Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 647/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 15 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 3, art. 11, art.7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: par. 3 ust. 1 pkt 1,2,3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art.28
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 4 stycznia 2007 r. wniesionej przez A. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 14 kwietnia 2006 r. A. M. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2006 r. A. M. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek motywując powyższe trudną sytuacją materialną związaną z brakiem dochodów. Wskazał również, że wnioskodawczyni podniosła, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych i z uwagi na wiek trudno jest jej znaleźć pracę. Organ I instancji podkreślił, że na wezwanie Zakładu z dnia 25 kwietnia 2006 r zainteresowana przedłożyła oświadczenie o stanie majątkowym oraz oświadczenie o nie korzystaniu z pomocy publicznej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że powyższy wniosek został odłożony do akt bez rozpoznania z uwagi na brak możliwości rozliczenia konta. Dalej organ wskazał, że pismem z dnia 10 lipca 2006 r. zainteresowana wyjaśniła sytuację dotyczącą braku możliwości złożenia korekt dokumentów rozliczeniowych i zgłoszeniowych, a w datach 13 lipca 2006 r., 19 lipca 2006 r. oraz 12 września 2006 r. ponownie zwróciła się z prośbami o umorzenie zadłużenia. Organ wskazał, że do wniosków zainteresowana dołączyła kserokopie: zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lipca 2006 r. dotyczącego korzystania z Poradni [...], orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2004 r., wniosku lekarza leczącego z dnia [...] lipca 2003 r. [...], zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w [...] r. Następnie organ I instancji wskazał, że na wezwanie Zakładu z dnia 27 września 2006 r. wnioskodawczyni zapoznała się z aktami sprawy dołączając dodatkowo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2006 r. oraz zaświadczenie Miejskiego Urzędu Pracy w L. z dnia [...] października 2006 r. potwierdzające fakt zarejestrowania wnioskodawczyni jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji podkreślił, że z analizy zgromadzonych w sprawie akt wynika, że zainteresowana jest współwłaścicielką samochodu oraz mieszkania spółdzielczego położonego w L., a zatem nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności zadłużenia , o którym mowa w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu podniesiony przez wnioskodawczynię fakt utrzymywania i korzystania z samochodu przez jej matkę oraz fakt darowizny mieszkania z prawem dożywotniego używania nie ma wpływu na ocenę powyższego warunku.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że na podstawie przedłożonych przez zainteresowaną kserokopii dokumentów dotyczących m.in. jej problemów zdrowotnych nie stwierdzono okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Podkreślił również, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2006 r. wynika, że stan zdrowia kwalifikuje zainteresowaną do lekkiego stopnia niepełnosprawności i powoduje jedynie obniżenie zdolności do wykonywania pracy. Organ I instancji podkreślił, że wnioskodawczyni jest zarejestrowana jako osobą bezrobotna, istnieje zatem możliwość podjęcia przez nią pracy w przyszłości.

Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniesione przez zainteresowaną argumenty dotyczące niskich dochodów uzyskiwanych w okresie prowadzenia działalności gospodarczej nie stanowią przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Osoba prowadząca działalność gospodarczą jest ustawowo zobowiązana do terminowego opłacania należnych składek na poszczególne fundusze ubezpieczeniowe i w związku z tym powinna podejmować decyzję w sposób racjonalny i przemyślany oraz tak gospodarować posiadanymi środkami, aby spełniać w całości ciążące na niej zobowiązania. Organ I instancji podkreślił, że w obowiązującym porządku prawnym zasadą jest terminowe regulowanie zobowiązań, natomiast ich umorzenie wyjątkiem. W ocenie ZUS wnioskodawczyni nie wykazała, że w związku z prowadzoną wcześniej działalnością gospodarczą posiada zadłużenie wobec innych podmiotów, na przykład Urzędu Skarbowego. Organ podkreślił, że zainteresowana nie posiada także zadłużenia z tytułu zaciągniętych kredytów w bankach i innych instytucjach.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych reasumując stwierdził, że na podstawie przeprowadzonej analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono wystąpienia przesłanek zasługujących na uwzględnienie i pozytywne rozpatrzenie wniosku, gdyż nie stwierdzono całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz stwierdził, że zainteresowana nie wykazała, że jej sytuacja materialna i zdrowotna ma charakter szczególny.

Pismem z dnia 30 października 2006 r. A. M. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu organu) utrzymał mocy decyzję z dnia [...] października 2006 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wnosi istotnych nowych okoliczności sprawy, a zatem nie może stanowić podstawy do zmiany poprzedniej decyzji. Prezes ZUS podkreślił, że zainteresowana jest współwłaścicielką mieszkania spółdzielczego w L., a fakt służebności dożywotniego mieszkania nie stanowi przeszkody w zabezpieczeniu należności z tytułu składek poprzez wpis do hipoteki przymusowej. Powyższe- zdaniem organu - wyklucza stwierdzenie całkowitej nieściągalności zadłużenia, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Dalej organ II instancji podkreślił, że składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni dołączyła dodatkowe dokumenty dotyczące jej sytuacji materialnej i zdrowotne, ale zdaniem organu nie wnoszą one nowych istotnych okoliczności w odniesieniu do możliwości umorzenia zadłużenia pomimo braku całkowitej nieściągalności. Podkreślił również, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2006 r. wynika, że stan zdrowia kwalifikuje zainteresowaną do lekkiego stopnia niepełnosprawności okresowo do [...] r. i powoduje jedynie obniżenie możliwości wykonywania pracy.

Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych okoliczności, na które powołuje się wnioskodawczyni, tj. brak znajomości przepisów dotyczących obowiązku ubezpieczenia w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, problemy ze znalezieniem pracy umożliwiającej uzyskiwanie dochodów nie są wystarczającą przesłanką zasługującą na uwzględnienie i pozytywne rozpatrzenie wniosku. Organ II instancji zauważył, że wskazany przez zainteresowaną brak dochodu w świetle trudnej sytuacji gospodarczej oraz przeciętnego poziomu zamożności obywateli nie może być uznany za sytuację wyjątkową. Uznanie takiej argumentacji w świetle zasady równego traktowania płatników, obligowałoby wierzyciela do uwzględnienia wszystkich wniosków, w których zobowiązani ponoszą brak dochodów i pozostawanie bez pracy.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że decyzje w sprawach o umorzenia, wydawane na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak również na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, oparte są na uznaniu administracyjnym, tj. na konstrukcji prawnej pozwalającej organowi uprawnionemu do podjęcia decyzji na wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji, do której odnosi się dyspozycja normy prawnej. Podkreślił również, że nawet zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalność, jak również ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek, do których odwołują się przepisy zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, nie musi prowadzić do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2007 r. A. M. wniosła o uchylenie decyzji z [...] listopada 2006 r. Skarżąca podkreśliła m.in. że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku oraz że cały czas poszukuje pracy. Podkreśliła również, że ze względu na wiek, bezrobocie i stan zdrowia nie może dostać pracy. Zdaniem strony skarżącej jej sytuacja jest dramatyczna, gdyż jest osobą samotną i nie może liczyć na pomoc rodziny. A. M. podkreśliła, że nie posiada majątku, który mogłaby spieniężyć. W ocenie skarżącej jej sytuacja wskazuje, iż spełnia warunki określone w § 3 ust. 1 pk 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 3a, u.s.u. s. oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Jak wynika akt sprawy, skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jej zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga fakt, iż Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy sytuacji skarżącej, w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.

Fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno sytuacji materialnej, jaki i zdrowotnej skarżącej, która w ocenie Sądu, nie dość rzetelnie i wnikliwie została przeanalizowana przez organ orzekający.

W tym miejscu należy podkreślić, iż na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.

W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło uzasadnienia prawnego. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg powołania tylko przepisów prawa. Uzasadnienie musi zawierać wyjaśnienie dlaczego organ rozstrzygając sprawę określony przepis zastosował i - w razie możliwości przyjęcia różnej wykładni tego przepisu- dlaczego daną wykładnię przyjął. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bez wątpienia w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Niezbędna jest bowiem analiza przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji składa się tylko z jednej części- z uzasadnienia faktycznego. Organ nie dokonał analizy przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. i nie zawarł umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle ww. przepisów. Nie wskazał również, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Ponadto należy zauważyć, iż Prezes Zakładu nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym płatniczki.

Organ nie odniósł dochodów osiąganych przez skarżącą do jej indywidualnej sytuacji życiowej i zdrowotnej. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji materialnej skarżącej pomijając całkowicie kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków związanych z realizacją pozostałych zobowiązań. Ponadto Prezes ZUS nie odniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sytuacji rodzinnej skarżącej. Organ orzekający nie rozważył również w sposób należyty sytuacji zdrowotnej skarżącej.

Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącej podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).

Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien więc uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.