Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1608/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.7,8,11,77 par.1, art. 107 par.3, art. 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust.2, art. 33, art.34, art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z 24 czerwca 2016 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla E. o. w W. dla zamierzenia budowlanego: Budowa budynku handlowo-usługowo-gastronomicznego, stacji paliw oraz towarzyszącej infrastruktury technicznej przy ul. [...] w K.; rodzaj robót budowlanych: Etap II - Budowa stacji paliw wraz z budową wiaty nad odmierzaczami oraz instalacji technologicznych paliwowych (instalacja zlewowa, VRS i oddechu, monitoringu, dwa zbiorniki paliwowe dwukomorowe V=60 m3, zbiornik AD BLUE V=5 m3), na dz. nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K., kategoria obiektu XX.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożono wraz z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 13 maja 2015 r. nr [...] znak: [...] o warunkach zabudowy, dalej "decyzja WZ".

Dalej organ wyjaśnił, że w odniesieniu do zakresów objętych innymi etapami zostały wydane odrębne decyzje o pozwoleniu na budowę lub zostały przyjęte zgłoszenia. Na budynek handlowo-usługowo-gastronomiczny wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, układem drogowym i miejscami postojowymi (etap I), udzielone zostało pozwolenie na budowę decyzją z 24 czerwca 2016 r. nr [...], przyłącz energetyczny został przyjęty zgłoszeniem (zaświadczenie z 20 stycznia 2014 r. znak: [...]), na budowę stacji transformatorowej udzielone zostało pozwolenie na budowę decyzją z 28 marca 2014 r. nr [...], na budowę zjazdu wraz z pasami zjazdowymi i wjazdowymi, odcinkiem sieci kanalizacji ogólnospławnej, przebudowę gazociągu, budowę sieci energetycznej niskiego i średniego napięcia udzielone zostało pozwolenie na budowę decyzją z 20 maja 2014 r. nr [...].

Następnie organ wskazał, że ostatnim etapem tej inwestycji jest obecnie procedowane postępowanie, w ramach którego ma nastąpić realizacja stacji paliw w zakresie określonym w decyzji o warunkach zabudowy z 13 maja 2015 r.

Organ stwierdził, że do wniosku dołączono m.in. ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzję o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej. Opisał wniesione w trakcie postępowania uwagi i zastrzeżenia A. G. i R. G.. Wskazał, że 20 czerwca 2016 r. autor opracowania ustosunkował się do uwag stron.

Organ wskazał również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Bieńczyce-Szpital jest na etapie sporządzania, a zatem jego zapisy jeszcze nie obowiązują.

Od ww. decyzji odwołania wnieśli A. G., R. G., M. M. oraz W. K..

Zarzucono w nich naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji innym osobom tj. innym właścicielom budynku nr [...] przy ul. [...] i wspólnotom mieszkaniowym budynków przy ul. [...] i 51D, które to osoby i wspólnoty winny uczestniczyć w postępowaniu. Zgłoszono zastrzeżenia do decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucono również, że nieprawidłowa jest odległość zbiorników paliwowych od sąsiedniej zabudowy. W odwołaniach wskazano ponadto na brak konsultacji z biurem planowania przestrzennego, które jest w trakcie przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], wykluczającego budowę stacji paliw na tym terenie. Zarzucono brak konsultacji społecznych w odniesieniu do tej inwestycji, brak dodatkowych uzgodnień z zarządcą drogi w związku z możliwą kolizją lokalizacji pasów włączenia. Wskazano również na możliwość zagrożenia gatunków zwierząt bytujących na tym terenie, które znajdują się pod ochroną oraz na nieaktualność uzyskanych dla tej inwestycji opinii (z 2013 r.), podczas gdy od 2014 r. odwołujący dostarczali nowych dowodów w sprawie, m.in. dotyczących rozbudowy ul. [...] do wariantu drogi GP.

Zarzucono, że wydana decyzja oparta jest na decyzji nr [...] z 15 marca 2016 r., która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Zarzucono również, że organ błędnie odmówił przymiotu strony P. G., który ma analogiczną sytuację jak A. G. i R. G.. Podniesiono nieuwzględnienie założeń Studium Miasta K..

Wojewoda decyzją z 27 października 2016 r. znak [...], na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 P.b. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego zostały również złożone odwołania A. i M. N., P. M., B. S. i G. R.. Stanowisko organu odwoławczego w kwestii tych odwołań zapadło w odrębnym rozstrzygnięciu. W ramach postępowania odwoławczego zostały złożone także wnioski o zawieszenie postępowania. Rozpatrzenie tych wniosków nastąpiło w odrębnym dokumencie.

Badając przedmiotową sprawę organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest prawidłowy i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a proponowana inwestycja i postępowanie poprzedzające udzielenie pozwolenia na budowę, są zgodne z prawem, co daje podstawę do udzielenia pozwolenia na jej realizację.

Dalej organ przywołał art. 6 K.p.a. oraz art. 35 P.b. Wyjaśnił, że organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z cyt. przepisu. Dodał, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i sprawdzający. Wskazał, że oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 P.b., zostały złożone.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., w tym braku udziału właścicieli poszczególnych lokali w budynku przy ul. [...], organ wyjaśnił, że w przypadku wspólnot mieszkaniowych, ogół właścicieli jest reprezentowany przez wspólnotę mieszkaniową. Właściciele poszczególnych lokali mogą obok wspólnoty mieszkaniowej być uczestnikami postępowania administracyjnego, jeżeli wykażą posiadanie indywidualnego interesu prawnego, który jest odrębny od interesów całej wspólnoty.

W niniejszej sprawie uczestnikiem postępowania administracyjnego jest W. K. oraz ci właściciele mieszkań, w których ten etap inwestycji wprowadza ograniczenia w użytkowaniu lokali, których są właścicielami. Zagadnienie to było analizowane zarówno pod kątem ograniczeń w nasłonecznieniu pokoi mieszkalnych, jak i innych ograniczeń, np. hałasu. Jak wynika z przestawionej przez projektanta analizy wyłącznie w lokalach na parterze następuje częściowe ograniczenie w nasłonecznieniu pokoi w godzinach od 700 do 715 przez projektowaną wiatę nad dystrybutorami paliwowymi. Są to mieszkania o nr [...] Uznano, że właściciele tylko tych mieszkań mają indywidualny interes prawny, odrębny od interesów całej wspólnoty, który pozwala uznać te osoby jako strony postępowania. W innych lokalach mieszkalnych w tym budynku nie następuje ograniczenie nasłonecznienia.

W odniesieniu do innych uciążliwości, takich jak hałas, organ wyjaśnił, że dopuszczalny poziom hałasu w porze dziennej dla budynków mieszkalnych wynosi 55 dB. Oddziaływanie planowanej inwestycji nie wpłynie na pogorszenie tła akustycznego generowanego przez emisje hałasu z trasy komunikacyjnej ul. [...].

Organ dodał, że wszystkie strefy ochronne dla projektowanej inwestycji, takie jak strefy wybuchu, strefy ograniczenia zainwestowania działki względem urządzeń do magazynowania i dystrybucji paliw płynnych, znajdują się na działkach inwestora, tj. na działkach nr [...] i [...]. Stwierdził, że strefa wybuchu od elementów instalacji paliwowej wynosi max 1,5 m.

Również nieruchomości wspólnot mieszkaniowych budynków przy ul. [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania obecnego etapu inwestycji. Budynek nr [...] [...] znajduje się w odległości ponad 18 m od wiaty nad dystrybutorami, a budynek [...] - ponad 40 m. Powyższe odległości od sąsiedniej zabudowy, pozwalają uznać, że brak jest jakiegokolwiek oddziaływania tego etapu na budynki nr [...].

Organ dodał, że uciążliwości związane z prowadzonymi robotami budowlanymi (hałas, kurz, zwiększony ruch samochodowy itp.) są uciążliwościami przemijającymi i nie sytuują osób, których to dotyczy, jako strony postępowania administracyjnego. Ograniczenia w zagospodarowaniu danej nieruchomości muszą bowiem mieć charakter trwały, nieprzemijający.

Organ podał, że nie jest słuszny zarzut dotyczący nieprawidłowej odległości zbiorników od sąsiedniej zabudowy. Stwierdził, że regulacje dotyczące usytuowania stacji paliw płynnych znajdują się w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1853), dalej "rozporządzenie z 21 listopada 2015 r.".

Organ przywołał § 98 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazując, że lokalizacja przedmiotowej stacji paliw nie narusza przepisów tego rozporządzenia. Zaplanowana odległość wynosi bowiem 11,52 m od odmierzaczy paliw płynnych (...), a zbiorniki podziemne zaplanowano 4,16 m od granicy działki inwestycyjnej.

Organ wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że na terenie inwestycji mogą istnieć siedliska gatunków chronionych. Teren inwestycji nie znajduje się na obszarze chronionym takim jak parki narodowe, rezerwaty przyrody, czy parki krajobrazowe. Jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy, na terenie inwestycji nie występują podlegające ochronie formy przyrody. Okoliczny teren jest już dość intensywnie zabudowany zabudową mieszkaniową.

W odpowiedzi na zgłaszane zastrzeżenia dotyczące decyzji o warunkach zabudowy jak i wadliwie przeprowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji, organ wyjaśnił, że Wojewoda nie jest organem administracji właściwym do ocen w tym zakresie. Organem wyższego stopnia w stosunku do tych zagadnień jest samorządowe kolegium odwoławcze, które może dokonać weryfikacji decyzji jak i poprawności postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Organ architektoniczno-budowlany właściwy w sprawie pozwolenia na budowę, dokonuje jedynie oceny czy decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją ostateczną oraz czy projekt budowlany spełnia wymogi wynikające z tej decyzji.

Organ wyjaśnił również, że w dniu orzekania w niniejszej sprawie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I i II instancji na obszarze, na którym ma być realizowana inwestycja, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego dokumentem, którym jest związany organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę, jest decyzja o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że brak jest przepisu, który uprawniałby organ administracji do zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę i oczekiwania na uchwalenie tego planu, tj. do czasu jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Dalej organ stwierdził, że zarzut o konieczności dodatkowych uzgodnień z zarządcą drogi w związku z możliwą kolizją lokalizacji pasów włączenia z planowaną przebudową drogi jest niezasadny. Przedmiotowy etap inwestycji nie obejmuje bowiem ani wjazdu, ani pasów włączenia nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja, do ulicy [...]. Zagadnienia te zostały ostatecznie rozstrzygnięte w decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 20 maja 2014 r..

Badając zgodność przedmiotowego projektu budowlanego z wymogami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy z 13 maja 2015 r. nr [...] organ wskazał, że decyzja ta określała planowaną inwestycję jako budowę instalacji do dystrybucji silnikowych paliw płynnych i budowę wiaty nad odmierzaczami paliw.

Organ wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu z 21 listopada 2015 r. pod pojęciem stacji paliw płynnych należy rozumieć obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Powyższa definicja pozwala uznać, że pomimo, że decyzja o warunkach zabudowy nie definiuje inwestycji jako stacji paliw, to pojęcia te należy uznać jako tożsame z zakresem inwestycji.

Przedmiotowa inwestycja jest realizowana w ramach inwestycji wieloetapowej. Ten etap inwestycji nie zmienia wskaźników terenów utwardzonych i biologicznie czynnych, bowiem lokalizowany jest w całości na terenie już utwardzonym.

Budowa tej instalacji, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla tej inwestycji ustalono środowiskowe uwarunkowania zawarte w decyzji Prezydenta Miasta K. z 7 listopada 2013 r. znak: [...] W decyzji tej ustalona została charakterystyka przedsięwzięcia, w której określono rodzaje sprzedawanych paliw, ich roczny obrót, wyposażenie stacji paliw, sposób przyjmowania paliw, sposób posadowienia zbiorników podziemnych, sposób ich monitoringu, sposób wydawania paliw, sposób dystrybucji i spustu paliwa. Zatwierdzony projekt budowlany spełnia wymogi wynikające z tej decyzji.

Wydana dla przedmiotowej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy nie określała jej parametrów takich jak: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wysokość górnej krawędzi i szerokości elewacji frontowej, ze względu na to, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi obiektu kubaturowego. Ustalono jedynie, że powierzchnia dachu nad odmierzaczami paliw winna wynosić około 230 m2, co stanowi nie więcej niż 7% powierzchni terenu inwestycji, a wysokość wiaty 6 m z tolerancją do 10%. Jak wynika z projektu budowlanego, powierzchnia dachu wynosi 221 m2, a jej wysokość 5,40 m. Organ uznał zatem, że zaproponowane w projekcie budowlanym rozwiązania spełniają ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy w zakresie funkcji i gabarytów.

Organ dodał, że projekt zagospodarowania działki został wykonany na mapie do celów projektowych przyjętej do zasobu powiatowego w dniu 14 września 2015 r. Lokalizacja stacji paliw jest zgodna z wymogami rozporządzenia z 21 listopada 2015 r.

W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, projekt budowlany został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcę Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Pożarnictwa.

Oceniając ustalenie w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego kręgu stron, tj. osób określonych w art. 28 ust. 2 P.b., organ stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji uwzględniał oprócz terenu, na którym jest ona zlokalizowana, również działkę nr [...] . W ocenie organu odwoławczego obszar ten został ustalony prawidłowo.

Jak wynika z wykonanej przez projektanta analizy, cień rzucany przez projektowany obiekt wiaty nie ogranicza wymaganego czasu nasłonecznienia pokoi w budynku nr [...] przy ul. [...], jak i nie zmienia istniejącego obecnego naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w tym budynku.

Podsumowując organ wskazał na związany charakter decyzji z art. 35 ust. 4 P.b. i uznał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich.

W. K. wniosła na powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K., a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. przez rezygnację z wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., choć decyzja ta i postępowanie poprzedzające jej wydanie obarczone były wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji w całości,

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie uprawnionych podmiotów do udziału w postępowaniu i w konsekwencji rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym,

- art. 28 ust. 2 P.b. poprzez błędną ocenę kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pomimo istnienia niezgodności w zakresie tożsamości terenowej oraz przedmiotowej z ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy,

- art. 33 ust. 1 P.b. poprzez nieuzasadnione zastosowanie etapowania inwestycji pomimo, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podział inwestycji na etapy,

- art. 8 K.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania,

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] obr. [...] sąsiadującej z terenem inwestycji, który stanowi działka nr [...] i [...] obr. [...]. Powyższy teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednią ze strefą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej na sąsiadujących działkach.

Skarżąca podniosła, że w decyzji WZ nie zastosowano praktycznie żadnych z wymaganych parametrów urbanistycznych i architektonicznych, które powinny zostać ustalone w decyzji lokalizacyjnej. Decyzja powyższa jest przedmiotem postępowania prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. pod sygn. [...]

Skarżąca zarzuciła niezgodność projektu budowlanego z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Wskazała, że porównanie zakresu przestrzennego decyzji WZ dla tego fragmentu trzyetapowej inwestycji oraz będącej przedmiotem skargi decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do wniosku o braku tożsamości terenowej obu decyzji administracyjnych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy obejmuje bowiem teren składający się z działek nr [...], [...], [...] obr. [...], natomiast decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jako teren inwestycji wskazuje już tylko działki nr [...], i [...].

Przywołując orzecznictwo strona skarżąca podniosła, że teren objęty inwestycją w projekcie, winien być terenem, dla którego ustalono warunki zabudowy. Jeżeli teren inwestycji wynikający z wniosku o pozwolenie na budowę jest mniejszy niż teren wynikający z decyzji WZ, to w przypadku pozytywnej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej może dojść do rażącego naruszenia prawa. Nie sposób jest bowiem ocenić, jakie parametry zabudowy i zagospodarowania ustalałaby decyzja WZ, jeżeli inwestor na etapie ustalania tych warunków wskazałby na teren inwestycji, i czy inwestor uzyskałby w ogóle pozytywną decyzję WZ.

Na brak możliwości zmniejszenia w taki sposób terenu inwestycji na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę wskazują również przedstawiciele piśmiennictwa (por. A. Rybicka, K. Pawlik, Czy zmniejszenie zakresu inwestycji w stosunku do decyzji WZ jest dopuszczalne, "Gazeta [...] i Administracji", Nr [...], s. 27).

Skarżąca podniosła, że czym innym jest tzw. etapowanie inwestycji, w ramach którego inwestor decyduje się w oparciu o art. 33 ust. 1 P.b. na podzielenie inwestycji na etapy, w ramach których realizowane są poszczególne obiekty mogące samodzielnie funkcjonować, a cały zakres inwestycji objęty jest najczęściej jedną decyzją ustalającą zabudowy.

Natomiast w sprawie zabudowa samej działki nr [...] ma już odbywać się na podstawie zupełnie innej decyzji o warunkach zabudowy, tj. decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...]

Stan taki budzi zastrzeżenia, ponieważ w świetle przytoczonego w ramach omawiania bieżącego zarzutu orzecznictwa, gdyby inwestor od samego początku, tj. na etapie ustalania warunków zabudowy, wskazał jako teren inwestycji wyłącznie działki nr [...] i [...] (a więc zgodne z zakresem terenowym inwestycji wskazanym na etapie postępowania o pozwolenie na budowę), to mógłby uzyskać ustalenie innych parametrów dla nowej inwestycji choćby z tego względu, że inny byłby obszar analizowany.

Kolejno skarżąca zarzuciła nieprawidłowe etapowanie inwestycji przez bezpodstawne podzielenie jej na etapy, z naruszeniem art. 33 ust. 1 P.b.

Analiza przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że cała inwestycja podzielona została na trzy etapy: I realizacja inwestycji kubaturowej stacji benzynowej wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz układem drogowym, II realizacja instalacji dystrybucyjnej wraz podziemnymi zbiornikami oraz wiatą oraz III realizacja pylonu reklamowego.

Skarżąca podkreśliła, że poszczególne decyzje są w większości zbieżne w zakresie terenu inwestycji (jedynie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla decyzji kubaturowej uwzględnia dodatkowo działki nr [...] i [...]). Powyższe zgodnie z prawem jest dopuszczalne, natomiast wątpliwa wydaje się realizacja faktycznie jednej inwestycji w rozumieniu funkcjonalnym na podstawie różnych decyzji ustalających warunki zabudowy w połączeniu z etapowaniem inwestycji.

Tymczasem realizacja obecnego etapu inwestycji obejmuje budowę instalacji nadziemnej (wraz z dystrybutorami) oraz podziemnej (wraz ze zbiornikami na paliwo) oraz zadaszenia. Natomiast obiekty kubaturowe stacji benzynowej realizowane mają być w ramach innego etapu inwestycji. Ponieważ zapewne urządzenia sterowania i kontroli dystrybucji paliwa będą znajdowały się w obiekcie kubaturowym, zaś na podstawie odrębnej decyzji realizowany ma być zespół dróg wewnętrznych na stacji paliw, w tym również stanowisk, na których będzie odbywało się tankowanie pojazdu, to trudno uznać, żeby obiekt, którego dotyczy bieżące postępowanie, mógł funkcjonować samodzielnie i stanowił odrębną całość.

Wydaje się nawet, że tak zaproponowany podział inwestycji na etapy połączony z nieuwzględnianiem niektórych działek na poszczególnych etapach mógł być zamierzeniem celowym umożliwiającym zmniejszenie kręgu stron postępowania, które mogłyby korzystając z przysługujących im praw kwestionować wydawane na poszczególnych etapach rozstrzygnięcia administracyjne.

Odnośnie niezgodności projektu budowlanego z decyzją WZ w zakresie rozwiązań projektowych, skarżąca podniosła, że zgodnie z załącznikiem nr [...] do decyzji WZ powierzchnia dachu nad dystrybutorami paliwa powinna wynosić 230 m2. Natomiast zgodnie z częścią opisową projektu zagospodarowania terenu stanowiącego część projektu budowlanego powierzchnia ta wynosi już 221 m2. Zmniejszenie powierzchni dachu w tym przypadku można uznać nie tylko za niezgodność z decyzją WZ, ale również za faktyczne zmniejszenie ochrony dla właścicieli samodzielnych lokali mieszkalnych w budynku Wspólnoty przed działaniami o charakterze immisji, które będzie generowała inwestycja.

Innym warunkiem wskazanym w załączniku nr [...] do decyzji WZ w części dotyczącej ochrony interesów osób trzecich (punkt 5) jest brak ograniczenia dostępu do drogi publicznej. W przypadku członków Wspólnoty realizacja inwestycji uniemożliwi lub znacznie utrudni (a zatem ograniczy) wyjazd na ulicę Okulickiego, a Wspólnota dysponuje wyłącznie jedynym wyjazdem.

Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie podkreśla się, że ustawodawca nie wymaga tylko potwierdzenia przez uprawniony organ "braku sprzeczności" pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a projektem budowlanym, ale wymaga wprost, by ustalenia projektu budowlanego wpisywały się w kierunek nakreślony w decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 28 ust. 2 P.b., jako że część podmiotów, które powinny być stronami postępowania, nie wzięło w nim udziału i w konsekwencji nie mogło skorzystać z przysługujących im praw podmiotowych, co doprowadziło również do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.

Skarżąca obszernie uzasadniła powyższy zarzut przedstawiając wykładnię art. 28 P.b., 28 K.p.a. i art. 3 pkt 20 P.b. i przywołując orzecznictwo. Zdaniem skarżącej obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie dotyczy tylko ograniczenia w możliwości zabudowy działki sąsiedniej, ale związany jest z każdym ograniczeniem możliwości korzystania czy zagospodarowania tej nieruchomości, choćby przez zalewanie czy inne immisje.

Skarżąca zarzuciła, że organy uznały za strony właścicieli samodzielnych lokali mieszkalnych położonych na parterze budynku przy ul. [...] na podstawie analizy nasłonecznienia pokoi oraz ograniczeń w dopływie światła naturalnego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Całkowicie natomiast pominięto inne oddziaływania, które nie zostały uwzględnione w przepisach zawierających, tzw. normy techniczno-budowlane. W szczególności nie uwzględniono immisji wywołanych bieżącym funkcjonowaniem stacji paliw płynnych, a generowanej m.in. przez obsługiwane pojazdy, a ruch tych pojazdów będzie odbywał się w bezpośredniej bliskości wschodniej ściany budynku Wspólnoty. Immisje te oddziaływać będą również na lokale mieszkalne położone od strony terenu inwestycji na wyższych kondygnacjach budynku przy ul. [...] w K.. Tak oddziałujące immisje w znacznym stopniu będą utrudniały korzystanie z części lokali mieszkalnych zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, co w konsekwencji przyczyni się również do spadku wartości tych samodzielnych lokali mieszkalnych.

Odnośnie zarzutu oparcia się przez organy na opiniach oraz rozstrzygnięciach, które ze względu na upływ czasu straciły już swoją aktualność, wskazano, że dotyczy to w szczególności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2013 r. ustalającej tzw. środowiskowe uwarunkowania (znak [...]) czy uzgodnień z zarządcą drogi.

W związku ze wzmożoną działalnością inwestycyjną, na skutek dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości faktycznej i prawnej, część dokumentacji zawartej w aktach sprawy, czy w samym projekcie budowlanym, straciła swą aktualność już na moment merytorycznego rozstrzygania przez organ pierwszej instancji.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych aktualność tą powinien zweryfikować również Wojewoda rozpatrując odwołanie.

Skarżąca zarzuciła również organowi odwoławczemu zrezygnowanie z poddania analizie i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.

W odwołaniu wskazano m.in. na fakt, że pewne twierdzenia oraz dowody przedstawiane przez strony w toku postępowania odwoławczego w ogóle nie zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta K.. Stanowi to naruszenie przez organ pierwszej instancji czynnego udziału strony w postępowaniu, ponieważ obowiązkiem organu administracji było przynajmniej ustosunkowanie się do podnoszonych twierdzeń. Tymczasem Wojewoda opisując stan faktyczny sprawy pominął podniesienie powyższego zarzutu i również sam sposób nie ustosunkował się do niego w dalszej części uzasadnienia, naruszając też art. 107 § 3, art. 10 § 1, i art. 8 wraz z art. 11 K.p.a.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że wobec braku konieczności określania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na podstawie istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze, bez znaczenia dla zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pozostaje zarzut braku zachowania tożsamości terenu z decyzją WZ. Przywołane w skardze wyroki dotyczą obiektów kubaturowych (jedno- i wielorodzinnych).

Przywołując treść rozporządzenia z 21 listopada 2015 r. i przykładowe wyliczenie elementów składowych stacji benzynowej Wojewoda wskazał, że budynek nie jest obligatoryjnym jej elementem, a zatem stacja hipotetycznie mogłaby się składać z samych dystrybutorów i wiaty. Zatem mogłaby być samodzielna i nie naruszono art. 33 ust. 1 P.b..

Na rozprawie 22 września 2017 r. uczestnik postępowania – inwestor, wniósł o oddalenie skargi, popierając argumentację organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, to jest roboty budowlane - etap II trzyetapowej inwestycji (zamierzenia budowlanego).

Z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, że cała inwestycja podzielona została na trzy etapy: I realizacja inwestycji kubaturowej stacji benzynowej wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz układem drogowym, II realizacja instalacji dystrybucyjnej wraz podziemnymi zbiornikami oraz wiatą oraz III realizacja pylonu reklamowego.

Głównymi kwestiami spornymi w sprawie były:

- prawidłowość etapowania zamierzenia budowlanego,

- krąg stron postępowania i naruszenie zasady czynnego udziału stron,

- zgodność przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją WZ,

- aktualność uzgodnień.

Na wstępie warto przywołać mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 35 ust. 1 i ust. 4 P.b.

Zgodnie z art. 35 P.b.:

1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

(...)

3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy zaznaczyć, że inwestor nie ma obowiązku realizowania jednorazowo całości inwestycji budowlanej. Może ją podzielić na części i realizować etapami, jednakże pod ściśle określonymi warunkami.

Stosownie do art. 33 ust. 1 P.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Dzięki tej ostatniej regulacji organ ma możliwość ocenić, czy całe zamierzenie budowlane nie narusza ładu przestrzennego na danym terenie.

Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Nie ulega wątpliwości, że wymienione powyżej elementy projektu zagospodarowania terenu mają istotne znaczenie dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, determinującego ustalenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę.

Taka regulacja pozostaje również w ścisłym związku z zasadami wyrażonymi w art. 5 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy prawidłowo zaaprobowały podzielenie przedmiotowej inwestycji na etapy.

Rację ma strona skarżąca, że w typowym procesie inwestycyjnym mamy do czynienia z jedną decyzją ustalającą warunki zabudowy całego zamierzenia budowlanego i jedną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. [...] jednak przepisy prawa, pod ww. warunkami, nie wykluczają etapowania inwestycji, a także uzyskania kilku decyzji WZ i (lub) kilku pozwoleń na budowę i zgłoszeń, na realizację obiektów, składających się na całe zamierzenie, mogących funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem.

Przyjęcie takiego toku postępowania, gdzie w ramach jednego zamierzenia inwestor realizuje kilka decyzji WZ, nie sprzyja klarowności postępowania, ale nie jest zabronione.

Należy przy tym podkreślić, że projekt zagospodarowania terenu załączony do przedmiotowego wniosku (k. 108 projektu budowlanego), prawidłowo obejmuje wszystkie trzy działki wskazane w decyzji WZ ([...] [...] i [...]). W ww. projekcie zagospodarowania terenu uwzględniono zarówno usytuowanie i obrys projektowanych obiektów budowlanych, jak i układ komunikacyjny wynikający z odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę z 24 czerwca 2016 r. nr [...]. W projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono również wynikający z odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę z 20 maja 2014 r. nr [...] zjazd wraz z pasami zjazdowymi i wjazdowymi oraz przyłączami kanalizacji ogólnospławnej i deszczowej, gazowym i elektrycznym.

Trzeba wskazać, że etap II inwestycji nie zmienia wskaźników terenów utwardzonych i biologicznie czynnych, bowiem lokalizowany jest w całości na terenie już utwardzonym. Zatem nie było konieczności opisywania w odniesieniu do terenu etapu II układu zieleni. Mimo to w projekcie zagospodarowania terenu słusznie zaplanowano od strony budynku przy ul. [...] pas żywotników zachodnich, który z pewnością wpłynie pozytywnie zarówno na poziom immisji, jak i walory estetyczne.

Następnie, aby ocenić możliwość samodzielnego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem robót budowlanych objętych zaskarżoną decyzją, to jest stacji paliw wraz z wiatą nad odmierzaczami oraz instalacji technologicznych paliwowych (instalacja zlewowa, VRS i oddechu, monitoringu, dwa zbiorniki paliwowe dwukomorowe V=60 m3, zbiornik AD BLUE V=5 m3), realizowaną na podstawie decyzji WZ z 13 maja 2015 r. nr [...] znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n: "Budowa instalacji do dystrybucji silnikowych paliw płynnych, budowa wiaty nad odmierzaczami paliw na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą komunikacyjną (budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego, placu manewrowego oraz miejsc postojowych", z uwagi na przedmiot inwestycji należy odnieść się do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1853), dalej "rozporządzenie z 21 listopada 2015 r.".

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia stacja paliw płynnych to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze

Powyższa definicja pozwala uznać, że pomimo, iż decyzja o warunkach zabudowy nie definiuje inwestycji jako stacji paliw, to w sposób opisowy wymienia elementy składające się na taką stację.

Z kolei jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, wyliczenie elementów składowych stacji benzynowej w ww. rozporządzeniu jest przykładowe, a budynek nie jest obligatoryjnym jej elementem. Stacja hipotetycznie mogłaby się składać z samych dystrybutorów i wiaty. Istnieją bowiem i działają stacje paliw, np. samoobsługowe - funkcjonujące bez obiektu kubaturowego.

Twierdzenie strony skarżącej, jakoby urządzenia sterowania i kontroli dystrybucji paliwa miały znajdować się w obiekcie kubaturowym, nie jest poparte żadnymi dowodami i należy je uznać za gołosłowne.

Podsumowując, zaprojektowana w ramach przedmiotowych robót budowlanych na etapie II zamierzenia budowlanego stacja paliw może działać samodzielnie, zgodnie z przeznaczeniem, wobec czego organy nie naruszyły art. 33 ust. 1 P.b.

Przechodząc do oceny prawidłowości wyznaczenia kręgu stron postępowania i zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron należy wskazać, że krąg stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest ustalany w oparciu o, szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a., przepis art. 28 P.b. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez "obszar oddziaływania obiektu" - zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK [...] - powołane orzeczenia dostępne na stronie [...]).

Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że właściciele nieruchomości sąsiednich, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego administracyjnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę (por. np.: wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2016 r., sygn. VII SA/Wa [...]).

Obowiązkiem organów w sprawie było przeprowadzenie analizy obszaru oddziaływania inwestycji. Analizy takiej organy w wystarczającym stopniu dokonały. Co istotne, dla okolicznych budynków, w tym dla budynku przy ul. [...], zostały ustanowione wspólnoty mieszkaniowe. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. Działania wspólnoty reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892).

Zgodnie z art. 6 tej ustawy, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Powstaje ona zatem z mocy prawa, a członkostwo w niej nabywa się automatycznie z chwilą nabycia odrębnej własności lokalu. Zgodnie z art. 21 ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Podkreślić należy, że wybrany przez właścicieli lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty związanymi z zarządzaniem nieruchomością wspólną.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali, czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Natomiast do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. (ust. 2). Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności: udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego (ust. 3 pkt. 5 i 5a). Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 tej ustawy, właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy.

Członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Warunkiem dopuszczenia właściciela wyodrębnionej nieruchomości lokalowej jako strony jest jednak wykazanie, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyroki: WSA w Krakowie z 8 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr [...], Lex Omega nr 1525711; WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Gl [...], Lex Omega nr 1926627).

Badając wpływ planowanej inwestycji na konkretne mieszkania osób domagających się dopuszczenia do udziału w sprawie, należy wskazać, że niedogodności w postaci hałasu, wibracji, czy zanieczyszczeń, spowodowanych powstaniem nowej zabudowy trzeba uznać w warunkach miejskich za typowe.

Należy podkreślić, że ulica [...] w K. ma kategorię drogi powiatowej, jest jedną z głównych dróg dzielnicy [...], łączy dzielnice [...] i [...] W związku z powyższym naturalny dla tej drogi jest wzmożony ruch samochodowy. Nie powinno budzić również zdziwienia planowanie przy takiej drodze inwestycji związanych z obsługą ruchu kołowego. Okoliczności te są niezmienne od lat i powinny być znane nabywcom nieruchomości w budynku nr [...] przy ul. [...].

Nie ma zatem powodów by przyjmować, że zabudowa w postaci planowanej inwestycji spowoduje uciążliwości ponad przeciętne pod kątem hałasu. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, jak i miejscowe stosunki w miejskim obszarze zabudowy, nie pozwalają uznać tego rodzaju niedogodności za zakłócenia, przekraczające przeciętną miarę. W okolicznościach sprawy nie sposób uznać, by hałas czy inne uciążliwości, w tym immisje wywołane bieżącym funkcjonowaniem stacji paliw płynnych, a generowane m.in. przez obsługiwane pojazdy, uzasadniały przyjęcie szerszego niż wskazany przez organy kręgu stron.

Podsumowując trzeba wskazać, że trafnie organy uznały za uczestnika postępowania Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. [...] oraz tych właścicieli mieszkań, w których inwestycja wprowadza ograniczenia w użytkowaniu lokali, których są właścicielami. Zagadnienie organy przeanalizowały zarówno pod kątem ograniczeń w nasłonecznieniu pokoi mieszkalnych jak i innych ograniczeń np. hałasu. Jak wynika z przestawionej przez projektanta analizy wyłącznie w lokalach na parterze (mieszkania o nr [...]) następuje częściowe ograniczenie w nasłonecznieniu pokoi. W żadnych innych lokach mieszkalnych w tym budynku nie następuje ograniczenie nasłonecznienia, nie występują też inne immisje uzasadniające rozszerzenie obszaru oddziaływania inwestycji.

Dodatkowo organ słusznie stwierdził, że wszystkie strefy ochronne dla projektowanej inwestycji takie jak strefy wybuchu, strefy ograniczenia zainwestowania działki względem urządzeń do magazynowania i dystrybucji paliw płynnych, znajdują się na działkach inwestora tj. na działkach nr [...] i [...]. Strefa wybuchu od elementów instalacji paliwowej wynosi, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia z 21 listopada 2015 r. - pn. Minimalne wymiary stref zagrożenia wybuchem dla urządzeń technologicznych baz paliw płynnych i baz gazu płynnego, stacji paliw płynnych i stacji gazu płynnego oraz rurociągów przesyłowych dalekosiężnych - max. 1,5 m.

Z kolei zgodnie z § 98 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia odległość odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych powinna wynosić co najmniej 10 m od budynków o konstrukcji niepalnej oraz 20 m od innych budynków. W sprawie ww. urządzenia zaplanowano w odległości 11,52 m od bloku przy ul. [...], który jest budynkiem o konstrukcji niepalnej.

Stosownie zaś do § 41 ust. 3 ww. rozporządzenia, zbiorniki podziemne nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 3 m od fundamentów budynków, w sprawie zaś zaplanowano zbiorniki podziemne 4,16 m od granicy działki inwestycyjnej.

Zatem wskazane wyżej odległości zostały w projekcie budowlanym zachowane.

W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo uznał za strony postępowania tylko wspólnotę mieszkaniową budynku nr [...] przy ul. [...] oraz właścicieli lokali mieszkalnych nr [...]

Również nieruchomości wspólnot mieszkaniowych budynków przy ul. [...] i 51C nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, ze względu na znaczne od niej oddalenie.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że istnieją w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności w kwestii sposobu dokonywania analizy obszaru oddziaływania inwestycji etapowanej.

I tak w wyroku NSA z 1 października 2010 r., sygn. II OSK [...] wskazano, że w każdej ze spraw z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wskazanego etapu powinna być przeprowadzana analiza kręgu podmiotów, które pozostają w obszarze oddziaływania danego etapu. W każdej z tych spraw mogą, poza inwestorem, występować inne podmioty, których prawo do udziału w postępowaniu podlega ocenie w świetle art. 28 ust. 2 P.b.

Odmiennie wskazał NSA w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. II OSK [...] (LEX nr 2189782), stwierdzając, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów.

Z uwagi jednak na rozmieszczenie planowanych w przedmiotowym zamierzeniu obiektów budowlanych, a także ich charakterystykę, w niniejszej sprawie bez znaczenia dla zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia odniesienia obszaru analizowanego wyłącznie do II etapu inwestycji. Niezależnie od przyjętej koncepcji zakresu ww. analizy, dla oceny zaskarżonej decyzji wnioski pozostają takie same. Z prawidłowo zgromadzonych akt postępowania nie wynika również w żaden sposób naruszenie interesów osób trzecich.

Odnośnie zarzutów skargi i odwołania naruszenia art. 10 K.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b. należy jeszcze wskazać, że zarzut pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu może być postawiony skutecznie tylko wówczas, gdy danemu podmiotowi rzeczywiście przysługiwał status strony.

Skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może mieć przy tym miejsce jedynie, gdy stawia go strona, wobec której nastąpiło naruszenie, i wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa też ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 2333516).

To strona jest dysponentem swojego prawa procesowego i to ona decyduje o tym, czy zechce z niego skorzystać, czy też nie. Skarga innej strony w tym zakresie jest niewystarczająca (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Kr [...], LEX nr 2323056).

Należy też podkreślić, że kwestia odwołań A. i M. N., [...], B. S. i G. R. i kwestii przyznania im przymiotu stron, została rozstrzygnięta negatywnie w decyzji Wojewody z 26 października 2016 r. znak [...] przez umorzenie postępowania odwoławczego. Decyzja ta znajduje się poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej i nie mogła zostać poddana w niej kontroli Sądu.

W konsekwencji należy stwierdzić, że organy prawidłowo wyznaczyły w sprawie krąg stron postępowania, a zarzuty naruszenia art. 10 K.p.a. i art. 28 ust. 2 P.b. okazały się bezzasadne.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pomimo istnienia niezgodności w zakresie tożsamości terenowej oraz przedmiotowej z ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy, należy wskazać, że wątpliwości w zakresie przedmiotu robót budowlanych (stacja paliw wskazana wprost i opisowo) zostały już wyżej wyjaśnione.

W zakresie zaś oceny zgodności kontrolowanej decyzji z decyzją WZ kluczowe znaczenie ma między innymi charakter zaplanowanych na II etapie inwestycji obiektów budowlanych, które nie są obiektami kubaturowymi.

Powyższe skutkowało specyficzną treścią decyzji WZ. W przeciwieństwie do typowej decyzji ustalającej warunki zabudowy budynku – obiektu kubaturowego, decyzja ta nie określała parametrów zabudowy takich jak: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wysokość górnej krawędzi i szerokości elewacji frontowej.

Podstawowy zarzut skargi w tym zakresie dotyczył wskazania jako teren przedmiotowych robót budowlanych dz. nr [...], [...], podczas gdy decyzja WZ obejmuje działki nr [...], [...] i [...].

Należy tu wskazać, że rację ma strona skarżąca, że co do zasady teren objęty inwestycją w projekcie winien być terenem, dla którego ustalono warunki zabudowy. Jeżeli teren inwestycji wynikający z wniosku o pozwolenie na budowę jest mniejszy niż teren wynikający z decyzji ustalającej warunki zabudowy, to fakt ten może wpływać na ocenę, jakie parametry zabudowy i zagospodarowania ustalałaby decyzja WZ, jeżeli inwestor na etapie ustalania tych warunków wskazałby na teren inwestycji, i czy inwestor uzyskałby w ogóle pozytywną decyzję WZ.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela ww. tezy przywołanych wyroków WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Gl [...] oraz NSA z 9 marca 2016 r., sygn. II OSK [...].

Nie można jednak tracić z pola widzenia okoliczności, że ww. wyroki dotyczą obiektów kubaturowych (budynków mieszkalnych jedno- i wielorodzinnych). W tych sprawach, w przeciwieństwie do sprawy niniejszej, występowała konieczność określania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na podstawie istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze.

Dlatego też, wobec braku konieczności, a nawet możliwości wyznaczania takich parametrów w sprawie niniejszej (w której etap zamierzenia inwestycyjnego określony w projekcie budowlanym i decyzji o pozwoleniu na budowę nie zakłada budowy obiektów kubaturowych), brak zachowania tożsamości terenu w decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do decyzji WZ nie oznacza niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę obejmuje bowiem wycinek terenu, którego dotyczą przedmiotowe roboty budowlane. Zarzut ten pozostaje zatem bez znaczenia dla zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a przywołane w skardze wyroki nie są miarodajne dla niniejszej sprawy.

W decyzji WZ ustalono, że powierzchnia dachu nad odmierzaczami paliw winna wynosić około 230 m2, co stanowi nie więcej niż 7% powierzchni terenu inwestycji, a wysokość wiaty 6 m z tolerancją do 10%. Jak wynika z projektu budowlanego powierzchnia dachu wynosi 221 m2, a jej wysokość 5,40 m. Organ słusznie uznał zatem, że zaproponowane w projekcie budowlanym rozwiązania spełniają ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy w zakresie funkcji i gabarytów. Należy tu podkreślić, że wbrew argumentacji skargi, z decyzji WZ nie wynika, że powierzchnia dachu nad dystrybutorami paliwa powinna wynosić 230 m2 , a ma wynosić około 230m2. Zmniejszenie powierzchni dachu o mniej niż 4% nie może zostać uznane w tych warunkach za niezgodne z decyzją WZ. Nie sposób uznać również takiego zmniejszenia za zmniejszenie ochrony dla właścicieli samodzielnych lokali mieszkalnych w budynku Wspólnoty przed działaniami o charakterze immisji. Powyższe gołosłowne twierdzenie strony skarżącej nie zostało poparte uzasadnieniem, a Sąd nie dopatrzył się takiego związku przyczynowo-skutkowego.

Dlatego też należy wskazać, że zaskarżona decyzja, a w szczególności zatwierdzony nią projekt budowlany nie tylko jest niesprzeczny z decyzją WZ, ale jest z nią zgodny i wpisuje się w ustalenia tej decyzji WZ. Co więcej zarówno roboty budowlane zaplanowane w zaskarżonej decyzji, jak i zabudowa samej działki nr [...] na podstawie decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta K. z 7 września 2012 r. nr [...], są etapami jednego zamierzenia budowlanego (w którym całość etapów koreluje z sobą), zgodnego z przedłożonym przez inwestora projektem zagospodarowania terenu obejmującego wszystkie trzy działki.

Odnośnie zarzutu naruszenia określonego w punkcie 5 załącznika nr [...] do decyzji WZ, w części dotyczącej ochrony interesów osób trzecich, zakazu ograniczenia dostępu do drogi publicznej, który wynika z przepisów ogólnie obowiązujących, należy wskazać, że Wspólnota posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...] na zachód od planowanej inwestycji. Natomiast dostęp zaplanowanej w etapie II zamierzenia budowlanego stacji paliw do drogi publicznej wynika z odrębnej decyzji nr [...] z 20 maja 2014 r. o pozwoleniu na budowę zjazdu wraz z pasami zjazdowymi i wjazdowymi do ul. [...], w odległości ponad 75 m od wjazdu Wspólnoty.

W związku z powyższym twierdzenie skargi, że realizacja inwestycji uniemożliwi lub znacznie utrudni (a zatem ograniczy) wyjazd członków Wspólnoty na ulicę [...], należy uznać za bezpodstawne i gołosłowne, bowiem możliwe jest uniknięcie kolizji lokalizacji pasów włączenia.

Odnosząc się do zarzutu oparcia się przez organy na nieaktualnych opiniach oraz rozstrzygnięciach Sąd stwierdza, że wszystkie konieczne uzgodnienia zachowały swoją aktualność, mimo upływu czasu.

W szczególności dotyczy to decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2013 r. znak [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania, a strona skarżąca nie zdołała w przekonywujący sposób uzasadnić zmiany okoliczności będących podstawą jej wydania.

Należy tu podkreślić, że przedmiotowy etap inwestycji nie obejmuje ani wjazdu ani pasów włączenia nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja, do ulicy [...]. Zagadnienia te zostały ostatecznie rozstrzygnięte w decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 maja 2014 r., nr [...], która pozostaje poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

Co więcej twierdzenia strony skarżącej, jakoby w związku ze wzmożoną działalnością inwestycyjną, na skutek dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości faktycznej i prawnej, część dokumentacji zawartej w aktach sprawy czy w samym projekcie budowlanym straciła swą aktualność już na moment merytorycznego rozstrzygania przez organ pierwszej instancji, są ogólnikowe, nie zostały poparte żadnym uzasadnieniem ani dowodami, a z akt administracyjnych nie wynika, aby do takich zmian doszło. Zatem brak jest konkretów co do rzekomych zmian wpływających na dezaktualizację np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy uzgodnienia z ZIKIT.

W odpowiedzi na zgłaszane zastrzeżenia dotyczące decyzji o warunkach zabudowy, jak i wadliwie przeprowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji WZ Wojewoda trafnie wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do ocen w tym zakresie. Decyzja WZ leży poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się zaś do zarzutu, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu Sąd stwierdza, że organ odwoławczy z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1 i przede wszystkim art. 107 § 3 K.p.a. należycie odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów odwołania.

Strona skarżąca nie wskazała w skardze na konkretne twierdzenia oraz dowody przedstawiane przez strony w toku postępowania administracyjnego, które nie zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta K., poza przebudową ul. [...], co nie miało i nie ma istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Organ odwoławczy prawidłowo i trafnie odniósł się do zarzutów dotyczących niewzięcia pod uwagę planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Bieńczyce-Szpital oraz braku gatunków zwierząt bytujących na tym terenie, które znajdują się pod ochroną, którą to argumentację Sąd w pełni podziela. Brak jest bowiem przepisu, który uprawniałby organ administracji do zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę i oczekiwania na ogłoszenie planu w dzienniku urzędowym województwa. Na marginesie Sąd wskazuje, w kontekście wyrażonego w odwołaniu zarzutu braku odniesienia się do studium, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i organ nie miał obowiązku odnoszenia się do niego.

Konkludując trzeba stwierdzić, że jako że organ odwoławczy podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, należało uznać także zarzuty naruszenia art. 138, art. 8 i art. 11 K.p.a. za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów materialnoprawnych i dlatego oddalił skargę, orzekając jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.