Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 2677/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, As. WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Dorota Zamiela, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "M." Sp. z o.o. w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji administracyjnej w postępowaniu wznowieniowym I. twierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "M." Sp. z o.o. w R., w pozostałej części skargę oddala, II. zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku w części, w której Sąd uwzględnił skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 03.09.1998 r., skierowanym do Urzędu Miejskiego w [...], J.M. – Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "M." w R. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. udzielającej Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "M." [...] w R. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-produkcyjnego w R. przy ul. [...] nr [...]. jako przesłanki wznowienia postępowania wnioskodawca podał art. 145 § 1 pkt 1, 4, 6 i 7 kpa.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 1998 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie administracyjne a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października 1998 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa orzekł, że decyzja ostateczna Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie odmówił jej uchylenia, bowiem brak uczestnictwa J. M. w postępowaniu, nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na użytkowanie budynku.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania J. M. od powyższej decyzji, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję Wojewody [...], J.M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 czerwca 2001 r. (sygn. akt IV SA 93/99) uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że pomiędzy wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. a wydaniem decyzji po wznowieniu postępowania, nastąpiły istotne zmiany. Decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].08.1998 r., została uchylona decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 1997 r. zmieniająca na podstawie art. 155 kpa decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 1996 r., w części dotyczącej wejścia do adaptowanego budynku.

Po uchyleniu w/w decyzji, w ocenie Sądu, należało szczegółowo zbadać i rozważyć, czy istotnie, w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przede wszystkim należało rozważyć, czy zmiana dotycząca innego rozwiązania wejścia do budynku nie stanowiła istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Tych wątpliwości nie wyjaśniły organy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 kpa.

Ponownie rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania (po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezydenta Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. wydaną na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji poinformowano, iż przeprowadzone w dniu 22.01.2002 r. oględziny wykazały, że wejście do budynku wykonano zgodnie z zatwierdzoną w 1996 r. dokumentacją techniczną. "Zmiana rozwiązania technicznego przy omawianym wejściu dotyczy jedynie zmian jego wnętrza i polega na wykonaniu ścianki wejściowej, usytuowaniu (przemiennie) dźwigu dla niepełnosprawnych z lewej strony na prawą oraz biegu schodów z prawego na lewą stronę. Wykonane zmiany nie są zmianami istotnymi i nie powodują uciążliwości w komunikacji dla jego użytkowników oraz nie naruszają interesów P. J. M., który ma jedynie słuszność gruntową do prawa korzystania z części rampy w celu przechodzenia na własną nieruchomość".

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M., wnosząc o jej zmianę w części odmawiającej uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r.

W uzasadnieniu odwołania J. M. podnosi, iż nie został on, ani jego pełnomocnik powiadomieni o mających się odbyć oględzinach, ponadto zarzuca sprzeczność ustaleń organu z rzeczywistym stanem sprawy. Pobudowanie ścianki, o której organ I instancji pisze w uzasadnieniu decyzji, spowodowało naruszenie posiadanej służebności gruntowej i naruszyło możliwości korzystania z budynku i wejścia magazynowego, swobodę korzystania z zasłoniętego tą ścianką okna. Właściwie ta kwestia - budowa ścianki, usytuowanie wejścia wraz z urządzeniami towarzyszącymi, wymagała zmian projektowych i zatwierdzenia decyzją z dnia [...].10.1997 r. zmieniającą pozwolenie na budowę, która decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1998 r. została uchylona – w kilka dni po wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu z dnia [...] lipca 1998 r. Na te fakty zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2001 r.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa

- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł

- uchylić decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca `1998 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-produkcyjnego dla Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "M." Sp. z o.o.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy między innymi wskazał, iż "zmiany wprowadzone przy budowie budynku, polegające na przesunięciu ścian zewnętrznych hallu – głównego wejścia do budynku biurowo-produkcyjnego poza obrys zewnętrzny rzutu parteru budynku, którego projekt został zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].10.1996 r., należy uznać za istotne, bowiem spowodowały one naruszenie interesu prawnego skarżącego. Ściany te zostały wybudowane na terenie ustalonej Aktem Notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...].12.1996 r. służebności gruntowej na rzecz P. J. M., polegającej na prawie korzystania z części rampy oraz schodów w celu przechodzenia do budynku znajdującego się na działkach nr ew. [...] i [...], należących do P.W. "M.". Nie budzi więc żadnych wątpliwości fakt, że wybudowanie ścian zewnętrznych hallu – głównego wejścia niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę decyzją z dnia [...].12.1996 r., uniemożliwiło korzystanie przez skarżącego z części terenu, dla którego została ustalona służebność gruntowa, a przez to naruszył Jego interes prawny".

Skargę na powyższą decyzję pismem z dnia 18.06.2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "M." Sp. z o.o. w R. (inwestor). Ze sformułowania pierwszego zdania skargi można by sądzić, że skarga dotyczy tylko części decyzji "odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku w R. przy ul. [...]".

Strona skarżąca zarzuca naruszenie:

- art. 59 ust. 5 w związku z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego,

- art. 6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art.. 28, art. 73, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4, art. 136 kpa w związku z czym wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej, Wojewoda [...], nie wyjaśnił jakie były dokonane odstępstwa w wykonaniu robót od projektu budowlanego, czy zmiany te były zmianami nie odstępującymi istotnie od zatwierdzonego projektu, a więc czy były zmiany o jakich mowa w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego i czy jako takie były zgłoszone.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.).

Skarga dotycząca tej części zaskarżonej decyzji, w której Wojewoda odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "M." Sp. z o.o. w R., jest uzasadniona.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną {art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270)}, rozpatrzył sprawę z urzędu w szerszym zakresie, niżby to wynikało z brzmienia skargi.

W niniejszej sprawie na podstawie art. 99 powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.), Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2001 r. (sygn. akt IV SA 93.99). Oceną tą na zasadzie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) były również związane organy administracji publicznej orzekające w sprawie.

W związku z powyższym należy wskazać przyczyny, które spowodowały uchylenie wcześniejszych decyzji w/w wyrokiem z dnia 21 czerwca 2001 r., co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu tego wyroku. Sąd w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę na okoliczności , które miały miejsce po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. a przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 1998 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewody [...]. Decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r., została uchylona decyzja tego organu nr [...] z dnia [...] października 1997 r. i tej okoliczności nie wzięły w ogóle pod uwagę organy administracji publicznej w swoich decyzjach z dnia [...].10.1998 r. i [...].12.1998 r., wydanych po wznowieniu postępowania. Powyższy fakt nie był bez znaczenia dla sprawy rozpatrywanej w trybie wznowieniowym. Decyzja nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1998 r., wydana na podstawie art. 59 ust. 3 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, została wydana z oparciu o decyzje: Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 1996 r. i decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 1997 r. – zmieniającą w części tę pierwszą decyzję. Skoro decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., została uchylona w/w decyzja z dnia [...] października 1997 r. to zaistniały okoliczności z art. 145 § 1 pkt 8 kpa w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. – na co wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku i J. M. w swoich pismach.

Czyli sprawę w trybie wznowieniowym powinny organy rozpatrzeć pod kątem przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 kpa, czego nie dostrzegł organ pierwszej instancji a co faktycznie uwzględnił organ odwoławczy. Rozpatrując w trybie wznowieniowym sprawę zakończoną wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. o pozwoleniu na użytkowanie , nie można zapominać o brzmieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nakazuje zbadać "zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę", czyli w tym przypadku z warunkami określonymi w decyzjach Prezydenta Miasta [...]: nr [...] z dnia [...].10.1996 r. i nr [...] z dnia [...].10.1997 r., a że tak było, świadczy o tym uzasadnienie decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. W świetle tych okoliczności dyskusja, czy decyzja nr [...] z dnia [...].10.1997 r. wprowadziła istotne zmiany w projekcie, czy też nie, jest bezprzedmiotowa.

Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, została wydana z naruszeniem tego przepisu, jak i przepisów art. 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 15 kpa, w części odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-produkcyjnego. Organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa mógł uchylić zaskarżoną decyzję (z dnia [...].01.2002 r.) i orzec co do istoty sprawy, co w tym przypadku oznacza: uchylić decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. Orzeczenie to w dalszej swojej części zostało wydane bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości i z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w tej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. W zaskarżonym orzeczeniu składającym się z trzech części, organ dwukrotnie orzekł "co do istoty sprawy" (część II i III) na co nie pozwala przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tym samym naruszył przepisy o właściwości, bowiem odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mógł organ pierwszej instancji, a nie organ drugiej instancji, co w konsekwencji spowodowało, że zaskarżona decyzja w tej części (III) stała się jednoinstancyjna bez możliwości odwołania się od niej. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, może składać się z dwu części, może zawierać dwa rozstrzygnięcia ale nie trzy. Organ pierwszej instancji, orzekając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa mógł: uchylić decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. i rozstrzygając o istocie sprawy, mógł odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, ale nie mógł tak uczynić organ drugiej instancji z powodów powyżej omówionych.

Zwroty użyte w art. 138 § 1 pkt 2 kpa "orzeka co do istoty sprawy" i w art. 151 § 1 pkt 2 kpa "wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy", pozornie podobnie brzmiąca, należy rozumieć w kontekście całego przepisu, w którym są zamieszczone, pamiętając jednocześnie, że dyspozycja zawarta w art. 151 § 1 pkt 2 kpa jest adresowana do organu pierwszej instancji a dyspozycja z art. 138 § 1 pkt 2 kpa jest adresowana do organu drugiej instancji.

Z przyczyn omówionych wcześniej zarzuty podniesione w skardze, nie zasługują na uwzględnienie, zresztą większość z nich, w związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w części odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, staje się bezprzedmiotowa, gdyż po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, Prezydent Miasta [...] powinien ponownie rozpatrzyć sprawę udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.