Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 446/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.6 ust. 1 , art. 17, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miejskiej T. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2011 r. Rada Miejska T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. w obrębie geodezyjnym N. W. na działkach o nr Ew.: [...] i [...].

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K.P. zarzucając jej rażące naruszenie:

1. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

2. art. 140 kodeksu cywilnego

3. art. 17 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.)

4. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

5. art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

6. art. 6 -11 kpa.

Wskazując na powyższe strona wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania jest sprzeczny z uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w T. z dnia [...]stycznia 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T.. Skarżący podniósł, że wymagania ustawowe dotyczące projektu mpzp zawiera art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta zobowiązuje Burmistrza do sporządzenia projektu planu miejscowego w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z przepisami odrębnymi.

Skarżący wyjaśnił, że działki nr ew. 11 i 12 w studium zostały przewidziane (opisane) jako "obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej o możliwościach różnorodnej produkcji w oparciu o kompleksy gleb niższej jakości". Możliwość różnorodnej produkcji potwierdza zapis w studium w dziale 3 gdzie w punkcie 3.1 Pożądane kierunki rozwoju rolnictwa w odniesieniu do hodowli zwierząt zaproponowano następujące kierunki rozwoju:

• wzrost produkcji bydła z uwagi na naturalne bogate zaplecze paszowe w postaci nie eksploatowanych łąk nadnoteckich, a jednocześnie z uwagi na zwiększony popyt rynku krajowego i zagranicznego,

• utrzymanie produkcji trzody chlewnej z wykluczeniem rozwoju ferm bezściółkowych,

• wprowadzenie hodowli uzupełniających takich jak: hodowla koni, kóz, owiec, królików, pszczół i jedwabników, (dopisek: katalog ten jest przykładowy i nie zamknięty).

Skarżący podniósł, iż tymczasem w mpzp został bezprawnie pozbawiony możliwości produkcji zwierzęcej (budowy: obór, chlewni, i innych obiektów inwentarskich) na prawie 90 % obszaru swej własności i ograniczenie to nie wynika z jakichkolwiek przepisów. Należy zauważyć, że działki o nr ew. 11 i 12 stanowiące w istocie grunty orne o bardzo niskiej klasie bonitacji gleb RV i RVI o łącznej powierzchni wynoszącej 10,48 ha tj. grunty o klasach, na których produkcja roślinna pozbawiona jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw i to w zakresie upraw polowych, jak i łąk czy pastwisk.

W ocenie skarżącego Rada Miejska wbrew logice i zdrowemu rozsądkowi oraz wyznaczonym w studium kierunkom rozwoju ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość w stopniu zdecydowanie przeważającym (

90 %) będzie mogła być wykorzystana na pola, łąki i pastwiska z zakazem realizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych (tj. budynków, budowli i obiektów małej architektury) z dopuszczeniem zalesienia tych obszarów.

Zdaniem skarżącego zapis § 8 pkt 1 uchwały jest nieprecyzyjny. W istocie nie wiadomo o jakie cieki wodne chodzi. Cieki te powinny zostać zinwentaryzowane (pokazane na rysunku planu) albo zapis powinien być z planu usunięty. Stwierdzenie zawarte w planie, że "istniejących cieków wodnych (nie pokazano na rysunku planu)" nie jest żadnym usprawiedliwieniem braku precyzyjności. Ponadto w ocenie skarżącego zapisy zawarte w § 8 pkt 2 i 3 nie są zgodne z ustawą Prawo ochrony środowiska w aspekcie zapisu § 2 ust. 1 pkt 1 planu informującego o tym, iż na obszarze objętym planem nie występują tereny i obiekty podlegające ochronie.

Skarżący podniósł, iż zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze, bądź tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko bez wskazania konkretnych przepisów, które stanowią źródło owych zakazów jest bezprawne i narusza podstawową zasadę demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący zwrócił uwagę, iż zapis zawarty w § 11 pkt 2 mpzp jest sprzeczny z art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w aspekcie art. 140 kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącego przy takim zapisie, to nawet pasieki nie będzie można ustawić.

Skarżący podniósł, iż zapisy zawarte w § 12 pkt 3 i 4 planu są sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w planie powinien występować wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej" oraz wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik "minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Wprowadzenie pojęcia "teren inwestycji" jest niezgodne z ustawą.

Skarżący wskazał, iż w uchwale w żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego przyjęto stawkę 30 %, czyli maksymalną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyraźnie stwierdza się, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. teren objęty planem położony jest w strefie krajobrazu rolniczego B (strefa wielkoprzestrzennej intensywnej produkcji rolnej). Skoro ma być to strefa wielkoprzestrzennej w dodatku intensywnej produkcji rolnej, to wprowadzone zakazy zabudowy pozostają w jawnej i oczywistej sprzeczności z tym zapisem studium. Następną sprzeczność stanowi zapis: "Tereny rolnicze wyłączone są z zabudowy. Możliwa jest tu tylko lokalizacja zagrody (siedliska) traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy obiektów w produkcji tej niezbędnych, w tym budynek mieszkalny rolnika".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że skarga skarżącego była poprzedzona dwoma wezwaniami Rady Miejskiej T. z dnia [...] listopada 2011r. (data wpływu [...] grudnia 2011 r.) i z dnia [...] kwietnia 2012r. (wpływ [...] kwietnia 2012 r.). Organ podniósł, iż Rada Miejska T. pozostawiła bez odpowiedzi pierwsze wezwanie, a odpowiedziała na drugie wezwanie podejmując uchwałę Nr [...] w dniu [...] maja 2012r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, w której odmówiła uchylenia uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W ocenie Rady odrzucenie skargi jest uzasadnione z powodu przekroczenia przez skarżącego terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) termin na wniesienie skargi wynosi 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W rozpatrywanym przypadku termin ten należy liczyć od pierwszego wezwania, tj. od [...] grudnia 2011r., który upłynął [...] stycznia 2012r. Błędnym jest więc twierdzenie skarżącego, że pierwsze jego wezwanie jest nieskuteczne z uwagi na brak publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa W., jako nie mającego oparcia w przepisach prawa. W przypadku nie uznania przez Sąd powyższej argumentacji i przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania, Rada Miejska T. jej oddalenie uzasadnia następująco.

Rada wskazała, ze zgodnie z literą prawa w planowaniu przestrzennym uwzględnia się szereg aspektów równorzędnych wymienionych w art. l ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jednakże naczelną zasadą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

Rada wyjaśniła, że przedmiotowy plan jest zgodny z Konstytucją RP, gdyż nie ogranicza praw właścicieli gruntów rolnych do użytkowania zgodnego z prawem, czyli rolniczego. Jednakże zgodnie z prawem opartym na władztwie planistycznym gminy, uchwalony plan ze względów umotywowanych racjonalną gospodarką przestrzenną oraz zasadami ładu przestrzennego, nie przyzwala na zabudowę gruntu rolnego w całości zabudową wielkogabarytową. Taka funkcja i charakter zagospodarowania wpłynęłyby na ład przestrzenny, krajobraz i na jakość życia mieszkańców. Zapisy planu uwzględniają możliwości zagospodarowania terenu na zasadach zbliżonych do istniejącej zabudowy sąsiedniej, z zachowaniem charakterystycznej dla tego terenu funkcji - tereny rolne. Na działkach, będących własnością skarżącego nie ograniczono możliwości realizacji funkcji określonej w studium, jednak ustanowiono zasady, na jakich to zagospodarowanie powinno być realizowane. Skarżący, jako inwestor, ma możliwość realizacji zabudowy zagrodowej, czyli zespołu budynków złożony z budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynków gospodarczych i inwentarskich w wyznaczonych terenach RM na powierzchni około 9000m2. Zasięg terenów RM wyznaczono zgodnie z zabudową sąsiednią wzdłuż drogi dojazdowej.

Dalej organ wyjaśnił, iż brak nadania uprawnień do zabudowy (w całości obszaru objętego planem) wynika z uwarunkowań przestrzeni oraz przyjętej polityki gminy odzwierciedlonej w ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. z 1998 roku (str. 126-127 pkt 6.1. studium): Cyt. "Dla zapewnienia atrakcyjnego krajobrazu t. wsi niezbędne jest prowadzenie zdyscyplinowanej polityki przestrzennej polegającej w szczególności na:

- utrzymaniu charakterystycznych układów przestrzennych wsi;

- lokalizacji nowej zabudowy, głównie w obrębie obszarów już zabudowanych na zasadach jej uzupełnienia w wykształconych już liniach zabudowy;

- kształtowanie nowej zabudowy na zasadach utrzymania skali i charakteru zabudowy istniejącej (wysokość, skala budynków i założeń urbanistycznych, szerokość traktów, linia zabudowy itp.)". Organ ponadto wskazał, że studium precyzyjnie określa zasady rozwoju funkcji rolniczej w zakresie hodowli zwierząt. Wymienione gatunki zwierząt dopuszczonych do hodowli nie obejmują gatunków obcych. Zapisy planu nie zabraniają realizacji inwestycji polegających na hodowli zwierząt, jednak określają, że zabudowa inwentarska ma się znaleźć w terenach przeznaczonych pod zainwestowanie, pozostała część terenu może być wykorzystywana jako pastwiska. Należy zwrócić uwagę, że studium określa kierunki zainwestowania, czyli mówi o przeznaczeniu podstawowym, docelowym. Natomiast to nie jest plan, który precyzuje szczegółowo, co jest, a co nie jest możliwe na danej działce.

Ponadto organ zwrócił uwagę, iż Gmina T. charakteryzuje się wysokimi walorami krajobrazowymi oraz zasobami środowiska. Generalna koncepcja rozwoju gminy, według Studium z 1998 roku (str.87 pkt 1.1. Główne funkcje gminy), zakłada zachowanie dotychczasowych funkcji gminy - ich aktywacji z uwzględnieniem zasad ekorozwoju, wobec czego ustalenia planu uwzględniają zapisy w zakresie ochrony środowiska - jego walorów oraz krajobrazu. Studium to precyzuje również, że tradycyjną funkcją przestrzeni wiejskiej jest funkcja rolnicza, dla której zakłada konieczność przekształcenia w kierunku rolnictwa ekologicznego. Zakazy z §8 pkt 2 i 3 uchwały dot. realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wynika z przeznaczenia terenu pod zabudowę zagrodową, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej i agroturystycznej. Ponadto, na terenie bezpośrednio sąsiadującym z obszarem objętym planem, od wielu lat istnieje zabudowa mieszkaniowa gospodarstw rolnych, którą należy chronić przed negatywnym oddziaływaniem. Wprowadzone ww. zakazy ograniczą negatywne oddziaływanie na tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zapewnią zachowanie równowagi przyrodniczej. Ponadto Rada Miejska dodaje, że na etapie wstępnych analiz planistycznych (np. opracowanie ekofizjograficzne) badano walory przyrodnicze i środowiskowe terenu objętego planem oraz terenów sąsiednich. Stwierdzono, że najbliżej położone obszary NATURA 2000 (tj. obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "D. N." i obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "N. Ł.) znajdują się w niewielkiej odległości od terenów objętych planem - ok.6 km. W związku z tym wprowadzone zakazy realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, są w pełni uzasadnione.

Natomiast ustalenia § 8 ust. 1 uchwały dotyczą istniejących, niewyznaczonych na rysunku cieków wodnych.

Organ wyjaśnił, że pojęcie teren inwestycji zostało zdefiniowane w słowniczku uchwały (§ 5 pkt 8), przez który należy rozumieć obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych lub ich części, zawierający się w terenie przeznaczonym do zainwestowania, ograniczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi.

W odniesieniu do "braku uzasadnienia" wysokości ustalonej stawki z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającego ze zmiany przeznaczenia terenów w związku z uchwaleniem planu ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo - do 30%, pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej wymiaru, przy czym nie nałożył obowiązku uzasadnienia przyjętej wysokości. Zatem również ten zarzut należy uznać za bezzasadny.

Na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę oraz wskazał, że nie ma potrzeby nanoszenia cieków na plan graficzny. Ponadto pełnomocnik wyjaśnił, że treść art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Sąd nie podziela poglądu organu, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/2007 (ONSAiWSA 2007/3 poz. 60) stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 Ppsa ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według literalnej treści powołanej wyżej regulacji Ppsa, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 Ppsa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W uzasadnieniu powyższej uchwały podniesiono, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Organ argumentując odrzucenie skargi wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący wniesienie skargi poprzedził dwoma wezwaniami z dnia [...] listopada 2011r. (data wpływu [...] grudnia 2011 r.) i z dnia [...] kwietnia 2012r. (wpływ [...] kwietnia 2012 r.). Ponadto organ wskazał, iż w rozpatrywanym przypadku termin ten należy liczyć od pierwszego wezwania, tj. od [...] grudnia 2011r., który upłynął [...] stycznia 2012 r.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Wezwanie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie - następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zob. postanowienie Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. - sygn. akt OSA 2/2002, ONSA 2003/1/2 wydane na gruncie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz następnie powtórzone w obecnie obowiązującym stanie prawnym w postanowieniach NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II GSK 212/06, z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 264/09, z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 754/08 - LEX nr 506026 oraz z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 744/11, LEX nr 795461, z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, LEX nr 1138034).

Wobec powyższego uznać należy, że co do zasady termin do wniesienia skargi w istocie biegnie od pierwszego wezwania. Jednakże należy mieć również na uwadze, że dopiero od wejścia w życie akty prawa miejscowego mogą naruszać czyjś interes prawny lub uprawnienia, dlatego nie sposób przyjąć, aby uchwała, która jeszcze nie weszła w życie mogła wywoływać skutki prawne i tym samym naruszać interes prawny lub uprawnienie kogokolwiek.

Z tego też powodu należy przyjąć, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia wystosowania wezwania w odniesieniu do aktu, który wszedł w życie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że co prawda skarżący pierwsze wezwanie wystosował już w dniu [...] listopada 2011 r. (data wpływu do organu [...] grudnia 2011 r.), to jednakże należy mieć na uwadze, iż powyższa uchwała została opublikowana dopiero w dniu [...] marca 2012 r. (Dz. U. Woj. Wlkp, poz. 1370), i weszła w życie po upływie [...]dni od dnia jej ogłoszenia (§ 15 uchwały).

Zatem dopiero skierowania drugiego wezwania stanowiło wyczerpanie środków zaskarżenia i od tego wezwania należy liczyć termin do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie należy również mieć na uwadze, że na powyższe wezwanie Rada udzieliła odpowiedzi uchwałą Nr [...] z dnia . maja 2012r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie skarga winna zostać wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały z dnia [...] maja 2012 r.

W tym stanie rzeczy wniesienie skargi w dniu [...] maja 2012 r. (data stempla pocztowego na kopercie k. 12) nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego dla tej czynności, a co za tym idzie wniosek organu o odrzucenie skargi nie znajduje uzasadnienia.

W dalszej kolejności wskazać należy, że przed dokonaniem oceny uchwały Sąd jest zobligowany do zbadania czy skarżący poprzedził skargę stosownym wezwaniem oraz czy jego interes prawny został naruszony przez skarżoną uchwałę, co dawałoby mu legitymacje do wniesienia skargi w tym przedmiocie.

W przedmiotowej sprawie, co wskazano już wyżej, skarżący przed wniesieniem skargi wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto w ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza interes prawnego skarżącego, co daje mu legitymację do wniesienia skargi.

W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Ponadto w wyroku z dnia z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż brak jest podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym go gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (własnością, użytkowaniem wieczystym) przesądza o wystąpieniu interesu prawnego. W warunkach konkretnej sprawy, możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem (uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu skarżący w świetle powyższego miał legitymacje procesową do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. W pierwszej kolejności wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy wyłącznie działek skarżącego. Nie ulega również wątpliwości, iż wprowadzenie ograniczeń co do możliwości zagospodarowania tych działek narusza interes prawny skarżącego wynikający m.in. z przysługującego mu prawa własności.

W tym miejscu wyjaśnić jednak należy, iż samo naruszenie interesu prawnego nie oznacza konieczności uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 355/11, Lex nr 920623) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, to Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie.

Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy. Przy czym w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w trakcie procesowania zmianie uległo brzmienie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania stosownych czynności proceduralnych.

Zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) uzyskuje opinie o projekcie planu:

a) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

c) regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

d) Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji;

7) uzgadnia projekt planu z:

a) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

b) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

c) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

d) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

e) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

g) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

h) właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

i) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej;

8) uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

10) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

W ocenie Sądu wszystkie wyżej wskazane wymogi zostały zachowane.

W niniejszej sprawie Rada Miejska T. w dniu [...]kwietnia 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. w obrębie geodezyjnym N. W. na działkach o nr Ew.:[...] i [...]2.

Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz ogłosił w prasie lokalnej (T. N. z dnia [...] czerwca 2010 r. – dokument nr 10, teczka 1) oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Określono również termin składania wniosków do tego planu do dnia [...] lipca 2010 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od [...] czerwca 2010 r. do dnia [...] lipca 2010 r. oraz na stronie internetowej BIP-u (dokumenty 11-14, teczka 1).

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia. Zawiadomienie to skierowano do: Wojewody W., Zarządu Województwa W., Starosty Powiatu C. – T., Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendy Powiatowej Policji w C., Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w C., [...] Sp. z o.o. w T., [...] Sp. z o.o., [...] S.A. oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

W toku postępowania wpłynęły wnioski od Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, oraz Urzędu Marszałkowskiego jak również od prywatnych tj. S. i H. K., K. i Z. G., G. i S. S., U. i L. M., D. i S. K., M. P. oraz J. G.. Wnioski te zostały rozpoznane i uwzględnione (rozstrzygnięcie wniosków dokument 46, teczka 1).

Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko.

W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia.

Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna.

Projekt planu uzyskał pozytywną opinię Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pod warunkiem uwzględnienia uwag określonych w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. Natomiast Starosta pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazał, iż z uwagi, że teren objęty planem miejscowym nie jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych, nie ma potrzeby uzgadniania projektu planu.

Stosownie do art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniono projekt planu miejscowego z Wojewodą W., Zarządem Województwa W., Zarządem Powiatu C.-T., Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Komendą Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w C., Wojewódzkim Urzędem ochrony Zabytków w P., [...] Sp. z o.o., [...] S.A., Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w C.. Ponadto, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęto za uzgodniony projekt planu z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendą Powiatową Policji w C., [...]Sp. z o.o.. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...]grudnia 2010 r. wskazał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje teren położony poza formami ochrony przyrody i z tego powodu nie podlega uzgodnieniu.

Stosownie do art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu. Z uwagi na fakt, iż wobec Burmistrza zastosowano środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych wniesionych uwag do planu nie rozstrzygnięto. Na skutek uchylenia środka zapobiegawczego organ ponownie wyłożył uzgodniony projekt do publicznego wzglądu w okresie od [...] sierpnia 2011 r. do dnia [...] września 2011 r.. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień [...] września 2011 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia [...] października 2011 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone zarówno w prasie (T. N. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.), jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego T., tablicy ogłoszeń W. S., tablicy ogłoszeń N. W. oraz stronie internetowej BIP. Ponadto obwieszczenie o ponownym wyłożeniu doręczono osobom, które zgłosiły uwagi w trakcie pierwszego wyłożenia.

W dniu [...] września 2011 r. odbywała się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego.

Do projektu planu zostały wniesione uwagi przez M. N.W. i S., których organ nie uwzględnił. Uwagi również wniósł skarżący, którego uwagi zostały uwzględnione wyłącznie w zakresie korekty omyłek. Uwagi do planu zgłosili również J. G., N. G, D. G., N. T. oraz S. K.. Wszystkie powyższe uwagi zostały rozstrzygnięte przez Burmistrza (dokument 129 teczka 3).

W dniu [...]istopada 2011 r. Rada Miejska T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. w obrębie geodezyjnym N.W. na działkach o nr Ew.: [...] i [...], którego integralną część stanowi załącznik nr 2, w którym stwierdzono, że plan ten jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż organ zachował określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi.

W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa.

Zwrócić również należy uwagę, iż planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Zatem za prawnie wadliwe ustalenia planu uznaje się zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W każdym bowiem przypadku w odniesieniu do konkretnego przyjętego rozwiązania planistycznego gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego, bądź z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej. W sytuacji gdy słuszność danego ustalenia planistycznego nie zostanie wykazana przez gminę, naraża się ona na zarzut dowolności i arbitralności przyjętego rozwiązania, a to z kolei uzasadnia wniosek o nadużyciu czy przekroczeniu granic władztwa planistycznego.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze, że co prawda prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Ponadto w tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513). Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) Zagosp. Przestrz Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).

Wobec powyższego Sąd w pierwszej kolejności postanowił odnieść się do zarzutu sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium.

Skarżący uzasadniając powyższą niezgodność wskazał, iż działki nr ew. [...] i [...] w studium zostały przewidziane (opisane) jako "obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej o możliwościach różnorodnej produkcji w oparciu o kompleksy gleb niższej jakości".

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że działki skarżącego położone w N.W. znajdują się w obszarze oznaczonym w studium symbolem B1.

Zgodnie z postanowieniami studium (1.3. struktura funkcjonalno-przestrzenna) symbolem B1 oznaczono strefę wieloprzestrzennej intensywnej produkcji rolnej. Jednakże powyższe nie oznacza, jak interpretuje to strona skarżąca, że studium nakazuje zwiększenie hodowli zwierząt. W tym miejscu wskazać należy, iż w studium wskazano, że "krajobraz ten należy sukcesywnie rewaloryzować wprowadzając zadrzewienia, zakrzewienia śródpolne, wzdłuż dróg i cieków wodnych. Jednocześnie postępujące stepowienie terenów wymaga zwiększenia zasobów wodnych rolnictwa poprzez wprowadzenie mini retencji wód płynących i opadowych".

Ponadto interpretując zapisy studium, a co za tym idzie również postanowienia planu, które muszą pozostawać w zgodzie ze studium, należy mieć na uwadze kierunki rozwoju i cele w tym studium założone. Ze studium jednoznacznie wynika, że podstawowymi funkcjami gminy są

- turystyka i wypoczynek oraz potencjalne lecznictwo uzdrowiskowe

- rolnictwo

- działalność produkcyjna, nieuciążliwy przemysł, bazy i składy

- usługi.

Cel strategiczny rozwoju gminy został określony jako stworzenie warunków dla osiągnięcia zrównoważonego trwałego rozwoju z preferencją sfery wypoczynkowo-turystycznej i lecznictwa uzdrowiskowego, co sprzyjać będzie wzrostowi zamożności gminy oraz osiągnięciu wysokiej jakości życia mieszkańców.

W studium wskazano, iż cel nadrzędny zostanie osiągnięty poprzez realizację następujących celów szczegółowych:

- dążenie do zapewnienia ładu ekologicznego i przestrzennego zgodnie z obiektywnymi uwarunkowaniami i predyspozycjami

- poprawa warunków życia mieszkańców w sferze socjalnej, kulturowej i zdrowotnej oraz bezpieczeństwa publicznego

- rozwój nowoczesnych dziedzin gospodarki: ekoturystyki, agroturystyki, rolnictwa ekologicznego, a także proekologicznej działalności produkcyjnej w oparciu o istniejące zasoby i walory środowiska oraz potencjał społeczny i gospodarczy

- zwiększanie aktywności gminy na zewnątrz, wzmacnianie pozycji miasta jako centrum usługowego o znaczeniu ponadgminnym.

Zwrócić również należy uwagę na założone w studium kwestię kształtowania systemu ekologicznego gminy (2.2). W dokumencie tym czytamy, że w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy" sprawy środowiska, zgodnie z zapisaną w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym zasadą ekorozwoju oraz przyjętym głównym celem strategii rozwoju gminy - są priorytetowe. Wynika z tego potrzeba ukierunkowania działań społeczności miasta i gminy na racjonalne użytkowanie krajobrazu i naturalnych zasobów przyrody. Składa się na to utrzymanie odpowiedniej jakości poszczególnych komponentów środowiska (powietrza, wody, gleby), zapewnienia trwałości ekosystemów leśnych, łąkowych i rolniczych (agroekosystemów) oraz ukształtowanie ładu ekologicznego, przestrzennego i estetycznego w krajobrazie miasta i gminy. Efektem tych działań ma być podniesienie jakości życia, jego bytowanie w czystym, zdrowym środowisku i pięknym otoczeniu.

Ponadto w studium wyjaśniono, że planowanie przestrzenne jest podstawowym narzędziem dla realizacji postulatów ochrony przyrody i kształtowania środowiska. Uwzględnienie w "Studium..." systemu ekologicznego gminy jako jednego z podstawowych uwarunkowań rozwoju pozwoliło na zdefiniowanie kierunków ochrony środowiska oraz struktury funkcjonalno-przestrzennej. Dla właściwego funkcjonowania i zachowania równowagi środowiska najważniejszą rolę pełnią wszystkie powierzchnie naturalne - środowiskotwórcze, a więc lasy, wody, torfowiska, bagna, łąki, tereny zadrzewione.

Wobec powyższego nie można się zgodzić, iż przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakładając możliwość zabudowy tylko części terenu objętego planem (RM), a na pozostałej części tego terenu wprowadzając obszar rolny z przeznaczeniem podstawowym określonym jako tereny rolne użytkowane jako pola, łąki i pastwiska z jednoczesnym zakazem realizacji obiektów budowlanych pozostaje w zgodzie ze Studium.

W tym miejscu wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego realizuje założony w studium cel kształtowania systemu ekologicznego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 8 pkt. 1,2,3 uchwały wskazać należy, że nie jest on uzasadniony. Zgodnie z powyższymi postanowieniami planu "W zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego:

Co prawda zgodzić należy się ze skarżącym, iż tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie są położone w granicach rezerwatów przyrody i ich otulin, parków krajobrazowych i ich otulin, obszarów chronionego krajobrazu i obszarów Natura 2000, co wynika wprost z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r., to jednakże powyższe nie oznacza, że organ nie mógł wprowadzić powyższych zapisów.

W odniesieniu do powyższego zasadnym jest odwołanie się do przytoczonych wyżej postanowień studium w zakresie kształtowania systemu ekologicznego. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w studium wskazano, iż sprawy środowiska, zgodnie z zapisaną w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym zasadą ekorozwoju oraz przyjętym głównym celem strategii rozwoju gminy - są priorytetowe. Zgodzić należy się z organem, że zakazy z § 8 pkt 2 i 3 uchwały dot. realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wynika z przeznaczenia terenu pod zabudowę zagrodową, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej i agroturystycznej.

Ponadto wskazać należy, że okoliczność, iż teren objęty planem położony jest poza wyżej wymienionymi formami ochrony przyrody nie oznacza automatycznie możliwości realizacji wszelkich przedsięwzięć. Podkreślić w tym miejscu należy, że w planie miejscowym nie wprowadzono całkowitego zakazu zabudowy, a jedynie wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Już sama nazwa powyższych przedsięwzięć, które zostały szczegółowo wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), sugeruje, że ich oddziaływanie jest znaczące. Ponadto wskazać należy, iż co do zasady każda inwestycja, nawet najmniejsza ma wpływ na środowisko, a wprowadzenie przez organ zakazu realizacji inwestycji znacznie ingerujących w środowisko, zgodne jest z przyjętą w gminie polityką ochrony środowiska.

Odnosząc się natomiast do zarzutu sprzeczności § 12 pkt 3 i 4 planu z art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnieść należy, że postanowienia studium nie są sprzeczne z tym przepisem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien odpowiadać wymogom stawianym przez art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie stosowna uchwała została podjęta w dniu [...] kwietnia 2010 r. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] kwietnia 2010 r. W planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z kwestionowanymi zapisami planu dla terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonych symbolami RM wprowadzono następujące zasady zagospodarowania terenów:

- łączna powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 30 % powierzchni terenu inwestycji;

- zachowanie terenów biologicznie czynnych nie mniej niż 50 % powierzchni terenu inwestycji.

W ocenie Sądu sformułowanie brzmienia § 12 pkt 3 i 4 planu odpowiada treści tego przepisu.

Zwrócić również należy uwagę, iż zgodnie z postanowieniami Studium dbałość o ład przestrzenny, jedno z naczelnych zadań samorządu terytorialnego, leży w interesie mieszkańców miasta i wsi, zapewniając im wysoką jakość życia w odniesieniu do warunków przestrzennych, jak i również w interesie gminy jako wspólnoty i miejsca, zapewniając jej atrakcyjność dla gości z zewnątrz. Ponadto w Studium nakazano aby dla zapewnienia atrakcyjnego krajobrazu t. wsi niezbędne jest prowadzenie zdyscyplinowanej polityki przestrzennej polegającej w szczególności na:

- utrzymaniu charakterystycznych układów przestrzennych wsi,

- lokalizacji nowej zabudowy, głównie w obrębie obszarów już zabudowanych na zasadach jej uzupełniania w wykształconych już liniach zabudowy,

- kształtowaniu nowej zabudowy na zasadach utrzymania skali i charakteru zabudowy istniejącej (wysokość, skala budynków i założeń urbanistycznych, szerokość traktów, powierzchnia zabudowy itp.),

- lokalizacji większych zespołów

- zabudowy na zasadach kompozycji stosowanej przy lokalizacji folwarków,

- kształtowania zabudowy wiejskiej na zasadzie tworzenia zagród stanowiących charakterystyczne dla wsi zespoły gniazdowej zabudowy (zwartej i tworzącej podwórza),

- umożliwieniu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jako funkcji wyodrębnionej i samodzielnej lecz tworzącej w miarę zwarte pierzeje lub zespoły tworzące gniazda (jak zagrody),

- wytwarzaniu reprezentacyjnych, wspólnych przestrzeni publicznych poprzez atrakcyjne urządzenie posadzek, placów, ulic i małej architektury, modernizację, renowację i rehabilitację zabudowy istniejącej.

Wobec powyższego zarzuty skarżącego odnoszące do powyższych zapisów planu nie znajdują uzasadnienia. Organ w zgodzie ze studium w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ukształtował zasady zagospodarowania terenu aby ład przestrzenny nie został zaburzony.

Ponadto wskazać należy, iż działki o nr Ew. 11 i 12, zgodnie z oświadczeniem skarżącego, obejmują teren o łącznej powierzchni 10,48 ha. Wobec powyższego przeznaczenie tylko 10 % powyższego terenu pod zabudowę zagrodową daje obszar około 9000 m2. Ponadto fakt, iż skarżący może zabudować tylko 30 % tego obszaru, to łączna powierzchnia zabudowy dopuszczalnej na tym terenie wynosi około 2700 m2, co w ocenie Sądu jest wystarczające do realizacji celu, dla którego skarżący zakupił przedmiotowe działki tzn. hodowla zwierząt.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego § 12 pkt 5 i oraz pkt 5 j planu wskazać należy, że postanowienia te wskazują jak wyglądać ma przyszła zabudowa tj. kolor dachu oraz ścian. Powyższe podyktowane jest dbałością o ład przestrzenny na tym terenie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 6-11 Kpa w tym miejscu wskazać należy, że przepisy te nie znajdują zastosowania w postępowaniu planistycznym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.