Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 183/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji w częściach
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2, art. 18
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: 27 ust. 1, art. 32
journal: Dz.U. 1999 nr 101 poz 1178
law: Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółka Akcyjna w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 stycznia 2003 r., nr [...] w następującym zakresie: a. pkt IV, ust. 3, podpunkt 6 w części dotyczącej potwierdzenia stosowną opinią organów kontrolnych spółki, określonych w tym postanowieniu kosztów w toku procedury zatwierdzania taryf, b. pkt VII, ust. 2, podpunkt 5 w części dotyczącej wygaśnięcia lub cofnięcia zezwolenia w przypadku połączenia przedsiębiorstwa z innymi podmiotami, c. pkt VIII, ust. 1, pkt 5 w części dotyczącej cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania w przypadku połączenia przedsiębiorstwa z innymi podmiotami; 2. określa, że w zakresie opisanym w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonywane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A Spółka Akcyjna w G. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 10 stycznia 2003 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 i art. 18 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747), art. 39 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., udzielił Spółce "A" z siedzibą w G., zwanemu dalej "przedsiębiorstwem", zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Organ administracji wskazał, że realizacja zezwolenia winna odbywać się na następujących warunkach:

I. PRZEDMIOT DZIAŁANIA. Przedmiotem działania przedsiębiorstwa jest:

1) działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i zbiorowym dostarczaniu wody,

2) działalność polegająca na zbiorowym odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków.

II. OBSZAR DZIAŁANIA.

Obszarem działalności przedsiębiorstwa objętym niniejszym zezwoleniem jest teren Miasta G., z wyłączeniem części dzielnicy K.

III. WYMAGANIA W ZAKRESIE JAKOŚCI USŁUG WODOCIĄGOWO-

KANALIZACYJNYCH.

l. Przedsiębiorstwo jest zobowiązane do prowadzenia działalności objętej niniejszym zezwoleniem na zasadach określonych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz na warunkach ustalonych w przepisach wykonawczych do tej ustawy.

2. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest w szczególności do zapewnienia wysokiej jakości świadczonych usług, niezawodności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, przestrzegania wymagań ograniczania szkodliwego oddziaływania na środowisko i utrzymania możliwie niskich kosztów prowadzenia działalności objętej zezwoleniem.

3. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest zapewnić zdolność urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody do odbiorców w wymaganych ilościach i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków.

4. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do spełniania wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagań bakteriologicznych, fizykochemicznych i organoleptycznych określonych rozporządzeniem ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej.

5. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do prowadzenia systematycznej kontroli jakości dostarczanej wody i informowania o ich wynikach Prezydenta Miasta G.

6. W terminie 12 miesięcy od dnia uzyskania niniejszego zezwolenia przedsiębiorstwo zobowiązane jest do zainstalowania u odbiorców usług brakujących wodomierzy głównych.

7. Przedsiębiorstwo realizując niniejsze zezwolenie zobowiązane jest do bezwzględnego przestrzegania uchwalonego przez Radę Miasta G. regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na obszarze jego działania.

8. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci na warunkach określonych w art.15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

9. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do usunięcia na własny koszt skutków swojej działalności, w szczególności do rekultywacji gruntów, do przywrócenia do stanu pierwotnego ukształtowania terenu oraz do usunięcia odpadów powstałych w wyniku usunięcia awarii, utrzymania i eksploatacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

IV. WARUNKI, ZAKRES I TRYB KONTROLI REALIZACJI ZEZWOLENIA I PRZESTRZEGANIA REGULAMINU DOSTARCZANIA WODY I ODPROWADZANIA ŚCIEKÓW.

1. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do prowadzenia dokumentacji jakości świadczonych usług, obejmującej w szczególności:

1) ewidencję skarg i wniosków oraz dokumentację ich załatwiania,

2) ewidencję awarii oraz ich zasięgu i czasu usuwania,

3) ewidencję i archiwum sprawozdań z kontroli przedsiębiorstwa, dokonywanych przez organy upoważnione do ich przeprowadzania w oparciu o odrębne przepisy.

2. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do przedkładania Prezydentowi Miasta G. w terminie do 30 kwietnia każdego roku informacji za rok ubiegły o:

1) realizacji skarg i wniosków,

2) występujących awariach, przyczynach ich powstania i czasu ich usuwania,

3) wnioskach pokontrolnych z przeprowadzonych kontroli zewnętrznych,

4) jakości usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę,

5) jakości usług zbiorowego odprowadzania ścieków.

Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do przedkładania Prezydentowi Miasta G., przy składaniu wniosku o zatwierdzenie taryf, analizy:

1) strat wody z sieci wodociągowej, w tym zużycia na cele technologiczne

2) infiltracji wody do sieci w wyniku jej nieszczelności oraz wskutek niewłaściwego ukształtowania terenu,

3) poziomu cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków,

4) procedur naliczania i egzekwowania cen i stawek opłat od odbiorców usług,

5) działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków prowadzonej na terenie innych gmin, które udzieliły przedsiębiorstwu zezwolenia w celu wyeliminowania subsydiowania skrośnego, z podaniem kosztów tej działalności oraz poziomu cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków,

6) ponoszonych i planowanych do poniesienia kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją i utrzymaniem urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych pod względem ich celowości i zasadności, potwierdzonych stosowną opinią organów kontrolnych przedsiębiorsta

4. Prezydent Miasta G. uprawniony jest do przeprowadzania kontroli działalności przedsiębiorstwa w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zwłaszcza gdy zostaną zgłoszone przez odbiorców usług istotne nieprawidłowości w jego działalności.

V. WARUNKI WPROWADZANIA OGRANICZEŃ DOSTARCZANIA WODY W PRZYPADKU JEJ NIEDOBORU.

1. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do zapewnienia zdolności urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody w wymaganych ilościach.

2. W przypadku niedoboru wody spowodowanego niedostateczną wydajnością ujęć lub ograniczoną przepustowością sieci wodociągowych, przedsiębiorstwo zobowiązane jest do opracowania i wdrożenia programu dostaw wody w warunkach występowania jej niedoboru, uwzględniającego rotacyjne ograniczenia lub przerwy w dostawach wody dla poszczególnych rejonów gminy, jak również poprzez ograniczenie zużycia wody na inne cele niż zaopatrzenie ludności.

3. W przypadku:

1) wystąpienia awarii urządzeń wodociągowych powodującej przerwy i ograniczenia w dostawach wody przekraczające 12 godzin,

2) zaistnienia przerw w dostawach wody wskutek siły wyższej, to jest wskutek zdarzeń nagłych, nieprzewidzianych i niezależnych od przedsiębiorstwa, takich jak klęski żywiołowe (powódź, susza, skażenie ujęcia wody wyciekami paliw ciekłych z rurociągów lub zbiorników),

3) zaistnienia przerw w dostawie wody spowodowanych przeprowadzonymi remontami oraz innymi przerwami " technologicznymi" (w tym płukaniem sieci, przełączaniem, itp.),

przedsiębiorstwo zobowiązane jest do:

- niezwłocznego poinformowania o zaistniałej sytuacji odbiorców i upublicznienia informacji w tym w prasie lokalnej w sposób zwyczajowo przyjęty,

- uruchomienia zastępczych punktów poboru wody rozmieszczonych w sposób umożliwiający korzystanie z nich przez odbiorców usług i upublicznienia informacji o ich usytuowaniu,

- niezwłocznego przystąpienia do usuwania skutków awarii lub skutków siły wyższej,

- bieżącego upublicznienia informacji na temat przewidywanego czasu trwania przerwy w dostawie wody.

VI. PROWADZENIE RACJONALNEJ GOSPODARKI W ZAKRESIE DZIAŁALNOŚCI OBJĘTEJ ZEZWOLENIEM.

1. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do określania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający optymalizację kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją i utrzymaniem urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz cen i stawek opłat za świadczone usługi.

2. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do opracowania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzanie ścieków, zawierających ceny i stawki opłat ustalone w oparciu o niezbędne przychody, których wartość w danym roku obrachunkowym pokrywa uzasadnione koszty związane z eksploatacją, utrzymaniem i rozwojem urządzeń wodociągowych oraz kanalizacyjnych, podlegających zatwierdzeniu przez radę gminy.

3. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do stymulowania racjonalnego korzystania z usług przez odbiorców w drodze obciążania poszczególnych taryfowych grup odbiorców opłatami, adekwatnymi do ponoszonych przez te grupy kosztów świadczenia usług.

4. W celu zapewnienia obciążania taryfowych grup odbiorców kosztami przez te grupy powodowanymi, przedsiębiorstwo zobowiązane jest do podziału kosztów na poszczególne rodzaje działalności oraz na taryfowe grupy odbiorców usług, w oparciu o koszty ponoszone w latach poprzedzających rok, dla którego opracowana jest taryfa dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, ustalone na podstawie ewidencji księgowej.

5. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do uwzględnienia przedsięwzięć racjonalizujących zużycie wody oraz odprowadzanie ścieków w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

6. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do poprawy technicznych warunków dostarczania wody, w szczególności do stałego ograniczania strat wody na sieci.

VII. WYGAŚNIĘCIE LUB COFNIĘCIE ZEZWOLENIA.

1. Zezwolenie wygasa:

1) z upływem terminu, na który zostało wydane,

2) w związku z likwidacją lub zakończeniem upadłości przedsiębiorstwa - z dniem wykreślenia z rejestru sądowego,

3) w związku z zaprzestaniem przez przedsiębiorstwo działalności objętej zezwoleniem.

2. Zezwolenie może być cofnięte:

1) na wniosek przedsiębiorstwa,

2) na skutek rażącego - systematycznego nie wywiązywania się przedsiębiorstwa z zadań określonych w niniejszym zezwoleniu oraz w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jeżeli przedsiębiorstwo nie usunęło uchybień w wyznaczonym terminie,

3) na skutek rozwiązania kontraktu z dnia 19 stycznia 1993 r., na podstawie którego przedsiębiorstwo wykonuje zadania własne Miasta G. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków,

4) na skutek ostatecznej utraty przez przedsiębiorstwo innych pozwoleń niezbędnych

dla realizacji przedmiotu niniejszego zezwolenia,

5) w przypadku podziału przedsiębiorstwa lub jego połączenia z innymi podmiotami,

6) w razie otwarcia likwidacji przedsiębiorstwa lub złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości przedsiębiorstwa,

7) ze względu na wymogi obronności i bezpieczeństwa państwa określone w odrębnych przepisach.

3. Prezydent Miasta G. cofa zezwolenie:

1) w przypadku prawomocnego wyroku sądu zakazującego prowadzenia przedsiębiorstwu działalności objętej zezwoleniem,

2) jeżeli przedsiębiorstwo nie usunęło w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność objętą zezwoleniem,

3) przedsiębiorstwo przestało spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do prowadzenia działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

VIII. WARUNKI DOTYCZĄCE OKOLICZNOŚCI, W KTÓRYCH ZEZWOLENIE MOŻE BYĆ COFNIĘTE BEZ ODSZKODOWANIA

1. Zezwolenia może być cofnięte przedsiębiorstwu bez odszkodowania w następujących przypadkach:

1) w sytuacjach określonych w rozdz. VII. ust. 3 pkt. 1-3

2) na skutek rażącego - systematycznego nie wywiązywania się przedsiębiorstwa z zadań określonych w niniejszym zezwoleniu oraz obowiązującym przedsiębiorstwo regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jeżeli przedsiębiorstwo nie usunęło uchybień w wyznaczonym terminie,

3) w przypadku ostatecznej utraty przez przedsiębiorstwo pozwoleń niezbędnych do realizacji przedmiotu zezwolenia,

4) przypadku zawinionej przez przedsiębiorstwo utraty zdolności wykonywania zadań objętych zezwoleniem, w szczególności na skutek rozwiązania z przedsiębiorstwem przez Miasto G. kontraktu z dnia 19 stycznia 1993 r., na podstawie którego przedsiębiorstwo wykonuje jego zadania własne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z powodu uporczywego i wykraczającego poza okoliczności usankcjonowane tym kontraktem nie wywiązywania się przedsiębiorstwa z zobowiązań nim nałożonych,

5) w razie likwidacji przedsiębiorstwa, jego upadłości, podziału lub połączenia z innymi podmiotami,

6) w razie złożenia przez przedsiębiorstwo wniosku o cofnięcie zezwolenia

2. Cofając zezwolenie Prezydent Miasta G. wskazuje sposób wykonywania przez przedsiębiorstwo działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków do czasu uzyskania zezwolenia przez inne przedsiębiorstwo.

3. Przedsiębiorstwo może złożyć wniosek o cofnięcie mniejszego zezwolenia na skutek zamiaru zaprzestania prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Wniosek

powinien być złożony na 18 miesięcy przed planowaną datą zaprzestania działalności.

4. Zaprzestanie przez przedsiębiorstwo działalności objętej niniejszym zezwoleniem powinno być skorelowane z rozwiązaniem kontraktu z dnia 19 stycznia 1993 r. wiążącego go z Miastem G. w taki sposób, aby umożliwić Miastu G. zapewnienie nieprzerwanego świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

5. Prezydent Miasta G. niezwłocznie po otrzymaniu wniosku przedsiębiorstwa o cofnięcie zezwolenia na skutek zaprzestania działalności objętej zezwoleniem oraz

zapowiedzi rozwiązania wiążącego go z Miastem kontraktu z dnia 19 stycznia 1993 r., zleca opracowanie na koszt przedsiębiorstwa analizy:

1) technicznej,

2) finansowej (wraz z opinią biegłego rewidenta z przeprowadzonego badania sprawozdania finansowego przedsiębiorstwa za ostatni rok działalności objętej zezwoleniem),

3) wpływu działalności objętej zezwoleniem na środowisko, która w szczególności określi stan dotychczasowego wywiązania się przedsiębiorstwa z warunków zezwolenia oraz ze zobowiązań względem osób trzecich i przewidywanego wywiązania się z tych warunków i zobowiązań na dzień przewidywanego zakończenia działalności.

7. Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do realizacji wniosków i zaleceń wynikających z powyższej analizy do czasu wygaśnięcia kontraktu i zezwolenia.

IX. WSKAZANIA DODATKOWE.

1. Uzyskanie niniejszego zezwolenia nie zwalnia z obowiązku uzyskania innych zezwoleń, wymaganych na podstawie odrębnych przepisów.

2. Zmiana przedmiotu, zakresu i warunków prowadzenia działalności objętej niniejszym zezwoleniem może nastąpić po zmianie tego zezwolenia.

Zezwolenie wydano na okres do dnia 19 stycznia 2023r., począwszy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka "A" z siedzibą w G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w częściach dotyczących:

- pkt. VII ust. 2 podpunkt 2, pkt VII ust. 3 podpunkt 2, pkt VIII ust. 1 podpunkt 2,

- pkt VII ust. 2 podpunkt 4 i pkt VIII ust. 1 podpunkt 3,

- pkt VII ust. 2 podpunkt 5 i pkt VIII ust. 1 podpunkt 5,

- pkt IV ust. 3 podpunkt 6.

Odwołująca wskazała, że podtrzymuje wyrażoną wcześniej negatywną opinię, co do treści zezwolenia w następującym zakresie:

1/cofnięcia zezwolenia w sytuacjach opisanych wyżej, w tym między innymi bez odszkodowania w przypadku nie usunięcia uchybień w "wyznaczonym terminie", bez sprecyzowania o jaki termin tutaj chodzi, oraz wskazania procedury wyznaczania takiego terminu. W ocenie odwołującego wolą ustawodawcy była taka regulacja prawna, aby podstawy cofnięcia zezwolenia były jednoznacznie określone z góry, co wynika wprost z art.18 pkt 8 i 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. "A" domagała się uzupełnienia zezwolenia poprzez dopisanie po słowach "w wyznaczonym terminie", słów "umożliwiającym usunięcie danych uchybień", a także dopisanie zdania o treści "żądanie to, zawierające uzasadnienie stanowiska, zostanie skierowane do przedsiębiorstwa przez organ udzielający zezwolenia listem poleconym." W ocenie strony odwołującej przywołane w piśmie z 13 lutego 2003 r. stanowisko, że przepisy k.p.a. stosuje się w zakresie doręczeń i wezwań nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Strona odwołująca wyjaśniała, że nie chodzi o doręczenie wezwań związanych z przyznaniem lub cofnięciem zezwolenia, ale o procedurę poprzedzająca decyzję negatywną (cofającą), co powinno wynikać z treści samej decyzji;

2/ postanowień pkt VII ust. 2 podpunkt 4 i pkt VIII ust. 1 podpunkt 3- strona odwołująca wywodziła, że rozpatrując treść tych zapisów należy mieć na względzie, że niektóre pozwolenia administracyjne, niezbędne dla realizacji przedmiotu zezwolenia (zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków) są wydawane przez właściwe organy ze wskazaniem, jako ich adresata Miasta G., jako inwestora i właściciela infrastruktury. Z tych też przyczyn dla usunięcia wątpliwości, o jakie pozwolenie chodzi, należałoby wpisać zamiast słów "przez przedsiębiorstwo" - "z winy przedsiębiorstwa udzielonych mu." Przedsiębiorstwo nie może być karane sankcją cofnięcia zezwolenia, jeżeli pozwolenie (np. wodnoprawne) dotyczy innego podmiotu, a na zachowanie warunków jego trwałości Spółka nie ma wpływu;

3/ kwestionując pkt VII ust. 2 podpunkt 5 i pkt VIII ust. 1 podpunkt 5 odwołująca prezentowała pogląd, że zapis o możliwości cofnięcia zezwolenia i to bez odszkodowania w przypadku połączenia się z innymi podmiotami de facto uniemożliwia jakiekolwiek starania przedsiębiorstwa o przejęcie innych podmiotów, co może być racjonalnym i korzystnym gospodarczo posunięciem. Jest to realna przeszkoda do ewentualnych kroków zmierzających do przejęcia innych podmiotów, w tym i takich, których zakres i przedmiot działania stanowiłby uzupełnienie zakresu "A" i mógłby być wykorzystany dla rozwoju, z korzyścią dla odbiorców usług. Rozstrzygniecie w tym zakresie winno być pozostawione do swobodnej oceny zarządowi spółki, który prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ja na zewnątrz (art. 368 k.s.h.);

4/ dotyczącym konieczności potwierdzenia kosztów działalności przez stosowną opinię organów kontrolnych spółki, jako sprzeczną z brzmieniem § 14a ust. 4 statutu spółki. Wskazano, że rada nadzorcza wykonuje wyłącznie kompetencje określone w ustawie, co uzasadnia wniosek o wykreślenie w pkt IV ust. 3 podpunkt 6 zdania po słowach "celowości i zasadności". "A" wywodziła, że Prezydent Miasta G., wydając przedmiotową decyzję nie występuje ani w roli akcjonariusza spółki, ani jako partner kontraktu z 19 stycznia 1993 r.- powoduje to, w ocenie odwołującej, brak możliwości narzucania spółce określonych rozwiązań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 marca 2004 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 18 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Ustosunkowując się do przedstawionych wyżej zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że:

- bardziej precyzyjne określenie w zezwoleniu terminów usunięcia uchybień nie jest możliwe, gdyż organ wydający zezwolenie nie jest w stanie przewidzieć wszystkich ewentualnych uchybień związanych z rażącym, systematycznym nie wywiązywaniem się przedsiębiorstwa z zadań określonych w koncesji oraz w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i z góry określić dla każdego z tych uchybień terminu i procedury ich usunięcia,

- uzasadnione jest rozstrzygnięcie dotyczące cofnięcia zezwolenia w przypadku ostatecznej utraty przez przedsiębiorstwo zdolności wykonywania zadań objętych zezwoleniem (pkt VII ust. 2 pkt 4 oraz pkt VIII ust. 1 pkt 3) niezależnie od tego, z jakich przyczyn ta utrata zdolności powstała. Oczywiste jest bowiem, że sama utrata zdolności prowadzenia działalności może być podstawą cofnięcia koncesji,

- uzasadnione jest rozstrzygnięcie, dające podstawę jej cofnięcia w przypadku podziału przedsiębiorstwa lub jego połączenia z innymi podmiotami, gdyż każda zmiana (podział czy połączenie z innymi podmiotami) powoduje zmianę zarówno w sytuacji prawnej podmiotu (nie jest to już ten sam podmiot, któremu wydano zezwolenie), jak i w sytuacji faktycznej i sprawia, że w wyniku podziału, czy tez połączenia powstałby nowy podmiot inny, niż określony w zezwoleniu.

- nie jest wadliwy i nie jest sprzeczny ze statutem Spółki zapis stanowiący o konieczności uzyskiwania potwierdzenia kosztów działalności poprzez stosowną opinię organów kontrolnych spółki (pkt IV ust. 3 pkt 6). Rada nadzorcza, jako organ kontrolny, wykonuje wyłącznie kompetencje określone w ustawie, a w szczególności w art. 382, art. 383 k.s.h. Kolegium wskazało, że art. 382 § 1 k.s.h. stanowi, że rada nadzorcza sprawuje stały nadzór nad działalnością spółki we wszystkich dziedzinach jej działalności, a zatem zapis w decyzji mieści się w pojęciu stałego nadzoru nad działalnością spółki "we wszystkich dziedzinach". Oznacza to, że można nałożyć na stronę skarżącą obowiązek potwierdzania stosowną opinią ponoszonych i planowanych do poniesienia kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją i utrzymaniem urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, także pod względem ich celowości i zasadności, jak to zapisano w pkt VI ust. 1 pkt 6 zezwolenia.

Spółka "A" wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta, w następującym zakresie:

1/punktu IV ust. 3 podpunkt 6 dotyczącego konieczności potwierdzania stosowną opinią organów kontrolnych spółki określonych w tym postanowieniu kosztów w toku procedury zatwierdzania taryf,

2/punktu VII ust. 2 podpunkt 5 i punktu VIII ust. 1 podpunkt 5 dotyczącego wygaśnięcia lub cofnięcia zezwolenia, w tym i bez odszkodowania w przypadku połączenia z innymi podmiotami.

Strona skarżąca w zakresie wyżej wskazanym zarzuciła:

1/ w odniesieniu do pkt IV ust. 3 ppkt 6

- naruszenie art. 384 § 1 k.s.h. w związku z art. 382 § 1, 3 i 4, art. 383 § 1 i art. 368 § 1 k.s.h. oraz § 14a ust. 4 statutu spółki,

- naruszenie art. 27 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej /Dz. U.Nr 101, poz. 1178/,

- naruszenie art. 20 ust. 1 – 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

2/ w doniesieniu do pkt VII ust. 2 ppkt 5 i pkt VIII ust. 1 ppkt 5 dotyczącego wygaśnięcia lub cofnięcia zezwolenia:

- naruszenie art. 368 § 1 k.s.h.,

- naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 i art. 28 Prawa o działalności gospodarczej i art. 16 ust. 1-3 w związku z art. 18 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.

Powołując się na przedstawione wyżej zarzuty strona skarżąca domagała się:

1/ uchylenia z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta pozostałej części zdania, następującej po słowach"celowości i zasadności",

2/ wykreślenia w punkcie VII ust. 2 podpunkt 5/ i w punkcie VIII ust. 1 podpunkt 5/ słów lub jego połączenia z innymi podmiotami.

Uzasadniając zarzuty zawarte w pkt 1/ skargi skarżąca ponowiła stanowisko prezentowane w odwołaniu, że brak jest podstaw do nakładania na nią obowiązku konieczności uzyskiwania potwierdzenia kosztów działalności przez stosowną opinię organów kontrolnych spółki.

W odniesieniu do pkt 2/ skargi ponowiono i rozwinięto zarzuty odwołania związane z zapisem decyzji o możliwości cofnięcia zezwolenia i cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania w przypadku połączenia z innymi podmiotami, co w ocenie skarżącej narusza przepisy dotyczące swobody działalności gospodarczej poprzez uniemożliwienie połączenia z innymi podmiotami.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006r. oddalił skargę.

Rozpoznając skargę Sąd wskazał, że Spółka "A", na rzecz, której wydano koncesję posiada 51% akcji w Spółce, a pozostałe 49% akcji należy do Gminy Miejskiej w G. Spółka "A" powstała na bazie i kontynuuje działalność dawnego Przedsiębiorstwa "B" w G., na którego bazie powstała. Ponadto na podstawie uchwały Rady Miasta G. w akcie notarialnym utworzenia tej spółki ustalono treść jej statutu Spółki, siedzibę, przedmiot działania, wysokość kapitału akcyjnego i jego podział pomiędzy akcjonariuszy. Ponadto Gminę Miejską w G. łączy ze Spółką cywilnoprawna umowa dotycząca przekazania jej infrastruktury dawnego "B".

Zagadnienia dotyczące udzielania zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzenia ścieków uregulowane są przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów.

Zdaniem Sądu przepis ten wytycza kierunki wykładni poszczególnych rozwiązań przyjętych w jej dalszych przepisach, wskazując na konieczność:

- zapewnienia odpowiednich warunków dla zachowania ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody,

- niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz

- ochrony interesów odbiorców usług.

Oznacza to, że celem ustawy jest również nałożenie na gminę, która zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wykonuje w tym zakresie ustawowe zadania własne oraz której z tytułu ewentualnego przekazania tych zadań w drodze koncesji na rzecz innego podmiotu przysługują możliwości kontrolowania sposobu i prawidłowości wykonywania tego zadania, określonych obowiązków w zakresie tej kontroli. Ważność problematyki zapewnienia ludności odpowiedniej jakości wody, zapewnienia ciągłości dostaw, sprawnego działania w sytuacjach kryzysowych wymaga odpowiednich zapisów w koncesji, jaka udzielana jest w trybie i na zasadach określonych w rozdziale trzecim ustawy.

Sąd ustalił, że zagadnienie, jakie występuje w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do tego, czy ten szczególny rodzaj koncesji (zezwolenia) na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków może wprowadzać inne szczególne uprawnienia w zakresie kontroli działalności podmiotu na rzecz Gminy Miejskiej w G., jak również ograniczenia możliwości przekształcenia się tego podmiotu poprzez swobodne łączenia się. Istotnym zagadnieniem jest również to, czy mogą być to ograniczenia nieprzewidziane wprost w odrębnych ustawach, np. kodeksie spółek handlowych czy Prawie działalności gospodarczej.

Sąd uznał, że szczególny charakter tej koncesji pozwala na obwarowanie kontroli jej realizacji takimi, zgodnymi z przepisami ustawy i jej wykładnią, rozwiązaniami, które nie są wprost przewidziane w zarzuconych w skardze przepisach kodeksu spółek handlowych.

Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd uznał za bezzasadny zarzut dotyczący zapisu pkt IV ust. 3 ppkt 6 koncesji o konieczności uzyskiwania potwierdzenia kosztów działalności przez stosowaną opinię organów kontrolnych spółki. Sąd podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji - przepis art. 382 k.s.h. stanowiący, że rada nadzorcza sprawuje stały nadzór nad działalnością spółki we wszystkich dziedzinach jej działalności może być materialno – prawną podstawą do wprowadzania tego obowiązku w koncesji. W pojęciu stały nadzór mieści się niewątpliwie obowiązek potwierdzania, o jakim mowa wyżej.

Odnosząc się do zapisu pkt. VII ust. 2 ppkt 5 i pkt VIII ust. 1 ppkt 5 koncesji, dotyczącego wygaśnięcia lub cofnięcia zezwolenia (w tym i bez odszkodowania) w przypadku połączenia spółki z innymi podmiotami Sąd powołał się na art. 18 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) obowiązujący w dacie wydania koncesji. Przepis ten wskazywał, że zezwolenie powinno określać w szczególności warunki jego cofnięcia, oraz przypadki w których zezwolenie może być cofnięte bez odszkodowania (art. 18 pkt 8), nie dając wskazówek, w jakich przypadkach miałby mieć zastosowanie. Zezwolenie podmiotowi, który uzyskał tą szczególną koncesję na takie przekształcenia organizacyjne i kapitałowe, powodowałoby konsekwencję przeniesienia koncesji na inny podmiot, nie podlegający takiej kontroli Gminy Miasta G., jak "A", której Miasto jest udziałowcem w 49%.

Przywołany w skardze przepis art. 27 ust. 2 Prawa działalności gospodarczej przewidywał, że organy zezwalające oraz wszelkie warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniami, a także tryb wydawania, odmowy wydania i cofania zezwoleń określają przepisy odrębnych ustaw, o ile niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. W tym stanie rzeczy ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) stanowiąca podstawę wydania koncesji, będąca odrębną ustawą, może zezwalać wprost na wprowadzanie ograniczeń zawartych w zaskarżonej do sądu decyzji.

Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że zmiany wprowadzone do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) kolejnymi nowelizacjami, a w szczególności ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1808), wzmacniają pozycję gminy w zakresie możliwości skutecznej kontroli podmiotu prowadzącego tą działalność oraz ograniczania jego uprawnień wynikających z konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej (por. wprowadzone do ustawy art. 18a – 18e oraz inne).

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

Spółka "A" w G. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając:

1/ naruszenie prawa materialnego:

- poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 384 § 1 kodeksu spółek handlowych, art. 383 § 1 i 2 k.s.h. w związku z § 14a ust. 4 statutu Spółki,

- poprzez nieuwzględnienie przez Sąd dyspozycji powołanych przepisów, art. 382 § 1, 3 i 4 k..sh. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy tego artykułu mogą stanowić samodzielną podstawę do wprowadzenia "obowiązku w koncesji",

- przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z 19 listopada 1999r.-Prawo działalności gospodarczej / Dz. U. Nr 101, poz. 1178/ w związku z art. 22 Konstytucji RP,

- art. 27 ust. 2 ustawy z 19 listopada 1999 przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do nałożenia na wnioskodawcę w zezwoleniu zaskarżonych obowiązków i ograniczeń,

- przez niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków / Dz. U. Nr 72, poz. 747/,

- przez błędną wykładnię art. 1,3 i 18 / w szczególności pkt 8/ ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez przyjęcie, że przepisy te pozwalają na wprowadzenie do zezwolenia zakazu łączenia się z innymi podmiotami pod rygorem wygaśnięcia lub wycofania zezwolenia;

2/ naruszenie przepisów postępowania:

- art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów naruszenia konkretnych przepisów Kodeksu spółek handlowych, ustawy- Prawo o działalności gospodarczej i ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wskazanych w skardze wniesionej do Sądu,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie stanu sprawy bez uwzględnienia treści statutu Spółki, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2007r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 1595/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki "A" kwotę 600zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na uwzględnienie zasługuje zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, jak również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

W zakresie dotyczącym naruszenia zasad postępowania ustalono, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie odniósł się i nie przeanalizował wszystkich przepisów, które wskazywano w skardze w związku z podnoszonymi tam zarzutami. W konsekwencji, powyższe nie pozwoliło na wszechstronne i wyczerpujące zbadanie zaskarżonej decyzji pod względem ewentualnych naruszeń prawa materialnego.

Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, jako zadania polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminy, należy do jej zadań własnych/ art. 3 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w związku z art. 7 ust. pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm./. Jako jedną z form prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego gospodarki komunalnej, przewidziano spółki prawa handlowego, które zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej / Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm./ mogą tworzyć, a także przystępować do takich spółek. Do spółek wykonujących zadania gospodarki komunalnej, z zastrzeżeniami przewidzianymi w ustawie o gospodarce komunalnej, zastosowanie maja przepisy Kodeksu spółek handlowych.

Działalność gospodarcza polegająca na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, które zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, w rozumieniu przepisów działalności gospodarczej / ustawa z dnia 19 listopada 1999r.- Prawo działalności gospodarczej/, oznacza przedsiębiorcę.

Na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków wymagane jest uzyskanie zezwolenia / art. 16 ust. 1 ustawy 7 czerwca 2001r./, a ponieważ jest to także działalność gospodarcza, w sprawach tych, w pewnym zakresie, mają zastosowanie przepisy ustawy- Prawo działalności gospodarczej.

Generalne zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, zostały zawarte w rozdziale 4 ustawy- Prawo działalności gospodarczej, natomiast kwestie szczegółowe dotyczące organów wydających zezwolenia, warunków i cofania zezwoleń określają przepisy odrębnych ustaw, o ile niniejsza ustawa nie stanowi inaczej / art. 27 ust. 2 Prawa działalności gospodarczej/. Taką odrębną ustawą jest ustawa z 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, której przepisy w sprawie, dotyczącej zezwolenia mają zastosowanie w pierwszej kolejności jako lex specialis, o ile ustawa- Prawo działalności gospodarczej nie stanowi inaczej.

Powołując się na przytoczone uregulowania prawne Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powyższa zasada dająca pierwszeństwo przepisom odrębnej ustawy, o ile ustawa- Prawo działalności gospodarczej nie stanowi inaczej, powinna znaleźć zastosowanie przy rozpoznawaniu zarzutów dotyczących warunków cofnięcia zezwolenia i cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania. Zgodnie z art. 18 pkt 8 i 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę warunki, o których tam mowa, powinny być określone w zezwoleniu / decyzji/, ustawa ta warunków tych też nie określa. W takim razie Prezydent Miasta G. w swojej decyzji powinien określić je w oparciu o przepis art. 32 Prawa działalności gospodarczej, nie wykraczając poza wymienione tam przypadki, aby nie naruszyć zasady wynikającej z przepisu art. 27 ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z powyższych rozważań wynika, że wydając zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, należy mieć na uwadze również przepisy Kodeksu spółek handlowych i Prawa działalności gospodarczej, albowiem w przeciwnym razie można się narazić na uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 5 Prawa działalności gospodarczej, czy też art. 22 Konstytucji RP. Pod tym kątem Sąd I instancji powinien przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji.

Sąd uznał, że nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż w tym przypadku mamy do czynienia ze szczególnym rodzajem koncesji / zezwolenia/, co upoważnia organ wydający zezwolenie do wprowadzania w decyzji / zezwoleniu/ ograniczeń nieprzewidzianych w Kodeksie spółek handlowych, czy Prawie działalności gospodarczej. Pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach i jest ryzykowny gdyż zezwolenie dotyczy wykonywania zadania własnego gminy i na wykonywanie tego zadania przez inny podmiot wymagane jest zezwolenie Prezydenta Miasta / organu wykonawczego gminy/, a poza tym Miasto G. jest jednym z dwu akcjonariuszy Spółki "A". Zatem wszystkie uprawnienia władcze w sferze publicznoprawnej /wydawanie zezwolenia, cofnięcie zezwolenia, kontrola wykonywania zezwolenia/ należą do organu wykonawczego gminy. Wskazano, że Miasto G. jako akcjonariusz Spółki ma możliwość jej kontroli w oparciu o przepisy k.s.h., czego jednak nie można łączyć, tak jak to uczyniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z uprawnieniami władczymi, jakie przysługują Prezydentowi Miasta wynikającymi z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Ubiegającemu się o wydanie zezwolenia służy prawo podmiotowe w tym zakresie, jeżeli spełnia wszystkie ustawowo określone warunki. W tej sytuacji organ zezwalający ma obowiązek wydania zezwolenia na wykonywanie danej działalności gospodarczej, po sprawdzeniu, że spełnione zostały przez wnioskodawcę wszystkie wymagane prawem warunki.

Miasto G. ma oczywisty interes w tym, aby przedsiębiorstwo wykonujące określone zadania na rzecz tej jednostki samorządu terytorialnego działało prawidłowo z korzyścią dla miasta. Jednak Prezydent w ramach posiadanych kompetencji nie może ingerować w sferę gospodarczą, rozwój i kształt przedsiębiorstwa jako podmiotu gospodarczego/ spółki prawa handlowego/, przy użyciu instrumentów władczych, zamieszczając w decyzji / zezwoleniu/ postanowienia wprowadzające ograniczenia lub narzucające Spółce określone zachowania, które nie wynikają z ustaw / ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), prawa działalności gospodarczej, Kodeksu spółek handlowych/. Miasto G. powinno w powyższym zakresie korzystać z instrumentów prawnych, jakie z tego tytułu, wynikają z przepisów k.s.h.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe ustalenia powodują, że uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nie ustalenie właściwych relacji i zależności między przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) a ustawami Prawo działalności gospodarczej i k.s.h.,i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż decyzja udzielająca zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest szczególnym rodzajem zezwolenia.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / D.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 ustawy, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 30 listopada 2006r. wyrok w uzasadnieniu, którego między innymi stwierdził, że należy przeprowadzić wszechstronną i wyczerpującą analizę stanu prawnego sprawy, mając w szczególności na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie przy rozpoznawaniu zarzutów skarżącej należy uwzględnić uregulowania oraz wzajemne relacje i zależności zawarte w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, w ustawie z dnia 19 listopada 1999r.-Prawo działalności gospodarczej oraz w Kodeksie spółek handlowych. Stwierdzono również, że organ I instancji, jakim jest w niniejszej sprawie Prezydent Miasta nie może ingerować w sferę gospodarczą Spółki wprowadzając lub narzucając jej w decyzji / zezwoleniu/ określone zachowania które nie wynikają z powyższych regulacji prawnych. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że błędne jest ustalenie, iż decyzja / zezwolenie/ dotyczące zbiorowego zaopatrzenia w wodę jest szczególnym rodzajem zezwolenia, albowiem pogląd taki nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Rozpoznając skargę w części dotyczącej postanowień dotyczących cofnięcia zezwolenia i cofnięcia zezwolenia bez wypowiedzenia / pkt VIIust. 3 ppkt 5 i pkt VIIIust. 1 pppkt 5 decyzji/ Sąd zważył:

We wskazaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że organ I instancji ustalając warunki cofnięcia zezwolenia i cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania, powinien mieć na uwadze przepis art. 18 pkt 8 i 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i określić je w oparciu o przepis art. 32 ustawy Prawo działalności gospodarczej, nie wykraczając poza wymienione tam przypadki.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej/ w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ II instancji/- Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm. - uzyskania zezwolenia wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach odrębnych ustaw. Zgodnie zaś z ust. 2 organy zezwalające oraz wszelkie warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniami, a także tryb wydawania, odmowy wydania i cofania zezwoleń określają przepisy odrębnych ustaw, o ile niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. W rozpatrywanej sprawie taką odrębną ustawą, w zakresie dotyczącym warunków uzyskania zezwolenia, odmowy wydania i cofnięcia zezwolenia jest ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków / treść ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ II instancji/

Zgodnie z art. 16 ust 1 w/wym. ustawy na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta / burmistrza, prezydenta miasta/ w drodze decyzji.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego, które:

1/ ma na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej siedzibę i adres, oddział lub przedstawicielstwo w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej,

2/ posiada środki finansowe lub udokumentuje możliwość ich uzyskania w wysokości niezbędnej do prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków,

3/ posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. 1.

W okolicznościach niniejszej sprawy niekwestionowanym jest, że skarżąca Spółka spełnia warunki umożliwiające jej ubieganie się o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia.

Zgodnie z art. 18 w/wym. ustawy zezwolenie powinno określać w szczególności :

1/ oznaczenie przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego, jego siedzibę i adres,

2/ datę podjęcia działalności,

3/ przedmiot i obszar właściwości,

4/ wymagania w zakresie jakości usług wodociągowo- kanalizacyjnych,

5/ warunki, zakres i tryb kontroli realizacji zezwolenia i przestrzegania regulaminu, o którym mowa w art. 19 ust. 1,

6/ warunki wprowadzania ograniczeń dostarczania wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru,

7/zobowiązanie do prowadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne racjonalnej gospodarki w zakresie działalności objętej zezwoleniem,

8/ warunki cofnięcia zezwolenia,

9/ warunki dotyczące okoliczności, w których zezwolenie może być cofnięte bez odszkodowania.

Natomiast warunki cofnięcia zezwolenia nie zostały w ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. określone. W konsekwencji ustalenie warunków cofnięcia zezwolenia i cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania powinno być określone na podstawie art. 32 ustawy – Prawo działalności gospodarczej.

Zgodnie z powołanym art. 32 ustawy organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku gdy:

1/ wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem,

2/ przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do prowadzenia działalności określonej w zezwoleniu,

3/ przedsiębiorca nie usunął, w wyznaczonym przez organ wydający zezwolenie terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem.

2. organ zezwalający może cofnąć zezwolenie w przypadku, gdy:

1/ przepisy odrębne tak stanowią,

2/ przedsiębiorca nie podjął mimo wezwania organu zezwalającego, lub zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej , na którą uzyskał zezwolenie, w przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3.

W okolicznościach sprawy skarżąca zakwestionowała zapisy decyzji z dnia w części dotyczącej cofnięcia zezwolenia i warunków dotyczących okoliczności, w których zezwolenie może być cofnięte bez odszkodowania w przypadku połączenia przedsiębiorstwa z innymi podmiotami.

Zestawienie treści cytowanego przepisu art. 32 ustawy - Prawo działalności gospodarczej z treścią decyzji w części dotyczącej cofnięcia zezwolenia wskazuje, że przyczyna w postaci " połączenia z innymi podmiotami" nie została wymieniona jako będąca podstawą obligatoryjnego lub fakultatywnego cofnięcia zezwolenia. Skoro zgodnie z wiążącymi Sąd I instancji wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2007r. w sposób jednoznaczny wskazano, że zezwolenie na zbiorowe zaopatrzenie w wodę nie upoważnia organu wydającego zezwolenie na wprowadzenie w decyzji /zezwoleniu/ ograniczeń nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, to zamieszczenie kwestionowanego postanowienia nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów regulujących warunki cofnięcia zezwolenia. Odnosząc się do regulacji zawartych w K.s.h. wskazać należy, że łączenie się spółek wymaga uchwały zgromadzenia wspólników lub walnego zgromadzenia każdej z łączących się spółek, powziętych większością trzech czwartych głosów, reprezentujących co najmniej połowę kapitału zakładowego, chyba, że umowa lub statut spółki przewidują surowsze warunki /art. 506 § 1 k.s.h./. Postanowienia regulujące w sposób szczegółowy tryb, zasady i sposoby łączenie się spółek kapitałowych między sobą oraz ze spółkami osobowymi regulują postanowienia art. 491 i nast. ks.h. W powyższym zakresie jedynie przepis art. 491 § 5 k.s.h. przewiduje uprawnienie organu administracji do złożenia sprzeciwu, w przypadku planu połączenia się spółek będących instytucjami finansowymi. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że również uregulowania zawarte w k.s.h. w związku z uregulowaniami zawartymi w przepisie art. 32 ustawy – Prawo działalności gospodarczej w związku z art. 18 ust. 8 i 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zaopatrzeniu w ścieki nie zawierają postanowień umożliwiających organowi administracji zamieszczenie w treści decyzji zawierającej zezwolenie postanowień, umożliwiających cofnięcie zezwolenia w przypadku połączenia się spółki akcyjnej z innym podmiotem. Stanowisko organu administracji zajęte w toku postępowania, iż powinien on posiadać możliwość cofnięcia zezwolenia w sytuacji negatywnej oceny wpływu połączenia przedsiębiorstwa na zakres świadczonych usług jest w tym stanie rzeczy pozbawione podstaw prawnych. Udzielone zezwolenie zawiera natomiast wymagane ustawą warunki cofnięcia zezwolenia, między innymi w przypadku utraty przez przedsiębiorstwo zdolności do wykonywania zadań objętych zezwoleniem a więc w sytuacji wskazywanej przez organ administracji może skorzystać z przysługującego mu prawa do cofnięcia zezwolenia. Natomiast nie ma podstaw prawnych do ingerowania w treści decyzji administracyjnej w ewentualną procedurę połączenia przedsiębiorstwa z innymi podmiotami lub uzależnianie istnienia zezwolenia od ewentualnego połączenia się z innym podmiotem.

Odnosząc się do kwestionowanych postanowień punktu IV ust. 3 ppkt 6 decyzji o udzieleniu zezwolenia, Sąd zważył:

Postanowienia zawarte w punkcie IV decyzji określają warunki, zakres i tryb kontroli realizacji zezwolenia i przestrzegania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków . Punkt IV ust. 3 ppkt 6 w powyższym zakresie stanowi, że przedsiębiorstwo zobowiązane jest do przedkładania Prezydentowi Miasta G., przy składaniu wniosku o zatwierdzenie taryf, analizy ponoszonych i planowanych do poniesienia kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją i utrzymywaniem urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych pod względem ich celowości i zasadności, potwierdzonych stosowną opinią organów kontrolnych przedsiębiorstwa. Skarżąca zakwestionowała postanowienia punktu IV ust. 3 ppkt 6 w części dotyczącej potwierdzania stosowną opinią organów kontrolnych przedsiębiorstwa, określonych w tym postanowieniu kosztów w toku procedury zatwierdzania taryf.

W powyższym zakresie skarżący zarzucił naruszenie art. 384 § 1 k.s.h. w związku z art. 382 § 1, 3 i 4 i art. 383 § 1 i art. 368 § 1 k.s.h. oraz § 14a ust. 4 statutu spółki oraz naruszenie – cytowanych wyżej- art. 27 ust. 1 2 , art.28 ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej.

Organami spółki akcyjnej są zarząd, rada nadzorca, walne zgromadzenie. Zgodnie z powołanym przez skarżącą art. 368 § 1 k.s.h. zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę, jest organem uchwałodawczym, a ponadto organem wykonawczym wobec uchwał walnego zgromadzenia. Organem kontrolnym przedsiębiorstwa, na gruncie obowiązującego porządku prawnego, jest rada nadzorcza. System kontroli w spółce został powierzony tylko temu organowi i jest realizowany w sposób pośredni. Na radzie nadzorczej ciążą obowiązki, o różnym charakterze, takie jak stały nadzór nad działalnością spółki, kontrola spraw spółki, czynności wykonawcze. Wskazać w tym miejscu należy, ze zgodnie z regulacją kodeksu / art. 375 .1/ walne zgromadzenie i rada nadzorcza nie mogą wydawać zarządowi wiążących poleceń dotyczących prowadzenia spraw spółki. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 382 § 1k.s.h. rada nadzorca sprawuje stały nadzór nad działalnością spółki we wszystkich dziedzinach jej działalności. Rada Nadzorcza swoje funkcje realizuje poprzez podejmowanie uchwał, wydawanie opinii, ocen odnoszących się do dwóch sfer działalności spółki: finansowej i niefinansowej. Rada Nadzorcza nie jest organem współzarządzającym spółką, kompetencje rady nadzorczej w zakresie zgody na dokonanie określonej czynności wynikają z postanowień statutu, lub wprost z uregulowań k.s.h. Stały nadzór nad działalnością spółki jest skonkretyzowany przykładowymi czynnościami rady nadzorczej, o których mowa w powoływanym przez skarżącą, przepisach art. 382 § 3 i 4 k.s.h. W myśl tych uregulowań do jej szczególnych obowiązków należy ocena sprawozdań, o których mowa w art. 395 § 2 pkt 1, w zakresie ich zgodności z księgami i dokumentami, jak i ze stanem faktycznym, oraz wniosków zarządu dotyczących podziału zysku, pokrycia straty, a także składanie walnemu zgromadzeniu corocznego pisemnego sprawozdania z wyników tej oceny. Zgodnie z § 4 w celu wykonania swoich obowiązków rada nadzorca może badać wszystkie dokumenty spółki, żądać od zarządu i pracowników sprawozdań i wyjaśnień oraz dokonywać rewizji stanu majątku spółki. Przepis art. 383 § 1 k.s.h. stanowi o kompetencjach rady nadzorczej dotyczących zawieszanie z ważnych powodów członków zarządu i delegowania do jego składu członków rady. Natomiast przepis art. 384 § 1 k.s.h. stanowi, że statut może rozszerzyć uprawnienia rady nadzorczej, a w szczególności przewidywać, że zarząd obowiązany jest uzyskać zgodę rady nadzorczej przed dokonaniem określonej czynności. Wskazany zakres uprawnień może zostać rozszerzony, ale w sposób, który nie narusza podziału kompetencji między organami spółki. Statut spółki może doprowadzić do przesunięcia na radę nadzorczą kompetencji do wpływu na niektóre czynności zarządu, może rozszerzając uprawnienia rady nadzorczej powierzyć jej np. uchwalanie regulaminu zarządu, ustalanie wynagrodzenia dla członków zarządu. Katalog rozszerzający kompetencje rady nadzorczej jest nieograniczony, lecz nie może on naruszać podziału kompetencji, w szczególności przez wkraczanie w kompetencje innych organów. Natomiast powoływany przez skarżącego § 14 a statutu Spółki zawiera między innymi postanowienia dotyczące składu Rady Nadzorczej, a w punkcie 4/ zawiera postanowienia, iż Rada Nadzorcza wykonuje wyłącznie kompetencje określone w ustawie, a w szczególności w art. 382 i 383 k.s.h. Zatem zakwestionowane przez skarżącego postanowienie nakłada na radę nadzorczą wykonywanie zadań nie będących w jego ustawowych kompetencjach.

W świetle powyższych uregulowań i ustawowej zasady podziału kompetencji organów spółki akcyjnej, zapis decyzji o potwierdzaniu stosowną opinią organów kontrolnych spółki, czyli przez Radę Nadzorczą ponoszonych kosztów wymienionych w tym zapisie, nie może być uznane za kompetencję mieszczącą się w pojęciu nadzoru, o jakim stanowi przepis art. 382 ksh. Uprawnień takich dla Rady Nadzorczej nie zawiera również Statut Spółki. Niezależnie od powyższego, w świetle przywołanych obowiązujących regulacji dotyczących uprawnień organów spółki akcyjnej, zasadnie podnosił skarżący, iż zarząd Spółki może być związany uchwałą rady nadzorczej wówczas gdy organ ten ma do tego kompetencje wynikające z przepisów ustawy lub statutu. Taki stan faktyczny i prawny nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego zarówno przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, jak i przepisy ustawy- Prawo działalności gospodarczej nie przewidują zamieszczenia kwestionowanego postanowienia, nakładającego na organ kontrolny spółki akcyjnej / radę nadzorczą/ ubiegającej się o zezwolenia przedstawienia opinii, o której mowa w punkcie IV ust. 3 ppkt 6 decyzji.

Podkreślić również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w swojej ocenie podkreślił, że Gmina Miasta G. jako akcjonariusz Spółki "A" ma możliwość kontroli tej spółki w oparciu o przepisy k.s.h., co oznacza, że organ administracji powinien korzystać z instrumentów prawnych jakie z tego tytułu wynikają z przepisów k.s.h. Takiej kontroli nie można łączyć z uprawnieniami władczymi w sferze publicznoprawnej wynikającymi z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jakie przysługują Prezydentowi Miasta G.

W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola prawno-administracyjna nie może być zastępowana kontrolą akcjonariusza mającą swe źródło w innych przepisach. Organ udzielający zezwolenia może nałożyć na ubiegającego się o zezwolenie tylko takie obowiązki lub warunki prowadzenia działalności, które wynikają z przepisów prawa.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zamieszczenie przez organ administracji zakwestionowanych przez skarżącego postanowień decyzji, w świetle dokonanych ustaleń nie wynikało z obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia przepisów zarówno ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak i w ustawie Prawo działalności gospodarczej i kodeksie spółek handlowych.

Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 145 § 1ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta w części- zgodnie z punktem 1/ sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ponownie rozpoznać wniosek o udzielenie zezwolenia w zakresie będącym przedmiotem rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem powyższych uwag i zasad postępowania.

Jednocześnie, na mocy art. 152 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że w zakresie opisanym w punkcie pierwszym sentencji wyroku ,decyzje nie mogą być wykonywane.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu / Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm./.