Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1245/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6231 Dozór techniczny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i2, art. 13 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18
journal: Dz.U. 2000 nr 122 poz 1321
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym.
article: art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skarg E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na eksploatację zbiornika 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] kwietnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 1371 (jeden tysiąc trzysta siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia [...] marca 2010 r. o numerach nr [...], nr [...], nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołań E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (skarżąca) od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego wydanych w dniu [...] kwietnia 2009 r. niezezwalających na eksploatację zbiorników do przewozu materiałów sypkich o nr fabrycznych odpowiednio:[...], utrzymał w mocy zaskarżone decyzje.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Firma E. Sp. z o.o. z siedzibą w O., działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika [...] Dyrektora ZTU [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. zgłosiła do odbioru zbiorniki transportowe wagonów.

Inspektor Transportowego Dozoru Technicznego (w skrócie TDT) w dniu [...] kwietnia 2009 r. po przeprowadzeniu badania doraźnego, eksploatacyjnego, cząstkowego, w sporządzonych protokołach dotyczących zbiorników o nr fabrycznych [...] stwierdził, że rewizja wewnętrzna wykazała;

1) przyspawanie w innych miejscach wsporników rury rozgałęźnej do płaszcza zbiornika bez uzgodnienia dokumentacji naprawy w TDT;

2) ślady szlifowania powierzchni płaszcza.

W przedmiotowych protokołach znajdują się również zapisy odwołujące się do innych dokumentów w postaci poświadczeń z wykonania napraw i badań zbiorników oraz sprawozdań z pomiaru grubości ścianek zbiorników.

Na podstawie tych protokołów Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego w dniu [...] kwietnia 2009 r. wydał trzy decyzje, którymi nie zezwolił E. Sp. z o.o z siedzibą w O. na eksploatację powyższych zbiorników do czasu wyznaczenia następnego badania (pkt 1) oraz ustalił dla kontrolowanych urządzeń formę dozoru pełnego (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji jako podstawę prawną organ wskazał przepisy art. 18 i art. 44 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321, ze zm. - dalej jako u.d.t.), w związku z art. 104 k.p.a., powołując się na ustalenia faktyczne zawarte w protokołach badań technicznych urządzeń, przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2009 r. przez inspektora Transportu Dozoru Technicznego.

W odwołaniach z dnia [...] maja 2009 r. wniesionych od podanych decyzji skarżąca wniosła o ich uchylenie. Zgłaszając zastrzeżenia co do rzetelności i bezstronności przeprowadzonych badań przez inspektora TDT strona wskazała, że w protokołach użyto określenia "rura rozgałęźna", które nie występuje w dokumentacji wagonu. Strona stwierdziła, iż prawdopodobnie chodzi o rozgałęźnik przewodu rozładunkowego. Natomiast zarzuty stawiane w protokołach w szczególności zarzut sformułowany jako "ślady szlifowania powłoki płaszcza" oraz zarzut dotyczący przyspawania w innych miejscach wsporników rury rozgałęźnej do płaszcza zbiornika bez uzgodnienia dokumentacji naprawy w TDT były, zdaniem strony, bezpodstawne.

Strona zauważyła, że inspektor nie przeprowadza weryfikacji urządzenia technicznego przed naprawą, w związku z tym nie może na podstawie śladów szlifowania twierdzić, że tzw. wsporniki rury rozgałęźnej (wg dokumentacji płaskowniki rozgałęźnika) zostały przyspawane do płaszcza zbiornika w innym miejscu w trakcie ostatniej naprawy. Strona podała, że w przypadku oderwania "wspornika" od płaszcza zbiornika jego przyspawanie w "innym miejscu" jest wręcz wskazane i nie ma żadnego znaczenia.

Odnośnie zarzutu organu, że urządzenie zostało poddane naprawie lub modernizacji bez uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego, skarżąca uznała, że takie wymagania są bezzasadne w sytuacji, gdy zakład uprawniony przez Dyrektora Transportu Dozoru Technicznego do wytwarzania, modernizacji i naprawy zbiorników cystern drogowych i wagonów cystern, posiadający uznanie technologii spawania, stosujący system zarządzania wg ISO 9001:2000 zgody z wymaganiami norm w zakresie: wytwarzania, modernizacji, przeglądów taboru kolejowego, w tym cystern wg RID oraz autocystern i naczep właściwej jednostki dozoru technicznego dokumentację i technologię naprawy polegająca na szlifowaniu oraz sporządzać i uzgadniać z organem właściwej jednostki dozoru technicznego dokumentację i technologię wykonania spoiny pachwinowej o wysokości 3 mm i długości 30 mm łączącej płaszcz zbiornika z płaskownikiem (wspornikiem).

Nadto, skarżąca podkreśliła, że zbiorniki transportowe, których dotyczą decyzje z uwagi m.in. na zmianę właściciela i przeznaczenia zostały wyłączone z odbiorów, do czego strona miała prawo. W tym stanie rzeczy forsowanie badań wbrew woli skarżącej należało uznać za bezzasadne. Zbiorniki mogą być w przyszłości wykorzystane zarówno jako urządzenia techniczne jak również przeznaczone do innych celów.

Minister Infrastruktury, decyzjami z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 i art. 18 u.d.t., utrzymał w mocy w/w decyzje Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] kwietnia 2009 r..

Biorąc pod uwagę treść złożonych odwołań oraz protokoły z badań, Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego stwierdził, że:

1. z badań zbiorników o numerach fabrycznych [...]oraz [...] zainstalowanych na wagonie o nr[...], inspektor TDT sporządził Protokoły z badań: Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., z wynikiem negatywnym, w następstwie czego wydane zostały decyzje Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., zakazujące eksploatacji wymienionych zbiorników. Organ wskazał, że w trakcie wykonania badań zbiorników, stwierdzono, że przedstawione do badań zbiorniki o numerach fabrycznym [...]oraz [...], zostały naprawione lub zmodernizowane bez uprzedniego uzgodnienia dokumentacji technicznej z organem właściwej jednostki dozoru technicznego, to jest Transportowym Dozorem Technicznym.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.t., naprawa lub modernizacja urządzenia technicznego, wymaga uprzedniego uzgodnienia dokumentacji z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. Naprawa lub modernizacja zbiornika przeprowadzona bez uzgodnienia dokumentacji z jednostką dozoru technicznego, to znaczy w sposób niezgodny z art. 17 ust. 1 u.d.t., może stanowić realne zagrożenie dla życia lub zdrowia wielu osób oraz mienia i środowiska;

2. potwierdzeniem nieuzgodnienia dokumentacji naprawy lub modernizacji z organem właściwej jednostki dozoru technicznego, jest pkt 2 uzasadnienia odwołania, w którym odwołujący się, powołując się na posiadaną dokumentację techniczną, przytacza inną nazwę części urządzenia ("rozgałęźnik przewodu rozładunkowego"), niż to napisał w protokołach inspektor Transportowego Dozoru Technicznego ("rura rozgałęźna");

3. niezgodność miejsca przyspawania wspornika rury rozgałęźnej ("rozgałęźnika przewodu rozładunkowego"), w stosunku do przedłożonej niezatwierdzonej dokumentacji, zostało odnotowane w protokołach przez inspektora Transportowego Dozoru Technicznego, stanowiąc naruszenie art. 17 ust. 1 u.d.t.;

4. stwierdzono ślady szlifowania powierzchni płaszcza (zbiornika), co zostało odnotowane w protokołach przez inspektora Transportowego Dozoru Technicznego. Organ podkreślił, że wspomniana czynność technologiczna powinna być opisana w dokumentacji technicznej naprawy lub modernizacji, a dokumentacja uzgodniona z organem właściwej jednostki dozoru technicznego;

5. w dokumentacji technicznej naprawy lub modernizacji, która wymaga uprzedniego jej uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego, oprócz rysunków wykonawczych, powinien znaleźć się opis czynności technologicznych, jakie będą wykonywane przy urządzeniu, ich cel oraz opis spodziewanych wyników takiego działania;

6. weryfikacja prawidłowego, zgodnego z przedłożoną i zatwierdzoną dokumentacją wykonania naprawy lub modernizacji, odbywa się w trakcie badań przeprowadzanych przez inspektora Transportowego Dozoru Technicznego;

7. fakt uprawnienia zakładu do wykonywania napraw i modernizacji urządzeń podlegających odbiorowi przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego wynika z art. 9 u.d.t. i nie jest tożsamy ze zwolnieniem ze spełnienia obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej do zatwierdzenia przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.t. Art. 17 ust. 1 u.t.d. nie przewiduje żadnych zwolnień z przedłożenia i uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego dokumentacji.

W świetle powyższych faktów, zdaniem Ministra Infrastruktury, nie znalazł potwierdzenia zarzut zawarty w pkt 1 uzasadnienia odwołania, tj. że badanie zostało przeprowadzone przez inspektora TDT z naruszeniem zasady rzetelności i bezstronności.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje Ministra Infrastruktury o w/w numerach E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości.

Zaskarżonym decyzjom strona zarzuciła naruszenie art. 14 u.d.t. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że urządzenia nie spełniają warunków do jego eksploatacji, a także naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez powołanie błędnej podstawy prawnej decyzji i niewłaściwe uzasadnienie decyzji.

Uzasadniając zarzuty strona, podtrzymując swoje argumenty zawarte w odwołaniu podniosła, że w sprawie występują rozbieżności terminologiczne, bowiem w protokołach inspektor TDT posługuje się pojęciami "rura rozgałęźna" i "wspornik rury rozgałęźnej". Pojęcia takie nie występują jednak w dokumentacji konstrukcyjnej urządzenia. Można się domyślać, że chodzi o "rozgałęźnik przewodu rozładunkowego" i "płaskownik rozgałęźnika", jednak kwestia ta powinna być wyjaśniona przez organ odwoławczy.

Skarżąca wskazała na niezrozumienie przez Ministra Infrastruktury zasygnalizowanego przez stronę w odwołaniu problemu stosowanej terminologii. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy uznał, że posługiwanie się różnymi pojęciami świadczy o fakcie, że skarżąca przedłożyła do uzgodnienia dokumentację naprawy, która nie została uzgodniona. Tymczasem, strona nie przedkładała żadnej dokumentacji do uzgodnienia, gdyż nie miała miejsca naprawa w rozumieniu u.d.t. Powołała się natomiast na dokumentację konstrukcyjną urządzenia. Zdaniem strony, organ powinien ustalić przynajmniej, o jaką "przedłożoną niezatwierdzoną dokumentację" chodzi.

W sprawie nie zostało należycie wyjaśnione na jakiej podstawie inspektor TDT przyjął, że płaskownik rozgałęźnika został przyspawany w innym miejscu, zwłaszcza, że nie dokonano weryfikacji urządzeń przed podjęciem działań w ZUT [...]. W związku z tym również w tym zakresie postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Ministra należało uznać za niekompletne.

Odnosząc się do zagadnień technicznych strona stwierdziła, że w przypadku oderwania płaskownika od płaszcza zbiornika jego przyspawanie w innym miejscu jest wręcz wskazane i nie ma to żadnego praktycznego znaczenia. Ustawa nie definiuje pojęcia naprawy, należy więc mieć na uwadze cel regulacji ustawowej, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa eksploatacji urządzeń. Oznacza to, że określając zakres czynności stanowiących naprawę urządzenia, związaną z koniecznością uzgodnienia dokumentacji należy uwzględniać, że chodzi przede wszystkim o czynności, które mogą mieć jakikolwiek wpływ na bezpieczeństwo eksploatacji urządzenia. Wyłącznie literalna interpretacja ustawy może doprowadzić do absurdalnych wyników. Może okazać się, że nawet oczyszczenie cysterny z zabrudzeń zostanie uznane za naprawę, która wymaga uzgodnienia z właściwym organem.

W ocenie strony, zasadnym byłoby odwołanie do powszechnej praktyki stosowania przepisów ustawy, zgodnie z którą nie uzgadnia się dokumentacji na przyspawanie płaskownika. Skarżąca zauważyła, że w wieloletniej działalności po raz pierwszy zdarzyło się, aby TDT uznało tak nieznaczącą czynność za naprawę wymagającą uzgodnienia dokumentacji. Ponieważ wszelkie czynności były wykonywane w wyspecjalizowanym i uprawnionym zakładzie wymóg uzgadniania dokumentacji należy uznać za całkowicie nieuzasadniony. Skarżąca przyznała rację organowi, że ustawa nie wprowadza różnych reżimów dla napraw i posiadanie uprawnienia nie zwalnia z obowiązku uzgodnienia dokumentacji. Jednak wskutek braku jasnej definicji ustawowej pojęcia naprawy, stosując ustawę, należałoby przede wszystkim ustalić, czy dana czynność stanowi naprawę, uwzględniając cel ustawy o dozorze technicznym. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie żadna naprawa nie miała miejsca, w związku z tym nie powstał również wymóg uzgadniania dokumentacji.

Ustosunkowując się do postawionego w decyzjach zarzutu sformułowanego jako "ślady szlifowania powierzchni płaszcza" skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Ministra Infrastruktury, że szlifowanie powinno zostać ujęte w dokumentacji naprawy jako czynności technologicznej z opisem celu i spodziewanych wyników takiego działania.

Powyższe okoliczności, w ocenie skarżącej, przekładają się na uchybienia w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji. W szczególności chodzi o zastosowanie art. 18 u.d.t., który stanowi o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia. Strona wyjaśnia, że w przypadku przedmiotowych urządzeń poprzednie decyzje zezwalające na eksploatację wygasły wskutek upływu terminu ważności z końcem 2007 r. W związku z powyższym w chwili wydawania decyzji przez Dyrektora TDT urządzenia nie mogły być eksploatowane. Skoro eksploatacja nie była dozwolona (ani prowadzona), nie można było jej również wstrzymać. Strona wywodzi, że przepis art. 18 u.d.t. reguluje wydawanie innych decyzji, aniżeli wydane w niniejszym postępowaniu.

Również nierfortunne i mylące było zbyt szerokie powołanie się przez organ na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych. W tym zakresie organ wskazał na przepisy § 3 ust. 3, § 9 ust. 2, § 17-28 rozporządzenia, lecz tak szeroki sposób powoływania się na przepisy prawa, w ocenie skarżącej, należało uznać za niewłaściwy. Przywołanie wielu przepisów, które nie mają nic wspólnego z przedmiotową sprawą (opisy sposobów przeprowadzania prób, formy dozoru, terminy badań, itp.), czyni uzasadnienie decyzji niezrozumiałym dla strony. Analiza przepisów rozporządzenia wskazała, zdaniem skarżącej, iż nie znajdują się w wymienionym akcie prawnym regulacje, które przesądzałyby wprost o przedmiocie sporu między stroną, a organem administracji publicznej. W szczególności, nie regulują w żadnym zakresie stopnia szczegółowości dokumentacji naprawy urządzenia, ani też w jakie czynności należy uznać za naprawę w rozumieniu ustawy o dozorze technicznym.

Skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo lakoniczne, organ powołał się wyłącznie na fakty stwierdzone w protokołach, niewyjaśniając jakie tym faktom nadaje znaczenie i w jaki sposób organ dokonał przyporządkowania stanu faktycznego do odpowiednio interpretowanych norm prawnych. Część decyzji (w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności) w ogóle nie została uzasadniona. Tego typu uzasadnienie jest sprzeczne z ogólną zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. o pogłębianiu zaufania do organów Państwa i podnoszeniu kultury prawnej.

Zdaniem strony, organ bardzo zdawkowo potraktował zarzut z odwołania skarżącej dotyczący braku bezstronności inspektora wykonującego badanie. Minister uznał, że wszystkie czynności przeprowadzono prawidłowo, nie zbadał natomiast w żaden sposób kwestii bezstronności.

Nadto, skarżąca podkreśliła, ze Minister Infrastruktury nie odniósł się w żaden sposób do jej pisma z dnia [...] grudnia 2009 r.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonych decyzjach oraz stwierdzając niezasadność zarzutów podniesionych przez stronę w uzasadnieniach skarg.

Pismem z dnia [...] września 2010 r. skarżąca odniosła się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, wskazując, że Minister Infrastruktury nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skarżącej dotyczących błędnej interpretacji pojęcia "naprawy" w rozumieniu ustawy o dozorze technicznym.

Strona skarżąca w dniu [...] października 2010 r. złożyła kserokopie posiadanych przez siebie dokumentów w postaci poświadczeń wykonania napraw i badań zbiorników oraz sprawozdań z pomiaru grubości ścianek zbiornika, o których mowa w protokołach badania.

Na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. Sąd postanowił o połączeniu, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 1245/10, VI SA/Wa 1246/10 oraz VI SA/Wa 1247/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia dalej sprawy pod sygn. akt VI SA/Wa 1245/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżone decyzje pod kątem powyższych kryteriów skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.d.t. do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, wydając decyzje w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym organy administracji publicznej uchybiły przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wątpliwości Sądu budzą niepełne ustalenia faktyczne organu zawarte w protokołach badania, na które to ustalenia organ I instancji powoływał się w swych decyzjach. Uchybienia te nie zostały usunięte przez Ministra Infrastruktury przez co także uzasadnienia decyzji tego organu nie spełniają ustawowych przesłanek wymienione w art. 107 § 3 k.p.a.

Należy zauważyć, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

W pierwszej kolejności zastrzeżenia budzi tryb wszczęcia postępowania w sprawie. Z akt spraw nie wynika w sposób niewątpliwy kto, kiedy, w jaki sposób, i w jakich sprawach wszczął postępowania administracyjne. Jest to okoliczność istotna, bowiem do szczególnych przesłanek prowadzenia postępowania administracyjnego zalicza się oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości bądź na zasadzie oficjalności. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednocześnie o tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawna expressis verbis nie przesądza czy sprawa podejmowana jest na wniosek czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, natomiast gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 704/09). Poruszana kwestia ma fundamentalne znaczenie bowiem determinuje zakres postępowania administracyjnego oraz określa charakter (przedmiot) sprawy administracyjnej. Jeżeli zatem postępowanie zostało wszczęte na wniosek, jak zaznaczono w decyzjach z 10 kwietnia 2009 r. to organ powinien określić przynajmniej wnioskodawcę i treść jego wniosku.

W rozpoznawanych sprawach w dniu [...] kwietnia 2009 r. zostały złożone przez [...] Dyrektora ZTU [...], pełnomocnika skarżącej E. Sp. z o.o. pisma dotyczące zgłoszenia do odbioru zbiorników transportowych wagonów specjalnych typu [...] i innych. Treść pism jest w większości nieczytelna, gdyż w tabelach umieszczonych w pismach, zawierających m.in. numery wagonów, pojemności, numery fabryczne znajdują się odręczne dopiski i skreślenia.

Następnie TDT Oddział w [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. dokonał badania zbiorników do przewozu materiałów sypkich ( tzw. rewizji wewnętrznej), wchodzących w skład określonych wagonów. W sporządzonych protokołach powołano się na dokumenty w postaci poświadczeń z wykonania napraw oraz sprawozdań z pomiaru grubości ścianek zbiornika, których to dokumentów nie opisano i nie dołączono do akt sprawy jako materiału dowodowego. Jednocześnie organ I instancji, wydając decyzje niezezwalające na eksploatacje przedmiotowych zbiorników powołał się na ustalenia faktyczne zawarte w protokołach badania urządzeń bez ich szczegółowej analizy. Jak wynika z w/w decyzji ich podstawą był fakt naprawy lub modernizacji urządzenia bez uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego.

W myśl art. 14 ust.1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz.1321 ze zm.), urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym (...) mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego.

Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, organ właściwej jednostki dozoru technicznego przed wydaniem decyzji, o której mowa w ust. 1, przeprowadza badania i wykonuje czynności sprawdzające, o których mowa w art. 13 ust. 1, oraz:

1) sprawdza kompletność i prawidłowość przedłożonej dokumentacji,

2) dokonuje badania urządzenia poprzez sprawdzenie zgodności wykonania tego urządzenia z dokumentacją i warunkami technicznymi dozoru technicznego, a także stanu urządzenia, jego wyposażenia i oznakowań,

3) przeprowadza próby techniczne przed uruchomieniem urządzenia oraz w warunkach pracy w zakresie ustalonym w warunkach technicznych dozoru technicznego dla poszczególnych rodzajów urządzeń,

4) przeprowadza badanie specjalne ustalone w dokumentacji projektowej urządzenia lub, w technicznie uzasadnionych przypadkach, na żądanie organu właściwej jednostki dozoru technicznego.

Na podstawie pozytywnych wyników badań i wykonanych czynności, o których mowa w ust. 2, organ właściwej jednostki dozoru technicznego wydaje decyzję zezwalającą na eksploatację urządzenia, w której ustala formę dozoru technicznego, jaką będzie objęte to urządzenie (ust.4).

Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.t. dokonanie naprawy lub modernizacji urządzenia technicznego, z wyjątkiem naprawy urządzeń, o których mowa w art. 15 ust. 1, wymaga uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. Przepisy art. 14 stosuje się odpowiednio do urządzenia technicznego po jego naprawie lub modernizacji ( ust. 2). Z kolei art. 18 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieprzestrzegania przez eksploatującego przepisów o dozorze technicznym organ właściwej jednostki dozoru technicznego wydaje decyzję o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia.

Należy zauważyć, że decyzje organu I instancji niezezwalające na eksploatację urządzenia, jako podstawę prawną powołały art. 18 u.d.t., co, w przypadku wycofania urządzeń z eksploatacji w 2007 r., jest błędne. W ocenie Sądu, rację ma strona skarżąca wywodząc, iż art. 18 ust. 1 u.d.t. mógłby znaleźć zastosowanie w sprawie jedynie w przypadku zbiornika użytkowanego, gdyż cytowany przepis dotyczy wstrzymania eksploatacji, zaś zbiorniki nie są eksploatowane od 2007 r. Dlatego też, w ocenie Sądu, organ I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia w sposób wymagany przez art. 107 k.p.a.

W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wątpliwości budzi także prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organy. Analiza uzasadnień zaskarżonych decyzji wskazuje, iż organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób właściwy, gdyż za takie ustalenia nie można uznać powołania się przez organ na dokumenty bez ich szczegółowego omówienia. Uwagi te dotyczą także niewyjaśnienia pojęcia " naprawy lub modernizacji", o których mowa w art. 17 u.d.t. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że brak jasnej interpretacji pojęcia naprawy w konsekwencji doprowadził do powstania wątpliwości czy szlifowanie jest w ogóle zabronione, czy też wymaga uprzedniego uzgodnienia. Wątpliwości te nie zostały należycie wyjaśnione przez Ministra Infrastruktury. Ponadto, z zaskarżonych decyzji jasno nie wynika czy stwierdzone ślady były w rzeczywistości naprawą czy modernizacją w rozumieniu u.d.t.

Organy nie poddały szczegółowej analizie zgromadzonych dowodów, zaś wskazanie tych dowodów bez analizy ich treści nie wypełnia obowiązku dokładnego rozpatrzenia sprawy. Dowody te w postaci poświadczeń z wykonania napraw oraz sprawozdań z pomiaru grubości ścianek zbiornika, o których mowa w protokołach badania zostały złożone przez stronę skarżącą dopiero w toku postępowania sądowego.

Ma rację strona skarżąca podnosząc, że możliwość dokonania prawidłowej oceny warunkowana jest spełnieniem przez decyzję wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu decyzja winna zawierać w szczególności powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i jako takie winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a tym samym ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślane jest znaczenie prawne rozważenia całego materiału dowodowego. Organ, rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodom wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Tylko taki sposób wskazania motywów rozstrzygnięcia umożliwia Sądom kontrolę prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego wyniku w postaci decyzji. Należy przy tym podkreślić, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r. sygn. akt I SA/Gd 668/98, wyrok NSA z 12 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 856/98). Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 1651/96, wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1756/99).

Analiza uzasadnienia zaskarżonych decyzji pozwala na stwierdzenie, iż organ nie ustalił stanu faktycznego spraw, gdyż za takie ustalenia nie można uznać przywołanych lakonicznie uzasadnień decyzji organu I instancji. Natomiast uzasadnienie decyzji wydanych przez Ministra Infrastruktury sprowadza się w głównej mierze od odpowiedzi na zarzuty odwołań strony, bez skorygowania uchybień procesowych zaistniałych przed organem I instancji. Przede wszystkim chodzi tu o prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i dokonanie właściwej subsumcji tego stanu do obowiązujących przepisów u.d.t .

Nadto podkreślić trzeba, że Minister Infrastruktury błędnie określił adresata decyzji jako "ZUT [...]", który, jak wynika z akt sprawy, został ustanowiony w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem firmy E. Sp. z o.o., właściciela spornych zbiorników, zaś sam nie był stroną postępowania.

W ocenie Sądu, brak pełnego odniesienia się do wyżej opisanych kwestii nie pozwala na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonych decyzji. Aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienia do wszystkich wątpliwości występujących w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ.

W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wymaga to ponownej szczegółowej analizy we wskazanym przez Sąd kierunku z uwzględnieniem powyższych uwag.

Z omawianych względów zaskarżone decyzje należało uchylić z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.