Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1427/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 31 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z [...] kwietnia 2012 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia (zwanego dalej "Stowarzyszeniem") do udziału na prawach strony, w postępowaniu administracyjnym, wszczętym wnioskiem z [...] grudnia 2011 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwanej dalej "decyzją środowiskową") - budowy garażu samochodowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budynku biurowo-usługowego A.

wraz z garażem podziemnym, dojściami, drogą pożarową i infrastrukturą techniczną

przy Al. [...], ul. [...] i ul. [...] w W.

Uzasadniając orzeczenie organ administracji wskazał, że zażalenie na postanowienie wniosło Stowarzyszenie. Podało w nim, że działa w interesie publicznym, na rzecz ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Zgodnie z linią polityki dialogu społecznego władz W., w przypadku udziału organizacji społecznej w danym postępowaniu administracyjnym, organizacja taka powinna skoncentrować się na istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia wartościach odniesionych do konkretnego przedmiotu postępowania i ochronie tych wartości. Organizacja powinna być postrzegana jako rzecznik ochrony interesu publicznego związanego z ochroną wyżej opisywanych wartości, a sam jej udział w postępowaniu powinien przyczynić się do zwiększenia prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia faktów lub aspektów sprawy, bardziej korzystnego gromadzenia materiału dowodowego. W przypadku przedmiotowego postępowania Stowarzyszenie stara się kierować powyższymi przesłankami, i wyraża troskę o ochronę [...] środowiska (tu: zagrożenie pogarszaniem się stanu jakości powietrza i warunków akustycznych). Troskę o właściwą ocenę tej inwestycji i podjęcie działań zapobiegawczych (zasada przezorności ekologicznej) Stowarzyszenie odnosi do konkretnych dokumentów krajowych i unijnych oraz norm. Oparto się na wiarygodnych dokumentach, które powinny być traktowane jako dowód w sprawie. Stowarzyszenie podkreśliło pełną zbieżność wymogów, jakie stawia Kolegium w sprawie zakończonej orzeczeniem nr [...] w zakresie wykazania interesu społecznego z tym, co wskazano w piśmie strony oznaczonym symbolem [...]. W orzeczeniu tym Kolegium wskazało, że istotny ze społecznego punktu widzenia jest fakt, że organizacja działa na rzecz ochrony mieszkańców, którzy już obecnie zamieszkują w strefie skażonej (przekroczone unijne standardy jakości powietrza wokół sąsiadujących z inwestycją budynków wielorodzinnych), a planuje się jeszcze nowe emitory spalin (parkingi), które pogorszą obecną, niekorzystną sytuację. Poza tym, istotne jest dla przyszłych pracowników biurowca “A.", że będą przebywać w strefie skażonej, a nawet nie podejmuje się analizy tej kwestii w analizach środowiskowych.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano następujące uwarunkowania prawne i faktyczne:

- organizacja ekologiczna, na mocy art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2003r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ;ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. Ui Nr 1899, poz. 1227 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach" może zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym j wymagającym udziału społeczeństwa; udziału społeczeństwa wymaga przeprowadzenie postępowania, gdzie przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o ocenach; z akt sprawy i decyzji wynika, że Prezydent Miasta W., po zasięgnięciu opinii właściwych organów, poprzez wydanie postanowienia z [...] marca 2012 r. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia - tym samym nie będzie prowadzona ocena oddziaływania na środowisko; w ramach tego postępowania organ I. instancji słusznie uznał, że brak jest podstaw prawnych do dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania w trybie art. 44 ww. ustawy.

- zasadne jest stanowisko organu I. instancji w odniesieniu do prawidłowości rozstrzygnięcia wniosku o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strorpy na podstawie art. 31 K.p.a.; uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej: 1) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 2) przemawia za tym interes społeczny,

- Stowarzyszenie spełnia ustawową przesłankę nr 1, warunkującą dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu; zgodnie bowiem z § 10 pkt 4 i 5 statutu, celami Stowarzyszenia są m.in. propagowanie proekologicznych zachowań, rozwiązań i technologii oraz przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska; tak sformułowane w statucie cele, umożliwiają Stowarzyszeniu udział w postępowaniach administracyjnych, jednakże, zważywszy na ich ogólny charakter, praktycznie uzasadniałby możliwość uczestnictwa w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonym na podstawie ustawy o ocenach, jednak w świetle powołanego powyżej art. 31 K.p.a., dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, uwarunkowane jest nie tylko jej celami statutowymi, ale także wiąże się z obowiązkiem wykazania istnienia interesu społecznego, który łącznie z celami statutowymi, uzasadniałby konieczność dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu,

- udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych; udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2003r. s. 255),

- uprawnienie organizacji społecznej obejmuje możliwość żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, jednakże nie warunkuje to dopuszczenia organizacji społecznej do każdego postępowania; o jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu lub jego wszczęciu rozstrzyga arbitralnie organ administracji, który ocenia, czy jej żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, a także interesem społecznym, - pojęcie interesu społecznego nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów K.p.a., jednakże należy wiązać je z działaniami na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności, tj. ochrony zdrowia, przyrody, wartości kulturowych czy też zabytków; interes społeczny nie jest więc pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w toczącym się postępowaniu administracyjnym; musi on mieć związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony, niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu,

- uzasadniając swój wniosek Stowarzyszenie wskazało, iż działa w interesie publicznym na rzecz ochrony środowiska i zdrowia ludzi; powołało się na konieczność ochrony środowiska, bowiem lokalizacja inwestycji w tak gęstej zabudowie pogarsza stan powietrza i warunki przewietrzania; istotny jest również sposób wentylacji budynku w pomieszczeniach przeznaczonych dla ludzi oraz pogorszenie się warunków akustycznych; w zażaleniu Stowarzyszenie podniosło, że organizacja społeczna winna być postrzegana jako rzecznik interesu społecznego i wskazywać na istotne kwestie związane z ochroną środowiska (ocena stanu jakości powietrza oraz warunków akustycznych); działa także na rzecz mieszkańców poprzez podejmowanie działań na rzecz ochrony ich zdrowia, jak również w interesie przyszłych pracowników budynku,

- argumentacja Stowarzyszenia przedstawiona we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak również w zażaleniu, nie uzasadnia dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym; w sposób ogólny powołuje się na zasady ochrony środowiska, wskazując na konieczność ochrony przed skażeniem powietrza i pogorszeniem warunków akustycznych, jednakże w żadnym razie nie wskazuje, jaki interes społeczny mógłby podlegać ochronie w tym postępowaniu, jak również, w jaki sposób

- planowana inwestycja mogłaby negatywnie wpłynąć na środowisko; uwzględnienie tak przedstawionej argumentacji Stowarzyszenia, w istocie prowadziłoby do jego udziału w każdym postępowaniu, każda bowiem co do zasady działalność inwestycyjna, niezależnie od jej rozmiarów, jak i położenia, stanowi ingerencję w stan środowiska,

- planowana inwestycja, polegająca na budowie garażu samochodowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą w ramach budynku biurowo-usługowego A. ma być zrealizowana na terenie zurbanizowanym, w centrum miasta, wokół którego nie występują szczególne zagrożenia dla środowiska, jak również dla okolicznych społeczności lokalnych,

- z uwagi na lokalizację, jak również charakter samej inwestycji nie można przyjąć, że wystarczającym warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest określenie interesu społecznego, wskazanego przez Stowarzyszenie - ochrona przed zanieczyszczeniem powietrza i warunkami akustycznymi; co do zasady bowiem każde przedsięwzięcie stanowi ingerencję w środowisko, również w zakresie zanieczyszczenia powietrza oraz zmiany warunków akustycznych,

- postępowanie administracyjne toczy się w indywidualnej sprawie, zaś organ administracji jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej zgłoszonego na podstawie art. 31 K.p.a. o dopuszczenie do udziału w danym postępowaniu na tle określonego stanu faktycznego danej sprawy.

Uzasadniając skargę Stowarzyszenie wskazało, że:

- spełnione są kryteria, przy których można mówić o istnieniu interesu publicznego zakreślone w orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego o nr [...]:

- występują wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegające ochronie w danym postępowaniu administracyjnym - tu brak wyjaśnienia kwestii istniejącego tła oraz oddziaływań skumulowanych, co ma bezpośredni wpływ na potencjalne przekroczenie norm środowiskowych w sąsiedztwie inwestycji;

- konieczna jest ochrona wartości istotnych dla funkcjonowania społeczności w odniesieniu do przedmiotu postępowania - tu ochrona sąsiadującego z inwestycją środowiska zamieszkania przed pogorszeniem i tak już niekorzystnego stanu środowiska lokalnego;

- występują zagrożenia dla środowiska - tu przekroczenie norm środowiskowych w sąsiedztwie inwestycji,

w innym orzeczeniu (nr [...]) Samorzadowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wystarczającym interesem społecznym, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej jest fakt dążenia do ochrony jakości powietrza w rejonie nadmiernie skażonym, nie można zaprzeczyć, że inwestycja w powiązaniu z D. oraz planowanymi innymi etapami A. - obecnie na etapie decyzji środowiskowej właśnie przed organem I. instancji - będzie miała istotne znaczenie dla lokalnego środowiska zamieszkania - budynki mieszkalne (nr [...]) a tym samym i zdrowia okolicznych mieszkańców, jakość środowiska i ochrona zdrowia publicznego są wartościami ponad wszelką wątpliwość istotnymi dla przedmiotowej lokalnej społeczności zamieszkującej ww. budynki,

eliminując Stowarzyszenie z postępowania, pozbawia się je "pewnego waloru"; dana organizacja społeczna jest znana oganom obu instancji od lat, znane są jej argumenty, opinie, w tym też niezależne - eksperckie, które mają na celu lepsze, pełniejsze wyjaśnienie danej sprawy; decydując o eliminacji udziału Stowarzyszenia zubaża się postępowanie wyjaśniające w zakresie uzyskania optymalnej oceny wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzkie; organy znają działania Strony skierowane na ochronę dobra ogólnospołecznego, jakim jest środowisko przyrodnicze [...]; udział Stowarzyszenia może tylko przynieść korzyść postępowaniu w zakresie ochrony interesu publicznego; nie jest obecnie rolą Stowarzysznia (na etapie rozstrzygania czy będzie stroną czy też nie) wytaczanie wszystkich argumentów i dowodów służących postępowaniu wyjaśniającemu, jak i w jakim zakresie inwestycja będzie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi, bo to jest przedwczesne; obecnie może jedynie argumentować, że - biorąc pod uwagę bogate, wieloletnie doświadczenie w kwestii ocen oddziałwyania na środowisko, współpracy z poszkodowanymi przez inwestycje społecznościami oraz biorąc pod uwagę przesłanki, iż dana inwestycja (przy uwzględnieniu efektu kumulacji) może stanowić istotny problem dla otaczającego środowiska zamieszkania - udział Stowarzyszenia jest w pełni uzasadniony, a zarazem wręcz wskazany, by wzmocnić ochronę interesu publicznego,

- stwierdzenie zawarte w skarżonym postanowieniu (str 3/4) "Planowana inwestycja ... ma być zrealizowana na terenie zurbanizowanym, w centrum miasta wokół którego nie występują szczególne zagrożenia dla środowiska, jak również dla okolicznych społeczności lokalnych" to swego rodzaju bagatelizowanie wpływu inwestycji na otaczające środowisko i zdrowie ludzi; nie można tego robić dla przedmiotowej inwestycji i w ogóle żadnej z ujętych na liście w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), były bowiem jakieś powody, dla których ustawodawca wyróżnił te właśnie rodzaje inwestycji (w tym przedmiotową), i zakwalifikował jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi,

- gdyby rozpatrywać przedmiotową inwestycję w skali lokalnej (rejon ronda ONZ), zasadne wydaje się stwierdzenie, że stanowi ona ingerencję w tutejsze środowisko na dużą skalę, tzn. jej oddziaływanie na otaczające środowisko (zwłaszcza istniejące budynki mieszkalne) może być istotne, gdyż należy wziąć pod uwagę nie tylko sam obiekt “A [...]", ale także inne obiekty biurowe w tym rejonie (istniejące i obecnie przygotowywane do budowy); taką potrzebę szeroko uzasadniono w pismach Stowarzyszenia,

- teren realizacji przedsięwzięcia jest rejonem skażonym, z przekroczonymi normami jakości powierza i hałasu; inwestycja w powiązaniu z obiektami D. oraz planowanymi innymi etapami A (obecnie na etapie decyzji środowiskowej), może istotnie pogorszyć i tak już niekorzystne warunki ekologiczne panujące w rejonie zabudowy mieszkaniowej,

- usuwa się z postępowania organizację, która właśnie mogła przyczynić się do lepszego wyjaśnienia omawianej sprawy kumulacji oddziaływań i prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji w zakresie skażenia powietrza i hałasu,

- uzasadniając istnienie interesu publicznego Stowarzyszenie oparło się o konkretne dokumenty inwestora przekazane przez organ I. instacji,

- nie są zrozumiałe obawy organu II. instancji piszącego (cyt. str 4) "... prowadziłoby do jej udziału w każdym postępowaniu"; jeśli prawo dozwala, aby, teoretycznie, każda organizacja społeczna mogła uczestniczyć w postępowaniach, to znaczy, że nie ma tu narzuconego przez prawo limitu, że np. dana organizacja może uczestniczyć tylko w dziesięciu postępowaniach - skoro ustawodawca takiego limitu nie narzucił, a administracja działa na podstawie przepisów prawa, to niezrozumiale są obawy organu odwoławczego,

- należy wziąć pod uwagę usilne dążenia stowarzyszenia do nadania bardziej "proekologicznego" oblicza danej inwestycji oraz do ujawnienia prawdy o jej potencjalnym znaczącym oddziaływaniu na środowisko i zdrowie ludzi,

- od 1 stycznia 2010 r. W. jest zobligowana, w świetle prawodawstwa Uniii Europejskiej, do dotrzymywania wspólnotowych standardów jakości powietrza; w sytuacji realizowania nieskutecznych programów ochrony powietrza, a jednocześnie lokalizowania w rejonach skażonych inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niekorzystny stan się pogłębia; prowadzi to m.in. do dalszego "duszenia" się miasta, pogarszania się i tak już dramatycznie złej sytuacji odnośnie jakości powietrza; kolejne raporty roczne Inspekcji Ochrony Środowiska donoszą o braku wyraźnej tendencji poprawy sytuacji; prawo unijne w takiej sytuacji grozi Miastu wysokimi karami za tolerowanie istniejącego zagrożenia i pogłębianie tego stanu m.in. przez zezwalanie na lokalizowanie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w skażonych rejonach W.; taka sytuacja ma także swoje pośrednie konsekwencje w systematycznym pogarszaniu się zdrowia publicznego,

-odnośnie kwestii wykazania interesu społecznego przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OSK 139/09 i 540/09 (dostępne w CBOSA), gdzie wskazano że "istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest

obowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Rzecz jednak w tym, by na gruncie konkretnych indywidualnych spraw rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej udziału w postępowaniu, była jednoznaczna i klarowna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko zinstytucjonalizowaną formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów i "skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 K.p.a.". Strona skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie przedstawiciel Stowarzyszenia przedłożył kopię informacji od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczącej stanu jakości powietrza na terenie inwestycji i wyraził pogląd, że dane te są niezgodne z zestawieniami rocznymi publikowanymi przez ten sam organ. W ocenie Stowarzyszenia inwestycja została sztucznie podzielona na trzy przedsięwzięcia, co uniemożliwia jej prawidłową ocenę w kontekście oddziaływania na środowisko. W praktyce europejskiej przyjmuje się pozostawienie strefy niezabudowanej o zasięgu od 50 do 100 m wokół skrzyżowań, aby zapewnić właściwe przewietrzenie i wymianę powietrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz uzasadnienia orzeczenia (art 7, 77 §. 1 art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 126, 140 i 144 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że udziałowi Stowarzyszenia w postępowaniu na prawach strony nie stoi na przeszkodzie wzgląd na jego cele statutowe. W ocenie organu przeszkodą jest brak przesłanki interesu społecznego, w myśl art. 31 ust. 1 zdanie wstępne K.p.a.

Trafnie wywodzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że dopuszczenie określonej organizacji społecznej do postępowania w sprawach z zakresu ochrony środowiska, na zasadzie art. 31 § 1 K.p.a., a więc wykraczających poza przypadki wskazane w art. 44 ustawy o ocenach (przypadki postępowań wymagających udziału społeczeństwa), nawet gdy uzasadniają to cele statutowe wnioskodawcy, nie może być niejako automatyczne. Jego zasadność musi być rozważana mając na uwadze wszystkie realia konkretnej sprawy, z uwzględnieniem założenia, że za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w konkretnym postępowaniu muszą przemawiać także określone względy interesu publicznego (w nieco archaicznej nomenklaturze z K.p.a. zwanego społecznym). Uwarunkowania sprawy muszą być tego rodzaju, że przez wzgląd na ochronę określonych dóbr o charakterze ogólnospołecznym (np. zasobów przyrodniczych o szczególnej wartości) lub istotnych dla społeczności lokalnych (jakość powietrza, klimat akustyczny), w powiązaniu ze specyfiką planowanych działań, wzmocnienie tzw. czynnika społecznego w postępowaniu jest uzasadnione.

W świetle powyższej uwagi nie może mieć w sprawie kluczowego znaczenia argumentacja Strony skarżącej, że np. inwestycja należy do określonej kategorii przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, czy też sam fakt planowania jej na terenie gdzie, jak wywodzi Strona skarżąca, są przekroczone standardy jakości środowiska (także w sytuacji, gdy wiąże się to z konkretnymi zobowiązaniami w świetle prawa stanowionego na szczeblu UE). O ile wolą prawodawcy byłoby, aby wskazane względy skutkowały koniecznością zapewnienia udziału zainteresowanej organizacji społecznej (czy ekologicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o ocenach) w postępowaniu, ustanowiłby taką regułę wprost - wzorem rozwiązań przyjętych w art. 44 ustawy o ocenach.

Jednocześnie należy wskazać, że ustalenie, czy występuje interes publiczny przemawiający za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wymaga w każdym przypadku wnikliwej analizy w kontekście ustalenia celu prowadzenia danego postępowania, a następnie rozważenia konkretnych uwarunkowań faktycznych sprawy, które mogą w świetle wniosków organizacji społecznej przemawiać za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu.

W rozpoznawanym przypadku organ orzekający w sprawie nie uczynił zadość wskazanemu wymaganiu.

Na wstępie należy wskazać, że wniosek dotyczył udziału w postępowaniu, które ze względu na rodzaj przedsięwzięcia (należące do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o ocenach) zakończyć się może wydaniem decyzji środowiskowej, w myśl art. 80 ust. 1 ustawy o ocenach bądź też orzeczeniem o braku potrzeby przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko (art. 84 ust. 1 wskazanej ustawy). Jedynie w razie wydania decyzji środowiskowej określa się wymagania co do warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 82 ust. 1 ustawy o ocenach), m.in. co do wymagań do uwzględnienia w projekcie budowlanym (pkt 1 lit. c wskazanego art. 82 ust. 1). W przedmiotowym postępowaniu, co odnotował organ administracji, wydano wprawdzie postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko w myśl art. 63 ust. 2 ustawy o ocenach (z 27 marca 2012 r.), jednak akt ten jest niezaskarżalny (art. 141 § 1 K.p.a. oraz - a contrario - art. 65 ust. 2 ustawy o ocenach), a legalność rozstrzygnięcia w tym zakresie może być badana w praktyce jedynie w drodze zaskarżenia - przez inne strony postępowania, bądź organizację społeczną działającą na prawach strony - decyzji administracyjnej o braku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko (art. 127 § 1 K.p.a.). Prawodawca określa jednocześnie normatywnie kryteria, które należy brać pod uwagę przy orzekaniu czy nie ma potrzeby przeprowadzania procedury ocen oddziaływania na środowisko (art. 63 ust 1 ustawy o ocenach) ergo określania wymagań ekologicznych w decyzji środowiskowej (wskazany art. 84 ust. 1 a art. 82 ust. 1 ustawy o ocenach).

W tym kontekście istotne znaczenie ma właściwa ocena okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności argumentacji co do stanu faktycznego podnoszonej przez wnoszącą o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizację społeczną.

W realiach niniejszej sprawy Stowarzyszenie już we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wskazywało, że "W sąsiedztwie inwestycji zlokalizowane są wielorodzinne budynki mieszkalne o nr [...] (przedwojenna kamienica z tablicą pamiątkową ks. S.). Te budynki powinny być poddane analizie pod kątem skumulowanego oddziaływania na nie: przedmiotowej inwestycji - wraz z A. [...] (obecnie na etapie decyzji środowiskowej w BOŚ), A. [...] (obecnie na etapie decyzji środowiskowej w BOŚ) oraz istniejącego obiektu D., a dalej "Inwestor planuje zrealizować swoją inwestycję wraz z nowymi emitorami w strefie o ponadnormatywnym skażeniu" (str. 1 pkt 1 ak 1 i 2). Natomiast w zażaleniu podnoszono m.in. "Czyż nie jest bowiem istotny ze społecznego punktu widzenia fakt, że organizacja działa tu na rzecz ochrony mieszkańców, którzy już obecnie zamieszkują w strefie skażonej (przekroczone unijne standardy jakości powietrza wokół sąsiadujących z inwestycją budynków wielorodzinnych), a tu planuje się jeszcze nowe emitory spalin (parkingi), które pogorszą obecną, niekorzystną sytuację?" (str. 2 pkt 3 ak. 3), a dalej "- czy mało istotne jest to, że sąsiadujące z inwestycją wielorodzinne budynki mieszkalne mogą być zagrożone ponadnormatywnymi oddziaływaniami akustycznymi (oddziaływania skumulowane systemów wentylacyjno-klimatyzacyjnych sąsiedniego obiektu D. oraz planowanych obok innych etapów A. [...] oraz [...] - obecnie na etapie decyzji środowiskowej w BOŚ - zob. art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy OOŚ). W dokumentacji Inwestora brak jest analizy akustycznych oddziaływań skumulowanych." (str. 3 ak. 2).

Jak wynika z powyższego Stowarzyszenie podnosiło m. in. dwa istotne, wjego ocenie, uwarunkowania sprawy:

- realizację inwestycji na terenie, gdzie już (w ocenie Stowarzyszenia) przekroczone są normy jakości powietrza, przy czym specyfika inwestycji (w tym wentylacja garaży wiązać się będzie z dodatkowymi emisjami),

- możliwość kumulacji oddziaływań w wyniku realizacji konkretnych planowanych obiektów tego samego rodzaju.

Warto odnotować, że podnoszone przez Stowarzyszenie względy stanowią równocześnie jeden z normatywnie określonych czynników, które należy rozważyć oceniając, czy konieczne jest przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b i d oraz pkt 2 lit. f ustawy o ocenach), a więc wydanie dla danego przedsięwzięcia decyzji środowiskowej, określającej warunki realizacji przedsięwzięcia, o ile jest ono w ogóle w danym miejscu możliwe do zaakceptowania.

Jednocześnie trzeba wskazać, że organ administracji, rozpoznając środek odwoławczy (zażalenie) dobitnie nie zreferował argumentacji w tym zakresie, a w następstwie nie odniósł się do niej wywodząc, że specyfika inwestycji opisywana przez Stowarzyszenie polega wyłącznie na jej realizacji w centrum miasta oraz na tym, że będzie ona mieć pewne oddziaływania, co samo w sobie - tu trafnie zauważono - nie mogłoby przesądzać o zasadności udziału organizacji społecznej w postępowaniu, a tego rodzaju wykładnia prowadziłaby do konieczności zapewnienia organizacjom ekologicznym udziału prawie we wszystkich postępowaniach dotyczących przedsięwzięć w centrach miast.

Wykracza poza granice sprawy rozstrzyganej obecnie przez Sąd ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie - stwierdzenie braku istnienia interesu społecznego dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu - jest merytorycznie zasadne.

Wymaga rozważenia bowiem czy istotnie przedsięwzięcie będzie realizowane (jak wywodzi Strona skarżąca) na terenie, gdzie przekroczone są normy jakości środowiska (w toku rozprawy przedłożono dokument, w świetle którego okoliczność ta może być sporna) i o ile tak, czy określone emisje - powstające w jego wyniku - są tego rodzaju, że potencjalnie mogą powodować pogorszenie sytuacji w tym zakresie, w końcu czy istotnie - z uwagi na toczące się równocześnie postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowych dla innych przedsięwzięć - może dojść do kumulacji niekorzystnych oddziaływań. W kwestii tej nie zajęto stanowiska w zaskarżonym postanowieniu, co odzwierciedla brak rozważenia tych kwestii przez organ administracji (patrz obowiązek przytoczenia stosownej argumentacji w uzasadnieniu - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.). Natomiast Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do oceny, czy wskazane wyżej naruszanie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości utrzymania w mocy postanowienia organu I. instancji. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, zasadności zarzutów z zażalenia, co do meritum (czy istnieją przesłanki dopuszczenia stowarzyszenia w kontekście wskazywanych konkretnie uwarunkowań).

Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, nie zajmując w ogóle stawiska w określonych, istotnych dla sprawy kwestiach, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10 oraz 1717/10 dostępne w CBOSA).

Nie mogą natomiast odnieść zamierzonego skutku formułowane w skardze zarzuty, jakoby kwestionowane orzeczenie pozostawało w sprzeczności z tezami prezentowanymi w innych rozstrzygnięciach tego samego organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Polskie prawo administracyjne nie jest wszak prawem precedensowym, a więc rozpoznając konkretną sprawę organ administracji jest związany wyłącznie normami powszechnie obowiązujących aktów prawnych, nie zaś tezami wyrażanymi w poprzednich orzeczeniach. Nie ma także przesądzającego znaczenia kwestia określonego doświadczenia czy wiedzy eksperckiej, jaką może wnieść Stowarzyszenie w konkretnym postępowaniu. Okoliczność ta wprawdzie może mieć pewne znaczenie w kontekście rozważań, czy w interesie społecznym jest udział w postępowaniu konkretnej organizacji społecznej. W danym jednak przypadku z uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia nie wynika, aby organ administracji upatrywał przeszkody co do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia w braku możliwości wniesienia istotnych wiadomości z uwagi na małą wiedzę czy doświadczenie. Należy z kolei podkreślić, iż sama nawet szczególnie głęboka wiedza merytoryczna, jaką dysponują członkowie określonej organizacji społecznej, nie może być wystarczającą przesłanką do jej dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu administracyjnym z zakresu ochrony środowiska, pomimo że jego ochrona leży niewątpliwie w interesie społecznym. O ile taka byłaby wola prawodawcy, wyraziłby ją - jak wskazano na wstępie - w sposób jednoznaczny. Wobec braku tego rodzaju regulacji, rolą organu administracji orzekającego w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania jest rozsądne ważenie interesu stron postępowania - w tym m.in. inwestora zainteresowanego także sprawnym (szybkim) prowadzeniem postępowania (udział organizacji społecznej może takie postępowanie potencjalnie przedłużyć) - oraz interesu publicznego czy konkretnie innych stron, za którym może przemawiać udział w danym postępowaniu tzw. czynnika społecznego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 iit c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Orzekając w pkt 3 Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 wskazanej ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 1 zasądzono koszty postępowania sądowego - wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.

Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.