Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 832/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 45 ust. 2  ,art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
article: art. 37at ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3441/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w aptece ogólnodostępnej 1.oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w G. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 15 grudnia 2021r., sygn. akt V SA/Wa 3441/21, oddalił skargę A. sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w G. (dalej: spółka, skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 27 sierpnia 2020r. w przedmiocie kontynowania czynności kontrolnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021r., poz. 162; dalej: Pr.przeds.), poprzez jego niezastosowanie do rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy normami przepisów art. 37at ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r.- Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 944; dalej: Pr.farm.) oraz art. 48 ust. 1 Pr.przeds. w zw. z art. 48 ust. 11 Pr.przeds., co prowadziło do przyjęcia przez WSA poglądu o prawnej dopuszczalności i prawidłowości kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2020 r. przez inspekcję farmaceutyczną w aptece B., położnej w M. przy ul. [...].

W oparciu o powyższe wniosła o: uchylenie wyroku oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez orzeczenie o odstąpieniu od czynności kontrolnych podjętych przez [...] Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny w ramach kontroli doraźnej w ww. aptece ogólnodostępnej i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Spółka zrzekła się rozprawy w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumenty na poparcie podniesionego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIF wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (tutaj wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym). Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazać trzeba, że stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2022r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Sąd odwoławczy stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zostały spełnione przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów.

W świetle powyższych założeń skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sformułowany w niej zarzut okazał się niezasadny.

Zarzut skargi kasacyjnej został oparty wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji naruszył przepis prawa materialnego - art. 11 ust. 1 Pr.przeds.- poprzez jego niezastosowanie do rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy art. 37at ust. 6 cyt. Pr.farm. a art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 11 Pr.przeds. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, prawidłowe rozstrzygnięcie konfliktu między normami art. 37at ust. 6 Pr.farm i art. 48 ust. 1 Pr.przeds., poprzez zastosowanie art. 11 ust. 1 Pr.przeds., powinno prowadzić do wniosku, że kontrola rozpoczęta 5 sierpnia 2020 r. prowadzona w aptece ogólnodostępnej należącej do spółki była w sposób nieprawidłowy, sprzeciw spółki złożony w trakcie tej kontroli powinien zostać uwzględniony, co w konsekwencji powinno prowadzić do odstąpienia od czynności kontrolnych, zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 7 u.p.p.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo zaakceptował pogląd organów Inspekcji Farmaceutycznej o dopuszczalności przeprowadzenia spornej kontroli doraźnej, tj. bez uprzedniego zawiadomienia spółki przez organ o zamiarze wszczęcia kontroli. Nie jest bowiem zasadne stanowisko autora skargi kasacyjnej, że pomiędzy przepisami art. 37at ust. 6 Pr.farm. i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 11 Pr.przeds. zachodzi "kolizja", której rozstrzygnięcie powinno nastąpić na podstawie art. 11 ust. 1 Pr.przeds., przewidującego, że: "Jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Z kolei wskazywany przez skarżącą art. 48 Pr.przeds. w ust. 1 stanowi, że organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, a w ust. 11, że zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy:

1) kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej;

2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia;

3) kontrola jest przeprowadzana wedługrzepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz.U. z 2019 r. poz. 660);

4) przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska;

5) kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 369);

6) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania naruszeniu zakazów, o których mowa w art. 44b ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2019 r. poz. 852);

7) kontrola jest prowadzona na podstawie art. 23b lub art. 23r ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755 i 730);

8) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471 i 1479 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730) w zakresie poziomów pól elektromagnetycznych emitowanych z instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej;

9) przedsiębiorca nie ma adresu zamieszkania lub adresu siedziby lub doręczanie pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione;

10) kontrola dotyczy przypadków określonych w art. 282c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

11) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1344, 1356 i 1629 oraz z 2019 r. poz. 730);

12) kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o ochronie roślin przed agrofagami (Dz. U. poz. 424);

13) kontrola jest przeprowadzana wyłącznie w celu sprawdzenia wykonania wezwania, o którym mowa w art. 21a ust. 1, zobowiązania, o którym mowa w art. 21a ust. 2, lub weryfikacji powiadomienia, o którym mowa w art. 21a ust. 5 lub 6.

Zgodnie zaś z art. 37at ust. 6 Pr.farm., organ zezwalający jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie.

Punktem wyjścia do oceny zarzutu, postawionego w skardze kasacyjnej, jest art. 45 ust. 1 i 2 Pr.przeds., do którego autor skargi kasacyjnej odwołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W przepisie tym przewidziano, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej (ust. 1), jak też, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy (ust. 2).

Biorąc pod uwagę przytoczoną treść regulacji zawartej w art. 45 ust. 1 i 2 Pr.przeds., trafnie uznał WSA, że w sprawie miał zastosowanie art. 37at ust. 6 Pr.farm. i że na jego podstawie organ miał prawo przeprowadzić niezapowiedzianą kontrolę w aptece. W ocenie Sądu kasacyjnego, przepis ten stanowi bowiem lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w Pr.przeds. Ma wprawdzie rację skarżąca, że Pr.przeds. przewiduje ogólną zasadę przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej dopiero po zawiadomieniu przedsiębiorcy (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1), ale równocześnie w art. 45 ust. 2 określa, że tę ogólną zasadę stosuje się jedynie "w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale", tj. w rozdziale 5 Pr.przeds. Wprost, a więc wyraźnie i jednoznacznie ustawodawca wskazał, że w zakresie nieuregulowanym stosuje się odrębne przepisy.

Takim właśnie "zakresem nieuregulowanym" w Pr.przeds. jest regulacja przewidziana w art. 37at ust. 6 Pr.farm. Z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej rozdział 5 Pr.przeds. - w tym zwłaszcza art. 48 ust. 11 tego aktu- nie jest sformułowany w sposób w pełni prawidłowy. Jednakże nie uzasadnia to tezy przedstawionej w skardze kasacyjnej i zasadności zawartego tam wniosku. Akceptacja poglądu autora skargi kasacyjnej na temat wzajemnej relacji spornych przepisów ustaw: Prawo przedsiębiorców i Prawo farmaceutyczne, prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego wniosku, że prowadzenie niezapowiedzianej (doraźnej) kontroli w aptece jest przedmiotem regulacji ("zakres uregulowany") Pr.przeds., chociaż przepisy tej ustawy nie zawierają takiej normatywnej podstawy. Ustawa -Prawo przedsiębiorców w żadnym przepisie nie reguluje zasad przeprowadzania niezapowiedzianych kontroli w aptekach. Ustawa ta zawiera normy dotyczące zasad kontroli doraźnej w niektórych sferach działalności gospodarczej, jak energetyka, ochrona środowiska, ochrona roślin, biokomponenty (art. 48 ust. 11 Pr.przeds.), ale nie dotyczą one kontroli działalności objętej ustawą - Prawo farmaceutyczne.

Należy więc uznać, że zasady przeprowadzania niezapowiedzianych kontroli w aptece pozostają poza "zakresem uregulowanym" w Pr.przeds. Zatem w zakresie wykonywania przez inspektora farmaceutycznego tej kompetencji ustawowej – stosuje się odrębne przepisy, którymi są unormowania zawarte w Pr.farm., w tym jej art. 37at ust. 6.

W konsekwencji WSA prawidłowo przyjął, w ślad za orzekającym w sprawie organem Inspekcji Farmaceutycznej, że art. 37at ust. 6 Pr.farm stanowi samodzielną podstawę prawną do przeprowadzenia przez organ zezwalający niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie. Trafnie zatem WSA ocenił, że przeprowadzona w tej sprawie niezapowiedziana kontrola w aptece skarżącej miała prawidłowo określoną podstawę prawną.

Należy zatem uznać, że - wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej - nie występowała w tej sprawie kolizja przepisów, która winna być rozstrzygnięta według zasad przewidzianych w art. 11 ust. 1 Pr.przeds. Stosowanie tej normy kolizyjnej nie znajduje zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skoro ustawodawca rozstrzygnął kwestię zastosowania odrębnych przepisów w drodze odesłania zawartego w art. 45 ust. 2 Pr.przeds. Oznacza to, że wobec wyraźnej i jednoznacznej regulacji prawnej, nie zachodził w tej sprawie przypadek, którym mowa w art. 11 ust. 1 Pr.przeds., gdyż wątpliwości co do treści normy prawnej nie miały miejsca. Niezasadny jest więc sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 11 ust. 1 Pr.przeds.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna ogranicza się wyłącznie do kwestii wzajemnej relacji spornych przepisów ustaw: Pr.przeds. i Pr.farm. i zarzutu niezastosowania art. 11 ust. 1 Pr.przeds. Natomiast nie kwestionuje prawidłowości ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego, tj. zaistnienia przesłanki podejrzenia nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie. W tym zakresie więc Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc dokonać oceny zaskarżonego wyroku.

Należy podnieść, że zgłoszony w skardze kasacyjnej problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i stanowisko, jak wyżej przedstawione, utrwaliło się w jego orzeczeniach (por. wyroki NSA z: 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2477/21; 25 listopada 2021 r. o sygn. akt: II GSK 1938/21, II GSK 1820/21, II GSK 1821/21, II GSK 1658/21, II GSK 1765/21; 29 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1605/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, NSA uwzględnił wynagrodzenie pełnomocnika organu, który nie występował przed WSA, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.