Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1228/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: art 31 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Organizacji [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Organizacji [...] w K. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] pismem z dnia 10 stycznia 2017 r. zwróciło się o dopuszczenie go do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową, miejscami postojowymi w części podziemnej, budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego na działce nr [...] obr. [...]. ewid. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] ul. [...] w K."

We wniosku wskazano, iż udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi stowarzyszenia, tj. dbania o zrównoważony rozwój P. W., między innymi poprzez dbałość o zachowanie ich historycznego charakteru i odrębności, ochronę ładu urbanistycznego oraz ze względu na interes społeczny. Wskazano, że udział Stowarzyszenia jest uzasadniony ponieważ warunki realizacji inwestycji będą miały wpływ na teren o szczególnych walorach hydrologicznych, oraz w sytuacji, w której wskutek wadliwego ustalenia warunków zabudowy, a w konsekwencji nieprawidłowego zabudowania tego terenu może dojść do nieodwracalnych zmian w otoczeniu. Wskazano, iż teren inwestycji położony jest w obrębie budynków jednorodzinnych, natomiast wielkogabarytowa inwestycja z garażami podziemnymi zaburzy lokalne stosunki wodne. Podniesiono, że zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w K., jednostka [...] określa: "istniejąca zabudowa mieszkaniowa w rejonie [...] do utrzymania i uzupełnienia".

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 31 maja 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 3 1 § 1 i 2 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.),odmówił Stowarzyszeniu [...] reprezentowanemu przez M. M., udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony następuje wtedy, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ocenie organu I instancji brak jest podstaw, aby dopuścić wnioskującą organizację społeczną do udziału w przedmiotowym postępowaniu, albowiem cel statutowy, na który się powołuje, jest sformułowany bardzo ogólnie.

Ponadto zdaniem organu w niniejszej sprawie brak jest po stronie stowarzyszenia interesu społecznego. Wskazano bowiem, iż skala samej inwestycji nie jest wielka i dotyczy jedynie budowy 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a stowarzyszenie w żaden sposób nie wykazało konkretnych negatywnych skutków urbanistycznych jakie zamierzenie budowlane mogłoby spowodować przy jego realizacji. Ponadto w toku postępowania pozyskano stanowisko Wydziału Ochrony Środowiska celem zapewnienia zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z wymogami ochrony środowiska, z którego nie wynikają jakiekolwiek większe zagrożenia dla ochrony krajobrazu oraz przyrody. W ocenie organu I instancji nie można zakładać prymatu interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, a nadto stowarzyszenie nie wykazało konkretnie, dlaczego interes społeczny wymaga jego dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Na poparcie swych twierdzeń organ I instancji odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie zażalenie złożyło Stowarzyszenie [...]. W ocenie Stowarzyszenia ochrona ładu przestrzennego w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie leży w interesie społecznym. Wskazano bowiem, że skoro organizacja społeczna została powołana do tego, by zapewniać zrównoważony rozwój konkretnego obszaru K. - P. W., to interes społeczny przemawia właśnie za tym, żeby taka organizacja mogła uczestniczyć w postępowaniach, które mogą doprowadzić do negatywnych skutków w zabudowie danego obszaru. Natomiast organ I instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń, by stwierdzić, iż w istocie Stowarzyszenie taki interes posiada.

Ponadto wskazano, iż udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym sprzyja realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Podkreślono także, że w innych sprawach dotyczących tego obszaru, a konkretnie działki sąsiadującej z tą, której dotyczy obecne postępowanie, Stowarzyszenie czynnie brało udział, bowiem było dopuszczane zarówno przez organ I instancji, SKO w K., a także WSA w Krakowie - na dowód czego przytoczono sygnatury konkretnych spraw administracyjnych. W ocenie stowarzyszenia niewątpliwie zachodzą podstawy do zastosowania dyspozycji art. 31 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 lipca 2017 r. znak: [...] działając na podstawie art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Poza sporem pozostaje, że oba te warunki muszą być spełnione łącznie.

W ocenie organu odwoławczego, cele statutowe Stowarzyszenia m.in. - ochrona ładu urbanistycznego P. W., zapobieganie chaosowi komunikacyjnemu, ochrona miejsc przyrodniczych i zielonych w P. W., ochrona krajobrazu- przemawiają za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. A zatem pierwsza z przesłanek dopuszczenia towarzystwa do udziału w postępowaniu jest spełniona.

W kwestii natomiast spełnienia drugiej z przesłanek - przesłanki interesu społecznego, organ odwoławczy powołując się na najnowsze orzecznictwo sądowo-administracyjne podkreślił, że wymagane istnienie interesu społecznego jest różne od interesu prawnego organizacji społecznej lub jej członków, co miałoby znaczenie w przypadku podejmowania decyzji dotyczących kręgu stron. Jest ono także różne od interesu publicznego.

W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Natomiast pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie [...] wskazując na interes społeczny powołuje się w sposób ogólny na ochronę ładu urbanistycznego P. W., lecz argumentacja przedstawiona zarówno we wniosku, jak i zażaleniu nie odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych mających związek z przedmiotem postępowania. Organ odwoławczy podzielił więc twierdzenie organu I instancji, iż brak jest jakiegokolwiek wykazania przez stowarzyszenie, jaki konkretny negatywny wpływ inwestycja miałaby na zabudowę P. W., np. jak zniekształciłaby istniejącą linię zabudowy, przekroczyła wysokość okolicznej zabudowy, lub w inny sposób nie wpisała się w zastany ład przestrzenny. Nadto zdaniem organu odwoławczego przedstawione przez stowarzyszenie argumenty zostały poddane pod rozwagę przez organ I instancji w sposób rzetelny i wyczerpujący. Dodatkowo organ I instancji uwzględnił skalę inwestycji i jej lokalizację. Zwrócił także uwagę na okoliczność, że ochrona środowiska oraz ochrona przyrody (które także są ujęte jako cele działalności Stowarzyszenia) podlegają uwzględnieniu w ramach opinii pozyskanej na tym etapie postępowania inwestycyjnego wydanej przez Wydział Ochrony Środowiska UMK - a do którego to Wydziału zwrócono się już w ramach prowadzonego postępowania. Ponadto wymóg zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, w tym z zakresu ochrony ładu urbanistycznego i zasady "dobrego sąsiedztwa", należy do przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ponadto okoliczność, iż działalność stowarzyszenia koncentruje się na obszarze obszaru P. W., nie może stanowić automatycznie przesłanki uzasadniającej dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony. W przeciwnym razie w każdym przypadku realizacji inwestycji na terenie P. W. - przyjmując linię argumentacji stowarzyszenia - należałoby dopuścić tą organizację społeczną do udziału w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, pozwolenia na budowę, wycinki drzew itd. Oznaczałoby to w istocie nieuprawnione poszerzenie kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu poza krąg wyznaczony przez art. 28 k.p.a. Interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest bowiem oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stowarzyszenie, iż w poprzednich postępowaniach było dopuszczone na prawach strony do wskazanych postępowań o ustalenie wz., organ odwoławczy wskazał, że każda ze spraw o dopuszczenie organizacji do postępowania jest sprawą indywidualną, gdzie każdorazowo badany jest interes społeczny w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. Tym samym wskazane powyżej zarzuty pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

Reasumując w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K., - dalej strona skarżąca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

- błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na treść wydanego postanowienia poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie wykazała istnienia interesu społecznego, uprawniającego ją do udziału w postępowaniu, podczas gdy skala planowanej inwestycji, jak również jej wpływ na środowisko naturalne oraz zagospodarowanie przestrzenne P. W. jest znaczący;

- naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 80 k.p.a, poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca nie wykazała, że za jej wstąpieniem do postępowania przemawia istnienie interesu społecznego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak również poprzedzającego je postanowienia Organu I instancji, o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca rozwinęłą zarzuty podniesione w skardze. Wskazała, że w niniejszej sprawie niewątpliwie należy stwierdzić istnienie interesu po stronie skarżącej, co w konkluzji winno prowadzić do uchylenia postanowienia organu I oraz II instancji. Wskazano także, m.in., że w poprzednich sprawach stowarzyszenie było dopuszczone do udziału w innych postępowaniach o ustaleniu wz oraz iż dopiero po dopuszczeniu do postępowania, stowarzyszenie byłoby władne do wykazania ewentualnych naruszeń ładu przestrzennego związanych z realizacją wskazanego powyżej zamierzenia budowalnego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym biorą udział strony, przy czym pojęcie strony definiuje art. 28 k.p.a.. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, który nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny. Dodatkowym warunkiem udziału organizacji w określonym postępowaniu administracyjnym jest, aby to dopuszczenie mieściło się w jej celach statutowych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 31 § 1 k.p.a. , warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek: żądanie organizacji społecznej musi mieć uzasadnienie w jej celach statutowych oraz za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu musi przemawiać interes społeczny.

Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także członków grupy zawodowej. Podstawowym kryterium pozwalającym zakwalifikować dany podmiot jako organizację społeczną jest trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej i struktura organizacyjna, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane. Jak wynika ze statutu Stowarzyszenia [...] nazwanego "Regulaminem" /k.13 akt sądowych/, jego celem jest między innymi dbałość o zrównoważony rozwój P. W., o zachowanie ich historycznego charakteru i odrębności, ochrona ładu urbanistycznego, zapobieganie chaosowi lokalizacyjnemu i degradacji historycznego krajobrazu, ochrona miejsc o szczególnych walorach przyrodniczych i hydrologicznych, jak też zielonych i rekreacyjnych, utrzymanie dotychczasowych niezmienionych stosunków wodnych, zapobieganie możliwości niewłaściwego wpływu na nie inwestycji budowlanych lub drogowych, zapobieganie zabudowie korytarzy ekologicznych.

Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez wnioskowanie do organów władnych podejmować decyzje w w/w sprawach, uczestnictwo w postępowaniach, w których zostało uznane za stronę, wyrażanie stanowiska w sprawach związanych ze zrównoważonym rozwojem i ładem urbanistycznym oraz dotyczących terenów zielonych i stosunków hydrologicznych, organizowania spotkań i manifestacji.

Stwierdzić zatem należy, że stronę skarżącą, z uwagi na jej status prawny, jak również cele działania wskazane w statucie, można zakwalifikować do kategorii organizacji społecznych, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Przysługujący zatem stronie skarżącej status organizacji społecznej umożliwia jej formułowanie wniosków w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., pod warunkiem jednak, że postępowanie administracyjne, do którego chce przystąpić, nie dotyczy praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz wiąże się z prawami i obowiązkami innego podmiotu (innej osoby), a także przemawia za tym jej cel statutowy i interes społeczny. Postępowanie nie może więc dotyczyć praw i obowiązków samej organizacji społecznej, bowiem wówczas korzystałaby ona z przymiotu strony (art. 28 k.p.a.) co oznacza, że jej udział w toczącym się postępowaniu musi być determinowany jedynie przesłanką celu statutowego i interesu społecznego. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że zasadność żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do oceny organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy przy tym pamiętać, że przy interpretacji przepisów prawa zawierających zwroty niedookreślone ( "interes społeczny") nie występuje uznanie administracyjne, pomimo pewnego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni prawa.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że cele statutowe skarżącej określone w jej statucie wiążą się z przedmiotem toczącego się postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Są to bowiem miedzy innymi: dbałość o zrównoważony rozwój P. W., o zachowanie ich historycznego charakteru i odrębności, ochrona ładu urbanistycznego, zapobieganie chaosowi lokalizacyjnemu i degradacji historycznego krajobrazu, ochrona miejsc o szczególnych walorach przyrodniczych i hydrologicznych, jak też zielonych i rekreacyjnych, utrzymanie dotychczasowych niezmienionych stosunków wodnych, zapobieganie możliwości niewłaściwego wpływu na nie inwestycji budowlanych lub drogowych, zapobieganie zabudowie korytarzy ekologicznych.

W ocenie Sądu takie sformułowanie celów pozwala dostrzec, że organ I instancji błędnie przyjął, że cele statutowe Stowarzyszenia oraz sposoby ich realizacji zostały określone zbyt ogólnie, a we wniosku Stowarzyszenie nie wskazało precyzyjnie związku tych celów z przedmiotem sprawy głównej. Przeciwnie, wymagany związek wydaje się oczywisty przede wszystkim ze względu na cel statutowy z pkt 4 Regulaminu polegający m.in. na ochronie ładu urbanistycznego i przeciwdziałaniu chaosowi lokalizacyjnemu i degradacji historycznego krajobrazu a także utrzymaniu dotychczasowych stosunków wodnych i zapobieganiu wpływu na nie inwestycji budowlanych w sytuacji, gdy postępowanie główne dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, który zgodnie z wnioskiem inwestora ma być zrealizowany w obszarze zabudowanym po części budynkami jednorodzinnymi. Trzeba zauważyć, że w statucie/regulaminie jednoznacznie wskazano, że celem Stowarzyszenia jest uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów P. W., co zasadniczo eliminuje ewentualne wątpliwości dotyczące form, w których Stowarzyszenie może podejmować działania nakierowane na realizację swoich celów. Z analizy statutu Stowarzyszenia wynika, że cel określony w pkt 4 a dotyczący ochrony ładu urbanistycznego, ma charakter priorytetowy, skoro wymieniony został jako jeden z pierwszych. Trzeba podkreślić, że ponieważ w realiach rozpoznawanej sprawy, wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy budynek ma być zrealizowany w obszarze zabudowy w dużej części jednorodzinnej, to nie może to pozostać bez wpływu na charakter tego osiedla, Analizując kwestę celu statutowego Stowarzyszenia trudno zatem zaakceptować stanowisko organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie, która ma charakter wpadkowy, nie została spełniona przesłanka zgodności sprawy głównej z celami statutowym Stowarzyszenia. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sposób niewątpliwy wpływa nie tylko na kształtowanie ładu przestrzennego, ponieważ wydanie decyzji w tym przedmiocie uwarunkowane jest zachowaniem walorów przestrzennych danego terenu, ale również na warunki życia i tym samym interesy społeczności lokalnej. Niedostrzeganie związku między celami statutowymi Stowarzyszenia a przedmiotem sprawy głównej wskazuje na przeprowadzenie nie dość wnikliwej oceny w tym zakresie. Prawidłowo zatem organ odwoławczy skorygował tę kwestię, oceniając, że cele statutowe przemawiają za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, oraz że ta kwestia nie budzi większych wątpliwości. Jednakże o ile słuszna jest konstatacja SKO w tej kwestii, o tyle ocena w przedmiocie drugiej z przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. budzi wątpliwości Sądu.

Drugą z przesłanek o których stanowi art. 31 § 1 k.p.a. jest dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na interes społeczny. Pojęcie to z uwagi na swoją niedookreśloność powinno być odnoszone do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny.

W orzecznictwie przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Natomiast w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 28 września 2009 r. (sygn. II GZ 55/09, ONSAiWSA 2010/2 poz. 23) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspakajanie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. "W ramach interesu społecznego możemy wyróżnić w szczególności interes ogólnonarodowy, interes gminy, powiatu czy innej społeczności. Ocena zasadności ochrony interesu społecznego powinna być dokonywana z uwzględnieniem różnorodnych czynników, takich jak ratio legis aktu prawnego, na tle którego została wydana decyzja, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację, konsekwencje wynikające z ogólnych zasad prawa oraz zasad danej gałęzi prawa i nawet danego aktu prawnego [...] dla działalności decyzyjnej organu, powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie sądowym oceny, system uznanych wartości społecznych i wreszcie odbiór społeczny danej regulacji prawnej". (H.Knysiak-Molczyk (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 7, LEX ). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że interes społeczny pozostaje w opozycji do interesu poszczególnych jednostek, nie można jednak rozumieć interesu społecznego jedynie w kategoriach interesu państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne. Przeciwnie, nie ma przeszkód, by kwalifikować wspólne interesy mniejszych społeczności, w szczególności lokalnych, np. mieszkańców dzielnicy, w kategoriach interesu społecznego, który co prawda sprzyjać może realizacji celów indywidualnych, ale przekracza interes poszczególnych jednostek, stanowiąc nową jakość. Dokonanie wykładni tego pojęcia w odniesieniu do społeczności lokalnej jest zatem niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie dopuszczenia Organizacji do udziału w sprawie głównej.

Należy wskazać również, że dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie nie może mieć charakteru "automatycznego" i w każdym przypadku złożenia wniosku organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące wymaganych przesłanek, w tym przesłanki interesu społecznego. Za nietrafne natomiast należy uznać takie postępowanie organów - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, że organy nie podejmują próby wnikliwego ustalenia czy interes mieszkańców osiedla, reprezentowanych przez Stowarzyszenie stanowi interes społeczny czy też Stowarzyszenie podejmuje działania w istocie tylko w interesie poszczególnych członków - mieszkańców osiedla, których interesy są podobne, ponieważ kierują się oni podobnymi wartościami i dążą do podobnych celów. Należy bowiem podkreślić, że ze względu na brak normatywnej definicji interesu społecznego nie można oczekiwać, że sam wnioskodawca prawidłowo go określi wskazując że legitymuje się interes społecznym. To na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w konkretnym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1339/09, Lex nr 746474). "W celu ustalenia i wyjaśnienia tych kwestii organ prowadzący postępowanie powinien podjąć próbę zdefiniowania interesu społecznego w konkretnej sprawie oraz próbę ustalenia, czy w rozstrzyganej sprawie zachodzi taka sytuacja, że interes społeczny będzie wszechstronniej reprezentowany i chroniony, gdy w postępowaniu wystąpi organizacja społeczna" (por. A. G. w: "Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym" wyd. [...] sp. z o.o. 2012, str. 230). Interes społeczny mający być zidentyfikowanym przez organ administracji umożliwia mu pewną samodzielność, ale nie dowolność. W świetle orzecznictwa, organ nie może odmówić dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania wyłącznie z powodu potencjalnego konfliktu interesów, dlatego, że organizacja realizuje interesy na rzecz swoich członków lub z powodu wydłużenia się czasu postępowania bądź z uwagi na nadmierne poszerzenie kręgu jego podmiotów. Wymienione przyczyny nie mogą stanowić o wykluczeniu organizacji, a jedynie nakładają na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia, czy istnieją przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu, przy czym niedopuszczalne jest rozstrzyganie jakichkolwiek wątpliwości na niekorzyść organizacji (por. A. G. op.cit. str.235). Warto jeszcze zauważyć, że możliwa jest wielość potencjalnych konfiguracji interesów, co niewątpliwie potęgować może ilość konfliktów, ale powyższe także nie uzasadnia odmowy dopuszczenia organizacji w postępowaniu. "Sprzeczna z art. 31 § 1 k.p.a. jest taka odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym, która motywowana jest konfliktem interesu strony ubiegającej się o decyzję z jednej strony, oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony" (tak wyrok NSA z 24.06.2009, II OSK 1038/08, Lex nr 563531). Należy mieć jednak na uwadze fakt, iż interes społeczny nie może być stawiany ponad interes strony postępowania (por. wyrok WSA z 23.04.2008r. IV SA/Wa 363/08, Lex nr 516024). Mając to na względzie, uznać należy, że organy powinny stosować zasadę proporcjonalności, czyli powinny dążyć do harmonizacji interesu społecznego ze słusznym interesem strony, po dokładnym przeanalizowaniu okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, gdyż to na nich spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej ( tak wyrok NSA z 23.09.2010r. II OSK 1339/09, Lex nr 746474).

Reasumując, dla rzetelnego zbadania wskazywanej przesłanki organ winien: 1/ ustalić zasadniczy cel statutowy organizacji, 2/ rozpoznać interes społeczny w rozstrzyganej sprawie, 3/ sprawdzić, czy interes społeczny wskazany przez organizację ma taki charakter, 4/ rozpatrzyć, czy wstąpienie organizacji do sprawy będzie służyć realizacji interesu społecznego na tle indywidualnej sprawy (por. A. G. op.cit. str.235). Jeśli więc organ I instancji nie wezwał skarżącego Stowarzyszenia do szczegółowego wykazania, w czym upatruje ono, że za jego udziałem w sprawie przemawia interes społeczny to należy uznać, że organy obu instancji nie uczyniły zadość normie wynikającej z art. 7 k.p.a., zgodnie z którą mają obowiązek podejmowania wszelkich czynności (na wniosek lub z urzędu) służących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Jeśli więc organizacja społeczna we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony z własnej inicjatywy nie uprawdopodobniła, że poprzez swój czynny udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów, to winna to uczynić na żądanie organu administracji.

W zażaleniu podniesiono, że planowana inwestycja może doprowadzić do zaburzenia lokalnych stosunków wodnych i bezpowrotnie zniekształcić krajobraz tego obszaru, unicestwiając jego walory przyrodnicze. Organy nie wezwały, zgodnie z tym, co wyżej powiedziano, o skonkretyzowanie tego zarzutu. Tymczasem w skardze wskazano, że potrzeba ochrony środowiska wynika również z dokumentu Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 7 lipca 2017r. stanowiącego korektę do opinii z dnia 20 czerwca 2017r. Jak ustalił Sąd, w aktach zalega pismo Urzędu Miasta K. – Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 29 czerwca 2017r. znak [...], gdzie sformułowano stanowisko w sprawie ochrony zieleni oraz stosunków wodnych /k.685 akt [...]/. Natomiast do skargi dołączono pismo tegoż Wydziału z dnia 13 lipca 2017r. znak [...] będące odpowiedzią na interwencję mieszkańców P. W. w sprawie przedmiotowej inwestycji. W tym piśmie organ stwierdza, że wskazane przez inwestora działki objęte planowaną zabudową wielorodzinną znajdują się na terenie sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla którego Wydział w 2016r. wydawał opinię, w której wskazano, ze projekcie planu winny znajdować się zapisy zapewniające ochronę rejonu ulic [...] jako rejonu mającego znaczenie dla zasilania dopływu [...]. Ponadto w opinii tej wskazano, że w obszarze MN1 należy rozważyć zwiększenie powierzchni biologicznie czynnej nawet do 70 %, ponieważ działka nr [...] obr. [...] jest w całości porośnięta drzewostanem w średnim wieku, w związku z czym zabudowa tego terenu będzie się wiązała z wycinką licznych drzew i krzewów. W piśmie wskazano, że mając na uwadze charakter planowanej zabudowy (garaże podziemne, dużą powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki) oraz uwarunkowania terenowe ( obszar podmokły o wysokim poziomie występowania wód podziemnych) Wydział wydał korektę do opinii znak [...], negatywnie opiniując przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w zakresie ochrony wód i gospodarki wodnej. W piśmie tym wskazano, że rejon ten, który nie został jeszcze zabudowany, m.in. działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, winien pozostać maksymalnie o charakterze biologicznie czynnym, do

70 %, jak również dla planowanej zabudowy na działce nr [...] należy uwzględnić płytkie posadowienie budynków ( bez podpiwniczenia, garaży podziemnych, itp. Celem właściwej ochrony tego obszaru. Mając zatem na uwadze treść tego pisma, organ I instancji winien ponownie przeanalizować kwestię interesu społecznego, w kontekście faktu, że celem statutowym Stowarzyszenia jest m.in. ochrona stosunków wodnych przed naruszeniem w związku z budową. Ponadto należy badać interes społeczny także w świetle okoliczności, które wynikają z pisma Urzędu Miasta K. – Biura Planowania Przestrzennego z dnia 22 czerwca 2017r. znak [...] /k.652 akt [...]/. W piśmie tym potwierdzono informację o sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru oraz podano, że ustalenia projektu planu dla obszaru objętego inwestycją wyznaczają teren zabudowy jednorodzinnej MN1. Projekt przewiduje m.in. dla terenu MN1 zakaz lokalizacji kondygnacji podziemnych w celu ułatwienia spływu wód zasilających dopływ [...], minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego 50%, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy 25 %, maksymalną wysokość zabudowy 11m. Zatem wymaga rozważenia przez organy, czy interes społeczny przedstawiany przez Stowarzyszenie, w świetle okoliczności, że procedowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego projektuje na terenie planowanej inwestycji zakaz zabudowy wielorodzinnej z garażami podziemnymi, nie wymaga udziału Stowarzyszenia w sprawie na prawach strony. Trudno bowiem zaaprobować stanowisko organów, które odmawiając charakteru interesu społecznego społeczności lokalnej mieszkańców w obszarze wnioskowanego przedsięwzięcia, reprezentowanych przez Stowarzyszenie dokonały tego bez rozważenia tej kwestii, podobnie jak kwestii uprzedniego powoływania się na zapisy Studium. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że Studium nie stanowi reżimu prawnego koniecznego do respektowania przez organ przy ustaleniu warunków zabudowy, podobnie jak projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jeszcze nie został uchwalony. Niemniej w przypadku przedmiotowej sprawy chodzi o odpowiedź na pytanie, czy respektowanie zapisów Studium leży w interesie społecznym i czy w tym interesie nie leży antycypacja w tym postępowaniu zapisów przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, czy tak formułowany interes społeczny uzasadnia udział organizacji społecznej, jaką jest Stowarzyszenie [...] Na te i podobne pytania musi odpowiedzieć organ I instancji, przy identyfikowaniu przesłanki interesu społecznego.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że organy obu instancji przedwcześnie uznały, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 1 k.p.a. i wydały postanowienia odmawiające dopuszczenia do udziału w sprawie skarżącego Stowarzyszenia. Natomiast jeżeli organ miał wątpliwości czy Stowarzyszenie legitymuje się interesem społecznym uzasadniającym dopuszczenie go do udziału w sprawie dotyczącej udzielenia przedmiotowych warunków zabudowy to obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii poprzez wezwanie skarżącego Stowarzyszenia do uzupełnienia wniosku przez doprecyzowanie wniosku odnośnie interesu społecznego, a tego organy w niniejszej sprawie nie wykonały.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.