Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 54/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124b
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 542/18 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz E. S.A. z siedzibą w G. kwotę 1.137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 542/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. S.A. w G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

E. S.A. z siedzibą w G. zwróciła się do Starosty Brodnickiego z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do je udostępnienia celem przeprowadzenia remontu istniejącej sieci elektroenergetycznej SN - 15kV relacji GPZ [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta Brodnicki odmówił zobowiązania D. W. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków działką nr [...] o pow. [...]ha oraz działką nr [...] o pow. [...]ha, położonej we wsi G., gmina Świedziebnia, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] - w celu wykonania przez E. S.A. prac polegających na przeprowadzeniu remontu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...].

W ocenie organu, analiza zapisów "Wytycznych programowych w zakresie wymiana przewodów, słupów oraz wymiana izolatorów" nie znajduje oparcia w art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej "u.g.n.", zakres prac wykracza bowiem poza definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej "p.b.". Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S.A. w G.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej, w tym zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju, montaż nowych elementów jak rozłączniki sterowane drogą radiową) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Roboty polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego i zastąpienie go nową substancją należy traktować bowiem jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być uznane za remont.

W ocenie organu nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem to, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. Taka sytuacja powstania nowej substancji zdaniem Wojewody ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Demontaż istniejącej linii [...] i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia nie spełnia przesłanek definicji remontu.

Organ podkreślił, że na przedmiotowej linii wymieniane przewody zostaną zastąpione przewodami o zwiększonym przekroju. Nie może więc budzić wątpliwości to, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to w opinii Wojewody dodatkowo uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu.

Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku i załącznikach stanowi w opinii Wojewody określoną w art. 3 pkt 7a p.b. przebudowę.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję E. S.A. w G. zarzuciła jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 124b ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę zwrócił uwagę, że organy ustaliły, że przewidziany zakres robót przekracza zakres robót, który może zostać zakwalifikowany jako remont, wobec czego odmówiły skarżącej wydania decyzji o udostępnieniu nieruchomości. W związku z odmiennym twierdzeniem inwestora, rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej wymaga kwestia, czy zakres prac opisany we wniosku oraz w wytycznych, na podstawie których prace mają się odbywać, a także w pismach wyjaśniających kierowanych do organów obu instancji przez skarżącą, jest remontem linii napowietrznej czy też jej przebudową.

Sąd podkreślił, że dla wyjaśnienia powyższej kwestii niezbędne jest sięgnięcie do definicji legalnej remontu zawartej w art. 3 pkt 8 p.b. Natomiast przebudowa, zdefiniowana w art. 3 pkt 7a P.b., to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zwrócić uwagę należy na to, że brak jest w ustawie legalnej definicji zmiany parametrów użytkowych. Zatem przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową, należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak np. dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych w konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii. Zakres prac, przewidziany na dwa dni robocze, miał obejmować demontaż: linii napowietrznej SN, osprzętu ze słupów SN oraz słupów SN, a następnie: montaż i stawianie nowych słupów SN, montaż osprzętu na słupach linii napowietrznej SN, linii napowietrznej SN oraz uziemień. Wnioskodawca wskazał ponadto, że prace polegać będą na wymianie wszystkich słupów, przewodów i izolatorów, oświadczając jednocześnie, że prace – określane we wniosku, jako remont – nie zmienią parametrów technicznych linii napowietrznej SN.

Jak natomiast wynika ze znajdujących się w aktach sprawy Wytycznych programowych na przebudowę linii SN - 15kV GPZ [...], głównymi założeniami planowanych prac jest przebudowa istniejącej linii głównej napowietrznej jednotorowej z przewodami typu AFL 6 - 50mm2 o długości 9547m od GPZ [...] na linię z zastosowaniem przewodów typu AFL 6 - 70mm2. Odcinek pomiędzy torem głównym a poprzeczkami w kierunku odłącznika nr 12430, wykonany przewodami typu AFL 6 - 25 i 35mm2, miano przebudować na linię z zastosowaniem przewodów typu AFL 6 - 70mm2 razem z wymianą odłącznika nr 12430 na rozłączniki sterowane radiowo wraz z sygnalizatorami zwarć SZN.

Zdaniem Sądu, co istotne, z samych ww. wytycznych programowych wprost wynika, że zakres planowanych prac obejmuje przebudowę obiektu, nie natomiast jego remont, co wprost wynika ze sformułowań użytych przez sporządzającego wytyczne – "głównymi założeniami planowanych prac jest przebudowa istniejącej linii głównej napowietrznej jednotorowej GPZ [...]". Sformułowania "przebudowa" projektant konsekwentnie użył w treści wytycznych kilkukrotnie, co dowodzi rzeczywistej intencji charakteru planowanych robót. Dodatkowo z samych wytycznych wprost wynika, że wykonanie przebudowy sieci elektroenergetycznej w zakresie w nich określonych pozwoli na polepszenie parametrów zasilania, zwiększenie możliwości przesyłowych linii oraz ulegną poprawie wskaźniki SAIDI i SAIFI.

W świetle przedstawionych okoliczności, twierdzenia strony skarżącej, że zamierzone przedsięwzięcie stanowi jedynie remont, w ocenie Sądu, wydają się być gołosłowne. Zwrócono uwagę na to, że ani ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji, jak również z odwołania czy skargi nie wynikają żadne argumenty pozwalające przyjąć, że planowane prace nie stanowią przebudowy.

Ponadto Sąd zauważył, że w sprawie istnieją również inne okoliczności wprost wskazujące, iż planowane zamierzenie inwestycyjne wyczerpuje definicję przebudowy. Po pierwsze, robotom budowlanym poddana ma zostać cała linia SN, zatem linia główna wraz z poprzeczkami i odgałęzieniami. Nastąpi wymiana odłączników na rozłączniki sterowane drogą radiową, zostaną wymienione przewody z przewodów o przekroju 50mm2 na przewody o przekroju 70mm2 oraz z przewodów o przekroju 25 i 35mm2 na przewody o przekroju 70mm2 lub z 25mm2 na 50mm2 wraz z wymianą około 608 sztuk słupów. Z porównania istniejących i planowanych parametrów wynika, że różnica w średnicy przewodów po dokonaniu robót znacznie się zmieni, co spowoduje oczywiście zmianę parametrów technicznych i użytkowych obiektu.

Zdaniem Sądu nie można pominąć okoliczności, że zaskarżona decyzja dotyczy obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Modernizowana linia jest obiektem o łącznej długości 69,4km, mimo deklaracji inwestora o braku zmiany długości obiektu liniowego uznać należy, że realizacja robót powoduje w istocie demontaż obiektu i wzniesienie go od nowa. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.), a także, gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu. W sprawie niniejszej nastąpić ma demontaż linii napowietrznej, osprzętu ze słupów oraz słupów SN, a następnie montaż i stawianie nowych słupów, montaż osprzętu na słupach linii napowietrznej, montaż linii napowietrznej oraz uziemień, co wyklucza uznanie robót jako remontu, ponieważ planowane prace budowlane polegają de facto na rozbiórce całego obiektu liniowego i wzniesieniu go od nowa. Powyższe prace uznać należy za przebudowę, zwłaszcza w świetle okoliczności, że zmianie ulegną w niniejszym przypadku parametry techniczne i użytkowe linii, co wynika chociażby ze zwiększenia średnicy przewodów, większy przekrój których doprowadzi bowiem do zmiany przepustowości sieci. Planowane prace nie mogą zatem oznaczać jedynie odtworzenia stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego, co wyklucza ich zakwalifikowanie jako remontu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. S.A. w G., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b. w zw. z art. 3 pkt 3a p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez stronę skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi strony skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, pomimo że organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi;

2) ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego;

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że rozpoznawana obecnie sprawa o sygn. akt I OSK 54/19 dotyczy udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...]ha oraz działka nr [...] o pow. [...]ha położonej we wsi G. gmina Świedziebna w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...]. W związku z planowanym remontem tej linii E. S.A. z siedzibą w G. wystąpiła w niniejszej sprawie do Starosty Brodnickiego, z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela przedmiotowej nieruchomości D. W. do ich udostępnienia. Starosta Brodnicki decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił zobowiązania właściciela nieruchomości do ich udostępnienia, a Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Kujawsko-Pomorski między innymi wskazał, że w podobnych rodzajowo sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wielokrotnie podzielał stanowisko Wojewody Kujawsko-Pomorskiego między innymi w wyrokach: z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 610/17, z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 688/17 i sygn. akt II SA/Bd 611/17, z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 690/17 oraz z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 692/17, w których skargi wniesione przez E. S.A. zostały oddalone. Zaznaczyć należy, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki WSA w Bydgoszczy były wówczas nieprawomocne.

Natomiast we wszystkich tych sprawach E. S.A. wniosła skargi kasacyjne, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami: z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1603/18, z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2199/18, I OSK 2196/18, I OSK 2200/18, I OSK 2201/18 uchylił wyroki WSA w Bydgoszczy oraz zaskarżone decyzje Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i decyzje organu I instancji.

Powołane wyżej orzeczenia dotyczyły remontu innej linii, tj. linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...], ale zważywszy na zbieżność okoliczności faktycznych dotyczących zarówno samych linii które mają być remontowane jak również planowanego zakresu prac, a także mając na uwadze, że postępowania te zostały również wszczęte na wniosek E. S.A. z siedzibą w G., w sprawach tych właściwy był ten sam organ II instancji, tj. Wojewoda Kujawsko-Pomorski oraz ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy od wyroków którego skargi kasacyjne wniosła E. S.A. stanowisko wyrażone w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego nie może być pominięte.

Nadto w analogicznej jak wyżej sytuacji faktyczno-prawnej zapadły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawach o sygn. akt I OSK 2791/18, I OSK 3442/18, I OSK 3564/18, I OSK 3486/18, I OSK 3894/18, I OSK 3527/18, I OSK 3489/18, I OSK 3847/18, I OSK 2793/18, I OSK 3565/18, I OSK 3488/18, z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2785/18, z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 49/19, które dotyczyły remontu linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...] oraz wyrok NSA z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3487/18, który dotyczy remontu linii napowietrznej SN - 15kV GPZ [...].

Również na posiedzeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 25 stycznia 2022 r., na którym rozpoznawana była przedmiotowa sprawa, tj. I OSK 54/19 rozpoznane zostały sprawy I OSK 47/19, I OSK 48/19, I OSK 50/19, I OSK 51/19, I OSK 52/19, I OSK 440/19 dotyczące remontu linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ Lubień-Patrówek oraz sprawy I OSK 53/19, I OSK 55/19, I OSK 56/19, I OSK 57/19 dotyczące remontu linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...].

Jak zaznaczono wyżej wszystkie te sprawy dotyczą takich samych zagadnień związanych z remontem linii napowietrznej, we wszystkich tych sprawach zaskarżone decyzje wydawał ten sam Wojewoda Kujawsko-Pomorski, a uzasadniania decyzji praktycznie są tożsame, podobnie jak uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, również skargi kasacyjne wniesione przez tego samego skarżącego kasacyjnie oparte są na tych samych zarzutach, stąd też w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko sentencje rozstrzygnięć są tożsame, ale również uzasadnienia wyroków zawierają podobną argumentację. Stąd też w rozpoznawanej sprawie, tj. I OSK 54/19, która dotyczy remontu linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...], z uwagi na wskazaną wyżej tożsamość z powołanymi sprawami, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko prawne, które zostało przyjęte w szeregu powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania postrzegane są jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów materialnoprawnych. Zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy planowane przez spółkę prace polegające na wymianie przewodów w istniejącej linii napowietrznej, stanowią w istocie remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. Artykuł 124b ust. 1 u.g.n. może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami (...) wymienionych w przepisie (...) przewodów i urządzeń; właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na takie udostępnienie.

W dniu 5 czerwca 2017 r. do Starosty Brodnickiego wpłynął wniosek E. S.A. z siedzibą w G. o wydanie na podstawie art. 124b u.g.n. decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz działkę nr [...] do ich udostępnienia w celu przeprowadzenia remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej SN - 15kV relacji GPZ [...], polegającego na wymianie przewodów, słupów i izolatorów, trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. We wniosku wskazano na zły stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych. Podniósł również, iż strony nie doszły do porozumienia w kwestii wyrażenia zgody na przeprowadzenie przedmiotowego remontu. Przesłanka braku zgody właścicieli przedmiotowych działek została bezspornie spełniona.

Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia problem zakwalifikowania na przedmiotowych działkach robót jako przebudowy albo remontu (poza sporem pozostaje, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii).

Wbrew ocenie Sądu I instancji, treść wniosku, załączonej do wniosku mapy i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (w tym Wytycznych) w sposób wystarczający wskazuje, że owa inwestycja, mająca być realizowana na przedmiotowych działkach, a polegająca na wymianie przewodów i słupa, mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.

Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą zatem polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów.

Okoliczność, że chodzi o obiekty liniowe ma znaczenie przy ocenie rozumienia pojęcia "remontu". Nie można dokonywać wykładni tego pojęcia przez odwoływanie się do orzecznictwa sądowego dotyczącego budynków, czy innych obiektów budowlanych, bowiem przy wykładaniu pojęcia remontu należy mieć na uwadze, że chodzi o szczególne inwestycje, jakimi są niewątpliwie energetyczne linie przesyłowe.

Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie całkowitym demontażu i wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany istotnych parametrów technicznych i użytkowych takich jak zmiana napięcia, długości, przebiegu, wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy przyłączeniowej, natężenia lub zwiększenie pola elektromagnetycznego.

Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. W zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw do przyjęcia, że po remoncie ową linią elektroenergetyczną przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem.

Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnym zawartym w wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1603/18, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej. Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo - na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych, dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, lin przesyłowych, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu.

Ponadto pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek dokumencie inwestor nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN - 15kV, której fragmentu dotyczy wniosek. Sąd I instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN - 15kV, decydują parametry stacji transformatorowych; transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by na przedmiotowych działkach objętych wnioskiem, istniała stacja transformatorowa. Sąd I instancji nietrafnie pominął zły stan techniczny sieci i konieczność polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności, koncentrując się w istocie na "zwiększonej możliwości przesyłania energii elektrycznej". Tymczasem inwestor jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowym zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych takich jak szpitale, urzędy, szkoły, obiekty użyteczności publicznej, zakłady przemysłowe i wytwórcze. Aktualny stan techniczny linii, jego pogarszanie się z uwagi na upływ czasu niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi.

Dlatego też w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3487/18 zasadnie wskazano, że nie można zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również poprzestać na definicjach prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.). Stąd też przy analizie art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań Prawa energetycznego w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełnienia zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 Prawa energetycznego tym podstawowym wymogiem jest zagwarantowanie bezpieczeństwa oraz "niezawodność funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący "niezawodność funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n.

Istotą art. 124b u.g.n. jest bowiem przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami Prawa energetycznego i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w energię. Przykładowo można wskazać, że w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623 ze zm.), nałożono na operatorów systemu przesyłowego elektroenergetycznego szereg obowiązków, nieznanych prawu w wcześniejszym okresie. Przepis § 41 ust. 1 stanowi: "1. Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, podaje do publicznej wiadomości przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej następujące wskaźniki dotyczące czasu trwania przerw w dostarczaniu energii elektrycznej, wyznaczone dla poprzedniego roku kalendarzowego: (...) 3) wskaźnik przeciętnego systemowego czasu trwania przerwy długiej i bardzo długiej (SAIDI), wyrażony w minutach na odbiorcę na rok, stanowiący sumę iloczynów czasu jej trwania i liczby odbiorców narażonych na skutki tej przerwy w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców, 4) wskaźnik przeciętnej systemowej częstości przerw długich i bardzo długich (SAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw tego rodzaju w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców - wyznaczone oddzielnie dla przerw planowanych i nieplanowanych z uwzględnieniem przerw katastrofalnych oraz bez uwzględnienia tych przerw; 5) wskaźnik przeciętnej częstości przerw krótkich (MAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw krótkich w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców". Powyższe okoliczności nie mogą być pominięte przy wykładni art. 124b u.g.n.

Nadto orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje również na możliwość zastąpienia w ramach remontu linii elektroenergetycznej dotychczasowych urządzeń nowymi przewodami (także izolowanymi, częściowo izolowanymi i o większej średnicy), nowymi słupami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach), nowymi fundamentami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach) i nowymi izolatorami, jako mieszczącymi się w kategorii remontu. Zebrane dowody nie wskazują na zmianę przebiegu linii bądź jej istotnych parametrów technicznych. Za przyjęciem, że prowadzone roboty budowlane mieszczą się w kategorii remontu linii elektroenergetycznej, przemawia treść wniosku, treść pism pełnomocnika inwestora i treść właściwie rozumianych Wytycznych. Ani we wniosku, ani w Wytycznych nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN - 15kV.

Należy mieć na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN - 15kV będzie z korzyścią również dla uczestnika postępowania, który także korzystać będzie z bezpieczniejszej sieci. Stan na przedmiotowych działkach w wyniku remontu nie zmieni się, zarówno przebieg linii, usytuowanie słupa pozostaje bez zmian, nie ulegnie zmianie napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN - 15kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez spółkę.

Dlatego też mając powyższe na uwadze, a także przywołane na wstępie wyroki Naczelnego Sadu, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za dwie instancje ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 1 października 2021 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wcześniejszymi pismami z dnia 16 sierpnia 2021 r. zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni, a w przypadku braku możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.