Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1015/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21,  art. 22, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5, art. 6 ust. 4 pkt 3, 4, 5 i 6 , art. 1 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na uchwałę Rady Gminy Kobiele Wielkie z dnia 30 grudnia 2002 roku nr III/21/2002 w sprawie uchwalenia ,,Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kobiele Wielkie" oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 1015/21

UZASADNIENIE

Rada Gminy K. w dniu 30 grudnia 2002 r. podjęła uchwałę nr III/21/2002 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.".

W skardze na powyższą uchwałę E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzuciła: sprzeczność z następującymi przepisami prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) poprzez nieuwzględnienie przez organ przy podejmowaniu uchwały w sprawie studium w należytym stopniu czynników wprost wyrażonych w ww. przepisach, jak również takich istotnych czynników, jak potrzeby interesu publicznego oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, które wiążą się z wymaganiami ładu przestrzennego oraz urbanistyki;

2. art. 6 ust. 4 pkt 3, 4, 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nienadanie przez organ należytej wagi wartościom określonym w art. 6 ust. 4 pkt 4, 5 i 6 ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz o nadanie nienależytej (zbyt wysokiej) wagi wartości określonej w art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym;

3. art. 32 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) poprzez zaniechanie dokonania oceny aktualności uchwały w sprawie studium;

4. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie przysługujących skarżącej uprawnień właścicielskich i związanie przyjętą z naruszeniem prawa uchwałą w sprawie studium organu administracji w zakresie przyjęcia planu miejscowego;

5. art. 140 k.c. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności skarżącej polegające na radykalnym ograniczeniu możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich (w tym zabudowy) przy braku istnienia dostatecznego interesu publicznego dla ograniczenia prawa własności oraz nieproporcjonalności ingerencji w prawo;

6. art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości przy braku istnienia dostatecznego interesu publicznego dla ograniczenia tej swobody;

7. art. 4 ust. 1. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o:

1. stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim określa przeznaczenie terenu działki o nr. ewidencyjnym [...], stanowiącej własność skarżącej, położonej w miejscowości K., na rolniczą przestrzeń produkcyjną;

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych;

3. przeprowadzenie rozprawy;

4. przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że pismem z 7 października 2021 r. skarżąca wezwała Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie zostało doręczone organowi 13 października 2021 r. i do dnia wniesienia niniejszej skargi, skarżąca nie uzyskała żadnej odpowiedzi. Pełnomocnik dodał przy tym, że od bezskutecznego wezwania organu, liczonego od dnia doręczenia wezwania, upłynęło co najmniej 30 dni i nie więcej niż 60 dni, niniejszą skargę należy uznać za wniesioną terminie.

Następnie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości określonej w KW nr [...], składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości K.. Działkę nabyła na mocy umowy sprzedaży z [...] r. Działka nr [...], stosownie do treści ewidencji gruntów, ma przeznaczenie R - grunty orne (grunty rolne - użytki rolne). Dla nieruchomości nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest natomiast objęta uchwałą w sprawie stadium. Zdaniem pełnomocnika powyższe oznacza, że zabudowa działki możliwa jest po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 tej ustawy w zw. z art. 7 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości niezbędne jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju i wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy), chyba, że grunty spełniają warunki określone w art. 7 ust. 2a tej ustawy. Działka nr [...] powstała wskutek podziału nieruchomości działki nr [...] na działki nr [...] i [...], co znajduje potwierdzenie w decyzji Wójta Gminy K. z 11 maja 2012 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Działka nr [...] położona przy ul. [...] (droga powiatowa nr [...]). Sąsiednia działka nr [...] jest zabudowana budynkiem o charakterze handlowym. Inna sąsiednia działka nr [...] jest zabudowana obiektem sportowym.

Pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca pragnie zrealizować na ww. nieruchomości inwestycję w postaci budowy stacji paliw płynnych. Skarżącej odmówiono wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie przez grunt składający się na nieruchomość przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie, nieruchomość nie jest objęta zgodą ministra, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że stosownie do treści uchwały w sprawie studium, nieruchomość skarżącej - działka nr [...] została przeznaczona na rolniczą przestrzeń produkcyjną - nie doszło, w niej do jej przeznaczenia na grunty nierolnicze i nieleśne. W momencie podjęcia uchwały w sprawie studium, zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie prawnym określenie przeznaczenia obszarów na rolniczą przestrzeń produkcyjną nastąpiło na podstawie art. 6 ust. 5 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś potencjalne przeznaczenie obszarów na grunty nierolnicze i nieleśne mogło nastąpić na podstawie art. 6 ust. 5 pkt 5 (obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej). Z uwagi na treść art. 87 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium zachowało moc wiążącą w stosunku do organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Począwszy od dnia uchwalenia do dnia złożenia niniejszej skargi, studium nie było aktualizowane w następstwie procedury określonej w art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, dokonania oceny naruszenia interesu prawnego nie można dokonywać wyłącznie na moment podjęcia uchwały, ale również w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości lub jego następca prawny pragnie dokonać zmiany przeznaczenia nieruchomości już po uchwaleniu studium.

Pełnomocnik podkreślił, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z przysługującego jej prawa własności nieruchomości oraz faktu jego perspektywicznego ograniczenia wskutek podjęcia przez organ uchwały w sprawie stadium w sposób sprzeczny z zasadami uchwalania studium. Jak zostało wskazane w ww. orzecznictwie, strona ma interes prawny w zaskarżeniu studium w sytuacji, gdy odnosi się ono do nieruchomości strony, a przeniesienie jego postanowień do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na możliwość wykonywania przez stronę prawa własności. W istocie, w przedmiotowej sprawie, w chwili uchwalenia studium niepodzielona jeszcze nieruchomość była wykorzystywana na cele rolnicze. Jest natomiast tak, że uchwalenie studium, które przeznacza nieruchomość skarżącej na rolniczą przestrzeń produkcyjną, konserwuje stan prawny i uniemożliwia zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości w przyszłości, w tym zwłaszcza - wyłącza możliwość realizacji przez skarżącą inwestycji w postaci stacji paliw płynnych. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wskazał, że w obecnym stanie prawnym, jak długo zapisy studium nie zostaną przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca może próbować podjąć działania zmierzające do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (starania takie podjęła), względnie - wystąpić do Wójta z wnioskiem o zainicjowanie procedury udzielenia zgody przez właściwego ministra przeznaczenie grunta na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast w przypadku przeniesienia regulacji studium do planu, realizacja inwestycji w jakiejkolwiek formie będzie w istocie niemożliwa, albowiem zmiana przeznaczenia gruntu będzie możliwa jedynie w ramach procedury zmiany planu (art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca jest następcą prawnym właściciela z chwili podjęcia uchwały w sprawie studium. Odwołując się do orzecznictwa pełnomocnik skarżącej wskazał, że dokonania oceny naruszenia interesu prawnego nie można dokonywać wyłącznie na moment podjęcia uchwały, ale również w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości lub jego następca prawny pragnie dokonać zmiany przeznaczenia nieruchomości już po uchwaleniu studium.

Pełnomocnik podkreślił, że działka, z której została wyodrębnia działka nr [...], nie powinna była zostać przeznaczona w uchwale w sprawie studium na rolniczą przestrzeń produkcyjną, zgodnie z art. 6 ust. 5 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale powinna zostać określona jako obszar, który może być przeznaczony pod zabudowę, w tym na zorganizowaną działalność inwestycyjną. Nieruchomość skarżącej znajduje się na skraju pól uprawnych i sąsiaduje z drogą publiczną. Usytuowana jest w przy centrum miejscowości, w bezpośrednim sąsiedztwie budynku handlowego oraz obiektu sportowego, w pobliżu wielu sklepów, budynków usługowych (poczta, bank, lokal gastronomiczny, zakład fryzjerski i in.), cmentarza.

W ocenie pełnomocnika, w czasie podjęcia uchwały, miejscowość podlegała przeobrażeniom gospodarczym. Rada gminy już w momencie uchwalania studium, powinna była wziąć pod uwagę, że rozwój miejscowości będzie następował wzdłuż ciągów komunikacyjnych (dróg publicznych) oraz że dotychczasowe użytki rolne położone przy skraju nieruchomości, wzdłuż dróg publicznych, w naturalny sposób wymagać będą zagospodarowania zarówno na cele mieszkalne, jak i usługowe.

Ponadto pełnomocnik nadmienił, że studium ma charakter perspektywiczny i ma na celu zaprojektowanie przyszłego rozwoju gminy.

Pełnomocnik wyjaśnił, że wskutek przeznaczenia nieruchomości skarżącej na potrzeby rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nie zostały uwzględnione potrzeby rozwojowe Gminy w zakresie handlu i usług, potrzeby Gminy w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (możliwość zwiększenia zapotrzebowania Gminy na infrastrukturę paliw ciekłych) oraz prawo własności (i wynikające z niego prawo do swobodnego zagospodarowania nieruchomości i przeznaczenia jej na cele komercyjne, zwłaszcza w obszarze graniczącym z drogą publiczną i sąsiadującym z zabudowaniami).

Motywując skargę pełnomocnik podniósł, że poprawa jakości życia mieszkańców polegać może zarówno na poprawie ich statusu ekonomicznego (np. wskutek powstawania nowych inicjatyw gospodarczych, przyczyniających się do spadku bezrobocia lub wzrostu płac), jak i na poprawie jakości otoczenia, w tym infrastruktury (poprawa jakości infrastruktury publicznej; pojawianie się nowych inicjatyw komercyjnych, jak np. sklepy, punkty usługowe, kina itp.; poprawa jakości środowiska naturalnego; zwiększenie bezpieczeństwa itp.). Jednocześnie pełnomocnik dodał, że umożliwienie zagospodarowania nieruchomości przylegających do pasa drogi publicznej na cele komercyjne bez wątpienia wpływa korzystnie na poprawę jakości życia mieszkańców. W ocenie pełnomocnika, konkretne przedsięwzięcie gospodarcze, które chce zrealizować skarżąca (stacja paliw), wpisuje się w dążenie do poprawy lokalnej infrastruktury drogowej oraz poziomu życia mieszkańców. Ponadto dodał, że nie jest to oczywiście jedyne możliwe przeznaczenie działki, jednakże ilustruje ono fakt, że bezrefleksyjne przeznaczenie całości nieruchomości na cele rolne (niedokonanie zmiany jej przeznaczenia w studium) pozostaje w sprzeczności z interesem mieszkańców Gminy K. Świadczy to o nienadaniu przez organ należytej wagi wartościom określonym w art. 6 ust. 4 pkt 4, 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz o nadaniu nienależytej (zbyt wysokiej) wagi wartości określonej w art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem pełnomocnika, gdyby organ w prawidłowy sposób zważył ww. wartości, doszedłby do wniosku, że nieruchomość w zakresie obejmującym dzisiejszą działkę nr [...] nie powinna zostać przeznaczona na cele rolnicze.

Akcentując art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pełnomocnik podniósł, że pomimo upływu blisko 19 lat od przyjęcia studium, nie zostało ono zaktualizowane. Brak oceny aktualności stadium przez organ przez okres 19 lat od jego uchwalenia automatycznie nasuwa wnioski w zakresie znacznej dezaktualizacji ustaleń studium. Pozwala również na dokonanie wtórnej oceny uchwalonego studium jako narzędzia, które posłużyło zakonserwowaniu zastanego stanu rzeczy, a nie zaplanowaniu rozwoju gminy.

Pełnomocnik wskazał, że przeznaczenie nieruchomości na rolniczą przestrzeń produkcyjną i brak zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na cele nierolne i nieleśne nastąpiło z całkowitym pominięciem obowiązku wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych przez organ przy ustalaniu przeznaczenia terenu i określaniu sposobu jego zagospodarowania korzystania z terenu.

Powołując się na orzecznictwo pełnomocnik wskazał, że w sprawach planowania przestrzennego istnieje obowiązek wskazania, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi oraz że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczeń w sposobie wykonywania przez obywateli ich własności. Pozbawienie właściciela nieruchomości możliwości korzystania z prawa własności, dokonane czynnościami organów administracji publicznej - co ma miejsce przy przeznaczeniu nieruchomości na cele niezgodne z interesami jej właściciela - jest faktycznie odjęciem lub ograniczeniem prawa rozporządzania nieruchomością, mającym wszelkie cechy jej wywłaszczenia, zastosowanym wbrew konstytucyjnej zasadzie, że wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie za słusznym odszkodowaniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę.

Zdaniem organu skarga winna podlegać na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy p.p.s.a. odrzuceniu, ponieważ została oparta na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, jak skarga, która była przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie II SA/Łd 436/20, zachodzi więc pomiędzy sprawami tożsamość przedmiotowa.

Ponadto w ocenie organu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ww. ustawy, który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Organ podniósł, że skarżąca nie wykazała się interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W dacie podejmowania kwestionowanej uchwały działka oznaczona numerem [...], będąca obecnie własnością skarżącej, stanowiła jedną większą całość (działka uległa podziałowi) i należała do prywatnej osoby. Zarówno przed uchwaleniem studium, jak i w dacie jego uchwalania oraz długo po jego uchwaleniu (do 3 listopada 2016 r.) działka ta wykorzystywana była wyłącznie do produkcji rolnej. Właścicielka przedmiotowej działki była bowiem rolnikiem. W ocenie organu powyższe wskazuje, iż uchwalając studium Rada Gminy K. nie tylko w żaden sposób nie naruszyła dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowego gruntu, ale wręcz potwierdziła jego rolnicze przeznaczenie. Na etapie uchwalania studium właścicielka przedmiotowej działki nie wnosiła żadnych uwag. Organ podkreślił, iż działka ta obejmuje gleby o wysokiej klasie bonitacyjnej, których ochrona jest wręcz obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego. Dopiero 3 listopada 2016 r. działka nr [...] została nabyta przez Spółkę E., która rozpoczęła czynności zmierzające do zmiany pierwotnego przeznaczenia tej działki.

Zdaniem organu, nie można twierdzić, jak czyni to strona skarżąca, iż interes prawny skarżącej został naruszony. Z taką sytuacją moglibyśmy mieć do czynienia gdyby uchwała w sprawie studium podejmowana była w chwili obecnej i prowadziła do zmiany przeznaczenia działki skarżącej. W ocenie Rady Gminy K., skarżąca chcąc wymusić w sposób nieuprawiony zmiany w studium próbuje zniwelować niekorzystne skutki podejmowanych przez siebie transakcji związanych z nabyciem działki, której przeznaczenie okazało się niezgodne z zamierzeniem skarżącej.

Organ podkreślił, że związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Naruszenie interesu prawnego przez postanowienia studium dotyczyć musi aktualnie, rzeczywiście istniejącego, a nie przyszłego interesu prawnego. Nie jest wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości.

Organ podniósł, że działka skarżącej o łącznej powierzchni 0,7969 ha stanowi użytki rolne klas II-IV, z czego łączna powierzchnia gruntów chronionych, klasy II i III wynosi 0,7651 ha. Powierzchnia gruntów chronionych przekracza 0,5 ha, a zatem już z tego powodu grunty te wymagają zgody właściwego ministra na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalam VIII/53/91 z 27 lutego 1991 r. Teren ten znajdował się w jednostce urbanistycznej R - uprawy polowe i ogrodnicze. Teren ten nie był przeznaczony na inne cele niż rolne w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Grunty chronione klasy RII i RIIIa graniczą bezpośrednio z drogą publiczną i położone są nie tylko w pasie nie większym niż 50 m od drogi publicznej. Znajdują się na całej długości tej działki. Grunty podlegające ochronie znajdują się także w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej i nie został spełniony warunek wynikający z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ podniósł, że przyczyną wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji - budowy stacji paliw płynnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną było niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, której mowa w art. 88 ust. 1 oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi) a nie ustalenia studium, które skarżąca kwestionuje. Zdaniem organu, skoro ustalenia zaskarżonego w niniejszym postępowaniu studium nie zostały jeszcze przeniesione do planu miejscowego, to nie mogą naruszać interesu prawnego skarżącej, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ wyjaśnił, że jak wynika z treści stadium Gmina K. jest gminą wiejską, której rozwój uzależniony jest od rozwoju gospodarki rolnej, agroturystki i rekreacji. Zasady zabudowy mieszkaniowej wskazują na konieczność utrzymania miejsc zainwestowania w istniejących siedliskach zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej z uzupełnieniem enklaw w ramach istniejącej i projektowanej zabudowy. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może być projektowana w wyznaczonych ciągach wzdłuż dróg, o ile występują tam gleby klasy V i VI. Na glebach chronionych dopuszcza się jedynie lokalizację zabudowy zagrodowej. Zabudowa letniskowa jest możliwa do realizacji tylko w terenach prowadzanych na ten cel w studium o zalecanej minimalnej wielkości działek 1.000 m2.

W dalszej kolejności organ wskazał, że w studium wskazano również, iż na terenie Gminy K. występują duże kompleksy z udziałem gleb najwyższej bonitacji (gleby chronione), które oznaczono jako obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Wskazano również, iż nie należy w ich obrębie projektować zabudowy (z wyjątkiem zabudowy zagrodowej i obiektów bezpośrednio związanych z produkcją rolną) bądź terenów przemysłowych w celu pozostawienia spójności tych przestrzeni i ochrony ich potencjału dla rozwoju rolnictwa w oparciu o duże i stabilne gospodarstwa rolne.

W studium przewidziano również zasadę utrzymania i rozwoju funkcji rolniczej przez:

ochronę rolniczych przestrzeni produkcyjnych,

utrzymanie i rozwój zabudowy o funkcji rolniczej w pasmach istniejących zabudowy zagrodowej, z dopuszczeniem usprawnień istniejących enklaw,

meliorację terenów okresowo zalewanych bądź wykupienie ich i przeznaczenie pod trwałe użytki ekologiczne (w miejscach zasadnych z punktu widzenia tworzenia systemu ekologicznego gminy),

wspieranie procesu zwiększania wielkości gospodarstw rolnych, szczególnie na terenach o dobrych klasach bonitacji gleb,

zagospodarowanie gleb marginalnych poprzez zalesienia i zadrzewienia,

inwestowanie, modernizacje obiektów i urządzeń gospodarki rolnej.

Z kolei w odniesieniu do obszarów przestrzeni produkcyjno-usługowej, wskazano, iż działalność ta związana jest z obsługą produkcji rolnej (przetwórstwo, skup, sprzedaż hurtowa). Zdaniem organu, postanowienia studium potwierdzają, iż Gmina K. ma charakter rolniczy. Ten charakter nie uległ zmianie na przestrzeni lat, stanowiąc w chwili obecnej niebywały walor dla budownictwa jednorodzinnego, które jest znacznie zintensyfikowane.

Organ zwrócił uwagę, że na terenie miejscowości K. istnieje stacja paliw, tym samym potrzeby mieszkańców w przedmiotowym zakresie są zaspakajane.

Organ odwołując się do orzecznictwa wskazał, że uchwała w sprawie aktualności studium i planów miejscowych jest uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego. Taka uchwała nie wiąże zatem w stosunkach zewnętrznych. Nie ma więc wpływu na prawa i obowiązki obywateli oraz innych podmiotów. Uchwała rady gminy, podejmowana w sprawie stwierdzenia aktualności stadium i planów miejscowych, jedynie stanowi o ewentualnej potrzebie działań planistycznych gminy na określonych obszarach. Ma to na celu utrzymanie aktualności aktów planistycznych obowiązujących w danej gminie.

Ponadto organ podkreślił, że nawet ewentualne podjęcie przez radę gminy uchwały stwierdzającej nieaktualność studium (co nie występuje w niniejszej sprawie) nie oznacza nieważności tego studium. Stwierdzenie przez radę gminy ewentualnej nieaktualności studium jest sugestią do podjęcia działań w sprawie uchwalenia lub zmiany studium. Ustawa nie określa terminu, w którym rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu lub studium ani też terminów do podjęcia kolejnych czynności w procedurach planistycznych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji RP organ wskazał, że zaskarżone studium nie narusza ww. konstytucyjnych zasad. Studium nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i o ochronie gruntów rolnych. Przepisy te stanowią też przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP. Na mocy art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy, realizując przyznane gminie uprawnienia do decydowania o kształcie przestrzeni, zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów - w sposób pośredni - poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w sposób bezpośredni poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z ww. przyczyn brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżone studium zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów Konstytucji.

Pismem z 13 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2021 r., II OSK 2739/21 i wskazał, że podtrzymuje wnioski i argumentację przestawioną w skardze. Ponadto pełnomocnik dodał, że nietrafne są twierdzenia skarżącej, iż do powstania interesu prawnego mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby uchwała w sprawie studium prowadziła do zmiany przeznaczenia działki, ale nie w sytuacji, gdy stadium "potwierdza" stan istniejący. Ani celem, ani przedmiotem studium nie jest stwierdzenie stanu zagospodarowania czy wykorzystywania nieruchomości w chwili uchwalenia studium; jest nim natomiast prospektywne wytyczenie kierunków rozwoju obszaru. Jeżeli studium w sposób sprzeczny z przepisami prawa dokonuje konserwacji stanu istniejącego w sytuacji, gdy interes prywatny wyważony z interesem społecznym przemawia za zmianą sposobu dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości, to niezrozumiałe jest, dlaczego w takiej sytuacji właściciel nieruchomości miałby nie posiadać interesu prawnego, a w sytuacji odwrotnej, opisanej przez organ - miałby ten interes posiadać.

Ponadto pełnomocnik podniósł, że skarżąca nie kwestionuje istnienia po stronie organu władztwa planistycznego, ale zarzuca wykroczenie poza jego granice. Przeświadczenie organu o wiejskim charakterze gminy nie powoduje przyznania jej autorytatywnego prawa do wyłączania możliwości zabudowy, zwłaszcza zabudowy wzdłuż drogi krajowej, w centrum nieruchomości, mającej cel usługowy. Wiejski charakter gminy nie jest równoznaczny z utworzeniem z mocy prawa skansenu o powierzchni 101,8 km2, na którym można dopuścić jedynie uprawę roli, stawianie gospodarstw rolnych i kopanie rowów melioracyjnych. Sprzeciwia się temu zarówno interes właścicieli nieruchomości i przysługujące im prawo własności, jak i interes mieszkańców gminy, którzy mają prawo dostępu do usług, w tym sklepów, stacji paliw, infrastruktury drogowej. Zdaniem pełnomocnika, argument organu, iż w gminie jest już jedna stacja paliw i więcej "nie potrzeba" odkrywa w sposób klarowny intencję organu, którą jest uzurpacja prawa do decydowania, ile podmiotów może (a w praktyce: które podmioty mogą) w gminie prowadzić danego rodzaju działalność gospodarczą - co wszakże stanowi jaskrawe przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Natomiast w myśl art. 94 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 559) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ustęp 2 ww. przepisu stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy kodeksu postepowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl natomiast ust. 2 art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 28 lipca 2021 r., II SA/Łd 436/20, odrzucił skargę strony skarżącej na uchwałę będącą przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 grudnia 2021 r., II OSK 2739/21, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Nie ulega wątpliwości, iż zakończenie ww. postępowania sadowoadministracyjnego powoduje, iż między stronami nie toczy się postępowanie w tym samym przedmiocie w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Natomiast okoliczność, że Sąd już raz orzekł prawomocnym postanowieniem w przedmiocie odrzucenia skargi nie wyklucza możliwości wniesienia "nowej" skargi, albowiem odrzucenie skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej (zob. np. postanowienie NSA z 16 lipca 2009r., II OZ 589/09). Sytuacja, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy wcześniej złożona przez tę samą stronę i w tym samym przedmiocie skarga jest rozpoznawana merytorycznie. Dopiero przystąpienie przez sąd do merytorycznej oceny skargi legitymuje sąd do odrzucenia później wniesionej, przez ten sam podmiot w tym samym przedmiocie skargi (postanowienie NSA z 22 czerwca 2012 r., II OSK 1509/12).

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 31 maja 2017r., II OSK 2298/15, LEX nr 2351692).

Przedmiotem skargi jest uchwała z 30 grudnia 2002 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (dalej: Studium). Akt ten został wydany na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) [dalej: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym]. Podkreślić należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Jak sama nazwa wskazuje wyznacza uwarunkowania i kierunki, które ulegają doprecyzowaniu na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie (wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 35/20).

Podkreślić należy różnicę między studium a planem zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Nie oddziałuje natomiast wprost i samodzielnie na wykonywanie prawa własności, ponieważ nie może być podstawą jakichkolwiek rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie planowania przestrzennego - a w konsekwencji nie może być materialnoprawną podstawą odmowy dopuszczenia jakichkolwiek przedsięwzięć inwestycyjnych (wyrok NSA z 31 maja 2017r., II OSK 2298/15).

W judykaturze wskazuje się jednak na możliwość zaskarżenia studium z tej przyczyny, iż ustalenia przyjęte w studium warunkują treść planów zagospodarowania przestrzennego i przez to niewątpliwie wpływają na ograniczenia prawa podmiotów mających nieruchomości na danym terenie (wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., II OSK 839/11).

Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że prawo do zaskarżenia studium, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie – przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (postanowienie NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 355/22 i przywołana tam orzecznictwo).

Podkreślić należy, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który to interes prawny lub uprawnienie jest naruszany przez zaskarżony akt (wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 2143/11). Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15).

Przesłanki zaskarżenia studium wskazuje art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przesłanki te podobnie zostały uregulowana w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (wyrok NSA z 17 marca 2020 r., II OSK 363/19).

Skarżąca zaskarżając ww. uchwałę podniosła, że podjęta została w sposób sprzeczny z zasadami uchwalania studium i swój interes prawny w zaskarżeniu wywodzi z faktu, że Studium odnosi się do nieruchomości skarżącej i przeniesienie jego regulacji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na możliwość wykonywania przez skarżącą prawa własności. Studium przeznacza nieruchomość skarżącej na cele rolnicze i uniemożliwia zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości w przyszłości, w tym wyłącza możliwość realizacji inwestycji w postaci stacji paliw płynnych.

Skarżąca jest nabywcą nieruchomości, tj. działki nr [...] położonej w miejscowości K. i objętej zaskarżoną uchwałą. Możliwość zaskarżenia uchwały przez nabywcę nieruchomości jest wskazywana w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2012 r., II OSK 2316). Skarżąca nabyła ww. działkę 3 listopada 2016 r., a zatem w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 30 grudnia 2002 r. nie była jej właścicielem. Jak wskazał organ, w dacie podjęcia uchwały ówczesna właścicielka nieruchomości była rolnikiem. Przedmiotowa działka ma przeznaczenie rolne, tj. R-grunty orne (grunty rolne – użytki rolne). W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały obecna działka nr [...] wchodziła w skład większej działki i była wykorzystywana rolniczo, tj. do produkcji rolnej. I – jak podkreślił organ – działka ta wykorzystywana była do produkcji rolnej aż do dnia jej sprzedaży, tj. 2016 r. W ocenie zatem Sądu, organ nie przekroczył władztwa planistycznego przeznaczając ww. działkę na cele rolne, ponieważ nie zmienił jej przeznaczenia, ale potwierdził jej dotychczasowe wykorzystywanie i przeznaczenie, które ponadto było zgodne z wolą właścicielki, która wykorzystywała nieruchomość do produkcji rolnej. Ponadto jak wskazał organ ówczesna właścicielka nie wniosła uwag do Studium. Dodać należy także, że rolnicze przeznaczenie tej działki przewidziane było również w poprzednio obowiązującym miejscowym planie z 1991 r.

Jednocześnie podkreślić należy, że działka ta obejmuje gleby o wysokiej klasie bonitacyjnej i jak słusznie podniósł organ, jego obowiązkiem była ochrona rolniczego przeznaczenia tej działki. Zauważyć należy, że działka skarżącej stanowi użytki rolne klas II-IV i prawie w całości stanowi grunty chronionych klas II-IV. Powierzchnia gruntów chronionych przekracza 0,5 ha i tym samym grunty te wymagają zgody ministra na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Organ podkreślił, że nie uzyskano zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z 27 lutego 1991 r., nr VIII/53/91.

Dodatkowo organ podkreślił, że rolnicze przeznaczenie działki jest przyczyną odmowy warunków zabudowy, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Wobec powyższego niezasadny jest m.in. zarzut skargi, iż organ stanowiący gminy nie uwzględnił w momencie uchwalania Studium nadchodzącego rozwoju gospodarczego miejscowości i tym samym potrzeby przewidzenia zagospodarowania na cele mieszkalne, jak i usługowe. Gmina K. jest gminą wiejską, której rozwój - jak podniósł organ - uzależniony jest od rozwoju gospodarki rolnej, agroturystyki i rekreacji. A zasady zabudowy mieszkaniowej wskazują na koniczność utrzymania miejsc zainwestowania w istniejącej i projektowanej zabudowy. Na glebach chronionych – jak to ma miejsce w odniesieniu do działki skarżącej - dopuszcza się jedynie lokalizację zabudowy zagrodowej. Na terenie Gminy występują duże kompleksy z udziałem gleb najwyższej bonitacji, które oznaczono jako obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W Studium zatem przewidziano zasadę utrzymania i rozwoju funkcji rolniczej. Wobec tak przedstawiającego się charakteru Gminy, tj. rolniczego, przewidziano zasady mające na celu ochronę tego charakteru, który niejako podyktowany jest rodzajem występujących gleb (wysokiej bonitacji). Wobec istniejących obszarów rolniczej przestrzeni i gruntów przewidzianych do produkcji rolnej, przewidziano, że rozwój Gminy nie zmieni jej charakteru, a tym samym nie było wymagane zwiększenie przeznaczenia obszarów, np. na usługi, które mają przeważający udział na terenach miejskich. Charakter tej Gminy nie uległ zmianie na przestrzeni lat, tj. od uchwalenia zaskarżonej uchwały do dzisiaj, jak zauważył organ. A zatem rozwój tej Gminy nie zmienił jej charakteru. Dokonanie omawianych ustaleń w Studium, co do charakteru Gminy i co do kierunków jej zagospodarowania, wbrew twierdzeniom skarżącej, świadczy o uwzględnieniu interesu publicznego oraz potrzeb w zakresie rozwoju. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponownie podkreślając, że zaskarżona uchwała nie zmieniła dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania działki skarżącej, jedynie jak podniosła skarżąca, rolnicze jej przeznaczenie koliduje z przyszłymi zamiarami, czy też planami w jej zagospodarowaniu, podkreślić należy, że jest to zamiar przyszły i niepewny, a co istotne dotyczy przyszłości. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej Studium nie narusza prawa własności skarżącej i nie wpływa na ograniczenie w zagospodarowaniu działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Działka była wykorzystywana rolniczo przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały i po jej uchwaleniu oraz nadal może być w takim celu wykorzystywana. Nie można zatem przyjąć, że uprawnienia właścicielskie zostały naruszone. Skarżąca może w ramach przysługującego jej prawa własności dysponować działką zgodnie z jej przeznaczeniem. Zaskarżona uchwała nie ogranicza ani nie pozbawia uprawnień skarżącej, jako właściciela. Uchwała ta nie wprowadziła nowych nakazów ani zakazów. Ustalenia Studium co do zagospodarowania tej działki zostały dokonane zatem zgodnie z porządkiem prawnym.

Jak zostało to już wskazane, organ nie przekroczył zatem władztwa planistycznego polegającego na ustaleniu przez Gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy przy wyważeniu wartości chronionych konstytucyjnie (prawo własności, ochrona środowiska, ochrona przyrody) oraz uwzględnieniu interesu publicznego.

Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia gminnego prawodawcy mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Gmina może korzystać ze swych uprawnień, przy czym ewentualna ingerencja gminy w prawa właścicielskie musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny oraz interes indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi (wyrok WSA w Gliwicach z 16 września 2019 r., II SA/Gl 245/19).

Zarzut skargi dotyczący braku aktualizacji Studium również nie znajduje w tej sprawie żadnego uzasadnienia. Aktualizacja studium, którą uregulowano w art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyłączną kompetencją organu. Do obowiązków właściwych organów gminy należy aktualizacja studium i planów miejscowych, a w szczególności konieczność dokonywania zmian tych aktów (wyrok NSA z 20 stycznia 2017 r., II OSK 1106/15). W przedmiotowej sprawie nie sposób stwierdzić, aby taka konieczność zaistniała, biorąc pod uwagę charakter gruntów działki skarżącej.

W doktrynie podnoszone jest, że podjęcie uchwały w sprawie nieaktualności aktu planistycznego bezpośrednio nie wpływa na jego ważność (...). Stwierdzenie nieaktualności planu (studium) jest bowiem przede wszystkim efektem samodzielnej oceny rady gminy, że przyjęte przez radę i obowiązujące na terenie gminy akty kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej (a więc studium i plan bądź plany miejscowe), są nieadekwatne do istniejących uwarunkowań faktycznych, w konsekwencji nie są w przyjętym kształcie instrumentami zapewniającymi prawidłowe prowadzenie polityki przestrzennej, redefiniowanej przez radę gminy w związku z zaistniałymi okolicznościami (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa 2009, s. 275). Na zmianę uwarunkowań faktycznych dotyczących działki skarżącej, które stanowić by mogły o konieczności podjęcia uchwały o aktualizacji Studium, nie wskazali ani skarżąca ani organ.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP wskazać należy, że ustawa zasadnicza w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 k.c.), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój) (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 listopada 2015 r., II SA/Go 543/15).

Mając na uwadze zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji wskazać należy, że z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć taką działalność na terenie objętym planem w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taki interes miałby charakter bardzo ogólny i potencjalny. Interes oparty wyłącznie na tej zasadzie dawałby każdej osobie zainteresowanej dopiero w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze dowolnej gminy (wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/07).

W zakresie zgłoszonych wniosków dowodowych przez strony postępowania, wskazać należy, że zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę wniosek dowody stanowi w zasadzie wypełnienie obowiązku ustawowego przez organ, tj. przedłożenia wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy administracyjnej. Zgłoszony przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z 13 kwietnia 2022 r. wniosek o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy faktu znanego Sądowi z urzędu. Natomiast zgłoszony przez pełnomocnika skarżącej wniosek dowodowy w skardze nie wypełnia przesłanki z art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. W sprawie nie zaistniały bowiem wątpliwości do wyjaśnienia, których niezbędne byłyby dowody z dokumentów wskazanych w skardze.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

dc