Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 259/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania nasypu gruntowego oraz nakazu doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego i usunięcie nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].12.2019 r. (nr [...]) PINB w D. zakazał J. S. (dalej skarżącemu), właścicielowi działki nr [...], obręb [...] w D. - użytkowania nasypu gruntowego, znajdującego się na terenie tej działki do czasu jego doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego oraz nakazał usunąć nieprawidłowości występujące w tym nasypie poprzez dokonanie jego naprawy i doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego - na podstawie projektu technicznego - w terminie 10 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Jednocześnie organ nakazał niezwłocznie przystąpić do zabezpieczenia działki nr [...] od strony działki nr [...] poprzez jej trwałe wygrodzenie przed dostępem osób postronnych.

W uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 oraz ust. 2 u.p.b. PINB szczegółowo zrelacjonował przebieg przeprowadzonego postępowania w sprawie stanu technicznego nasypu gruntowego na działce nr [...] oraz omówił ustalania faktyczne z punktu widzenia mającego w sprawie zastosowania przepisu art. 61 u.p.b., który zobowiązuje właściciela do utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Organ wskazał, że powodem wszczęcia z urzędu postępowania był nieodpowiedni stan techniczny nasypu gruntowego, mogący stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, który nie został usunięty po katastrofie budowlanej, która miała miejsce w roku 2016. W następstwie takich ustaleń PINB wydał w dniu [...].11.2016 r. decyzję, którą zakazał właścicielowi działki nr [...] użytkowania parkingu znajdującego się na jej terenie do czasu uzyskania orzeczenia osoby posiadającej uprawnienia budowlane o możliwości bezpiecznego użytkowania tego parkingu, a także nakazał usunąć stwierdzone nieprawidłowości poprzez zabezpieczenie działki nr [...]. Ponadto kwalifikując nasyp gruntowy jako obiekt budowlany, PINB nakazał usunąć jego część przy murze oporowym od strony budynku mieszkalnego przy ul. [...] w D. na odpowiedniej szerokości, napierającego na mur oporowy i odpowiednie zeskarpowanie nasypu w celu zlikwidowania jego naporu na uszkodzony mur oporowy, zagrożony przewróceniem się na budynek mieszkalny. DWINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji z [...].07.2017 r. DWINB wskazał, że organ I instancji winien w sposób precyzyjny określić zakres obowiązków nakładanych w trybie art. 66 u.p.b., tak aby wykonanie nałożonego obowiązku mogło zostać w jasny sposób zweryfikowane. Poza nieprecyzyjnym określeniem zakresu robót koniecznych dla doprowadzenia nasypu gruntowego do odpowiedniego stanu technicznego DWINB wskazał na konieczność jednoznacznego określenia charakteru nasypu gruntowego, co uniemożliwi jego prawidłową kwalifikację w kontekście przepisów ustawy Prawo budowlane.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji ustalił, że nasyp gruntowy, który wykonany został w celu podniesienia (wyrównania) terenu działki nr [...] do poziomu terenu sąsiedniej działki nr [...], nie jest budowlą ziemną czyli budowlą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, ponieważ jego wykonanie nie spowodowało powstania budowli o charakterze wału czy też kopca z ziemi. Na tej podstawie PINB decyzją z [...].12.2017 r. umorzył postępowanie z uwagi na to, że dalsze jego prowadzenie stał się bezprzedmiotowe z powodu braku przedmiotu postępowania w postaci obiektu budowlanego, w stosunku do którego organ nadzoru budowlanego mógłby podejmować działania nadzorcze w trybie art. 66 u.p.b.

Przedstawionego stanowiska nie podzielił DWINB, który decyzją z [...].04.2018r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. DWINB podał, że w jego ocenie nasyp należy kwalifikować jako budowlę, jego stan techniczny rozpatrywać w kontekście art. 5 ust. 2 u.p.b., a w sprawie zastosować art. 66 tej ustawy. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w zakresie konieczności ustalenia istniejących nieprawidłowości i na tej podstawie określenia szczegółowego zakresu prac koniecznych do przywrócenia właściwego stanu technicznego obiektu.

W powtórzonym postępowaniu PINB wydał na postawie art. 62 ust. 3 u.p.b. decyzję z [...].11.2018 r., którą zobowiązał J. S. do przeprowadzenia kontroli stanu technicznego nasypu gruntowego oraz do przedłożenia ekspertyzy technicznej, zawierającej ocenę stanu technicznego obiektu, wskazanie nieprawidłowości, ocenę stanu zagrożenia bezpieczeństwa nasypu oraz wpływu nasypu na bezpieczeństwo znajdującego się przy nim uszkodzonego muru oporowego i zagrożenia bezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzi i mienia, a ponadto zawierającej określenie niezbędnych robót celem usunięcia zagrożenia oraz doprowadzenia nasypu gruntowego do jego właściwego stanu technicznego i sprawności technicznej w zakresie nośności i stateczności konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania, a także możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego.

W wykonaniu nałożonego obowiązku przedłożone zostało opracowanie zatytułowane: Ekspertyza techniczna dla podniesionego poziomu terenu położnego w D., sporządzona w grudniu 2018 r. przez mgr inż. D. K. W przedstawionej ekspertyzie technicznej jej autor stwierdził, że nasyp gruntowy jest należycie utwardzony. Nie napiera na uszkodzony mur oporowy znajdujący się na działce nr [...]. Nie stwarza również zagrożenia dla znajdującego się przy nim uszkodzonego muru oporowego i usytuowanego przy tym murze budynku przy ul. [...]. Nie stwarza też zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Nie wymaga wykonania robót budowlanych mających na celu usunięcie występujących nieprawidłowości. Ma właściwą nośność i jest konstrukcyjnie stateczny.

W związku z powyższym PINB decyzją z [...].05.2019 r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Z takim zakończeniem postępowania nie zgodził się DWINB, który decyzją z [...].08.2019 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej D., uchylił zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według DWINB nie jest prawidłowym umorzenie postępowania dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego nasypu gruntowego, bowiem jego stan techniczny jest nadal niewłaściwy, a organ pierwszej instancji powinien podjąć czynności pozwalające określić szczegółowo zakres prac, koniecznych do przywrócenia właściwego stanu technicznego nasypu gruntowego, którego dotyczy postępowanie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB, stosując przepis art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.p.b., opisaną na wstępie decyzją z [...].12.2019 r., zobowiązał J. S. do dokonania naprawy nasypu gruntowego w celu doprowadzenia go do odpowiedniego stanu technicznego, na podstawie projektu technicznego sporządzonego przez osobę posiadającą wymagane w takim przypadku uprawnienia budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. S. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania DWINB decyzją z [...].02.2020 r. uchylił w całości decyzję PINB z [...].12.2019 r. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ przywołał treść art. 66 u.p.b., wyjaśniając jednocześnie, że zgodnie z orzecznictwem, jeżeli wystąpi nawet jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3, to właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że pozostaje to w ścisłym związku z przepisem art. 61 u.p.b., ustanawiającym po stronie właściciela lub zarządcy obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami zawartymi w art. 5 ust. 1 - 7 ustawy. Postępowanie dotyczące nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego niewłaściwego użytkowania zmierza do przywrócenia pełnej sprawności technicznej obiektu budowlanego oraz zapewnienia możliwości jego bezpiecznego użytkowania. Na tej postawie organ odwoławczy stwierdził, że nie ma wątpliwości dotyczących nieodpowiedniego stanu technicznego nasypu gruntowego, który nie odpowiada wymogom zawartym w art. 5 ust. 2 u.p.b. W ocenie organu stan tego obiektu jest nienależyty, a organ nadzoru budowlanego obowiązany był do przywrócenia stanu zgodnego z normami prawnymi w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego właśnie poprzez wykorzystanie art. 66 u.p.b.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych DWINB wskazał, że decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna wyraźnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części w zakreślonym przez organ terminie. W ocenie DWINB zaskarżona decyzja organu I instancji tych wymogów nie spełniła. Organ nie wskazał bowiem robót, które należy wykonać, jedynie nakazał naprawić nasyp gruntowy na podstawie projektu technicznego oraz przystąpić do zabezpieczenia działki nr [...] od strony działki nr [...], poprzez jej trwałe wygrodzenie przed dostępem osób postronnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy jest prawdopodobne wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a trudności techniczne lub ekonomiczne nie stanowią o niewykonalności decyzji, bowiem istotna jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Stwierdził też, że wobec uchybień w zakresie art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 k.p.a. zasadne jest wydanie decyzji uchylającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, a organ ponownie rozpatrując sprawę powinien wyraźnie określić czynności, bądź prace i roboty budowlane, które mają być wykonane w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zapewnienia prawidłowej realizacji obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 u.p.b.

W wyniku wniesienia sprzeciwu od tej decyzji przez J. S., prawomocnym wyrokiem z 18.08.2020 r., sygn. II SA/Wr 284/20, WSA we Wrocławiu uchylił decyzję DWINB. W wydanym wyroku Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego dotyczących zakwalifikowania nasypu gruntowego jako budowli co uzasadnia zastosowanie trybu z art 66 u.p.b. Sąd podzielił również stanowisko DWINB w kwestii konieczności wyraźnego określenia w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. czynności, bądź prac i robót budowlanych, które mają być wykonane w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Sąd stwierdził natomiast, że w kompetencji organu odwoławczego było usunięcie powyższej wadliwości rozstrzygnięcia. W tym celu organ odwoławczy powinien przeprowadzić ocenę znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy stanu technicznego nasypu gruntowego oraz w celu uzupełnienia materiału dowodowego wezwać jej autora do wypowiedzenia się czy też złożenia oświadczeń w zakresie i przedmiocie wskazanym przez organ odwoławczy albo zlecić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego celem będzie określenie niezbędnych robót dla usunięcia zagrożenia oraz doprowadzenia nasypu gruntowego do właściwego stanu technicznego i sprawności technicznej w zakresie nośności i stateczności konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania, a także możliwości utrzymania jego właściwego stanu technicznego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 i ust. 2 u.p.b.

W powtórzonym postępowaniu, postanowieniem z [...].12.2020 r. DWINB zobowiązał organ I instancji do przesłuchania mgr inż. D. K. na okoliczność jednoznacznego ustalenia czy nasyp gruntowy wymaga wykonania określonych robót budowlanych celem przywrócenia mu odpowiedniego stanu technicznego oraz wskazania zakresu tych robót w odniesieniu do przedłożonej do akt sprawy ekspertyzy z grudnia 2018 r.

Przesłuchany w dniu [...].02.2021r. na wskazane okoliczności mgr inż. D. K. oświadczył, że po dokonanych obserwacjach, jak również po analizie dostępnych dokumentów, w tym badań gruntowych oraz monitoringu geodezyjnego nie zaobserwowano zmian od roku 2016. Dlatego w jego ocenie, nie ma zagrożenia. Wskazał natomiast, że samej odbudowie powinien być poddany mur oporowy i odtworzony nasyp. W odpowiedzi na pytanie organu dotyczące wskazania zakresu robót w odniesieniu do przedłożonej do akt sprawy ekspertyzy z grudnia 2018 r., mgr inż. D. K. oświadczył, że podtrzymuje zapisy zawarte w tej ekspertyzie.

Podczas przeprowadzonych w dniu [...].01.2021 r. oględzin ustalono, że nasyp gruntowy nadal znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym.

Na podstawie tych ustaleń DWINB decyzją z [...].03.2021 r. (nr [...]), utrzymał w mocy decyzję PINB z [...].12.2019 r., nr [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie DWINB powołał się na ustalenia faktyczne, które potwierdzają, że obecny stan techniczny nasypu gruntowego nie odpowiada wymogom zawartym w art. 5 ust. 2 u.p.b. Przesądza to, że stan obiektu jest nienależyty i dlatego należało nałożyć na jego właściciela obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z normami prawnymi w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego poprzez wykorzystanie art. 66 u.p.b. DWINB wskazał przy tym, że nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Odnosząc się do argumentów odwołania DWINB opisał sposób procedowania w trybie przepisów art. 78-79 u.p.b. w przypadku wystąpienia katastrofy budowlanej. Organ wyjaśnił, że uchylanie się od obowiązku niezwłocznego podjęcia działań zmierzających do usunięcia skutków katastrofy budowlanej może doprowadzić do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań przewidzianych w art. 66 u.p.b. i wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości lub w niektórych przypadkach zastosowanie art. 67 u.p.b. DWINB wskazał, że sprawa katastrofy budowlanej została zakończona w roku 2016, natomiast z informacji uzyskanych od PINB wynika, że toczy się odrębne postępowanie w sprawie stanu technicznego muru oporowego, które winno zakończyć się stosowną decyzją. Dlatego też kwestie dotyczące tego zagadnienia wykraczają poza zakres niniejszego postępowania.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w ekspertyzie mgr inż. D. K., gdzie wskazano, że w chwili obecnej obiekt nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa, DWINB wyjaśnił, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nie wymaga stwierdzenia, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia, które musi być na tyle prawdopodobne i poważne, że wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu.

Skargę na wskazaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. S. W skardze jej autor zarzucił DWINB naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 66 ust. 1 i ust. 3 u.p.b.:

a/ poprzez zastosowanie do obiektu określonego w decyzji jako "nasyp gruntowy" w sytuacji, kiedy ani z pozwolenia budowlanego, ani z charakteru wykonanych na tej podstawie prac, ani z rzeczywistego ukształtowania po ich wykonaniu terenu ani z przepisów prawa budowlanego nie wynika taki charakter przedmiotu postępowania - cały czas jest to wyrównanie terenu a nie "nasyp gruntowy", na istniejącej historycznie, od wieków, skarpie;

b/ poprzez nałożenie na stronę obowiązku usunięcia nieprawidłowości występujących w "nasypie gruntowym", poprzez dokonanie naprawy nasypu gruntowego, doprowadzając go do odpowiednie stanu technicznego, na podstawie projektu technicznego w terminie 10 miesięcy od dnia otrzymania decyzji:

- z pominięciem określenia rzeczywistego i pełnego zakresu stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu;

- brakiem wyraźnego określenia czynności, prac czy też robót budowlanych, które adresat decyzji obowiązany jest wykonać w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości;

- wydanie decyzji w zakresie nakazującym usunięcie nieprawidłowości i naprawy w istniejącym stanie faktycznym niewykonalnej do czasu naprawy czy też odbudowy muru oporowego na działce nr [...], pełniącego swoją funkcję oporową w stosunku do działki nr [...], a którego to zawalenie się (katastrofa budowlana) skutkowała osunięciem przylegającego do muru terenu na szerokości około 1-1,5 metra wraz z murem na działce, na której organ nakazuje dokonać naprawy;

c/ wydanie skarżonej decyzji z pominięciem faktu, że aktualny stan działki nr [...] będącej własnością skarżącego nie jest wynikiem jakichkolwiek zaniedbań po stronie właściciela gruntu wynikających z jej użytkowania, a jej aktualny stan jest pochodną i następstwem katastrofy budowlanej, której uległ pełniący swoją funkcję w stosunku do tej działki mur oporowy i to stan techniczny tego muru, na skutek wieloletnich zaniedbań był zły, co wynika wprost z treści wszystkich opinii sporządzonych w tej sprawie, w tym w szczególności sporządzonej na zlecenie Gminy Miejskiej D. jeszcze przed katastrofą, w marcu 2016 r. ekspertyzy technicznej oceny stanu technicznego muru oporowego, w której zalecano jego rozebranie i wybudowanie nowego;

d/ pominięcie, że jedynym możliwym i prawnym sposobem doprowadzenia działki skarżącego a właściwie historycznej skarpy nie będącej wytworem działalności ludzkiej, a jedynie wyrównanej we fragmencie do wysokości maksymalnie 1,70 metra jest usunięcie skutków katastrofy budowlanej poprzez odbudowę muru oporowego;

e/ przyjęcie wbrew przeprowadzonej ekspertyzy, jak i dowodom w postaci badania gruntu, że stan techniczny gruntu na działce strony, określany jako "nasyp" realnie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi w sytuacji, kiedy tak nie jest a realne zagrożenie stwarza nie stan działki, a stan techniczny częściowo już zawalonego muru oporowego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego i nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania; wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji uznanej wcześniej przez organ odwoławczy za wadliwą w sytuacji, kiedy stan faktyczny jak i prawny nie uległ w swojej istocie zmianie - zmianie uległo jedynie ustalenie w przeprowadzonej ekspertyzie, że stan techniczny działki jest wynikiem nie dokonania nasypu gruntowego, a jego wyrównania i podniesienia do wysokości około 1,70 metra i że nie zagraża on obecnie życiu czy też zdrowiu ludzi.

Formułując takiej treści zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji DWINB i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z [...].07.2021 r. Gmina Miejska D. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt II SA/Wr 348/20 oraz z opinii biegłego sądowego M. A. z [...].01.2021 r. oraz [...].04.2021 r. wydanych na zlecenie Sądu Okręgowego w Ś. w sprawie o sygn. akt [...].

Zarządzeniem z 20.07.2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kryteriami wynikającymi a art. 145 §1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z 30.08.2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U z 2019 r. poz. 2732 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - skutkować musiało jej uchyleniem.

W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa poddana była kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której zapadł prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 18.08.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 284/20, którym uchylono decyzję kasacyjną DWINB z [...].02.2020 r., nr [...]. W realiach niniejszej sprawy wskazany wyrok - ze względu na zawartą w nim ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania - w sposób oczywisty determinuje kształt rozstrzygnięcia wydanego przez organ nadzoru budowlanego II instancji.

Przy kontroli zaskarżonej decyzji uwzględnić więc należało, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że ocena prawna dotyczy stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, czy kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Ocena prawna dotyczy zatem dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Wiążący charakter oceny prawnej traci moc jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku. Należało więc zbadać, czy DWINB podporządkował się do ocen i zaleceń wynikających z przywołanego wyroku. Ze względu na ograniczony przedmiot kontroli, w wyroku z 18.08.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 284/20 Sąd skupił się na ocenie decyzji kasacyjnej stwierdzając, że organ nie wykazał podstaw dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie potwierdził wówczas zarzutów sprzeciwu dotyczących błędnej kwalifikacji prawnej nasypu gruntowego oraz niewłaściwego zastosowania trybu naprawczego z art. 66 ust. 1 u.p.b. Sąd podzielił w tej kwestii stanowisko DWINB. Ponadto zgodził się z organem odwoławczym w poglądzie dotyczącym obowiązku wyraźnego określenia w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. czynności, bądź robót budowlanych, które mają być wykonane w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Sąd stwierdził jednak, że w kompetencji organu odwoławczego było - bez ryzyka dla zasady dwuinstancyjności postępowania – usunięcie powyższej wadliwości rozstrzygnięcia. W tym celu organ odwoławczy powinien ocenić znajdującą się w aktach sprawy ekspertyzę stanu technicznego spornego obiektu oraz w celu uzupełnienia materiału dowodowego wezwać jej autora do wypowiedzenia się czy też złożenia oświadczeń w zakresie i przedmiocie wskazanym przez organ odwoławczy albo zlecić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego celem będzie określenie niezbędnych robót celem usunięcia zagrożenia oraz doprowadzenia nasypu gruntowego do właściwego stanu technicznego i sprawności technicznej w zakresie nośności i stateczności konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania, a także możliwości utrzymania jego właściwego stanu technicznego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 i ust. 2 u.p.b.

Oceniając, czy organ administracji uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, Sąd stwierdził, że DWINB nie wywiązał się w prawidłowy sposób z wiążących ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania. DWINB, pomimo jednoznacznego stanowiska dotyczących konieczności precyzyjnego sformułowania w rozstrzygnięciu obowiązków kierowanych do skarżącego (co znaczące w sprawie, takie stanowisko organ odwoławczy wyrażał tylko w uchylonej przez Sąd decyzji z [...].02.2020 r. ale także powoływał jej już decyzjach z [...].07.2017 r. oraz [...].08.2019r.), w powtórzonym postępowaniu - po wyroku w sprawie II SA/Wr 284/20 – organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji ale już bez zgłaszania zastrzeżeń w tym zakresie. W sytuacji, kiedy stan faktyczny jak i prawny nie uległ w swojej istocie zmianie, organ odwoławczy utrzymał zatem w mocy decyzję organu I instancji uznaną wcześniej za wadliwą, z którą to oceną co do zasady zgodził się Sąd w sprawie II SA/Wr 284/20. W zaskarżonej decyzji z [...].03.2021 r. organ odwoławczy nie wypowiedział się już jednak na temat wymogów dotyczących wyraźnego określenia czynności bądź prac i robót budowlanych, których adresat decyzji z [...].12.2019 r. jest obowiązany wykonać. Skarżony organ ze znanych tylko sobie powodów uznał, że nie ma potrzeby szczegółowego określenia zakresu prac, które są konieczne do przywrócenia właściwego stanu technicznego nasypu gruntowego i tym razem takie zaniechanie nie pozostaje w sprzeczności z celem art. 66 u.p.b.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekający w niniejszym składzie stwierdza, że działania podjęte przez DWINB - po zwrocie akt sprawy wraz z prawomocnym odpisem wyroku z [...].08.2020 r. - nie mogą być uznane za wystraczające dla odstąpienia od dotychczasowego zapatrywania tego organu na temat sprzeczności utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia z celem art. 66 u.p.b. Utrzymania w mocy decyzji pierwszej instancji nie można uznać za prawidłowe również z uwagi na treść oświadczenia mgr. inż. D. K., który przesłuchany w dniu [...].02.2021r. na okoliczność wskazania czynności, bądź robót budowlanych, które mają być wykonane w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w nasypie gruntowym, faktycznie uchylił się od udzielania w tym zakresie odpowiedzi, uznając, że odbudowie powinien być poddany mur oporowy i dopiero później odtworzony nasyp. Stanowisko autor ekspertyzy technicznej z grudnia 2018 r., również oceniane w kontekście treść tej ekspertyzy, powoduje konieczność stwierdzenia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na określenie niezbędnych robót celem usunięcia zagrożenia oraz doprowadzenia nasypu gruntowego do właściwego stanu technicznego i sprawności technicznej w zakresie nośności i stateczności konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania, a także możliwości utrzymania jego właściwego stanu technicznego. Organ odwoławczy zlecił co prawda organowi pierwszej instancji (w ramach art. 136 k.p.a.) przeprowadzenie dowodu z przesłuchania autora ekspertyzy z grudnia 2018 r. ale z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby następnie dokonał analizy i oceny całokształtu zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego w celu ustalenia robót, które należy wykonać.

W tej sytuacji nie można uznać, że organ odwoławczy wywiązał się w sposób prawidłowy z obowiązku wyraźnego wskazania - zgodnie ze wiążącymi wskazaniami Sądu – zakresu robót, które są konieczne do doprowadzenia nasypu do odpowiedniego stanu techniczne. Uzupełniony materiał dowodowy wciąż nie zawiera wystarczających danych dla wyjaśnienia powyższej kwestii. Wbrew przy tym stanowisku skarżącego, prawomocnie przesądzone zostało w sprawie, że nasyp należy kwalifikować jako budowlę. Jego stan techniczny rozpatrywać w kontekście art. 5 ust. 2 u.p.b. Tym samym w sprawie znajduje zastosowanie art. 66 tej ustawy. Sam nasyp wymaga przeprowadzenia robót budowlanych celem przywrócenia mu odpowiedniego stanu technicznego. Prawidłowo również organy nadzoru budowlanego uznały, że spełnione zostały w ustalonym stanie faktycznym ustawowe przesłanki z art. 66 ust. 1 u.p.b., obligujące do wydania nakazu, w tym wypadku na właścicieli nasypu ziemnego. Nałożenie na właścicieli obiektu budowlanego obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b. jest konsekwencją niezastosowania się do ciążących na nim obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym. Bez wpływu na przyjęte stanowisko miała podnoszona w toku postępowania kwestia przyczynienia się Gminy D. do pogorszenia się stanu technicznego nasypu ziemnego. Organy nadzoru budowlanego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego nasypu ziemnego nie były zobowiązane badać tego, kto faktycznie ponosi za to odpowiedzialność, gdyż kwestie te pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. Nałożenie obowiązków w prawie administracyjnym nie jest uzależnione od winy (por. wyrok NSA z 21.07.2009r., sygn. II OSK 1183/08). Ujawniając zaś stan zagrożenia z art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b., jak i nieodpowiedni stan techniczny obiektu, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był skierować, jak w tym postępowaniu, nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela nasypu gruntowego. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. może być wyłącznie podmiot wymieniony w art. 61 powołanej ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stan własnościowy w tej sprawie jest jednoznaczny. Prawidłowo więc organy nadzoru budowlanego uznały, że nie są władne do nałożenia obowiązku na inne podmioty niż wymienione w art. 61 u.p.b. Spór na tle odpowiedzialności za wyrządzone szkody na wyłącznie charakter cywilnoprawny.

W świetle przywołanego wyżej prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Wr 284/20, dopiero po jednoznacznym zbadaniu i ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych dotyczących określenia niezbędnych robót dla usunięcia zagrożenia oraz doprowadzenia nasypu gruntowego do właściwego stanu technicznego i sprawności technicznej w zakresie nośności i stateczności konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania, a także możliwości utrzymania jego właściwego stanu technicznego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 i ust. 2 u.p.b., będzie możliwe wydanie prawidłowej decyzji nakazującej naprawę nasypu gruntowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż organ odwoławczy nie uwzględnił w sposób prawidłowy wytycznych wynikających z poprzedniego wyroku, co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. gdyż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oparciu o niekompletny materiał dowodowy bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 p.p.s.a oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkować musiało jej uchyleniem.

Wytyczne co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów niniejszego wyroku, organ winien się do nich zastosować uwzględniając także ocenę prawną i zalecenia wynikające z prawomocnego wyroku z 18.08.2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 284/20).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II zawarte zostało orzeczenie o kosztach zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.