Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1174/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 175 ust. 1, art. 195a ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia kary dyscyplinarnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. poz. 1907, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], orzekającą o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego – W. L. (dalej "rzeczoznawca majątkowy", "skarżący") - kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych oraz prawnych.

Jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca majątkowy W. L. sporządził opracowanie z dnia [...] lipca 2013 r.: "Operat szacunkowy prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej działki nr [...] zlokalizowanej w miejscowości S. w powiecie G., gminie P. (obręb: [...], KW [...])". Celem sporządzonej wyceny było "określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej dla potrzeb przewłaszczenia na zabezpieczenie". Operat szacunkowy został sporządzony na zlecenie K., [...] S., ul. B. Określona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2-wyniosła [...] zł.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił W. L. o wszczęciu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą P. (dalej: "Spółka"), która zarzuciła rzeczoznawcy majątkowemu wykonywanie czynności niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i niezgodnie ze standardami zawodowymi, niestarannie, wbrew zasadom etyki zawodowej i stronniczo. Jednocześnie akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej (dalej "KOZ", "Komisja"), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliła, że W. L. naruszył przepisy obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2015 r. poz. 1774, dalej jako "u.g.n."). W związku z powyższym wystąpiła o zastosowanie wobec niego kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 2 u.g.n., w postaci nagany.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekł o zastosowaniu wobec W. L. ww. kary dyscyplinarnej.

W. L., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, iż wydana decyzja jest dla niego krzywdząca i nie odzwierciedlająca istniejącego stanu sprawy, a także podniósł, że wykonując przedmiotowy operat szacunkowy przeanalizował wszystkie uwarunkowania tak dużej nieruchomości, jej szczególne położenie oraz zmieniające się uwarunkowania cenowe.

Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia [...] lipca 2015 r. zwrócił się do KOZ o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Po ponownym zbadaniu sprawy Komisja podtrzymała swoje stanowisko, iż rzeczoznawca majątkowy W. L. naruszył przepisy obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 178 u.g.n. oraz zastosowania w związku z tym naruszeniem wobec rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 2 u.g.n., tj. nagany.

Skarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu organ przytoczył podniesione przez Spółkę zarzuty dotyczące czynności zawodowych wykonanych przez W. L. tj:

1. Dokonanie błędnej analizy rynku poprzez przyjęcie, iż nieruchomość będąca przedmiotem wyceny należy do trójmiejskiego rynku nieruchomości, podczas gdy jest ona położona we wsi S., na terenie gminy G. W rezultacie przyjęto nieodpowiedni materiał porównawczy.

2. Podanie na stronie tytułowej, że "Niniejszy operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o Powszechne Krajowe Zasady Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych", podczas gdy PKZW nie stanowią podstaw prawnych wykonywania operatów szacunkowych.

3. Niewłaściwe zapisanie na stronach 2 i 12 operatu szacunkowego wyliczenia wartości nieruchomości poprzez podanie błędnej jednostki powierzchni nieruchomości wycenianej w postaci zł/m2, zamiast m2.

4. Niepodanie w operacie szacunkowym zakresu wyceny.

5. Dokonanie nierzetelnej i niewiarygodnej analizy rynku, gdyż:

- nie uwzględniono jakiejkolwiek transakcji z 2013 r.,

- nie ustalono jednostki porównawczej,

- przyjęto do analizy i obliczeń nieruchomości nie spełniające warunków podobieństwa z uwagi na położenie (większość transakcji dotyczy nieruchomości położonych w G.) i wielkość (np. nieruchomość nr 3 ma powierzchnię 5 661 m2, podczas gdy wyceniana nieruchomość - 62 080 m2).

6. Przyjęcie błędnej skali ocen cech rynkowych. Cecha rynkowa "wielkość działki" ma trzy stopnie:

- "dobra - do 1.500 m2",

- "przeciętna - od 1500 do 4.000 m2",

- "słaba

powyżej 4.000 m2",

podczas gdy wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań mają powierzchnię powyżej 4000 m2.

7. Błędna i niekonsekwentna analiza cen transakcyjnych. Na stronie 10 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że: " Wynik przeprowadzonej analizy wskazuje, iż w badanym okresie nie nastąpił szczyt hossy na rynku nieruchomości i wynikające z tego ustanawianie maksimów cen transakcyjnych nieruchomości. Ceny zaczęły częściowo spadać od 0,05 % do nawet 1,5 % rocznie w zależności od segmentu rynku i regionu. Największe spadki notowane są w regionach słabo rozwiniętych gospodarczo, małych ośrodkach miejskich i w segmencie nieruchomości mieszkalnych. W związku z tym, że w ostatnim okresie odnotowano stabilizację rynku cen transakcyjnych gruntów w związku z tym nie korygowano zmiany trendu czasowego cen transakcyjnych z uwagi na upływ czasu". Natomiast w tabeli zamieszczonej na stronie 8 operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy skorygował ceny transakcyjne z tytułu upływu czasu.

8. Nieprawidłowy dobór transakcji do porównania i błędna ocena cech rynkowych nieruchomości szacowanej w stosunku do nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Nieruchomości o cenie maksymalnej i cenie minimalnej różnią się tylko w zakresie 2 z 6 ustalonych wcześniej cech rynkowych, a różnica pomiędzy ceną maksymalną 369,22 zł/m2 i ceną minimalną 139,03 zł/m2 wynosi 230,19 zł/m . W zakresie 5 cech rynkowych nieruchomość wyceniana została oceniona tak samo, jak nieruchomość o cenie minimalnej. Natomiast w przypadku cechy "uzbrojenie terenu" szacowana nieruchomość została oceniona gorzej ("przeciętne"), niż nieruchomość o cenie minimalnej ("dobre"). Wynika z tego, że wartość nieruchomości podlegającej wycenie powinna być niższa niż cena nieruchomości o cenie minimalnej.

9. Tabela transakcji na stronie 8 operatu szacunkowego zawiera błędy wynikające z niestaranności, braku rzetelności i jakiejkolwiek refleksji nad prawidłowością doboru transakcji. Jest mało czytelna i wprowadza w błąd, bowiem nie wiadomo dlaczego rzeczoznawca majątkowy wskazał w tabeli skorygowaną cenę maksymalną i minimalną, obliczył cenę średnią w oparciu o ceny skorygowane i podał zakres współczynników korygujących, skoro do obliczenia wartości przyjął ceny nieskorygowane. Dodatkowo transakcje nr 8 i 9 dotyczą tej samej nieruchomości sprzedanej w odstępie trzech dni, a ceny transakcyjne różnią się prawie o 15%, co świadczy o nietypowych (nierynkowych) okolicznościach zawarcia umowy. Natomiast działka nr [...] nie ma powierzchni 12 567 m2, jak to wskazuje rzeczoznawca majątkowy w kolumnie "powierzchnia".

10. Suma udziałów poszczególnych cech rynkowych (wag cech) wynosi 90 %, zamiast 100 % (tabela na stronie 12).

11. Na stronie 13 operatu szacunkowego zamieszczono błędny zapis, że "oszacowana wartość nieruchomości w przeliczeniu na 1m2 powierzchni użytkowej zabudowań wyniosła...'". Szacowana nieruchomość była niezabudowana.

12. Analiza zawiera wykluczające się wnioski, np. "Należy zaznaczyć, iż w dobie kryzysu na rynku nieruchomości istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia ograniczeń po stronie popytowej rynku, szczególnie na rynkach o małej płynności. W przypadku takich nieruchomości jak przedmiotowa wyceniana, ryzyko małej płynności rynku jest ograniczone, jednak trzeba się liczyć z wydłużonym okresem prezentacji oferty sprzedaży i nakładami na marketing sprzedażowy nieruchomości". W punkcie 7.2 Analiza cen transakcyjnych na rynku lokalnym" rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że: "W związku z tym, że w ostatnim okresie odnotowano stabilizacją rynku cen transakcyjnych gruntów w związku z tym nie korygowano zmiany trendu czasowego cen transakcyjnych z uwagi na upływ czasu".

13. Na stronach 13 i 14 operatu szacunkowego zamieszczono klauzule, budzące zastrzeżenia. Podstawę metodologiczną wyceny, według rzeczoznawcy majątkowego W. L., stanowią Międzynarodowe Standardy Wyceny, tymczasem w pierwszej kolejności należało wymienić przepisy prawa, a dopiero potem PKZW i MSW. W treści operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy powołał się również na Standardy RM.

14. Wśród dokumentów załączonych do operatu szacunkowego znajduje się ,,Analiza efektywności zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce nr [...], zlokalizowanej w miejscowości S. koło G." sporządzona przez S. w dniu [...] sierpnia 2013 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty z pkt 6 - 10, 12 i 14 potwierdziły się w zebranym materiale dowodowym, zaś pozostałe zarzuty odrzucono. W zakresie zarzutu nr 6 organ wskazał, iż wśród 6 cech rynkowych wybranych przez rzeczoznawcę, mających wpływ na wartość nieruchomości, była "wielkość działki" z wagą 10%, która została następnie podzielona na trzy stany: "dobra" (do 1.500 m2), "przeciętna" (od 1.500 m2 do 4.000 m2) oraz "słaba" (powyżej 4000 m2). Do analizy porównawczej przyjęto 19 nieruchomości, których powierzchnie są w przedziale od 5.661 m2 do 63.846 m2, a zatem żadnej nie można przypisać stanu "dobra" czy "przeciętna". Dlatego też organ zgodził się ze Spółką, iż zakresy powierzchni przypisane do ww. stanów nie mają związku z analizowanym rynkiem nieruchomości i przyjęcie parametru w postaci "wielkość działki" było błędem. Parametr ten nie może być uznany za cechę rynkową, o której mowa w art. 153 u.g.n., a zatem założenia przyjęte przez rzeczoznawcę pozbawione są w ocenie Ministra logiki i świadczą o naruszeniu przez rzeczoznawcę zasady szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności rzeczoznawcy majątkowego.

Odnośnie zarzutu nr 8 Minister wyjaśnił, iż dobór materiału porównawczego, ustalenie cech rynkowych, ich wag oraz stanów budzi wiele wątpliwości. W tym zakresie rzeczoznawca majątkowy wykazał się brakiem staranności, a przede wszystkim nie zastosował się do wytycznych podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Podkreślił, że do analizy porównawczej nie powinny być przyjmowane transakcje nie mające charakteru rynkowego, których cena nie ma związku z jakością ustalonych cech nieruchomości. To rzeczoznawca majątkowy ustala zbiór nieruchomości stanowiący podstawę dokonywanej wyceny, odrzucając na podstawie wnikliwej analizy rynku i znajomości indywidualnych cech nieruchomości podobne transakcje nieprzydatne dla potrzeb dokonywanej wyceny.

Organ zwrócił też uwagę na nietrafność wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego złożonych w trakcie posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu [...] października 2015 r., w związku z treścią sporządzonego operatu szacunkowego, bowiem jeżeli cechy rynkowe zostały ustalone na podstawie 143 transakcji nieruchomościami, to również cena średnia winna być ustalona na podstawie tego samego zbioru. Tymczasem jak wynika z poszczególnych zapisów operatu szacunkowego, średnia cena w wysokości 223,84 zł/m2 została wyliczona na podstawie 19 transakcji wymienionych w operacie szacunkowym, a nie na podstawie wszystkich 143 transakcji. Minister uznał zatem, że rzeczoznawca majątkowy uchybił zasadzie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości, o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu nr 10 Minister wskazał, że suma wag wszystkich cech rynkowych wyniosła 90%, zamiast 100%. Przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej konieczne jest ustalenie granicznych zakresów sumy współczynników korygujących jako relacje Cmin/Cśr i Cmax/Cśr. Rzeczoznawca majątkowy obliczył zakres współczynników na wartości: 0,621 i 1,649. Skoro suma ustalonych wag cech rynkowych wyniosła 90%, to suma poszczególnych współczynników związanych z ustalonymi cechami rynkowymi powinna zatem wynosić odpowiednio: 0,5590 i 1,4842, zamiast wartości wyliczonych jako relacje Cmi"/Cśr i Cmax/Qr (0,621 i 1,649).

Minister wyjaśnił, że przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, suma wag cech rynkowych powinna wynosić 100%, gdy suma wag cech rynkowych jest inna, obliczone zakresy współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych powinny to uwzględniać, tymczasem rzeczoznawca majątkowy nie wziął tego pod uwagę. Podnoszone przez niego twierdzenia uznane zostały za wskazujące na niezrozumienie zasad wyceny przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, a także zarzucono im brak konsekwencji. Wobec czego również w tym zakresie w ocenie organu rzeczoznawca majątkowy kierował się brakiem szczególnej staranności, określonej w art. 175 ust. 1 u.g.n.

Minister odniósł się również do zarzutów nr 7, 9 i 12 wskazując, że sporządzony operat był wewnętrznie sprzeczny bowiem rzeczoznawca stwierdził, że "ceny nieruchomości w badanym okresie spadały", po to by następnie uznać, że "w ostatnim okresie odnotowano stabilizację cen transakcyjnych gruntów". Również mimo dokonania obliczeń w zakresie korekty cen transakcyjnych, ze względu na upływ czasu do obliczeń przyjął on ceny jednostkowe nieskorygowane, powodując tym samym, że w operacie znalazły się niejednoznaczne i wzajemnie sprzeczne zapisy odnoszące się do tego samego zagadnienia. Ponadto w tabeli zawierającej zbiór 19 transakcji porównawczych 2 z nich dotyczą tej samej nieruchomości, dokumentujące, że w ciągu 3 dni cena transakcyjna tej samej nieruchomości wzrosła o ponad 15%, co poddaje w wątpliwość rynkowy charakter co najmniej jednej z tych transakcji. Wobec powyższych uchybień, Minister uznał, że również te działania W. L. wskazują na niezachowanie zasady szczególnej staranności.

Organ, odnosząc się do zarzutu nr 14, zwrócił też uwagę na naruszenie zasady szczególnej staranności przez rzeczoznawcę majątkowego poprzez niewyjaśnienie dołączenia do operatu szacunkowego opatrzonego datą [...] lipca 2013 r. załącznika w postaci dokumentu: "Analiza efektywności zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce nr [...], zlokalizowanej w miejscowości S. koło G.", sporządzonego przez "S.", na którym widnieje data [...] sierpnia 2013 r. jako dzień jego opracowania, a zatem z datą późniejszą niż sporządzony operat.

W postępowaniu prowadzonym w II instancji organ dokonał innych ustaleń w zakresie zarzutów zawartych w pkt 4 i 11 niż w postępowaniu w I instancji, wobec czego, w związku z wyjaśnieniami złożonymi przez rzeczoznawcę majątkowego, a także zakwalifikowania zarzutu dotyczącego błędnego zapisu na str. 13 operatu szacunkowego jako błędu pisarskiego, zarzuty te odrzucono.

Konkludując Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że W. L. przy sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2013 r. naruszył art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niedochowanie zasady szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych, przejawiające się m. in. w:

• nierzetelnym ustaleniu cech rynkowych i ich wag oraz stanów,

• przypisaniu cechom nieruchomości wag, których suma nie wynosiła 100%,

• sprzecznych zapisach w zakresie trendu zmian cen nieruchomości z tytułu upływu czasu,

• uwzględnieniu bez stosownego uzasadnienia 2 transakcji obejmujących jedną nieruchomość znacznie różniących się ceną (15%), które miały miejsce w odstępie 3 dni,

• dołączeniu do operatu szacunkowego Analizy efektywności zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce nr [...], zlokalizowanej w miejscowości S. koło G., sporządzonej 2 tygodnie później w stosunku do daty wykonania operatu szacunkowego.

Uznając ciężar ww. uchybień za istotny organ wyjaśnił, że nie było możliwe orzeczenie kary upomnienia. Wyjaśnił też, że osoba wykonująca zawód noszący znamiona zawodu zaufania publicznego powinna wystrzegać się wykonywania czynności zawodowych w sposób mogący podważać wiarygodność dokonanych czynności zawodowych przy wycenie nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. wniósł W. L. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 7 i art. 8 k.p.a., na skutek prowadzenia postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz dążenia do ustalenia stanu faktycznego opartego na prawdzie obiektywnej,

b) art. 75 § 1, art. 77 i art. 78 k.p.a. na skutek zaniechania przeprowadzenia zawnioskowanego przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2015 r. dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania pod sygn. akt. [...] w postępowaniu przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu M. Z. zakończonym przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, w związku ze sporządzeniem przez wyżej wymienionego operatu szacunkowego dotyczącego tej samej nieruchomości, co operat wskazany w punkcie 1 powyżej (rodzaju dokonanych w tym postępowaniu uchybień, oraz zastosowanej wobec tego rzeczoznawcy majątkowego kary),

c) art. 124 § 2 k.p.a. na skutek zaniechania uzasadnienia przyczyn pominięcia w toku sprawy ww. dowodów zawnioskowanych przez stronę,

d) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. na skutek:

• braku wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jakie dokładnie przepisy obowiązującego prawa naruszył rzeczoznawca majątkowy W. L. w zakresie sporządzania operatu szacunkowego,

• z jakiego dokładnie obowiązku ustawowego wynika, iż suma wszystkich wag cech rynkowych winna wynosić 100 %,

• dlaczego zdaniem organu argumenty skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] października 2015 r. w zakresie zarzutu nr 6 "są niezrozumiałe, nie mają związku z przedstawioną wyżej istotą cech rynkowych, a przede wszystkim nie odnoszą się do merytorycznej treści przedstawionego zarzutu",

• z jakiego przepisu prawa wynika, iż transakcja tą samą nieruchomością, w sytuacji, gdy jej cena wzrosła o 15 %, nie może być wykorzystana do szacowania ceny nieruchomości,

• dlaczego zdaniem organu okoliczności sprawy sugerują, iż rzeczoznawca majątkowy nie kierował się zasadą bezstronności (i to nawet w sytuacji, gdy takiego zarzutu nie stawia sam zawiadamiający w sprawie),

• lakonicznego uzasadnienia decyzji, które uniemożliwia jej merytoryczną kontrolę, a także wskazuje, iż organ rozpoznał sprawę bez wymaganej od niego należytej staranności z pominięciem wszystkich jej istotnych okoliczności;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) § 5 punkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż transakcja dotycząca tej samej nieruchomości w przypadku wzrostu jej ceny o 15 % jest transakcją nierynkową;

b) art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n.., poprzez zastosowanie wobec skarżącego niewspółmiernie wysokiej kary dyscyplinarnej w stosunku do stopnia ewentualnego naruszenia przepisu art. 175 ust. 1 powołanej ustawy.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący wskazał na treść art. 175 ust. 1 u.g.n. argumentując, że o ile definicja obowiązku zachowania bezstronności (tj. samodzielnie sporządzenie operatu, bez podlegania wpływom na podstawie obiektywnych kryteriów) jest jasna, to już pozostałe kryteria zawarte w przepisie art. 175 u.g.n. wymagają wykładni, w zakresie której doktryna i orzecznictwo odsyłają do przepisów Kodeksu cywilnego. Skarżący zaprezentował poszczególne stanowiska doktryny i orzecznictwa w tym zakresie, wskazując, m.in., że instytucji "szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności rzeczoznawcy majątkowego" nie definiuje ani sama ustawa, ani też kodeks etyki rzeczoznawców majątkowych oraz porównując ją do staranności czynności notariusza, które powinny przejawiać się w fachowości i uzasadnionej dociekliwości notariusza, koniecznej dla prawidłowego dokonania czynności.

Zdaniem skarżącego, sporządzając operat nie naruszył on przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ani zasad staranności zawodowej, jak również działał bezstronnie. W jego ocenie zastrzeżenia do operatu, wyrażone w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. wynikają bądź z nadinterpretacji regulacji prawnych, bądź nieprawidłowej wykładni jego zapisów. Ewentualne niedokładności operatu nie miały istotnego wpływu na jego wynik, są zwykłymi omyłkami i nie dają podstaw do stosowania jakichkolwiek kar dyscyplinarnych.

Rzeczoznawca majątkowy wskazywał na nieuprawniony charakter zarzutów określonych "Ad 7), Ad 9) i ad 12)", wyjaśniając, że rzeczoznawca z uwagi na minimalne różnice w spadkach cen mieszczące się w granicach błędu statystycznego celowo pominął tę okoliczność w swoich obliczeniach. Co do drugiego, wskazał, że zastosował się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, oraz monografii branżowych oraz uważa, że obie transakcje dotyczące tej samej nieruchomości, a różniące się ceną o 12 % mają charakter rynkowy i mogą być wykorzystane w procesie wyceny. Odnosząc się do zarzutu 10, rzeczoznawca wskazał, że norma zawodowa na którą powołuje się organ nie ma charakteru normy prawnej i nie jest wiążąca. W jego ocenie przyjęcie 100 % wartości cech podwyższyło by wartość nieruchomości, a zatem nie narusza interesu skarżącego.

W zakresie zarzutu nr 14 rzeczoznawca podkreślił, że data dokumentu stanowiącego załącznik do operatu musi być błędna, bowiem skoro wymienił go jako załącznik, to musiał on istnieć w dniu sporządzenia operatu. W zakresie zarzutu 8 wskazywał, iż z 143 nieruchomości wyselekcjonował 19, które jego zdaniem spełniały walory nieruchomości podobnej do nieruchomości wycenianej. Podtrzymał przy tym twierdzenie, iż o wartości nieruchomości nie decydują tylko pojedyncze jej cechy, lecz całokształt mający znaczenie, tak dla ceny jak i procesu inwestycyjnego. Argumentacja rzeczoznawcy w tym zakresie ograniczyła się do stwierdzenia, że wyjaśniał on już ustnie przed Komisją, dlaczego jego zdaniem także w tym przypadku należyta staranność została zachowana. Skarżący rozwinął także zarzuty naruszenia przepisów postępowania powołując się przy tym na stanowisko wyrażone w przytoczonych przez niego orzeczeniach sądów administracyjnych oraz doktryny.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z przepisem art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy wykonując działalność zawodową jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Orzekanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego odbywa się na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 4 - Działu V (art. 191 i nast.) w/w ustawy. Z przepisów tych wynika, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c w ciągu trzech lat od zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 194 ust. 1a i 1c u.g.n.).

Zgodnie zaś z przepisem art. 194 ust. 2 tej ustawy postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Postępowanie wyjaśniające przed Komisją odbywa się z udziałem osoby, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 195 ust. 1 u.g.n.).

Jak stanowił art. 195a ust.1 ugn właściwy minister, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, art. 183 ust. 2 oraz art. 188 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, z zastrzeżeniem ust. 2.

Analiza wyżej wskazanych przepisów pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca określając zasady postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej m.in. rzeczoznawców majątkowych wprowadził mechanizm umożliwiający uwzględnienie w tym postępowaniu udziału przedstawicieli organizacji zawodowych wskazanych zawodów regulowanych, poprzez powierzenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez odrębny od orzekającego w tych sprawach organu administracji publicznej podmiot - Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, powoływaną z udziałem osób wskazanych przez odpowiednie organizacje zawodowe.

Tak więc, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadza postępowanie wyjaśniające, przy czym właściwość Komisji jest w tym zakresie wyłączna, bowiem, jak to już wyżej wskazano, po wszczęciu postępowania właściwy minister z mocy ustawy zobowiązany jest do przekazania sprawy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Orzeczenie o którym mowa w art. 195a ust. 1 wydawane jest przez właściwego Ministra na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, do przeprowadzenia którego właściwa jest Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Jest więc oczywiste, że z woli ustawodawcy owa Komisja nie tylko prowadzi samo postępowanie, ale i ustala jego wynik, co pozwala na stwierdzenie, że w tym zakresie właściwa norma kompetencyjna stanowi podstawę działania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z wyłączeniem kompetencji organu wszczynającego postępowanie i orzekającego o zastosowaniu kary dyscyplinarnej - właściwego ministra. W wyroku z dnia 15 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 199/11) NSA wyraził pogląd, iż postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter, gdyż organ administracji publicznej wydając decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej i jakkolwiek z przepisów nie wynika wprawdzie, że minister jest całkowicie związany ustaleniami zawartymi w protokole Komisji, to dyspozycja przepisu art. 195a ust. 1 ugn nakazuje poszukiwać szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących błędów i uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego w protokole Komisji.

W wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1637/11) NSA stwierdził, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej posiada ustawowe umocowanie dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a, na co wskazuje przepis art. 194 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, o którym wyżej mowa, jest ustawowym zadaniem wspomnianej Komisji, nie zaś Ministra Infrastruktury. Dlatego trudno zgodzić się ze stanowiskiem (Sądu pierwszej instancji) o istnieniu obowiązku Ministra Infrastruktury przedstawienia własnego, szczegółowego stanowiska, a nie Komisji, co do faktu naruszenia przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązujących przepisów i podstaw nałożenia określonej kary dyscyplinarnej.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącego zostało wszczęte przez właściwy organ przed upływem okresu przedawnienia. Sprawa została przekazana do Komisji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a skarżącemu została zapewniona możliwość czynnego w nim udziału. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci nagany, wskazując, że kara ta będzie adekwatna do popełnionych przez skarżącego naruszeń.

Przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie wyjaśniające dowiodło, że skarżący przy wykonywaniu czynności zawodowych naruszył obowiązki wynikające art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niedochowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych, przejawiające się m. in. w:

Konkludując Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że W. L. przy sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia 25 lipca 2013 r. naruszył art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niedochowanie zasady szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych, przejawiające się m. in. w:

• nierzetelnym ustaleniu cech rynkowych i ich wag oraz stanów,

• przypisaniu cechom nieruchomości wag, których suma nie wynosiła 100%,

• sprzecznych zapisach w zakresie trendu zmian cen nieruchomości z tytułu upływu czasu,

• uwzględnieniu bez stosownego uzasadnienia 2 transakcji obejmujących jedną nieruchomość znacznie różniących się ceną (15%), które miały miejsce w odstępie 3 dni,

• dołączeniu do operatu szacunkowego Analizy efektywności zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce nr [...], zlokalizowanej w miejscowości S. koło G., sporządzonej 2 tygodnie później w stosunku do daty wykonania operatu szacunkowego.

Uznając ciężar ww. uchybień za istotny organ jednocześnie wyjaśnił, dlaczego w tym przypadku nie było możliwe orzeczenie kary upomnienia.

Wskazać trzeba, iż rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy do organu ją wymierzającego, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w tym przepisie od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.

Sąd zwraca uwagę, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy na potrzeby sformalizowanego postępowania musi mieć na uwadze nie tylko treść przepisów prawa i standardów zawodowych, ale też i to, że pełni rolę biegłego, a wycena ma walor dowodu o podstawowym znaczeniu. Rzeczoznawca musi mieć świadomość, że treść operatu będzie analizowana przez strony postępowania (pod kątem racjonalności i logiki przyjętych w wycenie założeń ich uzasadnienia, kompletności wyceny). Poza tym rzeczoznawca musi mieć świadomość, że wycena może być przez stronę kwestionowana, co do jej prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy) lub że może podlegać odpowiedzialności zawodowej w związku z jego działalnością polegającą na określaniu wartości nieruchomości (art. 174 ust. 3 ustawy). Wobec powyższego rzeczoznawca, który sporządza operat bez odpowiedniego poziomu szczegółowości musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny.

Nałożona na skarżącego kara odpowiada katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i zdaniem Sądu pełni swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy jej wymiarze. W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odniósł się do zarzutów skarżącego i szczegółowo wyjaśnił na czym polegały naruszenia przepisów prawa. Należy podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy powinien w nim zamieścić wszystkie dane, jakie są niezbędne do prześledzenia procedury i przyjętych przez rzeczoznawcę założeń, a wszelkie czynności zmierzające do dokonania wyceny nieruchomości powinny być przeprowadzone z najwyższą starannością. Przy wyborze kary dyscyplinarnej wzięto pod uwagę rodzaj i charakter naruszenia przepisów prawa przez rzeczoznawcę majątkowego oraz wagę naruszonych przepisów prawa.

W ocenie Sądu orzeczonej kary nie można uznać za zbyt dolegliwą, ponieważ nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego stwierdzone w przedmiotowej sprawie mają charakter istotnego naruszenia przepisów prawa. Błędy w procedurze wyceny i wykazany brak staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowym opracowaniu nie pozostały bez wpływu na wynik wyceny, co powoduje, że opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego mogło wprowadzać odbiorców w błąd, co do rzeczywistych cech rynkowych i wartości wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji narażać na niebezpieczeństwo dokonania rozstrzygnięć w oparciu o fałszywe przesłanki.

Sąd zgodził się również ze stanowiskiem Ministra, iż nie zarzucił on skarżącemu, że nie przyjął do wyceny nieruchomości podobnych. Organ wskazał jedynie, iż rzeczoznawca majątkowy przeprowadzając analizę rynku nieruchomości nie uzasadnił podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny. Rację ma organ, iż powyższe powoduje, że sporządzony operat szacunkowy jest nieczytelny i może wprowadzać w błąd co do rzeczywistych cech nieruchomości porównawczych oraz może rodzić wątpliwości co do prawidłowości przyjętych do porównania nieruchomości.

Uznać ponadto należy, iż w postępowaniu prowadzonym przed organem stronie zapewniono czynny udział w każdym stadium tego postepowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w przedmiocie braku przeprowadzenia przez organ wnioskowanych przez niego dowodów należy wyjaśnić, że wynik innego postępowania (w innej sprawie) nie może mieć wpływu na postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej skarżącego, toczącego się w jego indywidualnej sprawie, w ramach której organ administracji ocenia wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego czynności szacowania nieruchomości w zakresie wypełnienia przez niego obowiązków określonych w art. 175 ust. 1 u.g.n. Również dopuszczenie w charakterze dowodu orzeczenia zapadłego w innej sprawie dotyczącego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej prowadzonego wobec innego rzeczoznawcy majątkowego w związku z wykonanymi czynnościami szacowania tej samej nieruchomości, nie ma wpływu na ocenę czynności szacowania nieruchomości wykonanych przez skarżącego.

W konsekwencji Sąd uznał, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej odniosła się zarówno do wszelkich argumentów rzeczoznawcy majątkowego podnoszonych w toku postępowania w II instancji jak również do kwestii przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zasadnie uznała, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do zakończenia postępowania. W trakcie postępowania nie doszło do istotnych uchybień w pracy Komisji oraz wydającego w tej sprawie decyzję organu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Na podstawie analizy całości akt sprawy prawidłowo stwierdzono, że naruszenia przepisów prawa przez skarżącego są istotne. Na tej podstawie organ orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci nagany oraz szczegółowo uzasadnił przyjęte rozstrzygnięcie w odniesieniu do każdego z zarzutów, który znalazł potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.

Reasumując, w ocenie Sądu, w sposób właściwy organ przeprowadził postępowanie w sprawie dochodząc w konkluzji do stwierdzenia, iż skarżący, wykonując czynności rzeczoznawcy majątkowego nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. a wymierzona skarżącemu kara została należycie uzasadniona poprzez wskazanie konkretnych przesłanek, jakimi kierował się organ.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.