Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2829/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oraz A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1284/16 w sprawie ze skarg D. W. oraz K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz K. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od A. J. na rzecz K. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1284/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargi skarżących, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "PINB", w B. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżoną decyzją SKO w B., po rozpatrzeniu wniosku inwestorów o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie fermy drobiu w tym: budowie budynku inwentarskiego składającego się z dwóch sektorów tuczu – kurnika/indycznika (chów ściółkowy drobiu w planowanej ilości 345,09 DJP przy istniejącej obsadzie 102 DJP, łączna docelowa obsada gospodarstwa wyniesie 447,09 DJP – budynek wolnostojący, parterowy) wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowę dwóch zbiorników na gaz płynny, dwóch silosów paszowych i bezodpływowego zbiornika na ścieki technologiczne i wody ociekowe, na części działek oznaczonych nr ewid. [...] w T., gmina M. oraz orzekło o umorzeniu postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję, uwzględniło ocenę prawną zawartą w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach Sądów Administracyjnych. A mianowicie, w wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 929/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że nie zasługuje na aprobatę, bez przeprowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, stanowisko Kolegium, że brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast brak stosownych "uzgodnień" z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych i melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne lub leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, stanowi ewentualną przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2445/14, stwierdził, że niezasadny jest pogląd strony skarżącej jakoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe było jedynie w oparciu o ostateczną "decyzję środowiskową". Zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskową", decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku, m.in. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto SKO mając na względzie także pozostałą podnoszoną w sprawie argumentację uznało, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy, w szczególności przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium ustaliło, że inwestorzy na terenie Gminy M. posiadają gospodarstwo rolne o pow. 11,56 ha użytków rolnych, a średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie tej Gminy w 2016 r. wyniosła 5,514 ha. To oznacza, zdaniem organu, że zamierzenie inwestycyjne, objęte decyzją o warunkach zabudowy, należy zakwalifikować do zabudowy zagrodowej (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Dlatego w sprawie nie miała zastosowania "zasada dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; w tym brak jest podstaw do określenia obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wskazało, że planowana inwestycja będzie realizowana na istniejącym obszarze zabudowy zagrodowej, nawiązując do już istniejących budynków inwentarskich (kurnik o obsadzie 102 DJP), a inwestorzy spełniają wszystkie warunki w zakresie powierzchni posiadanego gospodarstwa rolnego. Projektowany budynek inwentarski, przeznaczony do hodowli drobiu w gospodarstwie rolnym jest związany z prowadzonym przez inwestorów gospodarstwem rolnym.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący, domagając się jej uchylenia.

K. O. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez wystąpienie do Wójta Gminy M. o udzielenie informacji w zakresie powierzchni gospodarstwa rolnego posiadanego przez K. i A. małż. J. oraz w zakresie średniej powierzchni gospodarstw rolnych na terenie Gminy M. aktualnych na 2016 r., podczas gdy dla oceny zgodności z prawem przedmiotowej decyzji miarodajny jest dzień jej wydania, w związku z czym Kolegium winno ocenić, czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, uwzględniając stan prawny i faktyczny w tym właśnie dniu;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania nadzwyczajnego w sprawie zamiast utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji;

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 929/13;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia przez uznanie, że brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy nie doprowadził do wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 pkt 1 ppkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) w zw. z załącznikiem "Współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe inwentarza (DJP)" do tego rozporządzenia, w zakresie w jakim Kolegium nie zauważyło, że decyzja o warunkach zabudowy wykracza poza zakres przedmiotowy decyzji środowiskowej, która została wydana jedynie w zakresie rozbudowy fermy drobiu dla hodowli indyków (raport środowiskowy również został wykonany w tym zakresie), podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy obejmuje rozbudowę kurnika – indycznika, co daje to możliwość hodowli wariantowej, nieprzewidzianej w decyzji środowiskowej.

Skarżący D. W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 i art. 77 K.p.a. przez ich niezastosowanie i niedokładne wyjaśnienie całego stanu faktycznego;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wraz z § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) przez uznanie, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w sytuacji, w której udowodniono przekroczenie dopuszczalnych prawem norm hałasu dla zabudowy jednorodzinnej, w tym dla działki nr 614;

- art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez założenie, że działki inwestora znajdują się w zabudowie zagrodowej i nie jest wymagane zastosowanie normy prawnej art. 61 ust 1 pkt 1 tej ustawy oraz poprzez zastosowanie tego przepisu, na podstawie informacji uzyskanych w sierpniu 2016 r. zawierających dane za rok 2016 r. i odniesieniu ich do decyzji z maja 2012 r.;

- art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej wskutek tego, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy było prowadzone równolegle do postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, a decyzja o warunkach zabudowy wykracza poza zakres przedmiotowy;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie uchybień, jakimi obciążona jest kwestionowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i wskazanych, za niestanowiące rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1284/16, uwzględniając skargę, wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. SKO związane było oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wskazanymi w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach o sygn. akt II OSK 2445/14 i II SA/Lu 929/13. Jednak wynikający z ww. przepisu nakaz respektowania orzeczeń wydanych uprzednio w sprawie przez WSA i NSA, nie zwalniał Kolegium od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wnikliwego działania (art. 7 i art. 12 § 1 K.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.).

W ocenie Sądu, Kolegium rozpoznając ponownie sprawę nie wywiązało się z tych obowiązków, naruszając tym samym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z podanych niżej powodów.

W odniesieniu do zakwalifikowania przez SKO przedmiotowej inwestycji jako zabudowy zagrodowej, Sąd I instancji wskazał, że kierunek interpretacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie może być oderwany od okoliczności konkretnej sprawy, a oparte na zawartej w tym przepisie normie prawnej rozstrzygnięcie nie może prowadzić do obejścia prawa poprzez bezpodstawne pominięcie zasady zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyjątki od tej zasady, w tym wyjątek o którym mowa w art. 61 ust. 4, muszą być interpretowane ściśle, czego wymaga obowiązek wynikający z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Pogląd ten jest całkowicie zbieżny ze stanowiskiem przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Lu 340/10), na który powołało się Kolegium. Trzeba bowiem podkreślić, że w tym wyroku WSA stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07), a nadto, że w świetle przytoczonej definicji, wskazana we wniosku inwestycja, polegająca na budowie budynku inwentarskiego na działkach użytkowanych już obecnie dla celów zabudowy zagrodowej – stanowi element zabudowy zagrodowej.

Mając powyższe na względzie, kluczową kwestią w rozstrzyganej obecnie sprawie było stwierdzenie, czy w konkretnych okolicznościach faktycznych zamierzenie inwestycyjne obejmowało budynek mogący zaliczać się do zabudowy zagrodowej inwestora, przy czym wymagało to w pierwszej kolejności ustalenia granic obszaru zabudowy zagrodowej, a następnie ustalenia istotnych cech planowanego budynku, wg których należałoby ocenić zagrodowy bądź nie – charakter budynku.

Kolegium zaniechało jednak dokonania takich ustaleń, ograniczając się do wyrażenia oceny, że zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na istniejącym obszarze zabudowy zagrodowej.

Powyższa ocena wyrażona została w sposób dowolny, bez wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy.

Przede wszystkim Kolegium zaniechało ustalenia granic istniejącego obszaru zabudowy zagrodowej, co uniemożliwia weryfikację tezy organu o realizacji zamierzenia inwestycyjnego na istniejącym obszarze zabudowy zagrodowej. Poza tym z akt sprawy wynika, że zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego doprowadzi do daleko idącej zmiany stanu zagospodarowania terenu inwestycji, na skutek czego dojdzie do trwałych zmian zagospodarowania przestrzennego na działkach nr [...] (z uwagi na wielkość planowanej nowej zabudowy i jej zdolności produkcyjne; powiększenie zabudowy, ale istniejącej poza obrębem podwórza).

W konsekwencji – wobec rozmiaru zamierzenia inwestycyjnego – zmiana taka może istotnie oddziaływać na ład przestrzenny obszaru znacznie wykraczającego poza działki inwestora. W tej sytuacji Sąd nie podzielił poglądu Kolegium, że zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na istniejącym obszarze zabudowy zagrodowej, skoro Kolegium nie poczyniło jakichkolwiek ustaleń co do granic tego obszaru, a charakterystyka planowanego budynku budowlanego dodatkowo podważa przyjętą przez Kolegium tezę.

Ponadto ustalenia Kolegium, jakoby projektowany budynek inwentarski miał być związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a inwestorzy spełniają wszystkie warunki w zakresie powierzchni posiadanego gospodarstwa rolnego są – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – nieistotne i częściowo wadliwe. Okoliczność, że nowopowstały budynek inwentarski jest związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym, nie jest istotna dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 4 ustawy, bowiem w przepisie tym wymagane jest zaliczenie budynku do zabudowy zagrodowej, a znaczenie normatywne tego określenia nie jest tożsame z istnieniem związku budynku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jeśli zaś chodzi o przesłankę dotyczącą powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z zabudową, która powinna przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, to zauważyć trzeba, że Kolegium w tym zakresie oparło się na danych z roku 2016 (zob. pismo z dnia 9 grudnia 2016 r., k. 204 akt administracyjnych), gdy w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dane takie powinny być ustalone na dzień wydania kwestionowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – [...] maja 2012 r.

Na marginesie Sąd zauważył, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący D. W. złożył kopię mapy ewidencyjnej obejmującej teren inwestycji wraz ze zdjęciem wysokościowym (zob. załącznik do protokołu rozprawy z dnia 23 maja 2017 r., k. 198-200), w których to dokumentach wyraźnie widoczne jest zdominowanie przestrzeni obszaru inwestycji i jego otoczenia przez obiekty zrealizowane przez inwestorów, co zresztą widoczne było także na dokumentach dołączonych do wniosku inwestora (k. 5-6 akt administracyjnych). Można więc z wysokim prawdopodobieństwem założyć, że zrealizowane zamierzenie inwestycyjne zniweczyło istniejący na tym terenie ład przestrzenny.

Bezpodstawny natomiast jest zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. W tym zakresie zarzuty skargi były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w ww. wyroku o sygn. akt II OSK 2445/14 szczegółowo odniósł się do tej kwestii, uznając zarzut ten za niezasadny.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli SKO w B. oraz A.J..

W swojej skardze kasacyjnej SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg stron skarżących; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi SKO zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące naruszeniem:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. [61] ust. 4 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne objęte kontrolowaną decyzją o warunkach zabudowy nie mogło być zaliczone do zabudowy zagrodowej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. [61] ust. 4 u.p.z.p., że zamierzenie inwestycyjne objęte kontrolowaną decyzją o warunkach zabudowy nie zostało zaliczone do zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że winno być realizowane w obrębie "jednego podwórka", tj. działki inwestora o nr ewid. [...].

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. [61] ust. 4 u.p.z.p., że zamierzenie inwestycyjne realizowane w ramach posadowionego gospodarstwa rolnego, o wielkości produkcyjnej odpowiadające 245,09 DJP, podważa tezę o realizacji zamierzenia inwestycyjnego na istniejącym obszarze zabudowy zagrodowej.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. [61] ust. 4 u.p.z.p., że polegając na tym, iż zdaniem Sądu, nie jest istotne, czy nowopowstały budynek inwentarski jest związany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 64 ust. 4 u.p.z.p.

Ponadto zarzuciło naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium Odwoławczego, w sytuacji gdy w sprawie po stronie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 K.p.a.), mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji prowadzenia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez zarzucenie Sądowi wadliwego ustalenia stanu faktycznego, polegającego na ustaleniu powierzchni posiadanego gospodarstwa rolnego inwestora za rok 2016, zamiast ustalenia tych danych na dzień wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – [...] maja 2012 r., w sytuacji gdy akta administracyjne w sprawie zawierały stosowny dokument Wójta Gminy M., na okoliczność powierzchni posiadanego gospodarstwa rolnego przez inwestora w roku 2012;

- art. 141 § 1 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz pominięcie materiału dowodowego zebranego w zwykłym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym przeoczenie granic swobodnej oceny dowodów polegających na stwierdzeniu, że w okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, w sytuacji gdy Kolegium Odwoławcze dokonało takiej oceny na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego i dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że zaistniały podstawy do oddalenia skarg, bowiem w sprawie administracyjnej wystąpiły wszystkie przesłanki wynikające z art. [61] ust. 4 u.p.z.p.

W swojej skardze kasacyjnej A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy SKO dokładnie wyjaśniło stan faktyczny (art. 7 K.p.a.), działało wnikliwie (art. 12 § 1 K.p.a.) oraz wyczerpująco rozpatrzyło cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.).

Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne K. O. wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ nie podważają skutecznie oceny, zgodnie z którą sprawa wymaga wyjaśnienia w zakresie ustalenia określonych danych na datę wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. z 2012 roku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że zasadniczo w obu skargach kasacyjnych nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą ustalenie powierzchni gospodarstwa rolnego powinno nastąpić w odniesieniu do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie na datę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Takie ustalenie w kontekście treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika ze specyfiki postępowania nieważnościowego, w którym oceniana jest legalność decyzji administracyjnej na datę jej wydania. Dlatego celem oceny, czy w ww. zakresie decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) niewystarczające w sprawie było posłużenie się przez SKO danymi z 2016 r. Co prawda, w skardze kasacyjnej SKO wskazało, że średnia powierzchnia gospodarstw rolnych w roku 2012 r. na terenie Gminy M. wynosiła 5,8999 ha, a inwestor posiadał gospodarstwo rolne o powierzchni 11,56 ha. Jednak owe wskazanie jedynie potwierdza, że SKO, wydając zaskarżoną decyzję, oparło się wyłącznie na danych z 2016 r.; zaś już po wydaniu zaskarżonej decyzji podjęło działania na rzecz uzyskania stosownych informacji z 2012 r. W kontekście badania przesłanki rażącego naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia w tym zakresie mają istotne znaczenie, ponieważ w tej części ww. przepis jest jasny i nie nastręcza problemów interpretacyjnych. Jako jedną z przesłanek odstąpienia od zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) w odniesieniu do zabudowy zagrodowej jest właśnie konieczność ustalenia czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ponadto w tym miejscu wskazania wymaga, że jeżeli na etapie postępowania odwoławczego organ nieważnościowy stwierdzi brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji to stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. powinien orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie jak w okolicznościach niniejszej sprawy umorzyć postępowanie nadzwyczajne w tej sprawie. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej SKO dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zaś w skardze kasacyjnej A. J. sformułowanych zarzutów w ogóle nie powiązano z dokonaną przez Sąd I instancji oceną, że Kolegium oparło się na danych z roku 2016. Ponadto sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć skutecznemu podważeniu dokonanej przez Sąd Administracyjny oceny prawnej, np. w zakresie wskazywanego przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, lecz wyłączenie – wykazaniu braków uzasadnienia wyroku. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej SKO i w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Pomimo, że w pozostałej części zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p. zawierają usprawiedliwione podstawy, jednak z uwagi na dokonaną powyżej ocenę nie mogły prowadzić skutecznie do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mają rację skarżący kasacyjnie, że pojęcia zabudowy zagrodowej, którym posługuje się art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie należy sprowadzać tylko do zabudowy podwórza. Wśród przesłanek stanowiących podstawę do odstąpienia od zasady dobrego sąsiedztwa art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wymienia zabudowę zagrodową. Odnośnie tej części przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie jest jasny, a ustalenie treści normy prawnej wymaga poczynienia zabiegów interpretacyjnych, które nie dają jednoznacznego wyniku, jak należy rozumieć pojęcie "zabudowy zagrodowej". Należy mieć na względzie, że przesłanka rażącego naruszenia prawa wymaga m.in. stwierdzenia, że naruszenie prawa jest oczywiste, a interpretacja przepisu nie nastręcza problemów interpretacyjnych. Wynika z tego, że konieczność dokonania wykładni przepisu wyklucza możliwość stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Poza tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przychylić się do stanowiska obu skarg kasacyjnych, że aktualnie zabudowy zagrodowej nie można li tylko sprowadzić do zabudowań w obrębie jednego podwórza i jego wielkości, a nawet jednej działki. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela pogląd prawny, zgodnie z którym z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie można wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Kluczowe znaczenie ma bowiem to czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego (za które można uznać np. gospodarstwo dwa razy większe od średniej wielkości gospodarstwa rolnego w danej gminie, jak i większe od średniej krajowej) jest zatem jak najbardziej dopuszczalne (por. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1492/15).

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.