Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 127/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant: starszy specjalista Izabela Ścieszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Powiatu Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz szkołom publicznym niezaliczanym do sektora finansów publicznych, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 22 czerwca 2012 r. Rada Powiatu Zgierskiego podjęła uchwałę nr XXV/232/12, którą ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz szkołom publicznym niezaliczanym do sektora finansów publicznych, a także tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

W dniu 26 października 2012 r. Rada Powiatu Zgierskiego podjęła uchwałę nr XXX/271/12 o zmianie wskazanego wyżej aktu, z uwagi na zmianę przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz.2572 ze zm.) dalej: "u.s.o.", stanowiących podstawę prawną ww. uchwały, wchodzących w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

Pismem z 5 listopada 2013 r., wniesionym na podstawie art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595), dalej "u.s.p." i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: "u.s.g.", A Spółka z o.o. w Ł. (dalej: "Spółka") wezwała Radę Powiatu Zgierskiego do usunięcia naruszenia prawa w związku uregulowaniami uchwały z 22 czerwca 2012 r., które w ocenie Spółki są niezgodne z u.s.o. oraz ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) dalej "u.f.p.".

Za sprzeczne z prawem uznano następujące unormowania:

1) § 2 punkt 2 uchwały w zakresie w jakim w przypadku braku na terenie Powiatu Zgierskiego szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju, bez wskazania kryteriów wyboru najbliższego powiatu;

2) § 5 punkt 1, 3 i 4 uchwały w zakresie w jakim organ prowadzący zobowiązany jest do składania w Starostwie Powiatowym w Zgierzu w terminie do 10 dnia każdego miesiąca informacji o liczbie uczniów, słuchaczy lub wychowanków, według stanu na pierwszy dzień tego miesiąca; prowadzenia dokumentacji dotyczącej sposobu wykorzystania dotacji; zgłaszania w ciągu 14 dni wszelkich zmian w statucie podmiotu dotowanego oraz zmian danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji;

3) § 6 ustęp 3 uchwały w zakresie w jakim kwota części dotacji przekazywana w lipcu i sierpniu ustalana jest na podstawie średniomiesięcznej liczby uczniów, słuchaczy lub wychowanków w okresie od września do czerwca danego roku szkolnego;

4) § 7 i 8 ustęp 3 uchwały w zakresie w jakim przewiduje określenie stawek dotacji na kolejny rok budżetowy w sposób nie znajdujący odzwierciedlenia w u.s.o.;

5) § 9 uchwały w zakresie w jakim wprowadza obowiązek dla podmiotu dotowanego rozliczenia wykorzystania dotacji na zasadach i w terminie wskazanym w akcie;

6) § 11 i 12 uchwały w zakresie w jakim przewidziano tryb przeprowadzenia postępowania pokontrolnego.

W uchwale nr XLI/430/13 z dnia 29 listopada 2013 r., stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Rada Powiatu Zgierskiego nie uwzględniła powyższych zastrzeżeń Spółki.

Na uchwałę Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 22 czerwca 2012 r. nr XXV/232/12, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie:

1) art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f u.s.o. w zw. z § 2 pkt 2, § 5 pkt 1, 3 i 4, § 6 ust. 3, § 7 i 8 ust. 3, § 9, § 11 i 12 uchwały nr XXV/232/12 Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 22 czerwca 2012 r. poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji;

2) art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z § 2 pkt 2, § 5 pkt 1, 3 i 4, § 6 ust. 3, § 7 i 8 ust. 3, § 9, § 11 i 12 uchwały w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.

Wskazując na powyższe Spółka wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności w zakresie: § 2 pkt 2, § 5 pkt 1, 3 i 4, § 6 ust. 3, § 7 i 8 ust. 3, § 9, §11 i 12;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi w zakresie § 2 pkt 2 uchwały wskazano, że brak uregulowania w zakresie wskazania kryteriów wyboru najbliższej gminy lub powiatu powoduje, że obowiązek ten zostanie scedowany na organ wykonawczy, który zgodnie z obowiązującymi przepisami nie posiada takiej kompetencji.

Zauważono również, że ustawodawca nie precyzuje w jakim terminie podmiot dotowany ma przedkładać do organu informacje o liczbie słuchaczy, którzy spełnili warunek w zakresie obowiązkowej frekwencji na zajęciach, a tym bardzie za wykraczające poza materię ustawową należy uznać wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń w zakresie przyznawania dotacji na słuchacza, który spełnił warunek co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. W związku z powyższym za sprzeczną z prawem uznano procedurę uniemożliwiającą otrzymanie środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na słuchaczy dokonujących zapisu do szkoły po terminie wskazanym w uchwale.

Przepisy ustawy nie nakładają na beneficjenta dotacji żadnych innych obowiązków poza wykazywaniem do dotacji oświatowej słuchaczy spełniających warunek bezwzględny - co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, nie można uznać za zgodne z prawem żądanie prowadzenia dokumentacji wykorzystania dotacji czy zgłaszania w ciągu 14 dni wszelkich zmian w statucie podmiotu dotowanego oraz zmian danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji.

Wskazano również, że zgodnie z uregulowaniami zawartymi w u.s.o. w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, dotacja, o której mowa w ust. 2a, przysługuje również na każdego absolwenta szkoły w okresie od miesiąca następującego po miesiącu, w którym ukończył szkołę, do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołę. Dotacje dla szkół, o których mowa w ust. 3 art. 90 u.s.o., przysługują za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek uczestniczenia w zajęciach, o którym mowa w ust. 3 - dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu (...).

Podniesiono, że uchwała wprowadza uprawnienie dla organu dotującego, ustalania stawek dotacji z mocą wsteczną tylko dlatego, że do wyliczenia miesięcznych kwot dotacji określonych w zaskarżonej uchwale niezbędne są informacje zawarte w "Metryczce subwencji oświatowej". Ponieważ prawo powinno działać "na przyszłość", nie powinno się stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie. Naruszenie wskazanej zasady powoduje naruszenie istotnych zasad konstytucyjnych, mianowicie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa czy zasady ochrony praw nabytych.

Wskazano, że dotacje, o których mowa w art. 80 i 90 u.s.o. są dotacjami podmiotowymi, które są przekazywane uprawnionym do nich podmiotom w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Jeśli przedszkole lub szkoła publiczna zostanie utworzona w trakcie roku budżetowego to przysługuje jej proporcjonalna w stosunku do okresu działania w danym roku budżetowym część dotacji rocznej. Skoro zatem ustawa w jednoznaczny sposób określa kwestie przekazywania dotacji w terminach określonych ustawą to Rada Powiatu Zgierskiego w przepisie wykonawczym do regulacji ustawowej nie ma podstaw prawnych do modyfikacji jednoznacznego charakteru normy ustawowej.

Przywołując § 9 uchwały w zakresie w jakim wprowadza obowiązek dla podmiotu dotowanego rozliczenia wykorzystania dotacji na zasadach i w terminie wskazanym w akcie zauważono, że ustawa o systemie oświaty w sposób jednoznaczny nie nakłada na beneficjenta dotacji takiego wymogu w związku z czym należy uznać, że organ jednostki samorządu terytorialnego znaczącą wykroczył w tym zakresie poza delegację ustawową.

W odniesieniu do § 11 i 12 uchwały w zakresie w jakim przewidziano tryb przeprowadzenia postępowania pokontrolnego zaznaczono, że na podstawie delegacji ustawowej organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione są wyłącznie do określania w drodze aktu prawa miejscowego jedynie trybu i zakresu a nie zasad kontroli wydatkowania dotacji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uregulowania w uchwale kryteriów wyboru najbliższego powiatu wskazanego w § 2 pkt 2 uchwały nr XXV/232/12, organ wskazał, że nie znajduje on uzasadnienia w art. 90 ust. 4 u.s.o., stanowiącym delegację ustawową dla rozstrzygnięcia przez organ stanowiący w przedmiotowej materii. Użyte przez ustawodawcę w treści art. 90 ust. 3 u.s.o. pojęcie "najbliższy" jest jednoznaczne i wystarczające. Brak jest więc przesłanek zarówno celowościowych, jak i formalnych do jego dalszego definiowania.

Dokonując analizy § 5 oraz § 6 ust. 3 uchwały organ wskazał, że został on zmieniony uchwałą nr XXX/271/12 Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 26 października 2012 r. w sprawie zmiany nr XXV/232/12 Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 22 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz szkołom publicznym niezaliczanym do sektora finansów publicznych, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2012 r. poz. 4179). W konsekwencji zarzut został uznany za bezprzedmiotowy.

W zakresie § 7 wymienionej uchwały organ stwierdził, że nie ma on zastosowania do szkół prowadzonych przez skarżącego, a więc nie ma ona legitymacji do występowania w tym zakresie.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi organ zauważył, że z treści art. 90 ust. 3 u.s.o. wynika, że podstawą ustalenia wysokości dotacji są wydatki ponoszone, a nie planowane. Wysokość ostatecznie i faktycznie poniesionych wydatków możliwa jest dopiero po wykonaniu budżetu na dany rok, a przyjęcie założenia, że wydatki takie równają się planowi wydatków ustalonemu w budżecie, byłoby istotnym naruszeniem wskazanej normy ustawowej.

Z kolei art. 90 ust. 4 u.s.o. zawiera delegację dla organu stanowiącego do ustalenia w drodze uchwały trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. Jednocześnie w ust. 3d tego artykułu ustawodawca ustalił zamknięty katalog wydatków, jakie mogą być sfinansowane z otrzymanej przez szkołę dotacji. Zobowiązanie więc dotowanego do rozliczania otrzymanej dotacji znajduje wystarczające oparcie w obowiązujących przepisach prawa. § 11 i 12 uchwały w swej treści nie wprowadzają zaś dodatkowych obowiązków, których spełnienie warunkuje otrzymanie dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, Nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontrola zaskarżonego aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 101 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W myśl art. 53 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "P.p.s.a." w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 (tj. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi – co ma odniesienie do skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g.), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. jest zatem: wydanie przez organ uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy (w tym przypadku powiatu – odesłanie zawarte w art. 92 ust. 3 u.s.p.) w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowanie terminu do wniesienia skargi. W ocenie Sądu w omawianej sprawie warunki te zostały spełnione. Zaskarżona uchwała Rady Powiatu Zgierskiego z 22 czerwca 2012 r. została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem normy stanowiące podstawę jej wydania są normami prawa administracyjnego (publicznego) i taki też publiczny charakter nadają przedmiotowi regulacji zawartemu w uchwale.

Spełniona została również druga przesłanka dopuszczalności skargi, gdyż Spółka wezwała organ podejmujący uchwałę do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 5 listopada 2013 r.). Odpowiedź na to wezwanie (uchwała Rady Powiatu Zgierskiego z 29 listopada 2013 r.), została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 6 grudnia 2013 r. Natomiast skarga skierowana do WSA w Łodzi za pośrednictwem Rady Powiatu Zgierskiego, została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 3 stycznia 2014 r., a więc przed upływem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § P.p.s.a.

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i otwarcia drogi do merytorycznego jej rozpoznania jest, oprócz jej dopuszczalności, posiadanie przez skarżącego legitymacji skargowej. W przypadku skargi opartej na wskazanej normie chodzi o wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i spowodowanym zaskarżoną uchwałą - naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia. Uwzględnienie skargi w takiej sytuacji może zatem nastąpić, gdy sąd stwierdzi, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wiąże się z uchybieniem przez organ obiektywnemu porządkowi prawnemu (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/96, ONSA 1996, Nr 3, poz. 125). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie powyższe przesłanki również zostały spełnione, skarżąca Spółka prowadzi bowiem szkoły niepubliczne na terenie Powiatu Zgierskiego, korzystające z dotacji na podstawie art. 90 u.s.o

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 90 ust. 4 u.s.o., w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Pierwszą kwestią sporną jest § 2 pkt 2 uchwały z 22 czerwca 2012 r. w zakresie w jakim w przypadku braku na terenie Powiatu Zgierskiego szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju, bez wskazania kryteriów wyboru najbliższego powiatu. Rozpatrując ten zarzut Sąd uznał za aktualne stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 1187/04 (ONSAiWSA 2005/5/105), jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 657/09 (LEX nr 599205), zarazem je podzielając. Zgodnie z art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Gramatyczna wykładnia tego przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednym, a nie w kilku najbliższych powiatach na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ustawodawca nie zamieścił w analizowanym przepisie takiego kryterium, lecz respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności powiatu pozostawił organom samorządu powiatowego swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu lub rodzaju. Zatem ustawodawca zapewnił powiatom samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu powiatu, a więc ustalanie wysokości wydatków, w tym także dotacji dla szkół, na poziomie mającym pokrycie w planowanych dochodach budżetu powiatu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że brak sprecyzowania sposobu i kryteriów wyboru najbliższego powiatu w definicji pojęcia "najbliższy powiat", użytego w zaskarżonej uchwale, nie narusza regulacji ustawowych zawartych w art. 90 ust. ust. 3 zd. 2 u.s.o. Jednocześnie ani ten, ani żaden inny przepis u.s.o. nie zobowiązuje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aby takie kryteria ustalał.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności § 5 pkt 1 uchwały z przepisami u.s.o. należy raz jeszcze odwołać się do art. 90 ust. 4 u.s.o., z którego wynika, że tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zgodnie z art. 90 ust. 3 w zw. z ust. 3c u.s.o. dotacja przysługuje na każdego ucznia i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Konfrontując przywołane przepisy u.s.o. z postanowieniami § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że i w tym zakresie jest ona zgodna z ustawą. Zdaniem Sądu zobowiązanie przedmiotową uchwałą osoby prowadzącej szkołę do złożenia informacji miesięcznej o faktycznej liczbie uczniów według stanu na dzień 1. każdego miesiąca, nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów szkoły. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów, a źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego szkołę. Natomiast argument skarżącej, że ustawodawca nie precyzuje w jakim terminie podmiot dotowany ma przedkładać do organu informacje o liczbie słuchaczy, nie może prowadzić do wniosku, że termin ten jest dowolny i powinien być kształtowany według uznania i wygody dotowanego.

Odnośnie zarzutów skargi, że unormowania § 5 oraz § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie wskazują, iż dotacje przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, organ zasadnie wskazał w odpowiedzi na skargę, że w tej części zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą nr XXX/271/12 Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 26 października 2012 r. Podkreślić należy przy tym, że ta ostatnia weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., a to oznacza, że w momencie złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, obowiązywała już od prawie od roku. Poza tym zaskarżona uchwała w ogóle nie regulowała w jakim procencie obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu powinien uczestniczyć uczeń, aby przysługiwała na niego dotacja. Nie można zatem uznać, że w tej części pozostawała w sprzeczności z u.s.o.

W odpowiedzi na skargę organ trafnie zauważył ponadto, że formułując zarzuty dotyczące § 7 i 8 ustęp 3 zaskarżonej uchwały (w zakresie w jakim uchwała przewiduje określenie stawek dotacji na kolejny rok budżetowy, odnosząc się jednocześnie do "zdarzeń zaszłych i zakończonych"), skarżąca nie dostrzega, że planowana wysokość wydatków (art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p.), podobnie zresztą jak zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 214 pkt 1 u.f.p.), nie oznaczają wydatków, które faktycznie w takiej wysokości zostaną poniesione z tego tytułu. Wydatki planowane oznaczają kwoty przybliżone, ustalane często w oparciu o analogiczne zdarzenia roku ubiegłego, co weryfikowane jest po zakończeniu roku budżetowego i ma odniesienie również do ostatecznego rozliczenia dotacji.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących kontroli wykorzystania dotacji, należy odwołać się do ustawy z dnia 12 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 56, poz. 458), która weszła w życie w dniu 22 kwietnia 2009 r. i która wprowadziła zmiany m.in. w zakresie dotowania szkół i placówek oświatowych. Ustawa ta doprecyzowała przeznaczenie dotacji, stanowiąc, że dotacje przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lup placówki. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek. Czyli poza dotychczasowymi kompetencjami, związanymi z kontrolą faktycznej liczby uczniów w dotowanych szkołach, kontrola obejmuje obecnie także rozliczenie dotacji pod kątem wykorzystania jej na zadania bieżące w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Treść art. 90 ust. 4 u.s.o. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Rozważenia wymaga jedynie, jak należy rozumieć przyznane przez ustawodawcę uprawnienie do określenia trybu i zakresu dopuszczalnej kontroli oraz czy zakwestionowane przepisy uchwały mieszczą się w zakresie ustawowej delegacji.

Zdaniem Sądu pojęcie kontroli powinno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru oraz wskazanie elementów poddanych kontroli. W ocenie Sądu zakwestionowane unormowania uchwały wpisują się w tak określone ustawowe ramy delegacji. Analizując treść art. 90 u.s.o. należy zauważyć, że ustawodawca wprowadził zróżnicowanie w zakresie elementów przesądzających o przyznaniu dotacji oraz o jej późniejszym wykorzystaniu. Rację ma strona skarżąca wskazując, że przyznanie dotacji dla niepublicznych szkół ma charakter podmiotowy, gdyż pozostaje w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy mają do nich uczęszczać. Dodatkowo przyznanie dotacji jest ograniczone terminem udzielenia informacji o planowanej liczbie uczniów przez podmiot prowadzący szkołę. Jednakże wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez podanie celów, którym ma ona służyć. Wskazuje na to treść art. 90 ust. 3d u.s.o., zgodnie z którym dotacje mają być przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy tym mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Jednocześnie w art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury, zakresu oraz elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć.

W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że zakwestionowany § 9 zaskarżonej uchwały nie pozostaje w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. W ocenie Sądu rozliczenie wykorzystanej dotacji na podstawie zestawienia rodzaju poniesionych wydatków, wpisuje się w uprawnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia elementów niezbędnych do przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Obowiązek ten daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy. Ustanowienie zaskarżoną uchwałą obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia z wykorzystania dotacji (§ 9) oraz prowadzenia dokumentacji dotyczącej sposobu wykorzystania dotacji (§ 5 pkt 3), mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o. Prowadzenie sprawozdawczości stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji. Wprowadzenie tego obowiązku mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, tj. sposobu postępowania, który ma służyć temu celowi. Prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w u.f.p. zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Należy podkreślić, że zaskarżone przepisy nie zobowiązują beneficjenta dotacji do prowadzenia rozbudowanej księgowości związanej z dotacją. O naruszeniu art. 90 ust. 4 u.s.o. można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby uchwała nakładałaby dodatkowe obowiązki, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie. W niniejszej sprawie kwestionowane przepisy nie nakładają dodatkowych obowiązków, które musi spełnić strona skarżąca, aby otrzymać dotację, lecz jedynie wskazują sposób, w jaki sposób skarżąca ma uzyskaną dotację rozliczyć.

Z pojęciem sprawozdawczości wiąże się również zakwestionowany przez skarżącą obowiązek zgłaszania w ciągu 14 dni wszelkich zmian w statucie podmiotu dotowanego oraz zmian danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji (§ 5 pkt 4). W odpowiedzi na skargę organ trafnie zwrócił uwagę, że obowiązek ten wynika wprost z art. 82 ust. 5 u.s.o. Jego celem jest nie tyle rozliczenie dotacji, lecz sprawdzenie czy dany podmiot jest nadal uprawniony do otrzymania dotacji.

Nie naruszają u.s.o. również § 11 i 12 zaskarżonej uchwały, określające szczegółowe warunki co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli. Z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do placówek, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Zatem przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren placówek oraz prawo do przeglądania dokumentacji. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak, w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku składania szczegółowego rozliczenia z wykorzystania środków pieniężnych (§ 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały), obowiązku przedstawiania żądanych dokumentów objętych zakresem kontroli, jak również udzielania pisemnych odpowiedzi lub wyjaśnień (§ 11 ust. 2). Takie unormowania zawarte w zaskarżonej uchwale nie wykraczają poza delegację zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o.

W piśmiennictwie podkreśla się, że sporządzenie protokołu i wystąpienia pokontrolnego (pisemnych zaleceń pokontrolnych) wskazującego na dokonane ustalenia i określającego termin wykonania ewentualnych zaleceń pokontrolnych (o czym mowa w przepisach § 12 zaskarżonej uchwały), przynależy do kwestii związanych z kontrolą, której tryb i zakres może być uregulowany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. Dokonanie wskazanych czynności stanowi przecież niejako naturalną konsekwencję czynności kontrolnych, pozwalając kontrolującemu sformułować wnioski, do jakich doszedł w trakcie kontroli. Pozbawienie kontrolującego możliwości wyrażenia swoich spostrzeżeń przekreśliłoby wręcz jakichkolwiek sens przeprowadzonej kontroli, pozostając w sprzeczności z jej istotą. Kontrola nie polega bowiem tylko na obserwacji danego stanu rzeczy i jego ocenie, ale i na diagnozie przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i na sformułowaniu wniosków mających na celu przeciwdziałanie tym nieprawidłowościom w przyszłości (por. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999, s. 9). Korygowanie stwierdzonych uchybień może być uznane za zasadniczą rolę kontroli i nie zawsze musi oznaczać stosowanie środków o charakterze władczym, właściwym nadzorowi (zob. S. Jędrzejewski, Kontrola administracji, Poznań 2000, s. 32). Tak właśnie postrzegać należy czynności, o których mowa w zaskarżonym § 12. Sprowadzają się one przecież do wyliczenia nieprawidłowości ustalonych w trakcie kontroli oraz wskazania potrzeby i sposobu ich usunięcia. Nie oznaczają one więc władczej, nadzorczej ingerencji w sytuację prawną kontrolowanego, gdyż mogą one dopiero stać się podstawą do wyciągnięcia wobec niego określonych prawem konsekwencji. Są to więc czynności kontrolne, z których podjęciem wiąże się dopiero ewentualność nałożenia lub aktualizowania praw i obowiązków w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego (por. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1996, s. 136–137). Dopiero te akty administracyjne, wydane już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, mogą być kwestionowane przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem. Nie można tym samym zgodzić się z zarzutem, że zaskarżona uchwała narusza prawo do sądowoadministracyjnej kontroli takich aktów. Zakres kognicji sądów administracyjnych wynika z ustawy, zwłaszcza z art. 3 § 2 P.p.s.a. i nie może być rozszerzany w drodze aktów prawa miejscowego. Tym samym uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego dopuszczająca możliwość zaskarżenia do sądu aktów lub czynności, które tym zakresem nie zostały objęte w ustawie, byłaby całkowicie bezskuteczna i naruszałaby prawo w stopniu rażącym.

Jak już wyżej podkreślono, przeprowadzona kontrola musi czemuś służyć, dlatego też sporządzenie wystąpienia pokontrolnego, w którym zawarte są wnioski i zalecenia do podmiotu prowadzącego szkołę, jest rzeczą naturalną i z pewnością zgodną z prawem. Poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały, Rada Powiatu nie pozbawiła skarżącej drogi sądowej w jakimkolwiek zakresie. W żadnym przypadku tryb przeprowadzania kontroli, ani też zalecenia pokontrolne, nie mogą być postawą cofnięcia przyznanej dotacji. Podstawę taką stanowią przepisy u.f.p. i w tym postępowaniu mogą być podważane również wyniki kontroli i zalecenia pokontrolne. Analogiczne stanowisko w tym zakresie zaprezentował WSA w Gdańsku w wyroku z 23 października 2013 r., I SA/Gd 1214/13 (CBOSA).

Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

DB