Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 432/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi B spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2015 oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 15 czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako BP ARMiR) wpłynął wniosek B sp. z o. o. (skarżącej) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015.

Skarżąca zadeklarowała do płatności działki rolne (obręb ew. [...]) oznaczone symbolem: A1 - 3,72 ha, na działce ew. nr [...], D1 - 2,35 ha, na działce ew. nr [...], E1 - 3,00 ha, na działce ew. nr [...], F1 - 4,86 ha, na działce ew. nr [...], G1 - 3,89 ha, na działce ew. nr [...], H1 - 3,50 ha, na działce ew. nr [...], I1 - 4,68 ha, na działce ew. nr [...].

Działki zgłoszono do płatności w ramach następujących pakietów: (a) pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 uprawy rolnicze - powierzchnia 26,00 ha, (b) zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie - wariant 6.1 produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych 26 ha

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił spółce B przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż w świetle poczynionych ustaleń faktycznych przyznanie płatności byłoby sprzeczne z celami wsparcia. Motywując tę tezę przeanalizował relacje osobowe i kapitałowe łączące skarżącą spółkę oraz D sp. z o. o., Di sp. z o. o., P sp. z o.o. oraz Pr sp. z o. o. i uznał, że podmioty te zostały sztucznie wykreowane w celu maksymalizacji kwot płatności, w tym płatności PRŚ, w związku z czym spełnione zostały przesłanki odmowy przyznania jakichkolwiek płatności wynikające z art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określany jako: "Dyrektor OR ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego. Jako podstawę swojej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 10 ust. 2 Ustawy z dnia 9 maj 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512), art. 27 ust. 1 i ust. 2 Ustawy z dnia 7 marca 2007 r, o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387), § 20 Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm. - określanego dalej jako: "rozporządzenie PRŚ"), art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L 1995.312.1), art. 60 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.).

W oparciu o zgromadzone dowody Dyrektor OR ARiMR uznał, iż spółka nie jest samodzielnym podmiotem, a została utworzona i funkcjonuje wyłącznie w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie przysługujące.

Stwierdził, iż spółka nie byłą posiadaczem zgłoszonych do płatności gruntów i tym samym nie spełniła zasadniczego warunku dla przyznania wnioskowanej płatności. Organ odwoławczy podkreślił, iż dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy. Wnioskodawca zdaniem organu musi zatem wykazać, że faktycznie posiadała grunty rolne. W oparciu o zgromadzone dowody w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, iż to nie B sp. z o.o. była faktycznym posiadaczem - § 2 rozporządzenia PRŚ - zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 gruntów rolnych. Dyrektor OR ARiMR wskazał, iż grunty rolne zgłoszone do płatności na rok 2015 przez spółkę wchodziły w skład jednego gospodarstwa rolnego prowadzonego przez rodzinę: P.M., D.M., M.M. oraz powiązane z nimi osoby tj. M.P., T.F. oraz M.D.. Działki zgłoszone do płatności przez B sp. z o. o. były zarządzane przez te osoby, które poprzez utworzenie kilku spółek sztucznie podzieliły grunty wchodzące w skład jednego gospodarstwa rolnego, w którym rolę zarządczą w sposób ciągły wypełnia P.M.. Podział ten miał, zdaniem organu na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie wsparcia wyższego od tego jakie otrzymałby jeden podmiot zgłaszający do płatności grunty przysługujące spółce.

Dyrektor OR ARiMR, na potwierdzenie tezy dotyczącej faktu sztucznego podziału gospodarstwa przez P.M. oraz powiązane z nim osoby, jak również faktu, iż B sp. z o. o. (oraz inne spółki) nie jest wyodrębnionym, samodzielnym producentem rolnym, przedstawił mechanizm mający na celu zmaksymalizowanie wysokości otrzymanych płatności Organ podał, iż z Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli wynika, iż P.M. w roku 2005 zgłosił do płatności łącznie 1159,55 ha gruntów rolnych, które zgłosił jako osoba fizyczna, jak również jako wspólnik 5 spółek kapitałowych. W kolejnych latach funkcjonowania w Polsce dopłat do gruntów rolnych finansowanych ze środków unijnych wzrastał zarówno areał deklarowany do płatności, jak i ilość spółek powiązanych z osobą P.M.: w roku 2008 P.M. oraz 39 powiązanych z nim spółek zgłosili do płatności 2865,72 ha, w roku 2009 spółek zgłaszających grunty rolne do płatności powiązanych kapitałowo z osobą P.M. było już 60 (łączny zgłaszany areał wynosi 3988,25 ha). Na przestrzeni kolejnych trzech lat liczba spółek systematycznie wzrasta, a w roku 2012 osiągnęła ilość 90 podmiotów, w roku 2013 ilość podmiotów, które osobowo oraz kapitałowo powiązane są z P.M. wynosiła 103, które to zgłosiły do płatności łączny areał wynoszący 3630,93 ha gruntów rolnych. W roku 2015 ilość zarówno spółek powiązanym rodzinnie bądź zawodowo z P.M., jak i wielkość zgłaszanego przez spółki do płatności areału uległy znaczącym ograniczeniom albowiem podmiotów zgłaszających grunty do płatności było 5 (pięć). Przedmiotowe podmioty zgłosiły łącznie do płatności na rok 2015 areał 891,98 ha. Następnie organ w tabeli przedstawił zależność i powiązania personalne występujące pomiędzy grupą osób związanych (w różnej formie) z osobą P.M. (również spółki, której dotyczy niniejsze postępowanie tj. B sp. z o. o.) oraz obszary deklarowane do płatności przez poszczególne podmioty.

Na podstawie analizy w/w danych organ odwoławczy stwierdził, iż osoby fizyczne powiązane z P.M. tj. M.M., D.M., T.F. oraz M.P. - w roku 2015 (którego dotyczy postępowanie wszczęte na wniosek B sp. z o. o.) występują jako: wspólnik, udziałowiec, prezes zarządu lub pełnomocnik w 5 spółkach kapitałowych. Organ podkreślił, iż istnieje zasadnicza różnica pomiędzy ilością spółek powiązanych z osobą P.M. zgłaszających grunty do płatności w roku 2013 (103 spółki prawa handlowego), a rokiem 2015 (5 spółek) oraz zgłaszanym przez te spółki areałem, co organ uznał za okoliczność nieprzypadkową. Organ podał, iż trzy z wnioskujących w roku 2015 spółek tj. D sp. z o. o., Di sp. z o. o. oraz Pr sp. z o. o. już na początku 2014 r. zaczęły przejmować inne spółki powiązane z P.M., co zdaniem organu stanowi wynik zintensyfikowanych działań organów ARiMR, które konsekwentnie odmawiały przyznania płatności za lata 2011, 2012, 2013 i 2014 zmultiplikowanym spółkom powiązanym z osobą P.M..

Organ podał, iż suma zgłoszonych obszarów przez spółki powiązane z P.M. oraz związanymi z nim osobami w roku 2015 zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej wyniosła 547,53 ha

Organ wyliczył, iż korzyść wynikająca z uniknięcia mechanizmu degresywności stawek płatności przewidzianego w § 20 Rozporządzenia PRŚ wyniosłaby 177.387,13 zł.

Dyrektor OR ARiMR ustalił, iż B sp. z o. o. została powołana [...] maja 2009 r. przez D. i P.M.. W dalszych latach istnienia spółki zmieniali się jej prezesi, a funkcję tę pełnili: P.M., M.P., D.M..

Następnie organ wskazał, iż wszystkie działki spośród zgłoszonych przez spółkę do płatności za 2015 r. (nr: [...]) oprócz działki ewidencyjnej nr [...], były corocznie swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których - w różniej formie - rolę zarządczą pełni bądź pełnił P.M. lub też osoby prawne bądź fizyczne powiązane z nim pod względem rodzinnym lub podległości służbowej. Zdaniem organu odwoławczego przeniesienia posiadania działek miały charakter pozorny i stanowiły jedynie formalny tytuł do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat przez spółki, w których rolę zarządczą bądź właścicielską pełnią te same, systematycznie powtarzające się osoby, powiązane w różnym zakresie z P.M..

Dalej organ odwoławczy dokonał zestawienia w tabeli siedzib spółek powiązanych z osobą P.M. i jego współpracowników oraz adresów do korespondencji, jakie osoby reprezentujące przedmiotowe spółki podały rejestrując podmioty w ARiMR jako producentów rolnych, co zdaniem organu potwierdza tezę, iż zostały one stworzone wyłącznie celem maksymalizacji zysków płynących z unijnych dotacji przysługujących producentom rolnym z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na gruntach rolnych. Organ zauważył, iż adres do korespondencji w przypadku spółek powiązanych z P.M. oraz jego najbliższym personalnym otoczeniem pozostaje zawsze bez zmian tj. ul. [...] lub ul. [...] (będący jednocześnie adresem zamieszkania P.M.).

Dodatkowo organ odwoławczy opisał wyniki szczegółowej analizy dokumentacji dotyczącej działalności spółki (w tym finansowej), której wyniki potwierdziły zdaniem organu wątpliwości co do samodzielności i odrębności B sp. z o. o. od innych spółek personalnie powiązanych i utwierdziły w opinii, iż stanowi ona sztuczny twór, nastawionym wyłącznie na deklarowanie do płatności gruntów rolnych, które faktycznie nie są w jej posiadaniu. Zdaniem organu przedmiotowymi gruntami, (bez względy na status ich formalnej własności), jak i gruntami zgłaszanymi przez wskazane w niniejszej decyzji inne spółki, rokrocznie dysponuje P.M., rozdysponowujący grunty w zależności od potrzeb celem pozyskiwania płatności w kwocie większej niż faktycznie przysługiwałaby dla jednego, spójnego gospodarstwa rolnego gdyby grunty zgłaszane przez wszystkie spółki nie zostały podzielone w sposób pozorny.

Dyrektor OR ARiMR stwierdził wreszcie, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013. Stwierdził, iż do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków wyłączających, na mocy ww. przepisu, prawo do płatności konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie uwzględniona została całość okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności, a aplikowanie o pomoc finansową przez te same osoby w ramach kilku spółek kapitałowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania przez organ art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 88 tiret trzecie Rozporządzenia nr 1305/2013 oraz naruszenia art. 2 Rozporządzenia nr 1166/2008 organ odwoławczy wskazał, iż na mocy art. 74 Rozporządzenia nr 1306/2013 jego przepisy obowiązują i znajdują zastosowanie od dnia 1 stycznia 2015 r. W związku z faktem, iż niniejsza sprawa dotyczy operacji realizowanych w roku 2015, to tym samym zarzut zastosowania art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 uznano za bezzasadny. Interpretując przesłanki odmowy przyznania płatności, organ odwołał się do tez wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, gdzie dokonano wykładni przepisu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 która to wykładnia jest przydatna również w odniesieniu do art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013.

Od powyższej decyzji spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. domagając się uchylenia decyzji obu instancji . Skarżonym decyzjom zarzuciła:

- błędne zastosowanie art.60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

Ponadto skarżonym decyzjom spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 2 Rozporządzenia nr 1166/2008 z 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badanie metod produkcji rolnej poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy materia w/w rozporządzenia dotyczy sfery statystyki nie może mieć zastosowania w sprawie powyższej, w szczególności poprzez stosowanie definicji gospodarstwa, dla którego ustawodawca ustanowił definicję legalną we właściwym akcie prawa obowiązującego,

- błędne zastosowanie art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 w związku z art. 88 tiret 3 rozporządzenie 1305/2013 stanowiącego, iż Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r. - tj. niemożność stosowania w sprawach ONW i PRŚ gdzie ewentualnie winny być stosowane przepisy rozporządzenia 65/20011 i 1698/2005,

- art. 11 ust. 4 Rozporządzenie nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie dyspozycji ustępu 5 tegoż przepisu, w przypadku zagregowania rolników w grupę osób fizycznych lub prawnych,

- naruszenie przepisu z art. 19 kpa poprzez nieprzestrzeganie właściwości, poprzez ustalanie rozstrzygnięcia z BP oraz przekazanie informacji objętych bezwzględną tajemnicą skarbową (art. 270 ustawy ordynacja podatkowa). Ponadto skarżąca podniosła zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego faktycznych, naruszenia wszelkich reguł przyzwoitego postępowania dowodowego, sprowadzenia zasady swobodnej oceny dowodów do instrumentalnego wykazywania jedynie zawczasu przyjętej przez organ tezy, w tym wskazywaniem w decyzji nieprawdy gdyż organ np. opiera swoje rozstrzygnięcie na podstawie niby wynikających z systemu informatycznego domniemanych informacji, jakoby osoby fizyczne wskazane na 12 stronie decyzji PRŚ ( i odpowiednio w pozostałych decyzjach) , występowały o płatności podczas gdy żadna, poza M.D. - któremu pomoc przyznano, ze wskazanych osób nie złożyła wniosku w roku 2015 r, a fakt ten jest organowi znany z urzędu - co jest naruszeniem art 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego aktu w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa materialnego oraz stwierdził, że przy jej wydawaniu nie naruszono przepisów postępowania.

W pierwszej jednak kolejności odnieść się należy do stanowiska strony skarżącej, wedle którego art. 88 zd. 2 rozporządzenia 1305/2013 nakazywał stosowanie w sprawie rozporządzenia 65/2011. Poprzedzenie oceny prawidłowości podstawy faktycznej rozstrzygnięcia wyjaśnieniem tej kwestii wynika z tego, iż konieczne było ustalenie właściwego czasowo przepisu prawa materialnego z którego wynikają przesłanki odmowy przyznania płatności z powodu stworzenia "sztucznych warunków". Skarżąca twierdziła, że właściwą podstawę prawną stanowiły przepisy rozporządzenia 65/2011, a nie jak przyjął organ art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Zgodnie z art. 88 zd. 2 rozporządzenia 1305/2013 do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy rozporządzenia 1698/2005 stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Przepis ten jednak nie odsyła do stosowania innych aktów prawnych, a ograniczenie stosowania przepisów rozporządzenia 1306/2013 nie wynika również z przepisów końcowych i przejściowych tego aktu. Należy zatem przyjąć, iż zgodnie z zasadą działania prawa nowego, w sprawie niniejszej brak było podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia 65/2011. Przy ocenie istnienia oraz prawnych następstw stworzenia "sztucznych warunków" w uzyskaniu korzyści sprzecznych z celem wsparcia należało zatem stosować art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Stąd organy trafnie przyjęły ten przepis jako prawny wzorzec oceny postępowania spółki w procesie uzyskiwania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, pomimo, iż uzasadnienie wyboru tego akurat przepisu nie było w pełni trafne.

W ocenie Sądu zasadne było stwierdzenie, iż w przypadku skarżącej spółki zostały spełnione przesłanki odmowy przyznania płatności PRŚ za rok 2015. Organy prawidłowo ustaliły, iż skarżąca spółka wespół z innymi powiązanymi kapitałowo i osobowo spółkami: D Sp. z o.o., DI sp. z o.o., PR sp. z o.o., i P Sp. z o.o. stworzyła sztuczne warunki w celu obejścia mechanizmu modulacji w sprzeczności z celami wsparcia czyli, iż zachodziły przesłanki odmowy przyznania płatności PRŚ na podstawie art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów co do tego, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności oraz co do tego, że nie prowadziła działalności rolniczej.

W pierwszej kolejności wspomnieć należy, że pomiędzy dwoma okolicznościami ległymi u podstaw odmowy przyznania płatności zachodziła pewna sprzeczność. Ocena bowiem, czy zachodzi, przewidziana w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków odnosić się może wyłącznie do podmiotów, które są rolnikami i prowadzą działalność rolniczą. Ustalenie, iż podmiot wnioskujący o płatności nie jest posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności nie jest przesłanką odmowy przyznania płatności na podstawie ww. przepisu.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. rozporządzenia PRŚ w brzmieniu obowiązującym w chwili złożenia wniosku, wynika iż płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli spełnia przewidziane tam warunki, w tym m. in. jest posiadaczem gospodarstwa rolnego.

Aby skutecznie zakwestionować posiadanie przez skarżącą spółkę gruntów zgłoszonych do płatności w 2015 r. oraz prowadzenie przez nią działalności rolniczej, organy musiałyby wykazać, że skarżąca spółka nie wykonywała w 2015 r. żadnych czynności mogących być uznane za przejawy posiadania gruntów, w szczególności działań związanych z ich uprawą. W związku z tym zauważyć należy, że w celu wykazania posiadania gruntów zgłoszonych do płatności, skarżąca spółka przedstawiła dokumenty potwierdzające tytuł prawny do działek oraz dowody potwierdzające wykonywanie czynności agrotechnicznych. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż w części prace te wykonywane były przez podmioty kapitałowo i osobowo ze spółką powiązane. Oceny powyższej nie zmienia również fakt, iż obrotu materiałami i płodami rolnymi dokonywano w kręgu spółek powiązanych kapitałowo i osobowo oraz zależnych od M.M., P.M. oraz D.M., ponieważ nie oznacza to, iż transakcje te były fikcyjne. O braku posiadania nie świadczy również niedochodowość prowadzonej działalności rolniczej ani fakt, iż spółka była de facto zarządzana przez osoby nie zasiadające w jej władzach.

Organy ARiMR w decyzjach dowodziły, że spółka nie prowadziła na gruntach zgłoszonych do płatności działalności rolniczej, ponieważ działalność tę na tych gruntach prowadzić miał P.M. oraz związane z nim osoby. Rzecz w tym jednak, że tezy tej organy nie wsparły dowodami ją pozytywnie potwierdzającymi, przez co wniosek powyższy pozostał hipotezą.

Analizie poddać zatem należało prawidłowość zastosowania w sprawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Dla przypomnienia wskazać należy, że przepis ten stanowi, iż: " bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności w celami tego prawodawstwa." W ocenie organu klauzula zawarta w przytoczonym powyżej przepisie znajduje zastosowanie w przypadku wszystkich płatności, których dotyczy rozporządzenie, pomijając jednak, że jak wynika z treści tego przepisu – stosuje się go z zastrzeżeniem braku przepisów szczególnych.

Dokonując wykładni tego przepisu organy ARiMR trafnie odwołały się do wyroku TSUE w z 12.9.2013 w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja w którym Trybunał dokonał wykładni pojęcia "sztucznych warunków" na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W ocenie Sądu podobieństwo treściowe tego przepisu z brzmieniem art. 60 rozp. 1306/2013 uprawnia odwołanie się do tej wykładni.

Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Zdaniem TSUE pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: (1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, (2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści, (3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W ocenie Sądu prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki zaistniały w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych na rok 2015 o które wystąpiła skarżąca spółka.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu pięciu spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo z P.M., w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

W ocenie Sądu prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki zaistniały w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej za 2015 r., o którą wystąpiła skarżąca spółka.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu pięciu spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej gospodarstwa rolnego prowadzonego przez osoby fizyczne i prawne powiązane kapitałowo, osobiście i rodzinnie z P.M., w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

Organy prawidłowo określiły potencjalną korzyść wynikającą z pominięcia mechanizmu modulacji polegającej na stosowaniu szczeblowo degresywnej stawki płatności rolnośrodowiskowej uzależnionej od wielkości areału.

Ponieważ skarżąca spółka realizowała zobowiązanie środowiskowe rozpoczęte w 2013 roku w sprawie zastosowanie miało rozporządzenie PRŚ w brzmieniu obowiązującym przed 15 marca 2014 r. (zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2014 r. zmieniające rozporządzenie PRŚ - Dz. U. z 2014 r. poz. 324). Zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 8 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w wysokości:

1) 100% stawki płatności - za powierzchnię od 0,1 ha do 100 ha;

2) 50% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 100 ha do 200 ha;

3) 10% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 200 ha.

Powyższe, z uwagi na stosowanie przedstawionych wyżej zasad modulacji, oznacza, że w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności obejmującego wszystkie grunty podzielone między 5 zależnych spółek, otrzymane płatności rolnośrodowiskowe zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji gdy wnioski takie złożyło 5 spółek (w tym skarżąca spółka), które podzieliły się gruntami posiadanymi wcześniej przez jedną spółkę.

Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił potencjalne korzyści, które spółka odniosłaby w przypadku przyznania płatności. Organ zsumował bowiem powierzchnie i potencjalne płatności wynikające z wniosków wszystkich spółek i zestawił je z wartością płatności, które przysługiwałyby gdyby wszystkie grunty będące w posiadaniu spółek zostały zgłoszone do płatności przez jeden podmiot. Wynika z nich, że skarżąca spółka wespół z innymi podmiotami uzyskałaby z płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 2. (rolnictwo ekologiczne) korzyść wynoszącą 177.387,13 zł. Obliczenia te są prawidłowe i oparte o właściwe podstawy prawne.

Zasadna była zatem konkluzja, iż utworzenie kilku podmiotów i podzielenie pomiędzy nie posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.

Jak wskazano w przywołanym wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 do dokonania oceny, czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14; LEX nr 1561888). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze (por. np. art. 25 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2016 r. poz. 2032 ze zm.) oraz art. 9a i art. 11 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1888 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca spółka oraz Di Sp. z o.o., D Sp. z o.o., P Sp. z o.o. i Pr Sp. z o.o. przejęły grunty wcześniej posiadane przez inne, liczne podmioty zależne powiązane rodzinnie, osobowo oraz kapitałowo z P.M.. Dyrektor ARiMR przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco kolejne przekształcenia własnościowe w spółkach oraz przepływy nieruchomości, które były zgłaszane do płatności. W gronie wspólników spółek - obok innych osób - znajdowali się m. in. M.M. i D.M. zaś pełnomocnikiem trzech ze spółek był P.M..

Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, iż doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegającej na zgłaszaniu gruntów do płatności w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności wyższych aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot.

Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie z P.M. kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Trafnie wskazano i ustalono, iż spółki miały dublujące się siedziby i posługiwały się przed różnymi organami tymi samymi adresami korespondencyjnymi. Nadto dokonują pomiędzy sobą licznych transakcji oraz wzajemnie udzielają sobie zleceń związanych z prowadzeniem działalności rolniczej.

Organ zasadnie wskazał, iż skarżąca spółka podobnie jak cztery pozostałe została zawiązana przez P.M. i powiązane z nim osoby w celu podzielenia posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa w celu uzyskania korzyści wyższych z płatności do gruntów rolnych niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot.

Organ prawidłowo poddał ocenie działanie spółki także w kontekście daty jej powstania oraz osób jej wspólników. Na podstawie danych wynikających z posiadanych rejestrów przeanalizował kto w latach wcześniejszych zgłaszał grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności w roku 2015 r. Wszystkie, z wyjątkiem działki ewidencyjnej [...] w latach 2012 i 2013 były zgłaszane do płatności przez spółki z o.o. powiązane kapitałowo lub osobowo z P.M., a działka ewidencyjna nr [...] w 2013 r. osobiście przez P.M.. Trafna w tym zakresie była również konkluzja organu, że zmiany w strukturze spółek oraz przepływy posiadania gruntów dokonywane były w reakcji na kolejne działania organów ARiMR, które w kolejnych latach dopatrywały się zamierzonej koordynacji działań w celu maksymalizacji korzyści z płatności do gruntów rolnych w ramach przez P.M. i podmiotów bądź to przezeń zarządzanych bądź z jego osobą związanych kapitałowo lub osobowo.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków przez utworzenie kilku podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności, a to pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej spółki) uzyskania takich korzyści. Tym samym spełniony był warunek "subiektywny" uzasadniający kwalifikację działań spółki jak stworzenie "sztucznych warunków". Cel działań jakim było zwiększenie kwot płatności wynika bowiem niezbicie z wyczerpująco przeanalizowanych w decyzji okoliczności natury obiektywnej.

Ocenić wreszcie należało ustalenie w zakresie spełnienia trzeciej przesłanki zastosowania kwalifikacji działań spółki jako tworzenia sztucznych warunków o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia,

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. L 277, s.1). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyr. z 15 lutego 2017 r. II GSK 1518/15 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA").

W ocenie Sądu wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla rolników realizujących program rolnośrodowiskowy. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm modulacji zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie degresji szczeblowej w konstrukcji stawek wsparcia. Jest w ocenie Sądu również oczywiste, iż wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywnych płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. W sposób oczywisty sztuczny podział na gospodarstwa prowadzone przez sztucznie wykreowane spółki prowadził do naruszenia zasady konkurencyjności w obu jej aspektach.

Sąd nie dopatrzył się jednak w mechanizmie naruszenia drugiego z celów wsparcia jakim było poprawa środowiska naturalnego. Nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, iż spółka nie uprawiała gruntów. Wykazała, iż sprzedawała płody rolne i uzyskała program rolnośrodowiskowy.

W odniesieniu do trzeciego z celów - poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej należy zauważyć, iż skarżąca spółka, pomimo korzystania również z usług podmiotów zewnętrznych przy produkcji rolnej związanej z gruntami objętymi dopłatami, zatrudniała również pracownika. Niemniej jednak, jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, wynagrodzenie pracownika w 2015 roku wyniosło zaledwie 1208,38 zł brutto. Nie można zatem uznać, iż funkcjonowanie spółki przyczyniało się realizacji celu jakim jest zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie.

Tym samym uprawniony jest wniosek, iż osiągnięcie korzyści wynikających z obejścia przepisów wprowadzających do systemu wsparcia modulacje i stawki degresywne, pozostaje w sprzeczności z celami systemu wsparcia, do których należy zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej oraz zapewnienie konkurencyjności na rynku producentów rolnych.

Ostatecznie jednak Sąd uznał, iż zasadnie ustalono, że spółka działała w ramach sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013, stworzonych w sprzeczności z celem wsparcia jakim jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa poprzez ograniczenie wsparcia dla większych beneficjentów.

Na uwzględnienie nie zasługiwał żaden z zarzutów podniesionych w skardze.

Z uwagi na okoliczności przytoczone we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia, niezasadny był zarzut niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Chybiony był zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, ponieważ przepis ten dotyczy płatności podstawowych czyli płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie zaś płatności rolnośrodowiskowych, a takich właśnie dotyczy niniejsza sprawa.

Bezprzedmiotowy w kontekście podważenia przez Sąd stanowiska organów ARiMR o braku posiadania oraz brak cech gospodarstwa rolnego był zarzut naruszenia art. 2 rozporządzenia 1166/2008.

Sąd nie uwzględnił równocześnie wniosku spółki o ponowne otwarcie rozprawy na podstawie art. 133 § 2 p.p.s.a., ponieważ podniesione w wystąpieniu spółki argumenty nie dawały jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia wniosku. Okoliczność niewydania decyzji dotyczącej płatności za rok 2014 nie ma bowiem żadnego wpływu na niniejszą sprawę.

Ostatecznie uznając, że skarga była nieuzasadniona, a zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.