Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 594/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o. o. w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/10 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 594/11 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1422/10 po rozpoznaniu skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Łańcuckiego z dnia [...] lipca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego-usługowego z częścią biurowo-socjalną, muru ogrodzeniowego pełnego, miejsc parkingowych, kanalizacji deszczowej na terenie działek nr ewid. [...],[...]w miejscowości G. - uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż organ pierwszej instancji wskazując na zasadę trwałości decyzji administracyjnej zawartą w art. 16 kpa oraz konieczność zachowania formalnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji stwierdził, że w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę identycznie ustala się krąg stron w postępowaniu zwyczajnym i nieważnościowym, przy uwzględnieniu art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa /por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06/. W niniejszej sprawie, mając na uwadze zasadę wynikającą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w oparciu o zatwierdzony weryfikowaną decyzją projekt budowlany, organ ustalił, że projektowana hala produkcyjna z budynkiem biurowo-socjalnym będzie zlokalizowana w odległości 12,30 m od granicy działek, których współwłaścicielem jest podmiot wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji, co jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./ w sytuacji, gdy projektowany budynek ma w najwyższym punkcie wysokość ok. 8,50 m nad poziomem terenu, co oznacza, że jest ona mniejsza od odległości od granicy działek sąsiednich a więc nie będzie powodować zacienienia ponad normę pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi zarówno w budynkach już istniejących, jak i w odniesieniu do planowanej zabudowy.

Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja nie ma żadnego wpływu na środowisko jak też zagospodarowanie działki sąsiedniej. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zostało zajęte przez Starostę stanowisko, iż inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest dla niej wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w ramach której wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Do akt sprawy załączono raport o oddziaływaniu na środowisko danego przedsięwzięcia, z którego wynika, że nie ma ono ponadnormatywnego wpływu na ludzi i elementy środowiska, w tym walory krajobrazowe, istniejącą zabudowę i zagospodarowanie terenu, zaś uciążliwość inwestycji zamyka się w granicach działek inwestora, do których ma on tytuł prawny. W ocenie organu wydającego pozwolenie na budowę w tym stanie rzeczy obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działek stanowiących współwłasność wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc nie uczyniono go stroną postępowania. Te okoliczności uznał organ otrzymujący żądanie stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji jako wystarczające do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 ( 3 kpa.

Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez wnioskodawcę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję zaskarżoną podzielając argumentację organu pierwszej instancji a ponadto stwierdził, że działki należące do inwestora są oddalone od nieruchomości należących do wnioskującego o stwierdzenie nieważności innymi działkami. Takie usytuowanie nieruchomości inwestora wyklucza negatywne oddziaływanie przedmiotowego obiektu na działki wnioskodawcy, które nie znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Przedmiotowa inwestycja nie powoduje ograniczenia dostępu wnioskodawcy do drogi publicznej, możliwości korzystania przez niego z wody, kanalizacji, energii elektrycznej lub cieplnej, nie pozbawia jego nieruchomości dostępu do światła słonecznego oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji nie obejmuje przyszłego funkcjonowania zrealizowanego obiektu. Zwiększony hałas i ruch samochodowy stanowiący uciążliwość dla sąsiadów, nie jest objęty oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów, zaś z raportu oddziaływania inwestycji wynika, że uciążliwości te nie będą ponadnormatywne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wnosi się o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 i 80 kpa jak też naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 135 Prawa ochrony środowiska, art. 61 ( 1 ust. 1 w zw. z art. 63 ( 2 w zw. z art. 64 ( 1 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwłaszcza wobec nie uzyskania wymaganej prawem opinii innego organu - regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że podstawową kwestią, jaką należało w sprawie rozpatrzyć, jest kwestia legitymacji skarżącego, jako strony postępowania administracyjnego. Organy odmówiły skarżącemu przymiotu strony i w konsekwencji odmówiły wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez niego decyzji. W ocenie Sądu stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego danego podmiotu stanowi warunek wstępny wszczęcia postępowania nieważnościowego na jego wniosek. W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wskazując na normy techniczno-budowlane regulujące przekroczenie dopuszczalnych norm poziomu hałasu inwestycji na terenie działek stanowiących jego współwłasność. Organ pierwszej instancji natomiast powołał się jedynie na stanowisko Starosty co do tego, iż inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska i nie jest dla niej wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w której wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz wykonuje raport oddziaływania na środowisko co skutkuje brakiem wymogu określenia obszaru ograniczonego użytkowania dla terenów otaczających przedsięwzięcie. Organ odwoławczy zaś podzielił w tej mierze stanowisko organu pierwszej instancji oraz ustalił, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu w zakresie ich usytuowania w związku z rozwiązaniami dotyczącymi odległości określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Kwestia oddziaływania związanego z hałasem w ogóle nie była przedmiotem oceny w postępowaniu, co narusza w ocenie Sądu przepisy o postępowaniu. W aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów dotyczących pomiaru hałasu emitowanego do środowiska oraz raport oddziaływania na środowisko przedmiotowej hali produkcyjnej, które nie zostały ocenione przez organy i nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczną ocenę, czy budowa tej hali będzie negatywnie oddziaływać w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego na działki skarżącego. Organy nie odniosły się do twierdzeń i wniosków skarżącego w tym zakresie, pomimo, iż rozważania dotyczące rozstrzygnięcia powinny być poczynione w uzasadnieniu decyzji. W związku z tym zdaniem Sądu zostały naruszone przepisy art. 7, 8, 9, 77 i 107 ( 3 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę wskazówki zawarte w niniejszym wyroku oraz dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a w szczególności dopuścić dowód z raportu oddziaływania na środowisko, pomiarów przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Rzeszowie w zakresie pomiarów hałasu na działce skarżącego a następnie ocenić, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor zarzucając naruszenie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ( 1 ppsa w zw. z art. 1 ( 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, polegające na błędnej ocenie Sądu, iż organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także polegające na błędnym stanowisku Sądu, iż organy nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Naruszenia powyższe zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wbrew twierdzeniu Sądu organy precyzyjnie ustaliły obszar oddziaływania obiektu, przeanalizowały krąg osób, które mogą być stroną postępowania a w konsekwencji prawidłowo odmówiły skarżącemu przymiotu strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się zwłaszcza, iż wbrew twierdzeniu Sądu brano w sprawie, na każdym z jej etapów /o czym świadczy treść uzasadnienia decyzji/, pod uwagę raport oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia, z którego treści wynika, że inwestycja będzie spełniać wymagania ochrony środowiska w zakresie akustycznym, przy czym nie będzie w tym zakresie oddziaływania poza teren należący do inwestora, z czego wynika, iż nie narusza się interesów osób trzecich, brak jest zwłaszcza potrzeby budowy ekranów akustycznych lub innych zabezpieczeń z uwagi na zachowanie przepisów ochrony środowiska. Co do nie rozważenia zarzutów skarżącego w tym zakresie, wnoszący skargę kasacyjną sugeruje duże prawdopodobieństwo manipulowania dowodami przez skarżącego, który wskazuje na przekroczenie norm hałasu bez dokładnego obrazu przeprowadzonych pomiarów, czyli wykorzystuje wybiórczo poszczególne kwestie. Ponadto w dacie podjęcia czynności przez WIOŚ w zakresie badań hałasu nie podjęto realizacji inwestycji co powoduje, iż nie było możliwe stwierdzenie znacznego przekroczenia normy hałasu, skoro budowa nawet nie ruszyła. Sąd ponadto mógł w razie wątpliwości dopuścić z urzędu dowód z pomiarów hałasu przeprowadzonych przez WIOŚ.

Reasumując skarżący kasacyjnie podkreślił, że kwestia interesu prawnego skarżącego do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji została przeanalizowana w sprawie administracyjnej prawidłowo, przy uwzględnieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez inwestora zasadza się na zarzucie naruszenie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ( 1 ppsa i w zw. z art. 1 ( 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych. Naruszenie prawa w tym zakresie wnoszący skargę kasacyjną inwestor wiąże z tym, iż w jego ocenie Sąd I instancji dokonał błędnej oceny postępowania administracyjnego przyjmując, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji według wnoszącego skargę kasacyjną zajął też w sprawie błędne stanowisko co do tego, iż nie dokonano w postępowaniu administracyjnym oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie naruszając przepisy art. 7 i 77 ( 1 kpa.

Należy mieć przy tym na uwadze, że sprawa toczyła się w niniejszej sprawie na żądanie sąsiada inwestora o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, przy czym w postępowaniu administracyjnym z wniosku osoby posiadającej prawo do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora /jako jej współwłaściciel/ przyjęto, że zachodzi negatywna przesłanka podmiotowa do wszczęcia postępowania nieważnościowego, bowiem wnioskodawca prawidłowo w zwykłym postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją nie brał udziału, a w konsekwencji nie może mieć również prawa strony w postępowaniu nieważnościowym. Na tym etapie nie mogło natomiast dojść do rozważenia i rozstrzygnięcia, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 ( 1 kpa, gdyż w tym zakresie postępowanie przeprowadza się dopiero po wszczęciu postępowania nieważnościowego, zaś w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nie doszło zatem jeszcze w ogóle do wszczęcia takiego postępowania.

Kwestią kluczową do wydania orzeczenia na podstawie art. 157 ( 3 kpa, jak to słusznie podkreśla się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, było więc dokonanie w niezbędnym zakresie przez właściwy organ administracji publicznej oceny, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji jest tym podmiotem, którego żądanie powinno doprowadzić do uruchomienia postępowania nieważnościowego. W sprawie nie jest sporne, iż nieruchomość inwestora objęta kwestionowaną decyzją sąsiaduje z nieruchomością, której współwłaścicielem jest podmiot wnioskujący o stwierdzenie nieważności. Także okoliczność, że inwestor uzyskał prawo do realizacji inwestycji, która w części obejmuje budowę obiektu produkcyjno-usługowego, a zwłaszcza hali produkcyjnej, w bliskiej odległości od granic nieruchomości wnioskodawcy, znajduje potwierdzenie w materiale zgromadzonym w sprawie w postępowaniu administracyjnym, przy czym w ogóle nie dokonano odpowiedniej oceny, jaki charakter ma mieć produkcja prowadzona w danym obiekcie oraz wynikająca z charakteru produkcji uciążliwość obiektu. Już tylko ta okoliczność wskazuje, że zaskarżony wyrok uchylający rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z tej przyczyny, iż wnioskodawca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, gdyż nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, ustalonym w istocie wyłącznie na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest w pełni prawidłowy. W niniejszej sprawie oceniając przymiot strony /osoby mającej prawo do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestora/ niezbędnym było dokonanie oceny, jak będzie wykorzystywany obiekt objęty kwestionowaną decyzją, w szczególności w tej części, która jest przeznaczona pod produkcję, jak też czy przewidywany rodzaj i rozmiar tej produkcji /przy uwzględnieniu w szczególności dokumentacji przedstawionej do wniosku o wydanie kwestionowanej decyzji/ będzie taki, iż uciążliwość funkcjonowania obiektu zamknie się w granicach nieruchomości inwestora. Istotne jest, że nie chodzi o hałas związany z budową obiektu czy też transportem materiałów do produkcji i już wykonanych produktów, lecz o użytkowanie obiektu /hali produkcyjnej/ a więc proces produkcyjny, zwłaszcza z elementów metalowych, podczas gdy zwykła znajomość zachodzących zjawisk pozwala na przypuszczenie, iż możliwe jest oddziaływanie tego procesu na dalszy obszar, sięgający poza granice nieruchomości inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie do zaakceptowania jest stanowisko przyjmujące, iż wystarczające jest oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego wyłącznie na przywołaniu przepisów w sprawie usytuowania obiektów i ich odległości oraz treści raportu oddziaływaniu inwestycji na środowisko, mającego wskazywać, że dany obiekt nie będzie oddziaływał na tereny sąsiednie, lecz jego oddziaływanie zamknie się w granicach nieruchomości należącej do inwestora. Raport o oddziaływaniu na środowisko jest niewątpliwie dokumentem prywatnym /sporządzanym na zlecenie inwestora/ i na takich zasadach jak każdy dowód o takim charakterze nie jest objęty domniemaniem jego prawdziwości i podlega ocenie organu administracji w danej sprawie jak również może być obalony innymi środkami dowodowymi. Skarżący jak to jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazywał na istnienie szeregu dowodów mających wykazać niezgodność tego raportu z prawdą w danym zakresie, co doprowadziłoby do uznania go za stronę postępowania, jednakże czynił to bezskutecznie, dlatego też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kwestii konieczności uwzględnienia skargi należy uznać za w pełni słuszne i prawidłowe. Nie jest przy tym zasadne twierdzenie w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji mógł we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i dopiero dokonać jego oceny, bowiem zasadą jest, że należy to do organu wydającego rozstrzygnięcie administracyjne.

Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego danego podmiotu stanowi warunek wstępny wszczęcia postępowania nieważnościowego na jego wniosek. W okolicznościach niniejszej sprawy, w której wnoszący skargę wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wskazując na normy techniczno-budowlane regulujące przekroczenie dopuszczalnych norm poziomu hałasu inwestycji na terenie działek stanowiących jego współwłasność należało dokonać szczegółowej oceny możliwości wpływu kwestionowanej decyzji na teren należący do wnioskodawcy. Organ pierwszej instancji natomiast powołał się jedynie na stanowisko Starosty co do tego, iż inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska i nie jest dla niej wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w której wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz wykonuje raport oddziaływania na środowisko co skutkuje brakiem wymogu określenia obszaru ograniczonego użytkowania dla terenów otaczających przedsięwzięcie. Organ odwoławczy zamiast poszerzyć tę ocenę i dostrzec, iż istnieje możliwość przekroczenia oddziaływania danego obiektu poza granice nieruchomości inwestora /zwłaszcza iż rozważana była ewentualność zastosowania przepisów dotyczących postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach danej inwestycji/, a w tym na obszar należący do wnioskodawcy, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji oraz stanowczo stwierdził, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a zatem nie ma on przymiotu strony w danej sprawie. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy ustalił, że projektowana hala produkcyjna z budynkiem biurowo-socjalnym będzie zlokalizowana w odległości 12,30m od granicy działek, których współwłaścicielem jest wnioskodawca, co jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zaś projektowany budynek ma w najwyższym punkcie wysokość ok. 8,50 m nad poziomem terenu, co oznacza, że jego wysokość jest mniejsza od odległości od granicy działek sąsiednich a więc nie wystąpi zacienienie ponad normę pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi zarówno w budynkach już istniejących, jak i w odniesieniu do planowanej zabudowy. Przedmiotowa inwestycja nie ma też żadnego wpływu na środowisko jak i na zagospodarowanie działki sąsiedniej. Starosta Łańcucki zajął też stanowisko, iż inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest dla niej wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Raport o oddziaływaniu na środowisko danego przedsięwzięcia wskazuje, że przedsięwzięcie nie ma ponadnormatywnego wpływu na ludzi i elementy środowiska, w tym walory krajobrazowe, istniejącą zabudowę i zagospodarowanie terenu, zaś uciążliwość inwestycji zamyka się w granicach działek inwestora, do których ma on tytuł prawny. To wszystko czym w danej sprawie zajął się organ wydający zaskarżoną decyzję, a więc dokonaniem oceny usytuowania projektowanego obiektu pod względem przepisanych prawem odległości odnoszących się do zacienienia, zaś co do oddziaływania obiektu uznał za w pełni wystarczające stanowisko starosty w kwestii nie uznania obiektu za należący do tych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Powołał też bez właściwej analizy treść raportu o oddziaływaniu na środowisko nie zauważając, iż podlega on każdorazowo ocenie tak jak każdy dowód złożony w danej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, iż nie jest wystarczające przyjęcie, że w zwykłym postępowaniu już ustalono krąg stron postępowania, w tym przypadku mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś to ustalenie obowiązuje także we wszelkich innych postępowaniach, takich jak wznowieniowe, nieważnościowe, o uchylenie lub zmianę decyzji względnie jej wygaszenie. W każdym z tych postępowań konieczne jest ustalenie podmiotów mających prawo do uczestniczenia w danym postępowaniu, przy czym nie można wykluczyć, że ocena kręgu podmiotów będących stronami w zwykłym postępowaniu była wadliwa. Jednoznacznie wskazuje na to zamieszczenie w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa jako przesłanki wznowieniowej okoliczności, kiedy to określony podmiot, mający w sprawie własny interes prawny, nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją bez własnej winy.

W niniejszej sprawie nie można jednak dokonać oceny, czy zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to bowiem należy do kolejnego etapu postępowania nieważnościowego, już po jego wszczęciu. Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego wydane przez organ II instancji powodując, iż sprawa musi wrócić ponownie do organu odwoławczego, który rozpoznając odwołanie powinien ocenić na podstawie zgromadzonego materiału, czy skarżący jako strona może skutecznie domagać się wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nieważnościowego. Jeżeli dojdzie do przekonania, że żądanie pochodzi od strony, powinien uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję, co umożliwi organowi I instancji przeprowadzenie postępowania nieważnościowego już w takim aspekcie, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji /art. 156 ( 1 kpa/.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.