Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 164/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 1, art. 138 par. 2, art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku P. G. (zwanego dalej również wnioskodawcą lub skarżącym) z dnia 12 października 2020 r. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r., nr [...] - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz art. 1, art. 2 pkt 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2, ust. 3-3b i ust. 4a, art. 6, art. 8, art. 12a, art. 14, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1 i ust. 2, art. 25, art. 26 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 27, art. 28, art. 30, art. 32 ust. 1, ust. 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", a także na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r. poz. 1497) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) - orzekł w pkt I o przyznaniu wnioskodawcy następujących świadczeń:

1) zasiłek rodzinny na dziecko M. H. w kwocie 124,00 zł miesięcznie, na okres od 2020-11-01 do 2021-10-31;

2) zasiłek rodzinny na dziecko R. G. w kwocie 124,00 zł miesięcznie, na okres od 2020-11-01 do 2021-10-31.

3) zasiłek rodzinny na dziecko M. G. w kwocie 124,00 zł miesięcznie, na okres od 2020-11-01 do 2021-10-31;

4) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia - na M. G. w kwocie 110,00 zł miesięcznie, na okres od 2020-11-01 do 2021-10-31;

5) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2021/2022 na M. H. w kwocie 100,00 zł - jednorazowo;

6) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2021/2022 na R. G. w kwocie 100,00 zł - jednorazowo;

7) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2021/2022 na M. G. w kwocie 100,00 zł - jednorazowo;

8) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznany na M. G., w kwocie 95,00 zł miesięcznie na okres od 2020-11-01 do 2021-10-31.

Na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy, w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego wynoszącego 764 zł na osobę w rodzinie, zgodnie z art. 5 ust 3a ustawy Wójt ustalił do wypłaty kwotę zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w pkt 1-8 decyzji, w łącznej wysokości 129,54 zł miesięcznie, w okresie od 2020-11-01 do 2021-10-31.

Z kolei w pkt II decyzji Wójt odmówił wnioskodawcy przyznania następujących świadczeń:

1) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowany na R. G., od 2020-11-01,

2) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowany na M. G., od 2020-11-01.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że miesięczny dochód rodziny wynosi 4.292,46 zł i przekracza kryterium dochodowe 5-osobowej rodziny - 3.820,00 zł o kwotę 472,46 zł. W związku z tym wyjaśnił, przedstawiając szczegółowe rozliczenie, że świadczenia będą wypłacone w wysokości różnicy pomiędzy przysługującą kwotą świadczeń rodzinnych, tzw. łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a wysokością dochodu przekraczającego kryterium dochodowe. Natomiast odmawiając przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowanego na R. G. i M. G., organ podał, że kierował się treścią art. 11a ust. 1 oraz art. 2 pkt 17a ustawy. Na tej podstawie uznał, że wnioskodawca nie spełnia definicji osoby samotnie wychowującej dziecko na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z posiadanych dokumentów (odpisu aktu małżeństwa) wynika bowiem, że zawarł on w dniu [...] 2018 r. związek małżeński z A. H. Dodał organ, że członkiem rodziny jest dziecko (M. G.) legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności Nr [...] z dnia 10 czerwca 2013 r., a orzeczenie wydano na czas określony, tj. do 2 lutego 2025 r.

Z decyzją organu pierwszej instancji o odmowie przyznania żądanych świadczeń nie zgodził się P. G., który zarzucił dokonanie błędnej wykładni art. 3 pkt 17a ustawy. Podniósł, że dla uznania wnioskodawcy za osobę samotnie wychowującą dziecko nie ma znaczenia fakt zawarcia ponownego małżeństwa. Dlatego wniósł o uchlenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy przywołanej wyżej ustawy (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 17a, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 oraz art. 11a ust. 1, 3 i 4), a także przepisy ww. rozporządzenia w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna. Na tej podstawie wyjaśnił, w związku z ujawnieniem okoliczności śmierci M. G. - matki R. G. i M. G., że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje m.in. samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ drugi z rodziców dziecka nie żyje. Następnie, oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji, uznało Kolegium, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Mianowicie nie ustalił - stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy - czy wnioskodawca jest uprawniony do uzyskania świadczeń rodzinnych na M. H. Zatem, wbrew treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji nie zostały wyjaśnione okoliczności niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia. Ponadto zaznaczyło Kolegium, że art. 107 K.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji, jednak zaskarżona decyzja nie spełnia tych wymogów, co uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia nie zgodziło się z organem pierwszej instancji, że fakt zawarcia związku małżeńskiego przez osobę samotnie wychowującą dzieci powoduje utratę tego statusu w rozumieniu art. 3 pkt 17a w związku z art. 11a ustawy. W tym zakresie argumentowało, powołując się również na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, że interpretacja przepisu art. 11a ustawy, oparta wyłącznie na wykładni językowej, wskazująca, że wobec zamkniętego katalogu podmiotów objętych hipotezą art. 3 pkt 17a ustawy nie obejmuje on osoby zamężnej, niebędącej w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu (a do takich należy strona), nie spotkała się, co do zasady, z aprobatą sądów administracyjnych, które w szeregu spraw wskazały na konieczność korygowania wyników wykładni językowej art. 3 pkt 17a ustawy przy zastosowaniu wykładni systemowej, uwzględniającej aksjologię prawa pomocy społecznej, w tym wartości wyrażone w Konstytucji. W rezultacie tych zabiegów interpretacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że zawarcie związku małżeńskiego przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku, nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Skoro bowiem, w świetle art. 3 pkt 17a ustawy, negatywną przesłanką uznania osoby za samotnie wychowującą dziecko jest warunek wychowywania wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem, to nie ma znaczenia okoliczność, że jeden z rodziców ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku, z którego również pochodzą inne dzieci, jakie wychowuje wspólnie z dziećmi z innego związku. W takiej sytuacji rodzic może być uznawany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie wychowującego, a wobec dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem, za osobę wychowującą dziecko w rodzinie. Akcentowało Kolegium, że odmienne (oparte na wykładni językowej) rozumienie art. 3 pkt 17a ustawy w praktyce mogłoby prowadzić do sytuacji, w której dwie osoby znajdujące się w tak samo trudnej sytuacji zostaną potraktowane w różny sposób, wyłącznie ze względu na przesłankę formalnoprawną stanu cywilnego. Podsumowując, organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie trzeba przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ustalenia natomiast wymaga, czy stronie przysługuje objęty wnioskiem zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na M. H.

W złożonym do Sądu sprzeciwie P. G. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium. Ponownie nie zgodził się z odmową przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci, tj. R. G. i M. G. Takie rozstrzygnięcie uznał za krzywdzące i następnie wskazał, że "wykładnia systemowa przepisów o świadczeniach rodzinnych błędnie interpretuje ustawę", zaś art. 3 pkt 17a ustawy nie wprowadza pojęcia "rodziny rekonstruowanej". Powołał się również na art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na podstawie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd może zatem uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano.

W ocenianej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Opolu, która - stosownie do art. 64a P.p.s.a. - została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten, na zasadzie art. 64d § 1 P.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 P.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego ww. przepis art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e P.p.s.a. Wedle tego przepisu sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w tak ustalonych graniach, Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż podniósł skarżący. Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co powodowało konieczność jej uchylenia. Podkreślić należy, że zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w omawianym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez ten organ, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega - w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji.

W świetle powiedzianego dotychczas wskazać trzeba, że art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a. Na podstawie § 1 tej regulacji organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Przepis art. 136 § 1 K.p.a. służy bowiem realizacji zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które obowiązują również w postępowaniu odwoławczym.

Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Wobec tego organ ten nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko wydania dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien więc nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wytłumaczyć, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. i realizacji ustalonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z kolei według drugiego przepisu organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

W tym miejscu celowe jest przypomnienie, że Wójt Gminy [...] przyznał skarżącemu - na podstawie m.in. cyt. wcześniej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej w skrócie "ustawą" - zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do tego zasiłku, wnioskowany na troje dzieci (R. G., M. G. oraz pasierba M. H.), a ponadto odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowanego na dwoje dzieci (R. G. i M. G.), których matka zmarła. Odnosząc się do odmowy pozytywnego załatwienia części wniosku, Kolegium nie zgodziło się z organem pierwszej instancji, że fakt zawarcia związku małżeńskiego przez osobę samotnie wychowującą dzieci powoduje utratę tego statusu w rozumieniu art. 3 pkt 17a w związku z art. 11a ustawy. Jednocześnie wywodziło, że skoro w świetle art. 3 pkt 17a ustawy negatywną przesłanką uznania osoby za samotnie wychowującą dziecko jest warunek wychowywania wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem, to nie ma znaczenia okoliczność, że jeden z rodziców ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku, z którego również pochodzą inne dzieci, jakie wychowuje wspólnie z dziećmi z innego związku. Organ odwoławczy wyraził zatem merytoryczne stanowisko i podzielił pogląd skarżącego o dokonaniu przez organ pierwszej instancji błędnej wykładni art. 3 pkt 17a ustawy, a w efekcie także o wadliwym zastosowaniu art. 11a ust. 1 ustawy, co - z reguły - powinno skutkować zmianą w tym zakresie decyzji pierwszoinstancyjnej.

Natomiast jedynym powodem uchylenia decyzji Wójta było stwierdzenie przez Kolegium, że organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania w celu wyjaśnienia, czy z uwagi na treść art. 4 ust. 2 ustawy P. G. może być uznany za osobę, której przysługuje wnioskowany zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na M. H.

Dlatego Kolegium zarzuciło, że wbrew treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji nie zostały też wyjaśnione okoliczności niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, w opinii organu drugiej instancji, w sprawie trzeba przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie.

Zdaniem Sądu w decyzji kasacyjnej nie uzasadniono w wystarczający sposób powyższego stanowiska. Przede wszystkim organ odwoławczy nie wyjaśnił bliżej, na jakich podstawach opiera przekonanie, że Wójt nie prowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie uprawnienia skarżącego do przyznania przedmiotowej pomocy na M. H. Nie można przecież pominąć, że w sprawie zgromadzono stosunkowo bogaty materiał dowodowy obrazujący jego sytuację rodzinną, zatem trzeba przyjąć, że na tej właśnie podstawie organ pierwszej instancji formułował swoje poglądy. Sąd dostrzega, że w tej mierze Wójt nie zawarł w rozstrzygnięciu wymaganego uzasadnienia, lecz ta wadliwość powinna zostać sanowana przez organ drugiej instancji. Kolegium zapomina, że nie pełni jedynie funkcji kontrolnej i że do jego obowiązków należy ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem możliwości wynikających z art. 136 K.p.a., o ile oczywiście dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie naruszy zasady z art. 15 K.p.a. Natomiast w kontrolowanej decyzji w ogóle nie podano, jakie istotne okoliczności, niewynikające z już zgromadzonego materiału dokumentacyjnego sprawy, należy ustalić. Jeśli Kolegium uważało, że istniejące dowody są niewystarczające i wymagają uzupełnienia, to powinno wyraźnie wskazać - stosownie do wymogu z art. 138 § 2 K.p.a. - jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W zaskarżonej decyzji takiego wywodu jednak zabrakło. Podkreślić należy, że wobec wyjątkowo lakonicznego uzasadnienia stanowiska Kolegium i przedstawienia tylko ogólnych stwierdzeń, niepopartych żadnymi konkretnymi argumentami, trudno nawet określić, których informacji brakowało organowi odwoławczemu do zajęcia własnego stanowiska co do możliwości zastosowania w odniesieniu do wnioskodawcy art. 4 ust. 2 ustawy. W takim przypadku nie sposób również ocenić rozmiaru koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ani też odpowiedzieć na pytanie, czy rzeczywiście sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie, jak arbitralnie przyjęło Kolegium.

Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że organ drugiej instancji nie wytłumaczył, dlaczego nie było możliwe usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem, jak zasygnalizowano wcześniej, poprawne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga wykazania w decyzji, że wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Jeśli zaś nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne jest - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - podejmowanie omawianego rozstrzygnięcia kasacyjnego. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Podsumowując ten fragment wywodów, Sąd uznał, że Kolegium nie wykazało, by nie miało możliwości zastosowania art. 136 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymagał podjęcia czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że ocena dokonana w zaskarżonej decyzji nie uzasadniała w wystarczający sposób rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja Kolegium została zatem wydana z naruszeniem tego przepisu, a także z naruszeniem przywołanego wyżej art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., co z kolei skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, a w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, uzasadnienia w sposób wyczerpujący przyczyn odstąpienia od zastosowania art. 136 § 1 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze wynikający z art. 139 K.p.a. zakaz pogarszania, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się, która w niniejszej sprawie kwestionuje jedynie zasadność odmownego załatwienia wniosku w części, w jakiej odmówiono przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka.