Postanowienie NSA, sygn. akt II SA 24-25/92
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1992-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: par. 12 i par. 13
journal: Dz.U. 1987 nr 36 poz. 203
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1990 nr 34 poz. 198
law: Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: ze zm
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: poz. 165
journal: Dz.U. 1987 nr 3 poz. 0
Teza: Od dnia 27 maja 1990 r. przyznawanie uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia należy do zadań własnych gminy.

TEZY

Od dnia 27 maja 1990 r. przyznawanie uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia należy do zadań własnych gminy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył negatywny spór o właściwość na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w Ch. i na podstawie art. 216 b par. 2 i 3 Kpa  wyznaczył Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa B-kiego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przyznających uprawnienia do dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa B-kiego kwotę złotych dwadzieścia tysięcy tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz wnioskodawczyni.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy w Ch. wydał decyzje z dnia 26 marca z dnia 22 kwietnia 1991 r. nr III GKN/8173/2/91 i nr III GKN/8173/3/91, dotyczące przyznania ze względu na stan zdrowia dodatkowej powierzchni mieszkalnej Elżbiecie Jolancie O. i Kazimierzowi Z. Obie wymienione decyzje Burmistrz wydał na podstawie par. 12 ust. 1 pkt 5 i par. 13 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203/, uwzględniając opinie komisji lekarskiej. Decyzje te stały się ostateczne. O stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w Ch. do Wojewody B-kiego. Spółdzielnia zarzuciła Burmistrzowi wydanie decyzji z naruszeniem zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 maja 1988 r. w sprawie wypadków uzasadniających korzystanie z dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia /Mon. Pol. Nr 16 poz. 135/.

Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności obu decyzji Burmistrza, uznając, że zostały one wydane zgodnie z przepisami powyższego rozporządzenia i zarządzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Minister Zdrowia i Opieki Społecznej decyzjami z dnia 31 października 1991 r. uchylił decyzje Wojewody i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W ocenie Ministra, z analizy par. 13 ust. 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 1987 r. oraz z art. l, 3 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ wynika, że przyznawanie uprawnień do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia należy do zadań własnych gminy. W rezultacie takiej wykładni Minister poinformował, że stosownie do art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ od decyzji wydanej przez burmistrza w sprawie należącej do zadań własnych gminy przysługuje odwołanie do kolegium odwoławczego przy sejmiku samorządowym.

Po otrzymaniu decyzji Ministra Spółdzielnia zwróciła się do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa B-kiego o stwierdzenie nieważności obu decyzji Burmistrza z przyczyn podanych wcześniej w podobnych wnioskach skierowanych do Wojewody. Oba wnioski Spółdzielni Kolegium przekazało Wojewodzie do rozpatrzenia, Wojewoda jednak zwrócił je Kolegium jako organowi właściwemu, powołując się na decyzje ministra.

Postanowieniami z dnia 16 grudnia 1991 r. Kolegium uznało się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosków Spółdzielni o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Zdaniem Kolegium, przyznawanie uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia nie mieści się w kategorii spraw lokalnych zastrzeżonych w art. 6 i 7 ust. 2 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym do zakresu działania gminy. Jest to sprawa, w której uprawnienia podmiotowe obywatela wynikają z powszechnie obowiązującego prawa, a wydana w niej decyzja wiąże wszystkie organy zarządzające lokalami mieszkalnymi w całym państwie. Ponadto przy określaniu w art. 1 wyżej powołanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. podziału zadań w sposób kształtujący model generalnej właściwości organów gminy w sprawach należących dotychczas do organów władzy i administracji państwowej stopnia podstawowego zestawiono wyraźnie zadania wymienione tylko w ustawach. W ocenie Kolegium, okoliczności te łącznie mogą wskazywać na to, że o przyznaniu uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej powinien orzekać kierownik urzędu rejonowego stosownie do art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach

rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./.

Zgodnie z pouczeniem zawartym w uzasadnieniu postanowień Spółdzielnia na podstawie art. 216 b par. 1 pkt 2 Kpa wystąpiła do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpatrzenia jej wniosków o stwierdzenie nieważności obu decyzji Burmistrza, przypominając w zarysie stan faktyczny sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do par. 12 ust. 1 pkt 5 i par. 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203/ o przyznaniu uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej osobom, których stan zdrowia tego wymaga, decyduje "terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw zdrowia i opieki społecznej stopnia podstawowego". Te przepisy rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, według tekstu jednolitego ogłoszonego w Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165; przepis ten upoważniał Radę Ministrów między innymi do określenia warunków i trybu przyznawania tego rodzaju uprawnień. Nie ulega zatem wątpliwości, że kompetencje organów stopnia podstawowego do orzekania w omawianej sprawie wynikały z aktu pochodzenia ustawowego.

Druga uwaga wynika ze sposobu podziału zadań pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, dokonanego w art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. W przepisach tych przyjęto, że do właściwości organów gmin przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej -jako zadania własne dotychczasowe zadania i kompetencje rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego określone w 32 ustawach, dekretach i rozporządzeniach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wymienionych w tym artykule. W pozostałych wypadkach, to jest w art. 2-7 tej ustawy, dla przemieszczenia zadań i kompetencji przyjęto metodę wyczerpującego zestawienia konkretnych przepisów poszczególnych aktów prawnych. Oznacza to bezspornie, że pominięte w art. 1 omawianej ustawy dotychczasowe zadania i kompetencje byłych rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, które nie zostały wymienione w art. 3, 5 i 7, przeszły również do właściwości organów gminy jako zadania własne.

W świetle powyższego należy przyjąć, że od dnia 27 maja 1990 r. /data wejścia w życie cytowanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r./ przyznawanie uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia należy do zadań własnych gminy. W art. 1 tej ustawy nie można było zamieścić art. 54 ust. 1 prawa lokalowego, który upoważniał Radę Ministrów do określenia różnych sytuacji stwarzających możliwość ubiegania się przed czterema różnymi organami i instytucjami o przyznanie uprawnień do dodatkowej powierzchni; spośród tych sytuacji tylko jedna podlegała właściwości terenowych organów stopnia podstawowego. Z faktu uregulowania omawianego uprawnienia w rozporządzeniu, a nie w ustawie nie można wyciągać wniosku o występowaniu domniemanej sfery właściwości kierownika urzędu rejonowego na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/. Przepis ten ma brzmienie: "Kierownicy urzędów rejonowych przejmują zadania i kompetencje terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej i ogólnej stopnia podstawowego, wykonywane z mocy ustaw szczególnych przez rejonowe organy administracji państwowej, jeżeli nie zostały one przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom" i dotyczy zupełnie innych sytuacji. Jest on umieszczony w przepisach przejściowych ustawy i ma na celu uporządkowanie struktury administracji istniejącej po zniesieniu powiatów /najczęściej wyodrębnionej resortowo/, nie mieszczącej się w dwustopniowym podziale administracyjnym państwa. Z mocy tego przepisu na miejsce wielu działających na konkretnym obszarze organów rejonowych powstał do celów orzecznictwa jeden organ-kierownik urzędu rejonowego; przejął on zadania byłych organów rejonowych, których nie przekazano organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Odnotowania wymaga nawiązywanie i w tym przepisie do kompetencji i zadań określonych w ustawach, a nie w aktach niższego rzędu.

W ocenie Sądu, przy podziale zadań między organy gminy a organy administracji rządowej nie jest przydatne stosowanie proponowanego przez Kolegium kryterium podmiotowych praw obywateli. W miejscu zamieszkania, to jest w gminach wiejskich lub miejskich, obywatele koncentrują swoje życie, korzystając z praw podmiotowych. Nie ma więc żadnej potrzeby szukania abstrakcyjnych kryteriów izolowania zadań własnych gminy jako wspólnoty jej mieszkańców i terytorium od praw podmiotowych obywateli - po to, aby korzystanie z nich łączyć tylko ze sferą kompetencji administracji rządowej.

W większości dotychczas rozstrzygniętych przez Sąd spraw kompetencyjnych pojawiły się wątpliwości prawne wynikające z odmiennego interpretowania prawa przez strony postępowania, którym nie można było zarzucić oczywiście błędnego rozumienia spornych regulacji. Podobnie i w tej sprawie odnotowania wymagają interesujące teoretycznie poglądy Kolegium, które nadal pozostają takimi mimo odmiennych ocen prawnych Sądu.

Ukazane wyżej przesłanki, łącznie z prawnymi konsekwencjami przyjęcia generalnej klauzuli właściwości organów gminy, uzasadniającej uznawanie za zadania własne gmin również załatwiania niektórych rodzajów spraw budzących częściowe wątpliwości, zdecydowały o sposobie rozstrzygnięcia przez Sąd negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Kolegium i Wojewodą. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 216 b par. 2 i 3 oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji postanowienia.