Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 500/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 8, art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S.-H., E. S. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących J. S.-H., E. S. i M. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. S.-H., M. S. i E. S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2015 r., Nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta, Nr [...], z dnia 4 marca 2015 r. w części dotyczącej punktu I - zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz orzekającą w tym zakresie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie odcinka ulicy A. w G., zlokalizowanej na działkach o następujących numerach ewidencyjnych: [...], [...] (w wyniku podziału działki [...]), [...] (w wyniku podziału działki [...]), [...] (w wyniku podziału działki [...]), [...] (w wyniku podziału działki [...]), [...]-[...].

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 4 marca 2015 r., Nr [...], działając w trybie i na zasadach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, Prezydent Miasta zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa odcinka ulicy A. w G." na działkach nr: [...], [...] ([...], [...]), [...] ([..], [...]), [...], [...], [...], KM [..] w G. Z uzasadnienia decyzji wynika, że analiza złożonych przez inwestora dokumentów poczyniona zgodnie z art. 11d specustawy drogowej oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U z 2016 r., poz. 290), wykazała, że inwestor spełnił obowiązki wynikające z powyższej regulacji. Podkreślono, że ulica A. stanowi drogę kategorii gminnej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, albowiem inwestycja zabezpiecza ważny interes społeczny polegający na terminowym rozpoczęciu i zakończeniu budowy ważnej dla mieszkańców dzielnicy O. drogi dojazdowej, eliminującej uciążliwości dojazdu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła J. S.-H. oraz M. S. Decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r. Wojewoda, na podstawie specustawy drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1, czyli zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, i orzekł w tym zakresie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie odcinka ulicy A. w G. zlokalizowanej na działkach o następujących numerach ewidencyjnych: [...], [...] (w wyniku podziału działki [..]), [..] (w wyniku podziału działki [...]), [..] (w wyniku podziału działki [...]), [...] (w wyniku podziału działki [...]), [...]-[...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wojewoda wyjaśnił, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację spełniającą wymogi ustawowe określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Pomimo tego jednak, że zaskarżona decyzja zawiera również wszystkie elementy wymagane art. 11f ust. 1 specustawy drogowej Wojewoda uchylił ją w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji drogowej, albowiem w tej części wymienione zostały numery działek sprzed podziału, a należało wymienić działki po podziale, przez które przebiega projektowana droga i niezbędna infrastruktura. Podkreślono przy tym, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Wojewoda nie podzielił zastrzeżeń strony skarżącej, że nie została zachowana procedura dotycząca doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 5 specustawy drogowej za skuteczne doręczenie uważa się wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz wysyłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Wskazano, że konieczność zaprojektowania placu do zawracania samochodów wynika z § 125 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), zgodnie z którym, w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L (lokalnej) lub D (dojazdowej, jak w niniejszej sprawie) wykonuje się plac do zawracania samochodów.

Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji, decydując o podziale nieruchomości i ustaleniu linii rozgraniczających inwestycję oraz wynikającym z tego pozbawieniu prawa własności, działał w sposób możliwie najmniej ingerujący w to prawo. Zdaniem wojewody w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulicę pozbawienie prawa własności jest konieczne. Prawo i zasady konstytucyjne, oraz zasada wynikająca z art. 7 k.p.a., wymagają uwzględnienia zrównoważenia interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu prywatnego. W takim zakresie stwierdzono, że interes prawny skarżących, w tym chroniony prawem konstytucyjnym, nie został naruszony.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego wyłączenia organu stwierdzono, że sprawa ta była już rozpatrywana przez Wojewodę, który postanowieniem nr [...] z dnia 7 kwietnia 2015 r. odmówił wyłączenia Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie prawa, błędne ustalenia i nietrafność zaskarżonej decyzji, a w szczególności zarzucono rażące naruszenie:

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak odniesienia i rozważenia wszystkich zarzutów odwołania co czyni właściwą kontrolę niemożliwą,

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 11d ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez brak zawiadomień i uniemożliwienia działania skarżącym M. S. i E. S.,

- art. 1, 17, 11d w zw. z ust. 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

- art. 10, 24, 57, 78 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a. i art. 7 i 77, 97, 98 107 k.p.a.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżące zarzucają pominięcie w toku postępowania M. S. i E. S., bowiem wbrew brzemieniu art. 11d ust. 5 specustawy drogowej nie wysłano do nich zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie pomimo tego, że figurowały w katastrze nieruchomości, jak również nie informowano ich o żadnych innych czynnościach procesowych. Nadto wojewoda nie rozpoznał w ogóle odwołania, gdyż nie odniósł się do sformułowanych tam zarzutów, w tym m.in. do zarzutu stosowania specustawy drogowej do terenu objętego inwestycją nieznajdującego się w liniach drogi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów formalnych, jest ogólnikowe i poza przytoczeniem zastosowanych przepisów prawa nie wyjaśnia kwestii objętych zarzutami odwołania. Skarżące zarzuciły nieprawidłowości postępowania prowadzonego w odniesieniu do zmarłego H. S., co do którego należało zawiesić postępowanie, bowiem doręczenie na adres ujawniony w katastrze nieruchomości co do osoby nieżyjącej nie mogło być skuteczne. Ponadto decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, gdyż wydał ją organ podlegający wyłączeniu, o co wnioskowali skarżący. Nadto Prezydent Miasta jest stroną postępowania i na zasadzie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. podlegał wyłączeniu od orzekania. W tej kwestii powołano się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03.

Strona skarżąca przedstawiała alternatywny projekt rozwiązań mniej ingerujących i obciążających również beneficjenta inwestycji (sąsiada), który będzie korzystał z inwestycji, a którego nieruchomość bez powodu nie jest obciążona. Według strony skarżącej ma dojść do dewastacji małego ogródka przydomowego przez zburzenie murowanego ogrodzenia i urządzenie placu zawrotowego. W sprawie nie było podstaw do stosowania w ogóle specustawy drogowej, gdyż budowa placu nie jest budową dotyczącą drogi gminnej lub innej drogi publicznej. Trudno z tymi zasadami pogodzić inwestycję służącą jednej lub najwyżej dwóm końcowym działkom, a sama inwestycja ma poprawić komfort użytkowania tych działek z jej przeprowadzeniem kosztem małego ogródka przydomowego domku jednorodzinnego. We wniosku - wbrew stanowisku organu drugiej instancji - brak rzeczowej analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, a niezbędne uzgodnienia i opinie mają charakter ogólnikowych stwierdzeń bez podania przesłanek, na których oparto zawarte w nich wnioski.

Zdaniem skarżących pominięto w decyzji odwoławczej analizę zarzutu w zakresie ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich. Zbliżenie ruchu kołowego pod okna domu jednorodzinnego jest lekceważeniem uzasadnionego interesu skarżących. Nieodniesiono się do zarzutu, że realizacja inwestycji oznaczać będzie oczywisty spadek wartości nieruchomości i jej oszpecenie architektoniczne i przestrzenne. Proponowane rozwiązanie inwestycyjne narusza konstytucyjne normy prawa nakazujące równe traktowania obywateli oraz zasadę ochrony własności prywatnej.

Zarzucono brak uzasadnienia dla nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz zakwestionowano prawidłowość rozpoznania wniosku o zawieszenie, którego skutkiem było prowadzenie postępowania również w odniesieniu do osoby nieżyjącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 30 września 2015 r. pełnomocnicy skarżących uzupełnili uzasadnienie zajmowanego dotychczas stanowiska odnośnie kwestii nadmiernej, nieuzasadnionej celem publicznym ingerencji w prawo własności skarżących. Wskazano, że w orzecznictwie są rozbieżności w zakresie oceny inwestycji drogowych z punktu widzenia zasadności ingerencji w prawo własności. Nie jest więc jednoznaczny zakaz oceniania przez organy rozstrzygające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej o racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych. Opowiedziano się za koniecznością oceny zgodności rozwiązań projektowych pod kątem respektowania konstytucyjnej zasady ochrony własności. W przypadku rozważanej inwestycji nie było potrzeby przeprowadzania procedury oceny środowiskowej i wyważania interesów ochrony środowiska i ochrony interesów indywidulanych właścicieli działek nią objętych. Inwestycja ta służy wyłącznie właścicielom jednej działki zlokalizowanej przy ul. A., dla której potrzeb zaprojektowano plac manewrowy na końcu ul. A. Z uzasadnienia do specustawy drogowej wynika, że jej postanowienia miały przyczynić się do przyspieszenia budowy dróg o dużym rozmiarze, zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic. Później rozszerzono zastosowanie specustawy na pozostałe kategorie dróg.

Skarżące twierdzą, że zawsze powinna istnieć możliwość zbadania, czy nie doszło do nadmiernej ingerencji we własność, polegająca na rozważeniu dwóch elementów: celu publicznego, któremu służyć ma inwestycja oraz stopnia ingerencji w prawo własności i potrzebę niezbędności takiej ingerencji w określonym stopniu.

Istnieje możliwość wykonania inwestycji w sposób mniej ingerujący we własność skarżących, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w toku procedury planistycznej oraz sama treść planu miejscowego. Organ uchwałodawczy odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą o planie wyjaśnił, że prezydent miasta polecił wówczas rozważyć możliwość innego wydzielenia zatoki kosztem częściowo działek nr [...]-[...] – 10m2 bądź możliwość wykreślenia ulicy A. z wykazu dróg gminnych. Zdaniem skarżących istniejące wówczas przeszkody do zagospodarowania części innych działek pod realizację poszerzenia ul. A. na jej końcu przestały obecnie istnieć, bowiem nie ma na tych działkach już pochylni do garaży, a wszystkie działki o nr [...]-[...] usytuowane są na poziomie terenu, bez nachyleń. Brak uwzględniania wniosku dowodowego skarżących o przeprowadzenie oględzin w terenie w toku postępowania administracyjnego jest uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy.

Wskazano, że istnieje możliwość realizacji inwestycji jeśli już kosztem działki skarżących to o 11 m2 mniejszym niż przewidziano w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. W decyzji przewidziano zajęcie 51 m2, a w projekcie podziału sporządzonym zgodnie z planem uznano za wystarczające zajęcie 40 m2.

W piśmie procesowym z dnia 29 października 2015 r. przedstawiono dodatkowe uzasadnienie stanowiska wyrażonego w skardze. Stwierdzono, że w świetle wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a w szczególności § 6, § 7 ust. 1 i § 15 oraz załącznika nr 1, ulica A. w G. mająca status drogi publicznej o całkowitej szerokości 5m nie spełnia wymogów stawianych drodze publicznej klasy D. Wobec tego zakwestionowano zastosowanie do przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie placu manewrowego kończącego ulicę A. przepisów specustawy drogowej, której przepisy stosuje się wyłącznie do inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ulica A. nie może być uznana za drogę publiczną, gdyż jest wyłącznie drogą wewnętrzną. Wskazano, że nie ma odrębnej uchwały Rady Miasta w sprawie zaliczenia ulicy A. do dróg publicznych. Ulica ta nie spełnia również podstawowej przesłanki z art. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. nie jest drogą, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem.

W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2015 r. J. S.-H. zwróciła uwagę na błędnie dane wskazywane przez organ dotyczące drzew znajdujących się na jej nieruchomości w zakresie rodzaju drzew, ich wieku i obwodu pnia. Zakwestionowała tym samym brak uzyskania przez organ odrębnych zezwoleń na wycinkę tych drzew.

W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżących złożył wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pisma ZDZ z dnia 19 listopada 2015 r. dotyczącego charakterystyki ul. A. na okoliczność niespełniania przez ul. A. wymogów techniczno – budowalnych dla drogi publicznej, a w konsekwencji niemożności traktowania jej jak drogi publicznej. Zwrócono również uwagę na błędną mapę dla celów projektowych złożoną w niniejszej sprawie, która nie obejmuje obszaru co najmniej 30 m, a jedynie 2-6 m.

W kolejnym piśmie procesowym - z dnia 8 marca 2016 r., pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę na rozbieżności pomiędzy parametrami pasa do zawracania pojazdów wskazanymi w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w projekcie układu drogowego zamieszczonym w projekcie budowlanym. Z decyzji wynika, że szerokość placu do zawracania ma wynosić 6 m, a z projektu budowlanego wynika, że szerokość planowanego placu do zawracania wynosi więcej niż 6 m ulicy i 6,5 m placu manewrowego. Podkreślono przy tym, że operat podziałowy przedstawia inne ustalenia od tych wskazanych w decyzji i projekcie budowlanym. Te rozbieżności prowadzą do poważnych skutków, albowiem w zależności od zastosowania przy realizacji inwestycji parametrów wynikających z różnych dokumentów, osiągnąć można różne efekty. W przypadku oparcia się o decyzję zezwalającą na realizację inwestycji zajęciu ulegną 42 m2 działki nr [...] i 13 m2 działki o nr [..], w przypadku oparcia się na projekcie budowlanym zajęciu ulegnie 45 m2 działki nr [...] i 16 m2 działki o nr [...], natomiast w razie zastosowania parametrów z operatu podziałowego z działki nr [...] zajmie się 51m2, a z działki o nr [...] – 17 m2. Rozbieżności te potwierdzają sporządzone przez geodetów mapy sytuacyjne dołączone do pisma procesowego.

Zwrócono również uwagę na niedopuszczalne pominięcie w postępowaniu administracyjnym strony postępowania – M. L., który zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt VII Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po H. S., nabył wraz ze skarżącymi ¼ część praw do nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę nr [...], a po podziale działki o nr [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody, który działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2015 r. w części zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa odcinka ulicy A. w G." na określonych działkach i orzekł co do istoty sprawy poprzez zezwolenie na realizację tej inwestycji na działkach oznaczonych numerami aktualnymi po podziale nieruchomości, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową. W trybie tej ustawy podjęto działania zmierzające do realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie odcinka ulicy A. w G. o plac do zawracania.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa, stanowiąca podstawę orzekania w sprawie, zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, w przeciwieństwie do jej wersji pierwotnej, gdy ograniczony był zarówno jej zakres przedmiotowy (jedynie drogi krajowe), jak i czas obowiązywania szczególnej regulacji (cezura czasowa).

Powołany przepis wyraźnie zakreśla obszar zastosowania specustawy drogowej posługując się odesłaniem do definicji drogi publicznej z ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), zwanej dalej u.d.p.

Wobec jednego z głównych zarzutów skargi polegającego na zakwestionowaniu zastosowania specustawy drogowej do realizacji przedmiotowej inwestycji, w pierwszej kolejności należało odnieść się to tej kwestii.

Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z powyższego wynika, że aby droga uzyskała status drogi publicznej musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym w u.d.p. do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p. i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej.

Zaliczenie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych następuje zgodnie z zasadami określonymi w art. 5, art. 6, art. 6a i art. 7 u.d.p. W myśl art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Oznacza to, że decydujące znaczenie dla zakwalifikowania drogi do kategorii dróg publicznych ma podjęcie stosownej uchwały przez właściwy organ. Przy tej okazji podkreślić należy, że samo podjęcie przez organ uchwałodawczy gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego lokalizację drogi publicznej nie wyczerpuje warunku zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych, w tym gminnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 778/08, LEX nr 569274).

Natomiast spełnienie warunku powszechności dostępu polega na możliwości korzystania z drogi przez każdego, kto ma taką potrzebę. Drogi publiczne należące formalnie do jednostek samorządu terytorialnego nie są budowane i utrzymywane w interesie tych jednostek ani w interesie mieszkańców tych gmin czy powiatu, województwa, ale w interesie wszystkich użytkowników dróg, a więc obywateli danego państwa i nie tylko. Nie można zatem uznawać, że budowa i utrzymanie drogi gminnej, powiatowej, wojewódzkiej służy jedynie interesom danej gminy czy miasta, ale powinno służyć ogółowi użytkowników (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 247/11, LEX nr 852148).

Zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 1 u.d.p. 1 drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy po pierwsze, że ulica A., której rozbudowa, czyli powiększenie o plac do zawracania, jest przedmiotem kwestionowanych rozstrzygnięć, figuruje w wykazie dróg publicznych prowadzonym przez Zarząd Województwa jako droga gminna w zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni, pod pozycją [...], oznaczona numerem [...]. Wykaz ten jest udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej. Numer nadany ulicy A. jest zgodny z § 4 ust. 1 pkt 4 rozrządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie numeru i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r., nr 67, poz. 582 ze zm.), bowiem zawiera liczbę sześciocyfrową i wyróżnik województwa oznaczony literą "[...]". Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia rejestr numerów nadanych drogom prowadzą zarządy województw odrębnie dla dróg powiatowych i gminnych. Tylko na marginesie należy zaznaczyć, że ulica A. uwzględniona jest również jako droga publiczna – gminna w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. przyjętym uchwałą Rady Miasta Nr [..], z dnia 24 stycznia 2007 r.

W tych okolicznościach faktycznych sąd uznał, że akcentowany przez skarżące brak w aktach sprawy uchwały zaliczającej ulicę A., zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p., do kategorii dróg gminnych nie ma kluczowego znaczenia dla oceny jej charakteru jako drogi gminnej publicznej. Przede wszystkim o charakterze ulicy A. jako drogi gminnej świadczy jej umieszczenie w wojewódzkim wykazie dróg gminnych prowadzonym przez Zarząd Województwa. W świetle postanowień u.d.p. regulujących procedurę zaliczania dróg do katalogu dróg publicznych, umieszczenie danej drogi w wykazie dróg publicznych i nadanie jej numeru jest końcowym etapem kwalifikacji mającym na celu upublicznienie informacji o uprzednim zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji brak w aktach uchwały o zaliczeniu ulicy A. do dróg gminnych ma wyłącznie charakter uchybienia procesowego w zakresie stosowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które popełnił wojewoda niewyjaśniając tej kwestii na etapie rozpoznawania odwołania, w którym brak ten zasygnalizowano.

Podobnie ocenione winny zostać okoliczności związane z niespełnianiem przez ulicę A. warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Gmina G. przynajmniej podjęła inicjatywę dostosowania parametrów technicznych ulicy A. do wymogów technicznych rozpoczynając od budowy placu do zawracania wymaganego przepisem § 125 ust. 1 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów. Ulica A. jest ulicą nieprzelotową klasy D (tak też wynika z przywołanego planu miejscowego), a więc istniał obowiązek zakończenia jej placem do zawracania samochodów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności w kwestii spełnienia określonych parametrów technicznych przez drogę w kontekście jej formalnego zaliczenia do danej kategorii dróg w formie prawem przewidzianej (uchwały lub rozporządzenia). Część judykatury uznaje, że jednoczesne spełnienie wymogów technicznych i prawnych umożliwia kwalifikację danej drogi do jednej z kategorii dróg: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1749/11, LEX 1113943, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 708/09, LEX nr 600140, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1285/07, LEX 485816).

Z kolei odmienne stanowisko prezentują zwolennicy teorii, że zaliczenie drogi do danej kategorii dróg nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich sytuowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1289/08, stwierdził, że skorzystanie z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Te przepisy są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 781/08, LEX nr 523879; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 262/07, LEX nr 506790; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1381/05, LEX 193984).

Jak z tego wynika bezwzględne respektowanie postanowień rozporządzenia w sprawie wymogów technicznych dróg publicznych nie uwzględnia sytuacji, w których dana droga formalnie została już zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych nieposiadając jednak parametrów technicznych. Zwrócić przy tym należy uwagę, że nie wyjaśniona została kwestia tego, kiedy ulica A. została zaliczona do dróg gminnych, co ma znaczenie dla zobrazowania chronologii zdarzeń zakończonych ujawnieniem tej ulicy w wykazie dróg publicznych prowadzonych przez Zarząd Województwa. W okresie bowiem poprzedzającym zmiany ustrojowe lat 90–tych zaliczanie dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Z dniem 1 stycznia 1999 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z treścią jej art. 103 ust. 2 dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się drogami gminnymi. Skutek ten nastąpił z mocy prawa, więc podjęcie kolejnej uchwały przez nowe organy nie było już konieczne. Zakwalifikowanie ulicy A. w G. do dróg publicznych jeszcze w poprzednich uwarunkowanych społeczno-gospodarczych i prawnych nie może dezawuować jej charakteru obecnie, gdzie wymogi techniczne dyktuje powołane rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg publicznych. Charakter publiczny tej drogi jest niezaprzeczalny, a kwestia dostosowania jej parametrów technicznych do wymogów rozporządzenia obciąża jej właściciela, czyli Gminę Miasta. Dysponentem jej losu prawnego jest rada gminy, która zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.p. może zadecydować o pozbawieniu drogi dotychczasowej kategorii. Dopóki jednak to nie nastąpi we właściwej formie, drogę ujawnioną w wojewódzkim rejestrze dróg publicznych należy traktować ze wszystkimi tego konsekwencjami jako drogę publiczną.

O ile sąd podziela poglądy orzecznictwa, według których formalne zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych winno być poprzedzone ustaleniem, czy dana droga spełnia odpowiednie wymogi techniczne, o tyle kwestionowanie charakteru publicznego drogi ujawnionej w wykazie dróg publicznych, z powodu niespełniania przez nią parametrów technicznych nie jest uzasadnione prawnie.

Podsumowując tą część wywodów wskazać należy, że charakter publiczny ulicy A. nie może budzić wątpliwości. Skarżące nie zdołały podważyć ustaleń organów obu instancji w tym zakresie. Ze względu na treść przepisu art. 10 ust. 2 u.d.p., który stanowi, że nowo wybudowany odcinek drogi, w tym także obwodnica miejscowości, staje się drogą tej samej kategorii, w której ciągu leży, plac do zawracania na końcu ulicy A. podzieli los prawny całej ulicy stając się elementem drogi gminnej publicznej.

W tej sytuacji zdaniem sądu zastosowanie do planowanej inwestycji przepisów specustawy drogowej było dopuszczalne i w pełni uzasadnione.

Analizując zarzuty skargi sąd za niezasadny uznał zarzut niewyłączenia prezydenta G. jako właściciela i zarządcy drogi w postaci ulicy A. od orzekania w sprawie. Z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 marca 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wydaje w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich – wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - starosta. Organy te orzekają w postępowaniu wszczynanym na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zarządcami dróg - zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych są: w odniesieniu do dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - zarząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - zarząd powiatu, a w odniesieniu do dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W miastach na prawach powiatu, funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta (art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592, ze zm.). W konsekwencji prezydent miasta staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji o lokalizacji dróg gminnych na obszarach miasta na prawach powiatu. Miasto zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. nr 103, poz. 652) jest miastem na prawach powiatu. Jednak w sprawach tych miasto na prawach powiatu nie jest stroną, a występuje jedynie w roli organu administracji publicznej.

Dostrzegając rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w powyższej kwestii sąd orzekający podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10; z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 503/10; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora - zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10). Jako przykład Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodany ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 173, poz. 1218) art. 142 ust. 2, który stanowi, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Podobne rozwiązanie wprowadzono w art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącym spraw zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Podkreślić należy, że ustawodawca w żadnym z przepisów specustawy drogowej nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jak np. miasto na prawach powiatu. Specustawa drogowa ma wyjątkowy charakter, wyrażający się zarówno w jej tytule, jak również w treści przepisów, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg procesu budowlanego inwestycji drogowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1142/12, LEX nr 1347161).

Mając to na uwadze, w ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie prezydent miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie specustawy drogowej, co w konsekwencji nakazywało odnośny zarzut skargi uznać za niezasadny.

Podobnie rzecz ma się z zarzutem pomięcia w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy specustawy drogowej spadkobiercy zmarłego właściciela jednej z działek objętej inwestycją H. S. – M. L. W tym zakresie wyjaśnić należy, że przepisy specustawy drogowej wprowadziły specyficzne i odrębne od ogólnego postępowania administracyjnego (art. 11c specustawy drogowej) rozwiązania w zakresie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz samej decyzji. W zależności od podmiotu przewidziano w nich: wysłanie zawiadomienia oraz zawiadomienie w drodze obwieszczenia. Odnośnie pierwszego rozwiązania organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany dokonać zawiadomień i doręczeń w sposób wskazany w tym przepisie. Odbywa się ono na adres wskazany w katastrze nieruchomości, którego funkcję pełni również ewidencja gruntów i budynków. Oznacza to, że działania organu prowadzącego, takie jak przedmiotowe postępowanie, mogły i co do zasady powinny ograniczyć się do tych czynności. Literalne stosowanie przepisów art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 5 specustawy drogowej pozwala na pominięcie w postępowaniu spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości w każdym przypadku, gdy nie zostali oni ujawnieni we wskazanych rejestrach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 3017/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego wynika, że obowiązkiem właścicieli, użytkowników wieczystych i ich spadkobierców jako prawidłowo dbających o swoje sprawy jest aktualizowanie danych znajdujących się w urzędowych rejestrach, w tym w ewidencji nieruchomości. Skutków uchybień w tym zakresie – w niniejszej sprawie nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego w toku postępowania administracyjnego – nie można przerzucać na inne podmioty niż te do tego uprawnione. Po drugie, rozważania te należy odnieść do specyfiki niniejszej sprawy, wymagającej od organu sprawnego działania, tak by decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana w ciągu 90 dni (art. 11a ust. 3 specustawy drogowej). Po trzecie, brak jest również w niniejszej sprawie takich okoliczności, które wskazywałyby że postępowanie było prowadzone z naruszeniem zasady wskazanej w art. 8 k.p.a. Podkreślić należy, że H. S. zmarł w dniu 27 grudnia 2014 r., a postanowienie stwierdzające nabycie spadku po nim uzyskano dopiero w dniu 14 stycznia 2016 r. Do akt sądowych dołączono je przy piśmie procesowym z dnia 8 marca 2016 r., co oznacza, że brak aktualności rejestru gruntu utrzymywał się w toku całego postępowania administracyjnego. Tym samym wobec niewykazania prawa do spadku, uprawnionym było pominięcie jego następców prawnych nieujawnionych w katastrze nieruchomości (art. 11d ust. 7 i 5 oraz art. 11f ust. 5 specustawy drogowej). Przy tym podkreślić należy, że niezgodne z prawem pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania, którą organ winien zweryfikować i rozpoznać tylko i wyłącznie na wniosek pominiętej strony, a nie innych podmiotów w sposób nieuprawniony powołujących się na tę okoliczność, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów błędnego zawiadamiania skarżących M. S. i E. S., które pomimo ujawnienia w katastrze nieruchomości o toczącym się postępowaniu nie były zawiadamiane indywidulanie, wskazać należy, że to niewątpliwe uchybienie proceduralne, która miało miejsce nie wywarło żadnego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w tym nie odebrało uprawnień strony w postępowaniu, bowiem osoby te włączyły się do toczącego się postępowania na etapie odwołania i aktywnie zaczęły w nim uczestniczyć.

Natomiast analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ujawnionych okoliczności faktycznych doprowadziła sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Do wydania zezwolenia na realizację inwestycji doszło bowiem na podstawie dokumentacji projektowej wewnętrznie sprzecznej, które to sprzeczności przejęto do samej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Kwestionowaną decyzję wydano zatem przedwcześnie, zaniedbując obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), aktualnym na dzień opracowania projektu;

7a) w przypadku transeuropejskiej sieci drogowej:

a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

8) opinie właściwych organów,

9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Analiza przepisów specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że nie wskazują one expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ wydając decyzję o lokalizacji drogi. Stąd uprawnione jest twierdzenie, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter kompleksowy, ponieważ łączy decyzje:

1) o lokalizacji inwestycji,

2) o zatwierdzeniu podziału nieruchomości,

3) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę,

4) o wywłaszczeniu prawa do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją,

5) o ograniczeniu korzystania z nieruchomości sąsiednich w celu przebudowy infrastruktury technicznej i dróg innej kategorii.

Z tego względu wydanie przedmiotowej decyzji wymaga ujednolicenia wszystkich poszczególnych jej elementów i ich wzajemnego skorelowania, czego jak się zdaje zabrakło w rozpoznawanej sprawie. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji nie może bowiem zatwierdzać dokumentacji wewnętrznie sprzecznej, co jak wynika z dowodów złożonych przez skarżące w postępowaniu sądowym, mogło mieć miejsce w niniejszej sprawie. Materiały geodezyjne przedłożone przez skarżące przedstawiają rozbieżności pomiędzy dokumentacją projektową stanowiącą podstawę wydanego zezwolenia. Zwrócono uwagę, że parametry szerokości określone w decyzji zezwalającej wynoszące 6 m ulicy i 6,5 m placu manewrowego różnią się od zatwierdzonego projektu układu drogowego (przekrój normalny A-A), z którego wynika, że szerokość placu do zawracania jest większa od wskazanej w decyzji. Wskazano również na nieprawidłowości mapy do celów projektowych, która obejmuje zbyt mały obszar.

Nadto, zatwierdzony operat podziałowy zawiera inne ustalenia od tych wskazanych w decyzji i projekcie budowlanym. Rozbieżności te dotyczą parametrów pasa do zawracania i wymiernie wpływają na wielkość działek podlegających zajęciu na ten cel. W zależności bowiem od zastosowania przy realizacji inwestycji parametrów wynikających z różnych dokumentów, osiągnąć można różne efekty. W przypadku oparcia się o decyzję zezwalającą na realizację inwestycji zajęciu ulegną 42 m2 działki nr [...] i 13 m2 działki o nr [...], w przypadku oparcia się na projekcie budowlanym zajęciu ulegnie 45 m2 działki nr [...] i 16 m2 działki o nr [...], natomiast w razie zastosowania parametrów z operatu podziałowego z działki nr [...] zajmie się 51 m2, a z działki o nr [...] – 17 m2. Powyższe rozbieżności mają potwierdzać dołączone do akt sporządzone przez geodetów mapy sytuacyjne.

Zdaniem sądu usunięcie tych rozbieżności jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy po pierwsze z tego powodu, że nie można zaakceptować decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która zatwierdza dokumentację wewnętrznie ze sobą sprzeczną, w oparciu o którą nastąpić ma rzeczywista realizacja inwestycji. Po drugie, nie można zaakceptować rozbieżności w parametrach placu do zawracania, które w efekcie mogą doprowadzić do wywłaszczenia innych wielkości działek przeznaczonych pod tę inwestycję i w gruncie rzeczy potwierdzają dopuszczalność alternatywnych rozwiązań projektowych. Ta kwestia dobitnie dotyczy skarżące, ponieważ realizacja inwestycji w postaci placu do zawracania odbywa się głównie kosztem ich działki

To z kolei nakazuje poczynić kilka uwag odnośnie zakresu kognicji organów administracji rozpoznających wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który jest kwestią niezwykle istotną, w szczególności dopuszczalność analizowania przez organ niezbędności i celowości realizacji inwestycji drogowej w kształcie przedstawionym we wniosku inwestora, ponieważ zakres i przedmiot tego postępowania głęboko ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności. Kwestia ta powoduje wątpliwości, które nie znalazły do tej pory jednolitego rozstrzygnięcia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości te doprowadziły do wykrystalizowania się dwóch linii orzeczniczych sądów administracyjnych. Pierwsza z nich, dominująca w orzecznictwie i podzielana przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, podkreśla, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanowisku tym podkreśla się, że organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo w tym przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podkreślić trzeba związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odwołać się też należy do treści art. 11e specustawy drogowej, zgodnie z którym nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1133/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1574/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem sądu orzekającego na tle okoliczności niniejszej sprawy należy jednak dopuścić weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego, przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich. Dopuścić także należy ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Warunkiem bowiem uprawnionej ingerencji w prawa własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu. Chodzi więc o ocenę, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągniecie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji (bez ponoszenia nadmiernych dodatkowych kosztów). Prawo własności, choć nie jest prawem bezwzględnym, podlega w myśl Konstytucji RP ochronie prawnej.

Weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Teza o związanym charakterze decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest trafna w tym zakresie, że niezasadne byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia wbrew woli inwestora np. w miejscu nie akceptowanym przez inwestora. Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem inwestora, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa. Potrzeba analizy wniosku inwestora we wskazanym kierunku nabiera szczególnego znaczenia w sprawach tego rodzaju, jak rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ona bowiem inwestycji o wymiarze lokalnym, niewielkich rozmiarów, obejmującej dwie działki właścicieli prywatnych, przede wszystkim i w największym zakresie działki skarżących, których kosztem zorganizowany ma zostać plac manewrowy dla ulicy A. w G. Uwzględniając niewielki rozmiar całej inwestycji drogowej i podlegających wywłaszczeniu części działek m.in. skarżących, jeśli istnieją w dokumentacji projektowej wahania w wielkości działek podlegających zajęciu pod inwestycję w granicach 10-11 m2, to kwestia zbadania rozwiązań alternatywnych właśnie w tym zakresie nabiera aktualności i istotności.

Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że organ administracji nieprawidłowo ustalił w sprawie stan faktyczny, opierając się na dokumentach, jak wykazuje strona skarżąca, wewnętrznie sprzecznych, które nie mogły stanowić wiarygodnej podstawy wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Tym samym rozstrzygnięcie sprawy należało uznać za przedwczesne.

Ze względu jednak na istotę i zakres kontroli sądowoadministracyjnej sąd orzekający nie mógł we własnym zakresie poczynić ustaleń odnośnie powyższych rozbieżności, albowiem w tym zakresie nie jest uprawniony i nie może wyręczać organów administracji publicznej powołanych do rozstrzygania spraw indywidulanych. Powyższe rozbieżności wymagają wyjaśnienia przy pozyskaniu wiadomości specjalnych, których z powodu ograniczeń dowodowych (art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) sąd orzekający pozyskać nie mógł.

Z powodu wystąpienia wyżej wskazanych uchybień sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody nie może się ostać i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyjaśni ujawnione rozbieżności w dokumentacji projektowej i oceni możliwości najkorzystniejszego w tym zakresie przeprowadzenia inwestycji dla skarżących.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sąd wydał na podstawie art. 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 997 zł, na które obok zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również opłata za czynności adwokackie w wysokości odpowiadającej podwójnej stawce minimalnej. Sąd uznał bowiem, że skomplikowany charakter sprawy i odpowiadający jemu niezbędny nakład pracy adwokata uzasadniał podwojenie stawki minimalnej opłaty za czynności adwokackie przed organami wymiaru sprawiedliwości.