Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1751/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 9, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 81/10 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie na rzecz skarżącej K.K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 81/10, oddalił skargę K. N. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego.

Powyższy wyrok zapadł w ustalonym następującym stanie faktycznym i prawnym.

K. N. pełni służbę w Policji od listopada 2006 r. jako służba stała. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2009 r. przeniesienia własności i ustanowienia hipoteki, poprzedzonego umową sprzedaży z dnia 10 lipca 2009 r. K. N. wraz z mężem nabyła dom mieszkalny w miejscowości T. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. z dniem 1 sierpnia 2009 r. została przeniesiona z Komendy Miejskiej Policji w Białymstoku, gdzie pełniła służbę do służby w Komendzie Powiatowej Policji w K..

16 listopada 2009 r. funkcjonariuszka złożyła w KPP w K. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu w miejscowości Trzydnik Kolonia.

Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia 19 listopada 2009 r. odmówił udzielenia pomocy finansowej uzasadniając odmowę tym, że potrzeby mieszkaniowe strony w dacie rozpatrywania wniosku były już zaspokojone.

Lubelski Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie rozpoznający odwołanie strony nie uwzględnił go i decyzją z [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 88 ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Art. 94 ust. 1 ustawy reguluje prawa policjanta, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale stanowiąc, iż przysługuje wówczas pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Zdaniem organu odwoławczego w dniu przeniesienia do pełnienia służby w KPP w K. oraz w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, strona miała zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, ponieważ na podstawie aktu notarialnego z [...] lipca 2009 r. nabyła wraz z mężem dom mieszkalny położony w T. Nie spełniała strona pozytywnej przesłanki do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, a tym samym i do zastępczej formy realizacji tego prawa, czyli pomocy finansowej. Na poparcie swego stanowiska organ przytoczył poglądy orzecznictwa zbieżne z jego rozstrzygnięciem.

W skardze na powyższą decyzję K. N. stwierdziła, iż zakup domu jednorodzinnego nastąpił w dniu [...] lipca 2006 r. czyli bezpośrednio przed rozpoczęciem służby w KPP w K..

Pełniąc do 1 sierpnia 2009 r. służbę w Białymstoku nie posiadała własnego lokalu mieszkalnego. Jeszcze w Białymstoku w czerwcu 2009 r. składała wniosek o dofinansowanie zakupu domu jednorodzinnego przedstawiając umowę przedwstępną, jednakże pracownik KMP w Białymstoku nie przyjął wniosku stwierdzając, iż właściwą jednostką będzie KPP w K.. Nie poinformowano ją o wynikających z tego konsekwencjach. Wniosek w KPP w K. złożyła już 17 sierpnia 2009 r. lecz pozostałe wymagane dokumenty mogła złożyć dopiero w listopadzie 2009 r. ze względu na oczekiwanie na uzyskanie prawomocnego odpisu z księgi wieczystej. Zdaniem skarżącej poinformowanie obu jednostek Policji o planowanym przeniesieniu w odpowiednio wcześniejszym terminie nie powinno wykluczać jej i męża z przyznania wspomnianej pomocy tylko dlatego, że zakupili dom w końcowym okresie pełnienia służby w Białymstoku.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swe poprzednie stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołał się na prawo funkcjonariusza Policji do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, wynikające z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Celem tej regulacji jest ułatwienie funkcjonariuszowi w służbie stałej możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Uzasadnione to jest charakterem zadań policjantów, które wymagają z ich strony daleko idącej dyspozycyjności. Lokal, o którym mowa w powołanym przepisie może być przydzielony z zasobów lokalowych, będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (art. 90).

Alternatywną, w stosunku do przydziału lokalu mieszkalnego, formą pomocy mieszkaniowej na rzecz funkcjonariuszy jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Zdaniem Sądu treść art. 88 i art. 94 ust. 1 ustawy wskazuje, że obydwa wymienione tam uprawnienia pozostają ze sobą w ścisłym funkcjonalnym związku, co nakazuje odczytywanie tych regulacji przy uwzględnieniu wykładni systemowej.

Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, który wymienia enumeratywnie negatywne przesłanki, których zaistnienie skutkuje odmową przydzielenia lokalu mieszkalnego policjantowi. Co istotne dla badanej sprawy, jedną z przesłanek negatywnych jest posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Wskazany wyżej, ścisły związek uprawnień do otrzymania lokalu mieszkalnego i pomocy finansowej na jego uzyskanie prowadzą do następującej konkluzji: choć art. 95 ust. 1 ustawy o Policji expressis verbis odnosi się do przydziału lokalu mieszkalnego, to względy wykładni systemowej i celowościowej nakazują przyjęcie, że wymienione w tym przepisie przesłanki negatywne mają zastosowanie również w odniesieniu do uprawnienia do pomocy finansowej w uzyskaniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ustawy. W konsekwencji Sąd przyjął, że policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa na uzyskanie lokalu, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy.

Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o czym świadczy cały szereg orzeczeń (dla przykładu: uchwała NSA z 29 marca 1999; OPS 1/99; ONSA 1999/3/77; wyrok NSA z 15.06.1999, I SA 1488/98; LEX nr 48587; wyr. NSA z 9 stycznia 2002, I SA 612/01, LEX nr 141222; wyr. WSA w Białymstoku z 24 lutego 2005, II SA/Bk 712/04, LEX nr 194650; wyr. NSA z 13 września 2006 r., I OSK 1203/05, LEX nr 321175, wyr. NSA z 3 grudnia 2008, I OSK 1881/07, niepubl.).

Przedstawione wyżej wnioski wzmacnia także wzgląd na wykładnię celowościową przepisów dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy policji. Z orzecznictwa TK oraz NSA, wynika, że przewidziana w ustawie pomoc finansowa nie może być traktowana jako prawo podmiotowe przysługujące z samego tylko tytułu pełnienia służby w Policji. Pomoc ta nie może być uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, gdyż musiałoby to budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli (por. przytaczana wyżej uchwała NSA z 29 marca 1999 r. oraz wyrok TK z 14 maja 2001 r., SK 1/00, OTK 2001/4/84).

W obecnych warunkach społeczno-gospodarczych nie ma należytego uzasadnienia dla przyjęcia tezy, iż funkcjonariuszom policji (lub innych służb mundurowych) należą się jakieś szczególne formy pomocy państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Byłoby to niezgodne z wymogami sprawiedliwości i równości w stosunku do innych grup zawodowych. Pomoc finansowa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma ścisły związek z interesem służby i pozostaje aktualna tylko w takim zakresie, w jakim potrzeby mieszkaniowe policjanta nie są należycie zaspokojone.

Na poparcie tej tezy Sąd przytacza fragmenty uzasadnienia uchwały NSA z 29 kwietnia 2009 r. (I OPS 7/08; ONSAiWSA 2009/4/66). Uchwała zapadła wprawdzie na tle przepisów dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak podobieństwo rozwiązań prawnych sprawia, że poglądy wyrażone w uchwale mogą być w pełni wykorzystane w ocenie badanej sprawy. W uchwale NSA stwierdził m.in.: "Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która oczywiście zależy od liczby wniosków złożonych przez inne osoby oraz od wysokości posiadanych przez organ środków finansowych. Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej.

Wyjaśnianego zagadnienia prawnego zatem nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej."

Oceniając sytuację w niniejszej sprawie w świetle obowiązujących przepisów Sąd przyznaje rację organowi. Po pierwsze nie ma wątpliwości, że w dniu składania wniosku o pomoc (17 sierpnia 2009 r.) skarżąca miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2009 r. nabyła wraz z mężem dom jednorodzinny w miejscowości pobliskiej do tej, w której pełni służbę. Jak wskazano wyżej – prawo do pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza policji aktualizuje się tylko w sytuacji istnienia niezaspokojonych potrzeb w tym zakresie. Z chwilą, kiedy te potrzeby zostają zaspokojone uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej traci rację bytu. Biorąc pod uwagę sytuację innych grup zawodowych, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu nie może być traktowana jako przywilej policjantów, lecz jako instytucja podyktowana interesem służby – sprawnego wykonywania obowiązków przez funkcjonariusza.

Odnosząc się do argumentu skarżącej, iż próbowała złożyć wniosek o przyznanie pomocy jeszcze w Białymstoku, w chwili kiedy jej potrzeby mieszkaniowe nie były zaspokojone, Sąd stwierdził, że mógłby mieć pewne znaczenie dla oceny sprawy, ale tylko w sytuacji, gdyby twierdzenie to było w jakikolwiek sposób udokumentowane. Niestety ani skarżąca nie poparła swojego twierdzenia jakimkolwiek potwierdzeniem złożenia wniosku, ani takiego potwierdzenia nie ma w aktach administracyjnych sprawy.

W tym stanie rzeczy, w braku przesłanek do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej ustawą P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. N., reprezentowana przez adw. Barbarę Brzezina i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparła o obie przesłanki z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 94 ust 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 1990 r. o Policji – poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że żądanie pomocy finansowej przez skarżącą uznać należy za spóźnione, skoro wystąpiła ona z nim już po nabyciu nieruchomości, podczas gdy ani przepisy ww. ustawy ani też przepisy wykonawcze do niej nie określają terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem, ani też, że może to uczynić jedynie przed nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu;

2) naruszenie przepisów postępowania – mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 9 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu było następstwem niezastosowania przez organ administracji państwowe' podstawowej zasady postępowania określonej w art. 9 K.p.a.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ani ustawa o Policji, ani rozporządzenie MSWiA z 17 października 2001 r. nie określają terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem. ani też, że może to uczynić jedynie przed nabyciem lokalu lub domu. Przepisy nie przewidują też wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu lub zrealizowania celu na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Autor na poparcie tego rozumowania przytacza wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2004 r. I SA/1724/03.

Powołuje się nadto na § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., który wymienia dokumenty jakie należy dołączyć do wniosku, w tym umowę kupna (domu jednorodzinnego) lub umową przedwstępną i wyciąg z księgi wieczystej.

Zatem spełnienie warunku zawartego w art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa (wyrok II SA/Wa 2134/06 z dnia 24 lipca 2007 r. i I SA 124/00 z dnia 17 marca 2000 r.). Autor skargi kasacyjnej zwraca uwagę na fakt, że skarżąca w dacie zawarcia umowy kupna-sprzedaży domu jednorodzinnego nie miała zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby w woj. lubelskim, a skoro tak to przysługiwało jej prawo do lokalu lub pomoc finansowa na jego uzyskanie. Złożenie wniosku po nabyciu nieruchomości pozostaje bez wpływu na jej uprawnienie do uzyskania tej pomocy. Zdaniem skarżącej uzasadnione jest twierdzenie, że w chwili składania czy to w Białymstoku, czy w K. wniosku o przyznanie pomocy finansowej spełniała wszystkie, przewidziane obowiązującymi przepisami warunki do otrzymania świadczenia. Odmowa przyznania przez organ, a następnie WSA stanowi naruszenie prawa. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wychodzi z przesłanki materialnoprawnej, która w myśl art. 28 K.p.a. czyni w tej sprawie skarżącą stroną w sprawie.

Skoro tak, to skarżącej udającej się do działu finansów Komendy Miejskiej Policji z zamiarem złożenia dokumentów związanych z udzieleniem pomocy finansowej na zakup domu – jako stronie w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego – przysługiwało uprawnienie określone w art. 9 K.p.a. zgodnie z którym "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego". W niniejszym przypadku ww. obowiązek sprowadzał się do poinformowania skarżącej o terminie, trybie i zasadach postępowania w sprawie realizacji przewidzianego przepisami ustawy o Policji uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego. Jednakże jak zostało ustalone w toku postępowania, w niniejszej sprawie obowiązku takiego zaniechano, co po stronie skarżącej zrodziło negatywne skutki. Zgodnie natomiast z art. 9 zd. 2 K.p.a: "organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek''.

Skarżąca zwracając się do działu finansowego Komendy Miejskiej Policji w Białymstoku dysponowała wnioskiem o dofinansowanie zakupu domu jednorodzinnego oraz umową przedwstępną, jednak jej żądanie nie zostało zrealizowane, a ona sama została wprowadzona w błąd twierdzeniem pracownika organu administracji, polegającym na zapewnieniu, że po dokonaniu zakupu domu, pomoc na jego zakup będzie nadal przysługiwała. Szczególnie znamienne pozostaje w przedmiotowej sprawie to, że ostateczna przyczyną odmowy przyznania pomocy na zakup domu, był właśnie fakt jego posiadania w momencie złożenia ponownego wniosku o udzielenie stosownej pomocy. Skarżąca w oczywisty sposób odniosła negatywne skutki związane z zastosowaniem się do wskazówek organu, do którego zwróciła się z żądaniem wszczęcia stosownych czynności. Nie ulega wątpliwości, że gdyby skarżąca otrzymała pełne i prawdziwe informacje na temat okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej uprawnień, mogłaby otrzymać żądaną przez siebie pomoc, ponieważ spełniała wszelkie kryteria określone w rozdziale 8 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. skarżąca powinna zostać w sposób należyty i wyczerpujący poinformowana o przysługujących jej uprawnieniach, w szczególności o tym. że zakup domu przed złożeniem wniosku o jego dofinansowanie może stanowić przesłankę odmowy udzielenia pomocy. Tymczasem uzyskała informację przeciwną, pomimo zgłaszanych przez siebie wątpliwości. Bez znaczenia pozostaje w tej sytuacji stwierdzenie, że nie poparła ona swojego stanowiska na temat próby złożenia wniosku o przyznanie pomocy jeszcze w Białymstoku jakimkolwiek potwierdzeniem złożenia tego wniosku. To na organie administracji spoczywa obowiązek działania stricte według norm prawa, ponieważ to on powinien posiadać fachową wiedzę na temat obowiązujących przepisów prawa. Ponieważ odmówił przyjęcia wniosku słownie, dodatkowo pouczając skarżącą w sposób wadliwy na temat zasad uzyskania przysługujących skarżącej uprawnień, nie miała ona powodu, aby nie ufać organowi administracji, szczególnie, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Podobne stanowisko zajął WSA w Łodzi stwierdzając w wyroku z dnia 13 marca 2009 r. miedzy innymi: "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 K.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami." (Wyrok z dnia 13 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. akt: II SA/Łd 1008/08).

W tej sytuacji wydaje się wystarczające twierdzenie skarżącej o ustnej odmowie przyjęcia wniosku, bez potrzeby składania jakichkolwiek dodatkowych dowodów, w sytuacji, gdy w aktach przedmiotowej sprawy nie znajdują się żadne dowody przeciwne twierdzeniom skarżącej.

Zadaniem sądownictwa administracyjnego, jest kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – dalej p.u.s.a.). Niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, wydanej na skutek nieprawidłowości w działaniu organów administracji stanowi poważne naruszenie zadań stawianych przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny, w odróżnieniu od powszechnego sądu cywilnego ma za zadanie nie tylko wydać wyrok w oparciu o przedstawiane przez strony dowody, ale też, a może przede wszystkim, sprawować kontrolę nad prawidłowym działaniem całego systemu prawa administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżąca odniosła negatywne skutki związane z działaniem tego mechanizmu, system sądownictwa administracyjnego powinien zadziałać i doprowadzić do wyeliminowania decyzji, u podstaw której leży nieprawidłowe, czy wręcz niezgodne z prawem, działanie organu administracji.

Twierdzenia skarżącej na temat prób złożenia stosownego wniosku jeszcze w czerwcu 2009 r. zasługują na uwzględnienie wobec braku przeciwnych dowodów. Nie stanowi to przeniesienia na grunt postępowania administracyjnego zasad obowiązujących w K.p.c., ale przejaw całościowej oceny dowodów i roli jaką ma spełnić sąd administracyjny oceniający każdą sprawę oddzielnie pod kątem zgodności z prawem działań administracji publicznej ( art. 1 § 2 p.u.s.a ).

Zdaniem autora skargi, przedmiotowa sprawa należy do tych szczególnych, gdzie operowanie zarzutem naruszenia podstawowych, najbardziej ogólnych zasad postępowania, nie ma związku ze słabością stawianych zarzutów, ale wskazuje na dogłębnie nieprawidłowe zadziałanie mechanizmu administracji publicznej, leżące już u podstaw przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lubelski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu zaś przywołał swą poprzednią argumentację oraz Sądu pierwszej instancji, który oddalając skargę strony nie naruszył przepisów postępowania, ani materialnoprawnych .

Zarzut nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowości w działaniu pracowników KMP w Białymstoku w postaci niedoinformowania strony o przysługujących jej uprawnieniach, w ocenie organu nie dotyczy decyzji wydanych przez Komendanta Powiatowego Policji w K. i Lubelskiego Komendanta Policji, które w ustalonym stanie faktycznym i prawnym były zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również zarzuty materialnoprawne.

Oceniając zasadność zarzutu zamieszczonego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji, z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 9 K.p.a. nie zastosował środka przewidzianego w pierwszym z powołanych przepisów, mimo że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.

Na uwagę zasługuje okoliczność, iż skarżąca konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego twierdziła, że przewidując przeniesienie do jednostki Policji na terenie woj. lubelskiego podjęła wcześniej starania o uzyskanie tam domu, a po zawarciu umowy przedwstępnej w czerwcu 2009 r. podjęła próbę złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej w Komendzie Miejskiej Policji w Białymstoku, właściwej wówczas według miejsca pełnienia służby. Pracownik Komendy odmówił wówczas przyjęcia wniosku, błędnie informując stronę, że powinna to uczynić w nowym miejscu pełnienia służby.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż organ odmawiając przyznania świadczenia uznał, że na dzień nabycia domu, organem właściwym był Komendant Miejski Policji w Białymstoku, zaś Komendant Powiatowy Policji w K. może dokonać oceny spełnienia przesłanek na dzień przeniesienia do obecnej jednostki, a więc na dzień 1 sierpnia 2009 r. Skutkowało to przyjęciem, że w tym dniu strona, która [...] lipca 2009 r. zakupiła dom, nie spełniała ustawowych przesłanek do uzyskania pomocy finansowej.

W odwołaniu od tej decyzji K. N., podając okoliczności przeniesienia z Białegostoku do Kraśnika oraz zakupu domu jednorodzinnego w miejscowości Trzydnik Duży podała, iż w czerwcu 2009 r. dysponując już umową przedwstępną kupna-sprzedaży domu składała w KMP w Białymstoku wniosek "o dofinansowanie", który nie został przyjęty przez pracownika Komendy twierdzącego, że wniosek należy złożyć do Komendy Policji w K. oraz zapewniającego, iż pomoc w takiej sytuacji będzie stronie przysługiwała.

Powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił rozpoznając skargę strony, która powoływała się w niej na te same okoliczności.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd przyjął, iż mogłoby to mieć pewne znaczenie, lecz tylko w sytuacji gdyby było to w jakikolwiek sposób udokumentowane.

Sąd zauważył, że skarżąca nie poparła jednak swego twierdzenia, ani też takiego potwierdzenia nie ma w aktach sprawy.

Dokonując takiej oceny Sąd pominął treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz treść odwołania skarżącej, z których to dokumentów wynika, iż skarżąca takie starania czyniła. Jeżeli te ustalenia Sąd uznawał za niewystarczające to zarzuty w tej materii nie mogą obciążać strony, lecz tylko organ administracji. To na organie przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powoływanie się przez stronę w odwołaniu od decyzji z dnia 19 listopada 2009 r. na błędną informację udzieloną przez pracownika jednostki policji obligowało organ odwoławczy do ustosunkowania się do tej okoliczności nie tylko w aspekcie wymagań z przytoczonych wcześniej przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. lecz także z uwagi na zasadę wynikającą z art. 9 K.p.a.

Zasadnie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie tego przepisu przez organy prowadzące postępowanie i nieuwzględnienie tego naruszenia przez Sąd.

Skarżąca posiadająca, w myśl art. 28 K.p.a. i art. 94 ust. o Policji, legitymację strony miała prawo oczekiwać należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i o swych uprawnieniach od organów właściwych w sprawie,

Z treści art. 9 K.p.a. wypływa obowiązek dla organów administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Winny one czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom powinien być rozumiany szeroko jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji szczególnie wówczas gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92 (POP 1993 nr 4, poz. 68 wraz z notką B. Brzezińskiego oraz PiP 1993 nr 3/110 wraz z glosą aprobującą W. Tarasa i PiP 1993 nr 8/116 wraz z glosa J Zimmermanna).

Ten kierunek utrwalił się także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie wskazywał na konieczność przestrzegania przez organy administracji zasady udzielania informacji stronom wiążąc naruszenie tej zasady z koniecznością, uchylenia podjętej w tych warunkach decyzji. Przykładowo podać należy wyroki NSA z dnia 7 grudnia 1984 r. III SA 729/84 (ONSA 1984/2/117), z dnia 27 marca 1985 r, III SA 153/85 (GAP 1986/4/45), z dnia 12 października 1987 r. IV SA 334/87 (GAP 1988 r. nr 21, s. 43), z dnia 19 listopada 2006 r. I OSK 6/06 (Lex nr 293175) z dnia 27 listopada 2008 r. II OSK 1470/07 (Lex nr 512177) i z dnia 4 marca 2009 r. I OSK 1358/08 (Lex nr 529905).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano także wielokrotnie uwagę na to, iż zastosowanie się strony do błędnych informacji lub pouczeń organu nie może powodować ujemnych dla niej konsekwencji (wyroki NSA z 18 maja 1995 r. SA/Po 437/95 – Pr. 1994 r. Gosp. 1995 nr 12, str. 29, z dnia 21 października 1994 r. SA/Wr 895/94 – POP 1996 nr 3, poz. 81, z dnia 14 listopada 1995 r. SA/Rz 795/94 – niepubl., z dnia 20 października 1993 r. II SA 1740/93 niepubl., z dnia 29 czerwca 2006 r. II OSK 930/05 Lex nr 266951 i z dnia 16 lutego 2009 r. II OSK 182/08 Lex nr 516063).

Podzielając przedstawiony wyżej kierunek orzecznictwa Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę zauważa jednocześnie, iż w tej sprawie pracownik (lub funkcjonariusz organu) nie tylko wprowadził w błąd skarżącą, lecz będąc zobowiązanym do przyjęcia jej wniosku z naruszeniem prawa zaniechał tego. Sytuacja ta powtórzyła się w Komendzie Policji w K., do której skarżąca wniosek złożyła 17 sierpnia 2009 r., jednakże organ przyjął go w dniu 16 listopada 2009 r. (i taką datę nosi prezentata), a więc dopiero wówczas gdy skarżąca dysponowała wymaganym odpisem z księgi wieczystej. Powyższe świadczy o błędnej praktyce organów, które zobowiązane do przestrzegania prawa (art. 7 K.p.a.) wbrew przepisom odmawiają przyjęcia wniosku. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna takiej formy, zaś w przypadku braku właściwości organu nakazuje przekazanie sprawy do organu właściwego (art. 65 K.p.a.), a gdy podanie zawiera inne braki nakłada na organ obowiązek wezwania do ich usunięcia (art. 64 § 2 K.p.a.).

Jako nietrafne należy uznać stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż nieprawidłowości w działaniu KMP w Białymstoku nie mogą dotyczyć zaskarżonych decyzji, wydanych przez organy Policji w innym województwie. Na uwagę zasługuje to, iż policja, jako uzbrojona formacja przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi i porządku publicznego, w myśl przepisów ustawy Policji (art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 i nast.) jest strukturą skonstruowaną na zasadzie hierarchicznego podporządkowania, na czele której stoi Komendant Główny, będący centralnym organem administracji rządowej, a podlegają mu jako organy terenowe, komendanci wojewódzcy, powiatowi (miejscy) i komisariatów policji.

W sferze stosunków służbowych, a do takich należy także niniejsza sprawa nie sposób przyjąć, aby nieprawidłowe działanie jednego organu Policji, w sposób formalistyczny nie było uwzględnione przez kolejny organ załatwiający sprawę skoro w postępowaniu przyznano, iż błędna informacja miała wpływ na sposób załatwienia sprawy.

Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w powołanym wyroku III ASRN 40/92, który stwierdził podkreślając fundamentalne znaczenie zasady wynikającej z art. 9 K.p.a., że jej naruszenie może przynieść w rezultacie uchylenie decyzji formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu, szczególnie wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja spowodowała zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki.

Pogląd ten znajduje wprost zastosowanie w niniejszej sprawie z jednym wszakże zastrzeżeniem, iż w tym przypadku przepisy prawa materialnego nie stały na przeszkodzie w realizacji wniosku skarżącej. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji uprawnia do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu jednorodzinnego tym policjantom w służbie stałej, którzy nie otrzymali lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale.

Przepis art. 95 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wyłącza prawo do lokalu mieszkalnego, a zatem i do uzyskania zastępczej formy świadczenia tych policjantów, którzy posiadają taki lokal lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Przyjmując, iż skarżąca w dniu przeniesienia do służby w KPP w K. oraz w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wskutek nabycia aktem notarialnym z [...] lipca 2009 r. domu jednorodzinnego, Sąd pierwszej instancji oparł się na uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08, w której stwierdzono, że ocena czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do uzyskania pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania.

Uszło jednak uwadze Sądu, iż treść uchwały, podjętej na tle stosowania przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej jest zupełnie inna.

Skład poszerzony wyjaśniając zachodzącą wątpliwość prawną stwierdził, iż nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy (ONSAiWSA 2009 r. nr 4, poz. 66). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela w pełni pogląd zawarty w tezie uchwały, będąc nim związany na podstawie art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a.

Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zacytowanego w zaskarżonym wyroku fragmentu uzasadnienia uchwały I OPS 7/08 nie można odnieść do tej sprawy stosując przepis prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.

W sytuacji przeniesienia funkcjonariusza z jednej jednostki do innej położonej w dwóch różnych województwach, po podjęciu uprzednio przez niego osobistych starań o uzyskanie domu, gdy udaremniono policjantowi odpowiednio wczesne złożenia wniosku, pozbawienie go jedynie z przyczyn formalnych należnego świadczenia nie da się pogodzić ani z celem dla którego świadczenie ustawodawca przewidział, ani z zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP.

Wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji narusza wynikającą z powołanego przepisu Konstytucji zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 kutego 2001 r. sygn. K 27/00).

Nie do pogodzenia z konstytucyjną zasada sprawiedliwości społecznej jest różnicowanie uprawnień funkcjonariusza Policji i pozbawienie go przewidzianych w ustawie świadczeń tylko dlatego, iż działając w zaufaniu do organu postąpił on zgodnie z pouczeniem organu i złożył wniosek w nowej jednostce organizacyjnej.

Nie można pominąć także tego, iż w uchwale, na uzasadnienie której powołał się Sąd – Naczelny Sąd Administracyjny wskazał kilka sytuacji, w których mimo złożenia wniosku po nabyciu domu funkcjonariuszowi przysługuje pomoc finansowa. Jest rzeczą oczywistą, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy i nie wyczerpuje wielu innych sytuacji, do których mieć będzie zastosowanie teza uchwały.

Z powyższych względów uznając, iż zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, zaś zaskarżony wyrok narusza zarówno przepisy postępowania jak i przepisy prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji winien więc uwzględnić skargę z przyczyn wyżej wskazanych.

Zasądzając na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a. koszty postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił jedynie wynagrodzenie pełnomocnika, nie obejmując orzeczeniem pobranej w tej sprawie opłaty kancelaryjnej i wpisu od skargi kasacyjnej, gdyż na podstawie art. 239 pkt 1 lit. d) ustawy P.p.s.a. strona była zwolniona od ich uiszczenia – przeto podlegają one zwrotowi przez sąd pierwszej instancji.