Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3342/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 93/18 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 1570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 93/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 14 stycznia 2016 r. [...] powołując się na art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460; dalej: "u.d.p."), zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o dokonanie kontroli legalności urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i informującego o niewielkiej odległości do restauracji należącej do znanej międzynarodowej sieci gastronomicznej. Urządzenie zostało zlokalizowane na terenie przyległym do drogi ekspresowej S17e odcinek [...] – [...], km [...], strona prawa, na działce nr ewid. [...], w pobliżu miejscowości [...]. Ww. urządzenie reklamowe znajduje się w odległości ok. 23 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. [...] żądał ustalenia w szczególności, czy obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę i czy jest on zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Jeśli nie, zarządca drogi wnosił o nakazanie rozbiórki tego urządzenia reklamowego.

Postępowanie wszczęte w tej sprawie znajdowało odzwierciedlenie w kolejnych decyzjach organu I instancji, uchylanych następnie przez organ wyższej instancji.

Ostatecznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] października 2017 r. odmówił nakazania inwestorowi ([...]) rozbiórki spornego obiektu, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej wynika, że tablica reklamowa została wykonana prawidłowo i może być bezpiecznie eksploatowana, a więc nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Nie występują również okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., gdyż budowa spornego urządzenia nie narusza przepisów prawa, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani przepisów u.d.p. Nie ma więc podstaw do wydania decyzji nakładającej, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ani nakazu rozbiórki, czego domaga się [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., jak i przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że organy prawidłowo prowadziły postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 P.b., a nie w trybie art. 48 P.b. Ten ostatni przepis znajduje bowiem zastosowanie w przypadku, gdy roboty budowlane były wykonywane od samego początku samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W niniejszej sprawie inwestor dokonał natomiast zgłoszenia, od którego organ nie wniósł sprzeciwu. W takiej sytuacji inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem, nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b P.b., chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora byłoby obejście prawa odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 108/04; z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 443/10; z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1715/13), czego inwestorowi [...] nie można zarzucić. Sąd uznał, że organy prawidłowo stwierdziły, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów planu miejscowego. Wprawdzie organy niezasadnie wskazały, że aby przyjąć, że na danym terenie niedopuszczalne jest umieszczanie urządzeń reklamowych, taki zakaz musiałby zostać wyraźnie określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez zawarcie w nim zapisu o zakazie lokalizacji tego typu reklam, a takiego wyraźnego zakazu plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie przewiduje, to jednak wadliwość ta nie jest istotna, skoro wykładnia przepisów planu prowadzi do wniosku, że inwestycja zgodna jest z tym planem. Prawidłowo również, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, organy obu instancji stwierdziły, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 2 i w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., które uzasadniałyby wydanie decyzji nakładającej na inwestora obowiązek doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem bądź rozbiórki obiektu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść orzeczenia a mianowicie:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z przepisami:

1) art. 43 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 4 pkt 5 i pkt 10 u.d.p. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), § 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że odległości obiektów budowlanych sytuowanych przy drodze publicznej krajowej poza terenem zabudowy powinny być liczone od zewnętrznej krawędzi jezdni tej części drogi ekspresowej, która jest przeznaczona do ruchu pojazdów, a nie od zewnętrznej krawędzi jezdni dodatkowej, która wchodzi w skład drogi ekspresowej;

2) pkt VII.4 Załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (dalej zwana: "umową AGR"), ratyfikowana przez Polskę, a przez to naruszenie przepisu art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego nieuwzględnienie;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia:

a) art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji tego przyjęcie przez Sąd, że odległości obiektów sytuowanych przy drodze ekspresowej należy liczyć od zewnętrznej krawędzi tej drogi rozumianej zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 10 u.d.p., bez uwzględnienia faktu, że jezdnia dodatkowa stanowi integralną część drogi ekspresowej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z treścią ratyfikowanej przez Polskę Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), wzdłuż drogi ekspresowej S17e, stanowiącej fragment drogi międzynarodowej nr E 372, nie mogą być lokalizowane żadne reklamy, których treść byłaby widoczna z tej drogi. Stanowisko poparto orzecznictwem NSA oraz stanowiskiem zarządcy drogi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej podważając całkowicie jej zasadność oraz wnosząc o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.d.p. (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, choć nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie należy się odnieść w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, mimo że wbrew stanowisku Sądu I instancji stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia). Badanie bowiem zasadności zarzutów procesowych skarżącego kasacyjnie w sytuacji, gdy w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organy administracji nie ustalono wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego, m.in. statusu tzw. drogi serwisowej i jej funkcji w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, będzie faktycznie możliwe dopiero po ustaleniu prawnych obowiązków związanych z lokalizowaniem obiektów budowlanych oraz określonych reklam umieszczanych przy drogach, które to obowiązki wynikają z obowiązujących przepisów prawa materialnego. W tym kontekście była możliwa również wnikliwa ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Rozpatrując pierwszy zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 5 i pkt 10 u.d.p., a ściśle rzecz biorąc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z wymienionymi przepisami prawa materialnego, Sąd kasacyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Przypomnijmy, skarżący kasacyjnie za błędną wykładnię przepisów prawa uznał przyjęcie, że odległości obiektów budowlanych sytuowanych przy drodze publicznej krajowej poza terenem zabudowy powinny być liczone od zewnętrznej krawędzi jezdni tej części drogi ekspresowej, która jest przeznaczona do ruchu pojazdów, a nie od zewnętrznej krawędzi jezdni dodatkowej, czyli tzw. drogi serwisowej, która wchodzi w skład drogi ekspresowej.

Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w zakresie przepisów materialnoprawnych było co do zasady prawidłowe. Słusznie Sąd I instancji uznał za odpowiednie zakwalifikowanie zrealizowanego przez inwestora nośnika i tablicy reklamowej jako obiektu budowlanego, w stosunku do którego postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 P.b. Inwestor dokonał bowiem zgłoszenia w tym zakresie, a organ nie wniósł sprzeciwu.

Również wykładnia przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. przyjęta przez organy administracji i Sąd I instancji jest prawidłowa. Po pierwsze, przesądza o tym wykładnia językowa powołanego przepisu. Art. 43 ust. 1 u.d.p. stanowi wyraźnie, że obiekty budowlane (...) powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej co najmniej określoną w tabeli liczbę metrów. Jeśli zatem przepis mówi o zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie np. granicy pasa drogowego i jednocześnie odnosi się do poszczególnej kategorii dróg, takich jak autostrada, droga ekspresowa, droga ogólnodostępna itp., to znaczy, że ustawodawca nie przewidywał łączenia równoległych dróg różnych kategorii, do których parametry odległościowe wskazane w art. 43 ust. 1 u.d.p. miałyby zastosowanie.

Po drugie, również wykładnia funkcjonalna art. 43 ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że wyrażenie "zewnętrzna krawędź jezdni (...) drogi ekspresowej" powinna być interpretowana dosłownie, a nie rozszerzająco w taki sposób, aby powołanym przepisem objąć również drogę serwisową. Wskazane w omawianym przepisie odległości między jezdnią drogi publicznej a obiektami budowlanymi oraz niemającymi tego charakteru reklamami umieszczonymi przy drogach mają na celu ochronę bezpieczeństwa kierowców korzystających z tych dróg. Jest oczywiste, że dopuszczalna prędkość przejazdu na autostradzie lub drodze ekspresowej jest zdecydowanie wyższa niż na ogólnodostępnej drodze powiatowej lub gminnej, dlatego też odległości w pierwszym przypadku są znacznie większe (odpowiednio poza teren zabudowy: 50 m i 40 m) niż w przypadku wymienionych dróg lokalnych (20 m i 15 m). Odległość budynków od drogi jest zatem uzależniona od rodzaju drogi, a nie innych czynników takich jak szerokość jezdni, nawierzchnia itp.

W rozpatrywanej sprawie ma to kluczowe znaczenie. Droga serwisowa jest znacznie węższa od przedmiotowej drogi ekspresowej S17e (odcinek [...] -[...]), a przez to prędkość przejazdu jest zdecydowanie niższa niż w przypadku drogi ekspresowej. Inny stopień bezpieczeństwa musi być zatem zachowanych w przypadku drogi ekspresowej, a inny w odniesieniu do ruchu na drodze serwisowej. Dlatego też stosowanie bardziej rygorystycznych wymogów w stosunku do drogi serwisowej nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

Z przedstawionych powodów, ale tylko w zakresie zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 5 i pkt 10 u.d.p., Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut za nietrafny.

Rozpatrzenie zasad liczenia odległości przedmiotowej reklamy od "krawędzi jezdni" wymaga jednak pogłębionej interpretacji systemowej i funkcjonalnej określenia "droga serwisowa". Rzeczywiście, określenie to jest używane dla celów technicznych, ale także dla celów planistycznych i podatkowych, ale nie jest ono zdefiniowane w przepisach ustawy o drogach publicznych. Mamy więc do czynienia z pojęciem z zakresu języka prawniczego, a nie języka prawnego (języka tekstów prawnych). Drogi takie mają charakter pomocniczy i są też rozbieżnie traktowane. W świetle przepisów planistycznych, ale również m.in. w procesie stosowania przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, budowa drogi serwisowej jest traktowana jako jeden z elementów drogi wojewódzkiej. Inaczej mówiąc, konkretna inwestycja drogowa obejmuje w takim przypadku oba rodzaje dróg. Jest to w pełni uzasadnione, gdyż budowa drogi wojewódzkiej lub drogi krajowej wymaga w procesie realizacji inwestycji możliwości korzystania z takiej drogi pomocniczej. Jednocześnie istnieją poważne powody, aby drogę serwisową pozostawić dla celów bezpieczeństwa po zakończeniu drogi głównej: tu drogi krajowej (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2353/17, LEX nr 2435981). Podobne stanowisko przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1585/18, LEX nr 2676927. Sąd stwierdził, że pojęcie "drogi serwisowej" nie posiada definicji legalnej, a występuje w praktyce planistycznej i budowlanej. Skoro organy powołują się na pojęcie drogi serwisowej, to obowiązane są dokonać interpretacji tego pojęcia dla potrzeb prowadzonego postępowania i wyjaśnienia zasadności stanowiska wyrażonego w decyzji. Powyższe przykłady orzeczeń kontynuują przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2982/12, LEX nr 1586385, oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. W zaskarżonym wyroku WSA wyraźnie stwierdzono, że w ocenie sądu dopuszczalne było posługiwanie się określeniem droga serwisowa, w dokumentacji technicznej, ale i w uzasadnieniu orzeczenia sądowego, mimo że w aktach normatywnych nie ma definicji legalnej takiego rodzaju drogi.

Przedstawione orzeczenia, a także fakt, że określenie "droga serwisowa" jest wykorzystywane w procesie stosowania prawa, ale nie w aktach normatywnych rangi ustawy, uzasadniają opinię, że stanowisko skarżącego kasacyjnie rozciągające pojęcie "krawędzi jezdni drogi", tak że obejmuje ono pomocniczą "drogę serwisową" jest całkowicie nieuzasadnione. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego za niezasługujący na uwzględnienie.

W tym miejscu należy dodać, że w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości budzi zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. w związku z § 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Stosownie do powołanego § 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, może być realizowana przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym; dodatkową jezdnię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, stosuje się jedynie w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej.

Wątpliwości mają dwojaką naturę: prawną i faktyczną. Po pierwsze, ustęp 2 powołanego § 8 wskazuje, że korzystanie z dodatkowych jezdni dla potrzeb obsługi ruchu ma miejsce jedynie (!) w szczególnych przypadkach budowy lub przebudowy drogi. Tymczasem skarżący kasacyjnie interpretuje przepis o charakterze wyjątku (lex specialis) jako uzasadnienie dla normy ogólnej (lex generalis), że odległość reklamy od "krawędzi jezdni" drogi ekspresowej powinno się co do zasady mierzyć od krawędzi jezdni drogi serwisowej. Prawny argument jest zatem co najmniej wątpliwy. Po drugie, i to nie było już zależne od skarżącego kasacyjnie, organy administracji nie zbadały dostatecznie precyzyjnie, mimo kilku etapów postępowania, jaki status ma przedmiotowa droga serwisowa, np. czy jest drogą wewnętrzną, czy też jest drogą publiczną – droga gminną, czy jest używana w zwykłych okolicznościach, dla jakich celów i jaki wpływ na bezpieczeństwo ruchu na drodze ekspresowej może mieć istnienie i ewentualne wykorzystanie drogi serwisowej. Bez dokonania niezbędnych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do przyjęcia konkluzywnej oceny w zakresie naruszenia § 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. rozporządzenia.

Rozpatrując kolejno drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia pkt VII.4 Załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (umowa AGR), ratyfikowanej przez Polskę, a przez to naruszenie przepisu art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego nieuwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd skarżącego kasacyjnie, ale tylko w pewnym zakresie. [...] twierdził bowiem, że bezwzględny zakaz lokalizowania reklam przy głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) stanowi jednoznaczne uzasadnienie dla orzeczenia rozbiórki przedmiotowej reklamy zlokalizowanej w pobliżu drogi ekspresowej S17e (km [...], strona prawa). Zdaniem skarżącego kasacyjnie rozstrzygnięcie organu administracji lub sądu dopuszczające reklamę w przedstawionych warunkach jest oczywiście niezgodne ze wskazanym postanowieniem umowy międzynarodowej, a przez to stanowi naruszenie art. 91 Konstytucji.

Obowiązek zastosowania przez organy administracji wskazanego punktu VII.4 Załącznika II do ww. umowy AGR, a jednocześnie ocena takich rozstrzygnięć przez sądy administracyjne, były już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz m.in.: wyrok z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 27/21, LEX nr 3223996). W powołanym wyroku wskazano, że przy lokalizowaniu reklamy przy drogach międzynarodowych, jak i w ogóle drogach publicznych nie wystarczy samo powołanie się przez inwestora na argument, że planowana lub zrealizowana lokalizacja reklamy nie narusza minimalnych norm odległościowych przewidzianych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Należy bowiem wziąć pod uwagę zarówno wielkość reklamy, jej charakter techniczny (m.in.: emitowanie światła lub nie), możność skupienia uwagi uczestników ruchu, a nawet przebieg drogi, przy której reklama jest zlokalizowana, np. odcinek prosty lub łuk, otoczenie reklamy itp. Wszystkie te okoliczności mają bowiem istotny wpływ na kwestię bezpieczeństwa ruchu drogowego. To zaś wymaga zarówno dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jak i wyważenia interesów różnych podmiotów, zwłaszcza indywidualnego interesu inwestora oraz interesu społecznego jakim niewątpliwie jest bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił pogląd przedstawiony w uzasadnieniu powołanego orzeczenia co do potrzeby precyzyjnego ustalenia okoliczności faktycznych, a także co do uznania bezpieczeństwa ruchu drogowego za jedną z najważniejszych wartości, którymi należy się kierować przy rozstrzyganiu podobnych spraw. W tym zakresie Sąd kasacyjny uznaje, że nieuwzględnienie przez Sąd I instancji znaczenia wskazanej umowy europejskiej (AGR) w związku z art. 43 ust. 1 u.d.p. prowadziło do naruszenia prawa materialnego, a przez to do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Tym samym należy przychylić się do argumentacji i zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie jego naruszenia.

Ocena prezentowanego zarzutu naruszenia postanowień umowy AGR jest jednak bardziej złożona niż twierdzi skarżący kasacyjnie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że wykładnia postanowień umowy AGR dokonana przez skarżącego kasacyjnie w związku z art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz art. 91 Konstytucji została przeprowadzona nieprawidłowo. Skarżący kasacyjnie uznał bowiem, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji oraz Sąd I instancji powinny się kierować art. 91 ust. 1 Konstytucji. Powinno się więc przyjąć, że ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Skarżący kasacyjnie nie wziął wszakże pod uwagę art. 91 ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeśli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Przepis ten wprowadza zatem wyraźną hierarchię aktów normatywnych. W przypadku kolizji umowy międzynarodowej, która nie dopuszcza lokalizacji żadnych reklam w pobliżu dróg ekspresowych międzynarodowych, a dopuszczeniem reklam w określonej w odległości od drogi publicznej na podstawie art. 43 ust. 1 u.d.p. napotykamy na kolizję norm, która wymaga rozstrzygnięcia w myśl reguły kolizyjnej "norma wyższa uchyla normę niższą". Zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji pierwszeństwo przed ustawą mają postanowienia umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, o czym stanowi art. 89 ust. 1 Konstytucji. Natomiast w przypadku kolizji między ratyfikowaną umową międzynarodową niespełniającą jednak takiego szczególnego warunku (zgoda wyrażona w ustawie) przyjmuje się, że pierwszeństwo należy przyznać przepisowi ustawy, a nie postanowieniu umowy międzynarodowej. Tak też należy rozstrzygnąć kolizję ustawy o drogach publicznych oraz umowy międzynarodowej (umowy AGR). Wskazana umowa AGR została bowiem sporządzona w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. Umowa została ratyfikowana przez właściwy organ państwa polskiego w dniu 14 września 1984 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 35 z dnia 11 marca 1985 r. – Załącznik). Z oczywistych względów przedmiotowa umowa AGR nie mogła być ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie. Ten wymóg został bowiem wprowadzony w Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Tymczasem w doktrynie prawa międzynarodowego i prawa konstytucyjnego trwa nierozstrzygnięty spór, jaką pozycję w hierarchii aktów normatywnych prawa Rzeczypospolitej Polskiej zajmują umowy międzynarodowe ratyfikowanie przed wejściem w życie Konstytucji. Jeśli jednak nie można w sposób niewątpliwy przyjąć, że przedmiotowa umowa międzynarodowa (umowa AGR) ma pierwszeństwo przed przepisem ustawy o drogach publicznych, to należy takie pierwszeństwo przyznać przepisowi oznaczonemu jako art. 43 ust. 1 u.d.p.

Z przedstawionych powodów systemowych należy uznać, że bezpieczeństwo ruchu drogowego, zwłaszcza na drogach międzynarodowych takich jak S17e, jest istotną wartością, która musi być uwzględniona w procesie stosowania prawa przez organy administracji oraz przez sądy. W tym zakresie usprawiedliwiony jest zarzut skarżącego kasacyjnie, który domaga się dokonywania pro-konstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych oraz – jednocześnie – wykładni ww. ustawy w sposób "przyjazny wobec prawa międzynarodowego".

Nie można jednak, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, stosować wskazanych przepisów w sposób automatyczny i bezrefleksyjny. Niezasadny jest zatem argument skarżącego kasacyjnie, że bezwarunkowy zakaz lokalizowania reklam w bezpośrednim sąsiedztwie dróg międzynarodowych powinien prowadzić do rozbiórki przedmiotowej reklamy restauracji [...] bez względu na jej odległość od krawędzi jezdni drogi ekspresowej S17e. Należy przy tym podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie sprecyzował nawet, czy w przypadku powoływanej umowy międzynarodowej doszło do błędu wykładni, czy błędu zastosowania. Z uwagi na powołany na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny nie może interpretować, uzupełniać, ani poprawiać zarzutów zawartych w skardze. W świetle powyższego nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji dopuściły się oczywistego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z punktem VII ust. 4 Załącznika II umowy AGR oraz art. 91 Konstytucji i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił opinię skarżącego kasacyjnie, że do takiego naruszenia doszło i że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepełne i niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy. W opinii Sądu kasacyjnego, uchybienie Sądu I instancji nie polegało wszakże na nieprzyjęciu stanowiska skarżącego kasacyjnie, że odległości obiektów sytuowanych przy drodze ekspresowej należy liczyć od zewnętrznej jezdni dodatkowej (drogi serwisowej), stanowiącej integralną część drogi ekspresowej. Jak wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie co do "integralnego związku" obu dróg. Sąd I instancji nie wziął jednak pod uwagę wszystkich tych okoliczności, które okazały się niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niewątpliwie organy administracji właściwe w sprawie nie ustaliły w rozpatrywanej sprawie statusu prawnego oraz faktycznego charakteru drogi serwisowej przebiegającej równolegle do drogi ekspresowej S17e, a Sąd I instancji tego uchybienia nie dostrzegł oddalając skargę zarządcy drogi i jednocześnie skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie dość głęboko rozważył charakter drogi serwisowej. Stwierdził tylko, że "droga serwisowa, która leży w pasie drogowym i stanowi kolejną dodatkową jezdnię, inną niż określona w art. 4 pkt 10 lit. a, nie może być uznana za jezdnię drogi ekspresowej, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p.". Rozstrzygnięcia opartego na wykładni językowej i systemowej Sąd I instancji nie skonfrontował wszak z funkcjonalną wykładnią przepisów ustawy o drogach publicznych, zwłaszcza w kontekście roli wartości bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ani z ustaleniem obowiązków wynikających dla organów administracji właściwych w sprawie z międzynarodowej umowy AGR.

W konsekwencji za przedwczesne należy uznać stanowisko organów orzekających w sprawie, a zatem również stanowisko Sądu I instancji, który podzielił jedynie argumentację organów przedstawioną na tym etapie postępowania. Zaniechania Sądu I instancji odpowiadają naruszeniom prawa materialnego i przepisów postępowania przez organy pierwszej instancji. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Były więc na tyle istotne, że uzasadniały uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, jak i obu decyzji administracyjnych wydanych w sprawie i kontrolowanych przez Sąd I instancji.

Dopiero ustalenie, charakteru drogi serwisowej na tym przedmiotowym odcinku, a także funkcji tej drogi, umożliwi organom dokonanie prawidłowych obliczeń odległości lokalizacji przedmiotowego znaku od zewnętrznej krawędzi drogi ekspresowej, a następnie dokonanie oceny i kwalifikacji urządzenia reklamowego jako to, które posadowiono: zgodnie z prawem; które wymaga przeprowadzenia dodatkowych robót budowlanych; czy też wymaga rozbiórki jako zagrażające bezpieczeństwu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego wskazanych w pkt 2 sentencji orzeczono, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.