Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1046/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 102a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 1, art. 3 par. 1, 2 pkt 5-6, art. 52 par. 3-4, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 6, art. 9 ust. 1-5, art. 11, art. 14 ust. 1, 5, 7-8, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1-2, art. 33, art. 34 ust. 1, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Z. J. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. oddala skargę. -


UZASADNIENIE

W dniu 18 kwietnia 2007r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy K., obejmującego tereny miejscowości K. oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie zmiany w/w uchwały, uchwałą Nr [...], Rada Gminy K. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części Gminy K., obejmującej miejscowość K. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...], nr [...], poz. [...].

W dniu 24 sierpnia 2007r. Z. J. wezwał Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa, mającego polegać na przyjęciu wskazanej uchwały z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., poprzez jej usunięcie z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu tego wezwania podniósł, iż uchwałą z dnia [...], Nr [...] Rada Gminy K. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. W dniu 29 marca 2004r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy K., obejmującego tereny miejscowości K., która to uchwała została następnie zmieniona uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...], nr [...] w sprawie zmiany w/w uchwały. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed podjęciem uchwały wójt zobowiązany był wykonać, m.in. analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (przyjętymi uchwałą z dnia [...], Nr [...]). W dniu [...] Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Zdaniem Z. J. z treści art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż podjęcie uchwały o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. wymagało powtórzenia wszystkich czynności wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wskazanych w jej art. 11, jakie wiążą się z przyjęciem studium. Z. J. podniósł także, iż pomimo podjęcia uchwały z dnia [...], Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., w obrocie prawnym nadal funkcjonuje uchwała Rady Gminy K. z dnia [...], Nr [...] w sprawie odstąpienia od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu górniczego. Zgodnie z art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wejście z życie planu zagospodarowania przestrzennego powoduje utratę mocy tylko takich uchwał, które ustanawiały wcześniejsze plany zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że uchwała z dnia [...] w sprawie odstąpienia od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu górniczego nie utraciła mocy ex lege i Rada Gminy przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna tę uchwałę uchylić. Uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] narusza natomiast jego interes prawny w ten sposób, iż pomimo spełnienia przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz obowiązywania wskazanej uchwały Rady Gminy K. z dnia [...], Nr [...], decyzją z dnia [...], znak: [...], Wójt Gminy K. umorzył postępowanie toczące się w sprawie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na to wezwanie w dniu [...], na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 101 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] o odmowie uchylenia uchwały z dnia [...], Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K.

W uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do tej uchwały, Rada Gminy K. stwierdziła, iż cała procedura poprzedzająca podjęcie kwestionowanej uchwały wynikająca z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzona została w sposób prawidłowy, a także poddana analizie przez organ nadzoru - Wojewodę [...]. Projekt planu wyłożony został w sposób prawem przepisany do publicznego wglądu. Skarżący nie kwestionował ustaleń planu i aż do dnia złożenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa organy gminy nie miały podstaw do przyjęcia, że ustalenia te będzie kwestionował. Wnioskodawca nie wykazał, aby przyjęty plan pozostawał w sprzeczności z ustaleniami Studium. Terminy uchwalania Studium z [...], a następnie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu kwestionowanego przez wnioskodawcę, przyjęcie nowego Studium i uchwalenie planu zgodnego zarówno ze Studium z [...], jak i Studium z [...], nie przesądzają w żaden sposób o sprzeczności aktualnego planu z aktualnym Studium. Procesy planistyczne mają ze swej natury charakter dynamiczny, a organy gminy winny jedynie zapewnić, aby na żadnym etapie uchwalony plan nie odbiegał od ustaleń studium. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia uchwały z dnia [...], Nr [...] w sprawie odstąpienia od sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu górniczego obejmującej działki wnioskodawcy, Rada Gminy K. stwierdziła, iż podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla wcześniejszą uchwałę w sprawie odstąpienia od sporządzenia planu podjętą na podstawie przepisów prawa geologicznego i górniczego, a plan został zaopiniowany pozytywnie przez organ nadzoru górniczego.

W związku z powyższym stanowiskiem organu administracji, Z. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Uchwale tej zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 27 w związku z art. 10, art. 11, art. 12, art. 14, art. 15, art. 17, art. 18 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. nie wymagała powtórnego dokonania wszystkich czynności określonych wskazaną ustawą, jakie wiążą się z przyjęciem studium oraz art. 34 ust. 1 w/w ustawy poprzez przyjęcie, że uchwalenie planu nie wymagało wcześniejszego uchylenia uchwały w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu górniczego.

W uzasadnieniu strona wywodziła, iż zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedura planistyczna rozpoczyna się uchwałą rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Za sporządzenie studium odpowiedzialny jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a uchwala je rada gminy. Ustalenia takiego stadium są więc wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed podjęciem zaskarżonej uchwały wójt zobowiązany był wykonać, m.in. analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (przyjętymi uchwałą z dnia [...], Nr [...]). W myśl art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęcie uchwały o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. wymagało powtórnego przeprowadzenia wszystkich czynności wymaganych ustawą jakie wiążą się z przyjęciem studium. Tym samym, zdaniem strony, wadliwie podjęto zaskarżoną uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., gdyż zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. nie poprzedzono czynnościami wskazanymi w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł przy tym, iż stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym oraz powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Wr 204/06 (NZS 2007/4/64). Zauważył także, iż w doktrynie podnosi się, że już samo naruszenie kolejności czynności opisanych w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Pominięcie wymaganych prawem czynności przed przyjęciem uchwały zmieniającej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. musi więc prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł również, że po podjęciu zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym nadal funkcjonuje uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie odstąpienia od sporządzania planu dla części terenu górniczego. Zgodnie z art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wejście w życie planu zagospodarowania powoduje utratę mocy tylko takich uchwał, które ustanawiały wcześniejsze plany zagospodarowania przestrzennego. Regulacja ta jest wyrazem zasady, że dla danego obszaru może obowiązywać wyłącznie jeden plan. Wprowadza także regułę kolizyjną w sytuacji, gdy wchodzący w życie plan dotyczy terenu objętego regulacją planów, które weszły w życie wcześniej. Z tej przyczyny, zdaniem skarżącego, przyjęcie planu wymagało wcześniejszego uchylenia uchwały Nr [...]. Następnie skarżący zarzucił, iż niewykonanie czynności określonych w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozbawiło go możliwości złożenia jakiegokolwiek wniosku, czy też uwag dotyczących projektu Studium przyjętego w uchwale z dnia [...], a wprowadzenie przez Radę Gminy K. do obrotu prawnego w sposób naruszający prawo uchwały z dnia [...] narusza jego interes prawny, gdyż jest właścicielem działek objętych planem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności organu planistycznego z etapów poprzedzających uchwalenie planu i jedynie kończąca proces planistyczny uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do sądu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto Z. J. ponownie podniósł, iż jego interes prawny został naruszony także w ten sposób, że pomimo spełnienia przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz obowiązywania uchwały z dnia [...] w sprawie odstąpienia od sporządzania planu dla części terenu górniczego, Wójt Gminy K. umorzył postępowanie toczące się z jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziła, iż mylna jest teza sprowadzająca się do twierdzenia, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje jedną procedurę planistyczną, która rozpoczyna się z chwilą podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań a kończy się uchwaleniem planu, przy czym czynności określone w art. 11 i 17 ustawy stanowiące jedną procedurę winny następować po sobie. Stanowisko to nie uwzględnia dynamicznego charakteru planowania przestrzennego będącego procesem z natury ciągłym. Nie uwzględnia także przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na mocy którego pod rządami tej ustawy zachowują moc studia uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. Studia te, tak jak w przypadku gminy K., zachowują moc, ale nie aktualność. Ciągłość procesu planistycznego wymaga zatem co pewien czas uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji zwrócił również uwagę na odrębność procedury uchwalania studium od procedury uchwalania planu, pomimo niezbędności zachowania spójności rozwiązań i zapisów obu dokumentów, a także zgodność uchwalonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami wynikającymi z planu oraz niekwestionowanie tego przez skarżącego. Poza tym, zdaniem Rady Gminy K. w toku uchwalania planu nie nastąpiło żadne uchybienie polegające na pominięciu któregokolwiek etapu procedury czy na prowadzeniu procedury w kolejności innej niż wynikająca z ustawy. Nie pominięto żadnego uzgodnienia bądź wymaganych opinii. Nie uchybiono także żadnemu terminowi określonemu w ustawie. W tym też zakresie skarżący nie wykazał naruszenia procedury określonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a procedura ta była przedmiotem badania w postępowaniu nadzorczym. Odnośnie drugiego z zarzutów - pozostawania w obrocie prawnym uchwały z [...], Nr [...] w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały -- Rada Gminy K. wskazała, iż instytucja odstąpienia od sporządzenia planu dla części terenu górniczego ma zastosowanie wyłącznie dla terenów górniczych, o których mowa w art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. - Dz.U. z 2005r., nr 228, poz. 1947 ze zm.). Treść tego przepisu wskazuje na to, że teren górniczy jest obszarem, dla którego plan sporządza się obowiązkowo. Brak planu powoduje w zasadzie niemożność realizowania jakiejkolwiek zabudowy. Dlatego też działając na wniosek skarżącego Rada Gminy K. podjęła w/w uchwałę z dnia [...] dotyczącą wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Z. J., która miała na celu umożliwienie przeprowadzenia procedury ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji. Tymczasem skarżący pomimo upływu czasu nie skorzystał z tej możliwości. Wniosek o wydanie warunków zabudowy złożył w dniu 18 maja 2007r., zatem już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro Rada Gminy K. w takim stopniu jakim było to możliwe wyszła naprzeciw jego wnioskom i oczekiwaniom. Skarżący ma przy tym możliwość rozwijania w dowolnym zakresie swojej działalności gospodarczej, albowiem jest właścicielem terenów przewidzianych właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele przemysłowe, a zamiar jej rozwijania na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe w takiej sytuacji można uznać za nadużycie prawa. Rada Gminy K. dodała także, iż w myśl podstawowej zasady interpretacyjnej przepis późniejszy uchyla przepis wcześniejszy. Wejście zatem w życie kwestionowanego planu automatycznie usuwa z obrotu prawnego uchwałę w sprawie odstąpienia od jego sporządzania i nawet wyraźne wcześniejsze uchylenie uchwały z dnia [...] wywołałoby takie same skutki prawne dla skarżącego, jak podjęcie uchwały w sprawie planu, który rozstrzyga o możliwości zabudowy terenu. Skarżący na żadnym etapie procedury uchwalania planu nie złożył żadnego przewidzianego ustawą środka kwestionującego projektowane ustalenia, w szczególności uwag do planu. Brak zatem było podstaw do przyjęcia innych ustaleń niż wynikające z procedury planistycznej. Przedmiotem skargi nie jest Studium przyjęte uchwałą z dnia [...], lecz wyłącznie uchwała w sprawie planu. Zatem już tylko z tego względu wszelkie zarzuty dotyczące Studium nie powinny być rozpatrywane. Skarga strony odnosi się wyłącznie do niewielkiego fragmentu planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., który dotyczy jej nieruchomości. Zakwestionowanie całego planu odbyłoby się zatem ze szkodą dla tych wszystkich mieszkańców, którzy zgadzają się z jego ustaleniami i wiążą z nim swoje zamierzenia inwestycyjne.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 23 stycznia 2008r. pełnomocnik skarżącego potwierdził, iż uchwałą z dnia [...] objęte są wszystkie działki należące do skarżącego, które obecnie są objęte planem miejscowym.

W piśmie z dnia 26 lutego 2008r. Rada Gminy K. wyjaśniła, iż uwagi wniesione przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. oraz [...] Urząd Wojewódzki, Wydział Rozwoju Regionalnego, Oddział Gospodarki Przestrzennej zostały uwzględnione w projekcie planu w trybie art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zachodziła zatem potrzeba ponawiania czynności wymienionych w art. 17 tej ustawy w zakresie uzgodnień. Wyłożony do publicznego wglądu projekt planu zawierał już zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Rada Gminy K. podniosła także, iż cały obszar objęty planem zagospodarowania przestrzennego jest terenem górniczym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, dla którego plan miejscowy sporządza się obowiązkowo stosownie do art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W tej sytuacji sporządzanie analizy, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłoby bezprzedmiotowe. Konsekwencją obligatoryjności planu były odmowy uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy przez Okręgowy Urząd Górniczy w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej, w tym aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 oraz art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 5 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy czym w myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy niebędąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną wniesionej w rozpatrywanej sprawie skargi stanowią art. 101 ust. 1 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przesłanką dopuszczalności takiej skargi jest więc uprzednie, bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie naruszenia interesu prawnego. Wezwanie będzie bezskuteczne wówczas, gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę, odmówi usunięcia naruszenia prawa albo nie wypowie się w tej kwestii w terminie, jaki obowiązuje przy załatwianiu spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 i 36 K.p.a.). Wnoszący skargę musi się więc wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale również naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera zatem drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 1995r., IV SA 364/1993 - ONSA 1996/3/125, Lex nr 25015; z dnia 3 września 2004r., OSK 476/04 - ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05 - Lex nr 194894 i z dnia 18 stycznia 2007r., II OSK 1627/06 - Lex nr 315977). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo jednostkowa i konkretna (decyzja). Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest więc na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym nie budzi wątpliwości, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położnej na obszarze objętym projektowanym planem. Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999r., IV SA 1501/1999 - Lex nr 48196). Brzmienie tych przepisów wyznacza zatem zakres skargi oraz tryb jej rozpoznania przez sąd administracyjny.

Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga spełnia w/w warunki formalne. Skarżący bowiem bezskutecznie wezwał Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, która na skutek tego wezwania - w dniu [...] podjęła uchwałę [...] o odmowie uchylenia zaskarżonej uchwały z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. Poza tym, co jest bezsporne między stronami, jest on właścicielem nieruchomości objętych w/w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca natomiast wskazał, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak również ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Kwestionowana uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K., będąca aktem prawa miejscowego, o czym stanowi art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została podjęta na podstawie norm kompetencyjnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1) oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego ostatniego przepisu plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W myśl ust. 3 tego przepisu studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Studium nie jest jednak aktem prawa miejscowego, o czym stanowi ust. 5 cytowanego przepisu. W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z dnia 13 września 2005r., II OSK 64/05 (Lex nr 194989), rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu - określenie granic przyszłych działań planistycznych i żaden przepis nie wiąże rady gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzania planu. Cytowany wyżej przepis art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyłający do ustaleń studium, pozwala jednakże uznać za legalne tylko takie uchwalenie (sporządzenie) planu, które jest zgodne ze studium. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Nie można jednak podzielić wywodów zawartych w skardze zmierzających w istocie do wykazania, iż w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie, Wójt Gminy K. zobowiązany był wykonać analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium przyjętymi uchwałą z dnia [...], Nr [...]. Jak bowiem wynika z akt sprawy, a co nie jest sporne między stronami, obszar objęty planem zagospodarowania przestrzennego jest terenem górniczym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Z treści art. 53 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym natomiast wynika, iż sporządzenie planu miejscowego dla takiego terenu jest obowiązkowe. W tej zaś sytuacji dokonywanie analizy, o jakiej stanowi art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznać należy za zbędne.

Przepisy art. 11 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają natomiast kolejność oraz czynności jakie winien podjąć wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwał odpowiednio o przystąpieniu do sporządzania studium oraz o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Przepisy te zawierają więc unormowania regulujące procedurę planowania przestrzennego. W myśl art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Przepis art. 28 ust. 1 omawianej ustawy stanowi natomiast, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym z treści tego ostatniego przepisu wynika, iż w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego unormowania zawartego w art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. - Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.) nie każde naruszenie trybu sporządzania studium lub planu powoduje nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko takie, które jest "istotne", czyli mogące mieć wpływ na jej treść. Stanowisko takie zajął zresztą również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu powołanego w skardze wyroku z dnia 30 czerwca 2006r., II SA/Wr 204/06 (NSZ 2007/4/64, Lex nr 285067) zaznaczając jednocześnie, iż nie każde naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego. Poza tym, w wyroku tym Sąd ten zwrócił także uwagę na to, iż głównym celem przepisu art. 28 ustawy jest zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia, jak i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie wymaganych do uchwalenia (zmiany) planu czynności, gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania, jak i pośrednią kontrole legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań w granicach wniosków, uwag, uzgodnień i opinii. Dodać jednakże należy, iż z uzasadnienia tego wyroku wynika, że przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu była uchwała, na mocy której zmieniono uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia wysokości stawki procentowej w stosunku do wartości nieruchomości objętych planem, służącej naliczaniu jednorazowej opłaty uiszczanej przez właścicieli nieruchomości w przypadku ich zbycia w ciągu 5 lat od dnia, w którym ustalenia planu stały się obowiązujące oraz kwestia jej podjęcia bez dokonania czynności określonych w art. 17 pkt 1, 3, 5, 10 - 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co Sąd ten uznał za istotne naruszenie trybu określonego w tym przepisie, powodujące nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 tej ustawy. Powołane orzeczenie nie dotyczy więc w istocie stanu faktycznego, który byłby analogiczny do mającego miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Analiza zawartych w skardze twierdzeń tymczasem wskazuje, iż sformułowane w niej zarzuty w istocie dotyczą wyłącznie naruszenia trybu poprzedzającego podjęcie uchwały z dnia [...], Nr [...] w sprawie przyjęcia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., na mocy której utraciła także moc uchwała Rady Gminy K. z dnia [...], Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (§ 2), podczas gdy zaskarżona została uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. W związku z tym, należy zwrócić uwagę na to, iż uchwała o przyjęciu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która w istocie determinuje przyszłe postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, do czego podstawę prawną stanowi wskazany wyżej przepis art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty tego rodzaju, a więc w istocie dotyczące naruszenia procedury w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały przyjmującej studium nie mogą więc być skutecznie podnoszone w sprawie toczącej się na skutek skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentacja, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności organu planistycznego poprzedzających uchwalenie planu jest natomiast słuszna, ale wyłącznie w odniesieniu do rozstrzygania uwag, rozpatrzenia wniosków. Dodać także trzeba, iż istotnie uchwała w sprawie studium powinna być aktem poprzedzającym uchwalenie planu i dotyczy to również aktualizacji studium. Ustalenia studium w jego ostatecznej wersji są bowiem, jak już wyżej wskazano, wiążące dla organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Pierwszy etap prac planistycznych powinien zostać zakończony podjęciem uchwały w sprawie studium, a kolejny powinna stanowić uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie mając na względzie dynamikę procesu planistycznego (na którą słusznie zwróciła uwagę Rada Gminy K. w odpowiedzi na skargę) i zmianę obowiązującego prawa, gdyż po podjęciu uchwały z dnia [...], Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., a przed podjęciem uchwały z dnia [...], Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy K., obejmującego tereny miejscowość K., weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kolejność tych działań przy uchybieniu im nie stanowi istotnego naruszenia procedury, jeżeli ostatecznie projekt planu uwzględnia ustalenia Studium, co wynika z jego postanowień, a czego jak trafnie zwróciła uwagę Rada Gminy K. w odpowiedzi na skargę skarżący nie kwestionuje. Dodać przy tym trzeba, że do takiej konkluzji prowadzi również analiza treści art. 87 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie z przepisu art. 87 ust. 1 omawianej ustawy wynika, iż studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc, lecz nie oznacza to, iż nie podlegają one zmianom lub aktualizacji. Z treści art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem obowiązek rady gminy dokonywania oceny w formie uchwały aktualności studium i planów miejscowych, zaś dopiero w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, zobowiązana jest podjąć działania, o których mowa w art. 27. Przepis art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast, iż jeżeli w wyniku zmiany ustawy zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się, ale co należy podkreślić, odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Innymi słowy obowiązek wykonywania tych czynności konkretyzuje się po stronie właściwego organu gminy, o tyle o ile w wyniku zmiany ustawy zachodzi taka konieczność w związku ze zmianą studium lub planu miejscowego.

Istotne naruszenie trybu miałoby natomiast miejsce wówczas, gdyby naruszenie procedury w zakresie kolejności podejmowanych uchwał miałoby wpływ na treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, gdyby naruszenie tej procedury było tego rodzaju, iż dawałoby podstawy do stwierdzenia, że przy zachowaniu prawidłowej kolejności działań postanowienia aktu planistycznego byłby inne. Poza tym, zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby zasady i tryb sporządzania planu oraz właściwość organu zostały naruszone, zaś skarżący tego rodzaju zarzutów również nie sformułował.

Odnosząc się natomiast do kwestii pozostawania w obrocie prawnym uchwały z dnia [...], Nr [...] w sprawie odstąpienia od sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu górniczego obejmującej działki wnioskodawcy, należy wreszcie podnieść, iż wprawdzie przepis art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost stanowi o utracie mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części w razie wejścia w życie planu miejscowego, lecz nie budzi wątpliwości w doktrynie, iż ustanowienie "w danym przedmiocie regulacji nowego aktu prawotwórczego (lub niektórych jego przepisów) przez ten sam organ normodawczy" jest jedną z kilku przyczyn utraty mocy obowiązującej aktu prawotwórczego, zaś przepis ten pełni przede wszystkim funkcję informacyjną (por. H. Rot, K. Siarkiewicz: Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994r., s. 199 - 200 cyt. za T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz do art. 34, Zakamycze 2004). Z taką natomiast sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, gdyż niewątpliwie zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęła zakresem działania działki skarżącego, których dotyczyła w/w uchwała z dnia [...] w sprawie odstąpienia od sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu górniczego.

W świetle tych uwag, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

A.D.