Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 326/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], w zakresie: - § 2 pkt 21, - § 9 ust. 1 pkt 6, - § 76 ust. 1 pkt 57 oraz pkt 58, - załącznika graficznego w przedmiocie: ulicy projektowanej [...] – dojazdowej wewnętrznej (Dw) (na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] i dalej na północ jako sięgacz) oraz ulicy projektowanej [...] – dojazdowej wewnętrznej (Dw) (na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]); 2. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącej A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta W. w dniu [...] czerwca 2007 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady [...]. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późń. zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "A. Spółka z. o.o. S.K.A. z siedzibą w W. w części dotyczącej § 2 pkt 21, § 9 ust. 1 pkt 6, § 76 ust. 1 pkt 57 oraz pkt 58 oraz załącznika graficznego uchwały w zakresie: ulicy projektowanej 59KUDw - dojazdowej wewnętrznej (Dw) (na odcinku od ulicy 8KUL do ulicy 60KUD i dalej na północ jako sięgacz) - minimalna szerokość w liniach rozgraniczających 9,0m oraz ulicy projektowanej 60KUDw - dojazdowej wewnętrznej (Dw) (na odcinku od ulicy 59KUD do ulicy 21KUD) - minimalna szerokość w liniach rozgraniczających 10,Om.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- uchwalenie zaskarżonej części uchwały bez podstawy materialnoprawnej, tj. zarezerwowanie w uchwale na działce nr [...] będącej własnością Spółki pasu terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi dla ulicy projektowanej 59KUDw - dojazdowej wewnętrznej oraz ulicy projektowanej 60KUDw - dojazdowej wewnętrznej, pomimo, że w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (która stanowiła podstawę prawną wydania uchwały) w zakresie rozwiązań komunikacyjnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono drogi publiczne, nie dopuszczono zaś dróg wewnętrznych (które do dróg publicznych się nie zaliczały);

- naruszenie interesu prawnego Spółki poprzez bezprawne ograniczenie przysługującego Spółce prawa własności działki nr [...] na skutek zarezerwowania na terenie tej działki pasu terenu dla ulicy projektowanej 59KUDw - dojazdowej wewnętrznej oraz ulicy projektowanej 60KUDw - dojazdowej wewnętrznej, które parametrami odpowiadają drodze publicznej, jednakże bez przeznaczenia tego terenu na cel publiczny oraz bez możliwości zagospodarowania przez Spółkę przedmiotowego terenu w sposób inny niż wynikający z ustaleń uchwały.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że na podstawie § 9 ust. 1 pkt 6 oraz § 76 ust. 1 pkt 57) oraz pkt 58) uchwały na nieruchomości należącej do Spółki dokonano rezerwy pasów terenu wyznaczonych liniami rozgraniczającymi ulicy projektowanej 59KUDw - dojazdowej wewnętrznej (Dw) oraz ulicy projektowanej 60KUDw - dojazdowej wewnętrznej (Dw). Powyższe nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż, jak wskazano wyżej, art. 10 ust, 1 pkt 2) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie dopuszczał w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań komunikacyjnych w postaci dróg wewnętrznych. W ocenie skarżącej Rada Miasta W. uchwalając zaskarżone zapisy uchwały działała bez podstawy normatywnej, przekraczając zatem przysługujące jej uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego. Powołany art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem katalog zamknięty w zakresie przeznaczania terenu pod cele komunikacyjne.

Dalej skarżąca wywodziła, iż postanowieniami uchwały zarezerwowano na terenie nieruchomości pasy terenu dla ulicy projektowanej 59KUDw - dojazdowej wewnętrznej oraz ulicy projektowanej 60KUDw - dojazdowej wewnętrznej (Dw), które parametrami odpowiadają drodze publicznej, jednakże bez przeznaczenia tego terenu na cel publiczny oraz bez możliwości zagospodarowania przez Spółkę przedmiotowego terenu w sposób inny niż wynikający z ustaleń uchwały. W związku z tym ograniczono, w celach publicznych, chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości, nie zapewniając przy tym żadnych mechanizmów kompensujących.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że planuje wykorzystanie nieruchomości w celach inwestycyjnych, zaś ograniczenia wynikające ze skarżonej części uchwały uniemożliwiają racjonalne zagospodarowanie nieruchomości przez Spółkę w celu zrealizowania na niej inwestycji budowlanej polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ podkreślił także, że w zakresie terenu 3M i jego obsługi komunikacyjnej należy stwierdzić, iż drogi 59 KUDw i 60 KUDw nie stanowią dróg publicznych lecz jedynie drogę wewnętrzną. Przebieg dróg postulowanych wewnętrznych w kwartałach obejmujących funkcję mieszkaniową był przedmiotem szczegółowych analiz na etapie rozpatrywania protestów i zarzutów do wykładanego dwukrotnie do publicznego wglądu projektu planu- w okresie od dnia 28 kwietnia do dnia 21 maja 1999 r. i od dnia 21 czerwca do dnia 15 lipca 2002 r. Drogi te stanowią obsługę komunikacyjną całego kwartału urbanistycznego 3M a także są częścią układu komunikacyjnego w tym obszarze. Kwartał 3M stanowi wyjątkowo duży teren przeznaczony pod funkcję mieszkaniową, do którego dostęp komunikacyjny może nastąpić od dróg: 19 KUD, 20 KUD, 21 KUD i 8 KUL, ale także od drogi 59 KUDw i 60 KUDw. Takie rozwiązanie, gdzie droga 59 KUDw i 60 KUDw wchodzi w głąb kwartału 3M daje możliwość skrócenia i usprawnienia obsługi komunikacyjnej licznych małych działek wewnątrz kwartału.

Jednocześnie organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, jedynym kryterium prawidłowości wyznaczenia sieci drogowej nie jest ich "niezbędność" co do obsługi komunikacyjnej działek bezpośrednio do niej przylegających, ale również - a w warunkach wielkomiejskich - przede wszystkim funkcjonalność całego systemu drogowego, w tym zapewnienie właściwego przejazdu pojazdów, równomiernego rozłożenia ruchu oraz tworzenia spójnych struktur przestrzennych. Dotyczy to również sieci dróg wewnętrznych, obsługujących wyjazdy i wjazdy na teren kwartałów. Z tego punktu widzenia gmina ma obowiązek zaplanować odpowiednio gęstą sieć dróg, co bezpośrednio przekłada się na jakość życia mieszkańców oraz względy bezpieczeństwa, również jeżeli nie będą to drogi ogólnodostępne.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że zapisy planu nie nakazują nikomu wykonywania "postulowanej komunikacji wewnętrznej", a realizacja "postulowanej komunikacji wewnętrznej" zależy wyłącznie od właścicieli nieruchomości. Poprzez fakt, iż ustalenia planu wprowadzają obsługę komunikacyjną terenu 3M od ulic: 19 KUD, 20 KUD, 21 KUD i 8 KUL, ale także od drogi 59 KUDw i 60 KUDw, plan nie ogranicza przyszłego funkcjonalnego zagospodarowania terenu. Poza tym, drogi 59 KUDw i 60 KUDw potencjalnie mogłyby obsługiwać działki nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz oczywiście działkę skarżącej, jednocześnie usprawniając w ten sposób obsługę kwartału 3M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Miasta W. w dniu [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady [...], z tego względu, że podjęta została w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60). W rozpatrywanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zatem termin do wniesienia skargi liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że w zakresie zaskarżenia § 2 pkt 21, § 9 ust. 1 pkt 6, § 76 ust. 1 pkt 57 oraz pkt 58 oraz załącznika graficznego omawianej uchwały skarżąca spółka posiada interes prawny bowiem przysługuje jej prawo własności nieruchomości objętej tym planem, a regulacje planu odnoszą się do tej nieruchomości w ten sposób, że przewidują na działce nr [...] drogi wewnętrzne. Naruszenie następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, CBOSA). Jak wynika z zapisów tekstu planu oraz części graficznej skarżący nie uzyskał uprawnienia do zagospodarowania całego obszaru działki nr [...] na swoje potrzeby, lecz musi brać pod uwagę zapis planu przewidujący na jej części drogę wewnętrzną do obsługi innych jeszcze nieruchomości.

Warunki techniczne dróg określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430, z późn. zm.). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się wymienione w tym przepisie klasy dróg, w tym drogi dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G, drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP, drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Z powyższego jak i wyżej przywołanej regulacji prawnej wynika, iż przyjęte w omawianym planie miejscowym oznaczenia dróg KDL, KD, KDw nie wykluczają możliwości uznania za drogi publiczne – gminne, nieruchomości wydzielonych pod drogi odpowiadające klasie dróg lokalnych i dojazdowych wewnętrznych.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) prawodawca wprowadzić klasy dróg w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wskazując, iż drogi dojazdowe oznaczone zostały w rozporządzeniu symbolem "D" i jako takie powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie dróg gminnych. W myśl § 7 ust. 1 szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla dróg o klasie ulicy "D" wynosić ma 10 m. Tymczasem w z treści § 76 ust. 1 pkt 59 planu wynika, iż mowa jest o pasie drogi o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 9m, co wyraźnie wskazuje, iż w sprawie ulicy dojazdowej 59KUDw nie mamy do czynienia z drogą publiczną, albowiem nie spełnia ona warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania.

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każda droga znajdująca się w planie, bez względu czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową, jest drogą publiczną, gdyż niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych. Wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewiduje natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych. Uregulowanie powyższe w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Na taki charakter regulacji zawartej w art. 10 ustawy z 1994 r. wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001r. (sygn. akt K 27/00). Trybunał wypowiedział się, że wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, ze gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie regulacji dotyczących spraw nie wymienionych w przepisie. Co prawda wypowiedź Trybunału dotyczy generalnie spraw, co w niniejszym wypadku należało odnieść do kwestii linii rozgraniczających. Nie mniej jednak stanowisko Trybunału stanowi wskazówkę interpretacyjną, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu należy czytać ściśle, aby ograniczyć możliwość ingerencji organów samorządu terytorialnego w prawa jednostki bez ustawowego uzasadnienia.

Przeznaczenie w projekcie planu terenu pod drogę wewnętrzną pozostaje w sprzeczności z zapisem powołanego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uchwalenie planu zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych omawianą ustawą.

Ponadto naruszenie prawa w tej sprawie wynika również z tego, ze wskazane zapisy planu prowadzą de facto do urządzenia na działkach prywatnych dróg parametrami odpowiadających drogom publicznym, bez przeznaczenia tego terenu na cele publiczne.

Nie zmienia tej oceny stanowisko organu, że sporne drogi oznaczone symbolem 59KUD, 60KUD są przewidziane jedynie jako informacja o możliwości ich wybudowania, nie mają zaś charakteru dyspozytywnego i wiążącego dla właściciela. Faktem jest, że w legendzie części graficznej planu zaznaczono, że drogi wewnętrzne oznaczone symbolem KUDw stanowią część informacyjną planu. Należy jednak podkreślić, że poprzednio obowiązujące przepisy nie przewidywały dwóch kategorii regulacji zawartych w planie. Dopiero przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wydanego na podstawie delegacji znajdującej podstawę w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadziły ustalenia wiążące planu oraz elementy informacyjne (vide § 7 pkt 9 cytowanego rozporządzenia). Ponieważ jednak proces tworzenia i uchwalania niniejszego planu przebiegał pod rządami poprzednio obowiązującego aktu tj. ustawy z 1994 r. zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz akty wykonawcze do niej. Z regulacji tych jednak nie wynika, aby było dopuszczone przez prawodawcę istnienie zapisów planu o różnym charakterze związania dla adresatów.

Ponadto wyłącznie informacyjny charakter wprowadzonych dróg wewnętrznych nie wynika z części tekstowej skarżonego planu. W § 8 tego aktu wskazano, że układ drogowo-uliczny stanowią ulice zbiorcze, lokalne, dojazdowe oraz ciągi pieszo-jezdne. Dalej § 9 ust. 1 przewiduje, że dla realizacji wyznaczonego układu komunikacyjnego rezerwuje się pasy terenu wyznaczone liniami rozgraniczającymi dla poszczególnych ulic i wymienia się w tym układzie m.in. w pkt 6) ulice dojazdowe wewnętrzne. Zatem w części tekstowej wyraźnie przewidziano, że drogi wewnętrzne wchodzą w system komunikacyjny obszaru. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom organu drogi wewnętrzne stanowią element tego układu, na równi z drogami publicznymi, bez odmiennych dla nich ustaleń. Zaprzecza to przyjętej w części graficznej, jak wyżej wskazano bez żadnej podstawy prawnej, koncepcji charakteru jedynie informacyjnego tych dróg.

W § 2 pkt 21 przesądzono, że przez wyrażenie "postulowania komunikacja wewnętrzna" należy rozumieć przebiegi niepublicznych dróg wewnętrznych, przy których nie wyznacza się nieprzekraczalnych linii zabudowy, oznaczone graficznie i symbolem na rysunku planu. W ocenie Sądu oznaczenie w przedmiotowym planie postulowanej komunikacji wewnętrznej nie znajdowało oparcia prawnego. Przy opracowywaniu tego planu - na podstawie art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zastosowanie znajdowała bowiem wskazana wcześniej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, która w sposób wyczerpujący wskazywała rozwiązania komunikacyjne obejmowane planem, odnosząc je wyłącznie do dróg publicznych (art. 10). Takie rozwiązanie komunikacyjne pozwala natomiast obejmować planem - jako postulowane - obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że ingerencja gminy w prawo własności nie znalazła uzasadnienia w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach wykonawczych, co powodowało orzeczenie przez Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności uchwały w części opisanej w wyroku.

Rozważania wypada zatem rozpocząć od przypomnienia, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności, dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 u.p.z.p., że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje także art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013, poz. 594) u.s.g. stanowiący, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Powyższa regulacja normatywna stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, w którym to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, iż organ stanowiący gminy w zakresie posiadanej samodzielności winien przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. akt IISA/Kr 31/08), podzielonym przez tutejszy Sąd – "ustalenia planu miejscowego, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów". Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Niniejszy przepis ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, a po drugie - przesłankę formalnoprawną – tj. zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Zauważenia też wymaga, iż do zadań własnych gminy, oprócz wskazanego już uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do normy art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej.

Określone w planie miejscowym drogi mają spełniać parametry klas dróg określonych w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Warunki techniczne określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430, z późn. zm.). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg: autostrady, oznaczone dalej symbolem "A", ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S", główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP", główne, oznaczone dalej symbolem "G", zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z", lokalne, oznaczone dalej symbolem "L", dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G, drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP, drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Z powyższego jak i wyżej przywołanej regulacji prawnej wynika, iż przyjęte w omawianym planie miejscowym oznaczenia dróg KDL, KD, KDw nie wykluczają możliwości uznania za drogi publiczne – gminne, nieruchomości wydzielonych pod drogi odpowiadające klasie dróg lokalnych i dojazdowych wewnętrznych. Przyjęte w planie w tym zakresie rozwiązania pozwalają uznać, że na etapie prac planistycznych i uchwalania planu uznano zasadność funkcjonowania na przedmiotowym obszarze dróg o charakterze dróg publicznych.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każda droga znajdująca się w planie, bez względu czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową, jest drogą publiczną, gdyż niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych.