Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 57/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 156 ust 1 w zw z art 129 pkt 3, art 153 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust 4 i § 36 ust 2 pkt 2 i ust 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1886/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1886/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] stycznia 2007 r., działając na podstawie art.73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; powołana dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)") stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowych działek.

Z wnioskiem o wypłatę odszkodowania, w terminie ustawowym wystąpili właściciele przedmiotowej nieruchomości, którymi na dzień 31 grudnia 1998 r. byli – jak wynika z księgi wieczystej Kw Nr [...] (dawnej Kw Nr [...]) – A. A. i J. A. - obecnie prawo do wypłaty odszkodowania posiadają również spadkobiercy Jana A. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. sygn. akt I NS [...] z [...]października 2005 r. tj. R. A. i E. K..

Starosta L. decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) ustalił odszkodowanie za określone wyżej nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w łącznej kwocie 104.797,00 zł, na rzecz: A. A. za udział 1/2 części ww. nieruchomościach w kwocie 52.398,50 zł, R. A. za udział w 1/4 części w ww. nieruchomościach w kwocie 26.199,25 zł oraz E. K. za udział w 1/4 części w ww. nieruchomościach w kwocie 26.199,25 zł; zobowiązując Gminę L. do jego wypłaty. Organ wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 4 powołanej ustawy odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "ugn") wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 12 października 2009 r., przez rzeczoznawcę majątkowego W. L., który wycenił nieruchomości na łączną kwotę 104.797,00 zł.

W uzasadnieniu wniesionego od powyższej decyzji odwołania Prezydent Miasta L. zarzucił zaskarżonej decyzji oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy Wł. L. przy określaniu wartości rynkowej szacowanej nieruchomości przyjął do wyceny (do porównań) wybiórczo nieruchomości o zawyżonych wartościach (położone w centrum L. i przy ul. W.), pomijając inne transakcje na rynku, które odzwierciedlałyby rzeczywisty rynek nieruchomości, i miały wpływ na wartość wycenianej nieruchomości (która nie jest położona w centrum). Prezydent zakwestionował zastosowanie przez rzeczoznawcę niektórych współczynników cech rynkowych nieruchomości, które miały znaczenie w procesie szacowania i rzutowały na zawyżenie wartości spornej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję Starosty i stwierdził, że dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Wojewoda zaznaczył, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. § 36 ust. 2 rozporządzenia pozwala natomiast w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, na zastosowanie podejścia porównawczego, określającego wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Organ wyjaśnił, że w związku z brakiem na terenie miasta L. transakcji, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, rzeczoznawca zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. i przyjął podejście porównawcze – metodę porównania parami, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych na obszarze miasta L., przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową niską, objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008 – 2009. Po wybraniu najbardziej podobnych nieruchomości, określeniu procentowym wagi poszczególnych cech wpływających na wartość działek wycenianych na lokalnym rynku, zestawieniu cech nieruchomości przyjętych do porównań oraz obliczeniu wartości rynkowej 1 m² terenów przyległych, wartość 1 m² szacowanych nieruchomości ustalono na kwotę 361,37 zł, co po uwzględnieniu ich powierzchni dało łącznie 104.797,00 zł według stanu na dzień 29 października 1998 r. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia zatem, zdaniem Wojewody, warunki wynikające z powołanych przepisów rozporządzenia z 21 września 2004 r. Przy czym Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca dokonując wyboru właściwej metody szacowania kieruje się zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, jak również zasadami bezstronności i etyki zawodowej. Zaznaczył, że organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Nie może zatem wskazać mu metody czy techniki szacowania.

Wojewoda stwierdził, że stosownie do art. 157 ust. 2 ugn sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jak również nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w odwołaniu, że organ I instancji powinien był zlecić wycenę przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy. Wojewoda wskazał także, że Prezydent Miasta L., skoro uznał przedmiotowy operat za nieprawidłowy mógł skorzystać z możliwości wynikających z art. 157 ust. 1 ugn, tj. zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, czego nie uczynił.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska L., zarzucając temu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie § 4 ust. 2 i ust. 3 w związku z § 36 ust. 2 pkt 2 w związku z § 36 ust. 5 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości stanowiącej przedmiotowe działki ewidencyjne nr 73/9 i 77/6, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy;

2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; powołana dalej: "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji;

3) naruszenie art. 78 § 1 w zw. z art. 123 i art. 125 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wniosku Gminy L. z 12 maja 2010 r. o dokonanie ponownej wyceny nieruchomości w formie postanowienia, co zamknęło drogę do dochodzenia swoich praw przez stronę i tym samym wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że do dokonanej wyceny nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zastosowano §36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W ocenie Sądu, w świetle obowiązujących w tym względzie przepisów, przyjęta za podstawę wyceny metoda nie budzi wątpliwości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ administracji sprawdził w sposób wyczerpujący na jakich przesłankach biegły oparł swoje twierdzenia i skontrolował prawidłowość tego rozumowania.

Sąd wskazał, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego jaka składa się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Organy i Sąd mogą dokonać oceny operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Natomiast stawiane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 k.p.a., jak również przez sąd administracyjny. Dotyczy to zarzutów skargi odnoszących się do doboru nieruchomości podobnych i rodzajów cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę. Stąd zarzuty naruszenia wskazanych w skardze licznych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. należy uznać za nieuzasadnione.

W ocenie Sądu, skarżąca miała możliwość, wniesienia do operatu szacunkowego uwag i zastrzeżeń w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca mogła przedłożyć również własny operat, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Również i w tym celu została wyznaczona rozprawa administracyjna, by strony mogły wyjaśnić ewentualne wątpliwości co do przedłożonego przez organ operatu. Z możliwości tej skarżąca nie skorzystała. Szczególnie w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2009 r., w której uczestniczył rzeczoznawca sporządzający kwestionowaną w skardze opinię, pełnomocnik skarżącej oświadczył jedynie, że ostateczne stanowisko w sprawie zajmie po otrzymaniu ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania. W niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku podjęcia działań mających na celu sporządzenie nowej wyceny. Wniosek skarżącej z 12 maja 2010 r. nie był dla organu wiążący, ponieważ dotyczył już okoliczności stwierdzonej innym dowodem - operatem szacunkowym z 12 października 2009 r., a strona nie przedłożyła konkretnej wyceny, którą organ mógłby dopuścić jako dodatkowy dowód w sprawie. Jeżeli Gmina uważała, że przedłożona na zlecenie organu wycena jest nieprawidłowa winna przedstawić opinię o wartości nieruchomości sporządzoną na własne zlecenie bądź wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Trudno bowiem wymagać od organu, aby w sprawie, w której nie ma własnego interesu prawnego, a w której organ obowiązany jest do sprawnego prowadzenia postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), zlecał wykonanie kilku opinii rzeczoznawców majątkowych lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji gdy w sprawie o ustalenie odszkodowania inne podmioty wywodzą dla siebie korzystne skutki prawne, a przedłożona w sprawie wycena nie jest w sposób oczywisty niewiarygodna, czy niezgodna z przepisami prawa. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie strona została pozbawiona możności obrony swych praw poprzez brak możliwości zaskarżenia postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia dowodu, gdyż nie jest ono zaskarżalne zażaleniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska L. zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi sądu I instancji zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i ust.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 12 października 2009 r. za prawidłowo sporządzony, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne,

- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie że operat szacunkowy z dnia 12 października 2009 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.,

- naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 . art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lipca 2010 r. nie naruszyła przepisów k.p.a., mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja Starosty L. ustalająca odszkodowanie za przedmiotowy grunt wydana została po 7 miesiącach od chwili sporządzenia operatu szacunkowego, decyzja zaś Wojewody Mazowieckiego po 9 miesiącach. Do wyceny zaś przyjęto transakcje dokonane dwa lata wcześniej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wartości nieruchomości, a przez to także zawyżeniem wartości odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty L.ego.

Z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Domniemanie to opiera się jednak na założeniu, że w tym czasie nie wystąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Założenie to powinno być przez organy orzekające potwierdzone przed wydaniem orzeczeń. Dotyczy to zwłaszcza wydania decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy zapadła ona ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę powszechnie znany zastój na rynku nieruchomości po 2008 r. i związany z tym spadek ich cen. Ponadto skarżąca wskazała, iż znaczna część transakcji nieruchomości przyjętych do porównań w operacie szacunkowym miała miejsce w 2008r. Stwarza to uzasadnione wątpliwości, czy istotnie przyznane odszkodowanie, zostało ustalone na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego.

Skarżąca podniosła nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 290 m², podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto stwierdzić należy, że obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogą publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Rzeczoznawca zaś w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co niezgodne jest z przepisami rozporządzenia.

Dalej skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, zgodnie z którym operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

W ocenie skarżącej, oceniając operat szacunkowy w swojej decyzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził jedynie lakonicznie, że operat sporządzony został zgodnie z przepisami prawa, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Zauważyć trzeba, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Mimo iż Wojewoda Mazowiecki nie dokonał tych czynności, nie skutkowało to uchyleniem decyzji. Zdaniem skarżącej Sąd naruszył tym samym przepisy postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77§ 1 , art. 80 i art. 107 k.p.a.

W myśl § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym , że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (ust. 2 pkt 2). Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (ust.3).

Przy określaniu wartości stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę transakcje uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W dalszej części skargi kasacyjnej skarżąca wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1619/09, w którym Sąd stwierdził, że "paragraf 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego(...) nie wyklucza w przypadku braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym sięgnięcia do rynku regionalnego".

Uzasadnieniem takiej decyzji byłby brak transakcji na rynku lokalnym oraz fakt, iż zastosowanie stawek jak za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod budownictwo jednorodzinne prowadzi w istocie do zawyżenia wartości gruntów pod drogi publiczne. Właściciele gruntów w momencie zakupu tych nieruchomości mieli zapewne świadomość ich niższej wartości. Wbrew logicznemu rozumowaniu jest stanowisko, iż jakikolwiek nabywca takich specyficznych nieruchomości kupiłby je na wolnym rynku po cenach zbliżonych do nieruchomości budowlanych. Wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę stanowić ma najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku.

Metoda, przyjęta zbyt pochopnie przez rzeczoznawcę, w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, prowadzi do zawyżenia wartości wycenionych gruntów. Stąd też nieruchomości budowlane powinny zostać przyjęte do porównania dopiero po wyczerpaniu wszelkich dostępnych możliwości określenia wartości na podstawie§ 36 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie skarżącej rzeczoznawca nie mógł dokonać wyceny wybierając swobodnie jedną z dwóch metod określonych w § 36 rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że w pierwszej kolejności należy uwzględnić ceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W operacie rzeczoznawca powinien w sposób wiarygodny wykazać, iż zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym brak jest takich transakcji. Dopiero w takim przypadku można odwołać się do wartości gruntów i przeznaczeniu przemawiającym wśród gruntów przyległych. W niniejszej sprawie w operacie brak jest odniesienia do rynku regionalnego. Proces wyceny nie jest poprzedzony wnikliwą analizą rynku, nie można więc uznać go za prawidłowy i zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 tej ustawy – w sprawie niniejszej nie wystąpiły.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej Gminy, ocena zaskarżonej decyzji, dokonana z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguła zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą – zdaniem skarżącej – oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za przedmiotowy grunt.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż strony brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca Gmina jeżeli uważała, że dokonano nieprawidłowej wyceny przedmiotowego gruntu winna wykazać inicjatywę w jej podważeniu. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji miała możliwość przedstawienia kontrdowodu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).

Natomiast w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień.

Także zastrzeżeń podniesionych przez Gminę w pismach datowanych 16 kwietnia 2010r. i 12 maja 2010r. nie można uznać za przekonujące. Gmina nie podważyła bowiem skutecznie ani podobieństwa działek powołanych przez rzeczoznawcę jako materiał porównawczy, ani też nie zdołała wykazać, by ich doboru dokonano w sposób prowadzący do zawyżenia uzyskanego rezultatu. Kwestionując zastosowanie przez rzeczoznawcę do wyceny przedmiotowej nieruchomości § 36 ust. 2 pkt 2 w.w. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Gmina również nie wykazała, iż na rynku lokalnym były przeprowadzone transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, chociaż to właśnie Gmina ma pełne rozeznanie co do takich transakcji przeprowadzonych na jej terenie. W tej sytuacji należy uznać, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo oceniony i dawał podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Również nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 156 ust. 1 w.w. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co oczywiście nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 cyt. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym brak było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak to wskazano wyżej Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia tego przepisu. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych odnoszących się do takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dot. określenia wartości nieruchomości dla różnych celów. Przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36. A to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stwierdzić należy, że rzeczoznawca zastosował powyższy przepis. Zarzucając zaś błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powołanego przepisu i rozporządzenia skutecznie nie podważono ustalenia, że do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, sąsiedztwie, wskazując, że w latach 2008-2009 ceny nie rosły szybko, były stabilne i pozostały aktualne na dzień sporządzenia wyceny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.