Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1390/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7 ust 1
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 434/10 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz S. W. 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 434/10, po rozpoznaniu skargi [...], uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia.

[...] – dalej: wnioskodawca lub producent – [...] maja 2007 r. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha.

W dniu [...] r. skarżący przedłożył w BP ARiMR w B. deklarację o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych do zatwierdzonej pierwszej jednostki przetwórczej. W dniu [...] r. do organu wpłynęły dokumenty potwierdzające zaprzestanie użytkowania rolniczego przez producenta, w dniu [...] r. zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych nr [...] (gmina [...]): umowa sprzedaży ww. działek zawarta w formie aktu notarialnego, wypis z rejestru gruntów oraz oświadczenie [...] będącego użytkownikiem spornych działek od dnia [....] r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z [...] maja 2008 r. odmówił przyznania wnioskowanych płatności ze względu na stwierdzone w trakcie kontroli "przedeklarowanie" wynoszące 38,44 %.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2008 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca w dniu złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie płatności do gruntów rolnych musi faktycznie dzierżyć dane grunty, to znaczy wykonywać wobec nich wszelkie władztwo tych gruntów oraz fizycznie je posiadać. Skoro wnioskujący utracił fizyczne władztwo nad działkami nr [...] w dniu [...] r., tj. przed wydaniem decyzji w sprawie płatności bezpośrednich, to należy je wykluczyć z płatności.

Organ podniósł, że producent podpisując wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, w części VIII wniosku "Oświadczenia i Zobowiązania" stwierdził, iż znane mu są zasady przyznawania płatności oraz zobowiązał się jednocześnie do niezwłocznego informowania o każdej mogącej nastąpić zmianie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności, gdy dotyczy ona przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu wnioskujący nie dopełnił powyższego obowiązku.

Dyrektor [...] Oddziału Agencji wskazał na treść art.138 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców, według którego jeżeli różnica między zadeklarowaną powierzchnią we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 30 %, lecz nie więcej niż 50 %, wówczas rolnikowi nie przyznaje się pomocy w danym roku.

Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze przepis art. 7a ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r., o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa) należało również odmówić przyznania dodatkowej krajowej płatności do upraw roślin energetycznych do powierzchni uprawy rzepaku, która ma charakter pomocy de minimis w sektorze rolnym lub w sektorze rybołówstwa. Odmowa przyznania wnioskowanych płatności wynikała więc ze stwierdzonego podczas kontroli administracyjnej "przedeklarowania" powierzchni, które wyniosło 38,44 %.

W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 630/08 uchylił decyzję z 14 sierpnia 2008 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej k.p.a.) decyzja powinna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. W rozpatrywanej sprawie organy nie wyjaśniły rozumienia przytaczanych przepisów prawnych w powiązaniu z okolicznościami faktycznymi w taki sposób, aby można było z nich wyprowadzić konkluzję, że rolnik powinien posiadać grunty rolne do momentu wydania decyzji w sprawie płatności. Zdaniem Sądu stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w ., że przyznanie płatności osobie, która w dacie wydania decyzji nie była posiadaczem gruntów rolnych stanowiło rażące naruszenia prawa, gdyż nie znajdowało oparcia w przytoczonych przez ten organ przepisach. Tym samym doszło do naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Sąd stwierdził, iż z żadnego z przywołanych w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisów nie wynika, aby warunkiem przyznania płatności było posiadanie przez rolnika gruntów do momentu wydania decyzji w sprawie płatności. Zgodnie z art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w brzmieniu obowiązującym w 2007 r., rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. Za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych. Organy administracji w ogóle nie rozważały możliwości zastosowania wyżej wymienionego przepisu w sprawie.

W wyniku wniesienia przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 221/09 oddalił skargę kasacyjną.

Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającą przyznania stronie płatności bezpośrednich.

Organ stwierdził, że [...] sprzedał deklarowane we wniosku obszarowym działki ewidencyjne nr [..], których wydanie nastąpiło w dniu [...] r. Powyższe potwierdziła sama strona w złożonym w dniu [...] r. w Biurze Powiatowym odwołaniu. Ponieważ w dniu wydania decyzji wnioskodawca nie był w posiadaniu działek rolnych nr [...] położonych w R., organ I instancji wykluczył przedmiotowe działki z płatności. Organ stwierdził, że warunkiem przyznania płatności do gruntów rolnych jest ich posiadanie na dzień wydania decyzji w sprawie. Podmiotem uprawnionym do płatności jest producent rolny będący posiadaczem gospodarstwa rolnego. Wniosek mogą skutecznie złożyć osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej - producent rolny, będące posiadaczem gospodarstwa rolnego - gruntów rolnych, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez rolnika działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, przy czym działka rolna nie może być mniejsza niż 0,1 ha. Rolnik musi ponadto utrzymywać wszystkie grunty rolne zgodnie z normami i legitymować się nadanym numerem identyfikacyjnym w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W ocenie organu ustawodawca nie wskazał expressis verbis na datę lub czasookres, na podstawie, którego to posiadanie miałoby być weryfikowane przez organ. Przepisy ustawy dają możliwość przyznania płatności tylko temu producentowi, który był posiadaczem zadeklarowanego gospodarstwa nie tylko w dacie złożenia wniosku, ale przede wszystkim w dacie wydania decyzji. Płatności przysługują jedynie producentowi rolnemu, będącemu aktualnym posiadaczem gruntów, nie mogą być natomiast przyznane osobie, która wprawdzie w danym roku była producentem rolnym jednak jeszcze przed wydaniem przez właściwy organ decyzji rozpoznającej jej wniosek wyzbyła się posiadania na rzecz innego producenta rolnego. Wówczas uprawnienie do uzyskania płatności przechodzi na osobę, która przejęła grunty rolne. Z chwilą przeniesienia posiadania zaistniał stan faktyczny niezgodny ze stanem zadeklarowanym we wniosku, a w konsekwencji w dacie wydania decyzji przyznanie wnioskowanych płatności było niedopuszczalne. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż odwołujący miał świadomość obowiązku powiadomienia organu w toku postępowania o zmianach w stosunku do wniosku. Wyraźnie ten obowiązek wynikał z pouczenia zawartego w formularzu wniosku i odnosił się również do zmiany zadeklarowanego obszaru. Dokonanie takiego zawiadomienia doprowadzić by mogło do złożenia odpowiedniej korekty wniosku, a tym samym do uniknięcia sankcji przewidzianych przepisami unijnymi.

Organ wskazał, że podpisując wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, w części VIII wniosku "Oświadczenia i Zobowiązania" [....] oświadczył, iż znane mu są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Producent zobowiązał się jednocześnie do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie, która nastąpi od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Producent nie dopełnił powyższego obowiązku, nie wycofał również przedmiotowych działek z płatności.

Organ stwierdził, że jeżeli w wyniku kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż różnica między zadeklarowaną powierzchnią we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 30 % lecz nie więcej niż 50 %, wówczas rolnikowi nie przyznaje się pomocy w danym roku. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 38,44 %, co obligowało organ do zastosowania sankcji określonych ww. przepisem.

Z kolei do uzupełniającej płatności obszarowej organ zastosował sankcje wynikające z przepisu z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) m 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.), w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniająca oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną przekracza 20 %, wówczas dla tej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc finansowa. Ponieważ stwierdzona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną do objęcia płatnością do upraw roślin energetycznych wyniosła 38,44 %, płatność dla grupy upraw UPO oraz do upraw roślin energetycznych została odmówiona. Mając na uwadze przepis art. 7a ust. 1 ww. ustawy uzależniający przyznanie dodatkowej krajowej płatności do upraw roślin energetycznych do powierzchni uprawy rzepaku, która ma charakter pomocy de minimis w sektorze rolnym lub w sektorze rybołówstwa od przyznania płatności do upraw roślin energetycznych do powierzchni upraw roślin rzepaku należało również odmówić przyznania dodatkowej krajowej płatności do upraw roślin energetycznych do powierzchni uprawy rzepaku, która ma charakter pomocy de minimis w sektorze rolnym lub w sektorze rybołówstwa. Odmowa przyznania wnioskowanych płatności wynikała więc ze stwierdzonego podczas kontroli administracyjnej przedeklarowania powierzchni, które wyniosło 38,44 %.

Organ podkreślił, że rolnik powinien posiadać zgłoszone do płatności grunty w dniu wydania decyzji (wyłączając możliwość przekazania tych gruntów określonymi procedurami) wynika bezpośrednio z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, który stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przedmiotowa kwestia nie jest inaczej uregulowana. Postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest postępowaniem, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W braku przepisów (wspólnotowych i krajowych) pozwalających określić okres, w którym powinna być spełniona przesłanka posiadania gruntów - pozostaje oparcie się na zasadach ogólnych k.p.a. - co oznacza, iż powyższa przesłanka powinna być spełniona w momencie wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności.

Organ zaznaczył, że kompetencja w zakresie ustalenia daty granicznej, do której rolnik winien być w posiadaniu zgłoszonych do płatności gruntów pozostawiona została państwom członkowskim, które w różny sposób mogą regulować szczegółowy tryb przyznawania pomocy. W przypadku Polski dopiero ustawa z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 262 ze zm.) wprowadziła zmiany, które określiły, iż płatności bezpośrednie przysługują producentowi rolnemu na będące w dniu 31 maja w jego posiadaniu grunty rolne (art. 7 ustawy). Z uwagi no to, że na gruncie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w brzmieniu obowiązującym dla kampanii 2007, takiego rozwiązania prawnego nie było, w konsekwencji ocena stanu posiadania powinna być weryfikowana na dzień wydania decyzji. W tym zakresie organ wskazał, że z brzmienia ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika wprost konieczność posiadania przez wnioskodawcę działek rolnych zadeklarowanych we wniosku w dniu wydania decyzji. Potwierdzają to sankcje jakie organ ma obowiązek zastosować na wnioskodawcę w przypadku wykrycia niezgodności powierzchni zgłoszonych do płatności a stwierdzonych w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Przepisy krajowe nie wskazują daty, do której rolnik winien posiadać deklarowane grunty, jednakże ustawodawca krajowy określił na jakie grunty przysługuje płatność.

Realizując zalecenia wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 630/08, organ odniósł się do możliwości zastosowana w niniejsze sprawie art. 44 ust. 3 rozporządzenia 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003 ze zm.). Organ wskazał, że zgodnie z ww. przepisem (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Rady (WE) Nr 146/2008 z dnia 14.02.2008 r.), rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. Za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż 01 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych. Stosownie natomiast do art. 44 ust. 3 rozporządzenia 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. (w brzmieniu po nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Rady (WE) Nr 146/2008 z dnia 14.02.2008 r.) rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych działki takie pozostają w dyspozycji rolnika w dniu określonym przez państwo członkowskie, który nie przypada później niż ustalony przez to państwo członkowskie termin zmiany wniosku o pomoc. Organ zauważył, że zgodnie z tabelą korelacji stanowiącą załącznik XVIII do rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003), art. 44 ust. 3 i 4 zostały zastąpione przez art. 35 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Zgodnie z tym przepisem rolnik zgłasza działki, które odpowiadają kwalifikującym się hektarom powiązanym z każdym uprawnieniem do płatności. Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych działki te pozostają w posiadaniu rolnika w dniu określonym przez państwo członkowskie, który nie przypada później niż ustalona przez to państwo członkowskie data zmiany wniosku o pomoc. Cytowane powyżej przepisy zamieszczone zostały w Tytule III System płatności jednolitych (SPS) rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 oraz Tytule III System płatności jednolitej (SPS) rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009.

Zdaniem organu, system płatności jednolitej (SPS) nie został w Polsce wdrożony, a zastąpiony został systemem jednolitej płatności obszarowej (SAPS). Stosownie do art. 122 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 (opowiadający art. 143b rozporządzenia Rady WE 1782/2003) nowe państwa członkowskie, które podjęły decyzję o zastąpieniu płatności bezpośrednich (...) systemem jednolitej płatności obszarowej, przyznają rolnikom pomoc zgodnie z przepisami niniejszego artykułu. W związku z powyższym organ wskazał, że art. 44 ust. 3 rozporządzenia 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. nie znajduje w sprawie zastosowania.

[...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. Podniósł, że zaprezentowana przez organ wykładania przepisu art. 7 ustawy jest błędna i sprzeczna z rozporządzeniem nr 1782/2003.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę stwierdził, że istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie czy organy zasadnie odmówiły rolnikowi (pomimo utrzymania przez NSA wyroku tut. Sądu uchylającego poprzednią odmowną decyzję ) dopłat do upraw za rok 2007 argumentując, że w dniu wydania decyzji przedmiotowe działki nie były w posiadaniu wnioskodawcy.

W ocenie WSA, jak wynika z akt sprawy organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że wskazywany przez sądy przepis art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. nie ma zastosowania w sprawie gdyż nie wdrożono w Polsce systemu SPS tylko system SAPS, a ponadto przepis ten został zastąpiony przez art. 35 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Z taką argumentacją organu nie można się zgodzić. Ustawodawca zarówno krajowy jak i unijny decydując się na wsparcie udzielane rolnikom miał na celu wspieranie produkcji w sektorze rolnictwa. Dlatego jak się zdaje, uzasadnione było, w przypadku upraw, podporządkowanie się cyklom produkcyjnym i wspieranie tych użytkowników, którzy faktycznie na przedmiotowych gruntach gospodarowali ponosząc koszty upraw jak i sprzedając je, tak jak to uczynił wnioskodawca, po zakończeniu cyklu produkcyjnego w kampanii 2007 i z dniem 28 września 2007 r. przekazując grunty nowemu właścicielowi. Nowy właściciel, który już na kolejną kampanię 2008 winien przeprowadzić prace a za tym posiadać grunty nie wcześniej niż w dniu 1 września roku 2007, jak również w dniu 31 maja roku dopłat. Powyższa argumentacja jest zgodna z nowelizacją ustawy dokonanej w roku 2008, gdzie wprowadzono wymóg w postaci obowiązku posiadania gruntów na dzień 31 maja roku dopłat. W konsekwencji określono, iż wymóg posiadania gruntów winien rozpoczynać się nie wcześniej niż 1 września roku poprzedzającego złożenie wniosku, z obowiązkiem posiadania tych gruntów na dzień 31 maja roku, w którym producent występował o dopłaty.

Sąd podniósł, że we wszystkich regulacjach prawnych w sektorze rolnictwa intencją ustawodawcy było wspieranie tych producentów, którzy faktycznie w okresie, za który domagali się opłat - gospodarowali na tym gruncie. Skarżący spełnił ten warunek bowiem przedmiotowe działki posiadał na dzień [...] maja 2007, a przekazanie gruntów w postaci działek [...] nastąpiło po zbiorach – [...] września 2007r. Nowy właściciel mógł zatem przejąć płatności za rok następny. W przeciwnym razie dopłat nie otrzymałby wnioskodawca ani nowy właściciel, bo obaj nie spełniliby wyżej wskazanych warunków.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż żaden z przepisów powołanych w decyzji nie uzależnia przyznanie dopłat od posiadania gruntów w dniu wydania decyzji.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez przyjęcie, iż dopłaty przysługują wnioskodawcy również do gruntów, które nie są w jego posiadaniu w dniu wydania decyzji.

2. Naruszenie prawa procesowego, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego błędne zastosowanie, co stanowi okoliczność mającą istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący organ podniósł, że określając posiadanie jako główny warunek otrzymania płatności ustawodawca nie wskazał na datę lub czasookres, na podstawie, którego to posiadanie przez organ miałoby być weryfikowane. O okresie posiadania wprost nie stanowią również rozporządzenia unijne, które mają zastosowanie w odniesieniu do płatności do gruntów rolnych. Idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. W związku z tym jej istotą jest posiadanie zgłoszonych gruntów, które stanowią podstawę ustalenia wysokości płatności dla ich posiadacza. Wyjątki od tej zasady zostały sformułowane w art. 21 ustawy, który wskazuje, że w przypadku, gdy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji przyznającej płatność, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku stosownej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki jej przyznania i do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności złoży stosowny wniosek. Nie można zatem podzielić poglądu jakoby w razie przeniesienia posiadania gruntów przed wydaniem decyzji groził nieunikniony przepadek dopłat.

Według autora skargi kasacyjnej żaden rodzaj wykładni jak i reguły interpretacyjne nie pozwalają (przy ocenie stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania przedmiotowej decyzji) na wyprowadzenie wniosku, iż punktem wyjścia dla oceny przesłanki posiadania jest cykl produkcyjny w gospodarstwie. Za nieprawidłowy należy uznać kierunek ustaleń co do wykładni celowościowej, obrany przez WSA. Niesłuszne jest bowiem przyjęcie, iż rozpatrywane w niniejszej sprawie dopłaty obszarowe mają na celu wspieranie produkcji rolnej. Zauważyć należy, że problematyka celu przyznawania tych płatności znalazła odzwierciedlenie m.in. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) 2529/2001 (Dz. U .UE. L. 03.270.1 ze zm.). W pkt 21 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 postanowiono m. in., że "systemy wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej przewidują bezpośrednie wsparcie dochodowe mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich(...)". Zgodnie z powyższymi założeniami płatności bezpośrednie są oddzielane od produkcji rolnej, gdyż ich celem nie jest zachęcanie do zwiększania produkcji rolnej (jak błędnie przyjął WSA w Bydgoszczy), a wsparcie dochodów rolniczych. Dopłaty te zatem mają mieć w swej istocie bardziej charakter socjalny, a nie stymulujący produkcję.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem powinna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W postępowaniu kasacyjnym uregulowanym w Dziale IV Rozdziale 1 p.p.s.a. obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w jej całokształcie), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w niej konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest ważnym elementem skargi kasacyjnej również dlatego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej, co wynika ze wspomnianego związania sądu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które - zdaniem skarżącego - zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło zdaniem skarżącego i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać konkretne argumenty przemawiające za trafnością przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana. Nie znalazło się w niej bowiem uzasadnienie podstaw kasacyjnych oraz nie wskazano, jaki wpływ mają zamieszczone w niej uchybienia przepisów postępowania na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przystępując do oceny zasadności zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co miało – według autora skargi kasacyjnej – istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony i nietrafny.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotowa sprawa była już rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który wyrokiem z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I S.A./Bd 630/08 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego - Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 221/09 oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego utrzymując w mocy orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji słusznie odwołał się do stanowiska zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I S.A./Bd 630/08, jak i NSA w wyroku z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 221/09. Związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego redagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., sygn. akt IV S.A. 527/97, Lex nr 47275 oraz wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., sygn. akt FSK 506/05, Lex nr 187499).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji - podobnie jak wojewódzki sąd administracyjny wcześniej rozpoznający sprawę - słusznie zastosował przede wszystkim art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w brzmieniu obowiązującym w 2007 r. Natomiast organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powtórnie stwierdził, że przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania.

Podkreślenia wymaga, że przede wszystkim organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę jest związany oceną prawną dokonaną przez sąd. Dla organu administracyjnego ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma jednak wyłącznie ocena prawna sądu administracyjnego pozostająca w związku i mieszcząca się w ramach kognicji tego sądu, a więc ocena, której logiczną konsekwencją było pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności i która zdeterminowała stanowisko sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I S.A. 1071/97, Lex nr 44521; zob. także T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 620).

W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez przyjęcie, iż dopłaty przysługują wnioskodawcy również do gruntów, które nie są w jego posiadaniu w dniu wydania decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał jakiejkolwiek wykładni tego przepisu w uzasadnieniu wyroku.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy rolnikowi, który w dniu złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej był posiadaczem gruntów rolnych, ale nie był posiadaczem w dniu wydania przez organ decyzji w sprawie dopłat do upraw, należą się dopłaty. Ponadto, kwestią sporną jest określenie, w jakim okresie czasu rolnik powinien być posiadaczem gruntów rolnych i je użytkować, aby mieć prawo do otrzymania płatności. W rozpoznawanej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie, w jakim okresie rolnik powinien być posiadaczem gruntów, aby otrzymać do nich płatność ONW na dany rok kalendarzowy. Zdaniem organu odwoławczego rolnik powinien być posiadaczem aż do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności, natomiast według rolnika okres ten należy odnosić do cyklu produkcyjnego w rolnictwie, liczonego od jesieni do jesieni, który nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym.

Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że z żadnego z powoływanych w postawie prawnej przepisów organu I instancji nie wynika, aby warunkiem przyznania płatności było posiadanie przez rolnika gruntów do momentu wydania decyzji w sprawie płatności. Tę decyzję utrzymał w mocy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Organ odwoławczy dokonując wykładni art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217) stwierdził, że ustawodawca nie sprecyzował czasokresu, od kiedy do kiedy grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego powinny znajdować się w posiadaniu rolnika. Z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy nie wynikało, że rolnik musi posiadać grunty rolne w dniu wydania decyzji o płatnościach przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni popiera stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 18 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 559/08, że z niezwykle formalistycznego i pomijającego cel realizowania płatności ONW stanowiska kasatora wynika także niemożliwa do zaakceptowania konstatacja, iż to nie gospodarowanie na gruntach ONW, a sam wybór daty wydania decyzji przez właściwy organ byłby czynnikiem decydującym w sprawie. Płatność do gruntów rolnych przysługuje osobie - jak podkreślił NSA w wyroku z 16 października 2008 r. o sygn. akt 383/08 - która faktycznie rolniczo użytkuje grunty rolne.

Słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że z taką argumentacją organu odwoławczego nie można się zgodzić. Ustawodawca zarówno krajowy jak i unijny decydując się na wsparcie udzielane rolnikom miał na celu wspieranie produkcji w sektorze rolnictwa. Dlatego jak się zdaje, uzasadnione było, w przypadku upraw, podporządkowanie się cyklom produkcyjnym i wspieranie tych użytkowników, którzy faktycznie na przedmiotowych gruntach gospodarowali, ponosząc koszty upraw jak i sprzedając je , tak jak to uczynił wnioskodawca , po zakończeniu cyklu produkcyjnego w kampanii 2007 i z dniem [...] września 2007 r. przekazując grunty nowemu właścicielowi. Nowy właściciel , który już na kolejną kampanię 2008 winien przeprowadzić prace, a zatem posiadać grunty nie wcześniej niż w dniu 1 września roku 2007, jak również w dniu 31 maja roku dopłat.

Naczelny Sąd Administracyjnym orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z 18 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 559/08, że przeszkodą do wypłaty płatności ONW producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałych po terminie, który łączy się z zakończeniem wykonywania na nich czynności przez tego producenta. Ponadto w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r. o sygn. akt II GSK 260/07 NSA wyjaśnił, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy pomocy finansowej udzielanej jedynie tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów.

Należy poprzeć stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w brzmieniu obowiązującym w 2007 r., który stanowi, że rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. Za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych. Rolnik spełniał warunek posiadania przedmiotowych gruntów od dnia 1 września 2006 r., tj. roku poprzedzającego złożenie wniosku i posiadał je do dnia 28 września 2007 r., gdyż w tym dniu po zbiorach wydał grunty nowemu właścicielowi.

Taka argumentacja jest również zgodna z nowelizacją polskiej ustawy, mianowicie z art. 7 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 262 ze zm.), gdzie wprowadzono wymóg w postaci obowiązku posiadania gruntów na dzień 31 maja roku dopłat. W konsekwencji określono, iż wymóg posiadania gruntów winien rozpoczynać się nie wcześniej niż dnia 1 września roku poprzedzającego złożenie wniosku, z obowiązkiem posiadania tych gruntów na dzień 31 maja roku, w którym producent występował o dopłaty.

Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że we wszystkich regulacjach prawnych w sektorze rolnictwa intencją ustawodawcy było wspieranie tych producentów, którzy faktycznie w okresie, za który domagali się opłat - gospodarowali na tym gruncie. Skarżący spełnił ten warunek bowiem przedmiotowe działki posiadał na dzień [...] maja 2007 r., a przekazanie gruntów w postaci działek [...] nastąpiło po zbiorach – dnia [...] września 2007 r. Nowy właściciel mógł zatem przejąć płatności za rok następny. W przeciwnym razie dopłat nie otrzymałby ani wnioskodawca ani nowy właściciel, gdyż obaj nie spełniliby wyżej wskazanych warunków.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.