Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 654/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 , art. 7 , art. 8 , art. 77 par 1 , art. 80 i art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Beata Łomnicka NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi I.T. i M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I Instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących I.T. i M.T. kwotę 800 zł ( słownie: osiemset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy T. decyzją z dnia 16 lutego 2015 r. znak: [...] nakazał M. i J.M. wykonanie w miejsce naturalnego zagłębienia terenu (tzw. wodnicy) istniejącego przed 2012 r., a które zostało zasypane ziemią zepchniętą z działki nr [...] - urządzenia wodnego w granicach działki nr [...] graniczącego na całej długości z działkami nr [...] i [...] w postaci rowu otwartego odprowadzającego wody opadowe z działek nr [...] i [...] i z działek wyżej położonych, z wylotem do rowu w ciągu drogi dojazdowej (działka nr [...] ) i odprowadzeniem wód do studzienki rewizyjnej usytuowanej przed wjazdem na teren działki nr [...] - o parametrach, szczegółowej lokalizacji i warunkach jego wykonania określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, wymaganym na wykonanie urządzenia wodnego celem zabezpieczenia działek nr [...] i [...] przed zalewaniem, określając termin wykonania tego rowu do dnia 30 czerwca 2015 r.

Od powyższej decyzji odwołanie do SKO w K. złożyli M. i J. M. a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 czerwca 2015 r. znak: [...] , uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji.

Następnie Wójt Gminy T. decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r. znak: [...] odmówił M .i J.M. - właścicielom działki nr [...] , przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działkach sąsiednich, nr [...] i [...] , należących do M. i I.T. .

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył tezy opinii hydrogeologicznej sporządzonej przez mgr inż. M.P. w dniu 30 października 2015 r., uzupełnionej wyjaśnieniami z dnia 1 grudnia 2015 r., a przede wszystkim, że na zniwelowanej przez M. i J.M. działce nr [...] nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, a w szczególności nie doszło do zmiany kierunku odpływu wód opadowych w stosunku do stanu przed niwelacją. Częściowe wyrównanie działki [...] i wykonanie nasypu podnoszącego teren działki [...] w stosunku do działki [...] o około 0,4-0,6 m nie spowodowało zaburzeń przepływu wód opadowych i zmiany kierunku ich przepływu. Z ekspertyzy wynika, że w okresach intensywnych opadów burzowych dochodziło do zalewania działek [...] i [...] oraz piwnic budynku mieszkalnego M. i I.T. z powodu niedostosowania obniżenia terenu (rowu) do odbioru wód burzowych z działki nr [...] i z działek nr [...] , [...] oraz wybudowania betonowego ogrodzenia i budynku garażowego na działkach nr [...] ,[...] , ograniczających swobodny spływ wód.

Organ zacytował również wnioski wypływające z koreferatu geologa J.S. przedstawionego przez M. i I.T. a to że zmiana kąta nachylenia stoku przy jego niwelacji spowodowała spadek prędkości spływu powierzchniowego wód opadowych, a także że odpływ wód stokowych odbywał się pierwotnie znaczną szerokością dna naturalnego obniżenia, a obecnie teren od strony północnej zajmuje nasyp z plantowania działki nr [...], a od strony południowej zabudowana działka nr [...]. Na skutek prac ziemnych związanych z niwelacją działki nr [...], pierwotne obniżenie odprowadzające wodę praktycznie zniknęło, a powstała niecka nie spełnia obecnie pierwotnej funkcji odpływowej. Tworzą ją skarpy wykonanego nasypu o wys. ok. 0,5 m, podniesione dno i murki ogrodzenia działki nr [...] Niecka ta prowadzi burzową wodę przedostającą się przez murki ogrodzenia na teren działek nr [...] i nr [...]

W końcowej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że na skutek niwelacji działki nr [ ..] nie doszło do zmiany kierunku odpływu znajdującej się na niej wody opadowej. Natomiast wyrównanie terenu działki nr [...] spowodowało zmniejszenie prędkości odpływu wód opadowych. Należy również zgodzić się z opiniami geologów, że wody te odpływały pierwotnie znaczną szerokością dna naturalnego obniżenia - niecki terenu, a na skutek działań właścicieli działek nr [...] , nr [...] i nr [...] zostały obecnie uchwycone w rów o podniesionym dnie, którego skarpy tworzą, z jednej strony nasyp z plantowania działki nr [...] z drugiej murki ogrodzenia działki nr [...]. Rowem tym odprowadzane są wody opadowe, które w okresach intensywnych opadów burzowych przedostają się przez murki ogrodzenia na teren działek nr [...] ,[...] powodując, przy braku odpowiedniego odwodnienia, zalewanie piwnic budynku mieszkalnego. Dodatkowo budynek ten narażony jest na podtapianie od strony narożnika ogrodzenia na styku granic działek nr [...] ,[...] ,[...] , gdzie następuje piętrzenie wody spływającej ze stoków i jej przelewanie przez ogrodzenie na teren działek nr [...] i nr [...] . Przed wybudowaniem budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz ogrodzenia na działkach nr [...] i nr [...] oraz niwelacją działki nr [...] w ciągu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] znajdowało się naturalne obniżenie terenu (tzw. wodnica), którym spływały wody opadowe z działek nr [...] ,[...] ,[...] oraz z działek wyżej położonych. Na szczegółowej mapie hipsometrycznej tego terenu, z odwzorowaniem z roku 2009, można odczytać szeroką formę wklęsłą obrazującą naturalne obniżenie odpływowe (nieckę), obejmującą w dolnym odcinku prawie całą szerokość działki nr [...] . Odpływ wód ze stoków odbywał się więc znaczną szerokością dna obniżenia, w tym po działce nr [...] . W 2011 r. właściciele tej działki zabudowali ją budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, na przełomie lat 2011/2012 częściowo wyrównali jej teren, a w 2012 r. ogrodzili od strony działek nr [...] i nr [...] nie zapewniając właściwego odwodnienia działek nr [...] i nr [...]. Działania te ograniczyły swobodny spływ wód opadowych z działki nr [...], spowodowały zmianę kierunku ich odpływu w stronę działki nr [...] oraz znaczne zawężenie obniżenia odpływowego między działkami nr [...] , [...] a w następstwie intensywnych opadów burzowych w latach 2012-2014 - podtapianie budynku mieszkalnego.

Uznał, że zmniejszenie szerokości oraz podniesienie dna obniżenia odpływowego na skutek niwelacji działki [...] nie dają przesłanek do twierdzenia, że były one przyczyną podtapiania i szkód na działkach nr [...] i nr [...] .

Od decyzji tej odwołanie wnieśli M.T. i I.T. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżonej decyzji zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez ustalenie, że:

- odwołujący wybudowali dom jednorodzinny na dz. nr [...] i [...] w 2011 r., kiedy to z pisma z dnia 17.11.2014 r. wynika wprost, że dom wybudowano w 2006 r.,

- budynek odwołujących się jest nieprawidłowo odwodniony, w sytuacji gdy zarówno w trakcie oględzin dokonywanych przez organ, jak i oględzin dokonywanych przez biegłego drenaż budynku odwołujących nie był kontrolowany, a jedyne informacje dotyczące tej kwestii pochodzą od odwołujących (pismo z dnia 17.11.2014 r.), którzy wskazali, że z uwagi na zalewanie ich domu po zmianie ukształtowania działki nr [...] wykonali dodatkowy drenaż budynku powiększając m. in. średnicę rur drenażowych,

- przyczyną zalewania piwnic budynku odwołujących się jest nieprawidłowo wykonany drenaż ich nieruchomości, w sytuacji gdy w żaden sposób zebrany materiał dowodowy w sprawie nie wskazuje na jakikolwiek związek stanu odrenowania budynku z zalewaniem piwnic, zwłaszcza w kontekście braku zbadania przez organ stanu odrenowania budynku i jego działania,

- podtopienia budynku odwołujących, które miały miejsce dopiero w latach 2012-2014 roku nie mają związku z wyrównaniem terenu działki nr [...] , a są efektem umiejscowienia murków granicznych pomiędzy działką odwołujących, a działką Państwa M. , w sytuacji gdy faktycznie z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika w sposób oczywisty, że murki graniczne zostały posadowione przez odwołujących się dopiero jako akt obrony ich nieruchomości przed napływającą wodą, a więc są skutkiem naruszenia stosunków wodnych a nie ich przyczyną,

- błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy M. i J.M. uzyskali konieczne zezwolenia na zmianę ukształtowania terenu i spływu wód opadowych, ewentualnie dokonali zgłoszeń robót w tym zakresie w innych organach administracji publicznej, jak również czy wykonywany był operat wodnoprawny dla tych robót, pomimo iż odwołujący się w piśmie z listopada 2014r. zwracali się do Urzędu Gminy w T. o rozpoznanie tej kwestii.

W odwołaniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania

- art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione oraz arbitralne przyjęcie, że

a) działania odwołujących, polegające na wybudowaniu garażu oraz umiejscowieniu w granicy z działką nr [...] betonowych murków, były przyczyną wystąpienia szkody po ich stronie w postaci podtapiania budynku mieszkalnego odwołujących, pomimo braku związku przyczynowego i czasowego między tymi działaniami odwołujących się a zaistnieniem szkody,

b) twierdzenia zawarte w opinii geologa mgr inż. M.P dotyczące braku związku pomiędzy zmianą ukształtowania działki nr [...] a występowaniem podtopień na działce odwołujących są logiczne i wiarygodne, pomimo iż z opinii biegłego w sposób spójny i analityczny nie wynika brak takiego związku, a jej twierdzenia są przyjmowane przez organ bezkrytycznie jako pewniki, i nie poddane są żadnej krytycznej analizie,

c) twierdzenia zawarte w opinii geologa mgr inż. M.P. pod pkt. e) są wiarygodne, pomimo ich wewnętrznej sprzeczności,

- art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie w sposób ograniczający ustalenie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez skoncentrowanie się na południowo-zachodniej granicy działki [...] przy jednoczesnym braku zainteresowania częścią centralną i południowo-wschodnią granicy tej działki, co w konsekwencji doprowadziło do skupienia uwagi organu na umiejscowieniu przez odwołujących betonowych murków i zbagatelizowaniu kwestii podniesienia poziomu gruntu na całej długości granicy działki nr [...] w stosunku do działek [...] oraz [...] i zniwelowania istniejącego w południowej części tej działki naturalnego obniżenia odpływowego tzw. Wodnicy, a w efekcie wypaczyło wnioski w zakresie stanu faktycznego i nie pozwoliło na dokonanie prawidłowej i całościowej oceny przedmiotu postępowania,

- art. 8 k.p.a. poprzez skoncentrowanie postępowania na wyjaśnieniach odwołujących, przy braku jakiejkolwiek aktywności organu wobec stron postępowania, tj. M. i J.M. , w sytuacji gdy postępowanie dot. zmiany stanu wody na gruncie należącym do nich,

- art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego geologa w sytuacji, gdy opinia biegłego geologa M.P. pozostaje w sprzeczności z istotnymi dla sprawy ustaleniami stanu faktycznego, jak również pozostaje w sprzeczności z wnioskami zawartymi w prywatnej opinii przedłożonej do akt sprawy przez Odwołujących się, co wymagało od organu wnikliwego sprawdzenia ustaleń dokonanych przez biegłego, pod kątem logiczności i racjonalności założeń i wniosków opinii, jak również skonfrontowania tej opinii z oceną sytuacji dokonaną przez innego biegłego,

- naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte i nie wyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, jednostronną ocenę materiału dowodowego, wybiórcze ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- naruszenie przepisu prawa materialnego, stanowiące efekt błędów w postępowaniu dowodowym i ustaleniu stanu faktycznego, polegające na odmowie zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w sytuacji, gdy: stwierdzono zmianę stanu wody na działce nr [...] poprzez zmniejszenie prędkości odpływu wód opadowych; stwierdzono występowanie szkody na gruncie sąsiednim, tj. nieruchomości należącej do odwołujących; z całokształtu materiału dowodowego wynika, że w/w zmiana i szkody na gruntach sąsiednich pozostają ze sobą w związku przyczynowo- skutkowym, co wypełnia w całości dyspozycję przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 marca 2016 r. znak [...] na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18.07. 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wydana przez organ l instancji decyzja jest prawidłowa i podzieliło ustalenia organu I instancji. W ocenie Kolegium "Ekspertyza hydrogeologiczna dot. zmiany stanu wód na gruncie spowodowanych niwelacją techniczną dz. nr [...] na działki sąsiednie nr [...] i [...] zlokalizowane przy ul. [...] w T. ", wykonana przez mgr inż. M.P. jest rzetelna, a udzielone odpowiedzi w piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r. na zarzuty zawarte w piśmie odwołujących się z dnia 14.11.2014 r. są wiarygodne i logiczne. Kolegium stwierdziło, że w świetle art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, nie zaistniały przesłanki pozwalające nakazać właścicielom działki nr [...] w miejscowości T. – M. i J.M. przywrócenia poprzedniego stanu wód na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na dz. sąsiednich nr [...] ,[...] , należących do M. i I.T.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I.T. i M.T. , zarzucając jej błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez:

- nie ustosunkowanie się do zarzutu błędu w ustaleniach stanu faktycznego zawartego w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy T. z dnia 12 lutego 2016 roku,

- przyjęcie, że do czasu wydania decyzji organu pierwszej instancji nie powstała na działkach odwołujących się o nr [...] i [...] położonych w T. szkoda w rozumieniu ustawy Prawo wodne,

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj.:

- przepisu art. 15 k.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji,

- przepisu art. 80 w zw. z art. 84 § l k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodu z opinii biegłego - ekspertyzy hydrologicznej dot. zmiany stanu wód na gruncie spowodowanych niwelacją techniczną dz. Nr [...] na działki sąsiednie nr [...] o [...] w T. i uznanie, że opinia biegłego jest rzetelna i logiczna, w sytuacji gdy w rzeczonej opinii znajdują się stwierdzenia nielogiczne, wewnętrzne sprzeczności oraz niedokładności, a w konsekwencji uznanie, że nie jest konieczne dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego w celu skonfrontowania wniosków opinii,

- przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego wskutek uznania, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest wystarczające i zostało przeprowadzone z należytą starannością w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dopuścił się błędów w ustaleniu stanu faktycznego oraz prowadził postępowanie dowodowe w sposób ograniczający ustalenie dokładnego stanu faktycznego, co determinowało przeprowadzenie przez organ drugiej instancji dodatkowych dowodów w sprawie,

- przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zarzuty wskazane w odwołaniu wskazywały na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W konsekwencji naruszenia przepisów postępowania, zarzucono SKO naruszenie przepisu prawa materialnego:

- art. 29 ust. 1 i 3 ustawy prawo wodne polegające na uznaniu, że uczestnicy postępowania M. i J.M. nie naruszyli stanu wód na gruncie, co w konsekwencji było podstawą wydania decyzji odmawiającej nakazania w/w uczestnikom przywrócenia stanu poprzedniego lub wybudowania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach sąsiednich

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W razie uznania zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji przepisu prawa materialnego wniesiono o zobowiązanie organu w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie decyzji nakazującej uczestnikom postępowania M. i J.M. przywrócenia stanu poprzedniego lub wybudowania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że postępowanie wyjaśniające nie wykazało powstania szkody na działkach skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art.29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r Prawo wodne (Dz.U.2015.469) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Z powyższego wynika zatem, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 p.w. jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 p.w. są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 prawa wodnego organ ma obowiązek ustalenia czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowała szkodę. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, powodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi i daje organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływały wody opadowe z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Ustawodawca wyraźnie wskazuje tu, że chodzi o grunty sąsiednie, a nie sąsiadujące bezpośrednio z działkami podmiotu, który dopuszcza się zmiany stanu wody na gruncie. Dodać trzeba, że kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na szerszym obszarze np. gminy nie jest i nie może być rozpatrywane, ustalane, przesądzane i rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 prawa wodnego w konkretnej sprawie i z udziałem indywidualnych podmiotów (vide wyroki z dnia 21 lutego 2013 r., II SA/Kr 101/12 oraz z dnia 4 lipca 2013 r., II SA/Łd 336/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, a w szczególności ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego, wymaga szerokiego przeprowadzenia czynności dowodowych dających odpowiedź na pytanie czy właściciel nieruchomości sąsiedniej w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych i czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie. Postępowanie takie wymaga najczęściej wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania prac (np. podwyższających grunt). Zauważyć bowiem należy, że nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 prawa wodnego, a jedynie taka zmiana, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (por. wyroki z dnia 29 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1538/11 oraz z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie II SA/GL 23/13, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce sąsiedniej a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to, co do zasady, wiadomości specjalnych oraz odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, podlegającej ocenie organu jak każdy dowód z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (vide wyroki z dnia 29 października 2013 r. w sprawie II OSK 1252/12, z dnia 21 czerwca 2013 r. w sprawie II SA/Łd 263/13, z dnia 4 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Op 139/13, CBOSA). Organ co prawda nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), co nie oznacza jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie stan faktyczny sprawie nie został, przy zastosowaniu reguł procedury administracyjnej, należycie ustalony i wyjaśniony, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

I tak, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 19.12.2014 r. zapisano do protokołu: "nastąpiła zmiana ukształtowania działki nr [...] poprzez przesunięcie mas ziemi w kierunku granic z działkami nr [...] ,[...] ,[...], w efekcie nastąpiło zasypanie naturalnej wodnicy wodnej i w rejonie działki nr [...] spływ z działki nr [...]". Ustalenia te są nad wyraz ogólne. Nie wiadomo w jakim rejonie działki nr [...] , na jakiej powierzchni, długości i wysokości nastąpiło przesunięcie tych mas ziemnych. Właściwie nie wiadomo również na podstawie jakich dowodów ustalenie to zostało dokonane. Nie przesłuchano świadków, nie zebrano oświadczeń od stron, nie przeprowadzono żadnych dowodów, na podstawie których można by ustalić poprzedni stan nieruchomości, przed dokonaniem niwelacji. Na stronach 9 -28 akt administracyjnych znajdują się zdjęcia, nie wiadomo co przedstawiające i przez kogo dołączone.

Po uchyleniu wydanej w sprawie decyzji przez organ odwoławczy, kolejną czynnością organu, bez uzupełnienia materiału dowodowego, było zlecenie wykonania opinii hydrologicznej biegłemu mgr inż. M.P.

Biegły sformułował przyjęte przez organ wnioski, że na działce nr [...] nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, że nie doszło do zmiany spływu wód gruntowych i opadowych, że przedmiotowy nasyp i zrównanie działki nr [...] nie zaburza przepływu wód gruntowych i opadowych, że nie doszło do zmiany kierunku przepływu wód opadowych i gruntowych. W opinii podano, że wnioski te postawiono na podstawie wykonanych oględzin terenowych i badań gruntowych. W istocie jednakże nie wiadomo na podstawie jakich konkretnie danych biegły postawił takie tezy. Nie wiadomo bowiem na czym polegały prace związane z niwelacją działki nr [...], jakie są parametry nasypu (lokalizacja, długość, szerokość, wysokość). Nie ustalono, czy przed 2012 r. na działce [...] i ewentualnie działkach sąsiednich była "wodnica", o jakich parametrach, ewentualnie ile wody mogła pomieścić, czy dalej istnieje, czy nowopowstały rów (gdzie usytuowany, o jakich parametrach) może pomieścić tyle wody co wodnica, a jeśli nie, to co się z tym nadmiarem wody dzieje.

Biegły stwierdził również, że na podstawie map archiwalnych określono kierunki spływu wód opadowych przed wykonaniem niwelacji technicznej dz. nr [...] , dodając, że "powyższa analiza wskazuje jednoznacznie, że wykonana niwelacja działki nie miała wpływu na spływ wód opadowych." Nie wiadomo jednakże na czym to twierdzenie oparł i o jaki spływ wód chodzi. Gdyby bowiem, tak jak twierdzą właściciele działki nr [...] i [...] (i jak ustalił organ I instancji) doszło do zasypania wodnicy, należałoby bardziej szczegółowo wyjaśnić dlaczego nie miało to wpływu na spływ wód i zalewanie działki państwa T. . Z dołączonych przez biegłego kserokopii map (k. [...] - nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem, bez czytelnych pieczęci) wynika, że działka nr [...] w najwyższym jej punkcie położona była na rzędnej 277 m, a w najniższym – ok.268 m. Nie wiadomo jak wygląda obecne jej ukształtowanie.

Co najistotniejsze, mapy hipsometryczne terenu organ dołączył do akt sprawy po sporządzeniu opinii przez biegłego. Niestety z dokumentów tych nie wynika którego roku dotyczą.

Nadto, skoro z przepisu art.29 prawa wodnego wynika zakaz zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oznacza to, że możliwa jest zmiana stanu wody na gruncie bez zmiany kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody. Zarzuty takie znalazły się w koreferacie przedstawionym przez państwa T. , ale ani biegły, ani organ do nich się nie ustosunkowali.

Zauważyć w związku z tym należy, że rolą biegłego jest wyjaśnić, z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej, zagadnienia pojawiające się na tle konkretnie ustalonego stanu faktycznego. Biegły nie ustala natomiast faktów (vide wyrok z dnia 29 października 2013 r., II OSK 1252/12, CBOSA).

Nie ulega wątpliwości przy bezspornym fakcie dokonania niwelacji na działce nr [...] podstawowym zagadnieniem było ustalenie na czym konkretnie prace te polegały, czy, a jeśli tak, to w jaki sposób zmienił się stan wód na działkach nr [...] ,[...] ,[...] . Wiedzę w tym przedmiocie można było uzyskać poprzez należyte przesłuchanie świadków, odebranie wyjaśnień od stron, ewentualne ich przesłuchanie w tym charakterze, pozyskanie dokumentów jak np. fotomapy oraz opinia biegłego - kompleksowo ocenionych.

Tego w postępowaniu podlegającym kontroli sądu w sprawie niniejszej zabrakło.

Organy obydwu instancji rozstrzygnięcie oparły na opinii biegłego, którą w całości, bezkrytycznie zaaprobowały, nie próbując nawet jej ocenić z punktu widzenia zarzutów koreferatu. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego opinia biegłego nie jest rzetelna i logiczna.

Stwierdzić zatem należy, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107§ 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej sprawa nie została należycie wyjaśniona. Między innymi nie wiadomo na jakiej podstawie ustalono, że właściciele działki nr [...] w 2011 r. zabudowali ją budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Do takiego zarzutu odwołania, jak również i innych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. się nie odniosło.

Wobec powyższego zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy T. 28 stycznia 2016 r. r. podlegały uchyleniu.

Rozpoznając ponownie sprawę, przed zleceniem opinii uzupełniającej lub opinii innego biegłego należy zgromadzić pełen materiał dowodowy:

- na przykład przesłuchać świadków na okoliczność jak poprzednio wyglądało ukształtowanie działki nr [...], na czym dokładnie polegały prace niwelacyjne, jak kształtowały się stosunki wodne na działkach skarżących przed dokonaną niwelacją działki nr [...] i jaka jest obecnie sytuacja, z uwzględnieniem naprowadzonych wyżej okoliczności,

- odebrać od stron stosowne wyjaśnienia w tym przedmiocie,

- uzyskać odpowiednie mapy obrazujące stan przed zmianami i ewentualnie inne dokumenty.

Specjalistyczną opinię zlecić należy dopiero, gdy zostanie zebrany materiał dowodowy pozwalający biegłemu odpowiedzieć na pytanie, czy dokonane zmiany spowodowały szkodliwe zmiany stosunków wodnych na gruncie.

Sąd nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeniach przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego.

Z wyżej wskazanych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.