Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1427/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [....] lipca 2021 r., nr [....] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2021 r. skarżący wystąpił do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką E. K.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, pkt 15, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b pkt 1 i pkt 2, ust. 5 pkt 2a, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, ust. 4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. – dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107 § 1 i § 3, art. 127a § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "k.p.a.") odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na podstawie orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS w [....] z dnia 5 marca 1998 r. E. K. została zaliczona do osób całkowicie niezdolnych do pracy i niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Nie została wskazana w nim data od kiedy istnieje niepełnosprawność, ani data zaliczenia do znacznego stopnia niepełnosprawności. Organ podał, że skarżący sprawuje opiekę nad matką, która choruje na SM i jest osobą niepełnosprawną ruchowo. Wraz z wyżej wymienioną mieszka ponadto jej małżonek, który ma 73 lata, przebywa na emeryturze i zgodnie z oświadczeniem syna, jego wiek i stan zdrowia uniemożliwiają mu efektywną opiekę nad żoną. Choruje na serce, niedosłyszy, zapomina się i sam wymaga wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. Wymieniony nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ani pierwszej grupy w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Córka E. K. – K., mieszka za granicą i nie może sprawować opieki nad matką.

Wójt wyjaśnił następnie, że małżonek jest zobowiązany do alimentacji w trakcie małżeństwa, w związku z czym jego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wyprzedza prawo innych osób zobowiązanych do alimentacji w dalszym stopniu, chyba że legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ zaznaczył, że małżonek E. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w związku z tym, zdaniem organu, pozostaje zdolny do sprawowania opieki nad żoną. Organ wskazał również, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w wymaganych okresach ustawowych, tj. do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, co w jego ocenie stanowiło kolejną negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto skarżący zarzucił błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. wskazując, że nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Kolegium, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [....] lipca 2021 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., utrzymało decyzję Wójta w mocy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieuwzględnienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w ww. wyroku, SKO wskazało, że zgodnie z utrwaloną aktualnie linią orzeczniczą sądów administracyjnych rozpatrywanie spraw w zakresie przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych winno następować z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności podopiecznego.

Natomiast w pozostałym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Kolegium wskazało, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której małżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Kolegium podkreśliło, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Jako podstawę powyższego skarżący wskazał rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnego, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jak zaznaczył skarżący, świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej wskazanego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Po rozpoznaniu skargi w przedstawionych wcześniej aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, po części z przyczyn w niej podniesionych.

Materialnoprawną podstawę zapadłych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z ust. 1 tej normy prawnej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Według art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a u.ś.r. świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

Jak zasadnie zauważyło SKO, zakresowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, mimo braku reakcji ustawodawcy musi wpływać na taką wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., która uwzględnia jego treść. Z tego powodu data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może decydować o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi. Problematyka ta aktualnie nie budzi żadnych wątpliwości w judykaturze i takie stanowisko jest powszechnie akceptowane. Brak było więc podstaw do odmowy przyznania świadczenia na podstawie tego przepisu.

W stanie faktycznym bezsporne jest, że matka skarżącego jest osobą legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, zaś skarżący sprawuje nad nią faktyczną opiekę.

Istotne w sprawie jest jednak to, że SKO odmówiło przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie to nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż jego zdaniem opiekę w pierwszej kolejności winien sprawować mąż, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Syn zobowiązany w takiej sytuacji do alimentacji w drugiej kolejności taką opiekę świadczyć może tylko w przypadku, gdy małżonek osoby wymagającej opieki ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.

Sąd przyznaje, że orzecznictwo sądów administracyjnych na tle powołanego przepisu jest niejednolite, co przełożyło się na dwie skrajnie odmienne linie orzecznicze: pierwszą, która wspiera się wykładnią wyłącznie językową, która to zakłada, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, i drugą, która opiera się na dyrektywach pozajęzykowych – systemowych i celowościowych. Uwzględnienie pozajęzykowych, w tym prokonstytucyjnych dyrektyw wykładni, pozwala bowiem tak zinterpretować art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., aby umożliwiał uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (zob. np. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. IV SA/Wr 924/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 972/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 429/21 wszystkie powołane wyroki dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki małżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny właściwie wykonywać opieki, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana do tego w dalszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20).

Sąd oczywiście dostrzega, iż taka dwoistość stanowisk judykatury jest niepożądana i niewątpliwie przekłada się na trudności orzecznicze organów administracji publicznej, niemniej jednak nie można abstrahować od jednej zasadniczej kwestii, że zarówno organy, a przede wszystkim sądy, powinny dążyć do tego, aby kształtowanie sytuacji prawnej jednostki w ramach relacji publicznoprawnej było sprawiedliwe i zgodne z przepisami Konstytucji RP. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która sprowadzałaby się do z góry przyjętego założenia, że każdy układ faktyczny, w którym opiekun osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym pozostającej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności byłby pozbawiony możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stany faktyczne mogą bowiem kształtować się w ten sposób, że małżonek osoby wymagającej opieki, mimo iż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, obiektywnie nie będzie zdolny do sprawowania tej opieki.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu niż małżonek członkowi rodziny, gdy mąż osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których małżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala mu na to wiek lub stan zdrowia), lecz odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, zdaniem Sądu, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między członkami rodziny, czy też z innych zależnych od nich przyczyn, np. brak rezygnacji z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, gdy wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 254/19). Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, w tym poprzez świadczenia w naturze, jeżeli sposób ten będzie skuteczniej zabezpieczać interesy uprawnionego i będzie wygodniejszy dla zobowiązanego. Decydować o tym będą każdorazowo okoliczności sprawy. Obowiązek alimentacyjny może być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 466/19). Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby bowiem niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.o.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i wywodzi jako własne obszernie uzasadnione stanowisko, które zajął m.in. tut. WSA w wyroku z dnia 23 lutego 2021 r., zgodnie z którym pogląd organu odwoławczego na tle regulacji wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w świetle zasad i wartości konstytucyjnych oraz poglądów samego Trybunału Konstytucyjnego i dotychczasowego, przeważającego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, nie jest trafny i nie może zostać zaakceptowany w demokratycznym państwa prawa.

Nadmienić trzeba, że Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne od dotychczasowej, przeważającej linii orzeczniczej sądów administracyjnych poglądy wyrażane w ostatnim czasie przez różne składy orzekające NSA (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20). Poglądy te, pomimo podniesionej w nich argumentacji, nie przekonują w świetle zasad i wartości konstytucyjnych, które stoją ponad pozornie jednoznacznym wnioskiem wynikającym z rozważanego w izolacji od innych norm i wartości brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Według Sądu nie można zaakceptować nagłej zmiany dominującej linii orzeczniczej NSA w sytuacji, gdy przez dość długi okres w orzecznictwie tego Sądu prezentowano odmienne podejście, a liczba podmiotów, które nabyły prawa do świadczeń pielęgnacyjnych na podstawie korzystnej dla nich linii orzeczniczej NSA, jest znaczna. Odwrócenie dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych doprowadziłoby w takiej sytuacji do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w ten sposób, że podmioty charakteryzujące się tożsamą cechą relewantną prawnie (tzn. opiekunowie osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym pozostających w związku małżeńskim, gdy małżonkowie ze względu na stan zdrowia nie mogą realnie i efektywnie sprawować opieki nad nimi i jednocześnie nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) zostałyby poddane nowej, niekorzystnej dla nich ocenie prawnej, pomimo iż przez okres wielu lat w orzecznictwie dominowało podejście, które dokonując pełnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. osłabiło rezultat wykładni językowej wynikającej z tego przepisu przez zastosowanie wykładni wewnątrzsystemowej (w tym prokonstytucyjnej), aksjologicznej oraz celowościowo-funkcjonalnej. Tymczasem obecnie podejmuje się próbę zanegowania wyników takiej wykładni ww przepisu przez nagły "powrót" jedynie do wyników wykładni językowej. Takie podejście godzi jednak nie tylko w zasadę interpretatio cessat in claris, lecz także w zasadę clara non sunt interpretanda. Skoro bowiem przez wiele lat sądy administracyjne przejawiały poważne wątpliwości na tle wyników wykładni jedynie językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i podnosiły istotne argumenty prawne podważające te wyniki, to wątpliwa jest sytuacja, w której następuje nagła zmiana powyższej linii bo stwierdza się, że proces wykładni powyższego przepisu powinien zakończyć się na poziomie wykładni tylko językowej. Wieloletnia praktyka orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych podważyła w tym wypadku zastosowanie zasady clara non sunt interpretanda w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wykazując konieczność sięgnięcia do tej drugiej zasady.

Sąd pragnie podkreślić, że zgodnie ze wskazaniami teorii prawa administracyjnego oraz orzecznictwem sądów administracyjnych granice wykładni językowej nie są bezwzględne, jeśli jedynie językowe brzmienie przepisu na tle znaczenia w pełni odkodowanej normy prowadzi do oczywistego i rażącego naruszenia wartości ponadustawowych (w tym konstytucyjnych) (zob. szerokie rozważania i ich uzasadnienie: M. Kamiński, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej a normy prawa administracyjnego i ich konkretyzacja, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 566 i n., 574-576). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju wartości i zasady (przede wszystkim konstytucyjne) zostały przecież wskazane.

Ponadto określone przesłanki pozwalające na przełamanie "na pierwszy rzut oka" kategorycznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. można odnaleźć już w samej ustawie o świadczeniach rodzinnych. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, z jednej strony jest oczywiste, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cyt. ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z drugiej strony nie należy zapominać, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) jest osłabione przez treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że osobom wymienionym w pkt. 1-3 oraz innym niż tam wymienione osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny (a więc także małżonkom), z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą wymagającą tej opieki (osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą jej wymagającą i pozostającą w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli małżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy małżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w zakresie przesłanki negatywnej znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak pełni inną funkcję. O ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę niebędącą małżonkiem, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Z powyższego zestawienia należy wyprowadzić wniosek, że tak jak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, nie tylko taka, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (art. 132 k.r.o.), tak pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze osobą dotkniętą znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taką, która nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki (osobiście lub za pośrednictwem innych osób), powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostaje wyeliminowana. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro małżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., niezależnie od naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek takiej osoby, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę ale i małżonka na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych).

Podobne poglądy były konsekwentnie formułowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po roku 2010, pomimo iż w jednostkowych sprawach Sąd ten wyrażał również odmienne stanowisko (np. w wyrokach z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1219/13; z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14). Przypomnieć wypada, że NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, dobitnie stwierdził, że błędne jest stanowisko opierające się "wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego". W ówczesnej ocenie Sądu oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności". W dalszej części rozważań NSA stwierdził, że: "Skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne stało się zweryfikowanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej powyższych przepisów. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. (...) Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. jest w ocenie NSA konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych".

Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. (...) W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku strony skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej małżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym stanowiskiem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza i traktuje je jak własne.

NSA zauważył również, że dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie dla stosowania prawa przez sądy administracyjne. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiadał się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim. W wyniku tych wypowiedzi przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych był kilkukrotnie zmieniany. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie S 1/10 Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. (...) W uzasadnieniu Trybunał polecił rozważenie, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Również w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie P 38/09 wskazano, że osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Z powyższych wypowiedzi Trybunału wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywano, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o świadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego małżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować. (...) Rozważania Trybunału Konstytucyjnego wskazywały na konieczność przełamania rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w takim kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. (...) Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, dominuje pogląd, (...) że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. (...) Za nieuprawnioną Sądy uznały taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.) traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga (...)". Powyższy kierunek interpretacyjny został zaakcentowany i obszernie uzasadniony w wyroku NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, zgodnie z którym negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy bowiem stan zdrowia obojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznaczałby pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie więc stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy bowiem mieć na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób aparat państwa (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP).

Na tle powyższych uwag nie może zyskać akceptacji pogląd, że "ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której małżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego" (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19).

Podzielając tym samym w pełni i przyjmując jako własne wyczerpujące wywody tutejszego WSA m.in. w wyroku z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. II SA/Rz 1417/20, wobec powyższego należy stwierdzić, że niezależnie od braku legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stan jego zdrowia i warunki osobiste mogą uzasadniać w świetle istnienia istotnych związków merytorycznych i funkcjonalnych między przepisami art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz wyników wykładni systemowej, aksjologicznej i celowościowo-funkcjonalnej osłabienie kategoryczności brzmienia tego ostatniego przepisu. Rezultatem procesu wykładni jest bowiem określona treść normatywna, a nie oderwane od siebie jednostki redakcyjne tekstu prawnego. Nie zasługuje zatem na akceptację próba dokonywania wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w izolacji od innych przepisów prawa mających wpływ na prawidłową rekonstrukcję normy podlegającej zastosowaniu (zob. rozważania na temat weryfikacji fazy interpretacyjnej orzekania organów administracji publicznej: M. Kamiński, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej a normy prawa administracyjnego i ich konkretyzacja, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 552 i n.).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy w decyzjach brakuje szczegółowych ustaleń dotyczących zakresu czynności związanych z koniecznością opieki nad matką skarżącego i rzeczywistych a nie tylko teoretycznych możliwości 73 – letniego jej małżonka posiadającego określone potwierdzone przecież zaświadczeniem lekarskim przeciwskazania do wykonywania tej opieki także ze względu na stan zdrowia. Sąd ani SKO nie są w stanie samodzielnie ustalić stopnia niepełnosprawności małżonka osoby niepełnosprawnej ale organy są w stanie samodzielnie, w oparciu o określone dowody (np. opinię biegłego w razie wątpliwości) ustalić czy mąż osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest w stanie samodzielnie sprawować opiekę lub opłacać opiekuna.

Wobec przyjętej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w sprawie, której dotyczy skarga, konieczne jest zatem wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych, z których wynikać będzie czy małżonek osoby wymagającej opieki może ze względu na stan zdrowia oraz warunki osobiste realnie i efektywnie sprawować opiekę nad niepełnosprawną małżonką. Tylko bowiem w razie bezspornego ustalenia, że małżonek osoby wymagającej opieki może – pomimo ograniczeń wywołanych własnymi schorzeniami czy deficytami – sprawować opiekę nad niepełnosprawną małżonką w taki sposób, że nie będzie to zagrażało jej ale też i jego życiu lub zdrowiu, można przyjąć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia skarżącemu jako dziecku osoby wymagającej opieki. Ustalenia w tym zakresie powinny wynikać z wszelkiej dostępnej dokumentacji lekarskiej oraz wywiadu środowiskowego, a w razie konieczności innych dowodów.

W ocenie Sądu przyjęta przez organy czysto literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. narusza normy konstytucyjne takie jak art. 2, 18, 32 ust. 1, 74 ust. 1 Konstytucji RP a także braki w ustaleniach koniecznego dla rozstrzygnięcia stanu faktycznego naruszające art. 7, 77 §1, 75 §1 i 80 k.p.a. powodowały konieczność wyeliminowania decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 §1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Organy powinny w toku ponownego rozpoznania sprawy wziąć też pod uwagę, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazując katalog podmiotów uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, odwołuje się bezpośrednio do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zakresem odesłania nie są – co oczywiste – objęte zagadnienia związane z pełną treścią i granicami obowiązku alimentacyjnego, lecz jedynie te przepisy kodeksowe, które ustalają kolejność i zakres tego obowiązku w odniesieniu do szczególnej jego postaci (wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną) jako przesłanki materialnoprawnej nabycia świadczenia publicznoprawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości dopuszczalność odwoływania się w toku wykładni art. 17 u.ś.r. do przepisów art. 129 § 1, art. 132 i art. 135 § 1 k.r.o. Odesłanie to nie jest jednak równoznaczne z upoważnieniem organów do wkraczania w kompetencje sądów właściwych do orzekania o istnieniu i zakresie obowiązku alimentacyjnego. Organy rozstrzygające sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., mają jedynie dokonać oceny, czy dany podmiot obciążony obowiązkiem alimentacyjnym w zakresie wyznaczonym treścią przesłanki "sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji", jest w stanie realnie i efektywnie opiekę tę sprawować, a tym samym, czy podmiot ten może stać się (choćby potencjalnie) beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego jako swoistej rekompensaty publicznoprawnej w związku z rezygnacją z podejmowania lub kontynuowania działalności zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, że skoro ustawodawca – intencjonalnie czy nieintencjonalnie – odwołał się do przepisów prawa rodzinnego o obowiązku alimentacyjnym, fragmentarycznie modyfikując jedynie zakres odesłania (zob. art. 17 ust. 1a u.ś.r.), to obowiązkiem organów jest – co do zasady – rozważenie i ewentualne uwzględnienie w procesie oceny kolejności podmiotów zdolnych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zasad kształtujących zakres obowiązku alimentacyjnego, jednak tylko w takich granicach, jakie są konieczne do ustalenia podmiotów, które – niezależnie od ustawowo określonej przesłanki znacznego stopnia niepełnosprawności wykluczającej możliwość nabycia prawa do tego świadczenia – są w stanie realnie i efektywnie sprawować opiekę. W tym zakresie istotne jest zatem uwzględnienie treści art. 129 § 2 k.r.o., zgodnie z którym krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W dalszej kolejności należy uwzględnić przepis art. 132 k.r.o. Zgodnie z jego treścią obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Wreszcie przepis art. 135 § 1 k.r.o., wyznaczający zasadniczy zakres obowiązku alimentacyjnego, który właśnie pośrednio – przez odesłanie w art. 17 ust. 1 pkt 4 – wpływa na sposób wykładni i stosowania całego art. 17 u.ś.r., przewiduje wprost, że zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego.

Przeszkodą do badania powyższych okoliczności nie jest treść art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jakkolwiek bowiem ten pierwszy przepis odczytywany jedynie na gruncie wykładni językowej może sugerować kategoryczność wniosku, że osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie określone w tym przepisie warunki, to jednak ograniczenie wykładni powyższych przepisów jedynie do poziomu językowego jest niedopuszczalne z punktu widzenia standardów wykładni systemowej, aksjologicznej i konstytucyjnej (por. szerokie rozważania dotyczące tych kwestii zawarte w wyrokach tut. Sądu z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, oraz z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 189/21).

Nie przesądzając jednak w przedmiotowej sprawie powyższego zagadnienia, Sąd pozostawia organom ustalenie i ocenę, czy mąż osoby wymagającej opieki jest w stanie ze względu na stan zdrowia oraz możliwości zarobkowe i majątkowe (osobiście lub za pośrednictwem innych osób) zapewnić tej osobie realną, efektywną i przede wszystkim bezpieczną dla obojga opiekę.

Konieczne jest więc ustalenie szczegółowo zakresu koniecznej opieki jakiej wymaga matka skarżącego i odniesienie do powyższego możliwości małżonka, który sam jest osobą schorowaną i w podeszłym wieku. Organy nie mogą się przy tym uchylać od oceny wiarygodności m.in. zaświadczenia lekarskiego i ewentualnie innych przedstawionych i przeprowadzonych dowodów.