Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 906/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "E.-Z." Sp. z o. o. w P. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Inspektor Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "E.-Z." z o. o. z siedzibą w P. kwotę [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz.1688 ze zm.) oraz ustaleń przeprowadzonej kontroli działalności gospodarczej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego E. - Z. Sp. z o.o. w P., zarządzeniem pokontrolnym z [...] lipca 2018r. zarządził

1. Klasyfikować odpady zgodnie z ustalonym katalogiem odpadów. Termin realizacji: na bieżąco

2. Przekazywać wytworzone odpady uprawnionym podmiotom celem dalszego ich zagospodarowania. Termin realizacji: na bieżąco

3. Rzetelnie prowadzić ewidencję wytwarzanych odpadów, zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów. Termin realizacji: na bieżąco

Nadto organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...].08.2018 r.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. wskazał, że z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora w dniach od [...].02.2018 r. - [...].03.2018 r. w Przedsiębiorstwie Produkcyjno - Usługowym E. - Z. Sp. z o.o. w P., wynikają nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził w punktach 1-3 ich usunięcie.

Odnośnie punktu 1 stwierdzono, że kontrolowany w dniu [...].09.2017 r. podpisał umowę ze spółką B. P. Sp. z o.o. w P. na wykonanie likwidacji części obwałowania, wykonanie podłoża pod budowę hali oraz odwodnienia roboczego na terenie działki o oznaczeniu geodezyjnym [...] (część działki [...]) obręb K. ark. 6 w związku z budową hali magazynowej dla firmy B.. Właściciel terenu tj. firma B. w dniu [...].11.2016 roku dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych polegających na rozbiórce wykonanego w przeszłości wału (skarpy) z wykorzystaniem odpadów paleniskowych na byłym polu odkładczym żużla i popiołu "A" do Urzędu Miasta P. - Wydział Urbanistyki i Architektury.

W trakcie kontroli ustalono, że w wyniku prowadzonych prac wytwarzany był odpad zaklasyfikowany pod kodem odpadu 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) oraz odpad klasyfikowany pod kodem odpadu 10 01 80 (mieszanki popiołowo - żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych). Odpady o kodzie 17 05 04 były zagospodarowywane na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego B. gm. P. w ramach rekultywacji terenu wyrobiska prowadzonej na podstawie decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...].01.2015 roku, znak; [...] wydanej dla firmy T. K. K. Z. P. z siedzibą w miejscowości Ł., w okresie od [...].09.2017 r. - [...].12.2017 r. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Inspektorat na przełomie października/listopada 2017 r. w firmie T. L. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w miejscowości Ł. "upoważniony pracownik WIOŚ w P. pobrał próby wytworzonych odpadów w wyniku prowadzonych prac budowlanych, z terenu ich zagospodarowywania, tj. z terenu działki o nr ewid.[...] obręb B. gm. P., z części na której prowadzone było przetwarzanie odpadów.

Wyniki analiz wskazywały na niską zawartość substancji organicznych i znaczną ilość związków mineralnych, co przemawiało za tym, że przebadane próbki odpadów nie stanowiły czystej gleby i ziemi. Także niska zawartość związków RWO - rozpuszczalny węgiel organiczny i wspomniana powyżej niska zawartość substancji organicznych świadczą o tym, że odpad został poddany obróbce termicznej. Powyższe wskazuje na to, że przebadane próbki odpadów nie wykazywały właściwości odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03).

Ponadto z umowy na wywóz wytworzonych odpadów zawartej pomiędzy kontrolowanym a firmą T. L. Sp. z o.o. Sp.k. (firma transportująca odpady) wynika, że przedmiotem umowy jest wywóz i utylizacja odpadów o kodzie 17 05 04 (zmieszanego urobku ziemi zanieczyszczonego popiołem).

Pismem z dnia [...].03.2018 roku Spółka wniosła uwagi do protokołu kontroli wskazując, że prawidłowo został zaklasyfikowany odpad o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03). Tutejszy Organ pismem z dnia [...].04.2018 podtrzymał swoje stanowisko argumentując, że zanieczyszczony urobek ze względu na niską zawartość substancji organicznych, znaczną ilość związków mineralnych, niską zawartość RWO - rozpuszczony węgiel organiczny nie stanowi czystej gleby i ziemi oraz nie wykazuje właściwości odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Wobec powyższego wytwarzany odpad powinien być klasyfikowany jako odpad o kodzie 17 05 06 (urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia [...].12.2012 roku o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ), odpady winno się zatem klasyfikować mając na względzie zarówno źródło ich powstawania, jak i wytyczne wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923 ).

Odnośnie zarządzenia w punkcie 2 organ uzasadniał, że kontrolowany wytworzone odpady zaklasyfikowane pod kodem odpadu 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), a nie pod kodem odpadu 17 05 06 (urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05), przekazywał firmie Transpol Kopalnia K. Z. P. Ł.. P. Z. P. posiadał decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...].01.2015 r. udzielającą zezwolenia na przetwarzanie wyłącznie odpadów o kodzie 17 05 04.

Biorąc pod uwagę, że kontrolowany dokonał niewłaściwej klasyfikacji wytwarzanych odpadów przy prowadzeniu prac budowlanych przy rozbiórce wykonanego w przeszłości wału (skarpy) z wykorzystaniem odpadów paleniskowych na byłym polu odkładczym żużla i popiołu "A", (terenie działki o oznaczeniu geodezyjnym [...] (część działki [...]) obręb K., to przedmiotowe odpady były przekazywane nieuprawnionemu podmiotowi do dalszego ich zagospodarowania. Zgodnie z art. 27 ust.2 ustawy z dnia [...] grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 21 ze zm.) wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają: 1) Zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów (...)".

Odnośnie uzasadnienia punktu 3 zarządzenia organ wskazał, że kontrolowany, nie prowadził ewidencji odpadów dla odpadów o kodzie 17 05 06 (urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05), pomimo wpisów w umowie, że przekazuje odbiorcy "zmieszany urobek ziemi zanieczyszczony popiołem". Przy klasyfikacji odpadów nie uwzględnił źródła powstawania i brak możliwości rozdzielenia czystej ziemi od urobku zawierającego popioły. Obowiązek prowadzenia ewidencji wytwarzanych odpadów wynika z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2018r., poz. 992 ), który stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji (...). Zgodnie zaś z art. 67 ust. l ww. ustawy ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem następujących dokumentów: 1) w przypadku posiadaczy odpadów:

a) karty przekazania odpadów,

b) karty ewidencji odpadów (...) ".

Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe "E.-Z. Sp. z o.o. w P. reprezentowane przez ad S., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozstrzygniecie o kosztach postępowania. Skarżąca zarządzeniu pokontrolnemu zarzuciła:

• naruszenie przepisów postępowania art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 1471) w zw. z art. 11 ust. 1 ("u.i.o.ś" ) w zw. z art. 9 ustawy z dnia [...] lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829, dalej "u.s.d.g." poprzez wydanie Zarządzenia Pokontrolnego, w tym zarządzenia o klasyfikowaniu odpadów zgodnie z ustalonym katalogiem odpadów na podstawie wadliwych, arbitralnych i nie nadających się do weryfikacji, tj. na podstawie protokołu kontroli w Przedsiębiorstwie Produkcyjno - Usługowym "E.-Z." Sp. z o.o., polegających na przyjęciu, że Skarżąca błędnie klasyfikowała wytwarzane przez siebie odpady pod kodem 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) podczas, gdy powinny być one klasyfikowane pod kodem 17 05 06 (urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05),

• naruszenie przepisów postępowania, tj. art.12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 9 u.s.d.g. poprzez wydanie Zarządzenia Pokontrolnego w zakresie zarządzenia o przekazywaniu wytworzonych odpadów uprawnionym podmiotom celem dalszego ich zagospodarowania, w sytuacji w której w toku kontroli nie zostały poczynione żadne ustalenia, które pozwalałyby na przyjęcie, że Skarżąca przekazywała odpady podmiotom nieuprawnionym, podczas gdy skarżąca w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa dokonała klasyfikacji wytwarzanych przez siebie odpadów pod kodem 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03),

• naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 9 u.s.d.g. poprzez wydanie Zarządzenia Pokontrolnego w zakresie zarządzenia o rzetelnym prowadzeniu ewidencji wytwarzanych odpadów, zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów, w sytuacji w której w toku kontroli nie zostały poczynione żadne ustalenia, które pozwalałyby na przyjęcie, że Skarżąca nierzetelnie prowadziła ewidencję odpadów, podczas gdy Skarżąca w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa dokonała klasyfikacji wytwarzanych przez siebie odpadów pod kodem 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03),

• naruszenie przepisów postępowania, tj. art.12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. oraz art. 8 zd. 2 ustawy z dnia [...] marca 2018 roku - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm. "p.p") poprzez wydanie Zarządzenia Pokontrolnego sprzecznego z ustaleniami kontroli wyrażonymi w treści protokołu kontroli, która to sprzeczność polega na zarządzeniu w punkcie 3 Zarządzenia Pokontrolnego rzetelnego prowadzenia ewidencji wytwarzanych odpadów, zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów, podczas gdy naruszenie w tym zakresie nie zostało wskazane w pkt 2 protokołu kontroli pn. "Naruszenia",

• naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 9 ust. 2a u.i.o.ś. w zw. z art. 9 u.s.d.g. poprzez wydanie Zarządzenia Pokontrolnego na podstawie dowodów pozyskanych poza ramami kontroli w Przedsiębiorstwie Produkcyjno - Usługowym E.-Z., a w ramach kontroli przeprowadzonej przez Organ w spółce T. L. Sp. z o.o. Sp.k. oraz w B. P. Sp. z o.o., a w szczególności na dowodzie z oględzin, dokumentacji fotograficznej, pobierania próbek odpadów i wykonywania ich badań, a o przeprowadzeniu których Skarżąca nie została zawiadomiona, nie uczestniczyła w ich przeprowadzeniu ani nie mogła zgłosić żadnych uwag i zastrzeżeń co do sposobów ich przeprowadzania oraz ich wyników, co dyskredytuje tak pozyskany materiał dowodowy jako podstawę do wydania Zarządzenia Pokontrolnego,

• naruszenie przepisów postępowania, tj. pkt 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie Zarządzenia Pokontrolnego niemającego oparcia w ustaleniach kontroli wyrażonych w treści protokołu kontroli Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego E. - Z., w sytuacji w której do protokołu kontroli nie został załączony protokół dokumentujący kontrolę przeprowadzoną przez Organ w spółce T. L. Sp. z o.o. Sp.k., ani protokół kontroli dokumentujący kontrolę przeprowadzoną przez Organ w spółce B. P. Sp. z o.o.,

• naruszenie przepisów postępowania, tj. art.12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 79 ust. 5d u.s.d.g. poprzez wydanie Zarządzenia Pokontrolnego na podstawie ustaleń wynikających z oględzin i badań przeprowadzonych w toku kontroli T. L. Sp. z o.o. Sp.k., podczas gdy do protokołu kontroli nie został załączony protokół oględzin ani protokół poboru próbek, który powinien zostać sporządzony w ramach kontroli T. L. Sp. z o.o. Sp.k., a z treści protokołu kontroli oraz innych dokumentów sprawy nie wynika, że taki protokół oględzin oraz protokół poboru próbek w ogóle zostały sporządzone, co przesądza o braku możliwości uwzględnienia wyników takich oględzin i poboru próbek w toku kontroli i wydania na tej podstawie Zarządzenia Pokontrolnego,

• naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie Zarządzenia Pokontrolnego na podstawie kontroli, podczas, gdy w protokole kontroli co do błędnej klasyfikacji odpadów powołuje się dowody niekonsekwentnie, tj. powołuje się w tym zakresie na dowody z kontroli w spółce T. L. Sp. z o.o. Sp.k. i B. P. Sp. z o.o. , a w pkt 2 "Naruszenia" WIOŚ powołuje jako podstawę stwierdzenia tego samego naruszenia dowód w postaci ewidencji ilościowo - jakościowej odpadów, co nie pozwala stwierdzić na jakiej właściwie podstawie dowodowej WIOŚ dokonywał ustaleń faktycznych,

• naruszenie przepisów postępowania, tj. art.12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 79 a ust. 6 pkt 7 u.s.d.g. w zw. z art. 79a ust.7 u.s.d.g. w zw. z art. 9 u.s.d.g. poprzez wydanie Zarządzenia Pokontrolnego na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej w terminie [...] lutego 2018 r. - [...] marca 2018 r., podczas gdy upoważnienie do przeprowadzenia kontroli udzielone inspektorowi WIOŚ wskazywało jako datę rozpoczęcia kontroli [...] lutego 2018 r., zatem upoważnienie to nie zawierało prawidłowej daty rozpoczęcia kontroli i jako takie nie stanowiło podstawy do przeprowadzenia kontroli, konsekwentnie ustalenia poczynione w trakcie kontroli nie powinny stanowić podstawy do sporządzenia protokołu i wydania na jego podstawie Zarządzenia Pokontrolnego,

• naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia [...] grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U. z 2018 r.. poz. 992 ze zm.) w zw. z treścią Załącznika pn. "[...] odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych" do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 roku w sprawie katalogu odpadów ( Dz.U. z 2014 r., poz. 1923) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wytwarzane przez Skarżącego odpady powinny być klasyfikowane pod kodem 17 05 06 (urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05), a nie pod zastosowanym przez Skarżącą kodem 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) z uwagi na niską zawartość substancji organicznych i znaczną ilość związków mineralnych, co świadczyć ma o poddaniu obróbce termicznej, pomimo że powołane przepisy nie uzależniają klasyfikacji odpadów o kodach 17 05 06 i 17 05 04 od występowania w nich wysokiej zawartości substancji lub związków chemicznych w szczególności substancji organicznych lub związków mineralnych, a jedynie od źródła ich pochodzenia,

• naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że dochodzi do naruszenia tego przepisu w przypadku gdy prawidłowa klasyfikacja odpadu powinna być inna niż przyjęta przez posiadacza odpadu przy przekazywaniu odpadu do zagospodarowania, podczas gdy przepis ten może być naruszony tylko w przypadku gdy odpad o ustalonym kodzie jest przekazywany podmiotowi, który nie ma zezwolenia na zagospodarowanie właśnie tego odpadu,

• naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art.67 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz b) ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię skutkująca przyjęciem, że dochodzi do naruszenia tych przepisów w przypadku gdy prawidłowa klasyfikacja odpadu powinna być inna niż przyjęta przez posiadacza odpadu przy wypełnianiu dokumentów ewidencjonujących odpady, podczas gdy przepis ten może być naruszony tylko w przypadku gdy posiadacz odpadów w ogóle nie prowadzi ewidencji odpadów dla odpadu o ustalonym przez siebie kodzie bądź przedstawia w niej nieprawdzie informacje, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W odpowiedzi na powyższą skargę Spółki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Organ przytoczył dotychczasowy stan faktyczny sprawy i dodatkowo wyjaśnił, że w związku ze złożonym wnioskiem Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Miejskiej Policji w P. została podjęta kontrola interwencyjna w dniach od [...].10.2017 r. - [...].11.2017 r. w spółce T. L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Ł., miejsce kontroli: wyrobisko poeksploatatcyjne złoża kruszywa naturalnego B. działka o nr ewid.[...] obręb B. gm. P.. We wniosku wskazano, że na teren żwirowni przywożone są odpady, najprawdopodobniej w postaci popiołów oraz że pracownicy żwirowni przy pomocy sprzętu budowlanego spychają przywożone odpady do zbiornika wodnego, a następnie przykrywają je warstwami dowożonej ziemi.

W związku z powyższym przeprowadzenie kontroli interwencyjnej było uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska.

W trakcie kontroli w spółce T. L. Sp. z o.o. upoważniony pracownik WIOŚ w P. pobrał próby przywożonych odpadów, z terenu działki o nr ewid.[...] obręb B. gm. P., w części na której prowadzone było przetwarzanie odpadów. Badania prób wykazały niską zawartość substancji organicznych i znaczną ilość związków mineralnych, na podstawie których można było domniemywać, że przebadane próbki odpadów nie stanowią czystej gleby i ziemi. Niska zawartość RWO (rozpuszczalny węgiel organiczny) i wspomniana powyżej niska zawartość substancji organicznych mogły świadczyć, że odpad został poddany obróbce termicznej. Powyższe wskazywało na to, że poddane badaniom próbki odpadów nie wykazują właściwości odpadów o kodzie 17 05 04.

Zawarcie umowy z dnia [...].09.2017 r. pomiędzy Skarżącą, a firmą T. L. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa, w której kod odpadu 17 05 04 został określony w sposób inny od nazwy określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów, wskazuje, że firmy biorące udział w przekazywaniu odpadów i zawarciu umowy celowo niewłaściwie zaklasyfikowały odpady.

Zdaniem organu, Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Usługowe "E. - Z." Sp. z o.o. prowadząc działalność przy wykonywaniu prac budowlanych, tj. likwidacji części obwałowania na byłym polu odkładczym popiołu i żużla zdawała sobie sprawę, że nie będzie możliwe rozdzielenie jednoznacznie czystego odpadu o kodzie 17 05 04 od popiołów znajdujących się na tym terenie. Wobec powyższego upoważniony pracownik WIOŚ przeprowadzając kontrolę spółki wskazał w protokole kontroli, że zmieszany urobek ziemi zanieczyszczony popiołem powinien być klasyfikowany jako odpad o kodzie 17 05 06 (urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05), opierając się na wynikach badań odpadów, przeprowadzonych w trakcie kontroli w spółce T. L. Sp. z o.o. i w spółce B. P. Sp. z o.o. podczas której również pobrano próby wytwarzanych odpadów w trakcie prowadzenia prac budowlanych przez Skarżącą Spółkę. Kontrola przez pracownika WIOŚ w firmie B. P. Sp. z o.o. była przeprowadzona w okresie od [...].10.2017 r. - [...].11.2017 r.

Próby wytwarzanych odpadów podczas prowadzenia prac budowlanych nie zostały pobrane w trakcie prowadzenia kontroli Spółki Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Usługowe "E.-Z." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, ze względu na zakończenie prowadzenia prac budowlanych, które zostały zakończone w dniu [...].12.2017 r.

Odpady o kodzie 17 05 04 były przekazywane na teren wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego B. w ramach rekultywacji terenu wyrobiska. Rekultywacja przedmiotowego wyrobiska była prowadzona na podstawie decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...].01.2015 r., udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów wyłącznie o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) w ramach rekultywacji. W zezwoleniu na przetwarzanie odpadów dopuszczono do przetworzenia w ramach rekultywacji wyrobiska jeden rodzaj odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) w ilości 200.000 Mg/rok.

Na podstawie kart przekazania odpadów ustalono, że Skarżąca Spółka w 2017 roku na przedmiotowe wyrobisko przekazała 116.888,37 Mg zaklasyfikowanych pod kodem odpadów 17 05 04. Mając na uwadze powyższe ustalenia Spółki niezgodnie ze stanem rzeczywistym prowadziła ewidencję wytwarzanych odpadów przy wykonywaniu prac budowlanych związanych z rozbiórką obwałowania tzn. nie prowadził ewidencji odpadów dla kodu odpadu 17 05 06 oraz dokonując niewłaściwej klasyfikacji wytwarzanych odpadów, przekazywała je nieuprawnionemu podmiotowi w zakresie zagospodarowywania odpadów.

Należy także podkreślić, że w decyzji Prezydenta Miasta P. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].06.2017 roku, wydanej dla spółki B. P. Sp. z o.o. odnośnie budowy magazynu opon na terenie działki, gdzie Skarżąca Spółka prowadziła prace budowlane przygotowujące do budowy magazynu, wskazano w uzasadnieniu do decyzji, że inwestycja na etapie realizacji będzie generować odpady związane z budową obiektu kubaturowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj., odpady o kodach (....) 17 04 05 i 17 05 06 (strona 16 przedmiotowej decyzji).

Prezes Spółki odmówił przyjęcia mandatu za nieprawidłową klasyfikację wytwarzanych odpadów (art. 180 ustawy z dnia [...] grudnia 2012 roku o odpadach) i za przekazywanie wytworzonych odpadów nieuprawnionemu podmiotowi w zakresie zagospodarowywania odpadów (art. 175 ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r.). W związku z odmowa przyjęcia mandatów tut. Organ wystąpił z wnioskiem o ukaranie do Sądu Rejonowego w P. VIII Wydział Karny. Po rozpoznaniu w postępowaniu nakazowym Sąd Rejonowy P. - S. M. wyrokiem nakazowym z dnia [...].07.2018 r. wymierzył karę grzywny.

Ponadto Skarżąca wskazuje, że w protokole kontroli wskazano datę rozpoczęcia kontroli na dzień [...].02.2018 r., gdy w upoważnieniu do kontroli wskazano datę rozpoczęcia kontroli na dzień [...].02.2018 r. Jest to oczywista pomyłka pisarska, na co wskazuje podpisanie upoważnienia do kontroli z datą rozpoczęcia kontroli dnia [...].02.2018 r. przez Prokurenta P. E. R. i Dyrektora ds. operacyjnych P. J. Z..

Skarżąca Spółka w piśmie procesowym z [...] listopada 2018r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, a nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – "Opinii w sprawie prawidłowej kwalifikacji odpadów" sporządzonej w dniu [...] września 2018r. przez dr. hab. prof. UAM W. U., eksperta Polskiej Izby Ekologii w dziedzinie gospodarki odpadami (Certyfikat Nr [...]) na okoliczność niewłaściwego postępowania przez WIOŚ w zakresie oceny prawidłowości klasyfikacji odpadów, przyjęcia przez WIOŚ niewiarygodnej metodologii badań odpadów zgromadzonych na terenie Kopalni B., błędnej interpretacji przez WIOŚ wyników badań tych odpadów oraz w konsekwencji przyjęcia przez WIOŚ błędnej i nieznajdującej merytorycznego uzasadnienia kwalifikacji odpadów pod kodem 17 05 06. Nadto skarżąca podkreślała, że Prezes skarżącej Spółki wniósł sprzeciw od wyroku nakazowego Sądu Rejonowego P.-S. M., Wydział VIII Karny z [...] lipca 2018r., sygn. akt VIII W [...] i do dnia sporządzenia przedmiotowego pisma w sprawie dotyczącej wykroczenia nie zapadł prawomocny wyrok, ani rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Za taki akt uznać należy zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne wydane przez Inspektor Ochrony Środowiska w P. z [...] lipca 2018r. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz.1688 ze zm., dalej "ustawa"). W doktrynie przyjmuje się bowiem, że zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej (skierowanym do indywidualnego adresata), niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej, ani postanowienia (Gruszecki K., Zarządzenie pokontrolne jako akt administracji publicznej. Glosa do wyroku WSA z dnia [...] maja 2009r., II SA/Sz [...], dostępne e-lex; Draniewicz B. Glosa do postanowienia NSA z [...] lutego 2008r., II OSK [...], ZNSA [...]/147-155; [...] T. Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA [...]/89-111). Zarządzenie pokontrolne mieści się w zbiorze aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. i w trybie art. 52 §3 P.p.s.a. i 53 §2 P.p.s.a. Przedmiotowa skarga została złożona w powyższym trybie i w terminie 30 dni od doręczenia zarządzenia pokontrolnego Skarżącej Spółce (k. 46 akt sąd.). Skargę na zarządzenie pokontrolne z [...] lipca 2018r. uznać, zatem należy za dopuszczalną i spełniająca wymogi formalne do jej wniesienia.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Inspektor Ochrony Środowiska w P. z [...] lipca 2018r., Sąd doszedł do przekonania, że powyższy akt administracji publicznej nie może się ostać w obrocie prawnym.

Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych Sąd wskazuje, że na podstawie art. 106 §3 P.p.s.a. oddalono wniosek Skarżącej Spółki o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci opinii w sprawie prawidłowości klasyfikacji odpadów dr. hab. prof. UAM W. U. dołączonej do pisma procesowego z [...] listopada 2018r. Zgodnie z art. 106 §3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis artykułu 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r. I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. II FSK 1306/08, LEX nr 558886), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r. II OSK 2501/15).

Przedłożona w toku postępowania opinia ma charakter opinii prywatnej sporządzonej na wniosek Skarżącej Spółki. Dotyczy kwalifikacji odpadów o kodzie 17 05 06 i stawia tezę, że postępowanie WIOŚ w zakresie oceny prawidłowości kwalifikacji powyższych odpadów było niewłaściwe oraz pozbawione podstaw prawnych, merytorycznych i formalno-prawnych. W ocenie Sądu opinia wyraża stanowisko Skarżącego w sprawie wskazane w skardze i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jakkolwiek organ administracji ponownie rozpoznający przedmiotową sprawę uwzględni opinię w zebranym materiale dowodowym i ustosunkuje się do zawartego w niej stanowiska.

Podstawę materialnoprawną wydanego zarządzenia pokontrolnego stanowi art. 12 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016r., poz. 1688 ze zm., dalej "u.i.o.ś."), zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym celem kontroli, poprzedzającej wydanie takiego zarządzenia jest ustalenie, czy stan postulowany, założony w przepisach prawnych w sposób generalny jako poprawny, jest tożsamy ze stanem faktycznym ustalonym w okolicznościach konkretnej sprawy przez organ do tego upoważniony. Ustalenia te zostają utrwalone następnie w protokole, sporządzonym z tych czynności kontrolnych. Jeśli pomiędzy tymi stanami występują różnice, to koniecznym jest ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności pomiędzy nimi. Obowiązkiem kontrolującego w imieniu organu inspektora pozostaje również poinformowanie o dokonanych ustaleniach kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osoby fizycznej. Podmioty te mają prawo w ramach polemiki z ustaleniami organu do wniesienia umotywowanych zastrzeżeń i uwag. Efektem przeprowadzonej kontroli w sytuacji ustalenia, że stan faktyczny odbiega od wzorcowego może być nałożenie odpowiedniej dyspozycji na podmiot kontrolowany poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego, zalecenia pokontrolnego, decyzji administracyjnej, wszczęcia postępowania egzekucyjnego, czy też żądania przeprowadzenia odpowiedniego postępowania, w tym służbowego i karnego, przy zachowaniu warunków wymienionych w art 12 i art. 15 u.i.o.ś. Wszystkie te działania, przybierające zarówno formę władczych i niewładczych działań kontrolnych, mają jednak w pierwszej kolejności zmierzać do doprowadzenia określonego stanu faktycznego do stanu postulowanego, przy czym mogą one przybierać również formę represyjną (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 276/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 15 lutego 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1884/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Badanie legalności takiego zarządzenia pokontrolnego sprowadza się zatem do stwierdzenia, czy istniały podstawy do jego wydania, w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez inspekcję ochrony środowiska i czy dokonano prawidłowej kwalifikacji poczynionych w toku kontroli ustaleń.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także specyfikę przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego, bowiem do postępowania w wyniku którego takie zarządzenie pokontrolne zostało wydane nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm. w brzmieniu na dzień wydania zarządzenia pokontrolnego, dalej "K.p.a."), ponieważ ustawodawca nie odsyła w ustawie o inspekcji ochrony środowiska do przepisów k.p.a. Dopiero władcze usunięcia stwierdzonych uchybień zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. wymaga wydania decyzji administracyjnej w trybie K.p.a. Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego ze względu na swój szczególny charakter jest postępowaniem odrębnym (por. wyr. NSA z 18 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2036/09; wyr. WSA w Krakowie z 13 lipca 2017r., sygn. akt II SA/Kr 647/17 i powołane tak orzeczenia; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jakkolwiek, zgodzić należy się z poglądem, że nie bez znaczenia dla kwestii merytorycznych wydanego zarządzenia pokontrolnego jest ocena, czy ustalenia faktyczne, dokonane przez organ, zostały oparte na prawidłowo przeprowadzonym, pod względem formalnym, postępowaniu dowodowym. Mówiąc inaczej, pierwszoplanowe jest w sprawie zbadanie, czy ustalenia faktyczne będące podstawą poszczególnych punktów zarządzenia pokontrolnego mają swoje oparcie i uzasadnienie w zgromadzonych dowodach (wyr. NSA z 28 marca 2017r., sygn. akt II OSK 1927/15, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, mimo, że w toku postępowania kontrolnego prowadzonego przez organu inspekcji ochrony środowiska nie stosuje się reguł i wymogów K.p.a., w tym dotyczących postępowania dowodowego, to nie może budzić wątpliwości, że wskazane zarządzenia pokontrolne winny mieć swoje uzasadnienie w materiale dowodowym, który pozwoliłby Sądowi na kontrolę zasadności i prawidłowości wydanego zarządzenia. Tym bardziej, że jak wskazano powyżej zarządzenie pokontrolne jest aktem władczym, skierowanym do indywidualnego podmiotu i dotyczy obowiązków o charakterze publicznoprawnym.

Kluczowe zatem dla rozstrzygnięcia sprawy będzie zebranie przez organ w toku kontroli takiego materiału dowodowego, który stanowiłby wystarczającą podstawę do wskazania naruszenia określonych przepisów prawa. Oznacza to zatem, że skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w rzeczonym zarządzeniu. Protokół kontroli dokumentuje bowiem czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne (art. 11 ust. 1 u.i.o.ś.). Z tego wynika, że ustalenia protokołu, będące z mocy art. 12 ust. 1 u.i.o.ś podstawą zarządzenia pokontrolnego, muszą zawierać dwojakie kwestie: ustalenia w przedmiocie zastanego stanu faktycznego oraz ustalenia w przedmiocie stanu prawnego będącego wzorcem kontroli (punktem odniesienia). Ponieważ protokół dokumentuje czynności kontroli, a w efekcie musi zawierać ustalenia kontroli, ustalenia powstają w drodze czynności kontroli, które są dokumentowane w protokole. Oznacza to zatem, że jeśli organ kontroli wykonuje jakąś czynność, prowadzącą do powstania ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to musi być ona udokumentowana. Na przykład, jeśli czynność kontroli polega na zapoznaniu się z istotnymi dla stanu faktycznego dokumentami, to o ile z dokumentów tych wywodzone są pewne ustalenia faktyczne, powinny być one dołączone do protokołu kontroli; nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie, że organ się z nimi zapoznał, jeżeli następnie odwołuje się do ich treści. Podobnie, jeśli organ czyni obserwacje na miejscu przeprowadzenia kontroli, które następnie uwzględnia jako element stanu faktycznego, nie jest wystarczające stwierdzenie, że coś zobaczył, ale przebieg tej czynności i stwierdzony stan faktyczny powinien być udokumentowany w formie protokołu oględzin. Wszystko to prowadzi do wniosku, że protokół kontroli zawierający ustalenia winien też zawierać dokumentację wszystkich czynności i zestaw dokumentów, które doprowadziły organ prowadzący kontrolę do czynienia ustaleń faktycznych. Nadto, w protokole wystarczającym będzie powołanie się przez organ na stosowne przepisy prawa, które stanowią wzorzec dla organu kontrolującego.

W konsekwencji należy dojść do przekonania, że podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli w sposób wyżej opisany. Wymóg takiego dokumentowania źródłowego dotyczy w sposób oczywisty tych ustaleń faktycznych (także w zakresie stanu prawnego wynikającego z czynności prawnych), które są podstawą do wydania zarządzenia pokontrolnego, co wynika z cytowanego przepisu (tak też wy.r NSA z [...] stycznia 2011, sygn. akt II OSK [...], z [...] marca 2017r., sygn. akt II OSK [...].

W tym stanie rzeczy należy w pierwszym rzędzie dokonać oceny wydanego zarządzenia pokontrolnego z punktu widzenia tego, czy ustalenia faktyczne, dokonane przez organ, zostały oparte na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. W dalszej kolejności, jeżeli ustalenia faktyczne okażą się prawidłowe, wystarczające i odpowiednio udokumentowane należy ocenić zastosowany wzorzec kontroli (stan prawny) pod kątem prawidłowości wniosków organu.

Protokół kontroli nr [...] zawiera oprócz części wstępnej punkty dotyczące: 1. Ustaleń kontroli, 2. Naruszeń, 3. Popełnionych wykroczeń i zastosowanych sankcji, 4. Innych zagadnień, 5. Informacji końcowych, w których to punktach wymienia się załączniki stanowiące integralną część protokołu. W zgodzie z tym, co powiedziano wyżej, załącznikami są dokumenty będące źródłem ustaleń faktycznych dla organu, w tym zestawienia, umowy, karty przekazywania odpadów, zgłoszenie zamiaru budowy, informacja dotycząca zagospodarowania mas ziemnych i mieszanki popiołowo-żużlowej z terenu B., informacja dotycząca wystawiania kart odpadów, dokumentacja fotograficzna oraz wreszcie decyzje organów administracji. Konstrukcja protokołu wskazuje, że jego część zawierająca ustalenia prowadzi do wygenerowania stwierdzonych naruszeń i nieprawidłowości. Te zaś w punkcie 2 protokołu (str. 6-7) określono jako:

1. Nieprawidłowa klasyfikacja odpadu o kodzie 17 05 04,

2. Przekazywanie odpadów nieuprawnionemu podmiotowi.

W zakresie dowodu jaki wskazuje na powyższe naruszenia podano ewidencje ilościowo-jakościowe odpadów.

W świetle powyższego, w wydanym zarządzeniu pokontrolnym z [...] lipca 2018r. dyspozycje organu kontroli i ich uzasadnienie winny ściśle odpowiadać ustaleniom kontroli w zakresie stwierdzonych naruszeń i nieprawidłowości (pkt 2 protokołu), co z kolei winno mieć swoje rozwinięcie i uzasadnienie w ustaleniach kontroli (pkt 1 protokołu); zaś wszystko powinno być udokumentowane poprzez dołączone do protokołu załączniki.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu są odpady o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) przekazywane w okresie od [...] września 2017r. do [...] grudnia 2017r. do kopalni kruszywa B., gm. P. w ramach jej rekultywacji, wytworzone przez Skarżącą Spółkę w trakcie prowadzenia prac polegających na likwidacji części obwałowania w związku z realizacją umowy z [...] września 2017r. zawartej pomiędzy Skarżącą Spółką a B. P. Sp. z o.o. Przedmiotem powyższej umowy było wykonanie likwidacji części obwałowania, wykonanie podłoża pod budowę hali oraz odwodnienia roboczego na terenie działki nr [...], obręb K., ark. 6, w związku z budową hali magazynowej dla firmy B. P. Sp. z o.o. W zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, polegającym na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego kruszywa "B." (decyzja Marszałka Województwa W. z [...] stycznia 2015r.) dopuszczono do przetwarzania w ramach rekultywacji kopalni B. jeden rodzaj odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03). Skarżąca Spółka dysponowała także zezwoleniem na przetwarzanie odpadów (decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2014r.) i przekazywanie uprawnionemu podmiotowi odpadów oznaczonych kodem 17 05 04 oraz 10 01 80 (mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych). Z uwagi na niemożność pełnego rozdzielenia składowanych na polu odkładczym na działce [...] odpadów w postaci popiołów i żużla oraz gleby i ziemi na teren kopalni kruszywa B. Spółka przekazała glebę zmieszaną z popiołem, co wynika z umowy z [...] września 2017r. zawartej pomiędzy Skarżąca Spółką a T. L. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w I. na dostawę pospółki i żwiru z kopalni na magazyn kruszyw E.-Z. wraz z wywozem i utylizacją odpadów o kodzie odpadu 17 05 04 (zmieszanego urobku ziemi zanieczyszczonego popiołem). Zdaniem organu ta część odpadu została nieprawidłowo zakwalifikowana przez Spółkę jako odpad 17 05 04, zamiast jako odpad o kodzie 17 05 06 (urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05) i w związku z tym przekazana nieuprawnionemu podmiotowi.

Z protokołu kontroli wynika, że powyższe ustalenia organ poczynił w oparciu o stwierdzenie, że odpad posiadał znaczną zawartość popiołów wymieszanych z ziemią co udokumentowano fotograficznie i pobrano próby odpadów, które zawierały znaczną ilość glinu – podstawowym składnikiem popiołów są przede wszystkim tlenki krzemu, glinu i żelaza. Powyższe ustalenia organu zostały następnie zawarte w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego.

W przedmiotowej sprawie powyższe zapisy zawarte w protokole kontroli, jak i zarządzeniu pokontrolnym nie pozwalają na weryfikację przez Sąd wskazanego przez organ naruszenia przepisów prawa.

W punkcie 1 zaskarżonego aktu zarządzono klasyfikowanie odpadów zgodnie z ustalonym katalogiem odpadów. Dla uzasadnienia powyższego zarządzenia organ poprzestał jedynie na wskazaniu w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń prawa dokonanych przez Spółkę, nie przytaczając konkretnych dowodów potwierdzających ten fakt. Brak w aktach administracyjnych jakiegokolwiek dokumentu, czy protokołu z badania prób odpadów pobranych w wyrobisku B., czy u kontrahenta Skarżącej Spółki - T. L. Sp. z o.o., potwierdzającego skład odpadów, a zwłaszcza stwierdzenie organu, że odpad ten nie stanowił odpadu o kodzie 17 05 04, na który Skarżąca posiadała zezwolenie. Powołanie się jedynie ogólnie na wyniki prób, że zanieczyszczony urobek ze względu na niską zawartość substancji organicznych, znaczną ilość związków mineralnych, niska zawartość RWO – rozpuszczony węgiel organiczny, nie stanowi czystej gleby i ziemi nie wykazuje właściwości odpadów o kodzie 17 05 04, bez szczegółowego podania wielkości zawartości poszczególnych składników, nie spełnia wymogu wystarczającego zebrania materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe uzasadnienie zaskarżonego aktu administracyjnego. W szczególności, inspektor ochrony środowiska nie wyjaśnił w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, czy przeprowadzono stosowne badania laboratoryjne na podstawie, których w sposób nie budzący wątpliwości, potwierdzona została okoliczność, iż odpady ze względu na podstawowy skład chemiczny nie stanowią odpadu o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż 17 05 03). Ogólne sformułowanie organu zawierające nadto określenia nieostre, nie może być wystarczające dla przypisania skarżącej Spółce uchybienia polegającego na błędnej kwalifikacji odpadu 17 05 04, zamiast 17 05 06, jak to wywodził organ. Pisemne ustalenia organu zawarte w protokole kontroli i następnie uzasadnieniu punktu 1 zarządzenia pokontrolnego nie stanowiły wystarczającej podstawy do przyjęcia wskazanej wadliwości w odrębnym punkcie naruszeń i nieprawidłowości ujętym w protokole kontroli, świadczyć to może o braku podstaw do wydania w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego.

Niewystarczające jest także stwierdzenie organu, że Skarżąca Spółka nieprawidłowo kwalifikowała odpad, skoro w określeniu przedmiotu umowy z [...] września 2017r. z T. L. Sp. z o.o. wskazała, że wywóz i utylizacja dotyczyć będzie odpadu o kodzie 17 05 04 - zmieszanego urobku ziemi zanieczyszczonego popiołem.

W konsekwencji organ nie wyjaśnił, ani nie potwierdził dokumentem, że sporny odpad należy klasyfikować jako odpad o kodzie 17 05 06 (urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05). Tym bardziej, że jako urobek z pogłębiania traktuje się materiał wydobyty, np. z pogłębiania zbiorników wodnych, dna morskiego, jezior, rzek, czy wyrobisk. Tak więc organ w żaden sposób, w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie bezspornie Spółka likwidowała obwałowanie, nie wykazał konkretnym materiałem dowodowym, że przedmiotowy odpad wytworzony przez Spółkę należy kwalifikować jako odpad o kodzie 17 05 06, jak to zarządzono w punkcie 1 zaskarżonego zarządzenia. Również organ nie wyjaśnił na podstawie jakich dowodów dokonał ustalenia, że sporny odpad stanowi odpad o kodzie 17 05 06. Brak w tym zakresie wśród załączników do protokołu kontroli Skarżącej Spółki w zakresie gospodarowania odpadami, protokołów z badań próbek, na które organ powoływał się w ustaleniach kontroli.

Argumentem na poparcie tezy organu, że sporny odpad należy kwalifikować jako 17 05 06 nie może być także treść decyzji środowiskowej z [...] czerwca 2017r., do której odnosił się organ w odpowiedzi na skargę, mianowicie stwierdzenie w tej decyzji, że inwestycja będzie generować odpad związany z budową obiektu kubaturowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą (tj. odpady o kodach (...) i 17 05 06, str. 16 decyzji), skoro decyzja ta dotyczy inwestycji w szerszym rozmiarze niż to wynikało z umowy dotyczącej likwidacji pola odkładczego, bo rozbudowy magazynu opon oraz na innych jeszcze działkach, niż tylko działka o numerze [...], bo na działkach o numerach [...] i [...]. Zatem nie można precyzyjnie wywodzić, że w ramach wykonania likwidacji pola odkładczego na działce [...], Skarżąca Spółka będzie wytwarzała odpad o kodzie 17 05 06.

Natomiast stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2a lit a) u.i.o.ś. do zadań inspekcji należy prowadzenie działalności laboratoryjnej polegającej na wykonywaniu badań, w tym pobieraniu próbek, wykonywaniu pomiarów i analiz na potrzeby działań kontrolnych. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor jest uprawniony do przeprowadzenia niezbędnych pomiarów lub badań, w tym pobierania próbek lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części, w kontrolowanym środku transportu, stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych.

Jakkolwiek nie może budzić wątpliwości, że prowadzone badania i próby, a zwłaszcza ich wyniki są dokumentowane w postaci chociażby protokołów z badań, które następnie powinny służyć jako materiał dowodowy dla dalszych władczych czynności organu, jak w niniejszej sprawie. Wskazują na to chociażby przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z [...] września 2016r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz.U. poz. 1395), określające referencyjne metodyki wykonywania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi (§1 pkt 5). Etap piąty identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje przeprowadzenie badań szczegółowych polegających m.in. na sporządzeniu dokumentacji badań szczegółowych zawierającej informacje o:

a) datach pobrania próbek,

b) miejscach pobrania próbek, w tym adres, numery działek ewidencyjnych oraz współrzędne określone z wykorzystaniem systemu nawigacji satelitarnej (GPS),

c) głębokości pobrania próbek,

d) sposobie użytkowania gruntu w miejscu pobrania próbek,

e) właściwościach gleby, o których mowa w pkt 4,

f) wynikach pomiarów, o których mowa w pkt 5,

g) poziomie zwierciadła wody podziemnej wraz z ich kierunkami przepływu, w formie przekroju przez punkty pomiarowe,

h) stwierdzonym zanieczyszczeniu, którego zasięg zostanie naniesiony na mapie zasadniczej albo, w przypadku braku takiej mapy, na mapie ewidencyjnej,

i) rozprzestrzenianiu substancji powodującej ryzyko w planie i przekroju,

j) jeżeli istnieją do tego podstawy - wynikach analizy, czy stwierdzone zawartości substancji na danym terenie są pochodzenia naturalnego (§10 pkt 7 rozporządzenia).

Także z mocy art. 16 ust. 1 u.i.o.ś. organy inspekcji mogą zwrócić się do każdego organu administracji państwowej i rządowej oraz organu samorządu terytorialnego o udzielenie informacji lub udostępnienie dokumentów i danych związanych z ochroną środowiska.

W ocenie Sądu, organy inspekcji ochrony środowiska traktować należy jako organy specjalistyczne, których pracownicy posiadają wiedzę specjalną i kompetencje oraz aparat narzędziowy do poczynienia własnych spostrzeżeń, ocen, opinii, a także mogą wyrażać merytoryczne stanowiska w konkretnej sprawie i o określonej treści, które należy traktować także jako dowód w sprawie. Jakkolwiek winny być one sporządzone w formie dokumentu i załączone do protokołu kontroli jako element materiału dowodowego dla uzasadnienia stwierdzonych nieprawidłowości i wydanego zarządzenia pokontrolnego.

Mając na uwadze powyższe przepisy, istotne jest dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wykazanie przez organ, że dokonywana przez Spółkę klasyfikacja odpadów narusza obowiązujące przepisy prawa i wydane decyzje administracyjne. Organ także nie udokumentował drugiego wskazanego w protokole kontroli naruszenia polegającego na nieprawidłowym przekazywaniu wytworzonych odpadów uprawnionemu podmiotowi celem dalszego ich zagospodarowania, co stanowi konsekwencję pierwszego stwierdzonego naruszenia polegającego na nieprawidłowej kwalifikacji spornego odpadu jako odpadu o kodzie 17 05 06.

Skoro organ nie przedstawił sytuacji faktycznej w sposób nie budzący wątpliwości, jak i dowodów na których oparł swoje ustalenia, zatem jego twierdzenia o naruszeniu prawa przez Spółkę są przedwczesne.

Wobec powyższych ustaleń, należy podkreślić, iż takie uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, jak w niniejszej sprawie, nie pozwala na dokonanie przez Sąd prawidłowej oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia albowiem wykazane uchybienia w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, uniemożliwiły prześledzenie toku rozumowania organu.

Stwierdzić nadto należy, że w punkcie 3 zarządzenia pokontrolnego wskazano na nieprawidłowości w szerszym zakresie niż to wynika z ujęcia nieprawidłowości zebranych w protokole kontroli, a zatem tutaj istnieje niespójność między ustaleniami kontroli, a wskazanym zarządzeniem. W stwierdzonych w punkcie 2 protokołu nieprawidłowościach nie wskazano na okoliczność związaną z nierzetelnym prowadzeniem ewidencji wytwarzanych odpadów, niezgodnie z katalogiem odpadów, co zostało wskazane jako punkt 3 zarządzenia pokontrolnego zobowiązującego Spółkę do rzetelnego prowadzenia ewidencji wytwarzanych odpadów. Świadczy to o braku podstaw do wydania w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego.

Reasumując, co do dwóch pierwszych punktów badanego zarządzenia pokontrolnego, można stwierdzić, iż treść protokołu kontroli wyczerpująco nie uzasadnia podjętych w zarządzeniu środków, zaś zarządzenie w punkcie 3 nie jest właściwie i spójnie z protokołem uzasadnione. W tym stanie rzeczy, nie było możliwe przejście do kolejnego etapu kontroli zaskarżonego zarządzenia mianowicie oceny jego zgodności z przepisami prawa. Bez prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie nie jest możliwe także ustalenie na podstawie sporządzonego w sprawie protokołu wzorca kontroli w zakresie wydanych zezwoleń w postaci decyzji administracyjnych. Powoduje to w konsekwencji wadliwość zarządzenia, wobec jego sprzeczności z powołanymi na wstępie przepisami art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś., z których wynika, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (tak wyr. WSA w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2017 r. II SA/Gd [...], LEX nr 2283686). Jeśli zatem nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny na podstawie treści protokołu, czy takie naruszenia prawa mają miejsce i zweryfikować stwierdzeń na ten temat, to wskazywana wadliwość ma charakter podstawowy. Ma to istotne znaczenie także w świetle faktu, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są: z jednej strony wojewódzki inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś kierownik kontrolowanej jednostki – por. wyrok NSA z dnia [...] lutego 2016 r. II OSK [...], LEX nr 2037398.

W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł odnieść się do zarzucanego przez Skarżącą Spółkę naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącej Spółki dotyczącego rozpoczęcia kontroli przed datą wskazanego rozpoczęcia kontroli wynikającego z upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, Sąd zauważa, że Upoważnienie nr [...] do przeprowadzenia kontroli zostało wydane w dniu [...] lutego 2018r. kontrolę rozpoczęto w dniu [...] lutego 2018r., tak jak to wynika z treści protokołu kontroli. Wobec tego, co najistotniejsze, kontrola nawet jeżeli rozpoczęła się wcześniej (06 lutego) niż data rozpoczęcia kontroli wskazana w upoważnieniu (7 lutego), to kontrola rozpoczęta została i prowadzona była na podstawie obowiązującego upoważnienia, bo wydanego w dniu [...] lutego 2018r. Okoliczność podnoszona przez Skarżącą, w ocenie Sądu nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro kontrola prowadzona była do [...] marca 2018r., a z protokołu kontroli nie wynika by w dniu [...] lutego 2018r. podjęte zostały szczególnie istotne i ważne czynności, czy dokonane ustalenia, które przesądziły o wskazanych przez organ naruszeniach.

Odnosząc się natomiast do zarzutu organu, że swoje ustalenia oparł także na ustaleniach stanowiących podstawę do wydania wyroku nakazowego Sądu Rejonowego P. – Stare M. w P. Wydział VIII Karny z [...] lipca 2018r., to słusznie wskazuje Skarżąca Spółka, że skoro wniesiono sprzeciw od tego wyroku nakazowego to w sprawie nie ma prawomocnego rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Z powyższych względów, w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a. należało uchylić kwestionowane zarządzenie pokontrolne w całości, jak Sąd orzekł w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione w uzasadnieniu wyroku wskazania. W szczególności organ zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, zatem do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, który następnie stanowić będzie podstawę do ustalenia, czy doszło do naruszeń i nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami w przedsiębiorstwie Skarżącej Spółki. W uzasadnieniu aktu administracyjnego nakładającego na adresata określone obowiązki organ powinien wskazać fakty oraz dowody, na których oparł się wydając zarządzenie pokontrolne. Nie przesądzając treści ostatecznego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że organ administracji publicznej wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne naruszył przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, zasądzając od organu na rzecz Skarżącej Spółki kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.) oraz wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącej Spółki w kwocie [...]zł. (§ 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz.1800) oraz [...] zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.