Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1849/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7a, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 188, art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. i A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1010/14 w sprawie ze skargi Z.R. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z.R. na rzecz W.P. i A.B. solidarnie kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1010/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi Z. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z. R. w piśmie z dnia 5 czerwca 2013 r. poinformowała PINB [...] o "postawieniu bez zezwolenia" budynku garażowego, usytuowanego w granicy działki przy ul. [...] w K., przekształconego następnie w warsztat i sklep. W wyniku przeprowadzonych przez organ w dniu 24 lipca 2013 r. oględzin ustalono, że na tej działce o numerze [...] istnieje między innymi parterowy budynek o wymiarach około 15,32 x 5,73 m, murowany z pustaków żużlobetonowych, z dachem drewnianym, jednospadowym, krytym papą termozgrzewalną. Budynek składa się z dwóch części, w części zachodniej znajduje się sprzęt gospodarczy i ogrodniczy, a w części wschodniej mieści się biuro firmy "Auto hi fi". Budynek ten usytuowany jest jedną ze ścian w północnej granicy działki nr [...] sąsiadując z działką nr [...], stanowiącą własność Z. R.. Współwłaścicielki działki nr ew. [...] - A. B. i W. P. przedłożyły wówczas dokumenty świadczące o zgodzie na wybudowanie stajni na tej działce zgodnie z pozwoleniem z 1959 r., w tym plan inwentaryzacyjny budynku gospodarczego - murowanego kurnika położonego przy ul. [...] w K., sporządzony w dniu 4 listopada 1960 r., z zaznaczeniem, że "poprawiono według stanu rzeczywistego". Według rzutu fundamentów wymiary budynku wynosiły 15,20 x 5,65 m, a według rzutu przyziemia - 15,10 x 5,50 m. Współwłaścicielki oświadczyły do protokołu, że budynek gospodarczy przy północnej granicy działki wybudowany został w latach 50-tych przez ich ojca - S. S.. Natomiast po śmierci ojca budynek został wyremontowany - wstawiono bramy, drzwi i okna. Część budynku jest użytkowana jako budynek gospodarczy, a część zajmuje biuro, które istnieje od dnia 1 sierpnia 2005 r.

Z. R. oświadczyła, że od zakupu działki w 2004 r. budynek gospodarczy stanowił ruinę o wysokości do 1 metra, co potwierdziła mapa do celów projektowych z dnia 14 lipca 2005 r., na której budynek przedstawiony jest linią przerywaną i oznaczony literą "r".

W toku postępowania w sprawie wybudowanego budynku gospodarczego oświadczenia na okoliczność rzeczywistego stanu tego budynku przed jego modernizacją złożyli M. R., geodeta T. F., W. P. Wynikało z nich, że budynek był ruiną ale każdy z przesłuchiwanych różnie określał stopień tego rozpadu.

W dniu 12 listopada 2013 r. W. K. - poprzedni właściciel działki nr ew. [...] i oświadczył, że kupił tę działkę w 1997 r., w tym czasie istniał w granicy budynek gospodarczy w takim stanie, że były trzy ściany z pustaka o wysokości około 2 m, natomiast od strony podwórza była ściana z wejściem. Budynek nie posiadał stropu i dachu. Budynek był w takim stanie do 2004 r., do momentu, kiedy mieszkał na swojej posesji. Witold Kasprzyk przedstawił zdjęcia. Na dwóch z nich widoczne były fragmenty ściany północnej budynku pozwalające stwierdzić, że budynek nie posiadał dachu, ale widoczne na zdjęciu fragmenty ściany posiadały wysokość w przybliżeniu taką, jak obecnie i na pewno nie były to ściany "wysokości do 1 m". Zdjęcia wykazują też, że widoczne fragmenty ścian były z pustaka, a nie "ze zmurszałego kamienia wapiennego".

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 organ zażądał od właścicielek budynku przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2014 r. oceny technicznej, stwierdzającej że roboty budowlane polegające na remoncie istniejącego budynku gospodarczego wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną oraz nie stanowią zagrożenia dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ocena winna zawierać zalecenia wykonania niezbędnych robót budowlanych doprowadzających wykonane roboty do stanu zgodnego z przepisami. Przy piśmie z dnia 27 marca 2014 r. W. P. i A. B. przedłożyły wymagane przez organ opracowanie.

Po analizie otrzymanej ekspertyzy organ I instancji w dniu [...] marca 2014 r. umorzył postępowanie. Rozstrzygniecie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy piśmie z dnia 18 czerwca 2014 r. inwestorki przedłożyły "Aneks do ekspertyzy technicznej budowlanej dotyczącej aktualnego stanu technicznego obiektu oraz robót budowlanych wykonanych w istniejącym budynku opracowanej w sierpniu 2013 r." zawierający zakres prac koniecznych do wykonania, aby budynek spełniał wymagania p-poż.

W dniu 25 czerwca 2014 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działce nr ew. [...] w sprawie użytkowania przedmiotowego budynku. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że w budynku znajduje się sprzęt samochodowy, Hi-Fi i akcesoria radiowe. Właścicielki oświadczyły do protokołu, że działalność gospodarcza zarejestrowana jest pod adresem K. ul. [...] i polega na instalowaniu sprzętu audio - video oraz zabezpieczeń w samochodach klientów. W pomieszczeniu budynku gospodarczego nie są przyjmowani klienci i nie jest prowadzona żadna działalność. Sprzęt jest złożony tylko tymczasowo. Większość prac jest wykonywana u klienta w domu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nałożył na W. P. i A. B. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 grudnia 2014 r. czynności i robót budowlanych zawartych w ocenie technicznej stanowiącej załącznik do decyzji, mających na celu doprowadzenie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego przy północnej granicy działki nr ew. [...] przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75. poz. 690 ze zm.), polegających na:

– zamurowaniu istniejących otworów wentylacyjnych w ścianie zewnętrznej północnej budynku lub zastosowaniu klap odcinających, uruchamiających się pod wpływem wysokiej temperatury, posiadających klasę odporności ogniowej EIS 60,

– wykonaniu na całej wysokości ścian zewnętrznych szczytowych na szerokości co najmniej 2 m od strony północnej granicy działki pasa z materiału niepalnego i klasie odporności ogniowej El 60,

– wyprowadzeniu ściany północnej ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m z cegły pełnej gr. 0,25 m na zaprawie cementowej lub wykonaniu w płaszczyźnie dachu pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1,0 m i klasie odporności ogniowej El 60 wzdłuż tej ściany.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części nakazującej wykonanie robót budowlanych w sposób wariantowy polegających na zamurowaniu istniejących otworów wentylacyjnych w ścianie zewnętrznej północnej budynku lub zastosowaniu klap odcinających uruchamiających się pod wpływem wysokiej temperatury, posiadających klasę odporności ogniowej EIS 60 i w tym zakresie nakazał wykonanie robót budowlanych jednoznacznie określonych, polegających na zamurowaniu istniejących otworów wentylacyjnych w ścianie zewnętrznej północnej budynku, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że z dowodów zebranych w aktach sprawy (m.in. plan inwentaryzacyjny budynku gospodarczego - murowanego kurnika położonego przy ul. [...] w K. sporządzony w dniu 4.11.1960 r.) wynika, że wykonane przez inwestorki w 2005 r. samowolne roboty budowlane, w wyniku których przedmiotowy budynek istnieje w obecnym kształcie, stanowiły przebudowę legalnie zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę budynku, tj. roboty budowlane nie będące budową. Zastosowanie znajdą zatem regulacje z art. 50 i 51 Prawa budowlanego a w szczególności art. 51 ust 1 pkt 2 tej ustawy będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepis ten znajduje zastosowanie między innymi do przypadku określonego w art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane - wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, przy czym w przypadku zakończonych robót nie stosuje się określonego w art. 50 ustawy Prawo budowlane wstrzymania robót. Jednocześnie w wyniku brzmienia art. 51 ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. art. 51 ust. 1 pkt 2 znajduje zastosowanie także do robót już wykonanych i zakończonych.

Organ zaznaczył, że z ekspertyzy technicznej z aneksem uzyskanej przez organ I instancji wynikają roboty budowlane konieczne do wykonania w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami. Ponadto zauważył że z treści § 272 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynika obowiązek posiadania przez budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki od strony sąsiedniej działki ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5, co wyklucza istnienie w tej ścianie otworów wentylacyjnych, które należało zamurować. Proponowane przez organ klapy odcinające mogłyby potencjalnie utrudnić zabudowę działki sąsiedniej. Dlatego organ odwoławczy zreformował decyzję organu I instancji poprzez usunięcie wariantowości i nakazanie zamurowania otworów. Organ uznał, że pozostałe nakazy zawarte w zakażonej decyzji znajdują oparcie w treści § 235 ust 2 i § 235 ust 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak również wynikają z zaleceń aneksu do ekspertyzy.

W kwestii sposobu użytkowania obiektu wskazano, że budynek pełnił funkcję budynku inwentarskiego - kurnika, a po wykonaniu robót służy do przechowywania różnych materiałów i narzędzi niezbędnych do wykonywania działalności usługowej w domu klienta lub w samochodzie klienta. Brak jest dowodów na zatrudnianie osób w prowadzonej działalności. Przedmiotowy budynek ma zatem charakter budynku gospodarczego, co prowadzi do wniosku, że w świetle definicji zawartej w prawie budowlanym nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

Dodatkowo organ przedstawił argumenty świadczące, iż zarzuty skarżącej dotyczące spraw związanych z własnością były bezzasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. R. podała, że zezwolenie na remont ciągu wybudowanych samowolnie budynków tj. sklepu i warsztatów czy magazynów w granicy z jej nieruchomością wiązałoby się z zatwierdzeniem samowoli budowlanej, co z kolei koliduje z planami zagospodarowania jej nieruchomości. Żadna z wydanych w sprawie decyzji nie podaje wymiarów budynków, których miałyby dotyczyć. Wskazano na rozbieżności w wymiarach przebudowanego budynku i budynku przed jego przebudową.

Skarżąca podała, że o stanie ruin świadczą załączniki do pisma [...]WINB z dnia 20 stycznia 2014 r. Na mapach zaznaczone jest literą "r", co świadczy o tym, że była to ruina, a zdjęcie z lat 90- tych przedstawia fragment muru z porośniętymi za nim drzewami. Po zakupie przez nią nieruchomości w 2004 r. stan muru był znacznie gorszy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1010/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że z przytoczonych przez organ i opisanych dowodów wynika, że w chwili gdy inwestorki przystępowały do robót budowlanych, co miało miejsce na przełomie 2004 - 2005 r. istniały tylko ściany o wysokości około 2 metrów. Co najmniej od 1997 do 2004 r. obiekt nie miał dachu (przytoczone przez organ zeznania świadka W. K.). Potwierdza to jedno ze znajdujących się w aktach administracyjnych zdjęć, na którym widoczne jest tuż za murem, stanowiącym ścianę obiektu usytuowaną przy granicy z działką skarżącej rosnące drzewo, o wysokości około dwukrotnie wyższej niż mur (zdjęcie lat 90 – tych ub. wieku – zał. nr 7 do pisma skarżącej z 22 kwietnia 2014 r.). Obiekt ten w latach 90-tych opisany został przez geodetę jako ruina. Z zakresu wykonanych robót także wynika, że zostały podwyższone niektóre ściany i wykonany dach, którego wcześniej nie było.

Mając powyższe na uwadze Sąd przytoczył ustawową definicję remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) oraz przebudowy (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane) i stwierdził, że aby móc uznać, iż roboty budowlane stanową remont bądź przebudowę, muszą one być prowadzone w istniejącym obiekcie budowlanym. Stosownie do art. 3 pkt 1 prawa budowlanego, przez obiekt budowlany należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami, c) obiekt małej architektury. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie nie chodzi ani o obiekt z podpunktu "b" ani o obiekt z podpunktu "c", lecz jak należy się domyślać organy uznały, że roboty były wykonywane w budynku, a więc obiekcie z ppkt "a". Zgodnie zaś z definicją budynku, zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pod tym pojęciem należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

W ocenie Sądu I instancji aby móc zakwalifikować wykonane roboty budowlane jako remont lub przebudowę konieczne jest ustalenie, że w chwili przystępowania do tych robót istniał obiekt budowlany z dachem. Bez tego nie jest chociażby możliwe sprawdzenie, czy nie zmieniła się kubatura budynku (od czego między innymi zależy możliwość zakwalifikowania prac do przebudowy).

Dodatkowo Sąd zauważył, że organ nie dając wiary twierdzeniom skarżącej, że w 2004 r. ściany miały tylko ok. 1 metra wysokości odwołał się do zeznań świadka W. K., z których wynika, że ściany te miały około 2 metrów wysokości. Obecnie wysokość tych ścian wynosi od 2,22 m do 2,99 m, co także przemawia za niemożnością zakwalifikowania samowoli do przebudowy. Sąd uznał, że w sytuacji, gdy przez co najmniej 10 lat, sądząc po stanie tego obiektu w latach 90-tych aż do chwili podjęcia prac na przełomie 2004 – 2005 r., była to ruina pozbawiona dachu (oraz jakichkolwiek instalacji i urządzeń), z naruszeniem powyższych przepisów organy zakwalifikowały wykonane roboty jako przebudowę czy też remont. Postępowanie było prowadzone z naruszeniem art. 51 ustawy Prawo budowlane, którego przepisy w tej sprawie nie mogły mieć zastosowania nawet, jeśli kiedyś w tym miejscu istniał legalnie zbudowany kurnik.

Sąd wyraził także wątpliwość co do twierdzeń organu, że nie zmienił się sposób użytkowania budynku, skoro w części budynku obecnie mieści się biuro firmy, a w latach 60 tych obiekt został wzniesiony jako kurnik.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły W. P. i A. B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy.

Skarżące wskazały na naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na uznaniu, iż przepis ten nie może być zastosowany w przedmiotowej sprawie. Natomiast naruszenia przepisów prawa procesowego z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) skarżące upatrują w naruszeniu art. 106 § 3 tej ustawy, przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z urzędu pomimo szeregu istotnych wątpliwości i nieścisłości w materiale proponowanym przez skarżącą Z. R.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji odmawiające słuszności zastosowania przez organy art. 51 ustawy Prawo budowlanego, co wynika z błędnego przyjęcia, że na przełomie lat 2004 - 2005 podjęte prace zmieniły dopiero kurnik w budynek, którego "przemiany" można rozpatrywać w kategoriach przebudowy czy też remontu.

Ustalenia poczynione przez Sąd I instancji oparte zostały na błędnych założeniach, postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie doznaje zatem takich wad, które zniekształciły wynik tegoż postępowania. Zarzucono, że Sąd I instancji przyjął w wielu aspektach twierdzenia Z. R. za prawdziwe, bez ich rzetelnego zweryfikowania. Strona skarżąca wskazała na wadliwe ustalenia co do wysokości ścian przedmiotowego budynku bowiem nie uwzględniają faktu, iż teren działki Z. R. był wielokrotnie podnoszony, tzn. wcześniej poprzedni właściciel, a później Z. R. dokonali podniesienia terenu swojej działki (poprzez nasypywanie kolejnych warstw m. in. ziemi). Po tego rodzaju czynnościach niwelujących nierówności terenu, wyniki obmiarów ujęte w ekspertyzie winny być rozstrzygające, jednak to obmiar wewnętrzny budynku w tej sytuacji jest najbardziej miarodajny i winien stanowić podstawę do przyjęcia wysokości ścian. Sąd I instancji dokonał niewłaściwego ustalenia, na którym skarżąca Z. R. zbudowała niejako całą swoją skargę. Przedmiotowy budynek ma wyższą ścianę północną od południowej - frontowej (wyraźnie widać to w środku budynku), gdy tymczasem według pomiarów zewnętrznych wydawałoby się, że jest odwrotnie, dach posiada spadek w kierunku działki skarżących, a nie działki Z. R. (zdjęcie nr 3 ze wskazaniem stron świata). Zdjęcia z lat dziewięćdziesiątych dokumentują okoliczność podniesienia terenu działki przez poprzedniego właściciela działki.

Skarżące kasacyjnie dowodzą, że przyjęcie przez Sąd, iż przedmiotowy budynek nie posiadał dachu przed remontem z 2004 - 2005 jest zupełnie nieuzasadnione i stoi w poważnej sprzeczności z faktami. Dach przedmiotowego budynku istniał co najmniej w części wschodniej, czego dowodzą zdjęcia odnalezione w archiwach rodzinnych na dowód czego przedstawiono stosowne zdjęcia.

Zakwestionowano także ustalenia Sądu I instancji co do usytuowania budynku w oparciu o zdjęcia dostarczone przez Panią Z. R.. Na stronie 9 uzasadnienia Sąd powołuje się na zdjęcie (zał. nr 7), na którym widoczne jest tuż za murem stanowiącym ścianę obiektu usytuowaną przy granicy z działką Z. R. rosnące drzewo o wysokości około dwukrotnie wyższej niż mur. Sąd jednak uległ mylnemu wrażeniu, gdyż jedno z drzew rośnie do dziś, na zdjęciu widoczna jest jego korona, a faktycznie usytuowane jest w odległości ok. 15 - 18 metrów od budynku (por. zdjęcia nr 5 oraz 5a), na innej działce także będącej własnością W. P. i A. B. (działka nr [...]).

Dalej w skardze kasacyjnej podniesiono, że ustalenia Sądu I instancji dokonane w oparciu o dostarczone przez Z. R. mapy były niewłaściwe. Skarżący kasacyjnie przedstawiły kolejne zdjęcia (zdjęcie nr 6) - z uroczystości ślubnej siostrzenicy W. P. i A. B. K. Z. R. W. z 27 maja 2006 roku, w tle którego widoczny jest przedmiotowy budynek w pełni wykończony, wyremontowany. Skarżące kasacyjnie zaprzeczyły twierdzeniu, że ściany budynku zostały podwyższone. Skarżące kasacyjnie wskazują, że wielokrotnie podnoszono w toku postępowania przed organami administracyjnymi, iż uzupełniono jedynie strzępia i ubytki w ścianie północnej przemurowując, a nie domurowując tę ścianę. Sąd I instancji pominął, iż w budynku nie doszło do zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, jego wysokości, ani żadnych innych wymiarów. Przyjęta w poczet materiału dowodowego ekspertyza wyraźnie wskazuje, że wewnątrz budynku istnieją częściowo tynki, niewątpliwie stare, co nie pozostawia wątpliwości, iż ściany przedmiotowego budynku nie były nigdy rozbierane (tynki te zostały uwidocznione na zdjęciach załączonych do ekspertyzy, jak również zdjęciach na załączonych do niniejszej skargi). Twierdzenie powyższe poparto materiałem fotograficznym.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawierał nieścisłości, które zostały zinterpretowane zgodnie z intencją Z. R. a w ocenie skarżących - w myśl art. 106 § 3 P.p.s.a. prowadzić winny do przeprowadzenia kolejnych dowodów w sprawie. Dowody te winny zostać przeprowadzone z urzędu. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego winna logicznie prowadzić do wniosku, że na tle przedmiotowej sprawy jest zbyt wiele nieścisłości i niedopowiedzeń, które rozwiać można było dowodem przeprowadzonym z urzędu. Opisany powyżej przykład fragmentu mapy dołączony przez Z. R. z wpisaną datą 2006 r. winien prowadzić do wniosku, iż niezbędnym jest porównanie tejże kopii z oryginałem z ustaleniem daty sporządzenia tego dokumentu. Wyjaśnienie tychże wątpliwości dopiero mogłoby w sposób pewny ocenić, czy organy obydwu instancji dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego.

Błędne efekty postępowania dowodowego, w toku którego szereg wątpliwości nie został wyjaśniony, zdaniem skarżących kasacyjnie, doprowadziły do wykluczenia przez Sąd I instancji zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy organy administracji przyjęły go za podstawę swojego rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania dowodowego z uwzględnieniem oględzin przedmiotowego budynku i ekspertyzy technicznej.

Skarżące kasacyjnie stwierdziły, że uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest wynikiem weryfikacji ustaleń faktycznych tych organów opartej na błędnej interpretacji zgromadzonych przez nie dowodów i nieuzupełnionym postępowaniu dowodowym, co w efekcie doprowadziło także do wykluczenia prawidłowo zastosowanego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. P. i A. B. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ustalenia faktyczne zostały przez organy administracji poczynione prawidłowo i nie było uzasadnionych podstaw do ich kwestionowania. Zasadnie organy administracji uznały, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, iż dokonano samowolnie robót budowlanych stanowiących przebudowę w rozumieniu art. 7a ustawy Prawo budowlane.

Kwestia istnienia dachu w budynku, którego dotyczyła przebudowa nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Dla zakwalifikowania obiektu jako budynku istotne jest to, czy został on pierwotnie zrealizowany jako obiekt posiadający dach nie zaś okoliczność, że w pewnym momencie dach ten czasowo został zniszczony lub zdemontowany. Z akt sprawy wynika, że obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie niewątpliwie został zrealizowany, jako obiekt posiadający dach.

Odnośnie do kwestii istnienia ścian budynku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygające znaczenie dla ustaleń faktycznych, mają twierdzenia poprzedniego właściciela nieruchomości. Wynika z nich, że ściany niewątpliwie istniały i miały wysokość około 2 m. Nie można natomiast za wiarygodne uznać twierdzeń skarżącej, co do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Między skarżącą a właścicielami nieruchomości, na której znajduje się budynek istnieje konflikt, który skutkuje tym, że skarżąca w sposób zniekształcony opisuje zdarzenia związane pracami budowlanymi dotyczącymi budynku, którego dotyczy postępowanie. Świadczy o tym treść pisma skarżącej z dnia 5 czerwca 2013 r., gdzie znajduje się m.in. stwierdzenie: "Ponieważ przed przyjazdem Straży Miejskiej" padło pod moim adresem dużo wyzwisk oraz gróźb zgłaszam ich samowolną działalność budowlaną (jest to moje wytłumaczenie dlaczego to robię)".

Poruszona przez Sąd I instancji kwestia wysokości ścian budynku nie może mieć przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Od zrealizowania samego budynku oraz od jego przebudowy upłynęło już dużo czasu i nie jest możliwe precyzyjne ustalenie jaką wysokość ściany te pierwotnie miały. Nie ma tym samym podstaw do formułowania wniosku, że ściany zostały podwyższone.

Budynek mógł znajdować się w złym stanie technicznym co skutkowało, że geodeta uznał go za zrujnowany. Zakwalifikowanie przez geodetę budynku jako ruiny nie przesądza jednak o tym, że budynek ten uległ całkowitemu zniszczeniu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz oddalenia skargi.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być natomiast zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.