Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2060/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 37 UST. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7; art. 75; art. 77 par. 1; art. 78; art. 80; art. 107 par. 3; art. 140; art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 405/10 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2060 / 10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w dniu 20 maja 2009 r. stwierdzającego nieważność decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r., nastąpiło decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temuż organowi do rozpoznania. W konsekwencji ponownego rozpatrzenia sprawy wszczętej wnioskiem B. R., Starosta Obornicki decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wągrowcu z dnia [...] lutego 1991 r., udzielającej B. i J. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w R. przy ul. [...].

Starosta Obornicki, wskazując na treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 145, poz. 914) w związku art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie pierwsze prace związane z realizacją inwestycji objętej powyższym pozwoleniem na budowę zostały wykonane w marcu 1991 r., co potwierdzają wpisy w dzienniku budowy. Na podstawie powyższego można stwierdzić, iż prace budowlane trwały bez dłuższych niż trzy lata od marca 1991 r. do początku 1994 r. przerw, co wynika z prowadzonych dla inwestycji dzienników budowy. Organ stwierdził, iż dziennik budowy zaginął, jednak na podstawie "Inwentaryzacji budynku oficyny obiektu mieszkalnego - w budowie" oraz opisu przebiegu realizacji oficyny sporządzonych przez kierownika budowy, a także oświadczeń osób wykonujących prace budowlane ustalono, iż w latach 1994- 2004 r., tj. do wydania dziennika budowy na inwestycję "Budynek mieszkalny - II etap" oraz pierwszych wpisów w ww. dzienniku przerwy pomiędzy poszczególnymi robotami budowlanymi były krótsze niż trzy lata. Ustalenie to nie jest także sprzeczne z oświadczeniami stron biorących udział w postępowaniu zgodnie, z którymi J. R. od momentu wprowadzenia się, tj. od 1994 r. "zawsze coś budował".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. R., wnosząc o jej uchylenie w całości i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wągrowcu z dnia [...] lutego 1991 r. oraz zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 80, art. 75 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 37 ust 1 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, wskazując na art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, uznał, że strona odwołująca nie przedstawiła wiarygodnego materiału dowodowego na poparcie swego stanowiska, ponieważ brak faktur nie stanowi dowodu na brak zakupu materiałów budowlanych i przerwę w prowadzeniu robót budowlanych. Również z przedstawionych fotografii nie wynika, że w czasie ich wykonania prowadzono roboty budowlane lub ich nie prowadzono. Zdaniem organu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie można jednoznacznie stwierdzić, na jaki czas była przerwana budowa. Znikomy materiał dowodowy oraz sprzeczne oświadczenia stron nie mogą stanowić przesłanki o wydaniu przez organ decyzji, skutkującej wycofaniem z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze na powyższą decyzję B. R. zarzuciła jej:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na niedopełnieniu przez organ II instancji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, co stanowiło konsekwencję:

a. naruszenia art. 78 oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez B. R., mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy w szczególności dowodów z zeznań świadków,

b. naruszenia art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak jakiejkolwiek analizy dokumentów: dzienników budowy oraz kopii zeznań podatkowych, z których to dowodów jednoznacznie wynika, iż co najmniej w latach 1994 - 1998 budowa nie była prowadzona, a także błędnej oceny pozostałych dowodów,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 i art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieprawidłową aprobatę błędów poczynionych przez organ I instancji i niezbadanie zasadności zarzutów wniesionego odwołania,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie wzruszenie decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę byłoby sprzeczne z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, choć z przedstawionego materiału dowodowego wynika, iż budowa była nieprawidłowo realizowana, tj. wbrew przepisom prawa budowlanego i istnieją wszelkie przesłanki do jej wyeliminowania z obrotu prawnego,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przejawiające się brakiem wskazania przyczyn, z powodu których organ II instancji nie dopuścił większości dowodów zawnioskowanych przez B. R.,

- naruszenie art. 7 k.p.a. przejawiające się błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na braku ustalenia, iż w trakcie budowy wystąpiła przerwa trwająca dłużej niż 3 lata, mimo iż powyższe powinno wynikać z analizy materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy temu organowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż strona nie wskazuje żadnych nowych okoliczności, które należałoby poddać merytorycznej ocenie.

Uczestnik postępowania J. R. wniósł o oddalenie skargi oświadczając, iż dziennik budowy zaginął za sprawą żony, z którą po rozwodzie jest w konflikcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę, uznał iż kontrolowana decyzją nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Wskazując na podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie, to jest art. 37 Prawa budowlanego oraz na art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane, Sąd podzielił ustalenia organów, że podstawę orzekania stanowił art. 37 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji. Jak podkreślił Sąd, żądanie skarżącej odnosiło się do drugiego przypadku wygaśnięcia decyzji, to jest przerwania prac budowanych na okres dłuższy niż określono to w powyższym przepisie. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy zasadnie odmówiły stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie, iż w procesie budowlanym nastąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata, co prawidłowo ustalił organ.

Decyzją z dnia [...] lutego 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Wągrowcu udzielił pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego. Według projektu budowlanego obiekt składa się z budynku głównego, stojącego w linii zabudowy ulicy oraz oficyny ciągnącej się w głąb działki przylegającej do północnej granicy działki. Jak wynika z dziennika budowy, z pierwszym wpisem dokonanym 18 marca 1991 r. przez uprawnionego geodetę, a dotyczącym wytyczenia budynku cała inwestycja została podzielona na dwa etapy. W dzienniku tym po wpisie z dnia 15 czerwca 1992 r. stwierdzono, iż II etap (oficyna) realizowany będzie w terminie późniejszym. Dziennik ten kończy się wpisem z 1994 r. kierownika budowy o zgłoszeniu obiektu (etap I) do odbioru oraz że budynek gotowy jest do użytkowania, a prace wykonano zgodnie z projektem i sztuką budowlaną. Jak wynika z oświadczenia inwestora dziennik budowy rejestrujący przebieg robót budowlanych II etapu budowy (oficyny) zaginął. Z powyższych względów organ zasadnie sięgnął do innych dowodów celem ustalenia, czy nastąpiła przerwa w budowie. Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że w procedurze przewidzianej w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego podstawą stwierdzenia trwania robót może być jedynie dokonany przez kierownika budowy zapis w dzienniku budowy, którego organy nie mają prawa podważyć.

Sąd wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się dokument pt. "Inwentaryzacja budynku oficyny obiektu mieszkalnego - w budowie" sporządzona w styczniu 2005 r. przez kierownika budowy mgr inż. arch. Z. Z., a także opis przebiegu realizacji oficyny (II etap budowy), sporządzony przez kierownika budowy mgr inż. arch. Z. Z. oraz inwestora J. R. Z dokumentów tych wynika, iż prace związane z realizacją II etapu budowy rozpoczęły się w październiku 1995 r. i nie były przerywane na okres dłuższy niż 3 lata. Ponadto z dziennika budowy zatytułowanego "Budynek mieszkalny - II etap", w którym pierwszego wpisu z datą 2 września 2004 r. dokonał mistrz kominiarski jako drugi widnieje wpis kierownika budowy o treści "Z uwagi na zagubienie dz. budowy - założony zostaje nowy, obecny dziennik budowy. W momencie rozpoczęcia wpisów budowa oficyny znajduje się w fazie opisanej poniżej: część budynku kwalifikuje się jako stan surowy zamknięty (fragment od strony jeziora). Pozostała część jako st. wykończony (fragment przyległy do budynku głównego). Budynek główny - zamieszkały, oddany do użytkowania zawiera na parterze sklep oraz mieszkanie na poddaszu (...)". Ponadto w aktach znajduje się oświadczenia J. P. i Z. W., z których wynika, że pierwsza z ww. osób w latach 1994- 1995 wykonywała prace murarskie i budowlane na terenie posesji w R. przy ul. [...] u Państwa R. Z kolei zgodnie z oświadczeniem drugiej, w latach 1995- 1998 wykonywała ona prace murarskie i budowlane na terenie przedmiotowej nieruchomości w R. Uczestnicy postępowania K. i C. S., będący sąsiadami inwestora oświadczyli, że inwestor zawsze (od momentu wprowadzenia się tj. 1994 r.) coś budował. Także inwestor J. R. oświadczył, że w budowie budynku mieszkalnego, tj. budynku frontowego wraz z oficyną nie wystąpiły przerwy dłuższe niż dwa lata.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżąca w pismach składanych w całym postępowaniu twierdziła, iż przerwa w realizacji między I i II etapem budowy wystąpiła pomiędzy 1994 r. (zakończenie I etapu budowy), a 1998 r. (rozpoczęcie II etapu - budowa oficyny). Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca wskazała m.in. na fotografie oraz na wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2002 r., gdzie w treści uzasadnienia wskazano, iż prace przy budowie oficyny rozpoczęto dopiero w 1998 r. Zdaniem skarżącej z faktur przedstawionych przez nią oraz kopii zeznań podatkowych niezbicie wynika, iż w latach 1995- 1999 J. R. nie prowadził robót budowlanych, ponieważ inwestor nie dokonywał odliczeń od podatku z tytułu ulgi inwestycyjnej jak czynił to w pozostałych latach budowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie, czy nastąpiła przerwa w budowie. Przeczą temu przede wszystkim oświadczenia osób wykonujących prace budowlane, sąsiadów jak również sporządzona inwentaryzacja oraz wpis w dzienniku budowy nr 2. Jak stwierdził Sąd, przerwy w budowie nie można domniemywać, a ustalenia organu stwierdzające ją muszą mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości. Zatem w niniejszej sprawie organ, nie mogąc jednoznacznie ustalić, iż roboty budowlane zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata, zasadnie odmówił stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 w zw. z art. 140, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, w szczególności w uzasadnieniu decyzji nie wskazał przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz nie wyjaśnił, dlaczego nie przeprowadzono innych dowodów wnioskowanych przez stronę. Pomimo powyższych uchybień skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ w ocenie Sądu, nie mały one istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, iż uchybienia organu natury procesowej nie mają wpływu na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisu prawa materialnego: art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ administracji budowlanej nie może ustalić, iż zaistniała przerwa w budowie uzasadniająca stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy jedna ze stron przedstawi jakikolwiek dowód czy twierdzenie (niezależnie od stopnia jego wiarygodności i mocy dowodowej), zmierzające do wykazania, iż przerwa taka nie miała miejsca, co w konsekwencji miałoby zwalniać organ z obowiązku prowadzenia dowodów wskazanych przez stronę, która zmierza do wykazania istnienia przerwy;

II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania:

a. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku sprawowania kontroli nad legalnością decyzji administracyjnych oraz zaaprobowanie rozstrzygnięcia organu administracji i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ ten błędnie, tj. z naruszeniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, przeprowadził postępowanie dowodowe, co przejawiło się:

- niedopuszczeniem dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, a także wadliwym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, tj. brakiem wskazania przyczyn powyższego zaniechania,

- brakiem jakiejkolwiek analizy dokumentów: dzienników budowy oraz kopii zeznań podatkowych, z których to dowodów jednoznacznie wynika, iż co najmniej w latach 1994 - 1998 budowa nie była prowadzona,

- oparciem rozstrzygnięcia jedynie o zupełnie niewiarygodne i nie mające mocy dowodowej oświadczenia inwestora i kierownika budowy o rzekomym zagubieniu dziennika budowy pomimo, iż zostały one złożone dopiero w wyniku przeprowadzonej, kontroli legalności budowy (po wielu latach) w celu uniknięcia przez ww. osoby stosownej odpowiedzialności,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ograniczenie analizy dostrzeżonych przez Sąd błędów organów obu instancji do tego, czy rzeczywiście miały one istotny wpływ na treść orzeczenia i pominięcie innej z przesłanek uwzględnienia skargi, tj. tego, że błędy te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy błędy wskazane w pkt II a w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (brak przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów wskazanych przez skarżącą), niewątpliwie mogły mieć kluczowy wpływ na wynik sprawy;

c. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. i art. 145 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy postępowanie przed organami administracji obu instancji prowadzone było bez zawiadomienia i uczestnictwa wszystkich stron postępowania, tj. spadkobierców zmarłej U. L.: H. M., M. G. i B. S., podczas gdy powyższe uchybienie Sąd pierwszej instancji winien wziąć pod rozwagę niezależnie od zarzutów wniesionej skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie w razie nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie decyzji organu II instancji ewentualnie decyzji organów obu instancji. Nadto wniesiono o zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zgłoszenie dowodu zmierzającego do wykazania, iż nie nastąpiła przerwa w budowie, samo w sobie wywoływało wątpliwość uniemożliwiające jednoznaczne ustalenie, czy fakt przerwy zaistniał, co w konsekwencji miałoby już zwalniać organ od prowadzenia postępowania dowodowego. Być może, po wszechstronnej analizie dowodów możliwe byłoby jednoznaczne i nie budzące wątpliwości wyeliminowanie twierdzeń J. R. i wskazanych przezeń osób jako niewiarygodnych i nie byłoby potrzebne odwoływanie się do konstrukcji domniemania. Zdaniem skarżącej decyzje organów obu instancji wydane zostały z praktycznie całkowitym pominięciem dowodów wnioskowanych przez skarżącą, w oparciu jedynie o materiał dowodowy zaprezentowany przez drugą ze stron. Co prawda, Sąd dostrzegł to uchybienie, jednak doszedł do przekonania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powoduje niemożność jednoznacznego wskazania, czy doszło do przerwy w budowie. Stosując prawidłową wykładnię art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd powinien w ocenie skarżącej dojść do przekonania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy "nie jest jeszcze na tyle dojrzały", by można wyciągać konkretne wnioski dotyczące przerwy w budowie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, autor kasacji stwierdził, że zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu administracji, oparte zostało na błędnie przeprowadzonym, uniemożliwiającym merytoryczne rozpoznanie sprawy postępowaniu dowodowym. Organy obu instancji w sposób rażący naruszyły art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jak wskazano w kasacji B. R., przedstawiła dowody w postaci zeznań trojga niezainteresowanych w sprawie świadków: M. S., A. B. i K. R. Świadkowie ci, mając stosowną ku temu wiedzę, mogliby w sposób jednoznaczny wskazać, iż w latach 1994 - 1998 zaistniała przerwa w budowie trwająca dłużej niż 3 lata. Fakt ten został potwierdzony w treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2002 r. Skarżąca wskazywała również, że zarówno daty otwarcia i zamknięcia dzienników budowy, ich numeracja itd. jednoznacznie wskazują na fakt nie kontynuowania budowy w spornym okresie, zaś oświadczenia inwestora oraz kierownika budowy w tym zakresie uznać należało za niewiarygodne.

W odniesieniu do zarzutu braku uczestnictwa wszystkich stron postępowania w toczącym się postępowaniu administracyjnym, skarżąca podkreśliła, że w trakcie postępowania zmarła jedna z jego uczestniczek U. L. Powyższa okoliczność była podnoszona już w trakcie pierwszego postępowania sądowoadministarcyjnego, jednak organy zaniechały powiadamiania jej spadkobierców, obecnych uczestników postępowania: H. M., M. G. i B. S.

W dniu 13 stycznia 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącej B. R., w którym sprostowano "oczywiste omyłki pisarskie zawarte w skardze kasacyjnej...", a dotyczące przepisów procesowych wymienionych w kasacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz nie stwierdzając wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako nieskuteczny należało ocenić przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1, art. 134 i art. 145 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w związku z art. 61 § 4, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo prowadzenia postępowania administracyjnego bez udziału następców prawnych U. L.

Zauważyć przede wszystkim trzeba, iż w postępowaniu administracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Zasada ta znajduje również swoje zastosowanie przy wykładni art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż sam fakt, iż określona osoba nie brała udziału w postępowaniu jako strona nie uzasadnienia jeszcze konieczności uchylenia z tego powodu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji. Określoną w ww. przepisie przesłankę wznowienia postępowania odnosić bowiem przede wszystkim należało do obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, tj. zasady ogólnej wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Z tego też powodu, co wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może powoływać się wyłącznie strona, która bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, nie zaś inne podmioty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 754/07, niepubl.; z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1278/08, niepubl.; z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1723/09, niepubl.). Z uwagi na powyższe, rozpoznawany zarzut należało uznać za bezskuteczny, gdyż skarżąca nie mogła, przedstawiając powyższy zarzut skutecznie podważyć wyroku Sądu pierwszej instancji.

Za bezzasadne trzeba uznać także kolejne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, błędnie w jego ocenie zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym należało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zaakceptował jako w pełni prawidłowego sposobu jego przeprowadzenia, co również zdawała się dostrzegać w uzasadnieniu kasacji strona skarżąca. Jak wyraźnie zaznaczono w uzasadnieniu skarżonego wyroku organ, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 w związku z art. 140 k.p.a.), jednak Sąd nie znalazł przyczyn, dla których można byłoby stwierdzić, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc iż koniecznym było uchylenie kontrolowanej w sprawie decyzji. W tym zakresie słusznie, więc wywodzi strona skarżąca w rozpoznawanej kasacji, że postępowanie dowodowe organu było obarczone błędami. Ocena ta jest jednak zbieżna z oceną sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji, przez co nie można zarzucić temuż Sądowi w tym zakresie jakichkolwiek uchybień. Nawiązując natomiast do stwierdzenia o braku analizy dzienników budowy, to jest ono o tyle bezzasadne, że to właśnie ten dokument stał się przedmiotem szczególnej analizy organu I instancji, zaakceptowanej przez organ odwoławczy. Ustalenie to również podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Co się tyczy natomiast niewiarygodności oraz braku oceny mocy dowodowej oświadczenia inwestora i kierownika budowy odnośnie zagubienia dziennika budowy stwierdzić trzeba, iż formułowane przez skarżącą stanowisko pozostawało jej subiektywnym spostrzeżeniem. Strona skarżąca nie wykazała, bowiem na żadnym etapie postępowania, iż zakwestionowane przez nią oświadczenia zawierają stwierdzenia niezgodne z wiedzą osób je składających lub że zostały złożone dla innych celów. Formułowane przez skarżącą w tym zakresie twierdzenia można było natomiast kwalifikować jedynie w kategorii przypuszczeń, które jako takie nie deprecjonowały ich wartości dowodowej, szczególnie, że były one jednym z wielu środków dowodowych.

Z powyższych przyczyn nie można było także zaakceptować zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zakresie, w jakim skarżąca starała się wykazać, że dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia, zbieżne również z podnoszonymi w kasacji, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując rozpoznawany zarzut, przede wszystkim nie sposób nie dostrzec, że nie mógł on być oceniany w izolacji od podstawy materialnoprawnej podjętego rozstrzygnięcia, tj. art. 37 Prawa budowlanego. Jak słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, przepis ten nakłada wymóg, by materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na jednoznaczne ustalenie, że prace budowlane zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Materiał dowodowy zebrany i oceniony przez organy administracyjne w sprawie nie pozwalał jednak na przyjęcie jednoznacznego wniosku o wystąpieniu takiej przerwy. Wątpliwości tych nie usuwały również twierdzenia strony skarżącej. Nie można było, zatem przyjąć, że dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji braki w postępowaniu dowodowym, pozostawały w kwalifikowanym związku przyczynowym, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Brak jest w aktach sprawy materiału dowodowego, który mógłby nadawać walor pewności, że prace budowlane zostały przerwane.

Nie można również uznać było za poprawny przedstawiony w kasacji zarzut dotyczący prawa materialnego art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, którego naruszenie skarżąca upatrywała w błędnej wykładni tego przepisu, a więc niewłaściwym odczytaniu przez Sąd pierwszej instancji jego treści. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd ten nie formułował twierdzeń, że na gruncie analizowanego przepisu wystarczy, że "jedna ze stron przedstawi jakikolwiek dowód czy twierdzenie (niezależnie od stopnia jego wiarygodności i mocy dowodowej), zmierzające do wykazania, iż przerwa taka nie miała miejsca (....)". Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnosiła się do całokształtu postępowania dowodowego, konieczności oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z zachowaniem właściwych norm procesowych, jego wartości dla ustalenia stanu faktycznego oraz pewności (bezsporności) jego wyniku. Kwestia zaś oceny, czy fakt ustalenia przerwania robót budowlanych na czas dłuższy niż 3 lata mógł zostać poddany w wątpliwość, za pomocą jednego czy więcej środków dowodowych zależała jedynie od konkretnych okoliczności sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie nawiązywał w tym zakresie do konstrukcji domniemania prawnego, ale wprost wskazywał na zakaz odnoszenia się przez organy do tej konstrukcji w przypadku oceny okoliczności sprawy w świetle art. 37 Prawa budowlanego. Jak podkreślał kilkakrotnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny i to stanowisko uznać trzeba za trafne, czasu przerwy nie można domniemywać.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.