Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3535/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1  pkt 1 i 2,  art. 42 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2311/17 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Zakładu [...] z siedzibą w P. na rzecz J.G. kwotę 260 (słownie: dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2311/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] 1996 r. udzielił Zakładowi [...] pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) obiektu tabletkarni, wybudowanego w latach 70 i 80 na terenie działki, położonej w P przy ul. Ś.W. [...].

J.G., właścicielka sąsiedniej działki nr [...] przy ul. Ś.W., pismem z [...] stycznia 2014 r. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...]1996 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] 1996 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2015 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Zakładu [...] z siedzibą w P., prawomocnym wyrokiem z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1785/15, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2015 r. Rozpoznając ponownie sprawę GINB decyzją z [...] 2016 r., uchylił w całości decyzję z [...] 2015 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie sprawę decyzją z [...] 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] 1996 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] z siedzibą w P., zaskarżoną decyzją z [...] 2017 r. uchylił w całości decyzję WWINB z [...] 2017 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] 1996 r.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Poznania w związku z wnioskiem Zakładu [...] z [...] 1996 r. prowadził postępowanie w sprawie zalegalizowania obiektu (tabletkarni) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki przy ul. Ś.W. [...] w P., który w latach 70 i 80 XX wieku został przebudowany systemem gospodarczym z obiektu nietrwałego (barak drewniany) do stanu trwałego (ściany murowane, stalowa konstrukcja dachu). Budynek wyposażony został w maszyny, suszarnię, urządzenia wentylacyjne, pomieszczenie produkcyjne i socjalne. Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz przedłożoną przez wnioskodawcę ocenę techniczną stwierdzającą zdatność budynku tabletkarni do użytkowania przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane Prezydent Miasta Poznania udzielił Zakładowi [...] pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) ww. obiektu w granicach oznaczonych na planie zagospodarowania działki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obiekt może być użytkowany przez okres tymczasowy do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia był art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414). W toku procedury legalizacyjnej organ musiał zbadać, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a jeśli uznał, że takie przesłanki nie zachodzą – wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu, będące decyzją o legalizacji inwestycji, dającą gwarancję bezpieczeństwa prawnego.

Biorąc zatem pod uwagę zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy oraz ocenę Sądu wyrażoną w wyroku z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1785/15, a także istotę postępowania nieważnościowego, GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania z [...] 1996 r. o pozwoleniu na użytkowanie nie narusza prawa w sposób rażący. W ocenie organu odwoławczego analiza zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, obowiązujących w trakcie budowy przedmiotowego obiektu tabletkarni oraz w dacie orzekania przez Prezydenta Miasta Poznania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nie daje podstaw do stwierdzenia oczywistej niezgodności spornej inwestycji z zapisami ww. aktów prawa miejscowego, mając na względzie przeznaczenie tej inwestycji. Zdaniem organu tylko oczywiste naruszenie przepisów prawa może skutkować wyeliminowaniem aktu administracyjnego z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa powinno być kwalifikowane jako rażące, zwłaszcza po znacznym upływie czasu pozostawania decyzji w obrocie prawnym. Tym samym organ uznał, że nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] 1996 r. także z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołało ww. rozstrzygnięcie, pozostające w obrocie prawnym ponad 20 lat. Ponadto zdaniem organu w aspekcie powyższego upływu czasu nie sposób stwierdzić nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie również z uwagi na wydanie tego pozwolenia na okres tymczasowy, chociaż art. 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie dawał takiej możliwości organowi administracji publicznej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.G., wnosząc o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 czerwca 2018 r. uwzględnił złożoną skargę i stwierdził, że organ odwoławczy przedwcześnie i z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania z [...] 1996 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Sąd wskazał, że postępowanie legalizacyjne budynku tabletkarni wzniesionego w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych w warunkach samowoli budowlanej należało przeprowadzić z uwzględnieniem przepisów art. 37, 40 i 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., a tym samym wyjaśnić, czy nie zachodzi podstawa do wydania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy nakazu przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu. Mając na uwadze treść powyższych przepisów, Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał nieuzasadnionej oceny zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że według przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr X/58/ll/94 z 6 grudnia 1994 r., ww. nieruchomość położona była w strefie wewnętrznej intensywnego zagospodarowania usługowego (kod: 1.CM1.mu) w rejonie o przewadze funkcji centrum miasta o przewadze funkcji usługowo-mieszkalnej, na terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowo-ogólnomiejskiej (centrotwórczej). Organ przyjmując, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z ustaleniami wskazanego prawa miejscowego nie odwołał się w żadnej mierze do rzeczywistego przeznaczenia obiektu i jego funkcji, która z pewnością nie stanowiła przeznaczenia usługowego, co było przecież przyczyną wydania pozwolenia na użytkowanie do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z grudnia 1994 r. Zdaniem Sądu wątpliwości budzi także okoliczność, że pomimo, iż ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. nie dopuszczała możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie na okres tymczasowy, Prezydent Miasta Poznania takiego pozwolenia udzielił ze świadomością, że obiekt ten uniemożliwia realizację przepisów planu miejscowego. W tym kontekście, brak jednak jakichkolwiek rozważań organu, który kwestię zgodności z planem kwituje stwierdzeniem, że w sferze wątpliwości pozostaje zgodność spornej inwestycji z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem prowadząc postępowanie nadzorcze organ powinien wątpliwości te usunąć, jednoznacznie stwierdzając czy inwestycja jest, czy też nie jest zgodna z prawem miejscowym.

Ponadto Sąd wskazał, że na gruncie art. 42 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Przy czym pojęcie owej "zdatności" musi być interpretowane szeroko, a więc również w tym znaczeniu, że nie narusza ono uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Zasadnicze znaczenie miało więc ustalenie, czy inwestycja nie narusza w sposób rażący § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, obowiązującego w dacie wydania decyzji z [...] 1996 r., skoro budynek usytuowany jest w granicy z działką skarżącej nr ew. [...], ścianą posiadającą otwory okienne. Tymczasem organ odwoławczy ocenę kwestionowanej decyzji w powyższym zakresie, a więc w zakresie prawidłowości niezaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., całkowicie pominął.

Sąd podkreślił także, że tymczasowość pozwolenia na użytkowanie ze swej istoty przeczy bezpieczeństwu prawnemu inwestora, a także właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi przede wszystkim analizę naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. oraz oceni skutki społeczno-gospodarcze decyzji również w kontekście naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, mając na względzie ich negatywny wpływ na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej, co pozostaje także w zgodzie z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1785/15.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył uczestnik postępowania - Zakład [...] z siedzibą w P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a) niewłaściwym zastosowaniu art. 134 § 1 oraz art. 113 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "ppsa", co skutkowało błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego;

b) naruszeniu i niewłaściwym zastosowaniu art. 141 § 4 ppsa, gdyż redakcja sporządzonego przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia nie pozwala na rzetelną kontrolę kasacyjną orzeczenia, nie ma bowiem możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia, także przez powołanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przepisu – nie znajdującego zastosowania – rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy jednoczesnym, nieprecyzyjnym przedstawieniu stanu sprawy oraz zarzutów podnoszonych w skardze do WSA w Warszawie, co skutkowało niepełnym rozważeniem okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jak również brakiem precyzyjnych wskazań w przedmiocie dalszego postępowania, a przez to dodatkowo naruszyło dyspozycję art. 134 § 1 ppsa;

c) niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 156 § 1 kpa skutkującym dodatkowo naruszeniem przez WSA w Warszawie art. 171 ppsa poprzez przyjęcie błędnej wykładni tego przepisu wyrażonej w toku nadzorczego postępowania administracyjnego i w konsekwencji błędnym przyjęciem jakoby organ administracji drugiej instancji – GINB – przesądzając o zgodności decyzji Prezydenta Miasta Poznania o pozwoleniu na użytkowanie i stwierdzeniu, że decyzja ta nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, w istocie "przedwcześnie i z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania z [...] 1996 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa" oraz, że "postępowanie (...) należało przeprowadzić z uwzględnieniem przepisów art. 37, 40 i 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., a tym samym wyjaśnić, czy nie zachodzi podstawa do wydania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy nakazu przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu";

d) niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 ppsa w zw. z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem, a także niezastosowaniem art. 7, art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa, pomimo że nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako nie naruszającej art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskutek pominięcia przy wykładni zasady trwałości decyzji ostatecznej oraz zasady praworządności i decydujących w tej mierze skutków społecznych, ekonomicznych i gospodarczych, jakie akt ten wywołał, w szczególności w obszarze możliwości prowadzenia podstawowej działalności gospodarczej uczestnika – produkcji leków;

e) niewłaściwym zastosowaniu art. 106 § 3 i 4 ppsa, co stanowiło następstwo błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 75, 77 kpa i niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym ustaleniem okoliczności faktycznych sprawy;

2) przepisów prawa materialnego, polegające na:

a) błędnym niezastosowaniu art. 2 Konstytucji RP, co skutkowało rozstrzygnięciem niniejszej sprawy przez Sąd z pominięciem zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającej zasady sprawiedliwości społecznej, wskutek pominięcia przy rozstrzygnięciu zasady trwałości decyzji ostatecznej oraz zasady praworządności i decydujących w tej mierze skutków społecznych, ekonomicznych i gospodarczych, jakie akt ten wywołał, w szczególności w obszarze możliwości prowadzenia podstawowej działalności gospodarczej uczestnika – produkcji leków;

b) naruszeniu przepisu art. 42 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., który stanowił podstawę wydania decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru i przyjęciu, że w sprawie podlegającej rozstrzygnięciu nie zastosowano art. 37, 40 i 42 ww. ustawy, a tym samym nie wyjaśniono, czy nie zachodzi podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 powyższej ustawy, co spowodowało błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiły naruszenia i wady uzasadniające uwzględnienie skargi;

c) błędnym zastosowaniu § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie wystąpiły naruszenia i wady uzasadniające uwzględnienie skargi, a także na niezastosowaniu § 13 i 15 ww. rozporządzenia;

d) naruszeniu przepisów prawa miejscowego poprzez ich błędną interpretację, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr X/58/II/94 z 6 grudnia 1994 r.

W oparciu o przedstawione powyżej zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca – J.G. wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2017 r. wydana została w ramach postępowania nieważnościowego, w którym to organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] 1996 r. udzielającej Zakładowi [...] pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) obiektu tabletkarni. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności tej decyzji wskazał, że organ odwoławczy przedwcześnie i z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania z [...] 1996 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Postępowanie nieważnościowe w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek J.G., właścicielki sąsiedniej działki, na której zrealizowano sporną inwestycję. Organy orzekające w sprawie skupiły się przede wszystkim na badaniu zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc ustaleniu czy decyzja Prezydenta Miasta Poznania z [...] 1996 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) w trybie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Niesporne jest również to, że obiekt tabletkarni, na którego użytkowanie (na okres tymczasowy) Zakład [...] uzyskał pozwolenie, został zrealizowany samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w latach 70, 80-tych XX wieku, na terenie działki nr [...] położonej w P., przy ul. Ś.W. [...], a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. dopuszczały w określonych przypadkach legalizację samowoli budowlanej. W świetle przepisów tej ustawy, sprawa dotycząca samowoli budowlanej, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i art. 40 tejże ustawy, powinna być zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem do takiej legalizacji jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 cytowanej ustawy. Natomiast w sytuacji uznania samowoli budowlanej za nielegalną, organ powinien orzec o konieczności jej likwidacji poprzez nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu (art. 37 powołanej wyżej ustawy).

W rozpoznawanej sprawie na podstawie przepisu art. 42 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. udzielono Zakładowi [...] pozwolenia na użytkowanie (na okres tymczasowy) obiektu tabletkarni. Uczyniono to decyzją z [...] 1996 r., która poddana została w tej sprawie ocenie w ramach postępowania nieważnościowego.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą powinno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] 1996 r., bowiem organ odwoławczy prowadząc postępowanie nadzorcze nie dokonał dokładnej analizy naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 40 i 42 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. i nie stwierdził w sposób jednoznaczny, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w tych przepisach uniemożliwiające wydanie pozwolenia na użytkowanie. Ponadto, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy nie ocenił także skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja, zwłaszcza w kontekście naruszenia poprzez usytuowanie spornego budynku obowiązujących w dacie jej wydania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy nie wykazał przede wszystkim w sposób nie budzący wątpliwości, że w sprawie niezaistniały przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., uzasadniające rozbiórkę obiektu. Zgodnie z powyższym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Z materiałów zebranych w sprawie wynika, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr X/58/ll/94 z 6 grudnia 1994 r., ww. nieruchomość położona była w strefie wewnętrznej intensywnego zagospodarowania usługowego (kod: 1.CM1.mu) w rejonie o przewadze funkcji centrum miasta o przewadze funkcji usługowo-mieszkalnej, na terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowo-ogólnomiejskiej (centrotwórczej). A zatem przyjęcie przez organ, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami wskazanego prawa miejscowego, bez jakiegokolwiek odwołania się do rzeczywistego przeznaczenia obiektu i jego funkcji, która z pewnością nie jest ani funkcją mieszkaniową, ani usługową, powoduje, że jest to stwierdzenie arbitralne i nieuzasadnione. Ponadto na brak zgodności spornej inwestycji z ustaleniami prawa miejscowego wskazuje również sama decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, wskazując w uzasadnieniu, że obiekt może być użytkowany na okres tymczasowy do czasu realizacji ww. miejscowego planu. Dodatkowo w decyzji tej wskazano także, że "obiekt należy rozebrać na każde wezwanie Wydziału, własnym staraniem i na własny koszt".

Z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z [...] 2017 r. nie wynika również, aby organ odwoławczy dokonał analizy zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., tj. ustalenia czy wybudowanie spornego obiektu nie spowodowało niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Z dokumentów przedkładanych przez skarżącą, wynika, że usytuowanie spornego budynku uniemożliwia zagospodarowanie jej nieruchomości sąsiedniej zgodnie z przeznaczeniem. Tym samym Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy pełnej analizy stopnia naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji nie wykazał również w sposób pełny i wyczerpujący, że decyzja z [...] 1996 r. nie narusza w sposób rażący art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Stosownie do treści powyższych przepisów właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Jednak podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności od użytku wykonanego obiektu. Przy czym "zdatność" ta musi być interpretowana szeroko, a więc z uwzględnieniem, czy obiekt ten nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicieli sąsiednich działek. Organ badając zatem zdatność do użytku spornego obiektu zobowiązany był zbadać, czy nie narusza on w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., obowiązujących w dacie wydania decyzji z [...] 1996 r., skoro budynek usytuowany jest w granicy z działką skarżącej nr [...], ścianą z otworami okiennymi. Z akt sprawy wynika jednak, że organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania, a swoją ocenę zdatności budynku tabletkarni do użytkowania oparł wyłącznie o przedstawioną przez inwestora ocenę techniczną. W rozpoznawanej sprawie istotne jest również to, że Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] 1996 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu tabletkarni na okres tymczasowy, mimo że ww. przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie dopuszczały możliwości udzielenia pozwolenia na tymczasowe użytkowanie budynku. Pozwolenie na użytkowanie obiektu, będące decyzją legalizacyjną, jest ze swej istoty stałe, daje bowiem stronom gwarancję bezpieczeństwa prawnego. Natomiast tymczasowość pozwolenia na użytkowanie przeczy istocie tego rozstrzygnięcia, a tym samym bezpieczeństwu prawnemu inwestora.

W związku z powyższym za niezasadne uznać należy zwarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym błędnej interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na tymczasowe użytkowanie, jak też art. 42 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędne jego zastosowanie, gdyż przepis tego rozporządzenia (obowiązującego w dacie budowy spornego obiektu) został przywołany przez Sąd jedynie w celu wykazania jego zbieżności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., obowiązującymi w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] 1996 r., w zakresie niedopuszczalności sytuowania budynku ścianą z otworami okiennymi w granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponadto fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na okres tymczasowy powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Długoletnie funkcjonowanie w obiegu prawnym kwestionowanej decyzji z [...] 1996 r. nie zmienia charakteru tymczasowości tej decyzji, bowiem inwestor nabył prawo do użytkowania obiektu tabletkarni jedynie na okres tymczasowy do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Poznania zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Poznania nr X/58/ll/94 z 6 grudnia 1994 r. Tym samym w sytuacji stwierdzenia przy wydawaniu powyższej decyzji rażącego naruszenia prawa nie można mówić o naruszeniu zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Bezzasadność naruszenia przepisów prawa materialnego powoduje, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za nieuzasadnione uznać należy także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jak wskazano powyżej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadził w sposób dogłębny i wyczerpujący analizy naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 42 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w kontekście wypełnienia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czym naruszył art. 7 i art. 77 kpa. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i zobowiązał organ odwoławczy do ponownego rozpoznania sprawy, wskazując precyzyjnie w uzasadnieniu orzeczenia co organ powinien ponownie ustalić, zbadać i wyjaśnić. Tak więc skoro w rozpoznawanej sprawie istniały wystarczające podstawy aby stwierdzić, że istotne okoliczności sprawy nie zostały dokładnie wyjaśnione, to uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nie może powodować naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych, a tym samym bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa. Nieusprawiedliwione są ponadto zarzuty dotyczące wad uzasadnienia wyroku. Artykuł 141 § 4 ppsa tylko wtedy może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie poddaje się kontroli, tzn. nie wiadomo dlaczego Sąd wydał skarżone rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej taki przypadek nie występuje, bowiem Sąd dokładnie wyjaśnił przyczyny rozstrzygnięcia i jego podstawę prawną. Spełnione zostały zatem wymogi formalne uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.