Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 482/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: Art. 7, 77 par. 1, 80, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. D., M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację stoiska w pasie drogowym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez P. D. i M. D. (dalej skarżące) decyzją z dnia 4 lutego 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art.39 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), § 2 ust.1,2,3, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. nr 140, poz.1481) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., nr [...] odmawiającą wydania skarżącym zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przy ul. G w K (działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. Ś) stoiska handlowego do sprzedaży obwarzanków o pow. 1 m 2 w okresie od dnia 1 września 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżące zwróciły się do Prezydenta Miasta z wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu 10 sierpnia 2018 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przy ul. G w K stoiska handlowego do sprzedaży [...] o pow. 1 m 2 w okresie od dnia 1 września 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2018 r.,nr [...] odmówił wydania skarżącym zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przy ul. G w K (działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. Ś) stoiska handlowego do sprzedaży [...] o pow. 1 m 2 w okresie od dnia 1 września 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r., uznając, po przeprowadzeniu wizji w terenie i uzyskaniu opinii Działu Kontroli Pasa Drogowego z dnia 20 września 2018 r., że wskazana przez skarżące lokalizacja będzie stanowić utrudnienie, a także zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Przedmiotowa lokalizacja obarczona jest wyjątkowo dużym natężeniem ruchu pieszych, ruchem samochodowym, ponadto znajduje się w zbyt bliskiej odległości od przystanku komunikacji miejskiej.

Skarżące, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, w odwołaniu od ww. decyzji, zarzuciły organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postepowania – art. 10 i 79 k.p.a. – poprzez brak bezpośredniego udziału w postepowaniu oraz przeprowadzenie wizji w terenie bez udziału strony Nadto zarzuciły naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez brak powołania biegłego celem zasięgnięcia opinii specjalistycznej i ustalenia, czy natężenie ruchu pieszego w pasie drogowym ul. G rzeczywiście sprawia, że stoisko do sprzedaży obwarzanków usytuowane w tej lokalizacji będzie powodowało utrudnienia dla ruchu pieszego. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium na wstępie wskazało, że przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 39 ust. 1 tej ustawy zawierają zakazy podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Kolegium wskazało również, o czym nie wspomniał organ pierwszej instancji, że obowiązuje nadal Uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, zmieniona uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XC/2361/17 z dnia 6 grudnia 2017 r., która została podjęta w celu ochrony krajobrazu kulturowego, zabytków oraz historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta i Plant Krakowskich wraz ze Wzgórzem Wawelskim i jego otoczeniem, będącym obszarem wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO, oraz do rejestru zabytków.

Na mocy tej uchwały wprowadzone zostały zakazy i ograniczenia w zakresie prowadzenia robót budowlanych, działalności handlowej i usługowej, umieszczania nośników reklamowych i nośników informacji wizualnej oraz składowania i magazynowania odpadów. Granice parku kulturowego przebiegają ulicami: Straszewskiego, Podwale, Dunajewskiego, Basztową, Westerplatte, Św. Gertrudy, Bernardyńską, fragmentem Bulwaru Wisły do ulicy Podzamcze łączącej się z ulicą Straszewskiego.

Zdaniem Kolegium nie ulega więc wątpliwości, że wnioskowana przez skarżące lokalizacja znajduje się w obszarze parku kulturowego Stare Miasto.

W świetle ustalonego stanu prawnego sprawy, w ocenie Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wiarygodny i nie ma możliwości lokalizacji w pasie drogowym działki nr [...], obręb [...] jedn. ewid. Ś stoiska handlowego do sprzedaży [...].

Kolegium przypomniało, że w dniu 10 sierpnia 2018 r. skarżące złożyły wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. G w K pod ustawienie stoiska handlu obwoźnego do sprzedaży [...] (k: 6 akt sprawy).

W dniu 28 sierpnia 2018 r. wszczęto postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 61 k.p.a. o czym zawiadomiono strony postępowania (k: 10 akt sprawy).

W dniu 20 września 2018r. sporządzono przez Dział Kontroli Pasa Drogowego opinię. W opinii tej, poprzedzonej wizją w terenie oraz popartą dokumentacją fotograficzną wskazano szereg utrudnień, a także zagrożeń bezpieczeństwa ruchu, które mogłyby nastąpić po ustawieniu stoiska handlu obwoźnego w proponowanym miejscu. Proponowana lokalizacja obarczona jest wyjątkowo dużym natężeniem ruchu pieszych, ruchem samochodowym, ponad to znajduje się w zbyt bliskiej odległości od przystanku komunikacji miejskiej (k. 20 akt sprawy).

W związku z tym Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżące podniosły zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego:

- art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że stoisko handlu obwoźnego będzie powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości podczas, gdy w trakcie postępowania nie podjęto żadnych czynności celem udowodnienia powyższego oraz będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego podczas, gdy ze względu na infrastrukturę oraz natężenie ruchu przy ul. G ustawienie we wnioskowanym punkcie stoiska handlowego nie będzie mieć negatywnego wpływu na płynne przemieszczanie się pieszych bądź pojazdów,

2. naruszenia przepisów postępowania :

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia materiału dowodowego polegającego na przyjęciu, że ustawienie stoiska handlu obwoźnego w pasie drogowym ul. G będzie powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez powołanie się w treści rozstrzygnięcia na art. 40 ustawy o drogach publicznych i nieodniesienie się do tego przepisu.

W dalszej części treści skargi powtórzona została argumentacja zawarta w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 poz. 2068, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Niewątpliwie stoisko do sprzedaży obwarzanków stanowi obiekt niezwiązany z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem jego posadowienie w pasie drogowym - co do zasady - objęte jest zakazem wynikającym z treści tego przepisu.

Prawną podstawę umieszczenia (posadowienia) w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu budowlanego niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, stanowi jedynie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady, stwierdzając, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowane były konstytucyjne zasady legalizmu i równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego.

Przy tym przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dopuszczając wyjątek od zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, posługuje się zwrotem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Jest to pojęcie nieostre, stanowiące klauzulę generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się takim zwrotem, prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla wyjątkowy charakter regulacji. Jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280).

Wprawdzie w orzecznictwie, został wyrażony pogląd, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to obowiązkiem. organu orzekającego jest jednakże ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 499/08 i z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 524/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zwłaszcza w sytuacji, gdy wydaje negatywne rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 570/17; LEX nr 2414539).

Termin "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie został bliżej, jak już wyżej zaznaczono, przez ustawodawcę określony w świetle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1547/11; LEX nr 1234107).

Niewątpliwie przepisy ustawy o drogach publicznych regulują kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą stwarzając przy tym warunki optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochroną drogi zajmuje się zarządca drogi i to on wydaje też zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wobec jednak postanowień Preambuły uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17, z których wynika, że dla ochrony krajobrazu kulturowego, zabytków oraz historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta i Plant Krakowskich wraz ze Wzgórzem Wawelskim i jego otoczeniem, będącym obszarem wpisanym na listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO oraz do rejestru zabytków, w trosce o należyty wizerunek Miasta (...) Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę (...) w celu zachowania i kształtowania krajobrazu kulturowego i historycznego charakteru przestrzeni publicznej na tym obszarze, regulacje zawarte w ww. uchwale oraz w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17, zmieniającej uchwałę Nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, będą miały również znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Po pierwsze, rada gminy (miasta) ma kompetencję uchwałodawczą, powiązaną w dodatku z kompetencją opiniodawczą innego organu (wojewódzkiego konserwatora zabytków). Upoważnienie do stanowienie aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a którym są ww. uchwały, dają przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994) oraz art. 16 i 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2067).

Po drugie, wobec powyższego tak ustanowiony akt prawa miejscowego, w myśl art. 88 Konstytucji RP obowiązuje powszechnie, skoro obie uchwały zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, pierwsza 6 grudnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj.. Małop. Nr 647, poz. 5336), druga, zmieniająca pierwotną - 14 grudnia 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Z 2017 r., poz. 8844), na terenie działania Rady Miasta Krakowa.

Po trzecie, skoro tak, to w sytuacji, gdy przepisy ww. uchwał wywierają skutki w sferze zachowania i kształtowania krajobrazu i historycznego charakteru przestrzeni publicznej, przez którą rozumie się, w myśl § 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17 m. in drogi publiczne, to normy wysłowione w przepisach wskazanych uchwał dopełniają te zawarte w przepisach ustawy o drogach publicznych – w tym w art. 39 ust. 3 tej ustawy.

Zgodnie z § 6 pkt 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17 dopuszcza się handel obwoźny wyłącznie obwarzankami krakowskimi – produktami o chronionym oznaczeniu geograficznym w Unii Europejskiej, a lokalizacja tego handlu jest dopuszczona wyłącznie w miejscach wskazanych w załączniku nr 2 do uchwały i wymaga zachowania warunków wskazanych w § 3 ust. 1 uchwały oraz na terenie dróg publicznych uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, wydanego zgodnie z przepisami.

Wykładnia przepisów ww. uchwały, w szczególności § 6 pkt 3 oraz uchwały zmienianej w powiązaniu z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że już ustalenie, iż dany punkt sprzedaży obwoźnej obwarzanków nie znajduje się w miejscu dopuszczonym przez akty prawa miejscowego stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego. Trafnie bowiem wskazuje Kolegium, że wnioskowana przez skarżące lokalizacja znajduje się w obszarze parku kulturowego Stare Miasto.

W związku z tym, skoro organ odmówił wydania zezwolenia powołując się na postanowienia ww. uchwały, winien w sposób umożliwiających dokonanie weryfikacji przez sąd administracyjny wykazać ponad wszelką wątpliwość, że punkt lokalizacji sprzedaży obwoźnej obwarzanków, wskazany we wniosku skarżących o wydanie zezwolenia na jego posadowienie w pasie drogowym, nie pokrywa się z tymi wskazanymi w załączniku graficznym do uchwały. Przy czym w nowym brzmieniu § 6 pkt 3, nadanym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17, jest odniesienie do załącznika nr 2 uchwały zmienianej, a który to stanowi załącznik nr 1 uchwały zmieniającej, przedstawiający miejsca lokalizacji słupów ogłoszeniowych, tablic ogłoszeniowych i informacyjnych, obiektów handlu obwoźnego, ekspozycji plastyków oraz targowiska kwiaciarek.

W aktach administracyjnych sprawy z wniosku skarżących znajdują się kopie map, na których zaznaczono przedmiotowy punkt lokalizacji stoiska sprzedaży obwarzanków, co do którego skarżące zwracały się do organu o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Znajdują się również opinie Działu Kontroli Pasa Drogowego z dnia 24 sierpnia 2018 r. oraz opinia Działu Kontroli Pasa Drogowego z dnia 20 września 2018 r., dotyczące punktu w pasie drogowym ul. Ś w K. Przedłożona do akt, "poprawiona", z naniesionym poprawnie punktem lokalizacji wnioskowanego stoiska handlu obwoźnego obwarzankami krakowskimi jest na tyle nieczytelna, że nie pozwala na ocenę, czy orzekające organy przekroczyły, czy też nie przekroczyły, ramy uznania administracyjnego, zwłaszcza, iż w zestawieniu z załącznikiem nr 1 do uchwały z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17, na którym zaznaczono z kolei dopuszczalne punkty sprzedaży nie tylko stoisk handlu obwoźnego, ale i innych obiektów niezwiązanych z drogą, czy potrzebami ruchu drogowego, także nie jest to możliwe bez cienia wątpliwości w tym zakresie, że proponowany punkt lokalizacji stoiska sprzedaży obwarzanków przez skarżące pokrywa się z tymi wskazanymi w załączniku nr 1 do uchwały zmieniającej. Sąd nie może dokonując kontroli decyzji administracyjnych, czynić ustaleń, czy wskazany we wniosku skarżących punkt handlu obwoźnego obwarzanków: w pasie drogowym ul. Ś w K (działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. Ś), rzeczywiście nie znajduje się w tych dozwolonych, a określonych w załączniku nr 1 (a nr 2 do uchwały zmienianej) do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17. Nie sposób bowiem dokładnie stwierdzić, gdzie w pasie drogowym ul. Ś w K położona jest działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. Ś. Organy powinny w sposób precyzyjny określić położenie proponowanego i dozwolonych miejsc sprzedaży obwoźnej obwarzanków, zaznaczając je w sposób czytelny na stosownych mapach i w określonej skali, by w tym zakresie nie było żadnych wątpliwości, w tym zaznaczając także granice zasięgu utworzonego parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto. Nic w zakresie tej oceny działania orzekających organów nie mogły zmienić zalegające w aktach kopie fotografii, widniejące w opinii z dnia 20 września 2018 r. Brak umiejscowienia na nich proponowanej przez skarżące lokalizacji punktu sprzedaży obwarzanków.

W odniesieniu natomiast do przedstawionej przez orzekające organy argumentacji, że wnioskowany punkt sprzedaży obwarzanków będzie powodował szereg utrudnień, a także zagrożeń bezpieczeństwa ruchu podnieść należy, iż dokonując analizy postanowień art. 39 ust. 3 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych przyznać trzeba, że właściwy zarządca drogi może odmówić zezwolenia na umieszczanie (lokalizację) w pasie drogowym tego typu obiektu, wyłącznie, jeżeli jego umieszczenie spowodowałoby rzeczywiście zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadą jest zatem obowiązek organu wyrażenia takiej zgody, o ile nie zachodzą okoliczności wymienione enumeratywnie w ustawie. Zatem wskazany przepis konkretyzuje powody odmowy. Odmawiając wydania zezwolenia nie można powołać się ogólnie na bezpieczeństwo, tak jak to uczyniły w rozpatrywanej sprawie orzekające organy, ale trzeba konkretnie wskazać na czym będzie polegało zagrożenie w ruchu drogowym (vide wyroki NSA z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1945/14 i z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1906/17 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 913/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

W ocenie Sądu organy obydwu instancji jedynie hipotetycznie stwierdziły, że lokalizacja przedmiotowego punktu sprzedaży na odcinku drogi ul. Św. G, objętego wnioskiem, nastąpi takie zagęszczenie urządzeń w pasie drogowym, stanowiących urządzenia związane z gospodarką drogową jak i niezwiązanych z gospodarką drogową, które wpłynie niekorzystnie na właściwe użytkowanie drogi oraz może doprowadzić do pogorszenia się warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak też spowodować pogorszenie komfortu przemieszczania się pieszych. Nie wiadomo na jakiej podstawie organy przyjęły taką tezę i jakie dowody uzasadniają takie przypuszczenie. Z całą pewnością wskazane w opinii z dnia 20 września 2018 r. fotografie nic w tym zakresie nie odzwierciedlają.

Sam fakt umieszczenia przedmiotowego stoiska obok już istniejącej w pasie drogowym infrastruktury oświetleniowej, czy wiaty przystanku komunikacji miejskiej - nie może samo przez siebie świadczyć o takim zagrożeniu. Istotne jest bowiem rozmieszczenie planowanej infrastruktury względem już istniejącej i zbadanie m.in. pod tym kątem, jak planowana lokalizacja punktu sprzedaży obwarzanków może wpłynąć na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w tym w szczególności jak wskazują organy w kontekście bezpieczeństwa ruchu pieszych.

W tym więc zakresie organy nie spełniły wymogów wynikających z postanowień artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3, które stanowią ograniczenie działania organu w ramach uznania administracyjnego, a na które to kwestie zwracał już raz uwagę tut. Sąd w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 361/13 oraz z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt: III SA/Kr 985/18, III SA/Kr 1025/18 i III SA/Kr 1026/18.

Zwrócić także należy uwagę organom, że w rozstrzygnięciu powinny organy określić orzekając w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym, iż dotyczy ono pasa drogowego ul. Ś w K, a nie ul. G w K . Pierwsza bowiem z nazw ulic jest poprawna.

Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są więc nieprawidłowe z powodu naruszenia przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.