Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 191/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 listopada 2012 r. , znak [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. poz. 647 z 2012 r.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2012 r. nr [....] , złożonych przez Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [....] przy ul. [....] oraz S.H. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Streszczający wyniki dotychczasowego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji ustalił na wniosek [....] Spółki Akcyjnej w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku biurowego z częścią usługową w parterze i dwukondygnacyjnym garażem podziemnym na działkach nr [....] i nr [....] obr. [....] przy ul. [....] i ul. [....] w K. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że teren wskazany we wniosku nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie, przewidziane w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku tego postępowania spełnione zostały warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy, uzyskano odpowiednie do stanu faktycznego sprawy opinie, zaś projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [....] przy ul. [....] w K. - w osobach A.G. , Z.P. i S.H. , oraz S.H. działający również w imieniu własnym.

Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraziła zgody na dobudowę planowanej inwestycji do zachodniej ściany budynku zlokalizowanego przy ul. [....] , Zarzucała też, że realizacja inwestycji naruszałaby przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do ukształtowanej wschodniej pierzei ul. [....] z dwoma wolnostojącymi "bliźniaczymi" pawilonami usługowymi. Zamierzone wyburzenie pawilonu i projektowana zabudowa ciągła pomiędzy budynkami ul. [....] i [....] spowoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków przewietrzania i nasłonecznienia budynków mieszkalnych, istniejących pomiędzy ul. [....] oraz ul. [....] , a dodatkowo planowana budowa 45 garaży podziemnych i 5 naziemnych zwiększy uciążliwość ruchu samochodowego w obrębie bloku mieszkalnego.

Podobne argumenty podniósł w odwołaniu S.H. , wskazując dodatkowo, że realizacja zabudowy z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym od działki nr [....] do działki nr [....] pogorszy warunki zamieszkania w bloku istniejącej zabudowy. Zaznaczył, że w latach 50-tych ubiegłego wieku był Głównym Projektantem Dzielnicy i ówczesnej ul. [....] , stanowiącej utwór autorski w dziedzinie urbanistyki. W przypadku podjęcia decyzji pozytywnej dla inwestora, skarżący skorzysta z możliwości jej zaskarżenia, zgodnie z przepisami ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

W dniu 16 lipca 2012 r. Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody w K. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu odwoławczym. W wyniku rozpatrzenia podania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2012 r., znak [....] , odmówiło dopuszczenia Towarzystwa do udziału w niniejszym postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek wniosku złożonego w tym zakresie przez Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody w K. , powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 listopada 2012 r., znak [....] .

W dalszej części uzasadnienia decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrując sprawę w drugiej instancji wskazało na następujące okoliczności uwzględnione przy wydaniu decyzji własnej.

Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 59 ust. 1, że zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji, w myśl art. 61 ust. 1 ustawy , wymaga łącznego spełnienia kilku warunków w wśród nich, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, ma być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymagania te ustala się w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy).

Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został w przedmiotowej sprawie przygotowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Zaskarżona decyzja, w załączniku nr 1, określa między innymi rodzaj inwestycji stwierdzając, iż ma ona polegać - zgodnie z terminologią ustaloną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) - na zabudowie usługowej, która stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jaka istnieje na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr nr : [....] . W zaskarżonej decyzji wskazano również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym także wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, a także sporządzono załącznik mapowy, w skali 1:1000 - na którym zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, oraz załączniki nr 3 i 4 stanowiące część tekstową i graficzną analizy urbanistyczno-architektonicznej, stosownie do zapisów § 9 powyższego rozporządzenia

Kwestię sposobu określania granic obszaru analizowanego, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu ) oraz szerokości elewacji frontowej także reguluje powołane powyżej rozporządzenie, wskazując w § 3 ust. 2, iż granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie, analiza graficzna te wymogi spełnia, zaś w granicach obszaru analizowanego zawiera się także nieruchomość będąca terenem inwestycji, co znalazło swój wyraz w załączniku nr 4 do zaskarżonej decyzji.

Co do poszczególnych parametrów i wskaźników, jakie należało określić dla planowanej inwestycji zgodnie z rozporządzeniem , należy w szczególności zwrócić uwagę na sposób określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik ten wyznacza się w oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z tym, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika, o ile wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 5 ust. 2). Analiza sporządzona w niniejszej sprawie podaje, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi około 50%, przy czym, ze względu na funkcję planowanej zabudowy, a także fakt, iż ma ona obejmować realizację parkingu podziemnego oraz ze względu na usytuowanie terenu inwestycji w sąsiedztwie działek z jednej strony intensywnie zabudowanych, a z drugiej strony zabudowanych nieco mniej intensywnie, dla planowanej inwestycji można przyjąć wskaźnik nieco wyższy od wartości średniej, tj. 60%. W zaskarżonej decyzji, jakkolwiek powołano się na zapisy analizy, wskaźnik ten ustalono jednak w innym rozmiarze, tj. wskaźnik maksymalny w wysokości 71% oraz wskaźnik minimalny w wysokości 24%, przy czym sama analiza w odniesieniu do planowanej inwestycji takiej sugestii nie zawiera, a jedynie podaje, że wskaźnik zabudowy dla działek nr [....] i [....] liczony łącznie wynosi 71%. Przyjęcia takiego właśnie wskaźnika w zaskarżonej decyzji nie mogą także uzasadniać sugestie wynikające ze spotkania pełnomocnika inwestora z Głównym Architektem Miasta, przy udziale Zastępcy Dyrektora oraz pracowników Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK w dniu 30 listopada 2011 r., ponieważ nie znajdują one oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów wykonawczych, a wydana decyzja zawiera sprzeczność z ustaleniami dokonanymi w analizie.

Stosownie do rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się w oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym z 20% tolerancją (§6 ust. 1), z tym, że dopuszczalne jest wyznaczenie innej wartości, o ile wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 6 ust. 2). Według tej drugiej zasady ustalono w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, a właściwie dwóch szerokości elewacji: w pierwszej linii zabudowy - jako powtórzenie szerokości elewacji frontowej istniejącej aktualnie zabudowy na działce nr 366/3, tj. 20 metrów, oraz w drugiej linii maksymalną szerokość zabudowy do obydwu bocznych granic działki nr [....] w dobudowie do usytuowanych w tych granicach budynków. Niemniej jednak co do planowanej inwestycji brak jest nawiązania do wartości średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, która dodatkowo nie została ustalona w analizie urbanistyczno-architektonicznej. W rezultacie rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie, a co za tym idzie doprecyzowania zapisów analizy.

W odniesieniu do wskazanych w odwołaniach zarzutów dotyczących możliwości ograniczenia dopływu światła dziennego do nieruchomości sąsiednich oraz pogorszenia warunków przewietrzania, jak również uciążliwości związanych z natężeniem ruchu samochodowego, należy zaznaczyć, że realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również ograniczenia dostępu do drogi publicznej, czy też możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także, że winna być zapewniona ochrona przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Wynika to w szczególności z pkt. II. 5 załącznika nr 1 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Konkretyzacja tych wymogów powinna jednak nastąpić w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Pogląd taki potwierdza także jednolite stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne, gdzie akcentuje się, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest w pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.12.2007r. sygn.akt IV SA/Wa 1958/07, Lex nr 420595). Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3.10.2007r. sygn.akt II SA/Łd 571/07, Lex nr 394803). Wobec powyższego należy przyjąć, że zarzuty podnoszone w tym zakresie w odwołaniu są przedwczesne, gdyż w istocie odnoszą się do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, czyli postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Poza zakresem administracyjnego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostaje natomiast podnoszona w odwołaniu kwestia związana z naruszeniem praw autorskich, ponieważ ewentualne roszczenia wynikające z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny, a do rozstrzygnięcia o ich zasadności powołane są wyłącznie sądy powszechne.

Należy również wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy ). Oznacza to w rezultacie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla określonej inwestycji w żadnym razie nie ingeruje w sferę prawa własności (lub uprawnień wynikających z prawa użytkowania wieczystego) do terenu przysługujących określonym podmiotom i nie jest także równoznaczna ani z pozwoleniem na budowę, ani też nie daje inwestorowi tytułu do wejścia na teren budowy, ani tym bardziej do rozpoczęcia prac budowlanych, lecz pozwala dopiero wnioskodawcy ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 listopada 2012 r. , znak [....] , [....] Spółka Akcyjnej w K. domagała się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania .

Skarżąca zarzucała naruszenie prawa materialnego, a to:

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wskazanie, że ustalony w analizie maksymalny wskaźnik zabudowy w wysokości 71% nie zawiera szerszego uzasadnienia, a jedynie podaje, że wskaźnik zabudowy dla działek nr [....] i [....] liczony łącznie wynosi 71%;

- § 6 ust. 2 tego rozporządzenia poprzez stwierdzenie, że brak jest nawiązania do wartości średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, która dodatkowo nie została ustalona w analizie urbanistyczno-architektonicznej, stąd rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie, a co za tym idzie doprecyzowania zapisów analizy.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca podawała , że w załączniku nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy w punkcie 2 c wskazano, iż : "biorąc pod uwagę uwzględnienie w programie inwestycji budowy parkingu podziemnego oraz ze względu na usytuowanie terenu inwestycji w zwartej pierzei ulicy [....] , w bezpośrednim sąsiedztwie działek intensywnie zainwestowanych, dla planowanej inwestycji przyjęto wskaźnik zabudowy 71% tj. wskaźnik identyczny ze wskaźnikiem zabudowy działek nr nr [....] (liczonych łącznie), zabudowanych budynkiem, do którego ma przywierać budynek projektowany". Cytowane zapisy zgodne są ze wskazaniami zawartymi w § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi: "Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na orzeczenie WSA w Kielcach, sygn. akt II Sa/Ke 462/08: "Dopuszczane przez ustawodawcę odstępstwo od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1588) (a więc na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego) musi wynikać z analizy cech terenu znajdującego się w analizowanym obszarze - w zakresie intensywności wykorzystania terenu. Uzasadnieniem odstępstwa od stosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia nie może być wyłącznie stwierdzenie, że inwestor w taki właśnie sposób ma zamiar zabudować swoją działkę. To bowiem do organu w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy należy ustalenie, czy zamiar inwestycyjny inwestora zgodny jest z przepisami ustawy, a wiec czy spełnia on wymóg kontynuacji m. in. wskaźników kształtowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu, czy też nie ". Zarzut SKO w tej materii jest więc chybiony bowiem to do organu, w sprawie dotyczącej warunków zabudowy należy ustalenie czy zamiar inwestycyjny inwestora zgodny jest z przepisami ustawy.

Nadto, w załączniku nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie 2 d wskazano, iż: "w celu nawiązania do opisanej w punkcie 3 a istniejącej symetrycznie kompozycji analizowanego odcinka ulicy [....] dla planowanej inwestycji wyznaczono dwie szerokości elewacji frontowych w zależności od wysokości zabudowy i tak: dla zabudowy w pierwszej, obowiązującej linii, szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako powtórzenie szerokości elewacji frontowej budynku obecnie istniejącego na terenie inwestycji (i jednocześnie budynku do niego bliźniaczego na dz....), tj. ok. 20 m, dla zabudowy w drugiej nieprzekraczalnej linii dopuszcza się wnioskowaną szerokość zabudowy w obydwu bocznych granicach dz. [....] ". Stanowisko SKO , że SKO rozpatrzenie sprawy w tej materii wymaga doprecyzowania zapisów analizy jest błędne. Już bowiem z pobieżnego przeglądnięcia załącznika nr 4 - części graficznej wynika, iż dwie sąsiednie działki zabudowane są na całej szerokości. Brak jest więc jakichkolwiek przeszkód, aby również szerokość elewacji frontowej w przedmiotowym budynku przebiegała w obydwu bocznych granicach działki. Podobne stanowisko zajęte zostało w wyroku WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1497/10, zgodnie z którym: "Jeżeli z analizy terenu do ustalenia warunków zabudowy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet w sytuacji, gdy wskaźniki nowej zabudowy odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego ".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy Wspólnota Mieszkaniowa budynku nr [....] przy ul. [....] w K. oraz S.H. , działający także w imieniu własnym domagali się oddalenia skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego oraz akcentując niezgodność inwestycji z koncepcją urbanistyczną ul. [....] , a także jej negatywny wpływ na nasłoneczniania i przewietrzanie sąsiednich budynków i utrudnienia w ruchu na wewnętrznej drodze dojazdowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podnoszone w niej zarzuty nie są trafne.

To co może budzić w sprawie niniejszej zastrzeżenia, a nie jest przedmiotem zarzutów skargi, wiąże się z faktem, że organ odwoławczy winien dostrzec także inne uchybienia popełnione przez Prezydenta Miasta K. przy wydaniu decyzji z dnia 30 marca 2012 r. nr [....] , a takowych nie wytknął. Skoro jednak wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzja jest decyzją kasacyjną, powyższe nie stwarza podstaw do jej uchylenia.

Przystępując do szczegółowej kontroli wydanych w toku instancji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 647– oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.

Z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. spełnienie wymogu przewidzianego w tym przepisie następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem - a więc choćby jedna taka działka - ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w obszarze precyzowanym bliżej w rozporządzeniu, wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p, znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest j wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska, w tym różnych form ochrony przyrody.

Pojęcie "działki sąsiedniej ", dla którego brak definicji legalnej, było przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa. Pojęcie "działki sąsiedniej " , dla którego brak definicji legalnej, było przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa - także Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010/6/61, Dz.U.2010/137/926 ), stwierdził, że " interpretacja przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 ustawy o p.z.p. prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. ( tak też w wyroku WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA nr 2/2006, poz. 54 oraz w wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1190/06, Lex nr 302539). Szeroko zakreślony zasięg wykładni "zasady dobrego sąsiedztwa", nakazujący uznać za "działki sąsiednie" wszystkie działki wchodzące w zakres "obszaru analizowanego", pozostaje także w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 ustawy o p.z.p."

W myśl § 3 wspomnianego już rozporządzenia "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudow i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. Nie mniej jednak, jak wynika z rozporządzenia, przy wyznaczaniu określonych parametrów według tam podanych standardów pojęciu działki sąsiedniej nadaje się także węższe znaczenie np. przy wyznaczaniu linii zabudowy.

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Natomiast z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia " około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań także osób trzecich. Nie jest przy tym wykluczone takie określenie parametrów od minimalnych do maksymalnych w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, czy mówiąc w skrócie wysokości budynku, które pozostawi inwestorowi daleko idącą swobodę w realizacji inwestycji. Należy jednak pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla konkretnego, wyrażonego we wniosku zamiaru inwestycyjnego inwestora. Wprowadzone w decyzji wymogi dla kształtowania nowej zabudowy, które mają zapewnić pewną elastyczność nie mogą być tego rodzaju, że służą realizacji zupełnie innego zamiaru inwestycyjnego albo czynią go nieczytelnym.

Jak już wskazano, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja tych ostatnich przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę gotowe standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza jednak odstąpienie od reguł podanych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza z jednej strony możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, z drugiej zaś przyznanie prymatu innym wartościom wymienionym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Możliwość przeprowadzenia w sprawie właściwej analizy warunkuje złożenie w sprawie wniosku, który co do treści, poza wymogami wynikającymi z K.p.a. ( art. 63 ), winien spełniać dodatkowe, przewidziane w art. 52 ust. 1 u.p.z.p.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać . Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Zasadnicze znaczenie ma również w sprawie o wydanie warunków zabudowy etap uzgodnień projektu decyzji, czego dotyczą regulacje z art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Uzgodnienie należy odróżnić od opinii wyrażanych przez określone jednostki pomocnicze organu administracji publicznej, które w przeciwieństwie do tych pierwszych nie są wiążące przy wydaniu decyzji.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że i ile obszar analizowany został wyznaczony w sposób odpowiadający obowiązującym przepisom, o tyle jak dotąd nie sporządzono w niej prawidłowej analizy, w tym analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Analiza urbanistyczno-architektoniczna dostępna w aktach administracyjnych, sporządzona dnia 28 października 2011 r., pozbawiana jest danych z obszaru analizowanego dotyczących wskaźników powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki i szerokości elewacji frontowej tam znajdujących się budynków na poszczególnych działkach, a także wyliczenia średnich dla obszaru. Takich danych brak również w części tekstowej decyzji i części tekstowej jej załącznika w postaci wyników analizy, stąd wskazania na średnie oraz wprowadzenie nawiązujących do nich ustaleń należy uznać za dowolne, wszędzie tam, gdzie w myśl rozporządzenia mają one znaczenie, choćby dla celów porównawczych. Te wady trafnie dostrzegł i wytknął w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, który również zasadnie uznał za uchybienie brak uzasadnienia dla występujących rozbieżności co do powierzchni zabudowy pomiędzy samą analizą urbanistyczno-architektoniczną i projektem decyzji ( 60%), a wydaną decyzją ( 71 %).

W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że dowody mające stanowić podstawę dla parametrów ustalonych w decyzji , wbrew wymogom z art. 80 k.p.a., nie zostały ocenione w decyzji organu pierwszej instancji, w tym nie jest wiadomym jakie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy mają ustalenia dokonane w analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez architekta M.P. i pierwszym projekcie decyzji, jakie przeprowadzone na wniosek inwestora konsultacje projektu decyzji z Głównym Architektem Miasta, stwierdzone protokołem z daty 5 października 2011r. ( zawierające określone ustalenia ) i następnie dodatkowo z udziałem pełnomocnika inwestora z dnia 10 listopada 2011 r, stwierdzone notatką urzędową. Ta ostatnia czynność miała zostać odzwierciedlona protokołem, którego w aktach administracyjnych brak, a zatem nie wiadomo po jakie argumenty sięgano oraz jaki był efekt ustaleń. Co do czynności z dnia 10 listopada 2011 r. ma ona w istocie charakter rozprawy administracyjnej, o której jednakże z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., 79 k.p.a., oraz art. 89-95 k.p.a. nie zawiadomiono wszystkich stron, pozbawiając je możności czynnego udziału w sprawie na tak ważnym etapie postępowania. Ani w analizie urbanistyczno architektonicznej, ani w decyzji organu pierwszej instancji nie rozważono nadto niewiążącej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 sierpnia 2010 r., który nie tylko przedstawił głównie założenia opracowanej w późnych latach 50-tych " Koncepcji urbanistycznej dzielnicy [....] . opracowanej przez architekta urbanistę S.H. , której główne założenia zachowane są do dzisiaj, jak również podał, że nowoprojektowany budynek powinien utrzymać zasady kompozycyjne tej koncepcji urbanistycznej czyli pozostawiać prześwity pomiędzy budynkami, budynek winien być przeszklony i niższy od sąsiednich budynków.

W orzecznictwie podkreśla się trafnie (wyrok wsa w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198), że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Nie jest zatem tak, by wystarczającym dla uzyskania decyzji pozytywnej było to, że nieruchomość sąsiaduje z inną zabudowaną podobnie działka albowiem w tym zakresie może mieć znaczenie także sposób zagospodarowania terenu mieszczącego się w pozostałości wyznaczonego w minimalnych granicach obszaru analizowanego.

Inne uchybienie zasadniczej natury popełnione przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2012 r. nr [....] polegają na naruszeniu zasad z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś wiążą się z niewyjaśnieniem ani w analizie, ani w samej decyzji powodów ustalenia takich parametrów dla przedmiotowej inwestycji, które stwarzają możliwość powstania na pewnych tylko odcinku zabudowy pierzejowej, która jak wynika z map i analizy urbanistyczno-architektonicznej z daty 28 października 2011 r. nie jest charakterystyczna dla zabudowy ul. [....] , a także jaka jest podstawa prawna dla zezwolenia na realizację budynku w dobudowie do budynków sąsiednich.

W sprawie niniejszej nie wyjaśniono także, czy istniejące uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, Zważyć bowiem należy, że z wniosku inwestora oraz późniejszych jego pism nie wynika by planował on realizację robót budowlanych dotyczących uzbrojenia terenu. Wniosek w tym zakresie nie spełnia zresztą wymogów określonych w art. 52 ust. 1 u.p.z.p. , albowiem nie podano w nim zapotrzebowania na poszczególne media. We wniosku i jego uzupełnieniu wskazano w jedynie, że teren posiada uzbrojenie, zaś zapotrzebowania na poszczególne media ( energia elektryczna, gaz, centralne ogrzewanie, woda, odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacji miejskiej ) mieści się w granicach dotychczasowego przydziału. Inwestora przedstawił też umowy o zaopatrzenie w wodę i doprowadzanie ścieków, sprzedaży gazu ziemnego, sprzedaży energii elektrycznej zawierana z dostawcami mediów przez [....] Bank S.A. Zważyć należy jednak, że jak wynika ze wskazanego w analizie opisu stanu faktycznego, na działce nr [....] zlokalizowany jest aktualnie niewielki kubaturowo, dwukondygnacyjny budynek usługowy. Zamiarem inwestora podanym we wniosku była zaś budowa budynku biurowego z częścią usługową w parterze o gabarytach znacznie większych oraz dwukondygnacyjnym garażem podziemnym, którego część naziemną obrazują szkice koncepcyjne załączone do wniosku. Umowy dotyczą istniejącego budynku. W opisanej sytuacji nie można zatem bezkrytycznie przyjąć za prawdziwe twierdzeń inwestora o niezmienionym zapotrzebowaniu na określone media. Jego zwiększenie może powodować w skutkach, że istniejące uzbrojenie nie jest wystarczające dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnienie tych zagadnień ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś na jego doniosłość naprowadza np. treść notatki urzędowej z dnia 8 lipca 2011r., z której wynika, że dotąd odmawiano wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sprawach znak [....] i [....] właśnie z uwagi na brak informacji technicznych o możliwości zaopatrzenia inwestycji w odpowiednią infrastrukturę techniczną.

Fałszuje obraz inwestycji wskazanie jako jej terenu w nazwie i oznaczenie na mapach działki nr [....] skoro inwestora nie zamierza na istniejącej drodze wewnętrznej realizować obiektu kubaturowego, zjazdu, infrastruktury technicznej, czy innych elementów zagospodarowania, względnie prowadzić jakichkolwiek robót budowlanych. Uwzględnianie tej działki jako terenu inwestycji może zaś potencjalnie wpływać na błędną analizę tych współczynników, dla których ma znaczenie powierzchnia terenu.

Kolejna kwestia która nakazuje uznać, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa wiążą się z możliwym naruszeniem zasady skargowości sygnalizowanej przez treść art. 52 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że z pierwotnego wniosku inwestora wynika, że zamierza ona zrealizować na działce nr [....] budowę budynku biurowego z częścią usługową w parterze, z garażem podziemnym i parkingiem naziemnym , w miejsce istniejącego budynku, po jego wyburzeniu. Wniosek ten został zmieniony w zasadniczy sposób już po sporządzeniu analizy urbanistyczno- architektonicznej w piśmie inwestora z dnia 2 grudnia 2011 r., w którym zażądał o, aby w nazwie inwestycji usunąć zapis "... w miejsce istniejącego budynku ...". Tak treść pisma nie została bliżej wyjaśniona, mimo iż w przeciwieństwie do stanu poprzedniego może sygnalizować zamiar zachowania dotychczasowego budynku dwukondygnacyjnego. To zaś rodzi pytania czy obiekt planowany ma powstać jako jego rozbudowa lub także nadbudowa, względnie dobudowa, czy może wzniesienie chodzi nadal o wzniesienie samodzielnego budynku nie powiązanego z istniejącym obiektem kubaturowym.

Niezależnie od tego należy zauważyć, że o ile w nazwie inwestycji podanej w decyzji nie pojawia się zapis, o którym mowa w piśmie inwestora z dnia 2 grudnia 2011 r., o tyle już w załączniku nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji pkt I. – Rodzaj inwestycji, podano, że realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpi po wyburzeniu obiektu istniejącego na terenie inwestycji.

Dodatkowo nie istnieją przesłanki do kreowania nazwy inwestycji, w taki sposób, który nie odzwierciedla zmian, do jakich ma dojąć w zagospodarowaniu terenu objętego wnioskiem. W sprawie niniejszej wprowadzenie określonej nazwy inwestycji nieadekwatnej do jej przedmiotu i zakresu czyni decyzję organu pierwszej instancji wewnętrznie sprzeczną nie tylko co do włączenia w teren inwestycji działki nr 521/6 , czy dalszego istnienia dotychczasowego budynku, ale także z uwagi na zamiar inwestora realizacji stanowisk postojowych nie tylko w garażu podziemnym.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga skierowana przeciwko decyzji kasacyjnej organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.

Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zaś wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.