Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 262/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 148 w zw. z art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie wieloletniej prognozy finansowej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz Województwa [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Województwo [...] (zwane dalej: stroną skarżącą) uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. orzekło o nieważności uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa [...] na lata 2013-2036 z powodu jej sprzeczności z prawem.

Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 19 listopada 2013 r. odbyło się posiedzenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., na którym rozpatrywano uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2013 roku w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa [...] na lata 2013-2036 na lata 2013-2036.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. ustaliło, iż uchwałą Nr [...] Sejmik Województwa [...] w dniu [...] października 2013 r. zmienił uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa [...] na lata 2013-2036. Ww. uchwałą Sejmik Województwa [...] dokonał zmian prognozy długu Województwa (załącznik Nr 1), m. in. w ten sposób, że zwiększył planowane dochody budżetu z tytułu dotacji i środków przeznaczonych na cele bieżące o: 40.875.885 zł na 2014 rok i 12.384.343 zł na 2015 rok. W objaśnieniach do badanej uchwały w żaden sposób nie odniesiono się do powyższych zmian. Nie wskazano podstaw szacowania tych dochodów. Ustalona ww. uchwałą prognoza kwoty długu Województwa [...] i jego spłaty na lata 2013 -2036 przewidziała dług na koniec 2013 roku w kwocie 1.500.943.221 zł, co wg. danych zaprezentowanych w tejże uchwale stanowi 54,99% planowanych dochodów budżetu Województwa na 2013 rok (2.729.601.927 zł.). Przeliczenia kwoty długu dokonano w oparciu o kursy walutowe podane w "Wytycznych dotyczących założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego" - aktualizacja na wrzesień 2012 r. W objaśnieniach dołączonych do badanej uchwały Sejmik Województwa [...] nie uzasadnił w żaden sposób przyczyn przeliczenia kwoty długu wg. "Wytycznych dotyczących założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego" zaktualizowanych we wrześniu 2012 r., mimo, iż w dacie podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa [...] obowiązywały "Wytyczne dotyczące założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego" - aktualizacja na maj 2013 r.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. orzekło o nieważności uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa [...] na lata 2013-2036 z powodu sprzeczności z prawem, tj. istotnego naruszenia przepisów prawa art. 226 ust. 1 i art. 226 ust. 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) oraz z powodu wewnętrznej sprzeczności.

Strona skarżąca zaskarżyła w całości wyżej wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa, tj.:

1) art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, z późn. zm.) w związku z art. 5 i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113),

2) art. 226 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.),

3) art. 50a i art. 227 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.) w związku z art. 87 Konstytucji RP.

Województwo [...] wskazało, że Kolegium RIO w W. niezasadnie orzekło o nieważności uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. ze względu na niezawarcie w obligatoryjnych "Objaśnieniach..." do ww. uchwały szczegółowego uzasadnienia stosowania innych założeń makroekonomicznych niż wynikające z aktualnie opublikowanych przez Ministra Finansów na stronie www.mf.gov.pl, wzrostu prognozowanych na 2014 rok dochodów, wewnętrznej sprzeczności danych dotyczących 2034 roku pomiędzy załącznikiem nr 1, a załącznikiem nr 2.

Województwo zaznaczyło, że wytyczne Ministra Finansów, o których mowa w art. 50a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie mają mocy wiążącej, a ich stosowanie przez jednostki samorządu terytorialnego nie jest obligatoryjne. Wytyczne traktować należy jako narzędzie ułatwiające realizację obowiązków wynikających z art. 50 ust. 1a-1c. Również sam Minister Finansów w treści dokumentu "Wytyczne..." wskazał, że "zaleca się, aby jst przygotowując prognozy kierowały się przedstawionymi w niniejszym dokumencie wytycznymi dotyczącymi kształtowania się podstawowych wskaźników makroekonomicznych. Przyjęcie innych założeń dla wskaźników makroekonomicznych od przedstawionych w wytycznych lub niespójnych z tymi założeniami wymaga przedstawienia szczegółowego uzasadnienia takiego postępowania.". Podkreślono, że "wymóg" szczegółowego uzasadnienia postępowania polegającego na przyjęciu innych niż zalecane przez MF wskaźników makroekonomicznych nie jest wymogiem znajdującym podstawę prawna, a jedynie stwierdzeniem zawartym w treści "Wytycznych..." Ministra Finansów, które nie stanowią źródła prawa. Ponadto, Zarząd Województwa [...] w dniu [...] listopada 2013 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia pod obrady Sejmiku Województwa [...] projektu uchwały Sejmiku zmieniającej uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa [...] na lata 2013 - 2036, która została sporządzona według najnowszych "Wytycznych...." Ministra Finansów. Wniesiony projekt nowelizacji WPF został przyjęty przez Sejmik Województwa [...] na sesji w dniu 25 listopada 2013 r.

Natomiast odnosząc się do wskazanego przez Regionalną Izbę Obrachunkową w W. wzrostu dochodów w 2014 roku o 40.875.886 zł oraz 2015 roku o 12.384.343 zł, który został wykazany w załączniku nr 1 do badanej uchwały (pozycja 1.1.5), zauważono, że zmiana kwot dochodów z tytułu dotacji wynikała wprost ze zmiany kwot wydatków pokrytych środkami z dotacji na przedsięwzięcia ujęte w nowelizowanym wykazie przedsięwzięć (zał. Nr 2). Wzrost dochodów z tytułu dotacji otrzymywanych przez województwo, który ma swoje przełożenie po stronie wydatkowej nie wpływa ani na polepszenie ani na pogorszenie sytuacji finansowej województwa, co więcej - jest działaniem jak najbardziej prawidłowym.

Odnosząc się do zarzutu wewnętrznej sprzeczności danych dotyczących 2034 roku pomiędzy załącznikiem nr 1, a załącznikiem nr 2 uprzejmie wyjaśniam, że sprzeczność ta wynika z tzw. "czeskiego błędu" polegającego na wykazaniu w załączniku nr 1 kwoty 12.203.016 zł zamiast 12.230.016 zł.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z p. zm. – dalej jako u.s.woj.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z p. zm. – dalej jako u.f.publ. ).

Zgodnie z art. 79 u.s.woj. nadzór nad wykonywaniem zadań województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Do tej pory pojęcie kryterium legalności było zwykle rozumiane przez doktrynę jednolicie. W węższym znaczeniu odnoszono je do aktu kontroli: ocena działalności komunalnej była dokonywana pod kątem jej zgodności z prawem. W szerszym znaczeniu natomiast kryterium to odnoszono również do aktu zastosowania środka nadzoru w tym sensie, iż prawo, po pierwsze, powinno obligować do zastosowania tego środka, jeśli ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a po drugie, powinno określać sam środek nadzoru, organ, który może go zastosować, przypadki, w których może on być zastosowany, oraz ewentualnie tryb jego zastosowania. Przy czym prawo było rozumiane jedynie jako przepisy powszechnie obowiązujące.

Obecnie, stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków, a tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z Konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta ponadto podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Zakres swobody działania organów samorządowych w znacznej mierze zależy od stosowanych wobec nich mierników kontroli. Jeżeli mierniki te są sformułowane w sposób niedookreślony, wówczas samodzielność samorządu może być bardzo ograniczona. O intensywności nadzoru nad samorządem terytorialnym nie decyduje w zasadzie mało precyzyjny podział na zadania własne i zlecone. Decyduje o tym każdorazowo ustawodawca, przyznając organom nadzorczym określone środki prawne. Bez wątpienia kompetencje organów nadzoru nie mogą być ustalane w drodze daleko idącej wykładni, zwłaszcza rozszerzającej, ale muszą wynikać wprost z obowiązujących przepisów (patrz: Bogdan Dolnicki, komentarz do art. 79, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, WKP 2012).

Stanowisko doktryny jest w tej mierze zgodne z orzecznictwem, zgodnie z którym skoro w myśl art. 79 u.s.woj. nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem - oznacza to, że tylko w wypadku braku takiej zgodności możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Skorzystanie z tego uprawnienia ogranicza jeszcze ustawodawca w art. 82 ust. 5 u.s.woj., gdyż przesłanka stwierdzenia nieważności uchwał organów wojewódzkich zachodzi jedynie wówczas, gdy organ nadzoru stwierdzi istotną sprzeczność z prawem (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn .akt I SA/Rz 496/07, LEX nr 1005592).

Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012r., poz. 1113) w zakresie działalności nadzorczej wskazuje, że właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Z kolei zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ustawy o RIO izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części (art. 12 ust. 2). W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części budżet lub jego część dotknięte nieważnością ustala kolegium izby (art. 12 ust. 3).

Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała stwierdziła nieważność uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa [...] na lata 2013-2036, należy również wskazać, jak przedstawiają się regulacje odnośnie możliwości zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego, albowiem przepisy te są różne dla kolejnych lat budżetowych. I tak:

1) dla roku 2013 r. - zgodnie z art. 169 i art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z p. zm.) w zw. z art. 85 pkt 3 i art. 121 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym spłat zobowiązań z tytułu zaciągniętego długu publicznego oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń wraz z należnymi odsetkami nie może przekraczać 15% dochodów planowanych na dany rok budżetowy, a łączna kwota długu na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% wykonanych dochodów. Wymienionych ograniczeń nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciąganych w związku z umowa zawartą z podmiotem dysponującym środkami, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

2) od 2014 r. - zgodnie z art. 243 u.f.publ. w zw. z art. 122 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:

– spłat rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90,

– wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90 wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90,

– potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną według wzoru wymienionego w art. 243 ust. 1 u.f.publ.

Wymienionych ograniczeń nie stosuje się do:

– wykupów papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań,

– poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2,

– w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji z tych środków.

Zgodnie z art. 226 ust. 1 u.f.publ., wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej: dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia; dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego; wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego; przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu; przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia; kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243 u.f.publ., oraz sposób sfinansowania spłaty długu; kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3. Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych. Prognozę kwoty długu, stanowiącą część wieloletniej prognozy finansowej, sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania (art. 227 u.f.publ.). Wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego (art. 229 u.f.publ.).

Wskazać też należy, że wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego jest prognozą wieloletniego budżetu jednostki samorządowego terytorialnego poszerzoną o prognozy finansowe wieloletnich programów finansowych z udziałem środków europejskich, wieloletnie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a także inne wieloletnie umowy oraz gwarancje i poręczenia. Wymaga się, aby była realistyczna, co oznacza, że powinna opierać się na przesłankach umożliwiających realną ocenę kształtowania się w sytuacji finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego w okresie, którego ma dotyczyć wieloletnia prognoza finansowa. Ustawa nie wymienia takich przesłanek, a więc ocena przyszłej sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego należy całkowicie do jej organu stanowiącego (patrz: Cezary Kosikowski, komentarz do art. 226, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LexisNexis).

W wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013r. (sygn. akt I SA/Sz 1129/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że przesłanka realizmu wieloletniej prognozy finansowej z art. 226 u.f.publ. adresowana jest przede wszystkim do jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że wykazanie przez Kolegium RIO naruszenia przez jednostkę stanowiącą samorządu terytorialnego tego przepisu musi być powiązane z naruszeniem innego przepisu prawnego, np. art. 243 u.f.publ.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko.

W zaskarżonej uchwale Kolegium RIO stwierdziło, że Sejmik Województwa [...] w uchwale Nr [...] naruszył art. 226 u.f.publ., gdyż art. 226 ust. 2a u.f.publ. wskazuje, iż do wieloletniej prognozy finansowej dołącza się objaśnienia przyjętych wartości, a zatem jednostka jest zobligowana do załączenia objaśnień przyjętych wartości, tak aby istniała możliwość zweryfikowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej. Kolegium RIO w W. stwierdziło, że do badanej uchwały Sejmiku Województwa [...] załączono wprawdzie objaśnienia, jednakże nie odniesiono się w nich do zmian prognozy długu Województwa (załącznik nr 1), nie wskazano podstaw szacowania zmienionych dochodów budżetu. Tym samym w ocenie Kolegium RIO wymóg załączenia objaśnień przyjętych wartości nie można było uznać za spełniony z uwagi na okoliczność nie odniesienia się do zmian prognozowanych dochodów budżetu, a w konsekwencji brak objaśnień w tym zakresie nie pozwolił uznać badanej uchwały za realistyczną, co jest wymagane przepisem art. 226 ust. 1 u.f.publ.

Zaakcentowano przy tym, iż przeliczenia kwoty długu dokonano w oparciu o kursy walutowe podane w "Wytycznych dotyczących założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego" Ministra Finansów aktualizacja - wrzesień 2012 r., mimo, że w dacie podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa [...] obowiązywały "Wytyczne dotyczące założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego" Ministra Finansów - aktualizacja maj 2013 r. W treści "Wytycznych...." - aktualizacja maj 2013 r. wskazane jest, że: "Zgodnie z art. 227 ust. 2 u.f.publ. jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane są do sporządzania prognozy kwoty długu, stanowiącej część wieloletniej prognozy finansowej, na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania. Przygotowanie prognozy wymaga przyjęcia założeń dotyczących kształtowania się podstawowych wskaźników makroekonomicznych w tym horyzoncie. Zaleca się, aby jednostki samorządu terytorialnego przygotowując prognozy kierowały się przedstawionymi w niniejszym dokumencie wytycznymi dotyczącymi kształtowania się podstawowych wskaźników makroekonomicznych. Przyjęcie innych założeń i wskaźników makroekonomicznych od przedstawionych w wytycznych lub niespójnych z tymi założeniami wymaga przedstawienia szczegółowego uzasadnienia takiego postępowania." Kolegium RIO stwierdziło, że skoro w objaśnieniach dołączonych do badanej uchwały Sejmik Województwa [...] nie uzasadnił w żaden sposób przyczyn przeliczenia kwoty długu wg. "Wytycznych..." zaktualizowanych we wrześniu 2012 r., nie został tym samym spełniony wymóg zawarty w treści przepisu art. 226 ust. 2a ustawy o finansach publicznych, bowiem nie dokonano objaśnienia, dlaczego przyjęto wartości dotyczące kursu walut z "Wytycznych ..." zaktualizowanych we wrześniu 2012 r., a nie wartości dotyczące kursu walut z "Wytycznych ..." aktualizacja maj 2013 r. W konsekwencji brak objaśnień w tym zakresie - zdaniem RIO - nie pozwolił uznać badanej uchwały za realistyczną, co jest wymogiem z art. 226 ust. 1 u.f.publ.

Dodatkowo Kolegium RIO w W. dokonało symulacji długu Województwa [...] z uwzględnieniem "Wytycznych..." zaktualizowanych w maju 2013 r., tj. obowiązujących w dacie podjęcia badanej uchwały Sejmiku Województwa [...] i przy uwzględnieniu 15% deprecjacji złotego ustaliło, że dług Województwa na koniec 2013 r. stanowiłby 1.519.093.221 zł (a nie – jak przyjęła strona skarżąca w swojej uchwale - 1.500.943.221 zł). Po dokonaniu tej symulacji relacja kwoty długu w stosunku do planowanych dochodów budżetu roku 2013 (stan na dzień 28 października 2013 r.) wynosiłaby 55,65%. Natomiast przy przyjęciu założenia, że realizacja dochodów budżetu do końca 2013 r. przebiegałaby w tempie zbliżonym do trzech pierwszych kwartałów tego roku, to przewidywane dochody budżetu 2013 roku wyniosłyby ok. 2 mld zł, a wówczas relacja kwoty długu do takiego wykonania dochodów stanowiłaby ok. 76%.

Organ nadzoru podkreślił przy tym, że z uwagi na fakt, iż relacja długu w trakcie roku liczona jest w odniesieniu do planowanych dochodów budżetu, a dopiero na koniec roku w stosunku do wykonanych dochodów budżetu (art. 170 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 85 pkt 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych), tak istotne znaczenie ma realistyczność planowania dochodów budżetu. Według Kolegium RIO w W. na koniec kwartału 2013 roku planowane dochody budżetu Województwa [...] wynosiły 2.915.429.984,00 zł, z czego wykonano 1.499.105.715,56 zł, co stanowi 51,45% planu, a zatem w przypadku przyjęcia, iż realizacja dochodów budżetu do końca 2013 roku będzie przebiegała w tempie zbliżonym do trzech pierwszych kwartałów tego roku - przewidywane dochody budżetu 2013 roku mogą wynieść ok. 2 mld zł, co spowodowałoby, iż w relacji do tych szacunków kwota długu na koniec 2013 roku (1.519.093.221 zł) stanowiłaby ok. 76%.

Biorąc pod uwagę te wyliczenia RIO nie miało zatem wątpliwości, iż analizowana prognoza długu, stanowiąca element Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa [...] jest nierealistyczna, a w przypadku niepełnej realizacji planowanych dochodów budżetu wskaźnik zadłużenia Województwa na koniec 2013 r. może przekroczyć ustawowy limit zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. w zaskarżonej uchwale nie wykazało podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa [...] w kontekście powołanych powyżej przepisów prawa i argumentacji przyjętej przez organ nadzoru.

Skoro - jak wyżej wykazano – stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego winno być następstwem powstania istotnej sprzeczności tego aktu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązkiem organu nadzoru jest wykazanie tego naruszenia w oparciu o konkretnie wskazane przepisy i powołanie argumentacji na poparcie swoich twierdzeń.

W ocenie Sądu taką podstawą nie może być brak szczegółowego uzasadnienia postępowania strony skarżącej polegającego na przyjęciu innych, niż zalecane przez Ministra Finansów wskaźników makroekonomicznych, polegający na zastosowaniu kursu euro wg "Wytycznych..." z września 2012r., nie zaś z maja 2013r.

Należy zgodzić się w tym miejscu ze stroną skarżącą, iż uzasadnienie zastosowania innych wytycznych nie jest wymogiem znajdującym podstawę prawną w przepisach ustawy o finansach publicznych odnoszących się do wieloletnich prognoz finansowych, a jedynie jest stwierdzeniem zawartym w treści "Wytycznych..." Ministra Finansów, które nie stanowią powszechnie obowiązującego źródła prawa. Kolegium RIO, przyjmując wymóg szczegółowego uzasadnienia przyjętych wartości, w tym wartości dotyczących przyjętego kursu walutowego, przyjęło błędne założenie, że wynika on wprost z treści przepisu art. 226 ust. 2a u.f.publ., a spełnienie tego wymogu jest konieczne do zweryfikowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej.

Również niezasadny – zdaniem Sądu – jest zarzut podnoszony przez Kolegium RIO odnośnie naruszającego przepisy prawa wskazania w Wieloletniej Prognozie Finansowej Województwa (odnośnie 2013 roku) relacji kwoty długu do wykonania dochodów, co zdaniem organu miało miejsce z uwagi na przyjęcie niewłaściwych wytycznych co do obliczenia długu w sytuacji, gdy realizacja dochodów budżetu do końca 2013 roku (przy założeniu, że będzie przebiegała w tempie zbliżonym do trzech pierwszych kwartałów 2013r.) spowoduje, że przewidywane dochody budżetu 2013 roku mogą być znacznie mniejsze, co z kolei doprowadzi do przekroczenia ustawowego limitu zadłużenia.

Należy w tym miejscu podkreślić, że argumentacja organu odnośnie ustalenia, że wg uchwały Sejmiku [...] - z której wynika brak naruszenia wskaźnika stosunku zaplanowanych wydatków do dochodów (wg art. 243 u.f.publ. i art. 169 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych) – w rzeczywistości nastąpi przekroczenie przez Województwo ustawowego limitu zadłużenia, sprowadziła się tym samym do bezspornego przyjęcia dwóch domniemań wynikających z:

1. przyjęcia przez stronę skarżącą błędnego określenia prognozowanej kwoty długu z powodu zastosowania niewłaściwego kursu (z "Wytycznych..." dla września 2012r., nie zaś z maja 2013r.),

2. przyjęcia przez organ, że realizacja dochodów budżetu w 2013 roku będzie znacznie mniejsza, bowiem wskazuje na to realizacja dochodów budżetu w trzech pierwszych kwartałach 2013 roku.

Sąd stwierdza tym samym, że zastrzeżenia Kolegium RIO nie wskazują, jaki przepis prawa został złamany przez Sejmik w przedmiotowej uchwale, zaś rozważania na temat osiągnięcia, czy też nie danej wielkości długu, czy określonych dochodów nie mają znaczenia w sprawie, gdyż są czysto teoretyczne, a ewentualne przekroczenie limitu zadłużenia jest oparte na dwóch domniemaniach. Na marginesie należy przy tym dodać, że kwestia: czy Sejmik Województwa uchwali budżet na dany rok, czy też nie - nie jest przedmiotem tej sprawy.

Sąd uznał tym samym, że w niniejszej sprawie kontrola dokonana przez Kolegium RIO w W. wkroczyła w niezależność jednostki samorządu terytorialnego, gdyż nie dokonała badania podjętej uchwały w zakresie jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, a jeżeli już - to w zakresie racjonalności.

Należy przy tym wskazać, że w myśl art. 230 u.f.publ. zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia regionalnej izbie obrachunkowej projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany (wraz z projektem uchwały budżetowej) w celu jej zaopiniowania. Przepis ten reguluje też, że opinię do projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany RIO wydaje ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów w następnych latach, na które zaciągnięto i planuje się zaciągnąć zobowiązania. Regionalna izba obrachunkowa na podstawie przyjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego wieloletniej prognozy finansowej oraz uchwały budżetowej przedstawia opinię w sprawie prawidłowości planowanej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań, o której mowa w art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.publ., zaś w przypadku negatywnej opinii izby, jednostka samorządu terytorialnego dokonuje takich zmian uchwał, aby została zachowana relacja określona w art. 243 u.f.publ.

Regionalna izba obrachunkowa nie została tym samym pozbawiona jakiejkolwiek kontroli odnośnie uchwalania wieloletniej prognozy finansowej czy wprowadzania do niej zmian, jednakże kontrola ta powinna się przede wszystkim odbywać już na etapie projektowania tych uchwał.

Wobec stwierdzonych naruszeń, Sąd na podstawie art. 148 w zw. z art. 152 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę oraz orzekł o jej niewykonalności.

O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.