Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2698/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. M. kwotę 1000 zł (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną [...] grudnia 2011r. na

podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 138 § 1 pkt uchylił

decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r., oraz zatwierdził projekt

budowlany i udzielił A. i S. G. pozwolenie na przebudowę i rozbudowę

budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, przebudowę ogrodzenia na

działce nr [...] przy ul. K. w W..

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wniosek o wydanie im

pozwolenia na budowę inwestorzy złożyli [...] sierpnia 2010r.

W toku postępowania Prezydent W. postanowieniem wydanym [...]

lipca 2011 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku. Braki

wniosku zostały uzupełnione [...] lipca 2011 r.

Prezydent W. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla

przedmiotowej inwestycji. Powyższe uzasadnił faktem, iż inwestor nie wypełnił

obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Organ I

instancji w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazał, iż nie wyjaśniono kwestii

lokalizacji ściany granicznej - wspólnej. Strona postępowania A. M. twierdzi, że

znajduje się ona całkowicie na działce będącej jej własnością, natomiast inwestorzy

twierdzą, że znajduje się na granicy działek. Ponadto do poprawionego przez

inwestora projektu budowlanego nie została dołączona decyzja [...]

Konserwatora Zabytków pozwalająca na wydanie pozwolenia na budowę.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ odwoławczy stwierdził, że inwestor

wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisami art. 32 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 oraz

art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Złożył prawidłowe oświadczenie o prawie do

dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki

został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego, spełniając wymagania § 8

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego

zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003r., Nr 120,poz. 1133) i jest

zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi. Projekt zawiera również wymaganą

ekspertyzę techniczną dotyczącą oddziaływania na sąsiedni budynek zlokalizowany

przy ul. K. na działce ew. [...] spowodowany przebudową i rozbudową

sąsiedniego budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego sporządzoną

przez osobę posiadającą przygotowanie do pełnienia do pełnienia samodzielnej

funkcji projektanta w specjalności konstrukcyjno - budowlanej.

Do projektu dołączono również decyzję Prezydenta W.

[...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011r.Nr [...] (znak:

[...]) w przedmiocie uzgodnienia przedmiotowego projektu

budowlanego. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że projekt budowlany

został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane,

posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz posiada

wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia a nadto jest zgodny z warunkami

uchwały Rady Miasta W. z [...] października 2006r, [...]

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenu [...]

Historycznego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006r., Nr[...], poz. [...]).

Organ podał również, że zarzuty jakie zgłaszała w odwołaniu od decyzji

organu I instancji A. M. nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

wniosła An. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła

organowi:

1. naruszenie przepisu art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlanego poprzez jego

niezastosowanie i udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy

inwestorzy A. i S. G. na nieruchomości przy ul. K. w

W. rozpoczęli roboty budowlane objęte inwestycją, której dotyczy

zaskarżona decyzja, nie posiadając ostatecznej decyzji pozwalającej na

budowę, a wiec z naruszeniem art. 28 ust. 1 w/w ustawy Prawo budowlane, co

potwierdza prowadzone postępowanie przed Powiatowym Inspektorem

Nadzoru Budowlanego dla W., w tym protokół PINB Nr

[...] z dnia [...] października 2011 z oględzin robót budowlanych oraz

postanowienie PINB W. Nr [...] z dnia [...] listopada

2011 r. w sprawie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych.

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6,7,8,9,10,77,80,81 k.p.a.

oraz art. 107§ 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 34, art. 35 ust. 1 pkt.1 - 3

oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, które miało istotny wpływ na

treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzez:

a) przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób jednostronny,

z pozbawieniem skarżącej jako strony prawa czynnego udziału w tym

postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia

się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych uwag,

zastrzeżeń oraz żądań,

b) pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą i nie

odniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

c) brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

oraz załatwienia sprawy a w konsekwencji oparcie się na

fragmentarycznym materiale dowodowym, co skutkowało ustaleniem

stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy,

d) nie odniesienie się do uwag i zarzutów zawartych w pismach skarżącej

składanych w trakcie postępowania tudzież do zarzutów podniesionych

w odwołaniu, w sytuacji gdy dotyczyły one niezgodności projektu

budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, niezgodności projektu zagospodarowania działki z

przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz jego

niekompletności i wewnętrznej niespójności a nadto negatywnego

oddziaływania przedmiotowej inwestycji na bliźniaczy segment

stanowiący własność skarżącej,

e) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem

ustawowych wymogów.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie

podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju

sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne

sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a

więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej. Kontrola ta co do

zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a wiec polega na

weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego

prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie

będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą

prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to

między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać

się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości

kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W prawie administracyjnym udzielenie uprawnienia lub nałożenie obowiązku

możliwe jest wyłącznie na podstawie norm prawa materialnego, które w swych

hipotezach określają okoliczności w których takie rozstrzygnięcie jest możliwe

(konieczne). Okoliczności te są stanem faktycznym, w przypadku zaistnienia którego

organy administracji uprawnione są lub zobowiązane do dokonania konkretnych

rozstrzygnięć o prawach lub obowiązkach obywatelach. Niezbędnym zatem

warunkiem stosowania norm prawa materialnego jest uprzednie prawidłowe ustalenie

stanu faktycznego sprawy.

W myśl obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów

prawa, to na organach administracyjnych spoczywał obowiązek dokładnego

wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ( art. 7 k.p.a.), polegający między innymi na

wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.),

czego precyzyjny przebieg powinien być przedstawiony w uzasadnieniu wydanej

decyzji ( art. 107 § 3 k.p.a.).

Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania

administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą

każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji

podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia,

ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zgodnie

zatem z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania

odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ

wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy

obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji,

jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej

instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego

orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie.

Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające

postępowanie dowodowe ( art. 136 k.p.a.).

Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość

decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w

odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które

mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej ta decyzją. Dwuinstancyjność

postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu

pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ

odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie ( wyrok NSA z dnia 1

października 2009r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803).

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził

należycie postępowania odwoławczego jako że nie rozpoznał w istocie ponownie

sprawy merytorycznie w jej całokształcie.

Wskazać należy, że prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i

prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla

stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na

podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do

wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu

sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu

strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś

zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się

do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący

wykładni stosowanych przepisów prawa.

Prowadząc postępowanie w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie

uwzględnił ani zarzutów odwołania skarżącej ani zarzutów zgłaszanych w jej pismach

ani też nie uwzględnił w swych ocenach bogatego materiału jakim dysponował. Zaś

uzasadnienie decyzji lakoniczne i częściowo (wobec zawartych w nim sformułowań)

niezrozumiałe nie tylko nie spełnia zasady przekonywania stron, ale powoduje brak

możliwości weryfikacji przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia. Zarzuty jakie

zgłaszała skarżąca w niniejszej sprawie, tj. rozpoczęcia wykonywania robót

budowlanych przy przedmiotowej inwestycji przed złożeniem wniosku o pozwolenie

na ich wykonanie, niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego i przepisami techniczno - budowlanymi są konkretne i obowiązkiem

organu było przeanalizować je i ocenić na podstawie całości zebranego materiału.

Z tych względów w ocenie Sądu decyzja wydana w postępowaniu

prowadzonym z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego

winna zostać uchylona.

Ponownie rozpatrując odwołania od decyzji organu I instancji obowiązkiem

organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy merytorycznie z

uwzględnieniami zarzutów zgłaszanych przez strony z dokonaniem ich szczegółowej

analizy i oceny na podstawie zebranego materiału dowodowego.

Należy również podkreślić, że w sprawie (w szerokim rozumieniu)

przedmiotowej inwestycji został wydany dnia 30 października 2012r. wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VII SA/Wa 1937/12)

dotyczący rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, który również winien

organ architektoniczno - budowlany uwzględnić.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.

145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.