Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 854/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 5, par. 6, par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 roku sprawy ze skargi A spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A spółki z o.o. w Łodzi kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu biurowego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce nr 64/6 przy al. A 123 w Ł.

W odwołaniu od tej decyzji A Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

1. prawa materialnego - art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 ust. 2 i § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do budynków położonych wzdłuż al. A, podczas gdy z treści § 7 rozporządzenia, wynika, iż decydującym dla określenia tego parametru jest średni poziom terenu przed głównym wejściem do budynku, czyli w przypadku planowanej inwestycji od strony ul. B i w sytuacji, gdy przeprowadzona analiza wykazała istnienie XII kondygnacyjnych budynków wzdłuż ul. B,

2. art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez określenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem zabudowy istniejącej na działce przy al. A 121, w sytuacji uchylenia przez WSA w Łodzi decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego obiektu,

3. prawa procesowego - art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, objawiające się wybiórczym uwzględnieniem wniosków wynikających z przeprowadzonej analizy urbanistycznej przy jednoczesnym pominięciu treści wniosku inwestora oraz okoliczności, iż w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji dla nieruchomości położonej po przeciwnej stronie al. A organ wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla obiektu 10 kondygnacyjnego lokowanego w sąsiedztwie budynków dwupiętrowych.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy podniósł, że sprawa planowanej na działce nr 64/6 inwestycji przy al. A 123 w Ł. była już przedmiotem kontroli organu odwoławczego, który decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji uwzględnił uwagi Kolegium, dotyczące wad przeprowadzonego postępowania i wydał będąca przedmiotem niniejszego postępowania nową decyzję z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Zdaniem Kolegium, przeprowadzona stosownie do treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r. nr 164, poz. 1588), analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest prawidłowa pod względem formalnym, została nadto sporządzona zgodnie z wymaganiami stawianymi przez obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Obszar analizowany wyznaczony został w pasie stanowiącym trzykrotność frontu terenu inwestycji. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:500, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Mapa ta stanowi część graficzną sporządzonej analizy. Przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy, ale także z części opisowej. Obie części analizy stanowią załączniki do decyzji organu I instancji. Analizę urbanistyczną przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym, pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Dalej Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, jeżeli zatem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Taka sytuacja – zdaniem Kolegium - ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie sporządzona analiza wykazała, że planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych w powołanym przepisie. Okoliczność ta prawidłowo skutkowała zatem ustaleniem dla niej warunków zabudowy.

Następnie Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania, kwestionujących ustalenia decyzji w zakresie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej stwierdziło, że bezspornie ustalona zaskarżoną decyzją wielkość tego parametru nie odpowiada wnioskowi inwestora w tym zakresie, który wskazuje, iż jego zamiarem była pierwotnie budowa 14 kondygnacyjnego budynku biurowego (ok. 56 m) wraz z 2 - kondygnacyjną częścią podziemną, mieszczącą garaż wielostanowiskowy dla samochodów osobowych. W modyfikacji wniosku z dnia 24 listopada 2011 r. inwestor ostatecznie wniósł o budowę budynku o wysokości 10 kondygnacji nadziemnych i 2 podziemnych.

Jak wskazują wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej w zakresie omawianego parametru, w obszarze analizowanym (20 obiektów poddanych analizie) występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 4m do 35m (średnio 16,5m). Najwyższe obiekty z obszaru analizowanego to budynki wielorodzinne o wysokości 12 kondygnacji nadziemnych. Bezspornym jest przy tym, że obiekty o takiej wysokości elewacji frontowej zlokalizowane są też przy ul. B, a zatem przy tej samej drodze publicznej od strony której, znajduje się front terenu planowanej inwestycji (ze strony tej ulicy odbywa się wjazd i wejście na działkę).

Obiekty wyższe niż wnioskowany, tak jak budynki mieszkalne przy ul. B, znajdują się w znacznym oddaleniu od al. A - zlokalizowane są najczęściej wzdłuż ulic prostopadłych w stosunku do tej ulicy. Natomiast położona w obszarze analizowanym zabudowa wzdłuż al. A cechuje się odmiennymi cechami - maksymalna wysokość tej zabudowy wynosi 5-6 kondygnacji nadziemnych - nie ma wśród niej budynków tak wysokich jak wnioskowany. Planowany obiekt lokalizowany ma być w narożniku ulic B i al. A, z tym, że choć wjazd odbywać się będzie od strony ul. B, to załączona do wniosku wstępna koncepcja zagospodarowania oraz kształt i wielkość działki objętej inwestycją wskazują, iż planowany obiekt lokowany będzie szerokością wzdłuż al. A. Takie położenie - zdaniem Kolegium - w określony sposób determinuje parametry projektowanego budynku, szczególnie w zakresie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, która winna nawiązywać do zabudowy wzdłuż al. A. Zapobiegnie to wrażeniu dominacji projektowanego obiektu nad sąsiadującymi budynkami i pozwoli na stworzenie spójnej i harmonijnej zabudowy na omawianym odcinku al. A.

Przywołując następnie brzmienie § 7 rozporządzenia Kolegium stwierdziło, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej na działce nr 64/6 zabudowy, w nawiązaniu do wysokości elewacji frontowej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wzdłuż al. A, uznać należy za prawidłowe. Ustalenie takie znajduje oparcie nie tylko w wynikach analizy i przepisach powołanego rozporządzenia, ale także w stanie zagospodarowania obszaru sąsiedniego. Organ II instancji podkreślił przy tym, że generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Natomiast wyniki przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy wskazują, że choć zabudowa na terenie objętym analizą jest stosunkowo zróżnicowana co do wysokości, to na omawianym odcinku al. A ma nie więcej niż 5-6 kondygnacji nadziemnych. Stąd w ocenie Kolegium, próba nawiązania przez planowaną inwestycję (zlokalizowaną także wzdłuż tej ulicy), do wysokości wprawdzie wyższych budynków z obszaru analizowanego, ale odmiennie położonych w stosunku do tej ulicy, sprzyjałaby raczej pogłębianiu dysonansu przestrzennego niż zachowaniu ładu.

Według Kolegium bez znaczenia dla powyższego pozostaje podnoszona w odwołaniu okoliczność, że w przypadku działki sąsiedniej nr 64/5, w drodze wyroku sądu, wyeliminowana została z obrotu prawnego, decyzja o pozwoleniu na budowę dla planowanego na tej działce obiektu usługowego. W tym wypadku bowiem, parametry projektowanego budynku, na które powołał się organ I instancji, wynikają z wydanej dla tej inwestycji ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z [...] nr [...], co w świetle podglądów orzecznictwa i doktryny uznać należy za wystarczające z punktu widzenia wyznacznika dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Według organu II instancji nie można też uznać za skuteczny zarzutu, odnoszącego się do wydanej przez organ decyzji o warunkach zabudowy dla zlokalizowanego "w bliskim sąsiedztwie" budynku 10 kondygnacyjnego. Wobec braku bliższych danych na temat tej decyzji i samej inwestycji, nie jest możliwe odniesienie się do tego zarzutu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie:

1. art. 59 ustawy w zw. z § 7 ust. 2 i § 2 pkt 5, oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) przyjęciu za właściwe ustalenie wysokości górnej krawędzi dla przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do budynków położonych wzdłuż al. A, podczas gdy § 7 rozporządzenia wskazuje wprost, iż decydującym dla określenia tego parametru, jest średni poziom terenu przed głównym wejściem do budynku, jeżeli więc inwestor wskazał we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, że w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, zarówno wjazd, jak i główne wejście do budynku będzie się znajdowało od ulicy B, to w tej sytuacji, organ winien określić parametry dla przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem średniej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich położonych przy ul. B, a w tym kontekście, wniosek inwestora pozostaje adekwatny do wyników dokonanej analizy urbanistycznej;

b) przyjęciu za właściwe ustalenie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z wybiórczym uwzględnieniem wniosków wynikających z dokonanej przez organ analizy urbanistycznej, albowiem skoro wedle powołanego przepisu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, zaś w dokonanej analizie stwierdzono, że na działce przy ul. B 3, czyli tej, od której będzie się mieściło główne wejście do planowanej zabudowy, posadowiony jest budynek XII kondygnacyjny, to organ winien określić dla planowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowoprojektowanego budynku z uwzględnieniem wysokości tych właśnie budynków;

2. art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez przyjęcie za właściwe określenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem zabudowy istniejącej na działce przy al. A 121 w Ł., w sytuacji, gdy podstawą wzniesienia tej zabudowy była uchylona mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, decyzja o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że obiekt posadowiony na wskazanej działce jako wzniesiony z pogwałceniem przepisów prawa, nie może być punktem wyjścia dla parametrów planowanej inwestycji;

3. art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, objawiające się w uznaniu za zgodne z prawem wybiórcze uwzględnienie przez organ I instancji wniosków wynikających z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, jak również zaniechanie zweryfikowania okoliczności podniesionych przez skarżącą w toku sprawy, wskazujących na wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozwalającej na budowę wielokondygnacyjnego obiektu po drugiej strome al. A;

4. art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 K.p.a., poprzez po pierwsze uznanie za zgodne z prawem pominięcie przez organ I instancji, iż w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, dla nieruchomości położonej po drugiej stronie al. A, organ wydał decyzję o warunkach zabudowy zezwalającą na lokalizację obiektu 10 kondygnacyjnego w sytuacji, gdy obok posadowione są budynki dwupiętrowe, co w odczuciu Spółki wprost dowodzi, że względy architektoniczne nie stoją na przeszkodzie posadowieniu na nieruchomości przy al. A 123 dziesięciokondygnacyjnego budynku, z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa, czy też zachowania ładu przestrzennego, skoro takowe nie kolidowały ze wskazaną inwestycją, na co zezwala zresztą skala alei A pozostającej szeroką arterią, nie wspominając już nawet o naruszeniu zasady równości, skoro jeden inwestor (B) otrzymuje warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem, zaś drugiemu i to w sytuacji gdy jego wniosek pozostaje adekwatny do zabudowy na nieruchomościach sąsiednich;

5. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej z naruszeniem przepisów prawa.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższe oznacza, że Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu biurowego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce nr 64/6 przy al. A 123 w Ł. wykazała, że obie decyzje zostały podjęte z istotnymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego, co obligowało Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa".

W rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przywołanych na wstępie norm prawnych prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego w tym postępowaniu jest niewątpliwie zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Co istotne, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie aniżeli wynika to z analizy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 – Lex nr 1152855).

Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie.

W przekonaniu Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była analiza urbanistyczna i podjęta na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny bo w postaci wartości maksymalnych parametry nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Decyzja o warunkach zabudowy określa rozważany wskaźnik nieprecyzyjnie posługując się zwrotem "do 0,43".

Jeśli zaś chodzi o określenie szerokości elewacji frontowej, to w rozumieniu § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Według części tekstowej analizy urbanistycznej dopuszczalną szerokość elewacji frontowej ustalono "od strony al. A – do 40,0m", a "od strony ul. B – do 35,0 m". Z kolei, decyzja o warunkach zabudowy oraz stanowiące jej załącznik wyniki analizy urbanistycznej nie powielają owych wartości, posługując się w przekonaniu Sądu niedopuszczalnym określeniem "do pełnych szerokości frontów działki z uwzględnieniem wyznaczonych linii zabudowy oraz określonych przepisami odległości od granic działki", co w zasadzie nie pozwala na jakąkolwiek weryfikację tych wartości. Nadto nieokreślenie wartości minimalnych dla szerokości elewacji frontowej prowadzi dodatkowo do wniosku, że inwestor mógłby zrealizować przykładowo budynek o szerokości elewacji frontowej 1m. Dlatego też w celu uniknięcia takich właśnie absurdalnych i niejednoznacznych sytuacji konieczne jest precyzyjne wskazanie parametrów nowej zabudowy.

Podobnie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia), gdzie wskazano wyłącznie maksymalny spadek połaci dachowych – "do 20o", co w przypadku nieokreślenia wartości minimalnych pozwala inwestorowi na realizację dachu płaskiego.

Koncentrując się w następnej kolejności na analizie załączonej do akt sprawy dokumentacji w zakresie parametru wynikającego z § 7 rozporządzenia, a mianowicie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki, Sąd dostrzegł istotną sprzeczność pomiędzy treścią analizy, wynikami analizy, decyzją o warunkach zabudowy i tabelą (k. 152 akt administracyjnych), obrazującą poszczególne parametry budynków znajdujących w granicach obszaru analizowanego. Mianowicie, według tabeli na działce nr 64/5 przy al. A 121, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wynosi 11,0m, z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku usytuowanego na działce nr 100, przy al. A 127 wynosi 9,0m. W analizie urbanistycznej rzeczony parametr ustalono od strony al. A "minimalna - 9,0 m, jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na działce nr 64/5 (al. A 121)", który to budynek jak już wskazano wyżej ma wysokość 11,0 m i "maksymalna – 12 m, jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na działce nr 100 (al. A 127), podczas gdy wspomniany budynek ma 9,0 m wysokości. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy oraz wyniki analizy urbanistycznej, będące jej załącznikiem powielają błędy wynikające z analizy urbanistycznej, jednakże nie konkretyzują liczbowo wspomnianych wartości minimalnych i maksymalnych, posługując się nieprecyzyjnym i ogólnikowym określeniem "jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowych".

Nie tracąc z pola widzenia wskazanych wyżej błędów, mających decydujący wpływ na wynik sprawy Sąd za trafną uznał konkluzję organów orzekających o spełnieniu w realiach rozpoznawanej sprawy zasady "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie mniej jednak wywody Prezydenta Miasta Ł., a następnie Kolegium, wyjaśniające motywy określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od strony al. A wyłącznie w nawiązaniu do wysokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym zabudowy wzdłuż al. A nie wytrzymuje krytyki.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11- Lex nr 1145557).

Innymi słowy, skoro w granicach obszaru analizowanego występują budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej: al. A 113 (działka nr 48/2) i al. A 117 (działka nr 55) - 15,0m, ul. C 2/4 (działki nr 50 i 51) – 20,0-35,0m, ul. D 1 (działka nr 54/15) - 20,0m, ul. D 2 (działka nr 143) - 35,0m, ul. D 4 (działka nr 144) – 35,0m, ul. B 1 (działki nr 141/5 i 83/1) - 35,0m, ul. B 3 (działki nr 142/1-5 i 81/2-3) - 35,0m, ul E 1/3 (działka nr 87/4) - 21,0m i 18,0m, w tym także budynek 10-kondygnacyjny B, znajdujący się po drugiej stronie al. A, to organy administracyjne obu instancji ustalając rzeczony parametr nie mogą lekceważyć poczynionych w tym zakresie ustaleń, tym bardziej, że front działki (wjazd, główne wejście do budynku), na co wielokrotnie zwracała uwagę skarżąca Spółka projektowany jest od strony ul. B, przy której to ulicy bez wątpienia występują budynki o wysokości do 35 metrów. Pominięcie tych okoliczności świadczy niewątpliwie o istotnym naruszeniu dyspozycji § 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Podsumowując, stwierdzone wyżej błędy natury materialnej i formalnej popełnione przez organ I instancji, nie zostały dostrzeżone i konwalidowane w toku postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Organy obu instancji bezspornie uchyliły się od rzetelnego przeanalizowania i ustalenia stanu faktycznego sprawy niniejszej, ustalając parametry nowej zabudowy w sposób umożliwiający ich manipulację ma etapie projektowania obiektu, sprzecznie z poczynionymi w toku postępowania wyjaśniającego ustaleniami, uwzględniając tak jak to miało miejsce w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wybiórczo niektóre obiekty znajdujące się w granicach obszaru analizowanego. W rezultacie więc Prezydent Miasta Ł., a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. naruszyły w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisy § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi, to w decydującej większości, o czym była już mowa wyżej, zasługiwały one na aprobatę. Wadliwy jest jednak w przekonaniu Sądu zarzut dotyczący uwzględnienia w analizie urbanistycznej zabudowy występującej przy al. A 121 w Ł., jako wzniesionej z pogwałceniem przepisów prawa. Parametry wspomnianego budynku, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium wynikają z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. nr [...], która w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym. Z kolei kwestia legalności wybudowania tego obiektu została szczegółowo wyjaśniona stronie skarżącej w motywach wyroku z dnia 23 października 2013 r. wydanego w skutek rozpatrzenia skargi Spółki w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 801/13.

Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 p.p.s.a. Z kolei w trybie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził w punkcie trzecim wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Prowadząc ponownie postepowanie administracyjne Prezydent Miasta Ł. uwzględni oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku i wydając decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określi parametry nowej zabudowy konkretnie i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

A. P.