Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1479/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1,  art. 158
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania G. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] września 2009r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB w S.) na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane -tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) zatwierdził dla W. P., projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku mieszkalnego wybudowanego w S. przy ul. L., na działce nr geod. [...] o kubaturze 185,40 m3, powierzchni użytkowej 36,80 m2, wysokości 9,10 m.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) decyzją z dnia [...] marca 2013r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku G. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] września 2009r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że badana decyzja nie narusza prawa, a fakt braku udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu powiatowego, stanowi naruszenie przepisów postępowania, lecz nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności badanej decyzji.

W odwołaniu od ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2013r.. znak: [...] G. M. zarzuciła m.in. rażące naruszenie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz naruszenie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania GINB wskazał, że sporna inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem decyzją z dnia [...] marca 1987r., znak: [...] Naczelnik Gminy w S., udzielił W. P., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego murowanego 1/2 bliźniaka, o powierzchni zabudowy 71 m2, powierzchni całkowitej 199 m2, powierzchni użytkowej 104 m2 i kubaturze 562 m3.

W. P., zrealizowała ww. inwestycję i pismem z dnia [...] czerwca 2003r., zawiadomiła Starostwo Powiatowe w S. o zakończeniu budowy.

Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 1998r., Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla W. P. na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową o pow. użytkowej 36,80 m2, kubaturze 154,70m3, 1 izbie, na działce nrgeod. [...], w S., przy ul. L..

W dniu 20 kwietnia 2009r., PINB w S.e dokonał kontroli rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku na działce nr [...] w S. stwierdzając, że budowa realizowana jest niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Inwestor dokonał istotnych zmian w realizacji w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Między innymi, obniżono nadbudowę o jedną kondygnację - w miejsce pierwszego piętra wykonano poddasze użytkowe. Zmieniono geometrię dachu, w dachu wykonano lukarny z otworami okiennymi od strony północnej i południowej. Od strony północnej zwiększono powierzchnię poddasza o wymiar 1,50 x 4,20 m. Wprowadzone zmiany wpłynęły na zmianę kubatury budynku.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [...], PINB w S. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał W. P. prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.

W dniu [...] maja 2009r., W. P. przedłożyła w PINB w S. inwentaryzację rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową opracowaną przez W.a M. (projektanta posiadającego uprawnienia nr [...]).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., znak: [...] w S., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie do 25 sierpnia 2009r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku przy ul. L., w S., na działce nr [...].

W dniu [...] sieprnia 2009r., W. P. przedłożyła w organie powiatowym 4 egzemplarze projektu zamiennego.

GINB zauważył, że z opisu technicznego do projektu zamiennego wynika, że przedmiotowy budynek został wykonany z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, lecz roboty zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. Użytkowanie budynku nie stanowi zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, środowiska i bezpieczeństwo mienia. Ponadto z ww. opisu wynika, że rozbudowa budynku została zakończona i stwierdzono, że budynek nadaje się do użytkowania.

GINB ocenił., że PINB w S. prawidłowo zastosował procedurę zawartą w art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wąptliwosci, że inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1998r., Nr [...], co potwierdzają oględziny przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2009r. GINB stwietrdził, że W. P. wykonała obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., znak: [...], w postaci projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W tej sytuacji, w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ zobowiązany był do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, bowiem budowa została zakończona.

Z powyższych względów za niezasadny uznał GINB zarzut G. M., że naruszony został przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ organ winien wydać rozstrzygnięcie o wznowieniu robót. GINB dodał, że organ przeprowadził kontrolę w/w budowy na podstawie art. 59a Prawa budowlanego i udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. rozbudowy i nadbudowy.

Odnosząc się do argumentu wnikoskodawczyni, dotyczącego naruszenia warunków technicznych, GINB przytoczył treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2002r., Nr 75 poz. 690 ze zm.), wskazując, że z projektu zagospodarowania działki nr [...] w S., sporządzonego do projektu zamiennego wynika, iż projektowana rozbudowa i nadbudowa (oznaczona literą B) znajduje się w odległości 3,60m. od granicy z działką nr [...], która jest współwłasnością G. M.. Dodatkowo z projektu zamiennego, z rysunków rzut fundamentów, rzut parteru, rzut piętra, wynika, że ściana ta nie posiada otworów okiennych i drzwiowych. W konsekwencji powołany § 12 ust. 1 a także § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie został naruszony.

Powyższa decyzja GINB z dnia z [...] maja 2013 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez G. M., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odstąpienie [...] WINB od dokonania kontroli zgodności z prawem badanej decyzji i odstąpienie od rozpatrzenia przedstawionych przez stronę zarzutów oraz zignorowanie tego faktu przez GINB, co narusza podstawowe reguły prowadzenia postępowań nadzwyczajnych dotyczących orzekania o nieważności decyzji.

G. M. zarzuciła także zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez legalizację ewidentnej samowoli budowlanej polegającej na budowie garażu poprzez uznanie, że jest to istotne odstąpienie od zatwierdzonego budowlanego,

- art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez kontynuowane postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego została orzeczona nieważność decyzji zatwierdzajacej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę,

- art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego polegające na legalizacji samowolnie kontynuowanych przez Wiesławę Pawełko robót budowlanych, pomimo wstrzymania przez PINB w S.,

- art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez odstąpienie PINB w S. od wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych,

- § 12 ust. 1 warunków technicznych poprzez zlokalizowanie rozbudowy w odległości ok. 1,0 m od granicy z działką Nr [...],

- § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 warunków technicznych poprzez zlokalizowanie rozbudowy i nadbudowy w odległości ok. 5,0 m od budynku mieszkalnego skarżącej zlokalizowanego na działce Nr [...], co skutkuje występowaniem zagrożenia pożarowego, a tym samym z występowaniem zagrożenia dla ludzi i mienia.

Mając powyższe na uwadze, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu skargi G. M. przedstawiła stan faktyczny sprawy wskazując, że W. P. wybudowała budynek mieszkalny wraz z nowym obiektem - garażem, jako dobudową do budynku mieszkalnego, mimo, iż projekt typowy [...] nie obejmuje budowy dobudowanego garażu (garaż wg projektu jest zlokalizowany w piwnicy budynku). Wskazała, że garaż z racji swej funkcji jest pomieszczeniem o zupełnie innym przeznaczeniu, niż budynek mieszkalny, a zatem budowa innego obiektu, niż to wynika z pozwolenia na budowę nie może być uznawana za istotne odstępstwo od zatwierdzonego jektu budowlanego, lecz stanowi samowolę budowlaną. Wskazała, że w takcie budowy budynku mieszkalnego, po samowolnym wybudowaniu garażu, Kierownik Urzędu Rejonowego w S., a obecny Starosta S., decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. wydał pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalne o część mieszkalno-usługową zlokalizowaną na samowolnie wybudowanym garażu, co jest kontynuacją samowoli budowlanej. Tym samym organ zignorował zapis 32 ust. 4a Prawa budowlanego zabraniający wydawania pozwolenia na rozpoczętą budowę, a szczególnie na rozpoczętą samowolę budowlaną.

Skarżąca zwróciła uwagę, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia rozbudowę i nadbudowę z dnia [...] listopada 1998 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Tymczasem równolegle trwało postępowanie przed PINB w S. w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zakończone decyzją z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku. Tym samym organ zalegalizował istotne odstąpienia od projektu budowlanego, którego nie było w obiegu prawnym (wcześniej pozwolenie na budowę zostało uznanie za nieważne), a zatem organ orzekł odstępstwach od projektu, którego prawnie nie ma, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji następuje z mocą obowiązującą z datą wsteczną (ex tunc).

Skarżąca wskazała także, że w całym postępowaniu nie brała udziału, bowiem PINB w S. nie uznał skarżącej za stronę postępowania.

G. M. zwróciła także uwagę na naruszenie § 12 ust. 1 warunków technicznych poprzez zlokalizowane rozbudowy w odległości ok. 1,0 m od granicy z działką Nr [...]. Wskazała, że w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku, istniała działka Nr [...] będąca ogólniedostepną drogą. Działka ta nie była własnością W. P.. Zatem wykonana rozbudowa winna była zostać usytuowana w odległości przewidzianej w § 12 ust. 1 obowiązujących warunków technicznych. Dodała, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ kotroluje wydaną decyzję w dacie jej podjęcia, a nie orzekania w trybie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie można mieć żadnych wątpliwości, że w dacie zatwierdzania projektu zamiennego działka Nr [...] istniała. Zatem w stosunku do granic tej działki winny być zachowane odległości wymienione w § 12 ust. 1 oraz § 12 ust. 5 pkt 1 obowiązujących warunków technicznych, natomiast zatwierdzenie projektu zamiennego, w sytuacji zlokalizowania rozbudowy i nadbudowy z naruszeniem § 12 ust. 1 oraz § 12 ust. 5 pkt 1 obowiązujących warunków technicznych stanowi rażące naruszenie prawa i ma wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem [...] WINB, że odległość pomiędzy rozbudową i nadbudową budynku W. P., a budynkiem skarżącej jest zgodna z prawem, bowiem odległość od granicy do ściany szczytowej, będącej ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, wynosi 3,60 m. a ponadto, że ściana rozbudowy i nadbudowy budynku W. P. jest ścianą oddzielenia p.poż. Skarżąca podniosła, że zgodnie z § 9 ust. 3 warunków technicznych odległości od innych budynków, urządzeń budowlanych i granic działki mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia nie poprzez pomiar odległości od granicy działki. Zauważyła, że nigdy nie stawiała zarzutu niezachowania odległości rozbudowy od granic działki Nr [...], dodając, że jedynie ściana rozbudowy i nadbudowy W.P. od strony działki Nr [...] (elewacja szczytowa południowo-zachodnia) nie posiada otworów, natomiast ściana od strony budynku mieszkalnego, wbrew stanowisku mieszkalnego [...] WINB (elewacja wejściowa północno zachodnia) nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, bowiem znajdują się w niej drzwi wejściowe do budynku a ponadto posiada okap drewnianej konstrukcji dachowej. Zatem, biorąc pod uwagę zapis przepisu § 9 ust. 3 warunków technicznych, odległość między budynkami nie jest zachowana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2013 r. G. M. uzupełniła skargę w związku z odpowiedzią GINB na skargę. Podniosła w szczególności, że w postępowaniu przed PINB w S. w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego nie brała udziału w postępowaniu.

Powtórzyła także argument, iż skoro nie ma w obiegu prawnym zatwierdzonego projektu budowlanego, to nie można orzekać o istotnych od niego odstąpieniach. W tej sytuacji kontynuowanie przez PINB w S. postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanie decyzji z dnia [...] września 2009 r. stanowi, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, rażące naruszenie prawa. Organ bowiem, po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, winien był umorzyć postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego z przyczyn przedmiotowych i wdrożyć postępowanie w innym trybie.

Skarżąca powtórzyła również argumenty dotyczące konieczności sprawdzenia, czy obiekt będący przedmiotem postępowania z art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie jest samowolą budowlaną, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego oraz naruszenia warunków technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest właśnie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającego w obrocie ostatecznej decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiego postanowienia ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że zarówno GINB, jak i [...] WINB prawidłowo ocenili, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009r., znak: [...] nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.

Podstawą materialnoprawną decyzji objętej postępowaniem nadzorczym był art. art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm. (dalej Prawo budowlane). Powołany przepis służy – obok art. 48 i 49 Prawa budowlanego – legalizacji samowolnych robót budowlanych i doprowadzeniu ich do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ zobowiązany jest podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Ponadto w postanowieniu organ może nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Na postanowienie wydane w trybie art. 50 służy zażalenie. Jednocześnie traci ono ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 (nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia lub nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego, w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania) albo decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W hipotezie art. 50 Prawa budowlanego mieszczą się obiekty niewymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także roboty budowlane, które wprawdzie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednakże nie mogą zostać uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Będą to roboty budowlane nie będące budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (tj. wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudową, rozbudową, nadbudową obiektu budowlanego), a zatem prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Z definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wynika, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego).

W zakresie przedmiotowym art. 50 ust. 1 Prawa budowlane mieszczą się także roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wykonywanie robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego oraz innych ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach, bez wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 36a Prawa budowlanego wypełnia hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i skutkuje wstrzymaniem robót przez organ nadzoru budowlanego. Potwierdzeniem ścisłej korelacji występującej pomiędzy art. 36a i art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest skutek procesowy w postaci decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego po wydaniu rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ze względu na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tego względu – pomimo braku wprost określonego obowiązku ustawowego – organ nadzoru budowlanego powinien niezwłocznie poinformować organ administracji architektoniczno-budowlanej o wydaniu ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ten sposób następuje eliminacja z obrotu prawnego pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na konieczność wydania (tym razem przez organ nadzoru budowlanego) nowego rozstrzygnięcia akceptującego projekt uwzględniający odstępstwa i będącego podstawą kontynuowania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora niezgodnie z wcześniej zatwierdzonym projektem.

Do katalogu przypadków objętych regulacją art. 50 Prawa budowlanego należy także zaliczyć sytuację, w której stwierdzono nieważność bądź uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego dalsze prowadzenie robót budowlanych może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 tej ustawy.

Przed upływem dwumiesięcznego terminu zakreślonego w art. 50 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję w której:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Co istotne art. 51 Prawa budowlanego jest wprawdzie ściśle związany z regulacją zawartą w art. 50 powołanej ustawy, tym niemniej w obecnym stanie prawnym możliwe jest samodzielne jego zastosowanie bez konieczności wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Umożliwiła to nowelizacja Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r., która wprowadziła do analizowanego artykułu ust. 7 obligujący właściwy organ do wydania nakazów i nałożenia obowiązków również w odniesieniu do robót już wykonanych, jednakże w sposób, który przewiduje hipoteza art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim przypadku z przyczyn oczywistych nie jest konieczne wydawanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które zostały już zakończone. W konsekwencji organ nie jest również związany dwumiesięcznym terminem określonym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego.

Z akt postępowania wynika bezspornie, że podstawą realizacji budynku mieszkalnego W.Pa. była ostateczna decyzja Naczelnika Gminy w S. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1987r., znak: [...]. Decyzja ta dotyczyła budowy budynku mieszkalnego murowanego bliźniaka, o powierzchni zabudowy 71 m2, powierzchni całkowitej 199 m2, powierzchni użytkowej 104 m2 i kubaturze 562 m3.

Następnie ww. obiekt został rozbudowany i nadbudowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1998r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową o pow. użytkowej 36,80 m2, kubaturze 154,70m3, 1 izbie, na działce nrgeod. [...], w S., przy ul. L..

Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2009r. przez PINB w S. wynika, że budowa realizowana była niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1998r., Nr [...]. Inwestor bowiem obniżył nadbudowę o jedną kondygnację i w miejsce pierwszego piętra wykonano poddasze użytkowe, a także zmienił geometrię dachu, w którym wykonano lukarny z otworami okiennymi od strony północnej i południowej. Dodtakowo od strony północnej zwiększono powierzchnię poddasza o wymiar 1,50 x 4,20 m. Zmiany te doprowadziły do modyfikacji kubatury budynku, a zatem kwalifikowały się jako istrotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rtozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego i wymagały zastosowania trybu przewidzianego w art 50 i art 51 Prawa budowlanego.

Z powyższych wzgledów jako prawidłowe nalezy ocenić działania PINB w S., który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [...] wstrzymał W. P. prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.

Konsekwentnie PINB w S. wydał w dniu [...] czerwca 2009r.prawidlową decyzję zobowiązującą inwestora - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - do przedstawienia w terminie do 25 sierpnia 2009r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku przy ul. L., w S., na działce nr [...].

Z akt administracyjnych wynika, co zresztą jest bezsporne, iż w dniu 25 sieprnia 2009r., W. P. przedłożyła w organie powiatowym 4 egzemplarze projektu zamiennego. Z opisu technicznego do projektu zamiennego wynika, że przedmiotowy budynek został wykonany z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, jednakze roboty zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, a użytkowanie budynku nie stanowi zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, środowiska i bezpieczeństwo mienia.

W tej sytuacji prawidłowo PINB w S. wydał w dniu [...] września 2009r., decyzję znak: [...], którą - na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego- zatwierdził dla W. P., projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku mieszkalnego wybudowanego w S. przy ul. L., na działce nr geod. [...] o kubaturze 185,40 m3, powierzchni użytkowej 36,80 m2, wysokości 9,10 m.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy w pierwszej kolejności wskazać, że z treści art 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z treści tego przepisu wynika zatem, że w przypadku gdy budowa została zakończona brak jest podstaw do zawierania w decyzji rozstrzygnięcia zezwalającego na wznowienie robót budowlanych. Tymczasem z opisu znajdującego się w projekcie zamiennym przedłożonym przez W. P.o do PINB w S. wynikało jednoznacznie, że rozbudowa budynku została zakończona i stwierdzono, że budynek nadaje się do użytkowania. Dlatego zarzut braku rozstrzygnięcia o wznowieniu robót nie jest zasadny. Oceny tej nie zmienia takze fakt wstrzymania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego. Jest rzeczą oczywistą, że organy nadzoru budowlanego niejednokrotnie wydają postanowienie w trybie art 50 Prawa budowlanego nie ustalając w tej wstępnej fazie postępowania - jaki jest stopień zaawansowania robót. Dlatego nawet przyjęcie, że wydanie postanowienia nie było celowe nie wpływa na legalność decyzji zatwierdzajacej projekt zamienny, skoro w dalszym toku postępownaia jednoznacznie ustalono, że roboty budowlane zostały ukończone.

Odnosząc się do kwestii braku możliwości procedowania w trybie art 50 i 51 Prawa budowlanego po stwierdzeniu nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia rozbudowę i nadbudowę z dnia [...] listopada 1998 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, nalezy zauważyć, że z ugruntowanego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wynika jednoznacznie, że właśnie tryb określony w art 50 i 51 Prawa budowlanego jest właściwy do legalizacji robót budowlanych prowadzonych po wyeliminowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt II OW 185/12 “Decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., podejmuje organ nadzoru budowlanego także wówczas, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe, po nowelizacji z 2005 r., odnosi się także do wypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której doszło już do wykonania określonych robót budowlanych".

Ustosunkowując się do zarzutu "zalegalizowania", sporną decyzją PINB w S. z dnia [...] września 2009r., znak: [...], samowoli budowlanej w postaci garażu, należy przede wszystkim wskazać na granice postępowania prowadzonego przez PINB w S. oraz przez organy prowadzące postępowanie nieważnościowe. Pierwsze ze wskazanych postępowań dotyczyło wyłącznie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1998r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową o pow. użytkowej 36,80 m2, kubaturze 154,70m3, 1 izbie, na działce nrgeod. [...], w S., przy ul. L.. Postępowanie to było prowadzone w oparciu o art 50 i 51 Prawa budowlanego i miało na celu zalegalizowanie ww. istotnych odstępstw. Nie dotyczyło natomiast i nie mogło dotyczyć innych części budynku zrealizowanych przed wydaniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1998r., Nr [...]. Ustalenie legalności realizacji części budynku w postaci garażu wymagałoby przeprowadzenia zupełnie odrębnego postępowania, w trakcie którego należałoby ustalić przede wszytskim datę realizacji części garażowej oraz jej funkcjonalne powiązanie z pozostałymi cześciami budynku mieszkalnego. W sposób oczywisty kwestie te nie mogły być przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB w S. w oparciu o art 50 i 51 po stwierdzeniu istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatweirdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1998r., Nr [...]. Tym bardziej kwestia legalności garażu nie mogła być przedmiotem postępowania nieważnosciowego prowadzonego przez [...] WINB orag GINB w niniejszej sprawie. Organy te bowiem dokonały oceny wystąpienia przesłanki nieważnościowej z art 156 § 1 kpa w odniesieniu do decyzji PINB w S. z dnia [...] września 2009r., znak: [...], nie zaś legalności realizacji części budynku mieszkalnego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia warunków technicznych należy podzielić stanowisko organu, iż z projektu zagospodarowania działki nr [...] w S., sporządzonego do projektu zamiennego wynika, iż projektowana rozbudowa i nadbudowa (oznaczona literą B) znajduje się w odległości 3,60m. od granicy z działką nr [...], która jest współwłasnością G. M., a dodatkowo ściana ta nie posiada otworów okiennych i drzwiowych. W konsekwencji powołany § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie został naruszony. Należy również wskazać, że nie został naruszony § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, na który wskazuje skarżąca, albowiem z treści zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że ściana rozbudopwy od strony działki wnioskodawczyni jest ścianą oddzielenia pożarowego, zaś ww. przepis odnosi się wyłacznie do odległości między zewnętrznymi ścianami niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego.

Nie można także podzielić zarzutu skarżacej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania w stopniu majacym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji przeprowadziły w sposób wnikliwy postępowanie z poszanowaniem reguł określonych w art 7 i 77 § 1 kpa, ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada zasadzie określonej w art 80 kpa, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zgodne z art 107 § 3 kpa.

Należy wreszcie wskazać, że zarzut dotyczący pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydnaiem decyzji PINB w S. z dnia [...] września 2009r., znak: [...] mogłby stanowić podstawę do ewentualnego wnzowienia postępownaia administracyjnego w oparciu o art 145 § 1 pkt 4 kpa, natomiast nie może stanowić przesłanki do ewentualnego stwierdzenia niewazności ww. decyzji z powodu rażącego naruszenia art 10 § 1 kpa.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.