Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1061/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1, art. 145 par. 1pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia WSA (del.) Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 511/19 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. G. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. II SA/Bd 511/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę E. G. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 29 września 2018 r. Dyrektor Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "[...]" w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2023 r.

W terminie określonym harmonogramem skarżący złożył ofertę prowadząc indywidualną działalność gospodarczą pod nazwą: [...] "[...]" –[...], ul.[...], [...] P.

Komisja konkursowa dnia 26 października 2018 r. odrzuciła ofertę skarżącego z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1510; dalej jako: "ustawa o świadczeniach").

Następnie 6 listopada 2018 r. Komisja oddaliła złożony przez skarżącego protest.

Od oddalonego protestu skarżący złożył odwołanie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektor Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił wniesione przez skarżącego odwołanie od tego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odrzucenie oferty skarżącego uzasadnione jest z dwóch powodów. Po pierwsze zachodzi przesłanka z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach - oferent nie spełnia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, tj. nie spełnia warunku określonego w art. 132 ust. 3 tej ustawy, albowiem na dzień 1 stycznia 2019 r. (dzień rozpoczęcia realizacji umowy) nie ma możliwości zawarcia umowy jako lekarz udzielający świadczeń u innego świadczeniodawcy realizującego kontrakt z NFZ. Po drugie spełniona została przesłanka odrzucenia oferty określona w art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, ponieważ oferta skarżącego zawiera nieprawdziwe informacje w pkt 14 załącznika nr 3 do oferty.

Organ argumentował, że skarżący 1 października 2018 r. złożył wraz z ofertą oświadczenie, że nie zachodzi wobec niego przeszkoda do zawarcia umowy, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Oświadczenie to jest sprzeczne z dokonanymi ustaleniami. Z oferty [...] sp. z o.o. (dalej jako: "uczestnik postępowania") wynika, że oferent udziela świadczeń u tego świadczeniodawcy i jest wskazany jako personel w treści jego oferty. Jak ustalono, skarżący jest związany z ww. spółką umową z 30 grudnia 2015 r. na udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne. Na dzień udzielenia odpowiedzi umowa wiązała strony. Organ wskazał, że skarżący podjął nieskuteczną próbę rozwiązania umowy. Informacja ta w pełni potwierdza ustalenia Komisji konkursowej co do braku możliwości zawarcia umowy ze skarżącym z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem organu, z warunków umowy z 30 grudnia 2015 r. nie wynika, że w chwili zawarcia umowy z NFZ tj. od dnia 1 stycznia 2019 r. skarżącego nie będzie wiązała umowa z dotychczasowym świadczeniobiorcą. Skarżący przed złożeniem oferty (wraz z oświadczeniem w pkt 14 załącznika nr 3 do oferty) 1 października 2018 r. nie wypowiedział umowy oraz nie uzyskał od drugiej strony umowy promesy, że w przypadku pozytywnego wyniku konkursu na udzielanie świadczeń wyrazi ona zgodę na wcześniejsze rozwiązanie umowy za porozumieniem stron.

W ocenie organu, w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców i zasad uczciwej konkurencji. Tryb postępowania i warunki konkursu na udzielanie świadczeń były jednakowe dla wszystkich stron i nie wniesiono do nich uwag.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że składając oświadczenie w pkt 14 załącznika nr 3 do oferty był przekonany, że na dzień 1 stycznia 2019 r. nie będzie go wiązała umowa z uczestnikiem postępowania. Skarżący załączył kopię pisma z 7 grudnia 2018 r. zawierającego oświadczenie o rozwiązaniu ww. umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Decyzją z [...] marca 2019 r. Dyrektor Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2018 r. podtrzymując przedstawione w niej stanowisko.

Skarżący złożył skargę do sądu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przeprowadzenie dowodów uzupełniających z umowy o udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne oraz pisma o rozwiązanie tej umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że bezsporne pozostaje, że skarżący przystępując do konkursu był związany umową o udzielanie zamówień na świadczenia zdrowotne zwartą 30 grudnia 2015 r. pomiędzy nim (przyjmującym zamówienie) a uczestnikiem postępowania (udzielającym zamówienie). Umowa ta została zwarta na czas nieokreślony od 1 stycznia 2016 r. (§ 3 umowy). Na podstawie § 13 umowa ta mogła być przez każdą ze stron rozwiązana z zachowaniem 3-miesiecznego terminu wypowiedzenia lub za porozumieniem stron. Udzielający zamówienie mógł rozwiązać umowę bez wypowiedzenia w przypadku rażącego naruszenia postanowień umowy przez przyjmującego zamówienie, nieudokumentowania w terminie 30 dni od daty podpisania umowy zawarcia przez przyjmującego zamówienie ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej. W dniu złożenia oferty wraz z załącznikami skarżący nie wykazał, aby doszło do rozwiązania ww. umowy. Nie przedłożył również w tym dniu żadnych dowodów na poparcie stanowiska, że na dzień 1 stycznia 2019 r. postanowienia umowy przestaną wiązać strony, które ją zawarły.

W ocenie WSA, w tych okolicznościach organy prawidłowo przyjęły, że oferta skarżącego na dzień jej złożenia nie spełniała warunku określonego w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Zaistniała więc przesłanka do jej odrzucenia na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że skarżący przystępując do konkursu wraz ze złożeniem oferty zobowiązany był złożyć wymagane dokumenty, w tym te, które zostały ujęte w zarządzeniu Nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (NFZ. 2017.18), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 102 ust. 5 punkty 21 i 25 ustawy o świadczeniach. Jednym z dokumentów wymaganych na podstawie § 14 pkt 9 zarządzenia było oświadczenie oferenta złożone według wzoru określonego w załączniku nr 3. Skarżący wskazał w tym oświadczeniu, że nie zachodzi wobec niego przeszkoda do zawarcia umowy, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organem, że w świetle dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym oferty uczestnika postępowania i umowy zawartej przez skarżącego z tą spółką, informacja zawarta w oświadczeniu była nieprawdziwa. Sąd zaznaczył, że na etapie postępowania związanego z rozpoznaniem protestu organ pozyskał dodatkowe informacje potwierdzające udzielanie przez skarżącego świadczeń zdrowotnych zgodnie z harmonogramami na przełomie grudnia 2018 r. i stycznia 2019 r. W tych okolicznościach - zdaniem WSA - spełniona została również przesłanka do odrzucenia oferty skarżącego na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W ocenie WSA, Kujawsko-Pomorski Oddział Wojewódzki NFZ zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w kontrolowanym postępowaniu. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach. Skarżący złożył oświadczenie, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów, nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Przystępując do konkursu wiedział zatem, jakie są warunki skutecznego w nim uczestnictwa. Komisja konkursowa stosując jednolite zasady oceny ofert weryfikowała je, korzystając z danych będących w posiadaniu Funduszu, a także znajdujących się w powszechnie dostępnych rejestrach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wyeliminowanie z dalszej części postępowania konkursowego oferty skarżącego, która nie spełniała wymaganych warunków, jest potwierdzeniem przestrzegania zasad równego traktowania oraz zapewnienia uczciwej konkurencji, w szczególności mając na uwadze kontroferentów, którzy wymagania spełniali. Odmienne stanowisko prowadziłoby do naruszenia reguł postępowania jednakowych dla oferentów oraz nieuprawnionych odstępstw na korzyść jednego z nich.

Sąd ten przyjął, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje przedłożone przez skarżącego pismo z 7 grudnia 2018 r. o rozwiązaniu umowy uczestnikiem postępowania bez zachowania okresu wypowiedzenia. Po pierwsze dowód ten został złożony w ramach wdrożonego już postępowania konkursowego, po złożeniu przez skarżącego oferty wraz z załącznikami, w tym po złożeniu w pkt 14 załącznika nr 3 do oferty oświadczenia o spełnieniu wymogu wynikającego z art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Po drugie organ w trakcie postępowania administracyjnego uruchomionego protestem wykazał, że nie doszło na dzień 1 stycznia 2019 r. do rozwiązania umowy z ww. świadczeniobiorcą.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącym, że najpierw Komisja Konkursowa, a następnie organ dokonali swobodnej interpretacji warunków umowy z uczestnikiem postępowania w zakresie możliwości jej rozwiązania przez skarżącego. Wskazał, że weryfikacja postanowień umowy była obowiązkiem Komisji Konkursowej i organu. Również Sąd dokonał analizy warunków ww. umowy w zakresie jej § 3 i § 13. Przyjął na tej podstawie, że umowa została zwarta na czas nieokreślony i wiązała obie strony na dzień złożenia oferty przez skarżącego. Nie została również skutecznie rozwiązana na dzień 1 stycznia 2019 r.

Zdaniem WSA, skarżący przystępując do konkursu powinien spełniać wszystkie wymagania ustawowe na dzień złożenia oferty i przez cały okres prowadzonego postępowania konkursowego, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy.

Sąd ten uznał, że organ nie naruszył przepisów postępowania, w stopniu który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Skarżącemu zapewniony został czynny udział w postępowaniu, co potwierdzają pisma organu z dnia 14 marca 2019 r. informujące o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

II

Skargę kasacyjną wniósł E. G. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., tj. prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.:

1. art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach w związku z art. 7, art. 8 , art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 w związku z art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, prowadzącą do uznania, że skarżący był związany, na dzień 1 stycznia 2019 r., umową z innym podmiotem, która to umowa, pozostawała w opozycji do wymogu ustawowego zawartego w art. 132 ust. 3 ustawy (oferta skarżącego na dzień jej złożenia nie spełniała warunku określonego w tym przepisie), co implikowało odrzucenie oferty skarżącego na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 7 ustawy o świadczeniach, jako niespełniającej wymogów określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego, w tym do zarzutu podniesionego w skardze w zakresie stwierdzenia organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "Po przeanalizowaniu zebranych w sprawie dowodów należy stwierdzić, że składając swojemu kontrahentowi w dniu 7 grudnia 2018 r. stosowne oświadczenie Wnioskodawca dokonał rozwiązania umowy na podstawie art. 27 ust. 8 pkt. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.", które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w chwili złożenia oświadczenia tj. z dniem 7 grudnia 2018 r. skarżący spełnił warunek określony w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach, gdyż na dzień 1 stycznia 2019 r. (dzień rozpoczęcia realizacji umowy) miał możliwość zawarcia umowy z NFZ;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez fragmentaryczne odniesienie się przez WSA w Bydgoszczy do zgromadzonego materiału dowodowego i dokonania błędnej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności przez pominięcie oświadczenia skarżącego z 7 grudnia 2018 r. o rozwiązaniu umowy z uczestnikiem postępowania bez zachowania okresu wypowiedzenia, z powodu uznania, że oświadczenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniosła o oddalenie tej skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z tym została oddalona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego wadliwości uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, przypomnieć trzeba, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnił w szczególności z jakich powodów przyjął, że okoliczność złożenia przez skarżącego 7 grudnia 2018 r. oświadczenia o rozwiązaniu umowy z innym świadczeniodawcą, pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 702/15; z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16; z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16; z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16). Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniło swą funkcję, gdyż pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Pierwszy, a zarazem kluczowy, zarzut w niej sformułowany obejmuje naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotę sporu identyfikuje zarzut naruszenia prawa materialnego, zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania jest z nim funkcjonalnie związany. O zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przesądzają bowiem prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego. Zależność tą dostrzegła też autorka skargi kasacyjnej, co znalazło odzwierciedlenie w konstrukcji zarzutu oraz w jego uzasadnieniu.

Zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach nie można zawrzeć umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z lekarzem, pielęgniarką, położną, inną osobą wykonującą zawód medyczny lub psychologiem, jeżeli udzielają oni świadczeń opieki zdrowotnej u świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem.

Z literalnego brzmienia tego przepisu skarżący kasacyjnie wywodzi, że stan związania lekarza kontraktem z Funduszem podlega ocenie w chwili zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, że przepis ten określa regułę postępowania, która znajduje zastosowanie na etapie zawierania umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Nie stosuje się go w trakcie postępowania konkursowego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami: 1/ postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2/ zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Oba te etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ten ścisły związek wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Dlatego też nie można przyjąć, że inne są wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego, a inne na etapie zawarcia umowy. Przy takim rozumowaniu, wynik postępowania konkursowego nie miałby, poza wskazaniem konkretnego świadczeniodawcy, większego znaczenia dla treści przyszłej umowy ani też nie gwarantowałby zawarcia umowy. Zatem informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe, ponadto w dacie składania oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane (por. wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 145/10 i z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II GSK 835/12).

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści art. 146 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach, w których określone zostały bezwzględne podstawy odrzucenia oferty na etapie postępowania konkursowego. W myśl art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach na etapie postępowania konkursowego odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Ponadto, stosownie do art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odrzuceniu podlega oferta, w której zawarto nieprawdziwe informacje.

Na tle tych przepisów trafnie przyjął sąd pierwszej instancji, że treść oświadczenia oferenta w zakresie spełnienia warunku zawarcia umowy określonego w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach musi być zgodna ze stanem faktycznym i prawnym, zarówno w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy. Oznacza to zapewnienie o trwałości spełniania warunków w tak określonej przestrzeni czasowej, a co za tym idzie również i w toku postępowania prowadzonego w sprawie zwarcia umowy o świadczenia opieki zdrowotnej. Oferta ma więc być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy. Służy to konkretnemu celowi, a mianowicie stworzeniu możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 816/14 i II GSK 582/14. Sąd pierwszej instancji zgodził się również z poglądem, że oświadczenia wiedzy składane przez oferenta w postępowaniu konkursowym powinny odpowiadać rzeczywistości najpóźniej w dniu otwarcia ofert (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 655/17, wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II GSK 1419/17).

Obowiązek podania przez oferenta prawdziwych, aktualnych na dzień złożenia oferty informacji co do spełnienia warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest niezbędnym elementem systemu, zapewniającym porównanie zgłoszonych w konkursie ofert z poszanowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. W tym samym, nieprzekraczalnym terminie i na tych samych zasadach, uczestnicy konkursu mają możliwość wykazania, że spełniają stawiane im wymagania - w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, skarżący przystępując do konkursu ofert wiedział, że skuteczne uczestnictwo w tym konkursie wymaga m.in. spełnienia warunku wynikającego z art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Prawidłowa wykładnia tego przepisu, w powiązaniu z art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 tej ustawy prowadzi do przyjęcia, że już na etapie składania oferty skarżący zobligowany był do wykazania, iż w przypadku jego oferty nie będzie zachodziła określona w nim przeszkoda do zawarcia umowy z NFZ.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje, że w dniu złożenia oferty, jak również w dniu, w którym upływał termin składania ofert w konkursie, skarżący wymagania tego nie spełniał. Był bowiem związany umową na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej uczestnikiem postępowania, zawartą na czas nieokreślony, która przewidywała 3 miesięczny okres wypowiedzenia. Skarżący przed upływem terminu do składania ofert nie przedstawił żadnych dowodów, które uzasadniałyby twierdzenie, że w okresie realizacji umowy z NFZ tj. od 1 stycznia 2019 r., nie będą wiązały go postanowienia umowy zawartej z ww. spółką. W szczególności, nie przedstawił dokumentów, które potwierdzałyby podjęcie kroków prawnych zmierzających do rozwiązania tej umowy. Co więcej, w załączniku nr 3 do oferty złożył oświadczenie zawierające nieprawdziwą informację, że w odniesieniu do jego oferty nie zachodzi przeszkoda do zawarcia umowy, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

W tych okolicznościach zasadne było przyjęcie przez organ administracji, a następnie kontrolujący jego decyzję Sąd pierwszej instancji, że spełnione zostały przesłanki odrzucenia oferty przewidziane w art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach.

Stwierdzonych nieprawidłowości nie zmienia złożone przez skarżącego 7 grudnia 2018 r. oświadczenie o rozwiązaniu umowy z innym świadczeniodawcą bez wypowiedzenia. Wobec niekwestionowanych i poczynionych prawidłowo ustaleń dotyczących przesłanek zastosowania art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach, dalsze dywagacje co do rozwiązania tej umowy po złożeniu oferty i po upływie terminu składania ofert nie mają znaczenia, zwłaszcza, że skuteczność jej rozwiązania jest sporna.

W toku postępowania konkursowego Komisja konkursowa ma za zadanie ocenę ofert oraz warunków zawartych w ofertach – i na tej właśnie podstawie rozstrzyga konkurs, nie jest natomiast jej zadaniem ustalanie zdarzeń przyszłych, które mogą, ale nie muszą nastąpić (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r. II GSK 2211/13).

Z omówionych względów zarzut ujęty w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony.

W odniesieniu do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia o pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że zarzut dotyczący tej kwestii nie został wprost sformułowany w petitum skargi kasacyjnej. W pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazano jedynie ogólnie na naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 10 k.p.a., jednak bez wskazania o którą jednostkę redakcyjną tego artykułu chodzi. Ponadto strona nie wykazała, że przypisywane organowi naruszenie przepisów postępowania w omawianym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie podała bowiem jakie konkretnie nowe okoliczności lub dowody - zasługujące na badanie w zakreślonych na wstępie granicach rozpatrywanej sprawy - zostałyby przez nią powołane, gdyby przed wydaniem decyzji miała możliwość ustosunkowania się do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Zarzutu taki nie mógł więc być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł doprowadzić również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sformułowany w pkt. 3 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim powołany przepis – z powodów wcześniej omówionych – nie został zastosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Poza tym, przepisy art. 145-151 p.p.s.a. należą do tzw. przepisów wynikowych i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę niż przewidziana w przepisie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.