Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1035/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 165 ust. 2, art. 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4, art. 8
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Knurów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr NPII.4131.1.314.2015 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości w gminie 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 sierpnia 2015 r., nr NPII.4131.1.314.2015, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Knurowa z dnia 17 lipca 2015 r., Nr X/136/2015, w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 24 lipca 2015 r., poz. 4075).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, iż podstawę prawną do podjęcia wskazanej wyżej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały), w myśl którego rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustęp 2 ww. artykułu określa enumeratywnie elementy, jakie powinien zawierać uchwalany przez radę gminy regulamin. Zdaniem Wojewody Śląskiego kontrolowana uchwała nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż nie zawiera minimum postanowień, które zgodnie z tym przepisem powinno się uwzględnić przy ustalaniu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W szczególności uchwałodawca, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanego przepisu ustawy, w § 11 ust. 3 i ust. 5 przyjętego Regulaminu, znajdujących się w rozdziale 4 zatytułowanym "Sposób i częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości" w istocie wykroczył poza przyznane mu w tym zakresie kompetencje, regulując kwestie odbierania odpadów komunalnych, a więc materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 przywołanej ustawy.

Organ nadzoru podniósł również, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, ustawodawca wprowadził obowiązek wyznaczenia w uchwale stanowiącej regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Tymczasem Rada Miasta Knurów postanowiła w § 18 uchwały, że deratyzacja będzie przeprowadzana na terenie całej gminy, co w opinii organu nadzoru stanowi nieprecyzyjne wykonanie obowiązku wskazania obszarów objętych deratyzacją i narusza obowiązujące przepisy prawa. Z analizy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wynika wprost, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy. Zatem nieuprawnionym było rozszerzenie akcji deratyzacyjnej w § 18 Regulaminu na teren całej Gminy.

Ponadto, w ocenie organu, Rada Gminy w § 8 ust. 9 i § 11 ust. 2 pkt 3 lit. e regulaminu w sposób nieuprawniony ingeruje w stosunki cywilnoprawne, nakładając obowiązek wyposażania miejsc imprez masowych w pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów, z oznaczeniem minimalnej pojemności pojemników oraz częstotliwości pozbywania się odpadów. Organizatorzy imprez nie należą do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2 - 4 ustawy, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a ponadto regulacje dotyczące organizowania imprez masowych określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 611).

Dalej zauważono, że w § 2 ust. 1 pkt 16 Regulaminu, poprzez postanowienie, że odpady są przyjmowane w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych - od właścicieli nieruchomości zamieszkałych bezpłatnie, zaś od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych – odpłatnie, Rada uregulowała materię określoną w art. 6r ust. 3 ww. ustawy, tym samym wykraczając poza regulację art. 4 ustawy.

Na koniec organ zauważył, że Rada Miasta Knurowa w kwestionowanej uchwale zawarła szereg przepisów mających postulatywny lub informacyjny charakter (§ 2 ust. 1 pkt 16, § 15 ust. 3 i 4, § 16 ust. 1-2 i ust. 4-6), co uchybia zasadom prawidłowej legislacji wynikających z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) .

Na rozstrzygnięcie to Gmina Knurów wniosła skargę, domagając się uchylenia go w całości i zasądzenia kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W skardze wskazano, że specyfika regulacji gospodarowania odpadami wymaga z jednej strony ustalenia częstotliwości pozbywania się odpadów przez właścicieli nieruchomości, z drugiej natomiast terminów ich odbioru. Określenie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych w powiązaniu z harmonogramem ich odbioru nie stanowi, zdaniem gminy naruszenia obowiązujących regulacji. Za nieuzasadnione uznano również stanowisko organu nadzoru zasadzające się na przekonaniu, iż kwestionowana uchwała Rady Gminy ingeruje w stosunki cywilnoprawne, w zakresie, w jakim odnosi się do obowiązków związanych z prawidłowym odbiorem odpadów z imprez masowych. Skarżąca zwróciła uwagę, że w żadnym z przepisów uchwały nie wskazano, do jakiego podmiotu skierowany jest ten obowiązek wychodząc z założenia, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach to właściciele nieruchomości odpowiadają za wspomniane obowiązki, a więc przyjęte w uchwale rozwiązanie było do nich właśnie skierowane.

Nie podzielono również argumentacji Wojewody odnośnie nieprecyzyjnego wskazania obszarów podlegających deratyzacji wskazując, że ze względu na rozmiar Gminy oraz brak podziału na dzielnice podjęto decyzję o objęciu deratyzacją całego jej obszaru. Zaakcentowano, że to właśnie władze gminy najlepiej znają sytuację i są w stanie ocenić, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia deratyzacji na całym obszarze gminy, czy tylko na części. To ustawodawca wyposażył radę gminy w kompetencje do samodzielnego podejmowania decyzji w tym zakresie.

Skarżąca nie zgadza się również ze stanowiskiem organu nadzoru, wedle którego naruszony został art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 pkt 16 uchwały, że selektywny punkt zbierania odpadów to miejsce bezpłatnego przyjmowania odpadów od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, a odpłatnego od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. W ocenie skarżącej przyjęte w uchwale wskazanie punktu zbierania odpadów nie narusza wskazanego wyżej przepisu ustawy, gdyż zawiera on jedynie upoważnienie rady gminy do ustalenia sposobu świadczenia usług w punkcie selektywnego zbierania odpadów.

Na koniec skarżąca odniosła się do zarzutu nieprawidłowego konstruowania brzmienia przepisów i naruszenia tym samym regulacji § 6, § 7§ 11 i § 25 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. W jej ocenie, odwołując się do dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych, zasady techniki prawodawczej nie są aktem normatywnym lecz jedynie odzwierciedlają standardy kultury prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym akcie nadzoru akcentując różnice pomiędzy pojęciem "pozbywania się" odpadów komunalnych a znaczeniem zwrotu "odbiór odpadów". W dalszej części odpowiedzi na skargę pokreślono nieprecyzyjność regulacji uchwały odnoszących się do obszaru deratyzacji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej gminy podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze, zaś pełnomocnik organu nadzoru wniósł o oddalenie skargi odwołując się do argumentów powołanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w odpowiedzi na skargę. Na pytanie sądu wyjaśnił, że odnośnie tych regulacji uchwały, którym zarzucono informacyjny charakter lub formę równoważników zdań – w jego ocenie naruszają one zasady techniki prawodawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać przyjdzie, że zaskarżony akt został podjęty w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), zwanej dalej u.s.g. Regulacja ta przyznaje właściwemu organowi – w tym przypadku Wojewodzie Śląskiemu, kompetencję do sprawowania nadzoru nad uchwałami i zarządzeniami organów gminy, zawężając go zarazem wyłącznie do kwestii oceny ich legalności (art. 85 u.s.g.). Jednocześnie podkreślić trzeba, że z treści art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) wynika, iż jednostkom samorządu terytorialnego przyznano samodzielność, której gwarantem ma być ochrona sądów. Samodzielność ta, co oczywiste, nie ma charakteru nieskrępowanego lecz podlega nadzorowi właściwych organów z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP). Kryterium to odwołuje się do prawa powszechnie obowiązującego, którego źródła wymienione są w art. 87 Konstytucji RP. Zaznaczyć przy tym trzeba, że organ sprawujący nadzór winien mieć na względzie z jednej strony gwarantowaną art. 165 ust. 1 Konstytucji samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, z drugiej zaś wspomniane wyżej, również wymienione w normie konstytucyjnej, kryterium legalności, jako zasadniczy punkt odniesienia do oceny podejmowanych przez organ samorządu terytorialnego działań. Trzeba mieć również na względzie, że Rzeczpospolita Polska ratyfikowała Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z dnia 25 listopada 1994 r., nr 124, poz. 607 ze zm.), która w art. 8 wyznacza maksymalne ramy kontroli, jakim mogą podlegać jednostki samorządu terytorialnego. Karta przyznaje społecznościom lokalnym, w zakresie określonym prawem, pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 4 Karty). Z powyższego wynika więc, że w każdym przypadku ingerencja organu sprawującego nadzór nad jednostką samorządu terytorialnego winna być stosowana tylko w niezbędnych przypadkach i tylko wtedy, gdy oczywistość naruszenia prawa jest bezdyskusyjna. W realiach sprawy będącej przedmiotem sporu poddanego kontroli Sądu nasuwają się wątpliwości dotyczące zasadności przyjętego przez organ nadzoru stanowiska, które uzasadniają jego uchylenie.

Najdalej idącym zarzutem Wojewody Śląskiego było uznanie, że doszło do naruszenia przez Gminę Knurów art. 4 ust. 2 pkt 3 oraz pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), zwanej dalej ustawą o czystości. Naruszenia prawa organ nadzoru upatruje w nieprawidłowym, jego zdaniem, brzmieniu § 11 ust. 3 i ust. 5 kwestionowanej uchwały, w których sprecyzowano, że meble i odpady wielkogabarytowe oraz zużyte opony są odbierane nie rzadziej niż dwa razy na rok, a zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny jest odbierany nie rzadziej niż dwa razy na rok. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, iż poprzez nadanie powołanym regulacjom takiego brzmienia, doszło do naruszenia art. 6r ustawy o czystości, gdyż rada gminy zobligowana jest do podjęcia odrębnej uchwały regulującej kwestie odbioru odpadów, natomiast regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie winien określać wyłącznie kwestie pozbywania się odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o czystości). Na poparcie tego stanowiska powołano orzeczenia sądów administracyjnych.

Odnosząc się do tej kwestii, Sąd zauważa, że argumenty Wojewody mogłyby być uznane za zasadne wyłącznie przy uwzględnieniu wykładni językowej przywołanych przepisów uchwały. Jednakże inne metody wykładni kwestionowanych przepisów uchwały pozwalają stwierdzić, że do wskazanego przez organ nadzoru naruszenia prawa nie doszło. Zważyć bowiem trzeba, że § 11 znajduje się w Rozdziale 4 uchwały, zatytułowanym "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego". Bez wątpienia uchwałodawca miał więc świadomość, że ta część aktu odnosi się do obowiązków nakładanych na właścicieli nieruchomości, dotyczących pozbywania się odpadów. Co więcej, budowa i brzmienie poszczególnych jednostek redakcyjnych § 11 uchwały wskazuje na zamiar uregulowania kwestii pozbywania się poszczególnych kategorii odpadów z nieruchomości. W § 11 ust. 2 (zdanie wstępne) wyraźnie i wprost zostało wskazane, że reguluje on kwestie ustalenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. Fakt, że w odniesieniu do poszczególnych frakcji uczyniono to poprzez odwołanie się do częstotliwości odbioru tych odpadów nie dyskwalifikuje jeszcze wspomnianych regulacji. Ustalenie częstotliwości dokonywania określonej czynności jest z reguły dokonywane poprzez wskazanie konkretnych ram czasowych i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek norm, które zakazywałyby określenie tych ram w powiązaniu z częstotliwością lub harmonogramem innych czynności. Samo w sobie posłużenie się pojęciem "odbierania odpadów" nie wykracza jeszcze poza ramy wyznaczone treścią art. 4 ustawy o czystości, albowiem bez szczegółowego określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie oznacza jeszcze ingerencji w materię zarezerwowaną dla uchwały podejmowanej w oparciu o art. 6r ust. 3 ustawy o czystości. Co istotne, organ nadzoru jest w tym zakresie dalece niekonsekwentny, skoro nie zakwestionował innych jednostek redakcyjnych przywołanego przepisu (np. ust. 1, ust. 2 i ust. 3), w których również posłużono się pojęciem odbioru odpadów, wskazując na częstotliwość ich przejęcia przez wyspecjalizowany podmiot. Odwołując się zaś do wykładni systemowej poddanego kontroli Wojewody aktu można było dojść do zgoła odmiennych wniosków. Intencją organu uchwałodawczego było bowiem, co potwierdzono w skardze, skorelowanie w czasie obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się odpadów z czynnościami związanymi z ich odbiorem, co w ocenie Sądu, przy uwzględnieniu treści art. 4 ustawy o czystości nie jest niedopuszczalne. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że trudno mówić o obowiązku pozbywania się odpadów bez jakiegokolwiek nawiązania do kolejnego etapu czynności związanych z ich zagospodarowaniem, a więc odbioru. Między tymi dwiema czynnościami istnieje bowiem sankcjonowany prawnie realny związek, co prowadzi do wniosku, iż sformułowanie w regulaminie, że konkretny rodzaj odpadów będzie "odbierany" z określoną częstotliwością wyczerpuje wymóg wynikający z treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o czystości. Taka wykładnia kwestionowanych przez Wojewodę przepisów uchwały jest, zdaniem Sądu, dopuszczalna, a w świetle tak konstytucyjnych jak i ustawowych granic kontroli samorządu terytorialnego – uzasadniona. Logiczny a zarazem realny związek pomiędzy "pozbywaniem się odpadów" a ich "odbiorem" w zasadzie wyklucza ścisłe odseparowanie tych czynności. Jednocześnie ustawowy obowiązek odrębnego, szczegółowego uregulowania tych kwestii w dwóch odrębnych aktach prawa miejscowego nie uzasadnia tezy o całkowitym i bezwarunkowym "odseparowaniu" normatywnym tych kwestii. Muszą one być bowiem skorelowane w taki sposób, aby zapewnić efektywną gospodarkę odpadami od momentu ich wytworzenia aż do chwili ich odbioru przez wyspecjalizowany podmiot. Co oczywiste, organ gminy winien mieć na względzie dochowanie ustawowych wymogów związanych z treścią podjętych uchwał, natomiast trudno uzasadnić tezę, że przywołane wyżej zwroty są zarezerwowane wyłącznie dla określonego typu uchwały. W sytuacji, gdy organ nadzoru dokonuje wykładni językowej konkretnych przepisów, winien odwołać się do innych metod wykładni i ustalić, czy dadzą one analogiczny rezultat, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Zdaniem Sądu nie doszło wobec tego do naruszenia prawa w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a ocena zaskarżonego aktu przeprowadzona z uwzględnieniem innych aniżeli wyłącznie językowa, metod wykładni prowadzi do zgoła odmiennych od przyjętych przez organ nadzoru wniosków.

Nie jest również trafny zarzut Wojewody Śląskiego dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o czystości w zakresie, w jakim w zaskarżonej uchwale nie wskazano konkretnych obszarów podlegających deratyzacji, ograniczając się do nałożenia obowiązku podjęcia takich działań na terenie całej gminy. W ocenie Sądu, z przywołanych na wstępie regulacji konstytucyjnych oraz tych, które wynikają zarówno z ustawy o samorządzie gminnym jak i z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie da się wyprowadzić obowiązku wskazania obszaru deratyzacji, rozumianego jako ściśle określony fragment terytorium gminy. Ustalenie, a następnie wskazanie konkretnych obszarów gminy, jak również częstotliwości podejmowanych w tym zakresie działań są wyłączną kompetencją gminy, gdyż to właśnie jej organy są najlepiej zorientowane gdzie i w jakim zakresie konieczne jest podjęcie działań deratyzacyjnych. O ile więc wspomniane organy będą dysponowały wiedzą, że problem występowania gryzoni istnieje na terenie całej gminy, to wówczas nie tylko mogą, a wręcz powinny akcją deratyzacyjną objąć całą gminę. Organ nadzoru nie może zaś w tym zakresie czynić jakichkolwiek zarzutów, gdyż wykracza to poza zakres kontroli zaskarżonego aktu pod względem legalności. Wykładnia logiczna art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o czystości nie wyklucza z góry możliwości wskazania całego obszaru gminy jako objętego deratyzacją. Inna byłaby natomiast sytuacja, gdyby gmina w ogóle nie określiła obszaru deratyzacji, zrobiła to w sposób nieprecyzyjny, bądź też nie wskazała terminów jej przeprowadzenia. Przywołane przez organ nadzoru rozstrzygnięcia sądów administracyjnych nie stoją zaś w sprzeczności z taką wykładnią omawianego przepisu. Kazuistyczne określenie obszarów deratyzacji jest bowiem uzasadnione wówczas, gdy występowanie szczurów (lub innych gryzoni) nie dotyczy całego obszaru gminy.

Nie może być też uznany za trafny zarzut dotyczący § 8 ust. 9 i § 11 ust. 2 pkt 3 lit. e) uchwały, względem których Wojewoda uznał, iż w sposób nieuprawniony ingerują one w stosunki cywilnoprawne pomiędzy właścicielem nieruchomości a organizatorem imprezy masowej. Z żadnej z przywołanych regulacji uchwały nie wynika, aby dotyczyła ona jakiegokolwiek innego podmiotu poza właścicielem nieruchomości. Stąd też niezrozumiałym jest odwołanie się przez organ nadzoru do ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych i na tej podstawie uznanie, że określenie w przedmiotowej uchwale częstotliwości pozbywania się odpadów w czasie imprez masowych w jakikolwiek sposób obciąża ich organizatora a nie właściciela.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ zarzucił naruszenie art. 6r ust. 3 ustawy o czystości w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 16 Regulaminu, poprzez zdefiniowanie, że w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych odpady te są zbieranie bezpłatnie, zaś od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych – odpłatnie. Z treści art. 6r ust. 3 ustawy o czystości wynika, że rada gminy określi (...) szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Poprzez zdefiniowanie w kwestionowanym przepisie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych PSZOK jako miejsca, gdzie właściciele nieruchomości mieszkalnych pozostawiają odpady bezpłatnie a właściciele nieruchomości niezamieszkałych – odpłatnie, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wskazanego wyżej przepisu ustawy. Taki zarzut byłby skuteczny, gdyby w uchwale wydanej w oparciu o art. 6r ust. 3 ustawy o czystości w sposób odmienny od wyżej wskazanego uregulowano kwestie bezpłatnego i odpłatnego przyjmowania odpadów. To właśnie uchwałą wydaną na podstawie tego przepisu rada gminy może ustalać zasady ponoszenia opłat za przyjmowanie odpadów. Samo wskazanie punktu odbioru odpadów, jako miejsca, gdzie określone grupy właścicieli nieruchomością mogą odpłatnie lub bezpłatnie pozbywać się odpadów nie stanowi jeszcze, zdaniem Sądu, podstawy do skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia tego przepisu. Dodatkowo należy wskazać, że omawiany zapis znalazł się w tzw. "słowniczku" pojęć użytych w Regulaminie i jako taki nie stanowi normy nakładającej prawa lub obowiązki na adresatów aktu.

Ostatnią kwestią było niewłaściwe, zdaniem organu nadzoru, sformułowanie brzmienia niektórych przepisów uchwały, poprzez nadanie im informacyjnego lub postulatywnego charakteru, gdzie regulacje te przybierały postać równoważników zdań. Organ, na poparcie tej tezy powołał ostatni akapit § 2 (po ust. 1 pkt 16), § 15 ust. 3 i 4, § 16 ust. 1-2 i ust. 4-6. Wojewoda Śląski odwołał się w tej kwestii do § 6, § 7, § 11 i § 25 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Sąd oceniając tak sformułowane zarzuty nie podziela zdania organu nadzoru, albowiem kwestionowane przepisy uchwały nie naruszają przywołanych regulacji rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. Cała uchwała Rady Gminy Knurów jest skierowana co do zasady do mieszkańców gminy, a poszczególne przepisy odnoszą się do konkretnych kategorii adresatów (właścicieli nieruchomości np: § 3, § 10, § 13, § 14; zarządców nieruchomości: § 8 ust. 5, pkt 3; osób prowadzących działalność gospodarczą: § 8 ust. 6; osób utrzymujących zwierzęta domowe – cały Rozdział 6 uchwały). Po drugie, wskazać przyjdzie, że norma prawna może przybrać formę informacji, o ile informacja ta pozostaje w bezpośrednim związku z pozostałymi regulacjami konkretnego aktu prawnego, doprecyzowując jego brzmienie. Tak też postąpiła Rada Gminy Knurów wskazując, że szczegółowe informacje dotyczące godzin funkcjonowania punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych są podane do publicznej wiadomości w prasie lokalnej oraz na stronach internetowych Urzędu Gminy, w tym w Biuletynie Informacji Publicznej. Odwołanie się do urzędowego publikatora teleinformatycznego (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), uznać należy w takiej sytuacji za dopuszczalne i nie naruszające zasad prawidłowej legislacji. Nie można również skutecznie zarzucić naruszenia prawa odnośnie § 15 uchwały, gdyż jego treść czyni zadość wymogowi zawartemu w art. 4 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, a adresatem tej normy są organy gminy oraz gminne jednostki organizacyjnego odpowiedzialne za prawidłową gospodarkę odpadami. Nietrafnie również zakwestionowano prawidłowość § 16 ust. 1 -2 oraz 4 -6, zarzucając, że nie mają one adresatów. Analizowany przepis uchwały znalazł się w rozdziale 6 zatytułowanym "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniu terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Bez wątpienia da się więc ustalić, że poszczególne obowiązki, wynikające z kolejnych jednostek redakcyjnych § 16 skierowane są do osób utrzymujących zwierzęta domowe, a więc są normami dotyczącymi konkretnych adresatów.

Na zakończenie wskazać przyjdzie, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze, nie zaś sama uchwała Rady Gminy Knurów z dnia 17 lipca 2015 r. Kontrola ta dokonana została zatem jedynie w granicach sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Granice te z kolei były wytyczone zakresem, w jakim organ nadzoru dopatrywał się niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Rozpoznając sprawę w tych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a tym samym doszło do naruszenia przez organ nadzoru art. 91 ust. 1 u.s.g., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Powyższe nie oznacza, że przedmiotowa uchwała nie jest dotknięta innymi naruszeniami, o których mowa chociażby w art. 91 ust. 4 u.s.g., co jednak nie było przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Gminy w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. z 2013 r, poz. 461).