Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1023/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 140 k.c.
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 580/16 w sprawie ze skargi P.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. K. na rzecz Miasta Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., II SA/Łd 580/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2016 roku nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł..

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P. K. wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulicy Ł., do terenu kolejowego i granicy Lasu Ł. Skarżący zakwestionował dokonaną przez organ zmianę przebiegu drogi 4 KDD 1/2 tj. odstąpienie od przedłużania tej drogi i połączenie jej z ulicą Ż. oraz przesunięcie granicy strefy 4 MNR, tak, aby swoim obszarem obejmowała powierzchnię całej działki powstałej od zachodniej strony drogi 4 KDD 1/2 do ul. Ł.. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 32, art. 64 ust. 3 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 199), dalej jako u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9 u.p.z.p., art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c., § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Skarżący wyjaśnił, że jako współwłaściciel działki położonej w Ł., przy ul. Ł. ma interes prawny w żądaniu usunięcia naruszenia prawa, dokonanego ww. uchwałą, gdyż w sposób przekraczający zakres władztwa planistycznego gminy godzi ona w przysługujące mu prawo własności. W ocenie skarżącego, w analizowanej sprawie będąca jego własnością nieruchomość, na skutek ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego zmienia swoje przeznaczenie i zostaje przekształcona częściowo w drogę publiczną, bez konkretnego powodu i bez uzasadnienia. O ile, w pierwotnej koncepcji planu (podczas I i II wyłożenia) uzasadnienie znajdowało przedzielenie działki drogą poprzeczną 3 KDD 1/2 i doprowadzenie do niej drogi 4 KDD 1/2 i na to skarżący się zgadzał, to dalsze ograniczenie, polegające na przeprowadzeniu drogi 4 KDD 1/2 w kształcie zaproponowanym w III wyłożeniu aż do ulicy Ż., jest dla skarżącego nie do zaakceptowania. Zdaniem skarżącego, gmina, uchwalając projekt planu, całkowicie błędnie założyła, iż istnieje interes publiczny, przemawiający za przedłużeniem ulicy 4 KDD 1/2 tak, aby połączyć ją z ulicą Ż.. Dla uzasadnienia tej koncepcji wskazano, iż konieczne jest zapewnienie mieszkańcom ulicy Ż. połączenia drogowego z ulicą Ł.. Jednakże skarżący podkreślił, że ulica Ż. jest drogą przebiegająca przez las, a gospodarstw, dla których zaplanowano przedłużenie ulicy 4 KDD 1/2 jest na ulicy Ż. około trzech. Dalsza zabudowa tego terenu jest niemożliwa właśnie z uwagi na ograniczenia wynikające z faktu, iż jest to teren Lasu Ł.. Na planowanym terenie, właśnie z uwagi na ochronę ekosystemu Lasu Ł. dla działek zlokalizowanych przy ul. Ł. wprowadzono ograniczenia w zabudowie terenów bezpośrednio przylegających do lasu - tzw. strefy leśne. Według skarżącego, skoro w sąsiedztwie lasu są ograniczenia w zabudowie to tym bardziej ograniczenia te dotyczą samego lasu i gospodarstw w nim zlokalizowanych. Nie sposób zatem mówić o dalszym planowanym rozwoju ulicy Ż. pod budownictwo mieszkaniowe.

Skarżący wskazał, że zgodnie z tezami przyjętymi i wielokrotnie eksponowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne prowadzenie drogi przez teren jednych właścicieli po to, by zapewnić innym osobom dojazd do drogi publicznej, w sytuacji gdy istnieje możliwość osiągnięcia tego celu innymi środkami. Taka sytuacja ma właśnie miejsce na analizowanym terenie. Przyjęty plan zakłada poprowadzenie drogi dojazdowej bezpośrednio pod Lasem Ł. (droga 6 KDD 1/2), która następnie poprzez ulicę K. łączy się bezpośrednio z ulicą Ł.. Taki projekt poprowadzenia drogi pod lasem (6 KDD 1/2) stanowi powielenie faktycznie istniejącego stanu faktycznego - mieszkańcy domów, zlokalizowanych przy ul. Ż. właśnie tamtędy od lat dojeżdżają do ulicy Ł.. Skarżący zakwestionował podnoszony przez Radę Miejską argument, że druga z dróg dojazdowych do ulicy Ż. (6 KDD 1/2) będzie przecinać się z trasą [...] i jest to niebezpieczne. W ocenie skarżącego, skoro istnieje potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa na przejeździe kolejowym, to obowiązkiem Miasta, w porozumieniu z przewoźnikiem kolejowym jest podjęcie określonych przedsięwzięć, zwiększających to bezpieczeństwo, a nie pozbawianie własności osoby prywatne. Upór, z którym Gmina chce realizować założenie połączenia drogi 4 KDD 1/2 z ulicą Ż. nie ma żadnego przełożenia na interes publiczny, a wszelkie wynikłe z tego konsekwencje dla właściciela działki [...] w istocie świadczą o przekroczeniu zasady proporcjonalności, konieczności oraz celowości tego typu działania.

Skarżący podkreślił także, że jego uwagi, zgłoszone w dniu 20 listopada 2015 r., nie zostały merytorycznie rozpoznane, o czym świadczy sama treść uzasadniająca ich oddalenie, która nie jest w żaden sposób odpowiedzią na poruszone przez wnioskodawcę w uwagach aspekty merytoryczne i prawne. Dopiero w uzasadnieniu do uchwały uznającej za niezasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa znalazła się szczegółowa analiza odnosząca się do zapisów § 19 planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie.

Organ podkreślił, że działka nr ewid. [...] obręb [...], o powierzchni 5816 m kw., będąca współwłasnością skarżącego, zlokalizowana w Ł. przy ul. Ł. [...], w kwestionowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zlokalizowana jest: 1) w części o powierzchni ok. 1405 m2 na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 4MNR; 2) w części o powierzchni ok. 2063 m2 na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 10MNR; 3) w części o powierzchni ok. 1597 m2 na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 7MNR; 4) w części o powierzchni ok. 22 m2 na terenie drogi publicznej - ulicy dojazdowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 3KDD 1/2; 5) w części o powierzchni ok. 724 m na terenie drogi publicznej - ulicy dojazdowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 4KDD 1/2; 6) w pozostałej części o powierzchni ok. 4 m2 na terenie publicznej drogi rowerowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem 2KR. Skarżący czynnie uczestniczył w opracowaniu przedmiotowego dokumentu, składając trzykrotnie uwagi do jego projektu, wykładanego trzykrotnie do publicznego wglądu.

Zdaniem organu, proponowane przez wnoszącego uwagę rozwiązania dotyczące zmiany przebiegu projektowanej drogi 4 KDD oraz ul. S. są niezgodne z § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 124). Obecnie kąt, jaki tworzy oś ul. S. z osią ul. Ł. wynosi ok. 34°, co nie jest zgodne z minimalną dopuszczalną wartością wskazaną w rozporządzeniu - 60°. Przesunięcie skrzyżowania z ul. S. na południe doprowadziłoby do zmniejszenia się tego kąta, a w konsekwencji uniemożliwiałoby realizację skrzyżowania zgodnie z wymogami przepisów technicznych. Wariant przyjęty w projekcie planu tworzy sieć drogową obszaru w sposób optymalny pod względem bezpieczeństwa ruchu ulicznego, jak i konieczności zajęcia terenu. Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami § 11 pkt 5 lit. c projektu planu istnieje możliwość realizacji zabudowy na nowo wydzielanych działkach budowlanych, powstałych w wyniku wydzielenia działek z istniejących działek budowlanych pod drogi wyznaczone w planie, niezależnie od ustalonych dla poszczególnych terenów zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W związku z powyższym właściciel działki nr [...] ma możliwość wydzielenia działki o powierzchni 1200 m2 w granicach terenu 4 MNR. Po trzecie, parametry działki, pomimo ograniczeń wynikających z przebiegów napowietrznych linii elektroenergetycznych oraz wprowadzonych w projekcie planu dróg publicznych i stref zieleni, mają możliwość wydzielenia pełnowartościowych nieruchomości oraz realizacji zabudowy na ich obszarze. Wyznaczona strefa leśna (15 m dla nieruchomości skarżącego) ma na celu zmniejszenie presji, jaką mogą wywierać nowe tereny mieszkaniowe na położone poza granicami planu obszary chronione - lasy w granicach Parku Krajobrazowego [...]. Zasięg strefy zgodny jest z zaleceniami zawartymi w planie ochrony Parku Krajobrazowego [...] ustanowionym rozporządzeniem Nr [...] Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2003 r. [...]). Mniejszy niż 50 m zasięg strefy przyjęto wyłącznie dla działek, dla których wyznaczona strefa w odległości 50 m od granic lasu uniemożliwiałaby racjonalną zabudowę i zagospodarowanie działki, co ma zastosowanie również dla działki skarżącego.

Organ dodał, że uchwalając plan miejscowy, Rada Miejska w Ł. rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Ł.. Rozstrzygnięcie stanowiące załącznik Nr 3 do uchwały, odzwierciedla wynik uprzednio przeprowadzonych głosowań dotyczących wniesionych uwag. Uwagi skarżącego nie zostały uwzględnione. Nie odniesiono się do podnoszonej przez skarżącego kwestii łączenia projektowanej drogi 4KDD z ul. Ż., gdyż w istocie składając uwagi skarżący nie kwestionował faktu ich połączenia, wnosząc jedynie o przeprowadzenie przebiegu drogi 4KDD na wprost ulicy Ż. przez sąsiednie działki, zlokalizowane przy ul. Ł. nr [...] i [...] z zachowaniem jej połączenia z drogą 3KDD w obecnym kształcie.

Zdaniem organu, zarzut nieproporcjonalności ograniczenia prawa własności skarżącego związanego z połączeniem projektowanej drogi 4KDD z ul. Ż. nie ma faktycznego uzasadnienia. Stwierdzenie, iż połączenie to wprowadzono wyłącznie dla obsługi trzech nieruchomości przy ul. Ż. jest nieprawdziwe. Rozwiązanie to wprowadzone zostało w wyniku zmian układu drogowego w obszarze planu, wynikających z uwzględnienia uwag złożonych do wyłożonego po raz drugi projektu planu. Zlikwidowano wcześniejszy przebieg drogi 3KDD, zapewniającej obsługę działkom położonym na południe od drogi 4KDD, wprowadzono drogę 6KDD, biegnącą wzdłuż lasu, służącą obsłudze działek przy niej zlokalizowanych, zapewniającej powiązanie ul. Ż. z ul. K.. Połączenie projektowanej drogi 4KDD z ul. Ż. służyć będzie nie tylko mieszkańcom ul. Ż.. Połączenie to pozwala na stworzenie sprawnego i bezpiecznego układu drogowego, zapewniającego alternatywne możliwości dojazdu do nieruchomości w południowej części obszaru planu, w tym, pozwalające na pominięcie niebezpiecznego dojazdu poprzez niestrzeżony przejazd kolejowy zlokalizowany na skrzyżowaniu ul. K. z pierwszorzędną linią kolejową nr [...].

Organ wyjaśnił, że zapis § 19 ust. 4 planu ustala zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości - parametry działek uzyskiwanych w wyniku przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości. W odniesieniu do przedmiotowej działki, zgodnie z § 19 ust. 4 pkt 1 lit. a ustalono minimalną powierzchnię działek na terenie 4MNR - 1200 m2, na terenach 7MNR i 10MNR - 2000 m. Przepis § 11 pkt 5 lit. c planu ustala możliwość realizacji zabudowy na nowo wydzielanych działkach budowlanych powstałych w wyniku wydzielenia z istniejących działek budowlanych pod drogi wyznaczone w planie, niezależnie od ustalonych dla poszczególnych terenów zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Jednocześnie przepis § 11 pkt 5 lit. b planu ustala możliwość realizacji zabudowy na nowo wydzielanych działkach budowlanych posiadających parametry zgodne z parametrami działek budowlanych uzyskiwanych w wyniku scalenia i poddziału nieruchomości, określonych w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. W związku z przywołanymi powyżej przepisami oraz pozostałymi ustaleniami planu stwierdzono, iż działka nr ewid. [...] w części przeznaczonej pod zabudowę może być zabudowywana w zgodzie z planem przed podziałem, będzie mogła być także zabudowana po ewentualnym podziale, w wyniku którego zostaną wydzielone działki pod drogi wyznaczone w planie, jak i po wtórnym podziale części działki położonej na terenach 4MNR i 10MNR. Organ wyjaśnił, że na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej 4MNR zlokalizowana jest część działki o powierzchni ok. 1405 m2 - możliwe jest wydzielenie działki o powierzchni większej niż 1200 m2 i jej zabudowa zgodnie z § 11 pkt 5 lit. b planu. Na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej 10MNR zlokalizowana jest część działki o powierzchni ok. 2063 m2 - możliwe jest wydzielenie działki o powierzchni większej niż 2000 m2 i jej zabudowa zgodnie z § 11 pkt 5 lit. b planu. Na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej 7MNR zlokalizowana jest część działki o powierzchni ok. 1597 m2 - działka powstaje w wyniku wydzielenia z działki nr ewid. [...] działek pod drogi i możliwa jest jej zabudowa zgodnie z § 11 pkt 5 lit. c planu.

Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. skarżący, popierając skargę, przedłożył zdjęcia satelitarne, obrazujące istniejące obecnie powiązania drogowe oraz projektowaną drogę 6KDD i wskazał, że w sposób wystarczający zabezpieczy ona obsługę komunikacyjną na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest bezzasadna.

Sąd stwierdził, że w sprawie zostały spełnione warunki dopuszczalności skargi przewidziane w art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.). Skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania mu prawa własności działki nr [...], położonej w Ł., przy ul. Ł. [...], to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jego uprawnień właścicielskich.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2016 roku nr [...] w zakresie, w którym wprowadza ona drogę 4 KDD ½. Przebieg tej drogi, wyznaczony został w części graficznej planu, jej funkcje i parametry natomiast określone w § 15 pkt 2 lit c uchwały (dla obsługi obszaru objętego planem i wchodzących w jego skład terenów wyznacza się terenu dróg publicznych – ulic dojazdowych, oznaczonych symbolem KDD), § 22 ust. 2 pkt 1 lit a (powiązanie z układem drogowo – ulicznym poprzez skrzyżowania na pełnych relacjach skrętnych z ulicami: 1 KDL ½, 2 KDD ½, 4 KDD ½ ), § 24 ust. 2 (szerokość w liniach rozgraniczających zmienną, zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu i jednocześnie nie mniejszą niż 10 m, przekrój ulicy ½ - jedna jezdnia z dwoma pasami ruchu). Sąd uznał, że spór dotyczył celowości rozwiązań planistycznych, w związku z kwestionowaną przez skarżącego potrzebą wyznaczenie drogi w planie oraz jej przebiegiem. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, interesy publiczny i prywatny zostały należycie rozważone i wyważone. W toku procedury planistycznej analizowano i poddawano ocenie szereg wariantów, w tym trzy dotyczące rozwiązań komunikacyjnych na terenie objętym planem. Skarżący aktywnie uczestniczył w procedowaniu planu, wnosząc uwagi do wykładanych projektów. Każdorazowo były one przedmiotem analizy i oceny organu, a ocena ta, wbrew zarzutom, była rzetelna i wnikliwa. Faktem jest, że przyjęte ostatecznie rozwiązanie komunikacyjne, zakładające przedłużenie ulicy 4KDD i połączenie jej z ulicą Ż., ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącego. Jednakże nie jest to ingerencja bezprawna, bo uzasadniona koniecznością zagwarantowania właściwej obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem. Przyjęte ostatecznie rozwiązanie planistyczne w tym zakresie wiąże się bowiem z koniecznością dostosowania projektowanych dróg do wymogów określonych w przepisach (w tym w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie – Dz.U. z 2016 r., poz. 124) oraz zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej w rejonie ulicy Ł.. Poza tym, nietrudno dostrzec, że przez teren, na którym ma być zlokalizowana droga obecnie przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV, już ograniczająca możliwość zagospodarowania działki skarżącego.

Wbrew zarzutom skargi, należąca do P. K. nieruchomość nie utraci też, na skutek wytyczenia projektowanej drogi, swych walorów gospodarczych i użytkowych. Mogła będzie bowiem być wykorzystywana w dotychczasowy sposób (jako nieruchomość zagospodarowana i zabudowana), jak również uczestniczyć w ewentualnych podziałach z możliwością zabudowy wydzielonych działek.

Nie są również zasadne zarzuty skargi, dotyczące naruszenia procedury planistycznej. Dokumentacja planistyczna jest bowiem kompletna i sporządzona zgodnie ze standardami dokumentacji planistycznej. W nadesłanych do kontroli sądowej materiałach planistycznych nie dostrzeżono tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu. Odnosi się to również do trybu jego sporządzania, określonego w art. 14 ust.1 oraz art. 17 i 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. K., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 k.c. w zw. z art. 32 i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w analizowanej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przysługującego Gminie na skutek nieuzasadnionego przeprowadzenia drogi 4 KDD 1/2 w takim kształcie, który w istotny sposób bezzasadnie i całkowicie niepotrzebnie narusza prawo własności skarżącego przy jednoczesnym braku istnienia interesu publicznego wymuszającego taki, a nie inny przebieg drogi tj. połączenia ulicy Ł. z ul. Ż. przez działkę skarżącego i jednocześnie przy możliwości wprowadzenia układu komunikacyjnego na analizowanym terenie, który w sposób proporcjonalny i racjonalny mógł zaspokajać interesy mieszkańców związane z układem komunikacyjnym na danym terenie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i o stwierdzenie nieważności uchwały Rady w Ł. z dnia [...] marca 2016 r. w części obejmującej § 22 w zw. z art. 1 ust 1 pkt 1, tj. w części wprowadzającej przebieg drogi 4 KDD 1/2 w kształcie zaznaczonym na rysunku planu stanowiącym integralną część ustaleń planu na danym terenie bądź stwierdzenie niezgodności z prawem w/w uchwały w powyższym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zwrot skarżącemu od organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż sąd, analizując rysunek graficzny pozostawał najprawdopodobniej w błędnym wyobrażeniu, która z działek na planie jest działką skarżącego, bowiem to nad działką sąsiednią droga przebiega pod drutami linii energetycznej wysokiego napięcia, nie zaś na działce skarżącego. Nie sposób również nie dostrzec, że sam kształt działki wymuszony sposobem przeprowadzenia drogi 4 KDD 1/2 sam w sobie wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia w jej zagospodarowaniu (działka bardzo wąska, w kształcie zwężającego się klina). Skarżący, rozumiejąc konieczność zapewnienia dojazdu do mogących powstać w przyszłości działek budowlanych, nie sprzeciwiał się wprowadzeniu drogi 3 KDD 1/2 mimo, iż naruszała ona jego prawo własności - dzieliła w poprzek jego działkę. Ponieważ jednak droga ta dzieliła działki wszystkich właścicieli położonych na tym terenie nieruchomości - zrozumiałym było dla skarżącego , iż skoro taki pomysł gminy ma służyć wszystkim mieszkańcom należy go przyjąć i zaakceptować. Skarżący co do zasady nie sprzeciwiał się także przeprowadzeniu wzdłuż granicy jego działki drogi 4 KDD 1/2. Sposób przebiegu drogi 4 KDD 1/2 zmodyfikowany i zaproponowany w trakcie ostatecznego trzeciego wyłożenia planu zawierał już jednak rozwiązania, które zdejmowały z pozostałych mieszkańców wszelkie ograniczenia (zrezygnowano z podziału działek od strony południowej drogą poprzeczną 3 KDD 1/2) kosztem dalej idącego ograniczenia prawa własności skarżącego.

Sąd jako argument przemawiający za zgodnością z prawem wprowadzonych rozwiązań podał, iż droga 4 KDD1/2 w zaproponowanym w planie przebiegu jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie. Niezwykle istotne jest jednak to, iż propozycje wynikające z I i II wyłożenia planu, w tym zaproponowany przebieg drogi 3 KDD 1/2 również zawierały rozwiązania, które były zgodne z przepisami dotyczącymi parametrów technicznych dotyczących dróg wynikających z w/w rozporządzenia. Analizując niniejszą sprawę nie sposób dostrzec, iż gmina miała wiele możliwości dotyczących wprowadzenia nowego układu komunikacyjnego na danym terenie, jednak z tych wszystkich wybrała ten wariant, który w istocie w sposób rażący narusza prawo właścicielskie skarżącego. Na skutek wprowadzenia drogi 6 KDD 1/2 pod lasem osiągnięto cel jakim jest skomunikowanie mieszkańców ulicy Ż. z ulicą Ł.. Wprowadzenie dodatkowego połączenia ulicy Ż. właśnie przez działkę skarżącego służy jedynie wygodzie kilku gospodarstw, nie jest zaś uzasadnione istnieniem interesu publicznego.

Zgodnie z tezami przyjętymi i wielokrotnie eksponowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne prowadzenie drogi przez teren jednych właścicieli po to, by zapewnić innym osobom dojazd do drogi publicznej, w sytuacji gdy istnieje możliwość osiągnięcia tego celu innymi środkami i sposobami. A właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia na analizowanym terenie i w przedmiotowej sprawie. Przyjęty plan zakłada bowiem poprowadzenie drogi dojazdowej bezpośrednio pod lasem Ł. (droga 6 KDD 1/2) która następnie poprzez ulicę K. łączy się bezpośrednio z ulicą Ł.. Taki projekt poprowadzenia drogi pod lasem (6 KDD 1/2) stanowi powielenie faktycznie istniejącego stanu faktycznego - mieszkańcy domów zlokalizowanych przy ul. Ż. właśnie tamtędy od lat dojeżdżają do ulicy Ł.. Zapewnienie obsługi drogowej dla mogących powstać w przyszłości działek od południowej strony działki skarżącego również zabezpiecza droga 6 KDD 1/2. Przedłużenie zatem drogi 4 KDD 1/2 w kształcie łączącym ją z ulica Ż. nie służy zatem usprawiedliwionemu interesowi publicznemu, lecz jak wspomniano powyżej jest dodatkowym udogodnieniem dla zaledwie kilku gospodarstw przy ul. Ż..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 k.c. w zw. z art. 32 i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w analizowanej sprawie nie doszło do nadużycia przez Miasto Ł. władztwa planistycznego.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżącego podkreślić należy, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalony w zaskarżonej uchwale układ komunikacyjny na terenie należącym i przylegającym do nieruchomości skarżącego został wyznaczony przez organ z wyważeniem interesu publicznego i interesów prywatnych. Naruszenie prawa własności skarżącego jest proporcjonalne do przyjętych przez organ planistyczny celów publicznych, zatem nie narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyjęte rozwiązanie w zakresie przebiegu drogi 4KDD 1/2 w stosunkowo równy sposób obciąża właścicieli sąsiednich nieruchomości (działki nr [...], [...], [...]). W przypadku działki skarżącego nr [...] o powierzchni 5816 m2 pod drogę planowane jest zajęcie powierzchni 724 m2, co stanowi ok. 12 % powierzchni tej działki. Przez działkę tę przechodzi jedynie niewielki fragment drogi 4KDD 1/2, najwieksza część tej drogi zlokalizowana jest na działce nr [...], która nie jest własnością skarżącego. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), skoro nie tylko nieruchomość skarżącego będzie zajęta w przyszłości pod drogę dojazdową.

W skardze kasacyjnej zakwestionowano potrzebę połączenia planowanej drogi 4KDD 1/2 z ul. Ż., przy której znajduje się niewiele zabudowań. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż w planie wprowadzono drogę 6KDD 1/2, biegnącą wzdłuż lasu zapewniającą powiązanie ul. Ż. z ul. K.. Poprzez drogę 4KDD 1/2 ul. Ż. zyskała też bezpośrednie (znacznie krótsze) połączenie z ul. Ł., gdyż - jak twierdzi nawet sam skarżący - właściciele nieruchomości przy ul. Ż. musieli dojeżdżać drogą wzdłuż lasu (obecnie 6KDD 1/2) do ul. K., a dopiero tą ulicą do ul. Ł.. Podkreślenia wymaga, że istotą planowania przestrzennego jest przewidywanie i planowanie rozwoju przestrzennego terenów w przyszłości, a nie tylko uporządkowanie istniejącego stanu zagospodarowania. Racjonalne jest stanowisko organu, że połączenie projektowanej drogi 4KDD 1/2 z ul. Ż. służyć będzie nie tylko mieszkańcom ul. Ż.. Tereny przylegające do planowanej drogi 4KDD 1/2 (m.in. 10MNR, 8MNR, 7MNR) są terenami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną-rezydencjonalną. Droga 4KDD 1/2 ma w przyszłości służyć nie tylko obsłudze komunikacyjnej nieruchomości położonych przy ul. Ż., lecz również obsłudze komunikacyjnej wskazanych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ponadto w uwadze do projektu planu po jego trzecim wyłożeniu (od 8 października do 5 listopada 2015 r.) skarżący nie kwestionował faktu połączenia drogi 4KDD 1/2 z ul. Ż., wnosząc jedynie o przeprowadzenie tej drogi na wprost ulicy Ż. przez sąsiednie działki, zlokalizowane przy ul. Ł. nr [...] z zachowaniem jej połączenia z drogą 3KDD w obecnym kształcie. Przeprowadzenie drogi na wprost ul. Ż., po działce nr [...] wiązałoby się z koniecznością wyburzenia istniejących tam budynków, natomiast część działki skarżącego, która planowana jest do zajęcia pod drogę jest niezabudowana, podobnie jak działka nr [...], przez którą przebiega większa część tej drogi. Ponadto takie rozwiązanie spowodowałoby, że obciążona zostałaby jedynie działka nr [...], natomiast roziwązanie przyjęte w planie obiąża w właścicieli trzech nieruchomości.

Jak wykazał organ planistyczny, proponowane przez skarżącego rozwiązania dotyczące przebiegu projektowanej drogi 4KDD po działce nr [...] i jej połączenie z ul. S. byłoby niezgodne z § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Obecnie kąt, jaki tworzy oś ul. S. z osią ul. Ł. wynosi ok. 34°, co nie jest zgodne z minimalną dopuszczalną wartością wskazaną w rozporządzeniu - 60°. Przesunięcie skrzyżowania z ul. S. na południe doprowadziłoby do zmniejszenia się tego kąta, a w konsekwencji uniemożliwiałoby realizację skrzyżowania zgodnie z wymogami przepisów technicznych.

Niezasadne są twierdzenia skarżącego, że jego działka nr [...] po zajęciu jej części pod drogę 4KDD straci swoją funkcję i znacznie ograniczona zostanie możliwość jej zabudowy. W odniesieniu do działki nr [...], zgodnie z § 19 ust. 4 pkt 1 lit. a uchwały, ustalono minimalną powierzchnię działek na terenie 4MNR - 1200 m2, na terenach 7MNR i 10MNR - 2000 m. Przepis § 11 pkt 5 lit. c planu ustala możliwość zabudowy na nowo wydzielanych działkach budowlanych powstałych w wyniku wydzielenia z istniejących działek budowlanych pod drogi wyznaczone w planie, niezależnie od ustalonych dla poszczególnych terenów zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Jednocześnie przepis § 11 pkt 5 lit. b planu ustala możliwość realizacji zabudowy na nowo wydzielanych działkach budowlanych posiadających parametry zgodne z parametrami działek budowlanych uzyskiwanych w wyniku scalenia i poddziału nieruchomości, określonych w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Jak wykazał organ, działka skarżącego będzie mogła być zabudowana po ewentualnym podziale, w wyniku którego zostaną wydzielone działki pod drogi wyznaczone w planie, jak i po wtórnym podziale części działki położonej na terenach 4MNR i 10MNR. Organ wyjaśnił, że na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej 4MNR zlokalizowana jest część działki o powierzchni ok. 1405 m2 - możliwe jest wydzielenie działki o powierzchni większej niż 1200 m2 i jej zabudowa zgodnie z § 11 pkt 5 lit. b planu. Na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej 10MNR zlokalizowana jest część działki o powierzchni ok. 2063 m2 - możliwe jest wydzielenie działki o powierzchni większej niż 2000 m2 i jej zabudowa zgodnie z § 11 pkt 5 lit. b planu. Na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - rezydencjonalnej 7MNR zlokalizowana jest część działki o powierzchni ok. 1597 m2 - działka powstaje w wyniku wydzielenia z działki nr ewid. [...] działek pod drogi i możliwa jest jej zabudowa zgodnie z § 11 pkt 5 lit. c planu. Zatem przeznaczenie niewielkiej części działki nr [...] pod drogę nie spowoduje, że działka ta nie będzie mogła być w przeszłości w całości lub w wydzielonych częściach przeznaczona pod nową zabudowę.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.