Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1011/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 138 par.1 i 2,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzja z dnia [...], numer [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ), zwana dalej "K.p.a.", oraz art. 33 - art. 38, art. 59 ust. 1 pkt 1- art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 788), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] oraz Fundacji [...], od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...], Nr [...], wydanej na rzecz Spółki A., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. budowa zespołu 6 elektrowni wiatrowych o mocy 3,5 MW każda i łącznej mocy 21 MW, w ramach Farmy Wiatrowej [...], z wewnętrznym punktem zasilania (GPZ), podziemną siecią elektroenergetyczną średniego napięcia, oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr [...] obręb [...], gm. G., uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy G. po przeprowadzeniu postępowania z wnioskiem z dnia [...] Spółki A., ustalił środowiskowe uwarunkowania na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...], zwane dalej "Stowarzyszeniem" oraz Fundacja [...], zwana dalej "Fundacją".

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, z uwagi na braki przeprowadzonego postępowania dowodowego (nie sporządzono raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla wariantu wybranego przez inwestora) oraz braki prawem wymaganych opinii i uzgodnień - inwestor dokonał zmiany lokalizacji i nie została ona uzgodniona z RDOŚ (RDOŚ w S., postanowieniem z dnia [...] odmówił uzgodnienia realizacji elektrowni wiatrowej "[...]" oraz liczne naruszenia przepisów K.p.a.

Fundacja wniosła w odwołaniu o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając organowi I instancji rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego, podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami Stowarzyszenia.

Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą o u.i.o.ś." postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inicjowane jest na wniosek inwestora. W art. 74 ww. ustawy ustawodawca określił wymogi, które wniosek winien spełniać. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, inwestor dołączył do wniosku: kopię mapy ewidencyjnej obejmującej teren na którym realizowane będzie przedsięwzięcie oraz obszar na który przedsięwzięcie oddziaływać; wypis z ewidencji gruntów dla terenu realizacji przedsięwzięcia; kartę informacyjną wraz z wersją elektroniczną, w której określono m.in. iż przedsięwzięcie obejmować będzie budowę 6 elektrowni wiatrowych o mocy 3,5 MW każda wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym m.in. podziemna wewnętrzna sieć kabli elektroenergetycznych średniego napięcia i teletechnicznych oraz przyłączy kablowych między poszczególnymi elektrowniami, budowa wewnętrznego GPZ farmy, budowa infrastruktury drogowej. Jako skalę, charakterystykę i lokalizację przedsięwzięcia wskazano, iż przedsięwzięcie polegać będzie na budowie zespołu max.6 elektrowni wiatrowych o mocy 3,5 MW każda i łącznej mocy 21 MW w ramach Farmy Wiatrowej "[...]" na działkach o numerach: [...] obręb [...]. Jako warianty wskazano: wariant zerowy, czyli nie realizowanie przedsięwzięcia; wariant różnorodności lokalizacji; wariant różnej liczby elektrowni i ich mocy. W karcie tej dokonano też kwalifikacji przedsięwzięcia w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), określając iż zalicza się ono do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 ww rozporządzenia, gdyż wysokość wieży wynosić będzie 120m (całkowita wysokość ze śmigłem w pozycji pionowej - do 180m). Wnioskowane przedsięwzięcie usytuowane będzie na obszarach wodno-błotnych i innych obszarach o płytkim zaleganiu wód podziemnych; teren inwestycji położony jest w odległości ok. 50 km od Wybrzeża Morza Bałtyckiego; w obrębie terenów przedsięwzięcia, jak i w sąsiedztwie znajdują się obszary leśne o niewielkiej powierzchni, część obszaru przedsięwzięcia znajduje się w obszarze specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 pn. [...]; w odległości ok. 2 km znajdują się jeziora; nie przewiduje się wycinki drzew i krzewów; ogólna powierzchnia działek na których posadowione będą elektrownie wynosi [...] ha.

W ramach prowadzonego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, w myśl art. 62 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o u.i.o.ś., dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, organ obowiązany jest do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach której:

1/ na podstawie przedłożonego raportu analizuje i ocenia: bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na: środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między ww. elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania na środowisko, wymagany zakres monitoringu;

2/ zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o u.i.o.ś. zasięga stanowisk organów współdziałających przedkładając im raport do oceny , którymi w niniejsze sprawie są: Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska w S., Wydział Spraw Terenowych w K oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S.;

3/ zgodnie z przepisami art. 33 - art. 38 organ zapewnia udział społeczeństwa w sprawie wymagającej przeprowadzenia oceny podając do publicznej wiadomości informacje o prowadzonym postępowaniu. Podanie do publicznej wiadomości, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o u.i.o.ś. polega na: a/ udostępnienie informacji na stronie BIP; b/ ogłoszenie informacji w siedzibie organu właściwego w sprawie, ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, c/ w przypadku, gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania.

Na podstawie przepisów art. 82, art. 83 i art. 85 ustawy o u.i.o.ś. organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę ustalenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o u.i.o.ś. , niezbędne dowody, które organ musi zebrać przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach to:

1/ wyniki weryfikacji raportu, czyli sprawdzenie, czy spełnia on przepisy art. 66, oraz ustalenie na jakich przesłankach autor raportu oparł swoje wnioski oraz skontrolowanie prawidłowości jego rozumowania,

2/ wyniki uzgodnień i opinii organów współdziałających,

3/ wyniki postępowaniu z udziałem społeczeństwa (m.in. obwieszczenia wywieszone na okres 21 dni ,złożone uwagi i wnioski);

4/ ocenić zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, jeżeli taki plan uchwalono (art. 80 ust. 2).

Wyniki powyższych analiz i ocen winny stanowić podstawę do rozstrzygnięcia wniosku, zawartą w sentencji wydawanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto mając na uwadze stosowanie przepisów postępowania zawartych w ustawie Kpa, organ obowiązany jest ustalić krąg stron postępowania. Ustawodawca w przepisach art. 74 ust. 3 ustawy o u.i.o.ś. dopuścił stosowanie art. 49 K.p.a., jeżeli liczba stron postępowania przekracza 20. Oznacza to, że organ może informować strony postępowania o wszystkich swoich czynnościach przez podanie do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia, w którym organ musi zaznaczyć, iż zawiadomienie lub doręczenie decyzji uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, przy czym informując o wydaniu decyzji w obwieszczeniu organ winien pouczyć o przysługującym prawie do zaskarżenia wydawanych aktów administracyjnych.

Kolegium poddało wnikliwemu badaniu akta niniejszej sprawy zawierające materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, ustalając, iż zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

- obwieszczeniem z dnia 3 kwietnia 2014 r., w oparciu art. 33 ustawy o u.i.o.ś., społeczność lokalna została poinformowana przez podanie do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia umieszczonego na stronie BIP Gminy G., oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu i sołectwa [...] o: 1/ przystąpieniu do przeprowadzenia oceny w sprawie z wniosku Spółki A., o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w obrębie [...] na działkach nr: [...] 2/ o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy; 3/ o możliwości składania w terminie 21 dni uwag i wniosków.

Kolegium zwróciło uwagę, iż procedurę przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko rozpoczyna złożenie przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co jednoznacznie wynika z art. 62 ust. 1 pkt ustawy. Kolegium nie znalazło dowodów potwierdzających, iż istotnie ww. obwieszczenie zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń: w siedzibie organu i sołectwa [...] oraz w jakim terminie. W aktach niniejszej sprawy nie ma listy stron postępowania, jak też nie znalazło dowodów, iż strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie (indywidualnie pismem, gdy liczba stron jest mniejsza niż 20 osób - art. 61 § 1 K.p.a.), lub przez podanie do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia, gdy liczba stron przekracza 20, czyli z zastosowaniem art. 49 K.p.a., co wynika z art. 74 ust. 3 ustawy o u.i.o.ś.; istotnym przy informowaniu stron w drodze obwieszczenia jest, aby w jego treści zawarty był zapis, iż zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14dni od dnia publicznego ogłoszenia.

- dnia [...] zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o u.i.o.ś., organ wystąpił do organów współdziałających, tj. do: RDOŚ w S., WST w K i PPIS w S., o wydanie opinii co konieczności przeprowadzenia oceny. Kolegium nie znalazło dowodów, iż strony niniejszego postępowania zostały zawiadomione o powyższej czynności organu, tj. o wystąpieniu do obu ww. organów;

- RDOŚ w S., WST w K, PPIS w S. wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny, określając zarazem jego zakres; Kolegium nie znalazło dowodów, iż strony postępowania zostały zawiadomione o wydanych przez ww. organy opiniach;

- w dniu [...] Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na budowę elektrowni wiatrowej [...], a w dniu [...] wpłynął wniosek Fundacji o wstąpienie do postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na budowę elektrowni wiatrowej [...];

- w dniu [...] organ postanowieniem na podstawie art. 63 ust. 4 ustawy o u.i.o.ś. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia, ustalając zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko, a następnie postanowieniem z tego samego dnia organ zgodnie z art. 69 ust. 5 ww. ustawy zawiesił postępowanie w sprawie wnioskowanej decyzji do czasu przedłożenia przez inwestora raportu. Kolegium nie znalazło dowodów, iż organ zawiadomił strony o wydaniu obu postanowień;

- w dniu [...] wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...], o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z wniosku Spółki A. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na budowę elektrowni wiatrowej [...]; ponowny wniosek ww. Stowarzyszenia w tym zakresie wpłynął w dniu [...]. Natomiast w dniu [...] wpłynął wniosek Fundacji [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu;

- w dniu [...] do organu wpłynął raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko (również w wersji elektronicznej);

Kolegium nie znalazło dowodów, iż organ zawiadomił strony o złożonym raporcie i o możliwości zapoznania się z nim. Ponadto brak jest zawiadomienia społeczności lokalnej o wszczęciu postępowania w sprawie przeprowadzenia oceny, przedmiocie decyzji, która ma być wydana, organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień; o możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; o możliwości składania uwag i wniosków; o sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując 21-dniowy termin ich składania;

- w dniu [...] w myśl art. 77 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o u.i.oś., organ wystąpił do organów współdziałających: RDOŚ w S. WST K-lin i PPIS w S. o dokonanie uzgodnień raportu;

- w dniu [...] działające w imieniu inwestora Biuro Doradztwa Ekologicznego i Inwestycyjnego w W., autorstwa którego jest raport, dosłało uzupełnienie przeprowadzonych monitoringów nietoperzy i ptaków,

- w dniu [...] PPIS w S. w wydanej opinii sanitarnej zaopiniował pozytywnie realizację przedmiotowego przedsięwzięcia określając zarazem warunki jego realizacji.

Kolegium nie znalazło dowodów, iż organ zawiadomił strony o wpłynięciu do siedziby organu ww. opinii sanitarnej i o możliwości zapoznania się z jej treścią;

- w dniu [...] wpłynął do Wójta gminy G. list otwarty Stowarzyszenia [...], podpisany przez [...] mieszkańców i sympatyków popierających budowę w [...] Farmy Wiatrowej, zaś w dniu [...] wpłynął protest [...] mieszkańców Gminy G. przeciwko realizacji elektrowni wiatrowej [...];

- RDOŚ w S. WST w K wezwaniami: nakazał inwestorowi uzupełnienie raportu w określonym zakresie; uzupełnienia wpłynęły i zostały przekazane następnie do RDOŚ;

- w dniu [...] Fundacja przedstawiła swoją krytyczną opinię do przedłożonego raportu o oddziaływaniu elektrowni wiatrowej [...] na środowisko, wskazując na jego braki, dołączając opinię prof. R. M. z Uniwersytetu w [...] dotyczącą hałasu emitowanego przez farmę wiatrową [...] oraz opinię Polskiego Towarzystwa Ochrony Przyrody [...] dotyczącą oddziaływania planowanej farmy wiatrowej [...] na nietoperze;

- w dniu [...] wpłynął wniosek Fundacji [...] o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu ;

- w dniu [...] wpłynął wniosek Fundacji [...] o wyłączenie Wójta Gminy G. z postępowania w niniejszej sprawie, z uwagi na wątpliwości co do jego bezstronności; w dniu [...] wpłynęło pismo Fundacji ustosunkowujące się do przedłożonych przez inwestora uzupełnień raportu,

- w dniu [...] inwestor zwrócił się do Wójta Gminy G. o zorganizowanie spotkania z mieszkańcami protestującymi przeciwko budowie farmy wiatrowej [...],

- pismem z dnia [...] organ zwrócił się do RDOŚ w S. WST w K o przedłużenie terminu wydania uzgodnienia do dnia [...] a następnie postanowieniem organ wyznaczył dzień [...] jako nowy termin załatwienia niniejszej sprawy, zawiadamiając o tym strony w trybie art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o u.i.o.ś. , tj. w drodze obwieszczenia z dnia [...] przesyłając postanowienie do wnioskodawcy postępowania oraz do organów współdziałających do RDOŚ w S. WST w K i PPIS w S.;

Kolegium nie znalazło dowodów potwierdzających, iż istotnie ww. obwieszczenie zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń: w siedzibie organu i sołectwa [...] oraz w jakim terminie;

- w dniu [...] wpłynęło pismo Fundacji [...] wraz z analizą akustyczną dotyczącą zespołu elektrowni [...] wykonaną przez niezależnego rzeczoznawcę na zlecenie Fundacji, której wyniki wykazały, iż sporządzona w ramach raportu analiza akustyczna zawiera błędne założenie współczynnika gruntowego;

- postanowieniem z dnia [...] RDOŚ w S. WST w K odmówił uzgodnienia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. O wydanym przez RDOŚ postanowieniu organ nie zawiadomił stron postępowania, czym naruszył przepisy art. 10 i art. 81 K.p.a. oraz nie poinformował społeczności lokalnej przez podanie do publicznej wiadomości, czym naruszył art. 33 ust. 1 pkt 5 w związku z ust. 2 ustawy o u.i.o.ś.;

- w dniu [...] wpłynął wniosek inwestora o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego, w związku ze skierowaniem do WSA w S. skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia [...] stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu [...];

- postanowieniem z dnia [...] organ zawiesił na wniosek Spółki A. postępowanie w niniejszej sprawie wskazując powyżej opisany powód zawieszenia.

Kolegium działając z urzędu stwierdziło nieważność ww. postanowienia wskazując, iż brak pozytywnego uzgodnienia organu współdziałającego może prowadzić tylko do odmowy wydania wnioskowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- w dniu [...] Wójt Gminy G. wystąpił do inwestora z propozycją zmiany lokalizacji przedsięwzięcia, w tym przede wszystkim poza obszarem NATURA 2000 pn. [...], na co inwestor wyraził zgodę i pismem z dnia [...] dokonał zmiany lokalizacji turbin w części dotyczącej obszaru NATURA 2000, przesyłając jako uzupełnienie do tej zmiany: 1/ inwentaryzację przyrodniczą w zakresie szaty roślinnej; 2/ rozstaw poszczególnych elektrowni wiatrowych; 3/ analizę akustycznego oddziaływania;

- obwieszczeniem z dnia [...] na podstawie art. 101 § 1 K.p.a. podjął zawieszone postępowanie a następnie dokonał zmiany i ograniczenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przesyłając ww. obwieszczenie inwestorowi; obwieszczenie to zostało przesłane również do organów współdziałających, a następnie Wójt Gminy G. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Oceniając powyższe czynności procesowe dokonane przez organ I instancji, Kolegium stwierdziło, iż organ wydając zaskarżoną decyzję w sposób rażący naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Przede wszystkim podkreśliło, iż stosownie do dyspozycji art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o u.i.o.ś., gdy przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana przez właściwy organ biorąc pod uwagę m.in wyniki uzgodnień i opinii o których mowa w art. 77 ust. 1, przy czym w myśl art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. b ustawy o u.i.o.ś. przez przeprowadzenie oceny rozumie się uzyskanie wymaganych uzgodnień i opinii. Takiego uzgodnienia w niniejszej sprawie nie uzyskano, gdyż organ współdziałający, tj. RDOŚ w S. postanowieniem z dnia [...] odmówił uzgodnienia realizacji wnioskowanego przez Spółkę A. przedsięwzięcia, w wariancie wskazanym w raporcie. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym i wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym (w tej sprawie Wójta Gminy G.). Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może więc przesądzić o treści decyzji wydawanej w wyniku uzgodnienia (patrz, uchwała NSA z 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98. publ. ONSA nr 3, z 1999 r. poz. 80). Celem uzgodnień jest zasięgnięcie stanowiska organów posiadających tzw. wiedzę specjalistyczną, co do możliwości realizacji zamierzonych przedsięwzięć, z punktu widzenia ich właściwości. W wyniku przedłożenia raportu określającego oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko w wariancie wybranym do realizacji, organ współdziałający dokonuje oceny zgodności wariantu realizacyjnego z przepisami prawa znajdującymi zastosowanie w konkretnej sprawie (w tym przypadku ustawy o ochronie przyrody), a więc do właściwości organu uzgadniającego przechodzi kontrola zgodności przedsięwzięcia z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego (ustawy o ochronie przyrody).

Przyjęcie innego wariantu realizacji przedsięwzięcia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, wymaga przeprowadzenia oceny w pełnym jej zakresie, czyli decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w takim przypadku może być wydana dopiero po przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko dla wybranego nowego wariantu realizacyjnego, który to raport musi być poddany weryfikacji, a wybrany wariant realizacyjny uzyska uzgodnienie organów współdziałających. Zatem za rażące naruszenie prawa określonego w art. 80 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o u.i.o.ś. należy uznać wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla nowego wariantu polegającego na zmianie miejsca usytuowania poszczególnych elektrowni wiatrowych.

Jednocześnie Kolegium wskazało na inne naruszenia przepisów przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Akta sprawy nie zawierają ustalonej listy stron postępowania. Zostały naruszone w sposób rażący przepisy art. 10 w związku z art. 81 K.p.a., gdyż strony nie były informowane o wszystkich czynnościach prowadzonego postępowania, a przed wydaniem decyzji nie zostały poinformowane o zakończenia postępowania dowodowego i możliwości odniesienia się do niego, Organ zawiadamiając strony w trybie art. 49 K.p.a. winien zapoznać się dokładnie z jego treścią i stosować jego ustalenia. Obowiązkiem organu jest udowodnienie, iż obwieszczenie wywieszone było przez 14 dni (w okresie od dnia ...do dnia..., potwierdzone podpisem i pieczęcią osoby je wywieszającej, w tym przypadku np. sołtysa). Również dotyczy to informowania społeczeństwa w trybie art. 33 ustawy o u.i.o.ś., przy czym obwieszczenie winno być wywieszane na minimum 21 dni (strony i społeczeństwo mogą być informowane jednym obwieszczeniem, przy czym należy w nim przywołać obie podstawy prawne, czyli art. 33 i art. 74 ust. 3 ustawy o u.i.o.ś.).

Z rażącym naruszeniem prawa określonego w art. 97 § 2 K.p.a. zostało wydane obwieszczenie o podjęciu postępowania oraz o zmianie i ograniczeniu wniosku , bowiem: 1/ podjęcie zawieszonego postępowania odbywa się wyłącznie w formie postanowienia; 2/ postanowienie Wójta Gminy G. o zawieszeniu postępowania z dnia [...] zostało wyeliminowane z obiegu prawnego postanowieniem Kolegium z dnia [...] Nr [...] poprzez stwierdzenie jego nieważności; w swoim postanowieniu Kolegium wskazało, iż brak uzgodnienia organu współdziałającego (RDOŚ w S.) skutkuje odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Reasumując Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem wyżej wykazanego prawa, co w postępowaniu odwoławczym spowodowało jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółkę A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

1.1. naruszenie przepisu postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 2 K.p.a, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

1.2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji, na mocy art. 77 § 1 K.p.a., obowiązkowi w tym zakresie oraz na jego dowolnej ocenie i w konsekwencji niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

1.3. naruszenie art. 8 i 107 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienia dlaczego SKO wydało decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.;

2. Naruszenie przepisu prawa materialnego:

2.1. naruszenie art. 77 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 81 ustawy o u.i.o.ś. przez dokonanie błędnej subsumpcji, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że wydanie decyzji Wójta dla wariantu innego niż wskazany pierwotnie we wniosku jest niedopuszczalne oraz, że zmiana wariantu wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w pełnym zakresie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zdaniem skarżącej, że o ile decyzja pierwszoinstancyjna, zawiera wyczerpujące rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, o tyle postępowanie odwoławcze zakończone decyzją SKO z dnia [...] jest dotknięte istotną wadą braku wyczerpującej oceny materiału dowodowego. Argumentacja decyzji SKO nie zawiera wyczerpujących rozważań ocennych świadczących o ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy w organie odwoławczym, zgodnym z zasadą dwuinstancyjności. Z regulacji art. 136 oraz art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy z urzędu lub na wniosek strony może dokonać uzupełnienia postępowania dowodowego albo zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji, a następnie orzec merytorycznie jeśli istnieją ku temu podstawy (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.), a tylko w ostateczności tzn. gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji.

Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, zdaniem skarżącej, założyło błędnie, iż organ prowadzący postępowanie środowiskowe nie jest w stanie dokonać odmiennej oceny korzystności przedstawionych przez skarżącą wariantów realizacji inwestycji. Pogląd ten nie uwzględnia jednak treści art. 81 ust. 1 u.i.o.ś., zgodnie z którym jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność jego realizacji w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym samym, uwzględniając łącznie powyższe zasady oraz treść regulacji art. 81 ust. 1 ustawy o u.i.o.ś., stwierdzić trzeba, że niedopuszczalne jest, by organ w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia ograniczał swoją ocenę wyłącznie do zbadania prawidłowości wariantu zaproponowanego przez skarżącą z pominięciem oceny innych wariantów. Wręcz przeciwnie, powinien w przypadku stwierdzenia, że propozycja skarżącej nie jest najkorzystniejsza, wskazać jej wariant lepszy ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z powyższej regulacji, a zatem włącznie z odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia w wypadku braku zgody skarżącej na zaproponowany przez organ wariant.

Z postanowienia RDOŚ z dnia [...] wynika, że organ ten opiniował wariant zakładający budowę elektrowni na działkach nr [...]. Kolegium rozpoznając sprawę nie uwzględniło okoliczności, że skarżąca pismem z dnia [...] wskazała, że podjęła decyzję o zmianie lokalizacji inwestycji w części dotyczącej terenów objętych obszarem Natura 2000, tj. działek nr [...]. Następnie pismem z dnia [...] skarżąca przedłożyła organowi związaną ze zmianą inwentaryzację przyrodniczą w zakresie szaty roślinnej, mapę z rozstawem poszczególnych elementów farmy wiatrowej oraz mapę analizy akustycznej dla planowanej farmy wiatrowej z wykluczeniem z inwestycji działki nr [...], które znajdują się na obszarze Natura 2000. Z zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium nie uwzględniło powyżej wskazanych okoliczności przy ustalaniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Ograniczenie się przez organ odwoławczy do stwierdzenia, że raport jest niepełny, bez przeprowadzenia własnej jego wnikliwej analizy oraz oceny prawnej, nie spełnia warunku ponownego rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Reasumując, zdaniem skarżącej, stwierdzić trzeba, że nieprawidłowości postępowania odwoławczego zakończonego decyzją SKO, miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto należy wskazać za bezsporną okoliczność, że organ II instancji uchylając decyzję Wójta i przekazując mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, podjął decyzję kasacyjną, uznając że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Przesłanki te jednak, zdaniem Skarżącej, nie wynikały z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Z treści art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy powinien wskazać, w uzasadnieniu decyzji okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 maja 2015 r. II SA/Bd 1353/14). W zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazało również takich okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K uchylająca decyzję organu I instancji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. budowa zespołu 6 elektrowni wiatrowych o mocy 3,5 MW każda i łącznej mocy 21 MW, w ramach Farmy Wiatrowej "[...]", z wewnętrznym punktem zasilania (GPZ), podziemną siecią elektroenergetyczną średniego napięcia, oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr [...] obręb [...], gm. G..

Podstawę wydania tej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a. - podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że wydając rozstrzygnięcie (decyzję) organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 K.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez sąd obejmuje zbadanie, czy w sprawie zachodziły okoliczności przemawiające za zastosowaniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzić należy, że orzeczenie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, natomiast usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 K.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ponieważ w takich okolicznościach wyłączona jest możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej( wyrok NSA sygn. akt II OSK 2804/14).

Dodać należy, że w niniejszej sprawie również niektóre przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) zawierają postanowienia dotyczące procedury związanej z wydawaniem decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, gdyż to postępowanie charakteryzuje się dużą autonomią rozwiązań procesowych. Znalazły one swoje odzwierciedlenie, między innymi, w postanowieniach art. 80 ww. ustawy, który określa, jakie elementy powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. wymaga bowiem, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to, że nie wszystkie naruszenia przepisów procesowych przez organ pierwszej instancji uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ drugiej instancji, lecz tylko takie, które spowodowały, że sprawa w istotnym zakresie nie została prawidłowo wyjaśniona, co powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w całości lub w dużej części. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena.

W niniejszej sprawie nałożony został obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) w drodze postanowienia wydanego przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o u.i.o.ś. ilekroć w ustawie jest mowa o ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - rozumie się przez to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierał co prawda trzy warianty planowanego przedsięwzięcia, jednakże żaden z nich nie odpowiadał temu wariantowi, który w efekcie zmiany wniosku przez inwestora miał być realizowany. Dokonując zmiany wniosku pismem z dnia [...], inwestor wskazał, że podjął decyzję o zmianie lokalizacji inwestycji w części dotyczącej terenów objętych obszarem Natura 2000, tj. działek nr [...]. Następnie pismem z dnia [...] przedłożył organowi, związaną ze zmianą, inwentaryzację przyrodniczą w zakresie szaty roślinnej, mapę z rozstawem poszczególnych elementów farmy wiatrowej oraz mapę analizy akustycznej dla planowanej farmy wiatrowej z wykluczeniem z inwestycji działek nr [...], na których znajduje się obszar Natura 2000.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję tylko wtedy, gdy inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy.

Jednakże aby można było stwierdzić, czy inwestor spełnia wszystkie te wymogi, w niniejszej sprawie niezbędne było przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro pierwotnie proponowany wariant przedsięwzięcia nie uzyskał uzgodnienia organu współdziałającego (z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynikało, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000), jego istotna zmiana poprzez zmianę lokalizacji poszczególnych elektrowni i wycofanie się inwestora z planowania przedsięwzięcia na działkach [...] winna spowodować ponowne uzyskanie opinii i uzgodnienia organów współdziałających, a organ I instancji nie mógł samodzielnie dokonać oceny oddziaływania na środowisko, tym bardziej, że nowa lokalizacja turbin wiatrowych nadal znajduje się w pobliżu obszaru szczególnej ochrony ptaków. Dodać należy, że choć RDOŚ w swoim postanowieniu z dnia [...] sam wskazywał na możliwość zmiany realizowanego wariantu, równocześnie zaznaczał konieczność analizy i oceny takiego wariantu. Tak więc z oceny oddziaływania na środowisko nie wynikała zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym (konkretnym) wariancie (art. 81 ust. 1 ustawy o u.i.o.ś.).

W świetle powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K uchylając decyzję Wójta Gminy G. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania postąpiło w sposób prawidłowy, zgodny z art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium zwróciło uwagę na konieczność weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, konieczność uzyskania wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, a także na konieczność zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Wszystkie wymienione naruszenia przepisów Kolegium w sposób szczegółowy wykazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego dla ich usunięcia wymagają ponownego przeprowadzenia tego postępowania w znacznej części.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ prawa nie naruszył.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.