Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1870/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 28, art. 136 oraz art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA : Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA: Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 278/07 w sprawie ze skargi I. H., E. M. H., J. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza solidarnie od I. H., E. M. H., J. H. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r., na skutek skargi I. H., E. M. H., J. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu [...] września 2004 r. do Starosty Tatrzańskiego wpłynął wniosek I. H., E. M. H. i J. H. o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obr. [...], położoną w Z..

Starosta Tatrzański decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. orzekł w punkcie 1 o zwrocie ½ części nieruchomości – oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] o powierzchni [...] ha – położonej w Z., objętej KW [...]Sądu Rejonowego w Z., na rzecz I. H. w 1/6 części praw własności, E. M. H. w 1/6 części praw własności i J.H. w 1/6 części praw własności; w pkt 2 o zwrocie na rzecz Gminy Miasto Z. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości w kwocie [...] zł w tym przez I. H. - kwoty [...]zł, E. M. H. - kwoty [...] zł, J. H.,- kwoty [...]; w pkt 3, iż wymieniona kwota winna być uiszczona na wskazany numer konta w terminie do 14 - tu dni, licząc od dnia w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna, w pkt 4 iż w przypadku zwłoki w uiszczeniu należności pobierane będą odsetki ustawowe; w pkt 5 iż roszczenia z tego tytułu podlegają zabezpieczeniu hipotecznemu, w pkt 6, iż ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało oparte na ustalenia faktycznych, według których nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Miejskiego w Z. Wydziału Gospodarki Terenowej z dnia [...] kwietnia 1977r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem na cele rekreacji, wypoczynku i kultury, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] września 1975 r. Poprzednimi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: W. J. H. s. W. i L. w – ½ części, D. D. c. W. i H. w 1/4 części oraz U. B. K. c. W. i E., J. K. s. Z. i U., Pani A. U. K. c. Z. i U. - każdy po 1/12 części. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Z. Wydział I Cywilny z dnia [...] sierpnia 2002 r. /sygn. akt [...]/ wynika zaś, że spadek po W. J. H. s. W. i L. nabyły dzieci I. H., J. H. i M. E. H. - po 1/3 części każde z nich.

W stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] zostało przeprowadzone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Targu postępowanie o zwrot nieruchomości zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. Na mocy tej decyzji organ orzekł o zwrocie części przedmiotowej nieruchomości na rzecz D. D. w ¼ części, U. E. w ½ części, A. D. w 1/12 części oraz na rzecz J. K. w 1/12 części. Przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2005r. rozprawa administracyjna połączona z wizją lokalną na przedmiotowej działce, jednoznacznie wykazała, że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości tj. parku rekreacji, wypoczynku i kultury. W związku z czym organ pierwszej instancji, na podstawie przepisów art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wydał w dniu [...] czerwca 2005 r. decyzję o zwrocie przedmiotowej nieruchomości wskazując, iż nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a tym samym spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców współwłaściciela działki nr [...], która nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dodatkowo, organ pierwszej instancji orzekł o rozliczeniach z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stosownie do treści przepisów art. 139, art. 140 i art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od powyżej decyzji odwołanie wnieśli I. H., E. M. H. i J. H. w części dotyczącej rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania oraz Gmina Miasto Z.

Spadkobiercy poprzedniego współwłaściciela w odwołaniu od pkt 2 decyzji nakładającego na strony obowiązek zwrotu na rzecz Gminy i Miasta Z. łącznej kwoty [...] zł tytułem zwaloryzowanego odszkodowania orzeczonego decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] kwietnia 1977r. wnieśli o uchylenia w tym zakresie decyzji i o orzeczenie co do meritum, ewentualnie o jej uchylenie w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący się zarzucili decyzji Starosty Tatrzańskiego naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 76, 77 i 107 k.p.a., a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że obowiązek zwrotu odszkodowania związany jest z "odszkodowaniem orzeczonym,, (jak podano w uzasadnieniu decyzji), nie zaś z odszkodowaniem "wypłaconym" jak statuuje to ustawa.

Burmistrz Miasta Z. wniósł natomiast o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał na powierzchownie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, które wobec panujących warunków atmosferycznych, nie pozwoliły zdaniem odwołującego na ustalenie żadnych szczegółów zagospodarowania działki nr [...]. Dlatego też, nie można było jednoznacznie wykazać, że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia - parku rekreacji, wypoczynku i kultury.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Małopolski, stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w całości, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w odwołaniach. Wojewoda podkreśli, że zgodnie z zawartą w treści art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ta zasada nie była, jego zdaniem, realizowana przez organ pierwszej instancji, który nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi toczyć się z udziałem wszystkich niezbędnych stron, co stanowi gwarancję odpowiedniej ochrony ich interesów prawnych. Obowiązek zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom postępowania w każdym jego stadium został nałożony na organ administracji publicznej orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego bez dopuszczenia wszystkich stron do uczestnictwa, stanowi kwalifikowane naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) i jest przesłanką wznowienia postępowania. Zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy na okoliczność ustalenia aktualnego właściciela przedmiotowej działki zawierał nieścisłości, które w ocenie organu odwoławczego nie pozwalały jednoznacznie przesądzić kręgu stron uprawnionych do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu o zwrot. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW [...], wydanym w dniu [...] grudnia 2004r. przez Sąd Rejonowy w Z. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych m. in. działka nr [...] obr. [...] stanowi własność Gminy Tatrzańskiej. Podstawą prawną nabycia przedmiotowej działki była decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 1993r. Jakkolwiek prawo Gminy Tatrzańskiej, ujawnione w księdze wieczystej korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (stosownie do art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece – tj. Dz, U. z 2000 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.), to zadaniem Wojewody, jest to domniemanie prawne wzruszalne. W aktach organu pierwszej instancji znajduje się ponadto ostateczna decyzja administracyjna z dnia [...] lutego 1993r. wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Targu, stosownie do której zwrócono 1/2 części praw własności działki nr [...] na rzecz D. D. w – ¼ części, U. E. w 1/12 części, A. D. w 1/12 części i na rzecz J. K. w 1/12 części. Jednocześnie z wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. Z., sporządzonego wg stanu na dzień [...] grudnia 2004r. wynikało, że stanowi ona własność D. D. w – ¼ części, U. E. w – ¼ części, A. D. w – ¼ części i J. K. w – ¼ części - na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Targu z dnia [...] lutego 1993r. Powyższe ustalenia (wzajemnie sprzeczne) w zakresie podmiotów, którym przysługuje prawo własności w stosunku do działki nr [...] pozwalają na stwierdzenie, że zgodność wpisu prawa własności w dziale II księgi wieczystej nr [...] z aktualnym stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości budzi uzasadnione wątpliwości i musi zostać zweryfikowana na potrzeby postępowania administracyjnego. Wątpliwości organu odwoławczego, co do zrealizowania zasady prawdy obiektywnej, budziło także ustalenie przez Starostę Tatrzańskiego przedmiotu złożonego wniosku. Z decyzji wywłaszczeniowej wynikało, że wnioskowana do zwrotu działka nr [...] położona w obr. [...] w Z. miała powierzchnię [...] m2. Natomiast w sentencji zaskarżonej decyzji działka ta posiada powierzchnię [...] m2. W aktach sprawy nie ma śladu żadnych dokumentów świadczących np. o przekształceniach geodezyjnych przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji o tożsamości zwracanej nieruchomości z wywłaszczoną. Ponadto organ odwoławczy uznał, że kserokopie dokumentów bez uwierzytelnienia "za zgodność z oryginałem" dokonanego w sposób przewidziany prawem, nie posiadają waloru dokumentu w rozumieniu art. 76 k.p.a. i nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym. Znajdujący się w aktach sprawy "uwierzytelniony" przez pełnomocnika wnioskodawców odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] sierpnia 2002r. sygn. akt [...], stosownie, do którego spadek po W. J. H. w części odnoszącej się do nieruchomości położonej w Polsce, nabyły dzieci I. H., J. H. i M. E. H. po 1/3 części, nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie postępowania poprzez zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wedle skarżących stan prawny nieruchomości został wyjaśniony, w stopniu wystarczającym dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Stan ten wynikał z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z., gdzie jako właściciel figuruje Gmina Z. Nabycie nieruchomości przez Gminę nastąpiło w drodze komunalizacji, na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Okoliczność ta została ustalona deklaratoryjną decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] czerwca 1993 r. Stosunek tej decyzji - wbrew wątpliwościom organu odwoławczego - do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Targu z dnia [...] lutego 1993 r. o zwrocie części nieruchomości wynika z charakteru nabycia mienia w drodze komunalizacji, następującego z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. W tej dacie Gmina stała się właścicielem nieruchomości, a stwierdzenie tego faktu dopiero na mocy przywołanej decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. jest prawnie indyferentne. Nie było również potrzeby rozważenia kwestii dopuszczalności zwrotu w kontekście rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Rękojmia ta - co jest jej elementarną cechą - działa jedynie w przypadku nabycia prawa w drodze czynności prawnej z wyłączeniem innych zdarzeń, w tym decyzji administracyjnych. Obok treści księgi wieczystej, przy ustalaniu aktualnego stanu prawnego nieruchomości organ I instancji uwzględnił także treść decyzji z dnia [...] lutego 1993 r. o zwrocie części nieruchomości. Z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje przywołany przez organ odwoławczy wypis z ewidencji gruntów. Ewidencja ta - w przeciwieństwie do ksiąg wieczystych - wskazuje wyłącznie na stan władania (posiadania) nieruchomością bez żadnych konotacji prawnych. Ponadto w ich ocenie, stroną w postępowaniu administracyjnym jest - jak stanowi art. 28 k.p.a. - wyłącznie osoba, której konkretnego uprawnienia lub obowiązku dotyczy postępowanie. Tylko wkroczenie w tę sferę, określaną mianem interesu prawnego, legitymuje do udziału w postępowaniu. Z punktu widzenia statusu strony, powyższe prawa lub obowiązki powinny, zatem łączyć się z przedmiotem postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2007 r. podkreślił, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 k.p.a. oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego. Jest ono działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Natomiast rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnie rozszerzająca. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna, pozwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Wniesienie odwołania powoduje, więc w myśl powyższego przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega, więc całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ I instancji, co więcej organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powstaje z chwilą, kiedy zaistnieje przesłanka z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, statuującego zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu, na który zostały wywłaszczone. Wynikające wprost z ustawy uprawnienie podmiotowe poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powstaje wówczas, gdy stosownie do przepisu art. 137 nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie budzą w sprawie żadnych wątpliwości okoliczności dotyczące wywłaszczenia. Przedmiotowa nieruchomość gruntowa położona w Z. przy ul. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Miasta Z. i Gminy Tatrzańskiej - Wydział Gospodarki Terenowej z dnia [...] kwietnia 1977 r. jako niezbędna na cele parku rekreacji, wypoczynku i kultury. W dacie wywłaszczenia przedmiotowa działka stanowiła współwłasność w częściach ułamkowych osób fizycznych: W. J. H. w – ½ cz., D. D. w – ¼ cz., U. K. w 1/12 cz.,. J. K. w 1/12 cz. i A. K. w 1/12 cz. Na rzecz współwłaścicieli - powyższą decyzją wywłaszczeniową - zostało ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w łącznej kwocie [...] zł, do wypłaty którego w częściach odpowiadających wielkości udziałów we współwłasności poszczególnych właścicieli, został zobowiązany Zarząd Gospodarki Terenami w Z. Na rzecz W. J. H. przypadła z tytuł odszkodowania kwota [...] zł. W aktach sprawy znajdowała się również decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Targu z dnia [...] lutego 1993 r. zaopatrzona w klauzulę prawomocności. Decyzją tą orzeczono o zwrocie na rzecz poprzednich właścicieli: D. D., U. E., A. D. (d. K.) i J. K. – ½ praw własności wywłaszczonej działki ewiden. [...] o pow. [...] m2 z określeniem ich udziałów we współwłasności w stosunku do całej działki, tj. na rzecz D. D. 1/4, a na rzecz pozostałych współwłaścicieli po 1/12 każdemu z nich. Nadto orzeczono o zwrocie od wymienionych współwłaścicieli zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Tatrzańskiej. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wywłaszczona działka nie została zagospodarowania i nie stanowiła części kompleksu parku rekreacji wypoczynku i kultury. Według obowiązującego w dacie decyzji o zwrocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego Uchwała Rady Narodowej Miasta Z. i Gminy Tatrzańskiej z dnia [...] lipca 1986 r. działka ta znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W toku postępowania stwierdzono, że na działce tej zaniedbanej, porośniętej trawą i wieloletnimi drzewami, częściowo ogrodzonej starym zniszczonym ogrodzeniem z drewnianych żerdzi znajdowało się nielegalne wysypisko śmieci, a także i część garażu - blaszaka osoby fizycznej, z którą Urząd Gminy Tatrzańskiej nie zawarł umowy dzierżawy. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej nr Kw [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. właścicielem działek nr [...] i [...] w obr. [...], o pow. [...] ha, dla których jest ona prowadzona - jest Gmina Tatrzańska na podstawie decyzji komunalizacyjnej Urzędu Wojewódzkiego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 1993 r. W aktach znajduje się też wypis z rejestru gruntów dla działki [...], o pow. [...] m2, a jako właściciele i władający są wpisani: A. D., D. D., U. E. i J. K. wszyscy po 1/4 udziału, zaś jako podstawę prawną wpisu podano "Dec, [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma przede wszystkim poprzedni właściciel nieruchomości. Wyjaśnienie ustawowe, w jakim należy rozumieć "poprzedniego właściciela" znajduje się w słowniczku określeń ustawowych zawartych w przepisie art. 4 pkt 4 u.g.n. i w jego świetle nie budzi wątpliwości, że J. W. H. był poprzednim właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a dokładnie jej współwłaścicielem w połowie. Nadto legitymacja ta przysługuje spadkobiercy poprzedniego właściciela. Spadkobiercą zaś jest tylko i wyłącznie ten podmiot, który nabył prawa i obowiązki majątkowe zmarłej osoby na zasadach określonych w kodeksie cywilnym (art. 922 k.c. i następne) i legitymuje się stosownym orzeczeniem sądu powszechnego stwierdzającym nabycie po nim spadku. Zatem do wykazania swojej legitymacji, skarżący byli obowiązani do wniosku o zwrot nieruchomości dołączyć stosowne orzeczenie Sądu. Pełnomocnik skarżących w niniejszej sprawie dołączył odbitkę ksero postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] sierpnia 2002 r. /sygn. akt [...]/ z potwierdzeniem przez siebie jej zgodności z oryginałem. Organ odwoławczy powziął wątpliwości, co do mocy dowodowej tej odbitki ksero, a ostatecznie odmówił jej waloru dokumentu stwierdzającego zawartą w nim treść i z tej przyczyny uchylił decyzję organu I instancji. Przepis art. 75 k.p.a. nakazuje dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Niewątpliwie przedmiotowa odbitka ksero nie ma pełnej mocy dowodowej przysługującej dokumentom, uprawdopodobniła jedynie legitymację wnioskodawców przysługującą im z mocy art. 136 ust. 3 u. g .n.. Stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie wymagał weryfikowania w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, gdyż zgromadzone materiały dowodowe były, zdaniem Sądu, wystarczające do dokonania prawidłowej subsumcji. Gmina stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości ex lege, z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] czerwca 1993 r. Decyzja komunalizacyjna jest aktem deklaratywnym (stwierdzającym). Gmina weszła, więc w taki sam zakres praw i obowiązków, jaki przysługiwał jej poprzednikowi prawnemu w stosunku do nieruchomości tj. Skarbowi Państwa (nabycie pochodne). Należy tu dodać, że uprawnieniu wywłaszczonego właściciela (lub jego spadkobiercy) do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiada obowiązek podmiotu, na rzecz, którego nastąpiło wywłaszczenie zwrotu nieruchomości, a wiec przeniesienia jej własności. Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obciąża, więc zarówno Skarb Państwa, jak i Gminę. Komunalizacja nieruchomości nie jest równoznaczna z przeniesieniem własności nieruchomości na rzecz "osoby trzeciej", a zatem nie stanowi przeszkody do jej zwrotu, na rzecz poprzedniego właściciela. Wpis prawa własności Gminy do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości skutkuje domniemaniem, że ujawnione prawo jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Jednakże jest to domniemanie iuris tantum i jako takie może być obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego. Niegdzie nie została, bowiem wyrażone zasada, że dowód przeciwko treści wpisu może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece można obalić w każdym postępowaniu, w oparciu o dostępne środki dowodowe, w którym ocena prawdziwości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Warunkiem sine qua non skutecznego wystąpienia przeciwko wiarygodności wpisu w księdze wieczystej jest legitymowanie się interesem prawnym w uzyskaniu oceny zgodnej z żądaniem. Interes prawny jako konstrukcja prawa cywilnego materialnego z natury rzeczy właściwym jest tylko podmiotom wiązanym w stosunki cywilne materialnoprawne. W niniejszej sprawie dowodem, świadczącym o innym stanie własności niż ten, który wynikał z wpisu do księgi wieczystej była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Targu z dnia [...] lutego 1993 r. o zwrocie połowy przedmiotowej działki ewid. [...] o pow. [...] m2. na rzecz poprzednich jej współwłaścicieli – D. D., U. E., A. D., J. K. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest aktem administracyjnym konstytutywnym (prawotwórczym), wywołującym skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowiącym podstawę wpisu do księgi wieczystej. Pomimo tego, jak argumentował Sąd, że prawo własności wymienionych osób nie zostało ujawnione w księdze wieczystej przez wpis zgodny z treścią decyzji o zwrocie, to jednak decyzją ta funkcjonuje nadal w obrocie prawnym i musi być uwzględniona w niniejszym postępowaniu jako tworząca określony, rzeczywisty stan prawny. Jest oczywistym, w świetle treści jej rozstrzygnięcia, że roszczenie poprzednich współwłaścicieli o zwrot połowy przedmiotowej wywłaszczonej nieruchomości zostało zaspokojone symetrycznie do decyzji wywłaszczeniowej z uwzględnieniem wielkości ich udziału we współwłasności. Prawo własności do przedmiotowej działki przysługuje obecnie, zdaniem Sądu, po połowie Gminie i wymienionym współwłaścicielom stosownie do wielkości ich udziałów. Na tle powyższego trafnie, w ocenie Sądu, skarżący odwołują się do przepisów kodeksu cywilnego regulujących współwłasność. Przepis art. 198 k.c. stanowi, iż każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Oznacza to, że rozporządzenie udziałem we współwłasności przez Gminę nie wymaga zgody pozostałych współwłaścicieli, którzy w znaczeniu materialnoprawnym nie pozostają stronami niniejszego postępowania. Problemy natury procesowej związane z uprawnieniem stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na tle art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. wystąpiły niewątpliwie w poprzednim postępowaniu na gruncie obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wówczas, a i obecnie pod rządami obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot nieruchomości mógł nastąpić za zgodą wszystkich współwłaścicieli. Zatem wniosek o zwrot nieruchomości powinien był pochodzić od wszystkich poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, względnie powinni się oni legitymować stosownym upoważnieniem Sądu. W sytuacji, gdy nie wszyscy współwłaściciele wyrażają zgodę na zwrócenie im nieruchomości, współwłaściciele którzy przed wywłaszczeniem mieli co najmniej połowę udziału we współwłasności nieruchomości, mogą żądać na podstawie art. 199 k. c. wydania przez sąd powszechny orzeczenia zastępującego -stosownie do art. 64 k.c. - oświadczenie woli współwłaścicieli niewyrażających zgody na zwrot nieruchomości. W tym zakresie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego. W postępowaniu z 1993 r. poprzedni współwłaściciel połowy nieruchomości, wówczas jeszcze żyjący W. J. H. nie brał udziału ani nie był adresatem decyzji o zwrocie. W sytuacji zaś, jaka powstała, oceniając na gruncie racjonalnym istniejącą w obrocie prawnym decyzję o zwrocie (konstytutywną), o nieodwracalnych skutkach w sferze cywilnoprawnej i jej wpływ na niniejsze postępowanie trzeba stwierdzić, że nie jest ona przeszkodą do właściwej restytucji (całkowitej) stanu własności nieruchomości sprzed wywłaszczenia, o ile występuje przesłanka zwrotu z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał, że znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], nie ma przypisywanej mu przez organ odwoławczy doniosłości prawnej dla oceny stanu jej własności. Skoro, jako podstawa wpisu w Rej. jest podana "dec, [...] (końcowy nr, znaku decyzji o zwrocie nieruchomości z dnia [...] lutego 1993 r.) to jest oczywistym, że pozostaje on w całkowitej sprzeczności z treścią decyzji o zwrocie i nie odzwierciedla ani stanu własności w zakresie wskazanych "właścicieli i władających" ani w zakresie powierzchni działki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Małopolski, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż pomimo brzmienia tego przepisu możliwy jest zwrot ułamkowej części nieruchomości, o ile występuje przesłanka zwrotu z art. 137 powołanej ustawy w postaci jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,

2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie, że organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji przyjęcie, że organ ten powinien stosownie do treści art. 136 k.p.a. przeprowadzić we własnym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest żądanie zwrotu nieruchomości lub jej części. Zwrot części nieruchomości, użyty w ustawie o gospodarce nieruchomościami, oznacza w tym przypadku jej możliwą fizycznie do wydzielenia część, a nie zwrot udziału we współwłasności. Ustawa wyraźnie stanowi, zdaniem pełnomocnika organu, że zwrotowi podlega nieruchomość lub jej część, a nie prawo do tej nieruchomości mimo, iż to właśnie prawo własności zostało wywłaszczone. Nie jest możliwy zwrot udziału we współwłasności, tylko fizycznie wydzielona część nieruchomości. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi toczyć się z udziałem wszystkich stron, co stanowi gwarancję ochrony ich interesów prawnych, zaś obowiązek zapewnienia czynnego udziału wszystkich stron postępowania w każdym jego stadium został nałożony na organ administracji orzekający w sprawie zwrotu nieruchomości, a to zgodnie z art. 10 k.p.a. statuującym zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego bez dopuszczenia wszystkich stron do uczestnictwa, stanowi kwalifikowane naruszenie prawa i jest przesłanką wznowienia postępowania. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mający charakter materialnoprawny wraz z przepisem procesowym art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, pozwala na ustalenie, kto jest stroną takiego postępowania. Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, zdaniem organu, że stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami posiadającymi interes prawny w tym postępowaniu, jest jej poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że ujawnionym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina Tatrzańska, a podstawą prawną nabycia jej prawa była decyzja komunalizacyjna Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] czerwca 1993 r., którą stwierdzono nabycie własności nieruchomości z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Wpis ten skutkuje domniemaniem, że ujawnione prawo jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Jednakże jest to domniemanie iuris tantum i jako takie może być obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego. W niniejszej sprawie dowodem, świadczącym o innym stanie własności niż ten, który wynika z wpisu do księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jest decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Targu z dnia [...] lutego 1993 r. o zwrocie 1/2 przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzednich jej współwłaścicieli: D. D., U. E., A. D. i J. K. Skoro stroną tego postępowania, a więc podmiotem posiadającym interes prawny w tym postępowaniu jest również, jak to wyżej wskazano, jej aktualny właściciel to nie zasługuje na uwzględnienie pogląd wyrażony przez Sąd, sprowadzający się do uznania, że w tym postępowaniu współwłaściciele nieruchomości, będący osobami fizycznymi nie są stronami w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż każdy ze współwłaścicieli może według przepisów Kodeksu cywilnego rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie nie brali udziału w postępowaniu współwłaściciele mający udział w 1/2 części tej nieruchomości, a niezapewnienie przez organ administracji im udziału w postępowaniu daje podstawę do jego wzruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy prawne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego można, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającej na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do treści art. 140 ustawy. Stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są jej poprzedni właściciele lub jego spadkobiercy, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2005 r. uchylił decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] czerwca 2005 r., z uwagi na to, iż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie brali udziału wszyscy jej współwłaściciele, zmienił się przedmiot postępowania, jak też wnioskodawcy nie udokumentowali swego następstwa prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości do Starosty Tatrzańskiego wystąpili współwłaściciele będący jednocześnie następcami prawnymi W. H. Każdemu z tych współwłaścicieli – I. H., E. M. H. i J. H. przysługuje udział w wysokości 1/6 całości nieruchomości. W postępowaniu wywołanym tym wnioskiem nie brali udziału pozostali współwłaściciele, posiadający odpowiednie w przedmiotowej nieruchomości udziały.

Podkreślić trzeba, iż udział każdego współwłaściciela we wspólnym prawie jest określony kwotowo ułamkiem. Ułamek zaś określa zakres uprawnienia współwłaściciela w stosunkach zewnętrznych i wewnętrznych wobec innych współwłaścicieli. Decyzja Wojewody Małopolskiego uchylająca decyzję Starosty Tatrzańskiego i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania była prawidłowa. Otóż rację ma autor skargi kasacyjnej, który podnosi, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie brały udziału wszystkie strony postępowania. Zgodnie z jedną z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego przyjętą w art. 10 organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić czynny udziału stronom postępowania w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uwzględniając zaś, że stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoba, która wykaże przysługujący jej tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości, jak też uwzględniając treść przepisu art. 28 k.p.a. który wskazuje kto może być stroną postępowania administracyjnego stwierdzić należało, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości toczącym się przed Starostą Tatrzańskim nie został prawidłowo ustalony krąg osób uprawnionych do udziału w tym postępowaniu. Wszyscy współwłaściciele, a więc nie tylko spadkobiercy W. H., powinni byli brać udział w tym postępowaniu, ponieważ dotyczy ono ich interesu prawnego. W dalszym ciągu posiadają oni określone udziały we współwłasności nieruchomości. Wskazać trzeba, iż udział we współwłasności nie dotyczy niewydzielonej części nieruchomości, tylko udziału konkretnego współwłaściciela w całości nieruchomości. Kwestia to ma o tyle istotne znaczenie, że niebranie udziału przez stronę w postępowaniu, w tym przypadku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pociąga za sobą pojawienie się podstawy do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. W myśl, bowiem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym stanowisko w tym zakresie organu odwoławczego było uzasadnione.

Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu I instancji doszukując się w postępowaniu toczącym się przed Starostą wielu niejasności, między innymi związane one były również z koniecznością dokładnego ustalenia przedmiotu postępowania, jak też udokumentowaniem następstwa prawnego spadkobierców W. H. Wskazania zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody były słuszne. Starosta Tatrzański nie przeprowadził w sposób rzetelny i wyczerpujący postępowania wyjaśniającego. Nie chodzi tylko, jak to błędnie przyjął Sąd I instancji, o ustalenie czy to Gmina czy też ktoś inny jest obecnie współwłaścicielem tej nieruchomości i przeprowadzenie w tym zakresie przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego, ale o ustalenie prawidłowego kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a co za tym idzie o przeprowadzenie postępowania w tym zakresie z ich udziałem. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a. może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego, bo uzupełnić materiał dowodowy nie oznacza w istocie przeprowadzić je od nowa. Rozwiązanie tego rodzaju naruszałoby prawo strony wynikające z art. 15 k.p.a., ponieważ odbierałoby stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.