Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 160/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1,  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 90 ust. 2 -4
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Referent-stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K.N., A.B. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 28 stycznia 2016 r. nr XVIII/310/16 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie miasta oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 4 pkt 1; 2) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Miasta Tychy na rzecz skarżących kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K.N. i A.B. (dalej jako strona, skarżące) prowadzące Niepubliczne Przedszkole A z siedzibą w T., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wniosły skargę na uchwałę Rady Miasta Tychy nr XVIII/310/16 z 28 stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Tychy dla niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z dnia 5 lutego 2016 r. poz. 862 z późn. zm. – dalej uchwała), domagając się stwier5dzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części § 2 ust. 11, § 3 ust. 4 pkt 1 i 2 zarzucając:

1) naruszenie art. 90 ust. 2b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 – dalej jako u.s.o.) w związku z § 2 ust. 11, § 3 ust. 4 pkt 1 i 2 poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez organ istnienia obowiązku zwrotu przez dotowanego dotacji po jej wykorzystaniu i rocznym rozliczeniu, który to obowiązek jest wynikiem obniżenia dotacji, przy jednoczesnym braku określenia terminu końcowego w § 2 ust. 11 uchwały, w którym organ pozostaje uprawniony do ustalania stawku dotacji i dokonywania jej weryfikacji. W konsekwencji stosowany przez organ dotujący mechanizm tzw. weryfikacji wysokości przyznanej i wypłaconej dotacji po jej całkowitym rozliczeniu jest niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym, z zasadą pewności i stabilności prawa. Powyższe pozostaje związane z nakazem eliminowania z obrotu prawnego aktów wydanych z naruszeniem zasady praworządności. Tym samym brak jest podstaw do żądania zwrotu dotacji po jej całkowitym rocznym rozliczeniu. Nadto zasady dotyczące zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w określonym terminie nie powinny być objęte regulacją uchwały, ponieważ pozostają one uregulowane w przepisach art. 251 i art. 252 ust. 2 i ust. 3-5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870). Uchwała w konsekwencji narusza granice upoważnienia ustawowego;

2) naruszenie art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 -dalej jako Konstytucja RP) poprzez wykroczenie poza delegację ustawową zawartą w przepisie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w związku z § 2 ust. 11, § 3 ust. 4 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, polegające na wprowadzeniu w treść uchwały mechanizmu określającego zasady zwrotu dotacji przez podmiot dotowany. Kwestionowana regulacja dotyczy sytuacji, gdy wypłacona dotacja jest wyższa od kwoty ustalonej, co wynika z dokonania bezprawnej zmiany kwoty miesięcznej dotacji ustalonej w kwocie na każdego ucznia niepublicznego przedszkola za 2016 r. przez organ po rozliczeniu dotacji, z kwoty 548 zł na kwotę 532,49 zł po upływie 2 miesięcy od dokonania rocznego rozliczenia otrzymanej dotacji w 2016 r. Powyższe powoduje zobowiązanie podmiotu dotowanego do zwrotu różnicy pomiędzy kwotą wypłaconą. Zasady dotyczące zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w określonym terminie nie powinny być objęte regulacją uchwały, ponieważ istnieje regulacja w przepisach art. 251 i art. 252 ust. 2 i ust. 3-5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) – co narusza w konsekwencji granice upoważnienia ustawowego.

Nadto skarżące wniosły o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Przedstawiając przebieg sprawy skarżące wskazały, że zostały wezwane do zwrotu dotacji wypłaconej za 2016 r. po pomniejszeniu jej wysokości po upływie 2 miesięcy od dokonania rocznego rozliczenia otrzymanej w 2016 r. dotacji. Doszło zatem do naruszenia interesu prawnego skarżących.

Skarżące wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z [...] r., jednakże organ uchwałą z [...] r., nr [...] odmówi realizacji żądania skarżących.

Dalej skarżące wykazały istnienie ich interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, podając, że prowadzą przedszkole, które uzyskuje dotację, a w tym konkretnym przypadku zostały wezwane do zwrotu wypłaconej uprzednio kwoty dotacji po pomniejszeniu jej wysokości. Przepis prawa materialnego przyznaje im uprawnienie do otrzymania dotacji, a zatem uchwała naruszająca ten przepis narusza również ich interes prawny.

Skarżące dalej wywiodły, że przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty przyznaje radzie miasta kompetencję do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczania dotacji. Przez tryb rozliczania dotacji należy rozumieć wymagania formalne, jakie powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację, a zatem formę wniosku, a także organ, do którego wniosek winien być kierowany. Określenie trybu kontroli w uchwale dotacyjnej sprowadza się do opisu zasad jej przeprowadzania. Niedopuszczalne zatem jest ustalenie zasad udzielania dotacji.

Nadto skoro przepisy ustawy o finansach publicznych regulują zasady i termin zwrotu dotacji, to nie ma potrzeby ponownego regulowania tej samej kwestii w uchwale.

W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, iż art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty jako podstawę obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym wskazuje kwotę ustaloną, a zatem zaplanowaną, jako ogół wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych. Kwota stanowiąca podstawę obliczenia dotacji powinna odpowiadać tak ustalonej w budżecie sumie, a jej wysokość nie może być zmienna i podlegać weryfikacjom. Tymczasem uregulowania przyjęte w uchwale wprowadzają możliwość weryfikacji kwoty dotacji już wypłaconej i rozliczonej. Otóż § 2 ust. 5 i ust. 11 uchwały wprowadza dodatkowy mechanizm, nie przewidziany ustawą o systemie oświaty, ostatecznej weryfikacji wysokości dotacji. Podstawą naliczenia takiej ostatecznej wysokości dotacji mają być roczne sprawozdania z wykonanych wydatków bieżących przedszkoli publicznych. Założenie takiej konstrukcji prowadzi do sytuacji, w której osoby prowadzące działalność w postaci przedszkoli niepublicznych pozostają w całkowitej niepewności co do ostatecznej wysokości dotacji. Podkreślono, że ustawa o systemie oświaty nie dopuszcza możliwości takiej weryfikacji wysokości wypłaconej dotacji. Zaskarżona uchwała nie wprowadza terminu, w którym organ ma prawo do ustalenia stawki dotacji i dokonywania jej weryfikacji.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżące cytują treść przepisów ustawy o finansach publicznych regulujących kwestie rozliczania dotacji oraz poglądy doktryny i orzecznictwa mające uzasadniać żądanie skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przed Sądem zawisła sprawa w przedmiocie skargi na kwestionowaną uchwałę pod sygn. akt I SA/Gl 763/17. Odnosząc się do treści żądania wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów wskazał, że na dopuszczalność ingerencji organów w wysokość ustalonej i wypłaconej dotacji w okresie po jej realizacji wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II GSK 2363/14. Pełnomocnik Rady Miasta podniósł również, że skarżący nie dostrzegają, iż budżet miasta podlega nieustannym zmianom i w ciągu roku budżetowego jego wysokość zmienia się wielokrotnie. W konsekwencji zachodzi potrzeba korygowania dokonanych wydatków, w tym udzielonych dotacji oświatowych. Przywołał nadto wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gl 891/15, w którym zwrócono uwagę, że stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego, zaś zgodnie z art. 211 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Wobec tego, jak stwierdził Sąd, stawki dotacji na jednego ucznia dla danego rodzaju szkoły obowiązują od stycznia do grudnia konkretnego roku kalendarzowego, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter wyłącznie porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego jednostki samorządu terytorialnego.

Podkreślono w tym orzeczeniu, że z istoty omawianego świadczenia oraz wskazanej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok kalendarzowy, począwszy od 1 stycznia danego roku. Stawka dotacji jest zatem niezmienna w danym roku budżetowym, a jej wysokość ustalana jest według stałych parametrów (tj. budżetu powiatu i metryczki subwencji oświatowej MEN). W orzeczeniu tym, zdaniem pełnomocnika Rady Miasta, Sąd zatem stwierdził, iż ustalony przez ustawodawcę tryb przyznawania dotacji wiąże się z ewentualnym obowiązkiem zwrotu nadpłaconej dotacji przez beneficjenta lub obowiązkiem wyrównania dotacji przez powiat.

Konkludując, pełnomocnik Miasta Tychy przyjął, że intencją ustawodawcy było odniesienie wysokości dotacji do wydatków faktycznie ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego na szkołę lub placówkę tego samego typu. Odniesienie się tylko do wydatków planowanych stałoby w sprzeczności z tą intencją. Ponadto pełnomocnik Rady Miasta podniósł, że ze względu na zmienność uchwały budżetowej, określenie ostatecznej kwoty dotacji nie może nastąpić wcześniej niż po zakończeniu roku budżetowego. Oznacza to konieczność wprowadzenia mechanizmu, który pozwoli na weryfikację wysokości dotacji. W niniejszym przypadku został on uregulowany w § 2 ust. 5 i ust. 11 uchwały, stosownie do posiadanych przez Radę Miasta kompetencji. Jak twierdzi pełnomocnik Rady Miasta, mechanizm ten bowiem zawiera się w zakresie terminu "rozliczenia dotacji" w rozumieniu z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W rezultacie jego zastosowanie prowadzi nie tylko do powstania obowiązku zwrotu nadpłaconej dotacji ale również do wypłaty dotacji w niewypłaconej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednak w pewnym zakresie postępowanie podlegało umorzeniu z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.2325 z późn. zm. – dalej ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 cyt. ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę Rady Miasta Tychy wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 usg, który stanowi (w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2016 r.), że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zauważyć trzeba, że skarżące prowadzą na terenie miasta Tychy przedszkole niepubliczne, którym przysługuje "dotacja oświatowa" określona w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Posiadają zatem legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miasta. W sprawie zostały także spełnione wymogi formalne dopuszczalności skargi.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu w sprawie I SA/Gl 763/17. W wyroku z 23 października 2017 r. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Tychy z dnia 28 stycznia 2016 r. nr XVIII/310/16 w przedmiocie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla niepublicznych przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie miasta oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania w części dotyczącej: a) § 2 ust. 5 w jakiej odwołują się do ust. 11, b) § 2 ust. 11, c) § 3 ust. 4 pkt 2. Wyrok ten był poddany kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 18 czerwca 2021 r., w sprawie o sygn. akt I GSK 1904/18 oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Tychy. W związku z tamtym postępowaniem postępowanie w niniejszej sprawie pozostawało zawieszone.

Prawomocne przesądzenie kwestii nieważności § 2 ust. 5 i 11 oraz § 3 ust. 4 pkt 2 uchwały stało się podstawą umorzenia postępowania sądowego w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, o czym Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji.

Skarżące w niniejszej sprawie domagały się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 11 oraz § 3 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały. W związku z tym, że stwierdzono już nieważność § 2 ust. 11 i § 3 ust. 4 pkt 2 uchwały, przedmiotem kontroli Sądu pozostawał wyłącznie przepis § 3 ust. 4 pkt 1 uchwały.

Dla zrozumienia istoty problemu w sprawie przytoczyć należy jednakże również te przepisy uchwały, których nieważność już została stwierdzona. Otóż w § 2 ust. 5 uchwały wskazano, że niepubliczne przedszkola otrzymują dotację na każdego uczenia w wysokości 75% ustalonych w budżecie Miasta Tychy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Tychy, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie stanowiące dochody budżetu gminy, w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100% kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto Tychy z zastrzeżeniem ust. 11.

Ustęp 11 stanowi, że ostateczna kwota należnej dotacji, o której mowa w ust. 3-8 ustalana jest na podstawie rocznych sprawozda budżetowych oraz rzeczywistej średniorocznej liczby uczniów.

Zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały, w przypadku, gdy ustalona wartość dotacji należnej za rok poprzedni, o której mowa w § 2 ust. 3 – 8 jest:

1). wyższa od kwoty wypłaconej, różnica zostanie przekazana na rachunek bankowy dotowanego podmiotu w terminie 15 dni od dnia jej ustalenia,

2). niższa od kwoty wypłaconej, różnica podlega zwrotowi do budżetu miasta Tychy w terminie 15 dni od otrzymania informacji o nadpłaconej kwocie do organu dotującego.

W powołanym już wyżej wyroku tutejszy Sąd dokonał dogłębnej analizy problemu zaskarżonej uchwały, a stanowisko zawarte w tamtym wyroku Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Dla ukazania pełni problematyki zaskarżonej regulacji uchwały przywołać należy te argumenty sądu administracyjnego, które dotyczyły § 2 ust. 5 i 11 oraz § 3 ust. 4 pkt 2 uchwały, a co do których prawomocnie stwierdzono nieważność.

Sąd w wyroku I SA/Gl 763/17 wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania uchwały definicja dotacji zawarta została w art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm. – dalej u.f.p.). Zgodnie z nią dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Biorąc pod uwagę tę definicję legalną Sąd przyjął, że dotacją jest transfer budżetowy, który łącznie spełnia następujące cechy:

– podlega szczególnym zasadom rozliczania, (które w przypadku dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego regulują art. 251 – 253 u.f.p.);

– jest udzielany na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych;

– jest przeznaczony na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych, przy czym wymóg ten towarzyszy obecnie każdemu transferowi dotacyjnemu. Nie ma bowiem znaczenia, czy dotacja ma charakter podmiotowy (art. 131 u.f.p.), przedmiotowy (art. 130 u.f.p.), czy też celowy (art. 127 u.f.p.) – ustawodawca nakazuje bowiem spełnić wymóg realizacji zadania publicznego.

Sąd podniósł, że nie można dokonywać interpretacji pojęcia "dotacja" w oderwaniu od terminów ustawowych towarzyszących tej instytucji, jak "budżet jednostek samorządu terytorialnego", czy "szczególne zasady rozliczania". Zgodnie z normą wyrażoną w art. 211 ust. 1 u.f.p., budżet jednostek samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Z kolei art. 211 ust. 2 u.f.p. stanowi, że budżet jednostek samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Natomiast art. 211 ust. 3 u.f.p. wskazuje, iż rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.

Sporządzenie i przedłożenie projektu uchwały budżetowej, jak i wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, czyli realizacja ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów, zgodnie z regulacjami samorządowych ustaw ustrojowych należy do kompetencji organu wykonawczego (art. 247 u.f.p.). Organ wykonawczy sprawuje ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponosi również odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie budżetu.

Uchwała budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym. Należy jednak pamiętać, iż zawiera ona opracowany przez organ wykonawczy i uchwalony przez radę plan jej dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Ostateczny kształt uchwały budżetowej zależy od organu stanowiącego. Zasadnicze ograniczenia w kształtowaniu treści uchwały dotyczą dwóch kwestii:

– zakazu dokonywania zmian, bez uprzedniej zgody zarządu, które spowodują zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie wzrost deficytu budżetu jednostki (art. 240 ust. 2 u.f.p.);

– zakazu dokonywania zmian, bez uprzedniej zgody zarządu, powodujących zmniejszenie wydatków na przedsięwzięcia ujęte w wieloletniej prognozie finansowej (art. 231 ust. 3 u.f.p).

Art. 251 ust. 1 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostek samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Z kolei art. 251 ust. 3 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1 jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. W ust. 4 ustawodawca precyzuje pojęcie "wykorzystania dotacji" wskazując, że następuje ono w szczególności przez zapłatę za realizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Przepis art. 252 ust. 1 u.f.p. wskazuje, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub 2. Z kolei art. 252 ust. 2 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1 jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

Dotacja "oświatowa", przyznawana jest na postawie przepisów, do których odsyła art. 126 u.f.p. Ustawa o systemie oświaty w poszczególnych ustępach art. 90 statuuje podmiotowe prawo m.in. przedszkoli niepublicznych do otrzymania dotacji z budżetów jednostki samorządu terytorialnego. Prawu temu, co nie budzi wątpliwości, towarzyszy obowiązek poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego do udzielenia takich dotacji, co wynika wprost z brzmienia art. 90 ust. 1, ust. 2b u.s.o.

Powiązanie tej dotacji z budżetem jednostki samorządu terytorialnego uwidacznia się szczególnie w treści art. 90 ust. 2b u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do 16 czerwca 2017 r.). Zgodnie z nim dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Szczególnym rygorem ustawa o systemie oświaty objęła także sposób przekazywania dotacji, wskazując w art. 90 ust. 3c u.s.o., że ich przekazanie następuje na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia miesiąca. Z kolei w art. 90 ust. 3e u.s.o. wskazano, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.

Stosownie zaś do ust. 4 art. 90 u.s.o.: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji."

Z analizy powyższych przepisów we wzajemnym powiązaniu Sąd wysnuł wniosek, że istotną cechą dotacji, w tym dotacji o której mowa w art. 90 u.s.o., i w konsekwencji stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe, do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności" budżetu. Podkreślić należy, że poprzez zastosowanie sformułowania "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego" podkreśla funkcjonującą w systemie finansów publicznych zasadę roczności (zob. także A. Ostrowska, op. cit. s. 671 i komentarz do analogicznie brzmiącego art. 168 u.f.p. odnoszącego się do dotacji z budżetu państwa).

Owa roczność, wynikająca z konstrukcji samego budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co do zasady dotyczyć musi w konsekwencji wszystkich podmiotów biorących udział w "procesie dotacyjnym", jak też podejmowanych przez nich działań: organu uchwalającego budżet (który go planuje co do zasady pro futuro i na którym ciąży ustawowy obowiązek uchwalenia budżetu w odpowiednim terminie i z odpowiednim wyprzedzeniem), organu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji, organu ustalającego wysokość stawek dotacji, organu udzielającego dotacji, jak też podmiotu ją otrzymującego i w konsekwencji rozliczającego. Skoro bowiem budżet jest rocznym planem, obejmującym dany rok budżetowy, to cała procedura związana z dotowaniem także w sposób bezpośredni musi dotyczyć roku; konkretna dotacja udzielana jest także na dany rok budżetowy, na realizację zadań zaplanowanych w danym roku (budżetowym) i tym przedziałem czasowym jest ona ograniczona.

Sąd podkreślił, że ustalone w budżecie wydatki bieżące są wydatkami planowanymi i to one (a nie np. późniejsze wydatki rzeczywiście poniesione) są podstawą ustalenia/obliczenia dotacji, co wynika wprost z treści normy z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. Przyjęcie takiego założenia natomiast implikuje stwierdzenie, że jedynie zmiana w budżecie w zakresie wydatków bieżących skutkować może zmianą wysokości dotacji.

Oceniając zaskarżone postanowienia uchwały Sąd stwierdził, że omawiana zmiana stawek dotacji nie była skutkiem zmian dokonanych w uchwale budżetowej. Niezależnie od tego w myśl art. 90 ust. 2b u.s.o. przedmiotowe dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia. Uwzględniając także wymóg zgłaszania przez przedszkola niepubliczne organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, organ stanowiący gminy lub powiatu już w uchwale budżetowej, a więc "z góry" obowiązany jest ustalić wysokość dotacji na każdego ucznia, czyli na wszystkich zgłoszonych przez przedszkole uczniów. Oznacza to zarazem, że ustalając kwotę dotacji dla przedszkola niepublicznego zarówno organy gminy, jak i organ prowadzący takie przedszkole, mogą poznać miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia, bowiem wynika ona z podzielenia kwoty dotacji przez liczbę uczniów i miesięcy.

Ta stawka dotacji (wynikająca w istocie już z uchwały budżetowej) stanowi więc dla organu prowadzącego przedszkole bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków w roku przyszłym oraz stanowi podstawę do rozliczania dotacji.

W ocenie Sądu, w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano więc możliwości innego ustalenia wielkości dotacji dla przedszkola niepublicznego niż w uchwale budżetowej.

W niniejszej sprawie skarżące przez okres 2016 r. uzyskiwały dotację, której wysokość została określona zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. Natomiast w 2017 r. zostały wezwane do zwrotu "nadpłaty dotacji" za 2016 r. w związku z weryfikacją jej wysokości w oparciu o faktycznie poniesione wydatki na jednego ucznia w przedszkolach publicznych. Inaczej rzecz ujmując, owa konkluzja pojawiła się w związku z zestawieniem planu wydatków na publiczne przedszkola w 2016 r. z rocznym rozliczeniem rzeczywistych kosztów ich utrzymania. Wynika stąd, że zmiana wysokości dotacji nie była następstwem zmiany uchwały budżetowej za 2016 r.

Wskazana powyżej zasada ustalania dotacji uzasadniona jest, zdaniem Sądu, koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej przedszkola. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmian, w tym zmniejszenia takich stawek, narusza zatem tę stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 486/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 04 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2555/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 595/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zdaniem Sądu, upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie obejmuje więc uprawnienia do dokonywania pomniejszeń - w szczególności poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, jak również po jego zakończeniu.

Podzielić zatem należy zapatrywanie Sądu wyrażone w sprawie I SA/Gl 763/17, że § 2 ust. 5 w związku z ust. 11 uchwały pozostaje w opozycji do art. 90 ust. 2b u.s.o. Wprowadza on bowiem możliwość weryfikacji wysokości stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia po zakończeniu roku budżetowego, co jest niedopuszczalne w świetle uregulowań ustawy o systemie oświaty.

Analiza przywołanego § 3 ust. 4 uchwały, który stanowi niejako następstwo § 2 ust. 5 i 11 prowadzi do wniosku, że kreuje on dodatkową okoliczność mającą uprawniać organ administracji do żądania zwrotu dotacji. Jak już wcześniej dowiedziono, jest to niezgodne ze sposobem ustalania wysokości dotacji przypadającej na ucznia przedszkola niepublicznego, który określony został w art. 90 ust. 2b u.s.o. Ponadto, co również było szerzej omówione we wcześniej części uzasadnienia, niedopuszczalnym jest modyfikowanie wysokości dotacji już otrzymanych po zakończeniu roku budżetowego. Uregulowanie art. 90 ust. 2b u.s.o. bowiem nie przewiduje możliwości jakichkolwiek odstępstw od reguły tam wyrażonej. Z tego też względu Sąd stwierdza, że § 3 ust. 4 pkt 1 uchwały narusza przepisy ustawy o systemie oświaty. Jeżeli bowiem podważeniu jako niezgodna z prawem podlega sama modyfikacja kwoty dotacji, to pociąga ona za sobą niezgodność z prawem żądania zwrotu dotacji już wypłaconej, jak i tej podlegającej uzupełnieniu.

Wskazać również należy, że kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o., to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie gminy jako ponoszona na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Analiza art. 90 ust. 2b u.s.o. wskazuje, że ustawodawca - określając podstawę przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych – odwołał się do pojęcia wydatków gminy, wskazując jednocześnie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. /.../ Decydującym kryterium obliczenia dotacji dla szkół niepublicznych, w myśl art. 90 ust. 2b u.s.o. są wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia" (por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2738/15).

Za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, że możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji - przewidziana wprost w art. 90 ust. 3e u.s.o. - musi skutkować możliwością jej rozliczenia, stąd uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego (art. 90 ust. 4) do ustalenia trybu rozliczania dotacji oraz ustalania terminów i sposobu tego rozliczania.

Istotne jest jednak, że przyznane niepublicznym placówkom oświatowym dotacje (art. 90 ust. 1 u.s.o.) są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia (art. 90 ust. 3c ustawy). Niewątpliwie właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma obowiązek, kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Skoro dotacja ma charakter roczny a jej wypłata następuje - zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o. - w 12 miesięcznych ratach, to znaczy, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu weryfikacji przyznawanych dotacji - na bieżąco. Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 90 ust. 3d), to zasadne jest ustanawianie mechanizmów pozwalających - w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym oraz w razie stwierdzenia nieuzasadnionych wydatków - na takie rozliczanie dotacji, by kolejna rata była odpowiednio powiększona lub pomniejszona (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, z 23 października 2017 r., sygn. akt II GSK 40/16, z 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 883/18).

W związku z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, zdaniem Sądu, podjęcie przez organ uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o i z naruszeniem art. 90 ust. 2b u.s.o. stanowiło istotne naruszenia prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności § 3 ust. 4 pkt 1 uchwały. Z uwagi na fakt, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, upływ roku od jej podjęcia nie stanowił przeszkody do stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów uchwały (art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłatę skarbową od dwóch stosunków pełnomocnictwa po 17 zł. Sąd zasądził wynagrodzenie pełnomocnika w pełnej wysokości mimo częściowego umorzenia postępowania. W dacie wnoszenia skargi była ona zasadna, a tylko wskutek uprzedniego zakończenia sprawy I SA/Gl 763/17, niniejsze postępowanie w części stało się bezprzedmiotowe.