Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 105/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i ust. 3, art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2016 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 19 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania robót budowlanych przy nawierzchni drogi gruntowej przez inwestora

- Gminę T. na działce nr [..], obręb T.

Organ ustalił, że na działce nr [..] zlokalizowana jest droga gminna. Właścicielem tej działki jest Gmina T., która przeprowadziła na istniejącej drodze gruntowej roboty budowlane polegające na: utwardzeniu jej nawierzchni poprzez ułożenie na gruncie chudego betonu, podsypki i kostki polbruk o grubości 8 cm z krawężnikami po obu stronach; obniżeniu krawężnika drogi o około 0,5 cm względem nawierzchni drogi; wykonaniu odprowadzenia wód deszczowych w odległości 23 m od strony istniejącej drogi - działki nr [..]; wykonaniu studzienki połączonej z istniejącą kanalizacją deszczową na działce nr [..]. Droga posiada spadek poprzeczny na działkę nr [..]. Pełnomocnik Gminy oświadczył, że roboty rozpoczęto pod koniec lipca 2014 r. i zakończono 15 września 2014 r. na podstawie dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Organ ustalił, że Gmina dokonała zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych obejmujących remont z utwardzeniem nawierzchni drogi gruntowej na działce nr [..], obręb T. pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. Starosta w piśmie z dnia 22 sierpnia 2014 r. oświadczył, że nie wnosi do tego zgłoszenia sprzeciwu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - uznając, że roboty budowlane wykonano przed dokonanym zgłoszeniem do Starosty oraz niezgodnie z dołączonym do tego zgłoszenia projektem budowlanym (krawężniki betonowe wybudowano poniżej nawierzchni z kostki polbruk, skutkiem czego woda deszczowa z jej powierzchni spływa na sąsiednie działki), postanowieniem z dnia 15 czerwca 2015 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej jako "ustawa – Prawo budowlane"), nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 31 lipca 2015 r., ekspertyzy technicznej wykonanych robót przy nawierzchni drogi gruntowej, która określi, czy wykonane roboty budowlane polegające na remoncie z utwardzeniem nawierzchni drogi gruntowej – przebudowie, na działce nr [..], obręb T., przyczynią się do zalewania sąsiednich działek poprzez spadki poprzeczne, obniżenie krawężników względem jej nawierzchni, wykonanie kanalizacji deszczowej a w przypadku koniecznych zmian i przeróbek – która określi sposób doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa. Wykonując to zobowiązanie, Gmina przedłożyła ekspertyzę techniczną wykonanych robót przy nawierzchni drogi gruntowej na ww. działce wykonaną przez inspektora nadzoru budowlanego w sierpniu 2015 r.

Decyzją z dnia 19 października 2015 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego nałożył na skarżącą obowiązek wykonania na drodze gminnej, położonej na działce nr [..], obręb T. robót budowlanych polegających na ustawieniu na odcinku drogi od km 0 + 000 do km 0 + 060 krawężnika, zachowując minimalne światło 4,0 cm. Na skutek odwołania wniesionego przez M. B. decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 listopada 2015 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem, że organ I instancji nietrafnie przyjął, iż wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu pasa drogowego na działce nr [..] w T. stanowią wymagający zgłoszenia remont istniejącej drogi, podczas gdy należało uznać je za budowę odcinka nowej drogi, która może być realizowana jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro inwestor nie uzyskał takiej decyzji, a do wykonywania robót budowlanych przystąpił przed zgłoszeniem właściwemu organowi tego zamiaru, to postępowanie w niniejszej sprawie powinno być prowadzone na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 22 stycznia 2016 r., wydanym na podstawie

art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez Gminę przy obiekcie budowlanym – nawierzchni drogi gruntowej zlokalizowanej na działce nr [..], obręb T., wybudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 lipca 2016 r., następujących dokumentów: ostatecznej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy nawierzchni drogowej na działce nr [..], obręb T.; czterech egzemplarzy projektu budowlanego z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, sporządzonego przez uprawnioną osobę; zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osób sporządzających i sprawdzających wyżej wymienione opracowania wraz z kopią uprawnień; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie, decyzją z dnia 9 listopada 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Gminie rozbiórkę obiektu budowlanego - nawierzchni drogi, zlokalizowanej na działce nr [..], obręb T. poprzez demontaż: kostki polbruk, podsypki cementowo – piaskowej, podbudowy na całej długości i szerokości drogi, wpustu ulicznego (odłączenia od istniejącej kanalizacji deszczowej na działce nr [..]), krawężników betonowych z ławami betonowymi po obu stronach drogi na całej jej długości, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, z uwagi na niespełnienie obowiązków nałożonych w sentencji postanowienia z dnia 22 stycznia 2016 r., zobowiązany był nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego.

W odwołaniu od tej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 listopada 2016 r. Gmina domagała się jej uchylenia, zarzucając naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania do rozpatrywanego przypadku;

- art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że ma on zastosowanie do rozpatrywanego przypadku;

- art. 61 i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie, co do której nie wszczęto postępowania administracyjnego;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób powierzchowny, niewnikliwy i bezkrytyczny do zarzutów strony postępowania sprzeciwiającej się spornemu przedsięwzięciu.

W ocenie skarżącej, decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, poprzez przyjęcie, że sporne przedsięwzięcie miało charakter budowy drogi i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy z niezakwestionowanego zgłoszenia wykonania robót i z żądanej ekspertyzy wynika, że kwalifikowało się ono do zgłoszenia, jako remont drogi z jej utwardzeniem. Skarżąca podkreśliła przy tym, że organ I instancji uprzednio usankcjonował legalność przedsięwzięcia, nie wnosząc sprzeciwu do zgłoszenia inwestora o wykonaniu robót budowlanych, obejmujących remont z utwardzeniem nawierzchni drogi gruntowej na działce nr [..]. Ponadto wskazała, że decyzja organu I instancji nie może wywołać skutków prawnych, gdyż: niewniesienie sprzeciwu do zgłoszenia przedsięwzięcia usankcjonowało legalność jego wykonania; wszczęte przez organ I instancji postępowanie naprawcze dotyczyło jedynie usunięcia niewielkich nieprawidłowości wykonawczych opisanych w decyzji z dnia 19 października 2016 r. i jeśli, zdaniem organu odwoławczego, nie mogło mieć zastosowania w tym przypadku, powinno skutkować ewentualnym uchyleniem tej decyzji i umorzeniem postępowania; nie wszczęto odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, powodując pomieszanie procedur poprzez zakończenie postępowania wszczętego w ramach trybu naprawczego decyzją rozbiórkową.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2016 r., stwierdzając, że wydane rozstrzygnięcie jest zasadne w świetle art. 28 ust. 1 i art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził ich niezasadność i wyjaśnił, że argumentacja strony skarżącej pomija zupełnie wskazania z decyzji kasacyjnej organu II instancji z dnia 26 listopada 2015 r. związane z trybem orzekania, który powinien mieć zastosowanie w tej sprawie. Decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego, droga jest bowiem liniowym obiektem budowlanym wzniesionym z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 i pkt 3a ustawy - Prawo budowlane), tak więc drogi gruntowej nie można zaliczyć do obiektów budowlanych, a nałożenie na nią nawierzchni utwardzającej uznać za remont, który z definicji oznacza wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane). Budowa drogi nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Przedmiotowa działka drogowa przed wykonanymi przez inwestora robotami budowlanymi stanowiła drogę gruntową. Zakres wykonanych robót budowlanych, polegających na utwardzeniu masą bitumiczną istniejącej drogi gruntowej na odcinku 170 m i szerokości 3,5 m, doprowadził do powstania obiektu budowlanego - czyli drogi jako budowli w rozumieniu zarówno ustawy - Prawo budowlane, jak i ustawy o drogach publicznych. Wykonane roboty budowlane stanowiły zatem budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, doprowadzającą do powstania obiektu budowlanego. Budowa ta wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego bezspornie inwestor nie posiadał. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane było prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych dokonanego przez Gminę, organ wyjaśnił, że inwestor przystąpił do wykonywania wymagających pozwolenia na budowę robót budowlanych przed dokonaniem ich zgłoszenia właściwemu organowi, co oznacza, że nie miało ono skutku prawnego, którym, przy braku sprzeciwu na zgłoszenie dokonane 30 dni przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, byłoby postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Organ odwoławczy uznał nadto, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa administracyjnego, ponieważ co do zasady, po uchyleniu poprzedniej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, organ ten nie wszczyna nowego postępowania, nawet gdy rozpatruje sprawę z zastosowaniem innych przepisów - wskazanych w decyzji kasacyjnej, jest jednak obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie w zakresie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tej sprawie przed wydaniem analizowanej decyzji organ I instancji nie zawiadomił stron o takiej możliwości, gdyż nie wystąpiła racjonalna potrzeba w tym względzie. Wydana decyzja stanowi bowiem - zapowiedzianą pouczeniem w treści postanowienia, ustawową restrykcję z tytułu niedostarczenia dowodów, z którymi strony postępowania miałyby prawo się zapoznać. Nakaz rozbiórki wybudowanego odcinka drogi gminnej nie jest automatycznym skutkiem samowoli budowlanej jako takiej a wynika z niewypełnienia obowiązku nałożonego w postępowaniu mającym na celu zalegalizowanie obiektu budowlanego.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca Gmina domagała się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc zarzuty takie same jak w odwołaniu.

Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o rażąco błędne ustalenia faktyczne polegające początkowo na przyjęciu, że sporne przedsięwzięcie kwalifikowało się do zgłoszenia wykonania robót, podlegało reglamentacji określonej treścią art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane i mogło być objęte trybem naprawczym, a następnie, że stanowiło samowolę budowlaną wymagającą uruchomienia procedury przewidzianej w art. 48 tej ustawy. Co więcej, jak uważa skarżąca, całkowicie zignorowano cel wszczęcia postępowania, przyjmując, że nie ma żadnych przeszkód prawnych do wydania decyzji w sprawie rozbiórki nawierzchni drogi, pomimo, że w tej sprawie nie wszczęto postępowania administracyjnego, a także nie odniesiono się do wartości dowodowej sporządzonej w sprawie ekspertyzy technicznej. Skarżąca zauważyła przy tym, że podkreślenia wymaga także oczywista nieracjonalność zaskarżonego orzeczenia, skutkująca naruszeniem zasad współżycia społecznego, zmierzająca do usunięcia wad wykonanej nawierzchni poprzez jej rozbiórkę, podczas gdy wykonane roboty dodatkowe całkowicie zaspokoiły oczekiwanie strony postępowania kwestionującej prawidłowość wykonania prac drogowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (vide art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066).

Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2016 r. i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 listopada 2016 r. są zgodne z prawem.

Stwierdzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stan faktyczny sprawy nakazywał zastosowanie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem, że postępowanie zostało wszczęte w tej sprawie pismem organu z 19 marca 2015 r.).

Przepis art. 48 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z ustępu 2. tego artykułu wynika zaś, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w przepisach

art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy (vide art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane).

Prawidłowo organy przyjęły w tej sprawie, że wykonanie, na drodze gruntowej - zlokalizowanej na działce nr [..], w obrębie T., robót budowlanych polegających na utwardzeniu jej nawierzchni poprzez ułożenie na istniejącym gruncie chudego betonu, podsypki i kostki polbruk wraz z wykonaniem odprowadzenia wód deszczowych, doprowadziło do powstania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którym drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogi są zaś obiektami budowlanymi, zaliczanymi do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1051/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Droga - w myśl przepisów prawa budowlanego - jest obiektem budowlanym – budowlą stanowiącą obiekt liniowy zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a ustawy - Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1147/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie ustawy - Prawo budowlane drogą jest przy tym każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 670/08, dostępny na stronie internetowej https:orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wskazuje się także, iż utwardzenie drogi gruntowej (np. płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.) /zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 171/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącym (w dacie wykonania przedmiotowych robót budowanych), że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, budowa drogi, niezależnie od miejsca jej położenia, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog art. 29 ust. 1 tej ustawy nie obejmował bowiem wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na budowę sytuacji budowy drogi stanowiącej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane (zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 36/17, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że wykonanych przy drodze gruntowej zlokalizowanej na działce nr [..] robót budowlanych nie można było zakwalifikować jako remontu, wymagającego dokonania jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z przepisu tego wynika, że wykonanie remontu możliwe jest jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Remont nie prowadzi ponadto do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku remontu zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy niż przy budowie obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1418/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1151870).

Wykonane roboty budowane nie stanowiły także przebudowy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane przebudować można także jedynie istniejący już obiekt budowlany, a w tej sprawie wykonane roboty budowlane doprowadziły dopiero do powstania obiektu budowlanego w postaci utwardzonej drogi.

Niesporne w sprawie jest, że skarżąca nie posiadała wymaganego pozwolenia na budowę drogi na należącej do niej działce nr [..], obręb T.

W ocenie Sądu, przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego procedura legalizacyjna nie narusza dyspozycji art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Po dokonaniu wstępnej kontroli przedmiotowej budowy pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także z przepisami techniczno – budowlanymi, postanowieniem z dnia 22 stycznia 2016 r. organ ten wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącą przy obiekcie budowlanym – nawierzchni drogi gruntowej, zlokalizowanej na działce nr [..], obręb T. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 lipca 2016 r., dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 cytowanej ustawy, tj. ostatecznej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy nawierzchni drogowej na działce nr [..] obręb T.; czterech egzemplarzy projektu budowlanego z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, sporządzonego przez uprawnioną osobę; zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osób sporządzających i sprawdzających wyżej wymienione opracowania wraz z kopią uprawnień; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z akt sprawy wynika, że w wyznaczonym terminie zobowiązana Gmina nie przedłożyła wymaganych ww. postanowieniem dokumentów. Nieprzedstawienie zaś przez skarżącą wymaganych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane dokumentów obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki nawierzchni drogi zlokalizowanej na działce nr [..] obręb T., na co wskazuje dyspozycja art. 48 ust. 4 tej ustawy, stanowiąca, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Sąd podkreśla jednocześnie, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego, właściwy organ nie przejdzie bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy. Żaden przepis ustawy - Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Należy także wyjaśnić, że postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo dokonanego przez skarżącą zgłoszenia robót budowlanych wykonywanych na działce nr [..] w dniu 18 sierpnia 2014 r., nie mogło być prowadzone na podstawie

art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. W niniejszej sprawie bezspornie bowiem ustalono, że przeprowadzone na działce nr [..] roboty budowlane wykonane zostały w okresie od lipca 2014 r. do 15 września 2014 r. a zgłoszenie zamiaru ich wykonania wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 18 sierpnia 2014 r., a zatem już po ich rozpoczęciu. Tymczasem dopiero upływ terminu 30 dni, o którym mowa

w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, oznacza dla inwestora (zgłaszającego) prawo do rozpoczęcia budowy lub robót budowlanych, o zamiarze wykonywania których poinformował organ w zgłoszeniu. Inwestor przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu nie może zatem rozpocząć robót budowlanych. Czyniąc to, dopuszcza się samowoli budowlanej, uzasadniającej zastosowanie procedury legalizacyjnej

z art. 48 lub art. 49b ustawy – Prawo budowlane. Z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 lub art. 49b ustawy - Prawo budowlane mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (zob. S. Serafin, Zagadnienia techniczne w prawie budowlanym, Warszawa 2005 r., s. 184).

Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 19 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił prawidłowo strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania robót budowlanych przy nawierzchni drogi gruntowej przez inwestora Gminę na działce nr [..], obręb T., nie wskazując przy tym, że postępowanie to prowadzone będzie na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Stwierdzenie przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej z dnia 26 listopada 2015 r., że postępowanie w niniejszej sprawie nie może być prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane a właściwym trybem postępowania jest tryb przewidziany w art. 48 tej ustawy, spowodowało, że organ I instancji - podczas ponownego rozpoznawania sprawy, zastosował tryb legalizacji samowoli budowlanej określony w tym przepisie. Organ nie był przy tym zobligowany do poinformowania stron osobnym pismem o zmianie podstawy prawnej prowadzonego postępowania. Brak było też podstaw aby umarzać postępowanie prowadzone w trybie art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane i wszczynać nowe postępowanie prowadzone w trybie art. 48 tej ustawy. Jak słusznie wskazał bowiem organ I instancji w zawiadomieniu z dnia 19 marca 2015 r., postępowanie w tej sprawie toczyło się w przedmiocie wykonywania robót budowlanych przy nawierzchni drogi gruntowej przez inwestora - Gminę T. na działce nr [..], obręb T., a zakończone winno zostać, jak wyjaśnił to stronom organ w ww. piśmie, po zebraniu materiału dowodowego, na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane. Dopiero bowiem ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy, a także prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, pozwalały stwierdzić, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy winno nastąpić na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, a nie w trybie naprawczym z art. 51 tej ustawy.

Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały w ocenie Sądu prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W szczególności organy prawidłowo ustaliły zakres wykonanych robót budowlanych (wynika on także z przedłożonej przez skarżącą ekspertyzy technicznej), który nie był przez skarżącą kwestionowany. Skarżąca kwestionowała bowiem jedynie dokonaną przez organy kwalifikację tych robót jako budowy obiektu budowlanego wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenia dokonane w tej sprawie przez organy były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy - Prawo budowlane. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako bezzasadną, oddalił.