Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 665/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 431/17 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną;, zasądza od B. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. 360, (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 431/17 oddalił skargę B. spółki z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2015 r., złożonym w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. (dalej: BP ARMiR), skarżąca zwróciła się o przyznanie płatności na rok 2015, w tym m.in. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (dalej: płatność ONW), deklarując do tej płatności łącznie obszar 27,19 ha.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Kierownik BP ARiMR odmówił spółce przyznania płatności ONW na rok 2015.

Organ stwierdził brak przesłanek do uznania skarżącej za podmiot samodzielnie prowadzący działalność rolniczą, posiadający autonomię w zakresie zarządzania, jak również stwierdził brak dokumentów potwierdzających samodzielność ekonomiczną gospodarstwa. Organ uznał, iż Spółka jak też P. M., D. M., M. M. oraz inne osoby fizyczne i prawne stanowią jednego rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L 2013.347.608) - określanego dalej jako: "rozporządzenie 1307/2013". Organ stwierdził, iż wszystkie jednostki produkcyjne, tj. Spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub służbowo z osobą P. M. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, iż takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby występujące w imieniu rozmaitych podmiotów w odrębnych postępowaniach) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w 2015r. o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni do której przysługują płatności. Ponadto na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, iż Spółka nie była - w rozumieniu § 2 ust. 3 rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2020 ( Dz.U. z 2015 r., poz. 364 ) - posiadaczem zgłoszonych do płatności ONW na rok 2015 gruntów rolnych, ponieważ grunty te były użytkowane przez grono osób powiązanych personalnie z P. M. W ocenie organu zorganizowanie wielu Spółek kapitałowych przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym przepisów krajowych czy unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi Spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej stanowi sztuczne działanie w celu obejścia przepisów prawa w rozumieniu art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.) - dalej: rozporządzenie nr 1306/2013.

Orzekając na skutek odwołania Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] marca 2017r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe stwierdzając, iż w sprawie zastosowanie znajdował art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie uwzględniona została całość okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności, a aplikowanie o pomoc finansową przez te same osoby w ramach kilku Spółek kapitałowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

Sąd I instancji uznał, że istotę sporu w kontrolowanej sprawie stanowiła kwestia czy skarżąca spółka wspólnie ze wskazanymi przez organy ARiMR podmiotami w sposób sztuczny wykreowała warunki wymagane do uzyskania płatności ONW, jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W ocenie Sądu analiza materiału zgromadzonego w stanowiących podstawę orzekania aktach administracyjnych nie pozostawia wątpliwości co do zaistnienia w rozpoznawanej sprawie podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania wobec strony skarżącej przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Uzyskany materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca ubiegając się o płatności ONW na 2015 r. formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te jednakże zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami wsparcia, wynikającymi z rozporządzenia nr 1305/2013.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zaistniały w odniesieniu do płatności ONW. Sąd nie podzielił jednakże stanowiska organów, co do tego że spółka nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności oraz co do tego, że nie prowadziła na nich działalności rolniczej

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013r., w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013r., str. 549, z późn. zm.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - w związku z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 §1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

2. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L z dnia 23grudnia 1995r., dalej: "rozporządzenie nr 2988/95" - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (akceptację stosowania przez organy);

3. art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 w związku z art. 88 tiret 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, dalej: "rozporządzenie 1305/2013"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję przed dniem 1 stycznia 2014 roku winny być stosowane przepisy poprzednio obowiązujące tj. rozporządzenia Komisji 65/2011 ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procesów kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności- (Dz.Urz. UE L. 25/8 z dnia 28.01.2011, dalej: "rozporządzenie nr 65/2011");

4. § 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 z późn. zm.). - dalej: rozporządzenie ONW, poprzez jego niezastosowanie;

5. art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami tego prawodawstwa (danego systemu wsparcia) - przy błędnym uznaniu konkurencyjności jako celu uregulowania sfery płatności ONW;

6. art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące uznanie, że w przypadku gdyby Spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a Spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami wsparcia prawodawstwa europejskiego (tego systemu wsparcia);

7. art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie wynikającego z błędnego ustalenia celów wsparcia ONW w rozumieniu wspomnianych wyżej norm prawa unijnego;

8. art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie, poprzez sprzeczne z aktami sprawy i zapisem art. 133 § 1 p.p.s.a. przyjęcie, że Spółka podobnie jak cztery pozostałe została zawiązana przez P. M. i powiązane z nim osoby w celu podzielenia łącznie posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa w celu uzyskania korzyści wyższych z płatności ONW niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot;

9. art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) w związku z zastosowaniem art. Art. 9a i art. 11 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1888 ze zm., dalej: "u.p.d.o.p.") z pominięciem zastosowania ust. 5, 5a i 5b art. 11 u.p.d.o.p. - co w zestawieniu z aktami sprawy przyniosłoby wynik kontroli Sądu ustaleń organu w postaci wniosku o braku powiązań skarżącej Spółki ze Spółkami wymienionymi w decyzjach organu w roku 2015 w rozumieniu w/w zapisów u.p.d.o.p. - tym samym wykluczyłoby hipotezę organu pozwalającą jego zdaniem na zastosowania przepisów art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 czy art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011);

10. art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) w związku z niezastosowaniem Art. 1 ust. 2 Zalecenia Komisji z dnia 6 maja 2003 roku w sprawie definicji przedsiębiorstw w związku z art. 3 ust. 1 i 3 Załącznika do tego zalecenia, dalej: "Zalecenie" - poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do niewłaściwego zagregowania przez organy gospodarstw Spółek w jedno gospodarstwo - co zostało przez Sąd błędnie zaakceptowane, z zapisów Zalecenia wynika podobnie jak z zapisów wymienionych wyżej w zarzucie 9 przepisów u.p.d.o.p. - brak występowania jakiegokolwiek powiązania Spółki z czterema Spółkami wymienianymi w decyzji organów 2015 roku - co w zestawieniu z aktami sprawy przyniosłoby wynik kontroli Sądu ustaleń organu w postaci wniosku o braku powiązań skarżącej Spółki ze Spółkami wymienionymi w decyzjach organu w roku 2015 w rozumieniu w/w zapisów u.p.d.o.p. - tym samym wykluczyłoby hipotezę organu pozwalającą jego zdaniem na zastosowania przepisów art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 czy art. 4 ust, 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011);

11. art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 (art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011) poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku TSUE C-434/12, priorytetu stosowania prawa Unii przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia, przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści, w sytuacji gdy powstanie spółki nastąpiło w roku 2009 przed wejściem w życie wymienionych norm prawa unijnego a zgłaszane w roku 2015 grunty spółka samodzielnie pozyskała w 2013 roku - kilka lat później od daty jej utworzenia. Gruntów tych nie zgłaszała wcześniej żaden z podmiotów związanych w jakikolwiek sposób z P. M.;

12. Naruszenie art. 4 Traktatu UE i art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez naruszenie zasady lojalności i brak skierowania pytania do TSUE w sytuacji zastosowania odmiennej od wykładni w/w orzeczenia TSUE klauzuli obejścia prawa w sektorowym prawodawstwie UE.

Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz artykułów: 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wręcz wskazaniu w punkcie 5 uzasadnienia na jego stronie 4 wyroku, iż skarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego wynikającego z wniosków zgłoszonych przez Spółkę za pismem z dnia 4 i 14 listopada 2016 r., gdy rzeczywistość wskazana w aktach sprawy przeczy przeprowadzeniu jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania dowodowego przez organy wskutek w/w pism zawierających wnioski dowodowe skarżącej;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane w sprawie. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy - ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu: art.7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 §1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęciem, że nastąpiło sztuczne utworzenie skarżącej Spółki celem podziału gospodarstwa w sytuacji gdy Spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w 2015 roku w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze a pozyskała samodzielnie przedmiotowe w sprawie grunty kilka lat przed utworzeniem spółki - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 134 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż Spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko, będąc ich właścicielem. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

8. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

9. naruszenie art. 4 Traktatu Unii Europejskiej (zasada lojalności) oraz art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy zadanie pytania to w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 była sprzeczna z wykładnią Trybunału w wyroku TSUE C-434/12.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie NSA wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego zarządzeniem z 26 marca 2021r., p.o. Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o ww. przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony postępowania.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. - przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak kluczowe dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnosząca skargę kasacyjną uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności ONW na rok 2015.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obligatoryjnym wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2019r., II GSK 850/17, Lex nr 2636756). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297). Nie wystarczy w tym zakresie ogólne wskazanie w uzasadnieniu, że doszło do naruszenia przepisów procesowych i stwierdzenie, że miało ono wpływ na wynik sprawy. Wskazana wada zarzutów procesowych w postaci braku wykazania ich istotnego wpływu na wynik sprawy skutkuje stwierdzeniem o niezasadności w tym zakresie złożonej skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącej- uchybił WSA, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Zauważyć w kontekście powyższego też należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). W skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010r., sygn. akt II FSK 229/09, LEX nr 596327 oraz wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952).

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1- 4 i ust. 3 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym - zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach ONW zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez Spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej Spółki odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych na piśmie wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie, nie ukazując przy tym jakich konkretnie wniosków dowodowych to dotyczy. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu Spółki naruszenia art. 267 TFUE przez jego niezastosowanie przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem Trybunał Sprawiedliwości UE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Interpretacja prawa UE dokonywana jest w sposób zdecentralizowany, co oznacza, że każdy Sąd krajowy państwa członkowskiego UE, rozstrzygając sprawę, która regulowana jest prawem unijnym, dokonuje interpretacji tego prawa. Jednakże ostateczną kompetencję w tym zakresie posiada TSUE. Każdy Sąd państwa członkowskiego może zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, jeżeli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 akapit drugi TFUE). Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany zadać pytanie prejudycjalne, jeżeli w rozpoznanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego. Zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten nie formułuje dla Sądu krajowego I instancji obowiązku zadania pytania, zwłaszcza w sytuacji, co wynika z zaskarżonego wyroku, gdy wykładnia przez organy przepisów prawa wspólnotowego i polskiego nie budziła wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Było to usprawiedliwione, zdaniem NSA, jeśli się zauważy, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji podczas dokonywania wykładni art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bazowały ze względu na podobieństwo treściowe przepisów, na orzecznictwie TSUE dotyczącym wykładni wcześniej obowiązującego w zakresie sztucznych warunków art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, w tym na wyroku TSUE z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12.

Zważyć należy, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. Spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub służbowo z osobą P. M. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, iż takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby występujące w imieniu rozmaitych podmiotów w odrębnych postępowaniach) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w 2015r. o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach w tym ONW. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi rodzinne, personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, iż doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie z P. M. kilku Spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. iż Spółki miały dublujące się siedziby i posługiwały się przed różnymi organami tymi samymi adresami korespondencyjnymi. Nadto dokonywały pomiędzy sobą licznych transakcji oraz wzajemnie udzielały sobie zleceń związanych z prowadzeniem działalności rolniczej. Spółka podobnie jak cztery pozostałe została zawiązana przez P. M. i powiązane z nim osoby w celu podzielenia łącznie posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa w celu uzyskania korzyści wyższych z płatności do gruntów rolnych niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą przez osobę P. M. jako zarządzającego. Nie wyjaśniła też powodów, dla których siedzibę większości podmiotów był adres zamieszkania P. M. Wnosząca skargę kasacyjną nie wyjaśniła też przyczyn, dla których był prowadzony jeden wspólny rachunek bankowy. Nie uzasadniła też, w sposób racjonalny, dlaczego uprawa gruntów rolnych odbywała się przy pomocy sprzętu rolniczego należącego do jednego czy dwóch podmiotów z tej grupy, pomimo że grunty te było położone w różnych regionach Polski. Niepodważenie zatem ustaleń faktycznych i ocen dokonanych przez organy administracji oraz zaaprobowanych przez Sąd I instancji skutkuje tym, iż Sąd kasacyjny jest nimi związany podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zapatrywania co do stworzenia przez Spółkę w zaistniałych okolicznościach sztucznych warunków i braku realizacji powołanych celów.

Na potwierdzenie tezy dotyczącej faktu sztucznego podziału gospodarstwa przez P. M. oraz powiązane z nim osoby, jak również faktu, iż skarżąca (oraz inne Spółki) nie jest wyodrębnionym, samodzielnym producentem rolnym, organ przedstawił mechanizm mający na celu zmaksymalizowanie wysokości płatności oraz uzyskanie płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia maksymalnej powierzchni do jakiej przysługują płatności. Organ podał, iż z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, wynika, iż P. M. w roku 2005 zgłosił do płatności łącznie 1159,55 ha gruntów rolnych, które zgłosił jako osoba fizyczna, jak również jako wspólnik 5 spółek kapitałowych. W kolejnych latach funkcjonowania w Polsce dopłat do gruntów rolnych finansowanych ze środków unijnych wzrastał zarówno areał deklarowany do płatności, jak i ilość spółek powiązanych z osobą P. M.: w roku 2008 P. M. oraz 39 powiązanych z nim spółek zgłosili do płatności 2865,72 ha, w roku 2009 Spółek zgłaszających grunty rolne do płatności powiązanych kapitałowo z osobą P. M. było już 60 (łączny zgłaszany areał wynosi 3988,25 ha). Na przestrzeni kolejnych trzech lat liczba Spółek systematycznie wzrasta, a w roku 2012 osiągnęła ilość 90 podmiotów, w roku 2013 ilość podmiotów, które osobowo oraz kapitałowo powiązane są z P. M. wynosiła 103, które to zgłosiły do płatności łączny areał wynoszący 3630,93 ha gruntów rolnych. W roku 2015 ilość zarówno Spółek powiązanym rodzinnie bądź zawodowo z P. M., jak i wielkość zgłaszanego przez Spółki do płatności areału uległy znaczącym ograniczeniom albowiem podmiotów zgłaszających grunty do płatności było 5 (pięć). Przedmiotowe podmioty zgłosiły łącznie do płatności na rok 2015 areał 891,98 ha. Następnie organ w tabeli przedstawił zależność i powiązania personalne występujące pomiędzy grupą osób związanych (w różnej formie) z osobą P. M. (również Spółki, której dotyczy niniejsze postępowanie) oraz obszary deklarowane do płatności przez poszczególne podmioty. Na podstawie analizy ww. danych organ stwierdził, iż osoby fizyczne powiązane z P. M., tj. M. M., D. M., T. F. oraz M. P. - w roku 2015 występują jako: wspólnik, udziałowiec, prezes zarządu lub pełnomocnik w 5 Spółkach kapitałowych. Organ podkreślił, iż istnieje zasadnicza różnica pomiędzy ilością Spółek powiązanych z osobą P. M. zgłaszających grunty do płatności w roku 2013 (103 Spółki prawa handlowego), a rokiem 2015 (5 Spółek) oraz zgłaszanym przez te Spółki areałem, co organ uznał za okoliczność nieprzypadkową. Organ podał, iż trzy z wnioskujących w roku 2015 Spółek, tj. D. Sp. z o.o., D. Sp. z o.o. oraz P. Sp. z o.o. już na początku 2014r. zaczęły przejmować inne spółki powiązane z P. M., co zdaniem organu stanowi wynik zintensyfikowanych działań organów ARiMR, które konsekwentnie odmawiały przyznania płatności za lata 2011, 2012, 2013 i 2014 zmultiplikowanym Spółkom powiązanym z osobą P. M. Dalej organ przedstawił tabelaryczne zestawienie siedzib Spółek powiązanych z osobą P. M. i jego współpracowników oraz adresów do korespondencji, jakie osoby reprezentujące przedmiotowe Spółki podały rejestrując podmioty w ARiMR jako producentów rolnych, co zdaniem organu potwierdza tezę, iż zostały one stworzone wyłącznie celem maksymalizacji zysków płynących z unijnych dotacji przysługujących producentom rolnym z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na gruntach rolnych. Zauważył, iż adres do korespondencji w przypadku Spółek powiązanych z P. M. oraz jego najbliższym personalnym otoczeniem pozostaje zawsze bez zmian, tj. ul. [...] lub ul. [...] w miejscowości B. (będący jednocześnie adresem zamieszkania P. M.). Z powyższych przyczyn Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe stwierdzając, iż w sprawie zastosowanie znajdował art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, czyli w sprawie zaistniały sztuczne warunki do przyznania wnioskowanych płatności. Sąd I instancji podsumowując swoje rozważania stwierdził, że ostatecznie uznał, iż zasadnie przyjęto, że Spółka działała w ramach sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, stworzonych w sprzeczności z celem wsparcia jakim jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa poprzez ograniczenie wsparcia dla większych beneficjentów.

Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonanie odmiennej, od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego postawionych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę stwierdzić przede wszystkim należy, że za ugruntowany należy uznać pogląd, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por., np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tym samym, w związku z niepodważeniem zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych sprawy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należało uznać za nieskuteczne.

Odnosząc się zatem do zarzutów dotyczących uchybienia przepisom prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię stwierdzić należy, że w zarzutach tych Spółka wskazała na naruszenie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Przede wszystkim wskazać należy, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433, a także wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020r., I GSK 1582/18, LEX).

Zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej Spółki, jak i w jej uzasadnieniu brak jest w zakresie wskazanych jako naruszone przepisów prawa materialnego takiego wykazania, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie podania właściwego, zdaniem Spółki, rozumienia naruszonego przepisu prawa materialnego.

Wskazać należy w zakresie wykładni przepisu zawierającego klauzulę sztucznych warunków, że zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 -działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 - bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym - jak wskazano wyżej - jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że Sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1305/2013 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyr. z 15 lutego 2017r., II GSK 1518/15 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA").

Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw do których przysługują płatności. Jest oczywiste, iż wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w pkt 13 preambuły do Dyrektywy 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.

Skarżąca Spółka stworzona została w ocenie Sądu wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach systemów wsparcia bezpośredniego lecz również płatności z innych tytułów. Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do pięciu Spółek, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym Sąd uznał, że działanie Spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.

Wprowadzona art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 generalna klauzula pozwala na podejmowanie przez właściwe organy krajowe działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Również zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącej skargę kasacyjną, że utworzenie kilkudziesięciu gospodarstw rolnych przez de facto jedną osobę nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Utworzenie kilkudziesięciu gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie kilkudziesięciu odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych. Bez znaczenia pozostaje bowiem to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo oraz to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53)). Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Jak wynika z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 głównym zadaniem w perspektywie 2007-2013 wsparcia finansowego z budżetu UE jest przyczynienie się do osiągnięcia celów, takich jak: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia. Żaden ze wskazanych powyżej celów nie dotyczył takich działań jak te, które zostały wykazane w tej sprawie, ani też nie pozwalał na finansowanie działań z ominięciem wprowadzonej modulacji. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego) a nie kilkudziesięciu podmiotów gospodarczych. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli wyroku z 12 września 2013r. w sprawie C- 434/12, w którym TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do Sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku, a co za tym idzie niezastosowaniem wskazanego w pkt I.4 petitum skargi kasacyjnej rozporządzenia ONW.

Podsumowując, skarga kasacyjna Spółki została oparta na nieusprawiedliwionych lub nieskutecznych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265).