Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1422/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-08-08 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 179a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi B.P. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr NWXIV.7581.6.20.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej za nieruchomość wykupioną na rzecz Skarbu Państwa na skutek skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1422/21 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1422/21 w całości; 2. oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 17 stycznia 2021 r. nr NWXIV.7581.6.20.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej za nieruchomość wykupioną na rzecz Skarbu Państwa (pkt I sentencji, w brzmieniu po sprostowaniu postanowieniem z dnia 1 lutego 2022 r.) oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz Skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II sentencji).

W uzasadnieniu powyższej wskazanego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Starosta B. (dalej: "organ", "organ I instancji") postanowieniem z dnia 15 czerwca 2021 r. nr [...], w oparciu o art. 61a § 1, art. 123 oraz 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 129 ust. 5 i art. 131 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej za wykup na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. , oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 0,1013 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 maja 2020 r. wpłynęło pismo G. Z. , B. P. i K. T. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w L. wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej oraz o zwrot nieruchomości lub odszkodowanie na skutek przejęcia nieruchomości o nr [...] położonej w G. , która została objęta postępowaniem przymusowym wykupu gruntów rolnych oraz podał, że postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnym nr działki [...] prowadzone jest odrębnym postępowaniem pod sygn. [...]. W związku z wezwaniem do sprecyzowania wniosku pismem z dnia 31 maja 2021 r. G. Z. i K. T. wskazały, że wnoszą o zwrot nieruchomości, natomiast w przypadku braku możliwości zwrotu o przyznanie nieruchomości zamiennej bądź przyznanie odszkodowania, natomiast pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. G. Z. , B. P. i K. T. (podpisane przez B. P. ) wniosły o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie.

Organ ustalił, że wykup na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 1013 m2 stanowiącej działkę nr [...] nastąpił na podstawie decyzji Nr [...] z dnia 2 września 1977 r. na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3 poz. 14 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 57 z późn. zm.,), właścicielem w dniu wykupu był S. B. , po którym spadek nabyły zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 27 grudnia 1989 r. sygn. [...] uzupełnionego postanowieniem z dnia 23 stycznia 1991 r. sygn. [...] małżonka G. Z. oraz córki B. P. i K. T. po 1/3 części, zaś obecnie działka położona w jednostce ewidencyjnej B. , obręb G. oznaczona nr [...] , stanowi część kompleksów oznaczonych nr [...] o pow. 0,0662 ha, [... o pow. 0,0581 ha, [...] o pow. 0,1069 ha i [...] o pow. 0,1093 ha.

Następnie organ odniósł się do obowiązujących przepisów wyjaśniając, że zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.n. co do zasady odszkodowanie powinno być ustalone w decyzji o wywłaszczeniu, a wyjątek od tej reguły przewiduje ust. 5 tego przepisu, natomiast zgodnie z art. 131 możliwe jest przyznanie nieruchomości zamiennej. Dalej podkreślił, że z treści art. 128 ust. 1 przywołanej ustawy wynika, że uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest wywłaszczony i nie każde przeniesienie własności rodzi takie uprawnienia, a pod pojęciem "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie takie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie, indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w sensie przedmiotowym, decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustaw regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Organ podkreślił, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. odnosi się do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości dokonanych na podstawie ustawy wywłaszczeniowej obowiązującej w dacie przejęcia, a ponadto do wywłaszczeń dokonanych na postawie ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 tej ustawy.

Organ przywołał regulacje art. 2 i 3 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz § 10 w/w rozporządzenia. W odniesieniu do decyzji dotyczącej przedmiotowej działki, tj. decyzji Nr [...] z dnia 2 września 1977 r. organ podał, że licytacja wszczęta decyzją Prezydenta Miasta z dnia 10 lutego 1977 r. nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, ale ze względu na cele rolnicze, uzasadnione stało się wykonanie prawa wykupu przysługującego Skarbowi Państwa (wartość gruntu została ustalona w wysokości 2.296,40 zł), wyjaśniając, że gdy doszło do licytacji Skarbowi Państwa przysługiwało wyłącznie prawo pierwokupu tej nieruchomości, co nie mieści się w pojęciu władczego odjęcia prawa własności, zaś gdy do licytacji nie doszło z powodu braku licytantów - Skarbowi Państwa przysługiwało prawo wykupu tej nieruchomości, co również nie mieści się w tym pojęciu, ponadto przesłanką warunkującą przejęcie gospodarstwa był rozwój rolniczych gospodarstw uspołecznionych a nie niezbędność nieruchomości na potrzeby wynikające z celów społecznych.

Organ stwierdził, że Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości w drodze wykupu na podstawie konkretnej i indywidualnej decyzji administracyjnej Nr [...] z dnia 2 września 1977 r. Wiceprezydenta Miasta B. , za cenę wskazaną w tej decyzji, ale wykup nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych nie stanowił wywłaszczenia sensu stricto, nadto w/w ustawa nie została wymieniona w art. 216 u.g.n., nie stanowi również wywłaszczenia na rzecz państwowego lub spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, o którym mowa w końcowej redakcji art. 216 ust. 1 ustawy. Przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów o przymusowym wykupie, ale nie miało charakteru wywłaszczenia. Aktem prawnym regulującym wówczas instytucję wywłaszczenia była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a wywłaszczenie było dopuszczalne na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, zaś przyczyną wykupu nieruchomości w niniejszej sprawie był niski poziom produkcji gospodarstwa wskutek zaniedbań, a nabywcą mogła być również inna osoba fizyczna: rolnik mający kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, co w przypadku wywłaszczenie jest niedopuszczalne, ponieważ wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie na rzecz podmiotu publicznego. W związku z powyższym organ uznał, że nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa żadną ustawą wywłaszczeniową ani na mocy innych aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n., wykup nie był wywłaszczeniem sensu stricto i nie był wywłaszczeniem na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, zatem nie jest w ocenie organu możliwe ustalenie i wypłata odszkodowania ani przyznanie nieruchomości zamiennej. W sprawie nie znajduje również zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2, bowiem nie jest to przypadek wydzielenia działki pod drogę publiczną (art. 98 ust. 3 oraz art. 106 ust. 1), ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124-126), nieruchomość nie była przedmiotem wywłaszczenia na cel publiczny, ani też przypadek pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania (art. 129 ust. 5 pkt 3), w sprawie nie doszło bowiem do wywłaszczenia, lecz do wykupu na podstawie w/w ustawy.

W dalszej części organ przywołał treść art. 61 i art. 61a k.p.a., podkreślając że inną uzasadnioną przyczyną, dla której postępowanie nie może być wszczęte, stanowi okoliczność braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku w trybie administracyjnym, która zdaniem organu miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ działka nr [...] nie została wywłaszczona, a tylko w takim przypadku można uruchomić procedurę ustalenia odszkodowania przewidzianą w art. 129 ust. 5 i art. 131 ust. 1 u.g.n., powyższe w ocenie organu uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Skarżąca B. P. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem. W dniu 1 lipca 2021 r. (data wpływu do organu) złożyła zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także połączenie i rozpatrzenie spraw o odmowie wszczęcia postępowania o sygn. [...] ze sprawą o sygn. [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. z uwagi na rozdzielenie w/w samodzielnych spraw, które powinny być rozstrzygane łącznie oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób odmienny od ugruntowanego w tożsamych sprawach, w których wydaje się jedno rozstrzygnięcie zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 140 ust. 1 i art. 142 przywołanej ustawy. W uzasadnieniu podkreśliła, że organ I instancji bezpodstawnie dokonał rozdzielenia spraw. Podniosła, że z obowiązkiem zwrotu nieruchomości przez podmiot publiczny współistnieje obowiązek zwrotu otrzymanego w momencie wywłaszczenia odszkodowania, zatem decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać również rozstrzygnięcie o zwrocie wypłaconego odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu. W powołaniu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r. II SA/Gl 323/18 wskazała, że niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania ostatecznych rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu. Skarżąca wskazała również, że takie działanie organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr NWXIV.7581.6.20.2021 Wojewoda Śląski (dalej: "organ odwoławczy", "Skarżący kasacyjnie"), po rozpoznaniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.: utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w zakresie odmowy ustalenia i wypłaty na rzecz B. P. odszkodowania oraz przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej za w/w nieruchomość oraz stwierdził, że postanowienie w zakresie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz G. Z. i K. T. oraz przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej za w/w nieruchomość, wobec jego niezaskarżenia, stało się ostateczne.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przedmiot wniosku Strony, rozdzielenie żądań do odrębnych postępowań, motywy rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zarzuty zgłoszone przez Stronę w zażaleniu, następnie ustalił, że decyzją z dnia 2 września 1977 r. Nr [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych orzekł o wykupie od S. B. za kwotę 2.296,40 zł na rzez Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 0,1013 ha położonej w B. G. , która zgodnie z protokołem szacowania nieruchomości z dnia 18 lutego 1975 r. stanowiła działkę [...] , natomiast Skarżąca B. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 27 grudnia 1989 r. sygn. [...] jest spadkobierczynią po S. B. Dalej organ odwoławczy wskazał, że należność za przedmiotowy grunt została ustalona w w/w decyzji z dnia 2 września 1977 r. i brak podstaw do jej ponownego ustalenia, żaden przepis nie przewiduje bowiem takiej możliwości, natomiast przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują kwestii związanych z odszkodowaniem za nieruchomości wykupione na rzecz Skarbu Państwa w trybie określonym przywołaną ustawą. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przejęcie nieruchomości na podstawie ustawy o przymusowym wykupie nie miało charakteru wywłaszczenia, a aktem prawnym regulującym wówczas wywłaszczenie była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przywołując w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2014 r. II SA/Gl 1415/13. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajdują zastosowania, działka nie została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 tej ustawy ani wywłaszczona na rzecz państwowego lub spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, lecz wykupiona przez państwo na podstawie ustawy i przymusowym wykupie, w sprawie nie ma zatem zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy. W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał treść art. 61a § 1 k.p.a. wskazując, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. W odniesieniu do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że pozostają bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia, wniosek obejmował dwa żądania tj. o zwrot oraz o odszkodowanie, zatem należało je rozdzielić na dwie sprawy, a przepis art. 140 reguluje obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przez osoby fizyczne na rzecz podmiotu publicznego, a nie odwrotnie. Co do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, że wobec braku przepisów do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za wykupioną nieruchomość nie można opierać się na powołanym przez Skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r. II SA/Gl 323/18, który dotyczył nabycia nieruchomości w innym trybie tj. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i nie ma żadnego związku i znaczenia dla niniejszej sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na brak materialnoprawnych podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wykupioną na rzecz Skarbu Państwa, rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania jest prawidłowe.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W pierwszej kolejności Skarżąca wskazała, że z przyczyn naturalnych zwrot nieruchomości nie jest możliwy bo działka nr [...] ma innych właścicieli niż Skarb Państwa, zatem rozważone mogłoby być tylko przyznanie nieruchomości zamiennej bądź ewentualnie wypłata odszkodowania. Podkreśliła, że S. B. był rolnikiem a wszczęcie postępowania dotyczącego licytacji było bezpodstawne, "odebranie" nieruchomości wynikało z ówczesnych planów sytuacyjnych, dlatego też "zabór mienia" został wykonany bez zgody, ponadto decyzja o wykupie nie stała się ostateczna, ponieważ nie została doręczona adresatowi, a kwota wypłaty nie została przekazana właścicielowi, ponadto w/w decyzję zastąpiła druga decyzja z dnia 23 lutego 1979 r. wydana przez Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami. W ocenie Skarżącej brak podstaw do przyjęcia, że gospodarstwo rolne S. B. kwalifikowało się do licytacji. Skarżąca powołała w tym zakresie decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 lutego 1993 r. nr G.10-7437/206a/92 stwierdzającą brak opinii o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazujących niski poziom produkcji rolnej oraz brak protokołu lustracyjnego gospodarstwa S. B. . Do skargi Skarżąca przedłożyła decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.25.2021 wskazując, że jako akt wydany z rażącym naruszeniem prawa rzutuje na treść zaskarżonego w sprawie postanowienia.

W dalszej części Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez rozpoznanie wniosku w oparciu o niewłaściwy i niepełny materiał dowodowy przekazany z Urzędu Miejskiego w B. do Starostwa B. , wskazując, iż: w decyzji z dnia 23 lutego 1979 r. orzeczono, że nieruchomość przechodzi na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, działka figurowała w akcie własności ziemi S. B. , nie była nieruchomością porzuconą, nieruchomość była niezbędna do prowadzenia przez S. B. gospodarstwa rolnego, jednak plany państwa narzuciły pozyskanie ziem od rolników indywidualnych, a państwo dokonywało różnych form wywłaszczenia,

- naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku z dnia 16 sierpnia 2021 r., w którym powołano nowy dowód, tj. decyzję z dnia 23 lutego 1979 r. orzekającą, że nieruchomość przechodzi na Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, zatem organ rozstrzygnął sprawę pomimo wystąpienia w sprawie podstaw do zawieszenia postępowania, tj. istnienie zagadnienia wstępnego, oraz nie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez powołanie się przez organ II instancji na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2014 r. II SA/Gl 1415/13 wydany w sprawie odmiennego stanu prawnego i faktycznego, tj. w której przedmiotem było przejęcie gospodarstwa rolnego na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, oraz poprzez uznanie, że licytacja wyklucza przejęcie na rzecz państwa gospodarstwa rolnego, podczas gdy licytacja była obligatoryjnym elementem przymusowego przejęcia nieruchomości, Skarżąca powołała przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. I OSK 69/15,

- naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. przez błędne ustalenie, że odszkodowanie za nieruchomość zostało ustalone decyzją z dnia 2 września 1977 r, w sytuacji gdy wypłata nie mogła dojść do skutku, ponieważ decyzja nie została doręczona adresatowi, a następnie druga decyzja wykluczała pierwszą o przymusowym wykupie.

Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedłożonej przez Skarżącą decyzji z dnia 23 lutego 1979 r. Wskazała, w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych, że skoro decyzje pozostające w aktach są sprzeczne to organ powinien zawiesić postępowanie a następnie rozstrzygnąć sprawę na podstawie decyzji, która ostałaby się jako ostateczna. Przy tak sformułowanych zarzutach oraz argumentacji Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Do skargi przedłożono: urzędowe potwierdzenie odbioru pisma przez Śląski Urząd Wojewódzki z dnia 16 października 2021 r., a także kserokopie: decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w B. z dnia 23 lutego 1979 r., pisma z Urzędu Miejskiego w B. z dnia 13 września 2021 r. nr [...] oraz z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr [...], decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 13 sieprnia 2021 r. nr [...] oraz zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu potrzymał stanowisko przedstawione w treści zaskarżonego postanowienia. W odniesieniu do zarzutów skargi wyjaśnił, że organ odwoławczy nie miał możliwości odniesienia się do przedłożonej przez Skarżącą do akt decyzji z 23 lutego 1979 r., ponieważ wpływ do organu nastąpił po dniu wydania zaskarżonego postanowienia, wyjaśnił przy tym, że decyzja ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ zarówno w przypadku przejęcia nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. jak i ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie mają zastosowania regulacje dotyczące ustalania odszkodowania określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zatem w każdym przypadku należałoby odmówić wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy podkreślił także, że na podstawie art. 9 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nieruchomość przejmowano bez odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego brak było również konieczności zawieszenia postępowania, bowiem wskazane okoliczności nie stanowią zagadnienia wstępnego.

Następnie pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. (data nadania: 13 stycznia 2022 r.) Skarżąca wskazała, że przedkłada do akt sprawy: pismo z dnia 16 listopada 1992 r. Urzędu Rejonowego w B. potwierdzające przymusowy wykup nieruchomości rolnych, które zostały przekazywane Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu w B. , oświadczenie z dnia 13 grudnia 1976 r. o niewyrażeniu zgody na odstąpienie działki nr [...] , decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sygn. [...] z dnia 23 maja 2014 r. potwierdzającą, że S. B. matka S. B. była właścicielką działki nr [...] na podstawie aktu własności ziemi z dnia 30 września 1974 r., pismo Wojewody Śląskiego z dnia 20 grudnia 2021 r., decyzję Wojewody K. z dnia 13 września 1993 r. [...]wraz z załącznikami (wypis z rejestru gruntów, protokół zdawczo-odbiorczy, protokół z oględzin nieruchomości), uchwałę nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 6 lipca 1972 r. w sprawie ustalenia wyższych cen odszkodowania za wywłaszczone grunty rolne lub leśne od osób, dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania (dla G. 300% stawki, podnosząc, że w protokole oszacowania nieruchomości z dnia 18 lutego 1975 r. widnieje matka S. B. , której jedynym źródłem utrzymania było gospodarstwo rolne, a w tym okresie obowiązywała właśnie w/w uchwała, co przekonuje zdaniem Skarżącej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości), oraz Zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Skarżąca wskazała również na § 5a rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. przewidujący drugą licytację w przypadku, gdy nikt nie przystąpił do przetargu, a która nie została przeprowadzona w niniejszej sprawie. Na poparcie swojego stanowiska przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1792/10. Skarżąca podkreśliła, że organy pominęły dokonanie ustaleń w zakresie określonego w decyzji z dnia 2 września 1977 r. celu wykupu nieruchomości jakim było "kompleksowe zagospodarowanie rolne", a przedmiotowa nieruchomość "była potrzebna Skarbowi Państwa na konkretny cel jakim było Państwowe Gospodarstwo Rolne", zatem jeżeli celem przejęcia było przejęcie nieruchomości na rzecz Państwowego Gospodarstwa Rolnego nie bada się na podstawie jakiej ustawy dokonano przejęcia nieruchomości.

W dniu 24 stycznia 2022 r. do akt wpłynęło pismo Skarżącej, w którym złożono wniosek na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszego pisma oraz do pisma z dnia 12 stycznia 2022 r. W treści pisma Skarżąca podtrzymała aktualnie prezentowane stanowisko w sprawie, ponadto wskazała, że kwota z decyzji o przymusowym wykupie nieruchomości w wysokości 2.296,40 zł nie została wypłacona ani złożona do depozytu sądowego podnosząc, że organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń. Do pisma Skarżąca przedłożyła kserokopie: pisma z dnia 12 stycznia 2022 r. wraz z odpowiedzią Sądu Rejonowego w B. z dnia 13 stycznia 2022 r., pisma z dnia 24 stycznia 2022 r. Archiwum Państwowego w K. nr [...], wpisu do rejestru zarządzeń nr [...] z dnia 18 lutego 1975 r.

Ponadto Skarżąca przedłożyła do sprawy pismo z dnia 26 stycznia 2022 r. zwracając uwagę na "brak formalny i merytoryczny" decyzji z dnia 2 września 1977r. w postaci braku pieczęci oraz skutki prawne z tym związane, a także podtrzymując argumentację podnoszoną uprzednio w sprawie, co do podnoszonych przyczyn nieważności w/w decyzji z 1977 r.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Śląskiego.

W uzasadnieniu Sąd przywołał podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, w tym art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 131 oraz art. 216 u.g.n., a następnie zwrócił uwagę, iż jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych katalog aktów prawnych wymieniony w art. 216 u.g.n. jest katalogiem zamkniętym i nie podlega wykładni rozszerzającej. Przywołany przepis konstruuje bowiem w sposób wyczerpujący zakres odesłania i zawartego w nim wyliczenia aktów normatywnych odejmujących własność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r., I OSK 69/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 listopada 2019 r., IV SA/Po 556/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 1698/13). Jednakże zastosowanie rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa zostało dopuszczone na mocy przywołanego przepisu nie wyłącznie w przypadku przejęcia lub nabycia na podstawie wymienionych aktów prawnych, lecz również w przypadku nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...]. Sąd zauważył, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wprawdzie wskazał, że "działka [...] nie została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 ani też wywłaszczona (na rzecz państwowego lub spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej)" (str. 2 zaskarżonego postanowienia), lecz nie podjął analizy tej regulacji w kontekście spełnienia bądź niespełnienia przesłanek określonych w tej części przepisu, ani też nie odniósł się do ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ I instancji, a jak można wywieść z treści pism składanych przez Skarżącą (formułowanych wniosków oraz przedłożonych dokumentów) zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym Skarżąca podniosła okoliczności związane z nabyciem przedmiotowej nieruchomości w drodze postępowania spełniającego w/w przesłanki nabycia na rzecz państwowego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej. Niezależnie nawet od wniosków Skarżącej w tym przedmiocie analiza tej kwestii, w ocenie Sądu, winna zostać przeprowadzona przez organ administracji publicznej oraz znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, celem uczynienia zadość zasadzie rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Dalej Sąd uznał, że wskazana powyżej analiza pozostawała istotna na gruncie rozpoznawanej sprawy. Sąd przywołał treść art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1969 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, oraz poddał, iż w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji z dnia 2 września 1977 r. wskazano, że nieruchomość jest "potrzebna na cele rolnicze – kompleksowe zagospodarowanie gruntu", stąd też uzasadnione było "wykonanie prawa wykupu przysługującego Skarbowi Państwa". Uwzględniając zatem, że ustalenie okoliczności faktycznych sprawy w zakresie przywołanej wyżej przesłanki zawartej w art. 216 ust. 1 u.g.n. tj. nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, ograniczyły się do stwierdzenia, że ta przesłanka w sprawie nie występuje, toteż zdaniem Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził wystarczających ustaleń w tym przedmiocie. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, sprawa nie została wyjaśniona w sposób określony w art. 7 k.p.a. Sąd podkreślił także, że w żaden sposób nie wskazuje rozstrzygnięcia, zwrócił jednak uwagę na konieczność uczynienia zadość przepisom postępowania, w tym przywołanemu wyżej art. 7 k.p.a., a także art. 8 k.p.a.

Następnie Sąd wskazał, iż zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpatrując sprawę winien poczynić ustalenia i dokonać oceny prawnej z punktu widzenia spełnienia bądź niespełnienia przesłanki ustawowej dotyczącej nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, uwzględniając przy tym konieczność odniesienia się w tym kontekście do argumentacji podnoszonej w pismach Skarżącej.

W odniesieniu natomiast do zarzutów skargi zmierzających do zakwestionowania decyzji z dnia 2 września 1977 r. o wykupie nieruchomości poprzez powołanie w skardze nieprawidłowości podstaw jej wydania, w tym zarzutu skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, a także nieprawidłowości doręczenia, braku opinii o zakwalifikowaniu nieruchomości do niskiego poziomu produkcji rolnej przed licytacją, Sąd zwrócił uwagę, że w/w przyczyny mogłyby ewentualnie stać się przyczyną wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych. Ocena zgodności z prawem w/w decyzji pozostaje bowiem poza ramami niniejszego postępowania. Co do kolejnego zarzutu Skarżącej, Sąd zauważył, że w aktach brak dokumentu potwierdzającego wypłatę ceny nabycia, która została wskazana w w/w decyzji z dnia 2 września 1977 r. orzekającej wykup nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a uprzednio ustalona w postanowieniu Prezydenta Miasta B. wydanego w toku postępowania wszczętego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 10 lutego 1977 r. Nr [...] w sprawie przymusowego wykupu w drodze licytacji nieruchomości, oraz pozostaje zgodna co do wysokości z protokołem szacowania nieruchomości rolnych. Ewentualne zarzuty w zakresie braku wypłaty w/w ceny nabycia nieruchomości powinny być kierowane przez Skarżącą w toku postępowania o jej wypłatę. W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały również okoliczności mające uzasadniać obligatoryjne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja z dnia 23 lutego 1979 r., którą powołuje Skarżąca, była kolejną decyzją dotyczącą obszaru obejmującego m.in. przedmiotową działkę nr [...] , natomiast badanie ewentualnego spełnienia przesłanek w zakresie przedmiotu niniejszego postępowania dotyczy ostatecznej decyzji z dnia 2 września 1977 r. W odniesieniu natomiast do przedłożonej do skargi decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.25.2021, Sąd zwrócił uwagę, że skarga na w/w decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.25.2021 została rozdzielona na odrębną skargę i zarejestrowana pod sygn. II SA/Gl 1423/21 (II SA/Gl 1265/21).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Śląski zaskarżając wyrok w całości oraz podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny obligujące organ do odmowy wszczęcia postępowania, tj. brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej objęty powinien być art. 216 u.g.n. i w związku z tym należało odnieść się szczegółowo do przesłanki zastosowania tego przepisu, podczas gdy przepis ten reguluje kwestię zwrotu nieruchomości, a nie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że organ naruszył te przepisy, pomimo że podjęte zostały wszystkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, gdyż organ rozstrzygał sprawę w granicach objętych jej przedmiotem, a nadto organ drugiej instancji odniósł się do zastosowania art. 216 u.g.n.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd, że organ bada sprawę w granicach jej przedmiotu, a przedmiotem sprawy nie było zastosowanie art. 216 ust. 1 u.g.n., gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie zwrotu nieruchomości, a przedmiotem sprawy było ustalenie odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennej, a także poprzez brak uwzględnienia, że w aktach znajduje się decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 13 sierpnia 2021 r. znak NWXIV.7581.3.25.2021, w której szczegółowo poddano analizie brak zasadności zastosowania art. 216 u.g.n., jak również brak uwzględnienia, że pomimo tego organ odniósł się do zastosowania art. 216 u.g.n.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie przesłanki zawartej art. 216 ust. 1 u.g.n. podczas, gdy organ I instancji szeroko omówił brak podstaw do zastosowania art. 216 ust. 1 u.g.n. , Skarżąca nie podniosła zarzutu naruszenia tego przepisu, a organ II instancji pomimo tego odniósł się do przesłanek zastosowania art. 216 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji, nawet gdyby uznać, że w uzasadnieniu postanowienia organ odniósł się w sposób zbyt ogólnikowy do zastosowania art. 216 u.g.n. to postanowienie to odpowiada prawu,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na nieoddaleniu skargi, mimo że organ prawidłowo ustalił, iż w sprawie zachodzi przesłanka wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania,

- art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez podanie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sytuacji, gdy poczynienie ustaleń i dokonanie oceny prawnej art. 216 u.g.n. było przedmiotem innego postępowania administracyjnego, a nie powinno wchodzić w zakres przedmiotowy niniejszego postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania przez Sąd prawdopodobieństwa oddziaływania wskazanych naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej,

- art. 216 ust. 1 u.g.n. w zw. z przepisami rozdziału 6 działu III u.g.n. w sytuacji, gdy przepisy rozdziału 6 działu III dotyczą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennej, czego dotyczą przepisy rozdziału 5 działu III u.g.n., oraz błędne uznanie że przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy należność za przedmiotową nieruchomość została ustalona w decyzji o jej wykupie, co przesądza o niemożności ponownego jej ustalenia w drodze decyzji administracyjnej, a także podczas gdy przejęcie nieruchomości, pomimo że nastąpiło na podstawie przepisów o przymusowym wykupie nie miało charakteru wywłaszczenia , a art. 216 ust. 1 in fine u.g.n. odnosi się wyłącznie do wywłaszczenia nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów, w znacznej części opartych o twierdzenia oraz wywód prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżący kasacyjnie wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż przejęcie przedmiotowej nieruchomości, mimo że nastąpiło na podstawie przepisów o przymusowym wykupie, nie miało charakteru wywłaszczenia. Nieruchomość nie została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. ani też wywłaszczona na rzecz państwowego lub spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, a nawet gdyby uznać, że organ odniósł się zbyt ogólnikowo do zastosowania tego przepisu to i tak postanowienie odpowiada prawu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca przedłożyła pismo z dnia 27 kwietnia 2022 r. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Skarżąca nie zgodziła się z zarzutami przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Podtrzymała stanowisko prezentowane na poprzednich etapach postępowania, zaznaczyła, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wniosek wszczynający postępowanie dotyczył art. 132 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Skarżącej organ całkowicie pominął ocenę wniosków złożonych przez Skarżącą, nie dokonał ich analizy, a decyzja została wydana w oparciu o inną podstawę prawną niż wskazana w treści wniosku. Zdaniem Skarżącej treść art. 216 ust. 1 u.g.n. nie wyklucza jego zastosowania w niniejszej sprawie. Zwróciła uwagę, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie dokonania wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa Gospodarki Rolnej. Postępowanie zostało przeprowadzone z pominięciem zebrania pełnego materiału dowodowego. W ocenie Skarżącej organy nie dokonały podstawowego ustalenia czy decyzja z dnia 2 września 1977 r. stała się decyzją prawomocną, podobnie organy zaniechały ustalenia czy kwota ustalona w decyzji została wypłacona. Nadto organ winien wezwać Skarżącą do sprecyzowania wniosku czy wnosi o wypłatę odszkodowania z decyzji z dnia 2 września 1977 r. za przymusowe przejęcie nieruchomości w oparciu o art. 132 u.g.n. czy też wnosi o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 u.g.n.

Następnie pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. Skarżąca przedłożyła: kserokopie pisma Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w O. z dnia [...]r. wraz z ogłoszeniem o przetargu (licytacji), wydruk z księgi wieczystej nr [...], oraz kserokopię wypisu z rejestru gruntów z dnia 2 lipca 1992 r., wskazując, że nieruchomość była przeznaczona na tereny systemu ekologicznego miasta do dolesień w związku z czym był to teren przeznaczony na cel publiczny, oraz iż stan prawny nieruchomości ujawniony w księgach wieczystych był niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga regulacja art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którą jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Przywołana regulacja wprowadza wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej oraz podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji bowiem może uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione.

Oczywiście usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r. VIII SA/Wa 269/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r. I OZ 1173/09). Pojęcie oczywistości mieści się zatem w sferze obiektywnej i łączy się z powinnością wykazania, że powołane podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, bez dokonywania głębszej analizy tekstu powołanych przepisów i bez doszukiwania się ich znaczenia. (por. B. Dauter (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex el. 2021 r.).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zastosowanie autokontroli w istocie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w jej całokształcie. Sąd ten nie rozpoznaje skargi kasacyjnej jak sąd drugiej instancji. Z mocy wyłącznie art. 179a p.p.s.a. ma kompetencje do uchylenia wydanego przez siebie orzeczenia w całości i obowiązek, na tym samym posiedzeniu, rozpoznania sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r. II FSK 1291/16).

Dokonując oceny wniesionej przez Wojewodę Śląskiego skargi kasacyjnej w świetle art. 179a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie przywołanego przepisu.

Rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z brzmieniem art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a. Pierwotna sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stąd też i posiedzenie autokontrolne miało taki charakter.

Za oczywiście uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W zaskarżonym wyroku błędnie bowiem wyprowadzono wniosek, że ustalenie okoliczności faktycznych sprawy w zakresie przesłanki zawartej w art. 216 ust. 1 u.g.n. tj. nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, ograniczyły się do stwierdzenia, że ta przesłanka w sprawie nie występuje, co zdaniem Sądu stało się podstawą oceny, iż organ odwoławczy nie przeprowadził wystarczających ustaleń w tym przedmiocie, a sprawa nie została wyjaśniona w sposób określony w art. 7 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 216 u.g.n. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych w ust. 1 i ust. 2 tego przepisu, oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...].

Rację ma zatem Skarżący kasacyjnie, że przepis ten dotyczy wyłącznie zwrotu nieruchomości, natomiast przedmiotem sprawy było ustalenie odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennej, stąd też brak było podstaw do szczegółowego badania przesłanek wynikających z przywołanej regulacji.

Nadto sprawa w przedmiocie zwrotu nieruchomości została zakończona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 13 sierpnia 2021 r. znak NWXIV.7581.3.25.2021 utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia 31 maja 2021 r. znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, w której szczegółowo poddano analizie brak zasadności zastosowania art. 216 u.g.n. Niezależnie od tego organy orzekające w sprawie odniosły się w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć do zastosowania art. 216 u.g.n.

Nie ulega zatem wątpliwości, że brak było podstaw do sformułowania w uzasadnieniu uchylonego wyroku w oparciu o art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. wskazań co do dalszego postępowania odnoszących się do poczynienia ustaleń i dokonania oceny prawnej z punktu widzenia spełnienia bądź niespełnienia przesłanki ustawowej dotyczącej nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej. Badanie wskazanej przesłanki pozostaje w związku z wywłaszczeniem nieruchomości, za które nie może na gruncie rozpatrywanych przepisów zostać uznany wykup nieruchomości dokonany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Jak wskazano wyżej, kwestia zwrotu nieruchomości była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Nadto uzasadnienie uchylonego wyroku nie zawierało w powyższym zakresie wyjaśnienia wpływu wskazanych naruszeń na wynik sprawy, co trafnie zauważył Skarżący kasacyjnie.

Za oczywiście uzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie pozostawia bowiem wątpliwości, że przepis art. 216 ust. 1 odnosi się do wywłaszczenia nieruchomości, natomiast wykup na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętej przedmiotem niniejszego postępowania nastąpił na podstawie decyzji Nr [...] z dnia 2 września 1977 r. wydanej na mocy art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, która zawierała również ustalenie należności za przedmiotową nieruchomość. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 216 ust. 1 u.g.n. w zw. z przepisami rozdziału 6 działu III u.g.n. Przepisy rozdziału 6 działu III odnoszą się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, natomiast przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennej.

W rezultacie za oczywiście uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny obligujące organ do odmowy wszczęcia postępowania. Zasadnie organy odmówiły wszczęcia postępowania w realiach niniejszej sprawy.

Jednocześnie zasadny stał się zarzut naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej objęty powinien być art. 216 u.g.n. i w związku z tym należało odnieść się szczegółowo do przesłanki zastosowania tego przepisu, a także związany ściśle z nim zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie przesłanki zawartej w art. 216 ust. 1 u.g.n. Organ I instancji omówił bowiem brak podstaw do zastosowania art. 216 ust. 1 u.g.n., nadto organ odwoławczy pomimo niepodniesienia zarzutu naruszenia tego przepisu również dokonał analizy przesłanek wynikających z przywołanego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że "działka [...] nie została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 ani też wywłaszczona (na rzecz państwowego lub spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej)" (str. 2 zaskarżonego postanowienia). A nawet uznanie, jak wskazał Sąd w uchylonym wyroku, że odniesienie do przywołanej regulacji nie zostało dokonane w sposób wyczerpujący, należało mieć w polu widzenia, na co słusznie zwrócił uwagę Skarżący kasacyjnie, że przepis art. 216 u.g.n. reguluje kwestię zwrotu nieruchomości, a nie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości.

Z uwagi na trafność podstawy kasacyjnej o niewystąpieniu w/w naruszeń przepisów prawa zarzut dotyczący art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. także konsekwentnie nie mógł odnieść skutku. Sąd nie stwierdza w działaniu organów administracji publicznej naruszeń przepisów procesowych i materialnych, które mogłyby zachwiać zaufaniem do organów bądź naruszać zasadę równości wobec prawa. Podjęte zostały wszystkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Skoro zatem przejęcie nieruchomości, dokonane na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, nie miało charakteru wywłaszczenia, w sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisów rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących przyznania na rzecz osoby wywłaszczonej odszkodowania lub nieruchomości zamiennej.

Natomiast regulacje rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których odwołuje się również art. 216 tej ustawy (rozszerzając zakres nieruchomości podlegających zwrotowi), jako obejmujące kwestie objęte odrębnym postępowaniem administracyjnym, nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, tj. w przedmiocie przyznania odszkodowania lub nieruchomości zamiennej.

Wobec zaistnienia w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., oraz braku innych naruszeń mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasatoryjnych, nieuzasadnionym pozostawało na gruncie niniejszej sprawy nieoddalenie skargi.

W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi inicjującej postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, tj. zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez rozpoznanie wniosku w oparciu o niewłaściwy i niepełny materiał dowodowy przekazany z Urzędu Miejskiego w B. do Starostwa B. . Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Uwzględniając, iż Sąd ponownie rozpoznaje sprawę, rozważenia wymagały również pozostałe zarzuty skargi, i w tym zakresie wynik tych rozważań pozostaje zbieżny z tym przedstawionym w uzasadnieniu uchylonego wyroku. Mianowicie, w odniesieniu do zarzutów skargi zmierzających do zakwestionowania decyzji z dnia 2 września 1977 r. o wykupie nieruchomości poprzez powołanie w skardze nieprawidłowości podstaw jej wydania, w tym zarzutu skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, a także nieprawidłowości doręczenia, braku opinii o zakwalifikowaniu nieruchomości do niskiego poziomu produkcji rolnej przed licytacją, Sąd zwraca uwagę, że w/w przyczyny mogłyby ewentualnie stać się przyczyną wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych. Ocena zgodności z prawem w/w decyzji pozostaje bowiem poza ramami niniejszego postępowania. Natomiast ewentualne zarzuty w zakresie braku wypłaty w/w ceny nabycia nieruchomości powinny być kierowane przez Skarżącą w toku postępowania o jej wypłatę. W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały również okoliczności mające uzasadniać obligatoryjne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja z dnia 23 lutego 1979 r., którą powołuje Skarżąca, była kolejną decyzją dotyczącą obszaru obejmującego m.in. przedmiotową działkę nr [...] , natomiast badanie ewentualnego spełnienia przesłanek w zakresie przedmiotu niniejszego postępowania dotyczy ostatecznej decyzji z dnia 2 września 1977 r.

Z wyżej wskazanych względów skarga nie podlega uwzględnieniu, w przeciwieństwie do skargi kasacyjnej organu odwoławczego, której podstawy są oczywiście usprawiedliwione i prowadzą do wniosku o zasadnym utrzymaniu przez Wojewodę Śląskiego postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej za wykup na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętej przedmiotem niniejszego postępowania.

Sąd odstąpił od zasądzenia od Skarżącej na rzecz Skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w całości, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przesłankę uwzględnienia skargi kasacyjnej w ramach autokontroli stanowiły przyczyny leżące po stronie sądu i w żaden sposób nie powinny one obciążać Skarżącej. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.

Jak zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, sąd może zastosować odstępstwo od wynikającej z art. 203 p.p.s.a. zasady pełnej odpowiedzialności finansowej za wynik postępowania (zasady rezultatu) na rzecz zasady słuszności wynikającej art. 207 § 2 p.p.s.a., co też w niniejszej sprawie uczyniono (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2018 r. II SA/Bk 389/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 maja 2022 r. II SA/Bk 5/22, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r. I FSK 140/07).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 179a p.p.s.a., zdecydował o uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku, ponownym rozpoznaniu skargi Skarżącej i jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.