Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1259/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 3a
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 13 ust. 2, art. 20 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1463
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi R K i A K na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 października 2021 r. nr 153/2021 w przedmiocie przeprowadzenia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr 153/2021 z dnia 20 października 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty Węgrowskiego znak: G.6622.24.2020.MS(16) z dnia 2 sierpnia 2021 r. o odmowie przeprowadzenia na wniosek R. i A. K. postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w związku ze zmianą użytków gruntowych Ls na grunty o charakterze rolnym na działkach położonych w obrębie ewidencyjnym S., gm. S., oznaczonych numerami [...] i [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. R. i A. K. wystąpili do Starosty Węgrowskiego o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek nr [...] i [...] położonych w obrębie S., w gminie S.. Starosta Węgrowski wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej, wydanej zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463; "ustawa o lasach").

Pismem z dnia 16 lutego 2021 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wniosek z dnia 8 grudnia 2020 r., żądając wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Stwierdził również, że żądanie przedłożenia decyzji dotyczącej wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej pozbawione jest podstawy prawnej i jest nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Do pisma załączył decyzję Starosty Węgrowskiego z dnia 2 września 2019 r., wydaną w oparciu o art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, a orzekającą (m.in.) o uznaniu zastrzeżeń skarżących do Uproszczonego planu urządzenia lasu obrębu S., gmina S., polegających na zmianie na działkach nr [...] i [...] opisu wydzielenia leśnego z halizny na "inne wylesienia" ze wskazaniem do przeklasyfikowania ich na użytek rolny, zgodnie ze stanem na gruncie.

Postanowieniem z dnia 23 marca 2021 r. Starosta Węgrowski, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących, organ II instancji uchylił wyżej wymienione postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z zaleceniem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r. Starosta Węgrowski, na podstawie art. 6a, art. 7d, art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.; "pgik"), orzekł o odmowie przeprowadzenia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w związku ze zmianą użytków gruntowych Ls na grunty o charakterze rolnym na działkach położonych w obrębie ewidencyjnym S., gm. S., oznaczonych numerami [...] i [...].

Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na decyzję Starosty Węgrowskiego z dnia 2 września 2019 r., z której wynika, że objęte postępowaniem działki w części błędnie zaklasyfikowano jako lasy i powinny być one w takiej sytuacji przeznaczone do ponownej klasyfikacji gleboznawczej celem przywrócenia im prawidłowego użytku gruntowego, zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie.

Decyzją nr 156/2021 z dnia 21 października 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 pgik, w wyniku rozpatrzenia ww. Odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że obecnie sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246). Prawo geodezyjne i kartograficzne określa ewidencję gruntów i budynków jako systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w odniesieniu do gruntów są to informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Według art. 20 ust. 3a tej ustawy ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Stosownie zaś do art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.

Z analizy materiału dowodowego wynika, że dla działki nr [...] położonej w obrębie S., gminie S. o pow. 0,1700 ha w ewidencji gruntów i budynków wykazano następujące użytki: LV o pow. 0,1300 ha oraz użytek leśny LsV o pow. 0,0400 ha, natomiast działka o nr [...] położona w obrębie S., gminie S. aktualnie nie widnieje w bazie ewidencji gruntów i budynków, jednak przed zmianą jej powierzchnia wynosiła 1,7500 ha, a w ewidencji gruntów i budynków wykazano następujące użytki: BR/LV o pow. 0,1300 ha, LV o pow. 0,7400 ha, BR/RV o pow. 0.0100 ha, RV o pow. 0.8300 ha i użytek leśny LsV o pow. 0,0400 ha. Przedmiotowy teren w częściach leśnych objęty jest Uproszczonym planem urządzenia lasu zatwierdzonym przez Starostę Węgrowskiego w dniu 1 stycznia 2019 r., który obowiązuje do dnia 31 grudnia 2028 r. Z powyższego dokumentu wynika, że w zakresie ww. działek występuje zapis "inne wylesienia".

Odnosząc się do zmiany dotyczącej działki nr [...], organ wskazał, że w dniu 30 lipca 2021 r. Starosta Sokołowski przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat nr P.1433.2021.1622 dotyczący połączenia działek ewidencyjnych o nr [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie S., w wyniku którego powstała działka nr [...]. Operat został sporządzony na wniosek właścicieli nieruchomości – R. i A. K. Ponadto w dniu 10 sierpnia 2021 r. Starosta Sokołowski dokonał zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu nr P.1433.2021.1622. R. i A. K. we wszystkich pismach procesowych posługują się nr działki [...], pomimo iż posiadali wiedzę o procesie sporządzenia dokumentacji geodezyjnej. W związku z tym, że przedmiotem gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest dany obszar gruntu, nie zaś jego oznaczenie, organ uznał, że problematyka zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] w zakresie jej oznaczenia nie ma zasadniczego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie w tej sprawie.

Organ stwierdził, że na podstawie dostępnego materiału dowodowego (v. dokumenty archiwalne, takie jak ortofotomapa z geoportal.gov.pl), nie sposób rozstrzygnąć, kiedy i dlaczego ww. działki zostały ujęte w częściach jako las. Poza tym podał, że orzekający w sprawie organ nie jest właściwy do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu w zakresie przedmiotowych działek. Natomiast, bezspornym jest, że na przedmiotowych działkach w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, występują użytki leśne, a działki ujęte są w Uproszczonym planie urządzenia lasu dla gminy S..

Powołując się na przepisy art. 11-14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdził, że w celu wyłączenia danego gruntu leśnego z produkcji leśnej konieczne jest złożenie stosownego wniosku do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych oraz przeprowadzenie procedury wyłączenia, której wynikiem jest rozstrzygnięcie w formie decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pogląd, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, przy czym szczególnie uzasadniona potrzeba musi być analizowana w kontekście rzeczywistych potrzeb w zestawieniu z zasadą ochrony i utrzymania lasów. Zmiana taka jest legalna, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na zmianę użytku leśnego na rolny. Bez przeprowadzenia stosownych procedur, tj. w szczególności procedury wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, ewentualnie procedury, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, nie może dojść do utraty przez działkę statusu leśnego. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawili dowodu, aby przedmiotowe działki były objęte ostateczną decyzją o wyłączeniu z produkcji leśnej, czy decyzją zezwalającą na zmianę lasu na użytek rolny. Powyższe oznacza, że nawet jeśli na gruncie w chwili obecnej sporna część działek nie jest pokryta drzewostanem, lecz jest użytkowana rolniczo, to nadal stanowi grunt uznany w świetle obowiązujących norm prawnych jako las. Ustalenie klasy bonitacyjnej gruntu innego niż las będzie możliwe wyłącznie w przypadku udokumentowanej zmiany użytków gruntowych, tj. po wyłączeniu przedmiotowych działek spod działania uproszczonego planu urządzenia lasu lub uzyskaniu decyzji starosty zezwalającej na zmianę lasu na użytek rolny i dokonaniu faktycznej zmiany tego użytkowania w terenie.

Organ dodał również, że w utrwalonym orzecznictwie sądowym istnieje pogląd, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskiwania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury, jak również to, że najpierw ustala się rodzaj użytku, a następnie klasę bonitacyjną gruntu ustalonego użytku.

Organ wskazał też, analizując decyzję Starosty Węgrowskiego z dnia 2 września 2019 r. znak ŚRL.6162.149.2018.LK, orzekającą o rozpatrzeniu zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu w zakresie działek nr [...] i [...], że treść sformułowanych w sprawie w oparciu o tę decyzję zarzutów jest swoistą nadinterpretacją uzasadnienia powyższego orzeczenia.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. K. i A. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 pgik w zw. z § 7 ust. 1 pkt 7 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, "rozporządzenie"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie jest właściwe dla ustalenia użytku gruntowego; gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, uwzględniająca w szczególności treść § 7 ust. 1 pkt 7 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 lit e rozporządzenia prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest właściwe dla podjęcia ustaleń w sprawie użytku gruntowego;

- art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez pominięcie decyzji Starosty Węgrowskiego z dnia 2 września 2019 r. (znak: ŚRL.6162.149.2018.LK), co skutkowało dokonaniem przez organ błędnych ustaleń faktycznych, mianowicie, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż: (1) przedmiotowe dla sprawy części działek są lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 stawy o lasach; (2) fakt, że przedmiotowe dla sprawy części działek nie stanowiły gruntu leśnego i zostały błędnie sklasyfikowane jest wyłącznie opinią skarżących, którzy nie przedstawili jednoznacznych argumentów, popartych dowodami celem dowiedzenia, że w istocie części działek nie są lasem; (3) na podstawie dostępnego materiału dowodowego nie sposób rozstrzygnąć kiedy i dlaczego działki zostały ujęte w częściach jako las; gdy z ww. decyzji wynika, że części działek nie są lasem w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, zostały one błędnie sklasyfikowane w poprzednio obowiązującym uproszczonym planie urządzenia lasu dla obrębu S., gm. S. jako las (obowiązującego dla okresu 01.01.2009 r. do 31.12.2018 r.), w ramach postępowania w sprawie uproszczonego planu urządzenia lasu nie da im się przywrócić prawidłowego użytku, jednakże nadają się do przeklasyfikowania, w związku z powyższym ww. działki powinny zostać ujęte w zatwierdzonym uproszczonym planie urządzenia lasu jako grunty nieleśne, przeznaczone do ponownej klasyfikacji, zgodnie z ww. decyzją Starosty Węgrowskiego z dnia 2 września 2019 r.;

- art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 84 k.p.a. poprzez pominięcie wyjaśnień wykonawcy Uproszczonego planu urządzenia lasu – T. sp. z o.o. sporządzonych 7 sierpnia 2019 r., co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń, mianowicie, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że (1) działki w odpowiednich częściach są lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach; (2) fakt, że ww. działki w częściach nie stanowiły gruntu leśnego i zostały błędnie sklasyfikowane jest wyłącznie opinią skarżących, którzy nie przedstawili jednoznacznych argumentów, popartych dowodami celem dowiedzenia, że w istocie części działek nie są lasem; (3) na podstawie dostępnego materiału dowodowego nie sposób rozstrzygnąć kiedy i dlaczego ww. działki zostały ujęte w częściach jako las; gdy z ww. wyjaśnień wynika, że działki nie są lasem w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, zostały one błędnie zaklasyfikowane w poprzednio obowiązującym uproszczonym planie urządzenia lasu jako las (obowiązującego dla okresu 01.01.2009 r. do 31.12.2018 r.), w ramach postępowania w sprawie uproszczonego planu urządzenia lasu nie da im się przywrócić prawidłowego użytku, jednakże nadają się do przeklasyfikowania, w związku z powyższym ww. działki powinny zostać ujęte w zatwierdzonym uproszczonym planie urządzenia lasu jako grunty nieleśne, przeznaczone do ponownej klasyfikacji;

- art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez przedstawienie dowodu w postaci ortofotomapy (usługa serwisu publicznego - geoportal.gov.pl) celem podważenia treści dowodu urzędowego w postaci decyzji Starosty Węgrowskiego z dnia 2 września 2019 r. (znak sprawy: ŚRL.6162.149.2018.LK) oraz wyjaśnień wykonawcy Uproszczonego planu urządzenia lasu – T. sp. z o.o.; gdy (1) ortofotomapa (usługa serwisu publicznego - geoportal.gov.pl) ma charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie może być traktowana jako dokument oficjalny, nie może być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych; (2) zgodnie z art. 10 § 1 w zw. z 81 k.p.a. ww. dowód nie może być traktowany jako dowód w sprawie, gdyż strona nie miała możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; (3) ww. dowód nie może stanowić podstawy podważenia dokumentów urzędowych w postaci ww. decyzji oraz wyjaśnień wykonawcy, stanowiącej opinię biegłego (art. 19 ust. 5 ustawy o lasach w zw. z art. 84 k.p.a.);

- art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że użytki gruntowe na częściach działek zostały poprawnie sklasyfikowane jako lasy, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działki w częściach zostały sklasyfikowane jako las w wyniku błędu popełnionego przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego Uproszczonego planu urządzenia lasu;

- art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w zw. z art. 20 ust. 3a pgik poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że: (1) żądanie wszczęcia przez skarżących klasyfikacji gleboznawczej fragmentów działek nie jest niezgodne z ustaleniami Uproszczonego planu urządzenia lasu, (2) jest zgodne z ustaleniami Uproszczonego planu urządzenia lasu i zmierza do ich wykonania, co upoważniało organ, bez naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, do zmiany ewidencji gruntów w zakresie użytków leśnych na fragmentach działek na inne użytki gruntowe, określone przez klasyfikatora w procedurze gleboznawczej klasyfikacji gruntów;

- art. 10 § 1 w zw. z 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku zapewniania stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, w szczególności przez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gdy zgodnie z ww. przepisami przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ powinien zawiadomić stronę o zebraniu materiału dowodowego i umożliwić jej zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranego materiału dowodowego,

- art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że celem przywrócenia na częściach działek użytków rolnych, w miejsce błędnie wpisanych w ewidencji gruntów i budynków użytków leśnych, niezbędne jest przedstawienie przez wnioskodawców decyzji, o której mówi art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że fragmenty działek zostały błędnie sklasyfikowane, z czego wynika, że nie są lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, zatem przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w tym wykazanie prawidłowego użytku na części działek ww. decyzji nie wymaga;

- art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że celem przywrócenia na częściach działek użytków rolnych, w miejsce błędnie wpisanych w ewidencji gruntów i budynków użytków leśnych niezbędne jest przedstawienie przez wnioskodawców decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe dla sprawy części działek zostały błędnie sklasyfikowane, z czego wynika, że nie są lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, zatem przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w tym wykazanie prawidłowego użytku na części działek ww. decyzji nie wymaga.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, jak i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych powiększonych o koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictw. Skarżący wnieśli nadto o przeprowadzenie dowodu z wydruku komputerowego (print screen) komunikatu ze strony internetowej geoportal.gov.pl dla wykazania m.in., że ortofotomapa ma charakter wyłącznie poglądowy, oraz odpisu zupełnego z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., [...] Wydział ksiąg Wieczystych o nr [...] z 22 listopada 2021 r., dla wykazania, że przedmiotowe działki przed wejściem w życie poprzednio obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasu, stanowiły w całości ich powierzchni grunty orne, nie stanowiły lasów.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wierzytelnego odpisu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1104/21, dla wykazania, że odmowa przeprowadzenia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów względem działek objętych postępowaniem jest bezpodstawna.

Pismem z dnia 12 maja 2022 r. pełnomocnik skarżących zwrócił się natomiast z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z wierzytelnego odpisu "Aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu obręb S., gmina S." zatwierdzonego przez Starostę 21 kwietnia 2022 r. dla wykazania, że objęte postępowaniem działki zostały usunięte z uproszczonego planu urządzenia lasu, wobec czego skarżone rozstrzygnięcie jest błędne, a także wierzytelnego odpisu pisma Starosty z 25 kwietnia 2022 r. dla wykazania, że "Aneks do uproszczonego planu urządzenia lasu obręb S. gmina S." został doręczony pełnomocnikowi skarżących 29 kwietnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr 153/2021 z dnia 20 października 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Węgrowskiego z dnia 2 sierpnia 2021 r. o odmowie przeprowadzenia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w związku ze zmianą użytków gruntowych Ls na grunty o charakterze rolnym na działkach położonych w obrębie ewidencyjnym S., gmina S., oznaczonych nr [...] i [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że działki te (obecnie działka [...] stanowi część działki nr [...]), widnieją w ewidencji gruntów i budynków (w ich odpowiednich częściach) jako użytek leśny, nadto działki te objęte są Uproszczonym planem urządzenia lasu dla gminy S., zatwierdzonym 28 stycznia 2019 r. Wskazano również, że skarżący do wniosku inicjującego niniejsze postępowanie nie załączyli żadnego dokumentu, który potwierdzałby, że ww. działki (w znaczeniu prawnym) nie są lasem, nie powołali się ani na decyzję dotyczącą wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani na decyzję wydaną zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Załączoną do wniosku decyzją Starosty Węgrowskiego z dnia 2 września 2019 r. nie wykazali zaś, aby ww. działki zostały wyłączone spod obowiązywania uproszczonego planu urządzenia lasu. W takich okolicznościach, w świetle znajdującego zastosowanie w sprawie porządku prawnego, żądanie ich nie mogło zostać uwzględnione. Przywołane okoliczności nie pozwalały bowiem na stwierdzenie, że ww. działki utraciły status leśny; a - jak przyjęto - ustalenie klasy bonitacyjnej gruntu innego niż las jest możliwe dopiero po jego zmianie z użytku leśnego.

W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie i prawidłowo ustalił również stan prawny, determinujący zakres koniecznego postępowania dowodowego. Prawidłowo też, z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie, skoncentrował się w swojej ocenie na brzmieniu art. 20 ust. 3a pgik, zgodnie z którym ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Powołał się również na przepis art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, który stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Zasadnie następnie z uwzględnieniem wskazanych regulacji prawnych poczynił ustalenia faktyczne, nie naruszając w stopniu istotnym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Orzekając w sprawie organ odwoławczy (za organem I instancji) zasadnie uznał, że ze wskazanych przepisów wynika nakaz uwzględnienia w ewidencji gruntów i budynków planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu. Zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczące użytków leśnych nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów. Dostrzec zaś trzeba, że plan urządzenia lasu zawiera nie tylko opis, ale i zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (v. art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o lasach). Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o lasach plan urządzenia lasu stanowi podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej, a uproszczony plan urządzenia lasu, to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało zaś (na co w szczególności zwrócił uwagę organ odwoławczy), że działki nr [...] i [...] w zakresie użytków leśnych zostały ujęte w uproszczonym planem urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. i przed wydaniem kontrolowanej w sprawie decyzji nie zostały z niego wykreślone. Jednocześnie ustalono w postępowaniu, że skarżący nie dysponują żadną ostateczną decyzją wydaną w odpowiednim do tego trybie administracyjnym, z której wynikałoby, że w zakresie wskazanych działek nastąpiła zmiana użytku leśnego na użytek rolny. Zgodnie bowiem z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las. Inaczej rzecz ujmując: dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione (w żadnym trybie) do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu (v. art. 23 ust. 1 ustawy o lasach; por. też wyrok NSA z 11 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1369/21, z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 4442/18, a także wyrok WSA w Olsztynie z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 351/18). Obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega tym samym ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni użytków leśnych, zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które przesądzają o treści wpisów w ewidencji. Nie ma przy tym znaczenia w postępowaniu przed organami prowadzącymi ewidencję czy objęcie danego terenu uproszczonym planem urządzenia lasu nastąpiło na skutek błędu czy omyłki, ani to, czy plan ten jest "prawidłowy". Organy te nie mają bowiem żadnych kompetencji do badania czy kwestionowania uproszczonego planu urządzenia lasu. Służy do tego odpowiednia procedura, jak zastrzeżenia do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, czy skarga do sądu administracyjnego na zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu (art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o lasach). Organ odwoławczy rozstrzygając w sprawie obowiązany był w pierwszej kolejności kierować się zapisami uproszczonego planu urządzenia lasu, a stwierdzenie, że działki w części objętej żądaniem skarżących, ujęte są w tym planie, musiało zdeterminować jego orzeczenie, czemu też prawidłowo dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tych też przyczyn Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 20 ust. 3a pgik oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach za nieuzasadniony.

Dodać należy, że żadnego decydującego znaczenia w sprawie nie mogła mieć (ze wskazanego powyżej powodu) argumentacja organu oparta na analizie archiwalnych dokumentów, tj. ortofotomap z geoportal.gov.pl. Dlatego już tylko z tej przyczyny zarzuty skargi dotyczące tej materii nie mogły okazać się skuteczne.

W ocenie Sądu, w żaden sposób na wskazaną ocenę nie mogła też wpłynąć treść powołanej przez stronę skarżącą decyzji Starosty Węgrowskiego znak: ŚRL.6162.149.2018.LK z dnia 2 września 2019 r., wydanej po rozpatrzeniu zastrzeżeń skarżących do projektu Uproszczonego planu urządzenia lasów obręb S., gmina S. dotyczących m.in. działek nr [...] i [...]. Należy podkreślić, że decyzją tą uznano zastrzeżenia skarżących, lecz wyłącznie poprzez dodanie do opisu ww. działek zamiast halizny - "inne wylesienia". Nie zmieniło to jednak charakteru leśnego tych części nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń, nie doszło więc do zmiany powodującej wykreślenie wskazanych działek z uproszczonego planu urządzenia lasu. Skutek ten skarżący osiągnęli dopiero poprzez wniesienie skargi do tut. Sądu na akt zatwierdzenia przez Starostę Węgrowskiego w dniu 28 stycznia 2019 r. uproszczonego planu urządzenia lasu na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. względem działek nr [...] i [...] położonych w obrębie S., gmina S.. W wyniku rozpoznania tej skargi WSA w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1104/21 uchylił zaskarżony akt w części dotyczącej wskazanych działek.

W niniejszej sprawie Sąd uwzględnił wnioski dowodowe skarżących (zawarte w pismach procesowych uzupełniających skargę), odnoszące się do tego wyroku, jak i "Aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu obręb S., gmina S." zatwierdzonego przez Starostę 21 kwietnia 2022 r., niemniej jednak uznał, że nie stanowią one o wadliwości wydanych w sprawie decyzji i nie podważają przyjętych w sprawie ustaleń, a dalej – prawidłowości podjętego na ich podstawie orzeczenia. Zaskarżoną decyzję z dnia 20 października 2021 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Sąd miał obowiązek ocenić, kierując się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w dniu jej wydania. Stanowi o tym zasada uregulowana w art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). W dacie wydania zaskarżonej decyzji ww. działki objęte były uproszczonym planem urządzenia lasu. Stan ten uległ zmianie dopiero na skutek wskazanego wyroku, który to uprawomocnił się z dniem 24 stycznia 2022 r. Powyższe nie stanowi więc o wadliwym ustaleniu przez organ (orzekający w dniu 20 października 2021 r.) okoliczności ważnych w postępowaniu, co uzasadniałoby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie wypełnia także którejkolwiek z podstaw wznowienia, co uzasadniałoby z kolei zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (w zw. np. z art. 145 § 1 k.p.a.) i na tej podstawie uwzględnienie skargi. Rozważając zastosowanie tych ostatnich przepisów Sąd przyjął następującą wykładnię prawa: naruszenie prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie może być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji oraz każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ma bowiem na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Uznał jednak, że zakwestionowanie w części istotnej w niniejszej sprawie ww. wyrokiem z 18 listopada 2021 r. aktu zatwierdzenia UPUL nie wypełnia żadnej przesłanki wznowienia, w tym z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., odnoszącej się do sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, skoro akt zatwierdzenia planu urządzenia lasu nie stanowi decyzji, a przesłanki wznowienia (z uwagi na ich charakter i skutki) należy interpretować ściśle.

Powyższe stanowi natomiast bezspornie o zmianie stanu sprawy, a to w sposób uzasadniający ponowienie przez skarżących wniosku o przeprowadzenie postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w związku ze (wskazywaną przez nich) zmianą użytków gruntów Ls na grunty o charakterze rolnym. Tym bardziej, jeśli zważy się na uzasadnienie ww. wyroku, w którym to tut. Sąd przyjął, choć samo wyłączenie z planu działek na skutek przeprowadzonej inwentaryzacji gruntów lub uznania zgłoszonych zastrzeżeń, wynikające z utraty przez te grunty cech lasu, nie wywołuje automatycznie zmian w zapisach ewidencji budynków i gruntów, to jednak okoliczność ta może stanowić podstawę do wystąpienia przez właściciela wyłączonej z planu działki z wnioskiem o zmianę danych ewidencyjnych.

Zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 pgik w zw. z § 7 ust. 1 pkt 7 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, "rozporządzenie"). Z treści art. § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wynika, że przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje m.in. zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej. W myśl § 8 ust. 2 pkt 1 lit. e rozporządzenia projekt ustalenia klasyfikacji obejmuje, m.in. oznaczenia typów, rodzajów i gatunków gleb, rodzajów użytków gruntowych oraz klas bonitacyjnych. Analiza treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest właściwe dla podjęcia ustaleń w sprawie również rodzaju użytku gruntowego. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., IV SA/Wa 229/18.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak zapewniania stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, w szczególności przez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazać należy, iż w skardze nie wykazano, jakich czynności procesowych strona nie dokonała i jakich ewentualnie wniosków nie mogła złożyć na skutek tego naruszenia organu. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, aby uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach oraz art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazać należy, iż organ prawidłowo stwierdził, że skarżący nie przedstawili żadnych decyzji, które mogłyby mieć wpływ na uznanie, że wskazane działki utraciły charakter użytku leśnego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.