Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4013/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 10 poz 36
law: Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej również "ustawą zaopatrzeniową", odmówił wyłączenia stosowania wobec Z. G. (dalej także jako "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej wyżej ustawy.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskiem z [...] lipca 2017 r. wystąpił do organu o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca wskazał, że będąc [...] w Komisariacie Kolejowym Milicji Obywatelskiej w [...], rozpoczął studia w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w [...]. Wnioskodawca dodał, że okres jego służby na rzecz totalitarnego państwa był krótkotrwały. Podkreślił, że będąc na stanowisku [...] Posterunku w [...] walczył z przemytem i utrzymywał wykrywalność przestępstw na poziomie 80%. Nadmienił, że grożono całej jego rodzinie śmiercią oraz on sam realizował obowiązki z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto strona dodała, że za swoje osiągnięcia była stawiana jako wzór, doceniana przez przełożonych, wynagradzana oraz przedterminowo awansowana na stopień podinspektora Policji.

Decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca wniósł na ww. rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2510/19 uchylił zaskarżoną decyzję organu. Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności od dnia [...] listopada 2020 r., wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2020 r.

Rozpatrując ponownie wniosek strony, Minister ustalił, że Z. G. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] stycznia 2009 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma z dnia [...] maja 2019 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa

w art. 13b ww. ustawy, w okresie służby od [...] września 1985 r. do [...] czerwca 1988 r., czyli 2 lata, 9 miesięcy i 24 dni. Całkowity okres służby strony wynosi 26 lat, 9 miesięcy i 14 dni (od [...] kwietnia 1982 r. do [...] stycznia 2009 r.). Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 2 miesiące i 8 dni (od [...] stycznia 1982 r. do [...] kwietnia 1982 r.). Z kopii akt osobowych przekazanych za pismem z [...] stycznia 2018 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Minister wskazał, że Komendant Główny Policji w piśmie z [...] marca 2018 r. przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza Policji. Organ podał, że z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby miał on podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy oraz funkcyjny. Wnioskodawcę awansowano w stopniu służbowym, pozytywnie opiniowano oraz wyróżniono pochwałą w 2000 r. za zatrzymanie obywateli [...] nielegalnie drukujących dokumenty kierowcom TIR. Pochwałę wnioskodawca otrzymał także w 2007 r. W przesłanej dokumentacji wskazano, że były funkcjonariusz był odznaczony Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". Jednocześnie Komendant Główny Policji wskazał, że w 1995 r. wobec strony prowadzone było postępowanie karne zakończone umorzeniem. Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w [...] w piśmie z [...] stycznia 2018 r. poinformował, że wnioskodawca w okresach: od [...] grudnia 1993 r. do [...] lutego 1994 r. oraz od [...] czerwca 1995 r. do [...] grudnia 1995 r. był zawieszony w czynnościach służbowych, dwukrotnie w latach 1993 - 1995 obniżono mu dodatek funkcyjny oraz jednokrotnie pozbawiono dodatku funkcyjnego w tym okresie. Ponadto w 1994 r. wnioskodawca był ukarany karą dyscyplinarną nagany z ostrzeżeniem za istotne nieprawidłowości w pracy opiniowanego. Brak jest informacji o karach dyscyplinarnych prawomocnych w momencie zwolnienia Z. G. ze służby. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.

Organ przytoczył art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i podał, że wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje

się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania

i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy

i realizowania obowiązków dodatkowych.

Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia

i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Następnie organ wskazał, że w prawomocnym wyroku z 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2510/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

w przedmiotowej sprawie stwierdził, że: "Okres około 11% całego okresu pełnienia służby nie stanowi w tej sprawie trwałego okresu i winien być traktowany jako okres krótkotrwały". Tym samym przyjęto, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, Minister wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jednak w tym miejscu należy wskazać, że dokumenty przekazane przez Komendę Główną Policji zawierają informację o ukaraniu strony karą dyscyplinarną nagany z ostrzeżeniem, za istotne nieprawidłowości w pracy opiniowanego. W ocenie organu powyższe nie daje podstaw do jednoczesnego kwestionowania rzetelności wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków w całym okresie służby, zważywszy tym bardziej na osiągnięcia strony w służbie (w tym odznaczenie Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant").

W ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi jednak szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających

z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. IPN [...]), pozwala na domniemanie, że zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. Jak wynika z zebranej dokumentacji IPN (przebieg służby) wnioskodawca z dniem [...] września 1985 r. został wliczony w etat Wyższej Szkoły Oficerskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych im. [...] w [...]. Na skutek wniosku o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej z dnia [...] czerwca 1988 r. został mianowany na stopień [...]. W przedmiotowym wniosku bezpośredni Komendant ww. Szkoły wskazał, że Z. G. w okresie studiów osiąga dobre i bardzo dobre wyniki w nauce, przejawia duże zaangażowanie w pracach społecznych na rzecz Szkoły i środowiska. Piastuje funkcję [...] POP. Jest zdyscyplinowanym, koleżeńskim i uczynnym funkcjonariuszem. Jest bardzo ceniony przez przełożonych i kolegów. Wielokrotnie nagradzany. Zasługuje na nadanie stopnia [...] MO (patrz - wniosek z [...] czerwca 1988 r. z akt IPN karty: [...] i [...]). Jednocześnie w opinii służbowej z [...] czerwca 1988 r. wskazano, że: "W okresie pobytu w WSO opiniowany zaliczany był do grona studentów osiągających bardzo dobre wyniki w nauce, dyscyplinie i pracy społecznej na rzecz uczelni i środowiska. Jego postawa i zaangażowanie w pełni potwierdziły się w czasie studiów, wykazując, że jest dojrzałym i wartościowym pracownikiem, studentem, podchorążym. Jest funkcjonariuszem o wysokich walorach ideowo-moralnych (...)", "Potrafił umiejętnie łączyć naukę i pracę społeczną, przejawiał pasję organizatorską w wielu imprezach o charakterze polityczno-kulturalno-wychowawczym." oraz: "Posiadał autentyczny autorytet wśród podchorążych, spokojny i zrównoważony." (opinia służbowa z [...] czerwca 1988 r. z akt IPN karta: [...]).

W ocenie organu powyższe wskazuje na zdecydowane dążenie strony do podwyższenia kwalifikacji oraz konsekwentnego rozwoju kariery zawodowej w strukturach uznanych za ustawodawcę za służbę na rzecz państwa totalitarnego. Powyższe również świadczy o tym, że wnioskodawca nie był szeregowym pracownikiem, lecz wiązano z nim konkretne plany i inwestowano w niego środki finansowe, a przełożeni byli usatysfakcjonowani poziomem realizacji przez niego obowiązków służbowych, cyt.: "Był podchorążym świadomym, zdyscyplinowanym

i bezkompromisowym (...)." oraz: "Prezentowana dotychczas postawa pozwala wnioskować, że będzie przydatnym pracownikiem resortu spraw wewnętrznych." (opinia służbowa z [...] czerwca 1988 r. z akt EPN karta: [...]). Na powyższe wskazuje również otrzymanie przez wnioskodawcę wyróżnienia za: "(...) osiągnięcie dobrych wyników

w służbie, aktywność w pracach społecznych oraz wysoki poziom dyscypliny (...)." (rozkaz o wyróżnieniu z [...] listopada 1985 r. z akt IPN karta: [...]). Z pewnością nie można tutaj mówić o braku świadomości strony co do charakteru struktur, do których przynależała i przywilejów uzyskiwanych przez byłego funkcjonariusza z tego tytułu. Powyższe potwierdza również karta przebiegu służby, z której wynika, że wnioskodawca miał podwyższone uposażenie zasadnicze z okresu uznanego za służbę na rzecz państwa totalitarnego oraz zapis z opinii służbowej z [...] czerwca 1988 r.,

w którym bezpośredni przełożony wskazał, że: "Za wzorową postawę osiągnięte wyniki był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi i awansem na kolejny stopień podoficerski." (patrz - Przebieg służby z akt IPN karta: [...]). Biorąc powyższe pod uwagę, wnioskodawca niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ustrój Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej zadaniami i funkcjami, zaś jego działania w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego podejmowane w ramach działalności zawodowej były realizowane w sposób świadczący o jego dużym zaangażowaniu.

Następnie organ wskazał, że w dokumentacji IPN znajduje się informacja, że wnioskodawca należał do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej i był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej oraz I sekretarzem POP PZPR. Przedmiotowe członkostwo było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca należał do PZPR, to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami

i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Dlatego też, przedmiotowa sprawa związana z zaangażowaniem oraz pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz ZSMP i PZPR, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek. Zawarte zaś w uzasadnieniu strony argumenty dotyczące rzetelnego realizowania zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji w tym

z narażeniem zdrowia i życia, a także wskazanie na otrzymane awanse, nagrody

i otrzymane odznaczenie, nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie,

w kontekście zaangażowania wnioskodawcy w trakcie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa.

Reasumując, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister stwierdził, że biorąc pod uwagę całokształt służby wnioskodawcy, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukończenie Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...] czy działalność

w PZPR oraz ZSMP, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem strony art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2021 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Z. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mające wpływ na wynik postępowania;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej, oraz bez wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, co sprawia, że nie jest możliwe jednoznaczne odczytanie motywów, którymi kierował się organ;

3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że przesłanką wymienioną w tym przepisie i konieczną do spełnienia przez zainteresowanego, jest "szczególne uzasadniony przypadek", a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy ustawodawca wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

W uzasadnieniu skarżący rozszerzył argumentację w zakresie podniesionych zarzutów. Zauważył, że art. 8a ust. 1 ustawy zawiera trzy pojęcia niedookreślone, tj. "szczególnie uzasadniony przypadek", "krótkotrwała służba" oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków". Na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że wszystkie trzy ww. pojęcia stanowią jednocześnie trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia zależy uwzględnienie przez organ wniosku zainteresowanego. W ocenie skarżącego przepis ustawy przywołuje jedynie dwie przesłanki, tj. krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., które muszą być spełnione, aby zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Organ zaś ustalił, że skarżący pełnił krótkotrwale służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Spełnione zatem zostały przesłanki ustawowe do wydania decyzji pozytywnej dla skarżącego. Jednak pomimo takich ustaleń Minister wydał decyzję odmowną. Uderza zatem sprzeczność ustaleń organu

z wydanym rozstrzygnięciem. Decyzja Ministra wynikała z faktu, że organ oparł rozstrzygnięcie na braku spełnienia "trzeciej przesłanki", tj. "szczególnie uzasadnionego przypadku". Takie rozumienie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jako trzeciej przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, nie ma oparcia w tej ustawie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub

w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu z [...] października 2021 r.

o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Jest to kolejna decyzja Ministra wydana w sprawie wniosku skarżącego z [...] lipca 2017 r. Poprzednia bowiem decyzja organu z [...] września 2019 r. została bowiem uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2510/19.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko

w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400).

Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. Lex Polonica nr 420541).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Stanowi to bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być więc konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej

w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, że badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia sąd ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań.

Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że tutejszy Sąd uchylając poprzednio wydaną w niniejszej sprawie decyzję Ministra w wyroku z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2510/19 wskazał, że organ nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Sąd wskazał przy tym, że okres 2 lat, 9 miesięcy i 24 dni służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 26 lat, 9 miesięcy i 14 dni, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Okres około 11% całego okresu pełnienia służby nie stanowi w tej sprawie trwałego okresu. Minister nie kwestionował zaś, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ nie dokonał jednak w istocie

w tej sprawie oceny, czy stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek. Sąd wskazał również, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił zaś od oceny tego, czy w okresie od [...] września 1985 r. do [...] czerwca 1988 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Sąd powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, z którego wynika, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Powyżej wskazaną okoliczność zdaniem Sądu należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Organ uzasadni decyzję

w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że organ wydając obecnie zaskarżone przez skarżącego rozstrzygnięcie, nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2510/19. Po raz kolejny analizując akta sprawy, Minister stwierdził wprawdzie, że zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Niemniej jednak organ przedstawił swój pogląd odnośnie wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wbrew wskazaniom wyrażonym w ww. wyroku a także wbrew utrwalonemu orzecznictwu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia, mają zaś charakter niepopartego faktami domniemania, na podstawie którego organ dowolnie przyjął, że sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.

W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, sprawa nadal nie została wystarczająco wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki jej analizy nie znajdują odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji. Organ nie przeprowadził

też w wyczerpujący sposób oceny spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny

i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Minister ponownie więc przekroczył granice uznania administracyjnego bowiem jego rozstrzygnięcie ma charakter dowolny i arbitralny.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, że organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji. Tymczasem Minister dokonując oceny służby skarżącego bardzo ogólnie odniósł się do służby, którą skarżący pełnił przed 1990 r. w zakresie realizowanych obowiązków służbowych

i odniesienia się w tym aspekcie czy miały one jakikolwiek związek ze służbą na rzecz państwa totalitarnego.

Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe

w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu

o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących

w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19

i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a

i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone

w ustawie zaopatrzeniowej. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, że nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ww. ustawy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie

z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

W ocenie Sądu, Minister w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał, że postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań

i funkcji państwa totalitarnego. Przede wszystkim organ nie dokonał wystarczającej indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym

z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym również wyroku z 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2510/19 zapadłego w sprawie skarżącego. Wbrew zaś stanowisku Ministra - analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. Przynależność zaś skarżącego do organizacji takiej jak Związek Socjalistycznej Młodzieży Polskiej czy Polska Zjednoczona Partia Robotnicza, jak również chęć zdobywania wyższych kwalifikacji zawodowych nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa

w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ogólne wnioski wywiedzione

z faktu świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej).

Rozstrzygając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać

w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister zgodnie

z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Organ ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął

w taki, a nie w inny sposób.

Sąd mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.