Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 918/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 66
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 16 lutego 2023 r. sprzeciwu J. F. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazu usunięcia nieprawidłowości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 17 listopada 2022 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ odwoławczy, organ wojewódzki), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.), po rozpatrzeniu odwołania P. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego G. z 16 sierpnia 2022 r. nr [...], nakazującej P. R. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w budynku gospodarczym usytuowanym na działce o nr ewid. [...] od strony działki o nr ewid. [...] w D., gm. M., poprzez wykonanie w terminie do 31 października 2022 r. robót budowlanych polegających na montażu rynien i rur spustowych na zachodniej elewacji z odprowadzaniem wód opadowych (z dachu) na teren własnej działki - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

W dniu 5 lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB, organ I instancji, organ powiatowy) przeprowadził oględziny na działce

o nr ewid. [...] stanowiącej własność P. R. i ustalił, że jest na niej zlokalizowany murowany, parterowy budynek gospodarczy o wymiarach 19,10 x 15,34 m z dobudówką od strony wschodniej o wymiarach 4,70 x 2,64 m, z krytym eternitem falistym dachem dwuspadowym (ze spadkiem w kierunku wschodnim i zachodnim). Ściana nośna przedmiotowego budynku usytuowana jest w odległości 0.64 – 0,69 m od ściany wschodniej budynku położonego na sąsiedniej działce o nr ewid. [...], stanowiącej własność J.F. (dalej: skarżący), zaś okap tego budynku zbliżony jest do ściany sąsiedniej budynku na odległość 0,2-0,3 m. Pomiędzy ścianami tych budynków wykonane jest utwardzenie z betonu posiadające spadek w kierunku południowym na teren działki nr [...]. Stwierdzono brak rynien i rur spustowych od strony zachodniej przedmiotowego budynku gospodarczego, a także widoczne ślady zawilgocenia (do wysokości 1 m) na wschodniej ściśnie budynku sąsiedniego. Budynek gospodarczy w obecnym stanie istnieje od pięćdziesięciu lat, zaś dach od strony sąsiedniej działki nigdy nie był wyposażony w rynnę.

Postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzenia wody opadowej

z dachu budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości D., gm. M. zostało wszczęte z urzędu 7 lipca 2022 r.

Następnie decyzją nr [...] z 18 sierpnia 2-22 r. PINB, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.b., nakazał P. R. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w budynku gospodarczym usytuowanym na działce

o nr ewid. [...] od strony działki o nr ewid. [...] - w terminie do 31 października 2022 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.R..

MWINB, rozpoznając odwołanie opisaną na wstępie decyzją z 17 listopada 2022 r., uchylił zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, iż ten nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego, w tym okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zastrzeżenia organu wojewódzkiego budziło zastosowanie przez PINB art. 66 ust. 1 pkt 2 p.b.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść ww. artykułu, wyjaśniając jednocześnie, że jego zastosowanie ma na celu utrzymanie wybudowanego legalnie i przyjętego do użytkowania obiektu budowlanego

w należytym stanie, odpowiadającym jego funkcjom. Wskazał, że zgodnie

z obowiązującą linią orzeczniczą roboty budowlane objęte nakazem wydanym

w oparciu o przepisy art. 66 ust. 1 p.b. mają charakter naprawczy i co do zasady są konsekwencją zaniedbań właściciela albo zarządcy związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego, które w rezultacie prowadzą do pogorszenia stanu technicznego. Tryb przewidziany w art. 66 p.b. nie ma zastosowania do sytuacji, w której niewłaściwy stan techniczny wynika nie z zaniedbań, ale z innych przyczyn, w szczególności wykonywanych w obiekcie robót budowlanych. Oznacza to, że w uzasadnieniu decyzji nakładającej obowiązki, o których mowa w omawianym przepisie, organ powinien nie tylko wyjaśnić na czym polega nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, ale również wskazać z czego ten stan wynika i jakie przepisy dotyczące utrzymania go

w należytym stanie technicznym zostały naruszone. Rzeczą organu powiatowego

w pierwszej kolejności winno być zbadanie, na skutek czego doszło do pogorszenia stanu technicznego obiektu, a następnie podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości we właściwym trybie, w zależności od ustalonych przyczyn. Należy mieć również na uwadze, że art. 61 p.b. ma zastosowanie tylko do obiektów budowlanych, które zostały zbudowane i są użytkowane zgodnie

z przepisami p.b. Przepis ten nie dotyczy obiektów budowlanych powstałych w wyniku samowoli budowlanej, objętych nakazem rozbiórki.

W ocenie MWINB z treści decyzji organu I instancji, jak również ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie posiada rynien i rur spustowych, jednakże PINB nie zweryfikował, czy powstał on legalnie. Jakkolwiek w aktach I instancji znajdują się cztery luźne karty przedstawiające rysunki elewacji przedmiotowego budynku oraz jego rzut, kopia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 22 lutego 1965 r., kopia planu zagospodarowania działki (z urzędową adnotacją "załącznik do decyzji z 30 kwietnia 1976 r."), kopia planu zagospodarowania działki (z urzędową adnotacją "załącznik do pozwolenia na budowę z 6 stycznia 1984 r."), to są one praktycznie nieczytelne. Ponadto organ powiatowy w ogóle nie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie dokonał ich analizy i nie ocenił mocy dowodowej.

P.R. na etapie postępowania odwoławczego przesłał MWINB drogą elektroniczną w czytelnej postaci ww. decyzję z 22 lutego 1965 r. i ww. plany zagospodarowania działki. Z planów tych wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy został na nich oznaczony jako obiekt istniejący (na wcześniejszym planie został określony jako "budynek mieszkalno-inwentarski" /poz. 5/, na późniejszym - jako "budynek inwentarsko- gospodarczy i część mieszkalna" /poz. 5, 6/). Jednakże MWINB nie dysponuje planem zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik do decyzji

o pozwoleniu na budowę z dnia 22 lutego 1965 r., co czyni niemożliwym ustalenie, czy objęty tym aktem administracyjnym planowany do realizacji "budynek inwentarski t. [...] i budynek mieszkalny t. [...]" jest obiektem, którego dotyczy przedmiotowa sprawa.

Powyższa kwestia, w ocenie organu wyższego stopnia, wymaga gruntownego wyjaśnienia. Konieczne jest również ustalenie do jakiego rodzaju dokumentacji należą ww. karty z rysunkami przedstawiającymi elewację i rzut poziomy ujętego na nich budynku, czy jest to dokumentacja projektowa, czy innego rodzaju inwentaryzacja. Dopiero uzyskanie pełnej dokumentacji projektowej (o ile istnieje i się zachowała) umożliwi dokonanie analizy sprawy w jej całokształcie, w tym ustalenie, czy rozwiązania projektowe przewidywały odprowadzanie wód opadowych z dachu ww. budynku od strony sąsiedniej działki za pomocą rynien i rur spustowych. MWINB uznał, iż dokładne ustalenie powyższych okoliczności faktycznych jest niezbędne do rozpatrzenia niniejszej sprawy, w tym również w kontekście przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących na przestrzeni lat dotyczących odprowadzenia wód opadowych.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w przypadku stwierdzenia przez PINB, że kontrolowany obiekt stanowi samowolę budowlaną lub gdy obiekt budowlany (niebędący samowolą budowlaną) został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub

w przepisach, winny mieć zastosowywanie przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej lub art. 50 i art. 51 p.b.

Sprzeciw od tej decyzji złożył skarżący.

W jego uzasadnieniu wskazał, że woda z dachu sąsiada leci prosto pod jego budynek gospodarczy postawiony po granicy. Woda wsiąka w ściany, które są zawilgocone. Budynki postawione na działce skarżącego budowali jego rodzice, którzy już nie żyją, a skarżący nie ma na to żadnych dokumentów. W jego ocenie teraz trzeba zadbać o budynek i nie pozwolić, aby się niszczył od wody. Natomiast drążenie powstania budowy budynku nie poprawi jego stanu, tylko pogorszy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wnosił o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) od decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy.

W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte

w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji

i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, publ. CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138

§ 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

Jak wskazano wyżej, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty,

a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.

Zdaniem Sądu sprzeciw wniesiony przez skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, było prawidłowe i właściwie uzasadnione. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. i trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną.

Należy podzielić stanowisko organu II instancji co do tego, że organ I instancji przedwcześnie uznał, iż w sprawie znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 66 p.b. Jak podał MWINB unormowanie tam zawarte służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) w odniesieniu do takich obiektów, które zostały zbudowane i są użytkowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Tymczasem

z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wynika, że będący jego przedmiotem budynek gospodarczy w obecnym stanie istnieje około pięćdziesięciu lat, jednak organ powiatowy pominął konieczność zbadania legalności przedmiotowego obiektu. Jak słusznie zauważył organ wojewódzki, w aktach I instancji znajdują się wprawdzie cztery luźne karty, przedstawiające rysunki elewacji przedmiotowego budynku oraz jego rzut, kopia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 22 lutego 1965 r., kopia planu zagospodarowania działki (z urzędową adnotacją "załącznik do decyzji z 30 kwietnia 1976 r."), kopia planu zagospodarowania działki (z urzędową adnotacją "załącznik do pozwolenia na budowę z 6 stycznia 1984 r."), ale są one praktycznie nieczytelne, a organ powiatowy w ogóle nie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie dokonał ich analizy oraz nie ocenił mocy dowodowej. Konieczne jest również ustalenie do jakiego rodzaju dokumentacji należą ww. karty

z rysunkami przedstawiającymi elewację i rzut poziomy ujętego na nich budynku, czy jest to dokumentacja projektowa czy innego rodzaju inwentaryzacja. Dopiero uzyskanie pełnej dokumentacji projektowej (o ile istnieje i się zachowała) umożliwi dokonanie analizy sprawy w jej całokształcie, w tym ustalenie, czy rozwiązania projektowe przewidywały odprowadzanie wód opadowych z dachu ww. budynku od strony sąsiedniej działki za pomocą rynien i rur spustowych.

Za słuszne należało uznać stanowisko MIWB, poparte stosownym orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1399/04, publ. LEX nr 169366), że wydanie decyzji zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 p.b. może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli obiekt budowlany lub jego część zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, to w stosunku do tego obiektu budowlanego lub jego części powinny być zastosowane procedury legalizacyjne lub naprawcze przewidziane w przepisach p.b.,

w tym art. 50-51. Możliwość wdrożenia trybu postępowania określonego w art. 66 p.b. powstaje dopiero wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część, podlegające kontroli pod względem stanu technicznego, zostały wybudowane zgodnie z prawem. Dopiero bowiem legalnie istniejący obiekt może być kontrolowany pod względem prawidłowego realizowania obowiązków z zakresu utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, a więc obowiązków wynikających z art. 61 p.b. (por. również wyrok WSA w Rzeszowie z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 576/22, publ. CBOSA

i wskazane tam orzecznictwo).

Prawidłowe są także zapatrywania organu II instancji, że w sytuacji gdy ustalone zostanie, że budynek gospodarczy stanowi samowolę budowlaną lub został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych

w dokumentacji budowlanej, organ I instancji zobowiązany będzie przeprowadzić stosowne postępowanie celem ewentualnej jego legalizacji.

Zasadnie również podniósł organ odwoławczy, że w aktach administracyjnych brak jest stosownych dokumentów pozwalających na ustalenie, w sposób niebudzący wątpliwości, stron postępowania w przedmiotowej sprawie .

Prawidłowo zatem przyjął organ II instancji, że decyzja PINB została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 k.p.a., art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. W rezultacie zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto w niniejszej sprawie nie było możliwe uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, gdyż nie można przeprowadzać postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania,

w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Tym samym art. 136 k.p.a. nie znalazł w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.