Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3237/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: § 22 ust. 1, § 31 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1973 nr 4 poz 29
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym.
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 62/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 62/14, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1978r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa – [...] odjął za odszkodowaniem K. C. własność nieruchomości o powierzchni 6506m2, położonej w Warszawie, przy ul. [...] Nieruchomość oznaczoną jako osada włościańska w tabeli likwidacyjnej wsi W. pod nr 1 dział Ib, przeznaczono pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1973 r. O wywłaszczenie wnosił Urząd Warszawa [...] dla Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych. Zastosowano ustawę z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r., Nr10, poz.64, ze zm.). Tytuł prawny do nieruchomości uznano na podstawie aktu notarialnego Rep. nr [...] z [...] listopada 1937 r. zawierającego darowiznę na rzecz K. C. Ustalono odszkodowanie w kwocie 152 559 zł.

Dnia 8 lutego 1998 r. córki poprzedniego właściciela, M. C. i W. B. wniosły o zwrot wskazanej wyżej nieruchomości, następnie w dniu 25 września 2000 r. ograniczyły wniosek do "części działki nr 42/47 w obrębie [...], stanowiącej obszar położony między [...] ul. [...] w Warszawie"- do części z odjętych 6506 m2.

Decyzją nr [...] z 17 listopada 2000 r. Starosta Powiatu Warszawskiego zwrócił 2 224 m2, tj. część działki 97, pochodzącej z odjętej działki nr5 z obrębu [...], położonej przy ul. [...].

W dniu 27 lipca 2006r. M. C. i W. B. wniosły o zwrot kolejnej części wywłaszczonej nieruchomości przy ul. [...] - części działki nr 87 z obrębu [...] liczącej 58 m2, odrębnym podaniem zażądały też zwrotu części działki nr 20/2 liczącej 2545 m2 z obrębu [...]. Postanowieniem nr [...], z dnia [...] grudnia 2006r., Wojewoda Mazowiecki wyznaczył Starostę Grodziskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę nr20/2-cz. w obrębie [...] i działkę nr 87 w obrębie [...].

Starosta Grodziski decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. orzekł o zwrocie wnioskodawcom projektowanej działki nr 20/3 liczącej 2 148 m2 w obrębie [...] (wydzielanej z działki nr 20/2), zobowiązując jednocześnie do wpłacenia m.st. Warszawie części zwaloryzowanego odszkodowania (16 434,48zł.). Organ podał, że na wydzielanej działce nr 20/3 znajduje się trawa, słup wysokiego napięcia z linią przesyłową i mała skarpa, a na pozostałej części działki nr 20/2, boisko do koszykówki, zieleń, chodniki i bloki mieszkalne. Dlatego poza obszarem do zwrotu pozostawiono osiedlowe boisko do koszykówki i chodnik.

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję w zakresie zwrotu 2148 m2 i ustalił nową kwotę zwaloryzowanego odszkodowania. Organ II instancji podzielił ocenę, że działka zajęta pod trawę i linię wysokiego napięcia stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem budowa infrastruktury technicznej nie koliduje z roszczeniem zwrotowym.

Na powyższą decyzję Miasto Stołeczne Warszawa i Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 579/10, oddalił skargę. Sąd podkreślił, że odnośnie zwróconego terenu nie wydano jakichkolwiek decyzji zezwalających na budowę i nie urządzono zieleni osiedlowej lub parkingu - jako możliwych form nie kolidujących z linią energetyczną. Pozostały zaś drzewa owocowe z sadu sprzed wywłaszczenia. Linia energetyczna obsługuje też inne osiedla, a samo posadowienie infrastruktury technicznej nie wyklucza zwrotu, tylko ogranicza korzystanie z działki. Sąd podkreślił kontrast między zwróconą i pozostałą częścią działki nr 20/2 zainwestowaną pod osiedle.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 620/11, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2012r., sygn. akt I SA/Wa 2388/11, uchylił obie decyzje orzekające o zwrocie nieruchomości wskazując m.in., że obowiązkiem organów było jednoznaczne ustalenie jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust.1 u.g.n. Jedynie precyzyjne określenie przez organ celu wywłaszczenia daje możliwość badania i ustalenia czy przedmiotowy cel został zrealizowany, ewentualnie czy rozpoczęto prace związane z jego realizacją. Istotny jest przy tym pierwotny cel wywłaszczenia, bez znaczenia jest natomiast stan nieruchomości w dacie orzekania przez organ. Sąd wskazał, że pojęcie ,,osiedle mieszkaniowe" obejmuje nie tylko budynki, lecz również całą infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, funkcjonalnie związana z osiedlem (w tym zieleń i parking). Szczegółowe przeznaczenie nieruchomości pod poszczególne elementy składowe inwestycji powinien określać plan realizacyjny osiedla. Sąd nie wykluczył, że objęta zaskarżoną decyzją część nieruchomości przeznaczona była pod pas zieleni, nad którym miała przebiegać linia wysokiego napięcia i nakazał wyjaśnienie tej okoliczności.

Starosta Grodziski decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], orzekł zwrot na rzecz W. J. i S. Z. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie – [...], przy ul. [...] i ul. [...] o powierzchni 2148 m2 proj. jako działka nr 20/3 z obrębu [...] (wydzielanej z działki nr 20/2 o pow.13 606 m2).

Organ I instancji, wykonując wskazania zawarte w wyroku z dnia 29 lutego 2012r., pozyskał plan realizacyjny osiedla [...] z 1977r. zakładający budowę parkingów, wewnętrznego ciągu komunikacyjnego oraz infrastruktury osiedla. Ustalił, że decyzją z 1982r. zmieniono ww. plan realizacyjny osiedla, przeznaczając działkę na boisko sportowe i teren zielony. W toku oględzin ustalono, że na działce rośnie trawa, znajduje się słup wysokiego napięcia z linią przesyłową i mała skarpa. Starosta Grodziski podkreślił, że wywłaszczenia dokonano w 1978r., dlatego zbadał cel i przeznaczenie terenu według planu realizacyjnego zatwierdzonego w 1977r., a nie według wersji zmienionej w 1982r. Organ przyjął, iż dokumenty wydane po dacie decyzji ostatecznej nie mogą uściślać celu wywłaszczenia. Według organu, cel osiągnięto tylko na małej części działki (397 m2) budując chodnik i boisko do koszykówki, a na wydzielonych 2148m2 nie powstał planowany parking, ciągi komunikacyjne oraz infrastruktura osiedla. Rozliczenie należności z tytułu zwrotu nieruchomości dokonano w oparciu o operat szacunkowy z 28 lutego 2013 r. Organ I instancji skierował decyzję także do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która użytkuje działkę i wystąpiła z roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 204 i 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675 ze zm. – dalej "u.g.n.")

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, stwierdzając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie. Podniesiono, że plan realizacyjny z 1977 r. zastrzegał odrębną i szczegółową (późniejszą) lokalizację budynków, dlatego decyzją nr [...] z [...] września 1982 r., zmieniono założenia koncepcyjne planując zieleń na działce. Oceniono decyzję zwrotową za przedwczesną, bowiem została wydana przed ustaleniem, czy na działce w ogóle realizowano jakiś cel inwestycyjny (zwłaszcza pas zieleni celowo oddzielający budynki od ul. [...]). Wskazano, że osiągnięcie celu wywłaszczenia wyklucza zwrot, niezależnie od terminu realizacji, a art.137ust.1 pkt 1 u.g.n. dotyczy całej odjętej nieruchomości, a nie tylko wydzielonej działki.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" podniosła w odwołaniu, że trawnik urządzono budując osiedle i użytkowano jako część przedsięwzięcia inwestycyjnego. W odwołaniu przyznano, że w 1977 r. projektowano parking i uliczki, jednak w decyzji ujęto cel ogólnie ("budowa osiedla"), zakładając modyfikacje w projekcie poszczególnych zadań, bez konieczności zmian decyzji o wywłaszczeniu. Projektowanie szczegółowe przyniosło zmianę koncepcji zadania [...] osiedla - zaplanowano trawnik. Zaprojektowaną zieleń osiedlową urządzono i jest administrowana, koszona i sprzątana przez Spółdzielnię. Spółdzielnia wskazała, że zieleń, parkingi, ciągi piesze są strukturą osiedla mieszkaniowego i nie ma znaczenia, który obiekt ostatecznie zrealizowano, gdyż każdy zachowuje funkcję i realizuje cel osiedla mieszkaniowego. Modyfikacja celu nie jest zmianą, gdy zachowuje funkcję i mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie. Dlatego zieleń osiedlowa mogła zastąpić parkingi i ciągi pieszo-jezdne, realizując ten sam cel wywłaszczenia Zarówno parking z dojazdem, jak i zamiennie wykonana zieleń stanowią integralną część osiedla oddanego Spółdzielni do użytkowania i administrowania - zadania inwestycyjnego "[...]".

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2013r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Grodziskiego z dnia [...] czerwca 2013 r.

Wojewoda wskazał, że kluczowe znaczenie ma związanie w sprawie prawomocną oceną prawną wyrażoną przez Sądy – zgodnie z art. 153,170 i 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Podkreślił, że sądy te trzykrotnie aprobowały legitymację Spółdzielni Mieszkaniowej ,,[...]" do udziału w postępowaniu.

Organ podkreślił, że bezspornie celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu z [...] czerwca 1978 r. była budowa osiedla mieszkaniowego [...], a ścisłym celem wywłaszczenia był parking dwupoziomowy – etażerkowy, ciąg pieszo – jezdny, myjnia, trzepak ulokowane między zespołem drobnych wydm oraz ulicami [...].

Zdaniem organu prawidłowo cel wywłaszczenia trzeba było uszczegółowić według dokumentacji poprzedzającej 1978 r., którą stanowi plan [...] z listopada 1977r. Plan ten przygotował wywłaszczenie i przyporządkował przestrzennie jego cel. Plan jednoznacznie wykluczał, że część nieruchomości przeznaczona była właśnie pod pas zieleni, nad którym przebiegać miała linia wysokiego napięcia i że to zamierzony cel zrealizowano w terminach z art.137 u.g.n. W ocenie organu precyzując cel, wykonano wskazania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2388/11.

Wojewoda Mazowiecki omówił stan aktualnego zainwestowania działki. Podkreślił, że nie wolno na konkretną działkę rozciągać skutków ogólnego osiągnięcia celu wywłaszczenia (zbudowania wielohektarowego osiedla [...]), gdyż wówczas zwrot częściowy, terminy ustawowe i zasada adekwatności wywłaszczenia nie miałyby żadnego znaczenia, a roszczenie zwrotowe byłoby fikcyjne. Zdaniem organu zarzut Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" zawiera niedopuszczalną (spóźnioną) polemikę z prawomocnym stanowiskiem Sądu, którym podmioty są bezwzględnie związane zgodnie z treścią art.153 i 170 p.p.s.a.

W ocenie organu weryfikacja terminowej realizacji uściślonego celu wyłącznie na wnioskowanej konkretnej działce, obliguje do zwrotu tej działki, niezależnie od stanu nieruchomości sąsiednich i zrealizowania osiedla w ogólności.

Na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia określany ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej, a skonkretyzowany w planie realizacyjnym osiedla obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, nie może ulec modyfikacji w następnym planie realizacyjnym, nawet wtedy, gdy ta modyfikacja mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie określonym w decyzji wywłaszczeniowej, co spowodowało przyjęcie przez organ, że spełniona została przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości.

Skarżąca powołała się na stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1998r, III AZP 11/87, które nadal zachowało aktualność, a zgodnie z którym dopuszczalna jest modyfikacja celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 62/14, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że w wiążących w sprawie orzeczeniach przesądzona została legitymacja Spółdzielni Mieszkaniowej ,,[...]" do występowania w charakterze strony postępowania. Następnie Sąd I instancji podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lutego 2012r wskazał, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający celu wywłaszczenia i czy został on zrealizowany w terminach określonych w art.137 ust.1 u.g.n. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje co do zasady poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

Sąd podał, że Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał w orzeczeniach, że doprecyzowanie (nie zaś jego samodzielne ustalanie) celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia.

Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 7 czerwca 1978r. była budowa osiedla mieszkaniowego [...], natomiast ścisłym celem wywłaszczenia był parking dwupoziomowy - etażerkowy, ciąg pieszo - jezdny, myjnia i trzepak, cel ten trzeba było uszczegółowić według dokumentacji poprzedzającej 1978r., którą stanowi plan [...]. Plansza podstawowa [...] z listopada 1977r. Zdaniem Sądu I instancji należy przyjąć za słuszne rozważania organu, że trawnik i drzewa (zieleń) nie modyfikuje, lecz stanowi inny cel wywłaszczenia, niż parking, czy infrastruktura osiedla. Sąd wskazał ponadto, że znajdująca się na spornej działce zieleń, mająca charakter trawnika i drzew pozbawiona jest cech zorganizowania. Przypadkowość tego układu przestrzennego wyklucza przyjęcie założenia, że ma on charakter właściwy dla architektury zieleni. W ocenie Sądu także podziemna infrastruktura techniczna nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości, jeżeli nie była konkretnym celem wywłaszczenia. Zatem kabel podziemny nie wyklucza zwrotu nieruchomości, nawet jeśli zasila oświetlenie parkingu położonego poza przedmiotową działką.

Sąd I instancji uznał, że organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły zatem dyspozycji art. 137 ust. 1 u.g.n.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2014r. skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.

1) art. 137 ust. 1ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez:

- błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że od celu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu nie można dokonać żadnych odstępstw, gdyż powoduje to spełnienie się przesłanki zbędności, podczas gdy judykatura dokonując wykładni tego przepisu dopuszcza odstępstwo od celu inwestycji w postaci modyfikacji celu wywłaszczenia,

- niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, stwierdzenie ziszczenia się przesłanki zbędności, podczas gdy urządzenie zieleni na przedmiotowej nieruchomości stanowi cel wywłaszczenia, a w najgorszym przypadku zmodyfikowany cel wywłaszczenia;

2) art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie na skutek błędnej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n., orzekając o zasadności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości;

II. przepisów postępowania - art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zrozumienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lutego 2012r sygn. akt I SA / Wa 2388/11 i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez błędne przyjęcie, że zdaniem tego Sądu celem wywłaszczenia jest cel wskazany w dokumentacji opracowanej przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy treść uzasadnienia wyroku nie daje podstaw do takich ustaleń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd przyjął błędną ocenę za wiążącą przy wyrokowaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a., powinna być wyjaśniona wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia, jaką był art. 137 ust. 1 u.g.n. Podniesiono, że Sąd powinien dopuścić możliwość weryfikacji projektu realizacyjnego osiedla z 1977 r. i ocenić, czy zmodyfikowany cel wywłaszczenia określony w planie realizacyjnym z września 1982 r. został zrealizowany w świetle przesłanek zwrotu z art. 137 u.g.n.

Wskazano, że w związku z oceną zbędności z art. 137 u.g.n. judykatura i doktryna ustaliły dopuszczalne zasady odstępstwa od celu wywłaszczenia, odróżniając modyfikacje celu od jego zmiany. Zmiana celu to zmiana jakościowa inwestycji, natomiast modyfikacja jest czynnością mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, przez co nie wpływa na kształt zasadniczego celu, nie stanowi przeobrażenia jakościowego. Modyfikacją są wszelkie odstępstwa od zamierzonej i zrealizowanej inwestycji, gdy jej charakter pozostaje taki sam. Wobec tego istnieje możliwość modyfikacji celu inwestycji niespełniającego przesłanki zbędności i zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd w zaskarżonym wyroku niewłaściwie zinterpretował wskazania i wykładnię wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., który nakazał wyjaśnić, jaki był konkretny cel wywłaszczenia. Wskazano, że w orzeczeniu tym nie ma wykładni wskazującej, że cel wywłaszczenia ma być ustalony wyłącznie na podstawie planu realizacyjnego sprzed wydania decyzji wywłaszczeniowej, jak również wykluczającej możliwość modyfikacji celu wywłaszczenia.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Wojewody kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu na wstępie wskazano na wady w konstrukcji skargi kasacyjnej. Następnie stwierdzono, że cel wywłaszczenia należy precyzować na podstawie danych sprzed wywłaszczenia. Podkreślono, że – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – zieleń nie modyfikuje, lecz jest celem innym niż parking.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł także uczestnik postępowania – Wiesław Janson, reprezentowany przez radcę prawnego, który wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu podniesiono, że ustalenie innego sposobu wykorzystania, czy przeznaczenia nieruchomości w późniejszym czasie, już po wywłaszczeniu, nie jest związane z wywłaszczeniem, lecz stanowi ewentualnie realizację innej inwestycji. Podkreślono, że choć modyfikacja celu wywłaszczenia pojawia się w judykaturze jako dopuszczalne odstąpienie od ścisłego realizowania celu wywłaszczenia, to należy to traktować jako wyjątek od reguły zakazującej zmianę celu wywłaszczenia i zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel. Dopuszczenie modyfikacji ustalonego na podstawie planu realizacyjnego celu wywłaszczenia nie może pozostawać w jawnej sprzeczności z jego wiodącym zapisem. Podkreślono generalną zasadę niedopuszczalności zmiany celu wywłaszczenia, co wynika z art. 21 Konstytucji RP i art. 116 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,Na Skraju" w Warszawie słusznie zarzuciła, że zaskarżony wyrok narusza art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Podzielić także należało pogląd, że w wyroku tym Sąd, będąc związanym na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012r., sygn. akt I SA/Wa 2388/11, w sposób uproszczony zastosował się do zawartej w powołanym wyroku oceny prawnej.

Podstawowe znaczenie ma w niniejszej sprawie ocena, czy na nieruchomości, której dotyczy postępowanie zwrotowe, zrealizowany został cel wywłaszczenia.

Jak wcześniej podano, decyzją z dnia [...] czerwca 1978r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa – [...] odjął K. C. - za odszkodowaniem - własność nieruchomości o powierzchni 6506m2, położonej w Warszawie przy ul. [...]. Nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego ,,[...]", zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej inwestycji nr [...] z dnia [...] czerwca 1973r.

Ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów poprzedzona być powinna przedstawieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wywłaszczenia nieruchomości ([...] czerwca 1978r.), której część objęta była rozpoznanym w sprawie niniejszej kolejnym wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, z jakim w 2006r. wystąpili spadkobiercy K. C. (obecna działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 2148m2). Zgodnie z art.3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie z art.3 ust.2 ustawy, na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta. Regulacja zawarta w art. 3 ust. 2 ustawy zawiera dwa istotne elementy: pierwszy z nich wskazuje, że planowana realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego na terenach miast jest tym rodzajem celu użyteczności publicznej, który wprost w ustawie został zdefiniowany, a drugim istotnym elementem wynikającym z tej regulacji, jest okoliczność, że na ten cel może być wywłaszczona zarówno nieruchomość, jak i kompleks nieruchomości. Wyraźne dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości wywłaszczenia kompleksu nieruchomości niezbędnego dla realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego na obszarze miast, nie może pozostać obojętne przy ocenie, czy daną nieruchomość można, czy nie można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto zauważyć trzeba, że dokonując oceny stanów faktycznych, które miały miejsce w przeszłości należy mieć na uwadze nie tylko ówczesne rozwiązania dotyczące instytucji wywłaszczenia, ale również rozważyć obowiązujące wówczas zasady dotyczące realizacji określonych inwestycji, w tym przypadku planowanej realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Rozpoczęciem procesu inwestycyjnego było w tym czasie wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji. W niniejszej sprawie była to decyzja wydana przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji ustalająca lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" na opisanym w tej decyzji terenie o powierzchni ca 200 ha, który został oznaczony na szkicu sytuacyjnym załączonym do decyzji. Kolejne działania w ramach postępowania poprzedzającego realizację inwestycji budowlanych określone były w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz .29), w którym zawarte zostały m. in. szczegółowe przepisy dotyczące planów realizacyjnych inwestycji. Zgodnie z § 22 ust. 1 tego rozporządzenia podstawę do opracowania planu realizacyjnego stanowiły ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydana podstawie odrębnych przepisów. Plan realizacyjny, po uzgodnieniu w zakresie określonym w rozporządzeniu, podlegał zatwierdzeniu , co w niniejszej sprawie nastąpiło decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji. Należy zaznaczyć, że o ile plany realizacyjne inwestycji podejmowanych przez osoby fizyczne przedkładane były do zatwierdzenia łącznie z projektami obiektów budowlanych i wnioskami o wydanie pozwolenia na budowę(§ 30 ust. 2), to dla inwestycji podejmowanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej, dla których opracowuje się założenia techniczno-ekonomiczne inwestycji, zatwierdzeniu podlegał tylko ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji (§ 31 ust. 1), zaś ust. 3 regulował możliwość zmiany zatwierdzonego planu.

W przypadku, gdy celem wywłaszczenia była planowana na terenie miasta realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego zarówno na nieruchomości jak i na kompleksie nieruchomości, charakter tej inwestycji określany był w decyzji o lokalizacji inwestycji, co powodowało, że spełniona była przesłanka uzasadniająca wywłaszczenie nieruchomości na ten cel, określona w art. 3 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast rozwiązania szczegółowe dotyczące realizacji inwestycji w postaci zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego następowały w planach realizacyjnych, które w toku budowy osiedla mieszkaniowego podlegać mogły niezbędnej modyfikacji. Taka sytuacja nastąpiła w rozpoznawanej sprawie, w której zmieniony w 1982 r. plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego na [...], zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 1982 r. przeznaczony jest na teren zielony. Takie też było zagospodarowanie tej nieruchomości w dacie wystąpienia z wnioskiem o zwrot.

Oczywistym jest, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Jak wcześniej podniesiono, na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m. in. w wyrokach z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13 oraz z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14.

Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Podobnie w tych kwestiach wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13, w którym stwierdził, że zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom. Takie też stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia 20 września 2013r. sygn. akt I OSK 643/12. Poglądy powyższe skład orzekający w sprawie niniejszej podziela.

Jak trafnie stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.

W świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych i powyższych wywodów prawnych zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 137 ust.1 oraz art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, uznać należało za zasadne. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany, to orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organy naruszyły powołane przepisy prawa materialnego, a Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję także uchybił tym normom.

Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2388/11, jedynie precyzyjnie określony przez organ cel wywłaszczenia daje możliwość badania i ustalenia, czy cel ten został zrealizowany. Podkreślono przy tym, że istotny jest pierwotny cel wywłaszczenia, bez znaczenia jest natomiast stan nieruchomości w dacie orzekania przez organ. Sąd podkreślił też, że cel wywłaszczenia został w sprawie określony w sposób bardzo ogólny – budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", a następnie wyjaśnił, jakie obiekty funkcjonalnie związane z osiedlem obejmuje to pojęcie. Sąd zaznaczył też, że szczegółowe przeznaczenie nieruchomości pod poszczególne elementy składowe inwestycji powinien określać plan realizacyjny osiedla. Sąd nakazał więc wyjaśnienie przeznaczenia części nieruchomości objętej roszczeniem o zwrot, która stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawą, nad którą przebiega linia wysokiego napięcia oraz zrealizowania na niej celu wywłaszczenia.

Taka ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie stały na przeszkodzie, po dokonanym przez organ uzupełnieniu materiału dowodowego, do przyjęcia przeznaczenia przedmiotowego terenu przewidzianego w opracowanym dla tej części projektowanego osiedla szczegółowym planie zagospodarowania "[...]", przedsięwzięcie [...], zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 1982r., co stanowiło zmianę planu realizacyjnego zatwierdzonego w 1977 r. Skoro celem wywłaszczenia była ogólnie określona budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", to zmiana w 1982 r. przeznaczenia spornego terenu w trakcie realizacji tej części osiedla w stosunku do przewidzianej w planie realizacyjnym w 1977 r. uznana być powinna co najwyżej za modyfikację sposobu zagospodarowania terenu, a nie modyfikację celu wywłaszczenia, który nadal pozostał ten sam. Zaznaczyć przy tym należy, że również gdyby przyjąć, że w omawianym przypadku nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiłoby to przeszkody w odmowie zwrotu nieruchomości. Na działce znajduje się zieleń. Teren zielony przewidziany przez zmieniony plan realizacyjny w miejsce poprzednio planowanych obiektów, które realizowano w innym miejscu (garaże) od lat służy jako element zagospodarowania osiedla jego mieszkańcom.

Podnieść też należy, że w sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość taka nie może być zwrócona niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014 3/21).

Przedstawiona w niniejszym wyroku ocena prawna winna być potraktowana jako uzupełnienie oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2388/11.

Mając na uwadze, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła oceny prawnej odnoszącej się do ustalonego prawidłowo stanu faktycznego, a także treść art.188 p.p.s.a., zgodnie którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.