Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 751/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.4 pkt 1,art.40 ust.1 i 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.140,art.143
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art.7,art.77 par.1,art.80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 ust.1
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art.145 par.1 pkt 1 lit.c,art.152,art.200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 27 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. wymierzono Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. karę pieniężną w wysokości 508,50 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ulicy N. w O. (obręb "[...]", cz. działki nr "[...]") położonej w ciągu drogi gminnej, z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z dnia "[...]" poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. urządzenia wodociągowego z rury PE o średnicy 40mm i długości 3m, w okresie od 14 lipca 2006r. do 27 stycznia 2009r. W uzasadnieniu zaznaczono, iż w początkowej fazie postępowania organ uznał za stronę postępowania J. W., który decyzją z dnia "[...]" otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulicy N. "[...]", na okres od 14 lipca 2005r. do 15 lipca 2005r. w celu przeprowadzenia robót polegających na budowie przyłącza sieci wodociągowej do budynku mieszkalnego, a także w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – rury PE w terminie od dnia 14 lipca 2005r. do dnia 13 lipca 2006r. Po zakończeniu robót nawierzchnia terenu została odtworzona i przekazana protokołem zdawczo – odbiorczym w dniu 25 lipca 2005r. Miejskiemu Zarządowi Dróg, Mostów i Zieleni w O. Biorąc pod uwagę wytyczne organu odwoławczego, który decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O z dnia "[...]", na mocy której nałożono na J. W. karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia przedmiotowego pasa drogowego, a następnie umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, ostatecznie za stronę postępowania zostało uznane Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. Rozpatrując niniejszą sprawę organ wyjaśnił, że przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne wybudowane przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci stanowią jej własność, o ile nie zostaną zbyte na podstawie czynności prawnej, np. tytułem umowy. Jednocześnie nie stanowią własności tej osoby odcinki przewodów od lokalizacji wodomierza głównego (lub od granicy nieruchomości w przypadku sieci kanalizacyjnej) do ogólnej sieci. Pas drogowy ulicy N. jest zatem zajmowany przez urządzenie wodociągowe, a nie przyłącze wodociągowe, o czym stanowi art. 2 pkt 16 w zw. z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zawierający definicje legalne urządzenia wodociągowego i sieci. Zgodnie ze wskazaną ustawą zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, prowadzonym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, którym na terenie miasta O. jest Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. Przedmiotem działania tej Spółki są m.in. budowa obiektów inżynierii wodnej i wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych i dlatego jednostkę te uznano za stronę postępowania. Wskazano, iż za przyłącze wodociągowe można uznać jedynie odcinek przewodu łączącego zewnętrzną sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową znajdującą się w nieruchomości J. W., czyli część, która nie znajduje się w pasie drogowym, zaś pozostały odcinek przewodów, tj. od lokalizacji wodomierza głównego do ogólnej sieci to urządzenie wodociągowe stanowiące własność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, którego część o długości 3m położona jest w pasie drogowym. Podniesiono, iż przedmiotowe przyłącze wodociągowe nie zostało wykonane zgodnie z projektem, gdyż zostało ułożone nad istniejącym przyłączem, a samo włączenie do sieci wodociągowej odbyło się obok istniejącego włączenia, zaś stare przyłącze zostało usunięte. Jednakże działanie takie nie spełnia definicji określającej przebudowę czy remont. W związku z tym powołano się na art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne i organ nie może odstąpić od jej wymierzenia. Ponadto zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych zezwolenie na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej wydawane jest na czas określony, a dalsze jego pozostawienie w pasie drogowego wymaga ponownie uzyskania zezwolenia zarządcy, co wiąże się z koniecznością złożenia wniosku przez stronę. Podniesiono, iż w niniejszej sprawie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie infrastruktury technicznej wygasło dnia 13 lipca 2006r. Zatem od 14 lipca 2006r. pas drogowy ul. N. w O. jest zajmowany przez umieszczenie tego urządzenia bez zezwolenia. Podano, iż do naliczenia kar zastosowano stawki ustalone na podstawie uchwały Rady Miasta O. nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego na terenie Miasta O., która weszła w życie z dniem 25 listopada 2004r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. i wniosło o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie strony odwołującej się organ nieprawidłowo przyjął, iż właścicielem urządzenia wodociągowego, łączącego przyłącze wodociągowe zlokalizowane w nieruchomości położonej przy ulicy N. "[...]" z ogólną siecią wodociągową jest Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. Wskazano, iż w doktrynie przyjmowany jest jednolity pogląd, że przyłącza wodociągowe stanowią własność odbiorcy usług, który je wybudował na własny koszt. Zaznaczono przy tym, że przyłącze jest elementem pośrednim między urządzeniami wodociągowo-kanalizacyjnymi oraz wewnętrznymi instalacjami w nieruchomości odbiorców. Zgodnie zaś z wolą ustawodawcy to podmiot ubiegający się o przyłączenie nieruchomości do sieci jest zobowiązany wybudować przyłącza na własny koszt i odpowiada za ich działanie. Zatem w aktualnym stanie prawnym przyłącze wodociągowe wybudowane z własnych środków finansowych przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci stanowi własność tej osoby, zaś Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. można uznać jedynie za podmiot korzystający z tej instalacji. Przyłącze nie należy automatycznie do sieci wodociągowej, lecz dopiero wskutek nabycia jego posiadania, które może nastąpić wyłącznie poprzez odpowiednie zapisy w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Wskazano przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2006r.(sygn. akt III CZP 105/05), w której jednoznacznie wskazano, iż przepis art. 49 Kodeksu cywilnego nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa. Zakwestionowano także fakt przyjęcia, iż granica nieruchomości jest równoczesną granicą przedmiotowego przyłącza, gdyż w legalnej definicji przyłącza wodociągowego nie ma podanego tego kryterium jako wyznacznika krańca przyłącza. Organ posłużył się bowiem kryterium przeznaczonym jedynie do określenia granicy przyłącza kanalizacyjnego, zaś sporny odcinek rur stanowi niewątpliwie przyłącze wodociągowe, a nie część sieci. Tym samym Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. nie było i nie jest właścicielem spornego odcinka przyłącza i błędnie zostało uznane za stronę niniejszego postępowania i obciążone karą pieniężną.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym ulicy N. w O. przyłącza wodociągowego jest Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. Odnosząc się do powołanego przez stronę wyroku Sądu Najwyższego, organ wskazał, iż teza orzeczenia nie jest w pełni skorelowana z jego uzasadnieniem, gdyż z końcowego fragmentu uzasadnienia wynika, że status prawny urządzeń przyłączonych do sieci, o których mowa w art. 49 Kodeksu cywilnego, jest uzależniony od tego czy urządzenia te staną się częścią składową instalacji. Z uzasadnienia tego nie wynika, aby w każdym przypadku właścicielem przyłącza stał się podmiot, który je wybudował, bowiem o tym należy rozstrzygać indywidualnie w konkretnej sprawie, a decydujące znaczenie ma stopień związania urządzenia z instalacją. W niniejszej sprawie w ocenie Kolegium doszło do przejścia własności przyłącza wodociągowego, bowiem jest ono ściśle związane z siecią zewnętrzną, a Sąd Najwyższy w przywoływanym orzeczeniu wprost wskazał, iż trudno uznać przyłącze za część składową instalacji wewnętrznej odbiorcy, skoro służy połączeniu tej właśnie instalacji z siecią przedsiębiorstwa, a przy tym zwykle wykracza poza granice nieruchomości odbiorcy. W tej sytuacji należy przyjąć, że przyłącze jest odrębną rzeczą ruchomą, która wchodzi w skład sieci. Uznanie przyłącza za urządzenie podlegające art. 49 Kodeksu cywilnego oznacza natomiast, że strony zawierające umowę o przyłączenie do sieci mogą ukształtować tytuł prawny właściciela przedsiębiorstwa do korzystania z tego urządzenia w sposób odpowiadający ich interesom. W ocenie Kolegium pogląd wyrażony w uchwale SN jest jak najbardziej słuszny, bowiem przy ustalaniu związku miedzy przyłączem a siecią zewnętrzną należy brać pod uwagę zadania, które mają być realizowane przez przedsiębiorstwo, a także możliwość gospodarczego wykorzystania urządzeń przez właściciela przedsiębiorstwa. W świetle powyższych rozważań Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji słusznie uznał Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. za podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat z tytułu umieszczenia urządzeń infrastruktury w pasie drogowym. Wskazano, iż z akt sprawy wynika, iż od dnia 14 lipca 2006r. umieszczone w pasie drogowym ulicy N. w O. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego znajdują się bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto faktu istnienia urządzeń oraz jej wymiarów nie neguje sama strona odwołująca się. Wskazano, iż nałożenie kary jest obligatoryjne, a powód zajęcia pasa drogowego jest obojętny. Ustalono, iż w okresie od dnia 14 lipca 2006r. do dnia 27 stycznia 2009r. strona zajmowała pas drogowy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Tym samym zaistniały przesłanki obligujące organ do naliczenia kary pieniężnej, a wysokość orzeczonej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O., zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 i nast. ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i zastosowanie wskazanych wyżej przepisów i przyjęcie, że kara określona w decyzji z dnia "[...]" może dotyczyć Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O., do którego sieci przyłączono wybudowane przyłącze po zakończeniu procesu jego budowy. Skarżąca Spółka stwierdziła, iż nie jest stroną niniejszego postępowania. Zarzuciła również błędną i dowolną wykładnię oraz naruszenie art. 47 i 49 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, które w konsekwencji prowadzi do uznania, że przyłącze kanalizacyjne stanowi część sieci zewnętrznej należącej do skarżącego, a tym samym zobowiązuje skarżącego do ponoszenia płatności za umieszczanie w pasie drogowym urządzenia technicznego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w oparciu o argumenty przytoczone uprzednio w treści odwołania. Wskazano, iż Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. nie posiadało statusu inwestora budowy przyłącza wodociągowego, a jego budowę realizował zainteresowany właściciel nieruchomości. Obowiązek właściciela nieruchomości w zakresie budowy przyłączy wodociągowo–kanalizacyjnych do nieruchomości określony jest przepisem art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podniesiono, iż organy rozstrzygające przedmiotową sprawę pominęły w ogóle fakt, iż przepisy dotyczące wymierzania opłat i kar wynikających z ustawy o drogach publicznych dotyczą okresów "umieszczania" tych urządzeń w pasie drogowym, czyli procesu budowy, a nie dotyczą sytuacji kiedy po wybudowaniu przyłącza są przedmiotem odbioru, a następnie połączenia z siecią przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Skarżąca Spółka podniosła także, iż aktualna interpretacja przepisów co do przejścia prawa własności przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych na przedsiębiorstwo nie przemawia za tym, iż poprzez przyłączenie obowiązki w zakresie utrzymania przyłączy przechodzą na przedsiębiorstwo. Wskazano, iż gramatyczna i celowościowa wykładnia przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych posługującego się terminem "umieszczania" urządzeń w pasie drogowym, wskazuje, że przepisy te odnoszą się wyłącznie do procesu budowlanego i czasu, w jakim ten proces przebiegał. Kary określone w decyzji nie mogą odnosić się w związku z tym do czasu następującego po odbiorze budowlanym i połączeniu z siecią Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. Skarżąca Spółka nie jest zatem stroną niniejszego postępowania, nie spoczywał na niej obowiązek wybudowania tego urządzenia oraz nie występowała w roli inwestora w procesie budowlanym, do którego obowiązków należy uzyskiwanie wszelkich zezwoleń niezbędnych do realizacji budowy w tym również ponoszenie kosztów uzyskiwania tych zezwoleń, a także kar związanych z niezastosowaniem się do ich treści.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały omówione w uzasadnieniu skarżonej decyzji, zaś zarzuty skargi zasadniczo stanowią powtórzenie argumentacji jaką strona przytoczyła na etapie postępowania odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga jest zasadna, lecz z innych względów niż w niej wskazano.

Przede wszystkim należy wskazać, iż Sąd podziela stanowiska organów, iż w niniejszej sprawie stroną postępowania jest skarżąca. W tym zakresie przekonująca jest argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Dodatkowo należy wskazać, iż orzeczenie Sądu Najwyższego, na które powołała się skarżąca Spółka w odwołaniu odnosi się do kwestii własności przyłączy znajdujących się na gruncie właściciela budynku, jako stanowiące odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Tymczasem wymierzona zaskarżoną decyzją kara za zajęcie pasa drogowego odnosi się do tej części przyłącza wodociągowego, które położone jest poza granicami nieruchomości. W związku z tym nie sposób uznać, iż sam fakt wybudowania go ze środków inwestora (właściciela budynku) przesądza o kwestii uprawnień właścicielskich.

Odnosząc się natomiast do meritum sprawy wskazać należy, iż procedurę uzyskania prawa legalnego zajmowania pasa drogowego pod obiekt lub urządzenie niezwiązane z jego funkcjami szczegółowo reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 t.j.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub też o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną (art. 40 ust. 12 powołanej ustawy).

W niniejszej sprawie niesporne jest, że wybudowane przez J.W. (inwestora) w pasie drogowym ul. N. w O. przyłącze sieci wodociągowej do istniejącej studni jest urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika zaś, że roboty budowlane związane z umieszczeniem tego przyłącza prowadzone były po uzyskaniu przez inwestora stosownego zezwolenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. (działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta O.) na zajęcie pasa drogowego ul. N. w O. Po zakończeniu tych robót, pas drogowy ul. N. w O. na jego powierzchni został przywrócony do stanu poprzedniego.

Kwestią sporną wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest natomiast ustalenie, czy po zakończeniu robót związanych z budową tego przyłącza, konieczne było występowanie o wydanie kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, które warunkowałyby legalne pozostawanie tego przyłącza w pasie drogowym. W tym celu, konieczne jest dokonanie przede wszystkim wykładni art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Analiza przytoczonej definicji pasa drogowego pozwala na sformułowanie wniosku, że ustawodawca wprowadzając trójwymiarowe pojęcie gruntu pasa drogowego kierował się zasadą wynikającą z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), który przyjmuje zasadę odnoszącą się do przestrzennych granic własności. Natomiast, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jak wskazał w wyroku z dnia 14 listopada 2003r. Sąd Najwyższy (sygn. akt V CK 419/02 , OSP 2005/4/56) nieruchomość gruntową w świetle art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 46 Kodeksu cywilnego można określić jako bryłę ograniczoną płaszczyznami pionowymi przebiegającymi wzdłuż jej granic na powierzchni ziemi, sięgającą do pewnej głębokości i do pewnej wysokości. Elastyczne kryterium, którym posługuje się art. 143 k.c. w postaci społeczno – gospodarczego przeznaczenia gruntu, nie pozwala wyrazić go w sposób ściśle wymierny, np. w metrach. Wprawdzie orzeczenie to odnosi się do pojęcia nieruchomości gruntowej, lecz w ocenie Sądu pojęcie pasa drogowego nie może być szersze, niż nieruchomości gruntowej. W takim wypadku należałoby bowiem uznać, iż własność nieruchomości stanowiącej drogę rozciąga się na obszar znacznie szerszy, niż własność każdej innej nieruchomości. Dlatego sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2008r. (sygn. akt II GSK 135/08, LEX nr 467113), iż uwzględniając funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar, jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. To, czy określone urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, np. wodociąg, kabel elektryczny, znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp.

Uwzględniając wskazane regulacje prawne, w stanie faktycznym niniejszej sprawy konieczne jest zatem ustalenie, jaka wielkość gruntu zlokalizowanego pod powierzchnią pasa drogowego jest niezbędna do swobodnego wykonywania prawa własności przez zarządcę drogi ul. N. w O. Badając wskazaną okoliczność należy wziąć pod uwagę społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa, którym - jak wynika z normatywnej definicji pasa drogowego - jest zapewnienie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a ponadto zarządzanie drogą, będącą jego częścią. W tym celu niezbędne jest przede wszystkim dokonanie analizy przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), a zwłaszcza § 140 tego rozporządzenia. Następnie, konieczne jest porównanie wielkości pasa drogowego znajdującego się pod powierzchnią gruntu z głębokością, na jakiej zostało umieszczone sporne przyłącze wodociągowe. Należy przy tym wskazać, iż wprawdzie nie da się jasno określić jednolitego wzorca, który mógłby w każdym przypadku znaleźć zastosowanie i dać odpowiedź na pytanie, na jakiej konkretnie wysokości, bądź na jakiej głębokości, przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ich ustalaniu. Inaczej bowiem kształtuje się kwestia granic pasa drogowego w odniesieniu do drogi gminnej, inaczej zaś w przypadku wielopoziomowego skrzyżowania krajowych autostrad, wyposażonych w liczne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania tego rodzaju drogą. Tak więc to, czy określone urządzenie infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, np. tak jak w niniejszej sprawie przyłącze wodociągowe, znajduje się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp.

Ponadto w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na fakt, iż sporne przyłącze wodociągowe zostało wprawdzie wykonane jako nowe urządzenie, służące do zaopatrzenia w wodę budynku zlokalizowanego przy ulicy N. "[...]", ale zastąpiło ono stare przyłącze prowadzące do rozebranego budynku (przy czym z informacji właściciela nieruchomości wynika, iż budowa rozebranego budynku została zakończona w 1949r., a więc przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych). Wskazać zaś należy, iż zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2008r. (Sygn. akt II GSK 164/08, LEX Nr 483729) skoro po zakończeniu wykonywanych robót, zostaje przywrócony poprzedni stan rzeczy tzn. pas drogowy na jego powierzchni nie jest zajęty, a istniejąca dotychczas sieć wodociągowa pozostaje pod jego powierzchnią tak, jak przed rozpoczęciem robót, brak jest podstaw do stawiania właścicielowi wodociągu wymogu uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i tym samym, brak jest uzasadnienia do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W niniejszej sprawie, brak rozważań organów obu instancji w wyżej omawianym zakresie stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakładających na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uchybienie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, gdyż dopiero właściwe ustalenie głębokości pasa drogowego, następnie prawidłowe zestawienie tej wielkości z głębokością, na jakiej zostało umieszczone sporne przyłącze sieci wodociągowej, a także wyjaśnienie czy w przedmiotowej sprawie w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego w trybie określonym w aktualnie obowiązującej ustawie o drogach publicznych pozwoli na ustalenie, czy w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. N. w O. w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Przy czym nawet w przypadku ustalenia, że przyłącze to znajduje się w pasie drogowym, niezbędne będzie rozważenie relacji zachodzących między właścicielem drogi ul. N. w O. (Gminą O.) a właścicielem sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, do której nastąpiło podłączenie, to jest Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółki z.o.o. z siedzibą w O., którego wyłącznym udziałowcem jest Gmina O. Analiza ta powinna doprowadzić do konkluzji w zakresie dopuszczalności nałożenia przez organ Gminy O. obowiązku pieniężnego o charakterze publicznoprawnym na podmiot, będący własnością tej Gminy i realizujący zadania własne tej Gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; tekst jednolity Dz. U. 2006, Nr 123, poz. 858 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.