Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 710/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 157 par 1 i 2, 138 par 1 pkt 1, 127 par 3, 156 par 1 pkt 2, 157 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Środowiska (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] lutego 2014 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. S.A. reprezentowanej przez pełnomocnika J. L. (dalej: strona skarżąca, Spółka), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z [...] listopada 2013 r. znak: [...], w której Minister Środowiska utrzymał w mocy ww. decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., znak: [...] (Nr [...]), udzielono firmie M. z siedzibą w K. pozwolenia zintegrowane na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w W., przy ul. [...], obejmującej składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania powyżej 10 Mg na dobę z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest i Zakładu Recyklingu Odpadów - instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg na dobę. Decyzja ta w części została zmieniona na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010 r., znak: [...],[...] (Nr [...]).

Minister Środowiska w decyzji z [...] marca 2011 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] maja 2011 r., znak: [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] i Marszałka Województwa [...], jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

W wyroku z 7 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wal 199/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje Ministra Środowiska. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd, wskazał, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Reasumując rozważania prowadzone w odniesieniu do stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego, w tym wydania go z rażącym naruszeniem prawa na gruncie kontrolowanej decyzji Ministra Środowiska, Sąd wskazał, iż organ administracji publicznej powinien pamiętać, że w obu wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzjach w przeważającej ich części organ zacytował przepisy prawa materialnego, wskazując naprzemiennie, iż wydane pozwolenie zintegrowane, czyli decyzja Wojewody, albo je narusza, albo jest z nimi sprzeczna. Poprzestał także na przytoczeniu ogólnikowym rozporządzeń, wskazując na ich naruszenie, bez precyzyjnego podania, które z ich uregulowań zostały naruszone przy wydaniu decyzji Wojewody (w jej poszczególnych postanowieniach).

W ocenie Sądu organ przede wszystkim nie wykazał, iż przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Nadto w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do decyzji Marszałka. Zdaniem Sądu, z treści kontrolowanych decyzji można również wysnuć wniosek, iż pewne ustalenia organ czynił w oparciu o stan teraźniejszy, co zdaniem Sądu, jest niedopuszczalne z racji tego, że zaistnienie przesłanki nieważnościowej ocenia się według stanu faktycznego (i prawnego) sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Sąd stwierdził, iż zaprezentowane stanowisko organu, który wszczął przedmiotowe postępowanie nieważnościowe z urzędu, było niewystraczające do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej, korzystającej z przymiotu ostateczności, chronionej zasadą trwałości unormowaną w art. 16 k.p.a. W ocenie Sądu, Minister Środowiska trzymając się ściśle wskazówek zawartych w pkt 1 do 7 treści wyroku z 7 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1199/11, aby móc stwierdzić nieważność decyzji Wojewody, która pociąga za sobą stwierdzenie nieważność decyzji zmieniającej, jako że decyzją tą dokonano zmiany decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną, winien bezwzględnie ustalić jakie konkretnie normy prawne zostały naruszone. Następnie wykazać, że naruszenie tych norm nie jest tylko naruszeniem mającym wpływ na wynik sprawy, ale naruszeniem oczywistym, kwalifikowanym, wynikającym z bezpośredniego rozumienia przepisu, a nie z jego wykładni, wskazującym na jawną sprzeczność treści decyzji z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, czyli noszącym cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał, iż dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Wszystko to organ winien uczynić z odniesieniem się do konkretnych treści decyzji Wojewody. Z racji tego, iż wymóg ten nie został spełniony w kontrolowanych przez Sąd decyzjach, wyeliminował je z obrotu prawnego przez uchylenie.

W wyniku rozpatrzenia sprawy po wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1199/11 w decyzji z [...] listopada 2013 r. Minister Środowiska stwierdził z urzędu nieważność decyzji:

- Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., znak: [...] (Nr [...]), udzielającej firmie M. S.A., pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w W., przy ul. [...],"

- Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010 r., znak: [...],[...] (Nr [...]), zmieniającej w części ww. decyzję Wojewody [...]. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wskazał rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § l pkt 2 k.p.a.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika J. L., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji:

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a., poprzez błędne i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie.

W uzasadnieniu zarzutów Spółka podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał przesłanki rażącego naruszenia prawa któregokolwiek z przepisów prawa, a ponadto decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2011 r. Minister Środowiska w decyzji z

[...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2013 r.

W skardze na decyzję Ministra Środowiska z [...] lutego 2014 r. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: ustawa o p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie zaleceń zawartych z wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wal 199/11,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że ww. decyzje Wojewody [...] i Marszałka Województwa [...], zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa,

-art. 127 § 3 k.p.a., poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia całości sprawy,

- art. 107 § 3 k.p.a. , poprzez błędne i nieprzekonywujące uzasadnienie decyzji,

- art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Strona skarżąca w skardze podnosi, że Minister Środowiska wbrew wytycznym Sądu uchybił obowiązkowi dwukrotnego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy, w tym wyczerpującego odniesienia się do zarzutów wniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto nie wykazał, by domniemane naruszenia prawa powstałe przy wydawaniu pozwolenia zintegrowanego Wojewody [...] miały cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony skarżącej, organ nie wykazał rażącego naruszenia art. 55 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.) ustanawiającego zasadę selektywnego składowania odpadów i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz.U. nr 191, poz. 1595), ponieważ nie udowodnił, że w wyniku nieselektywnego składowania odpadów nastąpiło zwiększenie negatywnego oddziaływania tych odpadów na środowisko.

Według Spółki, wady rażącego naruszenia prawa nie posiada także wadliwe dopuszczenie do składowania na składowisku odpadów obojętnych, ponieważ organ nie udowodnił, że doszło do negatywnego wypływu na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Strona za błędne uznaje ustalenia Ministra Środowiska w przedmiocie dopuszczenia do nieselektywnego składowania odpadów zawierających azbest i uważa, że w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Odnośnie zaś naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach podnosi, że Minister nie udowodnił wystąpienia łącznie dwóch przesłanek dających podstawę do stwierdzenia wady kwalifikowanej, tj. że miało miejsce naruszenie w postaci dopuszczenia do mieszania odpadów, i że na skutek tego naruszenia nastąpił wzrost zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego. Strona skarżąca twierdzi, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, gdyż z żadnego przepisu nie wynika, aby nie można było objąć jednym pozwoleniem wytwarzania odpadów w kilku instalacjach, czy też wydać jednego pozwolenia obejmującego kilka instalacji. Nie doszło także do rażącego naruszenia art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, ze względu na to, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż ewentualne dopuszczenie ręcznej segregacji odpadów, brak doprecyzowania rodzaju kodów odpadów mogących być mieszanymi w celu produkcji granulatu "B.", wadliwe określenie procesu odzysku, wadliwe określenie warunku wytwarzania odpadów cechuje się rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem strony skarżącej, Minister nie poczynił w sprawie żadnych ustaleń, nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie wyjaśnił okoliczności sprawy, a rozstrzygniecie wydał na podstawie dotychczas wadliwie zebranego materiału dowodowego. Według Spółki, organ dokonał pobieżnej analizy fragmentów pozwolenia zintegrowanego, pomijając fakt, iż w zakresie pozwolenia zintegrowanego koniecznym jest całościowe odniesienie się do instalacji, którą reguluje. Jej zdaniem, wskazany brak wypacza sens pozwolenia zintegrowanego i uniemożliwia odkodowanie, jakie ewentualne normy prawa narusza pozwolenie zintegrowane.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje kończące postępowanie administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Wzruszenie decyzji jest możliwe wówczas gdy kontrola wykaże, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Oznacza to, że Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.

Podkreślić wypada, iż Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na postawie akt administracyjnych - art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.

Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego, natomiast argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte są w wyczerpującym wyliczeniu artykułu 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., a uzupełnione odesłaniem do przepisów odrębnych w punkcie "7". W doktrynie stwierdza się, że w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. chodzi o dwa rodzaje wadliwości decyzji, a mianowicie o wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość wydania decyzji bez podstawy prawnej. Ta druga wadliwość wskazana jest w pkt "2 zdanie pierwsze".

Następnie uważa się, że indywidualizacja rażących naruszeń prawa dokonana w pkt 1, 3-7 powinna być oceniana pozytywnie albowiem "wyróżnienie w k.p.a. typowych kategorii rażącego naruszenia prawa przeciwdziała ich pominięciu, które byłoby możliwe przy zbyt szerokim ujęciu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji" (patrz: B. Adamiak Wadliwość decyzji administracyjnych Wrocław 1986 s. 148.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wbrew zarzutom strony skarżącej, niniejsza sprawa została rozpatrzona zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 7 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1199/11. Organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji przeanalizował całą decyzję Wojewody [...], w której udzielono pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji położonych w Wałbrzychu, przy ul. [...] z uwzględnieniem przesłanki zgodności z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Organ dokonał prawidłowej oceny naruszeń przepisów prawa uwzględniając kryteria decydujące o rażącym naruszeniu prawa, wskazane przez Sąd w wyroku z 7 listopada 2011 r. Zdaniem Sądu, treść decyzji organu II instancji jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Nadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. "Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. V SA 534/94). Pojęcie "naruszenie prawa" oznacza naruszenie prawa materialnego, procesowego, oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą.

W drugiej kolejności należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a. wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258). Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednocześnie wskazać należy, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05 (Lex 196694) dostrzegając, iż "stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Sądu, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1994 r. (sygn. akt III SA 640/94) i z 28 sierpnia 1996 r. (sygn. akt SA/Łd 1612/95), w których to orzeczeniach stwierdzono, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji". Powyższe oznacza, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania złożonej wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podkreślić przy tym należy, iż istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste. Zatem, w przypadku zastosowania przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2. Podzielić należy bowiem wielokrotnie prezentowany pogląd, że nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za kwalifikowane naruszenie prawa. Wybór jednej z rozbieżnych interpretacji prawa, uznanych później za wadliwą, nie może być w ten sposób oceniany i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu. W wyroku z 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04 (Lex nr 180747), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ precyzyjnie wyszczególnił wszystkie przepisy prawa, które zostały naruszone, przywołując ich brzmienie i wskazując w jaki sposób niezgodnie z tymi przepisami zostały uregulowane poszczególne zagadnienia w decyzji Wojewody [...]. Organ w sposób prawidłowy wykazał naruszenie przepisów prawa regulujących gospodarkę odpadami.

- art. 55 ust. 4 ustawy o odpadach i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny, bowiem wbrew zasadzie selektywnego składowania odpadów decyzja zezwala na nieselektywne składowanie odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne;

- art. 58 ustawy o odpadach, gdyż wbrew dyspozycji zawartej w tym przepisie

decyzja zezwala na składowanie odpadów obojętnych na składowisku odpadów

innym niż niebezpieczne i obojętne;

- § 1 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny, ponieważ decyzja zezwala na nieselektywne składowanie odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, które nie zostały dopuszczone do nieselektywnego składowania;

- art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach, gdyż decyzja wbrew zakazowi wynikającemu

z treści tego przepisu zezwala na ręczną segregację odpadów na składowisku

i w zakładzie recyklingu odpadów;

- art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach, decyzja bowiem wbrew zakazowi określonemu w tym przepisie dopuszcza do mieszania wszystkich rodzajów odpadów w sposób dowolny;

- art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, ponieważ decyzja wbrew dyspozycji tego przepisu nie określa metody odzysku;

- art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach z uwagi na to, że wbrew dyspozycji przepisu

decyzja ustala warunki łącznie dla dwóch instalacji, tj. bez wskazania, na której instalacji wytwarzane są poszczególne rodzaje odpadów w określonych miejscach i w jakich ilościach.

Naruszenia ww. przepisów regulujących gospodarkę odpadami powodują naruszenie art. 202 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.). W literaturze przyjmuje się, że przepisy art. 202 ust. 2-6 powinno się rozpatrywać łącznie, ponieważ właśnie łącznie ustalają one jedno z podstawowych założeń określenia treści pozwolenia zintegrowanego, które przewiduje, że ma ono obejmować całość oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wszystkie emisje przez nią dokonywane. Założenia powyższe odnoszą się także do wytwarzania odpadów (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s. 811.). Pozwolenie zintegrowane, zgodnie z wymaganiami ustawy Prawo ochrony środowiska określa dopuszczalne granice wszelkich oddziaływań na środowisko oraz wymagania jakie powinny być spełnione przez instalację jako całość. Pozwolenie zintegrowane jest rodzajem pozwolenia emisyjnego. Konsekwencją tego założenia jest to, że jego treść powinna być ustalana z uwzględnieniem: 1) ogólnych wymagań adresowanych do wszystkich zezwoleń środowiskowych oraz 2) szczegółowych wymagań związanych z pozwoleniem na dokonywanie określonej emisji, pod warunkiem, że przepisy ustawy nie ustanawiają wymagań odmiennych. Treść pozwolenia zintegrowanego powinna być ustalana z uwzględnieniem wymagań, jakie przepisy szczegółowe adresują do konkretnych pozwoleń sektorowych, a więc zawartych w ustawie o odpadach.

Sąd zgodził się także z organem II instancji co do tego, iż dla oceny czy przepis prawa ma cechy rażącego naruszenia nie jest bowiem koniecznym wykazanie czy działalność prowadzona na podstawie decyzji wydanej z naruszeniem prawa faktycznie spowodowała zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, życie i zdrowie ludzi do czego sprowadzają się argumenty przedstawione przez stronę skarżącą. Bez znaczenia jest także okoliczność, że działalność prowadzona była na warunkach orzeczonych w wadliwej decyzji.

W trzeciej kolejności należy stwierdzić, że wskazane przez organ naruszenia przepisów prawa stanowią oczywiste naruszenia podstawowych zasad ogólnych regulujących gospodarkę odpadami o jednoznacznej treści, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. Obejmują one listę obowiązków dotyczących składowania i odzysku odpadów. W szczególności obowiązki w prawie gospodarki odpadami pozostają w ścisłym związku z samą powinnością ochrony środowiska.

W ustawie o odpadach oraz w przepisach wykonawczych obowiązki prowadzącego składowisko odpadów są przedmiotem szczegółowej reglamentacji prawnej, której granice wyznaczają zasady ogólne gospodarowania odpadami. Zasady te w ustawie o odpadach występują pod postacią nakazów bądź zakazów związanych ze składowaniem odpadów. Zasady te wskazują na pewne jednoznaczne prawidłowości w postępowaniu z odpadami. Zasady ogólne gospodarki odpadami jako sądy warunkujące oparte są na uogólnionych konstrukcjach normatywnych uwzględniających istotne czynniki postępowania z odpadami. Stanowią one wyraz kompromisu pomiędzy postulatami doktryny, a konsekwencjami prawnymi wynikającymi ze stosowania przepisów prawa regulujących postępowanie z odpadami. Zasady ogólne uregulowane w ustawie o odpadach realizują następujące cele: 1) maksymalne zmniejszenie ilości odpadów podczas wszelkiej działalności gospodarczej oraz bytowania ludzi, 2) natychmiastowe włączenie pozostałości poprodukcyjnych ponownie do produkcji, 3) odzysk surowców z odpadów zebranych, 4) stosowanie procesów unieszkodliwiania odpadów, 5) składowanie odpadów w sposób uporządkowany przy zapewnieniu minimalnego obciążenia środowiska (zob. E. S. Kempa, Gospodarka odpadami miejskimi, Warszawa 1983, s. 207.). Treść zasad wyznacza głównie prawidłowości w postępowaniu z odpadami.

Wyrazem naruszenia zasad ogólnych wynikających z ustawy o odpadach jest to, że decyzja w zakresie dopuszczenia do nieselektywnego składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, została wydana z naruszeniem art. 55 ust. 4 ustawy o odpadach ustanawiającego zasadę selektywnego składowania i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie stanowi to oczywiste naruszenie przepisów prawa, a naruszone zostały przepisy o jednoznacznej treści, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych.

Według Cz. Rosik-Dulewskiej, "Składowanie to postępowanie z odpadami, których nie wykorzystano gospodarczo lub nie unieszkodliwiono w inny sposób; polega ono na bezpiecznym deponowaniu ich w miejscach przeznaczonych do tego celu" (Cz. Rosik-Dulewska, Podstawy gospodarki odpadami, Warszawa 2008, s. 69.). Nieselektywne składowanie odpadów powinno być ściśle związane z zabezpieczeniem składowiska przed oddziaływaniami na zdrowie ludzi i przed wpływem na pogorszenie się stanu środowiska przyrodniczego.

Decyzja Wojewody [...] narusza zasadę wynikającą z treści art. 58 ustawy odpadach, według której na składowiskach odpadów obojętnych mogą być składowane tylko odpady obojętne. Decyzja dopuszcza do nieselektywnego składowania na kwaterze nr II, oprócz rodzajów odpadów, które mogą być składowane zgodnie z prawem także rodzaje odpadów, które nie zostały dopuszczone do nieselektywnego składowania czyli odpady niebezpieczne zawierające azbest. W tym zakresie decyzja została wydana z naruszeniem § 1 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny. Stanowi to oczywiste naruszenie prawa, a naruszony został przepis o jednoznacznej treści, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych.

Naruszona została także zasada wynikająca z treści art. 13 ustawy o odpadach, według której zabrania się odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. Odstępstwa od tego zakazu reguluje m.in. rozporządzenie Ministra Środowiska z 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U nr 49, poz. 356). Rozporządzenie określa rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R14 i R15, wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, oraz rodzaje odpadów i warunki unieszkodliwiania odpadów w procesie unieszkodliwiania D2, wymienionym w załączniku nr 6 do ww. ustawy, poza instalacjami i urządzeniami. Instalacje oraz urządzenia do przetwarzania odpadów mogą być eksploatowane tylko wówczas, gdy: 1) spełniają wymagania ochrony środowiska, w tym nie powodują przekroczenia standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach o ochronie środowiska, oraz 2) pozostałości powstające w wyniku działalności związanej z przetwarzaniem odpadów będą przetwarzane z zachowaniem wymagań określonych w ustawie (W. Hryb, Sortownie odpadów, Recykling 2010, nr 3, s. 17.).

Przepisy rozporządzenia nie dopuszczają możliwości ręcznej segregacji odpadów na składowisku odpadów. W zakresie regulującym technologię składowania odpadów w pkt II.1.1. decyzja Wojewody [...] przewiduje, że "odpady przemieszczane są na odpowiedni sektor, gdzie na działce roboczej następuje ręczna segregacja odpadów, następnie plantowanie i zagęszczanie". Dopuszczenie w decyzji ręcznej metody segregacji odpadów na składowisku odpadów (w tym odpadów niebezpiecznych) oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach. Z treści art. 13 ustawy o odpadach wynika jednoznacznie określona zasada, według której odzysk lub unieszkodliwianie odpadów może odbywać się tylko w instalacjach lub urządzeniach spełniających określone wymagania. W literaturze wyrażono pogląd, według którego odpady przed umieszczeniem na składowisku powinny być poddane procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego, włącznie z segregacją, w celu ograniczenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz ograniczenia ilości lub objętości składowanych odpadów, a także ułatwienia postępowania z nimi lub prowadzenia odzysku (zob. M. Ceprowski, Narażenie na aerozol bakteryjny. Zagospodarowanie odpadów komunalnych, PK 2011, nr 8, s. 34.).

Decyzja Wojewody [...] narusza zasadę określoną w art. 11 ustawy o odpadach zakazującą mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów oraz mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu, który dopuszcza mieszanie odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów oraz mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, w celu poprawy bezpieczeństwa procesów odzysku lub unieszkodliwiania odpadów powstałych po zmieszaniu, jeżeli w wyniku prowadzenia tych procesów nie nastąpi wzrost zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska. Korzystając z odstępstwa określonego w art. 11 ust. 2 ustawy o odpadach w decyzji Wojewody [...] nie określono, które rodzaje odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne biorą udział w produkcji granulatu "B." , ale także w jakich proporcjach. W ten sposób dopuszczono do mieszania wszystkich rodzajów odpadów w dowolny sposób z naruszeniem zasady wynikającej z treści art. 11 ustawy o odpadach.

Dla ustalenia treści zasady postępowania z odpadami niebezpiecznymi określonej w art. 11 ustawy o odpadach szczególne znaczenie mają uregulowania dotyczące: wykazu odpadów niebezpiecznych, ewidencji tych odpadów oraz dokumentowania sposobu ich wykorzystania i unieszkodliwiania (zob. I. Kuczyńska, Zbiórka odpadów niebezpiecznych. Cz. I, Recykling 2011, nr 4, s. 20 oraz tej autorki, Zbiórka odpadów niebezpiecznych. Cz. II, Recykling 2011, nr 5, s. 34.). Decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem zasady wynikającej z treści art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, według której w zezwoleniu na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów określa się: miejsce i dopuszczone metody odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, ze wskazaniem procesu odzysku lub unieszkodliwiania. Eliminacja zagrożeń stwarzanych przez odpady polega na ich bezpiecznym unieszkodliwieniu (zob. Cz. Rosik-Dulewska, Podstawy gospodarki odpadami, Warszawa 2008, s. 292.).

Wbrew treści art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach przedmiotowym pozwoleniem zintegrowanym objęto dwie odrębne instalacje położone w na odrębnych działkach. Należy zgodzić się z organem, że objęcie dwóch instalacji jednym pozwoleniem zintegrowanym, powinno skutkować ustaleniem warunków prowadzenia każdej z tych wymienionych instalacji odrębnie. Przedmiotowa decyzja ustala warunki prowadzenia ww. instalacji łącznie dla wytwarzania odpadów (pkt III.1.1. pozwolenia zintegrowanego). Oznacza to, że została naruszona norma wynikająca z treści art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest obowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w związku z eksploatacją instalacji, jeżeli wytwarza powyżej 1 Mg odpadów niebezpiecznych rocznie lub powyżej 5 tysięcy Mg odpadów innych niż niebezpieczne rocznie. W pozwoleniu, o którym mowa w ust. 2, uwzględnia się wszystkie odpady wytwarzane przez danego wytwórcę w danym miejscu (art. 17 ust. 3). Kwalifikowana wada nieważności pozwolenia zintegrowanego wynika z tego, że decyzja ustala warunki łącznego wytwarzania odpadów z dwóch instalacji. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach dla każdej z instalacji warunki powinny być określone odrębnie.

Ponadto zdaniem Sadu, wskazane wyżej naruszenia przepisów ustawy o odpadach oraz przepisów aktów wykonawczych stoją w sprzeczności z podstawowym obowiązkiem gospodarowania odpadami w zgodzie z wymaganiami ustawy, zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami (art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach).

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi i argumentów w niej zawartych, i uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Uznając, że zaskarżona decyzja Ministra Środowiska nie narusza prawa, zaś argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.