Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 483/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 § 2, art. 37 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8, art. 9, art. 98 § 1, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1442/10 w sprawie ze skargi C. C. P. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. C. P. Spółki z o.o. w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. C. P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta m.st. W. z dnia [...] października 2008 r., stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 17 sierpnia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek skarżącej o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rej. ul. R. w W. na cele reklamowe z możliwością oświetlenia dla funkcjonującego dwustronnego nośnika reklamowego typu słup reklamowy o łącznej powierzchni reklamowej 6,48 m2 w okresie do dnia 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu skarżąca powołała art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Pismem z dnia 11 września 2007 r. ZDM wezwał stronę do usunięcia braków formalnych ww. wniosku, zastrzegając, iż nieusunięcie tych braków we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie Spółka zwróciła się w piśmie z dnia 21 września 2007 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. z uwagi na potrzebę zgromadzenia dokumentacji wskazanej przez ZDM.

Pismem z dnia 11 czerwca 2008 r. skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w celu umieszczenia w nim reklamy w postaci nośnika typu citylight o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2 w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2008 r. Prezydent m.st. W. zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym ww. reklamy we wnioskowanym okresie.

W piśmie z dnia 12 sierpnia 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. zawiadomił skarżącą, iż zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. B. w rej. ul. R. w W. od dnia 19 listopada 2007 r.

W dniu 4 września 2008 r. skarżąca zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o umorzenie postępowania ewentualnie o jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała, iż w dniu 17 sierpnia 2007 r. złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rej. ul. R., zaś w piśmie z dnia 21 września 2007 r. zwróciła się z wnioskiem o zawieszenie postępowania z uwagi na potrzebę zgromadzenia dokumentacji wskazanej przez ZDM w wezwaniu. Pomimo obowiązku rozstrzygnięcia ww. wniosku, organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto strona powołała się na decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia 12 sierpnia 2008 r., w której organ zezwolił na funkcjonowanie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 30 czerwca 2009 r., stwierdzając brak przeszkód prawnych. W związku z tym Spółka uznała postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za bezcelowe, z uwagi na brak podstawy prawnej, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem postępowania. Strona wskazała jednocześnie, iż w przypadku nieuwzględniania wniosku o umorzenie postępowania, organ winien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wniosku C. C. P. Sp. z o.o. złożonego w dniu 17 sierpnia 2007 r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Prezydent m. st. W. -działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 123 oraz art. 125 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. B. w rej. ul. R. bez zezwolenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto organ podkreślił, iż wniosek strony z dnia 17 sierpnia 2007 r. został pozostawiony bez rozpoznania z przyczyn określonych w art. 64 § 2 k.p.a., gdyż strona nie usunęła jego braków formalnych w terminie wskazanym przez organ. W tej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie mogło zależeć od rozpoznania wniosku z dnia 17 sierpnia 2007 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. W. z dnia [...] października 2008 r. Organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie w sprawie zajęcia pasa drogowego i naliczenia kary pieniężnej nie było uzależnione od rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na przedłużenie zajęcia pasa drogowego, ponieważ powyższy wniosek pozostawiono bez rozpoznania z przyczyn określonych w art. 64 § 2 k.p.a. Tak więc postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia nie toczy się. Również zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. W. w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie.

C. C. P. Sp. z o.o. wniosła skargę na ww. postanowienie SKO w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że postanowienie SKO w W. narusza przepisy postępowania, przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na niedokładne wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności na jakim etapie postępowania jest sprawa z wniosku skarżącej z dnia 17 sierpnia 2007 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. B. w rej. ul. R. w W. do dnia 31 grudnia 2008 r.

Postępowanie dotyczące kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego dotyczyło właśnie lokalizacji ul. B. w rej. ul. R. Zajęcie to miało miejsce od dnia 19 listopada 2007 r., a więc mogło dotyczyć wniosku z dnia 17 sierpnia 2007 r. W aktach znajduje się jedynie zażalenie skarżącej złożone do SKO na bezczynność Prezydenta m.st. W., w którego imieniu działa ZDM. Zażalenie datowane jest na dzień 16 września 2008 r. i dotyczy przedmiotowej lokalizacji, to jest zajęcia pasa drogowego ul. B. w rej. ul. R. w W. Z informacji uzyskanej od pełnomocnika skarżącej Sąd wywiódł, że zażalenie to do dnia wydania wyroku nie zostało rozpoznane przez SKO. Mimo zatem nierozpoznania prawidłowo złożonego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na ul. B. w rej. ul. R. na okres do 31 grudnia 2008 r. organ wszczął postępowanie mające na celu nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji.

W postanowieniu z dnia [...] października 2008 r. Prezydenta m.st. W., które odmawiało zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na skarżącą, organ w uzasadnieniu wskazał, że wniosek z 17 sierpnia 2007 r. na mocy art. 64 § 2 k.p.a. pozostawiono bez rozpoznania. WSA stanął na stanowisku, że pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie czynności materialno-technicznej wyrażonej w postaci odpowiedniej adnotacji na wniosku. W niniejszej sprawie brak jest takowej adnotacji na wniosku z dnia 17 sierpnia 2007 r., tak więc nie wiadomo czy rzeczywiście wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Przy powtórnym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji nakazał organom wyjaśnienie tej kwestii jako kluczowej, zwłaszcza że pismo skarżącej z dnia 21 września 2007 r. zawierało wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia może się toczyć tylko w wypadku zakończenia postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji, oczywiście jeżeli, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, wniosek z 17 sierpnia 2007 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzedzał o rok 12 sierpnia 2007 r. wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w tej samej lokalizacji i okresie. Ponieważ organy nie wyjaśniły powyższych okoliczności Sąd uznał, że naruszyły tym art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn uchylił zaskarżone postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Sąd zwrócił też uwagę, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu. Jednakże zagadnienie procesowe jakim jest bezczynność nie stanowi przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic rozpoznawanej sprawy, tj. orzeczenie w przedmiocie legalności pozostawienia wniosku Spółki z dnia 17 sierpnia 2007 r. bez rozpoznania, podczas gdy przedmiotem postępowania jest odmowa zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary na C. C. P. Sp. z o.o. za zajęcie pasa drogowego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. oraz postanowienia Prezydenta m.st. W. z dnia [...] października 2008 r. wskutek:

1) błędnej analizy ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy,

2) ujęcie we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazu wyjaśnienia czy wniosek z dnia 17 sierpnia 2007 r. został pozostawiony bez rozpoznania, podczas gdy okoliczność ta wynika wprost z akt sprawy, ponadto kwestia ta podlega badaniu w odrębnym postępowaniu wywołanym zażaleniem Spółki na bezczynność organu I instancji,

3) sporządzenie w sposób wadliwy uzasadnienia wyroku uniemożliwiający kontrolę orzeczenia, w szczególności poprzez zawarcie w nim sprzecznych rozstrzygnięć w przedmiocie oceny legalności wniosku z dnia 17 sierpnia 2007 r.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wyjaśniono, że przedmiotem sprawy wyznaczonym wnioskiem skarżącej z dnia 22 sierpnia 2008 r., było zawieszenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Spółkę. Jej zdaniem postępowanie w sprawie nałożenia kary powinno zostać zawieszone do czasu rozpoznania przez organ wniosku z dnia 17 sierpnia 2007 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do dnia 31 grudnia 2008 r. Według SKO postępowanie to jednak się nie toczy, gdyż wniosek z dnia 17 sierpnia 2007 r. został pozostawiony bez rozpoznania i kwestia ta, wbrew stanowisku Sądu, nie powinna budzić żadnych wątpliwości. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia 11 września 2007 r. wzywające Spółkę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych w złożonym wniosku. Nawet jeżeli w aktach brak zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma, to fakt jego otrzymania potwierdza według kasatora sama skarżąca. Pismo Spółki z dnia 21 września 2007 r. stanowi bowiem odpowiedź na pismo zarządcy drogi z dnia 11 września 2007 r. Fakt ten dostrzegł również Sąd. Z powyższego SKO wywiodło, że wezwanie do usunięcia braków formalnych zostało doręczone Spółce, która braków tych nie uzupełniła w wyznaczonym terminie.

Nadto Kolegium stwierdziło, że nie podziela poglądu Sądu I instancji, iż pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie czynności materialno-technicznej wyrażonej w postaci odpowiedniej adnotacji na wniosku, gdyż art. 64 § 2 k.p.a. nie nakłada na organy ani obowiązku sporządzania takiej adnotacji, ani też obowiązku zawiadomienia strony o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Zasadność podjęcia tej czynności może być zaś kwestionowana przez stronę tylko w ramach trybu zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a. W razie nieuwzględnienia takiego zażalenia strona może dochodzić swoich praw poprzez wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu I instancji. Postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania nie jest zatem właściwym postępowaniem do oceny legalności pozostawienia danego wniosku bez rozpoznania. Tak więc Kolegium rozpatrując zażalenie strony na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania, nie miało żadnych podstaw do oceny prawidłowości zastosowania przez organ I instancji art. 64 § 2 k.p.a. Również Sąd w tym postępowaniu nie mógł oceniać tej kwestii. Sąd przekroczył więc granice rozpoznawanej sprawy, co stanowiło naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty Sądu dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8, art. 9 k.p.a., wskazując, że w sposób szczegółowy wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i wskazał motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu postanowienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że nie miało obowiązku zawiadomienia pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik C. C. P. Sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że istotne znaczenie ma należyte sformułowanie podstaw kasacyjnych. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, zważywszy na konstrukcję skargi kasacyjnej.

Organ w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z treści oraz uzasadnienia tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w tym, że Sąd w postępowaniu dotyczącym kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego ocenił rozstrzygnięcie organu dotyczące pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 17 sierpnia 2007 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Zarzut ten jest nieuzasadniony. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny legalności rozstrzygnięcia organu o pozostawieniu wniosku z dnia 17 sierpnia 2007 r. na mocy art. 64 § 2 k.p.a. bez rozpoznania. Przede wszystkim zakres rozstrzygania Sądu I instancji w tej sprawie określony w tzw. sentencji orzeczenia nie daje podstaw do tego rodzaju twierdzeń. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jedynie wyraził pogląd co do tego, w jakiej formie organ powinien rozstrzygnąć o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, odwołując się w tym względzie do orzecznictwa sądowego i doktryny. Zajęcie w tej kwestii powyższego stanowiska przez Sąd I instancji wynikało z tego, że pomiędzy organami orzekającymi w sprawie a Spółką toczył się spór co do faktu, czy rzeczywiście wniosek z dnia 17 sierpnia 2007 r. został pozostawiony bez rozpatrzenia. Sąd I instancji w oparciu o stan wynikający z akt administracyjnych uznał, że ta okoliczność faktyczna nie została dostatecznie wyjaśniona. Swoje stanowisko w tej kwestii uzasadnił i pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Istota powyższego zagadnienia sprowadza się bowiem do tego, że o podjęciu przez organ czynności materialno-technicznej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie i fakt ten musi wynikać z akt administracyjnych (por. glosa W. Tarasa do postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08, opubl. OSP 2011, z. 3, poz. 26). Zaprezentowanie tego rodzaju poglądu nie oznacza natomiast, że sąd administracyjny przeprowadza kontrolę legalności działań organu podjętych w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wyraźnie wskazał bowiem, że tego rodzaju czynności materialno-techniczne strona może kwestionować w trybie skargi na bezczynność organu, po uprzednim wykorzystaniu trybu z art. 37 § 1 k.p.a. W tym zatem postępowaniu sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, rozstrzygając czy tego rodzaju działanie było zgodne z prawem. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w tej ostatniej kwestii w ogóle się nie wypowiadał w sposób wiążący. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji badał legalność pozostawienia wniosku Spółki z dnia 17 sierpnia 2007 r. bez rozpatrzenia, a w konsekwencji brak podstaw do przyjścia, że Sąd przekroczył granice rozpoznania sprawy zakreślone w art. 134 § 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia organu II instancji oraz postanowienia organu I instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie ww. przepisów postępowania przez to, że błędnie Sąd I instancji zanalizował ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy i zalecił wyjaśnić czy wniosek Spółki z dnia 17 sierpnia 2007 r. został pozostawiony bez rozpoznania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej okoliczność ta wynika wprost z akt sprawy, a ponadto kwestia ta podlega badaniu w odrębnym postępowaniu wywołanym zażaleniem Spółki na bezczynność organu I instancji.

Zarzut ten bezpośrednio wiąże się z omówionym już powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z powyższych rozważań, Sąd I instancji trafnie zauważył, że z akt administracyjnych nie wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, czy rzeczywiście wniosek Spółki o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego został pozostawiony bez rozpoznania. W aktach sprawy brak bowiem jakiejkolwiek adnotacji co do tego. Natomiast bezspornym jest, że Spółka złożyła zażalenie na bezczynność organu. Autor skargi kasacyjnej odmienny pogląd co do stanu faktycznego opiera na twierdzeniu, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie wymaga ze strony organu jakichkolwiek działań, w szczególności czynienia stosownych adnotacji w tym względzie. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił, odnosząc się już do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast uzasadnionych argumentów co do rzeczywistego stanu sprawy w tej kwestii autor skargi kasacyjnej nie przedstawił. Nie jest przy tym trafne odwoływanie się do pisma Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia 11.09.2007 r. znak [...], skoro z jego treści wynika, że wezwanie organu dotyczy uzupełnienia wniosku z dnia 31 lipca 2007 r. (data wpływu do organu 14 sierpnia 2007 r.). W aktach administracyjnych znajdują się dwa wnioski Spółki o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek z dnia 31 lipca 2007 r. i z dnia 17 sierpnia 2007 r. Do każdego z tych wniosków załączono w formie załączników wykaz punktów lokalizacyjnych dotyczących usytuowania nośników reklamy. Powyższe dowodzi więc tylko tego, że okoliczności faktyczne związane z rzeczywistym biegiem wniosku Spółki z dnia 17 sierpnia 2007 r. nie zostały w sposób dostatecznie precyzyjny wyjaśnione. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie jest trafny, skoro w jego uzasadnieniu jedynie stwierdzono, że sąd niezasadnie zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., gdyż wszystkie okoliczności sprawy szczegółowo Kolegium wyjaśniło i wskazało motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu postanowienia.

Natomiast w ramach tak sformułowanego zarzutu nie twierdzono, aby okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Zauważyć zatem jedynie należy, że Sąd I instancji w związku ze stwierdzeniem, iż sprawa nie została wszechstronnie wyjaśniona, zwrócił uwagę, iż pismo skarżącej z dnia 21 września 2007 r. zawierało wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Sąd też podkreślił, iż postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia może się toczyć tylko w wypadku zakończenia postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji. Ten pogląd Sądu nie został zakwestionowany. Zatem pozostaje poza kontrolą instancyjną.

Całkowicie jest niezrozumiałe stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszące się do formułowania zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji stwierdził tego rodzaju naruszenie art. 10 k.p.a. Sąd I instancji co prawda odwoływał się do zasad zawartych w art. 10 k.p.a., ale jedynie w sposób ogólny, zwracając uwagę, iż organ administracji związany jest rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Natomiast jako podstawę uwzględnienia skargi wskazał naruszenie przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ramach formułowanych zarzutów autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy i uniemożliwiający kontrolę orzeczenia, w szczególności poprzez zawarcie w nim sprzecznych rozstrzygnięć w przedmiocie oceny legalności wniosku z dnia 17 sierpnia 2007 r.

Zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje z jakich elementów powinno składać się uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna tego orzeczenia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Brak też w uzasadnieniu wyroku takiej sprzeczności w zakresie prezentowanego stanowiska, która uniemożliwiłaby konstruowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Wskazywana przez organ sprzeczność w istocie nie występuje, gdyż Sąd I instancji zajął jednoznaczne stanowisko co do tego, że kwestia, czy wniosek Spółki z dnia 17 sierpnia 2007 r. o zajęcie pasa drogowego został pozostawiony bez rozpatrzenia, nie została należycie wyjaśniona.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzekł z mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.