Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 810/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 7,77,80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1665/11 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1665/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2011, znak [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku D. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], którą orzekł o odmowie zezwolenia D. B. na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 11 w km 396+390 do działek nr 44/3 i 44/4, położonych w m. Franklinów.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że droga krajowa nr 11 zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), a zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), stosowanie na tego typu drodze zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo.

Wskazano, że działki nr 44/3 i nr 44/4 powstały w wyniku podziału pierwotnej działki nr 44, która przed podziałem miała zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi krajowej nr 11. Istnieje zatem możliwość zapewnienia dojazdu do w/w nieruchomości za pośrednictwem i z wykorzystaniem zjazdu indywidualnego do działki nr 44/7, i dalej po terenie działki nr 44/2, która stanowi również własność strony, po ustanowieniu potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z właścicielem działki nr 44/7 (tryb umowny), bądź w przypadku braku porozumienia, poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ administracji stwierdził także, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski, zatwierdzonego uchwałą Nr XXIX/253/2006 Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 2 marca 2006 r. (Dz. U. Woj. Wielkopolskiego Nr 65 poz. 1656 z dnia 5 maja 2006 r.), wyłączają możliwość wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej. Plan nakazuje bowiem utrzymanie istniejącej obsługi w zakresie komunikacji, jak również zakaz zwiększania ilości nowych zjazdów.

Organ wskazał także, iż niezależnie od prędkości i warunków panujących na drodze każdy dodatkowy zjazd, z uwagi na pełnione funkcje, stanowi dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Lokalizacja drugiego zjazdu w obszarze zatoki autobusowej spowodowałaby jeszcze większy wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na przedmiotowym odcinku drogi.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 268a w związku z art. 107 § 1 k.p.a., jak również art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu swojej skargi podniósł, iż działki nr 44/3 i 44/4 usytuowane są w terenie zabudowanym, na którym obowiązuje ograniczenie prędkości ruchu drogowego do 50 km/h. Stwierdził, że przed jego nieruchomością tylko z lewej strony drogi są usytuowane zjazdy do dwóch nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, z drugiej strony nieruchomości jest zjazd na nieruchomość rolną - pole uprawne. W jego ocenie, zjazd ten stwarza większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego niż zjazd do nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Wskazał nadto, że wskutek otwarcia obwodnicy Ostrowa Wielkopolskiego zmniejszyło się natężenie ruchu drogowego na odcinku drogi krajowej nr 11 w miejscowości Franklinów. Zarzucił także organowi, iż ten nie przeprowadził wizji lokalnej w terenie, jak również błąd w interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Franklinów. Wskazał także na brak w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji upoważnienia właściwego organu do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Sąd wskazał, iż z ustaleń organu administracyjnego wynika, że droga krajowa nr 11, na podstawie zarządzenia nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zaliczona została do klasy techniczno-użytkowej GP, jako droga główna ruchu przyspieszonego. Droga tej klasy zgodnie z przepisami prawa musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa. Cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia (poprzez ograniczenie ilości zjazdów), a tylko w drodze wyjątku, tj. gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, właściwy organ może wyrazić zgodę na naruszenie zasady bezpieczeństwa, poprzez zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy nie ma innej możliwości zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej, oraz z uwzględnieniem zapewnienia płynności ruchu i bezpieczeństwa użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki.

Sąd podzielił pogląd organu administracji, zgodnie z którym projektowany przez wnioskodawcę zjazd zmniejsza bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr 11, a co za tym idzie, uzasadniona jest odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Ponadto nie występują w sprawie żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem wniosku. Zauważyć należy, na co wskazał także organ, iż niezależnie od prędkości i warunków panujących na drodze każdy dodatkowy zjazd, z uwagi na pełnione funkcje, stanowi dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Sąd podzielił również stanowisko organu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, istnieje możliwość zapewnienia dojazdu z drogi krajowej nr 11 do nieruchomości składającej się z działek nr 44/3 i 44/4 za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr 11 do działki nr 44/7, i dalej po terenie działki nr 44/2, która stanowi również własność strony, po ustanowieniu potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z właścicielem działki nr 44/7 (tryb umowny), bądź w przypadku braku porozumienia, poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ewentualnie z drogi niższej kategorii, zlokalizowanej na terenie działki nr 203.

Sąd wskazał nadto, iż obowiązujący na terenie, na którym położone są działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski w części IV rozdziale 6 § 31 pkt 11) ustala dla drogi krajowej zakaz zwiększania ilości nowych zjazdów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. B., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów procesu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że lokalizacja zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 11 do działek nr 44/3 i 44/4 położonych we wsi Franklinów naruszy bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz naruszenie przepisów planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski zatwierdzonych uchwałą nr XXIX/253/2006 Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 5 maja 2006 r. poprzez całkowite pominięcie okoliczności, że na mapach geodezyjnych sporządzonych przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu zjazd, jest już naniesiony, przez co nie następuje zwiększenie ilości zjazdów, ponieważ zjazd ten już istnieje,

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o badanie natężenia ruchu we wsi Franklinów i wizję lokalną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie zastosował przepisy prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski (w części dotyczącej wsi Franklinów), przyjmując, że zgoda na lokalizację zjazdu będzie stanowiła zwiększenie ilości nowych zjazdów, co byłoby niezgodne z § 31 pkt 11 cytowanej wyżej uchwały Rady Gminy Ostrów Wielkopolski. W trakcie postępowania administracyjnego i w procesie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżący wykazał, że zarówno na mapach geodezyjnych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej sporządzonych przed uchwaleniem panu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski, jak również sporządzonych po uchwaleniu planu, zjazd, będący przedmiotem sprawy istnieje. Tak więc wydanie zgody na budowę tego zjazdu nie będzie stanowiło zwiększenia ilości zjazdów, czego zabrania cytowany wyżej plan zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. polega na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. W trakcie postępowania administracyjnego skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej, podnosił również w trakcie postępowania i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nastąpiło istotne zmniejszenie natężenia ruchu drogowego na drodze krajowej nr 11 we wsi Franklinów w związku z otwarciem pierwszego etapu obwodnicy miasta Ostrowa Wielkopolskiego (przed otwarciem obwodnicy cały ruch drogą krajową nr 11 odbywał się przez wieś Franklinów - wzdłuż działek skarżącego). W materiale dowodowym w sprawie i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie ustosunkował się do okoliczności zmniejszenia natężenia ruchu, nie przeprowadził badań natężenia ruchu przed otwarciem obwodnicy i po jej otwarciu, co stanowi, w ocenie skarżącego naruszenie art. 77 k.p.a. Uzasadniając decyzję Dyrektor Oddziału oparł się tylko na zgromadzonych dokumentach, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku w ogóle nie przeprowadził kontroli naruszenia przepisów postępowania przez organ administracyjny (w uzasadnieniu wyroku brak jest ustosunkowania się do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze), czym naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Powołany przez stronę skarżącą wśród podstaw kasacyjnych przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Art. 29 ust. 4 ustawy stanowi natomiast, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Warunki techniczne, o których mowa w powołanym przepisie zawarte są w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zwanego dalej rozporządzeniem. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci któregokolwiek z przepisów rozporządzenia.

Nie została w skardze kasacyjnej podważona także ocena sądu I instancji co do poczynionego przez organ administracji ustalenia, że droga krajowa nr 11 na odcinku przebiegającym przez wieś Franklinów należy do kategorii dróg krajowych klasy techniczno-użytkowej GP (droga główna ruchu przyspieszonego).

Tego rodzaju prawna klasyfikacja drogi pociąga za sobą określone przepisami rozporządzenia implikacje w zakresie możliwości budowy nowych zjazdów.

Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dopuszcza mianowicie na drodze klasy GP budowę zjazdu indywidualnego tylko w drodze wyjątku, tj. gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione, bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zatem jedynie brak innej możliwości dojazdu do nieruchomości lub brak uzasadniona, lub możliwości wykonania albo wykorzystania istniejącej drogi klasy D lub L mógłby być podstawą dla udzielenia, na zasadzie wyjątku zgody na budowę zjazdu. Tego rodzaju argumenty, zmierzające do wykazania, że wbrew ocenie sądu I instancji powyższe przesłanki w sprawie występują nie zostały w skardze kasacyjnej podniesione.

Nie jest uzasadniony także i zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie przez sąd I instancji zaniechania wyjaśnienia kwestii aktualnej intensywności ruchu na odcinku drogi, którego dotyczył wniosek. To, czy obecnie intensywność ruchu wzrosła, czy zmalała w stosunku do stanu poprzedniego pozostaje bez znaczenia, dopóki droga będąca drogą krajową, charakteryzowana jest oznaczeniem klasy GP, co z istoty swej determinuje wyjątkowy charakter dopuszczalnych zjazdów – uzależniony jedynie od wystąpienia przesłanek z powołanego wyżej przepisu §9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Formułując zarzut naruszenia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrów Wielkopolski zatwierdzonych uchwałą nr XXIX/253/2006 Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 5 maja 2006 r. poprzez pominięcie okoliczności, że na mapach geodezyjnych sporządzonych przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu zjazd, jest już naniesiony, przez co nie następuje zwiększenie ilości zjazdów, ponieważ zjazd ten już istnieje, skarżący zdaje się nie dostrzegać wewnętrznej sprzeczności swego stanowiska. Z jednej strony twierdzi bowiem, że zjazd istniał przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, zaś z drugiej strony domaga się zgody na wybudowanie zjazdu, co wskazuje na jego brak. Zapis planu o zakazie zwiększania ilości zjazdów z drogi krajowej odnosi się do ilości zjazdów istniejących faktycznie w dacie jego wejścia w życie. Sam fakt uwidocznienia zjazdu na mapach geodezyjnych nie świadczy bynajmniej o jego istnieniu. Skoro skarżący konsekwentnie domaga się wyrażenia przez właściwy organ zgody na budowę zjazdu, to uznać należy że zjazd ten nie istnieje i słuszny jest pogląd organu administracji i sądu I instancji, zgodnie z którym wyrażenie zgody na jego lokalizację naruszałoby zakaz zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Nie znajdując w powyższych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.