Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 151/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego P. Sp. z o.o. w L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zarząd Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "P." Sp. z o.o. w L. pismem z dnia 9 lutego 2004 r., skierowanym do Sejmiku Województwa [...], wezwał Samorząd Województwa [...] do podjęcia uchwały lub spowodowania wydania zarządzenia przez Marszałka Województwa w sprawie pokrycia ujemnego wyniku finansowego, w tym uregulowania zobowiązań Szpitala im. [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W., bądź podjęcia uchwały o jego likwidacji.

W uzasadnieniu podniesiono, że spółka jest wierzycielem Szpitala im. [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W. na podstawie czterech prawomocnych wyroków sądu na łączną kwotę [...] zł. Egzekucja prowadzona przez komornika jest bezskuteczna, komornik prowadzi bowiem egzekucję także w imieniu innych wierzycieli, a dłużnik jest niewypłacalny. Taka natomiast sytuacja wymaga podjęcia działań prawnych przez Urząd Marszałkowski, jako organ założycielski Szpitala im. [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W., celem uregulowania jego zadłużenia.

W odpowiedzi na powyższe pismo Skarbnik Województwa [...] pismem z dnia 1 marca 2004 r. poinformował Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "P." Sp. z o.o. w L., że Szpital im. [...] w W. posiada osobowość prawną, prowadzony jest jako samodzielny zakład, pokrywający z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty swojej działalności. Zgodnie bowiem z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy. Zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej dopiero po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem wezwanie do zapłaty należy kierować bezpośrednio do dłużnika.

Pismem z dnia 12 lipca 2004 r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "P." Sp. z o.o. wezwało Wojewodę [...] do podjęcia działania prawnego i spowodowanie powzięcia uchwały przez Sejmik Województwa [...] w sprawie pokrycia ujemnego wyniku finansowego Szpitala im. [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W. lub postawienia go w stan likwidacji. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z odmowną odpowiedzią Sejmiku Województwa [...] z dnia 1 marca 2004 r., konieczne są działania Wojewody w trybie nadzoru nad samorządem województwa.

Wojewoda [...] pismem z dnia 11 sierpnia 2004 r. udzielił odpowiedzi Dyrektorowi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "P." Sp. z o.o. informując, że zasady finansowania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, którego organem założycielskim jest samorząd województwa, określa ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 35b ust. 1 powołanej ustawy publiczny zakład opieki zdrowotnej, utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego, prowadzony jest w formie samodzielnego zakładu, pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań. Publiczny zakład opieki zdrowotnej prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie. Nadzór nad zakładami opieki zdrowotnej sprawuje podmiot, który utworzył zakład. Podmiot sprawujący nadzór dokonuje kontroli i oceny działalności zakładu opieki zdrowotnej oraz pracy kierownika zakładu. Kontrola i ocena obejmują w szczególności: realizację zadań statutowych, dostępność i poziom udzielanych świadczeń, prawidłowość gospodarowania mieniem oraz gospodarkę finansową. Art. 60 ust. 1 powołanej ustawy stanowi natomiast, iż samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy, który nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli dalsze istnienie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością. Gdy ujemny wynik finansowy nie może być usunięty przez zakład we własnym zakresie organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej – w myśl art. 60 ust. 3 powołanej ustawy – wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. Powzięcie uchwały w powyższej kwestii jest autonomiczną decyzją organu założycielskiego.

Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 4 powołanej ustawy organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych i może określić formę dalszego finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35 c, który stanowi, iż publiczny zakład opieki zdrowotnej może być prowadzony w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, jeżeli prowadzenie tego zakładu w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej byłoby niecelowe lub przedwczesne. Decyzję w tej sprawie podejmuje organ, który utworzył zakład, po dokonaniu analizy zakresu i charakteru działalności zakładu opieki zdrowotnej w odniesieniu do potrzeb zdrowotnych określonego obszaru lub określonej grupy ludności oraz oceny możliwości pozyskiwania przez zakład opieki zdrowotnej dodatkowych środków finansowych przy nieograniczeniu praw ludności do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych określonych w przepisach odrębnych.

Zasady nadzoru nad gospodarką finansową województwa określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad sprawowania nadzoru nad samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej i nad jednostkami transportu sanitarnego (Dz. U. Nr 94, poz. 1097). Przepis § 4 tegoż rozporządzenia stanowi, że nadzór nad gospodarką finansową dokonywany jest poprzez kontrolę i ocenę jej legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. W ramach tej kontroli podmiot sprawujący nadzór analizuje: kwartalne sprawozdanie o przychodach, kosztach i wyniku finansowym jednostki organizacyjnej, roczny plan rzeczowo-finansowy, roczne sprawozdanie rzeczowo-finansowe oraz roczne sprawozdanie z działalności danej jednostki organizacyjnej.

Zadania wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów określa natomiast art. 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872), zgodnie z którym wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, a w szczególności kontroluje wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej, zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków na zasadach określonych w ustawach.

Stosownie zaś do treści art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością samorządu województwa. Nadzór ten jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Art. 78 ust. 2 powołanej ustawy wskazuje jednakże w sposób wyraźny, iż organy nadzoru mogą wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach określonych ustawami.

Wobec zatem braku kompetencji w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] poinformował, że nie ma on możliwości wpływu na uchwały sejmiku województwa w kwestii pokrycia ujemnego wyniku finansowego lub postanowienia w stan likwidacji Szpitala im. [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W..

Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "P." Sp. z o.o. w dniu 9 września 2004 r. (data stempla pocztowego) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...], wnosząc o zobowiązanie Wojewody [...] do podjęcia działania prawnego wobec Sejmiku Województwa [...] w sprawie pokrycia ujemnego wyniku finansowego Szpitala im. [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W. lub postawienia go w stan likwidacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zarzucenia organowi nadzoru bezczynności w sprawie, albowiem udzielił on skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi w piśmie z dnia 11 sierpnia 2004 r., w którym wyjaśnił zasady finansowania samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej oraz sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu województwa. Ponadto organ podnosi, że zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wojewoda jako organ nadzoru może wkraczać w samodzielność organów samorządu terytorialnego na podstawie przepisów prawa i jedynie wówczas, gdy naruszone są przepisy prawa. Ocena czy istnieje podstawa do podjęcia działań prawnych przez organ nadzoru należy do tego organu. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] nie posiada uprawnień do podjęcia czynności nadzorczych wobec Sejmiku Województwa [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku skargi na bezczynność czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.

Bezczynność organu zachodzi w sytuacji, gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie, nie podjął działań nakazanych prawem.

W przedmiotowej sprawie nie można postawić Wojewodzie [...] zarzutu bezczynności. Wojewoda [...] nie mógł bowiem podjąć działań – o podjęcie których wnosił skarżący – albowiem w sprawie pokrycia ujemnego wyniku finansowego Szpitala im. [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W. lub postawienia go w stan likwidacji, Wojewoda [...] nie posiada kompetencji do podjęcia czynności nadzorczych wobec Sejmiku Województwa [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko Wojewody [...] odnośnie braku kompetencji wojewody do podjęcia czynności nadzorczych wobec Sejmiku Województwa [...] w niniejszej sprawie. W świetle bowiem art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wojewoda jako organ nadzoru może wkraczać w samodzielność organów samorządu terytorialnego na podstawie przepisów prawa i jedynie wówczas, gdy naruszone są przepisy prawa. Ocena natomiast czy istnieje podstawa do podjęcia działań prawnych przez organ nadzoru należy do tego organu. Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej nie daje wojewodzie podstawy do podjęcia działań prawnych wobec sejmiku województwa w sprawach pokrycia ujemnego wyniku finansowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej lub postawienia go w stan likwidacji.

Wobec powyższego należało stwierdzić brak podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec, jak w sentencji.