Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 567/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 6, art. 134 § 1, art. 52, art. 53, art. 54, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi J.P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr LXVI/411/10 w sprawie likwidacji Zakładu Budżetowego "T" w celu przekształcenia w jednoosobową spółkę gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. nr LXVI/411/10 Rada Miejska zlikwidowała Zakład [...] celem przekształcenia go w jednoosobową spółkę Gminy pod nazwą "T" Spółka z o.o.. Uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9lit. f, g, h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 6 ust. 1, art. 22, art. 23 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) i zawierała regulacje dotyczące poszczególnych kwestii związanych z przekształceniem zakładu budżetowego w jednoosobową spółkę Gminy.

Na powyższą uchwałę Rady Miejskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli R.W. i J.P., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Podnieśli, że zaskarżona uchwała nie została wprowadzona do obrotu prawnego zgodnie z przepisami o ogłaszaniu aktów normatywnych. Nadto wydawanie gazety "T" nie należy do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego czyli nie zaspokaja zbiorowych potrzeb mieszkańców, wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym. Zaspokajanie potrzeb mieszkańców w dziedzinie wydawnictw prasowych odbywa się dzięki kilku prywatnym podmiotom gospodarczym. Prowadzenie przez Gminę działalności gospodarczej w omawianym zakresie może budzić uzasadnione obawy nieuczciwej konkurencji, a ponadto służy władzy gminnej jako narzędzie do walki politycznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie z uwagi na nieokreślenie w skardze naruszonego interesu prawnego skarżących oraz niedochowanie przez R.W. terminu do wniesienia skargi, biegnącego od dnia skierowania przez tego skarżącego pod adresem Rady Miejskiej wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. R.W. wezwał bowiem Radę Miejską do usunięcia naruszenia swojego interesu prawnego wywołanego zaskarżoną uchwałą, przy czym wezwanie to wpłynęło do organu dnia 18 kwietnia 2011 r. Pismem z dnia [...] maja 2011 r., doręczonym skarżącemu w dniu 10 maja 2011 r., Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował R.W. o nie zajęciu przez ten organ stanowiska w sprawie powyższego wezwania. Następnie pismem z dnia [...] maja 2011 r. R.W. wraz z J.P. wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia interesu prawnego wywołanego podjęciem uchwały Nr LXVI/411/10 z dnia [...] czerwca 2010 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Przewodniczący Rady Miejskiej powtórnie poinformował wnioskodawców o nie zajęciu przez ten organ stanowiska w omawianej kwestii. Termin dla R.W. do wniesienia skargi w sytuacji nie udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie rozpoczął swój bieg od dnia 19 kwietnia 2011 r. i upłynął z dniem 17 czerwca 2011 r. Skarga R.W. i J.P. została natomiast wniesiona dnia 5 lipca 2011 r. Oznacza to, że R.W. wniósł skargę na powyższą uchwałę z przekroczeniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

W razie nieuwzględnienia przez Sąd powyższej argumentacji Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązujących na obszarze objętym właściwością miejscową Rady Miejskiej i w związku z tym nie podlegała obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) z dniem 31 grudnia 2010 r. zakończeniu ulega likwidacja gminnych (...) zakładów budżetowych prowadzących działalność w zakresie innym niż określony w art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Artykuł ten określił, które z zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Ponieważ wydawanie pisma samorządowego nie zostało wymienione w zakresie zadań, które mogą być wykonywane przez zakład budżetowy na podstawie art. 88 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych, Rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Innymi słowy zaskarżoną uchwałą nie powołano do życia nowego podmiotu wydającego pismo samorządowe, lecz dokonano przekształcenia zakładu budżetowego powstałego w 1996 r. w inną formę organizacyjno-prawną. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej, wspierania idei samorządowej i promocji gminy. Taki jest właśnie cel działania spółki powstałej z przekształcenia zakładu budżetowego.

Nadto zaskarżonej uchwały nie zakwestionowała Regionalna Izba Obrachunkowa, zaś Sąd Rejonowy prawomocnie dokonał wpisu omawianej Spółki do Krajowego Rejestru Sądowego.

Postanowieniem z dnia 29 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., rozpatrując niniejszą sprawę, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) skargę R.W. na uchwałę Nr LXVI/411/10 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2010 r. Odrzucenie skargi nastąpiło z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia, biegnącego od dnia skierowania przez tego skarżącego pod adresem Rady Miejskiej wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, tj. od dnia 19 kwietnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargę J.P. należało oddalić.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakresem kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.) objęte jest orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, także wówczas, gdy akty te nie stanowią prawa miejscowego.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne odbywa się zgodnie z zasadą legalności, kryterium stanowi zatem zgodność z prawem danej formy działania organu administracji publicznej. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ograniczony zaś jest granicami danej sprawy.

Skarga podlegać będzie rozpatrzeniu przez sąd administracyjny jeśli skarżący skutecznie wniesie ją do sądu właściwego, ze względu na miejsce siedziby organu administracji publicznej, którego działanie ma zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi wiąże się z wypełnieniem przez skarżącego przesłanek określonych w Rozdziale 2 p.p.s.a., a więc wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 p.p.s.a.), wniesieniem skargi w odpowiednim terminie oraz we właściwym trybie, tj. za pośrednictwem organu (art. 53 i 54 p.p.s.a.).

Nadto skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, zawierając przy tym wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczy skarga. Skarżący winien również określić naruszenie prawa lub interesu prawnego (art. 57 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie wszystkie przesłanki formalne zaskarżenia zostały wypełnione.

Podstawę wniesienia przez J.P. skargi na uchwałę Nr LXVI/411/10 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stanowiący lex specialis w stosunku do postanowień ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zarówno judykatura, jak i orzecznictwo są zgodne co do kwestii, że naruszenie interesu prawnego wiązać należy z sytuacją prawnomaterialną skarżącego. Zatem strona skarżąca, chcąc doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu gminy, musi wykazać istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, w wyniku czego doszło do pozbawienia skarżącego pewnych uprawnień albo uniemożliwiono mu ich realizację.

Natomiast legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie przysługuje z tytułu samej tylko przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis. Poza wskazaniem niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, należy również wykazać naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02; OTK-A; wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., OSK 145/06).

Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien wynikać z prawa materialnego oraz kształtować sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę. Naruszenie zaś interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć charakter bezpośredni, obiektywny i konkretny.

Skarżący nie wykazał naruszenia tak rozumianego interesu prawnego podjęciem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej. Z okoliczności sprawy, a zwłaszcza z treści skargi nie wynika bowiem, by jej podjęcie doprowadziło do naruszenia normy prawa materialnego, kształtującego sytuację prawną skarżącego. Nie wykazał on bowiem, by naruszenie jego interesu prawnego lub sfery uprawnień miało właśnie taki charakter. Skargę zaś oparł na własnej subiektywnej ocenie sytuacji, wyrażając obawy dotyczące możliwego naruszenia zasad uczciwej konkurencji oraz wykorzystywania gminnego wydawnictwa prasowego do walki politycznej.

Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, uzasadniające jego legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy musi posiadać przymiot realności i bezpośredniości, nie zaś charakter potencjalny i abstrakcyjny. Jeśli skarżący go nie wykazuje, wówczas Sądowi nie wolno konwalidować tego braku poszukując ex officio innych podstaw naruszenia interesu prawnego. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie skarżący skierował wcześniej do organu wydającego kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 1082/11).

Analiza skargi wniesionej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że skarżący J.P. nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej swego interesu prawnego. Nawet jeśli spółka utworzona przez gminę miałaby w przyszłości zagrażać określonym interesom J.P., wydającego gazetę lokalną "T" nie skutkuje to w dacie złożenia niniejszej skargi naruszeniem interesu prawnego po stronie skarżącego. Wszak związek między uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego musi zaistnieć najpóźniej w chwili wniesienia skargi, a nie pojawić się ewentualnie dopiero w przyszłości (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01). Nadto interesy te miałyby charakter ekonomiczny nie zaś stricte prawny.

Odnosząc się do kwestii braku opublikowania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w wojewódzkim dzienniku urzędowym należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nie jest ona aktem prawa miejscowego. O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter oraz terytorialny zasięg działania. (D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 69-75). Niespełnienie, którejkolwiek z tych przesłanek pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, jako akt indywidualny i organizacyjny może być uznana za akt stosowania prawa wynikający z kompetencji przyznanych jednostce samorządu terytorialnego przez normy konstytucyjne i ustawowe, w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.).

Nie jest ona natomiast aktem normatywnym, zawierającym normy abstrakcyjne i generalne. Nie zawiera bowiem spełniających te cechy elementów regulacyjnych, zobowiązujących, zakazujących czy dozwalających w sposób generalny i abstrakcyjny określonych zachowań. Z tych względów nie może być ona kwalifikowana jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 i 94 Konstytucji RP, a tym samym nie podlega obowiązkowi publikowania na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.).

Zważywszy, na niewykazanie przez skarżącego naruszenia jego chronionego interesu lub uprawnienia materialnoprawnego, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.