Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 772/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 50a pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 3 pkt 7, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 8, art. 3 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 130 par. 2, art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki wykonanych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2009 roku, nr, Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. D. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w Ł.

Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2009 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez J. D. w ww. budynku gospodarczym z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz nałożył obowiązek przedstawienia w określonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót. Następnie, decyzją z dnia 5 października 2009 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. D. przedłożenie 2 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w określonym terminie, zaś decyzją z dnia 16 grudnia 2009 roku, nr [...] - zatwierdził zamienny projekt budowlany przedmiotowego budynku gospodarczego, pozwolił na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 29 czerwca 2010 roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. R., uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2009 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzeniu przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 50a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. D. rozbiórkę wykonanych, po ich wstrzymaniu, robót budowlanych w przedmiotowym budynku gospodarczym w zakresie: paneli podłogowych w pomieszczeniu gospodarczym, w łazience glazury, terakoty i osprzętu wodno-kanalizacyjnego, instalacji elektrycznej wewnętrznej, tynków wewnętrznych oraz ścianki działowej pomiędzy pomieszczeniem gospodarczym, a łazienką.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 28 lipca 2010 roku ustalono, iż pomimo obowiązującego zakazu realizacji robót J. D. wykonała wewnątrz obiektu prace wykończeniowe, budując ściankę działową pomiędzy pomieszczeniem gospodarczym i łazienką oraz kładąc tynki wewnętrzne i instalację elektryczną wewnętrzną, a w łazience glazurę na ścianie, terakotę na podłodze i montując osprzęt wodno-kanalizacyjny, a nadto kładąc panele podłogowe w pomieszczeniu gospodarczym. Jak wyjaśnił organ, roboty te można było wykonać dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Organ wskazał na treść art. 50a pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i stwierdził, że roboty wykonane po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót podlegają rozbiórce.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. podniosła, że wykonała opisane w ww. decyzji prace w związku z decyzją zatwierdzającą projekt zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Decyzją z dnia 27 września 2010 roku, nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. D., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2010 roku i orzekł o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 50a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w stosunku do zakwestionowanych robót.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 9 marca 2011 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 870/10, po rozpoznaniu skargi I. R., uchylił ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2010 roku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zważył, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź też na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z ustępem drugim cytowanego artykułu w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Przepis art. 50 ust. 3 ustawy stanowi zaś, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Wreszcie w myśl art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Sąd stwierdził również, że wykładnia językowa omawianych przepisów, a w szczególności art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Ustala on zasadę, iż postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych ma charakter tymczasowy, a jego obowiązywanie wygasa z mocy prawa w terminie dwóch miesięcy od jego wydania. Jednakże ten sam przepis stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu nie wygaśnie, o ile w terminie dwóch miesięcy od jego doręczenia wydana zostanie decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji na działce nr [...] w Ł. stanowiącej własność J. D., realizowała ona budynek gospodarczy z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty nr [...] z dnia 15 kwietnia 2009 r. W celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem organ I instancji - postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2009 roku, działając na podstawie art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał dalsze wykonywanie robót. Postanowienie zostało doręczone Jolancie D. w dniu 6 sierpnia 2009 roku. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 5 października 2010 roku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, przed upływem dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, nakazał J. D. przedłożenie dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku gospodarczego.

Zdaniem Sądu, z tak ustalonego stanu faktycznego wynika, że postanowienie organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2009 r., wydane na podstawie art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymujące dalsze wykonywanie robót, nie utraciło mocy obowiązującej - wobec wydania przez organ decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w terminie dwóch miesięcy liczonym od dnia doręczenia postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót. Sąd - wskazując na treść

art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, wyjaśnił, że regulują one tryb postępowania naprawczego prowadzonego w sytuacjach w nich określonych, w celu zapobieżenia kontynuacji prac budowlanych wykonywanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę i uznał, że taka sytuacja zachodzi w niniejszym postępowaniu. J. D. realizuje bowiem budynek gospodarczy z istotnymi odstępstwami od dokumentacji budowlanej zatwierdzonej stosowaną decyzją. Z tej przyczyny organ I instancji najpierw wstrzymał dalsze prowadzenie robót, a następnie nałożył na nią obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Po przedłożeniu przez J. D. projektu zamiennego, organ I instancji - decyzją z dnia 16 grudnia 2009 roku, zatwierdził przedłożony projekt zamienny i wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została jednak w toku kontroli instancyjnej uchylona przez organ odwoławczy - decyzją z dnia 29 czerwca 2010 roku, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Sąd podkreślił, że do momentu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 4 sierpnia 2010 roku o rozbiórce wykonanych robót budowlanych obowiązywał inwestora zakaz ich wykonywania wynikający z postanowienia z dnia 5 sierpnia 2009 roku wydanego na podstawie

art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Wskazał także na toczące się postępowanie naprawcze oparte o treść art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Sąd wyjaśnił również, iż dalsze wykonywanie robót budowlanych przez J. D., pomimo zakazu ich wykonywania, zainicjowało postępowanie oparte o treść art. 50a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych, pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1, nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Przywołując pogląd zawarty w opracowaniu do art. 50a ustawy – Prawo budowlane (R. Dziewiński, P. Ziemski. Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006 r. wyd. II) Sąd wyjaśnił nadto, iż regulacja cytowanego artykułu wprowadzona została do ustawy w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy. Wprowadzono zatem do ustawy (nowelą z dnia 27 marca 2003 roku) przepis art. 50a, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten dotyczy postanowień wydawanych w trakcie procedur legalizujących samowolę budowlaną (art. 48 ust. 2 oraz art. 49b ust. 2) oraz wydanych na podstawie art. 50. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że wydanie decyzji na podstawie punktu pierwszego omawianego artykułu znosi procedurę legalizacyjną, a na podstawie punktu drugiego uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa

w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, do czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania robót budowlanych dokonane przez organ I instancji postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2009 roku, a następnie wydanie na podstawie

art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane decyzji z dnia 5 października 2009 roku, nakładającej na J. D. (inwestora) obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, wszczęło w przedmiotowej sprawie postępowanie naprawcze, dotyczące prac budowlanych wykonywanych niezgodnie projektem. Bieg postępowania naprawczego nie wyłączał jednakże możliwości wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 4 sierpnia 2010 roku na podstawie art. 50a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazującej J. D. rozbiórkę wszystkich prac wykonanych po doręczeniu jej postanowienia o wstrzymaniu. Tym bardziej, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane będzie mogło być kontynuowane dopiero po wykonaniu przez J. D. obowiązków wskazanych w decyzji z dnia 4 sierpnia 2010 roku.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzję organu odwoławczego uchylił, uznał bowiem, że twierdzenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania przepisu art. 50a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane były bezpodstawne.

W dniu 17 maja 2011 roku do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo J. D., w którym wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 4 sierpnia 2010 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje żądanie stwierdziła, że organ nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego w sprawie. Nie uwzględnił, że decyzja z dnia 16 grudnia 2009 roku, od chwili jej wydania, dawała skarżącej umocowanie do wykonywania robót budowlanych w przedmiotowym budynku, ponieważ wynikało to już z jej sentencji. Skarżąca nie musiała zatem czekać z podjęciem robót do czasu uprawomocnienia się ww. decyzji, lecz mogła przystąpić do wykonywania robót już na podstawie nieprawomocnej decyzji. Ponadto wskazała, iż zakwestionowane prace to w większości prace wykończeniowe, na które nie jest wymagane nie tylko pozwolenie na budowę, ale które nawet nie podlegają zgłoszeniu. Organ zbyt pochopnie orzekł zatem o rozbiórce wykonanych prac wykończeniowych, które nie były ujęte ani w decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też nie wchodziły w zakres prac wyszczególnionych w projekcie budowlanym zamiennym. Uczestniczka postępowania wskazała również, że nie została pouczona, iż w związku z wniesieniem odwołania przez I. R., wykonanie decyzji z dnia 16 grudnia 2009 roku uległo wstrzymaniu, zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. Wiedza o konsekwencjach prawnych wniesienia odwołania, nie jest wiedzą powszechnie znaną, dlatego tez organ powinien był przekazać jej informację o tym, że z chwilą wniesienia odwołania wykonanie decyzji z dnia 16 grudnia 2009 roku uległo wstrzymaniu z mocy prawa. W kompetencji organu administracji leży należyte poinformowanie stron o ich sytuacji prawnej. Strony nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji z powodu nieznajomości prawa. Z tych przyczyn organ nie może wyciągać negatywnych konsekwencji z tego, że w terminie do dnia otrzymania decyzji z dnia 29 czerwca 2010 roku, mocą której uchylno decyzję z dnia 16 grudnia 2009 roku, uczestniczka wykonała prace wykończeniowe niepodlegające zgłoszeniu.

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki wewnętrznej instalacji elektrycznej i ścianki działowej pomiędzy pomieszczeniem gospodarczym, a łazienką, oraz uchylił ją w zakresie nakazu rozbiórki paneli podłogowych w pomieszczeniu gospodarczym, terakoty i glazury oraz osprzętu wodno-kanalizacyjnego w łazience, a także tynków wewnętrznych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nigdy nie uzyskała przymiotu decyzji ostatecznej. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było to, że inwestor nie był uprawniony do podjęcia robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż część robót objętych nakazem rozbiórki "nie podlega jurysdykcji ustawy - Prawo budowlane", m. in. ułożenie paneli podłogowych w pomieszczeniu gospodarczym, ułożenie terakoty i glazury oraz zainstalowanie osprzętu wodno-kanalizacyjnego w łazience i wykonanie tynków wewnętrznych. Z tej przyczyny zakres robót objętych nakazem rozbiórki organ odwoławczy ograniczył do instalacji elektrycznej wewnętrznej oraz wykonanej ścianki działowej. Organ zaznaczył przy tym, że instalacja elektryczna była uwzględniona w projekcie budowlanym, ponieważ przewidziano w nim zaopatrzenie budynku w energię elektryczną z istniejącego przyłącza. Odnosząc się do twierdzeń inwestora, organ dodatkowo wyjaśnił, że fakt nieznajomości prawa nie zwalnia strony postępowania od jego przestrzegania. Organ stwierdził również, iż w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu nakazującego organowi pouczanie strony o konsekwencjach wynikających z nieprzestrzegania prawa, jak i z faktu wniesienia odwołania.

W skardze na powyższą decyzję I. R. wniosła o jej uchylenie, zarzucając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo budowlane, w szczególności poprzez stwierdzenie, że przepisom tej ustawy nie podlegają następujące roboty: ułożenie paneli podłogowych w pomieszczeniu gospodarczym, ułożenie terakoty i glazury oraz zainstalowanie osprzętu wodno-kanalizacyjnego w łazience, jak też wykonanie tynków wewnętrznych. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że zgodnie

z art. 50a pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wszelkie roboty wykonane po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót, a więc i te wymienione powyżej, podlegać powinny rozbiórce.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania - J. D. w piśmie z dnia 14 listopada 2011 roku powtórzyła argumentację podnoszoną w toku postępowania administracyjnego. Stwierdziła nadto, że organ odwoławczy nie wyjaśnił czym objęte nakazem rozbiórki prace różnią się od pozostałych zakwestionowanych robót, co do których stwierdził, że - jako prace wykończeniowe, nie podlegają ustawie - Prawo budowlane. Zaznaczyła przy tym, iż fakt przewidzenia w projekcie budowanym zaopatrzenia obiektu w energię elektryczną nie oznacza, że wykonanie i przebieg wewnętrznej instalacji elektrycznej podlega przepisom prawa budowlanego. Ponadto projekt budowlany budynku nie przewidywał wykonania ścianki działowej, która również pozostaje poza właściwością przepisów prawa budowlanego i nie wymaga zgłoszenia. Uczestniczka stwierdziła nadto, iż skarga jest bezzasadna, pomimo że organ odwoławczy nie uzasadnił należycie decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 roku uczestniczka postępowania - J. D. wniosła o oddalenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

W przedmiotowej sprawie, w toku postępowania naprawczego, zostało wydane - na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez J. D. w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...] w Ł. Roboty budowlane zostały wstrzymane w związku z ustaleniem, że inwestor wykonuje je z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pomimo wydania tego postanowienia, inwestor zrealizował roboty wskazane w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na wstępie należy wskazać, że dopuszczalność wydania, w przedmiotowym postępowaniu, decyzji w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, została przesądzona w wyroku tutejszego Sądu z dnia 9 marca 2011 roku, sygn. akt

II SA/Gd 870/10. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w powyższym wyroku wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, to jest Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził m. in., że bieg postępowania naprawczego nie wyłączał możliwości wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 4 sierpnia 2010 roku na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazującej J. D. rozbiórkę wszystkich prac wykonanych po doręczeniu jej postanowienia o wstrzymaniu robót. Sąd uznał również, że do momentu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 4 sierpnia 2010 roku o rozbiórce wykonanych robót budowlanych, obowiązywał inwestora zakaz ich wykonywania wynikający z postanowienia z dnia 5 sierpnia 2009 roku wydanego na podstawie art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Sąd uznał również, że mimo tego zakazu inwestor wykonał roboty, co zainicjowało postępowanie oparte o treść art. 50a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Wydając powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził o tym, że nieostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2009 roku (zatwierdzająca zamienny projekt budowlany przedmiotowego budynku gospodarczego i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych), nie dawała inwestorowi podstaw do wznowienia robót budowlanych. Przesądził również, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż w przedmiotowej sprawie dopuszczalnym było nakazanie uczestniczce postępowania J. D. wykonania rozbiórki robót budowlanych zrealizowanych po doręczeniu jej postanowienia o ich wstrzymaniu. Niezbędnym natomiast było dokonanie oceny, czy organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wszystkie prace zrealizowane przez inwestora, jako podlegające nakazowi rozbiórki w trybie art. 50a pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Z treści art. 50a pkt 2, jak i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane - zdaniem Sądu, wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie tych przepisów dotyczyć mogą wyłącznie prac, które stanowią roboty budowlane. Nie jest natomiast dopuszczalne prowadzenie postępowania naprawczego określonego w art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane w stosunku do prac nie stanowiących robót budowlanych. W konsekwencji również nakaz rozbiórki na podstawie

art. 50a pkt 2 ustawy - Prawo budowlane może zostać orzeczony wyłącznie w odniesieniu do prac stanowiących roboty budowlane. Zasadą bowiem jest, że ustawa - Prawo budowlane, w zakresie inicjowania inwestycji budowlanych, reglamentuje wyłącznie rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych, przy czym chodzi tu o roboty budowlane w rozumieniu tejże ustawy.

W celu ustalenia, czy określone prace stanowią roboty budowlane należy zatem ocenić je według kryteriów zawartych w definicji robót budowlanych określonej

w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tą definicją przez roboty budowlane należy rozumieć budowę (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego

- vide art. 3 pkt 6 cyt. ustawy), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z art. 3 pkt. 7a i 8 ww. ustawy wynika nadto, że przebudowa polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Remont polega natomiast na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji.

Spośród stwierdzonych przez organy prac realizowanych przez inwestora w przedmiotowym budynku brak było podstaw do zaliczenia do robót budowlanych tych polegających na: położeniu paneli podłogowych, położeniu terakoty i glazury oraz zainstalowaniu osprzętu wodno-kanalizacyjnego, jak również położeniu tynków wewnętrznych. Nie spełniają one bowiem kryteriów zawartych w definicji robót budowlanych, stanowiąc przy tym typowe prace wykończeniowe. Nie są to prace, które można by było określić wykonywaniem obiektu budowlanego, jak również jego odbudową, rozbudową czy nadbudową. Nie mogą zostać także uznane za przebudowę, montaż, remont ani rozbiórkę przedmiotowego budynku. Prace te nie zmieniają parametrów użytkowych ani technicznych budynku, lecz mają na celu nadanie budynkowi pożądanych przez inwestora walorów estetycznych. Podkreślić przy tym należy, że instalacja osprzętu wodno-kanalizacyjnego sama w sobie nie skutkuje powstaniem odrębnego pomieszczenia o charakterze sanitarnym. Wyodrębnienie takiego pomieszczenia wymaga bowiem nadto wykonania prac polegających na postawieniu ściany lub ścian działowych w budynku. Tego rodzaju prace zostały zrealizowane w przedmiotowej sprawie. Inwestor wykonał bowiem ścianę działową pomiędzy pomieszczeniem gospodarczym, a łazienką, na skutek czego zwiększyła się liczba pomieszczeń w budynku. Zwiększenie liczby pomieszczeń w obiekcie budowanym należy ocenić jako zmianę parametrów użytkowych tego obiektu, polegającą na zmianie układu funkcjonalnego. Jest to bowiem wydzielenie nowego pomieszczenia o odmiennej funkcji, w porównaniu do funkcji pomieszczenia, w którym wykonano ścianę działową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 roku, sygn. akt II OSK 827/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym prace tego rodzaju należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, a zatem stanowiące roboty budowlane w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Co za tym idzie, prawidłowo organ odwoławczy uznał, że po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót inwestor nie mógł wykonać robót budowlanych w obiekcie polegających na wybudowaniu ścianki działowej pomiędzy pomieszczeniem gospodarczym, a łazienką. Mógł natomiast zrealizować opisane powyżej prace wykończeniowe, jako niestanowiące robót budowlanych.

Odnośnie prac polegających na położeniu wewnętrznej instalacji elektrycznej Sąd uznał, że budowa tego rodzaju instalacji stanowiła również roboty budowlane w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Realizacja instalacji elektrycznej powoduje bowiem uzyskanie przez obiekt budowlany nowych parametrów użytkowych i technicznych. Skutkuje możliwością użytkowania obiektu budowlanego z wykorzystaniem wykonanej instalacji. Instalację elektryczną należy przy tym zaliczyć do instalacji i urządzeń technicznych, które - w myśl art. 3 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, stanowią element budynku, jako obiektu budowlanego. Roboty budowlane powodujące zmianę parametrów użytkowych i technicznych instalacji i urządzeń technicznych budynku należy uznać za zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego jako całości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 776/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro wykonanie tego typu instalacji w istniejącym budynku należy uznać za przebudowę, to tym bardziej tego typu prace w nowo powstającym budynku winny zostać uznane za wykonywanie obiektu budowlanego, to jest jego budowę. Słusznie podkreślał ponadto organ odwoławczy, że w projekcie budowlanym, na podstawie którego wykonywany był przedmiotowy budynek gospodarczy, zawarto postanowienia dotyczące realizacji w projektowanym budynku instalacji elektrycznej. Realizacja takiej instalacji stanowiła zatem nieuprawnione wykonanie robót budowlanych ujętych w projekcie budowlanym, albowiem wykonanie to zostało wstrzymane postanowieniem organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2009 roku.

Z powyższych względów słusznie, mimo zwięzłego uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy rozstrzygnął o zasadności nakazu rozbiórki wyłącznie w odniesieniu do wykonanej ściany działowej oraz wewnętrznej instalacji elektrycznej, a jednocześnie uznał za bezzasadne nakazanie rozbiórki w stosunku do pozostałych prac, które miały charakter prac wykończeniowych, nie zaś robót budowlanych. Podkreślić należy, że nakazanie - na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy – Prawo budowlane - rozbiórki prac, które nie mają charakteru robót budowlanych, stanowiłoby istotne naruszenie tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutów uczestniczki postępowania J. D. zawartych w piśmie z dnia 14 listopada 2011 roku, w którym zakwestionowała ona zasadność nakazu rozbiórki ściany działowej oraz wewnętrznej instalacji elektrycznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w świetle przytoczonych powyżej rozważań, należy uznać je za bezzasadne. W ocenie Sądu należy przy tym wyjaśnić również uczestniczce postępowania (inwestorowi, który nie wniósł skargi w niniejszej sprawie), że zgodnie z treścią art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, które w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nawet zatem gdyby Sąd uznał, że zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki ściany działowej oraz wewnętrznej instalacji elektrycznej może budzić wątpliwości w niniejszej sprawie, to uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części stanowiłoby naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Podkreślić bowiem należy, że skarżąca domagała się uznania, iż prawidłowa była w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji, nakazująca inwestorowi rozbiórkę wszystkich prac wykonanych po wstrzymaniu robót, a więc nie tylko ściany działowej i wewnętrznej instalacji elektrycznej, lecz także paneli podłogowych w pomieszczeniu gospodarczym, tynków wewnętrznych oraz w łazience - glazury, terakoty i osprzętu wodno-kanalizacyjnego. Uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki ściany działowej i wewnętrznej instalacji elektrycznej stanowiłoby zatem orzeczenie wbrew interesowi skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że organy nie naruszyły w niniejszej sprawie obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 k.p.a. Mimo, iż uczestniczka postępowania nie domagała się uwzględniania skargi, jednak w piśmie z dnia 14 listopada 2011 roku stwierdziła, że poniosła negatywne konsekwencje naruszenia tego przepisu przez organy. Wyjaśniła bowiem, że prace w przedmiotowym budynku kontynuowała na podstawie decyzji organu I instancji z dnia 16 grudnia 2009 roku o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, ponieważ nie wiedziała, że wykonanie tej decyzji zostało wstrzymane z mocy prawa na skutek wniesienia od niej odwołania przez I. R. (art. 130 § 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, obowiązek informowania stron, określony w art. 9 k.p.a., nie oznacza wymogu udzielania stronie porad prawnych o konsekwencjach zaistnienia wszelkich, hipotetycznych stanów faktycznych dotyczących jej sytuacji prawnej. W szczególności, gdy określone okoliczności faktyczne mogą stanowić podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego z udziałem strony. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że organ I instancji nie miał obowiązku udzielenia uczestniczce postępowania informacji, że wobec wstrzymania wykonania decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych, wskutek jej zaskarżenia przez inną stronę postępowania, dalsze prowadzenie robót budowlanych wypełniać będzie hipotezę art. 50a pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Postępowanie prowadzone w tym trybie, mimo że jego źródłem jest postępowanie naprawcze toczące się na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, stanowi postępowanie odrębne w stosunku do postępowania naprawczego, albowiem kończy się wydaniem odrębnej decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Zatem brak poinformowania strony w ramach jednego postępowania administracyjnego o możliwości zaistnienia okoliczności faktycznych dających podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania nie stanowi naruszenia art. 9 k.p.a. Z przepisu powyższego wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie sposób zatem z tego przepisu wywieść obowiązku informowania strony o jej prawach i obowiązkach, które mogą się w przyszłości stać przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Uczestniczka postępowania winna była przy tym wiedzieć, że zaskarżenie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych skutkuje koniecznością dalszego powstrzymywania się od kontynuowania robót budowlanych. Nieznajomość prawa w tym zakresie obciąża uczestniczkę postępowania.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.