Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 708/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2010r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy M. działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił dla E. L. opłatę adiacencką w wysokości 3069 zł (słownie trzy tysiące sześćdziesiąt dziewięć złotych) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. o powierzchni 0,1505 ha stanowiącej działki nr [...] i [...] obręb K. w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] r.

W osnowie decyzji Wójt Gminy M. określił również termin i sposób uiszczenia ustalonej opłaty.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wyjaśnił m.in., że wartość rynkowa nieruchomości gruntowej przed podziałem i po dokonaniu podziału została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, sporządzonym na zlecenie organu w toku postępowania prowadzonego w tej sprawie. Wycena przedmiotowej nieruchomości została dokonana przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metody porównywania parami, polegającej na porównywaniu gruntów wycenionych z gruntami podobnymi, których ceny rynkowe i atrybuty są znane, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 107 poz. 2109 z późn. zm.). Wójt Gminy M. wskazał ponadto w uzasadnieniu, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału określony został przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 10230 zł, a należna opłata adiacencka ustalona została poprzez zastosowanie do tej kwoty 30% stawki przyjętej w uchwale Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Dol. Nr 241, poz. 3769).

Wskazana powyżej decyzja została w postępowaniu instancyjnym zaskarżona przez E. L., reprezentowanego przez pełnomocnika który w odwołaniu wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (oznaczonym jako skarga) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy M. do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając wniosek kasacyjny pełnomocnik odwołującego się zarzucił decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 98 a ust. 1 i art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego.

Jednocześnie pełnomocnik E. L. zakwestionował rzetelność i prawidłowość sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego. W ocenie pełnomocnika rzeczoznawca majątkowy w sposób niewłaściwy dokonał doboru do porównania nieruchomości, które nie posiadają cech podobnych, a ponadto nie uwzględnił sytuacji popytu na rynku nieruchomości w chwili obecnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej geodezyjnym podziałem zostało uregulowane przepisami art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołując treść art. 98a ust. 1 i ust. 1a tej ustawy Kolegium podkreśliło, że ustalenie tego rodzaju opłaty możliwe będzie tylko w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej geodezyjnym podziałem, którą to przesłankę organ musi ustalić w sposób niewątpliwy, przeprowadzając na tę okoliczność dowód z opinii biegłego – rzeczoznawcy majątkowego, sporządzony w formie operatu szacunkowego wyceny nieruchomości. Organ II instancji podniósł, że niezbędną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej jest ponadto fakt obowiązywania uchwały rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest uchwały określającej wysokość stawki procentowej, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Uchwała ta musi obowiązywać w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji powołał się na treść uchwały nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Mocą tego aktu Rada Gminy M. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej dla nieruchomości, których wartość wzrosła w wyniku podziału dokonanego m.in. na wniosek właściciela, w wysokości 30% różnicy wartości przed podziałem i po dokonaniu podziału. Uchwała ta weszła w życie w dniu [...] r.

Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodanego przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniającej ustawę z dniem 22 września 2004 r. Wedle tego przepisu, rada gminy była upoważniona do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Decyzja z dnia [...] r. nr[...] , zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości na dwie działki ewidencyjne nr [...] i[...] , stała się ostateczna z dniem [...] r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że obecne brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało ustalone przez art. 1 pkt 38 lit. a) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) i obowiązuje od dnia 22 października 2007 r. Natomiast ust. 1a został dodany do art. 98a przez art. 1 pkt 38 lit. b) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. i obowiązuje także od 22 października 2007 r.

Kolegium podniosło, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana w dniu [...] r., a więc po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zmianie treści normy kompetencyjnej dotyczącej ustalania, przez radę gminy, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz że nowelizacja ta wprowadziła kolejną materialnoprawną przesłankę ustalania opłaty adiacenckiej. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1a cytowanej ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1.

Organ II instancji podał, że biorąc pod uwagę zasady wykładni językowej, ustawodawca, odsyłając do ust. 1 art. 98a, jednoznacznie wskazał, że tego rodzaju opłata adiacencka może być ustalona pod warunkiem, że – po pierwsze – w dniu uostatecznienia się decyzji podziałowej obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość opłaty adiacenckiej maksymalnie na poziomie 30%, a – po drugie – uchwała ta została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ust. 1 zd. 2. Kolegium zwróciło uwagę, że przepisy prawa dotyczące ustalenia opłat adiacenckich nakładają na jednostkę obowiązki o charakterze publicznoprawnym i z tego powodu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W opinii organu odwoławczego, nie można zatem przyjąć, że w tym przypadku chodzi o wszelkie uchwały rad gmin ustalające wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, które obowiązywały w momencie uostatecznienia się decyzji podziałowej, bez względu na to, czy podjęte zostały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aktualnym brzmieniu.

Wskazując, że uchwała nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, została wydana na podstawie nieobowiązującej obecnie normy kompetencyjnej, zawartej w art. 98a ust. 1 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a zatem na podstawie innej niż określonej obecnie w art. 98a ust. 1, oraz że uchwała podjęta w takim przedmiocie ma charakter prawa miejscowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że akt ten jest kwalifikowany jako podstawowy akt wykonawczy, wydany na podstawie i w granicach upoważnienia określonego ustawą.

Powołując się na doktrynę prawniczą oraz judykaturę organ II instancji podniósł, że reguły walidacyjne określają różne sposoby (przypadki) utraty bytu prawnego (mocy obowiązującej) aktu wykonawczego w odniesieniu do bytu kształtującej go normy kompetencyjnej. Reguły te wskazują na w zasadzie nierozerwalny związek pomiędzy istnieniem normy kompetencyjnej, a aktem wykonawczym wydanym na jej podstawie. Przyjmuje się, że typowym sposobem utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego jest wydanie aktu uchylającego przepis będący podstawą wydania tegoż aktu. Ponadto, powołując się w szczególności na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1886/08 (niepubl.), Kolegium podniosło, że utrata mocy obowiązującej aktu wykonawczego może wiązać się także ze zmianą dotychczasowej treści przepisu upoważniającego. W razie uchylenia lub zmiany treści przepisu upoważniającego, akt wykonawczy traci moc, chyba że przepis przejściowy ustawy uchylającej lub zmieniającej przewiduje dalsze jego obowiązywanie.

Wywodząc, że do podobnych wniosków prowadzą przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), Kolegium stwierdziło, że akty wykonawcze dzielą, co do zasady, los przepisów stanowiących podstawę ich wydania. Tym samym, w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, czy zmiany treści tegoż przepisu w zakresie spraw przekazanych lub wytycznych dotyczących treści aktu, akt wydany na jego podstawie zostaje, co do zasady, także wyeliminowany z obrotu prawnego. Odstępstwo od tej reguły jest możliwe w sytuacji, gdy akt (zazwyczaj rangi ustawowej) uchylający przepis stanowiący normatywną podstawę aktu wykonawczego, przewiduje w przepisach przejściowych (intertemporalnych) z reguły czasowe utrzymanie w mocy aktów normatywnych wydanych na podstawie uchylanej delegacji.

W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., uchwała nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu upoważniającego – art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w nowym brzmieniu, to jest z dniem 22 października 2007 r. Zaznaczając, że przepisy przejściowe ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r. nie przewidziały przedłużenia mocy obowiązującej istniejących w chwili jej wejścia w życie aktów wykonawczych, w tym aktów dotyczących ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym, Kolegium uznało, że brak było podstaw do ustalenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym. Zdaniem Kolegium, wymóg określony w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został w rozpatrywanej sprawie zachowany, bowiem w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, nie obowiązywała uchwała rady gminy podjęta na podstawie normy kompetencyjnej art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia [...] r., czyli podjęta po dniu [...] r.

Wskazując na powyższe i stwierdzając, że zarzuty odwołania nie mają decydującego znaczenia dla stanowiska organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. orzekło jak wyżej.

Na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy we W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości Prokurator Okręgowy we W. zarzucił jej naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że brak było podstaw do ustalenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej geodezyjnym podziałem, bowiem w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się prawomocna, obowiązywała uchwała rady gminy podjęta na podstawie normy kompetencyjnej art. 98a ustawy w brzmieniu ustalonym przed zmianą ustawy i która z dniem 22 października 2007 r. utraciła moc.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy we W. wywodził, że z zaskarżoną decyzją nie można się zgodzić. Prokurator podniósł, iż z przepisu art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalając opłatę adiacencką wójt stosuje stawkę procentową wynikającą ze stanu prawnego ukształtowanego stosowną uchwałą rady gminy, obowiązującą w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. W opinii Prokuratora, późniejsza zmiana stanu prawnego w tym zakresie wskutek zmiany lub uchylenia normy prawnej, nie ma tu znaczenia. Oznacza to, że nie odpadła możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy uchwała obowiązująca we wskazanym przepisie dniu, określała stawkę procentową na poziomie niezgodnym z aktualnym brzmieniem ustawy. Na organie ciążyłby wówczas jedynie obowiązek zastosowania stawki w granicach ustalonych w ustawie. Stwierdzając, że taka jest ukształtowana licznymi wyrokami sądów administracyjnych linia orzecznicza, Prokurator Okręgowy we W. dodał, że dyrektywa walidacyjna, na którą powołuje się organ odwoławczy, prawidłowo interpretowana, wskazuje, że akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu i w wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy staje się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. W ocenie Prokuratora, oczywistym jest, że zmiana art. 98a ust. 1a polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego.

Prokurator Okręgowy we W. podkreślił, że w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] r. nr [...] Wójta Gminy M. spełnia wszystkie ustawowe warunki określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja Wójta Gminy zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w M., numer[...], obręb M., stała się ostateczna. W wyniku zatwierdzonego podziału, dokonanego na wniosek właściciela, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania, wartość nieruchomości, według operatu szacunkowego, wzrosła. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy w M. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty na 30% różnicy wartości nieruchomości. Prokurator zaznaczył przy tym, że wysokość stawki procentowej ustalonej uchwałą Rady Gminy w M. z dnia [...] r. jest zgodna z obowiązującymi, w wyniku zmiany ustawy, od dnia [...] r., wytycznymi co do maksymalnej różnicy wartości nieruchomości.

Zdaniem Prokuratora Okręgowego we W., wywody prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mające uzasadnić stanowisko o naruszeniu prawa poprzez wydanie przez Wójta Gminy M. decyzji wbrew warunkom sprecyzowanym w art. 98 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zasługują na uwzględnienie, a uchylenie decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [..]i umorzenie postępowania I instancji, narusza art. 98 ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi. W szczegółowym uzasadnieniu tego wniosku Kolegium przedstawiło argumentację zbieżną z powołaną uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] r. Prokuratur Prokuratury Okręgowej we W. oraz pełnomocnik organu wnieśli – odpowiednio – jak w skardze i odpowiedzi na skargę, podtrzymując twierdzenia w nich zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy zastosowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), stanowiącego, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Problemem spornym w tej sprawie jest to, czy uchwała nr [...] Rady Gminy w M. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.Dol. Nr 241, poz. 3769), podjęta w dniu 8 listopada 2005 r. na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), z dniem [...] r., to jest po wejściu w życie nowego brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utraciła moc obowiązującą – jak uważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., czy też ją zachowała – jak uważa Prokurator Okręgowy we W.

Analizując argumentację przedstawioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w zaskarżonej decyzji oraz argumenty zawarte w skardze wniesionej przez Prokuratora Okręgowego we W. należy dojść do wniosku, że chociaż w motywach zaskarżonej decyzji przedstawiono wiele trafnych uwag, to jednak w realiach rozpatrywanej sprawy prawidłowe jest stanowisko Prokuratora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. słusznie wskazało, iż przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodanego przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniającej ustawę z dniem 22 września 2004 r.

Stosownie do tego przepisu, rada gminy była upoważniona do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości.

Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, obecne brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało ustalone przez art. 1 pkt 38 lit. a) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) i obowiązuje od dnia 22 października 2007 r. Natomiast ust. 1a został dodany do art. 98a przez art. 1 pkt 38 lit. b) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. i obowiązuje także od 22 października 2007 r.

Zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy jest upoważniona do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości; w pozostałym zakresie treść tego przepisu nie uległa zmianie w stosunku do stanu prawnego zachodzącego przed wspomnianą nowelizacją.

W myśl zaś art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Wskazując na powyższe unormowania oraz na to, że uchwała nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.Dol. Nr 241, poz. 3769), została wydana na podstawie nieobowiązującej obecnie normy kompetencyjnej, zawartej w art. 98a ust. 1 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a także słusznie zauważając, iż uchwała podjęta we wskazanym wyżej przedmiocie ma charakter prawa miejscowego i stanowi akt wykonawczy, wydany na podstawie i w granicach upoważnienia określonego ustawą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie jednak uznało, że z dniem 22 października 2007 r., to jest po wejściu w życie nowego brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej wymieniona uchwała Rady Gminy w M. z dnia [...] r. utraciła moc obowiązującą.

Jak trafnie wywiódł Prokurator Okręgowy we W., dyrektywa walidacyjna, na którą powoływał się organ odwoławczy w motywach swej decyzji, prawidłowo interpretowana wskazuje, iż akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu i w wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy staje się niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. Zgodzić zatem należy się z Prokuratorem, że zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego. Wskutek obniżenia wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie zmienia się bowiem rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do jego wydania lub zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym. Zmianie co prawda uległy w pewnym zakresie wytyczne dotyczące treści tego aktu poprzez obniżenie w znowelizowanym przepisie wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej, jednakże w sytuacji, gdy uchwalona uprzednio stawka mieści się w granicach ustalonych nowelizacją, zmiana ta pozostaje bez wpływu na treść uchwały. Na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa mogłaby bowiem zostać podjęta uchwała w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej o identycznej treści, jak uchwała zakwestionowana w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W wyniku tej zmiany dotychczasowy akt wykonawczy nie stał się więc niezgodny ze znowelizowanym przepisem upoważniającym. Nie jest to zatem zmiana, która powoduje utratę mocy obowiązującej przez uchwałę podjętą na podstawie uprzedniego brzmienia przedmiotowego przepisu.

Zauważyć w tym miejscu wypada, że problematyka obowiązywania w stanie prawnym obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. podjętych wcześniej uchwał w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie kwestionowano, że uchwały takie zachowały moc obowiązującą po wejściu w życie zmian wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

W szczególności w wyroku z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1337/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że chociaż po nowelizacji art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ nie mógł wymierzyć opłaty adiacenckiej w wysokości wyższej niż określona w tym przepisie maksymalna stawka 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości, to jednak wciąż obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r. określająca 50% stawkę opłaty adiacenckiej.

W wyroku z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 692/08 Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do uchwały podjętej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis został uchylony i zastąpiony przez regulację zawartą w art. 98a ust. 1 tej ustawy, podał, że nowelizacja regulacji dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem, w okresie kiedy nie nastąpił jeszcze upływ okresu przedawnienia nie oznacza, że została wprowadzona nowa instytucja, nieistniejąca w dotychczas obowiązujących przepisach. Gdyby zmiana ustawy wprowadzała nowy instrument w zakresie tej opłaty, to jego działanie nie mogłoby dotyczyć stanów sprzed jego wejścia w życie. Natomiast nowelizacja ustawy, polegająca na zmianie istniejącej już instytucji opłaty nie może powodować, że przepis w nowym brzmieniu nie może mieć zastosowania. Chodzi tu o specyficzną sytuację, kiedy nie upłynął jeszcze okres przedawnienia, w czasie którego mogła być ustalona opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego w czasie, kiedy przepisy zezwalające na ustalenie opłaty obowiązywały, a w trakcie tego okresu zostały zmienione. Zmiana bowiem nie powodowała wprowadzenia tej opłaty jako nowego instrumentu, jedynie porządkowała już istniejący. Art. 98a ust. 1 ustawy mógł mieć zatem zastosowanie w sprawie, bowiem jego wejście w życie nie spowodowało, że skarżący został zaskoczony tym, że opłata może mu zostać ustalona, gdyż w dacie dokonywania podziału nieruchomości wiedział, że taka opłata może być wymierzona.

Powyższa argumentacja znajduje odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.

Skoro zatem uchylenie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zastąpienie go regulacją zawartą w nowowprowadzonym przepisie art. 98a ust. 1 tej ustawy nie powodowało utraty mocy obowiązującej uchwał wydanych na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to tym bardziej nie mogła spowodować nieważności uchwał podjętych na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelizacja tego przepisu polegająca jedynie na zmianie wysokości maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 50% na 30%.

W orzeczeniach zapadających przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu także nie kwestionowano obowiązywania po wejściu w życie z dniem 22 października 2007 r. nowego brzmienia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwał w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej wydanych na podstawie tego przepisu w brzmieniu obowiązującym uprzednio. W szczególności należy wskazać tu na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 466/09 oraz z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 590/08, w których oddalono skargi na decyzje wydane po dniu 22 października 2007 r. na podstawie uchwał w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej podjętych przed wejściem w życie zmian wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że trafny jest zarzut Prokuratora Okręgowego we W. naruszenia przez zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że brak było podstaw do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej geodezyjnym podziałem, bowiem w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się prawomocna, obowiązywała uchwała rady gminy podjęta na podstawie normy kompetencyjnej art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym przed zmianą tej ustawy i która z dniem [...] r. utraciła moc. Stwierdzone uchybienie miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) powołanej wcześniej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

H.B. 25.03.2010r.