Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1094/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. 156 §  1 pkt 3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1284/16 w sprawie ze skargi M.Z. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od M.Z. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1284/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M.Z. (dalej: skarżąca) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 23 listopada 2015 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji we [...]wpłynął wniosek Komendanta Powiatowego Policji w [...], który zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji skarżącej - na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wskazał, że wymieniona została przyjęta do służby w Policji w dniu 2 sierpnia 2010 r. Postanowieniem z dnia 4 października 2011 r. Prokurator Rejonowy w [...]postawił wymienionej zarzut popełnienia przestępstwa z art. 284 § 2 k.k. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji w [...]wszczął procedurę w celu zwolnienia wymienionej ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Jako podstawę wszczęcia postępowania przyjęto wyrok Sądu Rejonowego w [...]II Wydział Karny z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt II K 69/12, który warunkowo umorzył prowadzone przeciwko skarżącej postępowanie karne na okres próby 2 lat, ustalając, iż wymieniona dopuściła się popełnienia zarzucanego jej czynu z art. 284 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k., polegającego na tym, że w okresie od stycznia 2008 r. do października 2009 r. w [...], dokonała przywłaszczenia powierzonego mienia w postaci różnych artykułów dziecięcych o łącznej wartości [...]zł w ten sposób, że do wystawionych jako "[...]sp. z o.o." faktur, wystawiła po kilka listów przewozowych i sprzedawała po kilka sztuk towaru, za pośrednictwem różnych kont portalu [...], a należność za towar przelewała na własne konta bankowe, czym działała na szkodę "[...]sp. z o.o.". Sąd Rejonowy w [...]warunkowo umorzył postępowanie karne na okres próby wynoszący 2 lata, a także orzekł świadczenie pieniężne w kwocie 1500 zł na rzecz Towarzystwa [...]. Wyrok uprawomocnił się w dniu 29 czerwca 2012 r.

Od dnia 28 kwietnia 2012 r. skarżąca przebywała na urlopie macierzyńskim, a następnie od dnia 13 października 2012 r. do dnia 12 października 2015 r. na urlopie wychowawczym.

W dniu 19 października 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w [...]umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, wskazując, że policjantka w chwili popełnienia zrzucanego czynu nie pozostawała w stosunku służbowym i nie pełniła służby w Policji, tym samym nie została spełniona przesłanka opisana w przywołanym przepisie.

Po dokonaniu analizy stanu faktycznego Komendant Wojewódzki Policji we [...]wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżacej ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Organ ustalił, że na dzień 15 marca 2016 r. post. M.Z. nie figurowała w Kartotece Karnej Krajowego Rejestru Karnego.

Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, Komendant Wojewódzki Policji we [...]rozkazem personalnym z dnia [...]kwietnia 2016 r. zwolnił skarżącą ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji - z dniem 30 kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż popełnienie przez skarżącą przestępstwa uniemożliwia jej dalsze pozostanie w służbie, bowiem swoim szczególnie nagannym zachowaniem dała wyraz ignorancji prawa, przez co utraciła zaufanie społeczne i nie może być funkcjonariuszem Policji, który ma egzekwować przestrzeganie prawa przez obywateli. Zdaniem organu I instancji zatarcie skazania, czy też usunięcie z Krajowego Rejestru Karnego zapisu o warunkowym umorzeniu postępowania karnego, nie likwiduje automatycznie zastrzeżeń co do walorów etycznych i moralnych lub nieposzlakowanego charakteru sprawcy przestępstwa. Dodatkowo na utratę przez wymienionego funkcjonariusza nieposzlakowanej opinii wskazują również okoliczności popełnienia danego występku określonego w art. 284 § 2 k.k. w zw. z art. 12 kk, tj. przestępstwa umyślnego, popełnionego z niskich pobudek i z chęci zysku. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniony szczególną rolą i zhierarchizowaną strukturą Policji, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania.

Odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...]kwietnia 2016 r. wniosła skarżąca.

Komendant Główny Policji uznał zarzuty odwołania za niezasadne i rozkazem personalnym z dnia [...]czerwca 2016 r., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przywołał poglądy orzecznictwa i doktryny dotyczące stosowania instytucji zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Zdaniem organu odwoławczego opisywane wyżej okoliczności popełnienia przez stronę przestępstwa oraz związane z wydaniem wyroku Sądu Rejonowego w [...]II Wydział Karny z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt K 69/12 sprawiają, że skarżąca nie może cieszyć się nieposzlakowaną opinią i zaufaniem, wymaganymi od każdego funkcjonariusza Policji. Jej postępowanie, z uwzględnieniem wszystkich opisanych wyżej okoliczności, sprawia, że ocena jej postawy w sposób istotny odbiega od społecznego wzorca policjanta. Skarżąca, wobec uznania przez Sąd, że dopuściła się popełnienia przestępstwa utraciła przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, powołanej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, do której podstawowych zadań należą między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi.

Organ odwoławczy podkreślił, że służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej. Pełniący ją funkcjonariusze podlegają określonym wymogom, a skoro skarżąca przestała spełniać te wymogi (tracąc między innymi nieposzlakowaną opinię), to organ ma podstawy do przyjęcia, że ważny interes służby przemawia za podjęciem decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby w Policji. Każdy bowiem policjant przed przyjęciem do służby ślubuje m.in. pilnie przestrzegać prawa, dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych, a także strzec honoru i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej (art. 27 ust. 1 ustawy pragmatycznej).

Znamienne jest, że dokonanie przywłaszczenia powierzonego mienia jest zdarzeniem nielicującym z honorem funkcjonariusza Policji. Policjantów obowiązują bowiem szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i w świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji, naruszenie obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to jaki charakter ma owo naruszenie, może być uznane za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Dlatego też w świetle powyższego organ stwierdził, że nie do pogodzenia jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, który dopuścił się czynu zabronionego. Fakt ten uzasadnia zwolnienie go ze służby.

W kontekście natomiast zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ II instancji stwierdził, iż w kwestii zwolnienia skarżącej została wydana decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, natomiast postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 tejże ustawy. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 sygn. akt II OSK 931/09, publik. LEX nr 597967). W niniejszej sprawie natomiast, wbrew twierdzeniom strony, nie występuje tożsamość podstawy prawnej, na jakiej prowadzone były postępowania, zatem nie może być mowy o zaistnieniu przesłanki określonej w art. 156 1 pkt 3 k.p.a.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...]czerwca 2016 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby.

Rozkaz personalny wydany na podstawie powyższego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych - realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przywołany art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji mówi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Jest to pojęcie nieostre, niedookreślone, jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, iż pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który to przepis stawia warunek, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim przestrzegać prawa. Winny to być zatem osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Osoby te muszą więc znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o to, iż by miały łamać prawo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 314/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sądy podkreślają również, że policjant, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, traci przymiot "nieposzlakowanej opinii". "Poszlaka" w języku polskim to podejrzenie, przesłanka przemawiająca za określoną interpretacją jakiegoś zjawiska czy jakiejś sytuacji, natomiast "nieposzlakowany", to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać - nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia zawodowego, jak i prywatnego. Utratę przymiotu nieposzlakowanej opinii nie powoduje wyłącznie karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem samo podejrzenie o popełnienie przestępstwa świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13; z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1715/13; z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1738/07; publ. j.w.).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią narusza ważny interes służby. Taka sytuacja niewątpliwie rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy Sąd I instancji stwierdził, że przesłanka zwolnienia skarżącej ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana.

W przedmiotowej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżąca dopuściła się czynu karalnego z niskich pobudek, chęci zysku. Przywłaszczyła powierzone mienie i dokonała jego sprzedaży, czym działała na szkodę "[...]sp. z o.o.". Zostało to potwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego w [...]II Wydział Karny z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt II K 69/12, który warunkowo umorzył prowadzone przeciwko skarżącej postępowanie karne na okres próby 2 lat, ustalając, iż wymieniona dopuściła się popełnienia zarzucanego jej czynu z art. 284 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k. Charakter czynu popełnionego przez skarżącą, doniosłość i negatywny wydźwięk dla formacji mundurowej został dostrzeżony również przez organizację związkową, która z istoty swych statutowych celów działania broni interesów funkcjonariuszy Policji, lecz w tym przypadku nie wniosła sprzeciwu co do trybu rozwiązania z funkcjonariuszką stosunku służbowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż przestępstwo tego typu (potocznie określany mianem złodziejstwa i oszustwa) dokonane przez policjanta (nie ma znaczenia czy w służbie, czy też poza nią) jest napiętnowane przez społeczeństwo i nie może być w jakiejkolwiek formie tolerowane w formacji stojącej na straży porządku prawnego i egzekwującej przestrzeganie prawa. W świetle powyższego, za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Odnosząc się do zrzutu wydania przez organ Policji decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Sąd stwierdził, iż zarzut ten jest bezzasadny.

Podkreślił, iż tożsamość spraw zachodzi, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 632). O takiej tożsamości nie można mówić w przypadku decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji) i decyzji o zwolnieniu ze służby z uwagi na popełnienie czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie (art. 41 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy). Inna jest podstawa materialna tych rozstrzygnięć. Chodzi nie tylko o różne jednostki redakcyjne przepisu, ale inne przesłanki warunkujące zastosowanie instytucji fakultatywnego zwolnienia ze służby. W pierwszej z nich badany jest aspekt kwalifikowanego interesu służby przejawiającego się akceptacji, bądź nie zachowań policjanta w odniesieniu do standardów stosowanych w Policji, w drugiej oczywistość czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa. Zatem bezsprzecznie w obu porównywanych decyzjach chodzi o inny stan prawny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Choć w każdej ze spraw może istnieć ten sam, bądź zbliżony stan faktyczny, to jednak jest on oceniany pod kątem innych przesłanek, wynikających z odrębnych przepisów prawa materialnego. Stan faktyczny powinien być brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych, a te, z uwagi na inne wzorce oceny, w obu przypadkach są różne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt. 3 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i nast. k.p.a., polegające na niewłaściwej ocenie i przyjęciu przez Sąd, że organy administracji nie naruszyły dyspozycji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który to nakazywał stwierdzić nieważność decyzji wydanej w sprawie rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją – tj. decyzją Komendanta Powiatowego Policji w [...]z dnia [...]października 2015 r., a tym samym również umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego, gdy tymczasem organy pomimo tego, że jako podstawę prawną zwolnienia skarżącej wskazały art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, to ich działanie oparte było na podstawie materiału dowodowego stanowiącego dowód w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Komendanta Powiatowego Policji w [...]z dnia [...]października 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby, czego konsekwencją było jedynie pozorne i niezgodne z treścią art. 8 k.p.a. przeprowadzenie postępowania, wszczętego wyłącznie w celu "naprawienie" skutków braku możliwości zwolnienia skarżącej na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...]z dnia [...]lipca 2012 r. i ostatecznie oddaleniu skargi, gdy tymczasem Sąd powinien dojść do wniosku, że zaistniały podstawy do uchylenia lub stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji organów obu instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. art. 134 § 1 P.p.s.a z zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przez wadliwą ocenę działania organów administracji w niniejszej sprawie, i w konsekwencji nie skorzystanie Sądu z uprawnienia jakie nadaje mu z mocy ustawy dyspozycja art. 134 § 1 P.p.s.a, gdy tymczasem z ustalonych okoliczności w sprawie wynikało, że wydane przez organ pierwszej i drugiej instancji rozkazy personalne zawierały wadę kwalifikowaną zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jej analiza prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty koncentrują się na jednej kwestii prawnej tj. dopuszczalności wydania przez organ decyzji z dnia [...]kwietnia 2016r. o zwolnieniu skarżącej ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji w sytuacji w której wcześniej, bo w dniu [...]października 2015r. Komendant Powiatowy w [...]umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącej prowadzone na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy o Policji. Innymi słowy w niniejszej sprawie należało odpowiedzieć na pytanie, czy pomiędzy obu sprawami zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa powodująca, że decyzja z dnia [...]kwietnia 2016r. załatwia sprawę ostatecznie rozstrzygniętą inną ostateczną decyzją, co czyni że jest nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie.

Według art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy policjanta można zwolnić gdy wymaga tego ważny interes służby.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Stosownie do wymienionego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Wyjaśnić należy, iż przyczyna nieważności określona w art. 156 §1 pkt 3 K.p.a. to tzw. res iudicata. Zasada ta dotyczy także decyzji o umorzeniu postępowania. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma ustalenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia między tymi samymi stronami. Tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty , dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że przesłanka podana w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w niniejszej sprawie nie występuje. Sprawa zwolnienia M.Z. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji zakończona decyzją Komendanta Powiatowego Policji w [...]z dnia [...]października 2015r. o umorzeniu postępowania, nie jest tożsama z rozpoznawaną sprawą dotyczącą zwolnienia wyżej wymienionej ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Obie sprawy różnią podstawy prawne postępowania dotyczącego zwolnienia policjanta ze służby w Policji. W pierwszej z nich badano oczywistość popełnienia przez skarżącą czynu o znamionach przestępstwa, zaś w drugiej rozważano, czy ważny interes służby wymaga jej zwolnienia. Inny był zatem stan faktyczny spraw, a nadto w sprawach orzekały też różne organy.

Podnoszony w skardze kasacyjnej fakt włączenia w poczet materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym zwolnienia skarżącej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji materiału zgromadzonego we wcześniej prowadzonym postępowaniu pozostaje bez znaczenia dla oceny kwestii tożsamości obu spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a.

Należy zauważyć, że Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. gdyż stosował art. 151 P.p.s.a., podczas gdy skarga kasacyjna nie powołuje w swej podstawie zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Sąd nie stosował też art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a., ani art. 105 § 1 K.p.a. Ostatnie dwa wymienione przepisy kierowane są do organów administracji publicznej.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie kontrolował decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a., czy na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poddana została decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie sformułowano jednak zarzutu naruszenia tego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie tylko miał prawo wszcząć wobec skarżącej postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji ale również ocenić, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem z niej skarżącej.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy, do podstawowych zadań tej formacji należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania; inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tego rodzaju zadań wymaga, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w tej formacji. Przy tym służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 cyt. ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć zatem świadomość, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami ale także ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom przysługuje wprawdzie zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, to jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów szczegółowo określa dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

W konsekwencji oznacza to, że w przypadku zwolnienia policjanta z uwagi na ważny interes służby w rachubę może wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesami Policji, a zatem że policjant z określonych przyczyn dla dobra tej formacji nie powinien kontynuować w niej służby. Przy czym ta przesłanka zwolnienia powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę ( por. m.in. wyrok SN z dnia 1 grudnia 1994r.sygn. akt III ARN 65/94 OSNP 1995/3/31, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999r.sygn.akt II SA 426/99 LEX nr 47389).

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie fakt popełnienia przez skarżącą przestępstwa pozostaje w kolizji z interesem Policji i zadaniami na nią nałożonymi.

Nietrafny jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej.

Wymieniony w jego ramach art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie mógł zostać naruszony w sposób w niej opisany.

Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Żadna z wyżej przedstawionych sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.