Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 860/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust.  8
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 156, art. 148
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków /spr./, Protokolant apl. prok. Kamila Wolańska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 lutego 2007r. sprawy ze skargi Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz Powiatu G. kwotę 240 /słownie: dwieście czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D., na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w G. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie powierzenia B. K. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w G.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia Organ Nadzoru wskazał, iż w toku badania legalności wyżej wskazanej uchwały stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 67, poz. 329 z ze zm.).

Dalej podał, że w dniu [...]r. D. Kurator Oświaty w piśmie Nr [...] poinformował o fakcie powierzenia przez Zarząd Powiatu w G. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w G. B. K., pomimo zgłoszonych przez niego zastrzeżeń.

Wojewoda D. pismem z dnia [...]r. Nr [...] zwrócił się do Starosty G. o przesłanie uchwały Nr [...] w sprawie powierzenia B. K. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w G. przy ul. [...] oraz wyjaśnienie, czy powierzenie stanowiska dyrektora nastąpiło przy braku umotywowanych zastrzeżeń D. Kuratora Oświaty.

W dniu [...]r. do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. wpłynęła odpowiedź Starosty wraz z żądaną uchwałą Zarządu Powiatu. Starosta poinformował, że procedura uzgodnienia powierzenia z Kuratorem Oświaty dopełniła się, ponieważ Kurator w piśmie wcześniejszym, w którym zgłosił zastrzeżenia wobec kandydata wyraził pogląd, że najwłaściwszym rozwiązaniem byłoby powierzenie stanowiska B. K. na jeden rok szkolny.

Z kolei pismem dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda zwrócił się do Starosty z pytaniem, czy powierzenie stanowiska dyrektora zostało poprzedzone procedurą uzgodnienia i czy Zarząd Powiatu w G. wnioskował o to uzgodnienie.

W dniu [...]r. wpłynęła odpowiedź Starosty, z której wynika, że pomiędzy Zarządem Powiatu a Kuratorem Oświaty były prowadzone uzgodnienia ustne.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że Zarząd Powiatu w G. w dniu [...]r. przeprowadził konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w G. przy ul. [...]. Konkurs nie wyłonił jednak zwycięzcy w związku z czym Zarząd Powiatu, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej, działając na podstawie art. 36 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty sam dokonał wyboru kandydata – B. K., po czym w dniu [...]r. wystąpił do D. Kuratora Oświaty o zajęcie stanowiska w sprawie planowanego powierzenia jej stanowiska dyrektora na okres 5 lat.

D. Kurator Oświaty skorzystał z instytucji uregulowanej w art. 36 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zgłaszając w dniu [...]r. umotywowane zastrzeżenia wobec przestawionej kandydatury. Zarząd Powiatu w dniu [...]r. ponownie przedstawił D. Kuratorowi Oświaty kandydaturę B. K., również i tym razem wskazując, że planuje powierzyć kandydatce stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących na okres 5 lat. D. Kurator Oświaty pismem z dnia [...]r. podtrzymał zastrzeżenia.

Zarząd Powiatu działając w oparciu o art. 36 a ust. 8 ustawy o systemie oświaty w dniu [...]r. wystąpił do D. Kuratora Oświaty o uzgodnienie kandydatury B. K. w związku z planowanym powierzeniem stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat. Jednocześnie złożone wnioski Zarządu Powiatu o uzgodnienie wyżej wskazanej kandydatury na odpowiednio na 2 i 3 lata zostały przez Kuratora odrzucone na mocy dwóch pism, opatrzonych jedną datą [...]r. Tymczasem Zarząd Powiatu w G. w dniu [...]r. powierzył B. K. stanowisko Dyrektora Szkół Ogólnokształcących w G.

Zgodnie z opisaną w art. 36 a ustawy o systemie oświaty procedurą, powierzenia stanowiska dyrektora szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego dokonuje organ prowadzący (ust. 1), przy czym należy zaznaczyć, że powierzenie może nastąpić tylko wtedy, gdy organ nadzoru pedagogicznego w terminie 14 dni od daty przedstawienia kandydata na to stanowisko nie przedstawi umotywowanego zastrzeżenia. Powierzenie stanowiska powinno stosownie zostać poprzedzone konkursem, którego zwycięzcy obligatoryjnie powierza się stanowisko, chyba, że organ nadzoru pedagogicznego przedstawi umotywowane zastrzeżenia (ust. 3). Jeżeli jednak do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat lub też konkurs nie wyłoni żadnego kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko wybranej przez siebie osobie po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej. Również i w tym przypadku organ prowadzący jest zobligowany do przedstawienia kandydatury kuratorowi oświaty i powierzenia stanowiska dopiero wtedy, gdy kurator nie zgłosi w terminie 14 dni umotywowanych zastrzeżeń (ust. 4). Stosownie do brzmienia art. 36 a ust. 8 tej ustawy stanowisko dyrektora szkoły powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach, w uzgodnieniu z kuratorem oświaty, można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty, szczególnie z art. 36 a ust. 2 i ust. 8, wynika, że powierzenie stanowiska dyrektora w każdym przypadku następuje w drodze współdziałania organu prowadzącego z kuratorem oświaty. Ilekroć zatem organ prowadzący zaplanuje powierzenie stanowiska wybranej przez siebie osobie, niezależnie od sposobu wyłonienia kandydata ani też od okresu, na jaki ma zostać powierzone stanowisko, ma ustawowy obowiązek wszczęcia procedury konsultacji z kuratorem oświaty. Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż owa procedura konsultacji, zgodnie z ustawą o systemie oświaty, przybiera odmienną formę w zależności od tego, czy powierzenie stanowiska ma nastąpić na okres 5 lat czy też na okres krótszy. W pierwszym przypadku udział kuratora oświaty sprowadza się do możliwości zgłoszenia w terminie 14 dni zastrzeżeń do przedstawionej przez organ prowadzący kandydatury. Oczywiście, ewentualne zastrzeżenia kuratora oświaty udaremniają powierzenie stanowiska określonej osobie na określony czas, jednakże zauważyć należy, że kompetencje kuratora oświaty, w tej postaci współdziałania, wyczerpują się poprzez przyjęcie lub odrzucenie określonej kandydatury z określonych przyczyn ("umotywowane zastrzeżenia") - Kurator nie jest w tym przypadku uprawiony do wskazywania konkretnych kandydatur lub też okresu, na jaki powierzenie miałoby nastąpić. Te zagadnienia ustawa zastrzega do wyłącznej kompetencji organu prowadzącego. Reasumując, rola kuratora w tej formie współdziałania sprowadza się wyłącznie do negacji kandydatury. Inaczej, w przypadku powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat szkolnych. W tej sytuacji organ prowadzący jest zobligowany nie tylko do poddania kandydatury ocenie kuratora oświaty stosownie do wymogów art. 36 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, ale ponadto ma obowiązek uzgodnienia z kuratorem długości okresu powierzenia, o czym stanowi art. 36 a ust. 8 ustawy. Obowiązki organu prowadzącego odzwierciedlają odpowiednio szersze uprawnienia kuratora oświaty nie sprowadzające się tylko do ostatecznego zaaprobowania lub odrzucenia kandydatury, ale rozszerzające się również na wspólne z organem prowadzącym decydowanie, czy w danym stanie faktycznym powierzenie stanowiska na okres krótszy niż rok jest uzasadnione i jaka ma być dokładna długość tego okresu.

W świetle przepisów ustawy o systemie oświaty wniesienie umotywowanych zastrzeżeń oraz uzgodnienie jawią się jako odrębne instytucje procesowe. Mają oddzielne umocowanie prawne; zastrzeżenia wynikają z art. 36 a ust. 2 ustawy zaś uzgodnienie z art. 36 a ust. 8. Inny jest także ich charakter prawny jak również pozycja prawna organu występującego o współdziałanie i organu uzgadniającego, o czym była mowa wyżej. Inny jest ponadto przedmiot konsultacji; o ile w przypadku umotywowanych zastrzeżeń tym przedmiotem oceny kuratora oświaty jest sama kandydatura, co w sposób bezsporny wynika z art. 36 a ust. 2 ustawy, w którym stanowi się o zgłoszeniu umotywowanych zastrzeżeń wobec przedstawionego kandydata na stanowisko, o tyle uzgodnienie dotyczy wyłącznie faktu skrócenia okresu powierzenia poniżej lat 5 i rozmiarów tego skrócenia.

Zważywszy na te różnice występujące pomiędzy instytucjami wniesienia zastrzeżeń a uzgodnieniem uznać należy, że obie opisane formy współdziałania realizują się w osobnych procedurach. W szczególności będzie to rodziło taki skutek, że ustalenia dokonane przez kuratora oświaty we wniesionych umotywowanych zastrzeżeniach, nawet w pewnej mierze korzystne dla organu prowadzącego, stanowiące zapowiedź uzgodnienia, nie mogą w żadnym wypadku zostać uznane za przyszłe uzgodnienie.

Należy przy tym zauważyć, że procedura współdziałania organów powiatu z innymi organami, towarzysząca podjęciu konkretnych rozstrzygnięć stosownie do brzemienia art. 77 b ustawy o samorządzie powiatowym nigdy nie następuje z urzędu, lecz zawsze na wniosek organu planującego wydanie rozstrzygnięcia. W świetle tego przepisu ustawy opinia, uzgodnienie lub też zatwierdzenie zostaje zawsze poprzedzone przedłożeniem przez organ powiatu aktu lub jego projektu organowi współdziałającemu. Postępowanie w sprawie uzgodnienia może się więc toczyć tylko wtedy, gdy organ powiatu o uzgodnienie wystąpi.

W ustalonym stanie faktycznym Wojewoda D. stwierdził, że procedura uzgodnienia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły B. K. na okres 1 roku nie została dopełniona, co stanowi istotne naruszenie art. 36 a ust. 8 ustawy o systemie oświaty. D. Kurator Oświaty, jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, odmówił zgody na powierzenie stanowiska na okres odpowiednio 3 i 2 lat, przy czym plany powierzenia stanowiska na okres 1 roku nie zostały mu przedstawione.

Wprawdzie, D. Kurator Oświaty, we wcześniej prowadzonym postępowaniu w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora B. K. na okres 5 lat, w piśmie z dnia [...]r. Nr [...], obejmującym zastrzeżenia wobec zgłoszonej kandydatury w uzasadnieniu swojego stanowiska stwierdził, że: "Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt nierozstrzygniętego konkursu wyrażam pogląd, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły Pani B. K. na 1 rok byłoby najwłaściwszym rozwiązaniem, pozwalającym kandydatowi na stanowisko wykazać się w praktycznym działaniu", to jednak zacytowana opinia nie może być w żadnym wypadku poczytywana za zgodę Kuratora, o której mowa w art. 36 a ust. 8 ustawy.

Po pierwsze: w dniu [...] r. toczyło się wyłącznie postępowanie poprzedzające wydanie zastrzeżeń przez Kuratora Oświaty wobec kandydatury na stanowisko dyrektora na okres 5 lat, czego rezultatem było powołane wyżej pismo. Postępowanie to miało za przedmiot ocenę kandydata na dyrektora szkoły, nie mieściło się w zakresie przedmiotowym tego postępowania ustalenie, czy w tym przypadku byłoby uzasadnione powierzenie stanowiska na okres krótszy niż 5 lat, ponieważ dla tego rodzaju ustaleń zastrzeżone jest odrębne postępowanie, o czym była mowa wyżej.

Po drugie: należy przypomnieć, co również wywiedziono wyżej, że zgodnie z art. 77 b ustawy o samorządzie powiatowym procedura współpracy toczy się wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, natomiast nigdy z urzędu. Kurator Oświaty nie mógł więc już w dniu [...]r. uzgodnić powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat, skoro Zarząd Powiatu w G. złożył w tej sprawie wniosek dopiero w dniu [...]r., co należy uznać za chwilę wszczęcia postępowania.

Po trzecie: jak wynika z art. 36 a ust. 8 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty jest organem współdecydującym z zarządem powiatu zarówno o fakcie powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat, jak i szczegółowo o okresie powierzenia. Trudno uznać by decyzja Kuratora mogła wynikać ze słów pozbawionych jakichkolwiek cech władztwa, ,,(...)wyrażam pogląd, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły Pani B. K. na 1 rok byłoby najwłaściwszym rozwiązaniem(...)", zawartych w ostatnim akapicie pisma, podjętego w innej sprawie.

Ponadto wskazano, że Starosta G. podniósł, iż powierzenie stanowiska dyrektora poprzedzone zostało rozmowami prowadzonymi przez Starostę oraz Członka Zarządu Powiatu w G. z D. Kuratorem Oświaty i D. Wicekuratorem Oświaty, lecz z wyjaśnień tych nie wynika jednoznacznie fakt uzgodnienia powierzenia stanowiska na okres 1 roku, a ponadto zgromadzona w sprawie dokumentacja, jak i wyjaśnienia D. Kuratora Oświaty, wyraźnie przeczą temu, jakoby takie uzgodnienie nastąpiło.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Kompetencja organu może być realizowana tylko w ustalonym przez ustawę zakresie i przepisanej procedurze.

W przedmiotowej sprawie Zarząd Powiatu w G. nie spełnił warunku proceduralnego wynikającego z art. 36 a ust. 8 ustawy o systemie oświaty, powierzając stanowisko dyrektora szkoły na okres 1 roku bez uzgodnienia z D. Kuratorem Oświaty, co musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa.

W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat G. zarzucił, że narusza ono prawo materialne, tj. art. 36 a ust. 2, ust. 4 i ust. 8 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, iż Zarząd Powiatu G. dokonał powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół B. K. z naruszeniem prawa oraz przez przyjęcie, że zastrzeżenia D. Kuratora Oświaty były umotywowane. W związku z powyższym wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia w całości.

Podano, iż Zarząd Powiatu G. w dniu [...]r. skierował do D. Kuratora Oświaty pismo Nr [...] w trybie art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, informujące o zamiarze powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w G. B. K., celem wypowiedzenia się co do tej kandydatury.

Zgodnie z powołanym wyżej art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty zastrzeżenia umotywowane, jakie może zgłosić Kurator Oświaty winny odnosić się do przedstawionej organowi nadzoru pedagogicznego kandydatury, a nie trybu, okoliczności i zdarzeń towarzyszących procedurze konkursowej na to stanowisko. Zastrzeżenia, co już wielokrotnie podkreślał Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (vide: wyrok WSA z dn. 10.06.2005r., sygn. akt I SA/Wa 1707/04) winny odnosić się do osoby kandydata, w tym zwłaszcza jego kwalifikacji do objęcia stanowiska dyrektora szkoły, a nie do trybu i okoliczności jego wyłonienia. Stanowisko organu sprawującego nadzór pedagogiczny, tj. D. Kuratora Oświaty zawarte w piśmie z dnia [...]r. Nr [...] nie zawiera umotywowanego zastrzeżenia, gdyż organ ten nie przedstawił żadnych argumentów negatywnych w stosunku do osoby B. K. W swoim piśmie Wicekurator wniosła zastrzeżenia co do planowanego powierzenia tej osobie stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat, jako powód zastrzeżeń wskazując jedynie: pisma od Rady Pedagogicznej szkoły w sprawie nieprawidłowości (rzekomych) w procedurze konkursowej, sposób głosowania w trakcie konkursu, pisma jednego z kilku związków zawodowych działających w szkole o poparciu dla innego kandydata na dyrektora, rzekomy brak poparcia większości rady pedagogicznej dla B.K. oraz "docierające informacje do organu nadzoru" o "panującym napięciu w środowisku szkolnym". Były to wyłączne przyczyny wskazane przez Wicekuratora Oświaty uzasadniające zastrzeżenia. W swoim piśmie Wicekurator podała, że powierzenie B.K. stanowiska Dyrektora Szkoły "może spowodować pogorszenie stosunków międzyludzkich w szkole, a tym samym wpłynąć na jakość kształcenia".

Podniesiono, iż zastrzeżenia o takim podłożu nie mają charakteru umotywowanych zastrzeżeń w rozumieniu art. 36 a. Organ nie podał żadnych argumentów co do kwalifikacji kandydata, ani jego osoby, a jedynie wskazał na okoliczności około konkursowe i informacje o panującym napięciu w szkole, bez ich skonkretyzowania. Takie działanie organu nadzoru pedagogicznego narusza art. 36a ust. 2 i 4 ustawy o systemie oświaty i winno być uznane za działanie dowolne i przekraczające uprawnienia tego organu.

Wskazano, że podobną wadą obarczone są stanowiska tegoż organu wyrażone w pismach z dnia: [...]r. nr [...] oraz z dnia [...]r. nr [...], w których na kolejne wnioski Zarządu Powiatu Wicekurator Oświaty kolejno wnosi zastrzeżenia co do planowanego powierzenia B.K. stanowiska Dyrektora na 3 lata lub 2 lata (pomimo, że Starosta G. osobiście, oficjalnie w sekretariacie D. Kuratora Oświaty złożył tylko pisemny wniosek, co do planowanego powierzania jej stanowiska na 2 lata, drugi wniosek został wprowadzony do obiegu bez zgody skarżącego, powierzenie stanowiska na okres 3 lat był omawiany tylko przy negocjacjach). Organ nadzoru pedagogicznego konsekwentnie powołuje się na dotychczasowe przesłanki negatywne (okoliczności zupełnie nie dotyczące kandydatki, jedynie domniemanych informacji i okoliczności około konkursowych) i nadal podkreśla zły wpływ wyboru kandydatki na jakość kształcenia i wychowania w szkole. Powołuje się na sygnały w tym zakresie, ale bez konkretnych zarzutów wobec osoby kandydatki, jej kwalifikacji i umiejętności zarządzania szkołą.

W skardze podkreślono, że organ nadzoru w swoim kolejnym piśmie z dnia [...]r. o podtrzymaniu dotychczasowych zastrzeżeń wręcz wprost podał, że rozważał zasadność powierzenia stanowiska dyrektora w tej placówce w kontekście szerszym niż tylko w odniesieniu do wymagań kwalifikacyjnych, tj. uwzględnił skargi, protesty, opór środowiska. Takie działanie w przekonaniu skarżącego stanowi przekroczenie uprawnień nadzorczych określonych w art.36 a ust. 2, 4 i 8 ustawy o systemie oświaty. Kierując się sugestiami części środowiska, protestami, czy skargami i zgłaszając na tej podstawie zastrzeżenia wobec kandydata planowanego przez Zarząd Powiatu zamiast wymaganiami prawnymi i przepisami prawa, niejako pozbawia Zarząd jego kompetencji ustawowych, które wynikają z art. 36 a ustawy o systemie oświaty, gdyż próbuje wymusić wybór przez Zarząd innego kandydata, chociaż ustawodawca wyłączne kompetencje w tym zakresie przypisał organowi prowadzącemu.

Oczywiście kandydat taki podlega ocenie przez organ nadzoru pedagogicznego, czego skarżący nie kwestionuje i co wynika wprost z ustawy. Jednakże ocena ra nie może być dowolna. Dotyczyć musi stricte osoby kandydata, jego kwalifikacji, umiejętności, a nie zakładać a priori, że kandydat ten skłóci środowisko szkolne. Tym bardziej, że organ uwzględnił tylko wybiórczo opinie, skargi części organizacji i osób, nie pytając o zdanie innych, również działających w tym środowisku szkolnym, na co już uprzednio zwracał uwagę organowi nadzoru Zarząd Powiatu. Takie jednostronne ocenianie kandydata jest naganne i pozbawione obiektywizmu, a przecież takie przymioty powinny cechować działania organu nadzoru pedagogicznego. Oceniając dwumiesięczne działania Pani dyrektor należy obiektywnie stwierdzić, że atmosfera, jaka panuje obecnie w szkole sprzyja efektywnej pracy, pozbawiona jest jakiegokolwiek oporu ze strony środowiska szkolnego, który mógłby negatywnie wpłynąć na jakość kształcenia i wychowania w szkole. Pomimo stwarzania nieprzyjaznej atmosfery, szkoła pracuje, realizując program nauczania oraz wytyczone założenia.

Kolejnym aspektem w przedmiotowej sprawie jest powierzenie przez Zarząd Powiatu B.K. w trybie art. 36 a ust. 8 ustawy o systemie oświaty stanowiska dyrektora na okres 1 roku. Z przepisów art. 36a ust. 2, 4 i 8 tej ustawy nie wynika, aby działanie Zarządu Powiatu polegające na oparciu się na stanowisku Wicekuratora Oświaty zawartym w piśmie z dnia [...]r. o treści: "Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt nierozstrzygniętego konkursu wyrażam pogląd, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły Pani B. K. na 1 rok byłoby najwłaściwszym rozwiązaniem, pozwalającym kandydatowi na stanowisko dyrektora wykazać się w praktycznym działaniu" było naruszeniem prawa i to w stopniu istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na marginesie dodano, że w przypadku, gdy uchybienie organu Powiatu nie przybiera formy rażącego naruszenia prawa, to organ nadzoru może przecież skorzystać ze wskazania nadzorczego. Zdaniem skarżącego z cytowanych przepisów nie wynika, aby nie można było połączyć procedury uzgodnieniowej z art. 36 a ust. 2 i 4 z procedurą z ust. 8. Skoro organ nadzoru w piśmie zgłaszającym zastrzeżenia podaje w jego treści, obok zastrzeżeń wskazanie, że dopuszcza możliwość powierzenia kandydatce stanowiska na 1 rok, to zdaniem strony skarżącej jest to wystarczająca podstawa do zajęcia stanowiska, że wyczerpana została procedura uzgodnieniowa z art. 36 a ust. 8.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Skoro organ nadzoru wskazuje w swoim piśmie mającym charakter aktu uzgodnieniowego (nawet gdy zawiera zastrzeżenia to nie traci ono takiego przymiotu), że dopuszcza możliwość powierzenia stanowiska na 1 rok, to nawet, gdy Wojewoda w rozstrzygnięciu nazywa to tylko "sugestią", zdaniem skarżącego jest to stanowisko Wicekuratora wiążące na tyle, że należy je respektować.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. niezależnie od argumentacji przedstawionej w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, że przytoczone w skardze okoliczności nie znajdują oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

Zasadnicza część skargi sprowadza się do polemiki z umotywowanymi zastrzeżeniami D. Kuratora Oświaty, zgłoszonymi w dniu [...]r. W ocenie skarżącego były one bezzasadne, przez co nie mogły stanowić podstawy odmowy powołania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły.

W ocenie Wojewody D. pogląd ten jest chybiony, ponieważ ocena stanowiska zajętego przez kuratora oświaty w procedurze współdziałania organów należy tylko i wyłącznie do sądu administracyjnego.

Umotywowane zastrzeżenia kuratora oświaty, a także uzgodnienie, o których mowa odpowiednio w art. 36 a ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 67, poz. 329 ze zm.) zaliczają się niewątpliwie do form współdziałania organu powiatu z innym organem przed podjęciem uchwały, opisanej w ustawie o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 77 b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

Stanowisko organu zajęte w procedurze uzgodnienia podlega, stosownie do treści art. 85 ustawy o samorządzie powiatowym, zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że wyłącznie uprawnionym do dokonywania oceny zgłoszonych przez kuratora oświaty umotywowanych zastrzeżeń jest nie zarząd powiatu, nie wojewoda, lecz sąd administracyjny. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd administracyjny wszczyna w tej sprawie postępowanie na skutek skargi organu powiatu, wniesionej w terminie 30 dni od daty doręczenia pisemnego stanowiska organu uzgadniającego. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by Zarząd Powiatu w G. skorzystał z możliwości zaskarżenia w przepisanym, 30 dniowym terminie, stanowiska zajętego przez Kuratora Oświaty. Okoliczności złożenia skargi Zarządu Powiatu G., a w szczególności jej treść wskazują, że skarga ta, pomimo iż dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. pośrednio zmierza do weryfikacji legalności innego aktu administracyjnego - zastrzeżeń D. Kuratora Oświaty. Ponieważ przepisy prawa powszechnie obowiązującego przewidziały dla tego aktu administracyjnego odrębny tryb weryfikacji jego legalności działanie takie należy uznać za niedopuszczalne. Zmierza bowiem do obejścia przepisów o terminie i warunkach złożenia skargi na zastrzeżenia kuratora oświaty. Reasumując, Wojewoda nie był uprawniony do oceny zasadności umotywowanych zastrzeżeń, ale jedynie do ustalenia, czy takowe zastrzeżenia zostały zgłoszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może oprzeć tej kontroli na innym kryterium. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Do aktów nadzoru należy zaliczyć rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Stanowią one określony rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego. Są władczym i jednostkowym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej, podejmowanym przez nadzorczy organ administracyjny.

Uprawnienie Wojewody D. do wydania aktu nadzoru wynika z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. Nr 142 poz. 1592 ze zm.). Wydany w powyższym trybie akt nadzorczy Wojewody D. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zarządu Powiatu w G. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie powierzenia Pani B. K. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w G. przy ulicy [...] – Sąd uchylił a zatem uwzględnił żądanie zawarte w skardze, choć nie z przyczyn powołanych w jej uzasadnieniu.

Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu Rada Powiatu w G. podjęła w dniu [...]r. uchwałę nr [...] naruszającą prawo, ale w okolicznościach sprawy nie miało ono charakteru istotnego.

Art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi: Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 9). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do stwierdzenia, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego powołuje się odpowiednio (ust. 5).

Niewątpliwie do wyboru dyrektora szkoły mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 67 poz. 329 ze zm.). Tryb i zasady wyboru określa między innymi art. 36 a tejże ustawy.

Stanowi on, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki z zastrzeżeniem ust. 2 powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Powierzenie przez organ prowadzący szkołę stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosił w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia (ust. 2). Kandydata na stanowisko dyrektora wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenia (ust. 3). Stanowisko dyrektora szkoły powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach w uzgodnieniu z kuratorem oświaty, można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny (ust. 8). Jeżeli do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata organ prowadzący szkołę powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi. Organ sprawujący nadzór pedagogiczny może w terminie 14 dni zgłosić umotywowane zastrzeżenia.

Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Organ prowadzący szkołę podjął próbę wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu. Nie dał on rozstrzygających wyników. Zarząd Powiatu po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej działając na podstawie art. 36 a ust. 4 o systemie oświaty sam dokonał wyboru kandydata w osobie Pani B. K. Po przedstawieniu kandydatury D. Kurator Oświaty złożył umotywowane zastrzeżenia do kandydata. Podtrzymał je po ponownym przedstawieniu Pani K. jako dyrektora powołanego na 5 lat. Takie samo stanowisko przedstawił po złożeniu wniosku o uzgodnienie kandydatury Pani B. K. na okres 3 i 2 lat.

Wyczerpany zatem został tryb powoływania na stanowisko dyrektora szkoły określony poprzez art. 36 a ust. 1-4 ustawy o systemie oświaty.

Niesporne pozostaje również to, że w dwóch pismach – z dnia [...]r. i [...]r. Kuratorium Oświaty we W. opiniując kandydatkę B. K. na stanowisko dyrektora szkoły wyraziło pogląd, że najwłaściwsze w powstałej sytuacji jest powierzenie stanowiska dyrektora – tej osobie na 1 rok.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko Kuratorium jest istotne dla sprawy i może zmienić ocenę kwestionowanej uchwały.

Zgodzić się należy z organem, że zastrzeżenia o których mowa w art. 36 a ust. 2 oraz art. 36 a ust. 3 to odrębne instytucje procesowe.

Współdziałanie organu nadzoru przy wyborze dyrektora szkoły dotyczy różnych ocen, różnych kwestii, choć w sposób oczywisty sprowadza się do wyboru określonej osoby na stanowisko dyrektora na okres 5 lat lub krótszy.

Niewątpliwie też procedura współpracy z organem nadzoru po myśli art. 77 b ustawy o samorządzie powiatowym toczy się wyłącznie na wniosek wymienionego podmiotu, a nie z urzędu, i następuje po przedstawieniu kandydata na dyrektora i wniosku do organu nadzoru o stanowisko w sprawie (osoby dyrektora lub czasu na jaki ma zostać powołany).

Jednakże w okolicznościach sprawy nie można stwierdzić, że procedura uzgodnienia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres 1 roku stanowi rażące naruszenie prawa – art. 36 a ust. 8 ustawy o systemie oświaty – co po myśli art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1989r. (tj. Dz.U. z 2001 Nr 142 poz. 1592 ze zm.) dało organowi nadzoru podstawę do stwierdzenia nieważności rozpatrywanej rozpatrywanej.

Poza sporem pozostaje, że organ nadzoru wypowiadał się (w dniu [...]r. i [...]r.) nie tylko co do kandydata ale również co do okresu "próbnego" jaki powinien być wobec niego zastosowany, a to wobec zastrzeżeń wyartykułowanych w piśmie z dnia [...]r.

Żaden przepis nie zawiera definicji rażącego naruszenia prawa, lub nieistotnego naruszenia prawa. Tę kwestię próbuje uzupełnić doktryna i orzecznictwo. W artykule J. Jędrośki i B. Adamiak – zagadnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym PiP 1986 Nr 1 s. 66-71 autorzy wskazali na dwa ujęcia rażącego naruszenia prawa, jedno uznające, że występuje ono w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalana w bezpośrednim rozumieniu, oraz drugie zgodnie, z którym naruszenie prawa będzie rażące, gdy jego skutki społeczno gospodarcze nie można akceptować z punktu widzenia praworządności.

Autorzy wypowiedzieli się za pierwszym rozumieniem pojęcia rażącego naruszenia prawa uznając, że drugie jest nie do pogodzenia z konstrukcją systemu weryfikacji decyzji przyjętym w KPA.

Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, dość liczne, wydane w szczególności na tle art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest niezbyt spójne. Odnoszące się w zasadzie do stanu prawnego sprawy załatwianej przez wydanie decyzji administracyjnej i dotyczące skutków naruszenia prawa decyzją wydaną w sprawie.

Pierwszą grupę reprezentuje wyrok NSA z 18.07.1994r. V SA 535/94/ONSA 1995 Nr 2 poz. 91, wyrok NSA z 15.03.1993r. V SA 2089/92 Wokanda 1993 Nr 9 s. 22.

W drugiej grupie mniej jest tez dających elementy do charakterystyki oceny skutków naruszenia prawa wymienić bowiem można: ocenę skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa wskazujące na niemożność ich pogodzenia z wymaganiami praworządności; powstanie skutków naruszenia prawa niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności; powodowanie naruszeniem prawa skutków nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które to wymagania należy chronić kosztem trwałości decyzji; naruszenie prawa jako następstwo zaniedbania lub naruszenia obowiązków służbowych i naruszenia podstawy prawnej decyzji oceniane stosownie do okoliczności sprawy i konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych KPA (Komentarz B. Adamiak i A. Borkowski do Kpa Wydawnictwo Beck-Warszawa 2006 str. 744).

W ocenie Sądu analiza podstawowych doktryn i orzecznictwa a także wykładnia gramatyczna rażącego naruszenia prawa daje podstawę do uznania, że sporna uchwała nie narusza rażąco prawa.

Stanowisko Kuratora Oświaty w czasie wcześniejszych uzgodnień, powierzenia B. K. stanowiska dyrektora na okres 5 lat a następnie 3 i 2 lat było skarżącemu znane.

Dwukrotnie w powołanych pismach – z [...] i [...]r. podkreślał, że wskazane jest aby powierzyć B. K. funkcję dyrektora na 1 rok.

Zatem powyższa sytuacja nie może być oceniana jako brak uzgodnień, co stanowiłoby podstawę do uznania rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru z uwagi na zastrzeżenia zgłoszone do kandydata uznał, że mają one być ewentualnie zweryfikowane po powierzeniu obowiązków na krótki okres.

W tych okolicznościach na podstawie art. 148 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak wyżej.