Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 865/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga T. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju znak [...] z 29 czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją nr [...] z [...] października 1963 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych (dalej: PWRN) orzekło

o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Zakładów Energetycznych Okręgu Wschodniego w R. nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej

w R. przy ul. S. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w R. pod Nr Repertorium [...], stanowiącej własność H. L.. Na planie sytuacyjnym ww. nieruchomość oznaczona została numerami: [...] i [...] (punkt I orzeczenia). W punkcie II decyzji przyznano ww. właścicielowi odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w łącznej kwocie [...] zł, zobowiązując jednocześnie Zakłady Energetyczne Okręgu Wschodniego w R. do jego wypłaty (punkt III). Ponadto orzeczono o ustanowieniu prawa przechodu i przejazdu przez grunty państwowe od strony ul. B. dla każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w R. przy ul. S. nr [...], oznaczonej jako działka nr [...], do czasu otwarcia ulicy przewidzianej w planach urbanistycznych (pkt V).

Od powyższego orzeczenia H. L. złożył odwołanie, wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie zmianę w części dotyczącej wywłaszczenia z nieruchomości oznaczonej numerami działek: [...] i [...], położonej przy ul. S. [...] w R., poprzez objęcie wywłaszczeniem działek o numerach: [...] i [...] oraz połowy działki nr [...]. Wniosek ten uzasadnił racjonalnym prowadzeniem gospodarki ogrodniczej.

Decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (dalej: Komisja Odwoławcza) nr [...] z dnia [...] maja 1964 r. częściowo uwzględniono odwołanie i zmieniono punkt I zaskarżonej decyzji w ten sposób, że wywłaszczono nieruchomość o powierzchni [...] m², położoną w R. przy ul. S. [...], oznaczoną na planie sytuacyjnym sporządzonym w 1961 r. numerami: [...],[...] i [...]. Jednocześnie - w związku z objęciem wywłaszczeniem działki nr [...] o powierzchni [...] m2 - uchylono jako bezprzedmiotowy pkt V decyzji z dnia [...] października 1963 r. oraz odroczono wydanie decyzji odnośnie odszkodowania w celu oszacowania przez biegłego wywłaszczonej działki nr [...]. Decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia stała się tym samym ostateczna.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1964 r. Komisja Odwoławcza zmieniła decyzję z [...] października 1963 r. w punkcie II w ten sposób, że za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni [...] m2 ustalono odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł, w tym [...] zł za grunt, [...] zł za rośliny oraz [...] zł za składniki budowlane znajdujące się na gruncie. Wskazano, że zmiana wysokości odszkodowania nastąpiła na skutek częściowego uwzględnienia odwołania i objęcia wywłaszczeniem również działki nr [...] o powierzchni [...] m², za którą przyznano dodatkowo odszkodowanie w wysokości [...] zł. Tym samym decyzja w zakresie odszkodowania również stała się ostateczna.

Pismem z [...] grudnia 2010 r. T. T. (dalej: skarżący, wnioskodawca) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa ww. decyzji z dnia [...] maja 1964 r. oraz z [...] października 1963 r.

Decyzją nr [...] z [...] listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej z [...] maja 1964 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PRN z [...] października 1963 r. Złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został rozpoznany, bowiem postępowanie przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostało zawieszone (postanowienie z [...] kwietnia 2013 r. i po podjęciu [...] marca 2014 r. zawieszone po raz wtóry postanowieniem z [...] lipca 2014 r.).

Następnie pismem z [...] stycznia 2014 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister, organ) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej

z dnia [...] sierpnia 1964 r.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego Minister decyzją znak [...] z [...] listopada 2014 r., działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej z [...] sierpnia 1964 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PRN z [...] października 1963 r., zmienionej decyzją z [...] maja 1964 r., w części dotyczącej odszkodowania. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że decyzja przyznająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie w dniu [...] czerwca 1963 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem właściciela nieruchomości H. L. oraz biegłych: T. S. i Z. J., którzy byli wpisani na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K..

Zdaniem organu, zakres czynności biegłych w postępowaniu ugodowym poprzedzającym postępowanie wywłaszczeniowe był taki sam, zatem opinia szacunkowa biegłych, sporządzona w tej fazie postępowania na zlecenie inwestora, stanowiła podstawę do procedowania także w postępowaniu wywłaszczeniowym. Ponadto odszkodowanie ustalone zostało zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 zwana dalej: ustawą wywłaszczeniową). Organ zwrócił uwagę, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek,

a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach".

W ocenie Ministra, Komisja Odwoławcza była związana wnioskiem H. L. w przedmiocie objęcia wywłaszczeniem również działki nr [...] o powierzchni [...] m². Wprawdzie co do tej działki organ wywłaszczeniowy nie przeprowadził rozprawy, jednak w przedmiotowej sprawie nie stanowi to rażącego naruszenia prawa, skoro właściciel, znając stawki odszkodowania, sam wniósł o dowłaszczenie ww. działki, którą oszacowano na podstawie takich samych kryteriów jak pozostałą część nieruchomości.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1964 r. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji o ustaleniu odszkodowania w sytuacji, kiedy badana

w postępowaniu nadzorczym decyzja z 1964 r. rażąco naruszała prawo, tj.:

1) art. 21 zd. 1 ustawy wywłaszczeniowej przez:

- ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłych niepowołanych w toku postępowania przez organ wywłaszczeniowy, ale powołanych przed wszczęciem postępowania przez inwestora;

- ustalenie odszkodowania za grunt nie na podstawie opinii szacunkowej dotyczącej całego wywłaszczonego ostatecznie gruntu, ale na podstawie 2 cząstkowych opinii szacunkowych: dotyczącej wartości działek o numerach: [...]

i [...] oraz opinii dotyczącej wartości działki nr [...];

- ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania za całą nieruchomość wywłaszczoną ostatecznie decyzją Komisji Odwoławczej z [...] maja 1964 r.;

2) art. 21 zd. 1 ustawy wywłaszczeniowej i art. 75 § 1 k.p.a. przez ustalenie odszkodowania za całą nieruchomość (grunt, drzewa i budynek) na podstawie m.in. dwóch opinii szacunkowych, które w dacie wydania decyzji mogły być już nieaktualne, bo sporządzone zostały kilkanaście miesięcy wcześniej;

3) art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania) przez ustalenie w decyzji drugiej instancji z 1964 r. odszkodowania za nieruchomość inną (większą) niż

w decyzji I instancji, tj. w pkt II orzeczenia z [...] października 1963 r.;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez rozpatrywanie obecnej sprawy nieważnościowej poza jej granicami przedmiotowymi wynikającymi z ww. przepisu, a mianowicie weryfikację prawidłowości wyliczenia kwoty odszkodowania zawartego

w uzasadnieniu badanej decyzji z 1964 r.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z [...] listopada 2014 r.

Uzasadniając podjętą decyzję, po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania wywłaszczeniowego i nieważnościowego, Minister podał, że okoliczność, czy decyzja przyznająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna być oceniana w odniesieniu do przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej w art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie taki przypadek nie miał miejsca, bowiem organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] czerwca 1963 r., co potwierdza znajdujący się

w aktach archiwalnych sprawy protokół z przedmiotowej rozprawy. Ponadto

w rozprawie uczestniczyli rzeczoznawcy: inż. T. S. i inż. Z. J., jak również były właściciel H. L..

Odnosząc się do zarzutów ustalenia odszkodowania przez rzeczoznawcę majątkowego niepowołanego przez organ wywłaszczeniowy, Minister stwierdził, iż

z treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika, iż biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, natomiast powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. Prawidłowe są ustalenia decyzji z [...] listopada 2014 r., że taka praktyka, mimo że sprzeczna z treścią przepisu, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Podał także, iż biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia. Wybierano ich z listy właściwego urzędu, a wycena, tak jak

w przedmiotowej sprawie, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Zatem, błędne jest przyjęcie, iż powołanie biegłego przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a nie przez organ wywłaszczeniowy, stanowi rażące naruszenie prawa, bez jednoczesnego wykazania, że mogło to mieć wpływ na wysokość odszkodowania określoną w opinii szacunkowej.

Organ wyjaśnił, że sposób ustalania odszkodowania na potrzeby wystąpienia

z ofertą dobrowolnego zbycia nieruchomości i na potrzeby wywłaszczenia był ten sam, bowiem zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Dlatego też opinia szacunkowa biegłych, sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania, była również przydatna w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte, ponieważ nie doszło do ugodowego nabycia nieruchomości. Wskazał, że ze względu na obowiązujące sztywne stawki odszkodowania, wysokość odszkodowania pozostawała taka sama, niezależnie od tego, kto powołał biegłego. Ta okoliczność nie miała wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Minister podał, że biegli: T. S. (opinia z [...] marca 1963 r.) i Z. J. oraz K. L. (opinia z [...] marca 1963 r.), którzy sporządzili opinie dotyczące wyceny nieruchomości, byli biegłymi wpisanymi na listę PRN.

Minister wskazał dalej, iż odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości przyznano w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz przepisy wykonawcze, zgodnie z opiniami szacunkowymi sporządzonymi przez biegłego inż. T. S. z [...] marca 1963 r. dla działki [...] i [...] oraz [...] czerwca 1964 r. dla działki [...]. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości przez urzędową stawkę wynoszącą 3.60 zł ([...] nr x 3,60 zł = [...] zł). Zatem odszkodowanie za grunt w kwocie [...] zł zostało ustalone

w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

Odszkodowanie za drzewostan przyznano w wysokości [...] zł zgodnie z opiniami szacunkowymi sporządzonymi przez biegłego T. S. z [...] marca 1963 r. dla działek: [...] i [...]oraz z [...] czerwca 1964 r. dla działki [...]. Zgodnie z opinią rzeczoznawców z listy PRN, sporządzoną przez Z. J. i inż. K. L. na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1962 r. w sprawie szczegółowych norm szacunkowych dla budynków na wywłaszczanych gruntach (Dz. U. Nr 42, poz. 198), zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 21 czerwca 1960 r. (M. P. Nr 59, poz. 283) oraz wydania II z 1961 r. cennika PZU dla szacowania budynków systemem szczegółowym, odszkodowanie za składniki budowlane, znajdujące się na działce nr [...] i nr [...], przyznano w kwocie [...] zł. Tak więc ustalone odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutu badania przez organ istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją Komisji Odwoławczej z [...] sierpnia 1964 r., pomimo prowadzenia postępowania w trybie nadzoru zauważył, że Minister ustalał jedynie, czy odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Wyjaśnił w tym zakresie, że postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana

z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek

z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. W konsekwencji organ za chybiony uznał zarzut rozpatrywania sprawy nieważnościowej poza jej granicami przedmiotowymi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wnioskodawcy, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszona została zasada dwuinstancyjności, a odszkodowanie

w części dotyczącej późniejszego wywłaszczenia działki nr [...] zostało ustalone bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy stwierdził, że w odwołaniu z [...] listopada 1963 r. dotyczącym decyzji z [...] października 1963 r., ówczesny właściciel nieruchomości H. L. wniósł o wywłaszczenie również działki nr [...]. Jak wynika z art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Właściwie zatem oceniono w decyzji z [...] listopada 2014 r., że żądanie byłego właściciela dotyczące objęcia wywłaszczeniem również działki nr [...] o powierzchni [...] m2 było wiążące dla Komisji Odwoławczej.

Jednocześnie Minister stwierdził, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej nie nakładały na organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy obowiązku ponownego przeprowadzenia rozprawy w przypadku dowłaszczenia nieruchomości. Poza tym wywłaszczenie działki nr [...] wynikało z wniosku właściciela złożonego właśnie na rozprawie. Zatem brak było zarówno obowiązku organu, jak i faktycznej potrzeby przeprowadzenia kolejnej rozprawy.

Podał, że decyzją z [...] maja 1964 r. Komisja Odwoławcza orzekła w zakresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zaś decyzja z [...] sierpnia 1964 r. orzekła o odszkodowaniu. Z akt archiwalnych sprawy nie wynika, aby po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 1964 r. oraz po uzyskaniu dodatkowej opinii szacunkowej sporządzonej przez inż. T. S. z [...] czerwca 1964 r. przeprowadził kolejną rozprawę nad ustaleniem odszkodowania za działkę nr [...]. Nie może być to uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż były właściciel - znając stawki odszkodowania - sam wniósł

o wywłaszczenie dodatkowo działki nr [...], która została wyceniona na podstawie takich samych kryteriów, jak pozostała część nieruchomości. Trafnie więc ustalił Minister

w decyzji z [...] listopada 2014 r., że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić naruszenia przesłanek ustawowych wymogów odszkodowania.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanej decyzji postawił zarzuty tożsame jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, za wyjątkiem zarzutu opisanego wyżej pod punktem 4.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż decyzja z [...] sierpnia 1964 r.

o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość została oparta na 3 opiniach szacunkowych, z których pierwsza i druga wykonane zostały na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia (inwestora). Był to podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania (pkt III decyzji z [...] października 1963 r.), zatem zainteresowany tym, aby odszkodowanie było jak najniższe. W świetle orzecznictwa stanowi to rażące naruszenie prawa – art. 21 zd. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis ten jednoznacznie stanowił, że odszkodowanie winno być ustalane po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych w toku postępowania przez organ wywłaszczeniowy. Ustalenie zatem odszkodowania na podstawie opinii biegłego powołanego przez inwestora, i to jeszcze przed wszczęciem postępowania, stoi w oczywistej sprzeczności z ww. przepisem. Powoływanie biegłego przez organ,

a nie przez inwestora służyło zapewnieniu wywłaszczanemu właścicielowi nieruchomości gwarancji obiektywnego określenia wartości jego nieruchomości. Gwarancji tej nie zapewniało natomiast w pełni powołanie biegłego przez inwestora.

Z powyższych względów ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłego powołanego przez inwestora stanowi rażące naruszenie prawa.

Podniósł, że ostateczna decyzja wywłaszczeniowa z [...] maja 1964 r. objęła także budynek. Jak zaś słusznie podnosi się w orzecznictwie, ustalenie wartości budynku nie polegało na prostym mnożeniu wskaźników (wyrok NSA w sprawie I OSK 1042/11, cbois). Podał, że decyzja o odszkodowaniu z [...] sierpnia 1964 r. wydana została na podstawie 3 opinii szacunkowych, z których dwie sporządzono kilkanaście miesięcy wcześniej, w 1963 r. Sporządzenie trzeciej "uzupełniającej" opinii szacunkowej dotyczącej wartości dalszej działki nr [...] o powierzchni [...] m2 nie załatwiło należycie problemu ustalenia odszkodowania za całą wywłaszczoną ostatecznie nieruchomość, bowiem wartość nieruchomości nie zawsze równa się sumie wartości jej części.

Skarżący wskazał, że ówczesne przepisy nie określały wprawdzie żadnego sztywnego terminu aktualności opinii szacunkowych. Oczywiste jest jednak, że aktualność opinii szacunkowej nie jest bezterminowa, w związku z czym po pewnym czasie, opinia szacunkowa z różnych powodów traci aktualność. Zatem opinia pierwsza i druga (z 1963 r.) mogły w międzyczasie stracić aktualność. Podał w tym zakresie, że powołana na wstępie drugiej opinii z [...] marca 1963 r., jako jedna z jej podstaw, uchwała Rady Ministrów Nr 52 z dnia 7 lutego 1961 r. w sprawie cen sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych spółdzielniom mieszkaniowym w latach 1961 i 1962 (M.P. z 1961 r. Nr 21, poz. 96) określała urzędowe ceny nieruchomości obowiązujące

w latach 1961-1962. Natomiast zaskarżona decyzja ustalająca odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wydana została w 1964 r. Nadto, obie opinie szacunkowe z 1963 r. mogły też stracić aktualność z innych powodów, np. na skutek zmiany stawek cen nieruchomości lub innych uwarunkowań dotyczących samej nieruchomości.

Podniósł, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego odbyła się wprawdzie rozprawa dotycząca odszkodowania, jednak dotyczyła innego obszaru nieruchomości niż obszar ostatecznie wywłaszczony decyzją drugiej instancji. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji drugiej instancji organ nie przeprowadził ponownej rozprawy administracyjnej w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

O powyższym świadczy: brak wezwania na taką rozprawę właściciela nieruchomości, brak protokołu takiej rozprawy, brak wzmianki o rozprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, brak wzmianki o rozprawie także w jakimkolwiek innym dokumencie. Według organu, w razie dowłaszczenia kolejnej działki rozprawa administracyjna jest jakoby zbędna. Wywód ten jest jednak nieprzekonujący. Po pierwsze, brak rozprawy pozbawił byłego właściciela możliwości wniesienia jakichkolwiek zarzutów lub wątpliwości co do aktualności dwóch pierwszych operatów szacunkowych z 1963 r. (sporządzonych kilkanaście miesięcy wcześniej), a także co do prawidłowości trzeciego operatu szacunkowego z 1964 r. Po drugie, ówczesny prawodawca nie przewidział - w razie dowłaszczenia kolejnej działki wyjątku ani od zasady sporządzenia opinii szacunkowej dla całej wywłaszczanej części nieruchomości, ani też wyjątku od zasady przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Po trzecie, wartość całej nieruchomości

z różnych przyczyn nie zawsze równa się sumie wartości jej części. Na całej działce

o określonej powierzchni możliwa jest bowiem zabudowa, a na jej części (pozostałej po wywłaszczeniu) zabudowa taka może nie być już możliwa. Także wywłaszczenie środkowej części działki (jak w tym przypadku) lub części, która daje reszcie działki dostęp do drogi, ogranicza możliwości zagospodarowania reszty nieruchomości i przez to obniża ich gospodarczą wartość. Również stawki za 1 m2 powierzchni działki były wówczas inne za część stanowiącą tzw. działkę normatywną, a inne (niższe) za pozostałą część nieruchomości. Po czwarte, organ błędnie przyjął, iż w odwołaniu od decyzji z [...] października 1963 r. właściciel wnioskował o dodatkowe wywłaszczenie działki nr [...], podczas gdy w rzeczywistości w ww. odwołaniu H. L. wnosił

o wywłaszczenie działki nr [...] nie dodatkowo, ale zamiast części działki nr [...]. Uzasadniał to tym, że wywłaszczenie całej działki nr [...] uniemożliwiało mu uprawę na potrzeby gospodarstwa domowego oraz racjonalne korzystanie z działki nr [...], jeśli zostanie ona oddzielona od pozostawionej mu działki nr [...]. Organ odwoławczy postąpił jednak wbrew wnioskowi właściciela, dokonując dodatkowo wywłaszczenia działki nr [...]. Po piąte, kwota odszkodowania wyliczona przez biegłych nie była zaakceptowana przez właściciela nieruchomości na żadnym etapie postępowania wywłaszczeniowego.

Zdaniem skarżącego, decyzja Komisji Odwoławczej z 1964 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dotyczy odszkodowania za inną nieruchomość, aniżeli oznaczona w decyzji PRN z 1963 r. Oznacza to, że zaskarżona decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga dwukrotnego rozpoznania w obu instancjach tej samej sprawy administracyjnej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Na skutek naruszenia zasady dwuinstancyjności i rozpoznania w II instancji nowej sprawy odszkodowania za inną (większą) nieruchomość, były właściciel pozbawiony został możliwości zaskarżenia decyzji w tej sprawie. Zaskarżona decyzja II instancji była bowiem ostateczna.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r., sygn. II SA 456/98, publ. cbosa). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, publ. OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, publ. ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, publ. cbosa).

Jeśli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie w konkretnej sprawie oceny funkcji, jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, publ. cbosa).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów oraz mając na uwadze, że każdą sprawę należy rozpoznawać indywidualnie, Sąd orzekający stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym.

Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowego uzasadnienie. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że w toku postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego wywłaszczenia działek o numerach: [...] i [...], położonych w R., przy ulicy S. [...] sporządzone zostały dwie opinie szacunkowe: pierwsza z dnia [...] marca 1963 r. sporządzona przez biegłych inżyniera Z. J. i inżyniera K. L., a dotycząca szacunku obiektów budowlanych posadowionych na ww. działkach oraz druga z dnia [...] marca 1963 r., opracowana przez biegłego inżyniera T. S., dotycząca szacunku gruntu oraz drzewostanu.

Wszyscy biegli byli wpisani na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej

w K.. Rację ma skarżący, że biegłych tych nie powołał organ wywłaszczeniowy, zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, tylko wnioskodawca, Zakład Energetyczny Okręgu Wschodniego w R.. Stanowi to, w ocenie Sądu, naruszenie prawa, którego jednak nie można uznać za rażące (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1103/10, Lex nr 750570, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2016 r., IV SA/Wa 2361/15, publ. cbosa, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2012 r., I SA/Wa 1489/14, publ. cbosa). Poprzez wpisanie na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w rzeczywistości powołani byli przez organ

I instancji, upoważniony do orzekania w sprawach wywłaszczenia, a przez to byli niezależni od wnioskodawcy. Poza tym opinie szacunkowe biegli sporządzali według tych samych zasad, jakie obowiązywały w przypadku powołania ich przez organ w toku postępowania. Wynika to wyraźnie z art. 6 ust. 1 zdanie 1 ustawy wywłaszczeniowej,

z którego wynika, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania w niniejszej ustawie.

Specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy wywłaszczeniowej polegała na tym, że wówczas nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), ale przez pomnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną

w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Minister w trybie nadzoru w przedmiotowej sprawie zbadał, czy wysokość odszkodowania ustalona decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] sierpnia 1964 r. odpowiadała prawu. Pozytywną ocenę Ministra w tym zakresie Sąd orzekający w całości podziela i uznaje je za własne.

W postępowaniu spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej (przez biegłych wpisanych na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.) oraz w dniu [...] czerwca 1963 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której byli obecni biegli: T. S. i Z. J. oraz właściciel wywłaszczanej nieruchomości H. L.. W toku postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności na rozprawie z udziałem biegłych, właściciel nie kwestionował wysokości odszkodowania. Na rozprawie nie zgadzał się tylko na dobrowolną sprzedaż nieruchomości i prosił o zabezpieczenie dostępu do działki nr [...].

W odwołaniu od decyzji wywłaszczeniowej właściciel H. L. kwestionował tylko sposób wydzielenia działek przeznaczonych do wywłaszczenia. Podniósł, że działka nr [...] została odcięta od domu, co uniemożliwia jej racjonalną uprawę. W związku z tym zaproponował przesunięcie granic wywłaszczenia: zamiast całej działki nr [...] wywłaszczyć jej połowę, a dodatkowo całość działki nr [...]. Organ wywłaszczeniowy potraktował powyższy wniosek jako żądanie "dowłaszczenia" działki nr [...], którym był związany (art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej). Stąd zlecenie biegłemu szacunku dodatkowej działki, wobec której organ nie przeprowadził już rozprawy, tylko zsumował wartości nieruchomości wynikające z trzech operatów szacunkowych. Trzecia opinia została sporządzona na zlecenie organu wywłaszczającego przez biegłego inżyniera T. S. w dniu [...] czerwca 1964 r., a dotyczyła wyceny działki nr [...] wraz z istniejącym na niej drzewostanem.

W okolicznościach tej sprawy, uwzględniając sposób ustalania odszkodowania ("ceny sztywne") nie ma znaczenia dla wysokości odszkodowania okoliczność, że nie sporządzono jednej opinii dotyczącej oszacowania wartości wywłaszczonej nieruchomości, składającej się z działek: [...],[...] i [...], tylko odszkodowanie ustalono na podstawie dwóch cząstkowych opinii, dotyczących najpierw działek o numerach: [...] i [...], a następnie co do działki nr [...]. Wprawdzie co do działki nr [...] nie przeprowadzono obligatoryjnej rozprawy, to w ocenie Sądu, to uchybienie procesowe nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Gdyby dokonano wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia w ogóle żadnej rozprawy, to mając na uwadze art. 21 ustawy wywłaszczeniowej uchybienie to mogłoby stanowić przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sprawie rozprawa odbyła się co do dwóch działek o łącznej powierzchni [...] m², natomiast nie objęto nią działki nr [...] o powierzchni [...] m², zawnioskowanej do wywłaszczenia przez ówczesnego właściciela w toku postępowania odwoławczego. Brak osobnej rozprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło w sytuacji, kiedy właściciel akceptował wywłaszczenie działki nr [...] oraz miał świadomość sposobu ustalania wartości odszkodowania za grunt i drzewostan, ponieważ był obecny na rozprawie w dniu [...] czerwca 1963 r. i nie zgłaszał żadnych uwag do obecnych tam biegłych.

Rażące naruszenie prawa to m.in. oczywistość naruszenia. W przedmiotowej, szczególnej sytuacji nie można uznać, zdaniem Sądu, że wystąpiła oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej co do obligatoryjności rozprawy przed ustaleniem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość a rozstrzygnięciem objętym ostateczną decyzją ustalającą odszkodowanie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w sprawie ustalenia odszkodowania w tej sprawie odbyła się rozprawa, chociaż nie dotyczyła wszystkich wywłaszczonych działek. To świadczy jednak o braku przesłanki "oczywistości" naruszenia, a tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., I OSK 118/12, publ. cbosa). Wysokość ostatecznego odszkodowania odpowiadała prawu i nie była kwestionowana przez właściciela, natomiast "dowłaszczenie" działki nr [...] w toku postępowania odwoławczego nastąpiło

z inicjatywy samego właściciela, który znał wcześniejsze szacunki gruntu i drzewostanu, a "dowłaszczona" działka została oszacowana na podstawie takich samych kryteriów jak pozostała część wywłaszczonej nieruchomości. Z operatu szacunkowego dotyczącego działki nr [...] wynika, że wysokość odszkodowania za jej wywłaszczenie (grunt i drzewostan) wyniosła [...] zł, co stanowi tylko około 6% całości odszkodowania.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nietrafny jest zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) przez ustalenie w decyzji II instancji z 1964 r. odszkodowania za nieruchomość inną (większą) niż w decyzji

I instancji. Właściciel nieruchomości wywłaszczonej właśnie skorzystał z tej zasady

i złożył odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej obejmującej wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie odszkodowania. Organ odwoławczy zmienił decyzję wywłaszczeniową i ustalającą odszkodowanie na wniosek właściciela wywłaszczanej nieruchomości.

Nietrafny jest również zarzut skargi dotyczący nieaktualności opinii szacunkowych, bowiem w dacie orzekania o wywłaszczeniu nie obowiązywały przepisy, które określałyby czas wykorzystania operatu.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.