Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1583/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 37 ust. 1 pkt 1 , art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej D. J. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego P. G. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2013 r. nr: [...] odmówił przyznania M. S. zasiłku stałego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pierwotnie organ pierwszej instancji w dniu [...] 2013 r. wydał w niniejszej sprawie decyzję znak: [...], która następnie została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ pierwszej instancji przeprowadził ponownie postępowanie w sprawie. Na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sam, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2013 r., a dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc, tj. w listopadzie 2012 r. wyniósł 238,39 zł. Do wyliczonego w ten sposób dochodu strony wliczono kwotę czynszu opłaconego przez żonę strony (mieszkającą oddzielnie) w wysokości 229,39 zł oraz opłatę za abonament telefoniczny w kwocie 9,00 zł. Wskazano, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 542 zł.

Organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 67 k.p.a., dopuścił jako dowód protokół z przesłuchania wnioskodawcy w sprawie posiadanego rachunku inwestycyjnego w Domu Maklerskim. W protokole z dnia 2 września 2013 r. podano, że wszystkie opłaty zostały przez stronę uregulowane z pożyczek od osób trzecich, oraz że osoby trzecie kupowały stronie żywność. Odwołujący się nie przedstawił żadnych dowodów dotyczących otrzymania pożyczek, odmówił podania danych personalnych pożyczkodawców, wysokości otrzymanych środków oraz dokładnych terminów ich uzyskania. Również w piśmie z dnia 5 września 2013 r. strona kolejny raz odmówiła udzielenia informacji w powyższej sprawie.

W ocenie organu pierwszej instancji wnioskodawca w dalszym ciągu nie podejmuje współpracy w celu jednoznacznego wyjaśnienia sytuacji dochodowej, majątkowej, a w szczególności sytuacji związanej z posiadaniem środków z rachunku inwestycyjnego w Domu Maklerskim. Organ podkreślił, że takie działanie można uznać za brak współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o której mowa w art. 4 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakwestionowano przedłożony wyciąg z rachunku inwestycyjnego. Podkreślono również, że organ pierwszej instancji przyznając pomoc w listopadzie 2012 r. wskazał w uzasadnieniu decyzji, że dalsza pomoc uzależniona będzie od współpracy z organem, tj. dostarczenia wymaganych dokumentów. Brak przedłożenia wymaganych dokumentów zostanie potraktowany jako brak współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji. Składane przez stronę wyjaśnienia są niespójne i niepełne, dlatego organ uznał je za niewiarygodne. Organ pierwszej instancji podkreślił również, że M. S. zataił fakt uzyskania w 2012 r. dochodu w wysokości 165 zł, a także fakt, że w okresie od maja 2009 r. do lutego 2012 r. pobierał od żony G. S. zabezpieczenie w wysokości 150 zł miesięcznie, a także, że regulowała ona do kwietnia 2011 r. wszystkie opłaty mieszkaniowe, a do chwili obecnej reguluje należność za czynsz, co budzi dodatkowe wątpliwości co do wiarygodności składanych przez stronę oświadczeń.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że jedyną wiarygodną informacją jest zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego, z którego wynika, że przychód Strony w 2010 r. wynosił 17.606,65 zł (PIT 38), w 2011 r. wynosił 104.895,68 zł, ponadto według PIT 8C w 2012 r. kwota przychodu wyniosła 25.990,65 zł. Osiąganie tak wysokiego przychodu musi prowadzić do wniosku, że nie jest zasadne udzielenie M. S. wnioskowanej pomocy, gdyż w pierwszej kolejności należy udzielać pomocy osobom najbardziej potrzebującym. Zdaniem organu pierwszej instancji niecelowe jest udzielenie pomocy finansowej, gdyż racjonalnie gospodarując posiadanymi środkami finansowymi M. S. mógł samodzielnie, bez pomocy publicznych pieniędzy, pokryć koszty związane z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie, tj. w dniu 25 września 2013 r. złożył M. S., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie wnioskowanej pomocy. Odwołujący się podtrzymał wszystkie zarzuty zgłoszone do wcześniejszych decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa, w tym zasad postępowania administracyjnego, tj. m.in. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 73 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Zarzucono również błędy w ustaleniach faktycznych, całkowitą dowolność w interpretowaniu prawa, naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej, naruszenie praw strony postępowania wynikających z Konstytucji RP oraz zasad współżycia społecznego. Odwołujący się podkreślił, że w okresie od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 25 września 2013 r. uzyskał dochody w łącznej kwocie 195,00 zł i że nie miał i nie ma obecnie żadnych dochodów ani źródeł utrzymania. W dalszym ciągu podkreślił, że tylko przy pomocy osób trzecich w formie pożyczek jest w stanie realizować zaległości w opłatach. Na koniec odwołujący się wskazał, że pozostaje w trwałym bezrobociu, jest długotrwale i przewlekle chory, ma orzeczoną niepełnosprawność oraz że cierpi nędzę i skrajne ubóstwo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt: [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 4, art. 8, art. 37, art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Wskazano, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej określone zostało w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 823). kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi obecnie 542,00 zł.

Ustalono, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2013 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że dochód M. S. w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc, tj. w listopadzie 2012 r. wyniósł 238,39 zł. Do wyliczonego w ten sposób dochodu strony wliczono kwotę czynszu opłaconego przez żonę strony w wysokości 229,99 zł oraz opłatę z tytułu abonamentu telefonicznego w kwocie 9,00 zł. Niemniej organ pierwszej instancji zbadał sytuację strony szerzej i ustalił, że w lipcu 2013 r. dochód strony wynosił 579,76 zł. Podniesiono, że w protokole z dnia 2 września 2013 r. strona podała, że wszystkie opłaty zostały stronę uregulowane z pożyczek osób trzecich, oraz że te osoby trzecie kupowały wnioskodawcy żywność. Jednak strona odmówiła podania jakichkolwiek dowodów dotyczących okoliczności udzielonych pożyczek, danych personalnych pożyczkodawców i dokładnych terminów ich uzyskania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, że kwota 229,39 zł i inne pożyczki nie powinny zostać doliczone do dochodu, gdyż były to pożyczki, Kolegium wskazało, że w myśl przepisu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 8 ust. 4 ustawy stanowi zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do dochodu. W katalogu tym nie znajduje się pożyczka, stąd też należało ją uwzględnić przy obliczaniu dochodu M. S. na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 2412/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 709/12). Niewątpliwie również dodatek mieszkaniowy stanowi dochód strony, dlatego też prawidłowo został wliczony do dochodu (wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1901/11, LEX nr 1145078).

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił dochód strony. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że M. S. spełniał ustawowe kryterium dochodowe do przyznania mu wnioskowanego świadczenia, bo dochód strony nie przekraczał kwoty 542,00 zł. Niemniej organ pierwszej instancji odmówił udzielenia M. S. ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranego zasiłku okresowego z powołaniem się na art. 4 ustawy o pomocy społecznej, czyli z powodu braku współdziałania osoby z organem pomocy w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Kolegium podkreśliło, że organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej jest zobowiązany do respektowania ogólnych zasad przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. W myśl art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jednocześnie przepis art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wprowadza wymóg dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności rozpoznawanej sprawy, a więc również sytuacji materialnej, w jakiej znajduje się osoba wnioskująca o przyznanie pomocy.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie wątpliwości budzi sytuacja finansowa M. S. Odwołujący się posiada nieujawnione dochody, o czym świadczą m.in. zaświadczenia z Urzędu Skarbowego, z których wynika, że jego przychód w 2010 r. wynosił 17.606,65 zł (PIT 38), w 2011 r. wynosił 104.895,68 zł, ponadto według PIT 8C w 2012 r. kwota przychodu wyniosła 25.990,65 zł. Jednocześnie podkreślono, że strona nie współdziała z organem przyznającym świadczenia z pomocy społecznej. W ocenie Kolegium obowiązek współdziałania obejmuje również współdziałanie w dokładnym wyjaśnieniu sytuacji finansowej strony. M. S. nie wyjaśnił sprawy środków zgromadzonych na rachunku w Domu Maklerskim, który był prowadzony do maja 2012 r., ponadto w toku wcześniejszych postępowań M. S. nie ujawnił, że w okresie od maja 2009 r. do lutego 2012 r. pobierał od żony G. S. zabezpieczenie w wysokości 150 zł miesięcznie. W tym miejscu Kolegium zwróciło uwagę na treść przepisu art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który nie pozostawia organowi przyznającemu świadczenie możliwości działania w granicach uznania administracyjnego. Ponadto zauważono, że organ pierwszej instancji lub organ odwoławczy na powyższej podstawie może zmienić lub uchylić decyzję pozytywną na niekorzyść strony i to bez jej zgody (art. 106 ust. 5 cyt. ustawy).

Podniesiono, że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wobec tego konieczne jest współdziałanie wnioskodawcy. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą, uprawnia organ do odmowy udzielenia świadczenia. Ocena w powyższym zakresie dotyczy postępowania osoby ubiegającej się o pomoc, m.in. w kwestii umożliwienia organowi dokonania czynności zmierzających do ustalenia jej sytuacji dochodowej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/G1 625/12).

Jednocześnie Kolegium wskazało, że M. S. od kilku lat korzysta z pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji w miarę swoich możliwości udzielał stronie pomocy finansowej. Niemniej jednak organ pierwszej instancji, przyznając w listopadzie 2012 r. M. S. świadczenia z pomocy społecznej pouczył go, że niedostarczenie dokumentów pozwalających wyjaśnić kwestię jego rachunku inwestycyjnego, spowoduje odmowę przyznania dalszej pomocy. Zatem odwołujący się miał pełną świadomość konsekwencji, jakie niesie za sobą brak współdziałania w jednoznacznym wyjaśnieniu swojej sytuacji finansowej.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący podniósł, że organy obydwu instancji nie wzięły pod uwagę sytuacji faktycznej beneficjenta istniejącej w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Ponadto zaprzeczył jakoby nie współpracował z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia licznych przepisów postępowania, a w szczególności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1, art. 9, art. 7, art. 77, art. 80, art. 35 § 1 i § 2, art. 81, art. 73 § 1 i 2, art. 107 § 3, przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 3, art. 7, art. 8, art. 2 ust. 1, art. 39, art. 40 oraz innych ustaw. Podniesiono także, że Kolegium wydało decyzje z rażącym naruszeniem prawa oraz przy niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym, w związku z czym decyzje te powinny być uchylone w całości i wycofane z obrotu prawnego.

Skarżący wskazywał na przewłokę postępowania oraz na brak wydania mu przez organ odpisów akt. Powołał się przy tym na wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt: III SA/Kr 334/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt: III SA/Kr 39/08. Wskazał również, że podtrzymuje swoje stanowisko i argumenty prezentowane w składanych do WSA w Krakowie skargach na inne decyzje SKO.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt: [...] w przedmiocie odmowy przyznania M. S. zasiłku stałego. Sąd w procesie kontroli bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem wyżej wskazanych kryteriów Sąd stwierdził w postępowaniu organów naruszenie prawa w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 182), zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jak wynika z treści powyższej regulacji, rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku stałego jest rozstrzygnięciem związanym, tzn. nie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzję w przedmiocie zasiłku stałego powinno poprzedzać postępowanie przeprowadzone według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc państwa ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta, jednakże określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 1920/11, LEX nr 1145079).

W badanej sprawie organy nie wypełniły wynikającego z art. 7 k.p.a. obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim należy zauważyć, że wniosek skarżącego o objęcie go stałą opieką społeczną wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 10 grudnia 2012 r. Uwzględniając treść tego wniosku należy stwierdzić, że trafne było zakwalifikowanie go przez organy jako wniosku m.in. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. W treści tego wniosku skarżący powoływał się nie tylko na swoją bardzo trudną sytuację finansową, lecz również wskazywał na pogarszającą się jego sytuację zdrowotną. Do wniosku dołączył skierowanie do szpitala z dnia 29 listopada 2012 r. Organ ustalił w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu 13 grudnia 2012 r., że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną, porusza się przy pomocy kuli, przewlekłe choruje na nadciśnienie tętnicze, cierpi na przewlekłe schorzenia zwyrodnienia kręgosłupa. Na podstawie tych ustaleń Prezydent Miasta wydał w dniu [...] 2013 r., [...] decyzję o odmowie przyznania zasiłku stałego. Decyzja ta została uchylona decyzją SKO z dnia [...] 2013 r., sygn. akt: [...], a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosło również, że organ opierając się na zaświadczeniu Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 15 maja 2012 r. nie uwzględnił wynikającej z tego zaświadczenia okoliczności, że w 2011 r. wnioskodawca poniósł stratę. W toku ponownie prowadzonego postępowania ustalono w protokole z dnia 2 września 2013 r. podpisanym również przez skarżącego, że klient odmawia podania informacji o dochodach powołując się na swój stan zdrowia i niepamięć. Wskazał jednak, że nie przyznano mu alimentów, o które występował, otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 158 zł, czynsz mieszkaniowy opłaca jego żona. Opłaty za prąd, gaz i telefon opłaca ze środków pożyczonych od osób, których imion i nazwisk nie chce podać, przy czym za ostatnie 2 miesiące z powodu braku środków zalega z tymi opłatami. Odmówił przedłożenia dokumentów związanych z jego ostatnim pobytem w szpitalu, okazał natomiast niezrealizowane recepty od kardiologa, psychiatry, specjalisty medycyny rodzinnej, nie przyjął również propozycji pomocy w formie posiłków ze względu na konieczność przestrzegania przez niego specjalnej diety, a także odmówił upoważnienia MOPS-u do wystąpienia o informacje do Domu Maklerskiego dotyczących operacji na rachunku inwestycyjnym. W piśmie z dnia 5 września 2013 r. wnioskodawca ustosunkował się do treści protokołu z dnia 2 września 2013 r. wnosząc o jego sprostowanie. W aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 2 września 2013 r. opisano sytuację majątkową i zdrowotną wnioskodawcy w oparciu o oświadczenia wnioskodawcy, który odmówił jej udokumentowania, w tym m.in. swojego ostatniego pobytu w szpitalu.

Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, że treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej organy rozważały w kontekście regulacji art. 4 ustawy o pomocy społecznej, według którego "osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej" oraz art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowiącego, że "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej".

Organy doszły do wniosku, że skarżący nie realizuje ciążącego na nim obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym, co uzasadnia odmowę uwzględnienia jego żądania, zwłaszcza gdy umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń może mieć miejsce jedynie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych".

Niewątpliwie dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje na znaczne trudności organów we współpracy ze skarżącym. Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika jednak, że braku współpracy organy upatrują przede wszystkim w braku wyjaśnienia i udokumentowania przez skarżącego jego sytuacji finansowej w okresie od czerwca 2010 r. do maja 2012 r., kiedy to skarżący korzystając z pomocy społecznej jednocześnie prowadził rachunek inwestycyjny w Domu Maklerskim i ponosił z tego tytułu straty, a także w zatajeniu faktu, że w okresie od maja 2009 r. do lutego 2012 r. skarżący pobierał od żony G. S. zabezpieczenie w wysokości 150 zł miesięcznie, a ponadto żona skarżącego regulowała do kwietnia 2011 r. wszystkie opłaty mieszkaniowe. Skarżący ponadto nie zamknął tego rachunku inwestycyjnego, a jedynie go zamroził.

Okoliczności powyższe nie dyskwalifikują jednak automatycznie możliwości zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przesłanki "niezdolności do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy" organy w niniejszej sprawie nie badały. Należy mieć także na uwadze, że przesłanki przyznania lub odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej powinny być badane według okoliczności istniejących w chwili orzekania przez organ. Nie można z góry wykluczyć udzielenia pomocy społecznej osobie, która znajduje się w ciężkiej sytuacji uzasadniającej przyznanie tej pomocy nawet wówczas, gdy sama przyczyniła się do powstania tej sytuacji. Konieczne jest rozważenie wszystkich okoliczności nie tylko o charakterze obiektywnym, lecz również uwarunkowań subiektywnych – osobowościowych i zdrowotnych charakteryzujących osobę wnioskującą o przyznanie jej pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. Za brak współdziałania nie może być jednak uznana nieumiejętność świadczeniobiorcy, czy też jego subiektywne przekonanie o tym, że jest niewłaściwe traktowany przez pracowników pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, a obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami niepełnosprawnymi, dotkniętymi chorobą, nawet, jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1558/09, LEX nr 595200; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2008 r., III SA/Kr 39/08, LEX nr 535005).

W niniejszej sprawie stanowisko organów wskazujących na znaczne trudności we współpracy ze skarżącym znajduje pełne odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie nakazuje zastosowania najsurowszego ustawowego rozwiązania, jakim jest odmowa przyznania pomocy, w razie wystąpienia negatywnego zachowania beneficjenta pomocy, a w związku z tym należy rozważyć możliwość przyznania osobie wsparcia, np. w formie niepieniężnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 164/12, LEX nr 1296346). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nawet bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na etapie sporządzania wywiadu środowiskowego nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może sam w sobie stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1558/09, LEX nr 595200).

W niniejszej sprawie organy nie kwestionują ciężkiej sytuacji bytowej skarżącego, nie rozważają jednakże skutków odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. Przyjmują w oparciu o oświadczenia skarżącego, że spełnia on kryterium dochodowe uprawniające go do świadczeń z pomocy społecznej, jednocześnie swoje wątpliwości co do sytuacji finansowej skarżącego wiążą z kwestią środków zgromadzonych na rachunku w Domu Maklerskim do maja 2012 r. i zatajeniem przez skarżącego faktu uzyskiwania wsparcia finansowego od żony – G. S. do lutego 2012 r. Niezależnie od tego, że powyższe ustalenia dotyczą okoliczności z 2012 r., a zaskarżona decyzja została wydana w dniu 18 listopada 2013 r. (decyzja pierwszej instancji w dniu [...] 2013 r.), to przede wszystkim organy nie podjęły w niniejszej sprawie żadnych działań z urzędu mających na celu zweryfikowanie aktualnej sytuacji skarżącego, a zwłaszcza w tej sprawie nie próbowały uzyskać – w trybie przepisów k.p.a. - informacji od osób z najbliższego otoczenia skarżącego, w tym jego żony i dzieci, a także sąsiadów.

Dodatkowo organ drugiej instancji poprzestał wyłącznie na skontrolowaniu decyzji organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako postępowania, w którym powtórnie rozstrzygana jest ta sama sprawa. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego jest działaniem, co do zasady, merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Nie ma podstaw do przyjęcia wyłącznie kontrolnych kompetencji organu odwoławczego w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązkiem Kolegium jako organu odwoławczego, było wszechstronnie rozpatrzenie w całości ponownie sprawy, po ewentualnym uzupełnieniu dowodów w trybie art. 136 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tymczasem w niniejszej sprawie analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium skoncentrowało się wyłącznie na ocenie stanowiska organu pierwszej instancji, a nie na ponownym rozstrzygnięciu sprawy. Powołano się np. na okoliczność legitymowania się przez skarżącego orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2013 r., nie wyjaśniając jakie znaczenie okoliczność ta przedstawia w dniu 18 listopada 2013 r., tj. w dniu podejmowania decyzji przez organ odwoławczy. Niewątpliwie organ drugiej instancji nie badał aktualnej na dzień orzekania sytuacji zdrowotnej i bytowej skarżącego. W orzecznictwie NSA zasadnie podkreśla się, że oceniając niezbędność danej potrzeby zarówno organy, jak i sąd administracyjny winny uwzględnić, czy potrzeba ta jest aktualna nie tylko w dacie składania wniosku, ale i w dacie wydawania decyzji (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., I OSK 673/07, LEX nr 501068).

Dodatkowo należy zauważyć, że wskazany w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania nie jest obligatoryjną podstawą odmowy przyznania świadczenia, a jedynie może prowadzić do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Możliwość tę należy rozpatrywać indywidualnie w każdym przypadku. W ocenie Sądu organy analizy takiej nie przeprowadziły, mimo że nie zakwestionowały ciężkiej sytuacji skarżącego. Nie rozpatrzono więc czy pomimo braku współpracy sytuacja skarżącego wymaga przyznania świadczeń biorąc pod uwagę cele pomocy społecznej określone przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie ulega też wątpliwości, że wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym i podstawowym dowodem ustalania sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Jest to jednak specyficzny środek dowodowy, a obowiązek jego przeprowadzenia nie może pozostawać w sprzeczności z ustawowymi celami pomocy społecznej w sytuacji, jeżeli osoba wnioskująca o pomoc pozostaje w trudnej sytuacji życiowej, a zwłaszcza gdy składa wiele wniosków o przyznanie świadczeń. Brak współdziałania może wynikać z różnych przyczyn – "jednak nie będzie błędem stwierdzenie, że jest to działanie, u podstaw którego raczej leży zła wola w rozumieniu takim, że i tak pomoc społeczna jest obowiązana udzielić tej pomocy bez względu na zachowanie, postępowanie ubiegającego się o nią" (wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 1791/11, LEX nr 1145070). Takiej złej woli po stronie skarżącego organy nie wykazały.

Wreszcie należy zwrócić uwagę, że jak stanowi art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Pamiętać jednak należy, że przepis ten daje pracownikowi socjalnemu uprawnienie do zażądania od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a zatem nałożenie na stronę takiego obowiązku pozostawione jest ocenie organu. Skoro tak, to w uzasadnieniu decyzji organ winien wyjaśnić, dlaczego w danej sprawie uznał za celowe złożenie takiego oświadczenia zwłaszcza, że z odmową jego złożenia ustawa wiąże dolegliwe skutki prawne – jest to podstawa do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Nadto, w razie wniesienia skargi na decyzję do Sądu administracyjnego, Sąd winien dysponować materiałem do oceny postępowania administracyjnego i legalności decyzji w tym zakresie. Tymczasem organ odwoławczy powołując się na art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie wykazał, dlaczego w realiach niniejszej sprawie uznał za celowe domaganie się od skarżącego nie tylko oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, ale i udokumentowania zaszłości z 2012 r. ze skutkiem polegającym na odmowie przyznania wnioskowanej pomocy.

Treść decyzji organów obydwu instancji prowadzi do wniosku, że organy nie przeprowadziły w sprawie postępowania wyjaśniającego w kontekście przesłanek, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i nie wyjaśniły motywów swoich rozstrzygnięć z uwzględnieniem specyfiki rozpoznawanej sprawy i sytuacji bytowej skarżącego w chwili podejmowania decyzji przez organy. Decyzje te zostały zatem wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy przez kompetentny do tego organ przesądza o tym, że rozstrzygnięcie które w sprawie zapadło jest rozstrzygnięciem przedwczesnym, a zatem jego treść mogłaby być inna, gdyby okoliczności te zostały zbadane z zachowaniem wszystkich wymogów procesowych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uwzględnił skargę M. S. podzielając stanowisko skarżącego, że organy obydwu instancji nie wzięły pod uwagę jego sytuacji faktycznej istniejącej w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Poza wyżej wskazanymi uchybieniami Sąd nie dostrzegł naruszenia innych niż wyżej wskazanych, a przytoczonych w skardze, przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza nie podzielił stanowiska skarżącego o rażącym naruszeniu prawa przez organy obydwu instancji. Kwestia terminowości załatwienia sprawy przez organy pozostaje poza granicami niniejszej sprawy i mogłaby być analizowana w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Również podnoszona w skardze kwestia odmowy wydania odpisów z akt sprawy pozostaje poza granicami tej sprawy, gdyż zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a co za tym idzie jest przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić także należy, że każda sprawa ma charakter indywidualny, stąd wskazywanie przez skarżącego, że podtrzymuje on swoje stanowisko i argumenty prezentowane w składanych do WSA w Krakowie skargach na inne decyzje SKO nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w sytuacji, gdy stanowisko to nie zostało szczegółowo odniesione w skardze do okoliczności niniejszej sprawy.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kontekście przesłanek, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności zbadać rzeczywistą aktualną sytuację materialną wnioskodawcy, a swoje ustalenia i wnioski na nich oparte przedstawić w szczegółowym uzasadnieniu decyzji. Dla poprawnego przeprowadzenia postępowania konieczne jest również dokonanie przez organy wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w realiach niniejszej sprawy. Organy zbadają również i ocenią okoliczności i powody trudnej współpracy ze skarżącym i w kontekście celów pomocy społecznej wyjaśnią, czy brak współdziałania wyklucza w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a także czy ewentualna odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego z powodu braku współdziałania nie zniweczy skutków udzielanej mu dotychczas pomocy i czy wyklucza objęcie go z urzędu innymi formami pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 225 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 19892 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.), określając ich wysokość na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).