Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 1232/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Skarżony organ: Minister Kultury
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2004 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wzniesienie budynku magazynowego w P. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] Minister Kultury uchylił decyzję z dnia [...] września 2002r. znak [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w części II rozstrzygnięcia, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2000 r. znak [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zezwolił J. S. na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego na działce nr [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w P., w bezpośredniej bliskości budynku wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...].

Przedmiotowa decyzja nie została skierowana do M. i M. P. – właścicieli w/w budynku - w związku z czym, pismem z dnia 31 października 2000 r. wystąpili oni z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wcześniej jeszcze – pismem z dnia 12 października 2000 r. informowali oni, że w ich budynku nastąpiło pęknięcie ściany, wobec czego żądają natychmiastowego wstrzymania prac inwestycyjnych, wyjaśnienia przyczyny pęknięcia ściany i usunięcia powstałych szkód.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 r. znak [...] wznowił postępowanie, a następnie wydał decyzję odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2000 r. znak [...] zezwalającej J. S. na realizację przedmiotowej inwestycji. Uzasadniał to tym, iż skarżącemu – M. P. - nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, wobec czego nie przysługuje mu także prawo skarżenia tej decyzji.

Na skutek odwołania M. P., Minister Kultury decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. znak [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji stanął na stanowisku, iż M. P. przysługuje jednak status strony w niniejszym postępowaniu, o czym może świadczyć choćby samo wznowienie postępowania, a zatem- nie rozstrzygając o merytorycznej trafności decyzji z dnia [...] marca 2000 r.- jej uzasadnienie należy uznać za wadliwe.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2002 r. znak [...] wydaną - w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego - na podstawie art. 8 ust.1 pkt. 3, ust. 2 i 6 oraz art. 27 ust.3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury ( Dz. U. z 1999r. Nr 98 poz. 1150), a także art. 145 § 1 pkt. 1 i art.151§ 2 w zw. z art.104 k.p.a. :

1) odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2000 r. znak [...]. zezwalającej J. S. na wzniesienie budynku magazynowego w P. na terenie działki nr [...] przy ul. [...],

2) stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2000 r., o której mowa w pkt.1) rozstrzygnięcia została wydana z naruszeniem prawa.

W toku wznowionego postępowania organ ustalił, iż zastrzeżenia skarżącego sprowadzają się do kwestionowania wysokości kalenicy nowego budynku, która jest wyższa o ok. [...] m od wysokości tejże kalenicy określonej postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanym dnia [...] października 1999 r. w trybie art. 106 kpa. Postanowienie to zostało M. P. doręczone. Organ uznał, że podnoszona przez niego różnica w wysokości kalenicy jest nieznaczna (ok. [...] m) i z konserwatorskiego punktu widzenia dopuszczalna. W każdym razie nieznaczne przewyższenie kalenicy nowego budynku ponad obiekt zabytkowy nie powoduje, iż nowy budynek dominuje wizualnie. Wobec tego stwierdził, iż fakt nie brania przez M. P. udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia konserwatorskiego sprowadza się w zasadzie do niewątpliwego nie doręczenia mu decyzji z dnia [...] marca 2000 r. znak [...] i w żaden sposób nie wpływa na treść tej decyzji, a zatem w wyniku wznowionego postępowania nie może zapaść decyzja odmienna w treści, od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2000 r. znak [...]. Fakt nie skierowania tejże decyzji do M. P. jest niewątpliwym naruszeniem jego praw, jako strony postępowania i wobec tego skutkuje stwierdzeniem, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Podsumowując organ ustalił, iż nie branie udziału przez skarżącego w całości postępowania w pierwszej instancji nie miało żadnego wpływu na sposób jego rozstrzygnięcia. Powyższe ustalenie pozwoliło zastosować do niniejszego rozstrzygnięcia przepis art. 151§ 2 k.p.a., tzn. odmówić uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2000 r. znak [...] przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, jakim było pozbawienie M. P. możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia.

Od decyzji tej odwołał się M. P., właściciel budynku wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości nr [...], w obrębie [...] w P. W uzasadnieniu odwołania stwierdził, iż zaskarżona decyzja zawiera uchybienia formalno-prawne, stoi w sprzeczności z postanowieniem z dnia [...] października 1999 r. [...], uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji dwóch budynków magazynowych na działce nr [...] obr. [...] oraz z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 1999 r. [...] w zakresie dotyczącym wysokości tej inwestycji. Powołał się również na fakt, iż zakres jego zgody na budowę inwestycji w granicy, nie wychodził poza zakres opinii (postanowienia) z dnia [...] października 1999 r.

Po rozpoznaniu odwołania M. P. Minister Kultury decyzją z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2002 r. znak [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w części II rozstrzygnięcia, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Stwierdził on, że organ I instancji bezzasadnie zastosował art. 151 § 2 k.p.a., ponieważ w omawianej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. zatem argument strony, iż nie można w tej sprawie zastosować art. 146 § 2 k.p.a., w związku z tym, że z naruszeniem art. 7 kpa nie rozważono słusznego interesu strony uzasadniony jest tylko o tyle, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2000 r. nie jest jedyną, jaka może zapaść w niniejszej sprawie. Zezwolenie konserwatorskie jako decyzja uznaniowa nie jest decyzją, która nie może być zastąpiona inną w tej samej sprawie, lecz o innej treści. O jej osnowie decyduje bowiem dyskrecjonalna ocena organu konserwatorskiego.

Stwierdził również , że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji błędnie powołał się na art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., który stanowi, ze w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Właściwą podstawą prawną jest tutaj art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest to jednak wadliwość nieistotna, nosząca znamiona oczywistej omyłki.

Dodał, że w postanowieniu z dnia [...] października 1999 r., w zakresie dotyczącym wysokości przedmiotowej inwestycji, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie sprecyzował, czy chodzi o wysokość mierzoną do kalenicy czy też do płaszczyzny stropu lub stropodachu. Dopiero w decyzji z dnia [...] września 2002 r. dokonał on uściślenia, że chodzi o wysokość nowo wybudowanego budynku, mierzoną do kalenicy. Ponieważ te wysokości nie są tożsame, to nie muszą się ze sobą pokrywać, jeżeli różnica nie jest istotna. W uzasadnieniu w/w decyzji. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że różnica w wysokości kalenicy jest nieznaczna i z konserwatorskiego punktu widzenia dopuszczalna.

Minister Kultury rozpoznając zarzut M. P., iż jego zgoda na budowę w granicy nie wychodziła poza zakres opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyjaśnił, iż kwestia ta powinna zostać wyjaśniona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem nie należy do kompetencji organów ochrony zabytków. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji państwowej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Podsumowując uznał on, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2000 r. zawierała tylko wadę procesową uzasadniającą wznowienie postępowania, natomiast nie była wadliwa materialnie i nie narusza ona prawnie chronionego interesu M. P.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. P. wnosił o uchylenie decyzji Ministra Kultury z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2002r. znak [...] powołując się na to, że :

- takie rozstrzygnięcie narusza zasadę wyrażoną w art. 139 k.p.a. i uniemożliwia mu wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie,

- gdyby wiedział o treści decyzji z dnia [...] marca 2000 r., to nigdy nie wyraziłby zgody na taką budowlę zarówno ze względów estetycznych jak i technicznych,

- brak jego udziału w sprawie miał wpływ na merytoryczną treść decyzji, bowiem w postępowaniu o zezwolenie na budowę podnosiłby tę kwestię , dążąc do zgodności decyzji w przedmiocie zezwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- ustalenie organu, że " różnica w wysokości nie jest istotna" jest gołosłowne.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i z tego powodu podlega oddaleniu.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena działalności organów administracji publicznej, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny jedynie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Zatem kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności.

W związku z powyższym, rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji. Minister Kultury decyzją z dnia [...] maja 2003 r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2002 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w części II rozstrzygnięcia, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Należy uznać, że jest to prawidłowe rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 27 ust.3 ustawy z dnia 15 lutego1962r.o ochronie dóbr kultury i o muzeach ( Dz. U. Nr10, poz. 48 z późn. zm.), bez zezwolenia organu ochrony zabytków nie wolno prowadzić robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Zatem decyzja oparta na uznaniu organu zawsze może zostać zastąpiona inną decyzją w tej samej sprawie, lecz o innej treści. To organ bowiem decyduje o ostatecznej treści decyzji. Jeżeli organ wydaje decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym, to musi działać w granicach uznania administracyjnego, co jednak nie oznacza, że decyzja jest dowolna. Musi się ona opierać na podstawie prawnej i być właściwie uzasadniona. Jeżeli decyzja spełnia te kryteria, to nie można jej zarzucić braku legalności. Należy bowiem zauważyć, że sąd administracyjny powołany jest tylko do oceny legalności decyzji , nie zaś do oceny i badania jej pod względem merytorycznym – szczególnie jeżeli chodzi o decyzję o charakterze uznaniowym.

W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że różnica w wysokości kalenicy jest nieznaczna i dopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia. Ocena dotycząca wysokości kalenicy należy wyłącznie do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i on też udziela lub odmawia wydania zezwolenia. Sąd nie może ingerować w jego uprawnienia , może tylko ocenić , czy jego działanie znajduje podstawę w przepisach prawa regulujących sposób załatwienia tej sprawy. Ponieważ działanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było oparte na przepisach prawa, dlatego też brak jest podstaw do uchylenia jego decyzji oraz decyzji Ministra Kultury z dnia [...] września 2002 r. Natomiast jeżeli chodzi o zarzut skarżącego , że jego zgoda na budowę w granicy nie wychodziła poza zakres opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, to kwestia ta powinna być wyjaśniona przez organ do tego uprawniony, właściwy miejscowo i rzeczowo tj. organ administracji architektoniczno - budowlanej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.