Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1801/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, 77, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 880 zł (osiemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...]czerwca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 50a w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnego prowadzenia robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]– nakazał inwestorowi [...] Sp. z o.o. z siedziba w [...]dokonanie rozbiórki nadbudowanej kondygnacji w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...].

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, iż pismem z dnia [...]kwietnia 2008 r. B. S. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]o samowolnie prowadzonych robotach budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...].

W związku z tym zawiadomieniem Inspektorat dokonał kontroli w terenie w dniu [...] maja 2008 r. w wyniku której ustalił, że na ww. posesji są prowadzone roboty budowlane polegające na nadbudowie poddasza, adaptacji pomieszczeń i ociepleniu budynku.

Następnie, organ ustalił, iż inwestor w dniu [...]lutego 2008 r. zgłosił w Delegaturze Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Dzielnicy [...]zamiar wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku, wymianie pokrycia dachowego, oraz remoncie instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej.

W ocenie organu ww. prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał. W związku z tym organ nadzoru budowlanego, korzystając z uprawnień wynikających z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego postanowieniem nr [...]z dnia [...]maja 2008 r. wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 48 ust 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem.

Organ podkreślił, że inwestor pomimo odebrania tego postanowienia w dniu [...]czerwca 2008 r. nie zastosował się do niego, co zostało potwierdzone wynikami kontroli przeprowadzonej w dniu [...]czerwca 2008 r., w ramach której stwierdzono, że są nadal prowadzone prace budowlane na poddaszu budynku przy [...] w [...].

W konkluzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z powodu wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania wskazanym wyżej postanowieniem, koniecznym było nakazanie w drodze decyzji rozbiórki nadbudowanej kondygnacji.

Opisana wyżej decyzja została zaskarżona odwołaniem przez inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżący nie sprecyzował bliżej zarzutów swojego odwołania opisując ich charakter w uzasadnieniu tego środka i wnosząc jednoczenie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji, oraz ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślił, iż w jego ocenie Spółka podporządkowała się wymaganiom stawianym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dążąc do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego w prawem. Po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót teren nadbudowy został zabezpieczony, a pracownicy Spółki nie prowadzili już tam żadnych prac budowlanych. Skarżący podkreślił, iż ze strony inwestora podjęte zostały kosztowne i długotrwałe procedury, które miały na celu doprowadzenie do legalizacji kwestionowanej budowy. Natomiast od organu prowadzącego postępowania uzyskane także zostało ustne zapewnienie, że prace niezwiązane z konstrukcją mogą być nadal prowadzone. Pomimo deklarowanej przez urząd woli współpracy na budowę skierowana została kontrola, o czym inwestor nie został powiadomiony. Zdaniem odwołującego się takie zachowanie należało odczytać jako celowe wprowadzanie go w błąd przez organ. Takie działania przed organem I instancji spowodowały, że naruszona została zasada zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 k.p.a. oraz zasada umożliwienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania wyrażona w art. 10 k.p.a.

Ponadto, w odwołaniu podkreślono, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...]czerwca 2008 r. nie zostało przez organ I instancji ustalone, kto i w jakim zakresie prowadził prace budowlane. Tymczasem ewentualne prace na terenie budynku przy ul. [...] mogły być prowadzone jedynie przez osoby trzecie, czyli osoby które mają już podpisane umowy przedwstępne na nabycie lokali. Kwestie związane z ich przebywaniem na terenie budowy oraz z ewentualnym prowadzeniem przez nich jakichkolwiek robót zdaniem skarżącego nie mogą obciążać inwestora, który o tych pracach nic nie wiedział. Ponadto prace te miały charakter konserwacyjny i nie były remontem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, sprawa ta nie została rozpoznana w sposób dostatecznie wnikliwy i nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Zaś sankcja zastosowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postaci nakazu rozbiórki była przedwczesna i zbyt surowa.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]września 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, iż roboty budowlane których sprawa dotyczy były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. W związku z tym, zdaniem organu odwałwczego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem stwierdzonej samowoli budowlanej organ powiatowy słusznie zastosował tryb przewidziany w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na treść art. 48 ust. 2 i art. 50a Prawa budowanego podkreślił, iż w rozpatrywanym przypadku mimo iż powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [...]z dnia [...]maja 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, kontrola przeprowadzona w dniu [...]czerwca 2008 r. wykazała, że inwestor kontynuuje roboty związane z nadbudową budynku. Tak więc, zastosowanie przez organ powiatowy regulacji z art. 50a Prawa budowlanego było w pełni uzasadnione. Konkludując organ odwoławczy podniósł, iż realizacją robót budowlanych w sytuacji gdy organ powiatowy wstrzymał ich wykonywanie, inwestor pozbawił się możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanej nadbudowy, a w takim przypadku właściwy organ zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę obiektu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2013 r., nr [...], złożył inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 a w związku z art. 52 Prawa budowlanego, poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji faktu, że inwestor na mocy aktów notarialnych z dnia [...] i [...]lipca 2008 r. zbył prawo własności do lokali znajdujących się w tej części budynku, co do której decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...]czerwca 2008 r. orzeczono nakaz rozbiórki,

- przepisów prawa procesowego, tj.: art. 8 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie; art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu; jak również art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż rozpoznając w trybie odwoławczym sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zasadniczego dla niniejszej sprawy faktu, jakim było zbycie przez inwestora [...]Sp. z o.o. z siedziba w [...]prawa własności do lokali położonych w tej części nieruchomości nadbudowanej kondygnacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], co do której orzeczono nakaz rozbiórki.

Zdaniem skarżacego, stosownie do treści art. 52 Prawa budowlanego adresatem decyzji wydanych m.in. w trybie art. 50a może być inwestor, właściciel lub zarządca. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nakazany decyzją obciąża nie tylko inwestora (osobę, która dopuściła się ewentualnej samowoli budowlanej), ale także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Mając na uwadze treść powołanego przepisu nie można zatem przyjąć, iż decyzja o nakazie rozbiórki może być skierowana tylko do inwestora, skoro na dzień wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie był już właścicielem tej części przedmiotowej nieruchomości, co do której orzeczono nakaz rozbiórki, bowiem prawo własności zostało zbyte na rzecz G. W., Z. K., P. K. i M. Ł., co potwierdzają sporządzone w dniu [...] i [...]lipca 2008 r. akty notarialne umowy ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży. W ocenie skarżącego, ustalenie tych faktów ma znaczenie z uwagi na to, iż wprawdzie z dyspozycji art. 52 ustawy wynika, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążany inwestor, ale dotyczy to inwestora legitymującego się tytułem prawnym do nieruchomości, czego w tej sprawie organ nie ustalił, dopiero w drugiej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego obciążony jest właściciel lub sprawujący trwały zarząd. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Organ, zatem winien uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie i w zależności od jego wyniku ustalić prawidłowo adresata zarówno postanowienia, jak i decyzji wydanych w trybie art. 50a Prawa budowlanego.

Skarżący uzasadniąc naruszenie wskazanych wyżej przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., wskazał że organ nie dokonał żadnych ustaleń, czy zobowiązaną do wykonania czynności nakazanych decyzją z dnia [...]czerwca 2008 r. był rzeczywiście [...]Sp. z o.o. W sprawie nie uwzględniono zatem następstwa prawnego jakie nastąpiło w wyniku zbycia prawa własności przedmiotowej inwestycji, co miało zasadnicze znaczenia dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie właściwego ustalenia podmiotów w stosunku do których, o ile zaistniałyby przesłanki wskazane w art. 50a Prawa budowlanego, winien zostać orzeczony nakaz rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę powyższego faktu, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że w postępowaniu odwoławczym nie został ustalony właściwie krąg podmiotów, które winny brać udział w toczącym się postępowaniu.

Natomiast, co do narusznia art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. skarżacy podniósł, iż w postępowaniu przed organem I instancji, co następnie zostało usankcjonowane w zaskarżonej decyzji, naruszona została zasada zaufania obywateli do organów państwa, wyrażona w art. 8 k.p.a. oraz zasada informowania stron i pozostałych uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego - art. 11 k.p.a., jak również zasada umożliwiająca stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, wyrażona w art. 10 k.p.a. W ocenie skarżacego, okoliczności wykonania prac na terenie budowy nie zostały wyjaśnione i udowodnione w sposób dostateczny. Ponadto, organ nie powiadomił inwestora o zamiarze przeprowadzenia wizji lokalnej, jak również nie poinformował o jej wynikach. W sporządzonym w dniu kontroli protokole organ nie określił, czy prace te miały charakter robót budowlanych, nie wyjaśnił również kto tych robót dokonywał. Tymczasem, zdaniem skarżącego, ewentualne prace na terenie budynku przy ul. [...] mogły być prowadzone jedynie przez osoby trzecie, czyli osoby które miały już podpisane umowy przedwstępne na nabycie lokali, znajdujących się na poddaszu przedmiotowego budynku, a nie inwestora. Poza tym nie były to prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę, bądź choćby zgłoszenia, dlatego też nieuzasadnione było zastosowanie sankcji rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1936/08, uchylił decyzję II instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na wstępie, iż biorąc pod uwagę faktyczny zakres prowadzonych robót budowlanych, organ zasadnie uznał, że na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia budowlanego. Dlatego twierdzenia skarżącego, że nie dokonał nadbudowy kondygnacji, a jedynie poprawił komfort i parametry mieszkań na istniejącej już kondygnacji budynku są gołosłowne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym (w tym fotograficznym).

Sąd stwierdził, iż podejmując swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien mieć na uwadze, iż w dniu [...] i [...]lipca 2008 r. nastąpiło zbycie lokali znajdujących się na kondygnacji objętej nakazem rozbiórki. Skoro prawo własności lokali zostało zbyte na rzecz G. W., Z. K., P. K. i M. Ł., na mocy sporządzonych w dniu [...] i dniu [...]lipca 2008 r. aktów notarialnych umowy ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży, to decyzja utrzymująca w mocy nakaz rozbiórki, w dacie jej wydania nie mogła być skierowana tylko do inwestora, gdyż nie był jedynym właścicielem tej części nieruchomości, co do której orzeczono nakaz rozbiórki. W ocenie Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem wszystkich stron postępowania - należałoby rozważyć, czy nałożenie obowiązku rozbiórki ostatniej kondygnacji obiektu budowlanego, tylko na dotychczasowego inwestora może być wykonalne skoro jego realizacja naruszałaby sferę własności innych podmiotów nie tylko inwestora.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, Sąd zaznaczył, iż słusznie skarżący podnosi, iż sporządzony przez pracownika organu I instancji protokół z dnia [...]czerwca 2008 r. był zbyt ogólnikowy mimo, że jego znaczenie dowodowe było ogromne. Skutki decyzji wydanej na jego podstawie polegają bowiem na obligatoryjnym nakazie rozbiórki i braku możliwości legalizacji. Słusznie podniesiono, że w protokole kontroli organ nie określił, na czym polegały prace budowlane, i kto je wykonywał (w odniesieniu do relacji z inwestorem). Wykonywanie robót budowlanych pomimo ich wstrzymania musi być starannie udowodnione. Jednocześnie, Sąd stwierdził, iż skarżący miał możność kwestionowania ustaleń zawartych w tym protokole oraz zwalczać je (co czynił) już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zatem sam fakt niezapoznania skarżącej Spółki z protokołem, nie miał bezpośredniego wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1009/09, uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd II instancji wskazał, iż ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poczynione na podstawie akt sprawy bez wątpienia dawały podstawę do uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji. Skoro bowiem Sąd wyraża wątpliwości, czy decyzja o nakazie rozbiórki była skierowana do wszystkich, do których należało ją skierować adresatów oraz dostrzega wadliwość sporządzonego protokołu kontroli z dnia [...]czerwca 2008 r. (nie dostrzega, że były przeprowadzane trzy kontrole), należało uznać, że wadliwie było również przeprowadzone postępowanie, przed organem pierwszej instancji. Sąd II instancji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy jest szereg pism B. S. – radnego Dzielnicy [...]m.st. [...], posiadającego uprawnienia budowlane, informujących na bieżąco organy nadzoru budowlanego o trwających w budynku i na posesji przy ul. [...] w [...]robotach budowlanych, dokumentowanych zdjęciami, co również powinno stanowić materiał dowodowy w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez wątpienia została także naruszona (bez wyjaśnienia tego faktu) procedura przeprowadzania kontroli na budowie przez organy nadzoru budowlanego (art. 81 lit. a) ust. 2 Prawa budowlanego) oraz wymogi zgodnie z jakimi powinny być sporządzone protokoły (art. 68 k.p.a. w zw. z art. 81 Prawa budowlanego).

Sąd II instancji wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien dokładnie przeanalizować i ocenić cały materiał dowodowy, a nie tylko niektóre jego elementy, wskazując organom jakie popełniły błędy i co należy uczynić aby je naprawić, ewentualnie w jakim zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe. Nie bez znaczenia przy ocenie materiału dowodowego w sprawie jest i to, że B. S., autor szeregu materiałów dowodowych w sprawie, jak i W. [...]Prezes Spółki skarżącej, to osoby posiadające uprawnienia budowlane, a więc osoby o wysokich kwalifikacjach zawodowych w zakresie Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd uznał za konieczne odniesienie się do wniosku pełnomocnika strony skarżącej, o odroczenie terminu rozprawy w dniu 13 marca 2014 r., z uwagi na kolizję terminów, który nie został uwzględniony.

Zauważyć należy, iż nieobecność pełnomocnika strony spowodowana kolizją terminu rozprawy przed sądem administracyjnym z terminem rozprawy przed innym sądem, lub organem, stanowi przeszkodę, której nie można przezwyciężyć, a która uzasadnia odroczenie rozprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 548/07, LEX 467087; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2008 r., sygn. II OSK 1182/08, LEX 494175). Jednakże chodzi tu o nieobecność pełnomocnika wywołaną kolizją terminu rozprawy z terminami innych rozpraw, o której pełnomocnik strony zawiadomił sąd, wskazując jednocześnie na niemożność ustanowienia substytuta, z którą będziemy mieli do czynienia m.in., gdy strona udzieliła mu pełnomocnictwa bez prawa substytucji (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, 2001 r., s. 457).

W niniejszej sprawie, pełnomocnik skarżącej Spółki, w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., zwrócił się do Sądu o odroczenie terminu rozprawy uzasadniając swój wniosek jedynie tym, że wystąpiła kolizja terminów. Nie wskazał przy tym na brak możliwości ustanowienia substytuta w sprawie. Należy wskazać, że strona skarżąca udzieliła pełnomocnictwa z prawem do ustanowienia dalszych pełnomocników. Wobec powyższego, Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy.

Skarga jest zasadna.

Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Natomiast stosownie do art. 153 ww. ustawy, ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno uznanie jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.

Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.).

Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organu administracji publicznej.

Ponadto, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Biorąc pod uwagę wyżej wymienione kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Mimo że, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały prawo materialne i art. 50a Prawa budowlanego.

Zauważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania.

Jak wyżej wskazano, Sąd podziela stanowisko organu nadzoru budowlanego, że w stanie faktycznym sprawy zaszły podstawy do zastosowania art. 50a Prawa budowlanego.

Wskazany jako podstawa prawna decyzji nakazującej rozbiórkę przepis art. 50 a Prawa budowlanego wprowadzono w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy. Przepis ten obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Dotyczy on m. in. postanowień wstrzymujących roboty a wydawanych w trakcie procedur legalizacyjnych samowolę budowlaną (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Należy podkreślić, że wydanie decyzji na podstawie art. 50 a pkt 1 Prawa budowlanego znosi procedurę legalizacyjną. Przy czym zarówno wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych jak i nakaz rozbiórki będący konsekwencją naruszenia tego zakazu, mają zastosowanie tylko wówczas gdy ustalono, iż w sprawie zaistniała sytuacja określona w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli stwierdzenie prowadzenia budowy bez wymaganego pozwolenia.

Zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego, w sposób niewadliwy ustalił, w oparciu o wynik kontroli z dnia [...] maja 2008 r. oraz dokonane w dniu [...]lutego 2008 r. zgłoszenie, że inwestor prowadził roboty budowlane polegające na nadbudowie poddasza, adaptacji pomieszczeń i ociepleniu budynku. Słusznie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Z uwagi na zakres prowadzonych robót budowlanych, organ zasadnie uznał, że na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia budowlanego. Stan zaś taki, wyczerpał przesłankę do wstrzymania postanowieniem z dnia [...]maja 2008 r., nr [...], prowadzonych robót budowlanych oraz nałożeniem obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, w celu legalizacji stwierdzonej samowoli.

Następnie, w wyniku stwierdzenia, że przy realizacji przedmiotowej inwestycji prowadzone są w dalszym ciągu roboty budowlane, co wynikało z protokołu kontroli z dnia [...]czerwca 2008 r., organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...]czerwca 2008 r., nr [...], nałożył na inwestora, w oparciu o art. 50a Prawa budowlanego obowiązek dokonania rozbiórki nadbudowanej kondygnacji w budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...].

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, co do zasady, podziela pogląd organu nadzoru, iż zaszły przesłanki do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 50a Prawa budowlanego, albowiem mimo wstrzymania prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych były one kontynuowane. W tym kontekście, należy wziąć pod uwagę, cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie tylko protokół z kontroli z dnia [...]czerwca 2008 r., lecz wszystkie wyniki z przeprowadzonych kontroli, znajdującą się w sprawie obszerną dokumentację fotograficzną, jak również wyjaśnienia i pisma B. S. oraz skarżącego, który przyznaje, że prace mogły być prowadzone przez osoby trzecie, które mają już podpisane umowy przedwstępne na nabycie lokali.

Zauważyć należy, na co uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny, iż bez wątpienia w niniejszej sprawie została naruszona procedura przeprowadzania kontroli na budowie przez organy nadzoru budowlanego (art. 81 lit. a) ust. 2 Prawa budowlanego) oraz wymogi zgodnie z jakimi powinny być sporządzone protokoły (art. 68 k.p.a. w zw. z art. 81 Prawa budowlanego). Jednakże, mimo że jest to niewątpliwe uchybienie, to jednakże fakt prowadzenia robót budowlanych, jak wyżej wskazano wynikał również z obszernej dokumentacji fotograficznej oraz wyjaśnień składanych przez B. S. (posiadającego wysokie kwalifikacje w zakresie Prawa budowlanego).

Jakkolwiek były przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 50a Prawa budowlanego, to jednakże organy nadzoru budowlanego w sposób nie budzący wątpliwości nie ustaliły kto był inwestorem samowolnej nadbudowy budynku, kto kontynuował roboty budowlane po ich wstrzymaniu, a w związku z tym, na kogo winien zostać nałożony przedmiotowy nakaz. W tym zakresie organ, winien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, przy udziale zarówno inwestora, jak również osób, które jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] i [...]lipca 2008 r. nabyły prawo własności do lokali znajdujących się w tej części budynku, co do której orzeczono nakaz rozbiórki.

Ma to o tyle znaczenie, iż zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Przy czym, organ winien mieć na względzie, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zasadą jest, że nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności należy kierować do inwestora, niezależnie od tego czy jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Zasada ta nie znajduje natomiast zastosowania, w sytuacji gdy inwestor (sprawca samowoli) w dacie orzekania nie ma już uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest więc jednoznacznie określone i jest nim posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Co nie oznacza, że podmiot zobowiązany, nie może następnie wystąpić z roszczeniem regresowym przed sądem powszechnym, przeciwko sprawcy samowoli.

Przedstawiony wyżej pogląd, mający swoje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1009/09, organ nadzoru powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na mocy art. 152 ww. ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 200 ww. ustawy.