Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 364/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 a
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz 493
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi Województwa D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Teatru Polskiego we W. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 26 kwietnia 2017 r. Zarząd Województwa D. powołując się na przepis, art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.), oraz art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.) podjął uchwałę Nr 3709/V/17 w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Teatru Polskiego we W..

Uchwała powyższa brzmi następująco, cyt.:

"§ 1. Z dniem 27 kwietnia 2017 r. powierza się Panu R. L. pełnienie obowiązków dyrektora Teatru Polskiego we W., do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przewidzianym ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie dłużej niż trzy miesiące.

§ 2. Wykonanie niniejszej uchwały powierza się Marszałkowi Województwa D.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 maja 2017r., Nr NK-N.4131.196.4.2017.GD1, na podstawie art.82 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016r., poz.486) stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały Nr 3709/V/17 z dnia 26 kwietnia 2017r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru wskazał, że w toku badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art.16a ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012r., poz.406) w związku z art.7 Konstytucji R.P.

Dokonując analizy legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru podkreslił, że Zarząd Województwa D. w dniu 26 kwietnia 2017r. podjął działania w celu odwołania Dyrektora Teatru Polskiego we W. poprzez przyjęcie uchwały Nr 3708/V/17 Zarządu Województwa D. w sprawie odwołania Dyrektora Teatru Polskiego we W.

Jednakże Wojewoda D., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 maja 2017 r., Nr N.4131.196.3.2017.GD1. stwierdził nieważność w/w uchwały Nr 3708/V/17 Zarządu Województwa D. z dnia 26 kwietnia 2017 r. w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W.

Zdaniem Wojewody, stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Województwa przez organ nadzoru działający w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji nadzorczych wywiera skutki ex tunc, a więc z mocą wsteczną od dnia podjęcia aktu objętego stwierdzeniem nieważności. Bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały Nr 3708/V/17 Zarządu Województwa D. z dnia 26 kwietnia 2017 r. w sprawie odwołania Dyrektora Teatru Polskiego we W. było wyeliminowanie wszelkich skutków prawnych wywołanych tą uchwałą od dnia jej podjęcia. Stwierdzenie nieważności wywiera wobec danego aktu taki sam skutek jakby on nigdy nie istniał.

Powyższe – zdaniem organu nadzoru powoduje, że w dniu podejmowania uchwały Zarządu Województwa D., będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego, Teatr Polski we W. nadal posiadał dyrektora wyłonionego w drodze konkursu oraz powołanego na to stanowisko uchwałą Zarządu Województwa D. z dnia 30 sierpnia 2016 r., Nr 2638/V/16

Tymczasem, w myśl przywołanego w podstawie prawnej w/w uchwały przepisie art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, możliwość jego zastosowania została uwarunkowana istnieniem faktycznego wakatu na stanowisku dyrektora instytucji kultury. Tylko bowiem – w ocenie organu nadzoru, taka interpretacja wskazanego przepisu może odpowiadać ratio legis jego wprowadzenia przez ustawodawcę. Zatem powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora wyznaczonej przez organizatora osobie jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy na skutek bądź upływu okresu na jaki został powołany dyrektor, bądź też w wyniku skutecznego jego odwołania w trybie art. 15 ust. 6 w/w ustawy powstanie wakat na stanowisku dyrektora instytucji kultury.

Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie żadna z powyższych okoliczności umożliwiających Zarządowi Województwa skorzystanie z kompetencji określonej w art. 16a w/w ustawy nie zaistniała. W dacie podejmowania kwestionowanej uchwały nie upłynął bowiem okres na jaki został powołany dotychczasowy dyrektor Teatru Polskiego we W. Ponadto, wobec stwierdzenia nieważności uchwały Nr 3708/V/17 Zarządu Województwa D. z dnia 26 kwietnia 2017 r. w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W., nie można przyjąć, aby w sposób skuteczny dokonano odwołania dyrektora na podstawie art. 15 ust. 6 omawianej ustawy.

W tej sytuacji – w ocenie Wojewody D., Zarząd Województwa D. nie posiadał kompetencji do podjęcia uchwały na podstawie art. 16a w/w ustawy. Zarząd nie mógł zatem powierzyć pełnienia obowiązków Dyrektora Teatru Polskiego we W. w drodze uchwały Nr 3709/V/17.

Dodatkowo organ nadzoru podkreslił, że Zarząd Województwa D., podejmując przedmiotową uchwałę, naruszył kompetencję wynikającą z ustawy, naruszając jednocześnie art. 7 Konstytucji R.P., zgodnie z którym organy władzy działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że organy samorządu podejmują działania w oparciu o normy wyznaczające kompetencje lub zadania.

W ocenie organu nadzoru każdorazowe przekroczenie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 681/14, zgodnie z którym: "Z kolei do istotnych naruszeń przepisów skutkujących nieważność uchwały organu gminy należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał."

W oparciu o powyższe ustalenia, organ nadzoru przyjął, że Zarząd Województwa D., podejmując przedmiotową uchwałę, naruszył w sposób istotny przepis art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z art. 7 Konstytucji R.P., co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ orzekł jak wyżej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzoru wniosło Województwo D., zarzucając naruszenie przepisów:

1) art. 7 i 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. - zwaną dalej Konstytucją) w związku z art. 79, 81, 82, 82a i 86 ustawy o samorządzie województwa ,

2) art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a także art. 9 ust. 1 i 2, art. 15 i 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze jest dotknięte wadą proceduralnoprawną i materialnoprawną już od momentu wszczęcia postępowania nadzorczego, jako że Wojewoda wszczął postępowanie bezpośrednio po podjęciu uchwały Nr 3709/V/17 przez Zarząd Województwa, ale jeszcze przed jej przedstawieniem organowi nadzoru w trybie art. 81 ustawy o samorządzie województwa. Tym samym Wojewoda wszczął postępowanie nie uprawdopodobniając w najniższym z możliwych stopniu, iż sama uchwała oraz zawarte w niej treści regulacje w istotny sposób naruszają prawo, bo nie znał jej treści.

Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda D. wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w uchwały przed jej przedstawieniem - działał bez podstawy prawnej, a nadto nie zawiadomił Zarządu o wszczęciu postępowania w tej sprawie doręczając jedynie postanowienia w sprawie wstrzymania jej wykonania, co prowadzi do sformułowania zarzutu o naruszenie art. 7 Konstytucji R.P.. Działanie organu nadzoru było nieadekwatne do stanu faktycznego a nadużycie pozycji nadrzędności w stosunku prawnoorganizacyjnym nadzoru było nieproporcjonalne do wartości, której zamierzał postępowaniem nadzorczym chronić, w porównaniu z wartością samodzielności Województwa gwarantowanej konstytucyjnie i chronionej sądownie. Co prawda wobec samorządu regionalnego, jak sama nazwa wskazuje nie mają zastosowania postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm. zwanej dalej w skrócie EKSL), ale ustanowione w niej zasady odnoszące się do samorządu lokalnego mają charakter uniwersalny i mogą być pewnym punktem odniesienie dla relacji między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami nadzoru, dzięki czemu można stwierdzić, że działanie Wojewody narusza zasadę proporcjonalności sformułowaną w art. 11 ust. 3 EKSL, który stanowi, iż "Kontrola administracyjna społeczności lokalnych winna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma chronić".

W dalszej części uzasadnienia skargi, strona skarżąca podkreśliła, że ma świadomość związku przyczynowo-skutkowego obu w/w uchwał, bowiem bez wątpienia dopiero odwołanie dyrektora uchwałą Nr 3708/V/17 powodowało wakat na tym stanowisku i tym samym obligowało Skarżącą jako organizatora tej instytucji kultury do powierzenia obowiązków jej dyrektora uchwałą Nr 3709/V/17 na czas nowego postępowania konkursowego dla wyłonienia nowego kandydata na to stanowisko, jeśli zatem doszłoby do utraty mocy obowiązującej uchwały Nr 3708/V/17 to tym samym swoją podstawę prawną i faktyczną traci uchwała Nr 3709/V/17. Jednakże w dniu wydania skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora, skutek stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie odwołania dyrektora nie zaistniał. Skarżący nie kwestionuje skutków ex tunc rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały, jednakże podnosi zarazem argument powszechnie przyjętego domniemania ważności aktu prawnego do momentu zaistnienia skutku jej utraty w wyniku stwierdzenie nieważności, uchylenia lub z mocy prawa. Tym samym w dniu 26 kwietnia 2017 r. po podjęciu uchwały Nr 3708/V/17 w sprawie odwołania dyrektora, z uwagi na bezpośrednie wywołanie skutku tego odwołania z racji nie tylko brzmienia art. 70 §1 Kodeksu pracy ("niezwłocznie"), ale też faktycznego doręczenia go dyrektorowi obecnemu na posiedzeniu Zarządu, zaistniał wakat na tym stanowisku, a obowiązkiem organizatora instytucji kultury było zapewnienie ciągłości kierowania tą instytucją, co przy braku zastępcy dyrektora, zmuszało do podjęcia uchwały Nr 3709/V/17 zgodnie z art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Strona skarżąca zarzuciła, że Wojewoda wydając rozstrzygnięcie niezgodnie z art. 86 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie województwa traktuje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie odwołania dyrektora jako prawomocne, przyjmując, że w dniu 26 kwietnia 2017 r. nie zaistniał skutek odwołania i nie było podstaw prawnych do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora, tymczasem do uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia skutek ex tunc względem uchwały Nr 3708/V/17 nie zaistniał i uchwała Nr 3709/V/17 ma ciągle swoje prawne i faktyczne uzasadnienia, bo skutek ten zaistnieje dopiero z dniem bezskutecznego upływu terminu na zaskarżenie rozstrzygnięcia lub z dniem uprawomocnienia się postanowienia o odrzuceniu skargi lub wyroku o jej oddaleniu. Zważywszy zaś na to, że rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania jest zaskarżane do sądu administracyjnego, to ewentualne jego uchylenie przywróci stan z dnia 26 kwietnia 2017 r. sprzed wydania tego rozstrzygnięcia i uchwała Nr 3709/V/17 utrzyma nadal swoje prawne i faktyczne uzasadnienie.

Zdaniem strony skarżącej, wydane dnia 26 maja 2017r. rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność uchwały Nr 3708/V/17 spowodowało w myśl art. 82a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa jak na razie jedynie skutek prawny w postaci wstrzymania jej wykonania z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia, jednak do dnia uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia na zasadach przewidzianych art. 86 ust. 4 ustawy sama uchwała zachowuje ciągle moc obowiązującą, tym samym wskazana przez Wojewodę podstawa prawna jego rozstrzygnięcia oraz wykładnia przywołanych przepisów są wadliwe. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i 171 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 79, 82 i 82a oraz 86 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa.

Nadto strona skarżąca podkreśliła, że stoi na stanowisku, iż każde rozstrzygnięcie nadzorcze wymaga nie tylko wskazania jego podstawy prawnej, ale też precyzyjnego wyjaśnienia takiej jej interpretacji, która dowodzi zasadności stwierdzenie nieważności uchwały.

Przywołanie przez Wojewodę w zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym art. 7 Konstytucji, który miał jakoby naruszyć Zarząd Województwa podejmując uchwałę Nr 3809/V/17 bez wyjaśnienia, na czym polega owo naruszenie, jako że przywołane w uzasadnieniu fragmenty uzasadnienia wyroku II GSK 681/14 NSA z dnia 13 maja 2015 r. pozostają bez związku z przedmiotem sprawy.

W dalszej części uzasadnienia skargi, strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji R.P. -samorząd terytorialny uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej wykonuje przysługującą mu istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (por. również art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim). Udział w sprawowaniu władzy publicznej oznacza obowiązek przestrzegania zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji, iż organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 6 ust. 3 ustawy o samorządzie wojewódzkim). W ramach owej samodzielności organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego służy prawo podejmowania na podstawie przepisów i w ich granicach działania podlegającego sądowej ochronie. Do działań tych w sferze wykonywania zadań w zakresie kultury należy w ramach funkcji organizatora instytucji kultury uprawnienie do odwoływania dyrektora instytucji na podstawie art. 15 ust. 4 i 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a następnie powierzenie obowiązków dyrektora tej instytucji do czasu powołania dyrektora wyłonionego w odpowiednim trybie zgodnie z art. 16a ustawy, które to uprawnienie zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa należy do wyłącznej właściwości zarządu województwa, który wykonuje te czynności w formie uchwał podejmowanych zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowego składu zarządu. Nieuprawniona i sprzeczna z prawem ingerencja Wojewody narusza – w ocenie strony skarżącej podstawy tej samodzielności, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa gwarantujących samodzielność województwu, a podejmowane na podstawie art. 9 ust. 1 i 2, art. 15 i 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej działania Zarządu były na podstawie i w granicach prawa, tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze stoi w sprzeczności z tym przepisami.

W konsekwencji powyższego, strona skarżąca stwierdziła, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 7 Konstytucji, bowiem Wojewoda nie miał podstaw do wydania go w okresie braku prawomocności rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały Nr 3708/V/17, zatem w okresie, gdy skutek nieważności jeszcze nie zaistniał i tym samym ciągle brak dyrektora Teatru Polskiego, co uzasadnia pozostawienie w mocy uchwały Nr 3709/V/17 w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora. Utrata mocy tej uchwały w wyniku stwierdzenie nieważności może nastąpić dopiero po ostatecznym zniesieniu skutku odwołania dyrektora.

Powołując powyższe zarzuty prawne i faktyczne strona skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz jego wstrzymanie.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podtrzymując stanowisko oraz argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, gdyż wszczęcie postępowania nadzorczego nastąpiło przed upływem terminu doręczenia uchwały Wojewodzie oraz w okresie braku prawomocności rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały Nr 3708/V/17.

Zdaniem Wojewody ustawodawca w żadnym z przepisów ustawy o samorządzie województwa nie wskazał na moment, w którym następuje wszczęcie postępowania nadzorczego. W ocenie organu nadzoru, zbyt daleko idącym uproszczeniem byłoby stwierdzenie, że postępowanie nadzorcze należy utożsamiać jedynie z treścią art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a więc z okresem 30- dniowym liczonym od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych, a nie polega tylko na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, a całość czynności podejmowanych przez organ nadzoru służy eliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego w uchwałach organów samorządu województwa. Tymczasem przepisy art. 82 ust. 1 w/w ustawy określają jedynie termin w jakim organ nadzoru posiada kompetencję do samodzielnej i władczej ingerencji w działalność uchwałodawczą organów samorządu województwa.

Należy mieć przy tym na uwadze, zauważył dalej Wojewoda, że organ nadzoru wykonuje swoje kompetencje z urzędu, a nie na wniosek, co zostało potwierdzone w szerokim orzecznictwie sądów administracyjnych. Z kolei ewentualne informacje docierające do organu nadzoru w sprawach objętych nadzorem mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowania z urzędu. Ustawodawca pozostawił, bowiem jedynie do decyzji organu nadzoru kwestię momentu wszczęcia postępowania oraz oceny charakteru i stopnia ewentualnego naruszenia prawa w ramach przysługujących mu kompetencji nadzorczych. Nie można, bowiem zignorować podstawowej funkcji sprawowanego nadzoru nad działalnością samorządu województwa, a więc strzeżenia prawa, co uzewnętrznia się w czuwaniu przez organ nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa przez organy nadzorowane - w tym przypadku Zarząd Województwa D. Tym samym przyjęcie interpretacji, przedstawionej przez skarżącego co do momentu wszczęcia postępowania przez organ nadzoru stoi w sprzeczności z podstawową cechą działania organu z urzędu. Ponadto, taka interpretacja powodowałaby daleko idące ograniczenie w sprawowaniu funkcji nadzorczych Wojewody.

Mając na uwadze powyższe - w ocenie organu nadzoru, moment wszczęcia postępowania nadzorczego został przez ustawodawcę pozostawiony do decyzji tego organu i nie jest uzależniony od oficjalnego doręczenia uchwały. Jedyną przesłanką warunkującą wszczęcie postępowania nadzorczego wobec uchwały organu samorządu terytorialnego jest faktyczne istnienie aktu.

Organ nadzoru nie zgodził się także z twierdzeniem strony skarżącej, że wojewoda nie zawiadomił Zarządu o wszczęciu postępowania przed przedłożeniem organowi nadzoru przedmiotowej uchwały w trybie art. 81 ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem organu, zawiadomienie nastąpiło już na etapie doręczenia Zarządowi postanowienia z dnia 26 kwietnia 2017 r. o wstrzymaniu wykonania uchwały. W kontekście powyższego wymaga wskazania – zdaniem organu, że już sam przepis kompetencyjny art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa stanowi, iż organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może wstrzymać jej wykonanie. Zatem wolą ustawodawcy jest, aby organ nadzoru miał możliwość wstrzymania wykonania uchwały nie tylko w toku postępowania nadzorczego, ale również już na etapie jego. wszczynania. Tym samym działanie organu nadzoru nie może być odczytywane jako nadużywające pozycji nadrzędności w stosunku prawnoorganizacyjnym nadzoru wobec samorządu województwa czy też naruszenia zasady proporcjonalności sformułowanej w art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Również zarzut, że organ nadzoru podjął nieuprawnioną i sprzeczną z prawem ingerencję naruszającą samodzielność samorządu województwa prowadzącą do wydania rozstrzygnięcia w okresie braku prawomocności rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały Nr 3708/V/17, w ocenie organu nadzoru nie jest zasadny. W kontekście powyższego zarzutu, organ zauważył, że bezpośrednio po podjęciu uchwały Nr 3708/V/17 Zarządu Województwa D. z dnia 26 kwietnia 2017r. w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W., wojewoda w tym samym dniu wstrzymał wykonanie tej uchwały z uwagi na możliwe daleko idące skutki w sferze publicznoprawnej, ale także w sferze stosunków prawa pracy, które mogła wywołać.

Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że uchwała Zarządu Województwa D. w sprawie odwołania dyrektora Teatru Polskiego we W. została skutecznie doręczona w sposób wywołując skutek w postaci odwołania dyrektora jeszcze przed doręczeniem postanowienia wojewody o wstrzymaniu jej wykonania (nie tylko w rozpatrywanej skardze, ale także na etapie postępowania nadzorczego), tym bardziej, że z ogólnodostępnych informacji wynikało, że dyrektor Teatru Polskiego – C. M. w dniu 26 kwietnia 2017 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Tym samym praktycznie od samego początku uchwała Nr 3708/V/17 nie mogła być wykonywania z uwagi na postanowienie wojewody o wstrzymaniu jej wykonywana.

Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego w dacie podjęcia uchwały Nr 3709/V/17 Zarządu Województwa D. z dnia 26 kwietnia 2017r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Teatru Polskiego we W., z uwagi na wskazane powyżej okoliczności, nie istniał wakat na stanowisku dyrektora Teatru Polskiego we W., gdyż uchwała Nr 3708/V/17 o odwołaniu dyrektora nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku, ponieważ wojewoda wstrzymał jej wykonanie. W związku z powyższym, nie zaistniała przesłanka umożliwiająca zastosowanie przez Zarząd art. 16a ustawy, a więc Zarząd nie był uprawniony do powierzenie pełnienia funkcji dyrektora Teatru Polskiego we W.

Ponadto podkreślił dalej organ nadzoru, stwierdzenie nieważności uchwały Nr 3709/V/17 było bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały Nr 3708/V/17, której podjęcie i skuteczne wykonanie warunkowało możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Teatru Polskiego we W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2016 poz. 1066 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym przypadku – w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej w związku z art. 148 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru jedynie wówczas, gdy został on wydany z naruszeniem prawa.

Dokonując oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego w opisanych powyżej ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu, tym samym Sąd nie podzielił argumentów zaprezentowanych przez stronę skarżącą w uzasadnieniu skargi.

I tak oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że spełnia ono warunki formalne, bo zawiera orzeczenie (osnowę), jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia, a także wydane zostało w ustawowo określonym terminie.

Wywody zaś zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy, czyli stwierdzenie nieważności w/w uchwały Nr 3709/V/17 z dnia 26 kwietnia 2017r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Teatru Polskiego we W., a zawarte w uzasadnieniu argumenty pozwalają na przyjęcie, że uzasadnienie spełnia wymogi określone przepisem art.107 § 3 k.p.a.

Sąd dokonując oceny podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego, miał na względzie, iż przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego określone zostały w art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016r. poz. 486 ze zm.).

I tak stosownie do tegoż przepisu, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważne, co oznacza, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest przyjęcie (uznanie), iż doszło do istotnego naruszenia prawa, a o czym stanowi art.82 ust.1 i ust.5 powołanej ustawy o samorządzie województwa.

Według organu nadzoru, Zarząd Województwa D. podejmując w dniu 26 kwietnia 2017r. uchwałę Nr 3709/V/17 w sprawie powierzenia z dniem 27 kwietnia 2017r. R. L. pełnienia obowiązków Dyrektora Teatru Polskiego we W., podjął ją z istotnym naruszeniem przepisu art.16a ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dalej w skrócie "u.o.p.d.k." (Dz. U. z 2012 poz. 406 ze zm.), w związku z art.7 Konstytucji R.P.

Podkreślić przy tym należy, że w/w przepis art.16a ustawy stanowi, że do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art.15 lub art.16 albo do czasu powierzenia zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej w trybie przepisów art.15a, organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie na okres nie dłuższy niż do końca sezonu artystycznego następującego po sezonie, w trakcie, którego dyrektor został odwołany(...).

Powyższa regulacja (art.16a ustawy) oznacza, że powierzenie przez organizatora pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie może nastąpić, gdy dyrektor wcześniej został odwołany, bądź akt o jego powołaniu wygasł.

Istotne przy tym jest także i to, że w świetle cyt. wyżej art.16a ustawy, nawet zaistnienie skutecznego wcześniejszego odwołania dyrektora, nie obliguje automatycznie organizatora – w niniejszej sprawie Zarząd Województwa D., do powierzania pełnienia obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie.

Świadczy o tym użyte przez ustawodawcę w przywołanym wyżej przepisie art.16a ustawy sformułowanie " może powierzyć pełnienie obowiązków", co oznacza, że decyzja w tym zakresie pozostawiona uznaniu organu (organizatora), jednakże ograniczona przepisami prawa, nie może mieć dowolnego lub arbitralnego charakteru, lecz powinna zostać właściwie umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu (uchwały).

Istotne jest w sprawie i co jest okolicznością niesporną, że w dniu 26 kwietnia 2017r. Zarząd Województwa D. powołując się m. innymi na przepis art.15 ust.6 pkt 4 u.o.p.d.k. podjął uchwałę Nr 3708/V/17 w sprawie odwołania Dyrektora Teatru Polskiego.

Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że w tym samym dniu, tj. 26 kwietnia 2017r. Wojewoda D. postanowieniem Nr NK-N.4131.196.3.2017.GDI – doręczonym stronie skarżącej również w tym samym dniu (k.78 akt sądowych) wstrzymał wykonanie powyższej uchwały Nr 3708/V/17.

Niesporne jest również w sprawie, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 maja 2017r. Nr NK–N.4131.196.3.2017.GD1 Wojewoda D. stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały Nr 3708/V/17 w sprawie odwołania Dyrektora Teatru Polskiego.

W tej sytuacji podzielić należy zaprezentowany w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia pogląd organu nadzoru, że stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Województwa przez organ nadzoru działający w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji nadzorczych wywiera skutki ex tunc, a więc z mocą wsteczną od dnia podjęcia aktu objętego stwierdzeniem nieważności. Bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały Nr 3708/V/17 Zarządu Województwa D. z dnia 26 kwietnia 2017r. w sprawie odwołania Dyrektora Teatru Polskiego we W. było wyeliminowanie wszelkich skutków prawnych wywołanych tą uchwałą od dnia jej podjęcia. Stwierdzenie nieważności wobec danego aktu wywiera – jak trafnie podkreślił organ nadzoru, taki sam skutek jakby on nigdy nie istniał.

Powyższe oznacza, że Zarząd Województwa D. podejmując uchwałę będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego podjął ją, choć w Teatrze Polskim we W. w istocie był obsadzony etat dyrektora, dyrektorem wyłonionym w drodze konkursu i powołanym z dniem 1 września 2016r. uchwałą Nr 2638/V/16 Zarządu Województwa D. z dnia 30 sierpnia 2016 na okres 4-ch sezonów artystycznych tj. 31.08.2020 r.

Jak zaś wynika z cyt. wyżej przepisu art. 16a u.o.p.d.k., możliwość jego zastosowania czyli powierzenia wyznaczonej osobie pełnienia obowiązków dyrektora została uwarunkowana istnieniem faktycznego wolnego stanowiska dyrektora instytucji kultury.

Powyższego nie zmienia także wyjaśnienie strony skarżącej, że w dniu 26 kwietnia 2017 r. Zarząd doręczył uczestnikowi – C. M. akt/uchwałę o odwołaniu Go ze stanowiska dyrektora i stąd faktyczny wakat.

Sąd nie podziela powyższego poglądu z tego to przede wszystkim względu, że chociażby po pierwsze na chwilę tę przysługiwała w/w skarga do tut. Sądu, a po drugie uchwała ta podlegała kontroli organu nadzoru i co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego i mając na względzie cyt. wyżej przepis art.16a ustawy, nie można było przyjąć, iż podjęcie w dniu 26 kwietnia 2017r. uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora teatru, gdy przepis art.82 ust.2 ustawy o samorządzie województwa wyposażył organ nadzoru w prawo do jej wstrzymania, jak i podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego (art.82 ust.1 ) - uprawniało organizatora – w niniejszej sprawie Zarząd Województwa D. do podjęcia niejako natychmiastowego aktu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Teatru w oparciu o cyt. wyżej przepis art.16a ustawy .

W okolicznościach niniejszej sprawy, podjęcie przez Zarząd Województwa D. opisanej wyżej uchwały w oparciu o cyt. wyżej przepis art.16a ustawy, stanowi w ocenie Sądu – istotne naruszenie prawa, z tej to przede wszystkim przyczyny, że na dzień 26 kwietnia 2017r. tj. dzień podjęcia powyżej uchwały nie zaistniały w istocie przesłanki z art.16a ustawy do skorzystania przez organizatora z uprawnienia do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora teatru.

Sąd nie podziela także zarzutów skargi dot. naruszenia przez organ nadzoru przepisów Konstytucji R.P..

Odnosząc się w szczególności do zarzutu strony skarżącej wskazującej na naruszenie kwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym, wynikającej z art. 16 ust.2 i art.165 ust.2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm.), zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, zauważyć należy, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest ograniczona przepisami prawa.

Zgodnie z kolei z art. 171 ust. 1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według zaś art. 171 ust 2 Konstytucji, organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest m.innymi wojewoda.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że organ nadzoru wydając w niniejszej sprawie zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze działał po pierwsze w ramach przyznanych mu kompetencji, a po drugie Sąd analizując przedmiotowe rozstrzygnięcie i argumentację zawartą w jego treści, uznał je nie tylko za zasadne, ale przede wszystkim za zgodne z prawem.

Również Sąd nie podzielił zarzutu strony skarżącej, że organ wydając niniejsze rozstrzygnięcie działał z naruszeniem przepisu art.7 Konstytucji R.P. w związku z art.81 ustawy o samorządzie województwa, z tej to przede wszystkim przyczyny, iż przepisy w/w ustawy nie określają terminu w jakim organ nadzoru jest uprawniony do wszczęcia postępowania nadzorczego, a po drugie istotne jest przy wszczęciu postępowania istnienie w obrocie prawnym określonego aktu.

Skoro zaś niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że uchwała, która objęta została kontrolą organu nadzoru funkcjonowała już w obrocie prawnym, to nie ma istotnego znaczenia fakt, że postępowanie nadzorcze wszczęte zostało przed doręczeniem Wojewodzie tejże uchwały przez Zarząd Województwa.

Reasumując, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – nie wykazała, by zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 § 1 p.p.s.a.

Dotąd powiedziane sprawia, że wniesioną skargę należało oddalić po myśli przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnośnie zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśnienia wymaga, że Sąd kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, nie rozpoznawał tego wniosku, gdyż wyznaczony termin rozprawy nie był odległy, jako, że skarga wpłynęła do tut.Sądu w dniu 21 lipca 2017r., a rozprawa w tej sprawie wyznaczona została już na dzień 21 września 2017r.

Na marginesie Sąd zauważa, że z urzędu jest mu wiadomym, iż wyrokiem tut. Sądu z dnia 4 października 2017r., sygn.akt IV SA/Wr 363/17 oddalona została skarga Województwa D. na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 26 maja 2017r., stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Województwa D. Nr 3708/V/17 w sprawie odwołania Dyrektora Teatru Polskiego.