Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 487/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 46 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1635/15 w sprawie ze skargi S, N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 maja 2016 r. oddalił skargę S.N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z [...] 2015 r. w przedmiocie ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uwzględnił, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] 2015 r. orzekającą o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla obrębu S. odnośnie do działek nr [...]. W toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji dołączono do akt sprawy dokumentację geodezyjną między innymi z rozgraniczenia nieruchomości [...] zakończonego wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w M. Wydział Cywilny z dnia [...] 1995 r. sygn. akt [...] oraz dokumentację sporządzoną do postępowania sądowego tego Sądu do sygn. akt [...].

Precyzując złożony w tej sprawie wniosek S. N. pismem z [...] 2015 r. wniosła o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków obrębu S. treści prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. Wydział Cywilny z [...] 1995 r. wydanego w oparciu o dokumenty powołane w pkt. l postanowienia.

Organ I instancji ustalił, że działka nr [...] wykazana jest w jednostce rejestrowej nr [...] rejestru gruntów i zawiera nieruchomości objęte KW [...], oraz że w Sądzie Rejonowym w M. pod sygnaturą akt [...] toczy się postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości objętych tymi księgami wieczystymi. Natomiast działka nr [...], dla której brak jest informacji dotyczącej urządzenia księgi wieczystej wykazana jest w jednostce rejestrowej nr [...] rejestru gruntów jako pozostająca we władaniu Urzędu Gminy S. Zdaniem organu, przedłożone przez S. N. dokumenty: kopia postanowienia [...] o rozgraniczeniu wraz z kopią dokumentacji rozgraniczeniowej są już ujawnione w operacie ewidencyjnym. Natomiast kopia dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę [...] oraz kopia aktu notarialnego Rep. [...], w oparciu o które strona żąda wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym nie mogą stanowić podstawy dokonywania zmian danych w ewidencji, gdyż nie dokumentują żądań strony, nie zawierają wykazu zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, dalej: rozporządzenie) i nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, jak również nie stanowią dowodów własności S. N. w zakresie przedmiotowych zmian. Starosta zaś prowadzący operat ewidencji gruntów i budynków nie jest władny do rozstrzygania kwestii uprawnień do gruntu i rozstrzygania sporów dotyczących zasięgu własności.

S. N. wniosła odwołanie od tej decyzji działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik S. N., Z.T., K. N.-M. oraz S. S..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podkreślając, że kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest, czy przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków pozwalają na wprowadzenie zmiany w ewidencji polegającej na zmianie przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] na podstawie dokumentacji dołączonej do wniosku S. N. z [...] 2014 r. Sprecyzowany wniosek dotyczył ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków obrębu S. treści prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. Wydział Cywilny z [...] 1995 r. Organ podkreślił, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymania operatu ewidencyjnego w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy, informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli nieruchomości lub władających gruntami na zasadzie samoistnego posiadania. Zmiany danych ewidencyjnych wprowadza się z urzędu, jeżeli wynikają m.in. z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych.

Z mapy uzupełniającej rozgraniczenia działki nr [...] wynika, że dokonano rozgraniczenia działki [...] z działkami nr: [...] i [...] stanowiącą drogę. Ze szkicu polowego [...] wynika, że przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] wyznaczają punkty graniczne nr: [...],[...] wyznaczają punkty graniczne nr: [...], działki [...] wyznaczają punkty graniczne nr [...], działki [...] i [...] wyznaczają punkty graniczne nr [...].

Z opisu zmian i wykazu zmian działek wynika, że: działkę nr [...] o pow. 0,0665 ha będącą we władaniu Urzędu Gminy S. podzielono na działki nr [...] o pow. 0,0296 ha (0,03 ha), [...] o pow. 0,0079 ha (0,01) ha w dotychczasowym władaniu i działkę nr [...] o pow. 0,0290 ha (0,03) ha własność S. L.; działka nr [...] zmieniła konfigurację i oznaczenie na [...] o pow. 0,77 ha; działka nr [...] zmieniła konfigurację i oznaczenie na [...] o pow. 0,77 ha; działka nr [...] zmieniła konfigurację i oznaczenie na [...] o pow. 1,34 ha; działka nr [...] zmieniła konfigurację i oznaczenie na [...] o pow. 0,73 ha. Z mapy uzupełniającej w wyniku rozgraniczenia podziału parcel wynika, że parcela l. kat. [...] (dr) o pow. 0,0180 ha obj. KW [...] stanowiąca własność S. L. podzieliła się na parcele: 1. kat. [...] o pow. 0,0172 ha i [...] o pow. 0,0008 ha. Parcela l. kat. [...] (R) o pow.0, 8247 ha obj. KW [...] podzieliła się na [...] o pow. 0,7937 ha, [...] o pow. 0,0128 ha, [...] o pow. 0,0093 ha, [...] o pow. 0,0089 ha.

Sąd Rejonowy w M. Wydział Cywilny postanowieniem z [...] 1995 r. sygn. akt [...] po rozpoznaniu sprawy z wniosku S. L. postanowił o: rozgraniczeniu pomiędzy nieruchomościami położonymi w S. i oznaczonymi jako dz. [...] a dz. [...],[...],[...].[...] i [...] w S. w ten sposób, iż ustalił pomiędzy nimi granicę w oparciu o szkic graniczny sporządzony przez geodetę [...] i znajdujący się w operacie rozgraniczeniowym sporządzonym [...] 1991 r. Nr ks. zam. [...] oraz uzupełniający szkic graniczny sporządzony przez biegłego geodetę [...] z [...]1995 r.

Sąd Rejonowy w M. Wydział Cywilny postanowieniem z [...] 2009 r. sprostował błąd pisarski stanowiący oczywistą omyłkę w postanowieniu z [...] 1995 r. sygn. akt [...] w ten sposób, iż w sentencji postanowienia, w punkcie l e znajdującym się na drugiej stronie postanowienia w wersie pierwszym w miejsce słów "do pkt 408" winno być wpisane "do pkt. 41 T". Sąd Rejonowy w M. Wydział Cywilny postanowieniem z [...] 2011 r. nadał klauzulę wykonalności postanowieniu z [...] 1995 r. w brzmieniu nadanym postanowieniem z [...] 2009 r. o sprostowaniu orzeczenia. Wskazano, że Sąd Rejonowy w M. w piśmie z [...]1995 r. sygn. akt [...] wezwał biegłego [...] o "uzupełnienie szkicu znajdującego się w aktach sprawy w oparciu o szkic podstawowy z administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego poprzez naniesienie dwóch punktów wskazanych przez strony w czasie oględzin na miejscu w dniu [...]1995 r." Biegły przesłał uzupełniający szkic dla punktów Pl i P2 ze współrzędnymi prostokątnymi płaskimi jednoznacznie określającymi ich położenie.

Realizując zalecenia Sądu z postanowienia z [...] 2011 r. sygn. akt [...], na zlecenie J. N. geodeta [...] w operacie technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] 2011 r. za numerem [...] wyznaczyła punkty graniczne nr: [...] - pochodzący z operatu rozgraniczenia nieruchomości [...] z [...]1996 r. i [...] - pochodzący z uzupełniającego szkicu granicznego sporządzonego przez biegłego geodetę [...] z [...] 1995 r. W sprawozdaniu technicznym stwierdziła, że w dniu [...].2011 r. z osnowy pomiarowej wyznaczono punkty graniczne, punkt P2 zamarkowano palikiem drewnianym, natomiast w punkcie [...] natrafiono słupek betonowy tuż pod trawnikiem, który odsłonięto i zaznaczono farbą koloru czerwonego. Właściciel działek [...] po oględzinach palika w punkcie [...] nie wyraził zgody na prace geodezyjne, wobec czego odstąpiono od stabilizacji trwałej i spisano odrębną notatkę na tę okoliczność. W ramach prac kameralnych wykonano mapę wyznaczenia punktów granicznych i skompletowano operat pomiarowy część A. Odstąpiono od stabilizacji od kompletowania cz. B, ponieważ operat nie wnosi żadnych zmian do ewidencji. Punkty graniczne nr [...] (wspólny pkt działek nr [...]) i nr [...] (wspólny pkt działek [...]) wyznaczają przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] wykazaną w obecnie obowiązującym operacie ewidencyjnym.

W toku przeprowadzonego postępowania organy dokonały zweryfikowania skartowanych współrzędnych punktów granicznych wyznaczonych w oparciu o pomiary geodezyjne, przeprowadzone w trakcie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami położonymi w S. i oznaczonymi jako działki nr : [...] zawarte w operacie technicznym [...]. Organ odwoławczy wynik kartowania porównał z obowiązującą mapą ewidencyjną dla obrębu S. Ww. porównanie wykazało, że obowiązująca mapa ewidencyjna jest aktualna. Przebieg granic ustalony w trybie rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr: [...] zatwierdzony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z [...] 1995 r. sygn. akt [...] wraz z postanowieniem Sądu z [...] 2011 r. nadającym rzeczonemu postanowieniu klauzulę wykonalności, w brzmieniu nadanym mu postanowieniem Sądu z [...] 2009 r. o sprostowaniu w p. l postanowienia z [...] 1995 jest zawarty w aktualnej treści mapy ewidencyjnej.

Wskazano, że ten sposób sprawdzenia poprawności skartowania na mapę, operatu technicznego [...] jest jedynym możliwym, gdyż mapa ewidencyjna dla obrębu S. prowadzona jest w formie analogowej, w skali 1: 2000. Poprawność i aktualność mapy ewidencyjnej, do której w całości została wprowadzona treść postanowienia sygn. akt [...] potwierdza mapa z wyznaczenia punktów granicznych nr [...] dla działek nr [...] zawarta w operacie technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] 2011 nr [...] sporządzonym przez geodetę [...].

Organ wyjaśnił, że punkty graniczne nr [...] wyznaczają przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] zatwierdzony postanowieniem z [...] 1995 r. sygn. akt [...]. Równocześnie punkt graniczny nr [...] jest punktem wspólnym działek nr [...] a punkt graniczny nr [...] jest punktem wspólnym działek [...]. Pozostały przebieg granicy działki nr [...] (szczegółowo opisany na szkicu granicznym polowym nr 1 rozgraniczenia [...] punktami granicznymi nr [...]) - nie został zatwierdzony postanowieniem. Jednak operatem rozgraniczenia nieruchomości [...] został odtworzony z mapy katastralnej - granica parceli katastralnej [...] - wyznaczony w terenie i pomierzony w nawiązaniu do osnowy geodezyjnej. Punkty graniczne nr: [...], wyznaczają przebieg granicy działki nr [...] stanowiącej własność S. L. z działkami nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc operatem rozgraniczenia nieruchomości [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyodrębniono z działki drogowej nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym, działkę nr [...] o jednorodnym stanie prawnym, stanowiącą własność S. L., objętą księgą wieczystą nr [...]. Wówczas organ prowadzący operat ewidencyjny miał obowiązek z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej wprowadzić w części kartograficznej przebieg granic działki nr [...] i zarejestrować w rejestrze gruntów prawo własności tej działki na podstawie poświadczenia prawa własności z księgi wieczystej nr [...]. Również działka drogowa nr [...] wykazana w jednostce rejestrowej nr [...] jako pozostająca we władaniu Urzędu Gminy S. nie posiada uregulowanego stanu prawnego i brak informacji dotyczącej urządzenia księgi wieczystej. S. N. na wezwanie organu I instancji do przedłożenia stosownych dokumentów niezbędnych do wprowadzenia żądanych zmian spełniających obowiązujące aktualnie standardy techniczne, sporządzonych przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego zgodnie z zasadami określonymi w § 37 - § 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dokumentacji wskazanej nie dostarczyła. Wnioskodawczyni dostarczyła akt notarialny Rep. [...] z [...]2013 r. oraz dokumentację sporządzoną przez geodetę [...], w ramach zgłoszenia [...], dotyczącą działek [...], zawierającą "porównanie mapy katastralnej z mapą ewidencyjną" i wykazy zmian, lecz nie przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem ww. dokumentacja nie mogła stanowić podstawy aktualizacji danych ewidencyjnych działek nr [...]. Akt notarialny [...] z [...]2013 r. nie stanowił o tytule własności do przedmiotowych działek, gdyż nie określał, poprzez jednoznaczne wskazanie oznaczenia nieruchomości, przedmiotu darowizny. Trudno zatem wymagać od Starosty, aby wykonał dokumentację geodezyjno-kartograficzną umożliwiającą aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, odnośnie do działek stanowiących własność osób fizycznych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła S. N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) podkreślił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027, zwanej dalej ustawą), w brzmieniu obowiązującym na dzień 21 listopada 2014 r. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454, zwanego dalej rozporządzeniem), również w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zatem po zmianach ustawy wprowadzonych ustawą z dnia 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014 r. poz. 897), a także po zmianach rozporządzenia wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013r. (Dz. U. 2013 r., poz. 1551), które weszło w życie z dniem 31 grudnia 2013 r. Sąd przytoczył treść przepisu art. 2 ust. 8 ustawy oraz § 44 pkt 2,

§ 45 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia, wskazując przy tym, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do niego, w tym szczególnie prawa własności, mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia wykonawczego. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. W przypadku, gdy aktualizacja operatu wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Z ewidencyjnej funkcji katastru wynika, że jest on rejestrem obejmującym dane o gruntach i ich właścicielach, wynikające z określonej przepisami prawa dokumentacji urzędowej. Szczególna regulacja obowiązuje w zakresie wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych. Zgodnie z treścią § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Wyliczenie powyższe stanowi zamknięty katalog podstaw wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej. Dokonanie aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej w oparciu o inne niż wymienione w § 36 rozporządzenia źródła danych ewidencyjnych byłoby z nim sprzeczne a także naruszałoby podstawowe zasady prowadzenia ewidencji i jej istotę, wynikające z przepisów ustawy.

Wnioskując zatem o dokonanie aktualizacji przebiegu granic działki ewidencyjnej na mapie ewidencyjnej (zmianę przebiegu granic), strona winna powołać się na jedno ze źródeł wymienionych w § 36 rozporządzenia, jako podstawę żądanej zmiany i doręczyć organowi stosowny dokument. Wynika to z w/w przepisu oraz z rejestrowego charakteru ewidencji gruntów i budynków. Konieczność dostarczenia dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Ich złożenie jest konieczne do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Wynika to także z treści art. 22 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że żądanie skarżącej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczyło zmiany przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...]. Domagając się aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granicy działek ewidencyjnych, skarżąca powinna powołać się zatem – stosownie do regulacji wynikającej z § 36 rozporządzenia - na dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzoną w postępowaniach, względnie w celach wymienionych w tym przepisie, której treść wskazywałaby na odmienny przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...], aniżeli wykazany na aktualnej mapie ewidencyjnej. Skoro nie uczyniła tego, także pomimo wezwania skierowanego przez organ zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy, to zdaniem Sądu zasadnie organy uznały, że wniosek skarżącej o dokonanie aktualizacji ewidencji w zakresie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działek nr [...] nie może zostać rozpatrzony pozytywnie.

Sąd podkreślił, że postępowanie ewidencyjne nie rozstrzyga i nie może rozstrzygać sporów o prawa do gruntów, lokali, budynków, a więc własności. Organy ewidencyjne są tylko rejestratorem tych zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a mogą tego dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Rejestr ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Dokumentacja geodezyjna sporządzona przez biegłą nie może stanowić podstawy zmiany danych ewidencyjnych w zakresie opisu granicy, ponieważ przedstawia ona taki sam przebieg granicy. Zauważyć natomiast należy, że organy ewidencyjne nie mają podstaw do wprowadzania zmian w wyniku których mogłoby dochodzić do zmiany zakresu prawa własności. Dopóki więc skarżąca nie przedłoży organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków prawomocnego orzeczenia sądowego (lub innego dokumentu wskazanego w § 36 rozporządzenia), to brak będzie podstaw do dokonywania zmian w przebiegu granicy na mapie ewidencyjnej.

W ocenie Sądu, konieczność dostarczenia dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Ich złożenie jest konieczne do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Organ I instancji pismem z [...] 2014 r., w celu realizacji wniosku S.N. wezwał ją, jako wnioskodawcę do przedłożenia stosownych dokumentów tj.: dokumentu potwierdzającego tytuł własności do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] w S. (odpisu księgi wieczystej) oraz dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wprowadzenia żądanych zmian w przedmiocie ww. działek, spełniającej obowiązujące aktualnie standardy techniczne, sporządzonej przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego zgodnie z zasadami określonymi w § 37 - § 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wnioskodawczyni dokumentacji niezbędnej do realizacji wniosku nie dostarczyła. Dostarczyła akt notarialny Rep. [...] z [...]2013 r. oraz dokumentację sporządzoną przez geodetę [...], w ramach zgłoszenia [...], dotyczącą działek [...], zawierającą "porównanie mapy katastralnej z mapą ewidencyjną" i wykazy zmian, lecz nie przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem ww. dokumentacja nie mogła stanowić podstawy aktualizacji danych ewidencyjnych działek nr [...]. W ocenie Sądu I instancji, organ w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty prawidłowo wskazał, że w ewidencji rozgraniczenie działek jest zgodnie z postanowieniem sądu i operatem pomiarowym i przyjętym go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Operat pomiarowy wykonany na polecenie sądu przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] 1996 r. Te właśnie dokumenty są podstawą uwidocznienia aktualnego przebiegu granicy działek i są dokumentami stanowiącymi podstawę ewidencji. Zatem wbrew stanowisku skarżącej właśnie postanowienie Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z [...] 1995 r. znajduje odzwierciedlenie w obowiązującym stanie prawnym zarejestrowanym w części kartograficznej operatu ewidencyjnego prowadzonego dla obrębu S. Starosta prowadzący operat ewidencji gruntów i budynków nie jest zaś władny do rozstrzygania kwestii uprawnień do gruntu i rozstrzygania sporów dotyczących zasięgu własności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. N., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok ten w całości podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.

1. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że organy I i II instancji w sposób niepełny i nieścisły dokonały ustaleń faktycznych oraz dokonały niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co wiązało się z przyjęciem, iż operat ewidencyjny z dnia [...] 1996 r. nr [...] odzwierciedla stan prawny określony postanowieniem sądu kończącym postępowanie rozgraniczeniowe z dnia [...] 1995 r. w brzmieniu nadanym mu postanowieniem sądu z dnia [...] 2009 r. o sprostowaniu pkt. 1e postanowienia, podczas gdy pomiędzy treścią postanowienia sądu a operatem istnieją istotne różnice i rozbieżności w zakresie przebiegu zachodniej granicy rozgraniczanej nieruchomości;

2. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przyjęty do zasobów operat z dnia [...] 1996 r. nr [...] jest dokumentem kończącym postępowanie rozgraniczeniowe, podczas gdy dokument ten nie był załącznikiem do postanowienia sądowego z [...] 1995 r., nie został zatwierdzony decyzją administracyjną, a jego treść nie odzwierciedla sentencji postanowienia sądowego.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, polegające na błędnej wykładni tego przepisu prowadzącej do przyjęcia, iż skarżąca wnioskując o dokonanie aktualizacji przebiegu granic działki winna dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia zmian – podczas gdy w zakresie prawomocnych orzeczeń sądowych dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu, a zatem skarżąca nie była obowiązana do przedkładania jakiejkolwiek dokumentacji;

2. § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków polegające na błędnej wykładni tego przepisu prowadzącej do przyjęcia, iż skarżąca domagając się aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic – powinna powołać się na dokumentację geodezyjną przyjętą do zasobu, podczas gdy wystarczające było powołanie się przez skarżącą na prawomocne orzeczenie sądowe w postaci postanowienia sądowego o rozgraniczeniu z dnia [...] 1995 r., które określało prawidłowy przebieg granic;

3. § 44 pkt 2 rozporządzenia polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pozostawiającej w obrocie prawnym nieaktualny operat ewidencyjny niezgodny z prawomocnym postanowieniem sądowym o rozgraniczeniu z dnia [...] 1995 r. oraz z przedłożonymi przez skarżącą dokumentami i materiałami źródłowymi.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania S.L., wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzut skargi kasacyjnej wywodzony z podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. I tak podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został już pogląd, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że jej podstawą powinno być naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej ujęty w pkt. I.2. został natomiast oparty na naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. bez powiązania z przepisami ustawy p.p.s.a. Co więcej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie odniósł powyższego zarzutu do wadliwości postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji, bądź przyjętego przezeń poglądu. Powyższego wymogu nie wypełnia powtórzenie argumentu skargi nakierowanego na wykazanie wadliwości objętej skargą decyzji. Z tych względów należało uznać, że zarzut ten nie mógł wywołać oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie rezultatu.

Przechodząc w następnej kolejności do omówienia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, podkreślić przede wszystkim należy, że zawarta w art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne definicja ustawowego pojęcia ewidencji gruntów i budynków przyjmuje, że jest nią system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rejestr ewidencji gruntów ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (vide wyrok NSA z 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1764/10, CBOSA). Zapisy w ewidencji są zatem wtórne w stosunku do stanu prawnego. Przepis art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje dwa sposoby aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W określonych w pkt 1 przypadkach aktualizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, w pozostałych przypadkach - w drodze decyzji administracyjnej, o czym stanowi pkt 2.

Sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jak przyjęto w przywołanym w podstawach skargi kasacyjnej § 36 tego rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Skarga kasacyjna podnosząc zarzut naruszenia przywołanego przepisu wskazuje, iż wystarczające dla dokonania aktualizacji zapisów ewidencji było powołanie się na prawomocne postanowienie sądu z [...] 1995 r. kończące sprawę o rozgraniczenie, nie było zaś niezbędne powołanie się na dokumentację przyjętą do zasobu.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że brzmienie przywołanego przepisu rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do rodzaju dokumentów mogących stać się źródłem wiedzy i podstawą dla dokonania wpisu ewidencyjnego. Dokumentacja geodezyjna powinna być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, by móc wywołać skutek w postaci dokonania wpisów, bądź ich aktualizacji. Ponadto zauważyć należy, że skarga kasacyjna w swej argumentacji pomija, że przywoływane postanowienie sądu było już podstawą dokonania wpisu w przedmiocie przebiegu granic działek ewidencyjnych. Ten sam akt nie może stać się podstawą dla wyprowadzenia wniosku o konieczności dokonania wpisu, a następnie jego aktualizacji. W szczególności zaś nie sposób przy posłużeniu się tą argumentacją podważać sporządzonego w oparciu m.in. o to postanowienie operatu pomiarowego, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 2011 r. i wyprowadzać potrzebę aktualizacji danych ewidencyjnych. Podkreślić trzeba, że organy włączając dokumentację do zasobu zobowiązane są do jej weryfikacji. W myśl art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Z powyższych uregulowań wynika, że wniosek o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków może być oparty jedynie o tożsame w swej wartości dokumenty mogące stanowić podstawę dokonania wpisu do tego zbioru. Warunkom tym nie odpowiada przedstawiona przez stronę dokumentacja sporządzona przez geodetę [...], w ramach zgłoszenia [...], dotycząca działek [...], zawierająca "porównanie mapy katastralnej z mapą ewidencyjną" i wykaz zmian. Niewystarczające w tej mierze jest jedynie przeświadczenie właściciela gruntu o braku prawidłowości dokumentów stanowiących podstawę ujawnienia danych ewidencyjnych. Dopiero złożenie dokumentów przyjętych do zasobu będzie mogło stanowić podstawę do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony.

O wadliwości zaskarżonego wyroku nie mogą też świadczyć pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W myśl przywołanego w podstawach skargi kasacyjnej § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Realizacja tego obowiązku nie może polegać na dokonywaniu zmian w oparciu o materiały znajdujące swe źródło w trybach nieprzewidzianych przez ustawodawcę, materiałach niekompletnych, bądź na podstawie jedynie oświadczeń strony co do wadliwości operatu przyjętego do zasobu geodezyjnego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że powoływany przez stronę skarżącą akt notarialny sporządzony dla umowy darowizny z [...] 2013 r. (k. 26 akt administracyjnych) dokumentował przeniesienie 1/6 części spadku przyznanego J. N. po jego matce na rzecz żony – S. N., w którym część dotycząca masy spadkowej obejmującej nieruchomość, poza wskazaniem miejscowości, w której nieruchomość się znajduje, nie została oznaczona. Co więcej, wskazano, że stan prawny tej nieruchomości nie jest w pełni uregulowany. Charakter postępowania prowadzonego przed notariuszem wyklucza możliwość przyjęcia przez organ ewidencyjny, że doszło do tego rodzaju zmian w strukturze podmiotowej i przedmiotowej gruntu, które uzasadniałyby dokonanie aktualizacji ewidencji. Powyższe oznacza również, że nie zachodziła przesłanka ujęta w § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, w myśl którego z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. Podkreślić raz jeszcze należy, że zapis aktu notarialnego umowy darowizny, której przedmiotem był udział w spadku nie mógł stać się podstawą żądania dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, nie świadczył bowiem o zmianie właściciela gruntu.

W świetle powyższego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W § 2 określono zaś przedmiotowo rodzaje aktów poddanych kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył powyższych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją nie naruszyły prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie kognicji wyznaczonej sądom administracyjnym.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.