Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 426/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...].AN (WSPN.IV.7581.52.2021.AN) w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ś. nr [...] z dnia [...] września 2021 r.; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) w związku z art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej powoływana jako u.g.n.) w wyniku rozpatrzenia odwołań I. M. i Gminy O. od decyzji Starosty Ś. z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, wskazując, że [...] kwietnia 2020 r. I. M. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości stanowiących działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, które zostały nabyte przez Gminę O.

W piśmie z [...] .05.2020 r. Starosta Ś. wskazał, że decyzją z [...] lutego 2009 r., Nr [...] zatwierdzono, na wniosek właściciela, podział nieruchomości, w wyniku którego doszło do wydzielenia działek przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, a ww. decyzja pozostaje w obrocie prawnym. W wyniku podziału nieruchomości powstały działki nr [...], [...] i [...], wydzielone pod ciąg pieszo-jezdny oraz działka [...] wydzielona pod publiczną drogę gminną. Zatwierdzony projekt podziału nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości O. (osada S.) uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] kwietnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z 2006 r.). Zgodnie z ww. planem obejmującym m.in. działki objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania, znajdują się one na terenie oznaczonym KDD - istniejące i projektowane publiczne drogi dojazdowe z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury oraz KXD - publiczne ciągi pieszo-jezdne z dopuszczeniem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że objęte wnioskiem nieruchomości zostały wydzielone pod drogi publiczne zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przejście takich działek na własność gminy następuje za odszkodowaniem, ustalanym zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowania ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.

W tej sytuacji uznać należy, że jeżeli przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogi publiczne gminne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., to z mocy prawa stały się własnością Gminy O., a w takim przypadku na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. na wniosek właściciela ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Biegła rzeczoznawca sporządziła dwa operaty szacunkowe na dzień 19.04.2021r., ustalając wartość rynkową prawa własności nieruchomości na kwoty [...] zł (działki nr [...], [...], [...], [...]) oraz [...] zł (działka nr [...] ).

Do operatów uwagi złożył Wójt Gminy O., wskazując, że biegła ze względu na brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomości na rynku lokalnym winna dokonać wyceny w oparciu o wartości nieruchomości sąsiadujących, tj. działek niezabudowanych i przeważających w sąsiedztwie gruntów rolnych. Dodatkowo biegła winna poszerzyć i objąć analizą rynek regionalny rozumiany jako obszar województwa. Rzeczoznawca nie wyjaśniła, na jakiej podstawie przyjęła obszar powiatu ś. i części powiatu g. do wyceny, a nie przyjęła innych sąsiadujących z powiatem ś. powiatów, np. t. czy c. W ocenie Wójta przeprowadzona wycena w żadnym zakresie nie indywidualizuje wycenianych działek, przyjmując jedną ogólną metodę oraz w konsekwencji taką samą stawkę za 1 m2 bez względu na cechy indywidualne poszczególnych działek. Ponadto Wójt zakwestionował przyjęte do porównania nieruchomości jako nie spełniające definicji nieruchomości podobnych z art. 4 pkt 16 u.g.n.

Rzeczoznawca ustosunkowała się do ww. zarzutów pismem z 16.07.2021 r., wskazując, że wobec braku w gminie O. wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi przeanalizowano rynek drogowy powiatu ś. oraz powiatu g. Na tych rynkach odnotowano transakcje drogowe, spośród których wybrano nieruchomości podobne do wycenianej. W związku z tym nie było potrzeby dalszego poszerzania rynku na obszar rynku regionalnego. W toku analizy biegła dokonała badania rynków lokalnych, na których odnotowano transakcje drogowe, pod kątem ich podobieństwa do rynku gminy O. Jako kryterium podobieństwa przyjęto poziom cen gruntów w otoczeniu, co zostało szczegółowo opisane w tabeli nr 3 operatu. Rzeczoznawca wskazała, że poziom cen działek drogowych jest jednorodny i cechy takie jak powierzchnia oraz położenie przy drodze nie mają wpływu na poziom uzyskiwanych cen. W związku z tym wartość wszystkich działek określiła na tym samym poziomie. Natomiast określenie wartości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych prowadzić będzie do zdecydowanie większej wartości, ponieważ zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny przyległe do przedmiotowych działek posiadają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie, jak wskazuje Wójt, rolne.

W dniu [...] września 2021 r. Starosta Ś. wydał decyzję (znak: [...] ), którą:

I. ustalił odszkodowanie za utracone prawo własności części nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie ewidencyjnym O., jednostka ewidencyjna O., gm. O. oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działka numer [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Ś.- V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą KW nr [...], nabytej z mocy prawa na własność gminy O., wskutek decyzji Wójta Gminy O. (znak: [...]) z dnia [...] .02.2009 r. zatwierdzającej podział nieruchomości (działka numer [...]), wydanej na wniosek właściciela nieruchomości w łącznej kwocie [...] zł w tym na rzecz:

1. I. B. M. za udział do [...] części w wysokości [...] zł,

2. H. M. B. za udział do [...] części w wysokości [...] zł;

II. ustalił odszkodowanie za utracone prawo własności części nieruchomości gruntowej położonej w obrębie ewidencyjnym O., jednostka ewidencyjna O., gm. O. oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działki numer [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w Ś. - V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą KW nr [...], nabytej z mocy prawa na własność gminy O., wskutek decyzji Wójta Gminy O. (znak: [...]) z dnia [...].02.2009 r. zatwierdzającej podział nieruchomości (działek numer [...] , [...] , [...] ), wydanej na wniosek właściciela nieruchomości w łącznej kwocie [...] zł w tym na rzecz:

1. I. B. M. za udział do [...] części w wysokości [...] zł,

2. H. M. B. za udział do [...] części w wysokości [...] zł.

Do wypłaty ustalonego powyżej odszkodowania zobowiązany został Wójt Gminy O. jednorazowo w sposób wskazany przez byłych właścicieli nieruchomości w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Ś. wskazał, że w celu ustalenia wartości nieruchomości biegła sporządziła operaty szacunkowe na dzień 19.04.2021 r., ustalając wartość rynkową prawa własności na kwoty [...] zł oraz [...] zł. Biegła analizą objęła segment nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, przy czym za nieruchomości drogowe uznano nieruchomości objęte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego na te cele, jak również nieruchomości o innym przeznaczeniu w dokumentach planistycznych, nabywane przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne (pod nowe drogi lub poszerzenia dróg istniejących). Do badania biegła przyjęła okres od początku 2019 r. do chwili wyceny, a obszar analizy zdefiniowała jako gminę O. Na tak zdefiniowanym rynku w analizowanym okresie odnotowano dwie transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele "drogowe". Przyjęte do analizy transakcje wynosiły odpowiednio [...] zł i [...] zł w przeliczeniu na 1 m2. Wobec dużych rozbieżności w uzyskanych cenach za ww. nieruchomości oraz przesłanek mogących świadczyć o ich nierynkowym poziomie, biegła dokonała poszerzenia rynku o obszar powiatu ś. oraz części powiatu g. Na tym obszarze biegła odnotowała 30 transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne, które dotyczyły głównie nabycia na cele poszerzenia dróg istniejących oraz w mniejszym zakresie regulacji stanów prawnych, gdy cel publiczny został już zrealizowany. W zestawieniu biegła ujęła 2 transakcje odnotowane na terenie gminy O. Ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych na cele drogowe na terenie gminy Ś., D., G. i O. kształtowały się w przedziale od [...] zł do [...] zł. Średnia cena transakcyjna wyniosła [...] zł w przeliczeniu na 1 m2 gruntu. Z analizy przeprowadzonej przez biegłą wynika, że najwyższe ceny transakcyjne nieruchomości drogowych dotyczyły nieruchomości położonych w obszarach atrakcyjnych dla inwestorów, gdzie ceny innych nieruchomości nabywanych pod zabudowę były zdecydowanie wyższe niż w innych obszarach. Najwyższa cena dotyczyła nieruchomości położonej bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej w obszarze intensywnej zabudowy mieszkaniowej wsi S. w gminie Ś. Poziom cen nieruchomości w sąsiedztwie ww. nieruchomości drogowej był również wyższy niż w innych częściach tego obszaru i kształtował się na poziomie ok. [...] zł w przeliczeniu na 1 m2 powierzchni gruntu. Najniższe ceny jednostkowe dotyczyły sytuacji nabycia przez gminy działek użytkowanych jako drogi wewnętrzne lub położonych w obszarach rolnych lub leśnych, bez istniejącej lub projektowanej zabudowy w sąsiedztwie. Analiza rynku wykazała generalną zasadę obserwowaną zarówno na obszarze rynku lokalnego, jak i rynków równoległych, że poziom cen nieruchomości nabywanych pod drogi miał związek z poziomem cen gruntów w otoczeniu: ceny jednostkowe nieruchomości drogowych były zazwyczaj niższe niż ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę w otoczeniu. Uwzględniając powyższe, biegła wybrała 5 transakcji nieruchomościami, które oceniła jako najbardziej podobne do przedmiotowych nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Przyjęła nieruchomości drogowe położone w obszarach, dla których poziom cen gruntów przeznaczonych pod zabudowę kształtowała się podobnie jak na terenie obrębu ewidencyjnego O., tj. na poziomie ok. 30 zł w przeliczeniu na 1 m2 powierzchni gruntu, uwzględniając nieruchomości położone w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które na dzień zawarcia transakcji nie były zabudowane lub zabudowane w niewielkim stopniu, tj. G. gmina Ś., M. gmina D. oraz K. i R. gmina G. Jednostkowe ceny transakcyjne kształtowały się w przedziale [...] zł do [...] zł, średnia cena transakcyjna wyniosła [...] zł. Różnica między ceną maksymalną a minimalną wynosiła [...] zł. W związku ze stabilizacją cen jednostkowych biegła nie zastosowała poprawki z tytułu upływu czasu. Wszystkie nieruchomości położone były na terenach wiejskich o niewielkiej intensywności zabudowy. Posiadały dostęp do dróg publicznych o nawierzchni bitumicznej. Nieruchomości różniły się między sobą powierzchnią oraz dostępem do sieci uzbrojenia terenu. Analiza rynku wykazała, że cechy różniące nie miały wpływu na zróżnicowanie cen wewnątrz zbioru, ponieważ nieruchomości te uzyskały taką samą cenę jednostkową pomimo różnic w dostępie do sieci uzbrojenia terenu. Uwzględniając powyższe, biegła nie wyróżniła żadnej cechy rynkowej. Wartość prawa własności biegła określiła na podstawie średniej arytmetycznej ze zbioru danych przyjętych do porównań wynoszącej [...] zł. Ze względu na szczególne cechy przedmiotowej nieruchomości - dostęp do drogi publicznej o nawierzchni gruntowej, biegła zastosowała współczynnik korekcyjny w wysokości 0,90. Wartość prawa własności gruntu została określona w zestawieniu tabelarycznym. Za jednostkę porównawczą przyjęto 1 m2 powierzchni gruntu. Jednostkowa wartość prawa własności gruntu wyniosła [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina O., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, względnie o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy.

W uzasadnieniu odwołania podtrzymano zastrzeżenia złożone w trakcie prowadzonego postępowania, zarzucając, że opinie zostały sporządzona z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Z tego względu konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego z zakresu wyceny nieruchomości. Odwołująca wskazała, że biegła nie wyjaśniła, na jakiej podstawie przyjęła do analizy transakcje z terenu powiatu ś. oraz części obszaru powiatu g., dlaczego uwzględniła w analizie wyłącznie część powiatu g., a nie uwzględniła innych sąsiadujących z powiatem ś. powiatów, przykładowo t. czy c. W dalszej części odwołująca zarzuciła biegłej, że przeprowadzona wycena w żadnym zakresie nie indywidualizuje wycenianych działek, przyjmując jedną ogólną metodę oraz w konsekwencji taką samą stawkę za 1 m2 bez względu na cechy indywidualne poszczególnych działek. Operat wykazuje duże uogólnienia i uproszczenia, a poszczególne działki oraz ich stan i przeznaczenie, a także sposób wykorzystania wykazują dalece idące różnice oraz cechy indywidualne wpływające na wycenę ich wartości. Biorąc powyższe pod uwagę, nieruchomości stanowiące przedmiot podanych transakcji nie mogą być uznane za nieruchomości podobne uwzględniając definicję z art. 4 pkt 16 u.g.n. Dodatkowo biegła nie podała, na jakiej podstawie prawnej przyjęła dodatkowe kryterium - poziomu cen gruntów w otoczeniu, albowiem do określenia wartości przyjęto wyłącznie transakcje nieruchomościami położonymi w obszarach, na których średnia cena nieruchomości nabywanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną była porównywalna jak na obszarze miejscowości O. Biegła nie wykazała korelacji pomiędzy wartością gruntów nabywanych pod zabudowę jednorodzinną a wartością nieruchomości drogowych.

Odwołanie od. ww. decyzji złożyła także I. M., która wniosła o jej zmianę i ustalenie, że odszkodowanie w wysokości [...] zł (pkt I decyzji) oraz [...] zł (pkt II decyzji) winno zostać wypłacone w całości na jej rzecz. W uzasadnieniu wskazała, że H. B. nie był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, albowiem współwłasność została zniesiona przed notariuszem w dniu [...].04.2007 r., a następnie na mocy postanowienia SR w Ś. z [...] .04.2009 r. sygn. akt: [...].

Rozpoznając odwołania, Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 1. u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio.

Wojewoda wskazał, że zarzuty zawarte w odwołaniu I. M. są niezasadne. Literalna wykładnia art. 98 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że roszczenie o odszkodowanie przysługuje tym podmiotom, których w wyniku podziału nieruchomości pozbawiono prawa własności. Stronami postępowania odszkodowawczego są dotychczasowi właściciele nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r. I OSK 229/13). Dodatkowo organ wskazał, że powołany przez odwołującą akt notarialny z [...] .04.2007 r. nie dotyczy nieruchomości stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. Wynika z niego, że I. B. K. - aktualnie M., nabywa na wyłączną własność niezabudowaną działkę gruntu [...] o obszarze [...] ha. Zaskarżona decyzja Starosty Ś. dotyczy działki [...] o pow. [...] ha nabytej z mocy prawa na własność gminy O., wskutek decyzji Wójta Gminy O. ([...]) z dnia [...] .02.2009 r. zatwierdzającej podział nieruchomości (działki numer [...] ).

Odnosząc się do zarzutów Wójta Gminy O. w zakresie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, Wojewoda wskazał, że pokrywają się one z uwagami Wójta Gminy O. przedstawionymi w piśmie z [...] .06.2021 r. Niniejsze zastrzeżenia zostały szczegółowo wyjaśnione przez biegłą rzeczoznawcę pismem z [...] .07.2021 r. Biegła wskazała, że wobec braku w gminie O. wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi przeanalizowano rynek drogowy powiatu ś. oraz powiatu g. Na tych rynkach odnotowano transakcje drogowe, spośród których wybrano nieruchomości podobne do wycenianej na zasadzie art. 4 pkt 16 u.g.n. W związku z tym nie było potrzeby dalszego poszerzania rynku na obszar rynku regionalnego. W toku analizy biegła dokonała badania rynków lokalnych, na których odnotowano transakcje drogowe, pod kątem ich podobieństwa do rynku gminy O. Jako kryterium podobieństwa przyjęto poziom cen gruntów w otoczeniu, co zostało szczegółowo opisane w tabeli nr 3 operatu. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że poziom cen działek drogowych jest jednorodny i cechy takie jak powierzchnia oraz położenie przy drodze nie mają wpływu na poziom uzyskiwanych cen. W związku z tym wartość wszystkich działek określiła na tym samym poziomie. Natomiast określenie wartości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych prowadziłoby do zdecydowanie większej wartości, ponieważ zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny przyległe do przedmiotowych działek posiadają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie, jak wskazuje odwołujący, rolne. Jednocześnie w ww. wyjaśnieniach odniosła się także do zarzutu braku wyjaśnienia przesłanek przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizy porównawczej, w tym jego charakterystyki lub korelacji cen nieruchomości. Biegła wskazała, że kryteria dotyczące podobieństwa rynku ustala rzeczoznawca majątkowy. Kryterium dotyczące poziomu cen w otoczeniu jest w ocenie biegłej najbardziej właściwe. Właściciele nieruchomości mają rozeznanie na temat poziomu cen gruntów w otoczeniu i sprzedają swoje nieruchomości, odnosząc się do rynku lokalnego. W dalszej części biegła wyjaśniła, że dokonała szczegółowej analizy cech rynkowych działek drogowych będących przedmiotem obrotu. Analiza rynku wykazała, że poziom cen jest jednorodny i cechy takie jak powierzchnia oraz położenie przy drodze nie mają wpływu na poziom uzyskiwanych cen. W związku z tym wartość wszystkich działek biegła określiła na tym samym poziomie - na podstawie średniej arytmetycznej z cen nieruchomości przyjętych do porównań.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ, poddając ocenie wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu.

Z kolei stosownie do art. 134 u.g.n., podstawą ustalenia wysokości odszkodowania (z zastrzeżeniem art. 135) stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu której uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1).

Z powyższych przepisów wynika, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku.

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, powoływane dalej jako rozporządzenie), które określa m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny (§ 1 pkt 1), sposób sporządzenia, formę i treść operatu szacunkowego (§ 1 pkt 4).

Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Natomiast w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4). Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z § 36 ust. 6 rozporządzenia wynika, że przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić, czy spełnia on wszystkie wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu. Przy czym rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej.

Wojewoda podzielił pogląd WSA, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani sąd, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia odszkodowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, a tym bardziej doboru wzorów będących podstawą wyliczonego odszkodowania. Dobór odpowiednich wzorów należy do wiedzy specjalistycznej biegłego jakim jest rzeczoznawca. Natomiast samo subiektywne przekonanie o nieprawidłowym doborze transakcji, czy też o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, np. kontroperatem, czy też opinią organizacji, nie jest wystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności, bądź jej wyników (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 13.09.2017 r., II SA/Bk 150/17). Zatem rzeczą organów administracji publicznej jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny.

Podstawę ustalenia odszkodowania stanowiły 2 operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. (uprawnienia nr [...]).

Podkreślić należy, że działka nr [...] objęta wyceną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] kwietnia 2006 r. określona była symbolem KXD1 - jako ciągi pieszo-jezdne z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast działka nr [...] położona była w obszarze oznaczonym symbolem: KXD1 - publiczne ciągi pieszo-jezdne z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, działka nr [...] położona w obszarze oznaczonym symbolem: KDD3, KDD4 - droga dojazdowa z następującymi ustaleniami KDD3 i KDD4 przeznaczona pod odcinki dróg publicznych, gminnych, dojazdowych, działka nr [...] położona w obszarze oznaczonym symbolem: KDD4 - droga dojazdowa i KXD2 - publiczne ciągi pieszo-jezdne z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, działka nr [...] położona w obszarze oznaczonym symbolem: KDD4 - droga dojazdowa z ustaleniami: KDD4 przeznacza się pod odcinki dróg publicznych, gminnych, dojazdowych.

Rzeczoznawca majątkowy, biorąc pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, przyjęła do porównania transakcje drogowymi nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianych. Jest to zgodne z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przy tym, w wyniku analizy rynku nieruchomości drogowych biegła ustaliła, że transakcje drogowe na terenie Gminy O. mają charakter sporadyczny (2 transakcje), dlatego analizą objęła okres dwóch lat poprzedzających datę wyceny i teren rozszerzono do obszaru powiatu ś. i g.

Sporządzając operaty szacunkowe, biegła włączyła do zbioru nieruchomości pomocniczych pięć transakcji niezabudowanymi nieruchomościami drogowymi położonymi w obszarach, dla których poziom cen gruntów przeznaczonych pod zabudowę kształtował się podobnie jak na terenie obrębu ewidencyjnego O., tj. na poziomie ok. [...] zł w przeliczeniu na 1 m2 powierzchni gruntu, uwzględniając nieruchomości położone w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które na dzień zawarcia transakcji nie były zabudowane lub zabudowane w niewielkim stopniu, a do sporządzenia wyceny zastosowała metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Należy wskazać, że o ile zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa, to nietrafne byłoby automatyczne i kategoryczne przyjmowanie, że podział administracyjny jest tożsamy z podziałem ekonomicznym terenu, mającym wpływ na określenie wartości szacowanych nieruchomości. W istocie, w przypadku nieruchomości położonych na granicy administracyjnego podziału kraju nieruchomości położone bliżej, choć znajdujące się formalnie w innej jednostce administracyjnej, mogą stanowić bardziej reprezentatywną grupę do porównania wartości nieruchomości (por. wyrok WSA W Łodzi z 9.08.2019 r., II SA/Łd 422/19).

W ocenie Wojewody należy zgodzić się z organem I instancji, że będące podstawą określenia odszkodowania operaty szacunkowe z [...] .04.2021 r. zostały sporządzone prawidłowo pod względem formalnym i rachunkowym. Nie zawierają żadnych niejasności, uzasadniają metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, uwzględniają ceny nieruchomości występujące na określonym rynku. Zostały ona sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi. W wyniku przeprowadzonej analizy Wojewoda uznał, że operaty spełniają wszystkie wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że przedstawione przez Wójta Gminy O. protokoły uzgodnień darowizny nieruchomości pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego nie mogą stanowić dowodu w sprawie błędnego, jego zdaniem, ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.g.n., nieruchomość może być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. W umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na cel, na który została darowana, lub wykorzystywania nieruchomości na inny cel niż cel, na który została darowana, darowizna podlega odwołaniu, chyba że organ, który wyraził zgodę na dokonanie darowizny, wyrazi zgodę na zmianę warunków umowy darowizny, w tym na zmianę celu, na który nieruchomość została darowana, z uwzględnieniem zasad, o których mowa w ust. 2.

Rozpatrywana sprawa dotyczy innego, ustalonego szczegółowymi przepisami art. 130 u.g.n. postępowania, w trakcie którego odszkodowanie ma prowadzić do całkowitej kompensaty doznanego uszczerbku pozostającego w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. To rzeczoznawca majątkowy, posiadający informacje specjalne w operacie szacunkowym, a więc sformalizowanym dokumencie, dokonuje określenia wartości pieniężnej tak powstałej szkody. Dokument ten stanowi przy tym podstawę ustalenia wartości nieruchomości oraz jest jedynym merytorycznym dowodem na potwierdzenie tej okoliczności.

Należy zatem stwierdzić, że Starosta Ś. zgromadził dowody i nie można mu zarzucić, że nie zebrał pełnego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy został wszechstronnie rozpatrzony i na tej podstawie organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Tym samym należy uznać, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a zarzuty skarżących stron nie zasługują na ich uwzględnienie.

Skargę na ww. decyzję złożyła Gmina O. (dalej określana jako Skarżąca), zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 78 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony mimo, że ma on istotne znaczenie dla sprawy, jak również poprzez brak uzasadnienia dla nieuwzględnienia niniejszego wniosku dowodowego;

c) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie błędów i nieprawidłowości, w tym niezastosowanie w sposób prawidłowy metody porównawczej w sporządzonym studium wykonalności;

b) art. 153 i art. 154 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem dowód, jakim jest operat szacunkowy, oprócz spełnienia wymogów formalnych musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa. Stąd też powinien być on sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Co do zasady organ nie może, wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 19.05.2021 r., I OSK 3286/19, operat szacunkowy powinien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

W niniejszej sprawie występują zasadne wątpliwości co do doboru nieruchomości przyjętych do wyceny. Należy zauważyć, że nieruchomość wyceniana położona jest w powiecie ś. Z tych przyczyn należałoby oczekiwać, że do wyceny zostaną przyjęte nieruchomości mające zbliżone położenie i zbliżoną powierzchnię. Z operatu szacunkowego wynika natomiast, że do wyceny przyjęto nieruchomości położone w powiecie g., który jest terenem nieadekwatnym do porównania z powiatem ś. ze względu na inny stopień rozwoju gospodarczego i przemysłowego.

Ponadto pismem z [...].02.2022 r. Wójt Gminy O. przedłożył protokoły uzgodnień w sprawie darowizny z nieruchomości z [...] .09.2021 r. dla wykazania faktu realnej wartości dla analogicznych nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu położonych na terenie tej samej gminy. Organ pominął jednakże bezzasadnie te dowody.

Zgodnie z wymogami § 36 ust. 2 rozporządzenia, do analizy porównawczej powinny być wzięte w pierwszej kolejności transakcje jakie miały miejsce na rynku lokalnym. Z operatu szacunkowego wynika, że na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi, które byłyby porównywalne z nieruchomością wywłaszczoną. Z tego względu rzeczoznawca do analizy przyjęła transakcje na terenie powiatu ś. oraz części powiatu g. Dodatkowo aż 4 z 5 transakcji przyjętych do analizy porównawczej dotyczy nieruchomości zlokalizowanych na terenie powiatu g., a tylko jedna powiatu ś. Biegła uwzględniła w analizie wyłącznie część powiatu g., a nie uwzględniła innych sąsiadujących z powiatem ś. powiatów, przykładowo powiatu t. czy c. Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem § 36 ust. 2 rozporządzenia, rzeczoznawca powinien w pierwszej kolejności zidentyfikować i poddać analizie transakcje, które miały miejsce na terenie rynku lokalnego, przez który rozumie się obszar gminy i powiatu na którym zlokalizowana jest wyceniana nieruchomość, a dopiero gdy dane te będą niewystarczające lub nieruchomości objęte tymi transakcjami nie będą mogły być uznane za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. powinien rozszerzyć i objąć analizą rynek regionalny rozumiany jako obszar województwa (por. wyrok NSA z 5.12.2018 r., I OSK 4132/18). Nie może to być jednak obszar części województwa obejmujący tylko wybrane arbitralnie powiaty, wytypowany jednostronnie przez rzeczoznawcę, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wszystkie przygotowane przez biegłego wyceny (operaty) zawierają analogiczną metodologię oraz wykaz 5 transakcji referencyjnych przyjętych do porównania i wyceny wszystkich przedmiotowych nieruchomości - łącznie 7 działek. Przeprowadzona wycena w żadnym zakresie nie indywidualizuje wycenianych działek, przyjmując jedną ogólną metodę oraz w konsekwencji taką samą stawkę za 1 m2 bez względu na cechy indywidualne poszczególnych działek stanowiących przedmiot wyceny.

Tymczasem poza zbliżoną lokalizacją poszczególne działki oraz ich stan i przeznaczenie a także sposób wykorzystania wykazują dalece idące różnice oraz cechy indywidualne wpływające na wycenę ich wartości. Należy też wskazać, że działki te cechują się przede wszystkim bardzo zróżnicowaną powierzchnią (od zaledwie [...] m2, poprzez kilkaset metrów kwadratowych do blisko [...] m2), co nie może pozostać bez wpływu na ich wycenę. Inaczej z pewnością będzie wyceniania działka stanowiąca niewielki skrawek gruntu, tzw. resztówka zlokalizowana w ciągu drogi głównej (przykładowo działka nr [...]), inaczej działka stanowiąca ślepą drogę dojazdową (przykładowo działka nr [...]), a inaczej duża działka w głównym ciągu drogi gminnej o dużej powierzchni (przykładowo działka nr [...] czy [...] ).

Rzeczoznawca uznając za niewystarczające dane dotyczące rynku lokalnego rozszerzyła obszar analizy jednakże wyłącznie na część rynku regionalnego obejmujący wyłącznie część powiatu g. i de facto oparła wycenę na transakcjach, jakie miały miejsce właśnie w tej części powiatu g. Zaniechała tym samym analizy rynku regionalnego, do czego była zobowiązana - tym samym operat szacunkowy naruszył regulację § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Jest oczywistym, że organ nie może wkraczać w sferę uprawnień biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, niemniej ma obowiązek zbadać czy sporządzony operat został sporządzony zgodnie z obowiązującym prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi, należy bowiem częściowo podzielić jej zarzuty co do wadliwości operatu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jej art. 129 ust. 5 pkt 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak stanowi art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawała okoliczność, że zaszły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania z zastosowaniem powyższych uregulowań. Jednakże Sąd, nie będąc związany granicami skargi, kontrolując sprawę z urzędu, dostrzegł istnienie przeszkody do uznania istnienia przesłanek do przyznania odszkodowania na obecnym etapie postępowania.

W sprawie nie wyjaśniono bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, czyją własność stanowią przedmiotowe działki. Jakkolwiek skutkiem decyzji podziałowej z [...] lutego 2009 r., działki te z mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. przeszły na własność Skarżącej, to jednak działki te nabyła na wyłączną własność B. M., co wynika z odpisów ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Ś. pod nr [...] oraz [...] (k. 152-153 akt adm.). Jak stanowi art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten nakazuje więc organom administracji w sposób bezwzględny uwzględnić prawomocne orzeczenie sądu. W konsekwencji powyższego w sprzeczności ze sobą stają skutki prawne decyzji podziałowej [...] lutego 2009 r. oraz wpisów dokonanych przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Ś. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 146), w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). W ocenie Sądu, organy nie mogą przechodzić do porządku nad wskazaną sytuacją, lecz powinny były doprowadzić do jej - nie budzącego wątpliwości - wyjaśnienia, czemu służyłoby pouczenie Skarżącej o możliwości złożenia wniosku o wpis do księgi wieczystej prawa własności przedmiotowych działek na jej rzecz bądź złożenia wniosku o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Dopiero rozwiązanie powyżej wskazanej sytuacji przez nie budzące wątpliwości ustalenie, że to Skarżąca jest właścicielem działki [...], daje możliwość ubiegania się o przyznanie odszkodowania. Dlatego też w momencie orzekania przez organy brak było podstaw do rozstrzygania w przedmiocie przyznania odszkodowania, do czego jednak doszło z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Stanowi to wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Poza tym, zgodnie z zarzutami skargi, ocenie Sądu podlegała prawidłowość sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, w szczególności wynikających nich wartości wydzielonych działek. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że zasadnym jest zakwestionowanie przez Skarżącą sposobu doboru nieruchomości podobnych oraz nieudzielenie przez rzeczoznawcę odpowiedzi na pytanie zawarte w piśmie Skarżącej z [...].06.2021 r. o podanie właściwości transakcji, na podstawie których przyjęła ceny uzyskane za 5 nieruchomości dobranych do porównania.

Pozostałe zarzuty Skarżącej wysunięte wobec operatu nie były zasadne, co dotyczy zwłaszcza zarzutów: - braku wyjaśnienia przez rzeczoznawcę, na jakiej podstawie przyjęła obszar do analizy, - wybór zbyt małego obszaru, tj. jedynie części rynku lokalnego w postaci części powiatu g., czym miała zaniechać analizy rynku lokalnego.

Co się tyczy problemu uznanych przez Sąd nieprawidłowości operatu, to przede wszystkim dotyczyły one doboru do porównania nieruchomości niezgodnie z przepisami prawa. Jak stanowi art. 4 pkt 16 u.g.n., za nieruchomość podobną uznaje się nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Działka [...], jak wynika z operatu, ma powierzchnię [...] m², stanowi drogę o powierzchni gruntowej, brak na niej składników budowlanych i roślinnych, jej otoczenie stanowią tereny uzbrojone w sieci energii elektrycznej, wykorzystywane rolniczo oraz tereny leśne. Z kolei działki nr [...] (o pow. [...] m2), [...] (o pow. [...] m2), [...] (o pow. [...] m2) i [...] (o pow. [...] m2) stanowiły przed podziałem tereny wykorzystywane rolniczo i oraz tereny leśne. Działki [...] i [...] położone są w terenie uzbrojonym w sieć energetyczną (na pozostałych działkach brak jest tej sieci)i brak było na nich składników budowlanych i roślinnych. Tymczasem biegła wskazała w operatach, że jako kryterium podobieństwa uwzględniono: - położenie nieruchomości w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które na dzień zawarcia transakcji nie były zabudowane lub zabudowane w niewielkim stopniu, a ponadto za istotne uznała poziom cen gruntów w otoczeniu, a do określenia wartości przyjęto wyłącznie transakcje nieruchomości położonych w obszarach, na których średnia cena nieruchomości nabywanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną była porównywalna, jak na obszarze miejscowości O., tj. na poziomie ok. [...] zł. w przeliczeniu za 1 m² powierzchni gruntu. Dobrano do porównania nieruchomości o pow. gruntu: - [...] m², - [...] m², [...] m², [...] m² oraz [...] m². Biegła stwierdziła, że wszystkie nieruchomości położone były na terenach wiejskich o niewielkiej intensywności zabudowy. Posiadały one dostęp do dróg publicznych o nawierzchni bitumicznej. Nieruchomości różniły się między sobą powierzchnią oraz dostępem do sieci uzbrojenia terenu, a analiza rynku wykazała, że cechy różniące nie miały wpływu na zróżnicowanie cen wewnątrz zbioru, ponieważ nieruchomości te uzyskały takie same ceny jednostkowe, pomimo dużej różnicy powierzchni i różnic w dostępie do sieci uzbrojenia terenu. Dlatego nie wyróżniono żadnych cech rynkowych. W piśmie z [...] .07.2020 r. biegła dodała, że tereny przyległe do przedmiotowych działek posiadają w m.p.z.p. przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Dokonując analizy tak przedstawionych okoliczności przez rzeczoznawcę, należy zauważyć, że podstawowym kryterium doboru nieruchomości porównawczych, którym biegła się kierowała, był: "poziom cen gruntów w otoczeniu, a do określenia wartości przyjęto wyłącznie transakcje nieruchomości położonych w obszarach, na których średnia cena nieruchomości nabywanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną była porównywalna, jak na obszarze miejscowości O.". Kryterium to jest wskaźnikiem niewystępującym w definicji nieruchomości podobnej określonej w art. 4 pkt 16 u.g.n. Ceny nieruchomości nie mogą być traktowane jako kryterium podobieństwa, lecz mają wynikać z cen uzyskanych za transakcje nieruchomości podobnych. Przy takim doborze nieruchomości może nie dziwić wskazany przez biegłą fakt braku potrzeby stosowania współczynników korygujących, choćby z uwagi na różnice powierzchni dobranych do porównania nieruchomości, czy innych ich cech, skoro nieruchomości te zostały dobrane właśnie z uwagi na podobne ceny transakcji na poziomie ok. [...] zł w przeliczeniu za 1 m² powierzchni gruntu.

Ponadto biegła nie ustosunkowała się do uwagi zgłoszonej do operatu w piśmie Skarżącej z [...] .06.2021 r. w zakresie wyjaśnienia właściwości transakcji, na podstawie których przyjęła ceny uzyskane za 5 nieruchomości dobranych do porównania. Zagadnienie cech ww. transakcji ma istotne znaczenie. Sama biegła w swym operacie wskazała, że odrzuciła dwie transakcje zawarte w miejscowości O. i W. w gminie O. z uwagi właśnie na cechy transakcji – niewystępowanie równości stron transakcji (odpowiednio k. 9 i k. 11 operatów). Cechy transakcji należało więc ujawnić, skoro domagała się tego strona postępowania, jak i z uwagi na istotność tej kwestii. W orzecznictwie przyjmuje się, że niektóre z transakcji nie nadają się do porównania celem ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co dotyczy np. uzyskania odszkodowania (wyrok NSA z 28.04.2011 r., I OSK 159/12 oraz wyrok NSA z 11.01.2022 r., I OSK 62/19). Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide: wyrok z 11.01.2022 r., I OSK 62/19), należy powtórzyć, że: "zatem biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Konieczna jest m.in. analiza tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. W myśl wymienionego przepisu, wartość rynkową szacowanej nieruchomości ustala się na podstawie cen transakcyjnych, ale tylko takich, które spełniają warunki wymienione w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Rzeczoznawca powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie".

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu przedmiotowe operaty nie mogą stanowić pełnowartościowych dowodów, na podstawie których można w sposób niewadliwy ustalić kwotę odszkodowania. Ocena operatu pod względem jego zgodności z przepisami prawa (art. 4 pkt 16 u.g.n.), co wpływa na właściwy dobór nieruchomości porównawczych, czy ustalenie braku przedstawienia istotnych cech transakcji przyjętych do wyliczenia wartości odszkodowania nie wymaga wiadomości specjalnych organu. W tym miejscu należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że: "Konieczność zweryfikowania owych właściwości nakazuje, aby w sporządzanym operacie szacunkowym znalazło się precyzyjne wyjaśnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, odnoszące się m.in. do położenia, wielkości, kształtu, stanu prawnego i stanu zagospodarowania, w tym uzbrojenia działek, dojazdu, oraz zabudowy. Inaczej nie jest możliwa kontrola poprawności zastosowanego w opinii rzeczoznawcy podejścia porównawczego. Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż właściwy dobór nieruchomości podobnych odbywa się w oparciu o kryteria prawne wyraźnie opisane w/w przepisach (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Tym samym, weryfikacja cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny i nieruchomości wycenianej, nie wymaga od organu administracji wiadomości specjalnych" (wyrok NSA z 20.05.2021 r., I OSK 186/21). Dlatego też należy zgodzić się z zarzutem Skarżącej o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w kontekście oceny operatu.

Nie były natomiast zasadne wskazane wyżej zarzuty skargi tyczące się niewłaściwego doboru obszaru rynku i braku wyjaśnienia tego kryteriów. Biegła kryteria te wyjaśniła. Wybór obszaru, na którym będą położone nieruchomości podobne, nie jest obwarowany ścisłymi regułami. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.01.2017 r., I OSK 616/15, "użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia, określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane, jednak przyjąć należałoby, że o ile zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa, to nietrafne byłoby automatyczne i kategoryczne przyjmowanie, że podział administracyjny jest tożsamy z podziałem ekonomicznym terenu, mającym wpływ na określenie wartości szacowanych nieruchomości. W istocie, w przypadku nieruchomości położonych na granicy administracyjnego podziału kraju, nieruchomości położone bliżej, choć znajdujące się formalnie w innej jednostce administracyjnej, mogą stanowić bardziej reprezentatywną grupę do porównania wartości nieruchomości. Mając zatem na uwadze położenie geograficzne Miasta Gminy Ł. należy uznać za uzasadnione określenie przez rzeczoznawcę rynku regionalnego również z uwzględnieniem części województwa mazowieckiego".

Nie były również zasadne pozostałe zarzuty skargi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 78 § 2 kpa. Brak było bowiem podstaw do przeprowadzania dowodu z przedstawionych przez Skarżącą protokołów uzgodnień darowizny nieruchomości pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Ceny wywłaszczonych nieruchomości mogą być ustalane w oparciu o wskazane w sprawie przepisy art. 130 ust. 1, art. 134, art. 135, art. 152, art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1, 2, 4 i 6 rozporządzenia, a nie przy uwzględnieniu protokołów uzgodnień darowizny, w których strony mogą uzgodnić wartość nieruchomości bez ścisłego uwzględnienia standardów wynikających z przytoczonych uregulowań.

Co się tyczy skierowanego pod adresem organów zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowość metody porównawczej oraz art. 153, jak i art. 154 u.g.n. poprzez brak prawidłowych danych w operacie dotyczących szacowanej nieruchomości, to należy uznać, że zarzuty te nie są trafne. Zaznaczyć trzeba, że ocena sporządzonego operatu szacunkowego w tym zakresie wymaga wiadomości specjalnych. Organom należało natomiast przypisać naruszenie wskazanych wyżej przepisów procesowych, w tym art. 80 kpa, co zostało już wyżej omówione.

W świetle powyższych rozważań zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa").

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 28.12.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.