Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2091/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 3 w zw z art. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 12, art. 13, art. 15 ust. 1 i art. 19
journal: Dz.U. 2007 nr 90 poz 607
law: Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i  opłacie depozytowej - tekst jednolity
article: art. 73 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.T. i M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1393/16 w sprawie ze skargi A.T. i M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.T. i M.T. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2016 r. w przedmiocie ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2016 r. Marszałek Województwa Małopolskiego określił wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2011 r. dla skarżących, wspólników A. s.c. w O. na kwotę 5.907,00 zł (pkt 1 decyzji). Jednocześnie organ zobowiązał skarżących do wpłaty kwoty wraz z odsetkami naliczonymi na dzień wpłaty na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2 decyzji).

Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 17 ust. 1 i 3 w związku z art. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 12, art. 13, art. 15 ust. 1 i art. 19 ustawy z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz.U. z 2007 r., Nr 90, poz. 607 ze zm. – dalej: "ustawa o opłacie produktowej") w związku z art. 73 pkt. 1 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 888 – dalej: "ustawa o gospodarce opakowaniami"), a także rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych (Dz. U. z 2007 r., Nr 109 poz. 752), rozporządzenie Ministra Środowiska z 18 grudnia 2007 r. w sprawie stawek opłat produktowych (Dz.U. z 2007 roku, Nr 247, poz. 1840), rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej (Dz.U. z 2010 r. Nr 259, poz. 1775) oraz art. 53 § 4, art. 55 § 1 oraz art. 63 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.).

Organ wskazał, że spółka skarżących jest przedsiębiorcą zobowiązanym do ustalenia we własnym zakresie i wniesienia w ustawowym terminie opłaty produktowej. W trakcie kontroli w zakresie naliczania opłat za korzystanie ze środowiska oraz opłaty produktowej, przeprowadzonej 3 września, 14 i 29 października, 2 listopada oraz 10 grudnia 2015 r. ustalono, że spółka od 1 września 2006 r. wprowadza na rynek krajowy produkty (wodę mineralną) w opakowaniach z tworzyw sztucznych, aluminium, stali i tektury. Oznacza to, że kontrolowany przedsiębiorca podlega obowiązkowi zapewnienia odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych. W kontrolowanym okresie spółka nie zapewniła wymaganego poziomu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i nie przedstawiła dokumentów potwierdzających odzysk lub recykling odpadów opakowaniowych. Osiągnięty poziom odzysku i recyklingu w tym okresie wynosił 0%.

W wystąpieniu pokontrolnym z 11 grudnia 2015 r. spółka została poinformowana o obowiązku przedłożenia Marszałkowi Województwa Małopolskiego zaległych rocznych sprawozdań o wysokości należnej opłaty produktowej, w tym za 2011 r., w terminie do 14 dni po otrzymaniu wystąpienia pokontrolnego. Do dnia wydania decyzji strona nie przedłożyła zaległych sprawozdań.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli skarżący.

Decyzją z [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 2 decyzji i w tym zakresie umorzyło postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 1 stycznia 2014 r. weszła w życie ustawa z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, która w art. 68 znowelizowała ustawę o opłacie produktowej. Zgodnie z art. 72 ustawy o gospodarce opakowaniami, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy o gospodarce opakowaniami, do powstałych przed dniem jej wejścia w życie obowiązków wynikających z ustawy o opłacie produktowej w zakresie uzyskania wymaganych poziomów odzysku i recyklingu, w tym do obowiązków sprawozdawczych oraz do zobowiązań z tytułu opłaty produktowej należnej za okres do dnia 31 grudnia 2013 r., stosuje się przepisy ustawy o opłacie produktowej obowiązujące w chwili powstania tych obowiązków, w tym zobowiązań z tytułu opłaty produktowej. Oznacza to, że w zakresie zasad ustalania opłaty produktowej, znajdują zastosowanie przepisy ustawy o opłacie produktowej w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce opakowaniami. Natomiast do powstania obowiązku, w tym zobowiązania z tytułu opłaty produktowej należnej za 2011 r. zastosowanie znajdują przepisy ustawy o opłacie produktowej obowiązujące w chwili powstania tego obowiązku, w tym zobowiązania z tytułu tej opłaty produktowej.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymagało, czy w związku ze zmianami ustawy o opłacie produktowej wprowadzonymi przez art. 68 ustawy o gospodarce opakowaniami prawidłowe było zastosowanie przepisów ustawy o opłacie produktowej w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania obowiązku czy też w brzmieniu po nowelizacji. W ocenie Sądu I instancji, uzasadniając swoje stanowisko skarżący pomijają art. 73 ust. 1 ustawy o opłacie produktowej. Postępowanie zostało wszczęte po dniu 1 stycznia 2014 r. (pierwsza kontrola została przeprowadzona 3 września 2015 r.), jednak decydujące jest, że postępowanie dotyczy obowiązków powstałych przed 31 grudnia 2013 r. Przepis art. 72 ustawy o gospodarce opakowaniami nie znajdował zatem zastosowania.

W ocenie Sądu I instancji, z akt administracyjnych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący są przedsiębiorcą w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o opłacie produktowej i ciążył na nich obowiązek zapewnienia odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych poużytkowych. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił ustalenia kontroli przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Wobec niewykonania obowiązku odzysku, co zdaniem Sądu I instancji jest w sprawie bezsporne, skarżący byli zobowiązani do wniesienia opłaty produktowej od całej ustalonej ilości danego rodzaju opakowań wprowadzonych na rynek krajowy w roku objętym decyzją. Dopiero w skardze skarżący zarzucili nieuwzględnienie okoliczności faktycznej, że część produktów nie była wprowadzana na rynek krajowy w rozumieniu ustawy, ponieważ zostały nabyte od podmiotu krajowego. Sąd I instancji podkreślił, że w odwołaniu od decyzji I instancji skarżący nie kwestionowali decyzji, natomiast wnieśli o "anulowanie" ustalonej należności wskazując na poważne problemy zdrowotne. Sąd I instancji uznał zarzuty skarżących w tym zakresie za gołosłowne i nieznajdujące potwierdzenia w aktach sprawy.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 217 Konstytucji RP przez zastosowanie stawek podatku określonych w akcie wykonawczym. Znajdująca zastosowanie w tej sprawie ustawa o opłacie produktowej szczegółowo reguluje sposób ustalania wysokości należnej opłaty produktowej. W treści art. 12 i 13 określone zostały zasady i sposób oraz podstawa obliczania opłaty produktowej, natomiast w art. 14 zostały ustalone maksymalne stawki opłaty produktowej oraz zasady ich podwyższania oraz upoważnienie do wydawania przepisów wykonawczych dla Ministra Środowiska. Odnosząc się do zarzutu, że organy ustaliły opłatę produktową przy zastosowaniu stawek w wysokości ustalonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 29 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat produktowych (Dz.U. nr 259, poz. 1774) z załącznikiem nr 1 i 2. (w sprawie znajduje zastosowanie poz. 2, 4 i 5 zał. nr 1) Sąd I instancji wskazał, że stawki te nie przekraczają górnej granicy określonej w ustawie o opłacie produktowej, a rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia z art. 14 ust. 4 tej ustawy. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sąd I instancji wskazał, że wyliczenie z art. 217 Konstytucji RP obejmuje wszystkie istotne elementy stosunku daninowego, do których zaliczają się m.in.: określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku. Wyliczenie to nie ma charakteru wyczerpującego, co oznacza, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, a do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny. Normy konstytucyjne nie wymagają w każdym przypadku kwotowego określenia opłat w ustawie. Przepisy ustawy, w tym niekoniecznie przepis upoważniający do wydania rozporządzenia, mogą bowiem zawierać dostatecznie precyzyjne i obiektywne kryteria przedmiotowe lub wzory obliczeń, które będą pozwalały na określenie wysokości konkretnej opłaty. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że ustawowe ustalenie stawki maksymalnej jest wystarczające, uwzględniając, że zastosowane stawki z rozporządzenia nie przekraczają stawek ustawowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

Zaskarżonemu wyroku skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo, że przy wydawaniu decyzji nie przeprowadzono należytego postępowania wyjaśniającego w celu zbadania, czy wszystkie produkty sprzedawane przez skarżących były wprowadzane przez nich na rynek krajowy w rozumieniu art. 3 ust. 7 ustawy o opłacie produktowej. Ponadto Sąd I instancji pominął, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do uwag i zastrzeżeń skarżących. W ocenie skarżących, prawidłowa analiza sprawy powinna doprowadzić do uwzględnienia skargi, co uzasadnia zarzut błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 dalej: "p.u.s.a.").

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 217 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że opłata produktowa nie ma charakteru podatku oraz dopuszczalne jest ustalenie wysokości daniny publicznej w rozporządzeniu. Z przepisu tego wynika, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego (w tym stawka daniny) powinny zostać określone bezpośrednio w ustawie.

Po drugie, naruszenie art. 72 oraz 73 ust. 1 ustawy o gospodarce opakowaniami przez zastosowanie przepisów ustawy o opłacie produktowej w brzmieniu obowiązującym w 2010 r. tj w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą o gospodarce opakowaniami. Do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy o gospodarce opakowaniami zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy o opłacie produktowej w brzmieniu uwzględniającym nowelizację, a dotychczas obowiązujące przepisy mogły mieć zastosowanie wyłącznie do enumeratywnie wskazanych przypadków (poziom odzysku, obowiązku sprawozdawcze i zobowiązanie).

Po trzecie, błędne zastosowanie art. 3 ust. 7 ustawy o opłacie produktowej przez brak uwzględnienia, że część produktów sprzedawanych przez skarżących nie była wprowadzana przez nich na rynek krajowy w rozumieniu ustawy bowiem były one nabyte od podmiotu krajowego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2016 r. w części zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z [...] czerwca 2016 r. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Zarzut ten dotyczy ustalenia, czy wszystkie produkty sprzedawane przez skarżących były wprowadzane przez nich na rynek krajowy i łączy się z zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 3 ust. 7 ustawy o opłacie produktowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji. Skarżący dopiero w skardze zarzucili nieuwzględnienie, że część produktów nie była wprowadzana na rynek krajowy w rozumieniu ustawy, ponieważ zostały nabyte od podmiotu krajowego. Okoliczności tej skarżący nie kwestionowali w postępowaniu przed organami administracji w odwołaniu wskazując jedynie na problemy zdrowotne. Nie ulega również wątpliwości, że przed wydaniem decyzji I instancji skarżący zostali zawiadomieni w trybie art. 10 § 1 k.p.a., a więc mieli zapewniony czynny udział w postępowania. Ponadto, w toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, a nawet w skardze kasacyjnej skarżący nie wykazali w żaden sposób, że część produktów nie zostało wprowadzona na rynek krajowy w rozumieniu ustawy. Powołane jako podstawy kasacyjne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy określone obowiązki, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego. Nie można jednak wyprowadzić z nich zasady, że organ musi przeprowadzić dowód na każdą okoliczność, szczególnie jeżeli żądanie przeprowadzenia określonych dowodów nie jest formułowane przez stronę postępowania lub jeżeli to strona na podstawie tych dowodów zmierza do osiągnięcia korzystnych dla siebie skutków procesowych. Stąd też zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 72 oraz art. 73 ust. 1 ustawy o gospodarce opakowaniami przez zastosowanie przepisów ustawy o opłacie produktowej w dotychczasowym brzmieniu. Skarżący stwierdzili bowiem, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy o gospodarce opakowaniami zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy o opłacie produktowej w brzmieniu uwzględniającym nowelizację, a dotychczas obowiązujące przepisy mogły mieć wyłącznie zastosowanie do enumeratywnie wskazanych przypadków. Stanowisko to jest nie jest prawidłowe, ponieważ pomija pełne brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy o gospodarce opakowaniami, który odsyła do stosowania dotychczasowych przepisów nie tylko do obowiązków powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce opakowaniami, w zakresie uzyskania wymaganych poziomów odzysku i recyklingu, w tym do obowiązków sprawozdawczych, ale również do zobowiązań z tytułu opłaty produktowej należnej za okres do dnia 31 grudnia 2013 r. Stąd też prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że skoro postępowanie dotyczy obowiązków powstałych przed 31 grudnia 2013 r., to art. 72 ustawy o gospodarce opakowaniami nie znajdował w tej sprawie zastosowania.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut błędnej wykładni art. 217 Konstytucji RP. W ocenie skarżących, polegało to na przyjęciu, że opłata produktowa nie ma charakteru podatku oraz dopuszczalne jest ustalenie wysokości daniny publicznej w rozporządzeniu. Wbrew jednak stanowisku skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustawa o opłacie produktowej szczegółowo regulowała sposób ustalania wysokości należnej opłaty produktowej. Z art. 12 i 13 tej ustawy wynikały zasady, sposób oraz podstawa obliczana opłaty produktowej, natomiast art. 14 ustalał maksymalne stawki opłaty produktowej oraz zasady ich podwyższania oraz upoważnienie do wydawania przepisów wykonawczych dla Ministra Środowiska. Wszystkie istotne elementy daniny publicznej zostały więc uregulowane w akcie rangi ustawowej, a jedynie ich doprecyzowanie nastąpiło w akcie wykonawczym. Z tej przyczyny dopuszczalne było zastosowanie przez organy stawek w wysokości ustalonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 29 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat produktowych. Wynika to z tego, że stawki te nie przekraczają górnej granicy określonej w ustawie o opłacie produktowej, a rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawowego upoważnienia. Tego rodzaju regulacja prawna była dopuszczalna w świetle prawidłowo powołanego przez Sąd I instancji orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prezentowanego na gruncie danin publicznych o zbliżonym charakterze i w podobny sposób uregulowanych. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją RP przepisów nieobowiązującej już ustawy o opłacie produktowej i w związku z tym na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. oddalił wniosek skarżących złożony w tym przedmiocie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.