Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1377/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw.z art. 182 par.1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2016r., sygn. akt II SA/ Gl 803/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu dla lokalizacji inwestycji budowy instalacji przetwarzającej odpady postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 4 marca 2016r., sygn. akt II SA/Gl 803/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę R. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu dla lokalizacji inwestycji budowy instalacji przetwarzającej odpady.

W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że Rada Miejska w [...] w/w uchwałą wyraziła sprzeciw dla lokalizacji w D. dla realizacji przez firmę R. Sp. z o.o. (dalej: Spółka) inwestycji: "Budowa instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów na terenie Z." w D. przy ul. P. [...] (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]), (dalej: Uchwała).

Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Spółka wniosła skargę żądając stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżąca zarzuciła: 1/ naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez podjęcie uchwały, która nie znajduje swojego oparcia w przepisach prawa, tj. sprawa ("wyrażenie sprzeciwu dla lokalizacji") nie pozostaje w zakresie działania rady gminy; 2/ naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie przez Radę Miejską działań nie znajdujących oparcia w przepisach prawa, a tym samym sprzecznych z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą praworządności;

3/ brak podstawy prawnej i niejasny charakter uchwały w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (uchwała nie określa przedmiotu oraz nie precyzje wyraźnego celu, jaki ma zostać osiągnięty - w obecnym brzmieniu uchwała jest niewykonalna oraz nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa); 4/ naruszenie art. 6 i 7 k.p.a., tj. zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską działań bez podstawy prawnej, które jednocześnie pozostają w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej; 5/ naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej, poprzez podjęcie przez Radę Miejską działań nie znajdujących oparcia w przepisach prawa, a tym samym zmierzających do wpływu na odrębne postępowanie administracyjne (dotyczącej przedmiotowej inwestycji); 6/ naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez faktyczne uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenie się odnośnie wskazanych w Uchwale okoliczności oraz jednoczesne działania Rady Miejskiej, nie będącej stroną w sprawie, zmierzające do wpłynięcia na ustalenie stanu faktycznego i prawnego postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji; 7/ naruszenie interesu prawnego R. Sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącego.

W uzasadnieniu tego pisma wyjaśniono, iż podstawą prawną uchwały jest art. 18 ust. 1 u.s.g., który upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu podjętej zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 3 Statutu Miasta [...] na wniosek grupy radnych uchwały, istnieje obawa mieszkańców miasta o negatywny wpływ inwestycji na ich zdrowie oraz środowisko naturalne w D., w szczególności w dzielnicy S. Wskazano, że do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy ochrony środowiska i przyrody (art. 18 ust.2 pkt 1 u.s.g.), ochrony zdrowia (art. 18 ust.2 pkt 5 u.s.g.) oraz utrzymania czystości i porządku (art. 18 ust 2 pkt 3 u.s.g.),w tym gospodarka odpadami. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiot uchwały mieści się w zadaniach własnych gminy.

Uchwała ta, w ocenie pełnomocnika, nie ma charakteru władczego i nie ingeruje w kompetencje Prezydenta Miasta [...]. Zawiera ona jedynie niewiążące negatywne stanowisko Rady Miejskiej co do ulokowania na terenie gminy instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów. Uchwała nie zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania decyzji o określonej treści, w żaden sposób nie ingeruje w prowadzone postępowania administracyjne. Wobec powyższego skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a i art. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd przytoczył treść art. 3 § 2 pkt 5 i 6 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie skargi wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego uchwałą (zarządzeniem); po drugie – uchwała (zarządzenie) powinna pozostawać "w zakresie władzy publicznej". Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, przy czym nie jest do końca jasne czy sąd skargę obarczoną taką wadą powinien oddalić czy też ją odrzucić. Jednak po nowelizacji art. 58 p.p.s.a. polegającej na wprowadzeniu w ust. 1 tego artykułu pkt 5a kwestia ta została przesądzona w odniesieniu do niewykazania naruszenia interesu prawnego. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis szczególny, w tym przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego, wobec tego w przypadku niewykazania tego (takiego) interesu skarga podlega odrzuceniu.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, iż uchwała narusza interes prawny skarżącego. Sąd podkreślił, że istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Interes prawny może zostać naruszony jedynie aktem o charakterze władczym, którego skutki prawne bezpośrednio bądź pośrednio wkraczają w sferę statusu prawnego określonego podmiotu.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem o charakterze władczym, wyraża bowiem jedynie stanowisko Rady Miejskiej w [...] i w żaden sposób nie oddziałuje na sytuację prawną skarżącej Spółki, ani obecnie, ani też w przyszłości. Rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych, związanych z planowaną inwestycją, będą podejmowały właściwe organy, w tym organy Gminy [...], kierując się przepisami prawa, a nie stanowiskami (opiniami) innych organów bądź też mieszkańców gminy. Interesy tych podmiotów zostaną w postępowaniach uwzględnione o tyle, o ile jest to dopuszczalne (możliwe) na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Przedmiotowa uchwała nie wywołuje żadnych skutków prawnych w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, stąd nie narusza interesu prawnego Spółki. Sąd zaznaczył, że nie oceniał zarzutów podnoszonych w skardze, które podlegałyby badaniu jedynie w otwartym postępowaniu sądowym.

W skardze kasacyjnej R. Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez r.pr. J. K., zaskarżyła powyższe postanowienie w całości.

Postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), dalej u.s.g. poprzez uznanie przez sąd, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem władczym i w żaden sposób nie oddziałuje na sytuację prawną skarżącej, przez co nie narusza interesu prawnego skarżącej, podczas gdy uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku w sprawie wyrażenia sprzeciwu dla lokalizacji w D. inwestycji w sposób bezpośredni narusza interesy skarżącej spółki między innymi godząc w jej dobre imię oraz związane z tym dobra osobiste skarżącej (renoma), jak również poprzez ingerencję w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, przez którą należy rozumieć prawo skarżącej do realizacji inwestycji oraz uzyskania decyzji, które warunkują jej przeprowadzenie zgodnie z przepisami;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku w sprawie wyrażenia sprzeciwu dla lokalizacji w D. inwestycji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy skarga powinna zostać rozpoznana merytorycznie;

- art. 147 ustawy p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo, iż wystąpiły przyczyny uzasadniające uwzględnienie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku w sprawie wyrażenia sprzeciwu dla lokalizacji w D. inwestycji oraz stwierdzenie jej nieważności (brak podstawy prawnej).

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że działanie Rady Miejskiej, polegające na przyjęciu zaskarżonej uchwały, narusza dobre imię skarżącej. Naruszenie dobrego imienia czy renomy firmy może polegać bądź na rozpowszechnianiu zarzutów określonej treści, bądź na ujemnej ocenie jej działalności. Dodatkowo za naruszenie dobrego imienia osoby prawnej może być uznane rozpowszechnienie nieprawdziwych informacji lub formułowanie ocen, które nie mieszczą się w granicach dopuszczalnej krytyki, czyli nie znajdują podstawy w obiektywnych okolicznościach. Działanie Rady Miejskiej, polegające na przyjęciu przedmiotowej uchwały, bez wskazywania argumentacji merytorycznej oraz bez odnoszenia się do ustaleń faktycznych (wskazać należy, iż takie działania powinny być przeprowadzone w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy organ) narusza renomę skarżącej, podważając zaufanie do niej jako podmiotu prowadzącego inwestycje w oparciu o przepisy prawa, na podstawie prawidłowo wydanych decyzji i pozwoleń, a także zgodnie z najnowszymi rozwiązaniami technicznymi i technologicznymi. Skarżąca posiada prawo do władania terenem oraz prowadzi na nim działalność gospodarczą, w tym instalację pod nazwą Z. Zdaniem strony interes prawny należy również rozumieć jako prawo do realizacji inwestycji oraz uzyskania decyzji, które warunkują jej przeprowadzenie zgodnie z przepisami prawa.

W ocenie strony skarżącej błędne jest stanowisko Sądu, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, w szczególności z tego względu, że nie jest aktem o charakterze władczym. Spółka podkreśliła, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa ma prawo prowadzić działalność gospodarczą oraz planować inwestycję, a wszelkie działania organu stanowiącego (nie znajdujące oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa) powinny podlegać kontroli przez uprawnione do tego organy, w tym kontroli przez sądy administracyjne. Skarżąca Spółka podniosła, że zaskarżona uchwała nie jest pierwszą próbą wpływu i ingerencji Rady Miejskiej w [...] w działania jej organu wykonawczego, tj. Prezydenta Miasta [...]. Wskazała na uchwały: nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2013 roku oraz nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku, które zobowiązywały Prezydenta Miasta do przeprowadzenia konkretnych działań w toku postępowania dotyczącego inwestycji obejmującej budowę instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów. Zostały wydane rozstrzygnięcia nadzorcze, które stwierdziły nieważność tych uchwał, tj. z dnia [...] grudnia 2013 roku, nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2014 roku nr [...]. W uchwale nr [...] z dnia [...] listopada 2013 roku (§ 1 uchwały). W uchwale nr [...] Rada Miejska w [...] zobowiązała Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w [...] do "przeprowadzenia kompleksowej kontroli procesu decyzyjnego Urzędu Prezydenta Miasta i zakończenia jej w terminie dwóch miesięcy od daty podjęcia uchwały, realizowanego w sprawach: 1) przedsięwzięcia pn. zmiana sposobu użytkowania obiektów z przeznaczeniem na produkcję paliwa alternatywnego w D. przy ul. P. [...] (...); 2) przedsięwzięcia pn. budowa instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych na terenie Z. (...)". Organ nadzoru ocenił powyższe uchwały jako "podjęte z przekroczeniem kompetencji przysługujących radzie gminy oraz z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa". Zdaniem skarżącej działania Rady Miejskiej w [...] zmierzają do nieformalnego nacisku na Prezydenta Miasta [...] oraz nie znajdują oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Strona skarżąca podkreśliła, że organ stanowiący gminy z mocy obowiązujących w Polsce ustaw nie jest uprawniony do podejmowania działań zmierzających do oceny i zasadności inwestycji gospodarczych, a tym bardziej nie jest uprawniony do jawnej dyskryminacji podmiotów działających w ramach swobód konstytucyjnych, w tym wolności działalności gospodarczej, która to zasada znajduje swoje oparcie między innymi w zasadzie demokratycznego państwa prawa. Wobec powyższego należy uznać, iż czynności organów administracji (uchwały organów stanowiących) powinny podlegać merytorycznej ocenie, tj. ocenie czy działanie tych organów było podjęte w granicach prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...], reprezentowana przez r.pr. Ł. Z., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Organ podniósł, że w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej poza art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wskazano innego naruszenia prawa materialnego i nie wskazano czy skarżąca upatruje naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w błędnej wykładni czy w niewłaściwym zastosowaniu. W ocenie organu przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi element prawa ustrojowego, a nie materialnego, a zatem nie wskazano konkretnego przepisu prawa materialnego administracyjnego. W zarzutach 2 i 3 skargi kasacyjnej dotyczących przepisów postępowania zabrakło uzasadnienia dotyczącego istotnego wpływu zarzucanych przez skarżącą naruszeń na wynik sprawy. Ponadto odnośnie zarzutu naruszenia art. 147 p.p.s.a. podkreślono, że przepis ten zbudowany jest z dwóch jednostek redakcyjnych, a skarżąca nie wskazała, którego konkretnie ustępu dotyczy zarzut. Rada Miejska podniosła, że bezzasadne jest powoływanie się na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 roku i z dnia [...] grudnia 2013 roku, gdyż treść uchwał objętych tymi rozstrzygnięciami znacząco odbiegała od zaskarżonej uchwały. Uchwały te wprost zobowiązywały do przeprowadzenia kontroli postępowań administracyjnych i do zawieszenia postępowań administracyjnych. Treść zaskarżonej uchwały sprowadza się do wyrażenia sprzeciwu wobec inwestycji, a nie można uznać, że sprzeciw wobec działań konkretnej osoby stanowi naruszenie dóbr osobistych. Zdaniem organu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną skarżącej, nie uniemożliwia uzyskania decyzji administracyjnych i realizacji inwestycji. Rada Miejska podniosła, że organowi stanowiącemu nie można odmówić prawa wypowiedzi w kwestiach ważnych dla mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego leżących w zakresie jej działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak też art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) - dalej zwanej "u.s.g." Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że sąd odrzuca także skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 9, w tym w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego ( pkt 7). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

Przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może być wyłącznie uchwała z zakresu administracji publicznej. Kryterium wyróżniającym zaskarżalność danej uchwały stanowi jej charakter i skutki z niej wynikające. Uchwała nierozstrzygająca w żaden sposób władczo o prawach czy obowiązkach skarżącego nie może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1095/14 - LEX nr 1664428; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1128/12 - LEX nr 1336303 ).

Podjęty przez Radę Miejską w [...] akt nie jest uchwałą w sferze władztwa publicznego, a jednostronnym oświadczeniem woli, które nie tworzy praw czy też obowiązków dla bliżej nie określonego adresata, a stanowi wyłącznie wyrażenie stanowiska w indywidualnej sprawie. Zaskarżony akt nie reguluje w żaden sposób stosunków administracyjnoprawnych, a jedynie wyraża stanowisko Rady Miejskiej w [...] – w nawiązaniu do obaw mieszkańców dzielnicy S. – w zakresie lokalizacji w D. dla realizacji przez firmę R. Sp. z o.o. określonej inwestycji ("Budowa instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów na terenie Z." w D. przy ul. P. [...] (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]). To, że stanowisko – sprzeciw wobec lokalizacji inwestycji – zostało wyrażone w formie uchwały nie skutkuje tym, że uchwała taka zyskuje automatycznie status uchwały z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Rada Miejska jest organem kolegialnym i w takiej też formie wyraża stanowisko np. w sprawach z zakresu prawa cywilnego. Oświadczenia woli organów gminy jako podmiotu prawa cywilnego, w tym również w zakresie, w jakim wynika to z obowiązującego prawa - wyrażane w formie uchwał, skierowane do oznaczonego pomiotu w konkretnej sprawie, a stanowiące realizację powyższych ogólnych reguł i zasad, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego (vide: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, str. 90-93).

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie jest aktem o charakterze władczym, wyraża bowiem jedynie stanowisko Rady Miejskiej w [...] odnośnie tego, czy lokalizacja określonej inwestycji jest akceptowana przez mieszkańców wspólnoty samorządowej i organy tej wspólnoty. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową ( art. 1 ust. 1 u.s.g.), a rada gminy jest organem gminy ( art. 11a ust. 1 u.s.g.). Zaskarżony akt pozostaje poza wskazanym w art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. zakresem kognicji sądu administracyjnego.

Podzielić też należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie oddziałuje na sytuację prawną skarżącej Spółki.

Rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych, związanych z planowaną inwestycją, będą podejmowały organy właściwe w danych sprawach, a od wydanych decyzji w postępowaniu administracyjnym służy stronom odwołanie ( art. 127 § 1 k.p.a.), zaś decyzje ostateczne mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, a od wyroku Sądu pierwszej instancji przysługuje stronom prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała nie oddziałuje na interes prawny skarżącej Spółki. Zaskarżona uchwała nie rozstrzyga w żaden sposób władczo o prawach czy obowiązkach R. Sp. z o.o. w W. Zdaniem skarżącej Spółki działanie Rady Miejskiej w [...], polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały, narusza dobre imię skarżącej. Jednak ewentualne naruszenie dobrego imienia czy renomy firmy nie wchodzi w zakres spraw z zakresu administracji publicznej. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki powyższe okoliczności nie mogą stanowić podstawy swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Podkreślić należy, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne ( por. także wyrok TK z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121).

Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ). O powodzeniu skargi przesądza wykazanie przez dany podmiot naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. Z. Niewiadomski w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 810.).

Zaskarżona uchwała z przyczyn wyżej wskazanych nie narusza interesu prawnego wyrażającej sprzeciw odnośnie lokalizacji inwestycji. Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.