Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 352/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 2, art. 3, art. 17 ust. 1
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 , art. 80, art. 107 par. 3;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 3 pkt 22, art. 6 ust. 1;
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1  art. 54 ust. 1, art. 2 pkt 10.
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 10 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu i nakazu wycofania z obrotu produktów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz A S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. z siedzibą w [...] (zwaną dalej też Spółką) – reprezentowaną przez adwokata B. T., była decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 10 maja 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...], orzekającą o: 1) zakazie wprowadzenia do obrotu, 2) nakazie wycofania z obrotu i 3) umorzeniu postępowania co do określonych produktów spożywczych, a także utrzymująca w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 7 stycznia 2016 r., nr [...], nieuwzględniające wniosku Spółki o wydanie przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny opinii dotyczącej bezpieczeństwa stosowania określonych składników w produktach będących przedmiotem postępowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniach od 1 do 9 lipca 2014 r. w magazynie suplementów diety prowadzonym przez Spółkę A w [...] przy ul. [...], z upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu, przeprowadzona została kontrola żywności.

W związku z dokonaną kontrolą, pismem z dnia 14 lipca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie: obciążenia opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne, zakazania wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu środków spożywczych zawierających w składzie nieautoryzowane składniki żywności "winpocetynę", "yohimbinę", "synefrynę" oraz zakazania wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu środków spożywczych będących przedmiotem pism Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wymienionych w protokole z kontroli. Ponadto, organ osobnym pismem z dnia 14 lipca 2014 r., wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień odnośnie ustaleń dokonanych podczas kontroli, tj. dotyczących kwalifikacji wprowadzonych do obrotu produktów, co do których stwierdzono, że zawierają w składzie "winpocetynę", johimbinę" i "synefrynę", a także co do produktów nie posiadających oznakowania w języku polskim oraz wyjaśnienie do której kategorii środków spożywczych należą. Kolejnym pismem z dnia 23 lipca 2014 r., na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 953/2009, organ wezwał natomiast Spółkę do przedstawienia lub wskazania ekspertyzy naukowej i danych potwierdzających, że zastosowanie substancji synefryny jest zgodne z ust. 1 ww. rozporządzenia. Odpowiedzi na wezwania strona udzieliła w pismach z dnia 4 i 19 sierpnia 2014 r.

W dniu 29 sierpnia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu wydał decyzję, która w trybie odwoławczym została uchylona przez Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu decyzją z dnia 21 listopada 2014 r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2015 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu umorzył postępowanie w części dotyczącej obciążenia opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne w dniach od 1 do 9 lipca 2014 r. Następnie, w dniach od 3 do 17 kwietnia 2015 r. w magazynie prowadzonym przez Spółkę organ dokonał kolejnej kontroli żywności.

W piśmie z dnia 25 kwietnia 2015 r. strona zgłosiła zastrzeżenia do ustaleń faktycznych przeprowadzonej kontroli i na potwierdzenie bezpieczeństwa stosowania substancji, których dotyczyły wątpliwości zgłaszane w toku kontroli, załączyła wydruki publikacji naukowych w języku angielskim.

Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. organ wezwał stronę do przesłania uwierzytelnionego tłumaczenia na język polski wszystkich opinii, dokumentów oraz badań przytaczanych w piśmie z dnia 25 kwietnia 2015 r., a dotyczących bezpieczeństwa stosowania synefryny, winpocetyny, świerzbowca właściwego i gugulsteronów oraz poparcia stosownymi dowodami w języku polskim stwierdzeń dotyczących właściwości odżywczych lub fizjologicznych wyciągów z gorzkiej pomarańczy, barwinka pospolitego zawierającego winpocetynę oraz guggulsteronów.

Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r., odpowiadając na wezwanie organu, Spółka wystąpiła o wskazanie podstawy prawnej zobowiązania do przedłożenia uwierzytelnionych tłumaczeń wyjaśniając, że są one przedmiotem praw autorskich.

W skierowanym do strony piśmie z dnia 30 czerwca 2015 r., jako podstawę prawną zobowiązania organ wskazał art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o języku polskim. W odpowiedzi, pismem z dnia 10 lipca 2015 r., strona wyjaśniła, że art. 11 ustawy o języku polskim wyłącza stosownie przepisów art. 5 – 10 tej ustawy w stosunku do obcojęzycznych czasopism i książek oraz twórczości naukowej i artystycznej, a tego właśnie rodzaju opracowania zostały przedłożone.

W dniu 30 lipca 2015 r. organ pierwszej instancji zakończył postępowanie wydaniem decyzji rozstrzygającej o zakazie wprowadzenia do obrotu 9 środków spożywczych i umorzeniu postępowania co do kolejnych 12-tu. Na skutek odwołania Spółki decyzja ta została uchylona decyzją Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 23 października 2015 r. i sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Prowadząc ponownie postępowanie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu wydał upoważnienie do dokonania w magazynie Spółki kolejnej kontroli żywności, która została przeprowadzona w dniach od 17 do 20 listopada 2015 r. Następnie, pismem z dnia 26 listopada 2015 r. organ zwrócił się do strony o przesłanie, przytaczanych podczas kontroli, opinii i dokumentów dotyczących synefryny, winpocetyny, świerzbowca właściwego i johimbiny oraz poparcie stosowanymi dowodami stwierdzeń dotyczących barwinka pospolitego zawierającego winpocetynę. Wskazał, że dokumenty te należy przesłać wraz z uwierzytelnionym tłumaczeniem na język polski, zgodnie z art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o języku polskim.

Pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. Spółka zgłosiła zastrzeżenia do ustaleń faktycznych dokonanych podczas kontroli kwestionując stwierdzenie, że nie posiada informacji lub dokumentów potwierdzających bezpieczeństwo stosowania poszczególnych składników wymienionych na str. 2-11 protokołu kontroli. Wskazała, że w toku postępowania prowadzonego od maja 2014 r. przedstawiła szereg takich dokumentów i informacji. Wywodziła też, że wszystkie produkty objęte postępowaniem, wbrew temu co stwierdzono w protokole kontroli, spełniają wymagania określone w przepisach Działu II ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a także wymagania rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności.

Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. organ poinformował stronę o odrzuceniu w całości zastrzeżeń zgłoszonych przez nią do ustaleń kontroli.

W piśmie z dnia 19 grudnia 2015 r. Spółka wystąpiła do organu z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z opinii Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny, dotyczącej bezpieczeństwa stosowania składników wymienionych w piśmie z dnia 26 listopada 2015 r. w produktach objętych postępowaniem.

W dniu 7 stycznia 2016 r. organ wydał postanowienie odmawiające uwzględnienia ww. wniosku strony. Ponadto, osobnymi pismami z tego samego dnia zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz o wszczęciu z urzędu dnia 31 grudnia 2015 r. postępowania w sprawie obciążenia opłatą za czynności kontrolne przeprowadzone w dniach od 17 do 20 listopada 2015 r.

Decyzją z dnia 19 lutego 2016 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu oznaczając poszczególne produkty (przez np. wskazanie producenta, nr partii, czy daty minimalnej trwałości) orzekł o:

- zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety pn.: "[...]" zawierającego w składzie guggulsterony Z&E, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami Rozporządzenia (WE) Nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności;

- nakazie wycofania z obrotu suplementu diety pn.: "[...]" zawierającego w składzie guggulsterony Z&E i

- zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety pn.: "[...]" zawierającego w składzie b-fenyloetyloaminę, Tyraminę, hordeninę i syntetyczne guggulsterony Z&E, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami Rozporządzenia (WE) Nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności;

- nakazie wycofania z obrotu suplementu diety pn.: "[...]" zawierającego w składzie b-fenyloetyloaminę, Tyraminę, hordeninę i syntetyczne guggulsterony Z&E;

- zakazie wprowadzania do obrotu suplementu diety pn.: [...] zawierającego w dziennej porcji synefrynę w ilości 20,8 mg;

- nakazie wycofanie z obrotu suplementu diety pn.: "[...] o smaku lemon i orange, zawierającego w dziennej porcji synefrynę w ilości 20,8 mg;

- zakazie wprowadzania do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pn.: "[...]", zawierającego w składzie L-jabłczan-L-cytruliny oraz N-Acetyl-L-tyrozynę;

- nakazie wycofania z obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pn.: "[...]'', zawierającego w składzie L-jabłczan-L-cytruliny oraz N-Acetyl-L-tyrozynę;

- zakazie wprowadzania do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pn.: "[...]", zawierającego w składzie winpocetynę;

- zakazie wprowadzania do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców pn.: "[...]", zawierającego w składzie świerzbiec właściwy (Mucuna pruriens) ekstrakt z nasion (60% L-dopa).

Ponadto orzekł też o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, co do 19 innych produktów pn.: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]"[...], "[...]", "[...]", a także o umorzeniu postępowania w sprawie obciążenia opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne w dniach od 17 do 20 listopada 2015 r.

Jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, art. 54 ust. 1 i 2 lit. b i c rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE. L. 165, poz.1), art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a.; art. 8 w związku z art. 3 ust. 2, art. 3 ust. 3 pkt. 17, art. 6 ust. 1 i art. 121 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U z 2015 poz. 594, z późn. zm.), dalej jako ustawa; art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE. L. 31, poz.1), art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz. U. UE. L. 43, poz. 1) oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 953/2009 z dnia 13 października 2009 r. w sprawie substancji, które mogą być dodawane w szczególnych celach odżywczych do środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (Dz. Urz. UE. L. 269 poz. 9). W obszernym uzasadnieniu decyzji, powołując się na ustalenia kontroli przeprowadzonej w magazynie Spółki w dniach od 17 do 20 listopada 2015 r., organ wskazał na produkty wycofane przez stronę z obrotu, wprowadzone przez nią do obrotu środki spożywcze oraz produkty znajdujące się w ofercie sklepu internetowego strony, co do których przedstawiciel zakładu poinformował, że będą znajdowały się w sprzedaży. Mając na uwadze te ustalenia uznał, że wskazane środki spożywcze, wprowadzane do obrotu naruszają przepisy Rozporządzenia (WE) nr 258/97 oraz wymagania określone w art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 953/2009, co z kolei wskazuje, że doszło do naruszenia art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Mając na uwadze, że strona zakwestionowała zaistnienie naruszeń wyjaśniał, iż Spółka pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. oraz 4 stycznia 2016 r. została zawiadomiona przez Głównego Inspektora Sanitarnego, o tym, że składniki suplementu diety [...], zawierają w składzie b-fenyloetyloaminę, Tyraminę, hordeninę syntetyczną guggulsterony Z&E, co do których nie jest znana ich historia stosowania w żywieniu ludzi w Państwach Członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 2015 r. i że w takim przypadku przed wprowadzeniem do obrotu żywności zawierającej w składzie powyższe składniki konieczne jest przeprowadzenie postępowania określonego w rozporządzeniu nr 258/97. Podniósł, że Spółka od czasu otrzymania wskazanych pism nie podjęła żadnych działań dotyczących kwestionowanych składników zgłaszanych produktów, co wskazuje, że wprowadzając je do obrotu nie kieruje się przesłankami spełnienia obowiązujących wymagań prawa żywnościowego, a to narusza przepisy rozporządzenia nr 178/2002. W odniesieniu do wskazanej przez stronę okoliczności uchylenia rozporządzenia nr 953/2009 z dniem 20 lipca 2015 r., na mocy art. 20 ust. 4 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylającego dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009, organ wyjaśnił, że rozporządzenie nr 609/2013 obowiązuje od dnia 20 lipca 2016 r., z wyjątkiem art. 11, 16, 18 i 19, które obowiązują od dnia 19 lipca 2013 r. i art. 15 oraz załącznika do niniejszego rozporządzenia, które obowiązują od daty zastosowania aktów delegowanych, o których mowa w art. 11 ust. 1., wobec czego wskazany przez stronę art. 20 ust 4 powyższego rozporządzenia w dniu kontroli, jak również w dniu wydania decyzji jest obowiązujący. W kwestii wniosku dowodowego strony, o którym orzeczono postanowieniem z dnia 7 stycznia 2016 r. zauważył, że na podstawie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 953/2009, do przedłożenia ekspertyzy naukowej i danych potwierdzających bezpieczeństwo produktów, zobowiązany jest importer. Dlatego to strona, jako importer środków spożywczych zawierających w składzie synefrynę, winpocetynę, johimbinę oraz świerzbowiec właściwy, które później wprowadzane są do obrotu, zobowiązana jest do przedstawienia stosownej dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo stosowania wskazanych składników. Dokonując analizy treści przestawionych przez stronę publikacji, jako dowodów potwierdzających bezpieczeństwo stosowania tyraminy, hordeiny oraz johimbiny organ stwierdził, że artykuły te nie potwierdzają bezpieczeństwa stosowania wskazanych składników. Następnie wyjaśnił, że wydając decyzję oparł się na ustaleniach z urzędowej kontroli żywności przeprowadzonej w dniach od 17 do 20 listopada 2015 r. – uznając za udowodnione ustalenia kontroli, co do których strona wypowiedziała się w piśmie z dnia 4 grudnia 2015 r., informacjach z rejestru produktów objętych obowiązkiem powiadomienia o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu - prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, wytycznych EFSA dotyczących oceny substancji pochodzenia botanicznego (botanicals), dostępnych w polskiej wersji językowej na stronie internetowej GIS (http://gis.gov.pl/zywnosc/polski-punkt-koordynacyjny-efsa), informacjach zawartych we wskazanym rejestrze i na stronie internetowej GIS, a także na pismach Głównego Inspektora Sanitarnego przesyłanych do strony w związku ze zgłoszeniem suplementów diety lub też środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego w trybie art. 29 ust. 1 ustawy oraz na informacjach zamieszczonych pod adresem sklepu internetowego prowadzonego przez stronę. Powołując przepisy prawa organ wskazał na definicję kontroli urzędowej zawartą w rozporządzeniu nr 882/2004, swoją właściwość do wykonania kontroli urzędowej wynikającą z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy, art. 3 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 3 ust. 3 pkt 22 i pkt 54 ustawy, jako stanowiące podstawę ustalenia, że Spółka jest podmiotem działającym na rynku spożywczym odpowiedzialnym za spełnienie wymogów prawa żywnościowego, a także na art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002 i art. 3 ust. 3 pkt 24 ustawy, który definiuje pojęcie prawo żywnościowe. Dalej stwierdził, że jedną z nadrzędnych zasad dotyczących żywności jest zasada określona w art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, zgodnie z którą żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. Przywołał też art. 14 ust. 7 tego rozporządzenia odnoszący się do uznania żywności za bezpieczną. Biorąc pod uwagę art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 wskazał, że na podmiotach działających na rynku spożywczym spoczywa obowiązek zapewnienia, aby nie został na rynek wprowadzany żaden niebezpieczny środek spożywczy. Dlatego też to do obowiązków podmiotu prowadzącego działalność na rynku spożywczym należy udokumentowanie, że żywność wprowadzona do obrotu przez przedsiębiorstwo będące pod jego kontrolą, jest bezpieczna. Nieuprawnione jest przy tym przyjmowanie założenia, że żywność jest bezpieczna tak długo, jak nie zostanie wykazane, iż stanowi zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy organem właściwym do zapewnienia przeprowadzenia postępowania dotyczącego wstępnej oceny naukowej oraz sporządzenia wstępnego sprawozdania odnośnie do nowej żywności wprowadzanej do obrotu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia nr 258/97 oraz do przyjmowania od Komisji Europejskiej wstępnych sprawozdań przygotowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, a także do zgłaszania uwag i uzasadnionych sprzeciwów do takich sprawozdań jest Główny Inspektor Sanitarny. Z przepisów art. 121 ust. 1 i ust. 2 ustawy bezsprzecznie wynika natomiast obowiązek przeprowadzenia postępowania określonego w rozporządzeniu nr 258/97 w przypadku, kiedy podmiot działający na rynku spożywczym nie przedstawi stosownej dokumentacji potwierdzającej historię spożycia żywności zawierającej w składzie ww. składniki b-fenyloetyloaminę, tyraminę, hordenina syntetyczne guggulsterony Z&E oraz określającej w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. Spółka, pomimo wezwania przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie przedstawiła stosownej dokumentacji potwierdzającej historię stosowania, co nakazywało przeprowadzenie stosownego postępowania. W przypadku wykrycia przez właściwy organ podczas urzędowej kontroli żywności niezgodności z prawem żywnościowym zobligowany jest on, zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004, do podjęcia działań zapewniających, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Katalog działań, które właściwy organ podejmuje wymieniony jest w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, a rozstrzygnięcie niniejszej decyzji mieści się w tym katalogu. Organ wskazał, że podczas podejmowania decyzji uwzględnił zarówno rodzaj niezgodności, jak i poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności i na tej podstawie orzekł o zakazie wprowadzania do obrotu oraz nakazał wycofanie z obrotu określonych środków spożywczych. Stwierdził też organ, że środki te wprowadzane są do obrotu z naruszeniem art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy, art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 953/2009 i art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97. Stosownie do wyrażonej oceny organ wyjaśnił, że naruszenia w tym zakresie dotyczyły odpowiednio wprowadzenia do obrotu:

- suplementu diety pn.: "[...]", zawierającego w składzie b-fenyloetyloaminę, Tyraminę, hordeninę, syntetyczne guggulsterony Z&E oraz suplementu diety pn.: "[...]", zawierającego w składzie syntetyczne guggulsterony Z&E, bez przeprowadzenia procedury określonej w art. 4, art. 6, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 258/97;

- środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pn.: "[...]", zwierającego w składzie winpocetynę, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, albowiem winpocetyna nie jest składnikiem dopuszczonym do stosowania w żywności i wprowadzając wymieniony środek spożywczy do obrotu strona winna była zapewnić, aby spełniał on wymagania określone w przepisach prawa żywnościowego. Była bowiem powiadomiona przez Głównego Inspektora Sanitarnego, że związek winpocetyna nie może być stosowany w żywności ze względu na swoje właściwości, a zatem była w posiadaniu informacji, że stosowanie tego składnika jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego i powinna podjąć odpowiednie kroki mające na celu spełnienie obowiązków wynikających z art. 14 ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002;

- środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pn.: "[...]", zwierającego w składzie świerzbowiec właściwy (Mucuna pruviens) ekstrakt z nasion (60% L-dopa), co stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, gdyż zgodnie z informacjami opublikowanymi przez Głównego Inspektora Sanitarnego w rejestrze produktów objętych obowiązkiem powiadomienia o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu, świerzbowiec właściwy nie jest składnikiem dopuszczonym do stosowania w żywności, a strona nie dopełniła obowiązku wynikającego ze wskazanej regulacji. W zakresie tego naruszenia organ wywodził, że brak stosownych dokumentów oraz brak udokumentowania spełnienia wymagań przez środki spożywcze nie pozwala na stwierdzenie, że spełniają one wymagania i mogą być wprowadzane do obrotu. Sam fakt, że podmiot prowadzący działalność na rynku spożywczym zakupił dany produkt od innego podmiotu prowadzącego działalność na terenie innego lub tego samego Państwa Członkowskiego, nie zwalania natomiast z obowiązku przestrzegania przepisów prawa żywnościowego oraz z odpowiedzialności za wprowadzane do obrotu środki spożywcze;

- środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, "[...]", zawierającego w składzie L-jabłczan-L-cytruliny oraz N-Acetyl-L-tyrozynę, co stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy, albowiem wskazane związki choć należą do kategorii aminokwasów, to jednak nie są wymienione w załączniku do rozporządzenia nr 953/2009, a wobec tego zawierający je środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego nie spełnia wymagań określonych w art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia i jako taki nie może być wprowadzany do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

- suplementu diety [...], zawierającego w składzie synefrynę w ilości 20,8 mg w dziennej porcji, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 , przez brak dopełnienia określonego w nim obowiązku, w związku ze stwierdzeniem podczas urzędowej kontroli, że strona nie posiada dokumentów potwierdzających bezpieczeństwo stosowania składnika ekstrakt Citrus Aurantium 130 mg (8% naturalnej synefryny), tj. zawierającego synefrynę w ilości 20,8 mg.

W zakresie umorzenia postępowania co do części produktów organ wyjaśnił kolejno, że:

- postępowanie w stosunku do suplementów diety pn.: "[...]", "[...]", "[...]"[...], "[...]" oraz środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajających zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pn.: "[...]", "[...]", prowadzone było z uwagi na wprowadzenie ich do obrotu bez oznakowania w języku polskim. Decyzją z dnia dniu 21 listopada 2014 r. Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł jednak, że sposób oznakowania produktów, polegający na dołączaniu etykiet produktu do przesyłek, nie narusza obowiązujących przepisów i wobec tego co do tych produktów postępowanie należało umorzyć;

- postępowanie związane z wprowadzeniem do obrotu środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajających zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pn. "[...]", "[...]" i "[...]" oraz suplementu diety pn. "[...]" umorzono ze względu na wycofanie ich przez stronę z oferty i fakt, że w chwili obecnej nie są wprowadzane do obrotu;

- z uwagi na stwierdzenie zmiany kwalifikacji środka spożywczego należało umorzyć postępowanie dotyczące środków spożywczych pn. "[...]" i "[...]", co do których dokonano zmiany kwalifikacji: w odniesieniu do pierwszego z nich ze środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, na suplement diety i odwrotnie co do drugiego z nich;

- postępowanie wszczęte w stosunku do suplementu diety "[...]" umorzono z uwagi na ustalenie, iż zastosowana w tym suplemencie diety forma chemiczna witaminy B2 jest prawidłowa, a ostatnia kontrola potwierdziła, że etykieta produktu zawiera właściwą formę chemiczną tej witaminy;

- postępowanie wszczęte w stosunku do suplementu diety pn.: "[...]", umorzono z uwagi na ustalenie podczas ostatniej kontroli, że przedmiotowy produkt jest sprzedawany z dołączaną etykietą i zawiera formy chemiczne witamin wymienione w załączniku Nr 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U z 2014 r. poz. 453, z późn. zm.);

- postępowanie w stosunku do suplementu diety "[...]" umorzono z uwagi na ustalenie, że na skutek zmiany dawki, w chwili obecnej w dziennej dawce tego suplementu diety zawarte jest 20 mg synefryny;

- postępowanie dotyczące suplementu diety "[...]", umorzono z uwagi na to, że ostatnia przeprowadzona kontrola wykazała, iż zmieniono dawkę i w chwili obecnej w dziennej dawce powyższego suplementu zawarte jest 13,33 mg synefryny.

Nadto organ wyjaśnił, że podczas kontroli w dniach od 17 do 20 listopada 2015 r. przedstawiciel Spółki okazał sporządzone i opracowane przez stronę, na podstawie oryginalnych etykiet producentów, etykiety w języku polskim dołączane do produktów. Produkty wprowadzane do obrotu pod tą samą nazwą zawierają w składzie te same substancje i związki dodane w celach odżywczych bądź fizjologicznych, stąd zasadnym jest, aby przy podejmowaniu decyzji dotyczących kwestionowanych środków spożywczych dokonywać ich jednolitej oceny. Nałożenie zakazu wprowadzania do obrotu środków spożywczych, co do których stwierdzono, że w ich składzie zawarte są nieautoryzowane lub też niedozwolone związki w odniesieniu tylko do niektórych produktów, wskazanych nr partii, podczas kiedy wszystkie te produkty posiadają ten sam skład i zawierają te same składniki, byłoby nieracjonalne i mogłoby stanowić podstawę do kwestionowania tak skonstruowanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie nałożenie nakazu wycofania z obrotu produktu lub środka spożywczego bez wskazania nr partii i/lub daty minimalnej trwałości mogłoby prowadzić do sytuacji, w której strona zobowiązana byłaby do wycofania z obrotu wszystkich środków spożywczych oznakowanych wskazanymi nr partii i/lub datą minimalnej trwałości, bez względu na fakt, czy te środki spożywcze wprowadzała do obrotu, czy też nie. Dlatego, przy formułowaniu nakazów wskazano wyraźnie jakie nałożono obowiązki na podmiot i których środków spożywczych one dotyczą. W końcowej części uzasadnienia, przedstawiając ocenę co do przyczyn umorzenia postępowania w sprawie obciążenia opłatą za czynności kontrolne organ wskazał na art. 36 ust. 1 i 3a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412) oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy i wydane na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłaty za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. z 2009 r., Nr 78, poz. 656). Odnosząc się do wskazanego rozporządzenia stwierdził, że brak jest przepisów wykonawczych ustalających wysokość opat za czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności, w przypadku stwierdzenia naruszenia przez środki spożywcze wymagań zdrowotnych innych niż wskazane w rozporządzeniu i wobec tego w sprawie nie jest możliwe ustalenie wysokości opłaty.

W odwołaniu Spółka zakwestionowała powyższą decyzję w części rozstrzygającej o zakazie wprowadzenia do obrotu i nakazie wycofania z obrotu produktów pn. "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" zarzucając naruszenie:

1) art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez ich zastosowanie pomimo braku podstaw do przyjęcia, że którykolwiek z produktów wskazanych w zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań określonych w Dziale II tej ustawy lub w jakichkolwiek innych przepisach;

2) art. 6-10, art. 61 § 4 oraz art. 81 K.p.a., polegające przede wszystkim na:

- nieprawidłowym zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, dokonanym jedynie pismem z dnia 14 lipca 2014 r., które ogólnikowo wskazywało przedmiot postępowania i nie wskazywało przepisów prawa materialnego, w oparciu o które organ zamierzał prowadzić postępowanie, przez co pozbawiono stronę możliwości czynnego uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu;

- konsekwentnym nieudzielaniu stronie informacji na temat toczącego się postępowania;

- "odrzucaniu" bez wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej i faktycznej, wyjaśnień strony składanych wtoku postępowania, m.in. zawartych w piśmie z dnia 4 grudnia 2015 r.;

3) art. 81 K.p.a. wskutek przyjęcia, że "okoliczność faktyczna, co do której strona się wypowiedziała należy uznać za udowodnioną" (str. 9 uzasadnienia) i dokonania na tej podstawie ustaleń faktycznych, choć art. 81 K.p.a. warunkuje możliwość uznania za udowodnioną okoliczność co do której wypowiedziała się strona;

4) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, w szczególności:

- uznania guggulsteronów Z&E, b-fenyloetyloaminy, tyraminy, hordeniny, winpocetyny oraz synefryny, za składniki nowej żywność w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 258/97, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia tej oceny i analizy sprawy, która dotyczyłaby konkretnych produktów, a nie każdej postaci wskazanych substancji, bez wskazania do której z kategorii składników nowej żywności z art. 1 ust. 2 rozporządzenia 258/97 zostały zaliczone;

- uznania związków chemicznych L-jabłczanu-L-cytruliny oraz N-Acetyl-L-tyrozyny za substancje należące do kategorii aminokwasów podanych w załączniku do rozporządzenia 953/2009, chociaż nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń faktycznych to uzasadniających;

- pominięcia znajdującej się w aktach opinii, opracowań naukowych i innych dokumentów, z których jednoznacznie wynika, że ww. substancje, tj. guggulsterony Z&E, b-fenyloetyloamina, tyramina, hordenina, winpocetyna oraz synefryna, są dodawane do żywności w Unii Europejskiej od co najmniej kilkudziesięciu lat, co potwierdzają również załączone do odwołania dokumenty.

5) art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 przez uznanie gugulsteronów Z&E, b-fenyloetyloaminy, tyraminy, hordeniny, winpocetyny oraz synefryny, za składniki nowej żywności, pomimo niezaliczenia wskazanych substancji do którejkolwiek z kategorii określonych w tej regulacji.

6) art. 1 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 258/97 przez przyjęcie, że strona zobowiązana jest zainicjować procedurę mającą na celu ustalenie czy dany rodzaj żywności lub składników żywności mieści się w zakresie obowiązywania art. 1 ust. 2 rozporządzenia 258/97, chociaż w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wprost wskazuje się, że na przedsiębiorcy nie spoczywa obowiązek wszczęcia procedury ustanowionej w art. 13 rozporządzenia nr 258/97 (tak wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 stycznia 2009 r. sprawa C-383/07).

7) przepisów rozporządzenia nr 953/2009 przez ich zastosowanie pomimo nieobowiązywania wskazanego rozporządzenia już od 20 lipca 2015 r.

8) art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 przez jego zastosowanie pomimo niestwierdzenia, aby strona jako podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze nie zapewniła zgodności dystrybuowanych produktów z jakimikolwiek wymogami prawa żywnościowego.

9) art. 138 § 2 K.p.a. przez całkowite pominięcie wskazań Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zawartych w decyzji z dnia 23 października 2015 r., co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających zakazanie wprowadzania do obrotu produktów zawierających substancje nasuwające wątpliwości organu, a w szczególności uznanie ich za składniki nowej żywności w rozumieniu rozporządzenia nr 258/97.

Na podstawie art. 142 K.p.a. Spółka zaskarżyła też w odwołaniu postanowienie organu z dnia 7 stycznia 2016 r., oddalające jej wniosek dotyczący wystąpienia o opinię. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazała między innymi na to, że wprowadzanie do obrotów produktów pod nazwami "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" poprzedzało powiadomienie Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze ich wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy. W powiadomieniu zakwalifikowano poszczególne produkty jako środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, lub suplementy diety, należące odpowiednio do grup wymienionych w art. 24 ust. 2 pkt 5 oraz art. 27 ust. 1 ustawy. Do dnia złożenia odwołania strona nie otrzymała żadnej informacji o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 maja 2016 r. Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz wydane przez ten organ postanowienie z dnia 7 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że strona naruszyła przepis art. 6 ust. 1 ustawy w związku z wprowadzaniem do obrotu środków spożywczych niezgodnie z przepisami, tj:

- suplementu diety pn. "[...]" " zawierającego w składzie guggulsterony Z&E i suplementu diety pn. "[...]" zawierającego w składzie b-fenyloetyloaminę, tyraminę hordeninę i syntetyczne guggulsterony Z&E, bez przeprowadzenia procedury określonej przepisami rozporządzenia nr 258/97;

- suplementu diety pn. [...] zawierającego w składzie synefrynę w ilości 20,8 mg w dziennej porcji, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, gdyż jak Spółka nie posiada dokumentów potwierdzających bezpieczeństwo stosowania składnika ekstrakt Citrus Aurantium 130mg (8% naturalnej synefryny), zawierającego synefrynę w ilości 20,8 mg, podczas gdy według Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) podaż p-synefryny z naturalnych źródeł występujących w codziennej diecie wynosi przeciętnie 20mg/dobę, a w większych dawkach może stanowić zagrożenie dla zdrowia;

- środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pn. "[...]" zawierającego w składzie L-jabłczan-L-cytruliny oraz N-Acetyl-L-tyrozynę, co stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy, gdyż związki te nie są wymienione w załączniku do rozporządzenia nr 953/2009;

- środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pn. "[...]" zawierającego w składzie winpocetynę, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, gdyż wg. wiedzy uzyskanej przez organ pierwszej instancji winpocetyna nie jest składnikiem dopuszczonym do stosowania w żywności, o czym strona była powiadomiona przez Głównego Inspektora Sanitarnego;

- środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pn. "[...]" zawierającego w składzie świerzbowiec właściwy (Mucuna pruriens) ekstrakt z nasion (60% L-dopa), co stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, gdyż wg. wiedzy uzyskanej przez organ pierwszej instancji składnik ten nie jest dopuszczony do stosowania w żywności, a strona nie posiada dokumentów potwierdzających bezpieczeństwo stosowania tego składnika.

Wskazując na przepis art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 organ odwoławczy wyjaśnił, że podmiot działający na rynku spożywczym jest odpowiedzialny za opracowanie bezpiecznego systemu zaopatrywania w żywność oraz zapewnienia bezpieczeństwa dostarczanej żywności i ponosi odpowiedzialność prawną za zapewnienie zgodności danego produktu z wymaganiami prawa żywnościowego, a w szczególności za jego bezpieczeństwo. Odnosząc się do dokumentów przedłożonej wraz z odwołaniem stwierdził, że nie ma wśród niej materiałów dowodowych, do których złożenia strona została zobowiązana, a które świadczyłyby o bezpieczeństwie wprowadzanych do obrotu, wymienionych wcześniej produktów spożywczych. Zaznaczył przy tym, że winny być one przetłumaczone na język polski, gdyż bez tego organ nie ma podstaw do oceny, jaki charakter ma przedłożony materiał i czy ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. To strona jest zobowiązana do przedstawienia takich dokumentów i starania się o wydanie opinii jednostek naukowo-badawczych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, organ uznał, że skoro strona powzięła wiadomość o wszczęciu postępowania to umożliwiało jej to podjęcie stosownych działań. Stwierdził też, że organ pierwszej instancji umożliwił stronie czynne uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu, z czego strona korzystała składając pisma w grudniu 2015 r. Pomimo zawiadomienia jej o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o prawie wypowiedzenia się co do materiałów zgromadzonych w sprawie, nie skorzystała natomiast ze swych praw w tym zakresie. Oceniając załączony do odwołania dokument certyfikatu bezpieczeństwa produktu pn. "[...]" wystawiony przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego w [...], organ odwoławczy dostrzegł z kolei, że produkt ten został w [...] zgłoszony jako suplement żywnościowy, podczas gdy odwołująca Spółka dystrybuuje go jako środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców. Stosownie do tego stwierdził, że ww. produkty spożywcze należą do dwóch różnych kategorii środków spożywczych, do których odnoszą się inne akty prawne, w związku z czym trudno uznać przedłożony certyfikat za dowód uprawniający do dystrybucji środka spożywczego pn. "[...]". Badając z kolei zakwestionowane przez stronę w odwołaniu postanowienie, na podstawie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 stwierdził, że to podmiot działający na rynku spożywczym - importer zobowiązany jest do przedłożenia ekspertyzy naukowej i danych potwierdzających, że stosowanie substancji dodawanych w szczególnych celach odżywczych prowadzi do produkcji bezpiecznych produktów. Na stronie ciąży zatem obowiązek przedstawienia stosownej dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo stosowania jako składników: synefryny, winpocetyny i świerzbowca właściwego. Skierowany do organu wniosek stanowił natomiast próbę przerzucenia ciężaru dowodu na organ prowadzący postępowanie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję, Spółka podniosła zarzuty:

1) naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 140 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., polegającego na dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, co w szczególności dotyczyło:

- uznania guggulsteronów Z&E, (b-fenyloetyloaminy, tyraminy oraz hordeiny) za składniki nowej żywność w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 258/97, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia dla zakwalifikowania tych substancji do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia;

- zaliczenia L-jabłczanu-L-cytruliny oraz N-acetylu-L-tyrozyny do kategorii aminokwasów, minerałów lub witamin, określonych w załączniku do rozporządzenia nr 953/2009, pomimo nieustalenia kategorii, do której poszczególne substancje zostały zaliczone;

- uznania za fakty powszechnie znane, niewymagające dowodu, treści dostępnych na stronie internetowej http://rejestr.gis.gov.pl i dokonania na ich podstawie ustaleń faktycznych, bez przeprowadzania jakichkolwiek czynności wyjaśniających i przytaczania jakiegokolwiek uzasadnienia, chociaż informacje udostępniane na wskazanej stronie internetowej nie mają mocy urzędowej;

- dokonania samodzielnie ustaleń faktycznych wymagających wiadomości specjalnych z zakresu bezpieczeństwa stosowania poszczególnych składników żywności i nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony w tym zakresie;

2) naruszenia art. 11 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. Nr 90, poz. 999 ze zm., dalej "u.j.p."), przez przyjęcie, że art. 5-10 tej ustawy nie dotyczą jedynie postępowań administracyjnych dotyczących obcojęzycznych czasopism i książek (art. 11 pkt 2) oraz twórczości naukowej i artystycznej (art. 11 pkt 5), chociaż i z przywołanego przepisu wynika wprost, że art. 5-10 tej ustawy nie stosuje się do obcojęzycznych czasopism i książek oraz twórczości naukowej i artystycznej, bez względu na przedmiot postępowania;

3) naruszenia art. 2 ust. 1 rozporządzenia 953/2009 przez jego zastosowanie, pomimo nieustalenia aby L-jabłczan-L-cytruliny oraz N-acetyl-L-tyrozyna należały do którejkolwiek z kategorii substancji wymienionych w załączniku do tego rozporządzenia;

4) naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że strona była zobowiązana do przedstawienia opinii jednostki naukowej, chociaż w stosunku do strony nie zostało nawet wszczęte postępowanie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy;

5) naruszenia art. 6 ust. 1 lub ust. 2 oraz art. 8 ustawy przez ich zastosowanie, chociaż brak jest podstaw do przyjęcia, że którykolwiek z produktów wskazanych w zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań określonych w Dziale II ustawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazała, że wprowadzanie do obrotów produktów, których dotyczyło postępowanie, poprzedzone zostało powiadomieniem Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze ich wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy. W powiadomieniu zakwalifikowano poszczególne produkty jako środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, lub suplementy diety, należące odpowiednio do grup wymienionych w art. 24 ust. 2 pkt 5 oraz art. 27 ust. 1 ustawy. Do dnia wniesienia skargi Spółka nie otrzymała informacji o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wywodziła, że w sprawie nie zostały ustalone istotne okoliczności dotyczące kwalifikacji produktów objętych zakazami i nakazami decyzji, ustalenia organów były dowolne, dokonane z pominięciem przedłożonych przez stronę dokumentów i bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego, w tym co do uzyskania wiadomości specjalnych w drodze dowodu z opinii, jak również dokonane zostały z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia nr 953/2009 r. uchylonego z dniem 20 lipca 2015 r. Na zakończenie skarżąca podniosła również, że produkty, których dotyczy zaskarżona decyzja, znajdują się w ofercie sklepów na całym świecie od wielu lat i brak jest jakichkolwiek dowodów, że ich prawidłowe stosowanie może być szkodliwe dla zdrowia. Pomimo przeprowadzenia postępowania, organ nie wskazał na jakiekolwiek naukowo pewne źródło, mogące choćby uprawdopodobnić szkodliwość wskazanych produktów. Zaskarżona decyzja w sposób istotny ogranicza natomiast konkurencyjność Spółki, ponieważ dotyczy produktów, które w dalszym ciągu są sprzedawane przez inne podmioty konkurencyjne. To z kolei skutkuje rażącym naruszeniem konstytucyjnego prawa do równego traktowania przez władzę publiczną. Zaskarżona decyzja tworzy bowiem nierówne warunki dla konkurencji, bezpośrednio wpływając na funkcjonowanie Spółki na rynku właściwym.

Odpowiadając na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że zarzuty Spółki nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa, ani w zgromadzonym materiale dowodowym, a organ pierwszej instancji podjął decyzję w oparciu o wszystkie dostępne przepisy i materiały, w zgodzie z aktualną wiedzą oraz stanem prawnym i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jaki zdołał uzyskać od strony. W kontekście zarzutu dotyczącego naruszenia rozporządzenia nr 258/97 powołał art. 121 ust. 1 ustawy i wyjaśnił, że dostępne dane w kwestii bezpieczeństwa stosowania jako składników żywności guggulsteronów Z&E, b-fenyloetyloaminy, tyraminy i hordeniny jednoznacznie wskazują, że ich bezpieczeństwo dla środków spożywczych nie zostało udowodnione. Jednocześnie, strona w czasie trwania całego postępowania nie przedstawiła wymaganych dokumentów potwierdzających historię ich spożycia w środkach spożywczych przed 15 maja 1997 r.

Pismem z dnia 29 grudnia 2016 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe uzasadnienie skargi, rozszerzając je o argumentację odnoszącą się do wyroku TSUE z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt C-448/14, dotyczącego wykładni art. 1 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 258/97, jako pozostającego - w ocenie strony skarżącej w ścisłym związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazując na zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit. c - f rozporządzenia nr 258/97 wywodziła, że powołanie się przez organ na art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej i brak zakwalifikowania składnika żywności (jak podała strona: siarczanu agmatyny) do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97, także w świetle wskazanego wyroku TSUE nie spełnia wymogu przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i związane jest z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej nią w mocy, wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej określoną w art. 7 K.p.a., organy administracji w toku prowadzonego przez nie postępowania, zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności związana jest ona z art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 K.p.a., zgodnie z którym cały materiał dowodowy powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się również m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Istota zasady przekonywania sprowadza się z kolei do wyjaśnienia stronie podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji. Nabiera ona szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, kiedy to organy powinny odnieść się również do twierdzeń strony, wskazywanych przez nią jako istotne.

W zakresie praktycznej realizacji zasad z art. 8 i art. 11 K.p.a. doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ w sprawie oceny. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na gruncie tej regulacji w orzecznictwie oraz doktrynie sformułowano wiele tez co do prawidłowości uzasadnienia decyzji. W niniejszej sprawie stwierdzić w tym zakresie należy, że niewątpliwie uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Organ administracji powinien przy tym rozważyć w uzasadnieniu podnoszone przez stronę argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Uzasadnienie powinno wskazywać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, która to konkretyzacja sprowadza się do ustalenia normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie, okoliczności istotnych z punktu widzenia tej normy, subsumcji faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowego ustalenia następstw prawnych tego faktu. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza natomiast uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji, zwłaszcza jeśli jest to związane z brakiem ustalenia, rozważania, czy też poddania ocenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia (por. M. Dyl, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hauser i M. Wierzbowski,, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015 r., str. 554-556, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1923/13 i wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że wskazane powyżej przepisy znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego, powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić, na podstawie materiału dowodowego, okoliczności faktyczne w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 525/13 i z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie dokonując kontroli legalności podjętych decyzji Sąd stwierdził, że uzasadnienia, zarówno zaskarżonej decyzji odwoławczej, jak i decyzji organu pierwszej instancji, pomimo ich obszerności nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie służącym realizacji zasad wynikających z art. 8 i art. 11 K.p.a. Naruszają zatem wskazane przepisy, w tym także w związku z naruszeniem przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wszystkie te naruszenia w ocenie Sądu są przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając tę ocenę dostrzec w pierwszej kolejności trzeba, że rozstrzygnięcia w sprawie dotyczyły wprowadzenia do obrotu przez skarżącą Spółkę, produktów stanowiących żywność (środki spożywcze), w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE.L. 31 poz.1, z póżn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem nr 178/2002. W sprawie zastosowanie znajdowały zatem przepisy tego rozporządzenia, jak również regulacje ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594, z późn. zm.), nadal zwanej ustawą, która zgodnie z art. 1 ust. 1 określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 178/2002. Ustalenia stanowiące podstawę oceny organów dokonane zostały na podstawie wyników kontroli, do której przeprowadzenia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zostały upoważnione na mocy art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy i do której zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE.L. 165 poz. 1) zwanego dalej rozporządzeniem nr 882/2004. Stosownie też do art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b i c. tego rozporządzenia orzeczono w sprawie o zakazie wprowadzenia do obrotu oraz nakazie wycofania z obrotu środków spożywczych. Wskazać należy, iż przepisy te dopuszczają orzeczenie takich środków, w sytuacji wykrycia przez właściwy organ niezgodności, w celu zapewnienia zastosowania przez podmiot gospodarczy środków zaradczych. Niezgodnością w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 882/2004 jest natomiast niezgodność z prawem paszowym i żywnościowym oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Prawo żywnościowe, zgodnie z art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002, do którego odesłanie znajduje się w art. 3 ust. 3 pkt 24 ustawy, oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych.

Niewątpliwie, skarżąca Spółka, jako sprzedawca produktów żywnościowych, jest na gruncie ustawy podmiotem działającym na rynku spożywczym, przez który zgodnie z definicją ustaloną w art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002, do której odsyła art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy, rozumie się osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Przedsiębiorstwo spożywcze, zwane na gruncie ustawy zakładem (art. 3 ust. 3 pkt 54), oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły zatem, że strona skarżąca jako podmiot działający na rynku spożywczym, jest odpowiedzialna za spełnienie wymogów prawa żywnościowego, w którym to zakresie dokonana została ocena, a następnie wydano kontrolowane decyzje.

Jak wynika z treści rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, jego zakresem objęte były 24 produkty, przy czym dotyczyło ono umorzenia postępowania co do 18 produktów oraz orzeczenia o nakazie wycofania z obrotu 4 z nich i zakazie wprowadzenia do obrotu 6 środków spożywczych. Od razu zauważyć przyjdzie, że rozpoznając sprawę i orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie ocenił kwestii umorzenia postępowania co do 18 produktów. W tym zakresie nie wypowiedział się też, co do okoliczności uzasadniających uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, ani też nie odniósł się do oceny organu pierwszej instancji dokonanej w tym zakresie. To oznacza, że nie rozpoznał wszystkich kwestii, które były przedmiotem utrzymanego przez niego w mocy rozstrzygnięcia. Tym samym nie rozpoznał sprawy w całości, w granicach wyznaczonych przez organ pierwszej instancji i w związku z tym w istotny sposób naruszył wskazane wcześniej przepisy postępowania administracyjnego, a także zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy zobowiązany był bowiem rozpoznać sprawę merytorycznie na nowo w jej całokształcie, co związane było z koniecznością dokonania oceny w granicach całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ocena ta powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zauważyć przyjdzie nadto, że wprawdzie rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie było kwestionowane w odwołaniu, niemniej jednak nie zwalniało to organu odwoławczego z ponownego rozpoznania sprawy w całości i przedstawienia w uzasadnieniu decyzji stanowiska w tym zakresie także w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Odstąpienie od obowiązku dokonania oceny co do rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania naruszało przepisy art. 7, art. 8, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny w odniesieniu do zasadniczego sporu, tj. w zakresie orzeczonych decyzją organu pierwszej instancji nakazów i zakazów, Sąd stwierdził natomiast, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego nie zawierają uzasadnienia, z którego wynikałoby, że ustalenia oraz ocena zostały dokonane na podstawie dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego oraz wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, a więc uzasadnienia spełniającego wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. i realizującego zasady z art. 8 i art. 11 K.p.a. Z przedstawionej przez organy oceny nie wynika bowiem w jasny i jednoznaczny sposób, aby w postępowaniu dokonano takich ustaleń, które uzasadniałyby nałożenie orzeczonych zakazów wprowadzenia do obrotu i nakazów wycofania z obrotu środków spożywczych.

W odniesieniu do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji zauważyć przyjdzie, że choć jest ono bardzo obszerne, to mimo to jest niespójne, pozbawione jednoznacznej i jasnej oceny co do naruszenia przez stronę skarżącą obowiązków wynikających z określonych przepisów prawa - w związku z wprowadzeniem do obrotu środków spożywczych. Nie określa ono wprost na czym konkretnie obowiązki te mają polegać i w jaki sposób zostały naruszone. Dokonując oceny w tym zakresie organ w sposób pozbawiony logicznej konsekwencji w dokonywaniu analizy powołał jedynie przepisy zawierające ogólne normy i nie przyporządkował naruszenia konkretnego przepisu prawa do określonego środka spożywczego oraz nie wskazał w jaki sposób został on naruszony. Inaczej mówiąc organ nie dokonał jednoznacznej i prawidłowej kwalifikacji prawnej, co do stwierdzonych niezgodności oraz wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego. Takiej prawidłowej kwalifikacji oraz wykładni brak jest również w decyzji odwoławczej. Organy w sposób aprioryczny przyjęły, bez jednoznacznego wykazania powiązania niezgodności z konkretnymi wymogami wynikającymi z przepisów prawa, wystąpienie niezgodności.

Dostrzec przyjdzie, że obok art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b i c rozporządzenia nr 882/2004, jako podstawę prawną nałożonych nakazów i zakazów w sentencji decyzji organ pierwszej instancji wskazał także art. 8 ustawy, który stanowi, że właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w drodze decyzji, zakazuje wprowadzania do obrotu lub nakazuje wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale. Z treści tego przepisu wynika zatem, że jego zastosowanie związane jest z brakiem spełnienia wymagań określonych dla środków spożywczych, konkretnie w Dziale II ustawy. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jak również uzasadnienia decyzji odwoławczej, nie wynika jednak jakie wymogi wynikające z Działu II ustawy skarżąca nie spełniła. Stwierdzając niezgodności z prawem żywnościowym organ odwoławczy uznał, że objęte nakazami i zakazami środki spożywcze zostały wprowadzone do obrotu z naruszeniem art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy, art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 953/2009 z dnia 13 października 2009 r. w sprawie substancji, które mogą być dodawane w szczególnych celach odżywczych do środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (Dz. U. UE.L. 269 poz. 9, z póżn. zm.) - zwanego nadal rozporządzeniem nr 953/2009 i art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97. Mając na uwadze uwzględnione w tym zakresie przepisy ustawy zauważyć przyjdzie, że art. 3 ust. 2 stanowi, iż produkty niespełniające wymagań prawa żywnościowego nie mogą być oznakowane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako żywność. Z jego treści wynika zatem jedynie ogólny obowiązek spełnienia wymagań żywnościowych i zakaz oznakowania i wprowadzenia do obrotu produktów, które nie spełniają takich wymagań. Regulacja ta nie określa konkretnych wymogów w zakresie prawa żywnościowego, których naruszenie uniemożliwia wprowadzenie produktu do obrotu. Aby zatem stwierdzić na podstawie tej regulacji, że nie zostały spełnione określone wymagania prawa żywnościowego organy obowiązane są wskazać konkretnie wymogi określone w przepisach prawa. Inaczej mówiąc, dla stwierdzenia naruszenia obowiązku wynikającego z tej regulacji konieczne jest powiązanie go z realizacją wymagań wynikających z innych przepisów prawa. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach Działu II ustawy wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku tej regulacji, podobnie jak w art. 8 ustawy, chodzi zatem o brak spełnienia konkretnych wymagań uregulowanych w Dziale II ustawy. Precyzując naruszenia przepisów prawa w związku z wprowadzeniem do obrotu przez skarżącą spółkę określonych produktów spożywczych organ pierwszej instancji wskazał, co następnie powtórzył w swej decyzji organ odwoławczy, że polegały one odpowiednio: co do suplementów diety pn. "[...]" i "[...]" na braku przeprowadzenia procedury z art. 4, art. 6, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 258/97, co do środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajających zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pn.: "[...]" i "[...]" oraz suplementu diety pn. "[...]" na naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 78/2002, zaś co do środka spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pn. "[...]" na braku spełnienia przez ten środek wymagań określonych w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 953/2009.

Stosownie do stwierdzonych naruszeń, dotyczących wymagań ustalonych w zakresie prawa żywnościowego, zauważyć należy, że w decyzjach obydwu instancji wskazano, że naruszenie dotyczące produktu pn. "[...]" stanowi naruszenie o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Nie wyjaśniono jednak, z którymi konkretnie wymaganiami określonymi w Dziale II ustawy jest ono związane, tj., które wymagania wynikające z tego działu zostały naruszone w związku z brakiem spełnienia przez ten środek wymagań określonych w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 953/2009. Co do powyższego, zauważyć trzeba, że spośród substancji należących do kategorii podanych w załączniku do ww. rozporządzenia tylko te wymienione w załączniku i zgodne, w razie potrzeby, z odpowiednimi specyfikacjami, mogą być dodawane w szczególnych celach odżywczych w produkcji środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego objętych dyrektywą 2009/39/WE. Podzielić tym samym należy stanowisko skarżącej, że dla stwierdzenia naruszenia wymogu wynikającego z tej regulacji konieczne jest ustalenie, do której z kategorii podanych w załączniku należy sporna substancja. W niniejszej sprawie, dokonanie przez organy oceny w zakresie stwierdzonego naruszenia wiązało się zatem z konieczności ustalenia, czy związki występujące w środku spożywczym pn. "[...]" należą do kategorii substancji wymienionych w załączniku. Organ pierwszej instancji wskazał, że należą one do kategorii aminokwasów, które nie zostały wymienione w załączniku rozporządzenia. Nie wyjaśnił jednak, na podstawie jakich ustaleń przyjął taką kwalifikację. Organ odwoławczy nie dokonał natomiast w tym zakresie żadnej kwalifikacji i także nie przedstawił wyjaśnień w tym zakresie, choć ocena dokonana przez organ pierwszej instancji w zakresie stwierdzonego naruszenia była przedmiotem zarzutu odwołania.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieobowiązywania stosowanego przez organy rozporządzenia stwierdzić trzeba, że nie mógł on być uwzględniony z uwagi na treść normy art. 22 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę (...), uchylającego m. in. (...) rozporządzenie Komisji (WE) nr 953/2009 (Dz.U.UE.L 2013.181.35). W przepisie tym wskazano bowiem, że akt ten obowiązuje od dnia 20 lipca 2016 r., a podane w nim wyjątki nie dotyczyły przedmiotu prowadzonego przez organ postępowania.

W odniesieniu do stwierdzonego naruszenia polegającego na braku przeprowadzenia procedury z art. 4, art. 6, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 258/97, w przypadku produktów pn. "[...]" i "[...]" podkreślić natomiast trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, jego regulacje dotyczą wprowadzania do obrotu we Wspólnocie żywności i składników żywności, które dotychczas nie były w znacznym stopniu wykorzystywane we Wspólnocie do spożycia przez ludzi, a które zaliczają się do jednej z określonych w nim kategorii. Stwierdzając naruszenie wskazanych przepisów tego rozporządzenia organy nie dokonały jednak kwalifikacji b-fenyloetyloaminy, tyraminy, hordeiny oraz syntetycznych guggulsteronów Z&E, jako należących do którejś z kategorii określonych w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 258/97, bez czego brak było podstaw do uznania, że regulacje tego aktu mogą znajdować zastosowanie do tych składników żywności. Nawiązując do wyroku TSUE z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt C-448/14, na który powoływała się strona skarżąca, dostrzec trzeba, że jednoznacznie potwierdzono w nim, że aby uznać daną żywność lub składniki żywności za nowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97, muszą one spełniać kumulatywnie dwa kryteria. Po pierwsze wymaga się, aby przed dniem 15 maja 1997 r., czyli datą wejścia w życie rozporządzenia, substancje te "nie były w znacznym stopniu" wykorzystywane do spożycia przez ludzi. Po drugie substancje te muszą należeć do jednej z kategorii określonych wyraźnie w art. 1 ust. 2 lit. c –f rozporządzenia. Zgodzić się trzeba, że wskazane rozporządzenie ma na celu nie tylko zapewnienie funkcjonowania rynku wewnętrznego nowej żywności, ale także ochronę zdrowia publicznego przed ryzykiem, jakie może ona stanowić. Niemniej jednak nie zwalnia to organów z obowiązku prawidłowego stosowania przepisów rozporządzenia i dokonywania na jego podstawie prawidłowej oceny, co w niniejszej sprawie sprowadzało się do konieczności dokonania ustaleń w zakresie zaliczenia wskazanych powyżej składników do jednej z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia. Takich ustaleń organy jednak nie poczyniły. Poza tym stwierdzając obowiązek przeprowadzenia procedury z art. 4, art. 6, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 258/97 i orzekając na tej podstawie zakaz wprowadzenia do obrotu suplementów diety pn. "[...]" i "[...]" do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97, organy nie wyjaśniły, na czym konkretnie polegają obowiązki w tym zakresie. W szczególności nie wyjaśniły obowiązków strony związanych z przeprowadzeniem tej procedury. Zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 258/97 osoba odpowiedzialna za wprowadzenie do obrotu we Wspólnocie (zwana "wnioskodawcą") składa wniosek do Państwa Członkowskiego, w którym produkt ma być wprowadzony do obrotu po raz pierwszy. Równocześnie kopię tego wniosku przesyła Komisji. Na gruncie ustawy, która - co należy podkreślić - określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 178/2002, uregulowana została natomiast procedura powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu produktu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (rozdział 8 Działu II). Zgodnie też z art. 92 ust. 1 ustawy Główny Inspektor Sanitarny jest organem właściwym do zapewnienia przeprowadzenia postępowania dotyczącego wstępnej oceny naukowej oraz sporządzenia wstępnego sprawozdania odnośnie do nowej żywności wprowadzanej do obrotu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia nr 258/97 oraz do przyjmowania od Komisji Europejskiej wstępnych sprawozdań przygotowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, a także do zgłaszania uwag i uzasadnionych sprzeciwów do takich sprawozdań. W niniejszej sprawie podejmując rozstrzygnięcie, w tym co do produktów pn. "[...]" i "[...]", organ pierwszej instancji wskazał, że oceny dokonał na podstawie ustaleń z urzędowej kontroli żywności przeprowadzonej w dniach od 17 do 20 listopada 2015 r., informacjach pochodzących z dostępnego pod adresem internetowym rejestru prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, wytycznych EFSA dotyczących oceny substancji pochodzenia botanicznego (botanicals) dostępnych w polskiej wersji językowej na stronie internetowej GIS, informacjach zawartych we wskazanym rejestrze i na stronie internetowej GIS, a także na pismach Głównego Inspektora Sanitarnego przesyłanych do strony w związku ze zgłoszeniem suplementów diety lub też środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego w trybie art. 29 ust. 1 ustawy oraz na informacjach zamieszczonych pod adresem sklepu internetowego prowadzonego przez stronę. Odnośnie kwalifikacji wskazanych produktów jako objętych regulacjami rozporządzenia nr 258/97 powołał się natomiast na skierowane do strony pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 grudnia 2014 r. i wyrażony w nim pogląd tego organu o konieczności przeprowadzenia postępowania określonego tym rozporządzeniem. Przywołał też treść art. 121 ust. 1 i ust. 2 ustawy wskazując, że strona pomimo wezwania przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie przedstawiła stosowanej dokumentacji potwierdzającej historię stosowania wymienionych składników i stwierdził istnienie obowiązku przeprowadzenia procedury z rozporządzenia nr 258/97. Zauważyć jednak trzeba, że ze zgromadzonych dowodów nie wynika, aby skarżąca była wzywana w trybie art. 121 ustawy do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej historię stosowania b-fenyloetyloaminy, tyraminy, hordeiny oraz syntetycznych guggulsteronów Z&E, w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r., czy to przez Głównego Inspektora Sanitarnego, czy też w ramach przedmiotowego postępowania. Nie została też wyjaśniona w decyzji kwestii powiadomienia przez stronę Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu produktów zawierających te składniki do obrotu, ewentualnego prowadzenia przez ten organ postępowania w trybie art. 30 ustawy, a także relacji pomiędzy tym postępowaniem i procedurą określoną w rozporządzeniu nr 258/97. Zauważyć można, że z prezentowanego w postępowaniu stanowiska Spółki można wysnuć wniosek, iż w jej ocenie sam fakt powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego jest wystarczający do wprowadzeniu produktu do obrotu, dlatego dla realizacji zasady wynikającej z art. 8 i art. 11 K.p.a. konieczne było wyjaśnienie w decyzji wskazanych kwestii. Zgodzić się należy z tym, że Spółka wprowadzając produkt do obrotu, stosownie do art. 121 ust. 1 ustawy, zobowiązana jest przedstawić dokumentację dotyczącą stosowania żywności i nie może przerzucać obowiązków w tym zakresie na organy inspekcji sanitarnej. Należy jednak podkreślić, że organy prowadząc postępowanie zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego. W niniejszej sprawie przyjmując ocenę Głównego Inspektora Sanitarnego, co do stosowania rozporządzenia nr 258/97 i uznając b-fenyloetyloaminę, tyraminę, hordeinę oraz syntetyczne guggulsterony Z&E za nową żywność, organy uznały za udowodnione okoliczności, co do których ustalenia zostały dokonane poza postępowaniem, tj. przed Głównym Inspektorem Sanitarnym. Organ pierwszej instancji powołał się przy tym na korespondencję i stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, których brak w aktach sprawy. Powyższe uchybia normom zawartym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w tym także przez organ odwoławczy, który nie dysponował powyższymi dowodami i przyjął ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie jako własne. Co więcej, z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji nie wynika dlaczego organ w tym zakresie przyjął taką ocenę. Została ona bowiem wyrażona w kontekście powołania wszystkich stosowanych w sprawie przepisów z zakresu prawa żywnościowego i wszystkich zgromadzonych dowodów, a także oceny dotyczącej bezpieczeństwa stosowania środków spożywczych dla zdrowia, która to ocena dokonana została w odniesieniu do art. 17 rozporządzenia nr 178/2002. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że ustalenia dotyczące nałożenia nakazu wycofania z obrotu i zakazu wprowadzenia do obrotu produktów "[...]" i "[...]", nie są w świetle art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 wystarczające do dokonania oceny w zakresie uznania tych produktów za nową żywność wymagającą przeprowadzenia procedury na podstawie tego rozporządzenia. Ponadto, z uzasadnienia decyzji nie wynikają w jednoznaczny sposób podstawy faktyczne i prawne tej oceny.

W zakresie środków spożywczych pn.: "[...]", "[...]" i "[...]", stosownie do stwierdzonego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 podkreślić trzeba, że zgodnie z tym przepisem Spółka wprowadzając produkt do obrotu niewątpliwie ma obowiązek zapewnienia zgodności żywności z wymogami prawa żywnościowego. Stanowi on bowiem, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Stwierdzenie naruszenia tej regulacji wymaga jednak wskazania, jakie konkretnie wymogi określone w przepisach prawa zostały naruszone. Przyjmując brak spełnienia wymogu w tym zakresie organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z powiadomieniem Głównego Inspektora Sanitarnego związek winpocetyna nie może być stosowany w żywności ze względu na swoje właściwości, o czym strona była poinformowana, a świerzbowiec właściwy nie jest składnikiem dopuszczonym do stosowania w żywności. Ustalił też, że strona nie posiada informacji na temat wprowadzenia do obrotu wskazanych środków spożywczych, w szczególności dotyczących ilości tych składników, jak również nie posiada dokumentów potwierdzających bezpieczeństwo ich stosowania. Na podstawie tych ustaleń uznał, że wprawdzie stwierdzone naruszenie nie może stanowić podstawy uznania ocenianych środków za niebezpieczne, jednak brak stosownych dokumentów oraz brak udokumentowania spełnienia wymagań przez te środki spożywcze nie pozwala na stwierdzenie, że spełniają one wymagania i mogą być wprowadzone do obrotu. Zwrócił przy tym uwagę na obowiązek strony wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, taka ocena nie jest jednak wystarczająca do stwierdzenia naruszenia art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 skutkującego nałożeniem nakazów wycofania z obrotu i zakazów wprowadzenia do obrotu środków spożywczych. Nie wynika z niej bowiem z jakimi konkretnie wymogami wynikającymi z określonych przepisów prawa produkty nie są zgodne, bądź w jakim zakresie strona naruszyła obowiązek dotyczący kontroli przestrzegania tych wymogów w związku z wprowadzeniem do obrotu produktów zawierających wskazane składniki. Organy nie wyjaśniły też dlaczego winpocetyna uznana została za składnik, który nie może być stosowany w żywności ze względu na swoje właściwości, a świerzbowiec właściwy nie jest składnikiem dopuszczonym do stosowania w żywności. Samo wskazanie na brak dokumentów potwierdzających bezpieczeństwo stosowania wskazanych składników, nie jest wystarczające do przyjęcia, że produkty nie są zgodne z wymogami prawa żywnościowego. Konieczne jest dokonanie w tej materii odpowiedniej wykładni, a następnie stosownych do niej ustaleń faktycznych, których brak w kontrolowanych decyzjach. Organ pierwszej instancji, którego ustalenia zostały uwzględnione przez organ odwoławczy, wskazał wprawdzie, że ustaleń takich dokonał na podstawie rejestru prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, jednak nie wyjaśnił podstaw prawnych swojej oceny co do stwierdzonego naruszenia. W szczególności nie wskazał, czy dokonana ocena odnosi się do jednego z zasadniczych wymogów prawa żywnościowego, dotyczących bezpieczeństwa żywności, ustalonego w art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, którego treść została powołana we wcześniejszej części uzasadnienia decyzji. Podobnie brak jest należytego uzasadnienia oceny w odniesieniu do produktu zawierającego synefrynę w ilości 20,8 mg, co do którego także stwierdzono naruszenie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002. Ponadto, w zakresie oceny dotyczącej winpocetyny i świerzbowca właściwego organ pierwszej instancji wskazał na obowiązek strony wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy bez wyjaśnienia jego związku ze stwierdzonym naruszeniem.

Reasumując, skoro organy nie zbadały sprawy w jej całokształcie, a także w niewystarczający sposób, utrudniający ustalenie dokładnego toku rozumowania, przedstawiły w decyzji podstawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia uznać należało, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać przyjdzie, że oceniając legalność działań organów administracji nie jest uprawniony do zastępowania tych organów w rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśniało wystarczająco podstaw prawnych dokonanej oceny, a przedstawiona argumentacja nie została usystematyzowana w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Rozpoznanie zaś sprawy przez organ odwoławczy naruszało art. 15 K.p.a. Organ ten nie rozpoznał bowiem ponownie sprawy w całości. Nie wyraził też swojej oceny co do umorzenia postępowania w odniesieniu do części produktu, a samodzielnej oceny dokonał jedynie w odniesieniu do argumentów odwołania, przy czym nie rozważył wszystkich zarzutów strony, w tym dotyczących ustaleń co do kwalifikacji części substancji jako składników nowej żywności, uznania części składników jako niemogących być dodawanych do środków spożywczych specjalnego przeznaczenia oraz przyjęcia naruszenia art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, pomimo braku stwierdzenia, że strona nie zapewniła zgodności produktów z wymogami prawa żywnościowego. Jako nieprawidłowe i naruszające regulację art. 138 K.p.a. należało także uznać orzeczenie w osnowie zaskarżonej decyzji odwoławczej o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia 7 stycznia 2016 r., odmawiającego uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem kwestię zaskarżonych w odwołaniu postanowień w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej sentencji. W szczególności zaś z treści art. 142 K.p.a. nie wynika uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia lub utrzymania w mocy kwestionowanego postanowienia. W zakresie oceny organu, co do odmowy przeprowadzenia dowodu, uznać ją natomiast należy za prawidłową w odniesieniu do obowiązku importera, o którym mowa w art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 953/2009 dotyczącego, stosownie do art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia, także substancji nie należących do kategorii wymienionych w załączniku do omawianego rozporządzenia, dodawanych w szczególnych celach odżywczych w produkcji środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego.

Stosownie do art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97, wprowadzenie do obrotu nowej żywności i składników żywności musi dotyczyć zaliczenia do jednej z kategorii wymaganych tym przepisem. Przy dokonywaniu oceny w tym zakresie koniecznym jest uwzględnienie wszystkich cech produktu spożywczego i podjęcie rozstrzygnięcia co do każdego produktu z osobna.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego, dokładnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, na podstawie prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzonej analizy, która powinna być jednoznaczna i spójna w odniesieniu do każdego z poszczególnych produktów objętych postępowaniem oraz przedstawiona w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób umożliwiający jednoznaczne ustalenie toku rozumowania organu. Rozpoznając sprawę organy powinny dokładnie wyjaśnić swoją ocenę poszczególnych produktów w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa, zwłaszcza w zakresie przypisania im cech kategorii nowej żywności, o których mowa w przepisie art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 258/97, jaki i art. 2 rozporządzenia nr 953/2009 oraz wynikających m.in. z nich dla strony obowiązków. Kolejno też powinny się odnieść do dokumentów przedłożonych przez stronę na potwierdzenie bezpieczeństwa stosowania poszczególnych składników.