Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 834/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 1, art. 55 ust. 1 i ust. 2, art. 62 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 53 poz 533
law: ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. NSA Marek Zalewski Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "U. P." Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 556/08 w sprawie ze skargi "U. P." Spółki z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania natychmiastowego zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "U. P." Spółki z o.o. we W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r. o sygn. akt VII SA/Wa 556/08 oddalił skargę US P. sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy produktu leczniczego.

Przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy Sąd podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny nakazał spółce US P. natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia niezgodnej z obowiązującymi przepisami reklamy produktu leczniczego S., kierowanej do publicznej wiadomości w postaci spotu zawierającego m.in. sformułowanie "Przyniosę Ci S. Mi pomógł od razu", emitowanego w stacjach telewizyjnych. Organ stwierdził, że przedmiotowa reklama narusza art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.) nakazujący, aby reklama prezentowała produkt leczniczy obiektywnie, nie wprowadzała w błąd oraz informowała o racjonalnym stosowaniu. Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał ponadto, że reklama narusza art. 56 pkt 2 Prawa farmaceutycznego, ponieważ zawiera informacje niezgodne z zatwierdzoną Charakterystyką Produktu Leczniczego oraz art. 55 ust. 2 pkt 2, który zabrania zamieszczania w reklamie treści zapewniających, że przyjmowanie produktu leczniczego gwarantuje właściwy skutek, nie towarzyszą mu żadne działania niepożądane lub że skutek jest lepszy lub taki sam jak w przypadku innej metody leczenia albo leczenia innym produktem leczniczym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka US P. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.).

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom spółki nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego z uwagi na fakt zaprzestania emisji reklamy w dacie wydawania decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 62 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego może nakazać zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia reklamy, przy czym przepis ten nie dotyczy jedynie działań reklamowych prowadzonych w teraźniejszości. Główny Inspektor Farmaceutyczny nie zgodził się również z zarzutem strony, że dokonując oceny treści przedmiotowej reklamy pod kątem zgodności z przepisami ustawy - Prawo farmaceutyczne nie uwzględnił całości przekazu zawartego w spocie, lecz jedynie odrębne zdania.

W skardze na powyższą decyzję spółka podniosła, że postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać umorzone, bowiem w dacie wydania obu decyzji reklama nie była emitowana od kilku miesięcy. W ocenie skarżącej, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 62 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego, nakaz zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia reklamy może odnosić się jedynie do działań mających miejsce w teraźniejszości, które ewentualnie mogłyby być kontynuowane w przyszłości.

Zdaniem strony, sugerowanie skuteczności produktu leczniczego nie stanowi naruszenia art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa farmaceutycznego. Kwestionowane sformułowania są zwrotami o charakterze "opiniotwórczo - hipotetycznym", a nie "kategoryczno - przesądzającym" i nie stanowią zapewnienia ani gwarancji, o której mowa w art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa farmaceutycznego.

Strona zarzuciła również, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny nie przedstawił, który dokładnie fragment reklamy jest niezgodny z Charakterystyką Produktu Leczniczego i na czym ta niezgodność polega, jak również nie przedstawił, który z fragmentów reklamy narusza art. 53 ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Dopiero lektura uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. pozwala stwierdzić, że zdaniem organu niezgodny z Charakterystyką Produktu Leczniczego jest zwrot "Mi pomógł od razu", który wprowadza w błąd w odniesieniu do czasu działania i czasu wystąpienia efektu terapeutycznego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał za bezzasadny zarzut skarżącej spółki, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone z uwagi na to, że spot reklamowy w dacie wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie był emitowany. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy fakt, że reklama nie ukazywała się w dacie wydawania decyzji w żaden sposób nie stanowi o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. W myśl dyspozycji przepisu art. 62 Prawa farmaceutycznego Główny Inspektor Farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie reklamy. Skoro organ powziął wiadomość o tym, że wyprodukowano i wyemitowano reklamę, która narusza przepisy tej ustawy, to odtąd miał podstawę do ingerencji. Sąd wskazał, że odmienna interpretacja wskazanego wyżej przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której "zdejmowanie z anteny" reklamy na czas wydawania decyzji faktycznie pozbawiałoby organ możliwości wykonywania jego ustawowej kompetencji.

W ocenie Sądu obie decyzje zapadły z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., a ich uzasadnienia spełniają wymogi przewidziane w art. 107 k.p.a. Sąd uznał za bezzasadny zarzut skarżącej spółki, że niedopuszczalne jest użycie w sentencji decyzji przykładowego fragmentu zakwestionowanej reklamy. Zdaniem Sądu, w tym przypadku umieszczenie w sentencji cytatu z reklamy jest uzasadnione potrzebą zindywidualizowania orzeczenia, odniesienia go do konkretnie wskazanej reklamy.

Sąd uznał za słuszne stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że przedmiotowa reklama narusza dyspozycję przepisu art. 56 ust. 2 i art. 53 ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Sąd podzielił argumentację organu, zgodnie z którą w reklamie użyto stwierdzeń wprowadzających w błąd w odniesieniu do czasu działania i czasu wystąpienia efektu terapeutycznego, które pozostają niezgodne z Charakterystyką Produktu Leczniczego. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne użycie w reklamie sformułowania "ja się wyleczyłam" i "pomógł od razu", tzn. natychmiast, zaraz, w bardzo krótkim czasie. W Charakterystyce Produktu Leczniczego wskazuje się na początek działania terapeutycznego 1-3 godziny, natomiast pełen efekt terapeutyczny u ok. 98-99% pacjentów następuje po 48-72 godzinach. W ocenie Sądu zapis w Charakterystyce Produktu Leczniczego "jedna dawka może szybko skutecznie zatrzymać" nie może uzasadniać zastosowanej w reklamie terminologii - "szybko" nie znaczy bowiem "od razu". Ponadto zapis ten pojawia się jako ostrzeżenie co do nienadużywania leku, a nie jest opisem działania. Co więcej w przedmiotowej reklamie, jak trafnie stwierdził organ, jej odbiorca otrzymuje informacje o "wyleczeniu się", zaś w Charakterystyce Produktu Leczniczego mowa jest tylko o leczeniu objawowym.

Zdaniem Sądu, organ trafnie stwierdził, wywodząc z całości przekazu reklamowego - zarówno z jego warstwy językowej, jak i wizyjnej - że w przedmiotowej reklamie doszło do naruszenia dyspozycji art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa farmaceutycznego. W reklamie mowa jest o bezskutecznym leczeniu od rana, zatem - w domyśle - innym nieskutecznym lekiem. Takiej konstrukcji językowo-wizualnej nie sposób odmówić formy zapewnienia (gwarancji), bowiem odbiorca reklamy z pewnością uznaje, że zażycie S. gwarantuje właściwy skutek, lepszy niż w przypadku leczenia innym produktem leczniczym.

W skardze kasacyjnej US P. sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2008 r. w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie tego błędu w zaskarżonej decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi spółki;

2. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego skutkowałoby uwzględnieniem skargi spółki.

Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie art. 53 ust. 1 Prawa farmaceutycznego poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że zakazem wprowadzania w błąd są objęte komunikaty reklamowe oparte na zasadzie dopuszczalnej przesady reklamowej oraz na odstąpieniu od zasady interpretacji przepisów prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym - dyrektywą 2005/29/WE z dnia 11 maja 2005 r. dotyczącą nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE Nr L 149 z dnia 11 czerwca 2005 r., s. 22),

skutkującą

b) nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przepisu, tj. uznaniem, że reklama produktu leczniczego S. jest reklamą wprowadzającą w błąd;

2. naruszenie art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa farmaceutycznego poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na odstąpieniu od uwzględnienia dyrektyw interpretacyjnych wynikających z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i

podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 54 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także

odstąpieniu od zasady interpretacji przepisów prawa krajowego w zgodzie z prawem

wspólnotowym - dyrektywą 2001/83/WE z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz. Urz. WE Nr L 311 z dnia 28 listopada 2001 r., s. 67),

skutkującą

b) nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przepisu w przedmiotowej sprawie, tj. uznaniem, że reklama produktu leczniczego S. gwarantuje właściwy skutek działania leku oraz gwarantuje skutek lepszy niż w przypadku leczenia innym produktem leczniczym;

3. naruszenie art. 56 pkt 2 Prawa farmaceutycznego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że reklama produktu leczniczego S. zawiera informacje niezgodne z Charakterystyką Produktu Leczniczego.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że w sprawie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania. Główny Inspektor Farmaceutyczny prowadził bowiem postępowanie i wydał decyzję administracyjną w sytuacji, w której od kilku miesięcy kwestionowana reklama produktu leczniczego S. nie była już emitowana. Doprowadziło to zatem do sytuacji, w której postępowanie mające na celu wyeliminowanie z obrotu rzekomo niezgodnej z prawem reklamy zostało wszczęte i doprowadziło do wydania decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia reklamy, której emisji spółka zaprzestała na długo przed wszczęciem postępowania. Decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego wydana zatem została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 Prawa farmaceutycznego spółka podniosła, że nie może być uznany za wprowadzający w błąd przekaz reklamowy, który jest jedynie sugestywny, ale nie zawiera informacji nieprawdziwych. Zdaniem spółki, prawidłowa wykładnia art. 53 ust. 1 powinna uwzględniać specyfikę wypowiedzi reklamowej i w pełni respektować ugruntowaną w prawie polskim i wspólnotowym zasadę dopuszczalnej przesady reklamowej. W świetle powyższego nie sposób uznać za wprowadzające w błąd sformułowanie "mi pomógł od razu". Sformułowanie to nie jest sprzeczne z Charakterystyką Produktu Leczniczego produktu S. Nosi ono cechy przesady reklamowej, ale nie jest to przesada wykraczająca poza ramy prawne, która mogłaby wprowadzić w błąd odbiorców reklamy.

Spółka zarzuciła, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął rozszerzającą wykładnię art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa farmaceutycznego. Tymczasem przepis ten należy rozumieć wyłącznie jako zakaz stosowania wyraźnie określonych komunikatów (słów, wyrażeń), zawierających w warstwie werbalnej "gwarancje" właściwego lub lepszego skutku. W ocenie spółki kluczowy dla interpretacji analizowanego przepisu jest zatem termin "gwarancja", który ma ugruntowane znaczenie prawne i prawnicze i oznacza bezwzględne zobowiązanie do zapewnienia określonego rezultatu lub świadczenia. Uzasadnione jest zatem przyjęcie, że reklamodawca udziela niedopuszczalnej "gwarancji" skuteczności leku jedynie wtedy, gdy używa w komunikacji reklamowej sformułowań stanowczych, zapewniających konsumenta, że lek bezwzględnie i zawsze przyniesie oczekiwany skutek terapeutyczny. Kwestionowana reklama S. nie zawiera jakichkolwiek treści o charakterze gwarancyjnym lub zapewniającym, że lek bezwzględnie zawsze odniesie skutek terapeutyczny, jak również jakichkolwiek gwarancji, że produkt ten działa lepiej niż inne produkty lecznicze. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa farmaceutycznego.

W ocenie spółki treść art. 56 pkt 2 Prawa farmaceutycznego nie prowadzi do wniosku, że treść reklamy produktu leczniczego powinna być "identyczna" z Charakterystyką Produktu Leczniczego. Zakresem zakazu objęte jest wyłącznie zamieszczanie w reklamie informacji "sprzecznych" z Charakterystyką Produktu Leczniczego. W przeciwnym razie prowadzenie kampanii reklamowej dla leku musiałoby ograniczać się jedynie do powielania treści konkretnych Charakterystyk Produktu Leczniczego. W takiej sytuacji nie można byłoby mówić o wolności wypowiedzi komercyjnej. Zdaniem spółki, kwestionowana reklama S. nie zawiera jakichkolwiek informacji, które odnosiłyby się do wskazań odmiennych od zarejestrowanych w Charakterystyce Produktu Leczniczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., bowiem zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa wątpliwości. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona składająca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2008 r. w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem spółki, uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ich dostrzeżenie skutkowałoby uwzględnieniem skargi spółki. Spółka podniosła, że Główny Inspektor Farmaceutyczny wydał decyzję nakazującą zaprzestanie prowadzenia reklamy, której emisji spółka zaprzestała na długo przed wszczęciem postępowania, a tym samym naruszył art. 105 § 1 k.p.a.

W świetle powyższych zarzutów problem w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że nie zachodzi w niej bezprzedmiotowość postępowania, a tym samym, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania, wskazanych w art. 105 k.p.a.

W doktrynie podkreśla się, że umorzenie postępowania wiąże się z takimi okolicznościami, które stanowią trwałe i nieusuwalne przeszkody w kontynuacji postępowania administracyjnego (A. Wiktorowska w: M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne podatkowe i egzekucyjne, pod red. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 161). Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu (W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000, z. 7-8, poz. 110, s. 365).

Oczywistym jest, że postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko odnośnie samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 105 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II).

Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest natomiast konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć, na podstawie przepisów prawa materialnego, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 462). Bezprzedmiotowość postępowania występuje zatem wówczas, gdy ze względu na wystąpienie pewnego zdarzenia prawnego lub faktycznego przestaje istnieć relacja między sytuacją faktyczną danego podmiotu a jego sytuacją prawną, z którą prawo łączyło obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 978/05, LEX nr 396771). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80).

Możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej jest zatem zdeterminowana zaistnieniem pewnego stanu faktycznego, przewidzianego przez ustawodawcę, z którym to stanem wiąże on skutki prawne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie brak bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Istotne znaczenie dla ustalenia tego faktu mają okoliczności emitowania reklamy, tymczasem Sąd stwierdził jedynie, że fakt nieukazywania się reklamy w dacie wydawania decyzji w żaden sposób nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania, natomiast nie ocenił okoliczności pozwalających na takie stwierdzenie. Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest zarzut naruszenia postępowania podniesiony w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Przedmiotem każdego postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, która wynika z kolei z konkretnego stosunku materialnoprawnego. Od bytu tej sprawy zależą losy postępowania administracyjnego. Sąd I instancji powinien był w pierwszej kolejności ustalić co, w świetle przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne, było przedmiotem postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego - sprawą administracyjną.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 Prawa farmaceutycznego Główny Inspektor Farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie reklamy. Reklamą produktu leczniczego jest działalność polegająca na informowaniu lub zachęcaniu do stosowania produktu leczniczego, mająca na celu zwiększenie: liczby przepisywanych recept, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych (art. 52 ust. 1 Prawa farmaceutycznego). Reklama taka obejmuje w szczególności reklamę produktu leczniczego kierowaną do publicznej wiadomości (art. 52 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego). Taką właśnie reklamą jest reklama produktu leczniczego S., kierowana do publicznej wiadomości w postaci spotu zawierającego m.in. sformułowanie "Przyniosę Ci S. Mi pomógł od razu", emitowanego w stacjach telewizyjnych. Z przytoczonej wyżej legalnej definicji reklamy produktu leczniczego wynika, że reklama materializuje się przez emisję. Innymi słowy, bez emisji nie można mówić o prowadzeniu reklamy. Ustalenie to jest istotne z punktu widzenia możliwości nałożenia sankcji przez organ nadzoru, o czym mowa poniżej.

W ramach nadzoru Główny Inspektor Farmaceutyczny bada prawidłowość prowadzenia reklamy w oparciu o poszczególne przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne, które wskazują co jest reklamą produktu leczniczego, a co nią nie jest, określają m. in. sposób prezentacji danego produktu i informowania o jego stosowaniu. Zgodnie z art. 53 ust. 1 powyższej ustawy reklama produktu leczniczego nie może wprowadzać w błąd, powinna prezentować produkt leczniczy obiektywnie oraz informować o jego racjonalnym stosowaniu. Przepis art. 55 ust. 1 Prawa farmaceutycznego odnosi się wprost do reklamy produktu leczniczego kierowanej do publicznej wiadomości, stanowiąc, że reklama taka nie może polegać na: prezentowaniu produktu leczniczego przez osoby znane publicznie, naukowców, osoby posiadające wykształcenie medyczne lub farmaceutyczne lub sugerujące posiadanie takiego wykształcenia; odwoływaniu się do zaleceń osób znanych publicznie, naukowców, osób posiadających wykształcenie medyczne lub farmaceutyczne lub sugerujących posiadanie takiego wykształcenia. Przepis ust. 2 tego artykułu dotyczy natomiast treści, jakich reklama produktu leczniczego kierowana do publicznej wiadomości nie może zawierać, m.in. zapewniających, że przyjmowanie produktu leczniczego gwarantuje właściwy skutek, nie towarzyszą mu żadne działania niepożądane lub że skutek jest lepszy lub taki sam, jak w przypadku innej metody leczenia albo leczenia innym produktem leczniczym.

W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wskazanych wyżej przykładowo wymagań dotyczących reklamy produktu leczniczego organ nadzoru może w drodze decyzji nakazać m.in. zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia reklamy takiego produktu leczniczego (art. 62 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego). W przepisie tym za prowadzenie reklamy produktu leczniczego sprzecznej z obowiązującymi przepisami przewidziano zatem dwie sankcje: zaprzestanie ukazywania się reklamy oraz zaprzestanie prowadzenia reklamy. Obie te sankcje mają charakter zakazu, a zatem muszą dotyczyć informacji ukazującej się na bieżąco. W tym stanie rzeczy uznać by należało, że sankcja, o której mowa w powołanym wyżej przepisie nie może być stosowana do reklamy, która nie jest emitowana i nie jest prowadzona. Tymczasem organ zakazał prowadzenia reklamy wiedząc, że reklama w dacie wydania decyzji nie była emitowana i nie była prowadzona.

Powyższe okoliczności wskazują, że jeżeli w dacie wydania decyzji reklama produktu leczniczego S. nie była prowadzona, to należy rozważyć czy postępowanie oparte na przepisie art. 62 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego jest bezprzedmiotowe. Pamiętać bowiem należy, że przy rozważaniu możliwości zastosowania art. 105 k.p.a. ocena stanu faktycznego jest powiązana z aktualnym prowadzeniem reklamy w środkach masowego przekazu.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powinien szczegółowo zbadać okoliczności w zakresie prowadzenia/ nieprowadzenia reklamy produktu leczniczego S. w dacie wydania decyzji, w celu ustalenia co, w świetle przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne, stanowiło przedmiot postępowania administracyjnego, a następnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące zastosowanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 105 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

MR