Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1256/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art . 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 188, art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 426/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] 2. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 426/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 357 m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2001 r. Jednocześnie decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 5126 m 2, uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

W wyniku odwołania złożonego przez [...], [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], umorzyła postępowanie odwoławcze odmawiając [...] statusu strony w tym postępowaniu administracyjnym, jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt I SA 2084/01, uchylił powyższą decyzję uznając, iż [...] jest stroną toczącego się postępowania komunalizacyjnego albowiem ma interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] , [...]uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] i przekazała sprawę Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania, który decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]: I. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990r. przez [...] prawa własności części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy [...], odpowiadającej w tym dniu części działki nr [...] o pow. 10.240 m 2, tj. oznaczonej na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych nr [...] wpisanej do ewidencji Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] listopada 2004 r. jako: działka nr [...] o pow. 4515 m 2 w obrębie [...], budowlana zabudowana, działka nr [...] o pow. 47 m 2 w obrębie [...]; II. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez [...] prawa własności części zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy [...], odpowiadającej w tym dniu części działki nr [...] o pow. 10.240 m , tj. oznaczonej na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych nr [...]wpisanej do ewidencji Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] listopada 2004 r. jako: działka nr [...] o pow. 483 m 2 w obrębie [...], działka nr [...] o pow. 81m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych na dzień złożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej dla nieruchomości położonej w [...] przy [...] - działki ewidencyjne nr [...] o pow. 5.126 m 2.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...] i w zakresie działki nr [...] i nr [...] gmina Miasto [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2005r., nr [...], [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w części objętej jej punktem II i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę miejską [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy [...], odpowiadającej w tym dniu części działki nr [...] o pow. 10240 m 2, oznaczonej na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych jako działka nr [...] o pow. 483 m 2 oraz działka nr [...] o pow. 81 m 2, a w pozostałym zakresie utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1193/05, uchylił powyższą decyzję, stwierdzając, że komunalizacja nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz., 1919, dalej jako ustawa z 10 maja 1990 r.) może dotyczyć także części nieruchomości, które zostały geodezyjnie wyodrębnione po [...] maja 1990 r.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań, [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 5126 m 2, uregulowanej obecnie w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...], powołując się na opracowanie geodezyjne z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskazał, iż nieruchomość nie pozostawała w zarządzie Przedsiębiorstwa Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...] i w związku z tym, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) stwierdził, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] zarządzana była przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez [...], [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Komisja wskazała, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990r. Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której mowa wyżej, a więc na dzień [...] maja 1990 r. Zdaniem Komisji z opracowania geodezyjnego sporządzonego przez Konsorcjum Geodezyjne w [...], wynika, iż w skład działki nr [...] na dzień [...] maja 1990 r. wchodziły następujące działki: działka [...] o pow. 0,0484 ha, stanowiąca część dawnej nieruchomości opisanej w rep. hip. [...], nr hip. [...], działka nr [...] o pow. 0,5847 ha, ujawniona w zbiorze dokumentów [...], działka nr [...] o pow. 0,0575 ha, ujawniona w księdze wieczystej [...], działka nr [...] o pow. 0,0598 ha, ujawniona w zbiorze dokumentów [...]. Zdaniem Komisji nie ulega wątpliwości, że na dzień [...] maja 1990 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] był Skarb Państwa. Komisja ustaliła, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] września 1969 r. nr [...], w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej dwóch hoteli robotniczych na terenie położonym przy zbiegu ul. [...] i [...] dla [...].

W związku z tą decyzją zostały wydane:

1. decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...] (dalej jako WGKiM) z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...], mocą której orzeczono o przekazaniu [...] w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...], oznaczonej na planie geodezyjnym nr [...], posiadającej zbiór dokumentów nr [...];

2. decyzja WGKiM z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...], mocą której orzeczono o przekazaniu [...] w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony następujących nieruchomości Skarbu Państwa położonych w [...]: działki [...] o pow. 484 m2, położonej przy [...], uregulowanej w księdze wieczystej rep. hip. [...], ujawnionej na mapie geodezyjnej nr [...], działki [...] o pow. 592 m2, położonej przy [...] [...], uregulowanej w księdze wieczystej rep. hip. [...], ujawnionej na mapie geodezyjnej nr [...], działki [...] o pow. 597 m2, położonej przy [...], uregulowanej w księdze wieczystej rep. hip. [...] (według opracowania geodezyjnego błędnie wskazano rep. hip. i w miejsce [...] winno być [...], pkt [...]. opracowania geodezyjnego, k. [...]), ujawnionej na mapie geodezyjnej nr [...].

Przedmiotowe decyzje w punkcie drugim sentencji stanowiły o obowiązku przekazania, w terminie wyznaczonym, nieruchomości będącej przedmiotem danej decyzji protokołem zdawczo- odbiorczym wraz z koniecznością przesłania kopii tych protokołów do WGKiM. W toku postępowania nie odnaleziono przedmiotowych protokołów. Jednak w ocenie Komisji obowiązek wynikający z punktu drugiego decyzji dotyczył samego wydania nieruchomości a więc przekazania jej w faktyczne władanie aktualnemu użytkownikowi i nie negował skutku w postaci ustanowienia mocą tej decyzji użytkowania nieruchomości.

Organ odwoławczy podał, że pismem z dnia [...] marca 1971 r. Zjednoczenie Przedsiębiorstw Budownictwa Komunalnego wystąpiło do Prezydium Rady Narodowej m. [...] o zmianę użytkownika wskazanego w ww. decyzjach, tj. z Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Wodociągowo-Kanalizacyjnych na Zakład Usług Pozaprodukcyjnych Zjednoczenia Przedsiębiorstw Budownictwa Komunalnego w [...] wskazując, że jest użytkownikiem nieruchomości wyszczególnionych w tych decyzjach oraz inwestorem bezpośrednim budowy hotelu robotniczego. W odpowiedzi na ww. pismo Dyrekcja Inwestycji Miejskich [...] Miasta II pismem z dnia [...] kwietnia 1971 r. złożyła do Prezydium Rady Narodowej m. [...] oświadczenie o wyrażeniu zgody na zmianę użytkownika zgodnie z wnioskiem Zjednoczenia Przedsiębiorstw Budownictwa Komunalnego. W związku z powyższym, WGKiM decyzją z dnia [...] czerwca 1971 r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] lutego 1971 r., nr [...], w jej uzasadnieniu wskazując, iż inwestycja, której lokalizację szczegółową określono w decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] września 1969 r. nr [...], została przejęta przez Zakład Usług Pozaprodukcyjnych Zjednoczenia Przedsiębiorstw Budownictwa Komunalnego w [...]. W związku z decyzją z dnia [...] czerwca 1971 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. orzekło o przeprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów w zakresie wskazania użytkownika nieruchomości.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów bądź ich kopii wskazujących na to, aby dokonano zmiany decyzji WGKiM z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...], a więc decyzji dotyczącej działki nr [...] w zakresie dotyczącym użytkownika tej nieruchomości.

Komisja podała, iż w celu geodezyjnego wydzielenia gruntu będącego w zarządzie Zakładu Usług Pozaprodukcyjnych Zjednoczenia Przedsiębiorstw Budownictwa Komunalnego w [...] na podstawie ww. decyzji na zlecenie Wojewody [...] sporządzono mapę dla celów prawnych nr [...]. Z mapy tej wynika, iż działka nr [...] została podzielona na następujące działki: [...] o pow. 0,0483 ha, [...] o pow. 0,4515 ha, [...] o pow. 0,0081 ha i [...] o pow. 0,0047 ha. Z przedmiotowej mapy wynika, że działka nr [...] stanowi część działki [...] objętej decyzją [...] z [...] lutego 1971 r., a działka nr [...] stanowi część działki [...]objętej decyzją [...] z [...] czerwca 1971 r.

Z powyższego wynika zatem, że działka nr [...], w skład której wchodziła działka [...],[...],[...] i [...] a następnie działka nr [...], [...],[...]i [...] w części dotyczącej działki [...] i [...] w zakresie powierzchni jaka następnie została oznaczona nr [...] i [...] objęta była decyzją o przekazaniu w odpłatne użytkowanie. Komisja stwierdziła, że do formalnej zmiany decyzji WGKiM z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...], nie doszło.

Organ odwoławczy wskazał, że użytkowanie ustanowione decyzją WGKiM z dnia [...] lutego 1971 r. i z dnia [...] czerwca 1971 r. przekształciło z mocy art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zarząd. W stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zarząd ten sprawowało Miejskie Przedsiębiorstwo Robót Wodociągowo-Kanalizacyjnych, a w stosunku do nieruchomości działek [...],[...] i [...] Przedsiębiorstwo Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...].

Komisja podała, iż Przedsiębiorstwo Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...] powstało na podstawie decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. oraz umowy z dnia 1 kwietnia 1982 r. w sprawie utworzenia wspólnego przedsiębiorstwa, zgodnie z którą (§ 3) przedsiębiorstwo to zostało utworzone na bazie byłego Zakładu Usług Pozaprodukcyjnych Zjednoczenia Budownictwa Komunalnego w [...]. Komisja zwróciła uwagę, że umowa w sprawie utworzenia wspólnego przedsiębiorstwa została zawarta m.in. przez Miejskie Przedsiębiorstwo Robót Wodociągowych i Kanalizacyjnych w [...] przy ul. [...] a więc przez Przedsiębiorstwo, na rzecz którego wydano decyzję z dnia [...] września 1969 r. nr [...] ([...]) oraz decyzję z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...] (dot. działki [...]). Brak jest jednak dokumentów wskazujących, aby prawo użytkowania ustanowione w stosunku do działki nr [...] zostało wniesione jako wkład do Przedsiębiorstwa Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...]. Ze statutu tego Przedsiębiorstwa wynika, iż działało ono na podstawie ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122, z późn. zm.). Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1982 r., sygn. akt [...], zostało wpisane do rejestru przedsiębiorstw państwowych pod nr [...].

Komisja wskazała, iż w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. Przedsiębiorstwo Usług Socjalno- Bytowych Budownictwa Komunalnego poinformowało, że nie posiada dokumentu przekazania nieruchomości położonej w [...] przy [...], wyjaśniając, iż to przekazanie odbywało się pomiędzy tym samym podmiotem gospodarczym a jedynie zmianie uległ jego status prawny. W ocenie [...] protokół przekazania nie jest w tym przypadku konieczny albowiem z umowy w sprawie utworzenia Przedsiębiorstwa Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...] wynika, iż powstało ono "na bazie" Zakładu Usług Pozaprodukcyjnych ZBK w [...], a więc jak należy wnioskować z postanowień tej umowy objęło ono cały majątek tego Zakładu.

Komisja stwierdziła, że w trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działka nr [...] w części w jakiej wcześniej stanowiła działkę nr [...] i [...] zostałaby oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, dlatego w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uznać należy, że w tej części była ona zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Odnosząc się do tej części działki nr [...], która wcześniej stanowiła działkę nr [...], a więc część dawnej działki nr [...] Komisja stwierdziła, iż była to działka znajdująca się w zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Wodociągowych i Kanalizacyjnych w [...], a więc przedsiębiorstwa podporządkowanego miejskim radom narodowym, czyli radom narodowym stopnia podstawowego, wskazując w tym zakresie na § 2 pkt 2 lit. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia rodzajów przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek państwowych, podporządkowanych radom narodowym poszczególnych stopni (Dz. U. z 1984 r. Nr 25, poz. 127) i art. 19 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) W związku z powyższym Komisja stwierdziła, iż w stosunku do tej części nieruchomości została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r.

Odnosząc się zaś do tej części działki nr [...], która wcześniej stanowiła działkę nr [...], a więc część dawnej działki [...]Komisja stwierdziła, że była to działka będąca w zarządzie Przedsiębiorstwa Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...], a więc przedsiębiorstwa państwowego podporządkowanego miejskiej radzie narodowej, czyli radzie narodowej stopnia podstawowego, co wynika z § 2 pkt 2 lit. a cyt. rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 1984 r. W związku z powyższym organ stwierdził, iż w stosunku do tej części nieruchomości została również spełniona przesłanka, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r.

Zdaniem [...] w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające komunalizację z mocy ustawy. Odnosząc się do odwołania [...] Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, a więc na dzień [...] maja 1990 r. W związku z powyższym przekształcenia, w tym własnościowe, jakie zaszły po [...] maja 1990 r. nie mają znaczenia. Także zmiany w ustawodawstwie, które nastąpiły po tym dniu nie mogą być brane pod uwagę w sprawie komunalizacji nieruchomości z mocy prawa.

Skargę na decyzję [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, iż w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy stanowiło ustalenie czy w dacie [...] maja 1990 r. skarżący, dysponował tytułem prawnym do spornych nieruchomości, co wykluczałoby możliwość ich komunalizacji. Sąd zauważył, podzielając utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., I OSK 593/09). Następnie Sąd w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, podzielił stanowisko organów, że skarżący nie dysponował w dniu [...] maja 1990 r. żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz prawo zarządu lub użytkowania. Brak tytułu prawnego - w dacie [...] maja 1990 r. - do spornego mienia oznacza, że należało ono wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Zdaniem Sądu Komisja po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego i przedstawieniu podziałów geodezyjnych zawartych w opracowaniu geodezyjnym z dnia [...] września 2013r., prawidłowo ustaliła, że brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na to by działka nr [...], w części w jakiej wcześniej stanowiła działkę nr [...] i [...], oddana zostałaby w zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej a zatem zasadnie przyjęła, że w tej części zarządzana ona była przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Natomiast część działki nr [...], która wcześniej stanowiła działkę nr [...], a więc część dawnej działki nr [...] w dacie [...] maja 1990r. znajdowała się w zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Wodociągowych i Kanalizacyjnych w [...]. Została ona bowiem przekazana w użytkowanie temu podmiotowi decyzją Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lutego 1971 r.

Z kolei część działki nr [...], która wcześniej stanowiła część dawnej działki [...]znajdowała się w dacie [...] maja 1990r. w zarządzie Przedsiębiorstwa Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...]. Została ona bowiem przekazana w użytkowanie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Robót Wodno-Kanalizacyjnych i [...] o decyzją Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lutego 1971 r. Decyzją tego samego organu z dnia [...] czerwca 1972r. zmieniono użytkownika na Zakład Usług Pozaprodukcyjnych Zjednoczenia Przedsiębiorstw Budownictwa Komunalnego w [...]. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach administracyjnych, Przedsiębiorstwo Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...] zostało utworzone na bazie byłego Zakładu Usług Pozaprodukcyjnych Zjednoczenia Budownictwa Komunalnego w [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie przedsiębiorstwa wspólnego o nazwie "Przedsiębiorstwo Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...]" oraz umowy z dnia [...] kwietnia 1982 r.

W ocenie Sądu Komisja prawidłowo ustaliła, iż w dacie wydawania decyzji przekazujących część przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zgodnie z którą przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej odbywało się na podstawie decyzji właściwego organu. Takie decyzje zostały wydane w odniesieniu do działek [...] i nr [...]. Według Sądu Komisja zasadnie wskazała, że obowiązujący w dniu [...] maja 1990r. przepis art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

Za prawidłowe uznał także Sąd ustalenie przez organ odwoławczy, że na podstawie § 2 pkt 2 lit. i rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 1984r. miejskim radom narodowym były podporządkowane przedsiębiorstwa państwowe, zakłady i inne jednostki państwowe w zakresie gospodarki komunalnej, takie jak miejskie przedsiębiorstwa energetyki cieplnej oraz wodociągów i kanalizacji, co oznacza, że Miejskie Przedsiębiorstwo Robót Wodociągowych i Kanalizacyjnych w [...] podporządkowane było Miejskiej Radzie Narodowej w [...]. Na podstawie zaś § 2 pkt 2 lit. a tego rozporządzenia Przedsiębiorstwo Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...] podporządkowane było również miejskiej radzie narodowej. Miejskie rady narodowe zaś były terenowymi organami władzy państwowej stopnia podstawowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Skarżący kasacyjnie w stosunku do zaskarżonego wyroku podniósł zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przez:

- nietrafne przyjęcie, że działka nr [...] w [...] w dniu [...] maja 1990r. stanowiła własność Skarbu Państwa;

- błędne zastosowanie i uznanie, że spełnione były przesłanki do komunalizacji działki nr [...] z uwagi na status przedsiębiorstwa państwowego - Przedsiębiorstwo Usług Socjalno - Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...] jako przedsiębiorstwa podporządkowanego miejskiej radzie narodowej w sytuacji gdy art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy mówi o mieniu należącym do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcje organu założycielskiego nie zaś organu nadzoru;

2. postępowania przed sądami administracyjnymi tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 75 i 77 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że skarżący z mocy prawa nie stał się właścicielem działki nr [...] w [...] w oparciu o treść art. 114 ust. 1-5 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zgodnie z wiążącą z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) oceną prawną wyrażoną w wydanych w rozpoznawanej sprawie wyrokach WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r. I SA/Wa 1193/05 oraz NSA z dnia 12 września 2007 r., I OSK 1352/06, komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa z 10 maja 1990 r.) po zmianie oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonanych po dniu [...] maja 1990 r., może dotyczyć także części nieruchomości, które zostały geodezyjnie wyodrębnione po tej dacie, a komunalizacji podlega część nieruchomości istniejącej w tym dniu, która na dzień komunalizacji posiada nowe oznaczenie ewidencyjne. Co do zasady komunalizacja mogła więc dotyczyć obecnie istniejącej działki nr [...], jednak tylko w takim przypadku, gdyby stanowiła ona część nieruchomości istniejącej w dniu [...] maja 1990 r., co do której spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym było zatem poczynienie ustaleń co do stanu na dzień [...] maja 1990 r. nieruchomości, której część stanowi wydzielona po tej dacie działka nr [...], oraz rozważenie czy w tej dacie nieruchomość istniejąca wówczas spełniała przesłanki wskazane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia i rozważania poczynione w powyższym zakresie nie były wystarczające.

Przede wszystkim nie jest jasne dlaczego organy, a następnie Sąd I instancji, nie dokonały analizy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r., istniejącej w dniu [...] maja 1990 r. działki nr [...], lecz czterech działek, które istniały wcześniej (działek o numerach [...], [...],[...] i [...]). Ponadto pomijając nawet kwestię, że te cztery działki nie istniały w dniu [...] maja 1990 r., to zastrzeżenia budzą wnioski do jakich doszedł organ odwoławczy i w ślad za nim Sąd I instancji, że w stosunku do wszystkich tych czterech działek zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 1.

Jeżeli chodzi o działkę [...] to na podstawie decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lutego 1971 r., nr [...] i z dnia [...] czerwca 1971 r. nr [...] była ona w użytkowaniu Zakładu Usług Pozaprodukcyjnych Zjednoczenia Przedsiębiorstw Budownictwa Komunalnego w [...]. Na podstawie decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. oraz umowy z dnia [...] kwietnia 1982 r. w sprawie utworzenia wspólnego przedsiębiorstwa na bazie byłego Zakładu Usług Pozaprodukcyjnych Zjednoczenia Budownictwa Komunalnego w [...] powstało Przedsiębiorstwo Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...]. W związku z tym organ odwoławczy i Sąd I instancji zgodnie przyjęły, że użytkowanie działki [...]przekształciło się, z mocy art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zarząd sprawowany przez Przedsiębiorstwo Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...].

Jeżeli chodzi natomiast o działkę nr [...] (następnie oznaczaną później jako [...]) to została wydana decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...], w której orzeczono o przekazaniu działki w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony Miejskiemu Przedsiębiorstwu Robót Wodno-Kanalizacyjnych i Zjednoczeniu Przedsiębiorstw Budowlano Montażowych Przemysłu Lekkiego. W związku z tym należy zauważyć, że umowa z dnia [...] kwietnia 1982 r. w sprawie utworzenia wspólnego przedsiębiorstwa pod nazwą Przedsiębiorstwo Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...] została zawarta m.in. przez Miejskie Przedsiębiorstwo Robót Wodociągowych i Kanalizacyjnych w [...] (a więc przez przedsiębiorstwo, na rzecz którego wydano decyzję z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...]), co może wskazywać, że Przedsiębiorstwo Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego, było następcą prawnym Miejskiego Przedsiębiorstwo Robót Wodociągowych i Kanalizacyjnych w [...].

Ustalając, że działka [...] pozostawała w zarządzie Przedsiębiorstwa Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...] (które to przedsiębiorstwo mogło być również następcą prawnym użytkownika działki nr [...]), organ odwoławczy i Sąd I instancji w ogóle nie odniosły się do kwestii organu założycielskiego tegoż przedsiębiorstwa (z decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. wynika, że był to Prezydent Miasta [...]), w szczególności nie określiły stopnia (szczebla) administracji państwowej, na którym usytuowany był organ założycielski, a przecież kwestia ta ma istotne znaczenia w świetle przesłanek określonych w art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. Konieczne w związku z tym wydaje się przytoczenie w całości pierwszych dwóch ustępów tego przepisu. I tak zgodnie z ustępem 1 art. 5 mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie natomiast z ustępem 2 art.5 mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do: 1) rad narodowych [...] miasta [...] i miasta [...] oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 -staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli jest położone w ich granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

W uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd I instancji, w ślad za organem odwoławczym, odwołał się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 1984r. w sprawie określenia rodzajów przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek państwowych podporządkowanych radom narodowym poszczególnych stopni, podkreślając, że Miejskie Przedsiębiorstwo Robót Wodociągowych i Kanalizacyjnych w [...] na podstawie § 2 pkt 2 lit. I tego rozporządzenia podporządkowane było Miejskiej Radzie Narodowej w [...], podobnie jak Przedsiębiorstwo Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...] na podstawie zaś § 2 pkt 2 lit. a tego rozporządzenia. Wskazano też, że miejskie rady narodowe były terenowymi organami władzy państwowej stopnia podstawowego, zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego.

Te uwagi dotyczące podporządkowania przedsiębiorstw, w zarządzie których zdaniem organu odwoławczego i Sądu I instancji, były działki [...] i nr [...], terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego, wskazują że Sąd I instancji, tak jak wcześniej Komisja, odwołuje się do art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r., nie zauważając, że przepis ten nie dotyczy przedsiębiorstw państwowych, o których mowa w art.5 ust. 1 pkt 2, i co do których decydująca była przesłanka ich organu założycielskiego (komunalizacja obejmowała mienie należące tylko do tych przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcję organu założycielskiego pełniły rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego), nie zaś przesłanka podporządkowania, która nie odnosiła się do przedsiębiorstw państwowych, lecz do zakładów i innych jednostek organizacyjnych. Trafnie w związku z tym w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., wskazując, że przepis ten stanowi o mieniu należącym do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcje organu założycielskiego, nie zaś organu nadzoru.

Ponadto Sąd I instancji i wcześniej Komisja w ogóle pomijają, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w granicach administracyjnych miasta [...], a tym samym, że komunalizacja mogłaby nastąpić nie w oparciu o przesłanki określone w art. 5 ust.1, lecz w art. 5 ust. 2, przy czym zgodnie z tym przepisem nieruchomość podlegająca komunalizacji winna służyć użyteczności publicznej.

Z powyższych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 7, 8 i 77 k.p.a. albowiem w ogóle nie poczyniono ustaleń i rozważań dotyczących istniejącej w dniu [...] maja 1990 r. działki [...], której część stanowi obecnie działka [...], zaś ustalenia i rozważania dotyczące wcześniej istniejących działek [...]oraz nr [...] pozostawały w oderwaniu od brzmienia art. 5 ust 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sumę tych kosztów stanowiły: uiszczone wpisy od skargi oraz skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika, za pierwszą i drugą instancję w wysokości ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804 ze zm.)

Ponownie rozpoznając wniosek organ uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię przepisów art. 5 ust 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. pamiętając, że dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu [...] maja1990 r. W szczególności należy uwzględnić, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy umożliwia komunalizację mienia ogólnonarodowego należącego tylko do tych przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organu założycielskiego, natomiast w przypadku gdy nieruchomość położona jest w granicach administracyjnych miasta [...], do komunalizacji może dojść na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2, jeżeli nieruchomość służąca użyteczności publicznej, należała do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim była rada narodowa miasta [...] oraz terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tym województwie miejskim.

W kontekście tych przepisów organ powinien ustalić do kogo należała na dzień [...] maja 1990 r. działka [...], której część stanowi obecnie działka [...]. Szczególne znaczenie ma w związku z tym sygnalizowana wcześniej konieczność odniesienia się do kwestii organu założycielskiego Przedsiębiorstwa Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...], gdyż jak wynika z opracowania geodezyjnego z dnia [...] września 2013r., stanowiącego podstawę dotychczasowych ustaleń organów, w wypisach z rejestru gruntów jako władający użytkownik działki ewidencyjnej [...] było wpisane właśnie to Przedsiębiorstwo i Zakład Usług Pozaprodukcyjnych [...], na bazie którego powstało Przedsiębiorstwo Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...]. Należy zauważyć, że obowiązujące wówczas Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (M. P. Nr 11, poz. 98 ze zm.) definiowało pojęcie działki ewidencyjnej jako obszar gruntu ograniczony gruntami stanowiącymi przedmiot odrębnego władania (§ 7 zarządzenia).

Ustalając czy rzeczywiście działka [...] znajdowała się w odrębnym władaniu Przedsiębiorstwa Usług Socjalno-Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...] organ powinien pamiętać, że wykonywanie przez przedsiębiorstwa państwowe uprawnień płynących z własności państwowej (art.128 k.c. w pierwotnym brzmieniu) było w okresie PRL różnie określane. I tak w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197) używano terminu "zarząd i użytkowanie" (art. 3 ust. 1). W ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22 poz.159 ze zm.), posługiwano się wyłącznie terminem "użytkowanie". Ta ustawa została zastąpiona przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), która przewidywała przekazywanie nieruchomości państwowych jednostkom państwowym w "zarząd", a jednostkom spółdzielczym w "użytkowanie". W przepisach przejściowych ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości postanowiono natomiast, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w "użytkowaniu" jednostek państwowych przechodzą w ich "zarząd" (art. 87 w pierwotnej wersji). W każdym z tych aktów prawnych chodziło o określenie pozycji prawnej jednostek państwowych (w tym przedsiębiorstw państwowych) względem zarządzanego przez nie mienia ogólnonarodowego. Innymi słowy, "zarząd i użytkowanie", "użytkowanie" i "zarząd" były tożsamymi instytucjami (M. Bednarek: Komunalizacja versus uwłaszczenie państwowych osób prawnych (na przykładzie nieruchomości PKP), Wyd. C.H. Beck 2018). Organ ustalając w czyim władaniu była na dzień [...] maja 1990 r. działka [...] winien uwzględnić również, że w okresie PRL przy przekazywaniu gruntów we władanie państwowym osobom prawnym nie zawsze dochowywano form przewidzianych w prawie. Często nieruchomości były przekazywane bez zachowania jakiejkolwiek procedury i bez żadnych dokumentów, co wynikało z obowiązującej wówczas zasady jedności własności państwowej (art. 128 k.c. w pierwotnym brzmieniu).