Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3042/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art 145 § 1 pkt 4, art 147, art. 156, art. 157, art. 158
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. O. i Ministra Administracji i Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 382/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Toruń na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2) zasądza od Gminy Miasta Toruń na rzecz: a) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych b) K. O. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 382/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Gminy Miasta Toruń na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej Minister Administracji) decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr "[...]" [winno być "[...]"], znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister MSWiA) z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2011 r.), stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Toruńskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 1992 r.), dotyczącą potwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta Toruń (dalej Gmina bądź skarżąca) z mocy prawa nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (aktualnie po podziale działki nr [...] ) objętej księgą wieczystą [...].

Komunalizacja nastąpiła w oparciu o art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej pwust bądź ustawa komunalizacyjna) a stwierdzenie jej nieważności organ oparł na art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa. Organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 27 września 1958 r. w części dotyczącej m.in. działki nr [...] oznacza, że potwierdzona decyzją z 1992 r. komunalizacja nastąpiła w stosunku do nieruchomości, która w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa – a zatem z oczywistym i rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pwust.

Odnosząc się do zarzutu nieodwracalnych skutków prawnych tj. do kwestii związanych z budową na ww nieruchomości "Trasy Średnicowej Północnej" organ podkreślił, że dla przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostaje decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2011 r.) i decyzja Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2014 r.) udzielająca Miejskiemu Zarządowi Dróg w Toruniu pozwolenia na użytkowanie Trasy Średnicowej Północnej. Do zaliczenia drogi do kategorii jednej z dróg publicznych konieczne jest wydanie rozporządzenia bądź podjęcie określonej uchwały. Samo wybudowanie na danym gruncie drogi, bez względu na jej szerokość oraz znaczenie komunikacyjne, nie powoduje automatycznego uzyskania statusu drogi publicznej, a drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2015 r. poz. 460, dalej udp).

W skardze do WSA w Warszawie Gmina Miasta Toruń wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 28 i art. 10 § 1 kpa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z 27 września 1958 r. w części dotyczącej działki nr [...] nie może automatycznie skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., a jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Nieruchomość ta jest niezbędna dla realizacji zadań własnych Gminy w zakresie dotyczącym budowy dróg, tj. budowy Trasy Średnicowej Północnej w głównym szkieletowym układzie drogowym miasta w kierunku wschód-zachód na odcinku od Trasy Mostowej w osi ul. Wschodniej do ul. [...] (...) - odcinek od ul. [...]do ul. [...]. Mocą decyzji z [...] kwietnia 2011 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] , z których działka nr [...] o powierzchni 0,2106 ha została przeznaczona pod budowę drogi i przeszła na własność Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Organ nie uwzględnił tej okoliczności i tym samym naruszył zasady wynikające z art. 28 i 10 kpa wobec tego podmiotu. W ocenie skarżącej stanowisko organu wskazujące na to, że Trasa Średnicowa nie posiada statusu drogi publicznej pozostaje w sprzeczności z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej ustawa z 2003 r.]. Gmina podniosła, że na podstawie tej ustawy została wydana decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie Trasa ta została wybudowana. Oznacza to zdaniem skarżącej, że ww droga jest drogą publiczną – gdyż art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r. stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych a także organy właściwe w tych sprawach. Gdyby Trasa Średnicowa była drogą wewnętrzną, jak przyjmuje to organ, to nie mogłaby być realizowana w oparciu o decyzję wydaną na podstawie tej ustawy. Przywołała w tym zakresie uzasadnienie wyroku NSA z 12.1.2011 r. II OSK 2348/10, Lex 953047). Gmina przywołała art. 10 ust. 4 udp podkreślając, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu WSA podniósł, że gdy chodzi o zarzuty dotyczące rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pwust oraz ocenę skutków prawnych, jakie wywołała decyzja z [...] września 2009 r. znak [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stwierdzająca nieważność orzeczenia z 1958 r. o przejęciu ww nieruchomości na rzecz Państwa - Sąd I instancji w całości podzielił argumenty przytoczone przez organ (zarówno co do ustaleń faktycznych jak i oceny prawnej, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Nie budzi wątpliwości, że komunalizacja gruntów nie stanowiących w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. ww art. 5 ust. 1 pwust. Stanowisko organu w tym zakresie zostało rzeczowo uzasadnione i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości ze strony Sądu.

Dla wyniku sprawy istotne jest wyjaśnienie, czy kwestionowana w toku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego decyzja z [...] czerwca 1992 r. wywołała określone w art. 156 § 2 kpa nieodwracalne skutki prawne. Organy obu instancji wskazały, że Trasa Średnicowa Północna, mimo objęcia jej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozostaje drogą wewnętrzną. Organy obu instancji nie odniosły się do zarzutów skarżącej, według której część nieruchomości objętej kontrolowanym postępowaniem nie stanowi już własności Gminy, lecz z mocy przeszła na własność województwa jako droga leżąca w ciągu drogi wojewódzkiej. Art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r., należy rozumieć w ten sposób, że ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Zaliczenie drogi do określonej kategorii dróg publicznych stanowi niejako "zwieńczenie" zrealizowanej już (faktycznie) inwestycji drogowej. I jakkolwiek zasadne są twierdzenia organu wskazujące na to, że dopiero ostateczna formalnoprawna kwalifikacja drogi jako drogi publicznej (gdy mowa o drodze wojewódzkiej - [uchwała] podejmowana w trybie i na zasadach art. 6 ust. 2 udp) definiuje tę drogę jako drogę publiczną, to odnośnie do zarzutów skarżącej analizie organu winien podlegać art. 12 (ust. 4) ustawy z 2003 r. i skutki, jakie wywołuje decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ pominął w swych rozważaniach owe zagadnienia skupiając się jedynie na kwestii braku formalnego etapu kwalifikacji danej drogi jako drogi publicznej – a w konsekwencji nie odniósł się do zarzutów co do prawa własności działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...]. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie winno być uzupełnione a uzasadnienie decyzji winno odzwierciedlać tok rozumowania organu. Brak ustaleń faktycznych w tej materii i brak stanowiska organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Nade wszystko, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organy winny zwrócić uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (dalej wyrok P 46/13). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jak wynika z obecnego brzmienia art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozważając zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w określaniu relacji między – przewidzianą w art. 7 Konstytucji – zasadą praworządności, z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a – wynikającymi z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa i zaufania do Państwa i stanowionego przezeń prawa, z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej - Trybunał podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i od zasady pewności prawa i zaufania. Zdaniem Trybunału, na gruncie zasady praworządności należy rozróżnić nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności. Ten ostatni nakaz może podlegać ograniczeniom, w tym ograniczeniom płynącym z zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Według TK zasada praworządności jest zasadą instrumentalną względem zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, w tym sensie, że działanie na podstawie i w granicach prawa jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności i zaufania. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, decyzji administracyjnej nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Wskazał on, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja administracyjna korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie.

Sąd I instancji wskazał, że organ, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, oceni nie tylko to czy w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z szerszym kręgiem podmiotów na prawach strony (w sprawie winno brać udział Województwo Kujawsko-Pomorskie) ale też i to, jakie skutki (w rozumieniu art. 156 § 2 kpa) wywołała decyzja z [...] czerwca 1992 r. oraz, w kontekście przywołanego wyroku P 46/13, jaki wpływ na ocenę jej zgodności z prawem i dopuszczalność stwierdzenia nieważności ma upływ ponad 20 lat od jej wydania.

Jakkolwiek zasadne jest twierdzenie organu wskazujące na to, że nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 pwust następowało ipso iure, z deklaratoryjnym charakterem decyzji wojewody potwierdzającym stan prawny, jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. - to jednak skutek decyzji komunalizacyjnej winien być postrzegany w szerszym aspekcie. tj. w aspekcie deklaratoryjno-konstytutywnym. Podobnie jak to ma miejsce przy deklaratoryjno-konstytutywnym charakterze orzeczenia sądu powszechnego o następującym z mocy prawa zasiedzeniu nieruchomości - bez istnienia w obrocie ostatecznej decyzji potwierdzającej mającą miejsce z mocy ustawy komunalizację nieruchomości państwowych nie jest możliwe ujawnienie w księdze wieczystej gminy jako właściciela danej nieruchomości. Decyzja komunalizacyjna potwierdza nabycie prawa własności nieruchomości z wynikającym z ustawy skutkiem wstecznym datowanym na 27 maja 1990 r.; ma zatem mieszany tj. deklaratoryjno-konstytutywny charakter. Nabycie w trybie art. 5 ust. 1 pwust prawa własności nieruchomości przez gminę, tj. posiadającą osobowość prawną podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, której przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 164 i 165 Konstytucji RP) – nie może być traktowane inaczej niż "nabycie prawa bądź ekspektatywy" przez inne występujące w obrocie podmioty. Wobec powyższego, skoro Trybunał Konstytucyjny uznał art. 156 § 2 kpa za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), to za niedopuszczalne, jako oparte na niekonstytucyjnym przepisie, należy uznać stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (czyli decyzji potwierdzającej przysporzenie prawa z mocy ustawy) po ponad 20-stu latach od jej wydania. Stwierdzenie nieważności orzeczenia po upływie tak długiego okresu, niezależnie od wagi dotykającego go naruszenia prawa, godzi w zasadę zaufania do organów państwa.

W orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania następuje już z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Zarówno organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne jak i sądy kontrolujące ich działalność, winny brać pod uwagę z urzędu - przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Skutkuje to wyłączeniem zastosowania zasady tempus regit actum (do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania), ze względu na pozbawienie domniemania ich konstytucyjności. Zarówno w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, jak i w omawianym przypadku tj. w przypadku stwierdzenia przez Trybunał luki w prawie (przez uznanie jako niekonstytucyjny sam brak normy ograniczającej czasowo stosowanie danego przepisu) - sądy administracyjne mają prawo odmówić jego zastosowania. Innymi słowy, przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny być stosowane w przyszłości, nawet wówczas gdy za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, PiP 2008, z. 5). Takie stanowisko zostało wyrażone np. w wyroku NSA z 9.12.2014 r., II OSK 2708/14 i stanowisko to skład tut. Sądu podziela (też np. wyroki NSA: z 17.11.2010 r., II OSK 1403/05; 29.4.2011 r., I OSK 483/10; 9.6.2011 r., I OSK 1070/10; 4.12.2014 r., II OSK 2696/14, w cbosa).

Skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 kpa w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 kpa. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić zaprezentowane wyżej stanowisko.

Skargi kasacyjne od wyroku I SA/Wa 382/15 wywiedli: Minister Administracji i Cyfryzacji oraz K. O., zaskarżając ów wyrok w całości.

Minister Administracji i Cyfryzacji, reprezentowany przez r. pr. A. R., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie, że istnieje możliwość stwierdzenia przez organ administracji publicznej wydania decyzji z naruszeniem prawa, w przypadku wystąpienia przesłanki uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej doręczenia upłynął termin dłuższy niż wskazany w tej normie prawnej tj. 10 lat;

2. prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że organ nie poczynił ustaleń faktycznych w zakresie wywołania przez decyzję z [...] czerwca 1992 r. Wojewody Toruńskiego nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy powyższą okoliczność organ oceniał mając na uwadze całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, którego prawidłowość nie została zakwestionowana w toku postępowania administracyjnego;

3. prawa procesowego tj. art. 141 § 4 ppsa, przez brak wyraźnego wskazania dla organu co do dalszego sposobu postępowania.

Wskazując na powyższe wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

K. O., reprezentowany przez r. pr. M. M., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 kpa w konsekwencji przyjęcia, że z uwagi na wydanie decyzji o realizacji inwestycji drogowej i z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, zachodzą podstawy do przyjęcia, że decyzja komunalizacyjna z [...] czerwca 1992 r., mimo faktu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego (nie można stwierdzić jej nieważności), a jedynie należy ograniczyć się do stwierdzenia wydania jej z rażącym naruszeniem prawa tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ppsa;

2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez nietrafne przyjęcie, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji oraz przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i w rezultacie naruszenie art. 151, 141 § 4 oraz art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8, art. 107 i art. 156 § 1 pkt 2, § 2 kpa tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ppsa;

3. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa przez niepoddanie analizie art. 12 ust. 4 ustawy z 2003 r. oraz skutków wynikających z przejścia prawa własności na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które to naruszenie miało zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji z [...] stycznia 2015 r. i decyzji [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ppsa, w sytuacji gdy postępowanie dotyczyło jedynie decyzji komunalizacyjnej, a nie decyzji o realizacji inwestycji drogowej;

4. przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uwzględnienie skargi Gminy i uchylenie decyzji mimo braku ku temu obiektywnych przesłanek wobec faktu, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy decyzji o realizacji inwestycji drogowej w oparciu o którą Województwo Kujawsko- Pomorskie uzyskało własność, a jedynie decyzji w oparciu o którą własność nabyła Gmina Miasta Toruń tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ppsa;

5. przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj art. 151 ppsa przez nieuwzględnienie w procesie wykładni art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie oraz nierówne traktowanie obywateli w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, oraz przez pozbawienie prawa do dochodzenia naprawienia szkody w naturze (przywrócenie skarżącemu własności tych nieruchomości, które stanowią własność gminy, a uprzednio wchodziły w skład przedsiębiorstwa B. Hozakowskiego), tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ppsa;

6. przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj art. 153 ppsa w zw. z art. 156 § 2 kpa przez związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, jakoby zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy istniały podstawy prawne do stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ppsa;

7. przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj art. 153 ppsa w zw. z art. 28 kpa przez związanie organu oceną prawną i wskazaniami odnośnie tego, że stroną postępowania winno być Województwo Kujawsko-Pomorskie, podczas gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej - decyzji z [...] czerwca 1992 r., nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Województwa Kujawsko-Pomorskiego, zatem brak jest przesłanek, by uznać województwo za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ppsa;

8. art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie obywateli w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, oraz przez pozbawienie prawa do dochodzenia naprawienia szkody w naturze (przywrócenie skarżącemu wlasności tych nieruchomości, które stanowią własność gminy, a uprzednio wchodziły w skład przedsiębiorstwa B. Hozakowskiego), tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ppsa.

Wskazując na powyższe wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi Gminy Miasta Toruń; 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 3. zasądzenie od Gminy Miasta Toruń zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych.

Gmina Miasta Toruń, reprezentowana przez r. pr. H. N., w odpowiedziach na obie skargi kasacyjne, wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych i zasądzenie od każdego ze skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik Gminy złożyła na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odpis uchwały z dnia nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego o zaliczeniu Trasy Średnicowej Północnej miasta Torunia do dróg wojewódzkich; uchwała wchodzi w życie dnia 1 stycznia 2017 r. (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2016 r., poz. 3306; k. 141-142 akt I SA/Wa 382/15).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

I. Rozpatrując skargę kasacyjną Ministra Administracji i Cyfryzacji:

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza wskazane jako normy dopełnienia art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 415-416 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W istocie Minister Administracji prawidłowo ustalił fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – w szczególności to, że na skutek decyzji z [...] września 2009 r., działka nr [...] (w tym powstała następnie w wyniku jej podziału działka nr [...] ), stanowiła własność osoby fizycznej – K. O., co stanowiło negatywną przesłankę do komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 pwust (s. 4 zaskarżonej decyzji; k. 122v akt administracyjnych). Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że "w całości podziela argumentację przytoczoną przez organ (zarówno co do ustaleń faktycznych jak i oceny prawnej, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji)" (s. 3 akapit przedostatni uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, dotyczącej stwierdzenia nieważnosci decyzji komunalizacyjnej z [...] czerwca 1992 r. nie było istotne, jaki podmiot w dacie orzekania w kontrolowanym postepowaniu nieważnościowym był właścicielem działki nr [...] . Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z 2003 r. (bez względu na to, kto był właścicielem przedmiotowej działki w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) Województwo Kujawsko-Pomorskie nabyło własność działki nr [...] z dniem, w którym decyzja z [...] kwietnia 2011 r. stała się ostateczna, i ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w udziale w przedmiotowym postępowaniu.

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa; zgodnie z zasadą rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (B. Adamiak – op. cit. s. 682 nb 3). Uprawnienie do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa nie przysługuje skarżącemu kasacyjnie, bowiem na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu - art. 147 kpa (wyroki NSA z: 11.9.2011 r., II OSK 913/11; 7.4.2009 r., II OSK 451/08, cbosa). Uchybienie temu przepisowi nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (wskazanej przez Sąd I instancji) ani – w kontrolowanej sprawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa (nie powołanej przez Sąd I instancji).

Ocena, czy decyzja z [...] czerwca 1992 r. Wojewody Toruńskiego wywołała nieodwracalne skutki prawne, jest zagadnieniem materialnoprawnym, nie zaś procesowym.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną jego wykładnię. Sąd I instancji nietrafnie wskazał, powołując wyrok P 46/13, że skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 kpa w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 kpa. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić zaprezentowane wyżej stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku P 46/13 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (cz. III pkt 10.6 uzasadnienia wyroku P 46/13).

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Do dnia orzekania w niniejszej sprawie ustawodawca nie wydał ustawy, naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem Sądowi administracyjnemu ani organom nadzoru, skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 kpa. W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę (tak jak to miało miejsce przy wyrokach Trybunału Konstytucyjnego (z: 19.5.2011 r., SK 9/08; 24.10.2001 r., SK 22/01), stwierdzających konkretne pominięcia prawodawcze w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej ugn).

W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, (ONSAiWSA 2013/1/1, OSP 2013/5/55, dalej uchwała I OPS 2/12), która ma moc wiążącą wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, NSA wskazał, że: "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa". Niesłusznie Sąd I instancji uznał, że przy braku ustawy naprawiającej pominięcie prawodawcze, zachodziły w niniejszej sprawie przesłanki do stwierdzenia wydania decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa.

Taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z art. 170 ppsa. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., I OSK 2566/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Gminy Miasta Toruń o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 825/10 w sprawie ze skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz K. O od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1891/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Toruń na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności na

intencję wyroku P 46/13. Trybunał Konstytucyjny, podkreślając indywidualność każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do tego, która ze statuowanych nimi zasad powinna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej pod kątem ochrony praw i interesów obywatela.

Ochrona słusznego interesu obywatela wynika z uzasadnienia tego wyroku. Trybunał wydawał ten wyrok na tle pytania zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający konkretną sprawę. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyraźnie i zdecydowanie podkreślał, że dobro obywatela stanowi wartość, którą należy się kierować przy rozstrzyganiu spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli na podstawie wadliwej rażąco decyzji obywatel nabył prawo lub jego ekspektatywę, należy rozważyć czy ważniejsze jest zachowanie tego prawa, czy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

W sprawie z niniejszej skargi o wznowienie postępowania stwierdzona została nieważność orzeczenia o przejściu na własność Państwa mienia obywatela – Przedsiębiorstwa B. H. Występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania Gmina Miasta Toruń stała się właścicielem mienia przedsiębiorstwa na skutek przejęcia go przez Skarb Państwa z rażącym naruszeniem prawa i przekazania następnie Gminie. Gmina jest podmiotem publicznym i jej interes nie może mieć pierwszeństwa przed interesem obywatela. Intencją bowiem wyroku P 46/13 była ochrona obywatela.

Skutkiem stwierdzenia nieważności orzeczeń o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa następca prawny właściciela może odzyskać przynajmniej cześć mienia, przejętego wadliwie i to rażąco wadliwie, i to ochrona jego odzyskanego prawa znajduje oparcie w zasadach konstytucyjnych, o których mówił Trybunał w wyroku P 46/13.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji, w oparciu o nietrafną ocenę prawną, nie udzielił wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, co prowadzić mogło do wydania nietrafnej decyzji.

II. Rozpatrując skargę kasacyjną K. O:

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, i art. 12 ust. 4 ustawy z 2003 r. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy się w tym miejscu odwołać do argumentów podniesionych przy rozpatrywaniu zarzutu 2 skargi kasacyjnej Ministra Administracji. Z tych samych względów zasadnym jest zarzut naruszenia art. 153 ppsa w zw. z art. 28 kpa.

Usprawiedliony okazał się zarzut naruszenia art. 153 ppsa w zw. z art. 156 § 2 ppsa. Z uwagi na konstrukcję tego zarzutu, za jego uzwzględnieniem przemawiały względy wskazane przy analizie zarzutu 3 skargi kasacyjnej Ministra Administracji (A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uw. 12 do art. 141).

Zarzuty 5 i 8 skargi kasacyjnej są w istocie tożsame i wymagały wspólnego rozpoznania. Sąd I instancji nie stosował art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) ani też dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie miał obowiązku ich stosować, co czyni te zarzuty nieusprawiedliwionymi. Komponent zarzutu 5 (art. 151 ppsa) zawiera normę wynikową i znajdzie odzwierciedlenie w dalszej części uzasadnienia.

Zarzut naruszenia art. 151, 141 § 4 oraz art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8, art. 107 i art. 156 § 1 pkt 2, § 2 kpa, w zakresie powtórzonych wzorców kontroli, zawartych w zarzutach 3, 6 i 7 niniejszej skargi kasacyjnej, nie wymaga dalszych analiz. Wyrok nie narusza art. 133 § 1 ppsa, bowiem Sąd I instancji w sposób dostateczny odniósł się rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego sprawy, z uwzględneniem racji podnoszonych przez strony (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015 s. 567, nb 4). Adresatem normy z art. 8 kpa jest organ administracji publicznej – Sąd I instancji jej nie naruszył.

Trafnym okazał się zarzut błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 kpa, z uwagi na wyrok P 46/13. O uwaględnieniu tego zarzutu zadecydowały te same względy, co szczegółowo podniesione przy analizie zarzutu 1 skargi kasacyjnej Ministra Administracji.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uwzględnił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

Wobec braku naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego i naruszenia prawa procesowego jedynie w stopniu, który nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.