Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 307/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 87 ust. 1,  art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012r. sprawy ze skargi Spółki A na zarządzenie Starosty z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu na drogach powiatowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr "[...]" z dnia 22 kwietnia 2010r. Starosta, powołując art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wprowadził ograniczenie tonażu do 18 ton, oznakowane znakiem pionowym B-18, na dwóch drogach powiatowych o numerach "[...]" odpowiednio na odcinkach "[...]".

Pismem z dnia 7 maja 2010r. Spółka wezwała Starostę, w trybie art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wprowadzeniu ograniczenia w tonażu na wymienionych powyżej drogach powiatowych. Spółka wskazała przy tym, że ograniczenie to zostało wprowadzone z naruszeniem prawa i nie uwzględnia skutków wprowadzonych zmian w postaci utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej w Zakładzie Górniczym w Ż.

W odpowiedzi na to wezwanie, Starosta stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia podając, że Spółka nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego, a organ zarządzający ruchem jest uprawniony do wprowadzenia ograniczenia w tonażu pojazdów celem ochrony drogi przed zniszczeniem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka wywiodła, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością należącą do zadań administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i na zasadzie art. 87 ust. 1 tej ustawy podlega kontroli sądowej. Zarzuciła przy tym, że powołany w zarządzeniu Starosty art. 10 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, określającym organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych i nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do wprowadzonej zmiany organizacji ruchu. Zdaniem Spółki, Starosta wprowadzając zmianę organizacji ruchu, naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Wprowadzona organizacja ruchu dyskryminuje zaś uczestników ruchu drogowego przewożących towary samochodami o ciężarze całkowitym powyżej 18 ton do 40 ton. Zmiana ta narusza także interes prawny Spółki, gdyż uniemożliwia prowadzenie racjonalnej ekonomicznie działalności gospodarczej, co z kolei narusza konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 20 Konstytucji RP. Spółka wyjaśniła przy tym, że w następstwie zmiany organizacji ruchu wywóz kruszywa z kopalni w kierunku E. odbywa się znacznie dłuższą trasą, co zwiększa koszty transportu i czyni działalność Spółki mniej konkurencyjną.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przedstawione przez Spółkę okoliczności i zarzuty świadczą o posiadaniu przez nią interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego. Wskazał, że ograniczenie w ruchu pojazdów może powodować utrudnienia dla wszystkich użytkowników dróg powiatowych, ale zmiana nie narusza prawa do wydobywania i sprzedaży kruszywa, jak również nie zakazuje poruszania się po drogach "[...]" wszystkim pojazdom Spółki lecz jedynie pojazdom o ciężarze całkowitym przekraczających 18 ton. Dodał, że Zakład Górniczy w . nie jest położony przy drogach powiatowych, na których wprowadzono zmianę organizacji ruchu.

Wyrokiem z dnia 15 października 2010r., sygn. akt II SA/Ol 722/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone zarządzenie Starosty przyjmując, że źródłem interesu prawnego Spółki w jego zaskarżeniu są ogólne normy prawne gwarantujące swobodne prowadzenie działalności gospodarczej, w tym art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu I instancji, za uznaniem interesu prawnego Spółki w zaskarżeniu tego zarządzenia przemawia także art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Wyrok ten został jednak uchylony na skutek skargi kasacyjnej Starosty przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11), a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 45, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co z kolei doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia. Podał, że art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest przepisem prawa, mogącym stanowić podstawę do skutecznego wywodzenia interesu prawnego przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą w przypadku ograniczenia wynikającego z innych przepisów prawa, np. ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dodał, że w niniejszej sprawie, ograniczenia w jednakowy sposób dotyczą Spółki prowadzącej działalność gospodarczą, jak i wszystkich innych użytkowników dróg powiatowych objętych ograniczeniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie interesu prawnego Spółki nie może być także wyprowadzane z ogólnych wartości, czy zasad prawa, które zostały uregulowane między innymi w powołanych przez Sąd I instancji przepisach art. 20, art. 22, art. 45, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także argumentów Spółki, podniesionych na etapie postępowania kasacyjnego, że źródłem jej interesu prawnego w niniejszej sprawie jest art. 1 i art. 6a ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że to na Spółce spoczywał obowiązek wykazania naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wprowadzona przez Starostę organizacja ruchu nie ogranicza działalności gospodarczej Spółki na jej nieruchomości, nie zakazuje pojazdom Spółki przejazdu po drogach powiatowych nr "[...]", a jedynie pojazdom o tonażu przekraczającym 18 ton, przy czym ograniczenie to dotyczy każdego użytkownika drogi. Stwierdził także, że Zakład w Ż. nie jest usytuowany przy żadnej z dróg powiatowych objętych ograniczeniem.

W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2011r. Spółka podniosła, że za koniecznością przyznania jej interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Starosty przemawia fakt nieuprawnionej ingerencji tego organu w prawa słusznie nabyte przez Spółkę (art. 2 Konstytucji RP) oraz ograniczenie przysługującego Spółce prawa własności nieruchomości położonych w Ż. (art. 140 Kodeksu Cywilnego). Wskazała przy tym, że od "[...]" prowadzi wydobycie i sprzedaż kruszywa naturalnego i w tym celu nabyła grunty o powierzchni ponad 70 ha, a następnie przeprowadziła kosztowny proces inwestycyjny związany z budową Zakładu Górniczego w Ż. Podniosła, że zaskarżone zarządzenie narusza uprawnienie Spółki do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do pobierania pożytków z przysługującego prawa własności. Prawo to w tym wypadku polega na wydobywaniu i sprzedaży kruszywa naturalnego, co wiąże się z koniecznością jego wywozu po drogach, na których organ bezprawnie ograniczył ruch. Zarządzenie negatywnie wpłynie na prowadzenie działalności gospodarczej, które to prawo poza art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wynika także z koncesji na wydobywanie kopalin. Według Spółki, jej interes prawny wynika także z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż wprowadzone przez Starostę ograniczenie w sposób nieuprawniony zakłóca jej prawo do korzystania z drogi publicznej. Ponownie podniosła, że ograniczenie te zostało wprowadzone z pominięciem procedury zmiany organizacji ruchu uregulowanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, a odmowa przyznania Spółce interesu prawnego w niniejszej sprawie legalizuje sprzeczność z prawem tej czynności.

Odnosząc się do argumentów Spółki, organ w piśmie z dnia 29 czerwca 2011r. uznał, że stanowią one próbę polemiki z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku. Podał, że wprowadzenie ograniczenia w dostępie do danej drogi publicznej dla pojazdów o określonych parametrów jest co do zasady dopuszczalne i nie narusza art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zakaz ten dotyczy korzystania z konkretnych pojazdów, a nie użytkowników drogi publicznej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 7 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Ol 374/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił uwagę na związanie oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażoną w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 5/11), zgodnie z którą, Spółka dotychczas nie wykazała się istnieniem interesu prawnego, którego naruszenie uprawniałoby ją do skutecznego zaskarżenia zarządzenia Starosty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, źródłem interesu prawnego Spółki w niniejszej sprawie nie może być art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20, art. 22, art. 77 ust. 2 i art. 45 Konstytucji RP, jak również art. 1 i art. 6a ustawy o drogach publicznych. Wobec tego, Sąd I instancji odniósł się do argumentów Spółki, zawartych w piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2011r., podniesionych w celu wykazania istnienia jej interesu prawnego w tym postępowaniu, nie znajdując jednak podstaw do ich uwzględnienia.

Także ten wyrok Sądu I instancji został poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na skutek skargi kasacyjnej Spółki (wyrokiem z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 1993/11), uchylił to orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu polegające na ograniczeniu dostępu do drogi niektórych samochodów ciężarowych, jest czynnością organizacyjno-techniczną, o charakterze ogólnym (generalnym i abstrakcyjnym), ustanawiającą nowe zasady organizacji ruchu na drodze, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, podejmowaną przez wskazany w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym organ jednostki samorządu terytorialnego, to jest starostę, w ramach zarządzania ruchem na tych drogach, zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 88 ust.1 w związku z art. 87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Przechodząc do oceny posiadania przez Spółkę interesu prawnego niezbędnego dla skutecznego wniesienia skargi w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny podał, że interes prawny, co do zasady powinien wynikać z norm prawa materialnego, a przy ocenie jego wystąpienia należy badać, czy zaskarżona działalność organu wywiera skutki w zakresie praw lub obowiązków skarżącego. Dodał, że w niniejszej sprawie, wobec związania poprzednim orzeczeniem tego Sądu przyjąć należało, że interes prawny Spółki nie wynika z przepisów art. 20, art. 22, art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wskazał, że w poprzednim orzeczeniu nie doszło jednak do oceny interesu Spółki w kontekście art. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten został podany przez Spółkę dopiero na etapie postępowania kasacyjnego, co skutkowało jedynie marginalnym odniesieniem się do sformułowanych na tle tego przepisów argumentów w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 5/11. Dodano, że przepis art. 1 ustawy o drogach publicznych został ponadto ponownie wskazany przez Spółkę jako źródło jej interesu prawnego w niniejszej sprawie (tym razem w powiązaniu z art. 140 Kodeksu cywilnego) po wydaniu powołanego wyroku, co umożliwiło odniesienie się do niego Sądowi I instancji i w świetle podstaw kasacyjnych jego zweryfikowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie Sąd ten stwierdził, że mając na względzie charakter zaskarżonego zarządzenia starosty, zmiana ograniczająca ruch samochodów ciężarowych o określonym tonażu może dotyczyć co najmniej interesu faktycznego nieograniczonej liczby uczestników ruchu korzystających dotychczas z dostępu do drogi objętej zmianą, przy pomocy samochodów, którym zakazano poruszania się na tej drodze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie możliwe jest jednak dysponowanie przez niektórych z uczestników ruchu interesem prawnym. Interes taki mają podmioty, które wykażą, że zatwierdzenie zmiany projektu organizacji ruchu nie tylko wpłynie na zakres ich dostępu do drogi o określonej kategorii, ale także wpłynie na zakres korzystania przezeń z nieruchomości do której mają tytuł prawny. W świetle unormowania art. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, uwzględniając obowiązujące w systemie prawa przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 15 ust. 3 pkt 8 oraz art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, korzystanie z obiektu budowlanego przez właściciela nieruchomości powinno obejmować odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Bez szczegółowej analizy można zauważyć, że inny jest wymagany zakres dostępu do drogi publicznej właściciela budynku mieszkalnego, a inny właściciela obiektów zakładu górniczego, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz.981 – poprzednio: art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz.1947 ze zm.), prowadzącego wydobywanie kopalin. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest wykluczona sytuacja, w której zakres tego dostępu byłby tak ograniczony, że korzystanie z nieruchomości i położonego na niej obiektu budowlanego byłoby niemożliwe. Brak możliwości zbywania wydobywanych kopalin niweczyłby należące do sfery korzystania z rzeczy prawo pobierania pożytków. Takie ograniczenie dotykałoby zaś istoty prawa własności. Rzecz jasna dostęp ten należy badać indywidualnie, gdyż nie zależy on tylko od położenia bezpośrednio przy drodze objętej projektem zmiany organizacji ruchu. Jeśli zmiana odnosi się do drogi położonej dalej, ale i tak skutkuje brakiem lub znacznym ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości (zakładu górniczego), to zmiana ta dotyczy interesu prawnego właściciela. O ile zmiana powoduje jedynie wzrost kosztów działalności gospodarczej, np. z powodu wydłużenia tras wyjazdowych pojazdów objętych ograniczeniem ruchu, a nie zamyka dla tych pojazdów dostępu do sieci dróg publicznych, to nie jest wykluczone zakwalifikowanie tej zmiany jedynie jako skutkującej naruszenie interesu faktycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie tych okoliczności wymaga jednak indywidualnego zbadania każdego przypadku w kontekście art. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego. Tak samo indywidualnie podejść należy do kwestii naruszenia interesu prawnego strony wnoszącej skargę. Rozważania Sądu I instancji poczynione dotychczas w tym zakresie uznane zostały za niewystarczające.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 29 maja 2012r. Spółka przedłożyła kolejne pismo procesowe, w którym ponownie powołała się na uprawnienia właścicielskie do nieruchomości położonych na terenie powiatu (w miejscowości Ż., F.) i charakter działalności prowadzonej na tych nieruchomościach związany z funkcjonowaniem zakładu górniczego. Zdaniem Spółki, organ podejmując zaskarżoną czynność ograniczył przysługujące jej prawo własności (i prawo użytkowania wieczystego) do tych nieruchomości, poprzez uniemożliwienie Spółce odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, co z kolei doprowadziło do naruszenia uprawnienia Spółki do korzystania z przedmiotowych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, w tym przede wszystkim do pobierania pożytków z przysługującego jej prawa własności / użytkowania wieczystego (art. 140 Kodeksu cywilnego). Spółka wskazała przy tym, że Sąd oceniając legitymację skargową Spółki powinien mieć na względzie, że w niniejszej sprawie korzystanie z prawa własności / użytkowania wieczystego nieruchomości oraz pobieranie pożytków dotyczy wydobycia i sprzedaży kruszywa naturalnego, co niewątpliwie wiąże się z koniecznością wywozu kruszywa po drodze publicznej, na której organ bezprawnie ograniczył ruch drogowy. Powołała się także na sformułowaną w judykaturze na gruncie art. 145 Kodeksu cywilnego definicję pojęcia dostępu do drogi publicznej, które oznacza dostęp zapewniający możliwość wszelkiej niezbędnej ze społeczno-gospodarczego punktu widzenia łączności z drogą publiczną oraz normalnego gospodarczego korzystania z nieruchomości. Zdaniem Spółki, chodzi więc nie tylko o sytuację całkowitego braku takiego dostępu, ale także o taką, gdy nieruchomość ma wprawdzie dostęp do drogi ale nie jest on odpowiedni z punktu widzenia zgodnego z przeznaczeniem korzystania z tej nieruchomości. Opisała przy tym trudności w transporcie drogowym z i do "Kopalni Ż." powstałe po wprowadzeniu spornych ograniczeń. Nadto, na rozprawie tej pełnomocnik Spółki podał, że Spółka nie posiada własnych samochodów ciężarowych, a jedynie korzysta z podnajętych pojazdów od podwykonawców lokalnych, jak i z dalszej części kraju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagą na związanie tutejszego Sądu wydanymi w niniejszej sprawie wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 5/11 oraz z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 1993/11. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., Nr 270 - dalej jako p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonano zaś wykładni prawa zarówno w zakresie dopuszczalności skargi Spółki z uwzględnieniem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, jak i zakreślono przepisy prawa materialnego, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie posiadania przez Spółkę interesu prawnego.

W wyroku z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 1993/11, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu polegające na ograniczeniu dostępu do drogi niektórych samochodów ciężarowych, jest czynnością organizacyjno-techniczną, o charakterze ogólnym (generalnym i abstrakcyjnym), ustanawiającą nowe zasady organizacji ruchu na drodze, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, podejmowaną przez wskazany w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005, Nr 108, poz. 908 ze zm.) organ jednostki samorządu terytorialnego, to jest starostę, w ramach zarządzania ruchem na tych drogach, zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W świetle tych przepisów, warunkiem zaskarżenia tej czynności jest jednak naruszenie przy jej podjęciu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Posiadanie przez Spółkę interesu prawnego było przedmiotem analizy w obu wydanych w niniejszej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W pierwszym z nich, to jest w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 5/11, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że interes prawny Spółki nie wynika z przepisów art. 20, art. 22, art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W drugim zaś wyroku (z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 1993/11), Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi I instancji dokonanie oceny w tym przedmiocie w świetle regulacji art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Przy wykładni tych przepisów Sąd został zobowiązany do wzięcia pod uwagę, że korzystanie z obiektu budowlanego przez właściciela nieruchomości powinno obejmować "odpowiedni dostęp do drogi publicznej", który jest zależny od sposobu wykorzystywania nieruchomości (w niniejszej sprawie jako zakładu górniczego). O tym zaś, czy właściciel nieruchomości niepołożonej bezpośrednio przy drodze objętej zmianą w organizacji ruchu posiada interes prawny, decyduje wpływ tej zmiany na brak lub znaczne ograniczenie możliwości korzystania z tej nieruchomości.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu powyższej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że zaskarżona czynność Starosty Ostródzkiego dotycząca zmiany organizacji ruchu, wyrażona w zarządzeniu nr "[...]" z dnia 22 kwietnia 2010r., a polegająca na wprowadzeniu ograniczenia tonażu do 18 ton, oznakowanego znakiem pionowym B-18, na drodze "[...]" oraz na drodze powiatowej "[...]" narusza interes prawny Spółki. Zauważyć bowiem należy, że w niniejszej sprawie posiadanie przez Spółkę interesu prawnego opartego na art. 1 ustawy o drogach publicznych było już przedmiotem analizy w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 5/11. Wówczas Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulacja ta wskazuje, że korzystanie z dróg publicznych nie jest prawem nieograniczonym. Wręcz przeciwnie, z prawa tego można korzystać na zasadach równości i może ono podlegać ograniczeniom wynikającym z innych przepisów, np. przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. A zatem, jeżeli przepis ustawy nakłada na użytkowników dróg obowiązek korzystania z nich, zgodnie z jej przeznaczeniem, ograniczeniami i wyjątkami określonymi w innych przepisach, to skorzystanie przez organ zarządzający ruchem z kompetencji w zakresie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu nie może być traktowane jako naruszenie prawa do korzystania z dróg publicznych. Powołany pogląd, mimo że został zakwalifikowany w kolejnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 1993/11, jako niewiążący i mający charakter marginalny może stanowić wskazówkę interpretacyjną i punkt odniesienia dla składu aktualnie orzekającego w niniejszej sprawie.

Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do rozważań tutejszego Sądu poczynionych na tle art. 140 Kodeksu cywilnego w wyroku z dnia 7 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Ol 374/11, które następnie zostały uznane za niewystarczające w powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozważaniach swych tutejszy Sąd uznał bowiem, że wbrew twierdzeniom Spółki, zaskarżone zarządzenie w żadnym razie nie pozbawia Spółki możliwości korzystania z rzeczy i pobierania z niej pożytków w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego, także w aspekcie możliwości transportu tego kruszywa - pożytku poza nieruchomość. Spółka może bowiem korzystać ze wskazanych dróg powiatowych na zasadzie powszechności i ogólnodostępności na równych zasadach z innymi użytkownikami tych dróg, z jednym ograniczeniem dotyczącym tonażu pojazdów, przy wykorzystaniu których pożytek ten jest wywożony.

Aktualnie, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2012r. (sygn. akt I OSK 1993/11), konieczne jest pogłębienie powyższych rozważań, tak aby możliwe było zweryfikowanie, czy Spółka posiada "odpowiedni dostęp do drogi publicznej". Analizując to zagadnienie, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w niniejszej sprawie niesporne jest, że prowadzony przez Spółkę Zakład Górniczy zajmuje się wydobyciem i sprzedażą kruszywa naturalnego, co wiąże się z koniecznością wywozu tego kruszywa poza teren Zakładu. Zakład ten nie jest jednak położony bezpośrednio przy drogach powiatowych, na których wprowadzono sporne ograniczenia, to jest dróg o numerach "[...]", lecz znajduje się w znacznej odległości od tych dróg (usytuowany jest bowiem przy drodze gminnej nr "[...]", która łączy się z drogą wojewódzką nr "[...]", co wynika m.in. z załączonej przez organ mapy k.39). Drogi te wykorzystywane są jednak przez Spółkę przy wywozie kruszywa z tego Zakładu. Nie są to przy tym jedyne drogi, po których może odbywać się transport tego kruszywa. Mimo kwestionowania przez Spółkę celowości ich wykorzystania, istnieją bowiem alternatywne do tych dróg drogi publiczne, po których transport ten może być realizowany nawet samochodami o masie całkowitej powyżej 18 ton. Taką drogą, jak wskazuje sama Spółka we wniesionym w dniu 29 maja 2012r. piśmie (k.272) jest droga wojewódzka nr "[...]" (oznaczona także na przedłożonej przez Spółkę mapie k.268). Zauważyć w tym miejscu należy, że w powołanych przez Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 1993/11) przepisach prawa, to jest: art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 15 ust. 3 pkt 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami – jest mowa jedynie o "dostępie do drogi publicznej", który w rozpoznawanej sprawie Zakład Spółki posiada. Żaden z tych przepisów nie określa, do jakiej kategorii i jakiego dopuszczalnego na tych drogach tonażu pojazdów, musi być zapewniony dostęp. Takich warunków nie przewiduje także, powołany przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz.981 – poprzednio: art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze, Dz. U. z 2005r. Nr 228, poz.1947 ze zm.), który dotyczy zupełnie innych celów niż ograniczenie tonażu pojazdów poruszających się po drogach publicznych.

Skoro Zakład Spółki ma dostęp do drogi publicznej, a sporne ograniczenia zostały wprowadzone na drogach niegraniczących bezpośredni z Zakładem Spółki, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wyroku z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 1993/11, konieczne jest rozważenie, czy ograniczenia te skutkują brakiem lub znacznym ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości (zakładu górniczego). W ocenie składu aktualnie orzekającego w niniejszej sprawie, wprowadzone ograniczenia nie wywołują żadnego z podanych powyżej skutków. Jak bowiem wykazano, Spółka ma zapewniony dostęp do drogi wojewódzkiej nr "[...]", po której może realizować transport kruszywa samochodami o masie całkowitej powyżej 18 ton. Nie jest także wykluczone wykorzystywanie w tym celu dróg powiatowych objętych spornym ograniczeniem, z tym jednak zastrzeżeniem, że transport ten musi odbywać się pojazdami o masie całkowitej poniżej 18 ton. Takie samo ograniczenie dotyczy przecież wszelkich pojazdów poruszających się po tych drogach a nie tylko pojazdów przewożących kruszywo z Zakładu Spółki. Na marginesie zauważyć należy, że Spółka nie posiada własnego taboru samochodowego i przy wywozie kruszywa korzysta z wynajętych samochodów, o czym poinformował Sąd pełnomocnik Spółki na rozprawie w dniu 29 maja 2012r. (protokół z rozprawy k.408). Także więc w tym zakresie Spółka nie będzie ponosiła negatywnych następstw przy pobieraniu pożytków, które mogłyby wyniknąć przykładowo w związku z koniecznością zakupu nowego odpowiedniego taboru samochodowego. Na tym etapie postępowania nie mogą zaś odnieść zamierzonego skutku argumenty Spółki dotyczące trudności w transporcie drogowym z i do Zakładu Spółki powstałe po wprowadzeniu spornych ograniczeń. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 1993/11, o ile zmiana powoduje jedynie wzrost kosztów działalności gospodarczej, np. z powodu wydłużenia tras wyjazdowych pojazdów objętych ograniczeniem ruchu, a nie zamyka dla tych pojazdów dostępu do sieci dróg publicznych, to nie jest wykluczone zakwalifikowanie tej zmiany jedynie jako skutkującej naruszeniem interesu faktycznego. Za pozaprawne należy uznać także argumenty Spółki dotyczące stanu technicznego innej drogi oraz potencjalnej możliwości wystąpienia protestów mieszkańców miejscowości przez którą przebiega ta droga.

Nie można tracić z pola widzenia także faktu, że wprowadzanie ograniczeń w ruchu na drogach publicznych dokonywane jest w interesie społecznym. Za konstatacją taką przemawia chociażby treść art. 10 ust. 12 pkt 1 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w świetle którego, minister właściwy do spraw transportu, określając szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, ma uwzględnić w szczególności konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego oraz potrzeby społeczności lokalnej. W niniejszej sprawie, jak wynika z zaskarżonego zarządzenia Starosty, wprowadzenie spornego ograniczenia podyktowane było złym stanem nawierzchni zagrażającym użytkownikom dróg powiatowych "[...]", na których zaobserwowano wzmożony ruch pojazdów wysokotonażowych. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych charakterystyki tych dróg wynika, że "posiadają one nawierzchnię bitumiczną w złym stanie technicznym – liczne spękania, zdewastowana warstwa nośna oraz pobocza (za wyjątkiem przebudowanego odcinka na części drogi powiatowej nr "[...]"). W ciągu tych dróg występuje duże natężenie ruchu pojazdów wysokotonażowych, który należy ograniczyć w celu ochrony tych dróg przed dalszą degradacją. Zniszczona nawierzchnia dróg stanowić może realne zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tych dróg". Tym bardziej więc, indywidualny interes Spółki musi ustąpić miejsca interesowi wszystkich użytkowników tych dróg.

W świetle powyższych rozważań przyjąć należy, że skoro Spółka posiada "odpowiedni dostęp do drogi publicznej", to Starosta podejmując zaskarżone zarządzenie nie naruszył jej interesu prawnego warunkującego posiadanie legitymacji procesowej strony w niniejszym postępowaniu. Stąd, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.