Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 206/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 98a ust. 1, ust.1a i 1b, art 154 ust. 1, art 157 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art 55 ust. 2, § 56 ust. 4, § 57 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art 7, art 77 § 1, art 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 565/18 w sprawie ze skargi S. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Go 565/18 oddalił skargę S. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Z., decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz § 1 uchwały nr XII/105/2007 Rady Gminy Z. z dnia 31 października 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej wyniku podziału, ustalił dla A. i S. K. opłatę adiacencką w wysokości 12 000,00 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w miejscowości Z. przy ul. P., oznaczonej jako działka nr [...] na skutek dokonania jej podziału na działki oznaczone nr od [...] do [...] ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] maja 2017 r. nr [...].

Podzielona działka nr [...], obręb [...], znajdowała się na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] października 2016 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla lokalizacji na tej działce inwestycji polegającej na budowie czterdziestu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach o numerach: [2], [3], [4], [6], budowie budynku usługowego – pawilon handlowy oraz budynku biurowo-handlowo-magazynowego na działce nr [1], wydzieleniu pasów drogowych na poszerzenie istniejącego głównego pasa drogowego (droga gruntowa działka ewid. nr [7]) do szerokości 8,0 m z działek o numerach: [1], [2], [3], [5], [6], budowie wewnętrznych dróg dojazdowych o min. szerokości 6,0 m z placem do zawracania na działkach nr [5] i nr [1].

Decyzja o podziale nieruchomości, tj. działki nr [...], stała się ostateczna [...] maja 2017r. W tej dacie obowiązywała uchwała Rady Gminy Z. Nr XII/105/2007 z dnia 31 października 2007 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dziennik Urz. Woj. Lub. z 30 listopada 2007 r. nr 131, poz. 1785), ustalająca wysokość stawki procentowej w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale.

Zawiadomieniem z 10 października 2017 r. strony postępowania zostały skutecznie poinformowane o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz o przeprowadzeniu dowodu.

W operacie szacunkowym rzeczoznawczynie majątkowe J. G. i K. M. przedstawiły metodę i technikę, jaką posłużyły się dla potrzeb oszacowania wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem oraz dokonały wyliczenia wartości nieruchomości po podziale. Ustaliły wartość nieruchomości według stanu przed jej podziałem – na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. [...] maja 2017 r. oraz według stanu po podziale – na dzień, w którym ww. decyzja stała się ostateczna, tj. [...] maja 2017r. Ustaliły także, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 983 000,00 zł, a po podziale – 1 023 000,00 zł, co oznacza, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o kwotę 40 000,00 zł, z czego 30% stawki opłaty daje kwotę 12 000,00 zł.

Organ pierwszej instancji uznał, że wycena została dokonana zgodnie z przepisami prawa i przyjął ją jako podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, po rozpoznaniu odwołania S. K. i A. K. od powyższej decyzji, decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że operat szacunkowy stanowił właściwą podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśniło także, że organ administracji nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania – sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Wobec tego organ samodzielnie, bez przeciwdowodu, nie może kwestionować operatu szacunkowego. Organ wskazał, że strona miała możliwość przedstawienia przeciwdowodu w postaci operatu sporządzonego na własne zlecenie lub wykonanej na jej zlecenie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.), czego jednak nie uczyniła.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego S. K. i A. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] marca 2018 r., zarzucając im naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niezastosowanie, które polegało na wyciągnięciu dowolnych, nieznajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym wniosków co do zasadności uznania, że wartość nieruchomości wzrosła po podziale.

W odpowiedzi na przedstawione w skardze zarzuty Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.

Na rozprawie, 24 października 2018 r., pełnomocnik skarżących złożył, jako załącznik do protokołu, pismo procesowe zawierające uwagi do operatu szacunkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd przyjął, że w sprawie nie było sporne, że ostateczną decyzją z [...] maja 2017 r. Prezydenta Miasta Z. został zatwierdzony podział nieruchomości należącej do skarżących. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. [...] maja 2017r. obowiązywała uchwała Rady Gminy Z. z dnia 31 października 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, którą określono wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tego tytułu na 30% różnicy wartości. Wykazany został też wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych. Opinia biegłych jest zgodna z § 55 ust. 2 § 56 i § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., nie budzi więc wątpliwości na płaszczyźnie formalnej. Ponadto biegłe wskazały transakcje, które przyjęto jako podstawę wyliczeń oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. W ocenie Sądu, wycena została sporządzona po prawidłowej analizie lokalnego rynku nieruchomości (transakcje sprzedaży na terenie miasta Z.) w latach 2014-2016. Biegłe wskazały dokładnie, jakie transakcje zostały uwzględnione, z czego wynika przyjęty okres czasowy, jakie w tym okresie występowały tendencje, jaką metodę zastosowały i jakie cechy (wskaźniki) stosowały do wyceny. Z treści operatu wynika, że baza referencyjna była reprezentatywna, a porównywane grunty były podobne co do cech i przeznaczenia. W operacie opisano położenie, powierzchnię, uzbrojenie terenu, kształt, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjną nieruchomości podobnych, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Uzasadniając dobór nieruchomości, biegli analizowali i porównali ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych. W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu metody porównywania parami, zgodnie z przyjętą metodyką, dokonali oceny cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Ustosunkowując się do uwag złożonych do operatu w uzupełnieniu odwołania, biegła J. G. wyjaśniła, że o podobieństwie transakcji przyjętych do porównania zadecydowały cechy nieruchomości, a nie konkretne daty transakcji, tym bardziej, że rynek był stabilny. Zdaniem biegłej, w operacie wykazano dokładnie, jakie działki i z jakich przyczyn zostały użyte do porównania. Zdaniem Sądu wyjaśnienia te potwierdzają prawidłowość operatu szacunkowego. Biegli zawarli w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach, które pozwalały na zweryfikowanie ich cech. Operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego, i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej.

Sąd wojewódzki dodał, że zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych, podobnie jak cała metodyka wyceny, nie zostały całościowo uregulowane w żadnym akcie prawnym. Reguluje je tylko, w formie zaleceń adresowanych do rzeczoznawców, uchwała organu samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych. Dodatkowo, zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych nie opiera się na wiedzy ogólnie dostępnej, znanej z urzędu Sądowi i organom administracji. Dlatego, zarówno wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, którzy posiadają wiedzę fachową z zakresu wyceny nieruchomości. Kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości nie mieści się w zakresie desygnatów kryterium legalności stosowanego przez sąd administracyjny. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Z treści decyzji, zwłaszcza uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że obowiązek ten został zrealizowany. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżących opłaty adiacenckiej.

Sąd odniósł się też do złożonego na rozprawie pisma procesowego skarżących i uznał, że podniesione w nim zastrzeżenia mają charakter merytoryczny i sprawdzenie poprawności ich zastosowania wymaga nie tylko posiadania wiedzy specjalistycznej, której Sąd nie ma (a gdyby ją posiadał, to nie mógłby samodzielnie stosować), ale i dostępności do źródeł, którymi dysponuje wyłącznie osoba formułująca uwagi, i której nie ma w aktach. Sąd wojewódzki podkreślił, że takie uwagi mogły zostać sformułowane na etapie postępowania administracyjnego, w którym rzeczoznawcy mogliby się do nich odnieść, a organ administracyjny mógłby dokonać końcowej oceny tej polemiki. Na etapie sądowym takie zastrzeżenia strony są już spóźnione.

Sąd wyjaśnił, że istnieje różnica między oceną wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego a oceną prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, skarżący z tej możliwości nie skorzystali, a w ocenie Sądu obowiązek taki nie obciąża organu, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do ogólnikowych zarzutów i argumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli S. K. i A. K., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zostało wykazane, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, wobec czego zasadne było ustalenie z tego tytułu opłaty adiacenckiej,

b. art. 157 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że ocena prawidłowości operatu szacunkowego należy wyłącznie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, natomiast sąd nie ma możliwości sprawdzenia poprawności wykonanej opinii;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", polegające na uznaniu, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie narusza ani prawa materialnego, ani w istotny sposób przepisów postępowania (art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 K.p.a.) i oddalenie skargi z powodu uznania, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z powodu wzrostu wartości nieruchomości,

b. art. 7 P.p.s.a., polegające na uznaniu, że zasada szybkości postępowania jest zasadą nadrzędną nad zasadą rzetelnego wyjaśnienia sprawy,

c. art. 106 § 3 P.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu uzupełniającego z opinii biegłych, która stanowiłaby odpowiedź na uwagi zawarte w piśmie procesowym złożonym na rozprawie przez pełnomocnika skarżących,

d. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na braku wyjaśnienia powodów, z których innym dowodom Sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nierozważenie w sposób wszechstronny wszystkich dowodów, tj. niedokonanie analizy argumentów zawartych w uzupełnianiu odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej (pismo z 5 kwietnia 2018 r.) oraz uwag do operatu szacunkowego przedłożonych przez pełnomocnika skarżących podczas rozprawy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem z 30 sierpnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jako najdalej idącego z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

Sąd kasacyjny nie doszukał się w postępowaniu pierwszoinstancyjnym podniesionego przez stronę naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z regulacji tej wynika bowiem, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie wskazane elementy zaskarżony wyrok zaś obejmował. W szczególności Sąd pierwszej instancji podał prawidłową podstawę prawną wyroku oddalającego skargę (art. 151 P.p.s.a.) i dokonał wykładni powołanych przez strony przepisów w sposób adekwatny do potrzeb niniejszego postępowania. Ustosunkował się on również do powołanych przez skarżących zarzutów, w tym także i tych, które dotyczyć miały naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W tym zakresie Sąd Wojewódzki stwierdził trafnie, że wymienione w skardze przepisy K.p.a. nie zostały naruszone w takim stopniu, aby mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący oraz adekwatny do potrzeb sprawy. Sąd Wojewódzki odniósł się też do uwag złożonych do operatu w odwołaniu i uzupełnieniu odwołania, a także do uwag zawartych w piśmie procesowym złożonym na rozprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że Sąd wyjaśnił dlaczego uznał moc dowodową operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, natomiast odmówił dokonania analizy, sporządzonego przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie, pisma zawierającego uwagi do opinii biegłych (s. 9, 10 i 11 uzasadnienia).

Sąd pierwszej instancji ocenił więc stanowisko skarżących nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2204/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Nie jest zasadny także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji aprobującego ustalenia organów administracyjnych wskazujące, że w sprawie zaistniały przesłanki do wyliczenia opłaty adiacenckiej z powodu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, a w rezultacie autor skargi kasacyjnej zmierza do zakwestionowania operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po jej podziale. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu wykazuje w tym zakresie, że operat szacunkowy jest niepełny, ponieważ nie obejmuje ustalenia tendencji, które występowały w badanym okresie, nie obejmuje innych transakcji sprzedaży gruntów w okresie 9 miesięcy, które powinny być wzięte pod uwagę przy wycenie, przyjęty przez biegłe podział rynku w zależności od wskazanych czynników na potrzeby określenia wartości nieruchomości według stanu po podziale (pkt 10.2) jest sztuczny, niektóre ustalone cechy, według których następowało wartościowanie nieruchomości, są bez znaczenia dla sprawy, a także występuje brak podobieństwa gruntów wziętych do porównania.

Powyższe wskazuje zatem, że skarżący kasacyjnie kwestionują prawidłowość operatu szacunkowego i oczekują od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim kontroli poprawności w zakresie prawidłowości danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwego doboru nieruchomości podobnych i cech różniących nieruchomości podobne od wycenianej, a także ustalenia współczynników korygujących, analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie sposobu wyceny, w tym dokonania tego w oparciu o dane przedstawione w piśmie stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy. Dopiero bowiem taka kontrola – ich zdaniem - pozwoliłaby na dokonanie ustaleń, czy występuje różnica między określeniem wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawczynie majątkowe a określeniem tej wartości w oparciu o dane przedstawione przez skarżących kasacyjnie. Wobec tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że podniesione w piśmie zastrzeżenia mają charakter merytoryczny i sprawdzenie poprawności zastosowania wskazanych czynników wymaga nie tylko posiadania wiedzy specjalistycznej, której Sąd nie ma i nie może samodzielnie stosować, ale także dostępności do źródeł wiedzy, którymi dysponuje wyłącznie osoba formułująca uwagi, a których to informacji nie ma w aktach sprawy. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że takie uwagi mogły zostać przekazane na etapie postępowania administracyjnego, w którym rzeczoznawczynie mogłyby się do nich odnieść, a organ administracyjny dokonać końcowej oceny tej polemiki. Na etapie sądowym, zważywszy na zakres kognicji sądu administracyjnego oraz ograniczenia postępowania dowodowego (por. art. 106 § 3 P.p.s.a.) zastrzeżenia strony są już spóźnione.

Ta uwaga Sądu Wojewódzkiego wiąże się z kolejnym postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a., którego naruszenia autor skargi upatruje w zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodu uzupełniającego z opinii biegłych, która stanowiłaby odpowiedź na uwagi zawarte w piśmie procesowym złożonym na rozprawie.

Zarzut ten jest bezzasadny z kilku powodów. Przede wszystkim przypomnieć należy, że istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest badanie legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Sąd administracyjny nie przeprowadza - co do zasady - postępowania dowodowego. Orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego w chwili wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dowód z dokumentów może być dopuszczony tylko w toku rozprawy. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą. Postępowanie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może zatem zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy. Z kolei co istotne, jedynym możliwym dowodem, który podlega dopuszczeniu przez sąd jest dowód z dokumentu, który istniał, a nie został przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowiąc o dowodzie z dokumentu nie ogranicza się do dokumentów urzędowych, zatem należy uznać, że w ramach postępowania uzupełniającego dopuszczeniu podlegać mogą, poza dokumentami urzędowymi, również dokumenty prywatne. Samo pojęcie dokumentu ani nie posiada swojej definicji normatywnej w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani nie zostało jednoznacznie zdefiniowane przez doktrynę. Można zgodzić się z bardzo ogólnym rozumieniem tego pojęcia jako aktu pisemnego, stanowiącego wyrażenie określonych myśli, wiadomości lub stwierdzenie/potwierdzenie określonego stanu rzeczy w danym czasie (podobnie: B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, W-wa 1953, str. 112; W Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, W-wa 1972, s. 267 - powołane za B. Adamiak (w) Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz 11 wyd. s. 335). Mając również na uwadze przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. należy, interpretując pojęcie dokumentu, odwołać się do art. 244 i 245 K.p.c. Przede wszystkim odesłanie do Kodeksu postępowania cywilnego ma ten skutek, że w zakresie dowodów z dokumentów należy odpowiednio stosować przepisy art. 244–257, które tego dowodu dotyczą. Jednocześnie Kodeks postępowania cywilnego odrębnie w art. 278–291 reguluje dowód z opinii biegłego. Oznacza to, że czym innym w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dowód z dokumentu, który po zaistnieniu przesłanek przewidzianych w art. 106 § 3 P.p.s.a. może być dopuszczony, a czym innym jest dowód z opinii biegłego, którego dopuszczenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest możliwe (wyrok NSA z 3 października 2012 r., II GSK 1099/11). Zatem zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i art. 7 P.p.s.a. są, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadnione.

Nie można także podzielić trafności zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 i art. 157 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie.

Podstawowym dowodem w sprawach, których przedmiotem jest wymierzenie opłaty adiacenckiej jest opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość rynkową tej nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast. u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jednak ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej jaką posiada organ (pracownicy aparatu administracyjnego) w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (wyroki NSA z: 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2855/19). Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Problem ten dostrzega również autor skargi kasacyjnej, jednakże z tego, że ani Sąd ani organ nie dysponują wiadomościami specjalnymi pozwalającymi uznać, czy operat prawidłowo ustala wartość nieruchomości, wywodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Powtórzyć trzeba więc za Sądem pierwszej instancji, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. ocena prawidłowości operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19).

Tym samym należało uznać, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że sporny operat szacunkowy spełnia wymogi formalne i mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przedstawiono w nim sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości, które nie zostały skutecznie zakwestionowane, został oparty na niepodważonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i obszernie uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości, jak również ustaleniu współczynników korygujących.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. wyjaśnienia wymaga, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, co w niniejszej sprawie uczyniono nieskutecznie. W konsekwencji oddalenia zarzutów procesowych ocena trafności tego zarzutu musiała być dokonana na podstawie ustalonego dotąd stanu faktycznego w sprawie. Wynika z niego przede wszystkim, że biegłe wskazały transakcje nieruchomościami, które przyjęły jako podstawę wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację, co pozwoliło organom administracji na ustalenie, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżących opłaty adiacenckiej.

W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, wobec czego należało ją oddalić na zasadzie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.