Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 95/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 1149 par 1 pkt, par 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgowego Inspektora Pracy w S. do rozpatrzenia wniosku K. P. z dnia [...] r. w zakresie udostępnienia protokołu kontroli wraz z załącznikami, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w S. na rzecz skarżącego K. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. K. P. (dalej jako "skarżący"),

na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - dalej jako "u.d.i.p."), zwrócił się do Inspektor Pracy (dalej jako "organ") o udostępnienie:

- protokołu kontroli przeprowadzonej w okresie maj - lipiec 2019 r. w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w S. wraz ze wszystkimi załącznikami,

- dokumentów dotyczących działań pokontrolnych podjętych przez Inspektor Pracy po zakończeniu przedmiotowej kontroli.

W nawiązaniu do ww. wniosku, organ przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. przesłał w załączeniu zanonimizowaną kserokopię:

- protokołu kontroli nr rej. [...] wraz z załącznikiem [...],

- nakazu z dnia [...] lipca 2019 r. nr rej. [...],

- wystąpienia z dnia [...] lipca 2019 r. nr rej. [...],

- żądania z dnia [...] maja 2019 r., nr rej. [...]

Nadto wyjaśnił, że z treści udostępnionej dokumentacji wyłączono dane, których ujawnienie naruszałoby prawo do prywatności osoby fizycznej oraz tajemnicę zawodową inspektora pracy. Powołując się na art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazał, że tajemnicą ustawową objęte są informacje, które pracownik Państwowej Inspekcji Pracy uzyskał w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych (ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy). Stąd też dokumentacja stanowiąca załączniki protokołu kontroli, z wyjątkiem odpowiedzi inspektora pracy na zastrzeżenia pracodawcy, została całkowicie zanonimizowana. W związku z tym odstąpiono od jej udostępnienia.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżący wystąpił do Inspektor Pracy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. lub wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

W odpowiedzi z dnia 26 sierpnia 2019 r. organ poinformował skarżącego, że jego wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej został zrealizowany, a żądane informację tylko w części podlegały anonimizacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W przesłanym zanonimizowanym protokole kontroli pozostawione zostały informacje, które są ustaleniami inspektora pracy poczynionymi w trakcie kontroli, a także informacje, które odnoszą się do zasad funkcjonowania i działalności WIOŚ w S., natomiast z protokołu wyłączono dane, których ujawnienie naruszałoby prawo do prywatności osoby fizycznej oraz tajemnicę zawodową inspektora pracy. Ze względu na tajemnice ustawową zanonimizowane zostały także załączniki do protokołu kontroli, z wyjątkiem odpowiedzi inspektora pracy na zastrzeżenia pracodawcy, która stanowi niewątpliwie działalność organu PIP. Większość dokumentacji załączonej do protokołu kontroli nie została przekazana również ze względów ekonomicznych, gdyż zbędne było udostępnianie stron, na których dane zostały całkowicie usunięte.

W dniu [...] września 2019 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Inspektor Pracy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o:

-zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie lub wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej,

- zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący po przedstawieniu stanu faktycznego wskazał, że odmowa udostępnienia załączników do protokołu kontroli oraz anonimizacja przeważającej części danych zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w S. powinna nastąpić w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zdaniem skarżącego, pisma Inspektor Pracy z dnia [...] sierpnia 2019 r. i [...] sierpnia 2019 r. nie są decyzjami odmawiającymi udostępnienia informacji publicznej i nie stanowią również odpowiedzi uwzględniającej w pełni wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a więc w świetle art. 13 u.d.i.p. organ pozostaje w zwłoce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pismem

z dnia [...] sierpnia 2019 r. udzielił wnioskodawcy informacji publicznej w ustawowym terminie, załączając żądaną informację publiczną. Wszystkie wnioskowane informacje, z wyjątkiem informacji chronionych, wskazanych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., zostały udostępnione wnioskodawcy. Organ udzielił więc pełnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej co czyni skargę bezzasadną. Nadto mając na uwadze ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikające z art.5 u.d.i.p. podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie załączniki do protokołu kontroli, z wyjątkiem odpowiedzi inspektora pracy na zastrzeżenia wniesione do protokołu kontroli, nie zostały wnioskodawcy udostępnione, gdyż zawierały informacje chronione tajemnicą zawodową inspektora pracy, o której mowa w art. 45 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1251), a także przepisami o ochronie danych osobowych. Z kolei ograniczenie udostępnienia informacji publicznej zawartej w protokole kontroli, a także w notatce służbowej, nakazie, wystąpieniu oraz żądaniu nastąpiło z uwagi na ochronę danych osobowych osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zdaniem organu, załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze wydania decyzji tylko i wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem ograniczenie prawa do informacji publicznej nie jest odmową udzielenia informacji publicznej. Stanowisko, zgodnie z którym w przypadku anonimizacji danych nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych podzielone zostało w wyrokach NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt: I OSK 1372/15, z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3354/15.Organ podkreślił, że nie mógł ujawnić żadnego z elementów składających się na ochronę danych osobowych, gdyż jeżeli dane osobowe osób fizycznych są chronione przepisami o ochronie danych osobowych, to nie mogą być ujawniane. Przy czym wskazał, których dokumentów utajnienie dotyczy i z czego utajnienie to wynika. Dlatego też chybione jest stanowisko, że strona nie uzyskała odpowiedzi w pełni uwzględniającej jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący zaskarżył bezczynność Inspektor Pracy polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r., w którym to zwrócił się o udostępnienie protokołu kontroli przeprowadzonej w okresie maj - lipiec 2019 r. w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w S. wraz ze wszystkimi załącznikami oraz dokumentów dotyczących działań pokontrolnych podjętych przez Inspektor Pracy po zakończeniu przedmiotowej kontroli.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy bezczynność to taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa, mimo upływu przewidzianych

w przepisach prawa terminów, nie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek dotyczy udzielenia informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p.

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Przepisy omawianej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Ustawa przewiduje też załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Inspektor Pracy należy bowiem do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 u.d.i.p., zaś żądana przez skarżącego informacja jako dotycząca dokumentów urzędowych stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Natomiast kwestią sporną jest to, czy organ we właściwy sposób zareagował na wniosek, a tym samym - czy nie pozostaje w zarzucanej skargą bezczynności.

Zdaniem sądu, analiza akt sprawy dowodzi, że organ udostępnił skarżącemu

w sposób prawidłowy informacje publiczną tylko w zakresie dokumentów dotyczących działań pokontrolnych podjętych przez Inspektor Pracy, natomiast co do wnioskowanego przekazania protokołu kontroli przeprowadzonej w okresie maj - lipiec 2019 r. w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w S. wraz ze wszystkimi załącznikami reakcja organu była nieprawidłowa.

W tym miejscu zauważyć należy, że organ powołując się na konieczność wyłączenia danych, których ujawnienie naruszałoby prawo do prywatności osoby fizycznej oraz tajemnice zawodową inspektora pracy, przekazał skarżącemu zanonimizowany w znacznej części protokół kontroli wraz z załącznikiem [...], natomiast pozostałe załączniki w ogóle nie zostały przesłane z uwagi na całkowite ich zanonimizowanie, o czym organ poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Zgodzić należy się z organem, że nie w każdym przypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, gdyż ustawodawca w art. 5 u.d.i.p. przewidział ograniczenia w dostępie do określonych chronionych danych. W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Nadto stosownie do ust. 2 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W orzecznictwie sądowoadmistracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji wystąpienia okoliczności wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. możliwe jest udostępnienie informacji po wymazaniu tzw. danych wrażliwych, o ile nie niweczy to pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej. W przeciwnym wypadku, na podmiocie zobowiązanym ciąży obowiązek wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej ze względu na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W ocenie sądu, na gruncie rozpoznanej sprawy zastosowana przez organ szeroka anonimizacja protokołu kontroli (w tym obejmująca całe ustępy tekstu) czy pełna anonimizacja załączników (z wyj. [...]) niewątpliwie niweczy pożądany przez wnioskodawcę rezultat w postaci uzyskania informacji publicznej, czemu skarżący dał wyraz w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. To z kolei oznacza, że organ nie udzielił informacji w pełni odpowiadającej wnioskowi. Przy czym argumentacja organu wskazująca na istnienie ograniczeń w udostępnieniu informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., nie może stanowić uzasadnienia dla udzielenia informacji o niepełnej treści, czy odstąpienia od jej udzielenia. Anonimizacja nie powinna bowiem prowadzić do udostępnienia tylko części informacji, a jedynie wymazania danych wrażliwych. Utajnienie w szerokim czy w pełnym zakresie danych w żądanych dokumentach powoduje radykalne ograniczenie dostępu do informacji publicznej, co z kolei wymaga podjęcia decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w której to należy przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej uzasadnić zgodnie z wytycznymi zawartymi w tym przepisie. Jak trafnie zwrócił uwagę skarżący pisma Inspektor Pracy z dnia [...] sierpnia 2019 r. i [...] sierpnia 2019 r. nie są decyzjami odmawiającymi udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie stanowią one właściwej formy załatwienia sprawy.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że o ile udostępnienie skarżącemu zanonimizowanej dokumentacji w postaci nakazu z dnia [...] lipca 2019 r. nr rej. [...], wystąpienia z dnia [...] lipca 2019 r. nr rej. [...] oraz żądania z dnia [...] maja 2019 r. nr rej. [...] świadczy o prawidłowym działaniu organu, o tyle przekazanie zanonimizowanego protokołu kontroli nr rej. [...] oraz załącznika [...] przy jednoczesnym poinformowaniu zwykłym pismem o odstąpieniu od udostępnienia pozostałych załączników nie odpowiada przepisom u.d.i.p. Oznacza to zatem, że organ pozostaje w bezczynności co do rozpoznania wniosku w zakresie udostępnienia protokołu kontroli wraz załącznikami.

Jednocześnie sąd oceniając charakter bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny sąd uwzględnił okoliczność, że w sprawie nie zachodzi przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, skoro bezczynność wynikała z błędnego przekonania organu, że właściwie załatwił sprawę. Nie bez znaczenia jest również fakt, że regulacje u.d.i.p. wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. w zakresie udostępnienia protokołu kontroli wraz z załącznikami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt IV) sąd w orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł, na którą to składa się wpis sądowy od skargi.