalszego postępowania, przewidział on możliwość wydania decyzji na dowolnej podstawie prawnej, stwierdzając - "....ustalenia stanu faktycznego, który będzie stanowił podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego (subsumcja normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego)".

Należy zatem podkreślić, że w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót), powstaje stan, w którym nie istnieje zatwierdzona prawem dokumentacja. Dlatego w określonych okolicznościach może być odpowiednio zastosowany przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 12 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 787/16 oraz 20 października 2017 r., sygn. II OSK 306/16 - wskazał, że przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu.

Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Po uwzględnieniu tych uwag, ponownie rozpoznając skargi, Sąd Wojewódzki powinien ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zmierzającej do zalegalizowania wykonanej rozbudowy i przebudowy. Ustalić czy okoliczności sprawy - stan faktyczny i prawny pozwalają na wydanie takiej decyzji, czy też istnieją przeszkody do zastosowanie takiego właśnie trybu legalizacji kwestionowanej inwestycji. Organ nadzoru budowlanego zaprezentował w tym zakresie swój pogląd, do którego powinien odnieść się Sąd I instancji z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżących (mających różne interesy faktyczne) na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.