Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1539/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 57
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka ( spr. ) Protokolant Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 717/10 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2011r. (sygn. akt II SA/Bk 717/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2010r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki, na skutek przeprowadzonej w dniu 25 września 2009r. kontroli użytkowania budynku "mini baru" na działce nr [...], zlokalizowanego w miejscowości J. gm. S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku usługowego "mini baru" (kat. XVII). W trakcie postępowania organ ustalił, że na działce nr [...] A. Z. wzniósł, na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Suwałkach z [...] kwietnia 1997r. (nr [...]) budynek przeznaczony na "mini bar" o wymiarach 8,70 m x 6,30 m i pow. zabudowy 54,81 m². W późniejszym okresie przedmiotowa działka została podzielona, a budynek "mini baru" posadowiony na działce nr [...] przeszedł na własność M. M. (akt notarialny z dnia [...] lutego 2006r.).

Organ nadzoru budowlanego ustalił, że w okresie użytkowania przedmiotowego budynku, tj. od 1997 do 2009 roku, dokonano wielokrotnej dobudowy nowych elementów, bez uprzedniego uzyskania stosownych pozwoleń na budowę i wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku "mini baru" obejmowało wszystkie elementy wykonane po zakończeniu budowy w dniu 28 maja 1997r. Postanowieniem z [...] października 2009r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, organ wstrzymał M. M. prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową budynku "mini baru" i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2010r. dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowoli budowlanej. W uzasadnienia postanowienia organ opisał także przesłanki legalizacji samowoli budowlanej wskazując, iż jedną z nich będzie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, ustalonej w drodze odrębnego postanowienia.

W związku z przedłożeniem przez inwestora w dniu 31 maja 2010r. wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r., działając w oparciu o art. 49 ust. 1 i 2 oraz 59 "f" i "g" ustawy Prawo budowlane oraz art. 124 k.p.a. ustalił M.M. opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w trakcie kontroli użytkowania budynku "mini baru" zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J., inwestor nie przedstawił dokumentów związanych z jego budową, a okazał jedynie dokumenty stanowiące załącznik do zgłoszenia zamiaru budowy wiaty o pow. zabudowy 24,92 m², usytuowanej wzdłuż jednej ze ścian szczytowych, dokonanego w Starostwie Powiatowym z Suwałkach dnia [...] marca 2007r. Projekt nie przewidywał połączenia wiaty z budynkiem i oddalenie jej od ściany szczytowej o 0,98 m. W rzeczywistości, jak ustalił organ, dokonano rozbudowy budynku "mini baru" o pomieszczenia w obrysie o wymiarach 3 m x 8,7 m oraz wiatę w kształcie litery L. Dobudowane pomieszczenia oraz wiata zostały wykonane pod jednym dachem trzyspadowym o łącznej zabudowie 6,40 m x 12,10 m, a z tyłu tego budynku została wybudowana odrębna wiata o konstrukcji 3 m x 2,2 m. W efekcie końcowym nastąpiła rozbudowa budynku przeznaczonego na "mini bar", co zdaniem organu, wymagało uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Budynek baru ma inną wielkość, niż w udzielonym pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1997r. Organ stwierdził również, że w latach 1997 – 2009 wielokrotnie dobudowywano nowe elementy budynku bez stosownych pozwoleń na budowę.

W związku z tym, że inwestor wywiązał się z nałożonych obowiązków i przedłożył konieczną do legalizacji dokumentację projektowo – powykonawczą, naliczono opłatę legalizacyjną, której wysokość stanowi iloczyn stawki opłaty (500 złotych), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (kat. XVII, wynoszącego 15), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1) i mnożnika stawki opłaty określonego liczbą "50" zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. M. zarzucając, że:

1) podstawą jego wydania był szczątkowy projekt budowlany;

2) obiekt został wybudowany w 1997 roku i już wówczas miał takie gabaryty jak obecnie, tymczasem skarżący od poprzedniego właściciela nie otrzymał żadnych dokumentów dotyczących tego obiektu;

3) nie wyjaśniono, kiedy ostatecznie zakończono budowę zasadniczej bryły budynku i dlaczego przyjęto zgłoszenie o jego wybudowaniu w takim kształcie, który był niezgodny z zatwierdzoną dokumentacją;

4) nie wyjaśniono, dlaczego organ nadzoru budowlanego w okresie od 1997 do 2006 roku nie zareagował na samowolę poprzedniego właściciela nieruchomości.

Końcowo autor odwołania stwierdził, że prowadzone przeciwko niemu postępowania powinno być ograniczone jedynie do zgłoszonej przez niego dobudowy wiaty.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2010r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, rozpoznając zażalenie M. M. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe orzeczenie organ odwoławczy oparł na ustaleniach stanu faktycznego, identycznych jak w postępowaniu organu I instancji, wyjaśniając, że jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej, dokonanej po 1995r. jest wniesienie opłaty legalizacyjnej.

Odpowiadając na zarzuty zażalenia organ podkreślił, że powiatowe organy nadzoru budowlanego mogą na każdym etapie prowadzenia budowy dokonać jej kontroli i w każdym czasie sprawdzić obiekt będący w użytkowaniu. Czynności tych organy mogą dokonać z urzędu, jak i na wniosek strony. W związku zaś z tym, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki obejmuje swym zakresem cały powiat suwalski, stąd czynności kontrolne w przedmiotowym obiekcie zostały przeprowadzone dopiero w 2009r.. Organ nie zgodził się z zarzutem braku zmiany gabarytów budynku "mini baru", wskazując, że projekt z 1997r. przewidywał powierzchnię zabudowy 54,81 m², natomiast obecna powierzchnia zabudowy wynosi 235,70 m². Wyjaśnił też, że organy nadzoru budowlanego nie mogą ponosić odpowiedzialności za nieprzekazanie dokumentacji technicznej kontrolowanego budynku przez poprzedniego właściciela.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku M. M., w której podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu od postanowienia organu I instancji. Pismem procesowym z 23 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę, zarzucając postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2010r. naruszenie:

- art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez powierzchowną ocenę materiału dowodowego i niedokonanie kluczowych dla spraw ustaleń czasu i zakresu wykonanych prac budowlanych oraz obowiązującego w danym czasie reżimu prawnego;

- art. 49, art. 59 f oraz art. 59 g ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. poprzez ich niesłuszne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt budowlany był zgłoszony, a następnie zostały dokonane od niego odstępstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postanowienia organów nadzoru budowlanego są zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Zdaniem sądu, w okolicznościach sprawy, nie ulega wątpliwości, że rozbudowa budynku usługowego "mini baru" (opisanego w postanowieniu) była klasyczną samowolą. Wprawdzie skarżący w dniu 23 marca 2007r. dokonał zgłoszenia budowy wiaty w kształcie prostokąta o wymiarach 9,44 m x 2,64 m i pow. zabudowy 24,92 m² o konstrukcji drewnianej szkieletowej i pokryciu dachu z blachy trapezowej, to jednakże w rzeczywistości, jak ustaliły organy nadzoru budowanego, rozbudowano budynek "mini baru" o pomieszczenia w obrysie o wymiarach 3 m x 8,7 m oraz wiatę w kształcie litery L o łącznej powierzchni zabudowy 6,40 m x 12,10 m, a z tyłu tego budynku wybudowano odrębną wiatę o konstrukcji 3 m x 2,2 m. Przeprowadzone przez skarżącego roboty budowlane nie były zgodne z dokonanym zgłoszeniem, a w efekcie tych prac inwestor zrealizował zupełnie inny obiekt budowlany (o innym kształcie i wielkości), wymagający pozwolenia na budowę, którym jak wynika z akt sprawy (okoliczność niesporna) skarżący nie dysponował.

W ocenie Sądu, skoro skarżący zrealizował faktycznie inny obiekt niż objęty zgłoszeniem, to wykonane przez niego roboty organ prawidłowo zakwalifikował jako samowolną budowę obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, podlegającą procedurze opisanej w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Nie jest trafne stanowisko skarżącego, że istniały podstawy do prowadzenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawa budowlane. Ciążąca na inwestorze odpowiedzialność za prowadzenie budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, jest niezależna od winy inwestora i pobudek jego działania, a jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem zalegalizowania takiej samowoli jest wydana po spełnieniu przesłanek legalizacji decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o ile nie zostały zakończone.

Sąd uznał, że nie jest zasadny również zarzut niewyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego dat rozbudowy budynku "mini baru". W trakcie postępowania ustalono, że w okresie jego użytkowania, tj. od 1997 do 2009 roku dokonano wielokrotnej dobudowy nowych elementów i wszystkie te elementy (z korzyścią dla skarżącego) objęte zostały jednym postępowaniem. Nie mógł mieć zatem zastosowania powoływany przez pełnomocnika skarżącego art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ był to przepis przejściowy, który obowiązywał tylko do 11 lipca 2003 r.

W ocenie Sądu, ewidentny fakt realizacji budynku usługowego "mini bar" w warunkach samowoli budowlanej potwierdza słuszność wszczęcia postępowania administracyjnego legalizacyjnego, albowiem stosownie do obecnego brzmienia przepisów ustawy prawo budowlane, nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego może być orzeczony tylko wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem, z którego skarżący skorzystał poprzez faktyczne wypełnianie obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia [...] października 2010r. Wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest potwierdzeniem pozytywnej oceny złożonej przez skarżącego dokumentacji projektowo – powykonawczej i innych dokumentów koniecznych dla uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Przedłożenie przez skarżącego dokumentów koniecznych do legalizacji robót budowlanych, równoznaczne w świetle zapisu art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, czyniło koniecznym wydanie zaskarżonego postanowienia. Skarżący musiał mieć świadomość ustalenia opłaty legalizacyjnej jako warunku legalizacji samowoli budowlanej, albowiem o wymogu jej poniesienia był poinformowany w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego obowiązek przedłożenia koniecznej dokumentacji.

Wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest przy tym uznaniowa, gdyż sposób jej wyliczenia określają przywołane w postanowieniu przepisy prawa budowlanego. Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń i sam skarżący nie zgłasza zarzutu błędnego wyliczenia opłaty. Jak stanowi przepis art. 49 ust. 2 prawa budowlanego, odczytywany w powiązaniu z art. 59 "f" ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do którego odsyła art. 49 ust. 2, opłata legalizacyjna jest 50 – krotnością kary będącej iloczynem stawki opłaty (s = 500, co wynika z art. 59 "f" prawa budowlanego), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k = 15, co wynika z kategorii XVII spornego obiektu budowlanego, wynikającej z załącznika do ustawy Prawo budowlane) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w = 1, co wynika z załącznika do ustawy Prawo budowlane).

Ponadto, jak wynika z powyższego przepisu, organ nadzoru budowlanego nie działa w warunkach uznania administracyjnego i nie ma możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty legalizacyjnej, czy też miarkowania jej wysokości w zależności od sytuacji materialnej inwestora obciążonego obowiązkiem jej uiszczenia. Podnoszone w skardze okoliczności, co do sytuacji finansowej i możliwości płatniczych skarżącego pozostają bez wpływu na sądową ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto w związku z tym, iż sąd nie ocenia zaskarżonego postanowienia pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, stąd też opisane przez pełnomocnika skarżącego konsekwencje nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w postaci "rozebrania" budynku mini baru i zwolnienia pracujących w nim osób, nie mogą stanowić o jego uchyleniu.

Sąd podkreślił, że na przeszkodzie dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, którego elementem jest postanowienie o ustaleniu koniecznej opłaty legalizacyjnej, nie może stanąć okoliczność dopuszczenia się części samowoli przez poprzedniego właściciela budynku. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę nieruchomości. Jednakże obowiązek ten może być skierowany jedynie do osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, która tą nieruchomością włada. Stąd też zaskarżone postanowienie zostało prawidłowo skierowane do skarżącego, jako obecnego właściciela budynku "mini baru". Ewentualne zaś roszczenia regresowe wobec poprzedniego właściciela, który wraz ze zbyciem nieruchomości nie przekazał stosownych pozwoleń, skarżący powinien formułować w postępowaniach innych, niż administracyjne.

Na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia nie ma też wpływu okoliczność późnego – jak twierdzi skarżący – dostrzeżenia przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej, tj. wszczęcia postępowania w sprawie po 2006r., gdy właścicielem obiektu był już skarżący. Organy nadzoru budowlanego mają prawo na każdym etapie prowadzenia budowy do jej kontroli i w każdym czasie mogą dokonać sprawdzenia obiektu będącego w użytkowaniu. Ponadto, jak wyjaśniono w zaskarżonym postanowieniu, zakres działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki obejmuje cały powiat suwalski, dlatego też dopiero w 2009r. przeprowadzono kontrolę spornego obiektu.

Sąd podkreślił także, że przepisy prawa budowlanego nie różnicują wysokości opłaty legalizacyjnej w zależności od stopnia zaawansowania robót budowlanych.

Za niezasadny sąd uznał ponadto zarzut naruszenia art. 20 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem skarżący nie wykazał, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało wskazane przepisy. Przepisy Konstytucji RP są przede wszystkim źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Ponadto Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach podkreślał, że prawa konstytucyjnie chronione - w tym prawo własności - nie mają charakteru absolutnego.

W ocenie Sądu, w sprawy niniejszej nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 k.p.a. rozstrzygnięcie zawiera podstawowe elementy, uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności w uzasadnieniu stanowiska organu wyjaśniono podstawy prawne, z przytoczeniem przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W oparciu o art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia:

A - przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonego postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2010r., pomimo jego wydania z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku powierzchownej oceny materiału dowodowego i niedokonanie kluczowych dla prowadzonego postępowania ustaleń dotyczących czasu i zakresu wykonanych prac budowlanych oraz obowiązującego w czasie dokonywania tychże prac budowlanych reżimu prawnego, doprowadzając tym samym do niewyczerpującego zebrania, a co za tym idzie rozpatrzenia materiału dowodowego i, w efekcie, niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 k.p.a. przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonego postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2010r., pomimo jego wydania z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne ustosunkowanie się przez WINB w uzasadnieniu jego postanowienia do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w jego odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzez pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy;

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku należytego ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku do zarzutów skarżącego podniesionych w piśmie jego pełnomocnika z dnia 23 grudnia 2010r. dotyczących naruszenia przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w postaci braku dokładnego i niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia zbadania wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 52 prawa budowlanego przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonego postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2010r., pomimo jego wydania z naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wyłącznie w odniesieniu do skarżącego z pominięciem byłego właściciela działki nr [...] zlokalizowanej w miejscowości J. - pana A. Z.;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 4 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, dalej: u.s.d.g., w zw. z art. 85a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, dalej: prawo budowlane, przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonego postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2010r., pomimo jego wydania z naruszeniem art. 79 ust. 4 w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 85a prawa budowlanego z uwagi na fakt, iż postanowienie to zapadło w postępowaniu wszczętym z urzędu na skutek kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki w dniu [...] września 2009r., o której skarżący nie został skutecznie poinformowany na co najmniej 7 dni przed datą tejże kontroli;

B - prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez naruszenie art. 49 ust. 1 i 2,

art. 59f oraz art. 59g prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie w

sprawie, w której zastosowanie znaleźć winny postanowienia zawarte w art. 50 ust.

1 w zw. z art. 50 ust. 7 prawa budowlanego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że określenie przez organ nadzoru budowlanego zakresu prowadzonego postępowania (obejmującego rozbudowę przedmiotowego budynku usługowego w okresie kilkunastoletnim) wymagało przeprowadzenia wnikliwej oceny całości możliwego do zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego ze szczególnym ukierunkowaniem na ustalenie dat dokonywanych rozbudów budynku usługowego mini-baru. Brak dokonania prawidłowych ustaleń w przedmiocie poszczególnych, dokonywanych w latach 1997 - 2009r. rozbudów ww. budynku usługowego, jako elementu determinującego zakres odpowiedzialności skarżącego, a co za tym idzie posiadanie przez skarżącego legitymacji do możliwości uznania go za adresata decyzji administracyjnej w określonym zakresie, w ocenie strony skarżącej stanowi przejaw kwalifikowanego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, dokładne ustalenie dat poszczególnych rozbudów zagwarantowałaby możliwość skonfrontowania etapów ich przeprowadzania z aktualnym w tym czasie reżimem prawa budowlanego, gdyż we wskazanym przez organy nadzoru budowlanego okresie (1997 - 2009) dochodziło do zmiany właściwych w tej materii przepisów. To z kolei mogłoby doprowadzić do konieczności przeanalizowania, czy obowiązujące w danym okresie uregulowania nie powinny znaleźć zastosowanie do dokonanych wówczas rozbudów. Nawet w sytuacji, gdy zabieg taki (polegający na zastosowaniu przepisów uprzednio obowiązujących) nie znajdował zastosowania, to w żaden sposób nie mogłoby to sanować zaniechań, jakich w zakresie należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy dopuściły się organy administracji publicznej czy też sąd administracyjny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c sąd rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżony akt nie tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które faktycznie wpłynęły na ostateczne rozstrzygnięcie, ale również zawsze wtedy, gdy w rozpatrywanej sprawie wystąpiły takie naruszenia, które mogły (hipotetycznie) mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pominął uchybienia organów nadzoru budowlanego w zakresie kręgu podmiotów, które winny być adresatami postanowienia w sprawie, która, zgodnie z uznaniem tych organów objęła wszystkie rozbudowy budynku usługowego, jakie miały miejsce w latach 1997 - 2009. W ocenie strony skarżącej postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku usługowego "mini bar", powinno być prowadzone przez organy nadzoru budowlanego z udziałem poprzedniego właściciela nieruchomości i faktycznego inwestora ww. budynku – A. Z. Podstawą dla przyjęcia takiej tezy jest treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Na podstawie art. 52 prawa budowlanego krąg podmiotów, na których spoczywa obowiązek realizacji decyzji organów nadzoru budowlanych wskazanych w tym przepisie obejmuje inwestora, właściciela, jak również zarządcę nieruchomość. Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia stanowiło tym samym naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 52 prawa budowlanego).

Zarzucono także dopuszczenie się przez PINB naruszenia art. 79 ust. 4 w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.d.g. (w brzmieniu obowiązującym od dnia wejście w życie ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, tj. od dnia 7 marca 2009 r.). Wedle pierwszego z nich organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Zgodnie ze zdaniem drugim - kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Tymczasem o przeprowadzonej przez PINB w dniu 25 września 2009r. kontroli skarżący został poinformowany już po jej przeprowadzeniu Powyższe potwierdza przeprowadzenie kontroli z uchybieniem przywołanych regulacji, co jednak zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pominięte.

Uzasadniony w ocenie strony skarżącej jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, który dotyczy naruszenia art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f oraz art. 59g prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w której zastosowanie znaleźć winny postanowienia zawarte w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 7 prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że wybudowanie przez skarżącego wiaty zostało poprzedzone dokonaniem przez niego stosownego zgłoszenia (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego) zastosowanie znaleźć powinna tzw. procedura naprawcza z art. 50 oraz 51 prawa budowlanego. Zastosowanie przez WSA w Białymstoku procedury legalizacyjnej (stosowanej w przypadku działania bez wymaganego pozwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia) uznać należy za pozbawione podstaw prawnych, co z kolei uzasadnia potrzebę ponownego rozpoznania sprawy na przez sąd wojewódzki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. z 2012r., poz. 270)), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują.

Zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, zawarte w pkt 1 – 3 skargi kasacyjnej nie są zasadne z następujących przyczyn. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że dokonując oceny legalności decyzji administracyjnej dokonuje w pierwszej kolejności oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy pozwala dopiero skontrolować zasadność zastosowanej normy prawa materialnego. Odnosząc się do ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przytoczył ustalenia stanu faktycznego, które uznał za prawidłowe oraz wskazał jednoznacznie, wyczerpująco uzasadniając zajęte stanowisko, z jakich przyczyn uznał rozstrzygnięcie za prawidłowe pod względem prawnym, prawidłowo stosując art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z okoliczności sprawy wynika, że podczas kontroli użytkowania obiektu budowlanego "mini baru" w 2009r. organ nadzoru budowlanego stwierdził rozbudowę tego obiektu budowlanego, dokonaną bez pozwolenia na budowę i wszczął postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w którym ustalił zakres robót budowlanych wykonanych samowolnie. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie ma znaczenia, w jakim czasie zostały zrealizowane poszczególne roboty budowlane. Jest to bowiem jedna samowola budowlana, podlegająca legalizacji, o ile inwestor, korzystając z tej możliwości wykona wszystkie nałożone przez organ nadzoru budowlanego obowiązki. W przeciwnym razie zastosowanie znajduje przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czyli nakaz rozbiórki.

Należy podkreślić, odnosząc się do stanowiska skarżącego, że ustalenie jakie roboty budowlane, w jakim czasie zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, a także jakie wówczas obowiązywały przepisy prawa budowlanego, które tę samowolę pozwalały zalegalizować, miałoby znaczenie wówczas, gdyby inwestor, chcąc z tej możliwości skorzystać, tzn. chcąc zalegalizować samowolę budowlaną w trybie tych przepisów – zgłosił to organowi nadzoru budowlanego w odpowiednim czasie. Skarżący tego nie uczynił. Zarzut niedokonania niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotnych okoliczności faktycznych sprawy jest w tych okolicznościach sprawy niezasadny. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy nadzoru budowlanego właściwie oceniły zakres i skutki samowoli budowlanej według przepisów obowiązujących w dacie orzekania. M. M. faktycznie skorzystał z możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, których zakres ustaliły organy nadzoru budowlanego, gdyż wykonał nałożone na niego, w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązki, w tym uzyskał dnia [...] kwietnia 2010r decyzję o warunkach zabudowy dla "inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącej zabudowy usługowej". To było podstawą do nałożenia opłaty legalizacyjnej, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r.

Nie można także skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane (pkt 4). Brak jest podstaw do twierdzenia, że postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone z udziałem poprzedniego właściciela działki nr [...], będącego adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1997r. Sąd trafnie uznał, że w pierwszej kolejności obowiązkami postępowania legalizacyjnego obciążony jest inwestor, mający tytuł prawny do obiektu, którym w sprawie niniejszej jest skarżący M. M.

Nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 4 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 85a ustawy Prawo budowlane (pkt 5). Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie były w sprawie stosowane. Kontrola obiektu "mini bar" była przeprowadzona w trybie art. 81a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a nie w trybie wymienionej ustawy. Skarżący, który brał udział w tych czynnościach nie wykazał, jaki wpływ na wynik postępowania miało niezawiadomienie go o kontroli na 7 dni przed terminem kontroli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieuprawnione,

Nie jest także uprawniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego – "art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f oraz art. 59g ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w której zastosowanie znaleźć winny postanowienia zawarte w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 7 prawa budowlanego".

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia organu nadzoru budowlanego w zakresie wykonanych samowolnie robót budowlanych, polegających faktycznie na rozbudowie w latach 1997-2009 obiektu budowlanego, na który wydane było w 1997r. pozwolenie na budowę, determinowały ten organ do ich oceny w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane i podjęcia czynności przewidzianych tym przepisem, w tym zastosowania art. 48 ust. 3, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Przedłożenie ich w wyznaczonym terminie traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, co wynika z treści ust. 5 art. 48 ustawy. Przed wydaniem takiej decyzji organ, po pozytywnym wyniku badania złożonych dokumentów wydaje postanowienie o wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1), do której stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Jak już wspomniano, M. M. faktycznie skorzystał z możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, których zakres ustaliły organy nadzoru budowlanego, gdyż wykonał nałożone na niego w trybie art. 48 ust. 3 ustawy obowiązki, To było podstawą do nałożenia opłaty legalizacyjnej, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. Zatem przepisy art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f oraz art. 59g ustawy zostały prawidłowo zastosowane.

Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał zastosowania tryb legalizacji, przewidziany w "art. 50 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 7 prawa budowlanego", jak twierdzi się w skardze kasacyjnej. Ten tryb bowiem dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy. Nie uzasadnia zastosowania przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane fakt dokonania przez skarżącego w dniu 23 marca 2007r. zgłoszenia budowy wiaty, jako że faktycznie wykonano zupełnie inny obiekt, połączony trwale z budynkiem "mini baru".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.