Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 333/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 2 w zw. z art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowa jej uchylenia skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. stwierdzającej, we wznowionym postępowaniu, wydanie własnej decyzji z dnia [...] października 2012 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i R. S. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...], z naruszeniem prawa i odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] października 2012 r., albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił J. S. i R. S. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku usługowo-handlowego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...]przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Wszczęte postępowanie nieważnościowe wobec decyzji Starosty [...] zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] września 2009 r., nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2005 r. o stwierdzeniu na wniosek E. G. nieważność decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i R. S. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...]przy ul. [...] w [...].

Decyzja na skutek wniesionej skargi przez J.. i R. S. została poddana kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt 2131/10, oddalił skargę J. S. i R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1686/10, uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. oraz zasądził koszty postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności, z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a., zbadał zakres związania wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie, przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1292/06 oraz w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 642/08. Wskazał, że z mocy art. 153 p.p.s.a., wystąpiło związanie organów i Sądu pierwszej instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1924/07. Stwierdził, że w zaskarżonym wyroku z dnia 2 lutego 2010 r., tak jak w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., przyjęto, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów § 232 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Skoro więc umieszczenie, według projektu budowlanego, luksferów w otworach ściany oddzielenia przeciwpożarowego, nie skutkowało oceną o rażącym naruszeniu prawa, a co za tym idzie, kwestia ta nie jest przedmiotem podstaw kasacyjnych, to bezprzedmiotowe są, w niniejszym postępowaniu kasacyjnym, poprzednie stanowiska sądów administracyjnych w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ustanawiają zakazu sytuowania w granicy działki dachu ze spadem w stronę działki sąsiedniej. Hipoteza normy zawartej w tym przepisie w ogóle nie obejmuje rodzaju dachu na ścianą zewnętrzną budynku usytuowanego bezpośrednio w granicy działki. Dla wszystkich dachów obowiązuje, sformułowany w § 272 ust. 2 omawianego rozporządzenia, wymóg posiadania przekrycia nierozprzestrzeniającego ognia. Z unormowania § 272 ust. 3 ustanawiającego nakaz posiadania przez budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki, od strony sąsiedniej działki, ściany oddzielenia przeciwpożarowego, w powiązaniu z § 272 ust. 2 oraz § 12, oznacza, że nad tą ścianą musi być dach z przekryciem nierozprzestrzeniającym ognia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie przepisu § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako podstawa stwierdzenia nieważności nie wchodziło w grę. Przepis ten normuje naturalny spływ wód opadowych, w ten sposób, że zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu takich wód w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Chodzi zatem o spływ naturalny, a nie sposób odprowadzenia wód opadowych i wód z topniejącego śniegu z dachu. W tej kwestii obowiązują regulacje § 28, § 126 i § 319 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezależnie od tego, że naruszenie przepisu § 29 jako podstawa stwierdzenia nieważności nie wchodziło w grę, zauważyć można, że z akt sprawy nie wynika rażące naruszenie przepisów rzeczywiście determinujących spadek dachu w związku z wymogami dotyczącymi odprowadzania wód opadowych.

Nie doszło również do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie pozwolenia na budowę: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.). Inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a oświadczenie to nie budzi wątpliwości co do rzeczywistego dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości, na której zaplanował nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku. Nadbudowa obiektu w granicy z działką sąsiednią nie narusza § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym to przepisie jest mowa o sytuowaniu ściany budynku bezpośrednio przy granicy. Rynna nad tak usytuowaną ścianą nie jest przedmiotem szczegółowej regulacji, chociażby takiej, jak okapy, gzymsy (§ 12 ust. 5 omawianego rozporządzenia). Jednocześnie zaś budynek, także taki, którego ściana jest usytuowana bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, musi spełniać wymogi w zakresie odprowadzenia wód opadowych i wód z topniejącego śniegu do rynien i rur spustowych (§ 126 i § 319 rozporządzenia). W tej sytuacji usytuowanie w projekcie budowlanym rynny w taki sposób, że przekracza o kilkanaście centymetrów przestrzeń nad przebiegająca na powierzchni gruntu linią graniczną, jest uchybieniem, które powinno być analizowane pod kątem naruszenia norm prawa cywilnego regulujących stosunki sąsiedzkie. Kwestie te, niezależnie od możliwości ich rozstrzygania w ramach sporu cywilnoprawnego, powinny być przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej w trakcie procedury udzielania pozwolenia na budowę i mogą być podstawą do formułowania zarzutów o charakterze odwoławczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, uchybienia takie, w odniesieniu do nadbudowy budynku już usytuowanego w granicy z działką sąsiednią, nie mają jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Podkreślić trzeba, że naruszenie interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, które powinno być oceniane w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nawet bowiem zrealizowanie projektu budowlanego w zakresie usytuowania rynny w przestrzeni nad działką sąsiednią, nie stanowi, samo w sobie, przeszkody do ewentualnej realizacji planów inwestycyjnych właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zaprojektowanie przyszłej zabudowy na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy, niezależnie od konieczności spełnienia wszystkich wymogów prawnych dla takiej inwestycji, musiałoby uwzględniać warunki w zakresie odprowadzania wód opadowych. Uwzględnienie interesów właścicieli obu nieruchomości regulowałyby zarówno przepisy materialnego prawa administracyjnego (budowlanego), jak i normy prawa cywilnego. Uwagi te, jakkolwiek istotne oceny, czy doszło do naruszenia prawa, mogą się okazać zbędne z uwagi na inny, niż przewidywał projekt budowlany, sposób usytuowania rynny przez inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie naruszała w sposób rażący przepisów stanowiących o związaniu organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę wymogami decyzji o warunkach zabudowy. Nie doszło do rażącego naruszenia prawa w trakcie stosowania przepisów art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w odniesieniu do dachu. Przed analizą tego zagadnienia zauważyć należy wadliwe przywołanie przez Sąd pierwszej instancji przepisów regulujących omawiane związanie. Przede wszystkim, decyzja o warunkach zabudowy dla nadbudowy i rozbudowy została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem błędne jest powołanie się na przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Nadto, w chwili rozstrzygania o pozwoleniu obowiązywał, w zakresie związania decyzją o warunkach zabudowy terenu, przepis art. 35 ust.1 pkt 1, a nie art. 35 ust.1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że istota błędnego stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie tkwi jednak w czym innym. Otóż zarówno ten Sąd, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zauważyli, że oceniając realizację przez organ wydający pozwolenie na budowę obowiązku wynikającego ze związania decyzją o warunkach zabudowy, nie można abstrahować od ustawowych kompetencji organów w zakresie formy architektonicznej obiektu budowlanego. Z przepisu art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że formę tę określa projekt architektoniczno-budowlany. Przepis ten znajdował, w okresie rozstrzygania o pozwoleniu na budowę, rozwinięcie w § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz.1133). Decyzja o warunkach zabudowy, w myśl art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie określa formy architektonicznej obiektu budowlanego. Tylko w stosunku do nowej zabudowy, zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 1, ust. 6 i ust. 7 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy zawiera wymagania dotyczące ustalenia geometrii dachu. Sposób ustalenia tych wymagań został wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). W takim stanie prawnym projekt dachu przewidujący niewielkie odstępstwo w zakresie stopnia spadku górnej połaci dachu od strony działki nr [...] (23o zamiast do10o) nie naruszył rażąco związania decyzją o warunkach zabudowy, a co za tym idzie, nie doszło do rażącego naruszenia przywołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

W rezultacie, z uwagi na to, że zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego, a nie ma naruszeń proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, po ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i R. S. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1686/10, które to stanowisko na mocy art. 153 p.p.s.a. wiązało organ.

Decyzja stała się ostateczną.

Skarżący – E. G. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] października 2012 r. We wniosku podnosił, że nie została doręczona mu decyzja z dnia [...] października 2012 r., pełnomocnik, który ją otrzymał wypowiedział pełnomocnictwo i nie reprezentował go już w sprawie.

Wojewoda [...]wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. stwierdził wydanie własnej decyzji z dnia [...] października 2012 r. z naruszeniem prawa i orzekł, że nie może ona być uchylona, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [...] października 2012 r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się E. G. składając odwołanie, w którym zarzucał m. in. nieuwzględnienie w toku postępowania treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2372/10.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ podkreślił, że nie zaistniała żadna okoliczność, która pozwalała na odstąpienie od wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1686/10. Przywołany wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2372/10 nie stanowi żadnej istotnej okoliczności faktycznej, ponadto wyrok zapadł w postępowaniu dotyczącym oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie wyjaśnienia zwrotu użytego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ma zatem wiążącego charakteru w postępowaniu dotyczącym legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazując na katalog rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu, stwierdził, że zasadnie organ I instancji uznał, że zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. Decyzja z dnia [...] października 2012 r. zapadła z naruszeniem prawa bowiem została skierowana do osoby niebędącej wówczas pełnomocnikiem skarżącego, niemniej w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji Wojewody [...]z dnia [...] października 2012 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, ze inwestorzy złożyli prawidłową dokumentację projektową, złożyli również oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 okt 2 Prawa budowlanego. Projekt budowlany stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, został sporządzony przez uprawnioną osobę legitymującą się stosownymi zaświadczeniami, projekt zawiera wymagane opinie, uzgodnienia. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie narusza w rażący sposób zapisy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Analizowana inwestycja polegająca na przebudowie i nadbudowie budynku jest zgodna z rodzajem robót budowlanych określonym w decyzji wzizt, a także wymogami dotyczącymi: 1) geometrii dachu; 2) powierzchni zabudowy – wynoszącej 201,00 m2; 3) maksymalnej wysokości do kalenicy; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; 5) architektury budynku; 6) linii zabudowy; 7) zapewnienia miejsca na pojemnik na składowanie odpadów stałych i bytowych (rzut przyziemia); 8) uzgodnienia projektu budowlanego z organem ochrony zabytków.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził także, aby projekt budowlany w sposób rażący naruszał przepisy, w tym przepisy techniczno-budowlane. Mając na uwadze wydany wyrok WSA z dnia 21 styczna 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1924/07, stwierdził, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było zaprojektowanie ściany posadowionej w granicy, z otworami wypełnionymi luksferami.

Wskazał, że jak wynika z opisu technicznego projektu budowlanego, sporne zamierzenie inwestycyjne zaliczane jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. zaś klasa odporności pożarowej budynku określona została, jako "C". Zgodnie z § 232 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dla budynku o klasie odporności pożarowej "C" klasa odporności ogniowej ścian powinna wynosić REI 120. Taką też wartość wskazał projektant. Przepis § 232 ust. 6 warunków technicznych dopuszcza umieszczenie w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego luksferów, o ile powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, zaś klasa odporności ogniowej wypełnień w ściany innej, niż będącej obudową drogi ewakuacyjnej, nic jest niższa niż E 60.

Obydwa powyższe warunki zostały spełnione, gdyż jak wynika z zaświadczenia Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007r., znak: [...]: powierzchnia ściany zabudowanej pustakami szklanymi wynosi 5,3% ogólnej powierzchni ściany, co potwierdza "Opinia uzupełniająca", opracowana przez J. B. - rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Ponadto z "Opinii technicznej dotyczącej realizacji budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na terenie dziatki nr [...]przy ul. [...] w [...]" J. B., wynika, że zastosowane pustaki szklane, z uwagi na ich grubość (8,00 cm), oraz grubość spoin (15 mm), spełniają wymagania pożarowe dla ściany oddzielenia pożarowego. Ponadto z dokumentacji projektowej wynika, że luksfery zaprojektowane zostały w ścianie innej, aniżeli obudowa drogi ewakuacyjnej, gdyż pomieszczenia, w których znajdują się luksfery przeznaczone zostały na gabinet kosmetyczny oraz kabiny solarium.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nie zgadzał się ze stanowiskiem organu, że wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r. nie ma znaczenia, podnosił, że wyrok ten w sposób zasadniczy rozstrzygał kwestię konstrukcji dachu i znaczeniu zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której to kwestii nie badał NSA wydając wyrok z dnia 16 lutego 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Pełnomocnik inwestorów - uczestników postępowania, w piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2014 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej podnosząc, że kwestia nieważności decyzji Starosty [...] została już prawomocnie osądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., który zapadł w sprawie między tymi samymi stronami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. stwierdzającej, we wznowionym postępowaniu, wydanie własnej decyzji z dnia [...] października 2012 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i R. S. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...]przy ul. [...] w [...], z naruszeniem prawa i odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia [...] października 2012 r., albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Wszczęcie postępowania o wznowieniu postępowania rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

W przedmiotowej sprawie, skarżący żądając wznowienia postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2012 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku usługowo-handlowego, podniósł zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj., że będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brał w nim udziału bowiem decyzja nie została mu doręczona.

Wobec tego rzeczą organu, do którego wpłynął wniosek, było zweryfikowanie twierdzeń składającego podanie, czy istotnie wystąpiła podana podstawa wznowieniowa, co wymagało wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Tak też uczynił organ wydając postanowienie o wznowieniu postępowania słusznie stwierdzając, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania. Należy podkreślić, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie rozstrzyga samej sprawy wznowienia, lecz ją jedynie otwiera.

Po wznowieniu postępowania, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę miał obowiązek zbadania, nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz także, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne, uniemożliwiające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia. W przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przesłanka z § 2 tego przepisu, zgodnie z którym nie uchyla się decyzji ostatecznej, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie organów, stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] października 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych bowiem nie została doręczona skarżącemu, nie ma żadnego wpływu na treść podjętego merytorycznego rozstrzygnięcia (odmowa stwierdzenia nieważności pozwolenia). Sąd podziela to stanowisko.

Organy były związane oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1686/10. oraz ocenami prawnymi wyroków sądów w nim wskazanych, w tym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1924/07. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając obydwa rozstrzygnięcia organów wyraźnie wskazał, że nie ma naruszeń procesowych, jedynie naruszenie prawa materialnego i dokonał w oparciu o obowiązujące przepisy w chwili rozstrzygania o pozwoleniu wykładni tych przepisów. Wskazał, że przepis że przepis § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ustanawiają zakazu sytuowania w granicy działki dachu ze spadem w stronę działki sąsiedniej. Dla wszystkich dachów obowiązuje, sformułowany w § 272 ust. 2 omawianego rozporządzenia, wymóg posiadania przekrycia nierozprzestrzeniającego ognia. Organ w zaskarżonej decyzji wykazał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że ten warunek został spełniony. W wyroku znalazła się również kwestia spływu wód opadowych i usytuowania rynny wraz z oceną znaczenia przekroczenia przez nią o kilkanaście centymetrów przestrzeni nad przebiegającą na powierzchni gruntu linią graniczną. NSA wskazał, że uchybienie takie, w odniesieniu do nadbudowy budynku już usytuowanego w granicy z działką sąsiednią, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.

Jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, kwestionowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. , zatem odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji jest prawidłowa.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że późniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2372/10, wydany w przedmiocie wyjaśnienia zwrotu użytego w decyzji wzizt czyni nieaktualnym związanie wyrokiem NSA z dnia 16 lutego 2012 r. NSA w powołanym wyroku przez skarżącego wskazał, że kontrolowane przez Sąd postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu nie ma bezpośredniego związku ze sprawą nieważności pozwolenia na budowę.

Dla porządku, Sąd jest zobowiązany wskazać, że skarga wbrew stanowisku pełnomocnika uczestników postępowania nie podlegała odrzuceniu. Przesłanka do odrzucenia, wskazana przez niego w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawie.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późno zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.