Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 170/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2021 r. , nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M.W. kwotę 7.408 (siedem tysięcy czterysta osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Agencja) z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] sierpnia 2021 roku nr [...] ustalającą kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnośrodowiskowego (2007-2013),

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji w Rzeszowie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], uwzględniając wniosek strony z dnia 14 maja 2013 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2013, przyznał stronie płatności rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 118 192,20 zł, w tym do:

- wariantu 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w kwocie 38 781,10 zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności 49,09 ha,

- wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze w kwocie 13 659,10 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 17,29 ha,

- wariantu 6.4 - Sady tradycyjne w kwocie w wysokości 420.00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,20 ha,

- wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 65 332,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 51,11 ha.

Ponadto powyższą decyzję organ I instancji ustalił rozpoczęcie z dniem 15 marca 2013 roku 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na w/w powierzchni.

Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 29 grudnia 2014 r.

W dniu 15 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok.

W dniu 25 czerwca 2014 roku wpłynął wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej w związku z przeniesieniem posiadania gruntów w wyniku umowy dzierżawy z L. D. Zostało również złożone oświadczenie o kontynuacji części zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach ewidencyjnych [...] położonych na terenie województwa p.

Jak ustalił organ L. D. przejęła skutecznie zobowiązanie w wariancie 2.1 na powierzchnię 17,23 ha, w wariancie 4.1 na powierzchni 3,58 ha i w wariancie 6.4 na powierzchni 0,20 ha.

W wyniku przekazania części zobowiązania rolnośrodowiskowego, zobowiązanie strony podjęte z dniem 15 marca 2013 roku obejmowało działki ewidencyjne położone na terenie województwa zachodniopomorskiego to jest na powierzchni. :

• Wariant 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 47,52 ha

• Wariant 2.2 uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 49,09 ha.

W związku z kontrolą krzyżową na działce [...] /8 położonej w miejscowości M., gmina P., oraz na działce [...] /4 położonej w miejscowości C., gmina P. ustalono, że w/w działki weszły w skład masy upadłościowej Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o, gdzie syndyk jako zarządzający, jak wyjaśniła strona, nie wyraził zgody na jakiekolwiek korzystanie z w/w nieruchomości przez osoby trzecie. Skutkiem powyższego strona nie miała możliwości przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych w roku 2014 na spornych działkach.

W związku z powyższym organ I instancji wykluczył z płatności działki rolne AA, BB, CC, E, EE, F i wobec braku spełnienia warunków programu rolnośrodowiskowego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówił stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r.. Dyrektor POR Agencji po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sądu Administracyjny wyrokiem sygn. akt I SA/Rz 718/15 oddalił skargę strony, a w dniu 2 lutego 2018 roku do organu wpłynął odpis prawomocnego wyroku po rozpoznaniu wniesionej od niego skargi kasacyjnej.

Kierownik BP Agencji stwierdził nieprawidłowości polegające na niedotrzymaniu zobowiązania w wariancie 4.1. oraz 2.2. wobec czego w dniu 7 października 2021 r., zawiadomieniem nr [...] (doręczone za potwierdzeniem odbioru w dniu 12 października 2021 r.) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych (PROW 2007-2013) na rok 2013.

Następnie organ decyzją [...] z dnia [...] października 2021 r., organ I instancji ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności rolno- środowiskowo- klimatycznych za rok 2013 w wysokości 99 524,14 zł, w tym:

- 38 781,10 zł z tytułu wariantu 2.2 uprawy rolnicze ( w okresie przestawiania)

- 60 743,04 zł z tytułu wariantu 4.1 Wariant 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

W odwołaniu strona zarzuciła błędne ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 99 524, 14 zł za rok 2013 w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności zgodnie z treścią dyspozycji art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz uznanie, że datę dopuszczenia się nieprawidłowości uznać należy dzień 2 lutego 2018 r., tj. dzień w którym organ otrzymał informację o prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt. I SA/Rz 718/15, w sytuacji, gdy skarżący dopuścił się nieprawidłowości w 2014 r., o czym poinformował organ podczas wyjaśnień składanych w dniu 30 grudnia 2014 r., co organ przyznał na stronie 4 zaskarżonej decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Dyrektor POR Agencji w Rzeszowie po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za rok 2013 ustalono w przedmiotowej sprawie na podstawie ostatecznie stwierdzonych nieprawidłowości tj. zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej przez stronę w roku 2014 na działkach ewidencyjnych o numerach [...] /8 i [...] /4 o łącznej powierzchni 96,61 ha na których realizowane było zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte z dniem 15 marca 2013 roku w wariancie 4.1 na powierzchni 47,52 ha (dz. rolna E o pow. 45,81 ha i dz. rolna F o pow. 1,71 ha ) oraz w wariancie 2.2 na powierzchni 49,09 ha ( dz. rolna AA o pow. 29,40 ha , dz. rolna BB o pow. 10,98 ha , dz. rolna CC o pow. 2,27 ha , dz. rolna DD o pow. 4,03 ha , działka rolna EE opow. 2,41 ha). Zdaniem tego organu strona na

powyższych działkach objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym nie prowadziła działalności rolniczej w roku 2014, czyli w drugim roku trwającego zobowiązania rolnośrodowiskowego, co zostało szczegółowo opisane powyżej w decyzji Kierownika BP z dnia [...] lutego 2015 nr [...] i potwierdzone w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 718/15.

Organ powołał się na treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1505, dalej: ustawa o Agencji) stanowiącego o formie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż na rachunek bankowy strony w dniu 29 grudnia 2014 r. zostały wypłacone płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2013 rok, przyznane na mocy decyzji Kierownika BP Agencji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

Dalej wskazał organ, że zgodnie z art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 487 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1305/2013) – rozporządzenie Rady nr 1698/2005 straciło moc w dniu 1 stycznia 2014 r., jednak stosuje się je nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r. W myśl zaś art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 płatności rolnośrodowiskowe udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe na okres, co najmniej 5 lat.

Wyjaśnił dalej, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2018 r., poz. 1261) do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmienionego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. W przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania dotyczącego ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło w dniu 12 października 2021 r., czyli w dniu skutecznego doręczenia zawiadomienia nr [...], a zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w brzmieniu obowiązującym po dacie 14 marca 2018 r.

Zgodnie zaś z § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późń. zm., dalej: rozporządzenie RŚ) płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Według ustaleń organu powierzchnia niedochowania zobowiązania RŚ w roku 2014w wariancie 2.2 wynosi 49,09 ha, a w wariancie 4.1 wynosi 47,52 ha. Biorąc pod uwagę regułę z § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia RŚ wedle której kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 4.1 równa jest płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem 47,52 ha do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant, organ dokonał wyliczenia łącznej kwoty do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 2.2 (38 781,10 zł) oraz w wariancie 4.1 (60 743,04 zł) wynoszącej 99 524,14 zł (z uwzględnieniem przekazania części zobowiązania rolnośrodowiskowego) co odpowiada ustaleniom i wyliczeniu organu I instancji.

Następnie organ przeanalizował wszystkie możliwe przypadki, które w świetle obowiązujących przypisów pozwalają na odstąpienie od dochodzenia nienależnie pobranych płatności, w tym przewidzianych w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 r. z późn. zm., dalej rozporządzenie nr 65/2011), dochodząc do wniosku, że nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie.

W ocenie Dyrektora POR Agencji w Rzeszowie w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło również przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego o którym mowa w art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROTOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późn. zm., dalej: rozporządzenie Rady [EUROTOM] nr 2988/95), zgodnie z którym, okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Jak wskazał organ, zgodnie z treścią tego przepisu przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 w/w rozporządzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Kierownik BP Agencji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 ze względu na nie przeprowadzenie zabiegów agrotechnicznych na działkach rolnych AA, BB, CC, DD i EE, o łącznej powierzchni 49,09 ha zadeklarowanych w ramach realizacji wariantu 2.2. oraz na działkach rolnych E i F o łącznej powierzchni 47,52 ha zadeklarowanych w ramach realizacji wariantu 4.1. Powyższe zostało ustalone na podstawie oświadczenia złożonego przez stronę w dniu 30 grudnia 2014 r., w protokole z przesłuchania, w którym oświadczył , że działki AA, BB, CC, DD, EE, i E, F weszły w skład masy upadłościowej Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o, gdzie syndyk jako zarządzający nie wyraził zgody na jakiekolwiek korzystanie z w/w nieruchomości przez osoby trzecie i z związku z tym beneficjent nie miał możliwości przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych w roku 2014 na spornych działkach. Według organu odwoławczego to złożone w dniu 30 grudnia 2014 roku oświadczenie strony stało się podstawą do wydania decyzji odmawiającej płatności rolnośrodowiskowej. Przyznał zatem racje odwołującemu się, że organ I instancji błędnie przyjął datę dopuszczenia się pierwszej nieprawidłowości w dniu 2 lutego 2018 roku to jest w dniu otrzymania teczki aktowej sprawy [...] wraz z kopią prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 718/15 (prawomocnego od dnia 27 września 2017 r.,). Zdaniem organu odwoławczego za datę dopuszczenia nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie uznać należy dzień 27 lutego 2015 roku czyli dzień doręczenia stronie decyzji odmawiającej stronie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 czym potwierdzono, że strona zaprzestała kontunuowania podjętego w dniu 15 marca 2013 r., zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Biorąc pod uwagę okres przedawnienia wynoszący 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości tj. od daty 27 lutego 2015 roku (dzień doręczenia decyzji w której poinformowano o stwierdzonej nieprawidłowości) okres ten upłynąłby w dniu 27 lutego 2019 roku. Jednak zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie w związku z doręczeniem w dniu 2 lutego 2018 roku do organu I instancji wyroku WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt I SA/Rz 718/15 oddalającego skargę strony na decyzję Dyrektora POR w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP Agencji o odmowie przyznania płatności na rok 2014 (prawomocnego od dnia 27 września 2017 r.) doszło do przerwania biegu przedawnienia. Jak wskazał organ odwoławczy, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, a po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do przerwania okresu przedawnienia w dniu 2 lutego 2018 roku ( zwrot akt z prawomocnym wyrokiem ), zatem przed dniem upływu okresu przedawnienia wyznaczonym na 27 luty 2019 roku, a zatem okres przedawnienia biegnie na nowo (4 lata) i upływa z dniem 2 luty 2022 roku.

Podkreślił dalej organ, że przed dniem 2 lutego 2022 roku organ I instancji wydał w sprawie decyzję z dnia [...] października 2021 r,. na mocy ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 99 524,14 zł.

Zdaniem organu odwoławczego błąd popełniony przez organ I instancji przy ustalaniu daty dopuszczenia się nieprawidłowości, nie wpłynął ostatecznie na rozstrzygnięcie decyzji (nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu należności), w związku z czym mógł w postępowaniu odwoławczym sanować treść zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W skardze do tut. Sądu administracyjnego na opisaną na wstępie decyzję Dyrektora POR Agencji w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2021 r. strona, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika - adwokata, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 3 ust. 1 akapit trzeci Rozporządzenia EURATOM nr 2988/95 poprzez jego zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zasadnym było wydanie decyzji umarzającej postępowanie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec przedawnienia się obowiązku zwrotu przez skarżącego kwoty pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za rok 2013 w łącznej wysokości 99.524,14 zł.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wystąpienie nieprawidłowości wymaga spełnienia dwóch warunków, a mianowicie działania lub zaniechania stanowiącego naruszenie prawa Unii i szkodę dla budżetu Unii. Zatem termin przedawnienia rozpoczyna bieg od momentu, w którym działanie lub zaniechanie stanowiące naruszenie prawa Unii i szkoda dla budżetu miały miejsce, przy czym punktem wyjścia terminu przedawnienia jest zawsze, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, jako ostatnia - data wystąpienia zdarzenia (tak wyrok TSUE z dnia 3 października 2019 r., sygn.. akt: C-378/18, z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt: C-59/14 oraz z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt: C - 584/15). Dlatego skarżący uważa, że organ II instancji błędnie utożsamia datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez skarżącego z dniem doręczenia mu decyzji wydanej w dniu [...] lutego 2015 r. przez Kierownika BP Agencji, w której to odmówiono skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014.

Według skarżącego dopuścił się on nieprawidłowości w roku 2014 o czym powiadomił organ w tym samym roku, więc okres przedawnienia rozpoczął swój bieg w tym właśnie roku, a nie jak wskazuje Dyrektor POR w dniu 27 lutego 2015 r., w którym to dniu nastąpiło doręczenie skarżącemu decyzji odmawiającej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014. Zdaniem skarżącego decyzja ta była tylko i wyłącznie następstwem nieprawidłowości, tj. niewykonania przez skarżącego zabiegów agrotechnicznych przewidzianych planem rolnośrodowiskowym w terminach z niego wynikających. Ponadto zauważył, że w/w decyzja dotyczy odmowy przyznania płatności za rok 2014, natomiast niniejsza sprawa dotyczy kwoty pobranych płatności za rok 2013.

Zarzucił ponadto skarżący, że stanowisko organu II instancji wskazujące, że doręczenie do Biura Powiatowego Agencji w Rzeszowie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt: I SA/Rz 718/15, przerwało bieg przedawnienia w przedmiotowej sprawie jest zupełne błędne. Zaznaczył przede wszystkim w tym zakresie skarżący, że wojewódzkie sądy administracyjne czy Naczelny Sąd Administracyjny nie są organami, które wymierzają kary lub prowadza postepowania w sprawie nieprawidłowości. Skoro bowiem sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej to tym samym nie mają kompetencji do wydawania aktów stanowiących czynności odnoszące się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Wywodząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w całości a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a..

W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli skargi wniesionej w niniejszej sprawie w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że jest uzasadniona, bowiem skarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa, w tym wypadku wskutek wadliwej interpretacji i błędnego niezastosowania przepisu prawa materialnego, a w konsekwencji wydania decyzji w warunkach przedawnienia kompetencji organu do wydania decyzji zwrotowej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora POR Agencji w Rzeszowie utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP Agencji o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił m.in. przepis art. 29 ustawy o Agencji. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Według art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. W tym przypadku jest to Kierownik Biura Powiatowego Agencji w Jarosławiu.

Płatnością nienależną, o której mowa we wzmiankowanym wyżej przepisie jest wypłacona rolnikowi przez organ Agencji kwota pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia lub nieistnienia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego stwierdzenia określonych okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących przyznanie danej płatności.

Przedmiotem postępowania toczącego się przed organami było zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Podkreślenia wymaga, że ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w odrębnych postępowaniach w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.

W postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Nie oznacza to jednak, że organ w każdym przypadku powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające od samego początku, z pominięciem dowodów zgromadzonym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnej, świadczących o tym, że została ona nienależnie pobrana. W sytuacji bowiem, gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania płatności, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie. W takim przypadku, w razie niedokonania zwrotu nienależnie pobranej płatności, organ jest zobowiązany do wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowanie w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, z uwzględnieniem decyzji rozstrzygającej o odmowie przyznania płatności rolnych (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 491/18).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie obiektywnie zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że doszło do nienależnego pobrania środków, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, co wynika z faktu, że na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], przyznane zostały stronie płatności rolnośrodowiskowe w pierwszym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym do wariantu 2.2 i wariantu 4.1 i wypłacone na posiadane przez niego konto bankowe. Skarżący jednak tego zobowiązania nie dochował, bowiem w kolejnym roku realizacji Programu Rolnośrodowiskowego ustalonego w 2013 r. Kierownik BP Agencji w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił skarżącemu przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 ze względu na nie przeprowadzenie zabiegów agrotechnicznych na działkach rolnych AA, CC, DD, EE, o łącznej powierzchni 49,09 ha zadeklarowanych w ramach realizacji wariantu 2.2. oraz działkach rolnych E i F o łącznej powierzchni 47,52 ha zadeklarowanych w ramach realizacji wariantu 4.1., a więc nie dotrzymanie warunków zaciągniętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Zgodzić się przychodzi z organem, że w ustalonych okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki z § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia RŚ, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowych z 2013 r., jak też brak w niniejszej sprawie przypadków, w których można odstąpić od żądania zwrotu, nie są kwestionowane. Skarżący uważa jednak, że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie kompetencji organu do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu płatności na 2013 r. kontestując odmienne zapatrywanie organ odwoławczego.

Instytucja przedawnienia została uregulowana w rozporządzeniu nr 2988/95. Mianowicie w art. 3 ust. 1 w/w rozporządzenia uregulowano zasadę ustalania terminu w którym decyzja zwrotowa może być wydana, oraz wskazano okoliczności wpływające na wydłużenie tego terminu, maksymalnie jednak do ośmiu lat, jako, że przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości; po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że organy w niniejszej sprawie nieprawidłowo rozważyły kwestię przedawnienia swojej kompetencji do wydania decyzji zwrotowej. Kontrowersje w niniejszej sprawie wywołuje ustalenie zarówno początkowej daty od której należy liczyć okres przedawnienia obowiązku zwrotu, jak też to czy, i ewentualnie kiedy w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia.

W niniejszej sprawie organ I instancji przyjął, że datą dopuszczenia się nieprawidłowości jest data zwrotu do tego organu w dniu 2 lutego 2018 r. "teczki aktowej" to jest akt sprawy nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. z ostateczną decyzją z dnia 25 lutego 2015 r. odmawiającą przyznania stronie płatności oraz z odpisem zapadłego w tej sprawie prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 718/15 oddalającego skargę strony. Organ odwoławczy tego stanowiska nie podzielił i przyjął, że datą od której bieg rozpoczął termin przedawnienia jest data doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 25 lutego 2015 r. odmawiającej przyznania płatności to jest dzień 27 lutego 2015 r.. Z tym z kolei nie zgodził się skarżący uważając, że termin ten powinien być liczony od dnia 30 grudnia 2014 r., to jest od dnia kiedy zgłosił się w siedzibie organu i poinformował o nieprawidłowości, to jest, że deklarowane do płatności grunty weszły do masy upadłości wskutek, czego utracił możliwość wykonywania na nich w 2014 r. zabiegów agrotechnicznych.

Pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach, które są zarządzane przez Unię, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów pochodzących ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Unii, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Co do sposobu określenia terminu dopuszczenia się nieprawidłowości przez stronę w niniejszym postepowaniu zgodzić się przychodzi z organem odwoławczym, że dopiero decyzja, w tym przypadku odmawiająca przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. (drugi rok realizacji zobowiązania RŚ), daje asumpt do wycofania płatności za wcześniejsze lata realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wskazanie przez beneficjenta na zaprzestanie wykonywania przez niego zabiegów agrotechnicznych w 2014 r. dotyczyło tylko i wyłącznie nieprawidłowości odnoszącej się do roku 2014 r., w którym skarżący miał realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w 2013 r.. Tak więc to wejście do obrotu decyzji odmawiającej przyznania płatności na 2014 r. stwierdza czy kreuje nieprawidłowość odnoszącą się do roku poprzedniego polegające na naruszenie przepisów prawa unijnego i krajowego w zakresie obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat na warunkach, co do zasady, ustalonych w decyzji przyznającej płatność w pierwszym roku realizacji pięcioletniego zobowiązania co do objętej nim powierzchni.

Nie można zarazem przyjąć, że doręczenie decyzji odmawiającej przyznanie płatności za 2014 rok, jest równoznaczne także z zawiadomieniem o wszczęciu "postępowania w sprawie nieprawidłowości", za 2013 r. skoro decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania obejmującego jedynie 2014r. czego nawet organy w niniejszej sprawie nie starają się forsować. Ta decyzja de facto kreuje dopiero podstawy do zwrotu przyznanych już płatności za lata poprzednie( tu: za 2013 r.). W konsekwencji należałoby przyjąć, że zwrot akt tej sprawy, przypomnieć należy dotyczącej odmowy przyznania płatności za 2014 r., także nie wpływa na bieg terminu przedawnienia, które zaczęło biec w niniejszej sprawie, jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, w dniu 27 lutego 2015 r.. W ocenie Sądu w ogóle nie można utożsamiać daty pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności za 2013 r. z datą otrzymania przez organ I instancji od sądu administracyjnego akt jakiejkolwiek sprawy. Regulacja z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 określa w sposób ogólny formę zawiadomienia o nieprawidłowościach, ale też stanowi, że zawiadomienie o nieprawidłowościach musi dotyczyć "śledztwa" lub "postępowania w sprawie nieprawidłowości" i stawia warunek, aby o takim akcie rolnik został powiadomiony. Pomijając już oczywisty fakt, że o zwrocie akt danej sprawy do organu I instancji po wyczerpaniu toku instancji i ewentualnej drogi sądowej, strona nie jest powiadamiana, to należy podkreślić, że decyzja z 2015 r. dotyczyła odmowy przyznania płatności do której nie miała zastosowania regulacja rozporządzenia 2988/95, została wydana na innej podstawie prawnej i dotyczyła innego okresu, a sam jej zwrot nie może być traktowany jako akt organu władzy państwowej mający za przedmiot nieprawidłowości skutkujące uznaniem płatności za nienależną.

W związku z powyższym, stwierdzić przychodzi, że organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął w realiach niniejszej sprawy, że w przypadku płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. w dniu 2 lutego 2018 r. nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia żądania jej zwrotu w rozumieniu art. 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. Takim aktem mogłoby być zawiadomienie organu I instancji z dnia 7 października 2021 r., nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych w ramach płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013, doręczone stronie w dniu 12 października 2021 r.. Podjęcie tego aktu i powiadomienie o nim skarżącego nastąpiło jednak już upływie terminu przedawnienia, który to termin zaczął biec w 2015 r. i upłynął w dniu 27 lutego 2019 r.. Skutek przedawnienia w niniejszej sprawie kompetencji organu do żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. notabene nastąpił niezależnie od sposobu liczenia początkowego terminu przedawnienia zaoferowanego w niniejszej sprawie przez strony. Organy Agencji miały sposobność wszczęcia niniejszego postępowania czy to po uzyskaniu waloru ostateczności decyzji odmawiającej przyznania płatności na 2014 r. czy to po uzyskaniu przez nią waloru prawomocności po zwrocie akt z sądu, czego z sobie wiadomych względów nie uczyniły przed upływem terminu przedawnienia.

Na marginesie już tylko, bowiem w żadnym razie nie determinuje to treści rozstrzygnięcia, wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego organy Agencji są organem władzy publicznej o którym mowa w art. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Wynika to wprost ze wzmiankowanego już art. 29 ustawy o Agencji. Nie można zawężać rozumienia tego pojęcia wyłącznie do organów ścigania, które prowadzą "śledztwa" jak zdaje się rozumować skarżacy, ale przyjąć należy, że obejmuje ono także organy, które prowadzą postępowania w sprawie nienależycie pobranych płatności, a tym samym w sprawie nieprawidłowości stanowiących podstawę żądania zwrotu.

Reasumując Sąd stwierdza, że w związku z upływem terminu przedawnienia do dochodzenia zwrotu nienależnych płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r. skargę należało uwzględnić.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Jednocześnie należy wskazać, że w myśl art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W konsekwencji dokonanych na tle niniejszej sprawy, a opisanych wyżej ustaleń Sąd wydając wyrok zastosował również i ten przepis, umarzając postępowanie administracyjne. Skoro nie jest już możliwe ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r. wskutek przedawnienia, dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a..

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis od skargi (1991 zł) i wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika będącego adwokatem ( 5400 zł), którego wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).