Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 352/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt. 2, art. 9 pkt. 14 lit. a
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 67
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 386/07 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...]marca 2006 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz A. K. kwotę 197 zł /sto dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.) Prezydent Wrocławia orzekł o odmowie uznania skarżącego A. K. za osobę bezrobotną z dniem [...] lutego 2006 r. Podano w uzasadnieniu, że skarżący w okresie od [...] lipca 1983 r. do [...] stycznia 2006 r. był zatrudniony w Spółdzielni Pracy Usług [...] w likwidacji w pełnym wymiarze czasu pracy, w tym od dnia [...] października 2001 r. do [...] stycznia 2006 r. jako likwidator. Z przedłożonych dokumentów oraz złożonego przez stronę oświadczenia wynika, że stosunek pracy łączący skarżącego ze Spółdzielnią został rozwiązany z dniem [...] stycznia 2006 r. na podstawie porozumienia stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy) w związku z likwidacją stanowiska pracy. Organ jednak przyjął, że skarżący nadal związany jest ze Spółdzielnią stosunkami organizacyjnymi jako likwidator, gdyż pomimo uchwały Spółdzielni o odwołaniu z funkcji likwidatora, nie został równocześnie wyznaczony nowy likwidator, do czego zobowiązuje prawo spółdzielcze. Ponadto, w Krajowym Rejestrze w dalszym ciągu skarżący figuruje jako likwidator. W ocenie organu I instancji uprawnia to do wniosku, że nadal zajmuje się sprawami Spółdzielni, będąc jej przedstawicielem ustawowym. Z kolei, taki stan faktyczny jest nie do pogodzenia z definicją osoby bezrobotnej, według której, za bezrobotnego można uznać osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (art. 2 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy).

Organ odwoławczy podzielił ustalenia co do przyjętego stanu faktycznego, a nadto podniósł, że w niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dawał podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia. W zaleceniach rozstrzygnięcia Wojewody wskazano, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego zainteresowany winien przedłożyć podjętą przez Walne Zgromadzenie Spółdzielni uchwałę o odwołaniu skarżącego z funkcji likwidatora Spółdzielni i wykreśleniu przez Sąd Rejestrowy zainteresowanego z Krajowego Rejestru Sądowego z funkcji likwidatora.

Na opisaną decyzję z dnia [...] września 2006 r. A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Po rozpoznaniu skargi Sąd wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt. IV SA/Wr 858/06 uchylił decyzję organu drugiej instancji. W uzasadnieniu podano, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był wystarczający do rozpoznania sprawy, zatem organ odwoławczy miał obowiązek orzec co do istoty sprawy. Sąd uznał, że do rozstrzygnięcia sprawy nie jest konieczne przedstawienie uchwały Walnego Zgromadzeniu o odwołaniu skarżącego z funkcji likwidatora.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania przez organ odwoławczy Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że Spółdzielnia Pracy Usług [...] w W.-w likwidacji z dniem [...] stycznia 2006 r. rozwiązała z A. K. stosunek pracy za porozumieniem stron z powodu likwidacji stanowiska pracy ale skutecznie nie odwołała go z funkcji likwidatora.

W skardze na decyzję strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), jak i naruszenie interesu prawnego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego jak również decyzji organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 386/07 oddalono skargę A. K. Sąd pierwszej instancji powołał się na treść art. 119 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U z 2003r., Nr 188, poz. 1848 ze zm.) podnosząc, że do likwidatora stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zarządu spółdzielni i członków zarządu, jeżeli przepisy o likwidacji nie stanowią inaczej. Po myśli § 4 tego artykułu likwidator może być odwołany w każdej chwili przez organ, który go wyznaczył. Ponadto likwidatora może odwołać z ważnych przyczyn związek rewizyjny, w którym spółdzielnia jest zrzeszona. Z kolei w jego § 5 mowa jest o tym, że organ, który odwołuje likwidatora, obowiązany jest równocześnie wyznaczyć innego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie niesporne jest, że Spółdzielnia Pracy Usług [...] w W.– w likwidacji, mieszcząca się przy ulicy [...] w dniu [...] stycznia 2006 r. rozwiązała ze skarżącym stosunek pracy za porozumieniem stron, z uwagi na likwidację zajmowanego przez niego stanowiska pracy. Podobnie niesporne jest, że skarżący w rzeczonej Spółdzielni od dnia [...] października 2001 r. pełnił funkcję jej likwidatora, powołany na to stanowisko uchwałą Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...].

Z dokonanej przez Sąd analizy akt wynika, że skarżący przedstawił jedynie pismo z dnia [...] stycznia 2006r. kierowane do niego przez Przewodniczącego Rady Spółdzielni Pracy Usług [...] w W., w którym znajduje się oświadczenie następującej treści: "Rada Nadzorcza Spółdzielni Pracy Usług [...] w likwidacji odwołuje p. A. K. z funkcji likwidatora Spółdzielni i równocześnie rozwiązuje z nim umowę o pracę w dniu [...] stycznia 2006 r. zgodnie z uchwałą R.N. z dn. [...] stycznia 2006 r. Przyczyną odwołania jest likwidacja zakładu pracy", co Sąd pierwszej instancji nie uznał za wystarczające.

Z kolei, twierdzenie skarżącego, że nie pobiera z tego tytułu żadnego wynagrodzenia i realnie nie pełni funkcji likwidatora, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w wyroku z dnia 5 lutego 2002r., sygn. akt II SA 2902/01 (LEX nr 81919), które według Sądu ma pełne zastosowanie również w przypadku spółdzielni, nie ma dla rozstrzygnięcia tej sprawy znaczenia. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że słusznie rozstrzygnęły organy administracyjne o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną, bowiem stosunek organizacyjny, który nadal łączy go ze Spółdzielnią jest równoznaczny z brakiem pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, a zatem wbrew opinii skarżącego, powoduje niespełnienie przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.).

Sąd podniósł nadto, że nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie jaki charakter ma wpis do KRS, ponieważ nie ulega wątpliwości, iż w żaden sposób nie zostało wykazane by zwolnienie skarżącego z funkcji likwidatora było skuteczne.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosła pełnomocnik skarżącego – radca prawny - zaskarżając rozstrzygnięcie w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) przez przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących uznanie go za osobę bezrobotną z uwagi na łączący go stosunek organizacyjny ze Spółdzielnią Pracy Usług [...] w likwidacji;

2) naruszenia art. 67 Konstytucji RP poprzez pozbawienie zabezpieczenia skarżącego przewidzianego w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia (...) pracy pomimo, że pozostaje on bez pracy i nie posiada innych środków utrzymania.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnosi o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku przez uznanie skarżącego za osobę bezrobotną;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwięźle przedstawiono stan faktyczny sprawy, wskazując na datę rozwiązania stosunku pracy pomiędzy skarżącym jako likwidatorem a Spółdzielnią. Podkreślono, że po rozwiązaniu stosunku pracy od dnia [...] lutego 2006 r. skarżący nie tylko nie świadczył pracy na stanowisku likwidatora, ale także pomimo figurowania w Krajowym Rejestrze Sądowym, faktycznie nie pełnił funkcji likwidatora. Mimo tego, zarówno organy orzekające w sprawie odmówiły przyznania skarżącemu statusu bezrobotnego, a Sąd, oceniając legalność wydanych decyzji, nie stwierdził naruszenia przepisów prawa.

W ocenie skarżącego, stanowisko Sądu jest chybione. Nie znajduje ono także odzwierciedlenia w powołanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2007 r. (sygn. akt II SA 2902/01), dotyczącym pełnienia funkcji w zarządzie spółki prawa handlowego, które wydane zostało na kanwie innego stanu faktycznego. Podniesiono, że w niniejszym stanie faktycznym skarżący, skarżący z dniem rozwiązania umowy o pracę faktycznie zaprzestał jakichkolwiek działań w imieniu Spółdzielni związanych z działalnością gospodarczą spółdzielni w likwidacji (która faktycznie nie była od dłuższego czasu prowadzona) i to bez względu na to, czy jednocześnie z rozwiązaniem stosunku pracy został odwołany z funkcji likwidatora prawidłowo, czy też nie.

Dyspozycją art. 119 ustawy – Prawo spółdzielcze objęte jest uprawnienie najwyższego organu Spółdzielni, przysługujące mu w każdej sytuacji. Nie jest nią natomiast objęta sytuacja, w której z inicjatywy likwidatora lub Rady Nadzorczej jako stron stosunku pracy zostaje rozwiązana umowa o pracę, na podstawie której likwidator wykonuje swoje czynności likwidacyjne. Innymi słowy nie jest konieczne odwołanie likwidatora przez organ, który go wybrał, by rozwiązać z nim zawartą umowę o pracę. Podkreśla, że likwidator nie mógł dalej wykonywać swoich czynności, wynikających ze stosunku pracy z dwóch powodów. Po pierwsze, zabrakło środków na wynagrodzenie dla likwidatora, a ponadto stan jego zdrowia uległ pogorszeniu w stopniu zagrażającym jego życiu. Obiektywnie zatem z tych powodów stosunek pracy nie mógł być kontynuowany. Podnosi skarżący, że Rada Nadzorcza Spółdzielni jest organem, który był uprawniony zarówno do nawiązania stosunku pracy jak i do jego rozwiązania.

W zaskarżonym wyroku kładzie się przede wszystkim nacisk na powiązanie organizacyjne skarżącego ze spółdzielnią co jest, w ocenie skargi kasacyjnej, nie do pogodzenia z prawidłową i celowościową interpretacją przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, a ponadto – godzi w treści, wynikające z celowościowej interpretacji przepisów ustawy zasadniczej, a w szczególności art. 67 Konstytucji RP.

Bezsporne jest bowiem, że skarżący pozostaje bez pracy nie z własnej woli (likwidacja stanowiska pracy). Ponadto spółdzielnia jako pracodawca od dłuższego czasu nie prowadziła już żadnej działalności, nie posiadała nawet środków na wypłatę wynagrodzenia dla skarżącego.

Niezależnie od tych okoliczności podkreślono, że nawet w sytuacji, gdy odwołanie skarżącego zostało dokonane przez niewłaściwy organ, to okoliczność ta ma znaczenie wyłącznie w stosunkach wewnętrznych spółdzielni oraz zewnętrznych, ale tylko w zakresie prawidłowej reprezentacji Spółdzielni i skutków z tym związanych w tym formalnoprawnych związanych z wpisem do KRS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy zarzucając naruszenie prawa materialnego.

Dla prawidłowej oceny i pełnego zrozumienia sytuacji jaka wynika z ustaleń dokonanych przez organy administracyjne a podzielanych przez Sąd pierwszej instancji, konieczne jest by wrócić do pierwszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którym uchylono kasacyjną decyzję Wojewody. W wyroku tym (co już w części opisowej podano) Sąd przyjął, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był wystarczający do rozpoznania sprawy, zatem organ odwoławczy miał obowiązek orzec co do istoty sprawy. Sąd uznał nadto, że do rozstrzygnięcia sprawy nie jest konieczne przedstawienie uchwały Walnego Zgromadzeniu o odwołaniu skarżącego z funkcji likwidatora. Zarówno organ administracji publicznej drugiej instancji jak i Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę nie zwrócili uwagi na konsekwencje takiego stanowiska. W istocie bowiem Sąd w poprzednim wyroku zasadnie przesądził, że nie ma znaczenia w sprawie czy została, czy nie została podjęta uchwała Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni w sprawie odwołania skarżącego z funkcji likwidatora i podniósł, że materiał zebrany w sprawie pozwala na rozstrzygnięcie merytoryczne.

Nie jest zatem zrozumiałe dlaczego w takiej sytuacji przywiązuje się wagę do braku uchwały, skoro jako bezsporne przyjmuje się, że skarżący odwołany został przez organ spółdzielni z funkcji likwidatora, aczkolwiek uznając, że chodzi o organ niewłaściwy w zakresie wykreślenia z rejestru KRS i stosunek pracy uległ rozwiązaniu. Gdyby uchwała ta miała przesądzać o zasadności uznania skarżącego bądź nieuznania za osobę bezrobotną, to jej brak nie mógłby być uznany za nie mający znaczenia w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt. IV SA/Wr 858/06. Skoro zaś uchwała uznana została za nieistotny element materiału dowodowego, to należało wyciągnąć odpowiednie wnioski z wyrażonej prze Sąd oceny prawnej.

W skardze kasacyjnej nie ma zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej P.p.s.a.), przeto nie ten przepis nie jest podstawą uznania, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a wyłącznie wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji, za organami administracyjnymi, przyjmuje, że skarżący spełnia przesłanki definicji osoby bezrobotnej, o której mowa w powołanym wyżej art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, za wyjątkiem tej, która wymaga zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy. W tym względzie Sąd Wojewódzki powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2902/01 (lex nr 81919), który jednak – jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej - dotyczy innej sytuacji.

W niniejszej sprawie skarżący nie pełni funkcji likwidatora, gdyż z niej został odwołany. Skoro sam nie kwestionował wadliwości odwołania, to mimo błędów jakie popełnił zakład pracy, odwołanie jest skuteczne. Natomiast sam fakt zarejestrowania w KRS i braku możliwości wyrejestrowania z uwagi na to, że już nie działają organy spółdzielni nie może wskazywać i nie wskazuje, by skarżący nadal pełnił funkcje likwidatora. Wynika stąd, że organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji bardzo formalnie oceniły sprawę gotowości do pracy skarżącego, a na to nie pozwala ani przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), ani ogólne zasady wykładni prawa. Sam fakt figurowania w rejestrze nie ma żadnego znaczenia dla oceny czy dana osoba wykonuje i czy w ogóle może wykonywać funkcję jaka jest z tym wpisem związana. Co dziwniejsze, organy a także Sąd zdają się przyjmować jako bezsporne, że skarżący żadnej pracy związanej z wpisem do KRS nie wykonuje a zatem brakuje podstaw, by można przyjąć, że nie jest gotowy do świadczenia pracy.

Zupełnie inna sytuacja występowała w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku NSA, bowiem w nim Sąd wyraźnie podniósł, że wprawdzie wnoszący skargę nie pobiera wynagrodzenia, to jednak jako jedyny członek zarządu powoduje, iż działalność gospodarcza spółki jest w ogóle możliwa. Powołanie wyroku NSA z dnia 5 lutego 2002 r. jako podstawy do wykładni w niniejszej sprawie wskazuje jedynie na to, że Sąd pierwszej instancji zapoznał się wyłącznie z samą tezą wyroku i na jej podstawie (co też nie dawało podstaw do takich wniosków) dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego.

Trafnie też w skardze kasacyjnej podniesiono i wskazano na treść art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Skoro tak, to tym bardziej wnikliwie należało ocenić całokształt stanu prawnego i faktycznego, by nie pozbawiać osoby niepracującej i nie sprawującej żadnej funkcji środków utrzymania.

Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie skarżący wykazał, iż jest bezrobotnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o Promocji zatrudnienia (...), czyli wykazał naruszenie prawa materialnego, przeto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt. 1 i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.