Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1828/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 88 i art. 90
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Górnośląskiego Towarzystwa P. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 124/15 w sprawie ze skargi Górnośląskiego Towarzystwa P. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Towarzystwa P. z siedzibą w K.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II OSK 1828 /16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 124/1 oddalił skargę G. Towarzystwa Przyrodniczego im. A. C. w K. (dalej powoływane jako Towarzystwo) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 12 listopada 2014 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 29 lutego 2012 r. inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody S. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: Budowa autostrady ... na odcinku T. - P. Cześć III - odcinek projektowy nr ... długości 31,9 km - węzeł Z. (bez węzła) - węzeł P. (bez węzła). Odcinek "..." - węzeł Z. (bez węzła) - węzeł W. (z węzłem), długość 16,7 km, od ... do km ...". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym i gospodarczym. Ponadto we wniosku tym inwestor wniósł o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku").

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wniosku, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 1194 – dalej specustawa drogowa) oraz art. 104 Kpa, Wojewoda S. 31 października 2013 r. wydał decyzję nr 13/2013 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: Budowa autostrady ... na odcinku T. - P.. Cześć III - odcinek projektowy nr 3 długości 31,9 km - węzeł Z. (bez węzła) - węzeł P. (bez węzła). Odcinek "..." - węzeł Z. (bez węzła) - węzeł W. (z węzłem), długość 16,7 km, od ... do km ... oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody S. odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wnieśli A. C., M. i J. P. oraz Towarzystwo .

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 12 listopada 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 267, dalej "Kpa) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, po rozpatrzeniu tych odwołań uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że organ dokonał korekty reformacyjnej decyzji Wojewody S., w zakresie błędnych zapisów dotyczących przebudowy i konserwacji urządzeń melioracyjnych,

Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w punkcie I niniejszej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim określała ona linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji na "Planie sytuacyjnym" w skali 1:1000, oraz znajdujący się na stronie 7, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt II, który informował o tym stanie rzeczy, i orzekł poprzez określenie linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji na mapie w skali w skali 1:1000, przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu.

W dalszej kolejności Minister wskazał, że analizując zaskarżoną decyzję Wojewody S. dostrzegł, iż organ I instancji określił linie rozgraniczające na mapie ewidencyjnej z linią rozgraniczającą teren inwestycji w skali 1:1000, a nie na mapie, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej. W ocenie Ministra za prawidłowe należy uznać ustalenie linii rozgraniczających teren inwestycji właśnie na mapie, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, załączonej do wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jednakże badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach l-IV sentencji niniejszej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego stowarzyszenia organ podkreślił, iż możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę (za które w niniejszej sprawie uznać trzeba zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku są w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten bowiem nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Organ wydający pozwolenie na budowę bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdyż po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 nie zezwala na to przepis art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie ww. przepis nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Organ podkreślił, że po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego należało stwierdzić, iż przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z: decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, postanowieniem RDOŚ z 4 października 2012 r., postanowieniem RDOŚ z dnia 2 października 2013 r., art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm).

Organ ustosunkował się do poszczególnych zarzutów stowarzyszenia i wskazał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak zaskarżona decyzja Wojewody S., poza częścią uchyloną niniejszą decyzją, nie naruszają prawa, a zarzuty odwołujących się nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję Ministra wniosła skarżące Towarzystwo zarzucając naruszenie:

a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zwanej dalej "dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady", a to:

- naruszenie art. 2 poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu oceny skutków środowiskowych inwestycji, przed udzieleniem zezwolenia. Jest to skutkiem braku kompletnego rozpoznania przyrodniczego, co w konsekwencji uniemożliwiło określenie skutków środowiskowych planowej inwestycji, jak również środków łagodzących skutki środowiskowe realizacji planowej inwestycji,

- naruszenie art. 3 poprzez pominięcie opisu i oceny bezpośrednich i pośrednich skutków przedsięwzięcia dla fauny w obszarach, w których informacje dr W. S. i dr S. J. okazały się niepełne i niekompletne;

- naruszenie art. 5 poprzez niedopilnowanie, by inwestor dostarczył we właściwej formie informacje wyszczególnione w załączniku IV dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady, w zakresie wpływu inwestycji na faunę, pomimo iż nie istniały obiektywne czynniki uniemożliwiające zebranie takich danych. Informacje zebrane przez Towarzystwo wykazują, iż dane wymagane do rozpoznania i oszacowania głównych skutków, które mogą być spowodowane w środowisku przez planowane przedsięwzięcie są niekompletne i wymagają uzupełnienia. Częściowo zostały uzupełnione przez Stowarzyszanie, jednak Minister nie był w stanie informacji tych zinterpretować w sposób właściwy, jednocześnie odrzucając wnioski Stowarzyszenia odnoszące się do działań minimalizujących i kompensujących;

b) art. 15 Kpa poprzez brak zapewnienia bezstronnej, obiektywnej analizy uwag i wniosków Stowarzyszenia w procedurze odwoławczej, gdyż Minister ograniczył się jedynie do zebrania opinii inwestora i wyrażenia przekonania o właściwym rozpatrzeniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. uwag Stowarzyszenia zgłoszonych w ramach ponownej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Tym samym została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ odwoławczy bezkrytycznie uznał, iż w postępowaniu uzgodnieniowym przed Regionalnym Dyrektora Ochrony Środowiska w K. wszystkie uwagi i wnioski Stowarzyszenia zostały prawidłowo rozpatrzone.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 3 marca 2016 r. powyższą skargę oddalił.

Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego przez organ sanu faktycznego sprawy, jak również zastosowanych przepisów prawa, w szczególności przepisów specustawy drogowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę - w niniejszej sprawie jest to zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku są ograniczone, bowiem organ ten nie może wchodzić w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować.

Organ wydający pozwolenie na budowę bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości, nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, ponieważ po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – jak stanowi art. 35 ust. 4 tej ustawy.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, do którego to postanowienia nie stosuje się – zgodnie z ust. 8 – art. 106 § 3, 5 i 6 Kpa, czyli postanowienia będą wypowiadane w trybie współdziałania pomiędzy organami, o którym mowa w art. 106 § 1 Kpa, bez możliwości wniesienia zażalenia.

Ewentualne błędy popełnione na tym etapie postępowania będą mogły być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w jednej ze spraw wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Istotą takiej kontroli będzie jednak wykazanie błędów, które by powodowały, iż wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby niezgodna z przepisami prawa.

Zdaniem Sądu I instancji Minister zasadnie nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienie RDOŚ z dnia 4 października 2012 r. oraz postanowienia RDOŚ z dnia 2 października 2013 r., zaś w ramach niniejszego postępowania Minister nie jest organem uprawnionym do oceny postanowienia RDOŚ z dnia 4 października 2012 r. oraz postanowienia RDOŚ z dnia 2 października 2013 r. pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych, kwestionowanych przez Towarzystwo .

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, do obowiązków organu orzekającego w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak również zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej, należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego Minister stwierdził, i Sąd stanowisko to podziela, iż przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, postanowieniem RDOŚ z dnia 4 października 2012 r. sprostowanym postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 lipca 2013 r., postanowieniem RDOŚ z dnia 2 października 2013 r., art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm), jak również, że organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest związany postanowieniami rozstrzygnięć w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i nie jest uprawniony do ich merytorycznej analizy.

Zgodnie z art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w przypadku gdy wymagana jest ocena oddziaływania na środowisko, wykonawca przygotowuje i składa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Zgodzić się należy z orzecznictwem sądów administracyjnych, że aby zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie były uznane za gołosłowne - powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora.

W niniejszej sprawie Towarzystwo kontrraportu nie przedłożyło. Słusznie organ uznał, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie daje podstaw do tego by przyjąć, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami nie spełnia wymogów, które stawia art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie można też uznać, że raport ten został sporządzony w sposób nierzetelny, zawiera niejasności i nieścisłości.

Skarżące Towarzystwo wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie

1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa ) w zw. z art. 90 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i stwierdzenia naruszenie prze Ministra art. 90 ust. 8 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie, że postanowienie uzgadniające, od którego na podstawie tego przepisu nie służy zażalenie, wydane w toku postępowania może być zaskarżone w ramach odwołania od zezwolenia realizacyjnego, skutkujące brakiem realnej możliwości zakwestionowania przez skarżące Towarzystwo rozstrzygnięć organów ochrony środowiska;

b) art. 3 § 1 oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i stwierdzenia naruszenia przez Ministra art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i ustalenie istotnych w sprawie okoliczności oraz poprzez brak dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

c) art. 134 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez brak pełnego zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w granicach danej sprawy, niezależnie od treści i zarzutów skargi, w tym:

- naruszenie art. 81 Kpa poprzez zaniechanie powołania biegłego w sytuacji, w której dla merytorycznej oceny kwestionowanego postanowienie uzgodnieniowego konieczne była wiadomości specjalne;

- art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do pełnego materiału dowodowego i ustalenia istotnych w sprawie okoliczności oraz poprzez brak dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

2) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skoro zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ wydający pozwolenie na budowę nie może odmówić wydania takiego pozwolenia w sytuacji, gdy spełnione są wymagania art. 35 ust. 1 i w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, to Minister nie ma podstaw, aby kwestionować prawidłowość owych uzgodnień;

- art. 191 Wersji Skonsolidowanej Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, s.1) poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie zasady przezorności i zaakceptowanie braku sprawdzenia pochodzących od skarżącego informacji świadczących o możliwości wystąpienia szkód w środowisku i negatywnego oddziaływania inwestycji skutkującej potrzebą działań kompensacyjny.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona.

Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Rozważania należy rozpocząć od wyjaśnienia charakteru prawnego postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w aspekcie skutków, jakie wywołuje ono w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia realizacyjnego. Zgodnie z art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku analizowane postanowienie wiąże organ właściwy do wydania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1), a organ, wydając taką decyzję, musi uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, z możliwością nałożenia określonych obowiązków lub czynności, o których mowa w ust. 2 i 3 tego przepisu.

Sprawa jest bardziej złożona na etapie rozpoznania odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Strona może jednak kwestionować to postanowienia w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 Kpa). Takie stanowisko wyrażano również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 20212 r. sygn.. akt II OSK 2544/11, z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2365/10 oraz II OSK 2366/11, dostępne – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji zakres rozstrzygania sprawy o wydanie zezwolenia realizacyjnego jest rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny, który rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 Ppsa) winien uczynić przedmiotem swojej analizy wszystkie jej aspekty. Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia mieści się z przyczyn powyżej omówionych w granicach rozpoznawanej sprawy. Dokonanie, zatem analizy prawidłowości powołanych postanowień przez Sąd I instancji było konieczne dla przeprowadzenia pełnej oceny legalności w granicach sprawy. Okoliczność, że Towarzystwo nie przedstawiło kontrraportu, nie zwalniało Sądu I instancji od oceny legalności postanowienia.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, Minister był organem uprawnionym do oceny postanowienia RDOŚ z dnia 4 października 2012 r. oraz postanowienia RDOŚ z dnia 2 października 2013 r. W przeciwnym razie postanowienia te byłyby wyłączone z kontroli administracyjnej i sądowo-administracyjnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera zresztą szczegółowe odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu przez Towarzystwo. Tymczasem Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do tej oceny, koncentrując się jedynie na normatywnej relacji postanowienie uzgadniające– zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Tym samym należy uznać, że skarga kasacyjna zawiera uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez brak oceny legalności powołanego postanowienia wydanego w granicach ocenianej sprawy, w szczególności nie zostały w ogóle rozpoznane zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 2, art. 3 i art. 5 dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady.

Z tego powodu konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem analizy zgodności z prawem powołanych postanowień. W związku z powyższym bezprzedmiotowe było odnoszenie się na tym etapie rozpoznania sprawy do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.,

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji stosownie do treści art. 190 Ppsa, zastosuje się do przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawa. W szczególności odniesie do zarzutów skargi oraz oceni stanowisko Ministra zawarte na str. 41 – 44 zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy Sąd doszedł do wniosku, że zachodzi przesłanka z art. 207 § 2 Ppsa szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego odstąpić od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.