Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 273/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2004-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 609  Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr/ Sędzia NSA Jerzy Solarski AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref. st. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2002 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania I uchyla zaskarżoną decyzję II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. P. tytułem kosztów postępowania sądowego kwotę 10 zł. /słownie: dziesięć/


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku T. P. Starosta [...] działając na podstawie art. 105 kpa decyzją z dnia [...].08.2001 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania za szkody powstałe przy prowadzeniu robót przy regulacji potoku R. w miejscowości D.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ podniósł, iż stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo wodne [ Dz.Ust. Nr 38 poz. 230 z późn.zm. ] starosta jako organ właściwy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych powołany jest także do rozstrzygania sporów pozostających w związku z tymi pozwoleniami. Ostatecznym kryterium decydującym o właściwości Starosty w tej sprawie było ustalenie czy prace wykonywane przy regulacji potoku prowadzone były na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, czy też z jego pominięciem. Na podstawie pisma RWZG z dnia 23.08.2001 r. nr [...] oraz dołączonej do niego dokumentacji technicznej ustalono, że w okresie od dnia 18.10.1995 r. do dnia 20.12.1995 r. wykonywano prace związane z zachowaniem naturalnego stanu wody i brzegów potoku R. Prace te wykonywane były bez pozwolenia wodnoprawnego, albowiem RZGW jako adniinistrator potoku, stosownie do § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11.03.1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego [ Dz.Ust. Nr 13 poz.55 ] z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Na podstawie przekazanej dokumentacji technicznej ustalono, że projektowane roboty dotyczyły wyłącznie koryta potoku R. W sytuacji zatem, w której roboty prowadzone były bez pozwolenia wodnoprawnego postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za wyrządzone w związku z tym szkody jest bezprzedmiotowe, a umorzenie postępowania administracyjnego nie zamyka stronom możliwości dochodzenia swoich roszczeń w oparciu o przepisy prawa cywilnego.

Decyzję tę zaskarżyła odwołaniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. P. wnosząc o jej zmianę w całości i przyznanie jej odszkodowania za wyrządzoną szkodę w kwocie 10000 zł., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia przy uwzględnieniu zasadności i celowości zasięgnięcia opinii biegłego w celu ustalenia wysokości szkody.

Uzasadniając odwołania odwołująca się kwestionuje stanowisko Starosty, co do braku jego kognicji w przedmiotowej sprawie, skoro Sąd Rejonowy w S. w sprawie oznaczonej sygn.akt [...] zajął odmienne stanowisko i zawiesił postępowanie sądowe. Wbrew poglądom organu I instancji Prawo wodne dopuszcza możliwość dochodzenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym w sytuacji określonej ramami tego postępowania./ Szkoda bowiem niewątpliwie została jej wyrządzona w trakcie regulacji potoku, a sprawcy szkody zobowiązywali się do jej naprawienia. W związku z tym pożądanym wydaje się wyznaczenie w tej sprawie rozprawy administracyjnej i to przy udziale biegłych, dopuszczając jednocześnie dowód z oględzin. Wymóg taki nakłada na organ art. 89 kpa. Nadto organ I instancji poza obrazę tego przepisu dopuścił się naruszenia art. 7 kpa, gdyż nie podjął kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a poza tym pominął słuszny interes wnioskodawczym. Naruszono także art. 8 kpa gdyż takie działania podważają zaufanie obywateli do organów Państwa oraz art. 9 kpa gdyż w ten sposób narażono ją na szkodę. Niezależnie od tego uniemożliwiono wnioskodawczym czynny udział w postępowaniu, co stanowi o naruszeniu art. 10 kpa, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono jej wgląd do akt, co sprzeczne jest z art. 73 kpa. Wreszcie odwołująca się podniosła, iż postępowanie w tej sprawie prowadzone jest wyjątkowo opieszale, albowiem z wnioskiem o Wszczęcie postępowania wystąpiła na początku lipca 1995 r. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 286 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. - Prawo Wodne [ Dz.Ust. Nr 115 poz. 1229 ] oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 par. 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...].01.2001 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach swojej decyzji organ odwoławczy zauważa, że z dniem 1.01.2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 18.07.2001 r. - Prawo wodne [ Dz.Ust. Nr 115 poz. 112 ], tym samym przestała obowiązywać poprzednia ustawa — Prawo wodne z 1974 r. Art. 186 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy stanowi, że na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego właściwy wojewoda, ustala wysokość szkody w drodze decyzji. Decyzja ta jest niezaskarżalna. Według ust. 4 powołanego wyżej przepisu prawa, stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa. Droga sądowa przysługuje również w przypadku nie wydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego. W przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej w oparciu o art. 105 § 1 kpa wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W rozstrzyganej sprawie znajduje zastosowanie powołany wyżej art. 186 ust. 3 Prawa wodnego. Z zebranego w sprawie materiału wynika bowiem bezspornie, że roboty przy regulacji potoku R. prowadzone były bez pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza że objęta wnioskiem szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego. Starosta nie jest więc organem właściwym do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji. Postępowanie zatem przed tym organem jest bezprzedmiotowe, albowiem brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Tę ostatnią decyzję zaskarżyła skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. P. z powodu rażącego naruszenia prawa, wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając skargę skarżąca podnosi, iż jeszcze w lipcu 1996 r. wystąpiła z wnioskiem do organu administracji o przyznanie jej odszkodowania za wyrządzoną szkodę w uprawach rolnych oraz za zdewastowanie działki ogrodowej podczas regulacji potoku R., domagając się z tego tytułu kwoty 10000 zł. Następnie w r. 1997 skierowała w tej sprawie pozew do Sądu Rejonowego w S., który zawiesił postępowanie, wskazując, że organem właściwym do prowadzenia sprawy jest organ administracji. W związku z tym Starosta formalnie wszczął w tej sprawie postępowanie, by następnie decyzją z dnia [...].08.2001 r. nr [...] umorzyć je, którą to decyzję utrzymano w mocy zaskarżoną decyzją przytaczając wyżej przedstawioną argumentację. Z nią jednakże nie można się zgodzić, albowiem rażąco mija się ona z prawem. Postępowanie w tej sprawie nie jest jednak bezprzedmiotowe. Dotyczy ono bowiem konkretnej szkody, a zmiana przepisów nastąpiła w toku trwania sprawy. Gdyby nawet w tej sytuacji podzielić stanowisko Kolegium, iż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Wojewoda, to stosownie do art. 65 § 1 kpa z urzędu należało przekazać sprawę do dalszego postępowania organowi właściwemu i powiadomić o tym skarżącą po uprzednim uchyleniu decyzji Starosty. Podejmując zaskarżoną decyzję Kolegium dopuściło się fundamentalnego błędu, jako że prowadzić to może do przedawnienia roszczenia skarżącej. Z tej przyczyny Kolegium dopuściło się również naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom formalnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze zarzutów wyjaśnia, iż umorzenie postępowania pozostaje bez wpływu na kwestię przedawnienia roszczenia skarżącej. Niezależnie bowiem od tego czy sprawa o odszkodowanie za przedmiotową szkodę została wszczęta pod rządami Prawa wodnego z 1974 r., czy też nastąpiło to po styczniu 2002 r. w sprawie tej będą miały zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy. Co się zaś tyczy drugiego z podniesionych zarzutów, to w związku z rozpoznaniem odwołania od decyzji organu I instancji Kolegium zobowiązane było do wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 138 kpa. Tym samym została zakończona wszczęta na skutek wniosku skarżącej sprawa o odszkodowanie. Wszczęcie zaś postępowania przed Wojewodą wymaga złożenia nowego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Dokonując w ramach postępowania sądowo - administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego Sąd stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269 ] ocenia go pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną { art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 ] w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ] }.

Owe dyrektywy normatywne zobowiązują Sąd na wstępie do wyjaśnienia szeregu kwestii natury proceduralnej, rzutującej bezpośrednio na legalność zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w kontekście zmienionego stanu prawnego na przestrzeni czasu dzielącego datę wydania decyzji przez organ I instancji od momentu wydania zaskarżonej decyzji.

Problem ten reguluje norma intertemporalna zawarta w art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. - Prawo wodne [ Dz.Ust. Nr 115 poz. 1229 z późn.zm. ]. Otóż powołany przepis prawa stanowi, że sprawy wszczęte, a nie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpoznaniu w trybie określonym w ustawie... Oznacza to, że przy rozpoznawaniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty z dnia [...].08.2001 r. , a zatem w dniu 9.01.2002 r. obowiązywało już Prawo wodne z 2001 r. Jeżeli zaś tak, to zgodnie z art. 186 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy, w sprawie naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3, stosownie do którego na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy wojewoda, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji, decyzja ta jest niezaskarżalna. Stronie zaś niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa, droga sądowa przysługuje również w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego { art. 186 ust. 4 ustawy }. Powołany przepis prawa nie przystaje zatem wprost do sytuacji procesowej, która wytworzyła się w badanej sprawie. Wszak Starosta S. orzekał w niej jeszcze pod rządami Prawa wodnego z 1974 r. i w świetle regulacji zawartej w art. 36 cyt. ustawy był organem właściwym do wydania na szczeblu I instancji stosownej decyzji, która wówczas mogła być zaskarżona odwołaniem w zwyczajnym toku instancji administracyjnej do właściwego organu odwoławczego. Tę ostatnią możliwość ustawodawca wyeliminował z dniem 1.01.2002 r. odsyłając niezadowolone strony, po wyczerpaniu I instancyjnego trybu administracyjnego na drogę postępowania sądowego. W tej zatem sytuacji uprawnionym jest stwierdzenie, iż z dniem 1.01.2002 r. od decyzji organu I instancji nie przysługiwało odwołanie, w związku z czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając już po tej dacie winno było stwierdzić jego niedopuszczalność. Umorzenie zaś postępowania administracyjnego nie stanowi o powadze rzeczy osądzonej i nie uniemożliwia ponownego rozpoznania sprawy w ramach postępowania administracyjnego, jeżeli taką możliwość w aktualnym stanie prawnym dopuścił prawodawca. Stanowi to tym samym o możliwości wykorzystania przez skarżącą tego trybu postępowania i nie pozbawia jej w przyszłości możliwości wystąpienia na drogę postępowania przed sądem powszechnym, o ile wydane przez Wojewodę rozstrzygnięcie byłoby dla niej niezadowalające.

Nie można natomiast podzielić poglądu T. P. jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tych okolicznościach w ramach zapisu zawartego w art. 65 § 1 kpa zobowiązane było do przekazania jej wniosku do rozpatrzenia Wojewodzie, a to z tej przyczyny, iż w tym przypadku mieliśmy uprzednio do czynienia z postępowaniem odwoławczym, a wspomniany Wojewoda nie jest i nie był organem właściwym do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Starosty w tego typu sprawach, a ponadto w tych sprawach w obecnym stanie prawnym z woli ustawodawcy postępowanie odwoławcze zostało wyłączone z porządku prawnego. Nie mógł i nie może tego uczynić także Starosta, który w dniu rozpoznania sprawy był organem formalnie właściwym do jej rozpoznania. Ta niewątpliwie specyficzna sytuacja jest wynikiem zmiany stanu prawnego, która nastąpiła w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie. Nie oznacza to jednak, że skarżąca została pozbawiona możliwości dochodzenia swoich roszczeń. Skoro zaś tak, to obarczona wadą jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiąca o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Kolegium bowiem nie miało kompetencji do rozpoznania odwołania skarżącej, które w ramach nowej regulacji było niedopuszczalne. Wobec powyższego zaskarżona decyzja, legalizująca możliwość administracyjnej kontroli instancyjnej w odniesieniu do niezaskarżalnej decyzji nie może utrzymać się w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje oparcie w art. 200 cyt. ustawy.