Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1708/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SAWa 1708/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] ustalającej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako strona, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 2109 zł. za zajęcie pasa drogowego al. [...] w rej. Nr [...] w dniach 5, 15, 20 oraz 28 lutego 2019 r. przez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o pow. 2,91 m2 oraz 29 stycznia – 4 lutego, 6-14, 16-19, 21-27 lutego 2019 r. przez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,38 m2 rzutu poziomego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawą prawną działania organu odwoławczego były przepisy art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 920).

Podstawą materialnoprawną były przepisy art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [udp] (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068); uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

W dniu 5 lutego 2019 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego al. [...] w rej. Nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym bez wymaganego przepisami Udp zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy i nośnika.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 15, 20 oraz 28 lutego 2019 r. potwierdziły funkcjonowanie reklam, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...] lutego 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz poinformował o uprawnieniach z art. 10 kpa.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 12 udp za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c, a także z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu lub umowie jw. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

W opisanym przypadku wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości:

1. Zajętej powierzchni pasa drogowego oraz powierzchni reklamy:

a) reklama emitowana na wyświetlaczu elektronicznym – 2,91m2

b) nośnik: - 0,38 m2 (zgodnie z art. 40 ust. 10 Udp zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m2 traktowane jest jako zajęcie 1,0 m2): - 1,00 m2

2. stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 udp stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz. 23 załącznika Nr 3 dla drogi wojewódzkiej – reklamy emitowan na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów: - 10,00zł X 10 = 100,00 zł oraz poz. 19 załącznika nr 3 dla drogi wojewódzkiej – inne obiekty: - 3,50 zł x 10 =35,00 zł

3. liczby dni zajęcia pasa drogowego

dla reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym (05,15,20 oraz 28 lutego 2019 r.) – 4 dni

dla nośnika (29 stycznia – 4 lutego, 6-14, 16-19 oraz 21-27 lutego 2019 r.) – 27 dni

i wynosi:

2,91 m2 x 100,00 zł x 4 dni = 1164 zł

1,00 m2 x 35,00 x 27 dni = 945,00 zł

Razem: 2109,00 zł.

Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że granice pasa drogowego obejmują bezwzględnie całą powierzchnię nad i pod powierzchnia gruntu, na którym zlokalizowana jest droga podczas gdy granice pasa drogowego powinny być ustalane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i zdeterminowane przede wszystkim potrzebami prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, 2) art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie na Spółkę kary pieniężnej, pomimo braku realizacji przesłanek wskazanych w powyższym przepisie, tj. pomimo, że Spółka nie dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, 3) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uniemożliwieniu Spółce czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Spółki (jej przedstawiciela) w przeprowadzonych czynnościach kontrolnych (oględzinach pasa drogowego), podczas, gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, 4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w następstwie tego uchybienia wadliwe ustalenie, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy posiadane przez organ 1 instancji dowody nie dawały podstaw do stwierdzenia, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a także sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający zrozumienie przyczyn, dla jakich organ uzna! określone fakty za udowodnione, 5) art. 80 k.p.a. polegające na arbitralnym i wadliwym przeprowadzeniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niesłuszne przyznanie waloru wiarygodności i mocy dowodowej protokołowi kontroli z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz karcie kontroli, a w konsekwencji wydanie decyzji organu I instancji na podstawie protokolarnych ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych z naruszeniem przepisów k.p.a. i w sposób niedokładny, 6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na sporządzeniu lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji organu I instancji, którego analiza nie pozwala na odtworzenie procesu myślowego organu I instancji oraz ustalenia, jakie przyczyny stały za wydaniem decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał treść art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst, jedn.: Dz. U. 2020 r., poz. 470, dalej jako "u.d.p."), według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4¬6.

Z powyższego wynika, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą ( art. 4 pkt 1 u.d.p.).

W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi i jego rozumienie można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zieleń przydrożna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1235/14). Z normatywnej definicji pasa drogowego wynika, iż jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni. Pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Granice pasa określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i,obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Przy ocenie jak wysoko sięga przestrzeń pasa drogowego, należy mieć na uwadze definicję reklamy. Celem reklamy jest przekazanie informacji użytkownikom drogi. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zatem droga jest częścią pasa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1803/12).

Droga mieści się więc w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 udp), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 udp). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy ww. budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/16).

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, co oznacza, że nośnik ten znajdował się w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskazał, iż odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., w sprawie III SA/Łd 272/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., w sprawie II A/G1 57/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., w sprawie III SA/Wr 227/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., w sprawie II SA/Ol 1049/11).

Podsumowując swoje stanowisko, organ wskazał, że dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma zatem ustalenie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym następujących okoliczności; czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczonym miejscem zajęcia (tj. umiejscowienie nośnika), z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, stanowi użytek drogowy. W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej, dokumentacja fotograficzna, karta kontroli pasa drogowego i protokół, stanowiące dokument urzędowy. Zdaniem organu, z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez umiejscowienie w nim nośnika reklamowego.

W aktach sprawy znajduje się protokół nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. i karta kontroli zajęcia pasa drogowego w dniach 15, 20, 28 lutego 2019 r., a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie reklamy świetlnej na nośniku reklamowym. Podczas ww. kontroli stwierdzono funkcjonowanie nośnika reklamowego z funkcjonującą reklamą świetlną. W okresie od 29 stycznia 2019 r. do 28 lutego 2019 r. funkcjonowało w pasie drogowym urządzenie reklamowe-nośnik. W sprawie została wydana przez Prezydenta [...] decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] która nałożyła na stronę karę za zajęcie pasa drogowego przez sporny nośnik reklamowy za wcześniejszy okres. Pomimo tego nośnik reklamowy nadal zajmuje pas drogowy w rozpatrywanym miejscu. Fakt stwierdzenia funkcjonowania reklamy w dniach 5, 15, 20 i 28 lutego 2019 został potwierdzony zebraną w sprawie dokumentacją, w tym kartą kontroli pasa drogowego oraz dokumentacją fotograficzną. Mając na uwadze fakt, iż nośnik reklamowy znajduje się w tym samym miejscu począwszy od 29 stycznia do 28 lutego 2019 uznać należało, że w dni, w których nie przeprowadzono kontroli zajęcia pasa drogowego urządzenie nadal znajdowało się w tym samym miejscu. Brak kontroli w tych dniach uniemożliwia natomiast poczynienie ustaleń czy na nośniku tym wyświetlana była reklama. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy oraz przez reklamę świetlną dokonano podczas oględzin w dniu 5 lutego 2019 r. Wykonany podczas kolejnych kontroli materia! fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama. Zdaniem Kolegium mocowanie konstrukcji reklamy wraz z okablowaniem i zasilaniem oraz fakt posadowienia nośnika dokładnie w tym samym miejscu na budynku upoważniały organ do przyjęcia, że pas drogowy był zajmowany przez nośnik w okresie nieprzerwanym począwszy od 29 stycznia 2019 r. (jako że data ostatniego zajęcia stwierdzona w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] to dzień 28 stycznia 2019 r.).

Opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów a także nośnik (inny obiekt) na drodze wojewódzkiej naliczana jest na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonanego zajęcia. Organ pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie stawkę dla reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów (poz. 23) - 10,00 zł, a dla innego obiektu budowlanego nie wymienionego w poz. 1-18 (poz. 19) - 3,50 zł. Organ przyjął, ż - skoro udokumentowano umieszczenie reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów w dniach 5, 15, 20 i 28 lutego 2019 r. to za te dni prawidłowo naliczono karę za umieszczenie reklamy natomiast w dniach 29 stycznia- 4 lutego, 6-14, 16-19, 21-27 lutego 2019 r. przez umieszczenie w pasie drogowym nośnika.

Organ odwoławczy zaaprobował sposób przeprowadzenia oraz wynik wyliczeń organu I instancji, którego skutkiem była kara pieniężna w wysokości określonej w osnowie decyzji. Zaakceptował również stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji. SKO uznało za chybiony zarzut strony o braku udziału we wszystkich czynnościach podejmowanych przez organ, w tym w czynnościach wstępnych sprawdzających, co spowodowało pozbawienie jej czynnego udziału w sprawie. Organ wskazał, iż postępowanie kontrolne ma szczególny charakter, stąd strona nie można domagać się uprzedzenia o zamierzonej kontroli, a wymóg takiego stosowania przez organy kontroli normy przepisu art. 79 k.p.a. naruszałby istotę tego szczególnego postępowania kontrolnego, czyniąc go w praktyce niemożliwym do wykonania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 3425/03).

Ustosunkowując się do możliwości odstąpienia od nałożenia na stronę kary pieniężnej, SKO wskazało, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikają okoliczności uprawniające organ do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Za akta sprawy wynika, że zajęcie pasa drogowego we wskazanym miejscu było już przedmiotem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] obejmującej okres od dnia 30 grudnia 2018 r. do dnia 28 stycznia 2019 r. Pomimo posiadania przez stronę świadomości bezprawności zajęcia pasa drogowego w rozpatrywanym miejscu nadal zajmowała ona pas drogowy co najmniej do 28 lutego 2019 r. Biorąc pod uwagę zachowanie odwołującego, dokonywanie dalszego zajęcia pasa drogowego pomimo świadomości

Strona wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice potowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) opinia biegłego geodety ,

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 udp poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 29 stycznia – 4 lutego, 16-19 oraz 21-27 lutego., podczas gdy pierwsza kontrola Organu miała miejsce w dniu 5 lutego 2019 r., a kolejne w dniach 15, 20 oraz 28 lutego 2019 r. zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy był zamontowany w okresie pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) udp poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rej. Nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 udp w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 udp. a zatem karę pieniężną za okresy: 29 stycznia – 4 lutego, 16-19 oraz 21-27 lutego wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 udp w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez Organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; na podstawie art. 135 p.p.s.a. wniosła o uchylenie poprzedzającej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w całości; na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - w przypadku uchylenia obydwu decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania - wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego. Jednocześnie skarżąca wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić Organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p.

Skarżąca wniosła o uchylenie obydwu wydanych w sprawei decyzji oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Nadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Ponadto złozył pismo z dnia 23 listopada 2020 r. stanowiące wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu z opinii geodezyjnej z dnia [...] października 2020 r. na okoliczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie położenia spornego nośnika reklamowego względem pasa drogowego.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2020 r. Sąd postanowił uwzględnić dowód wnioskowany w skardze, jak również dowód z opinii geodezyjnej z dnia 15 października 2020 r. z załącznikami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu. Ani decyzja SKO, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały wynikami kontroli pasa drogowego (w tym wykonaną dokumentacją zdjęciową) powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).

Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących linii rozgraniczających pas drogowy al. [...] w rej. Nr [...] w [...].

Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa.

Sąd nie podziela tego zarzutu, uznając za zasadne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku oznaczonego, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego. Powyższe w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza złożony w toku postępowania przed Sądem dokument – opinia geodezyjna z dnia [...] października 2020 r. z załączonym do niej mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym, opracowaną przez geodetę uprawnionego. Dokument powyższy został przyjęty przez Sąd w ramach uzupełnienia materiału dowodowego istotnego dla rozpoznania sprawy, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

W stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy Al. [...] w rej. Nr [...] w [...], została ulokowana w przestrzeni pasa drogowego.

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2013 r. V KK 13/13). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat ustalenia faktów uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami.

Podkreślić należy, że wynikająca z przepisów k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2020 r. VI SA/WA 2270/19). Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Należy w tym miejscu wskazać, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dotyczy to w szczególności kwestii obszaru pasa drogowego, który nieograniczony w górę i w dół, pozostaje jednak ściśle wytyczony wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie, co prawda, organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały w sposób wymagany prawem przebiegu granicy pasa drogowego, jednak zostało to w sposób niezbity, i spełniający wyżej wskazane wymagania, uczynione przed tutejszym Sądem.

W ocenie Sądu, w opisanej sytuacji prawnej oraz faktycznej nie można podzielić zarzutu strony niewyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen brak jest podstaw do jakichkolwiek wątpliwości, co do tego, iż nośnik reklamowy skarżącej był posadowiony w pasie drogowym.

Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę.

Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.

Okoliczności te, prawidłowo ustalone przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, lecz udokumentowane w sposób niepełny, znalazły aktualnie potwierdzenie w postaci Mapy geodezyjnej załączonej przy piśmie organu z dnia 23 listopada 2020r. Potwierdza ona w pełni stan faktyczny przyjęty przez organ, pozwalając tym samym przyjąć za prawidłowe dokonane na miejscu (w terenie) i utrwalone w załączonych do akt protokołach, zawierających konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano w nich, do jakiej drogi zajęcia doszło i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób.

Strona kwestionuje wartość wyników postępowania dowodowego przedstawiając m.in. opinię Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. i - jak wskazuje - jednym z kluczowych wniosków, jakie można wywieźć z tej opinii, jest taki, że na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0.15 m (0.3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych.

Sąd uwzględnił wniosek dowodowy strony, uznał jednak, ze żadne ze stwierdzeń Opinii nie stanowi skutecznego zaprzeczenia dla prawidłowych ustaleń organu o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym, co – jak wyżej wspomniano – potwierdziła sporządzona przez geodetę uprawnionego mapa, stanowiąca dokument urzędowy o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a.

Reasumując tę kwestię należy stwierdzić, iż poszczególne zarzuty kierowane wobec organu z powołaniem się na ww. opinię są nieuzasadnione. Opinia ta ma walor ogólny, nieodnoszący się do konkretów stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżąca podnosi bowiem, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, bo np. wnęki w ścianie budynku są często wystarczające do zainstalowania w nich tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem ze zdjęć w niniejszej sprawie wynika, że obiekt skarżącej nie jest umieszczony we wnęce budynku. Jak zresztą wynika ze Szkicu pomiaru nośników reklamowych, nie budzi wątpliwości pozostawanie nośnika reklamowego po wewnętrznej stronie pasa drogowego, którego granicą jest elewacja budynku Dlatego podnoszenie przez skarżącą zarzutów, które nie odnoszą się wprost do okoliczności faktycznych sprawy, bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy nie mogą podważyć ustaleń organu.

Poza tym, strona kwestionuje zebranie części dowodów przed wszczęciem postępowania (chodzi o czynności stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz wyliczenie powierzchni zajęcia), jednakże i w tym zakresie nie wskazuje, jaki ma to wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony, miała ona zapewniony czynny udział w postępowaniu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż fakt nieobecności skarżącej w trakcie sporządzania protokołu z kontroli pasa drogowego nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 kpa. Strona miała zapewniony dostęp do tych materiałów dowodowych i mogła się z nim zapoznać oraz zająć stanowisko.

Jak już była mowa, wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób. Sam zaś fakt braku udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego. Strona wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 79 k.p.a.) i wywodząc z tej okoliczności podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia obowiązana jest wykazać, że zachodzi związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią tego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Nie może być uznany za zasadny także zarzut braku udowodnienia zamontowania nośnika reklamowego pomiędzy datami kontroli, ponieważ zarzut ten pozostaje w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. Strona, gdyby zdemontowała nośnik po pierwszej kontroli, z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ, czego, rzecz jasna, nie uczyniła. Należy zatem zauważyć, że pierwszy dzień okresu, za który naliczono karę w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. Koniec okresu, za który naliczono Skarżącej karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie reklamy w pasie drogowym. Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów należy stwierdzić, że okres zajęcia pasa drogowego został obliczony prawidłowo. Udokumentowanie bowiem, że reklama Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając wyżej wskazane zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca zaś nie wykazała, że w ww. okresie reklama była demontowana. Ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, który spoczywa na organie, nie można utożsamiać z nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów na okoliczności, o których może wiedzieć wyłącznie sama strona.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośnika w spornej lokalizacji we wskazanym w decyzjach okresie, są nieuzasadnione. Pozyskana w postępowaniu sądowoadministracyjnym Mapa usytuowania nośnika reklamowego, sporządzona przez uprawnionego geodetę, określa linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 udp., oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Organ uwzględnił, że bezspornie reklama wyświetlana była jedynie w dniach kiedy dokumentują to dowody w postaci zdjęć wykonanych podczas kontroli pasa drogowego na spornym odcinku. Za każdy ww. dzień wymierzono karę w wysokości przewidzianej jak za umieszczenie w pasie drogowym elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową. Za dni, w których brak jest dowodów na to, że takie reklamy były na nośnikach wyświetlane, organ wymierzył Spółce karę za zajęcie pasa drogowego w wysokości, jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18. Organ I instancji w wyjaśnił kwestię wysokości zastosowanych opłat za zajęcie pasa w przełożeniu na poszczególne umieszczone w nim przez stronę obiekty.

Skarga bezzasadnie stawia zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p.

Przypomnieć przy tym należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym i wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezasadnego przyjęcia stawki opłaty określonej w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane").

Według definicji obiektu budowlanego zawartego w pkt 1) art. 3 Ustawy – Prawo budowlane - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych;

Załącznik nr 3 do uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 ze zm.) zatytułowany: “Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w pkt 1-9 wymienione są rozmaite obiekty, takie, jak: kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty (biletowe, do sprzedaży napojów, do robienia zdjęć itp.), witryny, gabloty - o powierzchni nie przekraczającej 2m2 (pkt 1); kioski i pawilony: handlowe, usługowe, wystawowe oraz ekspozycyjne, a także wiaty, altany, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne (pkt 2) itp, natomiast w pkt 10 przewiduje stawkę za “inne obiekty budowlane nie wymienione w poz.1-9". Zdaniem Sądu, prawodawca w tym wypadku nie miał jednak na myśli obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1) i 3) Prawa budowlanego, gdyż przeczy temu treść pkt 1-9 wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję ww. Przepisu prawa budowlanego. Tak więc należy uznać, iż pkt 10 stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w pkt 1- 9 załącznika, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w pkt 11-19 tabeli). Należy przy tym zauważyć, iż art. 3 pkt 3) Ustawy – Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako “obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to, zdaniem Sądu, jest niezgodne z intencją ustawodawcy, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

W tej sytuacji, skoro strona skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Niniejszy wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) zmieniającej wyżej wymieniona ustawę z dniem 16 maja 2020 r.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.