Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2923/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2923/17

UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania G. D. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., znak: [...] zezwalającej na wejście w teren na obszar gruntów położonych w gminie [...] w celu budowy linii energetycznej 400 kV [...]-[...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w miejscowości [...], w gminie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2,58 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], będącej własnością G. D..

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1980 r., znak: [...] Naczelnik Gminy [...] zezwolił, w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64) na wejście w teren na obszar gruntów wsi [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w gminie [...] w celu budowy linii energetycznej 400 kV [...]-[...].

Pismem z dnia 6 lutego 2013 r., G. D., reprezentowany przez P. Z. złożył wniosek o stwierdzenie tej decyzji w części dotyczącej nieruchomości położonej w miejscowości [...], w gminie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r.

Po rozpatrzeniu odwołania G. D. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją Nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r.

Pismem z dnia 2 stycznia 2017 r., odwołanie od ww. decyzji wniósł G. D., reprezentowany przez r.pr. P. Z.. W uzasadnieniu wskazano, że organ wydając decyzję błędnie ustalił, że załączone do akt sprawy wykazy właścicieli stanowią załącznik do wniosku Zakładu [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. oraz, że nieoznaczenie w decyzji wywłaszczeniowej zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto wskazał, że organ rozpoznając sprawę zaniechał wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że organ nadzoru, analizując czy wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, był zobowiązany do zbadania stanu faktycznego i prawnego decyzji z daty jej wydania tj. z dnia [...] grudnia 1980 r.

Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu z dnia [...] grudnia 1980 r., organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości.

Realizowana inwestycja polegająca na budowie linii energetycznej 400 kV [...] - [...] mieściła się zatem w zakresie inwestycji wymienionych w art. 35.

Ponadto organ wskazał, że wydanie decyzji zgodnie z art. 35 było możliwe jeśli została zatwierdzona decyzja o lokalizacji szczegółowej. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazano, że decyzją Nr [...] Komisja Planowania przy Radzie Ministrów zatwierdziła lokalizację linii elektroenergetycznej 400 kV na terenie m.in. gminy [...]. Kopia tej decyzji została przekazana przez pełnomocnika [...] S.A. w toku prowadzonego przez organ wojewódzki uzupełniającego postępowania dowodowego. Zatem zdaniem organu odwoławczego pomimo, że nie udało się zgromadzić całości akt sprawy dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonych we wsi [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w gminie [...], odnalezione dokumenty potwierdzają że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. w omawianym zakresie jest prawidłowa i wydana zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa.

Organ odwoławczy zauważył, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, iż brak kompletnych akt sprawy (których nie ma możliwości odtworzyć w całości) powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania administracyjnego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi postawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, LEX nr 806693). Na takim stanowisku stanął również Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, LexPolonica nr 396973). W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie długiego czasu od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Organ odwoławczy ustalił, że z akt sprawy wynika również, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. została skierowana do wnioskodawcy - Zakładu [...] w [...] oraz sołtysów wymienionych w rozdzielniku wsi.

W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Nie można więc kwestionować legalności decyzji, która zawiera te niezbędne elementy. Niezasadnym jest więc podniesiony w odwołaniu zarzut, że nieoznaczenie w decyzji wywłaszczeniowej zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa i stanowi o trwałej niewykonalności decyzji.

Odnosząc się do zarzutu nierozważenia czy osoba, która podpisała decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. była do tego uprawniona, organ wskazał, że Naczelnik Gminy był zgodnie z art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 35 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Natomiast przepis art. 107 § 1 Kpa przewidywał upoważnienie przez organ osoby do wydania decyzji. Podpisanie decyzji przez innego upoważnionego pracownika nie oznacza naruszenia art. 107 Kpa. Nadto wskazanie podstawy upoważnienia nie jest elementem niezbędnym decyzji. Z tego powodu brak wskazania podstawy upoważnienia nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Skarżący natomiast nie wskazali dowodów ani faktów potwierdzających ich zarzut.

Organ wyjaśnił także, że w aktach sprawy znajduje się aneks 22 zawierający wykaz właścicieli gruntów, przez które przebiegać miała linia elektroenergetyczna. Wbrew twierdzeniom skarżących nie ma podstaw, aby przyjąć, że ww. aneks nie mógł stanowić załącznika do wniosku Zakładu [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1980 r.

Organ odwoławczy podniósł, że prowadząc ponowne postępowanie, Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. wyjaśnił, że została przeprowadzona analiza mapy dołączonej do aneksu 22 zawierającego wykaz właścicieli gruntów dla działki nr [...] i porównana z mapą ewidencyjną gruntów odnośnie działki nr [...]. Z porównania granic obu działek wynika, że w skład dawnej działki [...] wchodzi działka [...] i [...]. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowym stanie faktycznym organ wojewódzki zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jakim dysponował i słusznie doszedł do wniosku, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 Kpa, a tym samym nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r.

G. D. wniósł skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

1) przepisów art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 Kp.a., art. 77 § 1 K.p.a., 80 K.p.a. i art.107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewszechstronne ustalenie okoliczności sprawy, wydanie decyzji bez przeprowadzenia całościowej oceny materiału dowodowego w sprawie i błędną ocenę materiału dowodowego poprzez nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym ustalenia, iż załączone do akt sprawy wykazy właścicieli nieruchomości określane w zaskarżonej decyzji jako "aneks 22", stanowią załącznik do wniosku Zakładu [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż wskazanie w decyzji na oznaczenie nieruchomości, co do których prawo własności doznaje ograniczenia na skutek wydania decyzji wywłaszczeniowej, wydanej w trybie przepisu art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w załączniku do wniosku wszczynającego postępowanie, bez ujęcia powyższego elementu rozstrzygnięcia w treści decyzji lub w załączniku do niej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, w związku z art. 107 § 1 K.p.a.),

2) art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. w związku z przepisem art. 107 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania nadzorowanej decyzji) i art. 35 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez błędne przyjęcie, że:

a) brak jest podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gmina [...] nr [...] z [...] grudnia 1980 r. pomimo tego, że nie precyzuje ona zakresu ograniczenia własności nieruchomości, co skutkuje trwałą niewykonalnością przedmiotowej decyzji,

b) brak jest podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gmina [...] nr [...] z [...] grudnia 1980 r. pomimo tego, że w jej treści nie oznaczono nieruchomości, których to rozstrzygnięcie dotyczy,

3) art. 35 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji w trybie przepisu art. 35 ustawy wywłaszczeniowej bez uprzedniego uzyskania decyzji zatwierdzającej lokalizację szczegółową inwestycji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że decyzja Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia [...] czerwca 1980 r. nr [...] mogła stanowisko zatwierdzenie lokalizacji szczegółowej inwestycji,

4) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że osoba, która podpisała decyzję Naczelnika Gmina [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. (znak [...]) była uprawniona do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych, przy uwzględnieniu opłaty skarbowej w kwocie 17 zł a także w przypadku przyjęcia, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu wyłącznie z przyczyn określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. lub w art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - o zobowiązanie organu do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Gmina [...] nr [...] z [...] grudnia 1980 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...], a to w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu wyroku w niniejszej sprawie, ze stwierdzeniem jego prawomocności, oraz akt administracyjnych sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z ustaleń poczynionych w toku obu instancji jednoznacznie wynika, iż oryginał wniosku Zakładu [...] w [...] nie zachował się. Powyższe sprawia, iż nie można ustalić, jaki dokument został załączony do tego wniosku i czy rzeczywiście obejmował on nieruchomość należącą obecnie do Skarżącego. Przedstawione przez Wójta Gminy [...] dokumenty, wbrew ustaleniom Wojewody [...], podtrzymanym przez Ministra, nie stanowią natomiast załącznika do wniosku Zakładu [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. Jest to załącznik do projektu sporządzonego przez Biuro [...] "[...]", będący w istocie odpisem wykazu sporządzonego w lutym 1979 r. przez Wojewódzkie Biuro [...] w [...], o czym świadczy sposób sporządzenia odpisu na ostatniej karcie projektu.

Organ II instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że przedstawione wykazy były załącznikiem do wniosku z dnia [...] grudnia 1980 r. Należy podkreślić, że już Organ pierwszej instancji nie dysponował oryginałem przedmiotowego wniosku, zaś przedstawione dokumenty w żadnej sposób nie potwierdzają stanowiska, iż były one załączone do tego wniosku. Nie zostały one opisane jako załączniki do wniosku ani też nie zostały podpisane przez osoby działające w imieniu Zakładu [...] w [...].

Niewskazanie nieruchomości, których dotyczy decyzja stanowi rażące naruszenia prawa, określone w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Błędnie w decyzji Wojewody [...], do czego nie odniósł się w żadnej sposób organ odwoławczy, wskazano, że powyższa sytuacja może być rozpatrywane wyłącznie w zakresie podstawy wznowienia postępowania zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Odróżnić należy bowiem naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu do zakresu wydanego rozstrzygnięcia. O naruszeniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, uzasadniającego wznowienie postępowania, można byłoby mówić wtedy, gdyby decyzja dotyczyła praw i obowiązków strony, ale np. nie została jej doręczona (przy równoczesnym wejściu decyzji do obrotu prawnego na skutek doręczenia innej stronie postępowania).

W niniejszej sprawie, wadliwość nie polega wyłącznie na niedoręczeniu decyzji właścicielom nieruchomości, lecz na niewskazaniu nieruchomości, które miały zostać objęte skutkami decyzji wywłaszczeniowej w wydanym rozstrzygnięciu. Skoro wykaz właścicieli nieruchomości nie był załącznikiem do wydanej decyzji, to nie mógł on stanowić elementu rozstrzygnięcia organu administracji. Nawet gdyby przyjąć, że znajdujące się w aktach sprawy wykazy właścicieli stanowiły załącznik do wniosku z dnia 10 grudnia 1980 r., to niedopuszczalne jest ujęcie części aktu administracyjnego w dokumencie zewnętrznym, niebędącym integralną częścią decyzji. Odwołanie się przez Naczelnika Gminy [...] do załącznika do wniosku wszczynającego postępowanie jest niedopuszczalne w świetle regulacji przepisu art. 107 K.p.a.

W niniejszej sprawie, nie doszło nawet do załączenia spornego wykazu nieruchomości i ich właścicieli do wydanej decyzji. Świadczy o tym odwołanie się w treści decyzji do "wniosku powołanego na wstępie" (tj. wniosku Zakładu [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., a nie do załącznika do tej decyzji.

Przepis art. 107 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania nadzorowanej decyzji) nie pozwalał na konstruowanie treści rozstrzygnięcia w oparciu o dokument niezałączony do decyzji administracyjnej. Decyzja taka rażąco narusza prawo, skoro nie można w oparciu o jej treść zdekodować treści wydanego rozstrzygnięcia.

Skarżący wielokrotnie w toku postępowania podkreślał powyższe stanowisko, szeroko je argumentując, również w treści zarzutów w odwołaniu od decyzjo Wojewody [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa w treści zaskarżonej decyzji nie rozważył przedmiotowej kwestii. Powyższe stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organ administracji jest bowiem zobowiązany do odniesienia się do wszelkich twierdzeń i argumentów strony postępowania, zaś niewypełnienie powyższego obowiązku narusza przepisy art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2014 r. w sprawie II GSK1882/12).

Nadzorowana decyzja nie określa precyzyjnego zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości. Brak akt postępowania administracyjnego w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie dla rozpoznania tego zarzutu. Zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa dysponowali bowiem treścią decyzji Naczelnika Gminy [...], której sentencja powinna zostać oceniona pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności. Sformułowanie sentencji wspomnianej decyzji nie pozwala na ustalenie w jakim wymiarze prawo własności miało doznać ograniczenia na skutek wydania decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja | 2005 r., wydany w sprawie I SA/Wa 436/04).

Konieczność dookreślenia zakresu ingerencji w prawo własności nieruchomości jest konieczne w każdej decyzji ograniczającej prawo własności. Zasadą jest bowiem ochrona własności, a nie możliwość dowolnego ingerowania we własność (uchwała Składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 9 sierpnia 2011 r. w sprawie III CZP10/11).

Obecnie obowiązujący przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) również nie przewiduje konieczności szczegółowego oznaczenia zakresu ingerencji w prawo własności (wymagając jedynie, aby następowało to zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), a jednak nie ma wątpliwości, że dokładne określenie zakresu ingerencji w prawa właściciela jest niezbędne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 10 września 2015 r. w sprawie II SA/Sz 1311/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r. w sprawie II SA/Go 579/07).

Nawet Konstytucja z dnia 22 lipca 1952 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy [...], przewidywała w art. 17 i 18 ochronę prawa własności. Wadliwość decyzji Gminy [...] jest szczególnie widoczna, gdy rozważy się możliwość przymusowego jej wykonania. Bez dookreślenia pasa, gdzie mają być umieszczone urządzenia, brak jest możliwości wszczęcia egzekucji celu przymusowego wykonania tej decyzji na drodze egzekucji.

W następstwie powyższego, nietrafnie zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa, uznali, że zakres ograniczenia własności jest dostatecznie sprecyzowany, a w konsekwencji wadliwie przyjął, że nie ziściły się przesłanki określone przepisem art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a.

W zaskarżonej, decyzji Wojewoda [...] wskazał, że oparł swoje rozstrzygnięcie na kopii decyzji Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia [...] czerwca 1980 r. nr [...], uzyskanej od pełnomocnika [...] S.A. Zarówno Organ I instancji, jak i Organ II instancji miał możliwość zapoznania się z treścią decyzji nr [...], która nie stanowi zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej inwestycji uprzedzającej wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 35 ustawy wywłaszczeniowej.

Przede wszystkim jednak, Minister Infrastruktury i Budownictwa nie odniósł się w ogóle do zarzutu Skarżącego, że decyzja z [...] grudnia 1980 r. została wydana bez zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej. W treści zaskarżone decyzji wskazano jedynie, że odnaleziono dokumenty z którymi zapoznał się Organ potwierdzające, że decyzja Naczelnika Gminy [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Według wiedzy Wnioskodawcy, wydanie decyzji z [...] grudnia 1980 r. nie zostało poprzedzone zatwierdzeniem lokalizacji szczegółowej, co było niezbędnym warunkiem wydania decyzji na podstawie przepisu art 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Kwestionowana decyzja została poprzedzona wydaniem decyzji Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nr [...] z [...] czerwca 1980 r. wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w ślad za Wojewoda [...] w jakikolwiek sposób nie odniósł się do kwestii zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej. Decyzja Komisji Planowania przy Radzie Ministrów określała lokalizację inwestycji na obszarze 7 województw, nie stanowiła zatem zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej.

Przepis § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego przewidywał, że w celu uzyskania decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji liniowych i sieciowych inwestor jest obowiązany przedstawić na mapie (wyrysie) w dwóch egzemplarzach proponowany przebieg linii lub sieci, z oznaczeniem ewentualnego terenu potrzebnego dla obiektów budowlanych z nimi związanych oraz odpisy wymaganego przepisami szczególnymi pozwolenia, porozumienia lub zgody organów administracji państwowej na proponowany przebieg linii lub sieci. W razie zbliżenia obiektów liniowych lub sieciowych do linii i urządzeń telekomunikacyjnych albo skrzyżowania z nimi, należy przedstawić dowody uzgodnienia przebiegu tych linii z właściwymi jednostkami resortu łączności.

Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że w przypadku inwestycji liniowych wymagane było uzyskanie decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Plan realizacyjny sporządzany był natomiast dla inwestycji, dla których jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji (§ 12 ust. 1 tego rozporządzenia). Powyższe potwierdza również przepis § 17 ust. 2 tego rozporządzenia, który stanowił, że przy inwestycjach liniowych i sieciowych realizowanych na obszarze dwóch lub więcej powiatów plan realizacyjny oraz wymagane załączniki powinny być dołączone do wniosku o zatwierdzenie planu realizacyjnego w kompletach osobnych dla każdego powiatu.

Powyższe przesłanki nie zostały spełnione w niniejszej sprawie, a ich brak uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przepisu art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., wydany w sprawie o sygnaturze IOSK 961/10).

Skarżący kwestionuje, aby pan Z. J., Geodeta Gminny był uprawniony do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. Kwestia ta nie została dostatecznie zbadana przez Wojewodę [...]. Ponadto w toku postępowania odwoławczego została oceniona w sposób błędny przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa jako prawidłowe umocowanie. Wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną stanowi o rażącym naruszeniu przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Wskazanie danych indywidualizujących podmiot wydający decyzję administracyjną jest zawsze niezbędne, jeżeli decyzję wydaje pracownik organu jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W takim przypadku na decyzji powinno być odznaczone, że określony pracownik wydaje decyzję z upoważnienia organu, a w aktach sprawy powinien znajdować się dokument wskazujący na jej upoważnienie do wydawania decyzji. W toku postępowania Organ nie zbadał czy Geodeta Gminny był uprawniony do wydania decyzji, jednocześnie wskazując błędnie na konieczność przytoczenia przez Skarżącego faktów potwierdzających zarzut braku upoważnienia.

Powyższe oznacza, że decyzja podpisana przez osobę, która nie posiadała wymaganego prawem upoważnienia, dotknięta jest wadą nieważności określoną w treści przepisu art 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie sądu organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [...] grudnia 1980 r. wydana przez Naczelnika Gminy [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości i dokonanie prac związanych z budową linii energetycznej została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzająca. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi nie można kierując się powyższymi kryteriami uznać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. Dlatego też nie jest możliwe uznanie, że organ wydający decyzję z dnia [...] grudnia 1980 r. rażąco naruszył przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 35), a także art. 107 kpa. Brak jest również przesłanek do uznania, że decyzja kontrolowana była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa).

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U z 1974 r., nr 10, poz. 64). Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W przedmiotowej sprawie decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. została wydana z zachowaniem wymogów tego przepisu.

Wniosek z dnia [...] grudnia 1990 r. o wydanie zezwolenia na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy złożył Zakład [...] w [...]., a więc podmiot uprawniony w rozumieniu art. 35 ust. 1 ustawy w celu uzyskania zezwolenia na dokonanie prac związanych z budową linii energetycznej 400 kV [...] – [...] na wyszczególnionych we wniosku nieruchomościach. Nie budzi zatem wątpliwości, że Zakład [...] domagał się umożliwienia podjęcia działań mieszczących się w zakresie wyszczególnionym w art. 35 ust. 1 ustawy, a planowana inwestycja stanowiła inwestycję celu publicznego realizowaną w interesie społecznym. Ten szczególny tryb wywłaszczenia (polegający na ograniczeniu korzystania z nieruchomości) dla celu budowy linii elektroenergetycznej był dopuszczalny w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, ponieważ nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej.

Skarżący zarzuca decyzji wywłaszczeniowej z [...] grudnia 1980 r. wady polegające na rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a także wadę niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 kpa) z uwagi na to, że decyzja nie określa nieruchomości, których ograniczenie sposobu korzystania ma dotyczyć, nie określa zakresu tego ograniczenia, została wydana przez osobę nieupoważnioną, a także nie została poprzedzona decyzją o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej.

W ocenie sądu zarzuty nie są uzasadnione.

Zarzutem najdalej idącym, gdyż zakłada, że nie został spełniony wymóg z art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest zarzut wydania decyzji wywłaszczeniowej niezgodnie z lokalizacją szczegółową, gdyż nie poprzedzało jej zatwierdzenie lokalizacji szczegółowej.

W ocenie organu odwoławczego wydanie kontrolowanej decyzji było dopuszczalne, bowiem została zatwierdzona decyzja o lokalizacji szczegółowej. Organ przywołał na potwierdzenie tego stanowiska fragment uzasadnienia kontrolowanej decyzji, z którego wynika, że decyzją nr [...] Komisja Planowania przy Radzie Ministrów zatwierdziła lokalizację linii elektroenergetycznej 400 kV na terenie m.in. gminy [...]. Organ wskazał, że kopia tej decyzji została dołączona do akt postępowania. W kontekście sformułowanego przez skarżącego zarzutu, że przywoływana decyzja Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nie stanowi zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja organu nie jest niewątpliwie wystarczająca i przekonująca. Tym samym organ sporządził uzasadnienie decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 3 kpa oraz z naruszeniem zasady wynikającej z art. 11 kpa, jednak naruszenia te nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Pojęcie zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej użyte w art. 35 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w dacie wydania kontrolowanej decyzji należy wykładać zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji kontrolowanej przepisami. Należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975r, nr.8, poz. 48), nie posługuje się już pojęciem lokalizacji szczegółowej, które występowało jeszcze w poprzednim rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. z 1973 r., nr 4, poz. 29). Obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji rozporządzenie posługuje się już pojęciem decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji (§ 8, § 10 rozporządzenia). To właśnie ta decyzja ma poprzedzać wydanie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przez właściwy organ, w której następowało stwierdzenie zgodności rozwiązań projektowanej inwestycji z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, a także zatwierdzenie, ale tylko pod względem urbanistycznym i architektonicznym rozwiązań wynikających z planu realizacyjnego (§ 18 rozporządzenia).

Decyzja Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nr [...] z dnia [...] czerwca 1980 r., która stanowiła podstawę do wydania kontrolowanej decyzji, została wydana przez właściwy organ. Według § 2 ust. 3 uchwały nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. z 1978 r., nr 1, poz. 6) Przewodniczący Komisji Planowania przy Radzie Ministrów ustala lokalizację pozostałych inwestycji centralnych (a więc z wyłączeniem inwestycji wymienionych w § 2 ust. 2 uchwały) i innych spełniających wymagania określone w załączniku nr 1 do uchwały. W załączniku nr 1 w pkt 7 wymieniono linie elektroenergetyczne o napięciu powyżej 220 kV w krajowym układzie elektroenergetycznym. Z § 1 ust. 3 uchwały wynika, że ustalenie lokalizacji polega na wyznaczeniu miejscowości, w której dana inwestycja będzie realizowana, bądź określeniu przebiegu trasy inwestycji liniowych i sieciowych. Należy zauważyć, że w decyzji Przewodniczącego Komisji Planowania ustalono lokalizację linii elektroenergetycznej 400 kV na trasie [...] – [...] – [...] – [...] i wskazano przebieg linii przez konkretne województwa z odesłaniem o treści "wg propozycji Ministra Energetyki i Energii Atomowej". Najistotniejszą kwestią w odniesieniu do zarzutu skarżącego jest jednak ta, że choć według § 16 ust. 1 uchwały decyzję o ustaleniu lokalizacji podejmują właściwe organy wymienione w § 2 ust. 1 uchwały, to jednak tylko wojewodowie i naczelnicy gmin, podejmując decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji, mają obowiązek ustalania równocześnie miejsca i warunków jej realizacji zgodnie z przepisami o nadzorze urbanistyczno – budowlanym (a więc także z przytoczonym wcześniej rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r.). Analiza przepisów obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji wskazuje więc, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 400 kV nie było podstawy do wydania przez właściwy organ innej decyzji aniżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji i to właśnie ta decyzja spełniała zarówno wymóg wynikający z art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, jak też poprzedzała wydanie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W ocenie sądu jeżeli organ wydający kontrolowaną decyzję dokonał właśnie takiej wykładni przepisów, to była ona uprawniona, a zatem już tylko z tego względu nie jest możliwe stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, gdyż wykładnia pojęcia "zatwierdzenie lokalizacji szczegółowej" użytego w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nie było oczywiste na podstawie obowiązujących wówczas przepisów.

Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy ma charakter szczątkowy, bowiem nie zachowały się akta postępowania administracyjnego. Dostępne są wyłącznie kserokopie decyzji kontrolowanej oraz decyzji Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nr [...] z dnia [...] czerwca 1980 r., a także wykaz właścicieli gruntów na których lokalizowana miała być inwestycja wraz z mapami obrazującymi przebieg planowanej inwestycji przez poszczególne nieruchomości. Brak kompletnych akt postępowania administracyjnego nie może jednak stanowić samodzielnej przesłanki do oceny o wadach decyzji na które wskazuje skarżący.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iż kontrolowana decyzja Naczelnika Gminy [...] nie zawierała oznaczenia nieruchomości, których dotyczyło ograniczenie prawa własności, bowiem zawierała jedynie odesłanie do nieruchomości wskazanych w wykazie stanowiącym załącznik do wniosku. W ocenie sądu takie oznaczenie nieruchomości będących przedmiotem decyzji administracyjnej, a tym samym stron postępowania będących właścicielami nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia wymogu wynikającego z art. 107 kpa. Organ zapewne ze względu na dużą liczbę nieruchomości, a więc także ich właścicieli zamierzał uniknąć błędu, który mógł powstać przy ich wyszczególnieniu w decyzji, dlatego zastosował rozwiązanie polegające na odesłaniu do treści gotowego wykazu właścicieli i nieruchomości stanowiącego załącznik do wniosku inwestora. Organ uczynił tym samym z załącznika do wniosku załącznik do decyzji. Takie działanie, choć mogłoby zostać zanegowane w toku kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, zwłaszcza w wyniku uwzględnienia zarzutu pominięcia podmiotu, który powinien być stroną, to jednak nie stanowi podstawy do uznania, że decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa powodującego konieczność jej wyeliminowania z obrotu mimo 38 lat obowiązywania. Odesłanie w decyzji do danych właścicieli i ich nieruchomości skonkretyzowanych w załączniku do decyzji, którym organ uczynił załącznik do wniosku, spełniło wymóg oznaczenia stron i konkretyzacji przedmiotu decyzji. W ocenie sądu brak zachowanych akt postępowania, a w tym wniosku inwestora i załącznika do wniosku, który został przez organ potraktowany jako załącznik do wydanej decyzji, nie uprawnia do domniemania, iż taki załącznik nie istniał. Potwierdzeniem istnienia tego dokumentu jest treść samej decyzji. Odnaleziony w zachowanej w zasobach Gminy [...] dokumentacji dotyczącej przedmiotowej linii elektroenergetycznej wykaz uprawdopodabnia, że załącznik do wniosku, a tym samym załącznik do wydanej decyzji miał właśnie taką formę, jak również treść. Wskazuje na to zarówno data sporządzenia wykazu (sierpień 1980 r.), a także dołączone do niego mapy obrazujące przebieg planowanej inwestycji przez konkretne nieruchomości, które to informacje miały znaczenie właśnie w postępowaniu dotyczącym uzyskania zezwolenia na wejście na teren tych nieruchomości i podjęcie prac dotyczących budowy linii energetycznej (a więc ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości).

Z punktu widzenia obecnych standardów ograniczania prawa własności za wadliwe należałoby uznać brak doprecyzowania w samej decyzji zakresu ograniczenia prawa własności dotyczącego konkretnych nieruchomości, związanego z posadowieniem linii energetycznej (przewodów i urządzeń). Jednak w ocenie sądu taka oczywistość naruszenia prawa w tym zakresie nie zachodzi w odniesieniu do decyzji wydanej blisko 40 lat wcześniej. Nie może być wątpliwości, że mimo braku określenia obszaru nieruchomości, co do którego prawo własności podlegało ograniczeniu, inwestorowi nie przyznano nieograniczonego uprawnienia. Otóż udzielone zezwolenie obejmowało możliwość wykonania prac dotyczących budowy linii elektroenergetycznej (a zatem związanych z posadowieniem przewodów i urządzeń), a więc w koniecznym i jednocześnie niezbędnym do tego zakresie. Linia elektroenergetyczna powstała, a skarżący nie wykazał, że przyznane wówczas uprawnienie zostało przekroczone w sposób nie dający się pogodzić z zasadami praworządności.

Z powyższych względów brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nieuzasadniony jest również zarzut istnienia przesłanki do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja w dacie jej wydania była niewykonalna w sposób trwały. Twierdzenie to nie zasługuje na akceptację z tego powodu, że jego racjonalność podważa zrealizowanie projektowanej wówczas inwestycji. Skoro linia elektroenergetyczna została wybudowana i od wielu lat funkcjonuje, a skarżący nie wykazał, że toczyły się w związku z możliwością jej realizacji inne postępowania, oznacza to, że decyzja od początku nie byłą dotknięta wadą niewykonalności.

Stosownie do treści art. 107 § 1 kpa obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji powinna ona zawierać poza oznaczeniem organu administracji państwowej, datą wydania, oznaczeniem strony lub stron, powołaniem podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnieniem faktycznym i prawnym, pouczeniem, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Z kopii decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. wynika, że została podpisana przez geodetę wymienionego z imienia i nazwiska, a przy podpisie figuruje odcisk pieczątki wskazującej nie tylko dane tej osoby, ale też zawierającej informację o działaniu z upoważnienia naczelnika gminy. W ocenie sądu jest to wystarczający dowód, że decyzja została wydana przez upoważnioną osobę, bowiem brak zachowanych akt ( których składnikiem nie musiało być udzielone upoważnienie) nie dowodzi braku prawidłowego umocowania tej osoby do podpisania decyzji. Należy zatem na podstawie treści decyzji domniemywać, że upoważnienie zostało udzielone. Skarżący nie podważył zasadności tego domniemania.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.