Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2836/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 100/18 w sprawie ze skargi Miasta Łódź na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr PNIK-I.4102.4.2017 w przedmiocie nadania nazwy placowi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Miasta Łódź kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 100/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi Miasta Łódź na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr PNIK-I.4102.4.2017 w przedmiocie nadania nazwy placowi, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zakazie propagowania komunizmu", w § 1 nadał Placowi Zwycięstwa położonemu w mieście Łódź nazwę: "Plac Lecha Kaczyńskiego".

W uzasadnieniu aktu organ wyjaśnił, że w związku z upływem terminu wyznaczonego dyspozycją art. 6 ust. 1 ww. ustawy i niedokonania zmiany nazwy "Plac Zwycięstwa" w mieście Łódź, którą Wojewoda Łódzki uznał za naruszającą dyspozycję art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, wszczęto procedurę w sprawie nadania nowej nazwy placowi. Pismem z dnia 13 listopada 2017 r. wystąpiono do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność przedmiotowej nazwy z art. 1 ustawy. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wydał w dniu 11 grudnia 2017 r. pisemną opinię, w której potwierdził niezgodność nazwy "Plac Zwycięstwa" z ustawą. Z ww. opinii wynika, że nazwa placu Wodny Rynek w Łodzi została zmieniona przez powołaną przez władze komunistyczne Miejską Radę Narodową na Plac Zwycięstwa w maju 1945 r.

W tym czasie Polska wciąż była poddana obcej dominacji. Władze Rzeczypospolitej Polskiej z konieczności przebywały na uchodźstwie, gdyż nie mogły powrócić do kraju zajętego przez Armię Czerwoną. Z woli Kremla ziemiami polskimi na zachód od linii Bugu i Sanu administrował tzw. Rząd Tymczasowy, powołany przez J. Stalina. Składał się z komunistów i innych ludzi w pełni realizujących wytyczne i polecenia sowieckiego dyktatora. Powoływano lokalne struktury nowej władzy - w tym także ciała zwane radami narodowymi. Członkowie rad narodowych nie pochodzili z wyboru - byli mianowani m.in. za akceptacją komendantów wojennych Armii Czerwonej oraz przedstawicieli partii komunistycznej. W ich skład wchodzili przede wszystkim członkowie partii komunistycznej (PPR) i ugrupowań prokomunistycznych, realizujących politykę PPR. Również tzw. Miejska Rada Narodowa w Łodzi, która uzurpowała sobie funkcję lokalnego organu władzy, nie była ciałem reprezentatywnym dla mieszkańców miasta. Działała w imieniu nowych struktur państwowych, podporządkowanych Stalinowi. W takich okolicznościach MRN podjęła w maju 1945 r. decyzję o zmianie nazwy Rynku Wodnego na Plac Zwycięstwa.

W okresie PRL, podobnie jak identyczna nazwa placu w centrum Warszawy, była podkreśleniem przede wszystkimi sowieckiego zwycięstwa nad niemieckim faszyzmem, interpretowanego w zgodzie z propagandowymi hasłami komunistów również jako polskie zwycięstwo. Mechanizm ten znalazł także odbicie w dyskusji w Łodzi, która poprzedziła przyjęcie uchwały w sprawie nazwy Plac Zwycięstwa. W dyskusji padły stwierdzenia w rodzaju Przed nami otwiera się okres wolności - demokracji - okres postępu, który nastąpił w pierwszym rzędzie z wielkim wkładem krwi bohaterskiej Armii Czerwonej" łączono z politycznymi hasłami ukierunkowanymi na mobilizację do walki z przeciwnikami politycznymi ("wszyscy razem mamy jedną walkę - walkę z reakcją do ostatka"). W łódzkiej dyskusji i w uchwale na temat "zwycięskiego zakończenia wojny nad faszyzmem" ze względów oczywistych (przy takim składzie MRN) nie było miejsca na jakąkolwiek refleksję nad rzeczywistym losem Rzeczypospolitej Polskiej. Nie pozwolono aby w przestrzeni publicznej pojawiły się fakty, które obnażały fałsz propagandowych deklaracji komunistów. Komuniści poddawali ideologicznym zafałszowaniom los państwa, które za cenę ogromnych wysiłków od 1939 r. walczyło o niepodległość i granice, a w 1945 r., zamiast korzystać z klęski Niemiec w roli jednego z krajów decydujących o powojennym porządku europejskim, zostało zepchnięte do roli przedmiotu w polityce międzynarodowej, w pełni uzależnionego od woli sowieckiego dyktatora. Nie pozwalali na dyskusję o dokonanej przez ZSRS aneksji wschodnich województw RP, o sowieckim zniewoleniu całej reszty państwa, o narzuconej Polakom obecności NKDW i garnizonów Armii Czerwonej, o represjach, aresztowaniach, wywózkach obywateli RP do łagrów w głębi ZSRS i o zbrodniach dokonywanych na ziemiach polskich przez służby Związku Sowieckiego i podległy im komunistyczny aparat represji. Ten kontekst czynił z Placu Zwycięstwa w Łodzi nazwę od początku obarczoną zafałszowaniem historii i przemilczeniami podobnie, jak było w przypadku jego odpowiednika w Warszawie. Nie bez powodu w stolicy Polski bezpośrednio po przemianach zapoczątkowanych po roku 1989 nazwa Placu Zwycięstwa została zmieniona. Było to nie tyle negacją wysublimowanego z otoczenia samego pojęcia "zwycięstwa", ile wyrazem niezgody na podtrzymywanie w przestrzeni publicznej nazwy ściśle wpisującej się w kontekst propagandowych zafałszowań historii z okresu PRL.

W związku z powyższym, z uwagi na treść art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, Wojewoda Łódzki uznał za zasadne wydanie zarządzenia zastępczego nadającego Placowi Zwycięstwa nazwę "Plac Lecha Kaczyńskiego".

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosło Miasto Łódź, zarzucając naruszenie: art. 6 ust. 1, 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu; art. 165 ust. 2 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego; art. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o ustanowieniu Narodowego Dnia Zwycięstwa;

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na dalszym etapie postępowania strony podtrzymały zajęte w sprawie stanowisko.

W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną uchylenia zarządzenia zastępczego stanowił przepis art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi należy stwierdzić, iż skarga wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.). Dalej Sąd dodał, że w sprawie nie miał zastosowania dodatkowy warunek dopuszczalności skargi jednostki samorządu terytorialnego na zarządzenie zastępcze wojewody określony w art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu 13 grudnia 2017 r., a zatem przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ww. ustawę o zakazie propagowania komunizmu. W konsekwencji strona skarżąca nie była zobligowana wykazać, że brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynikał z przyczyn od niej niezależnych.

Odnosząc się zaś do meritum sprawy Sąd stwierdził, że nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Wojewodę Łódzkiego, iż treść opinii IPN jest dla organu nadzoru wiążąca. Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy nie jest jedynie oceną, opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje, bądź propaguje komunizm. Ponadto wojewoda musi zbadać, czy opinia spełnia warunki formalne, tj. czy została wydana przez właściwy organ – w niniejszej sprawie opinię wydał Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa – komórki organizacyjnej instytutu, podczas gdy zgodnie z § 2 statutu IPN – organami IPN są: prezes IPN, kolegium IPN, dyrektor oddziału IPN. Stosownie do treści § 8 ust. 1 statutu, prezes IPN w regulaminie organizacyjnym IPN określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych IPN oraz zakres ich działań. W niniejszej sprawie organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń przyjął opinię IPN z dnia 11 grudnia 2017 r., nie ustalił, czy w ogóle choćby formalnie spełnia ona warunki opinii Instytutu oraz czy faktycznie została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN.

Dalej Sąd wyjaśnił, że opinia IPN jest dowodem w sprawie i jako taka podlegać powinna ocenie organu, ponieważ przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru. Przedmiotowa opinia powinna zatem w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku placu, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie odniósł się w żaden sposób do merytorycznej zawartości omawianej opinii w odniesieniu do nazwy Plac Zwycięstwa w Łodzi. Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu zarządzenia ograniczył się jedynie do przytoczenia in extenso treści opinii IPN z dnia 11 grudnia 2017 r. Nie dokonał jakiejkolwiek samodzielnej oceny wartości dowodowej przedmiotowej opinii i nie poczynił żadnych własnych ustaleń faktycznych, co do istnienia w niniejszej sprawie podstaw do wydania kwestionowanego zarządzenia zastępczego. Zdaniem Sądu treść przytoczonej opinii IPN ma charakter całkowicie dowolny, ponieważ w żaden sposób nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście zmiana nazwy placu Wodny Rynek w Łodzi na Plac Zwycięstwa, dokonana na podstawie uchwały Nr 35 podjętej w dniu 8 maja 1945 r. przez Miejską Radę Narodową wiązała się z uhonorowaniem (upamiętnieniem) wkroczenia Armii Czerwonej do Polski, a tym samym, czy nazwa Plac Zwycięstwa w Łodzi symbolizuje lub propaguje komunizm lub inny ustrój totalitarny.

Nadto Sąd wyjaśnił, że załączona do akt opinia IPN jest lakoniczna i zawiera informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Brak jest natomiast jakiegokolwiek powiązania tych informacji z wydarzeniami, jakie miały miejsce w Łodzi. W żaden sposób przedmiotowa opinia nie wyjaśnia, czy nazwa Plac Zwycięstwa rzeczywiście związana była z czczeniem i wyrażaniem wdzięczności wobec Armii Czerwonej. Sąd zaznaczył, że nazwa placu została nadana w dniu 8 maja 1945 r., a więc w dacie, którą trudno uznać już za początek ustroju władz komunistycznych. Nazwa placu została zmieniona na podstawie uchwały Nr 35 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 8 maja 1945 r. i jak wynika z załączonego do akt sprawy wyciągu z protokołu posiedzenia Rady w dniu 8 maja 1945 r. cyt. "dla uczczenia zwycięskiego zakończenia wojny z faszyzmem hitlerowskim przemianowano Wodny Rynek na Plac Zwycięstwa". W ocenie Sądu, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych trudno uznać, że intencją podjęcia wskazanej powyżej uchwały Miejskiej Rady Narodowej było propagowanie komunizmu, skoro z treści archiwalnego wyciągu z protokołu posiedzenia Rady jednoznacznie wynika, jaki był cel zmiany nazwy placu i intencje twórców uchwały, tj. uczczenie zwycięskiego zakończenia wojny z faszyzmem hitlerowskim.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Łódzki, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na przyznaniu zasadniczego znaczenia pojęciu symbol w sytuacji, gdy ustawa obok "symbolizowania" równie ważne znaczenie przyznaje pojęciu "propagowaniu ustroju totalitarnego w inny sposób";

b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez:

- uznanie, że opinia IPN nie jest wiążąca dla Wojewody Łódzkiego,

- wyprowadzenie z treści ww. przepisów istnienia konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu stwierdzenia, że dana nazwa jest nazwą symbolizującą komunizm, jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej i czy faktycznie jest symbolem, w sytuacji gdy taki wymóg nie wynika z tych przepisów, a niezgodność nazwy z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu została już potwierdzona przez IPN,

- wyprowadzenie z ich treści obowiązku potwierdzenia przez organ nadzoru istnienia pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa IPN dla osoby podpisującej opinię IPN w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie ustanawia warunku formalnego załączenia dokumentu pełnomocnictwa do opinii IPN, a pod opinią widnieje podpis i pieczęć osoby o treści: "z upoważnienia Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa" z podaniem jej imienia i nazwiska;

2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszelkich okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności wynikających z treści wyciągu z protokołu posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia 8 maja 1945 r. oraz opinii z dnia 13 listopada 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanemu dalej IPN) i w konsekwencji poczynienie ustaleń sprzecznych z aktami sprawy, tj.:

- uznanie, że Wojewoda nie poczynił żadnych własnych ustaleń w sprawie pomimo pozyskania, choćby ww. wyciągu z protokołu posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej w Łodzi oraz ww. opinii IPN,

- uznanie, że celem i intencją twórców uchwały z 1945 r. było uczczenie zwycięskiego zakończenia wojny z faszyzmem hitlerowskim wbrew kontekstowi, który wypływa z treści wyciągu z protokołu posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej w Łodzi i o którym mowa w opinii IPN oraz wbrew późniejszym działaniom władz komunistycznych, które Plac Zwycięstwa uczyniły łącznikiem między ulicą Marszałka Józefa Stalina i ulicą Armii Czerwonej, a z których to okoliczności i działań wynika, że nadanie nazwy Plac Zwycięstwa miało cel propagandowy zmierzający do czczenia i wyrażania wdzięczności komunizmowi i Armii Czerwonej,

- uznanie, że brak jest powiązania treści opinii IPN z wydarzeniami jakie miały miejsce w Łodzi w sytuacji, gdy opinia zawiera choćby zacytowane fragmenty ww. protokołu;

b) art. 106 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie faktu powszechnie znanego jakim jest okoliczność, że Plac Zwycięstwa położony w centralnej części miasta Łodzi łączył dwie główne ulice noszące nazwę Marszałka Józefa Stalina i Armii Czerwonej i wpływu tego faktu na propagowanie komunizmu przez nazwę tego placu jak i na konieczność zmiany jego nazwy;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wyjście poza granice sprawy i zbadanie zgodności z prawem opinii IPN z dnia 13 listopada 2017 r. znak BUW-940-422(25)/17, w sytuacji gdy opinia ta stanowi inny akt (lub czynność) o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie była przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. uwierzytelnionych kopii pełnomocnictwa z dnia 13 grudnia 2017 r. i 26 października 2017 r. udzielonych A.S. - Dyrektorowi Biura Upamiętniania Wałki i Męczeństwa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przez Prezesa IPN dr J.S. oraz pisma przewodniego z dnia 17 lipca 2018 r. znak: BUW-0140-4/18/JP na okoliczność zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego z dnia 13 grudnia 2017 r. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Łódź wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie tej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183§ 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć na wstępie należy, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładnię i niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegający na przyznaniu zasadniczego znaczenia pojęciu symbol w sytuacji, gdy ustawa obok "symbolizowania" równie ważne znaczenie przyznaje pojęciu "propagowaniu ustroju totalitarnego w inny sposób".

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Przepisy art. 6 ust. 1-4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął dwunastomiesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

Zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie, albowiem zgodnie z art. 13 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu komunizmu, a także tych których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Z kolei norma art. 256 § 1 Kodeksu karnego penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływania do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość. Tym samym, skoro przepisy Konstytucji RP zabraniają odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustroju totalitarnego, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to przyjąć trzeba, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych do nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania przez władzę samorządową tego ustroju. Równocześnie przepisy te, w tym ustawa o zakazie propagowania komunizmu – muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem jakim jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określane jako propagowanie komunizmu.

Dlatego też podkreślić należy, że rozwiązania prawne ustawy o zakazie propagowania komunizmu mają niewątpliwie charakter wyjątkowy ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienia samorządu gminnego do nadawania i zmiany nazw ulic. Dlatego też zasadnie w swoich motywach Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż bezpośrednia daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych kompetencji samorządu gminnego może mieć jedynie charakter wyjątkowy, to zatem zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa przepisy omawianej ustawy o zakazie propagowania komunizmu będące podstawą takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, uwzględniając jednocześnie cel tej ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy interpretować pojęcie symbolu, mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Właściwie podkreślono również, iż chodzi o taki symbol, którego użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego jednocześnie wskazano, jak należy rozumieć samo pojęcie symbolu (strona 19 uzasadnienia), a zawarte tam stanowisko jest w pełni podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nadzoru Sąd pierwszej instancji, przeprowadzając wykładnię przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmy podkreślił, iż celem ustawy jest, jak sam jej tytuł wskazuje, zapobieżenie propagowaniu ustrojów totalitarnych, zwłaszcza komunizmu. Formą tego propagowania może być nadawanie lub utrzymywanie nazw ulic, placów lub innych obiektów symbolizujących komunizm. Propagowanie jednak danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Aby zatem można było mówić o symbolach komunizmu i jego propagowaniu przy pomocy tych symboli – patroni ulic (nazwy placów) objęci tą regulacją musieliby kojarzyć się mieszkańcom (członkom danej wspólnoty gminnej) jednoznacznie z tym systemem. Poza tym wyjaśniono, co należy rozumieć przez propagowanie w inny sposób komunizmu lub innego ustroju totalitarnego (strona 24 uzasadnienia) słusznie wskazując, że w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nazwa placu, niezgodna ze standardami ustanowionymi przez ustawodawcę powinna wobec tego jednoznacznie kojarzyć się z systemem komunistycznym, a ponadto nadanie takiej nazwy ulicy powinno mieć na celu gloryfikowanie ustroju komunistycznego, rozpowszechnianie i utrwalanie pamięci o nim wśród lokalnej społeczności. Zdaniem Sądu, co prawidłowo podkreślono w motywach kwestionowanego wyroku, tego rodzaju interpretacja wynikająca również z analizy art. 1 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wyklucza przyjęcie, że upamiętniają komunizm takie nazwy, które mogą być kojarzone z kilkoma wydarzeniami o różnym charakterze (wyzwolenie spod okupacji hitlerowskiej, zakończenie wojny, wkroczenie Armii Czerwonej). W takiej sytuacji istotne jest bowiem to, jaki jest społeczny odbiór nazwy, innymi słowy jak dana nazwa kojarzona jest przez lokalną społeczność. Dopiero wówczas, gdy społeczny odbiór nazwy jednoznacznie wskazuje, że jest ona symbolem komunizmu, gloryfikacją tego ustroju i wydarzeń z tym związanych, można mówić o tym, że naruszony został art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Tym samym Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, właściwie wyłożył treść powołanych wyżej przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, jak również trafnie je zastosował w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w zakresie oceny zgodności nazwy "Plac Zwycięstwa" w Łodzi, zarówno w zakresie symbolizowania przez tę nazwę komunizmu, jak i propagowania przez nią komunizmu w inny sposób. Przeciwne twierdzenia skargi kasacyjnej w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia w przedstawionym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które w pełni odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przede wszystkim w tej sprawie organ nadzoru nie wykazał w sposób wymagany prawem czy nazwa "Plac Zwycięstwa" w Łodzi symbolizuje bądź też w inny sposób propaguje komunizm czy też inny ustrój totalitarny. Stanowisko swoje w tym zakresie Wojewoda Łódzki oparł w całości na opinii IPN z dnia 11 grudnia 2017r., która jak zasadnie uznano w zaskarżonym wyroku nie wiązała organu nadzoru. Właściwie również Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN wymagana w sprawie, spełnia wszystkie wymogi formalne i materialne, tak aby mogła stanowić podstawę do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o treść art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, jak też nie dokonał żadnych własnych ustaleń w celu stwierdzenia, że nazwa "Plac Zwycięstwa" w Łodzi jest nazwą symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i co najważniejsze jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem, czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nazwa placu została nadana w dniu 8 maja 1945 r., na co wskazuje materiał źródłowy. Nazwa placu została zmieniona na podstawie uchwały Nr 35 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 8 maja 1945 r. (o której wspomina również opinia IPN) i jak wynika z załączonego do akt sprawy wyciągu z protokołu posiedzenia Rady w dniu 8 maja 1945 r. cyt. "dla uczczenia zwycięskiego zakończenia wojny z faszyzmem hitlerowskim przemianowano Wodny Rynek na Plac Zwycięstwa". Dlatego też jednoznacznie prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, odkodowując intencje związane z nadaniem tej nazwy, że w tych okolicznościach faktycznych trudno uznać, że intencją podjęcia wskazanej powyżej uchwały Miejskiej Rady Narodowej było propagowanie komunizmu, skoro z treści archiwalnego wyciągu z protokołu posiedzenia Rady jednoznacznie wynika, jaki był cel zmiany nazwy placu i intencje twórców uchwały, tj. uczczenie zwycięskiego zakończenia wojny z faszyzmem hitlerowskim. Kwestionowanie powyższego stanowiska zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie (zarzut oznaczony jako 2a w petitum skargi kasacyjnej). Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał o fakty powszechnie znane, o czym będzie w dalszej części tego uzasadnienia, natomiast wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę zarówno protokół posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia 8 maja 1945 r. jak i ocenił opinię IPN z dnia 11 grudnia 2017 r. (w skardze kasacyjnej błędnie oznaczono tę opinie jako z dnia 13 listopada 2017 r.- co należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską). Oceniając na podstawie akt sprawy Sąd pierwszej instancji doszedł do właściwej konkluzji, że intencją zmiany nazwy Wodny Rynek na Plac Zwycięstwa w Łodzi według dostępnych materiałów źródłowych było właśnie uczczenie zwycięskiego zakończenia wojny z faszyzmem hitlerowskim.

Ponadto, co należy podkreślić, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015r. o ustanowieniu Narodowego Dnia Zwycięstwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 622) w celu upamiętnienia zwycięstwa nad hitlerowskimi Niemcami dzień 8 maja ustanawia się Narodowym Dniem Zwycięstwa. Narodowy Dzień Zwycięstwa jest świętem państwowym (art. 2 cyt. ustawy). Zatem dzień 8 maja będąc świętem narodowym upamiętnia dzień zwycięstwa nad faszyzmem, a przecież powołany wyżej materiał źródłowy wskazujący na intencje związane z nadaniem nazwy Plac Zwycięstwa w Łodzi pozwala uznać, że nazwę tę przyjęto "dla uczczenia zwycięskiego zakończenia wojny z faszyzmem hitlerowskim". Powyższe sugeruje, że zwycięstwo nad faszyzmem jest wydarzeniem o wymiarze uniwersalnym.

Jednocześnie informacyjnie zauważyć należy, iż w przestrzeni publicznej występują nazwy związane z ulicą Zwycięstwa (Gliwice, Koszalin), czy też Placem Zwycięstwa (Szczecin, Gryfice), zatem wykazanie, że nazwa Plac Zwycięstwa w Łodzi symbolizuje lub propaguje komunizm, wymagało od organu nadzoru pogłębionej argumentacji w tym zakresie, czego jednakże zabrakło w wydanym akcie nadzoru. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Wojewoda Łódzki nie przedstawił żadnych własnych rozważań w tym zakresie, a tym samym podejmując zaskarżone zarządzenie nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji naruszył obowiązujące przepisy prawa, tj. art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Nie jest usprawiedliwiony kolejny zarzut skargi kasacyjnej, a to błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, w szczególności uznania przez Sąd pierwszej instancji, że opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru.

Odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy rozpocząć należy od scharakteryzowania procedury, w jakiej opinia ta jest przewidziana.

Przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie zawierają żadnej normy odsyłającej do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy ustrojowej, jak również nie odwołują się do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie oznacza to jednak, że przepisy ustawy dekomunizacyjnej stanowiące podstawę wydania zaskarżonego aktu nadzoru stanowią regulację kompletną w zakresie procedury, w oparciu o którą wydawane jest zarządzenie zastępcze.

Wydanie zarządzenia zastępczego przewidują przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W niniejszej sprawie chodzi o drugi przypadek, wynikający z niewykonania przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy, który to przepis zawarty jest w Rozdziale 3 Przepisy dostosowujące. W myśl art. 6 ust. 2, w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1.

Zarówno charakter nadzorowanej działalności (nadanie nazwy ulicy, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym), jak i organ właściwy do wydania tego aktu (wojewoda) oraz charakter i skutki podejmowanego aktu (wkroczenie w działalność jednostki samorządu gminnego i skorygowanie tej działalności), pozwalają na przyjęcie, że zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2, stanowi rodzaj aktu nadzoru nad działalnością gminną. To, że podstawa prawna do podjęcia tego aktu nie jest zawarta w przepisach ustawy ustrojowej, w tym przypadku ustawy o samorządzie gminnym, nie oznacza, że nie chodzi o nadzór w rozumieniu art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Warto odnotować, że kwalifikowanie zarządzeń zastępczych wskazanych w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, jako szczególnego rodzaju aktów nadzoru, jest w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie aprobowane (por. m.in. Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Wprowadzenie 2.2; Paweł Chmielnicki [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LexisNexis 2013, s. 962; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 557/08; R. Hauser/W. Sawczyn [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2011, s. 796).

Nie ma podstaw do tego by inaczej oceniać zarządzenie zastępcze wydawane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Z odesłania zawartego w art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, obowiązującego, z mocy art. 6 ust. 4, odpowiednio także w odniesieniu do zarządzenia określonego w art. 6 ust. 2, wynika, że do zarządzenia zastępczego stosuje się m.in. art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Z punktu widzenia dopuszczalności i trybu zaskarżenia zarządzenia zastępczego z art. 6 ust. 2, stosować należy zatem art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć również można, że zaskarżalność aktów nadzoru, a więc nie tylko rozstrzygnięć nadzorczych, przewiduje art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.

Powyższe uwagi pozwalają na wyciągnięcie wniosku, że reguły postępowania kończącego się wydaniem zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, wynikają nie tylko z bezpośrednich unormowań i odesłań zawartych w tej ustawie, ale także, w sytuacjach procesowych nieuregulowanych wprost w tych przepisach, należy uwzględniać normy gwarantujące rzetelne przeprowadzenie postępowania nadzorczego poprzedzającego wydanie tego zarządzenia, rzeczywiście umożliwiające ocenę zgodności z prawem nadzorowanej działalności organu samorządu gminnego. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Również kontrola sądowa działalności administracji, w tym kontrola aktów nadzoru, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Potrzeba oparcia postępowania na normach umożliwiających przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnosi się do zarządzeń zastępczych, w których zastosowanie dyspozycji, zastępujących działalność organu jednostki samorządu terytorialnego, poprzedza ustalenie okoliczności faktycznych wyczerpujących przesłanki materialnoprawne.

Nie ma podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania w odniesieniu do zarządzeń zastępczych, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. Paweł Chmielnicki, op. cit. s. 962; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 30/10; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2055/10; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 1469/14).

Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy niewątpliwie wymaga ustaleń faktycznych w odniesieniu do których następuje subsumcja przesłanek materialnych hipotezy art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu (porównaj wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18).

Również w odniesieniu do zarządzeń zastępczych wydawanych na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nie ma podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro możliwość zastosowania przepisów k.p.a. nie wynika z samej ustawy, ani tym bardziej z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, to należy odpowiedzieć na pytanie, jakie normy procesowe obowiązują w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie zarządzenia zastępczego.

Niewątpliwe jest, że wymagana jest opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3 ustawy). Jak wynika z art. 6 ust. 3, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1.

Jednocześnie zauważyć należy, co do postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zarządzenia zastępczego, że fakty stanowiące podstawę wydania opinii powinny być ustalone przez organ w sposób możliwie najpełniejszy, a następnie cały materiał dowodowy powinien być oceniony w sposób obiektywny, co wyklucza dowolność organu. Jest zatem oczywiste, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy nie wyłącza, ale wręcz zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie z wykorzystaniem materiału dowodowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest możliwe wydanie obiektywnej opinii bez materiału dowodowego pozwalającego ocenić, czy opinia spełnia przewidziane w art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 wymagania.

Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia nie może abstrahować od obowiązującej we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasady prawdy obiektywnej, a także konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Nadto, z uwagi na to, że chodzi o akt wydawany w procedurze nadzorczej, należy zachować standardy rzetelności proceduralnej wymagane wobec wszelkich działań nadzorczych ograniczających samodzielność gminy w wykonywaniu ustawowych zadań.

W odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych trzeba zauważyć, że z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek zawarcia w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego, a co za tym idzie, z odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wynika obowiązek podania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a więc elementów uzasadnienia wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a. (patrz: Krzysztof Jaroszyński [w] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", C.H. Beck 2011, s. 759). Wojewoda powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do wydania aktu nadzoru (patrz: wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Lu 202/00; wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 541/01; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 447/06). Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w omawianym zakresie polega na tym, że istotne ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powinny być oparte na wyczerpująco zebranym, rozpatrzonym i ocenionym materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2568/16).

Postępowanie w przedmiocie zarządzenia zastępczego przewidzianego w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie może być analizowane w oderwaniu od postępowań unormowanych w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Konieczność wykładni uwzględniającej ustrojowe unormowania w zakresie nadzoru nad działalnością gminną potwierdza spostrzeżenie, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o celu tożsamym z celem rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 2 ust. 1 omawianej ustawy, jest podstawowym aktem przewidywanym dla ochrony przestrzeni publicznej przed nazwami propagującymi komunizm lub inny ustrój totalitarny. Dopiero na skutek niezastosowania się jednostki samorządu terytorialnego do rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego na podstawie art. 2 ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze.

Natomiast zarządzenie zastępcze przewidywane w art. 6 ust. 2 ustawy stanowi przepis dostosowujący. Pełni role podwójną – podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 2 ust. 1, eliminuje nazwę niezgodną z art. 1, a nadto, nadaje nową nazwę, zgodną z art. 1. Akt o takim charakterze nie może nie odpowiadać wymogom przewidzianym dla rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odniesieniu zaś do rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 2 ust. 1, mimo odesłania w art. 3 ust. 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu jedynie do art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, nie jest kwestionowany pogląd o obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie może opierać się jedynie na konkluzji wynikającej z treści opinii, niepopartej innymi dowodami, dokumentami, czy ocenami (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 786/18).

Biorąc zatem pod uwagę ustrojowe umiejscowienie zarządzenia zastępczego oraz funkcje i cel tego aktu nadzoru, należy przyjąć, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, nie może ograniczać się do uzyskania jedynie wymaganej wprost przepisem art. 6 ust. 3 opinii Instytutu Pamięci Narodowej.

Skoro zaś postępowanie to powinno zmierzać do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego, to w istocie powinno odpowiadać dyspozycjom przepisów w tym zakresie najbliższym stosowanej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, którego częścią jest prawo ustrojowe samorządowe. Tymi przepisami są niewątpliwie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast to, czy wynik kontroli sądowej w konkretnej sprawie polega na przyjęciu, że doszło do naruszenia przez organ nadzoru opisanego obowiązku procesowego, zależy od okoliczności faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy administracyjnej.

Już z powyższych uwag wynika, że zdaniem składu orzekającego, opinia nie jest dowodem jedynym i przesądzającym. Niezależnie od tego, na uwzględnienie przez organ zasługuje jedynie opinia spełniająca wymagania wynikające z art. 6 ust. 3 ustawy.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że według art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia ma zatem odpowiedzieć na pytanie, czy nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje (art. 1 ust. 1). W zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy nazwa odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2).

Z takiego charakteru opinii wynika, że opinia ma przedstawiać nie tylko fakty, ale także oceny, oparte o wiadomości specjalne opiniującego. Skoro opiniującym jest Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, to charakter tych wiadomości jest określony przepisami art. 8 ust. 1 w związku z art. 1, a także art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575 ze zm.). Jak każdy dokument procesowy, opinia powinna być sporządzona w sposób pozwalający na jej kontrolę. W zakresie faktów i ocen powinna zawierać wskazanie źródeł z których korzystano przy jej opracowywaniu. Powinna zawierać przesłanki, które doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji.

Z art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika zatem, że opinia nie stanowi aktu rozstrzygającego sprawę zmiany nazwy (dekomunizacji) ulicy. Sprawę tę załatwia organ nadzoru, w razie bezczynności jednostki samorządu terytorialnego, w drodze zarządzenia zastępczego. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, podobnie jak w przypadku art. 3 ust. 1, to wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. W związku tym, skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko w tej mierze z poglądem, według którego, obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej i obowiązki wojewody są różne (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18).

Nie ma także podstaw do przyjęcia, że opinia IPN stanowi akt wydawany w trybie współdziałania organów, o którym mowa w przepisach art. 106 § 1-5 k.p.a. Opinia nie jest wydawana w formie postanowienia i nie przysługuje na nią zażalenie. Przewidziany w art. 106 k.p.a. tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 k.p.a. W takim przypadku organ nie działa jako współkompetentny, ani nie zajmuje stanowiska w formie postanowienia lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Odgranicza to przypadki współdziałania organów od obowiązków związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2357/98; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 568-569, pkt 2 do art. 106 i orzecznictwo tam powołane).

W konsekwencji, pamiętając o różnych cechach i różnej mocy aktów współdziałania, o których mowa w art. 106 § 1 k.p.a. (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), nie ma podstaw do przyjęcia, że opinia z art. 6 ust. 2 ustawy może być zaliczona do bardziej stanowczych, niż opinia o charakterze dowodowym, form działania administracji. Nie jest wyrażeniem zgody, ani uzgodnieniem zarządzenia.

Jedynie informacyjnie zaznaczyć w tym miejscu należy, że nawet opinia wydawana w trybie współdziałania organów jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt OPK 14/98; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el 2018, pkt 1 do art. 106).

Z brzmienia art. 6 ust. 3 wynika natomiast, że opinia IPN, jako odnosząca się do stanu faktycznego sprawy i oceny faktów w świetle okoliczności wskazanych w art. 6 ust. 3 w związku z art. 1 ustawy, stanowi ocenę o charakterze dowodu.

W konsekwencji, należy opowiedzieć się za poglądem według którego opinia nie ma charakteru wiążącego (por. Marta Makowska, op. cit. pkt 9 i 10 do art. 2; Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, 3.4 Postępowanie nadzorcze w sprawach nadawania nazwy jednostkom organizacyjnym, jednostkom pomocniczym gminy, budowlom, obiektom i urządzeniom użyteczności publicznej; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 254/18; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 786/18).

Kwalifikując w sposób pozytywny analizowaną czynność procesową należy, nawiązując do zakresu opinii określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, stwierdzić, że opinia stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. W rezultacie, opinia nie może ograniczać się do faktów, ale ma polegać na ich ocenie, w kontekście symbolizowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego albo propagowania takiego ustroju w inny sposób, w tym symbolizowania represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Organ nadzoru ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Nie może wprawdzie wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, w zakresie w jakim opinia przedstawia oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego.

Skonstatować można, że sposób badania przydatności tego rodzaju szczególnych ocen specjalistycznych nie jest w polskim systemie prawa publicznego odosobniony. Podobnie przebiega np. weryfikacja operatu szacunkowego sporządzanego w procedurach unormowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy też orzeczenia lekarskiego w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2013/13; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2986/13).

Związanie tego rodzaju szczególnymi dowodami o charakterze opinii polega na tym, że organ prowadzący postępowanie nie może wydać rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wskazanego przez ustawodawcę dowodu, przy czym dowód ten musi odpowiadać wymaganiom podmiotowym i przedmiotowym. W sprawie dekomunizacji nazwy ulicy, prowadzonej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, jest to dowód w postaci opinii, w rozumieniu wyżej przedstawionym, która musi być sporządzona przez Instytut Pamięci Narodowej. Nadto, o ile weryfikacja operatu szacunkowego, czy też orzeczenia lekarskiego, o których była mowa wyżej, odbywa się w oparciu o art. 80 i art. 84 k.p.a., o tyle w sprawie opinii IPN podstaw tej weryfikacji należy poszukiwać w obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego przez wojewodę, tak aby zarządzenie zastępcze zawierało wymagane oraz przekonujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Podstawa prawna do wymagania od zarządzenia zastępczego takiego uzasadnienia została opisana wyżej.

Tym samym można stwierdzić w tym miejscu, że związanie wojewody opinią jako szczególnego rodzaju dowodem nie oznacza związania w postaci konieczności rozstrzygnięcia wskazanego w opinii. Są to, jak wyżej wskazano, dwie odrębne kategorie procesowe - podobnie w wyrokach NSA z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2648/18, sygn. akt II OSK 2649/18, II OSK 2650/18, II OSK 2693/18)

Zatem Sąd pierwszej instancji oceniając opinię IPN z dnia 11 grudnia 2017 r. jako materiał dowodowy stanowiący element postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania zarządzenia zastępczego prawidłowo uznał, że treść opinii IPN nie jest dla organu nadzoru wiążąca, jak również to, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że treść opinii IPN zwalnia organ nadzoru od przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Przedstawione w tym zakresie rozważania przez Sąd pierwszej instancji zasługują więc na aprobatę.

Tymczasem opinia IPN z dnia 11 grudnia 2017 r., wydana w tej sprawie dot. nazwy "Plac Zwycięstwa" wskazuje na okoliczność, że nazwa placu Wodny Rynek w Łodzi została zmieniona na Plac Zwycięstwa w maju 1945 r. przez powołaną przez władzę komunistyczną Miejską Radę Narodową. Przywołano także w tej opinii, że w uchwale tej na temat "zwycięskiego zakończenia wojny nad faszyzmem" ze względów oczywistych nie było miejsca na jakąkolwiek refleksję na rzeczywistym losem Rzeczypospolitej Polskiej. Niemniej jednak, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, opinia IPN uznająca niezgodność nazwy "Plac Zwycięstwa" z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu ma charakter dowolny, ponieważ w żaden sposób nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście zmiana nazwy placu Wodny Rynek w Łodzi na Plac Zwycięstwa w tym mieście, dokonana na podstawie uchwały Nr 35 podjętej w dniu 8 maja 1945 r. przez Miejską Radę Narodową wiązała się z uhonorowaniem (upamiętnieniem) wkroczenia Armii Czerwonej do Polski, a tym samym, czy nazwa Plac Zwycięstwa w Łodzi symbolizuje lub propaguje komunizm lub inny ustrój totalitarny. Natomiast nie jest sporne, że Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego ograniczył się jedynie do przytoczenia w całości treści opinii IPN z dnia 11 grudnia 2017 r. Nadto nie dokonał jakiejkolwiek samodzielnej oceny wartości dowodowej przedmiotowej opinii i nie poczynił żadnych własnych ustaleń faktycznych, choć był niewątpliwie do tego zobowiązany, w celu prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a więc czy istniały w niniejszej sprawie podstawy do wydania kwestionowanego zarządzenia zastępczego.

W tej sytuacji co do istniejących wątpliwości, co do zawartości wskazanej wyżej opinii IPN, organ nadzoru był uprawniony i zobowiązany do ewentualnego zażądania uzupełnienia opinii przez organ opiniujący. W świetle powyższych rozważań, odnoszących się do postępowania nadzorczego oraz charakteru opinii jako dowodu, jest oczywiste, że szczególny charakter opinii jako dowodu wymaganego w myśl art. 6 ust. 3, nie pozbawia organu nadzoru uprawnienia do weryfikacji dowodu pod względem spełniania przezeń wymogów zakreślonych ustawą, kompletności, logiki i zgodności ze stanem faktycznym, wynikającym z innych zebranych w sprawie dowodów.

Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, zasadnie podkreślił, iż kwestia badania opinii IPN winna wiązać się również i z tym, że celowe jest w szczególności ustalenie czy faktycznie opinia ta została sporządzona przez właściwy organ i czy faktycznie została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN (strona 22-23 uzasadnienia), lecz takim stwierdzeniem Sąd ten nie zakwestionował uprawnienia Dyrektora Biura Upamiętnienia Walk i Męczeństwa A.S. do podpisania opinii z dnia 11 grudnia 2017 r.) Stwierdzenie to było uzasadnione na etapie rozpoznawania skargi przez Sąd pierwszej instancji - mimo, że treść pieczęci pod opinią wskazywała na umocowanie do jej wydania opinii - jednakże w aktach sprawy nie znajdowało się właściwe umocowanie dla tej osoby udzielone przez Prezesa IPN. Zaś z dokumentów (pełnomocnictwo z dnia 13 grudnia 2017 r.) dołączonych do akt sądowych na etapie skargi kasacyjnej wynika, iż ww. działał w imieniu Prezesa IPN dr J.SF. Niemniej jednak mając na uwadze powyższe rozważania, to nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiązać takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, gdyż Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu, co już wyżej wykazano.

Ponadto już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, organ nadzoru przy piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2018 r. przedstawił dodatkowe materiały dot. Placu Zwycięstwa w Łodzi, a to opinię w sprawie "Placu Zwycięstwa" w Łodzi sporządzoną przez Dyrektora Biura Wojewody – w zakresie niezgodności nazwy "Plac Zwycięstwa" w Łodzi z art. 1 ust. 1 ustawy, jak również mapę Łodzi z 1946 r.- która ukazywała plac "Zwycięstwa" jako symboliczne miejsce stanowiące centralny punkt Miasta, z którego rozpoczynały swój bieg ul. "Marszałka Józefa Stalina" oraz ul. "Armii Czerwonej". Zaznaczono, iż z "Placu Zwycięstwa" w Łodzi przechodziło się w ulicę Marszałka Józefa Stalina oraz w ulicę Armii Czerwonej.

Materiały te zostały prawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji w ramach kontroli zaskarżonego aktu nadzoru, zaś przedstawione w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest jednoznacznie prawidłowe. Podkreślić należy, iż ustalenia związane z okolicznościami nadawania poszczególnych nazw placom i ulicom w omawianym rejonie miasta Łodzi, a przede wszystkim ich kolejność powinny być dokonywane na etapie prowadzonego postępowania nadzorczego w trybie art. 6 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a ich efekty winny zostać zamieszczone w motywach wydanego przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego, albowiem to uzasadnienie tego aktu stanowi podstawę oceny prawidłowości wydanego w tym zakresie aktu, dokonywanego przez Sąd administracyjny w ramach sądowej kontroli jego legalności. Takich prawidłowych rozważań zaskarżony akt nadzoru, co już wyżej wykazano, nie zawierał, stąd też słusznie uchylono kwestionowany akt nadzoru w trybie art. 148 p.p.s.a. Zaś przedstawione na etapie postępowania sądowego materiały, a to opinia Dyrektora Biura Wojewody, jak również załączona mapa, już po wydaniu zaskarżonego aktu nadzoru nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, iż z przedstawionych przy piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2018 r materiałów nie wynika która z nazw ulic była pierwsza, a które kolejne - nazwa "Plac Zwycięstwa" nadana została w dniu 8 maja 1945 r., zaś mapa przedstawiona Sądowi obrazuje stan na 1946 r., a to przecież jest również istotne dla oceny symbolizowania spornej nazwy "Plac Zwycięstwa " w Łodzi komunizmu czy też jego propagowania. Natomiast Sąd administracyjny nie może czynić własnych ustaleń w tym zakresie, albowiem byłoby to sprzeczne z istotą sądowej kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne.

Nie można jednocześnie uznać w tej sprawie, że doszło do naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie faktu powszechnie znanego jakim jest okoliczność, że "Plac Zwycięstwa" położony w centralnej części miasta Łodzi łączył dwie główne ulice noszące nazwę Marszałka Józefa Stalina i Armii Czerwonej i wpływu tego faktu na propagowanie komunizmu przez nazwę tego placu jak i na konieczność zmiany jego nazwy.

Przede wszystkim nie można przyjąć, iż informacje przedstawione przez organ nadzoru na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2018 r. wraz z załącznikami wyżej wymienionymi co do nazw ulic łączących się z "Placem Zwycięstwa" są to informacje powszechnie znane, skoro Wojewoda nie ujawnił ich na etapie postępowania nadzorczego zmierzającego do wydania zaskarżonego aktu nadzoru. Poza tym są to informacje, które w ramach kwerendy akt spraw dotyczących nadawania nazw ulicom ponad 70 lat temu w Łodzi ujawniono na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast informacje powyższe, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, nie stanowią faktu powszechnie znanego o jakim stanowi art. 106 § 4 p.p.s.a. Fakty powszechnie znane, to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi. Chodzi więc o wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie. Za fakty powszechnie znane mogą zostać uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy dany fakt ma charakter faktu notoryjnego musi być obiektywne, a nie subiektywne. Okoliczności przedstawione wyżej, a wskazujące na nazwy poszczególnych ulic w 1946 r. w Łodzi nie stanowią obiektywnie faktów powszechnie znanych.

Poza tym nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem organu nadzoru opinia IPN stanowi inny akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, tak więc opinia IPN jako zaskarżalna w odrębnym trybie, skoro nie została skutecznie zaskarżona, to nie mogła być przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w ramach niniejszego postępowania. Stanowisko to jest całkowicie chybione. Opinia IPN sama w sobie wbrew stanowisku Wojewody jest niezaskarżalna, albowiem przepisy ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu, takiej możliwości nie przewidują, nie można również wyprowadzić takiej możliwości z innych przepisów prawa. Obowiązujące unormowania prawne w tym zakresie uniemożliwiają więc Gminie odniesienie się do argumentów zamieszczonych w opinii IPN. Możliwe jest to wyłącznie na etapie zaskarżenia skargą wydanego w sprawie zarządzenia zastępczego. Stad też właściwie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał takiej oceny opinii IPN, jako jednego z elementów materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego aktu nadzoru. Generalnie więc czyniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.sa. w opisanym zakresie jest całkowicie chybiony. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich właściwych rozważań skarga kasacyjny w tym zakresie nie zawiera.

Zatem Sąd pierwszej instancji wykonując obowiązek kontroli legalności zaskarżonego aktu właściwie dokonał tego w oparciu o przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Tym samym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.