Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 131/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a, art. 107 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 190 ust. 3, art. 66 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 8
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz M.B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji (dalej jako "Komendant Wojewódzki), po rozpatrzeniu odwołania M.B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] października 2020 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 19 listopada 2018 r. organ pierwszej instancji wydał ww. decyzję z dnia [...] października 2020 r., wskazując jako podstawę prawną m.in. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (dalej też jako "ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r.", "ustawa o szczególnych rozwiązaniach").

W złożonym odwołaniu skarżący podniósł, że jego wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy został złożony w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Komendant Wojewódzki powołał się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i utracił moc prawną w tym zakresie z dniem 6 listopada 2018 r. Organ podniósł, że na mocy art. 1 ust. 16 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw, nadane zostało nowe brzmienie art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zacytował także treść art. 9 ust. 1 ww. ustawy z 14 sierpnia 2020 r., stanowiącego przepis przejściowy w zakresie zastosowania art. 115a ustawy o Policji.

Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż odwołujący został zwolniony ze służby w dniu [...] stycznia 2018 r. i stosownie do treści art. 114 ust. 1 ustawy o Policji otrzymał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przed

dniem 6 listopada 2018 r. Z uwagi zatem na brzmienie wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. oraz fakt wypłaty ekwiwalentu pieniężnego (zakończenie sprawy) należy uznać, iż art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. nie ma zastosowania do odwołującego. Tym samym brak jest podstaw prawnych do wypłaty żądanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie należy uznać za uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie zatem ze wskazaną ogólną zasadą praworządności, mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Zgodnie z powyższą zasadą, organy administracji publicznej są związane aktami prawnymi, korzystającymi z domniemania zgodności z Konstytucją RP. Dopóki to domniemanie nie zostanie wzruszone na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, organy zobowiązane są stosować te przepisy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jego stosowania. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie organu obowiązującym prawem obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje walor mocy obowiązującej. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw, wszedł w życie z dniem 1 października 2020 r. i stał się prawem obowiązującym, które organy administracji mają obowiązek stosować.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M.B. zarzucił ww. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj.Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, tj. przez brak ustaleń co do ilości dni, za które skarżącemu należy się ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy oraz wysokości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, w tym wysokości wynagrodzenia za jeden dzień roboczy;

- art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niepoinformowaniu strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, zarówno przez organ administracji publicznej w I jak i II instancji, pomimo że organ ma obowiązek informować o planowanych czynnościach, co uniemożliwiło czynny udział odwołującego się w niniejszym postępowaniu;

- art. 8 k.p.a. polegające na podejmowaniu przez organy administracji czynności bez należytego informowania strony postępowania o ich przeprowadzeniu, uniemożliwieniu stronnie właściwego przygotowania się do przeprowadzanych czynności, co nie prowadzi do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej,

- art. 65 § 1 i 1a k.p.a. polegające na niezawiadomieniu skarżącego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach o przekazaniu jego wniosku o wznowienie postępowania organowi właściwemu oraz nieprzekazania Informacji podawanych w przypadku zbierania danych od osoby, której dane dotyczą, pomimo, że - jak wskazuje treść także kwestionowanej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Skarżysku-Kamiennej - przekazanie podania miało miejsce w realiach niniejszej sprawy;

- art. 35 § 1 i 3 k.p.a. polegające na niezałatwieniu przez organ I instancji sprawy w terminie wynikającym z tego przepisu, mimo iż prowadzenia niniejszego postępowania przez niespełna dwa lata nie uzasadniały przyczyny niezbędne do jej załatwienia,

- art. 36 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez pierwszoinstancyjny organ i niepoinformowanie odwołującego o niezałatwieniu sprawy w ustawowo przewidzianym terminie oraz nie pouczenie go o prawie do wniesienia ponaglenia, pomimo kategorycznej treści tego przepisu, czego orzekający w drugiej instancji Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach nie zauważył,

- art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w treści pouczenia skarżonej decyzji informacji co do wysokości opłaty od wpisu od skargi od decyzji, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy - mimo ustawowego obowiązku -;

- art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu wskazania w uzasadnieniu decyzji, którym dowodom organ dał wiarę i na których oparł swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyn takiego postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia.

Strona zarzuciła nadto rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (dz. U. z 2020r. poz. 1610, dalej w skardze jako “ustawa o wsparciu") w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 360 ze zm., dalej jako: u.o.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jego kategoryczne brzmienie eliminuje jakąkolwiek możliwość przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy funkcjonariusza Policji, który taki ekwiwalent otrzymał przed dniem 6 listopada 2018 r., podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie zakres stosowania art. 115a u.o.p. w jego nowym brzmieniu nadanym mu przez art. 1 ust. 16 ustawy o wsparciu, nie wyłączając jednocześnie możliwości wzruszenia rozstrzygnięć zapadłych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, także w oparciu inne przepisy obowiązującego prawa;

- art. 190 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997r. Nr 78 poz.483) poprzez jego niezastosowanie w realiach niniejszej sprawy i nie wykonanie zgodnie z ciążącym na wszystkich organach władzy publicznej obowiązkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15;

- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a u.o.p. w jego brzmieniu sprzed nowelizacji, która nastąpiła na podstawie art. 1 ust. 16 ustawy o wsparciu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy funkcjonariusza Policji zapadłe przed dniem 6 listopada 2018 roku nie podlega uchyleniu, podczas gdy dokonana w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, utrata mocy obowiązującej art. 115a u.o.p. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji w zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta stanowiącego podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany przez niego urlop, stwarza uprawnienie każdego funkcjonariusza Policji zwolnionego ze służby po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po 19 października 2001 roku, do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy;

- art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 115a u.o.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji i odmowę ponownego wyliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przy uwzględnieniu liczby dni roboczych, w których skarżący będący funkcjonariuszem Policji mógł pełnić służbę i skorzystać z uprawnienia do wykorzystania pełnego urlopu wypoczynkowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, a także o zobowiązanie orzekającego w sprawie organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej w określonym przez Sąd terminie w zakresie dokonania wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, OTK-A 2018/65 odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia sądu konstytucyjnego. Strona wniosła również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, podkreślając w szczególności - w świetle wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. - że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Nie jest dopuszczalne pominięcie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W jego uzasadnieniu Trybunał wskazał na sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Wyrok ten winien tym samym stać się, zdaniem skarżącego, również podstawą prawną działania organów administracji publicznej, w tym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu,

w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID-19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z uwagi na fakt, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyjaśnienia również wymaga, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i nie przeprowadza postępowania dowodowego. Może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, a Sąd orzekał w oparciu o przedstawione akta sprawy.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (brzmienie na datę wydania zaskarżonej decyzji, - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, przysługujące policjantowi zwalnianemu ze służby, ustanawia natomiast art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Przytoczone wyżej brzmienie art. 115a obowiązuje od dnia 1 października 2020 r. i nadane zostało ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 - art. 1 pkt 16 w zw. z art. 48), zwaną dalej "ustawą nowelizującą". Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, zmiana art. 115a ustawy o Policji nastąpiła w celu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten opublikowany został w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi, że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo to nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ono koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). W tym sensie konstytucyjne gwarancje prawa do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Trybunał podkreślił, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał również, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Skarżący w dniu 19 listopada 2018 r. pismem (zatytułowanym jako "Skarga o wznowienie postępowania" i rozpoznanym jako wniosek o naliczenie i wypłatę różnicy w ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop - pismo z dnia 17 grudnia 2018 r. – k. 3 akt adm.) wniósł o wypłatę ww. ekwiwalentu zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Bezspornym jest przy tym, że skarżący został zwolniony ze służby w dniu [...] stycznia 2018 r. i został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługujący przed dniem 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent wypłacony został skarżącemu na podstawie art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu zakwestionowanym następnie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. Wedle tego przepisu, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Odmawiając skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego decyzjami podjętymi w kontrolowanej przez Sąd sprawie, organy Policji przyjęły, że przeszkodę do zastosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., dostosowanym do wymogów konstytucyjnych, stanowi art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Zgodnie z tym przepisem, art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Z treści zacytowanego przepisu wynika zatem, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), ma zastosowanie przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał w tym właśnie wyroku za niezgodny z art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Tym samym, nie mogą oni otrzymać wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. do wysokości odpowiadającej zasadom konstytucyjnym.

Rozstrzygając spór, jaki zaistniał w sprawie na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego tj. wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, koniecznym jest poczynienie dwóch istotnych założeń.

Po pierwsze, wyjaśnienia wymaga kwestia skuteczności prawnej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a konkretnie ich czasowych skutków. Nie ulega wątpliwości, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (por. postanowienie TK z dnia 21 marca 2000 r., sygn. akt K 4/99, publ. OTK 2000, Nr 2 poz. 65; wyroki: z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005 Nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny (norma) nie spełnia standardów konstytucyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma więc skutki retroaktywne, a przez to zachodzi konieczność rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego przepisu. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi bowiem wadliwą podstawę prawną i wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musiałaby zostać także uznana za wadliwą (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07; z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1764/16; z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I FSK 616/13 oraz II FSK 2285/12; z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 226/11 oraz I OSK 227/11; z 24 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 3245/19; z 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2718/17 - publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Odmiennego poglądu, o braku retroaktywnych skutków wyroków trybunalskich, nie można wywodzić z art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (ten ostatni przypadek nie zachodzi w sprawie). Wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem ogłoszenia oznacza bowiem jedynie tyle, że w dacie ogłoszenia tego orzeczenia w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony (art. 190 ust. 2 Konstytucji RP) realizuje się skutek derogacyjny normy (aktu normatywnego) uznanej za niezgodną z Konstytucją, jednak co do zasady traci ona moc ex tunc, to jest ze skutkiem wstecznym od daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału (por. także wyrok NSA dnia 12 września 2018r., sygn. akt II FSK 1898/17, dostępny j.w.; wyrok Sądu Najwyższego z 4 lipca 2018 r., sygn. akt I PK 163/17, LEX nr 2566498).

Ponadto, retroaktywność orzeczeń trybunalskich jest zakładana przez samą Konstytucję w art. 190 ust. 4, przewidując możliwość uchylenia prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach, opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez prawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją; tym bardziej więc sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Przyjęcie poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich (sądy administracyjne przyjmują taką możliwość jedynie w razie odroczenia mocy obowiązującej przepisu w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, np. w przywołanym wyroku NSA z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 3245/19; przypadek taki nie ma jednak miejsca w sprawie) oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania przepisu o treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał. Taki pogląd narusza spójność regulacji konstytucyjnych i nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP (por. także powołany już wyrok NSA z 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2718/17). Przyjęcie, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wywierają skutek jedynie na przyszłość pozostaje również w sprzeczności z zasadą równości wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich (nawet w razie braku odroczenia mocy obowiązującej derogowanych przepisów), byłoby nieuprawnione podzielenie ich beneficjentów na dwie grupy: tych, wobec których standardy konstytucyjne nie miałyby zastosowania, gdyż zdarzenia, z których wywodzone są określone dla nich skutki prawne, oparte na niekonstytucyjnym przepisie, nastąpiły przed ogłoszeniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, i tych, którzy mogliby wyprowadzać z takich samych zdarzeń skutki prawne zgodne z Konstytucją tylko dlatego, że nastąpiły one po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału uznającego dany akt normatywny (normę) za niekonstytucyjny.

Po drugie, w przywołanym już art. 190 ust. 4 Konstytucja przesądziła kwestię podważalności aktów stosowania prawa wydanych przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, wydanych na podstawie normy uznanej przez Trybunał za niekonstytucyjną. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101).

Jednakże środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, OTK ZU-A 2002, nr 4, poz. 41; z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 51; z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96). W wyroku z dnia 27 października 2004 r. (sygn. akt SK 1/04) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, przyznając jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygnięcia sprawy w następstwie utraty mocy przez zdyskwalifikowaną normę prawną, nie deklaruje utraty skuteczności prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa. W zgodzie z zasadą pewności prawa i zasadą ochrony zaufania (art. 2 Konstytucji RP) nakazuje wznowienie prawomocnie (ostatecznie) zakończonych postępowań. Przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, nakazując regulację trybu wspomnianej sanacji oraz determinując cel «wznowienia». Osiągnięcie więc konstytucyjnego - określonego konstytucyjnie - celu pozostawione jest ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych".

Publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania.

Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji.

Ustawa zwykła ma zatem określać jedynie "zasady i tryb" wznawiania postępowania. To bowiem Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji RP, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński - art. 18 Konstytucji RP).

Nie jest argumentem przeciwko tej tezie to, że co do zasady odpowiednie procedury przewidują możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Jak już bowiem wcześniej wskazano, jedynie przepis konstytucyjny może wprowadzać ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Zaprezentowane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości i przyjmuje je jako własne. Wynikają zaś z nich dwie podstawowe kwestie, kluczowe dla dalszych rozważań.

Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jest przyjęcie, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od dnia 19 października 2001 r.

Skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na powyższy wyrok, mimo, że przepisy k.p.a. przewidują formalnie możliwość wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, jedynie w przypadku wydania decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (art. 145a k.p.a.). Jak już wyżej powiedziano, prawo policjanta zwalnianego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie jest realizowane w formie decyzji, lecz czynności materialno-technicznej i tak też było w stanie rozpatrywanej sprawy. Nie może to jednak stanowić przeszkody do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w formie czynności materialno-technicznej, opartej tym razem na przepisie spełniającym standardy konstytucyjne. Inne stanowisko, sprowadzające się do wąskiej interpretacji możliwości wznowienia postępowania zakończonego wydaniem aktu stosowania prawa opartego na niekonstytucyjnym przepisie, stanowiłoby naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Powyższe oznacza, że nie ma przeszkód formalnoprawnych, aby wniosek skarżącego złożony w niniejszej sprawie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu sprowadzającemu się do oceny, czy ma wobec niego zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r.

Dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w oparciu o które podjęta została zaskarżona decyzja, skład orzekający w sprawie doszedł do przekonania, że mamy w tym przypadku do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością normy odkodowanej z obu tych przepisów. Oznacza to sytuację, w której wystąpiły łącznie trzy warunki:

1) nastąpiła zmiana normatywna,

2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny,

3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału dotyczącego zbliżonego problemu prawnego (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19, dostępny j.w., i przywołane tam stanowisko doktryny - K. Kos, Wtórna niekonstytucyjność, a zagadnienie wykładni prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 3. 2018, s. 47).

Wtórna niekonstytucyjność ma zatem miejsce, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że formalnie kontroli Trybunału Konstytucyjnego podlega m.in. akt prawny bądź jego część (konkretny przepis), jednak przedmiotem tej kontroli są określone w takim akcie normy prawne (zawarte w jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych - przepisach). Na kwestie związane

z oceną normy, a nie przepisu, zwracał zresztą uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, podnosząc, że w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, iż kontrola konstytucyjności dotyczy norm prawnych (treści prawa), a nie przepisów prawnych, w których normy te są zakodowane. Trybunał bada bowiem to, czy norma prawna zawarta w kontrolowanym akcie zawiera treści sprzeczne z aktem normatywnym wyższego rzędu lub inaczej rzecz ujmując, Trybunał bada, czy norma zawarta w akcie niższego rzędu urzeczywistnia postanowienia zawarte w akcie wyższego rzędu. Niezgodność z Konstytucją RP dotyczy określonej normy prawnej, którą przepis wyraża, a nie jednostek redakcyjnych, pełniących wyłącznie rolę porządkującą wewnątrz aktu prawnego, w którym się znajduje (por. także wyroki NSA: z 29 marca 2018 r., I FSK 17/18; z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19, dostępne j.w. oraz wyrok Sądu Najwyższego z 20 lutego 2018 r., V CSK 230/17, LEX nr 2499970).

Dlatego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów (norm) o tożsamej bądź analogicznej treści. W takiej sytuacji dochodzi do wystąpienia, tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również

w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności.

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 i wskazane tam stanowisko przedstawicieli doktryny oraz orzecznictwo: R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011,

s. 269; orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwała z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06 oraz wyroki z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09 i z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17).

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Do przeprowadzenia testu konstytucyjności, którego ramy zakreślone zostały w powyższym wyroku, bezprzedmiotowe jest wyizolowanie tego ostatniego przepisu z systemu regulacji nowelizujących, z pominięciem art. 115a ustawy o Policji, do którego zresztą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wprost nawiązuje. Art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Dopiero z obu tych przepisów łącznie można odkodować normę prawną, która przy porównaniu z tą, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., daje podstawę do przyjęcia poglądu o wtórnej niekonstytucyjności regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą. Ponieważ zmiana art. 115a ustawy o Policji była następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jak podkreśla sam ustawodawca w projekcie ustawy nowelizującej, miała doprowadzić istniejące regulacje w zakresie obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - do zgodności ze standardami konstytucyjnymi, obowiązkiem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę było zbadanie, czy nowa norma odpowiada wzorcowi konstytucyjnemu, który był podstawą kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 30 października 2018 r., a mianowicie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Obowiązkowi temu można sprostać jedynie wtedy, gdy do testu konstytucyjności, który - ze względu na zakres kontroli trybunalskiej w sprawie K 7/15 - musi zostać oparty na tym właśnie przepisie Konstytucji, a nie na jakimkolwiek innym, przyjmie się normę prawną, będącą przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, a nie przepisy wyizolowane z tej normy, a więc oddzielnie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i oddzielnie art. 115a ustawy o Policji. Ze zrozumiałych, oczywistych powodów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie był przedmiotem wypowiedzi Trybunału w wyroku z dnia 30 października 2018 r. i choć narzuca się ocena, że pozostaje on w sprzeczności z innymi przepisami konstytucyjnymi, które nie były wzorcami kontroli w tym wyroku, to zdaniem Sądu, do rozpoznania niniejszej sprawy nie jest konieczne rozstrzyganie o jego zgodności z Konstytucją jako oddzielnego przepisu prawa, zawierającego normę intertemporalną. Wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że norma odkodowana z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą w zw. z art. 9 ust. 1 tej ostatniej ustawy, dotknięta została wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15. Nie doszło więc do pełnej restytucji stanu prawnego zgodnego z Konstytucją, a wejście w życie ustawy nowelizującej, zmieniającej treść art. 115a ustawy o Policji, jedynie częściowo doprowadziło do realizacji wyroku TK z dnia 30 października 2018r. Stwierdzona przez Sąd oczywista, wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) - ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania. Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Tak odczytywana norma, uwzględniając retroaktywny skutek orzeczeń trybunalskich, dotknięta jest wtórną niekonstytucyjnością i jako taka nie może stanowić podstawy orzekania o prawach lub obowiązkach jednostki. Konsekwencją takiego stanowiska, przy akceptacji zaprezentowanych wyżej poglądów co do skutków stwierdzenia oczywistej niezgodności omawianej normy z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego, jest odmowa jej zastosowania przez Sąd w procesie sądowej kontroli, wywołanej wniesieniem skargi w niniejszej sprawie.

Stanowisko przedstawione wyżej wzmacnia dodatkowo pogląd wyrażony

w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, w którym podkreślono, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa. To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. W szczególności, nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., nadanym ustawą nowelizującą. Taka interpretacja wynika z przyjęcia wtórnej, oczywistej niekonstytucyjności normy odczytywanej z omawianych regulacji i nie było podstaw, aby z tego powodu odmawiać skarżącemu prawa do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku.

Skuteczne okazały się zatem zarzuty skargi natury prawnomaterialnej. Sąd nie dopatrzył się natomiast takiego naruszenia prawa procesowego, aby mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw prawnych do zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w zakresie ekwiwalentu w określonym przez Sąd terminie, o co wnosił skarżący w skardze. Co do zasady możliwość podjęcia przez sąd administracyjny tego rodzaju rozstrzygnięcia przewiduje art. 145a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten dotyczy przede wszystkim spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie wniosku skarżącego przez organ nie sprowadza się natomiast do wydania decyzji lub postanowienia, lecz do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego już ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jedynie odmowa przyznania ekwiwalentu następuje w formie decyzji administracyjnej. Niezależnie od tego podkreślić należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie uwzględniała wszystkich okoliczności związanych z żądaniem wypłaty i naliczenia ekwiwalentu, a przyczyną odmowy jego wyrównania było wyłącznie powołanie się przez organ na art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Z kolei orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika procesowego, obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. Rozstrzygając o zasadności wniosku weźmie organ pod rozwagę treść art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tymi przepisami, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ zobowiązany będzie uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, za taką wyjątkową okoliczność uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19; w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; z dnia 27 czerwca 2019 r., II SA/Ol 416/19; z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 119/20; w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1282/19; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W wyroku z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19 (dostępnym j.w.), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, przywołując treść art. 190 ust. 4 Konstytucji, że "nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (Dz. U. Nr 237, poz. 2384) wydanym na tle stosowania przepisów o przedawnieniu w postępowaniu cywilnym, w którym wprost wskazano, że na podmiotach publicznych po wydaniu przez Sąd Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danej normy prawnej istnieje konieczność doprowadzenia do celu zgodnego z roszczeniem opartym na zasadach wywodzących się z Konstytucji RP". NSA podkreślił, że "oczywistym jest, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że istniała podstawa do tego, aby wobec funkcjonariusza zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 ustawy o Policji."