Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1208/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 59 ust/ 1, art. 61  ust. 1-3, art. 103  ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy K decyzją z dnia [...] 2020 roku nr [...] ustalił skarżącemu B. S. opłatę za pobyt matki, Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w B w kwocie 172,57 złotych miesięcznie, począwszy od dnia 10 października 2018 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] Z. S. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w B. Umieszczenie w DPS nastąpiło w dniu 10 października 2018 r.

Organ wyjaśnił, że mając na uwadze art. 61 ustawy o pomocy społecznej, ustalono krąg osób obowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania Z. S. w DPS w B. Pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. poinformowano skarżącego, że jest zobowiązany do ponoszenia opłat za pobyt ww. w domu pomocy społecznej i przedstawiono zasady odpłatności za pobyt w placówce - umowę nr 2/2020 ustalającą wysokość opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Przedmiotowa umowa została doręczona skarżącemu w dniu 3 lutego 2020 r., jednakże dnia 7 lutego 2020 r. nie wyraził on zgody na jej podpisanie.

Jednocześnie organ wskazał na tryb administracyjny dochodzenia roszczeń związanych z opłatami za pobyt w DPS oraz wyjaśnił zasady wyliczenia wysokości opłaty należnej od skarżącego.

W odwołaniu B. S. zarzucił:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez orzekanie w sprawie która została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, która nie została uchylona ani zmieniona inną decyzją - decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...], którą ustalono dla Z. S., odpłatność za pobyt w DPS;

- rażące naruszenie prawa poprzez ustalenie odpłatności za pobyt z datą wsteczną, podczas gdy nie zostały spełnione ku temu przesłanki ustawowe.

Skarżący wniósł o uchylnie przedmiotowej decyzji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 sierpnia 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że miesięczna opłata za pobyt w DPS w B na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w tym domu wynosiła od października 2018 r. kwotę 3 082,30, a od dnia 31 stycznia 2020 r. kwotę 3 850,34 zł. Opłata ponoszona przez Z. S. za pobyt w DPS od 18 października 2018 r. wynosiła 1 344,37 zł, a od dnia 1 kwietnia 2020 r. kwotę 1610,43 zł. Różnicę pomiędzy pełnym kosztem utrzymania w DPS w B, a kwotą ponoszoną przez ww. ponosiła Gmina K.

Kolegium wyjaśniło, że ustalono krąg osób obowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania Z. S. w DPS w B. Krąg ten nie jest kwestionowany przez skarżącego. Pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. poinformowano skarżącego, że jest zobowiązany do ponoszenia opłat za pobyt ww. w domu pomocy społecznej i przedstawiono zasady odpłatności za pobyt w placówce - umowę nr 2/2020 ustalającą wysokość opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Przedmiotowa umowa została doręczona mu w dniu 3 lutego 2020 r. W dniu 7 lutego 2020 r. skarżący nie wyraził zgody na podpisanie umowy.

W opinii organu, wobec nieuregulowania opłat w pełniej wysokości za pobyt Z. S. w DPS w B, które uregulowane były przez gminę, zasadnym jest dochodzenie przez nią zwrotu poniesionych na ten cel wydatków od zstępnych czyli m.in. od skarżącego.

Odpowiadając na zarzut odwołania w zakresie ustalenie odpłatności za pobyt z datą wsteczną, Kolegium wskazało, iż rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które zapewniałyby, by sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, by przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, bowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. W tej sytuacji organ I instancji miał obowiązek orzec o zwrocie opłat zastępczo wniesionych przez gminę od początku pobytu Z. S. w domu pomocy społecznej, bowiem brak jest podstaw, by opłaty te ponosił podatnik, jeśli są osoby, na których ciąży ustawowy obowiązek ponoszenia takich opłat (art. 61 ust. 1 i 2 ustawy). Poza sporem jest, że skarżący się jest zstępnym osoby umieszczonej w DPS.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji w sprawie która została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, która nie została uchylona ani zmieniona inną decyzją Kolegium podniosło, że jest on całkowicie bezzasadny bowiem decyzja z dnia [...] 2018 r. nr [...] orzeka jedynie o ustaleniu odpłatności dla Z. S.

W skardze do WSA w Krakowie B. S. zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 3 kpa z uwagi na fakt, iż sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, która nie została uchylona ani zmieniona inną decyzją;

- art. 59 ustawy o pomocy społecznej polegające na przyjęciu, że skarżona decyzja wywołuje skutek wstecz;

- art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji polegającej na naruszeniu zasady praworządności, tj. działaniu bez podstawy prawnej i z przekroczeniem granic prawa, poprzez nałożenie na stronę obowiązku za okres wstecz,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący jest osobą zobowiązaną do partycypowania w kosztach utrzymania Z. S. w domu pomocy społecznej pomimo, że to gmina została zobowiązana do ponoszenia tych opłat;

- art. 107 § 1 pkt 5 kpa poprzez nieustalenie w skarżonej decyzji terminu oraz sposobu płatności (danych rachunku bankowego) obowiązku pieniężnego nałożonego na stronę, co powoduje brak możliwości jej wykonania;

- art. 103 ust. 2 w zw. z art 61 ust. 2d poprzez błędne przyjęcie, że skarżący odmówił

zawarcia umowy i uchylał się od obowiązku a tym samym spełniona została przesłanka do wydania decyzji ustającej odpłatność, w sytuacji kiedy umowa zawierała rażące błędy pisarskie, logiczne oraz błędne dane osoby uprawnionej, a tym samym nie nadawała się do podpisu.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia 17 sierpnia 2020 r. oraz decyzji z dnia [...] 2020 r. w całości oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej P.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym Sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak np. NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu

Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 P.p.s.a.

W tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K ustalająca skarżącemu opłatę za pobyt jego matki, Z. S. w Domu Pomocy Społecznej w B w kwocie 172,57 złotych miesięcznie, począwszy od dnia 10 października 2018 r. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione, które to powody Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uznał bowiem, że brak ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji dochodowej skarżącego, uzasadniających ustalenie opłaty we wskazanej wysokości nie pozwala na poznanie motywów organów, a zatem na kontrolę decyzji w tym zakresie.

Podstawę prawną wydania wskazanych wyżej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507), zwaną dalej u.p.s.

Zgodnie z art. 60 ust.1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny.

Według art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów skargi, podnieść należy jednak, że odpowiedź na większość z nich zawarta jest wprost w powołanych przez organ przepisach prawnych, stanowiących podstawę prawną decyzji i wypracowanym na ich tle bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przede wszystkim wskazać należy, że mając na uwadze wieloletnią rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącą w szczególności źródła obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz charakteru i zakresu rozstrzygnięć określających wysokość należnej opłaty, Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 11 czerwca 2018 r. uchwałę składu 7 sędziów o sygn. akt I OPS 7/17 (dostępną w CBOSA) ustabilizował linię orzeczniczą.

W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej ustalają jednoosobowe organy wykonawcze jednostki samorządowej prowadzącej dom zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność, w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 określone zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest zatem istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, obowiązek ten nałożony został na określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty.

Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 ustawy i są to, jak już wyżej wskazano, w następującej kolejności: 1) mieszkaniec domu (...), 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Ustalenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może również nastąpić w innej formie niż w decyzji administracyjnej, ustawodawca dopuszcza bowiem zawarcie umowy. Analizując stan prawny dotyczący formy, w jakiej może nastąpić ustalenie osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat NSA stwierdził, że może nastąpić to w jednej z następujących form: decyzji administracyjnej lub umowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, w której zostanie ustalona wysokość opłaty. Zobowiązanie zatem konkretnych osób do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w drodze decyzji lub umowy jest konieczne również dla możliwości żądania przez gminę zwrotu wydatków z tytułu poniesionych zastępczo opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Dla rozważenia tego zagadnienia istotne jest nie tylko rozwiązanie zawarte w art. 104 ust. 3 ustawy, ale również rozwiązanie zawarte w art. 61 ust. 3 ustawy. To ten ostatni przepis zawiera normę materialnoprawną stanowiącą dla gminy podstawę dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Odnosząc się do powyższego rozwiązania zwrócono uwagę, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie niewywiązywania się wskazanych osób z obowiązku opłaty należy odnosić do takiej sytuacji w której doszło już do przekształcenia obowiązku opłaty w zobowiązanie konkretnej osoby do ponoszenia opłaty w ustalonej wysokości. Skoro gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, to żądanie gminy powinno być skierowane do tej osoby, która była zobowiązana do ponoszenia tej opłaty i tego zobowiązania nie wykonała. Gmina jest zobowiązana więc w ostatniej kolejności i to do wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W uzasadnieniu omawianej uchwały NSA wskazał także, że należy mieć na uwadze, że upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, bądź też wysokości tej opłaty. Te zmieniające się okoliczności faktyczne, które mogą mieć miejsce już po umieszczeniu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a które mogą dotyczyć zarówno samej osoby uprawnionej (np. dochód uzyskiwany przez nią uległ obniżeniu i nie wystarcza na poniesienie opłat), jak i osób, które w świetle art. 61 ustawy należą do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, bądź też sytuacji dochodowej tych osób, albo zwolnienia tych osób całkowicie lub częściowo z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 64 powodują, że z problematyką dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej spotykamy się nie tylko w chwili skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, ale również w późniejszym czasie w trakcie pobytu w tym domu, w związku z zmieniającymi się okolicznościami. Powyższe wskazuje, że rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, aby sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

W związku z powyższym nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 59 ustawy o pomocy społecznej polegające na przyjęciu, że skarżona decyzja wywołuje skutek wstecz oraz art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji polegającej na naruszeniu zasady praworządności, tj. działaniu bez podstawy prawnej i z przekroczeniem granic prawa poprzez nałożenie na stronę obowiązku za okres wstecz. Bez znaczenia też pozostaje dlaczego ostatecznie skarżący nie podpisał umowy w sprawie opłaty.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że dochody przebywającej w domu pomocy społecznej matki skarżącego nie wystarczają na pokrycie kosztów jej pobytu w placówce. Zaszła zatem potrzeba ustalenia pozostałych kosztów pobytu od jej zstępnych, w tym skarżącego.

Nie jest bowiem zasadny zarzut skarżącego, że to gmina winna ponosić koszty pobytu jego matki (w zakresie, w którym dochody matki nie są wystarczające na pokrycie całości tych kosztów) na podstawie decyzji z [...] 2018 r. [...] (zmienionej ze względu na zwiększenie miesięcznego kosztu utrzymania w DPS). Ww. decyzją ustalono jedynie opłatę za pobyt w DPS dla osoby w niej umieszczonej, tj. Z. S. Stwierdzenie, że pozostałą kwotę uiszczać będzie gmina ("Ośrodek Pomocy społecznej w K") nie oznaczało zobowiązania gminy do uiszczenia tych opłat z pominięciem osób zobowiązanych w kolejności wynikającej z art. 61 ust. 1- 3 ustawy, tj. w nin. sprawie - zstępnych ani nie zwalniało zstępnych z konieczności ponoszenia tej opłaty a jedynie wskazywało na faktyczne ponoszenie opłaty przez gminę do czasu wydania decyzji na podstawie art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1- 3 ustawy. Gmina może być bowiem obciążona opłatą za pobyt osoby w DPS jedynie wówczas, gdy dochody tej osoby i członków jej rodziny nie są wystarczające, a zatem w ostatniej kolejności. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na wydanie, zdaniem skarżącego, decyzji w sprawie która została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, która nie została uchylona ani zmieniona inną decyzją. Zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa i art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy są zatem niezasadne.

Z akt sprawy wynika, że zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt Z. S. w domu pomocy społecznej są – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej jej zstępni: syn i córka. Z akt sprawy, wbrew twierdzeniom siostry skarżącego zawartym w skardze o sygn. akt III SA/Kr 1209/20, nie wynika, aby istniały także inne osoby pełnoletnie zobowiązane do uiszczenia ww. opłaty (wnuki).

W sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1006/14 wysokość obciążeń osoby spełniającej kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zależne jest od tego, o ile jej dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, opłata nie może bowiem być wyższa od tej nadwyżki. W zakresie natomiast odpowiedzialności w ponoszeniu ww. opłaty przez kilku zstępnych osoby umieszczonej w DPS Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1074/19, że ustalając opłaty od zstępnych, w zależności od ich sytuacji dochodowej, pamiętać należy, że każdy z zstępnych ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat. Z żadnego bowiem przepisu ustawy, ani z innego przepisu funkcjonującego w systemie prawnym nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia ww. opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a z jej uzasadnienia winna wynikać nie tylko wysokość opłaty i jej uzasadnienie, ale przede wszystkim powody zobowiązania ich do ww. opłaty, przy jednoczesnym ewentualnym nieobciążeniu tą odpłatnością pozostałych osób z kręgu zstępnych (art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że skarżący, jako syn, z mocy przepisów obowiązującego prawa zobligowany jest partycypować w kosztach utrzymania matki przebywającej w DPS. Do obowiązku zatem organów należało ustalenie posiadania przez niego dochodu w wysokości, o której stanowi przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit.a u.p.s., jako warunku ustalenia przez organ opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Jak wyżej już wskazano, obowiązki zstępnego osoby skierowanej do domu pomocy społecznej, o ile nie został on zwolniony z opłat w trybie art. 64 u.p.s., uzależnione są wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że obowiązkiem organu orzekającego o ustaleniu opłaty tytułem ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jest nie tylko rzetelne ustalenie podmiotów zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu członka rodziny w DPS ale także zweryfikowanie ich sytuacji dochodowej, w tym prawidłowe ustalenie wysokości dochodu i wysokości opłaty - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium.

Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z regułami procesowymi zdefiniowanymi przez ustawodawcę w przepisach art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. obowiązkiem organu administracyjnego jest działanie na podstawie przepisów prawa. W tym celu organ winien zebrać kompletny materiał dowodowy, który następnie powinien zostać poddany wnikliwej i rzetelnej analizie, celem ustalenia na jego podstawie niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Rozstrzygając sprawę co do istoty organ ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji wszystkie przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Obowiązkom tym organy obu instancji orzekające w rozpatrywanej sprawie nie sprostały. Weryfikując decyzję organu pierwszej instancji stwierdzić trzeba, że lektura jej uzasadnienia nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie w oparciu o jakie wyliczenia matematyczne organ ustalił miesięczny koszt opłaty, przy uwzględnieniu dochodów osiąganych przez skarżącego w latach 2018 i 2019 r. Wskazane uchybienia organu pierwszej instancji nie zostały dostrzeżone i sanowane w toku postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. W treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, podobnie jak w decyzji organu pierwszej instancji, próżno poszukiwać jakichkolwiek wyliczeń matematycznych dotyczących sposobu obliczenia dochodu skarżącego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości 1283, 35 zł miesięcznie.

Stwierdzić zatem należy, że pomimo że warunkiem prawidłowości rozstrzygnięcia jest jego oparcie na przeprowadzonym zgodnie z k.p.a. postępowaniu dowodowym, organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do okoliczności dotyczących sytuacji dochodowej, na podstawie których wyliczył należną opłatę. Utrzymując taką decyzje w mocy organ odwoławczy naruszył art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a. SKO zaniechało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana, rozstrzygnięta najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, a rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy. Organy obydwóch instancji naruszyły art. 107 § 1 i § 3 w z w. z 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia sposobu obliczenia opłaty, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, w tym sądową kontrolę. Nie wyjaśniając stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, organy administracji publicznej podejmujące w nin. sprawie decyzje naruszyły także art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit.a ustawy o pomocy społecznej. Naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy P.p.s.a, istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądziło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić dokonaną wykładnię przepisów prawa materialnego i uzupełnić materiał dowodowy w zakresie ustalenia sytuacji dochodowej skarżącego i rozstrzygnąć w sprawie ustalenia opłaty. Organ rozważy też, czy w zaistniałym stanie faktycznym, nie zachodzi potrzeba łącznego rozpoznania sprawy z udziałem wszystkich zobowiązanych. Obowiązkiem organu jest sporządzenie uzasadnienia decyzji na tyle czytelnie i klarownie, by jej adresat, a także ewentualnie sąd, miał możliwość poznania wszystkich okoliczności natury faktycznej i prawnej, które przesądziły o wydaniu rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 P.p.s.a. oraz art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 w zw. z art. 200 ww. ustawy Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania.