Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 195/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Polskich Sieci Spółki Akcyjnej z siedzibą na decyzję Wojewody z dnia 20 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "Spółka") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 20 grudnia 2019 r., którą uchylono decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (dalej jako "Starosta") z dnia 28 czerwca 2018 r. w zakresie pkt. 1 i 3 i w tym zakresie orzeczono o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. B. z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w D., gmina S., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [..] i [..] w związku z budową linii energetycznej, zaś co do pkt 2 (umorzenie postępowania w zakresie odszkodowania za działkę nr [..] na rzecz W. B.), pkt 4 i pkt 5 (zapisy dotyczące podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania i terminu tej wypłaty) decyzję utrzymano w mocy.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 4 listopada 1975 r. Naczelnik Gminy, (dalej jako "Naczelnik Gminy") zezwolił Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej 400 kV, przebiegającej m.in. przez działkę nr [..], stanowiącą według wykazu własność J.D. i A. D. oraz działkę nr [..] (z której powstała działka nr [..]), stanowiącą własność F. Z. i F. Z. Przy czym, zgodnie z aktem Własności Nadania Ziemi z dnia 20 lutego 1974 r. na dzień wywłaszczenia faktycznymi współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i [..] byli F. Z. i F.Z. W związku z powyższym decyzja ograniczająca z dnia 4 listopada 1975 r. została wydana na J. D. i A.D. (w odniesieniu do działki nr [..]), którzy na dzień jej wydania nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości.

K. B. i W.B. nabyli nieruchomość oznaczoną jako działki nr [..] i [..] na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego w formie aktu notarialnego z dnia 18 kwietnia 1986 r. nr Rep. [..]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 16 stycznia 1986 r. sygn. akt [..] spadek po S.Z. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego położonego w D. o pow. 15.50.00 ha, w skład którego wchodzą przedmiotowe działki, nabyli mąż F. Z. w 6/24 częściach, dzieci, w tym, K. B., każde w części 3/24 oraz jej wnuki każde w 1/24 części. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po F. Z. nie zostało przeprowadzone.

Z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] i [..], w dniu 7 marca 2016 r. wystąpili K. B. i W. B.

Decyzją z dnia 28 czerwca 20118 r. Starosta ustalił na rzecz K. B. wnioskowane odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności działki nr [..] w wysokości 430,06 zł i jednocześnie umorzył postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania za tę działkę na rzecz W.B. Ponadto organ umorzył postępowanie co do przyznania na rzecz wnioskodawców odszkodowania za działkę nr [..].

W uzasadnieniu wskazano, że ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz innej osoby, niż ta, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu dokonania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (wywłaszczenia), jest możliwe, jednakże jedynie w odniesieniu do spadkobierców wywłaszczonego. W przypadku dziedziczenia na nabywcę przechodzi bowiem ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym także prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (ograniczenie) prawa własności nieruchomości. W odniesieniu więc do działki nr [..] (powstałej z działki nr [..]), która stanowiła część spadku po S.Z., nabytego w udziale 3/24 przez K. B., podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest wnioskodawczyni. Jednocześnie, w związku z faktem, iż W. B. posiada prawo własności działki nr [..], na podstawie aktu notarialnego z dnia 18 kwietnia 1986 r. nr Rep. [..] - umowy przekazania gospodarstwa rolnego i nie jest spadkobiercą byłych właścicieli, przedmiotowe roszczenie mu nie przysługuje i w jego przypadku konieczne jest umorzenie postępowania.

Odnośnie do działki nr [..] organ stwierdził, że żaden z wnioskodawców nie był uprawniony do uzyskania odszkodowania, bowiem w tym zakresie decyzja Naczelnika Gminy została wydana na małżonków D., którzy na dzień wydania przedmiotowej decyzji nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym nie może być mowy o ingerencji władz administracyjnych w przysługujące ówczesnym właścicielom F. Z. i S. Z. prawo własności, które jest rezultatem wydanej decyzji, ponieważ zasadniczą przesłanką wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania jest obowiązujący akt prawny. Dlatego też decyzja Naczelnika Gminy nie mogła uprawniać Zakładu Energetycznego do korzystania z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], w zakresie koniecznym do budowy linii 400 kV, a w konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia spadkobiercy odszkodowania za ten grunt, którego własność nie została odjęta.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji co do pkt. 1 i 3 i orzekł w tym zakresie, a także utrzymał tę decyzję w mocy co do pkt. 2, 4 i 5. W konsekwencji, organ odwoławczy ustalił na rzecz K. B. odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności działki nr [..] w kwocie 800,75 zł i działki nr [..] w kwocie 741,75 zł, podtrzymując umorzenie postępowania w zakresie odszkodowania za działkę nr [..] na rzecz W. B.

Uzasadniając Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe odszkodowanie przysługuje spadkobiercom osób, którym zostało ograniczone prawo własności nieruchomości, a więc K. B. Przy czym zauważył organ, że przysługujący wnioskodawczyni udział wynosił 3/24, a nie 3/48 jak ustalił Starosta, co wymagało korekty odszkodowania za działkę nr [..]. Ponadto, w ocenie Wojewody, nieprawidłowo umorzono postępowanie w zakresie odszkodowania za działkę nr [..] na rzecz K. B., bowiem niewątpliwie także w tym zakresie doszło do władczej ingerencji państwa w prawo własności gruntu.

Zasadnie natomiast organ pierwszej instancji umorzył postępowanie odszkodowawcze dotyczące roszczenia W. B., gdyż wobec nabycia przez niego prawa do działek na mocy aktu notarialnego, nie jest on uprawniony do uzyskania tego świadczenia.

Dalej Wojewoda ocenie poddał sporządzone w sprawie operaty, tj. operat z dnia 27 grudnia 2017 r. wraz z klauzulą aktualizacyjną, dotyczący działki nr [..] oraz z dnia 20 grudnia 2018 r. będący wyceną działki nr [..], uznając je za pozbawione wad i niejasności. W konsekwencji, dokumentacja ta mogła stanowić podstawę do określenia zmniejszenia wartości prawa własności ww. działek.

W skardze Spółka domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania wobec podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony, gdyż nie posiada on interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy, bowiem nie jest osobą wobec której doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości na mocy decyzji wydanych na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.;

2. art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że

K. B. jest podmiotem legitymowanym do uzyskania odszkodowania za ograniczenia prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy, zgodnie z treścią wskazanego przepisu, osobą uprawnioną do uzyskania takiego odszkodowania jest jedynie osoba wywłaszczona, naruszenie art. 118 w zw. żart. 120 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie występuje brak stosownej regulacji prawnej, mimo iż roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom określonym w art. 117-125 Kodeksu cywilnego, a tym samym ulega przedawnieniu z upływem lat 6;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyznanie odszkodowania za ograniczenia prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., wobec sprzecznego ustalenia przez Organ, iż z jednej strony roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i podlega sukcesji uniwersalnej, przy jednoczesnym wskazaniu, że roszczenie to nie podlega regulacji zawartej w kodeksie cywilnym, a tym samym nie ulega przedawnieniu.

W skardze zakwestionowano także ustalenie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, z jakim mamy do czynienia w sprawie, stanowi wywłaszczenie, z którym powiązane jest uprawnienie do uzyskania odszkodowania. Zdaniem skarżącej, nie można bowiem utożsamiać takiego ograniczenia własności z jej wywłaszczenie. Strona szeroko uargumentowała swój pogląd, że spadkobiercy osób wywłaszczonych nie są legitymowani do uzyskania odszkodowania. Zdaniem Spółki roszczenie to nie podlega dziedziczeniu z uwagi na jego administracyjny charakter. Natomiast nie mogło dojść do następstwa procesowego w sprawie o odszkodowanie na rzecz byłych właścicieli, bowiem małżonkowie Z. nie wystąpili ze stosownym wnioskiem. Co więcej, w ocenie skarżącej Spółki przedmiotowe roszczenie uległo przedawnieniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli, dokonywanej pod względem legalności działania organów administracji publicznej, jest decyzja reformatoryjna Wojewody z dnia 20 grudnia 2019 r. Organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach sprawy, wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji, wnioskodawczyni przysługiwało odszkodowanie nie tylko za działkę nr [..] – przy czym zrewidowano wysokość tego odszkodowania według prawidłowo ustalonego udziału wynoszącego 3/24, a nie 3/48, lecz także za działkę nr [..]. Jednocześnie, organ odwoławczy podzielił pogląd Starosty, że o ile niewątpliwie uprawnionym do ubiegania się o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości są spadkobiercy byłych właścicieli, to takiego roszczenia nie można przyznać następcom prawnym właścicieli w drodze czynności prawnej – nabycia. Pogląd o uprawnieniach odszkodowawczych spadkobierców kwestionuje jednak Spółka, która na mocy wydanej decyzji została zobowiązana do wypłacenia ustalonej kwoty odszkodowania.

Zdaniem sądu stanowisko Wojewody jest prawidłowe, a zarzuty skargi w tym zakresie pozbawione są podstaw prawnych.

Zdaniem skarżącej ograniczenia własności nieruchomości nie można utożsamiać z wywłaszczeniem. Jednakże, aktualnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, publ. OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, dostępne w CBOSA).

Ponadto zauważa się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., zaś uregulowana w nim instytucja jest formą wywłaszczenia w rozumieniu ustawy. Spostrzeżenie to znajduje potwierdzenie także w treści art. 124 ust. 2 ustawy, w myśl którego wywłaszczenie nieruchomości polega nie tylko na pozbawieniu, ale i ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 703/17, dostępny w CBOSA).

W konsekwencji tego, w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. Rozwijając następnie kwestię stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej ustawy z.t.w.n., wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, dostępna w CBOSA).

Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt

I OSK 908/16, dostępne w CBOSA). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, dostępny jw.).

Z taką sytuacją, zdaniem sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż niewątpliwie doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. W związku z tym, zgłoszone aktualnie roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie obecnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.

Co więcej, nie ma racji skarżąca Spółka podnosząc, że omawiane roszczenie ulega przedawnieniu. Tymczasem trzeba mieć na uwadze, że art. 36 u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, określał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, jest ograniczone w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. Natomiast zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości.

Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega więc wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 Kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Wreszcie odnosząc się do istotnej też dla rozstrzygnięcia kwestii kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przedmiotowe odszkodowanie, gdyż zagadnienie to nie zostało uregulowane przez ustawodawcę i stąd też przez lata powstała rozbieżność w orzecznictwie z czego wynikają rozbieżne stanowiska Wojewody oraz skarżącej Spółki, wskazać trzeba na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/20 z dnia 22 lutego 2021 r. (dostępna w CBOSA) stwierdzającą, że:

1. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości".

2. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości".

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Natomiast, zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

W ocenie NSA, zasady konstytucyjne oprócz tego, że są adresowane do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Z uwagi na powyższe podejmując uchwałę skład orzekający uznał, że konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych. Przypomniano, że konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności). Jak wywiódł NSA, z zasady tej wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy.

Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z zasady tej wynika bowiem, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością), pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.

Tym samym, jako że zagadnienia poruszane w ww. uchwale NSA dotyczą kwestii mającej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, sąd jest nim związany, jak również w pełni aprobuje wyrażony w niej pogląd. W konsekwencji, rozpoznając niniejszą sprawę sąd podziela ocenę Wojewody i Starosty co do dopuszczalności rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobiercy właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n.

W związku z tym prawidłowo zdaniem sądu uznał Wojewoda, że to odszkodowanie przysługuje po pierwsze K. B., jako spadkobierczyni, ale też nie tylko za działkę nr [..], jak uznał organ pierwszej instancji, lecz również za działkę nr [..], wobec czego nie było podstaw do umorzenia postępowania w tym zakresie. Wprawdzie bowiem trafnie zauważył Starosta, że decyzja Naczelnika w odniesieniu do działki nr [..] została wydana na rzecz J. D. i A. D., którzy – co bezsporne – nie byli w dacie wywłaszczenia właścicielami tej działki, jednakże nie oznacza to, że akt ten nie wywołał skutków, z wystąpieniem których aktualnie powiązane jest roszczenie odszkodowawcze. Przeciwnie, jak jednoznacznie ustalono, inwestycja polegająca na przeprowadzeniu linii energetycznej 400 kV została zrealizowana, a nadto przebiega m.in. przez działkę nr [..], co potwierdza analiza decyzji Naczelnika wskazująca zakres terenowy inwestycji i protokół z dnia 7 lutego 1977 r. przekazania do eksploatacji linii 400 kV [..] wykonanej przez Zakład Budowy Sieci Elektrycznych, w związku z ww. decyzją. Wobec tego mimo błędnego oznaczenia w wykazie do decyzji podmiotów, którym przysługiwało prawo własności ww. gruntu, prawnomaterialne skutki zaistniały i dotknęły one faktycznych właścicieli nieruchomości, tj. małżonków Z. Skoro zaś korzystanie z tej działki zostało ograniczone na rzecz Zakładu, to uprawniony spadkobierca byłych właścicieli miał prawo do uzyskania odszkodowania również za ten grunt, co też prawidłowo orzekł Wojewoda w swojej decyzji.

Prawidłowo też w sprawie uznano, choć nie jest to akcentowane w skardze, że drugi z wnioskodawców, W. B., mimo przysługującego mu tytułu prawnego do objętych wnioskiem działek, stanowiących uprzednio własność małżonków Z., nie jest podmiotem legitymowanym do ubiegania się o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z działek. Kwestia ta również była przedmiotem rozważań NSA w ww. uchwale sygn. akt I OPS 1/20, który stwierdził, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

NSA wyjaśnił, że skutek decyzji w postaci ograniczenia prawa własności dotyczy właściciela nieruchomości, albowiem to jego prawo zostało ograniczone. Jeżeli zatem doszło do zbycia nieruchomości po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., to nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Z uwagi zaś na fakt, iż omawiane odszkodowanie przyznawane jest na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., NSA wskazał, że dyspozycją tego przepisu objęta jest wyłącznie taka sytuacja, gdy nastąpiło pozbawienie właściciela praw do nieruchomości, bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Skoro więc do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. uprawniony był wyłącznie ten właściciel nieruchomości, któremu prawo własności przysługiwało na dzień wydania zezwolenia na czasowe ograniczenie korzystania z gruntu, to w sytuacji niewystąpienia przez niego z takim wnioskiem, późniejszy nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nie mógł już skutecznie domagać się działania organu i ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem NSA, jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty.

Stąd też, w sytuacji gdy właściciel gruntu, którego prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, to nie otrzymał odszkodowania nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że złożony wniosek z naruszeniem przepisów prawa został załatwiony odmownie, ale dlatego, że właściciel ten nie skorzystał z możliwości ubiegania się o odszkodowanie i nie wystąpił z wnioskiem o jego ustalenie. Jeżeli bowiem prawo wcześniej obowiązujące wymagało od właściciela jedynie inicjatywy procesowej w zakresie ustalenia odszkodowania, a ten z własnej woli zaniechał złożenia stosownego wniosku do organu, to – zgodnie z zasadą volenti not fit iniuria – sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania.

W niniejszej sprawie przedstawia się to w ten sposób, że W. B. nabył nieruchomość oznaczoną jako działki nr [..] i [..] w drodze umowy przekazania gospodarstwa rolnego, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 18 kwietnia 1986 r., Rep. [..]. Niewątpliwie więc do zbycia doszło po wydaniu decyzji Naczelnika ograniczającej korzystanie z tych nieruchomości, a to oznacza – w świetle omówionej uchwały NSA, że podmiotowi temu, jako następcy prawnemu w drodze umowy, nie przysługuje przedmiotowe roszczenie odszkodowawcze. Zgłoszenie takiego żądania nie może skutkować wszczęciem postępowania, a postępowanie wszczęte winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Nie istnieje bowiem w tym wypadku żadna podstawa prawna do orzekania o prawach i obowiązkach ww. wnioskodawcy.

W konsekwencji sąd uznał, że prawidłowo Wojewoda zreformował orzeczenie Starosty w zakresie wysokości odszkodowania należnego uprawnionej spadkobierczyni byłych właścicieli działki nr [..], z uwzględnieniem przysługującego jej udziału, a także ustalił to odszkodowanie na rzecz wnioskodawczyni za ograniczenie prawa własności do działki nr [..], gdyż okoliczności sprawy jednoznacznie wykazały, że również w tym zakresie doszło do władczej ingerencji państwa. Wątpliwości sądu nie budzi też rozstrzygnięcie dotyczące utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania odnośnie do żądania W. B., któremu roszczenie o odszkodowanie nie przysługiwało.

Wprawdzie nie było to przedmiotem zarzutów skargi, lecz sąd nie dostrzegł też wad w sporządzonych operatach stanowiących podstawę ustalenia odszkodowania oraz ich oceny przez orzekające organy. W szczególności, prawidłowo pozyskano w toku postępowania odwoławczego aktualizację operatu z dnia 27 grudnia 2017 r. odnoszącego się do zmniejszenia wartości działki nr [..], a co do działki nr [..] biegła sporządziła nowy operat, w dniu 20 grudnia 2018 r., uwzględniający zastrzeżenia A. dotyczące szerokości pasa technologicznego. Materiał ten jako aktualny mógł stanowić dowód w sprawie, oba dokumenty są przy tym spójne i logiczne, a biegła wyjaśniła zarówno przyjęte metody, jak i podejścia dokonanych wyliczeń. Tym samym sąd uznał analizę przedmiotowych operatów dokonaną przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji (na stronach 13 do 18) za w pełni prawidłową i kompleksową, przychylając się do trafności oceny organu co do prawidłowości ich sporządzenia.

Wobec tego zdaniem sądu postępowanie organów nie narusza przepisów prawa. Wojewoda prawidłowo w ramach zasady dwuinstancyjności dokonał ponownej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i uznał, że Starosta błędnie wyliczył wartość odszkodowania należnego K. B. w stosunku do przysługującego jej udziału, wynoszącego nie 3/48, a 3/24 oraz ocenił, że także w odniesieniu do działki nr [..] zaszły przesłanki uprawniające do przyznania odszkodowania, tj. doszło do ograniczenia sposobu korzystania z gruntu. Wojewoda rozważył także kwestie związane z ewentualnym przedawnieniem roszczenia, wyczerpująco argumentując swoje stanowisko w sprawie. Analiza akt sprawy i uzasadnienia decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy badając istotne dla rozstrzygnięcia kwestie działał zgodnie z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a stwierdzone uchybienia w postępowaniu organu pierwszej instancji dawały podstawę do zastosowania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafność poglądu odnośnie uprawnienia wnioskodawczyni do żądania odszkodowania oraz brak takiego uprawnienia po stronie wnioskodawcy potwierdza zaś uchwała NSA z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, której tezy orzekający sąd w pełni akceptuje.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożył Wojewoda, a żadna z pozostałych stron nie sprzeciwiła się temu żądaniu w wyznaczonym terminie.