Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1044/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 100/16 w sprawie ze skargi B. P.-M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. P.-M. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 100/16, oddalił skargę B. P.-M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...]; stwierdzającej, na wniosek B. P.-M., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] (zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] oraz decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...]) oraz ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz zmieniającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. zmieniono decyzję tego organu z dnia [...] maja 2010 r., poprzez zatwierdzenie "aneksu do projektu architektoniczno – budowlanego", który przewidywał zmiany m. in. w zakresie: zmniejszenia powierzchni zabudowy, wprowadzenia zmian w układzie lokalizacji okien, zmian w układzie funkcjonalnym na parterze oraz zmiany kąta nachylenia dachu. Zarówno do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, jak i do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane. Tym samym w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. została poprzedzona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego i budowie nowego budynku mieszkalnego na ww. działce inwestycyjnej. W powyższej decyzji ustalono, że parter projektowanego budynku przeznaczony jest pod usługi handlu, a wyższe kondygnacje posiadać mają funkcję mieszkalną. Ponadto utrzymano dotychczasową linię zabudowy, ustalono wysokość budynku do 15,50 m i do 3 kondygnacji oraz powierzchnię zabudowy do 160 m2. Z projektu budowlanego wynika, że na poziomie parteru projektowanego 3 - kondygnacyjnego budynku o wysokości 13,80 m (przekrój A-A) i powierzchni zabudowy 158,97 m2 znajdować się mają lokale przeznaczone pod usługi, na pierwszym piętrze przewidziano funkcję mieszkaniową, a na poddaszu gospodarczą. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. zamiennego projektu budowlanego zamierzonego przedsięwzięcia wynika, iż w wyniku dokonanych zmian projektowych powierzchnia zabudowy spornej inwestycji wynosić ma 155,20 m2, a jej przewidywalna wysokość wynosić ma 13,11 m. W związku z tym organ II instancji stwierdził, że weryfikowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia są niezgodne z ustaleniami ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., w zakresie sposobu przeznaczenia ostatniej kondygnacji projektowanego budynku - zgodnie z rozwiązaniami projektu budowlanego ostatnia kondygnacja ma pełnić funkcję gospodarczą a nie mieszkaniową. Podkreślono jednocześnie, że jak wynika z rozwiązań projektu zamiennego, zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., obie kondygnacje znajdujące się nad poziomem parteru przedmiotowego budynku przeznaczone będą na funkcję mieszkaniową. Wobec tego powyższe naruszenie aktualnie nie wywołuje, w ocenie organu odwoławczego, skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Nie sposób zatem postrzegać go w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W następnej kolejności wskazano, że jak wynika z projektu budowlanego kwestionowanego przedsięwzięcia, zarówno pierwotnego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r., jak również zamiennego, zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] mara 2013 r. sporny budynek zaprojektowany został w granicach działki inwestycyjnej nr ew. [...], której szerokość wynosi 12 m (projekt zagospodarowania terenu). Powyższy budynek został przewidziany w ostrej granicy z działkami nr ew. [...] i [...], przy czym w elewacji południowej od strony działki nr ew. [...] nie zostały przewidziane otwory okienne i drzwiowe natomiast jak wynika z powyższego projektu zamiennego w elewacji północnej od strony działki nr ew. [...] przewidziane zostały 2 otwory wypełnione luksferami. Organ odwoławczy podkreślił, że ścianę z luksferami traktować należy, jako ścianę bez otworów okiennych, co za tym idzie, brak jest w tym względzie niezgodności z przepisami warunków technicznych.

Organ odwoławczy wskazał również, że jak przewidziano w projekcie budowlanym zamiennym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 2013 r., powierzchnia użytkowa projektowanego budynku wynosić będzie 291,56 m2, przy czym powierzchnia pomieszczeń przeznaczonych pod wyłączne usługi handlu wynosić ma 77,47 m2 tj. 26,5 % powierzchni całkowitej budynku.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że pomimo faktu, że w parterze projektowanego budynku przewidziano dwa sklepy, to ich powierzchnia łączna nie przekracza 30% powierzchni tego budynku. W związku z tym w ocenie organu II instancji, w powyższej okoliczności nie sposób upatrywać kwalifikowanego naruszenia prawa. Ponadto, organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, że weryfikowane decyzje Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz z dnia [...] marca 2013 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku z § 232 ust. 4 i 5 oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazano, że ustalenia w powyższym zakresie organ pierwszej instancji oparł przede wszystkim na analizie projektu architektoniczno - budowlanego oraz przyjętych rozwiązań materiałowych. Tymczasem organ administracji architektoniczno - budowlanej nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami prawa projektu architektoniczno-budowlanego, lecz wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Z tych powodów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] marca 2013 r.

Skargę na tę decyzję złożyła B. P.-M. Skarżąca zarzuciła, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz decyzja z dnia [...] marca 2013 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), w następstwie czego naruszono § 12 ust. 3 pkt 2, § 204 ust. 5 i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ wzniesienie wyższego budynku na działce nr ewid. [...] we [...] w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego już obiektu budowlanego na działce nr [...], bez zaprojektowanej ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz bez sporządzonej ekspertyzy technicznej budynku Skarżącej na sąsiedniej działce nr ewid. [...], spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu. Rozwijając te zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, a wadliwość decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zatwierdzone w powyższym zakresie rozwiązania projektowe nie naruszają w sposób rażący przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do kwestii dotyczących usytuowania ściany budynku w granicy z działką skarżącej, Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawidłowość takiej lokalizacji wynika po pierwsze z decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z jej treścią ściana projektowanego budynku została umiejscowiona w granicy z działką skarżącej. Zdaniem Sądu meriti nie można przy tym zarzucić takiemu rozwiązaniu, że w niedopuszczalny sposób narusza uzasadnione interesy skarżącej. Po pierwsze budynek skarżącej również znajduje się w granicy z działką zainwestowaną. Nadto w tym miejscu istniał dotychczasowy budynek, który nie budził kontrowersji skarżącej, a usytuowanie budynków w granicy jest charakterystyczne dla tej okolicy. Zgodność inwestycji wynika także z § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia. Działka skarżącej jest węższa niż 16 m, zatem przepis ten dopuszcza budowę w granicy.

W ocenie Sądu sytuacje określone w pkt 1 i 2 ww. przepisu są od siebie niezależne i przewidują samodzielne, rozłączne podstawy sytuowania budynku w granicy działki. Oznacza to, że w przypadku zainwestowania działki o szerokości mniejszej niż 16 m nie muszą być spełnione wymogi określone w pkt 2 ust. 3 § 12 rozporządzenia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące sporządzenia stosownej ekspertyzy, bowiem jej brak przed udzieleniem pozwolenia na budowę nie może być uznany za rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ administracji architektoniczno - budowlanej nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami prawa projektu architektoniczno-budowlanego, lecz wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z tych powodów oraz uwzględniając, że do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r., jak również do projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2013 r., dołączono oświadczenia projektantów (w tym rzeczoznawcy do spaw przeciwpożarowych) o wykonaniu tych projektów budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej nie można mówić o naruszeniu przez organ prawa we wskazanym zakresie.

Sąd Wojewódzki nie zaakceptował również zarzutów wskazujących na nieprawidłowe usytuowanie otworów okiennych w projektowanym budynku. Jeżeli chodzi bowiem o otwory usytuowane na ścianie przeciwległej do nieruchomości skarżącej to w ścianie tej znajdują się otwory wypełnione luksferami. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 409/14 "Ścianę, w której znajdują się przeszklenia wykonane z luksferów należy uznać za ścianę bez otworów okiennych w rozumieniu § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.".

Skargą kasacyjną B. P.-M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez:

- dopuszczenie do realizacji inwestycji niezgodnej z decyzją o warunkach zabudowy w odniesieniu do jej funkcji w świetle art. 3. ust. 2a) ustawy Prawo budowlane, który opisuje termin zabudowy jednorodzinnej;

- dopuszczenie do realizacji inwestycji opartej na decyzji o warunkach zabudowy wydanej [...] marca 2006 r., nr [...] w jej sfałszowanej, w ust. 1 pkt 2 lit. c, treści odnośnie dopuszczalnej wysokości nowego obiektu budowlanego;

b) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 pkt 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że zatwierdzony projekt budowlany i projekt budowlany zamienny nie narusza powołanych przepisów mimo, że:

- w świetle § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sytuowanie budynku bezpośredniego przy granicy z działką sąsiednią jest uwarunkowane rozdzieleniem ich ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej zgodnej z § 232 ust. 4 i 5, w tym przypadku niskiej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej kategorii ZL IV o klasie odporności pożarowej D odporność ta winna być klasy równej, co najmniej R EI 60; oraz w świetle § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w odniesieniu do § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ściana oddzielenia przeciwpożarowego winna odpowiadać szeregowi wymagań, których nie spełnia;

- w świetle § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ograniczającego powierzchnię wypełnienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego materiałem przepuszczającym światło (tu: luksfery) do 10% powierzchni ściany oddzielenia przeciwpożarowego przy zachowaniu minimalnej klasy odporności ogniowej E 30;

c) art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z § 7 ust. 1. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462) poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie projektu, który zawierał braki i błędy w zakresie analizy wpływu inwestycji na sąsiedni budynek, podczas gdy budynek ten nie został zinwentaryzowany, wrysowane w projekcie elewacje nie są zwymiarowane, a analiza graficzna wysokości elewacji wyraźnie nie zgadza się ze stanem rzeczywistym;

d) art. 5 ust. 8 i ust. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez dopuszczenie do realizacji budynku nieodpowiednio usytuowanego na działce budowlanej i bez poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niedostrzeżenie, że organ drugiej instancji nie rozpoznał dostatecznie istoty sprawy, bowiem nie ustalił wszystkich niezbędnych dla prawidłowego i należytego rozstrzygnięcia okoliczności, gdyż organ oparł swoje rozstrzygnięcie na projekcie budowlanym, do którego załączona była decyzja o warunkach zabudowy w jej sfałszowanej w ust. 1 pkt 2 lit. e treści odnośnie dopuszczalnej wysokości nowego obiektu budowlanego;

Ponadto, z ostrożności procesowej, skarżąca kasacyjnie podniosła, na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., alternatywny zarzut, a mianowicie że doszło do naruszenia art. 147 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i na podstawie art. 185 P.p.s.a. rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji: GINB z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...] oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] oraz dwóch kolejnych decyzji, którymi ta decyzja została zmieniona, to jest decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak [...] i z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...], względnie - w razie zaakceptowania zarzutu wymienionego w punkcie III - stwierdzenie ich nieważności.

Alternatywnie wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie, stosownie do treści art. 203 pkt. 2 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja została dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Ten nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego nie otwiera bowiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie wyjaśniające jest dopuszczalne tylko, gdy są podstawy do ustalenia, że został zastosowany przepis prawa materialnego i wprowadzone konsekwencje w przedmiocie przyznania uprawnienia do stanu faktycznego, który nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie są podstawy do takiego wyprowadzenia w zakresie zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane do stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jest zatem zasadny.

Strona skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), dalej: "Prawo budowlane", poprzez dopuszczenie do realizacji inwestycji opartej na decyzji o warunkach zabudowy wydanej w dniu [...] marca 2006 r., nr [...] w jej sfałszowanej - w ust. 1 pkt 2 lit. c - treści odnośnie dopuszczalnej wysokości nowego obiektu budowlanego. Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami prawa miejscowego, bądź też decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, to te bowiem akty (plan, decyzja) określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych (planu, czy decyzji o warunkach zabudowy). W przedmiotowej sprawie decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] (zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., oraz decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r.), została wydana na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W aktach sprawy znajdują się jednak dwie decyzje z tej samej daty o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Jedna decyzja o warunkach zabudowy (oryginalna) miała w ust. 1 pkt 2 lit. c następującą treść; "1. Ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy i funkcji [...] 2) dla rozbiórki i budowy nowego budynku mieszkalnego ustala się: c) wysokość budynku nie może przekraczać wysokości budynków sąsiednich.". Tymczasem załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę, była decyzja z następującym sformułowaniem: "1. Ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy i funkcji [...] 2) dla rozbiórki i budowy nowego budynku mieszkalnego ustala się: c) wysokość budynku do 15,50 m.". Organy ścigania ustaliły, że dokument w postaci decyzji o warunkach zabudowy, znajdujący się w dokumentacji postępowania administracyjnego w Urzędzie Miasta i Gminy [...], został przerobiony. Jednakże z powodu niewykrycia sprawców, postępowanie zostało umorzone (postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. podjęto umorzone dochodzenie w sprawie przerobienia dokumentu tj. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2006 r.).

O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Również zauważyć należy, że w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1657/17 opubl. [w:] CBOSA). Niemożliwym bowiem pozostaje zaakceptowanie decyzji wydanej przez organ praworządnego państwa, która dopuszcza inwestycję zaburzającą ład przestrzenny. Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu bądź decyzja o warunkach zabudowy. Realizacja postanowień miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy, w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem lub decyzją. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości, że nie powstanie zabudowa niezgodna z planem, czy decyzją o warunkach zabudowy. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Negatywne skutki inwestycji zostały skutecznie wskazane w skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na ujemne racje społeczne i ekonomiczne, związane z faktem sfałszowania decyzji o warunkach zabudowy. Z jednej strony zwraca uwagę konieczność ponoszenia kosztów, które generuje wyższy budynek w bezpośrednim sąsiedztwie. W szerszej skali kwestia ta odnosi się do społeczności mieszkańców i gości miasta [...], którzy są użytkownikami przestrzeni publicznej. W przestrzeni objętej ochroną konserwatorską, zlokalizowaną w centrum [...], zrealizowano budynek za wysoki, zaburzający ład przestrzenny. Troska o ład przestrzenny, w zamyśle ustawodawcy, jest podstawą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez dopuszczenie do realizacji inwestycji niezgodnej z decyzją o warunkach zabudowy w odniesieniu do jej funkcji w świetle art. 3. ust. 2a Prawa budowlanego, który opisuje teren zabudowy jednorodzinnej. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazanych w przepisach. Organ administracji nie dokonuje oceny wniosku w granicach własnego uznania, lecz tylko w granicach określonych konkretnymi normami. Zasada ta została sformułowana w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, stosownie do którego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli zostały spełnione wymagania m. in. co do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części projektu. Co do zasady organy w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie kontrolują rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, a jedynie kontrolują projekt zagospodarowania terenu, co wyraźnie wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Kontrola projektu budowlanego może dotyczyć tylko obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo z decyzją o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie, w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2006 r. wskazano, jako ustalony rodzaj zabudowy: "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna"; ustalona funkcja działki: "w kondygnacji parteru usługi handlu, w wyższych kondygnacjach funkcja mieszkaniowa (MN/UH)". Zarzut kasacji, że w sprawie pozwolenia na budowę nie wskazano precyzyjnie, czy inwestycja zakłada budowę budynku wielo-, czy jednorodzinnego, pozbawiony jest zatem doniosłości prawnej.

Odnosząc się z kolei do kwestii dotyczącej usytuowania ściany budynku w granicy z działką skarżącej, wskazać należy, że prawidłowość takiej lokalizacji wynika po pierwsze z decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z decyzją z dnia [...] marca 2006 r. ściana projektowanego budynku została umiejscowiona w granicy z działką skarżącej. Nie można przy tym zarzucić takiemu rozwiązaniu, że w niedopuszczalny sposób narusza jej uzasadnione interesy. Zauważyć należy, że po pierwsze budynek skarżącej również znajduje się w granicy z działką zainwestowaną. Ponadto w tym miejscu istniał dotychczasowy budynek, który nie budził kontrowersji.

Zgodność inwestycji wynika także z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działka inwestorki jest węższa niż 16 m., a przepis ten dopuszcza budowę w granicy.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia § 271 ust. 3 i § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że organ administracji architektoniczno - budowlanej nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami prawa projektu architektoniczno-budowlanego, lecz wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z tych powodów oraz uwzględniając, że do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r., jak również do projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2013 r., dołączono oświadczenia projektantów (w tym rzeczoznawcy do spaw przeciwpożarowych), o wykonaniu tych projektów budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, nie można mówić o istotnym naruszeniu prawa przez organ we wskazanym zakresie.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę B. P.-M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. Kontrolując zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Organ administracji, rozpoznając sprawę, weźmie pod uwagę stanowisko i ocenę zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim wypowie się, co do zgodności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2006 r..

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.