Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 838/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2-7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję P. T. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. P. 500 (piećset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Prezydent Miasta T. , na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 oraz art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz.1073, ze zm. – dalej "u.p.z.p."), § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedno Dz. U. z 2017 r., poz. 1254, ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki A w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych oraz myjni bezdotykowej wraz z infrastrukturą, na terenie położonym przy ul. [...] w T. (część działki nr [...], [...]), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

W decyzji określono: rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych: w tym warunki i wymagania ogólne, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego uwzględniające gabaryty zabudowy, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, natomiast wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie inwestycji, zawarto w formie tekstowej i graficznej na załącznikach nr 2a (arkusz 1 i 2) i nr 2b do decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla określonej powyżej inwestycji był już rozpatrywany przez Prezydenta Miasta T. , który decyzją z dnia [...] r. nr [...]. [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą, na terenie położonym przy ul. [...] w T. (część działki nr [...], [...]). Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podstawą uchylenia decyzji stało się nieprawidłowe, zdaniem SKO, sporządzenie analizy urbanistycznej, Kolegium dostrzegło również, że obliczenie parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego.

W dniu [...] r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył wniosek o zmianę parametrów planowanej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i rozszerzenia funkcji planowanej zabudowy o myjnię samochodową.

Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez organ, teren inwestycji położony jest na obszarze, dla którego od dnia [...] r. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma obowiązku jego sporządzenia, w związku z czym sposób zagospodarowania i warunki zabudowy powyższego terenu określić należy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ ustalił, że w sprawie niniejszej spełnione zostały wszystkie warunki wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane, co pozwoliło na określenie warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...], istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - działka nr [...], [...] sklasyfikowana jest w rejestrze gruntów jako Bi - inne tereny zabudowane, nie stwierdzono ponadto braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Organ za niezasadne uznał złożone w toku postępowania przez Stowarzyszenie "[...]" żądanie przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, przedstawienia nowej karty informacyjnej przedsięwzięcia, nowej koncepcji zagospodarowania terenu, audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz projektu organizacji ruchu drogowego w obrębie przylegającej ulicy [...] i na obszarze stacji wraz z uzyskaniem opinii Komendanta Miejskiego Policji w T. w tym zakresie. Organ wskazał, że dnia [...] r. dla budowy stacji paliw wydana została decyzja nr WAiB.6220.11.36.4.2015 AG o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto w dniu [...] r. wnioskodawca uzyskał opinię właściwego organu, z której wynika, że rozszerzenie zakresu inwestycji o budowę myjni samochodowej nie wymaga zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prezydent uznał, że brak podstaw prawnych do przedstawienia nowej karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz do przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, to zostało już bowiem ustalone. Brak podstaw, zdaniem Prezydenta, do sporządzenia audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz organizacji ruchu drogowego. W ocenie organu wystarczające jest uzgodnienie planowanej inwestycji z zarządcą drogi tj. Miejskim Zarządem Dróg w T. , organ ten uzgodnił projekt decyzji pismem z dnia [...] r.

Organ wskazał, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] r. wnioskowany teren przewidziano pod obszar usług.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: Stowarzyszenie "[...]" (dalej: Stowarzyszenie) w T. oraz Spółka B.

Stowarzyszenie zarzuciło decyzji wadę prawną polegającą na potraktowaniu wniosku inwestora z dnia [...] r., dotyczącego wznowienia postępowania o wydanie warunków zabudowy, jako kontynuację postępowania toczącego się w latach 2016 - 2017 i zakończonego pierwotną decyzją o wydaniu warunków zabudowy z dnia [...] r., uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] r. sygn. akt [...], a nie jako de facto nowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla całkowicie zmienionego zakresu rzeczowego zadania w związku z rozszerzeniem funkcji obiektu o myjnię bezdotykową, nowym usytuowaniem i rozplanowaniem obiektów na terenie stacji i zwiększenia wielkości zabudowy o ponad 60% oraz odstąpieniu od sformułowania dla omawianego nowego przedsięwzięcia bezwzględnego wymogu sporządzenia "Oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie jej do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem obowiązku sporządzenia Oceny Oddziaływania Przedsięwzięcia na Środowisko.

Spółka B również wniosło u chylenie zaskarżonej decyzji i odmowę wydania decyzji dla planowanego przedsięwzięcia, ewentualnie o przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Odwołująca się spółka zarzuciła zakwestionowanej decyzji brak zastosowania zaleceń wynikających z decyzji SKO w T., wadliwe sporządzenie analizy funkcji ora cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz błędy w ustaleniach decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie można określić uciążliwości inwestycji. Problematyka emisji hałasu, wilgotności powietrza czy zanieczyszczeń, a w związku z tym zachowania obowiązujących norm, zależy od zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych na etapie projektowania inwestycji i jest rozpatrywana na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę. W ocenie organu nie można zatem uznać, że przedmiotowa myjnia będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie budynki. Organ podniósł również, że rozszerzenie zakresu inwestycji o budowę myjni samochodowej nie wymaga zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ myjnia samochodowa nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Kolegium uznało, że na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jako maksymalnego 25% oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej na 10% terenu objętego wnioskiem. Jak wskazał organ odwoławczy, to inwestor określa parametry swojej inwestycji, organ natomiast weryfikuje tak określone zamierzenie pod kątem łącznego spełnienia przesłanek określonych art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p.

Przytaczając treść § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588), SKO podniosło, że inwestor określił powierzchnię zabudowy na 25% w stosunku do powierzchni działki. Jak wynika z załączonej do decyzji analizy średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 38%. Wnioskowana powierzchnia nie przekracza średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Kolegium zwróciło również uwagę, że modyfikacja przez inwestora swojego wniosku nie stanowi wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w nowej sprawie.

Organ drugiej instancji za prawidłowy uznał także wytyczony obszar analizowany, granica którego wyznaczona została w odległości nie mniejszej niż 96,60 m, jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosząca 32,20 m. Przy czym do analizy włączono całe nieruchomości, których fragment mógłby znaleźć się w analizie.

Kolegium nie uwzględniło również zarzutu niewłaściwego ustalenia przebiegu obowiązującej linii zabudowy. Z załączonej do decyzji analizy urbanistycznej wynika, że obowiązująca linia zabudowy została ustalona, jako przedłużenie istniejącej na dz. nr [...] linii zabudowy. Organ nie pochylił się także do podniesionej w odwołaniu spółki kwestii obowiązku ustalania liczby miejsc postojowych, takie obowiązek nie wynika bowiem z obowiązujących przepisów prawa.

Kolegium wskazało także, ze organ pierwszej instancji nie wprowadził do decyzji o warunkach zabudowy warunku uzależniającego przebudowę zjazdu od uzgodnienia zarządcy drogi. Obsługa komunikacyjna ma odbywać się istniejącym zajazdem. Uzgodnienia z zarządcą drogi wymaga jedynie sytuacja, kiedy istniejący zjazd okazałby się niewystarczający i inwestycja wymagałaby przebudowy lub budowy nowego zjazdu.

W ocenie SKO przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zostały łącznie spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a analiza obszaru jest wykonana zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka B, zarzucając jej brak decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla całego przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora, błędne sporządzenie analizy na podstawie której zostało wydane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, błędne ustalenie parametrów zabudowy oraz brak ustalenia miejsc parkingowych.

Zdaniem skarżącej spółki planowana inwestycja nie jest zgodna z uzyskaną przez inwestora decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych, co wynika z okoliczności rozszerzenia przez inwestora pierwotnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy o myjnię.

Skarżąca wskazała także, że organ pierwszej instancji oznaczył granice obszaru analizowanego w sposób dowolny – nie wskazując kryterium przyjętego ustalenia.

Skarżąca zwróciła również uwagę na błędy w ustaleniach decyzji. Wskazała, że organ ustalił linię zabudowy w odległości 9 m od granicy pasa drogowego podczas, gdy z dokonanej analizy wynika, że powinna być usytuowana w odległości ok. 11,5 m od granicy pasa drogowego. Skarżąca podniosła również, że w treści zaskarżonej decyzji nie została ustalona liczba miejsc parkingowych. Zdaniem skarżącej w treści decyzji zamieszczone zostały ponadto pojęcia niedookreślone oraz warunek, co jest działaniem niedopuszczalnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem sądowej kontroli pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą i bezdotykową myjnią na działce nr [...] w T.. Poddawszy te decyzje kontroli we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że wniesione skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty należy uznać za trafne. U przyczyn uwzględnienia skargi znajdują się uchybienia zarówno przepisom postępowania związane z brakiem dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy mających wpływ na jej załatwienie, jak również uchybienia przepisom prawa materialnego.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – zwanej dalej "u.p.z.p."), każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; koreluje z tym wyrażone w ust. 2 pkt 2 tego artykułu prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jej wydanie jest możliwe po ustaleniu, że przedsięwzięcie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p - tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...);

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym zakresie istotne jest, że łączne spełnienie tych warunków co do zasady obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

W celu ustalenia ich spełnienia przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – zwane dalej "rozporządzeniem MI").

Treść tego rozporządzenia pozostaje w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepis ten wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Sposób zagospodarowania i rodzaj zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (tj. w obszarze analizowanym) stanowi więc dla organów orzekających w sprawie punkt odniesienia dla ustaleń, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W toku tego postępowania organy są zobowiązane do zbadania, czy na danej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, tj. czy planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego w sposób niemożliwy do pogodzenia z zabudową już istniejącą.

Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy, teren inwestycji położony jest na wielofunkcyjnym osiedlu miejskim, gdzie zabudowa mieszkaniowa przemieszana jest z zabudową usługową, handlową i biurową. Kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru tej zabudowy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07 – dostępny na stronie CBOIS). Kontynuacja funkcji nie oznacza więc zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, o ile uzasadnia to analiza urbanistyczna poparta oceną zachowania ładu przestrzennego. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu w stopniu, który nie stwarza możliwości ich pogodzenia. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest więc konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Kwestii kontynuacji funkcji nie wolno interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Celem wspomnianych regulacji jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego. Przedstawiając powyższe uwagi natury ogólnej Sąd chciałby również wskazać na przepisy rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405; zwanej dalej "u.o.u.i.o.ś.").

Rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. zawiera katalog typów przedsięwzięć, które wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W § 3 pkt 35 i 36 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczone zostały instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych oraz do podziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych. Rolą organu nie jest w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonanie oceny, w jaki sposób dana inwestycja rzeczywiście oddziałuje na środowisko. W myśl bowiem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.o.ś. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które to postępowanie - jak stanowi przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.u.i.o.ś. - poprzedza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Ocenę tę przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 2 u.o.u.i.o.ś.). To w ramach tego postępowania - zgodnie z art. 62 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. - określa się, analizuje oraz ocenia między innymi bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy w tym miejscu wskazać przyczyny, z powodu których Sąd uwzględnił skargę.

1. Sąd za zasadny uznał zasadniczy zarzut skargi odnoszący się do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o nieaktualną decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. Naruszony został tym samym przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.u.i.o.ś.

Organy powołując się na treść art. 71 tej ustawy wskazały, że w toku postępowania administracyjnego inwestor zmodyfikował wniosek wskazując na rozszerzenie planowanej inwestycji o budowę myjni samochodowej bezdotykowej, a w stosunku do myjni nie istnieje konieczność uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych albowiem takowa nie jest zaliczana do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko. Tylko w taki sposób organ II instancji odniósł się do zarzutów odwołania. Tymczasem należy zauważyć, że w skutek modyfikacji wniosku inwestor nie zmienił funkcji przedsięwzięcia – jak to widzi organ odwoławczy, ale zmienił w stosunku do pierwotnego wniosku sposób zagospodarowania terenu, zmienił powierzchnię obszaru inwestycji, zmienił również opis potrzeb w zakresie infrastruktury. Organy dokonały de facto oceny przedsięwzięcia w zmodyfikowanym jego kształcie jedynie w odniesieniu do myjni samochodowej. Inwestor uzyskał w sprawie decyzję wskazującą na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja ta jednak wydana została w odniesieniu do pierwotnego wniosku - a zatem w odniesieniu do informacji zawartych w karcie informacyjnej wskazującej na inną powierzchnię obiektu budowlanego, na inną przewidywaną ilość wykorzystywanej wody oraz energii, na inne rozwiązania chroniące środowisko – a zatem na przedsięwzięcie, które nie sposób uznać za tożsame z inwestycją będące oceną organów przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy.

Karta informacyjna przedsięwzięcia oraz raport o oddziaływaniu na środowisko zawierają informacje dotyczące zakresu potencjalnego oddziaływania na środowisko związane z funkcjonowaniem takiego przedsięwzięcia także na etapie jego eksploatacji. Dotyczy to np. wielkości wprowadzanych emisji do powietrza, odprowadzanych do wód ścieków, jak i wielkości poboru wody na potrzeby funkcjonowania danego przedsięwzięcia (art. 62a u.o.u.i.o.ś.). Tego typu parametry mogą się również znaleźć w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jako element charakterystyki przedsięwzięcia załączanej do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli więc planowane przedsięwzięcie, które uzyskało zgodę na realizację, określone zostało poprzez parametry określające zakres korzystania ze środowiska również na etapie funkcjonowania przedsięwzięcia, a następnie wskutek modyfikacji wniosku przez inwestora zmienione zostały jego parametry eksploatacyjne (chociażby wielkość zapotrzebowania na wodę, rodzaj i ilość odprowadzanych ścieków) - to na organach ciążył obowiązek rozważenia, czy zachowana została tożsamość przedsięwzięcia, zwłaszcza, że planowana inwestycja jako całość (stacja paliw wraz z infrastrukturą) zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W sprawie należało zatem rozważyć konieczność zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o art. 87 u.o.u.i.o.ś. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy do zarzutu w tym zakresie formułowanego się nie ustosunkował - co mogło niewątpliwie mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

2. Nieprawidłowości przy dokonaniu oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organy nie dostrzegły wad analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza architektoniczno – urbanistyczna) jest sporządzana zgodnie z wymogiem określonym w § 3 rozporządzenia MI. Stanowi ona instrument służący stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie powinna wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej, opartej na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia MI przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Z brzmienia omawianego przepisu rozporządzenia MI wynika, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego. Zdaniem sądu w badanej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do powyższej kwestii, pomimo tego, że z wywodów skarżącej zawartej w odwołaniu wynikało, iż zabudowa ma zostać zlokalizowana wyłącznie na części działki należącej do inwestora, a ustalenia obszaru analizowanego opierały się do fragmentów działek oraz znajdujących się na nich obiektach. Granice obszaru analizowanego mają być wyznaczone, jak to wskazano powyżej, w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki", przy czym "nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Z takiego unormowania wynika, iż ustalając granice obszaru analizowanego, bierze się pod uwagę szerokość frontu działki, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jedno minimum dla ustalenia omawianych granic. Drugim minimum jest wskazanie, że uzyskany wynik nie może być niższy od 50 metrów. Organy przyjęły, że front działki wynosi 32,20 m nie wskazały jednak metodyki ustalenia tego parametru. Tymczasem w niniejszej sprawie "teren inwestycyjny" został bez bliższego uzasadnienia utworzony z części działki [...] pomijając pozostałą część działki ewidencyjnej należącej do inwestora. Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów u.p.z.p. wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej, linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Organy obu instancji zaniechały wyjaśnienia sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego – co pozwala na sformułowanie zarzutu dowolności i uniemożliwia dokonanie weryfikacji stanowiska organów i oceny prawidłowości zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia MI.

Kwestia wyznaczenia obszaru analizowanego ma również wpływ na prawidłowość ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 5 rozporządzenia MI, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być zatem ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, jeżeli "teren inwestycyjny" obejmuje kilka działek o oznaczonych numerach ewidencyjnych. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W niniejszej sprawie w analizie przyjęto, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wynosić będzie 24,62. Z części graficznej, jak i tabeli objętej punktem 4 analizy wynika, iż parametr ten ustalono bez uwzględnienia powierzchni zabudowy już znajdującej się na działce nr [...]. W efekcie przy analizie cech zabudowy sąsiedniej, która może być wyznacznikiem dla zabudowy na działce wskazanej we wniosku inwestora w sposób niedopuszczalny przyjęto także de facto wskaźnik powierzchni zabudowy działki na której planowana jest inwestycja z naruszeniem § 5 rozporządzenia MI.

Ponadto, przy ustalaniu średniego wskaźnika zabudowy w analizie przyjęto, że teren objęty wnioskiem ma powierzchnię 1300 m2, tymczasem inwestor w załączniku do wniosku - Koncepcji zagospodarowania terenu - wskazał obszar pod inwestycję o łącznej powierzchni 1900 m2 (1300 m2 to obszar wskazany pod zabudowę, a wraz z obszarem przeznaczonym na instalacje przyłączeniowe – 1900 m2 – k. 20 akt administracyjnych i 3 strona Koncepcji zagospodarowania terenu). Taka powierzchnia wynika też z wyliczeń rachunkowych, skoro działka [...] ma łączną powierzchnię [...] m2, część tej działki nie objętej wnioskiem – jak wynika to z analizy urbanistycznej (część również włączona do analizy, o czym mowa była powyżej) ma powierzchnię [...] m2 to pod inwestycję pozostaje obszar o powierzchni 1900 m2. Organ I instancji tej kwestii nie wyjaśnił, a organ odwoławczy nie dostrzegł niezgodności danych przyjętych do analizy urbanistycznej w stosunku do informacji zawartych we wniosku inwestora.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Analizę architektoniczno - urbanistyczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej decyzji. Analiza architektoniczno-urbanistyczna podlega bowiem ocenie organu rozpoznającego jako część materiału dowodowego sprawy. Takiej oceny w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

Opisane wyżej uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Tym samym organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów rozporządzenia MI, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy – co w konsekwencji uchybia przepisom prawa materialnego (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Naruszeń tych nie dostrzegł i nie wyeliminował rozpatrujący sprawę na skutek odwołania organ II instancji. Ponieważ ich usunięcie wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego, uzasadnione jest uchylenie w całości zarówno decyzji zaskarżonej, jak i utrzymującej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Jednocześnie Sąd pragnie zwrócić uwagę, że nie podziela zarzutów skargi związanych z błędnym ustaleniem linii zabudowy.

Z treści decyzji wynika, że linia zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy działki o nr ewidencyjnym [...], co zostało również prawidłowo oznaczone na załączniku graficznym decyzji. W analizie uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy organ wskazał, jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia MI. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia MI stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie, sięgając do treści § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Sięgając do treści § 4 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia organ pierwszej instancji określił linię zabudowy jedynie od wschodniej strony ulicy [...] (pasa drogi) jako przedłużenie linii zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji – w odległości 9 m od granicy pasa drogowego. Takie ustalenie linii zabudowy – w ocenie Sądu – pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy i znajduje uzasadnienie w treści § 4 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia. Nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie linii zabudowy wynika z analizy urbanistycznej.

Jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut dotyczący wyznaczenia ilości miejsc parkingowych. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że występują dwie linie orzecznictwa. Będąca w mniejszości stojąca na stanowisku, że konieczne jest ustalenie ilości miejsc parkingowych już w decyzji o warunkach zabudowy. A także dominująca i popierana przez skład orzekający w niniejszej sprawie stojąca na stanowisku, iż nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości. Na taką wykładnię wskazuje analiza stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 27 marca 2012 r. II OSK 2448/10, z 19 grudnia 2012r. II OSK 1543/11, z 2 sierpnia 2016r. II OSK 1871/15, z 9 listopada 2017 r. II OSK 399/16 (dostępne na stronie CBOIS). Taką wykładnię Sąd w pełni popiera.

Z treści § 18 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z poź, zm.), znajdującego zastosowanie przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli, a także urządzeń budowlanych (§2) wynika, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopuszcza się więc (bez ich bliższego sprecyzowania) określenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymagań dotyczących miejsc parkingowych. Reasumując nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych (postojowych), lecz jest to jedynie dopuszczalne. Tym samym brak ustalenia minimalnej ilości tych miejsc w decyzji organu I instancji nie mogło stanowić uchybienia skutkującego uchyleniem tej decyzji oraz zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyżej przedstawiony stan sprawy oraz stan prawny, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy, zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych też względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądzając od organu na rzecz skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana i w ponownym postępowaniu organ I instancji winien rozważyć konieczność uzyskania przez inwestora zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a rozstrzygnięcie wydać po uzupełnieniu analizy architektoniczno-urbanistycznej, stosownie do powyższych wskazań Sądu.