Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 601/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi U. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] stycznia 2018 r. znak [...], [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ"), po rozpoznaniu wniosku U. J. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] września 2017 r. znak [...], [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z [...] stycznia 2011 r. znak: [...] - w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] obręb S.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 104 k.p.a., art. 25 ust. 2 i art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz. 1219 ze zm.) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "p.b."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. [...] "[...]" S.A. z siedzibą w K.-J. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę przedsięwzięcia Euro 2012, dla inwestycji obejmującej: budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV+ 2 x 110 kV, w ramach zadania "Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV P. – W.", etap III, przewidzianej do realizacji na terenie gminy S., obręb S. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; kategoria obiektu VIII, XXVI.

Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołania złożyli: D. J., M. J., R.W. i M.S.

Po rozpoznaniu odwołań GINB decyzją z [...] stycznia 2011 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Przed wydaniem ww. decyzji GINB z [...] stycznia 2011 r., D.J. i M.J. pismem z 10 listopada 2010 r. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności jego decyzji z [...] października 2010 r. Powołując się we wniosku na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazali, że ww. decyzja jest nieważna, gdyż zapadła przy braku ostatecznej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla planowanej inwestycji. W tym kontekście powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 418/10 oddalający skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z 6 listopada 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wa 93/09 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego, że decyzją z [...] stycznia 2011 r. GINB rozpoznał odwołania wniesione od (objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności) decyzji Wojewody [...] z [...] października 2010 r., pismem z 11 stycznia 2011 r. GINB zwrócił się do D. J. i M. J. o wyjaśnienie w terminie 7 dni czy podtrzymują żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2010 r. nr [...] utrzymanej w mocy decyzją GINB z [...] stycznia 2011 r. Jednocześnie w piśmie tym poinformowano, iż w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie organu, wniosek zostanie potraktowany jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z [...] stycznia 2011 r. D. J. i M. J. nie odpowiedzieli na powyższe wezwanie, zatem organ uznał, iż żądają stwierdzenia nieważności jego decyzji z [...] stycznia 2011 r.

Po rozpoznaniu ww. wniosku GINB decyzjami z [...] kwietnia 2011 r.:

• umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] obręb S. - wszczęte na wniosek D. J. (decyzja znak [...]) z uwagi na brak interesu prawnego D. J., ponieważ prawo własności ww. działek przysługuje wyłącznie M.J.;

• odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] obręb S. – w odniesieniu do wniosku M.J. (decyzja znak [...]);

• odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] obręb S. (decyzja znak [...]).

Dwie pierwsze z ww. decyzji nie zostały zaskarżone i stały się ostateczne.

Natomiast od trzeciej z kolei decyzji z [...] kwietnia 2011 r. (znak [...]) D. J. i M. J. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpoznaniu którego decyzją z [...] lipca 2011 r. znak [...] GINB utrzymał w mocy zaskarżone własne rozstrzygnięcie. Następnie D.J i M.J. wnieśli skargę do tut. Sądu na decyzję GINB z [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] obręb S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu (tj. decyzję GINB z [...] kwietnia 2011 r. znak [...]). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że "organ poddał kontroli, decyzję objętą wnioskiem D. J. i M. J. w zakresie, który nie odpowiadał w pełni interesowi prawnemu wnioskodawców. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodził od dwu osób. Ocena ich interesu prawnego z rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, co do zakresu kontroli tej decyzji powinna wynikać ze zindywidualizowanej analizy wobec każdego z wnioskodawców. Decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym dotyczyła nie tylko działek pozostających we współwłasności wnioskodawców, ale także działek stanowiących własność odrębną wnioskodawcy M.J. Interes prawny wnioskującej uzasadniał kontrolę decyzji w zakresie działek pozostających jej własnością na zasadzie współwłasności. Interes prawny wnioskodawcy uzasadniał kontrolę decyzji w zakresie nie tylko dotyczącym działek pozostających jego własnością na zasadzie współwłasności ale także tych, których jest właścicielem na zasadzie własności odrębnej." Wobec przytoczonego wyżej naruszenia, Sąd odstąpił od dalszej kontroli zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, iż "przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie ponowne szczególnie wnikliwe dokonanie oceny czy dane, którymi dysponował organ wydając decyzję kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, a dotyczące bytu prawnego decyzji środowiskowej, uzasadniają przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konieczne będzie rozważenie czy i ewentualnie jaki wpływ na wiedzę organu wydającego decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., powinien mieć również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 418/10) w tym zawarte w jego uzasadnieniu sformułowanie – >>Sąd stwierdził, że skarżący wyraził w nim swoje niezadowolenie z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Zgodnie z art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności - wniesienia odwołania.<<"

Powyższy wyrok tut. Sądu nie został zaskarżony skargą kasacyjną i uprawomocnił się.

Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z [...] stycznia 2011 r., organ wystąpił do:

• Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który pismem z 24 lutego 2017 r. poinformował GINB, że postanowieniem z [...] lipca 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku D. J. i M. J. o stwierdzenie nieważności Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu na rzecz inwestora lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400 kV+ 2 x 110 kV P. – W. Jednocześnie Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, iż strony postępowania nie wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem;

• Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., który w piśmie z 14 marca 2017 r. podał, że nie wydał żadnego rozstrzygnięcia ani nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia "Wielotorowa dwunapięciowa linia elektroenergetyczna 400 + 110 kV P. – W. P. (M.). Wyjaśnił przy tym, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając - wobec faktu zrealizowania przedmiotowej inwestycji - iż brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co oznacza, że postępowania odwoławcze od decyzji o środowiskowych uwarunkowania stało się bezprzedmiotowe. Dodał, iż NSA wyrokiem z 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 831/14 oddalił skargi kasacyjne (od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 736/13 oddalającego skargi) w sprawie dotyczącej decyzji GDOŚ umarzającej postępowanie odwoławcze;

• skarżącej jako aktualnej właścicielki działek o nr [...], [...] i [...] celem wyjaśnienia, czy podtrzymuje wniosek D. J. i M. J. o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z [...] stycznia 2011 r. Skarżąca w piśmie z 13 lipca 2017 r. oświadczyła, że podtrzymuje ten wniosek.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, po ponownym rozpoznaniu sprawy (w związku z wyrokiem tut. Sądu z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/16) GINB decyzją z [...] września 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] stycznia 2011 r. (utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2010 r.) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] obręb S.

Uzasadniając ww. decyzję z [...] września 2017 r., organ (po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie) wskazał, że skarżąca jest od 26 kwietnia 2011 r. właścicielem działek o nr ewid. [...], [...] i [...], co wynika z ksiąg wieczystych o nr [...] i [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w O.

W dalszej kolejności GINB podkreślił, że jego decyzja z [...] kwietnia 2011 r. znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności jego decyzji z [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] obręb S. jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, gdyż nie wpłynął wobec niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem nie ma możliwości ponownej kontroli w trybie nieważnościowym decyzji organu w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] obręb S., ponieważ skutkowałoby to wydaniem decyzji w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, co z kolei stanowiłoby kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Natomiast analizując decyzję z [...] stycznia 2011 r. w zakresie dotyczącym działek o nr ewid. [...], [...] i [...], GINB stwierdził, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją organu z [...] września 2017 r., GINB powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji drugoinistancyjnej organ podał, że inwestor przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane m. in. działkami nr ewid. [...], [...], [...], a także dysponował decyzją Ministra Infrastruktury z [...] października 2010 r. znak [...] (utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. nr [...]) w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji obejmującej budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV +2 x 110 kV P[...] – W[...], przewidzianej do realizacji na terenie pięciu gmin: D[...], C[...], Ś[...], Ż[...] i K[...], gdzie położone są działki nr ewid. [...], [...], [...]. Dlatego organ uznał, iż jego decyzja z [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej działek nr ewid. [...], [...], [...] obręb S., nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b.

Zdaniem organu badane rozstrzygnięcie w części dotyczącej działek nr ewid. [...], [...], [...] nie narusza również w sposób rażący ustaleń ww. decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2010 r. ustalającej lokalizację przedsięwzięcia ani też decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia.

Odnosząc się do wyroków sądów administracyjnych, tj. wyroku tut. Sądu z 6 listopada 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wa 93/09, od którego skargę kasacyjną NSA oddalił wyrokiem z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 418/10, organ zaznaczył, iż orzeczenia te nie przesądzały definitywnie, czy ww. podanie było skutecznie wniesionym odwołaniem. GINB przytoczył na poparcie swojego stanowiska fragmenty z uzasadnień ww. wyroków dotyczące obowiązku podjęcia przez organ działań mających na celu wyjaśnienie treści czynności jednostki oraz dokonania kwalifikacji tej czynności, a następnie rozpoznanie jej i rozstrzygnięcie zgodnie z przepisami prawa procesowego.

Organ podkreślił też, że w dacie wydania badanej decyzji (tj. [...] stycznia 2011 r.) dysponował pismem Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. znak [...], z którego wynika, iż decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. (określająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia) stała się ostateczna 6 lutego 2007 r., a także zaświadczeniem GDOŚ z [...] grudnia 2010 r. znak [...] (wydanym po wyroku NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 418/10) stwierdzającym, że przed GDOŚ nie toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. znak: [...]. W świetle ww. dokumentów - wskazujących, iż ww. decyzja środowiskowa jest decyzją ostateczną - nie można organowi zarzucić, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę w sposób rażący naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

Jednocześnie organ zaakcentował, iż decyzja GDOŚ z [...] czerwca 2011 r. znak [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. zapadła już po wydaniu analizowanej decyzji GINB z [...] stycznia 2011 r. Tym samym nie może mieć ona wpływu na kontrolę decyzji prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności. Na marginesie organ dodał, że decyzja GDOŚ z [...] czerwca 2011 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 428/12. W następstwie tego orzeczenia GDOŚ umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. Tut. Sąd wyrokiem z 21 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 736/13 oddalił skargę na decyzję GDOŚ w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, a NSA wyrokiem z 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 831/14 oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia Sądu I instancji z 21 listopada 2013 r.

W skardze na decyzję GINB z [...] stycznia 2018 r. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie ustalenia czy w dacie [...] stycznia 2011 r. decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. ([...]), określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Wielotorowa dwunapięciowa linia elektroenergetyczna 400 + 110 kV P. – W. P. (M.)", była decyzją ostateczną.

W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji GNB i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że decyzja GINB z [...] stycznia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie wielotorowej dwunapięciowej linii energetycznej wysokiego napięcia 400+110 kV P. – W. P. (M.) nie posiada przymiotu ostateczności ze względu na wyrok NSA z 12 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 418/10) oddalający skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 93/09). W tym ostatnim orzeczeniu Sąd uznał, iż M. J. w piśmie z 29 stycznia 2007 r. wyraził swoje niezadowolenie z decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r., a zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Zdaniem skarżącej, organ administracji zdaje się nie zauważać, że w zaświadczeniu GDOŚ z 23 grudnia 2010 r. mowa jest tylko o tym, iż "nie toczy się postępowanie odwoławcze", lecz nie ma tam mowy o tym, iż decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. jest decyzją ostateczną. Oparcie się przez organ wyłącznie na treści przedmiotowego zaświadczenia oznacza, iż GINB zaniechał sprawdzenia czy postępowanie odwoławcze już się zakończyło i rzeczywiście decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest ostateczna, czy też postępowanie odwoławcze jeszcze nie toczy się wobec nieotrzymania akt postępowania administracyjnego od Ministra Środowiska lub nieuzupełnienia przez M. J. pisma z 29 stycznia 2007 r.

Nadto skarżąca zwróciła uwagę, że od daty wydania przez GDOŚ zaświadczenia (23 grudnia 2010 r.) do dnia wydania decyzji przez GINB ([...] stycznia 2011 r.) upłynęło 8 dni, tj. okres, w czasie którego treść przedmiotowego zaświadczenia mogła stracić aktualność.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Po pierwsze, wydana w niniejszej sprawie przez organ decyzja z [...] września 2017 r. (utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r.) została wydana w związku z prawomocnym orzeczeniem tut. Sądu z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa1036/16.

Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreślił NSA w wyroku z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1626/10 przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, chyba że zmienił się stan faktyczny lub stan prawny sprawy.

Po wtóre, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja GINB z [...] września 2017 r. zostały wydane w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a). Zaistnienie tej przesłanki zostało powołane we wniosku D. J. i M. J. z [...] listopada 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z [...] stycznia 2011 r. (podtrzymanym przez skarżącą w piśmie z 13 lipca 2017 r.), dlatego przede wszystkim w tym zakresie organ zobowiązany był rozpoznać sprawę.

Ustalając zaistnienie ww. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (vide B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być aprobowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem co do zasady wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. W orzecznictwie NSA i Sądu Najwyższego (dalej: "SN") ugruntowane jest stanowisko, iż rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne, niewątpliwe w aspekcie wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (tak NSA w wyroku z 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, vide wyrok NSA z 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96).

Również w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (vide wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2928/14; wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zatem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim podkreślić należy, że GINB trafnie wywiódł w decyzji z [...] września 2017 r. (utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r.) - w nawiązaniu do wywodów Sądu zawartych w wyroku z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/16 - iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jego decyzji z [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] obręb S. zostało zakończone decyzją organu z [...] kwietnia 2011 r. znak [...], od której żadna ze stron postępowania nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie. W konsekwencji decyzja GINB z [...] kwietnia 2011 r. znak [...] stała się ostateczna, a to czyni niemożliwym ponowne badanie decyzji z [...] stycznia 2011 r. w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...] i [...] w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Doszłoby bowiem do wydania aktu w sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, co wypełniałoby dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Innymi słowy, wydany w takiej sytuacji akt byłby obarczony kwalifikowaną wadę prawną tzw. res iudicata, gdyż ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej działek nr ewid. [...], [...] i [...] obręb S. Kontrola decyzji w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji (vide wyrok NSA z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 340/07).

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b. (według brzmienia tych przepisów w dniu 3 stycznia 2011 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b., powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Z akt administracyjnych sprawy bezsprzecznie wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...], [...] i [...] (vide załącznik nr 1 Wykaz działek, dla których posiadane jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Nie ulega wątpliwości, iż dla planowanej inwestycji obejmującej budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV P.– W. zostały wydane:

• decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. ustalająca lokalizację przedsięwzięcia do realizacji na terenie pięciu gmin, tj. D., C., Ś., Ż. i K. (utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] października 2010 r.),

• decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. określająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia.

Zamiar inwestycyjny był zgodny z ww. decyzjami.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu, iż ostatnia z ww. decyzji nie miała waloru ostateczności w dniu 3 stycznia 2011 r., tj. w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezzasadny. GINB dysponował bowiem pismem Wojewody [...] z [...] marca 2007 r., z którego wynikało, iż decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. "stała się ostateczna dnia 6 lutego 2007 r.", a także zaświadczeniem GDOŚ z 23 grudnia 2010 r., w którym podano, "iż przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska nie toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...]". Powyższe dokumenty były, zdaniem Sądu, w pełni wystarczające do uznania, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. stała się ostateczna.

Kwestia kwalifikacji pisma M. J. z [...] stycznia 2007 r. jako ewentualnego odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. była przedmiotem rozpoznania tut. Sądu w prawomocnym wyroku z 6 listopada 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wa 93/09 (skargę kasacyjną od ww. orzeczenia NSA oddalił wyrokiem z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 418/10), w którym Sąd zobowiązał Ministra Środowiska do rozpoznania pisma skarżącego z 29 stycznia 2007 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. Jednocześnie w omawianym wyroku Sąd wskazał, że niezadowolenie z decyzji wydanej w I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności -wniesienia odwołania.

Podnieść jednak należy, że potraktowanie pisma M. J. z 29 stycznia 2007 r. jako odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. zainicjowało postępowanie administracyjne, a następnie sądowe, które zostało prawomocnie zakończone decyzją GDOŚ z [...] stycznia 2013 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na realizację inwestycji. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia ostatecznie przesądził NSA w wyroku z 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 831/14. W części faktycznej (historycznej) uzasadnienia tego orzeczenia Sąd kasacyjny wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzją z [...] czerwca 2011 r. GDOŚ uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. (określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wniesioną na powyższą decyzję skargę inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1318/11. Wyrok ten został uchylony przez NSA orzeczeniem z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2501/11, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. NSA za zasadne uznał zarzuty koncentrujące się wokół nieuwzględnienia przez Sąd I instancji okoliczności, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem EURO 2012 oraz, że została zakończona tak faktycznie, jak i prawnie. W uzasadnieniu wskazał, iż regulacje ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012 upoważniają do wydania rozstrzygnięcia bez oczekiwania na uostatecznienie się (rygor natychmiastowej wykonalności wynikający z mocy samej ustawy). NSA zauważył, że na tym właśnie, jak też na uproszczonym trybie powiadamiania stron o toczącym się postępowaniu, polega regulacja tej ustawy jako lex specialis do regulacji o charakterze ogólnym, iż ma ona zapewnić możliwie jak najszybsze osiągnięcie celu w postaci uzyskania przez inwestora stosownej decyzji, a następnie zrealizowania zgodnie z celem ustawy określonego przedsięwzięcia, które leży w sferze szczególnego zainteresowania Państwa. Dlatego też NSA uznał, iż istotnym jest rozważenie, czy przedmiotowe jest dalsze procedowanie w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, skoro nie jest sporne, że zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane i oddane do użytkowania. Podniósł, iż nie można wykluczyć oceny w zakresie oddziaływania na środowisko zrealizowanej inwestycji, jednakże już nie na takim etapie, jakiego dotyczyła niniejsza sprawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 428/12 uchylił decyzję GDOŚ z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być wydana jedynie na wniosek inwestora dla planowanego przedsięwzięcia, a więc przed jego zrealizowaniem. Zrealizowanie przedmiotowej inwestycji wyklucza zatem dopuszczalność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tej inwestycji. Jakkolwiek wniosek o wydanie takiej decyzji inwestor złożył przed zrealizowaniem przedmiotowej inwestycji, to jednak odwołanie od decyzji organu I instancji zostało rozpatrzone po zrealizowaniu tej inwestycji. Sąd zauważył, iż z wykładni dokonanej przez NSA wynika zaś, że okolicznością konieczną do wyjaśnienia jest ustalenie, czy zrealizowanie inwestycji i w jej konsekwencji wyrażenie woli przez inwestora niepopierania już wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w kształcie złożonym organowi pierwszej instancji skutkuje bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego lub też koniecznością rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy z wykluczeniem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zobowiązał zatem organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na powyższą okoliczność.

Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy, GDOŚ decyzją z [...] stycznia 2012 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając wskazał, iż kierując się wskazaniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 428/12), działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał inwestora do wyjaśnienia, czy nadal popiera wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro w czasie rozpatrywania odwołania inwestycja została już zrealizowana. W odpowiedzi inwestor podniósł, iż podtrzymuje wniosek o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie ustalonym decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r. Zważywszy jednak na treść wyroku z 26 kwietnia 2012 r., inwestor wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jako bezprzedmiotowego.

GDOŚ stwierdził zatem, iż wobec faktu zrealizowania przedmiotowej inwestycji przed wydaniem kasatoryjnej decyzji z [...] czerwca 2011 r. w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem organu oznacza to, iż postępowanie odwoławcze od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stało się bezprzedmiotowe i niedopuszczalne jest jego dalsze prowadzenie w zaistniałym stanie faktycznym.

NSA w części prawnej omawianego uzasadnienia wyroku zaakcentował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 428/12 (związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2501/11) przesądził, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być wydana jedynie na wniosek inwestora dla planowanego przedsięwzięcia, a więc przed jego zrealizowaniem. Zrealizowanie przedmiotowej inwestycji wyklucza zatem dopuszczalność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tej inwestycji. Podniósł także, że organ odwoławczy zobowiązany był do oceny, czy wnioskodawca nadal popiera wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro w czasie rozpatrywania odwołania inwestycja została zrealizowana.

Biorąc pod uwagę zawarte w ww. prawomocnym wyroku wytyczne, NSA uznał, że GDOŚ ponownie rozpatrując sprawę, prawidłowo stwierdził, że postępowanie odwoławcze winno być umorzone wobec zakończenia inwestycji i odstąpienia inwestora od popierania wniosku. Inwestor bowiem, z uwagi na treść ww. wyroku z 26 kwietnia 2012 r., wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W tym stanie rzeczy Sąd w składzie tu orzekającym jako bezpodstawne ocenia zarzuty skargi i podziela stanowisko organu, że jego decyzja z [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej działek nr ewid. [...], [...] i [...] obręb S., nie narusza rażąco przepisów prawa obowiązującego w dacie jej wydania, jak też nie jest dotknięta inną kwalifikowaną wadą przesądzającą o jej nieważności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GINB przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający wymaganiom, jakie ustawodawca stawia organom administracji publicznej w art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ w sposób wnikliwy przeanalizował stan sprawy, a odzwierciedleniem tej analizy jest treść uzasadnienia, odpowiadająca wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a.

Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności sprawy i stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.