Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 122/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu K. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego K. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 maja 2019 r. K.A. (zwany dalej: "wnioskodawcę" lub "inwestorem") zwrócił się do Wójta Gminy J. (dalej: "Wójt)

o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich (kurniki) z zapleczem o łącznej obsadzie 312 DJP wraz

z infrastrukturą towarzyszącą tj.:

– trzema naziemnymi lub podziemnymi zbiornikami na gaz o pojemności do 6,7 m3 - każdy z płytą fundamentową;

– trzema szczelnymi zbiornikami na popłuczyny o pojemności do 10 m3 każdy;

– jednym szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne o pojemności do 8 m3;

– dwoma bateriami silosów paszowych z czego każda składać się będzie

z dwóch silosów paszowych o ładowności do 26 ton każdy oraz z jednego silosu paszowego o ładowności do 18 ton na płycie fundamentowej;

– otwartym zbiornikiem przeciwpożarowym o pojemności do 150 m3

– dwoma studniami głębinowymi o głębokości do 30 m

na niezabudowanych działkach o nr [...] i [...] położonych w obrębie miejscowości B. gmina J. W części wniosku dotyczącej charakterystyki inwestycji wnioskodawca wskazał, że przedsięwzięcie będzie zaopatrywane: w wodę z projektowanych dwóch studni głębinowych, w energię elektryczną z projektowanego przyłącza, a ścieki będą odprowadzane do projektowanych trzech szczelnych zbiorników na popłuczyny o pojemności do 10 m3 każdy i do jednego szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności do 8 m3. Wskazał też, że komunikacja będzie odbywała się istniejącym zjazdem a odpady będą unieszkodliwiane w zamykanych pojemnikach na własnym terenie. Podał również, że dla planowanej inwestycji Wójt wydał w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (dalej: "decyzja środowiskowa").

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019 r. organ powiadomił o wszczęciu postępowania wnioskodawcę oraz strony postępowania, tj. właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną.

W dniu [...] maja 2019 r. uprawniony architekt sporządził Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w otoczeniu nieruchomości inwestycyjnej stwierdzając w niej, że wnioskowana inwestycja nie będzie kolidowała z rodzajem zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]Wójt ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, jednakże po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W.L. (właściciela działek nr [...], [...] i [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości w przeprowadzeniu analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak materiału dowodowego potwierdzającego zawarte w niej ustalenia. Wskazało również, że warunki zabudowy będą mogły zostać ustalone dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji środowiskowej.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, w dniu [...] września 2019 r. sporządzono kolejną Analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz warunków i zasad gospodarowania terenu oraz jego zabudowy (dalej: "Analiza"). Wskazano w niej, że granice obszaru analizowanego oznaczono zielonym kolorem na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik nr 2 oraz zawarto m.in. poniższe twierdzenia: że zabudowa zagrodowa stanowi rodzaj zabudowy wynikający z istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich oraz działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej – gminnej, znajdujących się w obszarze analizowanym; że istniejące uzbrojenie terenu to energia elektryczna i telefon, że obszar działki przeznaczony do zmiany sposobu zagospodarowania nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2017, poz. 161); ustalające parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; że inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), bowiem inwestycja nie będzie kolidowała z rodzajem zabudowy i zagospodarowania terenu i nastąpi kontynuacja istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, nie wymaga on zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, istnieją wystarczające warunki techniczne do realizacji inwestycji, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w szczególności wynikającymi z: prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, ustawy o odpadach, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., prawa budowlanego, warunkami technicznymi jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polskimi normami oraz ustawą o drogach publicznych; że w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ponieważ inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 9,58 ha, a średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie J. wynosi 9,291 ha, co wynika z dokumentów, które posiada Urząd Gminy J.. Żadnych innych analiz, twierdzeń i wniosków analiza nie zawiera.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wójt Gminy J. ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia: (1) rodzaj inwestycji, sposób użytkowania obiektu i zagospodarowania terenu; (2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z odrębnych przepisów: (a) warunki i wymagania ładu przestrzennego, (b) wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu; (3) ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, (4) ustalenia dotyczące dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; (5) ustalenia z zakresu obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej; (6) ustalenia wymagań dotyczących m.in. ochrony osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś wydana przez Wójta decyzja środowiskowa stała się ostateczna z uwagi na umorzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postępowania odwoławczego zainicjowanego przez W.L. (decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]). Organ ponadto streścił wyniki ww. analizy oraz wskazał, że dołączył do akt ugodę z dnia [...] maja 2019 r. zawartą pomiędzy inwestorem a W.L. na etapie postępowania środowiskowego, w której uzgodniono warunki zabudowy na działkach inwestora, uwzględnione przez organ w niniejszej decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że od decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji środowiskowej, została wniesiona przez W.L. skarga do tut. sądu, wskutek której Kolegium w trybie tzw. autokontroli, decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną ww. decyzję. Kolegium uznało, że skoro dla przedsięwzięcia wymagane jest uzyskanie ostatecznej decyzji środowiskowej, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy było przedwczesne, czym organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało również, że zakres koniecznego do uzupełnienia postępowania przekracza ramy art. 136 k.p.a., dlatego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania nie mogło orzec co do istoty sprawy.

Sprzeciw od ww. decyzji wniósł do tut. sądu K.A., zarzucając w nim naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 148 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisy, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2020 r. organ wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 885/19 tut. sąd uchylił wydaną w trybie autokontroli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B/ z dnia [...] października 2019 r. nr [...], uwagi na istotne naruszenie przez organ odwoławczy art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") przez brak przesądzenia w sentencji ww. decyzji, czy naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu uchylanej decyzji miały charakter zwyczajny, czy kwalifikowany, ewentualnie, że działano bez podstawy prawnej oraz przez brak skorygowania zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego, czego wymaga dyspozycja ww. przepisu (wyrok dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. (obowiązującym o dnia 1 czerwca 2017 r.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., wedle którego: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"): decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Przy tym podkreślić należy, że rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego). Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: art. 15 k.p.a.), obowiązkiem organu II Instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie, bowiem dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ I instancji, a tym samym, czy decyzja Kolegium zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja Kolegium uchylająca w całości decyzję Wójta ustalającą warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, za wydaniem decyzji kasatoryjnej, przemawiała w ocenie Kolegium okoliczność braku uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję środowiskową, poprzedzającą wydanie uchylonej decyzji Wójta oraz brak możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Wyjaśnić przy tym należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w szczególności zaś art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że: wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja ta określa dopuszczalność posadowienia planowanego budynku na określonej działce, pod pewnymi warunkami, których zachowanie ma na celu dostosowanie inwestycji do zastanego ładu przestrzennego. Jak stanowi wyżej cytowany art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia powyższych warunków, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451).

Słusznie Kolegium uznało, że jednym z ww. warunków, o których mowa w pkt 5 wyżej cytowanego przepisu, jest w niniejszej sprawie, uzyskanie ostatecznej decyzji środowiskowej, bowiem jak stanowi art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2018 r., poz. 2081 ze zm. zwanej dalej: "ustawą środowiskową") uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, do których zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza, o czym stanowi § 2 ust. 1 pkt 51 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016, poz. 71). Wedle art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej wydanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie u.p.z.p.

Tymczasem jak wynika akt administracyjnych niniejszej sprawy, w chwili orzekania przez Kolegium, decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2019 r. umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji środowiskowej, była ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a., wedle którego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. W konsekwencji na chwilę wydawania zaskarżonej decyzji (tj. na dzień [...] stycznia 2020 r.), brak było podstaw aby twierdzić, że decyzja środowiskowa nie uzyskała przymiotu ostateczności, który należy odróżnić od przymiotu prawomocności (wedle art. 16 § 3 k.p.a., prawomocne są decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu – por. wyrok NSA z 30 września 2016 r., I OSK 1152/16, Lex nr 2241225).

Na marginesie dodać przy tym należy, że po wydaniu zaskarżonej decyzji tut. sąd odrzucił w dniu 16 stycznia 2020 r. skargę W.L. na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2019 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji środowiskowej (postanowienie z dnia 16 stycznia 2020 r. II SA/Bk 753/19) oraz uchylił autokontrolną decyzję Kolegium uchylającą ww. decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji środowiskowej (wyrok z dnia 11 lutego 2020 r. II SA/Bk 885/19). Oba ww. orzeczenia opublikowane zostały w ogólnodostępnej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA, dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl (zwanej dalej: "CBOSA"). Jakkolwiek co do zasady sąd administracyjny orzekając bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu, to jednak - jak podkreśla się w orzecznictwie, nie jest to zasada absolutna, gdyż w szczególnych przypadkach sąd zobowiązany jest uwzględnić także zdarzenia prawne, które zaszły już w toku postępowania sądowego, tym bardziej takie gdy wyrokiem sądu wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję (wcześniejszą), w oparciu o którą organ administracji publicznej wydał kolejną decyzję (późniejszą), co uzasadnione jest brzmieniem art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 13.02.2014r. sygn. akt II OSK 2203/12, CBOSA). Pomimo, że w sprawie niniejszej zaistniała sytuacja, w której w chwili wydawania przez Kolegium zaskarżonej decyzji, decyzja środowiskowa i tak posiadała przymiot ostatecznej, tut. sąd nie mógł nie wziąć pod uwagę ww. orzeczeń tut. sądu, które skutkowały dodatkowo uzyskaniem przymiotu prawomocności przez decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2019 r. umarzającą postepowanie odwoławcze od decyzji środowiskowej.

W konsekwencji argumentacja powołana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, nie mogła stanowić podstawy uchylenia decyzji organu I instancji, która wbrew twierdzeniu Kolegium, nie została wydana przedwcześnie, skoro w chwili rozpatrywania sprawy przez Wójta (tj. dnia 28 października 2019 r.), decyzja środowiskowa była ostateczna. Tym samym, powołane przez Kolegium naruszenie przepisów prawa nie zaistniało, co świadczy o niezasadnym skorzystaniu przez organ odwoławczy z art. 138 § 2 k.p.a. Wskutek powyższego, zasadny jest również wniosek, że w istocie nie zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania w ww. zakresie.

Znamienne przy tym jest, że wobec (nieprawidłowego) stwierdzenia ww. uchybień, Kolegium w zupełności odstąpiło od ponownego rozpatrzenia sprawy, czego dokona w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: art. 15 k.p.a.), obowiązkiem organu II Instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego (względnie jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a.), bowiem dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia tej samej sprawy w całości, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Rozstrzygając ponownie sprawę, Kolegium będzie miało przy tym na względzie, że uregulowana w ww. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych oraz, że wynika z niej konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"). Jej sporządzenie ma znaczenie kluczowe dla ich ustalenia, co oznacza że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jest ona zatem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych elementów materiału dowodowego. Co więcej, nie tylko pozwala stwierdzić, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, ale też umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Z tego też względu powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Parametry wyznaczone w wyniku analizy oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na zastanym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości) oraz z mapy zasadniczej na którą naniesiono funkcje poszczególnych działek sąsiednich oraz istotnych wskaźników ich zabudowy.

Jednocześnie w decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, CBOSA) wskazując jego cechy oraz parametry. Sposób zaś wyznaczania parametrów nowej zabudowy, (do których należą m.in. linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu) zawierają przepisy rozporządzenia MI, zawierające z jednej strony zasady generalne, wedle których następuje wyznaczanie parametrów nowej zabudowy co do zasady, z drugiej zaś odstępstwa od nich, służące realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które muszą każdorazowo znajdować uzasadnienie w sporządzonej analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium będzie miało również na względzie, że przepisy u.p.z.p. dopuszczają w sytuacji szczególnej, wydanie warunków zabudowy z pominięciem, wspomnianej wyżej, zasady dobrego sąsiedztwa. Wyjątek ten został unormowany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wedle którego, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis powyższy umożliwia zatem odstąpienie od dokonania analizy zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, ale jedynie w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Warunkiem jego zastosowania jest więc jednoznaczne ustalenie, że planując określoną inwestycję, inwestor czyni to w ramach budowy lub rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej oraz, że zabudowa ta, związana jest z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Z powodu braku definicji legalnej "zabudowy zagrodowej", uzasadnienie decyzji powołującej się na ww. przepis powinno wskazywać, w jaki sposób organ rozumie pojęcie zabudowy zagrodowej, co należy w wyczerpujący i logiczny sposób uzasadnić, a także zawierać analizę, czy zabudowa zagrodowa związana jest z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, które ma wielkość przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W tym zakresie organ powinien wyjaśnić, w jaki sposób rozumie związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową oraz zgromadzić materiał dowodowy z którego wynikać będzie wielkość gospodarstwa rolnego inwestora (w tym jego część pozostająca w związku z zabudową zagrodową), a także średnia wartość powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. W decyzji organ winien również w sposób precyzyjny wykazać, opierając się na materiale dowodowym, że zostały spełnione pozostałe wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Jeżeli natomiast Kolegium uzna, że załatwienie sprawy wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, rozważy możliwość skorzystania z dyspozycji art. 136 k.p.a., mając na uwadze, że rozstrzygnięcie kasatoryjne mogłoby zostać wydane dopiero wówczas, gdyby wskutek przeprowadzonej analizy okazałoby się, że materiał dowodowy w ogóle nie pozwala na wyznaczenie parametrów nowej zabudowy. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny bowiem z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył w sposób rażący przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję orzekając w tym przedmiocie w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od Kolegium na rzecz skarżącego, w łącznej wysokości 597 zł, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku. Na koszty te składa się: kwota 100 zł, stanowiąca uiszczony przez skarżącego wpis sądowy (k. 20), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł wynikającej z art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 1044) w zw. z częścią IV załącznika do tej ustawy pt.: "Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia" (k. 7).