Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 296/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4, art. 107 par. 1 i 3, art. 102
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: (...) termin "konsorcjum" nie określa podmiotu prawa, lecz grupę niezależnych podmiotów - stron umowy konsorcjum, która to umowa kształtuje stosunek obligacyjny, a nie organizacyjny. Tak więc konsorcjum nie posiada własnej osobowości prawnej, nie jest odrębnym podmiotem gospodarczym prowadzącym samodzielną działalność, nie może być podmiotem praw i obowiązków, zatem - niewątpliwie - nie może też w postępowaniu administracyjnym występować w charakterze strony, w rozumieniu art. 28 i art. 29 K.p.a. (...) określenie strony postępowania w ten sposób, że obok podmiotów legitymujących się interesem prawnym wskazuje się również umowę konsorcjum, na podstawie której podmioty te prowadzą działalność gospodarczą, choć może być mylące, to jednak nie świadczy o skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie.

TEZY

(...) termin "konsorcjum" nie określa podmiotu prawa, lecz grupę niezależnych podmiotów - stron umowy konsorcjum, która to umowa kształtuje stosunek obligacyjny, a nie organizacyjny. Tak więc konsorcjum nie posiada własnej osobowości prawnej, nie jest odrębnym podmiotem gospodarczym prowadzącym samodzielną działalność, nie może być podmiotem praw i obowiązków, zatem - niewątpliwie - nie może też w postępowaniu administracyjnym występować w charakterze strony, w rozumieniu art. 28 i art. 29 K.p.a. (...) określenie strony postępowania w ten sposób, że obok podmiotów legitymujących się interesem prawnym wskazuje się również umowę konsorcjum, na podstawie której podmioty te prowadzą działalność gospodarczą, choć może być mylące, to jednak nie świadczy o skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 2 lutego 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A Spółka z o.o. we [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) nakazuje zwrócić A Spółka z o.o. we [...] z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Wilków z dnia 11 maja 2010 r., nr [...], o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia o nazwie " [...] ", na działce nr C. w K., na rzecz konsorcjum osób prawnych i fizycznych w składzie: “[...]" Spółka z o.o. z siedzibą we W., M. S., A. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - decyzją z dnia 2 lutego 2011 r., nr [...] - stwierdziło nieważność wyżej opisanej decyzji Wójta. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. W ustaleniach stanu faktycznego sprawy organ podał, że konsorcjum w/w osób prawnych i fizycznych wystąpiło wnioskiem z dnia 1 grudnia 2009 r., podpisanym przez prokurenta J. M. oraz M. S. i A. S., o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, Wójt Gminy Wilków - decyzją z dnia 11 maja 2010 r., nr [...], ustalił na rzecz konsorcjum (w podanym wyżej składzie) środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia: "[...]", podając, że miejscem realizacji przedsięwzięcia jest działka nr C. k.m. 2, obręb [...], położona w gminie W., zaś samo przedsięwzięcie będzie polegało na produkcji ziemi o walorach ogrodniczych oraz materiałów i nawozów do sanacji i rekultywacji gleb zdegradowanych - w tym humusu - z wykorzystaniem materiałów i substancji uzyskanych w procesie odzysku odpadów biodegradowalnych, przy wykorzystaniu procesów recyklingu organicznego, tj. stabilizacji biologicznej, kompostowania i wermikompostowania. Powyższą decyzję odebrali członkowie konsorcjum. Przechodząc do rozważań prawnych Kolegium na wstępie wyjaśniło, że w postępowaniu administracyjnym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.) oraz, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej (art. 29 K.p.a.). Dalej wskazało, że o wydanie w niniejszej sprawie decyzji wystąpiło konsorcjum osób prawnych i fizycznych w składzie: Przedsiębiorstwo Rodzinne “[...]", M. S. i A. S., które zostało uznane przez Wójta Gminy Wilków za stronę postępowania, skoro oznaczono je jako wnioskodawcę i do niego skierowano rozstrzygnięcie. Dokonując oceny prawidłowości oznaczenia strony postępowania, Kolegium wywodziło, że konsorcjum to nowy podmiot utworzony przez dwa lub więcej podmioty (jak np. banki, spółki z o.o., osoby fizyczne) w wyniku zawartej między nimi umowy, realizujące określone w umowie cele. Nie posiada ono podmiotowości prawnej, a tym samym nie posiada zdolności sądowej, natomiast stroną w znaczeniu procesowym mogą być wyłącznie podmioty wchodzące w jego skład. W świetle powyższego, oceniając badaną decyzję Wójta Gminy Wilków pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., organ uznał, że jest ona dotknięta wadą, o jakiej mowa w pkt 4 tego przepisu, gdyż została skierowana do konsorcjum osób prawnych i fizycznych, tj. do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co uzasadniało stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji. Innych wad decyzji, wymienionych także w art. 156 § 1 K.p.a., organ nie stwierdził.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Przedsiębiorstwo Rodzinne "[...] " spółka z o.o. z siedzibą we W., reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 2 lutego 2011 r. i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy Wilków z dnia 11 maja 2010 r., przy jednoczesnym sprostowaniu mylnego oznaczenia strony, lub o zwrot sprawy do organu pierwszej instancji celem dokonania wnioskowanego sprostowania. Uzasadniając zgłoszone żądanie skarżąca Spółka podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, ponieważ o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wystąpili wszyscy członkowie konsorcjum, którzy w toku całego postępowania działali łącznie, zaś organ rozpatrujący sprawę w pierwszej instancji skierował decyzję do konsorcjum osób prawnych i fizycznych w składzie: Przedsiębiorstwo Rodzinne "[...]" spółka z o.o. z siedzibą we W., M. S. i A. S., nie dopatrując się braku zdolności administracyjnoprawnej po stronie osób występujących z wnioskiem i nie poinformował - stosownie do treści art. 9 K.p.a. - o ewentualnych skutkach takiego oznaczenia strony. Jednak, zdaniem Spółki, postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzono w stosunku do podmiotu, który spełnia materialnoprawne przesłanki wyznaczone w art. 28 K.p.a., tj. w stosunku do członków konsorcjum, którzy osobiście złożyli i podpisali wniosek o wydanie decyzji, zatem można przyjąć, że adresat decyzji został jedynie nieprecyzyjnie oznaczony, z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a. Natomiast omyłkowe, nieprecyzyjne oznaczenie strony, którą można z łatwością zidentyfikować, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz jest podstawą do sprostowania decyzji w trybie art. 113 K.p.a., jako że ów błąd organu nie stanowi kwalifikowanego naruszenia prawa polegającego na nałożeniu - w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego - obowiązku lub udzieleniu uprawnienia podmiotowi, który w konkretnej sprawie nie jest stroną w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej. W podsumowaniu Spółka jeszcze raz podkreśliła, że członkowie konsorcjum byli dokładnie oznaczeni (podali swoje imiona i nazwiska, adresy, nazwę, siedzibę), można było łatwo zidentyfikować jego skład i nie wystąpił przypadek rozbieżności podmiotów.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - decyzją z dnia 30 marca 2011 r., nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy wyjaśniło, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji należy do systemu nadzwyczajnych trybów weryfikacji indywidualnych aktów administracyjnych. Wskazało także na szczególny charakter tego postępowania, organy właściwe do jego prowadzenia oraz skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej, odwołując się do brzmienia art. 28 i 29 K.p.a., Kolegium podkreśliło, że konsorcjum nie należy do podmiotów wymienionych w tych przepisach, ani też do podmiotów, którym przepisy szczególne przyznają zdolność prawną, np. spółki osobowe. W umowie konsorcjum przedsiębiorcy zobowiązują się do wspólnego działania w celu realizacji określonego przedsięwzięcia gospodarczego, które przekracza możliwości jednego podmiotu. Tak więc termin "konsorcjum" nie określa podmiotu prawa, lecz grupę niezależnych podmiotów - stron umowy konsorcjum, która to umowa kształtuje stosunek obligacyjny, a nie organizacyjny. W tym stanie rzeczy organ uznał, że umieszczenie wyrazu "Konsorcjum" w komparycji decyzji obok nazwy (firmy) spółki oraz imion i nazwisk osób fizycznych wchodzących w skład konsorcjum i dysponujących interesem prawnym, choć nieprawidłowe, nie może być utożsamiane z wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Następnie, przybliżając charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zasady prowadzenia postępowania zmierzającego do jej wydania, jakie wynikają z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), Kolegium odnotowało, że w przypadku stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o takim oddziaływaniu, o czym stanowi art. 63 ust. 3 wymienionej ustawy. Z kolei, po myśli art. 97 § 2 K.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W czasie wskazanego zawieszenia organ może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 K.p.a.). Odnosząc powyższe regulacje do niniejszej sprawy Kolegium przypomniało, że Wójt Gminy Wilków zawiesił postępowanie administracyjne, a po otrzymaniu wymaganego raportu prowadził nadal postępowanie i zakończył je wydaniem kontrolowanej decyzji, mimo iż wcześniej nie wydał postanowienia przewidzianego w art. 97 § 2 K.p.a. Za takie bowiem rozstrzygnięcie nie można uznać postanowienia z dnia 25 stycznia 2010 r., którym organ orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazując jako podstawę prawną art. 149 K.p.a. (dotyczy trybu nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania) w związku z art. 69 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stanowiącym o obowiązkowym zawieszeniu postępowania, jeżeli inwestor składając wniosek o wydanie decyzji "środowiskowej" dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zamiast raportu o oddziaływaniu na środowisko, złoży kartę informacyjną przedsięwzięcia wraz z wnioskiem o ustalenie zakresu raportu.

W oparciu o te ustalenia Kolegium stwierdziło, powołując się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1340/07, że rozstrzygając sprawę w czasie gdy postępowanie było zawieszone, organ naruszył art. 102 K.p.a., zaś stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa skutkuje sankcją nieważności. Końcowo organ stwierdził również, że nie dopatrzył się innych wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji.

W skardze na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo Rodzinne "[...]" spółka z o.o. z siedzibą we W., reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności postępowania, w efekcie którego wydano kwestionowaną decyzję oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Alternatywnie domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o numerze [...], a także umorzenia prowadzonego postępowania. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, co polegało na niewłaściwym zastosowaniu: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż wadliwie przyjęto, że Wójt Gminy Wilków wydając decyzję w sprawie o sygnaturze [...] w sposób rażący naruszył art. 102 K.p.a., co powinno skutkować sankcją nieważności, gdy tymczasem SKO nie miało podstaw do przyjęcia, że postanowienie z dnia 25 stycznia 2010 r. podjęto z rażącym naruszeniem prawa; niewłaściwym zastosowaniu art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w całości, w szczególności przez przyjęcie przez SKO, iż wydanie spornego postanowienia z błędnym określeniem podstawy prawnej nie skutkowało skutecznym podjęciem zawieszonego postępowania, choć sposób procedowania przez Wójta Gminy Wilków wskazuje, że prawidłowo prowadzono postępowanie po wydaniu przedmiotowego postanowienia; niezastosowaniu art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierowało się Kolegium przyjmując, że postanowienie z dnia 25 stycznia 2010 r., oparte na błędnej podstawie prawnej, stanowiło rażące naruszenie art. 102 K.p.a.; a także niezastosowaniu art. 107 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której brakuje podpisu jednego z członków zespołu orzekającego SKO, w formie zgodnej z obowiązującym prawem. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżąca Spółka podniosła, że w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięcia pod nazwą "[...]" Wójt Gminy Wilków wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, a po przedłożeniu wymaganego przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku raportu, z uwagi na ustanie przyczyn zawieszenia, wydał w dniu 25 stycznia 2010 r. postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 K.p.a., zamiast postanowienia o "odwieszeniu" postępowania na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. Faktycznym skutkiem tego postanowienia było jednak podjęcie zawieszonego postępowania, a w dalszej kolejności wydanie w dniu 11 maja 2010 r. decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie Spółki, błędne określenie podstawy prawnej jednego z postanowień nie miało żadnego wpływu na ostateczną treść decyzji, która jest prawidłowa. Bez wątpienia, wydanie przez Wójta Gminy Wilków postanowienia, w którym błędnie określono podstawę prawną, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, jednakże nie jest to naruszenie takiej wagi, by uznać je za istotne, tym bardziej rażące. Ponadto, Kolegium - w ramach kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, w tym także oceny stopnia i wagi naruszenia prawa - winno rozstrzygnąć, czy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem objętym decyzją a treścią przepisu, czy naruszenie to przekłada się na treść decyzji oraz czy charakter tego naruszenia jest takiej rangi, że decyzja od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych. Tego w niniejszej sprawie zabrakło. Tymczasem, błędne wskazanie podstawy prawnej przedmiotowego postanowienia stanowiło dość oczywistą omyłkę i nie można zasadnie twierdzić, że zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku a rozstrzygnięciem objętym decyzją (nie postanowieniem), oraz że naruszenie to przekłada się na treść decyzji [...] . Poza tym organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności, które świadczyłyby, że jego wolą było zastosowanie wznowienia postępowania, które jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji indywidualnych aktów administracyjnych, a więc instytucją procesową całkowicie odmienną od podjęcia zawieszonego postępowania. Dalej w skardze wywodzono, iż zastosowanie sankcji nieważności skierowane jest do kardynalnych naruszeń prawa, których ciężar jest tak zasadniczy, że daje podstawę do uznania, iż decyzja od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych. Nadto, oczywisty charakter naruszenia traktowany jest często jako warunek konieczny, lecz niewystarczający do uznania naruszenia prawa za rażące. W orzecznictwie często spotykana jest także dodatkowa przesłanka, wedle której rażąco narusza prawo decyzja, która wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Często podnosi się także, że naruszenie prawa musi "przekładać się" na treść samej decyzji, zatem jego następstwem musi być wadliwość decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Kolejne zarzuty skarżącej Spółki dotyczyły dokonania przez Kolegium oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i nader pobieżnie. Przyjęto bowiem arbitralnie, kierując sie literalnym brzmieniem przepisu, że rażąco został naruszony art. 102 K.p.a., bez jednoczesnego przeprowadzenia analizy stopnia i skutków jakie wywarło to naruszenie na treść decyzji [...], zwłaszcza w kontekście przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Powyższe stanowi naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Kontynuując ten wątek podkreślono, że przyczyny zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach upadły na skutek działania strony. Nie zachodziła zatem dalsza potrzeba gwarancyjnej ochrony skarżącego, polegająca na braku możliwości podejmowania przez Wójta Gminy Wilków istotnych dla sprawy działań w sytuacji, gdy strona jest przekonana, że żadne takie czynności nie będą podejmowane. Odnotowano również, że z treści spornego postanowienia nie wynika, aby wolą Wójta Gminy Wilków było wznowienie postępowania, a wręcz odwrotnie, wynika z jego treści wola podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na ustąpienie przyczyn zawieszenia postępowania. Skarżąca Spółka nie poniosła też żadnych negatywnych konsekwencji z powodu wydania postanowienia z błędnie określoną podstawą prawną. Następnie w skardze wywodzono, że - wbrew zasadzie przekonywania - z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, czym kierowało się Kolegium, utrzymując w mocy decyzję [...]. Na potwierdzenie tezy o tym, że rażąco został naruszony art. 102 K.p.a. SKO przywołuje jedynie wyrok WSA w Warszawie z 12 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1340/07, choć z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, iż zostało ono wydane przy zupełnie innym stanie faktycznym. Końcowo w skardze podniesiono, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że kwestionowana decyzja nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów decyzji, bowiem znajdują na niej tylko dwa czytelne podpisy, zaś w miejscu przeznaczonym na podpis trzeciego członka zespołu orzekającego widnieje tylko niewyraźny znak, którego nie można uznać za parafę, gdyż w tym miejscu nie ma pieczątki z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podkreślając, iż ocena decyzji Wójta Gminy Wilków z dnia 11 maja 2010 r. doprowadziła do uznania, że jest ona dotknięta wadą nieważności, lecz z innych przyczyn niż wskazane przez Kolegium w decyzji z dnia z dnia 2 lutego 2011 r., co jednak nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom skargi zakwestionowana decyzja spełnia wymogi formalne określone w art. 107 § 1 K.p.a., zaś uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1161/08, na który powołuje się strona skarżąca, przeczy tezie będącej podstawą zarzutu o rzekomym braku podpisu.

Na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte, natomiast uczestnicy postępowania poparli wnioski i zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz tylko w kierunku uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję własną, którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy Wilków z dnia 11 maja 2010 r., choć o takim rozstrzygnięciu zadecydowały inne powody niż wskazane w decyzji Kolegium z dnia 2 lutego 2011 r. W zaskarżonej decyzji nie powtórzono prezentowanego wcześniej przez Kolegium stanowiska, zgodnie z którym badana decyzja Wójta Gminy Wilków dotknięta jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Także w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 2 lutego 2011 r. było błędne. Zarówno składający wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik Przedsiębiorstwa Rodzinnego "[...]" spółki z o.o. z siedzibą we W., jak i skarżony organ trafnie wskazywali, że w umowie konsorcjum przedsiębiorcy zobowiązują się do wspólnego działania w celu realizacji określonego przedsięwzięcia gospodarczego, które przekracza możliwości jednego podmiotu, i że termin "konsorcjum" nie określa podmiotu prawa, lecz grupę niezależnych podmiotów - stron umowy konsorcjum, która to umowa kształtuje stosunek obligacyjny, a nie organizacyjny. Tak więc konsorcjum nie posiada własnej osobowości prawnej, nie jest odrębnym podmiotem gospodarczym prowadzącym samodzielną działalność, nie może być podmiotem praw i obowiązków, zatem - niewątpliwie - nie może też w postępowaniu administracyjnym występować w charakterze strony, w rozumieniu art. 28 i art. 29 K.p.a. W konsekwencji należy uznać, że z uwagi na brak podmiotowości prawnoadministracyjnej, skierowanie decyzji do samego konsorcjum stanowi o jej wadliwości o najwyższym ciężarze gatunkowym, jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu, określenie strony postępowania w ten sposób, że obok podmiotów legitymujących się interesem prawnym wskazuje się również umowę konsorcjum, na podstawie której podmioty te prowadzą działalność gospodarczą, choć może być mylące, to jednak nie świadczy o skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ewentualne wątpliwości co do tego, kogo uznano za stronę postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a w dalszej kolejności wątpliwości dotyczące właściwego oznaczenia przez Wójta Gminy Wilków adresata decyzji z dnia 11 maja 2010 r., rozwiewa - oprócz faktu wymienienia z imienia i nazwiska członków umowy konsorcjum - skierowanie do tych właśnie członków rozstrzygnięcia, a wcześniej także podejmowanie z ich udziałem wszystkich czynności w ramach prowadzonego postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko o braku zaktualizowania się w niniejszej sprawie przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd nie zgodził się natomiast z poglądem, iż objęta kontrolą organu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, a więc obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić przypomnieniem, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły we wszczętym z urzędu postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Postępowanie to stanowi wyłom w przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, bowiem pozwala na wzruszenie ostatecznej decyzji, o ile właściwy organ stwierdzi wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, wykonanie decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą, decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa). Komentowane postępowanie ma zasadniczo charakter nadzorczy i zmierza do wyjaśnienia kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji, a nie do ponownego rozpoznania zakończonej sprawy w jej całokształcie. Co należy podkreślić, wymienione wskazanym wyżej przepisem art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. wady decyzji "tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej". Ich źródłem może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, w tym i dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (tak: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6.wyd.", Warszawa 2004 r., s. 704 i 705). Poczyniona ostatnio uwaga pozwala zaakceptować stanowisko Kolegium o prawnej możliwości wyeliminowania z porządku prawnego decyzji podjętej w wyniku naruszenia przepisów proceduralnych, inną rzeczą jednak jest uznanie, czy wskutek naruszenia tych przepisów doszło do rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze przedmiotu, powszechnie przyjmuje się, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" rozumieć należy takie naruszenie wyraźnej normy prawa materialnego lub procesowego, które jest oczywiste, ewidentne, od razu zauważalne. Niejednokrotnie w orzecznictwie spotykamy się również z poglądem, iż naruszenie prawa musi być przy tym tak poważne, że jego skutki nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Chodzić więc będzie o takie naruszenie, które spowoduje zaprzeczenie istoty zastosowanej normy prawnej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, wedle którego o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (por. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007 r., s. 325). Tak więc za rażące naruszenie prawa należy niewątpliwie uznać te wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Będzie tak w sytuacji, gdy "czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażonej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części" (tak: J. Borkowski, op. cit., s. 730). W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, by zaktualizowała się któraś ze wskazanych powyżej przesłanek nieważności decyzji, w szczególności zaś, by doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa wskutek braku podjęcia, ewentualnie - braku podjęcia w sposób prawidłowy, zawieszonego wcześniej postępowania. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Wójt Gminy Wilków zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne postanowieniem z dnia 5 stycznia 2010 r., z uwagi na konieczność przedłożenia przez stronę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie, po ustaniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji (postanowienie z dnia 25 stycznia 2010 r.), powołując się na przepis art. 149 K.p.a., a nie na regulację art. 97 § 2 K.p.a., wedle którego organ obowiązany jest podjąć postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie. W dalszej kolejności organ wydał w dniu 11 maja 2010 r. decyzję, którą ustalił na rzecz wnioskodawców środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "[...]". Jak trafnie odnotowała skarżąca Spółka, z treści kwestionowanego przez Kolegium postanowienia z dnia 25 stycznia 2010 r. nie wynika, by zamiarem organu pierwszej instancji było prowadzenie postępowania w trybie wznowieniowym, co wydaje się być oczywiste i z tego powodu, że w sprawie nie zapadło jeszcze żadne ostateczne rozstrzygnięcie mogące stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w tym nadzwyczajnym trybie. Wręcz przeciwnie, wskazano w nim wyraźnie na potrzebę podjęcia (choć nie użyto tych słów) i prowadzenia w dalszym ciągu przedmiotowego postępowania, z uwagi na przedłożenie przez stronę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu, ten oczywisty błąd organu pierwszej instancji, zważywszy na treść komentowanego aktu i kontekst sprawy, należy traktować jako wadliwość, która nie pozostawała w żadnym związku ze sposobem załatwienia sprawy i treścią podjętej decyzji. W konsekwencji nie można też zasadnie twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a dokładnie art. 102 K.p.a., zgodnie z którym w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Słusznie podkreśla się w literaturze przedmiotu (cyt. wcześniej) oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wad postępowania i naruszeń przepisów procesowych może nastąpić tylko w wyjątkowych wypadkach (np. gdy naruszono zasadę dwuinstancyjności lub inne zasady ogólne procedury administracyjnej), ograniczonych do sytuacji, gdy ujawnione wadliwości przekładają się na podjęte rozstrzygnięcie lub ograniczają prawa strony (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212, Lex nr 377245). Niewątpliwie, taki przypadek nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie, a dodatkowo można jeszcze podnieść - patrząc na skutki podjętych przez skarżony organ aktów - że to stronę obciążono konsekwencjami nieprawidłowych działań administracji. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Kolegium nie podało żadnej własnej argumentacji mającej świadczyć o rażącym naruszeniu art. 102 K.p.a., co też słusznie zarzucono w skardze. Trudno zatem polemizować z zaskarżoną decyzją, skoro brak w niej uzasadnienia w tym zakresie. Natomiast, samo wskazanie stanowiska wyrażonego w jednym z wyroków sądu administracyjnego, bez odniesienia się do ewentualnych analogii ze stanem faktycznym sprawy rozpoznawanej, jest niewystarczające. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., gdyż wbrew wyraźnej treści tego przepisu organ decyzyjny nie wyjaśnił podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza nie przedstawił toku rozumowania, który doprowadził go do przekonania, że w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a obowiązek jego prawidłowego sporządzenia wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania oraz zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

Podsumowując powiedziane dotąd powtórzyć przyjdzie, że ocena prawidłowości decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności nie daje podstaw do uznania, iż jest ona obciążona zarzucaną przez Kolegium wadą kwalifikowaną. W efekcie należało więc przyjąć, że kontrolowana decyzja Kolegium narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto odnotowania wymaga, że w zaskarżonej decyzji nie stwierdzono, by w niniejszej sprawie wystąpiły pozostałe wadliwości wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., i z tym stanowiskiem należy się zgodzić.

Końcowo, powiedzieć jeszcze trzeba, że Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego braku zebrania dostatecznego materiału dowodowego i niewyświetlenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza że w skardze nie podano, o jaki uzupełniający materiał dowodowy chodzi. Z kolei, odmienne od skarżącej Spółki stanowisko organu odnośnie wykładni przepisów i ich zastosowania do niniejszej sprawy nie stanowi o naruszeniu art. 80 K.p.a. Ponadto, niezasadne jest również twierdzenie o wadliwości zaskarżonej decyzji z uwagi na - jak podano w skardze - brak podpisu jednego z członków składu orzekającego. Sąd nie dopatrzył się zarzucanego błędu i nie stwierdził naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., który to przepis stawia m.in. wymóg opatrzenia decyzji podpisem z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Na skarżonym akcie, dołączonym do akt administracyjnych sprawy, widnieją imiona i nazwiska osób, które podjęły rozstrzygnięcie, określona jest również funkcja jaką te osoby sprawują (członkowie Kolegium), a także, pod rozstrzygnięciem, widnieją odręczne podpisy tychże osób, przy czym za ważny należy uznać także podpis nieczytelny (tzw. parafkę) jednego z członków składu orzekającego, gdyż z całości dokumentu wyraźnie wynika kto wydał przedmiotowe orzeczenie.

W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia przepisów procesowych niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe spowodowały konieczność uchylenia - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a., stanowiący, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zaliczono jego wynagrodzenie oraz kwotę opłaconego pełnomocnictwa. Z tych względów orzeczono, jak w punkcie trzecim wyroku. Z uwagi na fakt, iż skarżąca Spółka uiściła wpis w kwocie 500 zł, podczas gdy wpis stały wynosił 200 zł, zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), Sąd orzekł - na podstawie art. 225 P.p.s.a. - o zwrocie skarżącej Spółce kwoty 300 zł, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Zgodnie z powołanym ostatnio przepisem, różnicę pomiędzy kosztami pobranymi a kosztami należnymi zwraca się stronie z urzędu na jej koszt.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu i sprowadzają się do uwzględnienia przedstawionej w wyroku oceny prawnej oraz wydania przez skarżony organ orzeczenia kończącego wszczęte z urzędu postępowanie.