Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1656/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. Wi. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. Nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], i utrzymująca w mocy ww. orzeczenie.

Wskazaną powyżej decyzją z [...] kwietnia 2013 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, w oparciu o art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku o powierzchni zabudowy 128,90 m², stanowiącego pomieszczenia gospodarcze, usytuowanego w zachodniej części działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. M. w W..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku przetwórni i przechowalni warzyw na terenie działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. M. w W. zostało wszczęte na wniosek A. W.. W oparciu o zebrane w sprawie dowody; z oględzin, z dokumentów i oświadczeń stron ustalono, że w zachodniej części działki wybudowany jest parterowy, murowany, budynek o wymiarach 12,10 m x 11,10 m, wys. około 4,7 m, który został zrealizowany w latach 1973-1977 bez pozwolenia na budowę. Pierwotnie budynek przeznaczony był na potrzeby przetwórstwa i przechowalnictwa warzyw. W 2008 r. działalność gospodarcza w zakresie przetwórstwa warzyw została zlikwidowana i od tego czasu budynek stanowi w całości pomieszczenie gospodarcze, w którym przechowywane są m. in. opakowania pozostałe po prowadzonej działalności. I dalej, organ podał, że z uwagi na zakończenie budowy ww. budynku w 1977 r., w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem dowodowym nr [...] z [...] lutego 2009 r., wydanym w oparciu o art. 56 tej ustawy, nałożył na właścicieli obiektu obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, m. in. aktualnej inwentaryzacji budowlanej zawierającej ocenę techniczną i opinię odnośnie zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w okresie budowy, jak i uwzględniającą obecne przeznaczenie obiektu, oraz inwentaryzacji geodezyjnej. Dokumenty te zostały przedłożone. W oparciu o nie oraz o pozostałe zebrane w sprawie dowody, organ, nie znajdując podstaw do nakazania rozbiórki obiektu, o jakiej mowa w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, ani do nałożenia w trybie art. 40 obowiązku wykonania jakichkolwiek zmian lub przeróbek w tym budynku, decyzją z [...] grudnia 2009 r. Nr [...] umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. Od tej decyzji odwołał się A. W., a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2010 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., jeżeli możliwa jest legalizacja obiektu a organ stwierdzi zdatność do użytku wykonanego obiektu, to na podstawie przepisu art. 42 ust. 3 winien wydać pozwolenie na użytkowanie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zalegalizował przedmiotowy obiekt, udzielając pozwolenia na użytkowanie decyzją z [...] maja 2011 r. Nr [...]. Od tej decyzji A. W. wniósł odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], który decyzją z [...] lipca 2011 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, iż nie dokonał właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazał, iż przede wszystkim usytuowanie obiektu nie spełnia warunków określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Organ odwoławczy zauważył, że ze zgromadzonych dowodów wynika, i sporny budynek wybudowano częściowo na działce budowlanej nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiącej własność M. K..

Wobec stanowiska organu odwoławczego, wyrażonego w decyzji z [...] lipca 2011 r., w kwestii usytuowania obiektu z przekroczeniem granicy z działką nr ew [...] stanowiącą własność Pani M. K., obowiązkiem organu I instancji było uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie, co też (jak podał organ) w sprawie miało miejsce. W dniu [...] lutego 2012 r. przyjęto od M. K. złożone ustnie wyjaśnienia dot. ww. kwestii, jak również okazane dokumenty, których kserokopie zostały dołączone do akt sprawy. Z tych dokumentów oraz złożonych wyjaśnień wynika, że inwestorem przedmiotowego budynku był ojciec M. K. i K. T. – S.T. (zmarły w 2006 r.), który wybudował budynek na swojej nieruchomości składającej się z 2 działek o nr ew [...] i [...]. Obiekt usytuowany został na działce nr ew. [...], dostawiony do istniejącego budynku na działce nr [...]. Wówczas granica pomiędzy działkami miała inny przebieg - pomiędzy przylegającymi do siebie budynkami. Fakt ten potwierdzają okazane mapy geodezyjne: inwentaryzacja z 1997 r. oraz wyrys z ewidencji gruntów przedstawiający przebieg granic wg stanu z 1978 r. Na mocy umowy darowizny, działka [...] wraz z przedmiotowym budynkiem stała się własnością K. T. (syna inwestora), natomiast działka nr ew. [...] od 2008 r. stanowi własność M. K.. Z powyższego wynika, iż przedmiotowy budynek został usytuowany całkowicie na działce nr ew. [...] i nie naruszał w czasie budowy granicy z działką nr ew. [...]. Jak oświadczyła M. K., dopiero ostatnie pomiary geodezyjne wykazały inny przebieg granicy pomiędzy działami nr [...] i nr [...], uwidoczniony na mapie z 2010 r., wg której fragment przedmiotowego budynku znajduje się na jej działce. W konsekwencji, w świetle powyższego, organ uznał, iż w tym przypadku kwestia własności gruntu nie może przesądzać o wystąpieniu przesłanki określonej w art 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ podkreślił przy tym, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawach obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na poparcie tego stanowiska przywołał konkretne orzeczenia sądów administracyjnych.

Zauważył jednocześnie, że niewątpliwie, w przypadku przekroczenia granicy z sąsiednią działką, obiekt winien spełniać wymagania przepisów techniczno-budowlanych, stawiane budynkom sytuowanym w granicy z działką sąsiednią, głównie w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Przy czym, jak zaznaczył, samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków od granicy i sąsiedniej zabudowy nie może być utożsamiane z "niebezpieczeństwem", które automatycznie skutkuje rozbiórką. W tym kontekście organ powiatowy przywołał przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz.62 ze zm.), tj. § 13 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, i podniósł, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż przy zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią konieczne jest wykonanie ściany od strony tej granicy jako pełnej, bez otworów okiennych i drzwiowych. Natomiast nie ma ograniczeń co do rozmiarów zmniejszenia odległości przewidzianej w § 12 ust. 2 ww. aktu. Wskazał przy tym, że przedmiotowy budynek spełnia wymagania powyższych przepisów, bowiem ściany zewnętrzne usytuowane przy granicach z sąsiednimi działkami działki (w odległościach od 0,5 - 1,5 m), jak również ściana zewnętrzna granicząca z budynkiem na działce nr ew. [...], są ścianami murowanymi bez otworów okiennych i drzwiowych, spełniającymi wymagania dla ścian oddzielenia pożarowego. Budynek posiada stropodach żelbetowy o pokryciu z papy, a wody opadowe odprowadzane są na teren własnej działki inwestora. W kwestii wpływu funkcji budynku i jego usytuowania na otoczenie, to faktem jest, jak zauważył, iż sąsiednie działki od strony północnej i zachodniej są już zabudowane, natomiast w odniesieniu do działki o nr ewid. [...] (graniczącej od strony południowej), to w ocenie organu usytuowanie przedmiotowego budynku nie uniemożliwia i nie ogranicza w sposób istotny zabudowy tej działki. Jej powierzchnia i wymiary pozwalają na zaprojektowanie obiektu jako wolnostojącego lub usytuowanego w granicy z przedmiotową działką nr ew. [...], z możliwością zachowania wymagań przepisów techniczno-budowlanych. Tak więc usytuowanie przedmiotowego obiektu i jego obecna funkcja, nie stanowiąca uciążliwości, nie wymagająca żadnej strefy ochronnej, nie pogarszają w sposób niedopuszczalny warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższe ustalenia, zdaniem organu I instancji, dają podstawę do wykluczenia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

W dalszych rozważaniach organ I instancji wskazał, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało również, iż nie zachodzą okoliczności określone w art 37 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy z 1974 r., który stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce gdy obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Podał, że ustalono, iż w czasie budowy przedmiotowego budynku brak było planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Wg. obowiązującego w okresie późniejszym, tj. w latach 1982 - 1992 Perspektywicznego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. Rady Narodowej Miasta [...], przedmiotowa działka znajdowała się na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne. Zgodnie z ustaleniami kolejnego, obowiązującego dla tego terenu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Rady Miasta [...], działka zabudowana przedmiotowym budynkiem .znajdowała się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem [...], o funkcji mieszkalno - usługowej. Aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] dopuszcza budowę budynków gospodarczych i usługowych w bocznej lub tylnej granicy działki. Organ stwierdził przy tym, że zasadność analizy ustaleń powyższych planów miejscowych obowiązujących dla przedmiotowego obiektu w różnych okresach czasu, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W konsekwencji, organ I instancji przyjął, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek do nakazania rozbiórki obiektu, o jakich mowa w art. 37 ust. 1, pkt i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie znaleziono również podstaw do zastosowania środków prawnych przewidzianych w art. 40 tej ustawy, bowiem obiekt nie wymaga dokonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Wskazał następnie, że wykluczenie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz zdatność do użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego, daje organowi podstawę do zakończenia postępowania decyzją legalizującą obiekt poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Podał też, że zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Na koniec, w odniesieniu do stawianych przez A. W. zarzutów do opracowanych dla potrzeb niniejszego postępowania, inwentaryzacji budowlanych organ wyjaśnił, że inwentaryzacja budowlana, jak i ocena techniczna podlegają ocenie organu w ramach tzw. swobodnej oceny dowodów, podobnie jak inne środki dowodowe, m. in. oględziny, oświadczenia, zeznania, mapy geodezyjne i inne dokumenty. Tak więc pewne rozbieżności czy nieścisłości w tych opracowaniach, nie mają kluczowego znaczenia, gdyż organ nie opiera się na nich bezkrytycznie, a zwłaszcza, sam dysponując fachową wiedzą, ustala stan faktyczny w oparciu o analizę i ocenę wszystkich zebranych dowodów. Bezkrytyczne przyjęcie oceny technicznej czy ekspertyzy stanowiłoby dopuszczenie rozstrzygnięcia sprawy przez osobę trzecią, a nie przez organ orzekający w sprawie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy ww. orzeczenie organu powiatowego, w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2013 r. wskazał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.

Wyjaśnił, iż obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane w warunkach samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. podlegają przymusowej rozbiórce tylko w przypadku stwierdzenia braku możliwości ich legalizacji, tj. wówczas gdy obiekt:

-znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

-powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ podniósł w tym miejscu, że przy ocenie występowania przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. bierze się pod uwagę przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Wskazał, że w czasie realizacji budynku w latach 1973-1977, na terenie tej nieruchomości brak było planu miejscowego, a to wyłącza możliwość nakazania przez organ na postawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przymusowej rozbiórki wzniesionego samowolnie obiektu.

I dalej, organ II instancji podał, że zgodnie z inwentaryzacją architektoniczną budynku, opracowaną w grudniu 2010 r., obiekt ten jest w dobrym stanie i nie stwarza zagrożenia pod względem sanitarnym, BHP i pożarowym do dalszego użytkowania zgodnego z obecnym przeznaczeniem. W aktach sprawy, brak jest dokumentów mogących stanowić podstawę do podważenia wiarygodności tejże inwentaryzacji.

W konsekwencji organ II instancji stwierdził, ze z powyższego wynika, iż przesłanki uzasadniające nakazanie rozbiórki budynku zostały wykluczone, a stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu stanowi w myśl art. 42 ust. 3 ww. ustawy podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W skardze na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący – A.W. zarzucił naruszenie art. 37 i art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, przez ich wadliwe zastosowanie lub ich niezastosowanie i nie orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego w sprawie budynku. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest sprzeczna z prawem i narusza jego interes prawny. Podał, że sporny budynek o powierzchni 128,90 m kw. nie jest otynkowany i jest postawiony jest w odległości 30 cm od granicy z jego działką. Wskazał też, że inwentaryzacje, na które powołał się organ przedstawiając stan tego budynku są niewiarygodne i nie powinny mieć w sprawie znaczenia. Wskazał także, że sporny obiekt narusza obecnie obowiązujące ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], bowiem na tym terenie przewidziane są budynki jedynie o funkcji mieszkalno-usługowej, a nie produkcyjnej, co więcej - na obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi i funkcji usługowych w zakresie usług ochrony zdrowia II i III stopnia obsługi; plan wyklucza lokalizowanie obiektów, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska wykracza poza granice inwestycji.

I dalej skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja zawiera bardzo ogólnikowe stwierdzenia i nie odnosi się do wszystkich zgłoszonych zarzutów w sposób jasny i wyczerpujący.

Skarżący podniósł w końcu, że w sprawie przedmiotowej działki dwukrotnie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2336/09 i VII SA/Wa 17076/11. Konkludując, skarżący stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na to, że sporny obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, nadto - obiekt ten powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla niego i jego rodziny. Stąd też winna być wydana decyzja nakazująca B. i K. T. dokonanie całkowitej rozbiórki tego budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem -w ocenie Sądu- decyzja będąca jej przedmiotem, została wydana na skutek wadliwego, bo nierzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Wyrazem tego jest uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, nie spełniające wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to wskazuje na ogólnikowe podejście do sprawy i brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy zasadniczych okoliczności, i w konsekwencji nie wykluczenie konieczności zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., co zaś miało decydujące znaczenie dla prawidłowości zastosowania w tej sprawie przepisu art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

-Przed rozwinięciem powyższej oceny zauważyć w pierwszej kolejności trzeba, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności, realizowaną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego winno być ukształtowane postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zatem, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Postępowanie dowodowe organu II instancji winno więc prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ ten z urzędu winien przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Aby więc rozstrzygnięcie tego organu było zgodne z prawem, winien on - stosownie do zasady prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Poznanie sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie (niezależnie od instancji, w której organ ten orzeka), zmierzającym do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i winien wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Należy przy tym dostrzec, iż ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest rozważyć także wnioski strony.

-Przypomnieć przy tym należy, iż kontrolowaną przez Sąd decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] udzielającą, w trybie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, o powierzchni zabudowy 128,90 m², wybudowanego w zachodniej części działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. M. w W..

W toku postępowania zakończonego ww. decyzją, ustalono, iż wskazany obiekt został zrealizowany jeszcze przez poprzedniego jego właściciela, w latach 1973 – 1977, bez pozwolenia na budowę. Tym samym, zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w pełni uprawnione było prowadzenie tego postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dotyczące samowoli budowlanej i jej legalizacji. W myśl bowiem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 tej ustawy, dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Niemniej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano w sposób prawidłowy, aby możliwym i uprawnionym było wydanie w stosunku do ww. obiektu orzeczenia o pozwoleniu na użytkowanie.

-Dostrzec trzeba, iż nakaz stosowania przepisów dotychczasowych wynikający z ww. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania (w pierwszej kolejności) art. 37 lub art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje wykonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (w oparciu o art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.) lub wyda decyzję o rozbiórce danego obiektu (na podstawie art. 37 tej ustawy). Przy czym, wydanie decyzji o rozbiórce jest obowiązkowe w razie stwierdzenia przesłanek z art. 37 ust. 1 omawianej ustawy. W sytuacji nieustalenia w postępowaniu dowodowym przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2, a także - w przypadku nie skorzystania z art. 37 ust. 2, organ przeprowadza (w razie konieczności) postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepisy omawianej ustawy, w art. 42 przewidywały także udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Przepis art. 42 ust. 1 ww. ustawy przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej w odniesieniu do obiektów, co do których wydano decyzję przewidzianą w art. 40 tej ustawy. Przepis art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił zaś, iż podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Zatem, na gruncie wskazanych przepisów, legalizacja samowoli budowlanej i uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie była możliwa tylko wówczas, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono przede wszystkim, iż ww. przesłanki z art. 37 w sprawie nie mają miejsca. To zaś, w tego rodzaju postępowaniu (mającym na celu likwidację samowoli budowlanej), obliguje organ do przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia, czy (objęty postępowaniem) obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1 art. 37 ust. 1) oraz, czy powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2 art. 37 ust. 1).

Podkreślenia przy tym wymaga, iż obie przytoczone przesłanki likwidacji samowoli budowlanej, zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, a z tego wynika, iż ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Taki sposób interpretacji tych przepisów potwierdziła uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, podjęta na wniosek Prokuratora Generalnego a odpowiadająca na pytanie: "Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji?". Wskazaną uchwałą NSA przyjął, iż "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". W uzasadnieniu tej uchwały NSA zwrócił uwagę na to, iż "Dla rozstrzygnięcia przedstawionego we wniosku zagadnienia prawnego istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 ab initio), a inaczej – przesłanki jej likwidacji (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2)." I dalej, NSA stwierdził, że wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Argumentując powyższe, NSA odwołał się do literatury i orzecznictwa zauważając, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. "Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje".

-Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż postępowanie poprzedzające jej wydanie, w powyżej przedstawionym zakresie, zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i w oparciu o błędną wykładnię art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a to skutkowało co najmniej przedwczesnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

Po pierwsze, w ocenie Sądu, w świetle powyżej przytoczonej uchwały NSA, nie można zgodzić się z organem II instancji, iż przy ocenie występowania przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. bierze się pod uwagę przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy obiektu. Niezależnie od tego, podnieść trzeba, iż całkowicie gołosłowne jest stwierdzenie organu odwoławczego, że w dacie realizacji obiektu nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. W aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego taki stan. Wskazać też należy, iż w aktach administracyjnych nie ma żadnych innych aktów prawa miejscowego regulujących ład przestrzenny na spornej nieruchomości, a dostrzec trzeba, iż organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, analizując sprawę w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powołał plany miejscowe obowiązujące dla przedmiotowej nieruchomości, w różnych okresach czasu. Niemniej żaden z nich do akt sprawy nie został włączony i poddany ocenie, niezbędnej z uwagi na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Nadto, akta sprawy wskazują na to, iż na żadnym etapie postępowania nie zwracano się do właściwego organu o plan miejscowy, czy to z daty budowy, czy ważny w chwili obecnej, tj. w dacie orzekania przez organy. Zapytanie organu I instancji, sformułowane w piśmie z [...] grudnia 2007 r. odnosiło się jedynie do wypisu i wyrysu z miejscowego planu, obowiązującego w latach 1985-1993. Stąd też jedyny dokument dotyczący ww. zagadnienia, to pismo Urzędu Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. wskazujące na plan miejscowy z dnia [...] września 1992 r., który to utracił ważność [...] grudnia 2003 r. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można było przyjąć w sprawie za organem odwoławczym, iż nie zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec braków w materiale dowodowym, nie można było bowiem uznać, iż przeprowadzono wyczerpujące postępowanie w tym zakresie. Jednocześnie, Sąd zauważa, iż badając zaistnienie ww. przesłanki (zgodnie z przywołaną powyżej uchwałą) należy kierować się planem miejscowym z daty orzekania przez organ, a plany miejscowe od daty budowy należy mieć na względzie tylko wówczas, gdy zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach, a przez długi czas zabudowa (określonego rodzaju – w zależności od charakteru legalizowanego obiektu) była dozwolona.

I, po drugie, w ocenie Sądu, nie można zaakceptować takiego stanowiska organu II instancji, iż o braku przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi jedynie dobry stan techniczny obiektu. W kontekście tej regulacji prawnej organ winien w szczególności ustalić, czy przy realizacji obiektu doszło do naruszenia przepisów innych niż przepisy o planowaniu przestrzennym, a jeśli tak – to, czy mogą one wywoływać skutki określone w ww. art. 37 ust. 1 pkt 2. Przy czym, likwidując samowolę budowlaną organ winien w tym zakresie kierować się obecnie obowiązującymi przepisami, a nie przepisami już nie obowiązującymi (które to w sprawie przywołane zostały w uzasadnieniu decyzji I instancji, tj. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy analiza w tym zakresie wymagała przede wszystkim uwzględnienia usytuowania budynku, a to z uwagi na jego położenie w odległościach nie przekraczających 2 m względem granic działek sąsiednich. W przypadku zachodniej ściany budynku, od strony działki o nr ewid. [...], odległość ta wynosi ok. 1,5 m, a w przypadku ściany zachodniej od strony działki o nr ewid. [...] – odległość ta wynosi od 0,5 m do 1,0 m (v. inwentaryzacja nieruchomości z grudnia 2010 r.). Należało ustalić jak te odległości wyglądały w dacie realizacji obiektu, a ewentualne naruszenia prawa w tym zakresie (popełnione w dacie budowy), ocenić w kontekście obowiązujących przepisów, w tym regulujących bezpieczeństwo pożarowe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na to, iż w powyższym kontekście organ II instancji nie przedstawił żadnej analizy i oceny, nie odniósł się również do tej przedstawionej w sprawie przez organ I instancji. Ograniczył się do bardzo ogólnikowych stwierdzeń, nawiązujących jedynie do inwentaryzacji budynku mających potwierdzać jego dobry stan techniczny. Powyższe, w ocenie Sądu, wskazuje na brak prawidłowego postępowania wyjaśniającego w kontekście ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przytoczyć należy przy tym wyrok z 21 czerwca 2006 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 911/05, (Lex nr 265785), w którym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać i wskazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie. Dostrzec przy tym także należy, iż na gruncie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił podstawę wydania decyzji organu I instancji i zgodnie, z którym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, pojęcie owej "zdatności" musi być interpretowane szeroko, a więc również w tym znaczeniu, że nie narusza ono uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej (tak NSA w wyroku z 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2589/10, Lex nr 1219124).

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa. Decyzja ta nie zawiera ustaleń w zakresie koniecznym w sprawie, a wyznaczonym przepisami art. 37 i -ewentualnie- art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zastosowanie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. wymagało zaś wykluczenia zaistnienia w sprawie przesłanek stanowiących podstawę do wydania nakazu przymusowej rozbiórki obiektu lub nakazu wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (obowiązującym w dacie orzekania przez organy), a tego rodzaju ustalenia organu winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

-Na koniec, Sąd zauważa, iż w powyżej cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. W takiej też sytuacji, jak wskazał NSA, przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę.

Kierując się powyższym, dostrzec trzeba, iż organ II instancji orzekając w sprawie w istocie nie wyjaśnił z jakiego rodzaju samowolą budowlaną ma do czynienia w niniejszej sprawie. Nie zbadał należycie sprawy ani w kontekście przepisów o planowaniu przestrzennym, ani warunków technicznych – najpierw z daty budowy obiektu. Nie ustalił tym samym, czy w ogóle konieczne było prowadzenie postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. Przy czym, w ocenie Sądu, nawet przy ustaleniu, iż sprawa dotyczy jedynie samowoli o charakterze formalnym (bo przy realizacji inwestycji wykonanej bez pozwolenia na budowę, nie naruszono ani przepisów o planowaniu przestrzennym, ani innych), organ mógł wydać decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.), zważywszy na trwające już kilka lat postępowanie legalizacyjne w tej sprawie oraz wniosek obecnych właścicieli obiektu złożony w organie I instancji w dniu [...] maja 2010 r., a dotyczący wydania "zezwolenia na użytkowanie".

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, a tym samym w szczególności uzupełnić materiał dowodowy i własne rozważania w kontekście art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Winien mieć przy tym na względzie zapadłą w dniu 16 grudnia 2013 r. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OPS 2/13 zwracającą uwagę na to, iż innym stanem prawnym należy kierować się ustalając samo zdarzenie jakim jest samowola budowlana, a innym – likwidując skutki tej samowoli.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.