Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 257/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 28 ust.2; art. 5 ust.1 pkt 9; art. 71 ust.5 pkt 3 lit. d;
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 1; art. 138 par. 2; art. 105 par. 1 w zw. z art. 28 k.p.a.; art. 145 par. 1 pkt 8; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi H. M. i K. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz H. M. i K. M. (solidarnie) kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] po rozpatrzeniu odwołania H. i K. M. (dalej jako: skarżący), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] [...]., umarzającą wznowione postępowanie w sprawie zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] r., skarżący wystąpili do Starosty [...] o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego zgłoszenia z [...] r., o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy do celów przygotowania i przechowywania zwłok na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym J. P. O., jednostka ewidencyjna J. P.. Z uzasadnienia wniosku wynika, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z [...] r., uchylono decyzję Wójta Gminy J. P. z [...] r., w przedmiocie ustalenia M. G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - usługi w zakresie przygotowywania

i przechowywania zwłok na działce jw. oraz odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wnioskodawcy swój interes prawny do udziału w przedmiotowej sprawie wywiedli z faktu, że ich nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką inwestycyjną oraz z uwagi na zwiększony zasięg uciążliwości związanych z podjęciem działalności zmieniającej warunki m.in. bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska.

Postanowieniem z [...] r. organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...] r., umorzył wznowione postępowanie w sprawie zgłoszenia z [...] r., uznając, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, gdyż instytucja zgłoszenia robót budowlanych jest uproszczoną procedurą dla inwestycji o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie w związku z czym stroną postępowania jest jedynie inwestor.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że nie posiadają interesu prawnego oraz naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, co skutkowało przedwczesnym umorzeniem postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] r., M. G. złożyła do organu I instancji zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy w sposób określony powyżej. W związku z wezwaniem inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, termin do wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu [...] r. Kwestią podstawową w sprawie jest ustalenie, czy skarżący są stroną postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy. We wznowionym postępowaniu organ powinien ustalić, czy krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo, z uwzględnieniem art. 28 k.p.a. Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

Z przedłożonej przez inwestora mapy do celów projektowych wynika, że działka skarżących nr [...] położona jest na południe od działki inwestycyjnej i nie graniczy z nią w całości. Budynek gospodarczy, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania obiektu położony jest we wschodniej części działki inwestora i w tym miejscu nie graniczy bezpośrednio z działką skarżących, lecz z działką nr [...]. Budynek na działce inwestycyjnej położony jest w odległości ok. 4 m (odległość pomiędzy narożnikami budynków) od najbliższego budynku znajdującego się na działce skarżących (budynek gospodarczy) oraz ok. 18 m (w linii prostej) od budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Wobec powyższego w ocenie Wojewody oddziaływanie przedmiotowego obiektu nie obejmuje działki skarżących. Inwestor nie naruszył bowiem interesu osób trzecich, w tym nie ograniczył skarżącym dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy nie stwierdził również naruszenia przepisów ustawy Kodeks cywilny dotyczących ochrony prawa własności przysługującego skarżącym. Zagadnienia związane z potencjalnymi uciążliwościami wynikającymi z użytkowania inwestycji (zwiększenie poziomu hałasu) mogą wpływać na sferę praw

i obowiązków wnioskodawcy, ale tylko wtedy, gdy uciążliwości te wynikają z rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Natomiast jeżeli uciążliwości te wynikają z użytkowania budynku czy ruchu samochodowego związanego z użytkowaniem, to nie można mówić o istnieniu interesu prawnego wnioskodawców w postępowaniu. Mogą one stać się przyczyną odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym przed sądem powszechnym. Generowane przez użytkowanie obiektu uciążliwości nie są efektem wadliwości postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy na cele przygotowania i przechowywania zwłok. Jeżeli po wznowieniu postępowania administracyjnego, w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, to wznowione postępowanie, wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną, podlega umorzeniu.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody, H. i K. M. podnieśli zarzuty naruszenia:

(1) art. 28 kpa w zw. z art. 23, art. 140, art. 144 i art. 222 k.c., oraz w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej jako: u.p.z.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż skarżącym nie przysługiwał status strony we wznowionym postępowaniu administracyjnym pomimo, że ich działka znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji;

(2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu przez Wojewodę, że działka nr [...], będąca własnością skarżących, nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji;

(3) art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się przez Wojewodę do twierdzeń uważanych przez skarżących za istotne, tj. braku odniesienia się, czy do pogodzenia z porządkiem prawnym jest pozostawienie w obrocie prawnym zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku w sytuacji, gdy została ostatecznie uchylona decyzja o warunkach zabudowy na podstawie której dokonano zgłoszenia; ponadto Wojewoda nie odniósł się do kwestii dotyczącej, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku zostało dokonane w oparciu o decyzję, której wykonanie wstrzymano a organ I instancji dysponował w tym zakresie wiedzą przed dniem

[...] r.;

(4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu

I instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana przez organ I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie na aktualnym jej etapie, wyznaczonym treścią rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, sprowadza się do oceny, czy skarżącym przysługuje status strony postępowania, uprawnionej do żądania wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zgłoszenia z [...] r. o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy do celów przygotowania i przechowywania zwłok na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym J. P. O.. Od strony formalnej dopuszczalność wznowienia jest niesporna (możliwość zastosowania trybu wznowienia postępowania do spraw załatwianych milcząco wynika wprost z art. 122g k,p.a.; organy prawidłowo przyjęły, że skarżący zachowali termin do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania, z uwzględnieniem zdania drugiego powołanego przepisu).

Odnosząc się do kluczowej dla rozpoznawanej sprawy kwestii interesu prawnego skarżących należy zauważyć, że w ustawie – Prawo budowlane nie ma przepisu szczególnego określającego status stron postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (tak jak przykładowo w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 2 P.b.). W związku z tym krąg stron postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy ustalić w oparciu o ogólny przepis, tj. art. 28 k.p.a. Sąd zgadza się z argumentacją Wojewody, że ustalając krąg stron postępowania, w szczególności w trybie wznowienia postępowania zgłoszeniowego, należy z jednej strony brać pod uwagę uproszczony charakter tego postępowania, będący wynikiem przyjętego przez ustawodawcę założenia, że co do zasady zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie. Z drugiej strony, należy mieć na uwadze ogólną zasadę prawa budowlanego wymagającą poszanowania w procesie inwestycyjnym, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zasada ta, wyrażona w treści art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., literalnie rzecz biorąc odnosi się do projektowania i budowy obiektów budowlanych, ale w ocenie Sądu, jest to dyrektywa, która należy odpowiednio stosować do wszystkich aspektów procesu inwestycyjnego, nie wyłączając zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Do tej argumentacji trzeba jeszcze dodać spostrzeżenie, że wprawdzie procedura zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się co do zasady na uproszczonym mechanizmie reglamentacji (zgłoszenie zamiast pozwolenia), jednakże ustawodawca przewidział możliwość odejścia od formy uproszczonej reglamentacji, w uzasadnionych przypadkach, motywowanych m.in. możliwością wywołania istotnego, negatywnego wpływu na tereny sąsiednie. W takich przypadkach organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wnieść sprzeciw od zamiaru zgłoszenia (art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d P.b.), co skutkuje zmianą procedury, w ramach której będzie oceniana dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania obiektu – poprzez konieczność uzyskania pozwolenia. W takiej sytuacji zmienia się również zasadniczo krąg stron postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Kwestią kluczową dla oceny interesu prawnego skarżących w żądaniu wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania spornego budynku jest fakt, że skarżący wystąpili wcześniej ze skutecznym żądaniem wznowienia postępowania dotyczącego wcześniejszego etapu procesu inwestycyjnego. Już w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, zarówno stronom postępowania, jak i organowi była znana okoliczność, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z [...] r., uchylono decyzję Wójta Gminy J. P. z [...] r., w przedmiocie ustalenia M. G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego na budynek usługowy - usługi w zakresie przygotowywania i przechowywania zwłok na ww. działce oraz odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Fundamentalne znaczenie tej sprawy dla wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wynika z faktu, że również w sprawie warunków zabudowy kluczową kwestią sporną był interes prawny tych samych skarżących w żądaniu wznowienia postępowania. W sprawie warunków zabudowy legitymacja procesowa skarżących została wywiedziona z art. 28 k.p.a., a zatem tego samego przepisu, w oparciu o który organy administracji architektoniczno-budowlanej rozważały interes prawny skarżących w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku (w trybie wznowienia postępowania). We wskazanej wyżej decyzji z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednoznacznie przesądziło, że skarżący mają interes prawny w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. Prawidłowość stanowiska Kolegium została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z [...] r. (II SA/Lu 554/20), oddalającym skargę M. G. na decyzję Kolegium z [...] r. Wyrok ten został wydany już po zakończeniu procedowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej we wznowionym postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania spornego budynku, ale sama decyzja Kolegium była organom znana.

Z powyższego wynika, że w dwóch ściśle powiązanych sprawach dotyczących tej samej inwestycji (choć różnych etapów procesu inwestycyjnego) ten sam art. 28 k.p.a. został zastosowany w sposób skrajnie odmienny. W sprawie warunków zabudowy Kolegium uznało, że skarżący mają interes prawny i są uprawnieni do żądania wznowienia postępowania. Z kolei w sprawie zmiany sposobu użytkowania w aspekcie przepisów Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej, opierając się na tym samym art. 28 k.p.a., zanegowały interes prawny skarżących.

W ocenie Sądu takiej rozbieżnej oceny nie da się pogodzić z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.) i przekonywania (art. 11 k.p.a.). Oczywiście, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są bezpośrednio związane stanowiskiem organów wydających decyzje w sprawie warunków zabudowy w aspekcie ustalania kręgu stron postępowania, tym bardziej, że w Prawie budowlanym występują niekiedy regulacje szczególne, wskazujące krąg postępowania w sprawach budowlanych w sposób odbiegający od ogólnej reguły wynikającej z art. 28 k.p.a. Nie sposób jednak zaakceptować stanowiska, w którym status stron postępowania został ustalony w oparciu o ten sam przepis (art. 28 k.p.a.) w sposób tak skrajnie odmienny. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że chodzi o różne etapy procesu budowlanego (zmiany sposobu użytkowania). Choć pryzmat ocen był odmienny (najpierw przesłanki warunków zabudowy, następnie zgłoszenie w aspekcie prawno-budowlanym), cały czas chodziło o dokładnie to samo zamierzenie budowlane. Nie sposób znaleźć racjonalnych, obiektywnych argumentów, którymi można byłoby przekonać skutecznie skarżących, że choć organy bazowały na tym samym przepisie (art. 28 k.p.a.), to w aspekcie ustalania warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu mają interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania, ale już w aspekcie kolejnego etapu – oceny zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, takim interesem prawnym nie legitymują się i nie mogą skutecznie żądać wznowienia postępowania. Tak istotna rozbieżność ocen organów podważa zaufanie do organów władzy publicznej, które powinny działać konsekwentnie, z uwzględnieniem stanowiska zajętego na różnych etapach procesu inwestycyjnego. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta nabiera tym istotniejszego znaczenia, że rozstrzygnięcie Kolegium skutkuje odpadnięciem istotnej przesłanki warunkującej prawidłowość zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania budynku (odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania). Co więcej, stanowisko Kolegium zostało zaakceptowane przez sąd administracyjny. Wprawdzie wyrok wydany w sprawie II SA/Lu 554/20 (dotyczącej warunków zabudowy) nie jest prawomocny, ale skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie znajduje racjonalnych powodów, aby przyjąć odmienny pogląd, sankcjonujący tym samym rozbieżne oceny organów.

Z powyższych rozważań wynika, że zarówno decyzja Wojewody, jak i Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Ograny błędnie uznały, że skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania spornego budynku i tym samym błędnie przyjęły, że zachodzą przesłanki do umorzenia wznowionego postępowania. Decyzja Starosty narusza art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Decyzja Wojewody narusza dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a., skoro organ odwoławczy błędnie utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji.

W konsekwencji zarówno decyzja Wojewody, jak i decyzja Starosty podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a.

W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, wyrażona w nim ocena prawna będzie wiążąca dla organów administracji architektoniczno-budowlanej (art. 153 p.p.s.a.). W związku z tym organy nie mogą już kwestionować legitymacji skarżących do żądania wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. Obowiązkiem organów będzie zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy – w trybie wznowienia postępowania – tj. pod kątem wystąpienia wady kwalifikowanej powoływanej we wniosku skarżących (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) oraz jej wpływu na sprawę zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania (załatwionej w sposób milczący na skutek niewniesienia sprzeciwu).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]złotych. Skarżący nie wykazali, aby ponieśli inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.