Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 57/96
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 1998-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: Kompetencje wójta w zakresie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ mają charakter wyłączny, co oznacza, że nie może ich przejmować żaden inny organ, w tym rada gminy. Rada nie może też skutecznie przejąć odpowiedzialności za niewydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy do jej wydania jest ustawowo zobowiązany inny organ.

TEZY

Kompetencje wójta w zakresie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ mają charakter wyłączny, co oznacza, że nie może ich przejmować żaden inny organ, w tym rada gminy. Rada nie może też skutecznie przejąć odpowiedzialności za niewydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy do jej wydania jest ustawowo zobowiązany inny organ.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Polskich Sieci (...) S. A. w W. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.


UZASADNIENIE

Polskie Sieci (...) S. A. w W. wniosły do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy K., polegającą na niewydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla linii elektroenergetycznej 400 kV B. -O. na terenie gminy K. w województwie (...). W uzasadnieniu skargi spółka podała, że budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV B. -O. jest ujęta w miejscowym planie zabudowy i zagospodarowania terenu gminy K. Plan ten został przyjęty uchwałą Rady Gminy nr V/22/94 z dnia 28 października 1994 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. (...) z 1994 r. Nr 20 poz. 145, i nadal obowiązuje. Jednocześnie Rada Gminy K. pismem przewodniczącego Rady z dnia 2 stycznia 1996 r. kategorycznie zabroniła Wójtowi jakichkolwiek działań zmierzających do kontynuowania budowy tej linii. W tej sytuacji Wójt Gminy K. odmawia wykonania prawnego obowiązku, jakim jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo upływu wielu miesięcy od złożenia przez Zakład Energetyczny K. S. A. stosownego wniosku oraz mimo wyznaczenia Wójtowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 1 sierpnia 1996 r. /SKO 394/96/ dodatkowego terminu na załatwienie tego wniosku. Do skargi dołączono wniosek o wydanie decyzji i wymienione wyżej pismo Rady Gminy K. z dnia 2 stycznia 1996 r. skierowane do Wójta Gminy K. (...) W piśmie tym przypomina się, że wcześniejsza decyzja Wójta o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla tej inwestycji została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) uchylona, i dlatego dalsze działania Wójta będzie się uważać za nadgorliwość szkodzącą mieszkańcom. W piśmie zaznaczono także, że na XIV sesji Rady Gminy K. w dniu 29 grudnia 1995 r. Rada wzięła na siebie całkowitą odpowiedzialność za konsekwencje wynikłe z zaniechania działań zmierzających do budowy linii. Linie i urządzenia elektroenergetyczne o napięciu znamionowym wyższym od 220 kV należą do inwestycji szczególnie szkodliwych, linii takich jeszcze w Polsce nie ma i trudno wydać jednoznaczną opinię o ich szkodliwości. Do skargi dołączono także pismo Wójta, w którym informuje on, że zabroniono mu jakichkolwiek działań zmierzających do kontynuowania budowy linii 400 kV, oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), wyznaczające Wójtowi dodatkowy termin załatwienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wyjaśnił, że w sprawie nie zaszły istotne zmiany, a Rada Gminy K. w dalszym ciągu zabrania mu jakichkolwiek działań w tym zakresie. Do odpowiedzi dołączył uchwałę nr IX/38/95 Rady Gminy K. z dnia 30 marca 1995 r., w której Rada wyraża zdecydowany sprzeciw co do wybudowania linii i wykonanie tej uchwały powierza zarządowi, uchwałę nr XII/47/95 z dnia 29 sierpnia 1995 r. w sprawie uchylenia uchwały nr IX/38/95, pismo przewodniczącego Rady z dnia 30 maja 1995 r., przypominające Wójtowi, że nie należy wydawać decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, kolejne pismo przewodniczącego Rady z dnia 2 stycznia 1996 r. /wyżej opisane/, decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji z dnia 12 września 1995 r. /UAB-7331/30/95/ oraz uchylającą tę decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 7 listopada 1995 r. /SKO 921-924/95/ i pismo Regionalnego Komitetu Protestacyjnego, zobowiązujące Wójta do informowania o podejmowanych działaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że samodzielność organów gmin w realizowaniu zadań publicznych o znaczeniu lokalnym, nie powierzonych ustawowo innym podmiotom, nie jest pełna, a ich działalność podlega prawnym ograniczeniom. Organy administracji publicznej, a do takich należą organy gminy, mogą podejmować działania jedynie w zakresie ustawowo przyznanych im kompetencji i w formach przez prawo przewidzianych. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje innych organów ani tych kompetencji, ustawowo określonych, naruszać.

W rozpoznawanej sprawie przyczyną niewydania przez Wójta Gminy K. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci linii elektroenergetycznej 400 kV B. -O. na terenie gminy K. są uchwały Rady Gminy K. i oparte na nich pisma przewodniczącego Rady Gminy, pisane w imieniu Rady Gminy i adresowane do Wójta.

W sprawach wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, właściwy jest wójt. Nawet gdyby tego przepisu nie było, właściwość wójta jako organu właściwego do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach administracyjnych ustanawia art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Zgodnie z art. 43 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie inwestycja, o której mowa, jest ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr V/22/94 z dnia 28 października 1994 r. /Dz.Urz.Woj. (...) 1994 nr 20 poz. 145/ i nadal obowiązującym.

(...) Rada gminy ma różne kompetencje wynikające z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uchwalania planów miejscowych i ich zmiany i tylko przez wykorzystywanie tych kompetencji może wpływać na treść decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla konkretnych inwestycji. Kompetencje wójta w zakresie wydawania takich decyzji mają charakter wyłączny, co oznacza, że nie może ich przejmować żaden inny organ, w tym także rada gminy. Rada gminy nie może też skutecznie przejąć odpowiedzialności za niewydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, gdy do jej wydania jest ustawowo zobowiązany inny organ.

Ani uchwała Rady Gminy K. nr IX/38/95 z dnia 30 marca 1995 r., wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, wyrażająca zdecydowany sprzeciw wobec budowania przez spółkę linii wysokiego napięcia 400 kV B. -O. przez teren gminy K. i powierzająca wykonanie uchwały zarządowi gminy, ani postanowienia podjęte na XIV sesji Rady Gminy w dniu 29 grudnia 1995 r. o wystąpieniu do Wójta z pisemną rezolucją zabraniającą mu jakichkolwiek działań zmierzających do budowy linii i o przejęciu całkowitej za to odpowiedzialności /protokół z sesji Rady/ w związku z informacją, że uchwały zakazującej wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji nie można podjąć, gdyż Wojewoda stwierdzi jej nieważność lub zrobi to Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogły stanowić podstawy do kategorycznego zabraniania Wójtowi wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla linii 400 kV B. -O. Trzeba także zaznaczyć, że działania Rady Gminy K., podejmowane w sposób nieformalny, bez zachowania formy uchwały /uchwała nr IX/38/95 została - wskutek interwencji Wojewody - uchylona uchwałą z dnia 29 sierpnia 1995 r. nr XII/47/95/, noszą znamiona działań zmierzających do obejścia prawa.

Nie zmienia tego okoliczność, że zadania z zakresu zagospodarowania przestrzennego są zadaniami własnymi gmin. Nawet uznanie za dopuszczalne ustalenia przez radę gminy pewnych ogólnych zasad /wytycznych/ w sprawach związanych z wydawaniem przez wójta decyzji w zakresie zadań własnych /choć może to być dyskusyjne/ nie mogłoby prowadzić do uznania za zgodne z prawem wytycznych, które w istocie stanowią zakaz wydania konkretnej decyzji /w konkretnej sprawie i wobec oznaczonej strony/ i tym samym pozbawiają wójta przypisanych mu ustawowo kompetencji.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, powołanym jako podstawa prawna uchwały nr IX/38/95, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach gminy jednak obowiązuje ustawowy podział kompetencji, zgodnie z którym wydawanie decyzji w sprawach indywidualnych stanowi kompetencję wójta /burmistrza, prezydenta/, a nie rady, i bezpośrednie wkraczanie w sferę jego ustawowych uprawnień narusza prawo w sposób rażący.

Naczelny Sąd Administracyjny jednak nie mógł uwzględnić skargi i zobowiązać Wójta Gminy K. do wydania żądanej decyzji z powodu zmiany stanu prawnego, wynikającej z ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 729/. Do przepisu art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dodano ust. 3c, zgodnie z którym w przypadku inwestycji wykraczających poza obszar jednej gminy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w granicach jednego województwa wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, którego właściwość obejmuje większą część terenu inwestycji, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast. Skoro z ustaleń na rozprawie sądowej wynika, że do wydania żądanej decyzji nie będzie właściwy Wójt Gminy K., zobowiązanie go do wydania takiej decyzji byłoby pozbawione podstawy prawnej. Obowiązkiem tego Wójta natomiast będzie porozumienie z właściwym wójtem i od tego porozumienia nie będzie się on mógł uchylić bez narażenia na zarzut naruszenia prawa (...).

Osoby /organizacje społeczne, w tym komitety protestacyjne/, których interesy prawne mogłaby naruszać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mają prawne możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym i prawo skargi do sądu. Mają również prawo do uczestniczenia w procesach planistycznych dotyczących uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ich zmiany i także w tych sprawach jest możliwość ochrony interesów prawnych w drodze sądowej.

Uwzględniając wcześniejsze wywody, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.