Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 471/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Anna Milicka – Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. R. i A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "GINB") decyzją z [...]stycznia 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. R. i A. R. (dalej jako "skarżący"), uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej jako Wojewoda") z [...] maja 2021 r. nr [...] w całości i stwierdził, że decyzja Starosty [...] (dalej jako "Starosta") z [...]maja 2011 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta decyzją z 18 maja 2011 r. nr 221/2011 zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. C. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę budynku magazynowego na dz. nr [...] i [...] we wsi [...] gmina [...]

Skarżący, będący właścicielami dz. nr [...] we wsi [...] gmina [...] wnioskiem z [...]listopada 2018 r. wystąpili do Wojewody o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji i podnieśli, że działki, na których powstał sporny obiekt znajdowały się na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, na którym dopuszcza się zabudowę usługowo-produkcyjną. Oznacza to, że docelową zabudowę (przeważającą) stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i taka też zabudowa dominuje w sąsiedztwie przeprowadzonej inwestycji. Wprowadzenie zabudowy wyłącznie usługowo-produkcyjnej zawsze będzie oddziaływało na działki bezpośrednio graniczące z nieruchomością, na których występuje zabudowa mieszkaniowa. Stanowi o tym uchwała Rady Gminy w [...] z[...] października 2003 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów gminy [...] etap [...] wieś Stanisławowo (Dz.Urz. Woj. [...]. z 18 grudnia 2003 r. Nr 314 poz. 9963), powoływana dalej jako "m.p.z.p." Z tych przyczyn wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektów na dz. nr [...] i nr [...] w sposób rażący narusza zapisy m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania ww. decyzji Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.". W ocenie skarżących, zabudowa wyłącznie warsztatowa o takiej kubaturze powoduje ponadto ograniczenie w dostępnie do światła na nieruchomości wnioskodawców, co pozostaje sprzeczne z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia[...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie techniczne".

Wojewoda decyzją z [...]marca 2019 r. [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 18 maja 2011 r., uznając, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

GINB decyzją z [...]lipca 2019 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2019 r., podzielając stanowisko Wojewody, że należąca do skarżących nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., a tym samym skarżącym nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 25 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2326/19 uchylił decyzję GIMB z 26 lipca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z[...] marca 2019 r., uznając, że uciążliwości związane z potencjalnym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu stanowią o konieczności przyznania przymiotu strony władającym nieruchomością sąsiednią, a zatem skarżącym należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu mającym na celu weryfikację decyzji o pozwoleniu na budowę (także w świetle zarzutów dotyczących zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Postępowanie to nie musi doprowadzić do wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, ale umożliwi skarżącym ochronę ich interesów prawnych i kontrolę prawidłowości decyzji.

Wojewoda decyzją z[...] maja 2021 r., po rozpoznaniu wniosku skarżących, stwierdził, że decyzja Starosty z 18 maja 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. Zdaniem Wojewody, kontrolowana decyzja rażąco narusza § 11 ust. 3 m.p.z.p., który określa rozwiązanie potrzeb parkingowych wynikających ze sposobu użytkowania działki lub zespołu działek w granicach nieruchomości objętych inwestycją (minimum 3 miejsca parkingowe na 100 m2 powierzchni użytkowej dla zabudowy usługowej). Natomiast z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że projektuje się miejsca dla 3 samochodów, podczas gdy przewidziano jednocześnie powierzchnię użytkową budynku na 288 m2, a zatem liczba miejsc postojowych powinna wynosić 9. Zdaniem Wojewody, stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie niemal dziesięciu lat od jej wydania pozostawałoby jednak w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu. W tej kwestii przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym uznano, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wojewoda wyjaśnił, że wprawdzie Trybunał w uzasadnieniu powyższego wyroku nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu", to jednak skoro art. 156 § 2 K.p.a. nie przewiduje dłuższego niż dziesięcioletni termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadnione wydaje się być stwierdzenie, że niedopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad dziesięć lat. Wojewoda nie podzielił jednocześnie zarzutów skargi odnośnie do niedopuszczalności w m.p.z.p. samodzielnej zabudowy usługowo-produkcyjnej na przedmiotowych działkach.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie i zarzucili Wojewodzie naruszenie art. 156 § 2 K.p.a., przez przyjęcie, że sam upływ dziesięciu lat od wydania decyzji z [...] maja 2011 r. jest wystarczający do odmowy stwierdzenia jej nieważności z powodu upływu czasu, mimo braku ku temu przepisu ustawy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie skutkował bowiem wskazaniem czasookresu, którego upływ skutkuje odmową stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo) i nie wskazanie żadnych szczególnych i wyjątkowych okoliczności, które pokazywałyby, że zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej, co uzasadniałyby odmowę stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, tym bardziej w sytuacji, gdy to organ kwestionując przymiot strony wnioskodawców, odpowiada za czas trwania postępowania w sprawie dotyczącej prawidłowości wydania ww. decyzji.

GINB decyzją z [...] stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (wówczas Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), uchylił decyzję Wojewody z [...] maja 2021 r. w całości i stwierdził, że decyzja Starosty z [...] maja 2011 r. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestor złożył oświadczanie o posiadanym prawie do dysponowanie nieruchomością inwestycyjną (tj. dz. nr 339/1 i nr 339/2) na cele budowlane, a zatem nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. Zgodnie ponadto z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy działki, na których zaprojektowano sporną inwestycję (budynek magazynowy), w dniu wydania pozwolenia na budowę położone były na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem B5 MNU, UP. Powyższe wynika z załącznika graficznego nr 1 do m.p.z.p., jak również pisma Urzędu Gminy [...] z [...] lutego 2011 r. znak: [...]. Zgodnie z § 14 m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem [...] [...], [...] przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, a przeznaczenie dopuszczalne stanowi zabudowa usługowo-produkcyjna. Zabudowa usługowo-produkcyjna może zatem funkcjonować samodzielnie na poszczególnych działkach położonych na ww. terenie. Z przepisów planu nie wynika bowiem nakaz realizacji zabudowy usługowo-produkcyjnej na działkach, na terenie [...][...], [...] jedynie jako zabudowy towarzyszącej zabudowie podstawowej, tj. mieszkaniowo-usługowej. Wbrew zatem twierdzeniom skarżących zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, uzasadniona jest interpretacja, że zabudowa usługowo-produkcyjna jest drugim obok zabudowy mieszkaniowo-usługowej (przeznaczenie podstawowe) dopuszczalnym rodzajem zabudowy na ww. terenie. Zgodnie przy tym z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia m.p.z.p., nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Dokonując wykładni m.p.z.p. należy mieć na uwadze ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności. W przypadku wątpliwości interpretacyjnych należy dokonać wykładni najpełniej uwzględniającej prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu, a w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, należy je rozstrzygać na korzyść inwestora. Skoro zatem z § 14 m.p.z.p. wynika wprost, że na terenie oznaczonym symbolem [...] [...], [...] dopuszczalna jest realizacja zabudowy usługowo-produkcyjnej, a żaden inny przepis nie wprowadza dodatkowych wymagań, od spełnienia których uzasadniona jest możliwość realizacji ww. rodzaju zabudowy na tym terenie, to w ocenie GINB, a wbrew twierdzeniom skarżących, Starosta nie naruszył rażąco przepisów prawa uznając, że ww. inwestycja jest zgodna z zapisami m.p.z.p. Zdaniem organu, analiza akt sprawy nie wykazała także, by sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia m.p.z.p. co do wysokości zabudowy (dopuszczalna - nieprzekraczalna wysokości zabudowy usługowej - 3 kondygnacje naziemne, w bym poddasze użytkowe, nie większa jednak niż 11,0 m licząc od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu budynku; projektowana - wysokość zabudowy - 5,39 m), co do powierzchni terenu biologicznie czynnej (wymagana - minimum 60%; projektowana - 69,72%). GINB podzielił natomiast stanowisko Wojewody, że kontrolowana decyzja rażąco narusza § 11 ust. 3 m.p.z.p., który ustala w zakresie zagospodarowania i użytkowania przestrzeni obowiązek rozwiązania potrzeb parkingowych wynikających ze sposobu użytkowania działki lub zespołu działek w granicach nieruchomości objętych inwestycją minimum 2 miejsca parkingowe dla zabudowy mieszkaniowej i 3 miejsca dla 100 m2 powierzchni użytkowej dla zabudowy usługowej. Z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że sporny budynek magazynowy ma powierzchnię użytkową wynoszącą 288 m2, zaś w ramach spornej inwestycji zaplanowano 3 miejsca postojowe dla samochodów, przy czym miejsca te nie zostały zaznaczone na projekcie zagospodarowania terenu. Mając na uwadze treść § 11 ust. 3 m.p.z.p. okoliczność, że powierzchnia użytkowa projektowanego budynku wynosi 288 m2 oraz przyjmując najkorzystniejszy dla inwestora sposób wyliczenia wymaganej liczby miejsc postojowych (proporcjonalny co ilości powierzchni użytkowej budynku), w ramach spornej inwestycji powinno zostać zaprojektowanych minimum 8 miejsc postojowych. W przypadku jednak przyjęcia, że 3 miejsca postojowe powinny przypadać na każde rozpoczęte 100 m2 powierzchni użytkowej, sporna inwestycja powinna mieć zapewnionych 9 miejsc postojowych. Niezależnie jednak od przyjętego sposobu wyliczenia wymaganej liczby miejsc postojowych, organ zauważył, że planowane miejsca postojowe nie zostały naniesione na projekcie zagospodarowania terenu, co stwarza możliwość realizacji ich w zasadzie w dowolnym miejscu działki. Powyższe skutkowało uznaniem, że decyzja z 18 maja 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 11 ust. 3 m.p.z.p., zaś naruszenie to jest oczywiste. Wszelkie bowiem unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują optymalny ład przestrzenny. W myśl natomiast art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie jednak z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. GINB zauważył, że art. 156 § 2 K.p.a., w brzmieniu zacytowanym powyżej, został wprowadzony do systemu prawa na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", i obowiązuje od 16 września 2021 r. Na mocy art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie natomiast z art. 158 § 2 K.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy decyzja z 18 maja 2011 r. została doręczona jedynej stronie postępowania - inwestorowi w dniu 18 maja 2011 r., a zatem dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. upłynął z dniem 18 maja 2021 r. Tym samym z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 156 § 2 K.p.a., brak jest możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o przesłankę z art 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a należy orzec - stosownie do art 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. - o jej wydaniu z naruszeniem prawa. GINB wyjaśnił również, odnosząc się do zarzutu skarżących, że Wojewoda wydał decyzję w oparciu o treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., który nie wskazywał czasookresu, którego upływ skutkuje odmową stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, że ww. ustalenia organu pierwszej instancji pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem jako organ odwoławczy rozpatrzył on sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Jak natomiast wskazano powyżej, art. 156 § 2 K.p.a. w przytoczonym brzmieniu obowiązuje od 16 września 2021 r. i zgodnie z przepisami przejściowymi znajduje zastosowanie również do postępowań wszczętych i niezakończonych przed jego wejściem w życie decyzją ostateczną. Na koniec GINB odniósł się do zgodności kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami techniczno-budowlanymi (zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.) i zauważył, że wszelkie wymogi dotyczące odległości budynku od działek sąsiednich zostały spełnione, rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, zaś projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W aktach znajdują się też oświadczenia projektantów o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymaganymi na podstawie art. 20 ust. 4 P.b. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że "wnioskodawcy nie mogą korzystać ze swojej nieruchomości nr[...]zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, tj. w celu spokojnego zamieszkiwania na nieruchomości jednorodzinnej, organ zauważył, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją [...] maja 2011 r. wynika, że "Emisja hałasów oraz wibracje nie występują". Jednocześnie skarżący nie przedłożyli żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że sporna inwestycja powodowała nadmierną emisję hałasu. Reasumując GINB wskazał, że mając na uwadze art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., należało uchylić w całości decyzję Wojewody i stwierdzić, że kontrolowana decyzja Starosty została wydana z naruszeniem prawa. Z uwagi bowiem na upływ dziesięcioletniego terminu od jej wydania brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:

1) przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. w zw. z § 3 pkt 12, 17, § 6 pkt 1-3, § 16 m.p.z.p., poprzez brak uznania, że decyzja z 18 maja 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów, na skutek błędnej wykładni tych przepisów i uznania, że teren dz. nr 339/1 i nr 339/2 był przeznaczony w m.p.z.p. pod zabudowę usługowo-produkcyjną, mimo że zgodnie z tym planem teren ten jako przeznaczenie podstawowe przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, a dopuszcza jedynie zabudowę usługowo-produkcyjną, wykluczając w ten sposób zagospodarowanie działki wyłącznie w zabudowę usługowo-produkcyjną z pominięciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

2) przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ dziesięciu lat od doręczenia decyzji inwestorowi, w sytuacji gdy decyzja z 18 maja 2011 r. nie została doręczona skarżącym, mimo że byli stroną postępowania o pozwolenie na budowę, co zostało potwierdzone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2020 r. i 10 września 2020 r., a to organ w sposób bezprawny odmawiał skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, doprowadzając swym działaniem do upływu terminu wskazanego powyżej, a przeprowadzona wykładnia art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. nie może pozostawać w sprzeczności z art. 6 i art. 7 K.p.a. i 8 K.p.a. i wynikającą z niego zasadą praworządności i zaufania do władzy publicznej, a także art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadą bezpieczeństwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja z 18 maja 2011 r. została wydana w oczywistej sprzeczności z ustaleniami m.p.z.p., bowiem zabudowanie przedmiotowych działek w budynek magazynowy (i halę warsztatową) z pominięciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tak jakby był to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową rodzinną i usługową, nie powinno mieć w ogóle miejsca, a pozwolenie na budowę nie powinno zostać udzielone w sytuacji, gdy m.p.z.p. wprost wskazuje, że na tym terenie może istnieć wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, a dopuszcza jednie zabudowę usługowo-produkcyjną, jako towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu. W ocenie skarżących, organ błędnie ponadto zastosował art. 156 § 2 K.p.a., bowiem przepis ten posługuje się terminem dziesięciu lat liczonym od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Decyzja z 18 maja 2011 r. nie była ogłoszona i nie została doręczona skarżącym (a jedynie inwestorowi), mimo że byli oni stroną postępowania. Okres dziesięciu lat może być dla skarżących liczony zatem od wydania w dniu 3 lutego 2016 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 576/15 (którym Sąd uznał interes prawy skarżących w postępowaniu dotyczącym użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych), ewentualnie od wydania w dniu 25 lutego 2020 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2326/19, który to wyrok umożliwił stronom dostęp do postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wcześniej organy nie uznawały skarżących za stronę tych postępowań. Odmienne rozumienie art. 156 § 2 K.p.a. stanowiłoby pogorszenie sytuacji prawnej adresatów przepisów i naruszenie bezpieczeństwa prawnego, należącego do wartości objętych ochroną opartą na art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że okoliczność, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę i nie została im ta decyzja doręczona pozostaje bez wpływu na możliwość zastosowania w sprawie art. 156 § 2 K.p.a., w brzmieniu w jakim ten przepis obowiązuje od 16 września 2021 r. Termin, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. liczony jest od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że ww. decyzja została doręczona jedynej stronie postępowania - inwestorowi w dniu 18 maja 2011 r., a zatem dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. upłynął z dniem 18 maja 2021 r. Na koniec organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Niniejsze postępowanie jest postępowaniem prowadzonym w trybie art. 156 K.p.a. i stanowi formę nadzoru. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przy czym wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi istotne odstępstwo od ustanowionej w art. 16 K.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady.

"Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a którego skarżący dopatrują się w decyzji Starosty z [...] maja 2011 r., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają bowiem domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to także, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy są niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, a kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.). Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji z [...] maja 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku magazynowego na dz. nr [...] i [...] stanowiły przepisy ustawy – Prawo budowlane (w wersji obowiązującej na dzień jej wydania). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl z kolei art. 33 ust. 2 pkt 2 oświadczenie to powinno zostać dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z powyższymi przepisami, do wniosku o pozwolenie na budowę załączono powyższe oświadczenie.

Stosownie z kolei do art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie naruszała w sposób rażący ustaleń m.p.z.p. co do wysokości zabudowy (dopuszczalna - nieprzekraczalna wysokości zabudowy usługowej - 3 kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe, nie większa jednak niż 11,0 m licząc od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu budynku; projektowana wysokość zabudowy - 5,39 m), czy co do powierzchni terenu biologicznie czynnej (wymagana - minimum 60%; projektowana - 69,72%). Z zapisów m.p.z.p. wynika ponadto, że przedmiotowe działki położone były na obszarze oznaczonym symbolem [...] [...], [...]. Zgodnie z § 14 m.p.z.p. na terenie oznaczonym ww. symbolem przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, a przeznaczenie dopuszczalne stanowi zabudowa usługowo-produkcyjna. Stosownie do § 3 pkt 12 m.p.z.p. przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć określony w planie rodzaj przeznaczenia, który obejmuje nie mniej niż 70% powierzchni użytkowej budynków zlokalizowanych na poszczególnych działkach w danym terenie. Zdaniem skarżących, powyższy zapis wyklucza zagospodarowanie działki wyłącznie zabudową usługowo-produkcyjną (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), z pominięciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Inaczej mówiąc, zabudowa usługowo-produkcyjna powinna towarzyszyć podstawowemu przeznaczeniu. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Zauważyć bowiem należy, jak trafnie wskazał organ, że choć m.p.z.p. nie zawiera definicji "dopuszczalnego przeznaczenia", to w § 3 pkt 13 m.p.z.p. definiuje "dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające", przez które należy rozumieć ciągi komunikacyjne i dojazdy, zieleń i elementy małej architektury oraz określone rodzaje przeznaczenia w zakresie ustalonym w rozdz. III - Przepisy szczegółowe dla poszczególnych terenów. W konsekwencji rodzaje przeznaczenia opisane w rozdziale III m.p.z.p. (tj. "przeznaczenie podstawowe", "dopuszczalne przeznaczenie" oraz "dopuszczalne przeznaczenie tymczasowe"), zawierają się w ww. definicji "dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego". Każde zatem z ww. przeznaczeń funkcjonuje samodzielnie. Co więcej, w § 6 pkt 1-4 m.p.z.p. przewidziano tereny, będące przedmiotem przepisów ogólnych i szczegółowych, dla których ustala się następujące podstawowe przeznaczenie terenu: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolem "[...]", [...]) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczone na rysunku planu symbolem "[...]", [...]) tereny, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczone na rysunku planu symbolem "[...], [...]", [...]) tereny usług i działalności produkcyjno-usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolem "UP". Powyższe zapisy potwierdzają, że każde przeznaczenie ma formę samodzielną, zaś jedyne ograniczenia wprowadzają zapisy m.p.z.p. (wymienione właśnie w rozdziale III - Przepisy szczegółowe dla poszczególnych terenów). I tak, np. w § 16 m.p.z.p., na terenie oznaczonym "[...][...], [...]" wskazano na przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa, teren działalności usługowo-produkcyjnej, zaś jako dopuszczalne przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna towarzysząca działalności usługowo-produkcyjnej zlokalizowana w drugiej linii od drogi 2KD. Przy oznaczaniu natomiast dopuszczalnego przeznaczenia terenu na obszarze oznaczonym symbolem "[...] [...], [...]" (na którym znajdują się przedmiotowe działki), ograniczeń takich już nie wprowadzono. Powyższe prowadzi do wniosku, że zabudowa usługowo-produkcyjna może na ww. terenie funkcjonować samodzielnie. Brak jest bowiem w m.p.z.p. nakazu realizacji zabudowy usługowo-produkcyjnej na działkach, na terenie "[...] [...], [...]", jedynie jako zabudowy towarzyszącej zabudowie podstawowej, tj. mieszkaniowo-usługowej. W konsekwencji prawidłowo uznał organ, że zabudowa usługowo-produkcyjna jest drugim obok zabudowy mieszkaniowo-usługowej (przeznaczenie podstawowe) dopuszczalnym rodzajem zabudowy na ww. terenie. Niezasadne są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. w zw. z art. 158 § 2 w zw. Z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. w zw. z § 3 pkt 12, 17, § 6 pkt 1-3, § 16 m.p.z.p., poprzez brak uznania, że decyzja z 18 maja 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów.

Zgodzić się jednak należy z organem, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja rażąco narusza § 11 ust. 3 m.p.z.p., który ustala w zakresie zagospodarowania i użytkowania przestrzeni obowiązek rozwiązania potrzeb parkingowych wynikających ze sposobu użytkowania działki lub zespołu działek w granicach nieruchomości objętych inwestycją minimum 2 miejsca parkingowe dla zabudowy mieszkaniowej i 3 miejsca dla 100 m2 powierzchni użytkowej dla zabudowy usługowej. Z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że sporny budynek magazynowy ma powierzchnię użytkową wynoszącą 288 m2, zaś w ramach spornej inwestycji zaplanowano 3 miejsca postojowe dla samochodów, przy czym miejsca te nie zostały zaznaczone na projekcie zagospodarowania terenu. Mając na uwadze treść § 11 ust. 3 m.p.z.p. okoliczność, że powierzchnia użytkowa projektowanego budynku wynosi 288 m2 oraz przyjmując najkorzystniejszy dla inwestora sposób wyliczenia wymaganej liczby miejsc postojowych (proporcjonalny co ilości powierzchni użytkowej budynku), w ramach spornej inwestycji powinno zostać zaprojektowanych minimum 8 miejsc postojowych. W przypadku jednak przyjęcia, że 3 miejsca postojowe powinny przypadać na każde rozpoczęte 100 m2 powierzchni użytkowej, sporna inwestycja powinna mieć zapewnionych 9 miejsc postojowych. Co dodatkowo istotne, planowane miejsca postojowe nie zostały naniesione na projekcie zagospodarowania terenu, co stwarza możliwość realizacji ich w zasadzie w dowolnym miejscu działki. W konsekwencji uznać należało, że kontrolowana decyzja z 18 maja 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 11 ust. 3 m.p.z.p., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Treść cytowanego przepisu wprowadzona została art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej, zaś zgodnie z art. 2 pkt 2 tej ustawy zastosowanie znalazła do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem. Dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt , w którym uznano, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać za prawidłowe ustalenia organu, że stwierdzone w niej okoliczności wyczerpywały przesłanki ustalone znowelizowanym art. 156 § 2 K.p.a., upoważniając GINB do uchylenia decyzji z 11 maja 2021 r. (z uwagi na zastosowanie przez Wojewodę jedynie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, przed wspomnianą nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego) i orzeczenia, że decyzja z 18 maja 2011 r. wydana została z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 18 maja 2011 r. (doręczonej jedynej stronie postępowania, tj. inwestorowi w dniu 18 maja 2011 r.) zostało wszczęte w oparciu o wniosek skarżących z [...] listopada 2018 r., który to rozpoznany został dopiero decyzją z[...] stycznia 2022 r., a zatem po upływie ponad dziesięciu lat od dnia doręczenia kontrolowanej decyzji, pozostając niezakończonym w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej art. 156 § 2 K.p.a. W konsekwencji GIMB nie mógł orzec o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji, a jedynie stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu terminu dziesięcioletniego, wynikającego z art. 156 § 2 K.p.a., nie można liczyć, jak żądają tego skarżący, od daty wydania w dniu 3 lutego 2016 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 576/15 (którym Sąd uznał interes prawny skarżących w postępowaniu dotyczącym użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych), ewentualnie od wydania w dniu 25 lutego 2020 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2326/19 (który to wyrok umożliwił stronom dostęp do postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę). Jak już bowiem wskazano powyżej, jedyną stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę był inwestor (któremu decyzję doręczono w dniu 18 maja 2011 r.), zaś wyrokiem z 25 lutego 2020 r. umożliwiono jedynie skarżącym wzięcie udziału w postępowaniu nadzorczym mającym na celu weryfikację decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało umożliwić im ochronę interesów prawnych. Powyższe nie skutkowało natomiast przerwaniem (lub rozpoczęciem na nowo) biegu dziesięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. W tej sytuacji za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a.

Za prawidłowe należy uznać także ustalenia organu odnośnie do zgodności kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami techniczno-budowlanymi, (zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Stosownie bowiem do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia technicznego, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, ze sporny budynek handlowo-usługowy został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3 m od granicy dz. nr 338 (w ścianie znajdują się 4 luksfery), w odległości 3,34 m od granicy dz. nr 339/3 (w ścianie znajdują się 3 luksfery), ścianą z otworem drzwiowym w odległości ok. 25 m od granicy działki drogowej nr [...] oraz ścianą z otworami drzwiowymi w odległości ok. 15 m od granicy działki drogowej nr [...] Jednocześnie rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mł. bryg mgr inż. M. J. stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, zaś projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W aktach znajdują się przy tym oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 P.b. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 18 maja 2011 r. wynika także, że "Emisja hałasów oraz wibracje nie występują".

Podsumowując wskazać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. GINB orzekając w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.), jak też prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylając decyzję Wojewody z 11 maja 2021 r. i orzekając, że decyzja Starosty z 18 maja 2011 r. wydana została z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której organ wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś skarżący i uczestnik postępowania, po doręczeniu im powyższego wniosku (zawartego w odpowiedzi na skargę), nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.