Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 572/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 i   art. 61 par. 1 i  par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółki A w Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowanej ściany parteru budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] /nr [...]/, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz 1126 z późn. zm/ wstrzymał prowadzenie robót ziemnych przy odkryciu zasypanych piwnic budynku po starym młynie zlokalizowanym w Z. przy ul. [...], które wykonywane były bez pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na E.L. – inwestora robót budowlanych – obowiązek wykonania wymienionych w tej decyzji czynności, mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Inwestor został zobowiązany, między innymi, do przedłożenia projektu zabezpieczenia piwnic budynku po starym młynie przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] wymieniony wyżej organ, udzielił E.L.–G. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych polegających na odkryciu zasypanych piwnic.

W dniu 2 sierpnia 2004 r. inwestorka zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu robót zgodnie z projektem zabezpieczenia piwnic. W związku z powyższym zgłoszeniem, w dniu 24 sierpnia 2004 r. organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin robót budowlanych w obiekcie po starym młynie w Z. przy ul. [...], odnotowując w protokole, że "na przedmiotowym obiekcie stwierdzono wykonanie robót i elementów zabezpieczeń piwnic zgodnie z dokumentacją wykonaną przez mgr inż. R.N., oraz złożono stosowne oświadczenia kierownika budowy i projektanta". Wykonano również dokumentację zdjęciową miejsca oględzin.

W dniu 17 sierpnia 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło pismo Starosty Z. informujące, że E.L.-G. ubiega się o wydanie pozwolenia na budowę hotelu z częścią gastronomiczną przy ul. [...] w Z.. W związku z powyższym, zwrócono się o przesłanie ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie wykonania robót polegających na odkryciu zasypanych piwnic, oraz o zajęcie stanowiska w wybudowania ściany parteru od strony ul. [...].

W dniu 29 stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie "wybudowanej ściany parteru budynku nr 2 przy ul. [...] w Z. /dz. Nr 81/5; 81/13 obr. IV AM-5/".

W toku postępowania przeprowadzono dowód z wizji lokalnej w zakresie wybudowania przedmiotowej ściany. W protokole z oględzin robót budowlanych z dnia 16 lutego 2007 r. stwierdzono, że na miejscu wybudowano mur o przybliżonej długości 15 mb z dwoma otworami około 2 m wysokości i otworem 2,5x2,20 m. Stwierdzono również wykonanie trzech ścian osłonowych otworu klatki schodowej. W protokole zaznaczono ponadto, że stwierdzony w nim zakres robót został odebrany w dniu 24 sierpnia 2004 r. przez organ nadzoru budowlanego, co potwierdza sporządzony w tym zakresie protokół.

W trakcie postępowania Spółka A – reprezentowana przez pełnomocnika - jako strona tego postępowania podniosła, że w zawiadomieniu o jego wszczęciu źle określono przedmiot postępowania, gdyż na ten moment w budynku nr 2 przy ul. [...] wybudowano już dwie kondygnacje przyszłego hotelu, co nosi znamiona samowoli budowlanej. Wskazano też, że prace jakie wykonano na nieruchomości od 2004 r. – żelbetowe stropy, słupy, klatki schodowe, szyb windowy i ściany – w sumie dwie kondygnacje hotelu – wskazują na regularną budowę hotelu. Jednocześnie zawnioskowano aby w ramach prowadzonego postępowania, wszcząć procedurę przewidzianą dla robót wykonywanych bez pozwolenia na budowę.

E.L.–G. wniosła o umorzenie powyższego postępowania wywodząc, że jest ono tylko powieleniem /co do zakresu/, poprzedniego postępowania w sprawie wykonywanych robót przy odkryciu zasypanych piwnic budynku. Strona podniosła, że w dniu 24 sierpnia 2004 r. organ nadzoru budowlanego odebrał wykonane przez nią roboty budowlane i nie wniósł zastrzeżeń zapisując w protokole "stwierdzono wykonanie robót i elementów zabezpieczenia piwnic zgodnie z dokumentacją". Do protokołu dołączono dokumentację zdjęciową potwierdzającą rzeczywisty stan nieruchomości w dniu kontroli, co oznacza, że te roboty zostały potwierdzone przez kompetentny organ. Inwestorka zaznaczyła też, że ściana parteru budynku nr 2 była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez PINB, gdyż istniała w czasie dokonywania przez ten organ kontroli w sierpniu 2004 r. Po tym czasie żadne inne roboty budowlane nie były wykonane.

Decyzją z dnia [...] /Nr [...]/ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wybudowanej ściany parteru budynku nr 2 przy ul. [...] w Z. /dz. Nr 81/5; 81/13 Obr.IV, AM-5/.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia 26 marca 2007 r. E.L.-.G. oświadczyła, że wybudowana ściana jest formą zabezpieczenia tymczasowego do czasu budowy hotelu z częścią gastronomiczną. Powołano się również na stanowisko Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. Delegatura w J.G., zawarte w piśmie z dnia 27 lutego 2007 r. stwierdzające, że wykonanie ściany nie koliduje z wytycznymi konserwatorskimi i może służyć jako forma zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich do czasu podjęcia pełnej budowy hotelu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka A zarzucając

– naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu strony;

– naruszenie art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji;

– błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy nie istnieją przyczyny stanowiące o jego bezprzedmiotowości.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy zauważając, że po wszczęciu z urzędu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku czynności wyjaśniających ustalił, że wybudowana ściana jest formą zabezpieczenia tymczasowego, do czasu budowy hotelu z częścią gastronomiczną.

W oparciu o przedstawione okoliczności faktyczne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa a przy jej podjęciu nie zostały naruszone przepisy obowiązującego prawa.

W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie z poszanowaniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Potwierdza to zebrany materiał dowodowy, w szczególności protokół z oględzin robót budowlanych oraz oświadczenie złożone przez inwestora przy piśmie z dnia 26 marca 2007 r., jak też pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. - Delegatura w J.G. z dnia 27 lutego 2007 r. w którym stwierdzono, że wykonanie spornej ściany od strony ul. [...], jako forma zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych oraz zabezpieczenie otworu w płycie żelbetowej, nie koliduje z wytycznymi konserwatorskimi i zabezpiecza teren do czasu podjęcia pełnej budowy hotelu zgodnie z wydanym zezwoleniem konserwatorskim. Nadto, jak ustalono, zakres wykonanych robót nie uległ zmianie od czasu zakończenia przez organ I instancji postępowania w sprawie wykonywania robót budowanych przy odkryciu zasypanych piwnic. W postępowaniu powyższym wydano decyzję Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie udzielania pozwolenia na wznowienie ww. robót, zaś zgodność ich wykonania z zatwierdzonym projektem, potwierdzono protokolarnie w dniu 24 sierpnia 2004 r.

W tym kontekście wskazano, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania określa jego przedmiot. Brak potwierdzenia okoliczności, które spowodowały jego wszczęcie powoduje bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie co do jej istoty.

Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy stwierdzono, że nie znalazły one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Natomiast co do zarzutu uniemożliwienia stronie zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji zauważono, że w odwołaniu nie wykazano w żaden sposób, aby strona była pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i aby uchybienie ww. przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że strona stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania winna wykazać związek przyczynowy między naruszeniem tych przepisów a wynikiem sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zdaniem organu, strona winna dowieść, że nie zawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło jej dokonane w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Nie każde bowiem naruszenie prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy /wyrok z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04/.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka A w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła o jej uchylenie, zarzucając:

1. obrazę przepisu art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie na skutek czego doszło do umorzenia postępowania, mimo ciągłego istnienia przyczyn dla których postępowanie zostało wszczęte;

2. obrazę przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, mimo stwierdzonego faktu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia;

3. obrazę przepisu art. 7 k.p.a. na skutek prowadzenia postępowania w sposób uniemożliwiający rozpoznanie sprawy w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny;

4. obrazę art. 10 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia poglądu, że zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu uzależnione jest od uznania organu.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że nie odpowiada rzeczywistości ustalenie organu, iż postępowanie w niniejszej spawie wszczęte zostało z urzędu, gdyż jego wszczęcie nastąpiło na wniosek Starosty Z. i miało na celu wyjaśnienie wszelkich wątpliwości dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na budowę hotelu z częścią gastronomiczną. Wątpliwości te – jak wskazuje Spółka – dotyczyć miały wcześniejszego "wykonania robót polegających na odkryciu zasypanych piwnic po starym młynie zlokalizowanych w Z. przy ul. [...] oraz wybudowania ściany nośnej parteru od strony ul. [...], które to elementy nie są uwzględnione w dokumentacji przekazanej do Starostwa". Strona wskazała, że pomimo tak sprecyzowanego wniosku oraz składanych przez nią w trakcie postępowania zastrzeżeń, organ "z sobie tylko wiadomych przyczyn" zawęził postępowanie do wybudowanej ściany parteru i odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy powołując się na jej bezprzedmiotowość. Spółka zauważyła również, że nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania ze względu na przywoływaną przez organ II instancji decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Obejmuje ona bowiem roboty wykonywane przy odkryciu zasypanych piwnic. Nie występuje więc identyczność obu postępowań, z których jedno zostało już rozstrzygnięte. Nadal również nie został osiągnięty cel dla którego niniejsze postępowanie wszczęto.

W ocenie skarżącej argumentacja przedstawiona w obu decyzjach prowadzi w rzeczywistości do ukrycia faktu samowoli budowlanej i wprowadzania w błąd organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprost narusza też art. 28 Prawa budowlanego. Spółka podniosła, że wykonane dotychczas roboty obejmują wybudowanie żelbetowych stropów, słupów klatki schodowe, szybu windowego i ścian, co stanowi zakres odpowiadający budowie dwóch kondygnacji hotelu. Okoliczności te strona podnosiła w trakcie postępowania /pismo z dnia 23 marca 2007 r./, nie zostały one jednak przez organ nadzoru ocenione. Takie zachowanie świadczy o braku wnikliwego wyjaśnienia sprawy.

Kwestionując stanowisko organu II instancji w kwestii zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. Spółka podkreśliła, że organ nie może usprawiedliwiać odstąpienia od zasady wysłuchania stron, brakiem wpływu czynnego udziału strony na wynik postępowania. Jeżeli bowiem nie zachodzą przesłanki określone w § 2 art. 10 k.p.a. to pozbawienie strony udziału w postępowaniu jest rażącym naruszeniem prawa, które winno skutkować uchyleniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 tej ustawy/.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /art. 3 § 1w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm – zwana dalej "p.p.s.a."/.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a./ - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego /lit. b przywołanego przepisu/, a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy /lit. "c" ww. przepisu/.

Uwzględniając przytoczone zasady dokonywanej przez sądy administracyjne kontroli, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań uzasadniających wyrażone wyżej stanowisko wypada podnieść, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez organ pierwszej instancji z urzędu a nie na wniosek Starosty Powiatu Z. - jak wywodzi w skardze Spółka. Stanowisko takie oparcie swoje znajduje przede wszystkim w art. 61 § 1 k.p.a., który jednoznacznie stanowi, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na wniosek strony. Zatem tylko podanie pochodzące od strony postępowania administracyjnego zdefiniowanej w art. 28 k.p.a., zdolne jest do wywołania skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy. Przypomnieć krótko należy, że definicja strony postępowania oparta zaś została na kryterium interesu prawnego. W doktrynie i judykaturze powszechnie przyjmuje się, że w pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mówiąc innymi słowy, wnoszący żądanie ma interes prawny jeżeli opiera to żądanie na konkretnej normie prawnej /por. J.P. Tarno, A. Korzeniowska, Glosa do wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1993 r., I SA 1725/93, "Glosa", kwiecień 1997,s.13/. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego na której budowany jest interes prawny oraz jego realność. Wychodząc z przyjętych wyżej założeń, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek Starosty Z.. Nie ulega wątpliwości, że podmiot ten występując do organu nadzoru budowlanego o zajęcie stanowiska co do przedstawionych przez niego w piśmie z dnia 17 stycznia 2007 r. kwestii, działał wyłącznie jako organ administracji, który w ramach przyznanych mu ustawowo kompetencji rozstrzyga w przedmiocie zgłoszonego do niego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta działając jako organ administracji nie posiada zaś przymiotu strony w indywidualnym postępowaniu administracyjnym, gdyż - jako organ administracji – nie posiada on żadnych podmiotowych praw i obowiązków. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie nie może zatem dotyczyć jego interesu prawnego, kształtowanego przepisami prawa materialnego. Kwestię udziału Starosty jako strony postępowania administracyjnego, można byłoby rozważać, gdyby organ ten wskazał, że działa w imieniu Skarbu Państwa lub Powiatu – jako reprezentant tych osób prawnych. Jednak w niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Wobec powyższego wskazane wyżej pismo Starosty należy potraktować jako pismo sygnalizacyjne, które mogło, ale nie musiało spowodować, wszczęcia postępowania administracyjnego przez kompetentny organ. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a zatem bezsporne jest, że wszczęcie postępowania nastąpiło z inicjatywy organu nadzoru budowlanego – tj. z urzędu.

Niezależnie jednak od tego z czyjej inicjatywy doszło do wszczęcia postępowania, organ zobowiązany był do zawiadomienia o tym fakcie wszystkich podmiotów, które zgodnie z art. 28 k.p.a., miały interes prawny w postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a.). W tym również momencie organ powinien ustalić i wskazać normę prawną wyznaczającą podmiotowe i przedmiotowe granice sprawy do wyjaśnienia której zmierza prowadzone postępowanie. W konsekwencji, treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wyznaczała dwa z zasadniczych elementów administracyjnego stosunku prawnego, a mianowicie: przedmiot sprawy i organ uprawniony do podejmowania czynności orzeczniczych.

Sprawa będąca obecnie przedmiotem rozpoznania Sądu, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 29 stycznia 2007 r. doręczonym zgodnie z "rozdzielnikiem" również stronie skarżącej, określona została jako sprawa wybudowania ściany parteru budynku nr 2 przy ul. [...] w Z.. Przywołana treść zawiadomienia jednoznacznie wskazuje zatem, że skutek w postaci wszczęcia postępowania powstał jedynie w stosunku do tak określonej sprawy. Tym samym nie mogą być uznane za trafne te zarzuty skargi, w których podnosi się, nieuprawnione zawężenie niniejszego postępowania jedynie do przedstawionej wyżej kwestii. Fakt, że zgłaszane przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 7 lutego 2007 r. zarzuty dotyczą innych robót budowlanych, wykonanych w obrębie tego samego terenu, nie wyczerpują znamion tożsamości sprawy /do których należy oczywiście ten sam przedmiot, podmiot, stan faktyczny i stan prawny/, usprawiedliwiającej objęcie niniejszym postępowaniem zgłoszonych zarzutów. Nie można bowiem w jednym postępowaniu administracyjnym, objąć każdego postępowania dotyczącego danego obiektu budowlanego. Dlatego zauważyć należy, że kwestie wykonania robót budowlanych wymienionych w piśmie skarżącej Spółki z dnia 7 lutego 2007 r. / tj. wykonanie żelbetowych stropów, słupów, klatki schodowej, szybu windowego oraz ścian stanowiących w sumie dwie kondygnacje budynku/ powinny być przedmiotem rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, wszczętym na skutek żądania Spółki zawartego w ww. podaniu. Dodatkowo zauważyć należy, że w przywołanym piśmie strona skarżąca jednoznacznie wniosła o wszczęcie procedury przewidzianej dla robót wykonywanych bez wymaganego obowiązującym prawem pozwolenia na budowę. Ponieważ – z podanych wyżej przyczyn - nie było to możliwe w ramach niniejszego postępowania, zatem organ nadzoru budowlanego zobowiązany był - uwzględniając, że wniosek ten pochodził od strony - do wszczęcia odrębnego postępowania, zgodnego z żądaniem legitymowanego podmiotu.

Wszczęcie sprawy administracyjnej której granice przedmiotowe i podmiotowe określone zostały zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2007 r., nakłady na organy nadzoru budowlanego obowiązek jej załatwienia w sposób określony w art. 104 k.p.a.. W przepisie tym ustawodawca dopuszcza zarówno merytoryczne – wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części - jak i niemerytoryczne rozstrzygnięcie – wdanie decyzji kończącej postępowanie w inny sposób /art. 105 k.p.a./.

W niniejszej sprawie podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., według którego, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny oraz judykatury przez bezprzedmiotowość postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a., należy rozumieć sytuację, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawy przez rozstrzygnięcie co do jej istoty /por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r., IV SA 12/98, LEX nr 77609/. W szczególności bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem, a więc nie ma konkretnego przepisu prawa, który umożliwiałby dokonanie oceny zaistniałego stanu faktycznego, jak również brak jest przedmiotu postępowania.

Jak już wyżej wskazano decyzja administracyjna, zgodnie z treścią art. 104 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty w jej granicach przedmiotowych, które określone są bądź żądaniem wszczęcia postępowania pochodzącym od strony, bądź w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, wyznaczane są przez organ. W tych granicach należy więc oceniać decyzję o umorzeniu postępowania, odnosząc ją do ustalonego stanu faktycznego i zakresu postępowania administracyjnego.

Bezprzedmiotowość postępowania ma zatem miejsce w przypadku, gdy w sprawie istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa administracyjna, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie stanie się bezprzedmiotowe jeżeli braknie któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego /por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 206 r., OSK 910/05, LEX nr 188797/. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa staje się zatem bezprzedmiotowa, gdy jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne jest niedopuszczalne.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy – dotyczącej budowy ściany - należy stwierdzić, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, regulujące postępowanie w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę /art. 48/ lub zgłoszenia / art. 49b/ albo w innych przypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b /art. 50 i 51/.

Lektura akt wskazuje, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, że roboty budowlane polegające na wykonaniu ściany o przybliżonej długości 15 mb z dwoma otworami około 2 m wysokości i otworem 2,5x2,20 m na nieruchomości przy u. [...] w Z. stanowiły formę zabezpieczenia odsłoniętych piwnic w budynku po starym młynie. Do przygotowania projektu zabezpieczeń tych piwnic inwestorka została zobowiązana decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wykonując nałożony obowiązek przedstawiła, między innymi projekt zabezpieczenia piwnic, który został uwzględniony przez organ nadzoru budowlanego, czego wyrazem była decyzja z dnia [...]. Jak wynika z protokołu z oględzin robót budowlanych przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 24 sierpnia 2004 r. wykonane zabezpieczenia zgodne były z projektami przedłożonymi przez stronę w wykonaniu decyzji z dnia [...]. Istotne jest również to, że w wyniku oględzin robót budowlanych przeprowadzonych w ramach niniejszego postępowania w dniu 2 lutego 2007 r. stwierdzono, iż zakres wykonanych robót stanowiących zabezpieczenie piwnic – w formie wykonanej ściany – jest tożsamy z robotami zaakceptowanymi przez organ nadzoru budowlanego w sierpniu 2004 r. W tej sytuacji skoro zebrany materiał dowodowy potwierdził, że roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania wykonano w wyniku zrealizowania nałożonego na stronę przez organ obowiązku zabezpieczenia odsłoniętych piwnic i zostały one przez organ nadzoru odebrane jako zgodne z obowiązującymi przepisami, nie można tych robót kwalifikować jako samowoli budowlanej uzasadniającej nałożenie na stronę obowiązków określonych w przywołanych wcześniej przepisach ustawy – Prawo budowlane. Tym samym, w granicach niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do podejmowania działań na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane. W świetle przywołanych wyżej wywodów uzasadniało to umorzenie postępowania, ale tylko i wyłącznie w odniesieniu do robót budowlanych polegających na wzniesieniu przedmiotowej ściany.

Z przedstawionych wyżej względów nie można też uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Skoro bowiem sporna ściana wykonana została jako forma zabezpieczenia odsłoniętych zabytkowych piwnic, na podstawie dokumentacji zatwierdzonej przez organ nadzoru budowanego w postępowaniu legalizacyjnym, zatem inwestor nie był zobowiązany do uzyskania dla jej wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. to należy zauważyć, że strona skarżąca – podobnie jak inne strony postępowania – została zawiadomiona przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 29 stycznia 2007r. o wszczęciu z urzędu niniejszego postępowania. Jednocześnie organ pouczył ją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz składania wniosków i zażaleń. Korzystając z tego prawa, strona skarżąca zgłosiła wniosek z dnia 7 lutego 2007 r. który - jak już to wcześniej zaznaczono - powinien we wskazanym w nim zakresie spowodować wszczęcie odrębnego postępowania. Skarżącą zawiadomiono również o terminie oględzin. Nie zawiadomiono jej jednak o zakończeniu postępowania i o uzyskanym stanowisku Konserwatora Zbytków.

Przedstawione wyżej fakty wskazują, że Spółka miała zapewniony udział w znacznej części postępowania, aczkolwiek nie poinformowano ją o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości składania końcowego oświadczenia. Zatem, co do zasady, podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uznać należy za słuszny. Nie jest również zasadne stanowisko organu odwoławczego o tym, że w odwołaniu strona powinna wykazywać i udowadniać, iż została pozbawiana możliwości przedstawienia swoich twierdzeń i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Normy regulujące postępowanie odwoławcze, których adresatem jest organ II instancji nie uzależniają bowiem uchylenia decyzji o wykazania przez stronę, że stwierdzone naruszenia prawa procesowego mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że uchybienia popełnione przez organ pierwszej instancji zakresie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinny być usunięte przez organ II instancji.

Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję trzeba jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. sąd administracyjny władny jest uchylić decyzję naruszającą przepisy prawa procesowego, jeżeli wykazane zostanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero w postępowaniu sądowym konieczne jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a wynikiem sprawy.

Stwierdzić więc wypada, że pomimo, iż w niniejszej sprawie nie skierowano do strony zawiadomienia, o jakim mowa w art. 10 § 1 in fine k.p.a., to jednak o uprawnieniu do zapoznania się z aktami postępowania i składania wyjaśnień pouczono ją już wcześniej /pismo z dnia 29 stycznia 2007 r./, zaś o treści pisma konserwatora zabytków została poinformowana w decyzji organu pierwszej instancji. Strona była zatem zawiadomiona o toczącym się postępowaniu i o przeprowadzeniu najważniejszych czynności procesowych. Niewątpliwie miała również wiedzę co do przeprowadzonych dowodów dla sprawy najistotniejszych. Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie podała jakich czynności, na skutek braku końcowego zawiadomienia została pozbawiona. Nie zakwestionowała również ustaleń faktycznych organu poczynionych w granicach niniejszego postępowania a odnoszących się do spornej ściany. Przedstawione przez nią zarzuty dotyczyły głównie faktu wykonywania bez pozwolenia na budowę innych robót, które w istocie prowadziły do powstania nowego obiektu. Okoliczności te jak wcześniej jednak zaznaczono – winny być – zgodnie z żądaniem strony - zbadane w odrębnym postępowaniu. Wobec powyższego Sąd uznał, że stwierdzone uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy określonej w zawiadomieniu z dnia 29 stycznia 2007 r.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenia postępowania w sposób uniemożliwiający rozpoznanie sprawy w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny. Z uzasadnienia skargi wynika, że strona zarzut ten opiera na nieuprawnionym zawężeniu postępowania jedynie do kwestii budowy ściany. Z przedstawionych już względów zarzut nie jest jednak zasadny.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w art. 145 § 1 p.p.s.a. i zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.