Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 431/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 55, 57, 20, 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156, art. 6,7,8,9,10,11,77,107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki ( spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Prezydent Miasta [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Fundacji im. [...] zamierzenia budowlanego w postaci budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...]obręb [...] jedn. ewid. [...], przy ul [...], wraz z instalacjami wewnątrz budynku: wodną, gazową, elektryczną, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i c. o., oraz instalacjami w terenie: gazową, elektryczną, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz budową przyłącza gazowego, na działce nr [...]obręb [...] jedn. ewid. [...].

Wnioskiem z dnia 2 września 2013 r., do Wojewody [...],[...] wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na uznanie, iż wnioskodawcy [...] nie posiadają interesu prawnego do negowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na skutek zażalenie wnioskodawców, postanowieniem z dnia [...] maja 2014r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014r.

Ww. postanowienie GINB zostało przez [...] oraz [...]zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1488/14 uchylił postanowienie GINB z dnia [...]maja 2014r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014r., znak: [...], uznając, że weryfikacja zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców może nastąpić wyłącznie w toczącym się postępowaniu, w którym tym osobom należy zapewnić udział. Ponadto, w powyższym wyroku przesądzono, że z samego faktu, że wnioskodawcy są współwłaścicielami działki nr ew. [...] (KW nr [...]), przez którą odbywa się dojazd z drogi publicznej do działki inwestycyjnej i działek skarżących wynika, że ich nieruchomości leżą w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, co oznacza, że są legitymowani w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2012r., nr [...].

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 3 Pr. bud. po rozpatrzeniu wniosku z 2 września 2013 r. [...], reprezentowanych przez pełnomocnika, radcę prawnego [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2012 r.

Uzasadniając swoje stanowisko, Wojewoda podkreślił, że zgodnie z ww. wyrokiem WSA w Warszawie, ustalono współwłaścicieli działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną oraz ich adresy i zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że zarzut rażącego naruszenia prawa, podnoszony przez wnioskodawców, uzasadniono niewłaściwą kwalifikacją kategorii obiektu. Zdaniem Skarżących kwestionowana decyzja dotyczy innego obiektu (budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej) niż ten, który w zamierzeniu Fundacji ma powstać w rzeczywistości (dwa rodzinne domy dziecka).

Wojewoda uznał twierdzenia wnioskodawców za nieuzasadnione i uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nie zawiera wad, oznaczonych w art. 156 § 1 k.p.a., powodujących jej nieważność. Z uwagi na powyższe stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wyjaśnił ponadto, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy badane rozstrzygnięcie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w nadzwyczajnym trybie, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, ogranicza się tylko do badania, czy przedmiotowa decyzja ma wadę, których wyczerpujący katalog zawiera art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewoda wskazał ponadto na to, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (przywołał też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07 oraz z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233). O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze — skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności — skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, LEX nr 165717). Chodzi zatem o wady wyjątkowo ciężkie, których nie można usunąć bez unicestwienia obarczonego nimi rozstrzygnięcia.

Organ I instancji stwierdził ponadto, że inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę wniósł o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Decyzja odpowiada wnioskowi i jest prawidłowa. Późniejsze ewentualne przeznaczenie jednorodzinnego budynku na siedzibę placówki opiekuńczo-wychowawczej Rodzinnego Domu Dziecka nie pociąga za sobą żadnych dodatkowych wymogów w zakresie prawa budowlanego, w tym zmiany sposobu użytkowania.

W ocenie Wojewody, nie stwierdzono, aby skarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie zachodzą tez pozostałe przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł w dniu 9 września 2015 r. do GINB pełnomocnik [...], zaskarżają w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...], znak: [...]: zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Fundacji zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...], obręb nr [...] jedn. ewid. [...], przy ul. [...] wraz z instalacjami wewnątrz budynku: wodną, gazową, elektryczną, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i c.o., oraz instalacjami w terenie: gazową elektryczną, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz budową przyłącza gazowego ("Zaskarżona Decyzja") oraz wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie o nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...], znak: [...], ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając swoje stanowisko, pełnomocnik odwołujących się osób podnosił, że wymieniona w decyzji Prezydenta działka nr [...], będąca obecnie własnością Fundacji, wchodzi w skład zorganizowanego, zamkniętego osiedla domków jednorodzinnych. Fundacja zamierza zrealizować projekt polegający na budowie dwóch rodzinnych domów dziecka na terenie wyżej wskazanego osiedla. W opinii skarżących jednak, Fundacja planuje dokonanie inwestycji polegają na budowie domu dziecka nie zaś standardowych domów jednorodzinnych. W konsekwencji czego rzeczywisty zakres i cel planowanej budowy nie został w żaden sposób ujawniony w decyzji. Z uwagi na powyższe, pełnomocnik skarżących zarzucił decyzji Wojewody [...] naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego.

Zgodnie bowiem z treścią art. 57 Pr. bud. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt. la i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z art. 55 tej ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVHI, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Wyliczenie i przyporządkowanie poszczególnych obiektów do kategorii stanowi załącznik do ustawy, zgodnie z art. 59f Pr. bud. Organ, wydając pierwotną decyzję, określił w niej kategorię obiektu (kategoria I), do jakiej należało, w oparciu o zapewnienia wnioskodawcy, zaplanowany obiekt budowlany zakwalifikować. Ta kategoria odnosiła się do budynków jednorodzinnych, zaś dom dziecka, który ma zostać utworzony w planowanych budynkach kwalifikuje się do kategorii XI, która nie została objęta decyzją.

Zgodnie z treścią art. 34 ust. 2 Pr. bud. zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Oznacza to, że przedmiotowa decyzja dotyczy innego obiektu, niż ten, który w zamierzeniu Fundacji ma powstać w rzeczywistości. Stan taki jest sprzeczny z obowiązujący przepisami prawa budowlanego oraz treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ukształtowanie treści decyzji w jej obecnym kształcie prowadzi w ocenie skarżących, do ominięcia przepisów odnoszących się do procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, która ukształtowana została, jak wskazano celem umożliwienia weryfikacji, czy dany obiekt nie stanowi zagrożenia da bezpieczeństwa ludzi. Okoliczność ta jest tym bardziej doniosła w przypadku domu dziecka, w którym mają przebywać i dorastać dzieci. Wobec tego należy dojść do wniosku, iż wskazane uchybienie ma charakter rażący i narusza zasady praworządności. Akceptowanie postępowania Inwestora, który ukrył przed organem który wydał decyzję rzeczywistego przeznaczenia planowanej inwestycji nie może zasługiwać na ochronę prawną. W przeciwnym razie prowadziłoby to do obchodzenia obowiązujących przepisów Ustawy. Należy więc, zdaniem skarżących, wyraźnie wskazać, że zgodnie z art. § 3 pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("Rozporządzenie"), dom dziecka zakwalifikowany został jako budynek zamieszkania zbiorowego. Jest to odmienna kategoria niż budynek mieszkalny jednorodzinny. W związku z powyższym budynek spełniający funkcję domu dziecka - jaki ma być de facto obiekt określony w decyli Prezydenta Miasta [...] powinien spełniać wymogi wskazane dla budynku zamieszkania zbiorowego określone m.in. w § 16 ust. 1, § 19 ust. 1, § 20, § 23 ust. 4, § 46, § 54 ust. 2, § 56, § 60 ust. 1, § 62 ust3, § 68 ust 1, § 72 ust. 1, § 82 ust. 1, § 85 ust 1, § 116 ust. 1, § 155 ust. 1 i 4, § 179 ust. 4, § 186 ust. 2, § 192a, § 192c, § 298. § 302 ust 3, § 323 ust 2.

Zgodnie z art. 34 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, piecza zastępcza jest sprawowana w formie: 1) rodzinnej 2) instytucjonalnej. Jak wynika wyraźnie z porównania art. 40 oraz art. 93 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zarówno rodzinne domy dziecka jak i instytucjonalna piecza zastępcza spełniają tożsame funkcję. Podkreślić należy, iż prawo budowlane nie wprowadzania zróżnicowania w zakresie instytucji domów dziecka, wobec czego należy do nich zakwalifikować zarówno jednostki instytucjonalne jak i rodzinne domy dziecka. W związku, z czym należy przyjąć, że fakt prowadzenia domu dziecka w inwestycji objętej treścią Decyzji spełnia warunki do przyjęcia, że mamy do czynienia z budynkiem zamieszkania zbiorowego. W związku z tym w opinii skarżących doszło do wystąpienia "rażącego naruszenia prawa".

GINB, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.., po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015r., znak: [...]; odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]grudnia 2012r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Fundacji im. [...] pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnątrz budynku: wodną, gazową, elektryczną, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i c.o., oraz instalacjami w terenie: gazową, elektryczną, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz budową przyłącza gazowego na działce nr ew. [...], obręb nr [...] jedn. ewid. [...], przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, iż w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Wobec powyższego, zakres prowadzonego w ramach trybu nieważnościowego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocne w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika.

Decyzja o pozwoleniu na budowę kontrolowana w trybie nieważnościowym podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 Pr. bud.(wg. stanu na dzień 17 grudnia 2012r.) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze zgromadzonego zaś materiału dowodowego wynikało, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną (nr ew. [...]) na cele budowlane. Z uwagi na powyższe należało więc stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynikało z analizy akt sprawy, działka na której realizowana jest sporna inwestycja w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] - WĘZEŁ [...]". Obszar na którym znajduje się ww. działka inwestycyjna oznaczony został w powyższym akcie prawa miejscowego symbolem 1 MN/U - przeznaczony, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową.

Zgodnie z art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tym samym sporna inwestycja polegająca na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie narusza w sposób rażący ustaleń miejscowego planu co do charakteru zabudowy. Parametry projektowanej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...].07.2009r., nr [...]; co do maksymalnej wysokości zabudowy - 9,5 m lub 3 kondygnacji naziemnych (w tym liczone jest poddasze użytkowe) (projektowane - 2 kondygnacje i wysokość 8,38 m - Projekt budowlany - przekrój A-A, Bl - Bl, Cl-Cl), geometrii dachu: dachy symetryczne dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych 30°- 45° (projektowany - dach wielospadowy o kącie nachylenia 33° - Projekt budowlany - rzut dachu), sytuowania budynków - równolegle do budynków sąsiednich (projektowany - równolegle do sąsiednich budynków - Projekt budowlany — zagospodarowanie terenu), wskaźnika powierzchni zainwestowanej do 30% (projektowany - 29,98% - Projekt budowlany - zagospodarowanie terenu) i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - minimum 70% (projektowany - 70,02% działki inwestycyjnej - Projekt budowlany - projekt zagospodarowania). Ponadto, w § 33 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem 1 MN/U przewidziano obowiązek zapewnienia proporcjonalnej liczby miejsc parkingowych - 1 miejsce na 1 mieszkanie bądź 2 miejsca na dom. Jak wskazano na stronie 4 projektu budowlanego spornej inwestycji (opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu) miejsca postojowe zostały przewidziane w obrębie osiedla.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, gdyż takie naruszenie następuje wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Należy zaznaczyć, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W myśl przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.), budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że elewacja północna spornego budynku jednorodzinnego z otworami okiennymi znajduje się w odległości 4,0 m od granicy z działką o nr ewid. [...], natomiast elewacja południowa z otworami okiennymi znajduje się w odległości 8,2 m od granicy z działką o nr ewid. [...] (droga) i 6,79 m (narożnik) od (f granicy z działką o nr ewid. [...] (droga). Elewacja zachodnia budynku jednorodzinnego z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości od 4,045 m do 4,92 m od granicy z działką o nr ewid. [...] (droga), natomiast elewacja wschodnia budynku mieszkalnego z otworem okiennym i drzwiowymi znajduje się w odległości od ok. 9,5 m (narożnik) do ok. 14,5 m granicy z działką o nr ewid. [...]. Przedmiotowa inwestycja nie narusza również rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i od granicy działki budowlanej), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że w/w decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2012r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, natomiast projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Ponadto, w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzani ścieków opadowych do rowu, przebudowę urządzenia wodnego polegającą na przełożeniu koryta rowu i częściowym zarurowaniu wzdłuż południowej granicy działki inwestycyjnej oraz wprowadzeniu do rowu ścieków opadowych (na działce inwestycyjnej) - w związku z realizacją projektowanego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, dotyczącego wydania ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z rażącym naruszeniem art. 55 i 57 Prawa budowlanego GINB uznał, że nie ma on wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Te bowiem przepisy regulują postępowanie związane z zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ze względu na kategorie obiektu budowlanego. Tymczasem organy administracji architektoniczno - budowlanej orzekają w oparciu o rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym, podlegającym zatwierdzeniu przed przystąpieniem do realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 83 Prawa budowlanego, zadania i kompetencje, o których mowa w art. 55 i 57 Prawa budowlanego należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

GINB wyjaśnił, że organ oceniający w postępowaniu nieważnościowym decyzję o pozwoleniu na budowę dokonuje oceny w oparciu o rozwiązania przewidziane w projekcie budowlanym, tj. dokonuje oceny inwestycji w jej projektowanym, a nie w zrealizowanym, czy w użytkowanym kształcie. Tym samym argumentacja skarżących co do ewentualnego użytkowania projektowanego budynku w przyszłości niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę nie ma wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Ponadto, ocena zgodności spornej inwestycji z przepisami z zakresu tworzenia placówek opiekuńczo - terapeutycznych lub interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego oraz wewnętrznej działalności rodzin zastępczych oraz rodzinnych domów dziecka, określonych w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r., o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015r., poz. 332 z późn. zm.) nie stanowi przedmiotu oceny w ramach niniejszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]grudnia 2012r., nr [...].

Z decyzją powyższą nie zgodziła się [...], która pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. a art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i tym samym brak orzeczenia o nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku znak: [...].

Uzasadniając skargę, skarżąca wskazała ponownie (jak w uprzednim odwołaniu) na to, że w jej opinii Fundacja planuje dokonanie inwestycji polegają na budowie domu dziecka, a nie standardowych domów jednorodzinnych. W konsekwencji, rzeczywisty zakres i cel planowanej budowy nie został w żaden sposób ujawniony w zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta w ocenie skarżącej stanowi przykład rażącego naruszenia prawa i na tej podstawie decyzja dotknięta jest wadą nieważności.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. skarżąca podała, że organ zarówno I jak i II instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego bezzasadnie przyjmując, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa wskazana w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Przytaczając obszerne fragmenty poglądów doktryny i orzecznictwa uznała, że organ II instancji całkowicie niezasadnie przyjął, że nie doszło do naruszenie przepisów ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 57 Pr. bud. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z art. 55 Pr. bud. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Wyliczenie i przyporządkowanie poszczególnych obiektów do kategorii stanowi załącznik do ustawy, zgodnie z art. 59f Pr. bud.

Organ wydając decyzję, określił w niej kategorię obiektu (kategoria I), do jakiej należało, w oparciu o zapewnienia wnioskodawcy, zaplanowany obiekt budowlany zakwalifikować. Wskazana zaś kategoria odnosiła się do budynków jednorodzinnych, jakim nie jest rodzinny dom dziecka, który kwalifikuje się do innej kategorii budynków, gdyż kwalifikuję się on do kategorii XI, która nie została objęta decyzją. Oznacza to, że decyzja dotyczy de facto innego obiektu, niż ten, który w zamierzeniu Fundacji ma powstać w rzeczywistości. Stan taki jest sprzeczny z obowiązujący przepisami prawa budowlanego oraz treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącej, treść decyzji w jej obecnym kształcie prowadzi do ominięcia przepisów odnoszących się do procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, która ukształtowana została, jak wskazano, celem umożliwienia weryfikacji, czy dany obiekt nie stanowi zagrożenia da bezpieczeństwa ludzi. Okoliczność ta jest tym bardziej doniosła w przypadku domu dziecka, w którym mają przebywać i dorastać dzieci.

Zgodnie z § 3 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dom dziecka zakwalifikowany został jako budynek zamieszkania zbiorowe. Jest to odmienna kategoria niż budynek mieszkalny jednorodzinny. Okoliczność ta winna już stanowić o wystąpieniu przypadku "rażącego naruszenia prawa" przy wydawaniu decyzji. W związku z powyższym budynek spełniający funkcję domu dziecka - jakim ma być de facto obiekt określony w decyzji - powinien spełniać wymogi wskazane dla budynku zamieszkania zbiorowego określone m.in. w § 16 ust. 1, § 19 ust. 1, § 20, § 23 ust.4, § 46, § 54 ust. 2, § 56, § 60 ust. 1, § 62 ust.3, § 68 ust 1, § 72 ust. 1, § 82 ust. 1, § 85 ust. 1, § 116 ust. 1, § 155 ust. 1 i 4, § 179 ust. 4, § 186 ust. 2, § 192a, § 192c, § 298. § 302 ust.3, § 323 ust. 2 rozporządzenia.

Błędne jest też stanowisko organu, zgodnie z którym ocena zgodności spornej inwestycji z przepisami a zakresu tworzenia placówek opiekuńczo - terapeutycznych lub interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego oraz wewnętrznej działalności rodzin zastępczych oraz rodzinnych domów dziecka, określonych w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie stanowi przedmiotu oceny w ramach niniejszego postępowania.

Doszło więc do naruszenia przepisów prawa budowlanego, których prawidłowe przestrzeganie służy zapewnieniu bezpieczeństwa dla budynków oraz ludzi. Skutki wywołane wydaniem decyzji nie są natomiast do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dochodzi bowiem do wyraźnego i rażącego obejścia obowiązujących przepisów związanych z planowaniem wybudowania domu dziecka. Ustawodawca uznał dom dziecka za osobny typ budynku niż dom jednorodzinny lub wielorodzinny i wprowadził odmienne wymagania, jakie spełniać powinny takie obiekty. Jeżeli więc można mówić o wystąpieniu przesłanki w postaci skutku niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, to taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie

GINB, w odpowiedzi na skargę z 19 lutego 2016 r., podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane decyzje organów obu instancji są prawidłowe i zgodne z prawem, a zatem nieuzasadnione są zarzuty podnoszone w skardze. W ocenie Sądu niezasadność skargi może być związana z błędnym utożsamieniem przez skarżącą postępowania w sprawie o dopuszczenie do użytkowania budynku lub w sprawie o ewentualne nieprawidłowe użytkowanie budynku (art. 61 Pr. bud.) z postępowaniem w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego.

Na wstępie, rozważając podniesiony w skardze zarzut w postaci naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. w zw. a art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym brak orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku Nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyjaśnia, co następuje.

Art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Niezrozumiałym jest w stanie niniejszej sprawy i wobec treści decyzji kontrolowanych przez Sąd, czynienie przez skarżącą zarzutu organowi odwoławczemu lub organowi I instancji, że w jakikolwiek sposób ten przepis naruszył.

Wojewoda [...] wszczął bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] i właśnie dlatego treścią zaskarżonej decyzji tego organu było orzeczenie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności (w wypadku zaś organu II instancji utrzymanie w mocy orzeczenia Wojewody [...]). Stawiany więc przez skarżącą zarzut w postaci naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. jest więc całkowicie błędny i nie zasługuje na uznanie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. – pomijając niezrozumiałe w stanie sprawy jego powiązanie w skardze z art. 157 § 2 k.p.a. – wskazać należy, że tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalonym jest pogląd, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, zaś możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z ogólna zasadą prawa administracyjnego, decyzje administracyjne powinny charakteryzować się trwałością (art. 16 k.p.a.). Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w wypadku, jeżeli orzeczenie administracyjne dotknięte jest ww. kwalifikowanym błędem; wówczas usunięcie takich nieprawidłowości stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Tak w nauce, jak i w praktyce przyjmuje się, iż niezdefiniowane ustawowo pojecie rażącego naruszenia prawa, oznacza każde obiektywnie oczywiste naruszenie jednoznacznego (więc niewymagającego wykładni) przepisu, które równocześnie godzi w zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Tym samym, dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest wykazanie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Jednakże, sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza jeszcze rażącym charakterze tego naruszenia.

Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14 (publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA) "rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.".

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygania przez tut. Sąd, należy wskazać (przy uwzględnieniu braku związania sądu meriti treścią skargi z art. 134 § 1 p.p.s.a.), że naruszałaby art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. taka decyzja organu nadzorczego, która wbrew rażącemu naruszeniu oczywistego przepisu prawa przez Prezydenta Miasta [...] w jego decyzji, nie stwierdziłaby nieważności tego orzeczenia.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, ze żadna z tych decyzji nie narusza dyspozycji art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Skarżąca, w uzasadnieniu skargi, wskazują na to, że Prezydent Miasta [...] naruszył rażąco swoją decyzją art. 57 Prawa budowlanego, art. 29 ust. 1 pkt. 1a i 19a w zw. z art. 55 i 57 tej ustawy, jak również § 3 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 16 ust. 1, § 19 ust. 1, § 20, § 23 ust.4, § 46, § 54 ust. 2, § 56, § 60 ust. 1, § 62 ust.3, § 68 ust 1, § 72 ust. 1, § 82 ust. 1, § 85 ust. 1, § 116 ust. 1, § 155 ust. 1 i 4, § 179 ust. 4, § 186 ust. 2, § 192a, § 192c, § 298. § 302 ust.3, § 323 ust. 2 tegoż rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia w związku z tym, że wskazywane w uzasadnieniu skargi z dnia 18 stycznia 2016 r. przez pełnomocnika skarżącą okoliczności faktyczne i przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie dają podstaw do uznania, że organa obu instancji w sposób naruszający art. 156 § 1 k.p.a. oceniły prawidłowość prawną decyzji Prezydenta Miasta [...], odmawiając stwierdzenia jej nieważności – a to właśnie jest objęte skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Ww. twierdzenia skarżącą świadczą natomiast w sposób oczywisty o powstaniu u skarżącej obawy, że przedmiotowa inwestycja może być, choć dopiero w przyszłości i hipotetycznie (gdyż oprócz twierdzeń skarżącej w sprawie nie ma żadnych dowodów na taką okoliczność lub przesłanek o zasadności takich twierdzeń) użytkowana w sposób odmienny od tego, jaki wynika z charakteru domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Ma to, zdaniem skarżącej, przesądzać o nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego Prezydenta Miasta [...], czego – wadliwie - nie uwzględniły organa obu instancji.

Takie twierdzenia jednak po pierwsze nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy, a po drugie nie mogą mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., którą ten organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Fundacji im. [...] zamierzenia budowlanego w postaci budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...]obręb [...] jedn. ewid. [...], przy ul [...], wraz z instalacjami wewnątrz budynku: wodną, gazową, elektryczną, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i c. o., oraz instalacjami w terenie: gazową, elektryczną, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz budową przyłącza gazowego, na działce nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...].

Przy ocenie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę organa obu instancji wzięły bowiem pod uwagę istotę sprawy, a więc czy decyzja ta narusza rażąco (a w zasadzie, to czy w ogóle narusza) przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy wykonawcze, odnoszące się bezpośrednio do przesłanek sine qua non wydania takiej decyzji, jaką wydał Prezydent Miasta [...], nie kierując się subiektywną ocenę domniemanych intencji inwestora, niewynikających w żadnej mierze z dokumentów stanowiących podstawę i warunek wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów, biorąc pod uwagę treść skargi, jej zarzuty i uzasadnienie, wskazanym jest, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyraźne przypomnienie przepisów warunkujących pozytywne rozpoznanie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego.

I tak, zgodnie z art. 28 ust. 1a Pr. bud. decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 Pr. bud. pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw energii - w przypadku budowy gazociągu przesyłowego, gazociągu o zasiągu krajowym lub jeżeli budowa ta wynika z umów międzynarodowych.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z ust. 4a ww. artykułu nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.1 Pr. bud.

Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2 Pr. bud.).

Zgodnie z art. 36 ust. 1 – 4 Pr. bud. projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniach, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane. Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, zaś sam projekt budowlany powinien zawierać: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych; stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych; w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych; informację o obszarze oddziaływania obiektu. Przepisu ust. 3 pkt. 1 nie stosuje się do projektu budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisu ust. 3 pkt. 2 nie stosuje się do projektu budowlanego budowy lub przebudowy urządzeń budowlanych bądź podziemnych sieci uzbrojenia terenu, jeżeli całość problematyki może być przedstawiona w projekcie zagospodarowania działki lub terenu. Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzeniu podlegają cztery egzemplarze projektu budowlanego, z których dwa egzemplarze przeznaczone są dla inwestora, jeden egzemplarz dla organu zatwierdzającego projekt oraz jeden egzemplarz dla właściwego organu nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 - 5 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 pr. bud.

W razie spełnienia wymagań określonych w ww. ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pr. bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – i tak właśnie stało się w przedmiotowej sprawie. Tak zaś wydana decyzja organu I instancji i organu odwoławczego, utrzymująca ją w mocy, w żadnym wypadku prawa nie narusza, ale jest przejawem stosowania prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że Wojewoda [...] i GINB prawidłowo ustalili, że w postępowaniu przed Prezydentem Miasta [...] w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, zaistniały powyższe przesłanki wydania decyzji pozytywnej, zaś decyzja ta nie narusza prawa w ogóle, nie tylko rażąco.

Dodatkowo, GINB ustalił, że wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] jest zgodna z tymi wymaganiami technicznymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które mają znaczenie przy wydawaniu decyzji pozwolenie na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Dlatego też, w ocenie Sądu, nieuzasadnionym jest zarzut skarżącej, iż GINB (a także organ I instancji) nie uwzględnili tego, że decyzja Prezydenta Miasta [...] powinna odpowiadać warunkom technicznym dla budynków zamieszkania zbiorowego (§ 16 ust. 1, § 19 ust. 1, § 20, § 23 ust.4, § 46, § 54 ust. 2, § 56, § 60 ust. 1, § 62 ust.3, § 68 ust 1, § 72 ust. 1, § 82 ust. 1, § 85 ust. 1, § 116 ust. 1, § 155 ust. 1 i 4, § 179 ust. 4, § 186 ust. 2, § 192a, § 192c, § 298. § 302 ust.3, § 323 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), gdyż – wbrew twierdzeniu skarżącej - decyzja ta prawidłowo ustalała wymogi dla takiego budynku, jaki został określony we wniosku i projekcie budowlanym i który mógł być na jej podstawie wybudowany, a nie (jak twierdzi skarżąca) dla budynku zamieszkania zbiorowego – nieobjętego wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, że stanowisko skarżącej odnośnie tego, jak inwestor zamierza użytkować budynki w przyszłości jest co najmniej przedwczesne. Do czasu bowiem rozpoczęcia użytkowania budynku nie można w sposób obiektywny stwierdzić, że inwestor zmieni przeznaczenie tego budynku. Subiektywne wrażenia skarżącej nie mogą zaś w żadnym wypadku stanowić podstawy do uznania przez organa administracyjne i Sąd, że decyzja zezwalająca na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany jest nieważna lub, że przy wydawaniu decyzji należało zastosować przepisy techniczne dla innego rodzaju budynku, niż opisany we wniosku i projekcie budowlanym.

Podobnie, ustosunkowując się do zarzutu z uzasadnienia skargi, że zgodnie z art. 57 Pr. bud. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 Pr. bud., można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, jak również, że zgodnie z art. 55 Pr. bud. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wprawdzie skarżąca poprawnie cytuje ww. przepisy, ale nie zmienia to jednak faktu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, dotyczyła pozwolenia na budowę, a nie pozwolenia na użytkowanie. Stąd też zarzuty skarżącej są przedwczesne, a na pewno nieadekwatne do przedmiotu niniejszej sprawy.

Skoro organ architektoniczno – budowlany orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, bo inwestor spełnił stosowne wymagania ustawowe, to bez znaczenia prawnego jest fakt, że osoby trzecie podejrzewają (zasadnie lub bezzasadnie), że obiekt może być kiedyś użytkowany niezgodnie z danymi, zawartymi we wniosku i w projekcie budowlanym – o ile nie wykażą one, który przepis (lub które przepisy) o charakterze wiążącym, cogentis, ale właśnie w procesie orzekania o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a nie w innym postępowaniu, jeszcze nawet nierozpoczętym, naprawdę został naruszony.

Nie sposób więc dopatrzyć się wady postępowania lub naruszenia prawa materialnego przez organa obu instancji, ani też rażącego naruszenia przez nie prawa; merytoryczna treść obu decyzji była prawidłowa, zaś uzasadnienie w pełni odpowiada wymogom prawnym.

Prawidłowo wskazał też GINB na to, że art. 55 i 57 Pr. bud. nie dotyczą postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, ale postępowania związanego z zakończeniem budowy i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie; właściwym organem jest w takim zakresie organ nadzoru budowlanego, a nie organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Równie prawidłowym jest stwierdzenie GINB, że organ nadzoru budowlanego może we własnym zakresie dokonywać kwalifikacji wybudowanego budynku. Ten sam organ, w drodze stosownego postępowania, władny jest dokonać oceny sposobu użytkowania obiektu i jego zgodności z prawem; nie dzieje się to jednak na etapie związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie będąc związanym zarzutami skargi i wskazaną w niej podstawą prawną, kontrolując obie decyzje uznał również, że zostały one wydane z uwzględnieniem art. 6 – 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wojewoda [...] i GINB w sposób należyty uwzględnili zasadę praworządności i prawdy obiektywnej i tak przeprowadzili postępowanie w sprawie oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, aby można było uznać kontrolowaną decyzję i decyzję organu I instancji za prawidłowe.

Z powyższych względów, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...], w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oba orzeczenia uznać należy za prawidłowe, nie naruszają one ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania i w żadnym wypadku nie można – jak wywodzi pełnomocnik skarżącej – uznać ich za naruszające art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W sprawie nie zachodzą więc przyczyny uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a – c p.p.s.a, a tym bardziej stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt. 2 lub orzeczenia w sposób wynikający z art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.

Z tej przyczyny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.