Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1160/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi N Sp. z o.o. z siedzibą w K na rozstrzygnięcie Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia akredytacji oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z [...] marca 2020 r. [...] Sp. z o.o. w [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Ministra Zdrowia z [...] lutego 2020 r. znak [...] , którym Minister Zdrowia, rozpatrując sprzeciw [...] od rozstrzygnięcia z [...] października 2019 r. znak [...] w części odmawiającej udzielenia przez Ministra Zdrowia skarżącemu akredytacji jako podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych, podtrzymał stanowisko odmowne.

Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu, zarzucił Ministrowi Zdrowia naruszenie art. 3 ust. 3 i 11 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o akredytacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2135), dalej: u.a.o.z., w zw. z § 4 i 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2009 r. w sprawie procedury oceniającej spełnianie przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych standardów akredytacyjnych oraz wysokości opłat za jej przeprowadzenie (Dz. U. Nr 150, poz. 1216), dalej: rozporządzenie MZ, w zw. z załącznikiem do obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia 7 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów akredytacyjnych w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych oraz funkcjonowania podstawowej opieki zdrowotnej (Dz. Urz. MZ. z 2011 r. Nr 4, poz. 42), dalej: obwieszczenie MZ, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnej odmowie udzielenia skarżącemu akredytacji w oparciu o wadliwe stanowiska ośrodka akredytacyjnego oraz Rady Akredytacyjnej, błędnie nieuwzględniające większej części w pełni zasadnych zastrzeżeń do raportu z przeglądu akredytacyjnego złożonych przez skarżącego, dodatkowo wydane w oparciu o procedurę oceniającą dokonaną przez osobę podlegającą wyłączeniu od udziału w tej procedurze z uwagi na okoliczności wywołujące wątpliwości co do jej bezstronności.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty, wskazując, że zaskarżonym aktem Minister Zdrowia ostatecznie odmówił udzielenia skarżącemu akredytacji w zakresie działalności POZ, przyjmując, że pomimo wniesionych uwag do oceny poszczególnych standardów akredytacyjnych, podtrzymana powinna zostać ocena stopnia spełnienia tych standardów na poziomie 74%, a więc poniżej progu 75% niezbędnych do udzielenia akredytacji. To stanowisko Ministra Zdrowia jest niezasadne, ponieważ organ bezkrytycznie przyjął wnioski wypływające z analizy Rady Akredytacyjnej, nie czyniąc jakichkolwiek własnych ustaleń, nie weryfikując zasadności przedmiotowej analizy w świetle twierdzeń skarżącego oraz przedłożonych na ich poparcie dowodów. Powyższe, jak podniósł skarżący, jest nie do zaakceptowania, godzi bowiem w art. 3 ust. 3 i 11 u.a.o.z., zgodnie z którym Minister Zdrowia samodzielnie podejmuje decyzję w przedmiocie przyznania akredytacji, biorąc pod uwagę rekomendację Rady Akredytacyjnej (którą nie jest związany), nie zaś bezrefleksyjnie przyjmując jej stanowisko za własne, uchylając się jednocześnie od oceny zastrzeżeń podniesionych przez akredytowany podmiot. Staranna analiza całości materiału zebranego w toku postępowania o udzielenie akredytacji, w tym przede wszystkim twierdzeń skarżącego oraz powołanych na ich poparcie dowodów, której organ niezasadnie nie dokonał, prowadzić powinna do wniosku, że ocena spełnienia poszczególnych standardów akredytacyjnych dokonana przez Radę jest błędna, zaniżona i w konsekwencji nie powinna stanowić o odmowie udzielenia skarżącemu akredytacji. Skarżący zwrócił jednocześnie uwagę na to, że Minister Zdrowia, wydając zaskarżony akt, powinien był pominąć rekomendację Rady Akredytacyjnej oraz poprzedzające ją stanowisko ośrodka akredytacyjnego, albowiem zostały one wydane w oparciu o procedurę oceniającą, w której udział brała A J podlegająca wyłączeniu z tej procedury z uwagi na to, iż pomiędzy nią a skarżącym zachodzą okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości co do jej bezstronności (§ 4 ust. 2 rozporządzenia MZ).

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że dokonał w przedmiotowej sprawie ponownej, własnej i niezależnej od ośrodka akredytacyjnego (CMJ) oceny kryteriów, które zweryfikował negatywnie w stosunku do oceny przedstawionej przez skarżącego wskazanej zarówno w zastrzeżeniach do raportu, jak i w sprzeciwie. W ramach analizy organ dokonał także ponownej, indywidulanej oceny argumentacji strony skarżącej, jak również przedłożonych stanowisk i dokumentów wszystkich podmiotów uczestniczących w procesie akredytacji w ochronie zdrowia, zatem również opinii ośrodka akredytacyjnego oraz Rady Akredytacyjnej, które zostały przeanalizowane w odniesieniu do argumentacji wniesionej przez skarżącego. Jednakże oceniając ponownie poszczególne kryteria zawarte w rozporządzeniu MZ oraz w raporcie, jak też analizując poszczególne zarzuty zawarte w zastrzeżeniach do raportu oraz w sprzeciwie, nie znalazł podstaw do zmiany skarżącemu ocen spełnienia standardu akredytacyjnego. Minister Zdrowia wskazał ponadto, że odrębną analizą objęta została w sprawie kwestia zarzutu bezstronności wizytatora. Minister Zdrowia po dokonaniu wnikliwej analizy przedłożonych dokumentów, jak również po zapoznaniu się z wyjaśnieniami ośrodka akredytacyjnego, stwierdził, że w przedstawionym stanie faktycznym nie doszło do naruszenia zasady bezstronności wynikającej z § 4 ust. 2 rozporządzenia MZ. Niezwłocznie po otrzymaniu złożonych przez skarżącego zastrzeżeń do raportu z przeglądu akredytacyjnego, w którym podniesiono m.in. zarzut naruszenia przez wizytatora zasady bezstronności, ośrodek akredytacyjny oraz Rada Akredytacyjna podjęły czynności mające na celu ustalenie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które nie potwierdziły wniesionych przez skarżącego zarzutów. Organ zauważył, że podmiot wnioskujący każdorazowo, zarówno w trakcie trwania przeglądu akredytacyjnego, jak i po jego zakończeniu, ma możliwość zgłoszenia zastrzeżeń co do bezstronności wizytatora. W analizowanym przypadku, skarżący nie wniósł zastrzeżeń co do bezstronności wizytatora w "Ankiecie oceny wizyty akredytacyjnej - POZ", stanowiącej dokument podsumowania przeglądu, którą przekazało do ośrodka akredytacyjnego. Zarzut ten skarżący sformułował dopiero po otrzymaniu niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, co również wskazuje na bezzasadność przedmiotowego zarzutu.

W piśmie z [...] listopada 2020 r. skarżący rozwinął zarzuty wniesionej skargi, podnosząc, że proces akredytacyjny jej dotyczący został przeprowadzony przy udziale osób nie mogących piastować funkcji członków Rady Akredytacyjnej z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 6 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 3 u.a.o.z. Uchwała rekomendująca Ministrowi Zdrowi odmowę przyznania skarżącemu akredytacji została podjęta m. in. przez osiem osób, które zostały powołane na członków Rady przez Ministra Zdrowia w dniu [...] listopada 2009 r. oraz kolejno w dniu [...]grudnia 2013 r., ([...],[...],[...] , [...],[...],[...] , [...],[...]), a więc przez osoby, które pełnią omawianą funkcję już dziesięć lat z rzędu, pomimo upływu drugiej kadencji, na którą zostały powołane (a więc de facto trzecią kadencję). Udział ww. nieuprawnionych osób w procedurze oceniającej, w wyniku której wydany został zaskarżony akt Ministra Zdrowia, powoduje, zdaniem skarżącego, że procedura ta jest wadliwa, sprzeczna z przepisami u.a.o.z. Ponadto, skarżący podkreślił, że merytoryczne rozpoznanie sprzeciwu złożonego przez skarżącego od odmowy udzielenia akredytacji Minister Zdrowia powierzył A L, która zasiada w Radzie Akredytacyjnej jako przedstawiciel Ministerstwa Zdrowia. Powoduje to, że cały proces odwoławczy, w tym wieńczący go akt, został wydany z naruszeniem zasady przejrzystości i obiektywizmu i w konsekwencji powinien zostać przez Sąd uchylony. Skarżący zauważył, że nierzetelny i stronniczy sposób przeprowadzania procesu oceny spełnienia przez podmioty lecznicze standardów akredytacyjnych przez ośrodek akredytacyjny oraz Radę Akredytacyjną potwierdza kontrola realizacji obowiązków dotyczących udzielania akredytacji podmiotom leczniczym przeprowadzona przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, by przedmiotem sprawy była działalność administracji publicznej, ale także to, by sprawa podlegała załatwieniu w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczony w ustawie wyraźny przepis wskazywał na możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mający zastosowanie w kontrolowanej sprawie art. 3 ust. 1 i 3 u.a.o.z. stanowi, że akredytacji podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych, na jego wniosek, udziela minister właściwy do spraw zdrowia, na podstawie rekomendacji Rady Akredytacyjnej, w formie certyfikatu akredytacyjnego, po przeprowadzeniu procedury oceniającej podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. W przypadku odmowy udzielenia akredytacji, podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych może w terminie 14 dni od dnia otrzymania odmowy udzielenia akredytacji wnieść sprzeciw do ministra właściwego do spraw zdrowia, który po jego rozpatrzeniu udziela akredytacji, jeżeli uzna sprzeciw za zasadny, albo odmawia jej udzielenia, która to odmowa ma charakter ostateczny (art. 3 ust. 10-11 u.a.o.z.). Zgodnie z art. 3 ust. 13 u.a.o.z., do udzielania akredytacji nie stosuje się przepisów k.p.a., co wyłącza dopuszczalność odnoszenia prawnej formy działania Ministra Zdrowia w tejże sprawie do decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, odmowa udzielenia akredytacji w trybie wyżej wskazanym jakkolwiek nie jest decyzją podejmowaną w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.), to stanowi akt podjęty w sformalizowanej procedurze w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem podlega, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kognicji sądu administracyjnego. Przeprowadzenie procesu akredytacji zmierza do wydania certyfikatu akredytacyjnego, który jest dokumentem potwierdzającym spełnienie kryteriów akredytacyjnych. Podmiot, który uzyskał certyfikat akredytacyjny, jest uprawniony do posługiwania się nim. Informacja o posiadaniu akredytacji w zakresie jakości udzielanych świadczeń zdrowotnych jest objęta zakresem wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, certyfikat akredytacyjny przyznany na podstawie u.a.o.z. na zasadach określonych we właściwych przepisach ma wpływ na uprawnienia podmiotu leczniczego w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jakkolwiek proces zewnętrznej oceny jednostki opieki zdrowotnej ma charakter dobrowolny, to nie ulega wątpliwości, że wola poddania się mu i uzyskania ww. uprawnienia określonego przez przepisy obowiązującego prawa pozostaje w łączności z prawem do weryfikacji stanowiska dotyczącego spełniania standardów akredytacyjnych, jeżeli zdaniem podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych ubiegającego się o przyznanie certyfikatu akredytacyjnego, stanowisko Ministra Zdrowia nasuwać może wątpliwości.

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Na gruncie powyższej regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że sąd, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w toku czynności poprzedzających jego podjęcie. Obowiązek nadania stosowanym przepisom właściwego znaczenia normatywnego oraz wymóg dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego umożliwiającego wydanie aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień wynikających z przepisów prawa spoczywa na organie administracji publicznej, z czym wiąże się przyznana sądowi administracyjnemu kompetencja do oceny sposobu wypełnienia przez organ tego obowiązku, mieszcząca się w ramach przeprowadzanej kontroli legalności działania administracji.

Odnosząc tę regułę do rozpatrywanej sprawy dotyczącej stanowiska Ministra Zdrowia, które formalnie ujawnione w piśmie z [...] lutego 2020 r., odmownie rozstrzygało o żądaniu przyznania skarżącemu akredytacji, nieuznając wniesionego przez skarżącego w tym zakresie sprzeciwu za uzasadniony, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do jego podważenia, albowiem zaskarżony akt – wbrew odmiennej ocenie skarżącego - nie cechuje się wadliwością mającą wpływ na kierunek podjętego przez Ministra Zdrowia rozstrzygnięcia.

Z akt sprawy wynika, że w oparciu o wniosek skarżącego o udzielenie akredytacji (po raz pierwszy) dla podmiotu leczniczego w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej dotyczącego zakładu leczniczego - [...] w [...]został przeprowadzony w nim [...] lipca 2019 r. przegląd mający na celu ocenienie zakładu w oparciu o standardy akredytacyjne dla POZ. Ocena zgodności ze standardami została oparta o analizę przedstawionej przed podmiot leczniczy dokumentacji, wywiady z personelem i pacjentami (rodzinami pacjentów), analizę dokumentacji medycznej oraz obserwację bezpośrednią czteroosobowego zespołu wizytacyjnego. Ze sporządzonego z przeglądu raportu (k. 116-126 akt) wynika, że łączna ocena spełniania standardów przez kontrolowany podmiot została określona na 72%. W związku ze pouczeniem o możliwości złożenia odwołania od wniosków z ww. raportu wraz z argumentacją dotyczącą interpretacji poszczególnych standardów przed jego przedłożeniem Radzie Akredytacyjnej skarżący pismem z [...] sierpnia 2019 r. znak [...] (k. 55-69 akt) złożył zastrzeżenia do raportu z przeglądu akredytacyjnego, które zostały rozpatrzone stanowiskiem ośrodka akredytacyjnego - Centrum Monitorowania Jakości w Ochronie Zdrowia w [...] (k. 78-114 akt). W stanowisku tym ośrodek akredytacyjny przeanalizował uwagi odwołującego, stwierdzając, że częściowo należało uwzględnić zgłoszone przez niego zastrzeżenia (dotyczące standardów PP 4, PJ 1.6.2, OJ 12.2, IN 1.2), co prowadziło do podwyższenia końcowej oceny jednostki do 74% spełnienia standardów akredytacyjnych. Kierując się raportem akredytacyjnym, zastrzeżeniami skarżącego do niego oraz ww. stanowiskiem ośrodka akredytacyjnego, Rada Akredytacyjna uchwałą nr [...] POZ z [...] września 2019 r. na podstawie art. 3 ust. 9 u.a.o.z. i § 3 pkt 2 rozporządzenia MI, stwierdzając, że skarżący w zakresie należącego do niego zakładu leczniczego nie spełnia podstawowego wymogu do udzielenia akredytacji, wystąpiła do Ministra Zdrowia z wnioskiem o odmowę udzielenia wskazanej akredytacji (k. 33 akt). Rozstrzygnięciem z [...] października 2019 r. znak [...] (k. 36-37 akt) Minister Zdrowia odmówił udzielenia skarżącemu akredytacji w związku z uzyskaną punktacją (74%) niższą od wymaganej (pkt II. lp. 3 rozstrzygnięcia). Sprzeciw skarżącego z [...] listopada 2019 r. (k. 70-71 akt) nie został przez Ministra Zdrowia uwzględniony. Organ, występując do Rady Akredytacyjnej i ośrodka akredytacyjnego o odniesienie się do zarzutów zgłoszonych w sprzeciwie oraz w piśmie z [...] października 2019 r. znak [...] (k. 52-53), w oparciu o uzyskane wyjaśnienia (pismo Dyrektora Centrum Monitorowania Jakości w Ochronie Zdrowia w [...] z [...] grudnia 2019 r. znak [...] , k. 28-31; pismo Rady Akredytacyjnej z [...] stycznia 2020 r. znak [...] k. 76-77 akt) zaskarżonym aktem (pismo z [...]lutego 2020 r.) orzekł o podtrzymaniu swojego stanowiska odmawiającego udzielenia skarżącemu w zakresie działalności [...] " w [...] akredytacji, wobec spełnienia 74% standardów akredytacyjnych określonych w obwieszczeniu MZ przy wymaganym uzyskaniu co najmniej 75% możliwej do uzyskania liczby punktów, stosownie do § 8 ust. 6 rozporządzenia MZ. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taki przebieg procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonego aktu pozostaje zgodny z wynikającymi z przepisów wymaganiami procedury oceniającej spełnianie przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych standardów akredytacyjnych, albowiem w związku z przeprowadzeniem przeglądu zakładu prowadzonego przez skarżącego został sporządzony z niego raport zawierający wszystkie konieczne elementy (§ 7 ust. 2 rozporządzenia MZ), który następnie stał się przedmiotem rozpatrzenia opierającego się przed podjęciem przez Ministra Zdrowia wiążącego stanowiska na wypowiedzeniu się odnośnie do wniosków zamieszczonych w raporcie i zastrzeżeń zgłoszonych do niego przez podmioty, których merytoryczny udział w procedurze oceniającej został przewidziany przez prawo (CMJ jako ośrodek akredytacyjny i Rada Akredytacyjna).

Brak jest powodów, by uznać, że forma powyższego udziału tychże podmiotów w procedurze akredytacyjnej pozostawała odmienna od wynikającej z treści art. 3 ust. 3 i 11 u.a.o.z., tj. by zaskarżony akt nie został podjęty na podstawie rekomendacji Rady Akredytacyjnej, ale stanowił, jak ujmuje to skarga, "bezrefleksyjne" przyjęcie stanowiska Rady za własne przez Ministra Zdrowia. W świetle art. 3 ust. 6-9 u.a.o.z. to Radzie Akredytacyjnej przyznana została zasadnicza rola wyjaśniająca w procedurze oceniającej, albowiem to ona na podstawie zgromadzonej dokumentacji składającej się z raportu, zastrzeżeń ocenianego podmiotu i stanowiska ośrodka akredytacyjnego do raportu dokonuje oceny punktowej spełnienia poszczególnych standardów i przedstawia Ministrowi Zdrowia swoje formalne stanowisko w zakresie udzielenia albo odmowy udzielenia akredytacji podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych. Ustawodawca przyjął, że akredytacji udziela Minister Zdrowia na podstawie rekomendacji Rady. Pojęcie "rekomendacji" należy odnosić zasadniczo do opinii o charakterze ocennym rekomendującej pożądany sposób działania jej adresata. Rekomendacja nie opisuje jedynie określonych faktów, ale w przeciwieństwie do opinii zawiera w sobie wypowiedź wyraźnie fakty te oceniającą i sugerującą ich odbiór z punktu widzenia celu, dla jakiego rekomendacja jest sporządzana. W tym kontekście, zdaniem Sądu, nie można Ministrowi Zdrowia czynić zarzutu, że w toku procedury oceniającej spełnianie przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych standardów akredytacyjnych organ ten w zakresie przyjmowanych ustaleń odnoszących się do sposobu oceny przeprowadzonego w zakładzie leczniczym przeglądu opierał się na stanowisku Rady Akredytacyjnej, jeżeli kompetencja do dokonania oceny punktowej spoczywa w świetle art. 3 ust. 8 u.a.o.z. na Radzie Akredytacyjnej, a obowiązki nałożone na organ udzielający akredytacji, tj. Ministra Zdrowia, obejmują co do zasady weryfikację tego, czy rekomendowane przez Radę stanowisko ("rekomendacja") jest jednoznaczne i w świetle zgromadzonej dokumentacji i złożonych wyjaśnień nawiązuje do wymagań obowiązującego prawa normujących procedurę akredytacyjną, a sformułowanym w stanowisku ocenom nie można zarzucić dowolności (arbitralności). Taki wniosek nie przeciwstawia się uznaniu, że powyższego rozważenia organ dokonuje samodzielnie, poddając zgromadzoną dokumentację swojej swobodnej ocenie.

Zgodzić się należy z twierdzeniem organu zamieszczonym w odpowiedzi na skargę, że podzielenie czyjegoś stanowiska, czy też opinii nie może być traktowane jako równoznaczne z "przyjęciem go jako własnego bez analizy" (s. 5 odpowiedzi na skargę). Z treści zaskarżonego aktu poddawanego ocenie w łączności z działaniami podjętymi przez Ministra Zdrowia po wniesieniu przez skarżącego sprzeciwu i poprzedzającego go pisma z [...] października 2019 r. nakierowanymi na sprawdzenie merytorycznej zasadności stawianych w toku procedury oceniającej zarzutów dotyczących sposobu przeprowadzenia procedury akredytacyjnej i osób (wizytatorów) w nią zaangażowanych wynika, że Minister poddał sprawdzeniu okoliczności podniesione przez skarżącego w celu ich oceny w sposób możliwie zobiektywizowany, toteż twierdzenie, że organ "uchylił się" w sposób niedopuszczalnych od ich rozważenia w toku rozpatrzenia sprzeciwu pozostaje w całości nieuprawniony. Szczegółowe zastrzeżenia skarżącego zamieszczone w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. stały się w sprawie przedmiotem weryfikacji, co potwierdza to, że ośrodek akredytacyjny podejmując działanie, o którym mowa w art. 3 ust. 7 u.a.o.z., zdecydował o podwyższeniu o 12 pkt. oceny spełniania czterech standardów (PP 4, PJ 1.6.2, OJ 12.2, IN 1.2). Podtrzymanie tychże zastrzeżeń na dalszych etapach procedury oceniającej nie doprowadziło do zmiany stanowiska Ministra Zdrowia, zgodnie z którym skarżący spełnia standardy na poziomie 74%, niemniej działanie takie nie stanowiło, zdaniem Sądu, błędu, ponieważ przyjęty w sprawie sposób oceny spełnienia poszczególnych standardów z kolejnych spornych obszarów udzielania świadczeń zdrowotnych obejmujących zagadnienia: "Wszechstronność Opieki" (WO 2, WO 4, Wo 5, WO 11.2, WO 8.1), "Poprawa Jakości" (PJ 1.2, PJ 1.6.1, PJ 1.7, PJ 1.8), "Bezpieczeństwo Opieki" (BO 1.2, BO 2.1, BO 2.2, BO 2.3, BO 2.4, BO 3.1, BO 6.2, BO 7.2, BO 7.3), "Zespół Współpracowników" (ZW 1.1, ZW 1.3, ZW 3.2), "Dokumentacja Medyczna" (DM 1, DM 2), "Organizacja Jednostki" (OJ 9, OJ 12.1, OJ 12.3, OJ 14.3) oraz "Infrastruktura" (IN 1.4, IN 1.5, IN 2.1, IN 2.3, IN 4.1, IN 4.2) nie daje podstaw do uznania, że w tym zakresie doszło do oczywistego przekroczenia ram oceny faktów zaistniałych w czasie wizytacji i zasad przeprowadzania ewaluacji standardów akredytacyjnych w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych oraz funkcjonowania podstawowej opieki zdrowotnej zatwierdzonych przez Ministra Zdrowia obwieszczeniem z 7 kwietnia 2011 r. Obejmują one wskazanie treści kontrolowanego wymagania w poszczególnych obszarach udzielania świadczeń, określenie sposobu sprawdzenia jego spełniania przez jednostkę oraz ujawnienie punktowania stwierdzonego stanu wraz z opisem podejścia do oceny przypadku, gdy dane wymaganie nie jest dochowane w całości. Zdaniem Sądu, z przedstawionego raportu z przeglądu akredytacyjnego oraz treści stanowiska ośrodka akredytacyjnego wynika, że zastosowana metodologia oceny spełnienia przez skarżącego spornych 33 standardów akredytacyjnych odpowiadała przyjętym w tym zakresie regułom, które miały zastosowanie, a zarzuty skarżącego odnoszące się w zdecydowanej części do obszarów, gdzie jednostce z powodu określonego uchybienia nie mogła zostać przyznana maksymalna liczba punktów, zostały oparte wyłącznie na własnym (korzystnym) oglądzie faktów lub rozumieniu standardu, bądź wykazywaniu jego spełnienia w oparciu o poczynienie dodatkowych założeń, ewentualnie poprzez odwołanie się do okoliczności pozostających poza kontrolą jednostki nie mających niemniej takiego charakteru, stąd Minister Zdrowia nie miał podstaw do podważenia rekomendacji przyjętej przez Radę Akredytacyjną i traktowania jej jako pozostającej w istotnej sprzeczności ze zgromadzoną dokumentacją.

Należy mieć na uwadze, ze w treści sprzeciwu od rozstrzygnięcia z [...] października 2019 r. skarżący powielił swoje zastrzeżenia zgłoszone do raportu, pomijając to, że stały się one przedmiotem oceny ośrodka akredytacyjnego w przekazanym skarżącemu stanowisku, o którym mowa w art. 3 ust. 7 u.a.o.z. Modyfikowało ono część ocen ujętych w raporcie, a w przypadku tych ocen, które zostały podtrzymane, stanowisko ośrodka akredytacyjnego o nieuwzględnieniu zastrzeżeń pozostawało w ścisłym związku z treścią wyjaśnień następczo przedstawionych przez wizytatorów po wpłynięciu zastrzeżeń do raportu. Skarżący odnośnie do tychże wyjaśnień nie wypowiedział się. Nie był wolny od nieprawidłowości obarczających w tym zakresie podnoszone w sprawie przez skarżącego zarzuty nie tylko rozpatrywany przez Ministra Zdrowia sprzeciw. Analogiczną uwagę Sąd zobowiązany jest bowiem odnieść również do treści skargi w części obejmującej jej uzasadnienie, w której stawiane zaskarżonemu aktowi Ministra Zdrowia z [...] lutego 2020 r. zarzuty dotyczące niespełniania standardów akredytacyjnych zostały sformułowane w sposób pomijający nie tylko sposób odniesienia się do nich przez podmioty biorące udział w procedurze, ale również uwagi, które doprowadziły do modyfikacji przyjętego w raporcie stanowiska odnoszącego się do zakresu spełnionych przez jednostkę wymagań akredytacyjnych. Jakkolwiek określając podstawę skargi skarżący podał, że swoje zarzuty stawia wobec nieuwzględnienia "większej części" zastrzeżeń, to już w uzasadnieniu skargi, prezentując szczegółowo swoje merytoryczne stanowisko, odstąpił od precyzyjnego sformułowania wadliwości mogącej być przypisywaną Ministrowi Zdrowia na etapie procedury, na której odejmowany był zaskarżony akt, sprowadzając całość argumentacji do prostego powtórzenia własnych zastrzeżeń wniesionych pierwotnie do raportu wstępnego pismem z [...] sierpnia 2019 r., co prowadziło do abstrahowania w sprawie od uwag wizytatorów i ośrodka akredytacyjnego, a także podtrzymania zarzutu naruszenia przez Ministra Zdrowia prawa także w zakresie oceny standardów PP 4, PJ 1.6.2, OJ 12.2, IN 1.2, co do których Minister Zdrowia już w swoim rozstrzygnięciu z [...] października 2019 r. podzielił rekomendację Rady Akredytacyjnej, że skarżący powinien otrzymać za nie maksymalną liczbę punktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, zgodnie z którym przytoczone przez skarżącego okoliczności dotyczące wizytatora (A J) nie wskazują na to, by zachodziły w badanym przypadku podstawy do jego wyłączenia stosowanie do § 4 ust. 2 rozporządzenia MZ. W myśl powołanego przepisu, wizytator podlega wyłączeniu od udziału w procedurze oceniającej, jeżeli między nim lub osobą dla niego bliską a podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych, który podlega procedurze oceniającej, zachodzą okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości co do jego bezstronności. Postępowanie w sposób bezstronny oznacza niewątpliwie rezygnację z pozamerytorycznych wpływów na proces decyzyjny. Okoliczności uzasadniające wątpliwości co do bezstronności wizytatora, zdaniem Sądu, powinny polegać na wskazaniu poważnych i obiektywnych powodów, które realnie powodują utratę zaufania do jego obiektywizmu, a w konsekwencji wyniku przeprowadzanego z jego udziałem przeglądu akredytacyjnego. Takich powodów skarżący nie zgłosił w sprawie, albowiem krytycznie oceniany udział A J jako konsultanta krajowego w dziedzinie medycyny rodzinnej w procesie ubiegania się we wcześniejszym okresie o akredytację do prowadzenia szkolenia specjalizacyjnego nie może być dowodem pozwalającym przyjąć, że jest ona osobą nieobiektywną z wyrobionym stanowiskiem odnośnie do niespełniania przez podmiot leczniczy standardów akredytacyjnych w rozpatrywanej sprawie. Całkowicie subiektywne pozostają twierdzenia, że dostrzegane w poprzednich latach trudności w uzyskaniu kontaktu z ww. konsultantem krajowym w dziedzinie medycyny rodzinnej powinny zostać uznane za zachowanie stanowiące "lekceważące traktowanie Skarżącej". Podobnie należy ocenić pogląd, zgodnie z którym działanie polegające na wniesieniu do Ministra Zdrowia skargi na czynności A J jako konsultanta krajowego z pewnością zostało przez nią "zapamiętane i poczytane za znieważenie i mogło rodzić chęć odwetu, odegrania się na Spółce, jej władzach [...]". Przy stosowaniu instytucji wyłączenia organy nie powinny się opierać na twierdzeniach wypływających z formułowania wysoce hipotetycznych ocen czy z samej podejrzliwości, ale na rozsądnej i poważnej obawie, której powstania w sprawie zachowanie A J jako wizytatora niewątpliwie nie uzasadniało. Takie stanowisko Ministra Zdrowia odpowiada właściwie rozumianej funkcji wprowadzenia do rozporządzenia MZ § 4 ust. 2. Jeżeli by chcieć nadać zastrzeżeniom skarżącego postać zobiektywizowaną, to skarżący już w momencie, gdy posiadł wiedzę o udziale A J w przeglądzie akredytacyjnym w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej dotyczącym NZOZ "[...], powinien był wystąpić z formalnym wnioskiem o jej wyłączenie. Trafnie w toku procedury zakończonej zaskarżonym aktem przyjęto, że zaniechanie zgłoszenia takiego wniosku przez skarżącego nie pozwalało zastrzeżeń skarżącego postrzegać jako opartych na racjonalnie uzasadnionej obawie o podejmowanie przez wskazanego wizytatora działań dyskryminujących, zgłoszenie takich zastrzeżeń dopiero w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. dowodziło bowiem, że zastrzeżenia do raportu z przeglądu akredytacyjnego w omawianym tu zakresie były rezultatem przede wszystkim niesatysfakcjonującego wyniku przeglądu. Taki wniosek uznać trzeba za uzasadniony tym bardziej, jeżeli się zważy, że skarżący nie zakwestionował wynikającego z akt twierdzenia Centrum Monitorowania Jakości w Ochronie Zdrowia w [...], zgodnie z którym w przekazanej ankiecie oceny wizyty akredytacyjnej jakiekolwiek zarzuty dotyczące nieprawidłowego zachowania wizytatora, które mogłoby podważać jego bezstronność, nie zostały przez skarżącego zgłoszone.

Fakt uwzględnienia przez ośrodek akredytacyjny czterech uwag spośród zgłoszonych trzydziestu siedmiu zastrzeżeń dotyczących oceny spełnienia danego standardu (uzasadniających zmianę punktową) w żaden sposób nie może prowadzić do wniosku, że wizytatorzy sporządzający raport dokonali, jak twierdzi skarżący, nieobiektywnej oceny spełnienia przez spółkę standardów akredytacyjnych, w szczególności, że A J jako wizytator wiodący kierowała się przy jego sporządzaniu uprzedzeniami wobec skarżącego. Sąd w tym kontekście zwraca uwagę, że przeprowadzana ewaluacja opiera się na kryteriach opisowych, których spełnienie uzależnione jest od nadania im konkretnego znaczenia dyrektywalnego i rozstrzygnięcia, w jakim zakresie stan badany odpowiada stanowi postulowanemu, przez co ustanowiona w przepisach u.a.o.z. i rozporządzeniu MZ procedura poprzez przyznanie podmiotowi podlegającemu akredytacji zróżnicowanych środków prawnych względem formułowanych przez wizytatorów, ośrodek akredytacyjny, jak i Radę Akredytacyjną stanowisk na kolejnych etapach tejże procedury już w swoich założeniach zakłada, że przyjmowane przez te podmioty stanowiska odnośnie do wymagań akredytacyjnych mogą się stać przedmiotem rozbieżnych ocen, które w toku ich wyjaśnienia z udziałem zainteresowanych podmiotów mogą w szczególnych przypadkach uzasadniać ich korektę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznaje, by kwestie zasygnalizowane w piśmie z [...] listopada 2020 r. mogły oddziaływać na legalność zaskarżonego aktu Ministra Zdrowia. Wbrew odmiennemu twierdzeniu, nie doszło w toku "procesu odwoławczego" do naruszenia zasady przejrzystości i obiektywizmu w sposób, który ważyłby na prawidłowości stanowiska zajętego w przedmiocie spełniania przez skarżącego standardów akredytacyjnych. Treść dołączonego do akt prawy przez skarżącego wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli znak [...]dotyczącego akredytacji podmiotów leczniczych (P/19/095) wskazuje prawne deficyty wdrożonego przepisami u.a.o.z. systemu akredytacji i problemy w jego funkcjonowaniu wynikające z przeprowadzonej kontroli, znaczenie sformułowanych w wystąpieniu wniosków tym niemniej może oddziaływać na innej płaszczyźnie niż płaszczyzna wynikająca z poddania przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego działania, w ramach której badaniu podlega indywidualny akt organu administracji i konkretne przesłanki stojące za jego wydaniem. Wpływu na wynik sprawy nie mają okoliczności związane z udziałem w procedurze oceniającej Rady Akredytacyjnej, której członkowie zakończyli drugą (ostatnią) kadencję, na jaką mogli zostać powołani. Skarżący postawił zarzut, podnosząc, że proces akredytacyjny został przeprowadzony przy udziale osób nie mogących piastować funkcji członków Rady Akredytacyjnej z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 6 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 3 u.a.o.z., niemniej pozostaje on nieuprawniony, ponieważ art. 6 ust. 3 u.a.o.z. faktycznie wskazuje, że kadencja członków Rady trwa 4 lata, licząc od dnia ich powołania, niemniej równocześnie zastrzega, iż członkowie Rady pełnią swoje funkcje do czasu powołania ich następców. Przeszkody uniemożliwiające zakończenie postępowania mającego na celu wyłonienie kandydatów na członków Rady Akredytacyjnej, których kadencja upłynęła i z uwagi na ograniczenie sprawowania wskazanej funkcji jedynie przez dwie kadencje nie może zostać przedłużona, nie powodują, że Rada Akredytacyjna działała w niniejszej sprawie w wadliwym składzie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji, oddalając skargę.