Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 44/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 148, art. 151 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 140, art. 144, art. 147
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153, art. 200, art. 202 par. 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 8 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity
article: art. 85, art. 91
journal: Dz.U. 2005 nr 167 poz 1398
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych.
article: par. 2 pkt 2 lit. a i c, par. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 167
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi  zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej.
article: art. 34a ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. O. i Z. O. na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących J. O. i Z. O. kwotę 699 (sześćset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 lutego 2012 r. J. i Z. O. zwrócili się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 19 sierpnia 2011 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A Spółce komandytowej z siedzibą w P. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na:

1) budowie budynku handlowo-usługowego z wewnętrznymi instalacjami oraz budowie przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej (z wpustem do rurociągu) oraz zalicznikowego przyłącza kablowego YKY 4x110, a także budowie linii kablowych: zasilania elektrycznego reklam i oświetlenia zewnętrznego terenu (z montażem 10 słupów oświetleniowych),

2) budowie dwóch zjazdów publicznych z dróg gminnych, dróg wewnętrznych, placu manewrowego, a także parkingów dla samochodów osobowych,

3) wykonaniu urządzenia wodnego w postaci przepustu (rurociągu) MP 200x55 typ VN 4 na rowie melioracyjnym W. z umocnieniem przyczółków kamiennymi gabionami (do maks. wys. 4,61m) i niwelacji terenu (naziom z piasku zagęszczanego),

4) montażu obiektów towarzyszących: wiaty na wózki sklepowe oraz pylon reklamowy,

na terenie działek o numerach: [...], [...], [...] oraz [...], [...] i [...] (zjazdy i przyłącza), położonych w C. w rejonie ulic C., Al. M. i ul. M. We wniosku twierdzili, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, a jako właściciele działek o numerach: [...], [...] i [...], graniczących z terenem objętym inwestycją, powinni mieć zapewniony w nim czynny udział.

Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 1 marca 2012 r., Starosta - decyzją z dnia 6 kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 roku, poz. 267) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", odmówił uchylenia opisanej wyżej decyzji własnej z dnia 19 sierpnia 2011 r., stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W ocenie organu pierwszej instancji - zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", pozwolenie na budowę zostało wydane inwestorowi, ponieważ do wniosku o pozwolenie na budowę załączono 4 komplety wielobranżowej dokumentacji projektowej z decyzją Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy z dnia 24 listopada 2010 r., decyzją Starosty z dnia 21 czerwca 2011 r. o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzenia wodnego – rurociągu usytuowanego na rowie melioracyjnym W., a także oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że uchybienie polegające na nieuznaniu J. i Z. O. za strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 19 sierpnia 2011 r. zostało wyeliminowane poprzez wznowienie postępowania.

Odnosząc się do zarzutów ww. stron, organ wyjaśnił, że sprawę odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na wybudowaniu - w miejsce wzmocnienia gabionami - żelbetowego muru oporowego, przekazał w ramach kompetencji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Natomiast niwelacja terenu (naziom z pisku zagęszczanego) była ujęta w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaprojektowano wzmocnienie przyczółków wraz z umocnieniem skarpy (powstałej w wyniku niwelacji terenu) poprzez ułożenie kamiennych gabionów. Skos tak wzmocnionej skarpy uzyskano na szerokości 1,80m od granicy działek inwestora (nr [...], [...], [...]) z działkami nr [...], [...] i [...]. W pierwotnym postępowaniu ułożenia koszy – kamiennych gabionów nie potraktowano jako muru oporowego lecz jako wzmocnienie skarpy, będące jednocześnie ogrodzeniem, które nie wpłynie negatywnie na działki sąsiednie. Poziom terenu działek sąsiednich nie był naruszony, a także nie zmieniono poziomu i ilości wód płynących w rowie melioracyjnym. Poziom działek inwestora zaprojektowano jako wyższy od sąsiadów i ze wzmocnieniem skarpy, a więc wykonywane roboty ziemne nie zagrażają sąsiednim nieruchomościom utratą oparcia zarówno pionowego jak i poziomego, w związku z tym sposób zagospodarowania terenu inwestycji nie narusza art. 147 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121).

Organ pierwszej instancji stwierdził również, że uchybienia polegające na pominięciu J. i Z. O. jako strony w pierwotnym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało naprawione, albowiem organ - przychylając się do ich wniosku, mając na względzie dużą różnicę wysokości między ich działkami a działkami inwestora, ujął ich jako stronę postępowania, podobnie jak właścicieli działki nr [...], graniczącej z działką nr [...] od strony zachodniej. Fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez udziału tych stron, nie wpłynął jednak na treść rozstrzygnięcia, a więc w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, mimo że strony nie zgadzają się na przedmiotowy zakres inwestycji.

Od powyższej decyzji Starosty odwołania wnieśli J. O. i Z. O. W jednobrzmiących odwołaniach podnieśli, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem:

1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu odwołujących się oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie określenia obszaru oddziaływania obiektu, a także możliwości naruszenia występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;

2. art. 146 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, bez uwzględnienia, że przedmiotem oceny dokonywanej przez organ administracji nie może być tylko dokumentacja projektowa będąca podstawą wydania decyzji z dnia 19 sierpnia 2011 r. oznaczonej przez Starostę jako decyzja pierwotna, ale organ uwzględnić musi także uzasadnione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, zgłaszane przez nich twierdzenia oraz zarzuty, jak i zachowanie się inwestora;

3. art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, i na skutek tego naruszenia znaczne utrudnienie korzystania z sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem;

4. art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez próbę zalegalizowania w ramach wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu 19 sierpnia 2011 r. istotnych odstępstw od projektu będącego podstawą wydania pozwolenia;

5. art. 32 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i art. 64 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności odwołujących się do nieruchomości stanowiących ich własność poprzez narzucenie rozwiązań uwzględniających koncepcje techniczno - budowlane przedstawione przez inwestora;

6. art. 140 i art. 144 k.c.

W uzasadnieniu odwołujący się zgłosili szereg wniosków dowodowych na potwierdzenie powyższych zarzutów.

Po rozpatrzeniu odwołania J. i Z. O. Wojewoda - decyzją z dnia 4 czerwca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargę inwestora od powyższej decyzji Wojewody z dnia 4 czerwca 2012 r., wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 462/12, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że wyjaśnienie sprawy w zakresie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., nie stanowi braku, który nie mógł być uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy mógł bowiem w zakresie posiadanych kompetencji poczynić ustalenia w tej materii. Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, jak również nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a., a mimo to wydał decyzję kasacyjną. Sąd zaznaczył przy tym, że gdyby w toku postępowania przed organem odwoławczym zostało ustalone, że wniosek nie został złożony w przewidzianym do tego ustawowo terminie, organ odwoławczy mógłby wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań J. i Z. O. od decyzji Starosty z dnia 6 kwietnia 2012 r., Wojewoda - decyzją z dnia 31 października 2013 r., nr [...], , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2, art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, a następnie odmówił uchylenia decyzji Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdził, że decyzja Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r. wydana została z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że J. i Z. O. powzięli informację o decyzji Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r. w dniu 26 stycznia 2012 r., po otrzymaniu pisma tego organu z dnia 25 stycznia 2012 r., informującego ich o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 sierpnia 2011 r. W ocenie organu odwoławczego, wniosek J. i Z. O. o wznowienie postępowania został zatem złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przytoczył treść art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane i wyjaśnił, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Organ administracji musi zatem ustalić, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości, w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. W ocenie organu odwoławczego tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Wojewoda wyjaśnił także, iż w najbliższej odległości od działki odwołujących się nr [...] zaprojektowano budynek handlowo-usługowy (wraz z miejscami postojowymi usytuowanymi od granicy z działką nr [...] w odległości ok. 8,3m). Odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką nr [...] wynosi 13,8m. Na granicy działek o numerach [...], [...] i [...] (należących do skarżących) przewidziano umocnienie z gabionów.

Organ podniósł również, że przedłożony projekt budowlany zawiera oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W aktach sprawy znajdują się ponadto wpisy projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzone zaświadczeniami wydanymi przez tę izbę. Oświadczenie projektanta ma znaczenie w momencie dokonywania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej oceny kompletności projektu budowlanego przed wydaniem decyzji pozwoleniu na budowę. Organ nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada więc wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie. Pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem oraz rozwiązania projektowe ponosi projektant oraz, w wypadkach przewidzianych prawem, osoba sprawdzająca.

Zdaniem Wojewody, analiza akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji, nie wykazała, aby realizacja zamierzonej inwestycji powodowała jakiekolwiek uciążliwości i utrudnienia, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów na działkach o numerach [...], [...] i [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa wybudowania muru oporowego na granicy działek, zamiast gabionów kamiennych, będzie przedmiotem działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedmiotowa inwestycja - objęta decyzją Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r. - nie obejmowała budowy muru oporowego na granicy działek skarżących. Zatem organ odwoławczy nie może odnieść się do zarzutu skarżących, czy budowa przy granicy lub w zbliżeniu do granicy działki nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w świetle art. 140 i art. 144 k.c.

Wojewoda stwierdził nadto, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r. Dodał, że istotą postępowania wznowieniowego jest kontrola prawidłowości tejże ostatecznej decyzji administracyjnej. Przepis art. 146 § 2 k.p.a. zobowiązuje organ, w razie oceny, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, do odmowy jej uchylenia i zastosowania rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie wymienił przepisu art. 151 § 2 k.p.a. Tego typu uchybienie, może zostać usunięte w trybie reformatoryjnym, na co pozwalają przepisy normujące postępowanie odwoławcze.

W skardze na powyższą decyzję J. i Z. O. zarzucili jej:

1. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących będących właścicielami działek o numerach [...], [...] i [...] oraz brak wyczerpującego zebrania (z uwzględnieniem wniosków składanych przez skarżących) i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie określenia obszaru oddziaływania obiektu, a także możliwości naruszenia występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez:

a. brak wystarczającego materiału dowodowego do wydania przez Starostę decyzji z dnia 6 kwietnia 2012 r. i do dokonania oceny, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zwłaszcza w kontekście stwierdzenia przez Wojewodę, że do zarzutu skarżących, czy budowa przy granicy lub w zbliżeniu do granicy działki nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w świetle art. 140 i art. 144 k.c. - z uwagi na postępowanie prowadzone przed organem nadzoru budowlanego - nie może się odnieść oraz w związku z nieprzeprowadzeniem dowodów wnioskowanych w odwołaniu przez skarżących,

b. nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów, wizji lokalnej, opinii biegłego i przesłuchania skarżących na wskazaną przez skarżących w odwołaniu okoliczność oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących w zakresie naruszającym ich interes prawny i na skutek tego niewyjaśnienie istoty sprawy,

c. przyjęcie, na podstawie akt sprawy, przede wszystkim na podstawie dokumentacji projektowej, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego we wnioskowanym przez skarżących zakresie, że realizowana inwestycja nie powoduje uciążliwości i utrudnień oraz nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów na działkach o numerach [...], [...], [...], podczas gdy realizowana inwestycja powoduje uciążliwości, utrudnienia i ograniczenia związane z korzystaniem z nieruchomości, w tym powodujące konieczność poczynienia przez skarżących nakładów,

d. rozpoznanie sprawy pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i odniesienia się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przez budowę przy granicy (w zbliżeniu do granicy działki) ich interesów i praw wynikających z art. 140 i art. 144 k.c.,

e. nierozpoznanie zarzutów zgłaszanych przez skarżących w odwołaniu, w tym zarzutu braku wystarczającego materiału dowodowego do wydania przez Starostę decyzji z dnia 6 kwietnia 2012 r. i dokonania oceny, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w sytuacji dokonania ustalenia, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomości skarżących, zwłaszcza gdy Starosta w decyzji z dnia 19 sierpnia 2011 r. przyjął, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nie obejmuje działek stanowiących własność skarżących, a wznawiając postępowanie i dopuszczając skarżących do udziału w sprawie w charakterze strony Starosta uznał, że inwestycja oddziałuje na nieruchomości skarżących,

f. nieuwzględnienie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określonych w decyzji Burmistrza Miasta z dnia 24 listopada 2010 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w tym zwłaszcza w zakresie wymagań dotyczących interesów osób trzecich zakazujących pogorszenia przez projektowaną inwestycję warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości (punkt 4. decyzji o warunkach zabudowy),

2. naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w wyniku wznowienia mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej bez uwzględnienia, że przedmiotem oceny dokonywanej przez organ administracji nie może być dokonanie oceny tylko dokumentacji projektowej będącej podstawą wydania decyzji z dnia 19 sierpnia 2011 r. oznaczanej przez Starostę jako decyzja pierwotna, ale organ musi także uwzględnić uzasadnione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, zgłaszane przez nich twierdzenia oraz zarzuty,

3. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane poprzez brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, i na skutek tego naruszenia znaczne utrudnienie korzystania z sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, w tym poprzez konieczność niczym nieuzasadnionego, jak tylko nieuzasadnionym podniesieniem poziomu działek inwestora, podniesienia poziomu działek nr [...], [...] i [...], wykonania muru oporowego na całej długości, nie tylko wzdłuż muru oporowego wybudowanego przez inwestora nielegalnie bez pozwolenia na budowę, ale również wzdłuż granicy z działkami o numerach [...], [...], [...], oraz wykonania przyczółków wraz z przepustem, co naraża skarżących na konieczność poniesienia znacznych nakładów na doprowadzenie ich nieruchomości do stanu pozwalającego na normalne korzystanie z tych nieruchomości i znaczne koszty,

4. naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP wprowadzającego zasadę ochrony prawa własności poprzez nieuzasadnione, z naruszeniem zasady równości, ograniczenie prawa własności odwołującego się do nieruchomości stanowiących jego własność poprzez narzucenie rozwiązań uwzględniających koncepcje techniczno-budowlane przedstawione przez inwestora bez dokonania ustaleń, zwłaszcza wobec zarzutów skarżących, czy koncepcje te są jedynymi możliwymi do przyjęcia, przy założeniu równej ochrony prawnej i słusznych interesów uczestników postępowania,

5. naruszenie art. 140 i art. 144 k.c. wyznaczającego podstawowy zakres prawa sąsiedzkiego i ustanawiającego zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych,

6. naruszenie przepisu art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek rozstrzygnięcia istoty sprawy i wyjaśnienia przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozpoznaniu sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według złożonego zestawienia kosztów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z zaskarżonej decyzji nie wynika wprost, czy Wojewoda uznał skarżących za stronę postępowania. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wnioskować można, że Wojewoda - rozpoznając odwołanie - także uznał skarżących za strony postępowania, mimo iż stwierdził, że inwestycja realizowana na podstawie decyzji z dnia 19 sierpnia 2011 r. nie oddziałuje na nieruchomość skarżących, a ocena o braku tego oddziaływania dokonana została z wyraźnym zastrzeżeniem, że Wojewoda nie może odnieść się do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisu art. 140 i art. 144 k.c., a to w związku z tym, że budowa muru oporowego nie wynika z pozwolenia na budowę zawartego w decyzji z dnia 19 sierpnia 2011 r. i będzie przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W tej sytuacji uzasadniony jest zarzut nierozpoznania sprawy przez Wojewodę i zaniechania podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skoro nie jest zakończone postępowanie przed organem nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonanych w sposób niezgodny z udzielonym postanowieniem na budowę, to nie można jednoznacznie przesądzić, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skarżący stwierdzili, że Wojewoda nie odniósł się do zarzutów zawartych w ich odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda nie uwzględnił również, że ograniczenia związane z przesłanianiem nie są jedynymi ograniczeniami. Poprzez brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich nastąpiło znaczne utrudnienie korzystania z sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, w tym poprzez konieczność niczym nieuzasadnionego, jak tylko nieuzasadnionym podniesieniem poziomu działek inwestora, podniesienia poziomu działek skarżących nr [...], nr [...] i nr [...], wykonania muru oporowego na całej długości, nie tylko wzdłuż muru oporowego wybudowanego przez inwestora nielegalnie bez pozwolenia na budowę, ale również wzdłuż granicy z działkami nr [...], nr [...] nr [...] oraz wykonania przyczółków wraz z przepustem, co naraża skarżących na konieczność poniesienia znacznych nakładów na doprowadzenie nieruchomości skarżących do stanu pozwalającego na normalne korzystanie z tych nieruchomości i znaczne koszty.

Wojewoda, przez zaniechanie odniesienia się do zarzutu naruszenia przepisu art. 140 i art. 144 k.c. wyznaczającego podstawowy zakres prawa sąsiedzkiego i ustanawiającego zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, nie rozpoznał sprawy. Niezależnie bowiem od tego, czy była w pozwoleniu na budowę przewidziana budowa muru oporowego czy nie, budowa przy granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do granicy powinna być przedmiotem oceny organów obu instancji.

Zdaniem skarżących ustalenie, czy decyzja, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, odpowiada w swej istocie dotychczasowej decyzji, nie może polegać na czysto mechanicznym porównaniu dwóch rozstrzygnięć, lecz ocenie jej istoty, czyli treści praw i obowiązków. Oznacza to, że rozpoznając sprawę organ administracji zobowiązany jest - zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością oraz do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. W związku z powyższym organ administracji winien zbadać, czy uzasadnione było w ramach pozwolenia na budowę zaakceptowanie takiego podwyższenia terenu działek inwestora, że powstały duże różnice w wysokości między działkami skarżących a działkami inwestora, co Starosta sam przyznał w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 kwietnia 2012 r., a czego Wojewoda nie rozpatrzył.

Skarżacy dodatkowo podnieśli, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego uzasadnione jest stanowisko i przekonanie, że gdyby byli stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 19 sierpnia 2011 r., czyli w fazie, gdy inwestycja nie została jeszcze rozpoczęta, to inny byłby skutek zgłaszanych przez nich zastrzeżeń.

Wskazali nadto, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego stosownie do wniosków zgłoszonych w odwołaniu: z decyzji Burmistrza Miasta z dnia 24 listopada 2010 r. o warunkach zabudowy - na okoliczność określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym zwłaszcza w zakresie wymagań dotyczących interesów osób trzecich; z decyzji Starosty z dnia 21 czerwca 2011 r. - na okoliczność zakresu umocnień w związku z wykonaniem urządzenia wodnego na działce nr [...] i nr [...]; z dokumentacji Starosty dotyczącej postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę wszczętego przez inwestora w dniu 10 stycznia 2012 r.; z dokumentacji zgromadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nr [...] - na okoliczność zakresu samowolnie zrealizowanej przez inwestora inwestycji i prowadzonych w związku z tym postępowań; z wizji lokalnej na terenie inwestycji - na okoliczność możliwości i zasadności przyjęcia innych rozwiązań projektowych co do wysokości, do której podniesiono poziom gruntu inwestora wskutek czego działki stanowiące własność odwołującego się znalazły się "w dole" oraz na okoliczność miejsc usytuowania przyczółków; z opinii biegłego z dziedziny projektowania budowlanego - na okoliczność zatwierdzonych w decyzji o pozwoleniu na budowę rozwiązań polegających na podwyższeniu poziomu terenu działki, na której realizowana jest inwestycja w stosunku do poziomu działek sąsiednich oraz na okoliczność, czy jedynym uzasadnionym rozwiązaniem projektowym, z uwzględnieniem praw i słusznych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, było podwyższenie poziomu terenu działek inwestora tak duże, że działki skarżących znalazły się "w dole", co przyznał sam Starosta w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 kwietnia 2012 r. i na skutek czego, w ostateczności, inwestor bez pozwolenia na budowę wybudował betonowy mur żelbetowy; z przesłuchania skarżących – na okoliczność przyczyn zgłoszenia zastrzeżeń co do sposobu realizacji inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda nie odniósł się do ww. wniosków dowodowych skarżących i nie wskazał przyczyn nieprzeprowadzenia tych dowodów. Zwłaszcza dowód z wizji lokalnej - w kontekście stwierdzenia przez Wojewodę, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów na działkach skarżących i upatrywania w tym jedynej uciążliwości i utrudnienia związanego z inwestycją, był dowodem na okoliczność mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem skarżących, Wojewoda - ponownie rozpoznając odwołania skarżących

- uwzględnił przede wszystkim wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. dotyczące postępowania wyjaśniającego co do ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazania te dotyczyły fazy wstępnej postępowania o wznowienie, nie zaś istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że nieprzeprowadzenie opisanych w skardze dowodów nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Pełną odpowiedzialność za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z prawem oraz rozwiązania projektowe ponosi projektant oraz osoba sprawdzająca. Za przyjęty w dokumentacji zakres umocnień w związku z wykonaniem urządzenia wodnego na działkach nr [...] i nr [...] oraz przyjętych rozwiązań projektowych co do wysokości poziomu gruntu odpowiada projektant. Zatem zarzut skarżących w kwestii nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny projektowania budowlanego jest niezasadny.

W piśmie z dnia 10 marca 2014 r. uczestnik postępowania – B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. wniosła o oddalenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji, orzekając w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę odmówił jej uchylenia, uznając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdził, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa.

Na wstępie wskazać należy, że Wojewoda, będąc związany wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 462/12, poczynił ustalenia faktyczne dotyczące zachowania przez skarżących terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Uzyskał oświadczenie skarżących, w którym wskazali oni, że o decyzji tej dowiedzieli się w dniu 26 stycznia 2012 r. z zawiadomienia wysłanego do nich przez Starostę. Z uwagi na zaginięcie akt sprawy, w której zawiadomienie to zostało wystosowane, Starosta przedstawił kopie kart książki wysyłkowej. Organ odwoławczy przeprowadził w dniu 5 września 2013 r. rozprawę administracyjną, w toku której przeprowadzono zgłoszone przez inwestora dowody z dziennika budowy, dokumentacji fotograficznej, oświadczenia kierownika budowy oraz oświadczenia J. W. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny ww. dowodów i doszedł do słusznego stanowiska, że wykazują one jedynie, że były prowadzone roboty budowlane w ramach przedmiotowej inwestycji, a rozmowy prowadzone ze skarżącymi dotyczyły jedynie kwestii kupna nieruchomości będącej ich własnością. Nie stanowią natomiast dowodu w kwestii powzięcia informacji o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę przez skarżących. W konsekwencji podanie skarżących z dnia 21 lutego 2012 r. o wznowienie postępowania należało uznać za złożone w terminie określonym w art. 148 k.p.a.

Ponieważ zaskarżona decyzja wydana została w trybie wznowienia postępowania, wyjaśnić należy, że jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu

(art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Aby ocenić prawidłowość czynności podjętych przez organy w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym oraz argumentację stojącą za podjętymi rozstrzygnięciami wskazać należy, jakie czynności podejmowane są w prawidłowo prowadzonym postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania.

Bezsporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest, że skarżący J. i Z. O. bez swojej winy nie brali udziału postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organ wydający tę decyzję nie uznał bowiem skarżących za strony tego postępowania.

Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, pierwszą czynnością jaką organ powinien podjąć jest ustalenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Jest to istotny etap postępowania, gdyż od jego wyniku uzależniony jest dalszy sposób procedowania orzekającego organu administracji publicznej. Uznanie, że wniosek o wznowienie jest bezzasadny powoduje, że brak jest możliwości ponownego merytorycznego orzekania w sprawie, zaś uznanie, że przesłanka wznowieniowa istotnie wystąpiła otwiera drogę do merytorycznej oceny sprawy administracyjnej. Gdy organ uznaje, że podmiotowi, który zainicjował postępowanie, nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wówczas nie ma uprawnień do ponownego orzekania w tej sprawie, a więc na gruncie niniejszej sprawy nie może badać prawidłowości postępowania i weryfikować oceny projektu budowlanego dokonanej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Organ może w takiej sytuacji jedynie w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., czyli z powodu braku przesłanki wznowieniowej. Istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. uznanie, że skarżący winien być stroną w sprawie pozwolenia na budowę powinno co do zasady skutkować podjęciem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że organ stwierdza, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), wówczas prawidłową formą rozstrzygnięcia jest decyzja przewidziana w art. 151 § 2 k.p.a.

Podjęcie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzji określonej

w art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. oznacza, że organ ten zajął stanowisko, że skarżącym J. i Z. O. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r. W przeciwnym razie przedmiotowe postępowanie winno zakończyć się decyzją opartą na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego o przyznaniu skarżącym statusu strony należało ocenić jako prawidłowe, mimo przedstawienia w zaskarżonej decyzji argumentacji opartej na błędnej interpretacji przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane.

Stanowisko organu odwoławczego sprowadza się do stwierdzenia, że:

– analiza akt sprawy, w tym dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wykazała, aby realizacja zamierzonej inwestycji powodowała jakiekolwiek uciążliwości i utrudnienia, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa,

– projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów na działkach należących do skarżących, kwestię tę normuje przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) – zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych".

Należy wskazać, że w zasadzie, opisane powyżej stanowisko organu odwoławczego, winno prowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja taka byłaby jednak nie do zaakceptowania z uwagi na treść przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Nie sposób bowiem przyjąć, jak zrobił to organ odwoławczy, że zachowanie przez daną inwestycję odległości przyjętych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przesądza o tym, że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania. W definicji "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu tego przepisu, należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi mogą być także np. przepisy ustawy o ochronie przyrody, ustawy o drogach publicznych, czy też przepisy regulujące kwestie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.

Ponadto samo stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, nie oznacza, iż nie oddziałuje ona na okoliczne nieruchomości, a tym samym, że właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozumowanie organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadzi w konsekwencji do stwierdzenia, że o oddziaływaniu obiektu budowlanego można byłoby mówić jedynie wówczas, kiedy doszłoby do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Ten sposób rozumowania pomija jednakże jedną istotną kwestię, a mianowicie, że dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Dlatego też obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami

techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 421/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjmując błędną wykładnię ww. przepisów, organ odwoławczy ograniczył swoje ustalenia wyłącznie do wykazania, czy projektowany obiekt budowlany będzie usytuowany w stosunku do nieruchomości skarżących w odległościach określonych

w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, przepisy techniczno-budowlane nie muszą być przekroczone, aby przyznać osobie, która znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę. Ponadto już samo badanie przez organ, czy w sprawie zostały zachowanie odległości wskazane w tym przepisie, zakłada, że potencjalnie inwestycja może oddziaływać na działki skarżących, a zatem dowodzi, że znajdują się one w obszarze jej oddziaływania.

Należy przy tym wskazać, że ostatecznie - mimo błędnej argumentacji i wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda przyznał skarżącym przymiot strony postępowania, świadczy o tym treść rozstrzygnięcia jakie podjął. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy w tym aspekcie sprawy co do zasady odpowiada prawu, ponieważ z uwagi na usytuowanie stanowiących własność działek skarżących w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz jej zakres, a także fakt badania przez organ oddziaływania inwestycji na działki skarżących związanego chociażby z kwestią przysłaniania, należało przyznać skarżącym status strony postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r. Tym samym należało uznać, że stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, nie miało wpływu na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że odmienna ocena w tym zakresie, a więc sprowadzająca się do uznania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie czy skarżący są, czy też nie są stroną niniejszego postępowania, prowadziłaby w konsekwencji do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżących, co stanowiłoby naruszenie zakazu wynikającego z art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd uznał natomiast, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, którego charakter miał istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa objęta przedmiotowym postępowaniem nie została bowiem wyjaśniona w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Kontrolując ją w aspekcie zgodności z przepisami postępowania Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, przesądzając niejako istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (ze względu na przyjętą podstawę prawną rozstrzygnięcia) oraz mimo słusznego twierdzenia, że istotą postępowania wznowionego jest kontrola prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r., zaniechał badania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania tj. przepisów art. 28 i następne ustawy – Prawo budowlane, a zwłaszcza art. 33 – 35 tej ustawy. Podkreślić trzeba, że był do tego obowiązany w ramach konieczności rozstrzygania na nowo o istocie sprawy administracyjnej, a to na skutek przyjęcia, że skarżący powinni być stroną w sprawie zakończonej decyzją z 19 sierpnia 2011 r. Skoro bowiem istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego i nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta, to każdorazowo rozważyć należy, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego istnieją podstawy do uchylenia wadliwej decyzji ostatecznej, czy też zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 569/07, Baza Orzeczeń LEX nr 506554).

Wskazać należy, że przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a. zakłada, iż nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie

art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 444/06, Baza Orzeczeń LEX nr 213991).

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z prawem. Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej toczącej się w trybie wznowienia postępowania wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną.

Organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił twierdzenia, że projektowana inwestycja nie powoduje jakichkolwiek uciążliwości i utrudnień, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Również teza o braku ograniczeń wynikających z projektowanej inwestycji związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów na należących do skarżących działkach o numerach [...], [...], [...] nie została w żaden sposób uzasadniona. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest przytoczenia jakichkolwiek dowodów (jak chociażby ewentualna analiza przesłaniania i nasłonecznienia), czy też odniesienia się do już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (np. w zakresie opisu usytuowania projektowanej inwestycji względem nieruchomości skarżących), które potwierdzałyby, że nie zachodzą ograniczenia związane z przesłanianiem potencjalnych obiektów na działkach skarżących. Tymczasem ta kwestia - jako istotna w sprawie - wymagała wnikliwego zbadania i szerokiego wyjaśnienia stronom. Jak słusznie bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt

II SA/Ol 137/11 (Baza Orzeczeń LEX nr 1128653), kwestia nasłonecznienia, podobnie jak wszystkie inne kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji na działki sąsiednie, powinna być wyjaśniona w sposób czytelny i zrozumiały, pozwalający na skontrolowanie prawidłowości przeprowadzonej analizy.

Ponadto, dokonując analizy oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości skarżących, organ odwoławczy winien odnieść się szczegółowo do zarzutów podniesionych w podaniu skarżących o wznowienie postępowania, jak również w ich odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 kwietnia 2012 r., czego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Słuszne bowiem co do zasady stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do uwzględnienia w przedmiotowym postępowaniu okoliczności dotyczących zrealizowania zatwierdzonego projektu budowlanego z istotnym odstępstwem polegającym na budowie muru oporowego na granicy z działkami skarżących (w tym zakresie prawidłowo sprawa została przekazana według właściwości organowi nadzoru budowlanego), nie oznacza, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku przedmiotowego postępowania.

W szczególności z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy w jakikolwiek sposób wyjaśnił podnoszoną przez skarżących kwestią projektowanego przez inwestora podwyższenia terenu oraz wpływu takiego sposobu zagospodarowania działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, na nieruchomości skarżących położone wzdłuż wschodniej granicy terenu objętego inwestycją, poprzez wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. W tym zakresie organ winien był dokonać analizy rozwiązań zawartych w dokumentacji projektowej i zbadać, czy taki sposób realizacji inwestycji nie wykluczy zagospodarowania działek skarżących zgodnie z aktualnym oraz potencjalnym przeznaczeniem tych nieruchomości według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących, powstała w wyniku zaprojektowanego podniesienia terenu różnica poziomu terenów wpływa niekorzystnie na możliwość wykorzystania działek będących ich własnością na cele ewentualnego zagospodarowania (dotyczy to części działek usytuowanej wzdłuż granicy z działkami objętymi inwestycją, na której obecnie wykonany został mur oporowy, a w projekcie przewidziane było umocnienie z gabionów). Uważają oni bowiem, że w celu pełnego wykorzystania działek będą zmuszeni do wyrównania poziomu ich terenu do poziomu terenu działek objętych przedmiotową inwestycją. Ponadto, skoro przez działkę skarżących przeprowadzony jest rów melioracyjny, który został - na działce objętej przedmiotową inwestycją – ujęty w przepust/kanał, to dla wykorzystania terenu swych działek skarżący będą zmuszeni do wykonania podobnych robót budowlanych. Konsekwencją ewentualnego podniesienia terenu działek skarżących (w celu ich pełnego wykorzystania na określony cel zagospodarowania) byłaby ponadto konieczność wykonania odpowiedniego umocnienia od strony działek graniczących od wschodu z działkami skarżących. Wszystkie te kwestie stanowiły treść zarzutów podniesionych w podaniu skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r., jednak nie zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Jak wynika z przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę decyzji Burmistrza Miasta z dnia 24 listopada 2010 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, projektowana inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. Organ zobowiązany był zatem odnieść się do opisanych powyżej zarzutów skarżących, którzy twierdzili, że zaprojektowane podwyższenie terenu znacznie pogorszy warunki użytkowania ich nieruchomości. Aby to prawidłowo uczynić, organ musiał przede wszystkim przeanalizować projekt budowlany przedstawiony do zatwierdzenia, w tym przede wszystkim projekt zagospodarowania terenu, aby ustalić czy, a jeżeli tak - to w jaki sposób w projekcie tym została ustalona kwestia dotycząca podniesienia terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja (w tym zbadać rzędne posadowienia projektowanych obiektów budowlanych), a nadto stwierdzić, czy na granicy z działkami skarżących lub w jej pobliży przewidziane są roboty budowlane, mające np. na celu umocnienie powstałej w wyniku tego podwyższenia skarpy, czego nie uczynił. Tymczasem dopiero takie ustalenia pozwoliłyby organowi prawidłowo odnieść się do zarzutów skarżących, w szczególności wyjaśnić czy budowa przy granicy, lub w zbliżeniu do granicy działek skarżących nie naruszają ich uzasadnionych interesów. Słusznie skarżący już w odwołaniu zarzucali, że z ustaleń organów nie wynika konkretnie jakie podniesienie terenu i związane z nim umocnienia zostały zaakceptowane w decyzji Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 roku (a co za tym idzie - jakie rozwiązania w tym zakresie przewiduje zatwierdzony projekt budowlany i jakie rozwiązania akceptują organy w tej sprawie). W szczególności nie wynika z nich czy w decyzji tej zatwierdzono jedynie umocnienie przyczółków (vide pkt 3. sentencji decyzji Starosty z 19 sierpnia 2011 roku), czy też umocnienie skarpy (jeżeli tak to jakiej) kamiennymi gabionami. Okoliczność ta niewątpliwie winna być wyjaśniona w aspekcie wpływu na ograniczenie w zagospodarowaniu terenu działek skarżących,

a w konsekwencji również w zakresie, w jakim uchybienie procesowe w postaci pozbawienia skarżących udziału w sprawie zakończonej decyzją dotychczasową mogłoby mieć wpływ na podjętą decyzję.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, aby prawidłowo wyjaśnić przedmiotową sprawę, organ odwoławczy obowiązany był zbadać kwestię zgodności przedłożonego projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W ramach sprawdzania zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, organ winien był ustalić czy projekt nie narusza norm ustawy - Prawo budowlane oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto ustalić czy nie narusza zasad ochrony prawa własności oraz przepisów "prawa sąsiedzkiego" wynikających z art. 140 i art. 144 k.c. Z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane wynika bowiem, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ musiał zatem zbadać, czy projekt zagospodarowania terenu nie narusza uzasadnionych interesów skarżących. Należy przy tym zaznaczyć, że o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich przy udzielaniu pozwolenia na budowę można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie, w tym techniczno-budowlane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 roku, sygn. akt II OSK 643/05, Baza Orzeczeń LEX nr 198341, z dnia 14 listopada 2007 roku, sygn. akt II OSK 1489/06, Baza Orzeczeń LEX nr 425376). Prezentowany jest również pogląd, że przepisy art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) winny być brane pod rozwagę w ramach oceny, czy uzasadnione interesy osób trzecich nie zostały naruszone w sytuacji, gdy mamy do czynienia z budową w granicy lub przy granicy, a więc przy odległościach innych, niż wynikające z przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Rz 236/08, Baza Orzeczeń LEX nr 533190; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 roku, sygn. akt

II OSK 1090/05, Baza Orzeczeń LEX nr 501122). Wyważenie przez organ interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich w trybie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane wymaga zatem dokonania analizy planowanego zamierzenia budowlanego pod kątem jego wpływu na istniejącą w sąsiedztwie zabudowę (istniejącą lub mogącą powstać zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Równie istotną jest kwestia sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz wpływu tego zagospodarowania na możliwość realizacji przez inwestora zabudowy o określonych parametrach względem działek sąsiednich.

Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.), obowiązującego w dacie sporządzenia projektu budowlanego ocenianego w niniejszej sprawie, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Część opisowa powinna określać m. in. przedmiot inwestycji, a w wypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany - zakres całego zamierzenia oraz kolejność realizacji obiektów; projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny, sieci uzbrojenia terenu z przeciwpożarowym zaopatrzeniem wodnym, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. Część rysunkowa natomiast, sporządzona na mapie, powinna określać m. in. orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata; granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary; ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu. Z przepisów tych wynika, że zarzuty skarżących dotyczące przede wszystkim podniesienia terenu związanego z projektowaną inwestycją dotyczyły projektu zagospodarowania terenu, a więc organ musiał odnieść się do nich - mając na uwadze, że zgodnie z przytaczanym już art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane organ obowiązany jest zadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Organ odwoławczy musiał również przeanalizować zgodność rozwiązań projektowych z przedłożonymi przez inwestora opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Nie wystarczy, w ocenie Sądu, stwierdzenie, że inwestor ww. dokumenty załączył do wniosku o pozwolenie na budowę, lecz niezbędne jest ustalenie, czy rozwiązania projektowe nie wykraczają poza ustalenia wynikające z tych dokumentów.

W rozpoznawanej sprawie inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył projekt budowlany zawierający m. in. decyzję Starosty z dnia 21 czerwca 2011 r. o udzieleniu inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w postaci przepustu (rurociągu) usytuowanego na działkach nr [...] i nr [...] na rowie melioracyjnym W. (który – jak wynika z projektu zagospodarowania działek inwestora - znajduje się również na działkach skarżących). Według pozwolenia wodnoprawnego wlot rurociągu będzie usytuowany na rzędnej 149m.n.p.m., a wylot na rzędnej 148,90m.n.p.m. Umocnienie przyczółków rurociągu (wlotu i wylotu) wykonane będą z gabionów do wysokości 4,61 m, posadowionych na żelbetowym fundamencie. W zaskarżonej decyzji zabrakło wyjaśnienia, czy rozwiązania przyjęte w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym są zgodne z treścią uzyskanego przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, mimo że skarżący w odwołaniu wnosili o dopuszczenie dowodu z tej decyzji. Kwestia ta winna być wnikliwie zbadana chociażby z tego względu, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustalono wyraźnie rzędne posadowienia urządzenia wodnego oraz określono rodzaj umocnień przyczółków rurociągu i ich wysokość. To z kolei przekłada się na wysokość terenu inwestycji, jaka miała w wyniku zrealizowania tego projektu zostać uzyskana.

Braki w powyższym zakresie stanowiły naruszenie przepisów postępowania dotyczące dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jest norm art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. statuuje ogólną zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, z czego wynika obowiązek organów przeprowadzenia z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że to organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a. wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy był zobowiązany dokonać oceny, czy wniosek o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji może być uwzględniony, biorąc w szczególności pod uwagę stwierdzone uchybienie procesowe polegające na pozbawieniu skarżących udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 19 sierpnia 2011 r. oraz możliwe wprowadzenie na skutek realizacji projektowanej inwestycji ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działek należących do skarżących. Organ winien był przy tym w sposób szczególnie wnikliwy zbadać (o co wnosili skarżący) czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany zgodny jest z załączonymi do niego decyzjami - o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu wodnoprawnym (i to nie tylko w zakresie zarzutów skarżących, jak to bowiem wykazano powyżej, zgodność projektu z tymi decyzjami organ musiał stwierdzić z urzędu, realizując swoje obowiązki wynikające z wskazanych powyżej przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego). Dopiero bowiem po wyczerpującym wyjaśnieniu opisanych powyżej kwestii mógł podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie kończące przedmiotowe postępowanie wznowieniowe. Nie czyniąc tego organ spowodował, że nie sposób przyjąć aby zakres ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji dawał podstawy do zastosowania art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., albowiem nie zostało dostatecznie wykazane przez organ, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Opisane powyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć zatem niewątpliwie istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że zgodnie

z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień tego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie powołanego przepisu organ musi zając stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności wyjaśnić na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 497/88, ONSA z 1989 roku, nr 2, poz. 68, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1999 roku, sygn. akt IV SA 1010/97, Baza Orzeczeń LEX nr 48684).

W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji powyższych wymogów nie spełnia, ponieważ brak jest w nim wyczerpującej analizy kwestii zgodności projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora z przepisami prawa oraz wnikliwego rozważenia zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących możliwych ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżących w związku z realizacją projektowanej inwestycji, w tym w aspekcie możliwej w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zabudowy ich działek. Organ nie odniósł się również do licznych wniosków dowodowych skarżących, mimo że w świetle ww. przepisu niewątpliwie powinien to uczynić. Należy przy tym wyjaśnić, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 września 2007 roku, sygn. IV SA/Wa 594/07, Baza Orzeczeń LEX nr 399423).

Brak stanowiska organu odwoławczego odnośnie zarzutów skarżących i podniesionych w odwołaniu wniosków dowodowych, powoduje również, że skarżący nie poznali wszystkich argumentów i przesłanek podejmowanej przez organ decyzji, do czego mieli niewątpliwie prawo. Bez zachowania tego elementu decyzji skarżący nie mieli bowiem możliwości prawidłowej obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Niezależnie od powyższego, trzeba wyjaśnić, że uzasadnienie decyzji stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny, który nie może zastępować organu przy rozstrzyganiu danej sprawy. Sąd administracyjny jest bowiem w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiwsa 2004, nr 3, poz. 56). To zatem organ odwoławczy powinien najpierw prawidłowo ustalić stan faktyczny niniejszej sprawy

i w tym zakresie ocenić, które z wniosków dowodowych skarżących są niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Oczywistym przy tym pozostaje, że wbrew stanowisku Wojewody zawartemu w odpowiedzi na skargę, zawarte w odwołaniu wnioski skarżących o dopuszczenie dowodu z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 listopada 2010 r. oraz pozwolenia wodnoprawnego, jak to wykazano powyżej, zmierzały do ustalenia okoliczności mających kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ organ musiał ustalić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości (także w sytuacji gdyby takich wniosków dowodowych strona nie złożyła), że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany zgodny jest z tymi decyzjami.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że słusznie organ odwoławczy przyjął, iż wszelkie zarzuty skarżących dotyczące realizacji zatwierdzonego projektu budowlanego z istotnymi odstępstwami nie stanowią przedmiotu tego postępowania. Zbadanie tych okoliczności pozostaje bowiem w kompetencji organów nadzoru budowlanego. W tej sprawie organ bada bowiem jedynie prawidłowość przedłożonego projektu i planowanej inwestycji według kryteriów zawartych

w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Nie jest natomiast uprawniony ani do badania sposobu realizacji zaprojektowanej inwestycji, ani do zajmowania stanowiska w sprawie robót budowlanych nieobjętym projektem. Z tej samej przyczyny bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje kwestia podejmowanych przez inwestora późniejszych prób zmiany kontrolowanego pozwolenia na budowę.

Zasadnie również organ odwoławczy wyjaśnił, że z przepisów art. 35 ustawy - Prawo budowlane wynika, iż organ nie ma uprawnień do kwestionowania merytorycznej zawartości samego projektu budowlanego, o ile oczywiście projekt ten wykazuje zgodność z wymogami zawartymi w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, których spełnienie musi wnikliwie przeanalizować.

W konsekwencji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił.

Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3. wyroku, sprostowanym postanowieniem z dnia 14 maja 2014 roku. Orzeczenie w tym zakresie Sąd wydał na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w związku z art. 205 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz

§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 poz. 490), zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego zgodnie ze złożonym na rozprawie przez pełnomocnika skarżących zestawieniem kosztów, obejmującym wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 240 zł, koszty opłat skarbowych od pełnomocnictw w kwocie 34 zł, a także koszty przejazdu pełnomocnika na rozprawę w dniu 9 kwietnia 2014 r. w wysokości 225 zł.

Sąd uznał za zasadne żądanie skarżących dotyczące zwrotu kosztów przejazdu ich pełnomocnika samochodem na rozprawę w wysokości 225 zł. Ustalając, czy wysokość tych kosztów jest prawidłowa, Sąd zastosował odpowiednio przepis

art. 205 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2. tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r., nr 90, poz. 594, ze. zm.). Zgodnie z tymi przepisami stronie przysługuje zwrot kosztów podróży - z miejsca jej zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej - w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu (art. 85 ust. 1 w związku z art. 91). Górną granicę tej należności stanowi wysokość kosztów przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (art. 85 ust. 2 w zw. z art. 91).

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. 2013 roku, poz. 167), z tytułu podróży krajowej oraz podróży zagranicznej, odbywanej w terminie i miejscu określonym przez pracodawcę, pracownikowi przysługuje m. in. zwrot kosztów przejazdów i noclegów (§ 2 pkt 2 lit. a i c).

Z przepisu § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia wynika, że zwrot kosztów przejazdu samochodem ustala się jako iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden kilometr przebiegu, ustaloną przez pracodawcę, która nie może być wyższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 oraz z 2013 r. poz. 21). Żądana przez skarżących należność w tych stawkach się mieści, ponieważ odległość (w obie strony) z C. do G. wynosi 270km natomiast minimalna stawka za 1 kilometr – zgodnie z § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. nr 27, poz. 271 ze zm.), wynosi 0,8358 zł.

Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje powrotem niniejszej sprawy do etapu postępowania przed organem drugiej instancji, w toku którego organ ten będzie zobowiązany dokonać dokładnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych, wraz z odniesieniem się do stanowisk stron postępowania, uwzględniając treść powyższych rozważań Sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.