Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 379/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 i  art. 3 par. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9 i 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 w zw. z  art. 13b ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska - Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu zakładowi komunalnemu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., zwanej dalej w skrócie: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nadania statutu [...] Zakładowi Komunalnemu w J., w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 11 załącznika do uchwały, jako niezgodnej z art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., zwana dalej w skrócie: u.d.p.). Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 1 i § 4 ust. 2 załącznika do uchwały, [...] Zakład Komunalny w J. jest jednostką budżetową, do której podstawowych zadań należy: zarządzanie targowiskami miejskimi, cmentarzami komunalnymi, schroniskiem dla bezdomnych zwierząt oraz utrzymanie zieleni miejskiej. Jednocześnie w § 4 ust. 1 pkt 11 załącznika do uchwały, jako przedmiot działalności [...] Zakładu Komunalnego zostało wpisane wykonywanie czynności technicznych związanych z obsługą strefy płatnego parkowania na rzecz zarządcy drogi, do których zaliczono:

- sprzedaż biletów parkingowych, kart abonamentowych kart parkingowych pojazdu o napędzie hybrydowym lub elektrycznym,

- przeprowadzenie kontroli prawidłowości wnoszenia opłat za postój,

- przygotowanie dokumentacji niezbędnej do windykacji należności z tytułu nieopłaconego postoju,

- techniczną obsługę parkomatów.

Następnie organ nadzoru podniósł, że niedopuszczalne jest przyznanie powyższej jednostce budżetowej zadań w zakresie pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Zgodnie bowiem z art. 13b ust. 7 u.d.p., zadania te należą do właściwości zarządcy drogi. Natomiast "pobieranie opłaty" oznacza ogół czynności, w tym również czynności technicznych, prowadzących do opłacenia parkowania w strefie (por. wyrok NSA z 12 listopada 2008 r., I OSK 918/2008, niepubl.). Przepis art. 19 ust. 5 u.d.p. stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Na podstawie art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.

Organ nadzoru podkreślił, że zarządca drogi - Prezydent Miasta J. nie musi pełnić swej funkcji osobiście, bowiem może wykonywać zadania przy udziale jednostki organizacyjnej. Jeżeli taka jednostka zostanie powołana, to powinna być zarządem drogi. W art. 21 ust. 1 u.d.p. został wprowadzony warunek posiadania przez jednostkę wspomagającą, statusu zarządu dróg, co oznacza, że jednostką organizacyjną powołaną do wykonywania zadań przynależnych zarządcy drogi, może być jedynie wyspecjalizowana jednostka, utworzona do pełnienia zadań zarządcy, a nie jakakolwiek inna.

Wojewoda wskazał, że z § 1 i § 4 ust. 2 załącznika do uchwały wynika, że [...] Zakład Komunalny nie jest zarządem dróg, ale typową jednostką komunalną powołaną do wykonywania zadań własnych gminy. Wobec tego przyznanie temu podmiotowi zadań należących z mocy ustawy do właściwości zarządcy dróg, należy uznać za istotne naruszenie art. 21 ust. 1 u.d.p. Nawet gdyby przyjąć, że ta jednostka jest zarządem dróg, to nie byłoby możliwe pozostawienie we właściwości Zakładu zadań wykraczających poza zadania zarządcy dróg, takich jak: zarządzanie cmentarzami i targowiskami, czy utrzymywanie szaletów miejskich, zegarów, piaskownic i placów zabaw. W tym zakresie organ nadzoru wskazał, że WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r. (sygn. akt IV SA/GI 611/14) stwierdził, że jednostce budżetowej utworzonej w celu wykonywania zadania zarządcy drogi na drogach publicznych nie można przyznać większych kompetencji, niż posiada je sam zarządca drogi publicznej, na mocy u.d.p. Ustawowa definicja zarządcy dróg zamieszczona w art. 19 ust. 1 u.d.p. określa, że w jego właściwości znajdują się jedynie sprawy planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Normy u.d.p. nie zawierają pełnego wykazu spraw należących do zarządcy drogi publicznej, jednak wykładnia norm zadaniowych powinna odbywać się przy uwzględnieniu kierunku wyznaczonego ogólnymi kompetencjami, o których mowa w art. 19 u.d.p.

Organ nadzoru wskazał, że zarządzanie targowiskami, cmentarzami komunalnymi, schroniskiem dla bezdomnych zwierząt - to zadania zdecydowanie odbiegające od charakteru zadań powierzonych na mocy ustawy zarządcy dróg publicznych i uznał uchwałę w zakresie, w jakim powierza wykonywanie zadań zarządcy drogi zwykłej jednostce budżetowej, za istotnie naruszającą prawo, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części.

Miasto J., reprezentowane przez pełnomocnika, w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło o uchylenie wskazanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Strona skarżąca podniosła zarzut:

- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 9 i 10 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po dwóch dniach od doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co pozbawiło ją możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożenia stosownych wyjaśnień.

- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonywanie czynności technicznych związanych z obsługą strefy płatnego parkowania na rzecz zarządcy drogi, stanowi niedopuszczalne powierzenie jednostce zadań w zakresie pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach. Strona skarżąca zarzuciła, że organ nadzoru naruszył prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu nadzorczym, bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z pouczeniem o prawie do złożenia wyjaśnień zostało jej doręczone dwa dni przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Podniosła, że zgodnie z poglądem zaprezentowanym w orzecznictwie odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu nadzorczym powinno obejmować art. 61 § 4 K.p.a., z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów gwarantujących gminie czynny udział w postępowaniu (art. 9 i 10 K.p.a.). Jednocześnie skarżąca zarzuciła błędne przyjęcie przez organ nadzoru, że uchwała z dnia [...] r. nr [...] jest niezgodna z art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7 u.d.p. Przytoczyła treść orzeczenia WSA w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2012 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1087/11. W ocenie strony skarżącej nie można stwierdzić, aby wykonywanie czynności technicznych związanych z obsługą strefy płatnego parkowania na rzecz zarządcy drogi w ściśle określonym zakresie, stanowiło naruszenie tych przepisów. Dodała, że intencją Rady Miasta J. nie było przeniesienie na [...] Zakład Komunalny kompetencji zarządcy dróg, a jedynie powierzenie czynności technicznych związanych z obsługą strefy płatnego parkowania na rzecz zarządcy drogi. Podkreśliła, że sprzedaż biletów parkingowych czy kart abonamentowych to w istocie jedynie określenie miejsca, w którym są one dokonywane. Dodała, że w tym zakresie [...] Zakład Komunalny w J. nie działa w imieniu własnym, lecz na rzecz zarządcy drogi, a wszelkie dochody uzyskane z funkcjonowania strefy stanowią dochód Miasta J., również pozostałe czynności, takie jak prowadzenie kontroli prawidłowości wnoszenia opłat za postój, przygotowywanie dokumentacji niezbędnej do podjęcia windykacji należności z tytułu nieopłaconego postoju, techniczna obsługa parkomatów są czynnościami wyłącznie technicznymi i nie są bezpośrednio związane z poborem opłat.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Ponadto wskazał, że wymiana korespondencji pomiędzy organem nadzoru a stroną skarżącą odbywa się drogą elektroniczną i wszelkie wyjaśnienia mogły zostać przedłożone Wojewodzie w ten sam sposób. Jednocześnie skarżący nie wskazał, jakie dokumenty mógłby złożyć na poparcie swojego stanowiska. Ponadto dla dokonania ustaleń faktycznych i prawnych nie było konieczne zgromadzenie materiału dowodowego w postaci dodatkowej dokumentacji nieznanej z urzędu.

W dniu 31 maja 2016 r. strona skarżąca przesłała do Sądu uchwałę Rady Miasta J. w sprawie wniesienia skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty skargi, natomiast pełnomocnik organu podtrzymał wywody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej również P.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 P.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją.

Ponadto podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści.

W wyniku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że jest ono zgodne z prawem, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 11 załącznika, z powodu naruszenia art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7 u.d.p.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 9 i art. 10 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Strona skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane dwa dni po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i nie mogła zapoznać się z aktami sprawy i złożyć wyjaśnień. Podniosła zarzut, że zgodnie z poglądem zaprezentowanym w orzecznictwie odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu nadzorczym powinno obejmować art. 61 § 4 K.p.a., z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów gwarantujących gminie czynny udział w postępowaniu (art. 9 i 10 K.p.a.).

W powyższym zakresie stwierdzić należało, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, jakoby zbyt krótki okres czasu od zawiadomienia do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego uniemożliwił skarżącej czynny udział w postępowaniu nadzorczym i złożenie stosownych wyjaśnień. Skarżący nie sprecyzował, jakiego rodzaju wyjaśnienia czy też dokumenty mógłby przedłożyć organowi nadzoru, które jednocześnie podważyłyby faktyczną i prawną ocenę tego organu zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. W ocenie Sądu tylko w razie wykazania, że brak zawiadomienia bądź zbyt krótki okres czasu od jego doręczenia do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego pozbawił organ gminy niezbędnego uczestnictwa w postępowaniu nadzorczym, można mówić o wadliwości kwalifikującej do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. ma znaczenie, gdy strona wykaże, że nie tylko nastąpiło naruszenie tego przepisu, ale również, że miało to istotny wpływ na wynik postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca nie spełniła tego warunku. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, spór dotyczy bowiem interpretacji charakteru zadań statutowych i nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia spornych faktów. Skarżący nie wykazał, aby uchybienie ze strony organu nadzoru, mogło przesądzić o innym wyniku sprawy. Wobec tego należy wskazać, że zarzuty naruszenia art. 9 i 10 K.p.a. są bezzasadne.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13 b ust. 7 u.d.p. Według skarżącego intencją Rady Miasta w zakwestionowanych przepisach uchwały z dnia [...] r. nie było przeniesienie na [...] Zakład Komunalny kompetencji zarządcy dróg, a jedynie powierzenie mu czynności technicznych związanych z obsługą strefy płatnego parkowania na rzecz zarządcy drogi.

W tym miejscu należało podkreślić, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Według art. 21 ust. 1 u.d.p., zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.

Zgodnie z art. 21 ust. 1a tej ustawy, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Ponadto na podstawie art. 13b ust. 7 cytowanej ustawy, opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania), pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi.

Natomiast z treści skargi wynika, że według strony skarżącej, nie można stwierdzić, aby zawarte w zakwestionowanej przez organ nadzoru części uchwały "wykonywanie czynności technicznych związanych z obsługą strefy płatnego parkowania na rzecz zarządcy drogi w ściśle określonym zakresie, stanowiło naruszenie art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7 u.d.p." Dodała, że intencją Rady Miasta J. nie było przeniesienie na [...] Zakład Komunalny kompetencji zarządcy dróg, a jedynie powierzenie czynności technicznych związanych z obsługą strefy płatnego parkowania na rzecz zarządcy drogi. Podkreśliła, że sprzedaż biletów parkingowych czy kart abonamentowych to w istocie jedynie określenie miejsca, w którym są one dokonywane, a pozostałe czynności, takie jak prowadzenie kontroli prawidłowości wnoszenia opłat za postój, przygotowywanie dokumentacji niezbędnej do podjęcia windykacji należności z tytułu nieopłaconego postoju, techniczna obsługa parkomatów są czynnościami wyłącznie technicznymi i nie są bezpośrednio związane z poborem opłat.

Jako całkowicie bezpodstawne uznać należało powyższe stwierdzenia skarżącej. W tym zakresie w pełni podzielić bowiem należało, wywód organu nadzoru zawarty w odpowiedzi na skargę. Jak zatem trafnie podkreślił organ nadzoru – trudno zgodzić się z tym, że sprzedaż biletów parkingowych czy kart abonamentowych jest czymś innym niż pobór opłaty parkingowej.

Niecelowe jest przytaczanie w całości wywodu organu nadzoru (który znany jest przecież stronie skarżącej, której doręczono odpowiedź na skargę), na potrzeby niniejszego uzasadnienia wystarczające jest jednak stwierdzenie, że niewątpliwie zespół wszystkich czynności, które zapewniają obsługę i sprawne funkcjonowanie systemu poboru opłat, a tym samym pobieranie opłat parkingowych, będzie należał na podstawie art. 13b ust. 7 cytowanej wyżej ustawy, do kompetencji zarządu dróg albo zarządcy dróg. Powyższe odnieść należy również do czynności takich jak "prowadzenie kontroli prawidłowości wnoszenia opłat za postój" oraz "przygotowanie dokumentacji niezbędnej do windykacji należności z tytułu nieopłaconego postoju". Te czynności również zapewniają sprawne i prawidłowe oraz skuteczne funkcjonowanie poboru opłat, a więc - wbrew błędnemu przekonaniu skarżącej - nie można uznać, że "nie są bezpośrednio związane z poborem opłat".

Ponadto podzielić należało argumentację organu nadzoru zawartą w odpowiedzi na skargę, że wskazane przez stronę skarżącą wyroki sądów administracyjnych dotyczą innego stanu faktycznego i prawnego, gdyż przedmiotem wyrokowania była uchwała organu stanowiącego, określająca wysokość stawek opłat parkingowych i sposób ich pobierania, a nie - jak w niniejszej sprawie - statut miejskiej jednostki budżetowej nie będącej zarządem dróg. W ocenie sądów z treści kwestionowanych postanowień uchwały nie wynikało, aby organem pobierającym opłaty za parkowanie pojazdów był inny organ niż zarząd drogi. W orzeczeniu WSA w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Sz 1087/11 wskazano, że zgodnie ze statutem Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie, organizowaniem systemu płatnego parkowania i pobieraniem opłaty z tego tytułu zajmował się ten samorządowy zakład budżetowy. Natomiast w przedmiotowej sprawie - na zwykłą jednostkę budżetową, czyli [...] Zakład Komunalny, nałożono w statucie zadania zarządcy drogi.

Podkreślenia wymaga, że – jak podniósł organ nadzoru - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów. Wykonanie tych zadań może zostać powierzone utworzonej w tym celu własnej jednostce organizacyjnej. W takiej sytuacji w celu skutecznego powierzenia realizacji tych zadań, konieczny jest akt organu gminy tworzący tę jednostkę i określający zakres przedmiotowy jej działania. Gmina zatem, stosownie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce komunalnej posiadając swobodę decydowania o formie prowadzenia gospodarki komunalnej i sposobie wykonywanych przez siebie zadań, może wykonywać swe zadania przy pomocy jednostek organizacyjnych. Jeżeli jednak chodzi o zadania należące do kompetencji zarządcy drogi, ustawa o drogach publicznych - jako jednostkę dla niego "pomocniczą" - dopuszcza tylko i wyłącznie jednostkę organizacyjną będącą zarządem drogi. Zasadnie przy tym organ nadzoru stwierdził, że ustawa ta w stosunku do ustaw ustrojowych ma charakter szczególny, odnosi się do szczególnych sytuacji, w których występują istotne z prawnego punktu widzenia okoliczności dodatkowe w porównaniu z sytuacjami typowymi. Tym samym to jej regulacjom należy przyznać pierwszeństwo w stosowaniu przed ogólnymi normami. W związku tym prawidłowo również organ nadzoru podniósł, że jeżeliby uznać dopuszczalność wykonywania zadań zarządcy drogi przez zwykłą jednostkę organizacyjną, to szczegółowe regulacje ustawowe dotyczące zarządu dróg, wobec szerokich ogólnych unormowań ustaw o samorządzie gminnym i o gospodarce komunalnej - byłyby zbędne. Wobec tego nie sposób wywodzić możliwości przekazania określonych zadań zarządcy drogi - zwykłej jednostce organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o drogach publicznych expressis vevbis stawia wymóg, aby ta jednostka była zarządem dróg. To znaczy, aby - przy dowolnej formie finansowej - przedmiotem jej działania były tylko i wyłącznie zadania właściwe dla zarządcy drogi, w zakresie oczywiście przez niego ustalonym. Zarząd dróg to nic innego, jak wyspecjalizowana jednostka organizacyjna, powoływana celem wspomożenia zarządcy drogi przy wykonywaniu przez niego zadań. Powoływana tylko i wyłącznie do wykonywania zadań zarządcy dróg. To oznacza, że jeśli tylko miałaby być powołana jakaś jednostka dla pomocy zarządcy drogi, to może być nią tylko i wyłącznie zarząd dróg.

Przytoczony wyżej pogląd organu nadzoru należało w pełni podzielić.

Jak już była o tym mowa wyżej - zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ponadto zgodnie z art. 21 ust. 1a tej ustawy, zarządca drogi może upoważnić pracowników (...) urzędu miasta albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Wobec tego, jeśli zamiarem zarządcy drogi jest posłużenie się przy procesie poboru opłaty innym podmiotem, to może on przekazać zadania zarządowi dróg bądź też upoważnić do wykonywania pewnych zadań pracowników dwóch jednostek organizacyjnych, a mianowicie urzędu miasta oraz zarządu dróg.

Jak podniósł organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, powołanie zarządu dróg samorządowych zależy od decyzji organu stanowiącego gminy (art. 21 ust. 1 u.d.p.). W przedmiotowej sprawie zarząd dróg nie został powołany, wobec tego pobór opłat parkingowych należy do zadań zarządcy drogi - Prezydenta Miasta J. Zarządca drogi może się posłużyć pracownikami urzędu miasta - tylko na podstawie imiennego upoważnienia. Taką kolejność ustala bowiem norma kompetencyjna zawarta w art. 13b ust. 7 i art. 21 u.d.p. Wobec powyższego nie jest możliwe, tak jak w uchwale Rady Miasta J. z [...] r., przekazanie zadań związanych z poborem opłat parkingowych [...] Zakładowi Komunalnemu. Ponadto nie jest możliwe, upoważnienie do wykonywania zadań pracowników tej jednostki.

Wobec tego stwierdzić należało, że uchwała Rady Miasta J. z dnia [...] r. w sprawie nadania statutu [...] Zakładowi Komunalnemu w J., w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 11 załącznika do uchwały, została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 7 u.d.p.

Z powyższych przyczyn - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - należało oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...].