Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 1/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. SA z siedzibą w N. na bezczynność Marszałka Województwa D. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami I. stwierdza bezczynność Marszałka Województwa D., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Marszałka Województwa D. do wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; III. zasądza od Marszałka Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. spółka A. SA z siedzibą w N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Marszałka Województwa D. w sprawie wydania decyzji z wniosku spółki o "wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami, w ramach rekultywacji kwatery IV Składowiska Odpadów Przemysłowych – [...]" (znak sprawy: [...]).

Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności Marszałka Województwa D.; 2) zobowiązanie Marszałka Województwa D. do bezzwłocznego rozpatrzenia ww. wniosku skarżącej w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a.; 3) stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że dnia [...] r. Marszałek Województwa D. wydal decyzję nr [...], w której wyraził zgodę na zamknięcie kwatery nr IV składowiska odpadów na warunkach określonych w przedmiotowej decyzji. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. W decyzji tej określono szczegółowo sposób przeprowadzenia rekultywacji polegającej m.in. na wykonaniu warstwy zabezpieczającej, okrywy rekultywacyjnej i warstwy końcowej z odpadów, jako kolejnych etapów przewidzianych w harmonogramie prac związanych z technicznym zamknięciem kwatery IV składowiska odpadów. Celem prowadzonych przez spółkę działań byłby odzysk odpadów poza instalacjami, odpady nie byłyby magazynowane, lecz bezpośrednio po dostarczeniu wykorzystane do bieżących prac rekultywacyjnych.

W związku z pracami przygotowawczymi do zamknięcia kwatery IV składowiska odpadów zgodnie z ww. decyzją, spółka złożyła wniosek z dnia 12 kwietnia 2017 r. o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami w ramach rekultywacji kwatery IV Składowiska Odpadów Przemysłowych. Tam też spółka powołała się na ww. decyzję Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. W przedmiotowym wniosku opisane zostały rodzaje i ilości odpadów przewidzianych do odzysku w procesie R3 i R5. Wniosek ten zainicjował postępowanie toczące się pod znakiem [...].

Pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. Marszałek Województwa D. wezwał spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku z 12 kwietnia 2017 r. m.in. do przedłożenia dowodu zapłaty należnej opłaty skarbowej. Marszałek Województwa D. wskazał również, iż do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów koniecznym jest jego zdaniem dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Marszałek wezwał do przedłożenia wyżej wskazanych dokumentów w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania w myśl art. 64 § 2 k.p.a.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. spółka odpowiadając na wezwanie wskazała, że odzysk odpadów poza instalacjami w ramach rekultywacji kwatery nie jest przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 13 ustawy o ochronie środowiska. Ponadto spółka podniosła, że odzysk odpadów poza instalacjami nie został sklasyfikowany w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz.71). Zatem w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana decyzja środowiskowa.

Pismem z dnia 15 maja 2017 r. Marszałek Województwa D. zawiadomił spółkę, że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawia bez rozpoznania wniosek złożony w dniu 12 kwietnia 2017 r. o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami, w ramach rekultywacji kwatery IV Składowiska Odpadów Przemysłowych, z uwagi na brak przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dalej w skardze podano, że w ocenie Spółki organ błędnie rozpoznał sprawę przypisując jej za przedmiot rekultywację składowiska, pomimo, iż inicjujący postępowanie wniosek dotyczył wydania zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami. W przywoływanym piśmie organ skoncentrował swoją uwagę na kwestii rekultywacji kwatery nr IV składowiska, pomimo że zamknięcie kwatery oraz sposób jej rekultywacji są przedmiotem prawomocnej decyzji z dnia [...] r. Zatem Marszałek błędnie pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Organ niezasadnie wzywał skarżącą do przedłożenia decyzji środowiskowej oraz bezpodstawnie pozostawił wniosek bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Marszałek znajdował się w błędnym przekonaniu, że taki dokument musi zostać przedłożony celem prowadzenia dalszego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na odzysk odpadów. Następstwem powyższego jest fakt, iż skarżąca ponosi konsekwencje bezzasadności wezwania do uzupełnienia braków, a jej sprawa pozostawiona została bez rozpoznania. Marszałek dokonał wadliwego wezwania do uzupełnienia braków, których spółka nie była obowiązana uzupełnić, następstwem czego było nieprawidłowe pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a tym samym organ pozostaje w bezczynności.

Podsumowując skarżąca stwierdziła, że do złożonego wniosku o wydanie decyzji na odzysk poza instalacjami w ramach rekultywacji kwatery IV składowiska odpadów nie było konieczne przedłożenie decyzji środowiskowej. Planowany odzysk odpadów nie mieści się w ustawowej kategorii przedsięwzięcia, nie został sklasyfikowany w ustawie o ochronie środowiska, ani też w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa D. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Marszałek podtrzymał swoje stanowisko, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Marszałek stwierdził, że skoro strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie rekultywacji kwatery nr IV składowiska odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 21 ww. ustawy, to strona przed jej wydaniem powinna uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, którą stosownie do art. 72 ust. 3 ww. ustawy powinna dołączyć do wniosku.

Zdaniem Marszałka w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przedsięwzięciem w rozumieniu definicji określonej w art. 3 ust. 1 pkt 13 ww. ustawy. W ocenie Marszałka Województwa D. rekultywacja składowiska odpadów przyczynia się do zmiany sposobu wykorzystania terenu, a działania związane z rekultywacją składowiska przyczyniają się do przywrócenia terenowi przeznaczonemu pod składowisko odpadów wartości użytkowych. Organ wskazał, że nie może się zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym przez stronę, iż rekultywacji składowiska nie można zaklasyfikować jako planowane przedsięwzięcie, ponieważ działania związane z rekultywacją stanowią kontynuację przedsięwzięcia jakim jest prowadzenie składowania odpadów. Marszałek wskazał również, że rekultywacja składowiska kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ze względu na brak uzupełnienia braku wniosku poprzez przedłożenie przez stronę ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, Marszałek Województwa D. pozostawił sprawę bez rozpoznania.

W dniu 16 marca 2018 r. do akt sądowych wpłynęło pismo strony skarżącej, zawierające replikę na odpowiedź na skargę. Spółka podtrzymała stanowisko, że planowane przetwarzanie odpadów nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W myśl art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Stosownie do art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., który stosował organ w niniejszej sprawie) jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W kontekście powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Jest to czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania. W takiej sytuacji wnoszącemu podanie przysługuje ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność organu, o której organ powinien pouczyć wnoszącego podanie (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, opubl. ONSAiWSA 2014, Nr 1, poz. 2).

W realiach niniejszej sprawy przedmiotem skargi jest właśnie zarzut bezczynności Marszałka Województwa D., której zdaniem strony skarżącej organ ten dopuścił się bezzasadnie stosując art. 64 § 2 k.p.a. wobec wniosku spółki o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jak wynika z argumentacji odpowiedzi na skargę organ za brak podania (wniosku) uznał niedołączenie do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Natomiast skarżąca spółka konsekwentnie twierdzi, że w jej przekonaniu dla planowanego odzysku odpadów nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dołączenie jej do wniosku.

W kontekście zarzutu bezczynności trzeba najpierw przypomnieć, że dla stwierdzenia bezczynności organu, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia przez organ określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

Sąd uwzględnił wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznając, że Marszałek Województwa D. pozostaje w bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącej spółki o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami w ramach rekultywacji kwatery IV składowiska odpadów przemysłowych, jednak z innych względów niż przedstawione w argumentacji skargi.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że przedmiotem kontroli jest przede wszystkim prawidłowość zastosowania przez organ art. 64 § 2 k.p.a. w stosunku do wniosku skarżącej Spółki o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy nie zależy bowiem od oceny, czy inwestycja rzeczywiście wymaga uprzedniego ustalenia środowiskowych uwarunkowań jej realizacji i czy organ – w okolicznościach niniejszej sprawy – mógł się jej domagać od inwestora, lecz od tego, czy Marszałek zastosował w niniejszej sprawie właściwy tryb uzupełnienia domniemanych braków wniosku o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów, a w konsekwencji, czy sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. była uprawniona.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd zauważa, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony, możliwe jest tylko na podstawie takiego wniosku, który czyni zadość wymaganiom formalnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. oraz ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. W przypadku, gdy podanie nie spełnia tych wymagań organ zobowiązany jest sięgnąć do instrumentu prawnego przewidzianego w art. 64 k.p.a. w postaci wezwania do usunięcia braków formalnych podania. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że instytucja ta odnosi się do takich braków formalnych podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich braków należą brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia (art. 64 § 1 k.p.a.) oraz brak innych wymagań co do treści pisma (art. 64 § 2 k.p.a.), jak niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa, czy niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Charakterystyczną cechą tych braków pozostaje to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób. Orzecznictwo zwraca także uwagę, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W art. 64 § 2 k.p.a. mowa jest o innych wymaganiach formalnych ustalonych w przepisach szczególnych. Organ nie może zatem na tym etapie postępowania żądać od strony spełnienia innych wymagań, nawet jeżeli ich spełnienie byłoby pożądane dla rozstrzygnięcia sprawy. Funkcją komentowanego przepisu jest bowiem stworzenie organowi możliwości wezwania autora podania do wskazania w piśmie tylko takich elementów, które są niezbędne do nadania podaniu biegu prawnego (zob. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz. 114).

Z powyższego wynika, że pozostawienie podania bez rozpoznania możliwe jest tylko w przypadku podania dotkniętego brakami formalnymi, które pomimo wezwania nie zostały usunięte. Należy jednak rozgraniczyć braki formalne od braków materialnych, tj. niespełnienia przesłanek materialnoprawnych wyznaczonych przepisami prawa materialnego. W przypadków braków o charakterze materialnym przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania.

Wskazać zatem należy, że wymóg wydania decyzji środowiskowej przed wydaniem uzyskaniem danego zezwolenia inwestycyjnego reguluje ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 72 ust. 1) – nakłada ona między innymi obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji wyrażającej zgodę na przetwarzanie odpadów. Nadto przepisy tej ustawy przewidują, że dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1, lub gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia. Tym samym wymóg uzyskania decyzji środowiskowej – zdaniem Sądu – nie jest wymogiem o charakterze formalnym, bowiem uprzednie wydanie tej decyzji wiąże się z przeprowadzeniem odrębnego postępowania opartego o szereg przepisów prawa materialnego z zakresu ochrony środowiska. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji jest prawną przesłanką ubiegania się przez inwestora o zezwolenie na przetwarzanie odpadów.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ niezasadnie zastosował w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawił na jego podstawie wniosek skarżącej spółki bez rozpoznania, podczas gdy powinien był wniosek ten rozpatrzyć merytorycznie i w razie stwierdzenia uchybienia w postaci braku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, odmówić wydania zezwolenia. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie daje bowiem podstaw do egzekwowania usunięcia innych braków wniosku niż formalne.

Nadto trzeba zwrócić uwagę, że podanie dotknięte brakiem, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. powoduje, że nie dochodzi do zaistnienia sprawy administracyjnej nadającej się do rozstrzygnięcia w formie decyzji (art. 104 k.p.a.). Sąd ocenił, że wniosek złożony przez spółkę nie jest dotknięty tego rodzaju brakiem, który uniemożliwiałby merytoryczną jego ocenę. Co więcej Marszałek wniosek spółki w istocie rozpoznał dokonując jego merytorycznej analizy pod kątem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji przed wydaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skoro tak, to błędna była ocena organu, co do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 64 § 2 k.p.a., a co za tym idzie działanie Marszałka uprawniało spółkę do złożenia skargi na bezczynność organu. Sąd stwierdził, że organ do dnia wniesienia skargi (oraz do dnia wydania w tej sprawie wyroku) nie załatwił sprawy przez wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego i tym przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a.

Zaznaczyć w tym miejscu jeszcze wypada, że punktem wyjścia do określenia formy załatwienia danej sprawy administracyjnej powinien być zawsze przepis prawa ustrojowego i materialnego. Sąd podziela przy tym pogląd, że w wypadkach wątpliwych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z tego względu, że przyjęcie takiego domniemania zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., SA 767/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 36; wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 30/90, OSP 1991, z. 7, poz. 171, z glosą W. Tarasa, OSP 1992, z. 5, poz. 116).

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że Marszałek Województwa D. bezsprzecznie pozostawał zatem w bezczynności. W ocenie Sądu bezczynność Marszałka nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Spowodowana ona była błędnym zastosowaniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a. wynikającym z nietrafnej – wymagającej zresztą wieloaspektowej wykładni przepisów prawa – oceny charakteru ewentualnych braków wniosku w zakresie wymogów ochrony środowiska.

W konsekwencji Sąd w pkt I sentencji orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W pkt II sentencji Sąd orzekł po myśli art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast w pkt III sentencji o kosztach niniejszego postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania zaliczając wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), to jest 480 zł, a także uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, a także wydatek poniesiony na opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.