Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3001/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 633/20 w sprawie ze sprzeciwu M. T. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia 1. prostuje z urzędu komparycję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w oznaczeniu daty zaskarżonej decyzji w miejsce słów "28 lutego" wpisuje "28 lutego 2020 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 633/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw M. T. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 30 grudnia 2014 r., skierowanym do MWINB, A. K. i K. M.-K. zakwestionowali zgodność z prawem użytkowania nieruchomości położonej w Płocku przy ul. N. [...], na działce ewid. [...], należącej do M. T..

W dniu 8 kwietnia 2015 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na funkcję usługową (wynajem pokoi).

PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość przyjmując, iż wobec dokonanego zgłoszenia nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

MWINB decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 24 października 2016 r., nr 92/2016, PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie.

MWINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] października 2016 r., nr 92/2016.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 357/18, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd zauważył, że "o ile w poprzednio prowadzonym postępowaniu organy skupiły się na analizie użytkowania samego poddasza obiektu (czy nastąpiła zmiana w tym zakresie czy nie), o tyle całkowicie zignorowały potrzebę wyjaśnienia istoty zagadnienia, tj. czy w ogóle taka zmiana była dopuszczalna i na jakiej zasadzie nastąpiła. Wadliwie ustaliły także stan wyjściowy sprawy."

Sąd podkreślił, że "jest mu z urzędu wiadome, że M. T. dokonał w przeszłości samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu mieszkalnego jednorodzinnego przeznaczając go na wynajem pomieszczeń. Świadczy o tym decyzja PINB w Płocku z dnia [...] stycznia 2008 r., umarzająca postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, uchylona następnie decyzją MWINB z dnia 5 marca 2008 r., którą prawomocnie ocenił tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 670/08 (oddalając skargę M. T.)." Dalej Sąd wskazał, że "posiada wiedzę, iż postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...], PINB w Płocku wstrzymał użytkowanie części obiektu przeznaczonej na wynajem pokoi, a następnie decyzją z dnia 5 listopada 2010 r., nr [...], nakazał właścicielowi - M. T., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przeznaczonego na wynajem."

Sąd podniósł, że "M. T. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej zmiany, przy czym postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta Płocka z [...] dnia lutego 2012 r., znak [...], zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania."

Sąd stwierdził, że prawidłowa analiza stanu sprawy dotyczącej zgłoszenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu powinna rozpocząć się w pierwszej kolejności od ustalenia jego pierwotnego przeznaczenia, względnie od ustalenia ostatniego, legalnego przeznaczenia tego obiektu. Ma to zasadnicze znaczenie dla oceny dokonanego zgłoszenia, zwłaszcza w kontekście niewątpliwie ustalonego wcześniejszego samowolnego odstąpienia od dotychczasowego sposobu użytkowania tego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia (...) po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.

Sąd wskazał, że "skoro organy koncentrują już swoją uwagę na dokonanym przez uczestnika w dniu 31 maja 2012 r. zgłoszeniu zamiaru sposobu użytkowania obiektu, winny dopilnować, aby zgłoszenie to zostało im przekazane w całości (...)". Stwierdził także, że "skuteczne zgłoszenie do właściwego organu architektoniczno-budowlanego planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu, nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku badania takiej inwestycji pod względem jej zgodności z przepisami prawa". Zwrócił uwagę, że dokonane zgłoszenie i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady, możliwość ustalenia, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę".

Sąd podkreślił, że samowolna zmiana sposobu użytkowania - uzasadniająca postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 71a Prawa budowlanego - może być wywołana także nieskutecznością prawną zgłoszenia.

Sąd zauważył także, że organ nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów jak i do konsekwentnie akcentowanej w sprawie kwestii konieczności uzyskania, przed zmianą sposobu użytkowania obiektu, decyzji o warunkach zabudowy.

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB - pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. - wezwał M. T. do przedłożenia dokumentów związanych z budową, przekazaniem do użytkowania i użytkowaniem spornego obiektu, tj. pozwolenia na budowę, zawiadomienia o zakończeniu budowy, ewentualne uzgodnień i opinii innych organów oraz zaświadczeń. M. T. przedłożył wymaganą dokumentację. Na wezwanie PINB, skarżący przedłożył także oryginał zaświadczenia z dnia 25 lipca 2019 r. wydanego przez Prezydenta Miasta Płocka w sprawie dotyczącej samodzielności lokali.

PINB, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu 8 kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję usługową (wynajem pokoi) zlokalizowanego w Płocku przy ul. N. [...] na działce o nr ew. [...] , będącej własnością Pana M. T. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła K. M. – K. Skarżąca wskazała m.in, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń wynikających z wyroku WSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt. VII SA/Wa 357/18 oraz pisma skarżącej z dnia 16 października 2019 r. stanowiącego zastrzeżenia do protokołu kontroli.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Podniósł, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest możliwe wyłącznie w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Tymczasem, ustalony w sprawie stan faktyczny nie uprawniał PINB do stwierdzenia, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję usługową (wynajem pokoi) zlokalizowanego przy ul. N. [...] w Płocku.

Organ odwoławczy podkreślił, że WSA zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty dotyczące zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części spornego budynku z dnia 31 maja 2012 r. oraz na potrzebę jego wnikliwej analizy.

MWINB wyjaśnił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy uzupełnił akta administracyjne w wymaganym zakresie jednakże nie dokonał ich prawidłowej oceny, co doprowadziło do niewłaściwego wydania decyzji umarzającej postępowanie.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji pominął w zupełności kwestię oceny prawidłowości i skuteczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku mieszkalnego z dnia 31 maja 2012 r., pomimo, iż zdaniem Sądu była to jedna z kluczowych kwestii wymagająca oceny. W konsekwencji powyższego organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę skupił się w głównej mierze na zbadaniu zgodności użytkowania spornego obiektu ze stanem wynikającym z dokumentacji projektowej dotyczącej wyodrębnienia samodzielności lokalu mieszkalnego i samodzielności lokalu usługowego w przedmiotowym budynku. Podniósł, że zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji twierdzenie, iż sporny budynek jest w rozumieniu ustawy Prawo budowlane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym dopuszcza się wydzielenie lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku i jako taki nie wymagał dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto wskazał, że organ I instancji oparł swoje stanowisko na fakcie wydzielenia przez właściciela odrębnych lokali w przedmiotowym budynku, które w żadnym razie nie sanuje dokonanej zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego.

MWINB wyjaśnił również, że do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dochodzi w przypadku w którym zmiana ta powoduje zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie MWINB, przedmiotowe zgłoszenie nie może być uznane za skuteczne i nie może stanowić punktu wyjścia do oceny zakresu dokonanej zmiany. Jak bowiem wskazał WSA w Warszawie w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku, niewniesienie sprzeciwu do zgłoszenia przez właściwy organ architektoniczno-budowlany nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku badania zgodności dokonanej zmiany z przepisami. O skuteczności przedmiotowego zgłoszenia nie może świadczyć zaświadczenie z dnia 23 lutego 2011 r. Po pierwsze wynika z niego, że dotyczy ono budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (a nie [...] ), a po drugie stwierdza ono zgodność użytkowania z planem obowiązującym w 1992 r.

MWINB wskazał, że powyższe świadczy o tym, iż aktualne użytkowanie budynku - nawet w części do 30 % jego powierzchni użytkowej - jako budynku usługowego (wynajem pokoi) jest niezgodne z jego legalnym przeznaczeniem (tj. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym). Oceny tej nie zmienia też fakt formalnego wydzielenia lokalu usługowego.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że z okoliczności faktycznych ww. sprawy wynika nadto, iż M. T. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej zmiany. Powyższe postępowanie zostało umorzone decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, iż planowana zmiana wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji ustosunkowując się do ww. kwestii dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazał w skarżonej decyzji, że: "(...) PINB w Płocku stoi na stanowisku, że przedmiotowy budynek, zgodnie z definicją ustawy Prawo budowlane, jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym dopuszcza się wydzielenie lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku (...)". Zdaniem organu odwoławczego, powyższe stanowisko jest nieprawidłowe. Ponadto podniósł, że PINB nie ustalił jak zakończyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

MWINB stwierdził, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny, tj. użytkowanie części spornego budynku jako pokoi na wynajem stanowi o samowolnej zmianie sposobu użytkowania jego części w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego i uzasadnia przeprowadzenie postępowania naprawczego opisanego w art. 71 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że jakkolwiek w toku postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy, to jego analiza prowadzi do uznania, że na obecnym etapie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie przedmiotowego postępowania.

Organ odwoławczy podniósł, że w tak ustalonym stanie faktycznym, skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zasadnym było uchylenie decyzji PINB z [...] listopada 2019 r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

M. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z 28 lutego 2020 r., nr 268/20 MWINB, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Mazowieckiemu WINB.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw i przesłanek do umorzenia postępowania przez organ I instancji w niniejszej sprawie, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, zaś to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ odwoławczy poprzez uznanie, że PINB nie zrealizował wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 357/18;

3) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], w sytuacji gdy ocena treści odwołania jak i treści decyzji nie daje podstaw i nie uzasadnia wydania zaskarżonej decyzji;

4) art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 136 § 1 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu całego materiału dowodowego oraz jego wyczerpującej oceny skutkujące wydaniem nieprawidłowej decyzji o uchyleniu decyzji PINB z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...];

5) art. 71 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie konieczne jest podjęcie dodatkowych działań naprawczych w trybie ww. przepisu;

6) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania mniejszej niż 30% części budynku mieszkalnego wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw.

Sąd podkreślił, że w sprawie znaczenie ma w sprawie okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 357/18, uchylił decyzję MWINB z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] października 2016 r., nr [...].

Na zasadzie art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu Sądu, stały się wiążące w sprawie tak dla organów obu instancji, jak i Sądu obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję.

Sąd odnotował, że MWINB, uchylając decyzję PINB z dnia [...] listopada 2019 r. umarzającą po raz kolejny postępowanie w niniejszej sprawie, podkreślił, że jakkolwiek organ powiatowy w toku ponownego rozpatrywania sprawy uzupełnił akta administracyjne w powyższym wymaganym zakresie, to jego analiza nie uprawniała organ I instancji do stwierdzenia, że na tym etapie postępowania zaistniały przesłanki do jego umorzenia.

Stosując się do zaleceń WSA, MWINB stwierdził, iż zgłoszenie M. T. z dnia 31 maja 2012 r. nie może być uznane za skuteczne i nie może stanowić punktu wyjścia do oceny zakresu dokonanej zmiany. Jak wskazał bowiem WSA niewniesienie sprzeciwu do zgłoszenia przez właściwy organ architektoniczno- budowlany nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku badania zgodności dokonanej zmiany z przepisami. Uzasadniając brak skuteczności dokonanego zgłoszenia organ odwoławczy stwierdził, że skuteczności tej nie potwierdza zaświadczenie z dnia 23 lutego 2011 r. albowiem dotyczy budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (a nie [...] ), a ponadto zaświadczenie to stwierdza zgodność użytkowania z planem obowiązującym w 1992 r. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego świadczy o tym, że aktualne użytkowanie budynku (jako budynku usługowego - wynajem pokoi) nawet w części do 30 % jego powierzchni użytkowej - jest niezgodne z jego legalnym przeznaczeniem (budynek mieszkalny jednorodzinny). Oceny tej nie zmienia też fakt formalnego wydzielenia lokalu usługowego.

MWINB stwierdził, że tak ustalony przez PINB stan faktyczny sprawy, stanowi o samowolnej zmianie sposobu użytkowania części spornego budynku w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego i uzasadnia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego opisanego w art. 71a Prawa budowlanego (wprawdzie organ odwoławczy powołał art. 71, stanowi to jednak oczywistą pomyłkę).

W konsekwencji, w ocenie Sądu, MWINB zasadnie podkreślił, że jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego zaś czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić w tym postępowaniu wykraczają poza zakres ustalony w art. 136 K.p.a.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że z okoliczności faktycznych ww. sprawy wynika także, że M. T. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej zmiany. Postępowanie zostało umorzone decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...] uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, iż planowana zmiana wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem (pomimo wytycznych WSA) organ I instancji nie ustalił jak zakończyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu, powyższe wskazuje, że uchybienia stwierdzone przez organ odwoławczy w działaniu PINB nie mogą zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to w sposób oczywisty wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, słusznie zatem uchylono decyzję PINB i prawidłowo wywiedziono, że postępowanie należy przeprowadzić ponownie z uwzględnieniem zaleceń wynikających z zaskarżonej decyzji MWINB (postępowanie legalizacyjne).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. T.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., 107 § 3 K.p.a. i art. 136 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu w sytuacji, gdy nie wystąpiły wymagane przez art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki uprawniające MWINB do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...]) i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na skutek nienależytej kontroli decyzji kasatoryjnej z uwagi uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku nie zrealizował wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 357/18, a nadto istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

2) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu w sytuacji, gdy nie wystąpiły wymagane przez art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki uprawniające MWINB do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. [...] i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na skutek nienależytej kontroli decyzji kasatoryjnej, w wyniku bezzasadnego uznania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku nie zrealizował wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 357/18, a nadto istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

3) art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy rozstrzygnięcia wyroku, która sprowadzała się w gruncie rzeczy do ogólnego stwierdzenia, MWINB nie popełnił błędów przy rozpoznaniu sprawy, w szczególności:

a) nieustosunkowania się do zarzutu naruszenia przez MWINB do art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw i przestanek do umorzenia postępowania przez Organ I instancji w sprawie, co skutkowało wydaniem przez MWINB zaskarżonej sprzeciwem decyzji,

b) pominięcia zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych poczynionych przez MWINB poprzez uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku nie zrealizował wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 357/18,

c) nieodniesienie się do zarzutu naruszenia przez MWINB prawa materialnego - art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i jego błędną wykładnię poprzez uznanie przez MWINB, że w sprawie konieczne jest podjęcie dodatkowych działań naprawczych w trybie ww. przepisu,

d) nieodniesienie się do zarzutu naruszenia przez MWINB prawa materialnego - art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego poprzez uznanie przez MWINB, że zmiana sposobu użytkowania mniejszej niż 30% części budynku mieszkalnego wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie sprzeciwu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł w sentencji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę wymagającą sprostowania. Sąd Wojewódzki określił bowiem w komparycji datę zaskarżonej decyzji jako "28 lutego", zamiast "28 lutego 2020 r." Z tych względów - na podstawie art. 156 § 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) - orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

Stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. To z powodu tej regulacji, a nie z uwagi na wniosek wnoszącego skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy rozstrzygnięcia.

Od razu stwierdzić należy, że istota zarzutu dotyka dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie obowiązku zawarcia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, w tym odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11; wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3349/19).

Sąd przedstawił, w uzasadnieniu faktycznym, zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze. Podając podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał się na art. 153 P.p.s.a. i wynikające z tego przepisu związanie wskazaniami co do dalszego postępowania. Przypomniał, że według oceny prawnej przedstawionej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 357/18, z przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego wynika obowiązek ustalenia pierwotnego przeznaczenia obiektu, względnie ustalenia ostatniego legalnego użytkowania obiektu.

Sąd pierwszej instancji dodał, że według przywołanego wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., w niniejszej sprawie organy nie ustaliły statusu obiektu budowlanego wynikającego z decyzji budowlanej albo z ewentualnie później dokonanych zmian. Z uwagi zaś na dostrzeżone braki materiału dokumentacyjnego związanego ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu z dnia 31 maja 2012 r., Sąd nakazał, w omawianym wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., jego uzupełnienie. Podkreślił także, że istotna jest kwestia oceny prawidłowości i skuteczności tego zgłoszenia.

Sąd pierwszej instancji odnotował, że MWINB, uchylając decyzję PINB z dnia [...] listopada 2019 r., umarzającą po raz kolejny postępowanie w sprawie, podkreślił, że jakkolwiek organ powiatowy w toku ponownego rozpatrywania sprawy uzupełnił akta administracyjne w powyższym wymaganym zakresie, to jego analiza nie uprawniała organu I instancji do stwierdzenia, że na tym etapie postępowania zaistniały przesłanki do jego umorzenia.

Po takim przedstawieniu analizy prawnej zawartej w poprzednim wyroku oraz oceny MWINB zawartej w zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powyższe stanowisko podziela.

Abstrahując od merytorycznej prawidłowości tego stanowiska, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji odniósł się w ten sposób do zarzutu skargi w zakresie zagadnienia prawidłowości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji. Jednocześnie wypowiedź ta stanowiła odniesienie się do kwestii bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Sąd pierwszej instancji uznał również w zaskarżonym wyroku, w ślad za organem odwoławczym, że zgłoszenie dokonane w dniu 31 maja 2012 r. było bezskuteczne i wskazał powody dla takiej oceny. Wbrew zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji odniósł się także do wymogu dysponowania decyzją o warunkach zabudowy. Przypomniał, że SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], uchyliło decyzję umarzającą postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, iż planowana zmiana wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd odnotował, że pomimo wytycznych WSA, organ I instancji nie ustalił jak zakończyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd przypomniał, że skuteczności zgłoszenia nie potwierdza zaświadczenie z dnia 23 lutego 2011 r., gdyż dotyczy budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (a nie [...] ), a ponadto zaświadczenie to stwierdza zgodność użytkowania z planem obowiązującym w 1992 r.

Bezpodstawny jest więc omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie nieustosunkowania się do zarzutu naruszenia przez MWINB art. 105 § 1 K.p.a.

Powyższe uwagi wskazują także na bezzasadność analizowanego zarzutu co do pominięcia zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych poczynionych przez MWINB poprzez uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku nie zrealizował wskazań zawartych w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 357/18.

Z powyższych uwag wynika również, że wbrew tezom sformułowanym w kasacji, Sąd w ramach wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia odniósł się do zagadnień związanych z zasadnością kontynuowania trybu naprawczego, na podstawie art. 71a Prawa budowlanego oraz związanych z zastosowaniem art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 64e w związku z art. 138 § 2 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego, nie wystąpiły wymagane przez art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki uprawniające MWINB do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na skutek nienależytej kontroli decyzji kasatoryjnej, w wyniku bezzasadnego uznania, że PINB w Płocku nie zrealizował wskazań WSA w Warszawie co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 357/18, a nadto, że istnieje konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego.

Zasadność tych zarzutów należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, skuteczność tych zarzutów zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95).

Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na brak podstaw do przyjęcia, iż postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest bezprzedmiotowe. Od razu należy stwierdzić, że ocena MWINB oraz Sądu pierwszej instancji o braku bezprzedmiotowości jest trafna.

Organ I instancji, z uwagi na błędną wykładnię norm prawa materialnego, przypisał określonym zdarzeniom skutek prawny, w zakresie oceny legalności zmiany użytkowania, którego te zdarzenia nie wywołują. Błędna jest teza, według której, z użytkowania budynku w sposób odpowiadający definicji budynku jednorodzinnego (art. 2 pkt 2a Prawa budowlanego) można wywodzić przesądzający skutek co do legalności zmiany sposobu użytkowania. Jest oczywiste, że zaświadczenie o samodzielności lokalu określa istnienie samodzielnego lokalu. Natomiast w razie pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę określającej sposób użytkowania obiektu budowlanego, w tym przypadku budynku mieszkalnego, zmiana takiego sposobu użytkowania, po wykonaniu robót objętych pozwoleniem na budowę, jest możliwa w ramach procedury przewidzianej w art. 71 Prawa budowlanego.

Między tymi oboma materialnoprawnymi instytucjami Prawa budowlanego, tj. między sposobem użytkowania oraz rodzajem budynku (budynek mieszkalny jednorodzinny) istnieje związek, gdy odnoszą się do tego samego obiektu budowlanego. Rozstrzygnięcia organów administracyjnych, czyli decyzja oraz ewentualne milczenie organu, w odniesieniu do jednego obiektu, nie mogą doprowadzać do różnego kwalifikowania obiektu, czy też powodować niedopuszczalnego skutku w innej materii Prawa budowlanego. Akceptacja dla zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie może wywołać skutku w postaci utraty przez ten budynek charakteru takiego budynku w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 2a Prawa budowlanego. Natomiast zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego, usytuowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, nawet nienaruszające charakteru budynku, w świetle wymogów definicji zawartej w art. 2 pkt 2a, samo przez się nie oznacza akceptacji dla zmiany sposobu użytkowania części budynku.

Przyjęcie przez organ I instancji odmiennej, błędnej, a także sprzecznej z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z dnia 14 listopada 2018 r., wykładni, skutkowało oceną o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Należy zaakceptować stanowisko organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji, według którego, organ I instancji, błędnie oceniając warunki skuteczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, uznał, że zaświadczenie z dnia 25 czerwca 2012 r. o braku podstaw do legitymowania się decyzją o warunkach zabudowy w przypadku zmiany sposobu użytkowania, świadczyło o prawidłowości zgłoszenia dokonanego dnia 31 maja 2012 r. W myśl art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia, tj. dnia 31 maja 2012 r., do zgłoszenia należało dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedłożone przez skarżącego zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy Gąbin z dnia 23 lutego 2011 r. o zgodności zmiany z ustaleniami planu miejscowego Gminy Gąbin z 1992 r. z oczywistych względów nie stanowiło dowodu uprawniającego do przyjęcia, że spełniony został wymóg określony w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego.

Nadto, jest niewątpliwe, że organ I instancji nie ustalił, czy i jakim rozstrzygnięciem zakończyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, w trakcie którego została wydana przywołana powyżej kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawierająca ocenę o konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku stanowiącego własność skarżącego.

W tych okolicznościach, pamiętając o ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku WSA w Warszawie oraz o tym, że w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie, uprawnione było stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, według którego, dotychczasowe ustalenia organu I instancji wskazywały na dokonanie przez skarżącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania co najmniej części budynku mieszkalnego.

Przede wszystkim, wyraźnie należy stwierdzić, że nie ma tożsamości między funkcją mieszkalną w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, a funkcją usługową. Zmiana użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy, czy to w całości, czy w części, co do zasady oznacza zmianę sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Funkcja obiektu budowlanego stanowi jeden z podstawowych elementów projektu architektoniczno-budowlanego (art. 34 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Oznacza to konieczność przesądzenia o tym, czy funkcja obiektu, a więc sposób użytkowania jest zgodny ze sposobem zagospodarowania terenu dopuszczonym w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, także w zakresie sposobu użytkowania obiektu, zmiana tego sposobu jest możliwa tylko w trybach i formach prawnych dopuszczających taką zmianę.

Z tego powodu jednym z wymogów uzyskania akceptacji dla zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania jest zgodność zmiany z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasadność tezy organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji o tym, że zmiana użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy stanowi zmianę sposobu użytkowania, w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc zmianę wymagającą przeprowadzenia trybu określonego w art. 71 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego, wynika nie tylko z analizy abstrakcyjnych norm materialnoprawnych oraz uprawnień przyznanych decyzją o pozwoleniu na budowę, a także decyzją Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] czerwca 2003 r. o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tezę tę potwierdzają szczególne okoliczności niniejszej sprawy. Z uwagi na techniczne i prawne powiązanie analizowanego budynku z budynkiem bliźniaczym, nie można przecież ewentualnej zmiany sposobu użytkowania rozważać w oderwaniu od funkcjonowania obu obiektów w odniesieniu do których przesądzono w decyzji o pozwoleniu na budowę, o funkcji mieszkalnej.

Z powyższych uwag wynika, że ocena o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania była błędna. Decyzję te należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W sytuacji procesowej zaistniałej w niniejszej sprawie dopuszczalne, a nawet konieczne było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Skoro organ odwoławczy uznał, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, to następne działania powinny polegać na przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 71a Prawa budowlanego. Tryb ten powinien być przeprowadzony przed organem pierwszej instancji. Skoro zaś organ I instancji, z uwagi na błędny pogląd o bezprzedmiotowości, nie uruchomił tego trybu, organ odwoławczy był uprawniony do przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej wynik.

Niezależnie od powyższych okoliczności, dodać należy, czego wprost nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej, że organ I instancji nie tylko popełnił uchybienia materialnoprawne i w ich wyniku błędnie ocenił zebrany materiał dowodowy. Nadto, w efekcie powyższych błędów, nie zrealizował wskazania WSA zawartego w wiążącym wyroku WSA, polegającego na precyzyjnym określeniu pierwotnego przeznaczenia, budynku względnie ostatniego, legalnego przeznaczenia tego obiektu.

Podkreślić należy, że ustalenia te nie mogą być oderwane od okoliczności, wskazanych przez WSA w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., dotyczących dokonania przez skarżącego w przeszłości samowolnej zmiany sposobu użytkowania, w której to sprawie WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 670/08, oddalił skargę M. T. na decyzję MWINB z dnia [...] marca 2008 r., którą organ ten uchylił decyzję PINB w Płocku z dnia [...] stycznia 2008 r., umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu.

Jako uchybienie ocenił WSA w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., nieprzedstawienie przez organ okoliczności znanej Sądowi z urzędu, że M. T. został prawomocnie skazany przez sądy powszechne wyrokiem Sądu Rejonowego w Płocku z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII K 434/13, zmienionym na niekorzyść oskarżonego uczestnika postępowania wyrokiem Sądu Okręgowego w Płocku z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt V Ka 51/16), za występek z art. 91a Prawa budowlanego, polegający na samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu i przeznaczeniu pokoi na wynajem.

Kwestia ta, podobnie jak wyrok z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 670/08 oraz to, że PINB w Płocku decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] nakazał właścicielowi - M. T., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przeznaczonego na wynajem, w dalszym ciągu, mimo powyższych uwag zawartych w poprzednim wyroku, nie zostały przez organ I instancji wzięte pod uwagę zarówno w aspekcie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i w aspekcie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 670/08, WSA w Warszawie stwierdził, że prowadzenie przez M. T. działalności polegającej na "udzielaniu miejsc krótkotrwałego zakwaterowania" w budynku mieszkalnym mimo podobieństwa funkcjonalnego z "zamieszkiwaniem w budynku jednorodzinnym" łączy się ze zmianą wskazanych w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane warunków lub przynajmniej ze zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, które może wywoływać skutki określone w przywołanym przepisie.

Niezależnie od trafnego stanowiska zajętego przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie, w kwestii kwalifikacji dokonanej przez skarżącego zmiany, skonstatować należy, że skoro w niniejszej sprawie chodzi o taką samą zmianę, to stanowisko wyrażone w wyroku WSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn.. akt VII SA/Wa 670/08, jest wiążące w rozumieniu art. 170 P.p.s.a.

Podkreślić w związku z tym trzeba, że ustalenia w zakresie określenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nie mogą polegać na ogólnikowym wskazaniu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na funkcję usługową (wynajem pokoi) – tak określono przedmiot sprawy w sentencji decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2019 r. Okoliczność ta powinna być wyjaśniona precyzyjnie, z uwzględnieniem charakteru umów najmu zawieranych przez skarżącego, a także z odniesieniem się do zarzutów podniesionych w tym zakresie w odwołaniu. Punktem wyjścia w procesie stosowania przepisów art. 71a Prawa budowlanego, niezależnie od wskazanych w tych przepisach wymogów, jest ustalenie, że dokonana zmiana wiąże się z usługami, w świetle polskiego prawa, legalnymi.

Określając zakres dokonanej samowolnie zmiany, należy nadto odnieść się do ustalenia przedstawionego w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2837/15, według którego, także pomieszczenia na poddaszu budynku są przeznaczone na wynajem pokoi.

Ewentualne zaś starania właściciela obiektu o zaaprobowanie przyszłych zmian w zakresie użytkowania budynku mogą mieć miejsce jedynie po uprzednim przywróceniu stanu zgodnego z prawem. W tej mierze, nawiązując do opisanej wyżej decyzji PINB w Płocku decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], nakazującej właścicielowi - M. T., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przeznaczonego na wynajem, skonstatować należy, że organ I instancji, umarzając postępowanie decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2019 r., nie wskazał, czy doszło do wykonania przez skarżącego obowiązku, nałożonego decyzją PINB z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] (o ile decyzja ta stała się ostateczna).

Powtórzyć zatem można, że nieuzupełnienie i brak pełnej analizy materiału dowodowego przez organ I instancji, świadczące o niewykonaniu wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., stanowiły naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Braki te nie mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Stąd też Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Tego rodzaju naruszenia mogły stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis miał zasadnicze znaczenie w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.