Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 95/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

E. G. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r., w której utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2018 r. odmawiającą skarżącej ustalenia warunków zabudowy.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Skarżąca wnioskiem z 3 października 2008 r., korygowanym i uzupełnianym 19 stycznia 2015 r., 12 lutego 2016 r., 22 września 2016 r., 7 października 2016 r., a nadto podtrzymanym 25 maja 2018 r., wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym, energetycznym i gazowym oraz szczelnego zbiornika na wody opadowe, na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]), bezpośrednio przy granicy z działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] (obręb [...]), położonej u zbiegu ul. [...] i ul. [...] na terenie Dzielnicy [...].

Zarządu Dzielnicy [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącą. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. W. (dalej: "uczestnik postępowania"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że po zbadaniu decyzji pod kątem warunków określonych w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."] nie stwierdził, aby naruszała ona prawo; w szczególności wnioskowana inwestycja jest zgodna z zastaną na ww. terenie funkcją, na co wskazano w decyzji i analizie urbanistycznej. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa) stanowiącej załącznik nr 2 do ww. decyzji, sporządzonej po zmianie wniosku przez wnioskodawczynię wskazano, że analiza obszaru wykazała, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej do realizacji inwestycji w zakresie funkcji cech parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wielkości parametrów ustalono w załączniku graficznym analizy. A odnosząc się do argumentów odwołującego się co do zacieniania podkreślono, że zachowuje aktualność wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 141/05, LEX nr 165970), w którym stwierdzono, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe badanie stopnia nasłonecznienia i tzw. "linijki słońca".

Uczestnik postępowania zaskarżył decyzję z [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1102/17) uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Administracyjny wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzja Kolegium z 2017 r. została wydana z naruszeniem: przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 15 w zw. z art. 127, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.; przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu [(Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem"]; prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.), z racji wydania decyzji przez organ pierwszej instancji bez wymaganego prawem uzgodnienia określonego art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. (czyli z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] września 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że mając na uwadze treść ww. wyroku, pismem z 9 maja 2018 r. zwrócił się do skarżącej o informację "czy podtrzymuje zamierzenie inwestycyjne". Skarżąca w piśmie z 30 maja 2018 r. odpowiedziała, że podtrzymuje wnioskowane zamierzenie inwestycyjne. Wobec treści ww. wyroku, organ pierwszej instancji ponownie przeanalizował materiał w sprawie. Przeprowadzona została w oparciu o art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Według organu, planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wszystkich warunków określonych w ww. przepisie, i tak nie spełnia warunku z pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Projektowana przez skarżącą inwestycja nie stanowi bowiem kontynuacji parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, ponieważ z przeprowadzonej analizy wynika, że:

- średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 17,6 %, natomiast dla planowanej inwestycji ww. wskaźnik wynosi 37 %, zatem znacząco odbiega od średniego wskaźnika dla analizowanego obszaru. Jedynie jedna działka ew. nr [...] z obrębu [...] posiada wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 37 %. Działka ta znajduje się na skraju obszaru analizowanego i na jej wskaźnik powierzchni zabudowy miała wpływ inna zabudowa, aniżeli z branego pod uwagę obszaru analizowanego. Wyższe wartości od średniej w obszarze analizowanym nie przekraczają tak znacznie przedmiotowego wskaźnika (są to wartości 19 %, 20 %, 22 %). Planowanie na działce inwestycyjnej o powierzchni 293 m2 budynku o tak dużych gabarytach zakłóci ład przestrzenny,

- dla wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wynosi od ca 2 m do ca 9 m przy średniej ca 5,1 m. Według wniosku inwestora, planowane zamierzenie ma polegać na budowie budynku o III kondygnacjach nadziemnych, z płaskim dachem i wysokości 12 m. W granicach analizowanego obszaru brak jest budynków o planowanej przez inwestora wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zatem zamierzenie inwestycyjne nie znajduje urbanistycznego uzasadnienia (§ 7 rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że wnioskowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji zasady "dobrego sąsiedztwa". Planowana inwestycja nie kontynuuje średniego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla obszaru analizowanego, czyli nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem dla opisanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego nie może być wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. Dalej organ podkreślił, że decyzja nie była uzgadniana z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., gdyż przepis art. 60 ust. 1 dotyczy decyzji ustalającej warunki zabudowy, czyli takiej na podstawie której może się zmienić zagospodarowanie terenu, a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, która nie spowoduje zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., która to zmiana wymagałaby dokonania uzgodnień. Odmowa decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że przesłanki określone w art. 106 K.p.a. nie mają zastosowania.

Skarżąca odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2018 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji postąpił niezgodnie ze wskazówkami Sądu wynikającymi z uzasadnienia wyroku z 26 października 2017 r., zatem nie doszło do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."]. Organ ten doszedł do przekonania, że ustalenie wnioskowanych wskaźników: powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i wysokości głównej kalenicy elewacji frontowej (zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia) nie może nastąpić w zgodzie z zabudową sąsiednią. Przy czym wzięcie pod uwagę do ustalania średniego wskaźnika w obszarze analizowanym wskaźnika na działce ew. nr [...] (32 %) nie wpłynęłoby znacząco na średnią; zresztą, jak wynika z tabelarycznego zestawienia gabarytów budynków, załączonego do analizy urbanistycznej, wskaźnik ten dla działki ew. nr [...] był brany pod uwagę. Ponadto, organ pierwszej instancji za uzasadnieniem ww. wyroku przyjął, że wskaźnik ten na działce ew. nr [...] – 37 % nie może być podstawą do ustalenia wskaźnika na działce ew. nr [...], gdyż działka ew. nr [...] znajduje się na skraju obszaru analizowanego i na jej wskaźnik powierzchni miała wpływ inna zabudowa (str. 12 uzasadnieniu wyroku). Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że: "Planowanie na działce inwestycyjnej o powierzchni 293 m² budynku o tak dużych gabarytach zakłóci ład przestrzenny. [...]" - z czym należy się zgodzić przede wszystkim ze względu na niedopuszczalne jak się wydaje pogorszenie interesów osób trzecich, tj. właściciela sąsiedniej działki ew. nr [...]. Sąd podniósł jeszcze, że: "Wyższe wartości od średniej w obszarze analizowanym nie przekraczały tak znacznie, jak proponuje to autor analizy (chodzi o poprzednią analizę do poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji) przedmiotowego wskaźnika (były to wartości 19 %, 20 %, 22 %)." Ponadto, zgodnie z ww. wyrokiem, niezrozumiały jest również powód dla którego odstąpiono od określenia tego parametru z uwagi na planowany przez inwestora dach płaski i wyznaczenie wysokości głównej kalenicy. W takiej sytuacji bardziej aniżeli w przypadku dachu stromego zachodzi potrzeba określenia właśnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. [...]" Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał na ten parametr i podniósł zasadnie na podstawie analizy urbanistycznej, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi w omawianym przypadku od ca 2 m do ca 9 m przy średniej 5,1 m, a wysokość ta dla planowanej inwestycji wynosi zgodnie z wnioskiem 12 m, przy czym budynek na sąsiedniej działce nr [...] ma wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 5,5 m. Natomiast wskazane przez stronę wysokości na wymienionych w odwołaniu działkach są to wysokości głównej kalenicy. W sprawie zgodnie z ww. zapisem w ww. wyroku, należało też zbadać i porównać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, która dla omawianego przypadku nie jest zharmonizowana z budynkami na sąsiednich działkach (najbliższe sąsiedztwo (odpowiednio na działce ew nr [...] - 5,5 m i na działce ew. nr [...] – 3 m, na działce nr [...] – 3 m). W tym stanie sprawy wnioskowana zabudowa jest niezgodna z zastaną zabudową w zakresie ww. parametrów, co narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (działka ew. nr [...] jest działką rolną), organ odwoławczy stwierdził, że projekt decyzji odmownej w sprawie warunkach zabudowy nie podlega uzgodnieniu, stąd w omawianym przypadku nie było konieczne występowanie o takie uzgodnienie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 64/17, publ. LEX nr 2294019). Uzgodnieniu powinien podlegać jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Organ gminy powinien wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy bez poddawania jej procedurze uzgodnienia jeśli w ramach swoich kompetencji uzna, że odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia brak spełnienia przesłanki, której ocena wyczerpuje się w ramach wyłącznej właściwości tegoż organu.

E. G. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że jest właścicielką działki ew. nr [...] i od lat stara się o uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na tym gruncie. Według skarżącej organ pierwszej instancji nie zważając na stanowisko Sądu Administracyjnego obszernie przedstawione w uzasadnieniu wyroku odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na wydanie tej decyzji potrzebował prawie rok. "Złamał" w ten sposób zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), a także naruszył dyspozycję art. 35 K.p.a. Skarżąca przytaczając art. 107 § 3 K.p.a., podniosła że w decyzji nr [...] brak wytłumaczenia z jakich powodów odstąpiono od rozumowania Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w Warszawie i nie poprawiono błędów przez niego wytkniętych, nie wskazano przyczyn, dla których przy tym samym stanie faktycznym, tym samym obszarze poddanym analizie, wyciągnięto odmienne wnioski i pominięto wskazówki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prowadząc do odmowy ustalenia warunków dla zamierzonej przez nią inwestycji. Naruszono w ten sposób art. 8 i art. 11 K.p.a. W decyzji [...] uznano, że planowana przez skarżącą inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji zasady "dobrego sąsiedztwa", choć przy tym samym materiale dowodowym w decyzji [...] stwierdzono, że zasada ta występuje. Wyjaśnienia tej ewidentnej sprzeczności nie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Także i tym razem nie podano powodu dla którego w rozważaniach pominięto działkę ew. nr [...] z budynkiem o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki – 9 m, oraz budynków na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], i [...]. Wysokość głównej kalenicy budynku na działce nr [...] wynosi 10 m, 105/1 -11,6, 107 – 12 m, 115 – 10,5, 188 – 12 m, 138 – 11 m, 38 – 12 m. Uwzględnienie tych parametrów mogło mieć istotny wpływ na ustalenie czy inwestycja planowana przez skarżącą (dom z płaskim dachem o wysokości 12 m) istotnie nie znajduje urbanistycznego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że postępowanie odwoławcze nie może ograniczać się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale konieczna jest dwukrotna ocena dowodów i analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Analiza decyzji Kolegium - uznającego, że Zarząd Dzielnicy nie postąpił niezgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – prowadzi do wniosku, że jedynie pozornie zastosowano się do wymogu dwukrotnej oceny dowodów i analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, ponownego jej rozpatrzenia tak, jakby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W rzeczywistości wyszukiwano argumenty przemawiające za utrzymaniem w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia decyzji Kolegium dowodzi, że nie dość wnikliwie zapoznało się z orzeczeniem ww. Sądu, gdyż na poparcie swojego stanowiska przywołało pogląd, którego Sąd nie wyraził. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził: "[...] organ I instancji za uzasadnieniem ww. wyroku [...] przyjął, że wskaźnik ten na dz. ew. [...] - 37% nie może być podstawą do ustalenia wskaźnika na działce [...], gdyż dz. [...] znajduje się na skraju obszaru analizowanego i na jej wskaźnik powierzchni miała wpływ inna zabudowa." W rzeczywistości Wojewódzki Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku nie zajął takiego stanowiska. Zapoznając się z analizą urbanistyczną wyraził przekonanie, że argumentacja nie jest wystarczająca i przekonująca. Zarzucił autorowi analizy, iż "Nie wyjaśnił dlaczego uważa, że tak duże odstępstwo od średniej wielkości umożliwiające planowanie zabudowy o dużych gabarytach na tak małej powierzchni, tj. 293 m2 nie zakłóci ładu przestrzennego. Wskazana jako uzasadnienie odstępstwa działka znajduje się na skraju analizowanego obszaru, co oznacza, że na określane dla niej wskaźniki wpływ miała zapewne inne zabudowa, aniżeli z branego obszaru." W wydanych decyzjach brak wyjaśnienia, czy na wskaźnik działki ew. nr [...] wpływ miała inna zabudowa, jeżeli tak, to jaka; wpływ taki przyjął za pewnik. Argumentacja przytoczona w decyzjach w pełni uzasadnia pogląd, że oba organy nie dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, naruszając w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organu zamiast dokładnie przeanalizować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2017r. i zastosować się do zawartych w nim wskazówek, dokonały swobodnej interpretacji. Na zakończenie skarżąca zauważyła, że wizja lokalna w terenie w dniu 28 grudnia 2018 r. uwidoczniła, że na działce czwartej od jej - też przy ul. [...] (róg ul. [...]) jest zabudowana – budynek wielorodzinny, liczącym trzy kondygnacje mieszkalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżąca podniosła, że w terenie analizowanym na działce ew. nr [...] w 2018 r. została zrealizowana zabudowa dwupiętrowa (trzy kondygnacje, budynek czterolokalowy), czyli o wysokości tożsamej z zabudową planowaną przez skarżącą. Na działkach sąsiadujących o nr [...] i [...] planowana jest budowa siedmiu budynków dwulokalowych. Na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się zabudowa podobna parametrowo do planowanej przez skarżącą. W ocenie skarżącej organ nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz nie uzasadnił decyzji i w tych samych warunkach, co decyzja ustalająca warunki zabudowy, została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018r. narusza prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy została wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, będącego efektem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1102/17). Wyrokiem tym uchylono poprzednio wydane w sprawie decyzje organu odwoławczego z [...] marca 2017 r. i organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2017 r., w której ustalono wnioskowane przez skarżącą warunki zabudowy. Okoliczność ta oznacza, że organy rozpoznające sprawę po wyroku uchylającym ww. decyzje - stosownie do art. 153 P.p.s.a. – były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu Sądu Administracyjnego. Związanie to odnosi się także do Sądu orzekającego obecnie w sprawie.

W przedmiotowym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego postawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.) oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 5, § 6, § 7, § 8 ww. rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy. Dalej Sąd wskazał, że:

- po pierwsze organ odwoławczy nie zauważył, że decyzja organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu - uzgodnienia, co stanowi naruszenie będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Niewątpliwie według art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Informacja uproszczona z ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] znajdująca się w materiale dowodowym potwierdza dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenie, że grunt stanowi użytek rolny klasy VI, a zatem stanowi nieruchomość wykorzystywaną na cele rolne na podstawie art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taka wymagała według art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. uzgodnienia. Okoliczność, że teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne, nie zwalnia z obowiązku dokonania uzgodnień z właściwym organem, jeżeli w ewidencji gruntów i budynków ujawniony jest jako użytek rolny;

- po drugie organ odwoławczy nie przeprowadził samodzielnie postępowania merytorycznego i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym nie dostrzegł żadnych niejasności i nieprawidłowości w sporządzonej analizie urbanistycznej, w tym nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, które to nieprawidłowości miały wpływ na dowolną, a nie swobodną ocenę organu, że przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Ustalenie spełnienia powyższego warunku następuje na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia. W sprawie obszar analizowany służący do przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Jednak organ odwoławczy nie dostrzegł, że przeprowadzona w sprawie analiza nie spełnia określonych w rozporządzeniu warunków dotyczących sposobu ustalania wymienionych w § 1 rozporządzenia parametrów dla zabudowy. Kolegium nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była analiza urbanistyczna i podjęta na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny bo w postaci wartości maksymalnych parametry nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, maksymalnej wysokości głównej kalenicy dachu budynku, jak też odstępująca od wyznaczenia maksymalnej wysokości elewacji frontowej budynku. Sąd zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy określa wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nieprecyzyjnie posługując się zwrotem "max 37 %" (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Nadto z przeprowadzonej analizy wynika, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi tylko 17,6 %. Autor analizy wskazał, że ze względu na wystąpienie w obszarze analizowanym wartości 37 % na działce ew. nr [...], a także ze względu na powierzchnię działki inwestycyjnej uzasadnione jest wyznaczenie wskaźnika dla nowej zabudowy na poziomie 37 %, a więc najwyższego wskaźnika w obszarze. Ta argumentacja w ocenie Sądu nie była wystarczająca i przekonująca. Autor analizy zaproponował odstępstwo od średniej wielkości jedynie w oparciu o to, że odpowiada on wskaźnikowi występującemu na jednej z działek z całego obszaru analizowanego. Nie wyjaśnił dlaczego uważa, że tak duże odstępstwo od średniej wielkości, umożliwiające planowanie zabudowy o dużych gabarytach na tak małej powierzchni, tj. 293 m2 nie zakłóci ładu przestrzennego. Wskazywana jako uzasadnienie odstępstwa działka znajduje się na skraju analizowanego obszaru, co oznacza, że na określone dla niej wskaźniki wpływ miała zapewne inna zabudowa, aniżeli z branego pod uwagę obszaru analizowanego. Wyższe wartości od średniej w obszarze analizowanym nie przekraczały tak znacznie, jak proponuje to autor analizy przedmiotowego wskaźnika (były to wartości 19 %, 20 %, 22 %); z części tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ca 11,1 m, przy występujących zróżnicowanych wielkościach tego parametru wynoszących od ca 3 m do 22,5 m. W decyzji odzwierciedlono propozycję określenia tego parametru przez wskazanie "ca 11,1 m z tolerancją 20 %", pozostawiając inwestorowi możliwość zrealizowania budynku o szerokości elewacji frontowej poniżej średniej występującej w obszarze analizowanym, choć analiza wskazywała dopuszczalność odstępstwa o 20 % (§ 6 rozporządzenia); w zaskarżonej decyzji wysokość głównej kalenicy została określona przez wskazanie wielkości maksymalnej, tj. z użyciem zwrotu max. 12 m. Kierowanie się planowaną na 12 m wysokością budynku określoną we wniosku przez inwestora nie zastępuje precyzyjnego określenia tych wskaźników przez organ i nie gwarantuje, że inwestor zrealizuje projekt odpowiadający wskaźnikowi ocenionemu jako prawidłowy przez organ (§ 8 rozporządzenia); § 7 rozporządzenia (określającego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) dopuszcza odstępstwo od odniesienia się do wysokości krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich, jednak nie zwalnia od określenia tego parametru i zastąpienia go innym, tj. określeniem liczby kondygnacji nadziemnych. Niezrozumiały jest również powód dla którego odstąpiono od określenia tego parametru z uwagi na planowany przez inwestora dach płaski i wyznaczenie wysokości głównej kalenicy. W takiej sytuacji bardziej aniżeli w przypadku dachu stromego zachodzi potrzeba określenia właśnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Powyższe uchybienia świadczą o nieprawidłowym zastosowaniu wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego. Ostatecznie Sąd stwierdził, że wykazane naruszenia doprowadziły do wydania co najmniej przedwczesnego rozstrzygnięcia w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny ustalony na podstawie zawierającej błędy merytoryczne i niejasności analizy urbanistycznej. Oceniając, że planowana zabudowa w danym terenie jest dopuszczalna organ nie określił precyzyjnie warunków tej zabudowy, pozostawiając dowolność ich kształtowania zarówno inwestorowi, jak też innemu organowi. Nie można więc uznać, że w istocie analizowano czy planowany obiekt może być bez szkody dla ładu przestrzennego zlokalizowany na działce inwestycyjnej. Kwestia określenia gabarytów planowanej inwestycji winna być przez organ ponownie rzetelnie przeanalizowana, tak aby nowa inwestycja odpowiadała charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie objętym analizą. Natomiast jakiekolwiek odstępstwo w tym zakresie, o ile jest dopuszczalne w świetle prawa, winno być przez organ rzetelnie uzasadnione.

Kontrolując sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że rację ma skarżąca wywodząc, za pomocą argumentacji przedstawionej w skardze, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się organu odwoławczego, podczas ponownego rozpoznawania i rozstrzygania sprawy, do wskazań wyrażonych w wyroku z 26 października 2017 r. Sądu, ówcześnie orzekającego w sprawie. Skarżąca zarzuciła w skardze, że w tym samym stanie faktycznym, w tym samym obszarze poddanym analizie, bez wskazania przyczyn, wyciągnięto odmienne wnioski, niekorzystne dla skarżącej, albowiem skutkujące odmową ustalenia warunków zabudowy. Mając za podstawę tożsamy materiał dowodowy uznano, że inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji zasady "dobrego sąsiedztwa".

Z wytycznych Sądu odnoszących się do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej podstawę wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z [...] stycznia 2017 r. wynika, że analiza ta nie spełniała określonych w rozporządzeniu warunków dotyczących sposobu ustalania wymienionych w § 1 rozporządzenia parametrów dla zabudowy, tym samym naruszała jego regulacje wynikające z treści § 5, § 6, § 7, § 8. Organ odwoławczy, przytaczając te wytyczne w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, za organem pierwszej instancji i jego stanowisko, ostatecznie stwierdził, że planowane przez skarżącą zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. (bo jego realizacja – jak uznał organ pierwszej instancji - nie stanowiłaby kontynuacji średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy ponownie nie zastosował się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 K.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a. i zasad postępowania dowodowego, w tym obowiązku dokładnego, wyczerpującego i rzetelnego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy wynikającego z art. 77 § 1 K.p.a. Już w wyroku z 26 października 2017 r. Sąd podkreślił, że "zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania stanowi dla organu drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Dochowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale też wydania rozstrzygnięć w wyniku przeprowadzenia osobno przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Konieczna jest zatem dwukrotna ocena dowodów i analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także rozpatrzenie wszystkich żądań i zarzutów strony, w tym zgłoszonych w odwołaniu i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Tym samym postępowanie odwoławcze nie może ograniczyć się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Z kolei w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 K.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m. in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu." Tymczasem w sprawie, nawet nie można stwierdzić, że postępowanie odwoławcze zostało wyłącznie ograniczone do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale wręcz do przeważającego przytoczenia w rozważaniach stanowiska organu pierwszej instancji, do tego w dużej mierze powielającego i przekładającego wytyczne ww. wyroku na rozstrzygnięcie, tym razem odmawiające ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to prezentowanie przez obecnie orzekający w sprawie Sąd poglądu na sprawę tożsamego z poglądem wyrażonym przez Sąd w uprzednio wydanym orzeczeniu, to znaczy, że organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść sporządzonego uzasadnienia daje podstawy do oceny, że organ odwoławczy nie przeprowadził ponownie samodzielnie postępowania merytorycznego. W uzasadnieniu nie przedstawił samodzielnego stanowiska co do najistotniejszego dowodu w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, tj. analizy urbanistycznej (tekstowej i graficznej) stanowiącej podstawę decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wydanie w sprawie decyzji oparto na stanie faktycznym ustalonym ponownie na podstawie analizy urbanistycznej, uprzednio ocenionej, jako analiza zawierająca niejasności i błędy merytoryczne. Wniosek ten nasuwa się z porównania analizy (tekstowej i graficznej) stanowiącej załącznik nr 2 decyzji z [...] stycznia 2017 r. (kontrolowanej przez ówcześnie orzekający w sprawie Sąd) z analizą (tekstową i graficzną) stanowiącą załącznik nr 2 decyzji z [...] września 2018 r. (kontrolowanej przez obecnie orzekający w sprawie Sąd). Weryfikacji (tekstowej) analizy dokonano jedynie w zakresie realizacji wytycznej ww. Sądu, a dotyczącej ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Następnie ustalenia poprzednio przemawiające zdaniem organu za ustaleniem warunków zabudowy, obecnie przełożono na ustalenia przemawiające za odmową ustalenia warunków zabudowy. Do tego część graficzną analizy stanowi ta sama mapa (z 2014 r. i kserokopia kopii mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), która stanowiła część graficzną analizy będącej załącznikiem nr 2 decyzji z 2017 r., o czym świadczą chociażby widniejące na niej pieczęcie identyfikujące ją jako "załącznik nr 2 [...] znak sprawy [...]" i "załącznik nr 2 [...] znak sprawy [...]" oraz podwójna numeracja strony ("228" i "299"), czyli wobec uwag skarżącej, nie odzwierciedla aktualnego stanu zagospodarowania obszaru analizowanego.

W ocenie Sądu, tak przedwczesne było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (co stwierdził ówcześnie orzekający Sąd), jak i przedwczesne jest wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W obu przypadkach doszło bowiem do wydania decyzji opartych na analizie sporządzonej niezgodnie z przepisami rozporządzenia. Dopóki organ rzetelnie nie przeprowadzi postępowania, w tym stosownie do § 3 i § 9 ust. 3 rozporządzenia doprowadzi do sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. na aktualnej kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wyroku z 26 października 2017 r., w tym więc i zgodnie z przepisami rozporządzenia i doprowadzi do wykazania w przypadku planowanej przez skarżącą zabudowy spełniania bądź nie zasady dobrego sąsiedztwa, dopóty przedwczesną wydaje się ocena istoty sprawy, w przypadku zaskarżonej decyzji, zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W kwestii uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, Sąd podzieli stanowisko organu odwoławczego, że projekt decyzji odmownej w sprawie warunkach zabudowy nie podlega uzgodnieniu. Stąd w przypadku wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, uznanie Sądu co do zbędności przedmiotowego uzgodnienia musiało być zgodne z uznaniem organu odwoławczego. Uzgodnieniu co do zasady podlega bowiem projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zatem słusznie zauważył organ odwoławczy, że organ wydaje decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy bez poddawania jej procedurze uzgodnienia, jeśli w ramach swoich kompetencji uzna, że odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia brak spełnienia przesłanki, której ocena wyczerpuje się w ramach wyłącznej właściwości tegoż organu.

Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy winien mieć na względzie ocenę prawną oraz wytyczne wynikające z niniejszego wyroku i orzeczenia z 26 października 2017 r. W wyniku uwzględnienia tychże ocen i wytycznych Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyda decyzję odpowiadającą dyspozycji art. 138 K.p.a.

Wobec wykazanej niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. – uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.