Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 181/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 62 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska –Karczewska (spr.) sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2019r., znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1 U Z A S A D N I E N I E

Postanowieniem z [...] października 2019r. nr [...] Wójt Gminy [...] zawiesił z urzędu do dnia 23 czerwca 2020r. postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla [...] nr ew. [...] położoną w obrębie wsi [...], wszczęte na wniosek [...] S.A. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą.

Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że wnioskodawca złożył w dniu 6 września 2019r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek ten został uzupełniony w dniu 23 września 2019r.- a zatem to tę datę organ traktuje jako datę złożenia wniosku. Z tego też względu okres 9 miesięcy zawieszenia postępowania upływa 23 czerwca 2020r. W trakcie rozpatrywania wniosku organ ustalił, że działka nr [...] położona jest na terenie, dla którego Rada Gminy [...] podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. ) a prace nad projektem planu są już na ukończeniu. Z tego względu organ uznał, że wypełnione są warunki zawieszenia postępowania określone w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. R. zarzucając wydanie ww. postanowienia z naruszeniem przepisów prawa w szczególności z naruszeniem art. 8 § 1 i 2 , art. 11, art. 61 § 3, art. 107 k.p.a. oraz art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7a § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ odwoławczy, Kolegium) po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z [...] listopada 2019r. nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu zawieszenia postępowania i orzekło o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do dnia 6 czerwca 2020r. a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 62 ust.1 przewiduje możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Przepis ten przewiduje, bowiem możliwość zawieszenia postępowania na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że w orzecznictwie tym "funkcjonuje pogląd, że wystarczającą przesłanką do zawieszenia postępowania na podstawie cytowanego wyżej art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest fakt podjęcia i prowadzenia prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja". W ocenie Kolegium konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust.1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Organ podkreślił, że celem zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest umożliwienie kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych i zabezpieczenie władztwa planistycznego. A skoro "organ I instancji w wydanym postanowieniu wskazał jednoznacznie, iż zgodnie z uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", to zawieszenie postępowania przez ten organ było zgodne z przepisami prawa. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów skarżącego odnoszących się do naruszenia art. 8, 11, 107 k.p.a. Kolegium uznało jednak za zasadne stanowisko żalącego się że organ I instancji w sposób nieprawidłowy określił termin zawieszenia postępowania, gdyż w pełni uzasadnione jest twierdzenie żalącego się że termin ten winien być liczony od daty złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy, a nie od daty jego uzupełnienia. Stąd też organ odwoławczy zobligowany był do podjęcia działań korygujących orzeczenie organu I instancji i orzeczenie, że termin zawieszenia upłynie z dniem 6 czerwca 2020r.

Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając ww. rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia, które zostało wydane z pominięciem zasad bezstronności i równego traktowania i które w istotnej mierze podważa zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej;

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i to spraw rozpatrywanych przez ten sam organ w tożsamym przedmiocie;

- art. 11 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia na okolicznościach nieznajdujących potwierdzenia w rzeczywistości oraz pozostających bez wpływu na przedmiotowe postępowanie;

- art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia prowadzącego do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia w przedmiocie zawieszenia postępowania, które prowadzić miało do realizacji inwestycji mającej korzystny wpływ na ważny interes lokalnej społeczności, mimo istnienia przesłanek do wydania wnioskowanej decyzji.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący m. in. podkreślił, że w jego ocenie przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został wykorzystany niezgodnie z intencją ustawodawcy oraz interesem społecznym. Zawieszenie na 9 miesięcy postępowania, które zostało uzasadnione tylko okolicznością zaawansowania prac nad projektem planu, świadczy w ocenie skarżącego o tym, że uzasadnienie to nie jest zgodne z rzeczywistą przyczyną podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił przy tym że prace planistyczne rozpoczęte zostały w początku 2017r. a zatem w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania trwały już 3 lata, co nie stało na przeszkodzie wydawania decyzji o warunkach zabudowy w roku 2017 i 2018 i 2019 (zgodnie z dokumentem "Raport o stanie Gminy [...] 2018 rok" wójt w 2018r. wydał 62 decyzje o warunkach zabudowy), co stanowi o nierównym traktowaniu podmiotów. Wskazano również, że wedle wiedzy skarżącego, planowana inwestycja jest zgodna z projektowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a skoro nie jest sprzeczna z planowanym założeniem, to brak jest podstaw do zawieszenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Kolegium z [...] listopada 2019r. którym uchylono postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2019r. w części dotyczącej terminu zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...] we wsi [...] i orzeczono w tym zakresie o zawieszeniu postępowania administracyjnego do dnia 6 czerwca 2020r. a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945 z późn. zm – dalej: u.p.z.p.). Przepis ten stanowi, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Niewątpliwie wskazany przepis jest konsekwencją obowiązującej zasady pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią publiczną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 4 tej ustawy stanowi główny instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu ma jedynie charakter zastępczy jako w istocie substytut ustaleń planowych. O takiej roli decyzji o warunkach zabudowy świadczy niewątpliwie rozwiązanie wynikające z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nakładające na organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia w sytuacji, gdy dla danego terenu uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Treść powyższych przepisów wskazuje na decydującą rolę planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż podjęcie, a nawet dopiero sam zamiar podjęcia prac nad opracowaniem planu zagospodarowania przestrzennego i prowadzenie tych prac, może stanowić zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy przeszkodę wstrzymującą postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a zatem przesłankę do zawieszenia toku tego postępowania.

Zauważenia również wymaga, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma fakultatywny charakter. Daje on bowiem organowi możliwość zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. A zatem ustawodawca, zdaniem niniejszego składu orzekającego, pozostawił kwestię zasadności zawieszenia postępowania w przypadku powzięcia wiadomości o zamiarze podjęcia prac planistycznych czy ich toku swobodnemu lecz nie dowolnemu uznaniu organu.

Granice swobodnego uznania administracyjnego w takim wypadku wyznacza bowiem np. dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólną zasadą uwzględniania słusznego interesu obywatela, gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. Wydaje się więc, że dopuszczalne i celowe jest rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku postępowania o wydanie warunków zabudowy tylko wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu i tylko na okres dopuszczony przez ustawodawcę tj. 9 miesięcy.

Oznacza to, że nie jest dopuszczalne zawieszanie postępowania w sytuacji, w której z góry wiadomo, że 9 miesięczny okres nie jest wystarczający do uchwalenia planu lub gdy nie występują sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a zapisami projektu planu, gdyż celem tego rozwiązania nie jest wstrzymywanie toczącego się postępowania w dowolnym czasie na okres do 9 miesięcy, a zatem blokowanie wydania decyzji zastępującej plan, lecz umożliwienie realizacji zasady pierwszeństwa zagospodarowania wynikającego z planu, który co prawda nie powstał, ale co do którego istnieje realna szansa wejścia w życie w okresie 9 miesięcy od daty złożenia wniosku od wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu Sąd wskazuje, iż nie podziela poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego, na które powołał się w uzasadnieniu oraz w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazującego, że organ w każdym czasie może zawiesić na okres do 9 miesięcy postepowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie bowiem takiej interpretacji art. 62 ust.1 u.p.z.p. mogłoby bowiem prowadzić do nieuzasadnionego i niepotrzebnego blokowania procesu inwestycyjnego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, skarżący słusznie zarzuca, że organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń w zakresie stanu zaawansowania procedury planistycznej, a zatem istnienia realnej szansy na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w maksymalnym okresie 9 miesięcy od daty złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr ew. [...] a także brak jest jakichkolwiek wskazań, że planowana przez inwestora inwestycja pozostaje np. w sprzeczności z zapisami projektu planu. Obydwa organy wskazały jedynie, że zgodnie z uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2017r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zauważa zatem, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w żaden sposób nie wskazuje i nie uprawdopodabnia, że organy zasadnie w niniejszej sprawie skorzystały z możliwości jaką daje art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Prócz bowiem wskazanych wyżej sygnalizacji organu że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została podjęta - brak jest jakichkolwiek dokumentów które potwierdzałyby powyższe – choć skarżący tego nie neguje. Sąd zauważa zatem, że do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu nie ma powszechnego dostępu, albowiem nie podlega ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. A zatem jeżeli organy powołują się w swoich rozstrzygnięciach na określone dokumenty, tym bardziej urzędowe, będące w ich posiadaniu, to stosowne odpisy tychże dokumentów, względnie kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem, powinny bezwzględnie znaleźć się w aktach sprawy, tak aby możliwa była rzetelna kontrola rozstrzygnięć z ich wykorzystaniem wydanych. Brak takich dokumentów w aktach sprawy wskazuje, iż nie jest możliwa pełna kontrola twierdzeń formułowanych przez organy, co stanowi naruszenie norm wyrażonych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Akta sprawy nie zawierają również żadnych innych dokumentów i informacji które wskazywałyby na jakim etapie znajduje się procedura planistyczna. Wskazanie jednozdaniowe w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji z [...] października 2019r. że "Prace nad projektem planu są na ukończeniu" – nie mogą być bowiem uznane za wystarczające.

Należy przy tym zauważyć, że organ odwoławczy w całości oparł się na zapisie uzasadnienia organu I instancji nie czyniąc w tym zakresie żadnych własnych ustaleń co do ewentualnej sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami planu, aktualnego etapu prac planistycznych, konkretnych dat następnie planowanych czynności, przewidywanym okresie rozpoczęcia i zakończenia etapu opiniowania i uzgadniania itp., które pozwoliłyby ocenić dopuszczalność wstrzymywania toku postępowania z uwagi na zasadność udzielenia pierwszeństwa ustaleniom planu.

Tymczasem dopiero szczegółowe ustalenia stanowiłyby podstawę do dokonania rzetelnej, oceny zasadności zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zawieszenie postępowania na okres 9 miesięcy w sytuacji braku realnej możliwości uchwalenia w tym czasie planu zagospodarowania przestrzennego w istocie byłoby bezcelowym wstrzymaniem toku postępowania, które zakończyłoby się wydaniem takiej samej decyzji jaka mogłaby zakończyć to postępowanie przed okresem jego zawieszenia.

W ocenie Sądu organy obu instancji opierając się na niedostatecznych ustaleniach faktycznych nie dokonały prawidłowej oceny prawnej czy w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2019r. tym samym wydane zostały z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.)., który stanowi, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przyjął przy tym, że przepisy art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. mają charakter procesowy, gdyż poszerzają katalog podstaw zawieszenia postępowania wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 97 i art. 98). W wyroku Sąd uwzględnił również, że rozstrzygniecie organu I instancji dotknięte zostało tymi samymi uchybieniami co rozstrzygniecie organu odwoławczego i z tego względu orzekł również o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] października 2019r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku i podejmie czynności zmierzające do usunięcia dostrzeżonych uchybień. A także winien mieć na względzie maksymalny okres na który postepowanie o ustalenie warunków zabudowy może być w myśl art. 62 ust.1 u.p.z.p. zawieszone.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (jt.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265), w wysokości 480 złotych.

-----------------------

7