Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1704/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Celne prawo
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1, ust. 6, ust. 8, art. 152, art. 148, art. 134,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Region [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Region [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 167, poz. 1027, z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 1071 z póżn zm.), dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez N. Region [...] (dalej: N.) od decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie uwzględniającej odwołania N.od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy na terenie obszaru: [...] - miasto B., gminy: A., T., część gminy K., część gminy W. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przypomniano, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] grudnia 2007 r. ogłosił postępowanie konkursowe prowadzone w trybie rokowań na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy na obszarze: [...] - miasto B., gminy: A., T., część gminy K., część gminy W., do których zaprosił dwóch Oferentów, którzy złożyli swoje oferty:

1) oferta nr [...] – F. spółka z .o. o. prowadząca N. Region [...], ul. D., [...] (dalej: N.);

2) oferta nr [...] – S. w Z., ul. S., [...] (dalej: S.).

Po rozpatrzeniu ofert w części jawnej postępowania komisja konkursowa stwierdziła, że obie oferty zostały złożone w terminie, spełniają wymogi formalne stawiane przez Zamawiającego i nie podlegają odrzuceniu. Obaj oferenci zostali zaproszeni do negocjacji.

W związku z tym, iż N. po raz pierwszy złożył ofertę w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny w zakresie: zespół ratownictwa medycznego podstawowy komisja konkursowa przeprowadziła w dniu [...] grudnia 2007 r. kontrolę, zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719).

W wyniku kontroli stwierdzono, że informacje zawarte w ofercie N. dotyczące miejsca stacjonowania, personelu medycznego oraz sprzętu i wyposażenia medycznego na ogłoszone postępowanie są zgodne ze stanem faktycznym.

W końcowej ocenie dokonanej przez komisję oferta N. Region [...] otrzymała w sumie 87,5 pkt. W kryterium ciągłości 7,5 pkt, w kryterium kompleksowości 10 pkt, jakości 40 pkt, natomiast w kryterium ceny 30 pkt. Oferta S. otrzymała w łącznej ocenie punktowej 94,79 pkt, w tym za kryterium ciągłości 15 pkt, kryterium kompleksowości 10 pkt, jakości 40 pkt oraz kryterium ceny 29,79 pkt.

W dniu [...] grudnia 2007 r. zostało rozstrzygnięte postępowanie konkursowe. Komisja konkursowa ostatecznie wybrała ofertę S.

Od rozstrzygnięcia postępowania N. wniosła w dniu [...] grudnia 2007 r. odwołanie do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. W powyższym odwołaniu Oferent wskazał, że w toku postępowania naruszone zostały zasady równego traktowania świadczeniodawców oraz zasady uczciwej konkurencji. Ponadto Odwołujący stwierdził, że naruszone zostały zasady wynikające z zapisu art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach - poprzez wprowadzenie dodatkowego kryterium jakim jest ciągłość udzielania świadczeń.

W dniu [...] stycznia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału NFZ decyzją Nr [...] (znak: [...]) oddalił wniesione odwołanie stojąc na stanowisku, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców, a zarzuty stawiane przez Odwołującego są niezasadne.

Od powyższej decyzji Odwołujący złożył w dniu [...] stycznia 2008 r. odwołanie do Prezesa NFZ.

W odwołaniu tym ustanowiony w sprawie pełnomocnik odwołującego się stwierdził, że w wyniku decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ dotyczącej przedmiotowego postępowania doznał uszczerbku interes prawny N., poprzez naruszenie zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Ponadto Odwołujący zarzucił komisji konkursowej nieprawidłowości w liczeniu punktów w rankingu konkursowym.

W dniu [...] marca 2008 r. po zbadaniu dokumentacji zebranej podczas postępowania prowadzonego w trybie rokowań, wobec potwierdzenia zasadności wyboru oferty S. oraz niestwierdzenia naruszenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Prezes NFZ wydał decyzję nieuwzględniającą powyższego odwołania.

Od tej decyzji pełnomocnik Skarżącego w dniu [...] kwietnia 2008 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego. Zdaniem Skarżącego, decyzja Prezesa NFZ narusza zasady przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tj. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach oraz przepisy prawa materialnego, tj. art. 7-9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 K.p.a.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 822/08, ze skargi N. na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej:

1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz

3) zasądził od Prezesa NFZ na rzecz skarżącego N. kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu do ww. orzeczenia Sąd przedstawił następującą ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie:

1) zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 oraz art. 77 K.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) uzasadnienie decyzji zarówno organu I instancji, jak i Prezesa NFZ nie spełnia wymogów art. 107 K.p.a., który wskazuje, że decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne;

3) rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji powinien dołączyć do akt sprawy ofertę drugiego z oferentów w przedmiotowym konkursie, a także akty prawne, na które powołuje się organ w uzasadnieniu (zarządzenia Prezesa NFZ), jednocześnie winien dokonać analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie, tj. porównanie oferty Odwołującego i Oferenta, z którym doszło do zawarcia umowy;

4) organ badając postępowanie konkursowe nie może jedynie powtórzyć argumentacji komisji konkursowej, ale jest zobowiązany zbadać czy komisja prawidłowo przeanalizowała ofertę skarżącego.

W dniu [...] marca 2009 r. pismem skierowanym do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ Prezes NFZ przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] maja 2009 r. po analizie dokumentacji zebranej podczas postępowania prowadzonego w trybie rokowań, uwzględniając założenia wskazane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 822/08 wobec potwierdzenia zasadności wyboru oferty S. oraz niestwierdzenia naruszenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał decyzję Nr [...] nieuwzględniającą odwołania wniesionego [...] grudnia 2007 r. przez N., stojąc na stanowisku, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa i zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ postępowanie to przeprowadzone zostało w sposób jednolity dla wszystkich oferentów, z zachowaniem przepisów prawa.

Dnia [...] czerwca 2009 r. do Prezesa NFZ wpłynęło odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ złożone przez N.

W przedmiotowym odwołaniu ustanowiony w sprawie pełnomocnik wskazał, że w wyniku decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ dotyczącej skarżonego postępowania strona odwołująca się doznała uszczerbku interesu prawnego, poprzez naruszenie zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Zdaniem Odwołującego decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ narusza zasady przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tj. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes NFZ zważył, co następuje:

Stosownie do postanowienia art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 154 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Prowadząc postępowanie w II instancji, Prezes Funduszu ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz skontrolować prawidłowość decyzji wydanej w I instancji. Z powołanych powyżej przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, iż przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego Odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę o świadczeniach dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

W takim też zakresie sprawę rozpoznawał Prezes Funduszu przy odwołaniu.

Oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w:

1) zarządzeniu Nr 53/2007/DSOZ z dnia 10 września 2007 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 94/2007/DSOZ z dnia 22 października 2007 r.;

2) zarządzeniu Nr 82/2007/DSM z dnia 9 października 2007 r. w sprawie warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny-ratownictwo medyczne, zmienionego zarządzeniem Nr 106/2007/DSM z dnia 10 grudnia 2007 r.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr 71/2007/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Odwołującego oraz uwzględniając ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, przedstawione w uzasadnieniu do wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 822/08 należy stwierdzić, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że świadczeniodawca odwołuje się do Prezesa NFZ od decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu nieuwzględniającej odwołania wniesionego dnia [...] grudnia 2007 r. przez N.

Należy stwierdzić, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy przeprowadzone zostało z zachowaniem przepisów prawa.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 i 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez zastosowanie kryterium ciągłości, rozumianej jako ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań dla zakresu w dniu złożenia oferty oraz ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Funduszem.

W tym miejscu należy stwierdzić przede wszystkim, że zarzut ten nie odnosi się do naruszenia zasad prowadzenia postępowania przez komisję, których skutkiem był uszczerbek w interesie prawnym Odwołującego się. Zarzut ten odnosi się tylko i wyłącznie do kryteriów oceny ofert świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Zauważyć należy również, że szczegółowy parametr oceny oferty, dotyczący realizacji procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Funduszem zawarty jest w kryterium ciągłości a nie kryterium oceny jakości udzielanych świadczeń, jak wskazał Odwołujący. Faktem bezspornym jest to, że Odwołujący nie spełnił wymogów określonych w kryterium "ciągłość".

Nie można zgodzić się z zarzutem Odwołującego dotyczącym naruszenia podczas postępowania art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, który wskazuje, że "przedmiotu zamówienia nie można opisać w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję". W związku z tak stawianym zarzutem należy zauważyć, iż kwestionując kryteria oceny ofert ustalone przez Prezesa Funduszu odwołujący wyszedł poza granice środka odwoławczego jakim jest odwołanie, określone w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 154 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach. Dodać należy, że na zasadzie art. 134 ustawy o świadczeniach w trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Przystępując do postępowania odwołujący mógł zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe. Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu.

Należy tutaj podnieść również, że kryterium ciągłości zostało wskazane wprost w art. 148 ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą, a dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1. ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2. ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów. Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa Funduszu.

Prezes Funduszu nie zgadza się z poglądem odwołującego, zgodnie z którym komisja konkursowa dokonała oceny ofert z naruszeniem zasad wynikających z art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Należy zwrócić także uwagę na fakt, iż to Prezes Funduszu zgodnie, z art. 146 ustawy o świadczeniach oraz art. 147 ustawy o świadczeniach, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, a Oferent powinien się z nimi zapoznać.

Kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie od [...] stycznia 2008 r. świadczeń opieki zdrowotnej zostały określone w zarządzeniu Nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - zwanym dalej "zarządzeniem w sprawie określenia kryteriów oceny ofert". Zgodnie z § 2 ww. zarządzenia oceny ofert, w przedmiotowym postępowaniu, dokonano według następujących kryteriów:

1. jakość – oceniana w szczególności przez:

- kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie,

- wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną,

- zewnętrzną ocenę jakości,

- wyniki kontroli prowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia

2. kompleksowość – oceniana w szczególności przez:

- możliwość kompleksowej realizacji świadczeń w danym zakresie, uwzględniającą wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji (w tym diagnostyczne i terapeutyczne),

- planowaną strukturę świadczeń w danym zakresie lub planowanym profilu leczonych przypadków,

- ofertę udzielania świadczeń w innych rodzajach, zapewniającą łączenie ciągłość procesu diagnostycznego i terapeutycznego,

3. dostępność – oceniana w szczególności poprzez:

- liczbę dni i godzin pracy w harmonogramie pracy,

- organizację przyjęć pacjentów,

- brak barier dla osób niepełnosprawnych,

4. ciągłość – oceniana w szczególności poprzez:

- ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty,

- ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia,

5. cena – oceniana poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy.

Załącznik nr 1 do ww. zarządzenia, tab. 1.9 a - pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne szczegółowo wskazuje parametry kryteriów oceny ofert oraz ich wagi punktowe. Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy NFZ, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez Oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Brane są pod uwagę wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium.

Świadczeniodawcy biorący udział w kontrolowanym postępowaniu podczas oceny złożonych przez nich ofert otrzymali taką samą liczbę punktów za kryterium: kompleksowości (10 pkt), jakość (40 pkt) oraz dostępność (0 pkt). Kryteriami różnicującymi oferty było: kryterium ciągłości (S. - 15 pkt, N. -7,5 pkt) oraz ocena punktowa za cenę oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej (S. - 29,79 pkt, N. - 30 pkt).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż cena oferowana przez Oferenta oceniana jest poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez NFZ w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, co zostało szczegółowo opisane w załączniku nr 2 do ww. zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Oferty obu Świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu zostały porównane zgodnie ze wszystkimi kryteriami określonymi w art. 148 ustawy o świadczeniach. Kryteriami wskazanymi wprost w ww. przepisie ustawy są jakość, kompleksowość oraz ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, wobec czego komisja konkursowa nie mogła pominąć tych elementów przy ocenie i porównaniu ofert. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, tab. 1.9 a, ww. kryteria oceniane są przez wskazane, szczegółowe parametry oceny.

Zgodnie z powyższym należy stwierdzić, iż w ocenie kryterium ciągłość oceniana jest nie tylko realizacja umowy w dniu złożenia oferty, ale także deklaracja spełnienia wymagań w dniu złożenia oferty i okresie realizacji umowy, i to właśnie ten parametr oceniany jest większą ilością punktów. Kompleksowość definiowana jest natomiast jako możliwość kompleksowej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej, tj. jednoczesne złożenie oferty na świadczenia opieki zdrowotnej udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy/specjalistyczny, w tym samym rejonie operacyjnym. W tym miejscu należy także zwrócić uwagę na fakt, iż zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, w jednym ze szczegółowych parametrów oceny oferty w kryterium - jakość, określa także punkty ujemne dla świadczeniodawców, którzy realizują umowę zawartą z Funduszem oceniając wyniki kontroli rozpoczętych po dniu 1 stycznia 2007 r. i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym. Oferent nie realizujący wcześniej świadczeń opieki zdrowotnej w omawianym rodzaju nie może więc uzyskać ujemnej oceny punktowej za ww. parametr oceny.

W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Fundusz zasad postępowania określonych w ustawie o świadczeniach, gdyż z analizy dokumentacji zgromadzonej podczas postępowania wynika, iż komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Powyższe warunki oceny były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach. Oznacza to również, że nie doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r. Nr 78, poz. 483), dalej: Konstytucja RP, który wprowadza konstytucyjną zasadę równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne. Ten przepis Konstytucji dotyczy równego traktowania przez władzę publiczną osób fizycznych, jak również osób prawnych. Świadczeniodawcy, którzy w tym wypadku są osobami prawnymi, były traktowane przez komisję konkursową w kontrolowanym postępowaniu w taki sam sposób.

Reasumując, uznano, że organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji są niesłuszne, co wykazano powyżej. Natomiast postępowanie w sprawie zawarcia umów przeprowadzone zostało zgodnie z prawem, a tym samym interes prawny Odwołującego nie mógł doznać uszczerbku.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa NFZ złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik strony, wnosząc o uchylenie decyzji w całości (art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze.

Zaskarżanej decyzji zarzucono naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w ten sposób, że Prezes NFZ nie udostępnił stronie niniejszego postępowania pełnych akt spraw, tj. uzasadnienia punktacji otrzymanej przez drugą stronę postępowania konkursowego oraz oferty drugiej strony postępowania konkursowego;

2) art. 73 w związku z art. 74 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak udostępnienia stronie niniejszego postępowania pełnych akt sprawy, tj. uzasadnienia punktacji otrzymanej przez drugą stronę postępowania konkursowego oraz oferty drugiej strony postępowania konkursowego.

W związku z zarzutami natury formalnej pełnomocnik wyjaśnił, że w dniu 28 maja 2009 r. był obecny w siedzibie NFZ w celu zapoznania się z aktami postępowania. W tym dniu złożył wniosek o wydanie postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy w zakresie podniesionym w zarzutach.

W ocenie pełnomocnika strony uniemożliwienie mu zapoznania się z dokumentami dotyczącymi drugiej strony postępowania, tj. ofertą oraz szczegółowym uzasadnieniem przyznanej drugiej stronie punktacji uniemożliwia pełnomocnikowi skuteczne prowadzenia postępowania w sprawie oraz ochronę praw strony postępowania.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie WSA w Warszawie (wyrok z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 822/08, wyrok z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/08, wyrok z dnia 29 października 2008 r, sygn. akt VII SA/Wa 823/08, wyrok z dnia 26 lutego 2009 r, sygn. akt VII SA/Wa 1640/08) "w ocenie Sądu oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu musi stanowić materiał dowodowy w sprawie". Ponadto to z powołanych orzeczeń wynika, że "dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie, w oparciu o przepisy materialne szczegółowo wykazane, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria".

Zgodnie z art. 74 § 1 K.p.a. "Przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy, objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy".

W myśl art. 74 § 2 K.p.a. "Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie".

W tym kontekście trudno uznać, aby, jak twierdzi Prezes NFZ, udostępnił on stronie całość materiału dowodowego.

Zaskarżanej decyzji zarzucono ponadto naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

2) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

3) art. 140 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

4) art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

5) art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

6) art. 148 pkt 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

Uzasadniając podniesione zarzuty wskazano, że NFZ określając przedmiot zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej ciągłość" przyjął preferencję oceny punktowej świadczeniodawcy dotychczas udzielającego świadczeń zdrowotnych, traktując to kryterium jako kryterium ciągłości udzielanych świadczeń, czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Funduszem przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowego Funduszu Zdrowia gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Prezes NFZ nie wyjaśnił dlaczego wystąpiła różnica w punktacji pomiędzy oferentami. Nie przedstawił uzasadnienia przyznanych Oferentom punktów.

Postępowanie Prezesa NFZ nie dziwi w kontekście decyzji wydanej przez Prezesa Urzędu Ochrony Konsumenta i Konkurencji (w załączeniu).

Prezes NFZ przeprowadził postępowanie z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i postępowania oraz w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji czego dokonane rozstrzygnięcie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Skarżący uważa bowiem, że przez wydanie zaskarżanej decyzji nastąpiło ostateczne ustalenie braku możliwości świadczenia usług w przedmiocie złożonej oferty, w sytuacji uprzedniego potwierdzenia przez organ uprawniony spełnienia przez tą ofertę wszystkich wymogów prowadzonego konkursu. "Interes prawny występuje wówczas, gdy istnieje niepewność stanu prawnego lub prawa. Niepewność ta powinna być jednak obiektywna, czyli - zachodzić według rozumnej oceny sytuacji, a nie tylko subiektywna, tj. według odczucia powoda. Interes prawny [...] występuje tylko wówczas, gdy zachodzi potrzeba jego ochrony prawnej (por. np. uzasadnienie uchwały SN z dnia 25 stycznia 1995 r., III CZP 179/94, OSNC 1995, z. 5, poz. 76).

Wniesienie skargi stanowi realizację przysługującego Oferentowi uprawnienia do ochrony prawnej w sytuacji braku właściwego prowadzenia postępowania przez organ, wyrażającego się we wskazanych naruszeniach prawa a w szczególności braku zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, braku stosowania zasady czynnego udziału strony, braku równego traktowania wszystkich Oferentów w toku postępowania i braku realizacji nakazu stosowania zasady uczciwej konkurencji a także sankcjonowania naruszeń procedury konkursowej i administracyjnej (art. 50 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu powtórzono w zasadzie argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się – w odniesieniu do zarzutu nieudostępnienia akt – do przepisów dotyczących nieuczciwej konkurencji (ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji).

Ponadto za nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia art. 134, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 142 ust. 5 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach, ponieważ w trakcie przedmiotowego postępowania NFZ zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednocześnie przedmiot postępowania był opisany w sposób nieutrudniający uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. W zaproszeniach [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu do wzięcia udziału w rokowaniach skierowanych do N. oraz do S. poinformowano Świadczeniodawców, iż materiały informacyjne dotyczące przedmiotowego postępowania będą dostępne od dnia 11 grudnia 2007 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Jednocześnie przedstawiono świadczeniodawcom harmonogram przedmiotowego postępowania. W omawianym postępowaniu stosowano warunki wymagane od świadczeniodawców oraz kryteria oceny spełnienia tych warunków określone w:

- zarządzeniu Nr 53/2007 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 10 września 2007 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem Nr 94/2007 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 października 2007 r.;

- zarządzeniu Nr 71/2007 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zmienionym zarządzeniem Nr 92/2007 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 18 października 2007 r.;

- zarządzeniu Nr 82/2007 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: pomoc doraźna transport sanitarny - ratownictwo medyczne zmienionym zarządzeniem Nr 1006/2007/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 10 grudnia 2007 r.

Wskazane powyżej zarządzenia Prezesa Funduszu są publikowane na stronie internetowej Funduszu w terminie umożliwiającym zapoznanie się z nimi przed przystąpieniem ogłaszanych przez Fundusz postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Należy zaznaczyć, iż w zaproszeniach do wzięcia udziału w rokowaniach dotyczących przedmiotowego postępowania zostały wskazane wprost wyżej wymienione zarządzenia, a Oferenci zostali poinformowani, że formularz ofertowy wraz z materiałami można pobrać od dnia 11 grudnia 2007 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkie Funduszu lub ze strony internetowej.

W związku z powyższym przystępując do postępowania Skarżący mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe. Zwrócić należy uwagę również na fakt, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu.

W rankingu końcowym oferty uszeregowane są w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji, malejąco według liczby uzyskanych punktów z oceny. W rankingu końcowym oferta złożona przez świadczeniodawcę może uzyskać maksymalnie 100 pkt, w tym za kryterium: ciągłości - 15 pkt, jakości - 45 pkt, kompleksowości - 10 pkt oraz ceny - 30 pkt. W przedmiotowym postępowaniu żaden z oferentów biorących w nim udział nie uzyskał maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia. Komisja dokonała wyboru Oferenta – S. w Z., która uzyskała w rankingu końcowym 94,79 pkt. Natomiast N. Region [...] ał w rankingu końcowym łącznie 87,5 pkt.

Kryterium ciągłości zostało wskazane wprost w art. 148 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą, a dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Jak już wskazano wcześniej, art. 148 ustawy o świadczeniach wskazuje, iż porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje również ciągłość.

W związku z powyższym stwierdzono, iż w tabeli 1.9 a - pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne w załączniku nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w kryterium ciągłość oceniana jest nie tylko realizacja umowy w dniu złożenia oferty, ale także deklaracja spełnienia wymagań w dniu złożenia oferty i okresie realizacji umowy, i to właśnie ten parametr oceniany jest większą ilością punktów. Jednocześnie należy stwierdzić, iż w tabeli 1.9 a - pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne w załączniku nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert kompleksowość definiowana jest natomiast jako możliwość kompleksowej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej, tj. jednoczesne złożenie oferty na świadczenia opieki zdrowotnej udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy/specjalistyczny, w tym samym rejonie operacyjnym. W tym miejscu należy także zwrócić uwagę na fakt, iż zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, w jednym ze szczegółowych parametrów oceny oferty w kryterium - jakość, określa także punkty ujemne dla świadczeniodawców, którzy realizują umowę zawartą z Funduszem oceniając wyniki kontroli rozpoczętych po dniu 1 stycznia 2007 r. i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym. Oferent nierealizujący wcześniej świadczeń opieki zdrowotnej w omawianym rodzaju nie może więc uzyskać ujemnej oceny punktowej za ww. parametr oceny.

W związku z powyższym za niezasadny uznano zarzut naruszenia przez Fundusz zasad postępowania określonych w ustawie o świadczeniach, gdyż z analizy dokumentacji zgromadzonej podczas postępowania wynika, iż komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Powyższe warunki oceny były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach. Oznacza to również, że nie doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, który wprowadza konstytucyjną zasadę równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne.

Po analizie zebranego podczas postępowania konkursowego materiału dowodowego stwierdzono, iż powyższe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu, w sposób jednolity w stosunku do wszystkich oferentów. Podniesione w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji są niesłuszne, co wykazano powyżej. W świetle powyższego należy podkreślić, że postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a wskutek nie wybrania oferty N. nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego.

Reasumując organ stwierdził, że NFZ nie naruszył interesu prawnego Skarżącego, a jego zarzuty są bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa Funduszu z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną w zw. z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 822/08, po ponownym rozpatrzeniu odwołania N. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2008 r. nieuwzględniającej odwołania N., dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny-ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny na obszarze wyznaczonego rejonu operacyjnego.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynikają już pewne ustalenia co do postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzonego na podstawie ustawy o świadczeniach, jak i postępowania prowadzonego w związku z odwołaniami od orzeczeń komisji, powoływanych na podstawie art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach.

I tak, postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów K.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, ONSA i WSA 2007/4/101). Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji (tak postanowienia NSA: - z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 330/06, LEX nr 325383, z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 57/07, LEX nr 339681).

Jednocześnie w orzecznictwie NSA podkreśla się odrębności przedmiotowego postępowania. W postanowieniu NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 37/07, LEX nr 351033, stwierdzono, że:

"1. Odwołanie, o jakim mowa w art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135), nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a.

2. Decyzja Prezesa Funduszu wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach nie jest decyzją, o jakiej mowa w art. 138 K.p.a.

3. Artykuł 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, który nie określa warunków, terminu ani sposobu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, należy interpretować w ten sposób, że od decyzji Prezesa NFZ stronie służy skarga do sądu administracyjnego, ale jej wniesienie podlega zasadom określonym w Rozdziale 2 p.p.s.a., w tym przede wszystkim wymogowi wyczerpania przez stronę środków zaskarżenia, jakie służyły jej w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem NFZ.

4. Jeżeli dopiero postępowanie przed Prezesem NFZ, o jakim mowa w art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, toczy się na podstawie przepisów K.p.a., to stronie tego postępowania przysługują od rozstrzygnięcia tego organu środki zaskarżenia przewidziane w tym kodeksie".

Podobnie w postanowieniu NSA z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 370/06, LEX nr 326265 uznano, że: "Decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, podlegająca w myśl art. 154 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie jest decyzją odwoławczą (decyzją organu II instancji)."

Na tle tych odrębności określono rolę Prezesa Funduszu w tym postępowaniu. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1904/05, LEX nr 195031, uznano m.in., że "(...) Wszelkie działania, w tym działania Prezesa NFZ, mają na celu - z założenia - zweryfikowanie podanych przez stronę informacji, a nie ustalanie nowego stanu faktycznego, istotnego dla rozstrzygnięcia. W trakcie postępowania kontrolnego Prezes NFZ nie prowadzi postępowania dowodowego w tym znaczeniu, że nie wykazuje i nie ustala okoliczności, na które skarżący nie zwrócił uwagi w ofercie". Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1004/06, LEX nr 255829, przywołanym bez podania źródła w zaskarżonej decyzji, uznano, iż "1. Organ rozpoznający odwołanie nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powiela zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (...)). Organ bada czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się". Potwierdzono to stanowisko w wyroku WSA z dnia 23 stycznia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06, LEX nr 306385, stwierdzając, że: "Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie zakreślonym art. 152 w związku z art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (...). Organ bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta stosownie do art. 134 ustawy".

Jednocześnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1391/06, LEX nr 306433 uznano, że: "Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest wykazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia winien wskazać z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Umożliwia to ocenę, czy brak ujawnienia wszystkich dokumentów związanych z konkursem, jakkolwiek narusza przepis art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ma wpływ na rozstrzygnięcie".

Nie negując powyższych poglądów Sąd pragnie zauważyć, że czym innym jest obowiązek ponownego ustalania stanu faktycznego, związanego z przeprowadzonym przetargiem, do czego Prezes NFZ nie jest zobowiązany, a czym innym – udostępnienie wyników tego postępowania stronie skarżącej, bez czego nie sposób mówić o postępowaniu administracyjnym, odpowiadającym – mimo wskazanej specyfiki – co do zasady przepisom K.p.a.

Z przedstawionymi zastrzeżeniami Sąd uznał, że podstawowe zarzuty skargi są uzasadnione.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Są to kryteria oceny ofert, wśród których ciągłość wymieniono na pierwszym miejscu. Można mieć uzasadnione wątpliwości, czy przedstawione kryteria mają charakter prawny (pojęć prawnych); WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 796/06, uznał, że są to przede wszystkim elementy oceny poszczególnych ofert (takie jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich jakość, dostępność, kompleksowość, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, czy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia) o charakterze ekonomicznym i medycznym, i z tego powodu nie podlegają kontroli Sądu. W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie są to jednak pojęcia ustawowe, użyte w ustawie i dookreślone następnie – na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach – przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych. Prezes Funduszu sprecyzował te pojęcia w zarządzeniu nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert), w którym w odniesieniu do kryterium ciągłości stwierdzono, iż o jej ocenie przesądza w szczególności:

- ryzyko przerwania świadczeń opieki zdrowotnej w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty,

- ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Z przedstawionego dookreślenia przez Prezesa Funduszu ustawowego pojęcia ciągłości jednoznacznie wynika, że idzie w nim o pewność realizacji świadczeń zdrowotnych przez Oferenta, o ich nieprzerwane świadczenie, przy czym ocena dokonywana jest przez ocenę stopnia ryzyka przerwania świadczeń przez określonego Oferenta. Jest to zrozumiałe, gdyż ciągłość leczenia ma w opiece zdrowotnej w sposób oczywisty podstawowe znaczenie.

Jednakże z żadnych przepisów ustawy o świadczeniach oraz przepisów zarządzeń wykonawczych Prezesa Funduszu nie wynika, że punktowanym (wysoko) elementem oceny jest fakt kontynuacji świadczeń przez oferenta, dający już na starcie do przetargu przewagę dotychczasowemu świadczeniodawcy. Jest to, jak można sądzić, wygodne dla administracji służby zdrowia, bo zwiększające poczucie pewności (ciągłości) realizacji świadczeń zdrowotnych, o których wyżej mowa, ale nie znajduje żadnej podstawy prawnej, jest zastępczym kryterium pozaustawowym.

Inaczej mówiąc, ocenianie ciągłości świadczeń medycznych w procesie wyboru świadczeniodawcy, prowadzonym na podstawie ustawy o świadczeniach (Dział VI "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami") na podstawie kryterium kontynuacji świadczeń nie ma żadnych podstaw prawnych. Jest ono poza tym, w ocenie Sądu, sprzeczne zarówno z nałożonym na Fundusz w art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach obowiązkiem zapewnienia równego traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, równoważącym zasady wyrażone w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, jak i z zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości.

W tym zakresie Sąd uznaje argumentację skarżącego za zasadną.

Za chybioną uważa również Sąd konstatację organu, że obydwaj Oferenci złożyli oświadczenie, iż zapoznali się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów (które, według organu, były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe) i nie zgłosili do nich zastrzeżeń oraz przyjęli je do stosowania; w ocenie organu, wyłącza to oferentom możliwość wejścia na drogę odwoławczą i zaskarżenia orzeczenia Prezesa Funduszu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu treść takiego oświadczenia należy rozumieć literalnie – jako oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami postępowania, przy czym zakres tego oświadczenia jest w istocie wyznaczony przez zakres przedstawionym oferentom materiałów. Z akt postępowania nie wynika, by skarżący został uprzedzony przed przystąpieniem do postępowania o dodatkowej punktacji dotychczasowego świadczeniodawcy za kontynuację współpracy z Funduszem, traktowaną jako ważna część kryterium ciągłości.

Dalej, należy zauważyć, że we wszystkich decyzjach w rozpatrywanej sprawie, w tym zwłaszcza w decyzjach Prezesa Funduszu, organ ogranicza się do przedstawienia zasad punktacji, porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach), itp., nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej a nie innej sumy punktów. W konsekwencji Sąd podziela zarzut skarżącego, iż organ w istocie przedstawił wyłącznie zestawienie ocen punktowych dla poszczególnych Świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania, bez szczegółowego wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. W rezultacie ma rację Skarżący podnosząc, że Prezes Funduszu wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji ofert, wskazując, iż wybrana oferta uzyskała wyższą ocenę punktową, podczas gdy odwołującego nie zapoznano ze sposobem punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, jak również odwołujący nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwiło mu polemikę z przedstawioną przez Prezesa Funduszu argumentacją. Z żadnego postanowienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego skarżący uzyskał 7,5 z 15 możliwych do uzyskania punktów w odniesieniu do "kryterium ciągłości". Wartość ta: 1) nie jest uzasadniona w decyzji, 2) nie wynika z przedstawionych w decyzji Prezesa informacji, 3) jest rzeczywiście niespójna (by nie rzec sprzeczna) z uzasadnieniem organu. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że to stronę skarżącą poddano kontroli, nie podejmując czynności kontrolnych wobec podmiotu, który wybrano na świadczeniobiorcę. Za zasadne należy więc uznać podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów K.p.a., a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15. Skutkowało to również zasadnością zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Ma też skarżący rację, że działania Prezesa Funduszu petryfikują sytuację na rynku świadczeń medycznych. Jest to już jednak wyraźnie kwestia pozaprawna.

Nie można natomiast, wobec przedstawionej wyżej roli Prezesa Funduszu w postępowaniu o zawarcie umowy o świadczenia zdrowotne, uznać za zasadny zarzutu skarżącego dotyczący sposobu zbierania i oceny dowodów (art. 77 § 1 i § 4 K.p.a.)

Trudno natomiast zgodzić się z wyjaśnieniem organu, że ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy Funduszu, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Sąd cieszy każde dążenie do informatyzacji administracji, zwłaszcza w służbie zdrowia, ale przecież oczywiste jest, że każdy program komputerowy opracowuje zespół ludzi i ktoś ten program zatwierdza i kieruje do stosowania. Sąd nie ma wątpliwości, że wyniki punktowe obydwu oferentów zostały policzone prawidłowo; Sąd ma natomiast wątpliwości, czy kryteria ustawowe oceny ofert zostały w sposób właściwy przełożone na odpowiednią punktację.

Skarżący zarzucił również, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Jak podnosi skarżący w ostatnim piśmie procesowym, wbrew wytycznym WSA w Warszawie, rozpatrującego poprzednio sprawę, organ nie załączył oferty drugiej strony. Skarżący nie jest zatem w stanie sprawdzić czy oferta ta została sporządzona prawidłowo i następnie czy została prawidłowo oceniona przez organy Funduszu. W takiej sytuacji, na co już wyżej wskazano, Sąd ponownie uznał ten zarzut skarżącego za uzasadniony.

Reasumując, Sąd podzielił ocenę Skarżącego, iż w toku postępowania naruszona została zasada równości wyrażona w art. 32 Konstytucji RP i sprecyzowana w art. 134 ustawy o świadczeniach, wskazane wyżej zasady ogólne zawarte w przepisach K.p.a., jak i art. 153 p.p.s.a.

Zachowują zatem nadal moc zalecenia zawarte w zapadłym już w rozpatrywanej sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/08.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.