Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 98/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Informacja publiczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant : Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - protokołów z posiedzeń komisji urbanistyczno-architektonicznej w 2011 r. I. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego M.N. o udzielenie informacji publicznej z dnia [...], w zakresie pkt. 2, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku; II. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz skarżącego M. N. kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Skarżący M. N. wnioskiem z dnia 4 maja 2011 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego we W. – Biura Rozwoju W. o udzielenie informacji publicznej w zakresie między innymi 1) protokołów z dyskusji publicznych w 2011 r. dotyczących ustaleń projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, 2) protokołów z posiedzeń komisji urbanistyczno-architektonicznych w 2011 roku; 3) projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...).

Jako formę udostępnienia informacji wskazał pliki komputerowe lub scan dokumentów a jako formę przekazania informacji – przesłanie pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres. W przypadku ograniczeń technicznych do przekazania informacji w formie wskazanej wyżej zwrócił się o powiadomienie na podany adres oraz jednoczesne przesłanie w wersji papierowej lub elektronicznej na adres podany w nagłówku wniosku.

Podstawą prawną wniosku według skarżącego był art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Dnia 11 maja 2011 r. wnioskodawca otrzymał informację z Biura Rozwoju W. Urzędu Miejskiego we W., że jego wniosek w zakresie pkt 2 zostanie przekazany Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej – gdyż Biuro nie dysponuje protokołami z posiedzeń Komisji kadencji 2011-2014r. Do powyższego pisma dołączono kopię pisma przekazującego wniosek skarżącego w zakresie pkt 2 do Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej.

Powyższa Komisja pismem z dnia 30 maja 2011 r. poinformowała wnioskodawcę, że protokoły, o których mowa w pkt 2 wniosku z dnia 4 maja 2011 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. powiadomiła, że jako organ doradczy Prezydenta W. swoje uwagi dotyczące projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wyraża w formie opinii. W poprzednich kadencjach Komisji protokół stanowił załącznik do opinii dlatego z wcześniejszych lat protokoły były skarżącemu przekazywane. W latach 2010-2013 uwagi Komisji dotyczące przedkładanych do zaopiniowania projektów planów miejscowych zawarte są w treści opinii, które na żądanie wnioskodawcy są udostępniane.

Po ponagleniu przez skarżącego w sprawie wydania decyzji odmawiającej (pismo, które wpłynęło do Urzędu 15 lipca 2011 r.) – organ pismem z dnia 25 lipca 2011 r. odpowiedział, że w jego ocenie protokoły Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej nie stanowią informacji publicznej. W związku z powyższym zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o informacji publicznej Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna nie może wydać decyzji w sprawie odmowy udostępnienia protokołów jej posiedzeń, ponieważ nie stanowią one informacji publicznej.

Dnia 23 sierpnia 2011 r. zainteresowany złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie nie udostępnienia w terminie informacji publicznych, i zarzucił naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1, 2, art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nie wykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2.

Wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych, zgodnie z wnioskiem z dnia 4 maja 2011 r. w zakresie pkt 2 i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając swój wniosek wskazał, że pismem z dnia 4 maja 2011 r. wnosił o udostępnienie w pkt 2 tego wniosku protokołu z posiedzeń komisji urbanistyczno-architektonicznej w 2011 roku. Przedstawił korespondencję toczącą się pomiędzy stronami, po złożeniu wniosku.

Stwierdził, że pismem z dnia 25 lipca 2011 r. ostatecznie udzielono mu odpowiedzi, z powołaniem się na art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmawiającej wydania decyzji.

W związku z powyższym stwierdził, że na gruncie przepisu art. 61 Konstytucji i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności z następujących powodów:

Wskazał, że ustanowione w Konstytucji RP w art. 61 prawo do uzyskiwania informacji o działalności m. in. podmiotów publicznych przyznaje bardzo szerokie uprawnienie, które tylko wyjątkowo i w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 3 Konstytucji może zostać ograniczone. Zgodnie z art. 61 ust. 4 tryb dostępu do informacji o jakich mowa w ust. 1 i 2 tegoż artykułu ureguluje ustawa.

Według skarżącego ustawa o dostępie do informacji publicznej wypełnia dyspozycję przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji. Natomiast z obowiązywania wzajemnego art. 61 Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, iż zakres pozytywny i negatywny prawa określonego w art. 61 Konstytucji mogą współokreślać przepisy ustaw. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. (sygn. akt K 38/01).

Podał, że trudno uznać, iż zakres prawa do informacji publicznej wyznaczony jest przez ustawę o dostępie do informacji publicznej a przyjęcie takiego stanowiska jest błędne. "Informacją publiczną jest informacja wskazana w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz współwyznaczona przez art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez dokonywania wykładni obu przepisów i ustalania norm wynikających z przywołanych przepisów można podnieść dwa następujące argumenty:

Ustalenie pozytywnego zakresu prawa do uzyskiwania informacji poprzez analizę obu przepisów wskazuje jednoznacznie, iż ustrojodawca precyzyjne wskazał jakie uprawnienia zagwarantowane zostały w przepisie art. 61 ust. 1 i 2 (informacji o działalności), a co nieprecyzyjne ustawodawca spróbował powtórzyć w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trudno uznać za wyznaczenie pozytywnego zakresu prawa do uzyskiwania informacji przepis ustawy, który jest niejednoznaczny i mało precyzyjny. Przepis ten należy potraktować jak powtórzenie generalnej zasady demokratycznego państwa prawa - zasady jawności działania władz i wydatkowania funduszy publicznych (art. 61 Konstytucji RP) - poprzez pokreślenie, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tak sformułowana zasada będąca z jednej strony współwyznaczeniem prawa z art. 61 Konstytucji poprzez jego potwierdzenie i uogólnienie, jest z drugiej strony przepisem ogólnym (zasadą) dla wykładni ustawy od dostępie do informacji publicznej. Stosowanie wszystkich przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winno się odbywać zgodnie z zasadą pełnej jawności (każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną) i tylko wzajemne współistnienie i wpółwyznaczanie art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala na prawidłowe zrozumienie prawa do uzyskiwania informacji. Tym samym nie można określić, iż coś nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko takie nie znajduje podstaw przede wszystkim ze względu na właściwe określenie zakresu prawa. Jak wskazano powyżej pozytywny zakres tego prawa określony został w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, co następnie ustawodawca uogólnił i podkreślił w ustawie."

Po drugie w przypadku normy określającej zakres prawa do uzyskania informacji, wyłącznie poprzez ustawę, dochodzi często do naruszenia prawa z art. 61 Konstytucji. Każdorazowo należy poszukiwać zakresu jawności w art. 61 Konstytucji gdzie zostało ono określone.

W zakresie ograniczania dostępu do informacji publicznej wskazał, że zgodnie z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji RP należy w realizacji tego prawa gwarantować maksymalną jawność natomiast ograniczenia o jakich mowa w art. 61 ust. 3 winny zostać stosowane wyjątkowo.

Na poparcie swoich wywodów skarżący przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

Dodał również, że działalność Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej jest uregulowana Zarządzeniem nr 120/10 Prezydenta W. z dnia 30 października 2010 r. w sprawie powołania Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej oraz zatwierdzenia jej regulaminu. Przytoczył również treść § 9 regulaminu, który stanowi o obowiązku sporządzania z posiedzenia MKUA protokołów i ich zawartości.

Wskazując ostatecznie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2009 r. – sygn. akt I OSK 851/09, w którym stwierdzono, że skarga na bezczynność może być złożona między innymi, gdy ustawodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną uznał, że we wskazanych okolicznościach skarga jest konieczna i uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na korespondencję toczącą się pomiędzy stronami i jej treść. Podał, że z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy organ w terminie ustalonym przez prawo nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Bezczynność organu jest stanem ciągłym w jakim pozostaje on po upływie terminu określonego na załatwienie sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności muszą być dwie przesłanki - pierwsza to niezałatwienie sprawy, druga, że nie została załatwiona w terminie. Szereg pism skierowanych do strony skarżącej mówiących o braku podstaw do udzielenia informacji wskazuje, że organ nie był bezczynny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów.

Podstawą do złożenia skargi jest negatywna ocena zasadności wniosku skarżącego; podtrzymywane przez organ twierdzenie, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej.

Taki zaś zarzut powoduje, że Sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę merytorycznie. Ustalić czy w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 4 maja 2011 r. występuje bezczynność organu.

W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności /T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86/. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu /J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37/. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa /postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/06/.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek /art. 10 ustawy/. Wniosek taki złożył skarżący, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy zgodnie z twierdzeniami skargi przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Akta sprawy administracyjnej zawierające wniosek o ustalenie warunków na budowę oraz inną dokumentację niezbędną do wydania decyzji jak i akta każdej sprawy administracyjnej w ogólności, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną /por. np. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062; z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca

2009 r., IV SAB/Po 36/08, publ. w CBOIS/. W orzecznictwie jest ugruntowane stanowisko, że informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów /akt, materiałów/ będących w posiadaniu tego organu /wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 221/04, LEX

nr 146742; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, LEX nr 162285; wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 LEX nr 236465/.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 4 maja 2011 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wynika to z faktu, że żądane informacje pozostają w związku z działalnością organu, a Prezydent W. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Tomasz K. Aleksandrowicz w Komentarzu do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził: "Dokumenty tworzone przez organy władzy publicznej podczas procesu legislacyjnego stanowią zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c i d będąc rodzajem informacji dotyczącej sposobu stanowienia aktów publicznoprawnych i sposobu przyjmowania i załatwiania spraw podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych" (str. 206 – Wydawnictwo Prasowe Lexix-Nexis Warszawa 2006).

Żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 4 maja 2011 r. protokoły są dokumentami, które dotyczą sposobu stanowienia aktów publiczno-prawnych – np. projektów o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn. ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych /państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna/ oraz prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie żądanej dokumentacji Prezydent W. powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy znajdują się w nim informacje niepodlegające udostępnieniu, tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń należało podjąć czynności zmierzające do udostępnienia informacji lub wydać decyzję odmawiającą do nich dostępu. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną (wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05).

Odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej, powinna być dokonana w drodze decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 325/03 oraz z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 18/07.

W ocenie Sądu, wyżej wskazane okoliczności dają podstawę do uznania, że organ jest bezczynny albowiem w terminie określonym w art. 13, omawianej ustawy nie podjął czynności związanych z wnioskiem skarżącego z dnia 4 maja 2011 r.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wymieniona korespondencja między stronami jest dowodem na to, że organ nie jest bezczynny. Organ winien bowiem działać jak stwierdzono wyżej w formie przewidzianej przez prawo. Działań o takim charakterze organ nie wykazał.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.