Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 3189/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6r ust. 3, art. 6r ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Dumas (sprawozdawca), Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia WSA del. Bogusław Woźniak, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Głuchołazach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 202/13 w sprawie ze skargi M. [...] w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 6 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II FSK 3189/13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 202/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi M. [...] w G. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 6 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że poza ww. uchwałą, w dniu 6 marca 2013 r. Rada Miejska w Głuchołazach uchwaliła uchwałę nr [...] na podstawie art. 6 r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1593 z późniejszymi zmianami, dalej: ucpg).

W dniu 21 marca 2013 r. Spółdzielnia wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że naruszenie to dotyczy określenia w treści uchwały ilości nieprzekraczającej minimalnej pojemności pojemników i worków przewidzianych dla danego rodzaju nieruchomości. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło jednocześnie uchwały nr [...] z dnia 6 marca 2013 r.

Rada Miejska w Głuchołazach odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze na ww. uchwałę Spółdzielnia zarzuciła rażące naruszenie art. 6r ust. 3 ucpg. Skarżąca stwierdziła, że uchwała rady gminy nie może zawierać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ucpg. Wywodziła, że zapisy "w ilości nieprzekraczającej minimalnej pojemności pojemników i worków" przewidzianych dla danego rodzaju nieruchomości zawarte w § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2b oraz w § 1 ust. 2 i ust. 3 uchwały nie mają podstawy w ustawowej delegacji. Konstrukcja uchwały wyklucza fakultatywne korzystanie z wyspecyfikowanych w niej usług, które w uchwalonej formie stanowią raczej taryfę karną za przekroczenie "minimalnej pojemności pojemnika" ustalonej dla potrzeb art. 4 pkt 2 ucpg.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Głuchołaz wniósł o oddalenie skargi, podnosząc m.in., że przepisy ustawy pozwalają na limitowanie przez gminę ilości odpadów oraz dopuszczają możliwość wprowadzenia tzw. dodatkowej opłaty za odbiór odpadów wytwarzanych ponad limit.

W dniu 3 lipca 2013 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę nr [...], zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, nadając nowe brzmienie przepisom zawartym w § 1 ust. 1 pkt 2b i § 1 ust. 1 uchwały nr [...].

W zaskarżonym wyroku WSA w Opolu wskazał na wyrok tego Sądu z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt. II SA/Op 203/13, w którym stwierdzono nieważność uchwały podjętej przez Radę Miejską w Głuchołazach na podstawie art. 6r ust. 4 ucpg. Sąd podniósł, że treść obecnie zaskarżonej uchwały odwołuje się do tamtej w § 1 ust. 2 i ust. 3, które to zapisy już tylko z tego względu nie mogą się ostać.

Zdaniem Sądu delegacja ustawowa zawarta w art. 6r ust. 3 ucpg nie upoważnia rady gminy do limitowania ilości odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości. Delegacja do uchwalania szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych przewiduje obligatoryjne określenie ilości odpadów komunalnych odbieranych od właściciela, ale zapis taki nie oznacza prawa uchwalenia, że za ustaloną opłatę usługa odbioru dotyczyć będzie "ilości nie przekraczającej minimalnej pojemności pojemników i worków" (por. § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2b uchwały zaskarżonej), a w wypadku przekroczenia takiej ilości (§ 1 ust. 2 i 3 uchwały) gmina ustali dalszą opłatę za dodatkowe usługi w rozumieniu art. 6r ust. 4 ucpg. Wskazane wyżej regulacje Rozdziału 3a ustawy, w szczególności sposób dochodzenia rady gminy do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazują na niedopuszczalność regulacji wprowadzonej uchwała Rady Miejskiej w Głuchołazach nr [...] z 6 marca 2013 r.

Sąd podniósł, że czynniki, którymi kieruje się rada gminy, wyliczone w art. 6k ust. 2 ucpg, w powiązaniu z mechanizmem wyliczenia opłaty według metody (metod) wymienionych w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1-5 ucpg, mają doprowadzić do sytuacji, w której – przy prawidłowo złożonej deklaracji (art. 6m ust. 1 ucpg) przez właściciela nieruchomości – gmina ustali i pobierze taką opłatę, która pokryje koszty odbioru odpadów komunalnych wytworzonych na danej nieruchomości. Zdaniem Sądu, przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. b oraz w § 1 ust. 2 i ust. 3 uchwały jest zatem sprzeczne z prawem i rażąco narusza dyspozycję art. 6r ust. 3 ucpg. Sąd podniósł także, że bez zakwestionowanych zapisów uchwała nr [...] staje się niemożliwa do wykonania, gdyż zarówno ilość odpadów odbieranych od właściciela, jak i częstotliwość odbierania oraz sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, muszą być objęte regulacją uchwały jednocześnie i obligatoryjnie. Wyeliminowanie powyższych zapisów powoduje, że uchwała nie może funkcjonować w obrocie prawnym.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Rada Miejska w Głuchołazach zaskarżyła go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Opolu celem ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji oddalenie skargi Spółdzielni, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 6r ust. 3 ucpg poprzez jego błędną wykładnię;

2) art. 6c ucpg poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie;

3) art. 6r ust. 4 ucpg poprzez jego błędną wykładnię;

4) art. 6k i art. 6j ucpg poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie.

Zarzucono również naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." polegające na nieoddaleniu skargi uczestnika jako oczywiście bezzasadnej, a w konsekwencji bezzasadne stwierdzenie, że doszło do naruszeń prawa przez Radę Miejską w Głuchołazach.

W piśmie nadesłanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Sporne w sprawie zagadnienie prawne sprowadza się do kwestii, czy rada gminy mogła w zaskarżonej uchwale określić limit ilości odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, w wypadku przekroczenia którego gmina ustala dalszą opłatę za dodatkowe usługi w rozumieniu art. 6r ust. 4 ucpg. Kwestia ta pozostaje w istotnym związku z rozstrzygnięciem w sprawie o sygn. akt II FSK 3132/13 (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), którego istota sprowadzała się do ustalenia tego, czy rada gminy, określając rodzaj dodatkowych usług świadczonych w zakresie odbierania odpadów komunalnych, mogła zdefiniować te dodatkowe usługi jako odbiór odpadów komunalnych ponad ustalony limit (art. 6r ust. 4 ucpg). Tym samym w odpowiednim zakresie rozważania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu powielą argumentację zaprezentowaną w ww. orzeczeniu.

Zauważyć trzeba, że w ocenie Rady Miejskiej w Głuchołazach uprawnienie do ustalenia limitu ilości odbieranych odpadów komunalnych w drodze uchwały wynika z art. 6r ust. 3 ucpg, który stanowi, iż rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości (...).

Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że normy kompetencyjne (s. 5 uzasadnienia), a taki charakter ma art. 6r ust. 3 ucpg, powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, OTK 2000/5/141). Nie można więc domniemywać kompetencji odwołując się do reguł wykładni w tym także do zakazu wykładni per non est.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści 6r ust. 3 ucpg nie wynika wprost i jednoznacznie, jakoby rada gminy była uprawniona do limitowania ilości odpadów komunalnych, jakie powinna odbierać w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stwierdzenie, iż w uchwale powinna zostać określona w szczególności "ilość odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości" nie jest tożsame ze zwrotem – jakkolwiek formalnie wyrażonym, że rada gminy jest uprawniona do limitowania ilości odbieranych odpadów komunalnych w ramach opłaty. Co więcej, żaden przepis ustawy, w brzmieniu obowiązującym w 2013 r., nie zawierał regulacji, z której można by wywodzić, że gmina w zakresie swoich kompetencji posiada uprawnienie do ograniczenia ilości odbieranych odpadów komunalnych w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W szczególności należy wskazać na przepis art. 6c ust. 1 ucpg, którego naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej, a z którego wynika obowiązek do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy tego przepisu określone zostały w sposób jednakowy pod względem techniki legislacyjnej, w sposób generalny, bez żadnych kwantyfikatorów: "właściciele nieruchomości", "odpady komunalne". Nie jest więc zrozumiałe dlaczego w ocenie skarżącej z przepisu tego wynikać ma obowiązek objęcia "system gospodarowania odpadami komunalnymi" wszystkich właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ale już tylko części odpadów komunalnych wytworzonych na tych nieruchomościach. Stąd też słusznie Sąd pierwszej instancji (s. 9 uzasadniania wyroku) akcentował, wobec zmiany omawianej ustawy, wprowadzonej nowelą z dnia 1 lipca 2011 r., że obowiązkiem gminy jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.

W prowadzonej argumentacji należy także uwzględnić zmianę analizowanych przepisów, wprowadzoną na mocy ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87). Zgodnie z art. 1 pkt 21 lit. e) ustawy zmieniającej, ust. 3 ustawy otrzymał brzmienie: Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zaś po ust. 3 dodany został ust. 3a, zgodnie z którym w uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Wynika z powyższego, że ustawodawca w sposób wyraźny przyznał radzie gminy kompetencję ograniczenia ilości odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości w ramach opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi, wskazując jednocześnie, jakiego rodzaju odpadów komunalnych to ograniczenie może dotyczyć. Z treści powołanych przepisów wynika także a contrario, że nie jest dopuszczalne ograniczenie ilości pozostałych rodzajowo odbieranych odpadów komunalnych. Zasadnym zatem staje się twierdzenie, że przed nowelizacją ustawodawca, wobec braku stosowanej regulacji, nie dopuszczał możliwości generalnego ograniczenia ilości odbieranych odpadów komunalnych, skoro po nowelizacji czyni to wprost względem niektórych tylko, rodzajowo określonych odpadów komunalnych.

Wobec powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 ucpg przez jego błędną wykładnię nie jest uzasadniony.

Tym samym bezzasadny jest sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6r ust. 4 ucpg. Skoro bowiem art. 6r ust. 3 ucpg nie dawał radzie gminy na dzień 6 marca 2013 r. kompetencji do ograniczenia ilości odbieranych odpadów komunalnych w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to Rada Miejska w Głubczycach nie mogła podjąć uchwały o rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych, o której mowa w art. 6r ust. 4 ucpg, definiując tę usługę jako odbiór odpadów w ilości przekraczającej dwukrotną minimalną pojemność pojemnika określoną na podstawie regulaminu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny odsyła do ww. wyroku tego Sądu, wprost podejmującego przedmiotową kwestię.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 6k oraz art. 6j ucpg. W skardze kasacyjnej brak jego uzasadnienia – bo nie można za takie uznać wyliczenia tych artykułów wśród innych przepisów ucpg w podsumowaniu wywodu pełnomocnika wnoszącego rozpatrywany środek odwoławczy (strona 6 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast władny doprecyzowywać treści zarzutów formułowanych w skardze kasacyjnej.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania jest konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego i jako taki – wobec całości niniejszego wywodu – nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.