Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1140/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 27c ust. 1 i ust. 3; art. 24f ust. 2; art. 24b ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 107 par 1 pkt 6; par 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2022 r. sprzeciwu Zakładu [...] w [...] sp. z o.o. z/s w [...] od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu [...] sp. z o.o. (dalej: "Spółka", "Strona" lub "Sprzeciwiająca") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezesem PGW WP", "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "organ") z 5 października 2021 r. nr KZT.70.228.2021, którą uchylono w całości decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Regionalny", "Dyrektor RZGW" lub "organ I instancji") z 30 czerwca 2021 r. nr PO.RZT.70.319.2021/D/PH oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 20 kwietnia 2021 r. (data wpływu 22 kwietnia 2021 r.) [...] Spółka z o.o. wykonując obowiązek zawarty w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...] z 19 marca 2021 r.; znak: PO.RZT.70.34.2021/D/PH, przedłożyła poprawiony projekt taryfy.

Zawiadomieniem z 13 maja 2021 r. (wysłanym w tym samym dniu) Dyrektor Regionalny - działając na podstawie art. 61 § 4 Kpa i art. 27a ust. 1 i ust. 3 pkt 2 w związku z art. 24c ust. 6 i art. 27 c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm., dalej: "uzzwoś") - powiadomił Strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie wniosku Spółki. Następnie pismem z 26 maja 2021 r. (wysłanym w tym samym dniu), Dyrektor RZGW wezwał Spółkę do przedłożenia w terminie 7 dni od otrzymania dodatkowych dokumentów i informacji. Wezwanie zostało skierowane w celu rozpoznania zasadności wniosku. Odpowiedzi Spółka udzieliła przy piśmie z 2 czerwca 2021 r. (data wpływu do siedziby Organu: 7 czerwca 2021 r.). Następnie zawiadomieniem z 15 czerwca 2021 r. (wysłanym w tym samym dniu) Dyrektor RZGW, na podstawie art. 10 Kpa w związku z art. 27c uzzwoś zawiadomił Strony o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku Spółki z 20 kwietnia 2021 r. oraz poinformował o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 3 dni od otrzymania przedmiotowego pisma. Jednocześnie Dyrektor RZGW poinformował Spółkę, na podstawie art. 79a Kpa, że na dzień wysłania przedmiotowej informacji pozostają niespełnione przesłanki zależne od Strony, co może skutkować wydaniem decyzji negatywnej.

W dniu 30 czerwca 2021 r. Dyrektor RZGW wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]. Ponadto Dyrektor RZGW nałożył na Spółkę obowiązek ponownej kalkulacji cen i stawek opłat i przedłożenia, w terminie 60 dnia od daty doręczenia decyzji, poprawionego projektu taryfy i uzasadnienia, o których mowa w art. 24b ust. 4 uzzwoś w zakresie:

1) dostosowania wniosku do przepisu § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków poprzez stopniowe rozkładanie w czasie kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych uwzględnionych w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat;

2) usunięcia kosztów związanych z wodami opadowymi i roztopowymi z wniosku o zatwierdzenie taryfy;

3) przeprowadzenia optymalizacji kosztów w celu ochrony odbiorców usług przed nadmiernym i nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.

Od tej decyzji Strona wniosła odwołanie do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który kontrolowaną obecnie decyzją z 5 października 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję z 30czerwca 2021 r. do ponownego rozpoznania.

W pierwszej kolejności Prezes PGW WP odniósł się do najdalej idącego zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 24c ust. 2 uzzwoś w zw. z art. 24f ust. 2 uzzwoś mającego polegać, według Spółki, na wydaniu zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW w [...] po upływie terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś. Według Spółki, w dacie 30 czerwca 2021 r., w jakiej to zaskarżona decyzja została wydana Dyrektor RZGW w [...] pozbawiony był już kompetencji do jej wydania, z uwagi na upływ terminu 45-dniowego wskazanego w art. 24c ust. 1 uzzwo zw. z art, 24f ust. 2 uzzwoś. Według Skarżącej wniosek taryfowy w momencie jego złożenia 22 kwietnia 2021 r. miał charakter kompletny. Od tej daty rozpoczął swój bieg termin 45-dniowy, który zdaniem Spółki upłynął 6 czerwca 2021 r. i wówczas Dyrektor RZGW w [...] utracił kompetencję do wydania merytorycznej decyzji w sprawie.

Organ odwoławczy nie zgodził się z powyższą argumentacją. Wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Spółki, zaistniała konieczność odebrania wyjaśnień w związku ze złożonym wnioskiem taryfowym poprzez wezwania do przekazania informacji oraz dokumentów, które skierowane w trybie art. 27b uzzwoś do Spółki ma wpływ na bieg terminu 45-dniowego, a to powoduje, że w sprawie nie doszło do przekroczenia przez Dyrektora RZGW terminu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego.

W ocenie organu, zaskarżona decyzja podlega jednak uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zdaniem Prezesa PGW w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jednoznacznych wskazań co do zgodności projektu taryfy i uzasadnienia z regulacją uzzwoś oraz ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, nawiązano jedynie do § 7 ust. 6 Rozporządzenia taryfowego odnoszącego się do stopniowego i rozłożonego w czasie uwzględnienia w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat kosztów, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia taryfowego. Jednocześnie wskazano na możliwość wprowadzenia przedmiotowych zwolnień z podatku od nieruchomości, na których posadowiona jest infrastruktura wodociągowo-kanalizacyjna nie czyniąc tej kwestii przedmiotem uprzednich wyjaśnień uwzględniających również prawną dopuszczalność i ewentualne warunki takiego rozwiązania z udziałem organów wykonawczych gmin, na których terenie znajduje się infrastruktura wodociągowo-kanalizacyjna występujących jako strony postępowania, a zarazem stanowiących właściwe organy podatkowe w zakresie podatku od nieruchomości. Dyrektor RZGW w ogóle nie ustalił czy takie zwolnienie i na jakich warunkach jest możliwe.

Organ II instancji wskazał przy tym, że Dyrektor RZGW nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny prawnej przesłanek, które miałyby stanowić o negatywnej ocenie taryfy. Organ regulacyjny ograniczył się jedynie do zaprezentowania pewnych faktów z przeprowadzonego postępowania i wskazania na pasywność Spółki w zakresie udzielania informacji i dokumentów. Rację ma przy tym Spółka, że na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można precyzyjnie wywnioskować, które elementy projektu taryfy, jej uzasadnienia wymagają poprawienia w związku z poczynionymi wskazaniami co do powodów jakie zadecydowały o odmowie zatwierdzenia taryfy.

Dalej, w ocenie organu odwoławczego, doszło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 Kpa i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 8 Kpa, jako że uzasadnienie wydanej decyzji w kontekście skomplikowanego charakteru sprawy jest ogólnikowe i pozbawione należytej dokładności, przy czym nie odnosi się w sposób wyczerpujący do całokształtu sprawy.

Za uzasadniony uznał także Prezes PGW zarzut naruszenia art. 7 Kpa., art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa w zw. z art. 27c ust. 1 uzzwoś, gdyż na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można ustalić tego, w jakim zakresie dokonując oceny, analizy i weryfikacji projektu taryfy i uzasadnienia przedłożonych do zatwierdzenia, Dyrektor RZGW w [...] odniósł się do wskazanych dokumentów, informacji i wyjaśnień złożonych przez Spółkę. Nie sposób również ustalić, w jaki sposób Spółka mogłaby bądź powinna wpłynąć na uiszczany przez nią podatek od nieruchomości. Zdaniem Prezesa PGW WP - Dyrektor RZGW powinien w tym zakresie przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe. Organ I instancji nie wyjaśnił również na czym miałoby polegać pozbawienie faktycznej możliwości rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie taryfy.

Odnosząc się do postępowania dowodowego oraz odzwierciedlenia jego wyników w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności zakresu postępowania dowodowego i wyjaśniającego, organ II instancji wyjaśnił, że na etapie orzekania pierwszoinstancyjnego nie rozstrzygnięto wszystkich wątków w sprawie, bądź uczyniono to jedynie sygnalizacyjnie, a okoliczności te przecież wchodzą w zakres analizy i weryfikacji dokonywanej przez organ regulacyjny (a przynajmniej powinny w tej konkretnej sprawie). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kierunek rozstrzygania spraw dotyczących taryf wodno-ściekowych został wyznaczony przepisami ustawy oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 472). Przepisy prawa umożliwiają organowi przeprowadzenie w zasadzie nieograniczonego postępowania wyjaśniającego względem sytuacji faktycznej oraz finansowo-ekonomicznej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ergo organ mógł, a nawet powinien był wszelkie okoliczności wyjaśnić.

Zdaniem Prezesa PGW WP organ regulacyjny obowiązany jest do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście nie tylko przepisów prawa materialnego, ale także czyniąc zadość procedurze administracyjnej, wedle której organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Dopełnieniem tej naczelnej zasady postępowania administracyjnego są przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie bowiem z art. 77 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nałożony w tym przepisie obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy wskazano, że organ regulacyjny wydając zaskarżoną decyzję przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, co powoduje, że decyzja nosi znamiona dowolności. Zdaniem organu odwoławczego, organ regulacyjny w wyniku postępowania dowodowego, które to po pierwsze nie zostało ukierunkowane na wszystkie istotne okoliczności wymagające wyjaśnienia, a po drugie nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, na co wskazuje ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie mógł prawidłowo ocenić całokształtu sprawy, nakładając na Spółkę obowiązki w zakresie dostosowania wniosku do przepisu § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego poprzez stopniowe rozkładanie w czasie kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych uwzględnionych w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat; usunięcie kosztów związanych z wodami opadowymi i roztopowymi z wniosku o zatwierdzenie taryfy; przeprowadzenie optymalizacji kosztów w celu ochrony odbiorców usług przed nadmiernym wzrostem cen i stawek opłat (§ 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia taryfowego).

Powyższe nie pozwala na pełne odtworzenie ustaleń i dowodów, w oparciu o które zostały poczynione twierdzenia przedstawione w uzasadnieniu co do wniosku taryfowego, przy czym nie wyjaśniono należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, część z nich zupełnie pomijając. Pozostały konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stan taki powoduje, że za konieczne uznano wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa.

Dalej Prezes PGW omówił szczegółowo jakie kwestie nie zostały uwzględnione przez Dyrektora RZGW w [...], a które mają znaczenie dla oceny, analizy i wyjaśnił, że ze względu na wątpliwości natury merytorycznej oraz z uwagi na to, że dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania wymagają uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie okoliczności stanowiących przesłanki negatywne zatwierdzenia taryfy, zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 Kpa), sprawę należało przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.; dalej jako "Kpa") - poprzez niezasadne w niniejszej sprawie przyjęcie, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 czerwca 2021 roku (znak sprawy: PO.RZT.70.319.2021/D/PH) została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co poskutkowało wydaniem decyzji uchylającej ww. decyzję i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiały za uchyleniem decyzji organu I instancji w całości i umorzeniem postępowania;

2) art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 uzzwoś w zw. z art. 105 § 1 Kpa - poprzez błędne uznanie, że organ I instancji wydał decyzję przed upływem terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś, podczas gdy organ I instancji w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie miał już kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie z uwagi na upływ tego terminu, a zatem wydał decyzję bez podstawy prawnej - w momencie, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik Strony wniósł :

1) na podstawie art. 64e oraz 151 a §1 zd. 1 ppsa o uchylenie decyzji, poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie,

2) na podstawie art. 151a §1 zd. 2 ppsa o wymierzenie organowi grzywny,

3) na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b §1 ppsa o zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł.

W odpowiedzi na sprzeciw Prezes PGW WP wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4911/21, oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 października 2021 r. nr KZT.70.228.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 czerwca 2021 r. nr PO.RZT.70.319.2021/D/PH i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skargi co do charakteru terminu do wydania decyzji taryfowej, określonego w art. 24c ust. 1 uzzwoś wskazał, że tak sformułowane stanowisko Spółki kontestuje w istocie nie tyle dokonaną przez organ odwoławczy ocenę przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, określonej w art. 138 § 2 Kpa i zastosowanie tego przepisu na tle poczynionych ustaleń, ile co do zasady możliwość dalszego procedowania w sprawie. Według Spółki jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest bowiem umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Jest to więc pogląd odnoszący się do meritum sporu, tzn. jego materialnoprawnej podstawy, skoro zdaniem Strony organ regulacyjny nie był uprawniony do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wniosku taryfowego, a sama taryfa podlega "milczącemu" zatwierdzeniu w trybie art. 24f ust. 2 uzzwoś. Tymczasem zdaniem Sądu I instancji sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest środkiem zaskarżenia o stricte procesowej formule. Instytucja ta ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Nie jest to w założeniu środek służący kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (vide: A. Kabat, Komentarz do art. 64a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex/el. 2021, pkt 3 oraz powołane tamże uzasadnienie projektu noweli, druk sejm. nr VIII.1186).

Wobec tego ocena materialnoprawnych podstaw rozpatrzenia wniosku taryfowego (prowadzenia postępowania w tym zakresie) wykracza poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego sprzeciwem wniesionym od decyzji kasacyjnej. W świetle bowiem art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "ppsa."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, analiza racji podniesionych przez Spółkę na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Stanowisko w tym przedmiocie mogłoby zostać wyrażone w ewentualnej skardze na decyzję kończącą ad rem przedmiotowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy.

W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł uwzględnić sprzeciwu ze wskazanych w nim powodów. Jedynie na marginesie wskazał, że zapatrywanie strony pozostaje w opozycji do wykładni prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że "rozpoczęcie biegu 45-dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ww. ustawy, następuje po uzupełnieniu przez wnioskodawcę brakujących dokumentów" (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 514/20; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast – na zasadzie art. 64e w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. – do oceny zaskarżonej decyzji kasacyjnej pod kątem przesłanek art. 138 § 2 k.p.a., Sąd orzekający nie dostrzegł w tym względzie uchybień uzasadniających wyeliminowanie spornego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W ocenie Sądu decyzja Dyrektora Regionalnego wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2021 r. wniósł [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. o sygn. akt. I GSK 599/22 uchylił wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4911/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz orzekł o kostzach postepowania kasacyjnego.

W motywach swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do zanegowania przez skarżącą Spółkę podstaw do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 Kpa., tj. przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, w oparciu o twierdzenie interpretacyjne odnoszące się do charakteru terminu do wydania decyzji taryfowej, określonego w art. 24c ust. 1 uzzwoś. W ocenie Spółki, Sąd I instancji całkowicie pominął, że decyzja organu I instancji nie została wydana w ustawowym terminie i zaszły przesłanki do umorzenia postępowania, a zatem brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej i w konsekwencji – wydania zaskarżonego wyroku.

NSA jako uzasadniony ocenił przede wszystkim zarzut naruszenia art. 64e ppsa. Wskdazął, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu, który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Nie jest zatem zasadna teza postawiona przez Sąd I instancji, że zakres kontroli postępowania administracyjnego jest ograniczony do badania przesłanek wynikających z art. 138 § 2 Kpa. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w treści art. 64e pp.a. Przepis ten zobowiązuje bowiem sąd do zbadania "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa". NSA zwrócił uwagę, że ustawodawca nie ogranicza oceny sądu w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem tylko do przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 Kpa (czyli do weryfikacji, czy organ wyższego stopnia prawidłowo ustalił, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Analizowane brzmienie przepisu wskazuje zaś, że sąd ma ocenić istnienie wszystkich przesłanek "do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa". Oznacza to, że sąd ma prawo ocenić nie tylko przesłanki wskazane w art. 138 § 2 Kpa, ale również i inne odnoszące się w danej sytuacji do wydania decyzji kasacyjnej. Skoro zatem ustawodawca w art. 64e ppsa wskazuje, że sąd bada przesłanki do wydania decyzji z art. 138 § 2 Kpa, to kontrola sądu nie może ograniczyć się do przesłanek z art. 138 § 2 Kpa, ale powinna dotyczyć wszelkich okoliczności związanych z wydaniem takiej decyzji (w tym kontroli przepisów prawa materialnego w danej sprawie).

NSA podkreślił, że ocena przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, nie może odbywać się w oderwaniu od postanowień całego art. 138 Kpa, regulującego zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Przykładowo zwrócił uwagę, że w przypadku, w którym decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub naruszeniu przepisów o właściwości, naruszeniu reguły res iudicata czy też wydaniu decyzji wobec osoby niebędącej stroną w sprawie, organ odwoławczy powinien uchylić taką decyzję i umorzyć postępowanie I instancji, czyli wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa [por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, 2016, s. 623; K. Glibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Kodeks postępowania administracyjnego, 2017, s. 939].

NSA zajął stanowisko, że wynikające z art. 64e ppsa zawężenie granic rozpoznania przez sąd środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw, nie zostało przez ustawodawcę zakreślone wyłącznie postanowieniami art. 138 § 2 Kpa. W pojęciu "przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa" mieszczą się zarówno przesłanki pozytywne, jak też negatywnie, mające bezpośredni wpływ na możliwość wydania takiej decyzji.

Zaprezentowany pogląd został przyjęty również przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w jednym ze swoich orzeczeń wyraźnie stwierdził, że "sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64e ppsa, skoro ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 Kpa, musi również ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Taka sytuacja wystąpi, gdy decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności w związku z jej wydaniem bez podstawy prawnej, z naruszeniem res iudicata lub z powodu jej skierowania do osoby niebędącej stroną postępowania" (wyr. NSA z 22.1.2020 r., sygn. akt I GSK 2234/19, Legalis).

NSA stwierdził, że takie sformułowanie przepisu art. 64e ppsa oznacza, że sąd winien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 Kpa, lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Niewątpliwie do takich przesłanek należeć będzie kwestia zbadania ewentualnego upływu terminu do wydania decyzji taryfowej, określonego w art. 24c ust. 1 uzzwoś. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a ppsa, skoro ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 Kpa, musi również ustalić czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Uchylając się od kontroli, czy organ prawidłowo odniósł się do kwestii zbadania terminu do wydania decyzji taryfowej, określonego w art. 24c ust. 1 uzzwoś, Sąd I instancji naruszył art. 64e ppsa, poprzez jego błędną wykładnię, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu uznano zatem uzasadniony.

NSA wyjasnił, że Sąd I instancji powinien wnikliwie przeanalizować, czy w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie organ odwoławczy, właściwe rozważył kwestię przedawnienia. Należy w oparciu o przesłanki z art. 138 § 2 Kpa wskazać czy decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem i w konsekwencji czy organ rozpatrując odwołanie strony Skarżącej – zamiast wydać decyzję kasatoryjną - mógł wydać decyzję reformatoryjną, w sytuacji gdy ustalone w sprawie okoliczności byłyby wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie za przedwczesne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Wymagane jest bowiem, żeby w pierwszej kolejności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do stawianych w sprzeciwie zarzutów dotyczących zbadania czy decyzja taryfowa została wydana w terminie, określonym w art. 24c ust. 1 uzzwoś Dopiero gdy Sąd I instancji zajmie stanowisko w tej kwestii, może ono zostać poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprzeciw Skarżącej, zważył co następuje:

Wniesiony przez Spółkę sprzeciw od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 października 2021 r. uchylającej decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z 30 czerwca 2021 r. odmawiającej zatwierdzenia taryfy i zobowiązującej do przedłożenia poprawionego projektu taryfy nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z treścią art. 153 ppsa związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I GSK 599/22.

Wbrew stanowisku Spółki w zaskarżonej decyzji organ II instancji w sposób szczegółowy i zgodny z obowiązującym prawem odniósł się do kwestii rzekomego upływu w realiach sprawy terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś.

Stosownie do art. 27c ust. 1 uzzwoś do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy Kpa. W myśl art. 35 § 4 Kpa przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 24c ust. 3 w zw. z ust. 1 uzzwoś, jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Z kolei art. 24c ust. 1 uzzwoś stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy Kpa. Artykuł 24c ust. 1 uzzwoś stanowi więc lex specialis wobec przepisów Kpa określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy, określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 uzzwoś, organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45 – dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.

Inną kwestią jest natomiast sposób liczenia tego 45 – dniowego terminu. Za wyrokiem NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20 wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 24c ust. 1 uzzwoś 45 – dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w Kpa. W myśl art. 61 § 3 Kpa dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien bowiem odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku po kątem tego czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (art. 64 § 1 Kpa), albo jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 Kpa). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07). Nadto, przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 Kpa, ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. Z powyższych względów należy przyjąć, za organem, że w realiach sprawy rozpoczęcie biegu terminu 45 – dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś nastąpiło po uzupełnieniu przez Stronę brakujących dokumentów, co oznacza, że organ I instancji zmieścił się w wyznaczonym przez ustawodawcę czasie do wydania decyzji.

Przypomnieć należy, że po złożeniu przez Spółkę wnioskiem z 20 kwietnia 2021 r. (data wpływu 22 kwietnia 2021 r.) poprawionego projektu taryfy i po zawiadomieniu pismem z 13 maja 2021 r. (wysłanym w tym samym dniu) o wszczęciu postępowania dministarcyjnego, kolejnym pismem - z 26 maja 2021 r. (wysłanym w tym samym dniu), Dyrektor RZGW wezwał Spółkę do przedłożenia w terminie 7 dni od otrzymania dodatkowych dokumentów i informacji. Wezwanie zostało skierowane w celu rozpoznania zasadności wniosku. Postępowanie prowadzone w związku z przedłożonym do zatwierdzenia projektem taryfy ma charakter postępowania administracyjnego, co zresztą wyraźnie potwierdza odesłanie do przepisów Kpa zawarte w art. 27c ust. 1 uzzwoś. Organ regulacyjny powinien zatem stosownie do art. 77 § 1 Kpa wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podejmując zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W sprawie zatem może być prowadzone stosowne postępowanie dowodowe, a materiał zebrany w sprawie nie musi ograniczać się jedynie do dokumentów stanowiących wymagane formalnie załączniki do wniosku taryfowego. Ocena, analiza i weryfikacja wniosku wymaga zatem najpierw podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w celu eliminacji wątpliwości odnoszących się do jego okoliczności. Jak to wyżej zastrzeżono termin 45-dniowy może biec zaś dopiero gdy możliwym będzie przystąpienie do wymaganych oceny, analizy i weryfikacji. Dopiero zatem po poczynieniu ustaleń co do wyjaśnienia w zakresie nieścisłości, wątpliwości w stosunku do projektu taryfy oraz uzasadnienia, w tym w szczególności w zakresie wezwania skierowanego do Spółki, w postępowaniu prowadzonym przed Dyrektorem RZGW w [...] możliwym było przystąpienie do oceny, analizy i weryfikacji w celu wydania decyzji. Sąd podkreśla przy tym, że żądane przez Dyrektora RZGW informacje i dokumenty były niezbędne do wyjaśnienia treści wniosku i dokonania jego oceny. Dla przykładu żądane informacje dotyczące metodyki wyodrębniania kosztów związanych z odbiorem ścieków dowożonych pojazdami asenizacyjnymi, hurtową sprzedażą wody oraz odbiorem i oczyszczaniem wód opadowych i roztopowych z działalności zbiorowego odprowadzania ścieków (w podziale na okres od 1 do 12 miesiąca, od 13 do 24 miesiąca i od 25 do 36 miesiąca) były konieczne do ustalenia przez Dyrektora RZGW czy z wniosku o zatwierdzenie taryf wyeliminowane zostały wszelkie koszty, które nie stanowią zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Odpowiedzi Spółka udzieliła przy piśmie z 2 czerwca 2021 r. (data wpływu do siedziby Organu: 7 czerwca 2021 r.). Rację ma zatem organ wskazując w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, że 45 – dniowy termin na załatwienie sprawy biegł dopiero od 7 czerwca 2021 r. Tym samym decyzja organu I instancji z 30 czerwca 2021 r. wbrew twierdzeniom Spółki nie została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś. Okoliczność ta czyni bezzasadnym podnoszony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 uzzwoś w zw. z art. 105 § 1 Kpa. Wbrew stanowisku Spółki w sprawie nie zachodziły okoliczności przemawiające za umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość z uwagi na upływ omawianego terminu.

Nie jest też zasadny sformułowany w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kpa - poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Dyrektora RZGW została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść, w szczególności uzasadnienie decyzji I instancyjnej, ale i przebieg postępowania przed organem I instancji uprawniały Prezesa PGW WP do wydania decyzji kasatoryjnej. Sama Spółka w treści sprzeciwu bynajmniej nie neguje faktu naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ I instancji (które zresztą sama wskazywała w odwołaniu).

Prezes PGW WP był uprawniony do stwierdzenia, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jednoznacznych wskazań co do zgodności projektu taryfy i uzasadnienia z regulacją uzzwoś oraz ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, nawiązano jedynie do § 7 ust. 6 Rozporządzenia taryfowego odnoszącego się do stopniowego i rozłożonego w czasie uwzględnienia w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat kosztów, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia taryfowego. Jednocześnie wskazano na możliwość wprowadzenia przedmiotowych zwolnień z podatku od nieruchomości, na których posadowiona jest infrastruktura wodociągowo-kanalizacyjna nie czyniąc tej kwestii przedmiotem uprzednich wyjaśnień uwzględniających również prawną dopuszczalność i ewentualne warunki takiego rozwiązania z udziałem organów wykonawczych gmin, na których terenie znajduje się infrastruktura wodociągowo-kanalizacyjna występujących jako strony postępowania, a zarazem stanowiących właściwe organy podatkowe w zakresie podatku od nieruchomości, przy czym Dyrektor RZGW w ogóle nie ustalił czy takie zwolnienie i na jakich warunkach jest możliwe.

Również Sąd stwierdza, że Dyrektor RZGW nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny prawnej przesłanek, które miałyby stanowić o negatywnej ocenie taryfy. Organ regulacyjny ograniczył się jedynie do zaprezentowania pewnych faktów z przeprowadzonego postępowania i wskazania na pasywność Spółki w zakresie udzielania informacji i dokumentów. Rację ma przy tym Spółka pierwotnie twierdząc w odwołaniu, że na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można precyzyjnie wywnioskować, które elementy projektu taryfy, jej uzasadnienia wymagają poprawienia w związku z poczynionymi wskazaniami co do powodów jakie zadecydowały o odmowie zatwierdzenia taryfy.

Organu odwoławczy był uprawniony do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 Kpa i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 8 Kpa, jako że uzasadnienie wydanej decyzji w kontekście skomplikowanego charakteru sprawy jest ogólnikowe i pozbawione należytej dokładności, przy czym nie odnosi się w sposób wyczerpujący do całokształtu sprawy.

Podobnie zasadnie stwierdzono naruszenie art. 7 Kpa., art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa w zw. z art. 27c ust. 1 uzzwoś, gdyż na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można ustalić tego, w jakim zakresie dokonując oceny, analizy i weryfikacji projektu taryfy i uzasadnienia przedłożonych do zatwierdzenia, Dyrektor RZGW w [...] odniósł się do wskazanych dokumentów, informacji i wyjaśnień złożonych przez Spółkę. Nie sposób również ustalić, w jaki sposób Spółka mogłaby bądź powinna wpłynąć na uiszczany przez nią podatek od nieruchomości. Organ regulacyjny powinien w tym zakresie przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe. Nie wyjaśniono również na czym miałoby polegać pozbawienie faktycznej możliwości rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie taryfy.

Odnosząc się do postępowania dowodowego oraz odzwierciedlenia jego wyników w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności zakresu postępowania dowodowego i wyjaśniającego, Sąd za organem wskazuje, że na etapie orzekania pierwszoinstancyjnego nie rozstrzygnięto wszystkich wątków w sprawie, bądź uczyniono to jedynie sygnalizacyjnie, a okoliczności te wchodzą w zakres analizy i weryfikacji dokonywanej przez organ regulacyjny. Kierunek rozstrzygania spraw dotyczących taryf wodno-ściekowych został wyznaczony przepisami ustawy oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 472). Organ regulacyjny obowiązany jest do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście nie tylko przepisów prawa materialnego, ale także czyniąc zadość procedurze administracyjnej, wedle której organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Dopełnieniem tej naczelnej zasady postępowania administracyjnego są przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie bowiem z art. 77 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nałożony w tym przepisie obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Organ regulacyjny w wyniku postępowania dowodowego, które to po pierwsze nie zostało ukierunkowane na wszystkie istotne okoliczności wymagające wyjaśnienia, a po drugie nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, na co wskazuje ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie mógł prawidłowo ocenić całokształtu sprawy, nakładając na Spółkę obowiązki w zakresie dostosowania wniosku do przepisu § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego poprzez stopniowe rozkładanie w czasie kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych uwzględnionych w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat; usunięcie kosztów związanych z wodami opadowymi i roztopowymi z wniosku o zatwierdzenie taryfy; przeprowadzenie optymalizacji kosztów w celu ochrony odbiorców usług przed nadmiernym wzrostem cen i stawek opłat (§ 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia taryfowego). Przedstawione okoliczności nie pozwalały na pełne odtworzenie ustaleń i dowodów, w oparciu o które zostały poczynione twierdzenia przedstawione w uzasadnieniu co do wniosku taryfowego, przy czym nie wyjaśniono należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, część z nich zupełnie pomijając. Pozostały konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stan taki powoduje, że zasadnie wydano decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Prezes PGW WP omówił przy tym szczegółowo jakie kwestie nie zostały uwzględnione przez Dyrektora RZGW w [...], a które mają znaczenie dla oceny, analizy taryfy.

Suma przedstawionych uchybień uprawniała - zdaniem Sądu - organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Uchybienia procesowe postępowania pierwszoinstancyjnego skutkowały bowiem koniecznością ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 Kpa, co nie uprawniało organu odwoławczego do przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku Strony. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 Kpa i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z tych przyczyn na podstawie art. 151 a § 2 ppsa Sąd sprzeciw oddalił po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym (art. 64 d ppsa).