Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2635/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 138 § 1, art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Monika Barszcz (spr.), Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] (dalej także jako: Wójt, skarżący, strona) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: Minister, organ i MRiRW) z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IIIb o łącznej powierzchni 33,0990 ha, położonych na terenie gminy [...], w miejscowości [...], w granicach działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę produkcyjno-magazynowo-składową, produkcyjno-magazynowo-składową z usługami oraz pod drogi.

Minister decyzją z dnia [...] września 2017 r. (znak: [...]) sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych.

Wnioskiem z dnia 13 października 2017 r. Wójt wystąpił do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych.

Minister w dniu [...] września 2019 r. (decyzja znak: [...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej jako: u.o.g.r.l.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

MRiRW wskazał w uzasadnieniu, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Wójt za kluczowe uznał brak możliwości uchwalenia planu miejscowego wobec uzyskania decyzji odmownej, a uzasadniając potrzebę przeznaczenia na cele nierolnicze odniósł się wyłącznie do potrzeb rozwojowych gminy, pomijając zupełnie kwestie ochrony gruntów rolnych.

Organ w zaskarżonej decyzji przytoczył ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która odnosi się do przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, tj. ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze oraz, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Minister stwierdził, że rzeczą oczywistą jest, iż przepisy te nie zamykają możliwości przeznaczania na cele nierolnicze gruntów klas I-III. Jednakże, należy mieć na uwadze, że grunty te podlegają szczególnej ochronie w myśl cyt. przepisów i przeznaczanie ich na cele nierolnicze wymaga dużej roztropności ze strony organów, na które nałożony został obowiązek ich ochrony. Gdyby sam fakt złożenia wniosku w sprawie wyrażenia zgody był dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych wiążący, to wystąpienie byłoby bezcelowe, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stałaby się jedynie formalnością - potwierdzeniem faktu, że gmina w ramach opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planuje przeznaczyć na cele nierolnicze wskazane grunty. Oczywiście, ustawodawca dopuszcza możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jednakże wskazuje przy tym, że ochrona gruntów rolnych powinna przejawiać się tym, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze należy przeznaczać grunty rolne stanowiące użytki rolne o najniższej przydatności do produkcji rolniczej.

Przenosząc powyższe na grunt przedstawianej sprawy MRiRW stwierdził, że wniosek ten nie wnosi żadnych nowych dowodów w sprawie, a dodatkowe informacje wskazujące na wybór miejsca pod planowane zamierzenia inwestycyjne, potwierdzają jedynie, że rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. było uzasadnione. Z mapy załączonej do akt sprawy, opisanej jako: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w m. [...] "Teren Inwestycyjny II", jednoznacznie wynika, że wskazane grunty rolne klasy IIIb o łącznej powierzchni 33,0990 ha stanowią część większego zwartego obszaru użytków rolnych wysokich klas bonitacyjnych. Taki stan faktyczny został potwierdzony w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Załączone przy piśmie z dnia 2 sierpnia 2017 r. dodatkowe mapy ewidencyjne działek objętych wnioskiem oraz działek z nimi sąsiadujących wyraźnie obrazują, że omawiane grunty otoczone są rozległymi użytkami rolnymi klasy II, IlIa, Illb i lVa. Dlatego też należy stwierdzić, że grunty rolne klasy Illb o łącznej pow. 33,0990 ha, posiadają bez wątpienia odpowiedni areał do prowadzenia racjonalnej produkcji rolniczej, tym bardziej, w sytuacji gdy średnia wielkość powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w województwie [...], w 2018 r. wynosiła 4,83 ha, zaś w kraju 10,81 ha (ogłoszenie Prezesa ARiMR z dnia 19 września 2018 r. w sprawie wielkości średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w poszczególnych województwach oraz średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju w 2018 r.). Za pozostawieniem tych gruntów w rolniczym użytkowaniu przemawiają również korzystne uwarunkowania funkcjonalno - przestrzenne: dogodny układ komunikacyjny oraz położenie wśród obszarów rolniczych. Najbliższa istniejąca zabudowa nierolnicza zlokalizowana jest na działce oddalonej o 400 m od gruntów objętych wnioskiem, co zostało przedstawione na mapie załączonej przy piśmie Wójta z dnia 17 lutego 2017 r. Tak ukształtowana struktura agrarna sprzyja produkcji rolniczej. Przeznaczenie na cele nierolnicze opisanych gruntów spowodowałoby niewątpliwie wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, której utrzymanie jest głównym celem ustawowym.

Minister stwierdził, że szczegółowa analiza zgromadzonych w sprawie materiałów wskazuje, iż ogólna powierzchnia gruntów rolnych w gminie [...] wynosi 6028 ha, z czego 5070 ha to grunty klas I-III, co stanowi ok. 84,11 % ogólnej powierzchni gruntów rolnych gminy. W miejscowości Zadąbrowie ogólna powierzchnia gruntów rolnych wynosi 663,5080 ha, z czego 459,6370 ha to grunty klas I-III, co stanowi ok. 69,27% ogólnej powierzchni gruntów rolnych w tej miejscowości. Oznacza to, że zarówno na terenie gminy [...], jak i w miejscowości [...] występują grunty rolne niższych klas bonitacyjnych, tj. klas IV-VI, które w myśl zasady wyrażonej w art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. powinny zostać w pierwszej kolejności przeznaczone pod zainwestowanie. Podkreślenia wymaga również fakt, że na terenie gminy [...], na cele nierolnicze zostało przeznaczonych ok. 412,97 ha gruntów rolnych, z tego ok. 70,54 ha klas I-III oraz ok. 342,43 ha klas IV-VI. Nie zostało jeszcze zagospodarowane ok. 54,78 ha. W miejscowości Zadąbrowie na cele nierolnicze zostało przeznaczonych ok. 83,46 ha gruntów rolnych, z tego ok. 14,75 ha klas I-III oraz ok. 68,71 ha klas IV-VI. Jak wynika z informacji przekazanych przez Wójta, w miejscowości [...] pozostaje ok. 21,87 ha niezagospodarowanych gruntów rolnych, które w obowiązującym planie miejscowym przewidziane zostały pod zabudowę produkcyjno-magazynową i usługową. Przedstawiony stan faktyczny dowodzi, że zarówno na terenie gminy [...], jak i w miejscowości Zadąbrowie istnieją rezerwy terenów przeznaczonych na cele inwestycyjne, które w pierwszej kolejności należy zagospodarować zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ustalonym w planach miejscowych. Organ przywołał fragment uzasadniania wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. (sygn. akt IVSA/Wa 2040/11), w którym Sąd stwierdził, min. że: "sam fakt prowadzenia przez Gminę intensywnych działań inwestycyjnych, nie może przemawiać za każdorazową zasadnością zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Nie można jednak podejmować działań "na zapas", będąc świadomym niewykorzystania istniejących już terenów inwestycyjnych, które zostały przekształcone w takie (uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia) w uchwalonych już miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.". W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie wnioskowanych gruntów, w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną jest nieuzasadnione.

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez Wójta, dotyczących braku możliwości uchwalenia planu miejscowego, Minister wskazał, że zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje. Zaznaczyć jednak trzeba, że władztwo to nie jest nieograniczone. Aby podjąć decyzję o sposobie zagospodarowania danego obszaru, w trakcie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę liczne kryteria, enumeratywnie wymienione w art. 1. ust. 2 u.p.z.p., pozwalające przeznaczyć ten teren do określonego rodzaju użytkowania. W katalogu, który nie jest jednak katalogiem zamkniętym, znajdują się: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego. Wymienione wymagania, walory i potrzeby stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane, a co za tym idzie - brane pod szczególną ochronę, przy kształtowaniu ładu przestrzennego. Konsekwencją odstąpienia od przytoczonych wymagań jest wprowadzenie rozwiązań, które spowodują bałagan architektoniczny, doprowadzając do powstawania rozproszonej zabudowy, nadmiaru nieuzbrojonych terenów budowlanych, niskiej efektywności wykorzystania infrastruktury. Tak więc, pomimo że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, to władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Pamiętać przy tym należy, że przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Minister, działając w granicach upoważnienia ustawowego, jakim jest możliwość wyrażenia zgody bądź jej odmowa w zakresie przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych klas I-III, podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie, dokonał wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, wynikającego z obowiązku jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju, co nie byłoby możliwe bez znaczącego udziału najżyźniejszych gleb. Podejmując działania mające na celu przeznaczenie pod zabudowę kolejnych gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych, należy pamiętać, że gleba stanowi jeden z ważniejszych czynników środowiska przyrodniczego, stąd też jej jakość ma bardzo duży wpływ na rozwój i geograficzne rozmieszczenie cywilizacji. Polska należy do nielicznej grupy krajów, które dysponują szczegółowym, przestrzennym rozpoznaniem pokrywy glebowej, posiada pełną inwentaryzację wartości gleb oraz szczegółowe mapy glebowo-przyrodnicze i glebowo-rolnicze. Bardzo istotnym elementem branym pod uwagę w sprawach przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest występowanie niewielkich zasobów gruntów rolnych klas I - III, które stanowią zaledwie ok. 25 % powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Natomiast w ostatnich latach, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne, obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów. W końcu 2010 r., w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na cele mieszkaniowe przeznaczono ponad 8 mln ha, gdy w tym samym czasie, powierzchnia zabudowanych gruntów mieszkaniowych w kraju zajmowała zaledwie 2,5 mln ha.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez wnioskodawcę argumentacji wskazującej na rozwój gminy [...] MRiRW podkreślił, że Wójt nie przedstawił argumentów przemawiających za wyrażeniem żądanej zgody. Wystąpienie swoje uzasadnił tylko i wyłącznie ekonomicznym interesem gminy, co w żaden sposób nie odnosi się do ochrony gruntów rolnych oraz racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 479/14). Realizacja czynników ekonomicznych prowadzi niewątpliwie do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych, do której Minister został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Przy powstaniu konfliktu wartości ekonomicznych i przyrodniczych należy dać prymat wartościom cenniejszym, do których zalicza się zachowanie dobra narodowego (gleb produkcyjnie najcenniejszych) dla przyszłych pokoleń. Dlatego też niezrozumiałe jest, że cel Wójta polegający na dążeniu do rozwiązywania problemów dotyczących poszczególnych dziedzin życia społecznego i ekonomicznego, ma być realizowany poprzez przeznaczanie szczególnie chronionych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zadaniem organu, na który nałożony został obowiązek ochrony gruntów rolnych jest rozpatrzenie wniosku tylko z punktu widzenia zasadności tej ochrony oraz zwartości rolniczej przestrzeni przed zainwestowaniem. Jak jest to wskazywane w ukształtowanym w tym zakresie orzecznictwie sądowo-administracyjnym, już z wymagań ustawowych dotyczących treści wniosku wynika, że Minister nie ocenia go z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych miasta czy gminy, które mają być realizowane na terenie objętym wnioskiem, ale z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2004 roku, sygn. akt II SA 1139/03). Obowiązkiem Ministra jest zachowanie spójności i jednorodności terenów użytkowanych rolniczo, a tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji. Zamierzenia inwestycyjne i czynniki ekonomiczne nie mogą przysłaniać obowiązku ochrony najlepszych gleb w Polsce (WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2014r., sygn. akt. IV SA/Wa 479/14).

Mając na uwadze wskazane okoliczności oraz całokształt materiałów dowodowych znajdujących się w posiadaniu organu, zdaniem Ministra brak jest wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, wnioskowanych gruntów rolnych, tym bardziej, że w miejscowości tej znajdują się niezabudowane grunty rolne o powierzchni 34,1758 ha z przeznaczeniem w obowiązującym planie miejscowym na cele produkcyjne i usługowe. Powyższe dowodzi, że istnieją rezerwy terenów przeznaczonych na cele inwestycyjne, które w pierwszej kolejności należy zagospodarować zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ustalonym w planach miejscowych. Tylko w wyjątkowych przypadkach, za zgodą Ministra, mogą być przeznaczane do zainwestowania grunty wysokich klas bonitacyjnych, a taka sytuacja w opisanej sprawie nie występuje.

Powyższe rozstrzygniecie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. przez błędną jego wykładnię i w rezultacie niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż organ rozpatrujący wniosek powinien rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania przez wnioskującą gminę zmiany przeznaczenia gruntów, należy ewentualnie przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych, w sytuacji, gdy organ zobowiązany jest jedynie do zbadania, czy na obszarze gminy znajdują się alternatywne, dotąd niezainwestowane grunty o nierolniczym przeznaczeniu;

2. art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności tj. stopnia zainwestowania sąsiednich terenów, faktycznego rolniczego wykorzystywania obszarów objętych wnioskiem i terenów sąsiednich, przydatności wnioskowanych gruntów do racjonalnego, rolniczego wykorzystywania;

3. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na ogólnikowych stwierdzeniach nieadekwatnych do okoliczności, jak również brak należytego uzasadnienia decyzji, wyjaśniającego motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do rzeczywistych okoliczności sprawy,

4. art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym przyjęcie, że grunty rolne, których zmiany przeznaczenia odmówiono wraz z sąsiednimi gruntami rolnymi stanowią zwarty obszar oraz przyjęcie, że Wójt Gminy [...], dążąc do zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów działa niejako "na zapas", tworząc rezerwę gruntów na cele inwestycyjne, do wykorzystania w bliżej niesprecyzowanej przyszłości.

Wójt wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącego organ winien w sposób wyczerpujący rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Należy dokonać analizy stanu zagospodarowania terenów przyległych, który nie zachęca do rolniczego wykorzystywania wnioskowanych gruntów, powodując, że są one od dawna odłogowane. Brak zainteresowania kontynuacją na gruntach produkcji rolnej, może w pewnych przypadkach stanowić poszlakę, iż grunty te nie nadają się racjonalnie do dalszego wykorzystania. Ponadto organ całkowicie błędnie przyjął, że grunty objęte wnioskiem tworzą wraz z gruntami przyległymi zwarty kompleks gruntów przydatnych do produkcji. Ze zgromadzonego materiału jasno wynika, że grunty, w stosunku do których odmówiono zgody na zmianę przeznaczenia, służyć mają realizacji konkretnej inwestycji, w naturalny sposób dopełniając pole inwestycyjne. Tereny wnioskowane do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i wyłączenie z produkcji rolnej, nie są położone na obszarze "[...] ". Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], określa tereny tzw. Strefy zurbanizowanej związanej z drogą krajową nr [...] – "Pasmo Aktywności Pozarolniczej", jako obszary dynamicznego rozwoju w oparciu o funkcje aktywizujące zróżnicowanej działalności gospodarczej. Teren objęty planem miejscowym pt. "Teren Inwestycyjny II", zgodnie ze "Studium", położony jest w jednostce przestrzennej Dynamicznego Rozwoju oznaczonej symbolem "DR" i przeznaczony pod działalność gospodarczą w tym przemysłową, przemysłowo- składową, przemysłowo- rolniczą, produkcyjną i usługową. Gmina [...] liczy na lokalizację w tym rejonie zakładów przetwórstwa rolniczego i spożywczego, co przy charakterze rolniczym gminy ma duże znaczenie dla rozwoju rolnictwa w regionie. Realizacja projektowanych ustaleń Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego umożliwi zagospodarowanie terenu w sposób uporządkowany. Atrakcyjne położenie przedmiotowego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] oraz w odległości około 3,5 km od węzła komunikacyjnego autostrady - Węzeł [...], w sąsiedztwie terenów objętych [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną ([...]) w odległości około 25 km od przejścia granicznego z [...] ([...]) sprawia, że w chwili obecnej jest duże zainteresowanie przyszłych inwestorów tą lokalizacją. Wnioskowany do opracowania planu miejscowego teren obejmuje powierzchnię ogółem 70,6303 ha w tym grunty klasy R-IVa zajmują powierzchnię 37,5313 ha tj. 53,14%. Potrzeba przeznaczenia gruntów rolnych klasy RHIb, o powierzchni 33,0990 ha na cele nierolnicze wynika z faktu, że ogólna powierzchnia gruntów rolnych w gminie [...] wynosi 6028 ha, z czego 5070 ha to grunty klas I-III, co stanowi 84,11% ogólnej powierzchni gruntów rolnych gminy. W związku z powyższym na terenie gminy [...] brak jest nieużytków, czy gruntów rolnych niższej przydatności produkcyjnej (klas IV- VI), które można by przeznaczyć na wnioskowany słuszny cel.

Zdaniem skarżącego w interesie społecznym leży przeznaczenie terenów pod przyszłą zabudowę produkcyjną, usługową i magazynowo - składową, w interesie społecznym jest również powstanie nowych miejsc pracy, wzrost zatrudnienia, ograniczenie bezrobocia, ograniczenie emigracji zarobkowej, poprawienie bytu mieszkańców.

Wójt Gminy wskazał, że [...] Izba Rolnicza postanowieniem [...] z dnia 7 kwietnia 2011 r wydała pozytywną opinię na przeznaczenie przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2016 r. Marszałek Województwa [...] zaopiniował pozytywnie przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o pow. 33,0990 ha.

Strona podniosła, że planowane jest, iż na wnioskowanym terenie, położonym w centrum gminy, powstanie kilkadziesiąt firm produkcyjno - usługowych, które nie tylko dadzą zatrudnienie mieszkańcom gminy jak również mieszkańcom gmin ościennych, ale również w wyniku płaconych zobowiązań podatkowych spowodują uzyskanie przez gminę dodatkowych środków na budowę i poprawę infrastruktury, budowę obiektów użyteczności publicznej i rozwój.

Zdaniem Wójta przeznaczenie szczególnie chronionych gruntów rolnych na cele nierolnicze uzasadniają następujące okoliczności:

- projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...];

- obszar planu ma bardzo korzystne położenie i bardzo dobrą obsługę komunikacyjną;

- tereny objęte projektem planu usytuowane są w sąsiedztwie obszarów zainwestowanych;

- rozwój terenów aktywności gospodarczej wynika z faktycznego zapotrzebowania całej gminy [...]; tereny te stanowią szansę rozwoju ekonomicznego całej gminy, zapewnią stworzenie atrakcyjnych miejsc pracy dla mieszkańców oraz zwiększenia własnych wpływów budżetowych w postaci podatków od nieruchomości, czy nowej działalności gospodarczej; obecnie poszukuje się inwestorów, chętnych do prowadzenia działalności gospodarczej na terenach miejscowości;

- wyłączenie z produkcji rolnej wnioskowanych terenów nie spowoduje znaczącego pogorszenia warunków gospodarki rolnej w gminie.

Reasumując, w ocenie Wójta Gminy możliwe jest wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, nawet wysokich klas bonitacyjnych, jednakże tylko w uzasadnionych przypadkach. Zdaniem Wójta w przedmiocie wydanej decyzji przez Ministra odniósł się Sąd w orzeczeniu IV SA/Wa 807/16 z dnia 17 maja 2016 r., w którym wskazano, że decyzja wydawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995 r. u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie rozpatrzenia go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Również zostało wydane stanowisko w podobnej sprawie przez SKO tj. II OSK 830/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r., według którego wydanie decyzji uznaniowej powinno wiązać się z wyczerpującym uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, w tym odniesieniem się organu administracyjnego do przywołanej przez stronę postępowania argumentacji. W określonych ustawowo sytuacjach zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgoda ministra rolnictwa na zmianę tego przeznaczenia jest elementem koniecznym do prawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej. W konsekwencji, przy wyłączaniu gruntów rolnych i leśnych z produkcji powinno się brać pod uwagę także dyrektywy wypływające z u.p.z.p.t a zatem zasadę kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju - stanowiące podstawę wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej, a także główny miernik prawidłowości i legalności wykonywania przepisów tej ustawy w formach w niej przewidzianych.

Zdaniem skarżącego kwestia położenia przedmiotowych gruntów w pobliżu drogi krajowej może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki bowiem dodatkowy czynnik ma z jednej strony wpływ w ogólności na możliwość wykorzystania gruntu na cele rolnicze; zaś z drugiej - jest czynnikiem, który odpowiednio wykorzystany może mieć wpływ na kwestie związane z rozwojem gminy.

Konkludując Wójt podniósł, że brak zgody będzie miał wpływ na ograniczenie rozwoju Gmin [...] Nie może budzić wątpliwości, że organ, rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów, powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, ale jednocześnie, wydając decyzję, powinien rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 436/13). Ponadto przeprowadzenie postępowania administracyjnego w powyższy sposób tym bardziej powinno mieć miejsce jeżeli zważy się, że zaskarżona decyzja zapadła na potrzeby procedury planistycznej (w określonych ustawowo sytuacjach zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgoda Ministra na zmianę tego przeznaczenia jest elementem koniecznym do prawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej). W konsekwencji w niniejszej sprawie, przy wyłączaniu gruntów rolnych i leśnych z produkcji powinno się brać pod uwagę także dyrektywy wypływające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem zasadę kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju - stanowiące podstawę wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej, a także główny miernik prawidłowości i legalności wykonywania przepisów tej ustawy w formach w niej przewidzianych. Kwestia położenia przedmiotowych gruntów w pobliżu drogi krajowej nr [...] może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki bowiem dodatkowy czynnik jest czynnikiem, który odpowiednio wykorzystany może mieć wpływ na kwestie związane z rozwojem Gminy [...].

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest odmowa wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IIIb o łącznej powierzchni 33,0990 ha, położonych na terenie gminy [...], w miejscowości Zadąbrowie, w granicach działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...].

Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko Ministra i nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi Wójta Gminy [...].

Na wstępnie należy zaznaczyć, że kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Szczegółowe kryteria oceny, czy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest zasadna, zostały wrażone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.). W ustawie tej uregulowano generalne cele ochrony gruntów rolnych, w tym materialnoprawne granice możliwości przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, jakimi winien kierować się organ.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty najniższej przydatności produkcyjnej.

Bezsporne jest, że przepisy te nie wyłączają możliwości przeznaczania na cele nierolnicze gruntów klas I-III. Jednakże, należy mieć na uwadze, że grunty te podlegają szczególnej ochronie.

Wskazane przepisy zawierają istotną treść normatywną, wyznaczającą zadania Ministra Rolnictwa i innych organów wskazanych w ustawie, spośród których najistotniejszym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy. Niekiedy, jak w niniejszej sprawie, dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., sygn. II OSK 436/13).

Analiza wniosku i skargi wskazuje (na co słusznie zwrócił uwagę Minister), że w niniejszej sprawie Wójt uznał za kluczowe brak możliwości uchwalenia miejscowego planu w przypadku decyzji odmownej, uzasadniając potrzebę przeznaczenia na cele nierolnicze opisanych gruntów wyłącznie potrzebami rozwojowymi i ekonomicznymi gminy, pomijając zupełnie kwestie ochrony gruntów rolnych.

Wbrew twierdzeniom skargi, z akt sprawy, w szczególności przedstawionej przez Wójta mapy, jak wskazał Minister - jednoznacznie wynika, że przedmiotowe grunty rolne klasy IIIb o łącznej powierzchni 33,0990 ha stanowią część większego zwartego obszaru użytków rolnych wysokich klas bonitacyjnych. Omawiane grunty otoczone są użytkami rolnymi klasy II, IIIa, IIIb i IVa. Położone są w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, z dala od zwartej zabudowy miejscowości [...] Grunty te przylegają wyłącznie do terenów rolnych, w tym w małym fragmencie do kompleksu przeznaczonego na cele nierolnicze, który nie został jeszcze zabudowany. Najbliższe grunty zainwestowane na cele nierolnicze położone są w odległości ok. 400 m (pojedynczy kompleks usytuowany przy istniejącej zabudowie rozciągniętej wzdłuż drogi, oznaczony nr II) oraz ok. 500 m (teren [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej oznaczony nr I).

Prawidłowo organ stwierdził również, że przeznaczenie na cele nierolnicze opisanych gruntów spowodowałoby niewątpliwie wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, której utrzymanie jest głównym celem ustawowym.

Skarżący twierdzi, że potrzeba przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wynika z faktu, iż ogólna powierzchnia gruntów rolnych w gminie [...] wynosi 6028 ha, z czego 5070 ha to grunty klas I-III, co stanowi 84,11% ogólnej powierzchni gruntów rolnych gminy, dlatego na terenie gminy [...] brak jest nieużytków, czy gruntów rolnych niższej przydatności produkcyjnej (klas IV- VI), które można by przeznaczyć na wnioskowany słuszny cel.

Wójt Gminy nie odnosi się jednak do szczegółowo wskazywanych przez organ danych wynikających zresztą w pism tego Wójta, do których należy to, że: grunty te nie graniczą z terenem istniejącego kompleksu [...] - pomiędzy nimi występują użytki rolne. Z 39,23 ha włączonych do [...] nie zostało jeszcze zabudowanych ok. 29,22 ha. Natomiast w całym obszarze [...] gruntów niezagospodarowanych na koniec 2016 r. pozostało ok. 545 ha (informacja Ministerstwa Rozwoju dot. realizacji ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych - stan na 31.12.2016 r.). Dane te potwierdzają, że istnieją realne możliwości rozwoju działalności pozarolniczej w ramach funkcjonującej [...] , korzystając z terenów już przeznaczonych na cele nierolnicze, w tym również w granicach gminy [...]. Ponadto, według danych przedłożonych przez wnioskodawcę wynika, że ogólna powierzchnia gruntów rolnych klas I-VI przeznaczonych, a niezagospodarowanych z terenu gminy wynosi ok. 55 ha, z czego ok. 38 ha położonych jest w miejscowości Zadąbrowie. Wśród tych gruntów, usytuowanych w granicach gminy, występuje ok. 22 ha przewidzianych pod zabudowę produkcyjno-usługową. W miejscowości tej znajdują się niezabudowane grunty rolne o powierzchni 34,1758 ha z przeznaczeniem w obowiązującym planie miejscowym na cele produkcyjne i usługowe.

W szczególności zwrócić należy uwagę, że np. w piśmie z dnia 17 lutego 2017 r. (znak [...]) Wójt wskazał, iż: "W chwili obecnej nie zostało jeszcze zagospodarowanych na terenie gminy [...] około 21,87 ha terenów pod zabudowę produkcyjno-magazynową i usługową. Są to tereny położone w miejscowości [...] objęte planem miejscowym pn. "Teren Inwestycyjny [...]-Kompleks IV".".

Rację ma więc Minister, że zasadne jest skorzystanie w pierwszej kolejności z tych obszarów. Brak jest zatem podstaw do przeznaczania gruntów wysokich klas bonitacyjnych na cele nierolnicze zanim niewykorzystane zostaną już posiadane rezerwy.

Zauważyć również należy, że Minister zasadnie, w trakcie prowadzonego ponownie postępowania:

- uznając za niezbędne uzupełnienie dokumentacji o załączniki graficzne oraz tabelaryczne, przedstawiające granice gruntów rolnych klas I-III oraz odrębnie gruntów rolnych klas IV-VI posiadających zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze lub przeznaczonych w obowiązujących planach miejscowych na cele nierolnicze oraz

- chcąc ocenić racjonalność wykorzystywania gruntów rolnych na cele nierolnicze z obszaru gminy,

zobowiązał Wójta do podania informacji o:

- stanie zagospodarowania terenów przeznaczonych już na cele nierolnicze w ramach wcześniej uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

- aktualnym stanie zagospodarowania gruntów położonych w [...] [...] oraz podejmowanej współpracy z potencjalnymi inwestorami, a także o przekazanie wypisów z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych nr: [...] [...], [...] położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...]

W odpowiedzi na powyższe Wójt w piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. wskazał, że "mimo podjętych działań ze względu na zbyt obszerny i szczegółowy zakres opracowania brak jest możliwości przygotowania załącznika graficznego w formie mapy ewidencyjnej gminy [...] w skali 1:5000 lub 1:2000 przedstawiającej granice gruntów rolnych klas I-III posiadających zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze oraz gruntów rolnych klas IV-VI posiadających zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze lub przeznaczone w obowiązujących planach miejscowych na cele nierolnicze oraz przedstawienie na załączniku graficznym i w zestawieniu tabelarycznym aktualnego stanu zagospodarowania gruntów rolnych dla których uchwalone zostały plany miejscowe oraz wskazania jaka część z tych gruntów została wyłączona z produkcji rolniczej a jaka pozostaje w użytkowaniu rolniczym".

W kontekście powyższego wskazać należy, że to wnioskodawca powinien wykazać dlaczego grunty niższej klasy nie mogą być przeznaczone na rozbudowę wsi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., sygn. II OSK 436/13).

Zdaniem Sądu, Gmina działając w ramach przysługujących jej uprawnień związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej musi podejmować działania o charakterze całościowym. Oznacza to, że decydując o sposobie zagospodarowania Gminy nie może tego czynić w odniesieniu do części terenów gminy z pominięciem stanu istniejącego. Gmina za każdym razem, gdy wnioskuje o zmianę przeznaczenia gruntów powinna, przez pryzmat wcześniejszych zmian, wykazać nie tylko przesłanki uzasadniające kolejne zmiany ale i wykazać, że obiektywnie nie było możliwości wykorzystania gruntów co do których wcześniej wydano decyzję o zmianie przeznaczenia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że nie było możliwości wykorzystania gruntów poprzednio odrolnionych.

Zauważyć należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego.

Oceniając w tym kontekście przeprowadzoną przez Sąd kontrolę dokonanego przez organ wyważenia tych interesów, należy ją uznać za prawidłową. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do wyważenia interesu społecznego z interesem strony. Wskazywane przez skarżącą gminę korzyści ekonomiczne nie mogą być traktowane jako nakaz dla organu wyłączenia z produkcji rolniczej. Zaproponowana w skardze interpretacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadziłaby do tego, że ochrona gruntów rolnych stałaby się iluzoryczna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 775/18).

Odnosząc się do przytoczonej przez Wójta Gminy opinii Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej należy zauważyć, że słusznie Minister stwierdził, że nie mają one w sprawie charakteru wiążącego. Marszałek Województwa [...] w swojej opinii wskazał, że sporne grunty były już wcześniej opiniowane i z uwagi na naruszenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej zaopiniowane negatywnie. W postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r. Marszałek stwierdził, że w tym zakresie nie nastąpiła żadna znacząca zmiana, a wnioskowany teren położony jest w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Jednak z uwagi na fakt, że gmina zainteresowana jest rozszerzeniem terenów istniejącego kompleksu [...] i zabezpieczeniem terenu pod kolejne inwestycje Marszałek zmienił swoją opinię. Natomiast Prezes [...] Izby Rolniczej poza stwierdzeniem, że postanowił pozytywnie zaopiniować projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnił swojej opinii. Powyższe wskazuje także, że w opiniach tych nie brano pod uwagę kwestii ochrony przedmiotowych gruntów jako gruntów wysokich klas bonitacyjnych.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia argumentów skarżącego odnoszących się do zapisów studium, które na wnioskowanych gruntach klasy Illb przewidują zabudowę nierolniczą - nie mogą one stanowić przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Minister nie uczestniczył bowiem w procedurze uchwalania studium, a ponadto studium nie jest aktem prawa miejscowego. Określa ono jedynie politykę przestrzenną gminy, której założenia nie mają charakteru wiążącego dla innych niż gmina podmiotów. Należy podkreślić, że do przestrzegania przepisów u.o.g.r.l. zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej w tym również organy gminy, które powinny się do nich zastosować znacznie wcześniej przed złożeniem wniosku, z chwilą przystąpienia do prac nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz nad polityką przestrzennego rozwoju gminy. Odmienne, od wykazanego wyżej, postępowanie gminy w procesie prac planistycznych stanowi naruszenie powołanego obowiązku prawnego. W takim przypadku późniejsze powoływanie się wnioskodawcy na wiążące, przyjęte przez gminę, zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Jak wskazano wyżej Minister prawidłowo nie dał prymatu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gdyż ustalenia Studium nie są wiążące dla Ministra Rolnictwa przy ocenie istnienia przesłanek do zmiany przeznaczenia gruntów jako oparte o inne kryteria ustawowe; gdyby było inaczej nie byłoby potrzeby wyrażania zgody na zmianę przeznaczenia w sytuacji w której Gmina w studium postanowiłaby ten teren zagospodarować inaczej niż to wynika z jego przeznaczenia w ewidencji gruntów. Przeznaczenie w Studium terenu pod aktywność gospodarczą nie zastępuje zgody Ministra Rolnictwa, ani nie powoduje automatycznej zmiany przeznaczenia.

Wbrew twierdzeniom skargi, z zaskarżonej decyzji wynika, że Minister – podejmując decyzję w sprawie – wziął pod uwagę akcentowaną przez Wójta Gminy atrakcyjną lokalizację terenu dla potencjalnych inwestorów, kwestię dogodnej komunikacji, jednakże uznał, że powyższe okoliczności z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych najlepszych klas nie mogą stanowić przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę ich przeznaczenia. Korzystne położenie gruntów względem istniejącego układu komunikacyjnego w żaden sposób nie uzasadnia zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. W innym przypadku wszystkie grunty rolne, położone wzdłuż terenów komunikacyjnych należałoby przeznaczyć na inne cele niż rolne. Bliskie sąsiedztwo dróg nie wyklucza prowadzenia na omawianych terenach upraw.

Tylko w wyjątkowym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. W omawianej sprawie nie zachodzi jednak taki przypadek. Każde odstępstwo od tej zasady winno stanowić szczególnie uzasadniony wyjątek, a tego w sprawie nie wykazano. W szczególności w sprawie nie może być istotnym argumentem fakt zainteresowania inwestorów tym terenem. Bez znaczenia w tym zakresie pozostają kwestie komunikacyjne gdyż te, z perspektywy długofalowej gospodarki gruntami rolnymi najlepszych klas pozostają bez znaczenia dla wyniku sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że brak jest na terenie Gminy [...] w miejscowości Zadąbrowie rzeczywistych potrzeb uzasadniających dalsze odrolnianie gruntów tylko z tego powodu, że prowadzone działania planistyczne wg. władz gminy mają istotne znaczenie ekonomiczne, a wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych. O ile z punktu widzenia ekonomicznego rozwoju gminy może mieć znaczenie sposób zagospodarowania gruntów położonych w pobliżu ciągów komunikacyjnych, to jednak z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej okoliczność ta nie może stanowić przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia obszaru gruntów rolnych klasy IIIb. Cele inwestycyjne powinny być realizowane przede wszystkim na gruntach o niskiej wartości bonitacyjnej, niemożliwych do zagospodarowania na cele nierolnicze.

Minister, na podstawie dostępnych mu danych, w szczególności przedstawionych w pismach Wójta Gminy [...], wskazał, że takie tereny występują na terenie gminy.

Odniesienie przytoczonych wyżej uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do wniosku o ich prawidłowym zastosowaniu przez organ. Odmowę wyrażenia zgody na przeznaczenie przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze Minister oparł na wyczerpujących ustaleniach co do stanu faktycznego sprawy, jednocześnie wszechstronnie uzasadniające zajęte stanowisko. Organ rzeczowo i racjonalnie wskazał przesłanki, jakimi kierował się, działając w granicach uznania administracyjnego, przy negatywnym rozpatrzeniu wniosku. W ocenie Sądu Minister wykazał, iż dokonał prawidłowego wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przeznaczenie na cele nierolnicze wskazanych gruntów byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Działanie to uniemożliwiłoby realizację wartości wynikających z wyważenia słusznego interesu społecznego.

Zdaniem Sądu wszystko to przemawia za słusznością twierdzenia organu, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IIIb o łącznej powierzchni 33,0990 ha, położonych na terenie gminy [...], w miejscowości Zadąbrowie, w granicach działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] .

Sąd badając legalność decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, jako że zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z zastosowanym prawem. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - skargę oddalił.