Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 79/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 § 2 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.18 ust.1 pkt 15, art.101, art. 101a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.3, art.5 ust.1, art.32 ust. 1pkt 15
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
law: Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skarg E.P. i P.P. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie lokalizacji salonu gier oddala skargi.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2009 roku E.P. i P.P., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego K.G. wnieśli skargi na bezczynność Rady Miasta w związku z niepodjęciem przez ten organ uchwały w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach przy ul. [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu [...] listopada 2008 roku do Rady Miasta wpłynął wniosek ZPR SA (dalej jako ZPR SA), w którym powołując się na art. 32 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych spółka wniosła o wydanie pozytywnej opinii o lokalizacji salonu gier na automatach w lokalu usytuowanym przy ul. [...]. Spółka we wniosku wskazała, iż jest w trakcie finalizowania umowy najmu lokalu przy ul. [...]. Jednocześnie wyjaśniała, iż z uwagi na wyczerpanie przypadającego na [...], określonego ustawą o grach i zakładach wzajemnych limitu salonów gier, wydanie pozytywnej opinii w tym zakresie nie wiąże się z powstaniem nowego salonu gier, a jedynie ze zmianą miejsca usytuowania salonu prowadzonego dotychczas w budynku przy ul. [...].

Rada Miasta, zarówno podczas sesji nr [...] w dniu [...] lutego 2009 roku, jak również podczas kolejnej sesji nr [...] w dniu [...] marca 2009 roku, na której przedmiotem rozpatrzenia był kolejny wniosek spółki z dnia [...] lutego 2009 roku, ( podtrzymujący wniosek pierwotny ) o wydanie pozytywnej opinii o lokalizacji salonu gier na automatach w budynku położonym przy ul,. [...], odbyła głosowania nad przedstawionymi jej projektami uchwał o wyrażeniu pozytywnej opinii o lokalizacji salonu gier. Z uwagi na okoliczność nieuzyskania podczas głosowań [...] lutego i [...] marca 2009 roku większości głosów za pozytywnym uzgodnieniem wskazywanej lokalizacji salonu, w protokołach z obu sesji zawarta została informacja o wyniku głosowań oraz stwierdzenie, iż Rada nie podjęła uchwały w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach "z powodu braku w głosowaniu większości głosów za podjęciem uchwały".

Sygn. akt II SAB/Go 79/09

W dniu [...] kwietnia 2009 roku do Rady Miasta wpłynęło pismo E.P. i P.P. z dnia [...] kwietnia 2009 roku, nazwane wezwaniem do wydania pozytywnej opinii w formie uchwały. W jego treści skarżący wskazywali, iż mają zawartą umowę najmu z ZPR Spółka Akcyjna, która zwróciła się do Rady o wydanie pozytywnej opinii dla lokalizacji salonu gier, który ma być uruchomiony w wynajmowanym od nich lokalu. Zarzucali, iż w sytuacji gdy lokalizacja lokalu spełnia wynikające z ustawy wymogi, brak pozytywnej opinii w sprawie zmiany lokalizacji narusza ich interes osób, ogranicza korzystanie z przysługującego im prawa własności nieruchomości jak też swobodę działalności gospodarczej oraz narusza ich prawa obywatelskie. Jednocześnie we wskazanym piśmie podnosili szereg okoliczności dotyczących przyczyn planowanej przez ZPR SA zmiany lokalizacji salonu gier, domniemanych motywów jakimi mieli kierować się - ich zdaniem - niektórzy imiennie wymienienie radni, głosując przeciwko pozytywnej opinii o przedstawionej lokalizacji. Wezwanie skarżących wyrażone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 roku pozostało bez odpowiedzi Rady.

Pismem z dnia [...] maja 2009 roku, powołując się na brak uchwały w sprawie wydania pozytywnej opinii, ZPR SA po raz kolejny wystąpiła do Rady Miasta o rozpatrzenie wniosku z dnia [...] listopada 2008 roku. Pismo to zostało potraktowane przez Radę Miasta jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i na sesji Rady w dniu [...] czerwca 2009 roku "pozostawiono wezwanie bez rozstrzygnięcia ze skutkiem jego nieuwzględnienia".

Z kolei pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku ( doręczonym organowi 19 sierpnia 2009 roku) skarżący, działając przez pełnomocnika r.pr. K.G. zwrócili się do Rady Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Powołując się na treść art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym E. i P.P. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu uchwały w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach przy ul. [...]. Wywodzili, iż obowiązek uzyskania opinii rady gminy o lokalizacji salonu gier na automatach wynika z art. 32 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych, zgodnie z którym wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach, składany do Ministra Finansów, powinien zawierać opinię właściwej rady gminy o jego lokalizacji. Podkreślali, iż nie ma znaczenia czy to będzie opinia pozytywna czy negatywna. Uprawnienia rady

Sygn. akt II SAB/Go 79/09

gminy sprowadzają się jedynie do wydania opinii w zakresie proponowanego miejsca prowadzenia salonu gier, a nie do rozważania innych przesłanek niezwiązanych z lokalizacją . Powołując w tym zakresie wyrok NSA z dnia 19 października 2005 roku, II GSK 249/05 ( ONSAiWSA 2006/3/85) wskazali także, iż w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek lokalizacji salonu gier co do zachowania wymaganych prawem odległości od innych punktów ( szkół, placówek oświatowo -wychowawczych, opiekuńczych i ośrodków kultu religijnego) Rada Miasta nie ma uprawnienia do wydania opinii negatywnej. Zdaniem wzywających, obowiązujące przepisy nakładają na Radę Miasta obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej pozytywną opinię o lokalizacji salonu gier na automatach przy ul. [...]. Ich zdaniem, niedopuszczalne było natomiast niepodjęcie uchwały, jak to uczyniła Rada Miasta na sesjach w dniu [...] lutego i w dniu [...] marca 2009 roku. W konsekwencji wezwali Radę Miasta do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia pozytywnej opinii o lokalizacji salonu gier na automatach bowiem brak takiej uchwały stanowi, w ich ocenie, ewidentne naruszenie prawa, które grozi im wyrządzeniem istotnej szkody materialnej. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] sierpnia Rada Miasta w piśmie z dnia [...] września 2009 roku nr [...] wskazała, iż na sesji nr [...] w dniu [...] sierpnia 2009 roku postanowiła pozostawić wezwanie E. i P.P. "bez rozpatrzenia ze skutkiem nieuwzględnienia". Odpowiedź na wezwanie została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 7 września 2009 roku.

Właścicielem lokalu użytkowego przy ul. [...]. Na mocy porozumienia z dnia [...] maja 2006 roku przekazał on swej żonie E.P., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P.H. EP, władanie jego nieruchomością z przeznaczeniem na cele budowlane i wynajmu. W dniu [...] stycznia 2009 roku E.P. zawarła z ZPR SA umowę najmu lokalu użytkowego przy ul. [...] na okres do [...] czerwca 2018 roku. Zgodne z umową najmu lokal miał być wykorzystywany przez najemcę -ZPR SA na prowadzenie działalności objętej ustawą o grach i zakładach wzajemnych. W § 10 ust. 3 pkt a strony umowy najmu przewidziały możliwość jej rozwiązania z zachowaniem 1-miesięcznego okresu wypowiedzenia w przypadku wydania przez Radę Miasta negatywnej opinii o lokalizacji salonu gier w przedmiotowym lokalu lub w przypadku gdyby w okresie 6 miesięcy od dnia podpisania umowy Rada nie wydałaby takiej opinii w formie uchwały. Umowa najmu

Sygn. akt II SAB/Go 79/09

została przez ZPR SA wypowiedziana pismem z dnia [...] czerwca 2009 roku na podstawie jej § 10 ust. 3 pkt a ze skutkiem na dzień [...] lipca 2009 roku.

W powołanej na wstępie skardze, złożonej przez pełnomocnika r.pr. K.G., za pośrednictwem organu w dniu [...] października 2009 roku, skarżący zarzucili Radzie Miasta naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych poprzez niewykonanie czynności nakazanej prawem, polegającej na podjęciu uchwały w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach przy ul. [...].

Powołując ten zarzut wnieśli o stwierdzenie, iż bezczynność Rady Miasta stanowiła naruszenie prawa, a także o zasądzenie od organu administracji solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili, iż obowiązek uzyskania opinii rady gminy o lokalizacji salonu gier na automatach wynika z art. 32 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z powołaną ustawą wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach, składany do Ministra Finansów, powinien zawierać opinię właściwej rady gminy o jego lokalizacji. Opinia ta jest jednym z dokumentów przedkładanych przez przedsiębiorcę wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, przy czym nie ma znaczenia czy to będzie opinia pozytywna czy negatywna. Zdaniem skarżących, przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych nakładają na radę gminy obowiązek wyrażenia - w postaci uchwały - opinii pozytywnej lub negatywnej o proponowanej lokalizacji salonu gier na automatach. Przy tym uprawnienia rady gminy sprowadzają się do wydania opinii w zakresie proponowanego miejsca prowadzenia salonu gier, a nie do rozważania innych przesłanek niezwiązanych z lokalizacją. Potwierdza to, zdaniem skarżących, także wyrok NSA z dnia 19 października 2005 roku (II GSK 249/05, ONSAiWSA 2006/3/85), w którym przesądzono, iż przedmiotem oceny rady gminy wyrażającej opinię w trybie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych może być jedynie proponowana lokalizacja kasyna. Zgodnie z poglądem NSA przedmiotem opinii rady gminy, wydawanej na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jest tylko lokalizacja ośrodka gier i żaden przepis tej ustawy nie uprawnia tego organu do oceny pozostałych

Sygn. akt II SAB/Go 79/09

przesłanek, które podmiot ubiegający się o zezwolenie musi spełnić. Niepodjęcie takiej uchwały, zdaniem skarżących, należy zakwalifikować jako bezczynność organu gminy, o której mowa w art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący wskazywali także na okoliczności faktyczne, które legły u podstaw niepodjęcia przedmiotowej uchwały w konsekwencji negatywnego stanowiska niektórych Radnych Miasta. Reasumując podkreślali, iż zarówno przedstawiona analiza prawna, jak i podnoszone okoliczności faktyczne sprawy potwierdzają zasadność wniesionej skargi.

Uzasadniając posiadanie legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia skargi, związanej z koniecznością wykazania się posiadaniem i naruszeniem ich interesu prawnego w wyniku bezczynności organu, skarżący wywodzili, iż opinia o lokalizacji ośrodka gier podejmowana jest przez radę gminy jako jej organ stanowiący w postaci uchwały. Wpływa ona na sposób wykonywania prawa własności danej nieruchomości, albowiem opinia jest koniecznym elementem wniosku składanego do Ministra Finansów i może mieć wpływ na decyzję organu udzielającego zezwolenia. Natomiast brak takiej opinii - pozytywnej lub negatywnej - stanowi przeszkodę do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier. W ten sposób bezczynność rady gminy narusza prawo podmiotu ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia do prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju. Skarżący wskazali, iż stanowi to naruszenie norm prawa materialnego, w tym wolności działalności gospodarczej wynikającej z art. 20 i 22 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz.U. Nr 1055, póz. 1095 z 2007 roku, ze zm.). Ponadto narusza to prawo własności, bowiem zgodnie z art. 140 Kc, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki, które stanowi także czynsz z tytułu wynajęcia rzeczy i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Stąd też, jak wskazano w skardze, elementem prawa własności nieruchomości jest uprawnienie do uzyskiwania czynszu z tytułu jej wydzierżawienia lub wynajęcia. W ramach prawa do rozporządzania rzeczą jej właściciel może podejmować czynności prawne o skutkach obligacyjnych w postaci oddania rzecz w dzierżawę lub najem. W związku z powyższym brak opinii rady gminy o lokalizacji ośrodka gier narusza prawo własności z art. 140 Kc, albowiem po pierwsze

Sygn. akt II SAB/Go 79/09

uniemożliwia właścicielowi nieruchomości wynajęcie rzeczy w celu prowadzenia działalności w zakresie gier, a po drugie uniemożliwia mu czerpanie pożytków z takiego wynajmu rzeczy.

Odnosząc powyższe rozważania do swej sytuacji skarżący wywodzili , iż brak uchwały wyrażającej opinię Rady Miasta w przedmiocie lokalizacji salonu gier na automatach przy ul. [...] narusza prawo własności skarżącego P.P. albowiem uniemożliwia mu swobodne rozporządzanie nieruchomością ( art. 140 Kc ). Nieruchomość ta nie może być wykorzystana na cele działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem salonu gier na automatach ani przez skarżącego, ani przez najemcę. Stąd też brak uchwały pozbawia skarżącego uprawnienia do czerpania pożytków z najmu nieruchomości, do których miałby prawo jako właściciel nieruchomości i małżonek wynajmującego E.P. ( art. 140 Kc i art. 31 §2 pkt. b Kro). Ponadto brak uchwały narusza również prawo skarżącej E.P. do prowadzenia działalności gospodarczej, wynikające z art. 20 i 22 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej gdyż niepodjęcie uchwały przez Radę Miasta stało się przyczyną wypowiedzenia przez najemcę - ZPR SA zawartej umowy najmu. W ocenie skarżących wskazane skutki niepodjęcia uchwały w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier pozwalają na uznanie istnienia po ich stronie legitymacji do zaskarżenia bezczynności Rady Miasta. Dodatkowo wywodzili, iż naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, iż jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 września 2006 roku II SA/Wr 604/05 Lex 297165 ). Przy czym wszelkie występujące w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powinny być interpretowane, na korzyść ochrony praw obywateli i przynależnego im konstytucyjnego prawa do sądu ( por. wyrok WSA w Warszawie z 2007.10.12, l SA/Wa 978/07, LEX nr 418987).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, działająca przez pełnomocnika r. pr. M.W. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podkreślał, iż zawarta w skardze argumentacja dotycząca naruszenia interesu prawnego skarżących nie jest trafna,

Sygn. akt II SAB/Go 79/09

bowiem zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Wobec czego skargę w tym trybie może wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu ( tak WSA w Łodzi w wyroku z 22 kwietnia 2009 roku, sygn. akt III SA/Łd 40/09 ). Przy tym, odnosząc to do niniejszej sprawy organ wskazał, iż skarżący nie występowali o wydanie opinii w sprawie lokalizacji salonu gier. Fakt niepodjęcia uchwały we wskazanym wyżej zakresie nie może zatem naruszać interesu prawnego skarżących. Naruszenie interesu prawnego skarżących nie wynika również z faktu wypowiedzenia przez ZPR SA umowy najmu. Kształtowanie prawa do wypowiedzenia umowy najmu należy, zgodnie z zasadą swobody umów, do stron tej umowy. Skorzystanie z zastrzeżonego umownie na rzecz jednej ze stron prawa wypowiedzenia nie może przesądzać o naruszeniu interesu prawnego przez Radę Miasta, która nie była stroną umowy najmu i nie miała żadnego wpływu na kształtowanie jej treści. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Radę Miasta prawa własności skarżącego, z uwagi uniemożliwienie mu wynajęcia rzeczy w celu prowadzenia działalności w zakresie gier oraz czerpania pożytków z takiego wynajmu rzeczy organ wywodził, iż na skutek niepodjęcia uchwały w przedmiocie lokalizacji salonu gier zakres podmiotowego prawa własności P.P. nie zmienił się. Nadto wskazał, iż ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie daje Radzie Miasta kompetencji umożliwiających ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości, w których planuje się lokalizację salonu gier.

Rada Miasta podnosiła także, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie można jej zarzucić zaniechania nakazanych prawem czynności, o których mowa w art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, bowiem organ ten nie zlekceważył wniosku ZPR SA. W zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, przygotowany przez Prezydenta Miasta, projekt uchwały pozytywnie opiniującej lokalizację salonu gier został poddany pod głosowanie radnych. Z uwagi na zawarty w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, ustawowy wymóg podejmowania uchwał

Sygn. akt II SAB/Go 79/09

większością głosów uchwała pozytywnie opiniująca lokalizację salonu gier nie została podjęta z powodu braku wystarczającej liczby głosów. Wobec ponownego wniosku ZPR SA o wydanie pozytywnej opinii Rada Miasta ponownie głosowała nad projektem uchwały. Również w tym przypadku, na skutek braku wystarczającej liczby głosów uchwała nie została podjęta. Przy czym organ podkreślił, iż przedmiotem wniosku była wyłącznie opinia pozytywna. W konsekwencji radni nie głosowali uchwały negatywnie opiniującej lokalizację salonu gier.

Organ z ostrożności procesowej podniósł, iż skarga kierowana w trybie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy organ zobowiązany do określonych działań przekroczył wyznaczony w przepisach prawa termin na ich podjęcie ( tak NSA w postanowieniu z dnia 15 października 2009 roku, sygn. akt II OSK 1451/08 ), tymczasem ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie nakładają na radę gminy określonego terminu na podjęcie uchwały w sprawie lokalizacji salonu gier. W konsekwencji wykluczone jest w takim przypadku uznanie bezczynności Rady Miasta.

Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2010 roku skarżący podtrzymywali dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze. Dodatkowo powoływali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2009 roku w sprawie VI SAB/Wa 85/08, stwierdzający stan bezczynności organu w analogicznym stanie faktycznym sprawy. Zaś odnosząc się do zarzutu organu, iż nie pozostawał on wobec nich w bezczynności bowiem nie występowali oni do Rady z wnioskiem o podjęcie uchwały w przedmiocie zaopiniowania lokalizacji salonu gier, wywodzili iż za taki wniosek może być uznane ich wezwanie z dnia [...] kwietnia 2009 roku. Jednocześnie też zmodyfikowali żądanie skargi, wnosząc o nakazanie Radzie Miasta zaopiniowanie lokalizacji ośrodka gier w lokalu użytkowym przy ul. [...] - w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. Do pisma procesowego skarżący dołączyli oświadczenie z dnia [...] stycznia 2010 roku o pozaprawnych przyczynach niepodjęcia przez Radę Miasta pozytywnej opinii w sprawie lokalizacji salonu gier.

Podtrzymując na rozprawie w dniu [...] stycznia 2010 roku dotychczasowe stanowisko pełnomocnik skarżących oświadczył, iż organ pozostawał i pozostaje w bezczynności w stosunku do dwóch wniosków ZPR SA i wniosku skarżących, przyznał, iż skarżący nigdy nie nosili się z zamiarem ubiegania się o uzyskanie

Sygn. akt II SAB/Go 79/09

pozwolenia na prowadzenie salonu gier, a ich wezwanie skierowane do Rady o podjęcie uchwały w przedmiocie opinii miało służyć zaopiniowaniu wniosku ZPR SA, która o takie pozwolenie zamierzała się ubiegać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarte w piśmie z dnia [...] października 2009 roku skargi E.P. i P.P. podlegały oddaleniu.

Akty prawa miejscowego, a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego ( wymienione w pkt 6 art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 roku, Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej powoływanej jako: ppsa ), jak i bezczynność organu w wydaniu takich aktów w sytuacjach nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi pozostawała bezczynność Rady Miasta w przedmiocie podjęcia uchwały o zaopiniowaniu lokalizacji ośrodka gier na automatach. Obie skargi wniesione zostały na podstawie przepisu art. 101 a w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm). Stosownie do treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Natomiast zgodnie z art. 101 a. ust. 1 ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarga z art. 101 a ustawy o samorządzie gminnymi dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał czy zarządzeń. Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101 a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały

Sygn. akt II SAB/Go 79/09

naruszone. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na postawie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym sprowadzają się do tego , że :

1. zaskarżona bezczynność organu gminy musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem,

2. wymagana prawem czynność musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale

również jej niepodejmowanie przez organ naruszać musi interes prawny lub

uprawnienie skarżącego,

3. złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia

prawa.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełniony został wymóg 3. Skarżący dokonali wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Zachowane zostały również terminy do wniesienia skargi zostały ( art. 53 § 2 ppsa ). Spełniony został również wymóg 1. Ze względu na przedmiot niepodjętej ( zdaniem skarżących - w wyniku bezczynności Rady Miasta ) uchwały można uznać, iż dotyczyć ona miała sprawy z zakresu administracji publicznej. Opinia o lokalizacji ośrodka gier należy do właściwości organów samorządu terytorialnego i zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych była ( i jest nadal w świetle obowiązującej od 1 stycznia 2010 roku regulacji art. 35 pkt 15 ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych - Dz.U. z 2009 roku, Nr 201, póz. 1540 - z tą jedynie zmianą, że wymagana jest opinia pozytywna ) jednym z obligatoryjnych elementów wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu ośrodka gier.

Jednakże zdaniem sądu - znajdujący swą podstawę prawną w art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym - obowiązek podjęcia przez radę gminy działania polegającego na podjęciu uchwały w przedmiocie opinii o lokalizacji ośrodka gier tj. np. salonu gier czy kasyna powstawał ( i powstaje pod rządem nowej ustawy obowiązującej od 1 stycznia 2010 roku, która wprowadziła wymóg w postaci opinii pozytywnej) jedynie na skutek wniosku podmiotu zainteresowanego i uprawnionego do ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia ośrodka gier. Tym samym, w ocenie Sądu skutecznie skargę na bezczynność rady gminy w podjęciu uchwały w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier może wnieść podmiot, któremu z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do

Sygn. akt II SAB/Go 79/09

żądania określonego działania organu gminy odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Interes prawny wynikający z art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych ( a także z regulacji nowej ustawy o grach hazardowych), który może być naruszony bezczynnością rady gminy, przysługuje zatem podmiotowi ubiegającemu się o uzyskanie zezwolenia prowadzenie ośrodka gier. Należy w związku z tym wskazać, iż z mocy przepisu art. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach dozwolone jest wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie zaś z przepisem art. 5 ust.1 tej ustawy działalność w zakresie gier losowych zakładów wzajemnych i gier na automatach może być prowadzona wyłącznie w formie spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Podobna regulacja zawarta jest w ustawie z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych ( art. 6 ust 4 ).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż z treści przepisów art. 101 a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika w sposób jednoznaczny, że uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność organu gminy na tej podstawie, przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone bezczynnością organu. Skargę z art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym może wnieść zatem osoba fizyczna lub prawna, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem podjęcia aktu ( np. uchwały ) a jej własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją , nie zaś sytuacją faktyczną. Należy przy tym wskazać, że omawiany interes prawny skarżącego bezczynność organu musi mieć charakter własny. Nie może on opierać się na sytuacji prawnej innego podmiotu nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków między tymi podmiotami ma charakter nie tylko faktyczny, ale też prawny. Zdaniem Sądu, wykazanie naruszenia interesu

Sygn. akt II SAB/Go 79/09

prawnego o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym polegać musi na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą ( a w przypadku art. 101 a ustawy między niepodjęciem wymaganej prawem uchwały ) a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją danego podmiotu. Taki związek musi przy tym powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego -uprawnień. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej ( vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 roku II GSK 24/09 ). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest bowiem bezpośredniość związku między sytuacją prawną danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzi on swój interes prawny.

Jest poza sporem, iż skarżący nie ubiegali się o uzyskanie pozwolenia na prowadzenie ośrodka gier na automatach. Jak zresztą wyżej już wskazano, ze względu na wymóg prowadzenia takiej działalności jedynie przez podmioty o statusie spółki akcyjnej lub z ograniczoną odpowiedzialnością, o takie pozwolenie ubiegać się nie mogli. Podmiotem tym była ZPR SA, posiadająca już zezwolenie i zamierzająca przenieść działalność swego salonu gier do lokalu stanowiącego własność skarżącego P.P., a który pozostawał we władaniu skarżącej E.P. i który stał się przedmiotem umowy najmu z firmą ZPR. To ta spółka występowała do Rady Miasta o wydanie opinii ( pozytywnej ) w przedmiocie nowej lokalizacji prowadzonego już salonu gier na automatach. Wskazania wymaga przy tym, iż poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostawała kwestia czy w stosunku tego podmiotu wnioskującego o wydanie opinii Rada Miasta pozostała faktycznie w stanie zaskarżalnej bezczynności.

W ocenie Sądu - w ujęciu przepisu art. 101 a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminy interes prawny w zaskarżeniu zarzucanej skargą bezczynności Rady Gminy nie przysługuje skarżącym bo nie są oni podmiotami, które mogłyby domagać się wykonania przez Radę czynności - podjęcia uchwały - w ich własnym interesie prawnym. W przekonaniu Sądu, skierowanego do Rady Gminy pisma skarżących z dnia [...] kwietnia 2009 roku o wydanie opinii w przedmiocie lokalizacji salonu gier, nie można uznać za wniosek obligujący ten

Sygn. akt II SAB/Go 79/09

organ do zajęcia stanowiska - w formie uchwały - w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier. Jego treść wskazuje bowiem, iż nie działali oni jako wnioskodawcy ubiegający się o opinię w celu dołączenia jej do wniosku o pozwolenie na prowadzenie ośrodka gier, ale jedynie o wydanie jej w związku z wnioskiem złożonym przez ZPR SA czyli podmiot z którym zawarta została umowa najmu lokalu należącego do skarżącego P.P.. W istocie skarżący zatem swój interes - faktyczny w niniejszej sprawie - wywodzili wyłącznie ze stosunku obligacyjnego tj. umowy najmu. Umowa ta zresztą została wypowiedziana przez ZPR SA, stosownie do wynikających z niej regulacji, ze skutkiem na dzień [...] lipca 2009 roku i na dzień wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jak i wniesienia skargi oraz jej rozpoznania ten stosunek cywilnoprawny między skarżącą E.P. i ZPR SA był już rozwiązany.

Przy wynikającej z art. 101 a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminy, omówionej konstrukcji interesu prawnego i jego naruszenia oraz zważywszy na regulacje art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych (jak i nowej ustawy o grach hazardowych ) za chybione uznać należało stanowisko strony skarżącej wywodzące naruszenie interesu prawnego skarżącego P.P. z przepisu art. 140 Kc i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20 i 22 Konstytucji, a sprowadzające się do zarzutu naruszenia prawa własności i swobody działalności gospodarczej, a E.P. z naruszenia analogicznych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tym zakresie nie można podzielić wywodów skargi i pisma procesowego skarżących z dnia [...] stycznia 2010 roku. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż zarówno E.P., będąca stroną umowy najmu jak i skarżący P.P., właściciel wynajętego przez ZPR SA lokalu użytkowego, posiadali jedynie interes faktyczny w tym by ZPR SA uzyskały opinię w przedmiocie lokalizacji salonu gier, a w konsekwencji by podmiot ten mógł się ubiegać o uzyskanie pozwolenia. Ten interes faktyczny związany był z zawartym stosunkiem obligacyjnym i miał charakter pochodny w stosunku do interesu prawnego ZPR SA. W żaden sposób nie można go uznać za własny interes prawny skarżących. Zgodzić się w związku z tym należy z argumentacją organu podnoszoną w odpowiedzi na skargę, iż skorzystanie przez drugą stronę umowy najmu -ukształtowanej przecież na zasadzie swobody umów - z możliwości jej wypowiedzenia nie może stanowić podstawy do uznania naruszenia przez Radę,

Sygn. akt II SAB/Go 79/09

która nie miała żadnego wpływu na jej treść, interesu prawnego żadnego ze skarżących. Nie można też za uzasadnione uznać wywodów o naruszeniu prawa własności i swobody działalności gospodarczej. Ani P.P. jako właściciel lokalu, ani E.P. uprawniona do władania nim na cele budowlane i wynajmu nie zostali ograniczeniu - w wyniku braku uchwały w prawie w posiadanych uprawnieniach. Dysponowali i dysponują nim z w zakresie wynikającym z uprawnień właścicielskich i prowadzonej działalności gospodarczej. Właśnie przejawem realizacji tych uprawnień było bowiem zawarcie umowy najmu z dnia [...] stycznia 2009 roku, zgodnie z którą jej strony w § 10 ust. 3 pkt a przewidziały prawo najemcy do wypowiedzenia umowy z zachowaniem 1-miesięcznego okresu wypowiedzenia w przypadku wydania przez radę gminy opinii negatywnej o lokalizacji salonu w lokalu skarżącego lub nie wydała opinii w formie uchwały w terminie 6 miesięcy od podpisania umowy. W okolicznościach sprawy uznać należało, że zarówno uchwała w zakresie wyrażenia opinii jak i jej brak nie kształtowały i nie kształtują uprawnień skarżących i nie mają bezpośredniego związku z ich sytuacją prawną. Celem uchwały o jakiej mowa w art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych jak i w art. 35 pkt 15 ustawy o grach hazardowych nie jest kształtowanie uprawnień ani w zakresie praw własności ani w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej skarżących.

Brak interesu prawnego skarżących oraz jego naruszenia, a tym samym brak legitymacji skargowej skutkował oddaleniem skarg obojga skarżących ( art. 151 ppsa ). Wskazania nadto wymaga, iż podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności faktyczne sprawy wynikające z ich oświadczenia o pozaprawnych jej aspektach, zawarte też już wcześniej częściowo w skardze pozostawały bez znaczenia prawnego zważywszy na przedmiot postępowania w sprawie i wynikający z niego zakres kontroli sądowoadministracyjnej.

Zważywszy na wynik sporu brak było podstaw do orzekania o kosztach postępowania. Ich zwrot przysługuje bowiem skarżącym wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi ( art. 200 ppsa ).