Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 551/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej paragraf 21 w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem [...] w odniesieniu do działek stanowiących współwłasność skarżącego K. M. o numerach: [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...], 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego K. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. M. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 listopada 2017 r. nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego [..] (Dz. Urz. Woj.. z 2018 r. poz. 34) w części dotyczącej postanowień zawartych w § 21. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), w szczególności art. 3 ust. 1 poprzez przekroczenie zakresu władztwa planistycznego gminy oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 poprzez nieuwzględnienie zasady poszanowania własności. Na tej podstawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności § 21 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości, której obszar znalazł się na terenie objętym ustaleniami przyjętego zaskarżoną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonego symbolem 0.10 KDXe. Zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, wkraczając w jego, chronione przepisami art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego, uprawnienia właścicielskie poprzez przyjęte w planie rozwiązanie, które prowadzi do wywłaszczenia skarżącego z części jego nieruchomości.

Zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza część nieruchomości skarżącego na teren publicznie dostępnego ciągu pieszego - ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora - § 21 ust. 1. Ustalono szerokość tego terenu na 5 metrów i 6 metrów - § 21 ust. 2 pkt 1. Sama ścieżka edukacyjna ma mieć jedynie szerokość do 2,5 m - § 21 ust. 2 pkt 2 a planu. Pozostała część pasa ma być przeznaczona między innymi na sezonowe punkty handlowe - § 21 ust. 2 pkt 2 e. Tereny publicznie dostępnych ciągów pieszych - ścieżek edukacyjnych wzdłuż jeziora 0.10 KDXe, 0.11 KDXe i 0.12 KDXe ustalono jako przeznaczone na realizację inwestycji celu publicznego, w którym wprowadza się zakaz umieszczania reklam i dopuszcza się tymczasowe obiekty usługowo - handlowe - § 21 ust. 4.

Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała w tej części narusza przepisy art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. dotyczące zasad planowania przestrzennego. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały organ nie wyjaśnia jakie wartości decydowały o ustaleniach planu na terenie nieruchomości skarżącego i w jaki sposób Rada Gminy ważyła interes skarżącego wyrażający się ochroną jego własności z interesem publicznym, polegającym na możliwości poruszania się pieszo wzdłuż jeziora po wytyczonym i częściowo utwardzonym szlaku oraz interesem prywatnym przyszłych właścicieli tymczasowych obiektów usługowo - handlowych.

Skarżący podkreślił, że w obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej jako u.g.n.), wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze stanowi cele publiczny. Nie mieści się natomiast w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n. lub też przepisach innych ustaw wydzielanie terenu pod sezonowe punkty handlowe. Katalog celów publicznych jest zamknięty i nie podlega wykładni rozszerzającej. Ustalenie o przeznaczeniu na realizację inwestycji celu publicznego pasa o szerokości od 5 do 6 metrów, przy założeniu, że wytyczony ciąg pieszy nie będzie przekraczał szerokości 2,5 m, w pozostałej części przeznaczonego między innymi na tymczasowe obiekty handlowe, jest więc błędne.

Skarżący zauważył też, że do ciągu pieszego powinno się stosować, przynajmniej posiłkowo, rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). W myśl § 44 ust. 4 tego rozporządzenia szerokość samodzielnego ciągu pieszego nie powinna być mniejsza niż 1,5 m, a dopuszcza się miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika do 1,0 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych. Także ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) w przepisie art. 232 uznaje pas 1,5 metra od linii brzegowej za wystarczający do swobodnego poruszania się po tym obszarze.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że tereny wyznaczone w granicach obszaru objętego opracowaniem planu zgodnie z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ", uchwalonego uchwałą Nr [..] Rady Gminy z dnia 9 sierpnia 2017 r., leżą w większości w granicach obszaru możliwego, docelowego zainwestowania, obejmującego obszary zabudowane i zainwestowane, także objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, oraz obszary rozwoju zabudowy o dominującym podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, usług turystyki, obsługi rekreacji i wypoczynku, w tym domy i ośrodki wczasowe, turystyczne, plaże, kąpieliska i zabudowę letniskową. Przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, rekreacji indywidualnej, mieszkalno-usługową, usługową, także w zakresie usług turystycznych, tereny sportu i rekreacji, zieleni oraz komunikacji, jest zgodne z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium, które wiąże wewnętrznie organ gminy w jej planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych.

W odpowiedzi na zarzut skarżącego co do naruszenia art. 64 Konstytucji RP organ wskazał, że uszanowano prawo własności wynikające z tego przepisu oraz z art. 6 u.p.z.p. Projekt planu był wyłożony wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w dniach od 4 lipca 2017 r. do 2 sierpnia 2017 r. (z wyjątkiem sobót i niedziel) w siedzibie Urzędu Gminy i w trakcie wyłożenia oraz w terminie 14 dni po tym okresie, tj. do dnia 16 sierpnia 2017 r., można było wnosić uwagi i wnioski. Skarżący nie zgłaszał wniosków do planu, nie wniósł uwag do wyłożonego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie brał udziału w dyskusji publicznej przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w wyznaczonym terminie podanym w ogłoszeniach i obwieszczeniach - zgodnie z wymaganą przepisami procedurą planistyczną.

Zaskarżone postanowienia zawarte w § 21 dotyczą terenów 0.10 KDXe, 0.11 KDXe i 0.12 KDXe, tj. publicznie dostępnych ciągów pieszych - ścieżek edukacyjnych wzdłuż jeziora. Organ wyjaśnił, że teren objęty opracowaniem miejscowego planu znajduje się w obrębie rozległego obszaru, który w krajowej Koncepcji Sieci Ekologicznej ECONET - Polska został wyróżniony jako obszar węzłowy o znaczeniu międzynarodowym i wskazany do szczególnej ochrony walorów przyrodniczych. Teren położony jest na obszarze o ponadregionalnych walorach przyrodniczych, które odgrywają stabilizującą rolę w krajowych i europejskich strukturach i powiązaniach ekologicznych. Leży w otulinie Parku Narodowego oraz w zasięgu Światowego Rezerwatu Biosfery (program MAB). Znajduje się również w granicach Parku Krajobrazowego i leży w jednym z elementów sieci obszarów chronionych Natura 2000 - Obszaru Specjalnej Ochrony ptaków (OSO) pod nazwą [..].

Zgodnie z art. 232 ust. 1 ustawy Prawo wodne zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Organ zaznaczył też, że § 44 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) dotyczących szerokości chodnika, a zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych.

Wyznaczone wzdłuż linii brzegowej jeziora pasy szerokości 5 m i 6 m nie są terenami pozbawionymi roślinności. Plan miejscowy dopuszcza budowę ścieżek edukacyjnych wzdłuż jeziora jako nieutwardzonych lub utwardzonych o przepuszczalnej powierzchni o szerokości do 2,5 m, ale wyłącznie wkomponowanych w istniejące uwarunkowania przyrodnicze z zakazem wycinki starodrzewu i zadrzewień nadwodnych wzdłuż jeziora. Ruch pieszy zostanie odpowiednio ukierunkowany za pomocą barierek ustawionych wzdłuż ścieżek. W celu ochrony ptaków przed płoszeniem przy ciągach pieszych - ścieżkach edukacyjnych wzdłuż Jeziora zastosowane będą tablice informacyjne m.in. o konieczności zachowania ciszy oraz o sezonach lęgowych ptaków. Lokalizacja punktów obserwacyjnych zostanie ustalona w ścisłej współpracy ze specjalistami Parku Narodowego. Równocześnie działaniami sprzyjającymi zachowaniu ciszy i ograniczeniu ryzyka płoszenia ptaków będą wprowadzone w planie zakazy dla ruchu rowerowego po ścieżkach oraz budowy oświetlenia ścieżek. Lokalizacja stolików, ławek i śmietników w odpowiednio wyznaczonych miejscach umożliwi swobodne zatrzymanie się i odpoczynek spacerującym.

Wójt Gminy wskazał ponadto, że definicja zakwestionowanych sezonowych punktów handlowych została umieszczona w § 5 pkt 9 uchwały. Punkty handlowe, przez które należy rozumieć tymczasowe, jednodniowe, tzn. rozkładane rano i demontowane tego samego dnia wieczorem, stoiska małej gastronomii z potrawami regionalnymi i/lub sprzedaży związanej z dziedzictwem kulturowym, także zadaszone, umożliwią m. in. poznanie tradycyjnych rozwiązań regionalnych w zakresie gastronomii i nabycie pamiątek związanych z tożsamością kulturową. Zainteresowani lokalizacją sezonowych, jednodniowych punktów handlowych muszą każdorazowo uzyskać zgodę Urzędu Gminy, ze wskazaniem szczegółowego miejsca lokalizacji tych punktów (ilość ograniczona).

Organ uważa, że stosownie do brzmienia art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że uchwalając powyższy plan Rada Gminy dopuściła się naruszenia norm prawnych, czy też nadużyła władztwa planistycznego. Ponadto działania Rady Gminy podjęte w przedmiotowej sprawie podyktowane były dbałością o interes publiczny, którym zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uogólniony cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

W piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2019 r. pełnomocnik procesowy skarżącego sprecyzował numery działek oraz podał numery ksiąg wieczystych dotyczących nieruchomości stanowiących współwłasność skarżącego, a objętych kwestionowanym postanowieniem zaskarżonej uchwały.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2108 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017, poz. 935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Niniejsza skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej jako u.s.g.). Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 29 listopada 2017 r., nr [..], dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą, tj. działki nr [..] (w części graficznej uchwały oznaczona nieaktualnych nr [..]) – KW [..] i nr [..] – KW [..].

W § 21 zaskarżonej uchwały, w zakresie dotyczącym karty terenu 0.10 KDXe, obejmującym, co wynika wprost z treści skargi, ww. działki skarżącego, wskazuje się na przeznaczenie tego terenu: teren publicznie dostępnego ciągu pieszego – ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora (ust. 1). Według § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a) planu ustala się szerokość terenu 0.10 KDXe zgodnie z rysunkiem planu, tj. na 5 m i 6 m. W punkcie 2 tego postanowienia dopuszcza się budowę ścieżek edukacyjnych wzdłuż jeziora jako nieutwardzonych lub utwardzonych o przepuszczalnej powierzchni o szerokości do 2,5 m (wszystkie podkreślenia sądu), wkomponowanych w istniejące uwarunkowania przyrodniczej, z ukierunkowanym ruchem pieszych za pomocą barierek ustanowionych wzdłuż ścieżek, punkty obserwacyjne, tablice informacyjne, lokalizację stolików, ławek i śmietników, sezonowe punkty handlowe; ustala się nakaz umieszczenia tablic informacyjnych oraz zakaz ruchu rowerowego oraz budowy oświetlenia. W odniesieniu do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustala się zakaz wycinki starodrzewu i zadrzewień nadwodnych (ust. 3 § 21). W zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych - tereny publicznie dostępnych ciągów pieszych – ścieżki edukacyjnych wzdłuż jeziora, w tym 0.10 KDXe ustala się jako przeznaczone na realizację inwestycji celu publicznego. Na terenach tych ustala się zakaz umieszczania reklam i dopuszcza tymczasowe obiekty usługowo – handlowe, stanowiące sezonowe punkty handlowe. Z § 21 ust. 7 uchwały wynika zakaz budowy budynków i wiat na wskazanych jednostkach planistycznych.

Niewątpliwie opisane powyżej ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącego, ponieważ pozbawiają go uprawnień wynikających z prawa własności przedmiotowych nieruchomości, objętych ustaleniami dotyczącymi jednostki planistycznej 0.10 KDXe, poprzez wywłaszczenie z części nieruchomości. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej jako k. c.), zgodnie z którym - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Cytowane postanowienia planu ustalają przeznaczenie jednostki planistycznej 0.10 KDXe na realizację jak twierdzi organ celu publicznego. Zgodnie z treścią art. 112 u.g.n. instytucja wywłaszczenia nieruchomości dotyczy zasadniczo nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Polega ono na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, m. in. prawa własności nieruchomości. Wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Oznacza to, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na realizację celu publicznego uruchamia możliwość jej wywłaszczenia, a więc pozbawienia prawa własności, które zostaje przejęte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Skoro ustalenia planu zawierają postanowienia, w oparciu o które część nieruchomości skarżącego została przeznaczona na realizację jak twierdzi Rada Gminy inwestycji celu publicznego, oznacza to, że pozbawia się skarżącego prawa własności w tej części.

Tym samym, zdaniem sądu, spełniony został warunek dopuszczalności skargi, gdyż skarżącemu służy legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że należało dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej zapisów, dotyczących działek będących własnością skarżących, z przepisami prawa.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w cyt. ustawie - regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Według art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253).

Z materiałów przyjętych do opracowania zaskarżonego planu miejscowego wynika, że obszar objętym ustaleniami planu, obejmuje zróżnicowane formy ochrony przyrody. Należą do nich: Park Krajobrazowy oraz obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [..]. Teren ten znajduje się w północno – wschodniej części wsi S., gm. C., przy północnym brzegu Jeziora. W § 21 uchwały przewidziano utworzenie publicznego ciągu pieszego – ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora, które zarazem zakwalifikowano na realizacją celu publicznego. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 9c u.g.n. celem publicznym jest w szczególności wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze. Nie budzi zatem wątpliwości sądu sama dopuszczalność wydzielenia ciągu pieszego – ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora i zakwalifikowanie jej jako stanowiącej realizację celu publicznego, bowiem znajduje to odzwierciedlenie w przepisach prawa. Istotne wątpliwości budzi natomiast szerokość terenów objętych jednostką planistyczną 0.10 KDXe przyjęta w zaskarżonym planie – 5 m i 6 m (§ 21 ust. 2 pkt 1 lit. a planu) w kontekście ustalenia wynikającego z § 21 ust. 2 pkt 2 lit. a), z którego wynika, że szerokość ścieżek edukacyjnych nie może przekraczać 2,5 m. Według brzmienia § 21 ust. 4 pkt 2 lit. b) uchwały dopuszcza się sytuowanie w jednostce 0.10 KDXe tymczasowych sezonowych obiektów handlowych.

Takie rozwiązanie planistyczne potwierdza w ocenie sądu wojewódzkiego zasadność zarzutu skargi, w której podkreśla się, że Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego, ważąc interes skarżącego wyrażający się w ochronie jego uprawnień, wynikających z prawa własności z interesem publicznym, polegającym na wytyczeniu ścieżki edukacyjnej jako ciągu pieszego publicznie dostępnego wokół jeziora oraz z interesem prywatnym przyszłych właścicieli (użytkowników) tymczasowych sezonowych obiektów handlowo – usługowych usytuowanych w ramach wytyczonego ciągu pieszego w jednostce planistycznej 0.10 KDXe. Cytowane postanowienia planu jednoznacznie wskazują, że na realizację ciągu pieszego (będącego celem publicznym) przeznaczono 2,5 m terenu i postanowienie to w zakresie szerokości ciągu znajduje uzasadnienie w celu, jakim jest wyznaczenie ciągu pieszego jako ścieżki edukacyjnej wokół jeziora. Tego nie kwestionuje się również w skardze, a sąd też akceptuje wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę co do celowości wyznaczenia ciągu pieszego jako ścieżki edukacyjnej wzdłuż jeziora. Jednak pozostałe 2,5 m i 3,5 m terenu nie jest przewidziane pod ścieżkę edukacyjną jako taką, a więc należy przyjąć, że przeznaczone zostało pod realizację innych dopuszczonych w planie funkcji – w tym sezonowych punktów handlowych, które niewątpliwie nie stanowią celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. W tym zakresie, a więc w ramach objęcia jednostką 0.10 KDXe terenów przekraczających szerokość 2,5 m, w ocenie sądu, zasadne są argumenty skargi zarzucające przekroczenie granic władztwa planistycznego.

W ocenie sądu Rada Gminy nie wykazała, aby interes skarżącego w wyznaczeniu ciągu pieszego w szerokości przekraczającej 2,5 m był mniej istotny niż przeciwstawiany mu interes przyszłych użytkowników oraz właścicieli sezonowych punktów handlowych. W konsekwencji, przewidziane zapisami planu objęcie nieruchomości skarżącego jednostką planistyczną 0.10 KDXe w pasie obejmującym szerokość 6 m i przeznaczenie jej na realizację celu publicznego, mimo że faktycznie ciąg pieszy według planu ma mieć szerokość do 2,5 m, przekracza granice władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie do zakwestionowania jest prawo gminy do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w miejscowym planie lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie oznacza oczywiście, że może uprawnienia te wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona.

Uprawnienia gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności.

Rada Gminy, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności prowadzące w tym przypadku do jej pozbawienia powinny być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym plan miejscowy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Konstytucja RP - w art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 - dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 57).

Należy również dostrzec, że właściwy organ kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, jak również kierować się zasadami rangi konstytucyjnej, jak zasada proporcjonalności, zasada równego traktowania, zasada ochrony własności.

Tak więc organ przy uchwalaniu planu niejednokrotnie dokonuje wyboru, którym z wymogów będących często we wzajemnej konkurencji przyznać pierwszeństwo. Są to przykładowo - według art. 1 ust. 2 u.p.z.p.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

W przedmiotowej sprawie, zdaniem sądu, Rada Gminy nie dokonała prawidłowego rozważenia, czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu planu, uzasadniają przyjętą ingerencję w prawo własności skarżącego, która polega na zakwalifikowaniu części jego nieruchomości pod realizację celu publicznego, przy czym tym celem publicznym nie jest wyłącznie ciąg pieszy ale towarzysząca mu infrastruktura w postaci tymczasowych punktów handlowych. W ocenie sądu zabrakło uzasadnienia dla konieczności pozbawienia prawa własności nieruchomości w odniesieniu do terenu o szerokości 5 m i 6 m, skoro szerokość samej ścieżki edukacyjnej ustalono na maksymalnie 2,5 m.

Z materiałów planistycznych, a także z treści zaskarżonej uchwały, nie wynika wykazanie przyczyn, dla których Rada Gminy uznała za konieczne przyjęcie rozwiązań tak naruszających prawo własności skarżącego. Brak jest wyjaśnienia dla nadmiernej, w ocenie sądu, ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżącego. W odpowiedzi na skargę podaje się, że wyznaczone wzdłuż linii brzegowej jeziora pasy szerokości 5 i 6 m nie są terenami pozbawionymi roślinności. Wyznaczone ciągi nie mają za zadanie jedynie umożliwiać przejścia wzdłuż jeziora, czy też służyć wyłącznie do ruchu pieszego (jako chodnik), bowiem wyznaczone zostały w celach edukacyjnych, by podnieść świadomość mieszkańców w zakresie właściwych zachowań społecznych w odniesieniu do dziedzictwa przyrodniczego regionu, a w konsekwencji – by wpływać na poprawę walorów przyrodniczych regionu. Sprzyjać temu celowi ma także możliwość sytuowania tymczasowych obiektów nazwanych punktami handlowymi, według definicji zawartej w § 5 pkt 9 uchwały, wzdłuż ścieżki edukacyjnej, które stanowią jednodniowe, rozkładane rano i demontowane tego samego dnia wieczorem, stoiska małej gastronomii z potrawami regionalnymi i/lub sprzedaży związane z dziedzictwem kulturowym, także zadaszone. W ocenie sądu jednak powyższa argumentacja nie wyjaśnia powodów, dla których realizacja tymczasowych punktów handlowych w ramach ścieżki edukacyjnej i związany z tym interes prywatny podmiotów, którzy prowadziliby działalność gospodarczą w tym zakresie, jest ważniejszy niż interes prywatny skarżącego, wynikający z przysługującego mu prawa własności. Takiego jednoznacznego wyjaśnienia zabrakło, gdyż w istocie organ gminy nie dokonał konfrontacji interesu skarżącego wynikającego z ochrony prawa własności nieruchomości z interesem prywatnym osób, które byłyby ewentualnymi beneficjentami obiektów handlowych. W tej sytuacji brak jest podstaw by uznać, że w zakresie wykraczającym poza rzeczywisty cel publiczny, tj. w zakresie wydzielenia gruntów pod ciąg pieszy wokół jeziora o szerokości do 2,5 m, akceptowalnego tak dla sądu jak i dla strony skarżącej, zaistniała podstawa do wyznaczenia jednostki planistycznej 0.10 KDXe, obejmującej tereny do 5 m i 6 m.

Powtórzyć należy, że swoboda planistyczna gminy nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych i wolności innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań gminy, która w sytuacjach szczególnych powinna rozważyć inne warianty planistyczne. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, kiedy rozwiązania planu ingerują w prawo własności poprzez możliwość pozbawienia tego prawa lub jego ograniczenia. W niniejszej sprawie taką ingerencję powodują zapisy planu przewidujące dla terenu nieruchomości skarżącego przeznaczenie pod realizację celu publicznego, w zakresie niewspółmiernym do rzeczywistych potrzeb, gdyż tego Rada Gminy w ocenie sądu nie wykazała.

Prawo własności niewątpliwie podlega szczególnej ochronie (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), co jednak nie wyklucza zastosowania do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni art. 31 ust 3 Konstytucji podkreślał, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może mieć miejsce wtedy, gdy jest konieczne dla ochrony wskazanych w tym przepisie wartości i przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Ustalenie treści aktu planistycznego powinno mieć zatem na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania aktu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Konieczne jest więc badanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie najmniej uciążliwych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 371/02, CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto na każdym etapie postępowania planistycznego, organy powinny rozważać wszystkie wchodzące w grę interesy i wyważać interes ogólny z indywidualnym. Organ ma zatem obowiązek wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, OSN z 1994 r., nr 4, poz. 181; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 415/05, CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma więc w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, LEX nr 597314).

W ocenie sądu Rada Gminy nie wykazała w toku niniejszego postępowania, że zachodzi niezbędna konieczność takiego pozbawienia prawa własności skarżącego, jak przyjęto w planie, tj. w zakresie przekraczającym rzeczywistą potrzebę skoro ustalono szerokość publicznie dostępnego ciągu pieszego na 2,5 m, a więc, że istnieją określone cele lub wymogi, których realizacja skutkowałaby koniecznością objęcia nieruchomości skarżącego w większym niż tak określony zakresie.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę akcentującej brak udziału skarżącego w postępowaniu planistycznym poprzez składanie wniosków i uwag, to należy zauważyć, że takiego obowiązku na mieszkańców gminy u.p.z.p. nie nakłada, natomiast to na organie uchwałodawczym przy procedowaniu planu ciąży obowiązek wyważenia interesu prywatnego i publicznego w taki sposób, by nie naruszyć w szczególności przepisów art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Przepisy regulujące zakres władztwa planistycznego adresowane są do organów planistycznych, zatem to te organy w toku procedury planistycznej są obowiązane przestrzegać norm konstytucyjnych i ustawowych, a także innych powszechnie obowiązujących przepisów, które wprowadzają ograniczenia uprawnień w swobodnym kształtowaniu przeznaczenia nieruchomości położonych na terenie gminy. Ostatecznie to rada gminy ma zatem obowiązek wyważenia interesu publicznego z interesami prywatnymi występującymi na terenie objętym uchwałą o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W świetle cytowanego powyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej, określają wymogi związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń. Jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i - proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi aktem.

Opisane powyżej naruszenia zaskarżoną uchwałą władztwa planistycznego, poprzez jego nadużycie, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowią o istotnym naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego i są podstawą stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części.

Rozważając zakres, w jakim zaskarżona uchwała podlegać winna wyeliminowaniu z obrotu prawnego, sąd stwierdził, że dopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której doszło do przekroczenia władztwa planistycznego do nieuzasadnionego objęcia jednostką planistyczną 0.10 KDXe nieruchomości skarżącego przeznaczonych pod realizację ścieżki edukacyjnej wokół jeziora. Organ - dokonując bowiem spornych zapisów planu, nie uzasadnił wprowadzenia dalej idącej ingerencji w prawo własności skarżącego, tj. w zakresie wykraczającym poza realizację ścieżki edukacyjnej rozumianej jako ciąg pieszy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przestrzennym stwierdził nieważność uchwały nr [..] Rady Gminy z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu obrębu geodezyjnego [..], gm. C. w zaskarżonej części tj. obejmującej § 21 w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 0.10 KDXe w odniesieniu do działek stanowiących współwłasność skarżącego K. M. o numerach [..] i [..].

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasadzając zwrot kosztów od organu na rzecz skarżącego sąd uwzględnił następujące kwoty – 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika), a także opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, tj. łącznie 797 zł.