Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 918/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 53, art. 54, art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 16 § 1, art. 156, art. 158
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku, znak [...] Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 4,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, położonych na części działek nr [...] położonych w [...].

Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwróciło się "Stowarzyszenie [...]" wnioskując o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji oraz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

Uzasadniając wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 roku, poz. 518, dalej w skrócie u.g.n.) w związku z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, pomimo tego, że budowa takiej elektrowni nie mieści się w ogóle w kategorii celów publicznych wskazanych w przepisach. Zdaniem Stowarzyszenia decyzja taka nie powinna zostać wprowadzona do obrotu prawnego, gdyż lokalizacja takiego rodzaju inwestycji musi odbywać się z poszanowaniem zasad ładu przestrzennego oraz zachowaniem dotychczasowej funkcji terenu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 roku, znak [...], z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia jej doręczenia i ogłoszenia oraz stwierdziło wydanie powyższej decyzji z naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że organ prowadził postępowanie na podstawie przepisów art. 50 i nast. ustawy planistycznej nadto nagłówek jak i treść decyzji czynią jednoznacznym, iż wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego było zrealizowanym zamiarem Burmistrza.

Kolegium wyjaśniło, że definicję inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 5 w zw. z art. 6 u.g.n. Z powołanych przepisów wynika, że budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n, nie jest też taką inwestycją określoną w innej odrębnej ustawie, niezależnie od tego, czy jest to inwestycja komercyjna (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej w skrócie u.p.z.p.).

Dalej Kolegium wskazało, że za rażąco naruszające prawo należy uznać takie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia albo gdy w wyniku wydania decyzji powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Zgodnie z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dwanaście miesięcy. Art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Ratio legis unormowania zawartego w powołanych przepisach zmierza do zwiększenia stabilności takich decyzji. Przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. wyłącza zatem zastosowanie regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego określających czas, po którego upływie, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1) decyzje te nie są eliminowane z obrotu prawnego. Upływ 12-miesięcznego terminu do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie. Kolegium ustaliło, że o spornej decyzji powiadamiano przez umieszczenie jej na tablicy ogłoszeń urzędu w dniu 12 grudnia 2007 roku, a skutek doręczenia nastąpił 22 stycznia 2008 roku i od dnia następnego po tej dacie można było liczyć 12 miesięczny termin, który upłynął w dniu 22 stycznia 2009 roku.

Stowarzyszenie zwykłe "Stowarzyszenie [...]" wystąpiło do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w związku z art. 6 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium, odwołując się do treści art. 156 § 1 k.p.a., jako podstawy dla stwierdzenia nieważności decyzji, wskazało, że rażące naruszenie prawa zachodzi w wypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, jest to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich. Burmistrz przyjął, że inwestycja polegająca na budowie dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi inwestycję celu publicznego.

Kolegium w całości podzieliło pogląd wyrażony w poprzedzającej decyzji SKO, że analiza przepisów art. 6 u.g.n. prowadzi do bezspornego wniosku, że budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu w rozumieniu tych przepisów, jak również nie jest też taką inwestycją określoną w innej odrębnej ustawie, niezależnie od tego, czy jest to inwestycja komercyjna. Tego rodzaju inwestycja jaką jest budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego, gdyż nie polega na budowie i utrzymaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2). Tym samym Kolegium uznało, że decyzja wydana z przez Burmistrza z dnia [...] grudnia 2007 roku, znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium, skoro kwestionowana decyzja Burmistrza została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to niezależnie od jej wad i tego, że w tym stanie faktycznym i prawnym nie powinna być wydana, miały zastosowanie wszystkie inne przepisy dotyczące takich decyzji, w tym art. 53 ust.7 u.p.z.p., który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dwanaście miesięcy, zaś artykuł 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Stąd po upływie 12-miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, czy z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, nie uprawniają do stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. W takim przypadku, czyli po stwierdzeniu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, strona może jedynie dochodzić w procesie cywilnym odszkodowania na zasadach określonych w art. 417 i art. 417¹ Kodeksu cywilnego.

Na powyższą decyzję "Stowarzyszenie [...]", złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w związku z art. 6 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie oraz 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania.

W konsekwencji podniesionych zarzutów Stowarzyszenie domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2014 roku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżące Stowarzyszenie nie godziło się z decyzją w zakresie w jakim uzasadnia konieczność zastosowania przepisu art. 53 ust. 7 u.p.z.p. do odmowy stwierdzenia nieważności wydanej przez Burmistrza decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] grudnia 2007 r. Celem przepisu art. 53 ust. 7 u.p.z.p. jest nadanie szczególnej ochrony prawnej ściśle określonego rodzaju decyzji administracyjnych, które służą realizacji celów publicznych. Przepis ten jest odpowiednikiem art. 156 § 2 k.p.a., z tym że przewiduje tylko roczny okres, w którym możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji,

W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło jednak przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w związku z art. 6 u.g.n. W rezultacie zastosowania tej błędnej wykładni powyższych przepisów Kolegium orzekło, iż upływ okresu 1 roku od wydania lub ogłoszenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego uniemożliwia stwierdzenie nieważności takiej decyzji, mimo oczywistego i niebudzącego wątpliwości naruszenia prawa. W konsekwencji Kolegium błędnie odmówiło zastosowania przepisu 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trudno jest bowiem logicznie wytłumaczyć, dlaczego wadliwa w sposób oczywisty decyzja administracyjna zyskuje walor legalności wyłącznie przez upływ czasu. W tej sytuacji nie może dla niej znaleźć zastosowania przepis określony w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. i nie może w związku z tym taka decyzja podlegać szczególnej ochronie prawnej. Równie dobrze, każdą decyzję administracyjną, nawet nieopartą o art. 6 u.g.n. organ mógłby nazwać "decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego", po to tylko by utrzymać ją w obrocie prawnym za wszelką cenę, mimo, że byłoby to rażące naruszenie prawa.

Dla Stowarzyszenia jest oczywiste, że Burmistrz wprowadził do obrotu prawnego decyzję rażąco naruszającą prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż wywołuje ona skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa i ocenia, czy ich skutki powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 roku utrzymująca własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 roku o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2007 roku znak [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 4,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną położoną na części działek nr [...] położonych w [...].

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na zasadach określonych w art. 156-159 k.p.a. regulujących instytucję procesowo-materialną stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w czasie. Zgodnie z ta zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, w związku z tym uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Konsekwencją zasady trwałości decyzji ostatecznych jest fakt, iż decyzja administracyjna pomimo, że jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., funkcjonuje w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne i korzysta z domniemania ważności do momentu stwierdzenia jej nieważności przez organ administracyjny.

W postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 k.p.a., dopuszczalne jest ono więc jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego. Organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zatem charakter wyłącznie kasacyjny. Organ władny jest jedynie dlatego do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) albo jej niezgodności z prawem (art. 158 § 2 k.p.a.) w przypadkach wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. bądź w przypadkach określonych w odrębnych przepisach.

Nie ma zatem w tym postępowaniu proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danej sytuacji prawnej. W ramach tego postępowania dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, co sprawia, że w badanej sprawie kontrola ta mogła ograniczać się jedynie do oceny, czy decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2007 roku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rażąco naruszyła przepisy prawa.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w powołanym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zobacz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743).

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, iż istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną, czyli decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionym w powyższym przepisie, wbrew przesłankom określonym w przepisie, gdy naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, nie jest ocenny (treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie z sobą) oraz gdy skutki wywołane przez decyzję (dla strony oraz społeczne, gospodarcze), nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wystąpienie tych skutków powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa). W tym miejscu można odwołać się do przykładów podanych w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo – gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, gdy treść decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy – obowiązującej regulacji prawnej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 1996 roku, w spr. II SA 1621/91, z 31 stycznia 1994 roku, w spr. II SA 771/93, z 13 czerwca 2008 roku, w spr. II OSK 387/07, z 8 kwietnia 2008 roku, w spr. II OSK 368/07 oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1987 roku, w spr. II CRN 314/87 i z dnia 16 lutego 1994 roku, w spr. III ARN 1/94).

Rozstrzygnięcie kwestii czy elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 i pkt 4 u.g.n., czy też nie jest, nie było zawsze oczywiste i dopiero ostatnie orzecznictwo sądowoadministracyjne ukierunkowane jest w stronę przyjęcia, że inwestycje takie nie stanowią inwestycji celu publicznego. Prawodawca bliżej nie określił, jakie obiekty i urządzenia należy uznać za niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. (nie wynika to też wprost z prawa budowlanego, czy też prawa energetycznego), jak również co należy rozumieć przez ujęte w art. 6 pkt 4 sformułowanie "obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska". Z treści wskazanych przepisów wynika, że uznanie, iż dana inwestycja ma wymienione cechy skutkowałoby tymczasem stwierdzeniem, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Pojęcia te były przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, która jakkolwiek obecnie już ugruntowana, wcześniej nie była jednolita. Zapadały bowiem rozstrzygnięcia (przykładowo wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2007 roku w spr. II SA/Sz 294/07, a nadto we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006 roku, w spr. II SA/Wr 188/06), w których sądy administracyjne uważały, iż elektrownię wiatrową należy uznać za inwestycję celu publicznego. Obecnie zaś przeważa pogląd, że ani przepis art. 6 pkt 2, ani przepis pkt 4 art. 6 u.g.n., jak też żaden przepis innej ustawy, nie uprawnia do uznania budowy elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy planistycznej (przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 roku, w spr. II OSK 548/07, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 29 maja 2009 roku, w spr. II SA/Łd 45/09, w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 roku, w spr. II SA/Po 1003/08, w Warszawie z 9 lutego 2007 roku, w spr. IV SA/Wa 2339/06, w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 roku, w spr. II SA/Sz 224/08, w Kielcach z dnia 12 lutego 2009 roku, w spr. II SA/Ke 37/09).

Skoro przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię, mniej lub bardziej uzasadnioną, zatem fakt wyboru jednej z tych interpretacji przez sądy administracyjne i niezastosowanie się do niej przez organ, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (zobacz . m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 roku, w spr. II OSK 383/07 i z dnia 30 maja 2008 roku, w spr. II OSK 404/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 roku, w spr. VII SA/Wa 485/08 ).

Poza sporem pozostaje fakt, że decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2007 roku znak [...] jest decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to nie tylko z tytułu tej decyzji oraz powołanych przepisów art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązujący wówczas stan prawny Dz. U z 2003 roku, nr 80, poz. 717) jako podstawy prawnej, lecz także z przyjętej przez ten organ procedury właściwej dla inwestycji celu publicznego. W szczególności jak wynika z akt administracyjnych, o wszczęciu postępowania administracyjnego odnośnie zamierzonej inwestycji Burmistrz dokonał publicznego ogłoszenia zgodnie z przepisem art.. 53 ust 1 u.p.z.p. Podobnie zgodnie z powołanym przepisem dokonał ogłoszenia o wydanej decyzji. Tryb taki właściwy jest dla postępowania inwestycji celu publicznego.

Tym samym, w świetle powyższych uwag Burmistrz wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2007 roku, dopuścił się naruszenia przepisów prawa a to art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej w związku z art. 6 u.g.n.

Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 roku w punkcie 2 stwierdziło wydanie omawianej decyzji z naruszeniem prawa, wskazując w jej uzasadnieniu, że z przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika oraz art. 6 u.g.n., że budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium w decyzji z dnia [...] listopada 2014 roku utrzymało wcześniejszą decyzję w mocy i przywołało w uzasadnieniu taką samą argumentację. Kolegium zasadnie stwierdziło, że naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, zaś naruszenie takie stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu uznanie decyzji Burmistrza za dotkniętą wadą kwalifikowaną polegającą na wydaniu jej z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów jest słuszne. Gdyby bowiem w rzeczywistości decyzja z dnia [...] grudnia 2007 roku nie stanowiła decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wbrew swemu nagłówkowi i treści, lecz przykładowo decyzję ustalającą warunki zabudowy, to jej ocena przebiegać musiałaby odmiennie.

W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, skoro omawiana decyzja Burmistrza dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, zatem Kolegium zobowiązane było stwierdzić jej nieważność. Dlatego Stowarzyszenie podniosło zarzut błędnego zastosowania przez organ przepisu art. 57 ust. 7 ustawy planistycznej i w konsekwencji tego art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zamiast przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku czego organ bezpodstawnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 7 grudnia 2007 roku.

W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny we wyroku z dnia

18 maja 2011 roku, w spr. II OSK 899/10, chociaż w odmiennym stanie faktycznym, stwierdzając między innymi, że burmistrz wszczął postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, postępowanie organ prowadził na podstawie przepisów art. 50 i nast. u.p.z.p., wreszcie zarówno nagłówek jak i treść jego decyzji czynią jednoznacznym, iż właśnie wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego było zrealizowanym zamiarem burmistrza. Właśnie dlatego, iż decyzja burmistrza stanowi decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uznana została za dotkniętą wadą kwalifikowaną polegającą na wydaniu jej z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy planistycznej w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. Gdyby bowiem w rzeczywistości decyzja ta nie stanowiła decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wbrew swemu nagłówkowi i treści, a np. decyzję ustalającą warunki zabudowy, to jej ocena przebiegać musiałaby odmiennie. Skoro zatem wydane przez burmistrza rozstrzygnięcie, pomimo swej wadliwości, stanowiło decyzję o lokalizacji celu publicznego to zastosowanie w odniesieniu do niej, musiał znaleźć art. 53 ust. 7 u.p.z.p. stanowiący, iż nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w takich sytuacjach znajduje natomiast odpowiednie zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. (przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa). Po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, czy z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, nie uprawniają do stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. W takim przypadku, czyli po stwierdzeniu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, strona może jedynie dochodzić w procesie cywilnym odszkodowania na zasadach określonych w art. 417 i art. 417¹ Kodeksu cywilnego. Ratio legis unormowania zawartego w powołanych przepisach zmierza do zwiększenia stabilności takich decyzji. W innym wyroku z dnia 6 września 2013 roku, w spr. II OSK 886/12 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że przepisy art. 53 ust. 7 i 8 ustawy planistycznej stanowią lex specialis w stosunku do regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, zaś ust. 7 ma zastosowanie do wszystkich przyczyn stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013r. w spr. II OSK 2539/13 oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Bydgoszczy w spr. II SA/Bd 1379/14, w Olsztynie w spr. II SA/Ol 1266/14, w Gdańsku w spr. II SA/Gd 780/11, w Poznaniu w spr. IV SA/754/11). Przedstawione poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd kontrolujący zaskarżone postępowanie w pełni podziela.

Tak zatem skoro decyzja Burmistrz z dnia [...] grudnia 2007 roku pomimo, że została dotknięta kwalifikowaną wadą naruszenia art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy planistycznej w związku z art. 6 u.g.n. stanowi decyzję o lokalizacji celu publicznego, a w konsekwencji zastosowanie w odniesieniu do niej musiał znaleźć art. 53 ust. 7 ustawy planistycznej oraz art. 158 § 2 k.p.a.

Z akt administracyjnych wynika, że o wydaniu kwestionowanej decyzji powiadomiono przez umieszczenie jej na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniu [...] października 2007 oraz tablicy ogłoszeń miejscowości [...] roku, doręczono także stronom. Skutek doręczenia nastąpił z dniem 22 stycznia 2008 roku, zatem od dnia następnego należy obliczać upływ 12 miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 53 ust 7.

Tak przeto, biorąc pod uwagę przywołaną wyżej datę powiadomienia o wydaniu kwestionowanej decyzji, Sąd stwierdza, że uchylenie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie było możliwe już po dniu 22 stycznia 2009 roku, z uwagi na jednoznaczną w swej treści normę prawną zawartą w art. 53 ust 7 u.p.z.p. W całej rozciągłości Sąd podziela pogląd, który został przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2010 roku w sprawie II SA/Łd 1135/10, że po upływie 12-tu miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, żadne wady prawne tej decyzji nie dają organom podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a.

Dlatego też w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób słuszny postąpiło odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2007 roku. Słusznie postąpiło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nastąpiło z naruszeniem prawa.

Mając na uwadze wyniki kontroli zaskarżonej decyzji Sąd, powołując się na przepis art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.