Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 744/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2021 r, nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. R. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 744/21

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...].04.2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 17 ust.1 pkt 4, ust.1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 20 ust.3, art. 24, art. 25 ust.1, art. 26, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.) oraz Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił przyznania S. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. na osobę: J. R. ur. [...].01.1958r.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dnia [...].07.2020r.wpłynął wniosek S. R. (dalej jako skarżący) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. R.. W dniu [...].08.2020r. decyzją nr [...], organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które po rozpatrzeniu sprawy uchyliło rzeczoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku przeprowadzonego w dniu [...].02.2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, iż rodzina składa się z dwóch dorosłych osób, które prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżący ma [...] lat, nie ma żadnego wykształcenia, ponieważ nigdy nie uczęszczał do żadnej szkoły, nie poszukiwał pracy, nie był i nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna lub poszukująca pracy, nawet gdy żyła jeszcze matka skarżącego (to ona sprawowała wówczas opiekę nad J. R. i pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy). Sporadycznie podejmował prace dorywcze. Stan zdrowia J. R. wymaga stałej pomocy osób trzecich, gdyż porusza się na wózku inwalidzkim. Wszystkie czynności pielęgnacyjne, opiekuńcze i higieniczne, których wymaga J. R. wykonuje skarżący.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. matce albo ojcu,

2. opiekunowi faktycznemu dziecka,

3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną, w rozumieniu ustawy 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Skarżący z uwagi na fakt, iż J. R. jest wdowcem znajduje się w kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednakże skarżący nie spełnia przesłanek wynikających z dalszej części tego artykułu, gdyż nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwała opiekę niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. O rezygnacji z zatrudnienia, czy też jej świadomym niepodejmowaniu, można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia (na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby, stan zdrowia oraz kwalifikacje). Zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (bądź niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyrok WSA w Poznaniu z dn. 14.11.2019r. sygn. akt II SA/Po 662/19). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne jest kompensacją utraconego dochodu osoby, która zmuszona była do rezygnacji z pracy zarobkowej na rzecz opieki nad osobą tego wymagającą. Chodzi zatem o to, by sytuacja rodziny się nie pogorszyła gdy opiekun zaprzestaje zatrudnienia, zatem świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako swoiste wynagrodzenie za samo sprawowanie opieki nad członkiem rodziny. Obowiązek osobistego starania o utrzymanie niepełnosprawnego członka rodziny jest elementem obowiązku alimentacyjnego, który ma swoje źródło w zapisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dlatego skarżący nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zostało bowiem ściśle powiązane z rezygnacją z pracy zarobkowej, lub niepodejmowaniem takiej pracy przez osobę obiektywnie zdolną do pracy. Organ I instancji uznał, że pozostawanie bez zatrudnienia przez skarżącego nie jest spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, lecz także wybranym stylem życia i uwarunkowaniami kulturowymi grupy mniejszości etnicznej, z której się on wywodzi. Rodzina od lat pozostaje w systemie pomocy społecznej, pozostając poza rynkiem pracy.

Skarżący pobiera w Ośrodku Pomocy Społecznej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który przyznano decyzją z dnia [...].01.2021r. nr [...] W związku ze zbiegiem praw do świadczeń skarżący złożył wniosek o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem na dzień rozpatrywania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...].09.2007r. znak [...] niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała [...].04.2001r., tj. w chwili, kiedy J. R. miał [...] lata.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Organ mimo konstytucyjnej wykładni prawa musi przestrzegać literalnego brzmienia w/w przepisu ustawy, bowiem nie został on w ustawie derogowany.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w swym wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 stwierdził, że : "wykonanie niniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądza, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa". Obowiązywanie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia), nie jest więc żadną interpretacją, stanowiskiem czy wykładnią ani wytyczną Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej tylko wynika wprost z ww. wyroku i uzasadnienia TK, powszechnie dostępnego na stronie internetowej TK.

W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r., w świetle jednoznacznie wskazanych przez sam Trybunał Konstytucyjny, wymienionych wyżej skutków ww. wyroku, niezależnie od rozstrzygnięć organów odwoławczych, czy sądów administracyjnych, pozostaje obowiązującym przepisem prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł S. R. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1.Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) Błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP.

b) Dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., pomijającej cele ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepis art. 16a u.ś.r. stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny jego wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

c) Naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 u.ś.r., co w konsekwencji :

- skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego;

- doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego.

d) Dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy brakiem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.

2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez syna dorosłej osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in., że organ I instancji odmawiając skarżącemu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., gdyż pominął cel ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych i przyjął, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepis art. 16a u.ś.r. stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędnie uznał, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny jego wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Tym samym organ naruszył art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie określonej w nim normy prawnej, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń. Uchybienie organu doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący z jego słusznym interesem.

Dalej przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających tezę, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, iż wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia określonego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją.

W ocenie skarżącego, fakt uzyskiwania przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis stanowi o zbiegu uprawnień, które winny być rozpatrywane po uprzednim zbadaniu przesłanek do ich uzyskania i ustalenia prawa.

Zasadniczym zarzutem stawianym w odwołaniu było naruszenie przez organ I instancji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegające na błędnej wykładni ww. przepisu. Powodem niepodejmowania zatrudnienia w przypadku skarżącego była i jest potrzeba sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Wobec powyższego stanowisko organu pierwszej instancji należy uznać za sprzeczne z wykładnią celowościową art. 17 u.ś.r., jak i przytoczonym w odwołaniu ugruntowanym orzecznictwem w ww. przedmiocie.

Reasumując kluczowa jest okoliczność, że z uwagi na stan zdrowia ojca skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia. Oznacza to, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, co w niniejszej sprawie zachodzi, a ww. opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej przez skarżącego. Nie ma znaczenia podnoszony brak aktywności zawodowej przed podjęciem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem.

Abstrahując od wskazanych przez skarżącego zarzutów naruszenia prawa materialnego zarzucono, także naruszenia o charakterze procesowym.

Podkreślono, że zastosowanie przez organ wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest podjęcie próby zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18.10.2001 r., I KZP 22/01, a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s.203 i nast.; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s.151; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s.123 i nast.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych i przytoczyło treść art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W ocenie Kolegium nie do zaakceptowania jest ocena dokonana w tej sprawie przez organ I instancji, że warunkiem, którego nie spełnił skarżący jest kryterium wieku, kiedy powstała niepełnosprawność jego ojca.

Zdaniem Kolegium w badanej sprawie należało dokonać wykładni w/w przepisu z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), którym orzeczono o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno co do jego skutków, jak i kluczowego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tego powodu, rozpoznając niniejszą sprawę, organy I instancji zobowiązany był uwzględnić wskazany wyrok, którym Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Przechodząc do kwestii pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem, wskazano, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje ponadto na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal trzykrotnie wyższe od otrzymywanego przez odwołującą specjalnego zasiłku opiekuńczego (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego obecnie to 1971 zł, wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego – 620 zł). Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt : I OSK 2392/19, LEX nr: 2767685).

Powyższe rozważania w drodze analogii odniesiono do interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Przypomniano, iż w realiach niniejszej sprawy (według stanu na dzień wniesienia odwołania) specjalny zasiłek opiekuńczy skarżącego wynosił [...] zł, zaś wysokość wnioskowanego świadczenia - [...] zł. Za prawidłową uznano tezę, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w wysokości niższej niż to świadczenie. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).

Zgodnie z zasadą równości wobec prawa wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (tak w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87; z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r" sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

Celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ustawodawca zróżnicował jednakże świadomie sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W pierwszej sytuacji ratio legis takiego rozwiązania prawnego wynikało z tego, iż osoby, których pozbawiano ex lege prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadały już zapewnione źródło utrzymania. Decyzja ustawodawcy pozostawała tym samym w pełnej zgodności z celem, któremu służyło wprowadzenie do systemu zabezpieczenia społecznego przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego i była racjonalna w sytuacji, gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była niższa od wysokości świadczeń wyłączających prawo do niego.

Rozwiązania ustawowe były zgodne z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie równości wobec prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt: I OSK 2392/19, LEX nr 2767685, w którym wskazano, że brak jest przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. W podobnym duchu należy interpretować art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Kolegium skarżący nie spełnił wszystkich przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten bowiem stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie oceny związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie utraty uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, a więc pomoc tym osobom, które poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Celem tego uregulowania jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie.

W ocenie Kolegium taki wyraźny i bezpośredni związek między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie występuje w niniejszej sprawie.

Zwrócono uwagę, że jak wynika z rodzinnego wywiadu środowiskowego, skarżący ma aktualnie [...] lat, nie ma żadnego wykształcenia, nie uczęszczał do żadnej szkoły. Skarżący nigdy nie pracował zawodowo, nie poszukiwał pracy stałej, nie był i nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna czy poszukująca pracy. Podzielono stanowisko organu I instancji, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Skoro zatem skarżący nie uczęszczał do szkoły, nie ma żadnego wykształcenia i nigdy nie pracował, ani nie poszukiwał pracy, to trudno doszukać się bezpośredniego związku przyczynowego między koniecznością sprawowania opieki nad J. R., a dalszym niepodejmowaniem pracy przez skarżącego. Kolegium stanęło na stanowisku, że skarżący nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegającej na niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Marginalnie jedynie wskazano, że Kolegium nie podziela żadnego z zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. R. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) Dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. :

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad ojcem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zasadniczym zarzutem jest naruszenie przez organ w decyzji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegające na błędnej wykładni ww. przepisu.

Organ pomijając celowościową wykładnię ww. przepisu uznał, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji ww. normy prawnej, co stoi w sprzeczności z niekwestionowanym orzecznictwem w tym zakresie.

Organy obu instancji nie ustrzegły się również od naruszeń o charakterze procesowym. Organ I i II instancji dokonały sprzecznych ustaleń faktycznych. Ustalenia organu drugiej instancji również są wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony organ wymienia szeroki zakres opieki - nie kwestionując jej co do zasady, z drugiej podnosi, że wykonywane przez skarżącego czynności opiekuńcze mają jedynie charakter pomocniczy, co powoduje, że decyzja w ww. kształcie nie może się ostać.

Prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r., prowadzi do wniosku, że skarżący opiekujący się niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm., dalej u.ś.r.).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...].04.2021 r. nr [...] odmawiającą przyznania na podstawie art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. S. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem J. R..

Ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji były niesporne. W szczególności niesporne było to, że skarżący po śmierci swej matki sprawuje faktyczną opiekę nad swoim ojcem, że do chwili śmierci matki nie pracował zawodowo, a także że po śmierci matki pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy.

Sąd wskazuje, że Kolegium trafnie uznało, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. W rezultacie Kolegium prawidłowo oceniło spełnienie przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i przyjęło, że spełnione są w/w przesłanki. Sąd w pełni podziela to stanowisko organu odwoławczego oraz przedstawiona na jego poparcie argumentację.

W myśl art.17 ust.1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Według art. 17 ust.1b. u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Artykuł 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowią, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Sąd wskazuje, że nie podziela poglądu, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zbieg takich uprawnień jest możliwy, lecz wówczas stronie w myśl art.27 ust.5 u.ś.r. przysługuje jedynie jedno z tych świadczeń, przy czym to stronie przysługuje prawo wyboru świadczenia.

W realiach tej sprawy istotne jest, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. (sygn. K 38/13) orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu tego wyroku TK wskazał m.in., że stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie, gdyż dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Zwrócono uwagę, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Rozstrzygnięcie takie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niekonstytucyjność dotyczy jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. TK stwierdził, iż wykonanie wyroku wymagać będzie podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądził, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Pozostawił ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody (pozwalający na uwzględnienie zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanowanie poprawnie nabytego prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa).

Jednocześnie TK w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż "skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Wyrok wydany przez TK jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej jednostki aktu normatywnego, a jedynie wywodzonej z tego przepisu określonej normy prawnej. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dalszym ciągu jest przepisem obowiązującym. Wyrok ten odnosi się więc do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

W świetle powyższego niewątpliwie z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443).

Wprawdzie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w literalnym brzmieniu nadal istnieje, jednak szczególnie w świetle orzeczenia TK z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 wymaga oczywiście interpretacji wykraczającej poza zakres wykładni językowej. Przy czym w zaistniałym stanie prawnym interpretacja tego przepisu w chwili wydania kwestionowanej decyzji organu I instancji w dniu 28.05.2020 r. była już jasna i nie budziła wątpliwości w świetle skutków jaki rodzi stwierdzenie jego niekonstytucyjności. Zauważyć należy, że obecne znaczenie art.17 ust.1b u.ś.r., a właściwie podstawowe konsekwencje wejścia w życie w/w orzeczenia TK dla jego stosowania, zostało już wielokrotnie wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy podkreślić, że odmienna linia orzecznicza, która ostatecznie się nie utrzymała, oparta była na wyrokach sądów z 2015 r. Uznać należy zatem, że w zakresie konieczności uwzględnienia zmian wynikających z orzeczenia TK z 21 października 2014r. przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. nie mógł budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych chwili wydania kwestionowanej decyzji organu I instancji.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Według art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 02 sierpnia 2016r. o sygn. I OSK 923/16 (publ. CBOSA) w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Nie ma przy tym znaczenia prawnego odwoływanie się do treści uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zawiera ono bowiem jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia. Zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją, na podstawie tego przepisu. (tak również trafnie NSA w wyroku z 10 listopada 2016 r. o sygn. I OSK [...], publ. CBOSA).

Jak już wspomniano, Trybunał Konstytucyjny w przytaczanym wyroku nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis - we wskazanym w wyroku zakresie - domniemania konstytucyjności i to od momentu wejścia w życie tego przepisu. Pogląd taki przedstawiają w swoich wyrokach zgodnie sądy administracyjne (np. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 grudnia 2015 r. II SA/Go 861/15, WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2015 r., III SA/Kr 756/15, WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2015 r., II SA/Po 970/15, WSA w Opolu z dnia 12 listopada 2015 r., II SA/Op 360/15). Zdaniem sądów, wyrażonym m.in. w powyższych wyrokach, we wskazanym zakresie Trybunał stwierdził niekonstytucyjność omawianego przepisu, a jego dalsze stosowanie wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1 b u.ś.r. odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego.

Dostrzec trzeba, że wyrok Trybunału wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r., i wprawdzie nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną, która w polskim porządku prawnym nie może być bardziej oczywista. Ma on wpływ na sytuację prawną skarżącego i dlatego organy administracji rozstrzygające o prawie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobujące powyższe stanowisko jest stosunkowo jednolite (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 5/17 i powołane tam orzeczenia; wyroki WSA w Opolu z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 370/16, z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18 i z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 138/18; wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2019r. o sygn. II SA/Po 1152/18; wyroki NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; sygn. akt I OSK 40/20; wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Powyższe stanowisko sądów administracyjnych jest nadal aktualne, czego dowodem są kolejne orzeczenia aprobujące wyżej przedstawiona argumentację.

Nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, został uznany za niezgodny z Konstytucją.

Wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; z dnia 2 sierpnia 2016r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1853/16; z dnia 10 maja 2017r. sygn. akt I OSK 158/17).

Trafnie też wskazało Kolegium, że obecnie dominujące jest stanowisko judykatury wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt: I OSK 2392/19, LEX nr 2767685, w którym wskazano, że brak jest przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. W podobnym duchu należy interpretować art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że istnieje w tej kwestii również stanowisko przeciwne w orzecznictwie sądów administracyjnych, chociaż nie jest ono dominujące. Przykładowo w wyrokach WSA w Poznaniu z 24.02.2021 r. o sygn. IV SA/Po 1902/20 oraz z 25.03.2021 r. o sygn. IV SA/Po 1650/20 przedstawiono odmienną argumentację opartą na uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zasadniczą osią sporu w tej sprawie jest to, czy skarżący spełnia zasadniczą przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie przesłankę niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Sąd podziela ocenę, że stan faktyczny w tej sprawie w tym zakresie jest szczególny, gdyż jak ustalono w niekwestionowany sposób skarżący tworzy wraz z ojcem rodzinę składającą się z dwóch dorosłych osób, które prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Niesporne jest też, że stan zdrowia J. R. wymaga stałej pomocy osób trzecich, gdyż porusza się na wózku inwalidzkimi, a wszystkie czynności pielęgnacyjne, opiekuńcze i higieniczne, których wymaga wykonuje skarżący. Co istotne i co budzi poważne wątpliwości, skarżący ma 30 lat, nie ma żadnego wykształcenia, ponieważ nigdy nie uczęszczał do żadnej szkoły, nie poszukiwał pracy, nie był i nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna lub poszukująca pracy, nawet gdy żyła jeszcze matka skarżącego, która wówczas sprawowała opiekę nad J. R. i pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Sporadycznie podejmował prace dorywcze.

Trafnie więc zwróciło uwagę Kolegium na to, że jak wynika z rodzinnego wywiadu środowiskowego, skarżący mając aktualnie [...] lat, nie ma żadnego wykształcenia, nie uczęszczał do żadnej szkoły, nigdy nie pracował zawodowo, nie poszukiwał pracy stałej, nie był i nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna czy poszukująca pracy.

W świetle powyższego zasadna jest wątpliwość, czy skarżący spełnił zasadniczą w tej sprawie przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodjęcia.

Sąd podkreśla, że podstawową przesłanką umożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie zatrudnienia bądź rezygnacja z pracy zarobkowej z uwagi na wykonywanie opieki nad osobą niepełnosprawną.

W judykaturze istnieje pogląd, że skoro strona skarżąca nigdy nie pracowała, to brak jest podstaw do formułowania ocen, że zrezygnowała ona z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą bliską (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 02.09.2021 r. o sygn. IV SA/Po 283/21, publ. CBOSA)

Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 15.04.2021 r. o sygn. III SA/Gd 1214/20 (publ. CBOSA) zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/1).

Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19).

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie utraty uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Rezygnacja z podjęcia pracy lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, a więc pomoc tym osobom, które poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Celem tego uregulowania jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia lub jego podjęcia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie.

Jak już wspomniano w kontrolowanej sprawie istnieje wątpliwość, czy została w tym przypadku spełniona przesłanka wyżej opisanej przesłanki rezygnacji lub nie podjęcia zatrudnienia.

W art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyraźnie wskazuje się, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z unormowania zawartego w art. 17 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną lub z podjęcia takiego zatrudnienia (art. 17 ust. 1). Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) lub b). Przepis art. 17 u.ś.r. stanowi zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani z innych ustaw. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji.

Specjalny zasiłek opiekuńczy w myśl art.16a u.ś.r. przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego również odnośnie specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazuje się, że z punktu widzenia celu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. W świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. okoliczność, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi więc sama w sobie wystarczającej przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Koniecznym jest bowiem, aby rezygnacja z zatrudnienia lub jego podjęcia była powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Niezbędne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Aby można było przyznać stronie specjalny zasiłek opiekuńczy, w rezultacie kluczowe znaczenie ma zbadanie okoliczności i powodów tej rezygnacji. Nadto należy ustalić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą. (tak wyrok WSA w Łodzi z 25.05.2021 r. o sygn. II SA/Łd 262/21, publ. CBOSA)

Tak więc zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, tożsamą podstawową przesłanką jego przyznania jest to, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą bliską.

Tymczasem uwadze organów obu instancji - które przecież stanęły na stanowisku, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia - umknęło, że - jak wskazał organ I instancji - skarżący pobiera w Ośrodku Pomocy Społecznej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem (świadczenie przyznano decyzją z dnia [...].01.2021r. nr [...]). Wprawdzie samej w/w decyzji brak jest w aktach sprawy, lecz jej istnienie nie budzi wątpliwości Sądu w świetle powołania się na nią przez organ władzy publicznej wskazujący przy tym jej treść, datę i numer.

Powyższe jest bardzo istotne gdyż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanie świadczenia jest uwarunkowane spełnieniem takiej samej przesłanki, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia. Przy czym to ten sam organ I instancji w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego uznał, że przesłanka ta jest spełniona przyznając to świadczenie, a w przypadku kontrolowanego świadczenia pielęgnacyjnego zaledwie trzy miesiące później stanął na stanowisku, iż przesłanka ta nie jest spełniona. Ważnym jest, że organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił tej rozbieżności, a organ odwoławczy nie dostrzegł tej sprzeczności w ten sposób ją akceptując.

Wobec powyższego Sąd przyjął, organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie dlaczego nie przyjęto w kontrolowanej sprawie spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia, skoro w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego zaledwie trzy miesiące wcześniej ten sam organ uznał, że przesłanka ta była i nadal jest spełniona.

Ponadto organy nie ustaliły faktycznego zakresu opieki skarżącego nad ojcem. W razie przyjęcia przez organy, że w kontrolowanej sprawie jednak jest spełniona przez skarżącego przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia organy winny ustalić dokładny zakres faktycznej opieki skarżącego nad ojcem i wykonywanych przezeń czynności, gdyż dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie oceny, czy istotnie rezygnacja z zatrudnienia lub z jego podjęcia jest uwarunkowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Z tego względu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200 i art.205 § 2 p.p.s.a.