Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 840/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77  1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 470/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 470/10, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie zasiłku okresowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2009 r. J. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Pełczycach o przyznanie pomocy na zakup żywności, leków oraz opału z powodu trudnych warunków materialnych.

Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pełczycach, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Pełczyce, decyzją z dnia [...] llistopada 2009 r., na podstawie art. 108 K.p.a., art. 106 ust. 1, art. 8, art. 11 ust. 1, art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), przyznał wnioskodawcy świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości 162,57 zł miesięcznie za listopad, grudzień 2009 r. Ponadto, organ ustalił w decyzji, że realizacja zasiłków nastąpi 30-go każdego miesiąca w formie świadczenia niepieniężnego, a odbiorcą świadczeń ustalił W. S..

Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że przyznanie wnioskodawcy pomocy społecznej jest uzasadnione złą sytuacją życiową i materialną, oraz że spełnia on warunki określone art. 38 ust. 3 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz zgromadzony materiał dowodowy potwierdziły, że przyznane środki mogą zostać wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Z tych względów organ I instancji postanowił przyznać pomoc w formie niepieniężnej, zaś odbiorcą świadczeń uznać W. S.. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia, które stanowi, że odbiorcą świadczeń jest W. S. i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że w myśl art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, rodzinę stanowią osoby spokrewnione lub nie spokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Strona jest osobą gospodarującą wspólnie z żoną i dzieckiem. Dochód rodziny stanowią renta wnioskodawcy, zasiłek stały żony i dodatek rodzinny. Łączny dochód rodziny strony wynosi 727,81 zł i nie przekracza kryterium dochodowego rodziny, które stanowi kwota 1053 zł. J. S. jest osobą zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Powyższe okoliczności uprawniały wnioskodawcę do otrzymywania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

W rezultacie przyznano stronie zasiłek okresowy w wysokości 162,59 zł, obliczonej na podstawie art. 38 ust. 2 i 3 ustawy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wnioskodawca nie kwestionował wysokości zasiłku okresowego, ale jego formę niepieniężną.

Dalej wskazał, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że - rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W przedmiotowej sprawie dowody zebrane w sprawie potwierdziły fakt nadużywania alkoholu przez wnioskodawcę. Organ stwierdził, że przy tak niskich dochodach rodziny każda kwota wydatkowana na alkohol i papierosy jest marnotrawstwem. Ponadto podał, że w piśmie z dnia 10 listopada 2009 r. psycholog poinformował, iż dnia 28 października 2009 r. na wyznaczone spotkanie zgłosił się J. S., jednakże rozmowa nie mogła się odbyć z uwagi na fakt, że był on pod wpływem alkoholu. Zdaniem psychologa, na podstawie całokształtu zebranych informacji, zasadny wydaje się wniosek o wzmożenie opieki nad rodziną wnioskodawcy, co być może przyczyni się do nawiązania bliższego kontaktu i zmotywowania członków rodziny do zmian. Organ II instancji zaznaczył, że niepieniężna forma świadczenia została przewidziana przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy zasiłek okresowy przysługuje rodzinie, bez względu na to, kto jest adresatem decyzji. Wskazanie, kiedy następuje realizacja zasiłków, a przede wszystkim, kto jest odbiorcą świadczeń, wykracza poza przedmiot decyzji, nie może być rozstrzygane w formie decyzji, stanowi bowiem czynność materialno - techniczną. Z tego względu rozstrzygnięcie dotyczące odbiorcy świadczenia należało uznać za bezprzedmiotowe, a w konsekwencji uchylić w części zaskarżoną decyzję i postępowanie umorzyć.

J. S. w skardze na powyższą decyzję podniósł, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo, gdyż fakt nadużywania alkoholu i marnotrawienia przyznanych środków nie został udowodniony. Zarzucił, że do akt sprawy nie dołączono wszystkich dowodów, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił również, że nigdy nie był umieszczony w izbie wytrzeźwień, zaś oświadczenia żony o nadużywaniu przez niego alkoholu i marnotrawieniu przyznanych środków, z uwagi na jej chorobę, nie mogą być brane pod uwagę. Odnosząc się do pisma psychologa wskazał, że poświadczono w nim nieprawdę. Natomiast co do wyjaśnień córki stwierdził, że nie można uznać ich za wiarygodne, skoro mieszka ona w innej miejscowości i nie odwiedza domu rodzinnego od 5 lat. Skarżący zarzucił organowi II instancji, że wbrew przepisom prawa, organ nie ustosunkował się do podnoszonych w odwołaniu kwestii naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych, konfliktu istniejącego między nim a kierownikiem OPS oraz wykorzystania choroby żony w celu wymuszenia na niej podpisania oświadczenia o wyrażeniu zgody na pobieranie świadczeń w formie niepieniężnej oraz fałszywych wyjaśnień o nadużywaniu przez niego alkoholu i marnotrawieniu środków z pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że skarżący składając wniosek zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie przyznania jemu pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego, będąc jednocześnie jedyną stroną tego postępowania. Z tego względu Sąd I instancji uznał za nieprawidłowe ustalenie przez organ I instancji w rozstrzygnięciu decyzji, iż odbiorcą przyznanych świadczeń będzie małżonka wnioskodawcy. Takie rozstrzygnięcie przez organ I instancji kwestii odbioru zasiłku pozbawiło stronę prawa do obioru przyznanego świadczenia, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W wyniku wyeliminowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zapisu dotyczącego odbiorcy świadczeń, sygnalizowane przez skarżącego niedogodności zostały usunięte.

Odnosząc się do zarzutu przyznania skarżącemu pomocy w formie niepieniężnej, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość otrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego.

Zdaniem Sądu, organy, orzekając o przyznaniu skarżącemu pomocy o wartości 162, 59 zł miesięcznie na listopad i grudzień 2009 r. z przeznaczeniem na artykuły zabezpieczające podstawowe potrzeby rodziny w formie świadczenia niepieniężnego, działały w ramach obowiązującego prawa.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy, w szczególności kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z 23 listopada 2009 r. wynika, że skarżący jest osobą spożywającą alkohol, o czym świadczą m.in.: informacja z Komendy Powiatowej Policji w Choszcznie, Posterunku Policji w Pełczycach oraz informacja od psychologa. Wbrew wywodom skargi, dla uwzględnienia powyższych ustaleń, bez znaczenia pozostaje to, czy wobec skarżącego orzeczono potrzebę przymusowego leczenia od uzależnienia alkoholowego, czy też nie.

Sąd uznał, że w zaistniałych okolicznościach sprawy i w świetle mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzja o przyznaniu skarżącemu pomocy w formie niepieniężnej była w pełni uzasadniona.

W ocenie Sądu zasadny był zarzut nieprawidłowego trybu doręczenia decyzji organu I instancji, którą odebrała w siedzibie tego organu, niebędąca stroną W. S.. Jednakże uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, albowiem skarżący wniósł odwołanie do organu II instancji, które zostało merytorycznie rozpoznane. W konsekwencji Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

J. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego zmianę poprzez przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego w formie pieniężnej oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędne ustalenie faktyczne poprzez uznanie, iż skarżący nadużywa alkoholu i mógłby marnotrawić przeznaczone dla niego środki pieniężne tytułem zasiłku okresowego przyznanego skarżącemu na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie przepisów postępowania art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez błędną, niewszechstronną ocenę dowodów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zdaniem skarżącego przyznanie zasiłku w formie niepieniężnej nie jest przejawem troski o rodzinę skarżącego, lecz stanowi oczywistą dyskryminację. Skarżący nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w decyzjach w zakresie nadużywania przez niego alkoholu, na co organ nie przedstawił wiarygodnych dowodów.

Dalej wskazano, że skarżący nigdy nie był umieszczony w izbie wytrzeźwień, zaś ewentualne twierdzenia żony o nadużywaniu przez skarżącego alkoholu są nieuzasadnione i spowodowane jej długotrwałą chorobą. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, iż jednym z przejawów uzależnienia od alkoholu jest konieczność stosowania względem osób uzależnionych przymusowego leczenia odwykowego, zaś efektem uzależnienia jest umieszczanie chorych w izbach wytrzeźwień. Zdaniem pełnomocnika skoro skarżący nigdy nie doświadczył powyższych "represji" to można wysnuć wniosek, iż nie jest uzależniony od alkoholu. Podkreślono również, że pismo psychologa nie polega na prawdzie, skarżący bowiem nie był pod wpływem alkoholu podczas opisanej rozmowy, ponadto choruje i ewentualny alkohol źle wpływa na jego samopoczucie.

W ocenie skarżącego uregulowanie zawarte w art. 11 ustawy o pomocy społecznej winno być stosowane z dużą rozwagą ze względu na możliwość stygmatyzacji osób pobierających zasiłek okresowy, co jest szczególnie istotne zważywszy na fakt, iż w rodzinie skarżącego pozostaje osoba małoletnia. Roztropne stosowanie ww. przepisu polega na wszechstronnym, rzetelnym zebraniu materiału dowodowego, poddaniu go dokładnej analizie, a następnie zrekonstruowaniu stanu faktycznego z jak największą starannością. W opinii skarżącego organy obu instancji powyższym wymogom nie sprostały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Strona skarżąca w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zakwestionowała ocenę Sądu Wojewódzkiego w zakresie ustaleń faktycznych istotnych w kontekście art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, którego zastosowanie przez organ administracji skutkowało przyznaniem zasiłku okresowego w formie świadczenia niepieniężnego.

Organy obu instancji orzekając w przedmiotowej sprawie przyjęły, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że przyznanie skarżącemu zasiłku w formie pieniężnej jest niecelowe z uwagi na stwierdzone marnotrawienie zasobów finansowych rodziny na zakup papierosów i alkoholu.

W szczególności organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji podał, że zebrane w sprawie dowody potwierdziły fakt nadużywania alkoholu przez skarżącego.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki – orzekając na podstawie akt administracyjnych – miał podstawy by zaakceptować stan faktyczny przedstawiony przez organ odwoławczy. Nie mogła natomiast podważyć tej oceny podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż wobec skarżącego nie stosowano przymusowego leczenia odwykowego i nie był on zatrzymywany w izbie wytrzeźwień. Niewystąpienie bowiem takich sytuacji nie może automatycznie oznaczać, że skarżący nie nadużywa alkoholu, skoro ustalenia organu w tym zakresie znajdowały oparcie w zebranym materiale dowodowym.

Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd określił jakie dowody uwzględnił przy weryfikowaniu podstawy faktycznej decyzji oraz przytoczył argumentację przemawiającą na trafnością oceny dokonanej przez organy obu instancji.

Niewątpliwie zasady logiki i doświadczenia życiowego oraz reguły dowodowe wyznaczone przepisami art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pozwalały Sądowi uznać za prawidłowe ustalenia organów administracji dotyczące istotnych w sprawie okoliczności.

Należało uznać, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające dostarczyło organom obu instancji informacje niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności co do wyboru formy świadczenia, tak aby była ona odpowiednia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Warto zaakcentować, że skarżącemu został przyznany zasiłek okresowy z przeznaczeniem nie tylko na jego potrzeby, ale też całej rodziny. Usprawiedliwione więc było działanie organu administracji zmierzające do takiego zindywidualizowania świadczenia, aby było ono dostosowane do sytuacji konkretnej rodziny.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.