Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2741/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 4 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: art. 267
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 181/17 w sprawie ze skargi [A] Spółka z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Spółki z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 181/17, oddalił skargę [A] Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] maja 2012 r. spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2012. Po wystosowaniu przez organ wezwania do złożenia wyjaśnień w celu potwierdzenia faktycznego użytkowania gruntów, skarżąca złożyła wyjaśnienia na piśmie i dołączyła dowody w postaci umów na wykonanie usług oraz dostaw środków trwałych, protokoły wykonania usług, faktury za wykonane usługi, faktury dotyczące sprzedaży siana, zielonki i prosa.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił skarżącej przyznania przedmiotowych płatności ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczególne zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L. 2011.25.8) poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ grunty te wchodziły faktycznie w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Organ odwoławczy powołał się na powiązania pomiędzy P. M., jego byłą żoną, synem i innymi osobami tworzącymi różne spółki dla sztucznego podziału gospodarstwa umożliwiającego korzystanie z dopłat w najszerszym zakresie. Opisał strukturę organizacyjną spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 676/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W ocenie WSA argumenty podnoszone przez organy obu instancji, przemawiające za ustaleniem braku posiadania przez skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w sztucznym stworzeniu warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczających podstaw w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Zdaniem Sądu, organy nie wyjaśniły w przekonujący sposób, dlaczego uznały za niewiarygodne dokumenty przedstawione przez skarżącą w toku postępowania, mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. W związku powyższym, co najmniej za przedwczesne należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Wyrokiem z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 471/15, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora ARiMR, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Zdaniem NSA, organ dokonał rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu posiadanego materiału dowodowego, mając podstawy, by nie uwzględnić wskazanych wniosków dowodowych z zeznań świadków oraz wystąpień do firm i usługobiorców o informacje dotyczące wykonywania usług i osób, które je wykonywały. Zaznaczył, że zachodziły podstawy, by uznać, że dowody wnioskowane przez stronę – w świetle wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 – nie były konieczne dla rozważenia "obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)" oraz "obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu".

Wbrew wywodom WSA, dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji, gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego. W konsekwencji stwierdzenia, że materiał dowodowy został przez organ zebrany prawidłowo – bez uchybienia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. – Sąd nie miał więc podstaw, by uznać, że oceniono niepełny materiał dowodowy, a w konsekwencji uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów.

Jako wytyczne dla sądu ponownie rozpoznającego sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny nakazał uwzględnić przedstawioną wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o stworzeniu – celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia – sztucznych warunków, o jakich mowa w powołanym przepisie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR w Warszawie z [...] maja 2014 r.

Wskazał, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, skutkujące odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r.

WSA wskazał na wyrok TSUE w sprawie C-434/12 określający prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w obu ww. aspektach, wskazując, że utworzona spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Prawidłowo zatem organy uznały, że skarżąca spółka, występując o przyznanie płatności na 2012 r., nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej. Świadczy o tym fakt utworzenia przez P. M., R. M. i D. M. w 2012 r. 90 spółek ubiegających się o płatności. Skarżąca została wpisana do rejestru KRS w dniu 21 marca 2005 r., wspólnikiem spółki był P. M. i [...] sp. z o.o., w której P. M. jest prezesem zarządu.

Z analizy przeprowadzonej przez organy, a nie zanegowanej przez skarżącą wynika, że poszczególne spółki są powiązane ze sobą osobowo poprzez osoby P. M., R. M. oraz D. M. (syna P. M.). Świadczy o tym struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki, albo bezpośrednio będąc jej wspólnikami, albo pełniąc funkcję umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta, czy prezesa zarządu lub pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Ustalono, że w 2012 r. P. M. występował jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik 90 spółek ubiegających się o płatności w ramach wspólnej polityki rolnej.

Ponadto, od roku 2013 struktura właścicielska uległa zmianie w taki sposób, aby P. M. nie był obecny w strukturach własnościowych lub jako członek zarządu i nie był widoczny w KRS. W skład organów wykonawczych spółek powoływane są osoby współpracujące z P. M., tj. M. D., M. P., K. R.

Organy wskazał także, że P. M. poprzez firmę [...] wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję.

Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez P. M. o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach skutkowałoby otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości niż kiedy składa kilkadziesiąt odrębnych wniosków.

W tych okolicznościach WSA uznał, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

Odnosząc się do danych ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), Sąd I instancji uznał, że organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. Słusznie przyjęły, że P. M. prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.

Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Twierdzenia skarżącej co do prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec siedziby spółek w miejscu zamieszkania P. M., położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), wykonywania usług na nieruchomościach (działkach) maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy [...] P. M. w B. Ponadto działalność wszystkich spółek jest niemal jednakowa – zasiew prosa lub uprawa użytków zielonych na terenach zarządzanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych i ubieganie się o płatności obszarowe, ONW i PRŚ w ARiMR.

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i uchylenie zaskarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b oraz art. 4 ust. 2 a także art. 39 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd obligatoryjnego badania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń celów wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, uniemożliwiałyby osiągnięcie celów wsparcia, zakładanych wyżej wskazanymi przepisami, a także byłaby sprzeczna z celami wsparcia wynikającymi z przepisów art. 4 ust. 1 lit. b ust. 2 oraz art. 39 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 1698/2005;

2. art. 4 ust. 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieustaleniem, jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego w ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło Sąd do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Do uchybienia tego doszło poprzez błędną rozszerzającą w przedmiotowej normie wspólnotowej celem wsparcia jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom (do 100 ha) z pominięciem gospodarstw wielkoobszarowych, podczas gdy tego typu cel nie został w tej regulacji przewidziany, a ograniczenie degresywności pomocy wprowadzone zostało na poziomie prawa krajowego tj. rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sąd błędnie uznał, że tego typu ograniczenie określa samo w sobie cel systemu wsparcia, a cel w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 można wywieść jedynie z regulacji wspólnotowej;

3. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 37 dla płatności ONW rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez ich błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku, gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu oraz pominięciem analizy zasadności kontynuowania przez skarżącą w przedmiotowym roku 2012 wieloletnich zobowiązań RŚ (i ONW) zaciągniętych w latach poprzednich, związanych z gruntami gospodarstwa spółki zgłoszonych do dopłat w roku 2012. Uchybienie to również doprowadziło do nieuprawnionego uznania stworzenia sztucznych warunków wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać wyłącznie korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, bez uwzględnienia okoliczności, iż działanie beneficjenta może mieć inne uzasadnienie niż tylko wzrost płatności w ramach systemu wsparcia;

4. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312/1) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, w sytuacji gdy normy prawa wspólnotowego nawet hipotetycznie nie zostały naruszone;

5. § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z przywołanym art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

6. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 w zw. z art. 2 pkt h rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego nieprawidłową wykładnię, przyjmującą że do oceny tego, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów, a więc nie tylko samego wnioskodawcy, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę, w ewentualnym celu uzyskania korzyści, szczególnie w odniesieniu do elementu obiektywnego tej normy prawnej;

7. art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady nr 73/2009 z 19 grudnia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L nr 30) poprzez zaakceptowanie przez Sąd ich niewłaściwej wykładni ww. definicji przez organy administracji i naruszenie tym samym przez Sąd legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

8. § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 134 p.p.s.a. i brakiem analizy zastosowania ww. krajowego przepisu modulacyjnego zamiast wyłączenia generalnego beneficjenta z pomocy z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006;

9. art. 190 p.p.s.a. zdanie pierwsze poprzez jego właściwe zastosowanie w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków

Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

10. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, pomimo niedopuszczenia przez organ II instancji żądania skarżącego przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą, nieuwzględnienia złożonych dowodów z dokumentów, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a także niezasadnym przyjęciem przez Sąd, że zostały stworzone sztuczne warunki dla otrzymania płatności z systemu wsparcia, uchybienie to miało więc istotny wpływ na wynik sprawy;

11. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością, zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów. Wada ta stanowi naruszenie art. 133 i 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

12. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 i 134 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a. poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego p.p.s.a. – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

13. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym akceptacji przez Sąd pominięcia żądań dowodowych strony;

14. art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka skarżąca w roku2012 rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swojego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym działaniu celem zwiększenia gospodarstwa, a także niespostrzeżenie okoliczności, iż spełniał wprost cele systemów wsparcia – a okoliczności realizacji programu rolnośrodowiskowego i kontynuacji realizacji zagrożonych zobowiązań innego podmiotu stanowiła inną niż otrzymywanie dopłat uzasadnienie działania spółki – co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

15. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, w sytuacji gdy Sąd nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do sprzeczności korzyści skarżącego celami danego systemu wsparcia, szczególnie poprzez pominięcie argumentów wskazanych przez skarżącego w załączniki do protokołu z rozprawy p.p.s.a. – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

16. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy rozpatrzenie przez Trybunał pytania prejudycjalnego w zakresie wskazania celów programu wsparcia rolnośrodowiskowego w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, co było niezbędne dla wydania wyroku w związku z art. 134 p.p.s.a. – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pominął przy tym w ogóle pytania prejudycjalne, które w sprawie pojawiły się o kluczowym dla sprawy znaczeniu – co ma szczególną wagę dla wyniku sprawy wobec zastosowania przez Sąd wykładni sprzecznej z wyrokiem TSUE C-434/12 z 12 września 2013 r., tym samym naruszeniem priorytetu prawa unijnego nad krajowym;

17. art. 133 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę skarżącą w załączniku do protokołu rozprawy. Nierozpoznanie przez Sąd części istotnym zarzutów skarżącej mogło mieć znaczący wpływ na wynik sprawy;

18. art. 190 p.p.s.a. zdanie pierwsze poprzez jego właściwe zastosowanie w niniejszej sprawie wbrew priorytetowi stosowania prawa unijnego i jego wykładni dokonanej przez TSUE, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn wymienionych w § 2 tego przepisu, które w sprawie niniejszej nie występują. Tym samym postępowanie przed NSA nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach. Na taką ocenę wniesionej skargi kasacyjnej zasadniczy wpływ miało to, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który we wcześniejszym wyroku z 1 lipca 2016r. sygn. akt II GSK 471/15, uchylającym również kasacyjny wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2014r. sygn. akt VIII SA/Wa 676/14 wyraził jednoznaczne stanowisko co do zasadniczych zagadnień procesowych występujących w sprawie.

Wskazać należy, że w ww. sprawie (sygn. akt II GSK 471/15), NSA w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, stwierdził, że .... materiał dowodowy został zebrany przez organ bez uchybienia art. 75 §1 i art. 78 §1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji powtórnie oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną wykładnię art. 4 ust 8 rozporządzenia nr 65 /20011 i rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o sztucznym stworzeniu warunków celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, o jakich mowa w powołanym przepisie.

W konsekwencji NSA uznał, że naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania spowodowało, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie jest wystarczający do dokonania oceny w przedmiocie stworzenia, z udziałem spółki, sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. przypomnieć należy, że zgodnie z treścią tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2859/17, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W związku z tym WSA, ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05 oraz wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3160/17).

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione. Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby merytorycznej oceny tych zarzutów i analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13).

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione zasady stosowania art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd w zaskarżanym wyroku zastosował się do wskazań i zaleceń wyroku NSA z 1 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 471/15.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt II skargi kasacyjnej, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78, art. 80 k.p.a., starał się ominąć zakaz wynikający z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym skargi kasacyjnej nie można oprzeć na zarzutach, których uzasadnienie pozostaje w sprzeczności z wykładnią dokonaną w sprawie przez Sąd kasacyjny. Pominięcie dyspozycji wskazanej wyżej normy jest niedopuszczalne. Argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania stoi w wyraźnej sprzeczności z wywodami prawnymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z 1 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 471/15. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki doprowadziłoby do zignorowania oceny prawnej wyrażonej ww. wyroku. Wbrew omówionym wyżej zasadom, doszłoby do powtórnej kontroli spornych kwestii dotyczących prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie. WSA, będąc związany wytycznymi ww. wyroku - w pierwszej kolejności był zatem zobowiązany do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącą spółkę sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że fakt uczestniczenia przez spółkę [A] sp. z o.o. w B. w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materiale dowodowym.

Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 471/15, jednoznacznie przesądził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności. Dlatego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej podważające prawidłowość ustaleń faktycznych w oparciu o zebrany w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, należało również stwierdzić, że dokonana przez organ i zaaprobowana przez Sąd I instancji ocena dowodów nie przekroczyła granic swobody przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., określający wymogi, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie: wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z 16 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13).

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest czytelne i spójne, pozwalające na dokonanie kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu została przedstawiona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd I instancji, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Motywy zaskarżonego wyroku są jasne i przekonujące, stanowią konsekwentną i logiczną całość, co pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone orzeczenie.

Podobnie za chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. powiązane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a., które skarżąca kasacyjnie wiąże z brakiem właściwej kontroli przez WSA legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego. Powołane przepisy stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść wtedy, gdyby sąd administracyjny pomimo ciążącego na nim obowiązku nie orzekł w sprawie skargi na decyzję administracyjną. Skoro jednak Sąd I instancji skargę taką rozpoznał, zaś jak wynika z treści wyroku i jego uzasadnienia, zaskarżona decyzja została poddana w całości badaniu przez Sąd, to jest to zarzut chybiony. Zaakceptowany zaś przez WSA do rozpoznania sprawy stan faktyczny sprawy, ustalony w decyzji Dyrektora ARiMR, nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważony.

Dokonując oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego należy również zauważyć, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju nie mają zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju reguluje kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. (por. wyroki NSA z 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11 oraz z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2859/17).

Niezależnie od powyższego wskazać w tym miejscu należy, w odniesieniu do treści art. 21 ust 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że istotnie to na organie, który wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków, ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków.

Taką wykładnię, wbrew zarzutom skargi zastosował Sąd I instancji, co czyni z jednej strony bezzasadnymi zarzuty naruszenia tych przepisów poprzez przyjęcie, że to na skarżącej spółce spoczywał ciężar dowodu, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, z drugiej strony wskazuje, że Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonego w tym zakresie postępowania dowodowego pod kątem zgodności z przepisami k.p.a. Przedstawiona wyżej wykładnia wskazuje na obowiązki dowodowe organów wyłącznie w zakresie udowodnienia sztucznych warunków. Natomiast obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie.

Powyższe oznacza, że zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zgromadzenia przez organ materiału dowodowego w zakresie spełniania warunków przyznania płatności bądź pomocy finansowej. Natomiast art. 80 k.p.a. nakazujący dokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona ma zastosowanie zarówno do oceny materiału dowodowego w zakresie spełnienia warunków do przyznania płatności jak i stworzenia sztucznych warunków.

W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów ARIMR, odnośnie przesłanek określonych w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/201. Znajdują one odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a jego ocena jest logiczna, nieprzekraczająca granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a.

Z uzasadnień decyzji wynika, że w toku postępowania zwracano się do skarżącej spółki o złożenie wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję jako odrębny podmiot. W ocenie organów, a ocena ta nie została zakwestionowana przez Sąd I instancji, wynika, że wśród przedłożonych dowodów i dokumentów brak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie przez Spółkę gospodarstwem oraz jego samodzielność techniczną i ekonomiczną.

Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, słusznie uznał, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności zawiązania spółek, przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe rodzinne, pełnione funkcje, ustaliły wykorzystywanie tego samego sprzętu rolniczego potwierdzające prowadzenie operacji gospodarczych przez spółki powołane przez P. M., a wobec czego trafnie przyjęto, że owe spółki nie prowadziły rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej). Ubiegająca się o płatność spółka nie dysponowała zapleczem maszynowym czy budynkami gospodarczymi i sama nie wykonywała żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotowi zewnętrznemu należącemu do P. M. Gospodarstwo to pozostawało w istocie we władaniu grupy osób kierowanej przez P. M., stanowiąc część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalone przez organy orzekające fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez [A] sp. z o.o. (np. ci sami wspólnicy, wzajemne przekazywanie sobie posiadanych gruntów rolnych, na których prowadzona była działalność rolna) zasadnie wskazują, że skarżąca spółka została zawiązana w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem.

Spółka [A] była organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co pozwala przyjąć, że powyższe stanowiło zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowej. Prawidłowa jest zatem konkluzja Sądu I instancji, że na podstawie materiału dowodowego, zebranego w szczególności w oparciu o dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, organy słusznie przyjęły brak samodzielności działania spółki jako producenta rolnego. W tym miejscu wskazać należy, że Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Podkreślić wypada, że spółka nie zakwestionowała żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach.

Trafnie zauważył WSA, że skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała również w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przedstawione wyżej okoliczności w pełni trafnie uznane zostały przez organy za obiektywne i pozwalające na ocenę braku możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Słusznie Sąd I instancji podzielił wnioski i oceny organów, że ustalone w rozpoznawanej sprawie i wykazane w formie zestawienia tabelarycznego "multiplikowanie" spółek cywilnych i prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej kwocie niż dopuszczalna i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących na obszarach zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowych. Program rolnośrodowiskowy ma bowiem na celu poprawę środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Rolnictwo ekologiczne z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniejsze powierzchniowo gospodarstwa. Już w preambule rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - w pkt. 25 zaznaczono, że systemy wsparcia w ramach WPR (wspólnej polityki rolnej) przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia.

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że cel podnoszenia poziomu życia ludności wiejskiej, popierania jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne zgłaszane są przez – tylko formalnie różne – podmioty, jak też trudno w takiej sytuacji uznać , aby takie działanie polegające na skoncentrowaniu środków w rękach jednego w istocie olbrzymiego gospodarstwa miało służyć wspieraniu zrównoważonego rozwoju poprzez poprawę konkurencyjności rolnictwa.

Zasadnie przy tym organy przyjęły, że skoro utworzone przez te same osoby fizyczne różne spółki z o.o. zgłaszały do płatności działki, powierzchnia których nie przekracza określonych wartości – to przemawia to za przyjęciem, że celem takiego działania było uniknięcia stosowania regulacji przewidujących modulację w płatnościach ze względu na obszar gospodarstwa i degresywne stawki.

Za trafne w tej sytuacji uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – uzasadniałyby mniejszą płatność rolnośrodowiskową wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. Sąd I instancji prawidłowo podzielił pogląd organów, że przyznanie wnioskowanej pomocy skarżącej spółce byłoby sprzeczne z tak unormowanymi celami wsparcia.

Skład orzekający NSA za usprawiedliwione uznaje stanowisko, że całokształt okoliczności podważa racjonalność prowadzenia działalności w formie kilkudziesięciu spółek i przemawia za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu uzyskanie większych dopłat. W szczególności świadczy o tym tożsamość działalności prowadzonej przez wszystkie spółki, ich skład osobowy, organy, siedziba, oraz brak wiarygodnych dowodów na prowadzenie przez wskazane spółki działalności – niezależnej gospodarki rolnej.

Jeżeli natomiast chodzi o istnienie elementu subiektywnego – to zasadnie oceniono, że istnieją dowody wskazujące na istnienie pomiędzy wskazanymi spółkami więzi personalnej.

W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji podmiotu, przez uczestnictwo, którego między różnymi spółkami istnieje więź. Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia. Organy ARiMRu dokonały prawidłowych ustaleń, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania jej płatności rolnośrodowiskowej. Sąd I instancji zasadnie podkreślił, zwracając uwagę na fakty zależności funkcjonalnej i więzi prawnej pomiędzy poszczególnymi spółkami jak również inne obiektywne i będące poza sporem okoliczności faktyczne, takie jak brak wyposażenia technicznego, adres siedziby spółkek, nr konta bankowego na które miałybyzostać przekazywane płatnosci - będąc zarządzanymi przez tę samą osobę, iż w sprawie działalność rolnicza na gruntach deklarowanych do płatnosci w ramach wniosków poszczególnych spółek prowadzona była w istocie przez jedną osobę.

W konsekwencji za uzasadnioną uznać należy konstatację, że w takiej sytuacji, w istocie dochodzi do dotowania działalności rolniczej dla pewnej grupy osób — tworzącej kolejne spółki – z pominięciem przepisów ograniczających takie dotacje powyżej limitów powierzchniowych dla płatności.

Reasumując, w ocenie NSA składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie uzasadniałyby (w ramach któregokolwiek ze zgłoszonych tytułów) mniejszą płatność, wskazuje na stworzenie sztucznych warunków.

Za trafne tym samym uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy z uwagi na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub uprawniałyby do zmniejszenia płatności, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły także podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami.

Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, tzn. to, że spółka została stworzona, aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Spółki naruszenia art. 267 TFUE przez jego niezastosowanie (pkt II ppkt 16 ) przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

Interpretacja prawa UE dokonywana jest w sposób zdecentralizowany, co oznacza, że każdy sąd krajowy państwa członkowskiego UE, rozstrzygając sprawę, która regulowana jest prawem unijnym, dokonuje interpretacji tego prawa. Jednakże ostateczną kompetencję w tym zakresie posiada TSUE. Każdy sąd państwa członkowskiego może zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 akapit drugi TFUE). Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany zadać pytanie prejudycjalne, jeżeli w rozpoznanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego.

Zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten nie formułuje dla sądu krajowego I instancji obowiązku zadania pytania, zwłaszcza w sytuacji, co wynika z zaskarżonego wyroku, wykładnia przez organy przepisów prawa wspólnotowego i polskiego nie budziła wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Zatem zarzut sformułowany w pkt II ppkt 12 petitum skargi kasacyjnej nie jest trafny.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, określone w pkt I petitum skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym błędnej wykładni i zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Wskazać należy, że Trybunał Sprawiedliwości UE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że WSA w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W konsekwencji, skoro w sprawie nie zostały skutecznie podważone ustalenia stanu faktycznego, zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie może budzić zastrzeżeń.

Odnośnie natomiast do zarzutów naruszenia pozostałych wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady ( WE EURATOM) nr 2988/95, art. 2 lit 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009, § 2 ust 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ 2009, należy stwierdzić, że WSA nie dokonywał wykładni tych przepisów, bowiem istota sporu nie dotyczyła definicji rolnika oraz działalności rolniczej. Poza tym autor skargi kasacyjnej zarzutów tych w ogóle nie uzasadnił, co uniemożliwia ich ocenę. Odnośnie natomiast niezastosowania § 14 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009, przewidującego degresywność stawek płatności rolnośrodowiskowej w zależności od powierzchni wskazać należy, iż wobec prawidłowego uznania stworzenia przez spółkę sztucznych warunków do przyznania pomocy, przepisy dotyczące warunków przyznania pomocy finansowej (płatności rolnośrodowiskowej określone w.w rozporządzeniem) w sytuacji zasadnego wyłączenia generalnego spółki z pomocy, nie miały w stosunku do niej zastosowania.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).