Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 532/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2, art. 3 par. 2 pkt 5, 6 i par 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: par 20 ust. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi T. W. na akt administracyjny Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu 1) stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości; 2) zasądza od Starosty [...] na rzecz T. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.T.


UZASADNIENIE

T. W. w dniu 6 maja 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Starosty [...] polegającą na zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu w Miejscowości [...] Gmina [...] na drodze krajowej numer 83. Zażądał stwierdzenia nieważności projektu organizacji ruchu oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ponadto wniósł o zobowiązanie Starosty [...] do nadesłania wszystkich pism i decyzji związanych z ustawieniem tablicy na działce nazywanej drogą nr 204 w [...] od strony zjazdu z drogi krajowej 83 oraz realizacji ograniczenia tonażowego do 15t, a następnie, obecnie istniejącego 12t, a także tablic informacyjnych o zakazie skrętu z drogi krajowej 83 w miejscowości [...] na działkę nazywana drogą nr 204, co stanowi naruszenie art. 10 ust, 6 i 7 stawy o drogach oraz 7 tejże ustawy, a także art. 8 ust. 1a. Wniósł także o zobowiązanie organu do nadesłania informacji, czy w kwestia projektowanych zmian była przedmiotem posiedzenia komisji do spraw bezpieczeństwa ruchu, a jeśli tak to kiedy i nadesłanie protokołu z posiedzenia.

Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w razie uznania, że została wniesiona w terminie i jest dopuszczalna o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga wniesiona w dniu 6.05.2019 r. została złożona "na naruszenie prawa przez Starostę [...] polegające na zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu w miejscowości [...], gm. [...]". Jako podstawę prawną jej wniesienia skarżący wskazał art. 53 § 2a p.p.s.a. Jednocześnie w skardze skarżący zawarł "preambułę" o treści "wezwanie o usunięcie naruszenia prawa skierowaną do Starosty [...] 11 marca 2019 r. Odpowiedź odmowna 4 kwietnia 2019". Z tego względu w ocenie organu można wynieść przekonanie, że złożona skarga została poprzedzona ponagleniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący faktycznie takie ponaglenie złożył do "Starosty Powiatu [...]" w dniu 12.03.2019 r. lecz dotyczyło ono wezwania do usunięcia znaku drogowego. W wezwaniu tym skarżący wprawdzie poruszył kwestie projektu organizacji ruchu dotyczącego drogi nr 204 w [...] lecz nie domagał się - tak jak w skardze - unieważnienia projektu organizacji ruchu lecz usunięcia znaku drogowego przy zjeździe z drogi krajowej nr 83 na drogę gminną 204 oraz oznaczeń o zakazie skrętu. Tym samym wezwanie do usunięcia prawa przed skierowaniem skargi do WSA nie ma znaczenia dla skutecznego rozpatrzenia skargi w kontekście art. 53 § 2b p.p.s.a., skoro skarga nie została złożona na bezczynność (nieusunięcie znaku) lecz na zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Jego treść ma jednak, w ocenie organu, znaczenie dla oceny skuteczności skargi wobec treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Z treści przepisu wynika, że skargę na akty lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt. 4 wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W tym zakresie organ podniósł przekroczenie przez skarżącego terminu do wniesienia skargi, gdyż termin ten - jak wynika z wezwania rozpoczął się co najmniej 11 marca 2019 r. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postaci usunięcia znaku nie dotyczy projektu organizacji ruchu, który jest przedmiotem niniejszej skargi, to oczywistym jest zdaniem organu wniosek, że skarżący nie dokonał przed wniesieniem skargi ponaglenia do wyeliminowania zaistniałego (w ocenie strony) naruszenia prawa, w postaci zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Powoduje to niedopuszczalność skargi.

Organ wskazał dalej, że przedmiotem skargi, są akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Te akty lub czynności, aby mogły być poddane kontroli w niniejszym postępowaniu muszą być aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej i dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także mają być inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 13 p.p.s.a. Tym samym akty te lub czynności nie mają charakteru decyzji lub postanowień. Powoduje to niemożność władczego wkroczenia Starosty [...] w rozważania o legalności projektu organizacji ruchu na drodze wewnętrznej i unieważnienia go. Dodatkowo organ podniósł, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie (np. wyrok NSA z 16.09.2004 r. OSK 247/04, ON SA WSA 2004/2, poz. 30) przyjmuje się, że w komentowanym przepisie chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Projekt organizacji ruchu skierowany jest natomiast, w efekcie jego wykonania, do nieoznaczonej liczby użytkowników drogi. Brak także przepisu prawa powszechnie obowiązującego, określającego uprawnienie lub obowiązek skarżącego, do którego można byłoby odnieść czynność zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Skarżący nie ma więc interesu prawnego lub uprawnienia w niniejszej sprawie co czyni skargę nieuzasadnioną. Tym samym w ocenie organu, żadna z przesłanek niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi oraz uznania jej za zasadną nie jest spełniona.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ wyjaśnił, że projekt organizacji

ruchu został sporządzony przez Burmistrza Gminy [...]. Jak wynika z dokumentów towarzyszących projektowi organizacji ruchu na drodze nr 204 w miejscowości [...], gm. [...], powstał on z inicjatywy GDDKiA na skutek interwencji mieszkańców Gminy, których nieruchomości sąsiadują z drogą nr 204. Interwencje takie podejmowały także inne organy np. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...], czy Starosta [...] (pismo z dnia 24.10.2013 r. znak [...]). Na projekcie swoją opinie co do propozycji zawartej w projekcie wyraził Wicestarosta [...] poprzez użycie wyrazu "zatwierdzam". Uczynił to po uprzedniej pozytywnej opinii Komisji ds. Bezpieczeństwa Ruchu, która zajmuje się organizacją ruchu na drogach Powiatu [...]. Opinie te zostały wyrażone w poczuciu odpowiedzialności za stan mienia i bezpieczeństwa na drodze oraz z poszanowaniem obowiązujących zasad w ruchu drogowym, zwłaszcza wobec faktu, że istnieje jeszcze inna droga, niż ta o nr 204 zapewniająca komunikację z drogą wojewódzką nr 710 (przebiega od żwirowni użytkowanej przez skarżącego, poprzez drogę gminną zlokalizowaną po zachodniej stronie żwirowni, aż do drogi wojewódzkiej nr 710). Zatwierdzenie w maju 2018 r. projektu organizacji ruchu na wewnętrznej drodze gminnej nr 204 samo w sobie nie wywołuje skutku. Stanowi natomiast przesłankę do realizacji projektu, skoro organy zajmujące się organizacją ruchu na drogach (GDDKiA oraz Komisja ds. Bezpieczeństwa Ruchu, a następnie [...]) wypowiedziały się pozytywnie co do tej organizacji. "Zatwierdzenie" projektu przez Starostę nastąpiło na wniosek Burmistrza Gminy [...] i nie naruszało żadnego przepisu prawnego. Jedynie informacyjnie organ dodał, że zawarcie w Projekcie oznaczeń "15t" (w legendzie) oznacza znak B-18 tj. zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej. Natomiast faktyczna wartość ograniczenia wskazana jest w projekcie na schemacie - część graficzna.

Na terminie rozprawy w dniu 13 sierpnia 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko procesowe, precyzując jednocześnie, że skarga dotyczy aktu wydanego przez Starostę [...] polegającego na zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu oraz wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości z uwagi na stopień skomplikowania sprawy i potrzebne zwielokrotnione nakłady pracy.

W toku rozprawy skarżący oświadczył, że obecnie została mu wydana decyzja zezwalająca na bezterminowe wydobycie kopalin ze spornego wyrobiska oraz otrzymał uzgodnienie środowiskowe na korzystanie z kopalni z zatwierdzonym dojazdem przez drogę wewnętrzną numer 204. Skarżący wskazał również, że droga wewnętrzna 204 jest tylko częściowo własnością Gminy, gdyż w części jest to działka prywatna, którą skarżący ma do dyspozycji w ramach użyczenia przez sąsiada na cel poszerzenia drogi dojazdu do kopalni. Oświadczył przy tym, że poprzedni właściciel kompleksu pałacowego [...] nie zgłaszał żadnych pretensji w związku z uciążliwością dojazdów samochodów ciężarowych do kopalni, która jest tam od lat 60-tych. Dopiero 6 lat temu, kiedy zmienił się właściciel tego terenu, zaczął się spór o dojazd do kopalni. Skarżący wskazał także, że obok kompleksu pałacowego przebiega również droga krajowa numer 83, po której jeździ bardzo dużo samochodów o różnych tonażach, powodując w ten sposób liczne pęknięcia nawierzchni, jednak organ nie zbadał, co ma większy negatywny wpływ na kompleks pałacowy – czy przejazd kilku pojazdów po gruntowej drodze wewnętrznej 204, czy ruch na drodze krajowej 83.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, skarg na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zarządzenia i uchwały podjęte przez organy gminy i powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej: p.p.s.a.), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2017, poz. 1878 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.). Takim aktem, który podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest akt dotyczący zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze publicznej podjęte w zakresie administracji publicznej.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie był akt Starosty [...] z dnia [...], zatwierdzający projekt organizacji ruchu drogowego polegający na ograniczeniu ruchu samochodów ciężarowych na terenie miejscowości [...], gm. M. [...].

Wskazać w tym miejscu należy, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm. – dalej jako: "p.r.d.") oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 784 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r."), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13), a pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej m.in. zwrócono uwagę, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak to także prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. – dalej jako: "u.s.p."), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym – jak stwierdzono w uzasadnieniu ww. uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. - pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Jak wynika z brzmienia art. 87 ust. 1 u.s.p. wprowadza on wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 57/13, LEX nr 1340548).

W konsekwencji zatem, w przypadku aktu jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt zatwierdzający organizację (zmianę organizacji) ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. (czy też art. 101 ust. 1 u.s.g.), na podstawie którego wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd – który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w podziela - że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 432/17, LEX nr 2312915; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14, LEX nr 1790083).

W niniejszej sprawie skarżący wykazał, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu kruszywa, która polega na poruszaniu się drogą krajową 83 oraz gminną nr 204. Skarżący podkreślił, że wstrzymanie ruchu przedsiębiorstwa w związku z istniejącym znakiem drogowym na drodze gminnej 204 przy zjeździe z drogi krajowej nr 83 zakazującego wjazdu pojazdom o masie 15 ton generuje szkodę przedsiębiorcy w wysokości około 3000 zł dziennie i tolerowanie nielegalnie postawionego przez gminę znaku spowoduje konieczność wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Droga nr 204 w kierunku wschodnim jest od 25 lat utrzymywana i utwardzana przez byłych i obecnych właścicieli kopalni bez jakiegokolwiek wsparcia ze strony urzędu gminy. Jest jedyną drogą dojazdową, która nadaje się do transportu ciężarowego, zwłaszcza podczas pory zimowej oraz okresów deszczowych, które polskich warunkach klimatycznych występują wyjątkowo często. Transport kruszyw z uwagi na ekonomiczne aspekty prowadzenia działalności odbywa się przy pomocy pojazdów o masie przekraczającej 12 ton. Skarżący wskazał, że postawienie znaku wprowadzającego ograniczenia tonażowe na drodze bez nawierzchni bitumicznej oraz bez zabudowań mieszkalnych, z uwagi na szkodliwe oddziaływanie na zespół pałacowo - parkowy jest fikcją stworzoną przez nowych właścicieli pałacu. Podał, że zatwierdzony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska raport oddziaływania na środowisko wyraźnie wskazuje, że transport ma się odbywać drogą nr 204. Takie oceny na środowisko miały również kopalnie [...] IV i VI. Do 2016 r. funkcjonowały kopalnie [...] IV i VI, które miały kierunek transportu i wywozu kruszywa wyznaczony również drogą nr 204. Koncesje zostały wygaszone ale przez 5 lat od zakończenia eksploatacji istnieje prawo do korzystania z dróg w celu wywozu kruszywa zdeponowanego na terenie górniczym, a które to zostało wyeksploatowane i złożone w czasie trwania koncesji. Termin zakończenia rekultywacji jest szczegółowo opisany w decyzjach.

W ocenie Sądu, zmiana organizacji ruchu polegająca na umieszczeniu znaków drogowych wprowadzających zakaz wjazdu na drogę gminną numer 204 pojazdów o masie całkowitej powyżej 12 ton ogranicza swobodne prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej i niewątpliwie miała wpływ na sferę jego praw i obowiązków, co obligowało Sąd do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie.

Wyjaśnienia w niniejszej sprawie wymaga również, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) tj. z dniem 1 czerwca 2017 r. modyfikacji uległ stan prawny dotyczący wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego, jak również uległa zmianie treść art. 87 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. – dalej jako: "u.s.p."). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 87 ust. 1 u.s.p. (art. 101 u.s.g.) - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga taka nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z treścią przepisu przejściowego tej ustawy - art. 17 ust. 1 - do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym, zaś z art. 17 ust. 2 wynika, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 u.s.g., art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejście w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że w przypadku zaskarżenia aktów wydanych przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdą przepisy ustaw sprzed nowelizacji.

Zatem jak wynika z przytoczonej regulacji intertemporalnej, w sprawach dotyczących aktów organów samorządu terytorialnego nowa regulacja znajdzie zastosowanie dopiero w stosunku do takich aktów, które podjęte zostaną - tak jak w niniejszej sprawie - po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Skoro zatem zaskarżony akt, dotyczący zatwierdzenia stałej organizacji ruchu w miejscowości [...], gmina [...] według projektu numer 10.S.2018 wydany został [...], czyli po wejściu w życie przepisów zmieniających, to wbrew stanowisku organu brak jest podstaw prawnych do zastosowania w tym stanie faktycznym przepisów poprzednio obowiązujących ustaw i uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Z uwagi na powyższe rozważania, wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi T. W. uznać należy za bezpodstawny.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. i należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W myśl bowiem § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). Elementy, jakie powinien zawierać projekt organizacji ruchu, zostały wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13, LEX nr 1424446). Z kolei szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. i z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2, w tym wprowadzić do projektu zmiany. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17, LEX nr 2281608).

Stosownie do Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r."), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym – co należy podkreślić – znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.). Z kolei w punkcie 3.2.19.1. Załącznika wskazano, że Znak B – 18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" (rys. 3.2.19.1) stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istniejącym przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe.

Wskazać należy, że z treści sporządzonego w niniejszej sprawie projektu zmiany organizacji ruchu, tj. "Projektu docelowej organizacji ruchu – droga dojazdowa do gruntów rolnych w m. [...]", wynika m.in., że przedmiotem opracowania jest wprowadzenie dodatkowego oznakowania pionowego w m. [...] ograniczającego możliwość wjazdu na drogę gminną pojazdów o masie całkowitej powyżej 12 ton na odcinku w obrębie Zespołu Pałacowo – Parkowego (pkt 1.1 "Przedmiot opracowania"). Opracowanie ma na celu wykonanie oznakowania w taki sposób, aby możliwie jak najlepiej zabezpieczyć ruch pojazdów i pieszych. Zakres opracowania obejmuje uzupełnienie oznakowania skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową nr 83 w m. [...] oraz oznakowania drogi gminnej (punkt 1.2 "Zakres opracowania"). Ponadto – w punkcie 2. "Stan istniejący" – wskazano, że przedmiotowy obszar zlokalizowany jest w m. [...] (gm. M. [...], pow. [...], woj. [...]). W sąsiedztwie obszaru objętego opracowaniem występuje zabudowa mieszkaniowo – gospodarcza oraz grunty rolne".

W ocenie Sądu zaprezentowany projekt zmiany organizacji ruchu, przedstawiający motywację organu dla wprowadzenia proponowanych zmian, nie może zostać uznany za wystarczający. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę na treść § 20 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2002 r."), w którym wskazano, że znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ..... t" oznacza zakaz ruchu pojazdów, których rzeczywista masa całkowita jest większa od wartości podanej na znaku; w przypadku zespołu pojazdów zakaz dotyczy ich łącznej masy.

Zatem znak B-18 oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad określony w znaku tonaż, stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Oznacza to, że jedyną przesłanką umieszczenia znaku zakazu B-18 jest nośność drogi. Lokalizacja przedmiotowego znaku zakazu wymaga zatem znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności, które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych. Tymczasem opisowa część projektu w ogóle nie zawiera opisu technicznego z charakterystyką drogi i ruchu na drodze prowadzącej do kopalni kruszywa (żwirowni) obok zespołu pałacowego w M., w szczególności danych obrazujących faktyczną nośność tej drogi, jak również faktyczne natężenie ruchu samochodów ciężarowych poruszających się po działce nr 204. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji (np. fotograficznej dotyczącej stanu nawierzchni), czy też wskazującej na konkretne negatywne skutki powodowane ruchem pojazdów objętych prowadzonym ograniczeniem. W przedłożonym projekcie brak jest także jakiejkolwiek analizy dotyczącej natężenia ruchu, czy rodzajów pojazdów korzystających z drogi.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wprowadzenie ograniczenia tonażowego dla pojazdów poruszających się po drodze gminnej 204 nastąpiło bez zbadania rzeczywistej nośności tej drogi. Tym samym Starosta zatwierdzając przedłożony projekt stałej organizacji ruchu nie posiadał wiedzy o rzeczywistym charakterze i nośności drogi, albowiem nie wynikało to ani z projektu, ani załączonej do akt dokumentacji. O ile z opisu ww. projektu można wywieść powody uzasadniające wprowadzenie ograniczenia ruchu "pojazdów o masie całkowitej powyżej 12 ton" tj. z uwagi na ograniczenie negatywnego wpływu tych pojazdów na istniejący tam Zespół Pałacowo – Parkowy, czy też zmniejszenie uciążliwości dla mieszkańców, to z projektu tego nie wynika, czy faktycznie ruch samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t - odbywający się po przedmiotowej drodze gruntowej wewnętrznej - jest w stanie powodować drgania negatywnie wpływające na znajdujący sie w pobliżu zabytkowy zespół pałacowo – parkowy, czy też w ten sposób wpływać na bezpieczeństwo w sąsiedztwie obszaru objętego opracowaniem. Konieczna zatem było wykazanie, że wstrząsy wynikające z ruchu przedmiotowych pojazdów są szkodliwe i zagrażają bezpieczeństwu konstrukcji obiektów. Zważyć przy tym należy, że znak B-18 stosuje się w celu ochrony drogi bądź określonej kategorii obiektów, a nie zapewnienia ochrony pieszych. Zatem sam fakt, że w sąsiedztwie obszaru objętego opracowaniem występuje zabudowa mieszkaniowo – gospodarcza oraz grunty rolne nie daje podstaw do przyjęcia, że ruch pojazdów ciężkich jest szkodliwy dla tych obiektów, chociaż oczywiste jest, że może powodować dyskomfort dla ich mieszkańców. Znamienna przy tym jest okoliczność wynikająca z oświadczenia skarżącego złożonego w toku rozprawy w dniu 13 sierpnia 2019 roku, iż poprzedni właściciel kompleksu pałacowego [...] nie zgłaszał żadnych uwag w związku z uciążliwością dojazdów samochodów ciężarowych do kopalni, która jest tam od lat 60-tych. Dopiero 6 lat temu, kiedy zmienił się właściciel tego terenu zaczął się spór o dojazd do kopalni. Jak słusznie podniosła strona skarżąca i co wynika wprost z mapy tego terenu, obok kompleksu pałacowego znajduje się również droga krajowa numer 83, po której jeździ dużo samochodów o różnych tonażach. Z zatwierdzonego przez organ projektu organizacji ruchu nr 10.S.2018 nie wynika natomiast, jaka jest odległość kompleksu pałacowo - parkowego od drogi wewnętrznej 204, a jaka od drogi krajowej 83, nie wiadomo również czy dokonywana była ocena i porównanie oddziaływania na kompleks pałacowy ruchu pojazdów po drodze krajowej 83 oraz ruchu pojazdów wywożących kruszywo z kopalni po drodze wewnętrznej gruntowej 204. Organ nie poddał również analizie okoliczności podnoszonej przez skarżącego, iż zatwierdzony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska raport oddziaływania żwirowni na środowisko wyraźnie wskazuje, że transport kruszywa ma się odbywać drogą nr 204. Takie oceny na środowisko miały również kopalnie [...] IV i VI, które funkcjonowały do 2016 r. i miały wyznaczony kierunek transportu i wywozu kruszywa również drogą nr 204. Z wyjaśnień skarżącego wynika, iż koncesje zostały wygaszone, ale przez 5 lat od zakończenia eksploatacji istnieje prawo do korzystania z dróg w celu wywozu kruszywa zdeponowanego na terenie górniczym.

Wskazać należy, że uzasadnienie projektu zmiany organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku zakazu wjazdu (B-18) i w ten sposób wprowadzenia ograniczenia dla ruchu pojazdów objętych tym zakazem, powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem użytkowników tych rodzajów pojazdów, a - leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. W ocenie Sądu argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Tymczasem przedłożony projekt nie zawiera żadnego uzasadnienia, w szczególności w zakresie analizy skutków wprowadzenia tego zakazu, a zatem nie mógł stanowić podstawy do pozytywnej jego oceny przez organ.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił, wobec czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Organ administracji po ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni powyższe rozważania Sądu i zdecyduje o zasadności wprowadzenia zaproponowanej zmiany organizacji ruchu.

Zawarte w pkt 2 sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 t.j.).

Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się uiszczona w toku postępowania kwota należnej opłaty sądowej w wysokości 300 zł oraz opłata skarbowa z tytułu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, a także wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości zgłoszonego w toku rozprawy w dniu 13 sierpnia 2019 r., uznając, że czynności podjęte przez pełnomocnika skarżącego oraz stopień zawiłości sprawy nie uzasadniały przyznania wynagrodzenia w stawce wyższej niż minimalna.

Stosownie do treści § 15 ust. 3 rozporządzenia opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Uwzględniając przywołane wyżej kryteria, w tym zarówno niezbędny nakład pracy radcy prawnego jak i charakter sprawy oraz stopień jej zawiłości, nie znaleziono podstaw do podwyższenia opłaty ponad kwotę określoną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia. Pełnomocnik strony nie wskazał przy tym na okoliczności, które wskazywałyby na wzmożony wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy przed Sądem.

Złożenie skargi oraz stawiennictwo na terminie rozprawy z pewnością świadczy o należytym udzieleniu skarżącemu pomocy prawnej, jednakże czynności podjęte w toku rozprawy, a przy tym konieczność doprecyzowania skargi w zakresie strony i przedmiotu postępowania nie uzasadniają stwierdzenia, że udzielenie skarżącemu pomocy prawnej wiązało się z większym, niż przeciętne zaangażowaniem pełnomocnika.

r.t.