Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 181/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Pod pojęciem "nieruchomości gruntowej" w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ rozumie się grunt wraz z częściami składowymi /z wyłączeniem budynków i lokali/, jeżeli jest odrębnym przedmiotem własności i może stanowić samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Wyodrębnienie gruntu wymaga określenia granic zewnętrznych, co może nastąpić przez założenie dla niego księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności w stosunku do innych gruntów tego samego właściciela, który może posiadać kilka działek sąsiadujących ze sobą. Tylko od właściciela zależy czy zachowa odrębność prawną nieruchomości sąsiadujących ze sobą. Istnienie wspólnej granicy i tego samego podmiotu własności nie stanowi prawnej podstawy połączenia nieruchomości, dla których są założone odrębne księgi wieczyste, lub tylko jedna z nich ma wpis w księdze wieczystej, a właściciel aprobuje taki stan. Traktowanie

dwóch działek sąsiadujących ze sobą, mających jednego właściciela, jako jednej nieruchomości w sensie prawnym jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy żadna z tych działek nie posiada założonej księgi wieczystej.

TEZY

Pod pojęciem "nieruchomości gruntowej" w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ rozumie się grunt wraz z częściami składowymi /z wyłączeniem budynków i lokali/, jeżeli jest odrębnym przedmiotem własności i może stanowić samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Wyodrębnienie gruntu wymaga określenia granic zewnętrznych, co może nastąpić przez założenie dla niego księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności w stosunku do innych gruntów tego samego właściciela, który może posiadać kilka działek sąsiadujących ze sobą. Tylko od właściciela zależy czy zachowa odrębność prawną nieruchomości sąsiadujących ze sobą. Istnienie wspólnej granicy i tego samego podmiotu własności nie stanowi prawnej podstawy połączenia nieruchomości, dla których są założone odrębne księgi wieczyste, lub tylko jedna z nich ma wpis w księdze wieczystej, a właściciel aprobuje taki stan. Traktowanie

dwóch działek sąsiadujących ze sobą, mających jednego właściciela, jako jednej nieruchomości w sensie prawnym jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy żadna z tych działek nie posiada założonej księgi wieczystej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Henryk Dolecki (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 489/04 w sprawie ze skargi Anny Barbary K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 15 czerwca 2004 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 października 2004 r. w sprawie ze skargi Anny Barbary K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 15 czerwca 2004 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 9 kwietnia 2004 r. ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 990,67 zł, z tytułu modernizacji drogi w 2001 r. przy nieruchomości położonej przy ul. G. 6 w B., oznaczonej geodezyjnie: obręb nr 015, Nr działki 621, 58/94.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po przeanalizowaniu akt sprawy, dokonało oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, uzupełnionego aneksem oraz wyjaśnieniami w formie pism i uznało, że określony przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości, której właścicielem jest Anna Barbara K., jest prawidłowy, a operat sporządzony został zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego.

Zdaniem Kolegium zarzuty Anny Barbary K. dotyczące braku podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej i okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość składa się z dwóch działek, w tym jednej oznaczonej jako budowlana, druga jako rolna oraz to, że druga działka znajduje się w sąsiedztwie linii energetycznych, nie ma bezpośredniego wpływu na wielkość wzrostu wartości nieruchomości, ponieważ w równym stopniu dotyczą one stanu przed modernizacją, jak i po modernizacji. Fakty te bezsprzecznie mają wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, dlatego też wskazane ograniczenia oraz ich zasięg oddziaływania zostały wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę. Ograniczenia te określono na poziomie 70%, co spowodowało ustalenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na kwotę 5,30 zł na m2, podczas gdy w stosunku do sąsiednich działek wzrost określono na kwotę 8,10 zł na m2 i 7,20 zł na m2. Ponadto rzeczoznawca przyjął, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość, a nie poszczególne działki wchodzące w jej skład, dlatego cała nieruchomość została określona jako znajdująca się w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania /brak planu zagospodarowania przestrzennego/ i z tego powodu określano wartość całej nieruchomości. Dlatego też podobne nieruchomości zostały przyjęte do porównań i analiz, a nie oddzielnie działki budowlane i rolne.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Sądu administracyjnego, Anna Barbara K. zarzuciła błędne traktowanie działek Nr 58/94 i Nr 621 jako jednej nieruchomości, tak samo szacowanych mimo różnego przeznaczenia gruntów oraz zarzuciła, że w operacie nie wskazano założeń dotyczących przyczyn traktowania działek jako jednej nieruchomości. Nadto wskazała, że nie rozpatrzono w sposób merytoryczny zarzutu dotyczącego wyjaśnienia sposobu określenia współczynnika korygującego wartość nieruchomości przed modernizacją ulicy /współczynnik wyposażenia nieruchomości w infrastrukturę/, jak również nie wyjaśniono kwestii zróżnicowania wartości nieruchomości przy ul. G. 4 i G. 6 i nie wzięto pod uwagę, że na działce Nr 58/94 w ogóle nie istnieje możliwość zabudowy mieszkaniowej.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał na jurydyczne podstawy orzekania w przedmiocie opłaty adiacenckiej, a następnie stwierdził, że z zasad partycypacji społeczeństwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wynika, iż istotne znaczenie ma określenie wartości wycenianej nieruchomości, ponieważ wpływa na wysokość opłaty adiacenckiej. Wycenie podlegać mogą bowiem te nieruchomości, które mają możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej. Z modernizacji ulicy G. korzystają zatem te nieruchomości, które mają do niej bezpośredni dostęp. Z dwóch wycenianych działek skarżącej Nr 621 i 58/94, jedynie działka Nr 621 przylega do ulicy G. Działka Nr 58/94 leży na tyłach działki 621 i nie ma styczności z pasem drogowym tej ulicy. Zatem traktowanie obu działek jako jednej nieruchomości wymagało ich zdefiniowania jako jednej "nieruchomości gruntowej" w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pod pojęciem "nieruchomości gruntowej" w rozumieniu art. 4 pkt 1 tej ustawy, ujęty został grunt wraz z częściami składowymi /z wyłączeniem budynków i lokali/, jeżeli stanowi odrębny przedmiot własności. Grunt tj. część powierzchni ziemskiej jest zaś odrębnym przedmiotem własności wtedy, gdy jest oddzielony w znaczeniu prawnym, od pozostałej powierzchni w taki sposób, że może stanowić samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Wyodrębnienie gruntu następuje przez skonkretyzowanie jego zakresu przedmiotowego, co wymaga określenia granic zewnętrznych. Wyodrębnienie takie zawsze może nastąpić przez założenie dla gruntu o określonej powierzchni księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności w stosunku do innych gruntów tego samego właściciela, który może posiadać kilka działek sąsiadujących ze sobą, które niekoniecznie muszą stać się jedną nieruchomością w znaczeniu prawnym. Od woli właściciela zależy zachowanie odrębności prawnej nieruchomości sąsiadujących ze sobą. Pomimo wspólnej granicy i tego samego podmiotu własności, nie ulegają prawnemu połączeniu nieruchomości, dla których bądź są założone odrębne księgi wieczyste, bądź tylko jedna z nich ma urządzoną księgę wieczystą, a właściciel nie wyraził woli prawnego połączenia z nią drugiej nieruchomości przez przyłączenie do nieruchomości wpisanej do księgi. O traktowaniu dwóch działek sąsiadujących ze sobą jako jednej nieruchomości w sensie prawnym decyduje osoba właściciela tylko wtedy, gdy żadna z tych działek nie posiada założonej księgi wieczystej. W przedmiotowej sprawie nie można więc pominąć tego, że tylko jedna z wycenianych działek /Nr 58/94/ należących do skarżącej ma urządzoną księgę wieczystą, a druga jej nie ma. W znaczeniu prawnym stanowią one zatem odrębne nieruchomości /mogą być samodzielnymi przedmiotami obrotu prawnego/ i tylko jedna z nich tj. nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym 621 ma dostęp do urządzonej i zmodernizowanej ulicy G. Tylko ta nieruchomość, o powierzchni 743 m2, mogła zatem stanowić przedmiot wyceny rzeczoznawcy.

Sąd I instancji wskazał nadto, że organy orzekające powieliły błąd rzeczoznawcy w niewłaściwym określeniu przedmiotu wyceny, bagatelizując prawne znaczenie podnoszonego przez stronę faktu urządzenia księgi wieczystej jedynie dla działki Nr 58/94. Z założeń przyjętych przez rzeczoznawcę, nie wynika aby wziął pod uwagę, że księgę wieczystą ma urządzoną tylko jedna z działek, a inne jej nie posiadają. Konsekwencją błędnego określenia przedmiotu wyceny jest niemożność zaakceptowania wyliczenia kwoty opłaty adiacenckiej, gdyż ta była liczona od wzrostu wartości gruntu o powierzchni 1.229 m2 zamiast 743 m2.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyło, reprezentowane przez radcę prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie przyjęcie, że grunt jako część powierzchni ziemskiej jest odrębnym przedmiotem własności wtedy gdy, jest oddzielony w znaczeniu prawnym od pozostałej powierzchni, w taki sposób, że może stanowić samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Poza tym skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 p.p.s.a./, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji, w sytuacji, gdy nie nastąpiło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w doktrynie prawa cywilnego pojęcie nieruchomości należy do spornych, z uwagi na różnie rozumiane pojęcie prawnego wyodrębnienia nieruchomości, przy czym dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego nie sformułowało jednoznacznego stanowiska uzasadnionego w pogłębiony sposób. Orzeczenie SN z dnia 23.09.1970 r., II CR 361/70 /OSNC 1971 nr 6 poz. 97/ wskazuje jedynie, że nieruchomość stanowią odrębne działki, jeżeli tworzą one całość bez względu na to, czy jako całość figurują w księdze wieczystej, czy też nie zostały w ogóle ujęte w księdze wieczystej. Inne orzeczenie SN z dnia 26.02.2003 r., II CKN 1306/00 /Lex nr 83961/ stwierdza, że dwie niezabudowane działki gruntu graniczące ze sobą i należące do tego samego właściciela, dla których jest prowadzona jedna księga wieczysta, stanowią w rozumieniu 46 Kc - jedną nieruchomość gruntową.

Skarżący wskazał, że przedmiotowe działkami mają wspólną granicę, a jedna z nich o Nr 58/94, posadowiona jest w głębi działki Nr 621, bez dostępu do ulicy, została nabyta później i posiada założoną księgę wieczystą. Zdaniem Kolegium, nie doszło do wyodrębnienia przedmiotu własności, z uwagi na fakt, iż sąsiadujące ze sobą działki znajdują się w rękach tego samego właściciela, wykorzystywane są do tych samych celów i stanowią gospodarczą całość oraz możliwy jest do nich dostęp jedną ulicą. Szczególne znaczenie należy tu przypisać kwestii podmiotowej, co pozwala na stwierdzenie, że nieruchomością jest teren stanowiący własność jednego podmiotu, otoczony od zewnątrz gruntami innych podmiotów, bez jakiegokolwiek nawiązywania do ksiąg wieczystych. Zatem należy rozróżnić pojęcie nieruchomości w znaczeniu prawnomaterialnym od wieczystoksięgowego /orzeczenie SN z dnia 27.12.1994 r., III CZP 158/94/.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Anna Barbara K. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią jest wyjaśnienie, czy dwie działki o numerach 621 i 58/94, stanowiące własność Anny Barbary K. mogły być potraktowane przy ocenie wzrostu ich wartości, jako jedna nieruchomość. Z uwagi na to, że działka Nr 621 przylega do ulicy G., natomiast działka Nr 58/94, która ma założoną księgę wieczystą, znajduje się za działką 621 i nie ma styczności z pasem drogowym, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że obu działek nie można traktować jako jednej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Właściwie też zinterpretował pojęcie "nieruchomości gruntowej" zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że pod tym pojęciem rozumie się grunt wraz z częściami składowymi /z wyłączeniem budynków i lokali/, jeżeli jest odrębnym przedmiotem własności i może stanowić samodzielny przedmiot obrotu prawnego. Wyodrębnienie gruntu wymaga określenia granic zewnętrznych, co może nastąpić przez założenie dla niego księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności w stosunku do innych gruntów tego samego właściciela, który może posiadać kilka działek sąsiadujących ze sobą. Tylko od właściciela zależy czy zachowa odrębność prawną nieruchomości sąsiadujących ze sobą. Sąd I instancji trafnie przyjął, że istnienie wspólnej granicy i tego samego podmiotu własności nie stanowi prawnej podstawy połączenia nieruchomości, dla których są założone odrębne księgi wieczyste, lub tylko jedna z nich ma wpis w księdze wieczystej, a właściciel aprobuje taki stan. Traktowanie dwóch działek sąsiadujących ze sobą, mających jednego właściciela, jako jednej nieruchomości w sensie prawnym jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy żadna z tych działek nie posiada założonej księgi wieczystej. Z dwóch należący do Barbary Anny K. działek tylko jedna działka Nr 58/94 ma urządzoną księgę wieczystą, a więc w sensie prawnym jest odrębną nieruchomością. Uwzględniając też położenie tych działek, Sąd I instancji trafnie wskazał, że tylko działka Nr 621, która ma dostęp do zmodernizowanej ulicy G. może stanowić przedmiot wyceny rzeczoznawcy.

Stanowisko przyjęte przez Sąd znajduje wsparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego /zob. postanowienie SN z dnia 30.10.2003 r., IV CK 114/02 - OSNC 2004 nr 12 poz. 201/. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podniosło, że poglądy doktryny są rozbieżne w kwestii pojęcia i skutków wyodrębnienia działek gruntu jako odrębnego przedmiotu własności, a dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego nie zajęło jednoznacznego stanowiska, uzasadnionego w pogłębiony sposób.

Odnosząc się do tego stwierdzenia należy podkreślić, że Sąd I instancji sprecyzował swoje stanowisko w tej kwestii należycie je motywując. Wskazał jednocześnie na ten kierunek w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który pozwolił na rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości.

W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bezzasadny. Sąd prawidłowo ustalił, że obie działki, pomimo, że są własnością jednej osoby, stanowią odrębny przedmiot własności i nie mogły być traktowane jako jedna nieruchomość /por. S. Rudnicki: Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Warszawa 2002, s. 17, a także S. Rudnicki [w:] G. Bieniek, S. Rudnicki: Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2004 s. 37, 171/.

W kwestii podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 par. 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że jest również bezzasadny, ponieważ Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i skoro uznał, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem to w myśl tego przepisu obowiązany był ją uchylić.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.