Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1628/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par.2, par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w C., w wyniku uchylenia uprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] r., nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1513/11 i ponownego rozpatrzenia odwołania M.W. od decyzji z dnia [...] r. o nr [...] , wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. , w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W podstawie prawnej powołano art. 138 §1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 maja 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz.U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w C. przedstawił przebieg postępowania, które zostało wszczęte na skutek wniosku M.W. w dniu [...] r. kiedy to strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 w zakresie pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW, w którym wskazała działki ewidencyjne oznaczone numerami: [...] obręb P., gmina: J. , powiat Z. i zlokalizowane w ich obrębie działki rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych 2,32 ha, należące do Strefy Górskiej obszarów ONW, zgodnie z w/w rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r.

W wyniku przeprowadzonej przez firmę zewnętrzną "A" Sp. z o.o. kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej bez udziału strony stwierdzone zostały nieprawidłowości oraz sporządzono Raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a w dniu [...] r. odbyła się kontrola sprawdzająca przeprowadzona przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu ŚIOR ARiMR w C., której wyniki ujęto w Raporcie [...] , który zastąpił dotychczasowe wyniki kontroli zasadniczej. Z lektury Raportu wynika, że stwierdzone zostały nieprawidłowości w zakresie wielkości powierzchni kwalifikowanej i rodzaju uprawy, wobec czego zastosowano kody błędów, mające wpływ na zmniejszenie powierzchni dla danej działki bądź też odmowę płatności. Wyniki kontroli na miejscu stanowiły podstawę do ustalenia przez organ pierwszej instancji powierzchni zakwalifikowanej do płatności na rok 2010.

W oparciu o powyższe informacje Kierownik Biura Powiatowego w Z. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] , którą odmówiono przyznania płatności na rok 2010. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że powierzchnia deklarowana stanowi zawyżenie wynoszące 63,38% względem powierzchni stwierdzonej. Dodatkowo wskazano nieprawidłowość upraw.

Od decyzji odwołała się skarżąca kwestionując wyniki przeprowadzonej na miejscu kontroli stwierdzając, że pomimo trudnych warunków gospodarstwo jest użytkowane w całości, stosowany jest płodozmian, wysiewane są rośliny drobno-nasienne. Podkreślono niewłaściwość przeprowadzonej kontroli i zawnioskowano jej powtórzenie z udziałem strony.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w C., rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji. Stwierdził, że przeprowadzona na miejscu kontrola nie potwierdzała deklaracji wnioskodawczyni. Wykluczeniu więc podlegałą łączna powierzchnia 0,90 ha względem płatności ONW, która nie znalazła potwierdzenia w stanie faktycznym na gruncie. Organ wskazał także, że nie dopatrzył się w niniejszej sprawie nieprawidłowości skutkujących skierowaniem raportu do kontroli sprawdzającej, a raport z przeprowadzonej u M.W. kontroli został zweryfikowany pod kątem formalnym, co skutkowało wprowadzeniem w raporcie korekt, będących następstwem poprawy błędów popełnionych podczas sporządzania raportu z kontroli. Powyższa kontrola formalna raportu jest wykonywana zawsze wtedy, gdy czynności kontrolne realizowane są przez firmę zewnętrzną co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji organ drugiej instancji podzielił, co do zasady, stanowisko i wnioski organu pierwszej instancji, wskazując, że stwierdzenia pokontrolne zostały prawidłowo udokumentowane, zaś same pomiary zostały dokonane w oparciu o granice wyznaczone użytkowaniem z wykorzystaniem danych odbiornika GPS. Tym samym zarzuty podniesione w odwołaniu, odnoszące się do oceny faktycznego, uznał za bezzasadne.

Na ostateczną decyzję M.W. wniosła, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając jej uchylenia. Podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu, akcentując krzywdzący sposób przeprowadzenia kontroli w terenie; prawidłowość użytkowania swoich działek oraz koszenie dodatkowej powierzchni, która nawet nie jest wpisywana do dopłat.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Gl 1513/11 WSA w Gliwicach uchylił decyzję drugoinstancyjną wskazując, że na rozprawie sądowej strona wskazała na protokoły wyników z dotychczasowych kontroli z lat ubiegłych i za 2011rok, niestwierdzające żadnych uchybień w uprawie gruntów, a pełnomocnik organu przyznał, że kontrole za lata wcześniejsze i 2011 rok nie wykazały żadnych nieprawidłowości, zaś za 2010 rok nierzetelne czynności kontrolne dokonane były przez firmę zewnętrzną.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, w zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji wskazał na treść uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Gl 1513/11, w którym Sąd stwierdził, że z uwagi na niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe istnieje konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających celem jednoznacznego ustalenia, w jakiej kulturze rolnej utrzymane były grunty skarżącej zadeklarowane we wniosku o płatności na rok 2010.

Organ odwoławczy odnosząc się do uwag i wskazań Sądu co do dalszego postępowania stwierdził, że przeprowadził ponownie szczegółową weryfikację Raportu z kontroli Nr [...] z dnia [...] r. celem oceny stanu faktycznego działek dla których stwierdzone zostały nieprawidłowości.

W ocenie organu dokumentacja pokontrolna została prawidłowo sporządzona, stwierdzenia kontrolne co do zadeklarowanych we wniosku działek rolnych zostały prawidłowo udokumentowane. Pomiary poszczególnych działek rolnych wykonano w oparciu o granice wyznaczone użytkowaniem z wykorzystaniem danych odbiornika GPS. Organ wskazał ponadto, że zarówno M.W. jak i pełnomocnik organu na rozprawie popełnili błąd co do raportu, który powinien stanowić podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy na rok 2010.

Reasumując stwierdził, że wysokość przyznanej płatności i sankcji ściśle wynika z powołanych w decyzji przepisów.

Na powyższą decyzję M.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyjaśniając w niej przebieg kontroli na miejscu przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie na rok 2010. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu brak przeprowadzenia kontroli na miejscu z jej udziałem, na etapie postępowania odwoławczego, zarówno przed wyrokiem WSA, jak i po wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. Wskazała, że otrzymała raport kontrolny w dniu [...] r., sporządzony dla kontroli przeprowadzonej bez jej udziału (pozytywny). Podniosła również, że kontaktowała się z ARiMR w C. i otrzymała informacje, iż w ciągu miesiąca odbędzie kontrola na miejscu w sprawie na rok 2010. Ponadto podała, że otrzymała niekorzystną dla siebie decyzję ze sprawy dotyczącej dopłat bezpośrednich na rok 2009.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi nie znajdując w niej podstaw do zmiany swego stanowiska. Uznał bowiem, że zarzuty podniesione zarówno w piśmie odwoławczym jak i powtórzone w skardze przez M.W. nie zasługują na uwzględnienie, a dokumentacja i cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej powoływanej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem można organom skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego co mogło skutkować niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego i tym samym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy przyznania M.W. płatności ONW i wymierzenia sankcji decyzją organu pierwszej instancji za rok 2010, nr [...] z dnia [...] r. utrzymaną zaskarżoną decyzją organu drugiej instancji.

W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, w niniejszym postępowaniu, mimo przeprowadzonego dwukrotnie postępowania odwoławczego, zaskarżona decyzja jest wadliwa i jako taka nie może się ostać.

W niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm).

Szczegółowe zasady i tryb przyznawania rolnikom powyższej pomocy finansowej określa natomiast rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U., nr 40, poz. 329 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem ONW. Rozporządzenie ONW zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zastosowanie mają ponadto powołane w ww. ustawie i rozporządzeniu przepisy unijne.

Pomoc finansowa w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" (płatność ONW) przysługuje rolnikowi, który spełnia przesłanki wskazane w § 2 rozporządzenia ONW. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Z ust. 2. pkt 1 i 2 powołanego artykułu wynika, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Uprawniony jest zatem pogląd, że organy administracji publicznej realizując zasadę praworządności mimo, że są związane zakresem wniosku strony, mają obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, a stwierdzając rozbieżność wniosku z danymi posiadanymi przez organ, winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i o jego wynikach poinformować składającego wniosek.

Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko i argumentację organu odwoławczego co do przyjęcia jako materiał wystarczający do dokonania ustaleń faktycznych kontroli sprawdzającej przeprowadzonej na zadeklarowanych przez M.W. działkach rolnych w dniu [...] r. opisanych w Raporcie nr [...] , którą uzupełnia sporządzona dokumentacja fotograficzna zawarta w aktach administracyjnych. Ustalenia zawarte w tym Raporcie winny być wiążące dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Słusznie argumentuje organ odwoławczy, że wyniki przeprowadzonych kontroli dotyczące innych wniosków niż obejmujący płatności za rok 2010 nie są wiążące w rozpatrywanej sprawie. Obecność strony w trakcie kontroli na miejscu nie jest obligatoryjna z tym, że raport z czynności kontrolnych powinien być prawidłowo doręczony stronie celem umożliwienia czynnego udziału w sprawie. W niniejszej sprawie należy stwierdzić istnienie pisma z dnia [...] r. w sprawie przekazania M.W. raportu z dnia [...] r., ale brak w aktach administracyjnych sprawy dowodu doręczenia stronie tej korespondencji co wymaga uzupełnienia.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja organu odwoławczego mimo obszernego uzasadnienia wymyka się spod kontroli Sądu, bowiem przedstawiona argumentacja organu pierwszej i drugiej instancji jest niepełna, niejasna i nieczytelna co narusza podstawowy warunek jej kontroli.

Organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli ( art. 8 k.p.a.), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw ( art. 11 k.p.a.). Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych, w których wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna jest jednak zasadna, bowiem w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej.

Tymczasem uzasadnienie organu odwoławczego, podobnie jak i organu pierwszej instancji jest niezrozumiałe w zakresie stwierdzonej różnicy między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa górska zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli. W decyzji zupełnie pominięto sposób wyliczenia procentowej różnicy ograniczając się do podania wyniku, nie dokonano podsumowania dokonanych ustaleń co do kwestionowanych powierzchni co uniemożliwia Sądowi kontrolę przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i zaaprobowanego przez organ drugiej instancji rozumowania. Decyzja organu pierwszej instancji utrzymana w mocy przez organ odwoławczy kończy się na dwukropku, a z uzasadnienia dodatkowo wynika wymiar sankcji, nie wiadomo jednak czy jest to wymiar określony tą czy inną decyzją. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zasadnicze i fundamentalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Opolu, z 12 lipca 2011 r., sygn. II SA/Op 186/11, Lex nr 1012094).

Organ administracyjny jest zobowiązany zatem do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru wyłącznie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja narusza wyżej powołane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania, a przede wszystkim uzasadni swoje stanowisko w sposób czytelny, przedstawi sposób wyliczenia procentowej różnicy i w sposób jednoznaczny określi oraz podsumuje stwierdzone nieprawidłowości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.