Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 258/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 2a, art. 10 ust. 2, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 220 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Leżajsk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 stycznia 2014 r., nr P.II.4131.2.9.2014 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zwraca Radzie Gminy Leżajsk kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego; IV. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej Rady Gminy Leżajsk kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Leżajsk jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 stycznia 2014 r., nr P.II.4131.2.9.2014 stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Leżajsk z dnia 18 grudnia 2013 r., nr XLVII/324/2013 w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej w 2014 r. Powiatowi Leżajskiemu na realizację zadania publicznego pod nazwą "Budowa chodnika przy drodze powiatowej nr 1243R w Maleniskach". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 10 ust. 2, oraz art. 85, 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwanej dale u.s.g.) w związku z art. 220 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., zwanej dalej u.f.p.).

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada postanowiła udzielić pomocy rzeczowej w 2014 r. Powiatowemu Leżajskiemu w formie opracowania projektu i budowy chodnika przy drodze powiatowej w Maleniskach do kwoty 71 900,00 zł. W ocenie organu nadzoru taki zapis uchwały narusza art. 10 ust. 2 u.s.g. oraz art. 220 u.f.p. Wojewoda wyjaśnił, że pomoc finansowa stanowi wydatek budżetowy jednostki samorządu terytorialnego w formie dotacji na rzecz innej jednostki samorządowej. Natomiast pomoc rzeczowa oznacza w praktyce zakup określonych środków rzeczowych za środki pieniężne ujęte w budżecie jednostki samorządowej i przekazanie ich do innej jednostki samorządowej. W ocenie organu nadzoru w powyższych ramach nie mieści się działanie Rady Gminy Leżajsk, gdyż treść podjętej uchwały wskazuje, że przekazywana zostaje budowa chodnika dla pieszych przy drodze powiatowej. Wyjaśnił, że Gmina Leżajsk wykonując powyższe prace, wykonuje zadania Powiatu Leżajskiego określone w art. 19 i następnych ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., zwana dalej u.d.p.). Wojewoda powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 275/08, w którym wskazano, że: zgodnie z art. 19 ust. 4 u.d.p. zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Podkreślenia wymaga jednak, iż przepis art. 19 ust. 4 u.d.p. nie stanowi samodzielnej i odrębnej podstawy do podejmowania uchwały przez organy stanowiące jednostkę samorządu terytorialnego. Podejmowanie uchwał w przedmiocie przejęcia bądź przekazania zadań, uregulowane jest bowiem w ustawach ustrojowych i może się odbywać jedynie na zasadach tam uregulowanych. Wojewoda wskazał również na treść art. 8 ust. 2a u.s.g., że gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego i wyjaśnił, że porozumienie to dochodzi do skutku przez zgodne oświadczenie woli stron porozumienia. Zawarcie porozumienia powoduje przeniesienia zadań oraz kompetencji niezbędnych dla realizacji przekazanych zadań między organami administracji publicznej na różnych szczeblach. Przejęte zadania w drodze porozumienia są realizowane przez organy jednostki samorządowej, która te zadania przejęła, w ramach jej podmiotowości i jej własnej struktury organizacyjnej. Rekapitulując Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy Leżajsk powinna podjąć uchwałę dotyczącą zawarcia porozumienia z Powiatem Leżajskim, a nie w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej, ewentualnie udzielić pomocy firanowej w formie dotacji celowej.

Gmina Leżajsk reprezentowana przez Wójta Gminy Leżajsk skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie: art. 10 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 u.s.g. oraz art. 220 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także art. 91 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu Rada podniosła, że stanowisko Wojewody nie jest prawidłowe i stanowi przejaw nadmiernego formalizmu. W tym zakresie skarżąca powołała się na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1253/10 zgodnie z którym: treść art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stoi na przeszkodzie, aby gmina, jako podmiot publicznoprawny odpowiedzialna za zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców, partycypowała w kosztach budowy i remontu chodników czy też dróg będących w zarządzie powiatu, a leżących w granicach danej gminy, na zasadzie pomocy rzeczowej, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Instytucja pomocy udzielanej między jednostki samorządu terytorialnego w praktyce oznacza bowiem nic innego jak formę współdziałania między jednostkami samorządowymi, bez konieczności tworzenia związków, stowarzyszeń lub zawierania porozumień, można by rzec przeciwdziała tworzeniu niepotrzebnych formalności. W szczególności Rada wskazała, że droga powiatowa przy której położony jest chodnik, na który udzielono pomocy (nr 1243R w Maleniskach) jest położona na terenie Gminy Leżajsk. W związku z tym pomoc rzeczowa udzielona przez ten podmiot jest najprostszą formą współdziałania z powiatem, do której gmina jest upoważniona na podstawie odpowiednich przepisów. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek wątpliwości dotyczące celowości i zasadności udzielonej przez Gminę Leżajsk pomocy. Współdziałanie przez obie jednostki w zakresie realizacji budowy chodnika przy drodze powiatowej, które w przypadku braku podjęcia przedsięwzięcia przez powiat leżałoby poza możliwościami samej gminy. W ocenie Rady stanowisko Wojewody wskazujące na naruszenie art. 220 u.f.p. jest bezzasadne. W tym zakresie Rada powołała się na argumentację wyrażoną w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 24 kwietnia 2008 r., 81/08, zgodnie z którą umowa może zostać zawarta dopiero po podjęciu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębnej uchwały w sprawie tej pomocy, określając w szczególności kwotę pomocy, cel pomocy, oraz jednostkę samorządu terytorialnego, której ta pomoc jest udzielona. W świetle powyższego wyraźną nadinterpretacją Wojewody jest fragment uzasadnienia wskazujący na błąd w procedowaniu przez Radę Gminy Leżajsk, który miałby polegać na braku zawarcia porozumienia z Powiatem Leżajskim i dopiero wówczas na udzieleniu pomocy finansowej w formie dotacji celowej.

W odpowiedzi naskargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W ocenie Wojewody wskazane w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy Leżajsk przepisy nie stanowią podstawy do udzielenia przez Gminę Leżajsk pomocy rzeczowej w formie budowy chodnika dla pieszych przy drodze powiatowej będącej własnością Powiatu Leżajskiego. Takie działanie nie mieści się zarówno w ramach pomocy finansowej, która stanowi wydatek budżetowy jednostki samorządu terytorialnego w formie dotacji na rzecz innej jednostki samorządowej, ani w ramach pomocy rzeczowej, która z kolei oznacza w praktyce zakup określonych środków rzeczowych za środki pieniężne ujęte w budżecie jednostki samorządowej i przekazanie ich do innej jednostki samorządowej. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wskazał, że są one bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie.

Skarga Gminy jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy Leżajsk o udzieleniu pomocy rzeczowej Powiatowi Leżajskiemu w 2014 r. formie opracowania projektu i budowy chodnika przy drodze powiatowej w Maleniskach do kwoty 71 900,00 zł. Nie jest kwestionowane, iż droga przy której ma powstać chodnik, jest położona na terenie Gminy Leżajsk.

W myśl przepisów Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega sądowej ochronie, o czym stanowi art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wyrazem tej ochrony jest przyznane organom samorządu prawo do zaskarżania działań organów administracji rządowej naruszających tą samodzielność. Kontrolę sądu administracyjnego w zakresie rozstrzygnięć nadzorczych przewiduje m.in. art. 98 ust. 1 u.s.g., który stanowi : Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

W podstawie prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały powołano art. 10 ust. 2, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; zwana dalej u.s.g.), a także art. 220 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; zwana dalej ustawą o finansach publicznych). Według art. 10 ust. 2 u.s.g., gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. W bezpośrednim związku z tym przepisem pozostaje art. 220 ust. 1 u.f.p. Na jego podstawie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona innym jednostkom samorządu terytorialnego pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa. Podstawą udzielenia tej pomocy jest umowa, zaś spory w zakresie zwrotu dotacji rozstrzygają sądy powszechne (art. 220 ust. 2 u.f.p.).

Według Wojewody Rada Gminy Leżajsk naruszyła powyższe przepisy, co zdaniem tego organu nakazywało stwierdzić nieważność uchwały Rady na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści przepisu (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 120/13, LEX nr 1316452).

Sąd nie przychylił się do oceny Wojewody, iż określona w zakwestionowanej uchwale pomoc, nie jest pomocą rzeczową, o jakiej mowa w art. 10 ust. 2 u.s.g. oraz art. 220 ust. 1 u.f.p. WSA podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. o sygn. II GSK 1253/10, iż treść art. 10 ust. 2 u.s.g. nie stoi na przeszkodzie, aby gmina jako podmiot publicznoprawny odpowiedzialny za zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców może partycypować w kosztach budowy i remontu chodników czy też dróg będących w zarządzie powiatu, a leżących w granicach danej gminy, na zasadzie pomocy rzeczowej. Instytucja pomocy udzielanej pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego w praktyce oznacza bowiem nic innego jak formę współdziałania między jednostkami samorządowymi, bez konieczności tworzenia związków, stowarzyszeń lub zawierania porozumień - przeciwdziała tworzeniu niepotrzebnych formalności.

Znaczenie kluczowe dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu ma rozróżnienie działania organów samorząd w postaci udzielenia innej jednostce pomocy rzeczowej oraz w postaci przekazania jej zadania publicznego. Należy w tym miejscu podkreślić, że udzielanie pomocy rzeczowej, o jakiej mowa w art. 10 ust. 2 u.s.g. oraz w art. 220 ust. 1 u.f.p., ma przede wszystkim na celu wzmocnienie wykonywania zadania publicznego przez tą jednostkę samorządową, która tą pomoc uzyskała. Zamiarem ustawodawcy było zwiększenie skuteczności działań samorządu poprzez nawiązywanie współpracy na poziomie lokalnym i regionalnym. Jest prawdą, iż udzielenie pomocy rzeczowej, będąc formą współdziałania, nie jest sposobem na przejmowanie zadań publicznych przez podmioty komunalne. Przekazywanie zadań publicznych pomiędzy organami jednostek samorządowych, ustawodawca dopuszcza zasadniczo w drodze porozumień określanych w literaturze mianem administracyjnych. Ustawa o samorządzie gminnym w treści art. 8 ust. 2a pozwala gminie wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień zawartych z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Wojewoda Podkarpacki uznając, że przedmiotowa uchwała ustala dla Gminy Leżajsk obowiązek wykonania zadania publicznego z zakresu zarządu drogą publiczną, stwierdził że w tych okolicznościach konieczne było zawarcie pomiędzy Gminą a Powiatem porozumienia administracyjnego na podstawie powołanej wyżej regulacji u.s.g.

Sąd kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody a także uchwałę Rady doszedł do przekonania, że jej przedmiot mieści się w pojęciu pomocy rzeczowej, o jakiej mowa w art. 10 ust. 2 u.s.g. oraz w art. 220 ust. 1 u.f.p. W konsekwencji nie można było zarzucać współdziałającym z sobą organom braku zawarcia porozumienia.

Nie odpowiada prawdzie twierdzenie Organu nadzoru, iż działanie polegające na opracowaniu projektu chodnika i budowa chodnika nie jest pomocą rzeczową. Pomocy rzeczowej nie można, jak uczynił to Wojewoda, sprowadzać do cywilnoprawnego ujęcia rzeczy. Kwestia ta stanowiła przedmiot rozważań WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 3 marca 2010 r. o sygn. III SA/Gl 255/10 (CBOSA). Wyjaśniono w nim przekonująco, że "Pomoc rzeczowa" w rozumieniu art. 10 ust. 2 u.s.g., to coś więcej niż pomoc w postaci przekazywania rzeczy w rozumieniu cywilnoprawnym. Gdyby ustawodawca chciał zawęzić to pojęcie tylko do "rzeczy", to posłużyłby się innym określeniem, np. "pomoc poprzez przeniesienie własności rzeczy" lub szerzej od strony przedmiotowej "pomoc w postaci przekazania rzeczy". Podkreślono wyraźnie, iż cel udzielanej pomocy może być dowolny z zastrzeżeniem, iż musi on dotyczyć zadań publicznych realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego otrzymującą pomoc i wystarczające jest wskazanie przez organ stanowiący, na co pomoc zostanie przeznaczona. Konkretne czynności składające się na "udzielenie pomocy rzeczowej" mogą obejmować zarówno zakup środków rzeczowych (np. materiałów budowlanych), jak i przeprowadzenie określonej procedury (np. wybór wykonawcy przy zastosowaniu procedury dotyczącej zamówień publicznych), uzyskanie stosownych pozwoleń na wykonanie określonych robót (np. budowlanych), wykonanie określonych robót budowlanych, nadzór nad wykonaniem tych robót, sfinansowanie wykonania tychże robót przez jednostkę udzielającą "pomocy rzeczowej".

WSA rozpoznając skargę Gminy Leżajsk podziela powyższy poglądy, w tym zwłaszcza stanowisko o objęciu pomocą rzeczową także działań polegających na uzyskaniu stosownych pozwoleń oraz wykonywanie robót budowlanych. Konsekwencją tego jest następująca interpretacja art. 10 ust. 2 u.s.g. oraz art. 220 u.f.p.: opracowanie projektu jak i budowa chodnika przy drodze powiatowej, jest postacią pomocy rzeczowej, którą gmina może udzielić powiatowi w zakresie wykonywania przez tą jednostkę zadań z zakresu zarządu drogami powiatowymi. Sąd dokonując takiej wykładni miał na względzie konstytucyjną zasadę decentralizacji administracji publicznej oraz zasadę samodzielności samorządu terytorialnego. Należy do tego dodać, że w tych okolicznościach pomoc rzeczowa nie oznaczała przejęcia przez Gminę Leżajsk zadań powiatu z zakresu zarządu drogami powiatowymi. Zarządcą drogi, a w tym wchodzącego w jej skład chodnika pozostaje Zarząd Powiatu. Dlatego też, Rada Gminy Leżajsk nie mogła naruszyć powołanego przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 10 ust. 2 u.s.g. jak i art. 220 ust. 1 u.f.p., a przez to jej uchwała nie jest obciążona wadliwością skutkującą nieważnością na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wobec powyższego za zasadny uznano zarzuty skargi oparty na naruszeniu przez Wojewodę Podkarpackiego art. 10 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2a u.s.g.,a także art. 220 ust. 1 u.f.p. poprzez przyjęcie, że Rada Gminy Leżajsk zakwestionowaną uchwałą dopuściła się obrazy tych regulacji. Konsekwencją błędnej wykładni wyżej wskazanych regulacji było naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g., na skutek uznania uchwały Rady za nieważną w sytuacji gdy nie była ona sprzeczna z prawem. Innymi słowy, pomimo że działania Rady odpowiadały kryterium legalności, to zastosowano względem podjętej przez ten organ uchwały środek nadzorczy w postaci aktu stwierdzającego nieważność. Dlatego błędna wykładnia przepisów prawa materialnego miała wpływ na ustalony przez Wojewodę wynik postępowania nadzorczego. Konsekwencją tych naruszeń stało się nieuprawnione wkroczenie Wojewody, a więc organu administracji rządowej, w samodzielność Gminy Leżajsk.

Z tych przyczyn należało orzec o uchyleniu zaskarżonego aktu nadzoru na podstawie art. 148 p.p.s.a. Ponieważ postępowanie sądowe w sprawach skarg Gminy na rozstrzygnięcia nadzorcze wolne jest od opłat sądowych, należało stronie skarżącej zwrócić uiszczony wpis sądowy w kwocie 300 zł, na podstawie art. 100 u.s.g. oraz art. 225 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Natomiast, orzeczenie o wstrzymaniu wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego znajduje oparcie w art. 153 p.p.s.a.