Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1073/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. B. "A" na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] znak: [...] działając na podstawie art. 150 § l oraz 151 § l pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. dalej k.p.a.) postanowił odmówić uchylenia decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta G., nr [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego p.n. "[...]" na działkach arch. nr 1 i 2 oraz 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 9 obręb [...] w rejonie ul. [...] w G.- w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego, w odniesieniu do działki nr 10, obręb[...] .

W uzasadnieniu wskazano m. in., że merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] było prawidłowe, nie narusza norm materialnoprawnych i brak jest podstaw do jej uchylania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Odwołujący zarzucił m. in. naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm – dalej p.b.), poprzez przyjęcie, że Wspólnota oraz zarządca nieruchomości nie mogą być uznane za stronę postępowania, gdyż nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, z uwagi na fakt, że nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy postępowanie.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu wznowionego przez organ I instancji postępowania w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że Zarządca ww. Wspólnoty nie był uprawniony do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania Wspólnoty w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją, a zatem występujący w sprawie pełnomocnik nie był należycie umocowany, co skutkuje umorzeniem wadliwie wszczętego postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego.

Skargę na powyższą decyzję (zatytułowaną "Sprzeciw") złożyła J. B. , Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] (dawniej [...]) w G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i wniosła o uchylenie decyzji. Zarzucono rażące naruszenie art. 18 i art. 33 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 716 ze zm. – dalej u.w.l.), poprzez przyjęcie, że skarżąca nie była umocowana do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniach administracyjnych i przyjęcie, że zarządca nie był umocowany do ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym dla Wspólnoty Mieszkaniowej oraz rażące naruszenie art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b., poprzez uznanie, że skarżąca, jako zarządca nieruchomości, nie jest stroną postępowania wznowieniowego i odwoławczego w przedmiocie wznowienia postępowania o zmianę pozwolenia na budowę.

W swoim uzasadnieniu wskazano m. in., że art. 28 ust. 2 p.b. stanowi samoistną podstawę prawną przyznającą zarządcy nieruchomości status strony w przedmiocie wydania i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustęp 2 art. 28 p.b. określa strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Są nimi: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ten sposób ustawodawca tworzy wyjątek od ogólnej zasady wynikającej z art. 28 k.p.a. W świetle definicji obszaru oddziaływania obiektu określonej w art. 3 pkt 20 p.b. brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami, w tym oddzielnie ich drogą, nie oznacza braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone. Ponadto Zarząd Wspólnoty udzielił stosownego umocowania radcy prawnemu będącemu pełnomocnikiem w niniejszej sprawie i potwierdził wszelkie wcześniejsze czynności pełnomocnika postępowaniu administracyjnymi oraz analogicznie uczynił w stosunku do zarządcy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W świetle art. 18 ust. 1 u.w.l. właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej.

Również uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2017 roku, sygn. III CZP 106/16, podkreśla, iż w braku odmiennego zastrzeżenia osoba, której właściciele lokali w umowie lub w uchwale powierzyli zarząd nieruchomością wspólną, jest w granicach tego zarządu umocowana do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniach sądowych. Wyraźnie podkreśla się tu, że chodzi tu o reprezentację "w granicach" zarządu, a nie w dowolnym zakresie.

Zatem to umowa determinuje sposób działania zarządcy i jego uprawnienia w niniejszej sprawie. Wspólnota Mieszkaniowa oraz zarządca zawarły umowę w dniu 28 października 2013 r. Z umowy o zarządzenie nieruchomością wynika, że zarządcy powierzono zarządzanie w ramach czynności zwykłego zarządu (§3 ust. 1 umowy). W §13 umowy zastrzeżono, że do podjęcia przez zarządcę czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała Wspólnoty, wyrażająca na to zgodę, przekazana Zarządcy na piśmie. Z kolei w świetle §19 Zarząd Wspólnoty posiada pełnomocnictwa do kierowania sprawami Wspólnoty i reprezentowania jej na zewnątrz m. in. w zakresie nie objętym działaniami Zarządcy.

Przed wydaniem decyzji w II instancji organ wezwał stronę odwołującą się do przedłożenia brakującej dokumentacji oraz, przedstawiając wymogi prawne, wezwał do przedłożenia ewentualnego dokumentu potwierdzającego uprawnienia zarządcy do reprezentowania w sprawie administracyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej w zakresie wynikającym z charakteru niniejszego postępowania. Pełnomocnik Zarządcy Wspólnoty przesłał w odpowiedzi pismo z 1 października 2018 r., dołączając odpis umowy o zarządzanie z [...] oraz wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczący Zarządcy. Nie przesłał natomiast, pomimo wezwania, odpowiedniego dokumentu świadczącego o umocowaniu Zarządcy do reprezentowania Wspólnoty w ww. postepowaniu administracyjnym. To z kolei postępowanie wykraczało poza zakres zwykłego zarządu.

Ustawa o własności lokali nie zawiera definicji legalnej czynności zwykłego zarządu. Wskazuje przykładowe czynności kwalifikowane jako przekraczające zwykły zarząd (art. 22 ust. 3 u.w.l.), co stanowi wskazówkę do zidentyfikowania także czynności z zakresu zwykłego zarządu.

W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że czynnościami zwykłego zarządu są czynności związane z bieżącą eksploatacją i zarządzaniem nieruchomością, a także zmierzające do jej utrzymania w stanie niepogorszonym, jak również pobieranie pożytków i dochodów. Zarząd może dokonywać wszystkich czynności faktycznych i prawnych samodzielnie w zakresie kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej oraz w zakresie reprezentowania tej wspólnoty na zewnątrz, a także w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, jeżeli mieszczą się one w katalogu czynności zwykłego zarządu. Za taką kwalifikacją tych czynności przemawia ich związek z podstawową działalnością wspólnoty mieszkaniowej (zarządzaniem) oraz niewielki wymiar majątkowy dokonanych czynności, a ściśle rzecz ujmując, niewielkie skutki finansowoprawne tych czynności (por. Izdebski Hubert [red.], Ustawa o własności lokali. Komentarz do art. 22, LEX el.).

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że reprezentacja przed organami administracyjnymi w sprawie dotyczącej zupełnie innej nieruchomości, nieobjętej umową o zarządzanie, dotycząca decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, należy do spraw zwykłego zarządu.

Należy mieć na uwadze, że postępowania sądowe generują koszty (m. in. wniesienie opłat, ponoszenie kosztów pełnomocnictw, obowiązek zwrotu kosztów w sprawach przed NSA). Nie sposób uznać, że w postępowaniach, które nie dotyczą Wspólnoty bezpośrednio, mamy do czynienia ze sprawami zwykłego zarządu. Czym innym jest wystąpienie do sądu z pozwem o wydanie nakazu zapłaty przeciwko osobistemu dłużnikowi, a czym innym udział w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym, dotyczącym zupełnie innej nieruchomości, stanowiącej własność innych podmiotów.

Organ odwoławczy prawidłowo wezwał pełnomocnika odwołującego się do przesłania dokumentu potwierdzającego uprawnienie Zarządcy do reprezentowania w tej sprawie Wspólnoty Mieszkaniowej. Pełnomocnik takiego dokumentu ówcześnie nie przedstawił, pomimo wezwania.

Dokumentacja przedłożona na etapie przed Sądem nie zmienia tych ustaleń, gdyż Sąd ocenia stan faktyczny i prawny z daty wydawania zaskarżonej decyzji. W szczególności pełnomocnictwo Zarządu Wspólnoty dla radcy prawnego zostało udzielone z datą 17 października 2018 r., a więc jeden dzień przed wydaniem decyzji przez Wojewodę. To pełnomocnictwo nie trafiło do organu, co było przedmiotem wyjaśnień na rozprawie i co wynika z akt administracyjnych.

Co więcej, nawet na etapie sądowym nie dołączono takiej dokumentacji, która wskazywałaby na umocowanie Zarządcy do prowadzenia sprawy administracyjnej w zakresie przekraczającym zwykły zarząd i odnośnie zupełnie innej nieruchomości. Nie może tego braku sanować potwierdzenie dotychczasowych czynności wstecz przez Wspólnotę. Z umowy o zarządzanie wynikało bowiem jasno, co można powtórzyć, że "do podjęcia przez Zarządcę czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała Wspólnoty, wyrażająca na to zgodę, przekazana Zarządcy na piśmie" (§13). Nie wykazano, by ten warunek i wydanie uchwały przez Wspólnotę, był spełniony w czasie prowadzonego postępowania przed organem I instancji.

Art. 28 ust. 2 p.b. mówi zatem nie o dowolnym zarządcy, ale takim, który należycie jest umocowany do prowadzenia sprawy danej Wspólnoty z zakresu Prawa budowlanego. Art. 3 pkt 20 p.b., definiujący "obszar oddziaływania obiektu", ma tu znaczenie wtórne.

Zatem właściwie postąpił organ odwoławczy i uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekł o umorzeniu wznowionego przez organ I instancji postępowania w przedmiotowej sprawie.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 18 i art. 33 u.w.l., art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.