Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 21/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 6 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "Spółka" lub "inwestor") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 6 listopada 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty (dalej jako "Starosta") z dnia 28 lipca 2020 r., o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2020 r. Spółka zwróciła się do Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] o wysokości całkowitej 52,30 m n.p.t. wraz z instalacją zasilania elektrycznego na działkach nr [..]-[..] w miejscowości S., jednostka ewidencyjna P.

Decyzją z dnia 28 lipca 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji uznając ją za niezgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z uwagi na brak zapewnienia dostępu inwestycji do dogi publicznej.

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia 6 listopada 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty.

W uzasadnieniu wskazano, że teren na jakim ma być realizowane przedsięwzięcie jest częściowo zabudowany – działka nr [..] jest częściowo zabudowany magazynem sklepu meblowego oraz parkingiem utwardzonym kostką betonową; działka nr [..] jest to działka drogowa, zaś działka nr [..] jest częściowo zabudowana budynkiem handlowym oraz parkingiem. Ponadto, teren ten objęty jest uchwałą nr XXXII/178/2005 Rady Gminy z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. Teren ten oznaczono symbolem "PSB" - zabudowa produkcyjna, składowa, baz budowlanych i transportowych. W § 43 ust. 6 wskazano, że maszty telefonii komórkowej, z uwzględnieniem § 30, mogą być lokalizowane poza następującymi terenami: Obszarem Chronionego Krajobrazu, Obszarem Chronionego Krajobrazu, wszystkimi rodzajami zabudowy mieszkaniowej, wszystkimi strefami konserwatorskimi i minimum 200 m od ich granic, korytarzami ekologicznymi, w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich, 100 m od dróg powiatowych i lokalnych oraz poza korytarzami infrastruktury technicznej i radiolinii. Wobec tego, postanowieniem z dnia 25 maja 2020 r. wezwano inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z ww. ustaleniami, z czym nie zgodziła się Spółka powołując się na art. 46 ust. 1a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 777 ze zm.), dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych.

Jednakże zdaniem Wojewody postanowienia planu nie naruszają przepisów ww. ustawy. Wprawdzie istotnie obszar, na którym możliwa jest budowa masztów telefonii komórkowej jest znacznie ograniczony, występują jednak miejsca, w których można je zlokalizować, zatem uregulowania planu miejscowego mieszczą się w granicach przysługującej gminie samodzielności planistycznej, a sama inwestycja jest niezgodna z tym planem.

Lokalizację masztu telefonii zaprojektowano bowiem w odległości ok. 101 m od drogi wojewódzkiej - działka nr [..] (ul. S.) oraz od najbliżej istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem "MJ" ok. 142 m od działki nr [..], ok. 127 m od działki nr [..], ok. 134 m od działki nr [..], ok. 162 m od działki nr [..] i ok. 175 m od działki nr [..]. Nie została zatem zachowana odległość minimum 200 m od drogi wojewódzkiej i od zabudowy mieszkaniowej, co uzasadniało decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli bowiem lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń i takie ograniczenia, dotyczące lokalizacji obiektów, wprowadzono w przedmiotowym planie miejscowym, a inwestycja je narusza.

Ponadto, inwestor nie zapewnił dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie w projekcie wskazano, że inwestycja stanowi obiekt bezobsługowy, które zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., nie wymagają dostępu do drogi publicznej, a dojazd na czas budowy i kontroli urzędniczych ma odbywać się istniejącym zjazdem z drogi wewnętrznej 039.KDW, jednakże na rysunku planu przy działce nr [..] nie ma zaznaczonej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 039.KDW, jest jedynie strzałka oznaczająca wg legendy "zasady organizacji dojazdów". Organ wprawdzie nie kwestionuje tego, że stacja bazowa stanowi obiekt bezobsługowy, natomiast w samym projekcie odnośnie do warunków użytkowania stacji bazowej wskazano, że konieczne jest przeprowadzanie okresowych przeglądów zgodnie ze specyfikacją producenta poszczególnych elementów składowych Stacji. Ponadto zapewnienie dojazdu jest konieczne przy budowie stacji bazowej.

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zaznaczono strzałkami sposób obsługi komunikacyjnej od działki nr [..] (drogi wojewódzkiej), przez działki nr [..]-[..] (oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "dr" - drogi, jak wskazał Starosta, niepubliczne) do działki nr [..]. Działka nr [..] stanowi własność M. W., zarządcą działki nr [..] jest Zarząd Dróg Wojewódzkich, zaś właścicielem działki nr [..] B. Podmioty te nie udzieliły zgody na przejazd ani przechód przez wskazane działki, a inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających ustanowienie służebności drogowej, zatem planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestor wpisał jedynie działki nr [..] oraz [..] i tytuł, z którego wynika prawo jako "stosunek zobowiązaniowy - umowa najmu" oraz działkę nr [..] i tytuł prawny - decyzja Zarządu Dróg z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [..] (zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej). Przez te działki jednak nie planuje się dojazdu.

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia postanowień planu miejscowego oraz brak zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej, zasadne było odmówienie pozwolenia na budowę wnioskowanego przedsięwzięcia.

W skardze zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, w zw. z art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych w zw. z § 43 ust. 6 oraz § 72 miejscowego planu poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zapisy planu uniemożliwiają inwestycję Spółki. W konsekwencji, doszło do naruszenia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, mimo że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji pozytywnej.

Odnosząc się do kwestii zgodności inwestycji z planem Spółka wskazała, że zapisy § 43 ust. 6 uchwały zmierzają wyłącznie do blokowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, tym samym stanowią naruszenie art. 46 ustawy o wspieraniu usług telekomunikacyjnych. Natomiast gmina nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego, gdyż samowolnie ustalono odległość 200 m, która nie wynika z żadnych przepisów. Jak zauważono, w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej jako u.d.p., odległość obiektów budowlanych przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi najwięcej 50 m, a nie jak ustalono w planie 100 m czy 200 m. Ponadto, plan nie dotyczy nieruchomości wiejskich o kilkuset-hektarowych obszarach, co dawałoby możliwość spełnienia nieracjonalnego zapisu wynikającego z § 43 ust. 6 uchwały. Są to znacznie mniejsze działki, na których umiejscowione są zakłady produkcyjne lub magazyny ( 72), co oznacza, że nie jest możliwe umiejscowienie inwestycji z zakresu

telefonii komórkowej na znacznej części planu. Właśnie temu przeciwdziałać miała ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Także zarzut braku zapewnienia dostępu inwestycji do drogi nie jest zasadny, gdyż działka drogowa nr [..] jest własnością osoby, z którą inwestor ma zawartą umowę najmu. Natomiast teren działek [..] i [..] od 2010 r. został odsprzedany firmie B., a w chwili sprzedaży ustanowiona została nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu do działki [..] (zapis w dziale III księgi wieczystej nr [..]. Następnie w 2018 r. działka drogowa nr [..] została przejęta przez Zarząd Dróg Wojewódzkich. Od momentu sprzedaży firmie B. oraz przejęcia przez Zarząd Dróg terenu działek [..] i [..] właściciel działki [..] oraz wszelkie osoby chcące dojechać na teren działki [..] bezproblemowo korzystają z prawa nieodpłatnej służebności gruntowej (droga konieczna).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 6 listopada 2020 r., wydaną w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi – Spółce A., pozwolenia na budowę obejmującego stację bazowa telefonii komórkowej – wieża o wysokości całkowitej 52,30 m n.p.t. wraz z instalacją zasilania elektrycznego na działkach nr [..]-[..] w S., gmina P. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, przyczyną odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę było stwierdzenie przez organy, że inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak jej dostępu do drogi publicznej. W ocenie sądu, organy zasadnie stwierdziły wadliwości inwestycji, gdyż w zaplanowanym kształcie i miejscu nie może zostać zrealizowana na wnioskowanym terenie.

Podstawą prawną działań organów w niniejszej sprawie był art. 35 Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., który w ust. 1 pkt 1 przewiduje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przy czym, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o pozwoleniu ma więc charakter związany, a nie uznaniowy, a stwierdzenie przez właściwy organ naruszeń w określonym zakresie, które nie zostały na wezwanie usunięte, obliguje go do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie Starosta stwierdził nieprawidłowości z zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym i wezwał inwestora do ich usunięcia. Jak zauważył organ, działki objęte wnioskiem znajdują się na terenie oznaczonym w uchwale Rady Gminy nr XXXII/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, symbolem PSB – zabudowa produkcyjna, składowa, baz budowlanych i transportowych. Zgodnie z § 43 ust. 6 planu, dotyczącym zasad funkcjonowania telekomunikacji, maszty telefonii komórkowej, z uwzględnieniem § 30, mogą być lokalizowane poza następującymi terenami: Obszarem Chronionego Krajobrazu, Obszarem Chronionego Krajobrazu, wszystkimi rodzajami zabudowy mieszkaniowej, wszystkimi strefami konserwatorskimi i minimum 200 m od ich granic, korytarzami ekologicznymi, w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich, 100 m od dróg powiatowych i lokalnych oraz poza korytarzami infrastruktury technicznej i radiolinii. Tymczasem, lokalizację masztu telefonii zaprojektowano w odległości ok. 101 m od drogi wojewódzkiej - działka nr [..] (ul. S.) oraz od najbliżej istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem "MJ" - ok. 142 m od działki nr [..], ok. 127 m od działki nr [..], ok. 134 m od działki nr [..], ok. 162 m od działki nr [..] i ok. 175 m od działki nr [..]. W związku z tym, w ocenie organów, nie została zachowana odległość minimum 200 m od drogi wojewódzkiej i od zabudowy mieszkaniowej, co uzasadniało wezwanie inwestora do doprowadzania projektu do zgodności z ww. ustaleniami planu.

Strona skarżąca podnosi, że powyższe regulacje planu nie mogą mieć w sprawie zastosowania, a to ze względu na treść art. 46 ust. 1a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 777 ze zm.), dalej jako ustawa telekomunikacyjna, który przewiduje, że nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie sądu stanowisko Spółki jest nieprawidłowe.

W tym zakresie wskazać trzeba, że na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815), od dnia 25 października 2019 r. do art. 46 ustawy telekomunikacyjnej dodano ów ust. 1a, który winien być uwzględniany szczególnie przy wykładni planów miejscowych, które obowiązywały już w dniu wejścia w życie ustawy telekomunikacyjnej, tj. przed dniem 17 lipca 2010 r. Przepis ten odnosi się więc do planu miejscowego obowiązującego na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę, który uchwalono w dniu 10 sierpnia 2005 r. Niemniej jednak, zdaniem sądu, regulacje uchwały planistycznej odnoszące się do telekomunikacji, a więc także do planowanej inwestycji, nie naruszają ww. przepisu ustawy telekomunikacyjnej.

Analizując bowiem treść § 43 ust. 6 planu należy stwierdzić, że nie zakazuje on lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wręcz przeciwnie, akt ten wprost dopuszcza takie inwestycje, a jedynie przewiduje określone zasady ich lokalizacji, przy czym ograniczenia w tym zakresie są podyktowane ochroną takich wartości jak środowisko, czy zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców. Należy zauważyć, że wyłączenie z lokalizacji masztów telefonii komórkowej dotyczy przeze wszystkim wskazanych Obszarów Chronionego Krajobrazu, co należy w pełni zaakceptować. Zdaniem sądu, dopuszczalność lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która na mocy art. 46 ust. 1 i ust. 1a ustawy telekomunikacyjnej zyskuje szeroki zakres, nie może jednak być rozumiana w sposób nieograniczony. Należy więc zaakceptować wyznaczenie przez gminę terenów niedostępnych dla rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych, jeżeli wynika to z innego ważnego interesu publicznego, takiego właśnie jak ochrona środowiska naturalnego, szczególnie na terenach wprost objętych ochroną prawną, jak Obszary Chronionego Krajobrazu czy korytarze ekologiczne. Podobne uwagi należy odnieść do stref konserwatorskich. Na akceptację zasługuje także ograniczenie lokalizacji masztów polegające na wyznaczeniu pasów, gdzie nie mogą być one realizowane, w zależności od kategorii drogi, tj. minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich oraz 100 m od dróg powiatowych i lokalnych.

Takie ustalenia nie mogą więc świadczyć o całkowitym zakazie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, a jedynie o wyznaczeniu zasad takiej lokalizacji, zgodnie z koncepcją planistyczną gminy. Co więcej, należy zauważyć, że przedmiotowy plan dotyczy tylko fragmentu gminy – części [..], a więc mimo wskazań strony, że uwzględnienie zawartych w § 43 ust. 6 planu ograniczeń znacznie zawęża obszar, gdzie możliwe jest posadowienie masztów, to jednak ograniczenie to odnosi się tylko do jednej części gminy, a nie jej całości. Ponadto należy zauważyć, że przeanalizowany przez inwestora obszar, na którym jego zdaniem zastosowanie ustaleń planu powoduje praktycznie zupełny brak możliwości lokalizacji masztu, obejmuje tylko powierzchnię 250 000 m2 w okolicy planowanego posadowienia stacji, a nie cały obszar objęty planem. Uwzględnienie zaś całego terenu objętego planem nr XXXII/178/2005 powoduje, że zakres ograniczenia ulega zmniejszeniu, a obszar, na którym możliwa jest realizacja masztu znacznie się powiększa.

Zauważyć też trzeba, że zarówno art. 46 ust. 1, jak i ust. 1a ustawy telekomunikacyjnej mówiąc o zakazie uchwalania zapisów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, czy też niestosowaniu takich regulacji, zawierają zastrzeżenie, że może mieć to miejsce tylko gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tymczasem, w ocenie sądu, przedmiotowe zamierzenie nie jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Jak wskazano, zgodnie z wnioskiem inwestycja ma zostać zrealizowana na działkach nr [..]-[..], przy czym źródłem prawa do dysponowania nimi na cele budowalne są odpowiednio stosunki zobowiązaniowe – umowy najmu praz decyzja Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 19 grudnia 2019 r. zezwalająca na zlokalizowanie w pasie drogi wojewódzkiej nr [..] urządzeń infrastruktury technicznej, zgodnie z projektem zasilanie elektryczne instalacji radiotelekomunikacyjnej [..]. Co jednak istotne, w części I projektu budowlanego, pkt 2.2. – układ komunikacyjny, dojazd na czas budowy oraz cele kontroli urzędniczych odbywać się będzie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego istniejącym zjazdem z drogi wewnętrznej oznaczonej jako 0.39.KDW. Natomiast na projekcie zagospodarowania terenu oznaczono sposób obsługi komunikacyjnej inwestycji, który przebiega od działki nr [..] przez działki o nr. [..]-[..].

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że wbrew treści projektu plan miejscowy nie zawiera drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 039.KDW. Ponadto, jak trafnie zauważyły organy, inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, a dostęp ten, wbrew twierdzeniom Spółki, jest konieczny.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego musi legitymować się inwestor, aby możliwe było wydanie mu pozwolenia na budowę, obejmuje także prawo do korzystania z dojść i dojazdów łączących teren inwestycji z drogą publiczną. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. przy czym, sąd podziela pogląd, że nie można mówić o uprawnieniach do wykonywania robót budowlanych na działce, która nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Udzielenie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji prowadziłoby wprost do naruszenia praw osób trzecich (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 776/16, dostępny w CBOSA).

Obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku do drogi publicznej wprost sformułowano w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Ponadto, oceniając zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, należy mieć na uwadze również art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.

Na gruncie Prawa budowlanego nie istnieje legalna definicja pojęcia "dostępu do drogi publicznej", zatem dla jego ustalenia trzeba korzystać z wykładni systemowej. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., zawierający taką definicję stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W związku z tym, w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną. Dostępu do drogi publicznej nie można zatem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Jeżeli zatem działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt

II SA/Gd 609/17, dostępny w CBOSA; A. Ostrowska [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz., Warszawa 2016, s. 493-495).

W niniejszej sprawie teren inwestycji obejmujący m.in. działkę nr [..], przylegającą bezpośrednio do działki drogowej nr [..], nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, w szczególności takiego dostępu nie posiada działka nr [..], na której ma być zrealizowany maszt. Inwertor wprawdzie przewidział w projekcie sposób komunikacji do działki nr [..], jednakże zdaniem sądu nie jest on prawnie zagwarantowany. Działka nr [..] jest bowiem drogą wojewódzką, a wydana decyzja Zarządu Dróg dotyczy wyłącznie lokalizacji w pasie drogowym odcinka przyłącza elektrycznego na działce nr [..]. Z kolei działki nr [..]-[..], przez które ma odbywać się wjazd na działkę nr [..], stanowią własność osób trzecich: M. W., Zarządu Dróg Wojewódzkich jako zarządcy i B. Wprawdzie Spółka twierdzi, że posiada od powyższych podmiotów stosowne zgody lub ustanowiono służebności, lecz analiza akt sprawy twierdzeń tych nie potwierdza. Jedynie bowiem na działce nr [..] (B.), zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [..], ustanowiono na rzecz każdoczesnego właściciela m.in. działki nr [..] prawo przejazdu i przechodu. W odniesieniu zaś do pozostałych działek inwestor nie wykazał istnienia takich służebności, jak również w toku całego postępowania nie przedłożył umowy najmu, którą ma posiadać do działki nr [..].

W świetle tego, zdaniem sądu, nie sposób mówić o dostępie terenu inwestycji do drogi publicznej, gdyż Spółka nie wykazała, aby teren ten miał zapewniony prawny dostęp do drogi – bezpośredni lub pośredni. Inwestor nie przedłożył dokumentów, z których wynikałoby prawo do korzystania ze wskazanych w projekcie zagospodarowania terenu działek, zaś plan miejscowy nie przewiduje terenu oznaczonego 039.KDW, z którego ma się odbywać zjazd z drogi wewnętrznej. Powyższe zaś świadczy o naruszeniu przez inwestycję przepisów odrębnych, o których mowa w art. 46 ust. 1a ustawy telekomunikacyjnej. Niezależnie więc od oceny, że obowiązujący plan nie wprowadza zakazów uniemożliwiających lokalizację inwestycji z zakresu łączności, ww. przepis jest wyłączony ze względu na stwierdzone naruszenia w zakresie zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej.

Sąd zgadza się przy tym ze stanowiskiem organów, że przedmiotowa inwestycja musi posiadać dostęp do drogi publicznej. Wprawdzie inwestor podnosi, że masz stanowi inwestycję bezobsługową, a ponadto jest to urządzenie infrastruktury technicznej, co do której brak jest wymogu zapewnienia dostępu do drogi, lecz zdaniem sądu pogląd ten nie jest trafny.

Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Z drugiej zaś strony, na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową wraz z jej instalacjami i urządzeniami. Niezależnie od sposobu jej umieszczenia - czy to na istniejącym budynku, czy na innym obiekcie budowlanym, a więc niezależnie od tego, czy jest ona obiektem wolnostojącym - jest ona obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego i stanowi całość techniczno-użytkową.

Zatem budowla nie może być kwalifikowana jako urządzenie telekomunikacyjne, mieszczące się w zbiorze objętym definicją urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu powołanego przez skarżącą art. 143 ust. 2 u.g.n., według którego budowa urządzeń infrastruktury technicznej obejmuje budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (zob. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2058/10, z dnia 2 września 2020 r., sygn. II OSK 1049/20, dostępne w CBOSA).

W ocenie sądu, realizacja inwestycji, objętej postępowaniem spowoduje ruch drogowy na działce nie tylko w okresie budowy inwestycji ale również z tytułu przeprowadzania stosownych prac konserwatorskich, ewentualnych napraw czy konieczności wjazdu w przypadkach zdarzeń losowych. Zatem nie można zaakceptować argumentacji Spółki, że w niniejszej sprawie niezasadnym jest ustalanie zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi publicznej, gdyż inwestycja ta, jako obiekt budowlany, musi spełniać przepisy prawa, w tym winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, niezależnie od tego, że na etapie eksploatacji dostęp do obiektu ze swej istoty nie będzie stały, codzienny, niemniej jednak wymaga dostępu do drogi publicznej.

Mając to na uwadze, sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy zasadnie zastosowały § 43 ust. 6 planu do przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji prawidłowo wezwano Spółkę do dostosowania przedsięwzięcia do tych zapisów. Ponadto, trafnie stwierdzono, że inwestycja ta narusza prawi w zakresie dostępu do drogi publicznej, gdyż wbrew twierdzeniom inwestora i ustaleniom projektu budowlanego, przedsięwzięcie nie ma zapewnionego prawnego dostępu ze względu na fakt, iż działki, po których ma odbywać się komunikacja stanowią własność osób trzecich, które nie wyraziły zgody lub nie ustanowiły odpowiednich praw uprawniających do przejazdu i przechodu. Powyższe świadczy o braku spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji nie potwierdziła więc zarzutów stawianych w skardze. Organy bowiem przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uwzględniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a następnie oceniły je w kontekście przepisów mających zastosowanie w sprawie. Przy czym wątpliwości sądu nie budzi w szczególności ocena art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej, gdyż przepis ten nie został naruszony przez postanowienia obowiązującego planu, z którego ustaleniami niewątpliwie niezgodna jest inwestycja. W konsekwencji, prawidłowo zastosowano art. 35 ust. 1 pkt 1 , ust. 3 i ust. 4,

a w związku z niedoprowadzeniem zamierzenia do zgodności z uchwałą planistyczną, organ zobowiązany był do odmówienia udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę wnioskowanej stancji bazowej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na trwający stan epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).