Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 445/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 i 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. G., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania A.J., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Pismem z dnia 27 maja 2008 r. A.J. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...], położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Powiat [...] własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], jed. ewid. [...], objętej księgą wieczystą [...], zajętej według wnioskodawcy A.J. pod drogę powiatową - ul. [...], stanowiącej własność A.J.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.J., podnosząc iż sporna nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji powołał art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Minister uznał zatem, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,

pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego,

braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.

Jak wskazał dalej organ, z akt sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objęta księgą wieczystą [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność A.J. A zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego.

Dalej organ wskazał, iż ww. przepis ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotyczy jedynie tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, gdyż niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Minister podkreślił, iż z akt sprawy wynika, tj.: z oświadczenia Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia 15 października 2009 r., nr [...], mapy uzupełniającej z wykazem zmian gruntowych, mapy zasadniczej oraz mapy ewidencyjnej, iż działka nr [...], stanowiąca własność A.J., nie była zajęta pod drogę publiczną – ul. [...]. Wyżej wskazane okoliczności uzasadniają zatem – zdaniem organu – konieczność odmowy stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister stwierdził, że ustalenie przebiegu granic nieruchomości nie może być przedmiotem postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy. Przebieg granicy działki drogowej nr [...] z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] może być kwestionowany jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Jednocześnie organ dodał, iż rozgraniczenie, na które powołano się w odwołaniu dotyczy przebiegu granic między działkami [...] i [...], nie zaś między działkami nr [...] i [...].

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.J. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działka nr [...] nie była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową – ul. [...] w W. Skarżący powołał się na mapę sytuacyjno-wysokościową z dnia 14 października 1991 r., z której według niego w sposób oczywisty wynika, iż część działki nr [...] była zajęta na chodnik już w 1991 r. zaś działka nr [...] na część pasa drogowego - ul. [...].

Pismem z dnia 18 września 2012 r., pełnomocnik skarżącego adw. W. G., uzupełnił skargę, zarzucając naruszenie:

1) art. 73 Ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez brak ustalenia w niniejszej sprawie przebiegu linii rozgraniczających drogi stanowiącej działkę numer [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.;

2) art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego podstawą podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie poprzez:

a) pominięcie istotnych okoliczności i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie w jakim organ odmówił wiarygodności dokumentom przedstawionym przez skarżącego, t.j: mapy porównawczej ewidencji gruntów i katastru sporządzonej przez biegłego sądowego w zakresie geodezji mgr inż. J.K., opinii dla Sądu Rejonowego w W., Wydział I Cywilny, do sprawy o sygn. akt. [...] o rozgraniczenie oraz mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:500 z dnia 1 października 1991 r.,

b) zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w sytuacji, w której przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne i konieczne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

3) art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego, które uważał za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, oraz poprzez naruszenie zasady pogłębiania zasady zaufania oraz udzielania informacji w postępowaniu administracyjnym,

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedłożonym przez skarżącego w postaci mapy porównawczej ewidencji gruntów i katastru sporządzonej przez biegłego sądowego w zakresie geodezji mgr inż. J.K., opinii dla Sądu Rejonowego w W., Wydział I Cywilny, do sprawy o sygn. akt. [...] o rozgraniczenie, oraz mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:500 z dnia 1 października 1991 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż brak jest jakiegokolwiek dokumentu zawierającego wyraźnie oznaczenie przebiegu linii rozgraniczających drogi na odcinku obejmującym działkę numer [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Dalej zarzucono, iż znajdująca się w aktach sprawy mapa przedłożona przez Zarząd Dróg Powiatowych nie jest dostatecznie szczegółowa oraz brak jest oznaczenia daty jej sporządzenia, a zatem nie sposób stwierdzić czy mapa odzwierciedla stan z daty 31 grudnia 1998 r.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił m.in. art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: Pwurap). Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie, w dniu 31 grudnia 1998 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Pwurap sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

W niniejsze sprawie strona skarżąca twierdzi, iż część działki nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną – ul. [...]. Organy administracji twierdzą zaś przeciwnie, a świadczyć ma o tym oświadczenie Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia 15 października 2009 r., nr [...], mapa uzupełniająca z wykazem zmian gruntowych, mapa zasadnicza oraz mapa ewidencyjna.

Poza sporem jest natomiast okoliczność, iż działka nr [...], objęta księgą wieczystą [...], stanowiła własność A.J., w dniu 31 grudnia 1998 r.

Zdaniem Sądu, stanowisko organów administracji w powyższym zakresie jest przedwczesne.

Przede wszystkim zauważenia wymaga, iż dokumenty na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie nie obrazują stanu nieruchomości – działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Mapa uzupełniająca z wykazem zmian gruntowych (karta 47 akt administracyjnych) pochodzi z roku 1981, o czym świadczy wpis tej mapy do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 13 maja 1981 r. Mapa zasadnicza – tak nazwana przez organ - (karta 49 akt administracyjnych) nie jest opatrzona żadną datą, tym samym trudno uznać, iż przedstawia ona stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ podjął wprawdzie próby obrysowania granic nieruchomości (o czym świadczą punktowe naniesienia kolorem zielonym) jednakże jest to zabieg nieczytelny i bez żadnych objaśnień co do nr działek oraz daty takiego stanu. Z kolei znajdujące się w aktach administracyjnych mapy ewidencyjna, pierwsza w skali 1:500 (karta 50 akt administracyjnych) oraz druga w skali 1:1000 (karta 32 akt administracyjnych) – także nie są opatrzone datami.

Tymczasem, powyższe dokumenty (bez daty i szczegółowych opisów) nie stały na przeszkodzie aby organ I instancji stwierdził jednoznacznie, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] nie była zajęta pod drogę publiczną – ul. [...], a ustalenia te zaakceptował organ II instancji.

Co istotne w sprawie, z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. akt [...], opartej na opinii biegłego J.K., wynika iż z dołączonej przez biegłego mapy katastralnej (zatytułowanej w aktach administracyjnych – mapą porównawczą ewidencji gruntów i katastru) bez wątpliwości można odczytać przebieg granicy katastralnej odpowiadającej stanowi prawnemu. Z tego też powodu Sąd Rejonowy potwierdził, że granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] powinna przebiegać zgodnie z istniejącą mapa katastralną, stanowiącą załącznik nr 4 do opinii biegłego. Oznacza to, iż część działki [...] (dawna parcela katastralna nr [...]) znalazła się w pasie drogowym działki nr [...]. Oceny tego stanu rzeczy organy administracji jednak zaniechały. W trakcie postępowania administracyjnego strona skarżąca powoływała się także na mapę sytuacyjno – wysokościową według stanu na październik 1991 r., z której także można wnioskować, iż część działki nr [...] wchodziła w pas drogi – ul. [...]. Oceny tego dokumentu również w decyzjach administracyjnych zabrakło.

W konsekwencji, wobec tak dokonanej, przez organy administracji, oceny materiału dowodowego oraz braku wykazania granic przestrzennej zajętości drogi – ul. [...] w stosunku do przedmiotowej działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., trudno uznać stanowisko organów za zasadne.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego, z uwzględnieniem także uwag strony skarżącej. W rozpatrywanej sprawie organy winny więc udokumentować stan prawny i faktyczny działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r.

Powyższe oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy I i II instancji przed wydaniem rozstrzygnięć.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajęcia działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

W konsekwencji organy naruszyły przepis art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w związku z art. 73 ust. 1 Pwurap, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe.

W konsekwencji, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.

-----------------------

7