Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1888/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6c ust. 3 i art. 6e ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca (...)60 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1(...)7), po rozpatrzeniu odwołania P. W. utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] wystąpił o odwołanie [...] P. W. z zajmowanego stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...], z dniem [...] czerwca 2017 r. Jako przesłankę odwołania organ wskazał brak oczekiwanych efektów nadzoru służbowego, sprawowanego nad służbą prewencyjną, co przełożyło się na utratę zaufania do wymienionego oficera. Organ wyjaśnił, że powyższe znalazło odzwierciedlenie przede wszystkim we wzroście liczby wypadków drogowych ze skutkiem śmiertelnym (200%) i znacznym wzroście liczby ofiar śmiertelnych (2(...)%). Ponadto organ wskazał, że pomimo wielokrotnie zwracanych uwag funkcjonariusze ruchu drogowego wykazują małą aktywność, zwłaszcza przy zatrzymywaniu uprawnień do kierowania zarówno fakultatywnych, jak i w związku z przekroczeniem prędkości (50+). Komórka ruchu drogowego osiąga najniższą średnią w garnizonie w ujawnianiu wykroczeń, legitymowaniu osób, czy też zastosowaniu środków prawnych wobec pieszych naruszających obowiązek nieużywania elementów odblaskowych. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż jeden z najniższych wskaźników średniej dobowej policjantów kierowanych do służby na drodze powoduje, że nie jest osiągany miernik zatrzymań na gorącym uczynku sprawców przestępstw i wykroczeń przez służby prewencyjne. Następnie organ podał, że do służby wystawiana jest zaś mała ilość patroli pieszych, co powoduje, że jednostka osiąga największy w garnizonie spadek liczby legitymowanych przez pion prewencyjny (o 5000 osób w skali roku). Ponadto w 2016 r. zanotowano spadek liczby ujawnionych wykroczeń przez pion patrolowo-interwencyjny o prawie 700 oraz najmniejszą liczbę sporządzonych "Niebieskich Kart" w stosunku do zagrożenia tego typu przestępczością (związaną z przemocą w rodzinie). Wskaźnik zatrzymań sprawców przemocy w rodzinie (na poziomie 40,11%), w stosunku do których wdrożono procedurę "Niebieskiej Karty" również jest najniższy w województwie l..

Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji w [...], przedstawione okoliczności wykluczają pozostawienie [...] P. W. na zajmowanym z powołania stanowisku.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...], z prośbą o wydanie opinii dotyczącej odwołania P. W. ze stanowiska [...] Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Przewodniczący Zarządu NSZZ Policjantów woj. ..., powołując się na zapisy art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, Uchwałę nr z dnia [...] marca 2013 r. z imiennym załącznikiem oraz § (...) pkt 3 Statutu NSZZ Policjantów, wniósł o poinformowanie, czy P. W. po odwołaniu z zajmowanego stanowiska "będzie miał zmienione na swoją niekorzyść warunki służby lub uposażenia". Ponadto poinformował, że opinia na temat strony może zostać wydana tylko w drodze uchwały omawianego Zarządu na posiedzeniu, które odbędzie się w dniu [...] czerwca 2017 r.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał na treść art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, a także wyjaśnił, że przy powierzaniu nowych zadań i obowiązków wymienionemu oficerowi, przełożony właściwy w sprawach osobowych wykorzysta posiadane przez niego kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, dążąc do utrzymania dotychczasowych warunków służby.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Przewodniczący Zarządu NSZZ Policjantów woj. ... przekazał Uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów Komendy Powiatowej Policji w [...], w której zawarto opinię negatywną, w zakresie odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska. Wyjaśnił, że P. W. jest członkiem Zarządu Terenowego od grudnia 2016 r., a także był nim w latach poprzednich (pełnił i nadal pełni funkcję skarbnika tego Zarządu Terenowego). Podano, że wymieniony policjant od początku służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] dał się poznać jako przełożony bardzo zaangażowany w prawidłowe funkcjonowanie jednostki, jak też w poprawę warunków pracy i służby podległych mu policjantów i pracowników cywilnych. Wymieniono też szereg działań podejmowanych przez skarżącego bądź z jego inicjatywy. Ponadto wskazano na wyniki w służbie osiągane przez poszczególne wydziały Komendy Powiatowej Policji w [...] (Prewencji, Ruchu Drogowego) w okresie styczeń-kwiecień 2017 r. (w porównaniu do analogicznego okresu roku ubiegłego).

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Prezydium ZW NSZZ Policjantów woj. ... również wyraziło negatywną opinię w zakresie odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska.

Pismami z dnia [...] czerwca 2017 r. wyciąg z przedmiotowej Uchwały nr (...)z dnia (...) maja 2017 r. przekazano Naczelnikowi Wydziału Prewencji oraz Naczelnikowi Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], z prośbą o odniesienie się do poszczególnych kwestii oraz udzielenie odpowiedzi na temat uzyskiwanych przez Wydział Prewencji i Wydział Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] wyników.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] przedstawił w formie tabelarycznej dane opracowane za lata 2014-2017. Ponadto szczegółowo odniósł się do kwestii opisanych w przesłanym wyciągu Uchwały nr (...)z dnia (...) maja 2017 r. Wyjaśnił również, że Zarząd Terenowy w omawianej Uchwale nie odniósł się w ogóle do bardzo istotnych obszarów działalności prewencyjnej - mierników Komendanta Głównego Policji, tj.:

‒ wskaźnika liczby zatrzymań na gorącym uczynku, gdzie obok Komendy Powiatowej Policji we Włodawie Komenda Powiatowa Policji w [...] uzyskała najgorszy wynik w województwie,

‒ udziału procentowego liczby zatrzymanych lub doprowadzonych do wytrzeźwienia w związku z przemocą w rodzinie w ogólnej liczbie osób, wobec których istnieje podejrzenie, że stosują przemoc w rodzinie. Wartość osiągnięta przez Komendę Powiatową Policji w [...] jest najgorszym wynikiem w województwie.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] poinformował m.in., że przedstawione w omawianej Uchwale efekty pracy policjantów pionu prewencji Komendy Powiatowej Policji w [...], pomimo wskazania niewielkich wzrostów, w dalszym ciągu w wybranych kategoriach są na poziomie niższym niż średnia w województwie [...], a w pięciu kategoriach są najniższe. W załączeniu przekazał również tabelę obejmującą szczegółowe dane dotyczące omawianej kwestii.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., wydanym na podstawie art. 6c ust. 3 w związku z art. 6e ust. 1 i 3 ustawy o Policji odwołał [...] P. W. ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] i przeniósł do swojej dyspozycji. Decyzji tej na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. nadał rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na ważny interes społeczny - interes służby.

Od powyższego rozkazu personalnego odwołanie wniósł P. W., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności niniejszej sprawy oraz brak należytego rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, całkowite zbagatelizowanie treści Uchwały Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów w [...] z dnia (...) maja 2017 r. oraz Uchwały nr (...)ZW NSZZ Policjantów woj. ... z dnia (...) czerwca 2017 r., a oparcie rozstrzygnięcia jedynie na całkowicie bezpodstawnych stwierdzeniach o braku oczekiwanych efektów nadzoru służbowego strony nad służbą prewencyjną, a także całkowite pominięcie słusznego interesu policjanta, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim w zakresie:

- niezadowalających wyników osiąganych przez skarżącego,

- celowości i zasadności dokonanego odwołania,

2. art. 107 K.p.a., poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

3. art. 108 § 1 K.p.a., poprzez bezzasadne nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości oraz o wstrzymanie, na podstawie art. 135 K.p.a., natychmiastowego jego wykonania. W uzasadnieniu zaś rozwinął powyższe zarzuty, stwierdzając również, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie niezadowalających wyników osiąganych przez skarżącego w służbie, a takim stwierdzeniom przeczą kategorycznie wskazywane wcześniej uchwały związku zawodowego, dokładnie wskazujące bardzo dobre i konkretne efekty pracy [...] P. W..

W dniu [...] sierpnia 2017 r. Komendant Główny Policji wydał powołany na wstępie rozkaz personalny.

W uzasadnieniu tego rozkazu personalnego organ przywołał treść art. 6c ust. 3, art.6 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wskazał, że uregulowania prawne zawarte w powyższych przepisach nie wskazują przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji o odwołaniu ze stanowiska I zastępcy oraz pozostałych zastępców komendanta powiatowego Policji. Tym samym dają właściwemu przełożonemu możliwość rozstrzygnięcia sprawy w granicach uznania administracyjnego. Tak ukształtowane przepisy prawa umożliwiają komendantowi wojewódzkiemu Policji, z uwzględnieniem stanowiska komendanta powiatowego Policji, odpowiedni dobór kadr na stanowiska zastępców komendanta powiatowego Policji, w tym I jego zastępcy.

Organ wskazał, że dwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się zatem uznaniowością organu i nie ma przy tym wymogu, aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki czy powody. Wynika to z braku ustanowienia w art. 6e ust. 1 ustawy o Policji konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie I zastępcy i pozostałych zastępców komendanta powiatowego (miejskiego) Policji ze stanowiska.

Organ podkreślił również, że stosunek służbowy policjanta z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie. Osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska I zastępcy komendanta powiatowego Policji musi liczyć się zarówno z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie, jak i brakiem pewności co do stanowiska, na jakie zostanie mianowana po odwołaniu. Powołanie jest bowiem stosunkiem organizacyjnym, opartym na zaufaniu i ścisłej współpracy powołującego z powoływanym. Stosunek ten nawiązywany jest z uwzględnieniem dobra służby i zapewnienia sprawnej organizacji pracy.

Komendant Główny Policji stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] był uprawniony do odwołania [...] P. W. ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] na wniosek Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Decyzja ta mieści się w granicach nadanych mu ustawowo kompetencji. W sytuacji, gdy [...] P. W., jako I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...], w ocenie Komendanta Powiatowego Policji w [...], nie dawał rękojmi sprawowania właściwego nadzoru nad podległym mu pionem prewencji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] był uprawniony i – jako odpowiedzialny za stan bezpieczeństwa na całym podległym terenie - zobowiązany do podjęcia wszelkich działań zmierzających do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Powiatowej Policji w [...], włącznie z odwołaniem I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji.

Komendant Główny Policji stwierdził, że organ orzekający w sprawie w I instancji wskazał okoliczności i przyczyny, które wpłynęły na jego decyzję o odwołaniu [...] P. W. ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Była to konieczność wprowadzenia zmian mających na celu poprawę funkcjonowania podległej jednostki organizacyjnej Policji oraz sprawowania właściwego nadzoru. Powyższe może być rozumiane jako brak zaufania do wymienionego ze strony Komendanta Powiatowego Policji w [...] oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W tej zaś sytuacji Komendant Wojewódzki Policji w [...] miał podstawy, aby skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 6c ust. 3 i art. 6e ust. 3 ustawy o Policji.

Ponadto podkreślił, że Komendant Wojewódzki Policji w [...], jako odpowiedzialny za stan porządku i bezpieczeństwa publicznego na podległym terenie, uznając wniosek Komendanta Powiatowego Policji w [...] za zasadny, w zakresie konieczności dokonania zmiany na stanowisku I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] był zobowiązany do podjęcia przedmiotowych działań.

Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie policjanta i organ administracji łączy stosunek służbowy, dlatego też strona powinna mieć świadomość, że wymieniony przełożony właściwy w sprawach osobowych, na mocy przysługujących mu uprawnień, w każdej chwili może wydać decyzję zmieniającą kształt tegoż stosunku.

Zdaniem organu II instancji Komendant Powiatowy Policji w [...] winien mieć możliwość doboru odpowiedniego policjanta na bezpośrednio podległe mu stanowisko służbowe I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Ponadto zauważył, iż zarówno dane statystyczne dotyczące poszczególnych jednostek organizacyjnych na terenie garnizonu ..., jak i wyniki uzyskiwane przez poszczególne komórki organizacyjne tych jednostek są Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] znane. Jednocześnie wskazał, że w związku z przedstawionymi w Uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. wynikami pracy Wydziału Prewencji i Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...], w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji uzyskano szczegółowe informacje w tym zakresie, po zapoznaniu się z którymi Komendant Wojewódzki Policji w [...] przychylił się do wniosku Komendanta Powiatowego Policji w [...], uznając za konieczne odwołanie [...] P. W. ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Odnosząc się do treści Uchwały Zarządu Terenowego nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., organ stwierdził, że działania podejmowane przez P. W. (m.in. wymiana mebli dla policjantów i pracowników, inicjatywa w zakresie organizacji akcji "Szlachetna paczka", integracja środowiska pracy i zwrócenie uwagi na nieszczęścia innych osób, współpraca z innymi jednostkami w zakresie organizacji szkoleń i akcji prewencyjnych), choć niewątpliwie istotne i potrzebne, nie mogą przeważać nad koniecznością ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie działania Komendy Powiatowej Policji w [...], a tym samym przysłaniać głównego celu umundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu.

Dokonując natomiast analizy posiadanych z Komendy Powiatowej Policji w [...] danych oraz oceniając wyniki osiągane przez podległe I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] komórki organizacyjne, Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że oczekiwane efekty nie są wystarczające, a tym samym niezbędnym jest odwołanie [...] P. W. z zajmowanego stanowiska.

Odnosząc się dodatkowo do poszczególnych uchwał przekazanych przez związek zawodowy, w których wyrażane jest negatywne stanowisko wobec decyzji o odwołaniu P. W. ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], organ II instancji stwierdził, że organ I instancji nie zbagatelizował treści przekazanych dokumentów. Pismami z dnia [...] czerwca 2017 r. wyciąg z przedmiotowej Uchwały nr (...)z dnia (...) maja 2017 r. przekazano Naczelnikowi Wydziału Prewencji oraz Naczelnikowi Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z prośbą o odniesienie się do poszczególnych kwestii oraz udzielenie odpowiedzi na temat uzyskiwanych przez Wydział Prewencji i Wydział Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] wyników. Zaskarżoną decyzję Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał dopiero po szczegółowym zapoznaniu się z całą posiadaną dokumentacją.

Odnosząc się natomiast do treści wskazywanej Uchwały nr (...)ZW NSZZ Policjantów woj. ... z dnia (...) czerwca 2017 r. (zatwierdzającej decyzję Prezydium tego Związku nr (...)z dnia (...) maja 2017 r.), w zakresie objęcia strony szczególną ochroną, organ wskazał na treść art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych i stwierdził, że zgodnie z treścią Uchwały nr [...] ZW NSZZ Policjantów w [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz załącznikiem stanowiącym jej integralną część, P. W. objęty był szczególną ochroną prawną na okres VI Kadencji, tj. do dnia [...] grudnia 2016 r., a zatem ochronie tej podlega nadal (nie dłużej niż przez okres roku).

Zdaniem Komendanta Głównego Policji nie może budzić wątpliwości, iż pierwszeństwo w stosowaniu znajdują przepisy ustawy o Policji, zaś ustawa o związkach zawodowych może być uwzględniona tylko w takim zakresie, w jakim nie koliduje ona z przepisami pragmatyki służbowej (tj. ustawy o Policji), w tym z jej celami.

Odnosząc się do kwestii nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby, było więc niezwłoczne umożliwienie Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] doboru odpowiedniego kandydata na bezpośrednio podległe mu stanowisko służbowe I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. W., reprezentowany przez adwokata.

Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj:

a) art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, poprzez jego niezastosowanie i zwolnienie skarżącego ze służby, mimo iż ten objęty był ochroną wynikającą ze stosownej uchwały zarządu organizacji związkowej;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy oraz brak należytego rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, całkowite zbagatelizowanie treści Uchwały Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów w [...] z (...) maja 2017 r. oraz Uchwały nr (...)ZW NSZZ Policjantów woj. ... z dnia (...) czerwca 2017 r." a oparcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie całkowicie bezpodstawnych stwierdzeń o złych wynikach odwołującego się, a także całkowite pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego;

b) art. 108 § 1 K.p.a., poprzez jego bezzasadne zastosowanie i nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy nie jest to niezbędne ani ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego ani dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami ani też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz uchylenie poprzedzającego go rozkazu personalnego w całości ewentualnie uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż organ I instancji odwołał skarżącego ze stanowiska, pomimo pozostawania przez niego pod ochroną, wynikającą ze stosownej uchwały zarządu organizacji związkowej oraz treści art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Nie zgodził się z argumentacją organu II instancji, iż wynikający z przepisów nakaz "odpowiedniego" stosowania ustawy o związkach zawodowych do funkcjonariuszy Policji wyłącza zastosowanie art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zdaniem skarżącego, nakaz "odpowiedniego" stosowania ustawy związkowej do członków i działaczy Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów oznacza m.in. rozciągnięcie ochrony prawnej, wynikającej z art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, do policjantów wybranych do władz i ogniw organizacyjnych tego związku".

Ponadto wskazał, iż, przez wzgląd na specyfikę regulacji prawnej służbowego stosunku funkcjonariusza, zwrot "przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio" oznacza, że art. 32 ust. 1-4 ustawy z (...) maja (...)91 r. o związkach zawodowych ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których organ Policji może, a nie musi wydać określoną decyzję.

Ponadto, zdaniem skarżącego, zaskarżony rozkaz personalny uchybiał przepisom postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie niezadowalających wyników osiąganych przez skarżącego w służbie, takim stwierdzeniom przeczą kategorycznie również – Uchwała Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów w [...] z (...) maja 2017r oraz Uchwała nr (...)ZW NSZZ Policjantów woj. ... z dnia (...) czerwca 2017r., dokładnie wskazujące bardzo dobre i konkretne efekty pracy skarżącego.

W ocenie skarżącego, bezpodstawnie wskazano na celowość i zasadność dokonywanego odwołania. Podkreślił przy tym, że przyznane w ustawie uprawnienia do swobodnego kształtowania struktury oraz doboru odpowiednich funkcjonariuszy nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych rozstrzygnięć i całkowitego pomijania słusznego interesu samego funkcjonariusza. Za błędne skarżący uznał należy również nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy nie jest to niezbędne ani ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego ani dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami ani też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Zdaniem skarżącego, przesłanki uzasadniające rygor powinny być poddawane ścisłej wykładni.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia (...) lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 7(...) ze zm.), dalej zwana P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Rozpoznawana skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie kontroli pod względem legalności podlegał rozkaz personalny o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

Wskazać należy, że zgodnie z art. 6c ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia (...)90 r. o Policji komendant wojewódzki Policji, na wniosek komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje i odwołuje I zastępcę i pozostałych zastępców komendanta powiatowego (miejskiego) Policji.

Według natomiast art. 6e ust. 1 ustawy o Policji odwołać ze stanowiska zastępcy komendanta powiatowego (miejskiego) Policji można w każdym czasie. Oznacza to, że odwołać ze stanowiska komendanta komisariatu Policji może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko tj. komendant wojewódzki Policji.

Z użytego w tym przepisie sformułowania "może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Trzeba jednak zauważyć, że określenie "w każdym czasie", bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy, sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość, a nawet całkowitą swobodę, w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ. Przy takim brzmieniu art. 6e ust. 1 ustawy o Policji także samo uzasadnienie odwołania funkcjonariusza ze stanowiska służbowego może być w zasadzie bardzo lakoniczne. Brak przesłanek, określających możliwość odwołania ze stanowiska, wyłącza konieczność wykazywania zasadności podejmowanych na tej podstawie decyzji. Ustawodawca, wprowadzając przepis art. 6e. 1 ustawy o Policji i jednocześnie poddając kontroli sądowej decyzje podejmowane w tego rodzaju sprawach, pozostawił Sądowi możliwość oceny decyzji pod względem formalnym.

Wskazać należy, że co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Brak przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy odwoływaniu funkcjonariusza ze stanowiska służbowego, wręcz uniemożliwia Sądowi weryfikację takiej decyzji. Nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych.

Biorąc również pod uwagę to, że decyzja taka może być podjęta w każdym czasie lub niezwłocznie, utrudnione jest kontrolowanie jej co do zgodności z przepisami prawa procesowego. Specyfika tego rodzaju rozstrzygnięć ogranicza postępowanie dowodowe uregulowane w ustawie z dnia 14 czerwca (...)60r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z postanowień art. 6e ust. 1 ustawy o Policji wynika, że ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie z tego stanowiska. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, iż uruchomienie procedury określonej w art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 powołanej ustawy pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 648/07, z dnia (...) lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1133/09, z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1446/10, z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2109/15).

Wskazać też należy, że stosunek służbowy z powołania policjanta ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania.

Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten jest oparty na zaufaniu. Organy powołujące dobierają sobie kadry według własnego uznania.

Taki charakter stosunku służbowego z powołania powoduje, że osoba, która została powołana na dane stanowisko w służbie mundurowej nie korzysta z takiej samej ochrony jak funkcjonariusze mianowani, a jednocześnie decyzja o odwołaniu ma charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 648/07). Oznacza to, że nie ma specjalnych przesłanek, którymi ma się kierować organ odwołujący daną osobę ze stanowiska, wystarczy tylko, że organ utraci zaufanie do osoby powołanej na określone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie, że brzmienie przepisu art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania jest prerogatywą organu powołującego na to stanowisko i cechuje się uznaniowością.

Z treści tego przepisu nie wynika bowiem, aby istniały szczególne przesłanki czy powody do odwołania, gdyż nie zawarto w nim konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta komisariatu Policji ze stanowiska przez komendanta powiatowego Policji. Określenie "w każdym czasie", bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy, sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość, a nawet całkowitą swobodę w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ.

Dodać należy, że utrata zaufania dotyczy tylko stosunku przełożony – funkcjonariusz. Dlatego też przy ocenie tej kwestii nie bierze się pod uwagę ocen innych (poza organami wymienionymi w art. 6d ust. 1 ustawy o Policji) podmiotów.

Wskazać należy, że organ orzekający w sprawie w I instancji wskazał okoliczności i przyczyny, które wpłynęły na jego decyzję o odwołaniu skarżącego ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Była to konieczność wprowadzenia zmian mających na celu poprawę funkcjonowania podległej jednostki organizacyjnej Policji oraz sprawowania właściwego nadzoru. Powyższe może być rozumiane jako brak zaufania do wymienionego ze strony Komendanta Powiatowego Policji w [...] oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W tej zaś sytuacji Komendant Wojewódzki Policji w [...] miał podstawy, aby skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 6c ust. 3 i art. 6e ust. 3 ustawy o Policji.

Ponadto podkreślić należy, że Komendant Wojewódzki Policji w [...], jako odpowiedzialny za stan porządku i bezpieczeństwa publicznego na podległym terenie, uznając wniosek Komendanta Powiatowego Policji w [...] za zasadny, w zakresie konieczności dokonania zmiany na stanowisku I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] był zobowiązany do podjęcia przedmiotowych działań.

Zgodzić się należy z organem, że policjanta i organ administracji łączy stosunek służbowy, dlatego też strona powinna mieć świadomość, że wymieniony przełożony właściwy w sprawach osobowych, na mocy przysługujących mu uprawnień, w każdej chwili może wydać decyzję zmieniającą kształt tegoż stosunku.

Wskazać należy, że Komendant Powiatowy Policji w [...] winien mieć niewątpliwie możliwość doboru odpowiedniego policjanta na bezpośrednio podległe mu stanowisko służbowe I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Stwierdzić ponadto należy, że organ wskazał okoliczności, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, a związane z brakiem oczekiwanych efektów nadzoru służbowego, sprawowanego nad służbą prewencyjną, co przełożyło się na utratę zaufania do wymienionego oficera.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty skarżącego odnoszące się do poszczególnych uchwał przekazanych przez związek zawodowy, w których wyrażane zostały negatywne stanowiska wobec decyzji o odwołaniu P. W. ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], stwierdzić należy, że stosownie do art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia (...)90 r. o Policji, policjanci mogą zrzeszać się w związku zawodowym policjantów, lecz przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem że w Policji może działać tylko jeden związek zawodowy i związek ten nie ma prawa do strajku.

Przepis ten statuuje zatem "odpowiednie", a nie bezpośrednie stosowanie ustawy z dnia (...) maja (...)91 r. o związkach zawodowych, w tym jej art. 32 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia (...) maja (...)91 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmieniać jednostronnie warunków płacy lub pracy na niekorzyść pracownika imiennie wskazanego uchwałą zarządu tego członka lub innego pracownika będącego członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy.

Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" (...)64, nr 3, s. 372–373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji powinny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (zob. J. Nowacki: Analogia legis, Warszawa (...)66, s. 143, 145–146.). Tym samym należy zawsze wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (por. M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji" 2005, t. LXV, s. 161-162).

Jak spostrzega się w doktrynie na gruncie art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, "generalne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych do praw związkowych funkcjonariuszy służb mundurowych oznacza, że przepisy tej ustawy mogą być stosowane wprost lub mogą być modyfikowane w celu dostosowania ich treści do specyfiki zatrudnienia w służbach mundurowych. Niekiedy zaś przepisy ustawy o związkach zawodowych nie będą mogły być stosowane ze względu na ich bezprzedmiotowość lub też ze względu na ich sprzeczność z celami, jakie realizują pragmatyki służb mundurowych." (zob. W. Witoszko, Pojęcie zakładowej organizacji związkowej w służbach mundurowych, w: Związkowe przedstawicielstwo pracowników zakładu pracy, red. Z. Hajn, Warszawa 2012, pkt 2).

Stosunek służbowy z powołania, analogicznie jak stosunek pracy z powołania, jest najmniej chronioną prawem formą zatrudnienia. Brak ochrony jego trwałości wynika z samej istoty powołania, które następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem określonej funkcji, najczęściej kierowniczej. Istotnym elementem przydatności określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym jest wykonywanie powierzonej funkcji w sposób nie budzący żadnych wątpliwości organu dokonującego powołania. Warunkiem powołania jest bowiem, obok fachowości i doświadczenia określonej osoby, pełne zaufanie jakim darzy ją organ powołujący. Oznacza to, że osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska komendanta komisariatu Policji musi liczyć się zarówno z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie, jak i brakiem pewności co do stanowiska, na jakie zostanie mianowana po odwołaniu.

Należy jednocześnie wskazać, że postępowanie dotyczące odwołania nie jest całkowicie dowolne, bowiem jest ograniczone wymogami art. 7 K.p.a., stąd organy winny brać pod uwagę całokształt okoliczności związanych ze sprawą. W toku postępowania, wbrew zarzutom skarżącego, organy administracji wykazały okoliczności i przyczyny, które wpłynęły na decyzję o odwołaniu skarżącego ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] i obszernie uzasadniły swoje stanowisko.

Nie są uzasadnione podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., które polegały na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i nierozpatrzeniu całego materiału – korespondencji pomiędzy Komendantem Powiatowym Policji a organami samorządu i datami wpływu odpowiedzi organów samorządu.

Sąd nie dopatrując się w działaniach organów uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.