Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 852/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 7, art. 8, 11, 9, 104, 106, 108, 77 § 1, 15, 124
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1502
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jednolity.
article: art. 23 c ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 65 poz 437
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], który po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] opiniujące negatywnie wniosek G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla zadania inwestycyjnego o nazwie: "Budowa i eksploatacja morskiej farmy wiatrowej o mocy od 217 do 318 MW, zlokalizowanej na Morzu B. w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej - [...]".

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu.

Spółka G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. zwróciła się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla zadania inwestycyjnego o nazwie: "Budowa i eksploatacja morskiej farmy wiatrowej o mocy od 217 do 318 MW, zlokalizowanej na Morzu B. w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej - [...]".

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 934 ze zm.). zwanej dalej "ustawą o obszarach morskich", zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie, w trybie art. 106 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w piśmie z dnia [...] października wezwał spółkę G. Sp. z o.o. o przekazanie danych w zakresie potencjalnych skutków ekonomicznych, społecznych i środowiskowych przedmiotowej inwestycji dla rybołówstwa, a w szczególności informacji dotyczących znaczenia przestrzeni morskiej, na której jest planowana, jako miejsc tarła, wędrówek rozrodczych i pokarmowych ryb oraz bazy pokarmowej ichtiofauny, a także wartości połowów prowadzonych na jej obszarze, przewidywanej wysokości przychodów utraconych przez rybaków w wyniku zajęcia terenów połowowych przez farmę, możliwego wzrostu ponoszonych przez armatorów statków rybackich kosztów eksploatacyjnych i wydłużenia okresu pobytu statków rybackich na morzu w związku z koniecznością omijania farmy w celu dotarcia do łowisk.

W odpowiedzi datowanej na dzień [...] października 2013 r. pełnomocnik spółki poinformowała, że inwestor nie jest w stanie uczynić zadość temu wezwaniu z uwagi na fakt, że badania mające na celu zebranie takich danych zostaną przeprowadzone na etapie prowadzenia badań i monitoringu środowiskowego na potrzeby oceny oddziaływania na środowisko stanowiącej kolejny etap procesu środowiskowego.

W postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi negatywnie zaopiniował wniosek. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że zajmował już stanowisko w sprawie wniosku skarżącej spółki o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich i zaopiniował go negatywnie. Ze względu na to, iż nowy wniosek dotyczy bardzo zbliżonej lokalizacji jak wniosek poprzedni i jego treść w zakresie wpływu planowanej inwestycji na rybołówstwo i ichtiofaunę pozostaje co do zasady bez zmian Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał się na opinię [...] Instytutu [...] – [...] Instytutu [...] w G. (dalej jako "[...]") wydaną w dniu [...] marca 2012 r. (znak: [...]) w odniesieniu do poprzedniego wniosku G. Sp. z o.o. Organ podkreślił, że we wniosku brakuje istotnej informacji, którą jest ocena wpływu planowanej inwestycji na rybołówstwo z uwagi na wartość połowów, liczbę statków i zaangażowany nakład połowowy na obszarze ww. inwestycji oraz znaczenie przestrzeni jako tarliska i miejsca wzrostu narybku.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej spółki wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucono braki w postaci niepodania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia oraz nieprzytoczenia merytorycznych argumentów, uzasadniających negatywna opinię. Pełnomocnik spółki uważała, że organ, wzywając spółkę do uszczegółowienia oceny możliwych skutków oddziaływania farm wiatrowych na środowisko, przekroczył swoje uprawnienia, ponieważ postępowanie w sprawie wydania wnioskowanego pozwolenia jest pierwszym etapem związanym z przedmiotową inwestycją, cały natomiast przebieg procesu inwestycyjnego jest skomplikowany i składa się z wielu etapów i postępowań, które muszą być prowadzone w odpowiedniej kolejności. Ocenę natomiast, na której brak wskazuje organ, przeprowadza się w ramach sporządzania raportu o ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko (dalej także jako "OOŚ"), a aby rozpocząć przygotowywanie takiego raportu konieczne jest uprzednie zakończenie m.in. postępowania przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącej spółki organ nie podzielił zarzutu braku podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, a więc naruszenia art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o obszarach morskich. W opinii Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ww. przepisy nie są adresowane do ministra właściwego do spraw rybołówstwa, ale do ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, do właściwości którego należy wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. W tej kwestii powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2541/12. Z tego samego powodu organ nie zgodził się również z poglądem G. Sp. z o.o, że zakres przesłanek, którymi może się kierować wydając swoją opinie ograniczony jest do katalogu zawartego w art. 23 ust. 3 ww. ustawy. Zgodził się natomiast z poglądem spółki, że jego opinia powinna być formułowana z punktu widzenia realizacji jego ustawowych zadań. Dlatego też jako podstawę swojego działania, w tym i wydawania opinii, Minister wskazał normę kompetencyjną zamieszczoną w art. 23c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 743 ze zm.), zgodnie z którym do działu rybołówstwo mieszczącego się w kompetencjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należą sprawy m.in. rybołówstwa morskiego oraz racjonalnego gospodarowania żywymi zasobami morza. Opiniując zatem złożony przez G. Sp. z o.o. wniosek organ musi szczególną uwagę poświęcić interesowi społecznemu jakim jest interes środowiska rybackiego oraz żywym zasobom morza i ich zrównoważonej eksploatacji. Minister zaznaczył, że dokonał analizy inwestycji pod kątem jej wpływu głównie na działalność rybacką oraz na morskie zasoby rybne w aspekcie możliwości ich zrównoważonego odławiania, gdyż właśnie te kwestie znajdują się w kompetencjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Organ wskazał na istotne dla sprawy przepisy prawa międzynarodowego, min.: art. 3 ust. 2 Konwencji o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego podpisanej w Helsinkach dnia 9 kwietnia 1992 r. (Dz.U. z 2000 r., nr 28, poz. 346), art. 2 Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk podpisanej w Bernie dnia 19 września 1979 r. (Dz.U. z 1996 r., nr 58, poz. 263), art. II ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie wędrownych gatunków dzikich zwierząt podpisanej w Bonn dnia 23 czerwca 1979 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 2, poz. 17), które w jego opinii pozwalają mu na zajęcie negatywnego stanowiska.

Minister nie podzielił podniesionych przez pełnomocnika skarżącej spółki zarzutów braku merytorycznych argumentów. Uważa, że w postanowieniu w dnia [...] listopada 2013 r. podał szereg zagrożeń dla polskiego rybołówstwa oraz żywych zasobów morskich związanych z budową przedmiotowej morskiej farmy wiatrowej. Organ zauważył ponadto, że wnioskowana inwestycja ma być zlokalizowana w kwadratach rybackich [...], [...] i [...], a otrzymał do zaopiniowania wnioski aż jedenastu różnych inwestorów zakładające ulokowanie poszczególnych farm wiatrowych jedna obok drugiej właśnie w kwadratach rybackich [...], [...] i [...]. Na obszarze planowanej inwestycji prowadzone są połowy ważnych gospodarczo gatunków ryb, w szczególności śledzia, szprota oraz dorsza, jak również poławiane są duże ilości płastug. Ze względu na coroczne, indywidualne negocjowanie przez każde państwo członkowskie Unii Europejskiej wysokości kwot połowowych organ obawia się, że rybakom nie zostanie zagwarantowana możliwości wykorzystania przyznanych im kwot, co w konsekwencji doprowadzi do utraty przez nich źródła utrzymania oraz zmniejszenia w przyszłych latach wielkości kwoty połowowej danego armatora, które jest skutkiem niewykorzystania przyznanych kwot połowowych w latach poprzednich.

Minister podkreślił, że sam inwestor wymienił we wniosku wiele możliwych negatywnych oddziaływań morskiej farmy wiatrowej na aktywność rybacką, m.in. ograniczenie i/lub utrata łowiska w jej obszarze, obniżenie wielkości połowów, konieczność modyfikacji (wydłużenia) trasy przepływu w celu jej ominięcia, a nawet konieczność modyfikacji metod połowowych. Organ rozwinął te zagrożenia opisując problemy z nimi związane, m.in. zmianę metody połowowej na przykładzie dorsza czy negatywne skutki dla ichtiofauny.

Powodem uznania przez Ministra za zasadne odwołanie się do opinii [...]u, sporządzonej na potrzeby poprzedniego wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich był fakt, że nowy wniosek dotyczy bardzo zbliżonej lokalizacji i jego treść, w opinii organu, w zakresie wpływu planowanej inwestycji na rybołówstwo i ichtiofaunę pozostaje co do zasady bez zmian.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że rozumie konieczność zachowania kolejności poszczególnych etapów i postępowań w całym procesie inwestycyjnym jednakże stoi na stanowisku, że we wniosku brakuje istotnej informacji, jaką jest ocena wpływu planowanej inwestycji na rybołówstwo, biorąc pod uwagę wartość połowów, liczbę statków i zaangażowany nakład połowowy na obszarze planowanej inwestycji oraz znaczenie przestrzeni jako tarliska i miejsca wzrostu narybku. Powołując się na art. 27a ustawy o obszarach morskich podniósł, że wniosek o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich powinien zawierać m.in. "szczegółowe określenie przedsięwzięcia wymagającego pozwolenia i jego celu ze wskazaniem oceny skutków ekonomicznych, społecznych i oddziaływania na środowisko. Organ uważa, że wymóg ten nie ma charakteru jedynie formalnego, a jego celem jest umożliwienie organom rozpatrującym wniosek, w tym opiniującemu go Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dokonanie na podstawie dostarczonych informacji oceny, czy skutki ekonomiczne, społeczne i oddziaływanie na środowisko i jego zasoby naturalne przemawiają za udzieleniem wnioskowanego zezwolenia. Brak przedłożenie przez wnioskodawcę informacji, z których wynikałoby, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na sektor rybołówstwa zmusiło organ do dokonania własnej analizy i właśnie na podstawie posiadanych przez siebie informacji i danych Minister zaopiniował inwestycję negatywnie.

Na postanowienie, w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., skargę wniósł radca prawny Ł.S. - pełnomocnik G. Sp. z o.o. z siedzibą w G., działający w imieniu swojego mocodawcy.

Postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 107 w zw. z art. 104, 124, 77 § 1, art. 106 § 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. prawa materialnego, tj. art. 23 ustawy o obszarach morskich poprzez niewskazanie podstaw prawnych wydanego postanowienia oraz niewykazanie konkretnych zagrożeń jakie niesie planowana inwestycja;

3. zasad postępowania - zasady praworządności, tj. art. 2 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, tj. art. 8 k.p.a., zasady udzielana informacji, tj. art. 9 k.p.a., zasady przekonywania, tj. art. 11 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącej spółki zaznaczył, że w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien całościowo ją ponownie przeanalizować i przedstawić argumentacje dla poszczególnych zagadnień objętych zaskarżeniem. Tymczasem kwestionowane postanowienie zawiera skąpe odniesienie do zarzutów wniosku, a nie zawiera szczegółowego odniesienia do wadliwego uzasadnienia I instancji, bowiem w istocie przepisuje je in extenso bez żadnej analizy. W opinii strony skarżącej postanowienie II instancji nie dotyczy konkretnego wniosku, ale tylko ogólnie "tego typu inwestycji".

Pełnomocnik spółki podniósł zarzut braku podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, którą w jego ocenie powinien stanowić przepis art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich. Na uzasadnienie zarzutu przytoczył następujący fragment wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2202/12: "(...) skoro ustawodawca w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich wymienił przyczyny odmowy wydania pozwolenia, uprawniony jest wniosek, że opiniujący Minister, głównie przez pryzmat tych przesłanek powinien zająć merytoryczne stanowisko w sprawie i wskazać organowi podejmującemu ostateczną merytoryczną decyzję czy są jakiekolwiek zagrożenia, których istnienie uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji (pozwolenia)." Negatywne zaopiniowanie wniosku przy braku wskazania podstawy prawnej jest sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 124 § 1 k.p.a.

Spółka wskazała, że przywołane przez organ przepisy prawa międzynarodowego stanowią tylko ogóle ramy i zasady działania, które samoistnie, tj. bez przytoczenia konkretnych faktów, danych i dowodów nie mogą stanowić samodzielnej podstawy o wydania opinii negatywnej. W przeciwnym wypadku przepisy te umożliwiałyby ministrowi negatywne opiniowanie każdej planowanej inwestycji na morzu.

W opinii spółki w postanowieniu brak jest merytorycznych argumentów uzasadniających opinię negatywną. Zgodnie z art. 23 ust. 3 pkt 5 ustawy o obszarach morskich odmawia się wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, jeżeli jego wydanie pociągnęłoby za sobą zagrożenie dla bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że treść tego przepisu sprawia, iż organ powinien przede wszystkim oprzeć się na przesłankach dotyczących bezpiecznego dla rybaków połowu ryb w obszarze sąsiadującym z planowaną inwestycją, a nie na ilościach poławianych ryb czy związanych z tym utrudnieniach dla rybaków. Treść zaskarżonego postanowienia świadczy, że Minister nie uzasadnił w sposób dostateczny, że realizacja przedsięwzięcia stanowi zagrożenie dla bezpiecznego uprawiania rybołówstwa.

Odnosząc się do opisywanej przez organ, ewentualnej konieczności zmiany metod połowowych, braku dołączenia do wniosku badań dot. znaczenia obszaru morskiej farmy wiatrowej jako miejsca tarła i wędrówek rozrodczych i pokarmowych ryb oraz braku oceny skutków ekonomicznych, społecznych i oddziaływania na środowisko w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji spółka podniosła, że we wniosku przytoczyła szereg możliwych działań minimalizujących lub niwelujących negatywne oddziaływania, do których Minister w ogóle się nie odniósł. W opinii skarżącej wszystkie argumenty związane z ograniczeniem aktywności rybackiej nie mają zastosowania do czasu określenia jak, na obszarze przedmiotowej inwestycji, taka aktywność wygląda i znaczenia tego obszaru dla ichtiofauny i innych zasobów żywych. Wszytko to ustala się na etapie dokonywania oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ), która może rozpocząć się dopiero po uzyskaniu pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Ze względu na ustawowe zagwarantowanie środowiskom rybackim udziału w procedurze OOŚ, to na jej etapie następuje wymiana informacji i dialog pomiędzy tymi środowiskami a inwestorem oraz przedstawianie argumentów przez obie strony w oparciu o konkretną wiedzę i dane. Obecnie realizowany jest proces samego opiniowania inwestycji, a Minister nie uzasadnił dlaczego nie można zaczekać z żądanymi przez niego ustaleniami do procedury oceny oddziaływania na środowisko. Skarżąca spółka uważa, że przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie prawem wymagane elementy, a samo subiektywne zdanie Ministra, iż ocena była niewystarczająca nie może stanowić o negatywnym zaopiniowaniu tego wniosku.

Spółka zarzuciła Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi dostrzeganie jedynie negatywnych stron planowanego przedsięwzięcia. Jako uzasadnienie wskazała, opisywane przez organ, prawdopodobieństwo zwiększenia w rejonie farmy wiatrowej populacji babki, którą odżywia się dorsz, a w konsekwencji i koncentracji dorsza w tym rejonie oraz utrudnienie jego połowów. W ocenie spółki fakt, że dorsz jest gatunkiem wędrownym umożliwia jego połowy w różnych miejscach, natomiast zwiększenie ilości pożywienia doprowadzi również do zwiększenia populacji tej ryby, a tym samym inwestycja może przyczynić się do polepszenia warunków dla aktywności rybackiej.

Pełnomocnik spółki uważa za nieuzasadnione przyjęcie przez Ministra, że poprzedni i obecny wniosek inwestora w sprawie wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedmiotowej inwestycji niczym się nie różnią, podczas gdy różnice są i to istotne. Obecny wniosek zawiera więcej informacji na temat wpływu na rybołówstwo, ponadto przytacza badania wskazujące na ewentualne pozytywne oddziaływania na ryby oraz badania wskazujące na brak dowodów wpływu podmorskiego kabla energetycznego [...]. Wszytko to czyni opinię [...], którą posiłkuje się organ, nieaktualną. Ponadto pisma [...] z dnia [...] i [...] lutego 2012 r. opisują ogóle uwagi dotyczące wpływu morskich farm wiatrowych na rybołówstwo, a nie konkretnego przedsięwzięcia. Nie można ich również uznać za tyczące się wniosku złożonego w marcu 2013 r.

W kwestii zagrożenia dla zasobów żywych spółka uważa, że zakres opinii Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykracza poza kompetencje organu opiniującego określone w ustawie o działach administracji rządowej. Przywołana ustawa stanowi, że do kompetencji tego Ministra należą m.in. sprawy rybołówstwa morskiego oraz racjonalnej gospodarki zasobami żywymi. Niemniej kompetencja w zakresie zasobów żywych jest ograniczona do racjonalnej gospodarki, zaś regulacje materialne ustawy o rybołówstwie co do ochrony zasobów morskich skupiają się wyłącznie na zagrożeniach jakie może nieść właśnie samo wykonywanie działalności rybackiej (nieracjonalna eksploatacja zasobów). Z powodu braku innych przepisów odrębnych określających szczegółowo dodatkowe kompetencje Ministra Rolnictwa w tym zakresie, normy z ustawy o działach administracji rządowej nie znajdują zastosowania w sprawie, gdzie chodzi o realizacje sztucznej konstrukcji na morzu, niesłużącej rybołówstwu. W opinii skarżącej spółki Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie posiada delegacji ustawowej do zajmowania się kwestiami ochrony morskich zasobów żywych, którą natomiast posiada Minister Środowiska, który w przedmiotowej sprawie wydał w dniu [...] października 2013 r. opinie pozytywną.

Pełnomocnik spółki podniósł, iż organ nie wykazał także zagrożenia dla gospodarki narodowej. Uważa on, że problemu interesu gospodarki narodowej nie można rozpatrywać z punktu widzenia jednego rodzaju działalności (w przypadku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest to rybołówstwo), lecz trzeba na niego spojrzeć kompleksowo, dostrzegając powiązania pomiędzy poszczególnymi sektorami oraz wpływ poszczególnych sektorów na siebie oraz na całą gospodarkę narodową. W jego opinii energetyka stanowi bardzo istotny sektor i należy w przedmiotowej sprawie rozważyć straty i korzyści w kontekście całej gospodarki narodowej a nie tylko rybołówstwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Zaskarżone postanowienie zostało jednak wydane z naruszeniem prawa procesowego gdyż sprawa nie została należycie wyjaśniona a jego uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną do wydania niniejszego postanowienia były przepisy art. 23 ust -1 i 2 ustawy o obszarach morskich. Zgodnie z ich brzmieniem pozwolenie na wznoszenie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń na polskich obszarach morskich wydaje minister gospodarki morskiej, po zaopiniowaniu wniosku m.in. przez ministra właściwego ds. rybołówstwa (tu: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi), na podstawie art. 106 k.p.a. Obowiązek zaopiniowania wynika z kompetencyjnych uprawnień tego ministra i nie ma charakteru wiążącego. Decyzję ostateczną podejmuje bowiem Minister właściwy ds. Gospodarki. Opinia ma mu niejako pomóc ministrowi ds. gospodarki w podjęciu prawidłowej decyzji. Zakres kompetencji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi określają przepisy powołanej wyżej ustawy o działach administracji rządowej tj. art. 23c. Zgodnie z nim do zadań tego ministra należą sprawy z zakresu racjonalnego gospodarowania żywymi zasobami morza i gospodarki rybnej (ust. 1 pkt. 2 i 3). W literaturze wyrażono pogląd według, którego "Rozpoczęte badania naukowe w dziedzinie biologii zaprzeczyły [...] tezie o niewyczerpalności żywych zasobów morza. W tych warunkach powstaje pogląd o konieczności prowadzenia eksploatacji biologicznych zasobów morza w oparciu o racjonalną gospodarkę rybacką" (zob. R. Zaorski, Eksploatacja biologicznych zasobów morza w świetle prawa międzynarodowego, Gdynia 1967, s. 14).

Z kolei przepisy ustawy o obszarach morskich nie wskazują wprost katalogu przesłanek uzasadniających negatywne zaopiniowanie wniosku przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Czyni to prawidłowym wniosek, że MRiRW wydając opinię powinien wskazać organowi ostatecznie merytorycznemu jakiego rodzaju zagrożenia dla gospodarowania żywymi zasobami morza i gospodarki rybnej niesie za sobą planowana inwestycja.

W tym aspekcie nietrafne jest twierdzenie skarżącej spółki o powinności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stosowania regulacji ustawy o rybołówstwie, której treść wyklucza jej następcze stosowanie w sprawie realizacji sztucznej konstrukcji na morzu. Należy odwrócić kolejność wnioskowania. Przywołana ustawa dotyczy spraw związanych z nadawaniem uprawnień do wykonywania rybołówstwa, racjonalnym wykonywania rybołówstwa, w tym ochrony żywych zasobów morza oraz kontroli i nadzoru nad wykonywaniem rybołówstwa i obrotem produktami rybołówstwa. Nie mieszczą się w tym działania polegające na budowaniu sztucznych konstrukcji w morzu, a zatem samej ustawy o rybołówstwie nie można stosować. Prowadzi to do wniosku, że szczególnym przepisem o jakim mowa w art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich jest norma kompetencyjna z art. 23c ust. 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej wykładana łącznie z art. 23 ust. 3 pkt. 2 i 5 ustawy o obszarach morskich tj. w zakresie potencjalnych zagrożeń dla interesów gospodarki narodowej i bezpieczeństwa wykonywania rybołówstwa w związku z realizacją planowanej inwestycji. Postanowienia ustawy o obszarach morskich dotyczące sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń odpowiadają art. 60 konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza, sporządzonej w Montego Bay w dniu dnia 10 grudnia 1982 r. (Dz.U. z 2002 r. nr 59 poz. 543 zał.). Zgodnie z art. 60 tej konwencji 1. Państwo nadbrzeżne ma w wyłącznej strefie ekonomicznej wyłączne prawo budowania oraz wydawania pozwoleń i przepisów dotyczących budowy, eksploatacji i wykorzystywania: (a) sztucznych wysp; (b) instalacji i konstrukcji dla celów przewidzianych w artykule 56 i dla innych celów gospodarczych; (c) instalacji i konstrukcji, które mogą zakłócać wykonywanie przez państwo nadbrzeżne swoich uprawnień w strefie. Państwo nadbrzeżne posiada też wyłączną jurysdykcję nad takimi sztucznymi wyspami, instalacjami i konstrukcjami, łącznie z jurysdykcją w zakresie wydawania ustaw i innych przepisów prawnych w sprawach celnych, skarbowych, sanitarnych i imigracyjnych, a także w sprawach bezpieczeństwa.

Powodem odmowy wydania pozytywnej opinii było hipotetyczne zagrożenie płynące z ulokowania tej inwestycji na Morzu B., zarówno dla flory jak i fauny morza, dna morskiego oraz w aspekcie ekonomicznym utrudnienia dla rybołówstwa przejawiające się w zwiększonych kosztach związanych z prowadzeniem połowów, choćby przez konieczność "opływania" farm wiatrowych.

Sąd zauważa, że wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dotyczył konkretnego zadania inwestycyjnego, tj. "Budowy i eksploatacji morskiej farmy wiatrowej o mocy od 217 do 318 MW, zlokalizowanej na Morzu B. w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej – [...]". Planowana inwestycja :

– ma być ulokowana w określonym miejscu (Obszar [...] – powierzchnia całkowita: 32,9 km2 i odległość od linii brzegowej: 34,8 km),

– ma być zrealizowana i eksploatowana w określonych ramach czasowych (całkowity okres realizacji inwestycji do momentu pełnego uruchomienia farmy wiatrowej oznaczono na 8-10 lat; okres eksploatacji inwestycji – min. 20 lat; okres demontażu inwestycji – ok. 2 lat),

– ma mieć określone parametry techniczne,

– ma posiadać określoną wartość,

– ma wywierać szereg różnorodnych skutków na wiele dziedzin.

Zadaniem organu administracji jest, zgodnie z zasadą budowania zaufania obywateli do organu (art. 8 k.p.a.), zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a), i oczywiście zasadą działania organów zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.), wydanie takiego rozstrzygnięcia które będzie następstwem dokonania subsumpcji ustalonego i nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego pod określoną normę prawną tak aby przekonać adresata normy o słuszności twierdzeń organu.

Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie tych kryteriów nie spełnia. Nie tylko, że jest ono lakoniczne ale przede wszystkim nie sposób na jego postawie ustalić stan faktyczny który był oceniany przez organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, Minister opiniował raczej hipotetyczną morską farmę wiatrową a nie konkretną, objętą wnioskiem inwestora.

Posiłkowanie się opinią [...]u oraz pismami uzupełniającymi, datowanymi na czas sprzed złożenia przedmiotowego wniosku, jest zdaniem Sądu niedopuszczalne. Podobieństwo wniosków, poprzedniego i przedmiotowego, pozwala na częściowe skorzystanie z ww. opinii, ale koniecznym było jej uzupełnienie o odmienne elementy nowego wniosku, czego organ nie uczynił. Ponadto powołując się na tę opinię Minister nie wskazał konkretnych konkluzji opiniujących na jakich się oparł i nie można w związku z tym ustalić jaki wpływ będzie miała inwestycja na rybołówstwo, skąd twierdzenia o zagrożeniu połowów. Na te okoliczności organ nie przedstawił przekonujących argumentów, a lektura uzasadnienie wskazuje, że zdaniem organu generalnie lokalizacja jakiejkolwiek farmy wiatrowej zawsze będzie miała negatywny wpływ na zasoby morskie. Z taką metodą uzasadnienia stanowiska organu nie można się zgodzić.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził ponadto, że otrzymał aż jedenaście wniosków różnych podmiotów zakładające ulokowanie poszczególnych farm wiatrowych jedna obok drugiej w tych samych kwadratach rybackich, a tak duża prognozowana ilość i lokalizacja obiektów w razie uzyskania stosownych pozwoleń spowoduje negatywne skutki dla interesu gospodarki narodowej rozumianej jako nietworzenie zbędnych barier dla rybołówstwa. Z tym twierdzeniem Sąd nie może się również zgodzić, gdyż nie można uzasadniać negatywnej opinii wielością podobnych inwestycji. Stawiając taką tezę Minister winien najpierw szczegółowo ustalić wpływ poszczególnych inwestycji na obszar ich oddziaływania, w tym jak wskazano wyżej tej objętej przedmiotowym wnioskiem, a następnie dokonać ustalenia ich wspólnego wpływu na konkretne kwadraty rybackie. Takich czynności organ jednak nie przeprowadził. W literaturze podnosi się, że ochrona rybołówstwa "[...] oznacza dążenie do zapewnienia gospodarki rybnej, a właściwie jednej z jej dziedzin właśnie rybołówstwa" (zob. M. Górski, Ochrona prawna środowiska naturalnego Morza Bałtyckiego, Łódź 1987, s. 50.).

Należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącej spółki, że treść zaskarżonego postanowienia zdaje się utożsamiać zagadnienie interesu gospodarki narodowej z jednym tylko sektorem, tj. rybołówstwem, a takie patrzenie na tę kwestię nie jest właściwe. Pojęcie interesu gospodarki narodowej obejmuje bowiem szereg aktywności i działalności ludzkich, którym winna być zapewniona możliwość zrównoważonego, względem siebie, rozwoju w tym również funkcjonowania sektora odnawialnych źródeł energii. Zarówno morska farma wiatrowa jak i rybołówstwo użytkują w różny sposób zasoby morskie, czy to w postaci fauny, flory, wody czy wiatru, i należy obu tym przedsięwzięciom zapewnić możliwie równorzędny do niego dostęp, biorąc pod uwagę specyfikę każdego z nich. Należy podkreślić, że wiatr w porównaniu z innymi nośnikami odnawialnych źródeł energii uznawany jest za jedno z tańszych źródeł energii. Jego zaletą jest dostępność, brak kosztów pozyskiwania surowca oraz niskie koszty przetwarzania. Do zalet tego źródła energii zalicza się także niewielki wpływ na środowisko (zob. S.M. Szukalski, S. Malinowski, M. Zdzieniecka, W . Witowski, Charakterystyka odnawialnych źródeł energii i ich rozwój w krajach Unii Europejskiej, [w:] S. M. Szukalski, S. Malinowski (red.), Energia odnawialna. Technologia, ekonomia, finansowanie, Poddębice 2013, s. 53).

W tym stanie rzeczy organ wydający opinię powinien uwzględnić różne obszary aktywności składające się na interes gospodarki narodowej. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., a organ dopuścił się naruszenia art. 8, 11 k.p.a.

Na obecnym etapie postępowania Sąd stwierdza jedynie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie należyte zebranie materiału dowodowego i wadliwe uzasadnienie nie pozwala na ocenę zakresu tego wpływu. Organ ma obowiązek powtórnego zebrania materiału dowodowego, dokonanie jego oceny z uwzględnieniem treści konkretnej normy prawnej, uzasadnienia przyjętych twierdzeń i wniosków. Sąd na tym etapie postępowania nie może samodzielnie ustalać stanu faktycznego, a następnie go oceniać gdyż w ten sposób strona zostałaby pozbawiona prawa do rozpoznania sprawy w obu instancjach (art. 15 k.p.a).

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.