Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 880/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 26, art. 32 ust. 1-2, art. 34, art. 54 ust. 1-2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Protokolant Specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 roku sprawy ze skargi E. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 880/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.); art. 31, art. 124 ust 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L 2009 r. nr 30); art. 2 pkt 1, pkt 15, pkt 23, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 57 ust. 1, ust. 3, art. 58, art. 73 ust. 1, art. 75ust. 1, ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE ) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE L z 2009 r. nr 316 str. 65); art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule II rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L z 2009 r. nr 316 str. 1); art. 3, art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust. 4 pkt 1, art. 18, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 31 ust. 7ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 1164) w zw. z art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 308); § 1 ust. 1 pkt 4, § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2010 r. Nr 39 poz. 211 ze zm.) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...], nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania E.D. jednolitej płatności obszarowej na rok 2014 oraz w przedmiocie nałożenia sankcji w wysokości 2 231,634 zł.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 13 maja 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2014, w treści którego ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (grupa upraw JPO) do działek rolnych A,B,C,D,E o łącznej powierzchni 5,58 ha. Do wniosku strona załączyła materiał graficzny, z zaznaczonym położeniem deklarowanych działek.

W wyniku przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2014 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie wnioskodawczyni stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- zadeklarowana powierzchnia całkowita działki A ( 3,47 ha) jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej (2,49 ha);

- zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach B i C;

zadeklarowana powierzchnia całkowita działki D ( 0,50 ha) jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej (0,42 ha).

Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzony został raport nr [...], który został doręczony skarżącej.

Pismami z dnia 17 grudnia 2014 r. oraz z dnia 10 lutego 2015 r. strona złożyła zastrzeżenia do raportu kontroli z dnia 5 sierpnia 2014 r.

Rozpatrując wniesione zastrzeżenia wykonawca kontroli podtrzymał ustalenia zawarte w treści protokołu kontroli z dnia 5 sierpnia 2014 r.

Następnie decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. odmówił przyznania stronie wnioskowanych płatności oraz orzekł o nałożeniu na skarżącą sankcji w wysokości 2 231,634 zł.

Odwołując się od powyższej decyzji E.D. zarzuciła naruszenie:

- art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu, pomimo złożonego przez nią żądania;

- art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez złamanie zasady praworządności, która obowiązuje organy administracji publicznej, polegające na niewyjaśnieniu wątpliwości w sytuacji rozbieżności danych posiadanych przez organ, a danymi zawartymi we wniosku;

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem rozporządzenia (WE) poprzez niewykorzystanie wszelkich możliwości weryfikacji pomiarów, w tym niewykonanie pomiarów fizycznych;

- wydanie decyzji w oparciu o ortofotomapę, bez przeprowadzenia dodatkowych możliwości dokonania pomiarów i bezzasadne przyjęcie, że ta metoda jest jedyną wiarygodną metodą;

- art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez przeprowadzenie kontroli niezapowiedzianej, w sytuacji gdy organ nie wykazał w żaden sposób, że skarżąca mogła zagrażać celowi kontroli, czym w konsekwencji naruszył art. 8 k.p.a.;

- naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do ustnych zastrzeżeń skarżącej i próśb o wyjaśnienie rozbieżności kontroli przeprowadzonej w roku 2005 i w 2014, a w konsekwencji naruszenie art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niepouczenie skarżącej o obowiązujących przepisach i uprawnieniach, choć to zgłoszenie organ winien potraktować jako żądanie skarżącej o udzielenie informacji;

- art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu polegające na późnym udzieleniu informacji i udostępnieniu materiałów na wniosek skarżącej z dnia 4 lutego 2015 r., co nastąpiło 18 lutego 2015 r., a więc tuż przed wydaniem decyzji organu I instancji;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie motywów zaskarżonej decyzji , nie odniesieniem się do wszystkich zarzutów skarżącej , nieczytelne i trudne do weryfikacji uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanej płatności.

W piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r., złożonym w toku postępowania odwoławczego, zatytułowanym "uzupełnienie wniesionego odwołania" skarżąca wyjaśniła, że posiada siedlisko o powierzchni 9,64 ha, składające się z dwóch działek ewidencyjnych o nr 164 i 169/2, w skład których wchodzą działki zabudowane, grunty leśne, TUZ-y, grunty orne w ugorze, sad, rowy, nieużytki. Działki leżą w bezpośrednim sąsiedztwie cieku wodnego, zbiornika wodnego do 50 ha, obszaru Natura 2000 oraz rzeki P. Posiadane przez stronę działki rolne są użytkowane rolniczo, zgodnie z zasadami wzajemnej zgodności, spełniające wymogi dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska przez cały rok. W ocenie skarżącej analiza dostarczonego materiału dowodowego wskazuje, że osoba kontrolująca zakwalifikowała powierzchnie działek, które na dzień kontroli były użytkowane intensywnie, tj. były koszone dwa lub więcej razy. Ponadto błędnie zastosował do Trwałego Użytku Zielonego (TUZ- y) wyłączenie W1 odnoszące się do gruntów ornych. Skarżąca wyjaśniła, że zadeklarowane działki B i C to TUZ-y leżące na obszarze Natura 2000 otoczone lasami, z przepływającym ciekiem wodnym, wykorzystywane jako pastwiska utrzymujące się naturalnie w stanie odpowiednim do wypasu pokryte trawą i roślinami zielnymi. Na dzień przeprowadzanej kontroli w cieku wodnym przepływającym przez w/w działki mieszkały bobry. Rozbiór tam bobrowych przeprowadzone zostały dopiero na przełomie października i listopada 2014 r. przez [...] RDOŚ.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wskazał, że zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich do gruntów rolnych określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r,. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, zwanych dalej "płatnościami obszarowymi", w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeni wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, przy czym w myśl art. 7 ust. 1a ustawy " jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych , o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze powyższe regulacje, rolnik składając wniosek o przyznanie płatności jest obowiązany do wskazania powierzchni, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok oraz zobowiązuje się do przestrzegania norm i wymogów , przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Rolą organu jest natomiast weryfikacja spełniania przez rolnika przesłanek przyznania tych płatności. Narzędziem służącym weryfikacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W niniejszej sprawie przeprowadzona w dniu 5 sierpnia 2014 r. kontrola na miejscu, wykonana przez podmiot zewnętrzny dysponujący upoważnieniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, tzw. metodą foto ( określoną w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009) wykazała nieprawidłowości na zgłoszonych do wniosku działkach rolnych A, B, C, D. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej A wynosi 2, 49 ha i jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej przez stronę, tj. 3, 47 ha. W obrębie w/w działki znajdują się obszary niekwalifikujące się do objęcia płatnością, tj. zarośnięty staw o powierzchni 0,22 ha oraz teren porośnięty samosiejkami drzew. Stwierdzono ponadto, że w obrębie działki znajdują się zadrzewienia, które spowodowały przesunięcie wskazanych przez stronę na złożonym wraz z wnioskiem załączniku graficznym, granic działki rolnej A w głąb działki ewidencyjnej nr 164.

Odnośnie zadeklarowanych działek B i C stwierdzono, że powierzchnia tych działek nie jest użytkowana, a zgromadzony materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej potwierdza, że na działkach tych nie przeprowadzono w 2014 r. żadnych zabiegów świadczących o ich użytkowaniu. Na wykonanych zdjęciach są bowiem widoczne zadrzewienia, wieloletnie zakrzaczenia i wysoka niewykoszona roślinność. Natomiast, co do argumentacji strony, że stan w jakim znajdowały się w/w działki na dzień przeprowadzonej kontroli był wynikiem działalności bobrów, organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 75 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 rolnik, który nie był w stanie wypełnić swoich zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, zachowuje prawo do płatności w stosunku do obszaru objętego działaniem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnej, pod warunkiem powiadomienia o powyższym fakcie, pisemnie, w terminie 10 dni roboczych od dnia , w którym uzyskuje taką możliwość, właściwego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i przedstawi odpowiednie dowody. W rozpatrywanej sprawie w/w przesłanki nie zostały łącznie spełnione. O ile bowiem przedstawioną przez stronę okoliczność można zaliczyć do kategorii siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, to w ocenie organu strona nie dochowała 10 dniowego terminu określonego w art. 75 ust. 2 rozporządzenia.

Natomiast przeprowadzona kontrola działki D wykazała, że stwierdzona powierzchnia działki (0,42 ha) jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku (0,50 ha). Powstała różnica wynika z przesunięcia granicy znajdującej się we wschodniej części działki lasu.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (5,58 ha), a powierzchnią kwalifikującą się do przyznania płatności (3,13 ha) wyniosła 2,45 ha, co stanowiło 78,27% powierzchni stwierdzonej. Tym samym na podstawie art. 57 i art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stronie odmówiono przyznania płatności JPO oraz nałożono sankcję w kwocie 2 231, 63 zł, stanowiąca iloczyn stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną oraz stawki płatności JPO, która w roku 2014 wynosiła 910,87 zł do 1 ha.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły także okoliczności, o których mowa w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym zmniejszeń i wykluczeni nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Złożony przez stronę wniosek nie był zgodny ze stanem faktycznym, co wykazały wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Strona nie wykazała także , że nie ponosi winy za stwierdzone nieprawidłowości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny ustalony w toku przeprowadzonych czynności nie budzi zastrzeżeń. Na wiarygodność przedstawionego dowodu z oględzin bez wpływu pozostaje argumentacja strony, co do niedokładności wykorzystanej ortofotomapy, niepoinformowania jej o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych, jak również nie przeprowadzenia kompensacji powierzchni, pomimo że zgłoszone do płatności działki położone są na obszarze znacznie przekraczającym obszar zadeklarowany we wniosku.

Wykorzystane w postępowaniu kontrolnym zdjęcia są czytelne, a granice działek zostały wyznaczone prawidłowo. Ponadto w świetle zapisów art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 regułą jest przeprowadzanie niezapowiedzianych kontroli, a brak producenta podczas przeprowadzania czynności kontrolnych nie wpływa na wiarygodność dowodu z oględzin. Natomiast, co do zarzutu nie przeprowadzenia kompensacji powierzchni organ wskazał, iż instytucja ta może mieć zastosowanie w sytuacji stwierdzenia, że faktyczna powierzchnia zgłoszonych do wniosku poszczególnych działek rolnych jest większa od powierzchni deklarowanej. W takim przypadku zawyżenie zgłaszanej powierzchni w odniesieniu do jednej działki może być kompensowane poprzez zaniżenie powierzchni pozostałych działek, z tej samej grupy upraw. W niniejszej sprawie nie stwierdzono, aby któraś ze zgłoszonych do wniosku działek rolnych miała powierzchnię większą od powierzchni zadeklarowanej, co pozwalałoby na zastosowanie zasady kompensacji powierzchni. Organ nie może natomiast dokonać kompensacji powierzchnią działek rolnych, które nie zostały zgłoszone do wniosku. Za bezpodstawny organ odwoławczy uznał także zarzut pominięcia wyników kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym strony w roku 2005. W ocenie organu kontrola przeprowadzona 10 lat wcześniej nie mogła rzutować na ustalenie stanu faktycznego gruntów w roku 2014. Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., organ odwoławczy wskazał, iż ustawodawca w dość istotny sposób zmodyfikował postępowanie przed tymi organami, w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach k.p.a. Do najistotniejszych zmian zaliczyć należy odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast ciężar dowodu został przeniesiony na podmiot, który z danego faktu czerpie korzyści, tj. na podmiot, który wnosi o przyznanie płatności. organ zobowiązany jest je przestrzegać. W niniejszej sprawie, co już wcześniej wskazano czynności kontrolne przeprowadzone w gospodarstwie rolnym skarżącej zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, a strona nie przedstawiła dowodów, które podważałyby ustalenia zawarte w raporcie kontroli. Z powyższych względów nie sposób zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 powołanej ustawy poprzez nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy danymi zgłoszonymi przez stronę, a wynikami kontroli na miejscu. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że za zasadną uznać należy argumentację strony, co do pominięcia przez organ I instancji zgłoszonego przez wnioskodawczynię żądania zapoznania z materiałem dowodowym sprawy, jednakże uchybienie to nie wpływa na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Wskazać należy bowiem, że raport z przeprowadzonych czynności kontrolnych został doręczony skarżącej, która zapoznała się z jego treścią i skorzystała z prawa złożenia zastrzeżeń. Ponadto w toku postępowania odwoławczego strona zapoznała się z aktami sprawy i otrzymała kopie dokumentów.

Mając powyższe na uwadze Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR orzekł jak w sentencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.D. zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie;

- art. 3 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie , przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wybiórczy bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, a w szczególności uniemożliwienie udziału w czynnościach kontrolnych oraz nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie ponownej kontroli z jej udziałem;

- przeprowadzenie pomiarów kontrolnych w sposób nierzetelny, w oparciu o kody, których zastosowanie nie było zasadne w odniesieniu do kontrolowanych działek rolnych, co potwierdzone zostało także przez osobę zatwierdzającą raport z czynności kontrolnych oraz oparcie swojego stanowiska na podstawie nieczytelnych zdjęć kontrolowanego terenu;

- niewyjaśnienie przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy w sposób dostateczny, a w szczególności nie wskazanie konkretnych okoliczności faktycznych w powiązaniu ze stosownymi przepisami prawa materialnego, które stanowiłoby uzasadnienie dla przyjęcia stanowiska, że powierzchnia uprawniona do płatności kształtuje się na poziomie 0,00 ha (działki B i C) oraz na poziomie znacznie mniejszym niż deklarowane przez stronę we wniosku (działki A i D), co skutkowało nie tylko brakiem przyznania jakiejkolwiek opłaty rolnej, ale również nałożeniem na skarżącą sankcji przewidzianych w art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009;

- art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez nieumożliwienie stronie podpisania sprawozdania z kontroli, która wykazała nieprawidłowości;

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez pominięcie zgłoszonego przez stronę żądania umożliwienia zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzenie przez sąd, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012r. poz. 270.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], wydana w przedmiocie odmowy przyznania E.D. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2014 oraz nałożenia sankcji.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią powołane w niej i przytoczone przepisy prawa unijnego oraz krajowego, określające zasady i warunki przyznawania płatności rolnikom.

Są to przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które uzupełniają i uszczegółowiają regulacje zawarte w przepisach Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009r z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (.........) - zwane dalej "rozporządzeniem nr 73/2009 oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu (...) - zwane dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 1122/2009"

Według art. 7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, grunty rolne, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 124 ust.2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli między innymi wszystkie grunty rolne utrzymywane są zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, oraz przestrzegane są wymogi (wynikające z dyrektyw dotyczących ochrony środowiska i zobowiązań).

Narzędziem służącym weryfikacji spełnienia powyższych warunków stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie.

Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: a) ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, b) zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, c) sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.

W myśl art. 32 ust.1 rozporządzenia 1122/2009, z każdej kontroli sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się między innymi (pkt.c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiaru każdej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru. Zgodnie z art. 32 ust.2, w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania.

Dodać należy, że obowiązek sporządzenia raportu, o którym mowa w art. 32 (dot. powierzchni działek) oraz 54 ust.1 i 2 (dot. wzajemnej zgodności) rozporządzenia nr.1122/2009 został też wskazany w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - art. 31 ust. 6. Według ust. 7 tego artykułu rolnik ma prawo zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń zawartych w raporcie dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła.

Z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wynika, że powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, zaś maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z powołanym art. 3 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Podkreślić w tym miejscu należy, że w celu ułatwienia realizacji nałożonych na ARiMR zadań, ustawodawca w dość istotny sposób zmodyfikował postępowanie przed tymi organami, w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach K.p.a. Do najistotniejszych zmian zaliczyć należy odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a. Organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast ciężar dowodu został przeniesiony na podmiot, który z danego faktu czerpie korzyści, tj. na podmiot, który wnosi o przyznanie płatności. Ograniczone także zostały zasady postępowania: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji poprzez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać. Powyższe, w połączeniu z treścią art. 3 ust.3 ustawy, według którego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, wskazuje, że to na rolniku, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej.

W niniejszej sprawie z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, iż organ administracji weryfikując wniosek skarżącej z dnia 13 maja 2014 r. o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w wyniku przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2014 r. kontroli na miejscu, stwierdził różnicę pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działek rolnych we wniosku (5,58 ha), a powierzchnią stwierdzoną w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, kwalifikującą się do objęcia płatnością (3,13 ha). Różnica wyniosła 2,45 ha, co stanowiło 78,27 % powierzchni stwierdzonej. W związku z powyższym, na podstawie art. 57 i art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 organy rozpatrujące wniosek skarżącej, zasadnie w ocenie Sądu odmówiły przyznania wnioskowanej płatności oraz nałożyły na stronę sankcję, stanowiącą iloczyn różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną oraz stawki płatności JPO obowiązującej w 2014 r.

Skarżąca kwestionując powyższe rozstrzygnięcie zarzuciła w istocie naruszenie przepisów proceduralnych polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz niezapewnieniu jej czynnego udziału w postępowaniu, pomimo zgłoszonego przez nią żądania w tym zakresie.

W ocenie Sądu podniesione przez skarżącą zarzuty uznać należy za bezzasadne.

Podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia organu dokonane w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej kontroli na miejscu, która odbyła się w dniu 5 sierpnia 2014 r. Kontrola ta została przeprowadzona przez upoważniony podmiot, a jej wyniki zostały zmieszczone w raporcie kontroli, z którym strona została zapoznana. Ponadto ustalenia przeprowadzonej kontroli zostały udokumentowane załączonym do sprawy materiałem fotograficznym, który w ocenie Sądu potwierdza zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej A wynosi 2, 49 ha i jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej przez stronę, tj. 3, 47 ha. W obrębie w/w działki znajdują się obszary niekwalifikujące się do objęcia płatnością, tj. zarośnięty staw o powierzchni 0,22 ha oraz teren porośnięty samosiejkami drzew. Stwierdzono ponadto, że w obrębie działki znajdują się zadrzewienia, które spowodowały przesunięcie wskazanych przez stronę na złożonym wraz z wnioskiem załączniku graficznym, granic działki rolnej A w głąb działki ewidencyjnej nr 164.

Odnośnie zadeklarowanych działek B i C stwierdzono, że powierzchnia tych działek nie jest użytkowana, a zgromadzony materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej potwierdza, że na działkach tych nie przeprowadzono w 2014 r. żadnych zabiegów świadczących o ich użytkowaniu. Na wykonanych zdjęciach są bowiem widoczne zadrzewienia, wieloletnie zakrzaczenia i wysoka niewykoszona roślinność.

Na poprawność przeprowadzonej kontroli nie wpływa także podniesiona przez skarżącą argumentacja, co do zastosowania błędnych kodów, które były weryfikowane po upływie dwóch miesięcy od przeprowadzenia kontroli. Wskazać bowiem należy, że poprawki raportu z przeprowadzonej kontroli w powyższym zakresie zostały naniesione przed jego doręczeniem skarżącej. Tym samym skarżącej zapewniono prawo wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, w jego finalnym, ostatecznym brzmieniu.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również fakt niedopuszczenia strony do udziału w czynnościach kontrolnych, bowiem jak słusznie wskazały organy administracji w świetle zapisów art. 4 ust.7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 zasadą jest przeprowadzanie kontroli bez obecności wnioskodawcy.

Stwierdzone w niniejszej sprawie nieprawidłowości zostały zamieszczone w powołanym wcześniej raporcie z kontroli, doręczonym skarżącej z pouczeniem o przysługującym prawie wniesienia zastrzeżeń. Tym samym zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 uznać należało za bezzasadny.

Natomiast, co do niezapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, poprzez niezapoznanie skarżącej ze zgromadzonym materiałem dowodowym wskazać należy, iż naruszenie to zostało sanowane w toku postępowania przed organem odwoławczym. Ponadto podkreślenia wymaga, iż skuteczne wniesienie zarzutu naruszenia art. 10 § 2 K.p.a. wymaga wykazania przez stronę, iż naruszenie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że nie zapoznanie jej przez organ I instancji ze zgromadzonym materiałem dowodowym uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, ani że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

D.Cz.