Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1298/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 141 par. 4, art. 183 par.1i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 800/11 w sprawie ze skargi A.O. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.O. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 800/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.O. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Będzinie (dalej: "PINB") działając w oparciu o art. 105 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanego wjazdu – wyjazdu z terenu zakładu ogrodniczego "[...]" na działkę nr A w Sarnowie. Stanowiący przedmiot postępowania wjazd – wyjazd został wykonany w istniejącym ogrodzeniu działki nr B. W uzasadnieniu PINB podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem S.K. i M.Ż.-W. z dnia 16 lutego 2008 r. Następnie organ wskazał, że w dniu 23 listopada 2004 r. wydał postanowienie oparte na przepisie art. 49 b ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane, którym ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 2500 zł. Obowiązek uiszczenia tej opłaty został nałożony na ówczesnego właściciela gospodarstwa ogrodniczego "[...]" w związku ze stwierdzeniem samowolnego wykonania przez niego ogrodzenia z elementów prefabrykowanych wokół tego gospodarstwa o długości 625 m i wysokości 2,40 m, a przedmiotowa opłata została uiszczona przez inwestora. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że zalegalizowane ogrodzenie zostało m.in. wykonane na działce nr B oraz, że nakazano jego cofnięcie w głąb tej działki na odległość 1,5 od granicy działki nr C na odcinku leżącym na wysokości działki należącej do S.K. W ocenie organu przedmiotowe ogrodzenie nie zostało zlokalizowane od strony dróg, ulic, placów czy innych miejsc publicznych lecz przylega do działki rolnej wykorzystywanej jako dojazd do nieruchomości m.in. S.K. Nie jest to jednak droga dojazdowa w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zrealizowana przez A.O. brama wjazdowa stanowi część wykonanego ogrodzenia i mogła zostać wykonana bez zgody współwłaścicieli działki nr C. Powyższe powoduje zatem konieczność umorzenia wszczętego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. PINB podniósł także, że autorzy wniosku z 2008 roku mogą dochodzić swoich roszczeń w trybie cywilnoprawnym.

Odwołanie od tej decyzji wniósł S.K. domagając się jej uchylenia. Uzasadniając swoje żądanie wskazał, że decyzja PINB nie rozstrzyga sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 16 lutego 2008 r., a jedynie stanowi deklarację organu o pozostawaniu w dalszym ciągu w stanie bezczynności. Podniesiono, iż gdyby organ ten uznał, że wjazd na działkę nr B jest legalny to powinien to prawnie uzasadnić. W ocenie odwołującego się samowolnie zrealizowany dojazd nie spełnia jednak wymogów wynikających z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, dalej "u.p.z.p.").

Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011 r. zlecił PINB przeprowadzenie oględzin zrealizowanego ogrodzenia celem zbadania wysokości wykonanej bramy wyjazdowej oraz nakazał wykonanie dokumentacji zdjęciowej oraz uzupełnienie akt sprawy o wyrys i wypis z ewidencji gruntów dotyczący działki nr B oraz graniczących z nią działek. Ze sporządzonego protokołu oględzin oraz przekazanych dokumentów wynika, że sporna brama posiada wysokość 1,97 m i szerokość 3,86 m. ŚWINB stwierdził także, że samowolnie wykonane ogrodzenie obejmujące m.in. działkę B w Sarnowie zostało zalegalizowane. Organ odwoławczy odnosząc się do sentencji zaskarżonego orzeczenia podkreślił, że strona postępowania ma prawo oczekiwać od organu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a wyjątek od tej zasady stanowi decyzja umarzająca postępowanie. W jego ocenie w sprawie brak było tymczasem podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania. Przedmiotowy wjazd – wyjazd z terenu zakładu ogrodniczego "Bory Malinowskie" na wspólną działkę nr C, określoną jako "droga dojazdowa" stanowi bowiem samowolną przebudowę ogrodzenia zrealizowanego na działce nr B. ŚWINB uznał także, że wjazd ten został zrealizowany od strony miejsca publicznego, bowiem w jego ocenie działka nr C stanowi miejsce, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób i charakteryzuje ją powszechna dostępność (tak: wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2006r., sygn. akt II OSK 1002/05). Taki charakter działki nr C powoduje, że zrealizowana przebudowa ogrodzenia, w wyniku której powstała brama wjazdowa wymagała zgłoszenia, a tym samym istnieje konieczność przeprowadzenia przez PINB w trybie art. 51 Prawo budowlane postępowania legalizacyjnego dotyczącego wykonanych robót budowlanych.

Skargę na tę decyzję wniosła A.O., właścicielka działki nr B, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania toczącego się z wniosku z dnia 16 lutego 2008 r. Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji ŚWINB z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W jej ocenie zaskarżona decyzja została także wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej ŚWINB zmienił niezgodnie z wnioskiem z dnia 16 lutego 2008 r. przedmiot postępowania, którym było wykonanie zjazdu z działki nr B na wspólną drogę dojazdową nr C, a nie samowolna przebudowa ogrodzenia polegająca na wykonaniu w nim bramy wjazdowej.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Podał, że WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/GL 1138/10, wskazał, że przedmiot toczącego się postępowania stanowi wykonana brama – wjazd w ogrodzeniu działki. Ponadto Sąd ten stwierdził, że wykonanie bramy stanowiącej wjazd na ogrodzony teren wymagało zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane zgłoszenia do właściwego organu. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że sporna brama znajduje się od strony miejsca publicznego tzn. drogi dojazdowej usytuowanej na działce nr C.

Uczestnik postępowania S.K. skierował do WSA w Gliwicach trzy pisma procesowe w których odniósł się do wniesionej skargi. W pierwszym z tych pism z dnia 6 grudnia 2011 r. wskazał, że zrealizowana przez skarżącą brama wjazdowa stanowi urządzony dostęp do drogi publicznej. W jego ocenie sprawy te winny zostać załatwione na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. S.K. zakwestionował także stanowisko skarżącej dotyczące charakteru działki nr C wskazując, że powstała ona z podziału działki nr D i zgodnie z projektem podziału tej działki od początku miała ona stanowić drogę i była wykorzystywana jako droga. Działka ta została także wpisana do księgi wieczystej jako droga dojazdowa, a w planie miejscowym oznaczono ją jako drogę wewnętrzną o symbolu 6KDW. Nieprawdziwe jest także stwierdzenie skarżącej, że współwłaściciele działki C nie posiadają prawa przejścia i przejazdu przez jej działkę, bowiem od zatwierdzenia podziału działki D mieli oni prawnie potwierdzony dostęp do drogi publicznej, chociaż droga ta została przekształcona ze zbiorczej drogi publicznej w drogę wewnętrzną. Prawo dostępu do drogi publicznej potwierdza wreszcie postanowienie Sądu Rejonowego w Będzinie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I Ns 239/09. Prawdą jest natomiast, że to właśnie skarżąca nie posiada dostępu do drogi publicznej od czasu uchwalenia nowego planu, ponieważ Sąd Rejonowy nie orzekł o przysługującym jej takim prawie. Droga asfaltowa przechodząca przez działki E, F i G, która w poprzednim planie była drogą publiczną stanowi bowiem aktualnie drogę wewnętrzną, a zatem sposób korzystania z niej winien być prawnie ustalony. Podsumowując swoje stanowisko S.K. stwierdził, że zaskarżona decyzja ŚWINB, chociaż nie orzeka o całości sprawy winna zostać utrzymana w mocy.

W piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r. S.K. kolejny raz odniósł się do decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2007 r. Ponownie oświadczył w nim, że wspomniana wyżej decyzja "została antydatowana i sfabrykowana". Wskazał także, że decyzji tej nigdy mu nie doręczono. Dowód zaś doręczenia, jakim posłużył się organ dotyczył decyzji PINB nr [...] wydanej także [...] stycznia 2007 r. W związku z tym uczestnik postępowania domagał się od Sądu zawiadomienia właściwej prokuratury o podejrzeniu popełnienia przez PINB przestępstwa fałszerstwa dokumentu oraz przestępstwa poświadczenia nieprawdy.

Do pism procesowych uczestnika postępowania z dnia 6 i 12 grudnia 2011 r. odniosła się skarżąca A.O. w piśmie z dnia 12 stycznia 2012 r. W piśmie tym podtrzymała ona skargę wniesioną na decyzję ŚWINB. Skarżąca podała także, że S.K. większość swoich zarzutów kieruje w stosunku do postępowań toczących się przed PINB i zakończonych w minionych latach. W szczególności zarówno jemu jak i ŚWINB były znane orzeczenia kończące postępowanie w sprawie samowolnie zrealizowanego ogrodzenia wokół zakładu ogrodniczego, a świadczy o tym korespondencja znajdująca się w aktach sprawy. Natomiast aktualnie toczące się postępowanie dotyczyło wjazdu i wyjazdu zrealizowanego w istniejącym ogrodzeniu. Podniosła także, że działka nr C, której jest współwłaścicielem nie stanowi miejsca publicznego bowiem nie ma ona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jej pozostali współwłaściciele nie mają prawa przejścia ani przejazdu przez jej działkę nr E, a zatem dostęp do niej jest ograniczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawa zainicjowana wnioskiem S.K. i M.Ż.-W. z dnia 16 lutego 2008 r. po raz czwarty jest rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Pierwszym zapadłym w sprawie postanowieniem z dnia 17 listopada 2008r., sygn. akt II SAB/GL 41/08 odrzucona została skarga S.K. na bezczynność w tej sprawie ŚWINB w Katowicach. Następnie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SAB/GL 7/09, WSA w Gliwicach na skutek skargi S.K. zobowiązał PINB do rozpoznania przedmiotowego wniosku przez wydanie aktu lub czynności. Wreszcie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2010 r., II SA/GL 1138/09, uchylone zostało postanowienie ŚWINB oraz utrzymane nim w mocy postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Ostatnio wymienionym postanowieniem PINB zwrócił na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. wniosek S.K. i M. Ż.-W. z dnia 16 lutego 2008 r., gdyż w jego ocenie do jego rozpoznania właściwy był sąd powszechny z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy. Sąd I instancji wskazując na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), w którym jest mowa o związaniu zawartą w orzeczeniu sądu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zarówno sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie, jak i organu, którego działalność lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia, a także mając na uwadze przepis art. 171 p.p.s.a. uznał, iż w pierwszym rzędzie należy zanalizować treść ostatnio powołanego wyroku. Sąd I instancji wskazał, że wyrok z dnia 2 czerwca 2010 r., II SA/GL 1138/09, został oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., a zatem WSA w Gliwicach uznał, że do wydania zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia organów nadzoru budowlanego doszło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zdaniem WSA brak było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 66 § 3 k.p.a., bowiem przedmiotem postępowania była część obiektu budowlanego, a zatem do załatwienia wniosku z dnia 16 lutego 2008 r. koniecznym było przeprowadzenia postępowania dowodowego. Pogląd ten został oparty na stwierdzeniu, że przedmiotową bramę należy potraktować jako część ogrodzenia, którego realizacja została na mocy art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej Prawo budowlane) zwolniona od uzyskania pozwolenia na budowę. W omawianym wyroku WSA nie przesądził jednak czy orzekające w sprawie organy naruszyły przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane uznając jedynie, że nie poczyniły one ustaleń faktycznych koniecznych do wykluczenia zaistnienia w sprawie przesłanek w przewidzianych w tym przepisie. W szczególności organy te nie ustaliły zaś wysokości zrealizowanej bramy wjazdowej na działkę nr B ograniczając się tylko do stwierdzenia, że sporna część ogrodzenia nie przylega do miejsc, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane. W skierowanych do organu zaleceniach co do dalszego postępowania, o jakich jest mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA nakazał usunięcie tego braku wskazując, że pozwoli to organowi na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uznał, że WSA w Gliwicach nie odniósł się w sposób wiążący do charakteru prawnego położonej w Sarnowie, gmina Psary, działki nr C, a w szczególności do ustaleń faktycznych poczynionych w tej kwestii przez organy nadzoru budowlanego pozwalających na zaliczenie tej działki czy też nie do miejsc wskazanych w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane i nie zakwestionował wprost stanowiska zajętego w tej kwestii przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. W ocenie Sądu I instancji tym samym nie można postawić ŚWINB zarzutu naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., poprzez ponowne rozważenie tej kwestii w toku kontrolowanej sprawy. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że po wydaniu opisanego wyroku zmianie uległy także okoliczności faktyczne mające wpływ na ocenę prawną omawianej kwestii. Bowiem Sąd Rejonowy w Będzinie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I Ns 239/09, ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela pozostających w użytkowaniu wieczystym działek nr H (wpółużytkownicy wieczyści K.B. i T.B.), I (współużytkownicy wieczyści (M.Ż.-W. i B.W.), J, K, L (współużytkownicy wieczyści S.K. i H.K.) drogę konieczną o powierzchni 264 m² biegnącą szlakiem przez działkę nr E (stanowiącą własność A.O.) oraz działki nr F i G (stanowiące własność Skarbu Państwa – Agencji Własności Rolnej S.P.). Fotokopię tego postanowienia dołączył do swojego pisma z dnia 8 grudnia 2011 r. S.K. Sąd I instancji zaznaczył, iż z fotokopii tej nie wynika czy postanowienie to posiada walor prawomocności, tym niemniej dowodzi ono w sposób nie budzący wątpliwości, że działka nr C, do której przylega zrealizowana przez skarżącą brama nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tym samym mimo, że jest ona użytkowana jako droga, a nawet została określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga wewnętrzna oznaczona symbolem 6KDW, to jednak nie można jej zaliczyć do dróg, czy ulic w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, a także do innych miejsc publicznych, o jakich jest mowa w tym przepisie. Wskazana wyżej okoliczność powoduje, że aczkolwiek poprzez działkę nr C można w sposób faktyczny dotrzeć (dojść bądź dojechać) do drogi publicznej to jednak z prawa takiego nie może korzystać nieokreślona liczba osób. Sąd I instancji stwierdził, iż błędne zatem było powołanie się przez ŚWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1002/05. W wyroku tym NSA bowiem wyjaśnił, że użyte w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane określenie "inne miejsca publiczne" "nie ogranicza się wyłącznie do dróg uznanych za publiczne w rozumieniu ustawy o takich drogach, lecz ustawodawca wyraźnie rozszerzył to pojęcie do wszystkich miejsc, które mogą być uznane za publiczne, a więc ogólnodostępnych, z których korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób". Taka sytuacja nie ma natomiast miejsca w przypadku działki nr C, z której korzystać mogą jej współwłaściciele. Sąd I instancji uznał, że prawnie zagwarantowany dostęp do tej działki od strony drogi publicznej (jeśli postanowienie SR w Będzinie z dnia 18 czerwca 2010 r., I Ns 239/09, posiada walor prawomocności) mają zaś tylko właściciele i użytkownicy wieczyści działek nr H, I, J, K i L, a także osoby pozostające z nimi we wspólności domowej, najemcy, dzierżawcy, użytkownicy czy pracownicy zatrudnieni przez te osoby. Tym samym brak jest podstaw prawnych do uznania działki nr C za ogólnodostępne miejsce publiczne. Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew jego stanowisku każdorazowi współwłaściciele działki nr C nie posiadają prawa przychodu i przejazdu m.in. przez należącą do skarżącej działkę E, bowiem prawo to, jak wynika z przedstawionej przez niego fotokopii postanowienia SR w Będzinie przysługuje nie każdorazowym właścicielom tej działki lecz właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek wskazanych w tym postanowieniu. Nieuprawnione było także powołanie się przez niego na definicję dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jako argumentu przemawiającego za możliwością zastosowania tego przepisu do wykładni pojęcia miejsca publicznego, o jakim jest mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane. Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych przez uczestnika postępowania S.K., a w szczególności kwestionujących stanowisko organów obu instancji dotyczące objęcia postępowaniem legalizacyjnym ogrodzenia wykonanego na odcinku między działkami C i B Sąd I instancji wskazał, że kwestia ta nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu. Przedmiotem tym było bowiem (zgodnie z wnioskiem z dnia 16 lutego 2008 r.) wykonanie jedynie części tego ogrodzenia w postaci bramy umożliwiającej wjazd na działkę C i wyjazd z tej działki. W ramach wytycznych co do dalszego postępowania Sąd I instancji zobowiązał ŚWINB do zastosowania się do przeprowadzonej przez Sąd wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane. Niezależnie od rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], organ ten odniesie się także do postawionej przez uczestnika postępowania w piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r. kwestii podejrzenia popełnienia przez PINB przestępstwa fałszerstwa dokumentu i poświadczenia nieprawdy w związku z decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...]. Po zbadaniu podniesionych przez S.K. zarzutów organ ten winien zawiadomić organy ścigania bądź to o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez PINB bądź to przez autora tego pisma. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji tezy, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przebudową ogrodzenia od strony ulicy bądź innego miejsca publicznego;

oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na nie uczynieniu przez Sąd I instancji zadość wymogowi sporządzenia uzasadnienia wykazującego zaistnienie przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza błędnej subsumpcji ustaleń faktycznych pod normę art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego;

- art. 106 § 3 p.p.s.a., polegającego na nie uzupełnieniu przez Sąd I instancji z urzędu materiału dowodowego w kierunku ustalenia zmian, jakie miały miejsce w zakresie podziału działek oraz przekształcenia zbiorczej drogi publicznej w drogę wewnętrzną.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. i o oddalenie skargi względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zbyt ogólne i lakoniczne co prowadzi w konsekwencji do niemożności zrekonstruowania toku rozumowania Sądu I instancji. Zwłaszcza nie do odtworzenia jest gradacja przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji ostatecznie dochodząc do wniosku, iż decydujące dla określenia charakteru prawnego działki o nr C jest fakt prawnego zagwarantowania jej dostępu do drogi publicznej, a nie okoliczności faktycznego przeznaczenia tejże działki, jej aktualnego i dotychczasowego użytkowania oraz przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, że dowolne są wnioski Sądu I instancji, iż z działki o nr C korzystać mogą w sposób uprawniony (mający podstawę w orzeczeniu sądowym) jedynie każdocześni właściciele działek nr H, I, J, K i L pozostających w użytkowaniu wieczystym, a także osoby pozostające z nimi we wspólności domowej, najemcy, dzierżawcy, użytkownicy czy pracownicy zatrudnieni przez te osoby. W ocenie organu Sąd I instancji nie dostrzegł, iż notoryjnym jest, że korzystanie to zapewnione, z uwagi na brak jakiegokolwiek utrudnienia natury fizycznej (faktycznej), będzie również wszystkim osobom odwiedzającym ww. użytkowników wieczystych, dostarczającym jakiekolwiek towary bądź świadczącym różnorakie usługi, jak również osobom, które po prostu przypadkowo wjechały na tę drogę lub na nią weszły. Będzie to bowiem nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób. Podniesiono, że wykładnia dokonana przez ŚWINB uwzględnia w szczególności okoliczność faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej działki o nr C i to uznaje jako najistotniejsze przy wykładni przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przeciwieństwie do poglądu Sądu I instancji, który decydująca rolę przyznaje uwarunkowaniom prawnym zapewniającym i gwarantującym dostęp z konkretnej działki do drogi publicznej. dodatkowo organ podniósł, iż żaden z uczestników postępowania od wielu lat nie kwestionował okoliczności swobodnego dojazdu z działki o nr C do drogi publicznej, nie podejmując tym samym żadnych działań prawnych ani faktycznych prowadzących do jego ograniczenia. Pozwala to konkludentnie ocenić, iż wśród uczestników postępowania, a zatem osób fizycznie korzystających od wielu lat z dojazdu do drogi publicznej przez działkę o nr C, nie było wątpliwości co do ogólnodostępnego charakteru działki o nr C. Powodem, który mógłby oczywiście mieć wpływ na zmianę stanowiska przez ŚWINB, jest okoliczność podjęcia działań w naturze ograniczających dostęp do działki o nr C związanych z reglamentowaniem wjazdu i wejścia. Działania takie mogły przecież zostać podjęte, np. w formie bramy (szlabanu) w miejscu zjazdu z drogi publicznej bądź na dalszym odcinku w kierunku działki o nr C, przy czym ostatecznie nie miały miejsca. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia nie tylko z dojazdem do przedsiębiorstwa "[...]", lecz także do zabudowy mieszkaniowej, a zabudowa ta może się nadal rozwijać. W związku z tym podniesiono, iż w ślad za ogólnymi spostrzeżeniami judykatury, że zasadnicze znaczenie ma kwestia powszechności dostępu, dostępu dla ogółu. Skoro tak to dla nawet bardzo dużej liczby osób, mieszkających na kilkunastotysięcznym osiedlu z wybudowanym dojazdem drogą wewnętrzną, niniejsza droga wewnętrzna nie będzie mogła być zaliczona do ulic bądź innych miejsc publicznych, nie będzie jeszcze mogła być rozumiana jako dla dostępna dla ogółu, choć tak radykalna wykładania nie będzie do pogodzenia z celem ustawodawcy reglamentacji zamierzeń budowlanych – ogrodzeń mogących dotyczyć sfery miejsc dostępnych do większej liczby osób, nie koniecznie absolutnie nieograniczonego z uwagi na posiadanie cechy od głównego szlaku komunikacyjnego gminy, powiatu czy województwa. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż Sąd I instancji mógł zwrócić się do organów gminnych i powiatowych o przedstawienie dokumentów świadczących o zmianach w zakresie podziału działek i ich przeznaczenia.

S.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane na wcześniejszym etapie postępowania wskazując, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do zagadnienia, które zostało wskazane za przedmiot sprawy tj. bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie.

A.O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymała stanowisko zawarte w skardze i wniosła o utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy oraz o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów kasacyjnych. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tego sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a wobec tego w pierwszej kolejności zbadaniu podlegał zarzut naruszenia prawa procesowego. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego należy uznać za niezasadne. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż powołany przepis zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Kontrola uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że wymogi formalne zostały zachowane. Pozwala ono na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono także podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Natomiast co do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., to zarzut w tym zakresie jest bardzo ogólny i faktycznie nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów uzupełniających, gdyż zebrany materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze nie wskazano jakie to dowody miałyby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji mógł jedynie ustalić, czy postanowienie Sądu Rejonowego w Będzinie z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I Ns 239/09 jest prawomocne, kwestia ta nie nasuwała żadnych trudności Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (postanowienie jest prawomocne od dnia 16 listopada 2010 r.).

Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego to należy stwierdzić, iż jest on zasadny. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania jest samowolnie wykonany w istniejącym ogrodzeniu działki nr B wyjazd – wjazd (brama wjazdowa) na działkę nr C. Istotną więc okolicznością, którą należało ustalić jest przeznaczenie i faktyczne wykorzystywanie nieruchomości oznaczonej jako działka nr C. Nie można się zgodzić się z przyjętym w zaskarżonym uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji, iż ta nieruchomość nie może być uznana za inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca współużytkowanie wieczyste współwłaścicieli działek sąsiednich była wydzielona pod drogę dojazdową do drogi publicznej i takie było jej pierwotne przeznaczenie. Następnie na podstawie późniejszych czynności prawnych tj. sprzedaży działek stanowiących własność Agencji Nieruchomości Rolnych i rozbudowy Gospodarstwa Ogrodniczego "[...]" droga dojazdowa wewnętrzna o nr działki C zachowała jedynie przejazd do ul. J. od strony południowej tj. przez działkę nr ewid. E która w dniu 17 czerwca 2004 r. sprzedana została w drodze przetargu uczestniczce postępowania A.O. (patrz uzasadnienie w sprawie II OSK 2154/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl). Charakter tej nieruchomości potwierdzają także postanowienie Sądu Rejonowego w Będzinie z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I Ns 239/09 oraz przeznaczenie tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego chwałą Rady Gminy Psary z dnia 28 października 2010 r. jako drogę wewnętrzną oznaczona symbolem 6 KDW. W realiach więc niniejszej sprawy trudno mieć wątpliwości, iż działka nr C wykorzystywana przez co najmniej kilkanaście lat jako droga dojazdowa z drogi publicznej do nieruchomości oznaczonych nr H, I, J, K i L nie ma charakteru "innego miejsca publicznego". Naczelny Sąd Administracyjny znając wątpliwości orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie uznania za "inne miejsce publiczne" dróg niezliczonych do żadnej kategorii dróg publicznych stoi na stanowisku, iż kwestie te należy rozstrzygać zawsze w konkretnym stanie faktycznym. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania odnośnie charakteru działki nr G nie można mieć wątpliwości, iż jest to droga dojazdowa do nieruchomości przy niej położonych, utworzona w celu dojazdu do drogi publicznej, a więc stanowi ona praktycznie jedyny dostęp do drogi publicznej dla właścicieli znajdujących się w jej sąsiedztwie działek. Ma więc bez wątpienia charakter publiczny, ogólnodostępny gdyż może z niej korzystać nieograniczona ilość osób a także służby publiczne, brak jest w materiale dowodowym jakiegokolwiek ograniczenia dostępności do przedmiotowej nieruchomości. W pewnym zakresie potwierdzenie ogólnodostępności do przedmiotowej nieruchomości stanowi samowolne utworzenie przez inwestora bramy wjazdowej w ogrodzeniu działki nr B od strony właśnie tej nieruchomości. Stanowisko zatem organu odwoławczego przyjęte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest prawidłowe.

Pozostałe kwestie podnoszone w odpowiedziach na skargę kasacyjna wobec związania granicami skargi kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą być przedmiotem rozważań w przedmiotowej sprawie.

Ponieważ zarzut skargi kasacyjnej powodujący uchylenie zaskarżonego wyroku dotyczy naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę uznając, iż nie zwiera ona usprawiedliwionych podstaw z uwagi na prawidłową subsumcję stanu faktycznego pod normę prawną przewidzianą przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dokonaną przez organ odwoławczy.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. na zasądzone koszty składają się:

250,00 zł – wpis od skargi kasacyjnej,

120,00 zł – zwrot kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).