Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2437/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 52, art. 54, art. 56, art. 2 ust. 5, art. 53 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 111/14 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 111/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. M. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej jako Kolegium) z dnia [...] listopada 2013 r., nr[...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2013 r., nr[...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku[...] , ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie doziemnej linii kablowej wysokiego napięcia realizowanej w ramach inwestycji polegającej na[...]w [...] w rejonie ulicy[...], w granicach nieruchomości:[...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że projektowany odcinek linii energetycznej wysokiego napięcia stanowi element inwestycji, która wraz ze stacjami elektroenergetycznymi zapewni przesył energii na brakującym odcinku, położnym w zachodniej części aglomeracji łódzkiej, na terenie miast: Łódź, Konstantynów Łódzki i Aleksandrów Łódzki. Ocenił, że przedmiotową inwestycję należy traktować jako cel publiczny o znaczeniu ponadgminnym i ponadpowiatowym, który podlega procedurze uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – dalej jako u.p.z.p.), wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że planowana inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaznaczył, że w toku postępowania informowano strony o czynnościach podejmowanych w sprawie poprzez obwieszczenie, a projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami. Skonstatował, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w przepisach u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca oświadczyła, że nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jej nieruchomości, stanowiącej działkę o nr[...], gdyż utrudni ona potencjalną, przyszłą zabudowę tego terenu, rozprowadzenie ogrzewania przy wykorzystaniu dolnego źródła ciepła oraz wzniesienie siedliska. Dodała, iż nie interesuje jej żadna forma bonifikaty z tytułu ustanowienia służebności oraz, że do przyległej do jej nieruchomości części działki, powstałej z jej wydzielenia, ustanowiono w 1998 r. służebność dla Urzędu Miasta. Końcowo wskazała, że sąsiadująca z jej działką nieruchomość należy do dewelopera, który rozpoczął zabudowę domów jednorodzinnych i jeżeli planowana inwestycja jest niezbędna dla zakończenia tej właśnie zabudowy, to deweloper winien wyposażyć nieruchomość w niezbędne media na własnej działce, ewentualnie na nieruchomości sąsiadującej z działką skarżącej, która jest działką państwową.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium oceniło, że planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.p.z.p., gdyż spełnia obie przesłanki, tj. stanowi realizację celu określonego w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o znaczeniu lokalnym. Wskazało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego służy określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego (art. 50 u.p.z.p.) i decyzję taką wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Stwierdziło, że organ ustalający lokalizację tego typu inwestycji jest związany treścią wniosku, co do proponowanych rozwiązań, w tym gdy chodzi o przebieg inwestycji oraz wskazanie terenów niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Rozwinęło, że skoro we wniosku inwestor wskazał, jako teren inwestycji, działki o określonych numerach ewidencyjnych, to organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji spornej inwestycji właśnie na tym terenie. Przyjęło, że ewentualna zmiana wskazanej lokalizacji przez organ stanowiłaby naruszenie art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Podkreśliło, że dla odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację konieczne jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, którego naruszenie uzasadniałoby taką odmowę.

Ponadto Kolegium wywiodło, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów, obejmujących: analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.) oraz analizę prawną i faktyczną dotyczącą terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.). Zważyło, że decyzja taka, w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy, korzysta z preferencji proceduralnych, a wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa. Zaakcentowało, że w tym przypadku nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co oznacza, że w takiej sprawie nie znajdują zastosowania także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organ I instancji nie był zobowiązany do wyznaczania wokół działki, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków opisanych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Kolegium wyjaśniło także, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dotyczy fazy projektowania zmiany zagospodarowania przestrzeni, nie zaś fazy realizacji spornej inwestycji, a inwestor nie musi legitymować się tytułem do nieruchomości. Wskazało, że decyzja taka wytycza ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji celu publicznego, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Przyjęło, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego – etapie pozwolenia na budowę. Skonstatowało, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w granicach określonych przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi. Uznało, że za konstatacją taką przemawia brzmienie art. 56 u.p.z.p., w świetle którego, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w skardze omyłkowo: art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji mimo błędnego wydania jej w uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa. Wskazała także na naruszenie przez Kolegium art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 50 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zauważyła, że Kolegium uznało, że przedmiotowa inwestycja ma znaczenie lokalne, zaś organ I instancji przyjął, że sporna inwestycja winna być traktowana jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadgminnym i ponadpowiatowym. Zważyła, że skutkiem takiej kwalifikacji inwestycji przez organ I instancji było zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i uzgodnienie projektu decyzji z Marszałkiem Województwa, podczas gdy przy przyjęciu kwalifikacji inwestycji, dokonanej przez Kolegium, decyzja organu I instancji nie powinna być uzgadniana z tym organem. Oceniła, że konsekwencją tego naruszenia jest konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji organów obu instancji. Ponadto podniosła, że żaden z organów nie zbadał, czy zachodzi konieczność spełnienia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy odesłania z art. 50 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi nie znajdując uzasadnienia dla podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę, stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przyjął, że opisana w zaskarżonej decyzji inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stwierdził, że inwestycja ta stanowi realizację celu publicznego, wskazanego w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym jednak z uzasadnienia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, nie wynika jednoznacznie, czy jest to inwestycja o znaczeniu lokalnym, czy ponadlokalnym. Zauważył, że organ I instancji przyjął, że sporna inwestycja ma znaczenie ponadgminne i ponadpowiatowe, zaś Kolegium zakwalifikowało tą inwestycję jako inwestycję o znaczeniu lokalnym, czyli gminnym. Uznał, że rozbieżności w kwalifikacji inwestycji uniemożliwiają dokonanie prawidłowej oceny sposobu procedowania, szczególnie w zakresie powinności ewentualnego uzgodnienia lub porozumienia z organami wymienionymi w art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.z.p., co słusznie podnosiła skarżąca również w kontekście naruszenia art. 11 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, związanie organu wnioskiem inwestora nie zwalnia tego organu z obowiązku ustosunkowania się do zgłaszanych przez stronę zarzutów co do zakresu, jak i przebiegu inwestycji, szczególnie w kontekście równego traktowania stron postępowania. Sąd I instancji wywiódł bowiem, że organ nie jest wolny od oceny, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny, a przede wszystkim, czy ogranicza bądź uniemożliwia korzystanie z nieruchomości należących do osób trzecich w optymalnym, najmniej uciążliwym w realiach sprawy stopniu. Zauważył, że skarżąca podnosiła szereg okoliczności faktycznych i prawnych związanych z planowaniem przebiegu inwestycji na jej nieruchomości m.in. już istniejących obciążeń na rzecz gminy, uniemożliwienia racjonalnego zagospodarowania działki kosztem preferencyjnego traktowania sąsiadujących nieruchomości developera. Uznał, że wskazane okoliczności zyskują na znaczeniu w sytuacji braku należytej analizy prawnej i faktycznej terenu, jak i szczątkowych informacji znajdujących się w aktach sprawy, do których tym samym nie sposób się odnieść, a dotyczących innego planowanego przebiegu inwestycji określonej w decyzji. Podkreślił, że z uwagi na wagę lokalizowania inwestycji celu publicznego, a szczególnie z uwagi na skutki jakie wywoływać może decyzja w tym przedmiocie, przede wszystkim w sferze własności (art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami), winna być ona poprzedzona wszechstronnym i starannym procedowaniem zgodnie z przepisami Rozdziału 5 u.p.z.p., a także z poszanowaniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, 8, 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.), czemu w przedmiotowej sprawie organy nie sprostały.

Sąd I instancji zaakcentował, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji lokalizacyjnej zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy sporządzenie projektu decyzji poprzedzono stosowną analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o czym stanowi art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Zważył, że choć analiza ta jest mniej sformalizowana i różni się od tej przeprowadzanej na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, to okoliczność ta nie upoważnia organu do całkowitego od niej odstąpienia lub pozornego jedynie jej sporządzenia. Podał bowiem, że analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., winna obejmować m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości oraz istotnych okoliczności stanu faktycznego i prawnego terenu, gdyż jej celem jest stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym.

W ocenie Sądu I instancji, analiza sporządzona w niniejszej sprawie nie odpowiada powyższym warunkom, a uchybienie przesłankom przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p., rzutuje niewątpliwie na treść rozstrzygnięcia. Za niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie Sąd I instancji uznał bowiem lakoniczne stwierdzenie organu o zgodności zamierzenia z: przepisami prawa budowlanego, przepisami ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważył bowiem, że na tym etapie postępowania organy nie rozpoznają wniosku inwestora w oparciu o szeroko rozumiane przepisy prawa budowlanego. Zrelacjonował, że sporządzona analiza zawiera także stwierdzenie, że na obszarze objętym analizą nie znajdują się żadne obiekty zabytkowe i formy podlegające ochronie konserwatorskiej; teren nie jest objęty strefą ochrony przyrody i krajobrazu; teren nie jest objęty strefą ochrony archeologicznej; inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazał jednak na brak w analizie jakiegokolwiek opisu zabudowy, naniesień na nieruchomościach, lub innych wskazujących na aktualny stan faktyczny terenu, przez który będzie przebiegała inwestycja. Ocenił, że ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji, nie wynika również w istocie w sposób jasny i czytelny, jaki jest stan prawny terenu inwestycji i stan jego faktycznego zagospodarowania; w tym zakresie organ ograniczył się do załączenia do akt sprawy wydruków z rejestru gruntów, które jednak nie zawierając żadnej daty, a przez to mogą wywoływać wątpliwości choćby co do aktualności zawartych w nich danych. Skonstatował, że również to uchybienie ma znaczenie w kontekście braku możliwości zweryfikowania prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania.

Za zasadny Sąd I instancji uznał zarzut skarżącej, że organ na żadnym etapie postępowania nie przeanalizował wniosku inwestora pod kątem interesów osób trzecich, a w myśl art. 54 pkt 2d u.p.z.p., decyzja lokalizacyjna powinna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, co oznacza, że takie wymagania należy poprzedzić stosownymi do okoliczności ustaleniami. Również w tym zakresie działania organów zostały uznane przez Sąd I instancji za niewystarczające. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę na enigmatyczne i lakoniczne odwołanie się przez organ do powinności poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego na kolejnym etapie procesu budowlanego. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał na braki we wniosku inwestora w zakresie dołączenia, tak jak przewiduje to przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., również mapy w skali 1:2000, oprócz mapy w skali 1:500 lub 1:1000.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że kontrola zaskarżonych decyzji czyni zasadnym ocenę, że organy obu instancji dopuściły się nie tylko naruszenie omówionych powyżej przepisów prawa materialnego, ale i przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane zostały do przeprowadzenia prawidłowej, wyczerpującej i wnikliwej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Sąd I instancji pokreślił przy tym, że skoro decyzja lokalizacyjna stanowi jednocześnie podstawę wywłaszczenia, to organ obowiązany będzie zbadać, czy ograniczenie prawa własności związane jest z racjonalną potrzebą publiczną i będzie rzeczywiście optymalnym obciążeniem dla praw indywidualnych właścicieli. Ponadto Sąd I instancji polecił organowi określenie, stosownie do poczynionych uprzednio ustaleń, wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich, nie ograniczając się jedynie do stwierdzenia, jak dotychczas to czynił, że to na etapie projektu budowlanego należy zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane. Organ został również zobowiązany do odniesienia się do argumentów podnoszonych przez skarżącą i odzwierciedlenia motywów rozstrzygnięcia w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Kolegium, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Kolegium zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej jako p.u.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

- art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, gdyż dokonano prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego, zaś norma ta nie zakłada w żaden sposób konieczności uzasadniania wyników analizy, inaczej niż w przypadku ustalenia warunków zabudowy;

- art. 54 w zw. z art. 56 i art. 63 ust. 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, gdyż decyzja lokalizacyjna nie narusza prawa własności, a nadto nie jest wydawana w granicach uznania administracyjnego;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, gdyż w przypadku inwestycji liniowych dopuszczalnym jest wykorzystanie map w skali 1:500 albo w skali 1:1000 albo 1:2000;

2) przepisów postępowania, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, podczas gdy nie miały miejsca naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie wykazano wpływu ewentualnych uchybień na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

- art. 152 p.p.s.a., poprzez określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna ze swej istoty nie podlega wykonaniu, a zatem orzekanie w tym zakresie nie znajduje żadnego uzasadnienia i pozostaje w sprzeczności z własnymi poglądami Sądu I instancji w tym zakresie.

W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p., w decyzji lokalizacyjnej stwierdzono zarówno zgodność zamierzenia inwestycyjnego z obiektywny porządkiem prawnym, jak też ustalono stan faktyczny i prawny nieruchomości, na których inwestycja ma być realizowana. Podało, że w wyniku przeprowadzonej analizy prawnej ustalono krąg osób uprawnionych do rozporządzania nieruchomościami i korzystania z nich, zaś analiza faktyczna objęła ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy terenu. Zauważyło, że co prawda w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że dostrzega odrębność analizy, dokonywanej w oparciu o art. 53 ust. 3 u.p.z.p., od tej dokonywanej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), to jednak w istocie zobowiązał organy do przeprowadzenia tej analizy w zakresie szerszym niż wymagany w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium oceniło ponadto, że do decyzji lokalizacyjnych znajduje zastosowanie art. 63 ust. 2 u.p.z.p., a to oznacza, że w sprawach tego typu nie mają znaczenia kwestie własnościowe. Zdaniem Kolegium, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie znajduje uzasadnienia także twierdzenie Sądu I instancji o konieczności żądania od inwestora map w dwóch skalach, które obejmują ten sam obszar i zawierają te same dane, skoro w powołanym przepisie użyto słowa "również". Kolegium uznało, że dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości wykorzystania, w przypadku inwestycji liniowych, mapy w skali 1:2000, podyktowane jest przede wszystkim charakterem tej inwestycji, a w szczególności jej rozmiarami obejmującymi niejednokrotnie bardzo duży obszar. Zarzuciło również, że Sąd I instancji, wskazując w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie podał, które przepisy postępowania zostały naruszone przez organy i jak owe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo Kolegium wywiodło, że decyzja lokalizacyjna ze swej istoty nie podlega wykonaniu, gdyż nie może być skonsumowana przez zastosowanie środków egzekucyjnych, a to oznacza, że orzekanie o jej wstrzymaniu nie znajduje żadnego uzasadnienia, co zresztą znajduje potwierdzenie w postanowieniu Sądu I instancji z dnia 27 lutego 2014 r. wydanym w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że środek ten nie jest opatrzony odpowiednim tytułem "skarga kasacyjna", co oznacza, że nie spełnia wymagań formalnych i nie może otrzymać prawidłowego biegu. Oceniła, że argumentacja Kolegium stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, który dokonał dogłębnej oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował przepisy powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie okazały się usprawiedliwione, mimo że nie wszystkie podniesione w ich ramach zarzuty okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do podstaw kasacyjnych w zakresie, w jakim podniesione zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Przyznać należy, że wobec przyjętego brzmienia tego przepisu, można również wywodzić, że w stosunku do inwestycji liniowych nie wynika w każdej indywidualnej sprawie wymóg załączenia do wniosku mapy w skali 1:2000, oprócz mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Przepis ten ustanawia zasadę, że mapa, na której inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, powinna być mapą w skali 1:500 lub 1:1000, z tym, że w stosunku do inwestycji liniowych może być również mapą w skali 1:2000. Użycie w omawianym przepisie zwrotu "również" oznacza zatem alternatywę, a nie dodatkowy wymóg. Wymóg ten stosunku do przedmiotowej inwestycji liniowej uwidocznionej na mapie w skali 1:1000 nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, szczególnie, gdy załączona mapa jest czytelna i jednoznacznie wskazuje linie zabudowy i cały przebieg planowanej inwestycji liniowej. Opowiedzieć się należy tym samym za słusznością stanowiska organu odwoławczego, że dopuszczenie przez ustawodawcę mapy w skali 1:2000 dla inwestycji liniowych podyktowane jest charakterem tego rodzaju inwestycji i ich z reguły znacznymi rozmiarami. W konsekwencji w warunkach niniejszej sprawy nie można zarzucić w tym kontekście braku wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w tym zakresie.

W dalszej kolejności stwierdzić należy, że zasadny jest także zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z przytoczonego przepisu wynika, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów - po pierwsze jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na których planuje się realizację inwestycji. Analiza ta obejmuje m.in. ustalenie osób rzeczywiście władających gruntami i aktualny stan zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 902/08, Lex nr 561987). Podkreślić należy, że w stosunku do tej analizy prawodawca - w odróżnieniu od analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy - nie określił szczegółowo jej zakresu oraz formy, jaką powinny przybrać jej wyniki.

W warunkach niniejszej sprawy dokonana przez Sąd I instancji ocena analizy, przeprowadzonej przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest zbyt daleko idąca. Analiza ta, spełnia bowiem podstawowe wymogi określone w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych wyników tej analizy oraz decyzji organu I instancji, organ ten dokonał oceny zasad zagospodarowania terenu wynikającej z przepisów odrębnych, w tym m.in. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy – Prawo o ochronie przyrody, ustawy – Prawo ochrony środowiska, uwzględniając charakter planowanej inwestycji oraz stan zabudowy nieruchomości, na których inwestycja ma być realizowana. Wyjaśnił, że w nieobowuiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w obszarze objętym wnioskiem przewidywano konieczność budowy linii energetycznej. Ponadto z wyników analizy wynika, że organ zbadał stan prawny terenu, na którym przewiduje się realizację planowanej inwestycji, zaś załączona do wniosku mapa terenu objętego inwestycją przedstawia aktualny stan na 23 listopada 2012r. wykazujący na brak zabudowy na terenie analizowanym. (wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji datowany na 3 grudnia 2012r.) Wprawdzie jak zauważył Sąd I instancji znajdujące się w aktach administracyjnych wydruki z rejestru gruntów nie są opatrzone datą, lecz uchybienie w tym zakresie nie jest na tyle istotne w kontekście przedstawionych danych, aby stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji w przedmiocie lokalizacji omawianej inwestycji celu publicznego. Jeśli bowiem pomimo przeprowadzonych przez organ I instancji ustaleń pominięta została jakakolwiek strona postępowania osobiście będzie mogła ona podnieść ten zarzut we wniosku o wznowienie postępowania. Zauważyć też należy, że w warunkach niniejszej sprawy niezależnie od zawiadomień indywidualnych o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o podjętych w jego toku decyzjach strony zawiadomione zostały w drodze obwieszczenia, zamieszczonego na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta.

Za usprawiedliwiony należało uznać także zarzut dotyczący dokonanej przez Sąd I instancji oceny granic związania wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz dokonywanej w toku tego postępowania oceny kwestii własnościowych i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a powiązany z naruszeniem przepisów art. 54, art. 56 i art. 63 ust. 2 u.p.z.p. W pierwszej kolejności odmiennie od stanowiska Sądu I instancji, stwierdzić należy że organ podejmujący decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, będąc związany wnioskiem inwestora, nie jest zobligowany do badania przedstawianych przez strony alternatywnych lokalizacji planowanej inwestycji. Niewątpliwie natomiast, inwestycja dotycząca budowy urządzeń związanych z przesyłem energii elektrycznej –[...]stanowi inwestycję celu publicznego, która korzysta z preferencji proceduralnych stosownie do art. 53 u.p.z.p. Stosownie zaś do art. 56 zd. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Jednocześnie zgodnie z art. 56 zd. 1 u.p.z.p., przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a to z kolei oznacza, że zasady i wartości określone w tym przepisie same w sobie nie mogą stanowić skutecznej przeszkody dla wydania decyzji pozytywnej. W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje publiczny cel jakiemu służyć ma planowana inwestycja. Zauważyć jednocześnie należy, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że także w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przyjmuje się, że nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p. - zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 460, s. 533-534). W konsekwencji wydanie tej decyzji nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, objętej planowaną inwestycją, jest też dopuszczalne pomimo jego sprzeciwu. W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosownie do art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. określa się jednak warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wynikające z przepisów odrębnych. W warunkach niniejszej sprawy organ I instancji w pkt-cie 2 podjętej decyzji zawarł takie wymagania. Zatem, zakres ich szczegółowości - z uwagi na etap procesu inwestycyjno-budowlanego - uznać należało za wystarczający.

W konsekwencji przyjętej przez Sąd I instancji wykładni omówionych przepisów prawa materialnego oraz ocenę ich zastosowania w warunkach niniejszej sprawy - za usprawiedliwioną uznać należy powiązaną z tymi zarzutami podstawę kasacyjną opartą na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Za usprawiedliwioną uznać należy tym samym również podstawę kasacyjną opartą na zarzucie art. 1 p.u.s.a. Ocena legalności działalności administracji publicznej przeprowadzona została bowiem w warunkach niniejszej sprawy zbyt rygorystycznie.

Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi. Mając natomiast na uwadze zarzuty skargi wniesionej do Sądu I instancji powtórzyć należy, że omówione przepisy prawa nie uzależniają ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą częściowo taka inwestycja liniowa ma przebiegać. Organy administracji nie mają też możliwości uwzględniania innych wariantów zgłoszonych przez uczestników postępowania odbiegających od określonych we wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec braku naruszeń prawa uzasadniających wyeliminowanie kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego skarga skarżącej nie mogła być zatem uwzględniona.

W nawiązaniu do wątpliwości Sądu I instancji co do zasięgu planowanej inwestycji, wskazać natomiast należy, że zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu I instancji projektowany odcinek linii energetycznej wysokiego napięcia realizowany jest na terenie jednej gminy (etap IIB), lecz stanowi element większej inwestycji pn.[...], która zapewni przesył energii na terenie miast: Łódź, Konstantynów Łódzki i Aleksandrów Łódzki.

W tych okolicznościach podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 p.p.s.a. traci na znaczeniu. Wskazać jednak należy, że przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu) stanowił, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Podkreślić należy, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podstawę kasacyjną mogą stanowić tylko takie przepisy postępowania, których naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takim przepisem nie jest art. 152 p.p.s.a., który w dacie wydania zaskarżonego wyroku, statuował jedynie dodatkowy element wyroku uwzględniającego skargę. W konsekwencji zarzut ten nie mógłby być uznany za skuteczny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.