Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 465/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6147 Archiwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1. art. 33 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 217
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1176/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w K. na akt Dyrektora Archiwum Narodowego w K. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do utworzenia i prowadzenia archiwum oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1176/17) oddalił skargę [...] sp. z o. o. z siedzibą w K. (zwanej dalej również Spółką lub skarżącą) na akt Dyrektora Archiwum Narodowego w K. z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do utworzenia i prowadzenia archiwum.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że aktem z [...] listopada 2016 r. Dyrektor Archiwum Narodowego w K. ustalił [...] Spółkę z o. o. w K. jako jednostkę organizacyjną, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, a tym samym obowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego, zgodnie z art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 35 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1506 – zwanej dalej również ustawą).

Wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 196/17) uchylił powyższy akt. Zdaniem Sądu, skoro w związku z wydaniem aktu strona skarżąca jest zobowiązana do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego, a więc będzie zmuszona do założenia i prowadzenia archiwum zakładowego, to akt ten powinien – na zasadzie odpowiedniego stosowania art. 107 § 3 K.p.a. – zawierać uzasadnienie i być dla adresata zrozumiały. Tymczasem z uzasadnienia aktu nie wynika, dlaczego organ uznał, że dokumentacje dotyczące pozyskiwania i sprzedaży gruntów oraz rewitalizacji zabytkowego kompleksu szpitalno – parkowego stanowią materiały archiwalne. Treść zaskarżonego aktu nie wskazuje w jasny sposób zakresu dokumentacji, która została uznana za spełniającą przesłanki materiałów archiwalnych. Do ustalenia przyczyn, z powodu których organ uznał, że skarżąca wytworzyła materiały archiwalne, nie prowadzi także analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych.

Aktem z [...] lipca 2017 r. Dyrektor Archiwum Narodowego w K. na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach ustalił [...] spółkę z o. o. w K. jako jednostkę organizacyjną, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, obowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego, zgodnie z art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 35 ustawy.

Jak wyjaśnił organ, Spółka jest samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy oraz wytwarza materiały archiwalne w rozumieniu art. 1 ustawy. Spółka została utworzona przez Województwo Małopolskie i [...] na mocy umowy spółki. Od 2013 r. 100% udziałów w Spółce posiada Województwo Małopolskie. Spółka powstała jako spółka celowa do przygotowania 140 ha gruntów dla inwestycji [...] sp. z o. o. w N., zgodnie z umową zawartą pomiędzy Spółką a Województwem Małopolskim 14 października 2005 r. Od 2006 r. Spółka rozszerzyła działalność i pozyskiwała tereny także dla innych firm w specjalnej strefie ekonomicznej w N. Z kolei w 2012 r. Zarząd Województwa Małopolskiego powierzył Spółce zadanie kompleksowej rewitalizacji zabytkowego kompleksu szpitalno – parkowego w K., co jest obecnie jej głównym zadaniem.

Materiałami archiwalnymi w rozumieniu art. 1 ustawy, mającymi znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o rozwoju życia społecznego i gospodarczego oraz o działalności samorządowych jednostek organizacyjnych, powstałymi w przeszłości i powstającymi współcześnie, przechowywanymi w Spółce [...] sp. z o. o. są:

1) akta organów Spółki tj. uchwały Zarządu, Rady Nadzorczej, Zgromadzenia Wspólników,

2) sprawozdania z działalności oraz bilanse Spółki,

3) dokumentacja dot. pozyskania i przygotowania gruntów dla inwestycji [...], tj. korespondencja ze Starostwem, korespondencja z właścicielami działek dotycząca stanu prawnego nieruchomości, akty notarialne, korespondencja z firmą [...], umowy i porozumienia,

4) akta i dokumenty oraz korespondencja dot. pozyskania i sprzedaży działek w strefie ekonomicznej dla innych inwestorów ([...]),

5) akta i dokumenty oraz korespondencja dotycząca scalenia gruntów dla Gminy W. pod [...],

6) dokumentacja techniczna z zakresu rewitalizacji zespołu szpitalno – parkowego w K. z uwagi na zabytkowy charakter terenu i obiektów (zespół szpitalno-parkowy jest objęty ochroną konserwatorską, wpisany do rejestru zabytków).

Następnie organ wskazał, że materiały archiwalne charakteryzują się przede wszystkim znaczeniem jako źródło informacji o wartości historycznej dla dziejów danej społeczności. W celu kwalifikacji danej dokumentacji do materiałów archiwalnych stosuje się następujące, wypracowane na potrzeby archiwistyki kryteria selekcji akt: 1) kryterium znaczenia twórcy akt, 2) kryterium wartości informacyjnej akt, 3) kryterium niepowtarzalności informacji, 4) kryterium typowości (unikatowości), 5) kryterium dawności, 6) kryterium stopnia zachowania materiałów archiwalnych.

Odnośnie pierwszego z ww. kryteriów organ podniósł, że znaczenie historyczne twórcy akt może wynikać nie tylko z jego pozycji w hierarchii władz, urzędów, instytucji czy przedsiębiorstw, ale również z jego udziału w wydarzeniach szczególnej wagi, który to udział znajduje odbicie w materiałach archiwalnych przez niego wytworzonych. Spółkę powołano do działań o specjalnym, wyjątkowym charakterze, polegającym m. in. na przygotowaniu i zarządzaniu terenami pod powstanie tzw. Niepołomickiej Strefy Inwestycyjnej. Idea i historia działalności Spółki przewiduje ponadto możliwość jej wykorzystania do kolejnych tego typu zadań, co miało już miejsce w odniesieniu m.in. do przygotowywania terenu pod [...]. Zdaniem organu, znaczenie twórcy akt w przedmiotowym przypadku stanowi więc samodzielną przesłankę do uznania wytworzonych przez Spółkę dokumentów za ponadprzeciętnie ważne dla poznania historii regionu. Poza tym również osoba Prezesa Zarządu S. K. - bezsprzecznie osoby publicznej, o znacznych zasługach dla regionu, może być również brana pod uwagę jako argument za zachowaniem akt Spółki dla potomności.

Odnośnie kryterium wartości informacyjnej akt organ wyjaśnił, że materiały wskazane w ww. punktach 1 – 2 w sposób syntetyczny dokumentują organizację i funkcjonowanie Spółki oraz sposób podejmowania najważniejszych decyzji dotyczących jej działalności. Natomiast dokumentację wymienioną w pkt 3-6 zdecydowano się zachować ze względu na wagę związanych z jej powstaniem wydarzeń dla dziejów regionu. Tzw. N. strefa ekonomiczna była bowiem przedmiotem ogólnego medialnego zainteresowania i stawiana była za wzór dla innych podmiotów oraz szeroko komentowana. Usystematyzowane informacje ze sprawowania zarządu nad strefą, które znajdują się w aktach przechowywanych przez Spółkę, stanowią zatem wartość, która powinna podlegać ochronie archiwalnej. Organizacja [...] była z kolei, zdaniem organu, na tyle głośnym wydarzeniem w historii nie tylko K., że zachowanie dla potomnych materiałów dotyczących przygotowania miejsca pod uroczystości ([...]) wydaje się naturalnym krokiem. Natomiast zespół szpitalno-parkowy w K. stanowi przykład obiektu zasłużonego dla historii medycyny oraz historii regionu. W opinii organu, waga procesu rewitalizacji terenu szpitala i przemian przestrzennych w tym miejscu, będących jednym z przedmiotów działalności Spółki, przemawiają za trafnością decyzji o uznaniu dokumentacji z tym związanej za materiały archiwalne. Odnośnie kryterium niepowtarzalności informacji organ stwierdził, że okoliczność, że materiały z działalności Spółki zawierają informacje znajdujące się w wielu innych organach (sądy, księgi wieczyste, rejestry, akta notarialne, dokumentacja obiektu zabytkowego) nie przesądza o braku konieczności wieczystego przechowywania tych akt. Dokumenty i korespondencja wymienione w pkt 3-5 nie występują bowiem w komplecie w żadnej innej jednostce organizacyjnej, zaś zgromadzenie tej dokumentacji w jednym miejscu, w uporządkowanym układzie wynikającym z rzeczywistego sposobu załatwiania spraw, ma kapitalne znaczenie dla późniejszej możliwości odtworzenia procesu powstania i funkcjonowania tzw. N. Podobnie cenna wydaje się, zdaniem organu, możliwość późniejszego korzystania z zebranej dokumentacji dotyczącej przygotowania [...]i rewitalizacji szpitala w K..

Odnosząc się do kryterium typowości (unikatowości) organ wskazał, że o zakwalifikowaniu opisanej wyżej dokumentacji jako materiałów archiwalnych przemawia unikatowość przedmiotu działalności Spółki. Zachowane akta stanowić mogą również doskonały przykład materiałów obrazujących działalność samorządowej jednostki organizacyjnej z początku XXI w. funkcjonującej w formie spółki prawa handlowego. Zdaniem organu, materiały wytworzone przez Spółkę co prawda nie są z punktu widzenia archiwistyki materiałami dawnymi, nie mniej o zakwalifikowaniu ich jako materiałów archiwalnych decydują inne przesłanki. Zdaniem Dyrektora Archiwum Narodowego w K., nie bez znaczenia jest fakt, iż z uwagi na przemiany ustrojowe rozpoczęte w 1989 r. większość materiałów wytwarzanych bezpośrednio przez przedsiębiorstwa kształtujące obraz stosunków gospodarczych w Polsce znalazła się poza zasięgiem archiwów państwowych. Stanowi to istotną różnicę w stosunku do stanu sprzed tej cezury z punktu widzenia możliwości prowadzenia badań naukowych dotyczących życia gospodarczego. W tej sytuacji, zdaniem organu, tym cenniejsza wydaje się możliwość zapewnienia sobie pozyskania w przyszłości akt wytworzonych przez Spółkę w drodze nałożenia obowiązku prowadzenia przez nią archiwum zakładowego. Ostatecznym celem takiej decyzji jest bowiem późniejsze przekazanie akt, po upływie 25 lat od ich wytworzenia, do właściwego archiwum państwowego. Organ wskazał, że powyższych ustaleń dokonano na podstawie wyników ekspertyzy archiwalnej przeprowadzonej w Spółce w dniu 19 lipca 2016 r.

Pismem z 14 sierpnia 2017 r. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, gdyż jej zdaniem brak jest możliwości uznania, że wytwarza ona materiały archiwalne. Zdaniem Spółki, jej działania w zakresie przygotowania 140 ha gruntów dla inwestycji [...] Sp. z o.o. w N. trudno uznać za kluczowe dla konieczności zorganizowania archiwum zakładowego, jako że działania te miały charakter celowy i jako zakończone nie są już kontynuowane. Działania te miały także charakter pomocniczy i marginalny. Nadto za niezasadne Spółka uznała powoływanie się przez organ na osobę Prezesa Zarządu Spółki, jako na osobę bezsprzecznie publiczną. Akt powinien bowiem dotyczyć obiektywnych cech jednostki, a nie z istoty rzeczy czasowego piastuna jej organu wykonawczego. Spółka zaprzeczyła też, by podejmowała się przygotowania terenu pod [...]. Spółka oświadczyła także, że prowadzi we własnym zakresie archiwizację akt, a wytwarzana dokumentacja nie ma wartości historycznej, informującej o działalności Państwa Polskiego czy jednostki samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek administracyjnych, których nie dałoby się ustalić na podstawie danych z innych właściwych organów i rejestrów. Ponadto sposób funkcjonowania Spółki, związany m.in. ze współpracą z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, czy to z jednostkami samorządu terytorialnego, innymi jednostkami samorządowymi, czy też innymi osobami prawnym, przy uznaniu za prawidłowe ustaleń organów, powodowałoby dublowanie archiwizowanych dokumentów. Organ nie wskazał również które dokumenty wytwarzane przez Spółkę winny w rzeczywistości stanowić materiał archiwalny i nie zostały przytoczone rzeczowe argumenty mające świadczyć o takiej interpretacji. W ocenie Spółki, Dyrektor Archiwum Narodowego w K. nie ustosunkował się do ustaleń poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 196/17. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego aktu podać motywy uzasadniające zaliczenie wskazanych w akcie dokumentów do materiałów archiwalnych.

W odpowiedzi Dyrektor Archiwum Narodowego w K. w piśmie z 29 sierpnia 2017 r. stwierdził, że w akcie z [...] lipca 2017 r. wskazano precyzyjnie stan faktyczny, wyjaśniono, że ustaleń dokonano na podstawie wyników ekspertyzy archiwalnej przeprowadzonej w Spółce 19 lipca 2016 r., w trakcie której dokonano oglądu zgromadzonej dokumentacji, które organ następnie szczegółowo opisał. W wyniku zapoznania się z dokumentacją stwierdzono, że są wśród niej akta będące materiałami archiwalnymi. W trakcie ekspertyzy ponad wszelką wątpliwość stwierdzono również, że w pomieszczeniu magazynowym znajduje się segregator na dokumentacje dla Gminy W. dot. scalenia gruntów pod [...]. W akcie z [...] lipca 2017 r. podano również przyczyny zaliczenia danych grup dokumentów do materiałów archiwalnych, opisując szczegółowo kryteria zastosowane przy selekcji akt z zakresu metodyki archiwalnej. Wyjaśniono wreszcie, dlaczego fakt, że część materiałów z działalności Spółki znajduje się także w innych organach, nie przesądza o braku konieczności wieczystego przechowywania tych akt. Z powyższego wynika, że w sposób możliwie najbardziej kompletny zastosowano się do ustaleń Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 196/17. Równocześnie organ zwrócił uwagę, że każda samorządowa jednostka organizacyjna, niezależnie od tego, czy jest uznana za jednostkę wytwarzającą materiały archiwalne i obowiązaną do prowadzenia archiwum zakładowego, winna realizować ustawowe obowiązki wynikające z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 36 ustawy w zakresie zarządzania dokumentacją. Natomiast Spółka do chwili obecnej, pomimo pouczenia zawartego w piśmie z 20 grudnia 2016 r., nie wprowadziła w trybie określonym w art. 6 ust. 2 ustawy: instrukcji kancelaryjnej, jednolitego rzeczowego wykazu akt, instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania składnicy akt w porozumieniu z dyrektorem właściwego miejscowo archiwum państwowego. Zarządzeniem Zarządu nr [...] z 4 lipca 2014 r. wprowadzono instrukcję kontroli i obiegu dokumentów, bez jej uzgodnienia z dyrektorem właściwego archiwum państwowego, a na magazyn archiwalny przeznaczono jedno pomieszczenie, w którym złożono bez ewidencji część dokumentacji.

Skargę na powyższy akt złożyły [...] sp. z o.o., zarzucając mu naruszenie art. 33 ust. 3 pkt 2 i art. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz art. 7 w zw. z art 77 § 1 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. pełnomocnik organu podał, że jeżeli chodzi o osobę S. K. to jest to były Wojewoda Małopolski, wieloletni Burmistrz N. i jego osoba była personalnie związana ze strefą aktywności gospodarczej N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił powyższą skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał na podstawę prawną zaskarżonego aktu – art. 33 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz definicję materiałów archiwalnych zawartą w art. 1 ww. ustawy. Zdaniem Sądu, użyte w art. 33 ust. 1 ustawy "jednostka organizacyjna" (państwowa i samorządowa) obejmuje zarówno jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną, tj. spółki prawa handlowego, w tym utworzone przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przedsiębiorstwa państwowe, jak i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Oznacza to, że w przypadku powstawania w nich materiałów archiwalnych wchodzących do państwowego zasobu archiwalnego podmioty te mają obowiązek tworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego. Zdaniem Sądu, opisany na wstępie sposób utworzenia Spółki świadczy o tym, że jest ona samorządową jednostką organizacyjną, do której przepis art. 33 ustawy ma zastosowanie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ określił w sposób wyczerpujący i przekonujący zakres dokumentacji skarżącej Spółki zakwalifikowanej jako materiały archiwalne. Spółka została powołana m. in. do przygotowania i zarządzania terenami pod powstanie tzw. N. Przygotowywała również teren pod [...]. Spółka brała zatem udział w wydarzeniach o szczególnym znaczeniu nie tylko dla społeczności lokalnej, ale też o randze międzynarodowej. Spółka twierdzi wprawdzie, że nie przygotowywała terenu pod [...], jednak w trakcie przeprowadzanej ekspertyzy w jednym z jej pomieszczeń magazynowych znaleziono segregator na dokumentację dla Gminy W. dotyczący scalenia gruntów pod [...]. Wytworzone przez Spółkę dokumenty mają zatem duże znaczenie dla poznania historii regionu. Dokumenty takie jak sprawozdania z działalności oraz bilanse Spółki, a także dokumentacja dotycząca pozyskania i przygotowania gruntów dla inwestycji [...] w sposób syntetyczny dokumentują organizację i funkcjonowanie Spółki oraz sposób podejmowania najważniejszych decyzji dotyczących jej działalności. Z kolei dokumentację dotyczącą pozyskania i przygotowania gruntów dla inwestycji [...], a także akta i dokumenty oraz korespondencję dot. pozyskania i sprzedaży działek w strefie ekonomicznej dla innych inwestorów, czy też akta i dokumenty oraz korespondencję dotyczącą scalenia gruntów dla Gminy W. pod [...] organ zdecydował się zachować ze względu na wagę związanych z jej powstaniem wydarzeń dla dziejów regionu. Sąd podzielił stanowisko organu, że zgromadzenie tej dokumentacji w jednym miejscu ma znaczenie dla późniejszej możliwości odtworzenia procesu powstania i funkcjonowania tzw. N. oraz przygotowania [...] i rewitalizacji szpitala w K., a to z uwagi na znaczenie tych przedsięwzięć dla historii regionu. Poza tym zachowane akta stanowić mogą przykład materiałów obrazujących działalność samorządowej jednostki organizacyjnej z początku XXI w. funkcjonującej w formie spółki prawa handlowego.

Zdaniem Sądu, argumentacja organu jest przekonująca i wyczerpująca. Organ nie tylko wskazał konkretnie na materiały archiwalne przechowywane w Spółce, ale przedstawił kryteria selekcji akt tj. kwalifikację dokumentacji do materiałów archiwalnych wypracowaną na potrzeby archiwistyki: 1) kryterium znaczenia twórcy akt, 2) kryterium wartości informacyjnej akt, 3) kryterium niepowtarzalności informacji, 4) kryterium typowości (unikatowości), 5) kryterium dawności, 6) kryterium stopnia zachowania materiałów archiwalnych i szczegółowo omówił dokumentację Spółki pod kątem tej właśnie selekcji. Organ tym samym zrealizował zalecenia zawarte w wyroku z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 196/17.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] sp. z o. o. w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania,

1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy, polegające na przekroczeniu granic sprawy przez dokonanie kontroli zaskarżonego aktu w zakresie niewynikających z przepisów prawa kryteriów selekcji akt przyjętych przez organ i uznaniu jako przekonujące bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, podczas gdy przedmiotem sprawy sadowoadministracyjnej jest kontrola legalności aktu wydanego sprawie administracyjnej, a kwestie merytoryczne mogą być wyjątkowo rozpatrywane przez Sąd, który może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co w niniejszej sprawie było niezbędne dla dokonania oceny przez Sąd wartości akt wytwarzanych przez skarżącego, a których w aktach nie ma;

2. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy, poprzez przyjęcie, że dokumentacja wytwarzana przez skarżącego stanowi materiały archiwalne, podczas gdy w postępowaniu w przed sądem organ nie przedstawił konkretnych dokumentów pochodzących od skarżącego, a w szczególności w dokumentacji wspomina o dokumentach, których skarżący nigdy nie wytwarzał;

3. art. 145 ust 1 pkt 1. lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust 1 i 3 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy, poprzez nie uchylenie kontrolowanego aktu, pomimo iż ustala on obowiązek utworzenia archiwum w jednostce, w której nie powstają materiały archiwalne w rozumieniu ww. ustawy, podczas gdy wytwarzanie takich materiałów stanowi jedyną formalną przesłankę wydania tego rodzaju aktu przez właściwy organ,

- Naruszenie przepisów prawa materialnego:

4. art. 1 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach zasobie archiwalnym i archiwach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dokumentacja powstająca u skarżącego stanowi materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasobu archiwalnego, podczas gdy nie stanowią one informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - powstała w przeszłości i powstająca współcześnie;

5. art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu że skarżący jest jednostką w której powstają materiały archiwalne podczas, gdy u skarżącego powstaje dokumentacja, która najczęściej jest powtarzalna i dotyczy informacji które dostępne są również w innych podmiotach w tym podmiotach mających status jednostki wytwarzającej materiały archiwalne.

Wskazując na powyższe, Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego aktu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przypisanych. Spółka wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że nie kwestionuje tego, że jako spółka prawa handlowego z udziałem jednostki samorządu terytorialnego spełnia kryterium podmiotowe dające jej zdolność stania się jednostką archiwalną, jednak wskazuje na brak związany z charakterem powstającej u niej dokumentacji, która nie ma charakteru archiwalnego. Wskazane kryteria selekcji akt, nie stanowią wymogów wynikających z przepisów prawa, a zasady uznania przyjęte przez organ. Żeby móc ocenić, czy kryteria te zostały spełnione trzeba przeprowadzić postępowanie dowodowe z konkretnych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. (zarzut 1). Zauważyć należy, że przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Zdaniem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji, rozpoznając powyższą skargę, winien poddać ocenie zastosowane przez organ, niewynikające z przepisów prawa, kryteria selekcji akt. Zdaniem skarżącej stanowi to bowiem przejaw uznania administracyjnego, które winno być połączone z postępowaniem dowodowym. Z tak sformułowanym poglądem nie sposób jednak się zgodzić. Jak bowiem wyraźnie wskazał organ zastosowane kryteria selekcji akt (kryterium znaczenia twórcy, kryterium wartości informacyjnej akt, kryterium niepowtarzalności informacji, kryterium typowości (unikatowości), kryterium dawności, kryterium stopnia zachowania materiałów archiwalnych) są stosowane w celu kwalifikacji danej dokumentacji do materiałów archiwalnych, które charakteryzują się przede wszystkim znaczeniem jako źródło informacji o wartości historycznej dla dziejów danej społeczności. Przesłanka "źródła informacji o wartości historycznej" stanowi z kolei element definicji materiału archiwalnego, o którym mowa w art. 1 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Oznacza to tyle, że ww. kryteria stanowiły wykładnię ww. pojęcia, a więc odtworzenie jego znaczenia, do której organ był w pełni uprawniony. Brak ich analizy przez Sąd pierwszej instancji nie naruszał normy art. 134 § 1 P.p.s.a.

Niezasadny okazał się być również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z ostatnim z ww. przepisów "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zauważyć jednak trzeba, że obowiązek przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego obciąża organ administracyjny. Ewentualne dowody, które może przeprowadzać sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., nie mają na celu zastępowania organu w prawidłowym wywiązaniu się z tego obowiązku. Nie mają one zatem zmierzać do prawidłowego ustalania przez sąd stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji, lecz jedynie do dokonania przez sąd "kontroli działalności administracji publicznej", tj. oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie charakteru spornego, jak ma to miejsce w procesie cywilnym, zatem wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ nie był zobowiązany do przedstawienia w tym postępowaniu konkretnych dokumentów. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była bowiem ocena, czy wydając zaskarżony akt, organ w sposób prawidłowy zrealizował normę materialnoprawną, nakładając na skarżącą określony w nim obowiązek. Ocena realizacji tego obowiązku, jak również sposób prowadzenia przez niego postępowania administracyjnego wykracza natomiast poza normę art. 106 § 3 P.p.s.a. Strona skarżąca nie wskazała także, jaki dowód uzupełniający z dokumentu miałby przeprowadzić Sąd pierwszej instancji celem wyjaśnienia niezbędnych wątpliwości w sprawie.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że wydając kontrolowany w sprawie akt, organ w sposób wyczerpujący i przekonujący określił zakres i przyczyny kwalifikacji należącej do Spółki dokumentacji jako materiały archiwalne. Organ szczegółowo odwołał się do takich okoliczności jak historia regionu, konieczność pełnego udokumentowania historycznych wydarzeń oraz miejsc, które stanowiły przedmiot działalności Spółki, wreszcie sposób jej organizacji i funkcjonowania, a także podejmowania i realizacji powierzonych jej zadań, w tym przede wszystkim tych należących do jednostki samorządu terytorialnego (samorządu wojewódzkiego) oraz możliwość zebrania całej tej dokumentacji w jednym miejscu. Ostatnie ma szczególnie znaczenie, gdyż strona skarżąca podniosła, że materiały, których obowiązek archiwizacji został na nią nałożony, znajdują się również w innych podmiotach. Jak argumentował jednak organ, zgromadzenie tej dokumentacji w jednym miejscu, w uporządkowanym układzie wynikającym z rzeczywistego sposobu załatwiania spraw, ma kapitalne znaczenie dla późniejszej możliwości odtworzenia procesu powstawania tzw. N., jak również z późniejszego korzystania z dokumentacji dotyczącej [...] i rewitalizacji szpitala w K. Z uwagi na znaczenie tych przedsięwzięć dla historii regionu wskazanym jest podjęcie działań w celu zapobieżenia zniszczenia lub rozproszenia przedmiotowej dokumentacji.

Podobnie, zauważyć należy, że chociaż art. 33 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach wskazuje na wymóg powstawania materiałów archiwalnych w przeszłości i powstających obecnie, to nie należy tego obowiązku ograniczać jedynie, do aktualnej działalności podmiotów w nim określonych. Ostatnia przesłanka ma znaczenie funkcjonalne i nie można w okolicznościach niniejszej sprawy wykluczyć, że skarżąca jako spółka celowa powołana do realizowania szczególnych zadań, nie będzie wytwarzać takich materiałów w przyszłości. Potwierdza to również przedmiot działalności określony w aktualnej informacji z Krajowego Rejestru Sądowego.

Wbrew również twierdzeniom strony skarżącej, organ przyporządkował wytwarzaną przez Spółkę dokumentację do cech wymienionych w art. 1 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, czemu dał wyraz w uzasadnieniu kontrolowanego aktu. Określone w art. 1 przesłanki zakwalifikowania dokumentów jako materiałów archiwalnych nie ograniczają się natomiast do wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, czy rozwoju życia społecznego i gospodarczego, jak sugeruje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale obejmują także m. in. działalność jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych, do czego wprost nawiązano w kontrowanym w sprawie akcie administracyjnym.

Z tych też przyczyn bezzasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 1 i art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach również w związku z art. 145 ust 1 pkt 1. lit. a P.p.s.a. (zarzuty opisane w pkt 3 – 5).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 4 lata. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.