Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1705/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 63 i art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenie [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 450/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenie [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie Informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 450/16 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 22 lutego 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną Stowarzyszenie [...] (dalej "Stowarzyszenie"), zwróciło się do Urzędu Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

W piśmie z dnia 2 marca 2016 r. przekazano wnioskodawcy listę osób (z podaniem ich imion i nazwisk), które w 2015 r. otrzymały nagrodę, a których zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) nie dotyczy ograniczenie udostępnienia informacji.

Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] wydaną, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako k.p.a.), art. 16 w zw. z art. 5 u.d.i.p. Prezydent [...] odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji w zakresie wysokości nagród pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznej.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji Stowarzyszenie wnosząc o jej uchylenie, zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nadmierne ograniczenie prawa do wiedzy o działaniach władz publicznych oraz art. 5 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że informacja publiczna w zakresie nagród przyznanych części pracowników samorządowych podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium organ przed wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinien był wezwać stronę do uzupełnienie wniosku o podpisy osób uprawnionych do reprezentacji Stowarzyszenia. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenie wniosło za pomocą poczty elektronicznej (email) nie używając elektronicznego podpisu bezpiecznego. Z uwagi na odformalizowany sposób udostępnienia informacji publicznej, przyjęcie takiego wniosku (bez wzywania do uzupełnienia braku formalnego) byłoby możliwe jedynie gdyby organ w ramach czynności materialno-technicznej udostępnił informację. W przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem stosownej decyzji należało uprzednio wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia sprawy bez dalszego jej rozpatrzenia.

W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji narusza przepisy procesowe, w tym art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., który obliguje do wskazania w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie tylko imion i nazwisk oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, ale także wymaga oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra - o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - wydano decyzję odmowną. Tego obowiązku organ również nie dopełnił, a brakujący element decyzji Kolegium uznało za obowiązkowy, skutkiem czego decyzja niezawierająca wskazanego elementu wydana jest z rażącym naruszeniem prawa stanowiącym samodzielną przesłankę do jej uchylenia.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych praw konstytucyjnych obywateli państwa demokratycznego. Kolegium uznało za bezsporne zakwalifikowanie informacji o wysokości wypłaconych pracownikom samorządowym nagród jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyło, że tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może stanowić podstawę do jej ograniczenia. Zadaniem dysponenta takiej informacji jest zatem ustalenie, które z osób z kręgu objętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pełnią funkcję publiczną. Wobec braku definicji legalnej tego terminu wskazano na definicję wypracowaną przez piśmiennictwo prawnicze i judykaturę, zgodnie z którą jest to funkcja związana z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które te władze realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Są to osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania, przez co uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Za cechę wyróżniającą takie podmioty uznano posiadanie przez nie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W przypadku ustalenia kręgu osób pełniących funkcje publiczne informacja o części ich wynagrodzenia w postaci nagrody pieniężnej podlega udostępnieniu. Informacja taka dotycząca osób uznanych za niepełniących funkcji publicznych podlega reglamentacji poprzez odmowę jej udostępnienia pod warunkiem, że osoby te nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochrony. Kolegium stwierdziło, że w przypadku ustalenia kręgu pracowników Urzędu Miasta [...] uznanych za niepełniących funkcji publicznych, mając na uwadze zasadę praworządności, prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także uwzględniając art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. organ wydający decyzję jest zobowiązany wskazać w jej uzasadnieniu pracowników niepełniących funkcji publicznych w taki sposób, by strona mogła takie stanowisko zweryfikować i ocenić poprawność dokonanej przez organ kwalifikacji.

Zdaniem Kolegium, w ponownym postępowaniu organ powinien dokonać kategoryzacji pracowników urzędu miejskiego na tych, którzy są funkcjonariuszami publicznymi bądź pełnią funkcję publiczną i na tych, którzy zatrudnieni są na stanowiskach wykonujących funkcje pomocnicze. W przypadku tych ostatnich organ powinien odebrać od nich oświadczenie, czy wyrażają zgodę na ujawnienie wysokości przyznanych im w 2015 r. nagród. Kolegium zaleciło nadto organowi I instancji dokonanie oceny wnioskowanej informacji z punktu widzenia jej charakteru i ustalenie, czy jest to informacja prosta czy też przetworzona. Pouczono organ o konsekwencjach prawnych uznania wnioskowanej informacji przetworzonej wskazując, że jej udzielenie wymaga ustalenia czy istnieje szczególny interes publiczny do jej uzyskania przez Stowarzyszenie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Stowarzyszenie wniosło o uchylenie powyższej decyzji w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie uznania informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie zbyt szerokiego stosowania przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego do postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd I instancji podniósł, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, przepisy procedury administracyjnej mają zastosowanie tylko w sytuacjach, w których wniosek o udzielenie informacji publicznej rozpatrzony zostaje w formie decyzji administracyjnej. Następuje to w przypadkach wyraźnie wskazanych w przepisach u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do takiej decyzji stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji. Jak wynika z treści skargi i przedstawionych akt administracyjnych, adresat wniosku odmówił w nakazanej prawem formie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Aktem poddanym kontroli Sądu jest natomiast wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja o charakterze kasacyjnym podjęta w stosunku do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

WSA w Gliwicach podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 (CBOSA), zgodnie z którym wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.

Stosownie do przepisu art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Natomiast zgodnie z art. 63 § 3a k.p.a., podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Stosownie do art. 20a ust. 1 powołanej ustawy, identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 262), lub profilu zaufanego ePUAP. Brak podpisu na podaniu stanowi brak formalny, który powinien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Spełnienie powyższych wymagań umożliwia organowi administracji publicznej dokonanie oceny, czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej (strony lub uczestnika postępowania) oraz czy żądanie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, ewentualnie czy spełnia inne warunki przewidziane przepisami prawa. Zachowanie tych wymagań ma szczególnie doniosłe znaczenie w fazie wszczęcia postępowania, gdy organ przeprowadza formalną i procesową ocenę podania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej. Podanie wywołuje skutek prawny wszczęcia postępowania, gdy zostanie stwierdzone, że podanie wniosła strona w rozumieniu art. 28, którą ustala się na podstawie danych zawartych w podaniu, a żądanie dotyczy sprawy indywidualnej należącej do właściwości organu administracji publicznej i rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, treść żądania wyznacza bowiem przedmiot postępowania administracyjnego (B. Adamiak , Komentarz, 1996, s. 324). Wszczęcie i prowadzenie postępowania na żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.), z pominięciem regulacji zawartej w art. 63 § 1- 3a k.p.a., bez wezwania do uzupełnienia braków formalnych, jak trafnie zauważył organ II instancji prowadzić może do rażącego naruszenia prawa. Uchybienie takie nie może zostać naprawione na etapie organu II instancji.

Również pozostałe uchybienia proceduralne dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowią uchybienia nakazujące organowi odwoławczemu wydanie decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim zasadnie uznano, że kolizja pomiędzy dwoma zagwarantowanymi konstytucyjnie uprawnieniami obywatela (art. 61 ust. 1 i 2 i art. 47 Konstytucji RP) wymaga głębszego wyjaśnienia faktów. Wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają bowiem (por. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) pozbawienia ochrony prywatności wszystkich osób, które zawarły umowę o pracę z podmiotem publicznym (w zakresie udostępniania danych o ich wynagrodzeniu, a tym też nagrodach). Przez fakt zawarcia takiej umowy nie uzyskują one statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Przedmiotem informacji publicznej jest, po pierwsze cała działalność wszystkich organów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, zaś po drugie, działalność osób pełniących funkcje publiczne, lecz - ze względu na art. 47 Konstytucji - tylko taka, która wiąże się z pełnionymi przez te osoby funkcjami publicznymi. W każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy, gdy ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi.

Trafnie również organ odwoławczy wskazał, jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji, niedopełnienie przez ten organ obowiązku określonego w treści art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Z przepisu tego wynika konieczność wymienienia w decyzji danych osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania, a także oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Pod pojęciem "zajęcie stanowiska w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej", w znaczeniu określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., należy rozumieć pisemne stanowisko podmiotu innego niż organ wydający decyzję, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jako zajęcie stanowiska należy rozumieć również m. in. różnego rodzaju opinie prawne i inne pisma sporządzone w formie odrębnego aktu. W aktach sprawy powinna znajdować się metryka, w której wymienione są osoby dokonujące istotnych czynności w postępowaniu.

Tymczasem w decyzji organu I instancji, wbrew wymogom art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. nie podano imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Nie oznaczono także podmiotów, których dobra wymagały ochrony co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. zawierający powyższy wymóg, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 107 § 3 k.p.a., a w ocenie Sądu brak jest w niniejszej sprawie podstaw do odstąpienia od niego. Organ I instancji nie wskazał żadnych przyczyn, które uzasadniałyby odstąpienie od obowiązku stosowania się do wskazanych wymogów.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na decyzję SKO w [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wiążące się z tym nadmierne ograniczenie tego prawa, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że realizacja tego prawa wymaga własnoręcznego podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi nieuzasadnioną formalność utrudniającą czynienie użytku z tego prawa, a przez to ogranicza w sposób nieproporcjonalny konstytucyjne prawo;

2. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, że z przepisu tego można wyinterpretować normę, zgodnie z którą w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej podmioty zobowiązane mają obowiązek zastosowania art. 63 § 1 -3a i art. 64 § 2 k.p.a.;

3. art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne przyjęcie, że wniosek, o którym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p., stanowi podanie w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a.;

4. art. 63 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 3 k.p.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna.

Podnieść należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione.

Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a.

Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej, bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Zatem, gdy choćby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)".

Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586).

Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że w sytuacji, gdy brak było podpisu na wniosku Stowarzyszenia z dnia 22 lutego 2016 r., to gdy podmiot, do którego wpłynął wniosek, zamierzając wydać decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, powinien zastosować tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a., wzywając wnioskodawcę do uzupełnienia braku, a samo podanie powinno być podpisane zgodnie z dyspozycją art. 63 § 3 k.p.a.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.