Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 704/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9  ust. 4 w zw. z  art. 10  ust. 1  pkt 9 w zw. z  art. 17  pkt 8 w zw. z  art. 20  ust. 1 i  art. 28  ust. 1,  art. 19  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 133  par. 1 i  art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia del WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 675/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2) zasądza od Prezydenta Miasta T. na rzecz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 675/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 18 marca 2010 r. nr 761/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 8 czerwca 2010 r. Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w S., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Nr 761/10 Rady Miasta Torunia z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy linią kolejową do Lipna, Strugą Toruńską i wschodnią częścią terenu zakładu Elana w Toruniu i zaskarżając ją w całości, wniosła o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżącej Spółki uchwała ta jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a to w wyniku naruszenia:

1. przepisu art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego pomimo jego niezgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oraz

2. przepisu art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie przeznaczenia określonego terenu objętego sporządzanym planem miejscowym pomimo niezakończenia decyzją ostateczną postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie uzyskania zgody Ministra Środowiska na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Zdaniem strony skarżącej pomiędzy uchwalonym w dniu 18 marca 2010 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a obowiązującym "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T." doszło do znaczących rozbieżności, bowiem postanowieniem § 18 zaskarżonej uchwały, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem M4-ZL 15a jako "przeznaczenie podstawowe" ustanowiono zieleń leśną, co jest sprzeczne z przeznaczeniem tego samego terenu przewidzianym uprzednio w Studium. Obszar, na którym wg uchwalonego planu ustalono tereny leśne, jest bowiem według ustaleń Studium oznaczony jako Podstrefa Z5, czyli teren usługowo - produkcyjny, produkcyjno - usługowy, oraz obszary usługowe, tj. nie przewiduje się w tym miejscu terenów leśnych (por. załącznik graficzny nr 6 do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T.). Podniesiono w związku z tym, że skoro Rada Miasta Torunia zamierzała zakazać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy terenów oznaczonych symbolem M4-ZL 15a i przeznaczyć je pod zieleń leśną, powinna była tereny te w studium określić jako wyłączone w zakresie jakiejkolwiek produkcji (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym zakresie powołano orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazujące na skutki prawne uchwalenia planu miejscowego, którego zapisy są sprzeczne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Podnosząc naruszenie przepisu art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazano, iż w toku prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Prezydent Miasta Torunia w dniu 29 maja 2009 r. zwrócił się z wnioskiem do Ministra Środowiska o wyrażenie zgody na przeznaczenie części terenów objętych miejscowym planem na cele nierolnicze i nieleśne, a Spółka Akcyjna [...] jako użytkownik wieczysty, a tym sam podmiot posiadający w sprawie interes prawny, również podjęła starania o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, lecz ostateczna decyzja Ministra w tej kwestii jeszcze nie zapadła. Wskazano, że Rada Miasta Torunia nie uwzględniła uwagi [...] S.A. dotyczącej wyłączenia fragmentu lasu z produkcji leśnej (działki nr [...] o pow. około 3 ha) powołując się na negatywną decyzję Ministra Środowiska w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia opisywanego terenu, przy czym nie była to jednak decyzja ostateczna, ponieważ w dniu [...] sierpnia 2009 r. Minister Środowiska wydał co prawda decyzję w sprawie, lecz [...] S.A. jako strona skorzystała z przysługującego jej prawa i na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w wyznaczonym terminie 14 dni złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona skarżąca dodała również, że w dalszym toku postępowania [...] S.A. - na wezwanie organu prowadzącego postępowanie - złożyła wymaganą niezależną opinię dotyczącą możliwości wykorzystania obszaru terenu leśnego, zlokalizowanego pomiędzy linią kolejową do L., S. i wschodnią częścią terenu zakładu A w T. na cele nierolnicze i nieleśne, lecz do tej pory postępowanie w tej kwestii jest w toku, a zatem podjęcie uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego bez ostatecznej decyzji organu, którego zgoda jest konieczna, a o którą wnioskowano, stanowi również naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podniesiono, że nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest również przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 45, poz. 435) nakładający obowiązek uwzględniania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustaleń planów urządzenia lasu, dotyczących granic i powierzchni lasów. Zdaniem skarżącej obowiązek ten nie został przez Radę Miasta Torunia dochowany (plan urządzenia lasu dla lasów będących własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym skarżącej został sporządzony na jej wniosek w maju 2010 r. i obecnie jest na etapie zatwierdzenia przez Ministra Środowiska), ponieważ przez cały okres przygotowywania projektu planu miejscowego Rada Miasta nie wzywała skarżącej do przedstawienia planu urządzenia lasu, co uzasadnia przyjęcie, iż doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 powyższej ustawy o lasach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Torunia wniosła o jej odrzucenie, z powodu przekroczeniu sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi ewentualnie o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzone badanie zaskarżonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwały Nr 761/10 Rady Miasta Torunia z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy linią kolejową do Lipna, Strugą Toruńską i wschodnią częścią terenu zakładu Elana w Toruniu, doprowadziło do uznania, że skarga nie jest zasadna.

Sąd przywołując przepis art. 101 ust. 1 cyt. ustawy wyjaśnił, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w tym przepisie, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu w tej sprawie wskazane wymogi zostały spełnione. Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, iż przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę w sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na jej wniesienie po terminie. Termin do wniesienia skargi w przypadku nie udzielenia przez radę gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy liczyć od dnia wniesienia tego wezwania, a więc faktycznego wpływu pisma do siedziby organu i tylko to zdarzenie decyduje o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia skargi. Skarżąca Spółka dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem, które do organu wpłynęło w dniu 9 kwietnia 2010 r. Skarżąca zachowała również sześćdziesięciodniowy termin, przewidziany w art. 53 § 2 p.p.s.a. do złożenia skargi do sądu administracyjnego, bowiem skarga ta została nadana w polskim urzędzie pocztowym w dniu 8 czerwca 2010 r., a zatem termin przewidziany w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. został zachowany.

W dalszej części Sąd zauważył, że skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4 powyższej ustawy poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego pomimo jego niezgodności z ustaleniami studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego pomiędzy uchwalonym 18 marca 2010 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a obowiązującym "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T." doszło do znacznych rozbieżności. W § 18 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem M4-ZL 15a ustalono jako "przeznaczenie podstawowe" zieleń leśną, a w studium obszar ten występuje jako Podstrefa Z5 – teren usługowo-produkcyjny, produkcyjno-usługowy oraz obszary usługowe. Bez uprzedniej zmiany studium odstąpiono od przewidzianego w nim przeznaczenia terenu. Ponadto podniósł, iż bezspornie wskazany obszar w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w studium obejmuje jednostkę XI – "[...]". Ta natomiast w zakresie stref polityki przestrzennej została podzielona na strefę E - ekologiczną, Z - zurbanizowaną i S – pośrednią. Wbrew twierdzeniu skarżącej, w ocenie Sądu I instancji, uchwalony zaskarżoną uchwałą plan zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T. Sąd wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest to akt prawa miejscowego - studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy.

Zapisy studium z jednej strony wskazują na możliwe kierunkowe ustalenia i przeznaczenie obszarów i terenów, a z drugiej stanowi oparcie interpretacyjne dla przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania w "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T." położony jest w jednostce XI – "[...]" w obrębie stref polityki przestrzennej: Z (tereny zurbanizowane lub przeznaczone do urbanizacji) i podstrefach 7.3 (modernizacji i uzupełnień) i Z 5 (rozwoju funkcji miejskiej) z obszarami i terenami funkcjonalnymi: usługowo - produkcyjnymi i produkcyjno - usługowymi oraz Z 4 (przebudowy reorganizacji) z obszarami i terenami funkcjonalnymi: usługowo-mieszkaniowymi i usługowo-produkcyjnymi oraz - S (pośredniej) i podstrefie S 2 (kontrolowanego rozwoju) z obszarem i terenem funkcjonalnym usługowo-produkcyjnym oraz dopuszczoną lokalizacją cmentarza. Strefy ustalono w celu określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczenia terenów, a także roli i znaczenia jednostki w obszarze metropolitalnym i strukturze funkcjonalno–przestrzennej miasta. W celu określenia kierunków przekształceń i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów ustalono podstrefy działań oraz obszary i tereny funkcjonalne oraz kierunki działań i graniczne wskaźniki budowlanego użytkowania terenów. Sporny obszar dotyczy podstrefy Z 5 określonej jako obszary usługowe w tym planowana zajezdnia tramwajowa, obszary usługowo-produkcyjne i obszary produkcyjno – usługowe.

Nadto Sąd przywołał stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące tego, że na podstawie ustaleń Studium ukierunkowana została określona polityka przestrzenna miasta i w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych wprowadzono w tym dokumencie szereg ustaleń formalno-porządkowych i terminologicznych (podrozdział 2.1) odnoszących się do wszystkich jednostek, przyjmując m.in. że "ustalenia zawarte w kolejnych rozdziałach mniejszego Studium określają kierunki działań, jakie należy podjąć w celu realizacji przyjętej polityki przestrzennej miasta. Nie są ścisłym przesądzeniem o granicach zainwestowania i użytkowania terenów...". Podkreślono też wprawdzie w odniesieniu do prezentowanych w studium granic, że ostateczne ustalenia granic terenów w studium będzie dokonane w miejscowym planach lub w trakcie przygotowywania decyzji o warunkach zabudowy czy lokalizacji inwestycji celu publicznego. Studium przedstawia też zgeneralizowany obraz użytkowania terenów. Określone na rysunkach studium przeznaczenie terenu, zdefiniowane określeniem obszaru funkcjonalnego oznacza przeznaczenie dominujące (ale nie wyłączne) i może być uzupełnione innymi funkcjami wspomagającymi (nie przeciwstawnymi przeznaczeniu dominującemu). Dla obszarów i terenów funkcjonalnych przyjęto w studium zasadę "generalnego" przeznaczenia poszczególnych części miasta. Jak zaznaczono w podrozdziale 2.3.3. oznacza to możliwość wprowadzenia w poszczególnych obszarach i terenach funkcjonalnych innych form użytkowania terenu (funkcji) niż wymienione w nazwie obszaru czy terenu i zdefiniowane w "słowniku" o ile nie występują przeciwwskazania środowiskowe (środowiska przyrodniczego lub kulturowego) społeczne lub ekonomiczne, wskazujące na możliwość: pogorszenia jakości przestrzeni oraz warunków jej zagospodarowania i użytkowania, a także obniżenia wartości ekonomicznej trenów przyległych. Poruszając się w granicach nakreślonych przez studium dla podstrefy Z5 przewidziano teren usługowo-produkcyjny, produkcyjno-usługowy. W planie miejscowym obszar ten oznaczono symbolem M4-ZL15a – zieleń leśna co sprawia, że teren ten pełni swoją dotychczasową funkcję i jest użytkowany jako teren leśny.

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prezydent wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidzianych rozwiązań z ustaleniami studium, a stosownie do art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, prezydent sporządza projekt planu miejscowego, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, w ocenie Sądu, że przy sporządzaniu planu należy mieć na uwadze zgodność planu ze studium. Potwierdza to brzmienie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednocześnie studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem wewnętrznym i stanowi formę realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej będąc diagnozą zawierającą uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Pomimo obowiązku związania ustaleniami studium przy stanowieniu planu miejscowego studium stwarza jedynie nieprzekraczalne ramy i wytyczne dla swobody planowania miejscowego jako aktu będącego źródłem prawa. W tym kontekście prima facie wydaje się, że pozostawienie w miejscowym planie terenu występującego w Podstrefie Z5 jako terenu oznaczonego symbolem M4-Zl 15a – zieleń leśna jest sprzeczne z przewidywaniami studium. Należy jednak mieć na uwadze, że studium stanowi założenia kierunkowe dla objętego skargą obszaru, gdzie poczyniono wyraźne zastrzeżenia co do zakresu uszczegółowienia terytorialnego, dookreślenia i definitywnego przeznaczenia terenu. Interpretując postanowienia planu w duchu zapisów studium, określone na rysunku studium przeznaczenie terenu oznacza przeznaczenie dominujące, ale nie wyłączne i może być uzupełnione innymi funkcjami wspomagającymi, choć nie przeciwstawnymi. A zasada generalnego przeznaczenia stwarza możliwość wprowadzenia innych form użytkowania niż wymienione w nazwie obszaru czy terenu pod warunkiem, że nie występują przeciwwskazania środowiskowe. Niewątpliwie przeciwwskazań środowiskowych dla pozostawienia dotychczasowej funkcji zieleni leśnej nie ma. Najistotniejsze jest jednak to, że wprowadzenie dla tego terenu w planie miejscowym nowej funkcji produkcyjno-usługowej i odwrotnie wiąże się z koniecznością zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Taka zmiana wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na podstawie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Zgodę taką dla projektowanej zmiany gruntów leśnych wydaje Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.

Sąd podkreślił także, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może być rozumiana, tak jak chce tego strona skarżąca, jako obowiązek przenoszenia, do planu ustaleń studium w sposób niedający radzie gminy możliwości wyboru niektórych rodzajów przeznaczenia terenów w ramach ogólnie określonej funkcji w studium. Gdyby tak miało być rada gminy musiałaby w planie powtórzyć ogólne ustalenia studium albo też wymienić wszystkie możliwe szczegółowe przeznaczenia terenu mieszczące się w ogólnej funkcji terenu określonej w studium, przekreślając w ten sposób przyjęty w ustawie system planowania przestrzennego w gminie ze studium jako ogólnym aktem polityki przestrzennej, znajdującej konkretyzację w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy ustawowa zasada związania rady gminy ustaleniami studium w pracach nad planem miejscowym nie jest naruszona, zdaniem Sądu I instancji, wówczas kiedy rada konkretyzuje w planie przyjętą w studium politykę przestrzenną, ograniczając się w tej konkretyzacji do ściśle określonych rodzajów przeznaczenia terenów. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie Rada Miasta Torunia przeznaczyła w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określony teren pod zieleń leśną, zgodnie z faktycznym i dotychczasowym sposobem użytkowania terenu, to nie sposób uznać tego za kolizję ze studium w zakresie określonych w tym dokumencie obszarów i terenów funkcjonalnych (usługowo-produkcyjnych i produkcyjno-usługowych), przyjmując przy tym, że sformułowanie "przeznaczenie terenu" używane w studium, nie jest tożsame z przeznaczeniem terenu określanym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako akcie prawa miejscowego. Sporny teren jest terenem leśnym dla którego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Sąd wskazał przy tym, że uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia jest wymogiem korespondującym z regulacją ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. Zdaniem Sądu ustawę tę należy traktować jako przepisy odrębne, a wbrew jej unormowaniom nie można zmienić przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym ust. 2 pkt 2 tejże ustawy wskazuje, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, zaś z ust. 2 pkt 5 wynika, że w odniesieniu do pozostałych gruntów leśnych wymagane jest uzyskanie zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Oznacza to, że jeśli takiej zgody na zmianę nie uzyskano nie było też podstaw do zmiany planu. Powstaje zatem pytanie czy tego typu sytuacja skutkuje uznaniem podstaw do zakwestionowania ustaleń planu. W ocenie Sądu nie można wyprowadzać w tym przypadku tak daleko idących wniosków. Po pierwsze w zakresie ustaleń studium charakter przeznaczenia, granice obszarowe zostały sformułowane dość "miękko" przez wskazanie, że ostateczne granice zostaną ustalone w planie oraz, że wskazane przeznaczenie nie wyłącza zaistnienia funkcji uzupełniającej do wskazanej jako dominująca. Po drugie zgodność ustaleń planu z zapisami studium nie jest sztywną kalką ustaleń studium także z tego względu, że w przypadku uzgodnień, które są wymagane na etapie stanowienia planu, a nie na etapie uchwalania studium wynik tych uzgodnień może nie uwzględnić zamierzeń kierunkowych studium z powodu kolizji z przepisami odrębnymi stanowiącymi podstawę prawną uzgodnień (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie). W takim przypadku nie można w ten sam sposób porównywać odmiennych zapisów w studium i planie, gdy nie są one uzależniane od określonych opinii i uzgodnień od tych, gdy takich uzgodnień nie przewiduje się i dochodzi do wyraźnej sprzeczności między zapisami obu aktów. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu należy jednak najdobitniej podkreślić fakt, że w art. 13 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza się, że w studium określa się obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W niniejszej sprawie takie zaznaczenie miało miejsce. Nawet gdyby takiego zaznaczenia nie było, to w ocenie Sądu można mówić o pominięciu dotyczącym studium, a nie bezwzględnej nieważności planu miejscowego. Podkreślenia bowiem wymaga, że jak zaznaczono powyżej warunek uzyskania zgody na zmianę wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów odrębnych (ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i tego typu pominięcie w akcie wewnętrznym nie może sięgać planu miejscowego. Po trzecie wreszcie co wprost wynika z przepisów dotyczących stanowienia planów miejscowych zmiana przeznaczenia terenu na cele nieleśne może dokonać się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji stwierdzono, iż brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, skutkuje koniecznością utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu.

Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że na etapie sporządzania projektu planu, zgodnie z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpiono o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w celu ich przeznaczenia pod funkcje usługowe w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem M4 - ZŁ 15a, jednak wnioski w sprawie uzyskania tejże zmiany zostały wielokrotnie negatywnie zaopiniowane przez właściwe rzeczowo służby leśne, w tym Nadleśnictwo Toruń i Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w T., na co wskazuje treść pism Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T., odpowiednio z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz [...] stycznia 2009 r. Podobnie też Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego podtrzymując opinię wyżej wskazanych służb, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. negatywnie zaopiniował przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, stanowiących własność Skarbu Państwa, a pozostających w wieczystym użytkowaniu skarżącej. Treść tych opinii jednoznacznie wskazuje, że rozpatrywany teren stanowi jednolity przyrodniczo kompleks leśny z drzewostanem sosnowym w wieku 35 - 90 lat stanowiącym naturalną otulinę ochronną od przemysłowej części miasta; że lasy pełnią funkcję lasów gleb ochronnych i odgrywają ważną rolę w otoczeniu osiedli: zdrowotną, wypoczynkową i estetyczną. Uznano również niekorzystny wpływ wyłączenia gruntów na interesy Skarbu Państwa poprzez znaczne zmniejszenie powierzchni lasów na terenie T. rokujących na biologiczną odbudowę. Wydana w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzja Ministra Środowiska, który negatywnie odniósł się do rozwiązań planistycznych w obrębie istniejących użytków leśnych w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi potwierdzenie wcześniejszych stanowisk właściwych organów, bowiem w swojej decyzji Minister Środowiska wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o powierzchni 1,460 ha na cele nierolnicze i nieleśne, dla terenów ustalonych w projekcie planu pod usługi komercyjne, zieleń urządzoną i drogi publiczne. Natomiast dla gruntów leśnych o powierzchni 5,6547 ha, Minister nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia pod usługi komercyjne.

W ocenie Sądu I instancji analiza przedstawionego stanu faktycznego i przytoczonych przepisów prowadzi do konkluzji, że gmina musi uzyskać zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia w planie na cele nieleśne gruntów leśnych, stanowiących własność Skarbu Państwa, a pozostających w wieczystym użytkowaniu skarżącej. Przedstawione zagadnienie było już przedmiotem rozważań NSA, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1543/08, w analogicznym stanie faktycznym uznał, że katalog przesłanek wymienionych w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiującym grunty rolne i grunty leśne ma charakter enumeratywny, więc zmiana przeznaczenia gruntu rolnego czy leśnego na inny cel musi być poprzedzona uzyskaniem zgody organu właściwego (podobnie NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 1379/07), a ponadto wyjaśnił, iż kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie planowania przestrzennego, choć są szerokie, to jednak "władztwo planistyczne gminy nie może naruszać kompetencji właściwych organów państwa, przyznanych przepisami prawa". W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu, iż przyszłe, nieokreślone w czasie rozstrzygnięcie Ministra Środowiska, dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy gruntów leśnych, stanowić może podstawę podjęcia czynności mających na celu uwzględnienie rozwiązania proponowanego przez skarżącą tj. zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Za przedstawionym poglądem, w ocenie Sądu, przemawia też treść art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Oznacza to, że może dojść do zmiany okoliczności mających wpływ na ostateczne brzmienie planu. W takim przypadku należy jedynie ponowić w niezbędnym zakresie stosowne procedury. Zdaniem Sądu nie ma też przeszkód, by w sytuacji zmiany okoliczności i powstania warunków do uzyskania zgody właściwego organu zmierzać do zmiany planu miejscowego. W tych okolicznościach ewentualny brak ostatecznej decyzji w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia terenu na cele nieleśne nie zasługuje na uwzględnienie jako przesłanki do stwierdzenia nieważności planu. Ostatnim krytycznie ocenionym przez skarżącego elementem jest brak uwzględnienia w miejscowych planach ustaleń planów urządzenia lasu, dotyczących granic i powierzchni lasów. Zdaniem skarżącej obowiązek wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 45, poz. 435) nie został przez Radę Miasta Torunia dochowany, gdyż plan urządzenia lasu dla lasów będących własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu skarżącej został sporządzony na jej wniosek w maju 2010 r. i obecnie jest na etapie zatwierdzenia przez Ministra Środowiska. Przez okres przygotowywania projektu planu Rada nie wzywała skarżącej do przedstawienia planu urządzenia lasu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych. Zdaniem Sądu brzmienie tego przepisu koresponduje i nawiązuje do celów i warunków w jakich odbywa się uchwalenie planu miejscowego. Istotne z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest określenie terenu i jego granic, zatem w miejscowym planie uwzględnia się tylko wybiórczo określony zakres planu urządzenia lasu. W rozpoznawanej sprawie granice terenu leśnego wynikały z opisu taksacyjnego lasu wykorzystanego do prowadzenia czynności związanych z wnioskiem o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zamiarem uchwałodawcy było bowiem podjęcie działań mających na celu odlesienie spornego terenu, stąd na etapie sporządzania projektu planu nie było planu urządzenia lasu. Zakres danych niezbędnych do wykorzystania w planie miejscowym, a dotyczący obszaru leśnego i jego granic znajdował się w załączniku do wniosku o wyrażenie zgody na odlesienie. Był on opiniowany przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych i Marszałka Województwa przed rozpatrzeniem go przez Ministra Środowiska, stąd z jednej strony nie było planu urządzenia lasu, jednak dane pozwalające na określenie granic obszaru leśnego zostały wyznaczone.

W ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o lasach, ponieważ Prezydent Miasta Torunia wystąpił o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne będące własnością Skarbu Państwa, a pozostające w wieczystym użytkowaniu [...] S.A. w ramach sporządzanego projektu planu. Ów opis taksacyjny stanowił załącznik do stosownego wniosku, o którym mowa w art. 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wniosek ten, przed rozpatrzeniem przez Ministra Środowiska (decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r.), był opiniowany przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych i Marszałka Województwa Kujawsko–Pomorskiego i w ramach rozpatrywania tego wniosku, nie została zakwestionowana treść merytoryczna opisu taksacyjnego lasu, załączonego zamiennie w związku z brakiem planu urządzenia lasu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] S.A. z siedzibą w S. zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie Spółka zakwestionowanemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 9 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 17 pkt 8 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jego uchwalenie w sytuacji, w której istnieje sprzeczność z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i nie została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta sprawa wniosku organu wykonawczego gminy o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie, polegające na przywołaniu tego przepisu jako argumentu przemawiającego za tym, że ewentualny brak ostatecznej decyzji w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia terenu na cele nieleśne nie zasługuje na uwzględnienie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności planu;

3. naruszenie przepisów postępowania - art. 133 § 1 p.p.s.a., przez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości akt sprawy, a mianowicie z pominięciem wniosku skarżącej do Ministra Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tegoż Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały nr 761/10 Rady Miasta Torunia z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy linią kolejową do Lipna, Strugą Toruńską i wschodnią częścią terenu zakładu Elana w Toruniu oraz zasądzenie od Rady Miasta Torunia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Spółka wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął w swych ustaleniach, że skarżąca w terminie wniosła do Ministra Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją oraz, że w wyniku tego wniosku nie została wydana stosowna decyzja Ministra przed dniem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stan ten trwa nadal. Ponadto wskazano, że w miejscowym planie którego zgodność ze Studium skarżąca kwestionuje sporny obszar oznaczono symbolem M4-ZL15a – zieleń leśna, a więc teren ten ma pełnić dotychczasową funkcję. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nieprawidłowo ustalony stan faktyczny (z pominięciem faktu, że sprawa o zmianę przeznaczenia terenów leśnych jest w toku) skutkował dokonaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowej wykładni stosownych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Wbrew wyraźnej treści art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 tej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przyjął, iż "studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy" oraz że "studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy". Sąd akceptuje przy tym interpretację Rady Miasta Torunia jakoby studium przedstawiało tylko zgeneralizowany obraz użytkowania terenu. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd nie wziął pod uwagę, że to Prezydent Miasta Torunia wystąpił do Ministra Środowiska o zgodę na zmianę przeznaczenia konkretnego terenu leśnego na cele nieleśne. Nie do zaakceptowania jest więc pogląd o generalnym charakterze studium, gdyż organ, który jest odpowiedzialny za przygotowanie projektu zarówno studium jak i planu, prawidłowo odczytał treść studium w odniesieniu do spornego terenu.

W ocenie skarżącej Spółki nie do zaakceptowania jest też pogląd, że sformułowanie "przeznaczenie terenu" używane w studium, nie jest tożsame z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. To, że studium i plan różnią się skutkami prawnymi, nie uprawnia do formułowania twierdzenia, że sformułowanie "przeznaczenie terenu" ma w tych aktach rożne znaczenie. Oznacza ono bowiem w obu przypadkach to samo - funkcję jaką teren ma spełniać w zamyśle autora dokumentu. Ponadto skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko Sądu I instancji i wskazał, że ustalenie studium co do przeznaczenia terenu przenosi się do planu na zasadzie "sztywnej kalki" i uzyskane w ten sposób kontury wypełnia się treścią wymaganą przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego Rada Miasta Torunia przed ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiocie tego wniosku, nie mogła uchwalić planu. W ocenie autora skargi kasacyjnej to co najmniej przedwczesne uchwalenie planu, niezgodne z ustaleniami studium, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazano również że postępowanie przed Ministrem Środowiska stanowi fragment procedury poprzedzającej uchwalenie planu i jest jego integralną częścią.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta Toruń wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim usprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości akt sprawy a mianowicie z pominięciem wniosku skarżącej Spółki do Ministra Środowiska o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeznaczenia części gruntów leśnych na cele nieleśne, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik spraw.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. W tej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji była uchwała Rady Miasta Torunia nr 761/10 z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy linią kolejową do Lipna, Strugą Toruńską i wschodnią częścią terenu zakładu Elana w Toruniu. Tym samym oceniając legalność zaskarżonej uchwały, obowiązkiem Sądu I instancji było na podstawie akt sprawy zbadanie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie tzw. postępowania planistycznego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały.

Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne – porównaj wyrok NSA z 9 września 2005 r., FSK 1925/04, publikowany LEX nr 173085. Słuszne jest twierdzenie skarżącej Spółki, że Sąd I instancji pominął przy ocenie prawidłowości uchwalenia skarżonej uchwały okoliczności, iż uchwalenie miejscowego planu dla terenu oznaczonego w planie symbolem M4-ZL 15a z przeznaczeniem na zieleń leśną odbyło się w oparciu o nieostateczną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o odmowie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne obszaru o powierzchni 5,6547 ha. Niewątpliwie znajdujący się w aktach sprawy dowód tj. kopia wniesionego środka zaskarżenia od tej decyzji w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dowodzi prawdziwości twierdzeń skarżącego kasacyjnie w tym zakresie jak również i tego, że nie został ten środek zaskarżenia rozpoznany do chwili uchwalenia kwestionowanej uchwały a mimo to okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Jest bowiem okolicznością niesporną w rozpoznawanej sprawie, że teren objęty na rysunku planu symbolem M4-ZL 15a przewidziano w planie miejscowym pod zieleń leśną jako przeznaczenie podstawowe, tym samym więc pozostawiono dotychczasowy rodzaj jego wykorzystania. Teren ten jednakże w przyjętej uchwale nr [...] Rady Miasta Torunia z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T." przewidziany został na inne cele, a to planowany obszar usługowy w tym zajezdnię tramwajową, jak również obszar usługowo-produkcyjny, obszar produkcyjno-usługowy (Podstrefa Z.5 w Jednostce XI [...]). Zatem przeznaczenie w tej sprawie spornych terenów na cele określone w Studium niewątpliwe wymagało stosownej decyzji Ministra Środowiska o przeznaczeniu trenów leśnych na cele nieleśne gruntów poszczególnych działek. Takie działania podjęto aby spełnić w tym zakresie wymagania wynikające z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując przywołaną wyżej decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r., którą jednakże nie wyrażono zgody dla spornego terenu na jego odrolnienie i odleśnienie. Dlatego też uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostawiono w nim w obszarze oznaczonym symbolem M4-ZL 15a dotychczasowe przeznaczenie (zieleń leśną) nie czekając już na rozpoznanie środka zaskarżenia od tej decyzji złożonego do Ministra Środowiska przez skarżącą Spółkę. Tym samym uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu oznaczonego symbolem M4-ZL 15a odbyło się w sytuacji, kiedy w obrocie prawnym funkcjonowała nieostateczna decyzja Ministra Środowiska. Kwestia ta wynikała z akt sprawy i winna być wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu w tej sprawie. Nie uwzględnienie tego faktu stanowi więc naruszenie wskazanego przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że ewentualny brak ostatecznej decyzji w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia terenów na cele nieleśne nie zasługuje na uwzględnienie bowiem przemawia za tym treść art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który odnosi się do koniecznych zmian dokonywanych przez radę gminy, w tym w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Sąd przyjął w motywach zaskarżonego orzeczenia, że uzyskanie ostatecznej decyzji w zakresie przeznaczenia terenów na cele nieleśne pozwoli na ewentualne ponowienie w niezbędnym zakresie stosownej procedury, bądź też może zmierzać do zmiany planu. Takie stanowisko trafnie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej w formie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Norma ta pozwala radzie gminy w sytuacji gdy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu, na ponowienie czynności o których mowa w art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Powołanie tej normy prawnej w żadnym wypadku nie uzasadnia przyjęcia tezy, że nieostateczna decyzja w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej może stanowić podstawę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miasta Torunia w dniu 18 marca 2010 r. nie był jeszcze rozpoznany przez Ministra Środowiska wniosek skarżącej Spółki o ponowne rozpoznanie sprawy, stąd też brak było na tym etapie postępowania planistycznego podstaw do stosowania tego przepisu. Skoro objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren był przedmiotem procedury planistycznej, to by sporny teren oznaczyć w planie symbolem M4-ZL 15a z takim przeznaczeniem jak w uchwalonym planie należało oczekiwać do zakończenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji a tego w tym postępowaniu nie uczyniono. Bezsporną pozostaje więc okoliczność nie wydania w tym zakresie decyzji ostatecznej. Natomiast w przypadku ewentualnej weryfikacji wskazanej wyżej decyzji Ministra Środowiska już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie wskazanego wyżej przepisu art. 19 ust. 1 byłoby niedopuszczalne. Dla takiego etapu procedury planistycznej wówczas miałby zastosowanie przepis art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z nim zmiana planu następuje w takim trybie w jakim jest on uchwalany. Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznano za zasadny wskazany w kasacji zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Również usprawiedliwionym jest zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 4 w związku z art. 17 pkt 8 w związku z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten wskazuje na wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, iż w tej sprawie nie doszło do zaistnienia sprzeczności planu ze Studium w sytuacji, kiedy nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Jednakże stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. W sytuacji, gdy Studium przewiduje konkretne przeznaczenie terenu tak jak w tej sprawie (tereny usługowe, usługowo-produkcyjne, obszar produkcyjno-usługowy), a w planie miejscowym uchwalono przeznaczenie dla terenów leśnych, to w takim stanie faktycznym nie może być ono uznane za zgodne z postanowieniami tego Studium. Przy czym twierdzenie takie ma uzasadnienie wyłącznie wówczas kiedy w sytuacji prawnie dopuszczalnej organ planistyczny miał możliwość uzyskania zgody na wyłączenia gruntów leśnych na cele nieleśne lecz tego nie czyni z naruszeniem art. 17 pkt 8 omawianej ustawy. Inaczej wygląda sytuacja, kiedy po wdrożeniu odpowiedniej procedury organ planistyczny uzyskuje w tym zakresie decyzję negatywną. Wówczas nie można mówić o sprzeczności miejscowego planu ze Studium.

Według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 17 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójta (burmistrza, prezydenta miasta), po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obciążał obowiązek uzgodnienia projektu planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Takimi przepisami szczególnym są m.in. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W niniejszej sprawie w chwili uchwalania przedmiotowego prawa miejscowego brak było zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na przeznaczenie gruntów leśnych na spornym terenie na cele nieleśne. Przy czym gdyby wskazana wyżej decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. była decyzją ostateczną w chwili uchwalania planu to wówczas zgodność tego planu ze Studium nie budziłaby jakiejkolwiek wątpliwości. W takiej sytuacji prawnie niedopuszczalne byłoby przeznaczenie terenów w planie na cele określone w Studium gdyż wówczas prowadziłoby to właśnie do nieważności takiej uchwały poprzez naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego – art. 17 pkt 8 ustawy, co w konsekwencji stanowiłoby przesłankę uznania go za nieważny zgodnie z art. 28 ustawy.

Jednakże w niniejszej sprawie nie ma ostatecznej decyzji o przeznaczeniu terenów leśnych na cele nieleśne zatem taka sytuacja w istocie powoduje, że należy uznać, iż w sprawie takiego uzgodnienia nie dokonano. To zaś uzasadnia przyjęcie stanowiska, że w niniejszym postępowaniu zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem art. 9 ust. 4 w związku z art. 17 pkt 8 w związku z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego pozwalały na uwzględnienie wniesionej skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Natomiast przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy podstawowe znaczenie będzie miała kwestia wyjaśnienia czy i w jaki sposób zakończyło się postępowanie odwoławcze wywołane wnioskiem skarżącej Spółki o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. W zależności od rozstrzygnięcia ostatecznego w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej możliwe będzie dokonanie oceny czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. w oznaczonym zakresie. Na etapie postępowania kasacyjnego wskazany wyżej wniosek skarżącej Spółki nie został jeszcze rozpoznany przez Ministra Środowiska. Dlatego też mając na uwadze powyższe nie uznano za uzasadniony zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. Wyłącznie w przypadku wydania decyzji reformatoryjnej przez Ministra Środowiska lub decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania możliwe będzie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dot. § 18 pkt 1 zaskarżonej uchwały a więc terenu oznaczonego w planie symbolem M4-ZL 15a.

Dlatego też mając powyższe na uwadze uznano, iż skarga kasacyjna jako posiadającą usprawiedliwione podstawy zasługiwała na uwzględnienie.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.