Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 681/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2017 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G. P. kwotę [...]zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 czerwca 2016 r. nr [...] (znak [...]) Burmistrz Miasta i Gminy [...], wskazując na art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej jako u.g.n.), działając na wniosek [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego [...]

Organ zastrzegł, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały naniesione na kopii mapy zasadniczej, w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji.

Odwołanie od opisanej decyzji wniosła G. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i odmownego załatwienia wniosku Inwestora, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako k.p.a.) poprzez:

a) brak należytego wyjaśnienia jaka inwestycja jest przedmiotem postępowania, a w konsekwencji, czy planowane zamierzenie stanowi przebudowę istniejącej linii napowietrznej, czy rozbiórkę starej linii i wybudowanie nowej linii,

b) błędne ustalenie, że teren inwestycji stanowi pas o szerokości wynoszącej zaledwie 9 m oraz brak należytego wyjaśnienia, jaki jest teren inwestycji, a jaki jest obszar na który inwestycja będzie oddziaływać, a także brak zbadania, czy prawidłowo określono granice terenu objętego wnioskiem, a w konsekwencji naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 1 i art. 54 pkt 3 u.p.z.p.,

c) przyjęcie bez zastrzeżeń wyjaśnień Inwestora, że teren oddziaływania inwestycji wynosi 19,2 m podczas gdy z treści decyzji środowiskowej wynika, że pas o szerokości 19,2 m stanowi pas eksploatacyjny, nadto przepisy powszechnie obowiązujące wskazują, że oddziaływanie inwestycji jest znacznie szersze niż 19,2 m czyli 9,6 m od osi linii, a w konsekwencji, że ustalenie pasa o szerokości 19,2 m jako terenu, na który inwestycja będzie oddziaływać było sprzeczne z § 77 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. 2003 nr 169, poz. 1650) oraz z § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. 2003 nr 47, poz. 401),

d) brak wyjaśnienia, dlaczego organ I instancji nie wziął pod uwagę pisma Inwestora z dnia 16 lutego 2016 r.,

e) brak wyjaśnienia, jaką szerokość będą miały skrajne przewodów fazowych nowej linii oraz jaką mają szerokość skrajne przewozów fazowych obecnej linii,

Nadto zarzuciła naruszenie art. 86 u.u.i.o.ś. poprzez wskazanie terenu inwestycji jako pasa o szerokości 9 m który to pas zgodnie z wnioskiem ma stanowić pas technologiczny podczas gdy z decyzji środowiskowej wynika, że pas technologiczny wnosi 19,2 m. Dalej zarzuciła naruszenie art. 8 i art. 97 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie przez fakt sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który swoim zakresem nie obejmował działki [...] należącej do Odwołującej się, podczas gdy, aby faktycznie ww. przesłanka była spełniona, Rada Gminy winna podjąć uchwałę zmieniającą uchwałę o przystąpieniu do opracowywania miejscowego planu. Dalej zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 7a prawa budowlanego poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie przedmiotowej działki o nr ewid.[...], podczas gdy pozostałe ustalenia zaskarżonej decyzji wskazują, że na jej podstawie możliwe jest uzyskanie pozwolenia na budowę, w wyniku którego może być budowana linia o innych charakterystycznych parametrach niż obecna linia.

Uzasadniając napisała, że na mapie stanowiącej załącznik do decyzji został oznaczony pas o szerokości 9 m. We wniosku wskazano, że "obszar objęty wnioskiem o szerokości 9 m jest to pas technologiczny ustanawiany na czas eksploatacji urządzenia i jest to właściwie pas służebności przesyłu. Jego szerokość zależna jest od rodzaju przeznaczenia gruntów. W jego granicach inwestor ma prawo korzystać z nieruchomości w oznaczonym zakresie niezbędnym do prawidłowej eksploatacji urządzenia". W aktach sprawy brak informacji czy też jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których można by stwierdzić, jakie parametry ma obecna linia, a w szczególności, na jakich słupach jest wykonana, jaki jest rozstaw skrajnych linii, jaka jest wysokość poszczególnych słupów, na jakiej wysokości linia jest zawieszona. Jednocześnie w aktach sprawy brak dokumentów, które wskazywałyby, jaka jest szerokość skrajnych projektowanej linii. Jedynie na str. 13 decyzji środowiskowej jest wskazane: "Na etapie eksploatacji, linia energetyczna, ze względu na zmianę układu przestrzennego przewodów oraz wzrost wysokości linii skutkujących prowadzeniem trakcji ponad konarami drzew...." Tymczasem zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przebudowa oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Oceniła, że już tylko ze względu na fakt, że zmieni się układ przestrzenny przewodów linii oraz nastąpi wzrost wysokości linii, to nie mamy do czynienia z przebudową linii w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., ale z rozbiórką starej linii i budową zupełnie nowego obiektu.

Dalej Odwołująca się oceniła, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony na jej podstawie inwestor może starać się o pozwolenie na budowę dotyczącą przedsięwzięcia, w wyniku którego nie powstanie linia np. o innej wysokości (przedsięwzięcie ma polegać na przebudowie linii). Z drugiej strony inne ustalenia zaskarżonej decyzji pozwalają na postawienie linii, która ostatecznie będzie wyższa i w której będzie zupełnie inny układ przestrzenny przewodów. Tym samym, zdaniem Odwołującej się, zasadny jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a P.b.

Pismem z 10 sierpnia 2016 r. ustanowiony w międzyczasie zawodowy pełnomocnik Odwołującej się uzupełnił odwołanie, przedkładając Powszechne Krajowe Zasady Wyceny (PKZW) - Krajowy Standard Wyceny Specjalistycznej (KSWS) -Określanie wartości przesyłu oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorców przesyłowych, na okoliczność, w jaki sposób jest definiowany pas eksploatacyjny (pas technologiczny), a w jaki sposób pas służebności.

Decyzją z 5 czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO oceniło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z normami prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie. SKO zacytowało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i oceniło, że postępowanie było przeprowadzone zgodnie z trybem określonym w art. 53 u.p.z.p., zaś decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 u.p.z.p.

SKO zaznaczyło, że tylko do wnioskodawcy należy uprawnienie do określenia treści wniosku, także w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. We wniosku Inwestor wyraźnie określił przedmiot postępowania jako "przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej [...]". Kolegium, ani też organ I instancji nie mają uprawnień do oceny opisu zamierzenia pod kątem przepisów ustawy - prawo budowlane gdyż są to przepisy prawa materialnego, obowiązujące na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Podobnie SKO oceniło zarzut dotyczący określenia szerokości "pasa technologicznego" na 9 metrów. Szerokość potencjalnego obszaru oddziaływania wynosić ma 19,2 m, ale ta okoliczność będzie badana także na kolejnym etapie postępowania, związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę, nie ma bowiem możliwości, aby w oparciu o przepisy u.p.z.p. dokonywać oceny zamierzenia, korzystając z przepisów ustawy - prawo budowlane i przepisów wykonawczych do prawa budowlanego. Wtedy też zostanie określony rzeczywisty zasięg oddziaływania linii. Pas 9 metrów szerokości gruntu jest pasem, który związany jest z eksploatacją urządzenia i taki pas, o takiej szerokości inwestorowi wystarczy, skoro sam określił jego szerokość.

Kwestia zmian uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także nie może stanowić podstawy do zakwestionowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż są to odrębne postępowania. Jeżeli działka nr [...] została wyłączona z procedury planistycznej, to kwestia zmiany treści uchwały rady gminy nie wpływa na tok postępowania administracyjnego.

SKO podkreśliło, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organom administracji nie wolno oceniać inwestycji pod kątem przepisów prawa budowlanego. Samo przesłanie przez pełnomocnika odwołującej się materiałów dotyczących kwestionowania procedury planistycznej jak i standardów wyceny kosztów z tytułu korzystania z prywatnych gruntów, na których zlokalizowano linie elektroenergetyczne także nie ma żadnego znaczenia w tym postępowaniu administracyjnym. SKO napisało, że nie znalazło podstaw aby na gruncie przepisów u.p.z.p. można było zakwestionować decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. P., zastępowana przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu mimo, że decyzja organu I instancji powinna być uchylona. Także zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że w sprawie były spełnione przesłanki tego przepisu, a w konsekwencji decyzja organu I instancji powinna być uchylona.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi wniósł także, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczestnik postępowania - [...] Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji zasadnie zauważył, że istota postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie (k. 59 akt adm. in proincipio). Dalsza część uzasadnienia decyzji SKO jednak w żaden sposób nie wskazuje, by organ temu wymogowi uczynił zadość.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn.IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167)

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje niejako obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość.

Analiza uzasadnienia decyzji SKO nie prowadzi do wniosku, że organ II instancji przeprowadził rzetelne merytoryczne postępowanie, ocenił całokształt materiału dowodowego, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizował wszelkie argumenty i opinie. Tok rozumowania SKO to w zasadzie zaakceptowanie rozstrzygnięcia Prezydenta bez wnikliwej analizy sprawy. Uzasadnienie organu II instancji sprowadza się w uproszczeniu de facto do stwierdzenia, że inwestor uzyskał takiej treści decyzję, o jaką wnioskował, a treść wniosku leży w jego wyłącznej gestii. Inne poruszane przez skarżącą kwestie podlegać będą ocenie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W zaskarżonej decyzji zabrakło wnikliwego odniesienia się do licznych zarzutów podnoszonych przez skarżącą – co do tych zaś kwestii, które zostały poruszone przez SKO – odniesienie się do nich jest lapidarne i zdawkowe.

W szczególności organ II instancji nie wyjaśnił swego stanowiska co do treści decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] i jej znaczenia dla sprawy niniejszej. W decyzji tej expressis verbis wskazano (punkt [...]), że w strefie 19,2 m wzdłuż przedmiotowego przedsięwzięcia (po 9,6 m od osi linii w każdą stronę) należy utworzyć pas technologiczny, do którego Inwestor winien uzyskać tytuł prawny. Wniosek Inwestora z dnia [...] lutego 2016 r. inicjujący postępowanie administracyjne w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego posługuje się tym samym terminem stwierdzając, że obszar objęty wnioskiem to pas technologiczny. Jego szerokość wskazana przez wnioskodawcę to jednak 9 m, w więc ponad dwukrotnie mniej, niż określono w decyzji środowiskowej. Okoliczność ta wymaga analizy i rozważenia przez organ. Przepis art. 86 u.u.i.o.ś. stanowi bowiem, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, czyli m. in. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawane na podstawie u.p.z.p. (do których, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. zalicza się decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego), a także organy przyjmujące zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1a u.u.i.o.ś. (budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane).

Niewątpliwie słuszna jest uwaga SKO, że tylko do wnioskodawcy należy uprawnienie do określenia treści wniosku. Związanie organu administracji treścią wniosku jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 61 k.p.a.). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ww. przepisu przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (por. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"; z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010, CBOSA; z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; a także wyroki WSA: z 17.06.2014 r., IV SA/Po 318/14; z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10; z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07 – CBOSA) por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.09.2016 r., IV SA/Po 226/16 - CBOSA. Okoliczność, że organ nie może władczo ingerować w parametry planowanej inwestycji wskazywane we wniosku nie jest jednak równoznaczna z brakiem obowiązku ich analizy i oceny zgodności z prawem.

Inwestor we wniosku wskazał najpierw na ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na "przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej....", ale charakteryzując inwestycję napisał, że "planowane przedsięwzięcie polega na rozbiórce istniejącej linii 100 kV Wronki-Czarnków ZPP i budowie po trasie linii zdemontowanej nowej linii napowietrznej 110 kV". We wniosku zostały zatem użyte trzy sformułowania z Prawa budowlanego, z których dwa mają definicje legalne: budowa – art. 3 pkt 6 P.b. oraz przebudowa – art. 3 pkt 7a P.b. Z kolei rozbiórka to jeden z rodzajów robót budowlanych – art. 3 pkt 7 P.b. Każde z tych pojęć oznacza inny rodzaj robót budowlanych. Organy administracji nie wyjaśniły, które z tych pojęć zostały użyte w znaczeniu materialnoprawnym, a które zostały użyte w rozumieniu potocznym. Organ I instancji wskazał na "przebudowę".

Zgodnie z art. 3 pkt 7a przebudowa jest to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

W tym kontekście zasadny okazał się zarzut skargi braku należytego wyjaśnienie jaka inwestycja jest przedmiotem postępowania (przebudowa czy rozbiórka i budowa). Odnośnie tożsamej treści zarzutu zawartego w odwołaniu od decyzji Burmistrza w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie zajął stanowiska. Z żadną reakcją SKO nie spotkał się również zarzut zawarty w odwołaniu (i powtórzony w skardze) braku wyjaśnienia dlaczego organ nie wziął pod uwagę pisma [...] sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2016 r.

Odnośnie wskazywanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę także nasuwają się istotne wątpliwości, którym SKO nie poświęciło w ogóle uwagi. Art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b. stanowi bowiem, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 19a lit. a (tj. o napięciu znamionowym nie wyższym niż 1 kV). Co więcej: zgodnie z przepisem art. 50 ust. 2 pkt 2) u.p.z.p roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie wymagają też wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojawia się więc w związku z tym kwestia zasadności wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakichkolwiek rozważań w tej materii.

Jako niezasadne należy natomiast ocenić te zarzuty skargi, które wskazują na naruszenie § 77 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Oba te akty prawne wydane zostały na podstawie art. 237 Kodeksu pracy, a więc należą do gałęzi prawa, która nie pozostaje w sferze zainteresowania organów wydających decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie nie można zatem skarżonej decyzji skutecznie zarzucać naruszenia przepisów prawa pracy normujących kwestie bezpieczeństwa i higieny pracy. Także zasadnie SKO nie uznało zasadności zarzutu odwołania odnośnie nieustania przyczyny zawieszenia postępowania ze względu na nieobjęcie działki nr [...] uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowość procedury planistycznej nie może być przedmiotem kontroli organu ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego. Zauważyć także trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało zawieszone postanowieniem z dnia 2 marca 2016 r. wobec stwierdzenia, że [...] czerwca 2014 r. Rada [...] podjęła uchwalę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego działkę nr [...], a następnie podjęte postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2016 r. wobec stwierdzenia, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożony do publicznego wglądu nie obejmuje przedmiotowej działki. Abstrahując od kwestii prawidłowości procedury planistycznej stwierdzić należy, że zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Okres ten zatem nie mógł przekroczyć 18 lutego 2017 r. i w momencie rozpoznawania odwołania przez organ II instancji był już zamknięty.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej winien uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uczynić zadość wskazanemu wyżej wymogowi dwuinstancyjności postępowania. Organ obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Rolą organu, o ile nie podziela zarzutów strony postępowania i uznaje je za niezasadne, jest nie tylko danie wyrazu takiemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji, ale także – w tymże uzasadnieniu – przedstawienie, w sposób zwięzły lecz wyczerpujący i odnoszący się do wszystkich aspektów twierdzeń strony, toku rozumowania (ze wskazaniem zarówno elementów stanu faktycznego, jak i regulacji prawnych) prowadzącego do stanowiska zajmowanego przez organ. Dopiero uczynienie zadość temu obowiązkowi sprawia, że decyzja organu administracji może podlegać merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz uiszczony wpis w kwocie 500 zł., łącznie – 980 zł.