Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 747/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 55 pkt 1, art. 40
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 311, art. 14 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA del. Wiesław Morys /spr./ Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1664/09 w sprawie ze skargi K. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia kary oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 roku oddalił skargę K. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i w wyniku poniższych rozważań prawnych:

postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nałożył na inwestora – firmę [...] K. P. – obowiązek wpłacenia kary w kwocie 125.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu pod nazwą baza logistyczna z częścią magazynową i techniczną oraz zapleczem administracyjnym i rozwiązaniem drogowym, usytuowanym na wskazanych w nim działkach, przy ul. [...] w Krakowie. Organ ten ustalił, iż obiekt użytkowany jest pomimo braku uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Hala została wyposażona w regały, na których umieszczono palety z towarem. Towar i palety znajdują się nadto pomiędzy regałami. Dane kubaturowe ustalono na podstawie projektu zamiennego, a wysokość kary stosując wzór wynikający z art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zażalenie inwestora nie odniosło skutku, gdyż postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., następnie zaskarżonym do Sądu, organ drugiej instancji utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podał, iż objęty postępowaniem obiekt wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego K. K. decyzją z dnia [...] marca 2004 r., które to pozwolenie na mocy decyzji z dnia [...] marca 2006 r. przeniesiono na rzecz [...] K. P.. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. pozwolenie na budowę zmieniono, zatwierdzając projekt budowlany zamienny. Organ ten ustalił, iż obiekt jest użytkowany, co potwierdziła inspekcja pracy, przy czym jest użytkowany z naruszeniem przepisu art. 55 pkt 1 przywołanej ustawy, bo bez poprzedzenia przystąpienia do użytkowania zgłoszeniem zakończenia budowy i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Skutkuje to obowiązkiem wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Obiekt należy do kategorii XVIII (budynki przemysłowe), dlatego stosując stawkę 500 zł, współczynnik kategorii 10 i współczynnik wielkości 2,5, oraz podwyższając karę dziesięciokrotnie, należało ustalić ją na 125.000 zł. Dlatego zażalenia nie uwzględnił.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. P. zakwestionował trafność tych rozstrzygnięć, domagając się stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz przepisów procesowych, a to art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 k.p.a. W jej uzasadnieniu skarżący dowodził niewyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia, bezprzedmiotowości postępowania wynikającej z prowadzenia go w stosunku do podmiotu niebędącego jego stroną, co również przytoczył jako uzasadnienie zarzutu nieważności postanowień. Wywodził, iż pod pojęciem użytkowania obiektu należy rozumieć sytuację korzystania zeń zgodnie z jego przeznaczeniem. Tymczasem sporny obiekt jest przeznaczony obecnie przede wszystkim dla prowadzenia czynności administracyjno-biurowych. Skoro zatem w hali ich nie wykonywano, bo nie pracowali w niej ludzie, nie funkcjonowało biuro, to przechowywanie towaru nie może świadczyć o użytkowaniu obiektu zgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji czego, zdaniem skarżącego, niepodobna mówić o nielegalnym użytkowaniu obiektu zagrożonym karą. Przede wszystkim jednak zarzucił, że błędnie postanowienia zapadłe w sprawie kierowane były do [...] K. P., który to podmiot nie był w dacie nałożenia kary ani właścicielem nieruchomości, na której postawiono sporne obiekty, ani ich inwestorem. Jest nim inny podmiot o nazwie [...] Spółka Akcyjna. Ta spółka przejęła w formie aportu powyżej opisane przedsiębiorstwo jako zorganizowaną całość. Dlatego postanowienia te uznał za nieważne.

Organ w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko, dodając, że pozwolenie na budowę przeniesiono na rzecz [...] K. P., który jest zatem inwestorem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zapadłe postanowienia uznał za zgodne z prawem. W jego ocenie zasadnie zaliczono obiekt do kategorii XVIII, gdyż w projekcie budowlanym zamiennym określono, iż część magazynowa ma objąć 3000 m2 , zaś część biurowo-administracyjna 500 m2 . Zatem trafnie zważono, że przed przystąpieniem do jego użytkowania należało uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co wynika z brzmienia art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. Uchybienie temu obowiązkowi skutkuje sankcją w postaci kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu po myśli art. 57 ust. 7 tej ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy orzekające w sprawie trafnie ustaliły i rozpatrzyły materiał dowodowy wskazujący na przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu. Fakt ten wynika bowiem z oględzin udokumentowanych fotografiami, jak też pozostałych przywołanych dowodów. Użytkowanie jest zgodne z przeznaczeniem hali, skoro magazynowano tam towar, toteż wyczerpuje przesłanki cytowanych norm. Sąd ten nie podzielił stanowiska skarżącego w zakresie zarzutu skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu. Obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spoczywa na inwestorze, którym jest podmiot wskazany w decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie był nim K. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Skarżący dowodził wniesienia owego przedsiębiorstwa aportem do [...] S.A. w K.. Sąd wywiódł, iż zdarzenie to nie ma znaczenia dla sprawy. Stosownie do brzmienia art. 14 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), dalej k.s.h., przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki akcyjnej nie mogą być prawa niezbywalne. Tymczasem do tej kategorii zaliczane są zezwolenia udzielane przez organy administracyjne. Wnoszenie aportów do spółek akcyjnych reguluje art. 311 przywołanej ustawy, wedle którego jeżeli przedmiotem aportu jest zorganizowana część przedsiębiorstwa, to wówczas należy stosować regulację art. 55 1-4 kodeksu cywilnego, dalej k.c. Zakaz wynikający z art. 14 § 1 k.s.h. niweczy regulację art. 55 1 pkt 5 k.c., wedle którego w skład przedsiębiorstwa wchodzą również koncesje, licencje i zezwolenia, gdyż jest tak tylko o tyle, o ile co innego nie wynika z przepisów szczególnych (art. 55 2 k.c.). Art. 14 § 1 k.s.h. jest takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 55 2 k.c. W tej sytuacji pozwolenie na budowę w tym trybie nie mogło zostać przeniesione. W tym miejscu Sąd wskazał na brzmienie art. 40 Prawa budowlanego, który precyzuje jedyny właściwy tryb w tym zakresie. Dlatego skargę oddalił. Jako podstawę prawną wyroku przytoczył art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od tego orzeczenia domagano się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 40 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że tylko na jego podstawie dojść może do przeniesienia pozwolenia na budowę,

2. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżący winien uiścić karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, nadto, że przystąpił on do użytkowania obiektu,

II naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 551 pkt 5 w związku z art. 552 k.c. poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna będąca składnikiem przedsiębiorstwa nie została objęta czynnością prawną przeniesienia przedsiębiorstwa [...] K. P., jako aportu do [...] S.A.,

2. art. 14 ustawy kodeks spółek handlowych poprzez błędne uznanie, że przedmiotem wkładu do w/w spółki jest decyzja administracyjna traktowana odrębnie, a nie jako składnik całego przedsiębiorstwa,

III naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy w zakresie legalności działań organów obu instancji,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, a nadto poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że skarżący jest obowiązany do uiszczenia spornej kary i że przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez ustalenie, że zapadłe w sprawie postanowienia nie naruszają prawa i oddalenie skargi oraz poprzez brak ustalenia, że organy uchybiły przepisowi art. 77 k.p.a., a nadto wydały nieważne postanowienia, bo skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności wydanych postanowień doprowadziła do wydania błędnego rozstrzygnięcia. Należało bowiem uchylić te postanowienia, gdyż naruszały one prawo. Przede wszystkim podniesiono, że nie doszło do użytkowania spornego obiektu, gdyż w ostatecznym przeznaczeniu miał on służyć do prowadzenia czynności administracyjno-biurowych. Takiej działalności tamże jednak nie stwierdzono. Magazynowanie towarów w hali nie spełnia tego wymogu, bo nie jest to cel wzniesienia obiektu. W ocenie autorki skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż nie doszło do przeniesienia przez skarżącego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę na inny podmiot. Przepis art. 14 § 1 k.s.h. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem wkładu są pojedyncze prawa, natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem aportu do spółki akcyjnej uczyniono całość przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 552 k.c. Przedsiębiorstwo jako całość obejmuje również prawa niemajątkowe, w tym i wskazane wyżej. Inaczej niemożliwe byłoby przeniesienie całego przedsiębiorstwa, ani tego prawa. Stąd doszło do przeniesienia pozwolenia na budowę w ramach czynności prawnej przeniesienia całego przedsiębiorstwa. Mogłoby to zresztą nastąpić także w trybie art. 40 Prawa budowlanego, który nie wyklucza możliwości przeniesienia pozwolenia na budowę w drodze przeniesienia całości przedsiębiorstwa. W konsekwencji czego zapadłe postanowienia, jako skierowane do niewłaściwego podmiotu, są nieważne na zasadzie art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 k.p.a. A skoro nie dostrzegł tej wady Sąd Wojewódzki, to zaskarżony wyrok narusza prawo procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nałożenie kary na skarżącego było więc pozbawione prawnej podstawy. Zdaniem kasatora Sąd pominął również naruszenie przez organy art. 77 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym nie doszło bowiem do wyjaśnienia sprawy, głównie w zakresie charakteru i sposobu ewentualnego korzystania z obiektu. Te uchybienia, w jego ocenie, nie pozwalają na zaakceptowanie oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 P.p.s.a., stąd w pierwszej kolejności rozważeniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te okazały się niezasadne. Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisowi art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż dokonał oceny legalności zapadłych w sprawie postanowień zarówno w aspekcie wyeksponowanym w skardze, jak i działając z urzędu. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje zresztą, w jakim zakresie Sąd winien jeszcze ponadto zbadać sprawę. To, że uczynił to z niekorzyścią dlań, nie stanowi dostatecznego uzasadnienia zarzutu. Przeto nietrafne jest stwierdzenie, że przepis ten Sąd ów błędnie wyłożył i niewłaściwie zastosował, pomijając już nawet wewnętrzną sprzeczność tego twierdzenia, bowiem błędną wykładnię można zarzucić tylko przepisowi prawidłowo zastosowanemu w sprawie, ponieważ niewłaściwość zastosowania go eliminuje konieczność oceny poprawności interpretacji danego przepisu. Chybione jest twierdzenie skargi kasacyjnej, iż Sąd nie dostrzegł tego, że organy – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 (bez sprecyzowania jego jednostki redakcyjnej) – nie zbadały przeznaczenia całego obiektu i nie ustaliły, jaka jego część będzie docelowo funkcjonować, ograniczając się do stwierdzenia składowania towaru. Organy orzekające bowiem wyjaśniły sprawę do rozstrzygnięcia, ustalając fakt przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganej decyzji, co wszak wyczerpuje znamiona materialnoprawnego przepisu stanowiącego podstawę zapadłych w sprawie postanowień. Zagadnienie czy uczyniły to słusznie nie podlega ocenie w ramach tej podstawy kasacyjnej. Również dalsze zarzuty procesowe, sformułowane jako zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a., w istocie kwestionując zasadność oddalenia skargi zostały ściśle powiązane z zagadnieniami materialnoprawnymi, zatem zostaną omówione poniżej, w części poświęconej ocenie podstawy naruszenia prawa materialnego. W tym miejscu godzi się uczynić zastrzeżenie, że postawienie zarzutu niewyjaśnienia sprawy w zasadzie pozostaje w opozycji do zarzutów naruszenia prawa materialnego, który może być skuteczny jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest niewątpliwy i niewadliwie ustalony.

W zakresie zarzutów materialnoprawnych w pierwszej kolejności należało rozważyć czy miał miejsce fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego oraz czy istniał obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku bowiem braku tego obowiązku, bądź nieprzystąpienia do użytkowania, bez względu na dalsze okoliczności, uregulowana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ( z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 tej ustawy) nie mogłaby zostać wymierzona. Niewadliwe ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji prowadzą do konkluzji o prawidłowym zaliczeniu spornego obiektu do kategorii XVIII załącznika do ustawy Prawo budowlane. Nie jest to bowiem budynek mieszkalny, ani inny niemieszkalny mieszczący się w ramach pozostałych kategorii, zwłaszcza zbliżonej doń XIX. Kategoria XVIII obejmuje budynki przemysłowe, przykładowo służące produkcji, oraz magazynowaniu. Jeśli zatem przywołać treść pozwolenia na budowę zamiennego z dnia [...] czerwca 2008 r., wedle którego w granicach pierwotnej inwestycji będącej bazą logistyczną z częścią magazynową i techniczną oraz zapleczem administracyjnym i rozwiązaniem drogowym zamiennie zezwolono na wydzielenie w hali na parterze i antresoli pomieszczeń administracyjno-biurowo-socjalnych ze schodami i instalacjami, zmianę ilości i rozmieszczenia bram rozładunkowych, to ta kwalifikacja nie budzi wątpliwości. Obiekt jest bazą z halą magazynową, infrastrukturą techniczną, zapleczem biurowym i socjalnym oraz rozwiązaniem drogowym. Wobec tego, po myśli art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania należało uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Ta okoliczność w zasadzie nie była kwestionowana, poza sporem jest też fakt, że wspomnianej decyzji nie wydano. Sporne było natomiast przystąpienie do użytkowania obiektu. W tej materii przyszło zważyć, iż skoro obiekt stanowiący jedną całość funkcjonalną składa się z kilku części, to przystąpienie do użytkowania którejkolwiek z nich wymagało uzyskania pozwolenia na użytkowanie zastrzeżonego dla całego obiektu. Nie nadaje się do obrony stanowisko prezentowane przez skarżącego, że obiekt miał być użytkowany "przede wszystkim" jako budynek administracyjny (w którym koncentrować się miała praca ludzi), bo przeczą temu powyższe wywody. Poza tym ustawa nie rozróżnia przeznaczenia wiodącego i mniej znaczącego, jak też pozwolenie na budowę tego nie czyni, obejmując swym rozstrzygnięciem całość inwestycji o zróżnicowanym charakterze. Nie może odnieść także skutku twierdzenie skarżącego, że nie przystąpiono do użytkowania, a jedynie zmagazynowano tam przedmioty, które nie świadczą o użytkowaniu obiektu. Wszak obiekt ten składa się nie tylko z części biurowej, ale z hal, które w pierwotnym zamierzeniu nazwano halami magazynowymi, przy czym w pozwoleniu zamiennym tego przeznaczenia nie zmodyfikowano. Wyraźnie wynika to z treści decyzji z dnia 12 czerwca 2008 r. (zezwolono wówczas na wydzielenie z hali pomieszczeń administracyjno-biurowo-socjalnych). Przechowywanie towarów w hali magazynowej jest oczywistym użytkowaniem obiektu i to zgodnie z jego przeznaczeniem. Literalne brzmienie zwrotu "magazyn" czy "hala magazynowa" wskazuje na to, że służy on do magazynowania, czyli przechowywania czegoś. To zaś zostało w sprawie wykazane, gdyż w zasadzie sam skarżący temu faktowi nie przeczy. Przy czym dla analizy spełnienia przeznaczenia obiektu nie ma znaczenia cel tegoż przechowywania, jak też fakt, że poza tym nie dokonywano w obiekcie innych czynności. Nie ma więc mowy w ustalonym stanie faktycznym o przygotowaniu do użytkowania obiektu, co ewentualnie mogłoby stanowić ekskulpację od kary (tak m.in. w odniesieniu do budynków mieszkalnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyrokach z dnia 21 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 783/09) i z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 429/09) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 1658/09) w odniesieniu do przechowywania rzeczy przez inwestora prowadzącego działalność w kilku obiektach, który to pogląd z powodu innego stanu faktycznego w obu sprawach tu nie ma zastosowania; orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, dalej CBOSA). Ewentualnie za przygotowanie do użytkowania hali mogłoby być uznane ustawienie regałów, ale już umieszczenie na nich towarów, jako czynność niejako dalej idąca, stanowi o zrealizowaniu funkcji magazynowania. W tych okolicznościach chybiony jest zarzut błędnego ustalenia faktu przystąpienia do użytkowania spornego obiektu. Jeśli zatem nastąpiło to wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, to winno spotkać się z sankcją uregulowaną w art. 57 ust. 7 tej ustawy. Niepodobna przeto zarzucić Sądowi pierwszej instancji uchybienia przywołanemu ostatnio przepisowi. Na marginesie wypadnie tylko dodać, że wysokość kary nie jest zależna od zakresu użytkowania (części) obiektu bez wymaganej decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1821/09, CBOSA).

Wobec tego do rozważenia pozostała kwestia podmiotowa, zasadzająca się na zarzucie skierowania postanowienia do niewłaściwego podmiotu, skutkującym jego nieważnością, który zdaniem skarżącego kasacyjnie pominięty przez Sąd meriti, uzasadnia istotną wadę wydanego przezeń wyroku. Zarzut ten jest nietrafny. Jakkolwiek bowiem przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie definiuje podmiotu, na który kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu ma być nałożona, to orzecznictwo wypracowało stanowisko, wedle którego podmiotem tym jest inwestor (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Gl 291/08), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r. (syn. akt VII SA/Wa 1783/08), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 61/10) publikowane w CBOSA). Wywiodło go głównie z faktu obciążenia inwestora obowiązkiem dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 – z zastrzeżeniem art. 55 i 57 Prawa budowlanego) i uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 tej ustawy). Kara jest zresztą sankcją za niezgodne z prawem zachowanie w toku procesu budowlanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1465/09) CBOSA). Co prawda w orzecznictwie pojawił się pogląd, że także właściciel niebędący inwestorem może być podmiotem, na którego dopuszczalne jest nałożenie przedmiotowej sankcji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1179/09) CBOSA), ale wyrażono go w sytuacji sprzedaży wzniesionego przez zbywcę obiektu, co do którego nie złożono zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu nabywcy do użytkowania. W niniejszej sprawie eksponuje się co prawda przeniesienie przedsiębiorstwa obejmujące sporny obiekt wraz z pozwoleniem na budowę aportem do spółki akcyjnej, ale też rzekome nieprzystąpienie do użytkowania (co nota bene czyniłoby zbędnym badanie zakresu aportu, bo skoro nie doszłoby do użytkowania obiektu, to ta kwestia nie miałaby znaczenia). Jeżeli jednak do użytkowania przystąpiono, a kara winna spotkać tego, kto to uczynił nielegalnie, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnio przywołanych wyrokach, to tym podmiotem jest skarżący, bo to on dokonał tych czynności. A skoro nadal prowadzi działalność gospodarczą (nie wykreśloną z ewidencji), przeto na niego należało ją nałożyć, ergo do niego skierować zapadłe w niej postanowienia. Powyższa konkluzja wypływa z faktu wystąpienia przez K. P. działającego jako [...] (a nie w imieniu [...] S.A.) do właściwych organów o "odbiór budynku hali magazynowej" wobec zakończenia budowy, nadto z treści zażalenia na postanowienie z dnia 21 stycznia 2009 r., w której ta spółka w ogóle się nie pojawiła. W tym stanie rzeczy trudno jest twierdzić, że to inny podmiot przystąpił do użytkowania spornego obiektu i winien zawiadomić o zakończeniu budowy czy wystąpić o pozwolenie na użytkowanie, a więc że na niego winna być nałożona kara. Jeżeli zatem budowa prowadzona była na podstawie decyzji skierowanej do K. P., on występował w jej toku do innych podmiotów i dokonywał kolejnych czynności, to jego zachowanie emanowało przymiotem inwestora przystępującego nielegalnie do użytkowania obiektu. Kwestie własnościowe nie są tu decydujące, gdyż inwestorem może być podmiot nie będący właścicielem nieruchomości, na której realizowana jest budowa. Wreszcie przyszło zważyć, iż wniesienie aportu do spółki, jakkolwiek nastąpiło przed przystąpieniem do użytkowania, to jednak po omówionych wyżej czynnościach, a więc ze skutkiem dla działalności K. P., a nie spółki [...]. Przy czym w akcie notarialnym dokumentującym tę czynność nie ma mowy o przedmiotowej inwestycji, ani pozwoleniu na budowę. Poza tym w orzecznictwie i piśmiennictwie podnosi się szereg wątpliwości co do zakresu aportu, dla rozwiązania których nie są powołane ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne. Dość będzie w tym miejscu poprzestać na przywołaniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2009 r. (sygn. akt II CSK 215/09) LEX 551060), wedle którego pojęcie przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 1 k.c. obejmuje tylko aktywa, przeto tylko one mogłyby być przedmiotem aportu. Tymczasem sporna kara, jakkolwiek w dacie dokonania aportu jeszcze nie wymierzona (po przeniesieniu tym bardziej – p. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r. cytowany wyżej), może być zaliczona co najwyżej do pasywów. Podobny pogląd wyraził ten Sąd w uchwale z dnia 25 czerwca 2008 r. (sygn. akt III CZP 45/08), OSNC z 2009 r. nr 7-7-8, poz. 97), akcentując m.in. brak podstaw do przyjmowania, iż zbycie przedsiębiorstwa oznacza wstąpienie w całą sytuację prawną poprzednika. Sąd Najwyższy opowiedział się za uznaniem zbycia przedsiębiorstwa za szereg sukcesji singularnych oznaczających konieczność przeprowadzenia odrębnej oceny prawnej każdej z nich. W tym kontekście zasadne zdają się być wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w motywach zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, wedle których do głosu winien dojść art. 14 § 1 k.s.h. Jednakowoż zagadnienia aportu i jego skutków winny pozostać generalnie poza rozważaniami w niniejszej sprawie, gdyż rozpoznawana jest ona na gruncie prawa budowlanego, a nie cywilnego czy gospodarczego. Co do zasady w prawie publicznym dominuje zasada nieprzenoszalności uprawnień wynikających z koncesji czy zezwoleń (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 350/06) CBOSA), skorelowana z brzmieniem art. 55 2 k.c. W konsekwencji czego w ostatecznym wyniku za trafną uznać należy sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji konkluzję, wedle której przeniesienie uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę, zatem też ewentualnej kontynuacji budowy czy obowiązków z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania może nastąpić tylko w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Ten jednak się nie zmaterializował, bo nie wydano stosownej decyzji.

Dlatego w przytoczonych okolicznościach niniejszej sprawy należało dojść do przekonania, że zasadnie nałożono karę na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego na K. P.. Zapadłe w postępowaniu administracyjnym postanowienia nie są więc dotknięte wadą nieważności, przeto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie ocenił je jako odpowiadające prawu. Stąd zaskarżony wyrok nie narusza przepisów art. 40, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 55 1-4 k.c. Sytuacja prawna ukształtowana w wyniku czynności przeniesienia przedsiębiorstwa [...] K. P. jako wkładu do spółki akcyjnej [...] nie mogła objąć materii regulowanej pozwoleniem na budowę z dnia 12 czerwca 2008 r.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.