Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 86/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 67 § 1, 2 i 5, art. 73, art. 141 § 4, art. 183 § 2 pkt 5, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. Ltd. z siedzibą w L., S. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 553/15 w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza solidarnie od J. Ltd. z siedzibą w L. oraz S. S.A. w W. na rzecz O. S.A. z siedzibą w W. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 553/15 wydanym w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa odmówił O. S.A. z siedzibą w W. udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii ugody zawartej pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a firmą S. S.A., jej akcjonariuszami oraz B. Ltd., J. Ltd. JS i D. Ltd. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i prywatność osób fizycznych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezes Prokuratorii utrzymał swoją decyzję w mocy, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014, poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.) i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003, Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej: u.z.n.k.). W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem stron ugody jedynie informacje zawarte w komunikacie z dnia [...] sierpnia 2013 r. zamieszczonym na stronie internetowej Ministra Administracji i Cyfryzacji można uznać za możliwe do podania do wiadomości publicznej bez naruszenia jej warunków. Podkreślił, że informacje, których udostępnienia domaga się wnioskodawca nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz, że zostały podjęte działania w celu zachowania ich w poufności, o czym świadczy m.in. treść postanowienia pkt 6.1. ugody. W ocenie organu tajemnicę przedsiębiorcy stanowią: wysokość roszczeń odszkodowawczych, numer postępowania arbitrażowego, ocena okoliczności sprawy przez strony, planowane działania oraz czynności podjęte w toku postępowania, informacje dotyczące toku negocjacji między stronami, szczegółowe postanowienia ugody, w tym zobowiązania stron co do podjęcia określonych działań, które mogą mieć wpływ na dalszy przebieg postępowania, dalsze zobowiązania stron podjęte w związku z ugodą, przesłanki wygaśnięcia ugody i zobowiązania stron podjęte w związku z ugodą, oświadczenia i zapewnienia stron ugody i uzgodnienia dotyczące poufności ugody. Organ podniósł również, iż informacje zawarte w ugodzie, posiadają wartość gospodarczą. Dodatkowo podkreślił, że ugoda zawiera fragmenty, które nie mogą być udostępnione z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych wynikającą z ustawy o ochronie danych osobowych, która stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p.

Skargę na tę decyzję złożyła O. S.A. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie art. 4 i 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 14 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji dotyczącej wydatkowania środków publicznych; art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5a ustawy o finansach publicznych przez uznanie, że nie podlegają udostępnieniu informacje o wydatkach środków publicznych, a zawarcie ugody ma istotne konsekwencje finansowe dla budżetu i majątku Skarbu Państwa; art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez błędne uznanie żądanych informacji za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa; a także art. 7 § 1 k.p.a. oraz 16 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 1 i 3 u.d.i.p. przez brak wszechstronnej oceny zastrzeżonych informacji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki, uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, uchylił ją na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwala na poznanie toku rozumowania organu i motywów rozstrzygnięcia. Sąd zaznaczył, że organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący do problematyki elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, tj. do wskazanej w treści art. 11 ust. 4 u.z.n.k. materii wartości gospodarczej posiadanej przez żądane informacje mimo, że podnosił jej istnienie. Przedstawił jedynie wykładnię pojęcia "wartość gospodarcza", nie odniósł jednak tej definicji do elementów, które wyszczególnił jako elementy tajemnicy przedsiębiorcy. W szczególności nie omówił każdego z powyższych elementów. Stąd w ocenie Sądu nie jest wiadomym, w czym organ dokładnie upatrywał wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy.

Zdaniem Sądu I instancji koniecznym jest w uzasadnieniu decyzji odniesienie się do zanonimizowanych treści, choć oczywiście w zakresie, który nie doprowadzi do ich ujawnienia. W przeciwnym wypadku dochodzi bowiem do sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, tj. do uzasadnienia decyzji w sposób teoretyczny. Bez szczegółowego wyjaśnienia przez organ tego, jak wskazane w decyzji treści, uznane za tajemnicę przedsiębiorcy, przekładają się na pojęcie wartości gospodarczej, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę.

Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdził, że uczestnik postępowania J. S. był prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy, na której wydano wyrok w sprawie. Wskazał, że skoro uczestnik ustalił w trakcie postępowania administracyjnego konkretny adres do doręczeń i nie zmodyfikował go, ani nie odwołał oświadczenia o ustaleniu adresu do doręczeń, to dokonywanie dalszych doręczeń na ten adres było uzasadnione i nie pozbawiało go prawa do skutecznej obrony jego interesów.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła spółka J. Ltd. z siedzibą w L. ([...]), zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015, poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i pozwalało na poznanie toku rozumowania organu i motywów podjętego rozstrzygnięcia, zaś - ze względu na poufny charakter informacji będących podstawą wydania decyzji - nie było możliwe dalsze rozwinięcie jej uzasadnienia bez ryzyka ujawnienia informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej wskazano, że konkretyzacja elementów, na które Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nastąpiła poprzez wymienienie informacji zawartych w ugodzie, wypełniających definicję tajemnicy przedsiębiorcy, w tym m.in. posiadających wartość gospodarczą. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki nie było możliwe dalsze uszczegółowienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym odniesienie się przez organ w większym zakresie do poszczególnych elementów ugody w kontekście ich wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy. W praktyce takie działanie organu mogłoby bowiem skutkować ujawnieniem informacji, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia. Podkreślono, że Sąd I instancji nie podjął próby wskazania, jak organ powinien odnieść się do treści niejawnej bez jej zdradzania.

Skargę kasacyjną od zapadłego w sprawie wyroku złożyła również spółka S. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła nieważność postępowania w związku z naruszeniem przez Sąd I instancji:

1) art. 67 § 1 i 2, art. 69, art. 65 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 131 § 2 k.p.c. w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (Dz. U. z 190, poz. 1277 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia oraz art. 72 § 2 w zw. z art. 299 § 1 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie J. S. jako uczestnikowi postępowania przed Sądem I instancji pisma sądowego zawierającego odpis skargi, jak i pism sądowych zawierających odpisy pozostałych pism procesowych oraz zawiadomień o terminach rozpraw na właściwy adres miejsca zamieszkania, mimo że adres ten był Sądowi znany oraz spowodowanie, że pisma te były odbierane przez osoby fizyczne, które nie zostały ustanowione pełnomocnikami, ani nie zostały upoważnione do odbioru pism w imieniu tego uczestnika w postępowaniu przed Sądem I instancji;

2) art. 67 § 1, i 5, art. 72 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.) w zw. z § 7 ust. 1 zarządzenia nr 14 Prezesa NSA z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych w zw. z art. 299 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że pisma sądowe, w tym zawierające zawiadomienia o terminach rozpraw oraz odpisy pism procesowych, w postępowaniu przed Sądem I instancji zostały doręczone J. S., pomimo tego, że były wysyłane na niewłaściwy adres zamieszkania i odbierane przez osoby fizyczne, których uczestnik nie ustanawiał pełnomocnikami, ani nie udzielał im upoważnienia do odbioru pism w jego imieniu w postępowaniu przed Sądem I instancji;

3) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz. U. 1993, Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: konwencja) w zw. z art. 299 § 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przed Sądem I instancji i wydanie wyroku, pomimo tego, że J. S. - jako uczestnik postępowania na prawach strony - nie został poinformowany o terminach rozpraw i nie zostały mu doręczone odpis skargi oraz odpisy pozostałych pism procesowych składanych w sprawie, co stanowiło naruszenie prawa do sądu przysługującego J. S.;

4) art. 67 § 1 p.p.s.a., art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 konwencji poprzez niewysłanie przez Sąd I instancji do J. S. pisma sądowego zawierającego odpis pisma procesowego skarżącej pod nazwą: "Replika na odpowiedź S. S.A. na skargę [...] z dnia 6 marca 2015 r. (...)" z dnia 12 kwietnia 2016 r.

Powyższe naruszenia skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej tym, że J. S. - jako osoba fizyczna będąca uczestnikiem postępowania - nie wiedział o wszczęciu postępowania przed Sądem I instancji, nie znał treści skargi i pozostałych pism procesowych oraz zawiadomień o terminach rozpraw, w tym o terminie rozprawy z dnia 6 września 2016 r. poprzedzającej wydanie wyroku i w konsekwencji pozbawiony został możności obrony swoich praw.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku:

a) znaczenia terminu "tajemnica przedsiębiorcy" - jako wskazanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, którą wskazał organ w decyzji, tj. - wobec wskazania na str. 6 uzasadnienia wyroku, że: "Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej" - niewyjaśnienie przez Sąd I instancji:

- kiedy termin "tajemnica przedsiębiorcy" rozumiany jest szerzej niż termin "tajemnica przedsiębiorstwa";

- w czym wyraża się szersze rozumienie terminu "tajemnica przedsiębiorcy";

- jakie rozumienie terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy przyjąć dla oceny niniejszej sprawy, tzn. dla oceny zastosowania przez organ przepisu art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jako jednej z przesłanek wydania decyzji;

b) analizy prawnej drugiej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, jaką organ wskazał w decyzji, tj. "prywatność osoby fizycznej", pomimo tego, że przesłanka ta została w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazana jako samodzielna przesłanka, w oparciu o którą odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić;

- co uniemożliwia przeprowadzenie przez NSA kontroli prawidłowości wyroku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 u.z.n.k. polegające na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uchylił decyzję, pomimo tego, że odpowiadała prawu, co wykazał organ w jej uzasadnieniu, w tym w zakresie występowania w sprawie przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej, tj.: "tajemnicy przedsiębiorcy" oraz "ochrony prywatności osoby fizycznej";

3) "art. 145 § 1 lit. c)" p.p.s.a. (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)) w zw. z art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 70 § 2 w zw. z art. 6 oraz art. 109 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uchylającego decyzję, pomimo występowania oczywistych przesłanek odroczenia rozprawy z dnia 6 września 2016 r. polegających na niedoręczeniu przez Sąd I instancji J. S. - jako uczestnikowi postępowania na prawach strony - na właściwy adres do doręczeń skargi O. S.A. z siedzibą w W., co skutkowało tym, że Sąd I instancji naruszył ciążący na nim obowiązek przewidziany w art. 70 § 2 p.p.s.a.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do wykazania występowania "tajemnicy przedsiębiorcy" jako jednej z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., organ był zobowiązany wykazać istnienie wartości gospodarczej informacji, pomimo tego, że do ustalenia występowania "tajemnicy przedsiębiorcy" nie jest wymagana przesłanka wartości gospodarczej;

2) art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do oceny występowania przesłanki "tajemnica przedsiębiorcy" , o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uzasadniającej wydanie decyzji odmownej, w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zastosowanie znajduje art. 11 ust. 4 u.z.n.k., pomimo tego, że u.d.i.p. w tej kwestii nie odsyła do u.z.n.k.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej w szczególności wskazano, że wszelkie pisma sądowe wysyłane do J. S. powinny być kierowane na adres w Wielkiej Brytanii, bowiem adres warszawski odnosił się tylko do postępowania administracyjnego przed organem. Podkreślono, że adres w Wielkiej Brytanii był Sądowi Wojewódzkiemu znany, gdyż znajdował się w aktach administracyjnych sprawy. Zaznaczono także, że w przypadku, gdy adresatem korespondencji w postępowaniu sądowym jest osoba fizyczna, to korespondencja ta nie może być odebrana przez upoważnionego pracownika. Z formularza potwierdzenia odbioru wynika zaś, że odpisy skargi oraz odpowiedzi na skargę skierowane do J. S. zostały odebrane przez A. K. jako "upoważnionego pracownika". Ponadto zwrócono uwagę, że zawiadomienie o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie skierowane do J. S. mimo, że zostało zwrócone z adnotacją "brak osoby upoważnionej do odbioru", zostało dołączone do akt sprawy. Sąd Wojewódzki nie wysłał tego zawiadomienia ponownie.

Pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. S. S.A. z siedzibą w W. uzupełniła wniesioną skargę kasacyjną o dodatkową argumentację.

Uczestnik postępowania J. S. wniósł o uwzględnienie skarg kasacyjnych, bowiem podziela zawarte w nich zarzuty.

O. SA wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, stojąc na stanowisku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, spowodowanego ogólnie rzecz ujmując niezawiadomieniem o terminach rozpraw uczestnika J. S. i niedoręczeniem mu pism procesowych w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie S. SA twierdzi, że Sąd doręczając zawiadomienia i pisma w trakcie postępowania sądowego nie powinien korzystać z adresu do doręczeń J. S. w Polsce tj. R. SA ul. M. [...] w W., który to adres uczestnik wyznaczył jedynie dla celów postępowania przed organem, co jakoby wynika bezpośrednio z treści pisma J. S. adresowanego do Wiceprezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia 16 grudnia 2013 r. Natomiast postępowanie sądowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Ponadto spółka ta zaznaczyła, że J. S. nie ustanawiał pełnomocników do doręczeń, wymagając, aby korespondencja była kierowana bezpośrednio do niego. Również pracownicy spółki R. nie byli uprawnieni do odbioru pism z Sądu. Zatem Sąd, doręczając J. S. pisma w trakcie postępowania sądowego, nie powinien korzystać z powyższego adresu do doręczeń. Winien za to wysyłać korespondencję na adres jego zamieszkania, tj. adres w L. - znany Sądowi, gdyż znajdował się w aktach administracyjnych sprawy.

Ocena opisanych wyżej wielu zarzutów, których uwzględnienie miałoby prowadzić do nieważności postępowania sądowego zależy od odpowiedzi na pytanie, czy Sąd był uprawniony do doręczania zawiadomień i pism procesowych na adres w Polsce, wskazany przez J. S. w postępowaniu administracyjnym tj. w jego piśmie adresowanym do Wiceprezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia 16 grudnia 2013 r. Przed odpowiedzią na to pytanie nie można pominąć tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 lipca 2017 r. odmówił przywrócenia terminu J. S. do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w niniejszej sprawie. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 października 2017 r. oddalił zażalenie J. S. na postanowienie z dnia 6 lipca 2017 r. Podstawą obu rozstrzygnięć było uznanie prawidłowości doręczenia J. S. zawiadomienia o rozprawie, na której wydano zaskarżony wyrok i uzasadnienia tego wyroku, na adres w Polsce tj. R. SA ul. M. [...] w W.. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.

Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zaistnienie skutków procesowych doręczenia pisma należy wiązać ze stworzeniem adresatowi możliwości zapoznania się z pismem procesowym, co odbywa się przez prawnie skuteczne doręczenie mu pisma. Adresatem pisma jest podmiot, do którego dane pismo jest kierowane. Jak stanowi art. 67 § 1 p.p.s.a. jeżeli stroną jest osoba fizyczna, doręczenia dokonuje się jej osobiście, a gdy nie ma ona zdolności procesowej - jej przedstawicielowi ustawowemu. Przy czym, co jest najistotniejsze w niniejszej sprawie, stosownie do treści art. 67 § 5 p.p.s.a., jeżeli ustanowiono pełnomocnika, lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym doręczenia należy dokonać tym osobom.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że J. S. był uczestnikiem postępowania administracyjnego i w takim charakterze występował również w postępowaniu sądowym. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy w stosunku do uczestnika postępowania J. S. Sąd dokonywał doręczeń na wskazany przez niego adres do doręczeń w Polsce, tj. "J. S. Adres do doręczeń: R. SA ul. M. [...] W.". W trakcie trwania postępowania administracyjnego uczestnik ten nie zmodyfikował oznaczenia przedmiotowego adresu. W związku z powyższym doręczenia pism procesowych przez Sąd – w tym zawiadomienia o rozprawie, również były dokonywane na ten adres – zgodnie z wolą samego uczestnika. Adres ten J. S. wskazał w piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r., które to pismo znajduje się w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy. Przesyłki kierowane na ten adres do J. S. tj. z dnia 31.07.2015 r., 12.11.2015 r., 9.03.2016 r. i 4.04.2016 r. były odbierane pod adresem wskazanym przez J. S., przy czym odbiór potwierdzali upoważnieni pracownicy spółki R. Natomiast zawiadomienie o drugim terminie rozprawy wysłane dnia 1.08.2016 r. wróciło z adnotacją "brak osoby upoważnionej do odbioru". Zważywszy zaś na to, że pierwsza przesyłka skierowana przez Sąd na ww. adres została odebrana przez adresata, prawidłowo późniejsze adnotacje doręczycieli na kopertach zwrotnych stały się podstawą do zastosowania fikcji prawnej doręczenia przewidzianej w art. 73 p.p.s.a., tzn. że doręczenie było skuteczne w tym znaczeniu, że pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia.

Jak to już wskazał Sąd pierwszej instancji przepisy dotyczące doręczeń mają charakter obligatoryjny. Jeżeli więc strona ustanowiła pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism, doręczenia stosownie do art. 67 § 5 p.p.s.a. należy dokonywać wyłącznie tym podmiotom. Żaden z tych podmiotów nie może skutecznie domagać się wysłania korespondencji wprost do strony. Osobą upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym może być praktycznie każdy, kto ma pełną zdolność do czynności prawnych. Najczęściej będzie to osoba fizyczna (por. postanowienie SN z 22 kwietnia 1998 r. I CKN 856/97 OSNC 1999, nr 1 poz. 4). Zarówno doktryna, jak i judykatura dopuszczają możliwość ustanawiania adresem dla doręczeń adresu osoby prawnej, a w każdym razie nie wykluczają takiej możliwości. Sam uczestnik przyznaje też, iż taki właśnie adres dla doręczeń ustanowił. Nie jest koniczne posiadanie przez odbierającego korespondencję pisemnego upoważnienia do dokonania tej czynności i okazanie go w chwili działania (por: postanowienia NSA z 29 czerwca 2011 r. II OZ 525/11 i z 9 lipca 2009 r. II FSK 1456/08). Wnioskując a contrario w odniesieniu do wyżej zaprezentowanych tez, uznać więc należało, że umocowanie osoby prawnej do odbioru pism adresowanych do osoby fizycznej, może być także dorozumiane. Skutki obydwu rodzajów doręczeń pozostają bowiem tożsame. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie musiał dysponować w niniejszej sprawie pełnomocnictwem sporządzonym przez J. S. w jakiejś szczególnej formie. Wystarczającym było jego oświadczenie o możliwości kierowania korespondencji na adres wskazanej osoby prawnej. Odnosząc się do twierdzeń, iż korespondencja kierowana na adres firmy R. S.A., winna być doręczana do rąk własnych uczestnika, to zdaniem Sądu kasacyjnego taki wymóg nie mógł zostać spełniony. Korespondencja kierowana do osoby prawnej, aby mogła być uznana za skutecznie doręczoną, winna być przyjęta przez osobę upoważnioną do działania w imieniu tej osoby prawnej lub osobę upoważnioną do takiego działania. Skutek prawny doręczenia pisma osobie prawnej, zgodnie z treścią art. 67 § 2 p.p.s.a., następuje w chwili doręczenia przesyłki w siedzibie osoby prawnej, do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism. Doręczenie następuje w dacie potwierdzenia przez tę osobę odbioru pisma. W realiach faktycznych niniejszej sprawy, omawiany zapis o doręczaniu korespondencji do rąk własnych J. S., może więc być rozumiany tylko w taki sposób, że firma R. S.A. zobowiązała się wobec J. S. do doręczania mu do rąk własnych kierowanej do niego na adres firmy korespondencji. Oczywistym przecież jest, że uczestnik nie mógł osobiście ingerować w sposób odbioru korespondencji przez spółkę prawa handlowego. Zatem należy uznać, że w sposób dorozumiany J. S. upoważnił do odbioru kierowanej do niego korespondencji pracowników spółki R. upoważnionych do odbioru pism.

W podsumowaniu jeszcze raz podkreślić trzeba, że pismo nadesłane przez J. S. w toku prowadzonego postępowania administracyjnego stanowiło wyraźne oświadczenie o wskazaniu adresu do doręczeń. Brak dokonanych w nim zastrzeżeń co do czasowej aktualności wskazanego adresu, usprawiedliwiał kierowanie przez Sąd na ten adres także przesyłek sądowych. J. S. nie przedstawił dowodów pozbawiających skuteczność doręczenia pism sądowych na adres wskazany w piśmie złożonym w toku postępowania administracyjnego. Oświadczenie, że nie ustanawiał pełnomocników do doręczeń, nie może pozbawić wiarygodności powyższego dowodu, w tym - przyjęcia domniemania doręczenia przesyłek. W konkluzji uznać należało, że wszelkie doręczenia dokonane przez Sąd na adres uczestnika w Polsce były prawnie skuteczne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 65 § 2, art. 67 § 1, 2 i 5, art. 69, art. 72 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 131 § 2 k.p.c. w zw. z § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym w zw. z art. 299 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z § 7 ust. 1 zarządzenia nr 14 Prezesa NSA z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych. Z powyższego wynika też, że J. S. miał możliwość zapoznania się z zawiadomieniami sądu i pismami przesyłanymi mu z sądu dlatego nie sposób uznać, że doszło do zarzucanego naruszenia jego prawa do sądu wynikającego z przepisów art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku.

Przyznać należy jedynie rację skarżącej kasacyjnie spółce S., że Sąd pierwszej instancji z uchybieniem art. 47 § 1 p.p.s.a. nie doręczył J. S. odpisu pisma procesowego skarżącej spółki O. SA pod nazwą "Replika na odpowiedź S. SA na skargę ...". Skarżąca S. SA nie wykazała jednak aby uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest to konieczne do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Zbyt daleko idące jest też twierdzenie S. SA, że niedoręczenie tego pisma jest pozbawieniem J. S. prawa do Sądu zagwarantowanego przepisami art. 67 § 1 p.p.s.a., art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 konwencji.

W rezultacie, brak było zatem podstaw do uznania, że doszło do pozbawienia J S. możności obrony swoich praw a tym samym nie było przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. do uznania, że zachodzi nieważność postępowania sądowego.

Z uwagi na to, że już wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu nieważności postępowania uznał, że Sąd pierwszej instancji zawiadomił J. S. o terminach rozpraw na prawidłowy adres, nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 70 § 2 w zw. z art. 6 oraz art. 109 p.p.s.a., bowiem brak było podstaw do odroczenia rozprawy w dniu 6 września 2016 r., po zamknięciu której Sąd wydał zaskarżony wyrok.

Z uwagi na to, że ocena podniesionych w obydwu skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należało w pierwszej kolejności odnieść się do tych drugich. Skarżąca kasacyjnie spółka S. zarzuciła błędną wykładnię przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 u.z.n.k., twierdząc, że do oceny przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 4 u.z.n.k., ponieważ u.d.i.p. nie odsyła do tego przepisu i w związku z tym do wykazania występowania tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wymagana przesłanka wartości gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

Z aktualnego dominującego orzecznictwa NSA wynika, że wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 u.z.n.k. zaprezentowana przez skarżącą spółkę S. nie jest już akceptowana. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie S. SA, które w rzeczywistości sprowadzałoby się do tego, że dla uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wystarczyłoby, aby informacja ta stanowiła informację znaną jedynie określonemu kręgowi osób, związaną z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec której przedsiębiorca podjął wystarczające środki ochrony w celu zachowania jej poufności – a nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem, "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa." Pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" i "tajemnicy przedsiębiorcy" nie są w pełni tożsame, niemniej jednak przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt. I OSK 1522/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.". Z przepisów tych wynika zatem, jak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, że dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej, w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających zachować informację w poufności. Informacja ta musi mieć bowiem ponadto charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, gdyż wykładnia językowa art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą. Świadczy o tym brzmienie tego przepisu, w szczególności zwrot "inne informacje posiadające wartość gospodarczą". Gdyby zaś ustawodawca nie wiązał tajemnicy przedsiębiorcy z wartością gospodarczą informacji, wówczas przepis nie posługiwałby się słowem "inne". Słowo to natomiast wskazuje, że ustawodawca wyróżnia informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa z uwagi na ich walor z perspektywy wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy.

Powyższe zapatrywanie koresponduje z dotychczasowym dominującym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującym, że informacja, objęta manifestacją przedsiębiorcy, dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2347/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Rekapitulując, dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Nie jest więc możliwe do przyjęcia zapatrywanie, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie spółką S., że ustalając, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, organ zobowiązany jest jedynie zbadać, czy informacja ta jest związana z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, czy jest znana jedynie określonemu kręgowi osób i czy przedsiębiorca podjął wobec niej wystarczające środki ochrony w celu zachowania jej poufności, a nie jest zobowiązany do weryfikacji, czy zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorcy informacja posiada określoną wartość dla przedsiębiorcy. Jak bowiem wyżej wskazano, aby można było uznać daną informację za tajemnicę przedsiębiorcy, musi mieć ona wartość gospodarczą, którą - w przypadku stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - musi wskazać w decyzji organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Skoro zatem nie jest tu wystarczające zastrzeżenie przedsiębiorcy o objęciu informacji poufnością, czyli spełnienie przesłanki formalnej, to w takiej sytuacji organ nie tylko może, ale jest zobowiązany uznać, że dana informacja nie jest tajemnicą przedsiębiorcy, gdy - mimo, że jest ona związana z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, znana jest jedynie określonemu kręgowi osób i wobec której przedsiębiorca podjął wystarczające środki ochrony w celu zachowania jej poufności – nie wykaże, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą. Przyjęcie braku wykazania w uzasadnieniu wydanej w niniejszej sprawie przez Prezesa Prokuratorii decyzji, że konkretne informacje, wchodzące w zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej, posiadały wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

Natomiast za zbyt daleko idący należy uznać pogląd, iż za informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, której udostępnienia organ może odmówić, uznana może być jedynie taka informacja, której ujawnienie spowodować może faktyczną, realną szkodę w interesach przedsiębiorcy. Informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy musi mieć bowiem - w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. - faktyczną, realną wartość gospodarczą, jednak niekonieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie prowadziłoby do konkretnej szkody w interesach przedsiębiorcy. Ryzyko to, dla odmówienia udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, może być bowiem choćby potencjalne. Skoro więc ustawodawca nie wprowadza normy, obejmującej tajemnicą przedsiębiorcy tylko informację, której udostępnienie bezpośrednio spowoduje konkretną szkodę w interesach przedsiębiorcy, to taka zawężająca wykładnia normy, wynikającej z przywołanych przepisów, nie jest prawidłowa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. dokonana przez Sąd pierwszej instancji koresponduje z tu przedstawioną przez NSA. przy tym, z punktu widzenia zarzutów postawionych przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, najistotniejsza jest tu, zachodząca zbieżność pomiędzy stanowiskami tych Sądów, co do konieczności wykazania wartości gospodarczej żądanej informacji przy odmowie jej udostępnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zatem Sąd pierwszej instancji nie naruszył tych przepisów.

Naczelny Sąd administracyjny, przyznaje że nieprecyzyjny i nie dość jasny wywód Sądu dotyczący możliwości ograniczenia udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, może budzić wątpliwości co do ostatecznego stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jednak dogłębna analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy organ zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi "tajemnicę przedsiębiorstwa", jest oczywistą omyłką. W następnym zdaniu Sąd bowiem wskazuje już prawidłowo, że istotą sporu była kwestia odmowy udostępnienia informacji z uwagi na objęcie jej tajemnicą "przedsiębiorcy". Następnie Sąd pierwszej instancji powołał się na przepis art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i doszedł do prawidłowej konstatacji, że wobec braku definicji tajemnicy przedsiębiorcy w u.d.i.p. należy posiłkować się definicją tajemnicy przedsiębiorstwa zawartą w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Sąd wskazał też na relacje tajemnicy przedsiębiorcy do tajemnicy przedsiębiorstwa. Po czym Sąd przedstawił stanowisko doktryny i orzecznictwa oraz opierając się na tych poglądach, wyprowadził własne stanowiskowo co do rozumienia tajemnicy przedsiębiorcy. W szczególności ze względu na później sformułowany zarzut nieodniesienia się przez organ do wartości gospodarczej informacji, jako jednego z wymaganych elementów tajemnicy przedsiębiorcy, Sąd szczegółowo zdefiniował pojęcie wartości gospodarczej. W konsekwencji pewne mankamenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, związane z precyzyjnością zdefiniowania pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, w kontekście wyżej przedstawionej przez NSA wykładni tego pojęcia, nie miały wpływu na wynik sprawy. Uchybienia te nie uniemożliwiły kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za bezskuteczny. Przy czym należy tu wyjaśnić, że kwestie związane z tym, kiedy termin "tajemnica przedsiębiorcy" rozumiany jest szerzej niż termin "tajemnica przedsiębiorstwa", w czym wyraża się szersze rozumienie terminu "tajemnica przedsiębiorcy", jakie rozumienie terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy przyjąć dla oceny niniejszej sprawy, nie są związane z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz z wykładnią i zastosowaniem prawa materialnego. Zatem kwestie te nie mogą usprawiedliwiać naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodzić należy się także ze skarżącą spółką S., że Sąd uchylając zaskarżoną decyzję powinien był odnieść się też do drugiej przesłanki odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Przy czym o ile należy tu podzielić pogląd, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., to ze względów podanych poniżej nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego wskazanej w art. 176 § 1 Konstytucji RP. Należy bowiem zauważyć, że przesłanka odmowy związana z ochroną danych osób fizycznych, dotyczy ograniczenia dostępu tylko do znikomej części ugody. W zasadzie kwestia ta nie jest przedmiotem sporu, w szczególności ograniczenie to nie było dotychczas kwestionowane przez wnioskodawcę O. SA. Zatem uchybienie to również nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, który byłby taki sam. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, także to uchybienie, nie uniemożliwiło kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Zatem i ten zarzut należy uznać za bezskuteczny, bowiem stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazanie istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej przy stwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się także z zarzutami podniesionymi przez obydwie skarżące kasacyjnie spółki tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało wszystkie obligatoryjne elementy i pozwalało na poznanie toku rozumowania organu i motywów podjętego rozstrzygnięcia, w tym w zakresie występowania w sprawie przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej (tajemnicy przedsiębiorcy i ochrony prywatności osoby fizycznej), zaś - ze względu na poufny charakter informacji będących podstawą wydania decyzji - nie było możliwe dalsze rozwinięcie jej uzasadnienia bez ryzyka ujawnienia informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po dokonaniu wykładni przepisów prawa materialnego, wskazał, że organ uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej zobowiązany jest wykazać, że informacja ta ma wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, tj. udowodnić istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawić swoją wyczerpującą argumentację. Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie spełnia tych wymogów. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela to stanowisko. Za Sądem pierwszej instancji należy bowiem powtórzyć, że Prezes Prokuratorii skupił się w zaskarżonej decyzji wyłącznie na kwestii nieujawnienia spornych informacji do wiadomości publicznej i na kwestii zastrzeżenia ich poufności przez strony ugody. Nie odniósł się zaś w sposób wyczerpujący do problematyki elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, tj. do materii wartości gospodarczej posiadanej przez żądane informacje mimo, że podnosił jej istnienie. Przedstawił jedynie wykładnię pojęcia "wartość gospodarcza", z którą co do zasady należy się zgodzić. Organ nie odniósł jednak tej definicji do elementów, które wyszczególnił jako elementy tajemnicy przedsiębiorcy. W szczególności nie omówił każdego z powyższych elementów. Stąd, nie jest więc wiadomym, w czym organ dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy. Powyższe sprawia, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwalał bowiem Sądowi na poznanie toku rozumowania organu i motywów spornego rozstrzygnięcia. Koniecznym jest w decyzji odniesienie się do zanonimizowanych treści, choć oczywiście w zakresie, który nie doprowadzi do ujawnienia ich treści. W przeciwnym wypadku dochodzi bowiem do uzasadnienia decyzji w sposób teoretyczny. Bez szczegółowego wyjaśnienia przez organ tego, jak wskazane w decyzji treści, uznane za tajemnicę przedsiębiorcy, przekładają się na pojęcie wartości gospodarczej, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę. To zaś prowadzi do jednej konkluzji, a mianowicie, że nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego do przepisów prawa, dokonanej przez organ.

Należy też dodać, że nawet pobieżna analiza nie nazbyt obszernego, jak na przedmiot niniejszej sprawy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, potwierdza, że stanowisko Sądu pierwszej instancji zasługuje na akceptację. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ przyjmując wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., która co do zasady nie obejmowała konieczności wykazania wartości gospodarczej żądanej informacji publicznej, zasadniczo skupił się tylko na ograniczonej argumentacji związanej z wykazaniem tak rozumianej tajemnicy przedsiębiorcy. Niejako z ostrożności procesowej w połowie przedostatniej strony zaskarżonej decyzji, organ wskazał, że "Niewątpliwie należy również uznać, że informacje zawarte w Ugodzie posiadają wartość gospodarczą". Po czym po przedstawieniu wykładni pojęcia "wartości gospodarczej", swoje stanowisko uzasadnił tylko jednym zdaniem podając, że: "Do tego typu informacji z pewnością można zaliczyć w szczególności zobowiązania, planowane działania stron Ugody, informacje dotyczące negocjacji oraz wysokość roszczeń odszkodowawczych.".

Skarżąca S. SA uzasadniając powyższy zarzut, obszernie przedstawiła nietrafną wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy i stanowisko organu, który jednak jak już wskazano wyżej, tylko niezwykle lakonicznie odnosi się do wartości gospodarczej żądanej informacji. Skarżąca ta przedstawia też argumentację mającą przemawiać za tym, że zanonimizowane informacje zawarte w ugodzie posiadają wartość gospodarczą. Przypomnieć zatem należy, że to do organu odmawiającego udostępnienia żądanej ugody, należy wykazanie wartości gospodarczej zawartych w niej informacji. Ta okoliczność była przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd. Nie można także zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie spółką J., że organ w sposób wystarczający zindywidualizował poszczególne elementy ugody jako posiadające wartość gospodarczą. Jak już wyżej wskazano, wymienienie czterech elementów ugody jako posiadających wartość gospodarczą, bez podania stosownej argumentacji przemawiającej za takim stanowiskiem, bez wątpienia nie jest wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowej zaskarżonej decyzji. Wbrew tej skarżącej, jest możliwe dalsze uszczegółowienie uzasadnienia decyzji, w tym, jak wskazuje Sąd pierwszej instancji, do poszczególnych elementów ugody w kontekście wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy – bez ujawnienia tych informacji. Potwierdzeniem tej konstatacji są choćby znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu obszerne wywody w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 września 2015 r. o odmowie udostępnienia tej samej ugody i w wydanym na skutek kontroli tej decyzji bardzo obszernym wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 1900/15), w którym to postępowaniu uczestniczyły aktywnie skarżące kasacyjnie spółki S. SA i J. Ltd. Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji, skutkowałoby koniecznością rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie przez Sąd administracyjny w zastępstwie organu, co wykraczałoby poza uprawnienia sądów administracyjnych wynikające z art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne, ponieważ nie mają usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych solidarnie od skarżących kasacyjnie na rzecz O. SA, orzeczono na postawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.