Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1983/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 ust. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 67/13 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 67/13 oddalił skargę J. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 pkt 9, art. 107 ust. 1 pkt 2 i art. 188 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), zwolnił J. M. ze służby z upływem 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w okresie od 2008 r. do 2012 r. J. M. był nieobecny w służbie z powodu choroby łącznie przez 716 dni. Taka absencja chorobowa negatywnie wpływała na organizację i sposób funkcjonowania jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełnił służbę. W związku z tym dalsze pozostawanie w służbie celnika, nie gwarantowało należytego wykonywania obowiązków służbowych i jest sprzeczne z dobrem służby.

Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. M. powyższą decyzję utrzymał w mocy.

Szef Służby Celnej wskazał, że J. M. w latach 2008-2012 pełnił służbę w Referacie [...], a następnie w Referacie [...]. Do jego obowiązków należało wykonywanie zadań z zakresu kontroli urządzania i prowadzenia gier hazardowych, m.in. uczestniczenie w czynnościach niszczenia wyrobów akcyzowych, dokonywanie analiz i ustaleń z kontroli oraz przeprowadzanie kontroli dokumentacji podmiotów. Z uwagi na częste i długotrwałe nieobecności J. M. w służbie oraz ich negatywne następstwa dla służby brak jest podstaw do zarzucenia Dyrektorowi Izby Celnej w [...] dowolności działań podjętych w stosunku do funkcjonariusza. Organ I instancji w dostateczny sposób wykazał, że rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem nastąpiło ze względu na dobro Służby Celnej. Wysoka absencja chorobowa celnika niekorzystnie wpływała bowiem na funkcjonowanie m.in. komórki nadzoru podatkowego i utrudniała realizację zadań powierzonych poszczególnym komórkom organizacyjnym. Konieczne było dokonywanie zmian organizacyjnych oraz powierzanie pozostałym funkcjonariuszom dodatkowych czynności i realizowanie przez nich zadań w wydłużonym czasie służby. Referat [...], w którym celnik pełnił służbę, wypracował 1319 godzin w przedłużonym czasie służby. Problemy kadrowe z tym związane były omawiane na różnych spotkaniach i naradach, w tym na naradzie kadry kierowniczej w kwietniu 2009 r. i na początku 2012 r. Sformułowano tam zalecenia, aby w celu realizacji obligatoryjnych kontroli dokonywać przesunięć kadrowych pomiędzy sekcjami referatu oraz ograniczyć do minimum czynności biurowo-organizacyjne. Powyższe okoliczności uprawniały Dyrektora Izby Celnej w [...] do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, uprawniające go do zwolnienia J. M. ze służby.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że nieobecność funkcjonariusza w służbie nie była spowodowana tylko koniecznością rehabilitacji po wypadku, któremu celnik uległ w czasie wykonywania zadań służbowych. Dołączona do akt dokumentacja medyczna wskazuje również na inne przyczyny jego absencji chorobowej. Organ podkreślił, że zwolnienie J. Ma. ze służby nie nastąpiło z uwagi na stan zdrowia. Podyktowane było bowiem koniecznością realizacji celów i zadań Służby Celnej, a zatem dobrem służby i tym samym interesem społecznym.

W sprawie nie bez znaczenia jest także aspekt finansowy. W czasie absencji chorobowej funkcjonariusz, nie wykonując żadnych zadań służbowych, otrzymuje 100 % uposażenia. Należy także zwrócić uwagę na szczególny status funkcjonariuszy celnych, z którym łączą się nie tylko same przywileje, ale pewne ograniczenia związane m.in. z dyspozycyjnością celników. W pojęciu dobro służby mieści się konieczność zapewnienia przez organy celne sprawnej realizacji zadań nałożonych na omawianą formację.

Decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2012 r. J. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...]. W swojej skardze zarzucił: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, mimo że w sprawie dobro służby nie było zagrożone, bowiem nie zachodziła sytuacja, aby dalsze pozostawanie w służbie skarżącego nie gwarantowało należytego wykonywania obowiązków służbowych, 2) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, dopuszczalne jest zwolnienie ze służby funkcjonariusza, któremu podczas nieobecności w pracy spowodowanej wypadkiem przy pracy poprawił się stan zdrowia, na skutek czego może on pełnić służbę, należycie wykonując obowiązki służbowe; 3) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na niepełnym materiale dowodowym, bez przeprowadzenia dowodów w przedmiocie aktualnego stanu zdrowia skarżącego i prognoz co do jego ewentualnej niezdolności do służby w przyszłości, mimo że okoliczności te stanowiły bezpośrednią przesłankę stwierdzenia, iż skarżący nie daje gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych oraz podstawę negatywnej oceny zasadności pozostania przez niego w służbie w kontekście dobra Służby Celnej oraz, 4) niezastosowanie art. 84 k.p.a., podczas gdy ocena stanu zdrowia skarżącego oraz przewlekłość jego chorób wymagały wiedzy specjalistycznej, 5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie stwierdzono brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego i konieczność jego zwolnienia z uwagi na dobro służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę J. M. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), stwierdził, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy długotrwała nieobecność funkcjonariusza celnego w służbie wynikająca z korzystania przez niego ze zwolnień lekarskich stanowi ważną przyczynę, o której mowa w art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Rozwiązanie stosunku służbowego może nastąpić wówczas po zasięgnięciu opinii związku zawodowego. Użycie w omawianym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Dopuszczalność skorzystania przez organ z przyznanych mu w ten sposób przez ustawodawcę uprawnień nie oznacza dowolności i możliwości nieograniczonego (arbitralnego) czynienia użytku z przyznanych mu kompetencji. Organ dysponuje jednak możliwością wyboru skutku prawnego pod warunkiem uwzględnienia wymogów przewidzianych w art. 7 k.p.a.

Dla stosowania art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej niezbędne jest ponadto wykazanie, że rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego wymaga dobro służby. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania (skonkretyzowania). Organ, ustalając znaczenie pojęcia niedookreślonego, obowiązany jest nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz uwzględniać przede wszystkim wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Z tego punktu widzenia należy przyjąć, że ustalenie znaczenia użytego pojęcia niedookreślonego nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno przede wszystkim uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Wymaga to wyczerpującego zebrania dowodów oraz obiektywnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego. Dopiero wówczas można stwierdzić, że ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę dobra służby.

Zdaniem Sądu I instancji podane przez organ przyczyny zwolnienia skarżącego ze służby mieszczą się w pojęciu "dobro służby". Pojęcie to należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem zadań nałożonych na Służbę Celną, jej specyfiki oraz obowiązków funkcjonariusza tej formacji. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, podejmując służbę, funkcjonariusz w składanym ślubowaniu zobowiązuje się do rzetelnego wykonywania powierzonych obowiązków oraz dbania o dobre imię służby. Zadania i cele Służby Celnej zostały zaś określone w art.1 ustawy. Należy zgodzić się z organem, że "dobro służby", to konieczność zapewnienia prawidłowej realizacji przez Służbę Celną wskazanych zadań. Prawidłowa, terminowa realizacja powierzonych formacji zadań wymaga jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych jej etatów. Obsada etatowa podlega systematycznym analizom, w tym z uwzględnieniem funkcjonariuszy nieobecnych m.in. z powodu choroby. W związku z powyższym, aby zapewnić prawidłową realizację zadań, kierujący komórkami muszą tak organizować służbę, aby mimo niepełnej obsady, zadania były sprawnie i terminowo realizowane. Absencja jednych celników w służbie wymusza obciążenie pozostałych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami i powoduje konieczność pełnienia przez nich służby w przedłużonym czasie, a następnie przyznawania tym funkcjonariuszom czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo uposażenia za przedłużony czas służby. Nie może zatem budzić wątpliwości, że przedłużająca się absencja funkcjonariusza w służbie może godzić w jej dobro. Zachowanie w służbie funkcjonariusza, który od dłuższego czasu nie wykonuje swoich obowiązków, odbywa się ze szkodą dla służby, co w określonym stanie faktycznym może stanowić ważną przyczynę w rozumieniu art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby.

W sprawie jest niesporne, że J. M. od lipca 2008 r., do kwietnia 2012 r. korzystał ze zwolnień lekarskich przez 716 dni, skutkiem czego nie realizował powierzonych mu zadań. Niewątpliwie taka sytuacja nie leżała w interesie służby, prowadziła bowiem do jej dezorganizacji oraz wywoływała negatywne skutki w zakresie efektywności wykonywania zadań. Prowadziła również do negatywnych skutków finansowych związanych z koniecznością wypłaty celnikowi pełnego uposażenia za cały czas absencji chorobowej, mimo niewykonywania przez niego przez długi okres czasu żadnych zadań służbowych.

W sprawie niesporne jest, że J. M. uległ wypadkowi, w wyniku którego doszło do naderwania mięśnia uda prawej nogi oraz zwichnięcia prawego barku, co wymagało leczenia operacyjnego i rehabilitacji. Koncentrowanie się przez skarżącego na tym zdarzeniu jest jednak nieuzasadnione. Doznane wówczas urazy zostały bowiem wyleczone, a przedkładane przez skarżącego od 2010 r. zwolnienia lekarskie pochodziły od lekarzy różnych specjalności.

WSA w Warszawie podkreślił ponadto, że dla oceny całokształtu sytuacji skarżącego nie bez znaczenia jest szczególny status prawny funkcjonariusza Służby Celnej. Ze statusu tego wynikają nie tylko przywileje, ale też zwiększone obowiązki i ograniczenia wolności osobistej. Istotna jest tu przede wszystkim dyspozycyjność funkcjonariuszy, która pociąga za sobą obowiązek wykonywania zadań w miejscu i w sposób podyktowany dobrem służby. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/04, zgodnie z którym troska o dobro służby publicznej, w tym Służby Celnej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować ją będzie duży stopień represyjności. Z tego względu za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., ponieważ organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Zebrały również w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, czego wymaga przepis art. 77 § 1 k.p.a. i oceniły go zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Wbrew sugestiom skarżącego na potrzeby prowadzonego postępowania nie było konieczne ustalenie jego aktualnego stanu zdrowia, gdyż to nie ta okoliczność legła u podstaw zwolnienia go ze służby, lecz brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych i dobro służby.

W tej sytuacji nie znajduje także uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem to nie prognoza co do stanu zdrowia była jedną z przesłanek zwolnienia ze służby, lecz brak gwarancji należytego wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych.

Od wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną złożył J. M. reprezentowany przez adwokata. Zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, domagając się jego uchylenia oraz "przekazania sprawy do ponownego rozpoznania", a ponadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie "art. 174 ust. 2" P.p.s.a. istotne uchybienie proceduralne mogące mieć wpływ na treść wyroku, tj. "obrazę przepisu art. 1 p. 1, 2 i 3 p.1" P.p.s.a. oraz "art. 141 p. 4" P.p.s.a. poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych organów celnych, że dalsze pozostawanie skarżącego J. M. w służbie rzekomo nie gwarantowało należytego wykonywania przez niego obowiązków służbowych oraz wadliwych ustaleń jakoby tylko przez (względnie głównie przez) skarżącego Referat [...], w którym pracował, miał poważne problemy kadrowe i wypracował dużą ilość nadgodzin w sytuacji, w której twierdzenia organu celnego co do jakości pracy skarżącego są niczym nie udowodnioną teoretyczną hipotezą, a problemy kadrowe wynikały z faktu równoległego przebywania na zwolnieniu lekarskim wielu innych funkcjonariuszy (nie tylko jednego skarżącego);

2. na podstawie "art. 174 ust. 2" P.p.s.a. "rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, to jest niewłaściwą wykładnię art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej i przyjęcie, że dobro służby wymaga (czy też w ogóle pozwala) na "zwolnienie z pracy" funkcjonariusza celnego, którego długotrwała choroba i "nieobecność w pracy" wynikła wskutek urazu odniesionego na służbie w trakcie pełnienia obowiązków służbowych, a także poprzez ogólne przyjęcie, iż usprawiedliwiona nieobecność "pracownika (funkcjonariusza) w pracy" (nawet jeśli jest dłuższa) jest przesłanką zwolnienia ze służby dla dobra służby na podstawie przepisu art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej.

Autor skargi kasacyjnej – jak sam podał – z ostrożności procesowej zarzucił ponadto, że art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej nie powinien w ogóle w niniejszej sprawie być zastosowany, albowiem nie istniały ku temu przesłanki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził przekonanie, że przez zarzut naruszenia "art. 141 p. 4" P.p.s.a. można domagać się kontroli ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji. Jego zdaniem ma to istotne znaczenie, gdyż żadnego uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym nie znajduje konkluzja poczyniona przez organy celne, że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie gwarantowało należytego wykonywania przez niego obowiązków. W istocie teza ta w ogóle nie była weryfikowana. Nie wiadomo zatem, czy:

• chodzi tu o stan zdrowia skarżącego? Jeśli tak, to trzeba zauważyć, że organy celne ani Sąd nie powołały biegłego do oceny stanu zdrowa J. M. oraz nie zebrały jego aktualnej i pełnej dokumentacji medycznej. Sam zaś skarżący dysponuje zaświadczeniem lekarskim wydanym w dniu [...] kwietnia 2012 r. przez lekarza medycyny pracy, w którym stwierdzono, że skarżący jest już zdrowy i jest zdolny do pracy na zajmowanym stanowisku;

• chodzi tu o poziom wiedzy skarżącego co do obowiązujących przepisów lub procedur? Jeśli tak, to takie założenie organów jest czysto hipotetyczne. Braku wiedzy funkcjonariusza nie można domniemywać. Wiedza skarżącego mogłaby zostać sprawdzona w drodze, jakiejś formy "dnia próbnego" lub w formie jakiegoś testu czy rozmowy z przełożonym, ewentualnie

• chodzi tu o inne przesłanki bliżej nieokreślone (których autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie się domyślić).

Nie do zaakceptowania jest supozycja organów celnych oraz Sądu, jakoby to przez skarżącego (albo głównie przez skarżącego) referat, w którym pracował miał braki kadrowe, a jego pracownicy mieli wypracowywać potężne nadgodziny. Wówczas wielu funkcjonariuszy (z różnych względów) korzystało ze zwolnień lekarskich i to suma nieobecności wszystkich funkcjonariuszy (a nie jednego skarżącego) doprowadziła do opisanych problemów kadrowych. Zatem wbrew sugestiom organów celnych oraz Sądu usunięcie skarżącego ze służby nie może być panaceum na wszystkie kłopoty kadrowe jednostki. Takie rozwiązanie niczym "za dotknięciem czarodziejskiej różdżki" nie usunie powstałych problemów. Tym samym zwolnienie ze służby skarżącego, funkcjonariusza o dużym doświadczeniu, stażu i potencjale, nie jest żadnym rozwiązaniem. Oznacza to, że błędne jest stanowisko organów celnych, że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie gwarantowało należytego wykonywania przez niego obowiązków. Skoro przesłanka ta nie została udowodniona (nie występuje), to przepis art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej nie powinien być w stosunku do tego funkcjonariusza zastosowany.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zaskarżony wyrok jest bezprecedensowy. Sąd zaakceptował bowiem stanowisko, że dla dobra służby można zwolnić funkcjonariusza, który ryzykował życiem i zdrowiem dla dobra Rzeczpospolitej. Taka interpretacja przepisu jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady współżycia społecznego, zasady demokratycznego państwa prawnego czy też pewnych standardów lojalności. Przekaz płynący z tego wyroku jest szkodliwy dla dobra i wizerunku Służby Celnej. Wynika z niego, że funkcjonariusze nie powinni na służbie ryzykować życiem lub zdrowiem, bo w przeciwnym razie dla rzekomego dobra służby "mogą stracić pracę".

Budzi ponadto wątpliwości założenie, że dobro służby wymaga zwolnienia funkcjonariusza korzystającego z usprawiedliwionych zwolnień lekarskich. Służba Celna wymaga podporządkowania i dyspozycyjności, ale każdy ma prawo i może zachorować. Wyciąganie z takich faktów negatywnych konsekwencji wydaje się niezasadne, a wręcz niehumanitarne.

Akceptacja praktyki polegającej na "zwalnianiu z pracy" funkcjonariuszy za to, że chorowali, może prowadzić do sytuacji odwrotnej niż pożądana, a mianowicie do swoistego wyzysku i zmuszania do pracy chorych funkcjonariuszy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 P.p.s.a. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez skarżącego. Nie jest natomiast ani uprawniony ani zobowiązany do konkretyzowania, uzupełniania i prostowania zarzutów sformułowanych przez stronę.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przepis ten określa podstawy kasacyjne w dwóch punktach, nie zaś w ustępach. Odwołuje się on przy tym do naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania a nie do obrazy takich norm (jak na przykład art. 438 k.p.k.). Niezrozumiałe jest zatem wytykanie Sądowi I instancji przez autora skargi kasacyjnej obrazy przepisów postępowania i rażącej obrazy prawa materialnego, a ponadto formułowanie zarzutów kasacyjnych z powołaniem się na ust. 1 i ust. 2 art. 174 P.p.s.a., gdyż w artykule tym takie jednostki redakcyjne w ogóle nie wstępują.

Niezbędnej precyzji i staranności nie zachowano również przy redagowaniu pierwszego z zarzutów kasacyjnych. W tym zakresie Sądowi I instancji wytknięto między innymi "obrazę art. 1 p. 1, 2 i 3 p.1" P.p.s.a. Przy takim sformułowaniu zarzutu nie wiadomo czy autorowi skargi kasacyjnej chodziło o trzy jednostki redakcyjne art. 1 P.p.s.a. czy też jego zarzut miał obejmować zarówno art.1 P.p.s.a. jak i art. 3 tej ustawy. Trudno też ustalić, dlaczego autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu omawianego wytyku odwołał się do "wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 748/11" oraz powołując art. 1 P.p.s.a. wyodrębnił w nim kilka jednostek redakcyjnych (prawdopodobnie skrót "p" oznaczać ma paragraf). Tymczasem oczywistym jest, że orzeczenie to po pierwsze, zostało wydane w zupełnie innej dacie, bo w dniu 26 października 2011 r., a po drugie, jego pisemne motywy w ogóle nie zawierają tez sugerowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie, a nadto art. 1 P.p.s.a. ma jednolitą strukturę, nie dzieli się więc na żadne mniejsze jednostki redakcyjne.

Powyższy zarzut został nie tylko błędnie zredagowany i błędnie uzasadniony, ale jest także chybiony pod względem merytorycznym. Art. 1 P.p.s.a. stanowi, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie przed sądami administracyjnymi w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akty lub czynności nieobjęte jego kognicją), ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną Szefa Służby Celnej w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. WSA w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd I instancji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę, czyli zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o uchybieniu dyspozycji ani art. 1 P.p.s.a. ani art. 3 § 1 P.p.s.a.

Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (autor skargi używa oznaczenia "art. 141 p. 4", chociaż oczywistym jest, że paragraf oznacza się symbolem "§" lub skrótem "par." a nie "p"). Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrywana przez organ administracji, w pisemnych motywach należy ponadto zawrzeć wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem o charakterze formalnym. Wadliwość uzasadnienia wyroku może więc stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie wtedy, gdy pisemne motywy rzeczywiście nie zawierają niezbędnych elementów ustawowych i gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W takich tylko sytuacjach wadliwość uzasadnienia wyroku może być kwalifikowana jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu, to nawet błędne uzasadnienie samo przez się nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Taki środek zaskarżenia podlega wówczas oddaleniu (art. 184 P.p.s.a.).

Należy ponadto zauważyć, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko w wyjątkowych przypadkach. Przesądzono o tym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II FPS 8/09, której argumentację skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W uchwale tej stwierdzono, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Jeżeli autor skargi kasacyjnej zamierzał wykazać na przykład, że zaskarżonym wyrokiem niezasadnie oddalono skargę, sankcjonując tym samym uchybienia procesowe organów celnych popełnione przez nie w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, to mógł rozważyć postawienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzutu złamania na przykład art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bezwzględnie łącząc te przepisy ze stosownymi przepisami procedury administracyjnej, które miały być naruszone przez organy administracji publicznej, a których uchybień nie dostrzegł Sąd I instancji oraz wykazując jednoczenie, że takie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli skarżący uważał, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego, a jego nieprzeprowadzenie – mimo złożonego w tym zakresie wniosku – zaważyło w sposób istotny na rozstrzygnięciu Sądu, to również powinien inaczej sformułować zarzut skargi kasacyjnej. W rachubę mogłoby wchodzić naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a., z tym że przepis ten dotyczy przeprowadzenia dowodów uzupełniających tylko z dokumentów. Powołanie biegłego w toku postępowania sądowoadministracyjnego jest zaś niedopuszczalne, czego także nie zauważył autor skargi kasacyjnej. Zarzutów dotyczących naruszenia powołanych przepisów w rozpatrywanej skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej w przypadku zaistnienia ważnej przyczyny, innej niż określone w pkt 1-8 tego artykułu, funkcjonariusza można zwolnić ze służby, jeżeli dalsze pozostawanie go w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zauważył, że użycie w tej normie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na omawianej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania podlegają kontroli sądowej, ale tylko w zakresie ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę na decyzję uznaniową, Sąd zobowiązany jest zbadać, czy przy rozstrzyganiu danej sprawy administracyjnej nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru oraz oceniać celowości zaskarżonego aktu, a tym bardziej – wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej – jego zgodności z zasadami współżycia społecznego, gdyż przepis art. 5 k.c. nie ma zastosowania ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani postępowaniu administracyjnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalenie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Zatem dotyczy ona jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy te nie mogą wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać, czy dana osoba powinna pozostać w gronie funkcjonariuszy danej formacji. Badają jedynie czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie nie dopatrzył się w działaniach organów celnych złamania standardów procesowych i przekroczenia granic uznania administracyjnego. Tej oceny skarżący, formułując zarzuty kasacyjnie, skutecznie nie podważył.

Przepis art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, stanowiący podstawę rozwiązania z J. M. stosunku służbowego, zawiera zwroty o dużym stopniu niedookreśloności ("inna ważna przyczyna", "dobro służby"), które nadają się do elastycznego stosowania w praktyce i stwarzają właściwym przełożonym szeroki zakres władzy dyskrecjonalnej. Mimo że ustawa nie definiuje tych pojęć, to nie może ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu ich treści należy sięgnąć do przepisów, które regulują zadania i cele omawianej formacji oraz szczególny status funkcjonariuszy Służby Celnej. Pojęcie "dobro Służby", na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji a poprzednio także organy celne orzekające w niniejszej sprawie, należy zatem utożsamiać z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji obowiązków wynikających przede wszystkim z art. 1 ust.1 i art. 2 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów Służba Celna jest jednolitą formacją umundurowaną utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. W myśl zaś art. 2 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej do zadań omawianej formacji należy w szczególności: 1) wykonywanie czynności związanych z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego, 2) wymiar i pobór należności celnych, podatku od towarów i usług z tytułu importu towarów, podatku akcyzowego, podatku od gier, opłaty paliwowej itp., 3) rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie między innymi przestępstw skarbowych oraz wykroczeń skarbowych, 4) wykonywanie kontroli, w tym w zakresie wykonywania zadań wynikających z ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Wykonywanie tak licznych i ważnych dla Polski oraz Wspólnoty Europejskiej zadań – przy powszechnie znanych problemach kadrowych i finansowych Służby Celnej – wymaga sprawnej organizacji wszystkich jednostek administracji celnej oraz jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego przydzielonego im etatu. Problemy kadrowe poszczególnych izb są systematycznie analizowane, w tym z uwzględnieniem liczby funkcjonariuszy nieobecnych m.in. z powodu choroby. Długotrwałe i częste absencje funkcjonariuszy utrudniają prawidłowe funkcjonowanie administracji celnej. Zaplanowane zadania muszą być bowiem wykonywane albo w innym terminie albo z udziałem innych osób, niż te, które zostały pierwotnie wyznaczone do wykonywania tych czynności. Konieczne są, w związku z tym, różne zmiany organizacyjne, a nawet niejednokrotnie przesunięcia funkcjonariuszy z jednych referatów do drugich. Taka sytuacja negatywnie może oddziaływać na innych funkcjonariuszy, którzy muszą wykonywać dodatkowe obowiązki, często w wydłużonym czasie służby. Może to w konsekwencji odbijać się także na terminowości i efektywności zadań realizowanych przez Służbę Celną.

Realizacja zadań nałożonych na Służbę Celną wymaga niewątpliwie znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich jej funkcjonariuszy oraz określonych kwalifikacji, a także odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych (art. 76 ustawy). Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w tej formacji, muszą się liczyć z tym, że ich status będzie kształtował się odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się bowiem nie tylko przywileje ale też zwiększone obowiązki oraz pewne ograniczenia wolności osobistej. Każdy funkcjonariusz podejmując taką służbę, składa rotę ślubowania i zobowiązuje się do respektowania tych zasad oraz takiego zachowania się w służbie i poza nią, które jest zgodne z dobrem macierzystej formacji (art. 83 ust. 1).

Funkcjonariuszowi Służby Celnej przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie idzie ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie nie podważa potrzeby prowadzenia przez organy celne racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony interesu Służby Celnej, a w konsekwencji także interesu społecznego. Omawiana ustawa dopuszcza zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby służby. W tym celu między innymi została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 105 pkt 9 ustawy. Ma ona likwidować dotychczasowe i zapobiegać dalszym negatywnym skutkom, jakie między innymi niosą długotrwałe i powtarzające się nieobecności celnika w służbie. Dlatego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz organów celnych orzekających w niniejszej sprawie, że skutki, jakie długotrwała i powtarzająca się absencja chorobowa funkcjonariusza niesie dla sprawnego funkcjonowania służby i prawidłowego wykonywania zadań ustawowych, mogą uzasadniać rozwiązanie z nim stosunku służbowego na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej z uwagi na brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych oraz dobro służby.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że J. M. w Izbie Celnej w [...] pełnił służbę w Referacie [...], a następnie w Referacie [...]. Do jego obowiązków należała m.in. kontrola urządzania i prowadzenia gier hazardowych. Obowiązków tych skarżący przez długi okres nie wykonywał. W okresie od 2008 r. do czerwca 2012 r. korzystał bowiem ze zwolnień lekarskich łącznie przez 716 dni. Wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej w sprawie nie bagatelizowano faktu, że absencja skarżącego była spowodowana koniecznością przeprowadzenia rehabilitacji w związku z urazem, jakiego w 2008 r. doznał on w czasie służby. Okoliczność ta została dostrzeżona, jednakże Sąd I instancji oraz organy celne słusznie wskazały, że nie była to jedyna przyczyna tak częstej i długiej nieobecności skarżącego w służbie. Z powodu choroby nie pełnił on służby nie tylko po wypadku w 2008 r. (łącznie 181 dni), ale też w 2009 r. (181 dni), w 2010 r. (39 dni), w 2011 r. (224 dni) i w 2012 r. (do czasu wszczęcia postępowania łącznie 101 dni). Nieuprawnione są zatem zarzuty, że J. M. ponosi konsekwencje wyłącznie tego, że z narażeniem życia i zdrowia wykonywał swe obowiązki służbowe.

Oczywista, długotrwała i częsta nieobecność skarżącego w służbie nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne i prawidłowe funkcjonowanie Izby Celnej w [...], a także efektywne wykonywanie przez jej funkcjonariuszy ustawowych zadań. Do kwestii tej odniósł się Sąd I instancji w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Kwestie te należycie wyjaśniły w uzasadnieniach swych decyzji oraz udokumentowały w aktach sprawy również organy celne. Bezzasadne są zatem zarzuty J. M., że w sprawie nie przeanalizowano wszystkich istotnych okoliczności faktycznych oraz nie uwzględniono tego, że przypisywane skarżącemu skutki nie mogły być spowodowane tylko jego absencją chorobową. Fakt, że w spornym okresie także inni funkcjonariusze nie pełnili służby z powodu choroby, nie tylko skarżący, nie może mieć decydującego znaczenia. Po pierwsze, sytuacja innych celników w niniejszej sprawie nie może być w ogóle rozważana. Po drugie, nie wymaga przeprowadzenia dowodów stwierdzenie, że w interesie każdej komórki organizacyjnej Służby Celnej jest efektywne zagospodarowanie każdego etatu oraz wykorzystanie przydzielonych środków finansowych przede wszystkim na wynagrodzenia dla funkcjonariuszy, którzy przyczyniają się do realizacji zadań formacji. Oczywistym ponadto jest, że zadania zaplanowane poprzednio dla większej liczby funkcjonariuszy, w razie nieobecności chociażby jednego z nich, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, oraz że absencja każdego celnika wymusza zmiany organizacyjne i zakłóca funkcjonowanie macierzystej jednostki.

Chybione są ponadto zarzuty dotyczące pominięcia faktu, że skarżący dotychczas należycie wykonywał swoje obowiązki służbowe. Prawidłowe realizowanie powierzonych zadań jest bowiem normą, a nie cechą mogącą w sposób szczególny wyróżniać każdą zatrudnioną osobę.

Skarżący kasacyjnie wytykając niewłaściwe zastosowanie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, zarzucił również niewyjaśnienie przez Sąd I instancji oraz organy celne kwestii związanych z aktualnym stanem zdrowia skarżącego, mimo że okoliczność ta, jego zdaniem, powinna mieć podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko to nie jest trafne. Jedną z przesłanek zwolnienia J. M. ze służby, nie było bowiem ustalenie, że ówczesny stan zdrowia uniemożliwiał mu wykonywanie obowiązków na zajmowanym stanowisku służbowym, lecz negatywne prognozy odnoszące się do braku gwarancji należytego pełnienia służby w przyszłości. W sprawie decydującego znaczenia nie mógł mieć zatem fakt, że po wszczęciu postępowania stan zdrowia skarżącego uległ poprawie, w związku z tym został dopuszczony przez lekarza do wykonywania obowiązków służbowych. W sytuacji, gdy skarżący korzystał często i z długich zwolnień lekarskich, to nawet w przypadku "aktualnie dobrego stanu zdrowia" skarżącego, nie można wykluczyć jego dalszej absencji, zwłaszcza, że – jak sam wielokrotnie podkreślał – ujawnione u niego schorzenia mają charakter przewlekły. Wszystkie te okoliczności pozwalały na przyjęcie, że J. M. nie daje gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych i jego pozostawienie w gronie funkcjonariuszy naruszałoby dobro służby. Odmienne, subiektywne przekonania skarżącego w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy, że Sąd I instancji i organy celne złamały prawo.

Z powyższych względów zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej również nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.