Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2092/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Teza: Naruszenie przez organ terminu z art. 35 par. 3 k.p.a. nie skutkuje samo przez się koniecznością  uwzględnienia skargi, w sytuacji, gdy przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest bezczynność organu, która mogła stanowić przedmiot odrębnego postępowania sądowego po wyczerpaniu przez skarżącą stronę środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a.

TEZY

Naruszenie przez organ terminu z art. 35 par. 3 k.p.a. nie skutkuje samo przez się koniecznością  uwzględnienia skargi, w sytuacji, gdy przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest bezczynność organu, która mogła stanowić przedmiot odrębnego postępowania sądowego po wyczerpaniu przez skarżącą stronę środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Małgorzata Stahl (spr.) del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2155/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2155/10 oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2008 r.) P. G. i A. W. – z upoważnienia spółki [...] Sp. z o.o. działający w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...], zwrócili się do Stołecznego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego położonego w Warszawie przy ul. [...] poprzez podwyższenie strychu o dwa metry. We wniosku powołano się na zgodność zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla tego terenu.

Pismem z dnia [...] lutego 2008 r., P. G. zwrócił się do organu o zawieszenie postępowania w sprawie, na okres dwóch tygodni, w celu rozszerzenia zakresu powyższego wniosku oraz uzupełnienia dokumentacji.

Stołeczny Konserwator Zabytków przychylając się do wniosku strony, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. zawiesił postępowanie do czasu uzupełnienia dokumentacji projektowej związanej z rozszerzeniem zakresu w/w wniosku o prace polegające na remoncie elewacji.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. pełnomocnik spółki [...] Sp. z o.o. złożył wniosek o wydanie zaleceń konserwatorskich określających sposób korzystania z zabytku zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zalecenia niniejsze zostały wydane w dniu [...] kwietnia 2008 r.

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] maja 2008 r. Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. organ podjął postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] wydał pozwolenie na termorenowację elewacji przedmiotowego budynku zgodnie z projektem z dnia [...] czerwca 2008 r. wykonanym przez [...] oraz odmówił pozwolenia na nadbudowę – podwyższenie kondygnacji strychu budynku o dwa metry, a także wykonanie nowego pokrycia dachowego. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na montaż szybów windowych i renowację holi wejściowych.

W związku z taką decyzją organu pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] Sp. z o.o. złożyła, jako Inwestor (w imieniu własnym) odwołanie od w/w. decyzji. Natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. T. K. działający jako pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej wycofał powyższe odwołanie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmówił uwzględnienia wycofania odwołania wskazując, że odwołanie od decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. złożyła spółka [...] w imieniu własnym a nie w imieniu Wspólnoty.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołująca się Spółka posiada tytuł prawny do zabytku. Odwołująca się nie jest co prawda współwłaścicielem nieruchomości, jednak zdaniem organu na mocy udzielonego pełnomocnictwa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] sierpnia 2007 r., powstał stosunek zobowiązaniowy na mocy którego Spółka, w zakresie przedmiotowej inwestycji, zyskała tytuł prawny do części przedmiotowego budynku. Jednocześnie Minister wskazał, że z akt postępowania wynika, iż możliwość dysponowania przedmiotową nieruchomością ograniczona była czasowo do dnia [...] sierpnia 2009 r. co oznacza, że na dzień składania przez nią odwołania nie posiadała już żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. W skardze zarzucono naruszenie przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym m.in. art. 6, art. 35 § 1 i art. 36.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych, w związku z czym oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Na wstępie Sąd zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest okoliczność, że skarżąca [...] spółka z o.o. wystąpiła do Stołecznego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie opisanej we wniosku inwestycji w budynku przy ul. [...] w dniu [...].01.2008r. w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w Warszawie. W dacie złożenia wniosku legitymowała się stosownym pełnomocnictwem od Wspólnoty oraz dokumentem z dnia [...] sierpnia 2007 r., poprzedzonym uchwałą Wspólnoty z dnia [...] maja 2007 r., który upoważniał skarżącą spółkę do dysponowania nieruchomością na czas trwania inwestycji budowlanej tj. do dnia [...] sierpnia 2009 r. Stołeczny Konserwator Zabytków rozstrzygnął żądanie wniosku decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., od której skarżąca, jako inwestor, w imieniu własnym wniosła odwołanie.

Jak podkreślił Sąd, stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie przy zabytku wpisanym do rejestru działań, które prowadzić mogą do zmiany jego wyglądu lub substancji. Słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, że pozwolenie takie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego (art. 36 ust. 5). Nie ulega zatem wątpliwości, iż w dacie orzekania w sprawie niniejszej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...] sierpnia 2010 r. [...] spółka z o.o. nie miała tytułu prawnego do dysponowania zabytkiem, co do którego toczyło się postępowanie. Uprawnienie prawno rzeczowe, które nabyła z mocy cywilnoprawnej umowy ze Wspólnotą z dnia [...].08.2007r. wygasło, a nie zostało wykazane, aby w to miejsce weszło jakiekolwiek inne upoważnienie przewidziane przepisami prawa.

Powyższe przesądza o tym, że postępowanie wywołane wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądownictwa administracyjnego, utrata statusu strony i legitymacji do występowania w tym charakterze w trakcie postępowania, uzasadnia przyjęcie poglądu, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Sąd uznał za prawidłowe orzeczenie organu o umorzeniu postępowania w oparciu o treść art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podzielił pogląd skarżącej Spółki, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. zapadła z naruszeniem przepisów prawa art. 35 i 36 k.p.a., w warunkach bezczynności w postępowaniu administracyjnym. Okoliczność ta pozostaje jednakże bez wpływu na prawidłowość dokonanego w sprawie rozstrzygnięcia. Rozpoznanie sprawy po upływie ok. 2 lat jest uchybieniem proceduralnym, ale nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Jednakże, jak zauważył Sąd, skarżąca nie złożyła w tym przedmiocie skargi, ani nie wyczerpała przewidzianego prawem trybu postępowania.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja uchybia obowiązującym przepisom prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, kiedy wydana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a., co zostało stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Brak bowiem podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę do uwzględnienia skargi w sytuacjach, w których istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd istnienia przesłanek negatywnych uchylenia tego aktu określonych w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a.

Zauważyć należy, że przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej jest wyznaczony podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowej prowadzonej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem Spółki [...] od decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. W tym zatem przypadku organ administracji co do istoty sprawy orzekał na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tak zakreślonej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie była zasadność umorzenia postępowania odwoławczego. Natomiast ewentualna kwestia przewlekłości postępowania, czy też bezczynności organu wykraczała poza zakres przedstawionej sprawy. W tych warunkach dostrzeżona ubocznie przez Sąd I instancji okoliczność, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. w warunkach bezczynności w postępowaniu, nie mogła stać się podstawą uwzględnienia skargi. Naruszenie przez organ terminu z art. 35 § 3 k.p.a. nie skutkuje samo przez się koniecznością uwzględnienia skargi, w sytuacji, gdy przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest bezczynność organu, która mogła stanowić przedmiot odrębnego postępowania sądowego po wyczerpaniu przez skarżącą stronę środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.