Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 558/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ;  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia {...} nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka


UZASADNIENIE

II SA/Po 558/07

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania S.A., M.A. oraz J.A-B. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynków jednorodzinnych, dwumieszkaniowych w zabudowie szeregowej z częścią usługowo handlową na działkach nr [...],[...],[...],[...] (obręb S.) w P. przy ul. T.P. [...] i [...] – utrzymało decyzję w mocy.

Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. M.Sz. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, dwumieszkaniowych w zabudowie szeregowej z częścią handlowo usługową położonych na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ul. P. [...],[...] w P.. Wskazał, że na dzień złożenia wniosku stan zagospodarowania terenu obejmował mieszkalnictwo i handel, jednocześnie jednak stwierdził, iż działki nie były zabudowane. Planowana inwestycja miała objąć zabudowę [...] m2 powierzchni działek (w tym powierzchni usługowo-handlowej około [...] m2), co stanowiło 38-40 % powierzchni terenu objętego wnioskiem.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Wskazał w szczególności, iż szerokość elewacji frontowej może wynosić maksymalnie 20 m, a jej wysokość obejmująca trzy kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe i piwnice wyniesioną ponad poziom gruntu – 9,5 m. Parametry te odpowiadały wynikom analizy urbanistycznej z dnia [...] marca 2006 r. W wyniku odwołania M.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło jednak powyższą decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania (decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]). Organ stwierdził, że wskaźnik zabudowy ustalono niezgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W myśl tego przepisu wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy powinno odpowiadać średniemu wskaźnikowi dla obszaru analizowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło także, że cały obszar analizowany jest zabudowany budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi, a zabudowa szeregowa znajduje się tylko wzdłuż ulicy P. Na tej podstawie uznało, że wprowadzenie dalszej zabudowy szeregowej powinno być poprzedzone opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powołał się również na negatywną opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] stycznia 2006 r. wskazując, iż notatka służbowa z [...] lutego 2006 r. jest niewystarczająca dla uzasadnienia tak istotnego naruszenia ładu przestrzennego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy sporządzono dwie analizy urbanistyczne: z dnia [...] listopada 2006 r. oraz z dnia [...] marca 2007 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. M. Sz. zaakceptował wyniki drugiej z nich.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz.. 717 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ponownie ustalono warunki zabudowy dla budynków jednorodzinnych, dwumieszkaniowych w zabudowie szeregowej z częścią usługowo handlową na działkach nr [...],[...],[...],[...], obręb S. w P. przy ul. P. [...] i [...]. W decyzji przewidziano w szczególności, iż maksymalna szerokość elewacji frontowej wynosić może 19 m, a wysokość (do kalenicy) 8,5 m. Przyjęte parametry zabudowy uzasadniono koniecznością podkreślenia pierzejowego charakteru części ulicy i ukształtowania wnętrza urbanistycznego o cechach placu. Z uwagi na zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazania, iż planowana inwestycja powinna stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, Prezydent Miasta P. powołał fakt, iż wnioskodawca zaakceptował wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Ponadto wyjaśnił, iż w sprawie nie znalazł zastosowania art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z uwag na datę złożenia wniosku przez inwestora (dnia [...] listopada 2005 r.). Organ odniósł się także do zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania przez S.A. Podkreślił, że warunki ustalono zgodnie z analizą funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu sporządzoną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizie poddano obszar, którego granice wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m wraz z działką, na której przewidziano lokalizację inwestycji. Do decyzji załączono wnioski analizy datowane na dzień [...] maja 2007 r.

W odwołaniu S.A., M.A. oraz J.A-B. podnieśli, iż nie zgadzają się z analizą urbanistyczną, na której oparto decyzję. W ich ocenie inwestycja nie odpowiadała parametrom i cechom zabudowy sąsiedniej i była niezgodna z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dotyczyło to wysokości elewacji frontowej (8,5 m), która wynosi średnio 7-7,5 m oraz funkcji budynków, bowiem zabudowa sąsiednia miała charakter jednorodzinny wolnostojący, bez funkcji handlowych i usługowych. Ponadto koncepcja "rynku" uzasadniająca parametry inwestycji przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy była sprzeczna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pozbawiona podstaw merytorycznych. W ocenie skarżących nie przystawała do istniejącego kształtu drogi (ul. P.), była niefunkcjonalna (ze względu na likwidację i sprzedaż przez Spółdzielnię Mieszkaniową N.D. działek, które mogłyby pełnić funkcję przejść do rynku) oraz sprzeczna z oczekiwaniami osób zamieszkujących działki sąsiednie.

Utrzymując decyzję w mocy w oparciu o art. 59, art. 60, art. 61 i 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczna sporządzona w dniu [...] marca 2007 r. Zdaniem organu istotne było, że dla działek objętych wnioskiem przyjęto we wcześniej obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego funkcję tzw. ryneczku, o szczególnych walorach urbanistycznych. Powołano plany zagospodarowania przestrzennego z roku 1988 i 1994. Wskazano również, że Rada Miasta P. będzie głosowała nad przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów ul. B. i T., który zakłada utrzymanie funkcji rynku dla analizowanego terenu. W ocenie organu fakty te uzasadniały odstąpienie od parametrów zabudowy wyznaczonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W skardze S.A. zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż spełniony jest wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, jaką jest budownictwo jednorodzinne; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 4 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 6 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na maksymalnie 19 m. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi S.A. wskazała, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. Podniosła, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem skarżącej powyższy wymóg nie został spełniony w zakresie kontynuacji funkcji budownictwa jednorodzinnego. Zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Przyjęcie zwartej zabudowy spowoduje faktyczne obejście tych ograniczeń i położenie zbyt dużego nacisku na funkcję usługową. Skarżąca podniosła, że planowaną zabudowę trzeba oceniać w perspektywie otaczających ją budynków. Są to wyłącznie wolnostojące budynki jednorodzinne nadające terenowi unikalny charakter. Organy dostrzegały tę okoliczność, ale zdecydowały się na odejście od dotychczasowego charakteru i parametrów zabudowy. Umotywowano to powstaniem urbanistycznego elementu w postaci ryneczku oraz cechami charakterystycznymi miejsca planowanej zabudowy. W ocenie S.A. argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji była błędna. Skoro dla terenu objętego decyzją nie ma obowiązującego planu, to niewystarczające było odwoływanie się do uchylonych rozwiązań, bowiem narusza to art. 6. k.p.a. Plan uchylony może pełnić jedynie funkcje pomocnicze, ale priorytetowa powinna pozostać dbałość o przyjęcie rozwiązań najlepiej przystających do aktualnych uwarunkowań. Skarżąca zaznaczyła również, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a jeśli na działkach sąsiednich przebiega ona tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. S.A. podała, że 8,5 metra to najwyższa wysokość sąsiadującego budynku w najbliższej okolicy, zatem średnia wysokość powinna być niższa niż przyjęto. W ocenie skarżącej naruszono również art. 61. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Takie rozwiązanie zostało natomiast pominięte w decyzji. Uzasadniając naruszenie art. 61. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 poprzez nieprawidłowe wyznaczenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej (na 19 m), skarżąca podniosła, iż przeprowadzona analiza wskazywała, że maksymalna szerokość elewacji frontowej wynosić może 17 m. Natomiast w dołączonej do decyzji tabeli zawierającej wnioski analizy parametr ten wyznaczono na maksymalnie 19 m. Taki zapis znalazł się w również w decyzji pierwszej instancji. Szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, a odstępstwo od tej reguły możliwe jest tylko, jeżeli wynika to z analizy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie powyższe Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Już na tym etapie dostrzegł uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów (które utraciły moc) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest zatem warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załącza się do decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Z protokołu z wysłuchania strony z dnia [...] października 2006 r. wynika, iż po uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze M. Sz. zobowiązał się dokonać korekty wniosku stosownie do parametrów kolejnej analizy urbanistycznej jaka miała być sporządzona w sprawie. Na kolejnych stronach akt administracyjnych załączono wyniki analizy z dnia [...] listopada 2006 r. podpisane przez M.K. W analizie ustalono w szczególności, iż szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji przy ulicy P. oraz K. powinna wynieść maksymalnie 17 m, natomiast wysokość elewacji (do kalenicy) od ulicy P. - 8,5 m. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r., w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.), powiadomiono strony o zakończeniu postępowania dowodowego umożliwiając im zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W wyznaczonym terminie stawiła się S.A., która po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem oświadczyła, że w jej ocenie wysokość budynków powinna wynosić maksymalnie 7,5 m, a powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 20% powierzchni działki. Budynki powinny natomiast nawiązywać do zabudowy działek sąsiednich. Postulowała likwidację "rynku" przez usytuowanie budynków w bliższej odległości od ulicy P. Jej zdaniem planowana zabudowa spowoduje spadek wartości jej działki (przy ulicy G. [...]), bowiem skutkować będzie zaciemnieniem. Również M.A. wniósł zastrzeżenia do przeprowadzonej analizy wskazując, że nie uwzględniono uwag zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie konieczności wstrzymania prac projektowych do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uwzględnienia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Mimo zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego prowadzono je nadal. W szczególności do akt załączono kolejną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu datowaną na dzień [...] marca 2007 r. W analizie nie podano, kto jest jej autorem ani nie została ona podpisana (a jedynie parafowana przez niezidentyfikowaną osobę). Według wytycznych zawartych w opracowaniu szerokość elewacji frontowej wzdłuż ulicy P. powinna wynieść maksymalnie 19 m, natomiast maksymalna wysokość elewacji (do kalenicy) - 8,5 m. W odróżnieniu od pozostałych stron postępowania (S.A., M.A.), które złożyły swe uwagi do analizy z dnia [...] listopada 2006 r., wnioskodawca M. Sz. złożył oświadczenie o akceptacji wyników późniejszej analizy z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję dnia [...] czerwca 2007 r., nie poprzedzając rozstrzygnięcia ponownym zawiadomieniem pozostałych stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do materiału dowodowego uzupełnionego o kolejną analizę urbanistyczną (z dnia [...] marca 2007 r.).

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy uchybiły zasadzie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawarte w treści tego przepisu sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, iż chodzi o moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem w wyniku złożonych oświadczeń zajdzie konieczność prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, powinien powiadomić o tym strony i ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do ostatecznie zebranego (kompletnego) materiału sprawy. Prezydent Miasta P. w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. poinformował skarżącą, że postępowanie dowodowe zostało zakończone. Zapoznając się z aktami w trybie art. 10 § 1 k.p.a. pozostawała ona zatem w przekonaniu, że ma do czynienia z kompletnym materiałem sprawy. Tymczasem parametry inwestycji określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie odpowiadały analizie urbanistycznej z dnia [...] listopada 2006 r., z którą zapoznano skarżącą. Dotyczy to w szczególności maksymalnej szerokości elewacji frontowej, którą ustalono na 19 m, zamiast planowanej w analizie - 17 m. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika (wskazanie na treść pisma z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz przyjęte parametry inwestycji), że organ oparł rozstrzygnięcie na analizie sporządzonej dnia [...] marca 2007 r. Powołało ją również (wprost) Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do jej treści.

Uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z analizą urbanistyczną, jaką uczyniono podstawą decyzji, stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że opracowanie dotyczące wymagań nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu determinuje treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości jej powierzchni, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji. Z powołaniem na analizę urbanistyczną organ może nawet odstąpić od ścisłych wymagań dotyczących tych parametrów określonych w rozporządzeniu (§ 4 pkt 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). W sprawie taka sytuacja miała miejsce. Wyniki analizy urbanistycznej zostały jednak przyjęte przez organy bezkrytycznie, a ze względu na charakter postępowania (ustalenie warunków zabudowy, zagospodarowania terenu) ich wszechstronna ocena wymagała w szczególności skonfrontowania z wniesionymi (do niej) uwagami stron postępowania, a co najmniej poparcia stwierdzeniem, że żadna ze stron - mimo takiej możliwości - nie wniosła do uwag do wyników analizy. Uniemożliwienie S.A. zapoznania się z analizą z dnia [...] marca 2006 r. stanowiło także asumpt do podniesienia w skardze zarzutu naruszenia art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 rozporządzenia. Nie były bowiem zrozumiałe dla skarżącej przyczyny odstąpienia od przyjętej wcześniej maksymalnej wysokości elewacji frontowej i ustalenie jej na poziomie 19 m.

Opierając decyzję na analizie urbanistycznej z dnia [...] marca 2007 r. organy naruszyły również zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.), a przyjęcie danej okoliczności za udowodnioną może nastąpić tylko na podstawie całokształtu tego materiału (art. 80 k.p.a.). Zarówno Prezydent Miasta P. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegły, że analiza jaką powołały, nie zawierała wskazania autora ani nie została podpisana. Mogła być zatem traktowana jedynie jako projekt, który nie mógł przesądzać o wymaganiach dla nowej zabudowy w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia. Co więcej, nie wyjaśniono dlaczego przyjęte wymagania odbiegały od analizy sporządzonej dnia [...] listopada 2006 r. Wątpliwości budził także sposób oznaczenia załączników decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią jej załącznik. Tymczasem do decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]czerwca 2007 r. załączono wyniki analizy oznaczone datą [...] maja 2007 r. Nie były one zbieżne z wytycznymi znajdującej się w aktach analizy urbanistycznej (na której oparto wydane decyzje), a ponadto nie zawierały części graficznej.

Zdaniem Sądu postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy dla budynków jednorodzinnych, dwumieszkaniowych w zabudowie szeregowej z częścią usługowo handlową na działkach nr [...],[...],[...],[...] w P. przy ul. P. [...] i [...] powinno być poprzedzone ponownie sporządzoną, rzetelną analizą urbanistyczną, a strony należy zawiadomić o możliwości zapoznania się z jej pełną treścią oraz o uprawnieniu do wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło również z uchybieniem art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 64 u.p.z.p. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W art. 52 ust. 2 u.p.z.p., który znajduje zastosowanie do wniosków o ustalenie warunków zabudowy na podstawie odesłania z art. 64 ust. 1 ustawy, wymieniono obligatoryjne elementy składające się na charakterystykę inwestycji. Są to między innymi: określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W świetle powyższych przepisów nie można uznać za prawidłowe dokonanie zmiany wniosku przez oświadczenie o akceptacji wyników analizy złożone przez wnioskodawcę w trakcie zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Inwestor powinien dokonać jego korekty przez naniesienie nowych parametrów na charakterystykę inwestycji (por. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b i c u.p.z.p.).

Jakkolwiek naruszenia przepisów postępowania stanowiły wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji obu instancji, Sąd postanowił skorzystać z upoważnienia z art. 141 § 4 p.p.s.a. i zawrzeć wskazania odnoszące się również do materialno-prawnych aspektów dalszego postępowania. Podzielić należy stanowisko zaprezentowane w skardze, że powołanie się przez organy na postanowienia uchylonych planów zagospodarowania przestrzennego (z lat 1988 i 1994), a także na przewidywane tendencje nowego planu, nie jest wystarczającym argumentem uzasadniającym odstąpienie od kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Obowiązujące przepisy nakazują oceniać inwestycję w perspektywie otaczających ją (istniejących) budynków (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a wcześniejsza lub planowana koncepcja zagospodarowania danego obszaru może odgrywać jedynie rolę pomocniczą. Nie oznacza to jednak zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Możliwość wprowadzenia odstępstw przewiduje rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w przypadkach, jeżeli dane rozwiązanie jest poparte analizą urbanistyczną. Powinna ona wskazywać przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich z uwzględnieniem jej dodatniej bądź ujemnej funkcjonalności dla całego obszaru analizowanego. W przypadku budownictwa jednorodzinnego, jakie dominuje w okolicy działek przy ul. P., wprowadzenie zabudowy szeregowej mieszkaniowo-usługowej w kształcie "rynku" może być zatem dopuszczone, jeżeli w toku postępowaniu wskazane zostaną wystarczająco uzasadnione racje za tym przemawiające. Może być to na przykład potrzeba skoncentrowania funkcji usługowej w jednym miejscu (co może przyczynić się do rozwoju odpowiedniej infrastruktury, jak choćby parkingi). Organy powinny rozważyć również wnikliwie wnioski i uwagi mieszkańców działek sąsiednich jak i stanowiska przedłożone przez jednostki opiniujące. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że w toku postępowania nie rozważono okoliczności podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a dotyczących sprzedaży działek mających stanowić funkcję przejść do "rynku". Organy nie odniosły się także do stanowiska Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o niezgodności inwestycji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ulic B. i T. w P.

Na marginesie Sąd wyjaśnia, iż nie miał możliwości rozważenia pozostałych zarzutów skargi. Dotyczyły one wymagań nowej zabudowy, których prawidłowość jest pochodną rzetelnie sporządzonej analizy urbanistycznej. Ta jednak wymaga weryfikacji z przyczyn formalnych, stąd też Sąd nie badał prawidłowości przyjętych w niej, a w konsekwencji także i w decyzji o warunkach zabudowy, parametrów inwestycji.

Z wymienionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348), a o wykonalności zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 152 p.p.s.a.

/-/ J. Szaniecka /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz