Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 432/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty M.G. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.

W sprawie ustalono, że M.G., zwolnionemu ze służby z Policji z dniem [...] lipca 2017 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 51.934,65 zł brutto za 145 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. M.G. wystąpił o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby według stanu na dzień zwolnienia ze służby w Policji, z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.), odmówił wypłaty M.G. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2014 - 2017.

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji przywołując treść art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 września 2019 r. oraz art. 115a tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r., jak również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), wskazał, że w jego ocenie orzeczenie Trybunału, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika" za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia.

W ocenie organu I instancji ww. wyrok spowodował to, że niezbędna stała się nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Dopiero znowelizowane przepisy umożliwią określenie ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy.

Organ I instancji podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Orzeczenie to tworzy tym samym lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Dekompletuje tym samym konstrukcję prawną określającą zasady obliczania tego ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Według organu I instancji z treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazane orzeczenie nie ma natomiast charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy, nie określa zatem wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Wobec powyższego, organ I instancji, po zestawieniu stanu faktycznego sprawy z aktualnymi przepisami stwierdził, że norma z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji nie może zostać w odniesieniu do strony zrealizowana w sposób inny, niż to zostało wykonane w 2017 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas określonej. Dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2019 r. M.G., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wniósł ponownie o naliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, z uwzględnieniem treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Podniósł ponadto, że oczekiwał także na określenie przez organ wielkości ekwiwalentu za niewykorzystane dni wolne od służby z tzw. nadgodzin, które zaistniały w okresie pełnienia przez niego obowiązków służbowych.

Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji przyjął za organem I instancji, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. Zdaniem organu odwoławczego, wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej, ponieważ zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, ponieważ jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.G. zarzucił organowi naruszenie art.190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art.115a ustawy o Policji.

W ocenie skarżącego, ponowne naliczenie ekwiwalentu nie wymaga doprecyzowania przez dodatkowe przepisy prawne (rozporządzenie wykonawcze), ponieważ taką podstawą jest art. 115a ustawy o Policji, który jako taki nie został wyeliminowany w całości wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stąd też ponowne naliczenie ekwiwalentu jest tylko i wyłącznie czynnością materialno-techniczną, polegającą na wyliczeniu liczby dni służby w poszczególnych miesiącach i latach pełnienia obowiązków służbowych. W tej sytuacji zastosowanie winien mieć art. 190 Konstytucji RP, który m. in. stwierdza, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc obowiązującą i są ostateczne.

Skarżący podniósł też, że orzeczenie Trybunału stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast nie można w sprawie zastosować przepisów regulujących przedawnienie roszczeń lub ich ograniczenie, ponieważ dopiero orzeczenie Trybunału dało możliwość dochodzenia roszczeń w należnej wysokości. M.G. wyjaśnił też, że próbę wprowadzenia tego ograniczenia wprowadził organ I instancji umieszczając w nagłówku swej decyzji lata 2014-2017, podczas gdy w piśmie inicjującym postępowanie nie wskazywał on żadnego cenzusu czasowego, co słusznie organ odwoławczy pominął.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Głównego Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podkreślił, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę ustawodawca nie określił wysokości współczynnika według, którego należy obliczać ekwiwalent za niewykorzystany urlop i nadgodziny. Organ jest natomiast związany treścią art. 6 K.p.a. oraz dyscypliną finansów publicznych. Nie można przyjąć, że policjantowi w stanie spoczynku wypłaca się ekwiwalent w wysokości uznaniowej. Organ musi mieć możliwość wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego - realną. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych wyrok Trybunału uznający określony przepis prawa za niezgodny z ustawą zasadniczą nie może być stosowany od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału.

Pełnomocnik organu wyjaśnił też, że przepis art. 115a ustawy o Policji, uwzględniający treść ww. orzeczenia Trybunału, nie jest możliwy do pozytywnego zastosowania, ponieważ "wycięcie" fragmentu odnoszącego się do sposobu obliczania ekwiwalentu powoduje, że przepis ów traci sens prawny. Dlatego też, w obecnym kształcie nie pozwala na uwzględnienie żądań skarżącego. Dalej pełnomocnik organu tłumaczył, że nie sposób z jego treści skonstruować zasady powinnego działania organu uwzględniającego treść orzeczenia Trybunału. Konstrukcja ww. przepisu nie pozwala na wyprowadzenie innego znaczenia przy zastosowaniu jakiejkolwiek metody wykładni. Przepis ów można określić, jako instrument stricte techniczny, wskazujący organowi sposób wyliczenia świadczenia określonego w przepisie odsyłającym jakim jest art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W obecnym kształcie niepozwalającym na określenie wysokości świadczeń wymienionych w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji może on stanowić materialnoprawną podstawę do wydania decyzji odmownej.

Pełnomocnik organu podniósł też, że nie sposób zgodzić się ze skarżącym, by w obowiązującym stanie prawnym istniała możliwość wyliczenia kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy ekwiwalentem wypłaconym, a zdaniem strony, należnym. Wyrok Trybunału z dnia 30 października 2018 r. na to nie pozwala. Metoda polegająca na zestawieniu dni roboczych w miesiącu i ustaleniu w oparciu o powyższe współczynnika, według którego obliczy się kwotę ekwiwalentu, jest rozumowaniem skrótowym. Pełnomocnik organu wskazał też, że zmianowość służby, brak dni tzw. dni wolnych od służby, powodują, że czas wolny od służby nie jest tożsamy z dniem wolnym od pracy. Tylko stałość pewnych pojęć może prowadzić do ogólnych wniosków. Uposażenie i ekwiwalent to odmienne kategorie.

Wystarczy odnieść się do regulacji związanych ze stosunkiem pracy aby dojść do powyższych wniosków. Ilość dni roboczych dla policjanta jest inna niż dla pracownika cywilnego. Stąd odniesienie się wprost do treści przepisów ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy nie ma w sprawie uzasadnienia. Wynagrodzenie za pracę nie może być utożsamiane i liczone jak ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Jak wynika z treści przepisów określających prawo pracownika do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop tj. 171 § 1 Kodeksu pracy oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop przyjęcie przelicznika 1/1 nie jest prawidłowe.

W ocenie pełnomocnika organu nie można również bezpośrednio zastosować treści art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ do jego zastosowania nie wystarczy tylko jego treść. Gdyby należało uznać pojawiające się racje, co do możliwości bezpośredniego zastosowania ww. przepisu, to cały zapis określający sposób liczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy tj. art. 115a ustawy o Policji byłby zbędny. Tymczasem art. 66 ust. 2 Konstytucji RP posługuje się pojęciami ogólnymi, które wymagają doprecyzowania w drodze wydania aktów prawnych niższego rzędu. Stosowanie w tym wypadku analogii legis wydaje się wątpliwe. Bezpośrednie stosowanie przepisów ustawy zasadniczej polega na odniesieniu normy konstytucyjnej do określonego stanu faktycznego wprost. Tym samym, w ocenie pełnomocnika organu, tylko nowelizacja brzmienia art. 115a ustawy o Policji umożliwi wypełnienie woli Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżone rozstrzygniecie jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia organów administracji podlegają uchyleniu, czy też stwierdzeniu ich nieważności.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji w świetle wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie M.G. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, zarzucił organom obu instancji nieuzasadnioną odmowę wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego.

Komendant Główny Policji argumentował natomiast, że jest związany ustawą. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego oddziałuje, w sferze obowiązywania prawa, wyłącznie na normę wyraźnie wskazaną w sentencji orzeczenia, a organ nie może tej normy samodzielnie "uzupełniać".

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji tego, czy w obecnym stanie prawnym (po wyroku Trybunału), przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (np. 1/22, ewentualnie 1/21, który jest stosowany wobec funkcjonariuszy z innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej), można wyliczyć należny ekwiwalent za niewykorzystany urlop, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - wyliczyć brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Sąd podziela zapatrywanie skarżącego, znajdujące poparcie w orzecznictwie sądowym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2020r. sygn. akt I OSK 2928/19, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 557/20 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 94/20; publ. CBOSA), że w stanie prawnym istniejącym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. wobec braku nowelizacji art. 115a ustawy o Policji i zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem (co można porównać z pominięciem prawodawczym - por. wyrok TK z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01), kierując się uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego można wyliczyć kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należny funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby.

Z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) oraz art. 6 K.p.a. wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP. Działanie organów władzy publicznej zgodne z zasadą praworządności oznacza więc przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK [w:] red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22 oraz wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, publ. CBOSA).

Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok zakresowy, a z takim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, nie orzeka o zgodności (niezgodności) z Konstytucją całego przepisu (jednostki redakcyjnej tekstu prawnego) ale jego fragmentu (części). W pozostałym zakresie przepis nadal obowiązuje, a "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmacyjne) przy stosowaniu prawa" (por. K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).

Należy zauważyć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wyeliminował z obrotu prawnego (z dniem 6 listopada 2018 r. - data publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym) art. 115a ustawy o Policji, w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten zachował zaś walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

NSA w wyroku z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 557/20 (publ. CBOSA) zwrócił uwagę, że nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę wskaźnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Należy zauważyć, że sposób obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału. Trybunał w uzasadnieniu orzeczenia podniósł m.in., że ekwiwalent za niewykorzystany urlop (substytut urlopu), ustalony z zastosowaniem wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta nie jest rekompensatą ekwiwalentną, ponieważ nie odpowiada wartości tego świadczenia w naturze. Ekwiwalent w języku polskim oznacza "odpowiednik", "równoważnik" oraz "towar, w którym jest wyrażona wartość innego towaru" (zob. np. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 811). Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu przez policjanta zwolnionego ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, publ. OTK-A 2002/2/13).

To wszystko pozwala stwierdzić, że w systemie prawnym w dniu wydania zaskarżonej decyzji istniała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se. Organ, będąc zobowiązanym do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, winien zrekonstruować treść tego przepisu w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z wyrokiem Trybunału. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak już powiedziano, w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, co skutkowało ich uchyleniem.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. organ powinien mieć na względzie zmianę stanu prawnego dotyczącego tej sprawy. Zmianie uległ bowiem przepis art. 115a ustawy o Policji na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610), z dniem 1 października 2020 r. Organ powinien również uwzględnić art. 9 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.