Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 678/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 61 a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Nr 17/2022 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 14 marca 2022 r. znak AH-E.1206.4.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

K. G. był funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji W. i na podstawie Rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia 13 sierpnia 2021 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 26 sierpnia 2021 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Zgodnie z zestawieniem należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji z dnia 25 sierpnia 2021 r. na dzień zwolnienia ze służby K. G. posiadał wysługę lat dla celów jubileuszowych w wymiarze 15 lat, 8 miesięcy i 1 dzień. W dniu 16 grudnia 2021 r. K. G. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w W. o wypłatę nagrody jubileuszowej po 20 latach służby w związku z ukończeniem studiów wyższych w wymiarze 5 lat, który to okres nie został mu dotychczas wliczony do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej.

Komendant Powiatowy Policji w W., postanowieniem nr [...] z dnia 12 stycznia 2022 r., znak [...], działając na podstawie art. 61a § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm.) w zw. art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2021 roku poz. 1882 ze zm.) i w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom m (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 913 ze zm.) – odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia K. G. prawa do nagrody jubileuszowej po 20 latach służby w wysokości 75% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z 111 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje nagroda jubileuszowa po 20 latach służby w wysokości 75% miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, przy czym stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2002 r. do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej, wlicza się okres studiów w szkole wyższej przewidziany programem nauczania w łącznym wymiarze nie większym niż 5 lat, pod warunkiem uzyskania dyplomu ich ukończenia. Przytoczywszy art. 61a k.p.a. organ I instancji wyjaśnił, że w obrocie prawnym stosowana jest reguła, zgodnie z którą – jeżeli przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej – emerytowanemu policjantowi nie przysługują świadczenia należne funkcjonariuszowi Policji będącemu w służbie czynnej, zaś postępowania toczące się w sprawie ustalenia emerytom policyjnym prawa do świadczeń pieniężnych związanych z wysługą lat należnych funkcjonariuszom Policji w służbie czynnej – wobec ich zwolnienia ze służby – są bezprzedmiotowe i powinny podlegać umorzeniu. Skoro K. G. został zwolniony ze służby i stał się emerytem policyjnym, toteż nie ma prawa do wypłaty nagrody jubileuszowej, która należna jest wyłącznie policjantom w służbie czynnej.

Na skutek zażalenia K. G., Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie postanowieniem nr 17/2022 z dnia 14 marca 2022 r., znak AH-E.1206.4.2022, działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. – utrzymał w mocy postanowienie nr 1 Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia 12 stycznia 2022 r., w którym odmówiono st. asp. w stanie spoczynku K. G. – byłemu funkcjonariuszowi Komendy Powiatowej Policji w W. – wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał w szczególności, że st. asp. w stanie spoczynku K. G. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 26 sierpnia 2021 r. rozkazem personalnym [...] Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia 13 sierpnia 2021 roku. Mając na uwadze, że K. G. złożył wniosek o wypłatę nagrody jubileuszowej, adresowany do Komendanta Powiatowego Policji w W., gdy nie był już funkcjonariuszem Policji, tj. w dniu 15 grudnia 2021 roku, zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wymienionemu prawa do nagrody jubileuszowej zgodnie art. 61a k.p.a. Dokonawszy wykładni tego przepisu organ II instancji zaznaczył, że organ I instancji winien sformułować wnioski w oderwaniu od meritum sprawy. Zatem zasygnalizowanie, chociaż jedynie w uzasadnieniu tego aktu, statusu strony w świetle konkretnego prawa materialnego, pozostaje bez związku ze sposobem zakończenia postępowania na poziomie I instancji. Nie wpływa to jednak na całościową ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji (postanowienia) nie może bowiem zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji (postanowienia), a jej uzasadnieniem, o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. Organ II instancji ocenił, że z powyższym zastrzeżeniem w przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia czyni zadość jego celowości.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. K. G. wniósł skargę na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 1 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 913 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie przysługuje skarżącemu prawo do nagrody jubileuszowej; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, b) art. 6 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w stosunku do skarżącego nie mają zastosowania przepisy art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom, c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo, że postanowienie to było oczywiście wadliwe, a zatem powinno zostać uchylone przez organ II Instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ sformułował także dodatkową argumentację i podał, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej, wlicza się okres studiów w szkole wyższej przewidziany programem nauczania w łącznym wymiarze nie większym niż 5 lat, pod warunkiem uzyskania dyplomu ich ukończenia. Z kolei stosownie do ust. 2 tego przepisu, policjant jest obowiązany udokumentować prawo do nagrody jubileuszowej, jeżeli w jego aktach osobowych brak jest odpowiedniej dokumentacji. Zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia, do dokumentowania okresów uprawniających do nagrody jubileuszowej stosuje się odpowiednio przepisy obowiązujące przy ustalaniu wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego policjantów. Przepisy te, tj. § 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego stanowią, że dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Wówczas ustala się wysługę lat i jej poszczególne okresy składowe na dzień przyjęcia do służby w Policji oraz określa się termin nabycia prawa do świadczenia w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat. Na tej podstawie w rozkazie personalnym Komendanta Powiatowego Policji w B. nr 745/05 z dnia 23 grudnia 2005 r. o przyjęciu K. G. do służby w Policji został uwzględniony do wysługi lat tylko jeden dzień służby w Policji. Nie uwzględniono żadnego innego okresu, w szczególności okresu studiów. Z uwagi na nieudokumentowanie przez skarżącego wspomnianego okresu także w czasie trwania stosunku służbowego, przełożony właściwy w sprawach osobowych nie miał podstaw do określenia innej wysługi lat dla ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej niż przyjęty na dzień zwolnienia ze służby w Policji. K. G. przy przyjęciu do służby w Policji, ani w czasie jej pełnienia, nie udokumentował faktu ukończenia studiów wyższych w sposób wymagany powołanymi przepisami. Spełnienie warunku odbycia studiów przewidzianych programem nauczania oraz uzyskania dyplomu udowodnił dopiero dołączając wymagane dokumenty do wniosku z dnia 15 grudnia 2021 r., a więc już po zwolnieniu ze służby. Z tego względu okres studiów wyższych nie mógł został zaliczony do wysługi lat uwzględnianych przy ustalaniu prawa do nagrody jubileuszowej, a w konsekwencji nagroda jubileuszowa po 20 latach służby nie mogła zostać wypłacona. Wraz z ustaniem stosunku służbowego organ utracił natomiast kompetencję do ustalania okresów służby, pracy oraz studiów, od których zależało nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, analogicznie jak do wszelkich innych świadczeń pieniężnych określonych w ustawie o Policji. W ocenie organu, błędne jest przekonanie skarżącego, że z dniem 27 grudnia 2020 r. nabył prawo do nagrody jubileuszowej, ponieważ ani w tej dacie, ani w następującym po niej okresie służby w Policji, nie doszło do spełnienia wszystkich wymogów przewidzianych w obowiązujących przepisach. Bezprzedmiotowy jest również zarzut dotyczący kwestii nieprzedawnienia roszczenia o wypłatę nagrody jubileuszowej. Przedawnienie roszczenia rozpoczyna bieg od daty jego wymagalności, tj. od daty ziszczenia się wszystkich warunków, od których zależy możliwość skutecznego dochodzenia roszczenia. Chodzi przy tym nie tylko o upływ określonego okresu, ale również jego udokumentowanie. W konsekwencji roszczenie K. G. w ogóle nie stało się wymagalne w czasie trwania stosunku służbowego. Paragraf 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 10 czerwca 2002 r. dotyczący wypłaty nagrody po rozwiązaniu lub wygaśnięciu stosunku służbowego może się odnosić jedynie do wymagalnego, tj. udowodnionego w czasie trwania stosunku służbowego, okresu uprawniającego do nagrody jubileuszowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (w tym ostatnim przypadku następuje zwrot podania w drodze postanowienia – art. 66 § 3 k.p.a.).

Podejmując rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., organ powinien zatem wykazać w jego uzasadnieniu, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma legitymacji procesowej (interesu prawnego), czyli domaga się konkretyzacji normy niezrelatywizowanej do jego indywidualnej sytuacji prawnej – albo w ogóle nie ma sprawy administracyjnej należącej do drogi postępowania administracyjnego, innymi słowy, nie ma normy nadającej się do konkretyzacji za pomocą aktu administracyjnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie ani uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji, ani uzasadnienie postanowienia organu drugiej instancji – nie naprowadza w sposób przekonujący na przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Całość argumentacji w istocie sprowadza się do twierdzenia, że skoro K. G. został zwolniony ze służby i stał się emerytem policyjnym, to nie ma prawa do wypłaty nagrody jubileuszowej, gdyż ta należna jest wyłącznie policjantom w służbie czynnej.

Stanowisko organu zostało rozwinięte w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazano w szczególności na rozkaz personalny Komendanta Powiatowego w Będzinie nr 745/05 z dnia 23 grudnia 2005 r., w którym naówczas ustalono wysługę lat na jeden dzień. Organ wyjaśnił, że – jego zdaniem – ustalenia tego nie można obecnie weryfikować, ponieważ wraz z ustaniem stosunku służbowego organ utracił kompetencję do ustalania okresów służby, pracy oraz studiów, od których zależało nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, analogicznie jak do wszelkich innych świadczeń pieniężnych określonych w ustawie o Policji.

Mając na uwadze powyższe, warto przede wszystkim zaznaczyć, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia zaskarżonego postanowienia ani konwalidować jego braków. Poza tym – zdaniem Sądu – nawet ta odpowiedź nie naprowadza na przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, lecz raczej na przesłanki określonego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu, prawo do nagrody jubileuszowej funkcjonariusz Policji może nabyć tylko w czasie trwania stosunku służbowego, natomiast ustalenie i wypłata nagrody mogą nastąpić także po rozwiązaniu lub wygaśnięciu stosunku służbowego (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 2425/15, CBOSA). To zaś oznacza, że wniosek o ustalenie i wypłatę nagrody – również wniosek złożony po zakończeniu stosunku służbowego – kreuje sprawę administracyjną, która wymaga rozstrzygnięcia w przepisanym prawem trybie. Otrzymawszy taki wniosek, organ obowiązany jest ustalić, czy istotnie wnioskodawca w swoim czasie prawo do nagrody nabył, czy też nie (por. powołany wyrok NSA) – i o tej nagrodzie orzec, w sposób pozytywny lub negatywny, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.

W świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom – prawo do nagrody jubileuszowej jest uzależnione od okresu służby, do którego wlicza się: a) okresy służby i pracy oraz inne okresy uwzględniane policjantom przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, b) okres studiów w szkole wyższej przewidziany programem nauczania w łącznym wymiarze nie większym niż 5 lat, pod warunkiem uzyskania dyplomu ich ukończenia.

W sprawie o ustalenie i wypłatę nagrody jubileuszowej okres służby nie stanowi zatem istoty sprawy, lecz sytuuje się w sferze przesłanek rozstrzygnięcia – i w zależności od poczynionych co do tego okresu ustaleń rozstrzygnięcie może być pozytywne lub negatywne.

W tym kontekście pojawia się oczywiście pytanie o to, w jaki sposób w sprawie o ustalenie i wypłatę nagrody jubileuszowej okres służby powinien być badany – ściśle biorąc, pytanie o to, czy organ jest związany i, zwłaszcza gdy działa po zakończeniu stosunku służbowego, musi bazować wyłącznie na wcześniejszych rozstrzygnięciach w tej mierze (w okolicznościach niniejszej sprawy – na rozkazie personalnym Komendanta Powiatowego Policji w Będzinie nr 745/05 z dnia 23 grudnia 2005 r.), czy też może czynić nowe, własne ustalenia, a w szczególności uwzględnić pominięty wcześniej okres studiów (notabene okres ten na tle powołanych przepisów odznacza się pewną specyfiką – jest bowiem elementem odrębnym od okresów uwzględnianych policjantom przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat).

Zważywszy na charakter zaskarżonego aktu (postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania), Sąd nie jest władny na obecnym etapie przesądzić odpowiedzi na powyższe pytanie, bowiem jest to kwestia przynależna do postępowania, które dotąd nie zostało wszczęte (chodzi o kwestię, w jaki sposób czy też na ile autonomicznie można w tym postępowaniu czynić ustalenia faktyczne co do relewantnego okresu służby). Tu wypada jedynie podkreślić, że nawet przyjęcie założenia wskazywanego przez organ, iż okres służby nie może być obecnie weryfikowany i ustalany odmiennie niż w wydanym naówczas rozkazie personalnym – nie oznacza, że zainicjowanej wnioskiem skarżącego sprawy o ustalenie i wypłatę nagrody jubileuszowej w ogóle nie ma. Założenie to, hipotetycznie rzecz ujmując, może natomiast mieć wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego oraz treść mającego zapaść rozstrzygnięcia. Innymi słowy, ewentualnej bezzasadności wniosku nie można utożsamiać z pierwotną bezprzedmiotowością postępowania (brakiem sprawy administracyjnej) – a tylko taka bezprzedmiotowość uzasadniałaby niepodejmowanie czynności jurysdykcyjnych.

Z podanych przyczyn Sąd uznał, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania i tym samym doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne tylko w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem – ocena dalej idących zarzutów byłaby obecnie przedwczesna. Rozpatrując sprawę ponownie, organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu i w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnąć, czy skarżący nabył prawo do nagrody jubileuszowej, czy też nie.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.