Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 979/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami i ustalenia opłaty z tego tytułu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 10813 (dziesięć tysięcy osiemset trzynaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Starosta C. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 7, art. 22b ust. 1 pkt 4, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm., dalej zwana u.o.g.r.l.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej zwana K.p.a.):

stwierdził wyłączenie z produkcji niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez Z. sp. z o. o. w W. części działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o powierzchni 2,6921 ha, położonej w obrębie P., gmina L., stanowiącej własność T. i H. A., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C.; grunty wyłączone z produkcji stanowią użytki rolne oznaczone jako zabudowane grunty orne klasy Ilia (B-RIIIa) o powierzchni 0,5607 ha - oznaczone na mapie zasadniczej kolorem czerwonym, przy czym kopia mapy zasadniczej wykonana w skali 1:1000 stanowi integralną część niniejszej decyzji;

ustalić sprawcy wyłączenia gruntu – Z. sp. z o. o. w W. opłatę w wysokości 359.515,24 zł;

należność z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...];

w razie niewykonania w odpowiednim terminie obowiązków określonych w niniejszej decyzji zostaną zastosowane przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...].10.2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie, czy działka oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr [...] została wyłączona z produkcji rolniczej zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pismem z [...].10.2014 r. Urząd Gminy w L. poinformował, że przedmiotowa działka nie jest objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wydano dla niej decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W trakcie oględzin nieruchomości [...].12.2014 r. ustalono, że na terenie przedmiotowej działki Z. sp. z o. o. gromadzi i magazynuje odpady pochodzące z produkcji dywaników samochodowych. Zagospodarowanie tego terenu w sposób jednoznaczny świadczy o innym niż rolnicze wykorzystaniu gruntu.

Zgodnie z art. 2 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Stosownie do art. 4 pkt 6 cyt. ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych. Z kolei art. 4 pkt 11 stanowi, że przez wyłączenie gruntów z produkcji, rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.

Stosownie do art. 11 u.o.g.r.l., wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne:

użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb,

użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego,

gruntów pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa,

gruntów pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu,

gruntów pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych,

gruntów parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi,

gruntów rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych,

- gruntów pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi,

gruntów zrekultywowanych dla potrzeb rolnictwa,

torfowisk i oczek wodnych,

pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych,

gruntów leśnych,

może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na ich wyłączenie. Zgodnie z art. 11 ust. 4 wydanie decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę,

Podstawą do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które przewidują inne niż rolnicze lub leśne przeznaczenie gruntów. W przypadku braku planu jest to decyzja o warunkach zabudowy albo decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organem właściwym do wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej jest starosta.

Z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale tylko wtedy, kiedy takie przeznaczenie wymaga zgody właściwego organu określonego w art. 7 ust. 2 cyt. ustawy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy inwestycji może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów przed dniem 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o powierzchni 2,6921 ha, położonej w obrębie P., gmina L., sklasyfikowanej jako zabudowane grunty orne klasy IlIa (B-RIIIa), pochodzenia mineralnego, została wyłączona z produkcji rolniczej z naruszeniem zasad wynikających z art. 11 ust. 1 i 4 u.o.g.r.l. Sprawcą wyłączenia jest Z. sp. z o. o.

Dnia [...].01.2015 r. geodeta T. L. przeprowadził pomiary geodezyjne na działce nr [...]. Należność za wyłączenie zabudowanych gruntów ornych klasy IlIa, pochodzenia mineralnego, stanowiących część działki nr [...] o powierzchni 2,6921 ha została obliczona w ten sposób, że należność za wyłączenie 1 ha gruntów ornych kl. IlIa wynosi 320.595 zł, co pomnożone przez wyłączoną powierzchnię - 0,5607 ha, stanowi kwotę 179.757,62 zł. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone niezgodnie z przepisami, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, co stanowi kwotę 359.515,24 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. sp. z o.o. w W. zarzucając jej:

naruszenie przepisów procesowych tj. art 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że spółka była sprawca wyłączenia z produkcji, podczas gdy była ona jedynie posiadaczem zależnym już wyłączonego z produkcji gruntu,

naruszenie ww. przepisów poprzez błędne wyliczenie w treści decyzji powierzchni gruntu w zakresie pola nr 2 poprzez częściowe wliczenie do powierzchni wyłączonej z produkcji rolnej istniejących budowli silosów o nieustalonej dokładnie powierzchni, podczas gdy ten obszar nigdy nie był objęty wyłączeniem z produkcji ani w szczególności składowaniem odpadów, gdyż się do tego nawet nie nadawał,

naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o nałożeniu opłaty za wyłączenie z produkcji w sytuacji, gdy ten sam organ wydał wcześniej decyzję w sprawie tej samej działki w zakresie pozwolenia na prowadzenie zbierania odpadów bez żadnych zastrzeżeń,

naruszenie przepisów procesowych tj. art. 104 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez orzeczenie w decyzji o fakcie wyłączenia z produkcji (pkt 1 decyzji), podczas gdy art. 28 u.o.g.r.l. upoważnia organ tylko do ustalenia z tym związanej opłaty bez orzekania o samym wyłączeniu, a więc powinien to być jedynie element poprawnie ustalonego stanu faktycznego,

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 11 u.o.g.r.l. poprzez uznanie, że do wyłączenia gruntów z produkcji doszło poprzez prowadzenie na nich działalności w zakresie składowania odpadów, a nie utwardzenia gruntu przez właściciela i wprowadzenie gruntu do obrotu cywilnoprawnego w zakresie zbierania odpadów, albowiem oczywistym jest, że ratio legis zastosowanej przez Starostę ustawy polega na ochronie najbardziej żyznych ziem rolnych, tak aby możliwa była na nich uprawa i to nie późniejsze umieszczenie skrawków materiałów zgodnie z wydanym pozwoleniem na utwardzonym placu spowodowało jego wyłączenie z produkcji, lecz wcześniejsze betonowe utwardzenie tego placu,

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 u.o.g.r.l. poprzez ustalenie opłaty wobec podmiotu, który nie był sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji,

art. 12 w zw. z art. 28 u.o.g.r.l. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym wyliczeniu opłaty za wyłączenie z produkcji.

W uzasadnieniu spółka wskazała, że jest najemcą przedmiotowego gruntu na podstawie zawartej [...].02.2014 r. umowy najmu z właścicielem H. A. Przedmiotem najmu była nieruchomość - plac utwardzony wraz z pomieszczeniem magazynowym, w skład której wchodziła działka zabudowana budynkami gospodarczymi o numerze [...], pow. 2,6921 ha oraz działka o numerze [...], pow. 0,6075 ha. Na działce tej znajduje się plac składowy utwardzony wraz z pomieszczeniem magazynowym o łącznej powierzchni użytkowej 1500 m2, powierzchnia placu składowego 500 m2. W umowie obecny był zapis, w którym właściciel placu wyraził zgodę na zbieranie odpadów na w/w działce.

W dniu [...].02.2014 złożono do Starostwa C. wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów na przedmiotowej działce. Starosta zwrócił się z zapytaniem do Wójta Gminy L., czy zamierzony sposób gospodarki odpadami będzie zgodny z przepisami prawa miejscowego. Wójt nie miał co do tego zastrzeżeń. Dnia [...].03.2014 r. Starosta C. wydał decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów na terenie przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wnioskodawca będzie prowadzić działalność w zakresie zbierania odpadów w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska. Decyzja stwierdzała, że miejscem magazynowania odpadów jest utwardzony plac składowy.

Starosta błędnie uznał, że to spółka dokonała wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji. Jedyne na czym opierał się organ w tym zakresie był fakt prowadzenia tam przez spółkę działalności gospodarczej. Organ w ogóle nie odniósł się do momentu, w którym nastąpiło wyłączenie z produkcji, a który to moment wskazałby rzeczywistego sprawcę. Już w momencie zawierania umowy grunt został wyłączony z produkcji najprawdopodobniej przez właściciela. Wynika to z tego, że już samo wprowadzenie gruntu do obrotu cywilnoprawnego celem wykorzystania utwardzonej powierzchni do gromadzenia odpadów w sposób jednoznaczny świadczy o dokonanym wyłączeniu. Celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest zapewnienie ochrony najbardziej żyznych ziem rolnych o klasach od I do III, tak aby możliwa była ich uprawa. Dlatego nie sposób przyjąć, że to umieszczenie skrawków materiałów zgodnie z wydanym pozwoleniem na utwardzonym już wcześniej placu spowodowało jego wyłączenie z produkcji, lecz to właśnie wcześniejsze betonowe utwardzenie tego placu doprowadziło do tego wyłączenia, a nie ma żadnych wątpliwości, że spółka tego nie dokonała.

W tym zakresie na organie ciążył obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków dla ustalenia sprawcy, jak również należnej opłaty w sposób możliwie najbardziej precyzyjny. Zatem nie może być mowy o przyjmowaniu za podstawę swoich rozstrzygnięć ustaleń dowolnych lub przypadkowych. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Z bardzo ubogiego uzasadnienia tej decyzji wynika, że ma ona poważne braki w tym zakresie. Brak jest w ustawie jakichkolwiek domniemań, które uzasadniałyby automatyczne uznanie za sprawcę wyłączenia, aktualnego posiadacza zależnego.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na fakcie prowadzenia działalności gospodarczej na gruncie, organ orzekający w niniejszej sprawie naruszył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wszakże odwołujący tylko wynajął grunt, który do tej działalność był już przystosowany i nie mógł wykorzystywać go inaczej jak zgodnie z wydanym przez Starostę pozwoleniem oraz umową najmu.

W uzasadnieniu decyzji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, na czym konkretnie polegało wyłączenie z produkcji. Organ pisze tutaj o "innym niż rolnicze wykorzystaniu gruntu". Jednakże ta okoliczność nie jest przesłanką nałożenia kary. Jest nią rozpoczęcie użytkowania, a nie samo aktualne wykorzystanie. Natomiast ustalenia faktyczne, że to spółka jest sprawcą wyłączenia, zostały w decyzji skwitowane lakonicznym stwierdzeniem że "Sprawcą wyłączenia jest firma Z. Sp. z o. o. z siedzibą w W.", tak jakby istniało w tym zakresie jakieś niepodważalne domniemanie.

O wadliwości ustaleń organu i samej decyzji także świadczy to, że w żaden sposób nie można się z niej dowiedzieć, kiedy i w jaki sposób dokonano wyłączenia, kto i w jakich okolicznościach tego dokonał oraz jaka w tym była rola właściciela gruntu. W uzasadnieniu decyzji nie zawarto także wyjaśnienia dlaczego uznano, że wyłączono tylko 0,5607 ha, a nie całą powierzchnię działki tj. 2,6921 ha. Tak samo brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia dla wliczenia do rzekomo wyłączonej powierzchni budynków silosów. Faktycznie nie wskazano żadnych przesłanek do przyjęcia takiej, a nie innej powierzchni wyłączenia, organ ograniczył się jedynie do włączenia do treści decyzji geodezyjnej mapy zasadniczej. Nie wyjaśniono również, w jaki sposób przyjęto, że jest to grunt akurat klasy lIla, bowiem na działce znajduje się również grunt o klasie lllb. Ma to zasadnicze znaczenia z racji treści przepisu art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l., który przewiduje niższe stawki opłaty za wyłączenie gruntu klasy lllb.

Zwrócić uwagę należy także na fakt, że odniesieniu do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, względem tej samej działki i przez ten sam organ wydano decyzję o nałożenie opłaty za wyłączenie z produkcji, a wcześniej decyzję w zakresie pozwolenia na prowadzenie zbierania odpadów bez żadnych zastrzeżeń. Jaskrawa zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach tego samego organu administracji narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Z zasady tej wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i takiego rozstrzygnięcia każdej sprawy przez organ administracji publicznej, co jest istotą tej zasady praworządności. Jednocześnie zgodnie z art. 9 K.p.a. koniecznym jest udzielnie przez organ stronie postępowania wyczerpującej informacji co do sytuacji prawnej, w której się znajduje, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Należy wręcz zakładać, że celowo wprowadzono petenta w błąd.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 28 ust. 1 i art. 22b u.o.g.r.l. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że spółka [...].02.2014 r. zawarła umowę najmu której przedmiot określono jako płac składowy utwardzony wraz z pomieszczeniem magazynowym o łącznej pow. 1500 m2., pow. placu składowego określono na 5.000 m2. Najemca przeznaczył wynajętą część nieruchomości na prowadzenie działalności związanej ze zbieraniem i magazynowaniem odpadów innych niż niebezpieczne prowadzonej zgodnie z zezwoleniem udzielonym decyzją Starosty C. z [...].03.2014 r., znak: [...]. W zezwoleniu tym określono m.in. rodzaj odpadów przewidywanych do zbierania 040209 odpady materiałów złożonych: tkaniny impregnowane, elastomery, plastomery, a także określono miejsce i sposób składowania oraz rodzaj magazynowanych odpadów wskazując utwardzony plac składowy, baloty lub opakowania BIG BAG.

W myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 i 4 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a także pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolniczemu, pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Stosownie do przepisu § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U z 2015 r. poz. 542), grunty rolne dzielą się na użytki rolne do których zalicza się grunty rolne zabudowane oznaczone symbolem Br (lit. e). Zatem działka nr [...], której część została przeznaczona na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu i magazynowaniu odpadów przez spółkę, jest gruntem rolnym w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do art. 4 pkt. 6 u.o.g.r.l., przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych, a w myśl pkt 11 przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze wykorzystania gruntów. Zasadą wynikającą z art. 11 ustawy jest, że wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie po wydaniu decyzji zezwalającej na ich wyłączenie. Podstawą do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które przewidują inne niż rolnicze lub leśne przeznaczenie gruntu, a w przypadku braku planu jest to decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ustalono także, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie wydano decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w poprzednio obowiązującym przeznaczona była na cele rolne (baza produkcyjna PGR), nie jest też objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej wykorzystanie w sposób nie związany z działalnością rolną zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości. W toku postępowania ustalono też powierzchnię faktycznie zajętą na prowadzenie działalności przez spółkę dokonując pomiarów geodezyjnych, w wyniku których ustalono, że powierzchnia ta wynosi 0,5607 ha, a o możliwości zapoznania się z wynikami tych pomiarów strona została poinformowana.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprawcy wyłączenia (a więc temu, kto faktycznie nierolniczo wykorzystuje grunt rolny, a nie właścicielowi czy podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do gruntu) ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Należność za wyłączenie 1 hektara gruntów ornych klasy IIIa wynosi 320.595 zł, a zatem w przypadku faktycznego wyłączenia gruntów o pow. 0,5507 ha opłata w wysokości dwukrotnej należności wynosi 359.515,24 zł.

W świetle powyższego nie można podzielić zarzutów odwołania, albowiem opłatę ustala się wobec sprawcy wyłączenia, a zatem bez znaczenia pozostaje tytuł prawny do nieruchomości, co do powierzchni zajętej pod prowadzenie działalności, a więc faktycznie wyłączony obszar został ustalony przy udziale strony podczas wizji przeprowadzonej 4.12.2014 r., a obliczenia dokonane przez geodetę nie były kwestionowane. Ochrona gruntów rolnych obejmuje grunty rolne spełniające kryteria określone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym również grunty rolne zabudowane. Pozwolenie na prowadzenie określonej działalności o charakterze nierolniczym na przedmiotowym terenie jest okolicznością, która sanowałaby nieprawidłowości polegające na braku realizacji obowiązków wynikających z ustaw szczególnych mających zastosowanie podczas ubiegania się o takie pozwolenie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła Z. sp. z o.o. w W. zarzucając jej:

naruszenie przepisów procesowych, mających istotny wpływ na jej treść, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że skarżąca była sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, podczas gdy ze zgromadzonych dowodów, a w szczególności wpisów w ewidencji gruntów i budynków aktualnych na dzień rozpoczęcia działalności skarżącej na przedmiotowej działce oraz z umowy najmu z [...].02.2014 r. wynika, że skarżąca była jedynie posiadaczem zależnym już uprzednio wyłączonego z produkcji gruntu i została umownie zobligowana co do sposobu wykorzystywania gruntu przez jego właściciela;

naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne wyliczenie powierzchni gruntu w zakresie pola nr 2 (na mapce zasadniczej stanowiącej integralną część utrzymanej w mocy decyzji) polegające na wliczeniu do powierzchni wyłączonej z produkcji rolnej istniejących budowli silosów o nieustalonej dokładnie powierzchni, podczas gdy nie można przyjąć, że ten obszar był objęty wyłączeniem z produkcji spowodowanym działaniami skarżącej;

naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niespójne rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji, nie korespondujące z uzasadnieniem oraz mapą zasadniczą stanowiącą załącznik nr 1 do utrzymanej w mocy decyzji w zakresie, w jakim mapa zasadnicza odzwierciedla, że przez działkę [...] przebiega droga, a wpis w ewidencji gruntów aktualny na dzień wydania obydwu decyzji żadnej wzmianki o drodze nie zawiera;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 7 w zw. z w art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. (najprawdopodobniej pkt 1, 3 lub 4 jednak niesprecyzowanym bliżej co do zakresu zastosowania tej podstawy prawnej przez organy obu instancji) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym i jednocześnie wadliwym naliczeniu opłaty za wyłączenie z produkcji w nieustalonej przez organ chwili użytków rolnych oznaczonych jako zabudowane grunty orne klasy lIla o pow. 0,5607 ha w kwocie 359.515,24 zł, podczas gdy obecny wpis w ewidencji gruntów klasyfikuje tę działkę jako "B - Grunty rolne zabudowane", zaś wpis w ewidencji gruntów aktualny na dzień rozpoczęcia prowadzenia działalności przez skarżącą na przedmiotowej działce klasyfikował ją jako "Zabudowania gospodarcze, rola, droga", co wynika także z treści wpisów w Księdze Wieczystej [...] w Dziale 1-0 - Oznaczenie nieruchomości, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C., gdzie oprócz powyższej zmiany nastąpiło także wykreślenie budynku na mocy wpisu z [...].02.2015 r. zgodnego z wnioskiem Starosty C. złożonym [...].09.2014 r.;

naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą wyłączenie z produkcji niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustalającej opłatę w wysokości dwukrotnej należności za wyłączenie z produkcji w sytuacji, gdy ten sam organ wydał rok wcześniej decyzję w sprawie tej samej działki o pozwoleniu na prowadzenie zbierania odpadów bez żadnych zastrzeżeń, nie biorąc pod uwagę i nie informując strony będącej jedynie najemcą o wpisie w ewidencji gruntów co do tej działki, jak również nie informując o dokonywanych zmianach w tej ewidencji i jej podstawach w czasie prowadzenia działalności przez skarżącą na działce 206/6 zgodnie z wydanym zezwoleniem przez Starostę C.;

naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 104 § 1 w zw. z art. 6 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji orzekającej o fakcie wyłączenia z produkcji, podczas gdy przepis art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. upoważnia organ tylko do ustalenia z tym związanej opłaty bez orzekania o samym wyłączeniu, albowiem jest to jedynie okoliczność faktyczna;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 11 w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez uznanie, że do wyłączenia gruntów z produkcji doszło poprzez prowadzenie na nich działalności w zakresie składowania odpadów przez skarżącą, podczas gdy to sam Starosta zmienił charakter i klasyfikację gruntu bez wiedzy skarżącej w czasie prowadzenia działalności w zakresie składowania odpadów zgodnie z wydanym przez ten sam organ administracji publicznej pozwoleniem oraz bez uwzględnienia takich okoliczności jak: wcześniejsze zabudowanie roli oraz drogi, w wyniku czego doszło do zmiany w ewidencji gruntów, utwardzenie gruntu rolnego w celu powstania placu składowego i wprowadzenie gruntu do obrotu cywilnoprawnego przez jego właściciela z przeznaczeniem do zbierania odpadów;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.poprzez nieuzasadnione ustalenie opłaty wobec podmiotu, który faktycznie nie był sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji;

naruszenie art. 22b ustawy u.o.g.r.l. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez uznanie wszystkich norm prawnych zawartych w przepisie art. 22b za podstawę prawną wydania skarżonej decyzji;

naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, podczas gdy winna ona być uchylona.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca w sposób szczegółowy uzasadniła swoje stanowisko, podtrzymując równocześnie swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Następnie pismem z [...].11.2015 r. skarżąca uzupełniła skargę dodatkowo uzasadniając jej zarzuty.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi podstawę do jej uchylenia.

W myśl art. 107 § 1 K.p.a., obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest między innymi jej uzasadnienie prawne. Zgodnie zaś z § 3 art. 107 K.p.a., uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12.05.2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Powyższe jest szczególnie istotne w przypadku wydawania decyzji, którymi nakładane są na stronę obowiązki lub kary administracyjne. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie – orzecznictwie (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 13.02.2013 r., IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, WSA w Krakowie z 15.01.2015 r., II SA/Kr 1496/14, LEX nr 1643927, WSA w Gorzowie Wlkp. z 28.08.2014 r., II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889, w Olsztynie z 6.05.2014 r., II SA/Ol 257/14, LEX nr 1465425).

Należy podkreślić, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje, więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W wyroku z 22.04.1998 r., I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147, NSA przyjął, że na organie odwoławczym ciąży również obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Natomiast w wyroku z dnia 20.12.1999 r., IV SA 274/97, LEX nr 48234, NSA skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Decyzja organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia.

Brak zatem prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu i istotnych okoliczności, spornych w sprawie, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (wyrok WSA w Kielcach z 28.02.2013 r., II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA we Wrocławiu z 15.03.2012 r., III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że sąd administracyjny nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 K.p.a.

W analizowanej sprawie organ II instancji praktycznie nie odniósł się do żadnego z zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ ten poświęcił tej kwestii jedynie trzy (sic!) zdania. Uniemożliwił tym samym stronie poznanie swego toku rozumowania utrudniając tym samym możliwość polemiki ze swoimi twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania swojego stanowiska przez sąd administracyjny. Biorąc pod uwagę powyższe przedwczesne byłoby merytoryczne ustosunkowanie się przez Sąd do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze przed poznaniem motywów, jakimi kierował się organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności odniesie się do wszystkich zarzutów skargi w sposób umożliwiający poznanie skarżącej, a następnie ewentualnie sądowi administracyjnemu, powodów nieuwzględnienia (lub też uwzględnienia) tychże zarzutów. Równocześnie organ uwzględni dowody przedłożone przez skarżącą w postępowaniu sądowym.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r. poz. 490) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie 3.596 zł (§ 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.