Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2119/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 1 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. i D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 467/14 w sprawie ze skargi E. C. i D. N. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanej wymiany pokrycia dachowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 467/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. C. i D. N. (zwanych dalej skarżącymi) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w punkcie pierwszym oddalił skargę i w punkcie drugim orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Na skutek pisma A. C. z dnia 24 sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie dotyczące dokonania przez Z. O. (zwanego dalej inwestorem) wymiany pokrycia dachowego w budynku mieszkalnym, położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 października 2009 r. stwierdzono, że inwestor dokonał sposobem gospodarczym wymiany pokrycia dachu z eternitu (płyt azbestowo-cementowych) na blachę. W oparciu o te ustalenia pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał inwestorowi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa), zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego. Decyzja ta została uchylona przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W oświadczeniu z dnia 13 lipca 2010 r., złożonym do protokołu oględzin przeprowadzonych tego dnia, inwestor wskazał, że w sierpniu 2009 r. zostały wykonane roboty budowlane związane z wymianą pokrycia dachowego, bez wymaganego prawem zgłoszenia, nie doszło jednak w trakcie robót do zmiany konstrukcji dachu. Inwestor okazał także fakturę i oświadczenie z dnia 24 sierpnia 2009 r. wystawioną przez F.H.B. [...] z siedzibą [...], potwierdzające wykonanie robót polegających na zdjęciu eternitu z budynku i przekazaniu go do utylizacji, z zachowaniem przepisów technicznych i sanitarnych.

Kolejną decyzją z dnia [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych w postaci uszczelnienia styku dwóch połaci dachowych mających na celu wyeliminowanie nieszczelności w budynkach. Również i tę decyzję na skutek odwołania wniesionego przez inwestora Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, wskazując na braki postępowania wyjaśniającego oraz potrzebę prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ustawy.

Po kolejnych oględzinach 21 czerwca 2011 r. i kontroli 17 stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej powoływanej jako K.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Organ uznał, że brak jest podstaw do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania jakichkolwiek robót celem doprowadzenia wykonanych robót remontowych do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższej decyzji skarżący i A. C., właściciele sąsiednich nieruchomości, wnieśli odwołanie, w którym zarzucili organowi, że pomimo długotrwałego postępowania nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności. Wskazali, że roboty budowlane wykonane zostały nieprawidłowo, dochodzi do przecieków i zniszczenia rynien w ich budynkach.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Lubelski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wykazano, że zrealizowane roboty budowlane stanowiły remont, aczkolwiek wykonane zostały bez zgłoszenia, jednakże zgodnie ze sztuką budowlaną oraz bez naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia. W związku z tym należało umorzyć postępowanie, bowiem brak było podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 51 ustawy. W konsekwencji podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przed organami nadzoru budowlanego.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2014 r. skarżący i A. C. złożyli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego zastosował art. 105 § 1 K.p.a. a nie art. 105 § 2 tej ustawy. Ponowili zawarte w odwołaniu zarzuty, że roboty wykonane zostały nieprawidłowo, w wyniku czego w ich budynkach doszło do powstania szkody, czego w toku postępowania nie uwzględniono.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nawiązując do swojej dotychczasowej argumentacji.

W toku postępowania zmarł skarżący A. C., postępowanie zostało zawieszone, a następnie podjęte z udziałem skarżącej E. C.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że na działce stanowiącej własność inwestora zlokalizowany jest budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej o konstrukcji murowanej, na którym inwestor w sierpniu 2009 r. dokonał wymiany dotychczasowego pokrycia dachowego wykonanego z płyt falistych azbestowo-cementowych na nowe pokrycie wykonane z blachy. Na jego zlecenie roboty te zrealizowała Firma Handlowo-Budowlana [...] J. C., z zachowaniem przepisów technicznych i sanitarnych dotyczących usuwania wyrobów zawierających azbest. Sąd zauważył, że pracownicy organu I instancji w protokole z kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu 17 stycznia 2014 r. stwierdzili, że podczas wykonywania robót budowlanych przez inwestora "nie została zmieniona konstrukcja drewniana i kształt dachu", zaś konstrukcja dachu przedmiotowego budynku, zrealizowanego w zabudowie szeregowej jest taka sama w pozostałych segmentach tej zabudowy.

Powołując się następnie na treść art. 3 pkt 8 ustawy Sąd stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane mieszczą się w ustawowym pojęciu remontu, bowiem wymiana pokrycia dachowego z płyt azbestowo-cementowych na pokrycie wykonane z blachy, niezwiązana ze zmianą konstrukcji i kształtu dachu, nie może być uznana za wykonywanie innych robót budowlanych, w szczególności takich jak przebudowa czy nadbudowa obiektu budowlanego. Roboty te wymagały zgłoszenia właściwemu organowi.

W tym kontekście Sąd zaakcentował, że przedstawione w sprawie stanowisko organów obu instancji było słuszne, bowiem z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a, skoro pomimo braku zgłoszenia nie zachodziły podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora wykonanie obowiązków określonych w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Jednocześnie wyraził pogląd, że nawet gdyby uznać, że właściwszą formą zakończenia postępowania w sprawie byłaby decyzja merytoryczna odmawiająca wydania określonego rozstrzygnięcia z powodu braku podstaw prawnych, to decyzje organów obu instancji nie byłyby obarczone wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako P.p.s.a.). Skutki prawne wydania decyzji odmownej w takim przypadku oraz decyzji umarzającej postępowanie są bowiem w istocie tożsame.

W końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd uznał, że przepis art. 105 § 2 K.p.a. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie wobec braku wniosku o umorzenie postępowania skarżącego A. C., na żądanie którego wszczęte zostało postępowanie. Natomiast w odniesieniu do nieuwzględnienia roszczeń skarżących wynikających ze szkód powstałych wskutek przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych wskazał, że organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy nie może badać tej kwestii, bowiem zagadnienie to mieści się w granicach sporu o charakterze cywilnoprawnym.

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem ustanowionego w ramach prawa pomocy, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 11 marca 2015 r. zaskarżając wskazany wyrok w części obejmującej punkt 1 rozstrzygnięcia, tj. w punkcie oddalającym skargę.

W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut, a mianowicie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 i art. 80 K.p.a. przez to, że Sąd I instancji nie przeprowadził rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej i nie uwzględnił skargi pomimo naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów przez organy administracji obu instancji.

W oparciu o ten zarzut pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu oświadczając, że koszty te dotychczas nie zostały pokryte w całości lub w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, w szczególności organ odwoławczy nie odniósł się do wątpliwości skarżących zawartych w odwołaniu dotyczących posiadania przez wykonawcę stosownych pozwoleń na wykonanie robót polegających na demontażu pokrycia eternitowego i położeniu pokrycia blaszanego dachu. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również, czy pracownicy zatrudnieni przez wykonawcę posiadali wymagane przeszkolenie do wykonywania robót. Zaznaczył przy tym, że organ zebrał materiał dowodowy w sprawie wyłącznie na podstawie oświadczenia wykonawcy wymiany pokrycia dachowego uznając za udowodniony fakt wykonania tych robót w sposób prawidłowy i zgodny z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690, ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.). Wskazał, że złożone oświadczenie dotyczyło jedynie części robót polegających na usunięciu zdemontowanego pokrycia dachowego z budynku mieszkalnego i usunięciu wytworzonego odpadu. Zgodnie z zasadą oceny dowodów w oparciu o doświadczenie życiowe dowód w postaci złożonego oświadczenia należało uznać za niewiarygodny z uwagi na jego pochodzenie od wykonawcy części robót.

W końcowej części uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że podczas dokonywania oględzin budynku roboty budowlane zostały już zakończone, zatem na podstawie tego dowodu organ I instancji nie mógł ustalić, czy pod warstwą pokrycia z blachy nie zmieniono konstrukcji dachu, np. poprzez dodanie ocieplenia lub warstw izolacyjnych czy też nie dokonano wymiany samych elementów konstrukcyjnych. Przeprowadzenie tego rodzaju robót budowlanych istotnie wpływałoby na treść rozstrzygnięcia, gdyż takie roboty wymagają stosownie do art. 28 w związku z art. 29 ustawy pozwolenia na budowę, a nie jedynie zgłoszenia. Podkreślił, że nie jest możliwe dokonanie oceny zakresu zrealizowanych robót, wobec braku ustalenia przez organy obu instancji jaka była pierwotna konstrukcja dachu. W sprawie pominięto fakt, że oświadczenie przedstawiciela wykonawcy złożone w dokumencie z dnia 24 sierpnia 2009 r. odnosi się jedynie do zgodności z przepisami technicznymi i sanitarnymi prac, natomiast nie obejmuje swoją treścią robót polegających na demontażu dotychczasowego czy ułożeniu nowego pokrycia dachowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie do odparcia okazał się postawiony w niej zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem wymienionych w tej skardze przepisów postępowania.

Zgodzić się przyjdzie z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi na to, że pomimo długotrwałego postępowania organy administracji nie zebrały materiału dowodowego w stopniu pozwalającym na podjęcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował w pełni ustalenia organów nadzoru budowlanego, że po pierwsze, wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego w budynku mieszkalnym stanowią remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy i po drugie, wykonywanie remontu wymagało, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy (w poprzednim brzmieniu), zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowanej. Wobec tego, że inwestor nie dokonał zgłoszenia robót remontowych Sąd przyjął, iż wymagało to przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 ustawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadniczym celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, przede wszystkim przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest w ramach tego postępowania zgromadzić niezbędną dokumentację, organ dysponuje zaś całym wachlarzem środków, które pozwalają na zebranie pełnego, kompletnego materiału dowodowego. Organ władny jest więc m.in. nałożyć na osobę zobowiązaną do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (głównie inwestora) obowiązek dostarczenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, a także - jeśli zachodzi taka potrzeba - odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, wydając postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy. W toku tego postępowania powinna zostać zgromadzona odpowiednia dokumentacja powykonawcza, definicję tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 14 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2273/17 - LEX nr 2483026).

Po przeprowadzeniu zaś postępowania dowodowego organ może na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jeżeli zaś nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków, o których mowa powyżej postępowanie naprawcze może się zakończyć wydaniem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności. Warunkiem niezbędnym wydania takiej decyzji jest jednak stanowcze stwierdzenie, w oparciu o kompletny materiał dowodowy, przede wszystkim na podstawie dokumentacji powykonawczej, stanu zgodnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W takiej sytuacji zbędne jest prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, skoro wymagana dokumentacja została już zgromadzona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1738/15 - LEX nr 2290017). W przypadku, gdy organ dysponuje pełną dokumentacją w orzecznictwie dopuszczono także możliwość zakończenia postępowania naprawczego przez wydanie decyzji umarzającej to postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2126/15 - LEX nr 2355058).

W sytuacji jednak niekompletnej lub nawet braku dokumentacji budowlanej, postępowanie naprawcze winno być kontynuowane, a przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważnia organ do wydania decyzji orzekającej o obowiązku wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych robót budowlanych lub czynności. W orzecznictwie nie jest już kwestionowane, że użyty w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy zwrot "wykonanie określonych czynności" oznacza także wykonanie odpowiedniej dokumentacji powykonawczej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06 - ONSAiWSA 2007 r. nr 6, poz. 132, z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 165/10 - LEX nr 952971, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1351/11 - LEX nr 1373487, z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 640/15 – ONSAiWSA 2018 r. nr 1, poz. 4). W razie nałożenia obowiązku wykonania takich czynności postępowanie naprawcze kończy się wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 ustawy o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo – w przypadku niewykonania obowiązku – o zaniechaniu dalszych robót, rozbiórce obiektu lub jego części, bądź doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2).

Postępowanie naprawcze nie musi się więc zakończyć wydaniem decyzji zawierającej takie samo rozstrzygnięcie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2273/17 w każdym jednak wypadku wydanie decyzji kończącej postępowanie naprawcze uzależnione jest od zebrania kompletnego materiału dowodowego, przede wszystkim dokumentacji powykonawczej, a o zakresie tego postępowania decydują okoliczności konkretnej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie umknęło Sądowi I instancji, że postępowanie dowodowe w ramach prowadzonego postępowania naprawczego ograniczyło się praktycznie do przeprowadzenia przez pracowników organu I instancji dwukrotnie oględzin budynku i kontroli oraz dołączenia pisemnego oświadczenia wykonawcy części robót o prawidłowym ich wykonaniu. Trafnie podniósł wnoszący skargę kasacyjną, że oświadczenie wykonawcy robót nie obejmowało wszystkich robót, stąd stwierdzenie zawarte w tym oświadczeniu o wykonaniu robót "z zachowaniem właściwych przepisów technicznych i sanitarnych" odnosić się mogło tylko do zdemontowania z dachu budynku płyt pokryciowych eternitu i usunięcia wytworzonego w ten sposób odpadu. Z kolei poczynione przez inspektorów nadzoru budowlanego ustalenia podczas oględzin w dniu 13 lipca 2010 r. nie przesądzają, że doszło tylko do wymiany pokrycia dachowego oraz że w wyniku robót nie doszło do powstania szkód w sąsiednich budynkach. Zwrócić należy uwagę, że na skutek poczynionych ustaleń podczas oględzin organ I instancji wydał w dniu [...] września 2010 r. decyzję (pominiętą w uzasadnieniu) o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania "uszczelnienia styku dwóch połaci dachowych zlokalizowanych na budynkach mieszkalnych .... {sąsiednich} ... mające na celu wyeliminowanie nieszczelności powstałych w wyniku prowadzenia robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego". Może to świadczyć o tym, że roboty nie zostały wykonane w całości prawidłowo. Jakkolwiek decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, to jednakże ani późniejsze oględziny (21 czerwca 2011 r.), ani kontrola (17 stycznia 2014 r.), utrwalone odpowiednio protokołem i notatką urzędową, ani żaden inny dowód nie wyjaśniają, czy w istocie doszło do tych nieprawidłowości przy wykonywaniu robót remontowych, a jeśli tak czy zostały usunięte. Ponadto, co zasadnie wytknięto w skardze kasacyjnej, nie zostało wyjaśnione, czy w wyniku robót związanych z wymianą pokrycia dachowego nie doszło do zmian w sposób oddziałujący na stan techniczny sąsiednich budynków. Stwierdzenia pracowników organu, odnotowane w protokole z oględzin i notatce po przeprowadzeniu kontroli, w tym zakresie są niewystarczające.

Rzeczą Sądu I instancji było w tej sytuacji dostrzec, że w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia nie zażądały od inwestora przedłożenia dokumentacji budowlanej, która powinna być przechowywana przez okres istnienia obiektu budowlanego (art. 63 ust. 1 ustawy) oraz dostarczenia przynajmniej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Dokumentacja budowlana obrazowałaby stan budynku sprzed rozpoczęcia robót, zaś inwentaryzacja opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego - stan budynku po zakończeniu robót. Porównanie tych dokumentów pozwoliłby na ocenę rodzaju i charakteru robót budowlanych, a ponadto czy wykonane zostały zgodnie z przepisami, przede wszystkim techniczno - budowlanymi, w konsekwencji umożliwiłoby ukierunkowanie dalszego postępowania. Wątpliwości co do prawidłowości robót lub stanu technicznego obiektu na skutek wykonanych robót mogłyby zostać rozwiane poprzez ocenę techniczną lub ekspertyzę. Bez zgromadzenia takiej dokumentacji nie mogła zostać wydana decyzja umarzająca postępowanie naprawcze.

Przedstawione rozważania skłaniają do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd oddalił bowiem skargę, a powinien był uchylić kontrolowane decyzje z powodu naruszenia przepisów postępowania normujących gromadzenie i ocenę materiału dowodowego, w konsekwencji także naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. W takim stanie rzeczy zachodzą podstawy do zastosowania w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a.; stosowanie tej instytucji nie jest uzależnione od wniosku skarżącego kasacyjnie. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Jak dowiedziono wyżej decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu, a ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią organy wskazania co do dalszego postępowania wypływające z oceny zawartej w niniejszym orzeczeniu. Niezbędne jest więc zobowiązanie inwestora do dostarczenia dokumentacji budowlanej dotyczącej budynku mieszkalnego oraz niezbędnej dokumentacji powykonawczej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania nie orzeczono, jako że skarżący w postępowaniu sądowym nie ponieśli kosztów sądowych (zostali zwolnieni w całości od kosztów). Natomiast w przedmiocie wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżących, który został ustanowiony w ramach prawa pomocy, orzeknie Sąd I instancji, który jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 P.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, przede wszystkim z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego.