Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 381/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 127
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, ędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi L. P. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. P. Spółki z o.o. z siedzibą w G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. O. S.A. z siedzibą w P. w dniu [...] r. zwróciła się do Prezydenta Miasta C. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i dystrybucji gazu LPG nr [...] P. O. S.A. (zawierającej następujące elementy: pawilon handlowy, wiatę z dystrybutorami, podziemne zbiorniki na paliwo o sumarycznej pojemności 100 m3, podziemny zbiornik na gaz LPG 10 m3, śmietnik, pylon cenowy, drogi wewnętrzne z miejscami postojowymi, stanowiskiem obsługowym z kompresorem, odkurzaczem i chodnikami, zewnętrzne linie energetyczne zasilające, monitoringu oświetlenia, zewnętrzne instalacje: kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, instalacji teletechnicznych, przyłącza: wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, telefoniczne), przebudowie 2 zjazdów i chodników oraz rozbiórce istniejących obiektów stacji paliw wraz z infrastrukturą na działkach nr: [...], [...], [...] i [...] w obrębie 3 przy ul. [...] w C..

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie do dnia [...] r. nieprawidłowości stwierdzonych w jego wniosku oraz w załączonej do niego dokumentacji.

P. O. S.A. w dniu [...] r. złożyła w Urzędzie Miasta C. uzupełnioną dokumentację projektową. Precyzując zakres inwestycji, Spółka wyłączyła z terenu przeznaczonego pod jej realizację działkę nr [...].

Jednocześnie inwestor zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie dotyczącym lokalizacji odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych w odległości mniejszej niż 20 m od granicy lasu, tj. w odległości mniejszej niż wymaga tego § 98 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1853 ze zm., dalej: rozporządzenie), oraz lokalizacji magazynu butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacza tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorników gazu płynnego, w odległości mniejszej niż 20 m od granicy lasu, tj. w odległości mniejszej niż wymaga tego § 124 ust. 1 rozporządzenia.

Pismem z dnia [...] r., L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w L., odnosząc się do powyższego wniosku inwestora, zaopiniował pozytywnie przedłożona propozycję rozwiązań zamiennych.

W dniu [...] r. Prezydent Miasta C. wystąpił do Ministra Gospodarki, zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Pr. bud.), o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia zgodnie z wnioskiem inwestora. Jednocześnie w tym samym dniu organ I instancji podjął postanowienie o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie.

W dniu [...] r. Minister Gospodarki udzielił Prezydentowi Miasta C. upoważnienia do udzielenia niezbędnej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w § 98 ust. 1 pkt 4 i § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z zastrzeżeniem zastosowania rozwiązań zamiennych, opisanych i zaopiniowanych przez L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. w piśmie z dnia [...] r.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] r., Prezydent Miasta C. podjął zawieszone postępowanie, a następnie odrębnym postanowieniem z tego samego dnia udzielił zgody na odstępstwo od ww. przepisów rozporządzenia w zakresie usytuowania:

– odmierzaczy paliw płynnych (2 szt.) od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 6,5 m i 15,5 m,

– przyłącza spustowego od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 14,0 m,

– króćców pomiarowych (4 szt.) od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 4,3 m; 5,3 m; 9,7 m; 10,5 m,

– przewodów oddechowych (2 szt.) od granicy lasu, z wymaganej 20 m, na nie mniejszą niż 15,5 m; 15,0 m.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. O. S.A. wnioskowanego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. L. . z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]) projektowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod usługi komunikacji, usługi nieuciążliwe, mieszkalnictwo oraz na obszarze oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod ul. [...] jako ulicę główną w sieci dróg krajowych. Na obu obszarach dopuszcza się natomiast lokalizację stacji paliw.

L. G., w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) § 11 ust. 7 pkt 1 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. L. . z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...], poprzez zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) inwestycji w sytuacji, gdy inwestor nie spełnił warunku zachowania minimalnych linii zabudowy dla terenu oznaczonego [...] – ul. [...];

b) art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. poprzez wykonanie projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji na nieaktualnej mapie do celów projektowych;

c) art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (rozbiórkę) inwestycji, w sytuacji gdy inwestor nie uzyskał od odwołującej się spółki zgody na zajęcie strefą ochronną podziemnego zbiornika LPG terenu działki nr [...], będącej w użytkowaniu L. P. sp. z o.o.;

d) art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. oraz art. 90 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228 poz. 1947 ze zm.) poprzez udzielenie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) inwestycji mimo braku dokumentacji hydrologicznej oraz w związku z tym braku także wymaganej decyzji właściwego organu administracji geologicznej, zatwierdzającej tę dokumentację;

e) art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. oraz art. 91 ust. 1 pkt 2 i art. 93 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, poprzez udzielenie pozwolenia na budowę /rozbiórkę/ inwestycji mimo braku dokumentacji geologiczno-inżynierskiej oraz w związku z tym braku wymaganej decyzji właściwego organu administracji geologicznej, zatwierdzającej tę dokumentację;

f) art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w związku z § 97 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.), poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego inwestycji w sytuacji, gdy przedmiotowy projekt przewiduje tylko jeden piezometr w okolicach wjazdu na planowaną stację;

g) art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego inwestycji mimo braku wymaganych przepisami opinii ornitologicznej i chiropterologicznej;

h) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. (w sposób rażący) poprzez całkowite pominięcie informacji wskazanych przez spółkę L. P. w piśmie z dnia [...] r. i nieprzeprowadzenie na tę okoliczność postępowania dowodowego, prowadzące do braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy przez organ I instancji;

i) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ I instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom odwołującej się spółki, zawartym w piśmie z dnia [...] r.;

j) art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie przez okres około sześciu miesięcy bez zawiadomienia odwołującej się strony postępowania o jego wszczęciu oraz poprzez wydanie przedmiotowej decyzji bez umożliwienia odwołującej się zajęcia stanowiska odnośnie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania;

k) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie przedmiotowej decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika.

Dodatkowo strona odwołująca podniosła zarzuty przeciwko postanowieniu organu I instancji z dnia [...] r., wskazując, iż zostało ono wydane z naruszeniem:

a) art. 9 ust. 1 Pr. bud. poprzez udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.) w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony;

b) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność możliwości spełnienia przez inwestora warunku zainstalowania w ramach rozwiązań zamiennych hydrantu zewnętrznego o średnicy nominalnej DN 100 i wydajności nie mniejszej niż 15 dm?/s przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa na istniejącej sieci wodociągowej zawartego w opinii L. Komendanta Wojewódzkiego PSP w L., prowadzące do braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania L. P. Sp. z o.o. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję organu I instancji, jak też wydane przez ten organ postanowienie z dnia [...] r., w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] r. pominięto jeden istotny punkt dotyczący odległości usytuowania odmierzacza gazu płynnego LPG od granicy lasu, co oznacza, że nie wyrażono zgody na odstępstwo w tym zakresie. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz rysunku znajdującego się w aktach sprawy (mapy do celów projektowych – k. 418 akt adm. I inst.) wynika natomiast, że odległość przedmiotowego odmierzacza od granicy lasu wynosi 9 m i nie spełnia ona wymogu określonego w § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w myśl którego odległość ta powinna wynosić co najmniej 20 m.

Wojewoda stwierdził ponadto, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo prowadzone było bez udziału wszystkich stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. zostało bowiem doręczone jedynie pełnomocnikowi inwestora oraz Lasom Państwowym Nadleśnictwa C. (do wiadomości także PINB w C.). Tymczasem z decyzji organu I instancji wynika, że obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji objęto działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a zatem stronami postępowania są również inni władający poza wymienionymi w postanowieniu.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że z porównania linii rozgraniczających dla terenu [...] na rysunku planu, plansza nr [...] i przebiegu linii rozgraniczającej wskazanej na projekcie zagospodarowania (rys. PZ1) wynika, że ich przebieg nie jest tożsamy. W ocenie Wojewody, kwestia ta wymaga wyjaśnienia w trakcie ponownego badania sprawy, albowiem element ten jest istotny dla ustalenia linii zabudowy. Ponadto na mapie do celów projektowych nie zostały uwidocznione elementy linii zabudowy, linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz usytuowanie zieleni wysokiej (las), co nie odpowiada wymogom określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133 ze zm.).

Organ II instancji zwrócił również uwagę, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, pawilon sklepowy (oznaczony nr [...]), został zaprojektowany w odległości 3 m od granicy działki nr [...], stanowiącej granicę lasu. W myśl zaś przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271–273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Ponadto w § 271 ust. 8 rozporządzenia wskazano, że najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. W aktach sprawy – jak zauważył Wojewoda – brak jest natomiast dowodów potwierdzających, że kwestia ta była analizowana. Tymczasem z projektu budowlanego (karta nr [...], pkt 11 – Warunki ochrony przeciwpożarowej) wynika, że budynek stacji paliw zakwalifikowano do kategorii zagrożenia ludzi – ZL III.

Organ odwoławczy powołał się również na treść art. 34 ust. 3 Pr. bud., (określającego niezbędne elementy projektu budowlanego) i w tym kontekście wskazał, że z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania wynika, iż na działce sąsiadującej z terenem inwestycji (nr [...]) znajduje się zaznaczony obiekt w budowie "L. ". Projekt nie zawiera jednak wskazania wzajemnych odległości obiektów projektowanych oraz ww. obiektu w budowie. Ponadto w opisie projektu zagospodarowania nie wyszczególniono projektowanych miejsc parkingowych, a na rysunku brak jest ich zwymiarowania. Wojewoda dostrzegł również brak opisu dotyczącego rodzaju budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. W konsekwencji uznał, że organ I instancji w toku ponownego badania sprawy winien rozważyć ponownie udział stron w postępowaniu, w tym m.in. władającego działką nr [...] oraz aktualność uzgodnień na projekcie zagospodarowania terenu.

Wojewoda zakwestionował nałożenie na inwestora w pkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej, dotyczącym szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, obowiązków w zakresie wyznaczenia na działce nr [...] pasa przeciwpożarowego typu B oraz zainstalowania na istniejącej w obrębie tej działki sieci wodociągowej W150 naziemnego hydrantu zewnętrznego o średnicy nominalnej DN 100 i wydajności nominalnej nie mniejszej niż 15 dm3/s przy ciśnieniu nominalnym 0,2 MPa (zgodnie z opinią L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] r.). Wskazał bowiem, że ww. działka (jak też działka nr [...]) nie była objęta wnioskiem inwestora. Organ nie może zaś nałożyć na inwestora obowiązku wykonania określonych zabezpieczeń poza tym terenem (w tym względzie powołano się na pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy Prawo budowlane, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wydanie 4, W. 2011, s. 457).

Końcowo organ II instancji zaznaczył, że nie podziela pozostałych zarzutów odwołującego. Wyjaśnił również, że o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych w obrębie działki nr [...] (droga krajowa) inwestor winien wystąpić do Wojewody w odrębnym wniosku.

L. P. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję w części obejmującej jej uzasadnienie. Zaskarżonej decyzji, w części objętej skargą, strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 107 § 1 oraz § 2 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 oraz art. 127 k.p.a. poprzez:

– dokonanie w decyzji kasacyjnej oceny prawa materialnego mogącej prowadzić do wiążącego ukształtowania sytuacji administracyjnoprawnej strony, stanowiące jednocześnie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

– brak jasnego i jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

2. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez:

– sporządzenie wskazanych w skardze fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niejasny;

– brak wyjaśnienia przyczyn nieuznania większości z zarzutów podniesionych przez L. P. Sp. z o.o. w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że zgadza się z zaskarżoną decyzją w części obejmującej jej rozstrzygnięcie. Objęte skargą fragmenty uzasadnienia dotyczą niedopuszczalnego, zdaniem strony, wygłaszania ocen co do prawa materialnego w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, gdyż może ono prowadzić do prób kształtowania sytuacji administracyjnoprawnej, które jest przedwczesne na etapie wydawania takiej decyzji. Taki sposób procedowania, w ocenie strony, narusza również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 oraz art. 127 k.p.a.

Spółka wskazała, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta C. zarzuciła naruszenie nie tylko przepisów prawa procesowego, lecz także prawa materialnego, zaś Wojewoda odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie do niektórych z nich, co do reszty zaś organ wskazał, że nie podziela pozostałych zarzutów odwołującego. Działanie takie zdało się mieć na celu przesądzenie już na etapie wydawania decyzji kasacyjnej o sytuacji administracyjnoprawnej L. P. Sp. z o.o.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wysoce niejasne. Skarżąca po zapoznaniu się z jego treścią nie wie bowiem, które zapatrywania P. O. S.A. organ przyjął jako własne i dlaczego, a które jedynie przytacza. Dodatkowo strona zwróciła uwagę, że Wojewoda, spośród zarzutów podniesionych przeciwko decyzji pierwszoinstancyjnej, wziął pod rozwagę jedynie wskazane w pkt a), b) i k), zaś spośród zarzutów odnoszących się do postanowienia z dnia [...] r. – jedynie wskazany w pkt b). Taki sposób odniesienia się do obszernej argumentacji strony odwołującej narusza zaś obowiązek wynikający z art. 11 k.p.a. oraz z art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w zaskarżonej decyzji wskazano nieprawidłowości dające podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odnośnie do zarzutów zawartych w pkt c, d, e, f, i g odwołania organ II instancji zaaprobował natomiast wyjaśnienia inwestora. Zarzut podniesiony w pkt h odwołania, dotyczący braku wyjaśnień – w ocenie organu – nie ma natomiast w sprawie żadnego znaczenia, skoro postępowanie będzie w całości ponownie prowadzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 619/14, oddalił skargę L. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Dalej wskazał, iż z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że zatwierdzenie projektu budowlanego uzależnione jest m.in. od zgodności przewidzianych w nim rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi. Art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje jednak wyjątek od tej zasady stanowiąc, że właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

Przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu nie spełniał wymogów określonych w § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. W toku postępowania Prezydent Miasta C. uzyskał jednak od Ministra Gospodarki upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od powyższych przepisów w zakresie umożliwiającym uwzględnienie wniosku inwestora. W konsekwencji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. udzielił zgody na odstępstwo od wskazanych przepisów § 98 ust. 1 pkt 4 oraz § 124 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

Następstwem powyższego postanowienia było natomiast wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r. udzielającej inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu powyższa decyzja, jak też poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] r., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który podważał prawidłowość tych rozstrzygnięć, a tym samym czynił koniecznym ich uchylenie celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Trafnie zauważył Wojewoda, że przedmiotowe postanowienie nie uwzględnia pełnego zakresu upoważnienia, jakie zostało udzielone organowi I instancji przez Ministra Gospodarki w piśmie z dnia [...] r. Oznacza to, że decyzja tego organu akceptowała odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wykraczające poza zakres zgody udzielonej postanowieniem z dnia [...] r., naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Zasadnie również dostrzegł Wojewoda, że prowadząc w ramach przedmiotowej procedury inwestycyjnej postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych Prezydent Miasta C. nie zapewnił w nim udziału wszystkim stronom. W postępowaniu tym nie uczestniczyli właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a jedynymi stronami, którym zapewniono w nim udział, był inwestor oraz Lasy Państwowe Nadleśnictwa C.. Opisane uchybienie, sprowadzające się do naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, dodatkowo uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na konieczność zapewnienia stronom udziału w obu instancjach postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ II instancji nie mógł wskazanych błędów postępowania pierwszoinstancyjnego wyeliminować samodzielnie w ramach uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a.

Również pozostałe uchybienia organu I instancji wytknięte w zaskarżonej decyzji, zostały prawidłowo dostrzeżone. Strona skarżąca nie kwestionuje zasadności wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, które odpowiadało jej wnioskom zawartym w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przedmiotem skargi L. P. Sp. z o.o. uczyniła natomiast jedynie bliżej nieokreślone fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ramach których część z zarzutów podniesionych w odwołaniu, została przez Wojewodę uznana za bezzasadne.

W ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji (w jakiejkolwiek części). W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uwzględnieniem skargi skutkować może jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, która mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, uchylając decyzję z takiego powodu, musi zatem wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

W przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, można zatem uznawać jedynie takie naruszenie, które podważa zasadność uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd stwierdził, że przedstawione wyżej wady w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i inne, wskazane wyżej wady postępowania głównego, uzasadniały wystarczająco uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dodatkowo przedmiot skargi nie został określony jednoznacznie. W petitum skargi wskazano, iż jej przedmiotem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody, jednak nie w całości, lecz "w zakresie szczegółowo wskazanym w uzasadnieniu niniejszej skargi". W uzasadnieniu skargi kwestionowane fragmenty uzasadnienia nie zostały precyzyjnie wskazane. Sąd wyraził przypuszczenie, że autorowi skargi chodziło o nieodniesienie się przez organ odwoławczy do części zarzutów odwołania lub potraktowanie ich w sposób zdawkowy.

Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

L. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2436/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

NSA podzielił zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe określenie kompetencji orzeczniczych w przypadku zaskarżenia decyzji tzw. kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), w sytuacji, gdy strona skarżąca kwestionuje jej uzasadnienie, a zgadza się z rozstrzygnięciem podjętym przez organ odwoławczy.

NSA wyjaśnił, że Sąd Wojewódzki nie rozpatrzył i nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Tym samym zasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na niewłaściwą kontrolę sądową przeprowadzoną w sprawie. Przede wszystkim trafnie podniesiono, że w przypadku rozpatrywania skargi dotyczącej decyzji kasacyjnej sąd administracyjny musi mieć na uwadze takie uchybienia przepisom prawa, które mogą przesądzić o treści przyszłej decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że uwzględnienie skargi przez sąd w razie kontroli decyzji kasacyjnej może mieć miejsce wówczas gdy wprawdzie samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem, lecz w przeprowadzonym postępowaniu wystąpiły uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zawarta w uzasadnieniu ocena prawna podjęta została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a stwierdzone naruszenia prawa rzutować będą na dalsze rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji.

Takiej pełnej kontroli decyzji kasacyjnej nie przeszkadza fakt, że strona w skardze kwestionuje wyłącznie jej uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął bowiem na stanowisku, że w sytuacji, gdy strona kwestionuje w skardze samo uzasadnienie decyzji, a zgadza się z jej rozstrzygnięciem, to przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest cała zaskarżona decyzja. W rezultacie możliwość kwestionowania w skardze do sądu samego uzasadnienia decyzji skutkować musi poddaniem kontroli sądowej całej zaskarżonej decyzji.

Z tych względów, zdaniem NSA, nieusprawiedliwione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie, że stwierdzone wady postanowienia i decyzji organu pierwszej instancji uzasadniały wystarczająco podjęcie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem dalej idące zarzuty strony skarżącej podnoszone w odwołaniu oraz w skardze nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji "w jakiejkolwiek części". Takie stanowisko Sądu Wojewódzkiego pomija istotne obowiązki organu odwoławczego przy rozpoznawaniu sprawy wskutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a zwłaszcza przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a. powinność zamieszczenia w decyzji kasacyjnej wskazań co do okoliczności, które mają być uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W niniejszej sprawie strona zawarła zarzuty dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji i rzeczą Sądu Wojewódzkiego była ich ocena, czego – zdaniem NSA – jednak nie uczyniono.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11).

Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekając w niniejszej sprawie, jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt. II OSK 2436/15.

Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem norm prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca, w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie tego organu z dnia [...] r. i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić skargę.

Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:

1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu, wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, SIP nr 46694; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, SIP nr 47269; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002, Lexis.pl nr 2126414, MoP 2004, nr 2, s. 60).

Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W przypadku, gdy organ drugiej instancji wydaje decyzję kasacyjną, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania tej decyzji.

Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na szereg braków postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji, ale nie wykazano, że zgromadzone w sprawie dowody są na tyle niewystarczające, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, innymi słowy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Kolejnym kluczowym elementem uzasadnienia decyzji kasacyjnej są wskazania dla organu pierwszej instancji co do okoliczności, które mają być uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Tego elementu zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co już samo w sobie czyni tę decyzję w sposób istotny wadliwą.

Ponadto organ drugiej instancji nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia większości zarzutów zawartych w odwołaniu mimo, że zostały jednoznacznie i jasno sformułowane.

Nie sposób natomiast podzielić zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 tej ustawy. Nie sposób bowiem przyjąć że organ drugiej instancji, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, nie może zająć stanowiska w kwestiach merytorycznych. Przeciwnie, zazwyczaj już samo wskazanie okoliczności, które mają być uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wymaga zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie.

Również odniesienie się do szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu wymaga od organu ocen merytorycznych. Zresztą autor skargi jest w tym zakresie niekonsekwentny, gdyż z jednej strony formułuje tezę o niedopuszczalności wygłaszania ocen co do prawa materialnego w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, z drugiej zaś zarzuca organowi odwoławczemu nieodniesienie się do określonych zarzutów odwołania, które w znacznej części dotyczyły właśnie zagadnień materialnoprawnych.

Jednakże wszystkie wskazane wyżej uchybienia, których dopuścił się organ drugiej instancji, skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o dyspozycję art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i z uwzględnieniem dyspozycji art. 138 k.p.a. ponownie oceni zaistnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a w sytuacji, gdy uzna jej wydanie za zasadne, precyzyjnie wskaże organowi pierwszej instancji okoliczności, które mają być uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy i odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.