Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2162/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 241/11 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej "(...)" w G. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze z dnia 25 lutego 2011 r. nr 01.2011 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 714/12, w sprawie ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej (...) z siedzibą w G. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze z dnia 25 lutego 2011 r., nr 01.2011, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 czerwca 2010 r. nr PLW08611603-4315kp/01/2009/6. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny sprawy:

Powiatowy Lekarz Weterynarii w Gorzowie Wlkp. - ponownie rozpoznając sprawę - powołując przepisy art. 27 ust. 1 w zw. art. 26 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego ( Dz.U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm.), zw. dalej p.p.z., oraz § 1 pkt 6,7,8,11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2010 r., Nr 93, poz. 600 ze zm.), decyzją nr PLW 08611603-4315kp/012009/6 z dnia 23 czerwca 2010 r. wymierzył Spółdzielni Mleczarskiej (...) w G. kary pieniężne w łącznej kwocie 15 000 zł.

Wskazana kwota objęła :

- karę w wysokości 8000 zł za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE.L.2004.139.1 ze zm.), zw. dalej rozporządzenie 852/2004, zał. II rozdz. II ust. 1 lit. a,b,c,d za prowadzenie produkcji, pomimo że posadzka posiadała liczne ubytki w pomieszczeniach produkcyjnych, za uszkodzone płytki posadzkowe oraz brak ciągłości powierzchni posadzki w magazynie środków chemicznych, za liczne pęknięcia powłoki ściennej w pomieszczeniu pakowania mleka w proszku, za łuszczącą się farbę na suficie w pomieszczeniu wieży rozpyłowej oraz niezabezpieczony otwór nieczynnego wentylatora;

- karę w wysokości 2000 zł za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady zał. III, sekcja IX, rozdz. I, część III, ust. 5 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.U.UE.L.04.139.55 ze zm.), zw. dalej rozporządzenie 853/2004, tj. za pozostałości antybiotyków w mleku dostarczonym w dniu 9 sierpnia 2009 r. (dostawa nr 10318), którą to informację zobowiązany podmiot nie przekazał Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w Gorzowie Wlkp.;

- karę w wysokości 5000 zł za naruszenie wymagań określonych w rozporządzeniu 852/2004 w zał. II. rozdz. VI pkt 4, tj. za stwierdzenie antybiotyku w dostawie 2050 litrów mleka surowego (dostawa nr 10318) i mimo procedury postępowania z ww. odpadem, dostawa ta została zwrócona przez kontrolowany podmiot do gospodarstwa producenta.

W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższe uchybienia ujawniła - udokumentowana protokołem nr 08611603/01/2009 - kontrola urzędowa przeprowadzona w dniach 11 i 14 września 2009 r. w Zakładzie Produkcji Mleczarskiej (...) w G., stanowiącym własność Spółdzielni Mleczarskiej (...) w G. Wyjaśnił, że brak spełnienia wymagań prawa żywnościowego zdecydowanie pogarsza warunki mikrobiologiczne środowiska produkcyjnego, stwarza możliwość kontaminacji czynników niebezpiecznych dla zdrowia ludzkiego w tym środowisku oraz możliwość przeniesienia szkodliwych czynników na produkt, co bezpośrednio lub pośrednio zagraża zdrowiu konsumentów. Odnośnie przyczyn wymierzenia kary w kwocie 8000 zł stwierdził, iż występują niezgodności z wymaganiami prawa żywnościowego zawartymi w zał. II rozdz. II ust. 1 lit. a, b, c, d rozporządzenia 852/2004, w którym wskazano, że powierzchnie podłóg muszą być utrzymane w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia oraz w miarę potrzeby do dezynfekcji. Wymaga to stosowania nieprzepuszczalnych, niepochłaniających, zmywalnych oraz nietoksycznych materiałów, chyba że przedsiębiorstwa sektora spożywczego mogą zapewnić właściwe organy, że inne użyte materiały są odpowiednie. Natomiast tam, gdzie sytuacja tego wymaga, podłogi muszą zapewniać odpowiednie odwadnianie podłogowe (lit. a). Powierzchnie ścian muszą być utrzymane w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia oraz tam, gdzie jest to konieczne do dezynfekcji. Wymaga to stosowania nieprzepuszczalnych, niepochłaniających, zmywalnych oraz nietoksycznych materiałów oraz gładkiej powierzchni aż do wysokości niezbędnej do działania, chyba że przedsiębiorstwa sektora spożywczego mogą zapewnić właściwe organy, że inne użyte materiały są odpowiednie (lit. b). Sufity i osprzęt napowietrzny muszą być zaprojektowane i wykończone w sposób uniemożliwiający gromadzenie się zanieczyszczeń oraz redukujący kondensację, wzrost niepożądanej pleśni oraz strząsanie cząstek (lit. c). Ponadto okna i inne otwory muszą być skonstruowane w sposób uniemożliwiający gromadzenie się zanieczyszczeń. Te, które mogą być otwierane na zewnątrz muszą, tam gdzie to jest niezbędne, być wyposażone w ekrany zatrzymujące owady, które mogą być łatwo demontowane do czyszczenia. W miejscach, gdzie otwarte okna mogą spowodować zanieczyszczenie, okna muszą być zamknięte i unieruchomione podczas produkcji (lit. d). W związku z naruszeniem powołanych przepisów, na podstawie § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 maja 2010 r. wymierzył stronie karę grzywny w wysokości 8000 zł, uznając naruszenie czterech różnych przepisów mogących mieć istotne znaczenie dla higieny żywności, duży rozmiar produkcji oraz duże zagrożenie dla szerokiego kręgu odbiorców.

Odnośnie nieprzekazania przez stronę Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w Gorzowie Wlkp. informacji o stwierdzeniu pozostałości antybiotyków w dostawie mleka z dnia 9 sierpnia 2009 r., organ I instancji wskazał, iż zał. III, sekcja IX, rozdz. I część III pkt 5 rozporządzenia 853/2004 stanowi, że w przypadku, gdy surowe mleko nie spełnia kryteriów, o których mowa w pkt 3 lub 4 przedsiębiorstwo sektora spożywczego musi poinformować właściwy organ i podjąć środki w celu poprawienia tej sytuacji. Wymierzając stronie w związku z naruszeniem wskazanych przepisów na podstawie § 1 pkt 11 rozporządzenia z dnia 26 maja 2010 r. karę pieniężną w wysokości 2000 zł, organ uznał za istotne zatajenie faktu o potencjalnym zagrożeniu dla konsumentów, uniemożliwiające kontrolę postępowania i utylizacji skażonego mleka, będącego z definicji ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego kat. 2 podlegającym utylizacji, co stanowi zagrożenie dla zdrowia publicznego. Wskazał, że zwrócenie producentowi dostawy mleka surowego nr 10318, w której badaniem laboratoryjnym stwierdzono antybiotyk, mimo posiadanej przez stronę procedury postępowania ze wskazanym surowcem, narusza wymogi zał. II, rozdz. VI, pkt 4 rozporządzenia 852/2004, zgodnie z którym wszystkie odpady muszą zostać usunięte w sposób higieniczny i przyjazny dla środowiska, zgodnie z mającym zastosowanie do tego celu prawodawstwem wspólnotowym i nie mogą stanowić bezpośredniego lub pośredniego źródła zanieczyszczenia. Wskazał również na obowiązujące w tym aspekcie rozporządzenie (WE) Nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r., rozdz. I., art. 5 pkt 2 (Dz.U.UE.L.02.273.1), zw. dalej rozporządzeniem 1774/2002, oraz, że wymagany poziom bezpieczeństwa produktów zapewnia się przez prowadzenie produkcji zgodnie z przepisami prawa żywnościowego, co jest warunkiem niezbędnym w przypadku produkcji środków spożywczych przeznaczonych na rynek, jak stanowi art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1), zw. dalej rozporządzenie 178/2002. W związku z naruszeniem powołanych przepisów na podstawie § 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 maja 2010 r. wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 5000 zł, uznając, że zwrot skażonego mleka bez możliwości kontroli jego utylizacji przez organy nadzoru może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi.

Nadto organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 55 rozporządzenia 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 191/1 z 30.4.2004), zw. dalej rozporządzeniem 882/2004, ustanowiono w prawodawstwie krajowym stosowne sankcje za naruszenia przepisów prawa żywnościowego - art. 26 p.p.z., a rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. uregulowano wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego.

W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia zarzuciła: naruszenie art. 7, art. 8 pkt 1 i 2, art. 42 pkt 1 w zw. z art. 31 pkt 3 w zw. z art. 87 pkt 1, art. 92 pkt 1 Konstytucji R.P.; nieważność postępowania z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zw. dalej k.p.a.; naruszenie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 lit. a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z § 1 pkt 6, 7, 11 rozporządzenia z 26 maja 2010 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych; naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad uznania administracyjnego w zakresie wymiaru kary, błędne uznanie, że strona nie będąc ani właścicielem mleka surowego, w którym zdaniem organu stwierdzono obecność antybiotyku, ani pełnomocnikiem mogła decydować o utylizacji tego mleka stanowiącego własność producenta i miała obowiązek zawiadomić Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gorzowie Wlkp.; naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego co do podstaw faktycznych i prawnych orzeczonej kary, w tym błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż strona nie spełniła wymagań określonych w zał. II, ust. 1, lit. a, b, c, d rozporządzenia 852/2004 oraz wymagań określonych w zał. III, sekcja IX, rozdz. I, część III, ust. 5 rozporządzenia 853/2004, a także wymagań określonych w zał. II, rozdz. VI, pkt 4 rozporządzenia 852/2004. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

Lubuski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Zielonej Górze decyzją z dnia 25 lutego 2011 r., działając na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 121, poz. 842 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, iż nie narusza ona prawa.

W uzasadnieniu za nietrafne uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 pkt 1 i 2, art. 42 pkt 2 w zw. z art. 31 pkt 3 w zw. z art. 87 pkt 2, art. 92 pkt 2 Konstytucji R.P., art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 104 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 lit. a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Wywiódł, że formę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a także organ uprawniony do nałożenia kary wskazuje art. 27 ust. 1 p.p.z., natomiast art. 26 p.p.z. określa, kto karze takiej podlega. W świetle powołanego przepisu podlegającym tej karze jest przedsiębiorstwo sektora spożywczego. Rozporządzenie 178/2002 ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności w art. 3 ust. 2 stanowi, iż pojęcie "przedsiębiorstwo spożywcze" oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności", natomiast w ust. 3 tegoż artykułu zapisano, iż pojęcie "podmiot działający na rynku spożywczym oznacza osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą". Natomiast rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, wydane na podstawie art. 26 ust. 2 p.p.z. określa wysokość kar za poszczególne naruszenia przepisów tam wymienionych.

Organ odwoławczy, uznając za nietrafny zarzut błędnego przyjęcia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, że spółdzielnia, nie będąc właścicielem ani pełnomocnikiem właściciela mleka surowego, w którym stwierdzono obecność antybiotyku mogła decydować o jego utylizacji i miała obowiązek zawiadomić Powiatowego Lekarza Weterynarii o tym fakcie, w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Nieprzekazanie przez stronę Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii informacji o przypadku stwierdzenia pozostałości antybiotyków w dostawie mleka surowego z dnia 9 sierpnia 2009 r. narusza wymogi rozporządzenia 853/2004 zał. III, sekcja IX, rozdz. I część III pkt 5. W przypadku bowiem, gdy surowe mleko nie spełnia kryteriów, o których mowa w pkt 3 lub 4 przedsiębiorstwo sektora spożywczego musi poinformować właściwy organ i podjąć środki w celu poprawienia tej sytuacji. Słusznie zatem organ I instancji okoliczność tę uznał za zatajenie faktu o potencjalnym zagrożeniu dla konsumentów, co uniemożliwiło mu kontrolę postępowania i utylizację zanieczyszczonego mleka, będącego z definicji ubocznym produktem zwierzęcym podlegającym utylizacji, stanowiąc zagrożenie dla zdrowia publicznego. Organ II instancji wskazał, iż podmiot zobowiązany nie zainicjował procedury w celu określenia poziomu pozostałości antybiotyku w mleku, która w odniesieniu do jakiejkolwiek substancji z tych określonych w załącznikach I i III do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 2377/90 z dnia 26 czerwca 1990 r. ustanawiającego wspólnotową procedurę dla określenia maksymalnego limitu pozostałości weterynaryjnych produktów leczniczych w środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. L 224 z 18.8.1990), zw. dalej rozporządzenie 2377/90, przekracza limity ustanowione w tym rozporządzeniu lub też, gdy łączna ilość antybiotyku przekracza którąkolwiek dopuszczalną wartość. Ujawnione naruszenie powołanych przepisów uzasadniało wymierzenie na podstawie § 1 pkt 11 rozporządzenia z dnia 26 maja 2010 r. kary pieniężnej w wysokości 2000 zł.

Organ II instancji wskazał nadto, że według rozporządzenia 852/2004 zał. II rozdz. VI pkt 4 wszystkie odpady muszą zostać skutecznie usunięte w sposób higieniczny i przyjazny dla środowiska, zgodnie z mającym zastosowanie do tego celu prawodawstwem wspólnotowym i nie mogą stanowić bezpośredniego lub pośredniego źródła zanieczyszczenia. W tym aspekcie obowiązującym aktem prawnym jest rozporządzenie (WE) Nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. rozdz. 1 art. 5 pkt 2 (Dz. U. UE.L.02.273.1), zw. dalej rozporządzenie 1774/2002.

Mleko zanieczyszczone antybiotykiem, jako uboczny produkt zwierzęcy powinno być skierowane do stosownego zakładu utylizacyjnego przerabiającego taki materiał. Tym samym zwrócenie przez podmiot surowca mlecznego zanieczyszczonego antybiotykiem do producenta, co zostało stwierdzone podczas kontroli, stanowi naruszenie prawa, gdyż wymagany poziom bezpieczeństwa produktów zapewnia się przez prowadzenie produkcji zgodnie z przepisami prawa żywnościowego, co jest warunkiem niezbędnym w przypadku produkcji środków spożywczych na rynek, jak stanowi art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, a tym samym stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi, gdyż została uniemożliwiona kontrola przez organy nadzoru, utylizacji zanieczyszczonego mleka. Uzasadnione pozostawało bowiem wymierzenie za wskazane naruszenie na podstawie § 1 pkt 6 rozporządzenia dnia 26 maja 2010 r. kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł. Organ odwoławczy podzielił też w pełni ustalenia faktyczne jak i ocenę prawną organu I instancji, leżącą u podstaw wymierzania kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł za niespełnianie wymagań określonych w rozporządzeniu 852/2004 w zał. II, rozdz. II, ust. 1 lit. a, b, c, d w zakresie wymaganego powołanymi przepisami stanu posadzek ścian, sufitów i zabezpieczenia urządzeń przed gromadzeniem się zanieczyszczeń. W ocenie Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii bezzasadny pozostawał zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, co do podstaw faktycznych i prawnych orzeczonej kary oraz art. 6, 7, 9, 11 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad uznania administracyjnego w zakresie wymiaru kary. Zdaniem organu odwoławczego decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a wysokość wymierzonych kar mieści się w granicach uznania administracyjnego oraz obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do wniosku strony w sprawie wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii wskazał, iż wobec stwierdzenia zasadności jej wydania nie został on uwzględniony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia, zaskarżając w całości decyzję organu II instancji, domagała się jej uchylenia i obciążenia strony przeciwnej kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji postawiła zarzuty analogiczne jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik Spółdzielni w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2011 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym i za zastępstwo procesowe wg norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. pełnomocnik organu, podtrzymując wywody odpowiedzi na skargę wywiódł, iż strona skarżąca myli dwie decyzje wydawane w odrębnych trybach, tj. decyzję o nałożeniu kary z decyzją zobowiązującą do usunięcia ujawnionych w wyniku kontroli urzędowej nieprawidłowości. Wskazał także, że przepisem ustanawiającym bezwzględny zakaz obecności jakiejkolwiek ilości antybiotyku w mleku surowym wynika z rozporządzenia 1774/2002, a mleko takie staje się odpadem 2 kategorii i podlega utylizacji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarga zasługiwała na uwzględnienie i choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty pozostawały zasadne, to zaskarżona decyzja organu II instancji i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa procesowego i materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Wbrew wywodom skargi brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Ta możliwość zastrzeżona jest dla sytuacji, gdy kontrolowany akt dotknięty jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 k.p.a. lub w przepisach ustaw szczególnych (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a.). Brak natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności w sytuacji wątpliwości co do konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji. W przypadku, gdy chodzi o przepis rangi ustawowej, sąd rozważyć powinien wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność przepisu z ustawą zasadniczą. Natomiast w sytuacji oparcia kwestionowanego aktu na przepisie rozporządzenia niezgodnego – zdaniem Sądu – z zawartą w ustawie delegacją ustawową uprawnieniem sądu jest odmowa jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem Sądu, podstawę materialnoprawną decyzji o nałożeniu kary za niewykonywanie obowiązków lub naruszenie wymagań dotyczących produktów pochodzenia zwierzęcego określonych w przepisach prawa wspólnotowego lub wymagań weterynaryjnych określonych w ustawie krajowej stanowią przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego. W art. 26 ust. 1 p.p.z. określone zostały przypadki w których naruszenie wskazanych wymagań sankcjonowane jest administracyjną karą pieniężną oraz maksymalna wysokość takiej kary. W ustępie 2 art. 26 p.p.z. zawarta zaś została delegacja dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia o wysokości kar administracyjnych za poszczególne naruszenia wskazane w ust. 1, z obowiązkiem zróżnicowania jej w zależności od rodzaju tych naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Wypełnieniem tej delegacji jest rozporządzenie z dnia 26 maja 2010 r. W sytuacji zaś, gdy sama ustawa określa przypadki, w których dopuszczalne jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej oraz jej dopuszczalną maksymalną wysokość (art. 26 ust. 1 p.p.z.), jak też formę i tryb jej nakładania oraz organ właściwy do jej nałożenia (art. 4 i 27 ust. 1 p.p.z.) oraz zakres delegacji ustawowej dla organu wykonawczego z kompetencją jedynie w zakresie sprecyzowania wysokości kar w zależności od rodzaju naruszeń nie można mówić, iż podstawą nałożenia kary stanowił "akt niskiej rangi". W takiej sytuacji nie może budzić wątpliwości, iż właściwą podstawę materialnoprawną decyzji o nałożeniu kary za niewykonywanie obowiązków lub naruszenie wymagań, dotyczących produktów pochodzenia zwierzęcego, określonych w przepisach prawa wspólnotowego lub wymagań weterynaryjnych, określonych w ustawie krajowej mogą stanowić przepisy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego i rozporządzenie wykonawcze do niej. Brak jest w związku z tym podstaw do twierdzenia, iż zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 31, art. 42 pkt 1 w zw. z art. 31 pkt 3, art. 87 pkt 1 i art. 92 pkt 1 Konstytucji R.P. i to także, jeżeli chodzi o określenie podmiotu, na który kara może być nałożona.

Stosownie do przepisu art. 26 p.p.z. adresatem decyzji o nałożeniu kary wydawanej przez powiatowego lekarza weterynarii jest podmiot prowadzący przedsiębiorstwo sektora spożywczego. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia lub określone w rozporządzeniu 853/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej, wydanych w trybie art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia, lub uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie urzędowych kontroli w zakresie określonym w rozporządzeniu 854/2004 lub przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 19 ust. 2 rozporządzenia, a także prowadząc produkcję produktów pochodzenia zwierzęcego, powoduje zagrożenie dla zdrowia publicznego, nie zapewniając spełniania przez produkty pochodzenia zwierzęcego wprowadzane na rynek wymagań określonych dla tych produktów lub wymagań weterynaryjnych określonych w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie - podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Definicję przedsiębiorstwa spożywczego i podmiotu działającego na rynku spożywczym zawiera natomiast art. 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1), zw. dalej rozporządzenie 178/2002. I tak "przedsiębiorstwo spożywcze" oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności", zaś "podmiotem działającym na rynku spożywczym" jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnianie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą.

W niniejszej sprawie skarżąca działa jako Spółdzielnia Mleczarska (...), co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy aktualny odpis z KRS, zatem jest podmiotem występującym w obrocie publicznoprawnym w stosunkach administracyjnoprawnych jak i w stosunkach cywilnoprawnych. Konsekwencją tego faktu jest między innymi to, że podmiotem praw i obowiązków jest również spółdzielnia, a nie jej organy. Stąd też adresatem wszelkich nakazów i zakazów, kar wraz z obowiązkiem ich wykonania pozostaje wyłącznie osoba prawna, a nie jej organy, czy osoby fizyczne wchodzące w ich skład. Tym samym bezpodstawny pozostawał zarzut skargi o nałożeniu kary administracyjnej na niewłaściwy podmiot.

Mimo to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można przyjąć że doszło do prawidłowego wymierzenia kary z tytułu uznania, iż skarżąca naruszyła wymogi o jakich mowa w – zał. II rozdz. II ust. 1 lit. a, b, c, d rozporządzenia 852/2004. Wymierzając karę 8 000 zł za prowadzenie produkcji, pomimo że posadzka w pomieszczeniu produkcyjnym posiadała liczne ubytki w miejscach łączenia płytek posadzkowych, w posadzce w magazynie środków chemicznych - przy kratce kanalizacyjnej stwierdzono uszkodzone płytki posadzkowe, brak ciągłości powierzchni posadzki w tym miejscu (lit.a), za stwierdzenie w pomieszczeniu pakowania mleka w proszku licznych pęknięć powłoki ściennej - uszkodzone płytki ścienne (lit.b), za stwierdzenie w pomieszczeniu wieży rozpyłowej łuszczącej się farb na suficie (lit.c), stwierdzenie w górnej części pomieszczenia wieży rozpyłowej niezabezpieczonego otworu nieczynnego wentylatora, umożliwiającego gromadzenie się zanieczyszczeń (lit.d) organ stwierdzając naruszenie czterech różnych przepisów, wymierzył jedną karę o charakterze łącznym. Tymczasem jego obowiązkiem pozostawało - w sytuacji uznania, iż wyniki kontroli w zakresie stanu pomieszczeń produkcyjnych wykazały naruszenie wymogów higieniczno-sanitarnych dla stanu sufitów, ścian, posadzek oraz okien i innych otworów, ustanowionych w różnych normach – wymierzenie czterech odrębnych kar. Organ zobligowany był przy tym do wskazania granic kar (ich dolnej i górnej wysokości), jakie obowiązują za poszczególne naruszenia istniejących wymogów, jak też - w ramach realizacji przysługującego mu w zakresie wymiaru kary uznania administracyjnego - wskazania kryteriów, jakimi kierował się przy wymiarze każdej z nich. Organ powinien zatem wyjaśnić stronie, czy zbliżona jest ona do górnych czy dolnych granic jej wymiaru i dlaczego nałożona została w takiej właśnie wysokości. Kary powinny być przy tym zindywidualizowane okolicznościami mającymi znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Takie bowiem kryteria jak rodzaj naruszenia, społeczna szkodliwość czynu i stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego, zostały już - stosownie do art. 26 ust. 1 p.p.z. - uwzględnione przez prawodawcę w rozporządzeniu o wysokości kar przy regulacji ich dolnych i górnych granic. I tak m.in. z powodu naruszeń wymagań, o jakich mowa w rozporządzeniu 852/2004, zał. II rozdz. II, ust. 1 lit. a, b, c, d możliwe jest wymierzenie przez organ kary w wysokości od 2 000 zł do 33 000 zł (§ 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 maja 2010). Tymczasem organ, wymierzając niedopuszczalną karę łączną, jej wymiar uzasadnił jedynie stwierdzeniem, iż doszło do "naruszenia czterech różnych przepisów mogących mieć istotne znaczenie dla higieny żywności, duży rozmiar produkcji, duże zagrożenie dla szerokiego kręgu odbiorców (konsumentów)". Tym samym w zakresie omówionej kary doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na treść decyzji administracyjnej. W takich okolicznościach niedostrzeżenie omówionych uchybień organu I instancji i utrzymanie w mocy przez organ II instancji jego decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa procesowego, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu wpływającym na wynik sprawy.

W ocenie Sądu również wymierzenie dwóch pozostałych kar, tj. kar w kwotach 2 000 i 5 000 zł nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Kara w wysokości 2 000 zł została wymierzona za nieprzekazanie Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii przez stronę skarżącą informacji o stwierdzeniu, w wyniku badania laboratoryjnego, w dostawie świeżego mleka krowiego z dnia 9 sierpnia 2009 r. nr 10318 pozostałości antybiotyków, co stanowiło naruszenie wymogu wynikającego z rozporządzenia 853/2004, zał. III, sekcja IX, rozdz. I, część III, ust. 5. Z kolei kara w wysokości 5 000 zł była również konsekwencją stwierdzenia obecności antybiotyku w mleku z tej samem dostawy, które ze względu na jego zawartość (jako odpad) podlegać powinno utylizacji wg posiadanej przez stronę procedury, wobec czego niedopuszczalne było dokonanie zwrotu takiej dostawy do producenta. W tym zakresie organy zgodnie przyjęły, że takie działanie strony stanowiło naruszenie wymagań określonych w rozporządzeniu 852/2004, zał. II, rozdział VI pkt 4. Organy obu instancji powołały się na obowiązujący w tym aspekcie przepis art. 5 pkt 2 rozporządzenia 1774 /2002.

Sąd wskazał, że mimo żądania przez Sąd uzupełnienia akt administracyjnych w zakresie żądanym zobowiązaniem z dnia 26 maja 2011 r. brak w nich wyniku badania laboratoryjnego, na który powoływał się organ. Nie wiadomo zatem, jaki antybiotyk stwierdzono i w jakiej ilości. W ocenie Sądu uzasadnienia organów obu instancji nie wyjaśniają w sposób przekonujący (art. 8 k.p.a.) dlaczego uznały, iż jakakolwiek obecność antybiotyku w mleku surowym dyskwalifikuje je do produkcji, czyniąc odpadem podlegającym utylizacji wg określonej procedury i rodząc przy tym obowiązek powiadomienia o wyniku takiego badania właściwy organ, tj. Powiatowego Lekarza Weterynarii. Powołany przez organ I instancji jako podstawa obowiązku strony do zawiadomienia właściwego organu w przypadku stwierdzenia antybiotyku w mleku, ust. 5 części III, rozdz. I, sekcji IX rozporządzenia 853/2004 zał. III, sekcja IX, rozdz. I, część III, ust. 5. stanowi – na datę orzekania przez organy, że "w przypadku gdy surowe mleko nie spełnia kryteriów, o których mowa w pkt 3 lub 4, przedsiębiorstwo sektora spożywczego musi poinformować właściwy organ i podjąć środki w celu poprawienia tej sytuacji. Zgodnie zaś z ust. 4 (odnoszącym się do kwestii antybiotyków), do którego odsyła cyt. ust. 5 "bez uszczerbku dla dyrektywy 96/23/WE przedsiębiorstwa przemysłu spożywczego muszą inicjować procedury w celu zagwarantowania, że surowe mleko nie trafia na rynek w którymkolwiek z następujących przypadków: a) zawiera ono pozostałości antybiotyków w ilości, która w odniesieniu do jednej z substancji, o których mowa w załącznikach I i II do rozporządzenia (EWG) nr 2377/90(7), przekracza poziomy dozwolone na mocy wspomnianego rozporządzenia; lub b) łączna suma pozostałości antybiotyków przekracza każdą dozwoloną maksymalną ilość.

Mając na uwadze ten przepis, Sąd stwierdził, że nie samo stwierdzenie pozostałości antybiotyku w mleku obliguje przedsiębiorstwo sektora spożywczego do poinformowania właściwego organu. Obowiązek taki rodzi dopiero stwierdzona obecność w ilościach, o jakich mowa pod literą a i b. Mimo podniesienia takiego właśnie zarzutu przez stronę skarżącą w odwołaniu organ II instancji – utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji - nie odniósł się do niego w sposób wyjaśniający tę sporną kwestię. Wskazując na tożsame podstawy prawne zarzucił natomiast stronie, że nie zainicjowała procedury w celu określenia poziomu pozostałości antybiotyku w mleku, która w odniesieniu do jakiejkolwiek substancji z tych określonych w załącznikach I i III do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 2377/90 z dnia 26 czerwca 1990 r. ustanawiającego wspólnotową procedurę dla określenia maksymalnego limitu pozostałości weterynaryjnych produktów leczniczych w środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. L 224 z 18.8.1990) przekracza limity ustanowione w tym rozporządzeniu lub też, gdy łączna ilość antybiotyku przekracza którąkolwiek dopuszczalną wartość. Tymczasem w art. 5 ust. 1 rozporządzenia 1774/2002 wskazuje się, jakie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego zaliczane są do surowca kategorii 2, wymieniając m.in. pod literą c) produkty pochodzenia zwierzęcego zawierające pozostałości leków weterynaryjnych i zanieczyszczeń wymienione w załączniku I do dyrektywy 96/23/WE w grupie B pkt 1 i 2, jeżeli pozostałości te przekraczają dozwolony poziom w ustawodawstwie Wspólnoty. W ust. 2 art. 5 wskazane zostały natomiast dopuszczalne sposoby postępowania z nimi, w tym sposoby ich utylizacji (mleka dotyczy lit. e). Wbrew zatem twierdzeniu organu odwoławczego z art. 5 ust. 2 rozporządzenia 1774/2002 nie wynika zakaz jakiejkolwiek obecności antybiotyku w mleku surowym. Skoro zatem - mimo zarzutu odwołania - nie zostało w sposób jednoznaczny wyjaśnione czy i na jakim poziomie zawartość (pozostałość) antybiotyków w mleku surowym dyskwalifikuje je do produkcji czy dystrybucji, to nie zostało też rozstrzygnięte, czy mleko z dostawy z dnia 9 sierpnia 2009 r. stało się wskazanym w art. 5 surowcem kategorii 2, a tym samym czy podlegało utylizacji zgodnie z obowiązującymi procedurami (art. 5 ust. 2). Nie została zatem wykazana nie tylko zasadność nałożenia kary 2 000 zł za brak powiadomienia właściwego organu, ale i kary 5000 zł za niewdrożenie procedury utylizacji surowca kategorii 2.

W tym kontekście Sąd wskazał, że odrębną i niewyjaśnioną w decyzjach organów pozostawała kwestia powołanych podstaw prawnych zastosowanych kar. Organ I instancji orzekał w sprawie po upływie ok. 9 miesięcy od przeprowadzenia kontroli, a organ II instancji po ok. 16 miesiącach od momentu dostawy mleka i przeprowadzenia kontroli. W okresie tym doszło do zmian zarówno w ustawodawstwie krajowym jak i wspólnotowym. O ile bowiem zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. p.p.z.) organ orzekający powinien, co do zasady stosować stan prawny aktualny w momencie rozstrzygania, to trzeba mieć na uwadze, iż administracyjna kara pieniężna może być nałożona na dany podmiot (przedsiębiorstwo sektora spożywczego) tylko za nieprzestrzeganie wymogów, wynikających z przepisów prawa, obowiązujących w momencie dokonywania kontroli, a nie ustanowionych później. Podobnie sankcja za ich niespełnienie może wynikać z normy prawnej obowiązującej w dacie kontroli, chyba, że co innego wynika z przepisów przejściowych ustanowionych w nowych regulacjach prawnych. Organy kwestii tych nie rozważały. Natomiast podstawą prawną dla ustalenia wysokości wszystkich zastosowanych za stwierdzone w dniach 11 i 14 września 2009 r. naruszenia wymagań co do stanu sanitarnego pomieszczeń i jakości mleka stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. obowiązujące od dnia 29 maja 2010 r.

Nawiązując do wcześniejszych wywodów dotyczących kary 8 000 zł, również w zakresie dwóch omówionych kar, organy nie sprostały wymogom właściwego uzasadnienia ich wysokości. Lubuski Wojewódzki Lekarz Weterynarii, uchylając decyzję organu I instancji z dnia 6 października 2009 r. i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania wytknął niezagwarantowanie stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu (brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i prawach strony - art. 10 k.p.a.). Mimo to przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji nie zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (art. 10 k.p.a.). W konsekwencji więc dodatkowe dowody, mające wskazywać na usunięcie nieprawidłowości, zostały przez stronę skarżącą dołączone do odwołania. Z akt nie wynika również, by taki udział strony w postępowaniu zapewnił organ II instancji. Nie odniósł się on również w uzasadnieniu decyzji do załączonych do odwołania dowodów. Sąd zgodził się natomiast ze stanowiskiem zaprezentowanym przez pełnomocnika organu na rozprawie, że dla kwestii wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie określonych przepisami wymogów bez znaczenia pozostaje fakt wykonania przez stronę nakazów, nałożonych inną decyzją administracyjną w celu doprowadzenia do zgodności z wymogami prawa.

Co do podniesionego zarzutu niezbadnia przez organy, wynikającej z art. 28 p.p.z., kwestii "przedawnienia możliwości nałożenia kary", to zdaniem Sądu oczywiste jest, że ta negatywna przesłanka w sprawie nie zaistniała. Zaniedbania polegające niespełnianiu wymogów sanitarnych mają charakter zbliżony do "czynu ciągłego", to jest trwają do momentu ich usunięcia. Natomiast czyn w postaci niepowiadomienia o niedozwolonej obecności antybiotyku w mleku popełniony zostaje w momencie uzyskania laboratoryjnego wyniku badania mleka o niedozwolonej zawartości środków farmaceutycznych. W konsekwencji nie można mówić o przedawnieniu, bowiem nie upłynęło 5 lat od wskazanych naruszeń.

Z omówionych wyżej względów Sąd zaskarżoną decyzją i decyzją ją poprzedzającą uchylił jako podjętą z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, organ, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, winien sformułować rozstrzygnięcie swojej decyzji w sposób jednoznaczny, precyzując zarazem, za jakie konkretnie naruszenia przepisów ustalono poszczególne kary, w uzasadnieniu zaś, oprócz przywołania odpowiednich przepisów i odniesienia ich do ustalonego stanu faktycznego, winien jeszcze wskazać, dlaczego uważa, że rozmiar kary, w konkretnym przypadku należy ustalić w taki, a nie inny sposób. Nadto podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia winna być skonstruowana w taki sposób, aby możliwe było ustalenie, jakie konkretnie i dlaczego przepisy zastosował organ przy jej wydawaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Lubuski Wojewódzki Lekarz Weterynarii, reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 maja 2010 r. bowiem rozporządzenie to przewiduje w punkcie 7 karę od 2 000 zł do 33 000 zł za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu 852/2004 w zał. II w rozdz. I, II, V, IX lub XI, natomiast w zał. II do rozporządzenia 853/2004 wymienione są "szczególne wymagania dla pomieszczeń, w których się przygotowuje, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze" (za wyjątkiem miejsc spożywania posiłków oraz obiektów wymienionych w rozdz. III). Tymczasem Sąd I instancji stwierdził, iż obowiązkiem Powiatowego Lekarza Weterynarii było - w sytuacji uznania, iż wyniki kontroli w zakresie stanu pomieszczeń produkcyjnych wykazały naruszenia wymogów higieniczno-sanitarnych dla stanu sufitów, ścian, posadzek oraz okien i innych otworów, ustanowionych w różnych normach - wymierzenie czterech odrębnych kar. Zdaniem organu II instancji aktualny stan prawny nie pozwala na tworzenie powiatowemu lekarzowi weterynarii odrębnego taryfikatora wysokości kar, skoro już to zrobił w oparciu o delegację ustawową Minister. Nadto wykładnia rozszerzająca przepisów karnych jest niedopuszczalna. Sposób, w jaki ustawodawca sformułował treść § 1 pkt 7 rozporządzenia jest jasna i nie pozwala na dowolne, dalsze dzielenie uchybień objętych penalizacją tego zapisu. Zaś fakt ukarania jedną (wynikającą z jednoznacznego brzmienia § 1 pkt 7 rozporządzenia), a nie czterema za niespełnienie wymagań pomieszczeń do produkcji decydował o treści zaskarżonego wyroku;

b) art. 17 ust. 2 rozporządzenia 178/2004, bowiem Sąd I instancji błędnie zinterpretował obowiązki przedsiębiorcy sektora spożywczego w zakresie zapewnienia na wszystkich etapach produkcji wymogów z zakresu prawa żywnościowego i pominął obowiązek inicjowania przez przedsiębiorcę procedury w celu określenia poziomu pozostałości antybiotyku w mleku, stanowiący podstawę do poinformowania go w celu podjęcia przez uprawniony organ decyzji co do dalszego postępowania z kwestionowanym mlekiem. Sąd błędnie zatem przyjął, że obowiązek poinformowania właściwego organu o stwierdzeniu antybiotyku w mleku rodzi dopiero stwierdzona obecność w ilościach, o jakich mowa pod lit. a i b w załącznikach I i II do rozporządzenia 2377/90.

Wskazując na te zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów uwzględniających uchylenie wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zasadność wniesionego środka zaskarżenia w świetle postawionego w nim zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 maja 2010 r. oraz art. 17 ust. 2 rozporządzenia 178/2004. W tej sytuacji stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji należy uznać za miarodajny jako podstawę kontroli legalności zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej. Oceniając w takim stanie rzeczy zasadność zarzutów odnoszących się do prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo bowiem zinterpretował i właściwie zastosował wskazane w skardze kasacyjnej przepisy materialne.

Formalnoprawny wzorzec decyzji administracyjnej został zawarty w art. 107 § 1 k.p.a. Jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej, obok oznaczenia organu i stron postępowania oraz podpisu osoby uprawnionej do jej wydania, jest rozstrzygnięcie. Stanowi ono bowiem komunikat, w oparciu o który strona dowiaduje się o przyznanych jej uprawnieniach lub nałożonych na nią obowiązkach. Z tego też względu rozstrzygnięcie winno być konkretne i niebudzące wątpliwości oraz cechować się precyzją. Tak określonemu wzorcowi decyzji nie odpowiada treść decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gorzowie Wlkp., ani treść decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Z tych decyzji nie wynika, jakie kary zostały orzeczone za poszczególne uchybienia. W istocie bowiem kara za każde ze stwierdzonych przez organ uchybień mogłaby stanowić przedmiot rozstrzygnięcia odrębnej decyzji. Z tego też powodu organ był zobligowany do precyzyjnego wskazania każdego uchybienia z osobna oraz sankcji za jego stwierdzenie. Z decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gorzowie Wlkp. wynika, że kara grzywny w wysokości 8000 zł odzwierciedla naruszenie czterech różnych przepisów mogących mieć istotne znacznie dla higieny żywności, duży rozmiar produkcji, duże zagrożenie dla szerokiego kręgu odbiorców. Z tych względów nie można przyjąć, że doszło do prawidłowego ustalenia kary za ujawnione naruszenia obowiązujących przepisów. Organ nie wyjaśnił bowiem, czy stwierdzając istnienie poszczególnych naruszeń przepisów wymierzył kary w górnych, czy też dolnych granicach oraz jakie kryteria przyjął przy ustalaniu rozmiaru sankcji. Przywołując poszczególne przepisy i odnosząc ich treść do ujawnionych uchybień, nie podał granic kar za ich naruszenie.

Należy również wskazać, że kara wymierzana jest w ramach uznania administracyjnego z tym, że jej granica minimalna i maksymalna wynikają ze wspomnianego rozporządzenia. Rozstrzygnięcie uznaniowe podlega kontroli sądu w ograniczonym zakresie, kontroli podlega proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych) oraz proces ustalania stanu faktycznego, włącznie z przyjętymi przez organ kryteriami ocen tego stanu. Kontrola sądowa nie obejmuje natomiast celowości i zakresu podjętej decyzji. Nie może bowiem obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Organ winien zadbać o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Kontrola sądowa obejmuje bowiem, obok m.in. wyboru sposobu załatwienia sprawy także to, czy skorzystanie z przyznanej w ten sposób swobody decyzyjnej nie oznaczało podjęcia decyzji dowolnej. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. W sprawie zaś kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki uzasadnienie decyzji nie wyjaśniało dostatecznie motywów rozstrzygnięcia, ani też kryteriów dokonanych ocen, co nie odpowiadało wskazanym wyżej zasadom wydawania decyzji uznaniowej.

Zasygnalizowanych uchybień decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gorzowie Wlkp. nie dostrzegł organ odwoławczy, utrzymując tę decyzję w mocy. Co prawda decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Katowicach, a zwłaszcza jej uzasadnienie, w nieporównywalnie większym stopniu odpowiada wzorcowi normatywnemu zawartemu w art. 107 § 1 k.p.a. i czyni zadość zasadzie tłumaczenia przesłanek wyrażonej w art. 11 k.p.a., jednak, ze względu na to, iż utrzymywała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji obarczone zasygnalizowanymi wyżej uchybieniami, również i ona podlegała uchyleniu. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił stronie, jakie konkretnie przepisy naruszyła i w związku z tym, jakie są granice ustawowo przewidzianych sankcji. Podobnie jednak, jak uczynił to organ I instancji, nie wskazał w rozstrzygnięciu rozmiaru kar za poszczególne uchybienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 2 rozporządzenia 178/2004 - przez błędną interpretację obowiązku przedsiębiorcy sektora spożywczego zainicjowania procedury w celu określenia poziomu pozostałości antybiotyku w mleku, stanowiącym podstawę do poinformowania uprawnionego organu i podjęcia decyzji co do dalszego postępowania z kwestionowanym mlekiem – należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że uzasadnienia organów obu instancji nie wyjaśniają dlaczego uznały, iż jakakolwiek obecność antybiotyku w mleku surowym dyskwalifikuje je do produkcji, czyniąc odpadem podlegającym utylizacji wg określonej procedury i rodząc przy tym obowiązek powiadomienia o wyniku takiego badania właściwy organ, tj. Powiatowego Lekarza Weterynarii. W świetle bowiem rozporządzenia 853/2004 zał. III, sekcja IX, rozdz. I, część III, ust 4 i ust. 5 nie samo stwierdzenie pozostałości antybiotyku w mleku obliguje przedsiębiorstwo sektora spożywczego do poinformowania właściwego organu. Obowiązek taki rodzi dopiero stwierdzona obecność w określonych ilościach. Z art. 5 ust. 1 rozporządzenia 1774/2002 wynika, jakie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego zaliczane są do surowca kategorii 2, wymieniając m.in. pod literą c) produkty pochodzenia zwierzęcego zawierające pozostałości leków weterynaryjnych i zanieczyszczeń wymienione w załączniku I do dyrektywy 96/23/WE w grupie B pkt 1 i 2, jeżeli pozostałości te przekraczają dozwolony poziom w ustawodawstwie wspólnoty. W ust. 2 art. 5 wskazane zostały natomiast dopuszczalne sposoby postępowania z nimi, w tym sposoby ich utylizacji (mleka dotyczy lit. e). Wbrew zatem twierdzeniu organu odwoławczego z art. 5 ust. 2 rozporządzenia 1774/2002 nie wynika zakaz jakiejkolwiek obecności antybiotyku w mleku surowym. Skoro zatem nie zostało w sposób jednoznaczny wyjaśnione, czy i na jakim poziomie zawartość (pozostałość) antybiotyków w mleku surowym dyskwalifikuje je do produkcji czy dystrybucji, to nie zostało też rozstrzygnięte, czy mleko z dostawy z dnia 9 sierpnia 2009 r. stało się wskazanym w art. 5 surowcem kategorii 2 oraz czy podlegało utylizacji zgodnie z obowiązującymi procedurami (art. 5 ust. 2).

Z przedstawionych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych norm materialnych należy uznać za niezasadny.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie zwiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.