Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 972/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1 pkt 1, art 44 ust 1 pkt 1-2, ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L.i Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1213/14 w sprawie ze skargi M. S., E. L., Z. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz E. L. i Z. L. solidarnie kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. VII SA/Wa 1213/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S., E. L. oraz Z. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Stołeczny Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), udzielił Z. L., E. L. i M. S. pozwolenia na wymianę pokrycia dachowego i naprawę kominów w budynku przy ul. [...] w W. zgodnie z programem prac zawartym we wniosku i dokumentacji "Ocena stanu technicznego budynku. Program prac remontowych" z maja 2012 r. autorstwa mgr inż. [...].

W związku ze stwierdzeniem przez pracownika Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków w dniu [...] czerwca 2013 r., że roboty budowlane przy budynku przy ul. [...] są wykonywane w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu (z uwagi na wykonywanie lukarn w obrębie dachu budynku) Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 43 ust. 2 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakazał Z. L., E. L. i M. S. wstrzymać roboty budowlane i inne działania polegające na budowie lukarn w budynku przy ul. [...] w W., a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 44 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości do uzyskania zgody Stołecznego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie lukarn w przedmiotowym budynku.

W związku z tym, że zobowiązanie powyższe nie zostało wykonane, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Stołeczny Konserwator Zabytków nakazał Z. L., E. L. i M. S., na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przywrócić zabytek – strefę ochrony konserwatorskiej "Saska Kępa" do poprzedniego stanu poprzez rozbiórkę lukarn na budynku przy ul. [...] w W. w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania M. S. oraz Z. L., decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że budynek przy ul. [...] w W. znajduje się na terenie strefy ochronnej konserwatorskiej " Saska Kępa" wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1979 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaznaczył, że prawidłową podstawę prawną decyzji organu I instancji nie stanowi wskazany w niej art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, lecz przepis art. 44 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przyjmując, że wadliwe określenie podstawy prawnej decyzji nie przesądza o jej wadliwości, organ stwierdził, że przeprowadzone w toku postępowania ustalenia wskazują, iż znajdujące się na dachu przedmiotowego budynku okna połaciowe zostały w trakcie wykonywanych robót przy dachu zastąpione lukarnami. W opracowaniu "Ocena stanu technicznego budynku. Program prac remontowych" z maja 2012 r. wskazano m. in., że: "Dla zachowania właściwych parametrów konstrukcji dachowej planuje się pozostawienie dotychczasowego pokrycia i ułożenie na nim nowych łat i kontr łat z listew 32 x 50 mm. Pokrycie dachu panelami stalowymi zgodnie z załączoną kartą katalogową producenta w kolorystyce " TYTAN". Wobec powyższego, zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, budowa lukarn nie wchodziła w zakres wydanej decyzji, zatem ich wykonanie odbyło się bez wymaganego pozwolenia. Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Budowa lukarn na dachu budynku, współtworzącego wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny oraz zespół architektoniczny z lat międzywojennych XX wieku stanowi takie działanie, a więc realizacja takiego przedsięwzięcia wymaga pozwolenia konserwatorskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S., E. L. oraz Z. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r., przyjmując, że została ona wydana zgodnie z prawem.

Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z wyżej wymienionego przepisu Prawa budowlanego i współstosowanego przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. Skoro zatem inwestor, chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. W świetle powyższych rozważań chybione jest stanowisko skarżących, iż wykonane przez nich roboty związane z wykonaniem lukarn nie wymagały pozwolenia konserwatorskiego z uwagi na fakt, iż do rejestru zabytków wpisany jest jedynie obszar, nie zaś sam budynek.

Wbrew twierdzeniom skargi, jak zaznaczył Sąd, zgromadzona przez organ dokumentacja fotograficzna wskazuje na wykonanie lukarn w dachu zmieniających jego konstrukcję w stosunku do gabarytów i formy dachu przed wykonaniem robót, albowiem rodzaj okien połaciowych w dachu został zastąpiony właśnie wystającymi z dachu lukarnami, zmieniając jego kształt. Okolicznością w sprawie bezsporną przy tym było, iż wykonanie powyższych lukarn nastąpiło bez pozwolenia Konserwatora Zabytków, które w ocenie organów i Sądu było wymagane.

Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. o wstrzymaniu robót polegających na budowie lukarn została skarżącym doręczona w dniu 1 lipca 2013 r., tak więc decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. został wydana z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 44 ust. 1 cyt. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. i Z. L., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. 39 ust. 1 Prawa budowlanego na skutek bezzasadnego uznania, że skarżący nie uzyskali wymaganego pozwolenia na prowadzenie przedmiotowych robót, w tym zmiany lukarn w sytuacji, gdy decyzja zezwalająca na roboty budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji, została wydana na podstawie "Oceny stanu technicznego budynku. Program prac remontowych", w której określono zakres prac budowlanych, w tym również wizualizację lukarn wchodzących w zakres przedmiotowej inwestycji,

- art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z urzędu w postaci dowodu biegłego w sytuacji, gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, tym samym naruszając art. 77 w zw. art. 84 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy uznać należało za budzące wątpliwości, czy przesunięcie lukarn w płaszczyźnie stanowiło roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę oraz ustalenie, czy przed przystąpieniem do robót budowlanych stanowiły one okna połaciowe czy też lukarny oraz czy w związku z tym została zmieniona konstrukcja dachu,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez brak objęcia z urzędu przez Sąd I instancji kontrolą decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Stołecznego Konserwatora Zabytków oraz brak dostrzeżenia z urzędu, że wskazana decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ odnosiła się do robót, które zostały już wykonane, a zatem nie było możliwości powołania się przez organ na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co skutkowało brakiem możliwości wyłączenia art. 10 k.p.a. oraz niezapewnienia przez organ czynnego udziału w sprawie skarżącym, zatem jedynym, który poniósł szkodę był inwestor poprzez odebranie mu czynnego udziału w sprawie, co w konsekwencji prowadziło do wydania decyzji dla niego niekorzystnej, która faktycznie prowadzi do niepowetowanej szkody materialnej po stronie inwestora,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Sądu, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego zatwierdzenia w wydanym pozwoleniu z dnia [...] lipca 2012 r. przez organ konserwatorski oceny przewidującej wyposażenie budynku w lukarny określonego w niej typu oraz postawienie inwestorowi zarzutu naruszenia pozwolenia na prowadzenie robót w sytuacji, gdy dokonał ich zgodnie z przedstawioną i zatwierdzoną dokumentacją tj. "Oceną stanu technicznego budynku. Program prac remontowych", nieodniesienie się do powyższego zarzutu skutkowało niewyjaśnieniem w sposób wystarczający stanu faktycznego oraz niezałatwieniem sprawy mając na względzie interes strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił dopuścić dowód z dokumentu "Ocena stanu technicznego budynku. Program prac remontowych", w oparciu o który została wydana decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r., a którego nie było w aktach postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom powołanego wyżej przepisu, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, które w wystarczający sposób wskazywałoby na zasadność nałożenia na skarżących nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego. Dotyczyło to również niedostatecznego określenia powodów przyjęcia przez Sąd, że skarżący nie zastosowali się do wymogu określonego w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie nakazującym wystąpienie o udzielenie zgody na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarżący wykonali w obrębie dachu roboty budowlane zmieniające jego konstrukcję w stosunku do gabarytów i formy dachu przed wykonaniem robót, albowiem zmienił się rodzaj wykonanych okien (okna połaciowe zostały zmienione na lukarny). Tego rodzaju ustalenie zostało uzupełnione twierdzeniem, że skarżący powyższe roboty budowlane wykonali bez pozwolenia Stołecznego Konserwatora Zabytków, pomimo że było ono konieczne ze względu na treść art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Takie stanowisko uznane powinno zostać jednak za dowolne, albowiem Sąd I instancji przy ocenie zaskarżonej decyzji zobowiązany był uwzględnić treść decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r., którą organ udzielił skarżącym pozwolenia na wymianę pokrycia dachowego i naprawę kominów w budynku przy ul. [...] zgodnie z programem prac zawartym we wniosku i dołączonej dokumentacji. Pomimo, że w swojej skardze skarżący powoływali się na brak dokonania przez organy orzekające w sprawie właściwej oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem ich zgodności z uzyskanym pozwoleniem, Sąd I instancji tego zarzutu nie poddał jakiejkolwiek merytorycznej analizie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala ustalić bowiem przyczyn, z powodu których Sąd uznał, że wykonane roboty przy dachu budynku wykraczały poza zakres prac określonych w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Sama stanowcza konkluzja zamieszczona w treści wyroku potwierdzająca, że wykonanie lukarn nastąpiło bez pozwolenia nie nakierowuje na szczegółowe przesłanki, które by to zapatrywanie uzasadniały, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku.

Uwzględnić należy, że kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd oparł wyłącznie na analizie dokumentacji fotograficznej przedstawiającej zakres robót, które podlegały wstrzymaniu, nie odniósł ich zakresu natomiast do udzielonego skarżącym pozwolenia konserwatorskiego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nakładał na Sąd obowiązek dokonania oceny prawidłowości wydanego nakazu przywrócenia dachu budynku do stanu poprzedniego w pełnym zakresie, co wymagało poddanie weryfikacji stanowiska organu, iż treść decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nie zezwalała skarżącym na wykonanie zmiany rodzaju montowanych w dachu okien. Dowodem, że Sąd I instancji do powyższego obowiązku się nie zastosował jest nie tylko pominięcie w treści zaskarżonego wyroku stosowanej analizy tego problemu, ale również – co najistotniejsze - niezwrócenie uwagi na to, że w aktach kontrolowanej sprawy brak jest pełnej dokumentacji, która przeprowadzenie tego rodzaju oceny porównawczej mogłaby w ogóle umożliwiać. W aktach prowadzonego przez organy postępowania znajdowała się kopia decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r., niemniej decyzja ta swoje rozstrzygnięcie opierała na odesłaniu do wniosku inwestorów oraz dokumentacji "Ocena stanu technicznego budynku. Program prac remontowych" autorstwa mgr inż. [...], będącej załącznikiem do tejże decyzji. W aktach prowadzonego przez organy postępowania brak jest powyższego dokumentu określającego zakres planowanych robót remontowo-naprawczych, co nakazuje przyjąć, że przeprowadzona przez organy oraz Sąd ocena robót podjętych przez inwestora była wadliwa. Tejże dokumentacji nie mogła zastąpić kopia strony tytułowej oceny oraz jej druga strona przedstawiająca wygląd dachu przed jego remontem. Abstrahując od jakość włączonego do akt skserowanego fragmentu dokumentu, stwierdzić należy, że nie mógł się on stać podstawą jakichkolwiek ustaleń faktycznych, skoro to jego brakująca część określała czego dotyczy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny tego naruszenia nie dostrzegł, pomijając również sformułowany w skardze zarzut dotyczący tejże wadliwości, który wskazywał na niewłaściwą ocenę dokumentacji projektowej i fotograficznej jaka została dołączona do wniosku o udzielenie zezwolenia na remont dachu. Zastrzec jednocześnie w tym miejscu należy, że w powyższym zakresie nie było wymagane odwołanie się do wiadomości specjalnych, co nakazywałoby posłużenie się opinią biegłego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym tego rodzaju środek dowodowy jest niedopuszczalny, co czyni powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. nieuprawnionym. Ocenę tę należy również przenieść na zarzut uchybienia przez organy konserwatorskie art. 77 w zw. art. 84 § 1 k.p.a., albowiem rozważenie zgodności wykonanych robót z udzielonym pozwoleniem nie wymagało powołania biegłego.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę M. S., E. L. oraz Z. L. rozpoznał i ją uwzględnił. Organy orzekające w sprawie nie dokonały należytej weryfikacji wykonanych robót przez pryzmat treści udzielonego skarżącym zezwolenia, co stanowi wpływające na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie zwrócił uwagi na brak w aktach sprawy pełnej treści opinii autorstwa mgr inż. [...], co prowadziło do sytuacji, gdy zacytowany w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2014 r. fragment opisu programu prac remontowych pochodził z dokumentu, którym organ odwoławczy nie dysponował, a zatem nie mógł zostać poddany jego ocenie. Potwierdzenie słuszności stanowiska organu I instancji co do tego, że budowa lukarn nie wchodziła w zakres pozwolenia, było zatem niczym innym niż gołosłownym ustaleniem faktycznym.

Co jednak istotniejsze, organ odwoławczy w sposób błędny rozważył przedmiot kontrolowanej sprawy. Odwołując się do normy art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyjął, że stanowiła ona faktyczną podstawę prawną kontrolowanej decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak, że takie stanowisko było nieuprawnione, albowiem stało w oczywistej sprzeczności ze skutkami prawnymi wynikającymi z decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r., którą Minister w zakresie przyjętego trybu postępowania był związany. To związanie wynikało z faktu, że ww. decyzja, mająca charakter ostateczny, wiążąco rozstrzygnęła, że skarżący nie są zobowiązany do bezwarunkowego przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w zakresie wykonanych robót, ale mogą je kontynuować, jeżeli na ich prowadzenie organ konserwatorski wyda zgodę. Różnica pomiędzy dyspozycją art. 44 ust. 1 pkt 1 a art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyraża się w przyznaniu stronie uprawnienia do zalegalizowania prowadzonych bez pozwolenia robót przy zabytku. Nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu stanowi instrument, którym organ może się posłużyć jedynie w wyjątkowych okolicznościach związanych z ustaleniem, że wstrzymane roboty, ze względu na swój charakter, nie mogą zostać objęte ewentualną zgodą organu konserwatorskiego na ich prowadzenie i dokończenie. Na tę różnicę zwrócił zresztą uwagę organ w powołanej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., stwierdzając, że nie neguje potrzeby przeprowadzenia robót, niemniej w celu ochrony wartości artystycznych i historycznych chronionego obszaru prace te powinny zostać ocenione i być prowadzone na podstawie stosownego pozwolenia. W sytuacji, gdy wydanie kontrolowanej decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. wynikało, jak podał organ I instancji, z niewystąpienia przez skarżących o wydanie tego rodzaju następczego pozwolenia, co wypełniało hipotezę art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania w sprawie określonej w art. 44 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy uchybiało powołanym przepisom stanowiącym podstawę materialnoprawną wydanej decyzji.

Uchylenie decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. było spowodowane stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie nakładające obowiązek rozbiórki lukarn obarcza zarzut jego przedwczesności. Należy zauważyć, że w odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazali, że budzi ich wątpliwości ten fragment decyzji, w którym mowa jest o nałożeniu na nich obowiązku uzyskania pozwolenia, albowiem nie została im doręczona decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r. W piśmie z dnia 11 października 2013 r. Stołeczny Konserwator Zabytków to tejże kwestii się nie odniósł. Charakter rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, sprzeciwia się tymczasem nie tylko stwierdzeniu uchybienia przez stronę siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w powołanym przepisie, jeżeli stronie nie została doręczona decyzja ale również jeżeli rozpoczęcie biegu terminu wyznaczać miałby dzień zastępczego doręczenia decyzji wyznaczony na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Możliwość posłużenia się tzw. fikcją prawną doręczenia decyzji należy odrzucić w przypadku, gdy wydanie decyzji stanowiącej rodzaj sankcji wymierzonej stronie powinno wynikać z niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości ustalenia, iż strona zobowiązana do podjęcia określonej czynności procesowej w sposób świadomy tejże czynności postanowiła nie dokonywać. Takiego rodzaju ustalenia nie da się zaś w rozpoznawanej sprawie wywieść. Uwzględnić należy jednocześnie to, że przesłankę faktyczną wydania decyzji wskazanej w art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi wyłącznie okoliczność "nieuzyskania pozwolenia" przez inwestora. Powyższe sprawia, że w przypadku prowadzenia przez stronę sporu co do potrzeby dysponowania przez nią tego rodzaju pozwoleniem, organ przed ostatecznym rozstrzygnięciem tejże kwestii na drodze procesowej powinien powstrzymać się przed wydaniem decyzji wskazanej w art. 44 ust. 2 ustawy. Jej prawidłowość w sposób ścisły zależy bowiem od istnienia podstaw do wydania przez organ decyzji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 § 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.