Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1394/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11 a  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Koniusza z dnia 30 marca 2017 r., Nr XXVI/176/2017 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Koniusza na rok 2017 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 30 marca 2017 r. Rada Gminy Koniusza, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt podjęła uchwałą nr XXVI/176/2017 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza na 2017 r. Pismem z 25 września 2017 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy dla Krakowa – Nowej Huty zaskarżając ją w całości zarzucając naruszenie:

1/ art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt w § 12 ust. 3 załącznika do przedmiotowej uchwały obowiązku zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko - weterynaryjną w chwili odbioru odłowionego zwierzęcia przez właściciela,

2/ art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez ogólnikowość zapisów § 5 Załącznika, do zaskarżonej uchwały poprzez zaniechanie podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt; w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11 a ustawy powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11 a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań;

3/ art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11 a ustawy powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11 a ust. 2 pkt 1 - 8 oraz art. 11 a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań;

4/ art. 11 a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów z terenu Gminy Koniusza, w sytuacji i gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11 a ustawy powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11 a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań;

5/ art. 11 a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy poprzez zapewnienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 13 ust. 2 pkt 4 w Załączniku do zaskarżonej uchwały, usypiania zwierząt chorych, w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, podczas gdy podanie środka usypiającego jest możliwe tylko w przypadkach określonych w ustawie o ochronie zwierząt po zapadnięciu decyzji o jego uśmierceniu wydanej przez podmiot wskazany w powołanej ustawie - art. 6 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ustawy, podczas gdy ani art. 11 a ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dawały upoważnienia do ustanowienia takiego zapewnienia;

6/ art. 11 a ust. 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt oraz lekarza weterynarii w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wraz z podaniem ich adresów, pomimo istnienia ustawowego obowiązku uregulowania wskazanych kwestii.

W motywach skargi Prokurator wywodził, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności stanowi akt planowania i ma charakter wykonawczy. Nie budzi nadto wątpliwości, że z uwagi na charakter norm w niej zawartych stanowi akt powszechnie obowiązujący. Organ stanowiący uchwałę przekroczył upoważnienie ustawowe do uchwalania aktów prawa miejscowego. Mając na względzie treść art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie praw zwierząt stwierdzić należy, że zapis zawarty w § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały został w niej zamieszczony bez podstawy prawnej. Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika obowiązek konkretnego wskazania schroniska i lekarza weterynarii, zapewniającego opiekę w razie zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, o których mowa w - odpowiednio - art. 11 a ust. 2 pkt 1 i 8 ustawy o ochronie zwierząt. Za niewystarczające uznać należy określenie tych podmiotów poprzez użycie wyłącznie nazwy, którą posługuje się ustawodawca i odwołanie się jedynie do bliżej nieokreślonych umów, które mają zostać zawarte przez Gminę celem realizacji programu. Podmioty te winny być zindywidualizowane już w samej uchwale, wymagane jest również podanie ich adresów. W żaden sposób nie można uznać za dopuszczalne poprzestania jedynie na odwołaniu się do mającej zostać zawartą umowy, tym bardziej, iż w uchwale nie wskazano, kiedy takowa miałaby zostać zawarta. Wskazane braki uniemożliwiają uznanie uchwały za odpowiadającą wymogom wynikającym z celu regulacji i stanowią istotne naruszenie prawa. Niewypełnienie przez Radę Gminy Koniusza obowiązków wynikających z upoważnienia ustawowego do ustanowienia aktu prawa miejscowego, stanowiące istotne naruszenie prawa czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały. Niedostateczna konkretyzacja obligatoryjnych elementów programu i nieprecyzyjność postanowień uchwały we wskazanym wyżej zakresie prowadzi bowiem do niezrealizowania zamierzonego przez ustawodawcę celu jakim było zapewnienie bezdomnym zwierzętom należytej opieki. Zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia polega bowiem na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, nie reguluje ich wszystkich, pomimo że z woli ustawodawcy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koniuszy, wniósł o oddalenie skargi twierdząc, że nie zostały przekroczone żadne upoważnienia ustawowe. Przepis nie nakazuje, aby program w swej treści obligatoryjnie "wskazywał" na konkretne schronisko dla bezdomnych zwierząt z przywołaniem - tak jak twierdzi skarżący - z podaniem adresu. Ustawodawca wyraźnie pozostawia powyższe do samodzielnej regulacji prawodawcy lokalnego, tj. to czy określi powyższe w programie jest jego suwerenną decyzją. Wbrew twierdzeniom Skarżącego przepis ustawy nie zawiera w swej treści takiego obowiązku. Tego rodzaju dyspozycja wynika natomiast z normy ujętej w art. 11 a ust 2 pkt 7 ustawy, w ramach którego wprost zobowiązuje się do "wskazania" w rzeczonym programie gospodarstwa rolnego w celu

zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Uwzględniając zatem treść upoważnienia, nie sposób uznać aby ustawa o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały nakazywała wskazanie konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt wraz z adresem w treści uchwały. Brak jest w konsekwencji podstaw prawnych do takiej interpretacji skarżącego. Gdyby racjonalny ustawodawca nałożył na gminy takie obowiązki dotyczące wskazania konkretnych podmiotów realizujących zadania określone w programie, to treść przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 3,4 i 6 odpowiadałaby treści pkt 7, a tak w rzeczywistości nie jest. W ocenie organu Rada Gminy wypełniła treść upoważnienia ustawowego albowiem zapewniono bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Koniusza miejsce w schronisku dla zwierząt. Brak sprecyzowania samego schroniska w treści uchwały nie może niweczyć samego faktu wypełnienia tego obowiązku w inny określony uchwałą sposób. Nadto nie sposób uznać, iż niewskazanie w uchwale konkretnego schroniska, z którym Gmina ma podpisaną umowę - wobec co należy podkreślić braku ku temu wyraźnego unormowania – ma przesądzać o tak daleko idącemu uchybieniu samego programu, który skutkować ma unieważnieniem uchwały w całości. Powyższe w ocenie organu w istocie stanowi o ocenie prawnej uchwały w oparciu o kryterium celowości nie natomiast - jak stanowi obowiązujący porządek prawny - na podstawie kryterium legalności. Nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącego w myśl którego zapis § 5 programu w zakresie w jakim wskazuje się na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie jest zbyt ogólnikowy. Zdaniem organu ocena uchwały Rady Gminy dokonywana przez organy nadzoru oraz ochrony prawnej, ale także i sądy administracyjne, winna być oparta o kryterium legalności. Nie można zgodzić się na taką ocenę działalności uchwałodawczej, która w istocie oparta jest na kryterium celowości. Bo do tego w istocie sprowadzają się także pozostałe zarzuty skoro w rzeczywistości wskazuje się na to co zdaniem skarżącego winno być unormowane w ramach określonego ustawą upoważnienia wbrew wyraźnie zredagowanej treści delegacji ustawowej. W ocenie organu nie sposób zgodzić się również z twierdzeniem zgodnie z którym § 12 ust 3 programu w zakresie w jakim nakłada na właścicieli odłowionych zwierząt obowiązek zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko-weterynaryjną w chwili odbioru odłowionego zwierzęcia przez właściciela -istotnie narusza prawo tj. art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Jak już wcześniej zaznaczono, rada gminy stanowi akty prawa miejscowego na podstawie i w graniach ustaw. Akty te ze swej istoty kreują określone prawa i obowiązki na rzecz podmiotów znajdujących się na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Art. 11 a ust. 1 stanowi upoważnienie do określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w ust. 2 ww. normy wskazano na zakres uregulowań wymagający uszczegółowienia, niemniej wymienione w tym ustępie elementy nie mają charakteru wyczerpującego, zatem dopuszczalne jest przyjęcie iż program ów może normować także inne kwestie niemniej muszą one pozostawać w graniach upoważnienia ustawowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, w przeciwieństwie do rozporządzeń w rozumieniu art. 92 Konstytucji. Stanowiony przez gminę program ma na celu zapobieganie bezdomności zwierząt m.in. poprzez zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku (art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy ) oraz odławianie bezdomnych zwierząt (art. 11 a ust. 2 pkt 3). Mając na uwadze ustawową definicję bezdomnego zwierzęcia oraz trudności z ustaleniem (a niekiedy nieprzyznawaniem się) właściciela zbłąkanego zwierzęcia, a zarazem konieczność podjęcia przez gminę czynności związanych z odłowieniem - jak się może wydawać - bezdomnego zwierzęcia, za znajdujące umocowanie w ww. upoważnieniu uznać należy te zapisy programu które przewidują zwrot niezbędnych kosztów związanych z odłowieniem jego zwierzęcia.

W ocenie organu gmina nie może ponosić kosztów związanych z odławianiem i transportem, utrzymaniem, leczeniem i innymi niezbędnymi zabiegami, w przypadku gdy w późniejszym czasie okaże się, że zwierzę ma swojego właściciela. Wówczas bowiem obowiązek pokrycia wskazanych kosztów spoczywa właśnie na tym właścicielu. Pokrywanie ww. kosztów przez gminę byłoby sprzeczne z istotą programu, który dotyczy bezdomnych zwierząt oraz zasadami prawidłowej gospodarki finansowej środkami publicznymi. Wydatkowanie środków publicznych spowodowane ewidentnym zaniedbaniem przez właściciela (opiekuna) obowiązku sprawowania bieżącej opieki nad odłowionym zwierzęciem nie znajduje tak społecznej akceptacji, jak i nie mieści się w zakresie kosztów związanych realizacją przez gminę rzeczonego programu, który dotyczy bezdomnych zwierząt a nie zwierząt, które w istocie bezdomnymi nie są.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie pozostawała ocena legalności uchwały Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 30 marca 2017 r., nr XXVI/176/2017 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Koniusza na rok 2017 roku.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Sąd orzekający opowiada się w tym zakresie za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/16 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). NSA stwierdził w nim, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. NSA zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w innych wyrokach NSA akcentował okoliczność, że pomimo, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że została ona uchwalona na podstawie m.in. przepisu art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a ustawy).

Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, katalog spraw – to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy o którym mowa w art. art. 11 ust 2 ustawy, aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust 2, ust 3, ust 3a oraz ust 5 stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program, elementy fakultatywne programu a także pozostawił prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust 2 ustawy, aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Mianowicie art. 11 ust 2 stanowi, iż, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, iż poza katalogiem wymienionym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, tego że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestię zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Wskazać tu należy, iż aktualne brzmienie art. 11a ust 2 ustawy obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 r. W stosunku do regulacji poprzedniej, w zdaniu wstępnym tego przepisu dodano "w szczególności". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Nie można więc zarzucić, iż w tym zakresie tj. określonych w rozdziale 4 skarżonej uchwały zasad edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, prawodawca lokalny przekroczył swoje uprawnienia.

Okoliczność ta ma jednak ma drugorzędne znaczenie, gdyż skarżona uchwała nie zawiera elementów obligatoryjnych, o których mowa w art. 11a ust 2 ustawy a także zawiera zapisy w kwestiach, co do których prawodawca lokalny nie miał kompetencji regulacyjnych. Przesądza to o wadliwości kontrolowanej uchwały w całości.

Jak mowa wyżej, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi jakie może zawierać uchwała to plan znakowania zwierząt (art. 11a ust 3 ustawy) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust 4 ustawy). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust 5 ustawy) a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust 2 między innymi regulacje co do opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, usypiania ślepych miotów oraz obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Jak mowa wyżej, uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego – aktem normatywnym. Prawodawca lokalny ma obowiązek unormować – wypełnić treścią normatywną ten zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył.

Skarżona uchwała nie zawiera żadnych zapisów regulujących kwestię

usypiania ślepych miotów (art. 11a ust 1 pkt 6 ustawy) oraz obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust1 pkt 4 ustawy). Z kolei regulacja zwarta w § 5 – dotycząca opieki nad wolnożyjącymi kotami, jest niewystarczająca. Przepis art. 11a ust 1 pkt 2 ustawy stanowi, iż program opieki nad zwierzętami obejmuje regulacje w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Sformułowanie "w tym" należy odczytywać jako nakaz by kwestia dokarmiania wolnożyjących kotów była jednym z elementów gminnego programu opieki nad zwierzętami w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami ale nie elementem jedynym - wyczerpującym ten program. Ustawodawca wyraźnie wyodrębnia kwestię dokarmiania wolnożyjących kotów w szerzej rozumianym programie opieki nad nimi. Zapis zamieszczony w § 5 nie wyczerpuje zatem nakazanego ustawą zakresu unormowania. Brak unormowania w skarżonej uchwale elementów obligatoryjnych jakie powinna zawierać jest okolicznością przesądzającą o konieczności eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego w całości, gdyż w żaden sposób wadliwości tej nie można sanować jak w przypadku stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów które w ocenie sądu są nielegalne.

W tej ostatniej kwestii (zapisów nielegalnych) podnieść należy, iż zasadne są zarzuty skargi o wadliwości zapisów zamieszczonych w § 12 ust 3 uchwały o obowiązku zwrotu kosztów poniesionych przez gminę w przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia. Jak mowa wyżej, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestię zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu przez ustawodawcę. Ustawodawca nie wyposażył prawodawcy lokalnego w kompetencje do regulacji w tym zakresie, regulacji mającej charakter restrykcyjny i finansowy w stosunku do osób (niekoniecznie mieszkańców gminy) właścicieli zwierząt zagubionych. Przeciwnie w przepisie art. 11a ust 5 ustawa wyraźnie stanowi, iż koszty realizacji programu ponosi gmina. Prawodawca lokalny nie ma legalnych możliwości przerzucania tych kosztów na inne podmioty – także właścicieli zwierząt zagubionych. Zapis ten jest zatem zapisem nielegalnym.

Sąd nie podziela jednakże zarzutów skargi w pozostałej jej części. Odnośnie zarzutu braku wskazania w uchwale konkretnego schroniska i lekarza weterynarii zapewniającego opiekę w razie zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wskazać należy, iż prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji. W jednym tylko przypadku ustawa nakazuje wskazywania w uchwale konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z wypełnieniem programu. Aspekt ten dotyczący obowiązku wskazania w uchwale gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zwrot "wskazanie gospodarstwa rolnego" jest jednoznaczny i oznacza, że uchwała musi w swej treści wskazywać konkretne gospodarstwo rolne, do którego przyjmowane będą zagubione lub porzucone zwierzęta gospodarskie. Brak jednak takiego wymogu co do pozostałych kwestii jakie ustawa nakazuje normować w uchwalanym corocznie programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie sposób wywieść z ustawy, że na prawodawcy lokalnym spoczywa obowiązek wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania programu. Poza przypadkiem o którym mowa wyżej (wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich) obowiązkiem prawodawcy lokalnego jest jedynie unormowanie kwestii związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opieką nad wolno żyjącymi kotami, oraz ich dokarmianiem, odławianiem bezdomnych zwierząt. obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach, poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt. usypianiem ślepych miotów oraz zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zakres regulacji w tym przedmiocie oraz ich szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Zbyt daleko idącym poglądem jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości tego programu a zawłaszcza czy wskazuje on (program) konkretne podmioty, które program ten realizują. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby to, że zapisy takie w uchwale powinny się znaleźć to powinność taką wyraził by w ustawie jak uczynił to w art. 11a ust 1 pkt 7 ustawy, nakazując wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Przeprowadzając wykładnię a contrario przepisu art. 11a ust 1 ustawy należy dojść do wniosku, że Rada Gminy obowiązku takiego – wskazywania konkretnych podmiotów realizujących program, nie ma. Wystarczy, jeżeli wypełni treścią normatywną aspekty wskazane w ustawie jako elementy obligatoryjne uchwały a kwestie związane z realizację tych aspektów zapewni poprzez działalność własną (jednostek organizacyjnych gminy) lub powierzy je podmiotowi zewnętrznemu w drodze umowy. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 902/17.

Także zarzut naruszenia kompetencji ustawowej w zakresie regulacji dotyczących uśmiercenia cierpiących zwierząt na skutek zdarzeń drogowych z ich udziałem (§ 13 ust 2 pkt 4 uchwały) w ocenie sądu jest bezpodstawny. Ustawa w art. 11a ust 2 pkt 8 nadaje radzie gminy kompetencje go regulacji w zakresie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z kolei art. 6 ust 3 ustawy stanowi, iż zabrania się zabijania zwierząt, z wyjątkiem konieczności bezzwłocznego uśmiercenia. Przepis art. 33 ust 3 ustawy przesądza natomiast, iż w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, w celu zakończenia cierpień zwierzęcia, potrzebę jego uśmiercenia stwierdza lekarz weterynarii, członek Polskiego Związku Łowieckiego, inspektor organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, funkcjonariusz Policji, straży ochrony kolei, straży gminnej, Straży Granicznej, pracownik Służby Leśnej lub Służby Parków Narodowych, strażnik Państwowej Straży Łowieckiej, strażnik łowiecki lub strażnik Państwowej Straży Rybackiej. Zdaniem sądu regulacja zawarta w § 13 ust 2 pkt 4 uchwały nie wkracza w materię normowaną ustawą. Regulacja ta (ustawowa) dotyczy kwestii decyzyjnych odnośnie uśmiercania cierpiących zwierząt i nadaje w tym zakresie kompetencję między innymi lekarzom weterynarii. Z kolei regulacja zawarta w § 13 ust 2 pkt 4 uchwały dotyczy zakresu szeroko rozumianej opieki nad zwierzęciem, które ucierpiało na skutek zdarzenia drogowego. W razie stwierdzenia przez lekarza weterynarii ze zwierzę cierpi ma on kompetencje do podjęcia decyzji o uśmierceniu zwierzęcia. Uchwała w § 13 ust 2 pkt 4 jedynie wskazuje, że umowa zawarta z przychodnią weterynaryjną obejmuje także podanie środka usypiającego zwierzęciu cierpiącemu na skutek zdarzeń drogowych a więc zakres umowy na podstawie której, gmina realizuje program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w zakresie opieki nad zwierzęciem, które ucierpiało na skutek zdarzenia drogowego. W żaden sposób zatem nie reguluje odmiennie materii unormowanych przepisami rangi ustawowej ani też nie wchodzi w zakres tej materii, dotyczy natomiast opieki weterynaryjnej nad zwierzętami które ucierpiały na skutek zdarzeń drogowych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na zasadzie art. 147

§ 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.