Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 562/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 roku sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" r., Starosta O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Starosta"), na podstawie art. 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej jako: "P.b.", zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku rehabilitacyjno-wypoczynkowego wraz z przyłączami na dz. nr geod. "[...]" obręb M. oraz na dz. nr "[...]" obręb T., gm. S., na rzecz W. P. (dalej jako: "inwestor", "skarżący").

W uzasadnieniu decyzji obszernie opisano stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania oraz wskazano, że inwestycja jest zgodna z uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy S. z dnia "[...]" r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w miejscowości M. – jednostka C i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w miejscowości M. – jednostka D (dalej jako: "m.p.z.p.", "plan miejscowy"). Podano również, że projekt budowlany zawiera niezbędne opinie i uzgodnienia, a organ nie może odmówić wydania decyzji w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 P.b., wobec czego orzeczono jak w sentencji.

Od ww. decyzji odwołał się B. M. (dalej jako: "odwołujący się"), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5c P. b., poprzez wydawanie postanowień

z dnia 15 lipca oraz 5 listopada 2020 r. w przedmiocie przedłużania terminów do uzupełnienia dokumentacji projektowej, w sytuacji gdy organ winien był wydać decyzję

o pozostawieniu podania bez rozpoznania oraz wnieść sprzeciw w drodze decyzji;

- art. 10 § 1 oraz 13 § 1 k.p.a., poprzez niedołożenie starań przez organ

w przedmiocie zawarcia ugody administracyjnej i zbyt późne zawiadomienie o tym inwestora ;

- art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie.

Zarzucono ponadto, że organ prowadził postępowanie przewlekle i nie rozważył interesu pozostałych stron postępowania w przedmiocie posadowienia budynku.

W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 2 marca 2021 r., Wojewoda "[...]" (dalej jako: "organ odwoławczy", "Wojewoda"), wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o wskaźnik intensywności zabudowy, rozumiany jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, wyjaśniając, że rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w celu zdefiniowania pojęcia powierzchni całkowitej, odsyła do Polskiej Normy, zgodnie z którą powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku.

Odpowiadając na to pismo, skarżący wyjaśnił, że przepis § 6 pkt 6 planu miejscowego zawiera definicję wskaźnika intensywności zabudowy, poprzez który należy rozumieć stosunek łącznej powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wobec czego jest to bezsprzecznie suma powierzchni, jaką po obrysie zewnętrznym zajmują wszystkie budynki. Przedstawiając wyliczenia podano, że współczynnik intensywności zabudowy projektowanej inwestycji wynosi 0,2617, co jest wartością mniejszą od przewidzianych

w planie 0,3. Podniesiono, że co prawda przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.z.p." wskazuje na maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki, to definicja została dodana do ustawy dopiero nowelizacją z 25 czerwca 2010 r., a w wersji pierwotnej ustawy definicji takiej nie było. Co więcej, istnieje również niezgodność pomiędzy treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a przepisami wykonawczymi do ustawy oraz Polską Normą. Wobec tego, zamieszczenie w planie miejscowym jasnej i klarownej definicji pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy było słuszne, a nieścisłości w regulacjach prawnych powodują możliwość wystąpienia niejasności w rozumienia tego pojęcia.

Decyzją z dnia "[...]" r., Wojewoda "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku rehabilitacyjno-wypoczynkowego z przyłączami na dz. nr "[...]", obr. M. oraz na dz. "[...]", obr. T., gm. S.

W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy i powołano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wojewoda podał, że Starosta, co prawda prawidłowo wyjaśnił, na czym polega kontrola projektu budowlanego, to jednak dokonał błędnej oceny materiału dowodowego uznając, że projekt budowlany przedłożony przez stronę podlega zatwierdzeniu, ponieważ jest zgodny z prawem, w tym z przepisami m.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a jego przepisy są jednym ze źródeł systemu obowiązującego prawa. Konstytucja RP nie stawia wszystkich źródeł prawa w równej pozycji, a uchwała w sprawie planu miejscowego jest – co do zasady – przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ogólnych, tj. przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa

i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu

i formy projektu budowlanego. Ustawodawca nie dopuścił jednak w tym przypadku możliwości, aby plan miejscowy regulował definicję pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy. Prezentując tok rozumowania, przedstawiono sposób wyliczenia przybliżonej wartości wskaźnika intensywności zabudowy, który w rozpoznawanym przypadku wynosi 0,6. Wartość ta dwukrotnie przewyższa więc określony w m.p.z.p. wskaźnik określony na 0,3. Dodano, że wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie nie może wiązać się ze zmianą zamierzenia budowlanego. Inwestor został wezwany do podania wskaźnika intensywności zabudowy, ale zamiast podać żądany wskaźnik, podał wskaźnik powierzchni zabudowanej, uzasadniając to definicją zawartą w planie miejscowym, a nie definicją określoną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wyjaśniono, że choć nazwy tych wskaźników brzmią podobnie, to oznaczają zupełnie co innego; przy wskaźniku intensywności zabudowy bierze się pod uwagę powierzchnię kondygnacji budynku, zaś przy wskaźniku powierzchni zabudowy wielkość powierzchni zajętej przez budynek. Ostatecznie podkreślono, że organy działają zgodnie z zasadą praworządności, co pociąga za sobą obowiązek rozstrzygania sprawy na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto wskazano, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają uprawnień do oceny aktualności planów miejscowych, bowiem takie uprawnienia posiada wyłącznie wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł inwestor, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez działanie z naruszeniem prawa i prowadzenie postępowania w taki sposób, że zasada pogłębiania zaufania obywatelu do organów administracji nie była wdrożona;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zastosowanie go, mimo, że decyzja Starosty jako nienaruszająca przepisów prawa powinna być utrzymają w mocy w całości;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie musi być stosowana legalna definicja wskaźnika zabudowy zawarta w ustawie, a nie w obowiązującym planie;

- art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), poprzez jego niezastosowanie i tym samym przyjęcie, że definicja wskaźnika intensywności zabudowy zawarta w planie miejscowym nie może być stosowana.

Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji

i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm wskazanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że wykonując wezwanie do uzupełnienia braków, skarżący podał wskaźnik intensywności zabudowy i wyjaśnił, że wskaźnik ten został określony w oparciu o postanowieniu planu miejscowego, a nie art. 15 ust. 2

pkt 6 u.p.z.p., bowiem w dacie uchwalenia planu, powołana norma nie obowiązywała. Podniesiono, że wniosek o zatwierdzenie dokumentacji projektowej i udzielenia pozwolenia na budowę winien być rozpatrywany zgodnie z przepisami m.p.z.p.

z 2007 r. Powołano, że u.p.z.p. znowelizowano w 2010 r., a w poprzednim stanie prawnym organy planistyczne miały ustalić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów

i wskaźniki intensywności zabudowy (art. 16 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przed nowelizacją); ustawa nie zawierała zaś definicji ustawowej wskaźnika intensywności zabudowy. Jedynie w Polskiej Normie PN-ISO9836 zawarto definicję powierzchni zabudowy, której jednak stosowanie jest dobrowolne, bowiem normy te nie należą do systemu źródeł prawa. Z tego względu, organ planistyczny na potrzeby planu sformułował definicję wskaźnika intensywności zabudowy, która jest sprzeczna z obecnie obowiązującą definicją, co jednak nie oznacza, że definicja z planu nie może być stosowana w toku obecnie prowadzonego postępowania.

Podniesiono, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; nie odstępują też od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Oznacza to, w ocenie skarżącego, że Wojewoda nie może uchylać się od oceny stanu prawnego, jaki ma zastosowanie w danej sprawie, a pomimo tego poprzestał on na powołaniu się na obecnie obowiązującą definicję wskaźnika intensywności zabudowy, co nigdy nie powinno mieć miejsca. Zarzucono, że organ nie przeanalizował przepisów przejściowych ustawy nowelizującej, zgodnie

z którymi obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy studia uwarunkowań i miejscowe plany zachowują moc. Wobec tego art. 4 ustawy nowelizującej przesądził, że mimo zmiany definicji legalnej wskaźnika intensywności zabudowy, uchwalone w poprzednim stanie prawnym plany zachowują swoją moc w całości, a nie tylko w zakresie, w jakim nie pozostają one w sprzeczności ze zmienionymi normami. Wobec tego bezsporne jest, że wskaźnik intensywności zabudowy podany przez inwestora jest zgodny

z ustaleniami planu.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że w razie sprzeczności przepisów planu miejscowego z regulacją rangi ustawowej należy je pomijać, z uwagi na hierarchiczność źródeł prawa. Oprócz tego, z art. 33 u.p.z.p. wprost wynika obowiązek dostosowywania prawa miejscowego do aktualnego ustawodawstwa, a w przypadku braku zgodności zapisy planu podlegają stwierdzeniu nieważności. Wraz ze zmianą przepisów ustawy, akty prawa miejscowego powinny podlegać stosownym zmianom. Raz jeszcze podkreślono, że zgodnie z hierarchicznością źródeł prawa, akty prawne niższego rzędu – jakim jest prawo miejscowe – muszą być zgodne z aktami wyższego rzędu,

tj. ustawami oraz Konstytucją RP.

Pismem z dnia 21 lipca 2021 r., skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę

i wskazał, że skarga nie stanowi polemiki ze stanowiskiem organu, a zawiera rzeczowe argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem. Podkreślono, że organ nie odniósł się do powołanych w skardze przepisów przejściowych i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze.

W dniu 10 sierpnia 2021 r. do tutejszego Sądu wpłynęła również odpowiedź na skargę uczestnika postępowania – odwołującego się. Wniesiono o oddalenie skargi

i zasądzenie od skarżącego na rzecz odwołującego się kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podzielono stanowisko Wojewody oraz dodano, że od 1 stycznia 1998 r. M. objęte są obszarem chronionym krajobrazu "[...]", a od 30 czerwca 2017 r. wpisane zostały do CRFOR w czterech formach ochrony przyrody.

W replice na ww. pismo skarżący wyjaśnił, że "przedmiotem sprawy związanej

z zatwierdzeniem dokumentacji projektowej i udzieleniem pozwolenia na budowę jest wyłącznie ta sprawa administracyjna, a nie wszelkie inne sprawy, w tym te mające charakter cywilnych". Podano, że argument o niezastosowaniu art. 33 u.p.z.p. jest chybiony, ponieważ w przepisie tym chodzi o zmianę innych ustaw, a nie samej u.p.z.p. Natomiast przepisy ustawy nowelizującej wprost przewidziały, że uchwalone plany,

a także plany w trakcie uchwalania zachowują moc, wobec czego nie da się przyjąć, że sporny plan jest niezgodny z ustawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325

z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi

i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania

w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, Wojewoda zwrócił się z takim wnioskiem w odpowiedzi na skargę, zaś pozostałe strony nie sprzeciwiły się temu w przepisanym terminie.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do kwestii oceny zasadności odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Należy na wstępie wyjaśnić, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania tego aktu. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 1 czerwca 2020 r. (data wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do Starosty), a zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia "[...]" r. Wobec tego, zastosowanie w sprawie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w tej dacie.

Zgodnie z przepisem art. 4 P.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami. Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi

w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy

z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 z późn. zm.). Natomiast w myśl art. 35 ust. 3 P.b., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, jednak decyzja ta została uchylona przez Wojewodę

w postępowaniu odwoławczym. Organ drugiej instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując przede wszystkim

na sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami odnośnie do wskaźnika intensywności zabudowy.

Spór w rozpoznawanej sprawie w istocie sprowadza się do problemu, czy obliczając wskaźnik intensywności zabudowy należy stosować definicję tego wskaźnika zawartą w planie miejscowym, czy też definicję ustawową, którą ustawodawca wprowadził do porządku prawnego po wejściu w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy

o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 21 października 2010 r. wprowadzając nowe brzmienie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który nakazuje organowi uchwałodawczemu gminy obowiązkowo określić w planie miejscowym m.in. wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej

w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy

i gabaryty obiektów. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją stanowił, że w miejscowym planie określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu był § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowił i nadal stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Jak słusznie zauważył Wojewoda, inwestor został wezwany do podania wskaźnika intensywności zabudowy, ale zamiast podać żądany wskaźnik, podał wskaźnik powierzchni zabudowanej, uzasadniając to definicją zawartą w planie miejscowym. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, iż chociaż nazwy tych wskaźników brzmią podobnie, to mają inne znaczenie normatywne; przy wskaźniku intensywności zabudowy uwzględnia się bowiem powierzchnię kondygnacji budynku (suma wszystkich kondygnacji budynku), zaś przy wskaźniku powierzchni zabudowy uwzględnieniu podlega wielkość powierzchni zajętej przez budynek (powierzchnia części nadziemnej budynku w rzucie poziomym na grunt). W § 6 pkt 6 m.p.z.p. organ stanowiący postanowił, że przez wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć stosunek łącznej powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Zdaniem skarżącego, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien oprzeć się na tej definicji. Argumentując swoje stanowisko w tym zakresie, skarżący powoływał się na regułę intertemporalną, przyjętą w art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę

o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jednakże, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca

2019 r., sygn. akt II OSK 1214/17 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA), "z treści ww. art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2010 r. oraz art. 15 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca wprowadził w nim zupełnie nowy sposób rozumienia pojęcia intensywności zabudowy,

a jedynie, doprecyzował w tym zakresie już istniejącą treść normy prawnej zawartej

w powołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w jego pierwotnym brzmieniu". W ocenie NSA, za stanowiskiem takim przemawia okoliczność, iż mimo nowelizacji u.p.z.p., prawodawca nie uznał za konieczne wprowadzenia zmian w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, sam skarżący w treści skargi zwrócił uwagę, że definicję powierzchni zabudowy zawiera Polska Norma PN – ISO9836, zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w polskiej normie jest praktyką pożądaną i powszechnie akceptowaną (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 654/18, LEX nr 2591313 i powołane tam wyroki NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 623/15; z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 393/15 oraz z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13).

Tutejszy Sąd w pełni podziela to stanowisko. Porównanie przepisu ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że wskaźnik intensywności zabudowy również na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2010 r., opisywał zabudowę przestrzennie, biorąc pod uwagę zarówno powierzchnię zabudowy, jak i liczbę wszystkich kondygnacji oraz geometrię dachu. Wobec tego, niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej. Przepisy te odnoszą się do procedury planistycznej i adresowane są do organów uczestniczących w procedurze planistycznej. Tymczasem, przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia była zgodność z prawem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wbrew stanowisku skarżącego, zmiana przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wprowadzona ustawą nowelizującą nie miała znaczenia dla dokonania wykładni § 9 m.p.z.p. Rada Gminy S.

w planie miejscowym dla terenów oznaczonych symbolem C-U.02 ustaliła maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na nie większy niż 0,30. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda wskaźnik ten określił na 0,6. Jest on więc znacznie wyższy od dopuszczalnego. Stanowiło to podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż przy dokonywaniu oceny zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, organ powinien uwzględnić definicję pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy" ustaloną w m.p.z.p. – tak jak zrobił to organ pierwszej instancji, tutejszy Sąd stwierdził, że stanowisko to jest nieuprawnione.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zostały wymienione elementy, które w planie miejscowym określa się̨ obowiązkowo; należą do nich, m.in. wymienione w pkt 6, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność́ zabudowy. Żaden z wymienionych przepisów, ani żaden inny przepis nie daje organowi uchwałodawczemu gminy upoważnienia do ustalania własnych definicji, czy też modyfikowania definicji, którymi posługuje się ustawodawca. Przemawia za tym zasada spójności systemu prawa

i hierarchia aktów prawych, mająca na celu zachowanie dyscypliny znaczeniowej poszczególnych pojęć normatywnych. Z tego względu, Wojewoda, dokonując oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo uwzględnił znaczenie pojęcia "wskaźnik intensywności zabudowy" ustalone w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, a nie jak chciał tego skarżący, w § 6 pkt.6 m.p.z.p. Nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego tym bardziej, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte w dniu 1 czerwca 2020 r., a więc w dacie, gdy obowiązywała już ustawowa definicja "wskaźnika intensywności zabudowy". W literaturze podnosi się, że akty prawa miejscowego – jakim jest m.p.z.p. – nie mają samoistnego statusu i obowiązują one

w zależności materialnej i formalnej od ustawy (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, LEX/el.2021). Wobec tego ustalenia aktów prawa miejscowego należy odczytywać przez pryzmat ustaw materialnych, regulujących daną problematykę, które stanowią podstawę uchwalenia prawa miejscowego. Podzielić również należy stanowisko, że "przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza (...), iż sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Nie można zapominać, iż uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który - jak to wynika z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - jest źródłem prawa. Jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym - do obszaru gminy. Co godne podkreślenia, uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, iż wykładnia przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie" (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 625/19, LEX nr 2746837 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 49/10, CBOSA).

Wojewoda, dokonując wykładni pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy"

w sposób systemowy, zgodny z przepisami u.p.z.p., ustalił, że w rozpoznawanej sprawie wynosi on 0,6; natomiast m.p.z.p. dopuszcza wysokość wskaźnika dla terenu inwestycyjnego nie większy niż 0,3. W sytuacji ustalenia przez organ braku zgodności projektowanego budynku z przepisami planu miejscowego, zasadnie organ odwoławczy przyjął, że nie jest możliwe w niniejszej sprawie wydanie pozwolenia na budowę. Podkreślić bowiem należy, że warunkiem uzyskania pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę jest spełnienie wszystkich przesłanek, określonych przepisami ustawy P.b. Zatem okoliczność, że skarżący dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza jeszcze, że jest uprawniony do realizowania na takiej nieruchomości dowolnej inwestycji, ale tylko takiej, która jest zgodna z przepisami prawa. Wprawdzie może to stanowić ograniczenie

w wykonywaniu konstytucyjnie chronionego prawa własności, ale prawo to nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. W myśl bowiem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy. Skoro zatem przepisy P.b. stanowią, że projekt budowlany musi być zgodny m.in. z ustaleniami planu miejscowego, a przepisy u.p.z.p. normują definicję wskaźnika intensywności zabudowy, to spełnienie tych wymogów warunkowało możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, odmowa wydania pozwolenia na budowę przez Wojewodę

w przedmiotowej sprawie jest uzasadniona i odpowiada przepisom prawa.

Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania – odwołującego się –

o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, wyjaśnić należy, że w przepisach art. 200 i 201 p.p.s.a przewidziana została możliwość orzeczenia zwrotu kosztów wyłącznie na rzecz jednego podmiotu – skarżącego. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów na rzecz innych uczestników postępowania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.