Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1316/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt VI decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...], II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], Starosta P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.):

I. ustalił na rzecz M. i W. M. odszkodowanie w kwocie 85.192,00 zł (słownie złotych: osiemdziesiąt pięć tysięcy sto dziewięćdziesiąt dwa 00/100), stanowiącej należność za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Miasta i Gminy S., położony w miejscowości J., oznaczony w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,1140 ha, powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 6,1300 ha, zapisanej w dacie podziału w księdze wieczystej KW nr [...];

II. ustalił na rzecz M. i W. M. odszkodowanie w kwocie 58.544,00 zł (słownie złotych: pięćdziesiąt osiem tysięcy pięćset czterdzieści cztery 00/100), stanowiącej należność za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Miasta i Gminy S., położony w miejscowości J., oznaczony w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,1409 ha, powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 4,7463 ha, zapisanej w dacie podziału w księdze wieczystej KW nr [...];

III. ustalił na rzecz M. i W. M. odszkodowanie w kwocie 58.959,00 zł (słownie złotych: pięćdziesiąt osiem tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt dziewięć 00/100), stanowiącej należność za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Miasta i Gminy S., położony w miejscowości Jasin, oznaczony w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,1419 ha, powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 4,3160 ha, zapisanej w dacie podziału w księdze wieczystej KW nr [...];

IV. ustalił, że odszkodowanie określone w pkt I., II. i III. zostanie wypłacone przez Miasto i Gminę S. na rzecz M. i W. M. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna;

V. umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do nieruchomości położonej w miejscowości J., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0792 ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...];

VI. umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do nieruchomości położonej w miejscowości G., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,1671 ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek M. i W. M. z dnia [...] czerwca 2012 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w miejscowościach: G. i J., oznaczone w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,1671 ha oraz obręb J., arkusz mapy [...], działki: nr [...] o pow. 0,1140 ha, nr [...] o pow. 0,1409 ha, nr [...] o pow. 0,0792 ha, nr [...] o pow. 0,1419 ha, w trybie art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta P. wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził podział działki nr [...], a wydzielona tym podziałem działka nr [...] została przeznaczona pod drogę, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S., przyjętym uchwałą nr XLIV/235/94 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21 lutego 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 4 poz. 43). Ponadto ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2004 roku, znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził podział działki nr [...], a wydzielona tym podziałem działka nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr XVI/110/2003 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 204 poz. 4052). Następnie ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził podział działki nr [...], a wydzielona tym podziałem działka nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – cytowaną uchwałą z dnia [...] października 2003 r. Ponadto organ I instancji wskazał, że ostateczną decyzją z dnia 1 września 2009 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził na wniosek właścicieli podział działki nr [...]. Wydzielona tym podziałem działka nr [...] została przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej. Organ podkreślił, że w wyniku wymienionego podziału nie doszło do wydzielenia działki nr [...], jednak we wspomnianej decyzji podziałowej zastrzeżono, że podział następuje pod warunkiem, iż przy zbyciu nowo wydzielonych działek zostanie ustanowiona dla nich służebność gruntowa na działce nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. Podział ten został dokonany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr XIV/88/2003 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 10 września 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 181 poz. 3361). Organ I instancji podkreślił zarazem, że do wniosku o odszkodowanie został dołączony protokół z negocjacji z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie wykupu działki nr [...] położonej w miejscowości J. Z tego protokołu wynika, że M. i W. M. wystąpili o wykup dz. nr [...] o pow. 792 m2 stanowiącą drogę wydzieloną w trybie podziału rolnego. Starosta P. przytoczył następnie treść art. 98 ust. 1 i 2 oraz art. 131 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzając brak podstaw do ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki: nr [...] i [...]. Pierwsza z nich została wydzielona w wyniku podziału rolnego-leśnego, na co wskazuje pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...]. Ponadto pismem z dnia [...] października 2012 r., znak [...], Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. poinformował, że zmianą nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w ewidencji gruntów uwzględniono podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości J. na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jako podstawę wprowadzenia powyższego podziału wskazano zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2003 r., znak [...], o przeznaczeniu w miejscowym planie przedmiotowej działki nr [...] od strony północnej pod uprawy polowe. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] organ I instancji wskazał, że stanowi ona drogę wewnętrzną i nie powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Starosta P. wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zbadać, czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Podstawowe znaczenie dla oceny tego skutku ma określenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym w dniu jej wydzielenia miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], działki oznaczone nr [...] i [...] leżą na terenie komunikacji (kD). Natomiast na podstawie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], ustalono, że aktualnie działka nr [...] znajduje się na obszarze przeznaczonym pod tereny o funkcji mieszkaniowej (M), oznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonego uchwałą nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r. symbolem II.39.M. Niemniej w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r., obowiązywał miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21 lutego 1994 r., w świetle którego działka nr [...] znajdowała się na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą – symbol B 12 MG. Z pkt 2 decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. wynika, że zgodnie z dokonanym podziałem została wydzielona działka nr [...] z przeznaczeniem pod drogę. Z protokołów z negocjacji wynika, że gmina zaproponowała "symboliczną złotówkę" za każdą z przejętych działek, na co nie zgodzili się skarżący. Strony nie uzgodniły zatem wysokości odszkodowania za działki nr [...], [...], [...]. Na podstawie zapisów księgi wieczystej KW nr [...], według stanu na dzień [...] lipca 2013 r., działki położone w miejscowości J., oznaczone numerami: [...], [...] i [...] zostały ujawnione jako własność Miasta i Gminy S. Następnie organ I instancji przytoczył przepisy regulujące sposób określenia wysokości odszkodowania, wskazując, że postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak [...], rzeczoznawcę majątkowego w sprawie ustalenia odszkodowania za powyższe grunty. W dacie przejęcia, działki, z których wydzielono przedmiotowe grunty, zapisane były w tej samej księdze wieczystej, wobec czego przeprowadzono postępowanie administracyjne wspólnie dla tych działek. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2012 r., stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w obrębie J., zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Działka nr [...], w dacie podziału umiejscowiona była na terenie zabudowy mieszkaniowej oraz w bezpośrednim sąsiedztwie terenów niezabudowanych. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą nieurządzoną. Przedmiotowy grunt stanowi działkę przeznaczoną pod komunikację – w pasie istniejących ul. M. i S. W zasięgu nieruchomości, w dacie przejęcia, dostępne były sieci: energetyczna i gazowa. Z operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] listopada 2012 r., wynika, że stan nieruchomości ustalono na datę wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. na dzień [...] stycznia 2001 r., a poziom cen został przyjęty na datę sporządzenia wyceny, tj. na dzień [...] listopada 2012 r. Biegły zaznaczył, że przeznaczenie gruntu uwzględniono zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej, jako tereny projektowanej zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą. W procesie wyceny analizą objęto rynek gruntów przeznaczonych pod tereny mieszkaniowe o dużych powierzchniach. Biegły uwzględnił jedenaście transakcji tymi nieruchomościami, nabywanymi na mocy aktów notarialnych w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Podkreślono, że transakcji nie korygowano o trend czasowy z uwagi na zaobserwowaną stabilizację cen. Spośród analizowanych transakcji najwyższą cenę (104,70 zł/m2) zanotowano w kwietniu 2012 r. – dotyczyła nieruchomości położonej w obrębie L., miasto L. Natomiast najniższą cenę (44,64 zł/m2) osiągnięto w lipcu 2011 r. za nieruchomość położoną w D., gmina D. Rzeczoznawca majątkowy określił cechy wpływające na wartość gruntu na badanym rynku nieruchomości oraz wagi procentowe poszczególnych cech, wyróżniając cztery cechy najbardziej wpływające na wartość nieruchomości oraz wyznaczyła ich wagi w następujących proporcjach: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie - 40 %; uzbrojenie techniczne i drogi dojazdowe - 10 %; powierzchnia nieruchomości - 20 % oraz możliwość zagospodarowania - 30 %. Ostatecznie biegły dokonał wyceny gruntu na łączną kwotę 85.192,00 zł, tj. 74,73 zł/m2. Następnie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny działki nr [...], która w dacie podziału położona była na terenie zabudowy mieszkaniowej oraz nowopowstającej zabudowy mieszkaniowej. W dalszej odległości znajdowały się tereny niezabudowane i użytkowane rolniczo. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą nieurządzoną. Przedmiotowy grunt stanowi działkę przeznaczoną pod komunikację - w pasie istniejącej ul. M. W zasięgu nieruchomości, w dacie przejęcia, dostępne były sieci: energetyczna, gazowa i telefoniczna. W operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2012 r. stan nieruchomości ustalono na datę wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. na dzień [...] maja 2004 r., a poziom cen został przyjęty na datę sporządzenia wyceny, tj. na dzień [...] listopada 2012 r. Biegła z zakresu szacowania nieruchomości w operacie szacunkowym podkreśliła, że przeznaczenie gruntu uwzględniono zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej, tj. jako tereny projektowanych i istniejących ulic dojazdowych. W procesie wyceny analizą objęto rynek nieruchomości drogowych. Biegła z zakresu szacowania nieruchomości w procesie wyceny uwzględniła trzynaście transakcji ww. nieruchomościami, nabywanymi na mocy aktów notarialnych w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. W operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2012 r. zaznaczono, że w latach 2010-2012 na terenie gminy S. zawarto zaledwie kilka transakcji, których przedmiotem były nieruchomości drogowe. Dlatego biegły rozszerzył obszar badania na cały powiat p. Spośród analizowanych transakcji najwyższą cenę (53,00 zł/m2) zanotowano w grudniu 2011 roku - dotyczyła nieruchomości położonej w obrębie B.-O., gmina C. Natomiast najniższą cenę (30,00 zł/m2) osiągnięto w marcu 2011 roku za nieruchomość położoną w obrębie B., gmina K. Rzeczoznawca majątkowy określił cechy wpływające na wartość gruntu na badanym rynku nieruchomości oraz wagi procentowe poszczególnych cech, wyróżniając cztery cechy najbardziej wpływające na wartość nieruchomości oraz wyznaczyła ich wagi w następujących proporcjach: lokalizacja ogólna - 30 %, intensywność wykorzystania drogi - 30 %, powierzchnia nieruchomości - 10 % oraz rodzaj gruntów otaczających - 30 %. Ostatecznie rzeczoznawca majątkowy dokonała wyceny gruntu na łączną kwotę 58.544,00 zł, tj. 41,55 zł/m2. Natomiast działka nr [...] w dacie podziału, położona była na obszarze zabudowy mieszkaniowej oraz nowopowstającej zabudowy mieszkaniowej. W dalszej odległości znajdowały się tereny niezabudowane i użytkowane rolniczo. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą nieurządzoną. Przedmiotowy grunt stanowi działkę przeznaczoną pod komunikację - w pasie istniejących ul. M. i Ż. W zasięgu nieruchomości, w dacie przejęcia, dostępne były sieci: energetyczna, gazowa i telefoniczna. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2012 r. uwzględnił stan nieruchomości na datę wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. na dzień [...] sierpnia 2005 r., a poziom cen na datę sporządzenia wyceny, tj. na dzień [...] listopada 2012 r. Biegły podkreślił, że przeznaczenie gruntu uwzględniono zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej, tj. jako tereny projektowanych i istniejących ulic dojazdowych. Dokonując wyceny, podobnie jako w przypadku działki nr [...], analizą objęto rynek nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca majątkowy w procesie szacowania uwzględniła trzynaście transakcji tymi nieruchomościami, nabywanymi na mocy aktów notarialnych w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. W operacie szacunkowym zaznaczono, że w latach 2010-2012 na terenie gminy S. zawarto zaledwie kilka transakcji, których przedmiotem byty nieruchomości drogowe. Dlatego biegły rozszerzył obszar badania na cały powiat p. Spośród analizowanych transakcji najwyższą cenę (53,00 zł/m2) zanotowano w grudniu 2011 r. – dotyczyła nieruchomości położonej w obrębie B.-O., gmina C. Natomiast najniższą cenę (30,00 zł/m2) osiągnięto w marcu 2011 r. za nieruchomość położoną w obrębie B., gmina K. Biegły określił cechy wpływające na wartość gruntu na badanym rynku nieruchomości oraz wagi procentowe poszczególnych cech, wyróżniając cztery cechy najbardziej wpływające na wartość nieruchomości oraz wyznaczyła ich wagi w następujących proporcjach: lokalizacja ogólna - 30 %, intensywność wykorzystania drogi -30 %, powierzchnia nieruchomości -10 % oraz rodzaj gruntów otaczających - 30 %. Ostatecznie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny gruntu na łączną kwotę 58.959,00 zł, tj. 41,55 zł/m2. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] stycznia 2013 r. strony zostały poinformowane o zachodzących podstawach do umorzenia postępowania w stosunku do działek nr [...] i [...]. Skarżący nie zgodzili na ustalone odszkodowania, zgłaszając w dniu [...] stycznia 2013 r. zastrzeżenia do operatu szacunkowego. Zakwestionowali oni metodę (staranność) wyceny i cały system porównań, podnosząc także, że w tabeli nr 1 w sposób tendencyjny przyjęto do porównań nieruchomości położone na terenach nieodpowiadających atrakcyjnością gruntowi szacowanemu. Jednocześnie zarzucono rzeczoznawcy majątkowemu nieuwzględnienie w procesie wyceny działek wskazanych przez skarżących oraz nieskorzystanie z możliwości porównania transakcji, które miały miejsce w 3 ostatnich latach jak również nie rozpoznał znaczenia dla społeczności lokalnej dróg, które poszerzono jak można przypuszczać na wniosek zbywców nieruchomości. Biegły pismem z dnia [...] lutego 2013 r. ustosunkował się do zarzutów zgłoszonych przez skarżących, wskazując, że przedmiotem oszacowania były działki przejęte pod drogi publiczne według ich stanu w latach odpowiednio 2001, 2004 i 2005. Rzeczoznawca majątkowy zaznaczyła, że w 2001 r. nieruchomość położona była na terenie niezagospodarowanym z ograniczonym dostępem do infrastruktury technicznej. Natomiast w latach 2004-2005 w rejonie ul. M. i S. zaczęła powstawać zabudowa mieszkaniowa, która istnieje do dnia dzisiejszego. Powyższe potwierdził skarżący podczas oględzin nieruchomości z udziałem biegłego. Ponadto rzeczoznawca majątkowy zaznaczył, że podczas analizy rynku nie wystąpiła konieczność wydłużenia okresu badania, gdyż dysponowano wystarczającą ilością transakcji nieruchomościami drogowymi, zawartymi w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Biegły wykazał również niezasadność zastosowania w procesie wyceny transakcji, których uwzględnienia żądali skarżący oraz podtrzymał wartości nieruchomości oszacowane w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2012 r. W trakcie postępowania skarżący wystąpili do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego o zbadanie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dla działek nr [...], [...], [...]. W dniu [...] czerwca 2013 roku biegły przekazał organowi I instancji sentencję opinii z dnia [...] maja 2013 r., w sprawie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Z powyższego dokumentnego wynika, że operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy przewidziane w przepisach prawa i Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny oraz został wykonany z zachowaniem obowiązujących procedur i przepisów prawa. Jedynym zastrzeżeniem do przedmiotowej wyceny było uchybienie związane z brakiem powołania w podstawach prawnych operatu szacunkowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. nr 165 poz. 985). Stwierdzono jednak, że wycena z dnia [...] listopada 2012 r. może być wykorzystana dla celu, w jakim została wykonana pod warunkiem usunięcia wskazanego uchybienia, co też uczynił biegły. Organ I instancji uznał zatem, że materiał dowodowy zgromadzonego w sprawie pozwala przyjąć, iż M. i W. M. przysługuje odszkodowanie za powyższe grunty. Operat szacunkowy został uznany jako podstawa do ustalenia odszkodowania, przy czym wycena została dokonana zgodnie z wymaganiami art. 175 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił metodę zastosowaną w procesie szacowania, określiła czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku. Biegły, odpowiadając na zastrzeżenia pełnomocnika wnioskodawców, wyjaśniał również dlaczego brak było podstaw do rozszerzenia okresu badania rynku nieruchomości drogowych.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. M. i W. M. odwołali się od powyższej decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2013 r., zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 129, art. 130 i art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że domagają się odszkodowania za działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Grunty te zostały przeznaczone w decyzjach podziałowych pod drogi gminne, z wyjątkiem gruntu stanowiącego działkę nr [...], który został oznaczony jako droga wewnętrzna. Gmina S. oświadczyła zarazem po podziale, że powyższe przeznaczenie było sprzeczne z prawem, a więc nieważne. Skarżący zakwestionowali ustalenie, iż działka nr [...] została wydzielona w wyniku podziału rolnego. Ponadto ustalone przez organ I instancji odszkodowanie zostało istotnie obniżone. Nie przeprowadzono również w wystarczającym stopniu kontroli operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę określenia wysokości odszkodowania. Organ I instancji przyjął bowiem bezkrytycznie ustalenia poczynione przez biegłego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie odgrywa fakt przejścia z mocy prawa własności działek wydzielonych pod drogę na własność gminy. Z ostatecznych decyzji podziałowych Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2001 r., 10 maja 2004 r. i [...] sierpnia 2005 r. wynika, że działki nr [...], [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi publicznej, zgodnie z ustaleniami planów miejscowych. Kwestia przejścia ich własności z mocy prawa na Gmine S. nie była kwestionowana w toku postępowania, co znajduje swoje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. Odmiennie kształtuje się natomiast sytuacja prawna i faktyczna działek nr [...] i [...]. Pierwsza z nich nie została bowiem wydzielona w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz w wyniku podziału rolno-leśnego, co potwierdza pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...] października 2012 r. Natomiast działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, co wynika z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2009 r., w której dokonano podziału działki [...]. Tym samym umorzenie postępowania w odniesieniu do tych dwóch działek było zasadne. W pozostałym zakresie Wojewoda Wielkopolski przytoczył przepisy określające sposób ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, podzielając przy tym w pełni stanowisko Starosty P. Organ odwoławczy uznał w szczególności, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, wyjaśnienia biegłego są spójne, logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. M. i W. M. zaskarżyli powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w części, w jakiej rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, tj. w zakresie utrzymania w mocy pkt V i VI decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ I instancji bezpodstawnie przyjął, iż działka nr [...] powstała w wyniku podziału rolnego. W aktach sprawy brak bowiem dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznego z dnia [...] października 2013 r. nie wyjaśnia problemu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie nietrafne jest także powoływanie się na zaświadczenie wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy S. Ustalenie natomiast, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną jest zupełnie dowolnie, ponieważ nie wskazano stosownego fragmentu planu miejscowego i decyzji podziałowej wykonującej ustalenia tego planu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracyjni publicznej, przy czym kontrola ta, o ile ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Jak wynika przy tym z art. 98 ust. 3 cytowanej ustawy, za wspomniane działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Tym samym odszkodowanie, o jakim mowa w powyższych przepisach, stanowi ekwiwalent za cenę, jaką należałoby uiścić, gdyby nieruchomość ta została nabyta w trybie cywilnoprawnym. Wypłata tego odszkodowania aktualizuje się jednak dopiero wtedy, gdy własność nieruchomości przejdzie na jeden z podmiotów publicznoprawnych, wymienionych w art. 98 ust. 1 powołanej ustawy. Jeżeli bowiem nie zaistniał skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia prawa własności, to nie ma również podstawy do ustalania w trybie administracyjnoprawnym odszkodowania jako ekwiwalentu ceny za grunt.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. M. i W. M. wnieśli o ustalenie odszkodowania za grunty przejęte pod drogi, tj. za działki nr [...], [...], [...], [...], [...] (k. 12 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie, z materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2001 r., znak [...] (k. 28 akt adm. organu I instancji), działka nr [...] – w wyniku podziału działki nr [...] na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] maja 2004 r., znak [...] (k. 30 akt adm. organu I instancji), a działka nr [...] – w wyniku podziału działki nr [...] na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak [...] (k. 32 akt adm. organu I instancji). Wszystkie te działki zostały przeznaczone w wymienionych decyzjach pod drogi publiczne, co pozostawało w zgodzie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stroną.

Tym samym w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] zaistniały podstawy do orzeczenia odszkodowania na rzecz skarżących; tym bardziej, że negocjacje prowadzone w dniu [...] grudnia 2005 r. nie zakończyły się zawarciem porozumienia (k. 7-8, 10 akt adm. organu I instancji). Konkluzja ta również nie była podważana przez M. i W. M. w skardze z dnia [...] grudnia 2013 r. (k. 3-4 akt sądowych), którzy negowali jedynie umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...]. Sąd nie znalazł również podstaw by negować ustalenia organów administracji publicznej w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...].

Zasadnicze wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą kwestii odszkodowania za działkę nr [...] i [...]. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organów administracji publicznej dotyczącego działki nr [...], gdyż konkluzje poczynione w tym zakresie okazały się przedwczesne.

Organy administracji publicznej nie ustaliły bowiem w sposób niebudzący wątpliwości kiedy i w jakim trybie powstawała działka nr [...]. Zarówno Starosta P., jak i Wojewoda Wielkopolski poprzestali w swoich rozważaniach jedynie na powołaniu się na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2009 r., znak [...] (k. 34 akt adm. organu I instancji). Decyzja ta dotyczy jednak podziału działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb G., na działki nr [...], [...] [...], [...], [...] i [...], przy czym jedynie incydentalnie wskazano w pkt 3 tejże decyzji, że przy zbyciu wydzielonych działek zostanie dla nich ustanowiona służebność gruntowa na działce nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną.

Tym samym decyzja z dnia [...] października 2009 r. pozwala jedynie wnioskować, że działka nr [...] została wyodrębniona przed dniem wydania powyższego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej nie można natomiast na jej podstawie w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, że działka nr [...] stanowi droge wewnętrzną lub pod taka droge została wydzielona, a tym samym przesądzić, iż nie została ona zajeta pod drogę publiczną.

Ponadto należy zauważyć, że w uchwale nr XIV/88/2003 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 10 września 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie obejmującymi część działki położonej w G. przy ul. C. i oznaczonej numerem geodezyjnym [...] (pow. zmiany 1,00 ha) – zmiana przeznaczenia z upraw polowych, zalesienia, łąk i pastwisk na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 181 poz. 3361) poruszona była kwestia budowy dróg na działce nr [...], z której z kolei mogła być wydzielona działka 194/7. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 2 lit. b i c powołanej uchwały, przedmiotem ustaleń planu są tereny komunikacji oznaczone symbolem kD i pasa technicznego – kL, dla których szczegółowe parametry określa § 4 tejże uchwały. Takie oznaczenie z kolei odpowiada wytycznym zawartym w § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430 z późn. zm.). Co więcej, w myśl § 4 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia, drogi klasy L i D zaliczają się do dróg gminnych, co z kolei może wskazywać, że działka nr [...] została jednak zajęta pod drogę publiczną.

Konkluzję tę zdaje się wzmacniać zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], stwierdzające, żer działka nr [...] objęta jest wspomnianą uchwałą z dnia 10 września 2003 r. i oznaczona symbolem kD (k. 52 akt adm. organu I instancji). Trzeba jednak podkreślić, że wobec braków dowodowych nie jest możliwe jednoznaczne przesądzenie daty i trybu wyodrębnienia działki nr [...]. Tym bardziej wątpliwości musi budzić arbitralne uznanie przez organy administracji publicznej, że działka ta nie została zajęta pod drogę publiczną. Taka konkluzja nie znajduje bowiem uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.,), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto doszło również do uchybienia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opisane wady miały przy tym istotny wpływ na wynik postępowania.

Sąd podzielił natomiast konkluzję organów administracji publicznej co do bezprzedmiotowości orzekania o odszkodowaniu za działkę nr [...]. Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy jest wprawdzie zwięzły, lecz niemniej wystarcza on do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowa działka nie mogła powstać przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r., na mocy której dokonano podziału działki nr [...]. Z decyzji tej wynika zarazem, że wydzielono szereg względnie małych działek (zdecydowana większość z nich miała powierzchnię ok. 0,0785 ha) oraz jedną dużą działkę nr [...] o powierzchni 5,2327 ha. Konkluzję tę potwierdza zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2003 r., znak [...], z którego wynika, że działka nr [...] została przeznaczona od strony północnej pod uprawy polowe (k. 64 akt adm. organu I instancji).

Następnie w § 1 uchwały nr XVI/110/2003 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 października 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. w zakresie obejmującym działki położone w J. przy ul. G. i oznaczone nr geod. [...] i [...] – po podziale geodezyjnym [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (pow. zmiany 11 ha) – zmiana przeznaczenia z upraw polowych stanowiących rezerwę dla działalności gospodarczej, usługi, oświaty i sportu oraz terenu zieleni ochronnej na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługi oświaty (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 204 poz. 4052) stwierdza się wyraźnie fakt wydzielenia działki nr 41/16 i zmiany dotychczasowego przeznaczenia z upraw rolnych, stanowiących rezerwę dla działalności gospodarczej, na usługi oświaty i sportu oraz z terenu zieleni ochronnej na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługi oświaty.

Można zatem założyć, że działka nr [...] została wyodrębniona z działki nr [...] stanowiącej tereny upraw polowych w okresie pomiędzy wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. a uchwaleniem planu miejscowego z dnia [...] października 2003 r. Konkluzje te potwierdza z kolei wydruk z Systemu Ewidencji Gruntów, Budynków i Lokali z dnia [...] września 2012 r., w świetle którego powyższe zaświadczenie z dnia [...]24 stycznia 2003 r. stanowiło podstawę ujawnienia w dniu [...] lutego 2003 r. w ewidencji gruntów i budynków działek o nr od [...] do [...], powstałych w wyniku podziału rolno-leśnego (k. 65 akt adm. organu I instancji). Wniosek ten dodatkowo uzasadnia pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...] października 2012 r., znak [...] (k. 70 akt adm. organu I instancji).

Konsekwentnie zatem należy uznać, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału rolno-leśnego, a nie jako grunt wydzielony pod drogę publiczną. Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] maja 2004 r., przepisów o podziale nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, chyba, że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w odniesieniu do działki nr [...] nie miał zastosowania art. 98 ust. 1 cytowanej ustawy, a własność tej działki nie przeszła na Gminę Swarzędz; skarżący pozostają w dalszym ciągu właścicielami powyższej działki. Brak skutku rzeczowego w postaci przejścia własności działki nr [...] ex lege oznacza z kolei, że nie ma de lege lata podstaw do domagania się odszkodowania za ten teren w ramach postępowania administracyjnego. Tym samym postępowanie w tym zakresie okazało się bezprzedmiotowej i jako takie powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też organy administracji publicznej trafnie uczyniły.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w części utrzymującej w mocy pkt VI decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji powinny podjąć próbę ustalenia kiedy i w jakim trybie została wyodrębniona działka nr [...].

Sąd w pozostałym zakresie nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji. W tej mierze skarga okazała się bezzasadna i jako taka podlegała oddaleniu na mocy art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cytowanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

O wykonalności zaskarżonej decyzji w zakrersie w jakim utrzymała ona w mocy pkt VI decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2013 r. orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.