Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 208/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 13
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 40 ust.1, art. 40a, art. 40b
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki L. w W. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. Sp. zo.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka) wnioskiem z 7 września 2022 r. zwróciła się do Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. (dalej: organ) o udostępnienie w formie elektronicznej informacji w postaci:

- przejściowych świadectw płatności za okres 1 marca 2020 roku do zakończenia umowy

- operatów geodezyjnych za okres 1 marca 2020 roku do zakończenia umowy.

W nagłówku pisma skarżąca wskazała, że wniosek dotyczy Projektu PRWM.[...] – Rozbudowa Drogi Wojewódzkiej DW [...].

Organ w piśmie z 26 września 2022r. wskazał, że przejściowe świadectwa płatności za okres 1 marca 2020 roku do 31 maja 2021 r. zostały przekazane przy pismach z 1 stycznia 2020r. oraz 4 października 2021 r. Odnosząc się do dokumentacji geodezyjnej organ wskazał, że ta w zakresie żądanym przez spółkę nie stanowi informacji publicznej, a wewnętrzną dokumentację zamawiającego.

Pismem z 10 października 2022 r. spółka wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z 7 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,

- art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j., Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji, naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy.

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w - zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ.

W motywach skargi, spółka w obszerny sposób omówiła instytucje bezczynności, a także wskazała, że adresat wniosku Zarząd Dróg Wojewódzkich jest podmiotem zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Spółka zanegowała także, stanowisko organu zgodnie z którym ujawnienie treści żadnych informacji doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ podniósł w tym kontekście, że skarżąca nie poprzedziła wniesienia skargi ponagleniem. Niezależnie od powyższego organ wywiódł, że dokumentacja geodezyjna nie stanowi informacji publicznej, a nadto skarżąca informacji tej żądała nie w interesie publicznym a wyłącznie dla własnych potrzeb. Skarżąca była bowiem podwykonawcą inwestycji z jakiej obecnie domaga się szeregu dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, zaś na mocy pkt. 9 - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganej ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", a także gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych ww. ustawą (zob. np. wyroki NSA z: 27.10.2020 r., I OSK 2266/19; 3.03.2020 r., I OSK 3513/18, dostępne na stronie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczna, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (por. np. wyrok NSA z 11.09.2012 r., I OSK 916/12).

W przedmiotowej sprawie istotą wniosku (który w swojej pierwotnej treści nie został przez spółkę wprost określony jako żądanie udzielenia informacji publicznej) było przekazanie przez organ informacji w postaci:

- przejściowych świadectw płatności za okres 1 marca 2020 roku do zakończenia umowy

- operatów geodezyjnych za okres 1 marca 2020 roku do zakończenia umowy.

W oparciu o treść skargi oraz odpowiedzi na skagrę przyjąć należy, że wniosek z 7 września 2022 r. powiązany był z realizacją przez skarżącą robót budowlanych jako podwykonawca w ramach projektu PRWM.[...] – Rozbudowa Drogi Wojewódzkiej DW[...] i dotyczył dokumentacji wytworzonej w ramach realizacji ww. przedsięwzięcia. Zastrzec należy jednak, ze spółka w treści wniosku w sposób wyraźny i jednoznaczny nie zindywidualizowała żądanych dokumentów (operatów), poprzestając na zaznaczeniu, że wniosek dotyczy projektu PRWM.[...]. W treści skargi spółka nie negowała natomiast zawartej w odpowiedzi na jej wniosek informacji, że przejściowe świadectwa płatności za okres: od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2021 r. zostały jej przekazane przy pismach z 1 stycznia 2020 r. oraz 4 października 2021 r. W treści skargi nie zdefiniowano przy tym wprost zakresu żądanych lub nie udzielonych informacji, ograniczając się do zdefiniowania przedmiotu zaskarżenia jako braku rozpatrzenia przez organ wniosku z dnia 7. września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Przyjąć należy zatem, że wobec nie zanegowania stanowiska organu o przesłaniu przejściowych świadectw płatności, skarga dotyczyła braku udostepnienia operatów geodezyjnych powiązanych z realizacją Projektu PRWM. [...] – Rozbudowa Drogi Wojewódzkiej DW[...].

Wobec powyższego, wskazać należy, że nie każde żądanie zgłoszone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i dotyczące takiej informacji może być załatwione na podstawie przepisów u.d.i.p. Innymi słowy, przepisy tej ustawy nie stanowią jedynej podstawy udostępniania informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jeżeli więc inna ustawa reguluje te kwestie, to nie ma podstaw do stosowania u.d.i.p. Ustawa ta ma bowiem zastosowanie wtedy, gdy inne ustawy nie regulują dostępu do określonych informacji publicznych, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali.

W sprawie niniejszej zachodzi sytuacja, w której kwestie dostępu do informacji zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym uregulowane zostały w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.) (dalej P.g.k.). W związku z tym dostęp do informacji publicznych zawartych w zasobie geodezyjnym, w tym dane zawarte w operatach geodezyjnych, można uzyskać w trybie P.g.k. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, dotyczące wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W przywołanej uchwale podkreślono, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65).

W nawiązaniu do powyższego wskazać należy, że przyjęcie operatu geodezyjnego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego znajduje swoje uregulowanie w obowiązującym porządku prawnym. Poszczególne dane pochodzące z operatu geodezyjnego wchodzą zatem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Udostępnienie danych z zasobu geodezyjno-kartograficznego, uregulowane zostało zaś w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stanowisko co do istnienia odrębnych zasad i trybu dostępu do informacji zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym określonych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo należy tu wskazać orzecznictwo przywołane przez Sąd pierwszej instancji: wyrok NSA z 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1193/10, wyrok WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/12, wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 353/11, wyrok WSA w Gdańsku z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 101/12, wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2227/05, wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2451/11, ale także Wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2965/12 i wyrok NSA z 12 września 2013 r. sygn. akt I OSK 777/13 (wszystkie pub. W www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W świetle art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i - co wymaga podkreślenia - potrzebom obywateli. Natomiast przepisy art. 40a i 40b P.g.k. regulują kwestie opłaty za udostępnianie materiałów z zasobu i przesłanki zwolnienia z tych opłat.

Skoro zatem poszczególne dane wchodzące w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego udostępniane są w trybie przewidzianym w P.g.k., to zbiór tego typu danych (dokument źródłowy) w postaci operatu geodezyjnego nie powinien podlegać innym regulacjom. Tym samym skarżąca spółka winna zmierzać do pozyskania danych stanowiących element zasobu geodezyjnego i kartograficznego w oparciu o regulacje szczególne tj. przepisy P.g.k. Oznacza to, że wniosek skarżącego, mógłby być skutecznie wniesiony tylko w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji w której tryb udostępniania danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego byłby niejako omijany przez stosowanie do tych danych przepisów u.d.i.p. Organ słusznie zatem powstrzymał się od udostepnienia operatów geodezyjnych, aczkolwiek wskazane przez organ motywy nie były właściwe. Organ w odpowiedzi na skargę błędnie wskazał również na potrzebę poprzedzenia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej ponagleniem. Ustawa o dostępie do informacji publicznej posiada autonomiczne od k.p.a. regulacje procesowe i nie przewiduje instancyjnego trybu zaskarżania bezczynności. Tym samym, brak ponaglenia nie stanowił przeszkody dla rozpoznania skargi do WSA. Skoro u.d.ip. nie przewiduje instytucji ponaglenia, brak jego wniesienia nie mógł być utożsamiany z brakiem wyczerpania środków zaskarżenia tj. zdarzenia prawnego uregulowanego w art. 52 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutu bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z 7 września 2022 r. (data wpływu do organu to 12 września 2022 r.) należy wskazać, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1); jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powyższe terminy dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb dostępu (por. np. IV SAB/Wr 508/20). Innymi słowy, adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej zobowiązany jest do zajęcia stanowiska w terminie 14 dni, od otrzymania żądania. Organ udzielił skarżącej spółce odpowiedzi w ustawowo przewidzianym terminie. Uczynił to w piśmie z 26 września 2022 r., a wiec z zachowaniem 14 dniowego terminu. Organ wskazał w swoim stanowisku z 26 września 2022 r., że jedną z kategorii żądanych dokumentów doręczył już wcześniej, druga z kategorii danych (operaty geodezyjne) nie podlega udostepnieniu. Skoro odpowiedz na wniosek skarżącej spółki nastąpiła w terminie przewidzianym ustawą, to brak było po stronie organu znamion bezczynności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.

Wyrok w niniejszej sprawie został wydany w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.