Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 527/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 9 ust. 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.401.2020 w przedmiocie statutu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Dąbrowie Górniczej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 15 kwietnia 2020r. nr NPII. 4131.1.401.2020 Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdził nieważność uchwały nr XIX/349/2020 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 11 marca 2020r. w sprawie statutu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Dąbrowie Górniczej w części:

- § 1 Załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "a w szczególności" - jako sprzecznej z art. 2 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja);

- § 3 ust. 2 Załącznika do uchwały - jako sprzecznej z art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 712; dalej jako u.f.p.) i art. 9 ust. 2a u.s.g.;

- § 5 Załącznika do uchwały - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP i art. 16 u.f.p.;

- § 6 Załącznika do uchwały - jako sprzecznej z art. 2 i 7 Konstytucji RP i art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.s.g.

Uzasadniając kolejno powyższe stwierdzenia organ nadzoru wskazał, że stosowanie w przepisach uchwały zwrotu "a w szczególności" powoduje, że interpretacja takiego zapisu prowadzi do wniosku, że jest to katalog otwarty. Może to prowadzić do sytuacji w której organ wykonujący, stosujący przedmiotową uchwałę dokona modyfikacji tego zakresu poprzez rozszerzenie jego katalogu. W rezultacie czego kwestionowane zapisy stanowiłyby de facto domniemane przekazanie kompetencji w zakresie ustalenia podstaw działania Zakładu innemu bliżej nieokreślonemu organowi wykonującemu uchwałę, do czego Rada nie została upoważniona. Dopuszczenie zatem możliwości powierzenia Zakładowi do realizacji innych zadań, niewymienionych w statucie, i w innym trybie niż zmiana statutu tej jednostki, musi zostać uznane za działanie naruszające obowiązujący porządek prawny, tj. art. 2 Konstytucji; regulacje zawarte w statucie powinny być jasne, czytelne i przejrzyste, nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości. Unormowania zawarte w § 1 niniejszego Statutu nie spełniają ww. wymogów.

Nadto - zdaniem organu nadzoru - regulacją przyjętą w § 3 ust. 2 Statutu Rada rozszerzyła zakres możliwej do prowadzenia przez Zakład działalności. Zgodnie z art. 14 pkt 1 u.f.p. samorządowe zakłady budżetowe mogą być wykonywane wyłącznie zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi. Podobnie sprawę tę reguluje art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712) stanowiący, iż działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Zatem zarządzanie wspólnotami mieszkaniowymi, w których gmina posiada na własność część lokali, w żadnym wypadku nie może być sprawowana przez zakłady budżetowe, i nie ma tutaj znaczenia, jak wielki jest udział własności gminnej w całości. Podkreślono, że każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych.

Ponadto organ nadzoru uznał, że regulacje przyjęte przez Radę Miejską w § 5 i § 6 Statutu nie stanowią materii statutowej; wiele z nich modyfikuje lub powtarza przepisy ustaw powszechnie obowiązujących; regulacja § 5 ust. 1 oraz ust. 11 Statutu jest zbędna i niezgodna z prawem. Podkreślono, że Rada nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Dąbrowa Górnicza zarzuciła:

1. naruszenie art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842; dalej jako ustawa covidowa) poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przed upływem terminu do złożenia wyjaśnień w sprawie;

2. naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.;dalej k.p.a.) w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu a to poprzez udzielnie rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień;

3. naruszenie art. 61 § 1 i 4 k.p.a w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do § 3 ust.2, § 5 ust. 1 do 10 i § 6 Załącznika do uchwały, a tym samym doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu w w/w zakresie;

4. naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. a to poprzez brak wskazania przepisów prawa naruszonych przez uchwalenie przez Radę dotkniętych rozstrzygnięciem nadzorczym § 1 Załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "a w szczegółności", § 5 Załącznika do uchwały, § 6 Załącznika do uchwały, a to poprzestanie jedynie na zarzucie naruszenia art. 7 Konstytucji;

5. naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności § 1 Załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "a w szczegółności" w sytuacji gdy użycie wzmiankowanego zwrotu w żaden sposób nie naruszało przepisów prawa, nadto organ nadzoru nie wskazał jaki konkretnie przepis prawa został naruszony;

6. naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności § 5 i § 6 Załącznika do uchwały w sytuacji gdy wzmiankowane regulacje nie naruszają przepisów prawa, nadto organ nadzoru nie wskazał jaki konkretnie przepis prawa został naruszony;

7. naruszenie art. art. 9 ust. 2a u.s.g. poprzez stwierdzenie, że gminny zakład budżetowy nie może wykonywać zadania w postaci zarządu nieruchomościami mieszkaniowymi nie stanowiącymi własności gminy co w konsekwencji spowodowało nieuzasadnione stwierdzenie nieważności § 3 ust.2 Załącznika do uchwały.

W konsekwencji strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie jego wykonania w zakresie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 Załącznika do uchwały, gdyż do czasu rozstrzygnięcia sporu z Wojewodą skarżąca poniesie szkodę wynikającą z faktu, iż nie będzie pobierała wynagrodzenia za sprawowanie zarządu; nieodwracalne skutki powstaną również w zakresie kosztów likwidacji stanowisk pracy; trudne do przewidzenia są także skutki braku zarządu w zakresie wzrostu liczby zachorowań na COVID-19.

Uzasadniając kolejne zarzuty skarżąca zaakcentowała, że rozstrzygnięcie nadzorcze wpłynęło przed upływem terminu na złożenie wyjaśnień wynikającym z art. 15zzs ust. 1 pkt 10 COVID; nie otrzymała żadnego rozsądnego terminu w jakim mogłaby się odnieść do zarzutów organu nadzoru ujętych w zawiadomieniu. Nadto zawiadomieniem objęto jedynie zarzuty dotyczące § 1 Załącznika do uchwały w zakresie słów "w szczególności" oraz § 5 pkt 11 Załącznika i w tym też zakresie jak wynika wprost z sentencji zawiadomienia zostało wszczęte postępowanie nadzorcze; tak organ oznaczył granice postępowania nadzorczego i w tym zakresie prowadził postępowanie. Tymczasem wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w znacznie szerszym zakresie: § 1 Załącznika do uchwały w zakresie słów "w szczególności", § 3 ust.2, § 5 i § 6 Załącznika, mimo że Wojewoda - jak każdy organ administracji - zobowiązany jest do działania w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Podoba praktyka jak wyżej opisana, w zasadzie pozbawiła gminę prawa do uczestnictwa w postępowaniu i obrony swych praw.

Nadto podkreślono, że zarzuty odnośnie § 1 Załącznika do uchwały w zakresie słów "w szczegółności" są zupełnie nieuzasadnione bowiem w tej regulacji wskazano na podstawy prawne działania MZBM a nie - jak zdaje się uważać Wojewoda - zadania zakładu. Zadania zakładu wskazano w § 3 Załącznika. Nie doszło zatem poprzez użycie w § 1 słowa "w szczególności" do rozszerzenia zadań zakładu. Należy rozróżnić określenie zakresu zadań od określenia podstaw prawnych na jakich zadania te są wykonywane. W § 1 załącznika ujęto podstawowe akty prawne na jakich MZBM opiera swoje zadania określone w § 3 załącznika, a nie określono zadań. Wojewoda zarzucił wyłącznie naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji nie wiążąc naruszenia z żadnym konkretnym przepisem prawa materialnego, a jak wynika z cytowanego wyroku NSA rozstrzygnięcie oparte wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 7 Konstytucji nie może się ostać.

Odnośnie zarzutów dotyczących § 3 ust.2 Załącznika do uchwały strona wskazała na art. 9 ust. 2a u.s.g., zgodnie z którym gmina oraz inna gminna osoba prawna mogą zarządzać nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomośei w formach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej; przepis wprowadzony ustawą z dnia 13 czerwca 2019r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019r. poz. 1309). Cytując fragment uzasadnienia do ustawy zmieniającej, skarżąca podkreśliła, że celem wprowadzonej nowelizacji było umożliwienie zarządzania nieruchomościami mieszkalnymi niestanowiącymi własności gminy właśnie poprzez zakłady budżetowe; przepis art. 9 ust. 2a u.s.g. bowiem wskazuje, że zarządzać może gmina i gminna osoba prawna w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej i nie wyłącza żadnej z tych form. Nie ulega zatem wątpliwości, biorąc również pod uwagę uzasadnienie nowelizacji, że zadanie to może być prowadzone w każdej z form przewidzianych w ustawie o gospodarce komunalnej a ustawa ta w art. 2 wskazuje "w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego"; ustawodawca użył liczby mnogiej "w formach" czyli miał na myśli którąś z form wymienionych w art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wojewoda tymczasem ogranicza wykonywanie art. 9 ust. 2a u.s.g. tylko do spółki prawa handlowego czyli do jednej formy. Podkreślając szczególny charakter tej normy strona wskazała także, że skoro ustawodawca wyraźnie rozróżnił gminę i inne gminne osoby prawne oznacza to, że przewidział zarządzanie przez gminę również w formie innej niż gminna osoba prawna, czyli zakładu budżetowego w myśl art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a przytoczone przez Wojewodę orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą stanu sprzed nowelizacji, która w diametralny sposób zmieniła sytuację prawną. W tej sytuacji ani przepisy ustawy o gospodarce komunalnej ani ustawy o finansach publicznych nie sprzeciwiają się prowadzeniu przez zakłady budżetowe gmin zarządzania lokalami mieszkalnymi nie będącymi ich własnością. Stwierdzenie Wojewody jakoby zakład budżetowy nie został wymieniony w art. 9 ust. 2a jest zupełnie nietrafny, gdyż gmina może wykonywać zadania wyłączenie poprzez jednostki organizacyjne (urząd miasta, jednostki budżetowe, zakłady budżetowe) a nie samoistnie. Ponadto przepis mówi o zarządzaniu przez gminę w jednej z form przewidzianych w ustawie o gospodarce komunalnej, zatem sam ustawodawca przesądził, że gmina zarządza poprzez formę organizacyjną a nie samoistnie (co jest zresztą niemożliwe). Podobnie za nietrafny strona uznała też zarzut Wojewody wywiedziony z przepisów ustawy o własności lokali. Zarząd nieruchomością wspólną może być powierzony osobie prawnej, którą to osobowość gmina posiada. W obrocie cywilno-prawnym kierownicy zakładów budżetowych działają jako reprezentanci gminy na podstawie upoważnienia udzielonego przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta (47 ust. 1 u.s.g.). Jeżeli kierownik zakładu budżetowego zawiera umowę cywilno-prawną, zawiera ją w imieniu gminy a nie zakładu budżetowego. Zatem stroną umowy zawsze będzie gmina - natomiast wykonanie umowy będzie następować organizacyjnie w zakładzie budżetowym gminy.

W zakresie zarzutów Wojewody w stosunku do § 5 i § 6 Załącznika do uchwały skarżąca wskazała, że są one ogólnikowo sformułowane i sprowadzają się do twierdzenia nieuprawnionego – zdaniem organu - powtórzenia materii ustawowej w statucie MZBM. Natomiast statut jednostki jest specyficznym aktem ponieważ stanowi on podstawę działalności jednostki zatem powinien on zawierać również zręby zasad organizacji jednostki i podstawowe kompetencje jej kierownictwa, w sposób zgodny z przepisami rangi ustawowej i w ten sposób spełniony zostaje wymóg komplementarności statutu. Podkreśliła, że wbrew stanowisku Wojewody powtórzenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nie oznacza automatycznej nieważności, co potwierdza orzecnictwo sądów administracyjnych. Zatem Wojewoda w żaden sposób nie wykazał aby powtórzenie unormowań ustawowych w jakikolwiek sposób prowadziło do wypaczenia zamierzeń ustawodawcy czy też modyfikacji normy prawnej; nie wykazał, który konkretnie przepis prawa został naruszony a jest to warunkiem stwierdzenia nieważności; zarzucił wyłącznie naruszenie (jego zdaniem) przepisu art. 7 Konstytucji nie wiążąc naruszenia z żadnym konkretnym przepisem prawa materialnego, a takie rozstrzygnięcie oparte wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 7 Konstytucji nie może się ostać, co potwierdza zacytowany wyrok NSA.

Poza tym strona nie podzieliła zarzutu organu nadzoru, iż część uregulowań zawartych w § 5 statutu (w szczególności w ust. 4 do 9) można zawrzeć w regulaminie organizacyjnym. To podmiot tworzący decyduje o podstawowych zasadach organizacji swojej jednostki i w tym zakresie leży ustalenie również spraw organu kierującego jednostką - w niniejszej sprawie Dyrektora - i zasad reprezentacji w przypadku nieobecności czy powstania wakatu na tym stanowisku. Skoro więc mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, to określenia zasad zastępstwa dyrektora w akcie kierownictwa wewnętrznego (regulaminie organizacyjnym) wydaje się błędem. Trudno przyjąć aby akt kierownictwa wewnętrznego regulował reprezentację zakładu w sytuacji wakatu, czyli sytuacji gdy np. z przyczyn losowych brak jest osoby, która piastuje stanowisko Dyrektora. Podkreśliła, że stanowisko kierownika zakładu budżetowego jest obsadzane w drodze konkursu (ustawa o pracownikach samorządowych) i nie jest możliwe zastąpienie osoby dyrektora z dnia na dzień. Słusznym zatem jest rozstrzygnięcie tej kwestii w statucie.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej stwierdził, że we wskazywanych przepisach ustawy "tarczowej" przewidziano nierozpoczęcie się lub zawieszenie terminów prawa materialnego - lecz jedynie tych - w prawie administracyjnym, jak również terminów procesowyeh i sądowych w określonych przepisem postępowaniach. Natomiast objęty art. 91 ust. 1 u.s.g. termin jest terminem materialnym, określa bowiem okres, w którym organ nadzoru może skorzystać z przysługujących mu kompetencji, przy czym z upływem tego terminu następuje wygaśnięcie kompeteneji do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia; jest terminem zawitym (prekluzyjnym), skoro ogranicza, ze skutkiem wygaśnięcia, kompetencje organu nadzoru. W konsekwencji tego stwierdził, że przepis art. 15zzs ustawy nie ma wpływu na termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem dotyczy jedynie terminów procesowych i sądowych. Nadto skoro przepisem art. 15zzr ustawy nie wprowadzono żadnego przepisu, który zawiesza bądź nie rozpoczyna biegu terminu prawa materialnego innego niż prawa administracyjnego - w tym prawa ustrojowego, to nie sposób przesądzać o tym, że wydanie przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - nastąpiło przedwcześnie, to jest przed upływem terminu na złożenie wyjaśnień, który to z uwagi na przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy jeszcze nie rozpoczął się; termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest objęty dyspozycją przepisu art. 15zzr ani art. 15zzs ustawy. Na wstrzymanie jego biegu nie miało zaś wpływu zawieszenie czy nierozpoczęcie biegu terminów procesowych na dokonanie czynności, którymi jest złożenie wyjaśnień.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego dotyczącego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego bez uprzedniego złożenia przez stronę wyjaśnień organ wskazał na art. 91 ust. 2 i 5 u.s.g. i odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. oraz orzecznictwa konkludując, że złożenie przez stronę wyjaśnień sprowadzających się jedynie do odmiennej interpretacji przepisów nie mogło mieć wpływu na stanowisko organu nadzoru , a tym samym na wynik sprawy.

Przystępując do oceny zarzutów merytorycznych organ także się z nimi nie zgodził podkreślając, że rozumienie w taki sposób jak prezentuje to skarżąca kwestionowanych regulacji uchwały świadczyłoby o naruszeniu przez nie zasady hierarchii aktów prawnych, wyrażonej w art. 87 Konstytucji RP. Uchwała bowiem rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Ponadto Konstytucja stanowi w art. 94, że prawo miejscowe stanowione przez organy samorządu terytorialnego może być wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Odnośnie § 3 ust. 2 Statutu - zdaniem organu nadzoru - Rada rozszerzyła zakres możliwej do prowadzenia przez Zakład działalności. Ustawodawca nie wskazał jaką formę powinny przyjąć unormowania dotyczące funkcjonowania zakładu budżetowego (np. regulamin, statut itp.), oczywiste jest jedynie, że skoro kompetencję w tej dziedzinie przypisał organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, to wola tego organu musi być wyrażona w postaci uchwały. Nie budzi wątpliwości kompetencja Rady Miejskiej do nadania Statutu MZBM, jednak uchwałodawcza działalność Rady Gminy w tym zakresie nie może mieć dowolnego charakteru, lecz musi respektować ramy prawne nakreślone przez ustawodawcę; zakres możliwej do prowadzenia przez samorządowe zakłady budżetowe działalności dotyczącej gospodarki mieszkaniowej został określony w przepisie art. 14 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym przez samorządowe zakłady budżetowe mogą być wykonywane wyłącznie zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi. Podobnie sprawę tą reguluje art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej stanowiący, iż działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Powołując normy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali organ wskazał, że zarządzanie wspólnotami mieszkaniowymi, w których gmina posiada na własność część lokali, w żadnym wypadku nie może być sprawowana przez zakłady budżetowe, i nie ma tutaj znaczenia, jak wielki jest udział własnośei gminnej w całości. Jedynie budynki w 100% stanowiące własność gminy mogą być zarządzane przez zakłady budżetowe. Nadto analizując przepis art. 9a u.s.g. zaakcentowano, że zakład budżetowy - w tym przypadku Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych - nie jest ani gminą, ani gminną osobą prawną. A z kolei ustawa o gospodarce komunalnej przewiduje w art. 9, że jednostka samorządu terytorialnego może przystępować do spółek prawa handlowego i tworzyć takie spółki, jednakże utworzenie spółki działającej poza sferą użyteczności publicznej jest możliwe tylko w sytuacjach określonych w art. 10 ustawy. Świadczenie usług zarządzania lub/i administrowania nieruchomościami, zleconych przez inne podmioty (właścicieli nieruchomości czy wspólnoty mieszkaniowe), nie ma charakteru użyteczności publicznej, nie stanowi bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zaspakaja jedynie potrzeby właścicieli innych nieruchomości lub/oraz właścicieli lokali tworzących daną wspólnotę mieszkaniową, którzy zlecili wykonywanie komercyjnej usługi. Taka działalność nie służy wykonywaniu zadań własnych gminy; nie należy bowiem do tych zadań obsługiwanie cudzych nieruchomości, w tym świadczenie usług zarządzania czy administrowania na rzecz odrębnych podmiotów, którymi są w świetle prawa również wspólnoty mieszkaniowe. Wobec powyższego – zdaniem organu - zadanie polegające na zarządzaniu i administrowaniu nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości, w tym obsługa wspólnot mieszkaniowych nie może być wykonywane przez zakład budżetowy.

Dalej organ wskazał, że regulacje przyjęte przez Radę Miejską w § 5 i § 6 Statutu nie stanowią materii statutowej; wiele z nich modyfikuje lub powtarza regulacje ustaw powszechnie obowiązujących; przytoczył przykłady. Za nieprawid-łową uznał również regulację przyjętą w § 6 Statutu jako wykraczającą poza ramy delegacji ustawowej ustalonej w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. reasumując, że Rada nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie; nie ma prawa powielać i modyfikować uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych, gdyż to może wypaczyć ich sens. Konkludując stwierdził, że opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, a skarżąca nie wykazała, w ocenie organu nadzoru, w dostateczny sposób niezgodności kwestionowanego rozstrzygnięcia z przepisami prawa, nie zostało wskazane choćby w sposób bardzo ogólny, na czym zdaniem strony skarżącej polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego przez organ nadzoru.

W piśmie procesowym skarżąca wskazała na wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 550/18 i podniosła, że zadania MZBM określone w Rozdziale II § 3 statutu są konkretne i precyzyjne; nie stanowi ta regulacja katalogu zadań spis aktów prawnych, który służy wyłącznie do wskazania podstaw prawnych działalności; zadania mogą być wykonywane za pomocą kilku aktów prawnych, nie jest możliwym kazuistyczne wymienienie wszelkich aktów prawnych na jakich podstawie działa MZBM.

Zarzuciła, że organ nadzoru w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentów skargi, w szczególności treści art. 9 ust. 2a u.s.g. oraz uzasadnienia do projektu ustawy wprowadzającej tej przepis, a tym samym zastosowania wykładni celowościowej. Organ nie wskazał jaki - jego zdaniem - jest cel wprowadzenia w/w przepisu, skoro zdaniem organu pomimo jego wprowadzenia nadal wykonywanie zadania ograniczone jest wyłącznie do spółek prawa handlowego; nie odpowiedział w jaki sposób ma być ten przepis wykonywany skoro dopuszcza zarządzanie nieruchomościami przez gminę lub gminną osobę prawną a organ nadzoru ogranicza wykonywanie zadania wyłącznie do spółki prawa handlowego. Podtrzymała stanowisko zajęte w skardze, wskazując, że art. 9 ust. 2a u.s.g. jest przepisem szczególnym, umożliwiającym gminie zarządzenie nieruchomościami nie stanowiącym jej własności poprzez zakład budżetowy; wskazała na możliwość zarządzania przez zakłady budżetowe nieruchomościami nie stanowiącymi własności gminy także innymi uchwałami, które nie spotkały się z rozstrzygnięciami nadzorczymi właściwych organów nadzoru, zatem stanowisko Wojewody Śląskiego nałeży uznać za odosobnione. W odniesieniu do zarzutów dotyczących § 5 i 6 zaakcentowała, że organ nadzoru nie odpowiedział na argumenty zawarte w skardze, lakonicznie stwierdzając, że materia uregulowana w w/w przepisach statutu nie stanowi zdaniem organu materii statutowej. Skoro zatem Wojewoda nie wykazał, że § 5 i § 6 modyfikuje przepisy ustawy, nie może być mowy o naruszeniu przepisów prawa. Nadto podtrzymała argumenty i zarzuty w stosunku do prawidłowości prowadzenia postępowania nadzorczego; rozszerzenia granic postępowania bez zawiadomienia strony; podkreśliła brak ustosunkowania się do wskazywanych w rozstrzygnięciu zarzutów. Odnośnie uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wskazano, że Wojewoda unika obowiązku ustosunkowania się w rozstrzygnięciu nadzorczym do ewentualnych wyjaśnień czy materiałów przesłanych przez gminę; uchybia obowiązkowi faktycznego zapewnienia udziału gminy w postępowaniu; działania Wojewody, zakładające z góry brak możliwości skutecznego zaskarżenia takich praktyk, powodują wyeliminowanie uprawnienia gminy do ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego a nadto brak ochrony sądowej przed podobnymi działaniami, co podważa sens i istotę zawiadamiania strony o wszczęciu postępowania, do czego organ jest zobowiązany z art. 91 ust. 2 u.s.g.

Podkreślono także, że Wojewoda mylnie zidentyfikował problem wskazany w zarzucie skargi dot. naruszenia norm ustawy COVID- 19. Ustawodawca bowiem nie wyłączył postępowania nadzorczego spod działania tej ustawy; zawieszenie terminu przyjęto jako zasadę we wszystkich możliwych rodzajach postępowań; nie jest uzasadnione twierdzenie, że regulacja art. 15zzs nie dotyczyła terminów material-noprawnych - w tym wydania przez organy określonych aktów, o czym świadczy katalog wyjątków z art. 15zzs ust. 8a ustawy COVID-19. Zaakcentowano rozszerzenie granic postępowania nadzorczego bez zawiadomienia o wszczęciu postępowania w pełnym zakresie. Podniesiono także, że organ nadzoru miał możliwość wydania postanowienia z art. 91 ust. 2 o wstrzymaniu wykonalności uchwały do czasu wydania rozstrzygnięcia, czyli realną i zgodną z przepisami możliwość wstrzymania wykonalności uchwał niezgodnych - zdaniem Wojewody - z prawem, nawet przy założeniu zastosowania przepisów ustawy COVID-19 do postępowania nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami admini-stracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Jeżeli sąd uwzględnia skargę jednostki samorządu to stosownie do art. 148 ppsa uchyla zaskarżony akt nadzoru, w przeciwnym razie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 usg. W świetle tej regulacji uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały.

Stwierdzić także należy, że Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni, od dnia doręczenia mu uchwały Rady Gminy z 11 marca 2020 r., zatem termin został dochowany.

W tym miejscu wskazać należy, że organ nadzoru posiada także kompetencje do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego w postaci zaskarżenia samej uchwały. W tym przypadku nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 30.05.2014 r., II OSK 1151/14; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05). W niniejszej sprawie organ nadzoru z możliwości tej nie skorzystał. Wydał bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały. Nastąpiło to jednakże następnego dnia po wszczęciu postępowania nadzorczego i w konsekwencji pobawiło skarżącą gminę możliwości aktywnego udziału w zakwestionowanym przez Skarżącą postępowaniu nadzorczym i prawa z art. 10 § 1 kpa. Jednakże w świetle treści wniesionej skargi nie miało to jednak wpływu na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, gdyż w odpowiedzi na skargę stanowisko gminy Wojewoda uznał za niezasadne, co oznacza że podniesione zarzuty uznał za nieskuteczne. Nie skorzystał też z trybu autokontroli.

Natomiast Rada Gminy podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 98 ust. 2 i 3 u.s.g., czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego; skargę wniesiono z zachowaniem terminu do jej wniesienia liczonego od daty doręczenia skarżonego rozstrzygnięcia, gdyż dokument wysłano 15 kwietnia o godz. 18.44.

Te wszystkie okoliczności pozwoliły na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z 15 kwietnia 2020 r. stwierdzającego nieważność opisanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej w w części Załącznika do uchwały obejmującej:

- § 1 w zakresie zwrotu "a w szczególności" jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji;

- § 3 ust. 2 jako sprzecznej z art. 14 u.f.p. i art. 9 ust. 2a u.s.g.;

- § 5 jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP i art. 16 u.f.p.;

- § 6 jako sprzecznej z art. 2 i 7 Konstytucji RP i art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.s.g.

Zauważyć należy, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały było uznanie, że narusza ona w sposób istotny wskazane wyżej przepisy. Zatem istota sporu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy do naruszenia wskazanych przepisów doszło i czy było to istotne naruszenie. Ani jednak powołana ustawa o samorządzie gminnym, ani o finansach publicznych nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek zatem złożonej na rozstrzygnięcie organ nadzoru skargi, był zobligowany ustalić czy w istocie unieważniony w określonej części akt – sporna uchwała - narusza prawo, a jeśli tak, to czy jest to istotne uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności w jego części – jak stwierdził to Wojewoda. Sąd jednak stwierdził, że rację ma skarżąca gmina podkreślająca zgodność z prawem kwestionowanych przez organ nadzoru zapisów uchwały oraz uchybienia formalnego wszczęcia postępowania nadzorczego.

Na wstępie zauważyć należy, że u.s.g. jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, iż ta ustawa ustrojowa wskazuje (wiąże się z jej oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości brzmieniem), które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego. Zatem uchwała rady gminy regulująca organizację takiej instytucji w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści ma normatywny charakter jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w takim statucie nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego a nie akt wewnętrzny. Tym samym wskazać należy, że statut MZBM jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy, uchwalanym przez radę gminy, na podstawie umocowania ustawowego (art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 I art. 41 usg), znajdującego zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji. I jako taki podlega nadzorowi wojewody nad działalnością danej gminy, a w konsekwencji kognicji sądu w zakresie zgodności z prawem.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenie art. 61 § 1 i 4 k.p.a w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do § 3 ust.2, § 5 ust. 1 do 10 i § 6 Załącznika do uchwały bowiem organ objął wszczęciem jedynie § 1 i § 5 pkt 11 kwestionowanego aktu zauważyć należy, że jak podkreślono w Uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r., OPS 9/02 (OSP 2003, z. 3, poz. 32): ,,Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy" (art.91 ust.5 u.s.g. w zw. z art. 61§1 i 4 k.p.a.). Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu tego postępowania sąd uznał za naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 466/07, LEX nr 341371, akcentując, że: ,,Zawiadamianie organów jednostek samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego i ich udział w tym postępowaniu, poprzez odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., nie może być uznane za pozbawione znaczenia prawnego. Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień" (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2005 r., II SA/Wr 145/05, NZS 2006 nr 1, s.12 oraz tezę 3 wyroku NSA z dnia 9.10.2007r., II OSK 401/07, LEX nr 38442) NSA przyjął, iż zawiadamiając o wszczęciu postępowania nadzorczego wojewoda nie musi szczegółowo wskazywać i rozważać wszystkich wątpliwości i dostrzegać naruszeń prawa, ale powinien je określić chociaż ogólnie, dając tym samym radzie gminy możliwość złożenia wyjaśnień.

Powyższy wymóg - jak zasadnie zaakcentowano w skardze - nie został wypełniony przez organ nadzoru. Tym samym skarżone rozstrzygnięcie obejmuje zakres, do którego nie nastąpiło formalne wszczęcie postępowania, a to z kolei miało wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc z kolei do omówienia podnoszonych przez Wojewodę powodów kwalifikacji poszczególnych zapisów uchwały jako istotnie naruszających prawo należy wskazać, że tut. Sąd nie stwierdził ich zasadności.

Sąd orzekający podziela pogląd, że w statucie mogą zostać uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 8.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3). Tylko bowiem takie rozumienie zakresu kompetencji uchwalania statutu prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie, z 28.11.2018 r., II SA/Go 779/18, wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, CBOSA).

Przenosząc więc powyższe uwagi na niwę rozpoznawanych w tej sprawie argumentów Wojewody należy odpowiednio odnieść się do kwestionowanego przez organ nadzoru zapisu § 1 Statutu w zakresie słów "w szczególności" obejmującego katalog aktów prawnych, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia, do którego Rada Miejska nie była uprawniona aby przesądzić w drodze aktu prawa miejscowego o stosowaniu przepisów prawa znajdujących się w aktach wyższego rzędu, którymi są ustawy. Zdaniem bowiem Wojewody zasadność umieszczenia w uchwale statutowej regulacji dotyczącej działania MZBM na podstawie ustaw wymienionych w uchwale, należy oceniać jedynie przez pryzmat nakładanych na jednostkę organizacyjną zadań. Natomiast skarżąca gmina podkreśliła, że zadania MZBM ujęte zostały w rozdziale II § 3 Statutu i są określone konkretnie i precyzyjnie. Natomiast nie stanowi katalogu zadań spis aktów prawnych, który służy wyłącznie do wskazania podstaw prawnych działalności i nie może stanowić podstawy dla wprowadzenia zadań nieprzewidzianych ustawą.

Oceniając powyższe tut. Sąd nie stwierdził trafności wskazywanego przez Wojewodę istotnego naruszenia normy z art. 2 Konstytucji RP regulującego zasadę demokratycznego państwa prawnego i stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. A sprzeczność z tym przepisem była podstawą unieważnienia spornego zapisu § 1 Załącznika do uchwały. Wskazanie bowiem aktów prawnych " w szczególności", stanowiących podstawę działania MZBM nie może być utożsamiane z zakresie jej zadań skoro te konkretnie określone zostały w rozdziale II § 3 Statutu.

Odnosząc się do zakwestionowanego zapisu § 3 ust. 2 Załacznika do uchwały, którym - zdaniem organu nadzoru - Rada rozszerzyła zakres możliwej do prowadzenia przez Zakład działalności bowiem zarządzanie wspólnotami mieszkaniowymi, w których gmina posiada na własność część lokali, w żadnym wypadku nie może być sprawowana przez zakłady budżetowe - również w tym zakresie tut. Sąd nie stwierdził trafności argumentów Wojewody. Zdaniem organu zakres możliwej do prowadzenia przez samorządowe zakłady budżetowe działalności dotyczącej gospodarki mieszkaniowej został określony w przepisie art. 14 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym przez samorządowe zakłady budżetowe mogą być wykonywane wyłącznie zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi; art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, iż działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego; do działalności związanej z administrowaniem budynkami mieszkalnymi, stanowiącymi współwłasność gmin oraz osób prywatnych mają również zastosowanie przepisy rozdziału 4 regulującego zarząd nieruchomością wspólną ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 532).

Natomiast skarżąca gmina powołuje się na wprowadzony ustawą z dnia 13 czerwca 2019r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019r. poz. 1309) przepis art. 9 ust. 2a u.s.g., zgodnie z którym Gmina oraz inna gminna osoba prawna mogą zarządzać nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712). Wskazując na cytat fragmentu uzasadnienia do ustawy zmieniającej, dotyczący wprowadzanego ust. 2a, strona podkreśliła, że celem wprowadzonej nowelizacji było umożliwienie zarządzania nieruchomościami mieszkalnymi niestanowiącymi własności gminy właśnie poprzez zakłady budżetowe, a skarżąca wprowadzając § 3 ust.2 Załącznika do uchwały działała w zaufaniu do wykładni przepisu określonej w uzasadnieniu projektu ustawy.

Dokonując więc wykładni art. 9 ust. 2a u.s.g. rację należy przyznać skarżącej gminie. Znowelizowany przepis art. 9 w dodanym ust. 2a jednoznacznie przesądza, że Gmina oraz inna gminna osoba prawna mogą zarządzać nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712 i 2020). Natomiast art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej regulujący formy organizacyjnoprawne gospodarki komunalnej stanowi, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach:

1. samorządowego zakładu budżetowego lub

2. spółek prawa handlowego.

Zatem skoro w dwóch podstawowych aktach prawnych – u.s.g. jako ustawie kompetencyjnej oraz ustawie o gospodarce komunalnej, szczególnej w zakresie określania zasad i form gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegających na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej - ujęto dopuszczalność korzystania przez gminy zarówno z formy samorządowego zakładu budżetowego, jak i form osobowych spółek handlowych przy prowadzeniu gospodarki komunalnej to zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie Wojewody o sprzeczności tego zapisu Statutu z u.f.p. i art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej. Racjonalny ustawodawca wprowadził bowiem konkretne uprawnienie dla danego podmiotu w dwóch podstawowych w/w aktach prawnych, stanowiących lex specialis dla działania MZBM w spornym zakresie. Nie można więc w oparciu o inne obowiązujące przepisy stawiać skarżącej gminie zarzutu naruszenia tych norm tylko dlatego, że nie zostały również objęte nowelizacją i dostosowane do regulacji zmienionej w 13 czerwca 2019r. Podkreślić należy, że zasada racjonalnego działania ustawodawcy nakazuje przyjąć, że pojęcie ,,w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej" zostało użyte w w/w art. 9 ust. 2a u.s.g. przez ustawodawcę w sposób świadomy w odniesieniu do formy załatwiania konkretnych spraw, we wskazanych w ustawie przypadkach. A zatem należy konsekwentnie przyjąć, że ustawodawca celowo wskazał na konkretną formę działania organu dla zarządzania nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości.

Przy odmiennej bowiem interpretacji powoływany wyżej art. 9 ust. 2a byłby przepisem martwym, a jest to niedopuszczalne przy założeniu racjonalności prawodawcy w stanowieniu norm prawnych. Skoro więc zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności z art. 2 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa za chybiony należało uznać zarzut Wojewody w tym zakresie.

Ustosunkowując się do kwestii unieważnienia § 5 Załacznika do uchwały jako sprzecznego z art. 2 Konstytucji RP i art. 16 u.f.p. oraz § 6 Załacznika do uchwały jako sprzecznego z art. 2 i 7 Konstytucji RP i art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.s.g. podkreślić należy, że art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Sprzeczność z prawem obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – czyli "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Nie zawsze naruszenie ZTP, będzie miało przymiot istotnego (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Tylko sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206) – jest naruszeniem istotnym. W § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym), co koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W przypadku statutów owe "granice" zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny). Natomiast z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP wynika, że nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Istotne znaczenie ma również § 6 ZTP stanowiący generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się w spornej uchwale naruszeń ZTP, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia jej nieważności w szczególności w kontekście zarzutów dotyczących § 5 i 6 Statutu, ani naruszenia wskazywanych norm u.f.p i u.s.g., ani konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego z art. 2 i zasady praworządności z art. 7 Konstytucji RP.

Odnosząc się do przesłanek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że zarzuty Wojewody w stosunku do § 5 i § 6 Załącznika do uchwały sprowadzają się do nieuprawnionego – zdaniem organu - powtórzenia regulacji ustawowej w statucie MZBM. Nie wskazano jednak żadnej sprzeczności z konkretnym przepisem, ani nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej.

Zatem za całkowicie słuszne należy uznać stanowisko skarżącej gminy, powołującej sie na konkretne orzecznictwo, że statut jednostki jest specyficznym aktem, stanowi on podstawę działalności jednostki i powinien więc zawierać zręby zasad organizacji jednostki i podstawowe kompetencje jej kierownictwa, w sposób zgodny z przepisami rangi ustawowej. W ten sposób spełniony zostaje wymóg komplementarności statutu. Zatem wbrew stanowisku Wojewody powtórzenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nie oznacza automatycznej jego nieważności.

Nie znajdując zasadności zarzutów organu nadzoru skargę Gminy należało uwzględnić i uchylić zaskarżony akt nadzoru na podstawie art. 148 p.p.s.a. Poza kontrolą Sądu pozostał zarzut posiłkowania się przez Skarżącą zapisami statutów innych gmin, co nie zwalnia organu nadzoru od działania zgodnie z art. 8 k.p.a. i przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

O kosztach postępowania sądowego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

-----------------------

2