Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 780/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania Prezydentowi Miasta I. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego W. B. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi WB, dalej "skarżący", jest uchwała Rady Miejskiej w [...] , dalej "Rada Miejska", z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w sprawie nieudzielenia Prezydentowi Miasta [...], dalej "Prezydent", wotum zaufania. W podstawie prawnej powołano art. 28aa ust. 4 i 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.g.n."). Uchwałę podjęto po rozpatrzeniu raportu o stanie Gminy Miejskiej [...] oraz po zakończeniu debaty nad raportem. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

Skarżący zaskarżając w całości uchwałę opisaną wyżej wniósł o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie od Gminy Miejskiej [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący wyjaśnił, że z dniu 27 sierpnia 2020 r. po przedstawieniu Radzie Miejskiej raport o stanie miasta [...] prowadzona była debata. Prowadzący obrady w sposób istotny ograniczali swobodę wypowiedzi mieszkańców poprzez upominanie, zwracanie uwag co do treści wypowiedzi, a nawet przerwanie i ogłoszenie przerwy w trakcie wypowiedzi mieszkanki [...]. Natomiast radni wypowiadający się w trakcie debaty nie kwestionowali działalności organu, a jedynie zakres i treść przedłożonego raportu. Po zamknięciu debaty przystąpiono do głosowania w sprawie udzielenia Prezydentowi Miasta [...] wotum zaufania. 11 radnych głosowało za udzieleniem wotum, natomiast dwunastu było przeciw udzieleniu wotum, nikt nie wstrzymał się od głosu.

Uzasadniając istnienie interesu prawnego do złożenia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący podniósł, iż legitymacja do wniesienia skargi oparta o kryterium "interesu prawnego" wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżanym aktem. O istnieniu interesu prawnego przesądza przepis prawa, z którego wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie interesu prawnego uchwałą rady gminy odnosi się do osoby piastującej funkcje organu wykonawczego, a nie organu jako takiego, gdyż stanowisko odmienne byłoby sprzeczne funkcjami ustrojowymi jednostek samorządu terytorialnego. Prawa i obowiązki, które są zagrożone w związku z podjętą uchwałą, nie dotyczą funkcji, lecz osoby, która funkcję tą sprawuje. Nieudzielenie wotum zaufania wpływa na sferę prawną osoby piastującej funkcję organu wykonawczego, stanowi negatywną ocenę jego działań pod względem prawidłowości i rzetelności sprawowania tej funkcji. Dlatego też jako osoba sprawująca funkcję Prezydenta Miasta [...], która uzyskała mandat do jej sprawowania w głosowaniu powszechnym, posiada interes prawny do złożenia niniejszej skargi.

Uzasadniając niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa, polegające na braku uzasadnienia do tej uchwały, jak również złamaniu zasad debaty polegającej na ingerencji prowadzących posiedzenie w dniu 27 sierpnia 2020 r. w wypowiedzi mieszkańców poprzez upominanie, kwestionowanie wypowiedzi pod kątem merytorycznym i przerwanie wypowiedzi, co stanowi rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. art. 28aa ust. 4-6 oraz 9 u.s.g.

Wprowadzenie wotum zaufania ma na celu zapewnienie lokalnej społeczności większego udziału w funkcjonowaniu organów jednostek samorządu terytorialnego pochodzących z wyboru oraz zagwarantowanie obywatelom właściwej kontroli nad władzą samorządową, co z kolei ma przyczyniać się do zwiększenia więzi oraz poczucia odpowiedzialności za wspólnotę samorządową. Cele te realizowane są między innymi poprzez debatę prowadzoną nad raportem o stanie miasta, w której mieszkańcy mają prawo go głosu. Debaty o stanie miasta nie można utożsamiać do debaty ograniczonej jedynie do działań jednego organu miasta, tj. do działań Prezydenta Miasta [...], gdyż na stan ten mają wpływ również decyzje podejmowane przez organ uchwałodawczy, tj. przez Radę Miejską w [...]. Natomiast w sytuacji, gdy biorący udział w debacie mieszkańcy odnosili się do pracy Rady, wypowiedzi ich były przerywane, zarzucano im odejście od tematu, a w jednym przypadku przerwano wypowiedź. Tak przeprowadzona debata nie dawała możliwości swobodnej wypowiedzi, wręcz starano się ją ograniczyć, co powoduje, iż zostały naruszone uprawnienia mieszkańców.

Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, a to z kolei uniemożliwia ustalenie motywów negatywnej oceny działalności organu wykonawczego za 2019 r. Co prawda w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały powoduje, iż taka uchwała uchyla się spod kontroli pod względem legalności, gdyż nie są znane motywy jej podjęcia. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do praw oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada. Ponadto obowiązek taki wyprowadzany jest z zasad konstytucyjnych, tj. zasady zaufania do państwa i demokratycznego państwa prawnego czy zasad dobrej legislacji. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawa oraz jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Należy zatem przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały, które będzie wskazywało na motywy jej podjęcia, wyjaśniało racje jakimi się kierowano przy podjęciu uchwały, prowadzi do stwierdzenia, że taka uchwała w sposób rażący narusza prawo, a więc jest nieważna.

Brak uzasadnienia uchwały powoduje, iż nie są znane motywy jej podjęcia. Motywy te mają być jawne i oczywiste, nie tylko dla skarżącego, jako osoby sprawującej funkcję Prezydenta, ale przede wszystkim dla mieszkańców. Ustalenie tych motywów jest konieczne, aby uchwała mogła zostać skontrolowana prze organy nadzoru i sąd administracyjny. Wynik głosowania, czy też treść debaty nie przesądza o motywach nieudzielenia wotum. Argumenty negatywnej oceny pracy organu wykonawczego miasta za 2019 r. przez większość radnych winne zostać przekazane mieszkańcom Miasta [...], gdyż to oni tworzą naszą wspólnotę samorządową. Z treści prowadzonej debaty nie wynikała negatywna ocena podejmowanych w 2019 r. przez skarżącego działań, lecz był kwestionowany jedynie zakres i treść przedłożonego raportu, radni prezentowali krytyczny stosunek jedynie względem opisu działań, który w ich ocenie jest niekompletny. I choć skarżący udzielał wyjaśnień w tym zakresie, rada nie ustosunkowała się do nich.

Z uwagi na wykazanie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego do wystąpienia z niniejszą skargą, wykazaniem, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób rażący wniosek o stwierdzenie jej nieważności jest uzasadniony.

Prezydent, działając imieniem Rady Miejskiej, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi podtrzymując argumenty, które zostały skarżącemu przedstawione w piśmie z 16 września 2020 r. skierowanym do Wojewody [...]. Nie jest prawdą, że w trakcie debaty nad raportem o stanie gminy mieszkańcy nie mieli możliwości swobodnego wypowiadania się lub mieli odbierany głos. Prowadzący obrady przewodniczący i wiceprzewodniczący Rady Miejskiej zwracali jedynie uwagę występującym mieszkańcom, aby wypowiadali się w przedmiocie obrad, a nie odnosili się do poszczególnych radnych i ich zachowania. Takich mieszkańców, którzy według przepisów mogli zabrać głos na sesji było dwóch. W jednym przypadku wiceprzewodniczący zarządził 15-sto minutową przerwę, gdy mieszkanka miasta, zamiast wypowiadać się merytorycznie, zaczęła pouczać radnych. Po zakończeniu przerwy zaproponowano jej kontynuowanie wypowiedzi, ale zrezygnowała z tej możliwości.

W kwestii braku uzasadnienia uchwały organ wyjaśnił, że nieudzielenie wotum zaufania odbyło się w trybie przewidzianym w art. 28aa ust. 9 u.s.g. zdanie trzecie, stanowiącym, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W toku obrad Rady Miejskiej został poddany pod głosowanie projekt uchwały nr 83/2020 w sprawie podjęcia uchwały w sprawie udzielenia Prezydentowi wotum zaufania. W głosowaniu za projektem głosowało 11 radnych, przeciw było 12 radnych, nikt nie wstrzymał się od głosu. W trakcie obrad nie zgłoszono wniosku/poprawki o zmianę zapisu w projekcie uchwały na "Nie udziela się wotum zaufania" tym samym w ostatecznej treści uchwały nie mogło się znaleźć jego uzasadnienie. Wprowadzony przez ustawodawcę swoisty automatyzm przyjęcia wniosku przeciwnego, w przypadku braku podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania należy uznać za celowe działania ustawodawcy, szczególnie, jeżeli takiego automatyzmu nie przewidział w przypadku uchwały w przedmiocie absolutorium (przynamniej w u.s.g.).

Kilkugodzinna debata nad raportem o stanie gminy, przygotowanym i przedstawionym przez Prezydenta odbyła się w sposób prawidłowy, dotyczy to zarówno prowadzenia sesji, czy wypowiedzi poszczególnych osób i dala podstawy, wraz z samym raportem, do podjęcia przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały. Prezydent dołączył do odpowiedzi na skargę korespondencję prowadzoną w powyższej sprawie z [...] Urzędem Wojewódzkim w [...]. Zaznaczył, że organem, którego działania skarga dotyczy jest Gmina Miejska [...], a nie Rada Miejska w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

W pierwszej kolejności Sąd odnotowuje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Skarga jest zasadna, albowiem kwestionowana nią uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Jak wynika z normy kompetencyjnej zrekonstruowanej w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. do wyłącznej kompetencji rady gminy należy "rozpatrywanie raportu

o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu". Z powołanej normy wynikają dwie istotne dla niniejszej sprawy konsekwencje. Po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że raport o stanie gminy ma zostać przez radę rozpatrzony, a po drugie, że uchwała

w sprawie udzielenia, bądź nieudzielenia wotum ma zostać podjęta "z tego tytułu", przez co należy rozumieć obowiązek powiązania uchwały w sprawie wotum

z rozpatrzeniem raportu. Innymi słowy, uchwała w sprawie wotum zaufania dla wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta ma odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy.

31 stycznia 2018 roku wszedł w życie art. 28aa u.s.g. (na mocy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, Dz. U. 2018r. poz. 130), który zoperacjonalizował procedurę rozpatrywania raportu, rozstrzygając o tym, do kiedy organ wykonawczy ma przedłożyć raport, jakie są podstawowe komponenty jego treści, oraz w jaki sposób dochodzi do jego rozpatrzenia.

Wójt ma obowiązek przedstawić raport do 31 maja. Raport ma stanowić podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego –

art. 28aa ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

Obowiązkiem rady jest rozpatrzyć raport na tej samej sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę – art. 28aa ust. 4 u.s.g. Radni uczestniczący w debacie mogą zabrać głos bez ograniczeń czasowych. Ustawa dopuszcza udział w debacie mieszkańców gminy, o ile uprzednio zgłoszą taką chęć.

Przeprowadzenie debaty na raportem o stanie gminy ma charakter wymogu proceduralnego, który nie musi zostać skonsumowany poprzez zabranie głosu przez radnych. Istotne jest wyłącznie to, czy z protokołu sesji rady wynika, że przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia. Z treści art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W literaturze przedmiotu, na tle tego przepisu zwraca się uwagę na dwie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy kwestie. Z jednej strony, podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum" (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wer. el. SIP LEX). Udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych. Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku. W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 600/20.

Z treści protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2020 roku wynika, że Prezydent przedstawił raport o stanie gminy – pkt. 4a protokołu. Z punktu 4b tegoż protokołu wynika, iż przeprowadzono debatę nad raportem o stanie gminy. Oprócz radnych [...] ego w debacie wziął udział także Prezydent Miasta WB.

Zarówno ze skargi jak i z odpowiedzi na skargę wynika, że w debacie wzięli udział mieszkańcy. Treść protokołu sesji rady miasta nie odzwierciedla tego faktu. Jest to istotne, gdyż jednym z głównych zarzutów skargi było naruszenie prawa polegające na złamaniu zasad debaty i ingerencji prowadzących posiedzenie rady Miejskiej w [...] w dniu 27 sierpnia 2020 r. w wypowiedzi mieszkańców poprzez upominanie, kwestionowanie wypowiedzi pod kątem merytorycznym i przerywanie wypowiedzi, co – według skarżącego - stanowi rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 4 – 6 oraz 9 u.s.g.

Rada zaprzeczyła tym twierdzeniom i wskazała, że , że nie jest prawdą, że w trakcie debaty nad raportem o stanie gminy mieszkańcy nie mieli możliwości swobodnego wypowiadania się lub mieli odbierany głos. Prowadzący obrady przewodniczący i wiceprzewodniczący Rady Miejskiej zwracali jedynie uwagę występującym mieszkańcom, aby wypowiadali się w przedmiocie obrad, a nie odnosili się do poszczególnych radnych i ich zachowania – takich mieszkańców, którzy według przepisów mogli zabrać głos na sesji było dwóch. W jednym przypadku wiceprzewodniczący zarządził 15 - tu minutową przerwę, gdy Mieszkanka Miasta, zamiast wypowiadać się merytorycznie, zaczęła pouczać Radnych. Po zakończeniu przerwy zaproponowano jej kontynuowanie wypowiedzi, ale zrezygnowała z tej możliwości. Natomiast biorąc pod uwagę zarówno mieszkańców czy radnych w tym punkcie prowadzący wielokrotnie zwracali uwagę, aby skupiali oni swoje wypowiedzi dotyczące tego punktu, a nie innych kwestii, które wielokrotnie były dalekie od tematu dyskusji.

Sąd zażądał w toku postępowania sądowoadministracyjnego od organu uzupełnienia akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie listy obecności radnych podczas sesji oraz protokołu z obrad sesji Rady Miejskiej z dnia 27 sierpnia 2020 r. Oprócz tych dokumentów organ nadesłał w dniu 5 lipca 2021 r. nagranie audio (płyta DVD z przebiegu sesji rady z 27.08.2020 r.).

Zgodnie z art. 106 3 P.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. (art. 106 § 5 P.p.s.a.).

Sąd potraktował złożoną do akt płytę DVD z zapisem audio sesji rady miasta jako żądanie przeprowadzenia zeń dowodu w sprawie. W poprzednim stanie prawnym nie istniała potrzeba wyodrębnienia dokumentów w postaci elektronicznej zawierających tekst, ponieważ, poza dokumentami w postaci tradycyjnej (papierowej) nie funkcjonowały inne dokumenty tekstowe.

W dniu 8.09.2016 r. weszły w życie przepisy, które po raz pierwszy w historii polskiego prawa cywilnego wprowadziły legalną definicję dokumentu, a także nieznaną dotąd w polskim prawie formę dokumentową czynności prawnej (art. 773 , 772 , 651 , 73 § 1 i art. 74 k.c.). W ślad za tymi przepisami zmienione i uzupełnione zostały przepisy k.p.c. W dniu 7 listopada 2019 r. weszła w życie szeroka nowelizacja przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, która objęła również postępowanie dowodowe, w tym dowód z dokumentu (art. 2432 k.p.c.).

Przepisy mieszczące się w oddziale 2 ("Dokumenty") dotyczą tylko dokumentów tekstowych (zawierających tekst), gdy jednocześnie możliwe jest ustalenie ich wystawców (art. 2431 k.p.c.). Sformułowanie to skorelowane jest z art. 77 k.c., według którego dokumentem jest nośnik informacji umożliwiający zapoznanie się z jej treścią. Jednocześnie z zestawienia ze sobą art. 78, 781 i 772 k.c. wynika, że każdy dokument obejmujący oświadczenie woli bądź oświadczenie wiedzy (oraz, jeżeli są wyróżniane, także inne oświadczenia) musi być dokumentem "umożliwiającym ustalenie osoby składającej oświadczenie". Wynika to z ustawowych definicji trzech podstawowych form składania oświadczeń woli (oraz oświadczeń wiedzy - art. 65 k.c.). Oto bowiem w przypadku pisemnej formy oświadczenia niezbędne jest "złożenie własnoręcznego podpisu" (art. 78 S 1 k.c.). W przypadku elektronicznej formy oświadczenia niezbędne jest opatrzenie oświadczenia "kwalifikowanym podpisem elektronicznym" (art. 78 S 1 k.c.). Z kolei forma dokumentowa oświadczenia nie wymaga żadnego podpisu ani spełnienia jakichkolwiek warunków co do formy tego oświadczenia, ale jednocześnie sposób złożenia oświadczenia musi "umożliwiać ustalenie osoby składającej oświadczenie" (art. 772 k.c.). Tym samym w przypadku każdego dowodu z dokumentu, zarówno tekstowego, jak i pozatekstowego musi być wiadomo, od kogo ten dokument lub oświadczenie w nim zawarte pochodzi, lub przynajmniej musi istnieć możliwość takiego ustalenia. Wymaga tego minimalny co najmniej poziom materialnej mocy dowodowej tego dowodu. Dokumenty niewiadomego pochodzenia, zawierające oświadczenia lub informacje, których źródła nie sposób ustalić, nie są żadnymi środkami dowodami. Dokumenty takie, nawet jeśli mieszczą się w ogólnej definicji dokumentu (art. 77 k.c.), nie stanowią dokumentu w znaczeniu procesowym, a zatem prowadzenie dowodu z ich treści należy uznać za niedopuszczalne.

Dokumentem jest, zgodnie z ustawową definicją (art. 77 k.c.), taki przedmiot, który obejmuje zarówno element (substrat) materialny, czyli nośnik, jak i element (substrat) intelektualny), czyli utrwaloną na nośniku informację. Nie stanowi zatem dokumentu np. czysta kartka papieru, niezapisany dysk komputerowy czy wyczyszczony pendrive. Nie jest też dokumentem sama informacja nigdzie niezapisana, np. ustne oświadczenie przekazane drugiej osobie, sygnał świetlny latarni morskiej, znak pokazany ręką policjanta kierującego ruchem ulicznym czy dym wywołany pożarem budynku. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że dokumentem może być obecnie informacja (na nośniku), z którą możemy się zapoznać za pomocą każdego ze zmysłów. Ustawowa definicja dokumentu - art. 77 k.c. - jest najszersza spośród wszystkich możliwych i obejmuje wszelkie przedmioty materialne zawierające jakąś utrwaloną informację. Treść dokumentu - w rozumieniu prawa cywilnego materialnego i procesowego - możemy zatem obecnie poznać nie tylko wzrokiem (np. przeczytanie tekstu), ale i słuchem (np. odsłuchanie wiadomości nagranej na pocztę głosową), dotykiem (np. stwierdzenie zawilgocenia nowo wybudowanego pomieszczenia), smakiem (np. ustalenie wyprodukowania kwaśnych cukierków) czy węchem (np. stwierdzenie podobieństwa perfum podrobionych i oryginalnych). Poznanie treści dokumentu polega zatem obecnie na poznaniu utrwalonej w nim (na nim) informacji. Jeżeli określony dokument ma charakter pozatekstowy, a zatem zawiera informacje utrwalone w inny sposób niż pismem (np. są to informacje wizualne lub dźwiękowe) to dowód z takiego dokumentu zostanie przeprowadzony na podstawie art. 308 k.p.c. (tak Tadeusz Wiśniewski – Komentarz do art. 2431k.p.c., LEX).

Zgodnie z art. 308 k,p.c dowody z innych dokumentów niż wymienione w art. 2431k.p.c., w szczególności zawierających zapis obrazu, dźwięku albo obrazu i dźwięku, sąd przeprowadza stosując odpowiednio przepisy o dowodzie z oględzin oraz o dowodzie z dokumentów.

Przeprowadzenie dowodu z zapisu audio, na płycie czy taśmie magnetofonowej oznacza konieczność przeprowadzenie dwojakiego rodzaju postępowania dowodowego, z oględzin nośnika zapisu oraz dowodzie z dokumentu (odsłuchanie nagrania).

Zdaniem Sądu występująca w art. 308 k.p.c. koniunkcja łącząca odpowiednie stosowanie przepisów o dowodzie z oględzin oraz o dowodzie z dokumentów wyklucza możliwość przeprowadzenia takiego dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (możliwy jest jedynie dowód z dokumentu – art. 106 § 3 P.p.s.a. – wyrok NSA z dnia 24.04.2018 r., I OSK 1387/16), chyba, że strona przedłoży zapis pisemny nagrania.

Sąd zwrócił się do organu o nadesłanie stenogramu obrad Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 sierpnia 2020 r. od momentu przedstawienia Raportu o stanie Gminy (pkt 4 protokołu) do momentu podjęcia zaskarżonej uchwały. Na datę wyznaczonego posiedzenia w dniu 25 sierpnia 2021 r. organ nadesłał jedynie fragment wystąpienia Prezydenta Miasta przedstawiającego Raport o stanie Gminy. W piśmie z dnia 24.08.2021 r. organ wyjaśnił, że dostarczenie stenogramu będzie możliwe po jego sporządzeniu. Z tego powodu w dniu 25.08.2021 r. sprawę zdjęto z wokandy, oczekując na nadesłanie stenogramu.

Po upływie miesiąca Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 24.09.2021 r. wyznaczył kolejne posiedzenie na dzień 4.11.2021 r. Do daty wyrokowania stenogram nie został Sądowi nadesłany.

Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.

Z treści protokołu posiedzenia rady wynika, że w głosowaniu nad udzieleniem prezydentowi wotum zaufania udział wzięło 23 radnych. Oddano 23 głosy ważne, 11 głosów za udzieleniem wotum i 12 głosów przeciw. W takim układzie niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania musiało zostać uznane za równoznaczne

z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania – zdanie ostatnie art. 28aa ust. 9 u.s.g.

Jak już wyżej eksponowano, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. tak uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania powinna zostać podjęta, jako efekt rozpatrzenia raportu. Aby można było ten wymóg zweryfikować uchwała w tym przedmiocie musi zawierać uzasadnienie. Podkreślić trzeba, że wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu z tytułu rozpatrzenia raportu nie odnosi się do możliwości zweryfikowania przez Sąd zasadności przyjętych przez radnych ocen dotyczących tego raportu, lecz tego, czy taka ocena w ogóle została przeprowadzona. Nie ma bowiem żadnych podstaw, by wnioskować, że może to być tzw. "uchwała milcząca". Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna.

Zasady logiki formalnej nakazują przyjąć, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. uniemożliwia często weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada. W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele. Podkreślić należy, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności - zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17.

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).

Uwzględniając prawno-polityczny charakter uchwały podejmowanej na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., należy stwierdzić, że w określonych sytuacjach brak uzasadnienia uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania z tytułu raportu o stanie gminy może być uznany za istotne naruszenie prawa, prowadzące na stwierdzenia nieważności uchwały. Jakkolwiek więc stanowisko zajęte w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19, z którego wynika, że brak uzasadnienia uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w wyniku debaty nad raportem o stanie gminy na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. "stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia", jest zbyt daleko idące, to jednak w sytuacji, gdy na podstawie protokołu z przebiegu debaty w toku sesji rady gminy lub innych dokumentów złożonych w związku z rozpatrywaniem raportu nie jest możliwe zrekonstruowanie prawnych, racjonalnych i pełnych motywów stanowiska rady zajętego w uchwale w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania, to tego rodzaju uchwała jako istotnie naruszająca prawo (przede wszystkim istotę kompetencji określoną w art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g.) jest nieważna (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 lutego 2021 r., II SA/Rz 1184/20).

Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Dostępny Sądowi protokół nie odzwierciedlał faktycznego przebiegu debaty, był lakoniczny, wskazywał jedynie na osoby biorące w niej udział (i to nie wszystkie!), nie odzwierciedlał treści wypowiedzi poszczególnych osób.

W świetle przytoczonych argumentów stwierdzić należy, że Rada Miejska

w [...], odstępując od uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP. Sprzeczność z prawem tej uchwały skutkuje zaś jej nieważnością w całości. Stąd też na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała wobec upływu roku od jej podjęcia, jest niezgodna z prawem.

W kwestii legitymacji skarżącego należy podać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.

Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję - por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 stycznia 2021 r., II SA/Rz 1064/20).

Jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona przez WB - czyli osobę pełniącą funkcję Prezydent Miasta, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.