Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 795/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant Specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...]; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 15 marca 2021 r., Wojewoda [...] (dalej także: "skarżący"), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2020r., poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Gminy P. skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy w P. z [...] października 2003 r. "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów gminy P. etap VI wieś G." (zwaną dalej także "Uchwałą", "Planem" lub "MPZP").

Zaskarżonej Uchwale zarzuca naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm. wprowadzonymi do dnia nowelizacji z 2003 r. Dz. U. Nr 80 poz. 717 włącznie, dalej także "u.o.g.r.l."), w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zmianami do nowelizacji z 2003 r. Nr 80 poz. 717 włącznie, dalej także: "u.z.p"), poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w gminie P., w procedurze sporządzania ww. Planu.

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 27 ust. 1 u.z.p., Wojewoda [...] wnosi o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działki oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], jednostka ew. P.;

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę organ wojewódzki wyjaśnił, że działając na wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z 27 lutego 2019r., znak: [...], przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, w związku z przyjęciem w dniu [...] października 2003 r. przez Radę Gminy P. ww. MPZP, którego zapisy dotyczą m.in. działki nr [...] z obrębu [...], na której występują lasy i grunty leśne.

Organ wojewódzki podkreślił, że zaskarżoną Uchwałę podjęto na podstawie przepisów art. 8 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 3 oraz art. 26 u.p.z. w związku z przepisem przejściowych zamieszczonym w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, zwanej dalej także: "u.p.z.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Stosownie do dyspozycji ww. art. 85 ust. 2 u.p.z.p., w dacie podejmowania przez Radę Gminy w P. skarżonej Uchwały, regulację zasad, trybu oraz właściwości organów określała ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.), albowiem uchwała o przystąpieniu do sporządzania skarżonego Planu podjęta została jeszcze przed wejściem w życie u.p.z.p.

W ocenie Wojewody, przy uchwalania MPZP naruszony został tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p., co na mocy art. 27 ust. 1 tej ustawy, winno skutkować nieważnością Planu w części dotyczącej działki oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], gm. P.

Skarżący wskazał, że w odniesieniu do obszaru objętego Planem stwierdzono występowanie gruntów leśnych, co w świetle art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. skutkuje koniecznością zastosowania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewoda przywołał definicje gruntów leśnych i lasów, zamieszczone w art. 2 ust. 2 w u.o.g.r.l. oraz ustawie z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000r., Nr 56, poz. 679 ze zm. do dnia nowelizacji z 2003 r. Nr 80 poz. 721 włącznie).

W art. 3 ust. 2 u.o.g.r.l. uregulowano zasady ochrony gruntów leśnych m.in. poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 tej ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze, i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.z.p. Z kolei z art. 7 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy wynika wprost, iż przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa "(...) wymaga uzyskania zgody wojewody", która wydawana jest w formie decyzji administracyjnej. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co stanowi przesłankę uznania go za nieważny.

W ocenie skarżącego, taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem organ sporządzający Plan nie uzyskał stosownej zgody, a zatem nie był uprawniony do zmiany przeznaczenia części działki oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...]. W konsekwencji naruszona została również właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p.

W obrębie przedmiotowej działki (o łącznej powierzchni 0,39 ha), w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały występowały lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsVI o powierzchni 0,32 ha. Powyższe potwierdza informacja o działce z rejestru gruntów załączona do pisma Starostwa Powiatowego w N. z 4 czerwca 2019 r. znak: [...], według stanu ewidencji z daty podjęcia uchwały, tj. z [...] października 2003 r.

Tymczasem według zapisów skarżonego MPZP, ww. nieruchomość znalazła się na terenach przeznaczonych pod:

- zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, oznaczonych symbolem A2 MN;

- drogę (klasa drogi D - dojazdowa), w ciągu istniejącej drogi, oznaczonych symbolem 1KD;

- wody otwarte rzeki W. z zielenią nadbrzeżną łęgową, łąki i pastwiska, oznaczonych symbolem Al1 W, Z, RZ, dla której przewidziano również różne formy zagospodarowania.

Znaczna część spornej działki, na której znajdują się lasy i grunty leśne, położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, oznaczonym symbolem A2 MN. Szczegółowe zasady zagospodarowania ww. działki oraz wskaźniki i parametry zabudowy określone zostały w § 14 Uchwały.

Organ Gminy w piśmie z 26 września 2019 r. wskazał, że dla działki nr ew. [...] z obrębu [...], nie uzyskano stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, bowiem nie było to wymagane, gdyż teren ten był zagospodarowany na cele budowlane. Ponadto organ Gminy poinformował, że przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne i wyłączenie gruntów leśnych z produkcji nastąpiło jeszcze w latach 1976-1977, zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym zagospodarowania działki i wydanymi zezwoleniami na budowę. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] wyrażającą zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, między innymi na działce nr ew. [...] w obrębie G.

Skarżący stwierdził jednak, że powyższe oznacza, iż las na ww. działce ujawniony był w ewidencji gruntów już na dzień podejmowania przedmiotowej Uchwały, tj. na dzień [...] października 2003 r., a tym samym przyjmując Plan, Rada Gminy P. zobligowana była do uzyskania stosownej zgody na zmianę przeznaczenia w procedurze sporządzania MPZP.

Ponadto jak wynika z wypisu i wyrysu z archiwalnego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy P. na okres perspektywiczny, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w P. z [...] sierpnia 1990 r., dołączonego do pisma Wójta Gminy P. z 28 stycznia 2019 r., działka nr [...] położona była na terenie istniejącej zabudowy letniskowej, oznaczonej symbolem B4-1 MR/UTL (UTL - a). Zgodnie zaś z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każde grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne, wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia w formie decyzji administracyjnej, uzyskiwanej do konkretnego planu, a więc do konkretnych rozwiązań przestrzennych i na potrzeby konkretnej procedury planistycznej. Zgody takiej nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgoda taka została udzielona to organ wykonawczy Gminy, na podstawie przepisów art. 30 ust. 1 u.z.p. oraz art. 31 ust. 1 u.p.z.p., winien ją przedłożyć. Jeżeli jednak dokonać tego nie może to brak jest podstaw prawnych do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele. Poza tym, z opisu technicznego do decyzji z [...] marca 1976 r. zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji dla działek nr ew. [...] i [...] wynika, że "(...) pozostały obszar stanowi zagajnik sosnowy (...)", co oznacza występowanie gruntów leśnych na długo przed uchwaleniem zaskarżonego MPZP.

Wojewoda [...] nie podzielił również stanowiska Wójta Gminy P. w zakresie mechanizmu niejako automatycznego przenoszenia przeznaczenia terenu z poprzednio obowiązującego planu miejscowego, bowiem ustawowym warunkiem dokonywania zmiany przeznaczenia jest uzyskanie zgody do konkretnego planu, a więc do konkretnych rozwiązań przestrzennych. W ocenie skarżącego, z prawidłowej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że decydujący wpływ na zmianę przeznaczenia ma nie przeznaczenie określone w poprzednim planie miejscowym, lecz faktyczny, w dacie podejmowania uchwały, sposób użytkowania tych gruntów. Jeżeli więc w dacie podejmowania Uchwały, występowały grunty leśne i taki sposób użytkowania jako grunty leśne faktycznie występował w terenie, to chcąc dopuścić inny sposób użytkowania takich gruntów należało każdorazowo uzyskać pozytywną (wyrażającą zgodę) decyzję na zmianę ich przeznaczenia, a następnie pozostając w zgodzie z tą decyzją (ewentualnie warunkami w niej zawartymi) należało uchwalić plan miejscowy. W rozpatrywanym przypadku Wójt Gminy P. nie legitymuje się jakąkolwiek decyzją na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, i to zarówno do MPZP będącego przedmiotem skargi, jak również do planu ogólnego z 1990 r.

Wobec stanowiska gminy P., iż nie było konieczności występowania o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych do właściwych organów, niezrozumiałym dla skarżącego jest wystąpienie Gminy z takim wnioskiem w dniu 30 stycznia 2004 r. do Wojewody [...], w konsekwencji czego została wydana decyzja z [...] kwietnia 2004 r., znak: [...], zezwalająca na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P. gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni 1,9536 ha na cele nieleśne - ekstensywna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym dla działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...]. Zgoda ta została wydana kilka miesięcy po podjęciu i wejściu w życie zaskarżonej Uchwały, wobec czego nie dotyczy całego gruntu leśnego w granicach ww. działki. Ponadto ww. decyzja została wydana już po wejściu nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mimo to, jak zauważył Wojewoda, Rada Gminy P. jest wprost związana ww. decyzją i warunkami, pod którymi zgoda została wyrażona. Odstąpienie od zasady związania ww. decyzją dotyczyć może jedynie dwóch szczególnych przypadków. Pierwszy z nich dotyczy sytuacji, w której organ uchwałodawczy całkowicie odstępuje od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów, dla których właściwy organ udzielił zgody, przy czym owo odstąpienie może być rozumiane dwojako - z jednej strony jako całkowite odstąpienie od sporządzania planu miejscowego, bądź jako uchwalenie planu bez dokonywania zmiany przeznaczenia (w takiej sytuacji przeznaczenie takiego terenu winno zostać określone jako teren lasów i określone symbolem przeznaczenia - ZL zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), bądź też uprawniony jest do podjęcia uchwały np. częściowo wykorzystującej ww. zgodę, tj. odnoszącej się do części obszaru dla którego taką zgodę udzielono. W żadnym jednak wypadku organ ten nie posiada uprawnień do samodzielnego zwolnienia się z warunków wykorzystania owej zgody, a więc warunków, których spełnienie jest niezbędne dla skorzystania z takie zgody.

Tym samym warunki wprowadzenia takich zgód winny zostać wprost przeniesione przez Radę Gminy do ustaleń uchwalonego Planu. Tymczasem ustalenia przyjętego w 2003 r. MPZP nie uwzględniają warunków wynikających z wydanej w 2004 r. decyzji, w której wyrażono zgodę na przeznaczenie w planie miejscowym 1,9536 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne, w tym również dla działki objętej skargą, oznaczonej nr [...], dla użytku leśnego o powierzchni 0,2500 ha. Z uwagi na to, że w dniu uchwalenia MPZP, zgodnie z ewidencją gruntów użytek leśny obejmował powierzchnię 0,3200 ha, nie uzyskano zgody dla zmiany przeznaczenia na cele nieleśne dla całego użytku, a tylko dla powierzchni 0,2500 ha. Pomimo tego, tereny, na których znajduje się ww. działka, przeznaczono w Planie m.in. pod zabudowę mieszkaniową i drogi.

Dalej skarżący wskazał, że zgoda została udzielona m.in. pod warunkiem zakazu podziału gruntów leśnych; powierzchnia wyłączenia z produkcji (trwałego wylesienia pod realizację inwestycji) dla działki o nr ew. [...] nie może przekroczyć 400 m2; pozostała powierzchnia działki (poza powierzchnią wyłączenia z produkcji) będzie utrzymana pod trwałą uprawę leśną.

Zgodnie zaś z ustaleniami § 14 skarżonej Uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem A2 MN przewidziano m.in.: realizację nowych podziałów; minimalna powierzchnia nowych działek po podziale powinna wynosić 2000 m2; nieprzekraczalna powierzchnia zabudowy działki - 30%; minimalna powierzchnia biologicznie czynna nowych i niezabudowanych działek - 70%.

Oznacza to niezachowanie warunków uzyskanej w drodze ww. decyzji zgody, w zakresie zarówno ustaleń dotyczących zakazu podziałów gruntów leśnych, jak i powierzchni wyłączenia z produkcji, która zgodnie z decyzją winna wynosić dla działki [...] - 400 m2. Poza tym, w Planie przyjęto wskaźnik nieprzekraczalnej powierzchni zabudowy działki na poziomie 30%, podczas gdy działka nr [...] ma powierzchnię 0,39 ha (zarówno w dacie podejmowania Uchwały, jak również obecnie), z czego 0,32 ha stanowi grunt leśny, a dla 0,25 ha uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia. Dokonując zatem analizy i obliczeń możliwej powierzchni zabudowy, skarżący ustalił, że według Planu dopuszczalne jest zabudowanie 750 m2 powierzchni stanowiącej grunt leśny, co oznacza nie zachowanie warunków uzyskanej zgody, według której istnieje możliwość wyłączenia z produkcji leśnej jedynie 400 m2. Dodatkowo dokonując analizy powierzchni możliwej do zabudowy w odniesieniu do powierzchni całego użytku leśnego na działce, tj. 0,32 ha, zgodnie z ustaloną na poziomie 30% powierzchnią zabudowy w przedmiotowym Planie, powierzchnia ta może wynosić 960 m2, co tym bardziej oznacza niezachowanie warunków decyzji Wojewody.

Skarżący zauważył również, że jednym z kluczowych warunków uzyskanej następczo zgody było ograniczenie ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do jednego budynku na działce, podczas gdy w ustaleniach Planu brak jest jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie.

Jednocześnie Wojewoda [...] wyjaśnił, że ww. zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów mogłaby co najwyżej zostać "skonsumowana" przez sporządzenie nowego planu miejscowego, przyjętego w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie może wywoływać skutków z mocą wsteczną do Planu wcześniej uchwalonego i to jeszcze w sytuacji, w której Plan ten nie adaptuje warunków określonych w tejże decyzji.

Końcowo skarżący podkreślił, że wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności zapisów Uchwały co do całej działki nr ew. [...] wynika z faktu, że wyrok Sądu winien być precyzyjny i jednoznaczny, tj. możliwy do identyfikacji przedmiotu rozstrzygnięcia. Natomiast rysunek skarżonego Planu jest nieczytelny, także z uwagi na zastosowaną skalę 1:5000, co skutkuje brakiem jakiejkolwiek możliwości identyfikacji granicy leśnych użytków gruntowych na części graficznej Uchwały, skoro 1 mm na rysunku Planu odpowiada 5 m w terenie. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie nieważności jedynie części działki w granicach użytku leśnego, bowiem w takim przypadku, w celu identyfikacji sentencji wyroku niezbędne byłoby powstanie szczegółowego opracowania geodezyjnego według stanu ewidencji gruntów z dnia podjęcia Uchwały, dla działki objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Dodatkowo opracowanie takie winno również zawierać szczegółowe określenie linii rozgraniczających poszczególnych jednostek terenowych zgodnie z rysunkiem Planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie.

Organ Gminy wyjaśnił, że stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m.in. uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z pewnymi wyjątkami, należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc przepisem prawa i to tej rangi aktem może nastąpić zmiana przeznaczenia terenów rolnych i leśnych na inne cele. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami.

Rada powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że samodzielne kształtowanie sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy oznacza, że gmina nawet wówczas, gdy uzyska zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne może "zaniechać" tej zmiany bądź dokonać w miejscowym planie zmiany przeznaczenia jedynie części tych gruntów leśnych. Ze zgody udzielonej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. nie wynika bowiem obowiązek dokonania zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Organ planistyczny nie jest związany taką decyzją i mimo uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, może "odstąpić" od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (w części lub w całości). Sama zgoda na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne nie nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego (radę gminy) obowiązku zmiany przeznaczenia tych terenów.

Zgodnie z zapisami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Po. na okres perspektywiczny, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., działka o nr ew. [...] z obrębu [...] położona była na terenie istniejącej zabudowy letniskowej. Zgodnie z zapisami ww. planu, plan ustala adaptację zabudowy letniskowej w zespołach określonych na rysunku planu, które uzyskały indywidualne zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele rekreacyjne przed opracowaniem planu.

Naczelnik Gminy P., decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1976r., zatwierdził Plan Realizacyjny Zagospodarowania ww. nieruchomości na cele letniskowe, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy - Prawo budowlane, po otrzymaniu wymaganej zgody na dopuszczenie zabudowy letniskowej na omawianym terenie od Naczelnego Architekta W. pismem Nr [...] z 20 lutego 1976 r. Zatem przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne i wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej na działce o obecnym nr ew. [...] w G. zgodnie z zatwierdzonym Planem Realizacyjnym działki i wydanymi zezwoleniami na budowę nastąpiło w latach 1976-1977, co zostało potwierdzone stosownymi wpisami w rejestrze przez Urząd Gminy w P.

Wobec powyższego, przy sporządzaniu uchylonego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. z [...] sierpnia 1990 r., jak również przy sporządzaniu obowiązującego Planu z 2003 r., uzyskanie zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na działce nr [...] nie było wymagane, ponieważ był to teren już zagospodarowany na cele budowlane.

Ponadto organ Gminy nadmienił, że w dniu 30 stycznia 2004 r. Wójt Gminy P. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych położonych w m. G. pod zabudowę mieszkalną z uwagi na powstałe rozdrobnienie istniejącego terenu na działki zabudowane obiektami rekreacyjnymi oraz brak prowadzenia przez nowych właścicieli gospodarki leśnej. W odpowiedzi Wojewoda [...] w dniu [...] kwietnia 2004 r. wydał decyzję wyrażającą zgodę na przeznaczenie m.in. działki o nr ew. [...] na cele nieleśne. Do wniosku Wójta Gminy P. był dołączony rysunek i tekst MPZP.

W przypadku gdyby Sąd uznał, że ww. decyzja nie jest stosowną zgodą za zmianę przeznaczenia, Rada Gminy uznaje, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności Uchwały w skarżonym zakresie, bowiem w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, a jedynie z takim - zdaniem Rady - mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, należy ograniczyć się do wskazania, iż Uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, publ. LEX Nr 196722).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12, LEX nr 1392334 oraz z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12, LEX nr 1218496).

Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje także przepis art. 27 ust. 1 u.z.p., który stanowi, że nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy.

Stwierdzenie nieważności skarżonej Uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym dotyczącym procedury jej uchwalania oraz właściwości organów. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Przede wszystkim rację ma Wojewoda [...] wskazując, że stosownie do dyspozycji art. 85 ust. 2 u.p.z.p., z uwagi na datę zainicjowania procedury planistycznej przez Radę Gminy P., w niniejszej sprawie regulację zasad, trybu oraz właściwości organów określa ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.).

Ponadto przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonej Uchwały) przewidywał, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych (innych niż wymienione w pkt 1-4) wymagało uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Stosownie do definicji zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zamieszczonej w art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., przez przeznaczenie gruntów na cele nieleśne należy rozumieć ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Istota sprawy sprowadza się więc w pierwszej kolejności do oceny, czy podejmując zaskarżoną Uchwałę, w ustalonych okolicznościach faktycznych, Rada Gminy P. powinna była dysponować wymaganą decyzją wojewody na dokonanie zmiany przeznaczenia terenu obejmującego działkę gruntu o nr ew. [...] z obrębu [...], jednostka ew. P.

W tym kontekście należy wskazać, że jak słusznie wyjaśnił Wojewoda [...], z uwagi na zakres znaczeniowy pojęcia lasu (według ustawy o lasach) oraz gruntu leśnego (według ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), dla właściwej kwalifikacji przeznaczenia ww. działki nr ew. [...] decydujące znaczenie mają zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków, według stanu na dzień uchwalenia zaskarżonego Planu z 2003 r. Jest tak przede wszystkim dlatego, że zgodnie z art. 21 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały), podstawę planowania przestrzennego stanowią zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3021/13; z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 984/11; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Według informacji z rejestru gruntów – załączonej do pisma Starostwa Powiatowego w N. z 4 czerwca 2019 r. znak: [...] (k. 123 akt administracyjnych) – w obrębie działki oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], gm. P. (o łącznej powierzchni 0,39 ha), w dacie podjęcia Uchwały z [...] października 2003 r. występowały lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsVI o powierzchni 0,32 ha.

W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że przyjmując w zaskarżonym Planie inne przeznaczenie dla terenu ww. działki nr ew. [...], Rada Gminy P. powinna była legitymować się stosowną decyzją Wojewody [...] wyrażającą zgodę na taką zmianę.

Rada uważa jednak, że przedmiotowa zgoda została udzielona, a przeznaczenie gruntów na wskazanej nieruchomości uległo zmianie wskutek decyzji Naczelnika Gminy P. nr [...] z [...] marca 1976 r. (k. 69-77 – akt Wojewody [...]), zatwierdzającej Plan Realizacyjny Zagospodarowania ww. działki na cele letniskowe, co znalazło swoje odzwierciedlenie w zapisach ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. na okres perspektywiczny, przyjętego Uchwałą Rady Gminy w P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. i obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. Zdaniem organu planistycznego Gminy świadczą o tym postanowienia ww. Uchwały, w których stwierdzono, że plan ustala adaptację zabudowy letniskowej w zespołach określonych na rysunku planu, które uzyskały indywidualne zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele rekreacyjne przed opracowaniem planu.

Powyższego stanowiska Rady Gminy P. nie sposób zaaprobować. Należy bowiem wyjaśnić, że powołana decyzja Naczelnika Gminy P. nr [...] z [...] marca 1976 r., została wydana w oparciu o przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229). Przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowił, że w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji należy rozstrzygać podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji. Stosownie do ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ww. artykułu 20, w szczególności w ramach prac, o których mowa w ust. 1, powinno nastąpić opracowanie planu realizacyjnego, określającego urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej, a także sporządzenie projektu obiektu budowlanego lub jego części. W myśl art. 21 ust. 3 ustawy z 1974 r., plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej.

Treść przywołanych przepisów wskazuje, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego była wydawana wyłącznie na użytek procesu budowlanego, w celu realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Konsekwencją jej wydania była zatem możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, co też w rozpoznawanej sprawie nastąpiło w drodze decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] maja 1977 r. zezwalającej na budowę budynku gospodarczego o pow. zabudowy 20 m2 i kubaturze 60 m3 (k. 63-67 akt administracyjnych). Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z [...] marca 1976 r. w żadnym więc razie nie została wydana w ramach procedury uchwalania ogólnego planu zagospodarowania z [...] sierpnia 1990 r.

Jak natomiast słusznie dostrzegł Wojewoda [...], tylko rozstrzygnięcie właściwego organu wydane w odniesieniu do konkretnego procesu planistycznego może być uznane za wymaganą art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. zgodę na "odlesienie" gruntów leśnych. Stosownie do tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały) przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 art. 7, mogło być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nieleśne wymaga zgody, jak również określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody (w rozpatrywanym przypadku był to wojewoda). Przepis art. 7 ust. 1 cyt. ustawy stanowi wobec tego odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w planie sporządzonym w określonym trybie. Tym samym z przepisu tego wynika, że przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne poza trybem uchwalania planu miejscowego jest niemożliwe.

W kwestii przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wójt, burmistrz albo prezydent miasta zobowiązany był więc wystąpić o zgodę na przedmiotową zmianę, skoro wymagały tego przepisy odrębne. Zarówno na gruncie przepisów u.z.p. (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) jak i u.p.z.p. (art. 17 pkt 6 lit. c) sekwencja podejmowanych przez organy planistyczne czynności była i jest przeto klarowna. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego i jeżeli przewiduje on zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia, jeżeli taka zgoda jest wymagana przez art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Decyzja w tym przedmiocie rozstrzyga o uprawnieniach gminy w sferze stanowienia prawa, w związku z czym dotyczy podmiotu niepozostającego formalnie na zewnątrz administracji. Podwójna konkretność tego aktu przejawia się w tym, że jest on skierowany do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością przeznaczenia gruntów leśnych – w MPZP – na cele nieleśne.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 29 listopada 2010 r. (sygn. akt II OPS 1/10, CBOSA) potwierdził, że zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany (art. 14 u.p.z.p.). NSA wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (por.: A. Zieliński, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach odrolnienia gruntów, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5-6 (32-33) 2010 ; por. też uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013r., II OPS 1/13, ONSAiWSA 2014/2/17; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2067/17, CBOSA). Postępowanie w sprawie zezwolenia na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne nie dotyczy osób władających gruntami, ale organów opracowujących projekty planów zagospodarowania przestrzennego, czy też projekty ich zmian (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 1991 r., sygn. akt II SA 302/91, ONSA 1991/3-4/61). Decyzja administracyjna, wydana na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l., stanowi załatwienie sprawy wszczętej wyłącznie na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sporządzającego po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, projekt planu miejscowego. Właściciele (użytkownicy wieczyści) gruntów położonych na obszarze, którego dotyczy wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie mogą zatem sami skutecznie wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie swych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 891/11, CBOSA).

W tym stanie rzeczy, zgoda wyrażona w powoływanej przez Radę Gminy P. decyzji z [...] marca 1976 r. zatwierdzającej plan realizacyjny dla obecnej działki nr [...], wydanej na rzecz osoby fizycznej, może być poczytywana jako udzielona wyłącznie na potrzeby zamierzenia budowlanego inwestora i została niejako "skonsumowana" w wydanym na jej podstawie pozwoleniu na budowę z [...] maja 1977 r. Warto przy tym odnotować, że wydawane w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., rozstrzygnięcia zatwierdzające plan realizacyjny, miały charakter zbliżony do wydawanych pod rządami późniejszej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., decyzji o warunkach zabudowy. Na gruncie tych ostatnich orzeczeń, sądy administracyjne niejednokrotnie stwierdzały natomiast, że zgoda, o której mowa w art. 7 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy (zob. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 346/11, CBOSA).

Wymaga poza tym podkreślenia, że w decyzji z [...] marca 1976 r. zaakceptowano przeznaczenie obecnej działki nr ew. [...] obręb [...] na teren zorganizowanej rekreacji indywidualnej jedynie w odniesieniu do 789 m2 jej powierzchni całkowitej. Z Opisu technicznego do planu realizacyjnego (k. 73 akt administracyjnych) jednoznacznie wynika natomiast, że pozostała część działki (poza pasem nadrzecznym o pow. 573,5 m2) stanowi obszar zagajnika sosnowego o powierzchni 2294 m2 i takie przeznaczenie tego terenu pozostawiono bez zmian. Analizowane rozstrzygniecie nie zezwalało zatem na odmiennie przeznaczenie tej części ww. nieruchomości, która stanowiła grunty leśne.

Z przedstawionych powodów nie można przyjąć, że przy uchwalaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy P. na okres perspektywiczny, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w P. z [...] sierpnia 1990 r., organ planistyczny Gminy uzyskał zgodę wymaganą przepisami u.o.g.r.l. w stosunku do działki nr [...] obręb [...]. Gdyby jednak nawet uznać, że na skutek decyzji z [...] marca 1976 r. zatwierdzającej plan realizacyjny oraz decyzji [...] maja 1977 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, doszło do "odlesienia" terenu ww. nieruchomości, to w świetle ich postanowień dotyczyć to może li tylko części ww. działki, nie zaś powierzchni wynoszącej 2294 m2, której leśne przeznaczenie nie uległo jakimkolwiek zmianom. Tym samym ustalenie, że wedle zapisów planu ogólnego z [...] sierpnia 1990 r. sporna działka położona była na terenie istniejącej zabudowy letniskowej, oznaczonej symbolem B4-1 MR/UTL (UTL-a) nie mogło wywoływać prawnie skutecznej zmiany jej przeznaczenia oraz sposobu użytkowania.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgadza się ze skarżącym, który wskazuje na brak możliwości zaakceptowania poglądu Rady Gminy P. o istnieniu mechanizmu niejako automatycznego przenoszenia przeznaczenia gruntów z uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, powyższym tezom Rady Gminy przeczy nie tylko wyjaśniony już charakter zgody wyrażanej w drodze decyzji w konkretnej procedurze planistycznej, ale również to, że faktyczny sposób użytkowania tej nieruchomości lub jej części – jako obszaru lasów/gruntów leśnych – został zachowany. Tutejszy Sąd podziela w tym względzie poglądy judykatury, w których wskazuje się, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż zapisy poprzedniego planu powodują już same w sobie, że nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. Fakt, że na danym terenie plan dopuszczał np. możliwość zabudowy nie oznacza, że nastąpiła zmiana przeznaczenia tego terenu, w sytuacji gdy działka nadal zachowała charakter działki leśnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 298/19, CBOSA). Jak stwierdził NSA w wyroku z 21 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 3354/17, CBOSA), dopóki w ewidencji gruntów będzie znajdował się wpis wskazujący na leśne zagospodarowanie terenu konkretnej działki, dopóty organy w procedurze uchwalenia planu miejscowego są zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny. Skoro zaś działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia wielkość rzeczywistego zalesienia tej działki (zob. też wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1811/16, CBOSA).

Pogląd ten bez wątpienia znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, gdzie z ewidencji gruntów według stanu na dzień 22 października 2003 r. wynika, że powierzchnia gruntów leśnych zajmuje w dalszym ciągu 0,32 ha, a organy gminy P. nie przedstawiły dowodów mogących potwierdzać, że w trakcie uchwalania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] sierpnia 1990 r., jak i planu miejscowego z [...] października 2003 r. uzyskano decyzję właściwego organu wyrażającą zgodę na odlesienie całego obszaru działki nr [...].

Ponadto należy także domniemywać, że gdyby faktycznie w procedurze planistycznej prowadzonej w związku z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z [...] sierpnia 1990 r., udzielono zgody na przeznaczenie w tym planie działki nr [...] na cele nieleśne, to występowanie przez Wójta Gminy do Wojewody [...] o udzielenie takiej zgody w 2004 r. byłoby całkowicie zbędne (patrz wniosek Wójta Gminy P. z 30 stycznia 2004 r. - k. 133 – akt administracyjnych). Poza tym uzasadnione jest przypuszczenie, że w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydanej na skutek ww. wniosku zostałoby wskazane, że dla terenu obejmującego działkę nr [...] zgoda taka już została udzielona.

Uznając, że w rozpoznawanej sprawie dla skutecznej zmiany przeznaczenia terenu działki nr ew. [...] obręb [...] konieczne było uzyskanie zgody organu wojewódzkiego, rozważenia wymagają także dalsze twierdzenia Rady Gminy P., w której podnoszony jest argument uzyskania takiej zgody niejako następczo właśnie w drodze przywołanej wyżej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., nr [...] (k. 127-129 – akt administracyjnych).

Odnosząc się do tej kwestii Sąd uważa za trafne stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że skoro organ planistyczny jest zobowiązany do uzyskania przedmiotowej zgody w toku konkretnej procedury uchwalania planu, to jej udzielenie przez właściwy organ po jego przyjęciu, co kończy ten proces, oznacza, że nie może ona wywołać pożądanego skutku w odniesieniu do już uchwalonego MPZP. W wyroku z dnia 14 lutego 2019 r. (sygn. akt II OSK 697/17, CBOSA) NSA zważył, że ustawa planistyczna nie przewiduje możliwości uzyskania zgód na nierolnicze przeznaczenie gruntów, sukcesywnie już po wejściu planu miejscowego w życie. Treść art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. jest w tym zakresie jednoznaczna. Ustawa planistyczna nie przewiduje także procedury naprawczej, wyłączającej sankcję art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez późniejsze uzyskiwanie zgód i opinii, które są konieczne na etapie opracowywania planu. Brak dysponowania zgodą administracyjną w dacie uchwalania planu miejscowego stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzenia.

Przytoczone stanowisko zostało co prawda wyrażone w kontekście przepisów u.p.z.p. a nie unormowań u.z.p., jednak niewątpliwie tożsame wnioski można wysnuć na gruncie analizy przepisów tej ostatniej ustawy (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz regulacji u.o.g.r.l., które również nie przewidywały możliwości zastosowania procedury naprawczej do postanowień już uchwalonego planu.

Po wtóre, gdyby nawet założyć, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. mogła sanować tego rodzaju istotne naruszenie procedury przyjęcia zaskarżonej Uchwały, to rozważenia wymaga, czy dokonano w ten sposób pełnego uwzględnienia w postanowieniach MPZP warunków zgody wyrażonej w ww. decyzji na odlesienie terenu działki nr [...] z obrębu [...].

W tym zakresie Sąd uznał za trafne wnioski skarżącego, do których doszedł on po dokonaniu zestawienia przyjętych w dniu 22 października 2003 r. regulacji MPZP z odpowiednimi postanowieniami wynikającym z własnej decyzji z [...] kwietnia 2004 r. Zasadnie przyjął bowiem Wojewoda, że Rada Gminy w P., jako organ właściwy w sprawie uchwalenia MPZP, jest wprost związana wyrażoną zgodą tego organu wojewódzkiego i warunkami, pod którymi taka zgoda została udzielona. Jednakże skarżony Plan nie uwzględnia wszystkich szczegółowo określonych warunków wynikających z wydanej przez Wojewodę decyzji, a niektóre z jego zapisów są oczywiście sprzeczne z tymi warunkami.

W decyzji z [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda wyraził zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, na cele nieleśne. m.in. w odniesieniu do działki nr ew. [...] względem powierzchni wynoszącej 0,2500 ha. Organ wojewódzki zakazał jednak podziału gruntów leśnych, zastrzegł jednocześnie, że powierzchnia wyłączenia z produkcji (trwałego wylesienia pod realizację inwestycji) dla działki nr [...] nie może przekroczyć 400 m2, a pozostała powierzchnia działki (poza powierzchnią wyłączenia z produkcji) będzie utrzymana pod trwałą uprawę leśną. Poza tym ograniczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną do jednego budynku na działce.

Tymczasem, dla terenu oznaczonego w Planie symbolem A2 MN, na którym położona jest sporna działka o nr ew. [...], dopuszczono realizację nowych podziałów działek, li tylko pod warunkiem zachowania minimalnej powierzchni nowych działek wynoszącej 2000 m2 (§ 14). Co więcej, w MPZP przyjęto, że powierzchnia zabudowy działki może wynosić nawet 30%, co w przypadku działki nr ew. [...], na której teren całego użytku leśnego wynosi 0,32 ha, powierzchnia zabudowy mogłaby wynieść nawet 960 m2. Z kolei gdyby parametr ten odnieść wyłącznie do wskazanego w decyzji Wojewody terenu odlesienia - 0,25 ha, w świetle zapisów MPZP dopuszczalne byłoby zabudowanie 750 m2 powierzchni stanowiącej grunt leśny. Obydwie wartości znacznie przekraczają zatem dopuszczalną pow. inwestycji określoną w decyzji na 400 m2.

Zaskarżony Plan nie przewiduje ponadto ograniczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do jednego budynku na działce, tak jak wskazano w decyzji z [...] kwietnia 2004 r.

W ocenie Sądu, rację ma zatem Wojewoda [...] wskazując, że skoro – zdaniem Rady Gminy P. – powyższa decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na działce nr [...] obręb [...] i stanowi podstawę do dokonania zmiany jej przeznaczenia w MPZP, o ile jest decyzją pozytywną, tj. akceptującą dokonanie zmiany przeznaczenia, to obowiązkiem Rady było jej uwzględnienie w całości, tj. z poszanowaniem wszystkich warunków i ograniczeń w niej zawartych, bądź też skorzystanie z trybu odwoławczego i tym samym kwestionowanie rozstrzygnięć w niej zamieszczonych.

W przypadku zaś, gdy organ wykonawczy gminy, odpowiedzialny za proces sporządzania MPZP, w tym także kierowania wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia, jako strona w toczącym się postępowaniu administracyjnym, był niezadowolony z przedmiotowej decyzji to służyły mu środki odwoławcze. Stosowne pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Ministra Środowiska w terminie 14 dni od daty jej otrzymania, na tak wyrażoną decyzję znajduje się na s. 2 ww. decyzji. Brak złożenia odwołania, skutkował natomiast akceptacją decyzji, w tym także w zakresie warunków w niej określonych.

Na bezwzględną konieczność uwzględnienia w sporządzanym MPZP warunków, pod którymi została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w ramach wydanych decyzji, wskazują również sądy administracyjne w licznym orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 282/13, CBOSA). W jednym z takich orzeczeń (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 2067/17, CBOSA) NSA przyjął, że: "(...) nie można też podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że zapisy decyzji wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne stanowią niewiążące zalecenia. Gmina (...) mimo posiadania odpowiedniej zgody, może, ale nie musi przeznaczyć grunty leśne bądź ich część na cele nieleśne. Jeśli jednak decyduje się przeznaczyć grunty leśne bądź ich część na cele nieleśne to wówczas jest obowiązana przestrzegać warunków określonych przez właściwy organ w decyzji zezwalającej na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Dotyczy to m.in. celu na jaki te grunty mają być przeznaczone, zachowania określonego w decyzji minimum powierzchni biologicznie czynnej, dopuszczalnej powierzchni określonej zabudowy, minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku ich wtórnego podziału. Właściwy organ wyraża bowiem zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na ściśle określone cele i pod warunkiem zachowania określonych w decyzji wymogów. Warunki określone w takiej decyzji są bezwzględnie wiążące dla organów gminy. Okoliczność, iż grunty leśne są położone w kwartałach, w których ustala się określone zasady zagospodarowania terenu nie oznacza przyzwolenia na "obejście" warunków udzielonej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Gmina obowiązana jest zachować wymogi określone w decyzji (decyzjach), mające na celu ochronę gruntów leśnych. Gmina jest przy tym uprawniona do ustalenia parametrów korzystniejszych dla ochrony gruntów leśnych niż wskazane w decyzji (decyzjach) przez np. przyjęcie w planie miejscowym większego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, mniejszej - niż dopuszczona przez organ wyrażający zgodę - powierzchni określonej zabudowy, rezygnację z przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. I tak, np. jeśli organ wyrażający zgodę na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne określił jako warunek tej zgody zachowanie minimum 80% powierzchni biologicznie czynnej, to gmina w planie miejscowym może ustalić ten wskaźnik na np. 85%, lecz nie może ustalić mniejszego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (np. 70%). Podobnie, jeśli organ określił, że na cele zabudowy może być przeznaczone nie więcej niż 20% powierzchni, to gmina nie może zwiększyć tego wskaźnika i ustalić, że na cele zabudowy przeznaczone będzie np. 30% powierzchni. Warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A więc, aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne". Sąd w pełni podziela te spostrzeżenia i wnioski tam zawarte przyjmuje za własne. Podobne konkluzje wynikają także z wyroku WSA w Warszawie z 12 lutego 20021 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1586/20, CBOSA).

Zgoda właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego (rolnego) na cele nieleśne (nierolnicze), zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) skutkuje istotnym naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie co stanowi przesłankę uznania go za nieważny (por. uchwała 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10; podobnie wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK1900/08).

Dlatego, jak wyjaśniono na etapie wcześniejszych rozważań niniejszego uzasadnienia, zdaniem Sądu nie ma decydującego znaczenia w sprawie okoliczność uzyskania następczo, tj. po wejściu w życie planu miejscowego, zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do części gruntów leśnych działki nr [...] obręb [...] z uwagi na fakt, iż:

- zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych uzyskiwana jest w procederze sporządzania konkretnego planu miejscowego i wydawana jest wyłącznie na potrzeby tejże procedury, tj. konkretnego planu miejscowego;

- brak jest podstaw prawnych do automatycznego "przenoszenia" części przeznaczeń z poprzednio obowiązującego planu miejscowego i to w sytuacji w której organ wykonawczy gminy nie jest w stanie przedłożyć zgody do wcześniejszego planu miejscowego;

- zgoda na zmianę przeznaczenia dotyczyć ma całego obszaru leśnego działki, który podlegać będzie zmianie przeznaczenia, nie zaś jedynie jego części;

- uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia wraz z warunkami w niej określonymi, wiąże organy gminy odpowiednio przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego, a to oznacza bezwzględną konieczność ich uwzględnienia w konkretnych zmaterializowanych ustaleniach planistycznych.

Zatem w niniejszej sprawie należało przyjąć, że przy uchwalaniu przez Radę Gminy P. zaskarżonego MPZP, naruszone zostały wówczas obowiązujące: art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p. Jak bowiem wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 136/14, CBOSA), ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a polegające na ograniczeniu przeznaczania gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, leśnego przeznaczenia gruntów, i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy - tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 27 ust. 1 u.z.p., naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje natomiast nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały, w jej części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna P. – działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Wojewody [...] od Gminy P. zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).