Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2280/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1294/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 sierpnia 2016 r. znak WI-VII.7840.11.18.2016.BB w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1294/16 oddalił skargę [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej zwanej spółką) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 sierpnia 2016 r., znak WI-VII.7840.11.18.2016.BB w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Nowosądecki decyzją z dnia 7 lipca 2015 r., nr 1072/2015 (znak GB-II.6740.484.2015) zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę budynku usługowego (sklepu budowlanego) z częścią magazynową, zasilania energetycznego, zewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania, komunikacji wewnętrznej z miejscami postojowymi, wagi samochodowej 50 T, kanalizacji deszczowej oraz przebudowę sieci wodociągowej, na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...].

S. M. (dalej zwany wnioskodawcą) - współwłaściciel działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z ww. działką, wystąpił do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą ostateczną decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej k.p.a.).

Starosta Nowosądecki postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2015 r., znak GB-II.6740.1498.2015 wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją. Następnie decyzją z dnia 24 września 2015 r., znak GB-II.6740.1498.2015, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej zwanej ustawą) odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 7 lipca 2015 r. uznając, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania i nie zaistniała przesłanka wznowienia.

Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r., znak WI-VII.7840.11.19.2015.BB, na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przesądził, że wnioskodawca jest stroną postępowania, a w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 361/16.

Powtórnie rozpoznając sprawę Starosta decyzją z dnia 12 kwietnia 2016 r., znak GB-II.6740.1498.2015 uznał, że decyzja z dnia 7 lipca 2015 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednak odmówił jej uchylenia ze względu na treść art. 146 § 2 k.p.a.

Wojewoda Małopolski, wskutek odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia 9 sierpnia 2016 r., na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy i art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu decyzji podał, że zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego na potrzeby postępowania wznowieniowego, w zakresie:

- przedłożenia "wykresu linijki słońca" zgodnie z § 60 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 69, ze zm.; dalej rozporządzenie) w szczególności wyznaczenia cienia rzucanego przez projektowany obiekt na otoczenie w godz. od 7°° do 17°°. Wykres należy opracować w odpowiedniej skali, z uwzględnieniem wysokości budynków, precyzyjnie wskazując cień rzucany przez projektowany budynek na otoczenie w określonej godzinie, oraz zawierający przekroje pionowe. Powyższe opracowanie, powinno zostać podpisane przez projektanta tj. mgr inż. arch. J. O., a nie przez sprawdzającego mgr inż. arch. O. J., który zgodnie z art. 17 ustawy Prawo budowlane nie jest uczestnikiem procesu budowlanego. Ponadto zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3) tej ustawy - do podstawowych obowiązków projektanta należy między innymi wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań;

- odpowiedzi na postanowienie Starosty Nowosądeckiego z dnia 15 lutego 2016 r., znak GB-11.6740.1498.2015, zawartej w piśmie inwestora z dnia 24 marca 2016 r. dotyczącej przyjętych rozwiązań projektowych, gdyż nie zawiera podpisu projektanta tj. mgr inż. arch. J. O., wobec czego należy pismo to uzupełnić o ten podpis;

- ponownego szczegółowego uzasadnienia przyjętej kategorii zagrożenia ludzi dla projektowanego obiektu usługowego z uwzględnieniem faktu, że zgodnie z projektem budowlanym, część magazynowa zajmuje ok. 70% powierzchni całego budynku usługowego. Odpowiedź zawarta w piśmie inwestora z dnia 24 marca 2016 r. nie zawiera tej informacji.

Jednocześnie organ II instancji poprosił o zwrot całego materiału dowodowego wraz ze stanowiskiem Starosty w tej kwestii, do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami, w wyznaczonym w piśmie terminie. Odrębnie wystąpił do Wójta Gminy Łącko o przesłanie kserokopii wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r. oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1089/14 stwierdzającego nieważność Uchwały Rady Gminy Łącko z dnia 12 lutego 2014 r., nr 8/XXXIX/2014 (Dz.Urz.Małop.2014.1072) zatwierdzającej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko - Część "A".

Wójt Gminy Łącko przesłał kserokopię, a Starosta przesłał żądane dokumenty przedłożone przez inwestora, jednakże bez stanowiska Starosty. Organ II instancji stwierdził, że przedłożony "Wykres linijki słońca" nadal nie zawiera wysokości budynków, o czym była mowa w piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r., cyt. "Wykres należy opracować w odpowiedniej skali, z uwzględnieniem wysokości budynków, precyzyjnie wskazujący cień rzucany przez projektowany budynek na otoczenie w określonej godzinie, oraz zawierający przekroje pionowe." Niezależnie od tego podał, że podstawową przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest konieczność uwzględnienia - w ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Starostę - wskazanego wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r.

Podsumowując stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z tym, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżoną decyzję Starosty należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca spółka, kwestionując prawidłowość jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę spółki wskazał, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę, którego dotyczy prowadzone postępowanie wznowieniowe dla terenu inwestycji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w wersji nadanej uchwałą Rady Gminy Łącko z dnia 12 lutego 2014 r., nr 8/XXXIX/2014. Uchwała ta obejmowała wyłącznie teren działki nr dz. ew. [...]. Zaznaczył, że kilka miesięcy wcześniej tj. 7 października 2014 r. WSA w Krakowie wyrokiem o sygn. akt II SA/Kr 1089/14 stwierdził nieważność tej uchwały, jednak wyrok był w dacie wydawania pozwolenia na budowę nieprawomocny. Był wciąż nieprawomocny w dacie wydawania przez Starostę decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę tj. w dniu 12 kwietnia 2016 r. Uprawomocnił się następnego dnia - 13 kwietnia 2016 r., gdy NSA oddalił skargę kasacyjną. Dodał, że decyzja o pozwoleniu na budowę opierała się między innymi na zgodności inwestycji z planem miejscowym, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny. Istotne jest, że była to tylko tzw. punktowa zmiana planu – po stwierdzeniu nieważności uchwały moc prawną odzyskały w odniesieniu do działki inwestycyjnej regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łącko – Część "A", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r. nr 11/2007.

Następnie Sąd stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny, jaki wpływ ma prawomocny wyrok stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wznowione postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym zakresie powołał art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.), a także poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 400/11 oraz z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15. Zdaniem Sądu w postępowaniu wznowionym dotyczącym pozwolenia na budowę należy uwzględnić zmianę stanu prawnego polegającą na stwierdzeniu nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego wcześniej podstawą do udzielenia pozwolenia na budowę.

Zakwestionował jednocześnie twierdzenie spółki, że "bezwzględną regułą tego trybu nadzwyczajnego jest konieczność weryfikacji decyzji przez pryzmat okoliczności faktyczno-prawnych, które zachodziły najpóźniej w momencie zakończenia trybu zwykłego". Jak zauważył, w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z kolei zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, oraz wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. "Rozstrzyganie o istocie sprawy" obejmuje stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania orzeczenia. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że postępowanie wznowione ogranicza się wyłącznie do oceny wpływu przyczyny wznowienia na prawidłowość wydanej wcześniej decyzji ostatecznej.

Sąd przychylił się natomiast do stanowiska Wojewody Małopolskiego zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trakcie postępowania międzyinstancyjnego jest na tyle istotną zmianą stanu prawnego, że uzasadnia to wydanie decyzji kasatoryjnej. Stwierdził, że był on zwolniony z obowiązku badania zgodności inwestycji z planem miejscowym obowiązującym obecnie, bowiem przekraczałoby to granice uzupełniającego postępowania dowodowego określone w art. 136 k.p.a. i stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Wobec tego Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ocena zgodności inwestycji z innym planem miejscowym niż pierwotnie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Na koniec Sąd wytknął, że spółka prezentuje trzy wzajemnie wykluczające się wnioski, co do rozstrzygnięcia sprawy. Z jednej strony wskazuje, że "bezwzględną regułą tego trybu nadzwyczajnego jest konieczność weryfikacji decyzji przez pryzmat okoliczności faktyczno-prawnych, które zachodziły najpóźniej w momencie zakończenia trybu zwykłego", następnie wywodzi, że "w nowo ukształtowanym sądownie stanie prawnym sprawy nie jest możliwe ustalenie treści decyzji mającej zapaść w wyniku wznowienia postępowania. Niemożność ta jest następstwem braku planu miejscowego na obszarze, gdzie spółka zrealizowała już inwestycję objętą pozwoleniem na budowę z dnia 7/7/2015 r.", by w piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2018 r. zarzucać, że Wojewoda Małopolski nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym w wersji z 2007 r.

Jego zdaniem żaden z prezentowanych poglądów nie może znaleźć aprobaty. Sąd wojewódzki ponownie podkreślił, że zmiana stanu prawnego w zakresie aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy musi zostać wzięta pod uwagę w toczącym się wznowionym postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie postępowania nie jest natomiast możliwe wskazywanie organowi I instancji, jakie konsekwencje ma dla niniejszej sprawy taka zmiana stanu prawnego. Ta kwestia, jak stwierdził Sąd, musi zostać oceniona przez Starostę przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy i może podlegać weryfikacji w ewentualnym postępowaniu odwoławczym oraz sądowym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 2 k.p.a. (w wersji obowiązującej na dzień 9 sierpnia 2016 r.) w zw. z art. 151, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.; dalej p.u.s.a.). Błąd ten polegał na uznaniu przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji typu czysto kasacyjnego. Tymczasem prawidłowa ocena stanu faktyczno-prawnego wznowionej sprawy nakazywała, by Wojewoda Małopolski wydał decyzję merytoryczną, bowiem nie zachodziły normatywne przesłanki uprawniające go do wydania decyzji kasatoryjnej. Doszło zatem do ewidentnego nadużycia przez organ II instancji kompetencji czysto kasacyjnej, która ma przecież charakter zupełnie wyjątkowy i powinna być wykorzystywana w ostateczności. Sąd I instancji nie dostrzegając tej istotnej nieprawidłowości w działaniu Wojewody Małopolskiego bezzasadnie oddalił skargę, przez co w pełni zaakceptował wadliwy sposób procedowania sprawy przez organ odwoławczy. To prowadzi do wniosku, że kontrola sądowoadministracyjna nie została przeprowadzona prawidłowo, skoro obroniła się decyzja ewidentnie wadliwa. Gdyby Sąd I instancji przeprowadził tę kontrolę prawidłowo i należycie ocenił zastosowanie przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a., wówczas kierunek rozstrzygnięcia sądu byłby zupełnie inny (WSA w Krakowie uchyliłby zaskarżone orzeczenie Wojewody Małopolskiego). Sąd I instancji nie zrealizował zatem prawidłowo swoich obowiązków proceduralno - ustrojowych (o których mowa w ww. przepisach p.p.s.a. i p.u.s.a.) i pozostawił w obrocie prawnym ewidentnie wadliwą decyzję Wojewody Małopolskiego;

- art. 6, art. 7, art. 15 k.p.a. - wszystkie w zw. z 136 § 1, art. 138 § 2 k.p.a. (w wersji obowiązującej na dzień 9 sierpnia 2016 r.) jak również w zw. z art. 141 § 4, art. 151, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. - przepisy p.p.s.a. i p.u.s.a. w wersjach obowiązujących na dzień 17 grudnia 2018. Błąd ten polegał na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organ odwoławczy nie mógł oceniać inwestycji (objętej pozwoleniem na budowę z dnia 7 lipca 2015 r.) z perspektywy jej zgodności z zapisami uchwały nr 11/2007 Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r. Oznaczałoby to bowiem - zdaniem Sądu - naruszenie zasad praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.) oraz dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Skarżąca kasacyjnie zmuszona jest domniemywać, że w wywodach uzasadnienia wyroku Sądowi I instancji najpewniej chodziło o § 1 art. 136 k.p.a., co zarazem niewątpliwie świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji także art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA w Krakowie zabrakło bowiem niezbędnej precyzji, gdyż nie skonkretyzował w treści uzasadnienia do swojego wyroku jednostki redakcyjnej przepisu art. 136 k.p.a. który analizował (i pośrednio stosował w ramach kontroli zaskarżonej decyzji). Podstawą domniemania poczynionego przez spółkę jest brak - w odwołaniu od decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia 12 kwietnia 2016 r. - stosownego wniosku (wymaganego przez art. 136 § 1 i § 2 k.p.a.). Według WSA w Krakowie zbadanie/weryfikacja inwestycji przez organ odwoławczy pod kątem zbieżności z zapisami planu z 2007 r. przekraczałoby granice uzupełniającego postępowania dowodowego określone w art. 136 k.p.a. Tymczasem prawidłowa ocena stanu faktyczno-prawnego wznowionej sprawy nie dość, że nie dawała żadnych podstaw do uchylenia się przez wojewodę od takiej właśnie oceny, to przede wszystkim zaniechanie tej oceny skutkowało rażącym naruszeniem zasad ogólnych praworządności i dwuinstancyjności oraz zupełnie bezzasadnym przekazaniem sprawy do I instancji celem jej ponownego rozpoznania. WSA całkowicie nietrafnie usprawiedliwił brak takiej oceny ze strony wojewody. Powołując się ogólnie na treść art. 136 k.p.a. Sąd de facto zakwalifikował - jako dowody i materiały wymagające uzupełnienia - przepisy prawne objęte uchwałą nr 11/2007 Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r. stanowiącą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko - część "A". To niezrozumiałe i bezzasadne zaliczenie przepisów prawa miejscowego w poczet dowodów i materiałów, o których mowa w art. 136 (§ 1-3) k.p.a. skutkowało uznaniem przez WSA, iż zakres sprawy wymagający wyjaśnienia jest aż tak znaczący i rozległy, że dokonanie tego przez Wojewodę Małopolskiego nastąpiłoby z uszczerbkiem dla zasad praworządności i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ten sposób doszło ze strony Sądu (jak i organu II instancji) do nieuprawnionego namnożenia i rozszerzenia zakresu wątpliwości. Sąd I instancji przeoczył w ten sposób znamienną okoliczność. Mianowicie nie wziął pod uwagę, że w dniu orzekania przez organ I instancji (tj. w dacie 12 kwietnia 2016 r.) uchwała nr 8/XXXIX/2014 Rady Gminy Łącko z dnia 12 kwietnia 2014 r., stanowiąca punktową zmianę dotychczasowego miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko - część "A", wciąż była elementem porządku prawnego. W konsekwencji Starosta Nowosądecki nie miał żadnych możliwości ani podstaw prawnych, by w decyzji swej analizować i odwoływać się do uchwały nr 11/2007 z 28 lutego 2007 r. Właśnie przy takim procedowaniu doszłoby do naruszenia zasady legalizmu (wymogu działania na podstawie i w granicach prawa). Organ I instancji nie uchybił zatem w tym aspekcie przepisom postępowania (czego wymaga tak art. 136 k.p.a., jak i art. 138 § 2 k.p.a.). Pomimo tego Wojewoda Małopolski (a w ślad za nim - WSA w Krakowie) uchybienie to przypisał Staroście Nowosądeckiemu, jego decyzję uchylił i sprawę przekazał do ponownego załatwienia uznając, że istotny zakres sprawy wymaga ponownego wyjaśnienia. Tymczasem wyjaśnienie to owszem, stało się konieczne, ale dopiero w toku instancji odwoławczej. Jeżeli zatem organ II instancji dostrzegł braki w postaci linijki słońca, podpisu projektanta i kwalifikacji zagrożeniowej obiektu uniemożliwiające - jego zdaniem - pozostawienie decyzji głównej w obrocie prawnym (na podstawie art. 146 § 2 k.p.a.), to winien był oprzeć swoją decyzję na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na dzień bowiem 12 kwietnia 2016 r. zakres sprawy wciąż konieczny do wyjaśnienia nie był tego rodzaju, by istotnie wpływał (rzutował) na jej rozstrzygnięcie. Tym samym sprzeciwiało się to przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Należy zatem stwierdzić, że Sąd I instancji nie realizując prawidłowo swoich obowiązków proceduralno - ustrojowych (o których mowa w ww. przepisach p.p.s.a. i p.u.s.a.), pozostawił w obrocie prawnym oczywiście wadliwą decyzję z dnia 9 sierpnia 2016 r.. Gdyby WSA w Krakowie należycie przeprowadził kontrolę sądowoadministracyjną, uwzględniając przedstawione wyżej rozważania, wówczas kierunek rozstrzygnięcia tego sądu byłby inny, tj. uchylony zostałby zaskarżony akt Wojewody Małopolskiego.

W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działki inwestycyjnej, a w konsekwencji odżycie postanowień wcześniej obowiązującego planu i konieczność oceny zgodności zaprojektowanej inwestycji z jego postanowieniami w toku wznowionego postępowania, stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nie doszło do ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., które pozwalałyby na wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, bowiem organ I instancji wydając swoją decyzję nie naruszył przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

W tym kontekście należy zauważyć, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, jak dokonuje tego skarżąca kasacyjnie spółka, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu, jednakże w sytuacji gdy istota postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, to próba dokonania takich zmian w przedmiotowym postępowaniu stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Powołana zasada statuuje prawo wszystkich stron postępowania administracyjnego do oceny kluczowych przesłanek rozstrzygnięcia przez organy obu instancji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2199/21, LEX nr 3308176). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może bowiem godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie tylko w jednej instancji.

Należy również zauważyć, że artykuł 136 k.p.a. powinien być wykorzystywany ostrożnie i odpowiedzialnie, a jego stosowanie nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Strony postępowania powinny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie, strony mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Rozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ II instancji i ocena zgodności zaprojektowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, który odżył po uchylenia planu w oparciu o który została zrealizowana inwestycja, doprowadziłoby do sytuacji, w której organ II instancji dokonałby zmiany kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i po raz pierwszy rozstrzygnął sprawę w oparciu o plan miejscowy, który nie był, bo nie mógł być wzięty pod uwagę w postępowaniu przed organem I instancji.

W tej sytuacji należało się zgodzić z Sądem I instancji, że przeprowadzenie ponownej oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania, który odżył na skutek uchylenia planu miejscowego z 2014 r., a który do tej pory określał warunki zabudowy dla działki inwestycyjnej, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art.15 k.p.a., jak również granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym art. 136 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że w orzecznictwie trafnie wskazywano, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2085/16, LEX nr 2412693; z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16, LEX nr 2325029; z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15, LEX nr 2228008).

W toku postępowania wznowieniowego organ powinien stosować przepisy obowiązujące w chwili orzekania. Prowadząc to postępowanie, organ działa według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących postępowania przed organem pierwszej instancji. Nie jest on natomiast związany ustaleniami stanu faktycznego ani prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja. Wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania rozpoczyna bowiem nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego. W konsekwencji organ, wydając nową decyzję – po wznowieniu postępowania – powinien uwzględnić również zmiany dokonane w regulacji prawnej. Zatem istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Nie jest to jednak sprawa wszczęta i niezakończona decyzją ostateczną. Stąd jeżeli przepisy intertemporalne przewidują stosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych dawnych regulacji, nie odnosi się to do sprawy po wznowieniu, mimo iż decyzja kończąca została wycofana z obiegu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1789/10, LEX nr 1152047).

Nie znajduje uzasadnienia argumentacja skargi kasacyjnej, że wydane przez Sąd I instancji orzeczenie jest wynikiem przeprowadzenia nieprawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej i nie zrealizowania ciążących na sądzie obowiązków proceduralno-ustrojowych, co świadczyć ma o naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm. dalej: "p.u.s.a.") . Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. To, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn.. akt II OSK 3442/18, LEX nr 3309236). Z kolei przepis art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.