Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 476/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 1, 3, 4, art. 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 97 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 192/10 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 192/10 oddalił skargę P. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania P. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2009 r. nakazującej odwołującemu rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach w rzucie poziomym 6,0 x 9,0 m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w Janowie Podlaskim – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że na działce o nr ewid. [...] położonej w Janowie Podlaskim, stanowiącej współwłasność J. G. i P. G., P. G. dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dobudowana część obiektu o wymiarach 6,0 x 9,0m, wykonana została jako podpiwniczona, parterowa z poddaszem użytkowym. Posiada ona dach o konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową ocynkowaną, ściany piwnic i nadziemia murowane z bloczków betonowych i gazobetonowych, strop nad piwnicą i parterem żelbetowy monolityczny. Osadzono również stolarkę okienną, zamontowano rynny i rury spustowe, wykonano część instalacji wodociągowej. Roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (pismo Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Białej Podlaskiej z dnia 17 lipca 2005 r., znak: AB.BP. 7300/31105).

Ustalono również, że na wniosek P. G. została wydana decyzja z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce Nr ewid. [...] w Janowie Podlaskim.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast ust. 2 omawianego przepisu stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w oznaczonym terminie określonych w przepisie dokumentów (art. 48 ust. 3).

W myśl art. 48 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

W rozpatrywanej sprawie inwestor nie spełnił w oznaczonym terminie obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w Białej Podlaskiej z dnia 6 października 2008 r., a zatem organ I instancji prawidłowo nakazał na podstawie art. 48 ust 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, rozbiórkę samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, co do nieprawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie i oceny tego materiału, organ odwoławczy stwierdził, iż nie dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak wykazało przeprowadzone postępowanie inwestorem rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w Janowie Podlaskim jest P. G.. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 27 marca 2008r., sygn. akt II SA/Lu 50/08. Natomiast J. G., jako współwłaścicielka działki nr ewid. [...] posiada przymiot strony w sprawie niniejszej. Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że kwestie dotyczące podziału majątku wspólnego pomiędzy byłymi małżonkami należą do dziedziny prawa cywilnego i pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

P. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego zalegalizowania samowoli przez oboje właścicieli z uwzględnieniem przedstawionych w skardze zarzutów oraz tego, że obecnie toczy się sprawa o podział przedmiotu współwłasności na dwie odrębne nieruchomości, a nadto obciążenia WINB w Lublinie kosztami postępowania.

W ocenie skarżącego decyzja jest podjęta stronniczo i z naruszeniem prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Unii Europejskiej.

Jego zdaniem organy wydające decyzje nie dążyły do uregulowania prawnego spornej rozbudowy, ale do wydania jak najszybszego nakazu rozbiórki.

Pominięto przy tym bardzo istotne fakty znane organom, a w szczególności nie uwzględniono istotnego dla spawy faktu, iż skarżący utracił wraz z uprawomocnieniem się wyroku rozwodowego tytuł prawny do nieruchomości i obiektów na niej położonych, utracił również w ten sposób tytuł i uprawnienia inwestora, a stał się jedynie współwłaścicielem nieruchomości wraz z J. G..

Nie ma przy tym upoważnienia ze strony współwłaścicielki do występowania w jej imieniu, nie może więc być traktowany jako inwestor. Dlatego też decyzja o legalizacji samowoli powinna być skierowana do właścicieli. Decyzje podjęte w niniejszej sprawie stały się zaś niemożliwe do realizacji, ponieważ skarżący nie mógł przedstawić dokumentów wymaganych przez prawo, w szczególności przez art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Pozwolenie na legalizację samowoli jest bowiem uzależnione od prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku współwłasności prawo to wynika ze zgody wszystkich współwłaścicieli. Rozmowy ze współwłaścicielką na temat współpracy przy legalizacji samowoli nie przyniosły zaś żadnego rezultatu.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że sprawa rozbiórki określonej części przedmiotowego obiektu budowlanego była już przedmiotem rozpoznania WSA w Lublinie, który wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 50/08 uchylił poprzednią decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie i decyzję organu I instancji orzekające o tej rozbiórce. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że na skutek Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/6 (Dz.U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844) stwierdzającego niekonstytucyjność art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/ i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" nastąpiła utrata mocy obowiązującej tych przepisów, w świetle których inwestor musiał legitymować się już w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego – będącą ustawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki określonej części obiektu budowlanego organy administracji uzasadniały niespełnieniem warunku do legalizacji przedmiotowej rozbudowy z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/ Prawa budowlanego w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Sąd uznał za prawidłowe ustalenie organu odwoławczego, iż inwestorem rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jest – w świetle dyspozycji art. 18 Prawa budowlanego – P. G..

Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej postanowieniem z dnia 6 października 2008 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał P. G. prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego i nałożył na niego obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2009 r. następujących dokumentów: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec nieprzedłożenia przez zobowiązanego w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów obowiązkiem organu wynikającym z art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 było nakazanie rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego.

W toku trwającego ponad cztery lata postępowania administracyjnego w sposób nienasuwający zastrzeżeń ustalono, że inwestorem przedmiotowych robót budowlanych jest P. G.. J. G. nie uczestniczyła w procesie budowlanym, nie zamieszkiwała razem z mężem, nie posiada żadnych dokumentów związanych z rozbudową, a nawet nie była w stanie określić daty rozpoczęcia budowy (protokół z oględzin – k. 24 akt adm.).

W protokole oględzin z dnia 19 lipca 2005 r., podpisanym przez skarżącego stwierdzono zaś, że roboty przy rozbudowie były prowadzone przez ojca skarżącego, który rozstrzygał też kwestie organizacyjne. W tymże protokole P. G. jest wprost określony jako inwestor (k. 6 akt adm. I. inst.). Na jego rzecz została wydana też decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 9 akt adm. I inst.). Stanowisko powyższe zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 27 marca 2008 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że argumentacja skarżącego, jakoby na skutek uprawomocnienia się wyroku rozwodowego utracił tytuł prawny do nieruchomości i w świetle prawa nie może być traktowany jako inwestor, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Skutkiem ustania małżeństwa jest jedynie przekształcenie wspólności ustawowej do majątku, który był nią objęty (tzw. współwłasności łącznej) we współwłasność w częściach ułamkowych (art. 1035 k.c. w związku z art. 46 k.r.o.). Skarżący jest zresztą w tym względzie niekonsekwentny, gdyż w innym miejscu skargi określa się jako współwłaściciel nieruchomości i rozbudowy.

Ponadto z osobą inwestora nie musi się wiązać posiadanie określonego prawa rzeczowego do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja. W świetle poglądów doktryny inwestorem jest osoba fizyczna albo prawna, bądź też jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej. Nie ma przy tym znaczenia, czy przedmiotem nakładów jest składnik majątku tej osoby, czy też osoby trzeciej (zob. Prawo budowlane – komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 255). Także w orzecznictwie sformułowano tezę, iż "Nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Inwestorem jest osoba, która organizuje i finansuje budowę" (wyrok NSA z 21 listopada 2001 r. sygn. SA/Rz 597//00, Lex Polanica nr 354876).

P. G. – jak wynika z akt sprawy – jest współwłaścicielem nieruchomości, na której zrealizowano przedmiotową rozbudowę, a nadto niewątpliwie jest jej inwestorem i zasadnie do niego został skierowany nakaz rozbiórki. J. G. jako współwłaścicielka była zaś stroną tego postępowania, bowiem decyzja o rozbiórce dotyczy jej interesu prawnego.

Alternatywne wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego nie oznacza dowolności w wyborze jednego z nich jako zobowiązanego do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, orzeczonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2059/98, niepubl.).

Skarżący trafnie zauważa, iż celem realizacji wymogów postanowienia PINB w Białej Podlaskiej z dnia 6 października 2008 r. musiałby złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do tego musiałby jednak dysponować zgodą byłej żony jako współwłaścicielki. Ta jednak – jak stwierdził – odmawia współpracy przy legalizacji rozbudowy.

Okoliczność powyższa nie prowadzi jednak do wniosku o sprzeczności z prawem zaskarżonej decyzji, ani wspomnianego postanowienia. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest bowiem obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem. Rzeczą skarżącego jako inwestora jest zatem wyjednanie zgody współwłaścicielki na wykonanie robót prowadzących do legalizacji. Brak wymaganej zgody współwłaścicielki może być ewentualnie usunięty w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego, zawierającego upoważnienie do dokonania czynności. Takie upoważnienie stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 3 pkt 2 oraz art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wprawdzie definicja legalna zawarta w tym ostatnim przepisie takiej podstawy nie przewiduje, to jednak zgodnie z art. 2 ust. 2 Pr. bud., przepisy prawa budowlanego nie mogą naruszać przepisów odrębnych, w tym przypadku przepisów prawa cywilnego (por. cyt. Komentarz do prawa budowlanego, pod red. Z. Niewiadomskiego, s. 404).

W ocenie Sądu niezrozumiały jest również zarzut, jakoby organy prezentowały generalne stanowisko, iż tylko mężczyzna może prowadzić proces inwestycyjny i budowlany. Całkowicie chybione jest zatem wyrażone w tym aspekcie stwierdzenie skargi o naruszeniu przepisów prawa cywilnego i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Słusznie w toku postępowania odmówiono jego zawieszenia do czasu zakończenia sprawy cywilnej o podział majątku wspólnego P. i J. G.ch, o co wnioskował skarżący, bowiem w sytuacji, gdy nakaz rozbiórki został adresowany do inwestora, nie stanowiło to zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, jak trafnie wskazano w postanowieniu LWINB z dnia 14 lipca 2009 r. (k. 51 akt adm. II inst.), kwestie rozliczeń finansowych pomiędzy stronami należą do dziedziny prawa cywilnego i nie jest dla nich przewidziana droga administracyjna.

Z powyższych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

P. G. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości powyższego wyroku i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię a także niewłaściwe zastosowanie:

– art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niedostrzeżenie przez WSA, że obiekt którego dotyczy decyzja o nakazie rozbiórki został w tej decyzji określony w sposób ogólny i nieprecyzyjny, przez co decyzja jest niewykonalna;

– art. 48 ust. 1 ustawy w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane polegające na bezzasadnym przyjęciu, że nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, który jest jedynie współwłaścicielem nieruchomości w sytuacji, gdy w sądzie powszechnym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności tej nieruchomości;

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

– art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 1 i 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 1035 k.c. w zw. z art. 46 k.r.o. polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że postępowanie legalizacyjne zostało przeprowadzone przez organy administracji w sposób nieprawidłowy – zwłaszcza wobec niepoinformowania w postępowaniu legalizacyjnym skarżącego o konieczności i możliwości wystąpienia do sądu o uzyskanie rozstrzygnięcia sądu powszechnego (zastępującego zgodę byłego współmałżonka, współwłaściciela nieruchomości) zawierającego upoważnienie do dokonania czynności polegającej na zalegalizowaniu zrealizowanych robót budowlanych;

– art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 141 § 4, art. 1 i 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż organy administracji I i II instancji niezasadnie pominęły dowody zgłaszane w postępowaniu administracyjnym przez skarżącego i opierając się na dowodach jednej strony niezasadnie przyjęły, że inwestorem był wyłącznie sam skarżący;

– art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, 141 § 4, art. 1 i 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż organy administracji I i II instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, a zwłaszcza czy możliwe jest dokonanie rozbiórki części budynku bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem;

– art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1 i 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo tego iż decyzja nakazująca rozbiórkę była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały, a zatem prawidłowo wykonując kontrolę administracji publicznej WSA obowiązany był stwierdzić nieważność decyzji;

– art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na oddaleniu skargi, w wyniku błędnego przyjęcia, że postępowanie administracyjne zasadnie nie zostało zawieszone, gdyż sprawa o podział majątku dorobkowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro nakaz rozbiórki został adresowany do inwestora (s. 7 akapit 2 uzasadnienia wyroku), podczas gdy w istocie stanowi zagadnienie wstępne, bowiem decyduje o możliwości złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Istnieje zatem związek przyczynowy pomiędzy kwestią rozstrzygnięcia o własności, a rozstrzygnięciem dotyczącym legalizacji samowoli, bądź też jej likwidacji;

– art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wyjście przez WSA w Lublinie poza granice skargi, mimo tego że nie będąc związanym zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną skargi powinien był to uczynić wobec zawarcia w sentencji decyzji opisu przedmiotu rozbiórki w sposób nieprecyzyjny – czyniący decyzję niewykonalną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnie 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych, jednak z uwagi na sposób sformułowania zarzutów zostaną one omówione łącznie.

Skarżący kwestionując przyjęte przez organy obu instancji i Sąd ustalenie, że inwestorem był wyłącznie on sam, jednocześnie zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez skierowanie wyłącznie do niego nakazu rozbiórki, podczas gdy decyzja dotyczy nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego i jego byłej małżonki.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organów nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący wyjaśnił przyczyny, dla których obowiązek rozbiórki nałożony został wyłącznie na skarżącego i nie ma potrzeby powtarzania tej argumentacji.

Zaakcentować jedynie należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przy pierwszym rozpoznawaniu niniejszej sprawy wypowiedział się w sposób wiążący co do podnoszonego wówczas przez skarżącego zarzutu, iż decyzja o nakazie rozbiórki skierowana została tylko do niego, z pominięciem J. G..

W uzasadnieniu wyroku z 27 marca 2008 r. Sąd stwierdził prawidłowość ustalenia przyjętego przez organ II instancji, że inwestorem rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jest skarżący. Jako przyczynę uchylenia decyzji organów obu instancji wskazał natomiast okoliczność uwzględnioną z urzędu, związaną ze zmianą stanu prawnego zaistniałą wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/6.

Organy administracji oraz Sąd Wojewódzki przy kolejnym rozstrzyganiu niniejszej sprawy były na mocy art. 153 p.p.s.a. związane powyższą oceną prawną. Zbędne było zatem kontynuowanie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalania inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Rzeczą natomiast organu nadzoru było przeprowadzenie postępowania mającego na celu legalizację spornego obiektu.

Wbrew dalszym zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego, że nie zachodziła w sprawie podstawa do zwieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z wymienionym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Nie można odmówić racji autorowi skargi kasacyjnej, że wszczęcie postępowania sądowego o podział majątku dorobkowego byłych małżonków, będących współwłaścicielami nieruchomości, na której znajduje się samowolnie wybudowany obiekt może stanowić przesłankę do zawieszenia postępowania legalizacyjnego.

Rzecz jednak w tym, że właśnie okoliczności konkretnej sprawy warunkują to, czy rozstrzygnięcie sądowe w przedmiocie majątku wspólnego będzie stanowiło zagadnienie wstępne w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w związku z samowolą budowlaną.

Jako zasadę należy jednak przyjąć, że w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. orzeczenia sądowe w zakresie zniesienia współwłasności nieruchomości czy podziału majątku wspólnego nie stanowią zagadnienia wstępnego w postępowaniu legalizacyjnym (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1102/10).

Zauważyć należy, że wykazanie przez inwestora prawa do terenu na cele budowlane ma znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor ubiegający się o zalegalizowanie samowoli budowlanej ma obowiązek przedstawienia organowi nadzoru budowlanego m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność, to rzeczą inwestora jest uzyskanie odpowiedniej zgody współwłaściciela.

W rozpoznawanej sprawie stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie rodził żadnych wątpliwości, gdyż istniała niekwestionowana współwłasność pomiędzy stronami, jako byłymi małżonkami. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki wyrok rozwodowy spowodował jedynie przekształcenie wspólności ustawowej do majątku na współwłasność w częściach ułamkowych.

W konsekwencji nieuzyskanie przez skarżącego w toku postępowania legalizacyjnego zgody współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane skutkować musiało nakazem rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zgodzić się należało z oceną Sądu, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było zasadne wnioskowane przez skarżącego zawieszenie postępowania legalizacyjnego do czasu zakończenia sprawy cywilnej o podział majątku wspólnego.

Nie każdy przypadek wszczęcia sprawy cywilnej pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości skutkować musi zawieszeniem postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej.

Każdorazowo bowiem należy rozważyć, na ile cywilne postępowanie sądowe daje realną możliwość usunięcia przeszkody do legalizacji samowoli budowlanej, a na ile służyć ma odwleczenie rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie pierwsza decyzja o nakazie rozbiórki skierowana była do skarżącego już w 2005 roku. Rozwód pomiędzy stronami orzeczony był w 2006 roku. Kolejne decyzje wydane były w 2006 r., a następnie w ponownie toczącym się postępowaniu organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 6 października 2008 r. nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czego skarżący nie zrealizował. Wniosek o zawieszenie postępowania złożony przez skarżącego 4 maja 2009 r. uzasadniony był brakiem zgody J. G. na finansowanie legalizacji oraz wszczętą sprawą o podział nieruchomości.

Podkreślenia wymaga to, że wydane przez organ drugiej instancji postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania legalizacyjnego nie została zaskarżone do sądu. W tej sytuacji całkowicie bezzasadne było powoływanie się w późniejszej skardze na decyzję dotyczącą nakazu rozbiórki, że uchybieniem proceduralnym było nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania. Istotne jest również to, że do czasu rozpatrywania sprawy przez Sąd Wojewódzki, a więc do 26 października 2010 r., spór cywilny pomiędzy stronami nie został zakończony, co oznaczało, że przeszkoda do legalizacji samowoli budowlanej nie została usunięta.

Okoliczność ta potwierdza, że w istocie wnioskowane zawieszenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego służyłoby przewlekaniu sprawy.

Jako nieuprawniony należało więc uznać zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd, a wcześniej przez organy administracji, art. 9 k.p.a. przez niepoinformowanie skarżącego w toku postępowania legalizacyjnego o konieczności, czy możliwości wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zastępujące zgodę współwłaściciela nieruchomości na zalegalizowanie zrealizowanych robót budowlanych.

W rozpatrywanej sprawie nie było przesłanek, aby Sąd Wojewódzki potraktował działanie organów nadzoru jako niezgodne z wymogami proceduralnymi.

Zaznaczyć należy, że wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek informacji faktycznej i prawnej nie może być utożsamiany z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania.

Skoro skarżący zadecydował o zainicjowaniu sprawy o podział majątku wspólnego, to organ administracji nie miał obowiązku wskazywania mu innego sposobu uzyskania zgody na dysponowanie nieruchomością w celach budowlanych.

Trudno przyjąć, aby w postępowaniu legalizacyjnym dbałość organów nadzoru budowlanego o interes inwestora miałaby być większa, niż jego własna.

Jeżeli sprawca samowoli budowlanej nie wykaże w postępowaniu legalizacyjnym prawa do zabudowy nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia oznacza to, że nie mógłby uzyskać również pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie ma więc podstaw, aby w postępowaniu legalizacyjnym korzystał z większej ochrony niż inwestorzy, którzy do budowy obiektu przystępują po uzyskaniu zgodnie z prawem pozwolenia na budowę.

W obu bowiem przypadkach rzeczą inwestora jest spełnienie warunków do uzyskania pozwolenia na budowę, bądź skutecznego zakończenia procesu legalizacji.

Z tych wszystkich względów Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że postępowanie organów nadzoru w rozpoznawanej sprawie nie było dotknięte uchybieniami proceduralnymi, mającymi wpływ na podjęte rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki.

Jako niezasadne należało uznać także zarzuty, co do niewykonalności decyzji o nakazie rozbiórki. W świetle art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki może obejmować cały obiekt lub jego część, o ile wybudowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Orzekając rozbiórkę części budynku należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu wykonanej zgodnie z prawem.

W rozpoznawanej sprawie zebrany został materiał dowodowy pozwalający stwierdzić, że spełnione zostały wymogi do wydania nakazu rozbiórki części obiektu, powstałej w wyniku rozbudowy domu jednorodzinnego.

Należy przyjąć, że sentencja decyzji identyfikuje przedmiot rozbiórki w sposób wystarczający do jej wykonania zwłaszcza, że szczegółowy opis wybudowanej bez wymaganego pozwolenia części budynku zawarty jest w uzasadnieniu decyzji. Dodać również trzeba, że począwszy od pierwszej decyzji z 6 września 2005 r. do momentu złożenia ostatniej skargi z 11 lutego 2010 r. strony nie zgłaszały zastrzeżeń co do określenia części obiektu objętej nakazem rozbiórki, a wątpliwości takie podniesione zostały dopiero w skardze kasacyjnej. Reasumując, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.