Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 524/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz wymierzono grzywnę i przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 154 § 1, 6 i 7 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2109/19 w sprawie ze skargi A. G. i A. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 512/17 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1. i 3.; 2. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych; 3. przyznaje od Prezydenta W. na rzecz A. G. i A. K. sumy pieniężne po 5.000 (pięć tysięcy) złotych na rzecz każdej z nich; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz A. G. i A. K. solidarnie 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2020 r., I SA/Wa 2109/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. i A. K. (dalej: skarżące) w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2018 r., I SAB/Wa 512/17 w punkcie 1. wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 2000 złotych; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie 4. zasądził od Prezydenta W. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., I SAB/Wa 512/17, zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. W. [...], ozn. hip. [...] – w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi 2 maja 2018 r.

W związku ze zwłoką w wykonaniu wyroku i wniesioną w tym przedmiocie skargą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2019 r., I SA/Wa 1705/18, wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wymiarze 1000 zł, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku został przesłany organowi 23 maja 2019 r.

W związku z dalszym niepodejmowaniem rozstrzygnięcia w sprawie skarżące pismem z 9 lipca 2019 r. wezwały ponownie Prezydenta W. do wykonania prawomocnego wyroku z 31 stycznia 2018 r.

Następnie pismem z 30 sierpnia 2019 r. skarżące wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, żądając: wymierzenia organowi stosownej grzywny, zważywszy, że wyrok stwierdzał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wobec zignorowania kolejnego wyroku; przyznanie od Prezydenta W. na rzecz każdego z pokrzywdzonych, na podstawie art. 154 § 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1325 ze zm., dalej: p.p.s.a.); sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; stwierdzenia na podstawie art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenia od Prezydenta W. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżące zwróciły uwagę na bezskuteczność uprzednio wymierzonej sankcji oraz na pobłażliwą, ich zdaniem, linię orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stanęły jednocześnie na stanowisku, że bez wymierzenia Prezydentowi W. dodatkowej sankcji w postaci przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej, nie zostanie osiągnięty efekt dyscyplinujący. Godzić zaś to będzie nie tylko w ich interesy oraz osłabiać wiarę w sądy i państwo, ale również uderzy w powagę samego wymiaru sprawiedliwości. Podnosiły ponadto, że przez brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poniosły szkodę niemajątkową, albowiem doszło do naruszenia ich dóbr osobistych w postaci prawa do dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania dziedzictwa rodzinnego oraz prawa do niezwłocznego rozpoznania ich sprawy przez właściwy organ lub sąd. Wyrazem i skutkiem tych naruszeń jest zaś m.in.: notoryczne poczucie bezsilności i pokrzywdzenia związane z brakiem możliwości korzystania z rodzinnych składników majątkowych, w tym poczucie krzywdy i szkoda związane z brakiem możliwości zagospodarowania tych środków np. na lokacie bankowej lub jako inna lokata kapitału.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na aktywność procesową stron, która utrudnia rozpoznanie sprawy. Wskazywał także na wezwanie z 10 września 2019 r. pełnomocnika skarżących do przedstawienia właściwego postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego w Grójcu z 22 listopada 2004 r. z uwagi na dołączenie do akt odpisów tego postanowienia, różniących się sygnaturami.

W replice do tej odpowiedzi pełnomocnik skarżących poinformował, że 29 stycznia 2020 r. przesłał organowi zawiadomienie Sądu Rejonowego w Grójcu, wskazujące prawidłową sygnaturę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. G. z 22 listopada 2004 r., tj. sygn. akt I Ns 780/03.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że niekwestionowaną okolicznością jest, że do dnia podjęcia niniejszego orzeczenia, mimo uprzedniego wezwania przez stronę do wykonania wyroku, jak też wymierzenia Prezydentowi W. z tytułu zaistniałej zwłoki grzywny (wyrokiem z 20 lutego 2019 r.), organ ów zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął.

W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że pozostaje przy jego wykonywaniu w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, tj. art. 286 § 2 p.p.s.a. jak też art. 153 p.p.s.a. i art. 12 k.p.a. Taką jej ocenę uzasadnia z jednej strony to, że w uprzednio wydanym orzeczeniu zwłokę w wykonaniu wyroku w ten sposób prawomocnie już oceniono, a od tego czasu uległa ona jedynie zwiększeniu. Z drugiej strony natomiast, brak podejmowania po wyroku z 20 lutego 2019 r., a przed wniesieniem skargi, czynności dowodowych ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy dekretowej, mających odzwierciedlenie w aktach. Pierwsza tego rodzaju czynność polegająca na wystąpieniu do pełnomocnika stron o przedstawienie właściwego odpisu jednego z postanowień spadkowych, wobec stwierdzenia, że w aktach znajdują się odpisy tożsamego pod względem treści postanowienia z 22 listopada 2004 r. opatrzonego różnymi sygnaturami (I Ns 780/03 oraz I Ns 780/04), miała bowiem miejsce już po wniesieniu skargi. Stąd zasadne jest żądanie wymierzenia Prezydentowi W. z tytułu zaistniałej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku kolejnej grzywny.

Zważywszy na jej uprzedni wymiar (1000 złotych), jak również okres jaki upłynął do wniesienia rozpoznawanej skargi od przekazania organowi akt sprawy wraz prawomocnym wyrokiem wymierzającym uprzednio grzywnę (3 miesiące), oraz stan zwłoki w wykonaniu wyroku na dzień orzekania (19 miesięcy) w ocenie Sądu I instancji adekwatną w tych okolicznościach będzie grzywna w wysokości 2000 złotych. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że ustalając aktualny na dzień orzekania stan zwłoki w wykonaniu wyroku wziął pod uwagę przeszło dwumiesięczny okres (tj. od 14 marca do 24 maja 2020 r.) wstrzymania biegu terminów administracyjnych i sądowoadministracyjnych, o czym stanowił art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej u-COVID19). Wymierzając grzywnę w powyższej wysokości uwzględniono, znaną sądowi z urzędu oraz częściowo wyłaniającą się z przekazanych ze skargą akt, okoliczność uruchomienia przez skarżących równolegle do postępowania dekretowego, odrębnego postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz.65), a także o ustalenie, na podstawie art. 215 powołanej ustawy, za jej utratę odszkodowania. Takie "trałowe" uruchamianie szeregu postępowań w odniesieniu do tej samej nieruchomości w. w sposób oczywisty wpływać musi na tempo ich załatwiania, co związane jest choćby z koniecznością zachowania odpowiedniego pierwszeństwa w ich prowadzeniu, a także przekazywania akt pomiędzy różnymi organami administracji publicznej oraz sądem – w związku z wnoszonymi przez strony skargami na bezczynność w każdej z tych spraw (rozpatrzonych wyrokami: z 31 stycznia 2017 r. I SAB/Wa 1568/16 oraz 31 stycznia 2018 r. I SAB/Wa 500/17), a w dalszej kolejności skarg na niewykonanie wyroków stwierdzających bezczynność (rozpatrzonych wyrokami: z 20 lutego 2019 r. I SA/Wa 1543/18 oraz 10 marca 2020 r. I SA/Wa 2108/19). Przy tego rodzaju aktywności procesowej stron, rzutującej na realną możliwość merytorycznego procedowania spraw (w tym przypadku sprawy dekretowej), nie sposób przypisać organowi intencjonalnego wstrzymywania się od podejmowania w niej działań, co uzasadniałoby zwiększenie obciążającej go z tego tytułu dolegliwości finansowej.

Sąd I instancji nie znalazł także wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie skarżącym na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sum pieniężnych. Podzielając co do zasady argumentację, że lekceważenie wyroku sądu przez organy może wywoływać u stron uzasadnione poczucie bezsilności, braku wiary w sądy i państwo, czy wreszcie niepewność co do jej statusu w postępowaniu, Sąd I instancji stanął jednak na stanowisku, że okoliczności te nie są wystarczające do uwzględnienia powyższego żądania. Wbrew temu, co sugerują skarżące, sam fakt oceny zwłoki w wykonaniu wyroku jako rażąco naruszającej prawo nie może prowadzić do automatyzmu w stosowaniu omawianego środka prawnego. Nie można bowiem tracić z pola widzenia kompensacyjnego charakteru sumy pieniężnej, co oznacza, że ma ona stanowić swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jakiej strona doznała wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. A skoro tak, to wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie nawiązującej do owej krzywdy. Ona sama zaś winna być skonkretyzowana i obiektywnie weryfikowalna, jak choćby krzywda wywołana zaistniałymi w okresie procedowania sprawy istotnymi zmianami stanu prawnego, prowadzącymi do znacznego zmniejszenia szans na realizację przynależnych w momencie inicjowania postępowania uprawnień (mających zostać skonkretyzowanych w oczekiwanej decyzji), czy wręcz uniemożliwienia ich realizacji w zmienionej rzeczywistości. Tego rodzaju krzywdy, ani okoliczności ją wywołujących, skarżące nie przywołują. Samo zaś prowadzenie długotrwale w sposób nieefektywny postępowania administracyjnego i niewykonywania wyroku sądu – do czego skądinąd przyczyniają się same skarżące, inicjując szereg postępowań w odniesieniu do tej samej nieruchomości – nie jest wystarczającą okolicznością, którą uzasadniałaby przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej. Z kolei argumentacja nawiązująca do poczucia krzywdy i szkody zawiązanej z "brakiem możliwości zagospodarowania (...) środków, np. na lokacie bankowej, lub jako inna lokata kapitału" nie pozostaje w jakimkolwiek związku z przedmiotem w jaki organ będzie orzekał. Z tych względów w części obejmującej ww. żądanie, skarga podlega oddaleniu.

W skardze kasacyjnej skarżące zaskarżyły wyrok Sądu I instancji w części, tj. w zakresie pkt 1 oraz w pkt 3, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w części, tj. co do pkt 1 przez wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia oraz co do pkt 3 przez zasądzenie od Prezydenta W. na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej, co najmniej w wysokości 20.000 zł, ewentualnie o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżące kasacyjnie zrzekły się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości 2.000 zł i uznanie, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku;

2. art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od Prezydenta W. na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wymierzenie jedynie grzywny nie jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wysokość grzywny jest niewystarczająca, aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku z 31 stycznia 2018 r. Skarżące przez wiele lat oczekują na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, który to organ nie podejmuje w sprawie żadnej czynności. Orzeczenia zasądzające grzywnę w dolnej granicy jej możliwej wysokości, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie stanowią dla organu podstawy do rozwagi, a już na pewno nie zmobilizują Prezydenta W. do zakończenia sprawy zgodnie z zobowiązaniem Sądu. W takiej sytuacji, wymierzenie grzywny w wysokości jedynie 2.000 zł jest zdecydowanie niewystarczającą i nieodczuwalną sankcją, w szczególności biorąc pod uwagę art. 154 § 6 p.p.s.a., umożliwiający wymierzenie grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2020 r., przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4.918,17 zł. Wymierzona grzywna nie stanowi nawet jednokrotności wynagrodzenia zgodnie z ww. wytycznymi i jest wielce wątpliwe czy w przedmiotowej sprawie odniesie zamierzony skutek.

Skarżące kasacyjnie podkreśliły również, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno zdyscyplinować organ do wykonania swojej powinności, a wymierzenie organowi jedynie grzywny jest zbyt łagodnym środkiem i zachodzi obawa, że bez przyznania skarżącym sumy pieniężnej organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi bowiem swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jest to więc środek represyjny/sankcja za ignorowanie przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych, a także za nierespektowanie prawomocnych wyroków. Skarżące kasacyjnie przywołały stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, w którym NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz m.in. przyznał od Prezydenta W. na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości po 10.000 złotych na rzecz każdego z nich, wskazując, że przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Skarżące kasacyjnie wskazały, że powyższy pogląd został potwierdzony również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2019 r., I OSK 592/19, gdzie Sąd ten uchylił zaskarżony wyrok oraz m.in. wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 30.000 złotych, a także przyznał od Prezydenta W. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 10.000 złotych. Ponadto, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2019 r., I OSK 442/18, warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 7 7 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 7 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Zdaniem skarżących kasacyjnie jedynie przyznawanie wysokich sum pieniężnych mogłoby skłonić organ do podjęcia działań zmierzających do przyspieszenia załatwiania sprawy, co potwierdza znana praktyka innych wydziałów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oraz potraktowanie ww. spraw z właściwą surowością przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tolerowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie I Wydział, nawet w najbardziej jaskrawych przypadkach, ignorowania wyroków tego Sądu, rodzi przeświadczenie o cichym przyzwoleniu przez Sąd I instancji na bezczynność Prezydenta W. oraz rozczarowanie i niedowierzanie, że Sąd ten nie potrafi wyegzekwować swoich wyroków. W ocenie skarżących kasacyjnie tak daleko posunięte lekceważenie przez Prezydenta W. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie musi spotkać się z poważną reakcją, która zmobilizuje organ do załatwienia sprawy, gdyż w przeciwnym razie ww. wyroki traktowane będą jedynie jako zbiór luźnych sugestii, a nie rodzące egzekwowalne nakazy prawne orzeczenia poważnego europejskiego kraju.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie procesowym z 25 sierpnia 2021 r. Prezydent W. poinformował o zleceniu wykonania opracowania geodezyjnego i przeprowadzonym badaniu księgi hipotecznej oraz danych pozyskanych z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz Archiwum Państwowego w W.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, za zasadne należy uznać zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 p.p.s.a. Zasadność zarzutów skargi nie obliguje jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego do uwzględnienia zawartych w niej żądań i wymierzenia grzywny oraz przyznania sum pieniężnych w wysokościach określonych przez skarżących, określenie tych wysokości należy do kompetencji sądu.

Jako podstawę kasacyjną podano przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., deklarując oparcie skargi kasacyjnej na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie stanowisko nie jest prawidłowe, albowiem zgodnie z wyrażaną w orzecznictwie opinią, art. 154 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację materialnoprawną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mimo że został zamieszczony w ustawie – generalnie – procesowej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 52/13, i z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2673/12, LEX nr 1336390). Z uwagi zaś na analogiczną regulację prawną, tak samo można zakwalifikować przepisy zawarte w art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla merytorycznego rozważenia zgłoszonych zarzutów, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. możliwe jest zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a tę właśnie formę naruszenia zarzucono w skardze kasacyjnej w odniesieniu do art. 154 § 1 i 6 oraz art. 154 § 7 p.p.s.a. Niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie nie upatrują przy tym w braku podstaw do zastosowania wskazanych przepisów, ale w wysokości orzeczonej grzywny i braku przyznania sumy pieniężnej.

Niewłaściwe zastosowanie przepisu to stan braku adekwatności między ustalonym stanem faktycznym, a przesłankami zastosowania tego przepisu. W przypadku regulacji art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 p.p.s.a. sytuacja jest o tyle skomplikowana, że ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku i możliwość przyznania skarżącym sumy pieniężnej, nie określił przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej zostało pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu. W tej sytuacji kryteriów określania wysokości grzywny i sumy pieniężnej należy upatrywać w funkcji obu tych środków prawnych.

Efektywność wyroków sądów administracyjnych nie jest gwarantowana co do zasady przez podejmowanie czynności egzekucyjnych, co wynika z charakteru orzeczeń sądów administracyjnych i przyjętego modelu sądownictwa administracyjnego. Efektywność tę ustawodawca zapewnia za pomocą różnych środków prawnych, w przypadku wyroków uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środki te określa art. 154 p.p.s.a. Suma pieniężna nie ma przy tym funkcji odszkodowawczej, co wynika z art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. Podstawową funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest zatem reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, środki te mają charakter dyscyplinujący, w przypadku grzywny towarzyszy mu element represyjności, zaś w przypadku sumy pieniężnej również element kompensacyjności. Ponieważ oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku oraz zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna powinny być określone, aby dawały możliwość wypełnienia swojej roli.

Okoliczności faktyczne nie pozostawiają wątpliwości, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku zobowiązującego go do rozpoznania wniosku. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji doszedł do przekonania, że niewykonanie prawomocnego wyroku ze skargi na bezczynność ma w sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin do załatwienia sprawy minął 2 sierpnia 2018 r. Do dnia orzekania przez Sąd I instancji upłynęły kolejne 22 miesiące, co odpowiada ponad siedmiokrotności trzymiesięcznego okresu wyznaczonego do załatwienia sprawy. Oczywiście wyznaczenie przez sąd w wyroku terminu do załatwienia sprawy nie oznacza, że po jego upływie, bez względu na okoliczności, zachodzi stan bezczynności w wykonaniu wyroku. Tak jak w przypadku kodeksowych terminów do załatwienia sprawy, zaistnienie okoliczności uzasadniających przedłużenie terminu, daje możliwość organowi prowadzenia postępowania bez automatycznego narażania się na odpowiedzialność z powodu naruszenia wyznaczonego terminu. W toku postępowania mogą wszak zaistnieć sytuacje, które usprawiedliwiają przedłużenie postępowania. Zarówno z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynikają jednak żadne okoliczności usprawiedliwiające stwierdzony w sprawie stan rzeczy, uprawnione jest zatem przyjęcie, że zwłoka w wykonaniu wyroku łączy się z bagatelizowaniem wyznaczonego przez Sąd terminu. Na ocenę tą nie ma zasadniczego wpływu zawieszenie biegu terminów z powodu epidemii na okres od 14 marca do 24 maja 2020 r. Jest to okres zaledwie bezpośrednio poprzedzający wydanie wyroku, a jego długość nie zmienia zasadniczo stwierdzonego okresu zwłoki w załatwieniu sprawy. Przy jego uwzględnieniu do dnia orzekania przez Sąd I instancji upłynęło kolejnych 19 miesięcy, co przekracza sześciokrotność trzymiesięcznego okresu wyznaczonego do załatwienia sprawy. Usprawiedliwieniem dla braku działań organu nie mogą być też okoliczności związane z inicjowaniem kolejnych postępowań dotyczących nieruchomości. W tym zakresie organ powinien rozpoznać ich wzajemne relacje i ewentualnie skorzystać z instytucji procesowych. Nie wynika z materiału sprawy, jak wszczęte odrębne postępowania wpłynęły na możliwość rozpoznania sprawy objętej niniejszym postępowaniem. Także korzystanie przez stronę z uprawnień procesowych dotyczących zwalczania bezczynności, bez jednoznacznych argumentów na ich nadużycie, nie może być używane jako usprawiedliwienie w niewykonaniu prawomocnego wyroku. Sąd I instancji nie przyjął, aby te działania skarżących nosiły znamiona nadużycia prawa.

Sąd I instancji w oparciu o akta stwierdził, że organ od 2 maja 2018 r. i zwrotu akt nie podjął w sprawie żadnych merytorycznych czynności, zmierzających do załatwienia sprawy. Nie wpłynęła na organ również przymuszająco grzywna orzeczona w związku z niewykonaniem prawomocnego wyroku, co znaczy, że nie wypełniła ona swojej roli.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej, że wymierzona przez Sąd I instancji grzywna w kwocie 2.000 zł jest zbyt niska, aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2018 r. i nie stanowi adekwatnej reakcji na utrzymujący się stan braku jakichkolwiek czynności w sprawie. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że konieczne jest podwyższenie wysokości grzywny za niewykonanie wyroku do kwoty 5.000 złotych, co w połączeniu z kwotą przyznanych skarżącym sum pieniężnych, powinno zmobilizować organ do wykonania wyroku.

Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. przez nieadekwatne do okoliczności sprawy oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Ten środek prawny, oprócz funkcji dyscyplinującej i represyjnej względem organu, pełni także funkcję kompensacyjną względem strony postępowania, będąc swoistym zadośćuczynieniem za krzywdę wywołaną wadliwym działaniem administracji publicznej. Przesłanką jej przyznania, ale także określenia wysokości, jest skala uciążliwości wywołanych bezczynnością organu, poczucia bezsilności wywołanej odwlekaniem załatwienia sprawy (zob. J. P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym. "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017, nr 2, str. 47-48). Jakkolwiek przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu jest pozostawione uznaniu sądu, nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji, że samo długotrwałe i nieefektywne prowadzenie postępowania nie jest wystarczającą okolicznością do jej przyznania, a poniesiona krzywda wymaga skonkretyzowania przez wskazanie na obiektywnie weryfikowalne następstwa zwłoki, jak zmniejszenie szans na realizację żądania. Realnie poniesiona szkoda jest podstawą do roszczeń odszkodowawczych, zgodnie z art. 154 § 4 p.p.s.a. Natomiast wprowadzona do systemu prawnego możliwość uzyskania wymiernej, finansowej rekompensaty za zignorowanie przez organ prawomocnego wyroku ma wymiar uzupełniający względem symbolicznej satysfakcji z uzyskania wyroku potwierdzającego zasadność zarzutu niewykonania prawomocnego orzeczenia i pozostaje w bezpośrednim związku właśnie z samym faktem niewykonania wyroku. Jej zastosowanie pozostawiono do oceny sądu, który rozważając podstawy do przyznania sumy pieniężnej powinien brać pod uwagę okoliczności danej sprawy, w szczególności zaś okres, jaki upłynął od wydania prawomocnego wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy, w tym ewentualną wielokrotność skarg na niewykonanie wyroku. Oczywiście instytucja ta nie powinna stać się instrumentem uzyskiwania dochodu przez zainteresowanych, przeciwdziałać temu pozwala pozostawienie oceny okoliczności sprawy do oceny sądu. W niniejszej sprawie wniesienie kolejnych skarg na wykonanie wyroku dzieli jednak okres roku, zaniechanie organu w wykonaniu wyroku nie było do tej pory sankcjonowane przyznaniem stronom sumy pieniężnej.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego czynnikami mającymi wpływ na przyznanie i wysokość sumy pieniężnej, związanymi ze stopniem poczucia bezsilności strony, jest długość okresu, przez jaki organ nie wykonuje prawomocnego wyroku, wydawanie kolejnych wyroków w trybie art. 154 p.p.s.a. i poziom aktywności organu. W niniejszym przypadku w każdym z tych aspektów skarżący zasadnie powołują się na poczucie bezsilności. Trwające postępowanie administracyjne jest dla stron źródłem również obowiązków procesowych, związanych przykładowo z koniecznością informowania organu o zmianie adresu, wymusza też stałą staranność w monitorowaniu nadchodzącej korespondencji. Nadto, aby dochodzić swoich praw, skarżący zmuszeni są do ponawiania czynności procesowych, ponoszenia kosztów pomocy prawnej. Te wszystkie okoliczności, w połączeniu z długością okresu, w jakim mają miejsce i wzgląd na konieczność wywołania skutku dyscyplinującego, uzasadniają przyznanie sum pieniężnych w wysokości po 5.000 zł dla każdej ze skarżących. Mając na uwadze górne granice określone w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a., kwoty te nie są w okolicznościach sprawy wygórowane, a jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są w łącznej wysokości dostatecznie wysokie, aby zadziałać motywująco na Prezydenta W. Ich wysokość może też stanowić dla każdej ze skarżących zauważalną rekompensatę za bezczynność organu.

Z powyższych względów i mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 154 § 1, 6 i 7 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1-3 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, ze względu na uwzględnienie skargi kasacyjnej od rozstrzygnięcia wyroku oddalającego skargę, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.