Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 244/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie NSA Roman Ciąglewicz WSA Krzysztof Bogusz Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Opole na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 10 kwietnia 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego rzecz Gminy Opole kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Opole jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [...], którą uchylono decyzję Starosty Opolskiego z dnia 14 czerwca 2012 r., nr [...], odmawiającą zwrotu M. C. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej poprzednio numerami działek a i b, wchodzącej obecnie w skład działek o numerach c, d i e z k.m. [...], i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2003 r. M. C, reprezentowana przez syna S. C., wniosła o częściowy zwrot nieruchomości o numerach działek a i b, które pod rygorem wywłaszczenia sprzedała aktem notarialnym z dnia 18 maja 1965 r., Rep. A Nr [...] na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Ośrodka Sportu, Turystyki i Wypoczynku w Opolu. Wskazała także, że w zamian za sprzedaż przedmiotowych nieruchomości obiecano jej sprzedaż w trybie bezprzetargowym innej nieruchomości na terenie [...], ale do takiej transakcji nie doszło. Ponadto argumentowała, że część nieruchomości będących przedmiotem zwrotu została zbyta na rzecz sieci handlowej A, a na innej części znajduje się punkt sprzedaży krzewów i drzewek, zatem obecnie są częściowo niewykorzystane na cel na jaki zostały przejęte.

Decyzją z dnia 6 października 2003 r., nr [...], Zastępca Prezydenta Miasta, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, odmówił M. C. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr c, d i f z k.m. [...], obręb [...] (dawne numery a i b), stanowiącej własność Gminy Opole, w użytkowaniu Miejskiego Zarządu Obiektów Rekreacyjnych w [...]. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ugn.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. C., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 22 grudnia 2003 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe.

Na skutek skargi M. C., wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt. II SA/Op 44/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższe decyzje uznając, że w obu instancjach doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie ww. przepisu, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.

Postanowieniem z dnia 11 października 2005 r., nr [...], Wojewoda Opolski wyłączył Prezydenta Miasta Opola od udziału w postępowaniu dotyczącym zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela M. C. wywłaszczonej nieruchomości opisanej wyżej i wyznaczył do prowadzenia sprawy Starostę Opolskiego.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2005 r., nr [...], Starosta Opolski, odmówił zwrotu M. C. części nieruchomości oznaczonej obecnie numerami działek c, d i f k.m. [...], obręb [...], poprzednio numerami działek a i b, o łącznej powierzchni 0,6250 ha.

Po rozpatrzeniu odwołania M. C., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 18 kwietnia 2006 r., nr [...], uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, uznając, że zachodzi konieczność przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia sposobu wykorzystania nieruchomości nabytych od M. C., niezabudowanych obiektami kubaturowymi. Zdaniem organu, dotychczas zebrany materiał dowodowy nie stanowi wystarczającej podstawy do definitywnego stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został w pełni zrealizowany na całości nieruchomości stanowiącej uprzednio własność odwołującej.

Kolejną decyzją z dnia 14 listopada 2006 r., nr [...], Starosta Opolski w pkt 1 odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej poprzednio numerami działek a i b, wchodzącej obecnie w skład działek nr c, d oraz w pkt 2 umorzył postępowanie w odniesieniu do części nieruchomości oznaczonej poprzednio numerami działek a i b, wchodzącej obecnie w skład działki nr f, niestanowiącej już własności Skarbu Państwa ani Gminy Opole.

Wojewoda Opolski, na skutek odwołania M. C., decyzją z dnia 9 lipca 2007 r., nr [...], uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia sposobu wykorzystania nieruchomości nabytych od M. C. oraz nieprawidłowe, powodujące niewykonalność decyzji, określenie nieruchomości w stosunku do której stwierdzono umorzenie postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Opolski decyzją z dnia 20 listopada 2007 r., nr [...], w pkt 1 odmówił M. C. zwrotu części nieruchomości oznaczonej poprzednio numerami działek a i b, wchodzącej obecnie w skład działek nr c, d i e oraz w pkt 2 umorzył postępowanie w odniesieniu do części nieruchomości oznaczonej poprzednio numerami działek a i b, wchodzącej obecnie w skład działki nr g, k.m. [...], obręb [...], obejmującej grunt o powierzchni 0,0919 ha.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. C., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 27 kwietnia 2009 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda ponownie stwierdził, że organ I instancji nie dokonał wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących sposobu wykorzystania nieruchomości nabytych od M. C. Wyjaśnił również, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie była objęta decyzja w zakresie pkt 2 bowiem strona wyraźnie w odwołaniu wskazała, że zaskarża decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości.

Kolejną decyzją z dnia 14 stycznia 2010 r., nr [...], Starosta Opolski odmówił M. C. zwrotu nieruchomości oznaczonej poprzednio numerami działek a i b, wchodzącej obecnie w skład działek nr c, d i e z k.m. [...], obręb [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. zarzuciła naruszenie art. 136 w związku z art. 137 ugn oraz art. art. 7, 10, 75, 77, 80, 81, 86 K.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach odwołania wskazała, że przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe, uzupełnione m.in. o decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia 29 marca 1965 r., nr [...], nie uzasadnia odmowy zwrotu części nieruchomości. Organ ponownie bowiem nie ustalił, jakie były ostateczne granice lokalizacji przedmiotowej inwestycji w oparciu o zatwierdzony plan zagospodarowania terenu. Natomiast ustalenia organu dotyczące planów miejscowych na lata 1986-1993 oraz 1993-2002 są nieprzydatne, gdyż odnoszą się do późniejszego okresu. Zdaniem odwołującej, w sprawie należało ustalić przeznaczenie przedmiotowych działek w planie w okresie, o którym mowa w art. 137 ust. 1 ugn, zwłaszcza, że w decyzji organ wskazał, iż budowę hali sportowo-widowiskowej i zagospodarowanie przyległego terenu ukończono w 1986 r., a więc w ciągu 3 lat od nabycia. W ocenie M. C., bez znaczenia dla sprawy pozostają również ustalenia organu czynione na podstawie planu sytuacyjnego, ponieważ jest to fragment niepodpisanego planu i nie wiadomo z jakiego okresu pochodzi oraz na jaki użytek został sporządzony. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego całkowicie nie uprawnione jest zatem stanowisko organu I instancji, że lokalizacja budowy pawilonów sportowo-wystawienniczych wymagała również zajęcia gruntów na parkingi, tereny zieleni, ciągi komunikacyjne określone w decyzji o lokalizacji szczegółowej i oznaczone w powołanym planie sytuacyjnym, gdyż decyzja ta nie zawiera żadnych postanowień w przedmiocie lokalizacji w okolicach hali widowiskowej powyższej infrastruktury. Ponadto decyzja lokalizacyjna z 1965 r. została zmieniona, czego organ nie dostrzegł. Natomiast zapisy tej decyzji z jej zmianami wskazują, że nie na wszystkich działkach wykupionych od odwołującej zrealizowano cel wywłaszczenia w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ugn. Tereny wokół hali w znacznej części nigdy nie zostały zagospodarowane, jako realizacja II-go etapu inwestycji, gdyż na części działki urządzono już 20 lat temu punkt handlowy z własną infrastrukturą, część działki sprzedano sieci handlowej A, a część działki od ul. [...] w okresie, o którym mowa w art. 137 ugn była nieużytkiem porośniętym trawą, drzewami, w żaden sposób nie wykorzystywanym na potrzeby hali widowiskowo-sportowej. Natomiast aktualnie są tam urządzone ciągi piesze, które ułatwiają komunikację do przystanku autobusowego bądź do innych miejsc. Zdaniem odwołującej, organ w żaden sposób nie udowodnił, że tereny te były urządzone zgodnie z decyzją lokalizacyjną i służyły bezpieczeństwu obiektu. Odwołująca podkreśliła, że jeszcze w latach osiemdziesiątych na części działki przy ul. [...] były pozostałości ogrodu byłej właścicielki, co potwierdzają mapy znajdujące się w aktach. Nie była tam urządzona żadna infrastruktura na potrzeby hali widowiskowo-sportowej, mająca swoje źródło w decyzji lokalizacyjnej. Reasumując, odwołująca stwierdziła, że skoro organ nie udowodnił, iż na całej wykupionej w trybie wywłaszczenia nieruchomości zrealizowano cel określony w umowie oraz w przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, to stosownie do art. 137 ugn część nieruchomości należało zwrócić.

Decyzją z dnia 27 lipca 2011 r., nr [...], Wojewoda Opolski po raz kolejny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nadal nie przeprowadził postępowania dowodowego w stopniu umożliwiającym jednoznaczne stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia na całości nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, realizację tego celu można oceniać tylko pod kątem treści decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Opolu z dnia 29 marca 1965 r., nr [...], którą ustalono lokalizację szczegółową budowy pawilonów sportowo-wystawowych w [...] przy ul. [...] – [...]. Wprawdzie decyzja ta została odszukana i włączona do akt sprawy, jednak brak jest załącznika graficznego tej decyzji w postaci mapy z naniesionym planem inwestycji. Załącznik ten stanowi kluczowy dokument w sprawie, bowiem określa zakres oraz elementy inwestycji oznaczone odpowiednio kolorem czerwonym i zielonym. Ponadto organ I instancji stwierdził, że nie można ustalić czy ostateczne granice lokalizacji zostały określone w oparciu o zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się kserokopia odpisu decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Opolu z dnia 16 czerwca 1965 r., L.dz. [...], zmieniającej warunki decyzji lokalizacyjnej nr [...], co nastąpiło w związku z zaakceptowanym projektem zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji decyzją PWRN z dnia 15 maja 1965 r., L.dz. [...]. Wprawdzie - zdaniem Wojewody - dokument ten, jako niepoświadczona kopia nie może stanowić dowodu na to, co jest w nim zapisane, ale może być pomocny w prowadzonym postępowaniu dowodowym. Tymczasem organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii, ani też nie poczynił żadnych kroków do ustalenia czy taka decyzja zmieniająca została w ogóle wydana. Z kolei plan sytuacyjny, na którym oparł swoje ustalenia organ I instancji w zakresie wykorzystania działki nr c nie może stanowić jedynego dowodu wskazującego na sposób wykorzystania tego terenu, a co więcej - nie może zastąpić załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej. Organ I instancji nie zbadał również akt ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek, a w szczególności KW [...] i KW [...]. Zdaniem Wojewody, czynność ta jest niezbędna, bowiem do aktu notarialnego z dnia 18 maja 1965 r. została przedłożona decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...], być może z jej załącznikiem graficznym. Ponadto akta ksiąg wieczystych mogą zawierać inne dokumenty, pomocne w ustaleniu stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Wojewoda zarzucił również, że Starosta Opolski nie powołał źródła ustaleń dotyczących terenu wchodzącego obecnie w skład działki nr d i opisujących stan z 1968 r. istniejący w czasie zakończenia budowy hali. W kwestii gruntu oddanego w dzierżawę pod punkt sprzedaży drzew i krzewów Wojewoda stwierdził, że w sytuacji, gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej, aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie tak wywłaszczonego terenu jest nietrwałe, to jest tego rodzaju, że daje się usunąć. Trudno natomiast uznać, aby dzierżawiony nieprzerwanie od 20 lat grunt, wykorzystywany komercyjnie, stanowił infrastrukturę niezbędną do prawidłowego korzystania z obiektu, jakim jest hala. Działalność prowadzona na tym gruncie nie stanowi również celu publicznego, uzasadniającego wywłaszczenie nieruchomości i brak ewentualnych podstaw do jej zwrotu. Wojewoda wskazał także, iż określenie celu wywłaszczenia wymaga ustalenia czy grunty objęte postępowaniem o zwrot usytuowane były w granicach lokalizacji budowy pawilonów sportowo-wystawowych, jakie elementy realizacji tej inwestycji miały być zrealizowane na wywłaszczonych gruntach i w jaki sposób grunty M. C. miały służyć realizacji tego celu. Wątpliwości te winny zostać rozstrzygnięte jednoznacznymi ustaleniami organu. Dopiero ustalenie powyższych faktów pozwoli na ocenę, czy cel wywłaszczenia został kiedykolwiek na przedmiotowych działkach zrealizowany i czy stały się one zbędne do jego realizacji w rozumieniu art. 137 ugn. Natomiast opis obecnego zagospodarowania nieruchomości nie jest sam w sobie ustaleniem dotyczącym realizacji celu, ale może stanowić dowód tego, czy na nieruchomości istnieją ślady ewentualnej realizacji tego celu w przeszłości. Ponadto Wojewoda uznał, że Starosta nie ustalił, czy działka nr e z uwagi na jej usytuowanie, nie jest w jakiejkolwiek swojej części zajęta pod drogę publiczną, co jest istotne dla dopuszczalności orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji nie zawiadomił również stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym dotyczącym przeznaczenia ww. działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w latach 1986-2002. Powyższe okoliczności, zdaniem Wojewody, świadczą o tym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Opolski decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136, art. 137, art. 142 i art. 216 ugn, odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej poprzednio numerami działek a i b, wchodzącej obecnie w skład działek nr c, nr d i e z k.m. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepisy art. 136 i art. 137 ugn, w których określono przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Następnie, przedstawiając stan faktyczny sprawy, Starosta podał, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży z dnia 18 maja 1965 r., zawartej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94). Przeznaczenie nabytej od M. C. nieruchomości określone zostało decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Opolu z dnia 29 marca 1965 r., nr [...], którą ustalono lokalizację szczegółową budowy pawilonów sportowo-wystawowych. Zgodnie z treścią tej decyzji integralną jej częścią był załącznik mapowy, który jednak nie zachował się ani w aktach archiwalnych - co potwierdza pismo Archiwum Państwowego w Opolu z dnia 14 lutego 2011 r., nr [...], ani w aktach ksiąg wieczystych KW [...] i KW [...], co potwierdzone zostało w piśmie Urzędu Miasta Opola z dnia 7 lutego 2012 r., nr [...]. Nie zachowała się również w zasobach archiwalnych decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu z dnia 15 maja 1965 r., L.dz. [...], wraz z załącznikami zatwierdzająca plan zagospodarowania terenu. Organ odnalazł natomiast decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Opolu z dnia 16 czerwca 1965 r., L.dz. [...], którą zmieniono część warunków budowy pawilonów sportowo-wystawowych położonych w [...], przy ul. [...] - [...]. Decyzja ta wydana została w związku z zatwierdzeniem projektu wstępnego zagospodarowania terenu inwestycji przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu. Również ta decyzja nie zawiera załącznika graficznego, a więc niemożliwe było dokładne ustalenie na jej podstawie zakresu wprowadzonych zmian. Organ wyjaśnił również, że z uwagi na okres 44 lat jaki upłynął od zakończenia inwestycji nie było możliwe przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, ponieważ jednostki organizacyjne, które realizowały tą inwestycję od dziesięcioleci już nie istnieją, a byli pracownicy jeśli żyją - pozostają anonimowi. Organ wskazał, że przeprowadzone w dniu 18 lipca 2006 r. oględziny potwierdziły, że na gruntach oznaczonych obecnie numerami działek c i d zrealizowana została budowa hali sportowej wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu. Faktem powszechnie znanym jest również obecny stan techniczny hali sportowej, jak i jej otoczenia, tj. chodników, dróg i parkingów, które wymagają kapitalnego remontu albo nawet przebudowy. W oparciu o całość zebranego w sprawie materiału, przy uwzględnieniu braku części dokumentów, których uzyskanie nie jest możliwe organ uznał, że zrealizowana w latach 1966-1968 inwestycja wykonana została zgodnie z ustaleniami wymienionych wyżej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Opolu i zgodna była z celem, na który została nabyta na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie nieruchomość nabyta od M. C. w stosunku do której toczy się postępowanie o zwrot wchodzi obecnie w skład działek oznaczonych numerami: c, d i e. Organ ustalił, że w ramach realizacji inwestycji wymienione grunty zostały w latach 1965-1968 zagospodarowane w następujący sposób:

a) grunt położony w granicach działki nr c, obejmuje teren między ulicą [...] a budynkiem hali, stanowi utwardzoną żwirem drogę - chodnik. Droga ta wraz z przyległym terenem utwardzonym tłuczniem stanowią parking samochodowy. Natomiast wbrew twierdzeniom M. C., przeznaczenie i wykorzystanie terenów pod parking nie musi wiązać się z jego utwardzeniem betonem lub asfaltem. W decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] określono warunki realizacji inwestycji m.in., że ostateczne granice lokalizacji zostaną ustalone w oparciu o zatwierdzony plan zagospodarowania terenu, a główny dojazd na teren ośrodka, należy przeprowadzić od strony północnej. Z treści uzasadnienia decyzji z dnia 16 czerwca 1965 r., L.dz. [...] wynika, że projekt zagospodarowania terenu został zaakceptowany decyzją PWRN w Opolu z dnia 15 maja 1965 r., [...], decyzji tej jednak nie odnaleziono w zasobach Archiwum Państwowego w Opolu;

b) na gruncie oznaczonym nr działki d wybudowana jest hala widowiskowo-sportowa, dojścia do hali i droga wewnętrzna prowadząca od ul. [...] na zaplecze hali do stacji transformatorowej, do budynku "[...]" i jako droga pożarowa; droga ta istnieje od wybudowania hali. Natomiast modernizacja tej drogi w późniejszym okresie, nie oznacza jej wybudowania dopiero po zbyciu terenu pod parking sklepu A. Budynek "[...]" wzniesiony został jako zaplecze budowanej hali sportowej, w którym produkowane były elementy betonowe i magazynowane i inne materiały budowlane potrzebne przy wznoszeniu hali sportowej. Do "[...]" transportowane były materiały budowlane drogą wewnętrzną prowadzącą od obecnej ulicy [...]. Droga ta została dostosowana do ruchu ciężkich pojazdów pracujących na budowie i w takim stanie istniała do czasu jej modernizacji, co prawdopodobnie nastąpiło w 1991 r. Droga wewnętrzna istnieje zatem od początku budowy hali. Wydzierżawienie części utwardzonego terenu położonego po wschodniej stronie hali pod punkt sprzedaży krzewów i kwiatów nastąpiło w 1991 r., to jest po 23 latach od zakończenia inwestycji. Do czasu wydzierżawienia teren ten wykorzystywany był jako miejsca parkingowe, co potwierdza pismo Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Opolu z dnia 10.10.2007 r., L.dz.[...]. Okoliczność ta nie świadczy - zdaniem organu - o zbędności tej części nieruchomości w rozumieniu postanowień art. 137 ugn. Zarządzający nieruchomością wywłaszczoną (nabytą), na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, ma prawo do gospodarowania tą nieruchomością według własnego uznania;

c) pozostała część dawnej działki nr b włączona została w granice obecnej działki nr e, stanowiącej fragment ulicy [...], będącej drogą publiczną. Działka nr e powstała w wyniku podziału działki nr h na działki nr i i e, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 29.05.2002 r., nr [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 16 lutego 2012 r. działka ta stanowi drogę. Wydzielenie tej części gruntu pod drogę publiczną po 37 latach od ich nabycia na rzecz Skarbu Państwa nie narusza postanowień art. 136 i 137 ugn.

W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji stwierdził, że cel na który została nabyta nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w 1965 r. został zrealizowany na gruncie położonym w obecnych granicach działek nr c i nr d. Budowa hali sportowo-widowiskowej i zagospodarowanie przyległego terenu zostało ukończone w 1968 r. to jest w ciągu 3 lat od nabycia. Lokalizacja tego rodzaju obiektu wymaga oprócz gruntów zajętych pod zabudowę obiektami kubaturowymi, również terenów niezbędnych na parkingi, zieleń izolacyjną i ciągi komunikacyjne, określone w decyzji o lokalizacji szczegółowej. Grunty nabyte od M. C. zostały wykorzystane częściowo pod zabudowę halą i częściowo - od strony ulicy [...] - pod takie obiekty towarzyszące. Zdaniem organu, względy bezpieczeństwa obiektu, w którym jednorazowo gromadzi się kilka tysięcy osób wymagają dostępu do niego więcej niż tylko jedną drogą, zarówno od ulicy [...], jak i od ulicy [...]. Z powyższych względów, organ uznał, że żądanie zwrotu części nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa nie mogło być uwzględnione.

W odwołaniu od decyzji M. C., nadal reprezentowana przez syna S. C., wniosła o jej uchylenie w całości. Odwołująca sformułowała takie same zarzuty wobec organu, jak w poprzednim odwołaniu, jak również ponowiła wcześniej prezentowaną argumentację. Dodatkowo wskazała, że powoływanie się przez organ na brak dokumentów potwierdzających sposób zagospodarowania spornych działek jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy ustalenie ich treści jest niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto zarzuciła, że organ nie podjął żadnych nowych starań mających na celu wyjaśnienie sprawy, czym naruszył przepisy K.p.a.

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [...], Wojewoda Opolski, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zrelacjonował stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, że organ I instancji nadal nie przeprowadził postępowania dowodowego w stopniu umożliwiającym jednoznaczne stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia na części nieruchomości, objętej aktualnie działkami numer c i d. Organ stwierdził, że odnaleziona przez organ I instancji decyzja z dnia 29 marca 1965 r. nie zawiera załącznika graficznego, który stanowi kluczowy dokument w sprawie, bowiem określa zakres oraz elementy tej inwestycji - na załączniku oznaczone odpowiednio kolorem czerwonym i zielonym. Do dowodów została również włączona potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia decyzji z dnia 16 czerwca 1965 r. zmieniającej wcześniejsze warunki lokalizacyjne - także bez załącznika graficznego. Powyższe - zdaniem Wojewody - uniemożliwia dokładne określenie zakresu wprowadzonych zmian. Ponadto Starosta Opolski nie wykazał, że zapewnienie odpowiedniej infrastruktury hali widowiskowo-sportowej nastąpiło w wykonaniu celu wywłaszczenia, przy czym precyzyjne przeznaczenie tych gruntów winno wynikać z dokumentów, a w szczególności z treści decyzji lokalizacyjnej i załączników do niej, bądź przesłankowo odtworzonej dokumentacji w tym zakresie. Natomiast brak jednoznacznych ustaleń organu I instancji w kwestii celu wywłaszczenia uniemożliwia dokonanie oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości z punktu widzenia realizacji tego celu. W ocenie Wojewody, niedopuszczalnym jest powoływanie się organu na brak możliwości odnalezienia dokumentu w sytuacji, gdy ustalenie jego treści jest niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W takim wypadku należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w K.p.a. Zaniechanie tych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu przez organ norm prawnych, obligujących go do podjęcia wszelkich kroków umożliwiających dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z prawem oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto organ I instancji nadal nie ustalił, czy grunty objęte postępowaniem o zwrot, usytuowane były w granicach lokalizacji budowy pawilonów sportowo-wystawowych, jakie elementy realizacji tej inwestycji miały być zrealizowane na wywłaszczonych gruntach i w jaki sposób grunty M. C. miały służyć realizacji tego celu. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że we wszelkich materiałach dostępnych teleinformatycznie, dotyczących obiektu Hali Widowiskowo-Sportowej "[...]" w [...] jest wzmianka, iż w [...] została zbudowana identyczna hala na podstawie opolskiej dokumentacji. Zdaniem organu, być może zachowały się w tamtejszych archiwach kopie dokumentów, które mogłyby być pomocne w prowadzonym postępowaniu dowodowym. Wojewoda stwierdził także, iż fakty uznane przez organ I instancji za powszechnie znane powinny znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, np. w postaci protokołu. Wobec powyższych okoliczności Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. art. 7, 75, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. Natomiast ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przede wszystkim jest zobligowany do precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, określając jakie i w jakim miejscu mają być realizowane dane obiekty. W sytuacji bowiem, gdy cel jest określony ogólnikowo bądź brak jest dokumentów potwierdzających plan inwestycji, wówczas cel wywłaszczenia należy odtworzyć w oparciu o inne dowody, np. przeznaczenie nieruchomości w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wywłaszczenia czy też analizę dokumentacji dołączonej do postępowań wywłaszczeniowych terenu, obejmującego całą inwestycję. Dopiero po precyzyjnym określeniu celu wywłaszczenia organ winien dokonać oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości z punktu widzenia realizacji tego celu. Dokonane przez organ ustalenia w niniejszej sprawie winny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji powyższego Wojewoda uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie wyjaśnił podstawowych okoliczności, niezbędnych do podjęcia decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast organ odwoławczy nie może podjąć czynności uzupełniających materiał dowodowy, bowiem w niniejszej sprawie miałoby to charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzyganiu sprawy i godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda nie miał podstaw do zajmowania merytorycznego stanowiska w sprawie, gdyż przeczy to istocie decyzji kasacyjnej.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Gmina Opole, wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty Opolskiego z dnia 14 czerwca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, Gmina podniosła, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest od 2005 r. i do dnia dzisiejszego sprawa nie została rozstrzygnięta. Tymczasem wszystkie dostępne do zgromadzenia dowody w przedmiotowej sprawie zostały zebrane i dołączone do akt sprawy. Brak rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę uniemożliwia racjonalne gospodarowanie nieruchomością gminną. Dalej, Gmina argumentowała, że zrealizowana w latach 1966-1968 inwestycja wykonana została zgodnie z ustaleniami decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Opolu oraz zmieniającej ją decyzji tego samego organu nr [...] z dnia 16 czerwca 1965 r., co potwierdza jej zgodność z celem, na który została nabyta. Z kolei wydzielenie działki nr e pod drogę publiczną po 37 latach od jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa nie narusza postanowień art. 136 i 137 ugn. Gmina podkreśliła, że M. C. domaga się zwrotu nieruchomości bez wskazania, którą konkretnie część nieruchomości chciałaby odzyskać. Nie jest natomiast możliwe wydzielenie gruntu od strony ul. [...], gdyż naruszałoby to zasady bezpieczeństwa oraz pozbawiłoby działkę dostępu do drogi publicznej. Gmina wskazała także, iż lokalizacja hali, która jest wykorzystywana do organizacji imprez rekreacyjnych, sportowych, artystycznych i targowych wymaga oprócz gruntów zajętych pod zabudowę obiektami kubaturowymi, również terenów niezbędnych na parkingi, zieleń izolacyjną i ciągi komunikacyjne, określone w decyzji o lokalizacji szczegółowej. Grunty nabyte od M. C. zostały wykorzystane częściowo pod zabudowę halą i częściowo - od strony ulicy [...] - pod takie obiekty towarzyszące. Poza tym względy bezpieczeństwa obiektu, w którym jednorazowo gromadzi się kilka tysięcy osób wymagają dostępu do niego więcej niż tylko jedną drogą, zarówno od ul. [...], jak i od ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadniało jej uchylenie.

W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że przedmiot kontroli Sądu stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 K.p.a. Wedle tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści komentowanej regulacji wskazać więc należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Jak już powiedziano wyżej, przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia i wadliwości prowadzonego przez Starostę Opolskiego postępowania nie uzasadniały przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia. W tym zakresie dostrzec należy, że decyzje organu I instancji wydawane w niniejszej sprawie były już wielokrotnie uchylane przez organ odwoławczy z uwagi na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego, umożliwiającego jednoznaczne stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomościach nabytych od M. C. Wykonując zalecenia Wojewody, Starosta Opolski podejmował próby zgromadzenia nowych dowodów w sprawie, które jednak okazały się nieskuteczne, bowiem część dokumentów się nie zachowała ze względu na upływ czasu. I tak, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 14 czerwca 2012 r. Starosta odnalazł decyzję z dnia 29 marca 1965 r., nr [...], którą ustalono lokalizację szczegółową pawilonów sportowo-wystawowych. Jednakże niemożliwie było odszukanie załącznika graficznego tej decyzji, który nie zachował się ani w aktach archiwalnych - co potwierdza pismo Archiwum Państwowego w Opolu z dnia 14 lutego 2011 r., nr [...], ani w aktach ksiąg wieczystych KW [...] i KW [...], co potwierdzone zostało w piśmie Urzędu Miasta Opola z dnia 7 lutego 2012 r., nr [...]. Pomimo podjętych czynności organ nie zdołał również odnaleźć decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu z dnia 15 maja 1965 r., L.dz. [...] wraz z załącznikami, zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu, gdyż nie zachowała się ona w zasobach archiwalnych. Z kolei odnaleziona przez organ I instancji decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Opolu z dnia 16 czerwca 1965 r., L.dz. [...], którą zmieniono część warunków budowy pawilonów sportowo-wystawowych położonych w [...], przy ul. [...] - [...] również nie zawierała załącznika graficznego, który pozwoliłby na dokładne ustalenie zakresu wprowadzonych zmian. Wobec powyższych okoliczności Wojewoda nie może zasadnie twierdzić, że organ pierwszej instancji nie podjął czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy. Zauważyć również trzeba, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, a więc to organ z urzędu ma obowiązek przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co wynika z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 oraz z art. 77 § 1 K.p.a. Jednakże strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zwłaszcza, gdy organowi - pomimo wystąpienia do różnych instytucji, które mogłyby ewentualnie dysponować stosownymi informacjami czy dokumentami - nie udało się uzyskać dokumentów potwierdzających twierdzenia strony i uzasadniających zgłoszone żądanie (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1700/10, System Informacji Prawnej LEX nr 1132113). W sytuacji zatem, tak jak w niniejszej sprawie, gdy wnioskodawczyni - M. C. powołuje się na okoliczności, z których wynikają dla niej określone, pozytywne skutki prawne, powinna również sama przedstawić dowody, względnie konkretne wnioski dowodowe na poparcie swoich twierdzeń. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni podejmowała w rozpoznawanej sprawie inicjatywę dowodową, przez którą zmierzałaby do podważenia stanowiska organu pierwszej instancji, prezentowanego odnośnie do istotnych w sprawie kwestii. Podkreślić trzeba, że organ nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów potwierdzających zasadność żądania, a zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku tego postępowania.

Dalej stwierdzić należy, że organ odwoławczy, dostrzegając potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w kierunku pożądanych przez siebie ustaleń faktycznych, na zasadach określonych w art. 136 K.p.a. Sama konieczność uzupełnienia dowodów nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1100/12; zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z pewnością podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie mogła stanowić stwierdzona przez organ konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o kopie dokumentów, które mogły się zachować w związku z budową identycznej hali w [...]. Niewątpliwie organ odwoławczy mógł we własnym zakresie uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy o te dokumenty, aczkolwiek ich przydatność byłaby aktualna, tylko wtedy, gdyby w [...] zachowały się oryginalne plany opolskie. Jeszcze raz zatem powtórzyć wypada, że art. 138 § 2 K.p.a. może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych, jednak jak wynika z akt administracyjnych, taki przypadek nie wystąpił w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, w ramach postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji zgromadził dostępne, a mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy materiały dowodowe, które organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień powinien ocenić. Dostrzec również warto, że M. C., w dwóch ostatnich odwołaniach od decyzji pierwszoinstancyjnych zawarła w istocie tożsamą argumentację, a więc nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z kolei z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 K.p.a. wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Jak trafnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., organ odwoławczy musi wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody i postępowanie dowodowe zostało w zasadzie wyczerpane, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA o sygnaturze akt I OSK 2123/11, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147).

W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że organ odwoławczy nie może uchylać się od merytorycznej wypowiedzi w kwestii realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomościach nabytych od M. C., która winna być oparta na całokształcie już zgromadzonego materiału dowodowego, stosownie do wymogów art. 80 K.p.a. Przy dokonywaniu oceny w powyższym zakresie Wojewoda powinien zwrócić uwagę na treść projektu budowlanego znajdującego się w teczce dokumentów, z którego wynika, że sama inwestycja stanowiła budowę obiektów kubaturowych czyli hali sportowo-wystawowej, ale również obejmowała infrastrukturę towarzyszącą w postaci ciągów komunikacyjnych, parkingów, zieleni izolacyjnej, itp. Ponadto organ odwoławczy winien dostrzec, że w aktach znajdują się pisma jednostek zarządzających przedmiotowym obiektem, w tym pismo z dnia 10 października 2007 r., L.dz.[...] oraz pismo z dnia 12 września 2006 r., L.dz.[...], z których wyraźnie wynika, że sporne tereny były wykorzystywane jako miejsce parkingowe w czasie organizowanych w hali imprez. Zdaniem Sądu, zgromadzone w niniejszej sprawie dowody, rozpatrywane łącznie, powinny pozwolić na jednoznaczną ocenę, jaki był zakres inwestycji i czy w tym zakresie została ona wykonana, a tym samym czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tym samym za nieuprawnione należy uznać twierdzenia Wojewody, że zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości, o zwrot której ubiega się M. C. Ponadto argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że Wojewoda ograniczył swoje działania do funkcji kontrolnej i nie dokonał analizy zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, unikając merytorycznego zbadania sprawy w jej całokształcie, wskazując jedynie na hipotetyczne możliwości poszukiwania kolejnych dowodów bez uprawdopodobnienia, że dowody takie rzeczywiście istnieją i mogą być przydatne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Poza tym - w ocenie Sądu - rozpatrywanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie stanu aktualnego obiektu hali, który ze względu na zły stan techniczny jest wykorzystywany sporadycznie, co wiąże się m. in. z mniejszym zapotrzebowaniem na miejsca parkingowe, nie może przesądzać o tym, że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia w okresie po zbudowaniu hali i obiektów towarzyszących (po 1968 r.). Bez znaczenia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia ma również przejściowe wykorzystanie zajętych terenów na inne cele, jeżeli nie są one związane z trwałym wyłączeniem tych terenów z całości infrastruktury towarzyszącej hali, np. wykorzystanie ciągu komunikacyjnego na cele prowadzenia punktu sprzedaży krzewów i kwiatów, czy też korzystanie z potencjalnych i przejściowo niewykorzystywanych terenów parkingowych na inne cele (np. tworzenia skrótów komunikacyjnych przez okolicznych mieszkańców). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust.1 oraz art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji stosujące prawo, a ponadto przez sądy kontrolujące legalność działań podejmowanych przez te organy. Przepisy art.136 i art.137 u.g.n. muszą być zatem interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP. Wywłaszczenie jest przejawem daleko idącej ingerencji administracji państwowej w prawo własności. Zawsze jest poddane ścisłej regulacji prawnej i dopuszczone tylko w określonych przypadkach. Cel przejęcia w tym trybie nieruchomości powinien być więc sprecyzowany w decyzji wywłaszczeniowej. Ma on także istotne znaczenie przy ocenie dopuszczalności zwrotu nieruchomości przejętej na takiej podstawie, co dodatkowo potwierdza konieczność poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń także w omawianej kategorii spraw (por. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 235/10, z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 256/10, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 74/10 – zam. w http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie jednak zwraca się uwagę na to, że zrealizowanie celu wywłaszczenia następuje nie tylko wtedy, gdy wykonane są wszystkie planowane obiekty budowlane, ale także wówczas, gdy oddano do użytku część planowanych budynków oraz ulice i infrastrukturę na całym terenie planowanej inwestycji. W takim wypadku w świetle przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 wniosek o zwrot nieruchomości byłby uzasadniony, gdyby w terminie 7 lat od dnia zawarcia umowy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo w terminie 10 lat od tego samego zdarzenia, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 777/10 – zam. w http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie miał jednak miejsca, gdyż inwestycję zrealizowano w ciągu 3 lat. Uznanie, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony przy jej nabyciu, byłoby możliwe w razie przekroczenia wskazanych terminów, ale tylko w tym znaczeniu, że rozpoczęcie lub realizacja prac związanych z celem wywłaszczenia nastąpiłaby po upływie siedmiu lub dziesięciu lat.

Reasumując uznać należało, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda nie wykazał również, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że wydanie przez niego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie spowodowałoby uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Na podstawie akt administracyjnych sprawy nie można bowiem stwierdzić, że brak jest podstawowych dla wyniku sprawy ustaleń i dowodów. W ocenie Sądu Wojewoda Opolski może samodzielnie zająć stanowisko w kwestii zwrotu M. C. wywłaszczonej nieruchomości na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Natomiast uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem - wydając rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym - organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 136, art. 15 i art. 80 K.p.a. W tym zakresie zwrócić trzeba uwagę na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, że obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, a obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązku zwrotu (wyrok TK z dnia 9 grudnia 2008 r., SKO 43/07, OTK-A 2008/10/175). Obowiązek taki będzie istniał tylko wówczas, gdy spełnione (wykazane i udowodnione) zostaną wszystkie przesłanki uzasadniające podjęcie tego rodzaju decyzji.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając okoliczność, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, Sąd postanowił o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie także o materiał dowodowy uzupełniony we własnym zakresie oraz wydania orzeczenia co do istoty sprawy.