Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 296/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"
article: art. 8, art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: par. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 25 poz 186
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 lutego 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [...], przyznającą skarżącemu pomoc w ramach programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 90 zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

T. R. wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2013 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o pomoc w zapewnieniu jednego ciepłego posiłku, przy czym zaznaczył, że jest zainteresowany wypłaceniem ekwiwalentu stanowiącego równowartość posiłków wydawanych przez Dzienny Dom Pomocy Społecznej w Nysie.

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, przyznał T. R. pomoc w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jako świadczenie pieniężne na zakup żywności (zasiłek celowy) w wysokości 90 zł. Decyzja została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 i 3, art. 24 ust. 2, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.) oraz art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259, z późn. zm.).

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zasiłek celowy, o jakim mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym na pokrycie wydatków związanych z zakupem żywności. Zgodnie z art. 3 ustawy z 29 grudnia 2005 r., w ramach Programu realizowane są działania dotyczące zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej oraz osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach, wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym. Pomoc udzielana jest w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo w formie świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Do omawianego Programu, według ww. ustawy, kwalifikują się osoby, których dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), ustalono kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej - w wysokości nieprzekraczającej 542 zł. Pojęcie dochodu zdefiniowane zostało w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu, z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (ust. 4).

Dalej organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż T. R. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jego źródłem utrzymania w lipcu 2013 r. była renta inwalidzka w wysokości 619,08 zł (po potrąceniu tytułem należności alimentacyjnych kwoty 453,09 zł). Poza tym organ odnotował, że na podstawie pisma Burmistrza Nysy ustalił, iż T. R. jest żonaty, jednak w dniu 26 sierpnia 2013 r. klient oświadczył, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wydatki wnioskodawcy wyniosły: telefon i internet - 140 zł, energia elektryczna - 135 zł., leki - 34,44 zł i 116,87 zł. Odnotowano również, że klient nie poniósł opłat za gaz oraz nie reguluje opłat czynszowych, co doprowadziło do powstania zadłużenia, które na dzień 31 stycznia 2013 r. wynosiło 32.894,45 zł.

Organ wyliczył, że w rozważanym przypadku 150% kryterium dochodowego wynosi 813 zł, a następnie wyjaśnił, iż zgodnie z zarządzeniem nr [...] Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 7 czerwca 2013 r. w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w sprawach pomocy społecznej w Ośrodku Pomocy Społecznej w Nysie oraz zasad postępowania w sprawie wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego, zasiłek na zakup posiłku lub żywności udzielany jest na osobę samotnie gospodarującą w wysokości 90 zł, na pierwszą osobę w rodzinie w wysokości 90 zł., zaś na kolejne osoby w rodzinie w wysokości 60 zł.

Następnie organ podał, że po myśli § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 25, poz. 186, z późn. zm.), pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Przyznając przedmiotową pomoc kierowano się ustaleniem, że klient ma możliwość przygotowywania posiłków w domu oraz uwzględniono jego wolę, wyrażoną we wniosku, uzyskania ekwiwalentu stanowiącego równowartość ciepłych posiłków.

Końcowo, organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu podań kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie; udziela pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny. Natomiast osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, ponieważ rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do realnych możliwości finansowych Ośrodka. Ze względu na ograniczony budżet przyznawanie pomocy uzależnione jest od liczby osób ubiegających się o pomoc oraz od wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej. Organ zauważył jednocześnie, że przyznana pomoc jest w istocie niewielka, lecz szczupłość środków finansowych i wciąż wzrastająca liczba osób kwalifikujących się do pomocy nakłada na organ obowiązek takiego dysponowania środkami, aby zaspokoić potrzeby jak najszerszej grupy osób. W 2013 r. przeznaczono na realizację Programu kwotę średnio 116.667 zł miesięcznie (z tego 80% środków pochodzi z budżetu Państwa, a 20% z budżetu Gminy). W ramach tych środków finansowane jest dożywianie dorosłych oraz dzieci i uczniów, a także przyznawane są zasiłki celowe na zakup żywności. W sierpniu 2013 r. Ośrodek posiadał kwotę 123.000 zł, a wysokość zasiłków celowych jako świadczenie pieniężne na zakup żywności w ramach Programu kształtowała się w granicach od 60 zł do 480 zł, w zależności od ilości osób w gospodarstwie domowym. W tym okresie z pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności skorzystało 107 osób i rodzin. Natomiast z pomocy w formie posiłków w ramach Programu skorzystały 362 osoby dorosłe oraz 13 dzieci w przedszkolach i szkołach.

Od powyższej decyzji T. R. wniósł odwołanie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, w szczególności w części odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego stanowiącego równowartość jednego ciepłego posiłku dziennie, gdyż w jego ocenie rozstrzygnięcie to narusza art. 7 ustawy o pomocy społecznej; przepisy rozporządzenia w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (§ 3 ust. 1) oraz art. 3 pkt 1 lit. c i art. 3 pkt 3 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Jednocześnie domagał się nakazania wypłacenia "skarżącemu równowartość wynikającą z ustawy". Zaakcentował, że jest osobą przewlekle chorą i niepełnosprawną, żyjącą w niedostatku i ubóstwie, pozbawioną pomocy tytułem usług opiekuńczych oraz samodzielnie prowadzącą gospodarstwo domowe, wymagającą zapewnienia odpowiedniej diety. Stwierdził, że w odpowiedzi na wniosek otrzymał świadczenie zapewniające jedynie 12 posiłków w miesiącu, co jest sprzeczne z ww. przepisami. Przedstawił również własne wyliczenie kwot pomocy, jakie powinien otrzymać na wnioskowany cel.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazaną na wstępie decyzją z dnia 17 lutego 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy Kolegium przypomniało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie przepisów ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"), i że do udzielania świadczeń określonych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej (art. 7 Programu). Prawo do otrzymania zasiłku celowego, bo w takiej formie może być przyznane świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., określa art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności zaś na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W ocenie Kolegium, użyte w tym przepisie słowo "może" wskazuje, że w tych sprawach organ administracji orzeka w ramach uznania administracyjnego, a to oznacza, że od uznania organu zależy, czy świadczenie zostanie przyznane, przy czym organ bierze pod uwagę sytuację życiową wnioskodawcy, cele pomocy, potrzeby innych osób ubiegających o pomoc i posiadane przez Ośrodek środki finansowe. Kolegium potwierdziło, że ustalony przez organ pierwszej instancji dochód wnioskodawcy z lipca 2013 r. nie przekraczał kwoty 150% kryterium dochodowego, tj. 813 zł, zatem jest on uprawniony do otrzymania zasiłku celowego z pomocy społecznej na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Jednocześnie zaznaczyło, że jest zobowiązane do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Dlatego rozważano okoliczność, że od 1 stycznia 2014 r. nie obowiązuje już ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r., ponieważ jej art. 1 ust. 2 stanowi, iż Program jest realizowany w latach 2006-2013. Omawianą ustawę zastąpiono uchwałą Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r. nr 1024), która jednak nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej. Wobec powyższego - zdaniem Kolegium - w sprawie przyznania pomocy zastosowanie mają ogólne reguły przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zawarte w art. 8 i 39 ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" (aktualnie jest to kwota 542 zł), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kolegium wywodziło, że dochód T. R. w wysokości 619,08 zł przekracza kryterium dochodowe, w związku z czym nie przysługuje mu zasiłek celowy wymieniony w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jednak w realiach sprawy wzięto pod uwagę, iż nabył on prawo do zasiłku celowego na dożywianie, ponieważ w świetle dotychczasowych przepisów spełnił wszystkie wymagania i przesłanki określone w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. Wniosek o przyznanie przedmiotowej pomocy został złożony w dniu 1 sierpnia 2013 r., a decyzja organu pierwszej instancji o przyznaniu świadczenia została wydana w dniu 30 sierpnia 2013 r., czyli w okresie obowiązywania ww. ustawy. W tej sytuacji, powołując się na wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę niedziałania prawa wstecz, Kolegium stanęło na stanowisku, że przy rozpoznaniu odwołania należało wziąć pod uwagę, iż strona spełniała przesłanki do nabycia prawa do zasiłku celowego na dożywianie w świetle przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i jego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości przyznanego świadczenia, organ odwoławczy zauważył, że przyznana T. R. kwota świadczenia w wysokości 90 zł odpowiada zasadom, jakie zostały ustalone w zarządzeniu Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 7 czerwca 2013 r., które różnicują wysokość zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w stosunku do osób samotnie gospodarujących, a także rodzin. Zasady przyznawania zasiłku oraz jego wysokości uznano za jasne, czytelne i przejrzyste. Dodatkowo Kolegium odnotowało, że organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż w sierpniu 2013 r. posiadał na omawiany cel 123.000 zł, a wysokość zasiłków celowych jako świadczenie pieniężne na zakup żywności w ramach ww. Programu kształtowała się w tym miesiącu w granicach od 60 do 480 zł, w zależności od ilości osób w gospodarstwie domowym.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo również przyjął, że pomoc powinna mieć formę pieniężną. Z akt sprawy wynika bowiem, że strona nie pracuje, ma możliwość przygotowania posiłków w domu, a ponadto przyznanie pomocy w takiej formie było zgodne z jej oczekiwaniami.

W skardze na powyższą decyzję, T. R. - akcentując swój stan niepełnosprawności, liczne choroby oraz konieczność stosowania odpowiedniej diety żywieniowej - wniósł o jej zmianę, zarzucając, że narusza ona prawo materialne i przepisy procedury administracyjnej, poprzez nieuwzględnienie wyroków WSA w Opolu, jak też wyroków NSA z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92; z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98 i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z 7 czerwca 2010 r., dotyczących niedopuszczalności regulowania przez radę gminy albo dyrektora ośrodka pomocy społecznej kwestii już unormowanych ustawą. Naruszenia te - zdaniem skarżącego - istotnie wpłynęły na wynik sprawy, co uzasadnia nakazanie wypłacenia skarżącemu zaległych środków na poziomie zapewnionym przez art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. i § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Poza tym skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu i zażądanie od Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, a tym samym i Gminy Nysa, akt znajdujących się w jego zasobach wraz z orzecznictwem o stopniu niepełnosprawności; kwartalnych rozliczeń oraz wniosków o dotację, kierowanych do Wojewody Opolskiego; ponownego przeliczenia wszystkich świadczeń przyznanych w ramach Programu; w razie wątpliwości - skierowania "zapytania do Trybunału Konstytucyjnego", o zasadności ograniczania i pozbawiania gorącego posiłku osoby niepełnosprawnej, trwale całkowicie niezdolnej do pracy i samodzielnej egzystencji, wymagającej diety, żyjącej w niedostatku, ubóstwie i prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe. Poza tym wniósł o zasądzenie kosztów odwoławczych. W uzasadnieniu podniósł, że organ świadomie pomija fakt, że niewypłacone środki są skutkiem nierespektowania przez organ udzielonych pełnomocnictw, zwrócił uwagę, że Ośrodek dokonywał wypłaty świadczeń na rzecz osób majętnych, a nadto świadomie używa wobec niego sformułowania "klient", mimo iż skarżący sobie tego nie życzy, a nadto "zaskarżony organ z naruszeniem art. 233 § 1 k.k. na stronach internetowych zamieścił szkalujący komunikat o skarżącym".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu skargi, Kolegium wyjaśniło, że wysokość przyznanego świadczenia zależy od możliwości finansowych organu oraz od liczby osób i rodzin uprawnionych do pomocy.

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2014 r. T. R. zarzucił, że odpowiedź na skargę jest bezzasadna i pozbawiona wszelkich podstaw prawnych, a jej treść stanowi prośbę o zalegalizowanie korupcji i nadużyć ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie i narażanie Skarbu Państwa na straty. Akcentował, że od wielu lat pozbawiony jest prawa do przysługującego mu z mocy ustawy prawa do jednego gorącego posiłku dziennie przez wszystkie dni w miesiącu. Podkreślił, że żaden przepis nie nakazuje, by prawa tego pozbawiać w szczególności osoby chore, niepełnosprawne i żyjące w ubóstwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania aktu, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury na dzień wydania aktu. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, a zatem zakres orzekania jest zdeterminowany granicami sprawy stanowiącej przedmiot rozpoznania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że wydane akty nie są obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającej T. R. pomoc w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w postaci świadczenia pieniężnego w wysokości 90 zł, z przeznaczeniem na zakup żywności (zasiłek celowy). Od razu należy też wskazać, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy obowiązującej w dacie orzekania przez organy obu instancji ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (cyt. wyżej, zwana w skrócie ustawą o dożywianiu), oraz przepisy - wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w tej ustawie - również obowiązującego w dacie orzekania przez organy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 25, poz. 186, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, a nadto przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (zwana ustawą o pomocy społecznej), które z mocy art. 7 ustawy o dożywianiu znajdują odpowiednie zastosowanie w sprawach udzielania pomocy w zakresie dożywiania. Wskazana ostatnio regulacja stanowi, że do udzielania komentowanej pomocy, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, że ustawa o dożywianiu wpisuje się w ramy szeroko pojętej pomocy społecznej, udzielanej ze środków publicznych. Relacje obu ustaw zostały oparte przez ustawodawcę na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej, co oznacza, że niektóre przepisy tego aktu będą miały zastosowanie wprost, inne natomiast wcale, przy czym to odpowiednie stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ustawa o dożywianiu danej kwestii nie reguluje.

Uwzględniając zatem w pierwszej kolejności zapisy ustawy o dożywianiu, wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z jej art. 3 pkt 1 lit. c, w ramach Programu realizowane są działania dotyczące zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom, znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Podany przepis art. 7 ustawy o pomocy społecznej, określając powody powstania trudnych sytuacji życiowych, wymienia wśród nich m.in. ubóstwo (pkt 1), bezrobocie (pkt 4), niepełnosprawność (pkt 5) i długotrwałą lub ciężką chorobę (pkt 6). Z kolei, na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana wskazanym osobom i rodzinom nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie natomiast do § 6 rozporządzenia, pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności jest przyznawana m.in. w sytuacji, gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną.

W nawiązaniu do powyższego podać należy, że w myśl art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Udzielenie pomocy w tej formie ustawodawca uzależnił jednak od sytuacji finansowej strony ubiegającej się o przyznanie komentowanego zasiłku, co w przypadku świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności - z mocy art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu - związane jest z uzyskaniem dochodu nieprzekraczającego 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że każdorazowo, w razie spełnienia wszystkich opisanych wyżej warunków, żądane świadczenie zostanie przyznane i to w wysokości zgodnej z oczekiwaniami strony. Udzielając pomocy w postaci zasiłku celowego organy działają na zasadzie uznania administracyjnego, tak w zakresie przyznania świadczenia, jak i w kwestii jego wysokości, kierując się ogólnymi zasadami udzielania pomocy społecznej oraz posiadanymi środkami finansowymi. W tym miejscu należy dostrzec, że uznanie administracyjne oznacza pewną swobodę organu przy podejmowaniu decyzji, jednak z drugiej strony organ ten nie może działać dowolnie, ponieważ związany jest zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami prawa materialnego. Dokonywana przez Sąd kontrola legalności wydanego aktu sprowadza się natomiast do zbadania, czy uwzględniony został całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo uznały, że T. R., jako osoba o niskim dochodzie, samotnie gospodarująca, niepełnosprawna i pozostająca bez zatrudnienia, pozostaje w trudnej sytuacji życiowej i kwalifikuje się do przyznania żądanej pomocy społecznej. Skarżący domagał się zapewnienia mu jednego ciepłego posiłku dziennie, przy czym zaznaczył, że jest zainteresowany wypłaceniem ekwiwalentu stanowiącego równowartość wydawanych przez Dzienny Dom Pomocy Społecznej w Nysie posiłków, tj. świadczenia pieniężnego na zakup żywności (zasiłku celowego). Jak wskazano powyżej, zasiłek celowy, o jakim mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, m.in. na pokrycie wydatków związanych z zakupem żywności. Niewątpliwie, zapewnienie osobom niepełnosprawnym pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności przewiduje również ustawa o dożywianiu (art. 3 pkt 1 lit. c). W sprawie nie ma sporu, że skarżący, uzyskując dochód w wysokości 619,08 zł, spełnił również wynikające z tej ustawy kryterium dochodowe wynoszące 813 zł (art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu). W ocenie Sądu, prawidłowo też uznano - z uwagi na żądanie wniosku oraz możliwość przygotowania posiłku w domu, a także ze względu na niepełnosprawność skarżącego - że zasadne będzie przyznanie pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności, a nie w formie posiłku. Na taką możliwość wskazuje ustawa o dożywianiu i § 6 rozporządzenia.

Badając natomiast legalność kwestionowanych decyzji w zakresie wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego, Sąd miał na uwadze, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania takiego świadczenia wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co - jak już sygnalizowano - pozwala organowi na wybór pomocy, którą uzna za najwłaściwszą w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości finansowych Ośrodka. Dokonując kontroli pod tym kątem, Sąd stwierdził, że w procesie dochodzenia do decyzji właściwe organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie i nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów. Inaczej mówiąc, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dowolne. Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego trafną ocenę, która uzasadniała przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 90 zł. Zgodnie z regułami procedury administracyjnej, organy szczegółowo przeanalizowały sytuację wnioskodawcy związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, samotnym gospodarowaniem, a także jego sytuacją materialną i życiową. Działając w ramach uznania administracyjnego, słusznie uznały, że sytuacja, w jakiej znalazł się T. R., uzasadnia przyznanie pomocy w zakresie dożywiania. Ustalając wysokość świadczenia organy zbadały sytuację finansową wnioskodawcy, mając na uwadze uzyskiwane, stałe dochody oraz fakt posiadania możliwości samodzielnego przygotowania posiłków. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił w sposób zrozumiały informacje dotyczące wielkości środków pieniężnych, jakimi Ośrodek dysponuje w skali miesiąca (w sierpniu 2013 r. - 123.000 zł) oraz liczbę wnioskodawców domagających się pomocy. Przybliżył również kryteria, jakimi kierowano się przy rozdziale posiadanych środków, odwołując się do zarządzenia nr [...] Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 7 czerwca 2013 r. w sprawie wprowadzenia procedury postępowania w sprawach pomocy społecznej w Ośrodku Pomocy Społecznej w Nysie oraz zasad postępowania w sprawie wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wedle którego zasiłek na zakup posiłku lub żywności udzielany osobie samotnie gospodarującej wynosi 90 zł. Wskazał także organ na przeciętną wysokość przyznawanych zasiłków celowych w postaci świadczeń pieniężnych na zakup żywności w ramach Programu. Podał mianowicie, że kształtuje się ona w zależności od ilości członków rodziny w granicach od 60 zł do 480 zł. W końcu, skarżącemu wyjaśniono też, że zgodnie z przyjętymi regułami, organ pierwszej instancji kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie oraz, że udziela pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny. Podkreślił przy tym, że rozmiar pomocy musi być odpowiedni nie tylko do okoliczności uzasadniających jej udzielenie, ale również do realnych możliwości finansowych Ośrodka. Przedstawiona w decyzji analityka dotycząca środków finansowych, którymi dysponuje Ośrodek i zasady ich rozdziału są - zdaniem Sądu - wystarczające, stąd nie zachodzi potrzeba żądania od organu i Gminy Nysa kwartalnych rozliczeń oraz wniosków o dotację, o co wnosił skarżący. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dokonało powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz szczegółowo, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., przedstawiło w uzasadnieniu decyzji okoliczności oraz fakty przemawiające za uznaniem decyzji organu pierwszej instancji za zgodną z prawem. W sposób dostateczny wytłumaczyło też skarżącemu, że wpływ na wysokość przyznanego świadczenia pieniężnego miała ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka, a także duża ilość osób wymagających pomocy.

W ocenie Sądu, zrozumiałe i racjonalne jest postępowanie organów administracji, które przyznają kwotowo wyższą pomoc na dożywianie w rodzinach wielodzietnych, niż osobom samotnie gospodarującym. Oczywiste jest bowiem, że liczniejsza rodzina potrzebuje większego wsparcia, by zaspokoić swoje minimalne potrzeby.

Reasumując, z zaskarżonej decyzji, podobnie jak i z decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 90 zł. To zaś wyklucza możliwość postawienia organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Natomiast przytoczone przepisy, stanowiące podstawę wydanych rozstrzygnięć i wykładane w sposób wcześniej zaprezentowany, nie budzą wątpliwości Sądu co do ich legalności. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest więc powzięcie przez sąd wątpliwości odnośnie konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. Taka przesłanka, zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Sąd nie znalazł z związku z tym podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, o co wnioskował skarżący. Wniosek ten nie był przy tym dla Sądu wiążący, gdyż stosownie do art. 193 Konstytucji RP, to sąd musi mieć wątpliwości, aby wystąpić z pytaniem prejudycjalnym.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący oparcia rozstrzygnięcia o wskazany wyżej przepis o charakterze wewnętrznym, tj. zarządzenie nr [...] Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 7 czerwca 2013 r. W tym zakresie należy stwierdzić, że pomimo powołania w uzasadnieniach decyzji treści ww. zarządzenia, organy obu instancji wydały swoje rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które zostały podane i omówione. Wykazały również, jakie Ośrodek posiada środki na pomoc społeczną, a nieuwzględnienia oczekiwań skarżącego odnośnie wyższego świadczenia upatrywały w szczupłości środków finansowych i wciąż wzrastającej liczbie osób kwalifikujących się do pomocy. Słusznie podnosi skarżący, że przyznając świadczenie z pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, jednak jednocześnie nie zauważa, że tak się właśnie stało w niniejszej sprawie. W sytuacji braku dostatecznej ilości środków organ uprawniony jest do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, zaś wspomniane zarządzenie wewnętrzne pozwala na racjonalne ich rozdysponowanie, zgodnie z regułami przejrzystymi i jednakowymi dla wszystkich zainteresowanych osób. W końcu, podkreślenia wymaga, że dla zapewnienia pomocy osobom jej potrzebującym, jak najbardziej celowe jest przyjęcie obiektywnych kryteriów, według których dokonuje się rozdziału środków finansowych. Wydaje się to tym bardziej konieczne, gdy środków tych jest zbyt mało i nie pozwalają one na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc i w zgłaszanej przez te osoby wysokości.

Z powyższych względów za nieusprawiedliwione Sąd uznał stanowisko T. R., wedle którego doszło do ponownego uregulowania w analizowanym zarządzeniu Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie tego, co jest już zawarte w ustawie. Takiego "powtórzenia" zapisów ustawowych Sąd nie dostrzega, a także sam skarżący ich nie wskazał. Podstawowym celem wprowadzonego ustawą o dożywianiu Programu jest - stosownie do art. 2 i art. 3 tej ustawy - zapewnienie pomocy w zakresie dożywiania, zaś realizacja tego celu następuje m.in. przez przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, w wysokości wynikającej z realnych możliwości finansowych Ośrodka oraz według jasnych dla wszystkich świadczeniobiorców reguł, które mogą wynikać z zarządzenia wewnętrznego, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tym miejscu odnotować przyjdzie, że przytoczone w skardze orzeczenia nie mogą potwierdzać odmiennego stanowiska w tym zakresie, choćby z tej przyczyny, że zostały wydane w zupełnie odmiennych stanach faktycznych, gdzie Sąd dopatrzył się powielenia w uchwale przez organ gminy konkretnych (precyzyjnie wskazanych) zapisów (treści) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także nieuprawnionego rozszerzenia zakazów ustawowych.

Z kolei powoływane przez skarżącego wyroki tut. Sądu pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż wydane zostały na tle innego stanu faktycznego i nie wiązały one organu przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze, dotyczące przyczyn nieodbierania przyznanych świadczeń oraz sposobu działania organu pomocy społecznej, nie odnoszą się do zakresu objętego kwestionowaną decyzją i dlatego nie mogą podlegać ocenie Sądu, gdyż - jak wywiedziono na wstępie - rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie jest wyznaczone zakresem zaskarżonej decyzji i z tego względu może się odnosić do innych kwestii, dotyczących postępowań, jakie toczyły się w odrębnych sprawach. Jedynie na marginesie wyjaśnić należy, że określenie "klient", używane w decyzji administracyjnej wydawanej przez organ administracji, nie ma w języku urzędowym wydźwięku negatywnego, gdyż oznacza tyle co "interesant", "petent".

Końcowo odnotować przyjdzie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu błędnie stwierdziło, iż od 1 stycznia 2014 r. omawiana ustawa o dożywianiu utraciła swą moc, a więc w dniu orzekania przez organ odwoławczy już nie obowiązywała. Błąd ten jednak nie miał wpływu na wynik sprawy, w szczególności nie spowodował ujemnych skutków dla skarżącego, skoro Kolegium - posiłkując się zasadami niedziałania prawa wstecz, ochroną praw nabytych i zaufania obywateli do władzy publicznej - stanęło ostatecznie na stanowisku, że rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji należy wziąć pod uwagę, iż strona spełniła przesłanki do nabycia żądanej pomocy w świetle przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i jego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dodać można, że od 1 stycznia 2014 r. realizacja Programu następuje w oparciu o przepisy uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M. P. z 2013 r. nr 1024).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i proceduralnego. Z tego też względu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji