Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 188/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 38 ust.6 i 39 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust.3, art.18 ust.1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 188/16

UZASADNIENIE

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania S. M., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2015r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Jak wynika z akt sprawy, S. M.(dalej Beneficjent lub Skarżący), złożył w dniu 15 maja 2012r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. W formularzu deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w roku 2012, Beneficjent zadeklarował realizację pakietu nr 2 - Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach: wariantu nr 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 31,78ha; wariantu nr 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 43,74 ha; Pakietu nr 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone i w jego ramach: wariantu nr 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 15,17 ha.

W dniu [...] marca 2013r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzje o nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w łącznej wysokości 44 063,60zł w tym: w pakiecie nr 2 w wariancie nr 2.1 w wysokości 25 106,20zł do powierzchni 31,78 ha; w pakiecie nr 2 w wariancie nr 2.3 w wysokości 11 372,40zł do powierzchni 43,74 ha; w pakiecie nr 3 w wariancie nr 3.1.2 w wysokości 7 585zł do powierzchni 15,17 ha.

W 2013r. Beneficjent złożył wniosek kontynuacyjny a organ I instancji w dniu [...] lutego 2014 roku wydał decyzje o nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, na mocy której przyznał płatność na rok 2013 w łącznej wysokości 34 547,20zł w tym: w pakiecie nr 2 w wariancie nr 2.1 – w wysokości 19 541,44zł do powierzchni 30,92 ha; w pakiecie nr 2 w wariancie nr 2.3 w wysokości 8 937,76zł do powierzchni 42,97 ha; w pakiecie nr 3 w wariancie nr 3.1.2 w wysokości 6 068zł do powierzchni 15,17 ha.

Beneficjent złożył następnie wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] stycznia 2015 roku wydał decyzje nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwicie 43 310,30zł w tym: w pakiecie nr 2 w wariancie nr 2.1 w wysokości 24 008,10zł do powierzchni 30,39 ha; w pakiecie nr 2 w wariancie nr 2.3 w wysokości 10 717,20zł do powierzchni 41,22 ha; w pakiecie nr 3 w wariancie nr 3.1.2 w wysokości 7 585zł do powierzchni 15,17 ha.

W wyniku przeprowadzonej analizy spraw stwierdzono, że Beneficjent nie dotrzymał zobowiązania rolnośrodowiskowego na części powierzchni objętej zobowiązaniem oraz zmniejszył powierzchnię trwałych użytków zielonych.

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na rok 2012 i 2013.

Decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił Beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 10.914,32zł.

Beneficjent złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości. Odwołujący zarzucił wydanie powyższej decyzji z naruszeniem:

- art. 43 ust. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE.L.2014.181.48), poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia nr 65/2011, uchylonych z dniem 1 stycznia 2015r. pomimo, że wskazany przepis zezwala na stosowanie tego aktu tylko w stosunku do wniosków o płatności bezpośrednie w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015r.,

- § 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2, § 39 ust. 2 pkt 4, zał. nr 3 i 7 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 z późn. zm.), poprzez ich zastosowanie w sprawie pomimo, że decyzja o przyznaniu płatności została wydana przed wejściem w życie tego aktu prawnego,

- art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. 2011.25.8), dalej Rozporządzenie 65/2011 poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy pomiędzy powiadomieniem o zwrocie płatności a datą płatności upłynęło więcej niż 12 miesięcy, a błąd wynikał z pomyłki ARiMR, gdyż już w momencie wydawania decyzji organ I instancji wiedział o zaniechaniu działalności rolniczej na części gruntów, skoro deklarowano niższy areał odnośnie pakietu 2.1 zarówno w 2013r. jak i w 2014 a pakietu 2.3 w 2014r.,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wyliczenie nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012r. w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości 06 w wariancie 3.1 w kwocie 1517zł w sytuacji, gdy rolnik dotrzymał zobowiązania na powierzchni, do której przyznano płatność (15,17 ha).

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu odwołania, w opisanej na wstępie decyzji utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Organ odwoławczy zaznaczył, że podstawę do zwrotu pomocy pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości stanowi art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 173), której rozporządzeniem wykonawczym jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361, ze zm.), dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Wypłacone nienależnie Beneficjentowi środki finansowe z tytułu realizacji płatności rolnośrodowiskowej za lata 2012 i 2013 pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 i 2 pkt a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 1438).

Dyrektor wskazał, że na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie spełnia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Z kolei zgodnie z § 39 ust. 2 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze względu na zmniejszenie w 2013 roku powierzchni użytkowanej rolniczo objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie pakietu 2 w wariancie 2.1 na powierzchni 0,86 ha, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 679,40zł. W zakresie pakietu 2 w wariancie 2.3 na powierzchni 0,77 ha powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 200,20zł za rok 2012.

Ze względu na zmniejszenie w 2014 roku powierzchni użytkowanej rolniczo objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie pakietu 2 w wariancie 2.1 uprawy rolnicze na powierzchni 0,53 ha, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 334,96zł a w zakresie pakietu 2 w wariancie 2.3 trwałe użytki zielone na powierzchni 1,75 ha, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 364zł za rok 2013.

Łączna kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2012 i 2013 wyniosła 2.277.52zł.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w związku z niespełnieniem warunków utrzymania trwałych użytków zielonych za 2012 kwota zwrotu wynosi: 8 636,80zł. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 w związku z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku stwierdzenia uchybienia. Organ zaznaczył, że art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 będzie odnosił się również do płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na mocy decyzji z dnia 6 marca 2013r. i z dnia 20 lutego 2014r. na podstawie art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011.

Dyrektor Oddziału Agencji stwierdził, że na kwotę nienależnie pobranych płatności składa się kwota płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 10.215,36zł przyznanej za rok 2012 oraz kwota płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 698,96zł przyznanej za rok 2013. Te kwoty przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. Tym samym w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej przyznanych za lata 2012 i 2013 nie zachodzi przesłanka uzasadniająca odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Z tego powodu Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu nienależnie wypłaconej należności przyznanej z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2012 i 2013 w wysokości 10.914.32zł.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r., ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm.) miało zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 43 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r.

W ocenie organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji z dnia 20 października 2015r. organ I instancji błędnie powołał przepisy § 38 ust. 1 pkt 2 oraz § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Jednakże błąd ten nie miał wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W niniejszej sprawie zastosowanie miał § 38 ust. 6 oraz § 39 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Płatność rolno środowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności określonych w rozporządzeniu.

Ponadto za bezpodstawny uznano zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji oparł się na wszystkich zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dowodach, przytoczył przepisy stanowiące podstawy prawne rozstrzygnięcia, a więc dopełnił wymogu należytego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Opierając się na treści art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 organ odwoławczy wskazał, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z tego względu organ I instancji prawidłowo dokonał zmniejszenia płatności w związku ze stwierdzonym kodem nieprawidłowości 06 za lata 2012 - 2013. Fakt stwierdzenia nieprawidłowości w 2013r., w świetle obowiązujących przepisów, powinien rzutować na zmniejszenie płatności za 2012r. Organ wziął pod uwagę złożone przez Beneficjenta oświadczenie o znaniu zasad przyznawania płatności oraz pomocy finansowej. Istotą zobowiązania Beneficjenta było realizowanie programu rolnośrodowiskowego przez 5 lat na określonym obszarze. Niedotrzymanie 5 letniego zobowiązania przez wnioskodawcę jest samoistną przesłanką powodującą konieczność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zaistniały również przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności. Płatność rolnośrodowiskowa przekazana w dniach 25 marca 2013r. i 14 marca 2014r. Beneficjentowi nie wynikała z pomyłki Agencji. Przedmiotowe płatności stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że Beneficjent nie dotrzymał zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji tj. zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na łącznej powierzchni 3,91 ha, a także nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych .

Organ odwoławczy nie stwierdził również, by nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, o którym mowa w art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROTOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995r. z późn. zm.). Za datę dopuszczenia nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie uznać należy dzień złożenia pierwszego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, tj. 15 maja 2012r. Ponieważ program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim organ przyjął, że okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W przedmiotowej sprawie przyznana pomoc finansowa z tytułu realizacji programu rolnośrdowiskowego za lata 2012 - 2013 jest realizowana w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 który zostanie zamknięty w dniu 31 grudnia 2015r. Zatem w rozpatrywanej sprawie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia, gdyż przed dniem 31 grudnia 2015r., tj. w dniu 23 października 2015r. została skutecznie doręczona stronie decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2015r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. W konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez Beneficjenta kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012 - 2013, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 oraz art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROTOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r.

S. M. zaskarżył powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 43 ust. rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, poprzez zastosowanie w sprawie przepisów uchylonego z dniem 1 stycznia 2015r. rozporządzenia nr 65/2011, pomimo, że wskazany przepis zezwala na stosowanie tego aktu tylko w stosunku do wniosków o płatności bezpośrednie w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015r.,

- § 38 ust. 1, § 39 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez ich zastosowanie w sprawie mimo, że decyzja o przyznaniu płatności została wydana przed wejściem w życie tego aktu prawnego,

-art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE)nr 65/2011, poprzez jego niezastosowanie mimo, że pomiędzy zawiadomieniem o zwrocie płatności a datą płatności upłynęło więcej niż 12 miesięcy a błąd wynikał z pomyłki organu, gdyż już w momencie wydawania decyzji organ I instancji wiedział o zaniechaniu działalności rolniczej na części gruntów, skoro zadeklarowano niższy areał,

-art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wyliczenie nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012r. w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości 06 w wariancie 3.1. w kwocie 1517zł w sytuacji, gdy rolnik dotrzymał zobowiązania na powierzchni, do której przyznano płatność.

Skarżący podniósł, że rozporządzenie rolnośrodowiskowe zostało w niniejszej sprawie zastosowane mimo, że weszło ono w życie po podpisaniu przez Skarżącego zobowiązania a po wydaniu pierwszej decyzji o przyznaniu płatności za 2012r. beneficjent przystępując do programu nie mógł wiedzieć, jakie akty prawne będą obowiązywać w przyszłości. Zdaniem Strony, wydanie rozstrzygnięcia na podstawie aktu prawnego, który wszedł w życie już po podpisaniu zobowiązania stanowi o naruszeniu zasady lex retro non agit. W ocenie Skarżącego argument organu, iż § 27 ust. 4, § 28 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. jest zbieżny co do treści z aktualnie obowiązującym rozporządzeniem rolnośrodowiskowym jest kuriozalny. Ponadto § 38 ww. rozporządzenia dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i nie może być stosowany do instytucji zwrotu nienależnie pobranej płatności. W konsekwencji zastosowanie sankcji wymienionej w § 38 ww. rozporządzenia stanowiło naruszenie prawa.

Skarżący zakwestionował zasadność zastosowania przez organu kodu nieprawidłowości 06 w wariancie 3.1. za 2012r., skoro zadeklarowana powierzchnia dla tego wariantu w 2012r. wynosiła 15,17ha i przez kolejne lata program na tej powierzchni był realizowany. Z tego powodu nie zachodziły podstawy do zastosowania sankcji.

Strona zarzuciła wadliwe zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, ponieważ organ I instancji w momencie wydania decyzji dotyczącej przyznania płatności za 2012r., wiedział, że rolnik nie zachował areału działalności rolniczej, zadeklarowanego w 2012r., co wynikało z zestawienia powierzchni zadeklarowanych i tych, co do których przyznano płatności. W konsekwencji organ I instancji powinien był w ciągu 12 miesięcy wydać decyzję w przedmiocie zwrotu. Terminu tego nie dochowano, co spowodowało naruszenie art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Skarżący polemizował również ze stwierdzeniem organu, że termin przedawnienia nie rozpoczął biegu. Płatność rolnośrodowiskowa jest bowiem przyznawana co roku a nie po zakończeniu całego programu. Ponadto art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 uzależnia brak zwrotu płatności od przekazania decyzji w terminie 2 miesięcy od dokonania płatności.

Końcowo Skarżący zwrócił uwagę na uchybienia organu przejawiające się w nieprzeprowadzeniu kontroli na miejscu, braku oceny co do tego, czy niezgodność miała charakter trwały, czy istnieją możliwości wyeliminowania skutków nieprawidłowości za pomocą racjonalnych środków.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona. Organy nie naruszyły prawa procesowego ani też materialnego wydając decyzje o ustaleniu nienależnych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do tych zarzutów naruszenia prawa procesowego, które koncentrują się na niewłaściwym odczytaniu norm prawa intertemporalnego decydujących o tym, jaki akt prawny powinien zostać w sprawie zastosowany i to zarazem na poziomie prawa wspólnotowego, jak też prawa krajowego.

W tym zakresie sąd stanął na stanowisku, że prawidłowo organ przyjął, że podstawą rozstrzygania kwestii ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i określenia kwoty do zwrotu za poszczególne lata powinno być na poziomie prawa wspólnotowego Rozporządzenie Komisji ( UE ) 65/2011 , zaś na poziomie prawa krajowego, które to unormowanie zostało wydane z uwagi na delegację zawartą we wskazanym akcie prawa wspólnotowego Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013r.

Kwestię stosowania przepisów prawa wspólnotowego należy rozważyć w oparciu o przepisy intertemporalne zawarte w wskazanym zarówno w decyzjach , jak i skardze rozporządzeniu delegowanym Komisji ( UE ) nr 640/2014 .

Przepis art. 44 tegoż rozporządzenia określa termin wejścia jego w życie i zakres postępowań, które toczyć się mają według jego reguł. Wskazuje on mianowicie, że wchodzi ono w życie po upływie 7-miu dni od jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ( co nastąpiło 20 czerwca 2014 ) i stosuje się je do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r.

Określone w nim mechanizmy postępowania a zarazem sankcje przewidziane za poszczególne uchybienia w realizacji programu rolnośrodowiskowego mogą być więc stosowane jedynie w przypadku płatności obejmujących okres rozpoczynający się 1 stycznia 2015 r.

Przepis ten musi stanowić podstawę do wykładni normy zawartej w art. 43 tego rozporządzenia uchylającego rozporządzenie Komisji ( UE ) 65/2011. Uchylenie tego rozporządzenia ma ten skutek ,że nie może być ono stosowane do nowych wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. rozpatrywanych po dniu wejścia w życie tego rozporządzenia.

Wyjątek od tej zasady przewidziany jest w pkt a, b i c tego przepisu.

Z przepisów tych nie wynika jednak, aby nie miało ono zastosowania do tych spraw w których przyznano pomoc i nie doszło do jej prawidłowego wykorzystania co skutkuje koniecznością określenia kwot nienależnie pobranych. Ponieważ przepisy nowego rozporządzenia nie mogą być do nich stosowane procedowanie w tym zakresie musi odbywać się w oparciu o rozporządzenie 65/2011.

Dlatego też rozpatrywanie sprawy w oparciu o regulacje przewidziane w tym rozporządzeniu ( 65/2011 ) nie stanowi o naruszenia prawa procesowego.

Nie stanowi również naruszenia takiego prawa rozpatrywanie niniejszej sprawy na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z roku 2013 .

Kwestia właściwości tego aktu prawnego do określenia sankcji za dopuszczenie się naruszeń zobowiązania rolnośrodowiskowego została unormowana w przepisie § 46 rozporządzenia z 2013 r. Stanowi on, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami:

1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia,

2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia

- stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58 czyli rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku ( dopisek Sądu )

Jako linię rozdzielająca stosowanie starego i nowego rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazuje on moment wszczęcia postępowania. Jeżeli nastąpiło ono przed wejściem w życie nowego rozporządzenia rolnośrodowiskowego i nie zostało do tej pory zakończone, czyli trwa jeszcze po tej dacie , to do jego zakończenia stosuje się przepisy starego rozporządzenia. We wszystkich pozostałych sprawach należy stosować rozporządzenie nowe.

Nowe rozporządzenie weszło w życie 15 marca 2013 r. ( § 59 ) a zatem jeszcze przed wszczęciem przez organy niniejszego postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń ( [...].08.2015 r.) w związku z czym sankcje wobec rolnika mogą być określane tylko i wyłącznie na podstawie tego rozporządzenia.

Stwierdzenie, że organy nie naruszyły prawa procesowego wybierając akty prawne na podstawie, których procedowały pozwala przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisów , a także na pominięciu i niezastosowaniu innych.

W tym zakresie należy stwierdzić, że organy słusznie odwołały się do przepisu art.18 ust.1 i 2 rozporządzenia 65/2011 , który przewiduje odzyskiwanie przez państwo wsparcia lub nie przyznanie go lub określenie kwoty zmniejszenia pomocy. W szczególności państwo w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Określając zasady zmniejszenia lub zwrotu płatności dokonuje tego na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji.

To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Przepis ten jako przepis blankietowy znajduje doprecyzowanie w Rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r, które przewiduje szczegółowe przypadki zmniejszenia pomocy w związku z konkretnymi uchybieniami , jak też możliwość określania jej zwrotu w całości lub części.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie będą miały przepisy § 38 ust.6 i 39 ust.1 i 2 tego rozporządzenia ( w brzmieniu obowiązującym do 15 marca 2014 r.).

Przepis § 39 ust.1 rozporządzenia stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Sytuacja występująca w niniejszej sprawie została dookreślona w treści przepisu § 39 ust.2 pkt 2 rozporządzenia ( w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2014 r, które na mocy § 3 ust.3 Rozporządzenia z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; Dz.U.2014.324, będzie miało zastosowanie w sprawie niniejszej ) stanowiącego, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana działce rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem.

Podstawą zastosowania takiej sankcji będzie więc ustalenie czy pomiędzy działką objętą programem rolnośrodowiskowym w pierwszym roku a latami następnymi występują różnice polegające na zmniejszeniu powierzchni, na których wykonywane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe poprzez ich zmniejszanie , przy czym może to zostać ujawnione zarówno przy deklarowaniu działek w poszczególnych latach czy też zostać wykryte w trakcie kontroli na miejscu.

W przedmiotowej sprawie ustalenia organów zostały w tym zakresie poczynione na podstawie zadeklarowanych w poszczególnych latach powierzchni na których będzie realizowany program rolnośrodowiskowy i wydanych w ich następstwie decyzjach. I tak w zakresie wariantów 3.1.2. , wariantu 2.1 i wariantu 2.3 w roku 2012 rolnik zadeklarował odpowiednio obszar 15,17 ha, 31,78 ha i 43, 74 ha . Do takich powierzchni zostały przyznane dopłaty z tytułu programu rolnośrodowiskowego. W następnym roku 2013 rolnik zadeklarował już w dwóch przypadkach mniejsze powierzchnie. I tak odpowiednio zadeklarował 15,17 ha, 30,96 ha i 43, 74 ha. Przyznano mu dopłaty do powierzchni 15,17 ha , 30, 92 ha i 42,97 ha. W wariantach 2.1 i 2.3 doszło do zmniejszenia powierzchni, na których rolnik realizował program rolnośrodowiskowy o odpowiednio 0,86 ha i 0,77 ha. O tyle mniejsza powierzchnie objęto w tym roku programem . Takie postąpienie rolnika spowodowało, że dopłaty do takich powierzchni przyznane w roku 2012 stały się nienależnymi i podlegały zwrotowi na podstawie powołanego przepisu.

W roku 2014 rolnik zadeklarował powierzchnie odpowiednio 15,22 ha, 30, 39 ha i 41,71 ha, zaś przyznano dopłaty do powierzchni 15,17 ha, 30,39 ha i 41, 22 ha. Oznacza to, że w kolejnym roku doszło do dalszego zmniejszenia powierzchni o odpowiednio 0,53 ha i 1,75 ha. Spowodowało to taki stan faktyczny, że dopłaty do takiej powierzchni stały się nienależnymi za rok zarówno 2012 , jak też 2013. Zostały one bowiem w tych latach przyznane , zaś w roku 2014 rolnik zaprzestał w tej części działek realizować program. Należy przy tym wskazać, że okoliczności wskazujące na konieczność określenia nienależnie pobranych płatności z tego powodu aktualizowały się dopiero w następnym roku po przyznaniu płatności tzn. odnośnie roku 2012 nastąpiły wraz z przyznaniem płatności za rok 2013 ( w części ) i rok 2014 ( w dalszej części ) , oraz za rok 2013 wraz z przyznaniem płatności za rok 2014 r. Co istotne okoliczności te nie były więc znane organowi przyznającemu płatności za dany rok. Przyczyna do pomniejszenia płatności powstawała każdorazowo w roku następnym , nie zaś przed lub równocześnie z przyznaniem płatności. Z tego względu nie można twierdzić, że była ona znana organowi w chwili przyznania płatności za dany rok. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla dalszej części rozważań.

Zmniejszenie areału , na którym realizowany jest program rolnośrodowiskowy w latach następnych uzasadniało orzeczenie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie powołanych przepisów § 39 ust.2 pkt 2 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego w wysokości przyjętej w decyzjach.

Nie będzie natomiast miało zastosowania w niniejszej sprawie ograniczenie odpowiedzialności beneficjenta na podstawie art. 5 ust.3 rozporządzenia Komisji ( UE ) 65/2011 . Przepis ten przewiduje, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Podstawą do wyłączenia obowiązku zwrotu należności nienależnie pobranych jest w taki przypadku po pierwsze dokonanie płatności na skutek pomyłki organu a po drugie brak możliwości wykrycia błędu przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Obie te przesłanki musza wystąpić łącznie.

W przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z tych przesłanek.

Przyznanie nienależnej płatności nie nastąpiło na skutek błędu organu. Należy stwierdzić, że w chwili jej przyznawania płatność ta miała charakter płatności należnej. To dopiero działania rolnika, który dwukrotnie – w kolejnych latach ograniczył areał upraw ekologicznych doprowadziło do tego, że niejako ex post dopłaty te uzyskały status nienależnych w rozumieniu § 39 ust.2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Uznanie tych płatności za nienależne wynika z działań samego rolnika. Nie zaistniała sytuacja przyznania płatności na skutek pomyłki. W kolejnych latach organ przyznawał płatności do mniejszej powierzchni upraw, co skutkowało koniecznością ustalenia kwot nienależnie przyznanych za lata poprzednie co do powierzchni aktualnie już niezadeklarowanej.

Dlatego tez przepis art. 5 ust.3 Rozporządzenia nie będzie miał zastosowania.

Dla porządku należy jeszcze wskazać, że nie doszło do przedawnienia określonego w art. 3 ust.1 Rozporządzenia 2988/1995. Jak wynika z tego przepisu w przypadku programów wieloletnich ( a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe ) termin ten biegnie od momentu ostatecznego zakończenia programu. Ponieważ zakończenie to nastąpiło dopiero z upływem roku 2015 w pełni uprawnione są twierdzenia organu, że nie doszło do przedawnienia określonego w tym przepisie.

Powyższe rozważania przemawiają w ocenie sądu za stwierdzeniem, iż organy w tym zakresie nie naruszyły przepisów prawa materialnego i wobec zmniejszania w kolejnych latach obszaru, na którym realizowany był program rolnośrodowiskowy słusznie orzekły o obowiązku zwrotu części dopłat.

Trzeba w tym miejscu jeszcze wskazać, że przepis art. 18 ust.2 rozporządzenia wskazujący na przesłanki jakie muszą stać u podstaw określenia zwrotu kwot dopłat skierowane są do państwa zobowiązanego do odzyskania nienależnie wypłaconych świadczeń i dotyczy odpowiedniego ukształtowania zasad orzekania o zwrocie w aktach prawa krajowego ( co zostało określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym ), nie zaś odnoszenia się do konkretnego uchybienia w realiach jednostkowej sprawy. Przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego precyzyjnie określają sankcje za poszczególne uchybienia nie pozostawiają możliwości organom na uwzględnianie innych jeszcze okoliczności. Określając wysokość nienależnych kwot organy muszą kierować się zasadami wskazanymi w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.

Nie naruszyły również organy przepisu §38 ust.6 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego ( w brzmieniu do dnia 15 marca 2014 r, znajdującego zastosowanie w sprawie ) , który przewiduje , że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Podstawą do zastosowania tej sankcji jest nie zachowanie któregokolwiek trwałych użytków zielonych przewidzianych w planie działalności rolnośrodowiskowej. Jak wynika z powyższego stanu faktycznego rolnik ograniczył powierzchnię tej działalności w związku z czy zaistniała podstawa do orzeczenia sankcji. Odnosi się ona do całej płatności rolnośrodowiskowej , nie zaś do jej części. Przepis stanowi bowiem o pomniejszeniu płatności , nie zaś płatności lub części, w której nie zachowano trwałych użytków zielonych. Fakt więc, iż co do pewnej części programu ( wariantu ) rolnik nie ograniczył zakresu działalności rolnośrodowiskowej jest bez znaczenia , skoro przewidziana sankcja dotyczy całości płatności za rok, w którym to ujawniono. Ponieważ uchybienie stwierdzono co do roku 2012 ustalono stosowne pomniejszenie płatności .

Orzeczenie o zwrocie tychże należności w przedmiotowej decyzji nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy istniały materialnoprawne podstawy do orzeczenia o zmniejszeniu płatności.

Z tych względów Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.