Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1395/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałej części skargę oddalono
odrzucono skargę 4 skarżąych

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K., S. W., A. W., J. Ś., B. Z., M. Z., P. L. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy T. w części miejscowości Z. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: dotyczycącej działki nr [...] obręb Z.; w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach nr [...], [...], obręb Z.; w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach nr [...], [...], obręb Z., w części w jakiej przebiega ona wzdłuż granicy z działką nr [...] obręb Z.; II. w pozostałej części skargę A. K., S. W., A. W. oddala; III. odrzuca skargę J. Ś., B. Z., M. Z.-U., P. L.; IV. zasądza od Gminy T. na rzecz skarżących: A. K., S. W., A. W. solidarnie kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. K., S. W., A. W., J. Ś., B. Z., M. Z. i P. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnów z dnia 19.08.2021 r., nr XXV/347/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Zgłobice.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały w całości lub co najmniej w części w zakresie działek oznaczonych ewidencyjnie numerami: [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości Zgłobice - obszaru oznaczonego jako [...], względnie wyłączenie z Uchwały nr XXV/347/2021 Rady Gminy Tarnów z dnia 19.08.2021r. fragmentu planu obejmującego w swoim zakresie działki o nr. [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości Zgłobice, tj. obszaru oznaczonego jako [...]

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przez organ zarówno przepisów proceduralnych w trakcie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego - a przez to naruszenie uprawnień i interesów prawnych mieszkańców gminy, których uchwała bezpośrednio dotyczy i to w stopniu rażącym, co skutkuje koniecznością wyeliminowania wadliwej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała narusza uprawnienia oraz interes prawny właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obszarze objętym planem. Skarżąca jest właścicielem części tych nieruchomości, a rozwiązania planu w sposób zdecydowany ingerują w gwarantowane Konstytucją RP prawo własności, możliwość realizowania tego prawa a także wpłynęły i wpływają nadal chociażby na możliwość zainwestowania posiadanych nieruchomości lub na ich wartość, która na skutek ustaleń planu uległa istotnemu zmniejszeniu.

Dalej A. K. wskazała, że 13 marca 2020 r. zwróciła się do Rady Gminy Tarnów oraz Komisji Budownictwa, Gospodarki Komunalnej, Wodnej i Ochrony Środowiska z prośbą o możliwość częściowego scalenia działek w jedną nieruchomość tj. działek nr [...] oraz fragment nieruchomości [...], w którym to skarżąca ma udział wynoszący 1/4 części. Właściciel działek [...], [...], [...] oraz [...], w którym to ma udział 3/4 części również był za scaleniem w/w nieruchomości.

Komisja Budownictwa negatywnie zaopiniowała ten wniosek, podając w uzasadnieniu rozwiązania komunikacyjne, zaproponowane w procedowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Zgłobice. W tym czasie pragnę zaznaczyć, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego nie został wyłożony do publicznego wglądu.

Zwrócono uwagę na brak badań natężenia ruchu dla ciągu pieszo jezdnego oznaczonego w planie jako 25KDX oraz brak badań natężenia ruchu dla [...], dla której to ciąg pieszo jezdny 25KDX miałby być kontynuacją. Opisano procedurę planistyczną w zakresie ustalenia zaskarżonych zapisów planu, podkreślając niejasności i rozbieżności w stanowisku organu.

Zdaniem skarżących sposób uchwalenia kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób, w jaki uczyniła to Gmina Tarnów, w sposób istotny narusza przepisy postępowania zapewniające możliwość zapewnienia mieszkańcom gminy, których plan dotyczy czynnego udziału w procesie tworzenia tego akt prawa miejscowego, a co więcej podejmowane były kroki które wręcz uniemożliwiały mieszkańcom bieżące śledzenie procesu tworzenia planu, tak by Radzie Gminy łatwiej było przeforsować niekorzystne dla tych mieszkańców rozwiązania.

W toku procesu tworzenia planu ignorowane były i pomijane postulaty mieszkańców w zakresie konieczności dokonania ustaleń i badań wpływu nowego przebiegu ciągu drogowego na okoliczne nieruchomości, jego uciążliwość, wpływ na środowisko, poziom hałasu i faktyczną niezbędność i przydatność w poprawie komunikacji na danym terenie. Rada Gminy nawet nie odniosła się do zgłaszanych alternatywnych sposobów rozwiązania ciągu komunikacyjnego, prawo miejscowe jakim jest kwestionowany Plan zagospodarowania przestrzennego nie służy mieszkańcom terenu objętego tym planem, a wręcz przeciwnie - narusza ich uzasadnione interesy i poważnie ogranicza uprawnienia wynikając z jednego z podstawowych praw jakim jest prawo własności i możliwość swobodnego korzystania ze swojego prawa własności. Pozostawienie planu w takim jak uchwalony kształcie w sposób znaczący wpływa na możliwość wykorzystania nieruchomości objętych planem, a tym samym na ich wartość znacząco ją obniżając. Wszak prawo miejscowe jakim jest również plan zagospodarowania przestrzennego ma służyć mieszkańcom, a nie działać na ich niekorzyść i wyraźnie szkodzić.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnów, reprezentowana przez Wójta Gminy Tarnów wniosła o jej oddalenie.

Opisano przebieg procedury planistycznej i wskazano, że sprawa dotyczy wyznaczenia układu komunikacyjnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na działce ew. nr [...] w Zgłobicach. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 05.08.1996 r., znak: [...], wydaną na ówczesnych właścicieli działki ew. nr [...] w Zgłobicach - wydzielona została działka ew. [...] w Zgłobicach jako kontynuacja istniejącego ciągu drogi ([...]). Świadczy o tym wpis w tabeli na załączniku graficznym do w/w decyzji (zał. 1 i 2). Dodatkowo działce ew. nr [...] w Zgłobicach , przypisany został użytek drogowy "dr", co jednoznacznie wskazywało na jej docelowe przeznaczenie. W obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczony ciąg pieszo-jezdny pokrywa się z istniejącymi w terenie podziałami nieruchomości, w tym z wydzieloną drogą o nr działki ew. [...] w Zgłobicach. Skarżący: A. W. (obecnie [...]) oraz S. W. nabywając między innymi nieruchomość (dz. ew. nr [...] w Zgłobicach) umową sprzedaży w formie aktu notarialnego sporządzonego w dniu 12.04.2010 r. posiadały wiedzę, jakie przeznaczenie jest przypisane tej działce. Podstawą wpisu do ksiąg wieczystych był wypis z mapy ewidencyjnej oraz wypis z rejestru gruntów, w których to dokumentach zgodnie z zapisami księgi wieczystej nr TRI [...] wpisano jako sposób użytkowania "dr-drogi". Dodatkowo zgodnie z uchwałą Rady Gminy Tarnów nr XIX/162/2004 z dnia 16 września 2004 r. w sprawie nadania nazw niektórym ulicom między innymi w Zgłobicach, w Gminie Tarnów została nadana nazwa dla [...], która miała swój początek przy ul. [...] i dalej w kierunku zachodnim do ulicy [...]. Dla tej ulicy został w sierpniu 2004 r przez uprawnionego geodetę sporządzony operat numeracji porządkowej nieruchomości zgodnie, z którym dla poszczególnych działek zostały przypisane numery adresowe.

Dalej podkreślono, że wyznaczenie ciągu pieszo - jezdnego oznaczonego symbolem [...] na działce ew. [...] w Zgłobicach jako przedłużenie [...], zostało usankcjonowane właśnie dokonanym przed podjęciem zaskarżonej uchwały w/w podziałem nieruchomości i wydzieleniem działki ew. [...] w Zgłobicach. Dlatego nawet bez wskazania ciągu pieszo-jezdnego nie mogłaby być zagospodarowana łącznie z pozostałymi działkami należącymi do Skarżących.

Przedłużenie [...] z działki ew. [...] w Zgłobicach w kierunku ul. [...] stanowi ominięcie istniejącej zabudowy znajdującej się na działkach ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w Zgłobicach. Jednocześnie zaproponowany układ został poprowadzony po nieruchomościach niezabudowanych i w sposób racjonalny, wykorzystując jak wskazano powyżej istniejące wydzielenie. Dokonane wskazanie ciągu pieszego KDX nie uniemożliwia racjonalnego zagospodarowania działek ew. [...], [...], [...] oraz [...] w Zgłobicach, gdyż działki te zostały przeznaczone zgodnie z planem miejscowym w całości dla funkcji usługowej.

Nie doszło zatem do naruszenia zasady proporcjonalności oraz pominięcia interesu właścicieli nieruchomości. Skarżący w bardzo rozwiniętej argumentacji wskazywali na występujące - Ich zdaniem - podstawy oraz przyczyny, skutkujące przekroczeniem granic sugerowanego władztwa planistycznego, naruszenia prawa własności oraz niezachowania zasady proporcjonalności. Wskazać jednak należy, że przytoczona przez Skarżących argumentacja nie tylko nie wskazuje naruszenia interesu prywatnego oraz przekroczenia tzw. władztwa planistycznego, ale wręcz potwierdza prawidłowość nie tyle wyznaczenia co utrzymania ciągu pieszo - jezdnego oznaczonego symbolem [...] W zaskarżonej uchwale został oznaczono właśnie jako ciąg pieszo-jezdny, a więc najniższy w hierarchii komunikacyjnej ciąg komunikacyjny, który przede wszystkim ma na celu obsługę ruchu do nieruchomości zlokalizowanych w jego najbliższym sąsiedztwie oraz zapewnić możliwość poruszania się po nim pojazdów uprzywilejowanych jak straż pożarna, policja czy pogotowie ratunkowe. Przedłużenie to dokonuje się po działkach przeznaczonych uprzednio pod drogę. Mieszkańcy [...] zgłaszali, że na wysokości działek ew. nr [...],[...] w Zgłobicach oraz [...], [...], [...] w Koszycach Wielkich, mając na uwadze, że większa część terenu użytkowanego jako dojazd do nieruchomości stanowi własność prywatną, właściciele parkują samochody, które znacznie ograniczają dostęp do [...], w tym również służbom ratunkowym i komunalnym. Z analizy uwarunkowań terenowych wynika, że poprowadzenie ciągu komunikacyjnego dostosowanego do parametrów [...], tj. 8 m (szerokości pasa drogowego) na wysokości działek ew. nr [...], [...] w Zgłobicach oraz [...], [...] , [...] w [...] spowoduje bardzo dużą ingerencję w obecne zagospodarowane tych działek, bowiem będzie się wiązało z koniecznością dokonania podziałów i wykupu terenu jak również bardzo wysoką wypłatą odszkodowań za istniejące w terenie ogrodzenia i istniejące na działkach zagospodarowanie terenu tj. zieleń ozdobną i nawierzchnie z kostki brukowej. Natomiast działka ew. nr [...] w Zgłobicach, stanowiąca własność Skarżących jest działką wydzieloną geodezyjnie, posiadającą użytek gruntowy "dr", niezabudowaną, a większa jej część znajduje się w strefie ograniczonego użytkowania, w tym ograniczonej możliwości zabudowy z uwagi na istniejącą w terenie sieć energetyczną.

Należy podnieść, iż ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w planach są wynikiem realizacji polityki przestrzennej gminy wyrażonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów, przyjętego Uchwałą Nr XIX/161/2008 Rady Gminy Tarnów z dnia 30.01.2008 r. ze zm.. W myśl przepisu art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wiążący charakter postanowień studium znajduje potwierdzenie w kolejnych przepisach ustawy tj. przepis art. 15 ust. 1 (projekt planu miejscowego musi być sporządzony zgodnie ze studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 (plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego braku naruszeń studium). W zakresie tym ustalenia planu są zgodne z ustaleniami studium.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony na zasadach i trybie określonym przepisami ustawy oraz innymi powszechnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi szeroko rozumianej gospodarki przestrzennej. Mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, akt ten nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Konstytucja dopuszcza ustawowe określanie granic prawa własności, a ustawą wyznaczającą takie granice i delegującą taką możliwość na organy gminy jest przywołana powyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podnieść, iż władztwo planistyczne gminy polega na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności. Podkreślić, należy jednak, że działanie Strony przeciwnej nie było w tym względzie dowolne i nieuzasadnione.

Rozwiązania przyjęte w kwestionowanym akcie prawa miejscowego są zgodne z kierunkami i wytycznymi wskazanymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów, a zaskarżona uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych przeszły procedurę oceny ich zgodności z przepisami prawa przez służby Wojewody Małopolskiego, które nie zgłosiły dotąd żadnych nieprawidłowości czy zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Strony postępowania A. W., J. Ś., B. Z., M. Z. oraz P. L. nie zajęli w zakreślonym terminie stanowiska, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XII/181/2020 Rady Gminy Tarnów z dnia 24 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Zgłobice i Zbylitowska Góra (dalej też jako "Uchwała" lub "plan miejscowy") opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2021 roku pod pozycją 4839.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 559 ze zm. – dalej też jako "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17).

Na gruncie niniejszej sprawy skarżący A. W., S. W. oraz A. W. wywodzą swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] w Z. , dla których to nieruchomości prowadzone są odpowiednio księgi wieczyste nr nr: [...], [...], [...], [...] Wskazane działki znajdują się w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Skarżący upatrują naruszenie ich interesu prawnego w wynikającym z zaskarżonej uchwały nieuzasadnionym ograniczeniu przysługujących im uprawnień w wykonywaniu przysługującego im prawa własności.

Natomiast skarżący J. Ś., B. Z., M. Z., P. L., pomimo skierowanego do nich wezwania, nie podnieśli żadnych okoliczności, które stanowiłyby o naruszeniu ich interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie planu miejscowego.

Wobec tego należy uznać, że jedynie skarżący A. W., S. W. oraz A. W. wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.

W kontekście wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę.

Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. II OSK 334/20).

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej też jako "upzp"), władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w upzp Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 upzp. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 upzp wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Skarżący w swojej skardze podnieśli liczne zarzuty, które zdają się dotykać zarówno procedury planistycznej jak i zasad sporządzania planu miejscowego, a ponadto innych jeszcze okoliczności, które mają uzasadniać słuszność wniosków zawartych w skardze.

W ocenie Sądu powołane w skardze zarzuty w większości nie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest uzasadniony zarzut dotyczący negatywnego rozpatrzenia wniosku o scalenie działek przed wyłożeniem projektu mpzp [...] i [...] (zarzut 1). Zgodzić się należy w tym zakresie z organem, że scalenie działek może być zrealizowane w ramach innego postępowania, ale nie w toku przygotowywania projektu planu miejscowego. Organ planistyczny nie ma w tym zakresie kompetencji i w związku z tym nie mógł zrealizować wniosku skarżących w tym zakresie.

Nie są również uzasadnione zarzuty Skarżących, które dotykają nieprawidłowej komunikacji z organem planistycznym, w tym nieudzielania przez ten organ informacji, względnie nieprzedstawiania kompletnych informacji na temat rozwiązań komunikacji drogowej w obszarze działki [...]. Analogicznie należy ocenić zarzut nieudzielenia przez organ odpowiedzi skarżącym na niewyrażenie przez nich zgody na przeznaczenie działki [...] pod tereny ciągu pieszo-jezdnego [...] (zarzut 3 i 10), jak i zarzut przedstawienia skarżącym przez Wójta Gminy Tarnów niekompletnych informacji na temat stanu własnościowego nieruchomości składającej się z działki nr [...] (zarzuty nr 7 i 8).

Należy zwrócić uwagę, że rolą organu na etapie procedury planistycznej nie jest udzielanie odpowiedzi na przesyłaną w toku procedury korespondencję. Zaznaczyć przy tym trzeba, że organ planistyczny w ramach procedury sporządzania planu miejscowego kontaktuje się z osobami trzecimi jedynie w określonych sytuacjach i co do zasady w sposób bardzo sformalizowany, taki jak np. rozpatrzenie wniosków czy uwag składanych do projektu planu miejscowego. Ponadto w toku procedury wójt (burmistrz, prezydent) organizuje dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (por. art. 17pkt. 9 upzp). Jak wynika z akt planistycznych organ rozpatrzył wnioski do planu, a także rozpatrzył złożone uwagi do wykładanego pięciokrotnie projektu planu miejscowego. Dlatego też podniesione zarzuty nieprawidłowej komunikacji z organem planistycznym nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do dalszych zarzutów, należy wskazać, że przedstawienie przez skarżących alternatywnego rozwiązania w zakresie konkretnego rozwiązania, które może być zawarte w planie miejscowym, nie łączy się z obowiązkiem organu do przedstawienia skarżącym odpowiedzi. Podobnie też nie jest dla organu wiążąca, zgoda lub jej nieudzielenie przez właściciela określonej nieruchomości na ustalenie w miejscowym planie określonego przeznaczenia terenu. Dlatego też bezzasadne są podniesione w tym zakresie zarzuty, które dotyczą przeznaczenia działki nr [...] pod ciąg pieszo – jezdny 25KDX (zarzut nr 5 i 6). Do wątku jednak przeznaczenia działki nr [...] pod ciąg pieszo – jezdny 25KDX pomimo braku zgody skarżących, aczkolwiek w nieco innym kontekście, przyjdzie jeszcze powrócić.

Nie jest również trafny zarzut nieuzyskania opinii urbanistycznej o przeznaczeniu działki nr [...] w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu (zarzut nr 4), podobnie jak i zarzut niezbadania natężenia ruchu dla ciągu pieszo – jezdnego dla 25 KDX oraz ulic Ś. S., dla której ciąg [...] ma być kontynuacją (zarzut nr 2). Przede wszystkim brak jest podstaw do uzyskiwania opinii urbanistycznej w tym zakresie, podobnie jak i wykonania badań natężenia ruchu. Na marginesie trzeba jednak wskazać, że zgodnie z "Prognozą oddziaływania na środowisko dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Zgłobice" tereny KDX (nowo wyznaczone) w sposób nieznaczny będą długoterminowo, nieodwracalnie i pośrednio wpływać na powietrze ("Prognoza oddziaływania na środowisko dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Zgłobice" s. 20; karta 199 akt planistycznych), natomiast głównym źródłem hałasu będą tereny komunikacji zlokalizowane w obszarze planu. Jakkolwiek realizacji ustaleń planu, a więc zabudowa o charakterze mieszkaniowym czy usługowym będzie generować dodatkowy ruch samochodowy, co związane jest ze zwiększoną emisją hałasu i pogorszeniem standardu klimatu akustycznego wzdłuż ulic dojazdowych, to jednak jego wartości nie powinny przekraczać dopuszczalnych poziomów i nie powinny stanowić uciążliwości dla mieszkańców z wyjątkiem ulicy [...], która prowadzi w głównej mierze ruch tranzytowy ("Prognoza oddziaływania na środowisko dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Zgłobice" s. 22; karta 201 akt planistycznych). Dodatkowo w zakresie ochrony przed hałasem na obszarze planu zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych i urządzeń przekraczających wymogi w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w odniesieniu do przeznaczeń terenów wynikających z przepisów ochrony środowiska. Dodatkowo ustala się, iż terenami dla których w oparciu o obowiązujące przepisy związane z ochroną środowiska i przyrody określono dopuszczalne poziomy hałasu są tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową MN i mieszkaniowo-usługową MNU ("Prognoza oddziaływania na środowisko dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Zgłobice" s. 17; karta 196 akt planistycznych). Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z zapisami § 11 ust. 5 pkt. 1) zaskarżonej uchwały zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych i urządzeń przekraczających wymogi w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w odniesieniu do przeznaczeń terenów wynikających z przepisów ochrony środowiska.

Tym samym kwestie poziomu hałasu były przedmiotem analiz organu planistycznego, co stanowi o bezzasadności podniesionego zarzutu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nieumieszczenia bezzwłocznie w Biuletynie Informacji Publicznej, i umieszczenie po miesiącu protokołu z posiedzenia Komisji Budownictwa, Gospodarki Komunalnej, Wodnej i Ochrony Środowiska. Komisja Budownictwa, Gospodarki Komunalnej, Wodnej i Ochrony Środowiska jest jedną ze stałych komisji Rady Gminy Tarnów i jakkolwiek jeden z protokołów z jej posiedzenia został zamieszczony w Biuletynie po miesiącu, dopiero po interwencji skarżących to jednak nie sposób uznać, aby stanowiło to istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które skutkować mogłoby stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w całości lub w części.

Nie jest także trafny zarzut niepodania w zaskarżonej uchwale definicji ciągu pieszo – jezdnego oraz warunków technicznych jakim powinien on odpowiadać (zarzut 9).

Trzeba zauważyć, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt. 16 zaskarżonej uchwały w planie wyszczególniono następujące przeznaczenia terenów i działek – tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo – jezdnych – KDX. Ponadto w § 26 uchwały wskazano szczegółowe ustalenia dla terenów o symbolach KDX, konstruując w ten sposób "warunki techniczne", jakim ciąg ten powinien odpowiadać. Nie jest jednak tak, że uchwałodawca jest obowiązany do tworzenia w słowniczku definicji używanych sformułowań. W ocenie Sądu nie było również konieczności, aby taka definicja w uchwale miała się pojawić. Zapisy dotyczące ciągu pieszo-jezdnego, są na tyle czytelne, że zasadniczo nie powinny budzić większych wątpliwości, przynajmniej w zakresie charakteru przeznaczenia terenu jak i zasad jego zagospodarowania.

W kontekście zapisów planu miejscowego nie budzi wątpliwości, że ciąg nie stanowi terenów dróg publicznych, jednakże stanowi teren publicznie dostępny. Co więcej ciąg jest stanowi element systemu komunikacji przewidzianego w planie miejscowym. Natomiast w kontekście zagospodarowania nieruchomości, wśród nakazów jak wynika z treści uchwały skierowanych do właścicieli tych terenów umieszczono nakaz "dostosowania konstrukcji nawierzchni do terenu do możliwości przejazdu pojazdów uprzywilejowanych" (§ 26 pkt. 2 lit. b) uchwały w sprawie miejscowego planu). W tym miejscu, nie odnosząc się do zasadności czy też dopuszczalności ustalenia takiego przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie, należy uznać, że podniesiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

W kontekście jeszcze przeznaczenia działki nr [...] pod ciąg pieszo – jezdny [...] pomimo braku zgody skarżących (wyartykułowanych w toku procedury planistycznej w formie złożonych uwag – por. karty 817, 818, 901, 903, 905 dokumentacji planistycznej), należy zwrócić uwagę na wyjaśnienia Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, z których wynika, że skarżących (dz. [...]) stanowi kontynuację drogi – ulicy [...], która sięga aż do ulicy [...], a ponadto "działce ew. nr [...] w Z. , przypisany została użytek drogowy "dr", co jednoznacznie wskazywało na jej docelowe przeznaczenie". Gmina wskazuje, że ciąg pieszo-jezdny pokrywa się istniejącymi w terenie podziałami nieruchomości, w tym z wydzieloną drogą o nr działki [...] w Z. , co więcej Gmina podnosi, że Skarżący nabywając nieruchomość posiadali wiedzę, jakie przeznaczenie jest przypisane działce, albowiem podstawą wpisu do ksiąg wieczystych był wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wypis z rejestru gruntów, z których wynikał sposób użytkowania nieruchomości oznaczony jako "dr-drogi". Oznaczenie "dr-drogi" wynikało przy tym – jak wskazuje Gmina – z treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 5 sierpnia 1996 roku, znak: [...], wydaną na ówczesnych właścicieli działki ew. nr [...] w Z. – którą doszło do wydzielenia działki nr [...] jako kontynuacja istniejącego ciągu drogi (ulicy Ś. S.), o czym świadczy wpis w tabeli na załączniku graficznym do tej decyzji (zał. Nr 1 i 2). Ponadto zgodnie z uchwałą Rady Gminy Tarnów nr XIX/162/2004 z dnia 16 września 2004 roku w sprawie nadania nazw niektórym ulicom, między innymi w Zgłobicach, została nadana nazwa dla ulicy [...], która miała początek przy ulicy [...] i dalej w kierunku zachodnim do ulicy [...] (por. odpowiedź na skargę – karta 9 akt).

Dodatkowo Gmina wskazuje, że przeznaczenie działki nr [...] pod ciąg pieszo-jezdny jest uwarunkowane wydzieleniem geodezyjnym działki, faktem że większa część tej nieruchomości znajduje się w strefie ograniczonej możliwości zabudowy z uwagi na istniejącą w terenie sieć energetyczną, a ponadto urządzenie ciągu pieszo-jezdnego nie będzie wiązało się z koniecznością wypłaty odszkodowania. Ponadto Gmina wskazała, że takie przeznaczenie jest zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów, przyjętego uchwałą nr XIX/161/2008 Rady Gminy Tarnów z dnia 30 stycznia 2008 roku, którego zapisy są wiążące dla gminy na etapie przygotowywania i uchwalania planu miejscowego.

Podniesione przez Gminę argumenty nie są uzasadnione. Trzeba wskazać, że wbrew stanowisku Gminy oznaczenie użytku (klasy) dla nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] "dr-drogi" nie wynikało z treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 5 sierpnia 1996 roku, znak: [...] Z załącznika do decyzji wynika, że działce nr [...] przypisany jest użytek RIVb, a nie użytek "dr". Oznaczenie "droga" pojawia się w kolumnie "Nazwisko i imię", jednakże z treści decyzji nie sposób wyczytać, aby doszło do zmiany kwalifikacji użytku.

Odnosząc się natomiast do uchwały Rady Gminy Tarnów nr XIX/162/2004 z dnia 16 września 2004 roku w sprawie nadania nazw niektórym ulicom we wsiach Tarnowiec, Koszyce Wielkie, i Zgłobice w Gminie Tarnów, to trzeba wskazać, iż podjęcie tej nie uchwały nie stanowi w żadnej mierze o zakwalifikowaniu dz. nr [...] jako drogi publicznej. Co więcej zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 559 ze zm.), do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595 oraz z 2022 r. poz. 32), a także wznoszenia pomników. Tym samym do właściwości rady gminy należy wyłącznie podejmowanie uchwał w sprawie nazw ulic i placów będących drogami publicznymi, które to uchwały w tym zakresie stanowią akt prawa miejscowego. Natomiast nadawanie nazw drogom wewnętrznym wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których są one zlokalizowane, co wynika wprost z art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powyższe oznacza istotne zróżnicowanie procedury nadawania i zmiany nazw ulic będących drogami publicznymi i nadawania nazw drogom wewnętrznym. Ponadto uchwała nadaniu nazwy ulicy stanowiącej drogę publiczną jest aktem prawa miejscowego. Relewantną natomiast przesłanką realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej. Oznacza to, że podjęcie uchwały w przedmiocie nazwy ulicy niebędącej drogą publiczną stanowi przejaw władztwa gminy o charakterze wewnętrznym. Rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w tym zakresie, zaś podjęta uchwała nie ma mocy prawnej powszechnie obowiązującej (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 października 2019 roku, sygn. III SA/Łd 503/19).

W kontekście natomiast zgodności ze studium przeznaczenia dz. nr [...] pod ciąg pieszo-jezdny, należy wskazać w pierwszej kolejności, że zgodnie z zapisami studium przebieg dróg i ulic wyrysowanych na planszach ustaleń studium jest propozycją studium (por. Studium Tom II – Rozdział 6 Kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury; 1. Kierunki rozwoju systemów komunikacji – terenów dróg i ulic publicznych; ust. 11 – k. 73). Studium stanowi także, że w odniesieniu do podstawowego i uzupełniającego układu drogowego należy dążyć do utrzymania lub wprowadzenia normatywnych linii rozgraniczających dla dróg publicznych odpowiednio do ich klasy technicznej, przynależności administracyjnej i funkcji, z docelowym przejęciem na rzecz terenów drogowych działek lub fragmentów działek położonych wewnątrz wyznaczonych w przyszłych planach miejscowych linii rozgraniczających (por. Studium Tom II – Rozdział 6 Kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury; 1. Kierunki rozwoju systemów komunikacji – terenów dróg i ulic publicznych; ust. 6 pkt. 4) lit. d) – k. 72).

Ponadto jako kierunki rozwoju systemu dróg wewnętrznych niepublicznych wskazano stosowanie linii rozgraniczających jak dla dróg publicznych dojazdowych, aby w przypadku zastosowania linii rozgraniczających, co najmniej jak dla dróg publicznych dojazdowych możliwe było przyszłe przejęcie drogi na rzecz dróg publicznych, w trybie przepisów odrębnych (por. Studium Tom II – Rozdział 6 Kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury; 2. Kierunki rozwoju systemu dróg wewnętrznych niepublicznych; ust. 2 – k. 73).

Działka Skarżących (nr [...]) zachowuje parametry, co do szerokości jak droga – ulica [...], a mimo to nie została ona zakwalifikowana jako teren dróg publicznych, lecz tylko jako ciąg pieszo-jezdny jednak publicznie dostępny. Powyższe, w ocenie Sądu, stoi w opozycji do zacytowanych powyżej zapisów studium, które nakazuje dążyć do utrzymania lub wprowadzenia normatywnych linii rozgraniczających dla dróg publicznych z docelowym przejęciem na rzecz terenów drogowych publicznych.

Nie jest w końcu trafne stanowisko Gminy, że przeznaczenie działki nr [...] pod ciąg pieszo-jezdny jest uwarunkowane faktem, że większa część tej nieruchomości znajduje się w strefie ograniczonej możliwości zabudowy z uwagi na istniejącą w terenie sieć energetyczną. Jak wynika bowiem z rysunku planu strefa techniczna linii elektroenergetycznej 110V w żadnej mierze nie obejmuje dz. nr [...].

Odnosząc się jeszcze do przeznaczenia działki Skarżących pod publicznie dostępny ciąg pieszo-jezdny, należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 10 w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. "System komunikacji", o którym mowa w powołanym na wstępie art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. System ten ma bowiem zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjną całego obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy.

Obsługę komunikacyjną przy tym zapewniać ma sama Gmina, co koresponduje z normą art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, zgodnie z którą zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.

Podczas gdy wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i to on odpowiada za zarządzanie (w tym utrzymanie) drogami gminnymi, to już budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu (por. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych). Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, że finansowanie zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, w razie jego braku - do właściciela tego terenu. Tym samym faktycznie obciążeni tymi obowiązkami będą właściciele nieruchomości, przez które przebiegają wyznaczone przez Gminę drogi wewnętrzne, takie jak na przykład ciąg pieszo – jezdny [...], a nie sama Gmina. W ten sposób wykorzystując nieruchomości prywatne, na gruncie zaskarżonej uchwały Gmina konstruuje system komunikacji dla całego obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy.

Należy przy tym wskazać na jeszcze jeden aspekt, a mianowicie ten, że wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych może, w świetle art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rodzić konieczność wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy. Wprowadzenie do planu miejscowego terenów dróg wewnętrznych, ciągów pieszo – jezdnych faktycznie jednak realizujących cele dróg publicznych stanowi także obejście przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa własności (por. np. uzasadnienia: wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 roku, sygn. II SA/Po 482/19, wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 roku, sygn. II SA/Kr 33/20, wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 roku, sygn. II SA/Kr 904/21). Na gruncie niniejszej sprawy okoliczność ta nabiera tym większego znaczenia, że z jednej strony – bez bliższego uzasadnienia – Gmina wskazuje iż obsługa komunikacyjna terenu za pomocą drogi KDX o szerokości 8 mb. jest najbardziej optymalna (por. pismo Zastępcy Burmistrza Gminy Tarnów z dnia 2 grudnia 2020 roku – k. 23), a jednocześnie wobec tego, że działka nr [...] nie przeszła na mocy decyzji administracyjnej na rzecz Gminy jak i nie stanowi ona drogi publicznej, to brak jest jakichkolwiek podstaw do wykupu tej nieruchomości, względnie do wypłaty odszkodowania (pismo Zastępcy Burmistrza Gminy Tarnów z dnia 15 lipca 2020 roku – k. 15).

W ocenie Sądu niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy, za pomocą i w oparciu o drogi prywatne. Jakkolwiek orzecznictwo dopuszcza w określonych, szczególnych sytuacjach wyznaczanie na rysunku planu również dróg wewnętrznych (prywatnych), to jednakże drogi wewnętrzne nie mogą stanowić podstawowego składnika systemu komunikacji przewidzianego w planie miejscowym, tak jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

Rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania (urządzania) dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowi to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele (podobnie uzasadnienia do wyroków: WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. Akt II SA/Po 482/19; WSA w Krakowie: z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20; z dnia 5 listopada 2021 roku, sygn. II SA/Kr 904/21).

Jeżeli zaś chodzi o wyznaczenie na działkach skarżących nieprzekraczalnej linii zabudowy to wskazać należy, że linia zabudowy jest integralną częścią drogi publicznej przypisaną do rodzaju drogi (autostrada, ekspresowa, krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna). Zgodnie z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, linię zabudowy określa się jako usytuowanie w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni danego rodzaju drogi (autostrada, ekspresowa, krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna). Skoro zatem działki skarżącej nie graniczą z żadną drogą publiczną, to zbędne staje się wyznaczanie linii zabudowy na terenie przyległym do pasa drogowego. Nadto skoro linia zabudowy nie została wskazana jako "linia obowiązująca" to należy przyjąć, że nie została wyznaczona dla ukształtowania zaplanowanego ładu przestrzennego, a tylko dla celów zachowania odległości od wyznaczonej drogi wewnętrznej (por. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 roku, sygn. II SA/Kr 904/21).

Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, przy czym w ocenie Sądu naruszenie to należy kwalifikować jako istotne, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części.

Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność planu miejscowego w części, to jest w zakresie działki nr [...] oraz w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach nr [...], [...] – w części w jakiej przebiega ona wzdłuż granicy z działką nr [...], oraz na działkach nr [...] i [...].

Na marginesie w tym miejscu należy krytycznie ocenić stworzenie rysunku planu miejscowego w tej części, w jakiej nie został przedstawiony układ komunikacyjny bezpośrednio poza granicami planu miejscowego, szczególnie w kontekście zapisu § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Bez zaznaczenia na rysunku planu, istniejącego układu komunikacyjnego bezpośrednio poza granicami planu miejscowego w otoczeniu ciągu pieszo – jezdnego [...], nie jest widoczne faktyczne powiązanie tego układu z tym ciągiem. Powyższa uwaga ma jednak charakter uzupełniający i nie stanowi sama w sobie o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Skarga skarżących A. W., S. W. oraz A. W. w pozostałej części podlegała oddaleniu. Nieruchomości skarżących (działki nr [...], [...], [...], [...]) znajdują się obszarze, dla którego obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przewiduje kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem A1, zgodnie z którym przewidziany kierunek zagospodarowania to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi usługami, jak i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (por. Studium Tom II s. 26 – k. 56). Tym samym przeznaczenie terenów w planie miejscowym pod tereny zabudowy usługowej (8UU, 9UU) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinnej (42MN, 43MN), przy jednoczesnym dopuszczeniu nieuciążliwych funkcji usługowych i produkcyjnych, na odpowiednio wydzielonych działkach, umożliwiających izolację od podstawowego i sąsiadującego z działką przeznaczenia mieszkaniowego oraz na eliminację ewentualnych uciążliwości (por. Studium Tom II s. 27 – k. 55) jest zgodne ze studium. Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek dalszych uchybień które stanowiłyby o istotnym naruszeniu trybu, czy istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności planu również i w tym zakresie.

Natomiast skarga wniesiona przez J. Ś., B. Z., M. Z. oraz P. L., podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powodu nieuzupełnienia przez nich braków formalnych skargi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.