Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 661/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 20 ust. 4 art. 17 ust. 1 art. 16 ust. 3, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 92 ust. 1, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 3 ust. 2, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 3 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2010 roku sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego S. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...]. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku pana S. L., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej w dalszej części u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, parterowego z poddaszem użytkowym o pow. ok. 350 m2, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 18A.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust.1 u.p.z.p., tj. warunku dobrego sąsiedztwa oraz zgodności z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji wskazał, że po przeprowadzonej wizji w terenie

i przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu

w zakresie warunków, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalono, iż: działka nr ewid. 44 położona przy ul. A. nr 18 A stanowi działkę o powierzchni 0,2790 ha wolną od zabudowy. Działki znajdujące się po jej północnej stronie (po północnej stronie ulicy A.) są zabudowane sporadycznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, powstałymi w latach 70-tych i poddanymi generalnej przebudowie mającej na celu konserwację i utrzymanie budynków we właściwym stanie technicznym (ul. B. nr 7 i nr 9).

Po południowej stronie ulicy A. występuje nowa, powstała w okresie roku 2000, zabudowa jednorodzinna o charakterze rezydencjonalnym. Analizując charakter lokalizacji istniejącej zabudowy po stronie północnej i południowej ulicy A. oraz zabudowę na najbliższych działkach sąsiadujących z działką objętą wnioskiem działkach, organ I instancji stwierdził, że w najbliższym sąsiedztwie brak działki zabudowanej, która byłaby dostępna z tej samej drogi i pozwalała na kontynuację funkcji, cech zabudowy, linii zabudowy. W decyzji wskazano ponadto,

że po północnej stronie ulicy A. w obrębie terenu analizowanego brak jest zabudowy, a zatem wyznaczenie nowej linii zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami jest nie możliwe.

Odnosząc się natomiast do braku zgodności planowanej inwestycji

z przepisami odrębnymi, organ I instancji wskazał, że nieruchomość wchodzi w skład obszaru Parku Krajobrazowego C.. Podstawą prawną działania Parku jest rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1996 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 27 , poz. 163) i Wojewody [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 33 , poz. 238) w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego C.. Na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 114, poz. 492 ze zm.) ustanowiono plan ochrony Parku Krajobrazowego C. w postaci rozporządzenia Nr 5/2003 Wojewody [...] z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego C.. Organ podniósł, iż rozporządzenia wojewody będące aktami prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, na obszarze działania tego wojewody, który rozporządzenie wydał, zaś akty prawa miejscowego zaliczane są do przepisów odrębnych. Zatem rozporządzenie Wojewody w sprawie ustalenia planu ochrony Parku Krajobrazowego, zdaniem organu I instancji, należało włączyć do katalogu przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organ I instancji ustalił, że zgodnie z ustaleniami planu ochrony, nieruchomość przy ul. A. nr 18 A (działka nr ewid. 44) wchodzi w skład strefy SV, jednostka planistyczna Ł. 1.8, w której preferuje się m.in. rozwijanie funkcji związanych z obsługą ruchu turystycznego, likwidację wygrodzeń z rozszerzeniem zalesień na skrzydłach doliny czy ochronę walorów przyrodniczych obszaru źródliskowego Bzury. Budownictwo indywidualne w dolinie oraz wygradzanie terenów w dolinie cieku stanowią działania naruszające walory ekologiczne i krajobrazowe. Rodzaj inwestycji jest sprzeczny z ustaleniami planu ochrony dla strefy SV, tym samym warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy należało, w ocenie organu I instancji, uznać za niespełniony.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. L., zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.z. poprzez ich nieprawidłową interpretację,

2. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 151, poz. 1220) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie,

3. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zmianami), zwanej dalej K.p.a., poprzez:

- oparcie rozstrzygnięcia na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia

z dnia 31 grudnia 1996r. Wojewody [...] i Wojewody [...]

w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego C.;

- oparcie rozstrzygnięcia na zakazach wynikających z planu ochrony

w sytuacji, gdy postanowienia planu ochrony nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywatela.

Ponadto skarżący zauważył, że wbrew twierdzeniom zawartym

w uzasadnieniu decyzji, dotychczasowa zabudowa terenu pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wskazanym w tym przepisie, bowiem w najbliższym sąsiedztwie działki nr 44 są działki zabudowane budynkami mieszkalnymi. Część z nich znajduje się, co prawda, po drugiej stronie ulicy A., jednak brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wskazuje, aby ocenie miały pod względem zabudowy podlegać jedynie działki usytuowane po jednej stronie drogi. Jednak niezależnie od powyższego strona podniosła, że zabudowa działek usytuowanych po tej samej stronie ulicy A. budynkami o funkcjach mieszkalnych pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej.

Ponadto skarżący podniósł także, iż wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki było nieprawidłowe z punktu widzenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do wyłączenia spod analizy np. zabudowanych działek nr 24 czy nr 64.

Zdaniem skarżącego zapisy planu ochrony parku, wprowadzające ograniczenia w odniesieniu do zabudowy w parku krajobrazowym stanowią ograniczenie prawa własności, a ograniczenie to, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, może być wprowadzone jedynie w drodze ustawy. Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody zawiera zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na obszarze parku krajobrazowego. Plan ochrony Parku Krajobrazowego C., jako akt prawa miejscowego, nie może zatem ustanawiać ograniczeń w prawie własności, które nie mają oparcia w ustawie. Ponadto strona podkreśla, że ustalenia planów ochrony adresowane są do organów gmin i uwzględnia się je w aktach planistycznych,

nie zaś w decyzjach wydawanych w indywidualnych sprawach. W takiej sytuacji oparcie indywidualnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy

na rozporządzeniu wojewody stanowi, zdaniem strony, naruszenie zasady praworządności ujętej w art. 7 kpa.

Ponadto, zdaniem strony, organ I Instancji oparł decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na już nie obowiązującym akcie prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy

o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 3 poz. 21) przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy października 1991 r. o ochronie przyrody zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie

( czyli od 2 lutego 2001 r.). Wobec powyższego rozporządzenie z dnia 31 grudnia 1996r. Wojewody [...] i Wojewody [...] w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego C. utraciło moc obowiązującą w dniu

2 sierpnia 2001 r. Oparcie się na nieobowiązującym już akcie prawa miejscowego jest również przejawem naruszenia zasady praworządności ujętej w art. 7 kpa.

W ocenie strony podstawę do wydania indywidualnej decyzji w kwestii ustalenia warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego stanowić może zatem tylko ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r.

o ochronie przyrody, która zawiera w art. 17 ust. 1 zamknięty katalog zakazów jakie mogą być wprowadzone na obszarze parku krajobrazowego, a żaden z tych zakazów nie ogranicza ustalenia warunków zabudowy dla działki nr 44 objętej wnioskiem strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania S. L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium oceniło, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przez organ I instancji w sposób nie odpowiadający wymaganiom § 3 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., gdyż obejmują teren wokół działki nr 44 mniejszy niż trzykrotna szerokość jej frontu. W konsekwencji organ II instancji wskazał, iż nie można uznać za udowodnione twierdzenia organu I instancji

o braku spełnienia w przypadku planowanej inwestycji, warunku dobrego sąsiedztwa sformułowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności wobec twierdzeń strony dotyczących nieuwzględnienia w wadliwej analizie działek nr 24 i nr 64.

Jednakże nawet, w ocenie Kolegium, zawężone granice obszaru analizowanego, z uwagi na stan zagospodarowania nieruchomości, nie mogą stanowić podstawy do formułowania twierdzeń o braku dobrego sąsiedztwa.

W sąsiedztwie działki nr 44, na nieruchomościach dostępnych z ul. A., występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, której gabaryty i cechy mogłyby stanowić podstawę do określenia parametrów planowanego budynku. Są to chociażby nieruchomości przy ul. A. 21 i 27.

Kolegium podzieliło stanowisko skarżącego, że nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może

to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek,

o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeżeli bowiem w wyniku analizy organ stwierdzi, że planowana zabudowa będzie kontynuacją zabudowy istniejącej

to wówczas zastosowanie ust. 4 będzie obligatoryjne.

Kolegium dostrzegło uchybienia w postępowaniu organu I instancji zarówno co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, jak również w kwestii dotyczącej wniosków z przeprowadzonej analizy. Jednakże zdaniem organu odwoławczego okoliczności te w przedmiotowej sprawie nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji organy I instancji, bowiem w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek ujęty w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, iż decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium podniosło, że rozporządzenie Wojewody [...]

i [...] z dnia 31 grudnia 1996r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego C. niewątpliwie jest aktem wykonawczym do ustawy o ochronie przyrody. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 3 z 2001 r. poz. 21) organ wyjaśnił, że z dyspozycji tej normy wynika, iż przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy (ustawy

z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody), zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym mniejszą ustawą (ustawą z dnia 7 grudnia 2000r.) w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy

od dnia jej wejścia w życie. Zatem - w ocenie Kolegium - przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w ustawie z dnia

16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.), zachowały swoją moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym właśnie nowelą ustawy o ochronie przyrody z dnia 7 grudnia 2000 r., jednak nie dłużej niż do dnia 3 sierpnia 2001 r. (skoro ustawa zmieniająca weszła w życie 2 lutego 2001 r.). Dalej organ argumentował, że wykładnia tego przepisu intertemporalnego nie jest możliwa bez odniesienia się do pozostałych przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, w tym art. 7 tej ustawy, który statuował zasadę, że parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone

na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody, w rozumieniu ustawy zmieniającej. W konsekwencji organ wywiódł, że utworzone również na podstawie dotychczasowych przepisów parki krajobrazowe z mocy prawa stały się parkami krajobrazowymi w rozumieniu ustawy zmieniającej czyli pozostały w mocy utworzone w formie rozporządzeń wojewodów te formy ochrony przyrody. Tym samym utrata mocy przepisów wykonawczych, o której mowa w art. 11 ustawy zmieniającej dla bytu (istnienia) parku krajobrazowego nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Podsumowując te wywody organ stwierdził, że art. 7 ustawy zmieniającej jest przepisem szczególnym i w stosunku do form ochrony przyrody, o których mowa

w tej normie prawnej, w tym zaś w odniesieniu to parku krajobrazowego, nie ma zastosowania klauzula intertemporalna zawarta w art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2000 r.

W ocenie Kolegium treść art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku

o ochronie przyrody nie uzasadnia zastosowania do spornego planu ochrony parku przepisu art. 17 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. W tej sytuacji organ stanął na stanowisku, że plan ochrony Parku Krajobrazowego C. nadal zachowuje swą aktualność, a tym samym jest przepisem odrębnym, którego ustalenia muszą być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z ustaleniami planu ochrony nieruchomość przy ul. A. nr 18 A oznaczona jako działka nr ewid. 44 wchodzi w skład strefy SV, jednostka planistyczna Ł. 1.8 – obszar obejmujący górny, źródłowy odcinek doliny Bzury.

Organ stwierdził, iż preferowane kierunki zagospodarowania to: stworzenie przestrzeni - terenów publicznych w dolinie przejęciem na rzecz gminy niezabudowanych nieruchomości, rozwijanie funkcji związanych z obsługą ruchu turystycznego, utrzymanie strategicznego parkingu wraz z jego doposażeniem w elementy infrastruktury turystycznej, likwidacja zdekapitalizowanego zainwestowania, likwidacja wygrodzeń z rozszerzeniem zalesień na skrzydłach doliny, ochrona walorów przyrodniczych obszaru źródliskowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w tym ukształtowanych "paciorkowych" stawów na Bzurze. Elementy zagospodarowania i działania naruszające walory: budownictwo indywidualne w dolinie, wygrodzenie terenów

w dolinie cieku, w tym przegrodzenie. Zakazy i ograniczenia obowiązujące w strefie: lokalizacja nowego budownictwa, z wyłączeniem związanego wyłącznie z obsługą ruchu turystycznego.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja polegająca na budowie nowego budynku niezwiązanego z obsługą ruchu turystycznego jest sprzeczna z ustaleniami planu ochrony dla strefy SV, tym samym warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy należy uznać za niespełniony.

S. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Ł. powyżej wskazaną decyzję zarzucając jej naruszenie :

- art. 61 ust.1 pkt.5 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że ustalenia zawarte w rozporządzeniu Wojewody [...] nr 5/2003 z dnia

31 lipca 2003 roku w sprawie ustanowienia Planu ochrony Parku Krajobrazowego C. stanowią dla planowanej decyzji o ustaleniu warunkowi zabudowy przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 5 u.p.z.p.;

- art. 13a ust. 4 w zw. z art.13 ust. 7 i ustawy o ochronie przyrody z dnia

16 października 1991 roku, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że Plan Ochrony ustanawiany przez Wojewodę [...] w drodze rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 roku, jest wiążący dla indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, pomimo nie sporządzenia w trybie przewidzianym przez art. 13a) ust. 7 i 8 ustawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 17 kwietnia 2004 roku - poprzez jego przyjęcie, że na terenie Parku Krajobrazowego C. obowiązują z punktu widzenia ochrony przyrody inne ograniczenia w zakresie zabudowy, aniżeli wymienione w wyżej wskazanym przepisie,

- art. 33 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez ograniczenie w oparciu o przepisy nie mające rangi ustawowej (rozporządzenie wojewody) praw i wolności konstytucyjnych obywatela ( własność).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji ją poprzedzającej.

Na wstępie wypada wskazać, iż działka przy ulicy A. 18A w Ł., na której planowana jest inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni 350 m2, jest położona na obszarze Parku Krajobrazowego C., dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Przypomnieć też warto, iż ustawodawca w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazał, że warunki zabudowy ustala się w formie decyzji, a to z kolei oznacza to,

że od tej decyzji strony mogą wnieść odwołanie w trybie art. 127 k.p.a. Jeżeli zatem przyznano stronom prawo zaskarżania tychże decyzji to należy je doręczać wszystkim stronom postępowania. Należy podkreślić, iż pozbawienie stron postępowania w sprawie warunków zabudowy udziału w postępowaniu uzgodnieniowym – tak jak miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu - skutkuje pozbawieniem tych stron skutecznej możliwości kwestionowania ustaleń decyzji

w postępowaniu odwoławczym i następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wobec tych ustaleń decyzji, które wynikają z ostatecznych postanowień wydanych

w postępowaniach uzgodnieniowych. Zatem organy, pomijając pozostałe strony

w kontrolowanym postępowaniu (chociażby współwłaścicielkę nieruchomości objętej wnioskiem), naraziły się na zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.

Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż w sprawie doszło

do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5,

jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organów administracji,

nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p, bowiem objęta wnioskiem inwestora działka położona jest w strefie SV ochrony Parku Krajobrazowego C., w której obowiązuje zakaz lokalizacji nowego budownictwa, z wyłączeniem związanego wyłącznie z obsługą ruchu turystycznego. Samo zaś rozporządzenie Wojewody [...] Nr 5/2003, ustanawiające plan ochrony parku, jest - zdaniem organów - aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy odrębne, przez pryzmat, których dokonuje się oceny warunku do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p..

Sąd, rozpoznający niniejszą sprawę, nie podziela tak wyrażonego stanowiska.

Rozporządzenie Wojewody [...] Nr 5/2003 z dnia 31 lipca 2003r.

w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego C. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.).

Zgodnie z art. 13a ust. 4 tej ustawy, ustalenia zawarte w planie ochrony były wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w myśl ust. 7 tego przepisu - ustanowienie planu ochrony zobowiązuje właściwe gminy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego planem ochrony lub dokonania zmian w obowiązującym planie miejscowym, w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie aktu ustanawiającego plan ochrony.

Podkreślić jednak należy, iż powyżej przywołana ustawa utraciła moc z dniem 1 maja 2004 roku, zaś w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) takich regulacji nie ma. Zatem, jeśli brak jest podstaw do stwierdzenia wiążącego wpływu planów ochrony na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, to tym bardziej zapisy planu ochrony Parku Krajobrazowego, bez recypowania ich do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Ponadto, bezpośrednie stosowanie zakazów wynikających z planu ochrony parku krajobrazowego, w sytuacji, gdy nie są one zamieszczone

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odbiera osobom zainteresowanym możliwości kwestionowania tych ustaleń, jakie daje procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 154 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody plan ochrony Parku Krajobrazowego C. zachowuje swą moc również na gruncie tej ustawy i staje się planem ochrony w rozumieniu obowiązującej ustawy. Należy zatem ów plan ochrony analizować przez pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody.

I tak w art. 20 ust. 4 tejże ustawy, wskazano elementy, jakie powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego, są to m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych art. 20 ust. 6 ustawy. Postulat zawarty w tym przepisie jednoznacznie wskazuje, że ustalenia

te adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. Zatem dopóki ustalenia takie nie zostaną zawarte

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli.

Nadto, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa

w art. 17 ust. 1 tejże ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Organ założycielski tworząc park decyduje, które z tych zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym, jednak musi się ograniczyć do zakazów wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem ustawa o ochronie przyrody nie zezwala na wprowadzanie przez plany ochrony zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego innych niż wymienione we wskazanym przepisie.

We wspomnianym art. 17 zawarto zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym. Budownictwa dotyczą zakazy:

- realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.),

- budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej

- lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Nie ma wśród nich regulacji zakazującej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie parku, zatem tak długo, jak planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, tak długo nie jest sprzeczna z tą ustawą.

Skoro w ustawie przyjęto, że istnieje zamknięty katalog zakazów, które mogą obowiązywać na terenie parku krajobrazowego, to niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony dla parku, gdyż stanowiłoby to w istocie naruszenie regulacji zawartych w ustawie. Wobec powyższego rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego C. nie może być uznawane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p, albowiem w takim zakresie, w jakim zostało zastosowane w niniejszej sprawie przez organy administracji obu instancji, pozostaje w sprzeczności z art. 16 ust. 3 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody.

Warto nadmienić, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw

i w celu ich wykonania i reguła ta determinuje charakter rozporządzenia

i ogranicza jego treść w tym sensie, że w drodze delegacji ustawowej

do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie

do modyfikacji przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Powyższe rozważania poparte są ukształtowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK

z 5 listopada 2001 r., sygn. U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienia SN

z 8 sierpnia 2003 r. sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131). Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji,

na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym

w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia

z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi,

które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, przepisy rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego, zawierające ustalenia

do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Ponadto wskazać należy, iż organ I instancji dopuścił się także naruszenia również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podkreślenia wymaga, iż przywołany przepis nie doznaje wyjątków, więc wyznaczenie innego obszaru analizy urbanistycznej – jak miało to miejsce

w niniejszej sprawie – nie zasługuje na akceptację. Warto wyjaśnić, iż błędne wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie zaskutkowało pominięciem w analizie urbanistycznej chociażby zabudowanych nieruchomości położonych przy ul. A. nr 10, 15a i 26.

Dalej, organ I instancji nie zastosował się do normy § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy są wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną,

zaś przedstawiona do kontroli sądowej decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera części tekstowej wyników analizy. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

Podnieść także należy, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej",

w sposób nieuzasadniony ograniczając to pojęcie li tylko do działek po północnej stronie ulicy A. (t.j. po stronie działki objętej wnioskiem). Wszak przez działki sąsiednie rozumieć należy zaś także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym,

na podstawie przepisów wykonawczych do u.p.z.p., obszarze analizowanym,

zaś działka sąsiednia musi, mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej (poprzez bezpośrednie, ale również pośrednie połączenie).

W konsekwencji wyżej wskazanych przez Sąd uchybień organ

I instancji błędnie przyjął, iż niemożliwe jest wyznaczenie linii zabudowy zgodnie

z przepisami.

Warto też wyjaśnić, iż ochrona prawa własności statuowana

w art. 64 Konstytucji RP, na którą powołuje się skarżący, w związku z art. 31 Konstytucji RP nie ma charakteru bezwzględnego i może doznawać ograniczeń

w drodze ustawy. Przede wszystkim zauważyć należy, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne

w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności w przepisach Konstytucji RP przewidziana została

w art. 64 ust. 3 statuującym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza ona prawa własności.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie prawa własności zostało wprowadzone przepisem rangi ustawowej i to ze względu na wymóg ochrony środowiska. Normą tą pozostaje w rozpoznawanej sprawie art. 17 ust. 1, w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (por. wyrok NSA

z dnia 8 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1885/07).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

O kosztach orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku

w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

m.ch.