Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2552/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 54, 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 739/09 w sprawie ze skargi B. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 739/09 oddalił skargę B. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta Białegostoku, na wniosek "[...]" Spółki z o.o. w Białymstoku, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej (do 5 segmentów, z częściowo wbudowanymi garażami) wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr 1964/2, przy ul. [...] oraz części działki nr 1964/3 przy ul. [...] w Białymstoku.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. i M. K. – współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości nr 1966. Skarżący podnieśli, że przeprowadzona przez organ l instancji analiza narusza przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej zwanej u.p.z.p.) oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, planowanie zabudowy szeregowej w proponowanej formie koliduje z istniejącą ekstensywną zabudową jednorodzinną, znajdującą się po stronie północno-wschodniej ul. [...], gdzie średni wskaźnik zabudowy wynosi 18,6%, natomiast ustalony w decyzji wskaźnik na poziomie 45% jest zdecydowanie zawyżony i ma charakter dowolny. Skarżący nie zgodzili się również na wyznaczoną linię zabudowy w odległości 8 m od ul. [...], powołując się na wytyczne zawarte w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 178/08. Dodatkowo w piśmie z dnia 31 lipca 2009 r. skarżący podnieśli, że organ l instancji dokonał obejścia prawa, bowiem wydał pozwolenia na budowę dla 4 segmentów na działce nr 1964/3, a więc w rezultacie zostanie zrealizowany poprzedni projekt inwestora zakwestionowany przez WSA w cytowanym wyroku. Skarżący nie zgodzili się ponadto z ustaleniami analizy w zakresie wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 10 m oraz podanych wskaźników powierzchni zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] września 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., w części określającej warunki i wymagania ochrony ładu przestrzennego (pkt 2a) oraz określiło następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) linia zabudowy: 8 m od istniejącej linii rozgraniczającej ul. [...], 5 m od linii rozgraniczającej nowoprojektowanej ulicy będącej przedłużeniem ul. [...] (działka nr 1964/1); b) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem – do 38%; c) gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy: ilość kondygnacji – 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe, szerokość elewacji frontowej pojedynczego segmentu od strony projektowanej drogi – przedłużenia ul. [...] – 7,5 m (z tolerancją do 20%), wysokość głównej kalenicy budynku – do 10 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – do 10 m, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki – równoległy lub prostopadły, geometria dachu – dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia do 45°(głównych połaci dachu).

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie dokonano prawidłowego wyznaczenia obszaru wokół terenu objętego wnioskiem, w celu przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Organ l instancji nie dokonał jednak prawidłowych ustaleń w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, określając ten wskaźnik na poziomie do 45%. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, średni wskaźnik z całego terenu objętego analizą wynosi do 35% powierzchni terenu. Ze wzglądu jednak na fakt, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z planowaną zabudową szeregową, mającą zwarty charakter, należałoby zastosować średni wskaźnik dla tego typu zabudowy, który zgodnie z analizą wynosi do 38% powierzchni terenu. Tak ustalony wskaźnik wynika z dokonanej analizy, czego nie można powiedzieć o ustalonym w zaskarżonej decyzji wskaźniku do 45%, który jest maksymalnym wskaźnikiem dla tego typu zabudowy. Za zastosowaniem maksymalnego wskaźnika nie może przemawiać fakt, że organ wydał w dniu 22 września 2008 r. dla tego samego inwestora decyzję o warunkach zabudowy działki nr 1964/3 dla inwestycji polegającej na zabudowie szeregowej (do 4 segmentów) określając wskaźnik do 45% powierzchni terenu. Z wydanego na jej podstawie pozwolenia na budową wynika, że rzeczywisty wskaźnik zabudowy dla tej inwestycji wyniesie około 36%.

Jednocześnie Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania ustalonych w decyzji organu l instancji innych cech i parametrów kształtowania zabudowy. W ocenie organu nie można podważać ustalonej obowiązującej linii zabudowy w odległości 8 m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy graficznej wynika, że od strony ul. [...] istniejąca linia zabudowy tworzy uskoki (na działce nr 1966 – 17 m, na działce 1968/2 – 18 m, na działkach 1972 i 1973 po 8 m). Natomiast po drugiej stronie projektowanej ul. [...] budynki usytuowane są w odległości od 7 do 18 m od ul. [...]. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ww. rozporządzenia, należałoby ustalić linię zabudowy odnoszącą do budynku znajdującego się w największej odległości od pasa drogowego, tj. 18 m. Takie rozwiązanie jest jednak nie do przyjęcia w rozpatrywanej sprawie, albowiem ograniczyłoby w zdecydowany sposób możliwość zagospodarowania działki nr 1964/2, a w rezultacie prowadziłoby do braku możliwości realizacji planowanej inwestycji. Doszłoby zatem do naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu przez jego właściciela, pomimo że planowana inwestycja jest zgodna z funkcją terenu analizowanego. Kolegium podkreśliło, iż przepis rangi podustawowej nie może wprowadzać takich ograniczeń. W tej sytuacji należało dopuścić wyznaczenie innej linii zabudowy, która wynika z analizy, a jednocześnie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Tak ustalona linia zabudowy nie narusza ustawy o drogach publicznych, a jednocześnie pokrywa się z linią zabudowy najbardziej zbliżonych do ul. [...] budynków, co nie wpływa negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego.

W ocenie organu odwoławczego, również pozostałe parametry planowanej zabudowy zostały ustalone prawidłowo, w tym wysokość głównej kalenicy budynku oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalonych na poziomie do 10 m. W tym zakresie zauważono, iż ściana frontowa planowanej zabudowy będzie znajdowała się od strony projektowanego przedłużenia ul. [...] (wydano decyzję lokalizacyjną), z której odbywać się będzie obsługa komunikacyjna.

Z powodu braku zabudowy na tym odcinku ulicy nie jest możliwe zastosowanie przepisu § 7 rozporządzenia, z którego wynika, iż wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast wyznaczenie tej wysokości na poziomie równym wysokości głównej kalenicy wynika z faktu, iż ściana szczytowa budynku będzie znajdowała się od strony ul. [...], pełniąc jednocześnie funkcję ściany frontowej od strony ulicy.

B. i M. K. w skardze na powyższą decyzję zarzucili:

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., polegające na określeniu linii zabudowy, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, czy też gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy bez uwzględnienia wymogów w postaci kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie naruszenie art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p., polegające na nieustosunkowaniu się przez organ w żaden sposób do wcześniej ustalonych warunków zabudowy dla tego samego terenu, zwłaszcza, że pierwszą decyzją obejmującą działki o nr geod. 1964/2 i 1964/3 z dnia 3 marca 2006 r. nr 236/2006 ustalono warunki zabudowy dla dwóch jednorodzinnych, wolnostojących budynków mieszkalnych, podczas gdy zaskarżona decyzja dotyczy pięciu segmentów zabudowy szeregowej;

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na nieuzasadnionym wyznaczeniu przez organy granic obszaru analizowanego i nieprzeprowadzeniu wszechstronnej analizy, uwzględniającej wszystkie charakterystyczne funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu będącego w bezpośrednim sąsiedztwie, a tym samym wyznaczenie granic obszaru z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, co skutkuje brakiem możliwości brania pod uwagę przeprowadzonej analizy jako podstawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 4 rozporządzenia, polegające na przyjęciu dowolnych ustaleń w zakresie warunków wynikających z rozporządzenia i wyznaczeniu linii zabudowy w odległości 8 m z odniesieniem się do budynków istniejących na działkach o nr geod. 1972 i 1973, pomimo że podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. działkach o nr geod. 1966, 1968 czy 1963;

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, polegające na ustaleniu wskaźnika działki oznaczonej nr geod. 1964/2 w sposób dowolny i określenia go na około 38%, pomimo że organ nie uzasadnił podstawy do przyjęcia właśnie takiego wskaźnika zabudowy, nie określił, co dokładnie stanowiło przedmiot analizy w tym zakresie i nie uwzględnił w żadnej mierze dlaczego nie wziął pod uwagę działki o nr 1966, która bezpośrednio sąsiaduje z działką o nr 1964/2 i ma wyłącznie zabudowę mieszkalną wolnostojącą, której powierzchnia jest znacznie mniejsza niż w przypadku zabudowy szeregowej, co w konsekwencji spowodowało nieuzasadnione zawyżenie wskaźnika zabudowy;

– niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu przez organ w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i rozpoznanie sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli;

– niewłaściwe zastosowanie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego zebrania i rozważenia przez organ materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mającego wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie, wnosząc o jej oddalenie jako bezpodstawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego.

Przedstawił właściwe rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" pozwalające na dokonanie analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Zaznaczył, że obszar analizowany, obejmuje teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić, a taka sytuacja, w ocenie Sądu I instancji nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skarżących obszar przyjęty do analizy wyznaczony został prawidłowo, stosownie do treści § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Obejmuje on teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania pozwalają w pełni na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy administracji prawidłowo uczyniły przedmiotem analizy wszystkie znajdujące się w wyznaczonym obszarze działki zabudowane.

Z przeprowadzonej analizy wynika, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie, na którym podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej oraz zabudowa usługowa. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, iż ze względu na swój zakres i charakter jest ona uzupełnieniem istniejącej zabudowy i nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu. Posiada przy tym dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), istnieje też możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu warunki nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone zgodnie z obowiązującymi normami.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zasadą jest, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały jednak za uzasadnione wyznaczyć nową linię zabudowy w odległości 8 m od linii rozgraniczającej ul. [...], przyjmując za podstawę wartość linii zabudowy na działkach nr 1972 i 1973, istniejących po tej samej stronie ul. [...]. Takie stanowisko organów, zdaniem Sądu zasługuje na aprobatę, cytowane rozporządzenie w § 4 ust. 4 dopuszcza również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Znajdująca się w aktach sprawy analiza graficzna bezspornie dowodzi, iż w konkretnym przypadku brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich. Powyższe ustalenie poprzedzone zostało oceną możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1, 2 i 3 ww. rozporządzenia. Istniejąca linia zabudowy od strony ul. [...] tworzy uskoki (na działce nr 1966 – 17 m, na działce 1968/2 – 18 m, na działkach 1972 i 1973 po 8 m), natomiast po drugiej stronie projektowanej ul. [...] budynki usytuowane są w odległości od 7 do 18 m od ul. [...]. W tych uwarunkowaniach stosownie do ww. przepisu rozporządzenia, należałoby ustalić linię zabudowy odnoszącą do budynku znajdującego się w największej odległości od pasa drogowego, tj. 18 m. W ocenie Sądu trafnie jednak przyjęły organy, iż takie rozwiązanie jest nie do przyjęcia w rozpatrywanej sprawie, albowiem ograniczyłoby w zdecydowany sposób możliwość zagospodarowania działki nr 1964/2, a w rezultacie prowadziłoby do braku możliwości realizacji planowanej inwestycji. Rację mają organy, iż doszłoby do naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu przez jego właściciela, pomimo że planowana inwestycja jest zgodna z funkcją terenu analizowanego. W tej sytuacji należało dopuścić wyznaczenie innej linii zabudowy, która wynika z analizy, a jednocześnie nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem.

Sąd podzielił pogląd organów, iż ustalona linia zabudowy nie narusza ustawy o drogach publicznych, a jednocześnie pokrywa się linią zabudowy najbardziej zbliżonych do ul. [...] budynków, co nie wpływa negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego.

Za niezasadny uznał Sąd również zarzut nieprawidłowego ustalenia wskaźnika zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Od powyższej reguły ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, przepisy rozporządzenia przewidują odstępstwo. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż na badanym terenie średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym wynosi 35%. Jednocześnie słusznie organ zwrócił uwagę, iż w konkretnym przypadku mamy do czynienia z zabudową szeregową, mającą zwarty charakter i dlatego należy przyjąć średni wskaźnik dla tego typu zabudowy, który zgodnie z analizą wynosi 38% powierzchni terenu (k. 58 akt I instancji). Natomiast stanowisko organu pierwszoinstancyjnego o przyjęciu 45% wskaźnika jako wskaźnika maksymalnego dla tego typu zabudowy nie odpowiada wyżej przedstawionym przepisom prawa. W ocenie Sądu I instancji słusznie organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w powyższym zakresie, określając powyższy warunek na nowo.

Sąd w pełni podzielił również ustalenia organów dotyczące określenia parametrów nowej zabudowy odnośnie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak też geometrii dachu. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o ocenę zabudowy występującej na obszarze planowanej inwestycji pod kątem możliwości ustalenia warunków dla planowanego przedsięwzięcia, według zasad określonych w § 6 -8 cytowanego wyżej rozporządzenia.

Zdaniem Sądu ustalenia organów w powyższym zakresie znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wyprowadzone zaś na ich podstawie wnioski są prawidłowe i zostały należycie uzasadnione, w szczególności zaś nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Chybiony jest zarzut skarżących, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W okolicznościach przedmiotowej sprawy za bezsporne uznać należało, iż teren objęty wnioskiem był już przedmiotem wydanych decyzji o warunkach zabudowy, jednakże nie wpłynęło to w żaden sposób na możliwość ubiegania się przez tego samego inwestora o wydanie kolejnych decyzji w stosunku do różnych zamiarów inwestycyjnych, jak też przez innych inwestorów w stosunku do tożsamych obiektów. W sprawie będącej przedmiotem skargi wnioskiem objęto działkę nr 1964/2 i część działki 1964/3, natomiast zamiar inwestycyjny polega na realizacji zabudowy szeregowej (do 5 segmentów), co w żaden sposób nie koliduje z wydaną na rzecz innego inwestora decyzją z dnia 3 marca 2006 r. nr 236/2006, a dotyczącą dwóch wolnostojących budynków jednorodzinnych. Jak słusznie bowiem zauważyło Kolegium, ustalenia w obu decyzjach mogą się różnić zważywszy na inne zamiary inwestycyjne oraz tereny objęte wnioskiem. Wbrew twierdzeniom skarżących, organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć nawiązały do wcześniejszych decyzji podjętych w omawianym przedmiocie, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji.

Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W takim przypadku organ odwoławczy władny jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec, co do istoty sprawy.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie uchybiono również pozostałym przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżących wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). W decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 k.p.a.). W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Z tych względów Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej "p.p.s.a."), skargę oddalił.

B. K. i M. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu przez Sąd, że określona linia zabudowy, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, czy też gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy spełniają wymogi przewidziane przepisami prawa, pomimo że zostały one określone bez uwzględnienia wymogów w postaci kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co miało wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd, że granice obszaru do analizy zostały wyznaczone w sposób prawidłowy i poddany wszechstronnej analizie, uwzględniającej wszystkie charakterystyczne funkcje i cechy znajdującej się na nim zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie, pomimo że wyznaczenie granic obszaru zostało dokonane w sposób dowolny z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, co skutkuje brakiem możliwości brania pod uwagę przeprowadzonej analizy jako podstawy w przedmiocie ustalania warunków zabudowy;

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu dowolnych ustaleń w zakresie warunków wynikających z rozporządzenia i wyznaczeniu linii zabudowy w odległości 8 m z odniesieniem do budynków istniejących na działkach o nr geod. 1972 i 1973, z pominięciem działki oznaczonej nr geod. 1966, która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością oznaczoną nr geod. 1964/2, gdyż przyjęcie innego rozwiązania w ocenie Sądu ograniczałoby w zdecydowany sposób możliwość zagospodarowania działki nr 1964/2 i braku możliwości realizacji planowanej inwestycji, pomimo że podstawowym i pierwszym sposobem ustalenia linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. działce oznaczonej nr geod. 1966,1968, czy 1963, a jednocześnie w przypadku, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego – w przedmiotowej sprawie działki o nr 1966 i 1968/2, gdzie odległość od pasa drogowego wynosi 18 m;

4) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu wskaźnika zabudowy dla działki oznaczonej nr geod. 1964/2 w sposób dowolny i określenia go na ok. 38%, pomimo że organ nie uzasadnił podstawy do przyjęcia właśnie takiego wskaźnika zabudowy, nie określił co dokładnie stanowiło przedmiot analizy dokonanej w tym zakresie i nie uwzględnił w żadnej mierze dlaczego nie wziął pod uwagę działki o nr geod. 1966, która bezpośrednio sąsiaduje z działką o nr 1964/2 i ma wyłącznie zabudowę mieszkalną wolnostojącą, której powierzchnia jest znacznie mniejsza niż w przypadku zabudowy szeregowej i co w konsekwencji spowodowało nieuzasadnione zawyżenie wskaźnika zabudowy, mające wpływ na wynik sprawy;

5) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nie ustosunkowaniu się przez organ w żaden sposób do wcześniej ustalonych przez organ warunków zabudowy dla tego samego terenu, zwłaszcza w sytuacji, gdy pierwszą decyzją obejmującą działki o nr geod. 1964/2 i 1964/3 z dnia 3 marca 2006 r. nr 236/2006 ustalono warunki zabudowy dla dwóch jednorodzinnych, wolnostojących budynków mieszkalnych, podczas gdy zaskarżona decyzja dotyczy 5 segmentów zabudowy szeregowej;

6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uchybieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuwzględnienie skargi skarżących mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 77 § 1, a także art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem słusznego interesu obywateli (w tym zakresie na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.); uwzględnienie skargi skutkowałoby odmiennym wynikiem sprawy, co tym samym stanowi, że naruszenie powyżej wskazanych przepisów miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny miał podstawy do zaakceptowania stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji.

Zebrany w sprawie kompletny materiał dowodowy, poddany wszechstronnej ocenie, pozwalał na wyjaśnienie tych okoliczności, które były istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej wywodząc, że organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w niewystarczający sposób uwzględniły wyniki różnych analiz, sporządzonych dla obszaru planowanej inwestycji, które posłużyły określeniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w kolejno wydanych decyzjach.

Organ I instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazał wyraźnie, że decyzja o warunkach zabudowy wydana [...] marca 2006 r. dotyczyła planowanej wówczas budowy dwóch budynków jednorodzinnych, następna decyzja z 11 września 2007 r., utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] grudnia 2007 r. – ustalała warunki dla budowy budynków w zabudowie szeregowej (9 segmentów).

Obie decyzje z 2007 r. uchylone zostały wyrokiem WSA z dnia 19 maja 2008 r., a następnie postępowanie zostało umorzone wobec cofnięcia wniosku przez inwestora.

W odrębnej sprawie wydano decyzję z [...] września 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla zabudowy szeregowej na działce nr 1964/3.

Wniosek rozpatrzony w niniejszej sprawie objął inwestycję zlokalizowaną na pozostałym terenie i ograniczoną do budowy szeregowej, składającej się z 5 segmentów (działka nr 1964/2 i część działki nr 1964/3).

W takich okolicznościach nie było potrzeby szczegółowego porównywania analiz sporządzonych dla całkowicie odmiennych zamierzeń inwestycyjnych, jak budowa dwóch wolnostojących budynków jednorodzinnych, a następnie zabudowa szeregowa – pięciosegmentowa.

Natomiast w takim zakresie, w jakim było to niezbędne, organy odniosły się do warunków ustalonych we wcześniejszych decyzjach.

Nie było również przeszkód prawnych do wydania kilku decyzji określających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji różniących się urbanistycznie, technicznie i infrastrukturalnie.

Zaznaczyć trzeba, że w skardze kasacyjnej powtórzone zostały zarzuty, do których odniósł się już Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazano na możliwość ubiegania się przez tego samego inwestora o wydanie kolejnych decyzji dla różnych zamiarów inwestycyjnych, jak też przez innych inwestorów w stosunku do tożsamych obiektów.

Uzupełniająco należy zwrócić uwagę, że przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje możliwość wydania dla tego samego terenu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do nieograniczonej liczby wnioskodawców. Regulacja tego przepisu wskazuje na istotę omawianej decyzji, której nie uwzględniono w wywodach skargi kasacyjnej. Mianowicie celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości poprzez skonkretyzowanie wymogów wynikających z przepisów ustaw i aktów wykonawczych.

W piśmiennictwie zauważono, że w związku z przepisem art. 63 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczalne jest toczenie się kilku postępowań odnośnie danego obszaru i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom.

Z kolei wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie tego samego obszaru, pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 512).

Wobec powyższego całkowicie niezasadne okazały się zarzuty skarżących, którzy wadliwości zaskarżonych decyzji dopatrywali się w tym, że we wcześniejszych latach wydana została już decyzja o warunkach zabudowy dla innego zamierzenia inwestycyjnego.

Jako nietrafne należało uznać również zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wprawdzie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, to jednak argumentacja przytoczona na ich uzasadnienie w istocie koncentruje się na regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawiającej tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa.

Według strony skarżącej przedmiotowa inwestycja została zaplanowana wbrew wymienionej zasadzie gdyż nie jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, przez co zakłóca ład przestrzenny.

W szczególności zaplanowana zabudowa szeregowa nie nawiązuje do cech wolnostojącej zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie, w tym na działce skarżących bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji oraz na dalszych działkach położonych po tej samej stronie ulicy.

Skarżący akcentowali, że cechą charakterystyczną budynków mieszkalnych położonych przy ul. [...] jest to, że po stronie południowo-zachodniej istnieje zabudowa jednorodzinna w postaci szeregowej, natomiast po stronie północno-wschodniej zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. Pominęli jednak tę istotną okoliczność, że przedmiotowa inwestycja nie jest umiejscowiona wzdłuż ul. [...], lecz prostopadle, na przedłużeniu ul. [...], gdzie (po przeciwległej stronie) znajduje się zabudowa szeregowa.

Z całości wywodów skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca zasadę dobrego sąsiedztwa postrzega jako nakaz planowania tylko takich obiektów, które byłby dostosowane do cech urbanistycznych i architektonicznych zabudowy istniejącej w bezpośrednim, czy najbliższym sąsiedztwie.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku przekonująco wyjaśnił, że spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wiązać należy z szerokim pojęciem "działki sąsiedniej", co otwiera możliwość dokonywania analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu na większym obszarze.

Akceptując stanowisko Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 493-496, wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 – ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 143, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04 – ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 54, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06).

Niewątpliwie takie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa pozwala na zapewnienie ochrony i zachowanie ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacji omawianej zasady podporządkowane są unormowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Mianowicie przepis § 3 wymienionego rozporządzenia stanowi o wyznaczaniu obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Wyniki analizy determinują ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że organ administracji prawidłowo wyznaczył obszar objęty analizą.

Nietrafny jest pogląd zawarty w skardze kasacyjnej, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestora stanowiło naruszenie przepisu § 3 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Po pierwsze, z materiału zebranego w aktach administracyjnych wynika, że przyjęty do analizy teren tworzy urbanistyczną całość, pozwalającą na właściwą ocenę wymogów jakie spełniać powinna inwestycja zaplanowana na działce objętej wnioskiem.

Po drugie, wymieniony przepis wyznacza kryterium minimalnego obszaru analizowanego, który w razie potrzeby może zostać określony w większym rozmiarze.

Nie można się również zgodzić z zarzutem, że analiza nie zawiera danych niezbędnych dla prawidłowego ustalenia warunków nowej zabudowy.

Przede wszystkim z przeprowadzonej analizy wynika, że na danym obszarze podstawową funkcją jest zabudowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej oraz zabudowa usługowa.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy i nie koliduje z funkcją oraz zagospodarowaniem terenu, charakteryzującym się zróżnicowaną formą budownictwa mieszkalnego.

W kontekście argumentów przytoczonych w skardze kasacyjnej zaznaczyć należy, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.

Organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy gdy planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą funkcją zabudowy na danym terenie.

W rozpoznawanym przypadku przyczyną odmowy ustalenia warunków dla planowanej zabudowy nie mogła być okoliczność, iż nie jest ona dostosowana architektonicznie do zabudowy istniejącej na działce stanowiącej własność skarżących, a więc położonej w bezpośrednim sąsiedztwie.

O niedopuszczalności przedmiotowej inwestycji nie mogło też przesądzić wskazywane w skardze negatywne oddziaływanie na nieruchomość skarżących (jak zwiększenie hałasu czy ograniczenie "wymiany powietrza"), skoro nie stanowiło ono naruszenia norm prawnych, które są uwzględniane na etapie decyzji lokalizacyjnych.

Jako chybiony należało również uznać zarzut, że organy orzekające w sprawie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny podjęły rozstrzygnięcia z naruszeniem słusznego interesu skarżących.

Występująca w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kolizja interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich musi być rozstrzygana przy uwzględnieniu: z jednej strony – ustanowionej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu, a z drugiej strony tych unormowań prawnych, które ustanawiają ograniczenia w lokalizacji obiektów, związane z ich oddziaływaniem na przyległy teren.

Podkreślenia wymaga, że ochrona interesów prawnych osób trzecich może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego.

Głównym wyznacznikiem tej ochrony są wymagania, które obligatoryjnie muszą być określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.).

W zależności od charakterystyki inwestycji w każdym przypadku zakres ochrony osób trzecich wynika z aktów powszechnie obowiązującego prawa.

Organy administracji nie mają uprawnień do poszerzenia ograniczeń względem planowanej inwestycji bez wyraźnej podstawy prawnej.

W szczególności organ administracji działając na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać warunków, które konkretyzowane są przez właściwy organ na dalszym etapie realizacji inwestycji na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja lokalizacyjna określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Z kolei z przepisów art. 56 u.p.z.p. w związku z art. 64 u.p.z.p. wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Skoro w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi oraz przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to organ miał obowiązek wydać decyzję pozytywną.

Stwierdzenie dopuszczalności lokalizacji wnioskowanej zabudowy obligowało organ do określenia w decyzji warunków pozwalających na dostosowanie projektowanego obiektu pod względem urbanistycznym i architektonicznym do zabudowy istniejącej na terenie objętym analizą.

Zgodzić się należało z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że warunki nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone zostały zgodnie z obowiązującymi normami.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ określił w decyzji warunki z zachowaniem wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W szczególności nietrafny okazał się zarzut co do naruszenia przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., normującego sposób wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem.

W decyzjach organów obu instancji przedstawiona została przekonująca argumentacja co do potrzeby zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia, dopuszczającego wyznaczenie linii zabudowy niestanowiącej przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a konkretnie położonych najbliżej nieruchomości inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny akceptując treść zaskarżonej decyzji wyczerpująco uzasadnił stanowisko, zgodnie z którym wyniki analizy pozwalały na wyznaczenie linii zabudowy w odległości mniejszej niż istniejąca w bezpośrednim sąsiedztwie, a inne rozwiązanie prowadziłoby do niedopuszczalnego ograniczenia możliwości realizacji planowanej inwestycji.

Jako niezasadny należało również uznać zarzut dotyczący ustalonego przez organ odwoławczy wskaźnika zabudowy, przyjętego na podstawie analizy na poziomie średniego wskaźnika dla zabudowy szeregowej, w miejsce wskaźnika wyższego, wyznaczonego w decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny w tym zakresie, prawidłowo zinterpretował i zastosował przepis § 5 rozporządzenia, regulujący wyznaczanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

Zaznaczyć należy, że jeżeli w analizowanym obszarze stwierdzono występowanie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej (szeregowej) oraz dopuszczono w konkretnym miejscu zabudowę wielorodzinną, to na etapie konkretyzacji cech nowej zabudowy uzasadnione staje się przyjęcie wskaźników i parametrów charakteryzujących istniejące już budynki wielorodzinne.

Dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma analiza tych działek z terenu analizowanego, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji dysponowały materiałem dowodowym, a zwłaszcza analizą pozwalającą na określenie warunków nowej zabudowy, z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz norm zawartych w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W świetle powyższych unormowań i zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny miał podstawy do uznania zaskarżonej decyzji za legalną.

W okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca nie mogła oczekiwać, że zawarte w decyzji warunki dla planowanej zabudowy szeregowej będą ustalone na podstawie wskaźników i parametrów właściwych dla zabudowy jednorodzinnej,

Rozwiązanie szczegółowe w zakresie cech i wymagań dotyczących nowej zabudowy musiały bowiem być dokonane z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego na terenie tworzącym urbanistyczną całość, a nie tylko na terenie ograniczonym do najbliższego otoczenia.

Z tych wszystkich względów zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych okazały się nieusprawiedliwione.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.