Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 448/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust.1. ust.3 i ust. 7a
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. 12
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Nowej Brzeźnicy z dnia 16 lutego 2021 r. nr 128/XXV/21 w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Nowej Brzeźnicy z siedzibą przy ul. Kościuszki 100, 98-331 Nowa Brzeźnica 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie stwierdzenia nieważności § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 9 kwietnia 2021 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Nowa Brzeźnica z dnia 16 lutego 2021 r. Nr 128/XXV/21 w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Nowej Brzeźnicy z siedzibą przy ul. Kościuszki 100, 98-331 Nowa Brzeźnica. Zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 89 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności § 5, § 6, § 8 oraz § 9 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podał, że zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z 1 marca 2021 r. organ nadzoru poinformował Radę Gminy Nowa Brzeźnica o zastrzeżeniach co do legalności zapisów § 5, § 6 i § 11 cyt. uchwały. W odpowiedzi na zawiadomienie Wójt Gminy Nowa Brzeźnica w piśmie z 9 marca 2021 r. zobowiązał się do zmiany § 11 przedmiotowej uchwały na najbliższej sesji, nie podzielił natomiast zastrzeżeń organu nadzoru w zakresie wątpliwości dotyczących

§ 5 i § 6 uchwały. Uchwałą z dnia 16 marca 2021 r. Nr 142/XXVI/21 Rada Gminy Brzeźnica dokonała zmiany § 11 przedmiotowej uchwały w ten sposób, że uchwała nie będzie publikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W wyniku ponownej analizy organ nadzoru stwierdził, że § 5, § 6, § 8 i § 9 przedmiotowej uchwały pozostają w opozycji do obowiązujących przepisów prawa, a tym samym zasadne było jej zaskarżenie we wskazanym zakresie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Rada Gminy Nowa Brzeźnica na podstawie § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały dokonała likwidacji jednostek budżetowych "Publicznej Szkoły Podstawowej im. Jana Długosza w Nowej Brzeźnicy" oraz "Publicznego Przedszkola w Nowej Brzeźnicy". Tak skonstruowane postanowienia uchwały, miały w ocenie organu nadzoru w istotny sposób naruszać art. 89 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, zgodnie z którym szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy, ilekroć w dalszych przepisach mowa jest bez bliższego określenia szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. Tym samym, jeżeli Rada Gminy Nowa Brzeźnica postanowiła

w § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały zlikwidować jednostki budżetowe "Publiczną Szkolę Podstawową im. Jana Długosza w Nowej Brzeźnicy" oraz "Publiczne Przedszkole w Nowej Brzeźnicy", to w takim przypadku powinna postąpić zgodnie z procedurą zawartą w art. 89 ustawy - Prawo oświatowe. Oznacza to w pierwszej kolejności podjęcie uchwały intencyjnej co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, a następnie zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły (przedszkola): rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Dopiero po przeprowadzeniu wszystkich czynności oraz uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, można dokonać likwidacji szkoły lub placówki publicznej, gdyż czynności te warunkują prawidłowość procedury likwidacyjnej.

W sytuacji nie dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 89 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe zapisy zawarte w § 5 i § 6 uchwały w sposób istotny naruszają prawo. Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę na wewnętrzną sprzeczność pomiędzy § 5 i § 6, a § 2 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Nowej Brzeźnicy będą wchodzić likwidowane w § 5 i 6 jednostki budżetowe.

Ponadto zapisy zawarte w § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały w istotny sposób miały naruszać także art. 4 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zgodnie z którym, przedszkola, szkoły i placówki zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Pomimo pewnego wyodrębnienia organizacyjnego gminnej jednostki budżetowej, nie prowadzi ona działalności gospodarczej w sposób samodzielny, czy niezależny od gminy, której majątkiem, w tym środkami finansowymi, dysponuje. Nie ponosi też ryzyka prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, ani nie odpowiada za ewentualne szkody wyrządzone osobom trzecim. W istocie wszystkie wykonywane przez nią czynności wobec osób trzecich podejmowane są w imieniu i na rachunek gminy, w ramach limitu środków przyznanych jej na dany rok w uchwale budżetowej.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewody, nie ma zatem możliwości, aby przedszkole lub szkoła publiczna funkcjonowała jako jednostka organizacyjna, która równocześnie nie będzie jednostką budżetową. Niezgodne z prawem jest zatem zlikwidowanie jednostek budżetowych, w taki sposób, jaki dokonano tego

w § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały, a równocześnie włączenie ich w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Nowej Brzeźnicy. W przypadku bowiem zlikwidowania jednostek budżetowych, w istocie taki zespół nie ma racji bytu, ponieważ w jego skład nie wchodzi żadne przedszkole lub szkoła. Organ nadzory wskazał jednocześnie, że jeżeli celem podjęcia zaskarżonej uchwały było pewne ułatwienie przy konstruowaniu budżetu jednostki samorządu terytorialnego na kolejny rok budżetowy, to zasadnym było zamknięcie ksiąg rachunkowych dla obu jednostek budżetowych wchodzących w skład zespołu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 217 ze zm.), ponieważ z dniem 1 września 2021 r. należy otworzyć księgi rachunkowe dla nowopowstałego zespołu, gdyż jest to dzień powstania nowej jednostki zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości. Niezależnie jednak od powyższych okoliczności, zdaniem Wojewody nie może zostać uznane za zgodne z prawem zlikwidowanie jednostek budżetowych, tj. "Publicznej Szkoły Podstawowej im. Jana Długosza w Nowej Brzeźnicy" oraz "Publicznego Przedszkola w Nowej Brzeźnicy" w sytuacji tworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Nowej Brzeźnicy.

Następczym skutkiem wadliwości § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały miała być również konieczność stwierdzenia nieważności § 8 i § 9 uchwały, które pozostają w bezpośrednim związku z ww. zapisami. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, likwidując jednostkę budżetową organ określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, stosownie zaś do treści art. 12 ust. 7 tej ustawy, organ może również zdecydować o przejęciu należności i zobowiązań likwidowanej jednostki budżetowej przez nowo utworzoną jednostkę. W sytuacji, w której zapisy § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały w istotny sposób naruszają prawo, stwierdzenie nieważności tych zapisów powinno spowodować, że bezzasadne jest pozostawienie w zaskarżonej uchwale zapisów § 8 i § 9.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Nowa Brzeźnica wniosła o jej oddalenie wskazując, że zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe jest bezpodstawny. W uzasadnieniu Rada Gminy wyjaśniła, że od samego początku procedury utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego konsultowała wszystkie swoje działania zarówno z Łódzkim Kuratorem Oświaty, jak i jednostkami oświatowymi, które miały być połączone, a za ich pośrednictwem także z radami rodziców, radami pedagogicznymi, jak i z rodzicami.

Pismem z 11 stycznia 2021 r. Rada Gminy ponownie zwróciła się do Łódzkiego Kuratora Oświaty o zaopiniowanie aktu założycielskiego i statutu Zespołu, wskazując że jednostki budżetowe wchodzące w skład Zespołu zostaną zlikwidowane. Łódzki Kurator Oświaty w piśmie z 1 lutego 2021 r. wskazał, że przesłanie kuratorowi oświaty aktu założycielskiego i statutu ma charakter jedynie informacyjny, a uzyskanie przez gminę opinii kuratora nie jest wymagane. Ponadto rada pedagogiczna Szkoły Podstawowej w Nowej Brzeźnicy podjęła uchwałę z 1 lutego 2021 r. o niewniesieniu zastrzeżeń do przedłożonego projektu aktu założycielskiego i statutu Zespołu.

Za niezasadny Rada Gminy uznała także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wskazując na konieczność rozróżnienia likwidacji jednostki budżetowej od likwidacji szkoły, co jest konsekwencją rozróżnienia jednostki budżetowej od szkoły. Szkoła jest bowiem jednostką organizacyjną systemu oświaty, która może być zakładana zarówno przez podmioty publiczne (np. jednostkę samorządu terytorialnego), jak też podmioty prywatne (osoby prawne i fizyczne). Przepisy dotyczące systemu oświaty nie określają jednakże jednego sposobu zorganizowania finansowania szkoły. W tym względzie przepisy dotyczące zorganizowania systemu oświaty odwołują się do zewnętrznych regulacji dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej (art. 79 ust. 1. art. 80 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Przedszkola i szkoły zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi (art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty), należą do sektora finansów publicznych. Szkoły i przedszkola nie zakładane przez ministra ani przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę (art. 80 ust. 1 ustawy o systemie oświaty).

Rada Gminy wskazała, że jednostka budżetowa jest jedną z form jednostek sektora finansów publicznych (art. 8 ust. 1. art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ustawy o finansach publicznych). Jednostki budżetowe mogą być tworzone zarówno na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, jak też na podstawie odrębnych ustaw (art. 8 ust. 2ustawy o finansach publicznych). Ustawa o finansach publicznych przewiduje także możliwość likwidacji jednostki budżetowej m.in. przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych). Zarówno szkoła jak i jednostka budżetowa są zatem jednostkami organizacyjnymi. Szkoła, zdaniem organu gminy, może, ale nie musi być jednostką budżetową. Także jednostka budżetowa może, ale nie musi być szkołą. Innymi słowy – jednostki organizacyjne są z jednej strony tak zorganizowane, że z punktu widzenia systemu oświaty należą do tej formy jednostek organizacyjnych, które są "szkołami", a z punktu widzenia systemu finansów należą do tej formy jednostek organizacyjnych, które są "jednostkami budżetowymi".

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę z 25 maja 2021 r. Rada Gminy Brzeźnica podała, że w dniu 18 maja 2021 r. podjęła uchwałę Nr 151/XXVIII/21 w sprawie zmiany uchwały z dnia 16 lutego 2021 r., Nr 128/XXV/21 w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Nowej Brzeźnicy z siedzibą przy

ul. Kościuszki 100, 98-331 Nowa Brzeźnica, w której w § 1 uchylono zakwestionowany § 5 i 6 uchwały z 16 lutego 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei kognicja sądów administracyjnych w zakresie badania skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej wynika z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Przepis art. 147 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej uchwały lub aktu. Podkreślić jednak należy, że w świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Kryterium zgodności z prawem akcentowane jest także na gruncie art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W doktrynie przyjmuje się zatem, że podstawą do takiego uchylenia powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś, Komentarz do art. 148 w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, SIP Lex 2016; B. Dolnicki, J.P. Tarno, Przesłanki i forma orzeczeń w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (w:) Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, SIP Lex 2012; zob. również wyrok NSA z 17 października 2008 r., I OSK 483/08 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do meritum, należy na wstępie zauważyć, iż niniejsze postępowanie sądowe podlegało umorzeniu w części dotyczącej żądania strony skarżącej stwierdzenia nieważności § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Niewątpliwie jednym z warunków orzekania przez sąd jest istnienie przedmiotu sprawy. W rozpoznawanym stanie faktycznym Wojewoda Łódzki zakwestionował legalność wspomnianych wcześniej przepisów § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały. Dostrzec jednak trzeba, że Rada Gminy Brzeźnica 18 maja 2021 r. podjęła uchwałę Nr 151/XXVIII/21 w sprawie zmiany spornej uchwały z dnia 16 lutego 2021 r. Nr 128/XXV/21 w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Nowej Brzeźnicy z siedzibą przy ul. Kościuszki 100, 98-331 Nowa Brzeźnica, uchylając zakwestionowane § 5 i 6 uchwały z 16 lutego 2021 r. nim zaczęły one formalnie obowiązywać. Dodać bowiem wypada, że zaskarżona uchwała w § 11 przewidziała, iż jej postanowienia wchodzą w życie z dniem podjęcia, jednak z mocą obowiązującą od 1 września 2021 r. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że kontrolowana uchwała, na dzień orzekania przez Sąd, nie zawierała zakwestionowanych przez Wojewodę Łódzkiego przepisów. Jednocześnie z uwagi na fakt odroczenia jej mocy obowiązującej, uchylone § 5 i § 6 nie mogły wywołać żadnych skutków w sferze prawnej i faktycznej, a tylko w takim przypadku uzasadniałoby to podjęcie przez Sąd rozważań co do ich legalności. Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że w części przestał istnieć przedmiot sprawy, do którego odnosiły się niektóre zarzuty skargi. W tych okolicznościach ewentualna ocena Sądu dokonywana wobec zakwestionowanych przepisów uchwały byłaby kontrolą in abstracto, która jednak nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Istotą bowiem postępowania sądowoadministracyjnego jest, co do zasady, orzekanie o zgodności z prawem istniejącego przedmiotu zaskarżenia, a tego w niniejszym przypadku zabrakło. Z tych względów Sąd na podstawie art. 161

§ 1 pkt 3 p.p.s.a., we wskazanym sentencją zakresie, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

Przechodząc do oceny zarzutów odnoszących się do § 8 i § 9 zaskarżonej uchwały, Sąd nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby konieczność ich derogowania z porządku prawnego, bowiem nie stwierdził, aby naruszały one prawo. Dodać należy, że przepisy te zaskarżono w ścisłej relacji z uchylonymi przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały przepisami § 5 i § 6. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 18 sierpnia 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej nie udzielił odpowiedzi, w jaki sposób wobec uchylenia ww. przepisów w sprzeczności z prawem pozostają kwestionowane skargą § 8 i § 9, stwierdzając jedynie, że kwestia ich zaskarżenia związana była z ogólną koncepcją skargi, niemniej uważa, iż tych przepisów zaskarżona uchwała nie powinna zawierać.

Sąd powyższego stanowiska nie podziela, bowiem nie ma ono usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć trzeba, że uchwała, której niektóre przepisy zostały zaskarżone przez Wojewodę Łódzkiego dotyczyła utworzenia jednostki budżetowej, tj. Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Nowej Brzeźnicy, składającego się z Publicznej Szkoły Podstawowej im. Jana Długosza oraz Publicznego Przedszkola. Przepisy § 8 i § 9 tej uchwały odnoszą się generalnie do sfery majątkowo-finansowej tworzonego zespołu, stanowiąc o tym, iż majątek wchodzących w jego skład jednostek staje się majątkiem Zespołu, oraz że przejmuje on należności i zobowiązania tych jednostek. W ocenie Wojewody, treść ww. przepisów może rodzić wątpliwości, co do ich zgodności m.in. z przepisami ustawy o finansach publicznych.

W tym miejscu należy zważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm. dalej: u.p.o.), organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Jednocześnie ww. przepis w ust. 2 przewiduje, iż organ prowadzący może połączyć w zespół prowadzoną przez siebie szkołę podstawową z prowadzonymi przez siebie przedszkolami mającymi siedzibę na obszarze objętym obwodem tej szkoły. Z woli ustawodawcy jednocześnie wynika, że utworzenie zespołu szkół, czy też zespołu szkolno-przedszkolnego odbywa się poprzez połączenie wchodzących w jego skład jednostek organizacyjnych przy zachowaniu ich daleko idącej podmiotowości wyrażającej się m.in. tym, że połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej (zd. 2 art. 91 ust. 1 u.p.o.). Podkreślenia jednocześnie wymaga, że ustawodawca nie zdefiniował na gruncie Prawa oświatowego pojęcia "połączenia" szkół lub placówek albo szkół i przedszkoli, natomiast określił przynajmniej część wynikających z tego skutków, np. wskazując, iż dyrektor zespołu jest dyrektorem szkoły lub placówki w rozumieniu ustawy (art. 91 ust. 3 u.p.o.), oraz że w przypadku utworzenia zespołu szkół lub placówek albo szkół i placówek oraz włączenia szkoły lub placówki do zespołu - przepisu art. 89 (dotyczy procedury likwidacji szkoły lub placówki) nie stosuje się (art. 91 ust. 7a u.p.o). Niewątpliwie można przy tym postawić tezę, że głównym celem utworzenia takiego zespołu szkół czy zespołu szkolno-przedszkolnego jest zazwyczaj próba racjonalizowania kosztów oraz zwiększenia efektywności zarządzania poprzez zastąpienie kilku administracji funkcjonujących w każdej z dotychczasowych jednostek wcielanych do zespołu szkół tylko jedną.

Jakkolwiek przepisy Prawa oświatowego regulujące tworzenie zespołów szkół można uznać za nie w pełni precyzyjne i mogące budzić wątpliwości interpretacyjne, choćby z uwagi na kwestię określenia formy prawnej działających w ich ramach jednostek organizacyjnych (jednostek budżetowych), w sytuacji kiedy sam zespół powoływany jest jako jednostka budżetowa, to jednak w ocenie Sądu nie było usprawiedliwionych podstaw, aby Wojewoda skutecznie mógł zakwestionować wspomniane § 8 i § 9 zaskarżonej uchwały z uwagi na ich niezgodność z przepisami regulującymi problematykę gospodarki majątkowej i finansowej nowo tworzonego zespołu szkolno-przedszkolnego. Co więcej, wątpliwości wynikające z braku precyzji ustawodawcy należy w tym wypadku tłumaczyć na korzyść organu gminy, przede wszystkim z uwagi na konieczność poszanowania gwarantowanej jednostkom samorządu na poziomie ustawy zasadniczej samodzielności (por. art. 165 Konstytucji RP). Z tego powodu organ nadzoru podnosząc zarzut naruszenia przepisami zaskarżonej uchwały obiektywnego porządku prawnego powinien oprzeć go na konkretnej i jasnej normie prawnej, która miała zostać naruszona przez lokalnego prawodawcę, a tego w rozpoznawanej w istocie rzeczy zabrakło.

W tym miejscu podkreślenia dodatkowo wymaga, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej: u.f.p.) jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Jakkolwiek można powtórzyć, że przepisy Prawa oświatowego nie są w pełni precyzyjne, gdy chodzi m.in. o problematykę regulującą sferę majątkowo-finansową tworzonego zespołu szkół, to jednak wprost stanowią o tym, że zespół taki powstaje z połączenia określonych jednostek wchodzących docelowo w jego skład. Jest to połączenie o tyle specyficzne, iż jednostki te w dużym stopniu zachowują swój byt i podmiotowość, a więc z jednej strony dochodzi do utworzenia nowej jednostki w postaci zespołu szkół (zespołu szkolno-przedszkolnego), a jednocześnie nie dochodzi do likwidacji i zakończenia działalności przez połączone w zespół jednostki. Te dość osobliwe uwarunkowania prawne muszą zatem prowadzić także do wniosku, iż nie można w sposób absolutnie literalny odczytywać przepisów u.f.p. dotyczących utworzenia i likwidacji jednostek budżetowych, gdyż przepisy te nie w pełni korespondują z regulacją zawartą w Prawie oświatowym i dlatego powinno się je stosować odpowiednio. Nie można więc pomijać faktu, że wspomniany już art. 12 u.f.p. stanowi zarówno o tworzeniu, jak również o łączeniu jednostek budżetowych, przewidując m.in. w ust. 2, iż tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Jednocześnie, ust. 3 tego przepisu stanowi, że likwidując jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 7. W przypadku państwowej jednostki budżetowej decyzja o przeznaczeniu tego mienia jest podejmowana w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw aktywów państwowych. Przy czym regulacja zawarta w ust. 3 ma odpowiednie zastosowanie także w sytuacji łączenia jednostek budżetowych. Wobec tego, skoro zarówno w przypadku utworzenia jednostki budżetowej, jak i wówczas gdy dochodzi do połączenia kilku takich jednostek organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma za zadanie określić związane z tym kwestie majątkowe i finansowe, a jednocześnie przepisy Prawa oświatowego w tym zakresie milczą, to trudno uznać, aby odnoszące się właśnie do tych zagadnień sporne przepisy § 8 i 9 naruszały prawo, a już tym bardzie, aby takie naruszenie miało istotny charakter, uzasadniając konieczność stwierdzenia nieważności tychże postanowień.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w pkt. 2 sentencji.

d.cz.