Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 818/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 1; art. 9
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A w L na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 104 i 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.), art. 7 ust. 1 pkt. 1 ust. 2 i 6 , art. 9 ust. ust. 1 i 1a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) zmienił treść decyzji z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia M. [...], ul. C na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w granicach administracyjnych Miasta, poprzez rozszerzenie wykazu odbieranych odpadów o odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne (I.1) oraz nakazanie stosowania odpowiednich opakowań oraz przekazywania uprawnionym odbiorcom (I.2).

W dniu 23 lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło na wniosek S. S.A. w L. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji ostatecznej. W jego wyniku organ wydał w dniu [...] lutego 2008 r. decyzję nr [...], w której odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 156 k.p.a. w sposób enumeratywny wskazuje na przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na zarzut S. S.A., że skarżona decyzja została wydana w oparciu o fałszywe dokumenty, organ stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, iż jest prowadzone jakiekolwiek postępowanie w sprawie fałszowania dokumentów stanowiących materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Kolegium powyższy zarzut skarżącej mógłby być wzięty pod uwagę tylko wówczas, jeżeli przestępstwo fałszowania dokumentów stwierdzone zostałoby prawomocnym orzeczeniem sądu lub choćby złożono do prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa fałszowania dokumentów. W świetle powyższego Kolegium uznało zarzut jako bezzasadny.

Organ odniósł się również do argumentu skarżącej, że strona została pozbawiona możliwości uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym wydania przedmiotowej decyzji, uznając, że może on być przesłanką wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania przed organem I instancji a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnośnie pozostałych zarzutów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przez Spółkę S. S.A., Kolegium poinformowało, że właściwym organem w zakresie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej i działań z zakresu nadzoru budowlanego stosownie do art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Od powyższej decyzji z dnia 29 lutego 2008 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji jako sprzecznej z prawem, zarzucając naruszenie art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 1c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentów wniosku i zaskarżoną decyzją z dnia [...]3 września 2008 r. nr [...] utrzymało własną decyzję w mocy.

Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziło, iż nie znajduje przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...] w sprawie zmiany treści decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia M. S.A. na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w granicach administracyjnych Miasta poprzez rozszerzenie wykazu odbieranych odpadów, określenia warunków odbierania odpadów o odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne oraz określenia podmiotów wskazanych do odbioru tych odpadów.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej organ wskazał, że jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2005 r., której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, zezwolenie zmieniono na wniosek M. S.A. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, iż zmiany dotyczą rozszerzenia wykazu odbieranych odpadów o odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne. Określony został ponadto, w stosunku do wnioskodawcy, obowiązek odbierania odpadów w opakowaniach specjalnie dobranych do właściwości fizyko - chemicznych odpadów i transportowania ich przystosowanymi pojazdami w sposób zabezpieczony przed ewentualnym rozwiewaniem. W przypadku odbierania małych ilości odpadów mogą one być zbierane w hali magazynowej na bazie firmy przy ul. C. w L., w celu zebrania ilości transportowej - po uzyskaniu stosownego zezwolenia na zbieranie odpadów. Następnie organ stwierdził, iż warunki transportu odpadów zostały określone w odrębnej decyzji. Odpady będą przekazywane uprawnionym odbiorcom posiadającym zezwolenia w zakresie ich odzysku lub unieszkodliwiania.

W odpowiedzi na zarzut skarżącej, że M. S.A. dopuściła się samowoli budowlanej, Kolegium stwierdziło, że orzeczenie w tym przedmiocie władny jest wydać Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta. W aktach sprawy nie ma jednak dowodów świadczących, iż taka samowola miała miejsce we wskazanym we wniosku okresie od czerwca do 31 sierpnia 2004 r., a skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania żadnych dowodów na potwierdzenie tego stanowiska. Kolegium podniosło również, że w dniu 30 czerwca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał kontroli nieruchomości przy ul. C. w L. i nie stwierdził zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów, co potwierdził w piśmie z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...].

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej Spółki, że inwestycja w postaci zmiany sposobu użytkowania istniejącej wiaty stalowej obudowanej na sortownię odpadów z punktem przeładunkowym, została zrealizowana przed wydaniem decyzji, organ stwierdził, że działalność M. S.A. prowadzona na terenie ul. C. nie odbiega od sposobu użytkowania nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, tj. [...] Sp. z o.o., dla którego nieruchomość ta pełniła funkcję bazy transportowo - sprzętowo - magazynowej. Wykonywano tam naprawy sprzętu i maszyn budowlanych oraz składowano materiały budowlane, w tym materiały sypkie.

Odnośnie do wadliwości i niezgodności z prawem uchwały Nr 468/XXI/2004 z dnia 8 lipca 2004 r. Rady Miasta w spawie uchwalenia "Planu Gospodarki Odpadami dla miasta", który stanowi załącznik do tej uchwały, Kolegium stwierdziło, że jeśli S. S.A. podtrzymuje swoje stanowisko iż w "opracowaniu dokonano manipulacji treści materiału pod perspektywę fałszowania tak wydanych decyzji", to może wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, a gdy to nie nastąpi, wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie podzieliło również zarzutów skarżącej Spółki odnośnie do naruszenia art. 7 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego.

S. S.A. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany treści decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia M. S.A. na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w granicach administracyjnych Miasta poprzez rozszerzenie wykazu odbieranych odpadów, określenia warunków odbierania odpadów o odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne oraz określenia podmiotów wskazanych do odbioru tych odpadów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż w przypadku decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...] w sprawie zmiany treści decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia M. S.A. na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w granicach administracyjnych Miasta poprzez rozszerzenie wykazu odbieranych odpadów, określenia warunków odbierania odpadów o odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne oraz określenia podmiotów wskazanych do odbioru tych odpadów, nie zachodzi żadna z przesłanek do stwierdzenia jej nieważności zawarta w art. 156 § 1 k.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, iż są one powtórzeniem zarzutów do zaskarżonej wnioskiem decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. i jako niezasadne nie mogły zostać uwzględnione. Kolegium w uzasadnieniu podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia, iż naruszony został art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm. w brzmieniu na dzień 23.03.2005r.). Kolegium zauważyło, iż nawet gdyby przyjąć, że M. S.A. naruszyło warunki przewidziane w przepisie art. 7 w szczególności jak podnosi skarżąca, nie byłaby to podstawa do stwierdzenia nieważności a ewentualnie podstawa do postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów na podstawie powołanego wyżej art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji jak sugeruje skarżąca Spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę zważył, co następuje.

1. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Z uwagi jednak na różnorodność zarzutów podniesionych w skardze na wstępie należy zaznaczyć, iż zaskarżona decyzja rozstrzyga w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...], którą to organ zmienił treść decyzji z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia M. S.A., [...], ul. C. na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w granicach administracyjnych Miasta, poprzez rozszerzenie wykazu odbieranych odpadów o odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne. Oznacza to, że przedmiot decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] wyznacza granice rozpoznania niniejszej skargi. Uszczegółowienie to jest konieczne, albowiem skarżąca Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosi zarzuty nie tylko wobec wyżej wymienionej decyzji, ale i wobec innych zaistniałych w toku postępowania i poza nim okoliczności faktycznych, których Sąd nie mógł objąć i nie objął zakresem kontroli w niniejszej sprawie.

2. Sprecyzowania wymaga w związku z powyższym zakres, w jakim toczyło się postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją. Nie było to postępowania prowadzone w tzw. zwykłym toku instancji, lecz postępowanie nadzwyczajne, o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, podjęte w trybie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.).

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub wystąpienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma wobec powyższego odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jej przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (sygn. akt III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Postępowanie to nie zastępuje zatem postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Dlatego też obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

3. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jego zadaniem jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Wady te enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, (2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, (3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, (4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, (5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, (6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, lub (7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Ustawodawca, wprowadzając nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej w postaci stwierdzenia nieważności, nie odnosił go do każdej decyzji naruszającej prawo, a tylko do takiej, która została wydana z rażącym jego naruszeniem w znaczeniu, jakie nadaje mu wykładnia językowa tego pojęcia i w przeważającej mierze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oznacza wadliwość decyzji, będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 713 i nast.).

W doktrynie przyjęte zostało, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje lub skutki ekonomiczne, które wywołuje decyzja. Naruszenie przepisów prawa musi być przy tym ewidentne, wyraźne i bezsporne, a to ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub tez ich odmówiono (wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 339/89 - ONSA 1989, z. 1, poz. 50). Orzecznictwo idzie niekiedy jeszcze dalej, wskazując iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 16571).

4. Mając na uwadze opisany zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane było w przedmiotowej sprawie do oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2005 r. znajduje podstawę prawną w obowiązujących przepisach prawa, i czy nie pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...], którą to organ zmienił treść decyzji z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia M. S.A., [...], ul. C. na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w granicach administracyjnych Miasta, poprzez rozszerzenie wykazu odbieranych odpadów o odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne.

Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż podniesione przez skarżącą Spółkę zarzuty wobec powyższej decyzji, mogłyby być przedmiotem kontroli instancyjnej w postępowaniu zwyczajnym, gdyby strona skarżąca skorzystała ze zwykłych środków odwoławczych. Na organie odwoławczym ciążyłby wtedy obowiązek rozpoznania całej sprawy od nowa, w tym uwzględnienia podniesionych przez stronę argumentów. Z uwagi jednak na to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego to zarzuty S. S.A. nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Postępowanie takie oznaczałoby bowiem ponowne rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

W niniejszej sprawie Kolegium przeanalizowało sprawę pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, tj. [...] marca 2005 r. i takich przesłanek nie znalazło.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 9 ust. 1 c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. a także art. 156 k.p.a.

5. Odnosząc się kolejno do podniesionych zarzutów rażącego naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z poźn. zm., tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Może być ono wydane na wniosek przedsiębiorcy, który posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. 1 (art. 7 ust. 2). Zezwolenia takiego udziela w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 6).

Zgodnie natomiast z art. 9 cytowanej ustawy zezwolenie powinno określać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy, 2) przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem, 3) termin podjęcia działalności, 4) wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, 5) niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, 6) inne szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, powinno określać dodatkowo miejsca odzysku lub unieszkodliwienia odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wydaje się je na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat.

W ocenie sądu, Kolegium trafnie nie znalazło podstaw do stwierdzenia, iż naruszony został art. 9 ust. 1 c cytowanej ustawy. Przepis ten stanowi, iż właściwy organ może odmówić wydania takiego zezwolenia, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi: 1) jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi, 2) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, 3) jest niezgodny z gminnym planem gospodarki odpadami. Jeżeli natomiast przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli mimo to przedsiębiorca nadal narusza te warunki, organ może cofnąć, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania.

Skarżąca Spółka uściślając ten zarzut podniosła, iż chodzi jej o naruszenie planu gospodarki odpadami. Plan ten zawarty jest w uchwale Rady Miasta z dnia 8 lipca 2004 r. Nr 468/XXI/2004 w spawie uchwalenia "Planu Gospodarki Odpadami dla miasta". Strona skarżąca wskazała, że w powyższej uchwale Rady Miasta nie przewidziano lokalizacji działalności z zakresu gospodarki odpadami przy ul. C. i B. Kolegium stwierdziło, że z uwagi na to, iż plan ten podlega zmianom co kilka lat, nie może wykluczać ostatecznie lokalizacji podmiotów prowadzących przedmiotową działalność.

Należy zwrócić uwagę, że zadania planów gospodarki odpadami określa przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 257) zaliczając do nich: 1) osiągnięcie celów założonych w polityce ekologicznej państwa, 2) realizację zasad postępowania z odpadami ujętych w art. 5 ustawy o odpadach, 3) stworzenie zintegrowanej, wystarczającej i odpowiadającej wymaganiom ochrony środowiska sieci instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Można zatem przyjąć, że celem planu gospodarki odpadami na szczeblu gminnym jest: przedstawienie aktualnego stanu gospodarki odpadami, określenie potrzeb wynikających z diagnozy aktualnego stanu, przedstawienie prognozy zmian w zakresie gospodarki odpadami oraz opracowanie programu strategicznego na kolejne lata.

Ustawa o odpadach wprost określa sytuacje, w których postanowienia planu gospodarki odpadami mają zastosowanie przy wydawaniu rozstrzygnięć administracyjnych. Przykładowo organ właściwy do wydania decyzji jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów (art. 18 ust. 3 pkt 2), zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi (art. 22 ust. 1 pkt 2) i zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów (art. 29 ust. 1 pkt 3) jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami.

Konstrukcję niemal identyczną z art. 18 ust. 3 pkt 2, art. 22 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach zawiera art. 9 ust. 1c pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na który powołuje się skarżąca Spółka, a który nakazuje odmówić wydania zezwolenia na prowadzenie działalności określonej w art. 7 ust. 1 tej ustawy, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi jest niezgodny z gminnym planem gospodarki odpadami.

Plan gospodarki odpadami nie określa więc terenów przeznaczonych do prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Zawiera jedynie wykaz firm posiadających aktualne zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych z terenu miasta oraz wskazuje ilość i miejsca ulokowania sortowni odpadów komunalnych. Natomiast aktem prawa miejscowego, który przesądza o możliwości lokowania takiej działalności na wskazanym obszarze jest plan zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło w kontekście powyższego zarzutu skarżącej Spółki, że nie zachodzi żadna z przesłanek do stwierdzenia jej nieważności zawarta w art. 156 § 1 k.p.a.

6. Kolejnym zarzutem S. S.A. jest naruszenie art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (w brzmieniu na dzień 23 marca 2005 r.) według której posiadacz odpadów jest zobowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami, i dalej, jest zobowiązany w pierwszej kolejności do poddania ich odzyskowi, a jeżeli z przyczyn technologicznych jest on niemożliwy lub nie jest uzasadniony z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych, to odpady te należy unieszkodliwiać w sposób zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami. Odpady, których nie udało się poddać odzyskowi, powinny być tak unieszkodliwiane, aby składowane były wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn technologicznych lub nieuzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych.

Naruszenie cytowanego przepisu skarżąca Spółka upatruje w nieustosunkowaniu się organów do faktu, iż gospodarkę odpadami podjęto na terenach, na których M. S.A. dopuściła się samowoli budowlanej. Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, że nie dysponuje żadnymi dowodami na to, iż taka samowola miała miejsce w okresie od czerwca do 31 sierpnia 2004 r. jak twierdzi strona skarżąca. Jednocześnie akta sprawy nie zawierają żadnego orzeczenia Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. w tej kwestii. Z drugiej strony w dniu 30 czerwca 2004 r. organ nadzoru dokonał kontroli nieruchomości przy ul. Ci. w L. i w piśmie z dnia 2 lipca 2004 r. znak: [...] uznał, że nie widzi podstaw do interwencji bowiem nie stwierdził zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów.

W ocenie Sądu Kolegium trafnie wskazało, iż właściwym organem w zakresie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej i działań z zakresu nadzoru budowlanego stosownie do art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Kolegium, że także w tym przypadku nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

7. Wobec zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 7 k.p.a., który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 8 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, powtórzenia wymaga w tym miejscu, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprawnione było w przedmiotowej sprawie do oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2005 r. znajduje podstawę prawną w obowiązujących przepisach prawa, i czy nie pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane pod kątem spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Takiej oceny Kolegium dokonało i takich przesłanek do stwierdzenia nieważności nie znalazło, wobec powyższego zarzut skarżącej Spółki uznać należy za niezasadny.

8. Sąd podziela także stanowisko organu, że wobec braku dowodów na popełnienie wskazanego przez skarżącą Spółkę przestępstwa urzędniczego fałszowania dowodów i dokumentów i oparciu na nich skarżonej decyzji, nie można uznać trafności zarzutów Spółki, odnoszących się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, lub też w razie jej wykonania wywoływałby czyn zagrożony karą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po analizie akt sprawy stwierdziło bowiem, iż nie ma w nich dowodów na prowadzenie postępowanie w sprawie fałszowania dokumentów stanowiących materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. Powyższy zarzut byłby zasadny tylko wówczas, jeśli przestępstwo fałszowania dokumentów stwierdzone zostałoby prawomocnym orzeczeniem sądu lub choćby złożono do prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa fałszowania dokumentów.

9. W świetle powyższych rozważań należało w ocenie Sądu przyjąć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkiem czego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...]. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.