Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 739/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1-3, art. 107 ust. 1 i 2, art. 114 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, Protokolant Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty kwoty tytułem pełnionych dyżurów domowych oraz odszkodowania i zadośćuczynienia za naruszenie czasu pracy, prawa do wypoczynku, dodatkowe czynności, wyzysk i dyskryminowanie jako przewodnika psa za okres pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej "odszkodowania i zadośćuczynienia za naruszenie czasu pracy, prawa do wypoczynku, dodatkowe czynności, wyzysk i dyskryminowanie jako przewodnika psa za okres pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji" i w tym zakresie umarza postępowanie administracyjne; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na rzecz skarżącego B. B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B. B. (dalej jako strona lub skarżący) w dniu 5 czerwca 2020r. (data wpływu) wytoczył powództwo przed Sądem Rejonowym w Z. przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we W. o zapłatę kwoty 49.000 zł z tytułu dyżurów domowych oraz odszkodowania za naruszenie czasu pracy policjanta.

Sąd Rejonowy – Sąd Pracy w Z. uznając, że dochodzenie przez funkcjonariusza Policji (także byłego) roszczeń majątkowych ze stosunku służbowego przed sądem pracy nie jest dopuszczalne i powinno się odbywać na ścieżce administracyjnoprawnej, prawomocnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt [...], stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. przekazał sprawę do rozpoznania Komendantowi Powiatowemu Policji w D. (dalej jako Komendant Powiatowy lub organ pierwszej instancji).

Komendant Powiatowy decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], odmówił stronie zadośćuczynienia jej żądaniu. Jednakże na skutek odwołania złożonego przez stronę rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. (dalej jako Komendant Wojewódzki, organ odwoławczy lub organ drugiej instancji) z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 6f i art. 33 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej. u.oP.) w brzmieniu adekwatnym do stanu sprawy, odmówił skarżącemu wypłaty 262.800 zł tytułem pełnionych dyżurów domowych oraz odszkodowania i zadośćuczynienia za naruszenie czasu pracy, prawa do wypoczynku, dodatkowe czynności, wyzysk i dyskryminowanie jako przewodnika psa za okres pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w D. w latach 1990 – 2018.

Na wstępie Komendant Powiatowy zauważył, że na etapie postępowania odwoławczego od poprzednio wydanego rozstrzygnięcia skarżący zmodyfikował przedmiot swojego żądania, domagając się ostatecznie wypłaty kwoty 262.800 zł w związku z okolicznościami powołanymi w sentencji aktualnie wydanej decyzji. Rozważając w tym zakresie zasadność wniosku Komendant Powiatowy ponownie nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia.

W pierwszej kolejności zwrócił on uwagę, że zgodnie z art. 107 ust. 1 u.oP. dochodzone roszczenie z tytułu stosunku służbowego objęte było trzyletnim okresem przedawnienia. W związku z tym, że powództwo w powyższym zakresie zostało wytoczone przed sądem powszechnym w dniu 5 czerwca 2020 r. (data złożenia pozwu), a skarżący od dnia 28 lutego 2018 r. przebywał na emeryturze, analizie należało poddać jedynie okres od dnia 5 czerwca 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r. Organ pierwszej instancji nadmienił przy tym, że wprawdzie art. 107 ust. 2 u.oP. umożliwia nieuwzględnienie przedawnienia z powodu wyjątkowych okoliczności, jednakże nie zachodzą one w niniejszej sprawie. Powołane bowiem w tym kontekście orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt C-518/15 nie dotyczy czasu służby policjantów.

Przechodząc do istoty sprawy organ pierwszej instancji stwierdził, że funkcjonariusz Policji za czas dyżuru domowego może otrzymać czas wolny, a w razie jego niewykorzystania stosowny ekwiwalent, jedynie w sytuacji, gdy na polecenie przełożonego wykonywał w tym czasie czynności służbowe. Analizując dostępną dokumentację ewidencji czasu pracy organ ten uznał, że niekiedy zdarzało się skarżącemu mieć więcej dyżurów domowych, niż przewidywały to obowiązujące normy. Jednakże zawsze wynikało to z potrzeb służby i nie napotykało przeciwwskazań ze strony skarżącego, czy wyrażanego na drodze oficjalnej oczekiwania przyznania mu czasu wolnego w takim samym wymiarze. Ponadto w czasie tych dyżurów skarżący nie wykonywał żadnych czynności służbowych, co nie generowało potrzeby udzielania mu czasu wolnego, względnie przyznawania stosownych należności pieniężnych.

Odnosząc się zaś do ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia za naruszanie czasu pracy, prawa do wypoczynku, dodatkowe czynności, wyzysk i dyskryminowanie organ pierwszej instancji zauważył, że w obowiązującej pragmatyce zawodowej nie ma podstaw prawnych do rozpatrzenia, a tym bardziej uwzględnienia tego typu roszczeń. Komendant Powiatowy nie jest zatem w tym zakresie właściwy, a możliwa droga postępowania opiera się co najwyżej na zasadach prawa cywilnego dotyczących naruszenia dóbr osobistych i naprawy powstałej z tego tytułu szkody.

Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc od niego odwołanie.

Komendant Wojewódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 u.oP., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko wyrażone w zakwestionowanym rozstrzygnięciu w zakresie przyjętego do analizy czasu pracy skarżącego, ograniczonego okresem przedawnienia roszczeń związanych ze stosunkiem służbowym policjantów. Aprobuje również wyniki tej analizy prowadzące do wniosku, że zewidencjonowany czas pracy skarżącego nie generował konieczności przyznania mu czasu wolnego w zamian za dyżury domowe, a co za tym idzie, także wypłacenia stosownego ekwiwalentu.

Organ odwoławczy podkreślił, że czas pracy policjanta określony jest wymiarem jego obowiązków służbowych, które co do zasady powinny być realizowane w ramach 40-godzinnego tygodnia służby w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Policjant może ponadto zostać wyznaczony do pełnienia dyżuru domowego jeśli wymagają tego potrzeby służby, którego wymiar nie może przekroczyć jednorazowo 24 godzin (16 godzin w dniu pełnienia służby), a miesięcznie 48 godzin łącznie.

W zamian za czas służby przekraczający powyższą normę, policjantowi powinien zostać przyznany czas wolny od służby w tym samym wymiarze, względnie rekompensata pieniężna. W odniesieniu do dyżurów domowych może to jednak nastąpić tylko wówczas, jeżeli policjant na polecenie przełożonego wykonywał w tym czasie czynności służbowe.

Ze zgromadzonych materiałów dotyczących czasu służby skarżącego wynika natomiast zdaniem organu odwoławczego, że nie wypracował on nadgodzin w ramach czynności służbowych realizowanych w trakcie trwania dyżuru domowego, które nie zostałyby zamienione na należny mu czas wolny. System ewidencji czasu pracy, do którego dane były generowane także przez samego skarżącego, uwzględniał wprowadzone do niego godziny czasu ponadnormatywnego w okresie pełnienia dyżurów domowych, w tym również charakter stanowiska pracy skarżącego (przewodnik psa służbowego), wiążący się z koniecznością wykonania czynności obsługowych. I były mu one systematycznie oddawane. Nie zmienia tego fakt, że niekiedy mogło się zdarzać, że skarżący był wyznaczony do większej liczby dyżurów domowych, niż przewidywały to stosowne regulacje. Ale zawsze wynikało to z potrzeby służby i zostało prawidłowo zewidencjonowane. Ponadto strona nigdy nie kwestionowała takiego sposobu rozliczania czasu służby, ani nie domagała się udzielenia czasu wolnego, względnie wypłacenia rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywne godziny dyżurów domowych. Stąd też jego żądanie w tym zakresie – w ocenie organu odwoławczego – nie zasługiwało na uwzględnienie.

Podobnie jak niezasadne było domaganie się przyznania odszkodowania za naruszenia czasu pracy i prawa do wypoczynku, nakładanie dodatkowych obowiązków, wyzysk oraz dyskryminowanie. Stosowne postępowania odnośnie wymienionych okoliczności prowadziły już organy prokuratury i wewnętrzne komórki kontrolne Policji i nie przyniosły one oczekiwanych przez skarżącego rezultatów, choć niewątpliwie wykazały pewne nieprawidłowości. Nie było jednak dostatecznych podstaw prawnych, aby z tego tytułu przyznawać skarżącemu jakiekolwiek świadczenia pieniężne na drodze administracyjnoprawnej. Właściwe w tej sprawie pozostawały bowiem reguły ogólne prawa cywilnego, określające kwestię naruszenia dóbr osobistych pracownika i wynikających z tego konsekwencji w postaci odszkodowania i zadośćuczynienia.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów procesowych organ drugiej instancji uznał, że nie były one uzasadnione. Z uwagi na ekonomikę postępowania do akt sprawy pozyskano kopie protokołów przesłuchań świadków, sporządzonych na potrzeby postępowania prokuratorskiego, a do rozstrzygnięcia sprawy wystarczające okazały się zgromadzone materiały, obszerny wywód strony oraz akta sprawy toczącej się przed sądem pracy, które zostały wyczerpująco rozpatrzone przez organ prowadzący postępowanie. Skarżącemu zapewniono również prawo do czynnego udziału w postępowaniu, z którego skorzystał.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła wydanej decyzji organu drugiej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności pomięcie przesłuchania wnioskowanych przez skarżącego świadków;

2) art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów z dokumentów, w tym załączonego obszernego materiału dowodowego w postaci: grafików służby, notatnika służbowego, karty efektywności, zestawienia służb przewodników psów służbowych wraz z podstawami prawnymi, efektywności wykorzystania psów służbowych w 2017 r., dziennika pracy psa służbowego;

3) art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczności takie jak pełnione dyżury domowe, odszkodowania i zadośćuczynienia za naruszenie czasu pracy, prawa do wypoczynku, dodatkowe czynności, wyzysk i dyskryminowanie jako przewodnika psa służbowego w latach 1990 – 2018;

4) art.107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji.

Skarżący podniósł również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 107 ust. 2 u.oP. polegające na niezastosowaniu przez organ właściwy do rozpatrywania roszczeń i uznanie za przedawnione dochodzonych roszczeń mimo zaistnienia wyjątkowych okoliczności, mianowicie wyroku TSUE z dnia 21 lutego 2018 r., wydanego w sprawie C-518/15;

2) dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. U. UE L 2003.299.9) oraz wyroku TSUE z dnia 21 lutego 2018 r. w sprawie C-518/15 poprzez brak ich zastosowania i nieuznanie dyżurów domowych za czas pracy policjanta;

3) zarządzenia nr 296 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2008 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia, poprzez jego niezastosowanie, bagatelizowanie jego naruszeń i tłumaczenie tego potrzebą służby;

4) ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą poprzez jej niezastosowanie i uznanie, że roszczenia odszkodowawcze są nienależne.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że jej roszczenia nie były przedawnione z uwagi na wyjątkową okoliczność, a mianowicie powołane orzeczenie TSUE. Wynika z niego również obowiązek przyznania czasu wolnego w zamian za dyżury domowe, podczas których należało pozostawać w stałej gotowości przez co swoboda życia prywatnego była istotnie ograniczona.

Dalej skarżący zwrócił uwagę, że w toku jego służby na stanowisku przewodnika psa służbowego dochodziło do wielu nieprawidłowości, skutkujących naruszeniem jego prawa do wypoczynku. Przy istniejącym limicie dyżurów domowych, wynoszącym 48 godzin miesięcznie, strona pełniła je w wymiarze średnio 76,9 godzin miesięcznie w latach 2011-2018. Powierzano jej także dodatkowe czynności, wykraczające poza obowiązki przynależne przewodnikowi psa służbowego i powodujące nieefektywne wykorzystanie posiadanych zasobów. Nie mogło tego usprawiedliwiać dobro służby, jako że nie była to przesłanka umożliwiająca ustalanie ponadnormatywnego czasu służby. Takie działanie – w ocenie strony – stanowiło przekroczenie uprawnień przez jego przełożonych służbowych, do czego organy się zresztą przyznały w treści uzasadnienia wydanych przez siebie rozstrzygnięć. Nosiło ono również znamiona czynu zabronionego, którego podejrzenie popełnienia zostało zgłoszone komórce kontrolnej jednostki nadrzędnej, a także organom ścigania. To zaś, że postępowania w tej sprawie nie doczekały się właściwego zakończenia, wynikało z nieprzeanalizowania wszystkich wymaganych dowodów i niezrozumienia istoty pracy przewodnika psa służbowego przez osoby te postępowania prowadzące, co również stało się aktualnie przedmiotem odrębnego zawiadomienia w sprawie niedopełnienia przez nich swoich obowiązków.

Skarżący podkreślił, że organy nie odniosły się do przedłożonych przez niego dowodów ani nie przesłuchały zawnioskowanych świadków. Odmowne zaś postanowienie w tym przedmiocie zostało doręczone równolegle z decyzją, przez co zabrakło czasu na ustosunkowanie się do niego. W kwestionowanej decyzji brak jest również bliższej informacji o analizie zestawień z KSIP oraz z Systemu Wspomagania Dowodzenia. Niejasna pozostaje także argumentacja o braku podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania, czy zadośćuczynienia za nieprzestrzeganie prawa do wypoczynku, jeśli się weźmie pod uwagę, że spowodowało to trwały uszczerbek na zdrowiu skarżącego, który winien zostać zrekompensowanych na zasadach określonych w przepisach o świadczeniach odszkodowawczych w razie wypadku lub choroby powstałych w związku ze służbą.

W konsekwencji skarżący stwierdził, że nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego i wnosi o uchylenie jej w całości wraz z rozstrzygnięciem wydanym przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Domaga się również przyznania od organu pierwszej instancji kwoty 262.800 zł z tytułu pełnionych dyżurów oraz odszkodowania i zadośćuczynienia za naruszenie czasu pracy, prawa do wypoczynku, dodatkowe czynności, wyzysk i dyskryminowanie za latach 1990-2018.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, albowiem w jego ocenie brak było podstaw do wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za czas pełnionych dyżurów domowych, nawet w wymiarze przekraczającym przyjętą normę, jeśli nie wykonywał on w tym okresie żadnych czynności służbowych.

Przystępujący do sprawy pełnomocnik skarżącego – pismem z dnia 18 grudnia 2021 r. – ustosunkował się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę i podzielił dotychczasową argumentację i wnioski zawarte we wniesionej skardze.

W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 15 marca 2022 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Nadto skarżący oświadczył m.in., że odbierał nadgodziny za dyżury domowe, w czasie których wykonywał zlecone mu zadania. Pełnomocnik zaś organu wskazał, że roszczenia z tytułu odszkodowania i zadośćuczynienia mają cywilnoprawny charakter i nie stanowiły one przedmiotu prowadzonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, okazały się częściowo wadliwe, ale nie z powodów podanych przez skarżącego.

Otóż w pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego mogło być jedynie zagadnienie ustalenia należności z tytułu pełnionych dyżurów domowych. Materia ta bowiem niewątpliwie odnosiła się do stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, w tym do przysługujących mu uprawnień, przez co wymagała ona zajęcia stanowiska przez właściwe organy Policji w drodze decyzji administracyjnej. Było to zresztą zgodne z istotą prawomocnego postanowienia sądu pracy, wydanego w niniejszej sprawie, które sprowadzało się do stwierdzenia, że dochodzenie przez policjanta roszczeń majątkowych ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne.

Nieco inaczej jednak sytuacja kształtuje się w odniesieniu do pozostałych żądań skarżącego, zmodyfikowanych w toku postępowania, a koncentrujących się wokół odszkodowania i zadośćuczynienia za naruszenie czasu pracy, prawa do wypoczynku, dodatkowych czynności, wyzysku i dyskryminowania jako przewodnika psa za okres pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji. Kwestie te – jak zasadnie zauważył to organ odwoławczy i co przyznał jego pełnomocnik na rozprawie – mają charakter cywilny, w związku z czym na próżno szukać rozwiązań prawnych ich dotyczących w pragmatyce zawodowej policjantów. Nie normuje ona w żadnym zakresie przesłanek do przyznania odszkodowania, czy tym bardziej zadośćuczynienia za wskazane przez stronę okoliczności. A jeśli tak, to właściwy organ Policji nie jest w stanie rozpatrzyć tej kwestii merytorycznie, albowiem wiąże go, podobnie jak wszystkie inne organy administracji publicznej, zasada praworządności, nakazująca – w myśl art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. – działanie na podstawie i w granicach prawa.

Skarżący nie ma przy tym racji twierdząc, że taką podstawą mogła być ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2014 r., poz. 616 ze zm.), gdyż zakres jej zastosowania odnosi się do nadzwyczajnych zdarzeń powodujących uszczerbek na zdrowiu, który nadto winien być udokumentowany stosownym protokołem powypadkowym bądź orzeczeniem komisji lekarskiej (art. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 pkt 1 i 2 tej ustawy). Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia – po pierwsze – nie tylko z żądaniem odszkodowania, ale dodatkowo jeszcze zadośćuczynienia, po drugie zaś ich podstawą miałoby być naruszenie norm czasu i zakresu pełnionej służby, które same w sobie nie mają nic wspólnego z przesłankami do ustalenia odszkodowania na podstawie powołanego aktu prawnego.

Ponadto warto zaznaczyć, że skarżący do tej pory nie podnosił w toku całej sprawy jakichkolwiek zastrzeżeń, co do swojego stanu zdrowia, nie przedstawiał żadnych orzeczeń lekarskich, ani nie żądał wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy powyższej ustawy. Dlatego też organy nie miały podstaw, by toczące się postępowanie w przedmiocie należności związanych z pełnieniem dyżurów domowych poprowadzić w tym kierunku.

W konsekwencji zatem organy orzekające w niniejszej sprawie, pomimo trafnego spostrzeżenia, że żądanie skarżącego w powyższym zakresie powinno być co najwyżej dochodzone na drodze cywilnej, nie zaś administracyjnej, wydały jednak w tym przedmiocie decyzje merytoryczne, zamiast częściowo umorzyć prowadzone postępowanie na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Działanie takie należy więc uznać za wadliwe w świetle powołanej zasady praworządności. Stąd też zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji – w części dotyczącej odszkodowania i zadośćuczynienia za naruszenie czasu pracy, prawa do wypoczynku, dodatkowe czynności, wyzysk i dyskryminowanie jako przewodnika psa za okres pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., a prowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne umorzyć w oparciu o art. 145 § 3 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W pozostałej części, obejmującej zagadnienie zasadności ustalenia skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za pełnione przez niego dyżury domowe, wydane rozstrzygnięcia były prawidłowe.

W myśl art. 33 u.oP., w brzmieniu obowiązującym – podobnie jak pozostałe przywoływane przepisy prawa materialnego – w dacie przejścia skarżącego na emeryturę, tj. w dniu 28 lutego 2018 r., czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku (ust. 1). Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (ust. 2). W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 u.o.P. (ust. 3).

Szczegółowe zasady pełnienia przez policjantów dyżurów domowych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. z 2001 r., Nr 131, poz. 1471 ze zm., dalej w skrócie rozporządzenie).

Zgodnie z § 14 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia przełożony właściwy w sprawach osobowych lub upoważniony przez niego kierownik komórki organizacyjnej może wyznaczyć policjanta do pełnienia dyżuru domowego, jeżeli wymagają tego potrzeby służby. Policjant może pełnić dyżur domowy nie więcej niż 4 razy w miesiącu, w tym nie więcej niż raz w niedzielę lub święto. Czas trwania jednego dyżuru nie może przekroczyć 24 godzin, a w dniu, w którym policjant pełni służbę – 16 godzin. Czas trwania wszystkich dyżurów w miesiącu nie może przekroczyć łącznie 48 godzin (ust. 3). Za czas dyżuru domowego nie udziela się czasu wolnego, chyba że policjant na polecenie przełożonego wykonywał w tym czasie czynności służbowe. Za czas wykonywania czynności służbowych udziela się czasu wolnego (ust. 4).

Stosownie natomiast do treści art. 114 ust. 1 pkt 2 u.oP. policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy.

Powołane regulacje przewidują zatem jako zasadę, że czas wolny przyznawany jest policjantowi pozostającemu na dyżurze domowym jedynie wówczas, gdy w ramach tego dyżuru wykonywał on czynności służbowe na polecenie przełożonego. Konsekwencją tej zasady jest również konieczność wypłacenia policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny przyznany w zamian za czynności służbowe dokonane w ramach dyżuru domowego, nie zaś za sam dyżur domowy.

Stąd też nie można podzielić stanowiska skarżącego co do zasadności dochodzonego przez niego roszczenia wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za czas przebywania na dyżurach domowych, na których nie wykonywał on żadnych czynności służbowych. Obowiązujące w tym zakresie regulacje nie przewidują jakiegokolwiek wyjątku i nie dają organom możliwości ustalenia prawa do żądanego świadczenia.

Sytuacji tej nie zmienia powołany przez stronę wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 21 lutego 2018 r. w sprawie C-518/15 (Ville de Nivelles v. Rudy Matzak – publ. Dz. U. UE C 2018/134/2). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także przez inny skład tut. Sądu w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 441/19, że wskazane orzeczenie zapadło w efekcie wykładni przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2003/88/WE, która nie znajduje zastosowania w zakresie czasu pracy policjantów i obejmuje wyłącznie pracowników. Akt ten dotyczy bowiem niektórych aspektów organizacji czasu pracy, ustala minimalne wymagania w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w odniesieniu do organizacji czasu pracy, w związku z okresami dobowego odpoczynku, przerw, odpoczynku tygodniowego, maksymalnego tygodniowego czasu pracy, corocznego urlopu wypoczynkowego oraz aspektów pracy w porze nocnej, systemie zmianowym oraz harmonogramów pracy. Zgodnie zaś z jego postanowieniami państwa członkowskie powinny podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, a wymagania w tych zakresach wprowadzić do ustawodawstwa krajowego, co też nastąpiło. Przepisy tej dyrektywy zostały implementowane do polskiego ustawodawstwa krajowego i obowiązują w ramach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm.).

Nadto z art. 2 pkt 2 dyrektywy Rady nr 89/391/EWG z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy (Dz. U. UE L 1989/183/1) – do której wprost odsyła dyrektywa 2003/88/WE – wynika, że jej regulacje nie będą miały zastosowania tam, gdzie istniałaby sprzeczność interesów w odniesieniu do specyficznej działalności publicznej i społecznej, takich jak siły zbrojne, czy policja lub też w odniesieniu do określonych dziedzin działalności w zakresie usług związanych z ochroną cywilną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2842/13 oraz z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2526/16 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

W konsekwencji więc wspomniane przez skarżącego orzeczenie TSUE oraz stanowiąca podstawę do jego wydania dyrektywa 2003/88/WE nie powodowały konieczności wypłacenia mu ekwiwalentu pieniężnego za sam czas przebywania na dyżurach domowych, w ramach których nie podejmował on czynności służbowych.

Przesądzenie powyższej kwestii powinno w zasadzie prowadzić do wyczerpania treści żądania skarżącego w zakresie odnoszącym się do otrzymania wynagrodzenia za dyżury domowe. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że postępowanie organów, a co za tym idzie także większa część sformułowanych przez stronę zarzutów, ukierunkowane były na zweryfikowanie prawidłowości rozliczenia dyżurów domowych strony w ogóle. A więc także w tym zakresie, w którym przewidywały to przepisy prawa. Działania organów skoncentrowały się zatem na zbadaniu, czy skarżącemu zostały przyznane wszystkie przysługujące mu uprawnienia z tego tytułu, tj. czy otrzymał on czas wolny w zamian za czynności służbowe wykonywane w trakcie dyżurów domowych, a jeśli nie, to czy został mu wypłacony stosowny ekwiwalent pieniężny w momencie rozwiązania przez niego stosunku służbowego.

Należy jednocześnie zaaprobować stanowisko organów, że analizą powinien zostać objęty okres służby skarżącego mieszczący się w granicach jeszcze nieprzedawnionych, tj. od dnia 5 czerwca 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r., a więc trzy lata wstecz od momentu wywiedzenia powództwa przed sądem pracy. Jest to bowiem konsekwencją zastosowania art. 107 ust. 1 u.oP. stanowiącego, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Wprawdzie z ust. 2 cytowanego przepisu wynika, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, jednakże te, wywodzone przez stronę z faktu wydania wyroku TSUE z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt C-518/15, w niniejszej sprawie nie występują, z przyczyn które zostały już powyżej podane.

Działając w tak zakreślonych granicach czasowych organy zbadały zasadność żądania skarżącego pod kątem ewentualnego niewypłacenia mu wszystkich wymaganych prawem świadczeń z tytułu pełnionych dyżurów domowych. Prowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe wykazało jednak, że taka sytuacja nie miała miejsca. Na podstawie dostępnych danych ewidencyjnych ustalono, że z chwilą złożenia przez skarżącego raportu o zwolnienie ze służby został on podliczony z posiadanych godzin nadliczbowych, których w okresie od czerwca 2017 r. do lutego 2018 r. nie odnotowano. Również sam skarżący na rozprawie przeprowadzonej przez tut. Sądem oświadczył, że odbierał nadgodziny za dyżury domowe, podczas których wykonywał zlecone mu czynności. Tym samym brak było podstaw faktycznych do wypłacenia mu ewentualnego ekwiwalentu pieniężnego z tego tytułu.

W ocenie Sądu, podjęte przez organy czynności dowodowe były wystarczające do potwierdzenia zasadności wydanych rozstrzygnięć w zakresie dotyczącym rozliczenia dyżurów domowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można było zarzucać w niniejszej sprawie naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem przedsięwzięte zostały wszelkie niezbędne czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego, który następnie właściwie rozpatrzono. Obejmował on zaś nie tylko dokumenty wytworzone w ramach toczącej się sprawy, pozyskane m.in. z policyjnych systemów informatycznych (SESPOL, SWD), ale także dowody przeprowadzone w ramach innych postępowań, w tym zwłaszcza w ramach śledztwa prokuratorskiego. Warto przy tym zwrócić uwagę raz jeszcze, że istotą toczącego się postępowania administracyjnego nie była wypłata ekwiwalentu za dyżury domowe, ale za tę ich część w ramach, której skarżący został przez przełożonego skierowany do wykonywania zadań służbowych. Nie było zatem potrzeby koncentrowania się – jak utrzymywał to skarżący – na liczbie przydzielanych mu dyżurów domowych ogółem, a w szczególności prawidłowości tego procederu, także z punktu widzenia zajmowanego przez niego stanowiska przewodnika psa służbowego i regulacji z tym związanych (m.in. zarządzenia nr 296 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2008 r.). Organy zresztą zgodnie przyznawały, że strona w istocie dyżurowała w domu ponad dozwolony wymiar, jednakże nie przekładało się to na podejmowane przez nią czynności służbowe, za które należałby się jej czas wolny, a w razie jego niewykorzystania ekwiwalent pieniężny.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 78 i art. 107 § 3 k.p.a. bowiem organ pierwszej instancji częściowo zrealizował inicjatywę dowodową strony skarżącej, czyniąc istotne ustalenia również na podstawie dołączonych przez nią dokumentów, o czym wprost stwierdzał – podobnie jak organ odwoławczy – w treści sporządzonego przez siebie uzasadnienia. Oddalone zostało natomiast żądanie dopuszczenia dowodu z zeznań świadków i samej strony na okoliczność łamania prawa do czasu wolnego, wyznaczania do zadań nieprzewidzianych dla przewodników psów służbowych, wyzysk i dyskryminację – czego powody zostały obszernie wskazane w decyzjach organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. Zdaniem Sądu, należy im przyznać rację, gdyż przesłuchania świadków mające na celu dowiedzenia wskazanych okoliczności, niestanowiących istoty sprawy, nie było konieczne. Tym bardziej, że w aktach sprawy zostały już zgromadzone dowody wystarczająco wyjaśniające istotę sprawy. Pośród nich zaś znajdowały się m.in. protokoły przesłuchań niektórych osób zawnioskowanych przez stronę, mające miejsce w toku śledztwa prowadzonego z zawiadomienia skarżącego.

Uchybieniem procesowym nie było również podjęcie przez organ pierwszej instancji odmownego postanowienia dowodowego tuż przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie na tym etapie. Skoro postanowienie to nie podlegało odrębnemu zaskarżeniu, strona mogła się go zakwestionować w odwołaniu od wydanej decyzji, na co zezwalał art. 142 k.p.a. Skarżący zresztą z takiej możliwości niejako skorzystał, uzyskując od organu odwoławczego stosowne wyjaśnienia.

Niezasadnym w końcu okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem skoro rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe w zakresie orzeczenia o odmowie wypłaty skarżącemu należności z tytułu pełnionych dyżurów domowych, to organ odwoławczy był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do utrzymania go w mocy.

Reasumując powyższe rozważania należało uznać, że zaskarżona decyzja – w omówionym zakresie – odpowiada prawu. W związku z czym skargę wniesioną w tej części należało oddalić na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w pkt III orzeczenia, oparte zostało na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 u.p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły bowiem podstawy do odstąpienia od zasądzenia na rzecz stron skarżącej pełnych kosztów postępowania sądowego z uwagi na jedynie częściowe uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć. Stąd też koszty te zmiarkowano do kwoty 257 zł, tj. do wysokości połowy obowiązującej stawki radcowskiej wraz ze zwrotem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.