Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1441/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r., znak [...] - po rozpatrzeniu wniosku A. B. orzekł

1. o ustaleniu na rzecz A. B. odszkodowania w wysokości: 25 184,70 zł za udział w wysokości 3/10 cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0141 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą [...], zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej nr [...] (obecnie nr [...]) - ul. [...] w Krakowie, przejętej z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy Kraków, co potwierdzone zostało w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 24 września 2014 r. znak [...], sprostowanej postanowieniem z dnia 14 stycznia 2015 r.;

2. o wypłacie ustalonego w punkcie l odszkodowania w wysokości: 25 184,70 zł w całości na rzecz A. B. - poprzedniego współwłaściciela w/w nieruchomości.

Do zapłaty odszkodowania ustalonego niniejszą decyzją zobowiązano Gminę Miejską Kraków reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Krakowa w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) oraz art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz upoważnienie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2004 r.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. B. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 17 sierpnia 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest wyłącznie kwestia weryfikacji prawidłowości zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 grudnia 2017r. znak [...], czyli prawidłowość ustalenia przez ten organ odszkodowania na rzecz A. B. za działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] zajętą pod drogę gminną - ul. [...] w Krakowie, stosownie do posiadanego przez niego udziału. Tym samym organ odwoławczy nie może odnieść się do tych uwag A. B. zawartych w jego pismach które odnoszą się do innych - niestanowiących przedmiotu niniejszego postępowania - nieruchomości, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Dalej przywołano treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Zgodnie z art. 73 ust. 4 omawianej ustawy, odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek osoby uprawnionej złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Jak wynika z treści odpisu księgi wieczystej [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości był A. B. w [...] cz. Wniosek został przez niego złożony w zakreślonym przez ustawodawcę terminie tj. pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. (w piśmie z dnia 18 sierpnia 2004 r. osoba ta zwróciła się o ustalenie odszkodowania m.in. za nieruchomości zajęte pod drogę gminną — ul. [...]).

Nie ulega też wątpliwości, iż stanowiąca przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nieruchomość została przejęta z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Gminy Kraków. W aktach sprawy znajduje się potwierdzająca ten fakt ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 24 września 2014r. nr [...] (sprostowana postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 14 stycznia 2014r. nr [...]) wydana w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. -przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną potwierdzająca, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Kraków nabyła z mocy prawa własność nieruchomości zajętej pod ulicę [...], położonej w Krakowie, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...].

W związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o opinię biegłych tj. K. B. oraz M. W.-O., które w operacie szacunkowym sporządzonym 26 września 2017 r. oszacowały wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], przejętej z dniem l stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy Kraków w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U z 1998r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) - na kwotę 83 949,00 zł.

W omawianej sprawie autorki sporządzonej wyceny nieruchomości, wykonały operat szacunkowy dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (29 października 1998 r.), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (uchwała Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994r) w terenach obszaru mieszkaniowego oznaczonego symbolem "M4 132", podejściem porównawczym, metodą porównania parami przy uwzględnieniu dyspozycji § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Do analizy porównawczej biegłe przyjęły 3 nieruchomości spośród bazy obejmującej 4 nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu jedn. ewid. [...] miasta Krakowa.

Powyższe poprzedzone było analizą transakcji nieruchomościami drogowymi w wyniku której biegłe stwierdziły, iż ceny jednostkowe nieruchomości drogowych są niższe niż ceny jednostkowe nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż biegłe stosując metodę porównywania parami dokonały odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami.

Organ odwoławczy przytoczył orzecznictwo dotyczące operatów szacunkowych i wskazał, iż biegłe dokonały właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględniły cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Należy zatem wskazać, iż zarzuty odwołującego odnośnie operatu szacunkowego dotyczącego przyjęcia jako materiału porównawczego jedynie 4 transakcji tj. zbyt małej ilości transakcji porównawczych, w sytuacji gdy biegłe sporządzające operat nie wskazują, żeby ilość transakcji była znikoma oraz że nie powinien budzić wątpliwości fakt, iż im więcej jest transakcji porównawczych to cena stanowiąca podstawy wyliczenia wartości nieruchomości wycenianej jest najbardziej prawdopodobna, nie są zasadne, bowiem pismem z dnia 5 marca 2018 r. pozyskanym przez organ odwoławczy, biegłe wskazały, że w wyniku przeprowadzonej analizy rynku z odnotowanych transakcji wybrano 4, których przedmiotem były nieruchomości najbardziej porównywalne do wycenianej. Zastosowanie metody porównywania parami wymaga dobrania minimum 3 nieruchomości podobnych i warunek ten został spełniony. Większa ilość nieruchomości porównawczych nie przekłada się wprost na zwiększenie poziomu pewności uzyskanej wartości rynkowej. W procesie wyceny nieruchomości należy dążyć do uzyskania zbioru nieruchomości możliwie najbardziej podobnych do -wycenianej i taki zbiór nieruchomości przedstawia tabela numer l przedmiotowego operatu szacunkowego. Różnice pomiędzy nieruchomościami porównywalnymi a nieruchomości wycenianej są korygowane w procesie szacowania wartości w oparciu o ustalone wcześniej przedziały cech oraz rozpiętość cen transakcyjnych (...) Zgodnie z decyzją Wojewody Małopolskiego znak: [...] z dnia 24 września 2014r., sprostowanej postanowieniem z dnia 14.01.2015r., nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] spełniała wszystkie warunki do przejścia jej własności z mocy prawa przez Gminę Kraków, a w szczególności: - była faktycznie zajęta pod pas drogi publicznej - zgodnie z oświadczeniem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2011 r. - była we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego - powyższe podmioty nie posiadały prawa własności przedmiotowej nieruchomości skoro nieruchomość na dzień pozbawienia praw była faktycznie zajęta pod pas drogi publicznej, to niemożliwym jest, by znajdowały się na niej inne składniki, stanowiące własność byłych właścicieli. Zgodnie z wspomnianym wyżej art. 73.5 nie uwzględnia się nakładów na nieruchomości poczynionych po utracie praw do władania gruntem. Analiza powyższego, jak również fakt, iż pozostali współwłaściciele nie wnosili zastrzeżeń dotyczących domniemanych składników na działce nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], pozwala wysnuć jednoznaczne wnioski: na dzień 29 października 1998 r. nieruchomość stanowiąca współwłasność m.in. A. B. znajdowała się we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, była zajęta pod pas drogowy i nie znajdowały się na niej składniki, które mogłyby stanowić własność byłych współwłaścicieli nieruchomości.

Organ odwoławczy uznał za miarodajne wyjaśnienia biegłych odnośnie zastosowanej w przedmiotowym przypadku metody porównywania parami przedstawionej w operacie szacunkowym jako pozostające w zgodności z powszechnymi zasadami wyceny (PZW) notą interpretacyjną nr l (która choć nie jest już obowiązującym rzeczoznawców dokumentem, to zawarta w niej procedura wyceny podejściem porównawczym, z racji braku unormowań w tym zakresie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego nadal jest przez nich powszechnie stosowana i stanowi część ich praktyki zawodowej) sformułowaną w ust 4.2.6. Wybór do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości, co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką. Wobec tak przedstawionej wprost zasady trudno uznać za uzasadniony zarzut, że do porównania nie przyjęto większej liczby transakcji. Ponadto przeprowadzona na przyjętym materiale porównawczym analiza biegłych ma charakter szczegółowy i dogłębny, oparty przy tym o posiadaną wiedzę specjalistyczną i stosowane powszechnie standardy branżowe.

Zdaniem organu II instancji wyjaśnienia biegłych zawarte w piśmie z dnia 5 marca 2018 r. zasługują na aprobatę, bowiem są one logiczne i przekonywające.

Organ odwoławczy podziela również pogląd biegłych odnośnie braku podstaw do szacowania mających się znajdować na gruncie jego części składowych. Jeśli chodzi bowiem o zarzut odwołującego, iż wycenie powinny podlegać także znajdujące się na działce składniki budowlane gdyż z posiadanych dokumentów i faktów historycznych wynika, że przedmiotowe drogi zostały wybudowane przed II wojną światową i przed przyłączeniem [...] przez niemieckiego okupanta do miasta Krakowa. Strona nabyła własność przedmiotowych dróg aktami notarialnymi w 1964 r. i 1974 r. jako drogi a nie grunt pod drogą kiedy stan ich był taki jak i obecnie, to nie jest on zasadny. Po pierwsze bowiem, wbrew ww. twierdzeniom, treść załączonej przez odwołującego kopii umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 8 sierpnia 1974 r. Rep. A.II. [...] stanowi, iż w momencie kupna przez A. B. parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. [...] objętej KW nr [...] (która to parcela - zgodnie z wykazem synchronizacyjnym nr [...] -odpowiada działce nr [...] obr. [...]), nie stanowiła ona drogi lecz była działką gruntową (powyższe potwierdza także poświadczenie Państwowego Biura Notarialnego z dnia 14 lipca 1977 r. gdzie parcela 1. kat. [...] określona została jako rola). Nawet gdyby jednak przyjąć, iż powyższe odnosiło się jedynie do oznaczeń istniejących wówczas w ewidencji gruntów i stanowi faktycznemu odpowiada stan ww. nieruchomości na dzień 8 sierpnia 1974 r. przedstawiony w przedłożonej przez odwołującego opinii o wysokości wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z fragmentów nieruchomości gruntowych z dnia 30 maja 2017 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. C., to zgodnie z nim (strony 9-13), w ww. dacie posiadała ona nawierzchnię w postaci tłucznia, zaś obecnie jest tam wyłożona kostka brukowa (to ostatnie potwierdza zresztą fotografia stanowiąca załącznik do operatu szacunkowego z dnia 26 września 2017 r. autorstwa K. B. oraz M. W.). Powyższe przeczy więc twierdzeniu odwołującego, iż stan przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie od chwili zakupienia jej przez niego.

Przede wszystkim jednak należy zauważyć, iż zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy pwurap podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (czyli 29 października 1998 r.), przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ugn przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Z kolei pojęcie części składowej nieruchomości zawarte jest w art. 48 Kodeksu cywilnego gdzie wskazane jest, iż z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Tymczasem niewątpliwie nawierzchnia z tłucznia nie jest trwale z gruntem związana. Z kolei nawierzchnia z kostki brukowej, w świetle ustaleń ww. opinii z dnia 30 maja 2017 r., została urządzona nie wcześniej niż w roku 1990 r. (strona 9 tego opracowania, gdzie w przypadku ul. [...] jako nawierzchnię wskazano: tłuczeń na dl. 46 m, dalej płyty betonowe), a zatem już po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Należy bowiem zauważyć, iż jak wskazano w ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 24 września 2014 r. Nr [...], uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krak. Nr 10 poz. 84) ulica [...] w Krakowie została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, pod numerem [...] dla dzielnicy [...] w załączniku nr [...] do tej uchwały. Natomiast na mocy art. 103 ust. 2 powoływanej powyżej ustawy, dotychczasowe drogi gminne i lokalne drogi miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Zgodnie natomiast z art. 2a ustawy drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Podkreślić należy, iż ww. przepis został dodany ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668 ze zm. i wszedł w życie w tej samej dacie, co omawiana ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. 1 stycznia 1999 r.

Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2224/15: wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy (art. 2a ustawy o drogach publicznych) znajduje zastosowanie wyłącznie do dróg powstających po 1 stycznia 1999 r., kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Taki status należy przypisać drodze niezależnie od stosunków własnościowych występujących na objętej nią nieruchomości. W tej sytuacji, nie można podzielić argumentu sprowadzającego się do twierdzenia, że nieruchomość drogowa nie będąca własnością gminy w dniu 31 maja 1991 r. (data zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej w rozporządzeniu Wojewody Gorzowskiego) nie może zachować statusu drogi publicznej, jeśli ten status został jej nadany zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa (...). W konsekwencji, Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2012 r., II OSK 2441/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany albo też został uregulowany po dacie zaliczenia drogi do kategorii drogi publicznej (...) nie utraciły charakteru drogi publicznej w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a ustawy o drogach publicznych."

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż zgodnie z wolą ustawodawcy droga publiczna, jako obiekt liniowy, tj. obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość (art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r.) - jest rzeczą wyodrębnioną w przestrzeni i co do zasady nie stanowi ona części składowej gruntu, na którym jest posadowiona.

Powyższe stanowisko potwierdzają także rozwiązania przyjęte w omawianej ustawie z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w której jedynie częściowo rozwiązano problem nieruchomości drogowych o "nieuregulowanym" stanie prawnym. Mianowice zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołana regulacja unormowała stan prawny pewnej kategorii gruntów zajętych pod drogi publiczne, wyraźnie oddzielając ich stan własnościowy od samych dróg.

Powyższe przemawia za uznaniem obiektów budowlanych, jakimi są drogi publiczne, za odrębny przedmiot własności - wyłączony na mocy regulacji szczególnej (art. 2a ustawy o drogach publicznych) spod działania kodeksowej zasady superficies solo cedit, unormowanej w art. 48 k.c. W takiej zatem sytuacji, jako że odszkodowanie stanowi ekwiwalent jedynie za uszczerbek, jakiego doznał podmiot wywłaszczony, uwzględnienie przez organ I instancji w kwocie odszkodowania wartości fragmentu drogi publicznej, niestanowiącej w dacie 29 października 1998 r. własności dotychczasowego właściciela gruntu, byłoby niezasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż wniosek o przyznanie mienia zamiennego złożony do Gminy Kraków został zignorowany, należy stwierdzić, iż Prezydent Miasta Krakowa w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż stosownie do art. 131 ustawy ugn, możliwe jest przyznanie nieruchomości zamiennej z zachowaniem ekwiwalentności świadczeń, a zatem w tym konkretnym przypadku gdzie rozpatrywana jest kwestia odszkodowania za udział wynoszący 3/10 cz. w przedmiotowej nieruchomości, nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie takiego wniosku.

W tym miejscu należy wskazać, iż nieruchomość zamienna to niepieniężna forma odszkodowania, która może być przyznana wywłaszczanemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu (nie może zostać przyznana w ramach odszkodowania za pozbawienie innych praw rzeczowych do nieruchomości). Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomość zamienna przyznawana jest za zgodą wywłaszczanego właściciela lub użytkownika wieczystego, więc brak takiej zgody uniemożliwia przyznanie, w decyzji o wywłaszczeniu lub w decyzji o odszkodowaniu, w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej. Niezależnie od tego z inicjatywą przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej może wystąpić właściciel lub użytkownik wieczysty wywłaszczanej nieruchomości, nie przysługuje mu jednak roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej (Ewa Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Wyd.LexisNexis, Warszawa 2017).

Z kolei z wyjaśnień udzielonych przez Urząd Miasta Krakowa, przedstawionych w zaskarżonej decyzji wynika że brak jest możliwości przyznania nieruchomości ekwiwalentnej czyli w istocie udziału w nieruchomości.

Skoro zatem w toku niniejszego postępowania Gmina Kraków wskazała, iż nie ma możliwości zaoferowania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, to organy prowadzące postępowanie nie mogą o takim odszkodowaniu orzec.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. B.. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art 80 kodeksu postępowania administracyjnego i błędną ocenę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz uznanie go jako sporządzony prawidłowy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art 73 ust.4 ustawy przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej w zw. z art 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z §36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez wydanie decyzji w oparciu o nierzetelną i niepełną opinię rzeczoznawcy majątkowego, która opiera się na niepełnym stanie faktycznym nieruchomości i nieuwzględnienie znajdujących się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] w chwili utraty władztwa oraz utraty własności,

- naruszenie art. 81a kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie znajdowania się składników budowlanych na działce nr [...] w chwili utraty władztwa przez Skarżącego oraz w chwili przejęcia działki na własność Gminy,

- naruszenie art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy stanowiących o stanie nieruchomości w chwili pozbawienia własności skarżącego, w szczególności w zakresie znajdowania się w tym momencie składników budowlanych na nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia słusznego interesu skarżącego.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody Małopolskiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj.

- opinii z dnia 12 czerwca 2011 roku rzeczoznawcy B. P.,

- operatu szacunkowego działki nr [...] z dział 14 września 2018 roku.

na okoliczność wartości działki oraz wartości nakładów poczynionych na działce przez A. B..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga jest nieuzasadniona.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. (ust. 4). Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. (ust. 5)

W sprawie spór sprowadzę się do oceny prawidłowości wyliczenia odszkodowania za sporną nieruchomość, poprzez kwestionowanie poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, który stał się podstawa wydania zaskarżonej decyzji, a także braku uwzględnienia składników budowlanych znajdujących się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w chwili utraty przez skarżącego prawa do władania gruntem.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i w tym zakresie Sąd podziela w całości obszerną jego ocenę dokonaną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie ma zatem potrzeby przytaczać jej ponownie w tym miejscu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, co następuje. Skarżący kwestionując wartość nieruchomości oszacowaną w operacie sporządzonym na zlecenie organu I Instancji przez mgr inż. K. B. oraz mgr inż. M. W. – O. we wrześniu 2017 r., wskazuje na dwa inne operaty szacunkowe, odmiennie wyceniające sporną nieruchomość :

- pierwszy z nich sporządzony w maju 2017 przez mgr M. C. na zlecenie Sądu Okręgowego w K. do sygn. akt IC 5/08, oraz

- drugi autorstwa mgr inż. M. W. z września 2018 r, sporządzony najpewniej na zlecenie skarżącego, stanowiący załącznik do skargi.

Podkreślić należy, że operat sporządzony w maju 2017 na zlecenie Sądu Okręgowego w K. do sygn. akt IC 5/08 obejmuje łącznie 22 działki o powierzchni ponad 5 hektarów (działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest tylko jedną z nich i ma powierzchnie 0,0132 ha), a ich wycena dokonywana była na potrzeby ustalenia należności za bezumowne korzystanie za okres od 29 grudnia 1995 r. do 31 grudnia 1998 r. Przy tym średnia wartość rynkowa 1m2 gruntu dla wszystkich 22 działek oszacowana została na poziomie 790 zł, przy założonym średnim błędzie dla oszacowania +/- 9% tj. 71,25 zł.

Nie jest jednak możliwe i nie jest rzeczą organów administracyjnych, a w ślad za nimi sądów administracyjnych, porównanie tak zupełnie różnych operatów szacunkowych, sporządzonych przy zupełnie innych założeniach np. co do wag istotnych cech rynkowych wycenianych nieruchomości, czy też przy uwzględnieniu innych transakcji wybranych do porównania. W szczególności działki przyjęte do porównania w operacie wykonanym na zlecenie Sądu Okręgowego w K., nie dają się zweryfikować co do tego, czy są nieruchomościami podobnymi do wycenianych w takim stopniu, jak działki przyjęte do porównania w operacie sporządzonym na zlecenie organu (prawdopodobnie są to działki wymienione w pierwszej tabeli na k. 31 operatu dla SO w K., jednak nie jest to pewne, bo tabela nie jest podpisana). Nadto każdy z tych operatów obejmuje inny zakres i służy innemu celowi.

Natomiast operat załączony do skargi, sporządzony rok później niż operat zlecony przez organ, po pierwsze jest wyłącznie dokumentem prywatnym. Po wtóre zaś rzeczoznawca przyjmuje w nim zupełnie inne atrybuty (i ich wagi) kształtujące cenę jednostkową nieruchomości, niż przyjęły biegłe w operacie sporządzonym na zlecenie organu. W ten sposób cena jednostkowa za 1 m2 nieruchomości wyliczona została na kwotę 736,37 zł za 1 m2. Nadto przydatność tego operatu do jakichkolwiek ustaleń w zakresie wartości nakładów w ocenie Sądu jest wątpliwa, skoro cała wycena wartości nakładów opiera się na oświadczeniu skarżącego następującej treści: "Pan A. B. oświadcza, że droga na działce [...] przy ul. [...] składa się z następujących warstw: wykonano korytowanie gr 40 cm, następnie położono trzy warstwy tłucznia licząc od spodu o następujących grubościach warstw: 20cm, 10 cm, i 10 cm." Tym samym biegły wycenił nie tyle istniejące lub udokumentowane nakłady na drogę, ile nakłady, które opisał mu skarżący.

Reasumując – w sprawie przedstawiono trzy różne operaty trzech różnych autorów (z czego jeden został sporządzony o rok później niż dwa pozostałe) i każdy z nich określa cenę jednostkową nieruchomości na innym poziomie, przy czym nie są to kwoty odbiegające od siebie drastycznie. Nie jest to sytuacja niezwykła, gdyż operat "szacuje" wartość nieruchomości, a więc określa najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku, przy określonych założeniach. Założenia te nie są ścisłe i sztywno ustalone w przepisach, ale w znacznym stopniu zależą od wiadomości specjalnych, doświadczenia i wyboru biegłego rzeczoznawcy.

Zdaniem Sądu skuteczne podważenie prawidłowości sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego operatu szacunkowego może nastąpić bądź poprzez wykazanie, że został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, bądź też z naruszeniem zasad jego sporządzania, co jednak wymaga zasięgnięcia opinii i oceny właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Odnosząc się natomiast do kwestii nieuwzględnionych przez organ w wycenie i odszkodowaniu składników budowlanych znajdujących się na działce, wskazać należy co następuje.

Zgodnie z jednolitym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, użyte w art. 73 ust 1 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. Oznacza to, że przed tą datą ulica [...] musiała być już istniejącą i urządzoną drogą.

Skarżący przedłożył do akt kopie aktu notarialnego z 8 sierpnia 1974 r. Z § 1 pkt. c tego aktu wynika, że skarżący nabył (między innymi ) udział w działce nr [...] z której powstała działka [...] - jako udział w działce gruntowej, a nie jak wskazuje skarżący w piśmie z dnia 22 czerwca 2018 r. jako działkę drogową, która istniała tam od czasów przedwojennych. Nabywane działki drogowe opisane zostały bowiem w § 1 pkt. b przywołanego aktu notarialnego. Całość nabywanej na współwłasność nieruchomości to park oraz stare zniszczone budynki mieszkalno gospodarcze w tym gospodarstwo ogrodnicze, które jako współwłaściciel i dzierżawca użytkuje A. B..

Obecnie ulica [...] wyłożona jest kostką brukową. Skarżący jednak nie przedstawił żadnego, nawet najbardziej szczątkowego dowodu na to, że czynił nakłady na tę ulicę lub że choćby rozpoczął jej urządzanie. Twierdzenia skarżącego, zawarte choćby w oświadczeniu którym posłużył się biegły sporządzając opinię załączoną do skargi, sprowadzają się do tego, że nieruchomość ta została utwardzona tłuczniem, jednak skarżący nie wypowiada się nawet jasno, że utwardzenie to wykonał na swój koszt i nie określa choćby w przybliżeniu, kiedy to mogło mieć miejsce.

Jest to jednak o tyle bez znaczenia, że jak słusznie wskazuje organ, odszkodowanie to wartość nieruchomości, czyli jak wskazuje art. 4 pkt. 1 ugn gruntu wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Trudno uznać, że utwardzenie gruntu tłuczniem stanowi jego część składową czyli po myśli art. 48 kodeksu cywilnego "urządzenie trwale z gruntem związane". Zatem nawet gdyby (co jest dalece wątpliwe) skarżący utwardził działkę [...] w czasie, gdy jeszcze nie utracił prawa władania gruntem, to nie oznacza to jeszcze, że wykonał w ten sposób urządzenie trwale z gruntem związane.

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.