Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 325/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Zakres swobody i związanych z nią uprawnień gmin w sprawach dotyczących jednostek pomocniczych sprawia, że przyznanie im prawa samodzielnego decydowania o bycie jednostek pomocniczych musi skutkować, przy ogólnej, wąskiej regulacji ustawowej dotyczącej jednostek pomocniczych oraz braku odmiennych postanowień ustawowych, przyznaniem im prawa znoszenia /łączenia, podziału/ jednostek pomocniczych.

2. Brak uregulowania statutowego kwestii wskazanych w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ stanowi niewątpliwie wadę prawną statutu, nie może jednak stanowić podstawy do odmawiania gminom prawa do zniesienia jednostki pomocniczej.

TEZY

1. Zakres swobody i związanych z nią uprawnień gmin w sprawach dotyczących jednostek pomocniczych sprawia, że przyznanie im prawa samodzielnego decydowania o bycie jednostek pomocniczych musi skutkować, przy ogólnej, wąskiej regulacji ustawowej dotyczącej jednostek pomocniczych oraz braku odmiennych postanowień ustawowych, przyznaniem im prawa znoszenia /łączenia, podziału/ jednostek pomocniczych.

2. Brak uregulowania statutowego kwestii wskazanych w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ stanowi niewątpliwie wadę prawną statutu, nie może jednak stanowić podstawy do odmawiania gminom prawa do zniesienia jednostki pomocniczej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.), Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Cieszyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2004 r. sygn. akt III SA/Gl 996/04 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej Cieszyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 6 sierpnia 2004 r. nr. PN-BB/0911/387/R/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr. XXV/229/04 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie zniesienia dzielnicy "Boguszowice" Miasta Cieszyna 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 listopada 2004 r.,(sygn. III SA/GL 996/04), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej Cieszyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 6 sierpnia 2004 r. nr PN-BB/0911/387/R/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXV/229/04 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie zniesienia dzielnicy "Boguszowice" Miasta Cieszyna - oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił , że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w związku z § 28 uchwały Rady Miejskiej w Cieszynie nr XVI/159/99 z dnia 28 października 1999 r. w sprawie uchwalenia statutu Miasta Cieszyna (t.j.Dz.Urz.Woj.Śląskiego z 2001 r.,Nr 79,poz.2002 ze zm. ) .Wskazał że jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 5 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. Nr 142,poz.1591 ze zm., Dalej w skrócie u.s.g.), który określa tryb tworzenia jednostki pomocniczej gminy - w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. W ocenie Wojewody powołany przepis nie upoważniał rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie zniesienia dzielnicy, ponieważ według art. 5 ust.3 u.s.g. rada, podejmując uchwałę w sprawie likwidacji jednostki pomocniczej powinna się kierować zasadami dotyczącymi tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia tej jednostki, zawartymi w statucie gminy. W § 28 statutu Miasta Cieszyna określono jedynie zasady tworzenia dzielnic , co spowodowało brak podstaw prawnych do pojęcia uchwały o likwidacji dzielnicy. Powołując przepis art. 7 Konstytucji RP Wojewoda Śląski stwierdził, że organy władzy publicznej mogą działać tylko w takim zakresie i przypadkach,

kiedy upoważnia je do tego prawo. Podejmując uchwałę bez podstawy prawnej Rada przekroczyła swoje kompetencje, naruszając tym samym wskazany przepis Konstytucji.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska Cieszyna zarzuciła naruszenie art. 5 ust.1,2,3 u.s.g. Przepis art. 5 ust.3 stanowi jedynie, ze statut gminy ma określać zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych. Nie można temu zapisowi przypisywać innych treści, bo gdyby ustawodawca związał tę regulację z postanowieniami statutu to musiałby stwierdzić, że brak określenia w statucie zasad znoszenia jednostek pomocniczych wyłącza możliwość ich likwidacji. Do 18 listopada 1995 r. powołany przepis przewidywał określanie w statucie tylko zasad tworzenia jednostek pomocniczych co nie oznacza, że te jednostki w tym czasie nie mogły być znoszone czy łączone. Skoro określonemu podmiotowi służy prawo tworzenia nowych bytów prawnych to tym samym ma on również prawo ich przekształcania i znoszenia. Rada potwierdziła też swoje stanowisko, wskazując że podstawę dla zniesienia jednostki pomocniczej stanowi przepis art. 5 ust.2 a nie ust.3 tego artykułu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że decydujące znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego ma regulacja prawna zawarta w art. 5 ust.1,2,3 u.s.g. Skoro uchwała w sprawie zniesienia dzielnicy była z mocy art. 40 ust.l i 2 pkt 1 u.s.g. aktem prawa miejscowego to jej podstawą prawną mógł być jedynie art.5 ust,3 u.s.g., ponieważ tylko w tym przepisie mowa jest o znoszeniu jednostki pomocniczej. W statucie Miasta Cieszyna w § 28 nie określono zasad znoszenia jednostki pomocniczej a tym samym brak było podstawy prawnej do zniesienia dzielnicy Boguszowice. Naruszenie prawa nie miało

charakteru nieistotnego bo w sprawie miał zastosowanie ust.3 a nie ust.2 art,5 u.s.g.

Rada Miejska Cieszyna wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie. W skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.5 ust.1,2,3 u.s.g., polegającą na przyjęciu że podstawą uchwały w sprawie zniesienia jednostki pomocniczej jest przepis art. 5 ust.3 u.s.g. a nie ust.2 w zw. z ust.l tej ustawy oraz , że brak jest podstaw prawnych do zniesienia jednostki pomocniczej w wypadku, gdy statut nie określił zasad znoszenia takiej jednostki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada podniosła, że przepis art. 5 ust.2 jest jedynym przepisem, który upoważnia rady gmin do rozstrzygania uchwałami spraw jednostek pomocniczych, przepis ten nie mówi o znoszeniu czy łączeniu tych jednostek, ale jest oczywiste , że ten kto ma prawo tworzenia jednostek pomocniczych ma prawo ich przekształcania i znoszenia. Nie do przyjęcia jest wykładnia, że jednostki pomocnicze mogą być tworzone bez regulacji statutowej zasad ich tworzenia, ale bez takiej regulacji nie mogą być łączone, dzielone i znoszone. W uzasadnieniu skargi podtrzymano także uzasadnienie wcześniejszej skargi, do którego Sąd się nie odniósł. Brak podstaw prawnych do zniesienia dzielnicy Sąd wywiódł także z tego, że w § 28 statutu Miasta Cieszyna nie określono zasad znoszenia jednostki pomocniczej. Tym samym, zdaniem Sądu, warunkiem powstania prawa rady do znoszenia jednostek pomocniczych jest istnienie regulacji statutowej, opartej na aktualnym brzmieniu art.5 ust.3.Nie wyjaśnia to kwestii czy podstawą prawną takiej uchwały jest art. 5 ust.3 u.s.g., upoważniający tylko do określenia zasad a nie do nadania sobie prawa do znoszenia jednostek pomocniczych, czy odpowiednie postanowienie statutu. Takie stwierdzenie nie ma oparcia w przepisach prawa. Zdaniem skarżącej Rady, brak regulacji statutowej jest wadą statutu

ale nie pozbawia rady gminy prawa łączenia, dzielenia lub znoszenia jednostek pomocniczych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy a tym samym należało ją uwzględnić. Brzmienie przepisu art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142 poz. 1571 ze zm.) ulegało zmianom , wykładnia zatem powołanego przepisu musi uwzględniać również te zmiany .W myśl art. 5 ust. l ( w wersji obowiązującej do 18 listopada 1995 r.) w gminie mogły być tworzone jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice miejskie i osiedla. Ustawą z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 124,poz.601)zwrot "w gminie mogą być tworzone../' został zastąpiony słowami " gmina może tworzyć../ Z kolei w wersji pierwotnej przepis ust. 2 art.5 u.s.g. stanowił, że sołectwo lub dzielnicę(osiedle) tworzy rada gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy a w ust.3 postanowiono że zasady tworzenia jednostek pomocniczych określa statut gminy. Ta regulacja została zmieniona dopiero powołaną wyżej ustawą z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ...., która weszła w życie 18 listopada 1995 r. W wyniku tej nowelizacji ust.2 uzyskał brzmienie "Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy" a przepis ust. 3 art.5 otrzymał obecne brzmienie" zasady tworzenia', łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy". W procesie wykładni powołanych przepisów ten aspekt historyczny ma duże znaczenie. W doktrynie i w orzecznictwie, zarówno pod rządem pierwotnej regulacji jak i pod rządem obecnej, zdecydowanie przeważa pogląd, iż tworzenie jednostek pomocniczych ma charakter fakultatywny, ustawa nie wprowadza w tej kwestii

żadnych ograniczeń i warunków, tworzenie jednostek pomocniczych zależy od woli rady gminy - to ona decyduje czy takie jednostki w ogóle utworzyć , ona decyduje czy utworzy je na całym obszarze gminy czy na jego części , ona decyduje jakie to będą jednostki ( m.in. wyrok NSA z 10 października 2000 r., II SA/Łd 1097/00,ONSA 2001/4/187). Z tej swobody gminy korzystają w praktyce w szerokim stopniu. Tylko w odniesieniu do kształtowania pozycji jednostek pomocniczych rada gminy nie ma pełnej swobody ( wyrok NSA z 17 marca 1992 r., SA/Wr,ONSA 1992/3-4/82).Jednostki pomocnicze co do zasady( z rozważań wyłączone być muszą regulacje zawarte w ustawach " warszawskich" z uwagi na szczególny ustrój i zadania Warszawy) nie otrzymują zadań ani kompetencji od ustawodawcy, także zatem w tym zakresie rady gmin dysponują znacznym zakresem swobody. Ta swoboda wyraża się także w prawie rady gminy do samodzielnego uregulowania w statucie gminy zasad tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia jednostek pomocniczych oraz w odrębnych statutach ich organizacji i zakresu działania. Pomocniczy charakter sołectw, dzielnic, osiedli i innego rodzaju takich jednostek sprawia, że nie mają one odrębnej osobowości prawnej, jako organy "pochodne" nie mogą też skarżyć na drodze sądowej uchwał rady gminy, nie mają w stosunku do gminy "swoich własnych" praw.

Swoboda działania gmin w omawianej sferze jest wyrazem ich ustrojowej samodzielności ,gwarantowanej konstytucyjnie i podlegającej ochronie sądowej. (Wskazany zakres swobody i związanych z nią uprawnień gmin w sprawach dotyczących jednostek pomocniczych sprawia, że przyznanie im prawa samodzielnego decydowania o bycie jednostek pomocniczych musi skutkować, przy ogólnej , wąskiej regulacji ustawowej dotyczącej jednostek pomocniczych oraz braku odmiennych postanowień ustawowych , przyznaniem im prawa znoszenia( łączenia, podziału)jednostek pomocniczych. Potwierdzeniem tego prawa jest przepis art. 5 ust. 3. Prawo to musi być przy tym

uznane za niezależne od tego czy gmina ureguluje w statucie zasady tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia jednostek pomocniczych. Brak uregulowania statutowego kwestii wskazanych w art. 5 ust.3 u.s.g. stanowi niewątpliwie wadę prawną statutu, nie może jednak stanowić podstawy do odmawiania gminom prawa do zniesienia jednostki pomocniczej. Skoro ustawodawca przewidział możliwość zniesienia jednostki pomocniczej na zasadach określonych przez radę gminy w statucie gminy(podobnie jak tworzenia, łączenia ,podziału) to

- w razie braku regulacji statutowej - z uwzględnieniem zarówno wykładni historycznej jak i systemowej należy przyjmować , że rada która może utworzyć jednostkę pomocniczą może ją również znieść na podobnych zasadach, jak określone w ust.2 art. 5 i na podstawie tego przepisu .Przyjęcie odmiennej interpretacji, takiej jaką przyjął Sąd, prowadziłoby do prymatu statutu nad przepisami ustawy i naruszałoby zasadę, według której akt niższej rangi nie może być stosowany w zakresie w jakim jest sprzeczny z ustawą. Podobne , co do istoty, stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r." Brak określenia w statucie związku międzygminnego zasad występowania członków, mimo przepisu art. 67 ust.2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym..., nie wyklucza podjęcia przez radę gminy uchwały o wystąpieniu gminy ze związku" ( OPS 2/04,ONSAiwsa ,2005/4/64).

Jako naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały o likwidacji dzielnicy Wojewoda wskazał przepis art. 7 Konstytucji RP oraz § 28 statutu Miasta Cieszyna. Powołany przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa nie może być traktowany jako samodzielna i wystarczająca podstawa prawna rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ten wyraża ogólną zasadę legalności będącą zasadą działania władzy publicznej i określającą obowiązki tej władzy. Dopiero określenie

konkretnego naruszenia prawa daje podstawę do stwierdzenia naruszenia określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalności. Wadliwość powołanego paragrafu statutu , polegająca na nieuwzględnieniu w jego postanowieniu zasad znoszenia jednostki pomocniczej, nie może skutkować stwierdzeniem o naruszeniu prawa skutkującym nieważnością uchwały w sytuacji gdy w jej podstawie prawnej powołano właściwy przepis ustawy. Byłoby to, jak wyżej wskazano, odwróceniem hierarchii aktów prawnych. W rozważanej sprawie uchwała , której nieważność stwierdził Wojewoda, nie pozostawała w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszało przepis art.91 ust.l u.s.g.

Zważywszy zatem , że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)należało uchylić zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.