Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 824/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skarg M. S. i W. S. oraz R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. oraz na rzecz skarżącego R. B. kwoty po 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia 16 marca 2021 r. nr [...] znak UGG [...], na wniosek I. G. prowadzącego firmę firma A, ustalił warunki zabudowy w obszarze działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz fragment działki nr [...] położonych w jednostce ewidencyjnej C. - miasto, obręb C., dla budowy pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży od 1 200m2 do 1 500m2 wraz z budową infrastruktury technicznej: drogi, parkingi, instalacje zewnętrzne, zbiorniki retencyjne, mury oporowe, stacja trafo, miejsca parkingowe w ilości od 55 do 60 sztuk, pylon informacyjny i sygnalizacja świetlna dla straży pożarnej przy [...].

Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od tej decyzji przez M. S., H. B., R. B., B. Z., B. T. oraz J. Zająca Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 maja 2021 r., znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. 2020, 293 t.j.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W jej uzasadnieniu Kolegium przypomniało, że uprzednio wydana decyzja organu I instancji została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2020 r. z uwagi na skierowanie jej do osób nieżyjących.

W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia mając na uwadze kształt terenu inwestycji. Kolegium Odwoławcze nie zakwestionowało sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Front działki wynosi 72 m, a minimalny zakres obszaru analizowanego wynosi 216 m i tak właśnie ustalono przedmiotowy obszar.

SKO zweryfikowało warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust.1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Omówiono sposób ustalenia poszczególnych parametrów, uznając je za prawidłowe.

Dalej wskazano, że zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez projektowany zjazd z drogi publicznej Spełniona jest również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zaopatrzenie inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej nastąpi na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Grunt nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Ponadto w ocenie Kolegium wskaźnik wymaganej ilości miejsc parkingowych określony został w sposób zgodny z §18 ust.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalona ilość miejsc postojowych w zakresie do 60 uwzględnia program funkcjonalny, szacunkową powierzchnię i rodzaj usług.

Ustosunkowując się ponadto do zarzutów strony skarżącej SKO podkreśliło, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpić może każdy niezależnie od przysługującego tytułu do nieruchomości objętej wnioskiem. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Organ odwoławczy ocenił, że krąg stron postępowania ustalony został prawidłowo, a organ I instancji podjął szereg czynności zmierzających do jego aktualizacji. Organ w toku prowadzonego postępowania ustalał wielokrotnie spadkobierców nieżyjących stron, a swoje ustalenia oparł w tym zakresie przede wszystkim na informacji z rejestru gruntów, jak również aktów poświadczających dziedziczenie. Organ przyznał status strony postępowania wszystkim osobom będącym aktualnie współwłaścicielami działki nr [...]. W ocenie Kolegium, w związku z zamknięciem ksiąg gruntowych lwh 1924 oraz lwh 1927, brak jest podstaw do twierdzenia, że poza wykazanymi przez organ osobami, status strony należałoby przyznać innym nieustalonym (według skarżącej P. M. S.) współwłaścicielom tej nieruchomości. Zresztą brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że ustalając krąg stron organ rażąco naruszył prawo, a w szczególności skierował decyzję do osób niebędących stronami postępowania. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału stron postępowania wynikającą z art. 10 K.p.a. Nie budzi również wątpliwości zastosowany przez organ tryb zawiadomienia o czynności procesowych w drodze obwieszczenia, o którym mowa w art. 49a K.p.a.

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że w sprawie brak jest podstaw do dokonania uzgodnienia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.. Organ I instancji wykazał, że zgodnie z Kartą Ewidencyjną Stanowiska Archeologicznego udostępnioną przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków obszar, na którym planowane jest zamierzenie nie jest objęty archeologiczną strefa prawnej ochrony konserwatorskiej.

Decyzja organu I instancji, w ocenie Kolegium Odwoławczego, nie narusza interesów osób trzecich. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.), postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w zw. z art.77 K.p.a.), z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. i W. S. (sygn. II SA/Kr 824/21) oraz R. B. (sygn. II SA/Kr 972/21).

Zarządzeniem z 30 listopada 2021 r. sprawy te, na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 824/21.

M. S. i W. S. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów kodeksu postępowania administracyjnego; art.107§ 1 i 3 kpa, art.7, art.77 i art.80 kpa, art.29 kpa w związku z art.30 § 1 i 4 kpa.

Na podstawie tych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w treści decyzji kilkakrotnie operuje się pojęciem "powierzchnia sprzedaży", gdy tymczasem powierzchnia zabudowy całego pawilonu handlowego wyniesie od 2050 m2 do 2250 m2 (strona 3 decyzji w ust.1.2), stacji trafo od 4,0 m2 do 6,5 m2, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyniesie od 5,0 m do 6,5 m, natomiast stacji trafo wyniesie 2,5 m do 4,0 m, dla pylonu informacyjnego wyniesie od 6,0 m do 7,5 m.

Skarżący są współwłaścicielami działki bezpośrednio sąsiadującą z nieruchomością, dla której planowana jest budowa i pozostają w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. M. S. i W. S. są współwłaścicielami działek nr [...] o powierzchni 278 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] i działki numer [...], objętych księgą wieczystą KRI [...] Sądu Rejonowego w C.. Nadto, M. S. jest właścicielem działki numer [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...] o pow. 363m2 stanowiącej drogę dojazdową. Ta ostatnia jest drogą dojazdową dla kilku mieszkańców o szerokości około 3 m. Przylega do działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, a wokół zamierzonej inwestycji są posadowione, zamieszkałe budynki jednorodzinne.

Z kolei R. B. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;

1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy w obszarze działek ozn. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działki [...], położonych w C., dla budowy pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży od 1.200 m2 do 1500 m2 wraz z budową infrastruktury technicznej, mimo że nie wystąpiły wszystkie przesłanki wymagane przez ww. przepis, a to przesłanka, iż nowa zabudowa musi być zgodna pod względem funkcjonalnym z bezpośrednim otoczeniem i spełniać zasadę dobrego sąsiedztwa;

2. art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez jego niezastosowanie polegające na braku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, bowiem w obszarze analizowanym nie znajdują się budynki o gabarytach i przeznaczeniu planowanej inwestycji, zatem planowana zabudowa nie odpowiada okolicznemu krajobrazowi i narusza interes społeczny oraz uzasadniony interes osób trzecich;

3. art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie polegające na wyznaczeniu górnej krawędzi elewacji frontowej niezgodnie z istniejącą zabudową na działkach sąsiednich, która co do zasady obejmuje budynki mieszkalne o znacznie niższej wysokości, co spowoduje zacienienie terenów przyległych do planowanej inwestycji i ograniczy dopływ powietrza, a zatem naruszy uzasadniony interes osób trzecich;

4. art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy konieczności zapobiegania procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej, podczas gdy warunki zabudowy dotyczą gruntów typowo rolnych zakwalifikowanych do klasy IV A, a planowana inwestycja znacznie wpłynie na zanieczyszczenie gleby.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a,") polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

6. art. 138 § pkt 1 k.p.a. - polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta C. nr [...] z dnia 16 marca 2021 r. (znak: [...]).

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym przepisem art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ nie wszystkie strony wykonały powyższe wezwanie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skargi są zasadne.

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności ocenić należało legitymację W. S. do wniesienia skargi. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, co oznacza, że ma zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być realizowana. Stronami takiego postępowania mogą być nadto właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, o ile mieszczą się one w obszarze jej oddziaływania. Krąg stron postępowania ulega poszerzeniu w przypadku, gdy zamierzona inwestycja może oddziaływać ujemnie na otoczenie. Jednak istnienie przymiotu strony po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej jest uzależnione od tego, czy zamierzenie inwestycyjne może oddziaływać negatywnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jak wskazano m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2019 r., II SA/Gd 171/18 o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień uciążliwości dla tych nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn.. II SA/Rz 1271/20 (publikowany w internetowej bazie orzeczeń cbois) WSA w Rzeszowie uznał, że w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Poglądy te Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela.

Z akt administracyjnych wynika, że W. S. jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...], oddalonych od terenu inwestycji wąską działką nr [...], stanowiącą wewnętrzną drogę dojazdową do kilku działek. Organy uznały jednak za strony postępowania jedynie współwłaścicieli tejże działki, jako bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji. Z oceną taką Sąd się nie zgadza. Zauważyć należy, że na północ od terenu inwestycji, oddzielone wyłącznie działką nr [...] znajdują się działki zabudowane domami jednorodzinnymi. Również od strony wschodniej, w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się taka zabudowa. Od strony południowej w najbliższym terenie inwestycji także znajduje się zabudowa jednorodzinna, za wyjątkiem działek [...] i [...], zabudowanych budynkiem usługowym, ale o wiele mniejszych rozmiarach niż projektowany obiekt. Dlatego też, mając na względzie gabaryty planowanego pawilonu handlowego, Sąd uznał, że także właściciele działek oddzielonych od obszaru inwestycji 3 - metrową działką drogową, powinni mieć przymiot strony w tym postępowaniu. Wszakże ratio legis przepisu art.61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego przez powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego.

Na wstępie rozważań koniecznym będzie przypomnienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. 2021.741 t.j.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), stanowiących o rodzaju i zakresie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jak również wzorzec kontroli przeprowadzanej przez Sąd.

Stosownie do przepisu art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl ust. 5 tego przepisu, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Warunek wymieniony w punkcie 1 cytowanego przepisu w doktrynie i orzecznictwie określany jest jako zasada dobrego sąsiedztwa, co oznacza, że nowa zabudowa powinna wpisywać się w zastany ład przestrzenny.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( [...]) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Innymi słowy, analiza pozwala na uzyskanie wiedzy o tym, w jaki sposób zasada dobrego sąsiedztwa na tym konkretnym terenie powinna zostać zrealizowana.

Zgodnie ze słowniczkiem zawartym w § 2 rozporządzenia przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" rozumie się sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, przez "cechy zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś przez "obszar analizowany" - teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Nadto, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5) cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06). Zwrócić należy uwagę, że w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry zabudowy działek najbliższych.

I tak, stosownie do treści § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (ust.4).

Z kolei, w myśl § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust.2).

Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek). W myśl ust.2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Stosownie zaś do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że organy bezkrytycznie zaaprobowały sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczną, nie dostrzegając jej wad. Zaniechały również uzyskania od jej autorki dodatkowych wyjaśnień.

Na karcie 15 akt administracyjnych znajduje się wykonana w 2019 r. kopia mapy zasadniczej – mapy ewidencyjnej w skali 1: 1 000, przyjętej do zasobu. Tymczasem załącznik graficzny analizy sporządzono na kserokopii innej mapy, nie zawierającej żadnych oznaczeń wskazujących, że mapa ta została przyjęta do zasobu. Nie zawiera również poświadczenia za zgodność z oryginałem. W treści analizy nie wskazano, że załącznik graficzny sporządzono na kopii mapy przyjętej do zasobu.

Urbanista wykonujący analizę wskazał, że "granice obszaru analizowanego obejmują obszar w odległości 216 m wokół działek, których dotyczy wniosek (szerokość działek od strony drogi publicznej wynosi 72 m), a wyznaczone zostały na bazie obszaru jak wyżej w dostosowaniu do granicy działki i w sposób umożliwiający prawidłową ocenę układu urbanistycznego". Odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest odległością pomiędzy granicami obszaru analizowanego, a nie odległością od terenu inwestycji. Zgodnie z podaną wcześniej wykładnią sformułowania "granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy", w rozpatrywanej sprawie odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) powinna wynosić nie mniej niż 216 m. Urbanista wyznaczył znacznie większy obszar analizowany – określając jego granice w odległości 216 m od linii stanowiących granice terenu objętego wnioskiem. Oznacza to, że odległość między północną i południową granicą obszaru analizowanego wynosi 504 m.

Ani biegła, ani organ nie uzasadnili sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż ograniczenie się do wyjaśnienia, że został on wyznaczony w sposób umożliwiający prawidłową ocenę układu urbanistycznego – niczego w istocie nie wyjaśnia. Organ odwoławczy ograniczył się zaś do stwierdzenia, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Jest to poważne naruszenie, gdyż wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Wszak wielkość obszaru w sposób oczywisty determinuje ustalenie średnich parametrów zabudowy, a co za tym idzie – określenie wskaźników projektowanej inwestycji.

Tymczasem na przysłowiowy "pierwszy rzut oka" teren inwestycji znajduje się w wyodrębnionym drogami (położonych na działkach nr [...], [...] i [...]) "trójkącie urbanistycznym". Przyjęcie o wiele większego obszaru analizowanego, o czym będzie mowa dalej, w oczywisty sposób zdeterminowało wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Opis obszaru analizowanego dokonany został, co najmniej, mało precyzyjnie. Urbanista podał, że "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (obejmująca budynki mieszkalne, garażowe i gospodarcze) zlokalizowana jest od strony północnej, wschodniej, południowej i zachodniej wnioskowanych działek, natomiast zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zlokalizowana jest od strony północno-wschodniej, wschodniej, południowo-wschodniej, południowej i południowo-zachodniej wnioskowanych działek. Zabudowa usługowa zlokalizowana jest od strony północnej, wschodniej, południowej i zachodniej wnioskowanych działek. Zabudowa produkcyjna zlokalizowana jest od strony północnej wnioskowanych działek. W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki znajdują się tereny niezabudowane oraz zabudowane".

Rzecz jednak w tym, że najbliżej terenu inwestycji znajduje się zabudowa jednorodzinna, za wyjątkiem działek [...] i [...], zabudowanych budynkiem usługowym, ale o wiele mniejszych rozmiarach niż projektowany obiekt. W obszarze wyodrębnionym drogami przebiegającymi po działkach nr [...], [...] i [...] na północ od terenu inwestycji w ogóle nie ma zabudowy wielorodzinnej (co wynika z mapy z k.202 akt administracyjnych), od strony wschodniej jest jeden dom wielorodzinny, oddzielony od terenu inwestycji zabudową jednorodzinną, a pozostała tego typu zabudowa znajduje się w oddaleniu od inwestycji, po drugiej stronie drogi, a na południe nie ma tego typu zabudowy. Wbrew temu co podano w analizie zabudowy wielorodzinnej nie ma także od strony południowo-zachodniej wnioskowanych działek.

W analizie wskazano, że średnia powierzchnia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej do powierzchni działek wynosi 0,26, natomiast usługowej i produkcyjnej – 0,14. W analizie zaproponowano jako właściwy dla projektowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 0,25 – 0,30. W uzasadnieniu podano, że "przyjęty parametr jest o 0,01 mniejszy oraz o 0,04 większy od średniego parametru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze analizy, jednakże ze względu na teren objęty wnioskiem oraz charakter i rozmiar inwestycji stwierdza się, iż realizacja inwestycji przy dopuszczonym parametrze nie będzie miała negatywnego wpływu na lokalny ład przestrzenny. Przyjęty parametr jest od 0,09 do 0,16 większy od średniego parametru zabudowy usługowej i produkcyjnej w obszarze analizy, jednakże ze względu na teren objęty wnioskiem oraz charakter i rozmiar inwestycji stwierdza się, iż realizacja inwestycji przy dopuszczonym parametrze nie będzie miała negatywnego wpływu na lokalny ład przestrzenny".

Z takiego uzasadnienia doprawdy nic nie wynika.

Autorka analizy podała nadto, że budynki o podobnych parametrach występują w obszarze analizy (budynek usługowy na dz.5664 o pow. zabudowy 0,24 oraz budynek usługowy na dz.[...].

Zauważyć jednak należy, że działka nr ew. 5664 położona jest na zachód od terenu inwestycji, po przeciwnej stronie drogi biegnącej po działce nr ew.[...]. Działka nr ew. [...] położona jest przy wschodniej granicy obszaru analizowanego, w znacznym oddaleniu na północny-wschód od terenu inwestycji, oddzielona jest od niego drogą przebiegającą po działce nr. ew. [...] oraz występującą po obu stronach tej drogi zabudową jednorodzinną. Mając na uwadze przytoczone wyżej "uzasadnienie" zastosowania wyjątku od zasady wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, uznać należy, że w istocie stanowi ono jedynie powtórzenie treści § 5 ust.2 rozporządzenia i niczego nie wyjaśnia. Biegła postawiła tezę, ale nie przedstawiła argumentów uzasadniających jej przyjęcie. Tak samo postąpiły organy. Zdaniem Sądu nierzetelne jest odwołanie się przez urbanistę do wskaźników dotyczących działek położonych w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji i zupełny brak odniesienia się, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego, do najbliżej usytuowanej zabudowy jednorodzinnej. Również organy orzekające niczego w tym zakresie nie uzasadniły.

W podobny sposób autorka analizy urbanistyczno-architektonicznej starała się uzasadnić zastosowanie wyjątków od zasady przy ustalaniu innych parametrów nowej zabudowy. Odnośnie do parametru szerokości elewacji frontowej podała, że średnia szerokość elewacji frontowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy wielorodzinnej obszaru analizy wynosi 10,6 m, natomiast zabudowy usługowej i produkcyjnej obszaru analizy wynosi 15,3 m. Tymczasem biegła określiła szerokość elewacji projektowanego budynku handlowego na 30 m z tolerancją 20 %, czyli znacznie więcej niż wynosi średnia wielkość. Uzasadniła to w następujący sposób: "przyjęty parametr jest większy o 19,4 m od średniego parametru zabudowy jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz większy o 14,7 m od średniego parametru zabudowy usługowej i produkcyjnej w obszarze analizy, jednakże budynki o podobnych parametrach występują w obszarze analizy (budynek na działce nr [...] – szerokość 40 m, budynek na działce nr [...] – 37 m, budynek na działce nr [...], [...] i [...] – 30 m), w związku z czym stwierdza się, iż realizacja inwestycji przy dopuszczonym parametrze nie będzie miała negatywnego wpływu na lokalny ład przestrzenny."

I znowu skonstatować należy, że rzeczą biegłej i organu było szczegółowe uzasadnienie dlaczego parametr został określony jako wyjątek od zasady, a nie "stwierdzić", że nie będzie to miało negatywnego wpływu na lokalny ład przestrzenny. Nie przedstawiono bowiem żadnego argumentu w tej kwestii.

Nadto, działka nr [...] położona jest w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, przy południowo-zachodniej granicy obszaru analizowanego, oddzielona od projektowanej inwestycji zabudową jednorodzinną i dwoma małymi budynkami usługowymi. Działka [...] również położona jest w znacznym oddaleniu od działek wnioskowanych do zabudowy, przy drodze biegnącej po działce nr [...], w pobliżu wschodniej granicy obszaru analizy. Jedynie budynki położone na działkach nr [...], [...] i [...] znajdują się w pobliżu inwestycji, na zachód, po przeciwnej stronie drogi.

Identyczny zabieg został zastosowany przy określeniu wysokości nowej zabudowy. Ponieważ zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, oczywistym jest, że przepis ten odnosi się do zabudowy najbliższej. I tak, zgodnie z tabelami zawartymi w analizie, budynek jednorodzinny na działce nr [...] ma wysokość 3,5 m, na działce nr [...] – 3,5 m, na działce [...] – 2,5 m, a budynek usługowy na działce nr [...] - 5 m. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli wysokość zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wyjątkiem od tej zasady jest wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy.

Biegła określiła wysokość nowej zabudowy na 5 m – 6,5 m.

I znowu w analizie podano, że przyjęty parametr jest większy od 0,4 m do 2,1 m od średniego parametru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz większy od 0,2 m do 1,7 m od średniego parametru zabudowy usługowej i produkcyjnej w obszarze analizy, "jednakże budynki o podobnych parametrach występują w obszarze analizy (budynek na działce nr [...] – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku 5 m oraz budynek na działce nr [...] – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku 7 m), w związku z czym stwierdza się, iż realizacja inwestycji przy dopuszczonym parametrze nie będzie miała negatywnego wpływu na lokalny ład przestrzenny."

Podkreślić zatem należy, że działka nr [...] położona jest w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, przy południowo-zachodnim rogu obszaru analizowanego, oddzielona od projektowanej inwestycji zabudową jednorodzinną i dwoma małymi budynkami usługowymi. Działka nr [...] znajduje się na południowy-wschód od terenu inwestycji, ma dostęp z innej drogi, a od projektowanego budynku oddzielona jest budynkami jednorodzinnymi. Nie wiadomo zatem dlaczego sposób ich zabudowy miałby stanowić punkt odniesienia do wyznaczenia wysokości projektowanego budynku.

Tak więc organy nie uzasadniły ani sposobu określenia obszaru analizowanego, ani zastosowania odstępstw od zasad określonych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co dyskwalifikuje w całości sporządzoną analizę, jak i wydane na jej podstawie decyzje.

Nadto, zauważyć należy, że stosownie do art.54 w zw. z art.64 ust.1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy winna określać: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Z kolei, zgodnie z § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

Tymczasem decyzja Burmistrza Miasta C. o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji z dnia 16 marca 2021 r. zawiera Załącznik Nr 1, nazwany w samej decyzji "Częścią graficzną na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000" oraz Załącznik Nr 2 "Wyniki analizy" – podpisane wyłącznie przez Burmistrza. Nawiasem mówiąc w metryce mapy stanowiącej Załącznik Nr 1 podano, że jest to "Część graficzna do projektu decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16.03.2021 r", jednakże nie zawiera podpisu urbanisty.

Decyzja nie jest zatem kompletna, gdyż nie zawiera załącznika graficznego analizy. Nadto, skoro rzeczą urbanisty jest sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), to on powinien również sporządzić załącznik tekstowy i graficzny do projektu decyzji. W aktach brak jest projektu załącznika "Wyniki analizy" sporządzonego przez urbanistę. Załącznikiem decyzji jest załącznik "wyniki analizy" sporządzony przez Burmistrza.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane będą zastosować się do powyższych wskazówek.

Wobec powyższego ocenić należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a, jak również z naruszeniem art.54 w zw. z art.64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.