Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 701/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 20
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2011 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O - 1 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 marca 2011 r., nr VIII/60/2011, Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego O-1, wskazując w uchwale, że dotyczy ona obszaru zlokalizowanego zgodnie z załącznikiem graficznym, położonego w miejscowości (obręb) O.

Pismem z dnia 28 lipca 2014 r. A. (określana dalej w skrócie jako "Spółka") wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały w części, co do:

1. działek nr [...]-[...] z obrębu O. przeznaczonych w planie częściowo pod teren drogi dojazdowej 5.KDD (część działki nr [...]) oraz w pozostałej części pod teren ciągu pieszo-jezdnego 28.KDX (część działki nr [...], działki nr [...] i [...]);

2. działek nr [..], [..]. z obrębu O. oznaczonych w planie jako obszar 2.7.UT,MN z zastrzeżeniem (pkt 9), że na terenie tym istnieje zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych z zakazem lokalizowania zabudowy i zakazem makroniwelacji terenu.

W uzasadnieniu wezwania Spółka wskazała, że zgodnie z postanowieniami planu zarówno tereny oznaczone symbolem 28.KDX, jak i 5.KDD stanowią teren ogólnodostępny. W planie miejscowym ustalono też, że na działkach nr [...]

i nr [...], przeznaczonych pod tereny usług turystyki i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji usług nieuciążliwych związanych z obsługą usług turystyki i rekreacji oraz częściowo teren lasu, znajduje się obszar, którego granice są oznaczone na rysunku planu miejscowego, zagrożony osuwaniem się mas ziemnych, na którym ustala się zakaz lokalizowania zabudowy, zakaz makroniwelacji terenu i dopuszcza się jedynie prace związane z zabezpieczeniem przeciwosuwiskowym istniejących obiektów.

Spółka wyjaśniła, że działki o numerach: [...]-[...] z obrębu O. stanowią jej własność. Interes prawny Spółki przejawia się poprzez prawo do żądania wyeliminowania postanowień planu ograniczających prawo własności spółki w sposób sprzeczny z prawem. Ograniczenia te są wprowadzone w sposób nieprawidłowy i nie znajdują uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani z uwagi na interes publiczny.

Spółka wskazała, że określone w planie przeznaczenie terenu pod drogę publiczną 5.KDD (część działki [...]) oraz pod publiczny ciąg pieszo-jezdny 28.KDX (część działki [...], działki nr [...] i nr [...]) w sytuacji, gdy działki te stanowią własność prywatną Spółki oraz służą dojazdowi jedynie dla działek Spółki, stanowi naruszenie prawa własności. Ograniczenia prawa własności zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mogą być ustanowione w demokratycznym państwie tylko w sytuacji, gdy są konieczne dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego lub dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej lub wolności i praw innych osób. Wszelka ingerencja zaś w prawo własności musi być racjonalna i proporcjonalna do celów, które zamierza się osiągnąć. Organ - ingerując planem miejscowym w prawo własności Spółki - nie chronił w żaden sposób interesu publicznego, gdyż dojazd do działek sąsiednich istnieje. Ponadto, nawet gdyby uznać, że dojazd ten jest niewystarczający, to brak jest podstaw do ustalenia przebiegu dróg publicznych w całości jedynie po działkach Spółki w sytuacji, gdy jako ogólnodostępne z założenia mają służyć również właścicielom działek sąsiednich.

Spółka zarzuciła, że organ uchwalając plan i przeznaczając poszczególne tereny pod drogi i ciągi pieszo-jezdne o charakterze ogólnodostępnym nie określił - zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie", parametrów dróg i innych szlaków komunikacyjnych, w tym parametrów drogi 5.KDD oraz ciągu pieszo-jezdnego 28.KDX, odnosząc się jedynie w tym zakresie do rysunku planu, co jest niewystarczające. Przeznaczenie terenu, stanowiącego własność prywatną, pod drogę publiczną oznacza daleko idące ograniczenie prawa własności do tego terenu i jako takie musi zostać bardzo precyzyjnie określone. Aktem prawa miejscowego jest tekst planu i to on ma wiążący charakter i w samym tekście powinny precyzyjnie zostać określone parametry dróg i innych szlaków komunikacyjnych, a określenie to ma charakter obligatoryjny

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa" lub "u.p.z.p.". Spółka przytoczyła pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 869/11, zgodnie z którym nie zwalnia z obowiązku określenia parametrów dróg w planie miejscowym określenie ich jedynie na rysunku planu. Dodała, że brak obligatoryjnego elementu planu miejscowego stanowi niewątpliwą podstawę do uchylenia przez organ tego aktu jako wydanego z naruszeniem prawa.

Zdaniem Spółki, pomimo przeznaczenia nieruchomości stanowiących własność prywatną na cel publiczny, brak jest również w planie określenia ogólnych kosztów realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, w tym ciągów komunikacyjnych.

Odnosząc się do zakwalifikowania znacznej części działek nr [...] i nr [...] z obrębu O. jako terenu znajdującego się na obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, na którym ustalono zakaz zabudowy, Spółka stwierdziła, że nie wskazano na podstawie jakich odrębnych przepisów ustalono, że na całym tym obszarze występuje zagrożenie osuwania mas ziemnych. Brak jest również w tekście planu określenia powierzchni terenu zagrożonego. Przesądza to o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób sprzeczny z prawem również w tym zakresie, gdyż określenie granic osuwiska było bezpodstawne. W związku z przeprowadzeniem badań terenu w celu sprawdzenia istnienia zagrożenia osuwania się mas ziemnych Spółka przedłożyła wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa opinię sporządzoną przez biegłego z zakresu sporządzania ocen oddziaływania na środowisko mgr inż. R. S.

W wezwaniu Spółka zarzuciła nadto, że uchwalony plan zawiera sprzeczności z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W." (uchwalonego uchwałą nr XLII/302/02 Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2002 r. – dokument dostępny na stronie internetowej – [...]) - w skrócie określanego jako "Studium", dla ww. działek. W Studium działki zostały przeznaczone pod teren rekreacyjny oraz częściowo teren lasu. Żadna z działek nie jest przeznaczona pod drogi, choć w Studium zostało określone położenie dróg, jak również brak jest określenia terenu działek nr [...] i nr [...] jako terenu zagrożonego osuwaniem mas ziemnych.

Uchwałą z dnia 1 października 2014 r. Rada Miejska postanowiła nie uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez A.

Rada wyjaśniła, że rozplanowanie dla poszczególnych stref funkcjonalnych szczegółowego układu komunikacyjnego w postaci dróg dojazdowych, ciągów pieszo-jednych oraz dróg wewnętrznych jest zadaniem planu miejscowego, tym samym zarzut niezgodności rozwiązań planistycznych z ustaleniami Studium jest nieuzasadniony. Ograniczenie prawa własności polegające na przeznaczeniu części terenu skarżącej pod funkcje drogi dojazdowej oraz ciągu pieszo-jezdnego pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień jakie przysługują Gminie na mocy art. 3 ust. 1 ustawy. Droga dojazdowa o symbolu 5.KDD jest połączona ciągiem pieszo-jezdnym o symbolu 28.KDX z drogą dojazdową o symbolu 13.KDD, tworząc publiczny podstawowy układ obsługujący terenu budowlane.

Rada wyjaśniła także, że – jak wynika z dokumentacji formalno-prawnej zgromadzonej na potrzeby sporządzenia miejscowego planu - sporządzona w 2006 r. prognoza oddziaływania na środowisko wprowadza na terenach między innymi granice obszarów zagrożonych ruchami masowymi. Dotyczy to m.in. części terenu oznaczonego symbolem 2.7.UT.M, należącego do skarżącej Spółki. Ustalenia planu są zgodne z ustaleniami prognozy w tym zakresie.

W skardze z dnia 29 września 2014 r. A. zaskarżyła powyższą uchwałę w części, tj. co do:

1. działek o numerach: [...]-[...] z obrębu O., przeznaczonych w planie częściowo pod teren drogi dojazdowej 5.KDD (część działki nr [...]) oraz w pozostałej części pod teren ciągu pieszo-jezdnego 28.KDX (część działki nr [...], działki nr [...] i nr [...]);

2. działek o numerach: [...] i [...] z obrębu O., oznaczonych w planie jako obszar 2.7.UT,MN z zastrzeżeniem (pkt 9), że na terenie tym istnieje zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych z zakazem lokalizowania zabudowy i zakazem makroniwelacji terenu.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art 64 ust. 3 w zw. z 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na bezpodstawnym naruszeniu i wprowadzeniu ograniczeń prawa własności skarżącej poprzez lokalizację drogi publicznej (5.KDD - część działki nr [...]) oraz publicznego ciągu pieszo-jezdnego (28.KDX - część działki nr [...] oraz działki nr [...]

i nr [...]) - na działkach stanowiących własność skarżącej;

2. art 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w zw. z § 4 pkt 9 lit a rozporządzenia polegające na nieokreśleniu przez organ w tekście planu parametrów drogi 5.KDD oraz ciągu pieszo-jezdnego 28.KDX;

3. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy polegające na niezgodności planu z postanowieniami Studium w zakresie w jakim plan przeznacza część działki nr [...] pod teren drogi dojazdowej o charakterze publicznym - 5.KDD oraz działki nr [...], nr [...] i część działki nr [...] pod teren ciągu pieszo-jezdnego - 28.KDX pomimo, że Studium nie przeznacza tych terenów pod drogi i ciągi pieszo-jedne;

4. art 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP polegając na bezpodstawnym naruszeniu i wprowadzeniu ograniczeń prawa własności skarżącej poprzez ustanowienie zakazu lokalizowania zabudowy oraz zakazu makroniwelacji terenu na działce nr [...] i części działki nr [...], podczas gdy brak jest podstaw zarówno prawnych jak i faktycznych do uznania, że teren ten znajduje się na obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych i zachodzi konieczność do wyłączenia go z możliwości zabudowy;

5. art 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy polegające na niezgodności planu z postanowieniami Studium w zakresie w jakim plan określa działkę nr [...] i część działki nr [...] jako teren znajdujący się w obszarze zagrożonym osuwaniem się mas zimnych, na którym ustala się zakaz lokalizowania zabudowy, zakaz makroniwelacji terenu i dopuszcza się jedynie prace związane z zabezpieczeniem przeciwosuwiskowym istniejących obiektów, podczas gdy w Studium brak jest oznaczenia przedmiotowego obszaru jako zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych oraz wyłączenia go z zabudowy;

6. art 20 ust. 1 ustawy poprzez brak odpowiedniego rozstrzygnięcia o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania tj. o sposobie realizacji, terminie oraz zasadach finansowania budowy i wykupu terenów przeznaczonych pod drogi dojazdowe (publiczne) - 5.KDD oraz publiczny ciąg pieszo-jezdny – 28.KDX, zlokalizowanych na działkach o numerach: [...]-[....].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy oraz art. 94 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części zaskarżonej, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w tej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodała, że Rada - przeznaczając działki stanowiące własność skarżącej pod tereny publiczne - drogę publiczną 5.KDD oraz pod publiczny ciąg pieszo-jezdny 28.KDX, naruszyła jej prawo własności, gdyż ograniczenie prawa własności zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP może być ustanowione w demokratycznym państwie tylko w sytuacji, gdy jest konieczne dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego lub dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej lub wolności i praw innych osób. Wszelka ingerencja zaś w prawo własności musi być racjonalna i proporcjonalna do celów, które zamierza się osiągnąć. Brak jest natomiast w tym przypadku jakichkolwiek podstaw do ograniczenia prawa własności. Nie przemawiają bowiem za tym ani względy bezpieczeństwa, ani porządku publicznego, czy też ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej lub wolności i praw innych osób. Realizacja uprawnień planistycznych gminy nie może prowadzić da całkowitego ograniczenia możliwości wykonywania prawa własności bez jakichkolwiek podstaw. Nie można również konsekwencjami planowania przestrzennego dotyczącymi obsługi komunikacyjnej ogólnodostępnej obciążyć tylko jednego właściciela. Takie planowanie ingeruje w prawo własności w sposób nieproporcjonalny do celów.

Wskazując na treść § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia skarżąca podniosła, Rada nie określiła w planie parametrów drogi 5.KDD oraz ciągu pieszo-jezdnego 28.KDX, odnosząc się jedynie w tym zakresie do rysunku planu. Zdaniem skarżącej, niedopuszczalne jest ograniczenie prawa własności w sposób, który nie określa jaki dokładnie pas ziemi - szerokość drogi jest przeznaczony pod inwestycję drogową. Na poparcie swoich twierdzeń przytoczyła treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 696/13, zgodnie z którym: "Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się tereny pod drogi tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu. Zasady te muszą obejmować elementy określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia (...)". Z wyroku tego, zdaniem Spółki, wynika, że brak określenia parametrów dróg (szerokości) w tekście planu stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia i jest podstawą jego unieważnienia.

Odnosząc się do zakwalifikowania znacznej części działek nr [...] i nr [...] z obrębu O. jako terenu znajdującego się na obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, na którym ustalono zakaz zabudowy, Spółka wyjaśniła dodatkowo, że poczynione przez nią ustalenia, co do faktycznego stanu terenu przy pomocy specjalisty, świadczą o braku podstaw do objęcia terenu wytyczonego na rysunku planu zakazami zabudowy jako zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych. Świadczy o tym przedłożona organowi wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa opinia sporządzona przez biegłego z zakresu sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Dodatkowo, jak wynika z informacji uzyskanych we właściwym starostwie, brak jest w rejestrze osuwisk prowadzonym dla powiatu osuwiska usytuowanego na ww. działkach. Co więcej, przedmiotowe osuwisko nie tylko nie jest zarejestrowane, ale nawet nie zostało zbadane w terenie. Od 31 lat nie były bowiem na tym terenie prowadzone żadne badania pod kątem zagrożenia ruchami mas ziemi. Oznacza to, że osuwisko to zostało naniesione na planie bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, gdyż nie zostało zbadane w terenie celem ustalenia powstania nowego osuwiska, nie zostało wprowadzone w wyniku analizy rejestru istniejących osuwisk i nie znajduje swojego odzwierciedlenia w Studium.

Zdaniem skarżącej, Rada uchwalonym planem naruszyła również art. 20 ust. 1 ustawy. Załącznik nr 3 do uchwały powinien bowiem określać jednostki odpowiedzialne za realizację infrastruktury gminnej oraz termin jej realizacji i kwoty. Tylko w takiej sytuacji można uznać, że został wypełniony obowiązek ustawowy wskazany ww. przepisem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, podtrzymując wyjaśnienia zawarte w uchwale z dnia 1 października 2014 r. o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez Spółkę.

Dodatkowo Rada wyjaśniła, że przedmiotowy plan miejscowy wraz z poprzedzającą jego uchwalenie procedurą planistyczną został sporządzony w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o ustalenia Studium. Przedmiotowy teren - zgodnie z ustaleniami Studium - wchodzi w skład częściowo obszaru rekreacji, gdzie możliwa jest lokalizacja różnego typu obiektów rekreacyjnych oraz obiektów usługowych związanych z obsługą rekreacji a także mieszkalnictwa, ale maksymalnie na 20% obszaru oraz częściowo lasu. Jednocześnie Studium w zakresie rozmieszczenia układu drogowego na terenie Gminy wyznacza przebieg dróg głównych, zbiorczych i lokalnych. Oznacza to, że rozplanowanie dla poszczególnych stref funkcjonalnych szczegółowego układu komunikacyjnego w postaci dróg dojazdowych, ciągów pieszo jezdnych, dróg wewnętrznych jest zadaniem planu miejscowego. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego:

- działka nr [...] wchodzi w skład częściowo terenu drogi dojazdowej - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 5.KDD, częściowo terenu ciągu pieszo jezdnego - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 28.KDX,

- działka nr [...] oraz nr [...] wchodzi w skład terenu ciągu pieszo jezdnego - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 28.KDX,

- działka nr [...] wchodzi w skład terenu usług turystyki i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; dopuszczona lokalizacja usług nieuciążliwych związanych z obsługą usług turystyki i rekreacji - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 2.7.UT.MN,

- działka nr [...] wchodzi w skład częściowo terenu usług turystyki i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; dopuszczona lokalizacja usług nieuciążliwych związanych z obsługą usług turystyki i rekreacji - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 2.7.UT.MN, częściowo terenu lasu - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 4.3.ZL.

Tym samym – zdaniem Rady - zarzut strony dotyczący niezgodności rozwiązań planistycznych z ustaleniami Studium jest nieuzasadniony.

Rada wskazała na treść art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy i stwierdziła, że ograniczenie prawa własności polegające na przeznaczeniu części terenu skarżącej pod funkcje drogi dojazdowej oraz ciągu pieszo - jezdnego pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień jakie przysługują Gminie. Rozplanowany układ drogowy w zakresie działek o numerach: [...]-[...], przebiega po istniejących wydzieleniach geodezyjnych w działkach klasoużytku ewidencyjnego "dr" (drogi). W ocenie organu, ustalenia planu w tym zakresie nie naruszają zatem przepisów prawa.

Rada wyjaśniła też, że z informacji uzyskanych od projektanta realizującego na zlecenie Burmistrza Miasta projekt miejscowego planu zagospodarowania o symbolu O-1 wynika, co następuje: teren zagrożony osuwaniem się mas ziemnych wyznacza prognostyk, w tym wypadku ekofizjograf w ekofizjografii oraz w prognozie oddziaływania planu na środowisko; przeważnie są to tereny o spadku powyżej 20%, a czasem i od 15%; w tym celu korzysta z dostępnych w tym zakresie materiałów np. Państwowego Instytutu Geologicznego, również ze starostwa powiatowego; projektant opracowuje projekt planu miejscowego na podstawie opracowania ekofizjograficznego, a jeżeli ma stały kontakt z osobą opracowującą prognozę oddziaływania na środowisko to "na bieżąco", podczas projektowania korygują ustalenia dotyczące poszczególnych rozwiązań; projekt w następstwie jest uzgadniany ze Starostwem Powiatowym w zakresie terenów osuwiskowych.

Rada wyjaśniła nadto, że sporządzona w 2006 r. prognoza oddziaływania na środowisko wprowadza na terenach granice obszarów zagrożonych ruchami masowymi. Dotyczy to między innymi części terenu wyznaczonego symbolem 2.7.UT,MN należącego do skarżącej. Tak sporządzony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został uzgodniony bez uwag ze Starostwem Powiatowym, Wydziałem Rolnictwa i Ochrony Środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych - postanowienie z dnia 10 kwietnia 2006 r., nr [...].

Dodatkowo Rada wskazała, że na etapie opracowania projektu planu, a zwłaszcza na etapie jego dwukrotnego wyłożenia do publicznego wglądu, poprzedni właściciel działek o numerach: [...]-[...], którym wówczas była "B., nie składał uwag do rozwiązań projektowych. Strona skarżąca nabyła przedmiotowe działki w dniu 18 grudnia 2013 r., tym samym niesłuszny jest zarzut bezpodstawnego naruszenia i ograniczenia prawa własności.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż podjęta została na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 2015 r., poz. 199) – dalej określana w skrócie jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p.". Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Wnosząc skargę, skarżący musi zatem wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia go lub ogranicza mu) jego prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Zaskarżoną w przedmiotowej sprawie uchwałą Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oznaczony symbolem

O-1, wskazując w uchwale, że dotyczy ona obszaru zlokalizowanego zgodnie z załącznikiem graficznym, położonego w miejscowości (obręb) O.

Z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz przepisów art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiwsa z 2007 r., nr3, poz. 60).

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca – A. (określana dalej w skrócie jako "Spółka"), przed wniesieniem skargi na opisaną powyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wystąpiła do Rady Miejskiej ze stosownym wezwaniem, a następnie wniosła skargę do Sądu w ustawowym terminie, liczonym od doręczenia jej – stanowiącej odpowiedź na wezwanie, uchwały Rady z dnia 1 października 2014 roku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w pierwszej kolejności zbadał czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej i w tym celu przeanalizował treść zaskarżonej uchwały, twierdzenia stron zawarte w pismach procesowych oraz treść dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy.

Z niekwestionowanych przez Radę oświadczeń skarżącej, popartych treścią dokumentów znajdującymi się w aktach sprawy, wynika, że Spółka jest właścicielem nieruchomości objętych ustaleniami kwestionowanej uchwały. Skarżąca jest bowiem właścicielem:

- działki nr [...], wchodzącej częściowo w skład terenu oznaczonego w planie jako publiczna droga dojazdowa - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 5.KDD, częściowo natomiast w skład terenu oznaczonego w planie jako publiczny ciąg pieszo - jezdny - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 28.KDX,

- działek nr [...] i nr [...], wchodzących w skład terenu oznaczonego w planie jako publiczny ciąg pieszo - jezdny - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 28.KDX,

- działki nr [...], wchodzącej w skład terenu usług turystyki i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym dopuszcza się lokalizację usług nieuciążliwych związanych z obsługą usług turystyki i rekreacji - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 2.7.UT.MN, z zastrzeżeniem (punkt 9, podpunkt 3 karty terenu dotyczącej m. in. terenu oznaczonego symbolem 2.7.UT.MN), że na terenie tym – obejmującym m. in. działkę Skarżącej - istnieje zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych z zakazem lokalizowania zabudowy i zakazem makroniwelacji terenu;

- działki nr [...], wchodzącej częściowo w skład terenu usług turystyki i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; na którym dopuszcza się lokalizację usług nieuciążliwych związanych z obsługą usług turystyki i rekreacji - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 2.7.UT.MN, z zastrzeżeniem (punkt 9, podpunkt 3 karty terenu dotyczącej m. in. terenu oznaczonego symbolem 2.7.UT.MN), że na terenie tym – obejmującym m. in. działkę Skarżącej - istnieje zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych z zakazem lokalizowania zabudowy i zakazem makroniwelacji terenu, częściowo natomiast w skład terenu lasu - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem 4.3.ZL.

Mając na uwadze powyższe zapisy planu miejscowego, dotyczące działek skarżącej, Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny albowiem ogranicza możliwość swobodnego wykonywania przez skarżącą przysługującego jej prawa własności nieruchomości objętych zapisami zaskarżonej uchwały, które to prawo jest szczególnie chronione, na co wskazuje treść art. 21 ust. 1 (Rzeczpospolita Polska chroni własność) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności).

Objęcie części działek skarżącej całkowitym zakazem zabudowy wpływa w sposób jednoznaczny na sposób wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności należących do niej nieruchomości, położonych na obszarze objętym planem, ponieważ istotnie ogranicza możliwość swobodnego wykonywania przez nią tego prawa, uniemożliwiając jakąkolwiek zabudowę przedmiotowych działek. Również zapisy dotyczące przeznaczenia części jej działek na publiczną drogę oraz publiczny (ogólnodostępny) ciąg pieszo - jezdny, pozwalają uznać, iż interes prawny skarżącej został naruszony zapisami kwestionowanej uchwały.

Wskazane powyżej zapisy planu wpływają na prawo własności skarżącej, powodując że zostaje ono istotnie ograniczone albowiem skarżąca nie może w sposób legalny w jakikolwiek sposób zabudować należących do niej nieruchomości, objętych tymi zapisami. Tym samym zapisy te naruszają jej interes prawny, powodując, iż skarżąca (właściciel nieruchomości objętych ww. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), jest legitymowana do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na kwestionowaną przez nią uchwałę Rady Miejskiej.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 569/07 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), podkreślił, że właściciel działki objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma legitymacją skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania należącą do niego działką. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, a taki charakter bez wątpienia ma zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, wprowadza bowiem do porządku prawnego nowe reguły powinnego postępowania. Zakazy uchwały uszczuplają zatem uprawnienia właścicielskie skarżącej i naruszają jej interes prawny.

Jednocześnie, wbrew twierdzeniom organu, fakt, że skarżąca nabyła przedmiotowe działki w 2013 roku, a więc nie była ich właścicielem w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, nie świadczy o braku naruszenia jej interesu. Aktualny właściciel nieruchomości posiada bowiem legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010r., II OSK 186/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie niezrealizowanych uprawnień z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przechodzi na nabywcę nieruchomości. Zbycie nieruchomości nie powoduje bowiem wygaśnięcia tych uprawnień, lecz skutkuje ich przejściem w ślad za prawem własności. Sąd podziela w tej mierze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cytowanym wyroku. Bezsporne przy tym jest, że poprzedni właściciel przedmiotowych nieruchomości nie skorzystał z uprawnień

z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w stosunku do zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego aktu ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przepis ten stanowi zatem źródło kompetencji sądu administracyjnego do kontrolowania całej uchwały, również w zakresie niezakwestionowanym przez skargę i niedotyczącym wprost uprawnień skarżącego. W przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy jest to konsekwencją m.in. konieczności wykazania w skardze naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, bez obowiązku wykazania naruszenia prawa, a właśnie niezgodność zaskarżonej uchwały z konkretnym przepisem prawa jest warunkiem koniecznym uwzględnienia skargi. Oceny tej dokonuje Sąd na podstawie art. 134 w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę w dniu 30 marca 2011 roku na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawa prawna uchwały została wskazana w jej części wstępnej. Podjęcie uchwały poprzedziła procedura planistyczna - łącznie z dwukrotnym wyłożeniem do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Sporządzone zostały także, w 2006 i 2008 roku, dwie "Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O - 1". Podstawę tych opracowań stanowiły akty prawne wskazane we wstępie każdej z Prognoz

– pkt 1.1 (vide dokumentacja w aktach administracyjnych sprawy). Wszystkie powołane tam akty prawne mają daty wcześniejsze niż dzień 15 listopada 2008 roku.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska nie dostrzegła, że w dniu 3 października 2008 roku została uchwalona ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 - dalej powoływana jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"). Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 roku (art. 174 ww. ustawy), czyli prawie dwa i pół roku przed dniem podjęcia zaskarżonej uchwały. W przepisach przejściowych zawartych w Rozdziale 2. Działu VIII ww. ustawy brak jest przepisów, które wskazywałyby jakie normy należy stosować w przypadku procedury planistycznej wszczętej na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 15 listopada 2008 roku, a nie zakończonych podjęciem stosownej uchwały do dnia wejścia w życie powyższej ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, stanowiący, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 144 przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten dotyczy bowiem tylko spraw wszczętych na podstawie ustawy wskazanej w art. 144, czyli ustawy - Prawo ochrony środowiska, rozstrzyganych ponadto w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, a procedura planistyczna uregulowana jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to zatem postępowanie, o którym mowa w art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. II SA/Lu 228/09, orzeczenie prawomocne, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak przepisów przejściowych powoduje, że Rada obowiązana była stosować stan prawny obowiązujący w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym nowe rozwiązania przewidziane przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Rada działa na podstawie i w granicach określonych przez obowiązujące przepisy, miała zatem obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego zaistniałe w toku procedury planistycznej. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy państwa, w tym i organy administracji publicznej, obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania rozstrzygnięcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. W doktrynie prawa przyjmuje się, iż "milczenie" co do tego czy

i w jakim zakresie stosować przepisy w nowym brzmieniu do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, należy rozumieć jako wolę ustawodawcy ustanowienia zasady bezpośredniego działania nowego prawa. (vide: S. Wronkowska: "Zmiany w systemie prawnym" Państwo i Prawo z 1991 roku, nr 8, s. 6). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 października 1996 r., sygn. III CZP 94/96, OSP 1997, nr 1 poz. 33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1996 r., sygn. III SA 624/96 oraz z dnia 4 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 967/96 - nie publikowane). Zasada bezpośredniego działania nowego prawa oznacza, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Zaletą tej zasady jest, iż wszyscy znajdujący się w określonych sytuacjach prawnych, z chwilą wejścia w życie nowej regulacji prawnej, traktowani są jednakowo, według tych samych – nowych norm. Rozwiązanie takie odpowiada zazwyczaj przeświadczeniu prawodawcy, że nowe normy są bardziej dostosowane do aktualnych warunków i potrzeb niż prawo, które uchylono. W tym miejscu wskazać należy, iż wprowadzona omawianą ustawą nowelizacja przepisów miała ścisły związek z zarzutami formalnymi Komisji Wspólnot Europejskich, która podniosła, iż dotychczasowe przepisy polskiego prawa nie zapewniły pełnej transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 roku w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko

(Dz. Urz. WE L 197 z dnia 21 lipca 2001 roku, str. 30; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 157). Wskazywano bowiem, że przepisy prawa krajowego od kilku lat nie w pełni odpowiadały wymogom ww. dyrektywy UE. Dlatego też, aby nie dopuścić do kontynuowania postępowania wszczętego przeciwko Polsce, w związku z podejrzeniem naruszenia przez nią zobowiązań traktatowych, w wyniku braku zgodności ustawodawstwa RP z dyrektywą 2001/42/WE, podjęto starania mające na celu jak najszybsze dostosowanie prawa polskiego do prawa wspólnotowego, czego wyrazem jest ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku (tak: pismo z dnia 27 lutego 2009 r. Ministerstwa Infrastruktury Ministerstwa Środowiska BP-ImI-1/09, Baza Orzeczeń Lex 22/2009). Należy w tym miejscu podkreślić także, iż termin implementacji powyższej Dyrektywy mijał państwom członkowskim z dniem 21 lipca 2004 roku. Polski ustawodawca znacznie uchybił zatem temu terminowi, wprowadzając rozwiązania w niej przewidziane do polskiego systemu prawnego dopiero ustawą z dnia 3 października 2008 roku.

Wyprowadzić zatem należy pogląd, że to powyższe względy zaważyły na braku włączenia do ustawy przepisów przejściowych, dotyczących znajdujących się w toku procedur uchwalania studiów i planów miejscowych, gdyż zwłaszcza w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowiących normy prawa miejscowego, oznaczałoby to utrwalenie sprzecznego z prawem wspólnotowym porządku prawnego (zasada działania organów administracji na podstawie

i w granicach prawa - począwszy od 1 maja 2004 roku - odnosi się bowiem nie tylko do prawa krajowego, ale i prawa wspólnotowego). Z tych samych względów wprowadzony został krótki okres vacatio legis ustawy, co w konsekwencji powoduje, iż studia i plany miejscowe uchwalane po wejściu w życie omawianych przepisów powinny spełniać rygory wprowadzone ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2331/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 30 października 2010 roku, sygn. II SA/Sz 337/10; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 roku, sygn. II SA/Bd 508/09; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 roku, sygn. II SA/Bk 186/09; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 maja 2009 roku, sygn. akt II SA/Po 130/09; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. II SA/Lu 228/09; wszystkie orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych prawomocne; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt

II OSK 430/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1252066; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2010 roku, sygn. II SA/GL 663/10, Baza Orzeczeń LEX nr 752917; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2010 roku, sygn. II SA/Wr 128/10, Baza Orzeczeń LEX nr 674537).

Reasumując, należało stwierdzić, że Rada Miejska, od chwili wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zobligowana była postępować zgodnie z jej normami. Tymczasem kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała podjęta została bez uwzględnienia zmian wprowadzonych omawianą ustawą.

Przepis art. 46 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi, że projekty planów zagospodarowania przestrzennego wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Z art. 3 ust. 1 pkt 14 cyt. ustawy wynika zaś, że strategiczna ocena oddziaływania na środowisko jest to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu, obejmujące w szczególności:

a) uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko,

b) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko,

c) uzyskanie wymaganych ustawą opinii,

d) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, prognoza oddziaływania na środowisko:

1) zawiera:

a) informacje o zawartości, głównych celach projektowanego dokumentu oraz jego powiązaniach z innymi dokumentami,

b) informacje o metodach zastosowanych przy sporządzaniu prognozy,

c) propozycje dotyczące przewidywanych metod analizy skutków realizacji postanowień projektowanego dokumentu oraz częstotliwości jej przeprowadzania,

d) informacje o możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko,

e) streszczenie sporządzone w języku niespecjalistycznym;

2) określa, analizuje i ocenia:

a) istniejący stan środowiska oraz potencjalne zmiany tego stanu w przypadku braku realizacji projektowanego dokumentu,

b) stan środowiska na obszarach objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem,

c) istniejące problemy ochrony środowiska istotne z punktu widzenia realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

d) cele ochrony środowiska ustanowione na szczeblu międzynarodowym, wspólnotowym i krajowym, istotne z punktu widzenia projektowanego dokumentu, oraz sposoby, w jakich te cele i inne problemy środowiska zostały uwzględnione podczas opracowywania dokumentu,

e) przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, a także na środowisko, a w szczególności na: różnorodność biologiczną, ludzi, zwierzęta, rośliny, wodę, powietrze, powierzchnię ziemi, krajobraz, klimat, zasoby naturalne, zabytki, dobra materialne, z uwzględnieniem zależności między tymi elementami środowiska i między oddziaływaniami na te elementy;

3) przedstawia:

a) rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru,

b) biorąc pod uwagę cele i geograficzny zasięg dokumentu oraz cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru - rozwiązania alternatywne do rozwiązań zawartych w projektowanym dokumencie wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz opis metod dokonania oceny prowadzącej do tego wyboru albo wyjaśnienie braku rozwiązań alternatywnych, w tym wskazania napotkanych trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy.

Z art. 53 cyt. ustawy wynika przy tym, że organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47, a więc także projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i 58, zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Uzgodnienia dokonuje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o uzgodnienie.

Zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 54 ust. 3 cyt. ustawy).

Przepis art. 55 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi, że organ opracowujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organów, o których mowa w art. 57 i 58, oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (ust. 1). Z ustępu 3. tego artykułu wynika nadto, że do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

1) ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko;

2) opinie właściwych organów, o których mowa w art. 57 i 58;

3) zgłoszone uwagi i wnioski;

4) wyniki postępowania dotyczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone;

5) propozycje dotyczące metod i częstotliwości przeprowadzania monitoringu skutków realizacji postanowień dokumentu.

Z art. 57 pkt 2 cyt. ustawy wynika, iż organem właściwym w sprawach opiniowania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko jest

- w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - regionalny dyrektor ochrony środowiska. Natomiast organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko jest - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - państwowy powiatowy inspektor sanitarny

(art. 58 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy).

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, w art. 147 pkt 1 lit. a

i pkt 2 lit. c, wprowadziła także zmiany w treści ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 11 pkt 8 lit. i - średnik zastąpiono przecinkiem i dodano lit. j w brzmieniu: "j) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;". Również w art. 17 pkt 6 lit. b tej ustawy średnik zastąpiono przecinkiem i dodano lit. c w brzmieniu: "c) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;".

Po wprowadzonej zmianie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otrzymał następujące brzmienie: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (...) uzyskuje opinie o projekcie planu:

a) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

c) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;".

Jak z powyższego wynika, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła zmiany w procedurze uchwalania i opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wprowadziła nowy organ opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Nałożyła również na Radę obowiązek uzgadniania z tym organem oraz państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (vide art. 53 cyt. ustawy). Dotąd Rada takiego obowiązku nie miała, zgodnie bowiem z obowiązującymi do dnia 15 listopada 2008 roku przepisami art. 42 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150 ze zm.), obowiązku uzgadnia z organem ochrony środowiska oraz organem, o którym mowa w art. 45 (tj. państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym), zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko nie stosowało się do sporządzania prognoz oddziaływania na środowisko projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła także dodatkowe wymagania, jakim powinny odpowiadać prognozy oddziaływania na środowisko. W szczególności przyjęto, iż wybór rozwiązań alternatywnych powinien dokonywać się z uwzględnieniem celów projektowanego dokumentu i jego zasięgu oraz, że informacje zawarte w prognozie powinny być dostosowane do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny, zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu oraz umiejscowienia etapu przyjęcia danego dokumentu w procesie opracowywania projektów dokumentów powiązanych z tym dokumentem. Wprowadzone zmiany miały na celu zapewnienie zgodności z art. 5 ust. 1 i art. 5 ust. 2 dyrektywy 2001/42/WE (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - nr druku 768; tekst dostępny na stronach internetowych Sejmu - http://www.sejm.gov.pl i Senatu

- http://www.senat.gov.pl).

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku zmieniła zatem w sposób istotny tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ do procedury planistycznej wprowadziła nowy organ opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 pkt 6 lit. c i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu ustalonym przepisami ww. ustawy i obowiązującym w dniu 30 marca 2011 roku tj. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (vide art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

Dz. U. nr 130, poz. 871), wójt, burmistrz albo prezydent miasta - po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, uzyskuje opinię o projekcie planu regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a następnie - wprowadza zmiany wynikające z uzyskanej opinii.

Jak wynika z dokumentacji planistycznej dostarczonej przez Radę, w niniejszej sprawie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został zaopiniowany przez organ wskazany w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak też takie naruszenie ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r.,

sygn. II OSK 2331/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt

II OSK 430/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1252066). W aktach planistycznych brak jest opinii tego organu, co potwierdza treść dwóch wykazów opinii do projektu planu oraz załącznika do pisma arch. U. S. z dnia 5 maja 2011 r., w którym stwierdza się, że projekt planu został zaopiniowany jedynie przez Urząd Wojewódzki Wydział Środowiska i Rolnictwa. Takiej opinii nie przedłożył także organ w toku postępowania sądowego pomimo dwukrotnego wezwania (wezwania k. 56 i 69 akt).

Nie sporządzono również strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a znajdujące się w aktach sprawy prognozy oddziaływania na środowisko nie mogą zostać uznane przez Sąd za odpowiadające wymogom nowej ustawy, ponieważ o ich zakresie i stopniu szczegółowości zawartych w nich informacji, zgodnie z przepisami obowiązującymi od 15 listopada 2008 roku, muszą zadecydować - regionalny dyrektor ochrony środowiska i państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Również te uchybienia stanowią istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy.

Stwierdzone powyżej istotne naruszenie trybu sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ strategiczna ocena oddziaływania na środowisko jest jednym z kluczowych elementów procesu uchwalania planu miejscowego, a regionalny dyrektor ochrony środowiska winien był zaopiniować w niniejszej sprawie cały projekt planu miejscowego, a nie jedynie jakąś - dającą się wydzielić, jego część.

W tym stanie rzeczy szczegółowe rozpatrywanie zarzutów podnoszonych w skardze stało się w istocie zbędne, ponieważ ich uwzględnienie nie mogło spowodować wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w zakresie szerszym, niż stwierdzone powyżej uchybienie. Dla porządku jednak - w ocenie Sądu - należy wyjaśnić, co następuje:

Ustawodawca powierzył gminom kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Te właśnie przepisy statuują tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że skoro w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to skutkiem może być istotne ograniczenie tego prawa ustaleniami planu. Z tego też powodu konkretne postanowienia planu miejscowego ograniczające sposób wykonywania prawa własności muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP - art. 64 i art. 31 ust. 3. Wskazane przepisy określają prawo własności jako prawo konstytucyjne, gdyż - według art. 64 ust. 1, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Określają również warunki ograniczenia tego prawa, bowiem - stosownie do treści art. 64 ust. 3 - własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Według zaś art. 31 ust. 3 ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Niewątpliwie formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, bowiem ograniczenie tego prawa, chociaż wynikające z planu miejscowego, a więc aktu będącego prawem miejscowym a nie ustawą, znajduje jednak oparcie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast gdy chodzi o wymogi materialne - nienaruszenia istoty prawa własności oraz konieczność w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób, to zachowanie ich powinno być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd - dokonując oceny zachowania przedstawionych wymogów konstytucyjnych - uwzględnia także wynikającą

z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasadę proporcjonalności.

Zasada proporcjonalności według ugruntowanego poglądu Trybunału Konstytucyjnego (zob. m. in. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r. nr 1, poz. 2) z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Według Trybunału chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, przy czym niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.

Należy przy tym dodać, że w myśl art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) – w skrócie określanej jako "k.c.", właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 k.c. za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że - niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, Baza Orzeczeń LEX nr 39282).

Z kolei z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, przy czym nie oznacza on zakazu różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, jako że Rada może ustanawiać ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

W związku z tym podkreślić należy, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 tej ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym.

Zgodnie z nadal w pełni aktualną tezą uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. III ARN 49/93, OSN 1994/9/181): "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności".

Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd uznał, że Rada nie uzasadniła w sposób przekonujący, z jakich przyczyn działki skarżącej o numerach: [...]-[...], z obrębu O., przeznaczone zostały w planie częściowo pod teren publicznej drogi dojazdowej 5.KDD (część działki nr [...]) oraz w pozostałej części pod teren ogólnodostępnego, publicznego ciągu pieszo-jezdnego 28.KDX (część działki nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...]).

Należy zgodzić się z Radą, że skoro Studium w zakresie rozmieszczenia układu drogowego na terenie Gminy wyznacza jedynie przebieg dróg głównych, zbiorczych i lokalnych (okoliczność bezsporna), zatem rozplanowanie dla poszczególnych stref funkcjonalnych szczegółowego układu komunikacyjnego, jest zadaniem planu miejscowego. Rada nie wyjaśniła jednak, z jakich przyczyn, właśnie na działkach skarżącej usytuowano ww. elementy ogólnodostępnego, publicznego układu komunikacyjnego, szczególnie, że w ocenie skarżącej, stanowić one mają jedynie dojazd do jej nieruchomości.

Jak już wyżej wykazano, sama treść powołanego przez Radę art. 3 ust. 1 u.p.z.p., podobnie jak i wskazywanego przez Radę art. 4 tej ustawy, nie uzasadnia tak dalece idącego ograniczenia prawa własności, polegającego na przeznaczeniu części terenu skarżącej pod funkcję publicznej drogi dojazdowej (podobnie jak pod funkcję ogólnodostępnego ciągu pieszo - jezdnego). Nie uzasadnia go również to, że ww. działki – według organu, są w ewidencji gruntów oznaczone "dr" (drogi). Działki oznaczone w ewidencji jako drogi niewątpliwie bowiem mogą stanowić własność prywatną i z tej przyczyny nie być ogólnodostępne. Ponadto słusznie zarzuca skarżąca, że skoro – tak jak to wywodzi Rada, ww. działki mają stanowić dojazd do innych działek, stanowiących własność osób trzecich, zatem Rada nie wykazała, z jakich przyczyn ustaliła przebieg ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych w całości po działkach Spółki w sytuacji, gdy - jako ogólnodostępne - z założenia mają służyć również właścicielom działek sąsiednich. Taka sytuacja rodzi uzasadnione wątpliwości, czy nie doszło w sposób nieuzasadniony do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności. Zdaniem Sądu, Rada winna była wyjaśnić szczegółowo przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie ww. nieruchomości skarżącej, czego jednakże w toku niniejszego postępowania nie uczyniła. W konsekwencji stwierdzić należy, że uprawnienia Rady do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w zakresie kwestionowanym przez skarżącą zostały nadużyte.

Wskazać także należy, że gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe" (zob. wyrok z dnia 9 lutego 2010r. sygn. akt II OSK 1959/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobny pogląd został wyrażony również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2005r., dotyczącym wprawdzie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (sygn. akt II OSK 1900/08 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże odnoszącym się do tej samej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził mianowicie, że przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący normatywną definicję pojęcia "cel publiczny", winien znaleźć zastosowanie także w procesie planistycznym. Sąd ten wskazał nadto, że Rada Gminy nie może jako cele publiczne kwalifikować celów nie zakwalifikowanych tak przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź w odrębnych ustawach.

Wskazać nadto należy, że z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, że pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.).

W konsekwencji wskazać należy, że warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 - 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach ( art. 6 pkt 10 tej ustawy).

W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że można dokonać przeznaczenia terenu prywatnego na inny cel publiczny, który zostanie zrealizowany po nabyciu przez gminę nieruchomości. Gmina nie ma bowiem żadnych instrumentów prawnych umożliwiających jej dokonanie zakupu terenu przeznaczonego w planie na cel, który nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak zatem zgody właściciela nieruchomości spowoduje, że zamierzone przez gminę inwestycje nie będą mogły zostać zrealizowane, a więc nie będzie możliwe wykonanie postanowień miejscowego planu. Istotą zaś planowania przestrzennego jest jego racjonalność i wykonalność.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zapis planu dotyczący urządzenia na części ww. działek skarżącej bez jej zgody publicznego ciągu pieszo-jezdnego (28.KDX) jest niedopuszczalny, ciąg ten nie stanowi bowiem celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że nie wynika to ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też jakiejkolwiek innej odrębnej ustawy. Publiczny ciąg pieszo - jezdny o symbolu 28.KDX usytuowany (wg planu) na części nieruchomości skarżącej nie stanowi w szczególności drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

(Dz. U. z 2015 r., poz. 460). Z tego też powodu uznanie projektowanego ciągu pieszo - jezdnego za element publicznego układu komunikacyjnego, mającego (według Rady) obsługiwać tereny budowlane, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Co więcej, takie ustalenie w planie - dokonane wbrew woli właściciela - stanowi przekroczenie przez gminę uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu. Przepis art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały) jako cele publiczne określa bowiem wydzielenie gruntów wyłącznie pod drogi publiczne oraz budowę i utrzymanie takich dróg, a więc wyłącznie klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 240/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z całą pewnością przedmiotowy ciąg pieszo - jezdny nie stanowi drogi publicznej. W związku z tym stwierdzić należy, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przy dokonywaniu ustaleń w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego, Sąd przeanalizował również te postanowienia planu dotyczące części działki skarżącej nr [...], zwarte w karcie terenu dla dróg, w tym o symbolu 5.KDD, które powinny określać parametry i wyposażenie drogi (pkt 3 karty terenu). Przeanalizował także zapisy planu dotyczące działek skarżącej o numerach: [...] (części działki), [...] i [...] , zwarte w karcie terenu dla ciągów pieszo - jezdnych, w tym o symbolu 28.KDX, które powinny określać parametry i wyposażenie tych ciągów (pkt 3 karty terenu).

Według art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W odniesieniu do art. 15 ust. 2 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze ugruntowany w judykaturze pogląd, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w tym przepisie zagadnień i elementów nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada może któryś z nich pominąć, jeżeli uzasadnia to stan faktyczny obszaru objętego planem. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych dotyczących obszaru planu wynika brak konieczności zawarcia w uchwale któregoś z elementów obligatoryjnych według ustawodawcy, to - mimo nieustalenia go w planie - nie pociąga to za sobą skutku w postaci naruszenia zasad sporządzania planu. Istotne jest też przy tym, że - co do zasady - przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące.

Z kolei z przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) wynika, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W zakresie dotyczącym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (§ 4 pkt 9 lit. a) ustalenia planu powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami (podkreślenie Sądu) oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Wymogu określenia parametrów układu komunikacyjnego - drogi publicznej na terenie 5.KDD obejmującym część działki nr [...], oraz ciągu pieszo – jezdnego na terenie 28.KDX obejmującym część działki nr [...] oraz działki nr [...] i [...], niewątpliwie nie dopełniono, co wprost wynika z treści pkt 3 "Parametry i wyposażenie" kart terenu dotyczących ww. drogi i ciągu pieszo - jezdnego, gdzie szerokość w liniach rozgraniczających drogi i ciągu pieszo – jezdnego zostaje określona w każdym przypadku poprzez odwołanie do rysunku planu, bez jakiegokolwiek skonkretyzowania parametrów tych elementów układu komunikacyjnego w części tekstowej planu.

Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w powiązaniu z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli w planie przewiduje się tereny pod drogi czy też inne szlaki komunikacyjne tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego terenu obejmujące w szczególności parametry układu komunikacyjnego. Nie jest zatem wystarczające ustalenie na rysunku planu linii rozgraniczających.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że organ planistyczny jest zobowiązany do skonkretyzowania parametru odnoszącego się do szerokości drogi poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających, ponieważ przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.) określają jedynie minimalną szerokość poszczególnych kategorii dróg. Swoboda planistyczna przysługująca organowi w tym zakresie nie obejmuje jednak możliwości całkowitego pominięcia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu (zob. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 879/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1138467; także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 696/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1463476 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1560/087).

Stwierdzone powyżej uchybienie, mieszczące się w istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, uzasadnia także stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej powyższe ustalenia dotyczące działki skarżącej.

Skarżąca zasadnie podnosiła nadto, że Rada nie wyjaśniła z jakich przyczyn znaczną część działek skarżącej o numerach: [...], [...] z obrębu O. oznaczonych w planie jako obszar 2.7.UT,MN, dodatkowo oznaczono jako teren, na którym istnieje zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych, uzasadniające – według Rady, zakaz lokalizowania zabudowy i zakaz makroniwelacji terenu, wprowadzone zapisami uchwały na tym terenie.

Wyjaśniając powyższą kwestię Rada stwierdziła, że: teren zagrożony osuwaniem się mas ziemnych wyznacza prognostyk, w tym wypadku ekofizjograf w ekofizjografii oraz w prognozie oddziaływania planu na środowisko; przeważnie są to tereny o spadku powyżej 20%, a czasem i od 15%; w tym celu korzysta z dostępnych w tym zakresie materiałów np. Państwowego Instytutu Geologicznego, również ze starostwa powiatowego; projektant opracowuje projekt planu miejscowego na podstawie opracowania ekofizjograficznego, a jeżeli ma stały kontakt z osobą opracowującą prognozę oddziaływania na środowisko to "na bieżąco", podczas projektowania korygują ustalenia dotyczące poszczególnych rozwiązań; projekt w następstwie jest uzgadniany ze Starostwem Powiatowym w zakresie terenów osuwiskowych; sporządzona w niniejszej sprawie w 2006 r. prognoza oddziaływania na środowisko wprowadza na terenach granice obszarów zagrożonych ruchami masowymi; dotyczy to między innymi części terenu wyznaczonego symbolem 2.7.UT,MN należącego do skarżącej; tak sporządzony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został uzgodniony bez uwag ze Starostwem Powiatowym w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (postanowienie z dnia 6 kwietnia 2006 r., nr [...]).

W ocenie Sądu z ww. wyjaśnień wynika, że Rada przyznała, iż w Studium brak jest oznaczenia przedmiotowego obszaru jako zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych, mimo że - zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. (w brzmieniu z daty uchwalenia Studium), w studium określone powinny zostać obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych. Rada tej rozbieżności pomiędzy Studium a planem nie wyjaśniła. Nie uzasadniła również z jakich przyczyn na tym obszarze wprowadzono zakaz zabudowy. W przywoływanej przez Radę prognozie oddziaływania na środowisko z 2006 r. stwierdza się, m.in. odnośnie terenu oznaczonego symbolem 2.7.UT,MN, że na obszarach zagrożonych osuwaniem się mas ziemi wskazane są badania geologiczno -inżynierskie przed przystąpieniem do projektu budowlanego. Taki zapis pojawia się również w projekcie planu po raz pierwszy wyłożonym do publicznego wglądu. Także w prognozie oddziaływania na środowisko z 2008 roku, która została sporządzona w tej sprawie, dla wyżej wymienionego terenu wprowadza się zapis, że na obszarach zagrożonych osuwaniem się mas ziemi wskazane są badania geologiczno - inżynierskie przed przystąpieniem do projektu budowlanego. Podobnie w przywoływanym przez Radę postanowieniu Starosty Powiatowego z dnia 10 kwietnia 2006 r., nr [...], uzgadniającym projekt planu miejscowego w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych nie wskazano na potrzebę wprowadzenia na tym terenie zakazu zabudowy. Projekt planu uzgodniono bowiem bez uwag ale w uzasadnieniu postanowienia zaznaczono, że "w treści planu przewidziano wykonanie na tych obszarach badań geologicznych. W przypadku stwierdzenia możliwości wystąpienia ruchów masowych w projekcie budowlanym nakazano podjęcie działań zabezpieczających przed ich wystąpieniem". Przywoływane przez Radę uzgodnienie dotyczyło zatem innego projektu planu niż ostatecznie uchwalony.

Powyższe ustalenia pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że również w tym zakresie Rada nadużyła władztwa planistycznego ograniczając istotnie prawo własności skarżącej poprzez wprowadzenie na należących do niej nieruchomościach nieuzasadnionego zakazu zabudowy.

Treść przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą jego treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, zgodności treści planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiskami organów uzgadniających i opiniujących, a także zakresu stosowania władztwa planistycznego. Konstatacja, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego w odniesieniu do postanowień planu dotyczących działek skarżącej również musiała zatem skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w tej części.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę z istotnymi naruszeniami trybu jej sporządzania oraz z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego stanowiącym naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i z tej przyczyny - na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł (wynagrodzenie - 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł).