Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 423/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 marca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2020 r. B. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r., nr [..], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie słupowej stacji transformatorowej SN/nn, elektroenergetycznej linii kablowej SN15kV i nn0,4kV oraz budowie słupa linii napowietrznej SN15kV, na terenie działek nr [..]-[..] położonych w miejscowości R.

Wnioskodawczyni wskazała, że jest właścicielką działki nr [..] położonej w R., która sąsiaduje (graniczy) z fragmentem działki nr [..], na której została wybudowana słupowa stacja transformatorowa SN/nn oraz elektroenergetyczna linia kablowa SN15kV. Zdaniem skarżącej jest ona posiadaczem samoistnym fragmentu działki nr [..], ponieważ przez wiele lat ta część działki była w jej władaniu. W ocenie wnioskodawczyni słupowa stacja transformatorowa zburzyła ład przestrzenny w otoczeniu zabytkowej kapliczki oraz uniemożliwiła dojazd do części nieruchomości nr [..] będącej własnością skarżącej, a także rolnicze jej użytkowanie. Wskazała również, że linie określające granice terenu fragmentu działki nr [..] i działki nr [..] nie pokrywają się z rzeczywistym przebiegiem granic. Skarżąca jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazała przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W piśmie z dnia 10 lutego 2020 r. skarżąca powołała się na zapis w ewidencji gruntów dla działki nr [..], w którym podano, że działka jest objęta formą ochrony przyrody - rejestr zabytków, co świadczy o tym, że zapis ten dotyczy kapliczki, co z kolei oznacza, że kapliczka znajduje się na terenie działki będącej w jej posiadaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 marca 2020 r., nr [..], odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r.

Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego są inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana oraz inne podmioty, które, powołując się na konkretny przepis prawa, wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa, będzie przysługiwał także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Tak określony interes prawny będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych obszarem oddziaływania. Status strony będzie posiadać właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej z działką, na której realizowana będzie inwestycja, jeżeli obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje działki sąsiednie. W przedmiotowej decyzji na lokalizację inwestycji wskazano działki nr [..]-[...] położone w miejscowości R. B. K. nie przysługuje tytuł prawny do żadnej z powyższych nieruchomości, granice oddziaływania inwestycji pokrywają się z obszarem objętym wnioskiem, obszar ten nie obejmuje nieruchomości wnioskodawczyni, nie była ona stroną postępowania zwykłego. B. K. jest właścicielką działki nr [..] położonej w R., sąsiadującej z fragmentem działki nr [..], na której przewidziano lokalizację inwestycji. Z informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [..] jest własnością Powiatu, oznaczona jest jako "dr"- droga.

Zdaniem Kolegium, oddziaływanie przedmiotowej inwestycji nie przekroczy granic działki, na której inwestycja ma być usytuowana. Nieruchomość skarżącej nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, sam zaś fakt sąsiedztwa nieruchomości (graniczenia) nie jest wystarczającą przesłanką istnienia interesu rozumieniu art. 28 § 1 k.p.a. Z kolei fakt władania częścią działki nr [..] bez tytułu prawnego także nie daje legitymacji prawnej do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie inwestycji celu publicznego. Posiadanie podlega ochronie prawnej realizowanej na drodze postępowania przed sądami powszechnymi, a nie przed organami administracji. Przepisy prawa nie przyznają bowiem uprawnień posiadaczowi nieruchomości, które mogłyby podlegać ograniczeniu wskutek wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem i podlegać ochronie w takim postępowaniu. Przyszłe zasiedzenie nieruchomości również nie może stanowić podstawy do uznania posiadacza za stronę postępowania, gdyż interes prawny strony, powinien być konkretny i realny, a nie przyszły i ewentualny. Skoro posiadaczowi nieruchomości nie przysługują uprawnienia do skutecznego rozporządzania rzeczą tak jak podmiotom legitymującym się prawami rzeczowymi do nieruchomości, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może ograniczyć bądź kształtować tych nieistniejących w odniesieniu do posiadacza uprawnień. Również podważanie przebiegu granic nieruchomości określonych na mapie ewidencyjnej nie świadczy o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ interes prawny musi by realny, a nie hipotetyczny.

W skardze na postanowienie Kolegium skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

- art. 28, art. 61a §1, art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r.,

- art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności pominięcie dowodu z przedłożonego do akt sprawy uproszczonego wypisu z rejestru gruntów sporządzonego dla nieruchomości [..] oraz nieprzeprowadzenie własnych ustaleń dotyczących terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia i w konsekwencji błędne przyjęcie, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji, jak wynika z załączników graficznych do decyzji, nie przekroczy granic działki, na której inwestycja ma być usytuowana,

- art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca zarzuciła, że mimo iż jest właścicielem nieruchomości nr [..] graniczącej z terenem działki nr [..], na której została zaprojektowana budowa słupowej stacji transformatorowej oraz mimo, że teren przewidziany pod budowę transformatora wraz z instalacją podziemną jest ogrodzony i pozostaje we władaniu skarżącej od kilkudziesięciu lat, nie brała udziału w postępowaniu zwykłym na prawach strony. Natomiast w trakcie realizacji inwestycji inwestor z uwagi na małą przestrzeń między dwiema skarpami i drogą zajął nie tylko działkę nr [..], ale też część działki nr [..] powołując się na wyjątkowość inwestycji celu publicznego, zaś skarżąca była mylnie informowana, że zostanie sporządzona korekta projektu inwestycji oraz, że słupowa stacja transformatorowa zostanie wybudowana w innym dogodnym miejscu, takiej zmiany jednak nie dokonano.

Skarżąca podkreśliła, że należąca do niej działka nr [..] graniczy z nieruchomością objętą planowaną inwestycją, zatem powinna być ona uznana za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Konieczne było prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, biorące pod uwagę nie tylko dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora. Zdaniem skarżącej chodzić powinno o ustalenie każdego oddziaływania, a nie tylko przekraczającego określone, dopuszczone prawem normy oddziaływania. Stroną postępowania będzie więc właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu Kolegium orzekając o braku interesu prawnego skarżącej w ogóle nie ustaliło uwarunkowań związanych z rodzajem i zasięgiem oddziaływania inwestycji oraz nie wyznaczyło obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na działkę nr [..]. Kolegium jedynie zdawkowo wskazało, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji - jak wynika z załączników graficznych do decyzji - nie przekroczy granic działki, na której inwestycja ma być usytuowana. Co więcej, Kolegium nie wykazało podstaw wnioskowania, że zasięg oddziaływania inwestycji nie obejmuje działki sąsiedniej o nr [..], szczególnie biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu (wąski teren, dwie skarpy), rolnicze jego użytkowanie i konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej również z udziałem maszyn rolniczych o dużych gabarytach. Organ nie dokonał też szczegółowo ustaleń, czy nie zachodzi związek bądź zależność prawna pomiędzy zagospodarowaniem działek nr [..] i nr [..]. Dysponowanie prawem własności do działki nr [..] powoduje, że skarżąca posiada interes prawny w sprawie, chroniony przepisami prawa materialnego.

Skarżąca wskazała, że słupowa stacja transformatorowa zlokalizowana centralnie w środku wąskiego terenu, uniemożliwi dojazd do części działki nr [..] oraz rolnicze jej użytkowanie, zatem wpływ inwestycji na przysługujące jej prawo własności jest konkretny i realny. Również fakt, że linie określające granice terenu działki [..] i działki [..] na mapie zawartej w projekcie budowlanym inwestycji nie pokrywają się z granicami wykonywania prawa własności, co daje legitymację prawną skarżącej do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy.

Skarżąca wskazała także, że przy wjeździe na działkę nr [..] znajduje się przydrożna zabytkowa kapliczka. Powyższa okoliczność jest o tyle istotna, że z danych z ewidencji gruntów wynika, że działkę [..] Starostwo Powiatowe zakwalifikowało jako grunty rolne zabudowane i grunty orne oraz że nieruchomość została objęta formą ochrony przyrody - rejestrem zabytków. Zatem skarżąca została uznana za właściciela terenu, na którym jest wybudowany obiekt sakralny. Przy czym deklaratoryjny charakter wpisów w rejestrze gruntów oznacza, że ewidencja ta nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. Natomiast z załączników do decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r. wynika, że zaprojektowana tuż za kapliczką, w głębi działki, słupowa stacja transformatorowa oraz elektroenergetyczna linia kablowa znajduje się na działce nr [..] określonej jako pas drogowy, będącej w posiadaniu Powiatu. Zatem ten sam fragment działki nr [..] został do potrzeb ustalenia skarżącej wysokości podatku rolnego i podatku od nieruchomości uznany za własność skarżącej, a w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego określony jako pas drogowy stanowiący własność Powiatu. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu nie wzięło pod uwagę wypisu z rejestru gruntów sporządzonego dla działki nr [..].

Nie jest znany moment wyznaczenia granic pasa drogowego, natomiast ojciec skarżącej wykonał ogrodzenie fragmentu działki nr [..] w linii wcześniej istniejącej (uzasadnionej historycznie) granicy. Istnienia granicy i wybudowanego na nim ogrodzenia nigdy nikt nie kwestionował. Na gruncie brak jest jakichkolwiek obiektów i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego. Faktyczne władanie częścią działki nr [..] przez skarżącą, a wcześniej przez jej ojca, trwa nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat i nie koliduje z utrzymaniem bezpieczeństwa na drodze.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniesiono o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 12 grudnia 2019 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy słupowej stacji transformatorowej SN/nn, elektroenergetycznej linii kablowej SN15kV i nn0,4kV oraz budowy słupa linii napowietrznej SN15kV, na terenie działek nr [..]-[..], położonych w miejscowości R.

Wniosek w tej sprawie złożyła B.K., właścicielka działki nr [..], sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [..], na której ma być realizowana inwestycja. Podstawą prawną żądania był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p.

Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a., a kwestią sporną między stronami jest kwestia interesu prawnego wnioskodawczyni w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy. Kolegium uznało, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast w przekonaniu skarżącej należało przyznać jej status strony postępowania lokalizacyjnego, gdyż jest narażona na negatywne oddziaływanie spornej inwestycji.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu administracji jest nieprawidłowe, albowiem podjęte zostało przedwcześnie bez zweryfikowania wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na kształtowanie się interesu prawnego skarżącej w postępowaniu lokalizacyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonej odmowy Kolegium odwołało się do zakresu oddziaływania planowanej inwestycji określonej na załącznikach graficznych do decyzji lokalizacyjnej oraz odniosło się do kwestii faktycznego władania częścią działki nr [..] bez tytułu prawnego, które jako stan faktyczny, nie zasługuje na ochronę, co w ocenie Sądu nie zadośćuczyniło potrzebie wszechstronnego rozpoznania sprawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ustawodawca przewidział zatem dwa sposoby wszczynania tego postępowania nadzwyczajnego, przy czym oczywiste jest, że w przypadku otrzymania żądania od obywatela lub innego podmiotu, obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. Z treści art. 157 § 2 k.p.a. bowiem wprost wynika, że żądanie wszczęcia takiego postępowania musi pochodzić od strony. Co do zasady zaś stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.).

Natomiast, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobowiązany jest zareagować na żądanie albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie ww. art. 61a § 1 k.p.a., względnie - decyzją o umorzeniu postępowania, w sytuacji ustalenia dopiero w toku postępowania, w tym w następstwie przeprowadzenia czynności wyjaśniających, że żądanie nie pochodzi od strony postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (odpowiednio w art. 157 § 2 k.p.a.), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania, tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatyczne skutku jego wszczęcia. Organ bowiem zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a k.p.a. W ramach tego unormowania ustawodawca wprowadził zaś dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Druga natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn" (przesłanka przedmiotowa), np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej.

Przy tym podkreślić należy, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający, wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 983/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego było stwierdzenie, że wnioskodawczyni nie ma statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co stanowi podmiotową przeszkodę do wszczęcia tego postępowania.

Źródłem legitymacji procesowej jest interes prawny, który musi wynikać z konkretnej normy prawnej, mogącej stanowić podstawę do skonkretyzowania praw lub obowiązków. Przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają określone uprawnienia bądź obowiązki. Co istotne, w postępowaniu w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, swoistą wskazówkę interpretacyjną pomocną w określaniu kręgu stron postępowania zawiera przepis art. 53 u.p.z.p., który stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z przywołanego przepisu wynika, że stronami postępowania lokalizacyjnego są niewątpliwie: inwestora oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli przez które inwestycja przebiega. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy spełniają warunki określone w art. 28 k.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w doktrynie, stronami w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są inwestor, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, a także właściciele działek, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji – tzw. obszar oddziaływania (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 444). Mogą to być zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, jak i właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych w dalszej odległości, jeżeli znajdują się one w obszarze oddziaływania tej inwestycji.

Dla ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie te same reguły jakie obowiązują przy ustaleniu pojęcia strony w postępowaniu zwykłym. Jednostka żądająca udzielenia jej ochrony przez stwierdzenie nieważności decyzji musi mieć interes prawny wyprowadzony z przepisów prawa materialnego. Nie ma przy tym znaczenia czy brała udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, czy tego udziału była pozbawiona. Organ administracji publicznej ocenia czy jednostce żądającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji przysługuje interes prawny, a zatem czy może skutecznie żądać udzielenia jej w tym trybie ochrony prawnej przez zastosowanie sankcji nieważności.

Dla ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym przyjąć należy, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. Stroną analizowanego postępowania jest więc niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wynikającym z konkretnej normy prawnej). W tym znaczeniu o interesie prawnym właściciela nieruchomości świadczy jego prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę nie tylko dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora, w tym dane związane z rodzajem inwestycji, jej parametrami oraz zagospodarowaniem terenu znajdującego się w otoczeniu badanego zamierzenia.

W niniejszej sprawie takich czynności wyjaśniających i precyzujących obszar oddziaływania inwestycji, w ocenie Sądu, Kolegium nie podjęło, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Niewątpliwe jest, że skarżąca nie jest inwestorem ani właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Nie ma również prawnego znaczenia okoliczność faktycznego władania częścią działki nr [..], która – zdaniem skarżącej – daje jej perspektywy na zasiedzenie własności. Jest ona jednak właścicielką działki nr [..] graniczącej bezpośrednio z działką zainwestowaną o nr [..], na której przewidziano słupową stację transformatorową. W związku z tym należało ustalić, czy działka granicząca z inwestycją, znajduje się w jej obszarze oddziaływania.

W tym zakresie Kolegium oparło się wyłącznie na załącznikach graficznych do decyzji lokalizacyjnej, z których wynika, że granice inwestycji pokrywają się z zakresem jej oddziaływania, co oznacza, że obszar jej oddziaływania zamknie się w granicach działek zainwestowanych. Ten graficznie zobrazowany obszar oddziaływania inwestycji nie pokrywa się jednak z danymi opisowymi wynikającymi z analizy urbanistycznej i formalno-prawnej sporządzonej na potrzeby postępowania lokalizacyjnego i stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacyjnej. W części A pkt 4 analizy "obszar oddziaływania inwestycji" wskazano: "zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowalne (Dz.U. 2018.1202 ze zm.) określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do obowiązku projektanta". Analiza urbanistyczna w wersji opisowej nie określiła obszaru oddziaływania inwestycji, cedując ten obowiązek na projektanta na kolejnym etapie realizacji inwestycji. Jednocześnie na załączniku graficznym obszar ten oznaczono.

Powyższe dokumenty nie dawały pewności co do rzeczywistego zasięgu oddziaływania inwestycji i w związku z tym weryfikacja statusu skarżącej jako strony postępowania lokalizacyjnego oraz podmiotu legitymowanego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej wymagała zindywidualizowanej analizy jej sytuacji prawnej, w kontekście cech i parametrów danej inwestycji oraz sposobu zagospodarowania terenu wokół inwestycji. Należało uwzględnić, całkowicie pominięty przez Kolegium, zapis decyzji lokalizacyjnej (pkt 8.5), zgodnie z którym "wejście na teren sąsiedni wymaga porozumienia z jego dysponentami, uporządkowania i przywrócenia poprzednich walorów gruntu". Tym bardziej, że z wyjaśnień skarżącej wynika, że wpływu inwestycji na jej nieruchomość upatruje ona m.in. w wykorzystywaniu jej w trakcie robót związanych już z realizacją inwestycji.

Należało zatem zbadać wpływ lokalizacji słupowej stacji transformatorowej o wskazanych parametrach na tereny w otoczeniu działek objętych inwestycją, w tym m.in. na działkę skarżącej. W jej ocenie bowiem, posadowienie na działce nr [..] słupowej stacji transformatorowej spowoduje liczne ograniczenia w korzystaniu z działki stanowiącej jej własność, tj. uniemożliwi dojazd do nieruchomości oraz jej rolnicze użytkowanie. Kwestii tych jednak nie zbadało i nie wyjaśniło Kolegium, co w ocenie Sądu, świadczy o nienależytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, które w konsekwencji nie może być podstawą do wydania prawnie prawidłowego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania.

Wprawdzie na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego badanie wpływu inwestycji nie jest tak pogłębione jak przy decyzji o pozwoleniu na jej budowę, niemniej jednak nie zwalnia to organu wydającego tego rodzaju decyzję z dokonywania ustaleń co do oddziaływania inwestycji na tereny znajdujące się w jej otoczeniu i wpływu, jaki może wywrzeć na prawa i obowiązki właścicieli tych terenów. Nie tylko bowiem sama budowa, ale także jej lokalizacja może wywołać określone ograniczenia i utrudnienia w korzystaniu i zagospodarowaniu działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Dlatego także na tym etapie należy mieć na uwadze, że wydana decyzja kształtuje stosunki nie tylko na nieruchomościach inwestora, lecz także tych znajdujących się w sąsiedztwie, albowiem może oddziaływać na sąsiadujące nieruchomości w taki sposób, że działania lub zdarzenia występujące na jednej nieruchomości wywierają określone skutki na innej, w tym kształtują sposób wykonywania własności.

W niniejszej sprawie, Kolegium nie oceniło należycie tak rozumianego wpływu planowanej inwestycji na bezpośrednio sąsiadującą działkę skarżącej, w konsekwencji czego przedwcześnie uznało, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc, że nie ma interesu prawnego w zwalczaniu tej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Tymczasem wyjaśnienia wymagała w szczególności podnoszona przez stronę kwestia lokalizacji słupowej stacji transformatorowej na terenie działki nr [..], na bardzo wąskim jej fragmencie, obok którego odbywa się wjazd na nieruchomość skarżącej, która jest użytkowana rolniczo. Te okoliczności wskazują, że na skutek lokalizacji inwestycji dotychczasowe korzystanie z tej nieruchomości przez skarżącą i wykonywanie przysługujących jej praw może być utrudnione. Jednocześnie też może dojść do ograniczenia dostępu działki skarżącej do drogi publicznej. Dodatkowo, treść decyzji lokalizacyjnej w pkt 8.5. wskazuje na określone obowiązki inwestora względem gruntów sąsiednich w fazie realizacyjnej i porealizacyjnej inwestycji. Wszystkie te okoliczności winny podlegać rozważeniu w kontekście interesu prawnego właściciela działki nr [..] w niniejszej sprawie.

Ponadto, zdaniem Sądu, kwestią wymagającą wyjaśnienia jest podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność posadowienia na jej nieruchomości obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Jak wynika bowiem z przedłożonego przy piśmie strony z dnia 10 lutego 2020 r. wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr [..], ujawniono w nim zapisy: "działka objęta formą ochrony przyrody", "rejestr zabytków". Mimo ujawnienia tej okoliczności w toku postępowania, organ rozpoznający wniosek nie wyjaśnił wpływu tego stanu prawnego na status prawny skarżącej. Nie wyjaśnił okoliczności związanych z posadowieniem tego zabytku i charakteru ochrony prawnej, którą jest objęty oraz wynikających z tego ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich.

W konsekwencji, postępowanie Kolegium, w którym nie dokonano własnych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania spornej inwestycji, przy uwzględnieniu jej rodzaju a także sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu zamierzenia, w szczególności zaś działki nr [..], należy ocenić jako naruszające prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak podjęcia działań wyjaśniających w omawianej kwestii spowodował bowiem, że przedwcześnie odmówiono skarżącej statusu strony postępowania nadzwyczajnego i nieprawidłowo zastosowano art. 61a § 1 i art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a.

Z uwagi na wskazane uchybienia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia 30 marca 2020 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone przez Sąd orzekający w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności Kolegium uwzględni konieczność przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego w kwestii obszaru oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją Wójta z dnia 12 lutego 2020 r., mając na uwadze charakter i cechy charakterystyczne inwestycji oraz zagospodarowanie terenów okolicznych, w tym działki nr [..], w kontekście wpływu tego rodzaju inwestycji na korzystanie z nieruchomości skarżącej. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wymaga także przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ujawnionych w ewidencji gruntów działki nr [..] form ochrony przyrody i zabytków.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.