Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 20/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Mariusz Kotulski A WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia 7 października 2004 r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 28, II zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej K. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 lipca 2000 r., Nr LVII/460/00, zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 21 maja 2003 r., Nr XVI/127/03, przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy w Krakowie.

Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 30 września 2002 r. do 6 grudnia 2002 r..

W ustawowym terminie zarzut do powyższego projektu planu złożyła K. M., właścicielka działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...]. Projektowi planu K. M. zarzuciła brak wykazu nieruchomości, które zostały przeznaczone na cele publiczne oraz określenia roszczeń wynikających z art. 36 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak merytorycznego uzasadnienia dla zmiany przeznaczenia powołanych wyżej działek z terenów przewidzianych pod budownictwo wielorodzinne na tereny usług publicznych w szczególności zieleni.

Składająca zarzut podniosła, że w trakcie podjętych prac projektowych nad zmianą planu zagospodarowania przestrzennego Czyżyny-Pas Startowy złożyła wnioski, które nie zostały uwzględnione. Uzasadnienie ich nieuwzględnienia jest nie tylko pozbawione rzetelności, a wręcz świadczy o tendencyjnym przeznaczaniu pewnych terenów na cele publiczne a pewnych na cele komercyjne.

Działki nr [...] i [...] przeznaczone były dotychczas na cele M 2U. Przylegają one do terenów KT, a więc przeznaczonych m.in. na cele tras komunikacyjnych. W związku z powyższym uzasadnienie włączenia tychże działek do terenów usług publicznych (parafia św. [...]), ponieważ nie posiadają dostępu do drogi publicznej, świadczy - zdaniem składającej zarzut - o całkowitym lekceważeniu właścicieli i ich praw.

Ponadto w tym samym uzasadnieniu podano, że działki zlokalizowane są w strefie uciążliwości szybkiego tramwaju i w związku z powyższym przeznaczenie ich na cele zieleni publicznej jest uzasadnione. Takie ustalenie w ocenie składającej zarzut pozbawia ją wykonywania prawa własności, a dojazd do działki budowlanej można zapewnić poprzez dokupienie działek sąsiednich lub ustanowienie drogi koniecznej (kodeks cywilny), a w działki składającej zarzut przylegają do terenów przeznaczonych pod drogi, więc argument organu planistycznego jest chybiony. Ponadto w projekcie planu wyznaczono teren 28 KP z drogą dojazdową do nieruchomości składającej zarzut. Tym bardziej więc nieuzasadnione, a wręcz podejrzane o stronniczość jest wyłączenia terenów budowlanych z uwagi na brak możliwości dojazdu. Jeżeli działki z uwagi na planowany tramwaj szybkiego ruchu, znajdują się w strefie uciążliwości tego tramwaju, to należy wskazać termin realizacji powyższej inwestycji oraz termin wykupu działek.

Działki nr [...],[...],[...] przeznaczone były dotychczas pod M 2U. Stanowią one zwarty, jednolity teren z możliwością dojazdu zarówno od strony południowej jak i północnej. W obecnym projekcie planu, działkę [...] włącza się do usług publicznych 3 UPz, działkę [...] wyłącza się z terenów budowlanych przeznaczając ją na cele ciągu pieszego 42 KX, natomiast działkę [...] pozostawia się jako budowlaną 2 M2 pozbawiając ją możliwości dojazdu, który dotychczas posiadała. Od strony północnej tereny KT (trasy komunikacyjne) przeznacza się na plac spotkań mieszkańców, a od strony południowej blokuje się istniejący dojazd przeznaczeniem terenu tylko i wyłącznie na cele ciągu pieszego.

Tak więc jedyna działka o niewielkiej powierzchni jaka pozostała w dotychczasowym przeznaczeniu tzn. na cele zabudowy mieszkaniowej została pozbawiona wszystkich istniejących możliwości dojazdu.

Działki budowlane nr [...] i [...] w projekcie planu zostały wyłączone z zabudowy i przeznaczone na cele zieleni publicznej. Ta zmiana nie znajduje również żadnego logicznego uzasadnienia w opisie do projektu planu ani w materiałach pomocniczych. Składająca zarzut podnosi, iż na terenie osiedla [...] znajduje się urządzony i zagospodarowany kompleks zieleni publicznej o powierzchni 4.5000 ha. Tym samym spełnione są warunki w zakresie zabezpieczenia terenów zielonych, określone w rozdziale 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w § 54 ust. 2 pkt 2 lit c obowiązującego w chwili składania zarzutu planu zagospodarowania przestrzennego.

Przeznaczenie działek nr [...],[...] i [...] na cele placów spotkań mieszkańców jest działaniem na szkodę Gminy i jej mieszkańców. Tereny, które mogły być zagospodarowane między innymi na cele komercyjne i mogłyby przynosić Gminie wymierne korzyści, przeznacza się na fikcje i naraża budżet Gminy na milionowe odszkodowania dla właścicieli tych terenów. Place spotkań mieszkańców sytuowane na prywatnej własności nie znajdują żadnego uzasadnienia tym bardziej, że takowe spotkania nigdy nie miały miejsca, a jeżeli autorzy planu przewidują, że będą się odbywały, to nie musi to mieć miejsca koniecznie na nieruchomościach stanowiących własność K. M.

Składająca zarzut podnosi także, że projektem planu zagospodarowania przestrzennego Czyżyny - pas startowy została pozbawiona całkowicie prawa wykonywania własności, które to prawo gwarantuje jej art. 21 ust. 1 i 2 konstytucji. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 1 pkt 5 nakazuje uwzględniać walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. W projekcie przedmiotowego planu jego cele nie zostały wyjaśnione i nie uzasadniono ważnymi celami publicznymi naruszenia własności prywatnej. Nie podano również planowanych terminów realizacji hipotetycznych planów ani też terminów i trybu odszkodowań dla właścicieli. Uchwalając przedmiotowy projekt planu, Rada Gminy powinna w tym samym czasie podjąć uchwałę określającą źródła pokrycia zobowiązań wynikających z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, do czego jest zobligowana na mocy art. 38 ust. 1 tejże ustawy. Zobowiązania te powinny zostać oszacowane i wyszczególnione w materiałach pomocniczych do projektu planu. Tym samym - w ocenie składającej zarzut - Zarząd Miasta Krakowa oraz Rada Miasta będą miały pełną świadomość konsekwencji finansowych podejmowanych decyzji. Należy bowiem spodziewać się roszczeń właścicieli z tytułu ograniczenia lub pozbawienia ich prawa wykonywania własności. Roszczenia te mogą zostać zaspokojone poprzez wykup lub zamianę działek. W przypadku zamiany, Gmina Kraków powinna mieć przygotowane pod względem formalnoprawnym inne tereny, których wykaz również powinien znaleźć się w materiałach pomocniczych do projektu planu.

Rada Miasta Krakowa w § 28 uchwały z dnia 7 października 2004 r., Nr [...] postanowiła o odrzuceniu powyższych zarzutów.

Uzasadnienie uchwały zawarte w jej zostało podzielone na uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne.

W uzasadnieniu faktycznym wskazano, że przedmiotowy zarzut został szczegółowo zbadany w oparciu o materiał dowodowy, który obejmuje dokumenty związane ze sporządzeniem projektu planu, a to: dokumenty formalne obrazujące przebieg procesu planistycznego (Uchwała Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania projektu planu, komunikaty, obwieszczenia i zawiadomienia, wnioski zgłoszone do planu, opinie i uzgodnienia dotyczące projektu planu, zgłoszone zarzuty i protesty, informacja o zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną Miasta, określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym Uchwałą Nr XIII87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r.), dowodowe materiały merytoryczne (inwentaryzacja urbanistyczna, materiały mapowe i opisowe poświadczające stan własności gruntów, tj. wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów, koncepcja planu poprzedzona opracowaniami analitycznymi, projekt planu, prognoza wpływu ustaleń planu na środowisko, ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego Uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., który obowiązywał do dnia 1 stycznia 2003 r., obejmując tym samym okres składania przedmiotowych zarzutów, obowiązujące przepisy szczególne, mające wpływ na przyjęte w projekcie planu rozwiązania.

Wskazano, że Miasto Kraków przystąpiło do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy w Krakowie w oparciu o uchwałę Nr LVII/460/00 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 lipca 2000 r. określającą ogólnie problematykę i zasięg terenowy opracowania. Sporządzony projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony z właściwymi organami a następnie wyłożony do publicznego wglądu. Wniesione zarzuty i protesty do projektu planu zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta, wśród nich zarzut wniesiony przez K. M. właścicielkę działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...]. Po analizie złożonego zarzutu Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył go negatywnie postanawiając o jego nieuwzględnieniu i skierował zarzut do ostatecznego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa.

Rada Miasta Krakowa rozpatrując treść zarzutów wzięła pod uwagę kilka okoliczności i podniosła, że:

- argumentacja zarzutu jest przedwczesna jako że nie dotyczy on problematyki planu. Tereny przeznaczone na cele publiczne zostały określone na etapie koncepcji planu w formie bilansu terenów, do wykupu których zobligowana będzie gmina ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym a także zostały określone w tekście ustaleń planu w formie uchwały i na rysunku planu zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto problematyka planu zawiera opracowanie dotyczące finansowych i prawnych skutków uchwalenia planu miejscowego. Wykazy nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne nie są przedmiotem ustaleń w rozumieniu art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (obowiązującego w odniesieniu do procedury planistycznej przedmiotowego planu) lecz niewątpliwie będą one wykonywane po uchwaleniu planu w aspekcie ustaleń art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Przepisy art. 36 tej ustawy ustanawiają, że wszelkie roszczenia, mające związek z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego można wnosić po uchwaleniu takiego planu. Tak więc wystąpienie ze stosownym roszczeniem po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (po ostatecznym rozstrzygnięciu zarzutów i protestów, w tym także ewentualnym rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny) będzie podstawą do rozpatrzenia w trybie ustalonym cytowanym przepisem roszczenia, którego przedmiot został podniesiony w rozpatrywanym zarzucie,

- przywołany przez stronę zarzut zmiany przeznaczenia terenów mieszkalnictwa wielorodzinnego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, który utracił moc prawną z dniem 2 stycznia 2003 r. |w tereny usług publicznych jest bezprzedmiotowy. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Czyżyny - Pas Startowy będzie stanowił nową regulację planistyczną a nie zmianę w miejscowym planie ogólnym Miasta Krakowa. Ponadto tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego zawierają również funkcje o charakterze publicznym, jak: szkoły, przedszkola, zieleń ogólnodostępną, drogi, dojazdy, itp.

- wnioski złożone do planu stanowiły przedmiot szczegółowej analizy, a o ich uwzględnieniu decydowały: uwarunkowania stanu istniejącego oraz wcześniejsze decyzje i inne warunki oraz postulaty zgłoszone do planu, w tym postulaty zgłoszone do planu i podjęte działania społeczne mające na celu zaspokojenie celów publicznych, stan własności, w tym szczególnie wielkość i kształt działek związane z przydatnością na cele inwestycyjne oraz bezpośrednie sąsiedztwo z programem istniejącym,

- w przypadku działek stanowiących własność składającej zarzut wymienione czynniki (w tym szczególnie stan istniejącego użytkowania oraz wielkość i kształt działek) stanowiły o nieuwzględnieniu zgłoszonych wniosków,

- ustalenie terminu realizacji planu oraz trybu odszkodowań nie jest przedmiotem ustaleń planistycznych. Jako rozpoczęcie realizacji planu miejscowego rozumie się wejście w życie Uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie planu, tj. 14 dni od chwili ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Tryb odszkodowawczy określa art. 36 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ planistyczny podniósł, że ponieważ jednak w świetle złożonego zarzutu zachodzi konflikt między interesem właściciela a opisanym interesem publicznym, koniecznym przy rozstrzyganiu było dokonanie przez Radę Miasta Krakowa oceny wagi obydwu interesów z uwzględnieniem stanu faktycznego, stanu prawnego i relacji między obu stanami w konkretnym, wynikającym z wniesionego zarzutu przypadku. W rozważaniach tych przeważyły argumenty wynikające z konieczności zapewnienia ładu przestrzennego, co należy do głównych zadań gminy oraz konieczność zabezpieczenia terenów dla realizacji urządzeń publicznych (w tym usług publicznych, publicznych środków komunikacji miejskiej i zieleni publicznej).

W uzasadnieniu prawnym zaskarżonej uchwały podniesiono, że generalną podstawą prawną rozstrzygnięcia złożonego zarzutu w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) jest przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Na podstawie rozpoznanego szczegółowo stanu faktycznego oraz przepisów prawa materialnego pozostających w związku z opisanym stanem faktycznym Rada Miasta Krakowa uznała, że decyzją właściwą jest odrzucenie zarzutu.

Wskazano, że sposób rozstrzygnięcia zarzutów znajduje także uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które wśród wielu zadań własnych gminy wyliczają sprawy ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1, pkt 1), a także sprawy ulic i dróg gminnych (art. 7 ust. 1, pkt 2) zaś jednym z podstawowych sposobów realizacji tych zadań jest sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1, nakazującego uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki. Zaznaczono, że Rada Miasta Krakowa rozważała sposób rozstrzygnięcia zarzutu także i w aspekcie wymogów wynikających z pkt 5 cyt. przepisu, który mówi o walorach ekonomicznych przestrzeni i prawie własności oraz art. 3 ustawy stanowiącego, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Z uwagi na opisany wcześniej stan faktyczny w rozważanym przypadku istnieją jednak przesłanki merytoryczne i prawne przemawiające za odrzuceniem zarzutu. Sposób rozstrzygnięcia zarzutów znajduje także uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska stanowiącej, że "w (...) miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez (...) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast (...) oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni (...), a także zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych" - w tym przypadku jest to spełnienie wymogu art. 72 ust. 1 pkt 3 i 5 poprzez utrzymanie i wzbogacenie istniejącej zieleni.

Organ planistyczny wyjaśnił także, że przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu, nie obliguje natomiast rady do jego uwzględnienia. Rada gminy ma więc prawo do odrzucenia zarzutu, a tym samym naruszenia w przypadkach uznanych za konieczne interesu prawnego zainteresowanej osoby, jeżeli takim rozstrzygnięciem nie narusza prawa. W omawianym przypadku naruszenie interesu prawnego można określić jako brak możliwości (będący skutkiem ustaleń planu mających na celu realizację podstawowych celów, dla których podjęto decyzję o potrzebie jego sporządzania) utrzymania stanu zagospodarowania całości nieruchomości w sposób oczekiwany przez właścicielkę. Podkreślono, iż "plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości" (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) może więc wprowadzać ograniczenia w tym zakresie, jeżeli tak, jak w rozpatrywanym przypadku zachodzi niesprzeczność takich rozstrzygnięć z Konstytucją RP, Kodeksem cywilnym oraz innymi ustawami. Prawo własności nieruchomości, chociaż jest fundamentalnym prawem w porządku prawnym RP nie jest jednak prawem niewzruszalnym, gdyż w sytuacjach przewidzianych przepisami szczególnymi (np. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) może być ograniczone. Poprzez opis stanu faktycznego i stanu prawnego oraz związków między nimi wykazano - w ocenie organu planistycznego -że ograniczenia dla sposobu zagospodarowania działek wynikające z odrzucenia przedmiotowego zarzutu, chociaż naruszają interes prawny właścicielki, nie powodują stanu naruszenia prawa, zostały podjęte w zgodzie z obowiązującym prawem materialnym, przez właściwy organ w ramach prawidłowo prowadzonej procedury planistycznej - mogą zatem być skutecznie wprowadzone do ustaleń planu. Rada Miasta Krakowa odrzucając zarzut nie działała zatem w sposób dowolny ani nie nadużyła przysługującego jej na mocy przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "władztwa planistycznego". Rozważana była również ewentualność uwzględnienia przedmiotowego zarzutu. Uznano jednak, że uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z przekreśleniem celu, dla którego postanowiono o potrzebie sporządzenia planu. Sposobem rozstrzygnięcia Rada nie naruszyła przepisów Konstytucji RP, kodeksu cywilnego ani przepisów szczególnych.

Skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r., Nr [...] odrzucającą zarzut K. M. do projektu planu złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione naruszenie prawa własności, naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, brak wyjaśnienia celu projektu planu uzasadniającego wyłączenie terenów budowlanych i przeznaczenie ich na ślizgawkę, plac spotkań mieszkańców, wystawę kwiatową oraz zieleń publiczną, naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz odpowiedzi na przedłożone zarzuty do projektu planu (przedstawione uzasadnienie nie wyjaśnia istoty, celu i konieczności przeznaczenia terenów prywatnych na bliżej nieokreślone cele publiczne bez podania terminu realizacji tego celu).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że władztwo planistyczne Gminy nie jest nieograniczone, a wręcz przeciwnie granice tego władztwa wyznacza ochrona własności obywatela określona w art. 21 Konstytucji. Zatem wszelkie ograniczanie tego prawa musi być poparte takim interesem publicznym, który faktycznie uzasadnia jego naruszenie. W uzasadnieniu uchwały o nieuwzględnieniu zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy ograniczono się do stwierdzenia, że stan istniejącego użytkowania oraz wielkość i kształt działek stanowiły o nieuwzględnieniu zgłoszonych przez skarżącą wniosków i zarzutów. Stwierdzono również, iż koniecznym jest zapewnienie ładu przestrzennego i zabezpieczenie terenów na cele publiczne bez określenia, o jakie dokładnie cele publiczne chodzi. Z przedstawionego uzasadnienia faktycznego (pkt 4 uzasadnienia) wynika wniosek, iż jedynym argumentem uzasadniającym pozbawienie skarżącej prawa wykonywania własności jest stan istniejącego użytkowania działek oraz ich wielkość i kształt. Takie uzasadnienie dyskwalifikuje całą uchwałę i świadczy o arogancji przedstawicieli władzy w stosunku do obywatela. Jeżeli działki tworzące zwarty kompleks terenu o pow. prawie 58 arów o kształcie prostokąta w pełni uzbrojone z dostępem do drogi publicznej oraz położone w sąsiedztwie bloków wielorodzinnych nie mają według autorów planu należytego kształtu i powierzchni aby pozostać jak dotychczas działkami pod zabudowę, to większość działek położonych w terenach miejskich jest inwestycyjnie bezużyteczna. Ponadto w projekcie planu pozostawiono jako budowlaną (wyłączając ją z całego kompleksu działek skarżącej) jedyną działkę o pow. 8 arów w kształcie trójkąta pozbawiając ją istniejącego dojazdu i tym samym możliwości jakiejkolwiek zabudowy.

Skarżąca podnosi, że argument o stanie dotychczasowego użytkowania (działki są niezabudowane) oznacza, iż wszelkie niezabudowane nieruchomości można swobodnie przeznaczać na cele publiczne. Takie uzasadnienie faktyczne pozbawiania właściciela jego praw stoi w sprzeczności z powołanym art. 21 Konstytucji oraz wszelkimi normami i zasadami wynikającymi z przepisów prawa co gwarantuje art. 7 konstytucji. Rada Miasta Krakowa w uzasadnieniu swojej uchwały nie odpowiedziała na postawione zarzuty do projektu planu pomijając całkowicie walory ekonomiczne przestrzeni. Walory ekonomiczne przestrzeni nakazują zbadanie czy przeznaczanie terenów budowlanych na cele ślizgawki, placu spotkań mieszkańców, wystaw kwiatowych oraz bliżej nieokreślonej zieleni publicznej są ekonomicznie uzasadnione i są konieczne dla realizacji niezbędnych dla Gminy celów publicznych. W opracowaniach do planu nie pokazano, że w bliskim sąsiedztwie terenów, które przeznacza się na zieleń, znajdują się olbrzymie tereny zieleni publicznej, na zagospodarowanie których oraz ich utrzymanie Gmina nie posiada wystarczających środków. Są to: Park na os. [...] o pow. [...] ha, Park o pow. [...] ha, Park [...] o pow. [...] ha. Przeznaczanie więc kolejnych terenów na cele ślizgawek i place spotkań mieszkańców kłóci się z zasadą zdrowego rozsądku a walory ekonomiczne przestrzeni pominięto.

Skarżąca podnosi, że nie ma oparcia w prawie dążenie grupy mieszkańców osiedli [...] i [...] oraz Rady Dzielnicy reprezentującej tę grupę do ograniczenia właściciela w czynieniu użytku z należącej do niego nieruchomości poprzez sankcjonowanie w prawie lokalnym takiego stanu zagospodarowania terenów, jakie było dotychczas tzn. poprzez uniemożliwienie uchwalanym planem jakiejkolwiek zabudowy terenów, które w poprzednio obowiązującym planie były budowlane i takie przesłanki w obecnej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posiadają.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o oddalenie skargi.

Podniesiono, że po uchwaleniu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwałą z dnia 16 kwietnia 2003 r., zbadano i stwierdzono spójność rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 .ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazać przy tym należy, na treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut.

W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej« przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrzenie protestów i zarzutów składanych do projektu planu może mieć miejsce dopiero po m.in. zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ciąży na organie planistycznym od dnia 24 grudnia 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r., nr 111, poz. 726) oraz po etapie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że ustalenia projektu planu muszą uwzględniać rezultaty dotychczasowego postępowania i w ich kontekście można dopiero przystępować do udzielania odpowiedzi na zarzuty i protesty złożone do projektu planu. Nie chodzi w tym wypadku o ocenę prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu, która ma miejsce dopiero na etapie kontroli uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze skutkami przewidzianymi w art. 27 ust. 1 ustawy, lecz o ocenę prawidłowości odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi nawiązywać do treści projektu planu, a tym samym również do elementów mających na tę treść wpływ. Niewątpliwie zatem musi odnosić się nie tylko do obowiązujących w zakresie procedury planistycznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz również do ustaleń w zakresie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyników uzgodnień przeprowadzonych z właściwymi organami. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98, publ.: LEX nr 48261). Skoro ustawodawca zagwarantował obywatelom możliwość kwestionowania treści projektu planu dopiero w momencie, w którym musi ona obejmować rezultaty poszczególnych etapów procedury planistycznej, to konieczne jest przyjęcie, że odpowiedź na składane zarzuty lub protesty musi być nie tylko poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną, lecz jest również zdeterminowana dotychczasowymi rezultatami tej procedury. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty do projektu planu, którego treść została ustalona w następstwie uchybień organu planistycznego w toku prowadzonej procedury, nie może być odpowiedzią prawidłową, a uchwała zawierająca taką odpowiedź uznana za zgodną z prawem.

W okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy w Krakowie aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniach od 30 września 2002 r. do 6 grudnia 2002 r. na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało bowiem uchwalone uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVI/910/01 z dnia 28 grudnia 2001 r., a następnie Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr PR II 911/19/2002 z dnia 1 lutego 2002 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały powodując tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Kolejne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało uchwalone uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r.

W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut wykazująca prawidłowość i zasadność ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy w Krakowie nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia, a w konsekwencji również i uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Pomimo więc argumentacji zaprezentowanej w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały (należy podkreślić, że jest to argumentacja bardzo ogólna i nie odnosząca się do wszystkich kwestii poruszanych w zarzucie) i niezależnie od trafności zarzutów podnoszonych w skardze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Fakt, iż zbadano i stwierdzono spójność rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Czyżyny - Pas Startowy w Krakowie z polityką przestrzenną Miasta określoną w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą z dnia 16 kwietnia 2003 r., nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, albowiem treść studium nie mogła w tym stanie rzeczy determinować treści sporządzonego wcześniej projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Fakt ten będzie natomiast podlegał ocenie poprawności zachowania trybu postępowania planistycznego na etapie kontroli uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.