Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 496/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 134. art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i umarza postępowanie odwoławcze.


UZASADNIENIE

T. D. i M. G. pismem z dnia [...] r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako: "PINB") o rozpoczęciu robót budowlanych na zlecenie G. G. polegających na realizacji instalacji centralnej ciepłej wody dla budynków mieszkalnych w kwartale ulic [...], [...] i [...] bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

PINB pismem z dnia [...] r. odpowiedział, że zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą Prawo budowlane budowa instalacji ciepłej wody budynku nie wymaga pozwolenia na budowę. Ponadto organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji budowy instalacji ciepłej wody w budynku, powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego nie mogą wymagać pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a co za tym idzie nie mogą również wymagać zawiadomienia o rozpoczęciu robót.

Pismem z dnia [...] r. T. D. i M. G. złożyli zażalenie na przewlekłość działań PINB. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") postanowieniem z dnia [...] r. uznał powyższe zażalenie za uzasadnione i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy.

PINB pismem z dnia [...] r. zawiadomił o terminie kontroli w sprawie budowy wewnętrznej instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku wielorodzinnym położonym w G. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Z protokołu sporządzonego po przeprowadzeniu kontroli przez PINB w dniu [...] r. wynika, że w przedmiotowym budynku wielorodzinnym przy ul. [...] wykonywana jest wewnętrzna instalacja ciepłej wody użytkowej. Roboty te zostały rozpoczęte w dniu [...] r. a ich przewidywany termin zakończenia określono na dzień [...] r. Przedstawiciel [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oświadczył, że na przedmiotowe prace został sporządzony projekt i roboty wykonywane są zgodnie z nim.

Postanowieniem z dnia [...] r. PINB odmówił wszczęcia postępowanie w sprawie "wstrzymania robót budowlanych polegających na wykonywaniu instalacji ciepłej wody bez pozwolenia na budowę" w budynkach przy ul. [...], [...] i [...] w G.. WINB postanowieniem z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejnym pismem z dnia [...] r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała, że zakończona została przebudowa systemu ogrzewania wody użytkowej w kompleksie 5-ciu budynków przy ul. [...], [...] i [...] oraz [...] i [...] polegająca na likwidacji indywidualnych podgrzewaczy wody i budowie w to miejsce nowej instalacji z pętlą cyrkulacyjną.

Decyzją z dnia [...] r. PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania oraz prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonywaniu instalacji ciepłej wody użytkowej bez pozwolenia na budowę, w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w G. przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową z siedzibą przy ul. [...]. W tym samym dniu organ I instancji wydał decyzję, którą umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania oraz prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonywaniu instalacji ciepłej wody użytkowej bez pozwolenia na budowę w budynkach wielorodzinnych przy ul. [...] i 12, ul. [...] i ul. [...] w G..

WINB decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję z dnia [...] r. w przedmiocie umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania oraz prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonywaniu instalacji ciepłej wody użytkowej bez pozwolenia na budowę, w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w G. przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową z siedzibą przy ul. [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał m.in., że w sprawie nie wydano postanowienia o wszczęciu postępowania, czym uniemożliwiono zapewnienie czynnego udziału stron w postępowaniu oraz wskazał, że rolą organu I instancji było skontrolowanie prawidłowości wykonanych robót budowalnych.

T. D. i M. G. pismami z dnia [...] r., [...] r. i [...] r. wnieśli skargi na działanie PINB. Po ich rozpatrzeniu WINB zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z dnia [...]. uznał skargi z dnia [...] r. i [...] r. za uzasadnione, natomiast skargę z dnia [...] r. za nieuzasadnioną.

PINB pismem z dnia [...] r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania oraz prowadzenia robót polegających na wykonaniu instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku wielorodzinnym położonym w G. przy ul. [...], a następnie decyzją z dnia [...] r., znak: [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie instalacji ciepłej wody w budynku wielorodzinnym położonym w G. przy ul. [...] (zwana dalej: "decyzją z dnia [...] r." albo "decyzją organu I instancji").

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie wykonania instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w G. przy ul. [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. stwierdzono, że powyższą instalacja ciepłej wody użytkowej jest wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi oraz ze sztuką budowlaną. Instalacja działa w sposób prawidłowy, co potwierdzają protokoły z kontroli okresowych, o których mowa w art. 62 ustawy Prawo budowlane. Skoro nie można stwierdzić naruszenia prawa, gdyż obiekt jest zgodny z odpowiednimi normami materialno-technicznymi, to dany podmiot nie może się powoływać skutecznie na naruszenie jego interesu prawnego.

Następnie organ wskazał, że T. D. oraz M. G. nie posiadają interesu prawnego uzasadniającego udział w sprawie przedmiotowej instalacji. Dysponują oni tytułami w postaci odrębnej własności lokali nr [...] i [...]. Sam powyższy fakt nie uprawnia ich do uznania za stronę postępowania. Organ zwrócił przy tym uwagę, że z projektu budowlanego wynika, iż przedmiotowa instalacja jest przeprowadzona w częściach wspólnych budynku (ścianach, przewodach kominowych) oraz przez poszczególne lokale – pomieszczenia piwniczne. Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia [...] r. o własności lokali do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe pomieszczenia przynależne a w szczególności: piwnica, strych komórka, garaż, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w których wyodrębniono dany lokal. Projekt inwestycji nie dotyczył zatem wyłącznie części wspólnych nieruchomości, ale także poszczególnych lokali.

Z uzyskanych w toku postępowania dokumentów wynika, że przedmiotowa inwestycja nie obejmuje pomieszczeń piwnicznych T. D. i M. G., a jedynie kanały kominowe przebiegające przez ich lokale mieszkalne i obsługujące nasze lokale. Prowadzi do wniosku, iż inwestycja nie przebiega przez lokale należące do skarżących, a jedynie przez części wspólne budynku (ściany, przewody kominowe) w stosunku do lokali skarżących.

Następnie PINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga wykonanie instalacji elektrycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku. Organ zwrócił przy tym uwagę, że przed Starostą [...] toczyło się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, jednakże zostało ono umorzone.

W związku z faktem, iż instalacja została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi oraz ze sztuką budowlaną a jej budowa nie wymagała pozwolenia ani zgłoszenia w sprawie spełniona została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania.

Odnosząc się do składanych przez T. D. oraz M. G. zastrzeżeń, co do projektu technicznego centralnej instalacji ciepłej wody wyjaśniono, że projekt budowlany zawiera niezbędne dane do wykonania instalacji tzn. dobór średnic rur, niezbędne obliczenia, dane do doboru pomp obiegowych, trasy prowadzenia rurociągów. Jak wyjaśniono, projekt budowlany nie zawierał szczegółów wykonania, które wykonawca wprowadzał w trakcie prowadzenia robót, ponieważ roboty były prowadzone adekwatnie do wykonania niezbędnych odkrywek, przekuć i wyboru technologii wykonania. Następnie organ odniósł się do poszczególnych zarzutów dotyczących realizacji inwestycji, wyjaśniając, że w jego ocenie nie było podstaw do wprowadzenia zmian projektowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. D. i M. G. podnosząc, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami, na co już wielokrotnie wskazywali w toku prowadzonego postępowania oraz wskazali na techniczne nieścisłości związane z wykonanymi pracami.

WINB decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając powyższe stanowisko powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że PINB pismem z dnia [...] r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie "wstrzymania oraz prowadzenia robót polegających na wykonaniu instalacji cieplej wody użytkowej w budynku wielorodzinnym położonym w G. przy ul. [...]". Wszczęcie powyższego postępowania było wynikiem wcześniej poczynionych ustaleń w związku z robotami budowlanymi, o których wykonywaniu zawiadomili T. D. i M. G., które prowadzone były na zlecenie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Polegały one na wykonaniu instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w G.. W dniu [...] r. PINB przeprowadził kontrole budowy wewnętrznej instalacji ciepłej wody użytkowej w budynkach wielorodzinnych przy ul. [...], [...] i [...]. W protokole z kontroli zapisano, że montaż przedmiotowej instalacji został rozpoczęty w dniu [...] r. poprzez montaż instalacji poziomej. Od dnia [...] r. wykonywano natomiast montaż pionów ciepłej wody oraz podłączenie mieszkań. Podczas kontroli wykazano, że roboty zostały w całości wykonane do bloku przy ul. [...] i 49b, przy ul. [...] do [...]. W protokole zapisano wówczas, że do zamontowania pozostała instalacja w budynkach przy ul. [...], [...] i [...]. Obecny podczas kontroli przedstawiciel [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oświadczył, że planowany termin zakończenia robót przewidywany jest na dzień [...]. Ponadto w protokole zapisano, że roboty wykonywane są na podstawie projektu budowlanego.

WINB podkreślił, że zgodnie z treścią generalnej zasady zawartej w art. 28 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane"), którą zmieniono ustawą z dnia [...] r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 29 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wskazał natomiast obiekty budowlane oraz roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie wykonane roboty budowlane polegały na montażu instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w G.. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy Prawo budowlane, którego treść wprowadzono ustawą z dnia [...] r., nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę na wykonanie "instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku". Powyższe roboty budowlane nie wymagają również zgłoszenia ich właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

W związku z tym przedmiotowe roboty budowlane, polegające na montażu instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w G., nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani nie wymagane było dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi faktu ich wykonywania. Odnosząc się natomiast do kwestii zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami technicznymi wskazano, że organ I instancji, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., stwierdził, że wykonana instalacja ciepłej wody użytkowej w ww. budynku wielorodzinnym jest zgodna z przepisami technicznymi oraz sztuką budowlaną. Ponadto organ stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlana zostały wykonane w sposób niezagrażający zdrowiu i życiu ludzi.

Jak wynika natomiast z akt sprawy organu I instancji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła wniosek o pozwolenie na budowę instalacji ciepłej wody użytkowej i cyrkulacji w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych położonych w G. przy ul. [...], [...] i [...], ul. [...], ul. [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] udzielił pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych. Decyzję tę Wojewoda W., decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na decyzję Wojewody W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, która wycofała powyższą skargę co spowodowało, że postanowieniem z dnia 08 grudnia 2015 r. II SA/Po 1288/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowe. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia decyzji o pozwolenie na budowę z dnia [...] r., z uwagi na wycofanie przez [...] Spółdzielnie Mieszkaniową wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, co było uzasadnione brakiem wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych.

W niniejszej sprawie PINB przeprowadził postępowanie administracyjne, w toku którego ustalił, że wykonane roboty budowlane, polegające na montażu instalacji ciepłej wody użytkowej w przedmiotowym budynku wielorodzinnym, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Warto w tym miejscu podkreślić, iż organ nadzoru budowlanego (w tym PINB) to organ należący do pionu organów fachowych, posiadających wiedzę niezbędną do wykonywania powierzonych zadań. W związku z tym dokonana, w zaskarżonej decyzji, ocena wykonanych robot budowlanych jak i użytych materiałów wskazuje na szczegółowe sprawdzenie przedmiotowej instalacji w zakresie jej zgodności z przepisami o charakterze technicznym, co w konsekwencji powoduje, że organ I instancji prawidłowo wykonał, nałożone na niego przez ustawodawcę, zadania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego braku odniesienia się przez PINB do robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji ciepłej wody użytkowej we wszystkich budynkach wielorodzinnych mieszkalnych w kwartale ulic [...], [...] i [...] wskazano, że PINB decyzją z dnia [...] r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania oraz prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonywaniu instalacji ciepłej wody użytkowej bez pozwolenia na budowę w budynkach wielorodzinnych przy ul. [...] i [...], ul. [...] i ul. [...] w G.. Wynika zatem z tego, że organ I instancji prowadził postępowania w stosunku do pozostałych budynków wielorodzinnych, które były wskazane przez T. D. i M. G. w pismach kierowanych do PINB. Wskazać jednak należy, że mimo iż treść rozstrzygnięcia zawarta zarówno w powyższej decyzji z dnia [...] r. jak i w zaskarżonej decyzji odpowiada treści żądań zawartych w pismach T. D. i M. G., o których mowa w odwołaniu, to nadal wnioski z dnia [...] r. jak i z dnia [...] r., odnoszące się do przedmiotowych robót budowlanych, pozostają bez rozpatrzenia przez PINB. W związku z tym organ I instancji powinien albo wszcząć postępowanie na podstawie ww. wniosków, bądź odmówić wszczęcia postępowania w przypadku wystąpienia przesłanek, o których stanowi art. 61 a § 1 K.p.a.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się wniosek T. D. i M. G., w którym zawarte zostało żądanie zawieszenia prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu zajęcia ostatecznego stanowiska WINB w związku z wniesioną skargą na działanie PINB. Pomimo braku odniesienia się przez organ I instancji do treści powyższego wniosku z dnia [...] r., a także brakiem wystąpienia przesłanki stanowiącej podstawię zawieszenia postępowania administracyjnego, to kwestia ta nie stanowi zagadnienia, które miałoby istotny wpływ na prowadzone postępowanie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. G. wskazują, że narusza ona przepisy prawa budowlanego, prawa energetycznego oraz postępowania administracyjnego. Skarżący zwrócił uwagę, że wszystkie dotychczasowe odwołania od decyzji PINB były skuteczne oraz wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez niego w odwołaniu zarzutów.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] r. uczestnik postępowania – [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że M. G. nie ma interesu prawnego do bycia stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć organów nadzoru budowlane w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie instalacji ciepłej wody w budynku wielorodzinnym położonym w G. przy ul. [...]. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że poza zakresem sądowej kontroli znajduje się kwestia robót budowlanych prowadzonych w innych budynkach mieszkalnych w kwartale ulic Barciszewskiego, Paczkowskiego i Roosevelta.

Równocześnie przed merytoryczną oceną skargi wyjaśnić należy, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, że przedmiotowa inwestycja była przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła bowiem wniosek o pozwolenie na budowę instalacji ciepłej wody użytkowej i cyrkulacji w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych położonych w G. przy ul. [...], [...] i [...], ul. [...], ul. [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. udzielił pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych. Decyzję tę Wojewoda W., decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na decyzję Wojewody W. z dnia [...] r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, która następnie wycofała powyższą skargę. Stąd postanowieniem z dnia 08 grudnia 2015 r. II SA/Po 1288/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowe. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia decyzji o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. D. oraz M. G., jednakże Wojewoda W. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 738/16, oddalił skargę na powyższą decyzję z dnia [...] r. Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę instalacji ciepłej wody użytkowej i cyrkulacji w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych położonych w G. przy ul. [...], 10 i 12, ul. [...], ul. [...] zostało zakończone ostateczną decyzją, bez wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak zasadnie wywiódł WINB, zgodnie z treścią generalnej zasady zawartej w art. 28 ustawy Prawo budowlane którą zmieniono ustawą z dnia [...] r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 29 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wskazał natomiast obiekty budowlane oraz roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie wykonane roboty budowlane polegały na montażu instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w G.. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy Prawo budowlane, którego treść wprowadzono ustawą z dnia [...] r., nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę na wykonanie "instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku". Powyższe roboty budowlane nie wymagają również zgłoszenia ich właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Tym samym nie można było przyjąć, aby roboty budowlane polegające na budowie instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w G. były prowadzone bez wymaganego pozwolenia. Konsekwentnie prowadzone obecnie postępowanie administracyjne mogło dotyczyć jedynie prawidłowości wykonanych robót budowlanych.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi zauważyć należy, że w przypadku postępowania odwoławczego rolą organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności rozważanie, czy osoba wnosząca odwołanie ma interes prawny do bycia stroną postępowania, a ewentualne uznania, że strona nie posiada powyższego przymiotu musi prowadzić do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Jest to szczególnie istotne w niniejszej sprawie, gdzie już w treści decyzji organu I instancji wskazano, że T. D. oraz M. G. nie posiadają interesu prawnego uzasadniającego udział w sprawie przedmiotowej instalacji. Jak wyjaśnił organ, dysponują oni tytułami w postaci odrębnej własności lokali nr [...] i [...]. Sam powyższy fakt nie uprawnia ich do uznania za stronę postępowania. Organ zwrócił przy tym uwagę, że z projektu budowlanego wynika, iż przedmiotowa instalacja jest przeprowadzona w częściach wspólnych budynku (ścianach, przewodach kominowych) oraz przez poszczególne lokale – pomieszczenia piwniczne. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia [...] r. o własności lokali do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe pomieszczenia przynależne a w szczególności: piwnica, strych komórka, garaż, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w których wyodrębniono dany lokal. Projekt inwestycji nie dotyczył zatem wyłącznie części wspólnych nieruchomości, ale także poszczególnych lokali, z wyłączeniem jednakże lokali należący do T. D. oraz M. G..

W tym miejscu Sąd zauważa, że kwestia interesu prawnego skarżącego do bycia stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie instalacji ciepłej wody użytkowej cyrkulacji w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych położonych w G. ul. [...],10,12, ul. [...], ul. [...] dz. nr [...] ark. 21, była przedmiotem sądowej kontroli, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Po [...], oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ponieważ wyrok powyższy dotyczył stanu faktycznego zbliżonego do obecnej sprawy – różnica polegała jedynie na przedmiocie prowadzonego postępowania, którym obecnie jest prawidłowość wykonanych robót budowlanych, niezbędne jest w tym miejscu odwołanie się do poglądów w nim zawartych.

I tak, w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 738/16, zauważono, że w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia budowlanego, stronami – co do zasady – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Za obszar oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony niezbędne jest zatem uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych, indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu i zakresu planowanych robót budowlanych. Tym samym tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu budowa wewnętrznej instalacji ciepłej wody użytkowej i cyrkulacji miała miejsce w budynku, w którym skarżący posiada odrębną własność lokali mieszkalnych na wniosek złożony przez spółdzielnię mieszkaniową [...] r. Do ich lokali mieszkalnych jako części składowe należą również pomieszczenia piwniczne. Inwestycja polegająca na budowie nowej instalacji nie była przeprowadzana przez piwnice przynależne skarżącego, co również podkreśla sam skarżący wskazując, że inwestycja nie obejmuje jego pomieszczeń piwnicznych a jedynie kanały kominowe przebiegające przez jego lokal mieszkalny i obsługujący jego lokal. Instalacja ciepłej wody przebiega jedynie przez pomieszczenia wspólne nieruchomości.

Spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólne. Naczelny Sąd Administracyjny podał, że czynności dotyczące nieruchomości wspólnej o charakterze eksploatacyjnym, utrzymaniowym i remontowym mieszczą się w ramach zadań spółdzielni. Dotyczy to wyłącznie nieruchomości wspólnej a nie przedmiotu odrębnej własności, gdyż w takim zakresie ustawodawca nie przewidział powierzenia spółdzielni mieszkaniowej zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

W przypadku postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowa inwestycja nie obejmowała lokali mieszkalnych skarżących ani przynależnych do nich piwnic, a przebiegała przez część wspólną i kanały kominowe. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 738/16, oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Sąd zauważa, że jakkolwiek zaprezentowane powyżej stanowisko było oparte na wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, odnoszącego się do stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, to jednak pozostaje ono aktualne również w zakresie niniejszej sprawy, gdzie przymiot strony jest pochodną art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu lub ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przez posiadanie interesu prawnego, jak wskazuje się w judykaturze, należy rozumieć istnienie określonej więzi o charakterze materialnoprawnej pomiędzy obowiązującą przepisem a konkretną sytuacją skarżących (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 755/06, Baza NSA). Norma prawna, stanowiąca podstawę do wywodzenia legitymacji jako strony postępowania, nie musi zaliczać się do gałęzi prawa administracyjnego. Konieczne jest natomiast by interes prawny miał charakter indywidualny, konkretny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie było potwierdzone okolicznościami faktycznymi, składającymi się m.in. na przesłankę jego zastosowania.

W realiach przedmiotowej sprawy stwierdzenie, że T. D. i M. G. mogli skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji musiało wiązać się z istnieniem normy prawnej, która wprost wskazywałby na konieczność ochrony ich interesu prawnego. Tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że roboty będące przedmiotem postępowania służyły eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnych. Realizacja inwestycji – która nie przebiega przez jakąkolwiek nieruchomość należącą do wnoszących odwołanie – nie wpływała na możliwość swobodnego korzystania przez nich z lokali, czy też ewentualnych zmian związanych z ich funkcjonowaniem. Podnoszone zarzuty, dotyczące prawidłowości wykonanych robót budowlanych, nie były zatem związane z ingerencją w prawo własności odwołujących, a w ocenie Sądu, tylko tego typu sytuacja uprawniałaby do przyznania odwołującym przymiotu strony. Nie spełnione zostały zatem przesłanki uzasadniające przyznanie odwołującym statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a okoliczności powyższej nie zmienia fakt, że brali oni w nim udział, jak również, że doręczono im decyzję organu I instancji.

Skoro odwołujący nie mieli interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, to tym bardziej nie mogli oni skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji. Konsekwentnie, nie skorzystanie przez WINB z instytucji, o jakiej mowa w art. 134 K.p.a., a więc wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, a merytoryczne rozpoznania sprawy, powoduje, że zaskarżona decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd raz jeszcze podkreśla, że z uwagi na brak interesu prawnego odwołujący nie mogli skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji. Nie byli oni bowiem stroną postępowania w sprawie instalacji ciepłej wody w budynku wielorodzinnym położonym w G. przy ul. [...].

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji). Równocześnie, mając na względzie, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony odwołujących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie 145 § 1 pkt 2 powołanej powyżej ustawy umorzył postępowanie odwoławcze (pkt 2 sentencji).