Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1827/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 106 § 5, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej MTG S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 6/16 w sprawie ze skargi [..]. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od MTG S.A. z siedzibą w G. na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SAB/Gd 6/16, po rozpoznaniu skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 zobowiązał [..] S.A. z siedzibą w G. do rozpoznania w terminie 14 dni wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia [..] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił wniosek o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kwoty pieniężnej, w punkcie 4 orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[..] Sp. z o.o. z siedzibą w S. pismem z dnia [..] października 2015 r. wystąpiła do [..] S.A. z siedzibą w G. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej z zakresu zamówień publicznych, tj.:

1) przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zawartej z [..] Sp. z o.o. umowy z dnia [..] marca 2011 r., której przedmiotem było wybudowanie Nowego Centrum Targowego [..] S.A. w G.-L.,

2) udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy do wskazanej umowy sporządzono aneksy lub dokonywano w niej zmian w innej formie,

3) przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii wszystkich aneksów oraz dokumentów wprowadzających zmiany do wskazanej umowy oraz wprowadzających zmiany do jakichkolwiek zobowiązań umownych objętych treścią tej umowy,

4) udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w odniesieniu do Nowego Centrum Targowego [..] S.A. w G.-L. oprócz zakresu objętego umową z dnia [..] marca 2011 r. [..] S.A. zlecały, zamawiały, płaciły lub zobowiązały się zapłacić w odniesieniu do [..] Sp. z o.o. jakiekolwiek kwoty za jakiekolwiek roboty dodatkowe lub zamienne, w tym w szczególności obejmujące systemy: sygnalizacji pożaru, pętli pożarowej, sygnalizacji włamania i kontroli dostępu, okablowania central Omega, sieci strukturalnej - urządzeń aktywnych (z WIFI),

5) w przypadku, jeśli którykolwiek z aneksów lub zmian umowy, o jakiej mowa w pkt 1 lub dokumentów dokonujących zmian zobowiązań wynikających z tej umowy, dotyczył systemów wymienionych w pkt 4, o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wynagrodzenie należne [..] Sp. z o.o. za ewentualne roboty zamienne lub dodatkowe zostało w jakikolwiek sposób uiszczone lub uregulowane, w tym w formie płatności, potrącenia, zmiany innych zobowiązań umownych w zamian za te roboty,

6) jeśli odpowiedź na pytanie zawarte w pkt 4 w jakimkolwiek zakresie jest pozytywna, wniesiono o przesłanie potwierdzonych za zgodność kopii dokumentów, na podstawie których takich zamówień, zleceń, płatności dokonywano lub zobowiązywano się do ich dokonania.

We wniosku podkreślono, że zgodnie z przepisem art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych umowy dotyczące zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na wniosek [..] S.A. z siedzibą w G. wyjaśniła, że nie ma obowiązku udostępnienia informacji, których ten wniosek dotyczy, nie podlega bowiem regulacjom ustawy Prawo zamówień publicznych. Umowa, którą zawarła dnia [..] marca 2011 r. ani dokumenty lub informacje jej dotyczące, nie mają żadnego związku z jakimkolwiek zamówieniem publicznym, dlatego nie podlegają one udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. W konsekwencji, wskazana umowa i dokumenty oraz informacje do niej się odnoszące nie mieszczą się w zakresie pojęcia "informacja publiczna" i nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 12 listopada 2015 r. [..] Sp. z o.o. z siedzibą w S. wezwała [..] S.A. z siedzibą w G. do zaniechania naruszeń prawa polegających na nieudzieleniu informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 2 października 2015 r.

W odpowiedzi na wezwanie [..] S.A. z siedzibą w G. w piśmie z dnia 20 listopada 2015 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznych, dlatego też nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Spółka wyjaśniła, że Gmina Miasto G. nie ma 100% udziałów, dlatego też Spółka dysponuje swoim majątkiem samodzielnie, a informacje dotyczącej takiej działalności nie mają cech informacji publicznej.

[..] Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia 2 października 2015 r. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację sformułowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślono, że Gmina Miasto G. ma pozycję dominującą w Spółce, gospodarowanie nieruchomością otrzymaną przez Spółkę z dominującym udziałem gminy w drodze aportu jest gospodarowaniem majątkiem publicznym.

W odpowiedzi na skargę [..] S.A. z siedzibą w G. wniosły o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko względem żądań skarżącej Spółki. Zakwestionowano publiczny charakter żądanych informacji twierdząc, że nie są to informacje dotyczące wykonywania zadań władzy publicznej, ani nie odnoszą się do gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W konsekwencji umowa oraz dokumenty odnoszące się do niej nie mieszczą się w zakresie pojęcia "informacja publiczna" i nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając wniesioną skargę stwierdził, że Spółka [..] z siedzibą w G. jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) do udzielenia informacji o charakterze publicznym znajdującej się w jej posiadaniu. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże bowiem pozycję dominującą jednostek samorządu terytorialnego ze strukturą kapitałową spółki. Dokumenty zgromadzone w sprawie potwierdziły natomiast, że [..] S.A. z siedzibą w G. jest osobą prawną, w której jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jest ona spółką prawa handlowego, w której Gmina Miasto G. dysponuje 59,79% akcji, Samorząd Województwa posiada 3,98% akcji. Ponadto ze Statutu [..] S.A. wynika, że Spółka ta poprzez organizację wydarzeń targowych, wystawienniczych i kongresowych o przemysłowym i handlowym charakterze, współuczestniczy w pobudzaniu rozwoju gospodarczego i aktywności gospodarczej mieszkańców Gminy Miasta i regionu, przyciąganiu nowych inwestycji oraz promowaniu Miasta i regionu (§ 3 ust. 2 Statutu). Niewątpliwie zatem Gmina Miasto G. poprzez działalność [..] S.A. realizuje swoje zadania publiczne określone w art. 7 ust. 1 pkt 17 i 18 u.s.g. Zdaniem Sądu, Spółka wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż powierzono jej również realizację zadań mieszczących się w zadaniach przypisanych do kompetencji samorządu gminnego. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się kopia uchwały Rady Miasta G. z dnia [..] sierpnia 2015 r. w sprawie wyrażenia woli objęcia akcji w podwyższonym kapitale zakładowym Spółki. Sąd nie miał zatem wątpliwości, że Gmina Miasto G. w zamian za przekazane środki pieniężne za objęcie akcji uzyskiwała i w perspektywie uzyska również jako ekwiwalent kolejne pakiety akcji tej Spółki, którymi uczestniczyć będzie w jej zyskach. Kopie umowy z dnia [..] marca 2011 r. oraz wszelkie informacje z nią związane, których udostępnienia w trybie u.d.i.p. domagał się skarżący, są więc w ocenie Sądu I instancji, informacją publiczną.

Sąd I instancji dokonując wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stwierdził, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Wskazał przy tym, że w orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Skoro więc wnioskodawca nie mógł zapoznać się z żądaną informacją publiczną w sposób publicznie lub powszechnie dostępny, należało uznać, że [..] S.A. z siedzibą w G. była zobowiązana w terminie określonym w u.d.i.p. do rozpoznania wniosku o udzielenie tej informacji w formach przewidzianych przez ustawę, pozostawała więc w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie w bezczynności. Sąd oceniając, że bezczynność nie miała charakteru rażącego wziął pod uwagę okoliczność, że organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez rozpoznania, ale wadliwie ocenił, że ze względów podmiotowych i przedmiotowych nie jest zobowiązany do jej udostępnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły [..] S.A. z siedzibą w G., zaskarżając ten wyrok w zakresie punktów: 1, 2 i 4, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie, tj. w zakresie stwierdzenia przez Sąd I instancji bezczynności i zaistnienia jej z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzonych kosztów postępowania, domagając się zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając:

1) naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że umowa o roboty budowlane, której przedmiotem była realizacja zadania inwestycyjnego pn. "Nowe Centrum Targowe [..] S.A. w G.L." z dnia [..] marca 2011 r. zawarta przez [..] S.A. z [..] Sp. z o.o. oraz informacje z nią związane są informacją publiczną, podczas gdy umowa ta nie była zawarta w ramach wykonywania zadań władzy publicznej, a jej zawarcie i wykonywanie nie stanowiło przejawu gospodarowania mieniem komunalnym, przez co ani umowa, ani informacje z nią związane nie mieszczą się w zakresie pojęcia "informacja publiczna" i nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przez ustawę,

2) naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny dowodu stanowiącego kopię uchwały nr [..] Rady Miasta G. z dnia [..] sierpnia 2015 r. w sprawie wyrażenia woli objęcia akcji w podwyższonym kapitale zakładowym spółki działającej pod firmą [..] S.A. z siedzibą w G., polegające na pominięciu wskazanej w treści jej uzasadnienia okoliczności, że budowa "Nowego Centrum Targowego [..] S.A. w G. L." (zrealizowana na podstawie umowy z dnia [..] marca 2011 r. zawartej przez [..] S.A. z [..] Sp. z o.o.) została sfinansowana ze środków własnych Spółki oraz z zaciągniętych przez nią długoterminowych kredytów inwestycyjnych - co podważa ustalenia, które doprowadziły Sąd do wniosku, że zawarcie i wykonanie umowy stanowiło przejaw gospodarowania mieniem komunalnym, a w konsekwencji, że umowa ta oraz informacje z nią związane są informacją publiczną.

Zarzucając błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podniesiono, że interpretacja tego przepisu w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że charakter informacji publicznej należy przypisać tylko tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności podmiotów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, tj. sfery wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazano, że okoliczność, iż niektóre z przejawów działalności podmiotu takiego jak strona skarżąca kasacyjnie, tj. nie będącego organem władzy publicznej ani osobą pełniącą funkcje publiczne, należą do zadań władzy publicznej nie jest równoznaczna z tym, że wszelkie informacje pozostające w jego dyspozycji stanowią informację publiczną. W ocenie Spółki uwzględnienie okoliczności związanych z zawarciem i wykonaniem umowy (wykonanej ze środków własnych) przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy powinno było doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że zamierzonym i osiągniętym celem zawarcia i realizacji umowy było wzniesienie budynku, który jako cześć składowa nieruchomości stał się jej własnością, co nastąpiło za jej własne, a nie komunalne, środki. Podniesiono także, że [..] S.A. z siedzibą w G. nie może być uznana za komunalną osobę prawną, skoro część akcji należy do prywatnych inwestorów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [..] Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko Spółka podniosła w szczególności, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano zobowiązania podmiotowego do udzielenia informacji publicznej po stronie [..] S.A. z siedzibą w G. Skoro majątek Spółki w 95% pochodzi od Gminy, Samorządu Województwa i Skarbu Państwa, to nie ulega wątpliwości, że informacje o aktywach i pasywach oraz przekazanym majątku stanowią informację publiczną i podlegają ujawnieniu. Spółka nabyła nieruchomość, na jakiej wybudowano budynek, od Gminy Miasta G. jako aport, w celu wykonywania zadań publicznych, na podstawie umowy objęcia akcji i umowy przeniesienia prawa własności nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zarzucając błędne rozstrzygnięcie w sprawie Sądowi I instancji, przed którym postępowanie regulowane jest przepisami p.p.s.a. ograniczył zarzuty skargi kasacyjnej do wskazania przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) – zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. – nie przypisując ich ponadto do wskazanych w ustawie podstaw kasacyjnych.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera wskazania podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., co świadczy bez wątpienia o niestaranności w sporządzeniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji, w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu umożliwiające jego merytoryczne rozpoznanie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podniesiono w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, z kolei zarzucając naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Skoro zatem w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego w jednej jego postaci, tj. poprzez błędną wykładnię, to zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zajmowania stanowiska ani w kwestii poprawności ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy, ani w kwestii prawidłowości zastosowania prawa materialnego w przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym. W ramach zarzutu błędnej wykładni nie można było skutecznie kwestionować niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a do tego w znacznym stopniu sprowadza się stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która wskazuje na niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że informację publiczną stanowiła "umowa o roboty budowlane, której przedmiotem była realizacja zadania inwestycyjnego pn. "Nowe Centrum Targowe [..] S.A. w G.L." z dnia [..] marca 2011 r. zawarta przez [..] S.A. z [..] Sp. z o.o. oraz informacje z nią związane są informacją publiczną, podczas gdy umowa ta nie była zawarta w ramach wykonywania zadań władzy publicznej, a jej zawarcie i wykonywanie nie stanowiło przejawu gospodarowania mieniem komunalnym". Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie poprawność kwalifikacji konkretnej kategorii umów, o konkretnej treści, zawartych w określonym stanie faktycznym i prawnym przez konkretne podmioty o określonym statusie faktycznym i prawnym, jako umów, do których ma zastosowanie prawna kategoria "informacji publicznej".

W związku z konstrukcją zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny miał jedynie podstawę do dokonania oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zwłaszcza – co należy podkreślić – nie oceniał prawidłowości kwalifikacji wskazanych w skardze umowy i dokumentów jako informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.). Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).

Informacją o sprawie publicznej (art. 6 u.d.i.p.) jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów w jej rozumieniu wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513). Informacją publiczną jest więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych.

Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. starał się wykazać, że Sąd zobowiązując adresata wniosku o udzielenie informacji publicznej do jego rozpoznania, dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Tymczasem w zakresie wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Wskazał przy tym, że w orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie jest wyrazem błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wyraził poglądu, zgodnie z którym wszelkie informacje pozostające w dyspozycji podmiotów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne stanowią informację publiczną.

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie odnosi swoje twierdzenia do błędnego zastosowania przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, kwestionuje zatem w ramach zarzutu błędnej wykładni prawidłowość zastosowania prawa przez Sąd I instancji. Skoro jednak niewłaściwe zastosowanie prawa oznacza błędne uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, to w przypadku, gdy zarzut błędnej wykładni okazuje się zarzutem niezasadnym, niewłaściwe zastosowanie prawa mogłoby być rozpatrywane wyłącznie w kontekście prawidłowości odniesienia do tego stanu prawnego przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie stanu faktycznego sprawy. Brak skutecznego zakwestionowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli instancyjnej przyjmując ustalenia dokonane przez Sąd I instancji, a w świetle tych ustaleń odniesionych do przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia stosowanych przepisów nie byłoby podstaw do zakwestionowania prawidłowości zastosowania prawa w niniejszej sprawy, gdyby nawet zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego został czytelnie wyartykułowany w zarzutach skargi kasacyjnej.

Nie mógł także być uzasadniony zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c.

Zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd I instancji i mógłby być skutecznie kwestionowany przy jednoczesnym skutecznym zarzucie naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowiącego, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie" (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II OSK 1411/11, LEX nr 1367258). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że art. 106 § 5 p.p.s.a. nie może być samodzielną (bez jednoczesnego powołania art. 106 § 3 cyt. ustawy) podstawą kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, LEX nr 580375; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I FSK 1575/14, LEX nr 1524622). Ponadto z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a.. W sytuacji, gdy Sąd I instancji oparł się jedynie na dowodach znajdujących się w aktach organu i sam nie uzupełniał postępowania dowodowego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie odnosi się do oceny przez sąd dowodów zebranych w postępowaniu przed organem. Dowodów tych sąd samodzielnie nie ocenia, a jedynie bada, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie, w ramach którego wydano zaskarżony akt administracyjny lub podjęto określoną czynność (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r., I FSK 158/14, LEX nr 1770446). Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń dokonanych przez organy, a zaaprobowanych przez Sąd I instancji. Dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., II GSK 155/15, LEX nr 2101833). Przepis art. 106 § 5 p.ps.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed Sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, LEX nr 1990785).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, oddalił tę skargę w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.