Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1284/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151 a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Prezydenta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 k.p.a. - ustawy

z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r.,

poz. 2096 ze zm.), w związku z art. 11g ust. 3 i art. 11g ust. 1 pkt 1 ZRID - ustawy

z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), po rozpatrzeniu odwołania, od decyzji Prezydenta [...] nr [...]z [...]maja 2018 r. znak: [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa i rozbudowa drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od ulicy [...]do ulicy [...]w [...]w zakresie branży drogowej, elektroenergetycznej i oświetlenia na działkach:

- z obrębu [...]ew. nr [...],[...],[...][...][...],[...],[...],[...]

- z obrębu [...]ew. nr [...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...] [...],[...],[...],

- z obrębu [...]ew. nr [...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...] [...],[...],[...],

- z obrębu [...]ew. nr [...],,[...],

- z obrębu [...],nr ew. nr [...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...] [...],[...],[...], [...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...] [...],[...],[...],

oraz nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], wskazał, że decyzją nr [...],z [...],maja 2018 r., znak[...],Prezydent [...],zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa i rozbudowa drogi gminnej ulicy [...],na odcinku od ulicy [...],do ulicy [...],w [...],w zakresie branży drogowej, elektroenergetycznej i oświetlenia na wyżej opisanych działkach oraz nadal decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła w ustawowym terminie M K oraz M K.

Rozpoznając to odwołanie organ drugiej instancji wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym postępowanie to opiera się na tych samych zasadach, co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Na organie odwoławczym spoczywa obowiązek skontrolowania, czy akt, którego dotyczy odwołanie, został wydany zgodnie

z obowiązującą procedurą. Przepis art. 138 § 2 k.p.a pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zostało wydane

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ II instancji zauważył, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania

i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego

i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei przepis art. 77

§ 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jest zatem zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca

1981 r., sygn. akt SA 234/81 "zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji".

Analizując postępowanie organu I instancji oraz zatwierdzony projekt budowlany organ odwoławczy stwierdził, że wymaga on przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W związku z tym [...], lipca 2018 r. postanowieniem nr [...],znak:

[...],Wojewoda [...],wezwał organ I instancji, inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego, w terminie 60 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia poprzez:

1. przedłożenie 5 egzemplarzy części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu:

• zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), należy uzupełnić część opisową, o której mowa w ust. 1, sporządzoną z uwzględnieniem § 7, która powinna m.in. określać: przedmiot inwestycji, istniejący stan projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, zestawie powierzchni, dane informujące, czy działka lub teren, na których jest projektowany obiekt budowlany są wpisane do rejestru zabytków oraz czy podlegają ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu, dane określające wpływ eksploatacji górniczej na działkę lub teren zamierzenia budowlanego, znajdującego się w graniach terenu górniczego oraz inne dane wynikające ze specyfiki,

• projekt zagospodarowania działki lub terenu, zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia należy sporządzić na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), poświadczoną za zgodność z oryginałem przez projektanta, mapa opracowana dla potrzeb sporządzenia projektu zagospodarowania terenu powinna odpowiadać wymogom określonym w przytoczonych przepisach prawa tak co do zakresu treści, jak i co do formy, a wszystkie kopie map wykorzystane do opracowania projektu winny być opatrzone przez organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny

i kartograficzny - stosownymi klauzulami, sporządzony dla całej inwestycji zgodnej z wnioskiem inwestora i częścią opisową projektu zagospodarowania terenu,

z wyraźnym oznaczeniem numerów działek inwestycyjnych a także granice działek inwestycyjnych, ponadto w metryce należy zamieścić imiona i nazwiska wszystkich projektantów, specjalność i numer uprawnień budowlanych oraz datę oraz podpis, ponadto projekt zagospodarowania terenu doprowadzić do zgodności z opinią Prezydenta [...],nr [...],ws. geometrii oraz

z zatwierdzoną mapą z projektem podziału,

• projekt zagospodarowania terenu należy doprowadzić do zgodności z treścią wniosku w zakresie określenia nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, we wniosku inwestor nie wskazał żadnych działek i rodzaju robót, na których ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości byłoby ograniczone, natomiast z rysunku projekt zagospodarowania terenu wynika, iż zamiarem inwestora jest również wykonanie robót budowlanych na działkach poza projektowanymi liniami rozgraniczającymi, projekt zagospodarowania terenu należy doprowadzić z § 7 ust. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, minimalna szerokość ulicy w liniach rozgraniczających drogi klasy L powinna wynosić 12 m, natomiast wielkość ta na projekcie zagospodarowania terenu osiąga mniejszą wartość,

• projektowane zjazdy należy doprowadzić do zgodności z § 79, zgodnie z którym "zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze" ww. rozporządzenia. Wojewoda zaznaczył, iż zgodnie z art. 9 ustawy

z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r. poz. 1202) odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych inwestor winien uzyskać przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ponadto właściwy do udzielenia odstępstwa jest organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę a zatem w niniejszej sprawie Prezydent [...],, w aktach sprawy brak jest dowodu na udzielenie przedmiotowego odstępstwa, ponadto, należy oznaczyć, które zjazdy są budowane, a które przebudowywane, wskazując rodzaj robót budowlanych, jako "przebudowa (...)", należy mieć na uwadze definicję przebudowy wskazaną

w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, przez którą rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji,

• należy określić kategorię geotechniczną oraz określić warunki i sposobu posadowienia obiektu budowlanego, zgodnie z § 3 ust 3 i 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U.

z 2012 r., poz. 463),

• w związku z powyższym zaliczeniem obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej należy uzupełnić o inne opracowania, o których mowa

w rozporządzeniu z 27 kwietnia 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463),

• należy przedłożyć zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualne na dzień opracowania projektu, dla wszystkich projektantów oraz sprawdzającego,

• zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane "projektant a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego - zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, należy go sporządzić w oparciu

o aktualna podstawę prawną,

• w przypadku wprowadzenia przez projektanta dopisków oraz wklejek w projekcie budowlanym, należy je zautoryzować poprzez podpis, podanie daty ich wprowadzenia, ponadto należy przedłożyć ważne zaświadczenie projektanta na dzień sporządzenia dopisek i wklejek, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego,

Odpowiedź na ww. postanowienie wraz 5 egzemplarzami części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, opinią geotechniczną oraz zaświadczeniem dla wszystkich projektantów i sprawdzającego, o których mowa w przedmiotowym postanowieniu wpłynęła 3 października 2018 r. Odniesiono się również do kwestii poruszanych w przedmiotowym postanowieniu celem ich doprecyzowania, wyjaśniając, że:

1. inwestycja będącą przedmiotem wniosku nie obejmuje dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów oraz nie jest lokalizowana na terenach górniczych.

2. według zapisu w 4 pkt opisu projektu zagospodarowania terenu, Projektant uwzględnił wszystkie uwagi zawarte w opinii komunikacyjnej a ostateczna geometria jest zgodna z zatwierdzonym projektem stałej organizacji ruchu.

3. szerokość linii rozgraniczających przyjęta w dokumentacji spełnia przesłanki określone w § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej

z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co zostało potwierdzone analizą projektanta zawartą w pkt 4 części opisowej.

4. szerokość zjazdu rozumiana jako szerokość jezdni na zjeździe, została

w projekcie zagospodarowania terenu przyjęta w granicach 3.00-5,00 m, co jest zgodne z brzmieniem § 79 ww. rozporządzenia. Szczegół konstrukcyjny został przedstawiony na schemacie zjazdu w projekcie drogowym.

5. odnosząc się do zarzutów stawianych przed odwołujących, organ odwoławczy poinformował, że wszystkie kwestie zostały już wyjaśnione na wcześniejszych etapach postępowania. Zauważyć ponadto, że zgodnie z zapisami art. 11 i pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy wskazał, że po przeanalizowaniu wyjaśnień inwestora oraz części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu uznał, że przedłożona dokumentacja nie została doprowadzona do zgodności z postanowieniem

nr [...], z [...], lipca 2018 r., znak: [...],W związku z tym pismem z 13 listopada 2018 r., znak: [...], oraz pismem z 8 lutego 2019 r. znak: [...], ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego w terminie 30 dni od daty doręczenia przedmiotowego pisma poprzez:

1. przedłożenie 5 egzemplarzy części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu:

• zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), należy uzupełnić część opisową, o której mowa w ust. 1, sporządzoną z uwzględnieniem § 7, która powinna m.in. określać: przedmiot inwestycji, istniejący stan. projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, zestawie powierzchni, dane informujące, czy działka lub teren, na których jest projektowany obiekt budowlany są wpisane do rejestru zabytków oraz czy podlegają ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu, dane określające wpływ eksploatacji górniczej na działkę lub teren zamierzenia budowlanego, znajdującego się w graniach terenu górniczego oraz inne dane wynikające ze specyfiki,

• projekt zagospodarowania działki lub terenu, zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia należy sporządzić na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), poświadczoną za zgodność z oryginałem przez projektanta, mapa opracowana dla potrzeb sporządzenia projektu zagospodarowania terenu powinna odpowiadać wymogom określonym w przytoczonych przepisach prawa tak co do zakresu treści, jak i co do formy, a wszystkie kopie map wykorzystane do opracowania projektu winny być opatrzone przez organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny - stosownymi klauzulami, sporządzony dla całej inwestycji zgodnej z wnioskiem inwestora i częścią opisową projektu zagospodarowania terenu, z wyraźnym oznaczeniem numerów działek inwestycyjnych a także granice działek inwestycyjnych, ponadto w metryce należy zamieścić imiona i nazwiska wszystkich projektantów, specjalność

i numer uprawnień budowlanych oraz datę oraz podpis, ponadto projekt zagospodarowania terenu doprowadzić do zgodności z opinią Prezydenta [...], nr [...],ws. geometrii oraz z zatwierdzoną mapą z projektem podziału,

• projekt zagospodarowania terenu należy doprowadzić do zgodności z treścią wniosku w zakresie określenia nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, we wniosku inwestor nie wskazał żadnych działek i rodzaju robót, na których ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości byłoby ograniczone, natomiast z rysunku projekt zagospodarowania terenu wynika, iż zamiarem inwestora jest również wykonanie robót budowlanych na działkach poza projektowanymi liniami rozgraniczającymi,

• projekt zagospodarowania terenu należy doprowadzić z § 7 ust. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, minimalna szerokość ulicy w liniach rozgraniczających drogi klasy L powinna wynosić 12 m, natomiast wielkość ta na projekcie zagospodarowania terenu osiąga mniejszą wartość,

• projektowane zjazdy należy doprowadzić do zgodności z § 79, zgodnie z którym "zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie niniejszej niż 3,0 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze" ww. rozporządzenia, zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r. poz. 1202) odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych inwestor winien uzyskać przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ponadto właściwy do udzielenia odstępstwa jest organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę a zatem w niniejszej sprawie Prezydent [...],, w aktach sprawy brak jest dowodu na udzielenie przedmiotowego odstępstwa, ponadto, należy oznaczyć, które zjazdy są budowane, a które przebudowywane, wskazując rodzaj robót budowlanych, jako "przebudowa (...)", należy mieć na uwadze definicję przebudowy wskazaną

w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, przez którą rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Inwestor odniósł się do kwestii poruszanych w przedmiotowym postanowieniu

i wyjaśnił, że:

1. szerokość linii rozgraniczających przyjęta w dokumentacji spełnia przesłanki określone w § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej

z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co zostało potwierdzone analizą projektanta załączoną do niniejszego pisma;

2. szerokość jezdni na zjeździe, została w projekcie zagospodarowania terenu przyjęta w granicach 3,00-5,00 m, co jest zgodne z brzmieniem § 79 ww, rozporządzenia. Zgodnie ze szczegółem konstrukcyjnym przedstawionym na schemacie zjazdu w projekcie drogowym, szerokość zjazdu jest nie mniejsza niż 4,5 m i nie większa niż szerokość jezdni projektowanej drogi.

Ponadto, inwestor wskazał, "że obszar oddziaływania obiektu mieści się

w całości na działkach, na których został zaprojektowany, zgodnie z ustawą

o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych analiza związana z odstępstwem od wymaganej przepisami rozporządzenia szerokości ulicy w liniach rozgraniczających.

Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne

i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), § 7.1 szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 12 m dla ulicy klasy L. Paragraf 7.2.

w wyjątkowych wypadkach, m.in. uzasadnionych istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości pod warunkiem spełnienia wymagań:

1) niniejszy projekt drogowy spełnia wymóg wzajemnego rozmieszczenia niezbędnych elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej w przekroju poprzecznym na całej długości,

2) przyjęty sposób odwodnienia usytuowano w projektowanym pasie drogowym

i odwodnieniem docelowym,

3) przyjęta szerokość pasa drogowego zapewnia wysokościowe rozwiązanie ulicy,

4) w istniejącym pasie drogowym brak jest jakichkolwiek zadrzewień,

5) teren inwestycji nie znajduje się w obszarze zalewowym a grunt podłoża zaliczono do grupy nośności GL,

6) ulica nie wymaga szczególnej ochrony przed nadmiernym hałasem i wibracjami. Ulica komunikuje dwie drogi klasy Z powiatowe z drogami klasy D oraz wewnętrznymi. Umożliwia dojazd właścicielom do swoich nieruchomości

o zabudowie jednorodzinnej.

Inwestor wskazał także, że nie przewiduje się umieszczenia w ulicy dodatkowego pasa ruchu, zatok postojowych czy też urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Aktualnie zaprojektowany podział nieruchomości dla poszerzenia pasa drogowego ingeruje w część istniejących zagospodarowanych posesji. Część odcinka ulicy została w całości wyodrębniona z prywatnych nieruchomości. Geometria w zakresie dróg publicznych - w granicach drogi gminnej - ulicy [...], na odc. od ul. [...],do ul. [...],z uwzględnieniem zjazdów oraz skrzyżowań z drogami gminnymi uzyskała pozytywną opinię techniczną w Urzędzie [...],• Opinia komunikacyjna nr [...], z [...], lipca 2015 r. Inżyniera Ruchu [...], , uwzględniono wszystkie uwagi inżyniera [...],zawarte

w powyższej opinii technicznej.

Projektowana szerokość jezdni ulicy wynosi:

• 6.00 m na odc. od ul. [...], do ul. [...],, na dł. L = 1072 m,

• zjazdy indywidualne, zjazdy bramowe zaprojektowano o szerokości jezdni zjazdu w granicach 4,00 - 5,00 m, dostosowane do wymiarów istniejących bram,

• chodnik, na całej długości przedmiotowego zakresu chodnik zaprojektowano po stronie zachodniej, przylegający do krawędzi jezdni.

Inwestor wyjaśnił, że w jego ocenie powyższa analiza potwierdza brak konieczności uzyskiwania odstępstwa od przepisów rozporządzenia".

Odnosząc się do powyższych wyjaśnień, Wojewoda wskazał, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu nie została doprowadzona do zgodności decyzją nr [...],z [...], maja 2018 r., znak: [...],

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "budowa i rozbudowa drogi gminnej ulicy [...],na odcinku od ulicy [...],do ulicy [...],w [...],w zakresie branży drogowej, elektroenergetycznej

i oświetlenia, w zakresie działek inwestycyjnych.

Na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie oznaczono wszystkich numerów działek przed podziałem. Ponadto, na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wskazano zakres robót budowlanych poza projektowanym pasem drogowym.

Organ odwoławczy wskazał również, że na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, zgodnie z legendą oznaczono kolorem czerwonym linią przerywaną, jako projektowana linia rozgraniczająca drogi. Z uwagi, że w decyzji nie wskazano żadnych działek oraz zakresu robót, na których korzystanie z nieruchomości będzie ograniczone, wówczas zakres robót oznaczony na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie może wykraczać poza projektowane linie rozgraniczające drogi. Zdaniem organu, niektóre zjazdy wykraczają poza projektowaną linią rozgraniczającą drogi.

Wojewoda zaznaczył, że na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie określono rodzaju zjazdów indywidualne/publiczne. Wskazał również, że projektowane zjazdy nie spełniają warunków technicznych dla zjazdów indywidualnych

i publicznych określonych w § 78 i w § 79 rozporządzenia Ministra Transportu

i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124).

Zgodnie z § 78 ww. rozporządzeniem zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Zjazd publiczny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5.0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m

i nie większą niż szerokość jezdni na drodze. Natomiast, zgodnie z § 79 ww. rozporządzenia zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m,

w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Tym samym z uwagi na brak rodzaju zjazdów indywidualny czy publiczny, organ odwoławczy nie mógł dokonać sprawdzenia parametrów tych obiektów zgodnie

z ww. przepisami. Zaprojektowano zjazdy o szer. m.in. 3 m, 4 m, zatem gdyby przedmiotowe zjazdy były zjazdami indywidulanymi, to ich parametry byłyby niezgodne z ww. rozporządzeniem.

Na poparcie swojej argumentacji Wojewoda przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 181/11 z 22 czerwca 2011 r. "Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw.

z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ jest zaś zobligowany do zbadania projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Charakterystyczne wymiary i wzajemne odległości obiektów budowlanych winien określać projekt zagospodarowania działki (§ 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenie

w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, powołanego w decyzji organu I instancji). Zatem badania wymiarów zjazdu wchodzą w zakres sprawdzeń projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej". Ponadto przedłożony projekt zagospodarowania terenu nadal jest niezgodny z ww. przepisami,

z § 7 rozporządzenia.

Organ wskazał, że w piśmie z 18 marca 2019 r., znak: [...], stanowiącym odpowiedź na pismo z 8 lutego 2019 r. organu odwoławczego wskazano "zjazdy indywidulane, zjazdy bramowe zaprojektowano

o szerokości jezdni zjazdu w granicach 4,00-5,00 m, dostosowane do wymiarów istniejących bram". Odnosząc się do powyższego zapisu stwierdził, że oznaczone na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, zgodnie z legendą "projektowany schemat zjazdów", zaprojektowano zjazdy o szer. m. in. 3 m, 4 m, 5 m. Zatem, zaprojektowane zjazdy nie spełniają parametrów zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zjazd indywidualny/publiczny w świetle przepisów o drogach publicznych nie może powstać w sposób dorozumiany, to zarządca drogi, który jest inwestorem określa rodzaj zjazdu, a naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z pozostałymi parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Niewątpliwie zjazd niespełniający wymogów nie może być uznany za spełniający wymogi bezpieczeństwa.

Zdaniem Wojewody organ I instancji wydając decyzję, w której zatwierdzono lokalizację zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy ustawy i ww. rozporządzenia, winien dokonać sprawdzenia zgodności zjazdów z ww. rozporządzeniem. Warunki techniczne zjazdów zostały określone tak aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu. W przedmiotowej sprawie planowane zjazdy nie spełniają wymogów określonych w § 78 i § 79 ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno projekt zagospodarowania terenu, jak

i mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, które zostały zatwierdzone decyzją nr [...], z [...], maja 2018 r., znak: [...],Prezydenta [...],stanowią integralną część tej decyzji. Wskazał, że na stronie 6 w ww. decyzji, organ I instancji wskazał "zatwierdzam podział nieruchomości (...)[...],oznaczonej w ewidencji jako działka o nr ew. [...],z obrębu [...], (...), a powinno być (...) oznaczonej w ewidencji jako działka o nr ew. [...], (...). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien prawidłowo wpisać ww. działkę inwestycyjną.

Zdaniem Wojewody, wszystkie ze wskazanych powyżej braków powinny być skorygowane oraz uzupełnione na etapie prowadzonego postępowania przez organ

I instancji, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ich uzupełnienia, zgodnie

z art. 35 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien dysponować pełną wiedzą odnośnie zakresu robót objętych udzielonym pozwoleniem. Wiedzę na ten temat dostarcza nie tylko treść wniosku, która powinna być precyzyjna, ale również treść projektu budowlanego, który powinien zawierać opis planowanych robót budowlanych oraz część rysunkowa stanowiąca odzwierciedlenie tego opisu w formie graficznej. Umożliwi to właściwemu organowi nie tylko jednoznaczną kwalifikację robót objętych wnioskiem, ale także przeprowadzenie następnie oceny prawidłowości wykonania robót pod kątem ich legalności, tj. zgodności z udzielonym pozwoleniem.

W ocenie Wojewody, Prezydent [...], jako załącznik do decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdził projekt budowlany, który jest niezgodny z przepisami prawa oraz z wnioskiem inwestora, co jest niedopuszczalne. Na potwierdzenie takiej argumentacji powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 372/10 z 18 czerwca 2010 r. "Tym sposobem naruszono art. 34 ust. 4 cyt. prawa budowlanego, z którego wynika, że zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę, stanowią jedność formalną (jedną decyzję) stanowić również musi jedność merytoryczną - między tymi elementami nie może być jakichkolwiek rozbieżności".

Wojewoda [...],podkreślił ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14 "Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku

w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się

w granicach wyznaczonych przez prawo. Dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego".

Wojewoda [...],, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. stwierdził, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ ocenił, że ze względu na wykazany wyżej zakres i stopień naruszeń prawa materialnego i procesowego przez organ pierwszej instancji, nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. Stwierdził cyt. "rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji weźmie zatem pod uwagę wskazane wyżej nieprawidłowości".

Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent [...],. Decyzji organu drugiej instancji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe wydanie decyzji kasatoryjnej bowiem podnoszone przez organ odwoławczy wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji Wojewody [...], skarżący zauważył, że na etapie uzupełniania dokumentacji projektowej projektant został zobligowany do wniesienia numeracji działek ewidencyjnych zarówno przed jak i po podziale. Ostatecznie przekazany projekt zagospodarowania terenu zawierał ww. numerację. Zarzut występowania zakresu robót budowlanych poza projektowanym pasem drogowym, w istocie dotyczy części zjazdów pomiędzy projektowanymi liniami rozgraniczającymi drogi a linią istniejących cofniętych ogrodzeń. Prezydent [...], podkreślił, że wykonanie powyższej powierzchni zjazdów nie jest regulowane przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych, zatem zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 ww. ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio, z których bezpośrednio wynika brak konieczności uzyskiwania zarówno pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 11a Prawa budowlanego) jak i zgłoszenia wykonania robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W tym zakresie część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu

w sposób racjonalny jedynie obrazuje połączenie zakresu inwestycji z istniejącymi naniesieniami.

Ponadto skarżący wskazał, że godnie z § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazd jest częścią drogi na połączeniu

z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Zatem parametr "szerokość zjazdu" odnosi się do wymiaru miejsca styku projektowanego zjazdu z krawędzią projektowanej jezdni (w linii krawężnika). W istocie wymiar ten za każdym razem będzie większy od "szerokości jezdni na zjeździe" o wykończenie skosami 1:1, w przedmiotowej dokumentacji projektowej szerokości 1 m na każdą stronę. Wymiary zjazdu określone na projekcie zagospodarowania terenu odnoszą się do szerokości jezdni na zjeździe. Fakt ten został potwierdzony zarówno poprzez wyjaśnienia składane bezpośrednio na etapie postępowania odwoławczego jak i poprzez dodatkowy rysunek obrazujący schemat zjazdu stosowany w dokumentacji projektowej. Treść § 78 i § 79 rozporządzenia wystarczająco precyzyjnie rozgranicza znaczenie parametrów "szerokość zjazdu"

i "szerokość jezdni na zjeździe", według którego wszystkie zjazdy zostały zaprojektowane prawidłowo i posiadają szerokość jezdni na zjeździe nie mniejszą niż

3 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze.

Reasumując skarżący stwierdził, że argumenty podnoszone przez Wojewodę [...],nie są zgodne ze stanem faktycznym. Wszystkie kwestie zostały wyjaśniane na etapie postępowania odwoławczego bądź też ich rozwinięcie ma odzwierciedlenie w uzupełnionych dokumentach.

Dodatkowo, Prezydent [...],zaznaczył, że zgodnie z art. 11 g ust. 3 tzw. "specustawy drogowej", w postępowaniu przed organem odwoławczym nie można uchylić decyzji w całości gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Tak więc, skoro organ odwoławczy w treści decyzji faktycznie odnosi się do części składowych dokumentacji, a w stawianych zarzutach wskazuje na niejednolite rozwiązania (kilkukrotnie używając określeń: część, nie wszystkie, niektóre), to uchylenie w całości decyzji Prezydenta [...],wymienionej na wstępie pozostaje w sprzeczności z przytoczonym przepisem.

Z tych przyczyn, zdaniem skarżącego, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz.1302 ze zm.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw - "sprzeciw od decyzji". Po myśli art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa

w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.).

W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednak, orzekając jak w zaskarżonej decyzji, nie zastosował się do tych kryteriów.

Sąd kontrolował decyzję kasatoryjną, która zapadła po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Kontrola prawidłowości tej decyzji, w ramach rozpoznania sprzeciwu, oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Sąd uwzględniając niniejszy sprzeciw dał wyraz stanowisku, że kontrolowana kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji, zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a Wojewoda [...],bezpodstawnie odstąpił od merytorycznego rozpoznania sprawy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2219/15 (Lex Omega nr 2315542), dokonując kontroli rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Sąd stwierdza, że nie zaistniały żadne wady postępowania przed organem pierwszej instancji, które czyniłyby niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie

w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady opisanej w art. 15 k.p.a.

Wojewoda [...],wezwał inwestora do określonych czynności, inwestor zajął w tym przedmiocie stanowisko. Organ dysponował pełnym materiałem dowodowym w sprawie uzasadniającym podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Odmienna, od organu pierwszej instancji, ocena w powyższym zakresie nie stanowi uzasadnienia dla decyzji kasatoryjnej.

Dodatkowo Sąd wskazuje - inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, jednak organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację tej inwestycji wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji. Zadaniem organu jest zatem sprawdzenie, czy inwestycja odpowiadają regulacjom prawnym, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, dlatego kontrolując przedłożoną dokumentację z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną

w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika

z przepisów prawa. Tylko bowiem stwierdzenie przez organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Niedopuszczalna byłaby również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby charakter pozaprawny.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz.1302).