Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1162/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 4, art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 791/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz A. Sp. z o.o. w K. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 791/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności przez przedsiębiorców, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lutego 2021 r., umorzył postępowanie administracyjne, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że ustawa jakkolwiek określała wysokość kary to ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, którego naruszenie stanowi podstawę nałożenia kary zostało wprowadzone rozporządzeniem. To nie przepis ustawy, lecz rozporządzenia w ocenie Sądu stanowił podstawę ograniczenia przyznanej Konstytucją RP swobody działalności gospodarczej. Niemniej jednak przepis rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z tym nałożenie kary pieniężnej nie mogło się ostać.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez:

1. błędną wykładnię art. 46 ust. 4 i art. 46b w zw. z art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.; dalej jako: ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 2316 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r.) oraz art.92 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 zd. 2 w związku z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 poz. 646 ze zm.)

- poprzez stwierdzenie, że mające w sprawie zastosowanie rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r. wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie spełnia warunku wydania go na podstawie upoważnienia ustawowego, zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanych praw przedsiębiorcy;

a) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie podczas, gdy obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona zdrowia, w tym w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych, a tym samym konieczność natychmiastowego reagowania i wprowadzania regulacji prawnych mających na celu ochronę obywateli Rzeczypospolitej Polskiej przed szerzeniem się koronawirusa SARS -CoV-2 wywołującego chorobę zakaźną COVID-I9;

2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa;

3. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego w całości przez sąd bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji, z uwagi na stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach;

4. prawa procesowego, tj. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2022 r., II GSK 165/22, wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., II GSK 2737/21; wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382/21, a także wyrok NSA z 8 kwietnia 2022 r., II GSK 322/22 oraz wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., II GSK 95/22 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

W rozpoznawanej sprawie organ nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji, który stwierdził, że wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Zdaniem WSA, przedstawiona działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Sąd stwierdził też, że o ile wprowadzone ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sadu I instancji należało uznać za słuszne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto pogląd, że wprowadzenie przewidzianych rozporządzeniem ograniczeń nie miało prawnie uzasadnionej podstawy w związku z art. 46b i art. 46a ustawy o zwalczaniu zakażeń, którego wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji przepisy rozporządzenia zostały wydane z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP, a także, wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie podkreśla się także, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać – a trzeba to podkreślić – istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. Wskazać należy, że sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń wolności i praw jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Natomiast brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi bez wątpienia prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97), ponieważ na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyroki NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2385/21 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

W związku z powyższym, ponownie trzeba podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.

Ponadto, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić stanowisko, iż sądy administracyjne samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny, prowadzące do uchylenia decyzji przez Sąd pierwszej instancji (tak: wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2538/21, - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji więc, kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły interpretacyjne i kolizyjne. Na taki sposób rozstrzygnięcia sprawy zdecydował się Sąd pierwszej instancji, wydając w rezultacie prawidłowy wyrok.

Wskazane wyżej argumenty wskazują, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właśnie na powinność sądu do oceny zgodności z prawem działań administracji, w rozumieniu, które uwzględnia wskazane wyżej przepisy Konstytucji, dotyczące związania samego sądu przepisami Konstytucji (w szczególności art. 175 ust. 1, art. 178, art. 184 w zw. z art. 8 ust. 2, a także art. 190 ust. 3 Konstytucji RP).

W związku z powyższym w ocenie NSA nietrafny jest także podniesiony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Inspektor dopatruje się naruszenia tych przepisów poprzez niezawieszenie postępowania przed sądem pierwszej instancji, w sytuacji gdy istniała wątpliwość co do konstytucyjności art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Inspektor nie kwestionuje zatem konkretnych przepisów rozporządzenia z perspektywy przepisów Konstytucji, ale stara się wykazać, że ze względu na zakwestionowanie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, sąd ten miał z urzędu wystąpić z pytaniem o konstytucyjność przepisów ustawy i tym samym z urzędu powinien zawiesić rozpoznawanie skargi.

Takie rozumienie podstawy zawieszenia z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. nie odpowiada treści tego przepisu. Naruszenie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji nie zawiesiłby postępowania sądowego, a jednocześnie wystąpiłby z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Konstytucyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, zatem art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji RP nie został naruszony. Art. 193 Konstytucji RP ma charakter fakultatywny, pozwalając każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia jednak sądu od konieczności badania i oceny w każdej sprawie czy przepis prawa, który miał zastosowanie w danej sprawie, jest zgodny z Konstytucją i w konsekwencji – od obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni prawa. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, była zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa stanowiących podstawę prawną kontrolowanej decyzji. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji, korzystając z przyznanej mu konstytucyjnie niezawisłości, a więc będąc związany Konstytucją i ustawami, prawidłowo ten obowiązek wypełnił, dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów podustawowych, stanowiących podstawę prawną kontrolowanej w tej sprawie decyzji, działając w celu zapewnienia realizacji konstytucyjnych zasad wyłączności ustawy oraz wolności zgromadzeń. Sąd pierwszej instancji uznał, że przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełniają wymogów konstytucyjnych. W zakresie przepisów wykonawczych sąd pierwszej instancji mógł się wypowiedzieć, a więc ocenić, na ile są one zgodne z ustawą, a pośrednio z Konstytucją. W konsekwencji zarzut odnoszący się do przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego należało uznać za niezasadny.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut kasacyjny wskazany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. W tym przypadku niezasadność zarzutu ma podstawy formalne. Sądowa kontrola administracji publicznej polega na ocenie jej działań z punktu widzenia legalizmu. Zatem zarzut wadliwości tej kontroli musi odnosić się do przepisów stosowanych przez organ, bo tylko wówczas można ocenić, czy sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu lub działania. W sytuacji, gdy zarzut kasacyjny nie wskazuje, jakie działania organu naruszały prawo, to nie można przyjąć, że zaskarżony wyrok jest wadliwy ze względu na niewłaściwe stosowanie przepisów p.p.s.a., bo te przepisy nigdy nie mogą być samodzielną podstawą kasacyjną. Z tego więc powodu rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony.

Nadto należy zwrócić uwagę, że skarżący zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, nie wyjaśnił jednak w czym upatruje naruszenia przez Sąd przepisu, który w tej sprawie nie był zastosowany. W tej sprawie bowiem, wbrew temu co wskazuje skarżący kasacyjnie, Sąd takiego orzeczenia nie wydał, lecz stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Także chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytknięciem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wymienionego przepisu (wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. II GSK 2223/21). W rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że jako podstawę prawną umorzenia postępowania administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał art. 105 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzutu naruszenia tego przepisu nie sformułowano.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie było także żadnych podstaw do bezpośredniego zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy postanowień art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Te zapisy konstytucyjne skierowane są bowiem, jak to już wyżej wskazano, do władz publicznych, nakładając na nie obowiązek zapewnienia prawa do ochrony zdrowia poprzez zwalczanie chorób epidemicznych. Nie nakładają one natomiast żadnych obowiązków na podmioty prowadzące działalność gospodarczą, których naruszenie mogłoby skutkować stwierdzeniem naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uznać należało, że przy rozpoznawaniu sprawy nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. raz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.