Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1598/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 998/16 w sprawie ze skargi A.K. i M.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 998/16 oddalił skargę A.K. i M.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.") i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), uchylając w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], orzekł m.in. o:

1) zwrocie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...] b. gm. kat. [...] na rzecz: D.K., M.M., W.J., A.K., M.K., B.K., M.S., M.K., K.W., G.B., M.B.

2) odmowie zwrotu na rzecz ww. osób nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...] b. gm. kat. [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z dnia 20 lutego 2001 r. K.K., B.B., M.M., W.J. i A.K. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] obr. [...] [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

W dniu 25 kwietnia 2001 r. pełnomocnik wnioskodawców ograniczył żądanie zwrotu do terenu stanowiącego działki nr [...] i [...].

Prezydent Miasta [...] ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] orzekł o zwrocie działek nr [...] i nr [...], natomiast w stosunku do działki nr [...] postępowanie zostało umorzone.

Pismem z 15 stycznia 2003 r. K.K., M.M., W.J., B.B. i A.K. wystąpili z ponownym wnioskiem o zwrot wywłaszczonej działki nr [...].

Starosta [...] w decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] na rzecz K.K., M.M., W.J., B.B. i A.K..

W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1987 r. nr [...], wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa zostały wywłaszczone działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha w obr. [...] – jako niezbędne pod budowę szkoły i przedszkola dla os. [...]. Podstawą wywłaszczenia była decyzja z dnia [...] marca 1987 r. znak: [...] zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta [...] uznał, że na działce nr [...] został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i nie można jej uznać za zbędną w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 oraz orzec o zwrocie.

Na skutek wniesienia przez K.K. odwołania od ww. decyzji sprawę rozpoznawał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1310/05, uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, czy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot jest zbędna na cel wywłaszczenia. Organy obu instancji skoncentrowały się na badaniu przebiegu inwestycji, natomiast bardzo powierzchownie potraktowały obecny stan nieruchomości. Sam fakt ogrodzenia nieruchomości i włączenia do terenu szkoły nie świadczy o jego niezbędności. Niewątpliwie zlokalizowanie na nieruchomości boiska szkolnego oraz skoczni w dal należy uznać za realizację celu wywłaszczenia, to jednak szczegółowego ustalenia wymaga, czy boisko i skocznia pokrywają cały teren działki [...], czy też jedynie jego część. W tym drugim przypadku należałoby ustalić, jaki jest sposób korzystania z pozostałej części nieruchomości, a następnie ocenić, czy ten sposób korzystania oznacza niezbędność nieruchomości dla działania szkoły.

Prezydent Miasta [...] w decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] orzekł o zmianie powierzchni i oznaczenia bez zmiany konfiguracji działki nr [...] o pow. [...] ha na działkę nr [...] o pow. [...] ha.

Starosta [...], rozpatrując ponownie sprawę, w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] na rzecz K.K., M.M., W.J., A.K., M.S., B.K., M.K., M.K., G.B., K.W. i M.B.

Na skutek wniesienia przez w/w strony od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2010r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż organ pierwszej instancji orzekając o odmowie zwrotu części działki nr [...] podał, że na terenie stanowiącym przedmiot postępowania został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]-[...] z dnia [...] listopada 1987 r. nr [...] tj. budowa szkoły i przedszkola dla os. [...]. Powyższe zostało ustalone przez Starostę [...] w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody takie jak: dokumentacja wywłaszczeniowa (w tym protokoły odbioru robót), oględziny nieruchomości oraz mapy zasadnicze obrazujące aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości, a także zeznania świadka tj. dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących Integracyjnych nr [...] w [...] przy ulicy [...].

Wojewoda [...], powołując się na treść art. 137 ust. 1 stwierdził, że ustalenia poczynione przez organ administracyjny dotyczyły tylko aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie podstawową zatem kwestią wymagającą wyjaśnienia jest dokładne i niebudzące wątpliwości ustalenie stanu zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości w grudniu 1997 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1202/10 oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] na w/w decyzję Wojewody [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1424/11 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej [...] od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji.

W 2010 r. sporządzono projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Starosta [...] po rozpoznaniu sprawy po raz trzeci, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. w obr. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz K.K., M.M., W.J., A.K., M.K., B.K., M.S., M.K., K.W., G.B. i M.B. (punkt 1) oraz o rozliczeniach związanych ze zwrotem działki nr [...] (punkty 2 i 3), a także o odmowie zwrotu działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. w obr. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz wyżej wymienionych osób (punkt 4).

W uzasadnieniu decyzji podał, że ustalenia co do realizacji celu wywłaszczenia oparł na zgromadzonym materiale dowodowym, składającym się przede wszystkim ze zdjęć lotniczych przedmiotowego obszaru z lat 1997-1998, protokołu odbioru robót zewnętrznych z dnia [...] listopada 1997 r. oraz zeznań świadka J.K. – Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...]. Na tej podstawie przyjął, że cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]-[...] z dnia [...] listopada 1987 r. nr [...] jako budowy szkoły i przedszkola dla os. [...] został zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na niemal całej działce nr [...]. Działka ta odpowiadała zawnioskowanej do zwrotu działce nr [...], która powstała z wywłaszczonej działki nr [...], a jej część w wyniku sporządzenia projektu podziału (przyjętego do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2010 r. za nr [...]) została oznaczona nr [...] o pow. [...] ha. Jedynie niewielka część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczona w wyżej wymienionym projekcie podziału nr [...] o powierzchni [...] ha, położona poza ogrodzonym terenem szkoły (obecnie stanowiąca wąski pas porośnięty wysoką nieskoszoną trawą i chwastami), stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w efekcie czego orzeczono o zwrocie na rzecz byłych współwłaścicieli tylko tego obszaru, zobowiązując ich do zwrotu na rzecz aktualnego właściciela zwracanej nieruchomości, tj. Gminy [...], zwaloryzowanej kwoty odszkodowania wypłaconego im z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni [...] ha.

Na skutek wniesionego od powyższej decyzji Starosty [...] przez A.K., K.K., M.M., M.S., B.K., M.K., M.K., G.B., K.W. i M.B. odwołania sprawę rozpoznawał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że rozstrzygnięcie zarówno w zakresie odnoszącym się do zwrotu działki nr [...], jak i odmowy zwrotu działki nr [...], jest zasadne. Jako nadal aktualne i prawidłowe uznał ponowne oparcie się przez organ pierwszej instancji przy ustaleniu szczegółowego celu wywłaszczenia na składającej się zarówno z części opisowej jak i graficznej "Korekcie planu realizacyjnego w zakresie układu urbanistycznego obiektu Szkoła i Przedszkole os. [...]". Wskazał, że w szczególności, istotna była tutaj treść części graficznej tego opracowania, z której jednoznacznie wynikało, że wywłaszczona działka była przeznaczona przede wszystkim pod znajdujące się w ogrodzonym terenie szkoły "szkolne tereny sportowe". W ramach powyższego planowano urządzenie m.in. boisk sportowych oraz bieżni. Dowody z zeznań świadka J.K., protokołu odbioru robót zewnętrznych z dnia [...] listopada 1997 r. oraz zdjęć lotniczych wskazują, że w maju 1998 r. cel wywłaszczenia na działce nr [...] był już w pełni zrealizowany.

W ocenie organu odwoławczego, prawidłowe było także rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie zwrotu działki nr [...] i związanych z tym rozliczeń. Wyjaśnił, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ten obszar, znajdujący się poza ogrodzonym terenem szkoły, w ogóle nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 431/13 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organy administracji publicznej, dokonując ustaleń odnośnie celu wywłaszczenia oraz zaistnienia przesłanek zwrotu spornej nieruchomości, uczyniły zadość wymogom wynikającym z przepisów prawa. W sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, który pozwala na rozstrzygnięcie wszystkich istotnych kwestii. W uzasadnieniach decyzji znalazły się szczegółowe i staranne wywody, które wyjaśniają z jakich przyczyn organy dokonały takich, a nie innych ustaleń.

Sąd pierwszej instancji, za zasadny uznał jednak zarzut skargi, który dotyczył niecelowości zwrotu poprzednim właścicielom niewielkiego pasa gruntu, o szerokości od 1 do 2 m, znajdującego się bezpośrednio przy szkolnym ogrodzeniu poza terenem szkoły. Wskazał, że wnioskodawcy w niniejszej sprawie starali się o zwrot całej działki nr [...], o powierzchni [...] ha, a z postępowania wyjaśniającego wynikało, że do zwrotu nadaje się jedynie niewielka jej część, oznaczona po podziale jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (co stanowi jedynie niewielki ułamek, ok. 2% powierzchni terenu, o który ubiegali się wnioskodawcy). W sytuacji zaistnienia tak istotnych okoliczności faktycznych i prawnych (brak możliwości zwrotu przeważającej części terenu objętego wnioskiem, oznaczonego jako działka nr [...]) – w myśl art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej winne były zwrócić się do skarżących ze stosowną informacją i zapytać ich, czy w razie takiej ewentualności (możliwości zwrotu jedynie niewielkiej części spornej nieruchomości) są w ogóle zainteresowani uzyskaniem samej działki nr [...]. Z pism skarżącej, kierowanych już do organu pierwszej instancji, pośrednio bowiem wynika, że zwrot tak małej części nieruchomości ona sama i pozostałe strony uznają za bezcelowy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaniechanie udzielenia informacji stosownie do art. 9 K.p.a. stanowi wadę, mogącą mieć wpływ na wynik sprawy, która winna ulec konwalidacji najpóźniej w postępowaniu przed organem drugiej instancji.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji za niecelowe uznał uchylanie również decyzji organu pierwszej instancji, gdyż dostrzeżone wady postępowania mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy.

Wojewoda [...] ponownie rozpatrując odwołanie stron od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]), decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uchylił w całości w/w decyzję starosty [...] i orzekł:

1) o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (...);

2) o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt 1 do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty [...] zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, oraz o rozliczeniach z tego tytułu, a także o odmowie zwrotu działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], na rzecz uprawnionych podmiotów.

W uzasadnieniu decyzji podał, że po ponownym rozpatrzeniu odwołania decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] należało uchylić ze względu na zmianę kręgu podmiotowego stron (wskutek śmierci K.K. i wstąpienia w jej prawa i obowiązki D.K.), a następnie orzec co do istoty sprawy. Organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację i stanowisko wyrażone w uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...].

Jednocześnie wskazał, że realizując wskazania zawarte w w/w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 431/13, kolejno pismami z dnia: 7 lutego 2014 r., 20 maja 2014 r., 30 czerwca 2014 r. oraz 12 września 2014 r. zwracał się do A.K., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych osób ubiegających się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z prośbą o udzielenie informacji, czy osoby te są zainteresowane zwrotem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], położonej w obr. [...] b. gm. kat. [...] informując, że w przypadku braku udzielenia jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytanie w zakreślonych przez organ terminach, z uwagi na konieczność wydania decyzji w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zmuszony będzie uznać, iż wnioskodawcy są zainteresowani zwrotem w/w działki.

Wojewoda [...] podał, że analizując treść odpowiedzi na powyższe pisma udzielonych przez A.K. nie stwierdził, aby strony postępowania zrezygnowały ze starania się o zwrot jedynie działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...]. W piśmie z dnia 14 października 2014 r. strona natomiast zażądała "wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o zwrot nieruchomości nr [...] obr. [...] [...] o pow. [...]". Organ odwoławczy uznał, iż z uwagi na brak wycofania wniosku o zwrot w części lub w całości przez w/w osoby oraz z uwagi na treść art. 137 ust. 2 u.g.n. należało zwrócić wnioskodawcom, jak ustalono, niewykorzystaną na cel wywłaszczenia, a zatem nadającą się do zwrotu działkę nr [...] obr. [...] [...]. Wyjaśnił, że z uwagi na śmierć w toku prowadzonego postępowania odwoławczego jednej ze stron postępowania tj. K.K., której następcą prawnym na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] października 2013 r. Rep. [...] jest D.K., koniecznym było uchylenie przez organ odwoławczy w całości zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia w pełni zgodnego z aktualnym stanem faktycznym i prawnym sprawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 437/15 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że "w sprawie nie są kwestionowane te ustalenia organu, które dotyczą legitymacji wnioskodawców do zgłoszenia rozpoznawanego żądania, faktu i podstaw wywłaszczenia nieruchomości, zachodzących na przestrzeni czasu zmian geodezyjnych, a także zmian własnościowych. Zagadnienia te jako niesporne oraz nie budzące zastrzeżeń w ramach dokonywanej kontroli decyzji odwoławczej pozostają poza szerszymi rozważaniami (...)".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy dokonując ustaleń odnośnie celu wywłaszczenia oraz zaistnienia przesłanek zwrotu spornej nieruchomości, wypełnił wymogi wynikające z art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 107 K.p.a., a także, co istotne z art. 153 P.p.s.a. "Organy właściwe w sprawie zebrały w ramach postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, który pozwala na rozstrzygnięcie wszystkich istotnych kwestii (...)".

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że "organ odwoławczy wykonując zalecenie WSA w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r., podnoszące, iż rzeczą Wojewody [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przed wydaniem rozstrzygnięcia, będzie pouczenie stron – zgodnie z art. 9 K.p.a. – o ich sytuacji faktycznej i prawnej, a także uzyskanie od nich informacji, czy wobec wynikającej z zebranego materiału możliwości zwrotu jedynie niewielkiej części żądanego terenu podtrzymują swój wniosek, także w przypadku, gdyby zwrotowi miała podlegać wyłącznie ta część nieruchomości – nie przeanalizował treści pełnomocnictw udzielonych przez strony A.K. pod kątem, czy ich treść upoważnia A.K. działającą w postępowaniu administracyjnym w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik D.K., M.M., M.K., B.K., M.S., M.K., K.W., G.B., M.B. – do wypowiedzi w przedmiocie określonym przez WSA w Krakowie w imieniu jej mocodawców".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji "organ odwoławczy nie dostrzegł, że A.K. działająca w postępowaniu administracyjnym jak to określił organ w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik D.K., M.M., M.K., B.K., M.S., M.K., K.W., G.B., M.B. – jest upoważniona do działania w imieniu tych stron na podstawie różnie sformułowanych upoważnień/pełnomocnictw. W związku z tym, nie przeanalizował w odniesieniu do każdej ze stron postępowania, czy A.K. posiadała odpowiednie upoważnienie do wypowiadania się w imieniu swoich mocodawców w przedmiocie niewątpliwie dotyczącym rozporządzania przedmiotowym postępowaniem administracyjnym w odniesieniu do wspomnianej niewielkiej działki o nr [...] o pow. [...] ha".

Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "organ odwoławczy nierzetelnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające naruszając przepisy postępowania w zakresie dochodzenia prawdy materialnej, czyli art. 7 w zw. z art. 77 i art. 32 K.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla rozpoznania sprawy. Nie przeanalizował treści pełnomocnictw pod kątem, czy pełnomocnictwa te uzasadniają skierowanie się przez organ odwoławczy w sprawie wymagającej oświadczenia woli stron postępowania - do pełnomocnika stron postępowania administracyjnego w osobie A.K.".

Wojewoda [...], rozpatrując po raz kolejny odwołanie stron od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]), wydał opisaną na wstępie i zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że po ponownym rozpatrzeniu odwołania w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 437/15, decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] należało uchylić ze względu na zmianę kręgu podmiotowego stron (wskutek śmierci K.K. i wstąpienia w jej prawa i obowiązki D.K.), a następnie orzec co do istoty sprawy.

Wojewoda [...] podtrzymał w całości swoją argumentację i stanowisko wyrażone w uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. W powołanym wyżej wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 437/15 Sąd ten potwierdził bowiem prawidłowość rozstrzygnięcia organów obu instancji w omawianym zakresie. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] była wskazana przez Sąd w tym wyroku jedynie potrzeba ustalenia ze stronami, czy są zainteresowane zwrotem jedynie części wnioskowanej do zwrotu nieruchomości.

Organ odwoławczy w wykonaniu zawartych w powołanym wyroku wskazań co do dalszego postępowania pismami zwrócił się do D.K., M.M., W.J., A.K., M.S., B.K., M.K., M.K., G.B., K.W. i M.B. o udzielenie informacji, czy podtrzymują oni wniosek o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], położonej w obr. [...], b. gm. kat. [...], czy też wycofują roszczenie w tym zakresie.

Wojewoda [...] analizując informacje uzyskane w tym zakresie od stron postępowania, uznał że zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n., należało zwrócić wnioskodawcom, niewykorzystaną na cel wywłaszczenia, a zatem nadającą się do zwrotu działkę nr [...], obr. [...]. Jednocześnie, z uwagi na śmierć w toku prowadzonego postępowania odwoławczego jednej ze stron postępowania, tj. K.K., której spadkobiercą na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] października 2013 r. Rep. [...] jest D.K., koniecznym było obecnie uchylenie przez organ odwoławczy w całości zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia w pełni zgodnego z aktualnym stanem faktycznym i prawnym sprawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.K. i M.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżące zaskarżonej decyzji zarzuciły:

- naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej; naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez zaniechanie przez Wojewodę zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie jako dowodów w sprawie wszystkich dokumentów pozwalających ustalić rzeczywisty cel wywłaszczenia przedmiotowej działki, co jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

- naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie i zatwierdzenie podziału nieruchomości objętej postępowaniem na 2 działki i wydzielenie działki przeznaczonej do zwrotu dla skarżących, której to działki ze względu na kształt, położenie oraz brak dostępu do drogi nie tylko nie można zagospodarować, ale nawet nie można do niej dojść lub dojechać;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez traktowanie korekty planu realizacyjnego jako dokumentu, w oparciu o który ustalono cel wywłaszczenia, ponieważ została ona opracowana po dacie wywłaszczenia, jak również nie została zatwierdzona decyzją stosownego organu budowlanego, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na argumenty i dowody pochodzące z poprzednich decyzji, które zostały uchylone.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności podał, że w niniejszej sprawie należało uwzględnić fakt, że sprawa której dotyczy postępowanie była już wielokrotnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyroki z dnia: 20 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1310/05; 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1202/10, 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 431/13; 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 437/15).

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną zawartą w wyroku oznacza, że wywiera on skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 1998 r., sygn. I SA 1663/96, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co w niniejszym przypadku nie zachodzi. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że dokonując kontroli przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. skupił się na tym, czy organ ten przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania, prawidłowo uwzględnił ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w zacytowanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 437/15.

Stwierdził, że wyniki przeprowadzonej przez Sąd analizy przesłanek leżących u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, poprzedzone kontrolą akt sprawy, wskazują, że tym razem organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, kierując się wskazaniami zawartymi w w/w wyroku Sądu z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 437/15, decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], należało uchylić ze względu na zmianę kręgu podmiotowego stron (wskutek śmierci K.K. i wstąpienia w jej prawa i obowiązki D.K.), a następnie orzec co do istoty sprawy, po wyjaśnieniu wskazanych w wyroku okoliczności sprawy.

Wskazał, że Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji podtrzymał argumentację i stanowisko wyrażone w uchylonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzjach z dnia [...] lutego 2015r. oraz z dnia [...] stycznia 2013 r. Sąd pierwszej instancji zaaprobował tą argumentację mając m.in. na uwadze treść art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd w składzie orzekającym przyjął jako własne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażone w powołanym wyroku dnia 18 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Kr, że "organ II instancji dokonując ustaleń odnośnie celu wywłaszczenia oraz zaistnienia przesłanek zwrotu spornej nieruchomości, wypełnił wymogi wynikające z art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 107 K.p.a., a także, co istotne z art. 153 P.p.s.a. Trzeba podkreślić, że organy właściwe w sprawie zebrały w ramach postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, który pozwala na rozstrzygnięcie wszystkich istotnych kwestii. W uzasadnieniu decyzji znalazły się szczegółowe i staranne wywody, które wyjaśniają z jakich przyczyn organ dokonał takich, a nie innych ustaleń zarówno w przedmiocie celu wywłaszczenia jak i przesłanek zwrotu wnioskowanej nieruchomości. Odzwierciedlają one w sposób wyczerpujący tok rozumowania organów, zawierają zestawienie wszystkich dopuszczonych dowodów, a także ocenę ich wartości odrębnie i w całokształcie, która odpowiada zasadom logiki oraz doświadczenia życiowego".

Głównym uchybieniem stwierdzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przedmiotowym postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. było naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 32 K.p.a. W zasadzie jedynym zarzutem Sądu pod adresem ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy zawartych w uzasadnieniu tej decyzji, był brak poczynienia wyjaśnień odnośnie tego, "czy na podstawie zawartych w aktach upoważnień, A.K. mogła wypowiadać się także w imieniu swoich pełnomocników w zakresie przekraczającym "zwykły zarząd" w postępowaniem administracyjnym, a dotyczącym uzyskania od stron postępowania informacji/ oświadczenia woli, czy wobec wynikającej z zebranego materiału możliwości zwrotu jedynie niewielkiej części żądanego terenu podtrzymują swój wniosek, także w przypadku, gdyby zwrotowi miała podlegać wyłącznie ta część nieruchomości".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zaskarżonej w/w decyzji Wojewody [...] z dnia 29 czerwca 2016 r. skupił się na sprawdzeniu, czy organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy prawidłowo uwzględnił ocenę prawną oraz wskazania zawarte w w/w wyroku tego Sądu.

Zgodnie z wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/ Kr 437/15, organ odwoławczy w pismach z dnia 12 kwietnia 2016 r. oraz z dnia 5 maja 2016 r. zwrócił się do D.K., M.M., W.J., A.K., M.S., B.K., M.K., M.K., G.B., K.W. i M.B. o udzielenie informacji, czy podtrzymują oni wniosek o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, czy też wycofują roszczenie w tym zakresie. W odpowiedzi na powyższe jedynie M.S. i W.J. jednoznacznie wskazali, że podtrzymują wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Natomiast pozostałe strony udzielając odpowiedzi na powyższe zapytanie organu oświadczyły, że: "wszyscy właściciele wnioskowali o zwrot całej działki nr [...] obr. [...] (wówczas [...]) o pow. [...] ha a nie wyżej wymienionego skrawka terenu za ogrodzeniem szkoły". Wobec powyższego, ponieważ, nie złożyli nigdy wniosku o zwrot działki nr [...] obr. [...], zdaniem w/w stron nie ma podstaw do akceptacji zwrotu tej działki lub rezygnacji ze zwrotu tej działki. Podtrzymano natomiast wniosek z dnia 15 stycznia 2003 r. o zwrot całej działki nr [...] (wówczas [...]) obr. [...] o pow. [...] ha.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że z uwagi na brak "cofnięcia" wniosku o zwrot przez w/w osoby, zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. – należało zwrócić wnioskodawcom, niewykorzystaną na cel wywłaszczenia, a zatem nadającą się do zwrotu działkę nr [...], obr. [...]. Zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uprzednio dwukrotnie uchylał zaskarżone decyzje Wojewody [...] wydane w tej sprawie (wyroki z 6 dnia sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 431/13 i z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Kr 437/15) powołując się na naruszenie art. 9 K.p.a. w celu należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Dwukrotnie zatem dano skarżącym szansę, informując ich przez pełnomocnika oraz bezpośrednio co do możliwości wypowiedzenia się odnośnie zwrotu tylko działki nr [...] zwłaszcza, że sami podnosili w stosunku do niej określone zastrzeżenia. Tym samym Sąd i Wojewoda [...] dawali skarżącym dwukrotnie szansę na przemyślaną racjonalizację swoich żądań i ich skutków. Dwoje skarżących jednoznacznie potwierdziło chęć zwrotu tej działki, a pozostali podtrzymali swoje wnioski o zwrot całej działki nr [...] z podziału, której powstała działka nr [...] i nie cofnęli w tym zakresie swojego wniosku – tym samym zasadnie organ przyjął, że chcą zwrotu tej części działki nr [...], która stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżących skutku. Stanowiły one już bowiem uprzednio przedmiot analizy tut. Sądu w wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach, w tym w wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 437/15. Skarżące posiadały prawną możliwość zakwestionowania treści tego wyroku w postępowaniu instancyjnym, z której nie skorzystały. W chwili obecnej Sąd rozpoznający sprawę jest związany oceną prawną zawartą w tym wyroku. W sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny oraz stan prawny istotny dla jej rozstrzygnięcia. Nie zachodzą zatem przesłanki od odstąpienia od zasady wyrażonej w przywołanym powyżej art. 153 P.p.s.a.

Zakwestionowane przez skarżące dokumenty były znane organom administracji publicznej już wcześniej i znajdowały się w materiale dowodowym, który podlegał ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w poprzednio wydanych w tej sprawie wyrokach. Sąd ten w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r. podał m.in., że: "W sprawie nie są kwestionowane te ustalenia organu, które dotyczą legitymacji wnioskodawców do zgłoszenia rozpoznawanego żądania, faktu i podstaw wywłaszczenia nieruchomości, zachodzących na przestrzeni czasu zmian geodezyjnych, a także zmian własnościowych. Zagadnienia te jako niesporne oraz nie budzące zastrzeżeń w ramach dokonywanej kontroli decyzji odwoławczej pozostają poza szerszymi rozważaniami (...). Trzeba podkreślić, że organy właściwe w sprawie zebrały w ramach postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, który pozwala na rozstrzygnięcie wszystkich istotnych kwestii. (...)". Zakwestionowane tym razem przez skarżącą dowody, tj. korekta planu realizacyjnego czy podział nieruchomości, były już poprzednio oceniany przez tut. Sąd w świetle przesłanek z art. 7 i art. 77 K.p.a. jako niebudzące zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 431/13 ustosunkował się do podnoszonego wówczas w skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], tożsamego do obecnie podnoszonego, zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania "poprzez traktowanie korekty planu realizacyjnego jako dokumentu, w oparciu o który ustalono cel wywłaszczenia, ponieważ została ona opracowana w lipcu 1989 r., a więc po dacie wywłaszczenia ([...] listopada 1987 r.), jak również nie została zatwierdzona decyzją stosownego organu budowlanego, a więc nie jest prawomocnym dokumentem". Sąd w żadnym aspekcie (ani pod względem formy, przydatności w toku prowadzonego postępowania, ani pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane) nie zakwestionował mocy dowodowej załącznika graficznego do korekty planu realizacyjnego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.K., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jego treść, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji błędnego zastosowania art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co winno skutkować pozytywnym rozstrzygnięciem skargi i uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej,

3. art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez zaniechanie rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie skutecznej kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. pod względem jej zgodności z prawem i przyjęcie, iż skarżąca nie sprzeciwiła się zwrotowi części nieruchomości, tj. działki nr [...],

4. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym, czego konsekwencją jest błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki wyrażone w art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności przyjęcie iż:

a) skarżąca nie negowała możliwości otrzymania zwrotu części nieruchomości oznaczonej nr [...],

b) bezzasadne założenie, iż oświadczenie skarżącej, a także pozostałych uczestników, było równoznaczne ze zgodą na zwrot części nieruchomości, tj. działki nr [...], jaką wyrazili uczestnicy M.S. i W.J.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż przez zwrot części wydzielonej z nieruchomości nr [...], to jest działki nr [...], zrealizowano prawo właściciela do słusznej rekompensaty za wyzucie go z własności nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podała m.in., że zaskarżony wyrok opiera się na wniosku jakoby A.K., a także inni uczestnicy przedmiotowego postępowania nie wypowiedzieli się w przedmiocie możliwości zwrotu nieruchomości ograniczającego się do działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...]. Taka konstatacja jest nieuzasadniona i to zarówno na płaszczyźnie regulacji prawnych, znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jak i jej okoliczności faktycznych. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd powielił błąd organu, który niesłusznie przyjął, że w piśmie z dnia 12 maja 2016 r. nie sprzeciwiła się ona zwrotowi części owej spornej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie konsekwentnie, od blisko 13 lat dochodziła ona zwrotu całości nieruchomości, wielokrotnie, w toku tego zawiłego i długotrwałego postępowania podkreślając, iż ani ona, ani pozostali uczestnicy nie są zainteresowani zwrotem "owego skrawka" – cytując sformułowanie jakim skarżąca trafnie posługiwała się w wielu składanych pismach w odniesieniu do spornego fragmentu nieruchomości. Wręcz przeciwnie – nie jeden raz podkreślała, że ewentualnie otrzymanie przez osoby zainteresowane rzeczonej działki nie tylko nie będzie służyło realizacji ich interesów, ale wręcz je naruszy.

Skarżąca kasacyjnie odniosła się do pojęcia tzw. resztówek, czyli części nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, który to fragment, mimo iż zbędny z punktu widzenia celu wywłaszczenia, jest jednak nim objęty, a to z racji niemożności jego racjonalnego użytkowania po wywłaszczeniu (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 września 2013 r., sygn. III CZP 35/13). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do zwrotu działki nr [...], jako że ten teren nie tylko nie przedstawia dla niej żadnej wartości majątkowej, a wręcz wiąże się z uszczupleniem w jej majątku.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie rola Sądu pierwszej instancji ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, iż A.K. nie cofnęła wniosku o zwrot działki nr [...], a zatem – jako że owa nieruchomość nie została wykorzystana dla celów wywłaszczeniowych – podlega ona zwrotowi na rzecz jej poprzednich właścicieli. Tymczasem nigdy nie składała ona takiego wniosku, a tym samym nie mogła go skutecznie cofnąć. Przedmiotem podnoszonego przez nią żądania był jedynie zwrot całości działki nr [...]. Nie była natomiast zainteresowana odzyskaniem owej niewielkiej części stanowiącej obecnie działkę nr [...]. To stanowisko skarżąca podtrzymała także na ostatnim etapie postępowania administracyjnego. W związku z powyższym nie można zgodzić się z poglądem Sądu, że nie skorzystała ona możliwości wypowiedzenia się co zwrotu ograniczającego się do działki nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie zaaprobował stwierdzenie Wojewody [...], który po wykonaniu wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 437/15 i analizie odpowiedzi uzyskanych od stron postępowania, m.in. A.K., orzekając co do istoty sprawy uznał, że z uwagi na brak jednoznacznego cofnięcia przez strony (za wyjątkiem M.S. i W.J., którzy wyraźnie podtrzymali żądanie jej zwrotu), wniosku o zwrot nieruchomości działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] , zaistniały przesłanki do zastosowania art. 137 ust. 2 u.g.n., a więc zwrócenia wnioskodawcom niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając związanie wydanymi w tej sprawie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, obowiązany był rozważyć, czy w rozpoznawanej sprawie podzielona przez Sąd pierwszej instancji, dokonana przez Wojewodę [...], ocena odpowiedzi udzielonych przez strony m.in. A.K. stanowiła podstawę do przyjęcia, że podtrzymali oni wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy, wykonując wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 437/15, pismami z dnia 12 kwietnia 2016 r. oraz z dnia 5 maja 2016 r. zwrócił się do D.K., M.M., W.J., A.K., M.S., B.K., M.K., M.K., G.B., K.W. i M.B. o udzielenie informacji, czy podtrzymują o wniosek o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], położonej w obr. [...], b. gm. kat. [...], czy też wycofują roszczenie w tym zakresie.

W odpowiedzi na powyższe, Małgorzata Stańczak i W.J. jednoznacznie wskazali, że podtrzymują wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Natomiast pozostałe strony udzielając odpowiedzi na powyższe wezwanie organu oświadczyły, że: "wszyscy właściciele wnioskowali o zwrot całej działki nr [...] obr. [...] (wówczas [...]) o pow. [...] ha a nie wyżej wymienionego skrawka terenu za ogrodzeniem szkoły". Wobec powyższego, ponieważ strony te nigdy nie złożyły wniosku o zwrot działki nr [...] obr. [...], to – ich zdaniem – nie ma podstaw do akceptacji zwrotu tej działki lub rezygnacji ze zwrotu tej działki. Podtrzymały natomiast wniosek z dnia 15 stycznia 2003 r. o zwrot całej działki nr [...] (wówczas [...]) obr. [...] o pow. [...] ha.

W sprawie jest niesporne, że m.in. A.K. (obecnie K.) pismem z dnia 15 stycznia 2003 r. wystąpiła z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...], która decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. [...] ha. W 2010 r. sporządzono projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Z uwagi na fakt, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1987 r. nr [...] jako budowa szkoły i przedszkola dla os. [...] został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] – Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. orzekł o odmowie jej zwrotu (pkt 2).

Zauważyć należy, iż stronom, w tym A.K., w dacie udzielania odpowiedzi na w/w wezwanie organu odwoławczego znany był fakt dokonania podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki o nr [...] i [...]. Analiza udzielonej odpowiedzi upoważnia do stwierdzenia, że nadal podtrzymywała ona żądanie obejmujące zwrot całej działki nr [...] przed podziałem. Jednocześnie podała, iż wprawdzie nigdy nie złożyła wniosku o zwrot działki nr [...], to jednak wskazała, że jej zdaniem "nie ma podstaw do akceptacji zwrotu tej działki lub rezygnacji ze zwrotu tej działki". W konsekwencji oznacza to, że wyżej wymieniona żądaniem zwrotu w istocie obejmowała zarówno działkę nr [...] i działkę nr [...], powstałe z podziału działki nr [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo podzielił stanowisko Wojewody [...], który zasadnie przyjął, że żądanie zwrotu obejmowało również działkę nr [...]. Wobec spełnienia warunków określonych w art. 137 ust. 2 u.g.n. prawidłowo w pkt 1 powołanej wyżej decyzji orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...].

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena potwierdza, że Wojewoda [...] w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kwestionowanego zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], w zakresie którego prawidłowo zastosował art. 137 ust. 2 u.g.n. W tej sprawie Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej polegającej na przyjęciu, że A.K. nie sprzeciwiła się zwrotowi części nieruchomości, tj. działki nr [...].

Wyjaśnić należy, iż art. 3 § 2 P.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z dnia: 8 kwietnia 2008r., sygn. akt I FSK 277/07, 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09). Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a., wskazał na naruszenie art. 1 § 2 P.u.s.a. Przepis art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie powołany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami P.p.s.a. (wyroki NSA z dnia: 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1660/07, 11 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 103/08, 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10, 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1185/11, 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt FSK 576/07). Ponadto, skoro art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, w § 2 wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to podać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). W tej sprawie na żaden ze sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. nie wskazano. W każdym innym przypadku w podstawie skargi kasacyjnej należy podać naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por.m.in. wyroki NSA z dnia: 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1421/11, 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 143/11, 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12). Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyroki NSA z dnia: 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2307/11 , 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11). W niniejszej sprawie żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał sprawę przez pryzmat przepisów podanych w uzasadnieniu wyroku, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11, 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 753/12).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący art. 141 § 4 P.p.s.a., którego naruszenie skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym przyjęciu stanu faktycznego, które skutkowało stwierdzeniem, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 137 ust. 2 u.g.n.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 13 stycznia 2012r., sygn. akt I FSK 1696/11, 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12, 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przez zwrot części wydzielonej z nieruchomości nr [...] działki oznaczonej nr [...] zrealizowano prawo właściciela do słusznej rekompensaty za wyzucie go z własności nieruchomości. Wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że błędna wykładnia polega na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów), poprzez mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14; 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 575/14; 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, obowiązany jest wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, a jaka, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, powinna być jego prawidłowa wykładnia. W niniejszej sprawie wymóg ten nie został przez autora skargi kasacyjnej spełniony.

Przepis art. 137 ust. 2 u.g.n. stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 – pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W sprawie niesporny jest fakt, że cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, a zatem zwrotowi podlegała część, na której ten cel nie został zrealizowany. Ta część nieruchomości jest bowiem zbędna na cel wywłaszczenia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.