Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2576/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 178 ust. 2 pkt 3, art. 194 ust. 1c
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2, art. 7, art. 32, art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1942/15 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1942/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie kary dyscyplinarnej.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. Minister Infrastruktury zawiadomił skarżącą – rzeczoznawcę majątkowego – o wszczęciu wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez Prezydenta Wrocławia dotyczącą sporządzenia przez skarżącą trzech operatów szacunkowych nieruchomości gruntowych, położonych we W., sporządzonych na zlecenie Prezydenta Wrocławia w celu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Złożenie skargi poprzedzone było postępowaniem przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Wrocławiu. Użytkownicy wieczyści złożyli bowiem do Kolegium wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, kwestionując wiarygodność informacji zawartych w operatach szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego.

Odnosząc się do nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. podniesiono, że za wyjątkiem transakcji nr [...] wszystkie transakcje wykorzystane w operacie szacunkowym budzą wątpliwość co do ich zaistnienia i występuje podejrzenie, że zostały wymyślone przez rzeczoznawcę majątkowego A. A. na potrzeby wyceny nieruchomości, co również oznacza, że obliczenie współczynnika zmian cen wskutek upływu czasu jest fikcją. Ponadto nieruchomości nr [...] nie były przedmiotem transakcji sprzedaży i prawdopodobnie nie istnieją, a opis nieruchomości nr [...] jest niezgodny ze stanem faktycznym. Wskazano również, że na stronie 11 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy opisała 3 nieruchomości wykorzystane do porównań - nr [...] jako zabudowane, czyli świadomie naruszyła przepisy prawa dotyczące zasad wyceny nieruchomości gruntowych dla potrzeb aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

W odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. wskazano, że wykorzystane w operacie szacunkowym transakcje [...] budzą wątpliwości, co do ich zaistnienia i z tego powodu występuje podejrzenie, że zostały wymyślone przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby wyceny nieruchomości, zaś transakcja nr [...] dotyczy zabudowanej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, a więc nie stanowi nieruchomości podobnej.

W odniesieniu do nieruchomości położonej na ul. [...] we W. zarzucono, że opis nieruchomości jest niezgodny z rzeczywistością - rzeczoznawca majątkowy nie opisała, że przez nieruchomość przebiegają 3 linie energetyczne wysokiego napięcia, które decydują o braku możliwości racjonalnej zabudowy, oraz że nieruchomość jest wyposażona w instalację gazową. Poza tym wszystkie transakcje wykorzystane w operacie szacunkowym budzą wątpliwość co do ich zaistnienia i występuje podejrzenie, że zostały wymyślone przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby wyceny nieruchomości. W związku z tym istnieje obawa, że również analiza rynku i określenie współczynnika zmian cen wskutek upływu czasu jest fikcją.

Kolegium w orzeczeniach z dnia [...] stycznia 2008 r. i [...] stycznia 2008 r. orzekło, że aktualizacje opłat były nieuzasadnione.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego A. A. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Na podstawie przeprowadzonego postępowania, w trakcie którego Komisja przeanalizowała wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego oraz zapoznała się z załączonymi przez nią dokumentami, Komisja podtrzymała swoje stanowisko w zakresie zarzucanych rzeczoznawcy majątkowemu naruszeń w protokole końcowym z dnia [...] września 2011 r. oraz stwierdziła popełnienie dodatkowych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. poz. 1257), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2010 r. Organ podniósł, że rzeczoznawca majątkowy A. A. naruszyła następujące przepisy:

- art. 175 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774; dalej: u.g.n.) poprzez odmówienie przekazania Komisji danych identyfikujących nieruchomości, których transakcje sprzedaży zostały przyjęte do porównań,

- art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie do porównań transakcji dotyczącej nieruchomości niespełniającej warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej,

- art. 175 ust. 1 i art. 150 ust. 5 z zw. z art. 7 u.g.n. poprzez określanie wartości wymienionych za pośrednictwem osób niebędących rzeczoznawcami majątkowymi,

- § 28 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie do porównań transakcji dotyczącej nieruchomości zabudowanej w trakcie wyceny nieruchomości na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego,

- art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez dokonanie wyceny nieruchomości podejściem porównawczym metodą porównywania parami bez znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych,

- § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przedstawienie lakonicznej analizy i charakterystyki rynku lokalnego,

- art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez niezastosowanie się do zasad wynikających z przepisów prawa i niedochowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania.

Organ, mając na względzie uzasadnienie wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz całość zebranego w sprawie materiału dowodowego i biorąc pod uwagę rodzaj naruszeń uznał, że kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku, wymieniona w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., będzie najbardziej zasadną karą jaką należałoby orzec przy uwzględnieniu winy rzeczoznawcy majątkowego, stwierdzonej w prowadzonym postępowaniu albowiem rozmiar przewinień uzasadnia wymierzenie kary w najwyższym zakresie ww. przepisu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), ocenił, że nałożona na skarżącą kara odpowiada katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i spełni swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Według WSA kary nie można uznać za zbyt dolegliwą, ponieważ nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego stwierdzone w sprawie mają charakter rażącego naruszenia przepisów prawa. Błędy w procedurze wyceny i rażący, permanentny rażący brak staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego w opracowaniach nie pozostały zdaniem Sądu bez wpływu na wynik wyceny, mogły bowiem wprowadzać odbiorców w błąd, co do rzeczywistych cech rynkowych i wartości wycenianych nieruchomości, a w konsekwencji narażać na niebezpieczeństwo dokonania przez organ administracji samorządowej rozstrzygnięć w oparciu o fałszywe przesłanki.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że w sprawie wystąpiła podstawa do powoływania się na zarzut przedawnienia na podstawie odpowiedniego stosowania przepisów o wykroczeniach, z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy odpowiedzialności zawodowej (a nie odpowiedzialności za czyn zabroniony przez prawo wykroczeń) i jedynym przepisem, który reguluje kwestię przedawnienia (w zakresie wszczęcia postępowania) jest przepis art. 194 ust. 1c u.g.n., niemający zastosowania w sprawie.

W tym zakresie WSA przytoczył fragment wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1590/12, w którym stwierdzono m.in. że "(...) brak jest podstaw prawnych do zastosowania reguł określonych w art. 45 § 1 k.w. do zachowań podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w terminie zakreślonym przez art. 194 ust. 1c u.g.n., czego skarżąca nie kwestionowała.

Za nietrafny WSA uznał również zarzut przekroczenia przez Ministra zakresu posiadanych uprawnień poprzez rozszerzającą interpretację art. 175 ust. 3 u.g.n.

Ponadto, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy zostaje zwolniony z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej i może udostępnić informacje pozyskane w trakcie wykonywania czynności zawodowych dla potrzeb dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie art. 157 u.g.n. oraz w przypadku postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej prowadzonego przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie całości i poprzedzających decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 12 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez to, że Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie uchylił zaskarżonej decyzji i nie dostrzegł uchybienia zasadzie praworządności, zaufania do organów administracji publicznej i szybkości postępowania, a tym samym naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanej równości wobec prawa obywateli,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 32 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy WSA nie przeprowadził kontroli w sprawie nierównego traktowania skarżącej,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich niezastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy, tj.

1) art. 2, art. 7, art. 32, art. 178 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku sprzecznego z zasadami konstytucyjnymi, prowadzącego o pozostania w obrocie prawnym aktu administracyjnego sprzecznego z tymi zasadami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem I instancji - określone art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku – wobec zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) - sprowadzała się zatem do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach sformułowanych w ramach podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Podstawy, na których ją oparto, nie są bowiem usprawiedliwione, tym samym nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Dla oceny skuteczności zarzutów zasadne jest skrótowe przypomnienie, że Sąd I instancji orzekając w sprawie za prawidłowe uznał ustalenie, że skarżąca przy wykonywaniu czynności zawodowych naruszyła szereg wskazanych w uzasadnieniu decyzji obowiązków, wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Podkreślić już w tym miejscu trzeba, że na etapie postępowania kasacyjnego przedstawiony stan faktyczny sprawy jest niesporny, z uwagi na brak stosownych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Wprawdzie w podstawach kasacyjnych podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., nie wskazano jednak naruszenia jakich to przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że zarzut ten skutecznie zmierza do podważenia ustaleń faktycznych.

Sąd I instancji podzielił też stanowisko organu, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczęto przed terminem zakreślonym art. 194 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ustalony stan faktyczny uzasadniał zastosowanie powołanych w decyzji przepisów prawa materialnego, w tym art. 178 ust. 2 pkt 3 i orzeczenie na podstawie tego właśnie przepisu kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku.

Sądowi I instancji nie postawiono zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastosowanych w sprawie i wskazanych w pisemnych motywach wyroku. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, sformułowane w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zmierzają natomiast wyłącznie do wykazania naruszenia - jak to sformułowano w skardze kasacyjnej: “konstytucyjnie zagwarantowenej równości prawa wszystkich obywateli". Wskazując w tym zakresie na naruszenie art. 2, 7, 32 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji pozostawienie w obrocie aktu administrcayjnego sprzecznego z konstytucyjnymi zasadami wyrażonymi w tych przepisach.

Odnosząc się do tak zaprezentowanego stanowiska na wstępie trzeba podnieść, że zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że podstawę prawną zaskarżonej do WSA decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz aktu wykonawczego, wydanego z upoważnienia zawartego w tej ustawie. Zastosowanie tych przepisów Sąd I instancji uznał za prawidłowe.

W kwestii natomiast podlegania sędziów Konstytucji RP należy wskazać, że zgodnie z jej art. 8 Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (ust.1) a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (ust. 2).

Bezpośrednie i samoistne stosowanie Konstytucji oczywiście może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przepis Konstytucji charakteryzuje się dostatecznym stopniem konkretności i precyzji.

Jak wynika z uzasadnienia środka odwoławczego skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia konstytucyjnych zasad, przede wszystkim zasady równości, w niepełnej regulacji kwestii przedawnienia karalności przewinień dyscyplinarnych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Nie ulega jednak kwestii, że w tej materii, objęte podstawami kasacyjnymi przepisy, a to art. 2, 7 i 32 Konstytucji nie charakteryzują się stopniem konkretności, umożliwiającym ich bezpośrednie zastosowanie.

Zgodnie bowiem z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Według art. 7, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 32 wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).

Formą niesamoistnego stosowania jest zaś prokonstytucyjna wykładnia (wykładnia systemowa zewnętrzna) przepisów ustawowych (J. Trzciński - Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych konstytucji przez sądy administracyjne; ZNSA 20111, nr 3, s. 35).

Najwyższa moc prawna w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa oznacza bowiem, że żadna norma prawna niższej rangi nie może być sprzeczna z normami konstytucyjnymi (30 czerwca 2009 r. K 14/07). Rodzi to nakaz interpretacji tekstów prawniczych w sposób eliminujący pozorną sprzeczność z Konstytucją (14 maja 2009 r. K 21/08). Uzasadnia to wniosek, że sąd rozstrzygając konkretną sprawę - w przypadku pojawienia się wątpliwości co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją - powinien podjąć samodzielną próbę usunięcia ewentualnych sprzeczności w drodze wykładni i dopiero brak możliwości interpretacji przepisu w zgodzie z Konstytucją otwiera drogę do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP, o ile oczywiście od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Trybunał Konstytucyjny wskazał w postanowieniu z dnia 27 lutego 2008 r. P 12/08, że "Pytanie prawne jest niedopuszczalne w wypadku gdy wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni albo gdy w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości przepisy lub inny akt".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie stawia Sądowi I instancji skutecznie zarzutu braku powzięcia wątpliwości co do niekonstytucyjności regulacji kwestii karalności przewinień dyscyplinarnych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Nie podniesiono bowiem zarzutu, by Sąd I instancji wadliwie nie zastosował art. 193 Konstytucji RP, nie wskazano też odnośnie których z zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zastosowano prokonstytucyjnej wykładni.

Wywody skargi kasacyjnej w gruncie rzeczy sprowadzają się do przychylenia się do stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich - wyrażonego w powołanym w sprawie piśmie z dnia 23 grudnia 2010 r. Istotnie, Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie tym podniósł, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, poza przepisem art. 194 ust. 1c, nie przewidują regulacji stanowiącej negatywną przesłankę pociągnięcia danej osoby do odpowiedzialności, związaną z upływem pewnego okresu od chwili wszczęcia postępowania w tym przedmiocie - podczas gdy standardem na gruncie przepisów przewidujących odpowiedzialność zawodową (dyscyplinarną) w zakresie innych zawodów regulowanych pozostaje istnienie na poziomie ustawy przynajmniej dwóch terminów przedawnienia - tzw. przedawnienie możliwości wszczęcia postępowania w zakresie odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej) jaki i tzw. przedawnienie możliwości orzekania w zakresie tejże odpowiedzialności.

Skarżąca kasacyjnie poprzestając na powieleniu powyższego stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich nie łączy tych wywodów z podstawami kasacyjnymi formułowanymi w rozpatrywanym przypadku. Całkowicie pomija przy tym fakt, że Rzecznik Praw Obywatelskich w konkluzji swych wywodów co do niepełnej regulacji kwestii przedawnienia wskazywał na konieczność podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych.

Zdaniem składu orzekającego NSA - w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - w pełni zgodzić należy się z tym, że - co do zasady - brak ustawowych regulacji może przybrać dwie formy - zaniechania prawodawczego albo pominięcia prawodawczego. Zaniechanie - polegające na tym, że ustawodawca pozostawia określoną kwestię w całości poza uregulowaniem prawnym - według polskiego modelu właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, choćby obowiązek wydania danego aktu wynikał z norm konstytucyjnych, nie ma możliwości wnoszenia takich spraw do Trybunału. Od zaniechania ustawodawczego odróżnia się jednak pominięcie legislacyjne, czyli sytuację, gdy ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Dokonanie regulacji częściowej o niepełnym charakterze - co do zasady - daje możliwość zakwestionowania jej zakresu, w szczególności rozważenia jej na tle zasady równości (por. postanowienie TK z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt Ts 189/08 i powołane tam orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52, a także liczne późniejsze orzeczenia, w tym np. wyroki z: 6 maja 1998 r., K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256 oraz 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216).

Ewentualne wątpliwości sądu orzekającego co do niekonstytucyjności regulacji w przedmiocie przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej w ustawie o gospodarce nieruchomościami - wobec pominięcia ustawodawczego - nie dają jednak, jak wyżej wskazano, podstaw do bezpośredniego stosowania Konstytucji ani też do takiej wykładni istniejących przepisów, które skutkowałyby stwierdzeniem przedawnienia w tym zakresie. Nawet w przypadku stwierdzenia przez TK niekonstytucyjności tego typu niepełnych regulacji - wobec pominięcia ustawodawczego - skutkuje wskazaniem na potrzebę interwencji ustawodawczej.

Pomijając fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie sformułowano pod adresem Sądu I instancji zarzutu niezastosowania art. 193 Konstytucji wypada zauważyć, że choć niewątpliwie przepisy o przedawnieniu mają charakter stabilizujący stosunki prawne i gwarantują ich pewność (por. wyrok SN z dnia 12 lutego 1991 r., sygn. akt III CRN 500/90), to jednak Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie prezentuje pogląd o braku konstytucyjnego prawa jednostki do przedawnienia, a nawet ekspektatywy takiego prawa, wskazuje na brak możliwości wyprowadzenia takiego prawa z art. 2 Konstytucji. Instytucja przedawnienia - w świetle orzecznictwa TK, na tle przedawnienia karalności czynów zabronionych oraz wykonania orzeczonej kary - jest postrzegana raczej jako element polityki państwa. Trybunał Konstytucyjny analizując instytucję przedawnienia w prawie karnym uznał, że skoro przedawnienie stanowi wyłącznie wyraz polityki ustawodawcy i przez to nie może być traktowane jako prawo podmiotowe jednostki chronione konstytucyjnie ani jako ekspektatywa takiego prawa - to jednostka nie może oczekiwać korzyści, które mogłyby wyniknąć dla niej w związku z naruszeniem prawa, gdyż prawo nie ochrania tych, którzy poszukują poprawy własnej sytuacji w swoich bezprawnych działaniach /nemo ex suo delicto meliorem suam condictionem facere potest/ (por. wyrok TK z dnia 19 czerwca 2012 r. P 41/10 i powołane tam wyroki TK z 25 maja 2004 r., sygn. SK 44/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46, cz. IV uzasadnienia; z 13 października 2009 r., sygn. P 4/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 133, cz. III, pkt 4 uzasadnienia; z 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120, cz. III, pkt 7 uzasadnienia).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa, że kwestia negatywnych wypowiedzi Rzecznika Praw Obywatelskich na temat braku terminów przedawnienia odpowiedzialności zawodowej w przepisach regulujących niektóre zawody regulowane, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 24 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1924/12.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej sprawie, na gruncie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficze, zajął wprawdzie stanowisko, że z uwagi na upływ czasu brak było podstaw do zastosowania sankcji w postaci kary dyscyplinarnej. Powyższe - mimo wskazania także na wymóg prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy - sąd kasacyjny wywiódł jednak z wykładni celowościowej przepisu stanowiącego o odpowiedzialności dyscyplinarnej, wskazując - w świetle okoliczności faktycznych tamtej konkretnej sprawy - że wobec znacznego upływu czasu od dopuszczenia się uchybień orzeczenie kary w tym postępowaniu dyscyplinarnym nie było już celowe, gdyż orzeczenie kary nie spełniało już swoich podstawowych funkcji - nie tylko funkcji represyjnej ale i prewencyjnej.

W rozpoznawanej obecnie sprawie tymczasem kwestia prawidłowej wykładni art. 178 i 194 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami - a w konsekwencji zasadność zastosowania tych przepisów w okolicznościach tej sprawy - pozostaje poza zakresem kontroli z uwagi na powołaną na wstępie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na naruszeniu zasad konstytucyjnych, wyrażonych w art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie (czy to w sposób bezpośredni samoistny lub niesamoistny) oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6, 8, 12 k.p.a.) nie może odnieść oczekiwanego przez stronę skutku.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.