Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 237/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3§ 1, art.151, art.145, art.141 § 4, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 534/15 w sprawie ze skargi N.C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 534/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N.C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] października 1954 r., działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), orzekło o przejęciu z dniem 1 września 1949 r. na własność Skarbu Państwa gospodarstw rolnych położonych w gromadzie D., gm. Z., pow. B., gruntów o łącznej powierzchni 42,64 ha z zabudowaniami drzewostanami, urządzeniami gospodarczymi wraz z przysługującymi tym gospodarstwom prawami i przynależnościami, wolne od długów i ciężarów z wyjątkiem służebności gruntowych, nie będące w faktycznym władaniu właścicieli wymienionych w załączonym do niego wykazie, w treści którego figuruje, m. in. gospodarstwo S.J. o obszarze 14 ha wraz z budynkami.

N.C., jako następca prawny S.J., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia, w części dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego jej ojca, zarzucając rażące naruszenie prawa w tym art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. z 1950 r. Nr 45, poz. 416). Wskazała ponadto, że orzeczenie nie zostało doręczone właścicielowi nieruchomości, przez co pogwałcono przepisy art. 23 - art. 25 rozporządzenia, a także błędne określenie trybu odwoławczego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1954 r. Organ uzasadnił, że jak wynika z posiadanych dokumentów w dniu wydawania orzeczenia S.J. z rodziną zamieszkiwał w miejscowości D. gm. B. Natomiast miejscowość D., położona była przy granicy Państwa, miała charakter rolny i była nieruchomością ziemską.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., stanowiącego podstawę prawną orzeczenia z 1954 r. na własność Państwa mogły być przejmowane w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w tych województwach w obrębie pasa granicznego oraz w powiatach tam wymienionych, jeżeli nie pozostawały w dniu orzekania w faktycznym władaniu właścicieli albo ich właściciele nie zamieszkiwali na miejscu.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że wszystkie przesłanki wymienione w art. 1 dekretu zostały spełnione, co uprawniało organ do wydania przedmiotowego orzeczenia. Nie budzi wątpliwości, że były właściciel S.J. wraz z rodziną został w 1947 r. przesiedlony w ramach Akcji "Wisła", co bezspornie wynika z karty przesiedleńczej z dnia [...] lipca 1947 r. nr [...]. Potwierdziła to również strona w oświadczeniu wskazując, że S. i B. J., po przesiedleniu w 1947 r. do około 1960 r. zamieszkiwali w miejscowości D., gm. B. W chwili wydawania zaskarżonego orzeczenia S. J. nie zamieszkiwał w miejscu położenia przejętych nieruchomości gruntowych, ani nimi faktycznie nie władał. Fakt położenia spornej nieruchomości ziemskiej w obrębie pasa granicznego także nie budzi wątpliwości, gdyż powiat bialski przylegał bezpośrednio do granicy Państwa. Cały obszar tego powiatu, zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach państwa (Dz. U. z 1937 r., Nr 11, poz. 83), został uznany za pas graniczny (art. 10 rozporządzenia). Przy czym przejęta nieruchomość stanowiła nieruchomość ziemską.

Organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie ocena, czy zaskarżone orzeczenie o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa jest dotknięte wadą nieważności. Przy czym zgodnie z orzecznictwem sądowym, za rażące naruszenie prawa można uznać takie naruszenie prawa, które wynika bezpośrednio i w sposób nie budzący wątpliwości z porównania treści decyzji (orzeczenia) i obowiązujących w dniu jej wydania przepisów prawa. W świetle obowiązujących wówczas przepisów organy miały obowiązek przejąć nieruchomości spełniające wymagania określone w art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. - tym samym nie nastąpiło rażące naruszenie prawa.

N.C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że podstawę materialnoprawną orzeczenia z 1954 r. stanowił art. 1 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim; rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83), oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli.

Z powyższego wynika, że przesłankami przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa była okoliczność, że nieruchomość ta była położona na terenie określonej jednostki administracyjnej oraz gospodarstwo nie pozostawało w faktycznym władaniu jego właścicieli. Innymi słowy skuteczność przejęcia na rzecz Skarbu Państwa danej nieruchomości położonej w obrębie pasa granicznego, albo na terenie jednego z wymienionych powiatów oraz dopuszczalność wydania w tym zakresie orzeczenia nacjonalizacyjnego były uzależnione jedynie od zaistnienia przesłanki braku władania tą nieruchomością przez jej dotychczasowego właściciela.

Kluczowe znaczenie dla oceny legalności kwestionowanego orzeczenia ma zatem to, czy S.J. faktycznie władał przejętą nieruchomością ziemską i czy ewentualnie zamieszkiwał wówczas w miejscu położenia nieruchomości.

Jak wynika z treści karty przesiedleńczej z dnia [...] lipca 1947 r. S.J. został przesiedlony na inne miejsce zamieszkania. Ponadto z treści pisma wnioskodawczyni z dnia 18 lipca 2012 r. wynika, że w dacie wydania orzeczenia z 1954 r. S.J. nie władał przedmiotową nieruchomością ziemską.

Organ stwierdził, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne i prawne wskazują, że oceniane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] odpowiada art. 1 ust. 1 dekretu.

Nadto organ wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony przez wnioskodawczynię zarzut polegający na ogólnikowości sentencji ww. orzeczenia nie powoduje jego nieważności. Powyższe stanowiło bowiem naruszenie art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem, ale nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, co jest przedmiotem tego orzeczenia (nieruchomości określone poprzez wskazanie ich dotychczasowych właścicieli), które przyjęto za podstawę wykreślenia dotychczasowych właścicieli ze stosownych wykazów hipotecznych, służących ustalaniu stanu prawnego nieruchomości.

Wbrew stanowisku wnioskodawczyni w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany, ponieważ w chwili wydawania kwestionowanego orzeczenia był znany właściciel przejmowanej nieruchomości. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że granice przedmiotowej nieruchomości zostały zatarte.

Odnosząc się do kwestii doręczenia orzeczenia z 1954 r. Minister zwrócił uwagę, że na okres 30 dni miało być ono wywieszone w widocznym miejscu w Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Z. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Fakty te wynikają z jego treści. Co istotne wówczas obowiązująca procedura administracyjna dopuszczała wykonywanie takich czynności uważając je za doręczenie - art. 26 ust. 1 a) i b) oraz art. 26 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 2 powołanego rozporządzenia z 1928 r. Natomiast zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 818/09, orzeczenia.nsa.gov.pl) ewentualny brak dokumentu potwierdzającego doręczenie nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 83 wskazanego uprzednio rozporządzenia organ wskazał, że przy zastosowaniu w niniejszej sprawie opisanego trybu doręczenia - tj. wywieszenia we właściwych urzędach na okres 30 dni - organ prawidłowo określił tryb wniesienia odwołania wskazując, że przysługuje ono w terminie 14 - dniowym po 30 dniach wywieszenia.

Minister nie stwierdził, aby orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie D., stanowiącej byłą własność S.J., było obarczone jakąkolwiek z wad przewidzianych w art. 156 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła N.C..

Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że podziela stanowisko organów obu instancji, co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Zgodnie bowiem z jego treścią mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone na terenach wskazanych w tym przepisie jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że nieruchomość stanowiąca niegdyś własność S.J. położona jest na terenie wymienionym w tym przepisie. Z akt sprawy wynika także, że ww. nie władał przedmiotową nieruchomością albowiem w 1947 r. został przesiedlony w ramach akcji "Wisła" i zamieszkiwał do ok. 1960 r. w miejscowości D. gm. B.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, kontrolowane orzeczenie nie zostało także wydane z rażącym naruszeniem art. 75 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. Za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym należy uznać jedynie ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych tego postępowania w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Wskazany wyżej przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Zdaniem Sądu, badane w trybie nadzoru orzeczenie z 1954 r. spełnia wymienione warunki i zawiera elementy wymienione we skazanym przepisie. Wprawdzie opis przejmowanego mocą tego orzeczenia mienia jest ogólny, wymienia bowiem jedynie jego właściciela S.J., powierzchnię gospodarstwa – 14 ha oraz informację o zabudowaniach, jednakże, co do zasady został dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację, co z kolei przesądza, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Argumenty organów administracji, że brak w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1954 r., określenia przedmiotu przejęcia w odniesieniu do S.J. nie spowodował skutku w postaci uniemożliwienia mu uzyskania innego gospodarstwa zagwarantowanego w art. 5 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. i tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w zakresie przejęcia na własność Państwa należącej do niego nieruchomości, nie zasługują natomiast na akceptację. Dla oceny legalności orzeczenia z 1954 r. nie mają bowiem żadnego znaczenia ewentualne późniejsze przydziały mienia nadane w wyniku wydania orzeczenia odejmującego dotychczasowemu właścicielowi prawo własności, skoro z perspektywy postępowania nadzorczego za wiążący należy uznać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenionego rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie, jako nietrafny Sąd ocenił także zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. W chwili wydawania kontrolowanego orzeczenia jego właściciel był bowiem znany z imienia i nazwiska co oznacza, że przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania. Podobnie Sąd ocenił zarzuty skargi odnoszące się do wadliwości dokonanego przez organ administracji doręczenia, podzielając w pełni stanowisko zaprezentowane w sprawie przez organy nadzoru.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła - na podstawie art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej jako : P.p.s.a.) - naruszenie:

1. art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - poprzez uznanie, iż zaskarżone orzeczenie odpowiada obowiązującemu prawu;

2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie zarzutu skarżącej braku oceny orzeczenia z 1954 r. przez oba organy administracyjne i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno pod względem możliwości zapoznania się z jego treścią przez właściciela nieruchomości, jak i możliwości otrzymania przez tego właściciela nieruchomości zamiennej;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych negatywnego rozpatrzenia skargi, a w szczególności niedostateczne wyjaśnienie sprawy odmowy uznania orzeczenia z 1954 r. za nieważne, pomimo, że treść jego postanowień (osnowy) uniemożliwia stronie zapoznanie się z tym orzeczeniem i uzyskanie nieruchomości zamiennej;

4. art. 145 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż orzekające w sprawie organy zasadnie nie dopatrzyły się by wymienione wyżej orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa procesowego lub materialnego;

5. art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo tego, iż w sprawie istniały pełne podstawy dla jej uwzględnienia.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o:

1. "uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a także decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 02.2015 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 10.2012 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonych orzeczeń i rozpoznanie skargi na organy administracji we własnym zakresie",

2. skierowanie sprawy do rozpoznania przez zwiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadzie art. 187 P.p.s.a.;

3. zasądzenie od organów na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono chronologię zdarzeń prawnych w tej sprawie, stanowiska organów i Sądu I instancji, a następnie argumentację przemawiającą za uznaniem skargi kasacyjnej za zasadną.

W piśmie z dnia 1 czerwca 2016 r. skarżąca działająca przez pełnomocnika wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci informacji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] na okoliczność, że treść orzeczenia z 1954 r. była niezgodna z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, wniesionej w tej sprawie, nie odpowiada wymaganiom stawianym tego rodzaju środkowi odwoławczemu.

Wyjaśnić bowiem należy, że art. 3 § 1 P.p.s.a. reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych poprzez wskazanie, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby skutecznie zarzucić, jeśli Sąd I instancji nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena zaskarżonej czynności dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu przez Sąd powołanego przepisu art. 3 § 1. Z kolei naruszyć przepis art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych można tylko wtedy, gdy pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, sąd skargi w ogóle nie rozpoznał, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów, niż kryterium legalności.

Za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał też zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy, o czym wspomniano już wyżej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód dotyczący motywów podjętego rozstrzygnięcia, pozwala na jednoznaczne ustalenie sposobu rozumowania Sądu I instancji.

Nadto, zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, również nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Dodać także należy, iż art. 145 P.p.s.a. zawiera paragrafy, punkty i litery, zaś autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, o który przepis chodzi.

Z kolei przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Pierwsza z tych sytuacji nie miała miejsca, gdyż oczywiste jest, że Sąd I instancji ocenił legalność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić z urzędu.

Tych wszystkich wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł skargi kasacyjnej uwzględnić i oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.