Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1001/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: Art. 2, 3, 4, 11
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2013r. nr [....] w przedmiocie zasiłku okresowego z dnia 23 maja 2013r. nr [....] z dnia 23 maja 2013r. nr [....] z dnia 23 maja 2013r. nr [....] z dnia 23 maja 2013r. nr [....] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargi oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata A. K. Kancelaria Adwokacka [ ] kwotę 1200,00 (słownie: tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] 2013 r. wydał następujące decyzje, którymi odmówił przyznania G. P. świadczeń z pomocy społecznej:

1. nr [...], odmówił świadczenia w formie zasiłku okresowego od dnia 1 lutego 2013 r.

2. nr [...], odmówił świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności,

3. nr [...], odmówił świadczenia w formie zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel,

4. nr [...], odmówił świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości,

5. nr [...], odmówił świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków.

Organ I instancji ustalił następujący stan sprawy.

G. P. w dniu 12 lutego 2013 r. złożył wnioski o przyznanie pomocy finansowej. Ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym orzeczonym na stałe. Na dochód G. P. w miesiącu styczniu 2013 r. składał się zasiłek stały w wysokości 529 zł. W tym czasie uczęszczał on także na zajęcia w Ośrodku Wsparcia, od poniedziałku do piątku, gdzie korzystał z bezpłatnych posiłków. Ustalono, iż pomimo posiadanego zasobu w postaci nieruchomości w L, G. P. od wielu lat wynajmuje pokój w hotelu pracowniczym w K, za który opłaca obecnie kwotę 620 zł miesięcznie. Nieruchomość w L o powierzchni ponad 100 m2 stanowi trzy odrębne lokale mieszkaniowe. Aktualnie dwa lokale są wynajęte – na zasadzie przydziału kwaterunkowego jeden i umowy najmu drugi. Natomiast trzeci lokal jest niezamieszkany i stanowi niewykorzystany zasób. G. P. twierdzi iż, nie nadaje się on jednak do zamieszkania z powodu złego stanu technicznego i braku kanalizacji. Organ I instancji zaznaczył, iż uzyskiwane przez G. P. z wynajmu opłaty są zajęte przez komornika, w związku z jego zaległościami alimentacyjnymi i jako takie nie stanowią dochodu.

Organ I instancji wskazał, iż począwszy od maja 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie proponował G. P. podjęcie negocjacji dotyczących wykorzystania jego zasobów mieszkaniowych, oferując swoją pomoc w tej sprawie poprzez zawarcie kontraktu. Jednak nie przystąpił on do proponowanych negocjacji mimo, że podczas wywiadu środowiskowego był informowany, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w sprawie kontraktu ma wpływ na przyznanie pomocy finansowej.

Prezydent Miasta wskazał, iż zgodnie z zasadą wynikającą z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców został zaakcentowany w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o uzyskanie pomocy należy rozumieć między innymi gotowość skorzystania z uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego, pomagających beneficjentowi przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Zdaniem organu I instancji, na miano uzasadnionych propozycji bezsprzecznie zasługuje wskazanie możliwości wykorzystania posiadanej przez G. P. nieruchomości w L. Organ powołał się przy tym na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1003/09, z którego wynikało, że działania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej idące w kierunku wykorzystania nieruchomości w L nie mogą być uznane, jako niekorzystne rozwiązanie. Istnieje bowiem możliwość najmu lokalu na wolnym rynku przy wykorzystaniu własnych środków pozyskanych dzięki posiadanym zasobom w L. Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności G. P. jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Nie poszukuje on jednak pracy, podając, że nie pozwala mu na to wiek i stan zdrowia. Jednocześnie jak ustalono – od 2007 r. G. P. pełni funkcję Prezesa "Stowarzyszenia [...]", a także aktywnie uczestniczy w działalności Stowarzyszenia [...] w K. Brak jest zatem przeciwwskazań do poszukiwania przez G. P. pracy i podjęcia zatrudnienia zgodnie z orzecznictwem z ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Zdaniem organu, bierne oczekiwanie na świadczenie z pomocy społecznej, bez wykazywania aktywności w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, w tym poszukiwania źródeł dochodu, nie uprawnia wnioskodawcy do świadczenia z pomocy społecznej. Zaznaczono przy tym jednak, iż pomimo braku współpracy świadczeniobiorca nie był pozbawiony w całości świadczeń z pomocy społecznej, a jedynie począwszy od kwietnia 2011 r. jej wymiar był ograniczony.

Organ I instancji stwierdził, iż faktem jest, że G. P. jest osobą niepełnosprawną, nie mniej jednak jest on zdolny do pracy w warunkach chronionych. Organ I instancji podniósł, iż od wielu lat G. P. nie zmienia swojej postawy, nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej, a jedynie żąda zabezpieczenia swoich potrzeb finansowych.

W tej sytuacji faktycznej i prawnej Prezydent Miasta nie znalazł podstaw do udzielenia G. P. pomocy w formie zasiłków celowych i okresowego.

W odwołaniach od powyższych decyzji Prezydenta Miasta, G. P. podniósł, że jest osobą niepełnosprawną, choruje na różne choroby przewlekłe i leczy się u kilku specjalistów w związku z wypadkiem przy pracy jakiemu uległ w Stanach Zjednoczonych Ameryki w 1990 r. Od 2004 r. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Cierpi na liczne schorzenia, w tym na cukrzycę, w związku z czym powinien utrzymywać dietę cukrzycową i na żywność wydatkować 300-400 zł miesięcznie. Obecnie mieszka w hotelu robotniczym, za który opłata wynosi ok. 600 zł miesięcznie. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji podaje szereg nieprawdziwych faktów, a milczeniem pomija ważne fakty. Podkreślił, że pracował przez 23 lata w kraju, w tym 8 lat w związkach zawodowych jako czołowy działacz podziemnej "Solidarności'' i jest zarejestrowany w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Zamierza wystąpić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie mu emerytury kombatanckiej. Odwołujący się zaakcentował, że wskazana przez organ I instancji argumentacja jest sprzeczna z zasadami państwa polskiego dotyczącymi wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych określonymi m.in. art. 67, art. 69 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz z celem pomocy społecznej i jako taka nie może być uznana za właściwą.

Odnośnie sporządzonego przez MOPS kontraktu socjalnego odwołujący się podniósł, że nie był on zgodny z obowiązującym prawem, ponieważ został mu on narzucony bez żadnych negocjacji i przesłany drogą pocztową już wypełniony. Tymczasem działania przy zawieraniu kontraktu powinny być podejmowane wspólnie przez pracownika socjalnego i klienta. Wskazał, że nie należy zawierać kontraktu socjalnego z osobami, które nie posiadają możliwości podjęcia działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji. Uważa się za taką osobę, gdyż jest niepełnosprawny i przewlekle chory a ponadto jest w wieku przedemerytalnym. Zdaniem G. P., wstrzymanie mu przez MOPS wypłaty pomocy przed podpisaniem kontraktu socjalnego jest szantażem i dlatego jego oświadczenie o zawarciu kontraktu byłoby wadliwe. Zarzucił również, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu, który byłby projektem kontraktu socjalnego.

Odwołujący się zarzucił, że MOPS zapomina, iż ma dług alimentacyjny wobec synów sięgający kwoty 120.000 zł, którego ze sprzedaży lokalu mieszkalnego w L nie jest w stanie spłacić. Poza tym sprzedaż lokalu spowodowałaby, że dzieci by nie miały stałego dochodu z czynszu. Odnośnie wolnego lokalu G. P. stwierdził, iż nie nadaje się on do zamieszkania, gdyż jest zdewastowany, zagrzybiony i nie ma w nim kanalizacji. Oświadczył, że podejmuje liczne starania by poprawić swoją sytuację materialną i bytową, m.in. podejmował działania by zmniejszyć zadłużenie z tytułu zaległości alimentacyjnych o 50.000 zł, które Sąd Okręgowy umorzył, Sąd zwolnił go również z łożenia alimentów w wysokości po 400 zł i 300 zł miesięcznie na dorosłych już synów. Wystąpił do dzieci o umorzenie długu alimentacyjnego w wysokości 120 tys. zł w zamian za własność lokali mieszkalnych w L. Występował z wnioskiem o mieszkanie socjalne, a także starał się o rentę specjalną od Premiera RP oraz podejmował wiele innych działań żeby poprawić swoją sytuację, a efektem tych starań było m.in. zameldowanie na pobyt stały w Domu [...]. Cały czas leczy się u kilku specjalistów i chodzi na zabiegi rehabilitacyjne.

Reasumując G. P. uważał, że spełnia wszystkie przesłanki dla otrzymania zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych. Jego zdaniem, nie przyznanie zasiłków należy uznać nie tylko za przekroczenie granic uznania administracyjnego, ale przede wszystkich jako naruszenie art. 38 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. MOPS ponownie nie zebrał i nie rozpatrzył całościowo materiału dowodowego traktując go wybiórczo. Świadczy o tym brak wskazania jakimi środkami dysponuje MOPS co stoi w sprzeczności z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W dniu 23 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpoznania odwołań G. P., działając na podstawie art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 38, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., wydało decyzje:

1. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku okresowego od dnia 1 lutego 2013 r.;

2. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności;

3. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel;

4. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup środków czystości;

5. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup leków.

W uzasadnieniach decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, pomoc ta ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji osób korzystających z pomocy. Pomoc ta ma charakter subsydiarny, co oznacza, że przysługuje osobom i rodzinom, o ile nie są one w stanie samodzielnie zapewnić sobie odpowiednich warunków bytowych. Z tym wiąże się między innymi obowiązek współdziałania osób i rodzin korzystających z opieki społecznej w rozwiązaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, że G. P. odmówił podpisania kontraktu socjalnego zaproponowanego przez MOPS, a co więcej kwestionuje możliwość zawarcia takiego kontraktu. W tych okolicznościach, wobec faktu uchylania się przez wnioskodawcę od przystąpienia do negocjacji nad treścią kontraktu, organ I instancji mógł samodzielnie opracować projekt kontraktu i przedstawić go do podpisania.

W kontrakcie socjalnym z dnia 14 listopada 2012 r. wskazano, iż odwołujący posiada możliwości rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. Jest aktywny społecznie, posiada wyższe wykształcenie techniczne (wykonywał prace asystenta projektanta, trenera, pracownika naukowego), jest osobą komunikatywną, posiada umiejętności posługiwania się komputerem i potrafi korzystać z internetu. Celem głównym kontraktu jest poprawa funkcjonowania społecznego i zawodowego do 31 grudnia 2013 r., natomiast celami szczególnymi są: przygotowanie do aktywności zawodowej, uregulowanie sytuacji mieszkaniowej (zawarcie korzystnej umowy najmu mieszkania w L lub sprzedaż mieszkania), zapewnienie środków finansowych na utrzymanie i zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a także podjęcie przez stronę pracy w warunkach chronionych. G. P. pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. odmówił podpisania kontraktu socjalnego podnosząc, że jest on niezgodny z obowiązującymi przepisami, gdyż nie został poprzedzony negocjacjami. Organ odwoławczy stwierdził, że począwszy od maja 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie zapraszał skarżącego do podjęcia negocjacji dotyczących wykorzystania m.in. jego zasobów mieszkaniowych, oferując swoją pomoc w tej sprawie. Skarżący był zapraszany do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, jednak nie stawiał się na kolejne wyznaczone spotkania z pracownikami społecznymi, a próby nawiązania z nim kontaktu traktował jak nękanie. W ocenie organu odwoławczego zaproponowane w kontrakcie rozwiązania są rozsądne i uzasadnione. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i utrzymał w mocy zaskarżone decyzje.

G. P. nie zgodził się z powyższymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wniósł na nie skargi do WSA w Krakowie, domagając się ich uchylenia. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 38 ust. 1 i ust. 2, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący stwierdził, iż nigdy nie odmawiał współdziałania z pracownikami pomocy społecznej i zawsze uczciwie i terminowo składał wyjaśnienia oraz informował MOPS o swojej sytuacji życiowej. Skarżący dodał, że podjął szereg działań mających na celu poprawę jego sytuacji materialnej i bytowej. W dalszej części skargi G. P. podniósł te same argumenty, co w odwołaniach od decyzji organu I instancji.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowiska zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji i wniosło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm. ), Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, w oparciu art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd także z urzędu dokonuje kontroli legalności decyzji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonych decyzji, zgodnie ze wskazanymi powyżej normami, Sąd doszedł do przekonania, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., zwanej dalej u.p.s.). Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w powołanej ustawie, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z nim, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy.

Ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. W związku z czym obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 u.p.s.

Wskazana wyżej regulacja prawna tworzy po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jego stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Z tego względu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W ocenie Sądu w niniejszych sprawach organy administracji obu instancji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący odmówił pozytywnego współdziałania z organem pomocy socjalnej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący sam potwierdził, że pracownicy socjalni od dwóch lat nękają go i próbują z nim zawrzeć kontrakt socjalny. Fakt zatem przygotowania przez organ projektu takiego kontraktu i odmowy jego podpisania przez skarżącego jest w niniejszej sprawie bezsporny. Stanowi to przesłankę uzasadniającą przyjęcie przez organ braku współpracy skarżącego w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej, stanowiąc podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej.

W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji prawidłowo wskazano wysokość i strukturę osiąganych przez skarżącego dochodów, a także aktualne koszty związane z zakwaterowaniem G. P. w jednoosobowym pokoju w hotelu pracowniczym. Zestawienie dochodów i wydatków uzasadnia wniosek, że wydatki skarżącego przewyższają deklarowaną przez niego kwotę dochodów, co daje podstawę do uznania braku prawidłowego współdziałania skarżącego, stanowiąc podstawę do odmowy przyznania świadczeń. Dodatkowo należy podkreślić, że bezspornym w sprawie jest, iż skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych w L. Niezależnie od przesłanki braku współdziałania, organy prawidłowo przyjęły, że w przypadku skarżącego nie występuje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłków celowych na dofinansowanie opłat za hotel, skoro skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać. Wprawdzie skarżący podnosi, że budynek w L jest zdewastowany i nie nadaje się do zamieszkania, ale ten argument jest nieprzekonujący, albowiem w budynku tym mieszkają lokatorzy.

Istotą zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Wykładnia przepisu art. 39 u.p.s. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że to w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznane świadczenia w formie zasiłku celowego. W przypadku skarżącego nie może być mowy o niezaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej, o którym była mowa na wstępie przesądza bowiem, iż w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej legitymuje się prawem własności do lokalu mieszkalnego, to jest ona w stanie pokonać dotyczące tej kwestii trudności życiowe, wykorzystując własne zasoby i możliwości. Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1003/09 w sprawie analogicznej jak przedmiotowa, ale dotyczącej innego okresu.

Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze skarżącym co do niewyjaśnienia przez organy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Organy przeprowadziły należyte postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosków i ustaliły okoliczności pozwalające na dokonanie oceny niespełniania przez skarżącego warunków do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, w tym okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. uzasadniały odmowę przyznania świadczeń.

Skarżący w pismach do organów i w skargach do WSA w Krakowie jednoznacznie potwierdza, że wie, jakiej aktywności z jego strony wymagają organy odnośnie do podjęcia współdziałania w zakresie rozwiązywania jego trudnej sytuacji życiowej co do zawarcia kontraktu socjalnego. Bezsporne w sprawie jest, że od 2010 r. MOPS dążył do zaktywizowania skarżącego w pokonywaniu życiowych trudności i wskazywał mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Należy zauważyć, że obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, chociaż przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc (lub korzystającej z niej) należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Jedną z tych form jest kontrakt socjalny. Brak należytego współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikami pomocy społecznej wystąpi m.in. wtedy, gdy zainteresowany zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do wszystkich, czy też do większości działań organu, poddaje w wątpliwość ich sensowność, żąda wyręczenia go w rozwiązaniu jego problemów. Takie okoliczności mogą powodować odmowę przyznania świadczenia lub wstrzymanie wypłaty świadczeń pieniężnych. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy wskazać, że ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mając możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów, że ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Za szczególny przypadek braku współdziałania należy uznać odmowę zawarcia kontraktu socjalnego. Zgodnie z art. 108 ust. 1 u.p.s. w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub w powiatowym centrum pomocy rodzinie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną, w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.

Obowiązek współdziałania w każdym przypadku należy indywidualizować w odniesieniu do osoby wnioskującej czy korzystającej z pomocy społecznej i sytuacji, w jakiej się znajduje.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącego, organy mogły domagać się takiego współdziałania od skarżącego od wielu lat korzystającego z tych świadczeń, zwłaszcza, że jest on osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez skarżącego działania. Dlatego wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu, przesyłając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły, a nawet powinny oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą skarżącego do zmiany sytuacji, w której się znajduje. Nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, że organ jednostronnie przygotował i przesłał skarżącemu projekt kontraktu socjalnego i narzucił skarżącemu niekorzystne propozycje rozwiązywania sytuacji, w jakiej się znajduje. Sąd w niniejszych sprawie w pełni podziela dotychczasowe stanowisko orzecznictwa w tej kwestii. Kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z u.p.s. oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy u.p.s. nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści (np. wyroki NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 674/11, LEX nr 1149416, z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 673/11, LEX nr 1149415).

Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 675/11, LEX nr 1068526). Aby zatem ten ostateczny kształt kontraktu, uwzględniający konkretną sytuację osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wypracować, niezbędne jest współdziałanie tej osoby z organem pomocy społecznej, którego to obowiązku wynikającego z treści art. 4 u.p.s. skarżący nie spełnił.

Skarżący podaje, że nie podejmuje współdziałania uznając, że nie należy zawierać kontraktu socjalnego z osobami, które nie posiadają możliwości podjęcia działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji np. z uwagi na zły stan zdrowia, czy wiek. Ta argumentacja, co do własnych możliwości w przezwyciężaniu trudnej sytuacji pozostaje w sprzeczności z licznymi podejmowanymi przez skarżącego działaniami, np. w celu uzyskania zameldowania na pobyt stały w Domu [...] (w zakładzie hotelarskim, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1380/11), w celu uzyskania "mieszkania socjalnego" czy też starań o "rentę specjalną od Premiera RP". Skarżący jest zatem osobą, która posiada możliwości podjęcia działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach dotyczących spraw G. P. wielokrotnie zwracał skarżącemu uwagę na obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu swojej sytuacji (m. in. w wyrokach z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 424/13 oraz III SA/Kr 555/13). Zdaniem sądu, jeżeli skarżący podjął działania zmierzające do zmniejszenia zaległości alimentacyjnej, do zniesienia obowiązku alimentacyjnego, do uzyskania alimentów od swoich - jak się okazało - pracujących synów, czy też trwa postępowanie o współposiadanie majątku małżeńskiego, a prawnik przygotowuje pozew o podział majątku małżeńskiego – nic nie stało na przeszkodzie do wpisania tych działań do treści kontraktu socjalnego.

Sąd, po dokonaniu analizy dokumentacji zawartej w aktach sprawy i wyjaśnień skarżącego zawartych w pismach procesowych, ocenił, że w niniejszych sprawach organy wystarczająco wykazały przywoływany w uzasadnieniach wszystkich zaskarżonych decyzji zarzut braku współpracy skarżącego. Organy nie kwestionują, że sytuacja materialna skarżącego i jego stan zdrowia są złe. Zdaniem Sądu były one jednak w pełni uprawnione do domagania się od skarżącego współpracy, a brak tej współpracy zasadnie potraktowały, jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń.

Powiązana z powyższą pozostaje argumentacja skarżącego, że MOPS pomija ustawę o zatrudnieniu i zapobieganiu bezrobociu i dobrze wie, że jako osoba niepełnosprawna o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności otrzymująca stały zasiłek nie jest w myśl tej ustawy osobą niepełnosprawną bezrobotną (dotyczy to osób z lekkim stopniem niepełnosprawności), dlatego żeby otrzymać zasiłek musiał się wyrejestrować z urzędu do spraw zatrudnienia. Należy podnieść, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawiera ustawową definicję bezrobotnego, od którego to statusu uzależnia możliwość korzystania z instytucji w tej ustawie przewidzianych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i tej ustawy: "ilekroć w ustawie jest mowa o: bezrobotnym – oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego".

Zdaniem Sądu, jeżeli zatem skarżący uznał, że będzie pobierał zasiłek stały z pomocy społecznej, co uniemożliwia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, to okoliczność ta, przy braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, posiadanym wykształceniu wyższym wskazuje, że skarżący nie zamierza rozwiązać swojej trudnej sytuacji przez podjęcie zatrudnienia, przy jednoczesnym braku współdziałania z organami pomocowymi w tym zakresie. Zasadniczym, bowiem warunkiem, który powinna spełniać osoba uznana za bezrobotną jest jej zdolność i gotowość do podjęcia proponowanego jej zatrudnienia. Stwierdzić przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego osoba nawet całkowicie niezdolna do pracy może zawrzeć kontrakt socjalny. Co więcej skarżący może pracować w warunkach pracy chronionej, a praca w takich warunkach może być podjęta nawet przez osobę niezdolną do pracy. Praca, więc w tych warunkach dałaby skarżącemu możliwość poprawienia sytuacji życiowej, czego skarżący nie bierze pod uwagę.

Nie jest też możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasad pomocy społecznej wynikających z art. 3 u.p.s. sytuacja, w której wieloletni beneficjent pomocy społecznej zauważa potrzebę zabezpieczenia przyszłych dochodów osób bliskich z posiadanej nieruchomości, natomiast nie chce, wykonując obowiązek współdziałania, wykorzystać tej nieruchomości w rozwiązaniu swojej obecnej trudnej sytuacji. Taką postawę zajmuje skarżący, o czym świadczy jego argumentacja, że MOPS w decyzjach notorycznie proponuje sprzedaż lokalu w L, co spowodowałoby, że dzieci by nie miały stałego dochodu z czynszu. Należy zauważyć, że chodzi tu o dzieci dorosłe, wykształcone i samodzielnie funkcjonujące.

Pomoc społeczna, na co już wyżej wskazano, wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, jednakże zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Odnośnie do przywoływanych przez skarżącego przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 67, 69) to nie mogą i nie stanowią one samodzielnej podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Przepisy art. 67 i art. 69 Konstytucji RP stanowią jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i są adresowane głównie do organów prawodawczych. Przepisy te stanowią źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych, w tym przypadku ustawy o pomocy społecznej.

Odnosząc się za do podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zdarzeń, które w jego ocenie stanowiły przyczynę jego obecnej trudnej sytuacji należy stwierdzić, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania czy rekompensaty w powszechnym tego słowa znaczeniu. Przesłanki przyznania świadczeń określa ustawa o pomocy społecznej, a organy świadczące pomoc społeczną są uprawnione i jednocześnie zobowiązane do ich stosowania zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. Przyznanie świadczeń w oparciu o przesłanki pozaustawowe stanowiłoby naruszenie prawa. Fakt, iż skarżący jest osobą chorą na cukrzycę i o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz był działaczem Solidarności, nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku w niniejszych sprawach. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej, o którym była mowa na wstępie przesądza bowiem, iż w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego nie współdziała z organami w zakresie rozwiązywania własnych problemów życiowych, a także ma własne możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej (legitymuje się, bowiem prawem własności do lokalu mieszkalnego), jest w stanie pokonać trudności życiowe wykorzystując własne zasoby oraz zdolności i możliwości, więc nie może korzystać z pomocy społecznej.

W tych warunkach faktycznych i prawnych zarzuty skarg okazały się bezzasadne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżone decyzje zostały dotknięte innymi niż powołane przez skarżącego wadami, które mogłyby uzasadnić ich uchylenie. Przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe skargi oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a., określając jego wysokość na podstawie § 19 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).