Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 167/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 140 w zw. z art. 6 i art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starzy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego M.N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w M. ustalił skarżącemu M. N. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł z tytułu płatności za zazielenienie, uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., stwierdzając w sprawie nieprawidłowość, polegającą na tym, iż na powierzchni 9,21 ha (działki ewidencyjne nr [...]), która w 2016 r. deklarowana była jako element proekologiczny – międzyplon ozimy EFE14b, składający się z grochu siewnego i pszenicy ozimej, w roku 2017 uprawiana jest w plonie głównym pszenica ozima. Organ wskazał, że powierzchnia obszarów proekologicznych w następstwie stwierdzonej nieprawidłowości wynosi 0,00 m2, co stanowi 0% stwierdzonej powierzchni gruntów ornych w gospodarstwie, która wynosi 69,59 ha, że współczynnik różnicy pomiędzy wymaganym obszarem proekologicznym a zatwierdzonym obszarem proekologicznym w wymaganym obszarze proekologicznym wynosi 1 [(5% - 0%) / 5%] oraz, że obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został pomniejszony o 19,79 ha (69,59 ha powierzchni gruntów ornych x 50% x 1).

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie:

- art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1312, dalej powoływanej jako "ustawa o płatnościach") poprzez przyjęcie, że za rok 2016 nie przysługuje mu płatność za zazielenienie do działek ewidencyjnych [...], pomimo spełnienia przez niego minimalnych wymagań do otrzymania płatności;

- § 8 ust. 2 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz.U. z 2015 r., poz. 354 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie MR z dnia 11 marca 2015 r.") poprzez błędne przyjęcie, że z treści przepisów wynika, że roślina wchodząca w skład mieszanki nie może być utrzymana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania;

- art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o ARiMR") poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżący otrzymał nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

- art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego KOMISJI (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69, dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 809/2014") poprzez jego niezastosowanie.

Uzasadniając odwołanie, skarżący podniósł, że z literalnego brzmienia § 8 ust. 2 pkt 2 lit b rozporządzenia rozporządzenie MR z dnia 11 marca 2015 r. wynika, że nie jest dopuszczalne by mieszanka jako całość została utrzymana jako plon główny. Zakaz zawarty w tym przepisie nie dotyczy w związku z tym pojedynczych gatunków roślin wchodzących w skład mieszanki. Skarżący dodał, że taka interpretacja wskazanego przepisu znalazła się w ulotce ARiMR dotyczącej zazielenienia. W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, spełnił on wszelkie wymogi do przyznania płatności za zazielenianie i nie zachodzą podstawy do ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności, a tym samym postępowanie powinno zostać umorzone.

Skarżący wywiódł też, że gdyby przyjąć, że organ dokonał w niniejszej sprawie właściwej interpretacji omawianego przepisu, to należy przyjąć, że płatność została dokonana na skutek pomyłki organu i strona nie mogła wykryć tego błędu, jako że w organ dopuszczał zachowanie jednego gatunku rośliny wchodzącej w skład mieszanki jako plonu głównego i informował o tym rolników w swoich materiałach znajdujących się w siedzibie ARiMR i na stronach internetowych organu. Skarżący wskazał przy tym, że decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została mu doręczona po upływie 12 miesięcy od dnia dokonania płatności. Powyższe okoliczności przemawiały także zdaniem strony za umorzeniem postępowania.

W następstwie rozpatrzenia ww. odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M., na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] przyznał skarżącemu na rok 2016 m.in. płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) w wysokości [...] zł do powierzchni stwierdzonej dla jednolitej płatności obszarowej (JPO), tj. 69,59 ha. Do wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 skarżący dołączył oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych (EFA), w którym zadeklarował element proekologiczny m.in. EFA14b na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], podając dla tego elementu mieszankę składającą się z pszenicy ozimej i grochu siewnego.

W dniu [...] maja 2017 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności na rok 2017. We wniosku tym zadeklarował m.in. działkę rolną F1 o powierzchni 9,21 ha, obejmującą działki ewidencyjne [...], na której zadeklarował do płatności uprawę pszenicy ozimej.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy ARiMR, gdyż skarżący otrzymał nienależne płatności za zazielenianie.

Jak wskazał organ II instancji, w wyniku ponownej analizy akt sprawy z 2016 r. i 2017 r. ustalono, że w sprawie doszło do naruszenia art. 45 ust. 9 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.U.UE.L.2014.181.1 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 639/2014"), co skutkowało zapisaniem dla deklarowanego elementu proekologicznego powierzchni 1,2690 ha. W toku bowiem przeprowadzonej w sprawie kontroli manualnej, stwierdzone zostało, że na powierzchni 9,41 ha, która w 2016 r. deklarowana była jako element proekologiczny – międzyplon ozimy EFE14b, składający się z grochu siewnego oraz pszenicy ozimej, w roku 2017 uprawiana jest polnie głównym pszenica ozima o powierzchni 9,21 ha.

Jednocześnie organ wskazał, że współczynnik różnicy, o którym mowa w art. 26 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 640/2014) wyniósł 0,60924 [(5% - 1,95%) / 5%].

W związku ze stwierdzoną w sprawie nieprawidłowością, jak wskazał organ II instancji, obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został pomniejszony o 19,79 ha (64,95 ha powierzchni gruntów ornych x 50% x 0,60924), co dało kwotę należnej skarżącemu płatności za zazielenienie - po uwzględnieniu współczynnika korygującego – w wysokości [...] zł. Różnica między kwotą płatności za zazielenienie przyznaną na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. ([...] zł), a kwotą ustaloną w wyniku ponownej weryfikacji sprawy ([...] zł) wyniosła [...] zł i stanowiła kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2016.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie kwota nienależnie pobranych płatności przekracza kwotę stanowiącą równowartość [...] euro, a tym samym nie zachodziły przesłanki, określone w art. 49 ust. 1 ustawy o płatnościach, uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, co do tego, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do błędu organu, uzasadniającego odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności. Jak wskazał bowiem Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, to skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 działkę rolną F1 z rośliną w plonie głównym – pszenica ozima, tożsamą ze zbożem stanowiącym jeden ze składników obszaru proekologicznego EFA14b z roku 2016. W związku z tym nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności, jednak wykryte uchybienia nie dotyczą elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem płatności, a także płatność ta nie została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu.

Organ II instancji stwierdził też, że w niniejszej sprawie nie minął 18-miesięczny okres przedawnienia uprawniający Agencję do wystąpienia o zwrot nienależnie pobranych płatności.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nie zaistniały również przesłanki stwierdzenia przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1).

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wskazując że się nią nie zgadza.

Skarżący podkreślił, że we wniosku obszarowym na rok 2016 zadeklarował element proekologiczny: międzyplon ozimy EFA 14 na powierzchni 9,21 ha składającą się z pszenicy ozimej i grochu siewnego. Wniosek obszarowy wypełnił w oparciu o dane zawarte w instrukcji wypełnienia wniosku oraz konspekty dostępne na stronie internetowej ARiMR. Według konspektu pt.: "Zazielenienie-Rolniku Sprawdź, co to dla Ciebie znaczy" na rok 2016 (który załączył do skargi) międzyplony powinny być sporządzone z mieszanki co najmniej dwóch gatunków roślin z wymienionych dalej grup - co też miało miejsce w jego przypadku. Wskazano też w nim, że cyt. "Mieszanka uprawiana, jako międzyplon nie może być następnie uprawiana, jako plon główny w roku następnym po roku jej wysiania. Zakaz ten nie dotyczy poszczególnych gatunków, z których utworzona została mieszanka". Skarżący zaznaczył przy tym, że na wszystkich szkoleniach w których uczestniczył, oraz w informacjach dostępnych na stronach internetowych ARiMR i dostępnych materiałach, nie było wskazane, że taka mieszanka, jaką zastosował, jest niepoprawna i niezgodna z przepisami. W krajowym rozporządzeniu MR z dnia 11 marca 2015 r. nie ma mowy, że roślina w plonie głównym z EFA nie może być rośliną ozimą, natomiast jest napisane jedynie, że obszarem proekologicznym nie może być mieszanka, jaką wysiał.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd uznał skargę za uzasadnioną, z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie.

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej powoływanej jako "kpa") organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach stoją na straży praworządności. Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę.

Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy czy niejasny, stanowi o nieprawidłowości decyzji i uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia zarówno przez zainteresowaną stronę, jak i Sąd, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 kpa wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony, nie odniesie się w do nich w sposób zgodny z prawem oraz nie ustosunkuje się i nie wyjaśni istotnych okoliczności danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została zaskarżona decyzja Dyrektora OR ARiMR, którą to organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności za zazielenianie w wysokości 6.060,97, uzyskanej na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., przyznającej skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, w tym płatność za zazielenianie w kwocie [...]zł.

Z akt sprawy wynika, że okolicznością bezsporną w sprawie jest to, iż skarżący do złożonego w dniu [...] czerwca 2016 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, w tym płatności za zazielenienie, dołączył oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych (EFA), w którym zadeklarował element proekologiczny m.in. EFA14b (międzyplon ozimy) w ramach działek o nr ewide[...] podając dla wskazanego elementu EFA wysianie mieszanki składającej się z pszenicy ozimej i grochu siewnego, a także że w wyniku rozpatrzenia tego wniosku skarżący otrzymał ww. decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2017 r. m.in. płatność za zazielenianie na 2016 r. do powierzchni zatwierdzonej dla jednolitej płatności obszarowej (jpo) - 69,59 ha w wysokości [...] zł (po zastosowaniu współczynnika korygującego). Nie stanowi także sporu w sprawie okoliczność, że skarżący w dniu [...] maja 2017 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, w którym to zadeklarował m.in. działkę rolną F1 położoną na działkach o nr ewide[...] o pow. 9,21 ha, na której wskazał uprawę pszenicy ozimej (z rośliną uprawną pszenica ozima). W oparciu zatem o powyższe okoliczności faktyczne oraz w następstwie analizy porównawczej załączników graficznych dla działek ewidencyjnych nr [...] z roku 2016 oraz 2017, orzekające organy ustaliły, że na powierzchni 9,21 ha, która w roku 2016 deklarowana była jako element proekologiczny międzyplon ozimy EFA14b składający się z grochu siewnego oraz pszenicy ozimej, w roku 2017 uprawiana jest w plonie głównym pszenica ozima. Przedmiotowe i w gruncie rzeczy niesporne w sprawie ustalenie stanowiło podstawę do stwierdzenia nieprawidłowości w postaci uprawy w plonie głównym w roku 2017 na działkach nr [...] zboża ozimego, tożsamego za zbożem stanowiącym jeden ze składników obszaru proekologicznego EFA14b, zadeklarowanego na działkach nr [...] w roku 2016, która to nieprawidłowość w ocenie organów stanowiła podstawę do ustalenia w oparciu o art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR kwoty nienależnie pobranej płatności.

O ile skarżący w przedmiotowej sprawie nie podważał zadeklarowania we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 w plonie głównym na działkach o nr ewidencyjnym [...] pszenicy ozimej, która to stanowiła jeden ze składników mieszanki zadeklarowanej w 2016 roku na działkach nr [...] w ramach elementu proekologicznego EFA14b, to w odwołaniu i skardze zakwestionował po pierwsze prawidłowość kwalifikacji tej okoliczności jako nieprawidłowości uzasadniającej ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności, a po drugie zasadność uznania, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnej płatności, w sytuacji uznania, że w sprawie z taką nienależną płatnością mamy do czynienia.

Mając na uwadze przedmiot sporu w sprawie należy wskazać, że płatność za zazielenianie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wersji obowiązującej w dniu przyznania płatności za zazielenianie - t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1551 ze zm., jak i w wersji aktualnej). Zgodnie z art. art. 43 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 1307/2013) płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych, lub praktyk równoważnych. W myśl natomiast art. 46 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013, w przypadku, gdy grunty orne obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5% gruntów ornych był obszarem proekologicznym. W sytuacji zaś, gdy zostanie stwierdzone, że rolnik nie utrzymuje powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych wówczas, stosownie do art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli wymagany obszar proekologiczny przekracza zatwierdzony wymagany obszar proekologiczny z uwzględnieniem współczynnika ważenia dla obszaru proekologicznego zgodnie z art. 46 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia (jeżeli obszar zgłoszony do jpo przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności z tytułu zazieleniania stosuje się obszar zatwierdzony) zmniejsza się o 50 % całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych i włączając, w stosownych przypadkach zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) tego rozporządzenia, pomnożony przez współczynnik różnicy. Współczynnik różnicy, o którym mowa w akapicie pierwszym, stanowi udział różnicy między wymaganym obszarem proekologicznym a zatwierdzonym obszarem proekologicznym w wymaganym obszarze proekologicznym.

Jedną z praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, z tytułu której przestrzegania przyznawana jest dla rolnika, stosownie do ww. art. 43 rozporządzenia nr 1307/2013, płatność za zazielenianie, stanowi praktyka polegająca na utrzymywaniu obszarów proekologicznych. W myśl § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r. za obszary proekologiczne w przypadku obszarów, o których mowa w art. 46 ust. 2 lit. i rozporządzenia nr 1307/2013, uznaje się obszary, które zostały utworzone przez wysianie mieszanki składającej się co najmniej z dwóch gatunków roślin z następujących grup: a) zboża, b) oleiste, c) pastewne, d) bobowate drobnonasienne, e) bobowate grubonasienne, f) miododajne

- z wyłączeniem mieszanki złożonej wyłącznie z gatunków zbóż. Stosownie zaś do § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r., za obszary proekologiczne uznaje się obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 2, jeżeli mieszanka nie jest utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania.

Powołując się na treść przytoczonych regulacji rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r. skarżący zarzucił w odwołaniu, że z literalnej treści § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b tego aktu wprost wynika, że prawodawca wyłącza możliwość uznania za obszar proekologiczny obszaru utworzonego przez wysianie mieszanki określonych gatunków roślin, jedynie w sytuacji gdy to "mieszanka" jest utrzymywana jako uprawa w plonie głównym w roku następującym po roku jej wysiania. Zatem, zdaniem skarżącego, nie było podstaw do stwierdzenia w sprawie nieprawidłowości, gdyż w jego przypadku nie miała miejsca sytuacja uprawy w plonie głównym w 2017 roku mieszanki roślin tożsamych z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b, ale wyłącznie jednego ze składników EFA14b z roku 2016. Pomimo powyższego zarzutu organ II instancji nie wyjaśnił skarżącemu, dlaczego ten konkretny zarzut strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy uzasadniając natomiast stanowisko o wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości ograniczył się wyłącznie do przytoczenia dwóch podstaw prawych, tj. § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r. oraz art. 45 ust. 9 rozporządzenia nr 639/2014. Ten ostatni przepis stanowi, że obszary międzyplonów lub okrywy zielonej nie obejmują obszarów uprawy zbóż ozimych, które są wysiewane jesienią, zwykle z przeznaczeniem do zbiorów lub do wypasu i, że obszary te nie obejmują także obszarów objętych praktykami równoważnymi, o których mowa w pkt I.3 i 4 załącznika IX do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Podkreślić należy, że ustawodawca w przepisie art. 107 § 3 kpa zobligował organy administracyjne, w ramach uzasadnienia prawnego decyzji, do "wyjaśnienia" podstawy prawnej decyzji, a nie tylko przytoczenia przepisów prawa. Zatem obowiązkiem organu II instancji, w świetle podniesionego zarzutu odwołania, było wyjaśnienie skarżącemu dlaczego uprawa na danym obszarze w plonie głównym w 2017 roku jednego ze składników EFA14b z roku 2016 wyklucza możliwość kwalifikacji takiego obszaru jako obszaru proekologicznego, z odniesieniem poczynionych uwag do treści przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r., jako przepisu na który powołał się skarżący w odwołaniu, negując stanowisko organu o wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości. Tego jednak w przedmiotowej sprawie zabrakło. Było to zaś w sprawie tym bardziej konieczne, że stwierdzoną nieprawidłowość organy odniosły do okoliczności uprawny w plonie głównym w roku następnym po roku wysiania tożsamego "składnika" mieszanki objętej EFA14b. A zatem to tak rozumianą nieprawidłowość należało skonfrontować z treścią powołanego przez organy art. 45 ust. 9 rozporządzenia nr 639/2014, który określa co nie stanowi obszaru międzyplonów, oraz odnieść tą nieprawidłowość do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Biorąc pod uwagę zarzut skarżącego w ramach którego podniósł on, że prawodawca krajowy nie dopuszcza w ramach kwalifikacji danego obszaru jako obszar proekologiczny jedynie by wysiana mieszanka jako całość, a nie jej składnik, była utrzymywana jako plon główny w roku następnym po roku jej wysiania, a także okoliczność, że jak wskazał organ przeprowadzona w sprawie kontrola manualna miała na celu sprawdzenie czy na powierzchni, która w roku 2016 deklarowana była jako obszar proekologiczny EFA14b, w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiana mieszanka roślin tożsama z roślinami wchodzącymi w skład EFA14b oraz czy w roku 2017 w plonie głównym nie jest uprawiane zboże ozime tożsame ze zbożem stanowiącym jeden ze "składników" EFA14b z roku 2016, obowiązkiem organ w przedmiotowej sprawie było odnieść się konkretnie do ww. zarzutu skarżącego poprzez jednoznaczne wypowiedzenie się co do kwestii dopuszczalności w świetle § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r. utrzymania w roku następnym po roku wysiania w plonie głównym jednego ze składników wysianej mieszanki oraz odnieść wyrażone w tym zakresie stanowisko do treści art. 45 ust. 9 rozporządzenia nr 639/2014 oraz okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności do okoliczności, iż w niniejszej sprawie utrzymanym składnikiem wysianej mieszanki jest zboże ozime (pszenica ozima). W tym kontekście organ powinien wypowiedzieć się wprost i jednoznacznie (a więc nie tylko poprzez przytoczenie określonych przepisów prawa) na czym polega stwierdzona w sprawie nieprawidłowość, tj. czy na tym, iż skarżący utrzymywał w plonie głównym w roku następnym po roku wysiania "jeden ze składników" wysianej mieszanki, czy że tym składnikiem było konkretnie zboże ozime (pszenica ozima), które to w świetle art. 45 ust. 9 rozporządzenia nr 639/2014 nie może stanowić obszaru międzyplonów, czy że zboże ozime wysiewane jesienią nie może stanowić obszaru proekologicznego, jego składnika, czy też że skarżący nie wysiał w 2016 roku jako międzyplon ozimy mieszanki roślin, lecz wyłącznie zboże ozime (pszenicę ozimą).

W sprawie organ II instancji nie tylko nie wyjaśnił skarżącemu w sposób zgodny z prawem podstawy prawnej decyzji, istoty stwierdzonej nieprawidłowości oraz przyczyn nie uznania zarzutu strony o braku wystąpienia w sprawie nieprawidłowości w związku z literalną treścią § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r., ale również całkowicie przemilczał twierdzenia skarżonego, że jego stanowisko o tym, iż z przepis § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r. wynika, iż nie jest dopuszczalne jedynie by mieszanka jako całość (a nie jej składnik) została utrzymana w roku następnym jako uprawna w plonie głównym, znajduje oparcie w stanowisku ARiMR prezentowanym w materiałach udostępnianych powszechnie przez ARiMR, w tym na jej stronach internetowych, co zdaniem skarżącego może mieć znaczenie w ramach oceny wystąpienia w sprawie podstawy do wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnej płatności. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1 (obowiązek zwrotu przez beneficjenta kwoty dokonanej nienależnej płatności wraz z odsetkami), nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Ocena tego przepisu w związku z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR prowadzi do wniosku, że ustawodawca nakazał właściwemu organowi wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, i w tym zakresie decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, niemniej może mieć to miejsce w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających wyłączenie żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Taką przesłanką jest zaś sytuacja dokonana płatności na skutek pomyłki organu i brak możliwości wykrycia błędu przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Przepisy rozporządzenia nr 809/2014 nie definiują pojęcia "pomyłki organu". Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (patrz wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1832/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). W tym stanie rzeczy, wobec wskazanego zarzutu skarżącego i treści przytoczonych regulacji prawnych, organ II instancji powinien był odnieść się po pierwsze do kwestii czy rzeczywiście ARiMR prezentuje w swoich powszechnie udostępnianych materiałach i na stronach internetowych stanowisko, iż przepis § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia MR z dnia 11 marca 2015 r. wyłącza z obszaru proekologicznego jedynie obszary na których mieszanka, a niej składnik, została utrzymana w roku następnym jako uprawna w plonie głównym, a po drugie czy w przypadku wystąpienia takiej sytuacji, istnieją w ogóle podstawy do kwalifikacji jej jako pomyłki organu w sytuacji faktycznej niniejszej sprawy, w ramach której utrzymywany składnik proekologiczny to "pszenica ozima". Do żadnej jednak z tych kwestii organ II instancji się w ogóle nie odniósł, pomimo że skarżący podniósł w tym zakresie zarzuty do decyzji organu I instancji. Na marginesie należy wskazać, że na stronie internetowej ARiMR (https://www.arimr.gov.pl/pomoc-unijna/platnosci-bezposrednie/platnosci-bezposrednie-w-roku-2018/platnosci-bezposrednie-w-roku-2018 /platnosc-za-zazielenienie/obszary-proekologiczne/elementy-efa.html) widnieje informacja, że mieszanka uprawiana jako międzyplon nie może być następnie uprawiana jako plon główny w roku następującym po roku jej wysiania, ale że zakaz ten nie dotyczy poszczególnych gatunków, z których utworzona została mieszanka (w ramach informacji objętej wyszczególnionym fragmentem: MIĘDZYPLONY I POKRYWA ZIELONA).

Zdaniem Sądu zaskarżoną decyzję cechuje także brak wyjaśnienia poszczególnych wartości/elementów, które to stanowiły podstawę do wyliczenia przez organy kwoty nienależnie pobranej płatności za zazielenianie, co było wskazane w sprawie ze względu na okoliczność, iż organ II instancji przyjął w tym zakresie inną wysokość tych wartości niż organ I instancji. Jak wskazano wcześniej sposób pomniejszenia płatności za zazielenienie w sytuacji, gdy wymagany obszar proekologiczny przekracza zatwierdzony wymagany obszar proekologiczny określa art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. W jego świetle w takiej sytuacji obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia (obszar zatwierdzony do jpo) zmniejsza się o 50 % całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych i włączając, w stosownych przypadkach zgodnie z art. 46 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszary zatwierdzone, o których mowa w art. 46 ust. 2 akapit pierwszy lit. c), d), g) i h) tego rozporządzenia, pomnożony przez współczynnik różnicy. W kontrolowanej sprawie organ I instancji i organ II instancji przyjęły w zakresie przeprowadzonych wyliczeń inny wskaźnik całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych (organ I instancji przyjął wartość 69,59 ha, a organ II instancji wartość 64,95 ha), inny współczynnik różnicy, o którym mowa w art. 26 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014 (organ I instancji przyjął wskaźnik 1, a organ II instancji 0,60924) i inną powierzchnię obszarów proekologicznych w następstwie stwierdzonej nieprawidłowości (organ I instancji wskazał że wynosi ona 0,00 m2, a organ II instancji 1,2690 ha). Organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn wystąpienia rozbieżności w zakresie przyjmowanych wskaźników dotyczących wymienionych elementów, pomimo że przyjął w tym zakresie inne wartości niż organ I instancji. Co istotne pomimo powyższych różnic dotyczących wskazanych wartości stanowiących składnik dokonywanych obliczeń, wyliczenie kwoty należnej płatności za zazielenianie, a następnie ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności za zazielenienie, jest tożsame zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji. Zdaniem Sądu w przypadku zobowiązania beneficjenta do zwrotu określonej kwoty nienależnie pobranej płatności, sposób ustalenia tej kwoty nie może budzić żadnych wątpliwości.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd uznał, że brak odniesienia się do wyszczególnionych przez Sąd zarzutów odwołania, nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji w kontekście istoty stwierdzonej nieprawidłowości, a także brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy dotyczących ustalenia i wyliczenia kwoty nienależnej płatności oraz kwestii zaistnienia w sprawie powołanej przez skarżącego w odwołaniu podstawy do wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. art. 107 § 3 kpa i art. 140 kpa w zw. z art. 6 i art. 11 kpa oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji odniesie się do wszystkich wyszczególnionych przez Sąd zrzutów odwołania oraz wskaże jednoznacznie w kontekście zarzutów skarżącego na czym polega istota stwierdzonej w sprawie nieprawidłowości.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.