Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 586/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 1 ust. 2 - 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 586/22

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi W.K. jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 30 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...] podjęta na podstawie: art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej "usg") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. [...], dalej "upzp"), w związku z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...], po stwierdzeniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...] nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 29 września 2000 r. (dalej powoływane jako "Studium"), zmienione uchwałami Rady Gminy [....]: [...] z dnia 26 maja 2007 r., Nr [...] z dnia 29 września 2009 r., oraz uchwałami Rady Miejskiej w [...]: Nr [...] z dnia 27 listopada 2013 r., Nr [...] z dnia 18 marca 2014 r., Nr [...] z dnia 30 czerwca 2015 r., Nr [...] z dnia 19 czerwca 2018 r. i Nr [...] z dnia 20 stycznia 2022 r.

W.K. działając na podstawie art. 101 ust. 1 usg zaskarżył w całości uchwałę Rady Miejskiej w [...] z 30 marca 2022 r. zaskarżonej uchwale zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 upzp, polegające na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania skutkujące nieważnością w/w uchwały w zakresie obejmującym nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] należąca do skarżącego poprzez:

- pozbawienie właściciela prawa własności co do części nieruchomości tj. prawie 8 arów gruntu, w sytuacji gdy właściciele sąsiednich nieruchomości w ogóle nie zostali pozbawieni własności nieruchomości ani w całości ani w części;

- pozbawienie właściciela prawa własności co do części nieruchomości położonej w atrakcyjnym miejscu tj., przy drodze publicznej, przedstawiającej dużą wartość rynkową, bez uwzględnienia faktu, że na pozostawionej właścicielowi części nieruchomości zabudowa jest ograniczona przez posadowienie słupa wysokiego napięcia, który ze względu na strefę ochronną wyłącza zabudowę;

- naruszenie prawa własności właściciela, z jednej strony przez pozbawienie go prawa własności w części, zaś z drugiej strony, w związku z istnieniem na nieruchomości linii wysokiego napięcia jego prawo własności po raz drugi jest ograniczane w sposób uniemożliwiający zabudowanie nieruchomości domem mieszkalnym, tymczasem właściciel ma obowiązek zachowania odpowiedniej odległości od drogi,

- naruszenie zasady proporcjonalności w ten sposób, że właściciel oprócz pozbawienia go prawa własności co do konkretnej, fizycznej części nieruchomości określonej zaskarżoną uchwałą, dodatkowo ma obowiązek odsunięcia planowanego budynku o co najmniej 6 metrów od drogi,

- brak zapewnienia właścicielowi odszkodowania w związku z pozbawieniem go prawa własności co do części jego nieruchomości,

- nieuwzględnienie przez organ gminy stanowiska właściciela działki nr [...], który wnosił, aby inni właściciele sąsiednich nieruchomości w równym stopniu co on zostali pozbawieni własności swoich nieruchomości na rzecz gminy, gdy tymczasem droga jest budowana kosztem właściciela działki nr [...], gdyż na drogę zostaje przeznaczony w 100 % grunt tej działki, bez uwzględnienia, że inni właściciele tak samo jak skarżący powinni zostać pozbawieni prawa własności według takich samych zasad co skarżący;

- pokrzywdzenie właściciela działki nr [...] w ten sposób, że został pozbawiony prawa własności w sposób naruszający zasadę sprawiedliwości społecznej i zasady równości wobec prawa, gdy tymczasem inni właściciele zachowują swoje nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części tj. w zakresie obejmującym działkę nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący wyjaśnił, że uchwała obejmuje między innymi należącą do niego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. W trakcie procedury planistycznej skarżący brał czynny udział. Wielokrotnie wskazywał, że nie zgadza się na odstąpienie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni ponad 9 m. kw. z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy łączącej ul. [...] z ul. [...] wskazując jednocześnie na inne rozwiązania, których zastosowanie było korzystniejsze dla skarżącego, a dla organu gminy nie powodowało istotnych zmian. Organ podejmując uchwałę nie uwzględnił uwag i wniosków strony. Nie zmienił swojego stanowiska, przy podejmowaniu uchwały nie kierował się zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, nie prowadził żadnych negocjacji, nie podejmował prób polubownego załatwienia sporu związanego z odebraniem części własności.

Skarżący zadeklarował, że dobrowolnie odstąpi 5 metrów z działki nr [...] a nie 9 metrów. Tymczasem organ nie uwzględnił dobrej woli skarżącego. W ocenie skarżącego inni właściciele w równym stopniu co on winni zostać pozbawieni prawa własności, zgodnie z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa.

Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 usg podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Z naruszeniem zasad sporządzania planu mamy do czynienia w sytuacji, gdy postanowienia naruszają zasadę proporcjonalności i w sposób niewspółmierny do celu ograniczają możliwość zabudowy danego obszaru.

Władztwo planistyczne ograniczone jest bowiem konstytucyjnie chronionymi prawami, w szczególności prawem własności, które to prawa mogą być ograniczane jedynie pod ściśle określonymi warunkami i na określone cele. Zaskarżona uchwała jest niekorzystna, ponieważ stawia interesy gminy [...] ponad interes skarżącego - właściciela nieruchomości.

W uzupełnieniu argumentacji przedstawionej w skardze z 19 kwietnia 2022 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego w piśmie z 16 września 2022 r. podtrzymał w całości argumentację skargi podkreślając istotne naruszenie przez organ uchwałodawczy zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: MPZP), tj. z powodu wskazanego w art. 28 ust. 1 in principio upzp, które to naruszenie w doktrynie rozumie się jako naruszenie o charakterze materialnoprawnym, odnoszące się do treści zaskarżonego planu. Zaskarżona uchwała prowadzi bowiem do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności oraz walorów ekonomicznych przestrzeni będącej własnością skarżącego, tj. jest sprzeczna z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 upzp (w tym kontekście por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 roku, II OSK 1585/21, w którym NSA stwierdził, że w zakresie oceny proporcjonalności wykonywania władztwa planistycznego, organ ma obowiązek sięgać po treść art. 1 ust. 2 upzp).

Brak jest racjonalnego uzasadnienia urbanistycznego, aby planować na terenie jego działki drogę dojazdową, znacznie przekraczającą ustawowe wymogi w zakresie jej szerokości, która to inwestycja ogranicza w całości i jedynie prawa skarżącego na rzeczonym odcinku drogi.

Skarżący od dłuższego czasu ubiegał się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, jednakże został on poinformowany, że - po pierwsze - jego działka jest już objęta MPZP, a po drugie - że w najbliższym czasie jego działka zostanie określona w nowym MPZP jako działka budowalna.

Z tego też powodu, skarżący zaniechał dalszych kroków w tym przedmiocie (również w zakresie wniosku o zmiany przeznaczenia działki w MPZP), działając w zaufaniu do organów gminy i czekając, że przeznaczenie działki zostanie zmienione z inicjatywy gminy, co umożliwi mu realizację planowanej od lat inwestycji. Z tego też powodu, skarżący aktywnie uczestniczył w procedurze planistycznej, jednakże wszystkie jego próby polubownego rozwiązania sporu z gminą, nie spotkały się z jakąkolwiek dobrą wolą ze strony gminy.

Pomimo tego, że w istocie przeznaczenie działki będącej własnością skarżącego zostało zmienione na działkę budowlaną w MPZP, to jednak uchwała Rady Miasta [...] de facto, ze względu na zmianę przeznaczenia sporej części działki oraz w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uniemożliwia wykonanie zamierzenia inwestycyjnego, o którego zatwierdzenie starał się skarżący. Z podanych wyżej powodów, skarżący domyśla się, że wcześniejsze deklaracje ze strony organów gminy miały na celu "kupienie czasu" i odwiedzenie skarżącego od podjęcia prawnych starań w przedmiocie zmiany przeznaczenia działki.

Takie działanie organu, zdaniem skarżącego, jest nie do pogodzenia z treścią zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej - która - w świetle uznanych poglądów doktrynalnych – znajduje zastosowanie również poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym.

Opisany stan faktyczny ukazuje, że zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego, ze względu na naruszenie zasady proporcjonalności w stosowaniu władztwa planistycznego.

Literatura i orzecznictwo obfituje w wypowiedzi na temat tego, że naruszenie zasady proporcjonalności może być podstawą do wzruszenia uchwały zawierającej MPZP. Ocena proporcjonalności podjętych rozstrzygnięć planistycznych, nie prowadzi do rozszerzenia kryterium oceny aktu badanego przez ten sąd poza kryterium legalności.

W szczególności, skonfrontowanie realizacji zasady proporcjonalności przez gminę w akcie planistycznym, nie jest oceną tego rozstrzygnięcia w perspektywie słuszności czy celowości. Sprzeczność MPZP z zasadą proporcjonalności powoduje zatem, że akt ten jest sprzeczny z porządkiem prawnym i w związku z tym, zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp, należy stwierdzić jego nieważność.

Droga, która, wedle MPZP, przebiegać ma przez działkę nr [...], oznaczona jest w planie jako droga klasy dojazdowej (KDL-1).

Zgodnie z rozporządzeniem ministra transportu i gospodarki morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.124), szerokość pasa ruchu na takiej drodze powinna wynosić 2,5 m (§ 15 ust. 1 pkt 6 ww. Rozporządzenia). Pas ruchu, zgodnie z ust. 2 ww. paragrafu, na drogach klas Z, L i D może być poszerzony maksymalnie do 3,5 m, jeżeli taka potrzeba wynika z prognozowanej struktury rodzajowej lub ilościowej ruchu. Zgodnie zaś z § 37 ust. 1 pkt 4 ww. Rozporządzenia, pobocza gruntowe dróg klasy L i D powinny mieć szerokość nie mniejszą niż 0,75 m. Szerokość chodnika jest zaś ograniczona przez rozporządzenie tylko wtedy, gdy jest on usytuowany bezpośrednio przyjezdni (minimum 2 metry), a i wtedy rozporządzenie dopuszcza ograniczenie tej szerokości do 1,25 m (§ 44 ust. 2 ww. Rozporządzenia).

Uwzględniając te wszystkie liczby, dopuszczalna szerokość drogi, przy założeniu dwóch pasów jezdni oraz dwóch chodników (bez poboczy) wynosi łącznie 7,5 m, czyli znacznie mniej, niż droga planowana w MPZP na wysokości działki skarżącego i działki nr [...]. Już samo to, zgodnie z uznanym orzecznictwem sądów administracyjnych, powinno spowodować stwierdzenie nieważności MPZP.

Treść MPZP narusza zasady jego sporządzania w zakresie naruszenia zasady proporcjonalności. Działanie gminy, polegające na faktycznym całkowitym zakazie zabudowy części terenu działki nr [...] w zakresie przekazania jej na cele budowy drogi, nie jest konieczne dla realizacji celu publicznego w postaci zapewnienia drogi dojazdowej.

W załączeniu przedstawiono pismo Urzędu Miejskiego w [...], w którym skarżący jest zapewniany, że jego działka zostanie przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego oraz wniosek o ustalenie warunków zabudowy części działki ewidencyjnej nr [...] z 31 lipca 2017 roku, z którego wynika, że rozstrzygnięcie organu planistycznego uniemożliwia realizację inwestycji przez skarżącego. Wniósł o dopuszczenie przedmiotowych pism jako dowodu w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ wyjaśnił, że projekt planu uwzględnia i dostosowuje przeznaczenia obszaru opracowania do aktualnej polityki przestrzennej Gminy wyrażonej w Studium. Na potrzeby sporządzanego planu przeprowadzono wizję terenu objętego opracowaniem, inwentaryzacje urbanistyczną stanu istniejącego, przeanalizowano stan własności oraz poddano ocenie istniejące uwarunkowania, w tym ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków, walory architektoniczne i krajobrazowe. Przedmiotem ustaleń planu stosownie do uwarunkowań obszaru opracowania są następujące elementy:

1) przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz kształtowania krajobrazu w tym krajobrazu kulturowego,

4) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych,

5) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu,

6) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości,

7) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy,

8) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,

9) sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów,

10) stawki procentowe na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości,

11) minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych.

Ustalając przeznaczenie terenu Burmistrz [...] ważył interes publiczny i prywatny, w tym zgłaszane wnioski i uwagi. Sposób rozpatrzenia wniosków i uwag ma swoje odzwierciedlenie w dokumentach proceduralnych oraz załącznikach do uchwały.

Plan uwzględnia wymogi art. 15 upzp, przez co realizuje wymogi wynikające z art. 1 ust. 2-4 ww. ustawy. Ustalenia planu respektują zasady uniwersalnego projektowania, stosownie do zakresu opracowania.

W ramach poszerzonej partycypacji społecznej przeprowadzono poza proceduralne konsultacje. Przebieg działań został opisany w Raporcie z przebiegu konsultacji społecznych realizowanych przez Gminę [...] w ramach projektu "Partycypacja w planowaniu". Wpłynęło 31 opinii do planu, które przeanalizowano i wypracowano koncepcję wynikową, która stanowiła podstawę do sporządzenia projektu planu podlegającemu procedowaniu.

W trakcie opracowania projektu planu przeprowadzono, określoną w upzp procedurę formalno - prawną z uwzględnieniem ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm., dalej "ustawa o udostępnianiu informacji"). W dniach od 6 do 27 października 2021 r. projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu. W trakcie wyłożenia projektu planu 20 października 2021 r. odbyła się publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w planie. Do projektu planu wpłynęło siedem uwag, z których jedna została uwzględniona w całości, a dwie częściowo. Procedura sporządzania planu została przeprowadzona z uwzględnieniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w zakresie zawartym w art. 39, art. 40, art. 42, art. 53, art. 54 i art. 55 ustawy o udostępnianiu informacji. Zapewniono możliwość czynnego udziału społeczeństwa oraz składania uwag i wniosków w formie i terminie określonych ww. ustawą.

MPZP ustalony został jako cel publiczny w oparciu o istniejący w sąsiedztwie inny "MPZP Nr [...] w miejscowości [...] i [...]".

Droga przebiegająca przez fragment działki nr [...] w Miasto [...] została stworzona jako przedłużenie drogi istniejącej już w obowiązującym MPZP Nr [...]. W trakcie procedury przygotowania MPZP na wniosek stron biorących udział w konsultacjach i zgłaszających uwagi w formie "wniosków oraz opinii" zmieniono przebieg tejże drogi oznaczonej na MPZP jako KDL-1 kosztem działki na przeciwległej stronie nr [...]. Gmina [...] zakupiła ją od prywatnego właściciela w trakcie prowadzonej procedury ustalenia MPZP w celu przeznaczenia jej pod drogę publiczną.

Droga KDL-1 jest niezbędna, bo stanowi połączenie części miejscowości położonej na północ jak i samego obszaru objętego planem z drogami powiatowymi [....]. Droga została przesunięta na wschód by w mniejszym stopniu ingerować w prywatną działkę nr [...] (własność skarżącego). Z uwagi na jej kontynuacje w planie powyżej oraz fakt, że stanowi poszerzenie istniejącej działki drogowej brak jest innych rozwiązań alternatywnych.

Burmistrz w ramach procedury ważył interes publiczny i prywatny i droga została maksymalnie przesunięta na działki gminne, więc ingerencja we własność prywatną została ograniczona do niezbędnego minimum.

Ponadto w ramach podjętych działań przez władze Gminy [...] zmieniono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzono plan miejscowy, w którym przedmiotowa nieruchomość rolna została przeznaczona na cele budowlane, zgodnie z wnioskami skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił iż:

- powierzchnia działki [...] przeznaczona w MPZP pod drogę publiczną to w przybliżeniu około 6 arów i nie jest jedyną działką w sąsiedztwie obciążoną nowoprojektowaną drogą publiczną. Fragmenty działek, na których w przyszłości mają powstać drogi publiczne objęte ustaleniami MPZP zostaną wycenione zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie zostanie za nie wypłacone właścicielowi nieruchomości stosowne odszkodowanie,

- zarzut związany z linią WN110 kV jest związany z już istniejącą infrastrukturą w terenie wobec tego przedmiot skargi wykracza poza zakres planu. Ograniczenia w zagospodarowaniu wynikają ze stanu istniejącego. MPZP nie wprowadza żadnych nowych ograniczeń w tym zakresie. Przebieg linii WN110kV i pas technologiczny nie jest ustaleniem planu, podlega regulacjom przepisów odrębnych, więc skarga w tym zakresie jest bezprzedmiotowa,

- przepisy nie definiują wprost pojęcia działki drogowej, definiują natomiast pojęcie drogi publicznej, pasa drogowego, czy jezdni - pojęcia te zostały opisane w treści ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - dalej udp.

Ustawa ta - w treści art. 43 ust. 1 udp określa również odległości, które powinny dzielić obiekty budowlane przy drogach względem zewnętrznej krawędzi jezdni. Odległości te powinny wynosić co najmniej: w przypadku autostrady - 30 m (w terenie zabudowy) i 50 m (poza terenem zabudowy); w przypadku drogi ekspresowej - 20 m (w terenie zabudowy) i 40 m (poza terenem zabudowy); w przypadku drogi ogólnodostępnej - 10, 8 lub 6 m (w terenie zabudowy) i 25, 20 lub 15 m (poza terenem zabudowy), odpowiednio dla dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych.

Tym samym, lokalizując obiekt budowlany w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej, należy brać pod uwagę odległości, które zostały określone w powyżej powołanym przepisie. W związku z powyższym wyznaczenie linii zabudowy jest niezbędne zarówno przy procedurze uzyskania "warunków zabudowy" dla budynku jednorodzinnego, jak i przy procedurze ustalania MPZP. Urbanista wykonujący projektowanie nie mógł odstąpić od wyznaczenia tej linii zabudowy,

- żądanie skarżącego związane z "zapewnieniem właścicielowi odszkodowania w związku z pozbawieniem go prawa własności co do części jego nieruchomości" jest bezzasadnym ze względu na to że zgodnie z art. 98 pkt 3 i art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio.

Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 8, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem skargi W.K. jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z 30 marca 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [....] w miejscowości [...].

W.K. zaskarżył tę uchwałę w całości, zarzucając jej naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące jej nieważnością w zakresie obejmującym należącą do niego działkę nr [...] poprzez pozbawienie go jako właściciela prawa własności części tej nieruchomości o pow. ok. 8 arów, przeznaczonych na drogę gminną.

Wstępnie należy zwrócić uwagę na prawny charakter przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. W tym zakresie należy zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem (m.in. Z. Leoński, M Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, 2002 r.), przysługujące gminie władztwo pianistyczne do władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze wiążącego aktu prawnego (aktu prawa miejscowego) -- miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a w razie braku planu, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) stanowi uprawnienie do legalnej ingerencji w sferę prawa własności. Nie jest to jednak uprawnienie absolutne i nieograniczone, gdyż gmina może z niego korzystać wyłącznie w granicach prawa, kierując się interesem publicznym, konfrontując wchodzące w jego zakres wartości publiczne z interesem prywatnym, a nadto uwzględniając aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2012 r. !i OSK 1377/12). ¡Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako proces adekwatnej parametryzacji określonych wartości publicznych (wyrażających się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju) z wartościami partykularnymi postrzeganymi przez pryzmat interesów podmiotów indywidualnych, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać. Wskazana relacja nakazuje przyjąć, że władztwo planistyczne gminy musi mieć granice, wyznaczane przez: 1) normę kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne; 2) normy zadaniowe wyznaczające gminie zadania w zakresie planowania przestrzennego; 3) publiczne prawa podmiotowe jednostek, w tym w szczególności prawo zabudowy, jako emanacja prawa własności, którego istota uzewnętrznia się w roszczeniu o zaniechanie ingerencji w sferę przysługującej jednostce wolności korzystania z nieruchomości. Przełamanie tej wolności w sposób naruszający jej istotę, a więc uniemożliwiający korzystanie w dotychczasowy sposób z nieruchomości, musi być zawsze uzasadnione realizacją normatywnie określonego interesu publicznego. W ramach kontroli legalności planu Sąd ma obowiązek zweryfikować - poza kontrolą procedury uchwalania planu - czy jego uchwalenie nie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji. W przestrzeni tak ukształtowanej oceny Sąd powinien zbadać, czy i w jaki sposób organ uzasadnił naruszenie interesów indywidualnych, czy przedstawione argumenty mają charakter normatywny, a zatem czy nie doszło do złamania granic prawnej legitymizacji ingerencji i tym samym nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Uchwalenie planu miejscowego musi uzasadniać interes publiczny (potrzeby wspólnoty samorządowej), a jego realizacja w sposób przyjęty w treści planu, może naruszać interesy indywidualne jedynie w takim stopniu, w jakim jest to konieczne. Nie znajdzie ochrony jednostka, która podważa ustalenia planu wyłącznie dlatego, że są one niezgodne z jej interesem. Takie ukształtowanie treści planu w żadnym razie nie wskazuje jeszcze na nadużycie władztwa pianistycznego.

W ocenie Sądu, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia procedury uchwalania planu w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Za zgodne z prawem Sąd uznał także zawarte w nim regulacje merytoryczne.

W ocenie Sądu, uchwalony m.p.z.p. w zakresie działki skarżącego uwzględnia wymogi art. 15 upzp, przez co realizuje wymogi wynikające z art. 1 ust. 2-4 ww. ustawy.

Istotne pozostaje, że projektowana droga przebiegająca przez fragment działki skarżącego nr [...] została stworzona jako przedłużenie drogi istniejącej już w obowiązującym MPZP Nr [....].

W trakcie procedury przygotowania MPZP na wniosek stron biorących udział w konsultacjach i zgłaszających uwagi w formie "wniosków oraz opinii" zmieniono przebieg tejże drogi oznaczonej na MPZP jako KDL-1 kosztem działki na przeciwległej stronie nr [...]. Gmina [...] zakupiła ją od prywatnego właściciela w trakcie prowadzonej procedury ustalenia MPZP w celu przeznaczenia jej pod drogę publiczną. Droga KDL-1 jest niezbędna, bo stanowi połączenie części miejscowości położonej na północ jak i samego obszaru objętego planem z drogami powiatowymi DP1168R/DP1-175R. Droga została przesunięta na wschód by w mniejszym stopniu ingerować w prywatną działkę nr [...] (własność skarżącego).

Powyższe świadczy o tym, że w ramach procedury planistycznej organ należycie wyważył interes publiczny i prywatny i droga została maksymalnie przesunięta na działki gminne, więc ingerencja we własność prywatną została ograniczona do niezbędnego minimum.

Dodatkowo w ramach podjętych działań przez władze Gminy [...], zmieniono zgodnie z żądaniem skarżącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzono plan miejscowy, w którym jego nieruchomość (dotychczas o rolnym charakterze) została przeznaczona na cele budowlane.

W tym względzie nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty przekroczenia przez RG granic władztwa planistycznego.

Reasumując, przyjęte zaskarżonym planem regulacje nie stanowią niedopuszczalnej, nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego.

Przewidziany w nich sposób wykorzystania objętego nim terenu jawi się jako w pełni racjonalny i uwzględniający w należytym stopniu interes skarżącego oraz interes publiczny związany z odpowiednim skomunikowaniem okolicznych terenów, co w praktyce poprawi także dostęp do działki skarżącego, zwiększając jej funkcjonalność.

Z podanych względów Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę jako niezasadną, uznając, że zaskarżoną uchwałą nie naruszono prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a RM w [...] podejmując ją nie nadużyła względem skarżącego "władztwa planistycznego".