Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1986/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 504/14 w sprawie ze skargi P.G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 504/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.G. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] do rozpoznania wniosku Dziennika [...] z [...] października 2014 r., w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); wymierzył Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego W [...] grzywnę w wysokości 100 zł (pkt III); zasądził koszty postępowania (pkt IV).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan sprawy.

W dniu [...] listopada 2014 r. P.G. , działając jako redaktor naczelny Dziennika [...], złożył skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...], polegającą na nieudzieleniu informacji prasowej żądanej we wniosku z [...] października 2014 r. Skarżący podkreślił, że wspomnianym wnioskiem K.M. zwrócił się do Zarządu Okręgowego o udzielenie mu informacji, w trybie ustawy Prawo prasowe, o działalności tego organu Polskiego Związku Łowieckiego, jednakże do dnia wniesienia skargi nie uzyskał żądanej informacji. W związku z tym skarżący wniósł o zobowiązanie Zarządu do udzielenia wnioskowanej informacji prasowej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że pomimo wezwania do przekazania stosownego oświadczenia ze strony redakcji co do tego, czy osoba kierująca wniosek pozostaje w stosunku pracy z redakcją, Zarząd Okręgowy nie otrzymał żadnego dokumentu.

Uwzględniając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa prasowego przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W myśl ustępu 3 i 4 powyższego artykułu, w przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę, o której mowa wyżej, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. Dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4 ustawy Prawo prasowe. Informacji tej, w imieniu jednostek organizacyjnych, są obowiązani udzielać kierownicy tych jednostek, ich zastępcy, rzecznicy prasowi lub inne upoważnione osoby, w granicach obowiązków powierzonych im w tym zakresie (art. 11 ust. 1 i 2).

Pismem z [...] października 2014 r. K.M. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu odbytych w 2014 r., w formie kserokopii – przesyłką pocztową lub skanów – pocztą elektroniczną. Informacje żądane w piśmie z dnia [...] października 2014 r., na co zresztą zdaje się wskazywać strona skarżąca, nie mają charakteru informacji publicznej. Podkreślenia przy tym wymaga, że dziennikarskie prawo do informacji dotyczy dwóch niezależnych od siebie sfer. Z jednej strony obejmuje ono uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), z drugiej zaś prawo do uzyskania takich informacji, które nie mają charakteru informacji publicznych, a do udzielenia których zobowiązane są podmioty wymienione w treści art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Wspomniane wyżej postacie informacji, jakkolwiek bywają w praktyce mylone, winny być odróżniane od siebie (por. J. Sobczak, Komentarz do art. 4 ustawy - Prawo prasowe, w: Prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 2008).

Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] nie występuje w rozstrzyganej sprawie jako podmiot wykonujący zadania publiczne, na którym spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie ulega wątpliwości, że Polski Związek Łowiecki oraz jego jednostki organizacyjne (w tym Zarząd Okręgowy PZŁ w [...]) nie stanowią podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy. W świetle art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. W myśl art. 32a ust. 4 Prawa łowieckiego, Statut Polskiego Związku Łowieckiego może przewidywać powoływanie innych niż wymienione w tej ustawie, organów krajowych i okręgowych, które realizują - na terenie swego działania zadania Związku. Zgodnie zaś z § 98 ust. 2 pkt 3 statutu Polskiego Związku Łowieckiego, zatwierdzonego uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r., zarządy okręgowe są okręgowymi organami zrzeszenia jakim jest PZŁ.

Przywołując treść art. 34 Prawa łowieckiego Sąd I instancji stwierdził, że odwołanie się do ustawowo określonych zadań Polskiego Związku Łowieckiego jest konieczne wobec wyrażanego w orzecznictwie sądowym stanowiska, że informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych Związku oraz jego organów, takich jak Zarząd Okręgowy PZŁ w [...], co do zasady, jest informacją publiczną, co z kolei jest konsekwencją zaakceptowania poglądu, że zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13).

Jak wynika z art. 1 Prawa łowieckiego, łowiectwo jest elementem ochrony środowiska przyrodniczego i w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Inną kwestią jest pojęcie gospodarki łowieckiej, która jest działalnością w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny (art. 4 ust. 1 ustawy), przy czym gospodarka łowiecka prowadzona jest w obwodach łowieckich przez dzierżawców lub zarządców. W ocenie Sądu I instancji, analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że Polski Związek Łowiecki w istocie nie realizuje zadań z zakresu administracji publicznej, gdyż ustawowo określone zadania tego Związku – co do zasady – nie wiążą się z prawnymi formami działania administracji, a jego status jako innego administrującego podmiotu publicznego nie jest jednoznaczny. Polski Związek Łowiecki, jako zrzeszenie osób fizycznych i prawnych, posiada osobowość prawną, przy czym zarówno ten Związek, jak i jego organy działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Publicznoprawna podstawa utworzenia Polskiego Związku Łowieckiego nie przesądza o publicznoprawnym charakterze jego kompetencji, a więc informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych Związku może być uznana za informację publiczną tylko wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy Związek wykonywał zadania publiczne, które – co do zasady – wykonują właściwe (w zakresie łowiectwa) organy administracji rządowej – minister właściwy do spraw środowiska oraz samorząd województwa (art. 6 i 7 Prawa łowieckiego).

Do zadań publicznych realizowanych przez Polski Związek Łowiecki można zapewne zaliczyć działalność w zakresie nabycia i utraty członkostwa w Związku, skoro reglamentowane przez Państwo pozyskiwanie zwierząt łownych może odbywać się w drodze polowanie wykonywanego – w zasadzie – jedynie przez członków Polskiego Związku Łowieckiego. Zagadnie to zostało jednak uregulowane odrębnie w drodze ustawy (np. art. 33 ust. 6 Prawa łowieckiego) i nie można z tego wyprowadzać wniosku, będącego w istocie daleko idącym uogólnieniem, że Związek (a w konsekwencji również jego organy) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że tok postępowania przyjęty przez żądającego informacji określonej w piśmie z dnia [...] października 2014 r. był prawidłowy. Jako podstawę prawną tego żądania wnoszący pismo podał bowiem art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe oraz wskazał, że działa z upoważnienia redaktora naczelnego Dziennika [...] z siedzibą w [...], jako dziennikarz tego Dziennika.

Z akt sprawy wynika, że do wskazanego pisma nie dołączono oryginału bądź poświadczonego za zgodność z oryginałem dokumentu potwierdzającego to, że K.M. istotnie jest dziennikarzem Dziennika [...] z siedzibą w [...]. W sytuacji zatem, gdy osoba występująca w imieniu redaktora naczelnego nie przedłożyła wraz z wnioskiem o udzielenie informacji dokumentu zawierającego umocowanie do działania w imieniu redaktora naczelnego, obowiązkiem Zarządu Okręgowego było potraktowanie tego jako braku zgłoszonego żądania i wezwanie osoby wnoszącej pismo do jego usunięcia.

Wbrew twierdzeniom Zarządu Okręgowego zawartym w odpowiedzi na skargę, z dokumentów złożonych przez ten podmiot do akt sprawy nie wynika, by Zarząd Okręgowy rzeczywiście skierował do wnioskodawcy wezwanie do wykazania, że działa on w imieniu Dziennika [...] jako jego dziennikarz. W aktach tych znajduje się kopia pisma Łowczego Okręgowego – Przewodniczącego Zarządu Okręgowego PZŁ W [...] z [...] grudnia 2014 r. w którym Zarząd wskazuje, że z wnioskiem strony z [...] października 2014 r. "zapoznał się na swoim posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2014 r. i informuje, że mimo wcześniej wysyłanych zapytań w tej sprawie do Redakcji Dziennika [...] nie otrzymał żadnych informacji, że [K.M.] pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika [...] albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji" (k. 19). Wskazać trzeba, że w aktach sprawy brak jest jednak dowodu potwierdzającego doręczenie tego pisma stronie skarżącej. Za dowód taki w żadnym razie nie może być uznana kopia dziennika nadawczego Zarządu Okręgowego, albowiem uwidoczniona w tym dzienniku przesyłka kierowana do strony skarżącej nie zawiera wpisów umożliwiających ich odczytanie. Zauważyć przy tym należy, że Zarząd Okręgowy nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających kierowanie do strony skarżącej "wcześniej wysyłanych zapytań w tej sprawie", nie można więc przyjąć, że skutecznie zwracał się do strony skarżącej o usunięcie wspomnianego braku wniosku.

W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...], pomimo upływu ustawowego terminu, do dnia rozpoznania skargi przez Sąd nie załatwił wniosku strony skarżącej. W związku z tym podniesiony w skardze zarzut bezczynności Zarządu Okręgowego w niniejszej sprawie należało uznać za zasadny.

Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zobowiązał Zarząd Okręgowy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Zarządu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd I instancji wziął pod uwagę fakt, że bezczynność ta, pomimo wyjaśnienia przez skarżącego wątpliwości do statusu osoby, która złożyła wniosek z dnia [...] października 2014 r., trwa nadal i nie wynika z okoliczności niezależnych od tego podmiotu.

Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie Sąd I instancji, w oparciu o art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył Zarządowi Okręgowemu grzywnę w wysokości 100 złotych. Wysokość tej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do zaistniałego, nieuzasadnionego okresu bezczynności tego podmiotu.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego W [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe. Podniesiono, że:

1. wniosek – w trybie ustawy Prawo prasowe – powinien być sporządzony przez dziennikarza, który podlega rygorom, określonym w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe, tzn. być w stosunku pracy lub zajmować się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wnioskodawca ma obowiązek udowodnienia swojego statusu jako dziennikarza. Wskazanie samego numeru legitymacji, gdy organ nie ma możliwości samodzielnej weryfikacji nie może być uznane za uprawdopodobnienie statusu dziennikarza,

2. sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach zwrócił uwagę, że organ z urzędu powinien zbadać, czy żądana informacja stanowi informację podlegającą rygorom określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast kolejna część badania formalnego wniosku, czyli od kogo pochodzi, czy ma ta osoba prawo działać na rzecz redakcji oraz czy ma prawo wskazywać adres do korespondencji, pozostaje poza zainteresowaniem Sądu. Zatem Sąd dopuszcza w swoim orzeczeniu wybiórczą ocenę formalną wniosku przez organ. Takie podejście Sądu Wojewódzkiego oznacza, iż przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe jest przepisem martwym,

3. dostrzegając brak formalny we wniosku o udzielenie informacji, Zarząd Okręgowy wezwał do usunięcia braku. Usunięcie braku ma istotne znaczenie ponieważ wnioskodawca K.M. wskazywał nie swój własny adres, lecz adres redakcji. W przypadku podania własnego adresu zastosowanie miałaby ustawa o dostępie do informacji publicznej i organ nie musiałby żądać potwierdzenia statusu wnioskodawcy. Natomiast wskazanie we wniosku K.M. adresu redakcji powoduje uzasadnioną konieczność weryfikacji uprawnień wnioskodawcy do występowania w imieniu redakcji,

4. jeśli przyjąć koncepcję, że K.M. mógł wystąpić do Zarządu Okręgowego jako osoba fizyczna – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – to skarga na bezczynność przysługiwałaby K.M. a nie redaktorowi naczelnemu dziennika [...].

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek skargi kasacyjnej, obowiązuje więc generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), poprzez zastosowanie błędnej jego wykładni nie jest trafny.

Zgodnie z powołanym przepisem, dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dopuścił się naruszenia cytowanego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd I instancji dokonywał wykładni pojęcia "dziennikarz". Sąd Wojewódzki stwierdził jedynie, że PZŁ (a w konsekwencji również jego organy) nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, co oznacza, że tok postępowania przyjęty przez wnioskodawcę w piśmie z [...] października 2014 r. – na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe – był prawidłowy. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że – wbrew twierdzeniom Zarządu Okręgowego zawartym w odpowiedzi na skargę – z akt sprawy nie wynika, by Zarząd Okręgowy rzeczywiście skierował do wnioskodawcy wezwanie do wykazania, że działa on w imieniu Dziennika [...] jako jego dziennikarz.

Ustaleń tych skarga kasacyjna nie zakwestionowała, a poprzez odwołanie się wyłącznie do ustawowej definicji dziennikarza nie sposób zakwestionować przyjętych przez Sąd Wojewódzki przesłanek uznania bezczynności organu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzucenie zaskarżonemu wyrokowi naruszenia tylko art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe nie było wystarczające do skutecznego zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który przyjął, że wniosek o udzielenie informacji prasowej – pomimo niepotwierdzenia przez autora tego wniosku swojego statusu dziennikarza – pochodził od prasy, w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Tymczasem to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd wojewódzki naruszone i czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.