Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 176/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi ze ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 lutego 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w całości w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2014 r. nakazującą J. W., w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dokonanie rozbiórki wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny C., gmina K.:

- parterowego budynku rekreacji indywidualnej z poddaszem użytkowym, konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym krytym trzciną, budynek o wymiarach 11,33 m na 7,25 m oraz podcień o wymiarach 2, 95 m na 7,28 m,

- parterowego budynku gospodarczego będącego w budowie, z poddaszem, konstrukcji drewnianej ryglowej – mur pruski, z dachem dwuspadowym krytym trzciną, budynek o wymiarach 7,00 m na 4,8 m oraz podcień o wymiarach 1,5 m na 4,8 m.

Do wydania przedmiotowych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie zostało wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 12 maja 2014 r., po przeprowadzeniu w dniu 9 maja 2014 r. kontroli, z której protokół stanowi dowód w sprawie. Podczas tej kontroli organ ustalił, że na terenie działki nr [...] w C. były dwa obiekty w budowie.

Pierwszy obiekt to budynek konstrukcji drewnianej, trwale związany z gruntem, parterowy z poddaszem użytkowym, z krytym trzciną dachem dwuspadowym symetrycznym z lukarnami. Ściany fundamentowe obmurowane cegłą. Stan zawansowania robót – stan surowy zamknięty. Podcienie wsparte na słupach drewnianych. Budynek realizowany w miejscu poprzednio istniejącego obiektu rekreacji indywidualnej. Wymiary budynku wynoszą 11,33 m na 7,25 m plus podcień 2, 95 m na 7,28 m. W odniesieniu do tego obiektu J. W. oświadczył, że przeprowadził remont budynku, gdyż nie nadawał się on do dalszego użytkowania i konieczne było przeprowadzenie remontu, które nie wymagało pozwolenia na budowę. Roboty zostały rozpoczęte w sierpniu 2013 r.

Drugi obiekt to budynek gospodarczy, konstrukcji drewnianej ryglowej – mur pruski, trwale związany z gruntem, parterowy z poddaszem, z krytym trzciną dachem dwuspadowym symetrycznym z lukarną. Ściany fundamentowe obmurowane cegłą. Stan zawansowania robót – stan surowy zamknięty. Brak schodów na poddasze i podłogi na poddaszu. Budynek realizowany w miejscu poprzednio istniejącej wiaty. Budynek o wymiarach 7,00 m na 4,8 m oraz podcień o wymiarach 1,5 m na 4,8 m. W odniesieniu do tego obiektu J. W. oświadczył, że przeprowadził remont wiaty z zabudowaniem jej ścian i był przekonany, że taki remont nie wymagał ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Roboty zostały rozpoczęte w sierpniu 2013 r.

W toku postępowania, w piśmie z dnia 3 lipca 2014 r., J. W. stwierdził, że przeprowadził jedynie remont, a powierzchnia zabudowy budynków jest taka sama jak przed rozpoczęciem robót. Oba obiekty są gruntownie wyremontowanymi budynkami dotychczasowymi, a różnice w wyglądzie zewnętrznym są następstwem prac koniecznych do wykonania w związku ze złym stanem pierwotnym. Działka jest własnością J. W., natomiast inwestorem w podstawowym zakresie był T. P. W piśmie z dnia 28 lipca 2015 r. skarżący wyjaśnił, że jest on właścicielem zarówno działki, jak i znajdujących się na niej zabudowań. T. P. oświadczył również, że był inwestorem w zakresie ogólnobudowlanym. W kolejnym piśmie z dnia 29 sierpnia 2014 r. J. W. wyjaśnił, że zakwestionowane roboty były jedynie pracami remontowymi wykonanymi w celu przywrócenia poprzedniego stanu tych budynków z wykorzystaniem nowych materiałów budowlanych.

J. W. w piśmie z dnia 16 października 2014 r. wyjaśnił, że prowadzone w obu budynkach prace nie doprowadziły do zmiany paramentów użytkowych ani technicznych budynków. Do pisma tego dołączył zaświadczenie Wójta Gminy stwierdzające, że remont istniejących obiektów budowlanych na działce nr [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego C., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 3 września 2007 r., nr [...].

Na podstawie protokołu kontroli doraźnej z dnia 9 maja 2011 r., którego kopia znajduje się w aktach sprawy, organ ustalił, że w tamtym czasie na działce nr [...] znajdował się obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej typu dachowiec o wymiarach w rzucie 8,86 m na 5,90 m w tym taras 1,25 m na 5,90 m oraz wiata o wymiarach 5,90 m na 3,90 m, stanowiące własność Agencji Nieruchomości Rolnych. Obiekty te były mniejsze niż obecne. Powierzchnia zabudowy obecnego budynku rekreacji indywidualnej wynosi ok. 103,96 m2 a poprzednio było 52,27 m2, natomiast powierzchnia obecnego budynku gospodarczego wynosi ok. 40,8 m 2 zaś powierzchnia wiaty wynosiła 23,01 m2. W 2011 r. toczyły się postępowania administracyjne dotyczące tamtych obiektów, które zakończyły się ich legalizacją.

Dokonane przez organ ustalenia stanowiły podstawę do stwierdzenia, że na działce znajdują się nowe budynki będące w trakcie budowy, która wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 Prawa budowanego. Organ wyjaśnił przy tym, że za remont nie można uznać prac, w wyniku których obiekt uzyskał inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. W wyniku remontu nie może bowiem powstać obiekt budowlany o innych parametrach niż obiekt pierwotny. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych.

Powyższe ustalenia skutkowały zastosowaniem procedury określonej w przepisach art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

W związku z tym organ I instancji postanowieniem z dnia 29 lipca 2014 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy obu obiektach nałożył na J. W. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 10 listopada 2014 r. określonych dokumentów w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, w tym zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pomimo upływu wyznaczonego terminu - do dnia podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia inwestor nie przedłożył wymaganych w/w postanowieniem dokumentów, co skutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji o rozbiórce.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. W., zarzucając naruszenie art. 7 Kpa i art. 77 Kpa oraz art. 76 § 1 Kpa i art. 76a § 1 Kpa przez niezasadne uznanie prac wykonywanych przy budynkach położonych na działce [...] za prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości były to jedynie prace remontowe w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, posługując się tylko kserokopia protokołu doraźnej kontroli z dnia 9 maja 2011 r. Nadto zarzucił naruszenie art. 7 Kpa i art. 77 Kpa w zw. z art. 104 § 1 Kpa poprzez skierowanie decyzji do właściciela działki, na której znajdują się budynku objęte nakazem rozbiórki, podczas gdy ewentualny obowiązek rozbiórki powinien być orzeczony wyłącznie w stosunku do inwestora.

Skarżący stwierdził, ze prace wykonane na działce [...] były remontem w rozumieniu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zakwestionował ustalenia organu w zakresie różnicy rozmiarów budynków objętych nakazem rozbiórki, powołując się na dokumentację dostępną na portalu geomapa. Wskazał przy tym, że kwestia rozmiarów, w tym powierzchni, budynków nie może być jedynym kryterium rozgraniczającym remont od budowy. Organ pominął bowiem usytuowanie budynków na działce, które nie uległo zmianie. Ponadto stwierdził, że decyzja rozbiórkowa powinna zostać skierowana w pierwszej kolejności do inwestora, którym był T. P. Brak jest natomiast dowodu, że inwestorem był skarżący, który konsekwentnie w wtoku postępowania wskazywał, że był i nadal jest jedynie właścicielem działki jak i budynków. Wreszcie skarżący stwierdził, że remont budynków, co do których orzeczono nakaz rozbiórki, jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i takie też zaświadczenie złożył on do akt sprawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie odwoławczym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że rodzaj i zakres wykonanych robót budowalnych wskazują na faktyczną budowę – odbudowę budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz na budowę budynku gospodarczego, a nie remont dotychczas istniejącego budynku rekreacji indywidualnej i wiaty. Organ wskazał w tym zakresie również na wyjaśnienia skarżącego, że dokonano wymiany elementów nośnych konstrukcji budynku rekreacyjnego, pokrycia dachowego i elementów konstrukcji dachów budynków i elementów elewacji budynków. Organ odwoławczy wyjaśnił, że o budowie można mówić zarówno gdy dotychczas istniejący budynek uległ zniszczeniu, a inwestor wybudował podobny lub tożsamy do parametrów i funkcji nowy budynek, jak i gdy poszczególne elementy konstrukcyjne (ściany, dach) dotychczas istniejącego budynku były w określonych odstępach czasu rozbierane i sukcesywnie zastępowane nowymi elementami. W każdym z tych przypadków, pod względem faktycznym (konstrukcyjnym) mamy do czynienia z definitywnym zakończeniem fizycznego bytu dotychczas istniejącego obiektu. Dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych nie może mieć znaczenia fakt, że odtworzony obiekt ma takie same wymiary jak dotychczas istniejący, nie uległa zmianie lokalizacja, czy też wykorzystanie podczas robót części, elementów i materiałów budowlanych, z których składał się dotychczas istniejący obiekt. Wykonane w przedmiotowej sprawie roboty niewątpliwie zaś doprowadziły do zakończenia bytu fizycznego dotychczas istniejącego obiektu pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej typu dachowiec o konstrukcji drewnianej i zastąpienia tego obiektu budynkiem z dachem dwuspadowym z lukarnami oraz podcieniami wspartymi na słupach drewnianych, ze ścianami fundamentowymi obmurowanymi cegłą. Nadto wykonane roboty niewątpliwie doprowadziły do zakończenia bytu fizycznego dotychczas istniejącej wiaty i zastąpienia jej budynkiem gospodarczym parterowym z poddaszem o konstrukcji ryglowej – mur pruski. Konstrukcja drewniana wiaty została zastąpiona konstrukcją drewnianą ryglową z otworami okiennymi i drzwiowymi i uległa zmianie wysokość, gdyż powstało poddasze z otworami okiennymi i lukarną. Porównując dokumentację fotograficzną załączoną do akt sprawy oraz protokolarne ustalenia, organ odwoławczy stwierdził, że zarówno obecnie istniejący budynek rekreacji indywidualnej, jak i budynek gospodarczy, mają wyraźnie większą powierzchnię zabudowy niż wcześniej istniejące obiekty. Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko organu I instancji, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a stanowiły budowę nowych obiektów budowalnych, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Za taką kwalifikacją przemawia również dokumentacja postępowania prowadzonego w 2011 roku.

Ustalenia powyższe obligowały organ do podjęcia działań wynikających z procedury określonej w art. 48, jako że powyższe roboty zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenie na budowę. Przepis ten w pierwszej kolejności zobowiązuje organ do wydania postanowienia, w którym wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 4, w przypadku niespełnienia w terminie wyznaczonych obowiązków, nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niewywiązanie się z nałożonych obowiązków przez stronę, nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki tejże samowoli.

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro przedmiotem postepowania jest budowa dwóch budynków, to wydane przez Wójta Gminy zaświadczenie z dnia 14 października 2014 r. stwierdzające, że remont istniejących obiektów budowlanych na działce nr [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego C., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 3 września 2007 r., nr [...], nie może być uznane za dokument uprawniający do legalizacji tych budynków. Postanowieniem z dnia 19 września 2014 r. Wójt Gminy odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność z ustaleniami tegoż planu budowy obiektów budowlanych – budynku rekreacyjnego oraz budynku gospodarczego na działce [...].

Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego C. na terenie działki nr [...] obowiązuje jednoznaczny zakaz realizacji wszelkich form zabudowy, z wyłączeniem obiektów i urządzeń o funkcji publicznej z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej, oraz z dopuszczeniem pozostawienia istniejącej zabudowy o funkcjach innych niż w ustaleniach planu, jej użytkowania i remontowania bez zwiększenia parametrów zabudowy. Obecnie istniejące na działce nr [...] obiekty, powstałe w miejsce dotychczas istniejących, stanowią nową niedopuszczalną w świetle ustaleń planu zabudowę.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obwiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki, jak i budynków jest J. W. Inwestorem robót w zakresie ogólnobudowlanym był T. P. Z orzecznictwa sadów administracyjnych wynika, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być kierowany do inwestora, jednakże nie można skierować nakazu do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie jako adresat obowiązków nałożonych w trybie art. 48 został prawidłowo wskazany J. W. jako właściciel działki nr [...] i przedmiotowych budynków.

J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 15 Kpa, art. 8 Kpa i art. 11 Kpa w zw. z art. 107 §1 i 3 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów, twierdzeń i wniosków podniesionych w odwołaniu, w szczególności do wniosku o porównanie wymiarów budynków z danymi zapisanymi w portalu geomapa,

2. art. 7 Kpa i art. 77 §1 Kpa poprzez niezasadne uznane prac wykonanych przy budynkach położonych na działce nr [...] za prace, które wymagały pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości były to jedynie prace remontowe w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego

3. art. 7 Kpa i art. 77 Kpa oraz art. 76 § 1 Kpa i art. 76a § 1 Kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o kserokopie dokumentów pochodzących rzekomo z akt innego postępowania administracyjnego w sytuacji gdy dokumenty te nie były poświadczone za zgodność z oryginałem,

4. art. 7 Kpa i art. 77 Kpa w zw. z art. 104 § 1 Kpa poprzez skierowanie decyzji do właściciela działki, na której znajdują się budynku objęte nakazem rozbiórki, podczas gdy ewentualny obowiązek rozbiórki powinien być orzeczony wyłącznie w stosunku do inwestora.

Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane sprawie, a mianowicie, że został przeprowadzony jedynie remont. Poza tym decyzję rozbiórkową skierowano przedwcześnie do właściciela, nie badając czy decyzja mogłaby być skierowana również do inwestora ze względu na posiadany tytuł prawny do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

W piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do niego dokumentów na okoliczność walorów architektonicznych przedmiotowych budynków oraz zasadności pozostawienia ich w obecnej formie bez konieczności przeprowadzenia rozbiórki.

W piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r. wniósł z kolei o dopuszczenie dowodu z zeznań wykazanych świadków na okoliczność, że budynki objęte nakazem rozbiórki nie są nowe a jedynie zostały wyremontowane, nie zmieniła się ich powierzchnia ani wymiary i wpasowują się w miejscową historyczną architekturę regionu. Nadto wniósł o przeprowadzenie oględzin tych budynków na te same okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji administracyjnych nie naruszyły prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Kontrolowane postępowanie administracyjne odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2014 r. nakazującą J. W. w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. dokonanie rozbiórki budynków wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny C., gmina K.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawnej stanu faktycznego, tzn. czy przeprowadzone roboty stanowiły remont istniejących obiektów budowlanych, czy też budowę nowych obiektów budowlanych, wymagającą pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego w sposób należyty i wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy, a nadto dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Organy obu instancji jako podstawę rozstrzygnięcia powołały przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i podkreśliły, że wykonano roboty budowlane polegające na budowie dwóch nowych obiektów budowlanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przede dołączonych do sprawy akt spraw prowadzonych przez organ I instancji w roku 2011, z których to kserokopia protokołu kontroli doraźnej z dnia 9 maja 2011 r. potwierdzona za zgodność z oryginałem znajduje się również w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, wynika, że na przedmiotowej działce nr [...] w roku 2011 znajdowały się dwa obiekty budowlane. Z dokumentów znajdujących się w aktach z 2011 roku wynika, że w tamtym czasie na działce nr [...] znajdował się obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej typu dachowiec o wymiarach w rzucie 8,86 m na 5,90 m w tym taras 1,25 m na 5,90 m oraz wiata o wymiarach 5,90 m na 3,90 m. Oba obiekty stanowiły własność Agencji Nieruchomości Rolnych. W 2011 r. toczyły się postępowania administracyjne dotyczące tamtych obiektów, które zakończyły się ich legalizacją, orzeczoną decyzjami z dnia 11 lipca i 2 września 2011 r. .

Aktualny stan organ ustalił natomiast podczas kontroli przedmiotowej działki przeprowadzonej w dniu 9 maja 2014 r. przy udziale skarżącego J. W. Podczas tej kontroli organ ustalił, że na terenie działki nr [...] w C. znajdują się dwa obiekty w trakcie budowy. Podczas tych oględzin skarżący wyjaśnił, że wykonuje on jedynie remont oby tych budynków. W trakcie oględzin dokonano pomiarów obu obiektów. W pisemnych wyjaśnieniach skarżący wskazywał, że dokonano wymiany elementów nośnych konstrukcji budynku rekreacyjnego, pokrycia dachowego i elementów konstrukcji dachów budynków i elementów elewacji budynków

Na podstawie powyższych dowodów organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że obiekty znajdujące się na przedmiotowej działce były mniejsze niż obecne. Powierzchnia zabudowy obecnego budynku rekreacji indywidualnej wynosi ok. 103,96 m2 a poprzednio było 52,27 m2, natomiast powierzchnia obecnego budynku gospodarczego wynosi ok. 40,8 m 2 zaś powierzchnia wiaty wynosiła 23,01 m2. Uwzględniając zaś rodzaj i zakres wykonanych robót budowalnych, organy zasadnie stwierdziły, że w przedmiotowej sprawie faktycznie miła miejsce budowa budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz budowę budynku gospodarczego, a nie remont dotychczas istniejących budynku rekreacji indywidualnej i wiaty. Powyższe okoliczności potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach niniejszego postępowania i dołączonych do nich aktach z 2011 r. Z porównanie zdjęć wykonanych w 2011 roku z aktualnymi zdjęciami wykonanymi w czasie oględzin, a także przedkładanymi przez skarżącego (k. 42-54 akt niniejszej sprawy), wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że obecnie na działce znajdują się nowe, zupełnie inne obiekty budowlane niż w roku 2011.

Mimo powyższych ustaleń, które są bezsporne, skarżący przez cały czas trwania postępowania uważał, że przeprowadzone prace stanowiły jedynie remont istniejących obiektów budowalnych z wymianą niektórych elementów konstrukcyjnych w celu zwiększenia ich bezpieczeństwa.

W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska skarżącego. Za remont nie można bowiem uznać wykonania prac, w wyniku których obiekt uzyskuje inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/10; z dnia 25 stycznia 2008r., II OSK 1945/06, dostępne http://cbois.nsa.gov.pl). Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego z cła pewnością wynika, że wyniku przeprowadzonych na działce nr [...] robót doszło powstania zupełnie nowych obiektów budowanych w miejscu istniejących uprzednio innych obiektów o innych parametrach. Nowy budynek rekreacji jest zupełnie inaczej posadowiony, gdyż poprzedni "dachowiec" stał na fundamentach bloczkowych. W miejscu wiaty stanął natomiast budynek gospodarczy. Nie ulega przy tym wątpliwości, ze nie można w wyniku remontu wiaty zrealizować budynku gospodarczego.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko prezentowane orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części i efektem tychże robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 525/08; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05 http://cbois.nsa.gov.pl). Z powyższych ustaleń jasno wynika że w trakcie prac budowlanych przeprowadzonych na przedmiotowej działce od 2013 roku przestały istnieć stare obiekty a w ich miejsce powstały dwa zupełnie nowe obiekty. Tak więc zakres robót wykonanych przez skarżącego wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być bowiem co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 Prawa budowlanego, stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 ustawy, ustalający katalog działań inwestycyjnych niewymagających pozwolenia na budowę.

I tak, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 8 tej ustawy, pod pojęciem remontu rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Z treści definicji legalnej remontu wynika w sposób niewątpliwy, że pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. To zaś oznacza, że remontem nie mogą być roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. W przypadku remontu musi bowiem istnieć remontowany obiekt. Stąd też remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 1906/11, z dnia 13 grudnia 2013 r., II OSK 1835/10 oraz przywołane tam orzeczenia http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, stwierdzić należy, iż pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na remoncie tylko we wskazanym wyżej znaczeniu.

Tego zaś wymogu nie spełnia zakres robót wykonanych przez skarżącego, co powoduje, że nie mogą być one uznane za remont. W świetle niespornego stanu faktycznego, prawidłowo uznały organy obu instancji, że w miejscu poprzednio istniejących obiektów budowlanych wybudowano nowe obiekty o innych rozmiarach. Zakres prac obejmował wykonanie zupełnie innych gabarytowo obiektów z podcieniami, których wcześniej nie było przy żadnym z obiektów. W miejsce wiaty zbudowano zupełnie inny rodzaj obiektu budowlanego - budynek gospodarczy z poddaszem użytkowym, oddzielnym dwuspadowym dachem.

Zdaniem Sądu, taki zakres robót wymagał pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałe jest domaganie się przez skarżącego, aby organ porównał z danymi z geomapy wymiary obiektów. Wskazać przy tym należy, że nawet gdyby nowe obiekty miały taką samą powierzchnię zabudowy jak poprzednie, to i tak należałoby uzyskać pozwolenie na budowę.

Brak decyzji o pozwoleniu na budowę wymagał zastosowania art. 48 ustawy. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 powołanego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3).

Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego.

Po ustaleniu, że miała miejsce budowa nowych obiektów, wymagająca uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ obowiązany był do zastosowania art. 48 ustawy i trybu postępowania w nim przewidzianego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując inwestora do wykonania obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. W sposób zgodny z prawem organ nałożył określone obowiązki, zgodnie z cytowanymi uregulowaniami, postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r.

Niesporne w sprawie jest, że pomimo upływu wskazanego w tym postanowieniu terminu, skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 29 lipca 2014 r.

Jak prawidłowo stwierdził organ w zaskarżonej decyzji, złożone przez skarżącego zaświadczenie Wójta Gminy, że remont istniejących obiektów budowlanych na działce nr [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego C., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 3 września 2007 r., nr [...], nie może być uznane za dokument uprawniający do legalizacji budynków, jako że miała miejsce ich budowa. Postanowieniem z dnia 19 września 2014 r. Wójt Gminy odmówił natomiast wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność z ustaleniami tegoż planu budowy obiektów budowlanych – budynku rekreacyjnego oraz budynku gospodarczego na działce [...] i to właśnie stanowiło przeszkodę do legalizacji obu tychże obiektów budowlanych. nie ulega przy tym wątpliwości, że z treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego C. na terenie działki nr [...] obowiązuje jednoznaczny i kategoryczny zakaz realizacji wszelkich form zabudowy, z wyłączeniem obiektów i urządzeń o funkcji publicznej z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej. Dopuszczono jedynie pozostawienie istniejącej zabudowy o funkcjach innych niż w ustaleniach planu, jej użytkowania i remontowania bez zwiększenia parametrów zabudowy.

Zgodnie z treścią art. 48 ust 4 w zw. z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Również walory architektoniczne przedmiotowych budynków nie mogą sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym. Dla oceny legalności decyzji rozbiórkowej nie mogą mieć zatem znaczenia podniesione w piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r. przez skarżącego okoliczności i dowody dotyczące walorów architektonicznych przedmiotowych budynków, które to w ocenie skarżącego powinny uzasadniać pozostawienie ich w obecnej formie bez konieczności przeprowadzenia rozbiórki. Z kolei wnioski dowodowe zawarte w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r. były niedopuszczalne, jako że sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowód z dokumentów.

Wbrew zarzutkom skargi, prawidłowo określono skarżącego jako adresata decyzji rozbiórkowej. Ze zgromadzonego w sprawę materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby można było skierować ten nakaz do innej osoby.

Zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tej ustawy. Określona w tym przepisie kolejność adresatów nakazów wynikających z decyzji nie jest przypadkowa i w pierwszej kolejności kierować je należy do inwestora, który w istocie jest sprawcą samowoli budowlanej. Co więcej, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1912/13 oraz wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1924/13). W szczególności zaś może to mieć miejsce w sytuacji, gdy samowola budowlana została zrealizowana wbrew woli właściciela nieruchomości, z naruszeniem przysługującego mu prawa własności. Nie znajduje bowiem uzasadnienia ochrona sprawcy samowoli budowlanej, którym w rzeczywistości jest inwestor, a usunięcie skutków wiąże się z kosztami.

Należy jednak należy zauważyć, że co do zasady kryterium wyboru spośród trzech wskazanych tam podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego do władania obiektem, pozwalającego na wykonanie decyzji. Jednocześnie powszechnie akceptowany jest pogląd, że nie ma możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do nieruchomości. Skierowanie bowiem decyzji rozbiórkowej do osoby, która nie posiada tytułu prawnego do danej nieruchomości, może skutkować niewykonalnością takiej decyzji administracyjnej. Nakazanie rozbiórki w stosunku do podmiotu, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. A zatem rozpatrując kwestię podmiotu, który winien być obciążony obowiązkiem rozbiórki, nie można tracić z pola widzenia prawnych i faktycznych możliwości ich realizacji.

Skoro zatem w niniejszej sprawie bezsporne jest, że właścicielem działki nr [...], jak budynków na niej się znajdujących, jest skarżący, to zasadne było skierowanie nakazu rozbiórki waśnie do skarżącego. Okoliczność, że T. P. finansował roboty w zakresie ogólnobudowlanym nie mogła mieć więc znaczenia. Ze wszystkich twierdzeń skarżącego, a zwłaszcza złożonych podczas oględzin, jak i w dalszych pismach, w tym także mowy sądowej (k. 73-74 akt niniejszej sprawy) wynika zaś, że to skarżący był inicjatorem wykonywanych robót budowlanych, co powala na uznanie go również za inwestora. Inwestorem jest zaś podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym, jest to także osoba bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, która roboty budowlane inicjuje.

W ocenie Sądu organy administracji należycie wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne do wydanie rozstrzygnięcia w sprawie i brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, zwłaszcza w zakresie adresata decyzji. Skarżący w toku postępowania nie przedstawił żadnych innych dowodów, z których wynikałoby, że nakaz rozbiórki mógłby zostać skierowany do innej osoby. Wskazać przy tym należy, że zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami, a nawet twierdzeniami. Skarżący ograniczył się jedynie do kwestionowania dokonanych ustaleń. Nie jest zasadny w związku z tym zarzut dotyczący braku działania organu z urzędu. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym zasadniczo ciężar dowodu spoczywa na organie, który obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących wyjaśnieniu sprawy, jednakże nie oznacza to, że strona jest pozbawiona inicjatywy dowodowej. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nałożenie obowiązku na organy nie zwalnia więc strony od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Zatem nie tylko organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych. Nie można zatem założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach.

Podsumowując, stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.