Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 301/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 4, ust. 6, ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 23 listopada 2018 r., Nr II/14/2018 w przedmiocie zasad otrzymywania i wysokości diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda Opolski, dalej również: organ nadzoru lub skarżący, skargą z 29 września 2020 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", za pośrednictwem Rady Gminy Tarnów Opolski, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, o stwierdzenie nieważności uchwały nr II /14/2018 z 23 listopada 2018 r. Rady Gminy Tarnów Opolski (dalej: Rada) w sprawie zasad otrzymywania i wysokości diet przysługujących radnym oraz zwrot kosztów podróży służbowych, (dalej jako uchwała).

W jej uzasadnieniu – w pierwszej kolejności – wskazał, że kwestionowana uchwała istotnie narusza prawo, ponieważ jako akt prawa miejscowego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tymczasem organ stanowiący w jej § 10 postanowił, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W drugiej kolejności wskazał, że Rada przekroczyła granice delegacji ustawowej określonej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Jego zdaniem ujawnione wadliwości uzasadniają stwierdzenie jej nieważności.

Argumentując podał, że charakter prawny uchwały nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym uznaje się, że uchwała w sprawie zasad otrzymywania i wysokości diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych jest aktem prawa miejscowego. Na potwierdzenie tego zacytował wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, w którym wskazano, że "pomimo faktu, iż krąg adresatów uchwały dotyczącej m.in. diet radnych i zwrotu kosztu podróży służbowej ograniczona jest do wąskiego grona adresatów, to ograniczenie to nie ma charakteru trwałego ze względu na zmienność osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje. Tym samym taka uchwała zawiera normy generalne, ponieważ jej adresaci nie zostali wskazani w sposób zindywidualizowany", wszystkie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W konsekwencji NSA uznało, że należy ona do kategorii aktów prawa miejscowego.

Organ nadzoru przytoczył treść art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), dalej jako ustawa, oraz jej art. 4 ust. 1, po czym wskazał, że określenie w § 10 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, stanowi istotne naruszenie przytoczonych przepisów.

Następnie Wojewoda odwołał się do stanowiska doktryny w zakresie definiowania pojęcia "istotne naruszenia prawa", akcentując, że do niego "zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały". Tym samym zaznaczył, że jako "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Ponadto w ocenie organu nadzoru Rada przekroczyła granice delegacji ustawowej określonej w art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Po przytoczeniu treści tego przepisu Wojewoda wskazał, że przez pojęcie "diety" należy rozumieć zwrot kosztów ogólnych, związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, natomiast terminem "koszty podróży służbowej" określa się koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji.

Podniósł tym samym, że w jej § 2 ust. 1 Rada określiła wysokość zryczałtowanej diety miesięcznej dla Przewodniczącego Rady, wiceprzewodniczących, przewodniczących i członków komisji oraz dla pozostałych radnych, w jego ocenie nastąpiło to z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 25 ust. 4 u.s.g., bowiem dieta stanowi jedynie rekompensatę utraconych przez radnego korzyści i nie posiada charakteru świadczenia pracowniczego. Dieta radnego nie może być ustalona w stałej kwocie ryczałtu miesięcznego, ponieważ traci ona wówczas swój kompensacyjny charakter, przybierając postać stałego, miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Stanowisko to poparł stosownym orzecznictwem.

Dalej zauważył, że poszczególne zapisy uchwały jednoznacznie świadczą o tym, że intencją Rady było ustalenie zryczałtowanej diety, która przybiera postać wynagrodzenia. W § 4 ust. 2 uchwały wysokość ryczałtu z zastrzeżeniem § 5 jest stała, niezależnie od ilości sesji i posiedzeń w danym miesiącu.

W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że tak uregulowane świadczenia tracą swój czysto kompensacyjny charakter, co wykracza poza ramy delegacji ustawowej określonej w art. 25 ust. 4 u.s.g.

W dalszej kolejności zacytował § 2 ust. 2 uchwały, który stanowi, że dieta obejmuje zwrot kosztów przejazdu na sesje Rady Gminy i posiedzenia Komisji Rady Gminy, po czym stwierdził, że zapis ten jest niezgodny z przepisami prawa wyższego rzędu, ponieważ ustawodawca wyraźnie odróżnia pojęcie "diety" od "zwrotu kosztów przejazdu". Podkreślił również, że takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1413/03, w którym uznano, że "nieważny jest zapis uchwały, w którym mowa o diecie zryczałtowanej jako rekompensacie diet i zwrotu kosztów podróży radnych. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie upoważnia do takiego sposobu obliczania diet łącznie ze zwrotem kosztów podróży".

Zdaniem organu nadzoru oczywiste jest, że kwot kosztów podróży służbowych nie można włączyć do kwot diet, a tym bardziej do jakiejś zryczałtowanej ogólnej kwoty obejmującej obie wartości. Wskazał przy tym, że z kompensacyjnym charakterem diety przysługującej radnemu sprzeczne są również przepisy § 5 ust. 4-6 uchwały, zgodnie z którymi "obniżenie diety nie następuje w przypadku nieobecności radnego z przyczyn losowych tj. ciężka choroba radnego lub członka jego najbliższej rodziny, śmierć najbliższego członka rodziny radnego lub z powodu nieszczęśliwego wypadku". Kontynuując swój wywód podkreślił, że "decyzję w przedmiocie usprawiedliwienia lub nieusprawiedliwienia nieobecności radnego podejmuje Przewodniczący Rady na pisemny wniosek nieobecnego radnego, a w stosunku do Przewodniczącego Rady czynności tych dokonuje Wiceprzewodniczący Rady". W ocenie Wojewody przepisy te również znacząco wykraczają poza ramy delegacji ustawowej określonej w art. 25 ust. 4 u.s.g.

W dalszych motywach wskazał na § 7 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym zgodę na odbycie podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością gminy wyraża Przewodniczący Rady Gminy na pisemny wniosek radnego według wzoru stanowiącego załącznik do uchwały. Zauważył, że stosownie do art. 25 ust. 4 u.s.g. rada gminy upoważniona jest jedynie do określenia ustalenia zasad, na jakich radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przepis ten nie stanowi podstawy do konstruowania wzoru wniosku o wyrażenie zgody na odbycie przez radnego podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością gminy, jak również nie stanowi podstawy do przyjęcia regulacji, wedle której niezbędne jest uzyskanie zgody przewodniczącego Rady w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Tarnów Opolski (dalej jako Gmina), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika umocowanego przez jej organ wykonawczy wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Argumentując wskazała, iż w jej ocenie skarga pozbawiona jest podstaw i winna zostać oddalona. W pierwszej kolejności podkreśliła, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego) i zdaniem Gminy taki pogląd orzecznictwa i doktryny dominował w czasie kiedy przedmiotowa uchwała wchodziła w życie, co potwierdza, że Wojewoda w roku 2018 nie stwierdził jej nieważności.

Podkreśliła, że zaskarżona uchwała dotyczy tylko radnych, a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. W jej ocenie przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, iż każdy wydawany przez organ stanowiący gminy akt, w którym nie wskazuje się co do tożsamości danej osoby lub podmiotu, należałoby uznać za akt prawa miejscowego, gdyż szerokie rozważania mogą doprowadzić do konkluzji, iż akt ten ma charakter generalny i abstrakcyjny. Następnie zauważyła, że zaskarżona uchwała jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, tj. aktem, o którym mowa w art. 3 § pkt 6 p.p.s.a. W konsekwencji podniosła, iż pozostałe zarzuty organu nadzoru do przedmiotowej uchwały są bezprzedmiotowe, bowiem zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zdaniem Gminy zarzuty Wojewody nie znajdują uzasadnienia, względnie nie dowodzą istotnego naruszenia prawa przez zawarte w zaskarżonej uchwale regulacje.

Odnosząc się do przekroczenia delegacji ustawowej z art. 25 ust. 4 u.s.g., pełnomocnik Gminy wskazał, że zgodnie z nim Rada ustaliła zasady wypłaty diet oraz zwrot kosztów podróży radnym. Odnosząc się do zarzutów Wojewody w przedmiocie poszczególnych zapisów, uznał, że zarzut do § 2 ust. 1 uchwały jest niezrozumiały. W zapisie tym Rada nie podjęła się rozszerzenia znaczenia diety, czy też uprawnień przysługujących radnym, a Wojewoda nie wytłumaczył w jaki sposób zapis tego przepisu istotnie narusza prawo.

Odnosząc się do zarzutu, co do treści § 2 ust. 2 uchwały – w ocenie Gminy – organ nadzoru powiązał dietę ze zwrotem kosztów podróży służbowych, co jest nietrafione. Uchwała jedynie dookreśliła, że w skład diety wchodzi także zwrot kosztów dojazdu na sesję i posiedzenia komisji Rady Gminy. Następnie wyjaśnił, że dieta nie stanowi tylko zryczałtowanego zwrotu utraconych korzyści, ale i zwrot ryczałtowy poniesionych kosztów przez radnego w związku z pełnienie funkcji. Dalej podkreślił, że koszt zwrotu dojazdu na sesję, to nie jest to samo co zwrot kosztów podróży służbowej, co zostało uregulowane w § 7 uchwały. Jej zdaniem Rada nie zrównała przedmiotową uchwałą diety z wynagrodzeniem, ani nie dokonała połączenia diety ze zwrotem kosztów podróży służbowej.

Następnie pełnomocnik Gminy wskazał, że skoro art. 25 ust. 4 u.s.g. dał radom gmin kompetencje do ustalenia zasad przysługiwania diet radnym, to zarzuty organu w zakresie § 5 i 7 także nie znajdują uzasadnienia. W jego ocenie w paragrafach tych prawodawca lokalny nie wykroczył poza udzieloną mu legitymację legislacyjną. Rada miała "prawo ustalić zasadę, iż radny otrzyma pełną dietę w przypadku nieobecności na sesji, jeżeli ta nieobecność była usprawiedliwiona przyczynami opisanymi w tej uchwale. Jest to bowiem w istocie ustalenie zasad, w jaki sposób radny będzie otrzymywał dietę".

Podobnie Gmina odniosła się do zarzutu naruszenia § 7 uchwały, podkreślając, że "skoro ustawodawca udzielił kompetencji radzie gminy do ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, to zapisy § 7 nie wykraczają poza te kompetencje. W myśl tego przepisu ustalono zasady dokonywania zwrotu kosztów podróży służbowych, w tym potrzebną w tym celu procedurę i osoby odpowiedzialne za ich realizację".

Złożenie skargi i odpowiedzi na nią poprzedził następujący stan fatyczny i prawny.

Rada Gminy Tarnów Opolski – działając na podstawie art. 25 ust 4, 6 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, § 5 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. nr 66, poz. 800 ze zm.) oraz § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. nr 61, poz. 710) – podjęła 23 listopada 2018 r. uchwałę nr II/14/2018 w sprawie zasad otrzymywania i wysokości diet przysługujących radnym oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Jej mocą w § 1 ustalono wysokość oraz zasady otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy Tarnów Opolski za udział w:

1) sesji Rady Gminy Tarnów Opolski,

2) posiedzeniu stałych komisji, do której został powołany,

3) posiedzeniu doraźnej komisji powołanej przez Radę Gminy Tarnów Opolski do zbadania określonych spraw.

W jej § 2 ust. 1 określono, że wysokość miesięcznej diety wynosi dla:

1) Przewodniczącego Rady - 1 324,00 złotych;

2) Wiceprzewodniczącego Rady - 700,00 złotych;

3) Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, będącego członkiem innej komisji stałej Rady- 990,00 złotych;

4) Przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, będącego członkiem innej komisji stałej Rady - 990,00 złotych;

5) Przewodniczących stałych komisji Rady - 760,00 złotych;

6) Przewodniczący stałych komisji Rady, będący członkiem innej komisji stałej Rady - 990,00 złotych;

7) Członków Komisji Rewizyjnej oraz Członków Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, będących członkiem innej komisji stałej Rady - 650,00 złotych;

8) Pozostałych radnych - 600,00 złotych.

Z kolei w § 2 ust. 2 przyjęto, że dieta, o której mowa w ust. 1 obejmuje zwrot kosztów przejazdu na sesje Rady Gminy i posiedzenia Komisji Rady Gminy.

Natomiast w § 3 ust. 1 unormowano, że w przypadku zastępowania Przewodniczącego Rady przez Wiceprzewodniczącego Rady, przez co najmniej 30 dni w miesiącu, Wiceprzewodniczącemu Rady przysługiwać będzie miesięczna dieta w wysokości 1 324,00 złotych. Z kolei w jego ust. 2 uchwalono, że wiceprzewodniczący Rady w przypadku wykonywania zastępstwa określonego w § 3 ust. 1 otrzymuje dietę z jednego tytułu.

W § 4 ust. 1 ustanowiono natomiast, że dieta, o której mowa w § 2 wypłacana jest w formie ryczałtu miesięcznego. W jego ust. 2, że wysokość ryczałtu z zastrzeżeniem § 5 jest stała, niezależnie od ilości sesji i posiedzeń w danym miesiącu.

Zaś w § 5 ust. 1 ustalono, że wysokość diety, o której mowa w § 2 ulega obniżeniu o 200 zł za każdą nieobecność radnego na sesji Rady Gminy oraz o 100 zł za każdą nieobecność na posiedzeniu stałej lub doraźnej komisji. Podstawą do obniżenia diety o której mowa w ust. 1 jest odnotowanie przez przewodniczącego obrad w protokole sesji lub posiedzeniu komisji faktu nieobecności radnego – tak ust. 2 tego paragrafu. W kolejnych jego jednostkach redakcyjnych uregulowano: w ust. 3, że – Obniżenie diety następuje w miesiącu, w którym zaistniały podstawy do jej zmniejszenia. Zaś w ust. 4, że – obniżenie diety nie następuje w przypadku nieobecności radnego z przyczyn losowych tj. ciężka choroba radnego lub członka jego najbliższej rodziny, śmierć najbliższego członka rodziny radnego lub z powodu nieszczęśliwego wypadku.

Natomiast w ust. 5, że – decyzję w przedmiocie usprawiedliwienia lub nieusprawiedliwienia nieobecności radnego podejmuje Przewodniczący Rady na pisemny wniosek nieobecnego radnego.

Czynności, o których mowa w ust. 5 w stosunku do Przewodniczącego Rady dokonuje Wiceprzewodniczący Rady – tak w ust. 6.

Ponadto w § 6 ust. 1 unormowano, że wypłata diet następuje z dołu na koniec miesiąca kalendarzowego. W jego ust. 2, że diety wypłacane będą przelewem na rachunek bankowy wskazany przez radnego.

Z kolei w § 7 ust. 1 uchwalono, że Radnemu przysługuje zwrot kosztów podróży służbowych odbywanych na polecenie Przewodniczącego Rady, a w jego ust. 2, że czynności o których mowa w ust. 1 w stosunku do Przewodniczącego Rady dokonuje Wiceprzewodniczący Rady. Natomiast w jego ust. 3 określono, że za przejazd w podróży służbowej pojazdem samochodowym nie będącym własnością gminy, radnemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości 100% maksymalnych stawek za 1 kilometr, określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Zgodę na odbycie podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością gminy wyraża Przewodniczący Rady Gminy na pisemny wniosek radnego według wzoru stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały – tak § 7 ust. 4.

W § 8 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Tarnów Opolski. Zaś w § 9 wskazano, że traci moc uchwała Nr VI/44/2015 Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 23 marca 2015 r. w sprawie zasad otrzymywania i wysokości diet przysługujących radnym oraz zwrot kosztów podróży służbowych, a także tracą moc uchwały ją zmieniające. Równocześnie w § 10 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W pismach procesowych, z 10 grudnia 2020 r. – Wojewoda Opolski, a z 1 lutego 2021 r. – pełnomocnik Gminy, skierowanych do tut. Sądu, strony złożyły wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Mocą § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 i 6 wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Równocześnie zaznaczenia wymaga, że mocą art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 09 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10).

Przyjąć należy, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu – wbrew stanowisku Gminy – trafione są sformułowane w niej wnioski i zarzuty oraz motywy przytoczone na ich poparcie. Sąd w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w ich przedmiocie przez organ nadzoru. Zdaniem Sądu, Wojewoda w sposób właściwy, bo zgodny z intencją ustawodawcy, zinterpretował, a następnie wskazał w skardze, przytoczone w niej przepisy u.s.g., które zostały naruszone w objętej skargą uchwale.

Przechodząc do meritum w pierwszej kolejności należało ocenić dopuszczalność skargi. W tym celu niezbędne jest określenie tak charakteru prawnego zaskarżonej do Sądu uchwały, a zatem ustalenie czy stanowi ona akt prawa miejscowego, czy też niestanowiący aktu prawa miejscowego akt organu gminy podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej, jak także czy została wniesiona przez legitymowany podmiot. Mając zatem na uwadze, iż zarzut istotnego naruszenia prawa polegającego na braku promulgacji aktu prawa miejscowego jest zarzutem najdalej idącym, rozważania należy rozpocząć od jego rozpatrzenia.

W tym zakresie Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast skarga, zawarta w piśmie z 29 września 2020 r., została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda Opolski, który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwalę Sąd podziela w pełni ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17 czy wyrok tut. Sądu z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 217/20).

Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony już w judykaturze, zgodnie z którym zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla przewodniczących organu wykonawczego jednostek pomocniczych jest aktem prawa miejscowego – tak m.in.: NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; WSA w Rzeszowie wyroku z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, a także wskazywany powyżej wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 217/20). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 9 u.s.g.

Tym samym uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Organem gminy jest rada gminy. Zaskarżona uchwała, wbrew uznaniu Gminy, nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje.

Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 10 określono, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. (por wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, a także Sławomir Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17 dostępne w LEXOmega/el).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych, a zatem nieuprawnione jest twierdzenie, że w takiej sytuacji mamy stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały jedynie w tej części, w jakiej postanawia (wadliwie) o wejściu w życie z dniem podjęcia. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność nie w części, lecz w całości. Trzeba zatem zgodzić się z zapatrywaniem Wojewody, że nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu. Formalny i obligatoryjny wymóg jej wejścia w życie w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.

Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Według Zasad techniki prawodawczej zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. nr 100, poz. 908 ze zm.) kolejnym i niezbędnym etapem postępowania prawodawczego jest zawarcie w akcie prawnym przepisów określających datę jego wejścia w życie. Formułuje to w akcie prawnym organ stanowiący dany akt. W przypadku wadliwej regulacji, wojewoda jako organ nadzoru nie ma kompetencji przypisanych prawem do zmiany merytorycznej postanowień aktu w tej materii ani też sprzecznie z postanowieniami aktu nie może podjąć procedury innej niż w nim przewidziano dla oznaczenia daty wejścia w życie.

Konkludujac powtórzenia wymaga, że sporna uchwała w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, podjęta została przez Radę na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zgodnie z nimi na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W myśl art. 25 ust. 6 u.s.g., wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2288). Z przepisów tych wynika, że radnemu przysługują diety, które mogą być różnicowane z powodu pełnionych przez radnego funkcji, o czym stanowi art. 25 ust. 8 u.s.g. Ustawodawca określił też miesięczny limit diet, których wysokość nie może przekroczyć łącznie wysokości podanej w art. 25 ust. 6 cytowanej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie jednostki samorządu terytorialnego na dyskrecjonalne działanie, co nie oznacza jednak dowolności. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1580/99, które pomimo upływu lat nie straciło na swej aktualności stanowiąc o kierunku wykładni wskazywanych w nim pojęć. Do tego wyroku odwołał się np. NSA w wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14; podobne stanowisko zajął także w wyroku z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, a także WSA w Olsztynie w wyroku z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 763/19 oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15 czy WSA w Poznaniu w wyroku z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 401/19.

W wyrokach tych wskazano także, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Są to zatem "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych". Sądy w tym zakresie wskazały na zdefiniowanie tego pojęcie w Uniwersalnym słowniku języka polskiego, pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612.

Nadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Tym samym przyjąć należy, że art. 25 ust. 4 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. W zaskarżonej uchwale brak jest określenia zasad, wymaganych tym przepisem. Zauważyć należy przy tym, że o ile ustawodawca nie konkretyzuje jakie działania realizowane przez radnych wymagają przyznania diet, stanowiąc, że radnemu przysługują diety, to w judykaturze i doktrynie jednomyślnie przyjmuje się, że ma ona stanowić rekompensatę z tytułu utraconych przez radnego zarobków, przez co nie może być traktowana jak świadczenie pracownicze, np. wynagrodzenie. Pojęcie diety w kontekście przepisów ustawy o samorządzie gminnym, traktować należy jako wyrównanie strat wynikających ze spełnienia przez radnego funkcji społecznej, jakim jest wykonywanie mandatu uzyskanego w wyborach samorządowych. Dlatego też ma rację organ nadzoru podkreślając, że używany w art. 25 ust. 4 u.s.g. wyraz "dieta" postrzegać należy wyłącznie w kategoriach zwrotu kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego, co decyduje o typowo kompensacyjnym charakterze diety należnej radnemu. Środki uzyskiwane przez radnego w ramach przysługującej mu diety, mają w istocie tylko i wyłącznie minimalizować poniesione koszty wynikające z potrącanego mu wynagrodzenia za pracę na skutek uczestniczenia w aktywności organu stanowiąco - kontrolnego; np. udział w sesji rady czy w posiedzeniach komisji stałych lub doraźnych tego organu.

Jako w pełni prawidłowe jawi się więc stanowisko Wojewody, który w oparciu o te ustalenia wyprowadził zasadny wniosek, iż dieta określona w uchwale podejmowanej na podstawie art. 25 u.s.g. w stałej kwocie, ma charakter ryczałtu miesięcznego tracąc w ten sposób przypisywany dietom charakter typowo rekompensacyjny, a nabierając cech stałego miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów i wydatków, jakie generuje wykonywanie przez radnego mandatu wyborczego.

Stanowisko składu orzekającego w sprawie i Wojewody znajduje wyraźne potwierdzenie w utrwalonej co do tych kwestii linii orzeczniczej NSA oraz WSA. Tytułem przykładu należy zauważyć, iż WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r., o sygn. II SA/Wa 2120/20, podkreślił, że dieta radnego stanowi rekompensatę za utracone przez niego zarobki. Dieta nie jest świadczeniem pracowniczym. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Sąd ten trafnie wnioskuje, że zakresem regulacji uchwały, podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 u.s.g., winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Z kolei w innym wyroku ten Sąd stwierdza, że ustalenie wysokości diety dla osób pełniących określone w tabeli funkcje, jako stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od udziału w pracach organów powiatu, powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny. Dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji, zarządu czy też komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu – tak WSA w Warszawie w wyroku z 17 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Wa 1230/19.

Natomiast NSA w wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 406/14, który zapoczątkował tak zarysowaną linię orzeczniczą, stwierdza w szczególności, że w sytuacji, gdy ustalenie świadczenia dla radnych następuje w formie ryczałtu, brak przewidzianych potrąceń diety za przypadki nieobecności przewodniczącego na posiedzeniach, czy innych obowiązkowych czynnościach, sprawia, że nie mamy do czynienia ze świadczeniem wyrównawczym kompensacyjnym. Sąd to stanowisko orzecznictwa oraz służącą mu argumentacje akceptuje w całości i przyjmuje jako własną, co w konsekwencji powoduje konieczność uznania za prawidłową wykładnię przytoczonych przepisów u.s.g., jaką dokonał w niniejszej sprawie Wojewoda. Zakwestionowana przez niego uchwała Rady wprost określa w § 2 wysokość miesięcznej diety zaś w § 4 ust. 1 expressis verbis stanowi się, że "dieta o której mowa w § 2 wypłacana jest w drodze ryczałtu miesięcznego", a w jego ust. 2, że "wysokość ryczałtu z zastrzeżeniem § 5 jest stała, niezależnie od ilości sesji i posiedzeń w danym miesiącu". Oceny tej nie zmienia sposób wypłaty i ustalenia wysokości diet określony w § 5 albowiem prawodawca lokalny unormował wyłącznie absencję radnego, usprawiedliwioną lub nie. Tak ukształtowany przepis uchwały skutkuje tym, że radny który nie wziął udziału w z sesji Rady czy posiedzeniu Komisji, w sytuacji usprawiedliwionej nieobecności otrzyma należną mu § 2 kwotę z kolei przy braku usprawiedliwienia otrzyma ryczałt pomniejszony o określoną w uchwale kwotę. Pomniejszenie kwoty diety jest niewystarczające wobec faktu, że ma ona wyłącznie rekompensować poniesione przez radnego straty, które w powyższych okolicznościach nie powstaną ze względu na nieobecność radnego na posiedzeniach organów gminy. Oznacza to, że wypłacona dieta w świetle postanowień uchwały straciła charakter czysto kompensacyjny, przyjmując postać wynagrodzenia pracowniczego, tylko do pewnego stopnia uzależnionego od obecności radnego na sesji czy posiedzeniu komisji. Wprowadzone mocą przepisów uchwały zasady przyznawania diet radnym Gminy nie przesądzają o wyłącznie wyrównawczym charakterze diet, mających w tych okolicznościach charakter ryczałtowy, niezależny od aktywności radnego. Przy tak ukształtowanej wypłacie diety należy stwierdzić, że jest ona należna radnemu nawet wówczas, gdy ten nie poniesie żadnego wydatku czy straty związanej z wykonywaniem obowiązków radnego.

Już te wadliwości stanowią o ziszczeniu się przesłanki warunkującej stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskutek istotnego naruszenia prawa, co tym samym czyni przedwczesnym ocenę prawną dalszych zakwestionowanych jej regulacji.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na zakończenie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko stron w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).