Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 737/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A.N. i E.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A.N. i E.N. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...].

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] czerwca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), nakazał Z.S., M.W. oraz A.N. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...], usunąć w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r., nieprawidłowości w stanie technicznym w/w budynku mieszkalnego poprzez wykonanie remontu obejmującego:

- wyrównanie połaci dachu przez wymianę wygiętych łat,

- ułożenie pokrycia z istniejącej dachówki ceramicznej z uzupełnieniem ubytków,

- przemurowanie korony komina w północnej połaci dachowej z jego otynkowaniem i wymianą opierzenia.

Jednocześnie w sentencji w/w decyzji organ powiatowy wskazał, że przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych należy uzyskać pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Przed upływem terminu wskazanego w w/w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżący A.N. zwrócił się do organu I instancji o przesunięcie terminu wykonania nakazu - do dnia 31 grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu wniosku podniósł, że przez dłuższy czas nie mógł dojść do porozumienia z dwoma współwłaścicielkami budynku w kwestii podziału kosztów remontu dachu, w związku z czym w listopadzie 2019 roku odkupił lokal. Jednakże przez tak krótki okres czasu nie mógł znaleźć firmy, która podjęłaby się remontu w wyznaczonym przez organ terminie. Ponadto na chwilę obecną nie posiada on jeszcze pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonanie nakazanych robót budowlanych. Jednocześnie Pan N. zaznaczył, że dach budynku jest należycie zabezpieczony.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. PINB poinformował A.N., że jego wniosek zasługuje na uwzględnienie, w związku z czym do dnia 31 grudnia 2020 r. PINB nie będzie podejmował kroków w celu wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. A.N. zwrócił się do PINB z prośbą o "zgodę na rozbiórkę komina dymowego" w budynku mieszkalnym przy [...], podnosząc, że z uwagi na zły stan techniczny grozi on zawaleniem.

W reakcji na powyższe, w dniu [...] stycznia 2020 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku, a poczynione ustalenia odnośnie stanu technicznego lokalu mieszkalnego przedstawił w sporządzonym z tej czynności protokole.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. A.N. zwrócił się do PINB ponownie o zmianę ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. tym razem z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny dachu, który grozi zapadnięciem. Jego zdaniem, jedynym rozwiązaniem w tej sytuacji jest rozebranie istniejącego, rozsuwającego się w dolnej części komina grożącego zawaleniem, pilne zdjęcie pokrycia dachowego z ciężkiej starej dachówki ceramicznej, podniesienie i naprawienie istniejącej konstrukcji dachowej oraz pokrycie dachu nową, lżejszą dachówką ceramiczną.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, którym powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie do czasu zajęcia stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie uzgodnienia zwiększonego zakresu robót naprawczych w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że "opiniuje pozytywnie zmianę decyzji nakazującej remont budynku", nie wnosząc również zastrzeżeń do przedstawionego zakresu prac naprawczych.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. PINB, działając w oparciu o art. 97 § 2 k.p.a. podjął uprzednio zawieszone postępowanie w przedmiotowej sprawie. Natomiast w dniu [...] maja 2020 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą powołując się na art. 155 k.p.a., zmienił ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.

Powyższa decyzja z dnia [...] maja 2020 r. została uchylona w trybie instancyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia odwołania A.N. Uzasadniając decyzję kasacyjną z dnia [...] lipca 2020 r. WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja PINB nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. została wydana z naruszeniem reguł podstępowania administracyjnego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mianowicie z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że oprócz A.N. - wnioskodawcy, stroną tego postępowania jest również E.N. Tymczasem organ powiatowy po otrzymaniu wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie zwrócił się do niej z zapytaniem, czy wyraża zgodę na zmianę decyzji dotychczasowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.

Rozpatrując ponownie sprawę PINB pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wezwał E.N. do przedłożenia w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania pisemnego oświadczenia, że również jej wolą jest zmiana dotychczasowej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sposób określony we wniosku A.N. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. E. i A.N. podnieśli, że "konstrukcja więźby dachowej i stropu nad pierwszym piętrem grozi zawaleniem", zaś jedynym rozwiązaniem w celu usunięcia zagrożenia zawalenia się komina, konstrukcji więźby dachowej i stropu nad pierwszym piętrem jest rozebranie tych elementów konstrukcji budynku". W związku z tym zdaniem Państwa N. konieczne jest "rozszerzenie" ich wniosku o "wydanie pilnej zgody na rozbiórkę grożącej zawaleniem konstrukcji dachowej i stropu nad pierwszym piętrem budynku".

W dniu [...] września 2020 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą powołując się na art. 155 k.p.a., ponownie zmienił ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. wydaną przez PINB, dotyczącą nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...], zmieniając między innymi zakres niezbędnych prac naprawczych.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ uwzględnił wniosek A.N. za wyjątkiem wyrażenia zgody na rozbiórkę komina. Komin ten znajduje się w obiekcie budowlanym objętym ochroną konserwatorską, a tym samym jest to poza jego kompetencją.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB z dnia [...] września 2020 r. wnieśli E. i A.N., podtrzymując wcześniej prezentowane stanowisko, iż jedyną możliwością usunięcia zagrożenia zawalenia się komina jest jego rozebranie. Nadto w odwołaniu podniesiono, że PINB wydał zaskarżoną decyzję pomimo, że jest organem "nieodpowiednim" do wydania decyzji i prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Następnie WINB stwierdził, że jednym z warunków koniecznych do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest wyrażenie zgody strony na jej uchylenie lub zmianę w określony sposób. Jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Mając na względzie powyższe WINB stwierdza, że w omawianym przypadku nie było możliwe uwzględnienie wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. A.N., bowiem pozostała strona postępowania, to jest E.N., nie wyraziła zgody na zmianę dotychczasowej decyzji ostatecznej. Za brakiem zgody przemawia brak odpowiedzi strony na pismo PINB z dnia [...] lipca 2020 r., w którym zawarto stosowne zapytanie. W tym względzie nieprawidłowe jest stanowisko organu powiatowego zawarte zarówno w wezwaniu jak i wydanej decyzji, iż ewentualny brak odpowiedzi strony stanowi okoliczność przemawiającą za akceptacją przez stronę zmiany decyzji dotychczasowej. W związku z tym podkreślić należy, że zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania art. 155 k.p.a. i nie może być ona ani dorozumiana, ani domniemana, a zastosowanie tego przepisu pomimo wyraźnego braku zgody strony na zmianę ostatecznej decyzji dotychczasowej prowadzi do rażącego naruszenia prawa (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.07.1999r. sygn. akt ISA 314/99 – LEX nr 48557).

Niezależnie od powyższego WINB uznał, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. nie może być ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Przedmiotem tego postępowania jest tylko stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym artykule. Decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową. Zatem można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie art. 155 k.p.a. tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13.02.2013 r. sygn. akt III SA/Łd 1125/12 - LEK nr 1287161). Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09.08.2013 r. sygn. akt II OSK 756/12 ). Natomiast w omawianym przypadku sprawa rozpatrzona w drodze decyzji ostatecznej PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. została rozstrzygnięta na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym i w takich sytuacjach przyznaje organowi nadzoru budowlanego kompetencję do wydania nakazu, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z określeniem terminu wykonania tego obowiązku. Zatem art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego nie dają organowi nadzoru budowlanego możliwości wariantowego rozstrzygnięcia. W sytuacji bowiem, gdy okoliczności sprawy wskazują na wystąpienie określonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym organ nie ma innej możliwości jak tylko wydać decyzję o usunięciu tych nieprawidłowości. Jeżeli przepis prawa nakazuje w ustalonym stanie faktycznym wyprowadzić nakazane tym przepisem prawa konsekwencje prawne nałożenia obowiązku, to podważenie nakazu zawartego w przepisie prawa nie można oprzeć na ocenie celowościowej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 902/20). Z tego powodu, niezależnie od argumentów strony wnioskującej, organ powiatowy nie mógł w drodze art. 155 k.p.a. zmienić obowiązków nałożonych dotychczasową decyzją ostateczną.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w trybie art. 155 k.p.a. organ orzekający nie mógł dokonywać nowych ustaleń w zakresie, który został już rozstrzygnięty w drodze decyzji ostatecznej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być bowiem dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej.

Jednocześnie organ wskazał, że chociaż decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, to już termin określony w tej decyzji ma charakter uznaniowy. Powyższe powoduje, że o ile zmiana decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna, o tyle - co do zasady - istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania, o ile termin ten nie upłynął. We wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o zmianę decyzji dotychczasowej A.N. nie zawarł jednak żądania odnośnie zmiany terminu wykonania obowiązku nałożonego dotychczasową decyzją ostateczną.

Reasumując, WINB uznał, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności powodują konieczność uchylenia w całości decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. Jednocześnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy orzekł o odmowie zmiany dotychczasowej decyzji PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. W zaistniałej sytuacji zdaniem organu odwoławczego argumenty zawarte w odwołaniu E. i A.N. pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję WINB złożyli A.N. i E.N., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 155 oraz art. 12 § 1 i art. 9 k.p.a. Zdaniem skarżących E.N. skutecznie wyraziła zgodę na zmianę ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2019 r., albowiem w piśmie noszącym datę [...] lipiec 2020 r. PINB zaznaczył, że nieprzedłożenie oświadczenia w wyznaczonym terminie będzie potraktowane jako zgoda na zmianę wskazanej ostatecznej decyzji PINB w sposób określony we wniosku A.N. z dnia [...] stycznia 2020 r. Tym samym niezłożenie oświadczenia przez E.N. organ winien traktować jako wyrażenie zgody na zmianę wskazanej ostatecznej decyzji. W dalszej części uzasadnienia skargi strona podniosła, że w wyniku wadliwego ustalenia stanu technicznego dachu, PINB w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. nakazał wykonanie remontu, który nie jest możliwy do wykonania zgodnie ze sztuką budowlaną. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazali na obszerną dokumentację przestawiającą faktyczny stan techniczny zarówno dachu, jak i komina, które winny skłonić WINB do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Natomiast PINB w sytuacji, jeżeli nie był sam w stanie ocenić stanu technicznego wskazanych elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego, winien zażądać od strony dostarczenia oceny stanu technicznego wydanej przez uprawiony do tego podmiot. W przypadku stwierdzenia przez PINB, że nie jest właściwym organem w przedmiocie nakazania spornego komina, winien wniosek w tej części przekazać właściwemu organowi. Nadto skarżący zakwestionowali ustalenia organu I instancji dotyczące możliwości naruszenia stabilności ściany w granicy z działką o nr [...] w przypadku rozbiórki komina, który ich zdaniem nie jest związany konstrukcyjnie z tą ścianą, jest wolnostojący.

W złożonej odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu, jak wskazano w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia, jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., którą uchylono w całości decyzję PINB z dnia [...] września 2020 r., wydaną w trybie art. 155 k.p.a. i jednocześnie odmówiono zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2016 r.. Natomiast ostateczna decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2019 r., która stanowiła przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. na wniosek A.N. z dnia [...] stycznia 2020 r., została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzją tą nakazano właścicielowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego usunięcie w terminie do 31 grudnia 2019 r. nieprawidłowości w stanie technicznym w/w budynku mieszkalnego poprzez wykonanie remontu obejmującego: wyrównanie połaci dachu przez wymianę wygiętych łat, ułożenie pokrycia z istniejącej dachówki ceramicznej z uzupełnieniem ubytków oraz przemurowanie korony komina w północnej połaci dachowej z jego otynkowaniem i wymianą opierzenia.

Wyjaśnienie przyczyn, jakie legły u podstaw oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2019 r. toczyło się w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego, którego celem jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym. W konsekwencji stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, czy też jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, w każdym z takich przypadków obliguje organ do wydania decyzji zawierającej stosowne nakazy. Decyzje wydawane na podstawie art. 66 cyt. ustawy zaliczane są bowiem do kategorii tzw. decyzji związanych. Związany charakter decyzji wynika właśnie z tego, że ustalenie przez organ nadzoru budowanego, iż zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, wymusza na nim wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyroki NSA: z 20 maja 2011 r., II OSK 916/10; z 14 lutego 2013 r., II OSK 1917/11; z 2 września 2014 r., II OSK 3075/13). Ustalenie stanu faktycznego w sprawie, który odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania decyzji zobowiązującej do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i określającej termin wykonania obowiązku. Organ nadzoru budowlanego po ustaleniu stanu faktycznego nie ma zatem pozostawionej swobody wyboru treści nałożonego obowiązku. Oznacza to następstwa prawne dla dopuszczenia zmiany obowiązku, która jest wyłączona przy tak określonej konsekwencji prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Na zmianę decyzji o charakterze związanym nie może mieć wpływu zgoda lub wola stron, nie jest to bowiem decyzja uznaniowa. Przepis art. 155 k.p.a. ma bowiem ze swojej istoty zastosowanie do decyzji uznaniowych. Zestawienie regulacji art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z regulacją art. 155 k.p.a. nie pozwala na przyjęcie, że wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja może być zmieniona w trybie uregulowanym w art. 155 k.p.a. Jeżeli przepis prawa nakazuje w ustalonym stanie faktycznym wyprowadzić nakazane tym przepisem prawa konsekwencje prawne polegające na nałożeniu takiego, a nie innego obowiązku, to podważanie nakazu zawartego w przepisie prawa nie można oprzeć na ocenie celowościowej (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 902/20). Brak możliwości zmiany decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane został także potwierdzony między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3287/17, czy też z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2507/185. W wyroku z dnia

3 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny kolejny raz zajął stanowisko, zgodnie z którym możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji uznaniowej, a nie związanej. Powyższe stanowisko jest także podzielane w doktrynie (np. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, wydanie 2 str. 802).

Już powyższe uzasadnia uznanie złożonej skargi za nieuzasadnioną.

Należy również zauważyć, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło

się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotą postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki określone w art. 155 k.p.a. (interes społeczny i słuszny interes strony), które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Strona nie może domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowanie określone w tym przepisie służyłoby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako w "kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 16 k.p.a. Postępowanie to jest postepowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019r., sygn. akt I OSK 1943/18). Z akt sprawy administracyjnej, w tym z pism strony skarżącej wynika, że podstawę do zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2019 r. upatruje nie w interesie społecznym czy też słusznym jej interesie, a jedynie z uwagi na nieuwzględnienie przez organ nadzoru budowlanego wielu istotnych okoliczności faktycznych, które czy to nie zostały przez organ ustalone, czy też błędnie ocenione w trakcie wydawania decyzji podlegającej zmianie, czy też z uwagi na nowe istotne okoliczności, które pojawiły się już po jej wydaniu. Zarówno jedne, jak i drugie okoliczności dotyczyły przed wszystkim stanu technicznego poszycia dachowego, przewodu kominowego na całej jego wysokości, które zdaniem strony skarżącej świadczą o błędnym zakresie nałożonych obowiązków w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. Nadto strona powoływała się na naruszenie przepisów procesowych dotyczących przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, skutkujących błędnym, niepełnym ustaleniem wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na określenie obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Okoliczności tych nie można zakwalifikować jako wypełniających przesłankę interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Zmierzają one bowiem do ponownej, ale już pozainstancyjnej oceny merytorycznej decyzji ostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko organu odwoławczego, że wyrażona zgoda przez stronę nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko zgoda udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Zgoda taka ze względu na swój konstytutywny charakter musi być jednoznacznie wyrażona. Należy mieć przy tym na uwadze wyrażoną w art. 14 k.p.a. zasadę pisemności (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, redaktorzy R. Hauser i M. Wierzbowski, Duże Komentarze Becka, wydanie 6, str. 1241). W niniejszej sprawie będąca stroną postępowania E.N. oświadczenia woli w tym przedmiocie, odpowiadającego powyższym wymogom, nie złożyła. Bezzasadnie organ I instancji pouczył ją, informując o toczącym się postępowaniu i konieczności złożenia oświadczenia, że w przypadku braku odpowiedzi w zakreślonym terminie organ będzie uważał powyższe zachowanie za wyrażenie zgody. Powyższe naruszenie przepisów przez organ I instancji z uwagi na pozostałe okoliczności nie ma jednak ostatecznie wpływu na ocenę zawartego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia.

Nadmienić należy, że w przypadku, gdy nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, będące np. następstwem dalszych postępujących zmian, wymagają podjęcia dodatkowych działań mających na celu ich usunięcie, właściciel lub zarządca budynku winien podjąć stosowne czynności, wykonać określone roboty budowlane, z zachowaniem jednak wszelkich rygorów nałożonych przez obowiązujące przepisy prawa budowlanego, w tym uzyskania stosownej decyzji lub dokonania zgłoszenia, jak również innych przepisów związanych z ochroną zabytków. Organ nadzoru budowlanego poprzez wykonywanie czynności nakazanych w art. 66 ustawy Prawo budowlane nie zastępuje podmiotu zobowiązanego do utrzymania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tejże ustawy.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 151 k.p.a. orzeczono jak w wyroku.