Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1867/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1, 2, 4, art. 63 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie Anna Lech NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 666/05 w sprawie ze skargi[...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 5994 (pięć tysięcy dziewięćset dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 666/05, oddalił skargę [...] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] października 1998 r. została zawarta umowa pomiędzy Gminą Kraków a spółką [...] o oddanie w użytkowanie wieczyste działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w Krakowie. W umowie tej strony określiły termin rozpoczęcia inwestycji (2 lata od dnia zawarcia umowy) oraz termin jej zakończenia (4 lata od dnia zawarcia umowy). Ponieważ użytkownik wieczysty skierował prośbę o przedłużenie ustalonego w akcie notarialnym terminu, Zarząd Miasta Krakowa uchwałą z dnia [...] września 2002 r. ustalił dodatkowy termin zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 2003 r. W dniu [...] marca 2003 r. użytkownik wieczysty złożył wniosek o kolejne przesunięcie terminu realizacji przedsięwzięcia budowlanego, jednakże Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem z [...] grudnia 2003 r. odmówił ustalenia dodatkowego terminu zabudowy nieruchomości. Także późniejsze wnioski spółki [...] oraz jej następcy prawnego o przedłużenie terminu zabudowy były załatwiane odmownie.

W dniu [...] czerwca 2004 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął postępowanie zmierzające do naliczenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania dodatkowego terminu zabudowy przedmiotowej nieruchomości.

Przeprowadzona w dniu [...] lipca 2004 r. z udziałem strony ponowna kontrola terenu potwierdziła brak działań w zakresie zabudowy.

Aktem notarialnym z [...] listopada 2004 r. spółka [...] zbyła użytkowanie wieczyste na rzecz [...] S.A., a nabywca zobowiązał się wybudować na tej nieruchomości hotel. O zobowiązaniach swego poprzednika prawnego nabywca użytkowania wieczystego był poinformowany i wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym – jego przedstawiciel został zapoznany z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 63 ust. 2, 3 i 4, art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), ustalił dodatkowa opłatę roczną z rok 2004, wynoszącą 10% wartości nieruchomości gruntowej w kwocie 455.300,60 zł obciążającej [...] S.A. z siedzibą w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz działka ewidencyjna nr [...], objęta KW nr [...], z tytułu niedotrzymania dodatkowego terminu zabudowy przedmiotowej nieruchomości gruntowej.

Na skutek odwołania [...] S.A., w którym zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10, 7, 77, 107, 6, 8, 9 K.p.a. oraz art. 30 § 4 K.p.a., a także art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, które decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że postępowanie w zakresie związanych z użytkowaniem wieczystym opłat czy innych czynności, ma specyficzny charakter, gdyż gmina – która jest właścicielem nieruchomości – nie występuje w nim jako organ administracyjny, a jako właściciel, który chce realizować swoje prawo.

Kolegium wskazało, że wniosek użytkownika "o stosowne przesunięcie terminów rozbiórki budynków i zakończenie budowy hotelu o okres trzech lat" załatwiono wyznaczając termin dodatkowy, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Użytkownik nie występował natomiast o przedłużenie terminu pierwotnego, co umożliwia art. 62 ust. 4 powołanej ustawy. Pomimo jednak, że brak było rozstrzygnięcia opartego na tym przepisie, to w konsekwencji rozstrzygano o terminach trzy razy (istniał bowiem wyznaczony w umowie termin pierwotny, a następnie dwukrotnie rozstrzygano o terminie dodatkowym), co odpowiada regułom zawartym w art. 62 i 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył ram uznania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawiono dotychczasowe działania poprzednika obecnego użytkownika wieczystego, wykazano, iż nie podjął on żadnych prac związanych z rozpoczęciem nowej zabudowy do dnia wydania spornej decyzji, mimo że wyznaczono dla niego dodatkowy termin, a pozwolenie na budowę zostało wydane już w na początku 2002 r. Wyjaśnił również kwestie związane z przejęciem wszelkich praw przez nabywcę użytkowania wieczystego, także i tych, które dotyczą terminów rozpoczęcia i zakończenia prac budowlanych.

Zajął także stanowisko w zakresie zawinienia użytkownika wieczystego, wskazując, iż niezrealizowanie przez niego zabudowy nie ma żadnych uzasadnionych obiektywnych przyczyn.

Ponadto, Kolegium stwierdziło, że aktualny użytkownik wieczysty jako pochodny nabywca użytkowania wieczystego nabywa wszystkie prawa jakie posiadał jego poprzednik. Spółka [...] nabywając użytkowanie wieczyste w trakcie prowadzonego postępowania o ustalenie dodatkowej opłaty, na kilka dni przed wydaniem decyzji w sprawie, była w pełni świadoma tego faktu. Wyrazem tego jest § 5 umowy notarialnej z dnia [...] października 2004 r. Rep. [...] o przeniesieniu użytkowania wieczystego. Wstąpienie obecnego użytkownika wieczystego do sprawy o naliczenie opłaty dodatkowej nie jest uwarunkowane wydaniem w tym względzie postanowienia o zmianie strony postępowania. Nie jest także uprawnione stanowisko, iż nie można było orzekać o dodatkowej opłacie wobec nie orzeczenia o dodatkowym terminie zabudowy.

Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom skarżącego, zapewniono mu czynny udział w postępowaniu, gdyż poprzedni użytkownik wieczysty był informowany o toczącym się postępowaniu, skierowano do niego zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami w sprawie. Pełnomocnik poprzedniego użytkownika wieczystego jest aktualnie również pełnomocnikiem obecnego użytkownika, a więc posiada pełną znajomość stanu rzeczy.

Odnosząc się do zarzutu nieścisłości w sprawie przebiegu granicy na mapie ewidencyjnej i numerycznej wskazano, że przez cały czas ubiegania się o dodatkowe terminy zabudowy, jak i w trakcie prowadzenia niniejszego postępowania zarzut ten nie był podnoszony i nie był wskazywany jako przyczyna opóźnienia realizacji inwestycji. Zatem z formalnego punktu widzenia użytkownik miał możliwość prawną rozpoczęcia inwestycji od momentu otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę, na początku 2002 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] S.A. w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 75 § 1, art. 7 i art. 30 § 4 w zw. z art. 123 § 1 i 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje 3 rodzaje terminów: pierwotny (wynikający z umowy), przedłużony (art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i dodatkowy (art. 63 ust. 1 powołanej ustawy). Warunkiem nałożenia opłaty dodatkowej jest zaistnienie i niedotrzymanie przez użytkownika wieczystego tych trzech terminów, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, gdyż termin pierwotny upłynął 13 października 2002 r., a przedłużony – 31 grudnia 2003 r., natomiast termin dodatkowy nie został wyznaczony. Organ błędnie ustalił, że wniosek użytkownika wieczystego z dnia [...] lutego 2002 r. dotyczył wyznaczenia terminu dodatkowego, a nie przedłużonego. Skarżąca Spółka podniosła, że z art. 63 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że termin dodatkowy może być wyznaczony dopiero po upływie terminu przedłużonego i że wyznacza się go z urzędu. W ocenie skarżącej nie można wyznaczać terminu dodatkowego, gdy użytkownik wieczysty nie jest jeszcze "w zwłoce". Nie można też przyjąć – jak czyni to organ odwoławczy – że do nałożenia opłaty dodatkowej wystarczy trzykrotne rozstrzyganie o terminach, bez względu na to o jakie terminy chodzi (art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Ponadto podkreśliła, że pierwszy wniosek o przedłużenie terminu obejmował 3 lata (do końca 2005 r.), uwzględniono go jednak tylko w zakresie jednego roku, zatem kolejne wnioski o przedłużenie terminu do dnia 31 grudnia 2005 r., należy traktować jako powtórzenie pierwszego wniosku, a nie jako odrębne wnioski.

Kolejny zarzut dotyczy niepouczenia użytkownika wieczystego o możliwości zaskarżenia uchwały Zarządu Miasta Krakowa z dnia [...] września 2002 r. o przedłużeniu terminu zabudowy tylko do końca 2003 r. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie może więc stwierdzać, że skoro użytkownik nie skorzystał z możliwości złożenia skargi do Rady Miasta na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a., to znaczy, że zgodził się z jej treścią.

Skarżąca podniosła, iż przyjmując stanowisko Kolegium, że wyznaczenie terminu "przedłużonego" stanowi zmianę umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (wymagającej pod rygorem nieważności formy notarialnej), a zatem takie przedłużenie terminu winno mieć również formę aktu notarialnego pod rygorem nieważności, należałoby uznać, że również termin dodatkowy wymaga zgody obu stron wyrażonej w formie aktu notarialnego. Tym samym należałoby dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie termin umowny nigdy nie został zmieniony, ponieważ gmina i użytkownik wieczysty nigdy nie zawarły w formie aktu notarialnego umowy o zmianie umowy pierwotnej. Przy takim zaś podejściu nie może być mowy o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej.

Skarżąca Spółka zaznaczyła także, że Gmina występuje w niniejszej sprawie zarówno jako właściciel – strona umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a równocześnie jako organ administracji rozstrzygający w sposób władczy o prawach i obowiązkach swojego kontrahenta. Będąc stroną umowy samodzielnie ustala, czy poniosła szkodę na skutek niewykonania umowy przez użytkownika wieczystego, samodzielnie ustala także wysokość tej szkody, jak również zawinienie po stronie przeciwnej. W tej sytuacji gmina "jest sędzią we własnej sprawie", co wyklucza równość podmiotów w stosunku o charakterze – co przyznaje nawet organ II instancji – cywilistycznym. Zdaniem skarżącej gmina powinna swoich praw dochodzić na drodze sądowej, a nie jednostronnie i władczo przesądzać w postępowaniu administracyjnym o tym, czy poniosła szkodę, ustalać jej wartość i zawinienie po stronie przeciwnej. W oparciu o te rozważania skarżąca wniosła o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy przepis art. 62 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

W skardze zarzucono też, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do wyjaśnień strony w przedmiocie przyczyn opóźnienia i nie bierze pod uwagę tego, że znaczna część opóźnienia w realizacji zobowiązania do zabudowy powodowana była okolicznościami niezależnymi od inwestora. Z czteroletniego – określonego w umowie – okresu zabudowy, trzy i pół roku zajęło samo załatwianie koniecznych zezwoleń, zaś przedłużenie terminu do zakończeniu zabudowy wyniosło nieco ponad rok (mimo że wniosek obejmował przedłużenie terminu zabudowy o ponad trzy lata). Potwierdza to stanowisko skarżącej, że przekroczenie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od inwestora, a już na pewno z przyczyn od niej niezależnych. Czyni to bezpodstawnym zastosowanie karnego trybu orzekania o opłatach dodatkowych. Skarżąca Spółka podniosła również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono okoliczności towarzyszących, tj. kryzysu na rynku usług turystycznych i pogorszenia koniunktury na tym rynku w skali lokalnej (Kraków), europejskiej oraz ogólnoświatowej. Także proces umacniania się złotówki w stosunku do Euro miał negatywny wpływ na proces budowlany, bowiem spowodował wycofywanie się podwykonawców z podpisanych kontraktów. W takich okolicznościach nie można obciążać jej lub jej poprzednika prawnego winą za niedotrzymanie terminu zabudowy.

Spółka wyjaśniła, że użytkowanie wieczyste nabyła w dniu 21 listopada 2004 r. i natychmiast podjęła czynności zmierzające do jak najszybszego podjęcia robót budowlanych. Mimo to organ nie uwzględnił jej wniosku o przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości, choć art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dawał taką możliwość.

Zdaniem skarżącej naruszenie przepisów postępowania polega na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu pominął przyczyny opóźnienia w realizacji inwestycji. Jedną z tych przyczyn były błędy w mapach geodezyjnych, które stanowiły podstawę rozpoczęcia działań inwestycyjnych. W trakcie pomiarów zleconych przez inwestora okazało się bowiem, że granice działek [...] i [...] nie odpowiadają mapom geodezyjnym stanowiącym podstawę pozwolenia na budowę. Wymagało to zmiany projektów, co spowodowało opóźnienia w prowadzeniu inwestycji. Błąd ten spowodowany był przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta Krakowa. Dowód w tej kwestii został przeprowadzony po wydaniu decyzji pierwszej instancji – pismo Wydziału Skarbu Miasta do Wydziału Geodezji nosi datę [...] listopada 2004 r., a odpowiedź na nie dotarła do organu pierwszej instancji dnia [...] grudnia 2004 r. Skarżąca uważa, iż narusza to w rażący sposób zasady przeprowadzania dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż decyzja nie została oparta na wszechstronnym rozważeniu wszelkich okoliczności sprawy, a strona nie miała możliwości zapoznać się z tym dowodem przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie.

W skardze zaprezentowano pogląd, że nabywca użytkowania wieczystego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki, jakie miał jego poprzednik prawny, jednakże nie wstępuje do trwającego postępowania administracyjnego. Zmiana strony takiego postępowania wymaga wydania w tym przedmiocie postanowienia. Zaniedbanie tego obowiązku powoduje, że organ administracji wydał decyzję administracyjną w stosunku do podmiotu, który nie był stroną w sprawie, bowiem nigdy formalnie nie uzyskał statusu takiej strony. Okoliczność, że aktualny użytkownik wieczysty nabywając to prawo wiedział o tym postępowaniu nie ma dla tej kwestii znaczenia, podobnie jak okoliczność, że zarówno poprzedni, jak i obecny użytkownik wieczysty mają tego samego pełnomocnika, który jest w sprawie zorientowany. Ponadto, organ odwoławczy nie poinformował pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co uzasadnia zarzut niezapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż decyzja o nałożeniu opłaty dodatkowej wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie opłaty nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości. Organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy, byleby wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie warunki te zostały przez organy obu instancji zachowane, a uzasadnienia decyzji szczegółowo wyjaśniają czym kierowały się organy przy ich wydawaniu i dlaczego skorzystały z możliwości nałożenia na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty rocznej.

Bezsporne jest, że użytkownik wieczysty nie dotrzymał ani terminu zagospodarowania działki wynikającego z umowy (13 października 1998 r.), ani kolejnego terminu (31 grudnia 2003 r.). Zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego koncentrują się na nieprawidłowej – zdaniem skarżącej – procedurze poprzedzającej nałożenie opłaty oraz na obciążeniu jej tą opłatą, pomimo że nie ponosi odpowiedzialności za opóźnienie inwestycji.

Sąd pierwszej instancji nie podzielając wątpliwości strony dotyczących zgodności z Konstytucją RP art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przychylił się do wniosku skarżącej Spółki o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.

Wskazał, że umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest umową specyficzną – m.in. ze względu na fakt, że prawem użytkowania wieczystego mogą być obciążone wyłącznie grunty stanowiące własność podmiotów publicznoprawnych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków).

W ocenie Sądu pierwszej instancji obecne brzmienie przepisów nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego ani zasady równości wobec prawa. Jak wskazuje skarżąca opłata dodatkowa zbliżona jest do cywilistycznej instytucji kary umownej, ponieważ jest konsekwencją niewykonania zobowiązania do zagospodarowania użytkowanej działki. O ile jednak zastrzeżenie kary umownej, wymaga zgody zarówno wierzyciela, jak i dłużnika, którzy ustalają jej wysokość, to możliwość nałożenia na użytkownika wieczystego opłaty dodatkowej oraz jej wysokość (10% wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste) wynika wprost z ustawy. Zdaniem Sądu takie zróżnicowanie jest uzasadnione celem użytkowania wieczystego, którym jest zagospodarowanie na koszt użytkownika wieczystego gruntów będących własnością Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego przy równoczesnym zapewnieniu tym podmiotom publicznoprawnym stałego dochodu (opłata roczna). Użytkownik wieczysty nie może korzystać z nieruchomości w sposób dowolny, musi korzystać z niej w sposób określony w umowie. Przyznanie właścicielowi nieruchomości kompetencji władczych w stosunku do użytkownika wieczystego służy umożliwieniu wyegzekwowania ustalonych w umowie obowiązków. Niewątpliwie opłata dodatkowa jest silniejszym środkiem dyscyplinującym niż kara umowna. Zarówno możliwość jej nałożenia, jak i jej wysokość wynika wprost z ustawy, a przez to jest całkowicie niezależna od woli użytkownika wieczystego. Odstępstwo od metody cywilistycznej w tym zakresie jest całkowicie usprawiedliwione ochroną interesu lokalnej wspólnoty samorządowej (lub interesu Skarbu Państwa). Podmiot publicznoprawny oddający swój majątek do zagospodarowania osobie trzeciej musi mieć zapewnione skuteczne metody działania zapewniające zagospodarowanie tego majątku zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami.

Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut, że przy ustalaniu dodatkowej opłaty rocznej właściciel nieruchomości staje się sędzią we własnej sprawie. Gmina (lub inny właściciel nieruchomości) nie ustala, czy poniosła szkodę na skutek niewykonania umowy przez użytkownika wieczystego, nie ustala również wysokości szkody. Opłata dodatkowa (podobnie zresztą jak kara umowna) jest całkowicie niezależna od istnienia i od ewentualnej wysokości szkody.

Prawdą jest, że podejmując zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta Krakowa jako przedstawiciel Gminy Kraków nałożył obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej na rzecz Gminy Kraków, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji ma możliwość jej zaskarżenia do organu odwoławczego, a następnie do wojewódzkiego sądu administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie sposób mówić w tej sytuacji o naruszeniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis ten obejmuje swoim zakresem także sądownictwo administracyjne, które wprawdzie jest sądownictwem szczególnym, ale tak samo jak sądy powszechne ma obowiązek zachować niezawisłość, niezależność i bezstronność w orzekaniu.

Odnosząc się do kwestii przyczyn opóźnienia w zrealizowaniu inwestycji, Sąd stwierdził, że zarówno skarżąca, jak i jej poprzednik prawny są przedsiębiorcami, a więc ich staranność ocenia się na podstawie szczególnych kryteriów staranności (art. 355 § 2 K.c.).

Twierdzenia, że organy administracji nie uwzględniły opóźnienia realizacji inwestycji spowodowanego długotrwałym postępowaniem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie są zgodne z prawdą.

Spółka [...] domagając się po raz pierwszy przedłużenia terminu zabudowy przedstawiła pismo z dnia [...] czerwca 2002 r., w którym szczegółowo wyjaśniła, że opóźnienie zostało spowodowane długotrwałymi procedurami zmierzającymi do uzyskania stosownych decyzji administracyjnych – koniecznych do rozpoczęcia robót budowlanych. W uzasadnieniu uchwały zarządu miasta z dnia 5 września 2002 r. o przedłużeniu terminu zabudowy do końca 2003 r. wskazano, że pozwolenie na budowę stało się ostateczne [...] stycznia 2002 r., a obecnie przystąpiono do wyboru generalnego wykonawcy robót budowlanych, zatem nie ma już przeszkód do przystąpienia do realizacji inwestycji. Tym samym Zarząd Miasta Krakowa przyjął, że opóźnienie spowodowały przyczyny niezależne od inwestora, co uzasadniania uwzględnienie jego wniosku o przedłużenie terminu zabudowy.

Sąd pierwszej instancji za nietrafny uznał również zarzut, że nie pouczono strony o możliwości zaskarżenia tej uchwały zarządu miasta do Rady Miasta Krakowa na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. Rozstrzygnięcia organów gminy w przedmiocie przedłużenia określonych w umowie terminów zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie podlegają bowiem kontroli instancyjnej. Także ustawa o samorządzie gminnym w ówczesnym brzmieniu nie przewidywała generalnej możliwości zaskarżania uchwał zarządu gminy do organu stanowiącego. Powołany zaś art. 229 pkt 3 K.p.a. wskazuje jedynie na organ właściwy do rozpoznania skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. Kompetencje organu wykonawczego gminy (zarządu, a obecnie wójta, burmistrza lub prezydenta) i organu stanowiącego (rady) są rozłączne. Rada co do zasady nie ma generalnych kompetencji do uchylania lub zmiany rozstrzygnięć organu wykonawczego. Tak więc nawet złożenie skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. nie odniosłoby skutku w postaci zmiany przez Radę Miasta Krakowa terminu zabudowy. Dodatkowo wskazał, że każdy ma prawo składania takich skarg i prawo to nie jest ograniczone żadnym terminem. Organ administracji nie ma obowiązku pouczania stron postępowania administracyjnego o możliwości składania skarg czy wniosków, a użytkownik wieczysty nie poniósł żadnego uszczerbku ze względu na fakt, że takiej skargi nie złożył.

Kolejną wymienioną w skardze przyczyną opóźnienia w realizacji inwestycji miały być błędy w mapach geodezyjnych, które stanowiły podstawę rozpoczęcia działań inwestycyjnych. Sąd podkreślił jednak, że zmiana przebiegu granic działek [...] i [...] i ich niezgodność z mapami geodezyjnymi stanowiącym podstawę pozwolenia na budowę została podniesiona po raz pierwszy w piśmie spółki [...] z [...] listopada 2005 r., a więc już po wydaniu decyzji pierwszej instancji. Można domniemywać, że okoliczność tę wykryto dopiero po przystąpieniu do prac budowlanych jesienią 2004 r. Okoliczność ta nie ma więc żadnego związku z niedotrzymaniem dodatkowego terminu zabudowy wyznaczonego na 31 grudnia 2003 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają znaczenia okoliczności dotyczące kryzysu w branży turystycznej oraz ogólnej słabej koniunktury gospodarczej, gdyż nie zostały poparte żadnymi dowodami. Ponadto, Sąd pierwszej instancji zgodził się z poglądem organu odwoławczego, że nie zawsze zaistnienie ogólnie złej sytuacji gospodarczej musi mieć negatywny wpływ w konkretnej sprawie. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą ponosi ryzyko gospodarcze tej działalności.

Podsumowując kwestię zawinienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że użytkownik wieczysty nie wykazał istnienia żadnych konkretnych okoliczności, które uniemożliwiły mu rozpoczęcie realizacji inwestycji pomiędzy styczniem 2002 r. a listopadem 2004 r. W tej sytuacji nie można uznać, że opóźnienie w realizacji inwestycji nastąpiło z przyczyn niezależnych od strony.

Z kolei argumenty skarżącej, że natychmiast po nabyciu użytkowania wieczystego w dniu [...] października 2004 r. podjęła wszelkie czynności zmierzające do niezwłocznego rozpoczęcia budowy nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem na mocy umowy sprzedaży skarżąca wstąpiła w sytuację prawną swojego poprzednika prawnego w zakresie praw i obowiązków wynikających z przedmiotowej umowy. Przyjęcie odmiennego poglądu całkowicie uniemożliwiłoby właścicielowi gruntu dyscyplinowanie użytkownika wieczystego, a użytkownikom wieczystym otwierałoby pole do nadużyć bez możliwości wymierzenia jakiejkolwiek sankcji. Nie można więc podzielić poglądu skarżącej, że w sytuacji przeniesienia użytkowania wieczystego nabywca nie odpowiada za opóźnienie w zagospodarowaniu nieruchomości powstałe przed nabyciem prawa. Oczywiście właściciel może w takim wypadku nie wymierzać opłaty dodatkowej i wyznaczyć nowemu użytkownikowi wieczystemu kolejny termin zagospodarowania nieruchomości, niemniej jest to sfera uznania administracyjnego, a to podlega jedynie ograniczonej kontroli sądowej. Jak już wskazano wyżej w niniejszej sprawie granice takiego uznania nie zostały przekroczone.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organy obu instancji w obszernych uzasadnieniach szczegółowo omówiły zebrane w sprawie dowody, wskazały na ustalony stan faktyczny i wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ pierwszej instancji już po wydaniu decyzji prowadził postępowanie dowodowe Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa o nałożeniu opłaty zapadła w dniu [...] listopada 2004 r. Pismo tego organu skierowane do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Krakowa o wyjaśnienie, czy w 2000 r. została dokonana zmiana przebiegu granic nieruchomości oraz czy ówczesny użytkownik wieczysty został o tym poinformowany – nosi datę [...] listopada 2004 r. Przypomnieć jednak należy, iż problem niezgodności granic działki z mapami ewidencyjnymi pojawił się po raz pierwszy w piśmie użytkownika wieczystego z dnia [...] listopada 2004 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Skoro organ ten o powyższej okoliczności nie wiedział przed rozstrzygnięciem sprawy, to nie mógł jej wyjaśniać ani prowadzić w tym przedmiocie żadnych dowodów. Nie można zatem zarzucać mu niewyjaśnienie okoliczności, która wyszła na jaw po rozstrzygnięciu sprawy. Wyjaśnić należy, iż uzupełnienie postępowania dowodowego po wydaniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie jest co do zasady zakazane. W razie wniesienia środka zaskarżenia organ odwoławczy rozpatruje sprawę na nowo. Może więc, a nawet powinien przeprowadzić dowody, jeżeli nie oznacza to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przez organ I instancji po wydaniu decyzji sprowadza się do korespondencji z Wydziałem Geodezji, Wydziałem Architektury i Urbanistyki oraz Zarządem Gospodarki Komunalnej zmierzających wyłącznie do weryfikacji okoliczności podniesionych przez stronę w piśmie złożonym po wydaniu decyzji I instancji. Nie sposób uznać, jest to znaczna część postępowania wyjaśniającego, a tym samym zarzut skarżącego odnośnie niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności jest bezzasadny.

Nie doszło także do naruszenia przepisów art. 30 § 4 w zw. z art. 123 § 1 i § 2 K.p.a. W sprawach dotyczących praw zbywalnych zbycie takiego prawa w toku postępowania administracyjnego powoduje wstąpienie w miejsce strony jej następcy prawnego. Zmiana podmiotu w takim postępowaniu następuje z mocy prawa i nie wymaga wydania postanowienia w przedmiocie zmiany strony postępowania administracyjnego. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż spółka [...] wiedziała o niniejszej sprawie, prowadziła korespondencję z organem I instancji, składała wniosek o przesunięcie terminu zabudowy do końca 2005 r. Tym samym uznać należy, iż miała zapewniony udział w postępowaniu, a zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzutu tego nie uzasadnia także fakt, że organ drugiej instancji nie poinformował pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Po wniesieniu odwołania nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe, a w treści tego środka odwoławczego strona wypowiedziała się na temat zebranych dotychczas dowodów i materiałów. Z odwołania wynika, że strona skarżąca była bardzo dobrze zorientowana jakie dokumenty zostały zgromadzone w aktach, tak więc brak odrębnego pouczenia o możliwości zapoznania się z aktami przez wydaniem decyzji przez organ II instancji w żaden sposób nie naruszył jej praw jako strony i nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] S.A. z siedzibą w K. i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd nie podzielił poglądu skarżącej co do naruszenia art. 62 oraz art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej u.g.n.),

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że procedura nałożenia opłaty dodatkowej na skarżącą odpowiadała wymogom ustawowym,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że nałożenie opłaty dodatkowej nie wymaga uwzględnienia okoliczności niezależnych od użytkownika wieczystego,

4) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm., zwanej dalej u.s.k.o.) oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), poprzez niewyeliminowanie z obrotu błędnej decyzji organu administracyjnego, wydanej bez umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez Prezydenta Miasta Krakowa art. 62 i 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającego na wydaniu decyzji bez dochowania zasad wskazanych w tych przepisach, tj. mieszając pojęcia terminu przedłużonego i terminu dodatkowego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że art. 62 oraz 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuują trzy rodzaje terminów na zagospodarowanie (zabudowanie) nieruchomości: termin pierwotny (art. 62 ust. 1 i 2 u.g.n.), termin przedłużony (art. 62 ust. 4 u.g.n.), termin dodatkowy (art. 63 ust. 1 u.g.n.).

Termin pierwotny jest ustalany w umowie zawartej w formie aktu notarialnego pomiędzy właścicielem gruntu a użytkownikiem wieczystym. Termin przedłużony wchodzi w rachubę tylko w razie uprzedniego złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego, a oświadczenie właściciela ma tutaj charakter nie administracyjno-, ale cywilnoprawny (wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 9/99, OSP 2000/12/179). Wreszcie, termin dodatkowy jest wyznaczany przez właściciela nieruchomości gruntowej jednostronnie, bez wniosku użytkownika wieczystego.

Jeśli przyjąć, że termin 31 grudnia 2003 r. jest terminem przedłużonym, o czym świadczy fakt, że prolongaty terminu dokonano tutaj na skutek wniosku użytkownika wieczystego, to Prezydent Miasta Krakowa, nakładając na mocy art. 63 ust. 2 powołanej ustawy na skarżącą opłatę dodatkową, przeoczył fakt, że konieczną przesłanką takiego działania jest uprzednie wyznaczenie terminu dodatkowego (a także bezskuteczny upływ tego terminu). Jest to zatem jego ewidentny błąd.

Jeśli natomiast wyżej wspomniany termin był terminem dodatkowym, to powstaje pytanie, dlaczego w żaden sposób nie został rozpoznany złożony przez użytkownika wieczystego wniosek o przedłużenie terminu do zabudowy do dnia 31 grudnia 2005 r. Powinno to było zostać uczynione, a brak jakiejkolwiek decyzji w tej mierze oznacza, że naruszono obowiązującą procedurę. Ponadto, Prezydent Miasta Krakowa był uprawniony do wyznaczenia terminu dodatkowego zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy tylko i wyłącznie wówczas, jeśli nie zostały dotrzymane terminy, o których mowa w art. 62 tej ustawy, czyli obok terminu pierwotnego także termin przedłużony. W tej sytuacji jednak należałoby uznać, że wniosek użytkownika wieczystego, złożony w trybie art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wciąż pozostaje nierozpoznany. Termin przedłużony wciąż może zatem zacząć biec, a w takim wypadku wyznaczanie jakiegokolwiek terminu dodatkowego jest przedwczesne.

Tym samym, zdaniem strony skarżącej, Prezydent Miasta Krakowa naruszył przewidzianą przepisami procedurę niezależnie od tego, jaki charakter ma mieć termin 31 grudnia 2003 r., skutkiem czego decyzja przez niego podjęta nie powinna była się ostać w obrocie prawnym.

Dodatkowo, autor skargi kasacyjnej ponowie podkreślił, że niewywiązanie się w terminie przez użytkownika wieczystego z obowiązku zabudowania nieruchomości nie wynikało z przyczyn leżących po jego stronie. Po uzyskaniu w 2002 r. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ukończenie tak dużego przedsięwzięcia inwestycyjnego jak hotel na spornej nieruchomości nie było możliwe do końca roku 2003 r. Nie był wówczas nawet wybrany generalny wykonawca budowy, a dodatkowo, niejako "po drodze", pojawiły się również problemy z przebiegiem granic działek na przedmiotowej nieruchomości. Nie ma tutaj znaczenia, że problemy z granicami działek wyszły na jaw w terminie późniejszym, ponieważ prędzej czy później musiały zostać odkryte, a zatem termin 31 grudnia 2003 r. był zdecydowanie za krótki na zabudowanie nieruchomości hotelem (z tej właśnie przyczyny użytkownik wieczysty wnosił o przedłużenie terminu do końca roku 2005).

Ponadto, w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji potwierdził naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie art. 10 § 1 K.p.a., jednakże uznał, że prawa skarżącej nie zostały przez to w żaden sposób umniejszone. Zdaniem skarżącej organ administracyjny naruszył procedurę i wydał wadliwą decyzję.

Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 P.p.s.a. zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, Sąd drugiej instancji nie dopatrzył się takich naruszeń stąd ograniczył rozpoznanie sprawy do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a., a w związku z tym, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zmierzał do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w podstawie zaskarżonego wyroku. Nie kwestionując ustaleń faktycznych zarzucono, że sporządzone pisemne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nie odniesiono się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organy prawa materialnego art. 62 i 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W związku z tak sformułowanym zarzutem przypomnieć należy, że stosownie do treści przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zawarte w art. 141 § 4 P.p.s.a. sformułowanie "przedstawienie zarzutów podnoszonych w skardze" oznacza, zaprezentowanie stanowiska strony skarżącej zawierające jej zarzuty podnoszone w skardze oraz stanowiska pozostałych stron oraz obowiązek ustosunkowania się do nich w przypadku gdy mogą one mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc powyższe stwierdzenie do sporządzonego przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku i konfrontując je z zarzutami skargi kasacyjnej, należy podzielić stanowisko jej autora, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej trafnie podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominął podnoszony przez niego w skardze zarzut dotyczący naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego koncentrują się na nieprawidłowej zdaniem skarżącej procedurze poprzedzającej nałożenie opłaty oraz obciążeniu jej tą opłatą.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skarżącej, która twierdziła, że skoro warunkiem nałożenia dodatkowej opłaty rocznej było zaistnienie i niedotrzymanie przez użytkownika wieczystego trzech terminów określonych w art. 62 ust. 1 i 4 oraz w art. 63 ust. 1 to w tej sprawie warunek ten nie został spełniony. Nieprawidłowe jest bowiem ustalenie, organu drugiej instancji, że pominięto termin przedłużony i od razu wyznaczono termin dodatkowy oraz, że wniosek użytkownika wieczystego z dnia [...] lutego 2002 r. dotyczył wyznaczenia terminu dodatkowego, a nie przedłużonego, zaś do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej wystarczy trzykrotne rozstrzygnięcie o terminach, zaś bez znaczenia jest okoliczność o jakich terminach jest mowa.

Nieustosunkowano się również do zarzutu dotyczącego formy rozstrzygnięcia w przedmiocie terminów przedłużonych i dodatkowych, a mianowicie, czy powinno to nastąpić w formie aktu notarialnego oraz jakie byłyby konsekwencje jej niezachowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie tych kwestii mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powinny one być zatem przedmiotem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli, a wynik tego badania winien znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku wymogom tym w pełni nie odpowiadają.

Ponadto wyjaśnić należy, iż nieprawidłowe uzasadnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonego wyroku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonać merytorycznej oceny zasadności pozostałych zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Na obecnym etapie postępowania odniesienie się do nich jest bowiem przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku powinien odnieść się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniała uwzględnienie skargi kasacyjnej i obligowała Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 cyt. ustawy i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. art. 209 tej ustawy, a wysokość kosztów zastępstwa procesowego ustalono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).