Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 393/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1 art. 13 ust 2
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1700
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1250/17 w sprawie ze skargi Miasta S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 lutego 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy nabycia nieodpłatnego prawa do udziału we wspólnocie gruntowej. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1250/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nabycia nieodpłatnego prawa do udziału we wspólnocie gruntowej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia (...) stycznia 2016 r. sprecyzowanym pismem z dnia (...) stycznia 2016 r. Miasto S. wystąpiło do Wojewody P. o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Miasto S. z dniem (...) lipca 2000 r. udziału Skarbu Państwa we Wspólnocie Gruntowej.

Decyzją z dnia (...) lutego 2016 r. Wojewoda P. odmówił powyższego stwierdzenia powołując się na art. 13 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.) zwanej dalej "u.g.n.r.". Wojewoda wskazał, że zgodnie z powyższą regulacją, aby nieruchomość stała się własnością gminy z mocy prawa, musiała ona na dzień 30 czerwca 2000 r. spełniać łącznie następujące przesłanki: (1) stanowić nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, tj. nieruchomość rolną (grunty rolne), która była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej; (2) być położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Podniósł, że komunalizacji w trybie powyższego przepisu podlega jedynie mienie Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 1 i 2 u.g.n.r. Wykluczona jest możliwość komunalizacji nieruchomości (udziału) stanowiącej wspólnotę gruntową. Nie stanowi i nie stanowiła ona bowiem w dniu wejścia w życie przywołanej ustawy mienia Skarbu Państwa, gdyż jej byt prawny został uregulowany szczególnymi przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703). Wojewoda powołał się także na przepis art. 5 ww. ustawy wskazując, że wspólnoty te nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Taki podział jest możliwy jedynie w sytuacji objęcia jej scaleniem za zgodą bezwzględnej większości osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie. Konsekwencją powyższego jest wyłączenie stosowania przepisów prawa cywilnego o zniesieniu współwłasności. Stąd organ pierwszej instancji wywiódł, że wspólnoty gruntowe są niepodzielne, a ich komunalizacja niedopuszczalna jako niezgodna z ww. art. 5 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Odwołanie od decyzji Wojewody P. złożyło Miasto S.. W odwołaniu Miasto podniosło, że wbrew ocenie Wojewody P. w sprawie spełnione były ustawowe przesłanki nabycia udziału Skarbu Państwa z mocy prawa.

Rozpatrując niniejszą sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał zasadność rozstrzygnięcia Wojewody. Podniósł, że z ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że wspólnota gruntowa to instytucja zbliżona do współwłasności, niepodlegająca podziałowi i rządząca się własnymi, odrębnymi zasadami. Osoby fizyczne lub prawne, które mają udział we wspólnocie gruntowej (członkowie wspólnoty) są uprawnieni do korzystania z gruntów objętych wspólnotą zgodnie z ich przeznaczeniem. Jeden z takich udziałów wynoszący (...) w dniu (...) czerwca 2000 r. przysługiwał Skarbowi Państwa (Państwowemu Funduszowi Ziemi). Udział ten był przypisany do całej Wspólnoty Gruntowej tj. do wszystkich działek wchodzących w skład Wspólnoty. Udział Skarbu Państwa mógł być zatem nabyty przez Miasto S. w sytuacji, gdyby cala nieruchomość tworząca Wspólnotę Gruntową (o pow. ponad 500 ha) spełniała łącznie przesłanki z art. 13 w związku z art. 1 u.g.n.r. Tymczasem w skład Wspólnoty Gruntowej wchodziły grunty niespełniające wszystkich przesłanek albowiem część z nich jak np. działki nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) - obręb (...) S., to geodezyjnie wydzielone lasy (Ls), a zatem tereny nierolnicze. Oznacza to, jak wskazał Minister brak spełnienia przesłanki nr 1. Natomiast inne działki m.in. o nr: (...), (...), (...), (...) i (...) - obręb (...) S. oraz nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...),(...), (...), (...) i (...) - obręb (...) S., w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta S. podjętym uchwałą nr (...) z dnia (...) kwietnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Biał. Nr 12, poz. 131, ze zm.), nie były położone na terenie przeznaczonym na cele gospodarki rolnej. Nie została spełniona przesłanka nr 2. Powyższe ustalenia doprowadziły organ odwoławczy do konkluzji, że w badanej sprawie z uwagi na nie wystąpienie ww. ustawowych przesłanek brak jest podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku.

Wobec treści powyższej decyzji Miasto S. wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody P. z dnia (...) lutego 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie, czy nieruchomość stanowiąca udział Skarbu Państwa we Wspólnocie Gruntowej pn. (...), spełnia warunki z art. 13 ust. 2 u.g.n.r. Przepis ten stanowi, że nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nieprzekazane Agencji Nieruchomości Rolnych ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na których są położone. "Nieruchomości rolne" o których mowa w tym przepisie, to nieruchomości, o jakich mowa w art. 1 pkt 1 u.g.n.r., a więc nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Z kolei Kodeks cywilny, do którego odsyła ten przepis, w art. 461 stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane dla prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że nieruchomościami rolnymi w rozumieniu u.g.n.r. są nieruchomości zdefiniowane w przepisach Kodeksu cywilnego i stosownie do jego art. 1 pkt 1 położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Tylko nieruchomości spełniające te warunki podlegają komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 13 u.g.n.r.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie należy wskazać na art. 13 i następne ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z treścią art. 14 osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą, zaś spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ust.1). Członkami Spółki są osoby uprawnione do udziału we współwłasności gruntowej (art. 16 ust.1). Skarb Państwa jest członkiem Spółki (Wspólnoty Gruntowej) posiadającym majątek w postaci nieruchomości rolnych. Wobec powyższego udział we wspólnocie gruntowej to nie jest udział we współwłasności nieruchomości bez względu, jakim majątkiem wspólnota dysponuje. Wspólnota gruntowa z mocy samej nazwy obejmuje grunty rolne rozumiane w ww. ujęciu cywilistycznym, jednocześnie nie stanowi ona współwłasności tych gruntów w różnych udziałach przypadających poszczególnym współwłaścicielom lecz swoistego rodzaju spółkę stanowiącą osobę prawną. Sąd wywiódł, że powracając do dyspozycji art. 13 u.g.n.r. brak jest podstaw do objęcia przez Gminę udziału Skarbu Państwa powyższą regulacją. Przepis ten stanowi, że tylko nieruchomości rolne, a nie udziały w spółce, której majątkiem są grunty rolne, mogą być skomunalizowane w trybie u.g.n.r. W tym zakresie Sąd przyznał zasadność stanowisku Wojewody, który wskazał w swoim uzasadnieniu, że wykluczona jest możliwość komunalizacji udziału wspólnoty gruntowej, gdyż jej byt prawny został uregulowany szczególnymi przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przedmiotowe grunty mają charakter rolny i stanowią własność Skarbu Państwa jednakże przejście ich na Gminę w trybie powołanej wyżej ustawy byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby były gruntami rolnymi Skarbu Państwa, a nie gruntami rolnym stanowiącymi udział wchodzący w skład Wspólnoty Gruntowej. W takiej sytuacji tworzy się zupełnie inna konfiguracja prawna, gdyż nie mamy już do czynienia z nieruchomością rolną sensu stricte, a z majątkiem spółki. Art. 13 u.g.n.r. wskazuje tylko na nieruchomości rolne. Stanowisko zarówno Ministra oraz Wojewody w pozostałym zakresie wyrażone w uzasadnieniach podjętych decyzji, nie było trafne. Niemniej jednak samo rozstrzygnięcie prawidłowe.

Niezależnie od powyższego zdaniem Sądu pierwszej instancji rację ma skarżący, że zarówno Wojewoda, jak i Minister, naruszyli art. 107 § 3 K.p.a. przy czym nie z powodów w skardze podniesionych lecz z uwagi na bardzo lakoniczne odniesienie się do analizowanej materii, a wręcz nader ograniczone w swej treści. Tym samym również został naruszony art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności swojego rozstrzygnięcia. Nie miało natomiast miejsca naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. albowiem materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. To, że skarżące Miasto nie zgadza się z jego treścią, gdyż w inny sposób interpretuje powołane wyżej przepisy nie oznacza, iż organy nie dopełniły swoich obowiązków powołaną regulacją przewidzianych.

Reasumując pomimo wskazanego naruszenia, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Miasto S. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia (...) lutego 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1, art. 2 oraz art. 13 ust. 2 u.g.n.r. poprzez przyjęcie, że komunalizacja nieruchomości (udziału we wspólnocie stanowiącej mienie Skarbu Państwa – współwładający ułamkową częścią własności zgodnie z zapisami ewidencji gruntów był Państwowy Fundusz Ziemi) stanowiącej wspólnotę gruntową nie jest możliwa z uwagi na to, że wchodzi w skład wspólnoty gruntowej, której byt prawny poddany został szczególnym przepisom ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w sytuacji braku wyraźnego przepisu uniemożliwiającego dokonanie komunalizacji nieruchomości wspólnoty gruntowej w szczególności, jeżeli decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową jest decyzją deklaratoryjną i zachowuje swój walor do czasu zmiany stanu wskutek późniejszego zdarzenia w efekcie czego Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że Miasto S. nabyło z dniem (...) lipca 2000 r. z mocy prawa udział Skarbu Państwa we Wspólnocie Gruntowej;

b) art. 13 ust. 2 u.g.n.r. przez stwierdzenie, że udział przysługujący Skarbowi Państwa (Państwowemu Funduszowi Ziemi) w dniu 30 czerwca 2000 r. mógłby zostać nabyty przez Miasto S. wyłącznie gdyby przedmiotowe grunty były gruntami rolnymi Skarbu Państwa, a nie gruntami rolnymi stanowiącymi udział wchodzący w skład Wspólnoty Gruntowej, w sytuacji gdy wejście w skład wspólnoty gruntowej, nie powoduje że nieruchomości te przestają być nieruchomościami rolnymi w rozumieniu art. 1 pkt 1 ww. ustawy;

II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 P.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi w całości w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji winien uchylić decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody P. z dnia (...) lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miasto S. z dniem (...) lipca 2000 r. udziału Skarb Państwa we Wspólnocie Gruntowej pn.: (...);

b) art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewykonanie przez Sąd pierwszej instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji, co spowodowało oddalenie skargi w całości, a z motywów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wynikają klarowne i logiczne przyczyny zaakceptowania przez Sąd zgodności z prawem kwestionowanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703) wspólnotami gruntowymi są nieruchomości rolne, nieruchomości leśne oraz obszary wodne. Sama wspólnota gruntowa stanowi szczególny typ współwłasności w częściach ułamkowych. W odróżnieniu od współwłasności w częściach ułamkowych uregulowanych w Kodeksie cywilnym (w szczególności w art. 195-221 K.c.), współwłasność określana jako wspólnota gruntowa została uregulowana w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. To przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowią lex specialis wobec Kodeksu cywilnego, a to oznacza, że np. zasady dysponowania udziałami we wspólnocie gruntowej określa wyłącznie ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (zob. np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 549/11, opub. w LEX nr 1264846; wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 504/10, opub. w LEX nr 1070840).

Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 2 oraz art. 1 i art. 2 u.g.n.r. Powołane artykuły stanowią przepisy prawa materialnego, a skoro tak, to naruszenie prawa materialnego może wystąpić w dwojaki sposób, tj. przez jego błędną wykładnię polegającą na dokonaniu wadliwej interpretacji normy prawnej zawartej w danym przepisie lub niewłaściwym zastosowaniu polegającym na tym, że Sąd prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, ale zastosował wadliwą normę prawną lub dokonał wadliwej subsumpcji, tj. wadliwego zastosowania ustalonego stanu faktycznego pod przepis prawny i wadliwego określenia skutków prawnych wynikających z tego przepisu.

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, czy Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisów lub też ich niewłaściwego zastosowania. Mimo tej wadliwości treści samej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał tak podniesione zarzuty przyjmując, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji dokonanie niewłaściwego zastosowania ww. przepisów. W przeciwnym razie strona skarżąca kasacyjnie zostałaby pozbawiona możliwości sądowej kontroli zaskarżonego wyroku tylko dlatego, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały precyzyjnie wywiedzione, mimo że istota tych zarzutów jest oczywista.

Przystępując do rozpoznania w tym zakresie skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, czy zachodzą przesłanki hipotezy w normy prawnej zawarte w art. 13 ust. 2 w związku z art. 1 pkt 1 u.g.n.r., a następnie trafnie odmówił zastosowania tej normy. Określonym w art. 13 ust. 2 u.g.n.r. warunkiem przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz gminy było spełnianie przez nieruchomość kryteriów nieruchomości rolnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 u.g.n.r. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.g.n.r. tylko te nieruchomości rolne, które nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami w terminie do (...) czerwca 2000 r. stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone.

Skoro w art. 13 ust. 2 u.g.n.r. pojawia się wyrażenie "nieruchomości rolne" to należało w tej sprawie zastosować art. 1 pkt 1 u.g.n.r., zgodnie z którym nieruchomościami rolnymi do którym stosuje się ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa to nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tej sprawie nie można było pominąć definicji nieruchomości rolnej zawartej w K.c., tj. w art. 461 K.c. (zob. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2506/14, opub. w LEX nr LEX nr 2100628; wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1139/11, opub. w LEX nr 1218349; wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1716/14, opub. w LEX nr 2066358). Zgodnie z art. 461 K.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie dość dokładnie wyjaśnić przepisy, które zostały w tej sprawie zastosowane, aczkolwiek nie budzi wątpliwości, że przyjęto za podstawę orzekania prawidłowe przepisy prawa materialnego. Z dniem 30 kwietnia 2016 r. została zmieniona treść art. 1 ust. 1 u.g.n.r. w związku z wejściem w życie 6 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 585) i od tej daty obowiązuje zmieniona definicja nieruchomości rolnej w rozumieniu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Od 30 kwietnia 2016 r. pod pojęciem nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 u.g.n.r. rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Natomiast obowiązująca do dnia 30 kwietnia 2016 r. definicja nieruchomości rolnej przewidywała, że jest nią nieruchomość rolna w rozumieniu Kodeksu cywilnego położona na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych.

Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte w dniu (...) stycznia 2016 r., a zgodnie z art. 12 ww. ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw która zmieniła ww. definicję nieruchomości rolnej - do postępowań dotyczących nabycia nieruchomości rolnych wszczętych na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i niezakończonych do dnia 30 kwietnia 2016 r. należy stosować przepisy dotychczasowe. Tym samym w tej sprawie prawidłowo zastosowano art. 1 ust. 1 u.g.n.r. w wersji obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że odesłanie do Kodeksu cywilnego prowadzi do zastosowania art. 461 K.c. Warunkiem objęcia nieruchomości rolnej art. 13 ust. 2 u.g.n.r. było spełnienie przesłanek wynikających z art. 1 pkt 1 u.g.n.r., a wśród nich także wymogu położenia nieruchomości (tj. wspólnoty gruntowej) na obszarach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Tę przesłankę w szczególności ustalał organ administracyjny drugiej instancji wskazując w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, że niektóre działki wchodzące w skład Wspólnoty Gruntowej pn. (...) nie były na datę 30 czerwca 2000 r. przeznaczane w ówcześnie obowiązującym planie miejscowym na cele rolne. Dotyczyło to przykładowo działek nr (...), (...), (...), (...) przeznaczonych jako lasy i np. nr (...), (...), (...), (...), (...), (...) przeznaczonych na cele inne niż gospodarka rolna.

Skoro taki stan faktyczny w tej sprawie ustaliły organy administracyjne, uznał go za prawidłowy Sąd pierwszej instancji i nie został on objęty zarzutami skargi kasacyjnej, to Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może podważać ani nawet kontrolować w tym zakresie zaskarżonego wyroku.

Wspólnota gruntowa, mimo że składa się z wielu działek, stanowi jedną nieruchomość. Skoro niektóre działki wchodzące w skład tej wspólnoty nie były przeznaczone na cele gospodarki rolnej, to wspólnota gruntowa w tej sprawie nie mogła być uznana za nieruchomość rolną. Tylko wtedy wspólnota gruntowa stanowi nieruchomość rolną, jeżeli cała ta nieruchomość (czyli wszystkie działki wchodzące w jej skład) stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu odrębnych przepisów. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2506/14, opub. w LEX nr LEX nr 2100628) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podziela ten pogląd.

Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że w tej sprawie Wspólnota Gruntowa pn. (...) spełniała przesłanki z art. 1 pkt 1 u.g.n.r. Nie znajdował do tej Wspólnoty zastosowania art. 13 ust. 2 u.g.n.r. ponieważ tylko wobec nieruchomości rolnej gmina w trybie tego przepisu stawała się jej właścicielem.

Zarzut naruszenia art. 2 u.g.n.r. jest także niezasadny. Przepis ten zawiera dwa ustępy i dzieli się na kilka punktów i już samo pominięcie w skardze kasacyjnej precyzyjnego wykazania, która to jednostka redakcyjna tego przepisu została niewłaściwe zastosowana przez Sąd pierwszej instancji stanowi wadę. Ponadto przepis ten określa zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i ani z treści samego zarzutu, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewykonanie należycie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji skutkiem czego nastąpiło oddalenie skargi w całości, a z motywów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku – jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie - nie wynikają klarowne i logiczne przyczyny zaakceptowania przez Sąd zgodności z prawem kwestionowanej decyzji.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji naruszyłby obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w taki sposób, który doprowadziłby do przedstawienia przez ten Sąd sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, tj. wynikającego z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Art. 133 § 1 P.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji i przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia umożliwiając wydanie wyroku. Kompletności materiału dowodowego w sprawie nie zakwestionowała sama strona skarżąca kasacyjnie. Mając powyższe należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., ponieważ orzekał na podstawie materiałów znajdujących się w aktach sprawy zgromadzonych przez organy w toku całego postępowania administracyjnego.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wykazać związek pomiędzy pominięciem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a sposobem załatwienia sprawy i wydania wyroku o określonej treści. W orzecznictwie sądowym jednoznacznie wskazuje się, że zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (zob. wyrok NSA z 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2418/16, opub. w LEX nr 2571943; wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt I GSK 2769/18, opub. w LEX nr 2571937; wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I FSK 1790/16, opub.w LEX nr 2568337).

Takich wad zaskarżony wyrok nie zawiera. Kontrolując zaskarżony wyrok należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy, opisał podniesione w skardze zarzuty i stanowisko strony przeciwnej, a także przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie.

W tym stanie sprawy na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

12