Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 38/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 2, art. 18 ust. 2, art. 27, art. 28, art. 31 ust. 1-3, art. 180 pkt 3, art. 188 ust. 2, ust. 2a, art 188 ust. 5, art. 191a, art. 193 ust. 1 pkt 1, art. 193 ust. 1b
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji Starosty z dnia 18 kwietnia 2012 r., nr [...]; 3. określa, że decyzje wymienione w punktach pierwszym i drugim wyroku nie mogą być wykonane; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2012 r., nr [....], wydaną na podstawie art. 180 pkt 3, art. 181 ust. 1 pkt 4, art. 183 ust. 1 i art. 188 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą", art. 17 ust. 2, art. 18 ust. 2 i 4, art. 26 ust. 6, art. 27, art. 28, art. 36, art. 37, i art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą o odpadach", oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206), Starosta [...] udzielił "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G. pozwolenia na wytwarzanie odpadów (odpady palne /paliwo alternatywne/ o kodzie 19 12 10 w ilości 120 000 Mg/rok), w tym na zbieranie, transport i prowadzenie odzysku odpadów, na warunkach określonych w decyzji, w której stwierdzono, że działalność Spółki w zakresie zbierania i odzysku odpadów będzie prowadzona na działkach nr [...] i [...] obręb C., K..

W decyzji organ wskazał, że: działalność prowadzona na terenie zakładu nastawiona jest na produkcję paliwa alternatywnego (pkt II.1); wytwarzane są odpady inne niż niebezpieczne (pkt II.2); zakłada się dwa warianty funkcjonowania instalacji do produkcji paliwa alternatywnego (pkt II.3 i pkt VI); źródłem emisji odpadów jest instalacja (pkt VII). W tabeli nr 3 organ wskazał surowce wykorzystywane do produkcji paliwa alternatywnego, w tym odpady o kodzie 19 12 10 (odpady palne – paliwo alternatywne) oraz inne odpady z mechanicznej obróbki odpadów o kodzie 19 12 12. W tabeli nr 5 określił natomiast rodzaj odpadów dopuszczonych do zbierania, ustalając, że są to tylko odpady palne (paliwo alternatywne) o kodzie 19 12 10.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że toczy się postępowanie z wniosku "A" Spółki z o.o. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]". Stwierdził również, że wnioskodawca jest wytwórcą odpadów prowadzącym instalację w rozumieniu ustawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] (w skrócie "PWIOŚ") - działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r., nr 44, poz. 287 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa poprzez nieokreślenie terminu, o którym mowa w art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy, od którego dopuszczalna jest emisja.

W uzasadnieniu wniosku PWIOŚ wyjaśnił, że przeprowadził kontrolę interwencyjną w "A" Spółce z o.o., w toku której ustalił, że Spółka legitymuje się ww. decyzją Starosty [...]. Zgodnie z zapisami decyzji, wnioskodawca prowadzi działalność w zakresie produkcji paliwa alternatywnego, a proces ten odbywa się w instalacji, w skład której wchodzą: rozdrabniacz wstępny, zespół podnośników rozdzielających, zespół przenośników odbierających, przenośnik transportowy, przenośnik zbierający, separatory optyczne, rozdrabniacz finalny, przenośnik i sprężarka. Z decyzji wynika, że instalacja ta znajduje się na terenie zakładu, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] obręb C. w miejscowości K., i jest nowa (pkt V i IX pozwolenia). W wyniku kontroli organ stwierdził, że aktualnie na terenie zakładu nie znajdują się urządzenia wymienione w decyzji Starosty [...], mające wchodzić w skład instalacji. Spółka dopiero planuje realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu produkcji paliwa RDF (paliwa alternatywnego - odpady palne o kodzie 19 12 10 w ilości 120 000 Mg/rok). Toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zdaniem PWIOŚ, Starosta [...] - wydając decyzję z dnia 18 kwietnia 2012 r., zobligowany był do określenia warunków pozwolenia zgodnie z art. 188 ustawy, w tym określenia terminu, o którym mowa w art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy, od którego dopuszczalna jest emisja. W myśl ww. przepisu, termin ten określa się w przypadku określonym w art. 191a ustawy, tj. przy wydawaniu pozwolenia na wniosek podmiotu podejmującego realizację nowej instalacji. "A" Spółka z o.o. jest takim podmiotem, ponieważ zamierza dopiero zrealizować przedsięwzięcie polegające na budowie i eksploatacji instalacji służącej do produkcji paliwa alternatywnego, o czym organ wydający kwestionowaną decyzję wiedział (wynika to z uzasadnienia decyzji, w którym wskazuje się, że trwa postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia). Powyższe powoduje sytuację, w której Spółka - zgodnie z ww. decyzją, jest uprawnionym posiadaczem przejmującym odpady w celu ich późniejszego odzysku w instalacji, która w rzeczywistości nie istnieje. Fakt ten sprawiał, że Spółka - legitymując się pozwoleniem, w którym określono warunki prowadzenia odzysku m. in. odpadów o kodzie 19 12 12 w nieistniejącej instalacji, przejmowała odpady od ich wytwórcy, który przekazywał je Spółce jako uprawnionemu podmiotowi, posiadającemu wymagane zezwolenie. Odpady o tym kodzie nie były jednak przez Spółkę przetwarzane (poddawane odzyskowi), lecz zbierane, a następnie przekazywane kolejnemu posiadaczowi odpadów. Do zbierania odpadów o kodzie 19 12 12 Spółka nie była uprawniona. Powyższe – zdaniem PWIOŚ, wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją z dnia 10 lipca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że podstawą stwierdzenia nieważności nie mogło być wskazywane przez PWIOŚ uchybienie w postaci naruszenia art. 188 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 191a ustawy - Prawo ochrony środowiska, bowiem nie stanowi ono rażącego naruszenia prawa.

Kolegium wyjaśniło, że nie każde naruszenie przez organ administracji obowiązujących przepisów można potraktować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wystąpienie rażącego naruszenia prawa należy uzależnić od istnienia wad o szczególnym ciężarze gatunkowym.

Następnie Kolegium wskazało, że decyzja Starosty zawiera w sobie rozstrzygnięcia, które przewidywały przepisy dwóch ustaw, a mianowicie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Wskazując na art. 31 ustawy o odpadach, Kolegium podniosło, że decyzja Starosty [...] stanowiła o udzieleniu "A" Spółce z o.o. pozwolenia na wytwarzanie odpadów (na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska), w tym na zbieranie, transport i prowadzenie odzysku odpadów (na podstawie nieobowiązującej już ustawy o odpadach). Zdaniem Kolegium, w decyzji zachowane zostały wymogi określone w art. 27 ust. 2 oraz art. 28 ust. 5 ustawy o odpadach. Decyzje odnoszące się do odzysku, zbierania i transportu odpadów, w przeciwieństwie do pozwolenia na wytwarzanie odpadów, nie muszą zawierać orzeczenia w przedmiocie terminu, od którego dopuszczalna jest emisja. W części dotyczącej zbierania, transportu i prowadzenia odzysku odpadów decyzja z dnia 18 kwietnia 2012 r. nie może zatem zostać uznana za dotkniętą jakimkolwiek błędem, w tym przede wszystkim błędem dotyczącym braku wskazania terminu, od którego dopuszczalna jest emisja. W związku z powyższym wskazywane przez wnioskodawcę naruszenie art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie może być odnoszone do zezwoleń wydawanych na gruncie ustawy o odpadach. Tym samym ewentualne rozważania - dotyczące nieważności decyzji, powinny odnosić się wyłącznie do tej części, która odnosi się do orzeczenia o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów.

Kolegium przytoczyło treść art. 188 ust. 1 - 2b ustawy i stwierdziło, że decyzja Starosty, poza jednym - wskazanym przez PWIOŚ uchybieniem, nie zawiera innych błędów odnoszących się do obowiązkowego zakresu sentencji.

W ocenie Kolegium interpretacja przepisu art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy powinna być przeprowadzona w oparciu o kontekst jednostki redakcyjnej, jaką jest art. 188 ustawy. Obowiązek wskazania terminu rozpoczęcia emisji, w przypadku gdy ma ona mieć miejsce w instalacji jeszcze nie istniejącej, powinno się interpretować w świetle postanowień art. 188 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym pozwolenie na wytwarzanie odpadów wydawane jest na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Przepis ten nie wskazuje dokładnie w jaki sposób ma być wyznaczany ów termin - czy od dnia uzyskania przez decyzję charakteru ostateczności, czy też na przykład od dnia spełnienia się określonego warunku, czy to poprzez wskazanie daty końcowej, w której decyzja wygasa. W przypadku nieistniejącej instalacji powodującej emisję słusznym interesem prowadzącego taką instalację jest, by termin rozpoczął swój bieg od dnia kiedy instalacja rzeczywiście zacznie funkcjonować, wcześniej bowiem - pomimo tego, że legitymuje się pozwoleniem na wprowadzanie zanieczyszczeń do środowiska, nie ma realnej możliwości emitowania hałasu, pyłów, gazów, nieczystości itp. Termin ważności pozwolenia może być więc przez organ administracji uzależniony od oddania instalacji do użytku. Celem wprowadzenia do ustawy art. 191a wydaje się być bowiem ułatwienie prowadzącemu instalację wypełnienia obowiązków formalnych, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 3, przed oddaniem instalacji do użytku. Z kolei art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy jest ściśle powiązany z art. 188 ust. 1.

Kolegium podkreśliło, że pomimo braku wskazania w decyzji z dnia 18 kwietnia 2012 r. terminu, od którego dopuszczalna jest emisja, możliwe jest ustalenie okresu, w którym pozwolenie jest ważne, bowiem w punkcie XIX decyzji wyraźnie wskazano, że obowiązuje ono do dnia 17 kwietnia 2022 roku. Termin ważności pozwolenia nie jest uzależniony od dnia rozpoczęcia funkcjonowania eksploatacji, czy też od terminu, w którym dojdzie do powstania emisji, stąd też brak jego określenia nie wpływa na stabilność orzeczenia. W związku z brakiem przedmiotowej instalacji, emisja nie jest obecnie możliwa, pomimo braku określenia terminu, i dopiero oddanie jej do użytkowania umożliwi wprowadzanie substancji do środowiska. Unieważnienie decyzji i wydanie jej na nowo z określeniem terminu, od którego dopuszczalna jest emisja, nie zmieni tego stanu rzeczy, nie doprowadzi do ochrony interesu osób trzecich i nie będzie umacniało zasady praworządności. Brak jest również interesu społecznego lub gospodarczego, który doznawałby uszczerbku w związku z funkcjonowaniem decyzji o treści jak obecna. Brak określenia w decyzji zezwalającej na wytwarzanie odpadów terminu, od którego dopuszczalna jest emisja, nie stanowi więc rażącego naruszenia prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy PWIOŚ wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 18 kwietnia 2012 r. w całości z powodu rażącego naruszenia prawa poprzez brak określenia w decyzji terminu, od którego dopuszczalna jest emisja, lub względnie w części określającej warunki zezwolenia na odzysk odpadów z powodu wydania ich bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu wniosku PWIOŚ wskazał, że ""A"" Spółce z o.o. wydana została decyzja stanowiąca pozwolenie na wytwarzanie odpadów, zawierająca wymogi dla zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie i transport odpadów. Jednak w podstawie prawnej decyzji nie wskazano przepisu art. 31 ust. 3 ustawy o odpadach, który uprawniał do wydania takiej właśnie decyzji, co też wskazać należy jako naruszenie popełnione przy wydaniu powyższej decyzji. W podstawie prawnej decyzji nie podano również przepisu art. 191a ustawy. W przypadku przepisów dotyczących wydawania zezwoleń na odzysk odpadów, w ustawie o odpadach nie zawarto zapisu, że zezwolenie może być wydane na wniosek podmiotu podejmującego realizację nowej instalacji do odzysku. Możliwość ta dotyczy wyłącznie wydawania pozwoleń i zawarta jest w art. 191a ustawy. Natomiast wniosek o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów, według wymogu zawartego w art. 27 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, powinien zawierać: przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska. Mowa tu jest o posiadanych instalacjach i urządzeniach, nie ma w powyższym, ani w żadnym innym przepisie, mowy o instalacjach lub urządzeniach realizowanych. Zatem - rozpatrując decyzję Starosty [...] tak jak to uczyniło Kolegium w decyzji z dnia 10 lipca 2013 r., tj. odrębnie w przedmiocie wydania pozwolenia i odrębnie w przedmiocie wydania zezwolenia na odzysk odpadów, należy dojść do wniosku, że Starosta nie miał prawa wydać decyzji w przedmiocie zezwolenia na odzysk odpadów dla instalacji nieistniejącej, tj. dla podmiotu podejmującego realizację nowej instalacji do odzysku odpadów. Wydając je, uczynił to bez podstawy prawnej.

Skarżący PWIOŚ wyjaśnił również, że ponieważ Spółka nie posiada odrębnego zezwolenia na odzysk odpadów, lecz pozwolenie na wytwarzanie odpadów, zawierające wymagania dla zezwolenia na odzysk, stąd we wniosku z dnia 16 maja 2013 r. PWIOŚ wnosił o stwierdzenie nieważności pozwolenia. W tym konkretnym przypadku bowiem wytwarzanie odpadów paliwa alternatywnego następowałoby wskutek przetwarzania innych odpadów, w tym odpadów o kodzie 19 12 12, w instalacji w K.. Mowa tu jest o jednej i tej samej instalacji, której rozpoczęcie eksploatacji, polegające na jednoczesnym przetwarzaniu odpadów i wytwarzaniu innych odpadów, powodowałoby rozpoczęcie powstawania emisji. Możliwy termin rozpoczęcia powodowania emisji do środowiska jest więc jednocześnie terminem, od którego następowałoby prowadzenie odzysku odpadów, skoro warunki dotyczące zezwolenia na odzysk w instalacji nieistniejącej w ogóle zostały w decyzji zawarte. Zdaniem PWIOŚ, nie powinno się traktować tych dwóch spraw odrębnie, ponieważ są ze sobą nierozerwalnie związane, dotyczą jednej instalacji i określone zostały w jednej decyzji, stanowiącej pozwolenie na wytwarzanie odpadów, a nie w dwóch odrębnych decyzjach.

Skarżący PWIOŚ zaznaczył przy tym, że poprzez legitymowanie się przedmiotową decyzją Spółka nadal odbiera z sortowni odpadów odpady o kodzie 19 12 12, stanowiące pozostałości po sortowaniu, w celu rzekomego ich przetwarzania w zakładzie w K. i w celu produkcji odpadów paliwa alternatywnego. Zgodnie z treścią art. 232 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach

(Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), Spółka jest ich legalnym odbiorcą. Wytwórcy odpadów przekazują je Spółce w przekonaniu, że ich odpady trafiają bezpośrednio do przetwarzania, i że nie są przekazywane kolejnym odbiorcom w celu być może innym niż przetwarzanie. W K. nie istnieje i nigdy nie istniała instalacja do przetwarzania odpadów, a odpady odbierane przez Spółkę trafiają do miejsca innego, niż zakład w K.. Ostateczne miejsce, do którego trafiają odpady o kodzie

19 12 12, odbierane przez Spółkę, nie jest ustalone. Prawdopodobnie trafiają w nielegalne miejsce, a zatem skutki, jakie wywołuje decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium w pełni zaakceptowało stanowisko wyrażone w decyzji tego organu z dnia 10 lipca 2013 roku, przyjmując je za własne. Kolegium wyjaśniło, że warunek dopuszczalności stwierdzenia nieważności byłby zachowany jedynie w sytuacji, gdyby kwestionowana decyzja Starosty była oczywiście niezgodna z prawem. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu prawnego wydanego przez organy praworządnego państwa. W ocenie Kolegium żadna z powyższych przesłanek nie występuje w takim stopniu aby decyzję Starosty można było uznać za nieważną.

Kolegium wskazało, że organom ochrony środowiska przysługuje szereg środków prawnych pozwalających na wymuszenie działań zgodnych z celami ochrony środowiska, takich jak np. zmiana czy uchylenie ostatecznej decyzji wskutek naruszenia warunków udzielonych zezwoleń. Ten element, jak wynika z treści wniosku PWIOŚ w działalności Spółki występuje, bowiem Spółka zbiera np. odpady z grupy 19 12 12, do których zbierania i transportu nie jest uprawniona.

Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że dla ważności decyzji nie ma istotnego znaczenia fakt, że Spółka - zamiast przetwarzać odpady w paliwo alternatywne, przekazuje je innym podmiotom, a te z kolei gromadzą je na nielegalnych wysypiskach. Organy ochrony środowiska dysponują bowiem odpowiednimi środkami, które pozwalają na likwidację takiego procederu bez potrzeby stwierdzania nieważności decyzji zezwalających na różne formy gospodarowania odpadami.

W skardze na powyższą decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lipca 2013 r., a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że wydanie przez Starostę [...] decyzji z dnia 18 kwietnia 2012 r. w zakresie pozwolenia na wytwarzanie odpadów bez określenia w niej terminu rozpoczęcia emisji substancji, w związku z faktem uruchomienia nowej instalacji w przyszłości, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Starosty, będąca pozwoleniem na wytwarzanie odpadów, nie zawiera bowiem określenia daty uruchomienia instalacji do przetwarzania odpadów do produkcji paliwa alternatywnego, co jest niezgodne z art. 188 w związku z art. 191a ustawy. Na podstawie tej decyzji, ze względu na faktyczny brak instalacji, nie dochodzi do produkcji paliwa, ponieważ sprawa budowy instalacji znajduje się obecnie na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej wykonania.

Skarżący podkreślił, że kwestionowana decyzja Starosty stanowi pozwolenie na wytwarzanie odpadów. Nie powinno się zatem traktować w sposób odrębny dwóch, niejako, części ww. pozwolenia. Co prawda odrębne decyzje odnoszące się do odzysku, zbierania i transportu odpadów nie muszą zawierać orzeczenia w przedmiocie terminu, od którego dopuszczalna jest emisja, niemniej taki wymóg obowiązuje w odniesieniu do pozwolenia, wydawanego na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jeżeli specyfika zakładu przedsiębiorcy tego wymaga, termin będący wymogiem pozwolenia w niniejszej sprawie należałoby rozpatrywać pod kątem celu i przedmiotu całości działalności, będących przedmiotem ww. decyzji. Przetwarzanie odpadów w przedmiotowej instalacji jest nierozerwalnie związane z transportem i odzyskiem innych odpadów, które mogą zostać wykorzystane jako paliwo alternatywne, dlatego ustalenie terminu uruchomienia instalacji w kwestionowanej decyzji ma kluczowe znaczenie, ze względu na całościowe ujęcie procesu. Wydanie pozwolenia, w przypadku instalacji w budowie, bez wskazania terminu rozpoczęcia emisji zanieczyszczeń, stanowi, w opinii skarżącego, rażące naruszenie prawa w tym znaczeniu, że podmiot, mimo braku możliwości wprowadzania do środowiska zanieczyszczeń - poprzez własną instalację - która dopiero jest w budowie, posiada już pozwolenie na wprowadzanie tych zanieczyszczeń. Poprzez brak wskazania terminu rozpoczęcia wprowadzania zanieczyszczeń do środowiska, podmiot prowadzi działania, wykorzystując ww. decyzję, do niezgodnego z prawem zarządzania odpadami. Unieważnienie decyzji Starosty i ponowne jej wydanie, wraz z zakreśleniem odpowiedniego terminu, doprowadzi zatem do ochrony interesu osób trzecich i będzie umacniało zasady praworządności. Obecnie, odbierając odpady o kodzie 19 12 12, "A" Spółka z o.o., rzekomo daje gwarancję przetwarzania tych odpadów, natomiast w rzeczywistości, w związku z faktem, że instalacja do przetwarzania odpadów nie istnieje, odpady, w ilości tysięcy ton, trafiają do miejsca, które jest nie tylko niedozwolone ale również niemożliwe do ustalenia. Skutki takiego działania stanowią zaprzeczenie zasady praworządności i powodują, że stwierdzone wady decyzji mają szczególny ciężar gatunkowy, wypełniają zatem przesłanki rażącego naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania - "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. w piśmie z dnia 21 lutego 2014 roku wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że przekazuje odpady uprawnionym do tego podmiotom. Posiada zezwolenie na zbieranie odpadów. Jedynym jej uchybieniem było czasowe magazynowanie odpadów w hali, która nie posiadała stosownego zezwolenia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarżący – [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 18 kwietnia 2012 roku, którą udzielono "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G. pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w tym na zbieranie, transport i prowadzenie odzysku odpadów. Jako podstawę swego żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając decyzji Starosty rażące naruszenie prawa poprzez nieokreślenie terminu, o którym mowa w art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska - zwanej dalej w skrócie "ustawą", od którego dopuszczalna jest emisja. Zdaniem skarżącego, Starosta [...] - wydając decyzję z dnia 18 kwietnia 2012 r., zobligowany był do określenia warunków pozwolenia zgodnie z art. 188 ustawy, w tym określenia terminu, o którym mowa w art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy, od którego dopuszczalna jest emisja. W myśl ww. przepisu, termin ten określa się w przypadku wskazanym w art. 191a ustawy, tj. przy wydawaniu pozwolenia na wniosek podmiotu podejmującego realizację nowej instalacji. "A" Spółka z o.o. jest takim podmiotem, ponieważ zamierza dopiero zrealizować przedsięwzięcie polegające na budowie i eksploatacji instalacji służącej do produkcji paliwa alternatywnego, o czym organ wydający kwestionowaną decyzję wiedział.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 686 ze zm.), organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą zwrócić się do każdego organu administracji państwowej i rządowej oraz organu samorządu terytorialnego o udzielenie informacji lub udostępnienie dokumentów i danych związanych z ochroną środowiska. Z ustępu 2. tego artykułu wynika, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1, organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o:

1) wszczęcie postępowania administracyjnego;

2) dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu.

Przepis art. 16 ust. 3 ww. ustawy stanowi zaś, że w przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 2, organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Z ww. przepisów wynika jasno, że skarżącemu przysługiwała zarówno legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty dotyczącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, jak i do wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jako podstawę prawną kwestionowanej w niniejszej sprawie przez skarżącego decyzji z dnia 18 kwietnia 2012 roku, Starosta wskazał przepisy art. 180 pkt 3, art. 181 ust. 1 pkt 4, art. 183 ust. 1 i art. 188 ustawy oraz art. 17 ust. 2, art. 18 ust. 2 i 4, art. 26 ust. 6, art. 27, art. 28, art. 36, art. 37, i art. 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą o odpadach".

Zgodnie z art. 180 pkt 3 ustawy, eksploatacja instalacji powodująca wytwarzanie odpadów jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia na wytwarzanie odpadów (art. 181 ust. 1 pkt 4 ustawy) w drodze decyzji (art. 183 ust. 1 ustawy). Pozwolenie jest wydawane na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat (art. 188 ust. 1 ustawy).

Z art. 188 ust. 2 ustawy wynika, że pozwolenie określa:

1) rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom;

2) wielkość dopuszczalnej emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji, nie większą niż wynikająca z prawidłowej eksploatacji instalacji, dla poszczególnych wariantów funkcjonowania;

3) maksymalny dopuszczalny czas utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych, w szczególności w przypadku rozruchu i wyłączenia instalacji, a także warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii w takich przypadkach;

4) jeżeli ma to wpływ na określenie wymagań ochrony środowiska:

a) wymagany termin zakończenia eksploatacji instalacji,

b) dopuszczalny łączny czas dalszej eksploatacji instalacji oraz sposób dokumentowania czasu tej eksploatacji;

5) źródła powstawania albo miejsca wprowadzania do środowiska substancji lub energii;

6) termin, od którego jest dopuszczalna emisja, w przypadku określonym w art. 191a.

Pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie dotyczą wymagania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 tego artykułu (vide art. 188 ust. 2a ustawy).

Z art. 188 ust. 5 ustawy wynika zaś, że dodatkowe wymagania dotyczące pozwolenia określają przepisy art. 211 i 224 oraz przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Ze wskazanych jako podstawa prawna decyzji Starosty przepisów ustawy o odpadach wynika, że wytwórca odpadów jest obowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w związku z eksploatacją instalacji, jeżeli wytwarza powyżej 1 Mg odpadów niebezpiecznych rocznie lub powyżej 5 tysięcy Mg odpadów innych niż niebezpieczne rocznie (art. 17 ust. 2). Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o odpadach, pozwolenie na wytwarzanie odpadów powinno spełniać wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska oraz dodatkowo określać: ilość odpadów poszczególnych rodzajów dopuszczonych do wytworzenia w ciągu roku; sposób dalszego gospodarowania odpadami, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów; miejsce i sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów. Z art. 27 cyt. ustawy wynika zaś, że zezwolenie na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów, wydaje się na wniosek (ust. 1), w zezwoleniu tym określa się: rodzaj i ilość odpadów przewidywanych do odzysku lub unieszkodliwiania w okresie roku; miejsce i dopuszczone metody odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, ze wskazaniem procesu odzysku lub unieszkodliwiania zgodnie z załącznikami 5 lub 6 do ustawy, oraz opis procesu technologicznego; dodatkowe warunki prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska; miejsce i sposób magazynowania odpadów, a w przypadku działań polegających na przetwarzaniu odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych - wskazanie sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów; czas obowiązywania zezwolenia, który w przypadku działań polegających na przetwarzaniu odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych, nie może być dłuższy niż 5 lat (ust. 2). Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, również prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymaga co do zasady uzyskania zezwolenia. W zezwoleniu tym określa się odpowiednio: rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania lub transportu; oznaczenie obszaru prowadzenia działalności - w przypadku transportu odpadów lub miejsca prowadzenia działalności - w przypadku zbierania odpadów; w przypadku zbierania odpadów miejsce i sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów, a także opis sposobu dalszego zagospodarowania odpadów; sposób i środki transportu odpadów; dodatkowe warunki zbierania lub transportu odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska; czas obowiązywania zezwolenia (ust. 5). Zezwolenie na zbieranie lub transport odpadów jest wydawane w drodze decyzji, przez właściwy organ na czas oznaczony nie dłuższy niż 10 lat (ust. 6). Wskazane w decyzji przepisy art. 36 i 37 ustawy o odpadach dotyczą ewidencji odpadów, którą ma obowiązek prowadzić posiadacz odpadów, natomiast art. 63 reguluje sposób magazynowania odpadów.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że kwestionowana przez skarżącego decyzja Starosty - wydana na podstawie ww. przepisów - dotyczy instalacji, która ma dopiero powstać (w uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał wyraźnie, że toczy się dopiero postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań tego przedsięwzięcia /instalacji/, którego dwa zakładane warianty funkcjonowania przedstawił w rozstrzygnięciu decyzji). Przedmiotowa decyzja została zatem wydana także na podstawie wprost nie wskazanego w jej treści art. 191a ustawy, który taką sytuację dopuszcza. Z przepisu tego wynika, że pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii (w tym pozwolenie na eksploatację instalacji powodującej wytwarzanie odpadów) może być wydane na wniosek podmiotu podejmującego realizację nowej instalacji. Sam fakt niewskazania ww. artykułu w podstawie prawnej decyzji nie przesądza o tym, że wydano decyzję w takiej sytuacji faktycznej bez podstawy prawnej, skoro istnieje przepis takie rozstrzygnięcie dopuszczający. Skoro jednak decyzja Starosty dotyczy instalacji, która jest dopiero w realizacji, zatem – co w niniejszej sprawie również jest bezsporne, winien w niej znaleźć się zapis przewidziany we wskazywanym przez skarżącego art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy, którego w tej decyzji zabrakło.

Zgodnie z art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy, w przypadku określonym w art. 191a, a więc w przypadku, gdy pozwolenie dotyczy dopiero realizowanej instalacji, pozwolenie określa termin, od którego jest dopuszczalna emisja.

W ocenie Sądu, rozpoznając żądanie skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty niezawierającej określenia tego terminu, Kolegium błędnie oceniło wagę wskazywanej przez skarżącego wady decyzji, przyjmując niezasadnie, że brak określenia tego terminu nie stanowi rażącego naruszenia przepisów art. 188 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 191a ustawy.

Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, wyrażone w decyzji z dnia 10 lipca 2013 roku, zgodnie z którym nie każde naruszenie przez organ administracji obowiązujących przepisów można potraktować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Słusznie również Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodziło, że należy stwierdzać nieważność decyzji wtedy gdy jest ona oczywiście niezgodna z prawem. Jak wyjaśniło bowiem Kolegium, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu prawnego wydanego przez organy praworządnego państwa.

Prawidłowo definiując pojęcie rażącego naruszenia prawa, Kolegium mylnie przyjęło jednak, że w niniejszej sprawie oceniana decyzja taką wadą nie jest dotknięta.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że treść wskazanego przez Starostę jako podstawa prawna wydanej decyzji całego art. 188 ustawy nie budzi wątpliwości. Szczególnie przy tym jasny i niewymagający żadnej wykładni jest przepis zawarty w art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy. Przepis ten bowiem wprost stanowi, że w przypadku określonym w art. 191a, a więc w przypadku, gdy pozwolenie dotyczy dopiero realizowanej instalacji (a taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie), pozwolenie określa termin, od którego jest dopuszczalna emisja. Przepis ten nie powoduje żadnych wątpliwości interpretacyjnych i niewątpliwie znajduje zastosowanie również do pozwoleń na wytwarzanie odpadów. Z art. 188 ust. 2a ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że pozwoleń na wytwarzanie odpadów nie dotyczą jedynie te wymagania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 tego artykułu.

Przepis zawarty w art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy zawiera jedno z podstawowych wymagań materialnych dotyczących treści pozwolenia i to o charakterze obligatoryjnym. W komentarzu do art. 188 ustawy, zawartym w "Prawo ochrony środowiska. Komentarz" M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka (Duże Komentarze Becka, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2011, str. 763) prof. dr hab. Marek Górski słusznie stwierdza, że: "Podstawowe wymagania materialne dotyczące treści pozwolenia emisyjnego ustala przepis ust. 2. Przepis był kilkakrotnie nowelizowany i jego aktualna wersja zawiera wyliczenie elementów wyraźnie krótsze, niż było to wcześniej. Wynika to przede wszystkim ze zmiany pewnej koncepcji kształtowania treści pozwolenia i związane jest z konstrukcją ust. 2, zakładającego obligatoryjny charakter wymagań w nim określonych, w związku z czym zmiany w przepisie dokonywane przenosiły niektóre z wymagań do kategorii fakultatywnych. Biorąc pod uwagę taki właśnie charakter przepisu, trzeba więc podkreślić, że pominięcie któregokolwiek z obowiązkowych elementów należałoby uznać za rażące naruszenie prawa. Analiza poszczególnych punktów wyliczenia dokonanego w ust. 2 wskazuje jednak, że bezwzględnie wiążący charakter mają wymagania ustalone w pkt 1, 2, 3, 5 i 6 z tym, że pkt 6 ograniczony jest do specyficznych sytuacji, kiedy pozwolenie wydawane jest dla instalacji może nawet jeszcze nieistniejącej, ewentualnie znajdującej się dopiero w budowie (...).".

Należy również podkreślić, że Starosta w niniejszej sprawie wydał decyzję, którą udzielił "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G. pozwolenia na wytwarzanie odpadów (odpady palne /paliwo alternatywne/ o kodzie 19 12 10 w ilości 120 000 Mg/rok), w tym na zbieranie, transport i prowadzenie odzysku odpadów. Wydał zatem decyzję, która jest uregulowana przede wszystkim w przepisach Działu IV. Tytułu III. ustawy, a więc decyzję stanowiącą pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, czyli - w tym konkretnym stanie faktycznym - pozwolenie na eksploatację instalacji powodującej wytwarzanie odpadów, które dodatkowo spełnia wymogi przewidziane przepisami ustawy o odpadach. Z przepisu art. 188 ust. 5 ustawy wynika bowiem, że dodatkowe wymagania dotyczące pozwolenia określają m. in. przepisy ustawy o odpadach.

Wydając tę decyzję organ zezwolił na wytwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne na warunkach określonych w decyzji, wskazując, że wytwarzanie to będzie polegało na prowadzeniu na terenie zakładu działalności nastawionej na produkcję paliwa alternatywnego tj. eksploatacji instalacji do produkcji paliwa alternatywnego, stwierdzając jednocześnie, że źródłem emisji odpadów jest instalacja. Organ orzekł, że udziela pozwolenia na wytwarzanie odpadów (odpady palne /paliwo alternatywne/ o kodzie 19 12 10 w ilości 120 000 Mg/rok), w tym na zbieranie, transport i prowadzenie odzysku odpadów. Zdaniem Sądu, z samego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wynika jednoznacznie, że zbieranie, transport i prowadzenie odzysku odpadów miały stanowić jeden z elementów działalności Spółki, która polegać miała na wytwarzaniu odpadów. Błędnie zatem Kolegium – uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, próbowało rozdzielić zawarte w tej decyzji postanowienia, osobno omawiając kryteria, jakie musi spełniać decyzja zawierająca pozwolenie na wytwarzanie odpadów, a osobno kryteria, jakie musi spełniać decyzja wydawana jedynie na podstawie przepisów ustawy o odpadach, a więc dotycząca tylko zgody na zbieranie, transport i prowadzenie odzysku odpadów. Rzeczywiście, decyzje wydawane jedynie na podstawie przepisów ustawy o odpadach (dotyczące odzysku, zbierania i transportu odpadów) nie muszą zawierać orzeczenia w przedmiocie terminu, od którego dopuszczalna jest emisja, jednak omawiana decyzja takim rozstrzygnięciem nie jest. Stanowi ona bowiem – jak to już wskazywano powyżej, pozwolenie na eksploatację instalacji powodującej wytwarzanie odpadów, a więc decyzję wydawaną na podstawie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska w związku z przepisami ustawy o odpadach.

Wnioskodawca ("A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G.) zobowiązany był uzyskać taką decyzję, ponieważ w projektowanej instalacji chciał wytwarzać odpady palne /paliwo alternatywne/ o kodzie 19 12 10 w ilości 120 000 Mg/rok. Zgodnie zatem z art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach, obowiązany był do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstaną w związku z eksploatacją tej instalacji, ponieważ zamierzał wytwarzać powyżej 5 tysięcy Mg odpadów innych niż niebezpieczne rocznie. Powodowało to jednocześnie, że nie musiał osobno ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, ponieważ z art. 31 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że wystarczyło aby uzyskał pozwolenie na wytwarzanie odpadów. Musiał natomiast we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględnić odpowiednio wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie zezwolenia na odzyskiwanie, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów (art. 31 ust. 2 ustawy o odpadach). Również Starosta, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, obowiązany był uwzględnić w tej decyzji odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów (art. 31 ust. 3 ustawy o odpadach).

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podkreśliło, że pomimo braku wskazania w decyzji z dnia 18 kwietnia 2012 r. terminu, od którego dopuszczalna jest emisja, możliwe jest ustalenie okresu, w którym pozwolenie jest ważne, bowiem w decyzji wskazano, że pozwolenie obowiązuje do 17 kwietnia 2022 roku. Kolegium zaznaczyło przy tym, że termin ważności pozwolenia nie jest uzależniony od dnia rozpoczęcia funkcjonowania eksploatacji, czy też od terminu, w którym dojdzie do powstania emisji, stąd też brak jego określenia nie wpływa na stabilność orzeczenia.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest błędne, nie uwzględnia bowiem treści art. 193 ust. 1b ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 191a (a więc w sprawie takiej jak omawiana), pozwolenie wygasa, jeżeli prowadzący instalację nie rozpoczął działalności objętej pozwoleniem w terminie dwóch lat od określonego w pozwoleniu dnia, od którego jest dopuszczalna emisja. Treść tego przepisu wskazuję na ogromną wagę zapisu o terminie, od którego dopuszczalna jest emisja, uregulowanego w art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy. Z art. 193 ust. 1b ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że to właśnie ten termin ma decydujące znaczenie dla ważności pozwolenia dotyczącego przyszłej instalacji. Jeżeli bowiem prowadzący instalację nie rozpocznie działalności objętej pozwoleniem w terminie dwóch lat od określonego w pozwoleniu dnia, od którego jest dopuszczalna emisja, pozwolenie wygasa.

Należy przy tym podkreślić, że terminu z art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy nie może zastąpić data określająca czas, na jaki pozwolenie zostaje wydane, wskazana w decyzji. W tej bowiem dacie pozwolenie wygasa na zasadach ogólnych – vide art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli oczywiście prowadzący instalację rozpocznie działalność objętą pozwoleniem w terminie dwóch lat od określonego w pozwoleniu dnia, od którego jest dopuszczalna emisja.

W niniejszej sprawie, gdyby termin, od którego jest dopuszczalna emisja, został określony w decyzji, wnioskodawca miałby dwa lata na podjęcie działalności określonej w pozwoleniu, a więc na rozpoczęcie działalności polegającej na wytwarzaniu odpadów (w tym na zbieraniu, transporcie i prowadzeniu odzysku odpadów). Gdyby natomiast takiej działalności w ww. terminie nie podjął, pozwolenie by wygasło. Brak tego zapisu spowodował natomiast sytuację szczegółowo opisywaną przez skarżącego, w której "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. nie prowadzi działalności polegającej na wytwarzaniu odpadów wskazanej w decyzji, brak jest bowiem instalacji, która miała powstać, jednak – legitymując się tą decyzją – odbiera i magazynuje odpady oraz przekazuje je innym odbiorcom, czego na podstawie tej decyzji - bez uruchomienia instancji - czynić nie powinna.

Tym samym należało uznać, że Starosta [...] - nie ustalając w decyzji o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów - opartej na treści art. 188 w zw. z art. 191a ustawy, terminu, od którego jest dopuszczalna emisja, w sposób rażący naruszył art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy. Z powyższych rozważań wynika przy tym jednoznacznie, że wada ta uzasadniała stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w całości, brak tego terminu uniemożliwia bowiem zarówno wskazanie terminu, od jakiego można na podstawie przedmiotowej decyzji realizować przyznanie w niej prawo do wytwarzania odpadów (w tym zbierania, transportu i prowadzenia odzysku odpadów) poprzez eksploatowanie instalacji, jak i prawidłowe ustalenie terminu, w jakim przedmiotowa decyzja wygasa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzję Starosty [...] z dnia 18 kwietnia 2012 roku należało w trybie nadzwyczajnym wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako rażąco naruszającą art. 188 ust. 2 pkt 6 ustawy.

W ocenie Sądu, wobec faktu, iż dotknięta wadą nieważności decyzja Starosty nie została w trybie nadzwyczajnym wyeliminowania z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wadą tą dotknięte są również - zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2013 roku oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia 10 lipca 2013 roku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 848/08, dostępny w Internecie; https://cbois.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1984 roku, sygn. akt II SA 828/84, PiŻ 1985 nr 1, str. 15; B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2000, str. 677).

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność powyższych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wydając wyrok w niniejszej sprawie Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zarówno dotknięte wadą nieważności obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i dotkniętą tą samą wadą decyzję Starosty [...] z dnia 18 kwietnia 2012 roku, która była przedmiotem ww. rozstrzygnięć Kolegium. W świetle art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd jest bowiem upoważniony i zobowiązany do podjęcia wszelkich przewidzianych w ustawie środków, w celu usunięcia naruszania prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach danej sprawy, o ile jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przypadku postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności czy też we wznowionym postępowaniu, zakresem orzekania powinny zatem zostać objęte także decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialno-prawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego przedłużenie czy też powtórzenie (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 roku, sygn. FSP 12/99, ONSA 2001/1/7; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 roku,

sygn. I FSK 1230/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1360626; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 roku, sygn. II OSK 2421/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1337371; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2013 roku, sygn. II OSK 1656/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1361579; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 roku, sygn. II OSK 1937/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1234184; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 848/08, dostępny w Internecie; https://cbois.nsa.gov.pl; zob. także - T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 442).

Z uwagi na charakter wyeliminowanych z obrotu orzeczeń, w szczególności decyzji Starosty z dnia 18 kwietnia 2012 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że nie mogą one być wykonane.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł.