Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 751/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 4, art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 4 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 4 października 2019 r., nr [..], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 stycznia 2019 r., nr [..], i odmawiającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 15 października 2018 r. Prezydent Miasta jako zarządca drogi, reprezentowany przez Dyrektora Dyrekcji Rozbudowy Miasta, wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa i przebudowa istniejącej drogi o kategorii drogi gminnej - ul. B. w G. wraz ze zjazdem na teren nieruchomości oznaczonej jako działka [..] i [..] obr. [..]".

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie wysłano wnioskodawcy oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem, a pozostałe strony zawiadomiono przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń, stronie internetowej miasta oraz w prasie lokalnej.

Decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową:

1. zezwolił na realizację inwestycji drogowej: "Rozbudowa i przebudowa istniejącej drogi o kategorii drogi gminnej - ul. B. w G. wraz ze zjazdem na teren nieruchomości oznaczonej jako działka [..] i [..] obr. [..]", oznaczył nieruchomości objęte wnioskiem, według katastru nieruchomości:

- w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego: obręb [..]-[..],

- objęte obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej oraz dróg innej kategorii: obręb [..]: [..]-[..],

2. zatwierdził na potrzeby przedmiotowej inwestycji podział nieruchomości, tj. podział działki nr [..] na działki nr [..] (w liniach rozgraniczających) oraz nr [..] i [..] (poza liniami rozgraniczającymi), a także podział działki nr [..] na działki nr [..](w liniach rozgraniczających) oraz nr [..] (poza liniami rozgraniczającymi),

3. oznaczył nieruchomości według katastru nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy Miasta, działka nr [..] ([..]) o powierzchni 671 m2 oraz nr [..] ([..]) o powierzchni 61 m2,

4. oznaczył nieruchomości, na których na mocy decyzji, na podstawie art. 12 ust. 4d specustawy drogowej z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna, wygasa użytkowanie wieczyste, tj. działki nr [..] oraz nr [..],

5. zatwierdził projekt budowlany rozbudowy i przebudowy przedmiotowej inwestycji,

6. określił charakterystykę inwestycji: rozbudowa ulicy B. poprzez budowę mini ronda, dwukierunkowej jezdni na długości ok. 50 m , chodnika po obu stronach jezdni, budowę zjazdu indywidualnego po północnej stronie ulicy, odtworzenie istniejącego utwardzenia terenu, określając podstawowe parametry techniczne projektowanej ulicy,

7. określił linie rozgraniczające teren na mapie stanowiącej załącznik nr 1,

8. ustalił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z uwzględnieniem ich kategorii, tj. istniejący odcinek ulicy B. (droga gminna) powiązany jest z istniejącą ulicą publiczną tj. ul. F.R. - droga powiatowa,

9. określił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa,

10. określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazując, że:

10.1. przy realizacji inwestycji należy uwzględnić warunki wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. poz.1202 z 2018 r.) zwłaszcza poprzez zapewnienie:

- poszanowania występujących w obszarze oddziaływania inwestycji, uzasadnionych

interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej,

- możliwości korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej; przewidywane do przebudowy urządzenia uzbrojenia terenu winno być realizowane zgodnie z warunkami podanymi przez odpowiednie instytucje branżowe, w sposób umożliwiający korzystanie z tych urządzeń przez ich użytkowników,

10.2. inwestycja nie może powodować utrudnienia w dojściach i dojazdach do sąsiednich nieruchomości, jak również nie może pogorszyć warunków użytkowych zgodnie z przeznaczeniem tych posesji,

12. ustalił obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii na działkach nr: [.]-[.],

13. określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, przy czym:

13.1. dla realizacji obowiązku określonego w pkt 12 określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wymienionych poniżej, polegające na wykonaniu robót budowlanych na części tych nieruchomości w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik nr 3 do niniejsze decyzji:

- działka nr [..] – budowa muru oporowego,

- działka nr [..] – budowa muru oporowego,

- działka nr [..] – budowa studni i kanału teletechnicznego,

- działka nr [..] – budowa kabla oświetlenia drogowego,

- działka nr [..] – przebudowa sieci gazowej, odtworzenie istniejącego utwardzenia terenu,

13.2. wskazał, że ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości polegają na każdorazowym udostępnieniu nieruchomości po zrealizowaniu przebudowy infrastruktury w celu wykonania czynności związanych z ich konserwacją oraz usuwaniem awarii,

14. zezwolił na dokonanie przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii na działkach wymienionych w punkcie 12.

Prezydent Miasta uzasadniając decyzję potwierdził kompletność wniesionego wniosku oraz stwierdził, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymienionym w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r, poz. 71), gdyż nie przekracza długości 1 km. Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja wyczerpuje znamiona definicji "rozbudowy" oraz "przebudowy", obejmując zmianę granic pasa drogowego (poszerzenie o działki nr [..] i [..]) spowodowaną budową mini ronda oraz dwukierunkowej jezdni na odcinku ok. 50 m, jak również budowę chodników w granicach istniejącego pasa (działka nr [..]).

Wyjaśniając zasady podziału organ wskazał, że przyjęte rozwiązania projektowe na działce nr [..] tj. budowa dwukierunkowej jezdni, chodnika, zjazdu, regulacja i wzmocnienie skarp, uzasadniają włączenie w pas drogowy i przejęcie wyłącznie działki nr [..] w zakresie niezbędnym do realizacji założeń projektowych. Wywłaszczenie działki, na obszarze której nie są planowane żadne roboty budowlane w ramach inwestycji drogowej stanowiłoby naruszenie przepisu ustawy. Gdyby zgodnie z wnioskiem strony podział działki nr [..] miał być dokonany wyłącznie na działki nr [..] i [..], przejęcie działki nr [..] w całości w poczet pasa drogowego ul. B. byłoby nieuprawione. W części południowej obszaru działki nr [..] (po podziale działka nr [..]) nie są planowane żadne roboty budowlane związane z budową /rozbudową /przebudową układu drogowego. Na tym obszarze planowana jest wyłącznie budowa kanału teletechnicznego ze studnią.

W uzasadnieniu decyzji organ ustosunkował się do podnoszoną przez stronę kwestię zastosowania art. 49 ust.1 pkt. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stwierdzając, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ zarówno definicja skrzyżowania zawarta w § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jak i definicja zawarta w art. 2 pkt 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazują, iż skrzyżowanie jest przecięciem lub połączeniem co najmniej dwóch dróg publicznych na jednym poziomie, zapewniającym pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy. Inwestycja objęta wnioskiem dotyczy połączenia mini rondem "odnóg" jednej i tej samej drogi gminnej, więc mini rondo nie wypełnia definicji skrzyżowania. Oran odniósł się do stawianego w toku postępowania zarzutu nieuwzględnienia bezpieczeństwa użytkowania drogi przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, uznano za bezpodstawny, ponieważ zaprojektowano chodniki o spadku 2% i 3%.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa– użytkownik wieczysty nieruchomości objętych wnioskiem o zezwolenie, zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co objawiało się:

- brakiem zbadania przez organ I instancji, czy właściciele działki [..] i [..] mieli dostęp do drogi publicznej i czy w związku z przebudową ulicy B. dostęp do tej drogi publicznej utracą;

- błędnym uznaniem przez organ I instancji, iż mini rondo nie jest skrzyżowaniem o ruchu okrężnym;

- błędnym uznaniem przez organ I instancji, iż w wyniku wybudowania mini ronda nie dojdzie do przecięcia, połączenia na jednym poziomie dwóch dróg publicznych oraz że poprzez takie mini rondo nie będzie możliwości wyboru kierunku jazdy, w sytuacji gdy budowa mini ronda - skrzyżowania o ruchu okrężnym spowoduje skrzyżowanie dwóch dróg publicznych oraz możliwości wyboru kierunku jazdy albo w stronę R. albo w stronę ulicy B.;

2. art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 pkt 18, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o drogach ustawy o drogach poprzez błędne zakwalifikowanie planowanych prac jako przebudowy, w sytuacji, gdy parametry charakterystyczne drogi - ul. B., w szczególności jej długość, jak i również granice pasa drogowego ulegną zmianie, co w sposób jasny wskazuje na brak możliwości zakwalifikowania przedmiotowych prac jako przebudowy;

3. art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach poprzez jej błędne zastosowanie, bowiem ustawa ta została w niniejszej sprawie zastosowana w celu budowy zjazdu indywidualnego dla działki [..] i [..];

4. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, bowiem wskutek przebudowy ul. B. właściciele działki [..] i [..] nie zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie zostali w sposób tzw. pośredni wywłaszczeni;

5. art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 5 i 6 specustawy w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy i w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędny podział działki nr [..] na działkę [..] - pozostającą we władaniu strony postępowania, działkę [..] - podlegającą przejęciu na poczet pasa drogowego i działkę [..] - pozostającą nadal we władaniu strony postępowania celem lokalizacji studni i kanału teletechnicznego, w sytuacji, gdy na mocy specustawy podział działek może odbywać się tylko na potrzeby lokalizacji drogi, jako celu publicznego, a nie na cele inne niż drogowe;

6. § 165 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zwanym dalej rozporządzeniem, poprzez brak uwzględnienia w projekcie rozwiązań dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach;

7. § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na zezwoleniu na budowę zjazdu indywidualnego, w sytuacji, gdy zjazd ten nie spełnia definicji ustawowej zjazdu indywidualnego, bowiem na działce nr [..] i [..] nie znajdują się żadne obiekty użytkowane indywidualnie;

8. § 3 pkt 9 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, iż projektowane mini rondo nie stanowi skrzyżowania o ruchu okrężnym;

9. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w szczególności właścicieli posesji nr [..] i [..] bezpośrednio sąsiadujących z projektowanym układem drogowym (rondo), bowiem zatwierdzony projekt będzie powodował, iż wyjazd z przedmiotowych budynków będzie odbywał się wprost na środek ronda a nadto przy wjeździe do ww. budynków będzie zachodziła konieczność zatrzymania się na rondzie, co jest niezgodne z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym i naraża jednocześnie właścicieli na odpowiedzialność karną bowiem zgodnie z art. 97 ustawy Kodeks wykroczeń uczestnik ruchu lub inna osoba znajdująca się na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu, a także właściciel lub posiadacz pojazdu, który wykracza przeciwko innym przepisom ustawy Prawo o ruchu drogowym lub przepisom wydanym na jej podstawie podlega karze grzywny albo karze nagany;

10. art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawo o ruchu drogowym poprzez zatwierdzenie projektu, który będzie wymuszał postój samochodów w odległości mniejszej niż 10 m od skrzyżowania jakim jest mini rondo.

Odwołanie wnieśli również H. I., J. L. i M. K. – właściciele nieruchomości przy ul. B. [..]-[..] wnosząc o wstrzymanie inwestycji drogowej do czasu znalezienia właściwego rozwiązania, lecz nie kosztem obecnych mieszkańców ul. B.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda wezwał inwestora do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji m.in. do zgodności z § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W odpowiedzi inwestor wyjaśnił, że do zjazdu indywidualnego nie mają zastosowania przepisy § 113 ust. 7 wskazanego rozporządzenia, albowiem "mini rondo" nie może być uznane za skrzyżowanie, o którym mowa we wskazanym przepisie. W przypadku zgłoszonej inwestycji mamy do czynienia z "odnogami" jednej i tej samej drogi gminnej (ul. B.), co wyklucza kwalifikowanie rozwidlenia jako skrzyżowania. Budowa "mini ronda" nie spowoduje połączenia dwóch dróg publicznych, gdyż łączone są tu dwie odnogi tej samej drogi publicznej.

Rozpoznając odwołania decyzją z dnia 4 października 2019 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że istniejąca ulica B. jest ulicą jednokierunkową o nawierzchni bitumicznej szerokości ok. 5 m i pochyleniu podłużnym ok. 8%. W miejscu projektowanego zjazdu występuje skarpa pokryta roślinnością w postaci drzew i krzewów. Po stronie zjazdu nie występuje chodnik. Na najbliższym skrzyżowaniu (patrząc w kierunku ul. R.) nie ma zachowanych wymaganych warunków widoczności. W związku z budową zjazdu indywidualnego konieczne jest wprowadzenie dwukierunkowego ruchu na ul. B. na odcinku od projektowanego zjazdu do skrzyżowania w kierunku ul. R. Projektowane rozwiązanie obejmuje rozbudowę istniejącego skrzyżowania w ciągu ulicy B. poprzez budowę mini ronda, rozbudowę ul. B. poprzez budowę dwukierunkowej jezdni na odcinku około 50 m, budowę chodnika ze schodami po obu stronach jezdni poprzez zaniżenie krawężnika lub wykonanie najazdów celem dopasowania do profilu chodnika, regulację oraz częściowe wzmocnienie skarpy po północnej stronie jezdni dostosowując ją do nowego układu rogowego, budowę wyniesionego zjazdu indywidualnego ul. B., umożliwienie dojazdu do istniejących zjazdów po północnej stronie jezdni ul. B., budowę przejść dla pieszych, odtworzenie istniejącego utwardzenia terenu o nawierzchni z kostki betonowej.

Wojewody, w oparciu o definicje pojęcia "skrzyżowania" sformułowane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym uznał, że zaprojektowane mini rondo jest skrzyżowaniem, bowiem projektowany układ drogowy stanowi przecięcie dróg na jednym poziomie zapewniające wybór kierunku jazdy. Biorąc pod uwagę opinię wyrażoną przez Ministra Infrastruktury (pismo z dnia 22 lipca 2019 r. - w aktach sprawy), stwierdził, że nie ma możliwości zaprojektowania ronda w miejscu, w którym nie krzyżują się drogi publiczne. Zarówno z wniosku (załącznik nr 4 do wniosku), projektu zagospodarowania terenu (str. 6), jak również projektu budowlanego branży drogowej (str. 40) wynika jednoznacznie, iż "projektuje się rozbudowę istniejącego skrzyżowania w ciągu ul. B., poprzez budowę mini ronda".

W ocenie organu odwoławczego, dojazd do nieruchomości przy ul. B. nr [..]-[..] bezpośrednio z mini ronda za pomocą zjazdów indywidualnych stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla samochodów wjeżdżających i wyjeżdżających na te posesje, poprzez konieczność jazdy na rondzie "pod prąd" (wyjazd z posesji tyłem, wjazd na posesję tyłem) i zatrzymania się. Powołując się na wymogi § 77 rozporządzenia Wojewoda wskazał, że zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego - na obszarze oddziaływania skrzyżowania. Z tego powodu uznał, że mini rondo narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez brak zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na rondzie. W tym zakresie organ stwierdził również naruszenie przepisów § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 w związku z § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie do tego przepisu wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Mając na uwadze fakt, że mini rondo jest skrzyżowaniem, usytuowanie zjazdów (wjazdów i wyjazdów z nieruchomości) bezpośrednio na nim jest, w ocenie Wojewody, niedopuszczalne i to bez znaczenia czy jest to zjazd publiczny czy też indywidualny. Według Wojewody, nie może być bezpieczne poruszanie się po mini rondzie samochodów, pieszych, rowerzystów i innych uczestników ruchu drogowego w sytuacji wybudowania obok siebie kilku zjazdów na nieruchomości prywatne, z których wjazd lub wyjazd odbywać się będzie tyłem do kierunku ruchu wprost na skrzyżowanie.

Wojewoda zakwestionowała również spełnienie wymogów w zakresie widoczności określonych z § 170 ust. 1 rozporządzenia.

Wojewoda zwrócił także uwagę, że zgodnie z art.11f ust. 1 pkt 8 lit. h) i j) specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać, w razie potrzeby, ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów oraz zezwolenia na wykonanie tego obowiązku. Ponadto, w związku z ustaleniem obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu oraz udzieleniem zezwolenia na realizację tego obowiązku (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h i j) decyzja ta powinna - o ile zaistnieje taka potrzeba - zawierać określenie ograniczeń w korzystaniu z cudzych nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w art.11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c oraz e-h (art.11f ust. 1 pkt 8 lit. i), a więc także w zakresie obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu (art.11f ust. 1 pkt 8 lit. h). Obowiązek budowy zjazdu wynika z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie zaprojektowanie nowych zjazdów na działki nr [..] i [..] nie wynika z konieczności przebudowy drogi, lecz to przebudowa drogi została wymuszona koniecznością budowy nowych zjazdów indywidualnych na wyżej wymienione działki. Na tle art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ukształtowało się orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepisy tej ustawy mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) wyłącznie dróg publicznych, a przy okazji zjazdów (jeżeli zachodzi taka konieczność). Dlatego też, poza wymienionymi uchybieniami w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, Wojewoda ocenił, iż niniejszym postępowaniu należy uznać za wątpliwe zastosowanie procedury realizacji inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W skardze na powyższą decyzję A. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 11g ust. 3 specustawy drogowej stanowiącego, iż w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Odsunięcie drogi od zabudowy i rozwiązanie zjazdu do nieruchomości skarżącej nie zostało zakwestionowane, zaś wszystkie zasadnicze zarzuty dotyczyły "mini ronda",

2) § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U. 2016, poz. 124 ze zm.) poprzez uznanie, że

"mini rondo" zostało usytuowane na skrzyżowaniu,

3) § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 oraz § 77 powołanego rozporządzenia poprzez uznanie, że do przewidzianych w ramach inwestycji zjazdów indywidualnych ma zastosowanie § 113

ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia,

4) art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zaprojektowane rozwiązania techniczne nie zapewniają bezpieczeństwa ruchu drogowego;

2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez obrazę:

a) art. 6 k.p.a. - organ w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie odniósł się do zgromadzonych w sprawie dowodów, nie podał przyczyn, z powodu których odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej, a przy tym zakwestionował stwierdzenia osób uprawnionych, podpierając się w zamian własnymi poglądami i subiektywną oceną,

b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia do wszystkich istotnych, zgromadzonych w sprawie dowodów, wydanie rozstrzygnięcia wbrew ich treści i podejmowanym czynnościom, w terminie, o którym nie uprzedzono po dokonaniu kolejnych kroków,

c) art. 9 k.p.a. obligującego organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

d) art. 10 k.p.a. zobowiązującego organy administracji przed wydaniem decyzji do umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2) naruszenie art. 28 k.p.a. przez dopuszczenie do postępowania osób, które nie wykazały istnienia w nim swojego interesu prawnego i nie uczynił tego również organ odwoławczy;

3) naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. stanowiącego, iż w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony;

4) naruszenie art. 81 k.p.a. stanowiącego, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

5) naruszenie art. 75 i 76 k.p.a. i błędne rozstrzygnięcie sprawy, nieoparte na zgromadzonych w niej dowodach, którymi w świetle art. 75 i 76 k.p.a. są dokumenty urzędowe i opinie biegłych, co skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego - w szczególności przepisu § 113 ust 7 w związku z § 78 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;

6) prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób przewlekły, z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami

prowadzącymi do jej załatwienia. Organ I instancji decyzję wydał decyzję w dniu 16 stycznia 2019 r., Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła odwołanie w dniu 4 lutego 2019 r., zaś uznane przez Wojewodę pismo H. I., J. L. i M. K. – mieszkańców ul. B. - w dniu 11 lutego 2019 r., natomiast kończąca postępowanie przed organem II instancji decyzja zapadła w dniu 4 października 2019 r., a więc z naruszeniem również art. 11g ust. 2 specustawy stanowiącego, iż odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni;

7) naruszenie przepisu art. 35 k.p.a., zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu;

8) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż Wojewoda nie uznał skarżącej za stronę postępowania nie zawiadamiając jej o żadnych czynnościach podejmowanych w toku postępowania odwoławczego, ani nie informując o przysługujących jej uprawnieniach. Dopiero w zawiadomieniu z dnia 4 października 2019 r. jako adresata tego zawiadomienia wskazano skarżącą, w wyniku czego skarżąca została uznana za stronę postępowania dopiero po wydaniu decyzji, co uniemożliwiło jej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, a tym samym uniemożliwiło obronę przysługujących praw, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wyjaśniła, że działki będące jej własnością, tj. działki nr [..] i [..] obr. [..], mają dostęp do drogi publicznej – ul. B. O dostępności drogowej działek skarżącej decyduje plan miejscowy wskazując dojazd od ul. W. i od ul. B. Skarżąca nie posiada prawa do korzystania z ul. W. stanowiącej drogę wewnętrzną będącą w użytkowaniu wieczystym "[..]". Konsekwencją zmiany sposobu wykorzystania terenu, zgodnie z wyznaczonym mu przeznaczeniem w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, jest konieczność odpowiedniego dostosowania infrastruktury drogowej służącej do jego obsługi, zatem rozbudowa ul. B. jest nieuchronną konsekwencją dawno zaplanowanej funkcji. Wskazano, że ul. B. jest drogą publiczną obsługującą przyległe tereny. Odstąpienie od rozbudowy ul. B. spowoduje ograniczenia i uciążliwości, jakich przede wszystkim doświadczą mieszkańcy, zwłaszcza w kontekście nieuchronnego wzrostu natężenia ruchu.

W ocenie skarżącej, planowana inwestycja prowadzi do maksymalnego w tym terenie odsunięcia jezdni od istniejącej zabudowy, w szczególności oddalenia od niej zjazdu na teren skarżącej. Ze względu na ukształtowanie istniejącej zabudowy (zwrócone w ich kierunku są szczyty budynków, bez otworów okiennych), oddziaływanie zjazdu i związanej z nim części ulicy na tę zabudowę będzie bardzo ograniczone. Podkreślono, że obecnie zjazdy indywidualne do nieruchomości przy ul. B. (budynki o numerach [..]-[..]) znajdują się w obszarze oddziaływania istniejącej drogi, na jej rozwidleniu. Zwiększenie liczby przejeżdżających tamtędy pojazdów w dotychczasowym stanie znacząco utrudniłoby użytkowanie tych nieruchomości, zdecydowanie obniżając także obecny poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tego powodu w projekcie uwzględniono odsunięcie układu drogowego od zabudowy oraz zapewnienie dodatkowej przestrzeni manewrowej dla poprawienia widoczności. Zaprojektowany układ drogowy ma na celu doprowadzenie do uspokojenia ruchu i skutkuje modernizacją oraz rozbudową chodników, co doprowadzi do polepszenia parametrów drogi oraz zapewni lepszą dostępność i komfort użytkowania drogi przez osoby niepełnosprawne. Nie bez znaczenia jest także uporządkowanie gospodarki wodami opadowymi i roztopowymi, co zabezpieczy drogę przed osuwaniem się mas ziemnych ze skarp oraz wykonana zostanie nawierzchnia obniżająca poziom hałasu.

Skarżąca podkreśliła, że inwestycja obejmuje zarówno zaprojektowanie i wykonanie zjazdów indywidualnych jak i zaprojektowanie oraz wykonanie rozbudowy i przebudowy istniejącej drogi publicznej - zatem nie sprowadza się wyłącznie do budowy zjazdu na teren nieruchomości skarżącej. O tym, czy specustawa może być wykorzystana decyduje wyłącznie to, czy planowana inwestycja dotyczy drogi publicznej. Inwestycja obejmuje zarówno rozbudowę ul. B. poprzez budowę jezdni dwukierunkowej o długości około 50 m, budowę chodnika ze schodami wzdłuż jezdni, obniżenie krawężników, wykonanie najazdów w celu dopasowania do profilu chodników, regulację i wzmocnienie skarpy po północnej stronie jezdni, budowę wyniesionego zjazdu indywidualnego ul. B., umożliwienie dojazdu do istniejących zjazdów po północnej stronie jezdni ul. B., budowę przejść dla pieszych, odtworzenie istniejącego utwardzenia terenu o nawierzchni z kostki betonowej. W konsekwencji spełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania specustawy.

Ponadto wskazano, że specustawa w art. 11g ust. 3 przewiduje, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Wojewoda dopuścił się więc naruszenia wskazanego przepisu, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż wyłącznie fragment planowanej inwestycji jest wg organu odwoławczego wadliwy w zakresie odcinka, na którym zlokalizowano mini rondo. Zatem Wojewoda nie był uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji w całości. Ponadto, skarżąca zauważyła, że Wojewoda nie przedstawił żadnych dowodów ani nie odniósł się do żadnych wad planowanej inwestycji poza kwestią mini ronda.

Według skarżącej, Wojewoda błędnie uznał mini rondo za skrzyżowanie. Przemawia za tym treść § 3 pkt 9 rozporządzenia oraz treść pisma Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 maja 2017 r., z którego wynika, że nie było potrzeby uzyskiwania odstępstwa od warunków technicznych.

W opozycji do organu odwoławczego skarżąca stwierdziła, że skoro zjazdy na posesje nr [..]-[..] są zjazdami indywidualnymi to w konsekwencji organ nie mógł do nich zastosować przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 oraz § 77 rozporządzenia. Zjazd indywidualny w przeciwieństwie do zjazdu publicznego może być lokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

W ocenie inwestora rozwiązania techniczne zapewniają bardzo wysoki poziom bezpieczeństwa, a na pewno zwiększają poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego w stosunku do istniejącego stanu bezpieczeństwa ruchu na tej drodze, tym bardziej że obecnie zjazdy do posesji [..]-[..] nie spełniają wymagań w zakresie widoczności, zjazdy zlokalizowane są przy samej jezdni są tak zlokalizowane, że wjazd i wyjazd z nich odbywa się bezpośrednio na jezdnię, chodniki nie zachowują ciągłości, brak jest wymaganego oświetlenia ulicznego oraz jest niesprawna kanalizacja deszczowa. Natomiast w ramach projektowanej inwestycji przewidziano w celu poprawy bezpieczeństwa szereg elementów wpływających na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego i dostosowanie układu drogowego do obowiązujących przepisów.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie, że nie uznał jej za stronę postępowania, natomiast status ten przyznał odwołującym się H. I., J. L., M. K., pomimo że o to nie wnosili ani nie wykazali interesu prawnego. Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania odwoławczego, organ II instancji jedynie pismem z dnia 11 lipca 2019 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości składania wyjaśnień. Organ odwoławczy kontynuował postępowanie dowodowe uzupełniając materiał dowodowy o prywatne opinie złożone przez odwołujących, a także o stanowiska i informacje pochodzące od organów administracji i uczestników postępowania. Pomimo to organ nie zawiadomił ponowie stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, przede wszystkim jednak Wojewoda uznając skarżącą za stronę już pod wydaniu decyzji całkowicie uniemożliwił jej wypowiedzenie się w sprawie oraz przedstawienie dowodów na etapie postępowania odwoławczego. Gdyby skarżąca wiedziała, że w toku postępowania odwoławczego zebrano nowe (nieznane na etapie postępowania przed organem I instancji) dokumenty, w tym audyt bezpieczeństwa sporządzony na zamówienie Spółdzielni czy też np. stanowisko Policji, to złożyłaby odpowiednie dokumenty, które mogłyby mieć wpływ na odmienne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy.

Skarżąca podniosła także, iż z akt sprawy wynika, że planowana przebudowa i rozbudowa ul. B. uzyskała pozytywną opinię Komisji Bezpieczeństwa i Organizacji Ruchu Drogowego przy Miejskim Inżynierze Ruchu. W konsekwencji, skoro opinia ta ma charakter dokumentu urzędowego wydanego przez organ zarządzający ruchem na spornej drodze, to – w ocenie skarżącej - organ II instancji rozpatrujący odwołanie był związany tą oceną, gdyż opinia pochodziła od zarządcy drogi w myśl art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych. Natomiast informacja z Policji, na którą powołuje się organ oraz odwołujący się nie może być uznana za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., bowiem nie została wydana przez uprawniony do tego organ. Skarżąca zauważa, że znajdujące się w aktach sprawy dwa audyty bezpieczeństwa ruchu drogowego mają charakter dokumentów prywatnych, gdyż opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła także Wojewodzie niespełnienie wymagań prawidłowego sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, gdyż ograniczył się jedynie do streszczenia stanu faktycznego sprawy oraz przytoczenia przepisów prawa a nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz podstawy prawnej. Wojewoda zakwestionował przyjęte przez inwestora rozwiązania techniczne, które zostały zatwierdzone decyzją organu I instancji, nie odniósł się jednak w uzasadnieniu do poziomu bezpieczeństwa jaki w chwili obecnej istnieje na odcinku drogi ul. B. objętym wnioskiem, ani też do skutków przyłączenia działek skarżącej do istniejącego układu drogowego, w wyniku których nastąpi wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ ten nie odniósł się także do zapisów obecnie obowiązującego planu miejscowego, który przewiduje na tym terenie zabudowę mieszkaniową oraz rozbudowę infrastruktury przesyłowej (linia [..]). Wojewoda w swojej decyzji i jej uzasadnieniu skupił się wyłącznie na szczegółowym opisaniu przebiegu postępowania odwoławczego, wskazując szczegółowo uwagi i wyjaśnienia przedstawiane przez strony, nie ustosunkowując się przy tym do żadnego z nich. Organ II instancji nie podjął nawet polemiki z argumentami prezentowanymi przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu jego decyzji, wyjaśniającymi przesłanki jej podjęcia w nawiązaniu do zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania. Podobnie za całkowicie niezasadne i niezrozumiałe uznać należy zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że w przedmiotowym postępowaniu należy uznać za wątpliwe zastosowanie procedury realizacji inwestycji na podstawie przepisów specustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2019 r. uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa ustosunkowała się do skargi wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko zajmowane w toku postępowania administracyjnego. Wniosła również, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z dnia 6 marca 2019 r., nadanego A.R. autorowi audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego projektu rozbudowy odcinka ulicy B. wraz z oceną rozwiązań infrastruktury drogowej dla obsługi transportowej planowanego osiedla mieszkaniowego na działkach nr [..] i [..] obręb [..] na okoliczność, iż audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego został opracowany przez certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, uprawnionego do sporządzania tego rodzaju audytów na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U 2017, poz. 2222 ze zm.) oraz na okoliczność, iż A. R. jest audytorem bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej jednak nie w całokształcie sformułowanych zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przeprowadzona w tak zakreślonych granicach kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody doprowadziła do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 stycznia 2019 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa i przebudowa istniejącej drogi o kategorii drogi gminnej – ul. B. w G. wraz ze zjazdem na teren nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] i [..] obr. [..]" i odmówił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Wojewoda oceniając całokształt zgłoszonej przez zarządcę drogi inwestycji, oprócz dostrzeżonych uchybień w zakresie spełnienia wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego, poddał w wątpliwość możliwość zastosowania do niej przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. DZ.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową. Uznał bowiem, że konieczność rozbudowy i przebudowy ul. B. podyktowana jest potrzebą budowy zjazdu indywidulanego na działki nr [..] i [..] stanowiące własność skarżącej – A., na których skarżąca planuje realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Według organu odwoławczego specustawa drogowa ma natomiast zastosowanie do inwestycji w zakresie dróg publicznych, a do budowy zjazdów, jedynie wyjątkowo, jeżeli zachodzi taka konieczność.

Wobec zasadniczego charakteru wyartykułowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zastrzeżeń Sąd w pierwszej kolejności winien odnieść się do dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w trybie i na zasadach specustawy drogowej.

Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji "w zakresie dróg publicznych" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Celem specustawy drogowej jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Regulacje ustawy mają charakter wyjątkowy, co oznacza, że jej zakres zastosowania musi ściśle odpowiadać temu, co wskazano w jej treści. Przytoczony art. 1 ust. 1 specustawy wskazuje, że obejmuje ona realizację inwestycji "w zakresie dróg publicznych", co należy rozumieć ściśle, jako wyraźne odniesienie wyłącznie do tych przedsięwzięć, które dotyczą bezpośrednio samych dróg publicznych. Należy zauważyć, że ustawodawca nie używa w art. 1 ust 1 sformułowań takich jak: "w związku z drogami publicznymi" lub podobnych znaczeniowo, które pozwalałby na rozciągniecie jej zastosowania na przedsięwzięcia obejmujące szerszy zakres, nawet, jeżeli zakres ten obejmuje przedsięwzięcia funkcjonalnie lub użytkowo związanie z drogą publiczną. Konstrukcja specustawy wskazuje, że ma ona zastosowanie do dróg publicznych każdego typu pod względem technicznym, czy rodzaju z uwagi na podmiot zarządzający, ale musi to być inwestycja wyłącznie w zakresie dróg publicznych. Oczywiście w związku z realizacją inwestycji w zakresie dróg publicznych mogą być realizowane zadania, które znaczeniowo nie dotyczą bezpośrednio samej drogi publicznej, niemniej jednak tego rodzaju zadania są realizowane w ramach inwestycji drogowej nie wskutek swobodnej woli inwestora, ale wynikają z realizacji obowiązku prawnego nałożonego na podmiot realizujący inwestycję. Prawo do skorzystania przez inwestora z rozwiązań specustawy narzuca jednak ograniczenia przedmiotowe co do jej zakresu, albowiem realizacja innych przedsięwzięć niż dotyczących dróg publicznych jest niemożliwa z wykorzystaniem regulacji specustawy drogowej.

Jak wyżej wskazano każda droga publiczna, w tym droga gminna, może być z woli ustawodawcy zrealizowana w trybie specustawy drogowej (art. 1 ust. 1 specustawy drogowej), przy tym drogi dojazdowe i lokalne są budowane w celu zapewnienia dojazdu do nieruchomości prywatnych. Nie ma przy tym żadnego znaczenia źródło finansowania budowy drogi. W świetle art. 16 ust. 1 u.d.p., który przewiduje partnerstwo publiczno-prawne w zakresie budowy dróg publicznych, również powiązanie realizacji inwestycji w postaci budowy drogi gminnej z realizacją inwestycji prywatnej nie wyklucza prawnej możliwości zastosowania art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Dopuszczalne jest zastosowanie specustawy drogowej dla zaprojektowania i zrealizowania tak dróg dojazdowych i lokalnych zapewniających dojazd do prywatnych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., II OSK 25/19, LEX nr 2678803).

W stosunku do budowy dróg publicznych, realizowanych przez zarządców drogi, zastosowanie ma specustawa drogowa i to niezależnie, jakie przesłanki legły u podstaw decyzji o budowie drogi publicznej. Dla zastosowania specustawy istotne są dwie zmienne. Pierwsza, czy mamy do czynienia z drogą publiczną. Druga, czy z wnioskiem wystąpił organ administracji drogowej (zarządca drogi). Jeżeli te dwie przesłanki (przedmiotowa i podmiotowa) są spełnione, to niezależnie od tego, czy konieczność budowy drogi publicznej została wywołana inwestycją niedrogową, zastosowanie mają przepisy specustawy.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że zgłoszona inwestycja polegająca na rozbudowie i przebudowie drogi gminnej obejmować miała wiele elementów składowych, w tym rozbudowę istniejącego skrzyżowania w ciągu ul. B. poprzez budowę mini ronda, rozbudowę ul. B. poprzez budowę dwukierunkowej jezdni na długości około 50m, budowę chodnika ze schodami, poręczami po obu stronach drogi, umożliwienie dojazdu do istniejących zjazdów poprzez zaniżenie krawężnika lub wykonanie najazdów celem dopasowania się do profilu chodnika, regulację oraz częściowe wzmocnienie skarpy po północnej stronie jezdni celem dostosowania do nowego układu drogowego, budowę przejść dla pieszych, odtworzenia istniejącego utwardzenia terenu oraz budowę wyniesionego zjazdu indywidulanego po północnej stronie jezdni ul. B.

W ocenie Sądu, zakres zaplanowanych robót budowlanych wypełnia definicje określone w art. 4 u.d.p., tj. budowy drogi, przez którą rozumie się wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (pkt 17) oraz przebudowy drogi jako wykonywania robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (pkt 18). Charakterystyka inwestycji zawarta w części opisowej projektu budowlanego i odzwierciedlona w części rysunkowej potwierdza, że wnioskowana inwestycja obejmuje nie tylko przebudowę drogi w rozumieniu u.d.p., ale również jej rozbudowę, w wyniku której dochodzi do zmiany granic pasa drogowego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, przedmiotowa inwestycja może być realizowana przy wykorzystaniu przepisów specustawy drogowej, albowiem rozbudowa i przebudowa dotychczasowego układu drogowego drogi gminnej dojazdowej – ul. B. wpisuje się w cel specustawy drogowej. Jednocześnie skorzystaniu z rozwiązań przewidzianych w tej ustawie nie przeszkadza związanie przedmiotowej inwestycji z inwestycją niedrogową, tj. zabudową mieszkaniową wielorodzinną zgodną z obowiązującym planem miejscowym, przewidzianą do realizacji na działkach skarżącej Spółki o nr [..] i [..].

Odrębną natomiast kwestią jest ocena zgodności z prawem zgłoszonej inwestycji drogowej w zakresie w jakim, obejmuje ona budowę zjazdu indywidualnego na działki skarżącej Spółki o nr [..] i [..].

Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że budowa zjazdu indywidulanego na działki skarżącej Spółki jest częścią koncepcji przedstawionej przez inwestora, której racjonalności ani słuszności orzekające organy nie były władne kwestionować. Nie zwalnia to jednak orzekających organów z obowiązku dokonywania oceny zgodności z prawem planowanych rozwiązań drogowych, skoro wyjątkowość procesowych rozwiązań ustawy dopuszcza stosowanie jej tylko dla realizacji celów w niej określonych, tj. dla budowy, rozbudowy i odbudowy dróg publicznych.

Problematyka realizacji zjazdów do poszczególnych nieruchomości w ramach budowy bądź rozbudowy drogi publicznej w oparciu o przepisy specustawy drogowej winna być rozważana w świetle przepisów art. 29 u.d.p., które wpływają na ukształtowanie zakresu inwestycji drogowej, w tym tej realizowanej w ramach specustawy. Zasadą wyrażoną w art. 29 ust.1. u.d.p. jest, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W art. 29 ust. 2 u.d.p. odstąpiono od tej zasady ustalając, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Powyższy przepis kształtuje wymagania w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, wyrażających się m.in. w ochronie przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Zabezpieczeniu tych interesów wynikających z przepisów prawa służy przepis art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, który przewiduje obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów, przy czym rozstrzygnięcia w tym zakresie wydawane są "w razie potrzeby". Ustawodawca zakłada więc, że nie każda sytuacja będzie wymagała wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, a zatem nie zawsze konieczne będzie wybudowanie zjazdu na sąsiednią nieruchomość. Nie można zatem z powołanego przepisu wywodzić roszczenia o taką inwestycję bez spełnienia dalszych przesłanek. Skoro tak, to zastosowanie przywołanej normy będzie ograniczać się tylko do sytuacji szczególnych. Celem tej regulacji jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Ma to znaczenie, ale tylko w sytuacji, kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Tak byłoby, gdyby np. dotychczas istniejący zjazd znalazł się w strefie skrzyżowania w takim miejscu, że jego utrzymanie i korzystanie z niego po zakończeniu inwestycji drogowej byłoby niedopuszczalnym prawnie i faktycznie (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 435/17, LEX nr 2321568). Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp poprzez zjazdy miały.

Nie można zatem przyjmować, że w przypadku inwestycji z zakresu dróg publicznych konieczne jest wybudowanie zjazdów na każdą sąsiednią nieruchomość, bez względu na to, czy taki zjazd poprzednio istniał, czy nie istniał.

W świetle ujawnionych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy istniała zatem potrzeba oceny zgodności z obowiązującym prawem zgłoszonej inwestycji w zakresie dopuszczalności budowy zjazdu indywidulanego na działki skarżącej. Nie można natomiast było dyskredytować całej inwestycji drogowej z tego powodu, że jej elementem składowym jest budowa takiego właśnie zjazdu.

W tym zakresie Sąd dostrzegł uchybienia, które rzutowały na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, albowiem Wojewoda wykluczył możliwość realizacji całej inwestycji na zasadach specustawy drogowej ze względu na związek przebudowy i rozbudowy drogi gminnej z koniecznością budowy zjazdu indywidualnego i stworzenia tym samym niezbędnych warunków do obsługi komunikacyjnej planowanego przez skarżącą Spółkę osiedla mieszkaniowego. Tymczasem na inwestycję należało spojrzeć całościowo, dostrzegając, że jej zasadniczą częścią jest rozbudowa i przebudowa istniejącej drogi gminnej, która mieści się w celu objętym przepisami specustawy drogowej. Wojewoda zobligowany był do zweryfikowania potrzeby zaprojektowania zjazdu indywidualnego na działki skarżącej Spółki w aspekcie regulacji art. 29 ust. 2 u.d.p. oraz wymogów ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i podjęcia adekwatnych do sytuacji faktycznej i procesowej rozstrzygnięć.

Pomimo tego, że żaden przepis specustawy drogowej nie upoważnia organów orzekających o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie zezwolenia, to jednak działając zgodnie z wymogami praworządności organy zobowiązane są do ustalenia, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa. Organ orzekający ma dokonać wszechstronnej oceny prawnej zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wszystkich możliwych do zastosowania w sprawie regulacji prawnych.

Organy orzekające nie mogą odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej, jeżeli zaproponowane rozwiązania nie naruszają obowiązującego prawa.

W przypadku stwierdzenia w toku postępowania niezgodności proponowanej przez wnioskodawcę koncepcji z przepisami obowiązującego prawa wnioskodawca może zmodyfikować swój wniosek, aby zawarte w nim ustalenia doprowadzić do zgodności z przepisami prawa wskazanymi w szczególności przez organ orzekający (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis 2010). Przepisy procedury administracyjnej, które na zasadzie art. 11c specustawy drogowej mogą znaleźć zastosowanie do inwestycji z zakresu dróg publicznych, pozwalają na poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie zaakceptowania inwestycji w kształcie objętym wnioskiem (art. 79a k.p.a.). Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek do wymogów prawnych i nie będzie zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać zezwolenie dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. W przypadku stanowczego stanowiska inwestora, poprzedzonego udzieleniem mu stosownej informacji wyprzedzającej - organ nie musi rozważać rozwiązań alternatywnych w kierunku pozytywnego załatwienia sprawy, ale ocenia rozwiązania zaproponowane przez wnioskodawcę.

Z tego wynika, że w administracyjnym toku instancji, do momentu jego zakończenia, wnioskodawca może zmienić zakres swojego żądania, co powinien uwzględnić organ odwoławczy w swojej decyzji, aktualizując zebrany materiał dowodowy. Natomiast w razie stwierdzenia, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, a wnioskodawca nie wyrazi woli modyfikacji wniosku bądź nie ma warunków do tego, ażeby modyfikacja wniosku została uwzględniona przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, wówczas organ orzekający zobowiązany jest do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

Z przedłożonego w niniejszej sprawie projektu budowlanego wynika, że w koncepcję inwestycji drogowej wpisana jest budowa nowego, dotychczas nieistniejącego zjazdu na działki skarżącej Spółki. Istniejący stan zagospodarowania terenu, w którym działki skarżącego nie mają zorganizowanego zjazdu na ul. B., nie budził żadnych wątpliwości stron postępowania, a dodatkowo potwierdza go planowany zakres robót budowlanych obejmujący m.in. rozbiórkę nawierzchni bitumicznej jezdni, wycinkę drzew i krzewów oraz makroniwelację terenu. Z tego wynika, że sytuacja działek skarżącej z punktu widzenia ich dostępności do drogi publicznej nie uległa żadnej zmianie, w tym pogorszeniu, wskutek proponowanych podziałów związanych z inwestycją, które wymagało zabezpieczenia interesów Spółki.

W tych warunkach zaakceptowanie realizacji zjazdu indywidulanego w trybie i na uprzywilejowanych zasadach wynikających z przepisów specustawy drogowej byłoby nadużyciem. Jednak włączenie tego elementu w koncepcję projektową inwestycji nie mogło zdyskwalifikować całej inwestycji określonej jako rozbudowa i przebudowa drogi gminnej, tym bardziej, że zgodnie z art. 11g ust. 3 specustawy drogowej w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Zdaniem Sądu, Wojewoda powinien był, dopiero po wykorzystaniu instrumentów procesowych umożliwiających wnioskodawcy modyfikację wniosku w celu doprowadzenia go do zgodności z prawem, podjąć właściwą i adekwatną do sytuacji decyzję w zakresie zgłoszonej inwestycji.

Za przedwczesne i wadliwe procesowo, Sąd uznał również stanowisko Wojewody co do oceny niezgodności planowanego rozwiązania drogowego w postaci mini ronda z przepisami art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez brak spełnienia wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wojewoda, w toku postępowania odwoławczego, wezwał wnioskodawcę do doprowadzenia, we wskazanym zakresie, inwestycji do zgodności z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124), zwanego dalej rozporządzeniem, a brak uwzględnienia tego wezwania przez inwestora dał organowi odwoławczemu asumpt do odmowy wydania zezwolenia na realizację zgłoszonej inwestycji drogowej.

Wyjaśniając powyższe kwestie, w pierwszej kolejności należy wskazać, że oceny zgodności z prawem przewidzianej w projekcie budowlanym przebudowy ul. B. poprzez budowę mini ronda należało dokonać w kontekście dotychczas istniejących uwarunkowań ul. B., a mianowicie bezpośredniej lokalizacji zjazdów indywidualnych do nieruchomości zlokalizowanych przy ul. B. [..]-[..]. Oceny zgodności z przepisami technicznymi nowych rozwiązań projektowych należało zatem dokonać w odniesieniu do wymagań, jakie muszą spełniać zjazdy indywidulane i stwierdzić, czy zaproponowane rozwiązania drogowe nie doprowadzą do sytuacji, w której istniejące zjazdy indywidulane przestaną spełniać wymogi warunków technicznych. Innymi słowy, zadaniem organów było zweryfikowanie zaprojektowanych rozwiązań technicznych w świetle wymogów ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, czyli interesów znajdujących odzwierciedlenie w obowiązującym prawie. Przewidywane usytuowanie mini ronda uzależnione jest zatem od, tego czy jego lokalizacja i parametry umożliwią spełnienie wymagań technicznych przewidzianych dla zjazdów indywidulanych. Innymi słowy, nowe rozwiązania drogowe muszą dostosować się do istniejących warunków zagospodarowania terenu, w taki sposób, ażeby nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości przyległych do ul. B. Takiej weryfikacji należało dokonać w świetle wymogów, jakie muszą spełniać zjazdy indywidulane, do który zaliczają się zjazdy do nieruchomości położonych przy ul. B. [..]-[..].

Przepisy rozporządzenia rozróżniają pojęcia "zjazd" i "wjazd", które oznaczają inne elementy infrastruktury drogowej, w stosunku do których określono różne wymogi techniczne. Zgodnie z § 3 pkt 12 rozporządzenia przez "zjazd" rozumie się część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 13 rozporządzenia przez wyjazd z drogi lub wjazd na drogę rozumie się część drogi stanowiącą połączenie jezdni tej drogi z łącznicą na węźle albo z obiektem lub urządzeniem obsługi uczestników ruchu. W świetle § 110 ust. 1 rozporządzenia do obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli pojazdów, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych oraz przejazdy dla rowerzystów.

Nadto, rozporządzenie rozróżnia pojęcia "zjazd publiczny" i "zjazd indywidualny". Zgodnie z § 76a pkt 1 rozporządzenia zjazdy publiczne to określone przez zarządcę drogi zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b.

Natomiast zjazdy indywidualne są to określone przez zarządcę drogi zjazdy niebędące zjazdami publicznymi (§ 76a pkt 2).

Organ odwoławczy winien więc rozróżnić warunki, jakim odpowiadać powinien

zjazd indywidulany od warunków wyznaczonych dla zjazdu publicznego czy też wjazdu na drogę, których wymogi wyraźnie rozróżnione zostały przez ustawodawcę w treści wskazanego rozporządzenia. Zjazd publiczny bowiem został określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza lub o charakterze publicznym, a odpowiadać on winien wymogom określonym w § 113 ust. 7 i § 170 ust. 1 oraz § 78 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe oznacza, że zjazd z drogi publicznej na działkę zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym bez wątpienia stanowi zjazd indywidualny.

Do zjazdów indywidulanych zastosowanie znajdują wymogi przewidziane w § 77 i § 79 rozporządzenia i to w świetle tych warunków należało ocenić zaprojektowane rozwiązania dotyczące mini ronda. Przepis § 77 rozporządzenia przewiduje, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Oznacza to, że zadaniem Wojewody była ocena zaprojektowanych rozwiązań drogowych, w tym budowy mini ronda, wpisujących się w istniejący układ drogowy, pod kątem zachowania wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym bezpieczeństwa na drodze oraz wymagań ruchu pieszych.

Wbrew stanowisku Wojewody, w ocenie Sądu, nie było podstaw faktycznych ani prawnych do zobowiązywania inwestora do doprowadzenia do zgodności z wymogami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia, które stosuje się wyłącznie do wyjazdów z drogi do obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu i wjazdów na drogę w rozumieniu § 3 pkt 13 w zw. z § 110 ust. 1 rozporządzenia oraz do zjazdów publicznych. W konsekwencji, nie można było oczekiwać od inwestora, ażeby projektując mini rondo brał pod uwagę zakaz usytuowania wjazdów i wyjazdów z drogi w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia). Z tego powodu kwalifikacja mini ronda jako skrzyżowania nie miała w tej sytuacji takiego zasadniczego znaczenia dla zastosowania § 113 ust. 7 rozporządzenia, które przypisywał jej Wojewoda i odwołujący się. Nawet, jeśli w obszarze oddziaływania skrzyżowania usytuowany jest zjazd indywidulany, to nie dyskwalifikuje to możliwości realizacji skrzyżowania ze względu na warunki określone w § 113 ust. 7 rozporządzenia.

Dla kompletności wywodów, odnosząc się do kwestii charakteru planowanego mini ronda jako skrzyżowania należy zwrócić uwagę na różnice w definiowaniu pojęcia "skrzyżowania" w różnych aktach prawnych. Na gruncie u.d.p. w art. 4 pkt 9 zdefiniowano jako jedno pojęcie "skrzyżowanie dróg publicznych" wskazując, że jest to: przecięcie się lub połączenie dróg publicznych na jednym poziomie (skrzyżowanie jednopoziomowe - lit. a) oraz krzyżowanie się lub połączenie dróg publicznych na różnych poziomach, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy (węzeł drogowy) lub krzyżowanie się dróg na różnych poziomach, uniemożliwiające wybór kierunku jazdy (przejazd drogowy) (skrzyżowanie wielopoziomowe - lit. b)). Podobnie, w § 3 pkt 9 rozporządzenia "skrzyżowanie" zdefiniowano jako przecięcie lub połączenie dróg (publicznych) na jednym poziomie, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy. W świetle powyższych definicji skrzyżowaniem jest połączenie bądź przecięcie się co najmniej dwóch dróg publicznych.

Natomiast na gruncie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 110), zwanej dalej p.r.d. pojęcie "skrzyżowania" zdefiniowano w art. 2 pkt 10 jako przecięcie się w jednym poziomie dróg mających jezdnię, ich połączenie lub rozwidlenie, łącznie z powierzchniami utworzonymi przez takie przecięcia, połączenia lub rozwidlenia; określenie to nie dotyczy przecięcia, połączenia lub rozwidlenia drogi twardej z drogą gruntową, z drogą stanowiącą dojazd do obiektu znajdującego się przy drodze lub z drogą wewnętrzną. W zakres pojęciowy "skrzyżowania" w rozumieniu przepisów p.r.d. wchodzi więc również rozwidlenie drogi i dróg, które na gruncie języka polskiego rozumie się jako rozgałęzienie, rozdzielenie na odnogi (por. Słownik Języka Polskiego, https://sjp.pwn.pl). W rozumieniu powyższych przepisów "skrzyżowaniem" nie jest tylko przecięcie, połączenie lub rozwidlenie drogi twardej z drogą gruntową, z drogą stanowiącą dojazd do obiektu znajdującego się przy drodze lub z drogą wewnętrzną.

Definicja ta nie ma jednak zastosowania w obszarze specustawy drogowej, skoro art. 1 ust. 1 tej ustawy odsyłając do pojęcia "drogi publicznej" wskazuje na potrzebę korzystania z aparatury pojęciowej właściwej regulacjom stricte odnoszącym się do dróg publicznych. Natomiast w przepisach p.r.d. zawarte są regulacje zasad organizacji i bezpieczeństwa ruchu dotyczące nie tylko sposobu korzystania z dróg publicznych, ale również z innego rodzaju dróg i obszarów i do tego nawiązywało pismo Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 29 maja 2019 r. Z powyższych regulacji wynika, że nie każde rondo musi być skrzyżowaniem w rozumieniu u.d.p. i rozporządzenia.

Ocena zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego w kontekście skrzyżowania powinna być dokonywana z zastosowaniem przepisów dotyczących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego wynikających z p.r.d. Z punktu widzenia tej ustawy rozwidlenie, odnogi jednej drogi publicznej można kwalifikować jako skrzyżowanie. Jednak ocena kwestii ściśle technicznych, regulowanych rozporządzeniem, powinna uwzględniać definicję skrzyżowania zawartą w przepisach u.d.p. i rozporządzenia. W takiej sytuacji uwzględnienie wymogów zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego przy ocenie zaproponowanych rozwiązań drogowych będzie możliwe wyłącznie poprzez zastosowanie § 77 rozporządzenia.

Sądowa kontrola zaskarżonego aktu potwierdziła istotne naruszenie przepisów postępowania. Wskazać trzeba, że prowadząc postępowanie w sprawie organ musi mieć na uwadze, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ciąży na nim obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Ponadto, ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wyraźnie nakazuje, by organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza zasady postępowania administracyjnego. Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o wywiązaniu się z obowiązku wynikającego z art. 11 k.p.a. Ponadto, organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

W ocenie Sądu z tych obowiązków nie wywiązał się organ prowadzący niniejsze postępowanie. Organ odwoławczy naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, albowiem uznał za udowodnioną okoliczność naruszenia zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wyrażającą się brakiem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na rondzie i w strefie jego oddziaływania, w szczególności na nieruchomościach przy ul. B. [..].]-[..]. Wojewoda uznał, że mini rondo stworzy zagrożenie ruchu drogowego dla samochodów wjeżdżających i wyjeżdzających na wskazane posesje poprzez konieczność jazdy na rondzie "pod prąd". Powyższe stanowisko Wojewoda wypracował na podstawie materiałów sporządzonych i przedłożonych przez inwestora przedstawiających w formie graficznej różne konfiguracje trajektorii ruchu w obrębie wskazanych posesji i projektowanego mini rodna. Jak wynika z akt sprawy, przedłożone materiały w zamyśle inwestora miały potwierdzać, że zaprojektowany układ drogowy umożliwi właścicielom posesji nr [..]-[..] pełną swobodę wjazdu i wyjazdu pojazdów do i z posesji oraz że zastosowane rozwiązania techniczne w sposób oczywisty wpłyną na polepszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie ul. B., w tym wpłyną pozytywnie na użytkowanie nieruchomości nr [..]-[..]. Tymczasem, w oparciu o te same dowody Wojewoda całkowicie zdyskwalifikował przydatność zaproponowanych rozwiązań drogowych dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie przeprowadzając jednak żadnej oceny materiału dowodowego, z którego skorzystał. Organ odwoławczy całkowicie pominął ocenę zgromadzonych w sprawie dwóch różnych audytów bezpieczeństwa ruchu drogowego: jednego sporządzonego przez R. L. na zlecenie inwestora, a drugiego sporządzonego przez A. R. na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 29 u.d.p. audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego jest niezależną, szczegółową, techniczną oceną cech projektowanej, budowanej, przebudowywanej lub użytkowanej drogi publicznej pod względem bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego przeprowadza audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego lub zespół audytujący, w którego skład wchodzi co najmniej jeden audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 24k ust. 1 u.d.p.). Przeprowadzenie tego rodzaju audytu nie było obowiązkowe w przypadku niniejszej inwestycji drogowej, ale w sytuacji przedstawienia takich dowodów w sprawie należało poddać je wzajemnej ocenie w świetle pozostałych dowodów w sprawie i ewentualnie podjąć inicjatywę dowodową celem usunięcia wątpliwości w zakresie oceny stanu faktycznego. Przeciwstawne oceny i wnioski wynikające z powyższych audytów wymagały stosownych wyjaśnień, oceny tych dowodów we wzajemnej relacji, czy nawet powołania niezależnych biegłych. Te obowiązki procesowe Wojewoda zaniedbał podejmując zaskarżoną decyzję na podstawie niepełnego i nieprawidłowo ocenionego materiału dowodowego, który nie dawał podstaw do ostatecznego zakończenia sprawy.

Pomimo tego, że przedstawione powyższe nieprawidłowości przesądzają o losie prawnym zaskarżonej decyzji to dla kompletności wywodu wskazać należało, że Sąd dostrzegł również wadliwości w zakresie zbadania kwestii prawidłowości zatwierdzonego podziału działki nr [..] na trzy działki, z czego tylko nowopowstała działka nr [..] została objęta liniami rozgraniczającymi pas drogowy, a działka nr [..], na której przewidziano zlokalizowanie kanału i studni teletechnicznej, pozostała poza nim. W tym zakresie organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania Spółdzielni i nie rozważył, czy w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji istniał prawny obowiązek włączenia w pas drogowy kanału i studni teletechnicznej na działce nr [..]. Analiza definicji ustawowej pojęcia "kanału technologicznego" zawartej w art. 4 pkt 15a u.d.p. prowadzi do wniosku, że jej desygnatem są wskazane wyżej elementy infrastruktury telekomunikacyjnej zaplanowane na działce nr [..]. Zgodnie z art. 39 ust. 6 pkt 2 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją (art. 2 pkt 1 lit. c) i art. 27 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1815), zarządca drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym pozostałych, w stosunku do dróg krajowych, dróg publicznych, chyba że w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w ust. 6a, nie zgłoszono zainteresowania udostępnieniem kanału technologicznego. Natomiast zgodnie z ust. 6a najpóźniej na 6 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o pozwoleniu na budowę albo dniem zgłoszenia przebudowy dróg, o których mowa w ust. 6 pkt 2, zarządca drogi zamieszcza na swojej stronie internetowej informację o zamiarze rozpoczęcia budowy lub przebudowy drogi i możliwości zgłaszania zainteresowania z udostępnieniem kanału technologicznego, jednocześnie zawiadamiając o tym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

W świetle powyższych przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie ze względu na datę złożenia wniosku o zezwolenie, co do zasady istniał obowiązek umieszczenia kanału technologicznego w pasie drogowym drogi gminnej, chyba że ziściły się okoliczności wyłączające ten obowiązek. W niniejszej sprawie zatem istniała potrzeba zweryfikowania czy doszło do zaktualizowania się obowiązku umieszczenia kanału teletechnicznego w pasie drogowym drogi gminnej. W razie istnienia takiego obowiązku należałoby zrewidować potrzebę podziału działki nr [..] na trzy nowe działki w zamian za uzasadniony podział na dwie działki, w tym na jedną, na której planowane jest usytuowanie kanału teletechnicznego.

Konieczność ujęcia części działki nr [..] z zaprojektowanym kanałem teletechnicznym w obszar pasa drogowego wymagałaby nowego wyznaczenia linii podziału nieruchomości, które staną się granicami prawnymi terenu zajętego pod drogę publiczną.

Sąd dostrzegł również uchybienia w zakresie pozbawienia skarżącej Spółki możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym. Pismem z dnia 11 lipca 2019 r. Wojewoda zawiadomił strony postępowania, z wyłączeniem skarżącej Spółki, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i składania wyjaśnień. Z notatki znajdującej się w dokumentacji organu odwoławczego wynika, że w dniu 22 lipca 2019 r. przedstawiciel skarżącej Spółki – A. S. zapoznała się osobiście w siedzibie organu z aktami sprawy, ale zgromadzenie dowodów w postaci audytów bezpieczeństwa oraz stanowiska Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 29 maja 2019 r. nastąpiło później. Organ nie ponowił czynności zawiadomienia żadnej ze stron postępowania, w trybie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z 11c specustawy, o uzupełnieniu dowodów, skutkiem czego nikt nie miał możliwości zajęcia stanowiska. Natomiast jeżeli w toku postępowania nastąpi zmiana zawartości akt sprawy, to organ administracji powinien dokonać kolejnego zawiadomienia na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie dla wydania decyzji. Strony postępowania powinny mieć bowiem możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zanim decyzja ta zostanie wydana, aby móc zgłosić jeszcze ewentualne swoje zastrzeżenia, do których organ powinien się odnieść w swojej decyzji, zwłaszcza wtedy, gdy ich nie uwzględni, co wynika z art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącej w zakresie przyznania interesu prawnego w niniejszej sprawie odwołującym się właścicielom nieruchomości przy ul. B. [..]-[..]. Projektowany układ drogowy wyraźnie wpływa bowiem na sposób korzystania ze wskazanych nieruchomości. Projekt budowlany przewiduje udogodnienia w skomunikowaniu powyższych nieruchomości z drogą publiczną, jak zaniżenie krawężnika i wykonanie najazdów celem dopasowania do istniejących profili chodnika. W postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej krąg stron ustalany jest na zasadach ogólnych określonych w art. 28 k.p.a. Interes prawny odwołujących się: H. I., J.L. i M. K., którego ochrony domagali się w toku postępowania administracyjnego, znajduje oparcie w regulacjach odnoszących się do prawa własności, w tym do jego ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 11g ust. 2 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji należy rozpoznać w terminie 30 dni a skargę wniesioną do sądu administracyjnego w terminie 2 miesięcy. Wprawdzie w tej sprawie terminy te zostały przekroczone, tym niemniej skutkiem naruszenia tych terminów nie było pozbawienie kompetencji tak organu odwoławczego, jak i sądu administracyjnego do rozpoznania środka zaskarżenia. Terminy te mają charakter instrukcyjny i ich naruszenie nie może być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2019 r., II OSK 1067/19, LEX nr 2706748).

Mając na uwadze wszystkie dostrzeżone uchybienia Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów specustawy drogowej, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11g ust. 3 oraz art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p., co miało wpływ na wynik sprawy i przesądziło o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy Wojewoda powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu i w zgodzie z nimi zbadać zgodność zgłoszonej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa umożliwiając inwestorowi dostosowanie wniosku do tych wymogów. Realizując uprawnienia określone w art. 136 k.p.a. organ odwoławczy winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające korzystając ze wszystkich możliwych środków dowodowych, które oceni we wzajemnej relacji, nie pomijając oceny żadnego dowodu i dając wynikom tej oceny szczegółowy wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., 1800 ze zm.).