Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3868/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Transport
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 86, art. 89 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 3, art. 43 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a)
journal: Dz.U. 2016 poz 627
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 141 § 4, art. 151, art. 188, art. 206, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Anna Fyda- Kawula po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 403/17 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy 1. oddala skargę kasacyjną J. L.; 2. uchyla zaskarżony wyrok; 3. oddala skargę; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem III SA/Łd 403/17 z 9 sierpnia 2017 r. uwzględnił skargę J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów i uchylił obie decyzje wydane w sprawie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]) Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627, ze zm., dalej także jako "ustawa o kierujących pojazdami", "ustawa"), orzekł o skreśleniu J.L. z ewidencji instruktorów prowadzonej przez Prezydenta Miasta Łodzi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

W dniu 25 września 2009 r. J.L. został wpisany do ewidencji instruktorów prowadzonej przez Prezydenta Miasta Łodzi. W dniu 26 listopada 2015 r. przeprowadzona została kontrola ośrodka szkolenia kierowców prowadzonego przez J.L. w Łodzi przy ul. [...], w którym ww. pełnił także funkcję instruktora. Z czynności kontrolnych został sporządzony protokół nr [...] podpisany przez zespół kontrolny oraz przedsiębiorcę. Do protokołu załączono m.in. 12 kserokopii kart przeprowadzonych zajęć osób szkolonych. W dniu 27 czerwca 2016 r. przeprowadzona została ponowna kontrola ww. ośrodka szkolenia kierowców, opisana w protokole nr [...], do którego załączono m.in. 78 kserokopii kart przeprowadzonych zajęć osób szkolonych w kontrolowanym ośrodku.

W wyniku wyżej opisanych kontroli oraz po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego, organ stwierdził, że:

a) w kartach przeprowadzonych zajęć 15 osób szkolonych potwierdzono, iż jedynie jednokrotnie przez 2 godziny odbywane było z kandydatami na kierowców szkolenie w zakresie jazdy poza terenem zabudowanym lub po drogach o podwyższonej dopuszczalnej prędkości powyżej 70 km/h na odcinku nie krótszym niż 50 km. Z karty przeprowadzonych zajęć 1 kandydata na kierowcę wynika, iż ani razu nie przeprowadzono szkolenia z części praktycznej z zakresu, o którym mowa powyżej,

b) w kartach przeprowadzonych zajęć 42 osób szkolonych potwierdzono, iż egzamin wewnętrzny z części teoretycznej przeprowadzany był przed zakończeniem zajęć w zakresie części praktycznej, a nie jak stanowią przepisy, po zakończeniu całego cyklu szkolenia.

c) z analizy kart przeprowadzonych zajęć 3 osób szkolonych wynika, iż nie zrealizowano w ramach szkolenia podstawowego, wymaganego programem szkolenia tematu zajęć teoretycznych w zakresie: "zagrożenia związane z ruchem drogowym i prowadzeniem różnego rodzaju pojazdów w różnorodnych warunkach widoczności",

d) w karcie przeprowadzonych zajęć 2 kandydatów na kierowcę brak jest wpisu potwierdzającego przeprowadzenia w ramach szkolenia podstawowego, wymaganego przepisami tematu zajęć teoretycznych w zakresie: "zasady ruchu drogowego, w szczególności odnoszące się do ograniczeń prędkości, pierwszeństwa przejazdu, znaków i sygnałów oraz dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami i używania pojazdu",

e) w karcie przeprowadzonych zajęć jednego kandydata na kierowcę brak jest wpisu potwierdzającego przeprowadzenie w ramach szkolenia podstawowego, wymaganego przepisami tematu zajęć teoretycznych w zakresie: "wpływ na funkcje percepcyjne, podejmowane decyzje, czas reakcji lub zmianę zachowania kierującego pojazdem m.in.: alkoholu lub innego podobnie działającego środka, wahań stanu emocjonalnego, zmęczenia".

We wszystkich ww. przypadkach przeprowadzenia szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem instruktorem prowadzącym szkolenie był J.L.

W dniu 30 września 2016 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia J.L. z ewidencji instruktorów ze względu na dopuszczenie się przez instruktora rażącego naruszenia przepisów poprzez wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia.

Prezydent Miasta Łodzi podniósł, iż § 8 ust. 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1019,określanego dalej jako: "rozporządzenie z 2012 r.", uchylonego z dniem 25 lutego 2016 r.) - stanowił, że zajęcia w zakresie prawa jazdy kategorii: B, B+E, C1, C, C1+E, D1+E lub T - powinny uwzględniać co najmniej 4 godziny jazdy poza obszarem zabudowanym, w tym na drogach o dopuszczalnej prędkości powyżej 70 km/h. W myśl natomiast § 8 ust. 3 pkt 3 powyższego rozporządzenia, zajęcia, o których mowa w pkt 2, z wyłączeniem zajęć w zakresie prawa jazdy kategorii T, prowadzi się łącznie na odcinku nie krótszym niż 50 km w trakcie jednych zajęć. Analogiczny zapis został powtórzony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 280, ze zm. określanego dalej jako: "rozporządzenie z 2016 r.") - obowiązującym od dnia 5 marca 2016 r. W załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia z dnia 13 lipca 2012 r. prawodawca określił szczegółowy program szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem, gdzie w § 1 pkt 1 lit. c, e i h, określono, iż w ramach szkolenia podstawowego osoba szkolona uzyskuje wiadomości oraz nabywa wiedzę, umiejętności i zachowania umożliwiające bezpieczne kierowanie pojazdem, w tym co najmniej dotyczące, odpowiednio do punktów: c) "wpływu na funkcje percepcyjne, podejmowane decyzje, czas reakcji lub zmianę zachowania kierującego pojazdem, w szczególności: alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, wahań stanu emocjonalnego, zmęczenia", e) "zagrożeń związanych z ruchem drogowym i prowadzeniem różnego rodzaju pojazdów w różnorodnych warunkach widoczności", h) "zasad ruchu drogowego, w szczególności odnoszących się do ograniczeń prędkości, pierwszeństwa przejazdu, znaków i sygnałów drogowych oraz dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami i używania pojazdu".

Organ wskazał ponadto, iż załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia, zawiera wzór karty przeprowadzonych zajęć, w której znajdowała się oddzielna rubryka przeznaczona na potwierdzenie zrealizowania poszczególnych tematów zajęć teoretycznych.

Prezydent Miasta Łodzi podkreślił, iż stosownie do treści art. 44 ust. 4 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, starosta, w ramach kontroli działalności ośrodka szkolenia kierowców, sprawdza zgodność prowadzonego kursu lub zajęć z:

a) przepisami określającymi zasady i warunki prowadzenia szkolenia,

b) informacją lub danymi, o których mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1,

c) dokumentami, o których mowa w art. 27 ust. 1 pkt 6.

W myśl natomiast art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a ww. ustawy, starosta skreśla instruktora z ewidencji instruktorów w przypadku dopuszczenia się rażącego naruszenia przepisów poprzez wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia.

Organ podkreślił, iż zgodnie z zapisami ustawy o kierujących pojazdami oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia, instruktor jest odpowiedzialny za należyte, zgodne z przepisami, szkolenie adeptów kierowania pojazdem silnikowym, natomiast stwierdzone nieprawidłowości wskazują na ignorowanie określonych zasad przez stronę, a tym samym stanowią rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia, a dotyczą szkolenia 16 osób, które nie odbyły lub odbyły w niepełnym wymiarze wymagane szkolenie w zakresie części praktycznej poza obszarem zabudowanym, w tym na drogach o dopuszczalnej prędkości powyżej 70 km/h na odcinku nie krótszym niż 50 km w trakcie jednych zajęć oraz 6 przypadków niezrealizowania wymaganych programem szkolenia tematów zajęć teoretycznych.

Dalej podkreślił, iż błędnych zapisów w kartach przeprowadzonych zajęć nie można także usprawiedliwiać oczywistą omyłką pisarską gdyż w taki sposób można byłoby usprawiedliwić wszystko, m.in. fakt prowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującym programem, bowiem warunkiem uznania błędnego zapisu za oczywistą omyłkę pisarską jest jego oczywistość, co oznacza, iż ma być on bezsporny, widoczny na pierwszy rzut oka i nie budzący wątpliwości. Organ wskazał, iż mając na względzie m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 października 2011 r., II SA/Ol 653/11, w treści którego stwierdzono m.in., że karty przeprowadzonych zajęć odzwierciedlają rzeczywisty przebieg szkolenia, postanowieniami z dnia 13 grudnia 2016 r. i 14 grudnia 2016 r. odmówiono dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków jak i odmówiono dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z części dokumentów załączonych przez pełnomocnika strony do odpowiedzi na wezwanie i zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Organ zaznaczył przy tym, ze część dokumentów załączonych przez stronę nie jest tożsama z dokumentami zgromadzonymi w trakcie prowadzonego postępowania (w załączonych przez stronę 4 kartach przeprowadzonych zajęć osób szkolonych, w rubryce "tematyka zajęć teoretycznych" zostały uzupełnione o znak "X" - stanowiący potwierdzenie odbycia zajęć, w przypadku 1 kursanta zmianie uległa liczba km przejechanych w dniu 11 sierpnia 2014 r., tj. "33" w dokumencie z kontroli i "53" w dokumencie załączonym przez stronę oraz km przejechanych w dniu 7 listopada 2015 r. tj. "43" w dokumencie z kontroli i "53" w dokumencie załączonym przez stronę).

Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż dopuszczona jako dowód część dokumentów załączonych przez pełnomocnika strony (arkusze egzaminów wewnętrznych 42 osób szkolonych z części teoretycznej i praktycznej) pozwoliła ustalić bezspornie, iż egzaminy wewnętrzne w przypadku tych osób były przeprowadzane w sposób prawidłowy, tj. po zakończeniu całego cyklu szkolenia.

Rozpoznając odwołanie J.L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wymienioną na wstępie decyzją [...] marca 2017 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, w związku z czym, organ administracji publicznej, stosując przepisy ustawy o kierujących pojazdami, obowiązany jest do jej wydania. Mając na względzie dyspozycję art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami, Kolegium stwierdziło, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy zebrany materiał dowodowy dostarczył podstawę faktyczną do ustalenia, że J.L. jako instruktor nauki jazdy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów, poprzez wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż - po pierwsze - J.L. dopuścił się przeprowadzenia szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia, a po drugie - ilość tych naruszeń pozwala na określenie ich mianem "wielokrotnych". SKO uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nie tylko zasadne ale i mające swoje umocowanie w przepisach.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 9 sierpnia 2017 r. WSA w Łodzi uwzględnił skargę J.L. i uchylił obie decyzje wydane w sprawie.

Zdaniem WSA organy administracji, wydając obie sporne decyzje, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, polegającego przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, jak również na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji powyższych uchybień - naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, a także naruszenia art. 2 Konstytucji.

Sąd I instancji zaznaczył, że nie podzielił stanowiska skarżącego, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję, która wydana została w I instancji przez organ niewłaściwy miejscowo do jej rozpatrzenia. WSA podzielił stanowisko SKO, iż organem właściwym do wydania decyzji o skreśleniu skarżącego z ewidencji instruktorów był Prezydent Miasta Łodzi. Skarżący w zakresie powyższego zarzutu powołał się na art. 21 § 1 pkt 3 w zw. z art. 19 k.p.a. oraz w zw. z art. 33 ust. 2 i art. 43 ustawy o kierujących pojazdami. Z powołanych przepisów K.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej - art. 19 k.p.a. Właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się natomiast (w innych niż wymienione w art. 21 § 1 pkt 1 i 2 sprawach) według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju - art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Art. 33 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami stanowi natomiast, iż ewidencję instruktorów prowadzi starosta właściwy ze względu na miejsce ich zamieszkania, który:

1) wpisuje do ewidencji, w drodze decyzji administracyjnej, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, osobę spełniającą wymagania, o których mowa w ust. 1 pkt 1(4)-8;

2) nadaje instruktorowi numer ewidencyjny;

3) odmawia wpisu do ewidencji, w drodze decyzji administracyjnej, w przypadku gdy osoba:

a) nie spełnia wymagań, o których mowa w ust. 1 pkt 1(5)-8, lub

b) została skreślona z ewidencji w związku z dopuszczeniem się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia - w okresie, o którym mowa w art. 46 ust. 5.

Stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy, starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, sprawuje nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy, w ramach którego:

1) rozpatruje skargi dotyczące działalności ośrodka szkolenia kierowców;

2) prowadzi kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców;

3) wydaje zalecenia pokontrolne;

4) wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców;

5) skreśla instruktora lub wykładowcę z ewidencji;

6) sporządza analizę, przetwarza oraz podaje do publicznej wiadomości wyniki analizy statystycznej (...).

W nawiązaniu do powyższych regulacji prawnych skarżący podniósł, iż wobec tego, że 28 grudnia 2016 r. zameldował się na pobyt czasowy (do 30 kwietnia 2017 r.) w miejscowości J. w powiecie [...], właściwym miejscowo organem do wydania w I instancji decyzji o skreśleniu go z listy instruktorów był Starosta B. W ocenie skarżącego, wydanie w dniu [...] stycznia 2017 r. przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji o skreśleniu go z ewidencji instruktorów prowadzonej przez ten organ, narusza przepisy dotyczące właściwości miejscowej organów administracji.

WSA wskazał, że podnosząc powyższy zarzut strona skarżąca pomija jednak treść art. 46 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy o kierujących pojazdami, będącego materialnoprawną podstawą do wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji o skreśleniu z ewidencji instruktorów. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż: "Starosta skreśla instruktora z ewidencji instruktorów w przypadku: (...)

4) dopuszczenia się rażącego naruszenia przepisów poprzez:

a) wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia (...)".

Zdaniem WSA przepis ten nie wskazuje, który starosta jest właściwy miejscowo do wydania decyzji o skreśleniu instruktora z ewidencji. Co jest o tyle istotne, że w art. 45 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi podstawę do wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, wyraźnie ustawodawca zaznaczył, iż właściwym do wydania takiej decyzji jest "starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3" - tj. starosta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Gdyby zatem intencją ustawodawcy było, aby właściwym do wydania decyzji o skreśleniu instruktora z ewidencji instruktorów był wyłącznie starosta, o którym mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, to takie zastrzeżenie znalazłoby się w cytowanym wyżej przepisie art. 46 ust. 1 ustawy. Ponadto, art. 33 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, stanowiący, iż właściwym do prowadzenia ewidencji instruktorów jest starosta właściwy ze względu na miejsce ich zamieszkania, w zakresie uprawnień tych starostów związanych z prowadzeniem ewidencji nie wymienia "skreślenia instruktora z ewidencji". Przepis ten stanowi, iż starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania instruktorów uprawniony jest do prowadzenia ewidencji instruktorów i w ramach tego: wpisuje do ewidencji, nadaje instruktorowi numer ewidencyjny oraz odmawia wpisu do ewidencji.

Dalej WSA napisał, że z art. 43 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, który reguluje zasady sprawowania nadzoru nad ośrodkami szkolenia kierowców, wynika wprost, iż to starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3 (tj. starosta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców), w ramach sprawowanego nadzoru jest uprawniony do skreślenia instruktora lub wykładowcy z ewidencji. W rozpoznawanej sprawie nie jest natomiast sporne, że wszczęcie postępowania w przedmiocie skreślenia J.L. z ewidencji instruktorów związane było z kontrolą organu, przeprowadzoną w ramach działań nadzorczych w ośrodku szkolenia kierowców: "J.L. [...]" Łódź, ul [...] lok.[...]. W ocenie WSA, przepis art. 43 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami dawał zatem Prezydentowi Miasta Łodzi umocowanie do wydania decyzji. Nadto, decyzja organu I instancji dotyczy skreślenia skarżącego z ewidencji prowadzonej właśnie przez ten organ. W przepisach ustawy o kierujących pojazdami, jak również w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 7 października 2016 r. w sprawie uzyskiwania uprawnień przez instruktorów i wykładowców, opłat oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, a także stawek wynagrodzenia członków komisji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1791), brak jest regulacji, które wprost odnosiłyby się do trybu i sposobu postępowania organów w przypadku zmiany miejsca zamieszkania instruktora, która wpływa na zmianę właściwości organu prowadzącego ewidencję. WSA stwierdził, iż w takim przypadku musi nastąpić wykreślenie instruktora z ewidencji do której jest wpisany i wpisanie go (po złożeniu stosownego wniosku) do nowej ewidencji - według aktualnego miejsca zamieszkania. Przyjęcie argumentacji zaprezentowanej przez stronę skarżącą, iż z chwilą zmiany miejsca zamieszkania instruktora, organ prowadzący ewidencję, do której dotychczas instruktor był wpisany traci uprawnienia do skreślenia go z tej ewidencji, powodowałoby sytuację, iż w takim przypadku brak byłoby jakiejkolwiek możliwości wykreślenia instruktora z dotychczasowej ewidencji.

Także za bezpodstawne Sąd I instancji uznał zarzuty rażącej obrazy przepisów postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącego, organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie, wyłącznie w oparciu o dane przedstawione przez Prezydenta Miasta Łodzi i bez przeprowadzenia merytorycznej weryfikacji tych informacji, mimo że organ I instancji poczynił analizę stanu faktycznego w ramach innego postępowania tj. [...] - dotyczącego zakazu wykonywania przez J.L. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Strona zarzuciła również, iż dokonując ustaleń faktycznych - polegających w znacznej mierze na wykorzystaniu materiałów z postępowania [...]- organy obu instancji nie dokonały formalnego włączenia tych dokumentów do postępowania w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy instruktorów (prowadzonego pod nr [...]) poprzez wydanie postanowień dowodowych, natomiast organ odwoławczy nie odniósł się należycie do zarzutu strony w tym zakresie, sformułowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że na gruncie przepisów ustawy o kierujących pojazdami, właściwy organ posiada uprawnienia nadzorcze zarówno w stosunku do instruktorów nauki jazdy, jak i wobec ośrodków szkolenia kierowców, w których instruktorzy prowadzą zajęcia z kandydatami na kierowców. Konsekwencją stwierdzenia nieprawidłowości w działaniu ośrodka szkolenia kierowców może być wydanie przez organ nadzoru decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (art. 45 ust. 1 ustawy), a jeżeli nieprawidłowości te bezpośrednio wiążą się ze szkoleniami kandydatów na kierowców przeprowadzonymi przez konkretnego instruktora, to może jednocześnie zaistnieć podstawa do wydania decyzji o skreśleniu instruktora z ewidencji instruktorów (art. 46 ust. 1 ustawy). WSA wskazał, że taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie i jest oczywistym, że te same materiały i dokumenty zebrane przez organ w toku opisanych wyżej kontroli przeprowadzonych w ośrodku szkolenia w dużej mierze będą wykorzystane zarówno w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ośrodka szkolenia kierowców, jak i samego instruktora. Zdaniem WSA, wskazane przez stronę przepisy postępowania administracyjnego nie stoją na przeszkodzie temu, aby organ wykorzystywał dokumenty zebrane w trakcie jednego postępowania, dla potrzeb postępowania administracyjnego prowadzonego w innym przedmiocie, czy też wobec innego podmiotu. Ważne jest, aby dokumenty te były istotne dla danej sprawy oraz aby strona miała możliwość zapoznania się z tymi dokumentami i odniesienia się do nich przed wydaniem przez organ merytorycznej decyzji. Art. 75 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W aktach administracyjnych brak jest postanowienia organu o włączeniu w poczet materiału dowodowego wskazanych w tym postanowieniu dokumentów, jednak w ocenie WSA, omawiane uchybienie procesowe uznać należy, jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Jest to bowiem postanowienie niezaskarżalne, a zatem na skutek braku wydania takiego postanowienia strona nie została pozbawiona prawa do jego weryfikacji przez organ wyższej instancji. Ponadto stroną w obu postępowaniach jest skarżący, który miał możliwość zapoznania się z protokołami, zawierającymi wyniki kontroli w prowadzonym przez niego ośrodku szkolenia kierowców, jak również składał w ramach tych postępowań kontrolnych wyjaśnienia.

Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 § 1 i art. 136 k.p.a., polegający na istotnym ograniczeniu uprawnień strony w ramach prowadzonej procedury administracyjnej, poprzez brak merytorycznego rozpoznania wszystkich wniosków przedłożonych przez stronę przed wydaniem decyzji administracyjnej w I instancji, a następnie ich oddalenie już po wydaniu nieostatecznego orzeczenia, jak również brak udzielenia stronie terminu do zaznajomienia się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz umożliwienia wypowiedzenia się do zebranych dowodów, jednak opisane wyżej uchybienia procedury administracyjnej ocenił przy tym, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nie dawało natomiast podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Naruszenie przepisów postępowania przez organy obu instancji - w sposób opisany poniżej - nie miało w ocenie WSA charakteru rażącego.

W ocenie Sądu I instancji, odmowa przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchania świadków (kursantów) oraz strony na okoliczność faktycznego przebiegu zakwestionowanych przez organ szkoleń teoretycznych i praktycznych, z powołaniem się przez organy obu instancji na zgromadzone w sprawie dowody oraz wyrok WSA w Olsztynie z 6 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 653/11), z treści którego wynika m.in., że: "karty przeprowadzonych zajęć odzwierciedlają rzeczywisty przebieg szkolenia", narusza w istotny sposób powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie może bowiem odmawiać przeprowadzenia dowodu, powołując się na to, że na podstawie innych dowodów doszedł do przeciwnych wniosków. Zdaniem Sądu I instancji powyższe zaniechanie organu stanowi istotne naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnia obawy o prowadzenie postępowania, pod z góry przesądzone rozstrzygnięcie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa. Powyższe godzi również w prawo strony do udziału w postępowaniu. Takiego działania organu nie może też usprawiedliwiać zasada szybkości postępowania, gdyż nie jest to nadrzędna zasada rządząca postępowaniem administracyjnym, a ponadto odnosi się ona do sprawnego prowadzenia postępowania, ale z zachowaniem jego standardów.

Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej przez organ I instancji w postanowieniach z 13 grudnia 2016 r. o odmowie przesłuchania strony i wskazanych przez nią świadków, podtrzymanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, WSA podkreślił, że wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu tego sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie - art. 153 p.p.s.a. Powołany przez organy obu instancji wyrok WSA w Olsztynie nie mógł zatem stanowić podstawy do odmowy przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu wnioskowanych przez stronę dowodów. Zwłaszcza, że w treści uzasadnienia tego wyroku brak jest powoływanej przez organ tezy, iż: "karty przeprowadzonych zajęć odzwierciedlają rzeczywisty przebieg szkolenia". Sąd I instancji powołał się na przepisy regulujące kwestie związane ze sposobem dokonywania przez instruktora wpisów w kartach szkoleń kandydatów na kierowców i zaznaczył, że wpisy te, co do zasady powinny odzwierciedlać rzeczywisty przebieg szkolenia. Wskazał jednak, że nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku karty te rzeczywisty przebieg szkolenia odzwierciedlają. Gdyby tak było, to zapis zawarty w art. 46 ust. 1 pkt 4 lit c ustawy o kierujących pojazdami, a dotyczący przesłanki do skreślenia instruktora z ewidencji instruktorów z powodu dopuszczenia się rażącego naruszenia przepisów poprzez potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia, byłby regulacją martwą. Sam ustawodawca przewidział zatem sytuację, że dokumentacja dotycząca szkolenia nie będzie potwierdzała rzeczywistego przebiegu tego szkolenia. Ponadto, nie można wykluczyć, iż nastąpi omyłkowe dokonanie wpisu do karty szkolenia - chociażby poprzez wpisanie znaku "X" w nieprawidłowej rubryce, czy też wpis do karty naniesiony będzie z opóźnieniem. Zdaniem WSA przyjęta a priori w rozpoznawanej sprawie przez organy obu instancji teza, iż: "karty przeprowadzonych zajęć odzwierciedlają rzeczywisty przebieg szkolenia", nie może zatem zostać uznana za prawdziwą, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie.

Dalej Sąd I instancji napisał, że w trakcie postępowania administracyjnego skarżący podnosił, iż w tych przypadkach, w których organ dopatrzył się na podstawie kart szkolenia, iż niektórzy kursanci nie uczestniczyli we wszystkich wymaganych tematach zajęć teoretycznych, to z list obecności tych kursantów na wykładach wynika, że byli obecni w trakcie takich zajęć, a na skutek przeoczenia nie została wypełniona odpowiednia rubryka karty. Skarżący domagał się przesłuchania tych kursantów, w celu wykazania, że w rzeczywistości uczestniczyli oni we wszystkich wymaganych przepisami prawa zajęciach teoretycznych. Odmowa przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie narusza, w ocenie WSA, wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, podobnie jak brak przesłuchania tych kursantów, co do których skarżący starał się wykazać, że przeprowadził z nim zajęcia praktyczne w wymaganym zakresie i wymaganej liczbie godzin, a zapisy w ich kartach szkoleń nie zostały we właściwym czasie skorygowane.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że w rozpoznawanym stanie faktycznym zeznania kursantów nie będą miały dla sprawy istotnego znaczenia. Przypomniał, że stosownie do dyspozycji art. 75 K.p.a., jako dowód może posłużyć wszystko co jest zgodne z prawem i może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Podkreślił także, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje dowodów "mocniejszych" oraz "słabszych", przyjmując zasadę równej mocy środków dowodowych i nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Zdaniem Sądu I instancji organ winien dopuścić dowód z zeznań wskazanych przez stronę świadków na okoliczność czy ich szkolenie odbywało się zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców. Jeżeli natomiast po przesłuchaniu świadków i skonfrontowaniu ich wyjaśnień z zebranymi w sprawie dokumentami, pozostaną w sprawie wątpliwości, organ winien także rozważyć zasadność przeprowadzenia wnioskowanej przez stronę rozprawy administracyjnej.

Sąd I instancji podkreślił, że analizowane ograniczenie dyspozycji dowodowej strony jest tym bardziej nieuzasadnione, że przedmiotem postępowania jest podmiotowe prawo do wykonywania określonego zawodu. Prawo to znajduje umocowanie konstytucyjne, zatem jego pozbawienie – uzasadnione przyczynami wskazanymi w ustawie - wymaga przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania dowodowego z zachowaniem wszelkich gwarancji proceduralnych. Sąd nakazał, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ponownie rozpoznać wnioski dowodowe skarżącego i uzupełnić postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie.

Dalej WSA napisał, że poprzez nieuzasadniony brak uwzględnienia wniosków dowodowych strony doszło także do naruszenia przez organy administracji zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Prawo do zgłaszania przez stronę wniosków dowodowych, zagwarantowane w art. 78 § 1 k.p.a., jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. Zgodził się również ze stroną skarżącą, iż organ I instancji nie zapewnił stronie w należyty sposób możliwości zapoznania z zebranymi przez ten organ dokumentami oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w dniu 29 grudnia 2016 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego informację (z dnia 22 grudnia 2016 r.) o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, z jednoczesnym wskazaniem, że merytoryczna decyzja kończąca postępowanie zostanie wydana w terminie 7 dni od otrzymania tej informacji. W dniu 2 stycznia 2017 r. wysłane zostało natomiast przez stronę skarżącą do organu I instancji pismo, z wnioskiem o zakreślenie nowego 14 dniowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy, po rozpoznaniu przez SKO zażalenia z dnia 28 grudnia 2016 r. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, oraz po rozpoznaniu złożonego przez nią wniosku o reasumpcję postanowień dowodowych z dnia 13 grudnia 2016 r. Jednocześnie w dniu 29 grudnia 2016 r. organ wystosował do strony pismo z informacją, że ustawowy termin załatwienia sprawy ulega przedłużeniu o miesiąc. Na pismo z dnia 2 stycznia 2017 r. strona nie uzyskała odpowiedzi organu, natomiast w dniu 30 stycznia 2017 r. organ I instancji wydał decyzję o skreśleniu J.L. z ewidencji instruktorów.

Wydanie przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji w dniu [...] stycznia 2017 r. nastąpiło, w ocenie Sądu, z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w sprawie, co w zestawieniu z odmową przeprowadzenia przez organ I instancji wnioskowanych przez stronę dowodów i złożeniem przez nią kolejnych wniosków dowodowych w odwołaniu od decyzji, których organ również nie uwzględnił, daje podstawę do stwierdzenia, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący został zawiadomiony przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji winny zatem zapewnić stronie możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a.

WSA wskazał też, że zaskarżona decyzja pomimo, że utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zawiera w uzasadnieniu odmienne stanowisko, co do rodzaju i ilości popełnionych przez instruktora naruszeń przepisów w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców. Jest to o tyle istotne, że z treści art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o kierujących pojazdami wynika, że skreślenie instruktora z ewidencji instruktorów następuje w sytuacji dopuszczenia się przez niego rażącego naruszenia przepisów poprzez wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia. Zatem rodzaj i ilość popełnionych przez instruktora naruszeń przepisów dotyczących szkolenia kandydatów na kierowców, a także dokonana przez organ ocena tych naruszeń ma podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy zaistniała przesłanka o której mowa w cytowanym wyżej przepisie, do skreślenia instruktora z ewidencji. Z decyzji organu I instancji wynika, że organ ten uznał, iż rażące naruszenie przez skarżącego przepisów w zakresie szkolenia dotyczy szkolenia 16 osób, które nie odbyły lub odbyły w niepełnym wymiarze wymagane szkolenie w zakresie części praktycznej poza obszarem zabudowanym, w tym na drogach o dopuszczalnej prędkości powyżej 70 km/h na odcinku nie krótszym niż 50 km w trakcie jednych zajęć oraz 6 przypadków braku zrealizowania wymaganych programem szkolenia tematów zajęć teoretycznych. W odniesieniu do stwierdzonego w trakcie kontroli uchybienia polegającego na przeprowadzeniu w stosunku do 42 osób szkolonych egzaminu wewnętrznego z części teoretycznej przed zakończeniem zajęć praktycznych, a nie jak stanowią przepisy, po zakończeniu całego cyklu szkolenia, organ I instancji stwierdził w swojej decyzji, iż dokumenty załączone w toku postępowania administracyjnego przez pełnomocnika strony (arkusze egzaminów wewnętrznych osób szkolonych części teoretycznej i praktycznej) pozwoliły ustalić, iż egzaminy wewnętrzne w przypadku 42 osób były przeprowadzone w sposób prawidłowy, tj. po zakończeniu całego cyklu szkolenia. Organ odwoławczy przyjął tymczasem w uzasadnieniu swojej decyzji, iż skarżący dopuścił się naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców poprzez przeprowadzenie w stosunku do 42 osób egzaminu wewnętrznego z części teoretycznej przed zakończeniem zajęć z części praktycznej. Zdaniem WSA stanowisko Kolegium w powyższym zakresie jest niezrozumiałe bowiem w uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił, dlaczego nie zgadza się z argumentacją przedstawioną przez Prezydenta Miasta Łodzi, co do tego, że egzaminy wewnętrzne w przypadku 42 osób zostały przeprowadzone przez skarżącego w sposób prawidłowy jak również nie dokonał ponownej oceny przedłożonych przez stronę dokumentów w celu wykazania, iż doszło do naruszenia powołanego wyżej przepisu rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. Zdaniem Sądu I instancji takie postępowanie organu odwoławczego narusza w istotny sposób art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 1 i 3 k.p.a., jak również godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż na etapie postępowania przed organem II instancji doszło w istocie do rozszerzenia stawianych stronie zarzutów, a jak wyżej zaznaczono, rodzaj i ilość popełnionych przez instruktora naruszeń przepisów dotyczących szkolenia kandydatów na kierowców, a także dokonana przez organ ocena tych naruszeń pod kątem spełnienia przesłanki rażącego naruszenia przepisów ma podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy zaistniała przesłanka o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, do skreślenia instruktora z ewidencji.

WSA uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 80 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 76a § 2 k.p.a. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie kontroli ośrodków szkolenia kierowców w ten sposób, że ustalenia faktyczne w sprawie zostały oparte wyłącznie na podstawie kserokopii kart przeprowadzonych zajęć, zaś przepisy K.p.a. nie przewidują dowodu z kserokopii dokumentu. WSA wskazał, że skoro z § 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie kontroli ośrodków szkolenia kierowców (Dz. U. z 2013 r., poz. 84) wynika, iż osoba kontrolująca ośrodek szkolenia może sporządzać kopie, odpisy, wydruki i wyciągi z dokumentów prowadzonych w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, a zgodność kopii, odpisów, wydruków i wyciągów z oryginałami potwierdza osoba kontrolująca i kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona, to uznać należy, że tak zgromadzone materiały mogą stanowić następnie podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie skreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców oraz skreślenia instruktora z ewidencji instruktorów. Powołany przez skarżącego art. 76a § 2 k.p.a. odnosi się do dokumentów składanych do akt sprawy przez stronę postępowania, a nie do materiałów, które zgromadzone zostały przez organ w wyniku czynności kontrolnych podjętych w oparciu o ustawowe upoważnienie i które potwierdzone zostały przez kontrolowanego za zgodność z oryginałem.

Na opisane rozstrzygnięcie skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy, rozważenie możliwości zastosowania art. 187 § 1 P.p.s.a. (tj. przedstawienia zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów z uwagi na zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości; organ nie uzasadnił wniosku w tym zakresie). Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016.1066.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej bowiem:

• nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, czy też jego oceny, gdyż choć strona posiada uprawnienie do zgłaszania żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak to uprawnienie podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń, tym bardziej że strona skarżąca w pismach z 1 lutego 2016 r. i 22 sierpnia 2016 r. sama potwierdziła fakt, że nie przeprowadziła szkolenia praktycznego przez kandydatów na kierowców poza obszarem zabudowanym, w tym na drogach o dopuszczalnej prędkości powyżej 70km/h na odcinku nie krótszym niż 50 km w trakcie jednych zajęć; strona skarżąca próbuje wskazać na okoliczności usprawiedliwiające zaniechanie przeprowadzenia szkolenia w tym zakresie jak i na niewielki rozmiar tego uchybienia;

• nie zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, albowiem w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przyjęta w procesie cywilnym reguła, że organ orzekający co do zasady rozpoznaje sprawę na rozprawie; przy czym warto podkreślić, iż ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy za wyjątkiem, gdy obowiązek ten wynika z przepisu prawnego, należy do samego organu;

• strona skarżąca była prawidłowo pouczona przez organ administracji o jej prawach i obowiązkach, w tym o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, gdyż organ I instancji w piśmie z 29 grudnia 2016 r. przedłużył termin załatwienia sprawy o miesiąc; strona skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i dowolnej będącej komplikacją różnych poglądów, schematyzm uzasadnienia, brak uwzględnienia poglądów doktryny jak i orzecznictwa sądów odmiennego od wywiedzionej tezy, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania.

Skargę kasacyjną wniósł także J.L., domagając się uchylenia skarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, ewentualnie zmiany zaskarżonego wyroku w jego pkt 1 i stwierdzenia nieważności obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych, w całości. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wyrokowi zarzucono:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 21 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 i art. 43 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a przez to niestwierdzenie nieważności skarżonych decyzji oraz przyjęcie, iż organem właściwym do wydania decyzji o skreśleniu skarżącego z ewidencji instruktorów był i jest Prezydent Miasta Łodzi, gdy tymczasem zarówno przepisy K.p.a. jak i ustawy o kierujących pojazdami legitymizują do wydania decyzji w tym przedmiocie starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania instruktora, dlatego też wyłącznie właściwym do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie skreślenia skarżącego z ewidencji instruktorów był i jest starosta b., co w konsekwencji oznacza, iż w sprawie zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a., czego niezasadnie nie dostrzegł WSA;

2. rażącą obrazę przepisów postępowania odnoszącą istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 136 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie sprowadzające się do przyznania organom administracji uprawnienia do dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie, wyłącznie w oparciu o dane pozyskane i przedstawione przez organ w ramach innego postępowania aniżeli będącego przedmiotem decyzji, a nadto bez określenia poszczególnych dowodów mających świadczyć o ziszczeniu się przesłanek określonych przepisami prawa, co sprowadzało się do umożliwienia organowi I instancji czynienia ustaleń w warstwie faktycznej na podstawie wyników procedury przeprowadzonej w innej sprawie tożsamej podmiotowo, lecz rozbieżnej przedmiotowo - o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej (sygn. akt [...]): - bez przeprowadzenia jakiejkolwiek merytorycznej weryfikacji tak pozyskanych informacji, podczas gdy organ administracji winien dokonywać samodzielnych i niezależnych od siebie ustaleń nawet w przypadku prowadzenia dwóch postępowań względem tej samej strony oraz wskazywać konkretne dowody potwierdzające zasadność wydania decyzji o określonej treści, tym bardziej w przypadku, gdy ich przedmiot jest odmienny, gwarantując tym samym rzetelność wydanego orzeczenia; zdaniem pełnomocnika w realiach przypadku ziściła się przesłanka określona art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. obligująca do stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś jak uczynił Sąd I instancji - do uchylenia zaskarżonych orzeczeń;

3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 § 1 i art. 136 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na nieuzasadnionym i rozdzielnym rozpoznaniu wszystkich uchybień procesowych zdziałanych przez organy administracji wydające decyzje w sprawie, mimo iż ich kompleksowe zbadanie prowadzi do wskazania, iż w sprawie doszło do istotnego ograniczenia uprawnień strony ze względu na brak merytorycznego rozpoznania wszystkich wniosków przedłożonych przez stronę przed wydaniem decyzji administracyjnej w I instancji, a następnie arbitralne i nieuzasadnione ich oddalenie już po wydaniu nieostatecznego orzeczenia, jak również brak udzielenia stronie terminu do zaznajomienia się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz umożliwienia J.L. wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów, czego skutkiem stało się konwalidowanie wszystkich tych uchybień przez WSA, który nie dokonał analizy całokształtu sposobu prowadzenia postępowania i odnosił się wyłącznie indywidualnie do poszczególnych zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego, zwłaszcza pomimo braku związania zarzutami oraz wnioskami skargi, a ze względu na wszystkie uchybienia organów nie zapewniono stronie prawa do czynnego udziału w sprawie z jej udziałem, zaś to doprowadziło do błędnego pominięcia dyspozycji art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i ostatecznie do niestwierdzenia nieważności decyzji choć występowały ku temu uzasadnione podstawy prawne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO, J.L. wniósł o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy i orzeczenie o kosztach według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna J.L. oparta została wyłącznie na podstawie normatywnej, wskazanej w 174 pkt 2 P.p.s.a., natomiast skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach normatywnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Na wstępie NSA dokona analizy zarzutów kasacyjnych oraz ich zasadności przedstawionych w skardze kasacyjnej J.L. NSA uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej J.L. jako bezzasadne.

Zarzuty skargi kasacyjnej J.L. dotyczyły błędnej – zdaniem skarżącego - oceny działalności organów administracji publicznej, dokonanej przez WSA, a dotyczącej naruszenia przez organy przepisów postępowania polegających na: (I) naruszeniu właściwości miejscowej organu właściwego do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów, (II) dokonywaniu ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie w oparciu o dane pozyskane i przedstawione przez organ w ramach innego postępowania administracyjnego oraz (III) ograniczeniu uprawnień procesowych strony. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie - z uwagi na przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób powyżej opisany - doszło do tak rażącego naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej, że w konsekwencji tych nieprawidłowości zaistniały normatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zdaniem J.L. także kontrola judykacyjna WSA, która nie stwierdziła nieważności decyzji wydanych przez organy, dokonana została przez ten Sąd w sposób wadliwy.

Dokonując analizy normatywnej poszczególnych zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej J.L. NSA stwierdza, że właściwe organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne. Ocena tego postępowania także w części tj. w zakresie właściwości miejscowej organu uprawnionego do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów została zaakceptowana przez WSA, który dokonał szczegółowej analizy przepisów prawa, dotyczących właściwości organów uprawnionych w sprawach wykreślenia z ewidencji instruktorów.

NSA wskazuje, że właściwość organu w zakresie nadzoru nad prowadzeniem szkolenia reguluje przepis art. 43 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Na podstawie tego przepisu starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3 (a więc starosta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców) sprawuje nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy. Organ ten, w przypadku wystąpienia materialnoprawnych przesłanek, skreśla instruktora lub wykładowcę z ewidencji. Przedsiębiorca – J.L. [...] prowadził ośrodek szkolenia kierowców w Łodzi, przy ul. [...]. W przedsiębiorstwie tym J.L. pełnił także funkcję instruktora.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił właściwość organu w sprawie administracyjnej wskazując, że przepis art. 43 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami stanowił podstawę normatywną do wydania przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji o skreśleniu J.L. z ewidencji instruktorów w sytuacji zaistnienia przesłanki unormowanej w art. 46 ust. 1 pkt 4 lit a tej ustawy.

Za niezasadny uznać należy także zarzut wskazany pkt II petitum skargi kasacyjnej J.L.

NSA wskazuje, że nie doszło w toku postępowania w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów do naruszenia, wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej, przepisów postępowania administracyjnego, w zakresie postępowania dowodowego poprzez dokonywanie przez organ ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie w oparciu o dane uzyskane przez ten organ w ramach innego postępowania administracyjnego. NSA stwierdza, że zarzut ten był już podnoszony przez J.L. w skardze złożonej do WSA w Łodzi w pkt II i V petitum skargi z dnia 7 kwietnia 2017 r. WSA w uzasadnieniu wyroku uznał ten zarzut jako bezpodstawny. WSA w tym zakresie prawidłowo ocenił, po dokonaniu analizy zarówno przepisów prawa, jak i akt administracyjnych, że na podstawie przepisów ustawy o kierujących pojazdami, właściwy organ posiada uprawnienia nadzorcze zarówno w stosunku do instruktorów nauki jazdy, jak i wobec ośrodków szkolenia kierowców, w których instruktorzy prowadzą zajęcia z kandydatami na kierowców. WSA prawidłowo też wskazał, że konsekwencją stwierdzenia nieprawidłowości w działaniu ośrodka szkolenia kierowców może być wydanie przez organ nadzoru decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (art. 45 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami), a jeżeli nieprawidłowości te bezpośrednio wiążą się ze szkoleniami kandydatów na kierowców przeprowadzonymi przez konkretnego instruktora, to może jednocześnie zaistnieć podstawa do wydania decyzji o skreśleniu instruktora z ewidencji instruktorów (art. 46 ust. 1 ustawy). Ten dualizm postępowań wynikający z zakresu czynności kontrolnych właściwego organu przejawia się w także w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez J.L. - [...] - zostały przeprowadzone dwie kontrole przez pracowników Oddziału Nadzoru i Kontroli Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów w Departamencie Obsługi i Administracji Urzędu Miasta Łodzi (w dniach 26 listopada 2015 r. oraz 27 czerwca 2016 r.). Z uwagi na fakt, że nieprawidłowości te związane były bezpośrednio ze szkoleniami kandydatów na kierowców, w których szkolącym instruktorem był J.L., Prezydent Miasta Łodzi uznał, że zaistniały również przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie skreślenia skarżącego z ewidencji instruktorów. Postanowienie w zakresie wszczęcia postępowania zostało wydane 30 września 2016 r.

W aspekcie dowodowym WSA prawidłowo uznał, że materiały zgromadzone przez organ w toku czynności kontrolnych, przeprowadzonych w ośrodku szkolenia mogą być procesowo wykorzystane zarówno w postępowaniu administracyjnym dotyczącym oceny prawidłowości działania ośrodka szkolenia kierowców, jak i w zakresie oceny działalności instruktora, prowadzącego szkolenie w tymże ośrodku. Sąd I instancji prawidłowo też stwierdził, że wskazane przez stronę przepisy postępowania administracyjnego nie stoją na przeszkodzie temu, aby organ wykorzystywał dokumenty zebrane w trakcie jednego postępowania, dla potrzeb postępowania administracyjnego prowadzonego w innym przedmiocie, czy też wobec innego podmiotu. Podstawą normatywną do ww. działań w zakresie postępowania dowodowego jest art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim, lecz "wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie (A. Wróbel, Komentarz do art. 75 k.p.a., Wyd. LEX.el). Takim środkiem dowodowym może być również protokół kontroli.

Także ostatni zarzut, wskazany pkt III petitum skargi kasacyjnej złożonej przez J.L. należy uznać za bezzasadny. W uzasadnieniu powyższego zarzutu J.L. wskazuje na naruszenie przez organ przepisów postępowania, a także nieprawidłową ocenę tych naruszeń, dokonaną w tym zakresie przez WSA zasad procedury administracyjnej (tj. nie wskazującą że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a dotyczących – jak wynika z treści uzasadnienia tego zarzutu - ograniczeniu uprawnień procesowych strony, a to w aspekcie czynnego udziału w sprawie administracyjnej.

NSA stwierdza, że Sąd I instancji (poprzez uznanie, że doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej naczelnych zasad postępowania, unormowanych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a.) dokonał wadliwej oceny działalności organów administracji publicznej w powyższym zakresie wskazując, że odmowa przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchania świadków (kursantów) oraz strony na okoliczność faktycznego przebiegu zakwestionowanych przez organ szkoleń teoretycznych i praktycznych narusza w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem WSA organ nie może odmawiać przeprowadzenia dowodu, powołując się na to, że na podstawie innych dowodów doszedł do przeciwnych wniosków. WSA stwierdził, że okoliczność ta skutkuje również naruszeniem prawa strony do udziału w postępowaniu.

NSA wskazuje, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 30 września 2016 r. wskazane zostały, ustalone w wyniku czynności kontrolnych, rodzaje naruszeń przepisów prawa zarzucanych J.L. Skarżący został zobowiązany do złożenia na piśmie wyjaśnień w terminie dni 7. Podkreślić należy, że od wszczęcia postępowania administracyjnego J.L. aktywnie w nim uczestniczył, składając wyjaśnienia oraz wnioski dowodowe. O aktywności tej świadczą m.in. pisma procesowe wskazujące że dochodziło do nieprawidłowości w ramach prowadzonej przez skarżącego, jako instruktora nauki jazdy, działalności. Jednakże nieprawidłowości te - zdaniem J.L. - nie miały charakteru istotnego. W pismach procesowych skarżący wskazywał m.in., że w niektórych przypadkach nie wypełniał kart z prowadzonych zajęć (por. pismo z 10 października 2016 r.). J.L. zarówno w piśmie z 1 lutego 2016 r. oraz w zastrzeżeniach do zaleceń pokontrolnych z 22 sierpnia 2016 r. przyznał, że w latach 2014 - 2016 z powodu remontów dróg i budowy trasy "W-Z" występowały "ogromne utrudnienia dla kierowców, które powodowały korki, a w konsekwencji niemożność płynnej jazdy i możliwość przejechania dużej liczby kilometrów". W związku z powyższą okolicznością nie było - zdaniem J.L. - możliwości spełnienia jednego z obligatoryjnych elementów kursu. Jednakże skarżący wskazywał, że pomimo uchybień w procesie edukacji przyszłych kierowców program szkolenia był przez niego realizowany. Natomiast sam fakt naruszenia przepisów prawa – zdaniem J.L. - nie oznacza, że w niniejszej sprawie "...instruktor tak dalece wykroczył poza obowiązujący porządek prawny, by istniała konieczność skreślenia go z listy uprawniającej do wykonywania zawodu." J.L., aktywnie uczestnicząc w postępowaniu administracyjnym, jak już wyżej wskazano, złożył liczne wnioski dowodowe. Wnioski te zostały większości, postanowieniami organu I instancji z 13 grudnia 2016 r. i 14 grudnia 2016 r., oddalone. Podkreślić należy, że wszystkie wydane przez organ I instancji postanowienia dowodowe zawierają uzasadnienia w których zawarte zostały argumenty wydania tych rozstrzygnięć przez ten organ. Ponadto organ I instancji przed wydaniem decyzji pismem z 22 grudnia 2016 r. poinformował pełnomocnika J.L. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz o treści art. 9 i 10 § 1 k.p.a. Pełnomocnik J.L. odebrał ww. pismo 29 grudnia 2016 r., a decyzja została wydana [...] stycznia 2017 r., a więc po upływie miesiąca od dnia doręczenia ww. pisma organu.

Dokonując analizy zarzutów skargi kasacyjnej złożonej przez organ NSA stwierdza, że zarzuty te są częściowo zasadne.

Skarżący kasacyjnie organ zarzuca w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej błędną ocenę działalności organów administracji publicznej dokonaną przez WSA i uznanie przez ten Sąd, że doszło do naruszenia przepisów proceduralnych (w zakresie zarówno naczelnych zasad procesowych, jak i zasad postępowania dowodowego) i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

NSA stwierdza, że organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, opierając decyzje administracyjne na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku czynności kontrolnych, na podstawie dowodów w postaci kart przeprowadzonych zajęć jak również pisemnych wyjaśnień J.L.

Wskazać należy, że w przypadku gdy czynności kontrolne potwierdzą naruszenie reguł normatywnych, dotyczących przebiegu szkolenia, organy zobowiązane są do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest zbadanie – zgodnie z zasadami dowodowymi, a następnie - w przypadku potwierdzenia w kategoriach dowodowych istnienia naruszeń – wydania indywidualnych aktów administracyjnych sankcjonujących zaniechanie wywiązania się przez adresatów tych norm z obowiązków normatywnych, zarówno w stosunku do instruktorów (czy też wykładowców), jak i wobec przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkolenia.

NSA podkreśla, że zarówno z ustawy o kierujących pojazdami, jak i z rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U. z 2012 r. poz. 1019 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U. 2016 poz. 280), wynikają określone obowiązki instruktora nauki jazdy. Instruktor ma obowiązek przeprowadzenia szkolenia zgodnie z obowiązującym programem szkolenia. Natomiast w przypadku dopuszczenia się przez instruktora rażącego naruszenia przepisów poprzez wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia starosta posiada obowiązek skreślenia instruktora z ewidencji instruktorów (art. art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. a ww. ustawy).

Powyższe akty prawne wskazują m.in. normatywny wzorzec postępowania instruktora nauki jazdy w obszarze jego obowiązków związanych z realizacją ustawy o kierujących pojazdami zgodnie z obowiązującym programem szkolenia i stanowią podstawę, w sytuacji naruszenia tego wzorca, do zastosowania przewidzianych w ustawie o kierujących pojazdami administracyjnych środków sankcjonujących. Brak jest w ustawie wskazania - jako elementu konstytutywnego orzeczenia tego środka przez uprawniony organ - zawinionego zaniechania wywiązania się przez instruktora z określonych w przepisach prawa administracyjnego obowiązków.

Dokonując analizy rodzajów środków dowodowych NSA stwierdza, że karta przeprowadzonych zajęć stanowi niezwykle istotny środek dowodowy, odzwierciedlający faktyczny przebieg szkolenia. Na podstawie karty przeprowadzonych zajęć organ posiada możliwość kontroli czy został w pełni zrealizowany przez instruktora nauki jazdy zarówno program teoretyczny, jak i praktyczny szkolenia. Dokument ten posiada więc istotne znaczenie z perspektywy kontroli dokonywanej przez uprawnione organy, a to w zakresie weryfikacji spełnienia przez instruktora wzorca normatywnego w obszarze prowadzenia kursów. Karty prowadzonych zajęć są także doniosłym środkiem dowodowym na okoliczność ilości nieprawidłowości w programie szkolenia, a to w zakresie normatywnej przesłanki - wielokrotnego przeprowadzenia szkolenia przez instruktora niezgodnie z obowiązującym programem.

NSA stwierdza, że w niniejszej sprawie, z uwagi na prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organy i zgromadzenie wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej materiału dowodowego brak było podstaw prawnych zarówno do przesłuchania J.L. w charakterze strony, jak i do wyznaczenia rozprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 86 k.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Natomiast na podstawie art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Ponadto organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 k.p.a.). W sprawie nie zaistniały więc przesłanki normatywne, zobowiązujące organy do zastosowania ww. przepisów postępowania administracyjnego. Kontrola dokonana przez WSA była więc w tym zakresie nieprawidłowa.

Dwa pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej organu okazały się niezasadne.

NSA stwierdza, że zarzut zawarty w pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej organu, wskazujący na naruszenie przez WSA art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych został także w sposób nieprawidłowy skonstruowany. Wskazać należy, że na podstawie art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie art. 1 § 2 u.s.a. kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie organ wskazał, że "...Sąd I instancji pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej i wybiórczej". Zarzut ten, jak wynika z jego uzasadnienia – zarzuca brak dokonania prawidłowej kontroli judykacyjnej przez WSA w niniejszej sprawie; nie odwołuje się jednakże do konkretnych przepisów zarówno ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i przepisów materialnych czy też proceduralnych, stosowanych przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, a podlegających ocenie Sądu I instancji. NSA wskazuje, że zarzuty muszą być wypełnione treścią normatywną poprzez wskazanie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, który - zdaniem podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną - został naruszony (por. wyrok NSA z 22.07.2014 r., I OSK 718/14, LEX nr 1511161). Podkreślić należy, że Sąd I instancji prowadził postępowanie zgodnie z właściwością, unormowaną w art. 1 § 1 u.s.a. albowiem to sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i taka kontrola była dokonywana w niniejszej sprawie.

NSA stwierdził także brak naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut wskazany w pkt 2 lit b petitum skargi kasacyjnej organu), uznając także i ten zarzut jako bezpodstawny. Wymieniony przepis prawa – jak przyjmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne – może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Według NSA uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, w zakresie analizy przedstawionych w nim argumentów umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera ono również wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, a także ocenę w zakresie ich naruszenia. Wbrew twierdzeniom organu w uzasadnieniu wyroku WSA znalazły się również wytyczne dla organów co do dalszego postępowania. Tak więc i ten normatywny element składowy zawiera uzasadnienie wyroku sądu I instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty dotyczące zarzutów skargi kasacyjnej J.L. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną J.L.

Mając na względzie wyniki przeprowadzonej kontroli kasacyjnej zainicjowanej przez organ oraz uznając, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę (punkt drugi i trzeci sentencji wyroku).

O kosztach postępowania NSA orzekł jak punkcie czwartym sentencji wyroku i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów miały zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie NSA wziął pod uwagę sytuację życiową skarżącego (potwierdzoną także w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji).