Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2826/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 171, art. 170
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 155,  art. 7, art. 30 par. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 30 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2021 r. nr [....] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (Komisja/ organ) działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795) w związku z art.155 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 38 ust. 1 oraz art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [....] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] z naruszeniem prawa.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [....] kwietnia 2019 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze pod sygn. akt [...] w sprawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], dotyczących nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]i [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...]-[...] w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Komisja ustaliła , że decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o:

1) ustanowieniu na 99 lat użytkowania wieczystego do gruntu niezabudowanego o łącznej powierzchni [...] oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] położonego w [...] przy ul. [...] i [...] na rzecz: T. L. (w [...] częściach), Z. R. (w [...] częściach), W. D. (w [...] częściach); S. R. (w [...] częściach) oraz M. M. (w [...] częściach) - wszystkich niepodzielnie;

2) ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1-szym decyzji w wysokości [...] zł (słownie: [....] złotych 00/100) - stanowiący 1 % ceny gruntu - płatny na konto Urzędu [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., zmieniono pierwsze zdanie w pkt. 1 ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [....] września 2003 r. Nr [...] w ten sposób, że w miejsce zmarłej w dniu [...] października 2002 r. Z.R. (z domu R.) vel Z. R.(z domu R.) za uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 uznano B.S. (w [...] częściach), E.R. (w [...] częściach) oraz P. R. (w [...] częściach). Ponadto za uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu uznano T. L. (w [...] częściach), W. D. (w [...] częściach), M. M. (w [...] częściach) oraz S. R. (w [...] częściach). Komisja wskazała, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji nie odniesiono się do kwestii ustawowych przesłanek zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego określonego w art. 155 k.p.a., ani dopuszczalnego w tym trybie zakresu zmiany decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] sprostowano oczywistą omyłkę pisarską w decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. wpisując w miejsce słów M. M. słowa M. D. (w każdym miejscu, gdzie występowały w treści decyzji).

Komisja ustaliła, że po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnych w dniu [...] sierpnia 2006 r. Miasto [...] oraz beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej zawarli, w formie aktu notarialnego Repertorium [...], sporządzonego w [...] przed notariuszem M. W., umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat (tj. do dnia [...] sierpnia 2106 r.) nieruchomości, której stan prawny uregulowano w księdze wieczystej [....] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...]. Aktualnie nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, której stan prawny uregulowany został w księdze wieczystej nr [...], pozostaje własnością Miasta [...]. Komisja wskazała, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2007 r. Repertorium A nr [...] sporządzonego w [...] przed notariuszem I. S. doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej wówczas niezabudowane działki ew. nr [...]i[...] na rzecz spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zgodnie z postanowieniami ww. umowy:

1) M. D., działając w imieniu własnym, sprzedała [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przysługujący jej udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...]i[...] z obrębu [...] w wysokości [...] części za kwotę [...] zł;

2) M. D., działając w imieniu W. D., sprzedała [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...]i[...] z obrębu [...] w wysokości [...] części za kwotę [...] zł;

3) J. W., działając w imieniu S. R., sprzedał [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...]i[...] z obrębu [...] w wysokości [...] części za kwotę [...] zł;

4) J. S., działając w imieniu B.S., E. R. oraz P. R., sprzedał [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...]i[...] z obrębu [...] w wysokości [...] części za kwoty po [...] zł (łącznie [...] zł);

5) T. L. sprzedał [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przysługujący mu udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...]i[...] z obrębu [...] w wysokości [...] części za kwotę [...] zł.

Nabywca doprowadził do posadowienia na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalno - usługowego. Aktualnie przedmiotowy budynek, znajdujący się pod adresem ul. [...][...] jest ukończony. W latach 2011 - 2015, na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego, doszło do wyodrębnienia prawa własności stu lokali mieszkalnych i lokali użytkowych znajdujących się w tym budynku oraz przeniesienia ich własności na rzecz osób trzecich wraz ze zbyciem na rzecz tych osób udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu.

Komisja wskazała następnie, że w dniu [...] czerwca 2017 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...], w sprawie o sygn. [....] wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez skierowanie jej do Z. R., która w chwili wydania decyzji nie żyła. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] zaznaczył, że na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie.

Komisja następnie wyjaśniła, że stan faktyczny ustaliła na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, tj.: akt własnościowych dotyczących postępowania zainicjowanego wnioskiem dekretowym, akt Prokuratury Regionalnej w [...] o sygn. [...] oraz akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o sygn. [...].

Komisja wskazała, że przedmiotem rozpatrzenia przez Komisję była decyzja wydana przez organ administracji publicznej w trybie art. 155 k.p.a. Komisja podniosła, że zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Komisja podniosła, że w orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, Legalis). Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. przez decyzję reprywatyzacyjną należy rozumieć decyzję właściwego organu w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] albo w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Ustawodawca przyjął zatem szerokie rozumienie decyzji reprywatyzacyjnej. Nie jest to tylko decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, ale także inne akty administracyjne, których skutkiem (pośrednim lub bezpośrednim) jest "przysporzenie" w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Komisja podkreśliła, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] zmienił decyzję z [...] września 2003 r. [...]. Modyfikacja polegała na zmianie kręgu osób uprawnionych - pominięto Z. R. (z domu R.) vel Z. R. (z domu R.) vel S. R. (zmarła [...] października 2002 r.) i w jej miejsce za uprawnionych uznano spadkobierców E. R., B. S., P. R. oraz M.D. Ponadto na nowo określono także wysokość udziałów w prawie użytkowania wieczystego przyznanych T. L., W. D., S. R. oraz M. M.

Komisja wskazała, że dokonana zmiana decyzji nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Komisja podkreśliła, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98, OSNP 1999/20/637; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/13, LEX nr 1644480). W konsekwencji, postępowaniu nadzwyczajnemu mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, tj. postępowaniu wznowieniowemu oraz postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości, w tym do trybu z art. 155 k.p.a. W szczególności, w razie zbiegu trybów stwierdzenia nieważności decyzji oraz jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. pierwszeństwo należy dać trybowi stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 811/09, LEX nr 597877). Wymienione tryby składają się na system kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. System ten - co podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 480/14, LEX nr 1605575) i doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014) - oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. To ogólne założenie stosowania trybów nadzwyczajnych ma pełne zastosowanie również do weryfikacji decyzji prawidłowych, których wzruszenie może nastąpić na podstawie art. 154 albo art. 155 k.p.a., stosownie do cech samej decyzji i dalszych przesłanek określonych odrębnie w obu wymienionych przepisach (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25.05.2016r., sygn. akt I SA/Gd 375/16). Odnosząc się do powyższych wywodów Komisja wskazała, że już stwierdzenie zaistnienia wady kwalifikowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziło do niedopuszczalności jej zmiany w trybie art. 155 tej ustawy. W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Tę okoliczność, tj. czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. jest decyzją swobodną, czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 195/08, Legalis). Komisja podniosła, że okoliczności tej w sprawie nie badał Prezydent [...]. W ocenie Komisji, decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jest decyzją związaną. Zgodnie z powołanym przepisem dekretu gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Według art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Komisja podniosła, że rozpatrując wniosek organ obowiązany jest zawsze ustalić, czy zaistniały przesłanki pozytywne oraz przesłanki negatywne do uwzględniania wniosku, przy czym organ nie może odmówić uwzględniania wniosku na zasadzie uznania. Organ administracyjny związany jest bowiem treścią norm art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Rozstrzygnięcie sprawy dekretowej nie zależy zatem od swobodnego uznania organu administracji publicznej. Organ administracyjny posiada jednak luz decyzyjny (korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania) przy rozstrzyganiu w sprawie wniosku dekretowego. Jak jednak wykazano, luz decyzyjny nie stanowi o uznaniu administracyjnym. Taka kwalifikacja decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu skutkuje tym, że niedopuszczalne było zastosowanie trybu art. 155 k.p.a. do decyzji Prezydenta [....] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] oraz wydanie przez Prezydenta [...] weryfikowanej decyzji. Zgodnie z dominującym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku decyzji związanych (a więc decyzji dekretowej) organ przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. nie posiada wystarczającego luzu decyzyjnego pozwalającego na uznaniową ocenę wyważenia interesu społecznego i interesu strony, o którym mowa w powołanym przepisie. Powoduje to, że powyższy tryb znajduje zastosowanie jedynie w przypadku decyzji uznaniowych. Powyższe stanowisko zostało wyrażone m.in. w niedawnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r. (sygn. II OSK 600/17): "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3043/17; Podobne stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2019 r. (sygn. II OSK 1671/17), w którym stwierdził dobitnie, że "przepis art. 155 KPA może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. (..) Tryb nadzwyczajny określony w art. 155 KPA może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. (...) Mając na uwadze powyższe, Komisja stwierdziła, że zastosowanie przez Prezydenta [...] do wydania decyzji reprywatyzacyjnej decyzji zmieniającej stanowiło rażące naruszenie przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w efekcie skutkujące nieważnością decyzji zmieniającej. W ocenie Komisji, w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Komisja odwołała się do orzecznictwa i stanowiska judykatury w zakresie interpretacji pojęcia "rażącego naruszenie prawa" i podniosła, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana strony, nawet za jej wyraźną zgodą. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne - co do zasady - przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot. Z kwestią tą łączy się nieodzownie istotne w praktyce zagadnienie prawnej dopuszczalności "zbywalności" uprawnień z decyzji. Należy wskazać, że istnieją w polskim ustawodawstwie takie regulacje prawne, które przewidują możliwość zmiany podmiotu praw wynikających z decyzji administracyjnych. Komisja odwołała się do art. 494 § 2 k.s.h., dotyczącego przejęcia uprawnień podmiotów w przypadku połączenia spółek. Komisja wskazała, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, w trybie art. 155 k.p.a. nie istnieje możliwość cesji uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu. Wydaje się zatem, że wobec zamknięcia możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. dla podmiotów podlegających administracyjnoprawnej sukcesji, właściwą drogą postępowania w trybie art. 217 k.p.a. - o wydanie przez właściwy organ administracji publicznej stosownego zaświadczenia o nabyciu praw i obowiązków z danej decyzji (koncesji, zezwolenia itd.) (por. Malanowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 4, art. 155 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Komisja przyjęła, że wydając decyzję z dnia[...] kwietnia 2006 r. nr [...] Prezydent [...] dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotów decyzji reprywatyzacyjnej w trybie art. 155 k.p.a., czym rażąco naruszył prawo. Komisja wskazała, że w rozpatrywanej sprawie doszło także do innych naruszeń przepisu art. 155 k.p.a. Komisja podniosła, że uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. zależy od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; 3) uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Legalis; komentarz do art. 155 k.p.a.).

W ocenie Komisji w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza, druga i trzecia z wymienionych przesłanek, ponieważ postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo - decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...], a także żaden przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] nie wynika czy Prezydent [...] zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron i odwołała się w tym zakresie do orzecznictwa. Podsumowując Komisja wskazała, że Prezydent [...], wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] nie zbadał czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron, wbrew treści art. 155 k.p.a. W ocenie Komisji decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] wywołała nieodwracane skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4) ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja wskazała, że w przedmiotowej sprawie w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] doszło do zbycia przez beneficjentów przysługujących im udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntów na rzecz osób trzecich. Wskazana okoliczność wyczerpuje dyspozycję części pierwszej definicji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", wynikającej z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja podniosła, ze uznając za przesądzoną w ww. części kwestię zmiany w sferze prawa własności należało w dalszej kolejności rozważyć przesłanki negatywne przyjęcia nieodwracalności skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej, w pierwszej kolejności istnienie po stronie nabywcy złej wiary. Komisja podniosła, że na skutek nowelizacji ustawy z dnia 9 marca 2017 r. została wprowadzona w art. 41a ust. 3 samodzielna definicja "złej wiary". W myśl wskazanego przepisu, w złej wierze jest ten, kto w chwili dokonania czynności prawnej z osobą, o której mowa w ust. 1, wiedział lub z łatwością mógł się dowiedzieć o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Dokonując ustaleń w zakresie dobrej albo złej wiary podmiotu, który nabył prawa lub roszczenia do nieruchomości [...] Komisja odwołała się do pojęcia złej wiary w rozumieniu art. 41a ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja wskazała, że w myśl art. 41a ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w złej wierze jest ten, kto w chwili dokonania czynności prawnej z osobą, o której mowa w ust. 1, wiedział łub z łatwością mógł się dowiedzieć o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Zła wiara dotyczy zatem obiektywnych okoliczności mogących świadczyć o wiedzy bądź łatwości pozyskania wiedzy przez nabywcę o okolicznościach wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Komisja wskazała, że beneficjenci decyzji dokonali sprzedaży na rzecz spółki [....] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Następnie doszło do zabudowania przedmiotowej nieruchomości budynkiem mieszkalnym i wyodrębnienia odrębnej własności lokali mieszkalnych, lokalu użytkowego (garażu podziemnego), a także lokalu o charakterze biurowo - usługowym. Po zakończeniu budowy doszło do przeniesienia własności wyodrębnionych lokali mieszkalnych, użytkowych oraz lokalu o charakterze biurowo - usługowym na rzecz kolejnych podmiotów prawa - osób fizycznych (lokale mieszkalne oraz lokal użytkowy) oraz Izby Komorniczej w [...] (aktualnego właściciela lokalu biurowo - usługowego). Komisja podniosła, że dowodzenie złej wiary po stronie podmiotu nie będącego osobą fizyczną wymaga - zgodnie z przyjętą w polskim prawie teorią organów (art. 38 kodeksu cywilnego) - badania stanu świadomości osób fizycznych, wchodzących w skład jego organu. Powszechnie przyjmuje się, że zła wiara jednej z osób wchodzących w skład kolektywnego organu osoby prawnej przesądza o złej wierze całego organu, a zatem i całej osoby prawnej (tak wyrok SN z dnia 24 października 1972 r. I CR 177/72 - OSNCP 1973 z. 10 poz. 171, z aprobującą glosą B. Lewaszkiewicz-Petrykowskiej, Państwo i Prawo 1975 nr 7 str. 168 i nast.). W ocenie Komisji, brak było podstaw do przyjęcia, że osoba reprezentująca spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] miała wiedzę lub świadomość wadliwości decyzji Prezydenta [...], bądź też z łatwością mogła się o niej dowiedzieć. Ponadto, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, aby spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] nabywając przedmiotową nieruchomość od beneficjentów decyzji, jako osoba trzecia, działała w złej wierze w rozumieniu art. 41a ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r., albowiem w dniu [...] stycznia 2007 r. (akt notarialny Repertorium [...]) nabyła udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...]i[...] z obrębu [...] za cenę [...] zł. Podsumowując Komisja wskazała, że wobec przytoczonych powyżej okoliczności, w rozpoznawanej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Zdaniem Komisji prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] i [...], co do którego zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. zostało skutecznie zbyte na rzecz podmiotu trzeciego, który zabudował przedmiotową nieruchomość, wyodrębnił własność lokali i dokonał ich skutecznego zbycia na rzecz osób trzecich

Komisja, dostrzegając jednak opisane powyżej nieprawidłowości, uznała, że zaszły przesłanki stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Zdaniem Komisji decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] zmieniająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent [...] wydał decyzję w trybie art. 155 k.p.a. z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na dokonanie niedopuszczalnej zmiany podmiotowej decyzji oraz wysokości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości [....] przy ul. [...]i[...]. Ponadto, nie zbadał czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron, wbrew treści art. 155 k.p.a. Reasumując Komisja wskazała, że ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych była zobligowana do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] z naruszeniem prawa na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 oraz art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło [...] zaskarżając ją w zakresie wskazanych fragmentów uzasadnienia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m, st. Warszawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj.: w tytule pkt. III.2. (str. 11.) w całości; w pkt. III.2. (str. 12-16.) w zakresie: "Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy. Komisja wskazuje, że już stwierdzenie zaistnienia wady kwalifikowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [..] września 2003 r. nr [...] przewidzianej w art. 156 § I pkt 2 kp.a. prowadziło do niedopuszczalności jej zmiany w trybie art 155 tej ustawy. " (str. 12.), " Taka kwalifikacja decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu skutkuje tym, że niedopuszczalne było zastosowanie trybu art 155 kp.a. do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] oraz wydanie przez Prezydenta [....] weryfikowanej decyzji. " (str. 13.), " Zgodnie z dominującym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku decyzji związanych (a więc decyzji dekretowej) organ przy zastosowaniu art 155 k.p.a. nie posiada wystarczającego luzu decyzyjnego pozwalającego na uznaniową ocenę wyważenia interesu społecznego i interesu strony, o którym mowa w powołanym przepisie. Powoduje to, że powyższy tryb znajduje zastosowanie jedynie w przypadku decyzji uznaniowych.’’ (str. 13.), " Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że zastosowanie przez Prezydenta [...] do wydania decyzji reprywatyzacyjnej decyzji zmieniającej stanowiło rażące naruszenie przepisów w rozumieniu art 156 § 1 pkt2 kp.a., w efekcie skutkując nieważnością decyzji zmieniającej. " (str. 14.), W ocenie Komisji, w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. " (str. 14.), " Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Prezydent [...] dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotów decyzji reprywatyzacyjnej w trybie art. 155 kp.a, czym rażąco naruszył prawo. " (str. 16.); w tytule pkt. III.3. (str. 16.) w całości; w pkt. III.3. (str. 16-18.) w zakresie: " W rozpatrywanej sprawie doszło także do innych naruszeń przepisu art. 155 k.p. a. " (str. 16.), " Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] nie wynika czy Prezydent [...] zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron. " (str. 17.), "Podsumowując, Prezydent [...], wydając decyzję z dnia[....] kwietnia 2006 r. nr [...] nie zbadał czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron, wbrew treści art. 155 kp.a. " (str. 18.); w pkt. III.5. (str. 21-23.) w zakresie: " Komisja, dostrzegając powyższe nieprawidłowości, uznała, że zaszły przesłanki stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia[....] kwietnia 2006 r. nr [...] z naruszeniem prawa. " (str. 21.), " W rozpoznawanym przypadku została spełniona przesłanka pozytywna, tj. decyzja Prezydenta [...] z dnia[...] kwietnia 2006 r. nr [...] zmieniająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazano powyżej, Prezydent [....] wydał decyzję w trybie art 155 kp.a. z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na dokonanie niedopuszczalnej zmiany podmiotowej decyzji oraz wysokości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości [...] przy ul [...]i[...]. Ponadto, nie zbadał czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron, wbrew treści art 155 kp.a. Ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Komisja była jednak zobligowana do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia[...] kwietnia 2006 r. nr [...] z naruszeniem prawa na podstawie art 29 ust 1 pkt 4 oraz art 30 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku Z art 155 kp.a. i art 156§ 1 pkt 2 kpa. W związku z art. 38 ust 1 oraz art 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. " (str. 23.); podczas gdy: (a) istnienie rozbieżności orzeczniczej, co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do osoby zmarłej, prowadzi do wniosku, że decyzja rozstrzygająca w ten sposób, nie może być uznana za wydaną w warunkach nieważności z tej właśnie przyczyny, co też odnieść należy do decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta[...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r.;

(b) okoliczności faktyczne sprawy w postaci (-) prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z udziałem innych stron niż zmarła oraz wydania w takich warunkach decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, jak też (-) skutku wydania decyzji nr [...] oraz nr [...], jakim jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz prawidłowo ustalonego kręgu spadkobierców dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości - pozwalają na przyjęcie, że decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

(c) wobec braku uzasadnionych podstaw do uznania, że decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., brak jest również podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalna była zmiana tej decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a., dokonana przez Prezydenta [...] mocą decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.;

(d) zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie przepisu art. 155 k.p.a.;

(e) za zmianą decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r. przemawiał słuszny interes stron postępowania a dokonanym zmianom nie stał na przeszkodzie interes społeczny, w szczególności interes jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej;

(i) za uznaniem decyzji nr [...] jako nieobciążonej wadą rażącego naruszenia prawa przemawia potrzeba dążenia do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, która leży w interesie porządku publicznego.

W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Komisji nr [...] z dnia [...] września 2021 r., w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] kwietnia 2022 r. do tutejszego Sądu wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...][...] – Stowarzyszenie Właścicieli [...] o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wnosząc jednocześnie o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Komisji i przychylając się do stanowiska Komisji.

Postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony Stowarzyszenie [...][...] – Stowarzyszenie Właścicieli [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu prowadzonym przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na podstawie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, Dz. U. z 2018 r. poz. 431 z późn. zm. dalej ustawa z 9 marca 2017 r.). Komisja działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 oraz art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z naruszeniem prawa.

Skierowana do sądu skarga dotyczyła wybranych fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji.

Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez tutejszy sąd w wyroku z 17 listopada 2018 r., I SA/Wa 920/18, w którym odrzucono koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji.

Zdaniem sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017). W przypadku wadliwości całego uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem – byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W ocenie sądu, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia, nie mają wpływu na wynik sprawy. Wówczas wyrok sądu, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie "Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku" (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II FSK 224/16, LEX nr 2465037). Podnosi się także, że "Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia" (wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., I GSK 518/16, LEX nr 2501225).

W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji wobec zaskarżenia wyłącznie określonych fragmentów uzasadnienia.

Przedmiotem decyzji dekretowej z dnia [...] września 2003 r. zmienionej kontrolowaną decyzją z [....] kwietnia 2006 r., była nieruchomość [...] położona w [...] przy ul. [...]i[...], stanowiąca działki ewidencyjne nr [..]i[...] z obrębu [....], dla której Sąd Rejonowy dla [...]-[...] w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Komisja uznała, że decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na dokonanie na podstawie art. 155 kpa niedopuszczalnej zmiany podmiotowej decyzji oraz wysokości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości [...] przy ul. [...i[...]. Zdaniem Komisji Prezydent [...] nie zbadał czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron tj. wbrew treści art. 155 k.p.a. Jednakże z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych nie stwierdziła jej nieważności lecz wydanie jej z naruszeniem prawa.

Stosownie do regulacji zawartej w treści art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie powołanego przepisu art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, tzn. pomiędzy obu sprawami musi występować tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co do jej istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość sprawy jest zaś zachowana wówczas, gdy w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, zachowana jest identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej, a także podstawy prawnej, w tym ciągłość regulacji prawnej. Skoro zaś decyzja z [...] września 2003 r. była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa ponieważ została skierowana do osoby zmarłej (a jej następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu ani nie byli adresatami tej decyzji) to prawidłowe jest stanowisko Komisji, że zmieniająca ją decyzja Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2006 r. zapadła w sposób wadliwy już z samej tej przyczyny, że organ wydał ją na podstawie art. 155 k.p.a. tj. w trybie przewidzianym dla decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła decyzja ostateczna. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu (zmienianą), a nie kwestii nowych. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, tzn. pomiędzy obu sprawami musi występować tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co do jej istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość sprawy jest zaś zachowana wówczas, gdy w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, zachowana jest identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej, a także podstawy prawnej, w tym ciągłość regulacji prawnej. Przyjmuje się, że dopuszczalna jest zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, jeżeli zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego a złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na zmianę decyzji. Istotnym jest także, że zawarty w art. 155 k.p.a. spójnik "lub" wskazuje, że zmiana decyzji może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów a zatem interes społeczny lub słuszny interes strony, z tym że zbadanie przesłanki słusznego interesu strony będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 k.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że przy wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji zmieniającej z dnia [..] kwietnia 2006 r. przesłanki wynikające z treści art. 155 k.p.a. nie zostały zachowane. Z akt sprawy wprawdzie bezsprzecznie wynika, że decyzja zmieniana tj. decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2003 r. stała się ostateczna i orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul.[....]/[...] na rzecz osób w niej wymienionych. Jednak Z. R., która została wskazana jako jedna z beneficjentów decyzji dekretowej w ujawnionym tam udziale w nieruchomości wspólnej nie była stronaą tej decyzji i nie mogła nabyć na jej podstawie praw i obowiązków ponieważ w dacie jej wydania nie żyła - zmarła [...] października 2002 r. tj przed wydaniem decyzji z [...] września 2003 r.(decyzji pierwotnej). Z kolei jej następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu dekretowym. Z chwilą śmierci Z. R. ustała jej zdolność prawna i zdolność bycia stroną w postępowaniu dekretowym, co w konsekwencji powodowało, że w stosunku do niej jako osoby zmarłej nie można było prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Przedmiotem postępowania zmieniającego jest wprawdzie decyzja ostateczna lecz stroną tego postępowania może być tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy kto ma interes prawny aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi może nastąpić zmiana. Skoro Z. R. z chwilą śmierci utraciła przymiot strony to nie należała do kręgu uczestników postępowania dekretowego. Do kręgu tego nie należeli także jej następcy prawni ponieważ w tym postępowaniu nie brali udziału. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem, w tym przypadku, poza zakres uprawnień organu wynikający z art. 155 kpa i tym samym jest niedopuszczalna.

W orzecznictwie prezentowane są również poglądy, zgodnie z którymi nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie może być np. uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym skierowanie decyzji do osoby zmarłej w sytuacji jeżeli jednocześnie w postępowaniu brali właśnie udział jej spadkobiercy. Niemniej w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Spadkobiercy zostali ujawnieni dopiero w 2006 r. i nie brali udziału w postępowaniu dekretowym, jak już wskazano wyżej, a tym samym nie należeli do kręgu uczestników postępowania dekretowego. Wprawdzie zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. spadkobiercy strony wchodzą do postępowania z mocy samego prawa, ale muszą brać udział w postępowaniu podczas którego mają możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Mogą to uczynić natomiast wówczas gdy do postępowania wstąpią (w szczególności gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika). Skierowanie natomiast decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. W tym miejscu Sąd zwraca także uwagę, że zgodnie z art. 16 § 1 kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 kpa, który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony (por. wyroki w sprawach o sygn. akt II GSK 1473/21, II GSK1475/221)

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wśród osób w stosunku do których skierowana została ostateczna decyzja dekretowa znalazła się osoba nieżyjąca rozstrzygnięcie to zostało obarczone wadę nieważności, której skutkiem jest nieważność decyzji zmieniającej z uwagi na brak tożsamości podmiotowej. Stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji, w sytuacji gdy decyzja została skierowana do osoby zmarłej, nie może być bowiem podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu dekretowym, nie był stroną postępowania. Decyzje wadliwe nie mogą być bowiem konwalidowane w trybie art. 155 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.