Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1219/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 122a § 2, art. 140,  art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 123 poz 600
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.
article: art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 325/19 w sprawie ze skargi G. S.A. w W. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 22 listopada 2018 r. nr 136/DRI/18 w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz G. S.A. w W. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 325/19 oddalił skargę G. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "spółka", "skarżąca") na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 22 listopada 2018 r. nr 136/DRI/18 w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie P (...).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Spółka w dniu 2 sierpnia 1999 r. uzyskała zezwolenie nr (...)na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie P (...). Zezwolenie zostało udzielone do dnia 30 listopada 2017 r. Powyższe zezwolenie zostało zmienione decyzją nr 229/IW/10 z dnia 9 grudnia 2010 r. Pismem z dnia 29 września 2017 r. przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez nadanie pkt I zezwolenia dotyczącego terminu jego obowiązywania następującego brzmienia; "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, o którym mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie pomorskiej specjalnej strefy ekonomicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2157, z późn. zm.)".

W uzasadnieniu wskazano, że art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, z późn. zm.), dalej "ustawa o sse", nie wyklucza zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Ponadto przedsiębiorca argumentował wniosek uchyleniem przepisu stanowiącego, że zezwolenia udziela się na czas określony. Podkreślił także, że wnioskowane wydłużenie terminu zezwolenia nie spowoduje zwiększenia pomocy publicznej, a jedynie umożliwi wykorzystanie już przyznanej przedsiębiorcy wysokości pomocy publicznej. Zwrócił również uwagę na przeszkody natury makroekonomicznej, które uniemożliwiły przedsiębiorcy skorzystanie z większej pomocy publicznej. Przedsiębiorca wskazał także, że zmiana zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania znajduje uzasadnienie w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i według niego ograniczenie korzystania z pomocy publicznej do 30 listopada 2017 r. stanowiłoby przejaw dyskryminacji przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie specjalnej strefy ekonomicznej na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r.

Pismem z dnia 13 listopada 2017 r. Zarządzający Strefą przekazał opinię nr (...)z dnia 30 października 2017 r., w której pozytywnie ustosunkował się do wnioskowanej zmiany ww. zezwolenia.

Decyzją nr 15/DRI/18 z dnia 20 kwietnia 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii odmówił zmiany ww. zezwolenia.

W wyniku rozpoznania wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z dnia 22 listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Organ wskazał, że spółka uzyskała zezwolenie w dniu 2 sierpnia 1999 r., a więc pod rządzami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse wówczas obowiązujący stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia nr (...)do dnia 30 listopada 2017 r. Zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej.

Minister wyjaśnił, że nie można pominąć kwestii, że negocjacje toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017 i wszystkie zezwolenia, których dotyczyły te negocjacje zawierały termin ważności zezwolenia nie dłuższy niż końcowa data funkcjonowania danej strefy. Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit b) ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom możliwy do wykorzystania w okresie obowiązywania zezwolenia, tj. do dnia 30 listopada 2017 r. Decyzja organu dotycząca zmiany zezwolenia nr (...) we wnioskowanym zakresie skutkowałaby wydłużeniem terminu ważności zezwolenia, a w konsekwencji - zwiększeniem pomocy publicznej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse organ wyjaśnił, że na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1854), zwanej dalej "ustawą z 2014 r. zmieniającą ustawę o sse", która weszła w życie 6 stycznia 2015 r., przedsiębiorców - bez względu na datę wydania zezwolenia - obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy o sse, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii Zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1. dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %,

2. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej,

3. dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Organ wyjaśnił, że uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 ustawy o sse jest niedopuszczalne. W sytuacji wystąpienia negatywnej przesłanki organ jest zobligowany do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. Przepis ten stanowi zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy. Wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Organ, wskazując, że zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, w istocie w przedmiotowej sprawie zdefiniował pojęcie "zwiększenie pomocy publicznej". Limit udzielonej pomocy dla przedsiębiorcy to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie ważności zezwolenia, tj. do dnia 30 listopada 2017 r. Oczekując dodatkowego czasu na korzystanie z prawa do pomocy publicznej w określonej wysokości, przedsiębiorca zmierza do zwiększenia faktycznego stopnia wykorzystania tej pomocy. W świetle ww. przepisu ustawy o sse zmiana zezwolenia wywołująca taki skutek jest niedopuszczalna. Wystąpienie negatywnej przesłanki kierunkuje organ do wydania tzw. decyzji związanej, w której nie ma miejsca na uznaniowość. W decyzjach związanych orzekanie organu administracji sprowadza się do subsumcji stanu faktycznego do konkretnego przepisu.

Organ odnosząc się do zarzutu dotyczącego ważności wydanej decyzji w obliczu zmian przepisów prawa uznał za błędne stanowisko przedsiębiorcy, iż w wyniku zmian w przepisach dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych, do wszystkich zezwoleń, tj. zarówno wydanych przed 1 stycznia 2001 r., jak i po tej dacie, zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 19 ust. 1 ustawy o sse, iż zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Stanowisko pełnomocnika przedsiębiorcy pozostaje w opozycji do powszechnie akceptowanego w literaturze przedmiotu poglądu, że zniesienie i nowelizacja przepisów, na postawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na byt prawny tej decyzji ani jej moc wiążącą w czasie. Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych. Na poparcie tego stanowiska organ wskazał na liczne wyroki sądów administracyjnych.

Ponadto organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania administracyjnego otrzymał stanowisko Komisji Europejskiej stanowiące, że przedłużenie okresu płatności powyżej okresu przewidzianego w ramach prawnych obowiązujących w momencie akcesji (tj. do końca 2017 r.) byłoby niezgodne z postanowieniami pkt 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Komisja Europejska stwierdziła, że zezwolenia, o których mowa, zostały udzielone na podstawie programów pomocowych, które były ujęte na liście istniejących środków pomocowych, którą dołączono do Traktatu dotyczącego przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (traktatu akcesyjnego), a w szczególności regionalny program pomocowy dla przedsiębiorstw prowadzących działalność gospodarczą w SSE (PL 4/2002 (SA. 14465)) i warunki przyznawania pomocy w SSE (13) (PL 13/2002 (SA. 13919). Zezwolenia udzielone zgodnie z Ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych z 1994 r. podlegają warunkom szczególnym, które określono w pkt 5 (Polityka konkurencji) Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5 Polityka konkurencji, 1(a)(ii)(aa)). Warunki te były wyjątkowe w taki sposób, iż były one bardziej łagodne niż warunki ujęte w przepisach Unii Europejskiej regulujących pomoc publiczną w czasie przystąpienia. Traktat akcesyjny ustala nie tylko warunki określone wyraźnie w punkcie 5 Załącznika XII, ale też warunki określone w ramach krajowych regulujących w tamtym czasie specjalne strefy ekonomiczne, tj. ustawę o specjalnych strefach ekonomicznych z 1994 r oraz rozporządzenia Rady Ministrów ustanawiające poszczególne strefy. W ten sposób Traktat akcesyjny definiuje również pośrednio okres, w którym beneficjenci byli uprawnieni do otrzymywania płatności na podstawie zezwoleń udzielonych przed 2001 r. Przedłużenie okresu płatności powyżej okresu przewidzianego w ramach prawnych obowiązujących w momencie akcesji (tj. do końca 2017 roku) byłoby niezgodne z postanowieniami punktu 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Przedsiębiorczości i Technologii stwierdził, że przedsiębiorca błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829), zwanej dalej "usdg", zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Przywołany przepis dotyczy spraw przedsiębiorcy z jego wniosku w zakresie regulowanym usdg, a zatem spraw z wniosku co do podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej.

Stwierdzenie przekroczenia terminu na gruncie usdg wymagałoby uprzedniego wyznaczenia przez organ terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 11 ust. 4 pkt 1 tej ustawy. Dopiero przekroczenie przy rozpatrzeniu wniosku terminu wyznaczonego przez organ skutkowałoby spełnieniem się dyspozycji określonej w ust. 9 usdg. Dlatego też zdaniem organu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wyrokiem z 28 maja 2019 r. oddalił skargę spółki.

Sąd I instancji przypomniał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia czy zezwolenie nr (...)z dnia 22 sierpnia 1999 r., które jest zezwoleniem czasowym może być zmienione w odniesieniu do jego terminu obowiązywania jak twierdzi skarga czy też nie ma możliwości zmiany tego zezwolenia, w zakresie jego terminu ważności, jak twierdzi organ.

WSA wskazał, że w dacie wydania zezwolenia z dnia 22 sierpnia 1999 r. obowiązywał art. 16 ust. 9 ustawy o SSE, który przewidywał wydawanie zezwoleń na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia nr (...)do dnia 30 listopada 2017 r.

Przepis ten został uchylony 1 stycznia 2001 r., na podstawie art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228; dalej: ustawa zmieniająca z 2000 r.), który stanowił, że w przypadku zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2001 r. zachowane zostają prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym (tj. na 31 grudnia 2000 r.).

WSA podkreślił, że nowelizacja ustawy o sse z 2000 r., na podstawie której przepis art. 16 ust 9 został uchylony z dniem 1 stycznia 2001 r. i od tej chwili zezwolenia były wydawane na czas trwania specjalnej strefy ekonomicznej (obecnie obowiązujący art.. 19 ust 1 ustawy o sse) pozostaje bez wpływu na treść zezwolenia, wydanego na rzecz skarżącej, (vide wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. II FSK 2206/13, w świetle którego zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2001 r. nie stało się zezwoleniem na czas nieokreślony tylko z tego powodu, że nowe ustawodawstwo nie przewidywało wydawania zezwoleń na czas oznaczony).

Sąd I instancji wskazał, iż w myśl art. 19 ust 4 pkt 2 ustawy o sse zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. Sąd I instancji zgodził się z interpretacją tego przepisu dokonaną przez organ, że w niniejszej sprawie zmiana zezwolenia co prawda nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionej od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. W tym stanie rzeczy organ jako związany treścią przepisu art. 19 ust 4 pkt 2 ustawy o sse zasadnie odmówił wnioskowanej przez skarżącą zmiany udzielonego jej zezwolenia. Tym samym Sąd I instancji orzekający w sprawie niniejszej nie podzielił stanowiska zajętego przez NSA w wyroku z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17 oraz z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 3851/16 albowiem racjonalny ustawodawca wprowadzając przepis art. 19 ust 4 nowelą z dnia 28 listopada 2017 r. odniósł go do wszystkich przypadków zmiany zezwolenia bez względu na datę ich wydania, które mogłyby spowodować, że przedsiębiorca realnie skorzysta z większej pomocy niż, która wynika z zezwolenia sprzed tej zmiany.

Zdaniem WSA, chybione były zarzuty skargi naruszenia art. 8 w zw. z art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ wszechstronnie zbadał i ustalił stan faktyczny w sprawie oraz właściwie zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego, poszerzając je o rozważania dotyczące obowiązujących Polskę przepisów prawa wspólnotowego.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu spółki w kwestii braku zastosowania w sprawie trybu, o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Zdaniem WSA, skarżąca błędnie przyjęła, że w przedmiotowej sprawie ma on zastosowanie. Przepis ten stanowi, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba, że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędnych interes publiczny stanowią inaczej. W myśl art. 16 ust 4 ustawy o sse minister do spraw w gospodarki udziela, cofa, zmienia zezwolenie. Cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust 2-4. Zgodnie natomiast z ust 6 w/w artykułu do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego. Gdyby zatem intencję ustawodawcy było umożliwienie zastosowania art. 11 ust 9 usdg to w ustawie o sse by zwarto analogiczny przepis, jak ten dotyczący kpa. Poza tym, warto zwrócić uwagę, że przepis art. 18 ustawy o sse odsyła do usdg tj do przepisu art. 57 tej ustawy dotyczącego kontroli gospodarczej. Tak więc tylko w wąskim zakresie związanymi z kontrolą przez ministra właściwego do spraw gospodarki działalności prowadzonej na terenie strefy usdg znajduje zastosowanie. Nie oznacza to jednakże, że usdg może być stosowana w postępowaniach, których przedmiotem jest zmiana zezwolenia. Z tych względów nie doszło do milczącego załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej, dlatego też nieuprawnione jest jej twierdzenie, że w sprawie doszło do nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego,

a) tj.: art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse w szczególności w związku z art. 2 pkt 13 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż wydłużenie terminu zezwolenia stanowi zwiększenie pomocy publicznej, a co za tym idzie, na gruncie wskazanego przepisu wykluczona jest zmiana zezwolenia polegająca na wydłużeniu jego terminu;

b) art. 19 ust. 1 ustawy o sse, w zw. z (1) art. 3 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw oraz niezależnie (2) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, poprzez niezastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy o sse na skutek przyjęcia, iż przepis ten nie znajduje zastosowania do "starych zezwoleń", mimo że analiza powołanych przepisów intertemporalnych do ustaw o zmianie ustawy o sse jednoznacznie wskazuje, iż przepis ten znajduje zastosowanie do "starych zezwoleń", w tym zezwolenia Spółki;

c) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o sse oraz art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse poprzez przyjęcie, iż art. 19 ust. 1 ustawy o sse nie znajduje zastosowania do Skarżącej, co dyskryminuje ją w stosunku do innych przedsiębiorców znajdujących się w analogicznej rodzajowo sytuacji faktycznej, mając na uwadze, iż w stosunku do części z nich stwierdzono, że ich zezwolenia są ważne na czas nieokreślony, ujawniając stosowne zmiany w ich treści;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytorycznych argumentów przemawiających za przyjętą przez Sąd wykładnią art. 19 ust. 4 pkt. 2 ustawy o SSE, który to brak pozostaje szczególnie rażący gdy weźmie się pod uwagę, iż interpretacja Sądu pozostaje sprzeczna z utrwalonym sposobem rozumienia tego przypisu przyjmowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, którego zasadność została szczegółowo uzasadniona;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. ci § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 infine k.p.a. w zw. z art. 122a § 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 9 usdg oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji i nieumorzenie postępowania administracyjnego, mimo faktu, że decyzja wydana w pierwszej instancji pozostaje nieważna, albowiem postępowanie pierwszoinstancyjne zostało rozstrzygnięte już wcześniej milcząco na podstawie art. 122a § 2 k.p.a.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 11 ust. 9 usdg poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji drugoinstancyjnej w sytuacji, w której sprawę będącą przedmiotem postępowania odwoławczego załatwiono milcząco w związku z nierozpoznaniem w ustawowym terminie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Stronę. Wskazane naruszenie powinno było stanowić, na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przesłankę stwierdzenia nieważności wydanej decyzji przez WSA.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., odwołując się do treści tego przepisu, podkreślić należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe uwagi, w pierwszym rzędzie wskazać należy, że istota sporu między stronami sprowadzała się do ustalenia czy udzielone spółce zezwolenie nr (...)na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, udzielone czasowo do 30 listopada 2017 r. mogło być zmienione w odniesieniu do terminu jego obowiązywania.

Zdaniem organu, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, zmiana taka nie była możliwa, ponieważ umożliwiałby zwiększenie stopnia wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy publicznej i tym samym skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co jest niedopuszczalne w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse.

W ocenie zaś kasatora, maksymalna wartość pomocy publicznej została określoną w momencie udzielenia zezwolenia, a skarżąca nie domaga się zmiany jej wysokości a jedynie zmiany możliwego momentu jej rozliczenia. W ocenie spółki, art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse dotyczy takich przypadków, gdy wniosek o zmianę zezwolenia wpływałby bezpośrednio na wielkość maksymalną przyznanej pomocy publicznej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów procesowych sformułowanych w jej pkt II ppkt 1, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W orzecznictwie NSA podkreśla się że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, wówczas gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli wydanego w sprawie orzeczenia, zatem wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Dokonanie odmiennej, od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało więc uznać za nieusprawiedliwiony.

Kolejne zarzuty - jako mające charakter komplementarny - należało rozpoznać łącznie. W zarzutach procesowych skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 infine k.p.a. w zw. z art. 122a § 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 9 usdg oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji i nieumorzenie postępowania administracyjnego, mimo faktu, że decyzja wydana w pierwszej instancji pozostaje nieważna, albowiem postępowanie pierwszoinstancyjne zostało rozstrzygnięte już wcześniej milcząco na podstawie art. 122a § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 11 ust. 9 usdg poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji drugoinstancyjnej w sytuacji, w której sprawę będącą przedmiotem postępowania odwoławczego załatwiono milcząco w związku z nierozpoznaniem w ustawowym terminie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Stronę. W ocenie kasatora, wskazane naruszenie powinno było stanowić, na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przesłankę stwierdzenia nieważności wydanej decyzji przez WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu kasatora, co do tego, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie może mieć zastosowania do wszystkich spraw przedsiębiorcy, które wymagają rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (np. wyrok z 20 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1922/14). Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1306/15 wskazano, że uruchomienie przez stronę trybu szczególnego - celem wzruszenia decyzji ostatecznej - przeczy temu, że mamy do czynienia ze sprawą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g., której niezałatwienie w terminie skutkować będzie - w myśl art. 11 ust. 9 tej ustawy - fikcją pozytywnego (zgodnie z wnioskiem strony) rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Z przywołanego przepisu prawa wynika więc, że nie może on stanowić proceduralnej podstawy zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, albowiem zawiera normę blankietową odsyłającą do innych przepisów i nie może stanowić podstawy wzruszenia decyzji (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 maja 1991 r., sygn. akt SA/Wr 371/91, Orzecznictwo Sądów Polskich 1992/2, poz. 29)

Z przepisu tego, w nie mniej jasny i wyraźny sposób wynika również - co istotne - że decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo, mogą być uchylane lub zmieniane w trybie i w przypadkach określonych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 155, art. 161 i art. 162 § 2) albo - co trzeba podkreślić - w przepisach szczególnych.

W odniesieniu do zezwolenia strefowego, z całą pewnością takim przepisem szczególnym jest art. 19 ust. 4 ustawy o sse (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11).

Jeżeli więc, obowiązuje przepis szczególny, który dopuszcza zmianę zezwolenia strefowego - to jest innymi słowy, zmianę ostatecznej decyzji uprawniającej do prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej - w innych przypadkach oraz w innym trybie niż przewidziane w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, to jest w przypadkach oraz na zasadach określonych tą regulacją szczególną, a mianowicie regulacją zawartą w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych, która tym samym w zakresie odnoszącym się do zmiany zezwolenia strefowego ma charakter odrębny i autonomiczny w relacji do przepisów Rozdziału 13 Działu II k.p.a., to wobec treści oraz funkcji art. 163 k.p.a. za uzasadniony należy uznać wniosek, że przepis ten potwierdza istnienie równoległych nadzwyczajnych trybów weryfikacji (wzruszania) decyzji ostatecznych, a mianowicie trybów szczególnych uregulowanych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz trybów szczególnych określonych w przepisach szczególnych (por. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1466/18).

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w relacji do funkcji, celów oraz przesłanek ich wzruszania w nadzwyczajnych trybach szczególnych - a mianowicie, na podstawie przepisów Rozdziału 13 Działu II k.p.a. oraz na podstawie przepisów szczególnych - w regulowanych nimi postępowaniach inicjowanych wnioskiem, siłą rzeczy nie może mieć zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co wynika również z judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego przywoływanych w omawianym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ (znajdując także swoje pośrednie potwierdzenie w argumencie posiłkowym z treści przepisów art. 151 § 3, art. 155a, art. 158 § 1 i art. 163a k.p.a.).

Jeżeli tak, to wobec tego, że - jak podniesiono powyżej - przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 163 k.p.a., przewidującym możliwość zmiany zezwolenia strefowego udzielonego ostateczną decyzją administracyjną, jest art. 19 ust. 4 ustawy o sse, to również w regulowanym tym przepisem nadzwyczajnym i szczególnym postępowaniu z wniosku w sprawie zmiany wymienionej decyzji ostatecznej nie ma i nie może mieć zastosowania art. 11 ust. 9 usdg.

Przedstawione argumenty nakazują więc odstąpić od dotychczas prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejścia do stosowania przywołanego przepisu prawa w postępowaniach z wniosku o zmianę zezwolenia strefowego - zwłaszcza, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie podejścia tego również nie podziela.

Przywołany zaś przez kasatora w petitium skargi art. 122a § 1 k.p.a. stanowi, że sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Natomiast zgodnie z art. 163a k.p.a. w sprawach, o których mowa w art. 161-163, przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się.

Należy zatem uznać, że w przedmiotowej sprawie prowadzonej w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 19 ust 4 ustawy o sse, art. 122a §1 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania.

Niezasadnie również skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia przez organ: art. 3 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw oraz niezależnie w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych poprzez niezastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy o SSE na skutek przyjęcia, iż przepis ten nie znajduje zastosowania do "starych zezwoleń", mimo że analiza powołanych przepisów intertemporalnych do ustaw o zmianie ustawy o SSE jednoznacznie wskazuje, iż przepis ten znajduje zastosowanie do "starych zezwoleń", w tym zezwolenia spółki.

Należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu zawartemu w punkcie 1b. petitum skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia nie przedstawił stanowiska, iż przepis art. 19 ust. 1 ustawy o SSE nie znajduje zastosowania do "starych zezwoleń".

WSA w zaskarżonym wyroku nie wyraził zatem poglądu, który przypisuje mu skarżąca kasacyjnie. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie mógł więc zostać uwzględniony przez NSA.

Przechodząc do analizy zarzutów, pomieszczonych w skardze kasacyjnej, naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a szczegółowo wskazanych wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse w szczególności w związku z art. 2 pkt 13 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż wydłużenie terminu zezwolenia stanowi zwiększenie pomocy publicznej, a co za tym idzie, na gruncie wskazanego przepisu wykluczona jest zmiana zezwolenia polegająca na wydłużeniu jego terminu są zasadne.

Sąd I instancji zgodził się z interpretacją art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse dokonaną przez organ, że wykładnia przepisu na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana zezwolenia co prawda nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionej od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publiczne.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może dotyczyć: 1) obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %, 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Nie ma wprawdzie normatywnej definicji użytego w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", jednak znaczenie tego pojęcia można ustalić w wyniku wykładni istniejących definicji normatywnych zawartych w aktach prawnych w obrębie tej samej gałęzi prawa. W art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r., nr 59, poz. 404) zdefiniowano wielkość pomocy publicznej wskazując, że przez wielkość pomocy należy rozumieć "wartość pomocy publicznej wyrażoną w kwocie pieniężnej lub intensywność pomocy publicznej wyrażoną jako stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczną". Zwiększenie pomocy publicznej należy zatem rozumieć jako zwiększenie wielkości tej pomocy w rozumieniu przytoczonego przepisu.

W licznych wyrokach w sprawach zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że organ, odmawiając dokonania zmiany zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e. polegającej na bezzasadnym zrównaniu terminu "zwiększenia pomocy publicznej" z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej" (por. np. NSA z: 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK1646/18; 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16; 15 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 441/17; 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16; 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17; 8 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 1362/18 i II GSK 237/19; 23 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 1153/19; 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 758/19).

Powołując się na powyższe orzecznictwo, należy stwierdzić, że za przyjęciem poglądu, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e., przemawia to, że pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Pomoc publiczna - zgodnie z jej istotą - przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania. Uznać trzeba było, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym należało stwierdzić, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej spółce pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej temu przedsiębiorcy.

Maksymalna wielkość pomocy w przypadku skarżącej spółki została określona bezpośrednio w treści przepisów - na poziomie 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. Skoro więc pomoc publiczna - zgodnie z jej istotą - przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym uznać należy, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już spółce pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej temu przedsiębiorcy.

Sam zresztą organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że "Wnioskowana zmiana (...) z oczywistych względów nie zwiększyłaby limitu dopuszczalnej pomocy, gdyż ten wynika z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 2003 r. o zmianie u.s.s.e." Stanowisko zaś organu, że skutkowałaby ona "zwiększeniem stopnia wykorzystania tego limitu, a więc uzyskaniem większego zwolnienia podatkowego niż to, które przedsiębiorca uzyskał w obowiązującej obecnie dacie ważności zezwolenia", nie może prowadzić do wniosku, że z tego powodu zachodzi negatywna przesłanka zmiany terminu obowiązywania zezwolenia przewidziana w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e.Z przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e.wynika bowiem zakaz zmiany zezwolenia powodującej zwiększenie pomocy publicznej, nie wynika natomiast zakaz zmiany zezwolenia powodującej zwiększenie wykorzystania przyznanej pomocy publicznej.

Reasumując, zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, przyznana wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu, ale jednocześnie należy zauważyć, że nie wpłynie na to zmiana okresu obowiązywania zezwolenia. Ustanowienie daty obowiązywania zezwolenia na koniec roku 2026 r. pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już spółce wysokość pomocy publicznej, nie spowoduje natomiast jej zwiększenia. Intencją przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, nie było bowiem ograniczenie wykorzystania pomocy publicznej, a jedynie uniemożliwienie zmiany wysokości limitu dostępnej puli pomocy publicznej. Tak więc organ, a za nim Sąd I instancji, dokonał błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie jakoby w sprawę zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji.

Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany uwzględnić dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię prawa. Rozważy również czy nastąpiło wygaśniecie przedmiotowego zezwolenia skarżącej na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie P (...)z powodu upływu okresu, na jaki zostało ono udzielone (zezwolenie zostało udzielone do dnia 30 listopada 2017 r.) i co ten fakt, oznacza, dla sprawy dotyczącej zmiany tego zezwolenia.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.ps.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącej 560 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej w należnej wysokości (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną, wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA (360 zł).