Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 134/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 781/12 w sprawie ze skargi [...] Parku Krajobrazowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. odstępuje od zasądzenia od [...] Parku Krajobrazowego w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 781/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną przez [...] Park Krajobrazowy w K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 24 listopada 2010 r. W.S. zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy w R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie W.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane - Nida ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym W., gmina R.

W uzasadnieniu decyzji podano, że gmina R. aktualnie nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, który jest przedmiotem wniosku oraz nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu przed złożeniem wniosku. Zgodnie z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) projekt decyzji został przygotowany przez architekta posiadającego uprawnienia i wpisanego na listę Północnej Okręgowej Izby Urbanistów w G. Ponadto, projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego, na podstawie art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznano za uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Park Krajobrazowy wniósł o jej uchylenie. Podniesiono, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000. Wskazano, że na Dyrektorze Parku ciąży obowiązek ustawowej ochrony Parku, wynikający z art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Ponadto, do terenu działki stosuje się ograniczenia wynikające z rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Wskazano również, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że projekt decyzji został uzgodniony, bowiem organ współdziałający - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska - nie zajął w sprawie stanowiska, pomimo przeprowadzenia wizji terenowej z udziałem jego pracowników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie, działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Przeprowadzona została również analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została opracowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Ponadto wskazano, że działka nr [...] położona jest na obszarze [...] Parku Krajobrazowego i na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 wobec którego obowiązuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Stąd też zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że projekt decyzji należy uzgodnić w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym stosownie do treści art. 53 ust. 5c cytowanej ustawy niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. W niniejszej sprawie miało miejsce takie "milczące" uzgodnienie, gdyż projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia, wystąpienie o uzgodnienie wpłynęło do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 17 stycznia 2011 r., który nie wydał postanowienia. Uwzględniając zatem okoliczność, iż kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów na których położona jest nieruchomość nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym, na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy nie może analizować powyższej, wskazanej w odwołaniu kwestii, nie jest też uprawniony do oceny, czy słusznie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odstąpił od uzgodnienia projektu decyzji. Skoro zaś ustawodawca przewiduje tzw. "milczące uzgodnienie" nie można przyjąć, iż organ współdziałający nie dopełnił swojego obowiązku w tym zakresie.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniósł [...] Park Krajobrazowy żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Podniesiono, że realizacja zakwestionowanej inwestycji jest sprzeczna z zakazem wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, zabraniającego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Podano, że pomimo przeprowadzenia wizji terenowej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako organ współdziałający i uprawniony do zajęcia stanowiska w kwestii przyrodniczych uwarunkowań, nie zajął stanowiska w przedmiocie ustalenia warunków na działce nr [...]. Wobec braku postanowienia uzgodnieniowego, organ główny wydał decyzję uzgadniającą zabudowę działki nr [...]. W ten sposób doszło do paradoksalnej sytuacji - łamania prawa w świetle prawa. Szanując bowiem ustawowe zapisy i możliwość braku zajęcia stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska łamane są inne przepisy, także ustawowo zapisane (art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody) i potwierdzone rozporządzeniem Wojewody w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Jeśli lokalizacja nowych obiektów budowlanych stoi w sprzeczności z prawem miejscowym, a Park zwrócił na to uwagę, to organ pierwszej instancji posiadał już wiedzę o niezgodności z obowiązującymi przepisami, podobnie jak i organ współdziałający.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga jest uzasadniona.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zasadniczy spór między skarżącym, a organem odwoławczym sprowadza się do kwestii, którą można określić jako rozstrzygnięcie dylematu odnośnie zasadności zakwestionowania milczącego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na etapie odwołania od decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy, co wiązałoby się z obowiązkiem rozpoznania zarzutów wysuwanych wobec, jak twierdzi skarżący, niezgodnego z prawem uzgodnienia. Organ odwoławczy prezentuje pogląd, iż zarówno on jak i burmistrz byli związani milczącym uzgodnieniem warunków realizacji przedsięwzięcia co prowadziło do wniosku, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się przepisy art. 53 ust. 5b i 5c, a stosownie do art. 64 ust. 1 cyt. ustawy przepisy art. 53 ust 3-5a stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednio. Z regulacji art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzje w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody innych niż położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, wydaje się między innymi po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Stosownie do przepisu art. 53 ust. 5 uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, przy czym należy tu zaznaczyć, że to brzmienie przepisu obowiązuje dopiero od 17 lipca 2010 r. W poprzednim brzmieniu nie było ograniczenia podmiotowego co do możliwości wniesienia zażalenia. Ma to znaczenie, jak zaznaczono, dla interpretacji zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów i dla oceny czy możliwe jest przywoływanie orzecznictwa w którym zastosowano prawo sprzed 17 lipca 2010 r.

Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, uznaje się za uzgodnienie decyzji. Nie bez znaczenia jest też treść art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska z którego wynika, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego i pomników przyrody oraz ich otulin.

Niewątpliwym jest, jak dodał Sąd, że działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy jest położona w granicach [...] Parku Krajobrazowego, w którym obowiązują ograniczenia wynikające z rozporządzenia Wojewody Mazurskiego Parku Krajobrazowego, w szczególności zakaz wynikający z jego § 3 ust. 1 pkt 7 zabraniający budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej i rybackiej. Złamanie tego ostatniego zakazu przy wydaniu zaskarżonej decyzji zarzuca skarżący Park.

W sytuacji wydania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postanowienia, o którym mowa w art. 53 ust 4 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod rządami ustawy w brzmieniu przed dniem 17 lipca 2010 r., możliwa była ocena stanowiska organu uzgadniającego w postępowaniu zażaleniowym i przed sądem administracyjnym, a także w ewentualnym administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym. Takie uregulowanie było zasadniczym argumentem przemawiającym za wykluczeniem możliwości badania przez organ wydający decyzje o warunkach zabudowy, kwestii ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta tą decyzją, ponieważ były przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Rzecz jednak w tym, że pogląd przytoczony powyżej, prezentowano w odmiennych stanach faktycznych, w których nie było milczącego uzgodnienia. Milczące uzgodnienie wyklucza możliwość jego podważania w postępowaniu uzgodnieniowym i jakimkolwiek nadzwyczajnym. Ta okoliczność jest przyczyną dla której należy w takich okolicznościach faktycznych jak w niniejszej sprawie przyjąć inną interpretację przepisów, niż zaprezentowana powyżej, umożliwiającą ocenę milczącego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przez organ odwoławczy w postępowaniu głównym i przez sąd administracyjny.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zasadność przyjęcia takiej wykładni prawa wynika też z respektowania aktualnego kierunku orzecznictwa, które stoi na stanowisku, że w wypadku przewidzianego przepisami prawa milczącego uzgodnienia, niezaskarżalności uzgodnienia bądź wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia po terminie, organ odwoławczy lub organ nadzorczy, a także sąd administracyjny (w postępowaniach głównych), zobowiązane są do oceny stanowiska organu uzgadniającego (także milczącego).

Uzgodnienie, o którym mowa w art. 106 K.p.a., stosownie do poglądu ukształtowanego w orzecznictwie sądowym i doktrynie, jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska różniącą się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii - rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. W związku z tym milczące uzgodnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska warunków realizacji zamierzenia inwestycyjnego wskazanego w projekcie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane -Nida skutkować musiało wydaniem przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora. Kolegium, oceniając decyzję Burmistrza, jak zaznaczył Sąd, zupełnie pominęło kwestię sprawdzenia zgodności z prawem stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynikającego z jego milczącego uzgodnienia w szczególności z przepisami rozporządzenia Wojewody w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Przy czym Kolegium powołało się na związanie wynikające z przepisu art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie stanowisko Kolegium jest nie do przyjęcia. Rozumowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do bezwzględnego związania tego organu milczącym uzgodnieniem nie jest właściwe. O ile bowiem Burmistrz Rucianego – Nidy, jak uznano, był nim związany, o tyle organ odwoławczy winien sprawdzić zgodność stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z prawem, tym bardziej, że kwestia ta, tj. naruszenie zakazu obowiązującego na terenie Parku została podniesiona w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Główne postępowanie toczące się w niniejszej sprawie jest postępowaniem zmierzającym do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego. Sprawa ta obejmuje swoim zakresem także kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów na których planowana jest inwestycja, jest to element procedury, do której przeprowadzenia zobowiązane są właściwe organy administracji. Organ odwoławczy tego obowiązku nie zrealizował. A zdaniem Sądu pierwszej instancji milczące stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest niezaskarżalne. Stosownie do dyspozycji art. 142 K.p.a. postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Niezaskarżalne milczące stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiotowej sprawie pozostawało poza jakąkolwiek kontrolą, co uchybia standardom postępowania administracyjnego. Niezaskarżalne stanowisko tego organu nie może bezwzględnie decydować o wyniku postępowania głównego bez możliwości skontrolowania tego pierwszego. Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany milczącym uzgodnieniem i nie może go oceniać, oczywistym jest że do jego kontroli uprawniony będzie organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej.

Nadto Sąd podkreślił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (art. 138 K.p.a.). Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Tak więc organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zdaniem Sądu organ drugiej instancji rozpoznając sprawę nie ocenił zgodności rozstrzygnięć zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej z przepisami dotyczącymi ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak konkludowano, ponownie rozpatrzy sprawę na skutek odwołania, mając na względzie treść art. 153 P.p.s.a., biorąc pod uwagę wyrażoną wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego toku postępowania.

Z tych powodów Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Wyrokowi temu zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w zw. z art. 106 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ odwoławczy nie jest związany milczącym uzgodnieniem,

- art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegające na wskazaniu, iż organ pierwszej instancji był związany tzw. "milczącym uzgodnieniem", natomiast organ odwoławczy nie był nim związany;

- art. 142 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że postanowienie na które nie przysługuje zażalenie może być zaskarżone w odwołaniu od decyzji,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi, podczas gdy winna ona zostać oddalona jako bezzasadna oraz wydanie wyroku bez rozważenia, czy stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zwrot kosztów sądowych i innych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

[...] Park Krajobrazowy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawane zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia związanego z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w obrębie W. gmina R. Działka ta, co pozostaje niesporne, zlokalizowana jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000 - "Puszcza Piska". Tym samym organ rozstrzygający w sprawie zobowiązany był w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji do uzyskania uzgodnienia w oparciu o normę art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W rozpoznawanej sprawie, co nie budzi wątpliwości, uzgodnienie takie zostało dokonane i było to tzw. "milczące uzgodnienie".

Zgodnie z art. 53 ust. 5c omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Wskazany wyżej termin 21 dni do wyrażenia stanowiska w sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest terminem prawa materialnego i tylko w tym terminie może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Termin ten jest terminem zawitym (nieprzywracalnym). Postanowienie organu uzgadniającego może zapaść w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywracania ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie terminu, o którym wyżej mowa, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska w oparciu o powołany przepis. Jak już wyżej zaznaczono w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zajął w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji stanowiska w sprawie, tak więc doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia". Uzgodnienie to co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego jest równoważne z uzgodnieniem dokonanym w formie postanowienia.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż istota sporu w tym postępowaniu sprowadza się do tego, czy organy orzekające w sprawie związane są takim uzgodnieniem w aspekcie skutków, jakie wywołuje ono w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, możliwości jego zaskarżenia w drodze administracyjnej i sądowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji postanowienie takie jest niezaskarżalne i może być zakwestionowane w trybie art. 142 K.p.a. w odwołaniu od decyzji, jednocześnie podkreślono, iż wiąże ono tylko organ pierwszej instancji, natomiast już nie wiąże organu odwoławczego i z tego powodu uchylono zaskarżoną decyzję nakazując dokonanie kontroli postanowienia uzgadniającego przez organ odwoławczy.

Stanowisko to jest jednak słusznie kwestionowane skargą kasacyjną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.

Punkt rozważań stanowić będzie w tej sprawie, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia przepisu art. 106 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przyjmuje się, że postanowienie uzgadniające ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, ale jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany (porównaj wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06, dostępny w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady bowiem zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 K.p.a.), rozpatrywane przez organ wyższego stopnia nad organem uzgadniającym, odrębnym niż organ, przed którym toczy się postępowanie główne.

Jednakże występują takie przypadki, w których ustawodawca zdecydował się na ograniczenie prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w ramach uzgodnienia. I tak zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Na skutek zmiany art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doszło do ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 K.p.a., przez co każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. Od dnia 17 lipca 2010 r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 K.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ustawodawca, w takiej sytuacji jak wyżej, na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, przyznał legitymację do wniesienia zażalenia, a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego wyłącznie inwestorowi.

Z kolei z uwagi na literalne brzmienie art. 142 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego naruszenie również trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, w przypadku postanowień uzgadniających warunki zabudowy wyłączone zostało prawo do ich zaskarżenia w odwołaniu od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (porównaj wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2722/11, dostępny w CBOSA). Tym samym wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał dopuszczalność zastosowania przepisu art. 142 K.p.a. w tej sprawie.

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2013r., sygn. akt. II OSK 1284/12, LEX nr 1394986, ustawodawca w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji pierwszej instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania.

Uprawnione jest zatem przyjęcie w tych okolicznościach stanowiska, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada kompetencji, która znalazłaby odzwierciedlenie w przepisie prawa, do dokonania, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, instancyjnej kontroli postanowienia uzgadniającego w zakresie ochrony przyrody.

Niewątpliwie aktualnie obowiązująca regulacja prawna powoduje, że w sposób znaczny ograniczone zostały narzędzia służące ochronie interesów innych, poza inwestorem, stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przypadku bowiem pozytywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego (takim jest również milczące uzgodnienie, jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy), strony te nie mają możliwości jego weryfikacji ani w drodze administracyjnej, ani poprzez bezpośrednie zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na akceptację stan, w którym brak jest możliwości poddania jakiejkolwiek kontroli postanowienia, które determinuje treść rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wobec istotnego ograniczenia – zaistniałego na skutek nowego brzmienia art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadanego art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – możliwości odrębnej kontroli aktów uzgadniających w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym, postanowienie uzgadniające należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. W konsekwencji należy zaś stwierdzić, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że powyższa zasada może odnosić się wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez inwestora. Z taką sytuacją na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do oceny również i spornego postanowienia uzgadniającego podjętego w formie "milczącego uzgodnienia" - podobnie w powołanych wyrokach NSA: z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2722/11, z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12. Nie dokonanie takiej oceny i zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do oceny "milczącego uzgodnienia" skutkował przyjęciem nieprawidłowego zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Niemniej jednak nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, iż skarga powinna być oddalona jako bezzasadna, gdyż dopiero prawidłowo przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu pozwoli na ocenę prawidłowości wydanej decyzji z uwzględnieniem oceny "milczącego uzgodnienia" jako czynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie prawidłowości dokonanego w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Nie ulega wątpliwości, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji jest związany dokonanym przez właściwy organ administracji uzgodnieniem w zakresie przepisów o ochronie przyrody i nie może w nie ingerować. W świetle art. 7 K.p.a. należy jednak przypomnieć, że ma on obowiązek podjęcia wszelkich działań, które doprowadzą do zgodnego z przepisem prawa załatwienia sprawy z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a zatem swoisty automatyzm działania organu jest nie do przyjęcia. Organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia warunków winien ocenić prawidłowość takiej decyzji w kontekście zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym decyzja musi być przecież zgodna z przepisami odrębnymi. Nie można bowiem wydać decyzji administracyjnej, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy prawa, a decyzja wydana z naruszeniem prawa podlega eliminacji z obrotu prawnego w odpowiednim trybie. Chodzi tu o przepisy powszechnie obowiązujące, a tym samym wydana decyzja o ustaleniu warunków nie może być z nimi sprzeczna.

Powyższe rozważania wskazują wprost, iż skarga kasacyjna oraz jej zarzuty w opisanym wyżej zakresie uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Dlatego też, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o przepis art. 207 pkt 2 P.p.s.a. albowiem za odstąpieniem od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od [...] Parku Krajobrazowego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przemawiał szczególnie uzasadniony przypadek.