Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 612/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6371 Wprowadzenie papierów wartościowych do publicznego obrotu
Hasła tematyczne: Publiczny obrót papierami wartościowymi
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 § 1, art. 24 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka - Szpringer Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1166/08 w sprawie ze skargi S. C. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zakazu dopuszczenia do obrotu akcji oraz praw do akcji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od S. C. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. (...) Komisja Nadzoru Finansowego działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119), art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539 ze zm. - dalej jako ustawa o ofercie publicznej), art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537 ze zm.), zakazała Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. oraz spółce S. C. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako Spółka) dopuszczenia do obrotu na rynku regulowanym, na podstawie prospektu emisyjnego zatwierdzonego decyzją Komisji Nadzoru Finansowego nr [...] w dniu [...] września 2007 r., akcji zwykłych na okaziciela serii B i C spółki S. C. S.A. (pkt 1 decyzji) oraz zakazała Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. oraz spółce S. C. S.A. z siedzibą w W. dopuszczenia do obrotu na rynku regulowanym, na podstawie prospektu emisyjnego zatwierdzonego decyzją Komisji Nadzoru Finansowego nr [...] w dniu [...] września 2007 r., praw do akcji zwykłych na okaziciela serii C spółki S. C. S.A. (pkt 2 decyzji).

Organ wskazał, iż w dniu [...] września 2007 r. Komisja Nadzoru Finansowego zatwierdziła prospekt emisyjny spółki akcyjnej S. C., sporządzony w związku z ofertą publiczną akcji serii C oraz zamiarem ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na rynku regulowanym akcji serii B i C oraz praw do akcji serii C.

Publiczna subskrypcja akcji serii C miała miejsce w dniach 23-26 października 2007 r. a ich przydział nastąpił w dniu 5 listopada 2007 r. W dniu 26 listopada 2007 r. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie, XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego wydał postanowienie dotyczące zarejestrowania podwyższenia kapitału zakładowego Spółki w drodze emisji akcji serii C.

W dniu 5 października 2007 r. Spółka przedłożyła Komisji wniosek o zatwierdzenie aneksu nr 2 do prospektu emisyjnego, w którym poinformowała o zarejestrowaniu przez sąd w dniu 1 października 2007 r. podwyższenia kapitału zakładowego spółki P. S.A. w upadłości, w wyniku emisji akcji IV emisji. W efekcie tych działań P. W.M. S.A. (dalej również jako P. W.M.), spółka zależna od Spółki, objęła 40.000.000 akcji IV emisji o wartości nominalnej i emisyjnej 20.000.000 zł, opłacając 25% wartości nominalnej akcji, tj. 5.000.000 zł. W zatwierdzonym przez Komisję w dniu [...] października 2007 r. aneksie Spółka podała również, że w dniu 5 października 2007 r. wyemitowała obligacje imienne niezabezpieczone o wartości nominalnej 500.000 zł a spółka P. W.M. wyemitowała obligacje imienne niezabezpieczone o wartości nominalnej 8.000.000 zł. Spółka nie wskazała, kto objął te obligacje ani w jakim celu zostały wyemitowane.

W dniu 24 października 2007 r. do wiadomości Komisji złożony został wniosek J. B., kierowany do Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie o wstrzymanie dopuszczenia do obrotu akcji spółki S. C. S.A. ze względu na podanie w prospekcie emisyjnym nieprawdziwych informacji odnośnie zakresu i stanu inwestycji podmiotów z grupy kapitałowej Spółki w spółkę P. W prospekcie emisyjnym Spółki nie została zamieszczona informacja o procesie podwyższania kapitału zakładowego spółki P. i udziału w nim podmiotów z grupy kapitałowej S. C., mimo że inwestycja w akcje i wierzytelności P. została w nim przedstawiona jako w tym czasie najważniejsza.

Celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości zwrócono się do Spółki o zajęcie stanowiska w sprawie procesu podwyższania kapitału P. S.A. w upadłości.

Wyjaśnienia, przedstawione w pismach z dnia: 29 października 2007 r., 6, 8 i 13 listopada 2007 r. uznano za niewystarczające dla usunięcia powstałych wątpliwości. Kierując się zatem obowiązkiem ustalenia, czy w zakresie informacji ujawnionych przez Spółkę w prospekcie emisyjnym sporządzonym w związku z ofertą publiczną akcji istnieje uzasadnione podejrzenie naruszenia przepisów prawa, organ uznał za konieczne wszczęcie postępowania administracyjnego w celu szczegółowego wyjaśnienia wątpliwości co do prawdziwości, rzetelności i kompletności opisu, sposobu prowadzenia działalności przez Spółkę, w szczególności w zakresie zaangażowania w restrukturyzację spółki P.

Postanowieniem Przewodniczącego Komisji z dnia [...] listopada 2007 r., z urzędu wszczęto postępowanie (prowadzone pod numerem ...) w celu ustalenia istnienia przesłanek do wstrzymania lub zakazania, na podstawie art. 17 pkt 1 i 2 ustawy o ofercie publicznej, dopuszczenia akcji serii B i C oraz praw do akcji serii C Spółki do obrotu na rynku regulowanym, w związku z uzasadnionym podejrzeniem naruszenia art. 22 tej ustawy w zakresie obowiązku przedstawienia w prospekcie emisyjnym prawdziwych, rzetelnych i kompletnych informacji.

Do akt postępowania została włączona dokumentacja zebrana w ramach czynności wyjaśniających. Pismem z dnia 23 listopada 2007 r. poinformowano Spółkę o przysługującym jej prawie do przeglądania akt.

W dniu 28 listopada 2007 r. Spółka zgłosiła wniosek o wyłączenie pracownika Komisji - J. O., od udziału w niniejszym postępowaniu, a także w innych postępowaniach prowadzonych z udziałem Spółki przed Komisją, z uwagi na istnienie okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości, co do bezstronności tego pracownika oraz o wyłączenie innych pracowników Komisji, którzy byli lub są obecnie akcjonariuszami Domu Maklerskiego I. S.A. z siedzibą w K. lub osiągnęli korzyści majątkowe w związku z zaangażowaniem kapitałowym w ten podmiot lub pobierali korzyści majątkowe lub osobiste od DM I. S.A. lub podmiotów lub osób związanych z tą spółką (powiązania kapitałowe, osobowe, więzy rodzinne), na podstawie zawartych umów lub na jakiejkolwiek innej podstawie z uwagi na wątpliwość co do bezstronności takich pracowników, a także o nie podejmowanie jakichkolwiek czynności w postępowaniu przez osoby podlegające wyłączeniu i wezwanie przedstawicieli S. C. na posiedzenie Komisji w celu wyjaśnienia wszelkich kwestii jakie mogą być przedmiotem zainteresowania członków Komisji. We wniosku zwrócono się również o odebranie od J. O. oświadczenia, czy pobierał korzyści majątkowe lub osobiste od DM I. S.A. lub podmiotów lub osób związanych z tą spółką (powiązania kapitałowe, osobowe, więzy rodzinne), na podstawie zawartych umów lub na jakiejkolwiek innej podstawie oraz czy jakiekolwiek osoby trzecie wpływały (i w jaki sposób) na jego postępowanie w zakresie dotyczącym S. C. S.A.

Wniosek ten został rozpatrzony w dniu [...] grudnia 2007 r. Z uwagi na to, że dotyczył wszystkich pracowników Urzędu Komisji, postanowienie w sprawie wydane zostało przez Zastępcę Przewodniczącego Komisji. Po rozpatrzeniu sprawy oraz przedstawieniu jej na posiedzeniu Komisji w dniu [...] grudnia 2007 r., Zastępca odmówił wyłączenia J. O. oraz innych pracowników Urzędu Komisji od prowadzenia spraw z udziałem Spółki. Wskazano, że zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. strona żądająca wyłączenia pracownika powinna nie tylko wskazać go z imienia i nazwiska, lecz także uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do jego bezstronności. O ile pierwsza z przesłanek w odniesieniu do J. O. została przez Spółkę spełniona, to formuła określenia "rodzajowo" pracowników podlegających wyłączeniu, nie może być uznana za zgodną z przepisami k.p.a. Okoliczności mające uprawdopodobnić bezstronność pracowników są nieuzasadnione, skoro bezsprzecznie dotyczą spraw i podmiotów w ogóle nie związanych z niniejszym postępowaniem i nie pozostają z nim nawet w zbieżności czasowej oraz nie mają żadnego wpływu na okoliczności będące podstawą rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, w ocenie Zastępcy Przewodniczącego, wniosek w zakresie wyłączenia wszystkich pracowników, jak też przywołane przez Spółkę argumenty dotyczące J. O. nie zasługiwały na uwzględnienie. Brak było również podstaw do stwierdzenia naruszenia przez niego przepisów prawa w odniesieniu do okoliczności faktycznych wskazanych we wniosku. Wniosek w zakresie pkt c stał się, zdaniem organu, bezpodstawny w związku z przedmiotowym jego rozpatrzeniem w zakresie pkt a i b, wniosek w zakresie pkt d i e pozostał bez rozpatrzenia w związku z brakiem w przepisach k.p.a. podstawy prawnej do takiego żądania strony.

Wobec wątpliwości zgłoszonych przez Spółkę w piśmie z dnia 3 stycznia 2008 r., dotyczących przesłanek włączenia do akt niniejszego postępowania dokumentacji związanej ze spółką T. S.A. i wniosku Spółki z dnia 28 listopada 2007 r. o wyłączenie pracowników Komisji z postępowań dotyczących Spółki, Komisja wskazała, że:

1. Dokumentację tę stanowią dwa pisma - pismo Spółki z dnia 29 października 2007 r., w którym udzieliła wyjaśnień na pytania zawarte w piśmie z dnia 26 października 2007 r. odnośnie do inwestycji w akcje spółki P. i wierzytelności spółki T. S.A., oraz pismo Spółki z dnia 21 listopada 2007 r. zawierające postanowienie sądu rejonowego w Tarnobrzegu ws. ogłoszenia upadłości spółki T. S.A. Ze względu na włączenie do akt niniejszego postępowania pierwszego z tych pism, jako że zawierało przede wszystkim wyjaśnienia w sprawie inwestycji Spółki w akcje spółki P., uznano, że Spółka udostępniając przedmiotowe postanowienie sądu rejonowego w Tarnobrzegu ws. ogłoszenia upadłości spółki T. S.A., czyni to de facto w nawiązaniu do wcześniejszej korespondencji, dlatego włączono je do akt niniejszego postępowania. Komisja wyjaśniła jednak, że informacje zawarte w dwóch przedmiotowych pismach Spółki odnośnie T. S.A. i inwestycji Spółki w wierzytelności tej spółki nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy;

2. Do akt niniejszego postępowania został włączony wniosek Spółki z dnia 28 listopada 2007 r. o wyłączenie pracowników Komisji z postępowań dotyczących Spółki, jako złożony w związku z tym postępowaniem i mający w ocenie Spółki wpływ na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zażądała uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. twierdząc, iż jest ona wadliwa. Wskazała na chaotyczność uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, w którym trudno oddzielić ustalenia faktyczne od wniosków i ocen organu. Wnioski te są dodatkowo oparte na wielu błędnych założeniach lub nawet pozostają ze sobą we wzajemnej sprzeczności. Decyzji zarzucono również m.in. błędną wykładnię przepisów prawa krajowego i wspólnotowego oraz częściowe oparcie jej na przepisach nie będących źródłami prawa. Spółka zakwestionowała rozstrzygnięcie Komisji od strony merytorycznej jak również wskazała na istotne błędy proceduralne.

Odnośnie do twierdzeń organu o braku podstaw do wyłączenia J. O. oraz innych pracowników KNF od udziału w sprawie Spółka podniosła, że organ nie podał w tym zakresie żadnej argumentacji, ani nawet nie doręczył żadnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r., na które się powoływał. Brak jest także wyjaśnień okoliczności współpracy pracowników KPWiG (KNF) z Domem Maklerskim I. S.A. w K., a także, czy fakt przyjmowania wynagrodzenia za szkolenia miał miejsce, a jeżeli tak, to czy może wpływać na bezstronność orzekania w tej sprawie przez pracowników organu, czy dla innych domów maklerskich urzędnicy również przeprowadzali takie szkolenia, czy mają one rutynowy charakter, a także co do przyczyn braku wszczęcia postępowania w związku z zawiadomieniem S. C. S.A. z listopada 2006 r. o powoływaniu się przedstawiciela emitentów na wpływy u Przewodniczącego KNF. Skarżąca zwróciła również uwagę na niezakończenie wewnętrznego postępowania wyjaśniającego, rozpoczętego na podstawie zarządzenia A. K. z dnia 29 listopada 2007 r., przed rozpoznaniem wniosków o wyłączenie. Powoduje to, że odmowa wyłączenia pracowników organu administracji była przedwczesna - o zakończeniu postępowania wewnętrznego Emitent nie został poinformowany do chwili obecnej. Skoro postępowanie to nie zostało zakończone, to organ nie mógł obiektywnie stwierdzić, czy zachodzą przesłanki wyłączenia pracownika lub pracowników organu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej KNF utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r.

W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko wyrażone we wcześniejszym rozstrzygnięciu.

W odniesieniu do zagadnienia niedoręczenia postanowienia o odmowie wyłączenia J. O. i innych pracowników Komisji od udziału w sprawie wskazano, że stosowne rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2007 r. zostało Spółce przesłane (świadczy o tym znajdujące się w aktach potwierdzenie doręczenia opatrzone datą 2 stycznia 2008 r.). Nadto Komisja podniosła, że wszczęcie przez Zastępcę Przewodniczącego kontroli wewnętrznej miało na celu zbadanie zasadności zarzutów podnoszonych wobec pracowników Urzędu Komisji przez środki masowego przekazu oraz Spółkę. O wynikach kontroli wewnętrznej Spółka nie musiała i nie musi być informowana, zwłaszcza jeżeli odmowa wyłączenia pracowników opierała się wyłącznie na przesłankach wynikających z odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie odmawiające wyłączenia pracowników, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 124 § 2 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. nie zostało uzasadnione, jednak wyjaśnienie przyczyn odmowy zawierała zaskarżona decyzja. Komisja podtrzymała te argumenty w całości. Dodatkowo podniosła, że sformułowania wniosku o wyłączenie nie dawały podstaw do jednoznacznego rozstrzygnięcia, których pracowników dotyczył. W ocenie Komisji taki sposób sformułowania wniosku w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a., stanowi nieuprawnione przerzucenie na organ ciężaru ustalenia nie tylko osób podlegających wyłączeniu, ale również uprawdopodobnienia istnienia okoliczności będących podstawą wyłączenia. Prowadziłoby to także do uznania za dopuszczalną praktykę wykorzystywania instytucji wyłączenia pracowników do nieuzasadnionego przewlekania postępowania, a tym samym do nadużycia prawa.

Od powyższej decyzji Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozstrzygnięciu KNF zarzucono m.in. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

a) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie przepisów prawa;

b) art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady kontroli nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej, a także uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym całkowite pominięcie interesu inwestorów i wydanie rozstrzygnięcia, które niweczy podstawowe prawo tych inwestorów (do zbycia akcji na rynku regulowanym), w sytuacji w której nie żądali oni nawet wydania rozstrzygnięcia o treści takiej, jaką przybrała zaskarżona decyzja;

c) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli, poprzez naruszenie zasady ochrony inwestorów, a także prowadzenie postępowania przez osoby podlegające wyłączeniu oraz osoby, co do których KNF nie wyjaśnił, czy zachodziły przesłanki uzasadniające wyłączenie pracowników lub członków organu orzekającego;

d) art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady obowiązku organów administracji do udzielania informacji faktycznej i prawnej, poprzez przedstawianie stale zmieniających się podstaw prawnych prowadzonego postępowania, prowadzenie postępowania przed dniem 23 listopada 2007r. z pogwałceniem elementarnych uprawnień strony, i to w sytuacji, gdy Spółka nie była reprezentowana przez radcę prawnego lub adwokata;

e) art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez naruszenie uprawnienia do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz wypowiedzenia się w określonym terminie co do całokształtu materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy organ udzielał sprzecznych informacji co do przewidywanego terminu zakończenia sprawy i pomimo zapytań Spółki nie wskazał w jakim terminie może on się ustosunkować do zgromadzonego materiału dowodowego;

f) art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania pomimo, iż Spółka nie była reprezentowany przez radcę prawnego, ani adwokata;

g) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności całkowite pominięcie przedstawionych przez Spółkę fragmentów 17 prospektów emisyjnych innych emitentów w podobnych sprawach, a także błędną ocenę wyników i znaczenia ankiety przeprowadzonej przez Emitenta wśród inwestorów, którzy nabyli akcje Emitenta;

h) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez wadliwie sporządzone uzasadnienie w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej, jak również w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia;

i) art. 24 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wyłączenia pracownika organu, pomimo uprawdopodobnienia istnienia przesłanek do jego wyłączenia, jaką stanowił bezsporny fakt pobierania w przeszłości wynagrodzeń od jednego z nadzorowanych przez KNF domów maklerskich, którego członek organu formułował bezprawne groźby pod adresem Spółki i członków jego Zarządu;

j) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez branie udziału w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., przez pracowników którzy brali udział w postępowaniu zakończonym wydaniem tej ostatniej decyzji (np.: dyrektor J. O.);

k) przekroczenie granic uznania administracyjnego, poprzez zastosowanie całkowicie nieadekwatnej sankcji administracyjnej, naruszającej uzasadniony interes społeczny- interes inwestorów, a także interes strony (Spółkę);

m) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku uchwały organu kolegialnego wymaganej na mocy wskazanego przepisu.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi oraz licznych pismach procesowych skarżąca przedstawiła swoje stanowisko co do zasadności stawianych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, koncentrując się na kwestii bezpodstawnej odmowy wyłączenia pracownika organu J. O. i pozbawienia strony prawa do obrony w związku z niedołączeniem do akt administracyjnych protokołów z posiedzeń Komisji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1166/08, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA wskazał, iż w piśmie z dnia 28 listopada 2007 r. skarżąca, na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., złożyła wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika organu - J. O. Postanowienie wydane w tym zakresie zostało zaskarżone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś WSA dokonał oceny działań organu w tym zakresie mając w szczególności na uwadze treść wniosku o wyłączenie, jego uzasadnienie, stanowisko organu zawarte w obu decyzjach oraz zarzuty strony. Sąd pierwszej instancji swą oceną objął przy tym stan rzeczy na dzień złożenia wniosku o wyłączenie pracownika i nie uwzględnił ani przedstawionych przez skarżącą późniejszych opinii Kancelarii Prezesa Rady Ministrów co do podstaw wyłączenia pracownika, ani też dalszych jego losów jako pracownika Komisji.

Zdaniem WSA, organ orzekając w zakresie wyłączenia naruszył art. 24 § 3 k.p.a., a także art. 7 i 8 k.p.a., rozpoznając wniosek w sposób uproszczony i powierzchowny bez wnikliwego rozważenia jego treści i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, które po stronie skarżącej wywołały wątpliwość co do bezstronności J. O. Pracownik ten, będąc Dyrektorem Departamentu Emitentów, brał udział w postępowaniu tj. podejmował czynności wyjaśniające, kierował do skarżącej pisma, dokonywał analizy jej stanowiska i przedstawiał stosowne wnioski z przeprowadzonego postępowania członkom Komisji. W sprawie nie chodziło więc o pracownika, który sporadycznie podejmował w tym postępowaniu czynności, ale o pracownika postrzeganego przez skarżącą jako tego, który w istocie to postępowanie prowadził. Rzeczą organu było zatem rzeczowe odniesienie się do wniosku skarżącej o jego wyłączenie. WSA zauważył, iż skarżąca uzasadniła wniosek wskazaniem na okoliczności wywołujące w jej ocenie wątpliwości co do bezstronności pracownika J. O. i wystąpiła o odebranie od niego oświadczenia, czy pobierał korzyści majątkowe lub osobiste od DM I. S.A., podmiotów lub osób związanych z tą spółką i czy jakiekolwiek osoby trzecie wpływały na jego postępowanie w zakresie dotyczącym skarżącej. Wprawdzie brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia takiego wniosku strony ale okoliczności w tym przedmiocie wskazane (przesądzające zdaniem strony o braku bezstronności pracownika), wymagały szczegółowego wyjaśnienia przez organ. Skarżąca nawiązuje do działań podejmowanych przez J. O. już przed wszczęciem postępowania, które w jej ocenie wskazują na to, że był on zdecydowany do działania na jej niekorzyść. Strona powołała się na pisma tego pracownika, w tym z dnia 7 listopada 2007 r., skierowane do skarżącej i do członka Zarządu Giełdy Papierów Wartościowych, w których przedstawia on swoją ocenę sytuacji spółki twierdząc, że debiut na giełdzie jest przedwczesny, a w protokole z posiedzenia Komisji z dnia 4 grudnia 2007 r. (a więc z daty wcześniejszej niż wydane w dniu 21 grudnia 2007 r. postanowienie o odmowie jego wyłączenia) zawarte jest oświadczenie J. O., że powinien być wyłączony, bo rozważa podjęcie działań prawnych przeciwko skarżącej, do czego w istocie doszło przez skierowanie prywatnego aktu oskarżenia przeciwko członkom jej zarządu. Działaniem wywołującym wątpliwości skarżącej co do bezstronności pracownika jest również pismo z dnia 12 grudnia 2007 r., z którego wynika, że zwrócił się on do Giełdy Papierów Wartościowych by uniemożliwić skarżącej debiut giełdowy. Taki stan rzeczy, a także fakt, że we wniosku o wyłączenie jest mowa o relacjach między J. O. a Domem Maklerskim uzasadniał podjęcie czynności wyjaśniających w tym również ustalenie stanowiska J. O. w kwestii podnoszonych zarzutów. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednak na to, iż takich działań nie podjęto i rozpatrzono wniosek bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności. Naruszenie tych obowiązków jest istotne i mające wpływ na wynik sprawy. Chociaż Komisja jako organ kolegialny wydaje w zakresie swojej właściwości uchwały, a tak jak w niniejszej sprawie decyzję administracyjną, to jednak sposób prowadzenia postępowania, podejmowane przez pracowników organu czynności i analiza materiału przedstawiana przez nich wraz z wnioskami członkom organu (co wynika z protokołów posiedzeń) nie pozostaje bez znaczenia dla kierunku prowadzonego postępowania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ, a w konsekwencji dla podjętego na podstawie tej oceny rozstrzygnięcia. Tym samym niewyjaśnienie w pełni kwestii zasadności wniosku o wyłączenie narusza nie tylko przepisy regulujące tę instytucję ale również art. 7 i 8 k.p.a.

WSA zauważył również, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez brak możliwości zapoznania się z całym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżąca twierdzi, że organ w przedmiotowym postępowaniu nie uwzględnił jej prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w określonym terminie co do jego całokształtu precyzując następnie, iż jej zarzut w powyższym zakresie oparty jest na fakcie niewłączania do akt administracyjnych protokołów z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 4 grudnia 2007 r., 21 grudnia 2007 r., 7 stycznia 2008 r., 1 kwietnia 2008 r., 9 maja 2008 r., 23 stycznia 2008 r., 18 marca 2008 r. i 4 kwietnia 2008 r., na których sprawa objęta tym postępowaniem była przez organ rozpatrywana. Ta okoliczność jest bezsporna. Spór między stronami dotyczy jedynie tego, czy organ miał obowiązek włączenia protokołów do akt i w konsekwencji umożliwienia skarżącej w ramach prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym także wglądu w ich treść. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada jawności w stosunku do stron. Wszelkie wytworzone w tym postępowaniu dokumenty obejmujące jego przedmiot winny być zatem dostępne dla strony w ramach jej prawa statuowanego art. 10 § 1 k.p.a., chyba że obowiązujące prawo wprost wyłącza jawność określonych dokumentów. Protokoły z posiedzeń Komisji, na których sprawa była rozpatrywana, współtworzą wraz z innymi zgromadzonymi materiałami akta administracyjne. Takie stanowisko zajął również WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 128/08 oraz w pkt 2 postanowienia z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 160/08 odrzucając skargi o zobowiązanie KNF do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wydania odpisu protokołu z dnia 23 stycznia 2008 r. i 4 kwietnia 2008 r. Z przedstawionych dopiero przy piśmie organu z dnia 26 lutego 2009 r. protokołów z posiedzeń Komisji z dnia 4 i 21 grudnia 2007 r., 7 stycznia 2008 r., 1 kwietnia 2008 r., 9 maja 2008 r. wynika, że na tych posiedzeniach była rozpatrywana ww. sprawa. Nie ma też wątpliwości co do tego, iż protokoły z dnia 23 stycznia 2008 r. i z dnia 4 kwietnia 2008 r. przesłane na żądanie Sądu w styczniu 2009 r. także sprawy tej dotyczą. Zasadnie zatem skarżąca twierdzi, że dokumenty te powinny znajdować się w aktach administracyjnych w takiej dacie, aby strona realizując swoje prawo do czynnego udziału w postępowaniu mogła się z nimi zapoznać, zwłaszcza, iż treść protokołów zawiera wypowiedzi, twierdzenia i wnioski rzutujące niekorzystnie na ocenę działania spółki. Strona twierdzi, że treść protokołów zawiera poważne informacje i nieprawdziwe zarzuty w stosunku do niej i wobec tego ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia. Jeśli Komisja miałaby możliwość zapoznania się z jej stanowiskiem w sprawie kwestii poruszonych na posiedzeniach, to zapadłaby inna decyzja.

Zdaniem WSA treść protokołów wskazuje, że wnioski i twierdzenia w nich zawarte pozostają w ścisłym związku z zaskarżonymi rozstrzygnięciami i o tyle, stanowiąc materiał dowodowy, podlegały udostępnieniu stronie, która jak twierdzi, uznałaby po zapoznaniu się z nimi, za celowe i konieczne złożenie szeregu wyjaśnień. Wyjaśnienia te mogłyby natomiast mieć wpływ na późniejsze stanowisko organu w przedmiocie przesłanek do nałożenia sankcji, o której mowa w art. 17 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej. Poprzez nieudostępnienie wskazywanych protokołów organ nie stworzył stronie prawnych możliwości podjęcia czynności procesowych w obronie swoich interesów.

WSA zwrócił również uwagę, iż uzasadnienie decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., powinno być sporządzone w sposób umożliwiający pełną kontrolę przedstawionych w nim motywów. Sposób zredagowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji przez odwoływanie się do poszczególnych punktów wniosku bez koniecznego w tym przypadku skonkretyzowania podnoszonych zarzutów, do których organ się odnosi uniemożliwia dokonanie w pełni tej kontroli przez sąd.

Końcowo Sąd pierwszej instancji zauważył, iż charakter stwierdzonych naruszeń czynił zbędnym wdawanie się w ocenę pozostałych zarzutów skargi. Jednakże podniósł, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że powołany w podstawie materialnoprawnej zaskarżonej decyzji art. 17 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej został zastosowany w odniesieniu do skarżącej, a nie do Giełdy Papierów Wartościowych. Zakaz, o którym mowa w pkt 2 decyzji Komisji z dnia [...] stycznia 2008 r. jest jedynie, jak twierdzi organ, konsekwencją orzeczonego w stosunku do skarżącej zakazu i art. 32 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, zgodnie z którym dopuszczenie do obrotu na rynku giełdowym dokonuje w przypadku skarżącej zarząd GPW. W tym stanie rzeczy uznając za wadliwe rozstrzygnięcia w stosunku do skarżącej WSA działając w granicach sprawy uchylił zaskarżone decyzje w całości z uwagi na to, że orzeczenie w stosunku do GPW pozostaje w ścisłym związku z rozstrzygnięciem będąc w istocie jego konsekwencją.

Wyrok WSA w Warszawie został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez Komisję Nadzoru Finansowego.

Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 24 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i wykazanie przez WSA naruszenia powołanych wyżej przepisów k.p.a w związku z nieprawidłowym zdaniem WSA rozpatrzeniem wniosku o wyłączenie pracownika, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, a wniosek o wyłączenie pracownika został rozpoznany prawidłowo;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie, normy przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i wykazanie przez WSA naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. w związku z niewłączeniem protokołów z posiedzeń Komisji do akt postępowania, w sytuacji gdy protokoły z posiedzeń Komisji nie są częścią akt postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia powołanej wyżej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w skarżonym wyroku pełnego i logicznego uzasadnienia, na czym miałoby polegać - zdaniem WSA - wszechstronne wyjaśnienie okoliczności dotyczących wniosku o wyłączenie pracownika;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieuzasadnienie, dlaczego niewłączenie protokołów z posiedzeń Komisji do akt postępowania administracyjnego stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

5. art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego sposobu i trybu działania organu.

W związku z powyższymi zarzutami strona wnosząca skargę kasacyjną zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż WSA nie stwierdził, że J. O. powinien zostać wyłączony od udziału w postępowaniu, a zatem kwestią sporną w sprawie jest wyłącznie sposób rozpatrzenia wniosku o wyłączenie, który był zdaniem WSA nieprawidłowy. Zauważono, iż rozpoznając wniosek o wyłączenie organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności zgłoszone przez stronę skarżącą. Charakter instytucji wyłączenia pracownika uprawnia stronę do podnoszenia praktycznie każdej okoliczności, związanej ze stosunkiem pracownika do sprawy, w której prowadzone jest postępowanie administracyjne z jego udziałem. Związek tej okoliczności ze sprawą nie może być jednak abstrakcyjny. W świetle art. 24 § 3 k.p.a. podstawą wyłączenia pracownika nie może być, subiektywne wrażenie strony lecz jedynie konkretne fakty. Chodzi tu o okoliczności, które w powszechnym odczuciu usprawiedliwiają przypuszczenie, że pracownik przy rozpatrywaniu sprawy i jej rozstrzygnięciu będzie zachowywał się stronniczo. Zdaniem Komisji kwestia należytego uprawdopodobnienia okoliczności przez stronę została potraktowana przez WSA pobieżnie. Celem uprawdopodobnienia jest wykazanie, iż w danej sprawie pracownik administracji może być stronniczy. Uprawdopodobnienie takie jest wyłącznym obowiązkiem strony, która powinna wykazać związek przyczynowy pomiędzy okolicznościami podnoszonymi we wniosku, a prowadzonym w danej sprawie postępowaniem.

Zdaniem Komisji, oceniając zasadność żądania wyłączenia pracownika należy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, poddać analizie wszelkie przedstawione okoliczności, jednakże w przypadku, gdy nie wzbudzają one wątpliwości, co do bezstronności pracownika, organ administracji nie jest zobligowany do przeprowadzania dodatkowych czynności wyjaśniających nie wskazanych we wniosku strony, które mogłyby takich wątpliwości dostarczyć. Komisja słusznie zatem odmówiła wyłączenia J. O., uznając za niewiarygodne okoliczności przedstawione we wniosku o wyłączenie. Okoliczności wskazane przez stronę dotyczyły podmiotów niezwiązanych ze sprawą i nie mających wpływu na jej przebieg. DM I. S.A. oraz osoby imiennie wskazane we wniosku nie były stronami postępowania ani jego uczestnikami. Podmioty te nie były informowane o wszczęciu postępowania jak również nie miały żadnego dostępu do zgromadzonego w nim materiału dowodowego. Wszczęcie postępowania nastąpiło wskutek powzięcia przez Komisję, od osoby trzeciej nie związanej z I. S.A., informacji o nieprawidłowościach w prospekcie emisyjnym strony. W związku z powyższym należało uznać, iż możliwość związku I. S.A. z przedmiotowym postępowaniem stanowi jedynie subiektywne odczucie strony, niepoparte żadnymi obiektywnymi przesłankami.

Sprawa kontaktów J. O. z I. S.A., sprowadzających się w istocie do jego udziału w charakterze wykładowcy w szkoleniach prowadzonych przez powiązaną z I. S.A. spółkę A. S. sp. z o.o. w 2005 r. była informacją publicznie znaną po opublikowaniu przez prasę artykułów, w tym m.in. publikację w dzienniku Puls Biznesu "Dom Latających Papierów" z 16 września 2006 r. J. O. odnosił się publicznie do informacji przedstawionych przez Puls Biznesu m.in. w oświadczeniu opublikowanym na stronie internetowej Komisji Papierów Wartościowych i Giełdy. Kwestia relacji J. O. z I. S.A. była przedmiotem wyjaśnień wewnętrznych, prowadzonych przez kierownictwo urzędu KPWiG, które nie dostarczyły dowodów na złamanie przez niego obowiązujących przepisów prawa, jak również procedur wewnętrznych obowiązujących w KPWiG (J. O. posiadał zgodę Dyrektora Generalnego KPWiG na udział w szkoleniach). Komisja ani jej pracownik, nigdy nie zaprzeczali powyższym faktom. Nie zmienia to jednak oceny, iż sprawa szkoleń prowadzonych przez pracownika nie ma związku z postępowaniem w sprawie ustalenia istnienia przesłanek do wstrzymania lub zakazania dopuszczenia do obrotu na rynku regulowanym akcji oraz praw do akcji. Wykazanie związku między tymi okolicznościami a przedmiotowym postępowaniem leżało w gestii strony, która ostatecznie tego nie uczyniła.

Organ zauważył także, iż J. O. sprawując funkcję Dyrektora Departamentu Emitentów Komisji, komórki organizacyjnej odpowiedzialnej za nadzór nad procesem dopuszczania papierów wartościowych do obrotu na rynku regulowanym, był zobowiązany do poinformowania GPW - spółki prowadzącej rynek regulowany i odpowiedzialnej za podejmowanie ostatecznych decyzji w sprawie dopuszczenia papierów wartościowych do obrotu na tym rynku, o powzięciu przez Komisję informacji, iż prospekt emisyjny Strony (stanowiący podstawę prawną dopuszczenia papierów wartościowych do obrotu na rynku regulowanym) może nie spełniać podstawowych wymogów stawianych temu dokumentowi tj. prawdziwości, kompletności i rzetelności zawartych w nim informacji, o których mowa w art. 22 ustawy o ofercie publicznej. Nieprzekazanie do GPW powyższych informacji stanowiłoby naruszenie obowiązków służbowych jak i ustawowych zadań Komisji, o których mowa w art. 7 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, tzn. podejmowaniu działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu rynku kapitałowego oraz sprawowaniu nadzoru nad działalnością podmiotów nadzorowanych.

Za wadliwe uznano także stanowisko WSA w Warszawie traktujące jako uchybienie procesowe niewłączenie do akt postępowania protokołów z posiedzeń Komisji. Protokoły te nie tworzą akt postępowania administracyjnego i nie podlegają, udostępnieniu stronie na zasadzie art. 10 k.p.a. Protokół z posiedzenia Komisji nie jest protokołem w rozumieniu art. 67 k.p.a. Celem posiedzeń Komisji nie jest gromadzenie materiału dowodowego. Ich przedmiotem jest zazwyczaj omawianie prowadzonych postępowań administracyjnych oraz wypracowywanie kończących je stanowisk Komisji. Proces decyzyjny Komisji obejmuje charakterystyczną dla organów kolegialnych dyskusję nad ostatecznym brzmieniem decyzji administracyjnej, w trakcie której następuje wymiana poglądów członków Komisji. Proces podejmowania decyzji, o którym mowa powyżej odbywa się także w organach monokratycznych, w których ustalanie brzmienia decyzji dokonuje się również w sposób w pewnym sensie kolegialny, to znaczy przez zespół pracowników zaangażowanych w daną sprawę administracyjną. W przypadku organów monokratycznych oczywistym jest, iż wypracowywanie stanowiska lub proces myślowy pracownika nie wymaga żadnego dodatkowego utrwalenia w postaci np. protokołu lub notatki obrazującej w jaki sposób ów pracownik lub zespół doszedł do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Stanowisko WSA traktujące protokoły z obrad Komisji jako część akt postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, bowiem różnicuje pozycję stron w postępowaniu administracyjnym w zależności od rodzaju organu, przed którym toczy się postępowanie. W przypadku sprawy odbywającej się przed organem kolegialnym, zdaniem WSA, strona powinna mieć pełen wgląd w przebieg procesu podejmowania decyzji (w postaci protokołów z posiedzeń organu), natomiast w przypadku organu monokratycznego strona powinna ograniczyć się wyłącznie do oceny samej decyzji administracyjnej, nie mając przy tym możliwości zapoznania się z okolicznościami towarzyszącymi jej wydaniu.

Oczywiście w odmienny sposób należy traktować posiedzenia Komisji, które odbywają się z udziałem stron postępowania lub w trakcie, których przeprowadzane są dowody. Podczas takich posiedzeń odbywają się zazwyczaj rozprawy administracyjne, z przebiegu których zawsze sporządzany jest protokół następnie dołączany do akt postępowania. W niniejszej sprawie rozprawa administracyjna nie była przeprowadzana, a przedmiotem posiedzeń Komisji były przede wszystkim informacyjne sprawozdania pracowników z przebiegu sprawy oraz prezentacja przeprowadzonych czynności wyjaśniających, jak również dyskusja nad sposobem zakończenia postępowania. Posiedzenia Komisji nie dostarczyły nowych dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, dlatego protokoły z posiedzeń nie były podstawą wydania decyzji kończącej niniejsze postępowanie.

WSA zarzucono również, iż w uzasadnieniu wyroku ograniczył się wyłączenie do zanegowania sposobu rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika bez jednoczesnego wskazania choćby przykładowo zakresu czynności jakie należało podjąć w istniejących okolicznościach, mając na względzie charakter zarzutów kierowanych wobec pracownika, względem którego sformułowano wniosek o wyłączenie. Prawidłowe uzasadnienie wyroku powinno cechować przede wszystkim: dogłębne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się sąd dokonując oceny działania organu. Brak wyjaśnienia na czym polegało powierzchowne i mało wnikliwe rozpoznanie wniosku o wyłączenie, jak również jakich konkretnie czynności organ zaniechał, a które należało przeprowadzić, jest istotnym brakiem uzasadnienia.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zauważyła także, iż w zaskarżonym wyroku WSA w istocie gołosłownie stwierdził, że niewłączenie protokołów z posiedzeń Komisji do akt postępowania administracyjnego stanowiło naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Komisji wpływ niewłączenia protokołów z posiedzeń Komisji do akt postępowania na wynik sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie może o tym bowiem świadczyć sformułowanie WSA, iż gdyby strona znała ich treść, to mogłaby zająć stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku brak jest wskazań co do dalszego postępowania, co stanowi istotne naruszenie procedury sądowoadministracyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo uchylenia decyzji, WSA nie sprecyzował jakie czynności powinny być przez organ podjęte przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, ażeby wydane rozstrzygnięcie odpowiadało w pełni prawu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. C. S.A. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W obszernym uzasadnieniu Spółka zanegowała wywody Komisji, w całości popierając stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a których zaistnienie skutkowałoby koniecznością zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analizując skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż jej autor zarzuca rozstrzygnięciu WSA wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem wskazane podstawy kasacyjne, a także charakter wyroku Sądu pierwszej instancji, który uchylił obie decyzje KNF z przyczyn naruszenia przez organ przepisów proceduralnych i jednocześnie nie badał merytorycznej strony sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do skontrolowania zaskarżonego wyroku jedynie w tym zakresie.

NSA w niniejszym składzie zauważa, iż zaskarżony wyrok eliminuje decyzje KNF z obrotu prawnego z dwóch zasadniczych powodów.

Pierwszy z nich, to niewłączenie do akt administracyjnych protokołów z posiedzeń organu, na których sprawa była rozpatrywana. Zdaniem WSA wszelkie wytworzone w postępowaniu dokumenty obejmujące jego przedmiot winny być dostępne dla strony w ramach jej prawa określonego ramowo w art. 10 § 1 k.p.a. Z uwagi na fakt, iż posiedzenia Komisji są jawne, to również - zdaniem WSA - protokoły z tych posiedzeń, na których sprawa była rozpatrywana, są jawne i współtworzą wraz z innymi zgromadzonymi materiałami akta administracyjne. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się w szczególności na inne orzeczenia WSA w Warszawie tj. postanowienie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 128/08 i punkt 2 postanowienia z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 160/08, odrzucające skargi S. C. o zobowiązanie KNF do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wydania odpisu protokołu z dnia 23 stycznia 2008 r. i 4 kwietnia 2008 r. Przedstawionego poglądu NSA nie podziela. Podkreślenia przede wszystkim wymaga okoliczność, iż wbrew przyjętemu przez WSA założeniu (konstruowanemu na tle art. 170 p.p.s.a.), w niniejszej sprawie nie był on związany formalnymi rozstrzygnięciami wydanymi w sprawach o sygn. akt II SAB/Wa 128/08 i II SAB/Wa 160/08 (dostęp do informacji publicznej). NSA w pełni respektuje zasadę mocy wiążącej orzeczeń sądowych, jaka wynika z treści powołanego art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z jej istotą, m.in. sądy muszą przyjmować, że dane zagadnienie prawne kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym się ono pojawia, nie mogą go po raz kolejny badać. Zwrócić jednakże trzeba uwagę, iż kontrolowana sprawa (VI SA/Wa 1166/08), w której badana była istotna kwestia statusu protokołów posiedzeń KNF, została zainicjowana jako pierwsza, tj. w dniu 6 czerwca 2008 r. Sprawy o kontrolę bezczynności KNF w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołów z ww. posiedzeń, wpłynęły natomiast do WSA w Warszawie później, tj. w dniu 11 sierpnia 2008 r. oraz w dniu 3 października 2008 r. Z uwagi na podniosłość zagadnienia, czy protokoły posiedzeń stanowią część akt administracyjnych, jego ocena nie może być w niniejszej sprawie ograniczana poprzez formalne orzeczenia WSA, które odrzucają skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z motywacją, iż protokoły stanowią element akt administracyjnych i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w k.p.a. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie może się dokonywać w drodze swoistej konkurencyjności postępowań sądowych, w których w mniejszym lub większym stopniu jest ona poruszana. Inaczej mówiąc, nie jest tak, iż w sprawie w oczywisty sposób pobocznej (a taki charakter z punktu widzenia kontroli decyzji zakazujących debiutu na GPW mają sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 128/08 i II SAB/Wa 160/08), przesądza się de facto rozstrzygnięcie, jakie ma zapaść w sprawie głównej. NSA w niniejszym składzie stoi na stanowisku, iż potrzeba spójności i logiki działania organów państwowych (sądów), jaka wynika z art. 170 p.p.s.a. i jaka ma zapobiegać funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w systemie administrowania (sprzecznych), nie może mieć prymatu nad potrzebą rzetelnej, wszechstronnej a przede wszystkim skutecznej kontroli zaskarżonej decyzji. Wskazać również trzeba na niekonsekwencję WSA, który z jednej strony stwierdza, iż kwestia konieczności zamieszczenia protokołów Komisji w aktach sprawy (a więc również protokołu z dnia 4 kwietnia 2008 r.) wynika z postanowień wydanych w sprawach II SAB/Wa 128/08 i II SAB/Wa 160/08 (jedna z nich dotyczy właśnie protokołu z dnia 4 kwietnia 2008 r.). Z drugiej zaś strony zauważa, iż organ nieudostępniając protokołów (z wyjątkiem protokołu poprzedzającego bezpośrednio wydanie decyzji z dnia 4 kwietnia 2008 r.), nie stworzył stronie prawnych możliwości podjęcia czynności procesowych w obronie swoich interesów. Sąd pierwszej instancji, pomimo uprzedniego stwierdzenia, że protokoły zgodnie z innymi orzeczeniami sądowymi stanowią akta sprawy, stwarza wyłom w tej zasadzie, odnośnie do protokołu z ostatniego posiedzenia, które poprzedzało wydanie decyzji, bowiem - jak można przypuszczać - obowiązek załączenia ostatniego protokołu do akt administracyjnych powodowałby, w myśl tezy WSA, konieczność zapoznania z nim strony postępowania, co wyłączałoby możliwość zakończenia sprawy decyzją.

W ocenie NSA nie do zaaprobowania jest także stanowcza teza, iż protokoły z posiedzeń KNF zawsze powinny (albo nie powinny) być zamieszczane w aktach administracyjnych. Co do zasady protokoły te nie mogą być traktowane jako część akt administracyjnych, stanowią bowiem pisemne odzwierciedlenie posiedzenia organu, na którym generalnie nie jest gromadzony materiał dowodowy. Posiedzenia KNF to swoista narada osób, w trakcie której rozważany jest dalszy tok postępowania organu w konkretnej sprawie. Jednakże zauważyć trzeba, iż w sytuacji, gdy w trakcie posiedzenia Komisji prowadzone jest np. postępowanie dowodowe, które przekłada się później na treść wydanej decyzji, wówczas uniemożliwienie stronie zapoznania się treścią protokołu i wypowiedzenia się, co do przeprowadzonego dowodu będzie niewątpliwie stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o gwarancjach strony do czynnego i pełnego udziału w sprawie. WSA stwierdził, iż istotność protokołów wynika z faktu, że na posiedzeniach szczegółowo omawiano zagadnienia związane ze sprawą, a Spółka nie mogła się wypowiedzieć w tych kwestiach i nie miała szansy na zmianę nastawienia członków Komisji. Nie jest to zdaniem NSA wnioskowanie zasadne. Chcąc podważyć fakt niedołączenia protokołów Komisji do akt sprawy, należy wykazać w jaki sposób organ wykorzystał w decyzji "ustalenia" czynione właśnie na konkretnym posiedzeniu i czy ustalenia te mają pokrycie w prawidłowo przeprowadzonych dowodach w sprawie, z którymi strona miała możliwość się zapoznać i wypowiedzieć.

Drugą kwestią, jaka zdaniem WSA zaważyła na uchyleniu zaskarżonych decyzji, było naruszenie przez organ art. 24 § 3 k.p.a. tj. rozpoznanie wniosku o wyłączenie J. O. w sposób uproszczony i powierzchowny bez wnikliwego rozważenia i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, które wywołały wątpliwość co do bezstronności pracownika, który będąc Dyrektorem Departamentu Emitentów, brał udział w postępowaniu tj. podejmował czynności wyjaśniające, kierował do Spółki pisma, dokonywał analizy jej stanowiska i przedstawiał stosowne wnioski z przeprowadzonego postępowania członkom Komisji. NSA zauważa, iż stosownie do treści art. 24 § 3 k.p.a. wyłączenie pracownika może mieć miejsce w przypadku, gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Podmiot żądający takiego wyłączenia musi uprawdopodobnić przy tym istnienie tych okoliczności, zaś przy ich ocenie nie może się liczyć jego subiektywne nastawienie do danej osoby. Podstawą twierdzeń Spółki o braku bezstronności J. O. jest łańcuch powiązań, który w jej ocenie wiąże tego pracownika z inną spółką (DM I. S.A.), która z kolei - zdaniem S. C. – "steruje" pracami Komisji i chce doprowadzić do niekorzystnego rozstrzygnięcia w kwestii debiutu giełdowego. Zwrócić należy uwagę, iż postępowanie Komisji względem Spółki zostało zainicjowane na skutek pisma J. B., który związany był z osobami bliższymi S. C., a nie DM I. S.A. Kontakty J. O. z DM I. S.A. zostały przez Komisję sprawdzone w odrębnym postępowaniu, w którym ustalono, iż sprowadzają się one do udziału pracownika Komisji w charakterze wykładowcy w szkoleniach prowadzonych przez spółkę powiązaną z DM I. S.A. Powoływane przez S. C. okoliczności stanowią zatem przypuszczenia, co do zakresu powiązań i wpływu jaki na pracowników Komisji posiada DM I. S.A. (skonfliktowany z S. C.). Okoliczności tych, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie wyjaśnił ani organ ani WSA. W rezultacie w tej sprawie wyeliminowane zostały z obrotu prawnego decyzje KNF w istocie tylko dlatego, że niewyjaśniona została przez organ kwestia wyłączenia pracownika oraz, że nie zostały dołączone do akt sprawy protokoły z posiedzeń Komisji. Sposób rozumowania Sądu pierwszej instancji co do charakteru prawnego wspomnianych protokołów okazał się - z powołanych wyżej powodów - wadliwy. Nie zbadano natomiast zasadniczej (merytorycznej) części rozstrzygnięcia organu. W praktyce oznacza to, iż obecnie nie wiadomo, czy decyzje KNF w części merytorycznej odpowiadają prawu oraz czy pracownik J. O. powinien zostać wyłączony od prowadzenia tej sprawy. Powstaje zatem istotna wątpliwość - jak miałby postąpić organ przy ponownym badaniu sprawy.

Ze względu na powyższe, jako zasadne uznano dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej, co dało podstawę do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Badanie pozostałych zarzutów środka odwoławczego, w świetle zasadności dwóch pierwszych (najdalej idących), nie jest zatem konieczne.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zbada merytorycznie prawidłowość (zgodność z prawem) zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów stawianych temu rozstrzygnięciu przez S. C.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).