Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 448/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83f ust. 1 pkt 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 139
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A. W., od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako k.p.a.), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 142 ze zm., dalej u.o.p.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. wymierzył A. W. administracyjną karę pieniężną w wysokości 59178,72 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 26 drzew z terenu nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A, oznaczonych w rejestrze gruntów jako działki nr: 72/15, 71/8, 70/1, 69/209, 69/211, 69/213, 71/7, 71/6 i 69/78 w obrębie [...]. Wskazał także, że karę należy uiścić przelewem na podany rachunek bankowy, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ I instancji przyjął, że strona, będąca posiadaczem i jednocześnie właścicielem gruntów, usunęła rosnące na nich drzewa na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, z czego wywiódł, że ich usunięcie powinno być poprzedzone wydaniem zezwolenia.

Na powyższe rozstrzygnięcie odwołanie wniósł A. W., zarzucając naruszenia przepisów:

- art. 83 ust. 1 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 czerwca 2017 r. przez jego zastosowanie w okolicznościach sprawy i uznanie, że na wycinkę drzew objętych zaskarżoną decyzją odwołujący powinien uzyskać zezwolenie organu gminy;

- art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. przez jego niezastosowanie i uznanie, że konieczne było uzyskanie zezwolenia organu gminy na wycinkę drzew, oraz przyjęcie, że wycinka drzew nie była przeznaczona na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej;

- art. 88 ust. 1 pkt 1 i art. 89 ust. 1 u.o.p. przez ich zastosowanie i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia organu gminy, co stoi w ewidentnej sprzeczności z wyłączeniem wynikającym z art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p.;

- art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze. zm.; dalej u.s.d.g.) przez przyjęcie, że A. W. prowadzi działalność gospodarczą;

- art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy przejawiające się w wybiórczym potraktowaniu materiału dowodowego, w szczególności przez przyjęcie, że wydane nie na rzecz strony decyzje o warunkach zabudowy oraz złożony przez jej poprzednika prawnego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę świadczą o tym, że A. W. dokonał wycinki drzew na cele inne niż niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W związku z tymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 czerwca 2017 r. co oznacza, że ma w nim zastosowanie art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Stanowi on, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym jedynie zastrzeżeniem, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n k.p.a., dodane w wyniku tej nowelizacji. W przedmiotowej sprawie nie znajdują zatem zastosowania w szczególności obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. przepisy działu IVa k.p.a., zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne" (art. 189a-189k).

W ocenie Kolegium dokumenty załączone do akt sprawy nie dają precyzyjnej odpowiedzi na pytanie, kiedy miała miejsce wycinka drzew objętych tą decyzją. Na podstawie protokołu oględzin z dnia 17 maja 2017 r. można jednak przyjąć za pewnik, że w tej dacie wszystkie drzewa (w ilości 26 sztuk) były już usunięte, o czym świadczy fakt, że na przedmiotowych gruntach stwierdzono jedynie pozostałości ich pni. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że niniejsza sprawa podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy prawa materialnego według stanu na dzień 17 maja 2017 r., czyli w brzmieniu ustalonym w dniu 1 stycznia 2017 r. i obowiązującym do dnia 16 czerwca 2017 r.

Przytaczając treść art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 10 oraz art. 83f ust. 1 u.o.p. Kolegium wyjaśniło, iż okoliczność czy A. W. usunął drzewa rosnące na nieruchomościach położonych w Ł. przy ul. A, będących jego własnością na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości w celu zabezpieczenia wierzytelności (przewłaszczenia na zabezpieczenie) z dnia [...] nr Rep. [...], na cele związane czy też niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ jej ustalenie warunkuje możliwość przypisania mu odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p.

W ramach wykładni art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stanęło na stanowisku, że wobec braku definicji legalnej działalności gospodarczej w u.o.p. celowe jest odwołanie się w zakresie rozumienia tego pojęcia do treści art. 2 u.s.d.g., w którym działalność gospodarcza została określona jako zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 329/16; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Posługując się co do zasady definicją działalności gospodarczej zamieszczoną w tym przepisie, trzeba jednak mieć na względzie, że sytuacja wskazana w art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. jest wyjątkiem od reguły wyrażonej w art. 83 ust. 1 u.o.p., określającej obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. Wiąże się to z koniecznością dokonywania ścieśniającej interpretacji tej szczególnej regulacji prawnej w celu ograniczenia zakresu jej stosowania do przypadków, gdy rzeczywiście nie ulega wątpliwości, że usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej następuje na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Przywołując pogląd orzecznictwa Kolegium wskazało, że konkluzja Prezydenta Miasta Ł., zgodnie z którą nie można przyjąć, że A. W. dokonał usunięcia przedmiotowych drzew na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, jest prawidłowa, aczkolwiek argumentacja przedstawiona przez ten organ w celu jej uzasadnienia, wymagała rozwinięcia i pogłębienia. Na wstępie należy podkreślić, że grunty, na których rosły wycięte drzewa, są zlokalizowane w ścisłym centrum miasta Ł., w strefie o wysokim stopniu zurbanizowania, a w ich bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się nieruchomości wykorzystywane pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, handel i usługi (w tym hotelowe). W takiej konfiguracji przestrzennej trudno jest w ogóle wyobrazić sobie możliwość zgodnego z przepisami prawa sposobu ich użytkowania, innego niż na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Powyższe ogólne rozważania znajdują potwierdzenie w fakcie, że - jak ustalił organ I instancji - w obrocie prawnym funkcjonują wydane dla tego terenu ostateczne decyzje o warunkach zabudowy, a mianowicie:

- decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] - dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowo-handlowo-usługowego (w tym hotel, gastronomia),

- decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] - dla inwestycji polegającej na budowie parkingu z budynkiem dla obsługi i urządzeniami budowlanymi oraz budowie zjazdów z drogi wewnętrznej,

w oparciu o które poprzednik prawny A. W., tj. A sp. z o.o. w Ł., wystąpił w dniu 10 grudnia 2015 r. z wnioskiem do Prezydenta Miasta Ł. o wydanie pozwolenia na budowę dotyczącego kompleksu mieszkalno-handlowo-usługowego z częścią hotelową i gastronomiczną, parkingami nadziemnym i podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną. Jednocześnie, co stanowi okoliczność bezsporną, już obecnie teren ten jest zagospodarowany jako parking strzeżony, a więc wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej. W treści odwołania strona podniosła, że nie jest podmiotem, na rzecz którego wydano lub przeniesiono wzmiankowane wyżej decyzje o warunkach zabudowy, ani nie ubiega się o wydanie pozwolenia na budowę; nie czerpie też zysków z prowadzenia parkingu, a nawet wypowiedział aktualnemu najemcy terenu umowę zawartą przez poprzedniego właściciela, jednakże pomimo wypowiedzenia nie opuścił on nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, choć powyższe wyjaśnienia wydają się na pierwszy rzut oka uzasadniać twierdzenie o braku związku między usunięciem drzew a prowadzeniem działalności gospodarczej, to w szerszym kontekście istnieją podstawy do zakwestionowania ich wiarygodności. Za takim wnioskiem przemawiają łącznie następujące argumenty:

1) stanowisko prezentowane w tej sprawie przez stronę sprowadza się do prostej negacji ustaleń dokonanych przez Prezydenta Miasta Ł. i wywiedzionych z nich konkluzji o wycięciu drzew na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej; równocześnie odwołujący nie wskazuje, a nawet nie próbuje wyjaśnić, jakimi motywami kierował się A. W., realizując działania, w następstwie których wymierzono mu administracyjną karę pieniężną; przy założeniu racjonalności postępowania strony, usunięcie na jej wyraźne polecenie wszystkich drzew z terenu nieruchomości musiało mieć jakiś konkretny cel, inny niż związany z prowadzeniem działalności gospodarczej, który jednak z niewiadomych przyczyn nie został ujawniony organom administracji publicznej właściwym w tej sprawie;

2) w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego nasuwa się zasadnicza wątpliwość, jak było to możliwe, że strona, pozostając w konflikcie z najemcą parkingu, który wbrew jej stanowisku nie chciał wyzbyć się na jej rzecz władania nieruchomością zajętą pod tę działalność, w sposób niezakłócony przeprowadziła kompleksową wycinkę drzew na spornym terenie (dodatkowo należy podnieść, że strona powołała się w treści odwołania na pismo wypowiadające umowę najmu, ale nie załączyła go do tego podania, co czyni jej twierdzenia gołosłownymi);

3) jak już wskazano, podstawą nabycia przez A. W. własności wszystkich gruntów objętych niniejszym postępowaniem była umowa przeniesienia własności nieruchomości w celu zabezpieczenia wierzytelności (przewłaszczenia na zabezpieczenie), mająca charakter czynności prawnej powierniczej; do istoty stosunku prawnego wynikającego z takiej umowy należy towarzyszące przeniesieniu własności umowne ograniczenie praw nowego właściciela (wierzyciela), przez jego zobowiązanie się, że będzie on mógł zaspokoić się z nabytej rzeczy tylko w razie niewykonania przez zbywcę (dłużnika) zabezpieczonego zobowiązania; kolejną cechą charakterystyczną tego stosunku prawnego jest zobowiązanie się przez nabywcę do powrotnego przeniesienia własności nieruchomości z chwilą spłaty długu; ponadto przewłaszczenie na zabezpieczenie może wiązać się z pozostawieniem rzeczy we władaniu dotychczasowego właściciela na podstawie stosunku prawnego, jaki strony jednocześnie ustalą; przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że wprawdzie w dacie dokonania wycinki drzew A. W. był formalnie właścicielem i posiadaczem gruntów złożonych z działek nr: 72/15, 71/8, 70/1, 69/209, 69/211, 69/213, 71/7, 71/6 i 69/78 w obrębie [...], ale jednocześnie prawo to miało szczególny charakter, w tym sensie, że nie została przerwana więź prawna istniejąca pomiędzy ww. nieruchomościami a A sp. z o.o. w Ł., tj. przedsiębiorcą działającym w branży nieruchomości, któremu - jako poprzedniemu ich właścicielowi - przysługuje w szczególności prawo podmiotowe w formie ekspektatywy roszczenia o powrotne przeniesienie własności.

W ocenie Kolegium, przy uwzględnieniu całokształtu przytoczonych powyżej okoliczności, że aczkolwiek usunięcie drzew nie nastąpiło na cele związane z działalnością gospodarczą prowadzoną osobiście przez stronę, to zachodzi ewidentny związek pomiędzy podjętym przez nią działaniem, a prowadzeniem działalności gospodarczej przez inne podmioty, mające interes w likwidacji zadrzewień na przedmiotowych gruntach. Tym samym, biorąc pod uwagę treść art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., jako posiadacz nieruchomości i zleceniodawca usunięcia drzew, A. W. i powinien uiścić administracyjną karę pieniężną za ich wycięcie bez wymaganego w takim przypadku zezwolenia.

Cytując treść art. 89 ust. 1 u.o.p. oraz art. 85 ust. 1 u.o.p. organ odwoławczy podkreślił, że treść tej regulacji prawnej jednoznacznie wskazuje na to, iż użyty w niej i dalszych ustępach art. 85 u.o.p. zwrot "stawka opłaty" odnosi się do 1 cm obwodu pnia drzewa. Wobec uchylenia art. 85 ust. 7 oraz istotnej modyfikacji art. 85 ust. 8 u.o.p. w dotychczasowym brzmieniu, z dniem 1 stycznia 2017 r.: 1) przestało obowiązywać rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. poz. 1354); 2) nie zaktualizował się byt prawny obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 28 października 2016 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów na rok 2017 (M.P. poz. 1018), korygującego wysokość stawek opłat określonych w tym akcie wykonawczym. W okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 16 czerwca 2017 r., czyli w dacie usunięcia drzew objętych niniejszym postępowaniem, przepis art. 85 ust. 4a u.o.p. zawierał delegację ustawową dla rady gminy do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wysokości stawek opłat, o których mowa w ust. 1 i 3, jednolicie dla wszystkich drzew lub krzewów albo różnicując je ze względu na: 1) rodzaj lub gatunek drzew lub krzewów; 2) obwód pnia drzewa lub powierzchnię krzewu albo krzewów rosnących w skupisku. Jednocześnie przepis art. 85 ust. 5 u.o.p. stanowił, że stawki opłat za usuwanie drzew nie mogą przekraczać 500 zł, zaś art. 85 ust. 7 u.o.p. w nowym brzmieniu przewidywał, że w przypadku, gdy rada gminy nie określi zgodnie z ust. 4a wysokości stawek opłat, o których mowa w ust. 1 i 3, do ustalania opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu (będącej, co wypada przypomnieć, podstawą ustalenia także administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia) stosuje się maksymalne stawki, o których mowa w ust. 5 i 6. Organ odwoławczy wskazał, że Rada Miejska w Ł. nie podjęła uchwały na podstawie art. 85 ust. 4a u.o.p., tj. uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa m.in. w art. 85 ust. 1 u.o.p., co oznacza, że w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 16 czerwca 2017 r. w odniesieniu do terenu miasta Ł. istniała w tym zakresie luka prawna, która podlegała wypełnieniu poprzez zastosowanie rozwiązania narzuconego przez ustawodawcę w powołanym wyżej art. 85 ust. 7 u.o.p. Reasumując, wysokość administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia w tym okresie i na tym obszarze drzewa bez wymaganego zezwolenia odpowiada dwukrotnej wysokości należnej wówczas opłaty za usunięcie tego drzewa, obliczonej jako iloczyn liczby cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm (jednakże z uwzględnieniem reguł określonych w art. 89 ust. 4 u.o.p. w przypadku braku kłody samowolnie usuniętego drzewa) i stawki opłaty wynikającej z art. 85 ust. 5 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r.). W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Ł. zastosował w ramach ustalenia administracyjnej kary pieniężnej obciążającej A. W. stawki opłat określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. poz. 1330), które zostało wydane w wykonaniu delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 85 ust. 4b u.o.p. (dodanym do u.o.p. z dniem 17 czerwca 2017 r. w miejsce uchylonego art. 85 ust. 4a u.o.p.) i weszło w życie w dniu 17 lipca 2017 r. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że chociaż przepisy tego rozporządzenia i przepis u.o.p. zawierający delegację do jego wydania były częścią systemu prawa w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, to nie obowiązywały jeszcze w dacie usunięcia drzew przez stronę, które nastąpiło w zupełnie innym stanie prawnym. Konsekwentne trzymanie się słusznej, w ocenie Kolegium, zasady, zgodnie z którą do usunięcia drzew, które miało miejsce w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 16 czerwca 2017 r., stosuje się przepisy prawa materialnego z daty zaistnienia tego zdarzenia, prowadzi do uznania sposobu ustalenia administracyjnej kary pieniężnej, przyjętego w tej sprawie przez Prezydenta Miasta Ł., za błędny. Byłby on bowiem prawidłowy jedynie w sytuacji, gdyby w ustawie z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. poz. 1074), nowelizującej u.o.p. z datą 17 czerwca 2017 r., ustawodawca zamieścił przepisy przejściowe nakazujące stosowanie nowo wprowadzonych regulacji ustawowych (analogicznie przepisów aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie) także do stanów faktycznych sprzed daty ich wejścia w życie. W ustawie tej brak jest jednak jakichkolwiek norm intertemporalnych, z czego wynika, że znowelizowane nią przepisy u.o.p. (i wydanych w oparciu o nie aktów wykonawczych) mają zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych w okresie ich obowiązywania, tj. od dnia 17 czerwca 2017 r.

Przytaczając treść art. 139 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił, iż stawki opłat za usunięcie drzew, przyjęte przez organ I instancji w celu obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na A. W., z powołaniem się na przepisy niemającego w tym przypadku zastosowania rozporządzenia z dnia 3 lipca 2017 r., są znacznie niższe od jednolitej stawki opłaty z tego tytułu wynikającej z art. 85 ust. 5 u.o.p. (w brzmieniu z daty 17 maja 2017 r., uznanej za datę dokonania wycinki drzew), która powinna być zastosowana w tej sprawie zgodnie z art. 85 ust. 7 u.o.p. (w brzmieniu z tej samej daty). Uwzględniając samą treść norm prawa materialnego odnoszących się do tej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powinno więc co do zasady uchylić zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. i orzekając co do istoty sprawy, wymierzyć stronie administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w wysokości stanowiącej dwukrotność opłaty za ich usunięcie, obliczonej przy zastosowaniu prawidłowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł za 1 cm obwodu pnia każdego z usuniętych drzew. Organ odwoławczy stanął jednak na stanowisku, że z uwagi na zakaz sformułowany w art. 139 k.p.a. nie może tego uczynić w przedmiotowej sprawie, gdyż w ten sposób rozstrzygnąłby ją bezsprzecznie na niekorzyść strony, która w wyniku takiego rozstrzygnięcia musiałaby ponieść administracyjną karę pieniężną w wysokości wielokrotnie przekraczającej jej wysokość ustaloną w postępowaniu I instancji. Organ odwoławczy nadmienił, że zdaniem Kolegium decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] nie narusza rażąco prawa, jak również nie narusza rażąco interesu społecznego.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył A. W., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 83 ust 1 u.o.p. w brzemieniu obowiązującym do dnia 17 czerwca 2017 roku poprzez jego zastosowanie w okolicznościach sprawy i uznanie, że na wycinkę drzew objętych zaskarżoną decyzją A. W. winien uzyskać zezwolenie organu gminy.

- art. 83 f ust 1 pkt 3a u.o.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że na wycinkę drzew koniecznie było uzyskanie pozwolenie organu gminy oraz przyjęcie, że wycinka drzew nie była przeznaczona na cele nie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.

- art. 88 ust. 1 pkt 1 i art. 89 ust. 1 u.o.p. poprzez ich zastosowanie i naliczenie administracyjnej kary pieniężnej za wycinkę drzew bez zezwolenia organu gminy, co stoi w ewidentnej sprzeczności z wyłączeniem na podstawie art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p.

- art. 7, 77, i 107 k.p.a. - poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy objawiające się w wybiórczym potraktowaniu materiału dowodowego w szczególności poprzez przyjęcie, iż wydane nie na rzecz strony decyzje o warunkach zabudowy oraz złożenie przez poprzednika prawnego strony wniosku o wydanie pozwolenia na budowę świadczy o fakcie, iż A. W. dokonał wycinki na cele inne niż niezwiązanie z prowadzaniem działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.). W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Sąd nie dopatrzył się uchybień, które obligowałyby do wyeliminowania przedmiotowego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Nie budzi wątpliwości, że organ prawidłowo procedował w oparciu o przepisy k.p.a sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), jako że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że ma w nim zastosowanie art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym jedynie zastrzeżeniem, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n k.p.a., dodane w wyniku tej nowelizacji. W przedmiotowej sprawie nie znajdują zatem zastosowania w szczególności obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. przepisy działu IVa k.p.a.

Zgodzić należy się z również z Kolegium, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowić winny przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 16 czerwca 2017 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) a w szczególności nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach ( Dz. U. z 2016 r., poz. 2249), a to mając na względzie czas ocenianego w sprawie zdarzenia tj. wycinki drzew, określony protokołem oględzin z dnia 17 maja 2017 r., kiedy to ustalono datę pewną usunięcia 26 sztuk drzew i stwierdzenia jedynie ich pni na terenie nieruchomości.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 wskazanej regulacji, usunięcie drzew lub krzewu z terenu nieruchomości mogło nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek.

Niespornym w przedmiotowej sprawie jest to, że skarżący A. W. dokonał wycinki 26 drzew na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr: 72/15, 71/8, 70/1, 69/209, 69/211, 69/213, 71/7, 71/6 i 69/78 w obrębie [...] a także to, iż nie posiadał zezwolenia przewidzianego w przywołanym wyżej przepisie.

Wyjątek od obowiązku uzyskania ww. zezwolenia stanowił art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., zgodnie z którym przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W celu skorzystania z możliwości wyłączenia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości winny być zatem spełnione kumulatywnie przesłanki określone w treści art. 83f ust. 1 pkt. 3a u.o.p. Po pierwsze, nieruchomość musi stanowić własność osoby fizycznej. Po drugie, planowane usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości nie może mieć związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Przy czym pojęcie "działalności gospodarczej" należy niewątpliwie, jak wskazało to Kolegium, oceniać w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która to ustawa w art. 2 zawiera definicję legalną tego pojęcia.

Dokonując wykładni art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca nie określił jednoznacznie, czy ograniczenie, o którym mowa dotyczy wyłącznie osób, które działalność gospodarczą już prowadzą, czy również tych, które działalność taką zamierzają rozpocząć, wskazał jednak, że wyłączenie, o którym mowa nie dotyczy drzew wycinanych na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W ocenie sądu, powiązanie dopuszczalności wycinki drzew na prywatnej nieruchomości (stanowiącej własność osób fizycznych), bez konieczności uprzedniego uzyskania zezwolenia z celem, na jaki wycinka jest dokonywana, przesądza o tym, że wskazana norma adresowana jest zarówno do tych osób, które prowadzą działalność gospodarczą, jak i do tych, które taką działalność zamierzają rozpocząć. Można również dopuścić taką sytuację, w której wycinka drzew jest pierwszym etapem do takiego zagospodarowania nieruchomości, które służyć będzie prowadzeniu działalności gospodarczej, przy czym może w określonych okolicznościach być to nawet działalność innych osób niż właściciel nieruchomości – osoba fizyczna. Zdaniem sądu wskazany przepis art. 83f ust. 1 pkt 3a nie wymaga ustalenia powiązania wycinki drzew wyłącznie z działalnością gospodarczą właściciela. Brzmienie przywołanego przepisu wskazuje, że istotny jest bowiem cel wycinki drzew rosnących na nieruchomościach osób fizycznych niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej nie zaś to, przez kogo ta działalność ma być prowadzona, choć niewątpliwie najbardziej typowym przypadkiem jest działalność prowadzona na nieruchomości przez jej właściciela. Trzeba zatem przyjąć, że w każdej sytuacji organ powinien szczegółowo badać, czy pomiędzy planowaną bądź dokonaną już wycinką drzew i prowadzoną bądź zamierzoną działalnością gospodarczą na danym terenie istnieje funkcjonalny związek, to bowiem kryterium wydaje się najbardziej właściwe do oceny, czy zezwolenie na wycięcie drzewa przez osobę fizyczną na nieruchomości stanowiącej jej własność jest wymagane (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1290/17, LEX nr 2469825). Podobny pogląd prezentowany jest w piśmiennictwie ( K. Gruszecki, Komentarz do art. 83f ustawy o ochronie przyrody, LEX/el 2017).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zatem należy za organem, że grunty, na których rosły wycięte drzewa, są zlokalizowane w ścisłym centrum Ł., w strefie o wysokim stopniu zurbanizowania, a w ich bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się nieruchomości wykorzystywane pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, handel i usługi (w tym hotelowe). Nie sposób więc zanegować poglądu Kolegium, że w takiej konfiguracji przestrzennej i sposobie zainwestowania nieruchomości sąsiednich trudno jest w ogóle wyobrazić sobie możliwość zgodnego z przepisami prawa sposobu ich przeznaczenia i użytkowania innego niż na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Przy czym, jak trafnie podnosiły organy fakt, że w obrocie prawnym funkcjonują wydane dla tego terenu dwie (opisane wyżej) ostateczne decyzje o warunkach zabudowy: z dnia [...] - dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowo-handlowo-usługowego (w tym hotel, gastronomia), oraz z dnia [...] - dla inwestycji polegającej na budowie parkingu z budynkiem dla obsługi i urządzeniami budowlanymi oraz budowie zjazdów z drogi wewnętrznej. W tej sytuacji, z punktu widzenia badania przeznaczenia nieruchomości, a szczególnie zważywszy choćby na treść art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), nie może odnieść skutku zarzut skargi, iż skarżący nie był osobą, która uzyskała wskazane decyzje, co świadczy, że dokonał wycinki drzew na cele inne niż związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W oparciu o wskazane decyzje, jak ustalił organ, poprzednik prawny skarżącego A. W., tj. A sp. z o.o. w Ł., wystąpił w dniu 10 grudnia 2015 r. z wnioskiem do Prezydenta Miasta Ł. o wydanie pozwolenia na budowę kompleksu mieszkalno-handlowo-usługowego z częścią hotelową i gastronomiczną, parkingami nadziemnym i podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, co niewątpliwie potwierdza tezę Kolegium o rzeczywistym przeznaczeniu nieruchomości. Niewątpliwie zgodzić również należy się z wywiedzioną w kwestionowanym rozstrzygnięciu oceną relacji jaka występuje pomiędzy skarżącym jako właścicielu przedmiotowej nieruchomości a jego poprzednikiem prawnym i skutkach umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, szczególnie z punktu widzenia możliwego przeznaczenia nieruchomości, na której dokonano wycinki drzewostanu.

Wskazać również należy, a co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, że usunięte drzewa znajdowały się na terenie nieruchomości, na której zarówno w chwili wycinki, jak i w chwili obecnej prowadzona jest działalność zarobkowa w postaci parkingu strzeżonego, co wypełnia przesłanki z art. 2 u.s.d.g. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie mogą odnieść skutku zarzuty, że to nie skarżący wskazany parking prowadzi, czy też, że wypowiedział umowę najmu (nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dokumentu, a jego pełnomocnik na rozprawie nie dysponował wiedzą, czy inicjowane było postępowanie egzekucyjne w tym zakresie) a w szczególności wobec faktu, że nieruchomość faktycznie jest wykorzystywana na cel związany z działalnością gospodarczą.

Za prawidłowy uznać należało również wywód organu co do zastosowania przepisu art. 139 k.p.a. w zakresie dotyczącym określenia wysokości należności i przepisów rozporządzenia jakie w sprawie winno mieć zastosowanie. Dodatkowo wskazać należy, że kwestia ta nie była przez stronę skarżącą kwestionowana, spór bowiem dotyczył zasady nie zaś wysokości należności.

Podsumowując, zdaniem sądu ustalenia i wnioski organów co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności są prawidłowe. Przeprowadzono szczegółowe postępowanie wyjaśniające, przeprowadzając niezbędne dowody zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, nie uchybiając przepisom art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. Argumentacji organu, szeroko przedstawionej w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia nie można odmówić słuszności zarówno co do oceny przeprowadzonych dowodów, jak i zakresu tegoż postępowania. Organ prawidłowo odniósł się również do zarzutów strony, które w istocie w znacznej części zostały powielone w argumentacji skargi, a co znalazło wyraz w powyższych motywach.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

M.K.