Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 428/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 217 § 1 i 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 418/08 w sprawie ze skargi M. B. i D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 418/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. B. i D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Starosta P., po rozpoznaniu wniosku J. B., odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych zlokalizowanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P., gm. P. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji powołał się na materiał dotyczący budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] przy ul. [...] w P., z którego wynika, iż przedmiotowy budynek pozostaje domem mieszkalnym jednorodzinnym, z jednym lokalem mieszkalnym. W tym zakresie organ powołał się na treść decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Szczecinie z dnia [...] maja 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku wraz z dołączonym do niej opisem technicznym budynku, sporządzonym [...] grudnia 1996 r. Starosta wyjaśnił, że wobec tego wydanie zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku nie miałoby pokrycia w stanie faktycznym i formalnoprawnym wybudowanego i dopuszczonego do użytku budynku.

Na ww. postanowienie zażalenie wniosła J. B. Zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia i bezzwłocznego wydania przez Starostę Powiatowego w P. zaświadczeń o samodzielności trzech lokali mieszkalnych. Polemizując z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, odwołująca się wskazała, iż przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z wydanymi pozwoleniami i projektem budowlanym oraz przyjęty do użytkowania bez uwag decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego. Według J. B. istniejący układ przestrzenno-funkcyjny pomieszczeń, pozwala na wyodrębnienie w nim trzech niezależnych lokali mieszkalnych.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1944 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) samodzielne lokale można wyodrębnić w budynku - obiekcie budowlanym trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadającym fundamenty i dach.

W dalszej części uzasadnienia SKO w Szczecinie stwierdziło, że w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

Zdaniem organu II instancji, w świetle przytoczonych wyżej przepisów, przedmiotowy budynek spełnia kryteria budynku, w którym można wyodrębnić samodzielne lokale mieszkalne.

Jednakże, jak zaznaczyło Kolegium, mimo niewłaściwego uzasadnienia postanowienia przez organ I instancji, przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, nie pozwalają na pozytywne załatwienie wniosku strony.

W ocenie SKO w Szczecinie, z dokumentacji techniczno-budowlanej wynika bowiem, że obiekt budowlany posadowiony w P. przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.

SKO zwróciło uwagę, że z akt sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydzielenie w przedmiotowym budynku trzech samodzielnych lokali mieszkalnych. Jakkolwiek wskazane przez skarżącą lokale spełniają kryteria samodzielnych lokali mieszkalnych, to z uwagi na treść wyżej przytoczonego przepisu nie ma możliwości wydzielenia w budynku jednorodzinnym więcej niż dwóch tego typu lokali.

Ponieważ właściwy do załatwienia wniosku organ nie mógł spełnić żądania ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w odrębnym przepisie, SKO w Szczecinie uznało, że na podstawie art. 219 k.p.a. należało odmówić wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą.

W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżących - współwłaścicieli budynku, tj. M. B. i D. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź stwierdzenie jego nieważności, zarzucając mu:

- naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

- naruszenie art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia na nowej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy z wykładni przepisu art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw wynika, iż do przedmiotowego stanu faktycznego powinny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, m.in. rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym przez zabudowę jednorodzinną - rozumiano budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków,

- naruszenie art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. poprzez odmowę urzędowego poświadczenia faktu lub stanu prawnego zgodnego z rzeczywistością i nieuzasadnioną merytoryczną ocenę pozwoleń na budowę, dokumentów z przekazania do używania przedmiotowego budynku i na tej podstawie odmówienie skarżącym zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych,

- naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wykorzystanie przez organ I instancji zamieszczonych w biurze obrotu nieruchomościami ogłoszeń o sprzedaży budynku i wywodzenie na tej podstawie rzekomej świadomości skarżącej o niezgodności pomiędzy stanem formalno-prawnym, a żądaniami stawianymi we wniosku, a nadto nieuzasadnione przewlekanie sprawy,

- naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez przyjęcie w dwóch postanowieniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmiennych stanowisk i argumentów, zwłaszcza poprzez stwierdzenie, iż przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie pozwalają na pozytywne załatwienie wniosku strony, podczas gdy zgodnie z projektami budowlanymi oraz pozwoleniami skarżący wybudowali dom wielopokoleniowy, by w nim zorganizować centrum życiowe, przy jednoczesnej odrębnej własności lokali posadowionych w tym budynku.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł m.in., iż treścią wniosku o wydanie zaświadczenia było potwierdzenie samodzielności wybudowanych lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, co jest faktem, znanym organom, na podstawie opinii inż. A. S. z marca 2007 r., w której biegły stwierdził, że przedmiotowe lokale spełniają warunki lokali samodzielnych, a nie wydzielenie w przedmiotowym budynku trzech lokali i ocena czy takie wydzielenie, z punktu widzenia norm prawa, jest możliwe. Organ powinien był zatem stwierdzić czy już wybudowane i oddane do użytku lokale są lokalami samodzielnymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, czy też nie są.

Stwierdził, że wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu mieszkalnego może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany.

Podał, że lokal samodzielny to lokal: - spełniający odpowiednie wymagania budowlano-techniczne, - z którego można korzystać bez konieczności korzystania z innego samodzielnego lokalu, - który uzyskał zgodę na użytkowanie.

Podniósł też, że przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym oraz przepisami prawa. W chwili wybudowania budynek mieszkalny jednorodzinny składał się z czterech kondygnacji w tym parteru, piętra i poddasza z lokalami mieszkalnymi, posiadającymi odrębne instalacje c.o., zasilanymi odrębnymi kotłami gazowymi. Ponadto podkreślił, że oprócz pomieszczeń mieszkalnych na każdej z tych kondygnacji znajduje się kuchnia i łazienka. Natomiast klatka schodowa umożliwia niezależny dostęp do każdej z kondygnacji oraz znajdującego się tam lokalu mieszkalnego.

W tym stanie budynek został w 1997 r. oddany do użytku. Z projektu budowlanego wynikało, iż budynek ten miał stanowić budynek mieszkalny jednorodzinny - wielopokoleniowy w rozumieniu natenczas obowiązujących przepisów.

Na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, jak i zgody na użytkowanie budynku nie było konieczności dodatkowego stwierdzenia czy wybudowane na tych kondygnacjach pomieszczenia mieszkalne są lokalami samodzielnymi. Co więcej na etapie projektowania, budowy i oddania do użytku przedmiotowe lokale miały spełniać m.in. parametry określone w warunkach technicznych jakim powinien odpowiadać budynek i jego usytuowanie.

Z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie oczywistym było, że poszczególne mieszkania są wyodrębnione w budynku na poszczególnych kondygnacjach i że były zaprojektowane i budowane zgodnie z przepisami, jak i spełniają wymagania techniczno-budowlane. Niezrozumiałym jest podjęcie przez organy postępowania merytorycznej oceny dokumentów budowlanych, pozwolenia na użytkowanie i wywodzenie na tej podstawie wniosków o niemożliwości wydania stosownego zaświadczenia.

Pełnomocnik skarżących podniósł też, iż w dacie wydania pozwoleń na budowę i rozbudowę budynku, którymi integralnymi załącznikami były projekty budowlane, obowiązywała legalna definicja budynku mieszkalnego. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przez budynki mieszkalne rozumiano budynki przeznaczone do celów mieszkalnych: wielorodzinne, jednorodzinne i związane z gospodarstwami rolnymi. Rozporządzenie obowiązywało do 31 marca 1995 r. i nie definiowało pojęcia budynek mieszkalny jednorodzinny.

W dacie wydania decyzji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynków (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Szczecinie z dnia [...] maja 1997 r.) obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym wprowadzono definicję budynku mieszkalnego. Zgodnie z § 3 pkt 2 przez budynek mieszkalny - rozumiano budynek wielorodzinny, dom mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania, dom jednorodzinny oraz dom mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Z kolei § 3 pkt 4 rozporządzenia konstytuował definicję zabudowy jednorodzinnej - budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków.

Na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i zgody na użytkowanie przedmiotowego budynku nie obowiązywał art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten nie może więc mieć zastosowania do obiektów wniesionych i oddanych do użytku przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.).

Poza tym wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nie jest wnioskiem o wydzielenie w przedmiotowym budynku trzech samodzielnych lokali mieszkalnych, gdyż te lokale w budynku są już wydzielone, zgodnie z projektem budowlanym, pozwoleniem na budowę, także zgodą na użytkowanie i ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, które nie ograniczały ilości lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym do dwóch lokali mieszkalnych.

Następnie pełnomocnik skarżących podniósł, iż wcześniejsze orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. jednoznacznie wskazało organowi I instancji kierunek przyszłego orzekania, po uprzednim ustaleniu czy w przedmiotowym budynku nie została dokonana bez zgody organu dobudowa lub przebudowa, a także czy w takim stanie technicznym budynek został oddany do użytkowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w trakcie kontroli (na wniosek organu w trakcie ponownego rozpoznania sprawy) nie dopatrzył się samowolnego użytkowania pomieszczeń, a nadto ustalił, że konfrontacja dokumentów archiwalnych (projekty budowlane oraz decyzje o pozwoleniu na budowę), jak i rzeczywisty stan budynku, pozwalają na stwierdzenie, iż budynek funkcjonuje w stanie niezmienionym od czasu jego przyjęcia do użytku. Pomimo tych ustaleń faktycznych Starosta, po ponownym rozpoznaniu sprawy, ponownie odmówił wydania zaświadczenia, wychodząc poza wskazania i wytyczne organu odwoławczego.

Pełnomocnik zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że pominęło poprzednie uzasadnienie swego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 r., powołało się na nową definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego i stwierdziło, iż w przedmiotowym budynku nie ma możliwości wydzielenia więcej niż dwóch lokali samodzielnych.

Pełnomocnik zaznaczył, że w przekonaniu skarżących taka argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Organ administracyjny w tym postępowaniu nie miał bowiem stwierdzić, czy w przedmiotowym budynku można czy też nie wydzielić więcej niż dwa lokale samodzielne, tylko czy znajdujące się w tym budynku lokale stanowią lokale samodzielne w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Podkreślili też, iż w toku postępowania administracyjnego organ I instancji dopuścił się naruszenia zasad określonych w art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Ocena złożonych przez nich ofert sprzedaży nieruchomości nie miała bowiem związku z przedmiotową sprawą. Ponadto czynienie na tej podstawie insynuacji o rzekomej wiedzy wnioskodawczyni co do niezgodności pomiędzy stanem formalno-prawnym nieruchomości a żądaniami stawianymi we wniosku pozwala uznać, iż organ I instancji wykroczył poza ustawowe granice rozpoznania sprawy i niepotrzebnie porusza kwestie, które nie zmierzają ani do wyjaśnienia stanu faktycznego ani nie pogłębiają zaufania obywateli do administracji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji przytoczył treść art. 218 § 1 k.p.a., w myśl którego w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., tj. gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać takie zaświadczenie na podstawie danych wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

WSA w Szczecinie wyjaśnił, że postępowanie w tej kwestii ma charakter uproszczony, a organ przeprowadza tylko niezbędne postępowanie wyjaśniające, polegające na badaniu zgodności żądanej treści zaświadczenia z posiadanymi w rejestrach lub ewidencji danymi.

Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, jak stwierdził następnie Sąd, sprawia, że nie można w tym postępowaniu stosować uregulowanej w art. 75 k.p.a. zasady dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ nie może zatem ustalać treści zaświadczenia w oparciu o inne dowody, np. w oparciu o oględziny.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że konieczne jest postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie może bowiem zastępować danych wynikających z prowadzonych przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a wydane przez organ zaświadczenie nie może pozostawać w sprzeczności (niezgodności) z tymi danymi.

Jeśli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu - organ winien w trybie art. 219 k.p.a odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, jeżeli treść ta nie znajduje potwierdzenia w posiadanych przez organ danych. Jednocześnie WSA w Szczecinie powołał się na wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997 r., sygn. SA/Ł 3105/95, w którego uzasadnieniu Sąd ten wyjaśnił, iż użyte w art. 218 § 1 k.p.a. określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 k.p.a. może zatem odnosić się jedynie do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania w tym postępowaniu zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności.

Wydając określony akt administracyjny, w tym też zaświadczenie o potwierdzeniu stanu prawnego, o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a. organ administracyjny musi się opierać na obowiązującym w dacie wydania tego aktu stanie prawnym.

W tej części rozważań Sąd I instancji podał, że pojęcia "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" oraz "samodzielnego lokalu mieszkalnego" mają określoną treść normatywną, wynikającą z właściwych regulacji prawnych, które to regulacje organ przywołał w treści zaskarżonego postanowienia. Według Sądu, słusznie zatem organ uznał, iż nie można wydać zaświadczenia o istnieniu trzech samodzielnych lokali mieszkalnych w budynku posiadającym status budynku jednorodzinnego.

Odnosząc się z kolei do zamieszczonego w skardze wywodu, iż w dacie budowy przedmiotowego budynku nie obowiązywała obecna definicja domu jednorodzinnego zawarta w art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Sąd stwierdził, że podnoszona okoliczność pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, istotną zaś kwestią dla załatwienia wniosku J. B. była okoliczność, iż w ewidencji i posiadanej przez organ administracji budowlanej dokumentacji budynek przy ul. [...] w P. figuruje jako budynek jednorodzinny. Ponadto WSA w Szczecinie zauważył, że przytaczana przez skarżących treść § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnosi się do zabudowy jednorodzinnej a nie do budynku jednorodzinnego. § 3 pkt 2 zawierał natomiast definicję budynku mieszkalnego. Ówczesne przepisy nie przewidywały większej liczby samodzielnych lokali mieszkalnych w domu jednorodzinnym, stąd nie definiowały tego pojęcia.

Jako bezzasadny Sąd uznał także podniesiony przez skarżących argument, iż zaskarżone postanowienie stoi w sprzeczności z wcześniejszym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wyrażony w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej pogląd organu wyższej instancji nie ma mocy wiążącej.

W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że w świetle obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia art. 3 art. 2a Prawa budowlanego budynek, w którym istnieją trzy samodzielne lokale mieszkalne nie jest budynkiem jednorodzinnym, lecz wielorodzinnym, a to w dalszej konsekwencji oznacza, że bez zgodnej z prawem zmiany kwalifikacji budynku, z czym wiąże się określona w art. 71 Prawa budowlanego zmiana sposobu jego użytkowania, organ nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawców treści.

Powyższe stanowisko Sąd I instancji uzupełnił o stwierdzenie, że to rzeczą mających interes prawny jest doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym budynku. Z tych względów, zdaniem Sądu, kwestia ta nie może zostać uregulowana w drodze wydania zaświadczenia w trybie art. 217-218 k.p.a.

W tej sytuacji WSA w Szczecinie uznał, że skarga podlega oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący reprezentowani przez adwokata R. G. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej zamieścił wniosek o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali, poprzez błędną wykładnię i ich niezastosowanie. W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucił także naruszenie przepisu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie podczas, gdy w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i zgody na użytkowanie budynku.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali, naruszenia art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a., naruszenia art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a., a także naruszenia interesu prawnego skarżących, określonego w pkt 2 skargi z dnia 25 kwietnia 2008 r.

Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. pełnomocnik wskazał nadto, że do naruszenia tego przepisu doszło także poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych ze sobą twierdzeń.

Następnie kasator sformułował zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a w zw. z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, pomimo iż organ ten, wbrew wskazanym przepisom, odmówił urzędowego poświadczenia faktu lub stanu prawnego zgodnego z rzeczywistością i przeprowadził nieuzasadnioną merytorycznie ocenę pozwoleń na budowę, dokumentów z przekazania do używania przedmiotowego budynku i na tej podstawie odmówił skarżącym wydania zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali spełnienie wymagań o własności lokali wydaje w formie zaświadczenia starosta, a stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., art. 218 i 219 k.p.a. zaświadczenie nie rozstrzyga w sprawie i ma jedynie charakter potwierdzający określone fakty lub stan prawny, jeżeli wymaga tego przepis prawa albo osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, na podstawie dokumentów i dowodów w sprawie, zgodnie z treścią wniosku. Zdaniem kasatora, taka też sytuacja zaistniała w rozstrzygniętej sprawie, ponieważ lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] w P. spełniają warunki lokalu samodzielnego, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Wedle autora skargi kasacyjnej, przywołany przepis definiuje pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego, a wyrażoną w nim definicję ustawową uzupełnia koherentna definicja mieszkania zamieszczona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Kasator podniósł, że w myśl tej ostatniej definicji przez mieszkanie rozumie się zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego.

Następnie pełnomocnik wskazał, że spełnienie przesłanki "służenia zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych" może nastąpić wówczas, gdy udzielone zostało zezwolenie na użytkowanie budynku, w którym lokale te są usytuowane. W nawiązaniu do powyższych wywodów podał, że z chwilą wybudowania budynek mieszkalny jednorodzinny składał się z czterech kondygnacji w tym parteru, piętra i poddasza z lokalami mieszkalnymi i w takim stanie został oddany do użytku w 1997 r. Z kolei, z projektu budowlanego wynikało, że budynek ten miał stanowić budynek mieszkalny jednorodzinny – wielopokoleniowy (wielolokalowy) w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów.

Tymczasem, jak stwierdził, z uzasadnienia Sądu zdaje się wynikać, że zaświadczenie o samodzielności lokalu nie może być wydane, ponieważ przedmiotowy obiekt budowlany w ewidencji figuruje jako budynek jednorodzinny, o którym mowa w art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, a zatem nie jest możliwe wydzielenie zeń trzech lokali mieszkalnych. Kasator podkreślił jednak, że w momencie wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obowiązywało rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym wprowadzono ograniczenie definicji budynku. Zgodnie z § 3 pkt 2 tego rozporządzenia przez budynek mieszkalny rozumiano budynek wielorodzinny, dom mieszkalny zawierający więcej niż 4 mieszkania, dom jednorodzinny oraz dom mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Natomiast § 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia zawierał definicję zabudowy jednorodzinnej, obejmując nią budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków.

Z powyższych względów pełnomocnik uznał, że WSA w Szczecinie pominął fakt, że na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zgody na użytkowanie budynku nie obowiązywał przepis art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Naruszenie tego przepisu pełnomocnik powiązał również z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. i stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku wystąpiła sprzeczność polegająca na: – z jednej strony – stwierdzeniu, że w dacie budowy przedmiotowego budynku nie obowiązywała obecna definicja domu jednorodzinnego i pozostaje ona bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy – z drugiej zaś – na stwierdzeniu, że w świetle obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, budynek, w którym istnieją trzy samodzielne lokale mieszkalne nie jest budynkiem jednorodzinnym, lecz wielorodzinnym.

Pełnomocnik, jako niezrozumiałe, określił również wskazania Sądu, który podał, że bez zgodnej z prawem zmiany kwalifikacji budynku, z czym wiąże się określona w art. 71 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania, organ nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, zmiana kwalifikacji budynku w żaden sposób nie zmieni warunków, o których mowa w art. 71 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd nie odniósł się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali, a poprzestał jedynie na przytoczeniu tego zarzutu. W jego zaś ocenie, przepis ten miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym pełnomocnik uznał, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem "przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze" w rozumieniu tego przepisu nie może ograniczać się do ich zacytowania, lecz oznacza obowiązek rozważenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron.

Podkreślił, że zamieszczone w powyższym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej należy również odnieść do zarzuconego Sądowi I instancji nieustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a., a także naruszenia interesu prawnego skarżących, określonego w pkt 2 skargi z dnia 25 kwietnia 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów nie jest trafny.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 219 k.p.a. Sąd zwrócił bowiem uwagę, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 k.p.a. może odnosić się jedynie do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Istotne zatem jest, jak zauważył Sąd I instancji, iż w ewidencji i posiadanej przez organ administracji budowlanej, dokumentacji budynek przy ul. Leśnej 7a w Pilchowie figuruje jako budynek jednorodzinny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odniósł się również do zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez przyjęcie w dwóch postanowieniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie odmiennych stanowisk i argumentów. Sąd ten stwierdził bowiem, iż bezzasadny jest argument, iż zaskarżone postanowienie stoi w sprzeczności z wcześniejszym postanowieniem SKO w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2007 r. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia kasacyjnego pogląd organu wyższej instancji nie ma mocy wiążącej.

Nieodniesienie się natomiast przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. poprzez wykorzystanie przez organ I instancji zamieszczonych w biurze obrotu nieruchomościami ogłoszeń o sprzedaży budynku nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż kwestia ta nie była przedmiotem rozważań SKO. Zamiar sprzedaży budynku pozostaje bowiem bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

W skardze kasacyjnej podniesiony został także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu twierdzeń ze sobą sprzecznych. Sprzeczność ta, zdaniem kasatora, dotyczy stosowania w niniejszej sprawie art. 3 ust. 2a (powinno być art. 3 pkt 2a) ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy w dacie budowy przedmiotowego budynku nie obowiązywała definicja domu jednorodzinnego zawarta w tym przepisie, co jest, zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia dla niniejszej sprawy.

Zarzut ten nie jest trafny. W ocenie NSA, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera twierdzeń wzajemnie sprzecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo wskazał, iż do potwierdzenia stanu prawnego będącego przedmiotem wniosku, należy stosować przepisy obowiązujące w chwili wydania spornego postanowienia, a więc przepis art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane. Dlatego też podnoszona w skardze okoliczność, jak słusznie zauważa Sąd I instancji, że w dacie budowy przedmiotowego budynku nie obowiązywała definicja domu jednorodzinnego zawarta w przywołanym powyżej przepisie jest bez znaczenia dla sprawy.

Z tych samych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a., polegający na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, pomimo że organ, wbrew wskazanym przepisom, odmówił urzędowego poświadczenia faktów lub stanu prawnego zgodnego z rzeczywistością.

Podkreślić należy, iż zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonego stanu prawnego lub faktów. Potwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego należy zatem dokonywać w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 2 i 3 cyt. ustawy o własności lokali bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W sytuacji, gdy nie można spełnić żądania strony co do treści zaświadczenia wydaje się postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 w związku z ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie.

Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, strona winna nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić dlaczego interpretacja przepisu dokonana przez sąd jest błędna. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym polegać ma niewłaściwa interpretacja tego przepisu przez Sąd I instancji. Wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej koncentrują się bowiem wokół problemu niewłaściwego stosowania art. 3 ust. 2a cyt. ustawy Prawo budowlane.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a cyt. ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie winny mieć, zdaniem kasatora, zastosowanie przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zgody na użytkowanie budynku.

Zwrócić należy uwagę, iż przepis art. 3 pkt 2a zawierający definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przez który to budynek należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane nowelą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Postępowanie o wydanie zaświadczenia zostało wszczęte wnioskiem J. B. w dniu [...] kwietnia 2007 r. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2003 r. o zmianie niektórych ustaw, jedynie do spraw wszczętych przed dniem 11 lipca 2003 r., a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro zatem zaświadczenie, jest urzędowym potwierdzeniem określonego stanu prawnego lub faktów, zaś wnioskodawczyni żądała wydania zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych, to do potwierdzenia tego stanu należało stosować przepisy obowiązujące w chwili wydania zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, a nie przepisy obowiązujące w dniu wydania pozwolenia na budowę lub decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku, a w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) czy przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, iż w sytuacji takiej, jaka występuje w rozpatrywanej sprawie konieczne jest uprzednie uzyskanie zmiany kwalifikacji budynku, z czym wiąże się, określona w art. 71 ustawy – Prawo budowlane, zmiana sposobu jego użytkowania. Budynek, w którym istnieją trzy samodzielne lokale mieszkalne, nie jest bowiem budynkiem jednorodzinnym, lecz wielorodzinnym.

Mając na względzie powyższe, skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.