Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 707/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 61
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 1 pkt. 38 lit.a
journal: Dz.U. 2007 nr 173 poz 1218
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: art.145 § 1 pkt 2, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant sekret. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania L.Z., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]) ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 9.780 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] (działki nr [...]) na skutek dokonania podziału.

Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] marca 2008 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Nieruchomość stanowiła własność M. i L.Z. na dzień, gdy decyzja Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2007 r. ([...]) zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Dla wskazanych działek w dniu [...] marca 2007 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną.

Następnie w dniu [...] maja 2008 r. Wójt Gminy ([...]) wydał decyzję ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 12.740 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. ([...]) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2008 r. Po wniesieniu przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., decyzją z dnia [...] września 2008 r. organ drugiej instancji, uwzględniając ją w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), uchylił swoją decyzję w całości oraz uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W zaleceniach podkreślono potrzebę poczynienia dokładnych ustaleń dotyczących wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości, w szczególności wynikających z przeprowadzonego dowodu z operatu szacunkowego.

W toku ponowionego postępowania został sporządzony nowy operat szacunkowy, z którym skarżący został zapoznany (k. 59 akt administracyjnych). Uwagi skarżącego do operatu zostały przedłożone rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat. Wyniki tych ustaleń zostały opisane w protokole z dnia [...] marca 2009 r. (k. 65 akt administracyjnych).

2. Na podstawie operatu w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. wartość nieruchomości przed podziałem została ustalona na kwotę 508.800 zł., zaś po podziale na 557.700 zł. Nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości o kwotę 48.900 zł. Powołując się na art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) organ wskazał, że jego decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2007 r. W tej dacie obowiązywała uchwała nr XXI/56/2000 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości (nieruchomości) powstałej w wyniku podziału, ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości. Taka stawka została przez organ zastosowana. Ustalona w decyzji kwota 9780,00 zł została rozłożona na 10 rat.

W odwołaniu, wniesionym z zachowaniem terminu, L.Z. zarzucił, że przyjęte do obliczenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale wskaźniki nie są adekwatne do sytuacji na rynku w 2009 r. Wskazał także, że jego pierwotnym zamiarem było podzielenie nieruchomości na sześć działek, ale organ pierwszej instancji nie był w stanie, nawet w przybliżeniu, określić wartości opłaty adiacenckiej. Dlatego odwołujący podjął decyzję o podziale na cztery działki.

3. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze, cytując treść art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r., wskazało na kompetencję organu pierwszej instancji do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości podzielonej nieruchomości. W treści uzasadnienia decyzji podkreślono, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, zaś stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Uznano, że organ pierwszej instancji zasadnie zastosował przepisy uchwały Nr XXI/56/2000 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości (nieruchomości) powstałej w wyniku podziału (§ 1 tej uchwały). Uchwała ta obowiązywała do dnia 1 sierpnia 2007 r. i została następnie uchylona na podstawie § 3 uchwały Nr Vl/65/2007 Rady Gminy z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału (Dziennik Urzędowy Województwa z 2007 r. Nr 40. poz. 682. zmiana: Dz. Urz. W.L. z 2007 r. Nr 131. poz. 1785). Zatem Wójt Gminy przyjął - zgodnie z powołanym przepisem art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami - 20% stawkę obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Odnosząc się do zarzutów strony, dotyczących wartości nieruchomości, wywiedzionych z operatu wskazano, że dowód ten podlegał swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonał rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych – art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 157 ust. 1 tej ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Skarżący nie występował o taką ocenę, ani nie przedłożył przeciwdowodu z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Do określenia wartości przyjęte zostały wagi cech rynkowych opisane szczegółowo w operacie, za pomocą których skorygowane zostały wartości nieruchomości przyjętych do porównań. Zgodnie z powołanym wyżej art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca stan nieruchomości przed podziałem określił na dzień [...] czerwca 2007 r. (wydanie decyzji podziałowej), po podziale na dzień [...] czerwca 2007r. (data kiedy decyzja stała się ostateczna), poziom cen przyjęto z daty sporządzenia operatu szacunkowego tj. [...] stycznia 2009r.

4. W skardze wniesionej, z zachowaniem terminu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżący w sposób dorozumiany wniósł o uchylenie decyzji podnosząc zarzuty dotyczące przyjętego operacie szacunkowym poziomu ceny. Jego zdaniem ceny te zostały przyjęte z okresu najwyższego ich wzrostu i nie odzwierciedlają tendencji spadkowej. W uzasadnieniu skargi powołał się także na niekonstytucyjność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów istniejących w dacie wydawania decyzji na okoliczności przeczące ustaleniom opartym na operacie dotyczącym uzbrojenia przedmiotowych działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Skarga jest zasadna w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, 134 § 1 oraz 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.).

Badanie legalności, co ma istotne znaczenie dla tej sprawy, przebiega poza zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanymi podstawami prawnymi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego przedmiotem kognicji sądu w niniejszej sprawie była kontrola legalności całego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r., nie zaś tylko okoliczności, które uznane zostały za sporne przez ten organ oraz skarżących.

Ze względu właśnie na ten wymiar kontroli sądu administracyjnego oraz dostrzeżone poza zarzutami skargi zagadnienia decydujące o kierunku rozstrzygnięcia konieczne jest odniesienie się do treści uprawnienia organu gminy do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem. Uprawnienie to odnajduje swoją podstawę prawną w akcie prawa miejscowego, które z kolei umocowane jest w systemie źródeł prawa w porządku konstytucyjnym (art. 87 ust. 2 oraz 94 Konstytucji RP).

6. W dacie podjęcia przez Radę Gminy uchwały z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, podstawę normatywną do ustanowienia tego aktu prawa miejscowego stanowił art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu następującym: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio".

Przepis ten obowiązywał do dnia 21 września 2004 r. Art. 98 tej ustawy na podstawie art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) otrzymał nowe brzmienie (bez ust. 4). Kompetencja do ustalania opłat adiacenckich została określona w dodanym art. 1 pkt 62 tej noweli art. 98a ust. 1 brzmiącym następująco: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Przepis ten został następnie od dnia 22 października 2007 r. zmieniony przez art. 1 pkt 38 lit. a) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218). Art. 1 pkt 38 lit. b) noweli do art. 98a dodano także ust. 1a. Brzmią one następująco:

- art. 98a ust. 1: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

- art. 98a ust. 1a: "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne".

Powołane nowelizacje w rozważanej kwestii nie zawierały przepisów przejściowych.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., w sprawie o sygn. SK 19/06, (ogłoszonym dnia 18 kwietnia 2007 r., Dz.U Nr 69, poz. 468; OTK-A 2007/4/37) - art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

7. Decyzje organu pierwszej i drugiej instancji zostały oparte na art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 1 przedmiotowej uchwały. Obowiązywanie wskazanego aktu prawa miejscowego jest więc zagadnieniem pierwszym, stanowiącym warunek sine qua non obowiązków materialnoprawnych wywodzonych z jego treści. Należało zatem rozważyć, jaki skutek dla aktu prawa miejscowego miała derogacja art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz, czy opisane wyżej nowelizacje mogły uchwałę z dnia 14 grudnia 2000 r. legitymizować, czyniąc z niej podstawę obowiązku materialnoprawnego pod rządami prawa nowego. Istotne przy tym były następujące kwestie: zakres usunięcia (zmiana) podstawy normatywnej do wydania aktu wykonawczego, brak przepisów przejściowych, treść i skutki wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz treść upoważnienia ustawowego w dacie podejmowania przedmiotowych decyzji.

8. Akty prawa miejscowego charakteryzują się następującymi cechami: mogą być stanowione wyłącznie przez organy wymienione w ustawie zasadniczej, na podstawie i w granicach wyłącznie upoważnienia ustawowego. Zakres ich regulacji jest wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia, zaś warunkiem ich obowiązywania jest promulgacja. Podstawowe elementy tych cech, co ma istotne znaczenie dla dalszych rozważań, są dla aktów prawa miejscowego skonstruowane na zasadach wspólnych dla ogółu przepisów opartych na delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08, NZS 2008/5/103).

We współczesnej kulturze prawnej wykształcona została reguła, przynależna do zespołu zasad walidacyjnych, uznawana za doniosłą zarówno w procesie stanowienia prawa, jak i jego stosowania. Nakazuje ona uznać za nieobowiązujący każdy akt wykonawczy jeżeli uchylono ustawę udzielającą upoważnienia do jego wydania, albo uchylono przepis upoważniający do wydania danego aktu, albo zmieniono treść przepisu upoważniającego do wydania takiego aktu.

Reguła ta, choć nie została wyraźnie wypowiedziana w treści ustawy zasadniczej lub ustaw zwykłych, uznawana jest za niesporną zasadę kardynalną. Jej wyrazem jest regulacja adresowana do prawodawcy zawarta w § 32 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Doktryna wyjaśnia jej rozumienie wskazując, że utrata mocy obowiązującej aktu wykonawczego następuje, jeśli nastąpi zmiana choćby jednego z elementów upoważnienia dotyczących rodzaju aktu wykonawczego, zakresu spraw lub wytycznych dotyczących treści tego aktu (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Poznań 2004 r., s. 89). Rygoryzm zastosowania tej reguły, co podkreślają komentatorzy, wypowiedzianej wyraźnie w prawoznawstwie polskim już w 1939 r., motywowany jest potrzebą ochrony związków faktycznych (nie zaś tylko formalnych) między aktem upoważniającym a wykonawczym i uniknięciem "rozchwiania" systemu źródeł prawa (ibidem, s. 90). Zwraca się także uwagę, że regułę walidacyjną należy stosować uwzględniając element materialny upoważnienia. Może ona bowiem ulec modyfikacji, jeżeli zmiana zakresu spraw przekazanych do unormowania w akcie wykonawczym nie wpłynie na dotychczasowy zakres spraw przekazanych do regulacji podustawowej, a np. jedynie je uzupełni (zob. G. Wierczyński [w:] J. Warylewski (red.): Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 183-184).

9. Obowiązywaniu tej reguły w procesie kontroli konstytucyjności prawa daje jednolicie wyraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (K 20/99, OTK 2000/5/140), Trybunał stwierdził, że stwierdzenie niekonstytucyjności delegacji ustawowej powoduje także utratę mocy wiążącej aktów wykonawczych wydanych na podstawie takiej delegacji. Oznacza to w gruncie rzeczy eliminację z obrotu prawnego norm prawnych kształtowanych w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny, ponieważ niekonstytucyjność delegacji ustawowej rodzi konsekwencje w postaci niekonstytucyjności przepisów aktów podustawowych. Zapatrywanie to potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 marca 2001 r. (K 32/00, OTK 2001/3/50); postanowieniu z dnia 9 października 2002 r. (K 25/02,OTK-A 2002/5/72); wyroku z dnia 20 listopada 2002 r. (K 41/02 OTK-A 2002/6/83), postanowieniu z dnia 12 października 2004 r. (K 7/03, Z.U. 2004 /9A/100); wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r. (SK 35/04, OTK-A 2006/6/68); wyroku z dnia 9 maja 2006 r. (P 4/05, OTK-A 2006/5/5). W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2006 r. (P 22/05, OTK-A 2006/2/16) omawiana reguła została określona mianem "ustalonej w Polsce praktyki". Podkreślono przy tym, iż znajduje ona zastosowanie również w sytuacji, w której ustawodawca zmienia przepis upoważniający do wydania rozporządzenia, gdyż ustawodawca może jedynie postanowić o utrzymaniu mocy obowiązującej rozporządzeń wydanych na podstawie uchylonego bądź zmienionego przepisu ustawowego. W takich przypadkach podstawy obowiązywania przepisów rozporządzenia, w okresie po wejściu w życie ustawy uchylającej lub zmieniającej przepis ustawowy upoważniający do jego wydania, nie stanowią nowe przepisy upoważniające, ale przepisy przejściowe zamieszczone w ustawie, która uchyla lub zmienia dotychczasowe przepisy udzielające upoważnień do wydawania rozporządzeń. Treść nowych przepisów upoważniających, a w szczególności zakres udzielonych przez nie kompetencji prawodawczych, nie ma znaczenia dla obowiązywania dotychczasowych aktów wykonawczych.

10. W orzecznictwie sądów administracyjnych reguła ta nie została zakwestionowana. Orzecznictwo to wypracowało natomiast stanowisko, że do kompetencji sądów administracyjnych należą:

1) kontrola konstytucyjności prawa wykonawczego,

2) ustalenie w indywidualnej sprawie innego, niż przyjętego w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, momentu derogowania aktu lub przepisu prawnego (w przypadkach tzw. wyroków zakresowych i aplikacyjnych).

Z reprezentatywnych orzeczeń, zapadłych w ostatnim okresie, wskazać tu można: wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. (II OSK 290/09, publ. LEX nr 505239); wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r. (II OSK 179/09, publ. LEX nr 507638); wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r. (II OSK 71/09, publ. LEX 507812); wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r. (II OSK 1745/07, publ. LEX nr 357511).

Argumentacja zawarta w powołanych wyrokach świadczy o istotnej partycypacji sądownictwa administracyjnego w procesach kontroli konstytucyjności stosowania prawa i zarazem poszanowaniu tych reguł, które są trwałym elementem kultury prawnej. Omawiana reguła walidacyjna zajmuje w niej miejsce poczesne. Zatem dokonanie od niej odstępstwa lub też złagodzenie jej rygorów (w braku wyraźnej ingerencji ustawodawcy) wymaga powołania się na co najmniej równie silnie uzasadnione racje aksjologiczne. Tych jednak nie daje się w tej sprawie stwierdzić.

11. Ocena przez sądy administracyjne decyzji wydanych na podstawie aktów prawa miejscowego opartych na "zdelegalizowanej" podstawie prawnej przebiega niejednolicie. Świadczą o tym rozbieżności w orzecznictwie. Wyraźne wypowiedzi dotyczące "problemu walidacyjnego" - można odnaleźć w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu (wyrok z dnia 9 czerwca 2009 r., IV SA/Po 159/09, niepubl.) oraz Warszawie (wyrok z dnia 2 kwietnia 2009 r., I SA/Wa 1886/08 niepubl.). Zauważyć należy, że w szeregu innych orzeczeń wydanych w sprawach, w których rzeczony problem walidacyjny również wystąpił, nie został on w omawianym kształcie rozpoznany lub też sprowadzony do porównania treści i warunków podjęcia decyzji ze standardami wprowadzonymi przez prawo nowe, postulowanymi w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (por. wyroki NSA z dnia 7 listopada 2007 t., I OSK 1483/06; z dnia 15 czerwca 2009 r., I OSK 870/08; wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2008 r., II SA/Gd 756/07; Szczecinie z dnia 12 marca 2008 r., II SA/Sz 83/08; Gorzowie Wlkp. z dnia 25 czerwca 2009 r., II SA/Go 292/09 oraz II SA/Go 293/09; Lublinie z dnia 9 października 2008 r., II SA/Lu 445/08).

12. Sąd w niniejszym składzie opowiada się za stanowiskiem, które respektując regułę walidacyjną przyjmuje jej konsekwencję w postaci utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przemawiają za tym następujące argumenty:

a) Skoro utrwalony jest pogląd, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty; do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2009 r., I OSK 744/08, w którym odniesiono się także do dotychczasowych poglądów w tej mierze), to obowiązywanie tej uchwały jest warunkiem sine qua non wynikającego z tej uchwały obowiązku materialnoprawnego.

b) Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został uchylony nowelą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ), która nie zawierała przepisów przejściowych odnoszących się do obowiązywania aktów prawa miejscowego opartych na tej delegacji ustawowej.

c) Pozostawienie w obrocie aktu wykonawczego wymaga nie tylko wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy (w ustawie, którą dokonano uchylenia lub zmiany przepisu upoważniającego), ale też zgodności jego treści z ustawą nową. Treść przedmiotowego aktu prawa miejscowego nie odpowiada standaryzacji prawa nowego, gdyż § 1 uchwały z dnia 14 grudnia 2000 r. odzwierciedla wprost stan derogowany (uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją).

d) Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. został wydany pod rządami nowego prawa, to jest po dniu 22 września 2004 r. Jednakże wzgląd na potrzebę ochrony opisanych w pkt b tego wyroku wartości konstytucyjnych, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, uzasadniał potrzebę derogowania delegacji kompetencyjnej w okresie jej obowiązywania – od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. Wyrok w tym zakresie miał charakter negatywny i prosty, co wywołało bezpośredni skutek prawny w postaci utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów (art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Trybunał, dokonując oceny zaskarżonych przepisów stwierdził, że właśnie ze względu na wątpliwości interpretacyjne, jakie przepis ten nasuwał, a także możliwość niejednolitości orzecznictwa sądowego zachodziła ich niezgodność z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji, podkreślając przy tym znaczenie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa jako konstytucyjny element zasady państwa prawnego.

e) Skutki derogacji trybunalskiej, powszechnie obowiązujące i wiążące, są dalej idące, niż wywoływane uchwaleniem nowego aktu normatywnego (ustawy) ze względu na to, że stan niekonstytucyjności powstaje przez naruszenie standardów prawnych hierarchicznie wyższych niż kontrolowany przepis. (por. M. Florczak- Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 132 i n.; także: M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej, PiP 9/2002).

f) Ze względu na zróżnicowanie treści uchwał dotyczących opłat adiacenckich, podejmowanych na podstawie uchylonego przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozostawanie ich w obrocie godziłoby w zasadę równości.

g) Ustalenie opłaty adiacenckiej jako daniny publicznej jest ingerencją w prywatne stosunki majątkowe i podlegać winno ścisłej reglamentacji. Leży ona w kompetencji organu gminy, który nie ma obowiązku z niej skorzystać. Upoważnienie to wymaga zatem wyraźnego umocowania ustawowego.

h) Wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym reprezentujące tzw. korygujący kierunek wykładni (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kierunki wykładni prawa w działalności orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i prawa obywatelskich, Warszawa 2005, s. 80 in.) dowodzą, że sądowoadministracyjna kontrola stosowania prawa zmierza do ochrony konstytucyjnych wolności i praw obywatelskich nie zaś ich ograniczania. W razie wątpliwości co do istnienia lub zakresu przyznanych organom samorządu kompetencji przyjmuje więc wykładnię zawężającą (zob. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 1992 r., SA/Wr 310/92, Wspólnota 1993, Nr 2, s. 21 i n.).

13. Dlatego zabiegi interpretacyjne koncepcji zmierzających do dokonania takiej wykładni, która "odnajduje", przy badaniu treści uchwał podjętych na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, elementy istotne uznawane za respektujące wartości konstytucyjne standardy prawa nowego (art. 98a ust. 1 i 1a tej ustawy) nie zasługują, w świetle przedstawionych wyżej racji, na aprobatę. To zaś, że treść tej uchwały w konkretnym stanie faktycznym może być zastosowana także do prawa nowego nie jest wystarczająco silnym argumentem. Naruszeniem zasad praworządności, zaufania oraz wyłączności ustawy w sferze prawa daninowego (art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. oraz 84 w zw. z art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji), jest nałożenie na adresata decyzji administracyjnej obowiązku wynikającego z aktu prawa miejscowego uchwalonego na podstawie przepisu ustawy, który na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc obowiązującą ex tunc.

Wszystkie podane argumenty prowadzą zatem do stwierdzenia braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organy obu instancji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność wskazanych w wyroku decyzji.

Rozpoznawanie innych aspektów skargi, w tym zarzutów procesowych dotyczących ustaleń faktycznych wywodzonych z treści operatu szacunkowego, stało się w tej sytuacji bezprzedmiotowe.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.