Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 252/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz E. M. i W. M. 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z 14 listopada 2018 r., znak [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust.5 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania z urzędu:

1. nakazał W. M. oraz E. M., jako posiadaczom odpadów nielegalnie składowanych na nieruchomości nr [...] - własność W. M. i E. M. oraz z części nieruchomości nr [...] - własność nieuregulowana, położonych w Skawinie, pomiędzy ul. [...], a ul. [...], usunięcie odpadów o kodzie: 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania;

2. wskazał, że usunięcie odpadów winno odbyć się zgodnie z przepisami prawa, w tym ustawy o odpadach, polegające na zebraniu odpadów i przekazaniu podmiotowi posiadającemu uzgodnienia w zakresie gospodarowania odpadami, w tym przetwarzania odpadów;

3. ustalił termin wykonania obowiązku na 90 dni od dnia otrzymania przedmiotowej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że 9 kwietnia 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie w sprawie usunięcia odpadów o kodzie: 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania przez W. M. oraz E. M.. W dniu 30 kwietnia 2018 r., podczas przesłuchania, W. M. oraz E. M. zobowiązali się do usunięcia zgromadzonych odpadów z miejsca na ten cel nieprzeznaczonego. Ustalono dogodny dla stron termin usunięcia odpadów na 31 sierpnia 2018 r. Po upływie terminu przeprowadzono oględziny w terenie i stwierdzono, że pomimo deklaracji składowane odpady nie zostały usunięte, tylko zgromadzony nasyp został rozplantowany na całej długości działki.

Organ przytoczył definicje posiadacza odpadów oraz wytwórcy odpadów w rozumieniu przepisów o odpadach. Dalej wskazał, że w art. 3 ust. 1 pkt 19 zd. 2 ustawa wprowadziła domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Władającego powierzchnią ziemi definiuje z kolei art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.).

Dalej organ stwierdził, że materiał na nieruchomościach objętych postępowaniem jest odpadem, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o odpadach. Odpad ten został przywieziony na zlecenie właścicieli nieruchomości z innych nieruchomości, na których prowadzone były roboty budowlane. W. M. oświadczył, że zlecił usługę podmiotowi (nie ujawniając jego danych), który je przywiózł i rozplantował. Powstał nasyp o długości 82 m, szerokości 40 m, o wysokości 3 m na nieruchomości nr [...] - razem kubatura wywiezionych odpadów 9 840 m3 oraz na części nieruchomości sąsiedniej nr [...] o długości ok 80 m i szerokości 17 m, o wysokości 2-3 m - razem kubatura wywiezionych odpadów 3 400 m3. W. M. oświadczył, że nie dopilnował zleconej usługi, w związku z czym odpad ten został nawieziony nie tylko na nieruchomość nr [...], ale również na pas drogowy drogi powiatowej oraz na część działki nr [...]. Ilość zgromadzonych odpadów o kodzie: 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 na nieruchomościach objętych postępowaniem, w znaczącym stopniu odbiega od określonych norm, przyjętych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93). Ponadto zakaz wprowadzenia zmian w naturalnym ukształtowaniu terenu poprzez nasypywanie, nawożenie itp. został również wprowadzony w uchwale nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych - § 10 ust. 1 pkt 2g.

Od powyższej decyzji jednobrzmiące odwołania złożyli W. M. oraz E. M., zarzucając naruszenie:

1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a." oraz art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez skierowanie decyzji do osób nie będących stronami w sprawie, tj. niebędącymi posiadaczami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, co w świetle art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi kwalifikowaną wadę wydanej decyzji administracyjnej, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na poczynieniu błędnych i sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych, w szczególności błędnym ustaleniu, że posiadaczami odpadów wskazanych w treści zaskarżonej decyzji są odwołujący oraz błędnym przypisaniu odwołującym odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami;

3. art. 10 w zw. z art. 79 oraz art. 81 K.p.a. poprzez dokonanie w sprawie ustaleń faktycznych, na podstawie oględzin, w których nie zapewniono możliwości udziału odwołującym, czym ograniczono prawo stron do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu;

4. art. 8 oraz 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w stosunku do nich, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Odwołujący się wnieśli o przeprowadzenie w trybie art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie: przeprowadzenia oględzin przedmiotowego terenu z udziałem skarżących, przeprowadzenia przesłuchania skarżących celem ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zgromadzenie odpadów.

Uzasadniając zarzuty podnieśli m.in., że określenie ilości odpadów, które nakazano usunąć, stanowi element obowiązku. Organ powinien precyzyjnie ustalić położenie, rodzaj i ilość odpadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 6 grudnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923) oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 3 i w tym zakresie ustaliło, że odpady należy usunąć w terminie do 10 stycznia 2020 r. W pozostałym zakresie utrzymało decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania oraz przepisy mające zastosowanie w sprawie. W szczególności podał, że podczas przesłuchania 30 kwietnia 2018 r. współwłaścicielka nieruchomości nr [...] E. M. oświadczyła, że nie posiadała wiedzy o tym, iż nie można ziemi wywozić na działkę. Nie wiedziała również, że ziemia była wywieziona na pas drogi powiatowej i na działkę sąsiednią nr [...] w Skawinie. Działka nr [...], której jest współwłaścicielką, jest działką budowlaną. W przyszłości na tej nieruchomości mają powstać budynki mieszkalne jej dzieci. E. M. nie miała wiedzy skąd pochodzi ziemia wywieziona na jej nieruchomość, ale zobowiązała się do usunięcia ziemi z miejsca na ten cel nieprzeznaczonego w terminie w zależności od decyzji małżonka W. M.. W. M. oświadczył, że działka przeznaczona jest pod zabudowę i w przyszłości na tej nieruchomości mają powstać budynki mieszkalne. W. M. zobowiązał się do usunięcia ziemi z miejsca na ten cel nieprzeznaczonego w terminie do końca sierpnia 2018 r. Ziemia również zostanie usunięta z nieruchomości nr [...] w Skawinie oraz z części pasa drogi powiatowej przylegającej do obu nieruchomości. W. M. oświadczył, że poinformuje organ o wykonanych zobowiązaniach. Wówczas ustalono dogodny dla stron termin usunięcia odpadów na dzień 31 sierpnia 2018 r. Po upływie ww. terminu, przeprowadzono oględziny w terenie i stwierdzono, iż pomimo deklaracji złożonej przez W. M. oraz E. M. składowane odpady nie zostały usunięte, tylko zgromadzony nasyp został rozplantowany na całej długości działki.

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. określa listę rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Załącznik do ww. rozporządzenia stanowi, iż: - gleba i ziemia, w tym kamienie, mogą zostać wykorzystane do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego; dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni.

Z ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie wynika, że z przywiezionej ziemi powstał nasyp o długości 82 m, szerokości 40 m, o wysokości 3 m na nieruchomości nr [...] - razem kubatura odpadów 9 840 m3 oraz na części nieruchomości sąsiedniej nr [...] o długości ok 80 m i szerokości 17 m, o wysokości 2-3 m - razem kubatura odpadów 3 400 m3.

Kolegium przychyliło się do stanowiska organu l instancji, że ilość odpadów znacznie przewyższa normy określone w ww. rozporządzeniu, jak również że zobowiązani są posiadaczami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Na zlecenie W. M. oraz E. M. odpady zostały przywiezione na teren nieruchomości nr [...] przez podmiot nieujawniony przez zleceniodawców, wobec powyższego osoby te są posiadaczami tychże odpadów. Ponadto są również posiadaczami odpadów znajdujących się na sąsiedniej działce nr [...], ponieważ niedostatecznie nadzorowali lub zaniechali nadzoru nad wykonywaniem usługi przywożenia odpadów i zostały one zdeponowane również na nieruchomość sąsiednią o nr [...]. W związku z powyższym zasadne jest wydanie decyzji nakazującej posiadaczom usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania.

Kolegium uchyliło punkt 3 zaskarżonej decyzji i ustaliło termin usunięcia odpadów do 10 stycznia 2020 r., mając na względzie, ażeby wyznaczony termin był wystarczający na jego dotrzymanie przez osoby zobowiązane.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących Kolegium wyjaśniło, że E. M. i W. M. nie brali udziału w przeprowadzonych przez organ l instancji oględzinach, natomiast osoby te zostały wezwane przez organ l instancji i przesłuchane w sprawie, czego potwierdzeniem są protokoły z przesłuchań. Podczas tych przesłuchań strony te zobowiązały się do usunięcia ziemi z miejsca do tego nieprzeznaczonego w terminie do końca sierpnia 2018 r. Zatem zdaniem Kolegium brak udziału zobowiązanych w oględzinach, nie mógł skutkować wydaniem przez organ l instancji odmiennego rozstrzygnięcia. Ponadto z uwagi na zebranie całego materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego sprawy - Kolegium nie przychyliło się do złożonych przez odwołujących wniosków dowodowych.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 grudnia 2019 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K. wnieśli E. M. i W. M., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i ograniczenie się tylko i wyłącznie do kontroli decyzji organu l instancji, podczas gdy organ odwoławczy zobowiązany był do ponownego rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zwłaszcza w błędnym ustaleniu, że posiadaczem odpadów wskazanych w treści zaskarżonej decyzji są skarżący oraz błędnym przypisaniu skarżącym odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami;

3. art. 10 w zw. z art. 79 oraz art. 81 K.p.a. poprzez dokonanie w sprawie ustaleń faktycznych, na podstawie oględzin, w których nie zapewniono możliwości udziału skarżącym, czym ograniczono prawo strony do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu;

4. art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez wadliwe i lakoniczne sformułowanie uzasadnienia zarówno w warstwie faktycznej jak i prawnej, w szczególności poprzez brak wskazania dlaczego skarżący zostali uznani za posiadacza odpadów;

5. art. 28 K.p.a. oraz art. 26 ustawy o odpadach, poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. niebędącej posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, co w świetle art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi kwalifikowaną wadę wydanej decyzji administracyjnej, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji ze względu na fakt, że decyzja administracyjna wydana została skierowana do osoby niebędącej stroną, względnie o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżący argumentowali, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Organ nie uzasadnił, dlaczego uznał skarżących za posiadacza odpadów zgromadzonych na działce ewidencyjnej nr [...], której własność pozostaje nieuregulowana. Organ powinien przeprowadzić odrębne postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie posiadacza odpadów zgromadzonych na ww. nieruchomości. Skoro skarżący nie są posiadaczami odpadów, nie mogą być też podmiotem wydanej w przedmiotowym postępowaniu decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Dalej skarżący podnieśli, że na podstawie podjętych działań ustalili, że odpady na teren nieruchomości oznaczonej nr [...] zostały przywiezione przez C. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą firma A Zatem to ten podmiot jest posiadaczem odpadu zgromadzonego na przedmiotowych nieruchomościach i to on powinien zostać uznany za stronę w przedmiotowym postępowaniu mającym na celu usunięcie odpadów składowanych na nieruchomości nr [...] oraz z części nieruchomości nr [...], położonych w Skawinie pomiędzy ul. [...], a ul. [...]. Organ bezkrytycznie przyjął, że skarżący zgodził się na przyjęcie wszystkich wskazanych w uzasadnieniu decyzji odpadów i zlecił ich przywiezienie zarówno do należącej do niego nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej nr [...], jak również działki nr [...]. W tym zakresie organ nie przeprowadził w istocie żadnego postępowania dowodowego, poprzestając na przesłuchaniu W. M. oraz E. M., nie czyniąc w tym zakresie innych ustaleń mających na celu ustalenie właściwego posiadacza odpadów, który w sposób nieuprawniony dokonał ich przywozu na teren oznaczonych nieruchomości.

Zdaniem skarżących obowiązek nałożony w decyzji został wadliwie sformułowany. Organ administracji prowadząc postępowanie winien dokładnie ustalić, jaki rodzaj odpadów jest przedmiotem postępowania, po drugie w sposób precyzyjny, w treści wydanej decyzji określić ich położenie oraz ilość. Nie można uznać, że podstawą do określenia ilości odpadów, których usunięcia domaga się organ mogą być oględziny, w których nie uczestniczyli skarżący.

W treści uzasadnień wydanych decyzji, organy administracji w sposób lakoniczny i przy wykorzystaniu nieostrych, a więc trudnych w ocenie pojęć, ograniczyły się wyłącznie do wskazania, że ilości odpadów zgromadzonych na nieruchomościach położonych w Skawinie, pomiędzy ul. [...] a ul. [...], oznaczonych jako działka ewidencyjna nr [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] - znacznie przewyższają normy określone rozporządzeniem Ministra Środowiska, które osoba fizyczna może poddać odzyskowi na potrzeby własne. Organ nie wskazał, na jakiej podstawie określił ilości odpadów zgromadzonych na wskazanych nieruchomościach oraz w jakim zakresie ilości te przekraczają ilości określone w treści ww. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust.3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem z 29 października 2020 r. wyznaczył posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829 oraz ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r. – Dz.U. z 2020 r. poz. 1871), zaliczono cały kraj do tzw. czerwonej strefy. Zatem przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości jej przeprowadzenia na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt. 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października, w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z tego względu nie było możliwości wyznaczenia rozprawy.

Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Z tych względów, Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie wszystkie jej zarzuty były zasadne. Również żądanie stwierdzenia nieważności decyzji okazało się całkowicie bezpodstawne, do czego Sąd odniesie się w dalszej kolejności.

Biorąc pod uwagę zakres kontroli jaka następuje przed sądem administracyjnym Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno postępowanie przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym dotknięte były uchybieniami proceduralnymi.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie nakazania skarżącym usunięcia odpadów.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o odpadach, a w szczególności art. 26 tej ustawy, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. (ust. 1) W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust.2).

Bezsporne w sprawie niniejszej jest, że na działki: nr [...] nieruchomość będąca własnością W. M. i E. M. oraz część działki nr [...] -nieruchomość o nieustalonym stanie prawnym, nawieziono ziemię i kamienie (gruz) podwyższając i utwardzając teren. Sporne w sprawie było ile ziemi i gruzu nawieziono, a także kto jest posiadaczem ww. odpadów.

Jak słusznie wskazały organy, znaczenie w rozpatrywanej sprawie miały także przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku - zwłaszcza reguła wynikająca z pozycji 40 odnośnej listy, wedle której istnieje możliwość wykorzystania odpadów rodzaju gleba i ziemia, w tym kamienie, kod: 17 05 04, do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego; dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni.

Działanie w sprawie z urzędu było zainicjowane pismem współwłaściciela sąsiednich działek z 29 stycznia 2018 r., skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy Skawina, w którym zarzucono doprowadzenie na działce nr [...] do zmiany kierunku spływu wód opadowych. W kolejnym piśmie z 20 lutego 2018 r. autor ww. pisma powołał się na art. 29 Prawa wodnego oraz na zakaz wprowadzenia zmian w naturalnym ukształtowaniu terenu poprzez nasypywanie, nawożenie wprowadzony w uchwale nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. Do pisma załączył zdjęcia dokumentujące ww. okoliczności.

Dnia 4 kwietnia 2018 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, że na długości ok. [...] działki, na wysokość 3 m nawieziono ziemię z elementami gruzu. W treści protokołu oględzin zawarto stwierdzenie, że: "Pan Małysa udzielił informacji, iż nie przedstawi żadnych dokumentów ani żadnego stanowiska, będzie udzielał informacji przez pełnomocnika. Pan Małysa odszedł od zgromadzonych osób odmawiając podpisania protokołu".

Do protokołu przesłuchania z 30 kwietnia 2018 r. w urzędzie (k. 28 akt adm.) E. M. zobowiązała się do usunięcia ziemi z miejsca na ten cel nieprzeznaczonego. Z kolei W. M. (k. 29) stwierdził, że "zlecił podmiotowi wykonującemu prace ziemne w terenie przywiezienie ziemi na swoją nieruchomość nr [...]. Nie zlecił wywiezienia ziemi na działkę nr [...] (...). Nie dopilnował przywożenia ziemi (...) całkowicie zaufał podmiotowi, któremu zlecił usługę. Ziemia miała zostać wywieziona do wysokości działki sąsiedniej nr [...] (...) Nie zna pochodzenia ziemi (...). Zobowiązał się do usunięcia ziemi z miejsca na ten cel nieprzeznaczonego do końca sierpnia 2018 r. Ziemia również zostanie usunięta z nieruchomości nr [...] w Skawinie oraz z części pasa drogi powiatowej".

Jako karta nr 30 w aktach administracyjnych znajduje się formularz protokołu, podpisany, podobnie jak ww. protokoły przesłuchania, przez Kierownika Wydziału B. P., na którym zawarto napis "Wymiana nasypu" i odręcznie wyrysowano nieregularne kształty geometryczne, zbliżone do prostokątów, które zwymiarowano opisem przy krawędziach: 81,60; 39,50; 16,80 - bez wskazania jednostki miary.

Na k. 32-50 akt administracyjnych zawarto zdjęcia przedmiotowego terenu bez żadnego opisu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowo przyjęły, że ziemia i gruz nawiezione na działki nr [...] są odpadem w rozumieniu ustawy (kod: 17 05 04); zalicza się on do rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03.

Nie budzą również żadnych wątpliwości ustalenia organów co do tego, że przedmiotowe działki nie są miejscem przeznaczonym do składowania ani magazynowania odpadów.

Dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na gospodarowanie odpadami, o czym mówi art. 41 ustawy o odpadach, a którego właściciele działki [...] nie posiadają.

Jednakże zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną wykorzystującą odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8.

Z ostatnio wskazanego przepisu wynika, że osoba fizyczna może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10 i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne.

Z regulacji przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach wynika, że istnieje możliwość przyjęcia na działkę osoby fizycznej 200 kg ziemi na każdy metr kwadratowy utwardzanej powierzchni.

Zważywszy na stanowisko skarżących w toku postępowania administracyjnego oraz treść skargi, należy zauważyć, że W. M. początkowo przyznawał, że zlecił usługi nawiezienia ziemi z gruzem.

Po pouczeniu przez organ o obowiązujących przepisach prawa jednoznacznie zobowiązał się do usunięcia odpadów.

Jednak w odwołaniach i skardze W. M. i E. M. zmienili stanowisko kwestionując, że są posiadaczami odpadów.

Zdaniem Sądu zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach w tym zakresie są zupełnie bezpodstawne, a twierdzenia o tym, że nie są posiadaczami odpadów, niewiarygodne. Prawidłowe jest ustalenie organów w kwestii, kto jest posiadaczem odpadów. Okoliczność natomiast, że zamówiony przez skarżącego odpad, mający za zadanie wyrównać i utwardzić teren działki budowlanej, został w wyniku niekompetencji i braku nadzoru rozplantowany również poza granicami działki skarżących, nie może skutkować przyjęciem, że zamawiający usługę nawiezienia utracił przymiot posiadacza tych odpadów.

W konsekwencji zarzut skierowania decyzji do osób nie będących stronami w sprawie jest niezasadny, wobec czego kontrolowane decyzje nie cechują się wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Przechodząc do analizy dalszych ustaleń w sprawie należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w K. stwierdziło, podzielając ustalenia organu I Instancji, że "z przywiezionej ziemi powstał nasyp o długości 82 m, szerokości 40 m, o wysokości 3 m na nieruchomości nr [...] - razem kubatura odpadów 9 840 m3 oraz na części nieruchomości sąsiedniej nr [...] o długości ok 80 m i szerokości 17 m, o wysokości 2-3 m - razem kubatura odpadów 3 400 m3."

Z akt sprawy zgromadzonych przez organy w postępowaniu administracyjnym – na co Sąd wskazał już wyżej - nie sposób jest wywieść, na jakiej podstawie organy przyjęły ww. wartości. W szczególności nie wynika to z rysunku na k. 30 akt administracyjnych, który został sporządzony w sposób co najmniej niedbały.

W niniejszej sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Sąd stwierdził więc naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało doprowadzić do wyeliminowania wadliwych decyzji z obrotu prawnego.

Skarżący słusznie podnieśli, że organ powinien precyzyjnie ustalić położenie, rodzaj i ilość odpadów podlegających nakazowi usunięcia, czemu w niniejszej sprawie organ nie sprostał.

Chociaż w sprawie jak niniejsza dotyczącej odpadów, organ nie jest obowiązany ustalać "stanu poprzedniego" w taki sposób, jak czyni się to w przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne, to jednak organ ma obowiązek takiego ustalenia stanu faktycznego, żeby sformułowany w decyzji nakaz był precyzyjny dla obowiązanego i nadawał się do wykonania. W przypadku zaś konieczności wykonania decyzji w trybie egzekucji administracyjnej, również nie może być wątpliwości co do zakresu egzekucji.

Tymczasem pkt 1 decyzji organu I instancji, utrzymany w mocy przez organ odwoławczy, nakazuje W. M. oraz E. M., jako posiadaczom odpadów nielegalnie składowanych na nieruchomości nr [...] - własność W. M. i E. M. oraz z części nieruchomości nr [...] - własność nieuregulowana, położonych w Skawinie, pomiędzy ul. [...], a ul. [...], usunięcie odpadów o kodzie: 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania" - co jest sformułowaniem – z punktu widzenia jego wykonalności - ogólnym i nieprecyzyjnym.

Oznacza to także, że ewentualna przymusowa realizacja pkt 1 decyzji w trybie egzekucji administracyjnej zmuszałaby organ egzekucyjny do dokonywania własnych ustaleń w sprawie, co jest na etapie postępowania egzekucyjnego niedopuszczalne. W sentencji decyzji nie wskazano nawet w przybliżeniu ile odpadów i skąd ma zostać usuniętych oraz jaki był stan "sprzed składowania odpadów" (biorąc pod uwagę również treść rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015r.).

Wobec powyższego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien ustalić stan faktyczny sprawy stosując wszelkie dopuszczalne środki dowodowe na okoliczność ilości odpadów nawiezionych i podlegających nakazowi usunięcia. Nadto organ będzie obowiązany tak sformułować rozstrzygnięcie decyzji (nakaz określonego działania), aby nakaz ten nie budził wątpliwości i był jednoznaczny i wykonalny. Przyjęte w wyrzeczeniu wartości muszą znajdować oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a w uzasadnieniu decyzji należy wskazać, na podstawie jakich dowodów je ustalono. Potrzebne czynności, stosując wszelkie dopuszczalne środki dowodowe, organ dokonana z poszanowaniem art. 10 w zw. z art. 79 oraz art. 81 K.p.a. Środkiem dowodowym mogą być np. skrupulatne oględziny, z załączonym rzetelnym i czytelnym rysunkiem, odniesionym np. do mapy, z podaniem dokładnych miar i ich jednostek.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku. Przepis art. 135 P.p.s.a. zawiera bowiem uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych niezgodnie z prawem.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżących należny wpis od skargi.