Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 394/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: aqrt. 3 par. 1, art. 134 par. 1 i art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 24 października 2018 r., nr LVIII/879/18 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Nysa na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do tut. Sądu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 , dalej- u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.), skardze na uchwałę Nr LVIII/879/18 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Nysa (dalej: Uchwała, Regulamin) Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według Wojewody Opolskiego (dalej : organ nadzoru, skarżący) w toku badania legalności przedmiotowego aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437- dalej: Ustawa, u.z.z.w.), przez naruszenie zawartej tam delegacji ustawowej, w części poprzez jej przekroczenie, a w części przez jej niewypełnienie, albowiem :

- w § 4 Regulaminu zawarto zobowiązanie przedsiębiorstwa do dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jednakże nie wskazując ich ilości co, stanowi naruszenie prawa, albowiem delegacja z art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy została wypełniona jedynie częściowo.

- w § 12 ust. 1 Regulaminu w zakresie ustalenia częstotliwości okresów rozliczeniowych odsyłano do postanowień umowy, co w ocenie skarżącego nie wyczerpują w sposób kompleksowy delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy, gdyż według organu nadzoru niezbędne jest ustalenie mocą aktu prawa miejscowego przynajmniej minimalnych okresów rozliczeniowych czy też sposobu rozliczania w przypadku braku możliwości dokonania odczytu urządzenia pomiarowego. Wskazano nadto, że również pozostałe przepisy zawarte w tym rozdziale są bardzo ogólnikowe.

- § 17 jak również § 18 Regulaminu zdaniem skarżącego Regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu zawartego w art 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy, tj. warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Dodatkowo § 18 Regulaminu narusza art. 15 ust. 4 Ustawy, bowiem w pkt 1 powtarza regulacje zawarte w art. 15 ust. 4 ustawy, a w pkt 2 wprowadza w sposób nieuprawniony dodatkowy, nieprzewidziany w art. 15 ust. 4 Ustawy warunek przyłączenia do sieci.

- w § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu nałożono na ubiegającego się o zawarcie umowy obowiązek załączania do wniosku o zawarcie umowy, składanego przez właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego, oświadczenia o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania różnic oraz o obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat, jak również dołączanie do wniosku schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych,

- w § 14 ust. 5 Regulaminu pomimo tego że Ustawa, nie przewiduje żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny nieruchomości, czy wymogu uprawdopodabniania korzystania z nieruchomości, określono wymagane załączniki do wniosku o przyłączenie do sieci w tym dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości (§14 ust. 5 pkt 1). Zgodnie z art. 6 ust. 4 Ustawy umowa może być zawarta zarówno z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, jak i z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a ustawodawca nie formułuje w tym zakresie żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny nieruchomości, czy wymogu uprawdopodabniania korzystania z nieruchomości. Dodatkowo skarżący zauważył, że zgodnie z art. 6 ust. 4 samej ustawy umowa może być zawarta zarówno z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, jak i z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Skarżony przepis Regulaminu prowadzi zatem do nierównego traktowania odbiorców usług - jednych obliguje do składania dokumentów, podczas gdy inni składają oświadczenia ("opis statusu prawnego w stosunku do nieruchomości"). Dlatego też w ocenie organu nadzoru Rada Miejska, wprowadzając nieprzewidziane przez ustawę utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków (poprzez ustanowienie obowiązku udokumentowania pewnych faktów, których wykazania ustawa nie wymaga i które nie są uzasadnione w świetle jej przepisów) w sposób istotny naruszyła ww. przepisy ustawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SA/Go 1149/17).

- w § 14 ust. 5 pkt 2 Regulaminu przewidziano również, że załącznikiem do wniosku o przyłączanie musi być aktualna mapa sytuacyjna, określająca usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, co według skarżącego nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 Ustawy. Obowiązek dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej nie wynika również samej Ustawy i - jak się wydaje - jest zbyteczny w sytuacji, gdy wniosek dotyczy konkretnej nieruchomości, a przebieg sieci wodno- kanalizacyjnych (znany dostawcy usług, ze względu na specyfikę funkcjonowania tego typu przedsiębiorstw, zajmujących się projektowaniem i układaniem - budową sieci wodno-kanalizacyjnej) jest możliwy do odniesienia do miejsca położenia nieruchomości, której wniosek dotyczy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Op 383/18).

- w § 16uregulowano warunki przystąpienia do robót przyłączeniowych, tj. konieczność wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem oraz pisemne zlecenie wykonania robót określające w szczególności: 1) zakres prac budowlano-montażowych i odbiorowych wykonanych przez strony; 2) terminy realizacji budowy przyłącza i niezbędnych prób, pomimo tego, że w ocenie organu nadzoru brak jest w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wiążącego zobowiązania osoby ubiegającej się o przyłączenie do uzyskania uzgodnienia dokumentacji technicznej oraz pisemnego zlecenia wykonania robót. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 29a lub art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc skoro sam ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to wskazanie w zaskarżonym regulaminie, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej narusza wskazane powyżej przepisy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r." sygn. akt: II SA/Go 69/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 1110/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Go 443/18, wyrok WSA z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt: III SA/Lu 77/18). Dodatkowo w sytuacji, gdy § 16 Regulaminu nie odnosi się do projektu przyłącza, to należy mu zarzucić nieprecyzyjność, gdyż Rada Miejska nie wyjaśnia, co kryje się pod pojęciem "dokumentacji technicznej".

Zastrzeżenia organu nadzoru budzi również użyty w § 37 pkt 1 Regulaminu nieprecyzyjny zwrot "niezwłocznie" który może powodować wątpliwości interpretacyjne. Posługiwanie się w treści uchwały niedookreślonymi zwrotami jest niedopuszczalne, (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91 LEX 25640).

Wskazano także na to, że kwestionowana uchwała zawiera szereg odesłań do przepisów ustawowych, w tym w § 3, § 5, § 6 ust. 2, § 10, § 23 Regulaminu. Oczywistą zaś regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, zgodnie z którą przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wr 673/12).

Zastrzeżenia organu nadzoru budzą także zapisy Regulaminu dotyczące tych zagadnień które zgodnie z art. 6 ust 3 Ustawy winny należeć do sfery umownej.

Tymczasem Rada Miejska w Nysie poświęciła cały rozdział Regulaminu (rozdział 10- § 29-34) obowiązkom odbiorcy - przez co nie tylko istotnie naruszyła delegację ustawową, ale również art. 6 ust. 3 Ustawy i art. 3531 Kodeksu cywilnego. Z kolei w § 7 ust. 2 Regulaminu unormowano kwestię skutków rozwiązania i wygaśnięcia umowy, a zatem te zagadnienia, które w ocenie organu nadzoru również winny znaleźć się w umowie, a nie w Regulaminie. Rada określiła także elementy umowy (§ 6 ust. 1 i 2 oraz 12 ust. 1 Regulaminu), czym przekroczyła delegację ustawową i naruszyła art. 6 ust. 3 ustawy. Z kolei w § 9 Regulaminu przewidziano możliwość odmowy ponownego zawarcia umowy, jeżeli nie zostaną usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług. Procedura prowadząca do świadczenia przez przedsiębiorstwo usług oraz warunki, jakie musi spełnić przyszły odbiorca, zostały szczegółowo określone w Regulaminie oraz ustawie i dotyczą każdego przypadku niezależnie od tego, czy umowa jest zawierana po raz pierwszy, czy po raz kolejny. Stąd też zapis wprowadzony przez Radę w § 9 Regulaminu wydaje się być zbyteczny

W odpowiedzi na skargę Gmina (dalej też jako organ stanowiący) wniosła o nieuwzględnienie skargi stwierdzając, że zakwestionowane w skardze postanowienia Regulaminu nie naruszają przepisów prawa.

W tym zakresie Gmina podniosła, że regulacje zawarte w § 17 Regulaminu odnoszą się w szczególności do przyszłych potencjalnych odbiorców usług, przystępujących do realizacji inwestycji w postaci budowy nieruchomości, która ma być podłączona do sieci. W związku z powyższym zasadnie w rozdziale 6 Regulaminu w pierwszej kolejności, w § 17 wskazano potencjalnym odbiorcom usług dokumenty oraz miejsce ich udostępniania, z których wynika, czy w ogóle istnieje dostępność do usług wodociągowo-kanalizacyjnych na terenie, który ma być podłączony do sieci. Nietrafny jest zatem zarzut organu nadzoru, iż realizacją przepisu kompetencyjnego w analizowanym zakresie nie jest zawarte w § 17 pkt 2 lit. a, odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Tak sformułowany zarzut wydaje się wskazywać na brak zrozumienia praktycznego aspektu kwestionowanego zapisu oraz całkowite pominięcie przepisów ustawy dotyczących dostępności do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego § 18 Regulaminu wskazano , że nie jest możliwe enumeratywne określenie wszystkich możliwych warunków technicznych, od których zależy dostępność do usług, a zatem skoro niemożliwe okazało się ustalenie przesłanek pozytywnych, to zasadnym stało się zawarcie w § 8 pkt 2 Regulaminu przesłanki negatywnej dla dostępność do usług i stwierdzenie, iż warunkiem przyłączenia nowego odbiorcy jest niespowodowanie zakłóceń w świadczeniu usług odbiorcom już przyłączonym.

Ponadto według Gminy, organ nadzoru jest niekonsekwentny w swoim stanowisku, gdyż z jednej strony zarzucił brak jakichkolwiek norm regulujących warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług, a z drugiej strony, kiedy normy takie zostały ustanowione w § 18 pkt 2 Regulaminu, zostały one zakwestionowane jako nieprzewidziane w ustawie.

Według Gminy niezasadny jest też kolejny zarzut skargi dotyczący braku uregulowania w § 4 kwestii ilości dostarczanej wody i odprowadzania ścieków, przez co delegacja z art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy miałaby zostać wypełniona jedynie częściowo. W pierwszej kolejności wskazano, że zarówno sama ustawa, jak i inny akt prawny nie definiuje pojęcia "minimalnego poziomu usług", stąd też nieuprawniona wydaje się próba skonstruowania i narzucenia tej definicji przez Wojewodę. Ponadto z oczywistych względów bezcelowe byłoby określenie w Regulaminie minimalnej ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, skoro usługi w tym zakresie są świadczone przez przedsiębiorstwo ciągle, tj. w sposób nieprzerwany w zależności od potrzeb odbiorców i następnie rozliczane w oparciu o odczyty. Skoro zatem w Regulaminie nałożono już obowiązek ciągłego świadczenia usług dostawy wody pod odpowiednim ciśnieniem oraz ciągłego odprowadzania ścieków, to w ocenie Gminy jest to wystarczające dla wypełnienia delegacji z art. 19 ust 5 ust. 1 Ustawy. Tym bardziej, że ilość usług w danym zakresie uzależniona jest wyłącznie od potrzeb odbiorcy, a w zakresie dostarczania wody jest uwarunkowana też minimalnym ciśnieniem dostarczanej wody.

W dalszej kolejności wskazano, że wbrew zarzutom skargi w Regulaminie nie pozostawiono bez uregulowania kwestii określenia okresu rozliczeniowego stronom umowy, ale z uwagi na różne potrzeby poszczególnych odbiorców pozostawiono prawo do ich uregulowania stronom umowy. Ponadto ustalenie zarówno minimalnego okresu obrachunkowego, jak i sposobu rozliczania, w przypadku braku możliwości dokonania odczytu urządzenia pomiarowego w ramach Regulaminu, nie wynika z żadnego przepisu prawa i jest jedynie nie popartym żadną argumentacją poglądem Wojewody.

Natomiast w rozdziale 10 Regulaminu, obejmującym § 29-34, uregulowano obowiązki odbiorcy, zgodnie z delegacją zawartą w art. 19 ust. 5 Ustawy, który stanowi, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Z przepisu kompetencyjnego wynika jednoznacznie, że rada gminy upoważniona jest do wprowadzenia zapisów nie tylko określonych w pkt 1-9 tego przepisu kompetencyjnego, ale również do ustanowienia innych obowiązków odbiorców usług, na co wskazuje użyte w tym przepisie sformułowanie "w tym". W związku z powyższym w ocenie Gminy zarzut przekroczenia w tym zakresie delegacji ustawowej jest bezzasadny. Wprawdzie odnośnie do zarzutu naruszenia swobody umów przyznano, że art. 6 ust. 3 pkt 3 Ustawy wskazuje, iż jednym z elementów umowy są prawa i obowiązki stron umowy, to jednakże zgodnie z przywołanym wyżej art. 19 ust. 5 Ustawy, prawa te i obowiązki władna jest również określić rada gminy w regulaminie jako akcie generalnym. W świetle powyższych regulacji, należy wywieść, iż regulamin powinien zawierać pewne zapisy generalne, które następnie przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne obowiązane jest uwzględnić w umowie z odbiorcą. Skoro zatem wolą Rady Miejskiej w Nysie było nałożenie na odbiorców obowiązków określonych w rozdziale 10 zaskarżonego Regulaminu, a działanie to znajduje umocowanie w treści normy kompetencyjnej wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy, to bezzasadny wydaje się zarzut naruszenia przez organ stanowiący gminy zasady swobody zawierania umów. Powyższe dotyczy również zapisów § 6, § 7 ust. 2 oraz § 12 ust. 1 Regulaminu.

Tym bardziej , że sam Wojewoda jest niekonsekwentny, gdyż z jednej strony wskazuje, że § 12 ust. 1 nie określa minimalnych okresów rozliczeniowych , podnosząc, iż jest to konieczne do określenia w regulaminie, a z drugiej zaś strony wskazuje, że kwestie, które zawarte są w § 12 ust. 1 Regulaminu (zdaniem Wojewody – niepełnym), winny stanowić element umowy, a zatem ich regulowanie nie jest dopuszczalne , gdyż stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza art. 6 ust. 3 Ustawy. W ocenie strony przeciwnej zredagowanie zapisu regulaminu, uwzględniającego równocześnie oba te zarzuty organu nadzoru, jest w praktyce niemożliwe.

Nie podzielając z kolei zarzutu nałożenia w ramach § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu obowiązków nieprzewidzianych w Ustawie (obowiązku załączania do wniosku o zawarcie umowy, składanego przez właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego, oświadczenia o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania różnic oraz o obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat, jak również obowiązku dołączania do wniosku schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych) w ocenie Gminy zakwestionowane przepisy Regulaminu zawarte są w jego rozdziale 3 zatytułowanym "Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" wyczerpują delegację wynikającą z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.w.w., jednocześnie nie wykraczając poza jej zakres. Jej zdaniem gdyby tego rodzaju obowiązki przewidziano w Ustawie, nie byłoby podstaw do zawierania ich w regulaminie, gdyż nie można powtarzać ani modyfikować przepisów ustaw, co wynika z § 137 w zw. z§ 143 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Nadto, gdyby w regulaminie można było formułować jedynie obowiązki wynikające z Ustawy, to wówczas delegacja ustawowa, o której mowa w art. 19 ust. 5 , musiałaby zawierać listę tych obowiązków, a skoro nie zawiera żadnego, niemożliwe byłoby utworzenie regulaminu. Ponadto organ nadzoru zupełnie pominął znaczenie praktyczne, w kontekście pozostałych przepisów ustawy, regulacji zawartej w § 8 ust. 2 pkt 3 Regulaminu. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 6 pkt 1 i 2 Ustawy zawarcie umowy z osobą korzystającą w budynku z lokalu w budynku wielolokalowym jest możliwe, jeżeli instalacja wodociągowa w budynku jest wyposażona w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych i jest możliwy odczyt wskazań wodomierzy w terminie uzgodnionym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z właścicielem lub zarządcą. W celu zweryfikowania spełnienia powyższych przesłanek przed zawarciem umowy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno dysponować schematem wewnętrznej instalacji wodociągowej, o jakim mowa w kwestionowanym zapisie Regulaminu.

Nie trafiony jest też kolejny zarzut skargi, jakoby zaskarżony Regulamin prowadził do nierównego traktowania odbiorców usług i wprowadzał nieprzewidziane przez ustawodawcę utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, a ponadto wykraczał poza delegację ustawową zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 4 Ustawy, modyfikując obowiązki inwestora w procesie budowlanym (w tej części skarżący kwestionuje zapisy § 14 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz § 15 ust. 2 pkt 6 Regulaminu)

W ocenie Gminy rację ma Wojewoda, twierdząc, że ustawa nie formułuje po stronie podmiotów ubiegających się o przyłączenie do sieci żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny nieruchomości, czy też wymogu uprawdopodobnienia korzystania z nieruchomości. W przeciwnym razie zamieszczanie stosownych regulacji w tym zakresie w Regulaminie byłoby bezcelowe. Skoro jednakże rada gminy została upoważniona do określenia m.in. obowiązków odbiorców, to nie można jej zarzucić przekroczenia kompetencji ustawowej w tym punkcie Regulaminu, w którym obowiązek ten został ustanowiony. Powyższy zapis Regulaminu odgrywa też istotną rolę praktyczną, albowiem przedsiębiorstwo powinno mieć wiedzę na temat uprawnienia wnioskodawcy do przyłączanej nieruchomości, gdyż niejednokrotnie zdarzają się sytuacje, w których kilku wnioskodawców wnioskuje o przyłączenie do sieci tej samej nieruchomości. Ma to miejsce szczególnie w przypadkach konfliktów rodzinnych. Tak więc żądanie dołączenia do wniosku ww. dokumentów jest w pełni uzasadnione.

Trudno również dopatrywać się w omawianym zapisie nierównego traktowania odbiorców. Jest bowiem oczywiste, że w przypadku uregulowanego stanu prawnego nieruchomości istnieje możliwość przedłożenia stosownego dokumentu, podczas, gdy jeżeli stan ten nie jest uregulowany możliwe jest złożenie wyłącznie oświadczenia.

Bezpodstawny jest też zarzut skargi kwestionujący zapis § 14 ust. 5 pkt 2 Regulaminu, zgodnie z którym do wniosku o przyłączenie do sieci należy załączyć aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

Wbrew twierdzeniu Wojewody, przepis ten ma istotne znaczenie w praktyce, gdyż wnioski niejednokrotnie składane są w odniesieniu do nieruchomości powstałych w wyniku podziałów geodezyjnych. Przedsiębiorstwo ma wprawdzie dostęp do aktualnych baz danych w tym zakresie, jednak nie są one aktualizowane na bieżąco. Stąd też w celu ustalenia powyższego zasadne jest zobowiązanie wnioskodawcy do dołączenia mapy sytuacyjnej, która jest sporządzana przez geodetę dokonującego podziału. Tylko bowiem geodeta ma aktualną wiedzę w tym zakresie.

Dlatego też zasadnie wprowadzono także w ramach § 15 ust. 2 pkt 6 Regulaminu, przy ustalaniu warunków przyłączenia do sieci, jako jeden z elementów, który ma być określony w warunkach przyłączenia (a nie jako obowiązek nałożony na odbiorcę) operat geodezyjny, bez którego nie byłoby możliwe naniesienie projektu na mapę. Zasadnym też stało się określenie w § 16 Regulaminu warunków przystąpienia do robót przyłączeniowych (tj. wcześniejszego uzgodnienia z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej oraz pisemnego zlecenia wykonania robót). Uzgodnienie dokumentacji technicznej jest dopuszczalną i prawidłową formą sprawdzenia, czy spełnione zostały warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie, co skutkuje obowiązkiem przedsiębiorstwa dokonania przyłączenia. Pozbawienie przedsiębiorstwa jakiejkolwiek możliwości sprawdzenia, czy osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci dopełniła wymogów ustawowych w kontekście jego obowiązku przyłączenia do sieci - nosiłoby cechy dyskryminowania usługodawcy ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 470/08).

Końcowo nie zgodzono się też zarzutem skargi, iż mające mieć miejsce w § 3. § 5, § 6 ust. 2, § 10 i § 23 Regulaminu, odesłania do przepisów ustawowych, jest złamaniem elementarnych zasad techniki prawodawczej. Jak bowiem zauważono, w

orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego zapisów aktów prawnych hierarchicznie wyższych czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym, to zapis taki może być dopuszczalny. Taki pogląd wyrażony został między innymi w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 470/08, jak również w powołanych w nim orzeczeniach WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2843/02, z dnia 10 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1002/03, z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II SA/ Wr 385/05 czy też w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 527/06.

Natomiast odnosząc się zarzutu, iż użyty w § 37 pkt 1 Regulaminu zwrot "niezwłocznie", w kontekście w jakim czasie Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w Nysie zobowiązana jest do powiadomienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o miejscu pożaru związanego z poborem wody na cele przeciwpożarowe, w ocenie Gminy zwrot ten jest jasny i nie powinien budzić wątpliwości. "Niezwłocznie po otrzymaniu zgłoszenia" oznacza ni mniej, ni więcej, tylko "bez zbędnej zwłoki". Zwrot "niezwłocznie" jest zresztą powszechnie używany w aktach prawnych rangi ustawy czy rozporządzeń, a w świetle bogatego orzecznictwa sądów rozszyfrowanie tego pojęcia nie powinno nastręczać trudności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) .

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17, z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16, z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17, z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17; z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18, z dnia 14 marca 2018 r., CBOSA- strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 Ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/07, NSA z 9 dnia czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust 5 Ustawy.

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust.2 (uwaga Sądu- obecnie art. 19 ust 5 Ustawy) i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

• obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

• sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

• okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 Ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 Ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 Ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji , które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust 5 Ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulacje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie to z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a. który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowi pełnej realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust 5 pkt 5 u.z.z.w. i wynikającego z niego obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zawarte w § 4 pkt 1 Regulaminu, określenie wyłącznie minimalnych parametrów ciśnienia wody na przyłączu wodociągowym mierzonym na zaworze za wodomierzem głównym umożliwiającym użytkowanie wody, nie wskazując przy tym minimalnej wielkości dostarczanej wody, jak również odprowadzanych ścieków.

W ocenie Sądu, skoro pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody, przedmiotowy zapis regulaminu nie określił jednego z tych parametrów, a tym samym na co zwrócono uwagę w skardze, nie zawierał elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy.

Zasadny jest zatem zarzut skargi, że brak zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (wyroki WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18).

Skład orzekający podziela również stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowią realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. w odniesieniu do obowiązku określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie technicznych warunków możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych postanowienia § 17 regulaminu, w tym odesłanie w § 17 pkt 2 lit a, do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Jak wynika z zapisów spornego Regulaminu w jego Rozdziale 6 - Warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, w § 17 wskazano, że informacje dotyczące dostępności do usług wodociągowo-kanalizacyjnych potencjalni odbiorcy tych usług mogą uzyskać:

1) w Urzędzie Miejskim w Nysie, który udostępnia do wglądu:

a) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysa,

b) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

c) Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

d) warunki udzielania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę; |

2) w siedzibie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które udostępnia do wglądu:

a) wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych,

b) Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Z kolei w § 18 przewidziano, iż przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej następuje wówczas, gdy: 1) istnieją techniczne możliwości świadczenia usług zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków oraz 2) wskutek przyłączenia warunki świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie pogorszą się do tego stopnia, że niemożliwe będzie zachowanie minimalnego poziomu świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając na uwadze zapisy ww. regulacji Regulaminu, należy w zauważyć, że regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a jak słusznie wskazano w skardze, charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06). Nadto problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. Ustawy, zaś art. 19 tej Ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Jednym z obowiązków przedsiębiorstwa, związanym z zapewnieniem możliwie najwyższej jakości świadczonych usług oraz ich nieprzerwanego dostarczania, jest opracowanie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji. Rozwój i modernizacja dotyczą urządzeń wodociągowych (ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody) i kanalizacyjnych (sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków), które znajdują się w posiadaniu przedsiębiorstwa. Z kolei art. 21 ust. 2 u.z.z.w. wskazuje na obligatoryjne elementy, jakie muszą zostać ujęte w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, a mianowicie 1) planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 2) przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne w poszczególnych latach, m3) przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków, 4) nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach oraz 5) sposoby finansowania planowanych inwestycji, przy czym zgodnie z ust 3 tej regulacji plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wieloletni plan rozwoju jest przy tym wewnętrznym planem przedsiębiorstwa, a nie planem publicznym gminy. Ustawa stwierdza wyraźnie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje plan ( a nie projekt planu), który następnie przedkłada wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który sprawdza, czy spełnia on warunki określone w ust. 3. (ust 4). Plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), a w przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf. Natomiast w myśl ust 7 omawianej regulacji obowiązek opracowania planu nie dotyczy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych.

Z kolei zgodnie z art. 15 ust 1 Ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym (podkreślenie Sądu ) w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1.

Zupełnie inną funkcję, w odróżnieniu od wieloletnich planów rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 mają pełnić regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, które już jako akty prawa miejscowego, powinny regulować zgodnie z art. 19 ust 5 Ustawy prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie wskazanym w pkt 1-9.

W przypadku regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to rada gminy uchwala go w formie uchwały stanowiącej prawo miejscowe, na podstawie projektu opracowanego przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, a który to projekt w jego ostatecznej wersji przekazuje następnie jeszcze do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Sąd celowo zwrócił w tym miejscy na istotne odmienności , trybu uchwalania regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz zatwierdzania wieloletniego planu rozwoju i modernizacji, jak i co istotniejsze różnice w ich charakterze oraz ich zakresie przedmiotowym. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem organu stanowiącego, iż odwołanie się w regulaminie w zakresie wskazanym w delegacji ustawowej zwartej w art. 19 ust 5 pkt 4 i 5 do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji, stanowi realizację obowiązku określenia w drodze prawa miejscowego, praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w odniesieniu do warunków przyłączania do sieci, czy też warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Istotnym jest podkreślenie, iż poszczególne regulacje regulaminu stanowiącego akt prawa miejscowego, nakładające na określone podmioty obowiązki lub przyznające im określone prawa, w odróżnieniu od zapisów wieloletniego planu rozwoju i modernizacji, mogą stanowić podstawę do dochodzenia określonych roszczeń, w sytuacji ich naruszenia niewypełnienia).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zasadnie w skardze zarzucono, iż omawiane regulacje stanowią nie tylko przekroczenie delegacji ustawowej, ale poprzez zawarte w nim odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, w ogóle nie zawiera stosownych uregulowań dotyczących określenia w drodze aktu prawa miejscowego technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Skoro takich regulacji nie zawarto również w innych zapisach regulaminu (w tym w § 18), zatem zasadne jest stwierdzenie, że brak zawarcia w Regulaminie warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz warunków przyłączania do sieci, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej , a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (wyroki WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18).

Należy przy tym zauważyć dodatkowo, iż cały zapis § 17 stanowi de facto informację o tym , nie jakie są warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, ale o tym gdzie potencjalni odbiorcy tych usług mogą uzyskać informacje dotyczące do nich dostępności. Sąd zwraca przy tym uwagę, że część wskazywanych w tym przepisie aktów ma charakter prawa miejscowego, a zatem podobnie jak niniejszy regulamin podlega obligatoryjnej publikacji w Dzienniku Urzędowym woj. Opolskiego. Już choćby z tego względu, nawet bez stosownych zapisów regulaminu potencjalni odbiorcy tych usług mają pełną dostępność do tych aktów prawa miejscowego.

W skardze zasadnie podniesiono również zarzuty dotyczące poszczególnych regulacji Rozdziału 10 Regulaminu – dotyczącego obowiązków odbiorców usług (§ 29-34), a które to według skarżącego naruszyły zarówno samą delegację ustawową, ale również art. 6 ust. 3 Ustawy i art. 3531 Kodeksu cywilnego.

Niewątpliwie, na co Sąd zwrócił już uwagę we wstępnej części swoich rozważań

ustawodawca szczegółowo rozgraniczył zakres przedmiotowy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 3 Ustawy przesądził też o tym, co powinno znaleźć się w takiej umowie, pozostawiając jej stronom, we wskazanym w tym przepisie zakresie, swobodę w ustaleniu jej treści, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Określenie zatem przez radę gminy w regulaminie tych elementów, które powinny znaleźć się w umowie, stanowi ingerencję w jej treść, do czego organ stanowiący nie był upoważniony. Takie zaś działanie, jak słusznie zauważył skarżący, narusza nie tylko narusza zakres kompetencji organów gminy, ale również narzuca stronom czynności cywilnoprawnej treść istotnych postanowień umowy, co jest niezgodne z zasadą swobody umów uregulowaną w art. 3531 Kodeksu Cywilnego.

Kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, rozwiązania winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co podkreślić należy, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Z tego też względu Sąd podzielił też zarzut wadliwego uregulowania w ramach § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu kwestii terminu umowy i skutków jej rozwiązania i wygaśnięcia umowy oraz wskazania w § 6 ust. 1 i 2 oraz 12 ust. 1 Regulaminu na obligatoryjne elementy samej umowy (umowa powinna w szczególności zawierać postanowienia określone w art. 6 ust. 3 ustawy oraz wskazywać miejsce publikacji Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, strony określają w umowie okres obrachunkowy oraz skutki niedotrzymania terminu zapłaty, jak również sposób uiszczania opłat), czym przekroczono delegację ustawową.

Natomiast z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi , co do braku określenia w § 12 ust. 1 Regulaminu, mocą aktu prawa miejscowego przynajmniej minimalnych okresów rozliczeniowych czy też sposobu rozliczania w przypadku braku możliwości dokonania odczytu urządzenia pomiarowego. Wadliwość tej regulacji należy jednakże stwierdzić z uwagi na zawarte w niej odesłanie w zakresie ustalenia częstotliwości okresów rozliczeniowych do postanowień umowy, a zatem z tych samych powodów jak inne ww. zapisy regulaminu wychodzące poza zakres wynikający z delegacji ustawowej.

Za wykraczające poza zakres umocowania ustawowego organu gminy do stanowienia prawa miejscowego, należy również uznać te regulacje regulaminu w myśl których osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci powinna dołączyć do wniosku oświadczenie wnioskodawcy o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania różnic i o obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych (§ 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu) czy też dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości, a także aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (§ 14 ust. 5 Regulaminu).

Trafnie wskazuje organ nadzoru, że unormowanie te nie znajdują oparcia w delegacji ustawowej, zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. W przepisach Ustawy nie przewidziano konieczności dołączania do wniosku tego rodzaju dokumentów, zatem również w tym przypadku doszło do przekroczenia zakresu ustawowego umocowania organu gminy do stanowienia prawa miejscowego.

Podobnie jest w przypadku postanowień z § 16 Regulaminu warunkujących przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz pisemnego zlecenia wykonania robót określającego w szczególności: 1) zakres prac budowlano-montażowych i odbiorowych wykonanych przez strony, 2) terminy realizacji budowy przyłącza i niezbędnych prób. Trafnie wskazał organu nadzoru, że regulacje te naruszają w sposób istotny art. 29a i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 – dalej "u.p.b.").

Budowa przyłącza wodociągowego (podobnie kanalizacyjnego) wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1) bądź zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust.1 pkt 1), do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz - w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. W związku z tym, nałożenie na odbiorcę konieczności uzgodnienia z przedsiębiorcą planu zagospodarowania terenu nie ma podstawy prawnej. Nadto art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zwarcie umowy, w związku z czym przedsiębiorstwo (dostawca usług) nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym artykule, (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt: II OSK 1309/07). A właśnie takim nieprzewidzianym warunkiem jest uzgodnienie planu zagospodarowania terenu z przedsiębiorcą.

Przepisy te - jako modyfikujące obowiązki inwestora w procesie budowlanym - zobowiązujące osobę ubiegającą się o przyłączenie do dołączenia aktualnej mapy zasadniczej określającej sytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, nie znajdują oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Ol 161/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Łd 156/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt: IV SA/Po 174/19).

Trafnie również uznał organ za bezpodstawne nałożenie w § 15 ust. 2 pkt 6 Regulaminu, przedłożenia przy ustalaniu warunków przyłączenia do sieci, operatu geodezyjnego. O braku jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane wypowiadały się sądy administracyjne (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 29 września 2006 r., II SA/Lu 682/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16) i Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko braku podstaw prawnych do takich żądań.

Nadto trafnie stwierdził organ nadzoru wadliwość zawarcia w regulaminie ( § 3, § 5, § 6 ust. 2, § 10, § 23) szeregu odesłań do przepisów ustawowych, co narusza konstytucyjny system hierarchii źródeł prawa, wskazując na prymat zapisów regulaminowych nad ustawą. Regulacjami tymi rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przedmiotowej uchwale pierwszeństwo przed aktami hierarchicznie wyższymi.

Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19).

Natomiast odnośnie podniesionego w skardze, zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia prawa w § 37 pkt 1 Regulaminu mającego według skarżącego polegać na użyciu w tej regulacji zwrotu "niezwłocznie" uznając ten zarzut za niezasadny, wskazać należy, że zwrot ten może wprawdzie budzić w pewnych sytuacjach wątpliwości interpretacyjne, jednakże sam ustawodawca w wielu regulacjach używa tożsamego pojęcia, ewentualnie zamiennie pojęcia " bez zbędnej zwłoki"

Przykładem, gdy przepisy wymagają "niezwłocznego" działania, jest art. 455 Kodeksu cywilnego. W wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., II CSK 293/06, LEX nr 453147, Sąd Najwyższy stwierdził, że "użytego w art. 455 k.c. terminu "niezwłocznie" nie należy utożsamiać z terminem natychmiastowym, termin "niezwłocznie" oznacza bowiem termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu, a także regulacje zawarte w art. 354 i art. 355 Kc (podobnie w wyrokach SN: z dnia 22 marca 2001 r., V CKN 769/00 i z dnia 28 kwietnia 2004 r., V CK 461/03).

Niewątpliwie, o czym świadczy wyżej wskazany przykład użycia przez samego ustawodawcę niedookreślonego zwrotu "niezwłocznie", może to rodzić w praktyce problemy interpretacyjne i zasadnym jest unikanie takich pojęć przy stanowieniu nie tylko prawa miejscowego, jednakże nie oznacza to automatycznie, że w sytuacji posłużenia się nim w tworzonych przepisach przez organ stanowiący gminy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, mamy już do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym obowiązkiem wyeliminowania konkretnej regulacji regulaminu z obrotu prawnego. Natomiast, w sytuacji gdy dojdzie do ponownego uchwalenia Regulaminu w wyniku stwierdzenia niniejszym wyrokiem Sądu nieważności uchwały w całości, zasadnym byłoby rozważenie możliwości zastąpienia omawianego pojęcia "niezwłocznie" konkretnym terminem określonym w sposób precyzyjny.

Sąd zauważa również, że niewątpliwa złożoność materii, jaka zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy podlega regulacjom prawa miejscowego, winna w większym stopniu zaktywizować pozostałe podmioty uczestniczące w procesie tworzenia Regulaminu na poszczególnych etapach, a także organ nadzoru, jakim niewątpliwie w tych sprawach jest Wojewoda.

Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 Ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z Ustawą poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Postępowanie to może zakończyć się podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) w całości albo w części, ale jest także możliwe, w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, podjęcie aktu wskazującego na wydanie uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa (w całości albo w części). Nie można wykluczyć także tego, że akt organu gminy w części narusza prawo w sposób istotny, zaś w części – w sposób nieistotny. W takiej sytuacji powinno dojść do stwierdzenia nieważności w części i wskazania naruszenia prawa w pozostałej części.

Co istotne, ten środek nadzoru nad prawidłowością podejmowanych uchwał przez organy stanowiące gminy, z uwagi na możliwość jego niezwłocznego zastosowania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., a także z uwagi na przewidzianą w art. 91 ust. 2 u.s.g. możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (albo w toku tego postępowania), jest środkiem prawnym pozwalającym na bardzo skuteczne zapobieganie negatywnym następstwom, mogącym wynikać z realizacji uchwał prawa miejscowego sprzecznych z prawem. Pozwala też na podjęcie przez organy gminy, o ile nie skorzystają z prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, szybko działań zmierzających do uchwalenia prawa miejscowego zgodnie z ustawowymi wymogami.

Uwaga ta jest o tyle istotna, że na tle zawisłych przed tut Sądem licznych postępowań ze skarg Wojewody na podejmowane w ostatnim czasie w przeważającej większości gmin województwa opolskiego uchwały dotyczące nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w wielu sprawach organy gminy nie kwestionują zarzutów organu nadzoru i jeszcze przed rozpoznaniem skarg przez sąd, podejmują już samodzielnie działania zmierzające do usunięcia wadliwości dotychczasowych uchwał. Mając też na uwadze argumentację zawartą we wnoszonych do tut. Sądu skargach (dotyczącą w wielu sprawach tożsamych naruszeń art. 19 ust. 5 Ustawy), wydaje się, że w świetle przywoływanych na jej poparcie licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, obecnie skarżona materia mogłaby podlegać ocenie organu nadzoru, w pierwszej kolejności w oparciu o jego własne uprawnienia z art. 91 u.s.g.

Skorzystanie z tych uprawnień nadzorczych niewątpliwie nie tylko przyśpieszyłoby proces eliminowania z obrotu prawnego tych uchwał, które w istotny sposób naruszają prawo, pozwalając na szybsze podjęcie nowych, prawidłowych już aktów prawa miejscowego, ale też ograniczyłoby koszty finansowe, jakimi obciążane są gminy w toku postępowania sądowego w sytuacji niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Miejska w Nysie podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).