Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1542/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1182
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 895/15 w sprawie ze skargi Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 22 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 895/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...], uchylił decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie przetwarzania danych osobowych oraz zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z [...] kwietnia 2015 r. powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 12 pkt 2, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.; dalej: u.o.d.o.), w związku z art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2013 r. odmawiającą uwzględnienia wniosku Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] o wydanie decyzji nakazującej udostępnienie przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ([...]) danych osobowych: W. B., A. C., P. K., K. K., M. M., J. P., P. T., P. S., w zakresie informacji: o powierzchni ich gospodarstw rolnych; o powierzchni ich działek rolnych w hektarach; o lokalizacji ich działek rolnych; o sposobie wykorzystywania przez nich działek rolnych; czy ubiegali się o przyznanie płatności; o tytułach, na podstawie których ubiegali się o przyznanie płatności oraz powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem; o sposobie rozpatrzenia wniosków o przyznanie płatności, ze wskazaniem przyczyn ewentualnej odmowy przyznania płatności, zastosowania redukcji lub sankcji; danych dotyczących przeprowadzonych u ww. kontroli oraz danych dotyczących wysokości wypłaconych płatności, z podaniem dat ich wypłacenia; danych dotyczących okresów, za które przyznano i wypłacono płatności oraz informacji czy są posiadaczami zwierząt gospodarskich a jeśli tak, to jakich oraz jaka jest wielkość stada.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Generalny Inspektor wyjaśnił, że wpłynęła do niego skarga Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] (skarżący), na odmowę udostępnienia mu przez [...] Oddział Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (ARiMR), danych osobowych wymienionych wyżej osób w podanym zakresie. Skarżący zwrócił się do GIODO z żądaniem wydania decyzji nakazującej ARiMR udostępnienie wskazanych danych.

Generalny Inspektor ustalił, że skarżący pismem z 31 stycznia 2012 r. zwrócił się do ARiMR o udostępnienie danych dotyczących ww. osób zawartych w rejestrach ARiMR, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r: poz. 235), w zw. z art. 7 do 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86) oraz w zw. z art. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r., nr 204, poz. 1281). Skarżący wskazał, iż u podstaw jego żądania leży weryfikacja zasadności deklarowanych przez podatników podatku VAT nadwyżek podatku naliczonego nad należnym do zwrotu na rachunek bankowy podatnika (art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach i izbach skarbowych.

Następnie, precyzując swój wniosek pismem z 28 lutego 2012 r. oraz 6 kwietnia 2012 r. skarżący zawnioskował o udostępnienie mu przedmiotowych danych na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., w związku z art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach i izbach skarbowych.

W odpowiedzi na te pisma ARiMR pismem z 8 maja 2012 r. wskazała, iż "przywołane w piśmie akty prawne nie wskazują na obowiązek przekazywania przez ARiMR danych."

Kolejnym pismem z 14 września 2012 r. skarżący ponownie zwrócił się do ARiMR z wnioskiem o udostępnienie danych wskazując, że podstawą prawną przedmiotowego udostępnienia danych jest art. 15 ustawy o informatyzacji. Następnie, pismem z dnia 27 września 2012 r. skarżący wskazał, że wnosi o przekazanie żądanych danych w formie pisemnej. W ten sposób między organami rozpoczął się spór co do formy w jakiej należy przekazywać dane na podstawie art. 15 ustawy o informatyzacji.

W odpowiedzi ARiMR odmówiła udostępnienia żądanych danych zarówno w formie pisemnej jak i elektronicznej. Jednocześnie, uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że powołana w przedmiotowych pismach podstawa prawna nie ma zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym.

Skarżący pismem z 25 października 2012 r. zawnioskował o przekazanie mu przez ARiMR żądanych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej. ARiMR w piśmie z 12 listopada 2012 r. wyraziła wątpliwości co do legalności udostępnienia żądanych danych oraz zwróciła się o złożenie wyjaśnień dotyczących celowości, niezbędności i adekwatności żądanych przez skarżącego danych osobowych.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z 26 listopada 2012 r. skarżący wskazał m.in., że "informacje zgromadzone w rejestrach ARiMR, wykorzystane zostaną w ramach czynności analitycznych dotyczących badania zasadności zadeklarowanych przez podatników nadwyżek podatku naliczonego nad należnym do zwrotu na rachunek podatnika. W wytypowanej grupie podmiotów, wstępne czynności analityczne wykazały bowiem duże (czasami bardzo duże) dysproporcje pomiędzy wartością rozliczanych deklaracji VAT-7". Jednocześnie skarżący zaznaczył, iż "w stosunku do wskazanych podatników nie toczy się obecnie żadne postępowanie (kontrolne, podatkowe, czynności sprawdzające) w ramach badania zasadności konkretnego zwrotu podatku VAT."

Ostatecznie ARiMR w piśmie z 14 stycznia 2013 r., odmówiła skarżącemu przekazania żądanych danych.

W wyjaśnieniach złożonych przed Generalnym Inspektorem pismem z 6 maja 2013 r., ARiMR wskazała, że w przedmiotowym stanie faktycznym ustawa o informatyzacji nie ma zastosowania z uwagi na fakt, iż ARiMR nie zapewnia możliwości dostępu do swoich rejestrów w trybie ustawy o informatyzacji. Ponadto ARiMR wskazała, iż "weryfikacja zasadności deklarowanych przez podatników podatku VAT nadwyżek podatku naliczonego nad należnym do zwrotu na rachunek podatnika" nie stanowi celu, dla którego pozyskanie przedmiotowych danych byłoby niezbędne dla realizacji zadań skarżącego wskazanych w art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach i izbach skarbowych, a więc udostępnienie danych – stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. – nie byłoby legalne.

Generalny Inspektor decyzją z [...] grudnia 2013 r. odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego.

W ustawowym terminie skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując stanowisko organu, że przepisy dotyczące uprawnień organów podatkowych nie dają podstaw do udostępnienia żądanych danych w celu jaki wskazano we wniosku.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (powołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2015 r.) Generalny Inspektor wskazał, iż jedną z przesłanek legalizujących przetwarzanie danych osobowych zwykłych (jak np. imię, nazwisko, adres zamieszkania) jest okoliczność wskazana w art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. Zgodnie z tym przepisem przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Przepis ten dopuszcza możliwość przetwarzania danych, uzależnia jednak legalność tego procesu od spełnienia dwóch istotnych wymogów, tj. istnienia odpowiedniego przepisu prawa, który przyznaje podmiotowi uprawnienie lub nakłada na niego obowiązek oraz niezbędności przetwarzania danych dla zrealizowania tego uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z tego przepisu. Wymogi te powinny być spełnione łącznie.

Skarżący wnioskując o udostępnienie danych ze zbiorów ARiMR powołał się na art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., wskazując, że obowiązek przekazania danych wynika z przepisu prawa i zawarty jest w art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach skarbowych. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem do zadań naczelników urzędów skarbowych należy ustalanie lub określanie i pobór podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych, jak również innych należności, na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem podatków i należności budżetowych, których ustalanie lub określanie i pobór należy do innych organów. Zarówno ten przepis jak i art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749), który stanowi, iż organy podatkowe pierwszej instancji, z zastrzeżeniem art. 272a, dokonują czynności sprawdzających, mających na celu: 1) sprawdzenie terminowości: a) składania deklaracji, b) wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów; 2) stwierdzenie formalnej poprawności dokumentów wymienionych w pkt 1; 3) ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami - w przedmiotowym stanie faktycznym nie zawiera dyspozycji dającej podstawy do nakazania udostępnienia żądanych danych w celu prowadzenia przez organ podatkowy "czynności analitycznych". Organ podatkowy, może bowiem ustalać poszczególne składniki podstawy opodatkowania, a w tym celu pozyskiwać dane osobowe podatników w toku postępowania podatkowego, które regulują ww. ustawy. Jednak nie można przyjąć, że "czynności analityczne" wobec konkretnych podmiotów są tożsame ze wszczęciem postępowania podatkowego.

Skarżący stwierdził wyraźnie, że w stosunku do podmiotów, o których dane wnioskował, nie toczy się obecnie żadne postępowanie (kontrolne, podatkowe, czynności sprawdzające) w ramach badania zasadności konkretnego zwrotu podatku VAT. Skarżący podkreślał również, że przedmiotowe dane wykorzystane zostaną w ramach czynności analitycznych.

Uwzględniając powyższe, organ podzielił stanowisko ARiMR, że żądane przez skarżącego dane mogą być jedynie pomocne, użyteczne, ale nie niezbędne do wykonywania jego ustawowych zadań. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w istocie pozyskanie przez skarżącego wnioskowanych danych nie jest mu niezbędne do wykonywania ustawowych zadań, a jedyną jego intencją jest podjęcie kroków zmierzających do wykazania, na ile celowe byłoby podjęcie działań określonych w przepisach szczególnych w stosunku do wymienionych podmiotów.

Konkludując organ stwierdził, iż dokonana kontrola stanu faktycznego przedmiotowej sprawy wykazała, iż przepisy dotyczące uprawnień organów podatkowych nie dają podstawy do udostępnienia żądanych danych skarżącemu w celu jaki wskazuje, albowiem dane te nie są niezbędne do realizacji przewidzianych prawem obowiązków skarżącego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] kwietnia 2015 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ustawy o informatyzacji, art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. oraz art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach i izbach skarbowych.

Zdaniem skarżącego, warunek toczącego się postępowania nie ma żadnego znaczenia, bowiem to właśnie celowość wszczęcia poszczególnych postępowań będzie uwarunkowana m.in. treścią udostępnionych danych, o które wnosi organ podatkowy. Treść przepisów ustawy o ochronie danych osobowych nie warunkuje możliwości udostępnienia danych od prowadzenia postępowania podatkowego. Również żaden inny przepis, regulujący choćby kwestię tajemnicy bankowej i adresowany do banków, nie ogranicza ARiMR w możliwości przekazania żądanych przez Urząd danych. Tym samym tworzenie przeszkód przez ARiMR w udostępnieniu wnioskowanych informacji nie znajduje żadnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 30 stycznia 2016 r. uczestnik postępowania – W. B., powołując art. 7 Konstytucji RP wskazała, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] – w przypadku wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości co do złożonych przez nią dokumentów podatkowych – winien zwrócić się do niej o stosowne wyjaśnienia. Tego jednak nie uczynił.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 lutego 2016 r., II SA/Wa 895/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu, jednakże z innych powodów niż podniesione w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 12 pkt 2 u.o.d.o, do zadań Generalnego Inspektora należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych. Zaś postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie o ochronie danych osobowych prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 22 ustawy).

Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, iż w trybie ogólnego postępowania administracyjnego załatwiane są sprawy indywidualne, czyli konkretne sprawy dotyczące indywidualnie oznaczonego podmiotu (tzw. podwójna konkretność). Adresatem aktu stosowania prawa (decyzji) może być jedynie podmiot, który spełnia przesłanki przewidziane w art. 28 k.p.a., a więc podmiot, który posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Przesłanką uznania podmiotu za adresata decyzji stosowania prawa jest wykazanie przez ten podmiot interesu prawnego lub prawnego obowiązku, ponieważ konsekwencje prawne tych decyzji dotyczą sfery jego praw i obowiązków.

Istnieje zasadnicza różnica miedzy działaniem organu państwa, a działaniami obywatela, czy też szerzej – podmiotu prywatnego. Zagadnienia tworzenia podmiotów administracyjnych, zwłaszcza organów, ich struktury organizacyjnej i zakresu działania, zasady kierowania, kontroli i nadzoru w systemie podmiotów administracji publicznej określają normy ustrojowe. Każdy przejaw aktywności, każde działanie organu państwa, a więc także organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., skierowane do podmiotów niepodporządkowanych organowi podejmującemu działanie, musi być oparte na przepisach rangi ustawowej względnie przepisach wykonawczych do ustawy. Jeżeli w określonej sytuacji przepisy nie przewidują działania organu administracji, oznacza to, że nie może on legalnie działać. Obywatel może natomiast czynić wszystko, czego przepisy prawa mu nie zabraniają. Powyższe prowadzi do wniosku, że w systemie prawa administracyjnego istnieje wyraźne rozgraniczenie pomiędzy administracją publiczną, załatwiającą w sposób władczy sprawy indywidualne podmiotów prywatnych (przyznanie prawa lub nałożenie obowiązku), a podmiotem (stroną) domagającą się lub będącą adresatem władczego działania administracji publicznej (organu). Niedopuszczalne jest zatem rozstrzyganie przez organ administracji publicznej o prawach i obowiązkach innego organu administracji publicznej, gdyż uprawnienie do działania czerpie on z przepisów kompetencyjnych, wyposażających ten organ w odpowiednie "narzędzia prawne" do działania, nie zaś w władczego rozstrzygnięcia innego organu.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w tym przepisie zostało określone bardzo pojemnie ze względu na zastosowanie – jako elementu konstrukcyjnego – kryterium interesu prawnego lub obowiązku ocenianego na podstawie przepisów prawa objętych zakresem właściwości organów administracji publicznej i ich kompetencji do konkretyzacji prawa przez wydanie decyzji administracyjnej. Zatem ramy jego stosowania wyznacza również art. 29 k.p.a. poprzez wyliczenie podstawowych kategorii podmiotów, które mogą być stronami. Przepis ten wskazuje, iż stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zatem art. 29 k.p.a. określa podmioty, które mają zdolność uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym jako strony (tzw. zdolność administracyjnoprawna). Zdolność ta oznacza prawną możliwość występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z tego przepisu, zdolność administracyjnoprawna przysługuje wszystkim osobom fizycznym i prawnym natomiast jednostki nie posiadające osobowości prawnej mogą być stronami w postępowaniu wówczas, gdy są organizacjami społecznymi, państwowymi albo samorządowymi jednostkami organizacyjnymi.

Stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W tej materii między innymi przepis art. 331 Kodeksu cywilnego stanowi, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Tym samym Kodeks cywilny – co przenosi się także na grunt prawa administracyjnego – wyróżnia także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, ale obdarzone zdolnością prawną. Do tej kategorii zalicza się spółki osobowe prawa handlowego (spółki jawne, partnerskie, komandytowe i komandytowo-akcyjne), spółki kapitałowe w organizacji, wspólnoty mieszkaniowe, główny oddział zagranicznego zakładu ubezpieczeniowego, przedsiębiorstwa państwowe, zakłady administracyjne, itp. W doktrynie podkreśla się, że z zakresu pojęcia państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej należy wyłączyć państwowe osoby prawne, którymi zgodnie z art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 154) są inne niż Skarb Państwa jednostki organizacyjne, posiadające osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. W związku z brzmieniem art. 30 Kodeksu cywilnego i przepisami tej ustawy dyskusyjne wydaje się obejmowanie tym pojęciem organów administracji publicznej, bowiem w sensie ścisłym postępowanie administracyjne, zwłaszcza w zakresie spraw majątkowych Skarbu Państwa, nie dotyczy ich interesu prawnego ani obowiązku, lecz podmiotu, który jedynie reprezentują w postępowaniu administracyjnym, tj. Skarbu Państwa (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego, System informacji prawnej LEX).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że w sytuacji, gdy organ administracji państwowej – zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami – rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, inny organ administracji państwowej nie staje się stroną nawet wówczas, gdy decyzja może powodować dla niego określone skutki cywilnoprawne. Organ administracji państwowej jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących jego praw bądź obowiązków, gdy np. jako inwestor ubiega się o pozwolenie budowlane (por. postanowienie NSA z dnia 31 maja 1982 r. sygn. akt II SA 763/82, publ. GAP 1986, nr 6 str. 45). O korzystaniu przez organ z praw lub obowiązków przynależnych stronie można mówić wówczas, gdy odnoszą się one do tej sfery działalności organu, która nie dotyczy władczych form działania. Dla przykładu w uchwale NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA 2001, nr 1, poz. 7), wskazano, że "Pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencje i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich i wtedy może występować w postępowaniu w charakterze strony. Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencje do rozstrzygania w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". Z kolei Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (publik. OTK-A 2009, nr 9, poz. 139), stwierdził, że "(...) stroną postępowania administracyjnego może być jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, nie zaś organ tej osoby prawnej; tylko osoba prawna może bowiem żądać wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To, że czyni to poprzez swoje organy, ma znaczenie jedynie dla problemu należytej jej reprezentacji w postępowaniu, nigdy zaś dla jej legitymacji proceduralnej do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony."

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ administracji publicznej działający w ramach przysługujących mu kompetencji (imperium) nie może być stroną postępowania przed innym organem administracji publicznej, bowiem nie jest podmiotem praw lub obowiązków, lecz o nich rozstrzyga. Innymi słowy nie może być petentem innego organu administracji publicznej i w zależności od przyznanego mu decyzją prawa stosować władcze rozstrzygnięcia w stosunku do innego adresata.

W okolicznościach niniejszej sprawy z wnioskiem o wszczęcie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wystąpił organ administracji publicznej – Naczelnik Urzędu Skarbowego, który – powołując się na potrzebę weryfikacji zasadności deklarowanych przez podatników podatku VAT nadwyżek podatku naliczonego nad należnym do zwrotu na rachunek bankowy podatnika, na podstawie art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach i izbach skarbowych – wystąpił do Generalnego Inspektora o zobowiązanie ARiMR – jako administratora danych osobowych – do udostępnienia określonych danych osobowych wskazanych osób fizycznych. Podał przy tym, iż dane zgromadzone w rejestrach prowadzonych przez ARMIR mogą przyczynić się do efektywniejszego wykonywania przez Urząd powierzonych mu zadań podkreślając, iż analiza zasadności deklarowanych przez podatników zwrotów podatku VAT jest jednym z priorytetowych zadań naczelników urzędów skarbowych.

Zgodnie z art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach i izbach skarbowych, do naczelników urzędów skarbowych należy ustalanie lub określanie i pobór podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych, jak również innych należności, na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem podatków i należności budżetowych, których ustalanie lub określanie i pobór należy do innych podmiotów. Pozostawanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w strukturze aparatu państwowego powoduje, iż nie może on żądać dla realizacji swoich ustawowych celów wszczęcia postępowania na wniosek strony przed innym organem administracji i być adresatem decyzji przyznającej mu określone uprawnienie.

Organy państwowe dla realizacji celów (w formie władczej), do których zostały powołane, działają w ramach posiadanych kompetencji, porozumień pomiędzy nimi, lub współpracy, nigdy zaś w relacji organ administracji i inny organ administracji jako strona postępowania. Wyjście poza określone granice oznacza naruszenie generalnej dyrektywy z art. 7 Konstytucji RP. Komentatorzy dostrzegają, że "problem prawnych podstaw działania państwa ma ogromne znaczenie, a dotyczy to wszystkich organów władzy publicznej. Jest to istotna kwestia, dotycząca także gwarancji swobód obywatelskich, ochrony jednostki przed omnipotencją państwa i jego aparatu. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny (v. W. Szydło. Komentarz do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, System informacji prawnej LEX).

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że Naczelnik Urzędu Skarbowego – organ podatkowy (organ administracji rządowej), ze względu na cel określonego żądania, nie może być uznany za podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania na wniosek strony, albowiem nie mieści się on w kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. W szczególności, organ administracyjny w znaczeniu ustrojowym, jako że stanowi kategorię odrębną od zakładów i urzędów administracyjnych, nie mieści się w kategorii państwowych jednostek organizacyjnych. Tym samym nie może korzystać z przysługującym tym podmiotom ogólnej zdolności procesowej w postępowaniu administracyjnym na podstawie ww. przepisu.

Prawidłowe rozpoznanie strony postępowania przez organ administracji stanowi wyraz znajomości art. 28 i art. 29 k.p.a., który nakazuje prowadzić postępowanie wyłącznie wobec tych podmiotów, które stronami być mogą. Przyjęcie, nawet niezamierzone, że stroną postępowania administracyjnego może być organ administracji rządowej i wydanie w stosunku do organu decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum prowadzi do tego, że decyzja taka jest wadliwa i jako taka winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Na każdym etapie postępowania organ administracji obowiązany jest badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania administracyjnego jest do tego legitymowany, zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak, jak nakazuje to art. 104 k.p.a. – co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., I OSK 1471/13, LEX nr 1675970).

Skoro w niniejszej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych powinien w trybie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania na wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego, jako nie pochodzący od strony (ewentualnie umorzyć prowadzone postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.), lecz tego nie uczynił i wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, a następnie utrzymał ją w mocy kolejną decyzją wydaną w toku instancyjnym, to należy stwierdzić, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] grudnia 2013 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2016 r., II SA/Wa 895/15, wniósł Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 29 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych błędnie uznał Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] za stronę postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych;

2. prawa materialnego

- art. 7 pkt 4 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2135 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie przez Sąd do oceny, czy Naczelnikowi Urzędu Skarbowego przysługuje status strony postępowania administracyjnego,

- art. 29 k.p.a. poprzez jego zastosowanie do oceny statusu Naczelnika Urzędu Skarbowego jako strony postępowania administracyjnego, z pominięciem regulacji wynikającej z art. 7 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wynika, że ustawę stosuje się do organów państwowych, organów samorządu terytorialnego oraz do państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych. Podmioty te mogą decydować o celach i środkach przetwarzania danych osobowych w ramach zadań, które mają wykonywać zgodnie z przepisami prawa i które tymi przepisami zostały wyznaczone, czyli są administratorami danych osobowych. Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych ilekroć w ustawie jest mowa o administratorze danych rozumie się przez to organ, jednostkę organizacyjną, podmiot lub osobę, o których mowa w art. 3, decydujące o celach, środkach przetwarzania danych osobowych. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o ochronie danych osobowych jest więc szerszy niż określony w art. 29 k.p.a. Wzajemną relację art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i art. 29 k.p.a. określa art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych. Przepisy k.p.a. stosuje się bowiem jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o ochronie danych osobowych. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych prowadzi zaś sprawy administracyjne w szczególności w zakresie kontroli zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych. Przy czym zgodnie z art. 7 przywoływanego aktu prawnego przez przetwarzanie rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych.

Skoro więc zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych ten akt prawny stosuje się m.in. do organów państwowych, nie ulega żadnej wątpliwości, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych ma kompetencje do podejmowania działań na rzecz, czy też wobec innych organów. Zatem w postępowaniu prowadzonym przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych ustalenie, czy danemu podmiotowi przysługuje status trony postępowania winno być dokonane na podstawie art. 7 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 tego aktu prawnego, a nie na gruncie art. 29 k.p.a. Tym samym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, art. 29 k.p.a. nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie do oceny, czy Naczelnikowi Urzędu Skarbowego przysługuje status strony tego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie.

Zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy organ administracji, któremu przetwarzanie danych osobowych jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 4 u.o.d.o.) lub niezbędne do spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o.) – przesłanki te częściowo nakładają się na siebie (zob. J. Barta, Ochrona danych osobowych, Komentarz do art. 23, uw. 4, LEX 2015) – może być stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 18 ust. 1 u.o.d.o. przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych?

Zauważyć wobec tego należy, że zgodnie z ogólną regułą interpretacyjną, zawartą w art. 1 ust. 2 u.o.d.o., przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Ponadto, ustawę [o ochronie danych osobowych] stosuje się do organów państwowych, organów samorządu terytorialnego oraz do państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych (art. 3 ust. 1 u.o.d.o.).

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że dobro publiczne, a ściślej wykonywanie określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 4 u.o.d.o.) lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o.) między innymi przez organy państwowe, usprawiedliwia żądanie przez te podmioty od administratorów danych osobowych (art. 7 pkt 4 u.o.d.o.) ich udostępnienia (art. 7 pkt 2 u.o.d.o.), jeżeli spełnione są przesłanki z art. 23 ust. 1 pkt 2 lub 4 u.o.d.o., w tym wypadku niezbędność pozyskania danych dla realizacji zadań publicznych lub obowiązków wynikających z przepisów. W razie sporu, co do tej ostatniej kwestii, jedynym organem, który mógł taki spór rozstrzygnąć, wydając między innymi nakaz udostępnienia danych osobowych, był w chwili rozstrzygania niniejszej sprawy Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (art. 18 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o.) – por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2000 r., II SA 2617/99, LEX nr 194454. Tę specyfikę dotyczącą statusu organu administracji państwowej w postępowaniu prowadzonym przez GIODO, wynikającą z powołanych wyżej przepisów (art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.d.o.), należy brać pod uwagę przy wykładni normy wynikającej z art. 22 u.o.d.o., który stanowi, że "Postępowanie w sprawach uregulowanych w niniejszej ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej." Zwrot "o ile przepisy ustawy [o ochronie danych osobowych] nie stanowią inaczej" ma w tej sytuacji zasadniczy wpływ na modyfikację ogólnych zasad postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie k.p.a., do których odwoływał się Sąd I instancji. Nie uwzględniając specyficznej pozycji organu administracji w postępowaniu zmierzającym do uzyskania danych osobowych, Sąd Wojewódzki naruszył powyższe przepisy uznając, że organ administracji w żadnej sytuacji, również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 18 ust. 1 u.o.d.o., nie ma zdolności procesowej w postępowaniu administracyjnym (art. 29 k.p.a.), ani przymiotu strony (art. 28 k.p.a.) takiego postępowania.

Jak się wydaje stanowisko odmienne od tego, jakie wyraził Sąd I instancji, dotychczas nie budziło wątpliwości w orzecznictwie. Dla przykładu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2002 r., II SA 1854/01, uznał, że "Organ egzekucyjny prowadzący egzekucję administracyjną może żądać udostępnienia mu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych danych o miejscu zatrudnienia ubezpieczonych będących dłużnikami" (LEX nr 52334). Jak z tego widać NSA nie zakwestionował w tym wyroku statusu organu administracji (organu egzekucyjnego) jako strony postępowania przed GIODO, ani legitymacji skargowej takiego organu w przypadku decyzji odmownej.

Mając powyższe na uwadze za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 28 i art. 29 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 w zw. z powoływanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 18 ust. 1 i art. 22 u.o.d.o.

Ponieważ z powodu błędnej oceny legitymacji skarżącego do wszczęcia postępowania administracyjnego istota sprawy, czyli ocena legalności zaskarżonej decyzji GIODO, w tym także na gruncie art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.d.o., nie została dokonana przez Sąd I instancji, dlatego niezbędne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej wyżej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.