Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 113/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 3, art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji o przejściu na własność gminy nieruchomości gruntowej 1/ uchyla zaskarżone postanowienie, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako Kolegium) z dnia 29 listopada 2019 r., którym stwierdzono niedopuszczalność wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 16 września 1996 r. Wójt Gminy (dalej jako Wójt Gminy) zatwierdził projekt podziału nieruchomość stanowiącej działki nr [..] i [..] w S. przedstawiony na załączniku do decyzji. Jednocześnie w pkt 2 tej decyzji orzeczono o przejściu na własność Gminy własności wydzielonych działek przeznaczonych pod drogi, o nr. [..]-[..] bez odszkodowania.

Z wnioskiem stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji w części, tj. w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Gminy działek przeznaczonych pod drogi wystąpili właściciele dzielonych nieruchomości U. i W. K., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wskazując, że w dacie wydania tej decyzji nie istniała podstawa prawna uprawniająca organ administracji do orzekania o przejściu na własność Gminy nieruchomości wywłaszczonych pod drogi bez odszkodowania.

Decyzją z dnia 2 września 2019 r. Kolegium orzekło o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji ostatecznej w części dotyczącej orzeczenia o przejściu wydzielonych pod drogi działek na rzecz Gminy uznając, że istotnie w tym zakresie decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Orzeczenie to zostało doręczone stronom postępowania – Wójtowi Gminy i właścicielom nieruchomości.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła w terminie Gmina, lecz zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 listopada 2019 r. Kolegium, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność tego wniosku.

W uzasadnieniu organ stanął na stanowisku, że organ wydający decyzję nie jest stroną postępowania, a więc nie przysługuje mu prawo skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie podmiotem mającym interes prawny jest więc wyłącznie adresat decyzji - właściciele nieruchomości.

W skardze do sądu Gmina domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zakwestionowała stanowisko Kolegium wskazując, że skoro zgodnie z orzecznictwem jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, gdy postępowania to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu, to tym bardziej taki przymiot winna uzyskać Gmina w niniejszej sprawie. Postępowanie to zostało bowiem wszczęte z wniosku właścicieli nieruchomości, lecz Gmina nie ma przymiotu organu wydającego kontrolowaną decyzję ostateczną, a jedynie nabyła prawo własności działek wydzielonych pod drogi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2020 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o odrzucenie skargi Gminy z tego powodu, że według niego Gmina nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi ze względu na treść art. 50 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 5 lub 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Gmina nie wykazała bowiem swojego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej jedynie w części orzekającej o nieodpłatnym przejęciu działek drogowych przez Gminę. Nie doszło wskutek orzeczenia Kolegium do anulowania skutków przejęcia własności działek drogowych na Gminę z mocy samego prawa, co powoduje, że Gmina nie ma interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Odnosząc się do przywołanego przez skarżącą wyroku NSA w sprawie sygn. akt I OSK 2188/13, pełnomocnik uczestników wskazał, że wyrok ten zapadł w odmiennych okolicznościach faktycznych, w których organ stwierdził nieważność decyzji o podziale w całości, obejmując tym rozstrzygnięciem również skutek w postaci przejścia własności na gminę. Pełnomocnik powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, z którego wynika, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają prawa do uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym i do wnoszenia skarg w sytuacji, w której ich organy rozpatrywały sprawę administracyjną i wydawały decyzje w pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sądowa kontrola dokonywana na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd ustala, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części.

Rozpoznanie skargi należy poprzedzić uwagami natury ogólnej z uwagi na wniosek uczestnika postępowania o odrzucenie skargi. Mianowicie, wyjaśnienia wymaga kwestia legitymacji skargowej Gminy, zakwestionowana w toku postępowania sądowego. Sąd stanął ostatecznie na stanowisku, że w niniejszej sprawie Gmina posiada legitymację skargową. Wyjaśniając tę kwestię wskazać należy, że skargę może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową, czyli uprawnieniem do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019 oraz powołane tam orzecznictwo). Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. określa podmioty legitymowane do wniesienia skargi stanowiąc, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Posłużenie się w treści wskazanej normy prawnej sformułowaniem "każdy, kto ma w tym interes prawny" wskazuje na intencję prawodawcy odnośnie do odejścia od pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty na przepisach prawa materialnego, ale może również wynikać z przepisów prawa procesowego, a nawet prawa ustrojowego (W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn akt III SA 1617/02, OSP 2005/11/128). Oznacza to, że skarżącym, a więc podmiotem, który ma interes prawny we wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, może być nie tylko ten podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej", ale także ten, którego interes prawny wywodzony z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania administracyjnego, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego.

Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego może być bowiem traktowany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji decyzji administracyjnej lub innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, będącego przedmiotem skargi, przez ten sąd. Nie zawsze zatem interes ten będzie pokrywał się, nawet w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, z interesem prawnym opartym na przepisach prawa materialnego - interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn akt IV SA 846/95, OSP 1997/4 poz. 83; A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z dnia 24 maja 1999 r., sygn akt II SAB 24/99, OSP 2000/9 poz. 133).

Zawężenie rozumienia pojęcia "interes prawny" użytego w art. 50 § 1 p.p.s.a. wyłącznie do przypadków, w których skarżący dysponuje interesem wywodzonym z przepisów prawa materialnego, pozbawiałoby szereg podmiotów konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu, a w konsekwencji ograniczałoby możliwości wzruszania decyzji obarczonych wadami kwalifikowanymi (art. 156 § 1 k.p.a.).

Powyższy wywód utwierdza w przekonaniu, że podmiot, będący adresatem rozstrzygnięcia administracyjnego, czy to decyzji czy postanowienia, niezależnie od tego, czy dotyczy ono jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie, ma interes prawny w zaskarżeniu takiego rozstrzygnięcia do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Przepis art. 134 k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, a na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wówczas, gdy stwierdzi wniesienie środka zaskarżenia przez podmiot niemający legitymacji procesowej, czyli nieposiadający statusu strony. Organ odwoławczy nie może bowiem przejąć rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji z urzędu, a wyłącznie na żądanie strony. Obowiązany jest zatem dokonać oceny, czy jednostka żądająca udzielenia jej obrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie ma status strony. Od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 134 k.p.a., które ma walor ostateczności, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, o czym też prawidłowo pouczono Gminę w treści zaskarżonego postanowienia.

Wobec tego nie może być wątpliwości, że legitymację skargową posiada adresat takiego postanowienia, a więc podmiot, którego organ właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie nadzwyczajnym nie potraktował jako strony postępowania, a więc podmiotu uprawnionego m.in. do żądania weryfikacji decyzji podjętej w trybie nadzwyczajnym. Adresat takiego rozstrzygnięcia, któremu odmówiono posiadania interesu prawnego we wzruszeniu decyzji wydanej w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, będzie miał legitymację do złożenia skargi, gdyż dotyczy ono jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., który przejawia się w prawie domagania się kontroli przez sąd administracyjny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia.

Mając to na uwadze orzekający sąd uznał, że w okolicznościach zawisłej przed nim sprawy zasadne jest przyznanie Gminie legitymacji skargowej, a wniosek o odrzucenie skargi jest bezzasadny.

Uznanie, że przedmiotowa skarga Gminy została wniesiona przez podmiot uprawniony i w związku z tym jest dopuszczalna, umożliwia następnie sądowi dokonanie kontroli legalności zaskarżonego aktu. Kontrola ta wykazała, że Kolegium dopuściło się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nakładało na sąd konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia Kolegium był art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z mocy art. 127 § 3 k.p.a. odnosi się to także do organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazana regulacja dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego lub toczącego się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje jednak warunków, jakie decydują o dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w danej sprawie.

Jak wynika z treści uzasadnienia kontrolowanego postanowienia, przyczyną uznania, że złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny było stwierdzenie, że autor wniosku nie posiada przymiotu strony w sprawie, której dotyczy kwestionowana wnioskiem decyzja. Co przy tym istotne, postanowienie to zostało wydane w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, tj. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, regulowanego przepisami art. 156 i następnych k.p.a..

Kwestie związane z ustaleniem, czy dany podmiot może być stroną postępowania administracyjnego zostały uregulowane w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto art. 29 k.p.a. przewiduje, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem o odrębnym przedmiocie od postępowania zwykłego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja rozstrzygająca sprawę nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wadliwości określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis art. 157 § 2 k.p.a. stanowiąc, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony, wyznacza jednocześnie, że dla ustalenia przymiotu strony stosuje się art. 28 k.p.a. Odrębność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od przedmiotu postępowania zwykłego wymaga przy ustaleniu przyznania jednostce statusu strony uwzględnić regulację materialnego prawa administracyjnego, z której wynika bądź obowiązek prawny bądź uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2013 r., sygn akt II OSK 1542/13, LEX nr 1769895). Oznacza to, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego tą decyzją, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn akt IV SA 2328/99, Legalis).

Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że w kontrolowanej sprawie mającej za przedmiot nieważność decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości żaden z organów Gminy nie miał przyznanej przez prawo władczej kompetencji rozstrzygania decyzją administracyjną o prawach i obowiązkach podmiotów pozostających poza systemem organów administracji publicznej. Uprawnionym do orzekania w tej sprawie było wyłącznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Na żadnym z etapów postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójt Gminy, który decyzją zatwierdził ten podział, nie mógł występować jako organ administracji i załatwić sprawy w pierwszej bądź w drugiej instancji. Nie miał on zatem możliwości uwzględnienia interesu swojej Gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę.

Wójt Gminy występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowanie zwyczajnego, wydając decyzję podziałową z dnia 16 września 1996 r. Tymczasem sporna kwestię dotyczy udziału Gminy - reprezentowanej przez Wójta - w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie odnosi się zatem do zagadnienia możliwości odwołania się Gminy od decyzji jej organu czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, do których to sytuacji odnosi się ukształtowana w orzecznictwo i doktrynie reguła kolizyjna, wykluczająca udział gminy w charakterze strony w postępowaniach, w których przepisy prawa przyznały jej kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej (władztwo administracyjne).

Nie ma wątpliwości, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej powoduje, że jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., sygn akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Wyłączona jest wówczas możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego.

Jeśli jednak przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (tak W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego lub obowiązku wymaga ustalenia związku o charakterze prawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, który polega na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., stanowiącym materialnoprawną podstawę decyzji z dnia 16 września 1996 r., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wobec tego twierdzenia co do braku w niniejszej sprawie interesu prawnego Gminy, na własność której, w wyniku ostatecznej decyzji podziałowej, przeszły grunty wydzielone pod budowę ulic, i z którym wiązał się obowiązek ustalenia odszkodowania, jest nieuprawnione. W ostatecznej decyzji podziałowej przesądzono losy prawne gruntu wydzielonego pod budowę ulic, potwierdzono brak podstaw do ustalenia przez gminę odszkodowania za przejęte na własność grunty w trybie administracyjnym w związku ze zrzeczeniem się odszkodowania przez właściciela (tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania poprzedzony trybem cywilnoprawnym, konsensualnym - jedna z form "ustalenia odszkodowania"). W tych okolicznościach, skutki, dokonanej w trybie nadzwyczajnym, ingerencji w treść decyzji podziałowej określającej sytuację prawną Gminy, kształtują jej interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, skoro wkraczają w sferę jej zobowiązań majątkowych.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa materialnego. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego – jako osoba prawna – może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy tej jednostki będą mogły bronić jej interesu prawnego w ramach uprawnień procesowych przysługujących stronie na podstawie przepisów k.p.a. W przypadku jednak, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., wówczas organ ten będzie mógł "bronić" interesu jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; por. także postanowienia NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, OSN 1985, nr 7, poz. 86 i z dnia 28 grudnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1202/90, niepubl., uchwała składu 5 sędziów z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, niepubl., wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.).

Pogląd ten zyskał również aprobatę przedstawicieli nauki prawa, którzy wskazali dodatkowo, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006, z. 2, s. 27-28; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 9, 42-43, T. Woś, Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 79, E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Gmina jako strona postępowania o podział nieruchomości, "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 9, s. 38-40).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela powyższy pogląd, lecz zauważa, że nie znajduje on jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Z okoliczności tej sprawy wynika bowiem, że Wójt Gminy, reprezentujący skarżącą Gminę, występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowanie zwyczajnego, wydając decyzję podziałową, która jednocześnie orzekała o przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego tych nieruchomości, które zostały wydzielone pod drogę. Tymczasem, jak już wskazano, rozważana w niniejszym postępowaniu kwestia dotyczy udziału Gminy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia 16 września 1996 r. Nie odnosi się zatem do zagadnienia możliwości odwołania się Gminy od decyzji jej organu czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, dla którego adekwatne są przedstawione wyżej poglądy judykatury i nauki prawa przywoływane też przez uczestnika postępowania.

W związku z tym godzi się zauważyć, że interes prawny Gmina nabyła względem postępowań dotyczących wydzielonych działek przeznaczonych pod drogi dopiero wówczas, gdy decyzje te stały się ostateczne. Wprawdzie w niniejszym postępowaniu sąd nie może rozstrzygnąć, czy Wójt Gminy był uprawniony do zawarcia w decyzji podziałowej orzeczenia o przejściu prawa własności działki wydzielonej pod drogę, to jednak zdaniem orzekającego sądu skutek przejścia tego prawa następował w dniu nabycia przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności, a to oznacza, że Gmina nie posiadała uprawnień właścicielskich do wydzielonych działek w trakcie postępowania zwyczajnego, lecz uzyskała je na skutek wydanej w nim decyzji administracyjnej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/13; wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 69/14, dostępne w CBOSA; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, nr 8, s. 31).

W związku z tym, w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym Wójt Gminy nie występuje jako organ administracji, tj. nie przysługuje mu władztwo administracyjne, ani w trakcie załatwiania sprawy w pierwszej instancji, ani jako organ odwoławczy. Dlatego też na żadnym etapie nie ma on możliwości uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Co więcej, Wójt nie jest też podmiotem, którego wniosek wszczął analizowane postępowanie nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji wydanej przez wójta tej gminy jako organu administracji. To wszystko oznacza, że zaprezentowane poglądy dotyczące statusu jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniach dotyczących kontroli (instancyjnej, nadzwyczajnej czy sądowej) wydawanych przez organ tej jednostki decyzji, nie może być wprost odnoszone do kontrolowanej sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy może bowiem być konieczne odstąpienie od reguły wyłączającej możliwość dochodzenia ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa przez organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym.

Trafne jest więc w ocenie sądu wojewódzkiego stanowisko Gminy, oparte na poglądach doktryny zaakceptowanych w orzecznictwie, że tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44; wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, dostępny w CBOSA).

Taka właśnie sytuacja, w ocenie sądu wojewódzkiego, ma miejsce w niniejszej sprawie.

NSA w przywołanym wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn akt I OSK 2188/13, potwierdził, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Jeśli zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeciwnego poglądu wyrażonego w orzecznictwie (m.in. w wyroku NSA z dnia 22 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 568/13), uznając, że w sytuacji gdy postępowanie nadzwyczajne ma odrębny charakter od postępowania zwykłego - i podmiot wydający decyzję poddawaną kontroli w ramach postępowania nieważnościowego nie występuje w tym postępowaniu jako organ administracji I czy II instancji - to tym samym nie można twierdzić, że w tym postępowaniu wspomnianemu podmiotowi powierzono jakkolwiek rolę organu administracji. Bez znaczenia przy tym pozostaje ewentualne "odżycie" tej roli w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji i konieczności ponownego załatwienia sprawy przez ten podmiot jako organ, gdyż - jak wspomniano - jest to odrębna sprawa względem załatwianej w postępowaniu nieważnościowym.

Stanowisko NSA wyrażone w sprawie sygn. akt I OSK 2188/13 w pełni akceptuje sąd wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie. Jednocześnie sąd zauważa, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika uczestników postępowania, odmienności okoliczności faktycznych leżących u podstaw wskazanego wyroku w stosunku do stanu kontrolowanej sprawy nie są takiej natury, która wykluczałaby możliwość zastosowania stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy interes prawny Gminy, stanowiący o możliwości uznania jej za stronę postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej przez organ wykonawczy tej jednostki samorządowej (w ramach kompetencji), wynika przede wszystkim z faktu, że została ona uznana za właściciela działki wydzielonej pod drogę z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału i nadal jest uznawana za właściciela, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Potwierdza to również treść art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), który stanowi, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Skoro zatem w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podziałowej nie orzekał Wójt, tylko organ nadrzędny, postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem względem tego toczącego się w trybie zwykłym, a nadto skarżąca Gmina jest właścicielem nieruchomości wydzielonych pod drogę, co do których toczy się spór, należy uznać, że zostały spełnione przesłanki do przyznania jej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego decyzji, której wydanie jest niezbędne do uzyskania przez tę jednostkę prawa własności wydzielonych pod drogi działek gruntu, dotyczy interesu prawnego Gminy, który znajduje oparcie w jej uprawnieniach właścicielskich, podlegających ochronie prawnej. Konstytucyjną gwarancją ochrony własności i innych praw majątkowych objęto bowiem także jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji; zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, publ. OTK 3/00, poz. 87; z dnia 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, a także z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00).

Reasumując, w ocenie sądu wojewódzkiego Kolegium błędnie uznało, że Gmina wnosząca o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta w części, nie posiada interesu prawnego w tej sprawie. Organ ten pominął, że niniejsza sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, a zatem Gmina nie zmierza do kontroli aktu wydanego przez organ wykonawczy tej jednostki i nie uwzględnił, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w rozpatrywanej sprawie decyzji podziałowej), ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji Kolegium nie dokonało wnikliwej oceny, czy Gmina posiada interes prawny, znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego, w kwestionowaniu rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji podziałowej Wójta w części dotyczącej orzeczenia o przejściu na własność Gminy własności nieruchomości wydzielonej pod drogę.

Uchybienia te niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy co oznacza, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać w porządku prawnym. Stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyny podmiotowej, a więc związanej z oceną, czy środek ten został wniesiony przez uprawniony podmiot, może nastąpić bowiem tylko wtedy, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości już z treści środka inicjującego kontrolę instancyjną decyzji wynika, że pochodzi on od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Taka sytuacja, zdaniem sądu, nie miała jednak w przedmiotowej sprawie. Stwierdzenie, czy podmiot składający niniejszy wniosek jest podmiotem do tego uprawnionym nie mogło zostać wywiedzione po prostej analizie akt i zbadaniu kręgu stron postępowania toczącego się przed Wójtem, lecz wymagało kompleksowej i wnikliwej analizy okoliczności sprawy. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym dla sprawy zakresie oznacza, że wydane przez Kolegium rozstrzygnięcie jest wadliwe i narusza art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., a także art. 28 k.p.a.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno uwzględnić dokonaną wyżej wykładnię przepisów prawa i rozpoznać wniesiony przez Gminę, jako podmiot uprawniony, wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy od decyzji własnej z dnia 2 września 2019 r.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200

i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej (480 zł).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.