Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 488/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu udziału części nieruchomości i odmowy zwrotu udziału części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału wynikającego ze spadkobrania po J. P. części nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...] jako działki nr 435/1 o powierzchni 0,0672 ha, nr 435/2 o powierzchni 0,0659 ha (odpowiadających części dawnej działki nr 14), nr 429/1 o powierzchni 0,0919 ha, nr 429/3 o powierzchni 0,0551 ha, (odpowiadających części dawnej działki nr 16) oraz odmowie zwrotu udziału wynikającego ze spadkobrania po J. P. części nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...] jako działki nr 430/1 o powierzchni 0,0696 ha, nr 430/2 o powierzchni 0,0026 ha, nr 430/3 o powierzchni 0,0076 ha, nr 430/4 o powierzchni 0,0080 ha (odpowiadających dawnej działce nr 15), nr 429/2 o powierzchni 0,0851 ha, części działki nr 427/2 o powierzchni 0,0598 ha (odpowiadających części dawnej działki nr 16).

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 21 września 2018 r. J. P. złożył do Prezydenta Miasta Ł. wniosek w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] o umorzeniu postępowania, podjęcie postępowania zawieszonego i nadanie sprawie biegu podając przy tym, że wniosek stanowi roszczenie o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A/B, oznaczonej jako działki o nr 14, 15, 16.

Skarżący sprecyzował następnie, że wniosek ten stanowi roszczenie o zwrot nieruchomości położonej w Łodzi przy ulicach róg A/C

Decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu udziału wynikającego ze spadkobrania po J. P. części nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr 435/1 o powierzchni 0,0672 ha, nr 435/2 o powierzchni 0,0659 ha (odpowiadających części dawnej działki nr 14), nr 429/1 o powierzchni 0,0919 ha, nr 429/3 o powierzchni 0,0551 ha (odpowiadających części dawnej działki nr 16) i odmówił zwrotu udziału wynikającego ze spadkobrania po J. P. części nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr 430/1 o powierzchni 0,0696 ha, nr 430/2 o powierzchni 0,0026 ha, nr 430/3 o powierzchni 0,0076 ha, nr 430/4 o powierzchni 0,0080 ha (odpowiadających dawnej działce nr 15), nr 429/2 o powierzchni 0,0851 ha, części działki nr 427/2 o powierzchni 0,0598 ha (odpowiadających części dawnej działki nr 16).

W odwołaniu od tej decyzji J. P. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. przez:

- niepodjęcie wszelkich możliwych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszystkich okoliczności dotyczących charakteru i podstawy prawnej władania przez osoby fizyczne działkami położonymi w obrębie [...] jako działki o numerach 430/1, 430/2, 430/3, i 430/4, a pochodzącymi z dawnej działki nr 15 oraz działki tego samego obrębu o nr 429/2;

- nieustalenie okoliczności i przyczyn w jakich doszło do niewykonania warunków zastrzeżonych w orzeczeniu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. nr ew. [...] z [...]1959 r. i niewykorzystania działek nr 14, 15 i 16 zgodnie z przeznaczeniem, dla którego zostały one wyodrębnione z gruntów objętych księgą wieczystą KW nr [...];

2. obrazę prawa materialnego – art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", przez jego niezastosowanie mimo zaistnienia przesłanek uzasadniających zwrot nieruchomości – w związku z art. 2 ust 1, art. 11 ust. 1 i następne ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.t.b.j.z.", w związku z art. 1 i nast. ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.n.".

Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że regulacja zawarta w art. 136 i art. 137 u.g.n. oznacza, że podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Zaistnienie przesłanki pozytywnej pociąga za sobą orzeczenie o zwrocie nieruchomości, ale tylko wtedy, gdy nie wystąpi żadna przesłanka negatywna. Wówczas bowiem roszczenie o zwrot nie będzie skuteczne. W pierwszej kolejności organ bada, czy nieruchomość stanowi tzw. nieruchomość wywłaszczoną i na podstawie jakiego dokumentu dokonano wywłaszczenia, czyli przejęcia w sposób władczy prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Roszczenie dotyczy dawnych działek nr 14, 15 i 16, położonych w Ł. u zbiegu ulic A i C. Skarżący wywodzi prawo domagania się zwrotu działek z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z 18 marca 2003 r., sygn. akt I Ns 223/03 o stwierdzeniu nabycia spadku po J. J., z domu S., primo voto P., spadkobierczyni M. B.. Objęta roszczeniem dawna działka nr 14 o powierzchni 2 005 m2 odpowiada w aktualnej ewidencji gruntów działkom nr 435/1, 435/2, 435/3; dawna działka nr 15 o powierzchni 878 m2 – działkom nr 430/1, 430/2, 430/3 i 430/4; dawna działka nr 16 o powierzchni 2 423 m2 – działkom nr 429/1, 429/2, 429/3 i 427/2 (w części).

Postanowieniem z [...]2019 r. organ wyłączył do odrębnego postępowania sprawę o zwrot działki nr 435/3.

Zdaniem organu drugiej instancji, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działki nr 14, 15 i 16 powstały w wyniku podziału nieruchomości położonych w Ł. przy ul. C róg A, czyli nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej ciąg dalszy księgi wieczystej rep. Hip. nr [...] i nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] – dawniej rep. Hip. nr [...], których właścicielami byli M. B. i S. B.. Podział nieruchomości, uregulowanych w księgach wieczystych KW nr [...] i [...], został zatwierdzony decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nr ew. [...] z [...]1959 r., wydaną na podstawie art. 8 pkt 1 u.p.n. Nieruchomości zostały podzielone na działki od numeru 1 do numeru 16. Podział uwidoczniono na planie podziału sporządzonym w 1958 r. L.dz. Ewid. [...] przez Z. J.. Zgodnie z dokumentami podziałowymi działka nr 14 posiadała powierzchnię 2 005 m2, działka nr 15 – 878 m2, działka nr 16 – 2 423 m2. Postępowanie dotyczy zatem opisanego terenu obejmującego obszar wymienionych działek wyrysowanych na planie 958/4. Zgodnie z decyzją podziałową z [...]1959 r. działka nr 15 o powierzchni 878 m2 przeznaczona była pod ulice, działka nr 16 o powierzchni 2 423 m2 – pod zieleńce. Przy czym w decyzji tej stwierdzono, że właściciele winni zrzec się w stosunku do tych działek prawa własności na rzecz Skarbu Państwa bezpłatnie przed zawarciem pierwszego aktu notarialnego. Ponadto działka nr 14 o powierzchni 2 005 m2 została przeznaczona na planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę żłobka. Prawo do spadku po M. B. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta Łodzi z 11 października 1956 r. sygn. akt Ns. 266/55 przysługiwało S. B., M. B., J. B., S. B., J. R., L. B., Z. S.-K.j i J. P.. S. B. aktem notarialnym Rep. A Nr III-1262/62 z 16 lutego 1962 r. przyjęła ofertę darowizny od J. R. udziału odziedziczonego po M. B., obejmującego nieruchomości z ksiąg wieczystych KW nr [...] i [...]. Aktem notarialnym Rep. A Nr III-1279/62 z 20 lutego 1962 r. wymienieni współwłaściciele gruntu dokonali częściowego zniesienia współwłasności między innymi nieruchomości: położonej w Ł. przy ul. A 60/62, objętej księgą wieczystą nr [...] i położonej w Ł. przy ul. A 56/58, objętej księgą wieczystą KW nr [...], czyli działek o nr od 1 do 13 wskazanych w decyzji podziałowej z [...]1959 r. Umowa częściowego zniesienia współwłasności nie dotyczyła działek nr 14, 15 i 16. Zgodnie z § 1 ust. 1 zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy Ł. z [...]1977 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziale na działki budowlane (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej Miasta Ł. z [...]1977 r. Nr [...], poz. [...]), wydanym na podstawie art. 2 "u.t.b.j.z.", teren położony w Ł., osiedle "D", między ulicami: A, E, F i G, został przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Teren został podzielony na działki budowlane, zgodnie z dokumentacją geodezyjną L.ks.rob. 545/32/9. Grunt stanowiący działki nr 14, 15 i 16 położony był na obszarze objętym tym zarządzeniem. W oświadczeniu z 27 czerwca 2019 r. skarżący stwierdził, że "nie wiadomo o zrzeczeniu się placów nr 14, 15 i 16 przez (...) rodzinę B.". Zrzeczenie się praw do gruntu mogło dotyczyć wyłącznie działek nr 15 i 16 przeznaczonych w decyzji podziałowej pod ulice i zieleńce. Wskazanie w decyzji, że działka nr 14 przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod żłobek nie oznaczało przejęcia gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego, a było jedynie opisem istniejącego stanu wynikającego z dokumentu planistycznego i nie pociągającego za sobą żadnych skonkretyzowanych skutków. Organ drugiej instancji stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie jest władny ustalać przyczyn niewykonania przez właścicieli gruntu warunków decyzji podziałowej ani też oceniać innych skutków dla właścicieli gruntu, aniżeli ściśle związanych z prowadzonym postępowaniem zwrotowym (swobodna możliwość dysponowania prawem do działek). Ważne jest, że nie doszło do zrzeczenia się prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego, co potwierdza całość materiału dowodowego, w tym zasadniczo stan prawny wydzielonych działek. Na mapie nr 2/1017 z 23 września 1977 r., przedstawiającej podział nieruchomości na działki budownictwa jednorodzinnego, dokonany zarządzeniem nr [...] z [...]1977 r., widnieją działki nr 429 o powierzchni 2 269 m2 (odpowiadająca działce nr 16, bez fragmentu działki nr 427/2), nr 430 o powierzchni 878 m2 (odpowiadająca działce nr 15), 435 (odpowiadająca działce nr 14), uregulowane w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiące współwłasność S. B. i spadkobierców M. B..

W ocenie organu drugiej instancji, oznacza to, że nie nastąpiło przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji podziałowej z [...]1959 r., ale dopiero na podstawie zarządzenia nr [...]. Cel wywłaszczenia należy oceniać przez pryzmat tego zarządzenia, czyli jako budownictwo jednorodzinne. Zapisy poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego powołanego w decyzji podziałowej przestały obowiązywać. Zarządzenie nr [...] zostało wydane zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr 100/1005/72 Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...]1972 r.

Organ pierwszej instancji ustalił, że działki nr 435/1, 435/2, 429/1 i 429/3, zostały oddane w użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione odpowiednio w księgach wieczystych: KW nr [...] – 26 października 1978 r., KW nr [...] – 23 grudnia 1978 r., KW nr [...] – 8 grudnia 1978 r. i KW nr [...] – 23 grudnia 1978 r. Następnie prawo użytkowania wieczystego przekształcone zostało w prawo własności, odpowiednio na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł.: nr [...]z [...]1999 r., nr [...] z [...]1998 r., [...] z [...]1999 r. oraz [...] z [...]1999 r.

Organ drugiej instancji za bezsporne uznał, że działki nr 435/1, 435/2, 429/1 i 429/3 objęte są hipotezą art. 229 u.g.n. z uwagi na ustanowienie na nich prawa użytkowania wieczystego i dokonanie wpisu do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie u.g.n. Ujawnienie prawa nabywcy w księdze wieczystej, w świetle art. 229 u.g.n., wyłącza możliwość realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ drugiej instancji podkreślił, że konstrukcja art. 229 u.g.n. nie narusza zasady nieretroakcji. Przepis ten ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego i prawo własności nieruchomości stanowiąc równocześnie oczywistą przeszkodę domagania się zwrotu nieruchomości. Fakt oddania przed dniem wejścia w życie u.g.n. gruntu w użytkowanie wieczyste z wpisem do księgi wieczystej, skutkuje niemożnością zastosowania normy art. 136 i nast. u.g.n. i orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Dalsze przekształcenia w zakresie prawa użytkowania wieczystego nie mają już rangi przesadzającej w realiach sprawy, choć stanowią dodatkowe wzmocnienie uzasadnienia dla niemożności przychylenia się do wniosku o zwrot. W przypadku ziszczenia się przesłanek art. 229 u.g.n., organ administracji publicznej nie posiada kompetencji w zakresie oceny, czy prawidłowo podmioty rozporządzały nieruchomością, z pominięciem art. 136 i nast. u.g.n. W związku z tym, że w chwili wejścia w życie u.g.n. nie doszło do powstania roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., czyli roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, uzasadnionym będzie umorzenie wszczętego postępowania. Skoro organ administracji ustalił, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 229 u.g.n., nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy zaistniały przesłanki art. 136 i nast. u.g.n. dotyczących instytucji zwrotu, a tym samym nie wydaje merytorycznego orzeczenia, ale orzeczenie o charakterze formalnym.

Odnośnie części działki nr 427/2, odpowiadającej części dawnej działki nr 16, organ drugiej instancji stwierdził, że według stanu z dnia wydania zarządzenia nr [...], zgodnie z mapą nr 2/1017 z 23 września 1977 r., teren stanowił działkę nr 427 o powierzchni 692 m2, uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...], będącą własnością osób trzecich, a nie spadkodawczyni wnioskodawcy, czy też innych spadkobierców M. B. i S. B.. Księga wieczysta KW nr [...] została założona 21 marca 1962 r. w wyniku odłączenia z księgi wieczystej KW nr [...]. Na mapie nr 2/1017 działka nr 427 o powierzchni 692 m2 posiada regularny kształt prostokąta, bez uskoku dla fragmentu działki nr 16 – obecnie nr 429/3 i została podzielona na działki nr 427/1 o powierzchni 119 m2 i nr 427/2 o powierzchni 598 m2, co w sumie stanowi 717 m2. Na mapie nr 958/4 działka ta stanowi działkę nr 7 o powierzchni 693 m2 o nieregularnym kształcie (z uskokiem dla działki nr 16). Stosownie do aktu notarialnego Rep. A Nr III-1279/62 z 20 lutego 1962 r. działkę nr 7 otrzymała na własność M. B., córka J. i T., która w 1970 r. zbyła ją na rzecz osób trzecich. Obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] uregulowana jest działka nr 427/2 o powierzchni 598 m2 (wpis wykreślony: działka nr 7 o powierzchni 693 m2). Z księgi wieczystej odłączono działkę nr 427/1 do księgi wieczystej nr [...] – wpis z 22 marca 1978 r. Położenie i powierzchnię działki sprostowano na podstawie wniosku z 12 grudnia 1989 r. oraz wypisu i wyrysu z rejestru gruntów. Powyższe ustalenia potwierdzają fakt, że opisany teren nie stanowił w dniu wywłaszczenia własności poprzedników prawnych wnioskodawcy.

Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że działki nr 430/1 i nr 429/2 stanowią działki drogowe: ulica H, kategorii dróg wewnętrznych. Działki nr 430/2, 430/3 i 430/4 zostały wspólnie zagospodarowane w ramach ogrodzonych posesji, do których przynależą, stanowiąc całość gospodarczą. Wykorzystanie działek mieści się zatem w pojęciu realizacji celu wywłaszczenia pod budownictwo jednorodzinne. Przy tak ujętym celu publicznym jego realizację stanowią odseparowane od siebie posesje mieszkalne zagospodarowane pod zabudowę jednorodzinną, a także ciągi komunikacyjne prowadzące do tych posesji. Skoro nastąpiła realizacja celu, zwrot nie jest możliwy. Bez znaczenia w sprawie jest podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący kwestii władania działkami przez osoby fizyczne. Istotnym jest bowiem, że teren ten jest wykorzystywany zgodnie z celem wywłaszczenia pod budownictwo jednorodzinne. Wymienione działki nadal objęte są księgami wieczystymi (KW nr [...], rep. Hip. [...]), w których jako właściciele figurują spadkobiercy M. B. i S. B.. Instytucja zwrotu dotyczy wyłącznie nieruchomości, których tytuł własności został odjęty dotychczasowym właścicielom. Fakt, że w księgach widnieją nadal wpisy potwierdzające tytuł osób fizycznych do gruntu stoi w sprzeczności z ustaleniami zarządzenia nr [...]. Zdaniem organu drugiej instancji, powyższe pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie otwiera bowiem możliwości przychylenia się do wniosku osoby zainteresowanej uzyskaniem orzeczenia o zwrocie. Opisany stan potwierdza dodatkowo, że nie zostały wykonane postanowienia decyzji podziałowej.

Organ drugiej instancji za nieprawidłowe uznał skierowanie przez organ pierwszej instancji decyzji z [...]r. przy wykorzystaniu art. 49 k.p.a. w zakresie działki nr 429/1 do nieustalonych spadkobierców zmarłego T. P., który posiadał tytuł do gruntu. Wskazał przy tym, że z treści art. 8 u.g.n. wynika wprost, że ma on zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy strony postępowania zostały ustalone, zaś nie są znane wyłącznie ich adresy. Prezydent Miasta Ł. nieprawidłowo zatem w drodze publicznego obwieszczenia informował nieustalonych spadkobierców T. P. o podejmowanych czynnościach. Nieprawidłowe jest też wskazanie spadkobierców jako adresatów decyzji. Opisane nieprawidłowości nie będą miały jednak wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż decyzja w części dotyczącej działki nr 429/1 ma charakter wyłącznie procesowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. P..

Skarżący zarzucił niepodjęcie wszelkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i podstawy prawnej władania przez osoby fizyczne działkami położonymi w obrębie [...] jako działki nr 15 oraz działki o numerach 430/1, 430/2, 430/3 i 430/4, a pochodzącymi z dawnej działki nr 15 oraz działki tego samego obrębu o nr 429/2, nieustalenie okoliczności i przyczyn w jakich doszło do niewykonania warunków zastrzeżonych w orzeczeniu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. numer ewidencyjny [...] z [...]1959 r. i niewykorzystania działek o nr 14, 15, 16 zgodnie z przeznaczeniem, dla którego zostały one wyodrębnione z gruntów objętych księgą wieczystą KW nr [...] .

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie na jego rzecz przysługujących mu udziałów w nieruchomościach będących przedmiotem postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z uwagi na orzeczenie z [...] 1959 r. współwłaściciele nieruchomości byli związani i nie mogli w żaden sposób 3 działkami dysponować. W sprawie nie ustalono, aby orzeczenie to w części dotyczącej działek nr 14, 15 i 16 zostało kiedykolwiek uchylone. Późniejsza zmiana ich przeznaczenia i oddanie w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, celem zabudowy jednorodzinnej zamiast zieleńców stanowi rażące naruszenie prawa i nie może zostać zaakceptowane. Skarżący stwierdził, że argumentacja ta odnosi się również do pozostałych działek. Zakładając jednak, że doszło do przejęcia ich własności z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o u.t.b.j.z., działki nie zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. W tych warunkach sposób wykorzystania jako ułatwiających korzystanie z działek sąsiednich zabudowanych domami jednorodzinnymi, przyłącza, ogródki, dojazdy, uliczki wewnętrzne i też dojazdowe, nie spełnia tych celów. Z tych względów winny one zostać zwrócone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

25 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji albo o zasądzenie "odszkodowania w wysokości 20 000 000 zł".

15 lutego 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W wykonaniu zarządzenia z 9 kwietnia 2021 r. przesyłkę zawierającą zawiadomienie o zgłoszeniu tego wniosku wraz z jego odpisami doręczono odpowiednio organowi administracji 13 kwietnia 2021 r. oraz uczestnikom postępowania: M. A. i W. W. 19 kwietnia 2021 r., D. K. 20 kwietnia 2021 r., M.S. 21 kwietnia 2021 r., A. P. 23 kwietnia 2021 r.

Organ administracji i uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy w terminie czternastu dni od doręczenia zawiadomień o złożeniu wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zgłosił wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W związku z tym sąd zobowiązany był nadać temu wnioskowi bieg i stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zawiadomić organ administracji oraz uczestników postępowania o jego zgłoszeniu.

Przesyłkę zawierającą zawiadomienie o zgłoszeniu tego wniosku wraz z jego odpisem doręczono odpowiednio organowi administracji 13 kwietnia 2021 r., uczestnikom postępowania: M. A. i W. W. 19 kwietnia 2021 r., D. K. 20 kwietnia 2021 r., M. S. 21 kwietnia 2021 r., A. P. 23 kwietnia 2021 r.

Wobec tego czternastodniowy termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy, o którym stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., upłynął w stosunku do organu administracji 27 kwietnia 2021 r. (we wtorek), M. A., W. W. i D. K. 4 maja 2021 r. (we wtorek), M. S. 5 maja 2021 r. (w środę) i A. P. 7 maja 2021 r. (w piątek).

W terminie tym organ administracji i uczestnicy postępowania nie zgłosili takiego żądania.

Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Wskazać przy tym należy, że wprawdzie zasadą jest jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.), a regułą rozpoznawanie spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 p.p.s.a.), to jednak przepis szczególny może stanowić inaczej, a takim przepisem niewątpliwie jest art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną), z uwagi na konieczność ochrony życia i zdrowia ludzkiego dodatkowo uzasadniał skorzystanie przez sąd z możliwości rozpoznania sprawy w tym trybie tym bardziej, że nie jest możliwy do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008/2, poz. 31; uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, o co skarżący wnosił w skardze i w piśmie z 23 sierpnia 2020 r. żądając zmiany zaskarżonej decyzji i orzeczenia o zwrocie przysługujących mu udziałów w nieruchomości oraz zasądzenia odszkodowania, lecz bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna aczkolwiek nie w pełni z przyczyn wskazanych przez skarżącego. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały bowiem podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest zasadność umorzenia postępowania w sprawie zwrotu udziału wynikającego ze spadkobrania po J.P. części nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr 435/1 o powierzchni 0,0672 ha, nr 435/2 o powierzchni 0,0659 ha (odpowiadających części dawnej działki nr 14), nr 429/1 o powierzchni 0,0919 ha, nr 429/3 o powierzchni 0,0551 ha, (odpowiadających części dawnej działki nr 16) oraz odmowa zwrotu udziału wynikającego ze spadkobrania po J. P. części nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr 430/1 o powierzchni 0,0696 ha, nr 430/2 o powierzchni 0,0026 ha, nr 430/3 o powierzchni 0,0076 ha, nr 430/4 o powierzchni 0,0080 ha (odpowiadających dawnej działce nr 15), nr 429/2 o powierzchni 0,0851 ha, części działki nr 427/2 o powierzchni 0,0598 ha (odpowiadających części dawnej działki nr 16).

Żądanie skarżącego obejmuje zwrot nieruchomości stanowiących według orzeczenia z [...] 1959 r. działki nr 14, 15 i 16. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie u.p.n. Według tego orzeczenia, działka nr 14 o powierzchni 0,2005 ha została przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę żłobka, działka nr 15 o powierzchni pod ulice, a działka nr 16 pod zieleńce. Właściciele nieruchomości mieli się zrzec prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, skoro określony w tym orzeczeniu cel nie został zrealizowany, to nieruchomości odpowiadające dawnym działkom nr 14, 15 i 16 winny mu zostać zwrócono.

W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów świadczących o tym, że miało miejsce nieodpłatne przekazanie tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z orzeczeniem z [...]1959 r.

Z oświadczenia skarżącego złożonego 27 czerwca 2019 r. wynika, że nie ma on o tym wiedzy.

Z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji zdaje się natomiast wynikać, że według organów administracji przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie zarządzenia nr [...] z [...]1977 r. Na podstawie tego zarządzenia zostały one przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Przy czym działki nr 435/1, 435/2, 429/1 i 429/3 zostały oddane w użytkowanie wieczyste, a prawo to ujawniono w księgach wieczystych: KW nr [...] – 26 października 1978 r., KW nr [...] – 23 grudnia 1978 r., KW nr [...] – 8 grudnia 1978 r. i KW nr [...] – 23 grudnia 1978 r. i dlatego w tym zakresie postępowanie umorzono. Działka nr 427, obecnie 429/3, 427/1 i 427/2 została zbyta przez M. B. w 1970 r. Działki nr 430/1 i 429/2 stanowią działki drogowe: ul. H, kategorii dróg wewnętrznych, zaś działki nr 430/2, 430/3 i 430/4 zostały "wspólnie zagospodarowane w ramach ogrodzonych posesji, do których przynależą stanowiąc całość gospodarczą. Wykorzystanie działek mieści się w pojęciu realizacji celu wywłaszczenia pod budownictwo jednorodzinne." Przy czym organ drugiej instancji jednocześnie zwrócił uwagę, że działki te nadal są objęte księgami wieczystymi KW nr [...], rep. Hip. [...], a jako ich właściciele są ujawnieni M. B. i S. B., co "stoi w sprzeczności z ustaleniami zarządzenia nr [...]" i potwierdza, że "nie zostały wykonane postanowienia decyzji podziałowej".

Mając na uwadze tak zarysowany spór wskazać należy, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zgodnie z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Wreszcie z mocy art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.t.b.j.z. (ust. 1) oraz do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 5 i art. 13 u.p.n. (ust. 2 pkt 1).

Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU 2000/2/60; z 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41, Dz.U. Nr 59, poz. 369; z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216).

W orzeczeniu z 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Z kolei istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany.

Przy ocenie zbędności nieruchomości wywłaszczonej należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zgodnie z tym wyrokiem art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że bez względu na to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., czy też po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, realizacja tego celu wyłącza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny wskazał bowiem w uzasadnieniu tego wyroku, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Mając na uwadze przedstawioną przez Trybunał Konstytucyjny interpretację art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. trzeba stwierdzić, że w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku, nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. W postępowaniu o zwrot nieruchomości należy zatem ustalić, czy przed złożeniem wniosku przez byłego właściciela lub jego spadkobierców prawo to nie wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji.

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie, czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powinien szczegółowo wyjaśnić, czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Podstawową kwestią jest zbadanie, czy strony legitymują się interesem prawnym niezbędnym dla skutecznego złożenia wniosku oraz czy nie zachodzą obiektywne przeszkody natury prawnej, które uniemożliwiają zwrot wywłaszczonej nieruchomości, niezależnie od tego, czy i w jakim stopniu, została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Zgodnie z tym poglądem, który sąd orzekający podziela, otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada – na podstawie art. 136 u.g.n. – czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie badanie przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 979/11; z 11 lipca 2018 r., I OSK 2044/16; z 28 lipca 2009 r., I OSK 648/08; z 7 października 2010 r., I OSK 1673/09; z 17 września 2014 r., I OSK 330/13; z 4 października 2013 r., I OSK 840/12). Zatem w kontrolowanej sprawie, przed dokonaniem oceny, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia, organy były zobowiązane jednoznacznie ustalić, czy i w jakim zakresie żądanie skarżącego dotyczy wywłaszczonych nieruchomości, jaki był zakres wywłaszczenia i podstawa oraz czy nie zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 229 u.g.n.

Prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed datą wejścia w życie u.g.n., rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi – następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w pozostałych przepisach (por. m. in. wyrok SN z 9 grudnia 2012 r., II CSK 275/08 oraz wyroki NSA: z 30 stycznia 2007 r., I OSK 386/06; z 10 maja 2001 r., I SA 2572/99). W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi zatem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności. W sytuacji opisanej w art. 229 u.g.n. organ administracji nie ma zatem obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. (por. wyrok NSA z 11 września 2020 r., I OSK 210/20 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2020 r., IV SA/Po 764/19).

Artykuł 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej czy umowy cywilnoprawnej – ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Prawo takie powinna mieć osoba trzecia. Z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika bowiem, że w przepisie tym jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zwrot ten obejmuje więc nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. (zob. E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2020, t. 1 do art. 229 u.g.n. i powołany tam wyrok NSA z 28 lipca 2009 r., I OSK 648/08 oraz wyrok NSA z 11 września 2020 r., I OSK 210/20).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy administracji nie w pełni uczyniły zadość powyższym obowiązkom, a w konsekwencji nie ustaliły w dostatecznym stopniu stanu faktycznego sprawy.

Jak wynika z uzasadnień wydanych decyzji, dawna działka 14 to obecnie działki o nr 435/1, 435/2 i 435/3, dawna działka 15 to obecnie działki nr 430/1, 430/2, 430/3 i 430/4, dawna działka 16 to obecnie działki nr 429/1, 429/2, 429/3 i część działki nr 427/2. Podstawy ustaleń faktycznych w tym zakresie organy administracji nie wskazały. W aktach administracyjnych znajduje się pismo [...] Ośrodka Geodezji z 8 kwietnia 2019 r., które zdaje się stanowić podstawę ustaleń faktycznych organów administracji w tym zakresie. Z pisma tego jednakże wynika, że dawnej działce 14 o powierzchni 0,2005 ha odpowiadają działki o nr 435/1, 435/2 i 435/3 odpowiednio o powierzchniach 0,0672 ha, 0,0659 ha i 0,0672 ha, czyli łącznie 0,2003 ha, dawnej działce 15 o powierzchni 0,0878 ha odpowiadają działki nr 430/1, 430/2, 430/3 i 430/4 odpowiednio o powierzchniach 0,0696 ha, 0,0026 ha, 0,0076 ha i 0,0080 ha, czyli łącznie 0,0878 ha, zaś dawnej działce 16 o powierzchni 0,2423 ha odpowiadają działki nr 429/1, 429/2 i 429/3 odpowiednio o powierzchniach 0,0919 ha, 0,0851 ha, 0,0551 ha, 0,0598 ha (łącznie 0,2919 ha). Nie wyjaśniono, w jaki sposób powstała różnica w powierzchni działek powstałych z podziału dawnej działki nr 14 i nr 16.

Z kolei według kserokopii rejestru pomiarowego do projektu podziału nieruchomości na działki budownictwa jednorodzinnego (zagrodowego) na podstawie art. 2 u.t.b.j.z. oraz zarządzeń Naczelnika Dzielnicy Ł. nr [...] i [...] z [...]1977 r. i [...] 1977 r. ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] działki nr 429, 430, 435 miały nadal stanowić własność poprzedniczki prawnej skarżącego J. P. oraz S. B., J. B., M. B., S. B., Z. K. i J. O.. Działka nr 429 miała zostać podzielona na działki nr 429/1, 429/2 i 429/3, działka nr 430 na działki nr 430/1, 430/2, 430/3 i 430/4, zaś działka nr 435 na działki nr 435/1, 435/2 i 435/3. Przy czym w stosunku do działki 430 określono, że stanowi drogę dojazdową od ul. C. Działka nr 427 stanowiąca własność Z. i D. S., uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...] miała zostać podzielona na działki nr 427/1 i 427/2.

W aktach sprawy znajduje się także Dziennik Urzędowy Rady Narodowej Miasta Ł. Nr [...] z [...]1977 r., w którym pod poz. [...] opublikowano zarządzenie nr [...] z [...]1977 r. Zgodnie z tym zarządzeniem pod budownictwo jednorodzinne przeznaczono teren położony w Ł., osiedle "D", między ulicami: A, E, F i G. Teren został podzielony na działki budowlane, zgodnie z dokumentacją geodezyjną terenu – sporządzoną przez Miejskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne w Ł., L.ks.rob. [...]mającą stanowić załącznik nr 1 do zarządzenia (§ 1 ust. 1 i 2). Z zarządzenia tego także wynika, że jego wydanie poprzedzało postępowanie, w którym można było zgłosić uwagi, wnioski i odwołanie (§ 2). Dotychczasowi właściciele mieli otrzymać odszkodowanie (§ 6). Działki budowlane, które przeszły na własność Skarbu Państwa miały zostać oddane w użytkowanie wieczyste w ciągu trzech miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia (§ 8). Powołanej w tym zarządzeniu dokumentacji nie ma jednak w aktach sprawy. Nie ma też dokumentów dotyczących postępowania poprzedzającego jego wydanie, postępowań w sprawie o odszkodowania i oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z akt sprawy nie wynika, aby organy administracji podjęły jakieś działania w celu pozyskania tych dokumentów z zasobów archiwalnych i poczynienia na tej podstawie ustaleń faktycznych. Należy zwrócić uwagę, że brak jest także ustaleń i dokumentów dotyczących zarządzenia nr [...] z [...] 1977 r., mającego również stanowić podstawę wskazanego wyżej rejestru pomiarowego do projektu podziału nieruchomości na działki budownictwa jednorodzinnego (zagrodowego). Nie można wobec tego stwierdzić, czy dotyczyło ono również nieruchomości objętych wnioskiem skarżącego i czy kształtowało ich sytuację prawną oraz w jaki sposób, czy też nie.

Wyłącznie w odniesieniu do działek nr 435/1, 435/2, 429/1 i 429/3 ustalono i udokumentowano, w oparciu o informacje zawarte w księgach wieczystych, że zostały one oddane w użytkowanie wieczyste, co zostało ujawnione odpowiednio w księgach wieczystych: KW nr [...] – 26 października 1978 r., KW nr [...] – 23 grudnia 1978 r., KW nr [...] – 8 grudnia 1978 r. i KW nr [...] – 23 grudnia 1978 r. Na tej samej podstawie ustalono też, że prawo użytkowania wieczystego przekształcono w prawo własności odpowiednio na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...]1999 r., nr [...] z [...]1998 r., [...]z [...]1999 r. oraz [...]z [...]1999 r.

W stosunku do działek 430/2, 430/3, i 430/4 takich ustaleń nie poczyniono. Przeprowadzonego dowodu z oględzin nie można uznać za stanowiącego wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że na działkach nr 430/2, 430/3, i 430/4 został zrealizowany cel wywłaszczenia, skoro nawet z rejestru pomiarowego do projektu podziału nieruchomości na działki budownictwa jednorodzinnego (zagrodowego) na podstawie art. 2 u.t.b.j.z. oraz zarządzeń Naczelnika Dzielnicy Ł. nr [...] i [...] z [...] 1977 r. i [...]1977 r. wynika, że podlegająca podziałowi działka nr 430 miała stanowić drogę, a nie działki przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, kiedy nastąpiło ich ogrodzenie oraz "zagospodarowanie", czy w ogóle istniała do tego podstawa prawna, czy działki te zostały oddane w użytkowanie wieczyste jako działki budowlane lub sprzedane i przez kogo. Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w księgach wieczystych KW nr [...], rep. Hip. [...] nie ujawniono zmian w zakresie praw związanych z własnością, a mających stanowić skutek zarządzenia nr [...] i w dalszym ciągu są w nich ujawnieni spadkobiercy M. B. i S. B. jako ich właściciele. Organ drugiej instancji dostrzegł wprawdzie tę sprzeczność, lecz nie podjął żadnych działań, aby kwestię tę wyjaśnić uznając, że nie ma ona znaczenia. Tymczasem zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2204) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1). Domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje (ust. 2). Z kolei w myśl art. 5 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W pierwszej kolejności należało zatem wyjaśnić, jaki jest stan prawny w tym zakresie i dlaczego nie ujawniono w księgach wieczystych odpowiednich zmian mających wynikać z zarządzenia nr [...].

W ocenie sądu, z przedstawionych wyżej względów nie można uznać, że materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony. Dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych nie pozwalają na usunięcie wątpliwości nawet, co do istnienia podstawy oraz zakresu przejęcia własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Organy administracji nie dołożyły należytej staranności w prowadzeniu sprawy i naruszyły tym samym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik sprawy. Dokonanej przez organy administracji oceny materiału dowodowego z uwagi na zawarte w nim braki nie można uznać za prawidłową. Naruszenia te powodują, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznać trzeba za wadliwą, bo przedwczesną.

Ponownie prowadząc postępowanie organ administracji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej oraz wskazań. Uzupełni materiał dowodowy o dokumenty pozwalające usunąć wskazane luki w materiale dowodowym co do podstawy wywłaszczenia, jego zakresu, zastosowania art. 229 u.g.n. oraz realizacji celu wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w części stanowiącej wynagrodzenie reprezentującego go adwokata na zasadzie art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Przepis ten dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a. Obejmuje więc swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia takiego pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy i nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjętych w sprawie, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2019 r., II OS 519/19).

W orzecznictwie podkreśla się, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest sprawa sądowoadministracyjna, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. postanowienia NSA: z 25 stycznia 2019 r., I GZ 502/18; z 4 września 2019 r., I GZ 261/19; z 13 września 2016 r., I OZ 930/16 oraz wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zarówno skargę, jak i pismo z 23 sierpnia 2020 r. zawierające stanowisko w sprawie, skarżący sporządził osobiście. Aktywność pełnomocnika skarżącego została ograniczona wyłącznie do zgłoszenia udziału w postepowaniu, a następnie zgłoszenia wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Okoliczności te nie uzasadniają obciążenia organu administracji dodatkowo kosztami zastępstwa procesowego i uprawniają sąd do zastosowania art. 206 p.p.s.a.

B.A.