Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 179/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. G. i M. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U.2016.23 j.t.) dalej k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania W. G. i M.G. uchylił decyzję Prezydenta Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2015 r., znak: [...], niepozwalającej na montaż urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, tj. reklamy wielkopowierzchniowej z siatki póltransparentnej o wymiarach 22,5 x 11,5 m wraz z oświetleniem na elewacji północnej kamienicy przy ul. [...] w [...] - w części dotyczącej odmowy pozwolenia na montaż oświetlenia reklamy wielkopowierzchniowej i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Zdaniem organu I instancji zamiar umieszczenia reklamy wielkopowierzchniowej wraz z oświetleniem na północnej ścianie szczytowej zabytkowej kamienicy przy ul. [...] w [...] budzi zastrzeżenia ze względu na negatywny wpływ tego typu inwestycji na walory zabytkowe obiektu oraz jego otoczenia. Prezydent Miasta [...] wskazał, że reklamy wielkopowierzchniowe nie tylko przesłaniają budynek, ale także istotnie zmieniają jego wygląd zewnętrzny i proporcje, przez co wydaje się on tracić swój charakterystyczny kształt i cechy (jak chociażby otwory okienne i drzwiowe, linię dachu). Ściana szczytowa powinna stanowić neutralne tło dla bogato dekorowanej fasady W momencie zamontowania na niej wielkoformatowej reklamy, staje się ona jednak najbardziej widocznym elementem budynku - wychodzi na pierwszy plan stanowiąc konkurencję dla fasady, przez co widok na całą bryłę zostaje zniekształcony. Dodatkowe oświetlenie takie reklamy silnym światłem reflektorów pogłębia to negatywne zjawisko. Prowadzi to do wypaczenia postrzegania całego budynku, jego dematerializacji oraz degradacji jego znaczenia w przestrzeni publicznej. Ponadto reklamy tego typu często wykorzystują krzykliwe kolory, przez co do uporządkowanej przestrzeni publicznej przemycone zostają elementy pozostające w konflikcie z otoczeniem zabytku, bezprawnie je zagrabiając i wywołując nieprzyjemne w odbiorze dysonanse.

Zdaniem organu montaż wnioskowanej reklamy wielkopowierzchniowej znacząco wpłynie na obniżenie walorów zabytkowych przedmiotowej kamienicy ze względu na całkowite odwrócenie uwagi od bogato dekorowanej fasady, zmianę sposobu postrzegania całego budynku oraz obniżenie jego autentyzmu i integralności, które stanowią o wartości substancji zabytkowej jako dokumentu. Ponadto wnioskowana reklama będzie miała znacznie szerzy zasięg, gdyż negatywnie wpływać będzie również na zabytkowy układ urbanistyczny i zespół budowlany ulicy [...].

Organ drugiej instancji uznał, iż organ pierwszej instancji miał podstawy do wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na montaż przedmiotowej reklamy, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a organ drugiej instancji, nie znalazł powodu do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i orzekł, jak wyżej. Organ wskazał, że pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne, dlatego rozpatrzył sprawę na nowo w jej całokształcie w aktualnym stanie prawnym i faktycznym. Mając na uwadze powyższe, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odnowy pozwolenia na montaż oświetlenia reklamy, ponieważ rozstrzygnięcie w tym zakresie wykraczało poza zakres żądania strony określony we wniosku a okoliczność powyższa nie miała wpływu na ocenę organu w przedmiocie umieszczenia planowanej reklamy.

Decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżyli W. G. i M.G., którzy zarzucili zaskarżonej decyzji obrazę przepisów postępowania:

zaniechaniu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zebrania materiału dowodowego w sprawie i wydaniu rozstrzygnięcia bez podstawy w postaci materiału dowodowego, z pominięciem istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności załączonej przez Skarżących do odwołania dokumentacji fotograficznej, tj. na wydaniu dowolnej decyzji administracyjnej w ramach tzw. uznania administracyjnego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

zaniechaniu przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zgłoszony przez Skarżących w odwołaniu zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa jest zasadny, przez sprawdzenie czy w sprawach, na które powołuje się strona skarżąca, rzeczywiście zapadły decyzje odmiennej treści i czy w sprawach tych faktycznie występowały analogiczne sytuacje zarówno faktyczne, jak i prawne;

art. 10 § 1 k.p.a. polegającą na uznaniu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że Prezydent Miasta [...] nie uniemożliwił stronie czynnego udziału w sprawie, w sytuacji gdy Prezydent Miasta [...] uniemożliwił Skarżącym przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co Skarżący nie mieli możliwości złożenia do akt sprawy dokumentacji fotograficznej, ani podjęcia innych czynności w kierunku zajęcia stanowiska co do umieszczenia reklam wielkoformatowych w najbliższym sąsiedztwie kamienicy przy ul. [...] w [...] w obszarze układu urbanistycznego ul. [...] w [...], który jest wpisany do rejestru zabytków (nr rej.: [...]z [...].01.1971 r.);

art. 107 § 3 k.p.a. polegającą na sporządzeniu decyzji administracyjnej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego bez należytego uzasadnienia faktycznego, tj. z pominięciem stanowiska tego organu odnośnie zgłoszonego przez stronę zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa.

Skarżący podkreślili, że ich wniosek o wydanie pozwolenia na montaż reklamy wielkopowierzchniowej nie jest pierwszym wnioskiem. Wskazują, że strona skarżąca po raz pierwszy z tego rodzaju wnioskiem wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] w 2006r. Wówczas pozwolenie to zostało wydane w formie pozytywnej opinii konserwatorskiej z dnia [...] grudnia 2006r. i dotyczyło reklamy montowanej na okres 3 miesięcy. Następnie wydane pozwolenie zostało przedłużone na okres kolejnych 6 miesięcy. Wniosek o podobnej treści strona skarżąca złożyła w dniu [...] lutego 2013r. i zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] - Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] o wydanie pozwolenia na montaż reklamy wielkoformatowej z siatki półtransparentnej o wymiarach 22,5m x 11,5m wraz z jej oświetleniem.

Skarżący wskazali na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014r. w sprawie VII SA/Wa 37/14 którym Sąd uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013r. i podnieśli, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zrealizował ani nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ani obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) i naruszenie to ma charakter wręcz rażący.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t.) dalej ppsa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].11.2016 r., umarzająca postępowanie pierwszej instancji w zakresie dot. odmowy pozwolenia na montaż oświetlenia reklamy wielkopowierzchniowej oraz utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2015 r., znak: [...] w pozostałej części.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

Planowane działania, zgodnie z wnioskiem z dnia [...].04.2015 r. miałyby polegać na montażu reklamy wielkopowierzchniowej z siatki półtransparentnej o wymiarach 22,5 x 11,5 m na elewacji północnej kamienicy przy ul. [...] [...] w [...]. Prezydent Miasta [...] wykroczył poza granice żądania strony rozstrzygając w sprawie montażu reklamy wielkopowierzchniowej z siatki półtransparentnej o wymiarach 22,5 xll,5m wraz z oświetleniem na elewacji północnej kamienicy przy ul. [...] w [...] oświetlenia tej reklamy. Słusznie więc Minister umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy pozwolenia na montaż oświetlenia reklamy wielkopowierzchniowej.

Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostały oparte na przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 poz. 1446 ze zm.; dalej: "ustawa"). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy ochronie i opiece pozwolenia wojewódzkiego konserwatora wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru;

Decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, czy argumentacja organu jest spójna.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. To, że decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza, iż organ działa w sposób dowolny. Ocena organu powinna opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego zabytku. Organ administracji publicznej może przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony, jeżeli znajdzie to uzasadnienie w materiale dowodowym, o ile uprzednio dokona wyważenia obu tych interesów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi dot. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, że zarzuty podnoszone przez skarżącą, w szczególności dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy. Strony miały zapewniony czynny udział na każdym etapie postępowania, były poinformowane o jego wszczęciu, możliwości wypowiedzenia się i wnoszenia uwag i zastrzeżeń, korzystały z tego prawa wnosząc swoje uwagi i wątpliwości, a organy odnosiły się do nich w swoich decyzjach. Naruszenie przywołanego przepisu poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. np.: wyrok NSA z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1767/13. Skarżąca nie wykazała, by naruszenie art. 10 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik postępowania, to jeszcze czynnie ze swego prawa korzystała wnosząc liczne uwagi i zastrzeżenia do prowadzonego postępowania. W tym stanie rzeczy należy uznać powyższy zarzut za nietrafny.

Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia innych przepisów postępowania w tym art. 7 i 77 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie orzeczenia zgodnie z dyspozycją przepisu art. 80 k.p.a. organ korzystając z przyznanej mu przepisami prawa zasady swobodnej oceny dowodów, ocenił wszechstronnie zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z obowiązującymi normami prawa procesowego oraz z zachowaniem odpowiednich reguł oceny. Uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Organy obu instancji wykazały ( ściana szczytowa powinna stanowić neutralne tło dla bogato dekorowanej fasady a zamontowanie na niej wielkopowierzchniowej reklamy, spowoduje, że staje się ona najbardziej widocznym elementem budynku, stanowiąc konkurencję dla fasady) , że umieszczenie wielkopowierzchniowej reklamy w zaproponowanej lokalizacji i formie wpłynęłoby negatywnie na wygląd zewnętrzny i proporcje budynku, stanowiąc silny dodatkowy akcent niezwiązany z jego architekturą. Wskazano, że ze względu na zmianę postrzegania całego budynku oraz obniżenie jego autentyzmu i integralności montaż wnioskowanej reklamy wpłynąłby znacząco na obniżenie walorów zabytkowych przedmiotowej kamienicy.

Organy odniosły się również do wpływu umieszczenia wnioskowanej reklamy na zabytkowy układ urbanistyczny i zespół budowlany ulicy [...]. Ponadto Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu wyjaśnił, okoliczność wcześniejszego uzyskania przez wnioskodawców pozwolenia konserwatorskiego na zawieszenie na ścianie szczytowej przedmiotowej kamienicy reklamy wielkoformatowej i przedłużenia tego pozwolenia. W ocenie organu, ówczesna reklama była reklamą czasową, zamontowana na dany okres natomiast rozpatrywany wniosek dotyczy reklamy stałej, tj. konstrukcji wsporczej dla zmieniających się kolejnych siatek reklamowych, która stanie się trwałym elementem zagospodarowania ściany szczytowej elewacji.

Jak wynika z uzasadnień organów na zmianę stanowiska organu ochrony zabytków miała wpływ zmiana stanu faktycznego i prawnego, tj. uznanie układu urbanistycznego ulicy [...] wraz z przylegającą zabudową za część pomnika historii "[...] - wielokulturowy krajobraz miasta przemysłowego".

W świetle powyższego należy uznać, iż organ pierwszej instancji miał podstawy do wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na montaż przedmiotowej reklamy, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a organ drugiej instancji miał podstawy do utrzymania w mocy orzeczonej odmowy.

Orzekając w danej sprawie, organ działa na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania rozstrzygnięcia, stosowanych do aktualnego stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy, co też w niniejszej sprawie uczynił.

Reasumując, zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji i nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia norm prawa procesowego. Minister prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego (brak przesłanek do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego) oraz swoje ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarł w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, rozważając również możliwość przesunięcia istniejącego zjazdu.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.