Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 646/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 6 i 7, art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 563/17 w sprawie ze skargi R. S. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od R. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 563/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej: 1. uchylił zaskarżony akt; 2. uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącemu R. S. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 3. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego R. S. kwotę 514 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Do dnia 1 marca 2017 r. R. S. pełnił służbę w Izbie Celnej w B. na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta celnego. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm. - dalej jako "Przepisy wprowadzające ustawę o KAS") skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r.

W dniu 29 maja 2017 r. skarżący przyjął złożoną mu propozycję zatrudnienia, przy czym zastrzegł, że jego decyzja była bezpośrednią implikacją obecnego kształtu przepisów ustawy wprowadzającej KAS i ustawy o KAS oraz sytuacji życiowo-osobistej. Zastrzegł również, że będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym mu statusie funkcjonariusza (względnie ten status odzyskać).

Pismem z dnia 24 maja 2017 roku skarżący wystosował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wezwanie do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej wskazując, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej a w konsekwencji powinien był otrzymać propozycję pełnienia służby stanowiącą decyzję administracyjną.

W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował skarżącego o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem skarżącego.

W dniu 26 maja 2017 r. skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Izby Administracji Skarbowej w [...] odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Pismem z dnia 14 czerwca organ I instancji poinformował skarżącego o nienadaniu biegu odwołaniu, wraz z uzasadnieniem.

Następnie pismem z dnia 30 maja 2017 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia. We wniosku powtórzył, że przyjęcie propozycji zatrudnienia było spowodowane przyczynami życiowo- ekonomicznymi ale będzie dochodził na drodze sadowej odzyskania statusu funkcjonariusza.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. nr [...] poinformował, że w związku z przyjęciem przez skarżącego propozycji pracy brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

Następnie pismem z dnia 26 czerwca 2017 roku skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wypłatę świadczenia pieniężnego (odprawy) należnego odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ I instancji pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. nr [...] poinformował, że brak jest podstaw prawnych do wypłaty skarżącemu, który przyjął propozycję pracy, wnioskowanego świadczenia.

W związku z powyższym skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na złożoną mu w dniu 11 maja 2017 r. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], uznając ją za czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej jako "p.p.s.a.") i zaskarżając tę czynność/akt w całości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.

W dniu 5 września 2017 r. do sprawy wpłynął wniosek Związku Zawodowego Celnicy PL w Opolu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnika na prawach strony wraz ze stanowiskiem procesowym. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 września 2017 r. dopuszczono Związek Zawodowy Celnicy PL w Opolu do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

W pismach procesowych z dnia 12 i 26 października 2017 r. skarżący przedstawił uzupełniającą argumentację skargi oraz przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i sądów pracy na tle roszczeń funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej wynikłych z przymusowego przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie Przepisów wprowadzających ustawę o KAS.

Po zamknięciu rozprawy w dniu 26 października 2017 r., Sąd otworzył ją na nowo w dniu 9 listopada 2017 r., a następnie zwrócił się do pełnomocnika skarżącego z zapytaniem: czy skarżący występował do sądu powszechnego w sprawie ustania stosunku zatrudnienia. W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 20 listopada 2017 r. poinformował, że zgodnie z oświadczeniem swego mocodawcy, nie występował on do sądu powszechnego z przedmiotowym żądaniem.

Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga podlegała uwzględnieniu.

Sąd stwierdził m.in., że zaskarżona propozycja zatrudnienia jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza, wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty.

Zdaniem Sądu propozycję zatrudnienia należałoby zaliczyć do aktów a nie czynności z dwóch przyczyn. Po pierwsze przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o KAS zastrzegły dla propozycji zatrudnienia formę pisemną, co wyraźnie odróżnia tę propozycję od czynności faktycznej. Po drugie, propozycja zatrudnienia ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia a w konsekwencji jest bardziej niż czynność zbliżona do decyzji administracyjnej, która z założenia w sposób autorytatywny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Nadto samo brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. utożsamia akty z zakresu administracji publicznej z decyzjami a nie czynnościami.

Kwalifikacja przedmiotu zaskarżenia jako aktu z zakresu administracji publicznej pozwoliła Sądowi pierwszej instancji na dokonanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia.

Przeprowadzając merytoryczną kontrolę aktu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zasadniczego zarzutu skarżącego, że w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor izby administracji skarbowej mógł mu przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Brzmienie przepisu w powiązaniu z pozostałymi przepisami wprowadzającymi, do takiego wniosku bowiem nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, z którego wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/ służby a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była otrzymana przez funkcjonariusza propozycja zatrudnienia, przyjęta przez niego, skutkująca przekształceniem stosunku służbowego w stosunek pracy a de facto ustaniem stosunku służbowego.

Wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy odczytywany przez skarżącego jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, jest zdaniem Sądu i jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Co prawda użycie tego wyrazu nie byłoby potrzebne, gdyby w świetle art. 165 ust. 7 istniał obowiązek składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby wyłącznie pracownikom urzędów skarbowych i funkcjonariuszom oddziałów celno – skarbowych tj. grupom zatrudnionym w tych jednostkach, dla których pracodawcą i przełożonym jest dyrektor izby administracji skarbowej, gdyż niepotrzebne byłoby porządkowanie kto komu składa propozycję. Przepis jednak art. 165 ust. 7 dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio".

Znaczenie spójnika "albo" wymaga przypomnienia zasad składni języka polskiego. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Zwrócić należy uwagę, że analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167)

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przyczyny, z powodu których orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu w postaci pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, tkwią w braku odniesienia przez organ przedłożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost wynika, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie przepisu zatem wskazuje, że treść propozycji zatrudnienia winna odnosić się do kwalifikacji adresata, przebiegu jego dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Skutek przyjęcia (odmowy przyjęcia) propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych. Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego, w sposób faktyczny lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. Tym samym opisane art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, składanie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi, wymaga zachowania stosownych gwarancji konstytucyjnych określających zasady dostępu do służby.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zamieszczenie w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, kryteriów jakimi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to zastosowanie opisanych kryteriów przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania. Ta okoliczność nie stanowiła jednak przeszkody dla wyprowadzenia przez Sąd wniosku, że złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w przepisie, wymagała uzasadnienia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, obowiązek uzasadnienia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi należy wyprowadzić z charakteru wyżej wymienionego aktu, zbliżonego do decyzji administracyjnej wymagającej uzasadnienia w świetle k.p.a. Do takiego wniosku prowadzi skorzystanie w drodze analogii z regulacji zawartej w k.p.a. "Analogia legis" jest wnioskowaniem z podobieństwa, w ramach którego podmiot stosujący prawo zapożycza podstawę normatywną z innego fragmentu systemu prawa (L. Leszczyński: Zagadnienia teorii stosowania prawa. doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2001, str. 249). W doktrynie prawa administracyjnego na tle stosowania analogii na gruncie prawa procesowego, było prezentowane stanowisko, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności jego ogólne zasady, winny być stosowane przez analogię zawsze, gdy kwestie formalne nie są rozstrzygane w przepisach, które odnoszą się do postępowania uregulowanego bez odesłań do Kodeksu postepowania administracyjnego" (vide: E. Iserzon, J. Starościak: K.p.a., Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1961, str. 239). W teorii prawa wyrażono także stanowisko, że wnioskowanie z analogii legis obejmuje trzy etapy:

- ustalenie, że określony fakt nie został unormowany przez przepisy prawne,

-ustalenie, że istnieje przepis prawny, który reguluje sytuacje pod istotnymi względami podobne do faktu nienormowanego,

- powiązanie z faktem prawnym nieunormowanym podobnych lub takich samych konsekwencji prawnych, co z faktem bezpośrednio uregulowanym przez przepisy prawne (J. Nowacki, "Analogia legis", Warszawa 1966).

Skoro zatem Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza w art. 107 § 3 obowiązek należytego uzasadnienia decyzji, to per analogiam wyprowadzić należy obowiązek należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego decyzją, zwłaszcza mającego - jak w tym przypadku – charakter mieszany, tj. będącego aktem stanowienia (potwierdzenia) uprawnienia do dalszego zatrudnienia funkcjonariusza i aktem stosowania prawa.

Sąd podkreślił, że ustawodawca wprowadzając kryteria wyboru składanej propozycji (zatrudnienia albo pełnienia służby) wskazał, że nie powinien to być akt dowolny, gdyż wybór należy zestawić z konkretną sytuacją faktyczną i prawną funkcjonariusza będącego adresatem propozycji. Interpretując przepis art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS w zgodzie z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, stwierdzić należy, iż tylko uzasadnienie propozycji zatrudnienia nawiązujące do ustawowych przesłanek wyboru propozycji pozwalałoby stwierdzić, że jednakowe zasady dostępu nie zostały w indywidualnym przypadku "złamane".

Mając powyższe na uwadze z uwagi na brak wykazania przez organ ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia, jak i odrzucenia której, jest ustanie stosunku służbowego, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżony akt podlegał uchyleniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd na mocy art. 146 § 2 p.p.s.a. orzekł o obowiązku organu przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Propozycja powyższa powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając wyrok w całości.

Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie niżej wskazanych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 5 pkt 2) i pkt 3) P.p.s.a., art. 52 § 3 p.p.s.a., art. 53 § 2 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwie wykonaną przez Sąd funkcję kontrolną, błędne uznanie się przez Sąd właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy, błędne uznanie propozycji określającej warunki zatrudnienia za akt z zakresu administracji publicznej i uchylenie tej propozycji, a także błędne uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, pomimo że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co winno skutkować odrzuceniem skargi,

2. art. 165 ust. 3 i ust. 7 w zw. z art. 170, art. 171 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16.11.2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz. 1947 ze zm. – dalej jako "ustawa o KAS"), poprzez błędne uznanie propozycji określającej warunki zatrudnienia za akt z zakresu administracji publicznej, błędne przyjęcie, że propozycja określająca warunki zatrudnienia wymaga uzasadnienia, a także błędne uznanie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ma obowiązek ponownego złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wskazań, co do dalszego postępowania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w niniejszej sprawie w sposób uniemożliwiający wykonanie wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 186 p.p.s.a. i art. 183 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi, stosownie do treści art. 176 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a., jak również o zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który uznał, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako taka podlega kognicji sądu administracyjnego.

Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Wyjaśnić należy, że ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy.

Wskazać należy, że w myśl art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS, i którzy zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym podkreślić należy, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia.

Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Zauważyć należy, że ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w art. 169 ust. 4-7 tej ustawy wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 (CBOSA), wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (Lex nr 11678), wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.

Natomiast w przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że złożona R. S. propozycja zatrudnienia stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Zauważyć także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 stwierdził, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.".

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz treść powołanej uchwały I OPS 1/19, stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku do merytorycznego rozpoznania skargi R. S. na złożoną propozycję zatrudnienia – było niedopuszczalne. Oznacza to, że w sprawie wystąpiła nieważność postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów podanych w skardze kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżący R. S. nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej mu propozycji zatrudnienia. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11 (CBOSA), że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.