Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2965/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 185, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 16 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1, art. 148
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Z. sp. z o.o. w [...] oraz Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 568/17 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 568/17, po rozpoznaniu sprawy z skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od Wojewody na rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego rzędowego, placów i dróg wewnętrznych, magazynu kruszyw, parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodociągową i kanalizacji deszczowej w ramach modernizacji przemysłowej instalacji produkcji betonu do prac badawczo-rozwojowych na działkach nr [...] i [...] w [...]. Następnie inwestor złożył wniosek o zmianę tej decyzji, a Starosta [...] po jego rozpatrzeniu wydał decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], o zmianie swojej decyzji nr [...] w zakresie projektu zagospodarowania terenu.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Starosta [...], na wniosek B. Sp. z o.o. w [...] oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2016 r.

Pełnomocnik B. złożył dwa pisma uzupełniające wniosek, w których stwierdził, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2015 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy oraz z decyzją [...] maja 2015r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie charakteru i zakresu planowanej inwestycji. Poinformował, iż złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem wnioskodawczyni B. powinna być stroną postępowania o pozwolenie na budowę z uwagi na ustanowioną na jej działkach służebność przejazdu oraz istnienie oddziaływań środowiskowych (np. zapylenie, hałas) - organ pierwszej instancji błędnie ustalił zatem obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji opierając się wyłącznie na ustaleniach projektanta. Ponadto podniesiono, że pozwolenie na budowę zostało wydane bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego.

Pełnomocnik inwestora pismami z 13 września 2016 r. i [...] października 2016 r. wniósł uwagi i zarzucił, że z powodu nieudowodnienia przez wnioskodawczynię zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. postępowanie wznowieniowe powinno zostać umorzone. Nadto zamierzenie odpowiada decyzjom o warunkach zabudowy i o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzut o możliwym zwiększeniu ruchu samochodowego nie odnosi się do żadnego przepisu, nie wpływa na sposób zagospodarowania, w tym zabudowy, terenu należącego do B., a zatem działki te nie leżą w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Starosta [...], decyzją z dnia [...] października 2016r., znak: [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że po nowelizacji Prawa budowlanego od 28 czerwca 2015 r. obowiązek określenia obszaru oddziaływania należy do projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1), a "na organ administracji architektoniczno-budowlanej nie nałożono obowiązku dokonywania weryfikacji prawidłowości określonego przez projektanta obszaru oddziaływania".

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] marca 2017 r., po rozpatrzeniu odwołań [...] sp. z o.o. w [...] oraz B. sp. z o.o. w [...], uchylił powyższą decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wojewoda wskazał, że z treści ksiąg wieczystych wynika, iż właścicielem działek nr [...], [...] i [...] w [...] (obr.1) oraz użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...] w [...] (obr. [...]) jest B.. Żadna z tych działek nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycji, a najbliżej położona działka nr [...] jest oddzielona od niego działką nr [...] o szerokości około 5 m. Zdaniem Wojewody w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na uchybienie terminu złożenia wniosku o wznowienie. Starosta [...] prawidłowo zakończył postępowanie jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, opierając się w tym względzie na jej oświadczeniu, z którego wynika iż B. dowiedziała się o decyzji [...] lipca 2016 r. (informacja w dniu [...] lipca 2016 r., po rozpoczęciu na działkach inwestycyjnych czynności mających na celu realizację przedmiotowej inwestycji). W aktach sprawy brak jest dowodów na to, że skarżąca dowiedziała się o spornej decyzji wcześniej, niż to wskazała we wniosku. Wojewoda wskazał następnie, że organ I instancji powinien był dokonać szczegółowej analizy w celu ustalenia, czy osoba wnosząca o wznowienie postępowania na podstawie 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinna rzeczywiście zostać uznana za stronę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta [...] nieprawidłowo wyjaśnił zasady ustalania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej kręgu stron postępowania stwierdzając, że jest zwolniony z obowiązku dokonywania weryfikacji prawidłowości określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu. Wojewoda stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Starosta wypowiedział się zbyt ogólnie w kwestii zwiększenia natężenia ruchu pojazdów na drodze objętej służebnością, bez odniesienia się np. do wskazanych przez skarżącą przepisów § 14 i § 15 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji wyłącznie na działkach nr [...] i nr [...] nie zwalnia organu I instancji z konieczności ustalenia stanu faktycznego i prawnego w zakresie obowiązku zapewnienia dojścia oraz dojazdu do planowanej inwestycji. Zdaniem Wojewody, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien ustalić i uzasadnić dlaczego przyjął, iż w przedmiotowej sprawie fakt służebności przejazdu przez działki wnioskodawczyni pozostaje bez wpływu na określenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli droga dojazdowa stanowi wydzielony i urządzony pas terenu (służy jako droga), to właściciel działki nie jest stroną postępowania, bowiem nie zmieniają się warunki i sposób użytkowania tego terenu. Natomiast, gdy korzystanie z drogi (służebnej) wiąże się z potrzebą jej urządzenia (np. utwardzenia), należy przyjąć, że nastąpi wpływ na sposób zagospodarowania tej nieruchomości, a zatem jej właściciel, czy użytkownik wieczysty powinien być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości sąsiedniej korzystającej z tego przejazdu. W przedmiotowej sprawie dojazd do planowanej inwestycji, zgodnie z projektem budowlanym jest zapewniony od strony ul. [...] poprzez służebności przejazdu, w tym służebność o szerokości 7,0 m, pokazaną na rysunku nr 1 (na działkach nr [...] i [...]). Zgodnie z treścią ksiąg wieczystych nr [...], nr [...]/[...], nr [...], na nieruchomościach skarżącego została ustanowiona służebność przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] i [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) wzdłuż ich północnej granicy w sposób przedstawiony na mapie do celów prawnych istniejącą na gruncie drogą betonową o szerokości siedmiu metrów. Organ I instancji nie ustalił (nie wyjaśnił) czy ta istniejąca droga służebna ma nawierzchnię o odpowiedniej nośności do przeznaczenia i sposobu jej użytkowania oraz jest oświetlona (co umożliwiłoby stwierdzenie, że droga ta nie wymaga wykonania na niej żadnych robót budowlanych w celu zapewnienia odpowiedniego dojazdu do terenu inwestycji, a tym samym nie ma ograniczenia sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy, działek na których ustanowiono przedmiotową służebność). Wojewoda wytknął też, że Starosta w zaskarżonej decyzji nie przeanalizował wszystkich wniosków i uwag Spółki B.. Jednocześnie winno się odbyć zbadanie charakteru tych wniosków (z której przesłanki art. 145 § 1 k.p.a. wnioskodawczyni domaga się wznowienia) i ustalenie, czy nie zachodzi konieczność wznowienia tego postępowania z urzędu, z uwagi na: niezgodność z decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy [...]z [...] września 2015 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy oraz z [...] maja 2015 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach co do charakteru i zakresu planowanej inwestycji (brak przesłanki do wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a.); złożenie przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach; wydanie zaskarżonej decyzji bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego.

Skargą [...] sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 148 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016r. i nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, podczas gdy postępowanie było bezprzedmiotowe, albowiem uczestniczka nie wykazała, aby dochowała miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co po wznowieniu postępowania postanowieniem powinno prowadzić do jego umorzenia; art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 14 i § 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że przytoczone wyżej przepisy rozporządzenia mogą co do zasady przemawiać za przyznaniem jej takiego przymiotu, podczas gdy żaden z nich nie ustanawia jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu terenu uczestniczki, gdyż wyznaczają one jedynie parametry odpowiedniego dojazdu; art. 61 § 1 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że obowiązkiem organu I instancji jest przeanalizowanie również innych, aniżeli wskazane w podaniu o wznowienie postępowania z dnia 29 lipca 2016 r. podstaw wznowienia, podczas gdy jednolicie przyjmuje się, że organ pozostaje związany zakresem podania o wznowienie postępowania i nie może w ramach postępowania wszczętego danym podaniem analizować przesłanek w nim niepowołanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty są trafne. Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - wady, którymi obarczona jest decyzja Starosty [...] i przeprowadzone przez niego postępowanie są bowiem na tyle istotne, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności wykluczają uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy, a potem wydanie decyzji co do istoty albo decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe w inny sposób. Starosta [...] orzekając decyzją z dnia [...] października 2016 r. odstąpił bowiem od rozpatrzenia istoty sprawy w kontekście twierdzeń i zarzutów B. oraz ujawnienia powyższego w jej uzasadnieniu. Trafnie dostrzegł organ odwoławczy zasadniczą wadliwość stanowiska organu I instancji, który bezzasadnie uchylił się od oceny okoliczności dotyczących zamierzenia inwestora w nawiązaniu do przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości należących do B., uznając błędnie, iż wystarczającym jest powołanie się albo powielenie stanowiska projektanta co do obszaru oddziaływania inwestycji. Także nawiązujące do zagadnień materialnoprawnych powody wydania decyzji kasacyjnej są prawidłowe - Wojewoda [...] w sposób nie budzący zastrzeżeń przedstawia poglądy i omawia zagadnienie interesu prawnego, którego istnienie decyduje o statusie strony postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pomimo jednak tych pozytywnych ocen zaskarżone decyzja powinna jednak zdaniem Sądu podlegać eliminacji z obrotu prawnego, albowiem narusza obowiązujące przepisy. Zasadnie bowiem wskazuje skarżąca, że wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, B. jak dotąd nie wykazała, że zachowała miesięczny, ustawowy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który przewidziano w art. 148 § 2 k.p.a. Nie jest tak, jak przyjmują organy obu instancji, że ogólnikowe twierdzenia wniosku, w którym nie podano nawet, jakie konkretnie czynności dotyczące realizacji inwestycji miały zostać podjęte przez [...] (rozbiórka, wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów itp.) i kiedy pozwalają na uznanie, że w dniu [...] lipca 2016r. strona dowiedziała się od decyzji. Nie jest także widomym od kogo B. powzięła wiedzę o samej decyzji. W aktach sprawy brak nie tylko dowodów, ale nawet twierdzeń na tyle sprecyzowanych by tak, jak oczekuje organ odwoławczy, [...] mogła podjąć z nimi polemikę w formach procesowych, pomimo że zarzuty dotyczące terminu pojawiły się już w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Nie ma jednakże racji skarżąca, że powyższe uchybienie powinno skutkować wydaniem przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 148 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Zważyć należy bowiem, że organ I instancji, zobligowany przepisami proceduralnymi, w tym zasadą z art. 9 k.p.a., nie wzywał dotąd wnioskodawczyni do podania konkretnych faktów na okoliczność wykazania zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienia postępowania. Sąd podniósł także, że zaskarżona decyzja zawiera w różnych fragmentach wewnętrznie wypowiedzi na temat tego, jakie orzeczenie mógłby wydać organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy. Zalecenia te są w ocenie Sądu błędne. Kłócą się one z wcześniejszymi rozważaniami organu odwoławczego, z których wynika dopuszczalność wydania decyzji o umorzeniu postępowania po jego wznowieniu, a ponadto - jak się wydaje akceptacja stanowiska, w myśl którego badanie przymiotu strony postępowania - poza przypadkami oczywistego jego braku - odbywa się już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd podkreślił, że przymiot strony w wypadku wniosku opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badać należy po wznowieniu postępowania. Skoro samo twierdzenie wnioskodawcy, że winien być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, ale został bez swojej winy pominięty, prowadzi do wszczęcia postępowania (tj. jego wznowienia), konsekwentnie należy uznać, że na tymże twierdzeniu opiera się jego formalna legitymacja do udziału w sprawie wznowionej w charakterze strony. Ustalenie w toku wznowionego postępowania, że wnioskodawca - strona w sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, nie posiadał przymiotu strony (w materialnym ujęciu) w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną nie oznacza, że wznowienie było niezasadne. Właściwą konkluzją w takim wypadku jest stwierdzenie, że mimo zasadności wznowienia, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie potwierdziła się przesłanka wznowienia. Ustalenie, czy postępowanie jurysdykcyjne zwyczajne było wadliwe (dotknięte wadą, opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest właśnie przedmiotem postępowania prowadzonego po wznowieniu. Skoro tak, to nie sposób mówić, że w takim wypadku zaistniała jego bezprzedmiotowość, czyli postępowania w ogóle wznawiać nie należało. Nie można oczywiście wykluczyć zakończenia wznowionego postępowania decyzją o jego umorzeniu, jednak przyczyn takiego rozstrzygnięcia należy poszukiwać poza ustaleniem, czy wskazywana przez stronę przesłanka zaistniała w okolicznościach konkretnej sprawy. Sąd wskazał przy tym, że umorzenie wznowionego postępowania oraz odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej – w sferze praw i obowiązków stron postępowania odnosiłyby dokładnie ten sam skutek, albowiem decyzja ostateczna, zapadła w postępowaniu zwyczajnym pozostawałaby w obrocie prawnym.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: Wojewoda [...] i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Wojewoda [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 148 § 2, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy zebrany w sprawne materiał dowodowy jest kompletny i daje podstawę do wydania tych decyzji , a w szczególności dokonana analiza wniosku o wznowienie postępowania i zgromadzonego materiału dowodowego dowodzi o zachowaniu przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uznał, że pomimo prawidłowości wykazania przez organ II instancji zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawarł błędne wskazania co do dalszego postępowania przez organ I instancji w sytuacji, gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwalała na wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, ponadto wskazania zawarte w decyzji organu odwoławczego nie są wiążące dla organu I instancji, natomiast polemika z zawartymi wskazaniami organu odwoławczego w sytuacji niejednolitości orzecznictwa w zakresie momentu badania interesu prawnego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie może stanowić podstawy do zarzucenia organowi odwoławczemu naruszenia przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 p.p.s.a. nie został zastosowany pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi;

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i przekonywujących motywów stanowiących konsekwentną i logiczną całość, pozwalających na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie.

Z uwagi na powyższe zarzuty Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że organy I i II instancji, mając na uwadze logiczne rozumowanie zgodne z zasadami doświadczenia życiowego, nie miały podstaw do kwestionowania oświadczeń o dacie dowiedzenia się o decyzji pozowania na budowę, a tym bardziej nie miały podstaw do stwierdzenia, że B. sp. z o.o. poświadcza nieprawdę we wniosku o wznowienie postępowania. Wojewoda podniósł też, że kodeks nie przewiduje związania organu I instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Wymienione w decyzji możliwe rozstrzygnięcia są rozstrzygnięciami dopuszczalnymi przez kodeks postępowania administracyjnego i ugruntowanymi w orzecznictwie i są na tyle ogólnie opisane, że nie można przypisać organowi odwoławczemu zarzutu, że przesądził o treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie pkt I, zarzucając mu:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. (znak: [...]) i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. (znak: [...]) oraz nieumorzenie wszczętego przez Starostę [...] postępowania wznowieniowego (znak: [...]), podczas gdy prowadzone przez organ I instancji postępowanie było bezprzedmiotowe, albowiem uczestniczka nie wykazała, aby dochowała miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co - także po wznowieniu postępowania postanowieniem - powinno prowadzić do jego umorzenia,

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji również z tego względu, że organ II instancji bezzasadnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., tj. wydał decyzję kasatoryjną albowiem w jego ocenie organ I instancji nie ocenił w sposób pełny kwestii statusu uczestniczki jako strony postępowania, podczas gdy organ II instancji dysponował - bez konieczności prowadzenia ponownych i szerszych ustaleń - materiałem niezbędnym dla oceny takiego statusu uczestniczki, w związku z czym winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 k.p.a.,

3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 14 i § 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że przytoczone wyżej przepisy rozporządzenia - wskazane przez uczestniczkę jako jedyne dla uzasadnienia statusu strony - mogą co do zasady przemawiać za przyznaniem jej takiego przymiotu, podczas gdy żaden z nich nie ustanawia jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu terenu uczestniczki (a z tego li tylko mógłby wynikać jej status strony), gdyż wyznaczają one jedynie parametry odpowiedniego dojazdu, jak też polegającą na odniesieniu się w tym zakresie do bliżej niesprecyzowanych, potencjalnych immisji oraz wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy kwestie te - bez powiązania ich z konkretnymi przepisami prawa, które powinna powołać uczestniczka - nie odnoszą się do tego, czy uczestniczka może doznać ograniczeń w zagospodarowaniu swej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji, co pozostaje jedynie doniosłe w kontekście możliwości uznania jej za stronę postępowania.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I oraz o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. oraz umorzenie wszczętego przez Starostę [...] postępowania wznowieniowego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie zawierają usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne, a to z poniższych względów.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm. – zmiany te uwzględnia t.j. Dz.U. z 2017r., poz.1332) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przy ustalaniu zatem, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na względzie kategorie podmiotów wyszczególnionych w tym przepisie oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, a także przepisy Kodeksu cywilnego wprowadzające ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości (obciążenia danej nieruchomości) bądź przyznające określonym podmiotom uprawnienia do prawa korzystania z cudzej nieruchomości.

A zatem, organ powinien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, czyniąc zadość art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Oznacza to, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego, a także wykorzystywanie czy wzmożenie dotychczasowego korzystania przez inwestora z nieruchomości innego podmiotu w związku z planowaną inwestycją. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.

Dotyczy to również postępowania wznowieniowego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę danego obiektu.

Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy planowana inwestycja niesie ze sobą (bądź nie) ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki, co łączy się także z korzystaniem z nieruchomości przez jej właściciela.

Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że zgłoszone we wniosku o wznowienie postępowania zastrzeżenia odnośnie zwiększenia intensywności ruchu w wyniku korzystania przez inwestora ze służebności drogowej przez działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] w [...], nie dają powodów potwierdzenia naruszenia przepisów prawa, gdyż zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i składanych w toku postępowania wznowieniowego pismach nie podano żadnej podstawy prawnej, jakoby poprzez korzystanie przez inwestora z tej służebności właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości obciążonej tą służebnością miał być uznany za stronę w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że stanowisko organu I instancji jest błędne. B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...] oraz wieczystym użytkownikiem działek nr [...] i [...]. Decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2016r.) udzielono firmie [...] sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego rzędowego, placów i dróg wewnętrznych, magazynu kruszyw, parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodociągową i kanalizacji deszczowej - w ramach modernizacji przemysłowej instalacji produkcji betonu do prac badawczo-rozwojowych - na działkach nr [...] i [...], obr. [...] w [...]. Działki, do których przysługują prawa B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] znajdują się w sąsiedztwie terenu inwestycji. Nadto, co jest istotne z punktu widzenia przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, inwestorowi przysługuje prawo służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], a więc działki będące własnością B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] i będące w jej użytkowaniu wieczystym. Służebność ta została ustanowiona celem uzyskania przez [...] sp. z o.o. w [...] dostępu do działki nr [...], nr [...] i [...], która po podziale geodezyjnym uzyskała oznaczenia: [...] i [...]. Działki te obejmuje teren przedmiotowej inwestycji.

Powyższe wynika z treści Księgi wieczystej [...] (stan prawny na dzień 2017.02.16) prowadzonej dla działek nr [...], [...] i [...] oraz z treści Księgi wieczystej [...] (stan prawny na dzień 2017.02.16) prowadzonej dla działek nr [...] i [...], tj. z Działów I – O – "Oznaczenie nieruchomości", Działów I – "Własność" i Działów III – "Prawa, Roszczenia i Ograniczenia" tych ksiąg wieczystych. Treści tych ksiąg wieczystych wskazują jako właściciela działek nr [...], [...] i [...]oraz wieczystego użytkownika działek nr [...] i [...] (tj. działek obciążonych powyższą służebnością) B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] a także wskazują jako nieruchomości władnące działki nr [...], [...]i [...]; potwierdzają ustanowienie służebności na rzecz działek nr [...], [...]i [...].

Ten już fakt – niezależnie od tego, czy ulegną zwiększeniu uciążliwości związane z korzystaniem przez inwestora ze służebności - przesądza o tym, iż B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] posiadała status strony w postępowaniu o udzielenie powyższego pozwolenia na budowę. To zaś oznacza, że jest także stroną w rozumieniu art. 148 k.p.a., której przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją i spełniona jest przesłanka, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Należy przy tym zaznaczyć, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 - ONSAiWSA 2012/4/69, LEX nr 852306; z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12; z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2508/11, publ. CBOSA).

Z powyższych względów stwierdzić należy, że organ I instancji błędnie uznał, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie mająca statusu strony w tym postępowaniu, a tym samym, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To błędne stanowisko organu I instancji legło u podstaw odmowy uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania wyłącznie z tej przyczyny, iż uznano, że B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę. Z powyższych względów nieusprawiedliwiony jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Zasadny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a niezasadny w tym względzie jest zarzut skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę [...].

Podanie o wznowienie postępowania co do zasady wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).

Ustawodawca początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) wiąże z dniem, w którym strona ta dowiedziała się o kwestionowanej decyzji. Przez pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiadomości o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji.

W pierwszym przypadku chodzi o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której żądanie wznowienia dotyczy. Początek biegu tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Z punktu widzenia oceny, od kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, istotne jest bowiem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca 1996 r., I SA 570/95, ONSA 1997/2/100; z dnia 6 października 2000 r., I SA 855/99, LEX nr 54136; z dnia 10 marca 2006r., II OSK 622/05 – ONSAiWSA 2006/5/133; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II UK 525/13 - LEX nr 1541052). Nie jest istotne w jaki sposób strona uzyska wiedzę o wydanej w sprawie decyzji. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. wymaga, aby strona znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji.

W niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji nie dokonał bowiem stosownych ustaleń i nie rozważył należycie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy – daty, w której B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] dowiedziała się o decyzji.

Podkreślić należy, iż strona, która nie brała udziału w postępowaniu, obowiązana jest wykazać, kiedy dowiedziała się o decyzji w sposób na tyle sprecyzowany, aby możliwe było ustalenie, że podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o wydaniu decyzji. Zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2011, s. 572 – 573; E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 200; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, niepublikowany; z dnia 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046).

Z regulacji zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Jednocześnie organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ administracji obowiązany jest bowiem z urzędu badać zachowanie terminu, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Jeśli wnioskodawca nie podaje daty dowiedzenia się o decyzji, organ winien wezwać stronę do wskazania tej daty. Nadto, jeżeli w ocenie organu wyjaśnienia wnioskodawcy w tym zakresie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy, organ uprawniony jest wezwać wnioskodawcę do przedstawienia dowodów na tę okoliczność, a także przeprowadzenia stosownego postępowania z urzędu – jako, że jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dotyczy zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co warunkuje wznowienie postępowania.

W niniejszej sprawie B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego podało datę powzięcia wiadomości o decyzji – dzień [...] lipca 2016r. Okoliczność tę zakwestionowała [...] sp. z o.o. w [...] (pismo wpłynęło do organu I instancji w dniu 13 września 2016r.) podnosząc, że wnioskodawca nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu na taki stan rzeczy. Zauważyć przy tym należy, iż organ I instancji w postanowieniu o wznowieniu postępowania ograniczył się do stwierdzenia, że "podanie o wznowienie postepowania zostało złożone w terminie do 1-go miesiąca od dnia, w którym domniemana strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, czyli o wymienionej powyżej decyzji." Do kwestii dotyczącej zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania i zarzutów inwestora podniesionych we wskazanym wyżej piśmie organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2016r. W tej sytuacji organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów chybiony jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] dotyczący braku podstaw do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., a uzasadniony w tym względzie jest zarzut kasacyjny podniesiony przez Wojewodę [...].

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Właściwe bowiem ustalenie daty, w której strona dowiedziała się o decyzji mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Dopiero po należytym wyjaśnieniu przez organ I instancji zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania możliwe będzie podjęcie przez organ rozstrzygnięcia w tej sprawie. Z tych względów poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego są pozostałe kwestie poniesione w skardze kasacyjnej.

W tej sytuacji podzielić należy także zarzut podniesiony przez Wojewodę [...], że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, oddalając skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., z przyczyn wyżej wskazanych. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.