Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1982/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Lidzbark Warmiński od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 662/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Lidzbark Warmiński na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 662/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 11 ust. 2, art. 12, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm., dalej: "u.g.n."), a także art. 231 § 2 k.c., przeznaczyła do sprzedaży bezprzetargowej działkę gruntu, położoną w Lidzbarku Warmińskim przy ul. [...], oznaczoną w obrębie [...] numerem [...], z równoczesnym przeniesieniem własności położonych na niej budynków wybudowanych przez Z. G..

Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność tej uchwały zarzucając, iż jej postanowienia, dotyczące sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w drodze bezprzetargowej naruszają art. 37 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 231 § 2 k.c. Organ nadzoru wskazał na wyrażoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasadę zbywania nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w drodze przetargu, przy ściśle określonych odstępstwach (art. 37 ust. 2 i 3 ustawy). Realizacja roszczenia właściciela o zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości zabudowanej na podstawie art. 231 § 2 kodeksu cywilnego nie wyłącza trybu przetargu przy zbywaniu nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że zastosowanie trybu przetargu w przedmiotowej sprawie jest obowiązkowe. Posiadacz nieruchomości mający zamiar nabycia zabudowanej działki, powinien zgłosić swój udział w przetargu w celu zawarcia umowy sprzedaży i z ustalonej ceny potrącić poniesione na budowę koszty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina Miasto Lidzbark Warmiński zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 231 § 2 k.c. w zw. z art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim przeznaczając do sprzedaży działkę gruntu położoną w Lidzbarku Warmińskim przy ul. [...], oznaczoną w obrębie [...] numerem [...], nie jest uprawniona do dokonania sprzedaży w drodze bezprzetargowej, mimo, że sprzedaż nieruchomości odbywa się w trybie i na podstawie art. 231 § 2 k.c.; oraz

- art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w okolicznościach poddanych dyspozycji art. 231 § 2 kodeksu cywilnego katalog określony w art. 37 u.s.g., w szczególności ust. 2-5 tego przepisu, nie ma zastosowania. Przepis art. 231 § 2 k.c. daje właścicielowi uprawnienie do skierowania żądania wykupu nieruchomości do podmiotu, który wzniósł budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki. Prowadzenie zatem przetargu w takich okolicznościach nie tylko jest niewykonalne, ale stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo strona skarżąca wywiodła, że Gmina w granicach realizacji swoich praw właścicielskich może zbywać w formie bezprzetargowej zabudowane nieruchomości stosownie do dyspozycji przepisów art. 231 K.c. w związku z art. 7 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem skarżącej przytoczone orzeczenie, mimo, że zostało wydane na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami, w pełni zachowuje aktualność pod rządami obecnej ustawy. Z tych też powodów Gmina Miejska Lidzbark Warmiński wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wskazał, iż jego zadaniem było dokonanie oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z obowiązującym prawem, to znaczy, czy organ nadzoru miał podstawy do stwierdzenia, iż kwestionowana przezeń uchwała w sposób istotny narusza prawo. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Warmińsko-Mazurski zarzucił organowi uchwałodawczemu istotne naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 34 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w związku z art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego. Zdaniem organu nadzoru zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości zabudowanej na podstawie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego nie wyłącza trybu przetargowego, określonego w art. 37 ust. 1 u.g.n. Z treści skargi wynika natomiast, że norma wskazana w art. 231 § 2 k.c. stanowi regulację szczególną wobec art. 34 w zw. z art. 37 u.g.n., w związku z czym sprzedaż nieruchomości gruntowej w drodze bezprzetargowej w oparciu o art. 11 ust. 2, art. 12, art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 231 § 2 k.c. jest prawidłowa w świetle tego, że tryb przetargowy w tym wypadku jest nie tylko niewykonalny, ale stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej. W zakresie decydowania o sprzedaży nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, organy gminy zobowiązane są postępować stosownie do treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Ustawodawca jednocześnie w art. 37 ust. 2 i ust. 3 wymienił sytuacje, kiedy zbycie nieruchomości następuje bez przetargu. Regulacja zawarta w ust. 2 i ust. 3 art. 37 u.g.n. ma charakter wyjątków, a zatem poza przypadkami wymienionymi w tych przepisach sprzedaż nieruchomości wymaga przetargu.

Tryb bezprzetargowy dopuszczalny jest m.in. w przypadku, określonym w art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., odwołujący się do prawa pierwszeństwa wynikającego z mocy odrębnych przepisów, do których należy m.in. art. 231 § 1 k.c., stanowiący o roszczeniu samoistnego posiadacza nieruchomości w dobrej wierze względem właściciela nieruchomości, w sytuacji, gdy posiadacz ten wzniósł budynek lub inne urządzenie na cudzym gruncie o wartości przewyższającej wartość zajętej na ten cel działki. Zauważyć jednak należy, że realizacja prawa pierwszeństwa przez osobę, której przysługuje omawiane roszczenie, uzależniona jest od złożenia przez nią wniosku o nabycie nieruchomości przed upływem terminu określonego w wykazie nieruchomości, nie krótszym niż 6 tygodni (art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 2 pkt 12 u.g.n.) oraz oświadczenia, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie (art. 34 ust. 5 u.g.n.).

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy uznać należy, że Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim mogłaby podjąć uchwałę wyrażającą zgodę na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo z art. 34 u.g.n. tylko wówczas gdyby osoba uprawniona złożyła w terminie określonym w wykazie odpowiedni wniosek akceptując cenę nabycia. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, nie wynika natomiast, aby osoba uprawniona złożyła wniosek o skorzystaniu z przysługującego jej prawa pierwszeństwa, a zatem w omawianym przypadku nie można mówić o możliwości zastosowania w sprawie art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego i tym samym o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym.

Zdaniem Sądu nie można również zgodzić się z argumentem skarżącej Gminy, jakoby realizacja przez właściciela nieruchomości roszczeń wynikających z art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego pozwalała na pominięcie trybu zbywania nieruchomości określonego w art. 37 u.g.n. Z treści art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego wynika bowiem, że właściciel gruntu, na którym wzniesiono budynek lub zainstalowano inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby ten kto wzniósł budynek lub inne urządzenie, nabył od niego własność działki za odpowiednim wynagrodzeniem. Roszczenie to przysługuje więc właścicielowi, którym w rozpoznawanej jest Gmina. Przepis art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n. natomiast daje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości osobie fizycznej, której przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy ustawy lub przepisów odrębnych, pod warunkiem jednak, że osoba ta złoży stosowny wniosek. Zatem pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości realizuje się dopiero w momencie podjęcia przez podmiot uprawniony działań, zmierzających do dochodzenia roszczenia o nabycie. Taka sytuacja będzie mieć miejsce w przypadku żądania zgłoszonego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, w oparciu o przepis art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego. Nie będzie ona jednak odnosić się do właściciela nieruchomości gruntowej, na której wzniesiono budynek o wartości znacznie przewyższającej wartość zajętej na ten cel działki, ponieważ nie posiada on prawa pierwszeństwa, wynikającego z roszczenia o nabycie własności, czyli sytuacji przewidzianej w art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego. Na podstawie tego bowiem przepisu nie nabywa się roszczenia wskazanego w art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., gdyż określone w nim roszczenie nie przysługuje posiadaczowi nieruchomości lub innej osobie będącej potencjalnym nabywcą, a jedynie właścicielowi zabudowanej nieruchomości. Oznacza to, że realizacja roszczenia właściciela o zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości zabudowanej na podstawie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego nie może nastąpić w trybie bezprzetargowym.

Ponadto Sąd wskazał, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten stanowi normę kompetencyjną, która daje radzie uprawnienie do uregulowania w drodze uchwały zasad zbywania nieruchomości a w razie, gdy zasad tych nie uchwalono, do wyrażania zgody na dokonywanie przez wójta (burmistrza) czynności związanych z gospodarowaniem mieniem gminnym. Z art. 25 ust. 1 u.s.g. jednoznacznie wynika, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje organ wykonawczy, a przeznaczenie do sprzedaży określonej nieruchomości i określenie trybu jej sprzedaży mieści się w zakresie gospodarowania mieniem. Oznacza to, iż czynności te należą do kompetencji burmistrza. Rada Miejska w Lidzbarku nie posiadała zatem kompetencji do przeznaczenia nieruchomości do zbycia i określenia trybu sprzedaży. Mogła natomiast, zgodnie z cytowanym przepisem kompetencyjnym, podjąć uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na jej zbycie.

Uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia została podjęta z naruszeniem nie tylko norm prawa materialnego art. 37 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego, ale również z naruszeniem normy kompetencyjnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit "a" u.s.g. Skutki niezgodności z prawem uchwały rady gminy określa przepis art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W skardze kasacyjnej, reprezentowana przez pełnomocnika Gmina Miasto Lidzbark Warmiński zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

(1) art. 231 § 2 ustawy z dnia 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) w zw. z art. 37 ust. 1 , art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 , art. 34 ust. 1 oraz w zw. z art. 11 ust. 2, art. 12, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt lit. a ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr poz. 1591 ze zm.). polegające na:

a)- błędnym uznaniu, że Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim podejmując uchwałę z dnia [...].03.2010r., [...] naruszyła normę kompetencyjną art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym i w dowolny sposób określiła zasady mające obowiązywać przy zbyciu oznaczonej w uchwale nieruchomości i nie zastosowała obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym przede wszystkim wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami, czym wykroczyła poza unormowania ustawowe czyniąc miejscom wyjątki od ogólnych rozwiązań ustawowych;

b)- błędnym uznaniu, że Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim, przeznaczając w trybie art. 231 § 2 k.c. do sprzedaży działkę gruntu nie jest uprawniona do dokonania jej sprzedaży w drodze bezprzetargowej z równoczesnym przeniesieniem własności położonych na niej budynków;

c)- wadliwym uznaniu, że w zakresie sprzedaży nieruchomości określonej uchwałą Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim w trybie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego obowiązuje tryb przetargu zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jego celem jest umożliwienie gminie wyboru najkorzystniejszej oferty i zawarcie umowy wybranym oferentem spośród ofert zgłaszanych przez uczestników przetargu, w którym wszyscy uczestnicy mają takie same prawa i obowiązki oraz podlegają jednolitym regułom postępowania;

d)- błędnym uznaniu, że realizacja przez gminę roszczenia opartego podstawie art. 231 § 2 k.c. musiałaby się wiązać ze skorzystaniem przez gminę z praw pierwszeństwa nabycia z mocy art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a skorzystanie przez gminę z tego prawa byłoby w tym przypadku nieuzasadnione, gdy godzi w istotę tej regulacji mimo, że przy podejmowaniu spornej uchwały Rada Gminy nie naruszyła zasad obowiązujących przy zbywaniu nieruchomości gminnych, a sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym odbywała się w warunkach i na podstawie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego i Gminie jako właścicielowi gruntu, na którym został wzniesiony budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, przysługiwało roszczenie o nabycie nieruchomości skierowane względem konkretnie oznaczonego adresata - tego, kto wzniósł budynek lub inne urządzenie, co uprawniało Gminę do zastosowania trybu bezprzetargowego przy sprzedaży nieruchomości z równoczesnym przeniesieniem własności położonych na niej budynków wybudowanych przez Z. G.

(2) art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dn. [...].03.2010 r., Nr [...], zakwestionowana przez Wojewodę Warmińsko - Mazurskiego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, jest sprzeczna z prawem w sposób dający podstawy do zasadnego stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy za istotne naruszenie prawa rodzące konsekwencje w postaci stwierdzenia nieważności uchwały (tak w całości, jak i w części) uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, a sporna regulacja zawarta w uchwale Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim Nr [...] z dnia [...].03.2010 r. nie stanowi naruszenia prawa i tym bardziej nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa,

oraz:

II. naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy tj.: - art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez oddalenie skargi, pomimo braku ku temu przesłanek, w sytuacji gdy skarga winna zostać uwzględniona w całości.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz obciążenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego kosztami postępowania w sprawie, w tym zasądzenie od Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na rzecz Skarżącej Gminy Miasta Lidzbark Warmiński zwrotu kosztów postępowania lub o wydanie orzeczenia reformacyjnego na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej Gminy Miasto Lidzbark Warmiński zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej powołuje się na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno przepisów postępowania jak też prawa materialnego, czyniąc jednak zasadniczymi zarzuty naruszenia prawa materialnego. Im też poświęca zasadniczy trzon argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. odnosi się do samego rezultatu kontroli sądowej (oddalenia skargi), której prawidłowość autor skargi kasacyjnej kwestionuje z powodu braku przesłanek do oddalenia skargi. Nie przeprowadza odrębnej argumentacji rozwijającej ten zarzut, łącząc naruszenie art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Brak argumentacji wskazującej na rodzaj związku naruszenia obu przepisów, jak też brak argumentacji dotyczącej charakteru naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych nie pozwala na dokonanie kontroli jego zasadności. W szczególności brak jest wskazanych kryteriów, na gruncie których można byłoby dokonać kontroli kasacyjnej sposobu skontrolowania działań organu administracji (art. 1 § 1 ustawy) oraz kierunku kontroli sądowej, nakierowanej na zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Nie może przesądzać bowiem o tym samo powiązanie tych naruszeń z art. 151 p.p.s.a., zwłaszcza, że z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, że autor tej skargi chciałby kwestionować sam sposób czy zakres kontroli dokonanej przez Sąd I instancji.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Ich niezasadność wiąże się m.in. ze sposobem ich sformułowania, które, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazuje na naruszenie tych przepisów w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania.

W związku z takim sformułowaniem zarzutu należy wskazać, iż po pierwsze, nie jest prawidłowe łączenie obu postaci naruszeń spójnikiem "lub". Przeniesienie tej formy z treści przepisu, na gruncie którego jest ono zasadne, na poziom konkretnego zarzutu, nie pozwala zidentyfikować postaci naruszenia. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaciach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ważne jest wykazanie, w jakim kontekście zauważa się naruszenie tego przepisu, w tym także ewentualnie jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Co do zasady są to bowiem różne formy naruszenia prawa materialnego, które wprawdzie mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Nieprawidłowe jest natomiast ich alternatywne powołanie.

Dopiero takie poprawne określenie postaci naruszenia stanowi wstęp do wykazania istoty naruszenia prawa w każdym z powyższych aspektów. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o nieprawidłowe zastosowanie czy o niezastosowanie, a także czy nieprawidłowe zastosowanie wiąże się z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumpcji) lub z błędem sądu co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest argumentacji, zawierającej powyższe przesłanki, odnoszące się do obu razem lub do każdej z osobna postaci naruszenia prawa materialnego.

Zasadniczą jednak kwestią przesądzającą o nietrafności tych zarzutów jest rozstrzygnięcie kwestii treści art. 37 oraz art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz relacji pomiędzy wskazaną tam zasadą przetargowego zbywania nieruchomości przez gminę i określonych od niej wyjątków do treści art. 231 § 1 oraz § 2 kodeksu cywilnego.

Punktem wyjścia jest określenie relacji ogólności i szczegółowości dla obu powyższych regulacji (u.g.n. oraz k.c.), bowiem przesądza ona o wadze wpływu danej regulacji na treść przyjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że regulacja art. 231 k.c. stanowi lex specialis w stosunku do regulacji 37 i art. 34 u.g.n. Art. 231 k.c., odnoszący się do instytucji własności w ogóle, zarówno od strony przedmiotowej jak i podmiotowej zawiera regulację ogólną (generalną), która może doznawać ograniczeń związanych ze szczególnymi trybami gospodarowania nieruchomościami. Takie tryby wynikają z gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostki samorządu terytorialnego, którego dotyczą regulacje zawarte w dziale II u.g.n., częścią których są art. 34 i art. 37 tej ustawy.

Sąd I instancji zasadnie określił, iż z treści art. 37 ust. 1 u.g.n. wynika zasada przetargowego zbywania nieruchomości gminnych. Trafnie został także określona intencja prawodawcy, wskazująca na ochronę interesu publicznego poprzez wybór najkorzystniejszej oferty pojawiającej się w ramach przetargu. Określenie wyjątków od powyższej zasady, na gruncie których możliwe jest odstąpienie od przetargu, winno być interpretowane ściśle, tak, aby nie rozszerzyć ich zakresu poza istotę zasady przetargowości.

Wyjątek określony w art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. odwołuje się do zbywania nieruchomości na rzecz osoby, której, stosownie do art. 34 ustawy przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu tej nieruchomości. Art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n. określa to pierwszeństwo w nabyciu jako pierwszeństwo przysługujące osobie, której przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy u.g.n. lub z mocy odrębnych przepisów, pod warunkiem jednak, że złoży wniosek o nabycie tej nieruchomości przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. Pierwszeństwo to zatem związane jest ze spełnieniem dwóch warunków – ogólnego (wynikającego z przepisów) oraz szczególnego (związanego ze skutecznym złożeniem wniosku).

Wobec braku sporu co do niezaistnienia faktu złożenia we wskazanym terminie wniosku o nabycie nieruchomości, nie jest możliwe przyjęcie, iż pierwszeństwo wskazane w art. 34 u.g.n. będzie skutkować możliwością zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Niezależnie od powyższego argumentu należy podkreślić trafność rozważań Sądu I instancji co do braku możliwości zastosowania wyjątku związanego z pierwszeństwem wynikającym z treści art. art. 231 § 1 k.c., stanowiącego o roszczeniu samoistnego posiadacza nieruchomości w dobrej wierze względem właściciela nieruchomości, w sytuacji, gdy posiadacz ten wzniósł budynek lub inne urządzenie na cudzym gruncie o wartości przewyższającej wartość zajętej na ten cel działki. Zauważyć bowiem należy, że realizacja prawa pierwszeństwa przez osobę, której przysługuje omawiane roszczenie, uzależniona jest nie tylko od złożenia przez nią wniosku o nabycie nieruchomości przed upływem terminu określonego w wykazie nieruchomości, nie krótszym niż 6 tygodni (art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 2 pkt 12 u.g.n.), ale też oświadczenia, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie (art. 34 ust. 5 u.g.n.).

Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji odnośnie do nietrafności argumentacji Gminy, że na pominięcie trybu zbywania nieruchomości określonego w art. 37 u.g.n. pozwala realizacja przez właściciela nieruchomości roszczeń wynikających z art. 231 § 2 k.c. Przepis ten stanowi bowiem, że właściciel gruntu, na którym wzniesiono budynek lub zainstalowano inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby ten kto wzniósł budynek lub inne urządzenie, nabył od niego własność działki za odpowiednim wynagrodzeniem. Roszczenie to przysługuje więc właścicielowi, którym w rozpoznawanej jest Gmina. Przepis art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie odnosi się do gminy, daje natomiast pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości osobie fizycznej, której przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy ustawy lub przepisów odrębnych, pod warunkiem jednak, o czym była mowa wyżej, że osoba ta złoży stosowny wniosek. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości realizuje się dopiero w momencie podjęcia przez podmiot uprawniony działań, zmierzających do dochodzenia roszczenia o nabycie, a taka sytuacja będzie mieć miejsce w przypadku żądania zgłoszonego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, w oparciu o przepis art. 231 § 1 k.c. Nie odnosi się ona jednak do sytuacji przewidzianej w art. 231 § 2 k.c. Na podstawie tego bowiem przepisu nie nabywa się w ogóle roszczenia wskazanego w art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., gdyż określone w nim roszczenie nie przysługuje posiadaczowi nieruchomości lub innej osobie będącej potencjalnym nabywcą, a jedynie właścicielowi zabudowanej nieruchomości.

W tym kontekście za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, wskazujące na naruszenie art. 231 § 2 k.c. w zw. z art. 37 ust. 1, ust. 2 pkt 1, i art. 34 ust. 1-5, w szczeg. ust. 1 pkt 1 u.g.n.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Także w tej kwestii Sąd I instancji trafnie przyjął, opierając się na stanowiskach doktryny i judykatury, iż miało miejsce istotne naruszenie prawa, za które uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Ten ostatni aspekt naruszenia wiąże się z zasadnym poglądem Sądu I instancji odnośnie do podjęcia przez Radę uchwały, przedmiotem której nie była regulacja spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu poprzez wyznaczenie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony lecz przeznaczenie określonej nieruchomości do zbycia i określenie trybu sprzedaży. Taka kompetencja nie wynika z powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, zwłaszcza że na gruncie art. 25 ust. 1 tej ustawy to organ wykonawczy gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości, w czym mieści się przeznaczenie do sprzedaży określonej nieruchomości i określenie trybu jej sprzedaży. Przesądza to o naruszeniu przez Radę przepisów kompetencyjnych, co dodatkowo uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.