Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 18/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 6, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2-5, art. 22 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 107 par. 1-3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 149, art. 200 i art. 205 par. 1, art. 286 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność miejskiego przedsiębiorstwa A z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje miejskie przedsiębiorstwo A z siedzibą w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2010 r. w zakresie punktu [...], w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, II. zasądza od miejskiego przedsiębiorstwa A z siedzibą w K. na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ T. Świstak /-/ W. Batorowicz /-/A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 stycznia 2010 r. A. G., działając w imieniu A. G. jako jej pełnomocnik, zwrócił się do przedsiębiorstwa A (dalej w uzasadnieniu zwane również zamiennie "[...]" lub "przedsiębiorstwem"), o doręczenie umowy zawartej przez ten podmiot z "J. G. prowadzącym działalność pod firmą [...]" w zakresie powierzenia temu przedsiębiorcy odtworzenia terenu i przystosowania go do pełnej użyteczności po remoncie sieci ciepłowniczej w połowie 200[...] r. przy ul. [...] w [...]. Żądanie to miało związek z kierowanym pod adresem przedsiębiorstwa roszczeniem odszkodowawczym A. G. i kwestionowaniem przez przedsiębiorstwo odpowiedzialności za szkodę.

W odpowiedzi Prezes Zarządu przedsiębiorstwa A pismem z dnia 12 stycznia 2010 r. poinformował A. G., że w dniu [...] 200[...] r. Przedsiębiorstwo zawarło umowę nr [...] z przedsiębiorstwem B na "Odtworzenie terenów w zakresie nawierzchni asfaltowych i terenów zielonych po budowie, wymianie sieci i przyłączy ciepłowniczych na terenie miasta [...]", w której w § 1 omówiono przedmiot zamówienia, warunki i zakres jej realizacji.

Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2010 r. (data wpływu do organu: 20 stycznia 2010 r.) A. G. domagał się od przedsiębiorstwa A udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym okoliczności wyłonienia oferenta i zawarcia umowy z przedsiębiorstwem B, szczegółowo opisanym w ośmiu punktach wniosku; w ostatnim z punktów wniosku zostało zawarte żądanie przesłania na podany adres podpisanej z firmą B, obowiązującej w 200[...] r., umowy w zakresie odtworzenia terenów i przystosowania ich do pełnej użyteczności po remontach sieci ciepłowniczej.

Pismem z dnia 1 lutego 2010 r. Prezes Zarządu przedsiębiorstwa A udzielił A. G. odpowiedzi, iż umowa zawarta z przedsiębiorstwem B, która obowiązywała w 200[...] r., nie została zawarta na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych i w tym kontekście żądania zawarte w punktach 2-8 pisma wnioskodawcy z dnia 18 stycznia 2010 r. są bezprzedmiotowe. Stwierdził również, iż w świetle powyższego wyjaśnienia informacje, których udostępnienia domaga się wnioskodawca, nie mają charakteru informacji publicznej. Ponadto Prezes Zarządu poinformował wnioskodawcę, iż przeprowadził, rozmowę z firmą B co do udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji i dokumentów, lecz nie otrzymał na to zgody od zainteresowanego podmiotu.

Dwoma analogicznymi (różniącymi się co do uzasadnienia) pismami z dnia 8 lutego 2010 r. (data wpływu do organu: 11 i 15 lutego 2010 r.) wnioskodawca wezwał przedsiębiorstwo A do usunięcia naruszenia prawa poprzez: rozstrzygnięcie części wniosku (zawartego w punkt 8 pisma o udostępnienie informacji publicznej, jaką jest umowa zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem a "J. G. prowadzącym działalność gospodarczą [...]") w sposób przewidziany przepisami art. 16 i 17 ustawy z 6 września dnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), stwierdzenie bezskuteczności czynności domowy udzielenia informacji publicznej i udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem zawartym w punkcie 8 pisma z dnia 18 stycznia 2010 r.

Pismem z dnia 25 lutego 2010 r. podmiot A powiadomił wnioskodawcę, iż "żądana informacja nie jest wyszczególniona w art. 6 pkt 2" ustawy o dostępie do informacji publicznej, a cywilnoprawne umowy gospodarcze zawarte z podmiotami, z którymi współpracuje, "nie są dokumentem urzędowym w rozumieniu ww. ustawy" i przedsiębiorstwo nie przekazuje ich osobom trzecim, jeżeli kontrahenci to sobie zastrzegli. W dalszej części pisma Prezes Zarządu odmówił wnioskodawcy przesłania żądanej umowy nr [...] z dnia [...] 200[...] r., zawartej pomiędzy tym przedsiębiorstwem [A] a przedsiębiorstwem B.

Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność przedsiębiorstwa A i domagał się: stwierdzenia bezczynności przedsiębiorstwa w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej – punkt 8 pisma z dnia 18 stycznia 2010 r.; zobowiązania prezesa przedsiębiorstwa A do rozpatrzenia punktu 8 przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenia, że informacja, której udostępnienia domaga się skarżący, stanowi informację publiczną; nakazania udostępnienia żądanej informacji publicznej; nadto zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, iż przedsiębiorstwo A jest podmiotem, który stosuje ustawę o dostępie do informacji publicznej, bowiem jego właścicielem jest w 100 % gmina K. Wskazując na art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego przeprowadzenie postępowania i zawarcie w jego wyniku umowy z wykonawcą, mimo że nie podlega przepisom ustawy Prawo zamówień publicznych, ze względu na charakter podmiotu i zadysponowanie środkami publicznymi, spowodowało wytworzenie informacji mającej charakter publiczny, bowiem poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej podmiot A wydatkował środki publiczne, zatem taka umowa dotyka wprost majątku publicznego. W ocenie skarżącego umowa, której udostępnienia się domaga, jest w tym wypadku podstawowym nośnikiem informacji publicznej o majątku danego podmiotu, a wydatkowanie środków publicznych - obciążanie majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej - mieści się w w normie art. 6 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, tym bardziej, że przedmiotowa umowa dotyczy spraw, którymi przedsiębiorstwo zajmuje się w zakresie swojej działalności.

W ocenie skarżącego przedsiębiorstwo powinno udzielić mu żądanej informacji, a jeżeli tego nie czyni, to odmowy winno dokonać w formie decyzji. Skoro zaś skarżący decyzji takiej nie otrzymał, to uważa, że w sprawie zachodzi bezczynność podmiotu, który stosuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący nie podzielił stanowiska przedsiębiorstwa A zaprezentowanego w udzielonych mu odpowiedziach, iż żądanie udostępnienia umowy cywilnoprawnej nie dotyczy informacji publicznej z tego powodu, ze zawarta umowa nie jest objęta reżimem ustawy Prawo zamówień publicznych, która to ustawa w art. 139 ust. 3 zawiera samodzielną podstawę do uzyskiwania informacji na temat umów zawieranych w trybie tej ustawy, niezależna od ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że organ władzy publicznej może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, co wymaga formy procesowej decyzji administracyjnej. Prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje między innymi dostęp do dokumentów, zaś ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa skarżący stwierdził, że odmowa udostępnienia umowy, która jest informacją publiczną bez względu na to, czy została zawarta w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, jest bezzasadna, a ponadto niezgodna z prawem, bowiem nie została dokonana w przewidzianej do tego formie. Odmowa udzielenia informacji publicznej nie znajduje uzasadnienia w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skoro wniosku nie rozstrzygnięto zgodnie z art. 13 i 14 tej ustawy, to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę przedsiębiorstwo A wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu przedsiębiorstwo wskazało na treść przepisów art. 13, art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazujący jedynie odpowiednio stosować art. 16 do rozstrzygnięć (a nie decyzji) podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji.

W dalszej części uzasadnienia strona przedstawiła poglądy orzecznictwa dotyczące uznania za decyzje pism załatwiających sprawy indywidualne, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto odwołując się do treści art. 16 i art. 17 ust. 2 wyżej przywołanej ustawy wskazała na to, że wnioskodawcy przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia podmiotu niebędącego organem publicznym o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Następnie w piśmie zaprezentowano poglądy dotyczące braku podstaw do uznania bezczynności w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy jeżeli wystosowano odpowiedź pisemną do strony ubiegającej się o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie strony udostępnienie informacji publicznej, jako czynność materialno-techniczna, nastąpiło pismem z dnia 12 stycznia 2010 r., natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy udzielenia informacji w pozostałym zakresie nastąpiło pisemnie w dniach 1 i 25 lutego 2010 r., gdyż pismo skarżącego z dnia 5 stycznia 2010 r. w rzeczywistości stanowiło wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pisma przedsiębiorstwa z dnia 1 i 25 lutego 2010 r., w treści których znajduje się odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak zgody kontrahenta przedsiębiorstwa A na ujawnienie żądanych informacji, stanowią rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 17 ustawy. W tym wypadku podstawą odmowy udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji było wyłączenie ich jawności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, to jest przesłanka z art. 5 ust. 2 ustawy.

Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa strona uznała za niedopuszczalny wniosek skarżącego o nakazanie udostępnienia informacji publicznej, to jest umowy pomiędzy przedsiębiorstwem A a firmą B.

Zdaniem strony w niniejszej sprawie nie zachodzi bezczynność po stronie przedsiębiorstwa A w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia 12 maja 2010 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i nie zgodził się z poglądami strony przeciwnej zawartymi w odpowiedzi na skargę. W jego ocenie pismo z dnia 5 stycznia 2010 r. nie zainicjowało sprawy, gdyż skarżący nie działał w imieniu własnym, lecz występował jako pełnomocnik swojego klienta, a o udostępnienie informacji zwrócił się w imieniu własnym do strony przeciwnej pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. Skarżący, powołując się na stanowisko orzecznictwa i doktryny, zakwestionował możliwość uznania za tajemnicę przedsiębiorstwa treści umowy pomiędzy przedsiębiorstwem A a firmą B. Ponadto obszernie odwołując się do stanowiska orzecznictwa skarżący uznał, że pism otrzymanych od strony przeciwnej nie można uznać za decyzję ze wskazaniem powodów odmowy, to jest rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 16 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stąd też przedsiębiorstwo A pozostaje w bezczynności.

W piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2010 r. przedsiębiorstwo A wyjaśniło, iż wszystkie pisma kierowane do przedsiębiorstwa przez skarżącego działającego w imieniu własnym, czy to jako pełnomocnik dotyczyły tej samej sprawy i tych samych informacji; nawet uznanie, iż pierwszym pismem w sprawie był wniosek z dnia 18 stycznia 2010 r., to strona w pismach z dnia 1 i 25 lutego 2010 r. zawarła rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy udzielenia informacji. Ponadto w piśmie obszernie przedstawiono poglądy orzecznictwa i doktryny dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy, jak również wskazano, że w pismach przedsiębiorstwa z dnia 1 i 25 lutego 2010 r. znajdowały się wszystkie konieczne elementy rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 17 ustawy, jak organ wydający, adresat, rozstrzygnięcie oraz imię i nazwisko oraz funkcję osoby zajmującej stanowisko. Co do braku pouczenia o możliwości wniesienia powództwa lub skargi strona wskazała, iż skarżący mógł zgłosić przedsiębiorstwu wadliwość wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie strony skarżący zdawał sobie sprawę z tego, co stanowiło p[odstawę odmowy udzielenia informacji, na co ma wskazywać treść jego pisma z dnia 12 maja 2010 r., w którym kwestionuje uznanie, iż informacje związane z umową pomiędzy firmą B a przedsiębiorstwem są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, jak również sposób wyrażenia przez firmę B woli zachowania informacji objętych umową w tajemnicy.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2010 r., w wykonaniu obowiązku nałożonego na przedsiębiorstwo A na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. przedstawiło dokumenty wskazujące, iż przedsiębiorstwo to powstało w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa [...] "[...]" w K. będącego przedsiębiorstwem komunalnym, przy czym początkowo strona działała pod firmą Przedsiębiorstwo [...] "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. Ponadto strona podkreśliła, iż zgodnie z § 7 umowy spółki, zadaniem przedsiębiorstwa jest przede wszystkim zapewnienie ciągłości i powszechnej dostępności dostaw energii cieplnej dla celów centralnego ogrzewania i przygotowania ciepłej wody dla K., zgodnie z uzyskanymi przez przedsiębiorstwo decyzjami koncesyjnymi na przesył i dystrybucję oraz obrót ciepłem, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność przedsiębiorstwa A polegająca na nierozpatrzeniu punktu 8. wniosku z dnia 18 stycznia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez "przesłanie umowy podpisanej z firmą B w zakresie odtworzenia terenów i przystosowania ich pełnej użyteczności po remontach sieci ciepłowniczej która obowiązywała w roku 200[...] r."

Wniosek taki wynika z samej treści skargi, jak i pism skarżącego skierowanych do przedsiębiorstwa A w dniach 11 i 15 lutego 2010 r. wzywających do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozstrzygnięcie "części wniosku (zawartego w pkt 8 (...) pisma o udostępnienie informacji publicznej), jaką jest umowa zawarta przez przedsiębiorstwo A z J. G. prowadzącym działalność gospodarczą [...]" oraz do udzielenia "informacji publicznej zgodnie z wnioskiem zawartym w punkcie 8 (...) pisma z dnia 18.01.2010 r.". Należy zgodzić się ze skarżącym, iż w imieniu własnym zwrócił się do strony przeciwnej o udzielenie informacji publicznej dopiero pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. Wcześniejsze pismo z dnia 5 stycznia 2010 r. skarżący złożył działając jako zawodowy pełnomocnik w imieniu A. G., a dotyczyło ono zagadnień związanych z dochodzeniem odszkodowania na rzecz tej osoby i kwestionowaniem przez przedsiębiorstwo A odpowiedzialności za szkodę.

Dla oceny, czy istotnie po stronie przedsiębiorstwa A zachodzi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej konieczne jest rozważenie, czy podmiot ten mógł być adresatem wniosku skarżącego w tym przedmiocie, a następnie czy udzielone skarżącemu odpowiedzi mogą być uznane za załatwienie wniosku zgodnie z wymogami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Pojecie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienianych w art. 6 ustawy. Z uwagi na użycie niezbyt precyzyjnych sformułowań przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jej każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08, wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02 publikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Przez pozycję dominującą ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) rozumie pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 % (art. 4 pkt 10).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, między innymi o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c), strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5 (lit. e), majątku, którym dysponują (lit. f). W art. 6 ust. 1 pkt 3 za informację publiczną uznano także zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (lit. b). Ponadto udostępnieniu podlega także informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5), w tym między innymi majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych (lit. c), majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (lit. d), dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (lit. e).

W toku postępowania przedsiębiorstwo A przedstawiło kopie dokumentów: uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 1991 r. w sprawie określenia przekształceń Przedsiębiorstwa [...] "[...]" w K., aktu notarialnego (aktu założycielskiego Przedsiębiorstwa [...] "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) Rep. [...] nr [...] z dnia [...] 1992 r. oraz aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia [...] 2009 r. zawierającego uchwałę o zmianie umowy spółki. Przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., było niezbędne dla wyjaśnienia istotnej okoliczności, czy przedsiębiorstwo A, mimo że nie jest organem administracji publicznej, był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Treść przedstawionych dokumentów wskazuje na to, że podmiotem właścicielskim w stosunku do przedsiębiorstwa A jest Gmina K., jako jedyny udziałowiec spółki i przedsiębiorstwo A gospodaruje mieniem komunalnym, jak również przy jego wykorzystaniu realizuje usługi między innymi w zakresie wytwarzania i zaopatrywania w parę wodną, gorącą wodę i powietrze do układów klimatyzacyjnych (zmiana umowy spółki z dnia [...] 2009 r.). Wcześniej (akt założycielski spółki z dnia [...] 1992 r.) przedmiot działalności spółki był określony jako przede wszystkim zapewnienie ciągłości i powszechnej dostępności dostaw energii cieplnej dla celów centralnego ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej miasta K. oraz gazu propan-butan na cele bytowe dla odbiorców miasta K.". Skoro przedsiębiorstwo A gospodaruje mieniem komunalnym i świadczy usługi z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców K., to może być dysponentem informacji mającej charakter informacji publicznej obowiązanym do jej udostępnienia.

W niniejszej sprawie Prezes Zarządu przedsiębiorstwa A w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 18 stycznia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej najpierw stwierdził, iż umowa z firmą B, która obowiązywała w 200[...] r., nie została zawarta na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych i w tym kontekście żądania zawarte w punktach 2-8 pisma wnioskodawcy z dnia 18 stycznia 2010 r. są bezprzedmiotowe, a w świetle powyższego wyjaśnienia informacje, których udostępnienia domaga się wnioskodawca, nie mają charakteru informacji publicznej. Zarazem jednak w tym samym piśmie poinformował wnioskodawcę, iż przeprowadził rozmowę z firmą B co do udostępnienia żądanych informacji i dokumentów, lecz nie otrzymał na to zgody od zainteresowanego podmiotu. W odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa, złożone do organu w dniach 11 i 15 lutego 2010 r. Prezes Zarządu powiadomił wnioskodawcę, iż "żądana informacja nie jest wyszczególniona w art. 6 pkt 2" ustawy o dostępie do informacji publicznej, a cywilnoprawne umowy gospodarcze zawarte z podmiotami, z którymi współpracuje, nie są dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy i przedsiębiorstwo nie przekazuje ich osobom trzecim, jeżeli kontrahenci to sobie zastrzegli. W dalszej części pisma Prezes Zarządu odmówił wnioskodawcy przesłania żądanej umowy nr [...] z dnia [...] 200[...] r., zawartej pomiędzy tym przedsiębiorstwem a firmą B.

Takie stanowisko podmiotu budzi uzasadnione wątpliwości co do tego, jaka była faktyczna podstawa odmowy załatwienia wniosku skarżącego. Czy podmiot A uważał, iż żądanie przesłania wnioskodawcy umowy (kopii) zawartej z firmą B nie dotyczy informacji publicznej, gdyż przedmiotowa umowa nie jest nią w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też że jest informacją tego rodzaju, lecz odmowa następuje ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna. Ta ostatnia okoliczność ma o tyle istotne znaczenie, że podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej z tych powodów przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji (art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Ma rację skarżący, że rozstrzyganie przez podmiot zobowiązany o faktycznych motywach odmowy udostępnienia informacji publicznej dopiero w odpowiedzi na skargę (czy kolejnym piśmie procesowym) nie stanowi prawidłowego, z perspektywy ustawy o dostępie do informacji publicznej, załatwienia wniosku skarżącego i nie może prowadzić do uznania, że podmiot A rozstrzygnął wniosek skarżącego w sposób zgodny z ustawą.

Sąd w niniejszym postępowaniu stoi na stanowisku, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, bowiem dotyczy wiadomości wytworzonej przez podmiot, który z uwagi na strukturę własnościową jest gminną osobą prawną i gospodaruje mieniem komunalnym w zakresie swoich kompetencji w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr142, poz. 1591 ze zm.) i art. 4 ust. 1 (pkt 4 i 5) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wiedza o zadysponowaniu dochodami z majątku komunalnego, w tym wypadku poprzez zawarcie określonej umowy gospodarczej i wydatkowanie środków gminnej osoby prawnej, jak i wiedza co do podmiotu, któremu przedsiębiorstwo powierzyło wykonanie określonych robót związanych z remontami sieci ciepłowniczej (majątku gminnej osoby prawnej), jest informacją publiczną. Innymi słowy, kwestie związane z wyłonieniem oferenta i zawarciem umowy nr [...] z podmiotem, któremu przedsiębiorstwo A zleciło "odtworzenie terenów w zakresie nawierzchni asfaltowych i terenów zielonych po budowie, wymianie sieci i przyłączy ciepłowniczych na terenie miasta K.", jako niewątpliwie dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym (wydatkowania środków), mają charakter informacji publicznej i mogą być przedmiotem wniosku o jej udostępnienie.

W konsekwencji odmowa udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie powinna była nastąpić w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z modyfikacjami przewidzianymi w ust. 2, a mianowicie odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1), uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2).

Z uwagi na treść art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej rozstrzygnięcie innych podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej powinno przybrać postać decyzji, bowiem zgodnie z przywołanym przepisem do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Pisma Prezesa Zarządu przedsiębiorstwa A z dnia 1 lutego 2010 r., jak też i odpowiedzi z dnia 25 lutego 2010 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wbrew stanowisku tego podmiotu, nie można uznać za rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 powołanej ustawy. Zastosowana forma lakonicznych pism nie pozwala na uznanie tych pism za wprawdzie wadliwe, ale jednak decyzje zawierające podstawowe, minimalne elementy tej formy władczego rozstrzygnięcia. Ocena przedmiotowych pism z punktu widzenia art. 107 § 1 - 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że wymienione pisma przedsiębiorstwa A nie zawierają wszystkich koniecznych elementów decyzji administracyjnej przewidzianej ustawowo dla odmownego rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brakuje w tych pismach powołania podstawy prawnej, osnowy (rozstrzygnięcia), uzasadnienia prawnego oraz niezbędnego pouczenia czy i w jakim trybie przysługuje adresatowi decyzji środek odwoławczy, względnie powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego. Stwierdzenie zawarte w piśmie z dnia 25 lutego 2010 r., iż żądana informacja nie jest wyszczególniona w art. 6 pkt 2 powołanej ustawy nie stanowi ani wskazania podstawy prawnej działania podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ani też wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przy tym zawiera nieprawidłowe określenie jednostki redakcyjnej, bowiem art. 6 tej ustawy zawiera ustępy, które zostały podzielone na dalsze jednostki redakcyjne. Podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem dokładnie artykułu, ustępu i punktu mającego zastosowanie aktu prawnego. W innym bowiem przypadku nie sposób ustalić w ogóle podstawy prawnej (tak tutejszy Sąd w wyroku z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1059/08, LEX nr 553161).

Omawiane pisma nie zawierają rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Wprawdzie to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jednak tylko pod warunkiem, że zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Osnowa do takich elementów niewątpliwie należy. Stąd też nie jest decyzją administracyjną pismo informujące stronę o niemożności załatwienia sprawy zgodnie z jej wnioskiem, bez zawartego w nim rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie (osnowa) jest kwintesencją decyzji, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa do konkretnego wypadku i w kontekście okoliczności sprawy (tak NSA w postanowieniu z dnia 21 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2213/01, LEX nr 157973). Zawarta w tych pismach intencja odmowy rozstrzygnięcia sprawy o udostępnienie informacji publicznej (niezałatwienie jej zgodnie z wnioskiem skarżącego) stanowi co najwyżej zawiązek uzasadnienia decyzji.

Skoro podmiot A nie załatwił sprawy w przewidzianej prawem formie, to pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie oznacza, że przedsiębiorstwo A rozpatrzy punkt 8. wniosku skarżącego z dnia 18 stycznia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie winien respektować zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną dotychczasowego postępowania. Zaznaczenia również wymaga, iż niniejszy wyrok jedynie zobowiązuje przedsiębiorstwo do załatwienia sprawy, co jeszcze nie przesądza tego, czy w dalszym postępowaniu żądana informacja publiczna winna w ogóle zostać udostępniona. Możliwe jest bowiem, że informacja ta nie powinna zostać w ogóle udostępniona bądź też nie w sposób i w formie określonej przez wnioskodawcę (art. 14, art. 16 ust. 1 i art. 22 powołanej ustawy). Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy wszystkie dane mogą zostać ujawnione, czy też całość lub część z nich objęta jest tajemnicą (a jeśli tak, to jakiego rodzaju) i w związku z tym dane te podlegają ochronie. Odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna bezwzględnie przyjąć formę decyzji administracyjnej zawierającej wszystkie ustawowo wymagane elementy struktury tej formy rozstrzygnięcia sprawy. Określony przez Sąd termin do załatwienia sprawy uwzględnia terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej i jest wystarczający do niezwłocznego załatwienia sprawy. Wyznaczony termin należy liczyć zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez skarżącego.

T.Świstak /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska

Za nieobecnego sędziego

korzystającego z urlopu

uzasadnienie podpisał sędzia

/-/ A.Łaskarzewska