Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 794/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 141 § 4, art 133 § 1, art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 97 § 1 pkt 4 w zw. z art 7, art 8, art 11 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art 80 w zw. z art 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2487/19 w sprawie ze skargi W.G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz W.G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 4 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2487/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę W.G. na postanowienie Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Sąd I instancji dokonał następujących ustaleń i oceny prawnej.

W.G. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr [...], na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Prezydent W. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. [...], do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że nieruchomość ta znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w [...] z [...] sierpnia 1950 r. oraz zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego z [...] grudnia 1973 r. stanowiła współwłasność: Spółki [...] Sp. z o.o. ([...] części), H.S. ([...] części), W.B. ([...] części), L.G. ([...] części) i J.S. ([...] części). Przy czym w aktach sprawy znajduje się wniosek z 20 lipca 1965 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości pod nazwą "[...]", położonej w [...] pomiędzy ulicami [...], w skład których wchodziła nieruchomość ozn. nr [...].

W ocenie organu I instancji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie należało zawiesić do czasu zakończenia postępowania administracyjnego o zwrot tej nieruchomości, bowiem w odniesieniu do tej nieruchomości [...] wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nie został dotychczas rozpatrzony.

W.G. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] lipca 2019 r.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów uznając, że w sprawie zaistniało zagadnienie prawne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i oddalił skargę.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA w sposób uniemożliwiający jego kontrolę poprzez

- brak wyjaśnienia przyczyn dla których WSA utożsamił nieruchomość objętą wnioskiem H.S. z dnia 20 lipca 1965 r., o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], wchodzącej w skład nieruchomości pod nazwą "[...]" położonej w obszarze ulicy [...], z nieruchomością [...] położoną przy ul. [...] ozn. [...] odnoście, której został złożony wniosek o odszkodowanie na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) dalej jako "u.g.n.",

- brak wyjaśnienia przyczyn dla których WSA uznał, iż wniosek H.S. z dnia 20 lipca 1965 r., o przyznanie prawa wieczystego użytkowania wywarł skutek wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo, iż:

a) został złożony na podstawie § 1 samoistnej uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. tj. w oparciu o akt prawny nie mający podstawy ustawowej, a zatem nie będącym samodzielnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego;

b) nie doszło do uzupełnienia przez H.S. braków tego wniosku wskazanych w piśmie z dnia 5 października 1965 r., co skutkowało brakiem nadania mu biegu względnie pozostawieniem bez rozpoznania, tj. brakiem wywołania skutków wszczęcia postępowania administracyjnego,

które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone skargą do WSA postanowienie Wojewody po przeprowadzeniu właściwej kontroli działań tych organów i ocenie legalności podjętych przez nie rozstrzygnięć, powinny zostać uchylone, a skarga uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., z uwagi na rażące naruszenie przez Wojewodę przepisów art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn dla których Wojewoda utożsamił nieruchomość objętą wnioskiem H.S. z dnia 20 lipca 1965 r., o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], wchodzącej w skład nieruchomości pod nazwą "[...]" położonej w obszarze ulicy [...], z nieruchomością [...] położoną przy ul. [...] ozn. [...] odnośnie, której został złożony wniosek o odszkodowanie na podstawie art. 215 u.st. 2 u.g.n.,

a zatem przy prawidłowej kontroli WSA powinien uchylić postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. wobec wyprowadzenia przez Wojewodę nieprawidłowego poglądu, iż istnieje prejudycjalna zależność pomiędzy pierwotnym rozpoznaniem wniosku zgłoszonego przez H.S. w dniu 20 lipca 1965 r., do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (adres powojenny), a następczą możliwością rozpoznania wniosku o odszkodowanie na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] ozn. [...],

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone skargą do WSA postanowienie Wojewody po przeprowadzeniu właściwej kontroli działań tych organów i ocenie legalności podjętych przez nie rozstrzygnięć, powinny zostać uchylone, a skarga uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., z uwagi na rażące naruszenie przez Wojewodę przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw, z art. 59 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 lipca 1965 r.) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie przez Wojewodę, iż ustalenie odszkodowania za faktyczne pozbawienie możliwości władania nieruchomością przy ul. [...] po 5 kwietnia 1958 r., jest uzależnione od rozpoznania od rozpoznania wniosku H.S. z dnia 20 lipca 1965 r., który został pozostawiony bez rozpoznania, ze względu na brak uzupełnienia braków formalnych w terminie,

a zatem przy prawidłowym przeprowadzeniu kontroli WSA powinien uchylić postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta W.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku WSA poprzez uchylenie w całości postanowienia Wojewody z dnia [...] września 2019 r. oraz uchylenie postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2019 r. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie od Wojewody na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa przed sądami administracyjnymi, według norm przypisanych prawem oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że "zgodnie z literalną treścią, wniosek H.S. z dnia 20 lipca 1965 r., oparty na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r. Nr [...] w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18), o przyznanie prawa użytkowania wieczystego złożony został wyłącznie w stosunku do działki po wojnie oznaczonej nr [...]". Dalej doprecyzowała, że nieruchomość, o której mowa we wniosku z dnia 20 lipca 1965 r., to nieruchomość przy ul. [...], objęta hipoteką ozn. Nr [...], gdyż jest to jedyna nieruchomość należąca do H.S., położona przy ul. [...]. Natomiast w jej ocenie zaskarżony wyrok WSA dotyczy zawieszenia postępowania w przedmiocie przyznania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr [...]. Skarżąca zarzuciła w tej kwestii całkowity brak przeprowadzenia wyjaśnień przez WSA. Ponadto w ocenie skarżącej WSA nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej prowadzenie postępowania administracyjnego o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu spornej nieruchomości – w oparciu o uzasadnienie wyroku nie można stwierdzić czy w ocenie WSA postępowanie toczy się na podstawie przepisu art. 214 ust. 2 u.g.n. który nie różni się znacząco od przedmiotu uchwały samoistnej Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r., czy też na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279). Dalej skarżąca wskazała, że wskutek braku uzupełnienia braków formalnych wniosku z 20 lipca 1965 r., przez H.S. w terminie 7 dni w sposób wskazany w piśmie z dnia 5 października 1965 r., doszło do pozostawienia bez rozpoznania wniosku z dnia 20 lipca 1965 r., zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 lipca 1965 r. tj. w dniu złożenia wniosku o odszkodowanie). Zaznaczyła przy tym, że pozostawienie bez rozpoznania wniosku/podania w ujęciu dawnego art. 59 § 2 k.p.a. nie wymaga ani podjęcia decyzji, ani postanowienia, gdyż jest czynnością materialno-techniczną. Zatem WSA bezpodstawnie ustalił, że toczy się postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku H.S. z dnia 20 lipca 1965 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut pierwszy podnoszący naruszenie art. 141 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku sądu. Przepis ten wprowadza wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie orzeczenia nie może zatem sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia lapidarnego stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por.m.in. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowi zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie spełnił wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów, nie można bowiem uznać, że wystarczające jest ograniczenie się przez Sąd I instancji jedynie do przytoczenia tego co ustalił organ i bardzo ogólnego wniosku o zasadności argumentacji organu. Skarga kasacyjna akcentuje, że wniosek H.S. z 20 lipca 1965 r. oraz wniosek W.G. z dnia 4 sierpnia 2015 r. nie są w istocie tożsame przedmiotowo, bowiem ten pierwszy dotyczy nieruchomości, jak można przypuszczać, oznaczonej hipotecznie nr [...], natomiast wniosek W.G. dotyczy nieruchomości oznaczonej hipotecznie nr [...]. Kwestie te wymagały ustaleń i oceny, której zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Oceniając stan sprawy Sąd I instancji przytoczył ustalenia organów, które mogą budzić wątpliwości. W uzasadnieniach postanowień organów, które powtórzył Sąd I instancji stwierdzono bowiem: "w aktach sprawy znajduje się wniosek z 20 lipca 1965 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości pod nazwą "[...]", położonej w [...] pomiędzy ulicami [...], w skład których wchodziła nieruchomość ozn. nr [...]." Ze znajdującej się w aktach przedstawionych NSA kopii owego wniosku (karta 19 seregator), wynika że H.S. wskazała nieruchomość pomiędzy ulicami [...], po wojnie oznaczoną jako [...], co mogłoby sugerować, że chodziło jej o nieruchomość o numerze [...].

Zarzut drugi wiąże się z zarzutem pierwszym, bowiem skarżąca kasacyjnie podnosi błąd ustaleń faktycznych, których miał nie dostrzec Sąd I instancji. Wobec uwzględnienia zarzutu pierwszego odniesienie się szczegółowe do zarzutu drugiego NSA uznaje za zbędne, gdyż w wyniku uchylenia wyroku Sąd I instancji będzie zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy i przedstawienia swojego stanowiska.

Jeśli chodzi o zarzut trzeci, to niewątpliwie rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że w starszym orzecznictwie przyjmowano, iż nieuzupełnienie braków formalnych, skutkujące pozostawieniem podania bez rozpoznania, nie wymagało podjęcia decyzji ani postanowienia. Potwierdzenie tych okoliczności w materiale dowodowym oznaczałoby, iż trafne jest stanowisko skargi kasacyjnej, według którego nieuzupełnienie braków formalnych skutkowało niewszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie. Jednakże okoliczności, które przytacza skarżący kasacyjnie w zarzucie trzecim oraz w uzasadnieniu tego zarzutu w skardze kasacyjnej nie znajdują odzwierciedlenia w aktach przedstawionych NSA. Ich ewentualne potwierdzenie wymaga oceny Sądu I instancji, a w konsekwencji analizy akt dotyczących nieruchomości oznaczonej jako [...], nr [...].

Z tych względów na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.