Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2342/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 126, art. 141 par. 1, art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 793/11 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 793/11, oddalił skargę M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Zaskarżonym postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia M. K. i W. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż stosownie do art. 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy k.p.a. tak stanowi. Regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie do dopuszczalności zażalenia wnoszonego na postanowienia wydane w toku postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia, gdyż w tym zakresie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie zawiera odmiennego uregulowania. Oznacza to, że jeżeli ustawa nie wskazuje środka odwoławczego od postanowienia w postaci zażalenia, to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje. Organ II instancji wskazał także, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2 - 5 k.p.a. oraz art. 109 - 113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, również art. 145 - 152 k.p.a. oraz art. 156 - 159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 k.p.a., wydaje się postanowienia. Zatem weryfikacja w trybie nadzwyczajnym postanowień administracyjnych możliwa jest jedynie w stosunku do postanowień, na które służy zażalenie.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności wymaga kontroli, czy zachodzą przesłanki formalne warunkujące jego dopuszczalność. Dopiero po zbadaniu w tym zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bądź postanowienia organ wszczyna postępowanie nadzwyczajne lub odmawia jego wszczęcia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, iż bezspornym jest, że rozstrzygnięcie organu wydawane na podstawie art. 71 a ustawy Prawo budowlanego jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a. i nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. wydane zostało właśnie na tej podstawie prawnej, nie rozstrzygało o istocie sprawy lecz dotyczyło kwestii, która wynikła w toku postępowania. Organ nie zgodził się również z zarzutem odwołania, że nazwanie w samej ustawie Prawo budowlane danego rozstrzygnięcia postanowieniem jest "okolicznością obojętną prawnie dla możliwości wniesienia od niego wniosku o stwierdzenie nieważności". Ponadto organ zaznaczył, że błędne pouczenie o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nie oznacza, że postanowienie jest zaskarżalne. Wprawdzie, stosownie do art. 112 k.p.a., błędne pouczenie co do prawa wniesienia odwołania (zażalenia) nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania, wskazanych przez organ I instancji. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. Zaznaczył również, że W. K. nie był adresatem postanowienia organu powiatowego nr [...]. Złożony przez niego wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia winien zatem skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia z przyczyn podmiotowych.

Skargą M. K. i W. K. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu, jak i poprzedzającemu je postanowieniu z dnia [...] października 2010 r., naruszenie: art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 71 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, w zw. z art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i § 2, art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., w wyniku dowolnego ustalenia, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie ww. przepisu prawa materialnego nie jest decyzją administracyjną w znaczeniu materialnym, lecz postanowieniem w rozumieniu powołanych przepisów k.p.a., od którego nie służy wniosek o stwierdzenie nieważności; art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. samodzielnie lub w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 157 § 3 k.p.a. wobec braku przesłanek do zastosowania ostatniego z tych przepisów, a zarazem wobec dowolnego, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, ustalenia, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności było postanowienie w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., od którego nie służy zażalenie, a nie decyzja administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., a w szczególności wobec braku wskazania na ewentualny fakt wszczęcia postępowania w sprawie, w toku której niby miało być wydane postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego w związku z samowolną, zdaniem organu powiatowego, zmianą sposobu użytkowania danego obiektu, a więc w sprawie, która ma być zakończona przez wydanie decyzji administracyjnej. Ponadto rozstrzygnięciu organu II instancji zarzucono naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w następstwie całkowitego zignorowania zarzutów zażalenia (odwołania) od ww. postanowienia (decyzji) organu I instancji, a także dowolnego powołania się w uzasadnieniu na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 41/09, który dotyczył dopuszczalności umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, a nie rozstrzygnięcia o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego, a tym samym także art. 78 Konstytucji RP gwarantującego między innymi obywatelom, że organy właściwe do rozpoznawania zwykłych środków odwoławczych będą nie tylko prezentowały zarzuty stawiane w takich środkach rozstrzygnięciom organów I instancji, ale również będą do takich zarzutów będą się ustosunkowywały w orzeczeniach kończących postępowanie odwoławcze (zażaleniowe). Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o: zobowiązanie organu II instancji do wskazania sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. w toku której, zdaniem tego organu, miało dojść do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postanowienia w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., a więc ani nie zawierającego rozstrzygnięcia o istocie danej sprawy, ani nie kończącego postępowania w danej instancji, które, zdaniem tego organu, w świetle art. 126 k.p.a., nie mogło stać się przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, a tym samym o zobowiązanie organu II instancji do wskazania sprawy, która ma być dopiero zakończona przez wydanie decyzji administracyjnej; uchylenie w całości postanowienia (decyzji) Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. albo uchylenie w całości postanowienia (decyzji) Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz utrzymanego (utrzymanej) nim w mocy postanowienia (decyzji) Nr VII SA/Wa 793/11 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r.; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że niniejszej sprawie skarżący domagali się stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. wstrzymującego użytkowanie budynku szkoły po samowolnej zmianie sposobu użytkowania na dom opieki oraz nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie przewiduje możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego na jego podstawie poprzez wniesienie zażalenia. Postanowienie to nie jest postanowieniem rozstrzygającym o istocie sprawy, kończącym postępowanie lecz postanowieniem rozstrzygającym kwestię wynikłą w toku postępowania. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost możliwość taką przewidują. Zatem skoro art. 71a ustawy Prawo budowlane wprost nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na jego podstawie poprzez złożenie zażalenia, to zaskarżenie postanowienia wydanego w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane poprzez złożenie zażalenia nie jest możliwe. Kwestionowanie postanowienia wydanego na tej podstawie prawnej możliwe będzie natomiast w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku (art. art. 142 k.p.a. w zw. z art. 71 a ustawy Prawo budowlane). W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2 - 5 k.p.a. oraz art. 109 - 113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, również art. 145 - 152 k.p.a. oraz art. 156 - 159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 k.p.a., wydaje się postanowienia. Mając na uwadze treść przywołanego art. 126 k.p.a. Sąd wskazał, iż weryfikacja w nadzwyczajnym trybie postanowień administracyjnych możliwa będzie jedynie w stosunku do postanowień należących do tej grupy, od których przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie żądaniem stwierdzenia nieważności zostało objęte postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia [...] czerwca 2010 r., na które zażalenie nie przysługuje.

Skargą kasacyjną M. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odczytywanego w powiązaniu z art. 71a ust. 2 i ust. 4 tej ustawy, w zw. z art. 71 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i § 2, art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., w wyniku dowolnego ustalenia, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją administracyjną w znaczeniu materialnym, lecz postanowieniem w rozumieniu powołanych przepisów k.p.a., od której nie służy zażalenie, a tym samym i wniosek o stwierdzenie nieważności takiego aktu, tj. naruszenie przepisu materialnego prawa administracyjnego w następstwie wadliwej jego wykładni, a w danym wypadku:

1.1) polegającym na błędnym ustaleniu, że akt administracyjny zawierający nakaz wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wydawany na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania wymagającego zakończenia, w każdym wypadku, przez wydanie decyzji administracyjnej albo nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego), albo umarzającej takie postępowanie, w sytuacji, gdy - w rzeczywistości - wszczęcie postępowania prowadzącego do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może być jedynie następstwem braku wykonania w terminie obowiązków nałożonych w "postanowieniu" o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. art. 71a ust 4 Prawa budowlanego), na podmiot, który dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a nie także w wypadku spełnienia przez taki podmiot w terminie obowiązków określonych w owym "postanowieniu", które skutkuje jedynie wszczęciem postępowania w sprawie opłaty legalizacyjnej i wymierzeniem takiej opłaty na podstawie art. 71a ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w konsekwencji, także

1.2) wykładni oczywiście sprzecznej:

a) z art. 78 Konstytucji RP, albowiem prowadzącej wprost do pozbawienia adresata aktu administracyjnego do wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia bez jednoczesnego wskazania sprawy w znaczeniu materialnym, w toku której - rzekomo - miałoby wydane dane "postanowienie", a tym samym sprawy, w której miałaby być wydana decyzja administracyjna, od której dopuszczalne byłoby wniesienie odwołania z łącznym prawem do zaskarżenia i takiego postanowienia na podstawie art. 142 k.p.a.;

b) z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem prowadzącej wprost do pozbawienia adresata aktu administracyjnego możliwości wykazywania bezprawności takiego aktu w sposób, który pozwalałby na wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym (tu:) przeciwko Skarbowi Państwa w zw. z możliwą szkodą wyrządzoną wykonaniem takiego aktu,

2) przepisów postępowania:

2.1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p. p. s. a. w związku z art. 15 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w związku z brakiem uchylenia skarżonego aktu Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego mimo wykazania przez stronę skarżącą, że organ administracji publicznej wydając kwestionowany akt:

a) (z przyczyn wyżej podanych) dokonał wadliwej wykładni art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane uznając, że akt administracyjny wydany na podstawie przepisu nie jest decyzją administracyjną, lecz postanowieniem w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a.,

b) dowolnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., samodzielnie lub w związku z art. 144 tego kodeksu, (tu:) w związku z art. 157 § 3 k.p.a. uznając, przy rozpoznawaniu środka odwoławczego, że organ I instancji miał podstawy do zastosowania art. 157 § 3 k.p.a. wobec wniosku o stwierdzenie nieważności "postanowienia" wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego dlatego, że taki akt jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 § 1 i §2 k.p.a., a zarazem nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 126 k.p.a.,

c) nie zastosował właściwie art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., samodzielnie lub w zw. z art. 126 k.p.a. uznając, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności było postanowienie w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., od którego nie służy zażalenie, a zarazem, że przedmiotem takiego wniosku nie była decyzja administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., a w szczególności wobec braku wskazania w uzasadnieniu skarżonego aktu administracyjnego na ewentualny fakt wszczęcia postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji administracyjnej, w toku której (tu:) niby miało być wydane postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego w związku z samowolną, zdaniem PINB w S., zmianą sposobu użytkowania danego obiektu, a więc w sprawie, która ma być dopiero zakończona przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu powołanych ostatnio przepisów k.p.a.,

d) nie ustosunkował się do zarzutów odwołania/zażalenia, a przede wszystkim nie wskazał sprawy, w toku której, zdaniem organu II instancji, miało dojść do wydania na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego "postanowienia" mającego cechy postanowienia w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., a zarazem takiego postanowienia, dla którego punktem odniesienia mógłby być art. 126 k.p.a.

2.2) art. 3 § 1 i art. 160 p.p.s.a. w zw. z art. 45 tej ustawy w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z brakiem odniesienia się w formie postanowienia do właściwie zgłoszonego wniosku strony skarżącej o zobowiązanie organu II instancji do wskazania sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. w toku której, zdaniem tego organu, miało dojść do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postanowienia w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., a więc ani nie zawierającego rozstrzygnięcia o istocie danej sprawy, ani nie kończącego postępowania w danej instancji, które, zdaniem tego organu, w świetle art. 126 k.p.a., nie mogło stać się przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, a tym samym o zobowiązanie organu II instancji do wskazania toczącej się sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., która ma być dopiero zakończona przez wydanie decyzji administracyjnej,

2.3) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p. p. s. a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w następstwie oddalenia skargi bez właściwego odniesienia się do zarzutów w niej stawianych określonemu aktowi administracyjnemu, a w szczególności wobec:

a) braku ustosunkowania się do argumentacji strony skarżącej wskazującej na fakt, iż skarżony do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego akt wydany przez PINB w S. z powołaniem się na ww. przepisy materialnego prawa administracyjnego był w istocie decyzją administracyjną, a nie postanowieniem w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., albowiem na dzień wydania tego aktu nie toczyła się żadna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., w ramach której, zdaniem organów i Sądu I instancji, miało dojść do wydania postanowienia podlegającego zaskarżeniu jedynie poprzez art. 142 k.p.a., a więc zaskarżeniu gwarantowanemu art. 78 Konstytucji RP,

b) braku przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji mogącej ewentualnie wskazywać, że akt administracyjny wydawany na podstawie art. 71a ust 1 ustawy Prawo budowlane jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., a więc tego rodzaju postanowieniem, do którego mogłyby mieć zastosowanie art. 141 § 1 lub art. 142 tego kodeksu, a w szczególności wobec braku wskazania na zdarzenie, które - w danym wypadku - mogłoby świadczyć o wszczęciu z urzędu, lub na wniosek, postępowania w sprawie podlegającej załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, w toku którego, zdaniem organów orzekających w sprawie, miało dojść do wydania aktu nie podlegającego odrębnemu zaskarżeniu, a w danym wypadku "postanowienia" o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego, a zarazem, które mogłoby nosić cechy zawiadomienia, w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., strony o wszczęciu postępowania decyzyjnego, w ramach którego mogłoby dojść do wydania rozstrzygnięcia określanego w stosownym przepisie mianem postanowienia o wstrzymaniu użytkowania (tu: przebudowanego) obiektu budowlanego, a więc takiego zawiadomienia, na podstawie którego strona mogłaby powziąć wiadomość o przedmiocie przyszłej decyzji administracyjnej mimo wyraźnej prośby o wskazanie na takie zdarzenie we wniosku strony skarżącej z dnia 19 lipca br. o sporządzenie uzasadnienia kwestionowanego wyroku,

c) nie wyjaśnienia przyczyn braku rozpoznania wniosku strony skarżącej o zobowiązanie organu II instancji do wskazania sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. w toku której, zdaniem tego organu, miało dojść do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postanowienia w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., a więc ani nie zawierającego rozstrzygnięcia o istocie danej sprawy, ani nie kończącego postępowania w danej instancji, które, zdaniem tego organu, w świetle art. 126 k.p.a., nie mogło stać się przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, a tym samym o zobowiązanie organu II instancji do wskazania sprawy, która ma być dopiero zakończona przez wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wyjaśnienie tej kwestii stanowiło kluczowe zagadnienie dla właściwego rozpoznania skargi skierowanej do sądu administracyjnego, a organy orzekające w tej sprawie konsekwentnie uchylały się od udzielenia wprost odpowiedzi na pytanie o sprawę "w toku" której, ich zdaniem, miało dojść do wydania "postanowienia" w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według stosownych norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Istota niniejszego sporu sprowadza się do ustalenia, czy na wydane na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego w dniu [...] czerwca 2010 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postanowienie przysługuje zażalenie i w konsekwencji czy słusznie odmówiono stronie skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia.

Będący podstawą wydania przez organ nadzoru budowlanego ww. postanowienia art. 71a ustawy Prawo budowlane reguluje kwestię zwalczania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z jego treścią, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (art. 71a ust. 1). Następnie właściwy organ sprawdza wykonanie nałożonych obowiązków i - w przypadku stwierdzenia ich wykonania - ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie ustalające wysokość tej opłaty przysługuje zażalenie (art. 71a ust. 2). Omawiany przepis stanowi ponadto, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 3) oraz że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4). Jak wynika zatem już z samej treści art. 71a ustawy Prawo budowlane, ustawodawca nie przewidział wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu - umożliwienie zaskarżenia takiego orzeczenia znalazło by bowiem swoje odzwierciedlenie w treści omawianej regulacji. Słusznie powołano się przy tym, zarówno w decyzjach obu instancji jak i zaskarżonym wyroku, na art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na postanowienie wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepis prawa wprost możliwość taką przewiduje. Zasadnie wskazano również, co wymaga podkreślenia w kontekście podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów pozbawienia adresata przedmiotowego postanowienia możliwości wniesienia od niego jakiegokolwiek środka zaskarżenia oraz możliwości wykazywania jego bezprawności, iż powyższe nie oznacza, że nie jest możliwa kontrola prawidłowości wydania takiego postanowienia - jego kwestionowanie możliwe będzie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu (art. 142 k.p.a.; por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03).

Skoro zatem na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie przysługuje stronie zażalenie, to niemożliwe jest również stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 126 k.p.a., postępowanie o stwierdzenie nieważności prowadzone na podstawie art. 156-159 tej ustawy może być wszczęte jedynie od postanowienia, od którego przysługuje zażalenie. Tak sformułowana wola ustawodawcy powoduje, iż słusznie organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r.

Odnośnie podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, iż w sprawie dowolnie ustalono, że przedmiotowe rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nie jest decyzją administracyjną wskazać jedynie należy, że zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy działają na podstawie przepisów prawa. Powyższe oznacza, że organy administracyjne mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Jeżeli zatem przepisy jednoznacznie wskazują, że na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego organ wydaje postanowienie, organy nie mogą wbrew przepisom uznać tego orzeczenia za decyzję.

Z uwagi na powyższe, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.