Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2854/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J., I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 214/15 w sprawie ze skargi G. J. i I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 214/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. J. i I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] października 2014 r., ustalił opłatę adiacencką w wysokości 193.205,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w miejscowości R., gm. K. o nr ewid. [...] i [...] na skutek podziału nieruchomości. Do zapłaty opłaty zobowiązał obecnie skarżących G. J. i I. J..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, powołując się na przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n., że nastąpił wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości powstałych po podziale i ustalił opłatę adiacencką w wysokości 30 % wartości tego wzrostu. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o łączną kwotę 644.018,00 zł wobec czego opłata adiacencką stanowi kwotę 193.205,40 zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym z dnia 18 lipca 2014 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili liczne uchybienia w trakcie wyceny nieruchomości oraz podnieśli kwestię wadliwego ustalenia stron postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy powołał się na przepisy u.g.n., które znajdują zastosowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości. Stwierdził dalej, że istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinia w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą K. M. stanowi dowód w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca wybrała metodę porównywania parami i korygowania ceny średniej. Kolegium przyjęło, że biegła posiadała wiedzę o przeznaczeniu nieruchomości w dniu podziału, gdyż dla przedmiotowej nieruchomości zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Biegła oszacowała wartość nieruchomości dwiema metodami porównawczymi. Mogła zastosować takie podejście, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W operacie oraz w dodatkowych pismach wyjaśniła powody takiego wyboru metod.

W wyniku decyzji podziałowej nieruchomość składa się z jedenastu ([...]) i dziewięciu ([...[) działek ewidencyjnych. Dla potrzeb analizy ogólnej rzeczoznawca w sposób prawidłowy określiła rynek lokalny jako nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W ocenie organu odwoławczego biegła przy wycenie uwzględniła specyfikę położenia nieruchomości i określiła cechy, którymi kierowała się w trakcie dokonywania analizy i wyceny nieruchomości przed dokonanym podziałem i po podziale.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego operat zawierał materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegła wzięła pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Opinia zawiera pełne informacje, a dowód ten jest sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Ogólne tendencje oraz nieruchomości przedstawione przez biegłą na rynku nieruchomości nie odbiegają od rzeczywiście zaistniałych stanów na rynku nieruchomości. Dokonany wybór przez biegłą jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne tj. podobne nieruchomości. Ponadto opinia w sposób jednoznaczny wykazuje wzrost wartości nieruchomości.

Organ odwoławczy stwierdził, że dalsze czynności dowodowe prowadziłyby do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania. Zwrócił uwagę, że jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest nieprzydatny w niniejszej sprawie. Jednakże organy nie znalazły podstaw do skierowania dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą pod opinię takiej organizacji.

Kolegium podkreśliło, że wszystkie obliczenia są poprawne, jak również dobór cech. Dlatego operat należało uznać za prawidłowy. Kolegium odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania uznało je za nieusprawiedliwione, wyjaśniając przy tym swoje stanowisko.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Zarzucili też naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 4 pkt 16 i art. 154 § 1 u.g.n., § 26 ust 1 i § 56 ust 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zwanego dalej rozporządzeniem, oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 lipca 2001 r. o cenach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga okazała się niezasadna.

Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań wyjaśnił istotę, podstawę prawną i zasady ustalania opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

W ocenie Sądu, sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości została dokonana w sposób rzetelny i fachowy. Sformułowane przez skarżących zarzuty do opinii nie podważyły prawidłowej wysokości przyjętej do obliczenia opłaty adiacenckiej kwoty różnicy między wzrostem wartości nieruchomości utworzonych przez podział, a wartością nieruchomości przed jego dokonaniem. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wobec powyższego do kompetencji biegłego rzeczoznawcy majątkowego, jako specjalisty posiadającego wiedzę specjalną, należy wybór metody doboru i szacowania nieruchomości przed i po podziale. W ocenie Sądu brak jest uchybień co do rzetelnego i spójnego wykonania opinii i logicznego rozumowania w przedmiocie szacowania przedmiotowych nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, że jeżeli skarżący kwestionują opinię biegłego rzeczoznawcy, to winni wystąpić o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Skarżący tymczasem, poza zgłoszeniem uwag i zastrzeżeń do opinii biegłej, nie poparli swoich twierdzeń konkretnymi argumentami.

Sąd wskazał dalej, że organy dokonały szerokiej i gruntownej oceny głównego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. Nadmienił, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości na wniosek właścicieli nieruchomości. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, co w niniejszej sprawie organy uczyniły. Ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego, dokonana także przez organ II instancji, była prawidłowa i została szczegółowo umotywowana. Operat został należycie i obszernie uzasadniony. Zatem trafnie, zdaniem Sądu, został przez organy obu instancji uznany za pomocny i wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd dostrzegł uchybienie organu II instancji w zakresie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż organ ten nie zawiadomił skarżących przed wydaniem decyzji odwoławczej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do jego treści. Sąd przyjął jednak, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie przeprowadził bowiem żadnego postępowania dowodowego, dokonał jedynie ponownej i merytorycznej oceny zabranego przez I instancję materiału, który okazał się wystarczający do rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko organu, że wycena nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej dotyczy wartości netto. Opłata adiacencka określona jest bowiem na podstawie różnicy wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem i po podziale. Biegli operują ceną netto. Uwzględnienie podatku VAT wynika z problematyki prawnopodatkowej i nie dotyczy osób fizycznych. W związku z tym nie tylko wartość działek po podziale obliczana jest jak w art. 151 u.g.n., ale także wartość działek porównawczych winna być wskazana bez VAT. Nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem zarzut naruszenia art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o cenach. Nadto skarżący podnieśli powyższy zarzut dopiero w skardze do sądu administracyjnego, zatem nie był on przedmiotem merytorycznej oceny organów.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. Art. 1 § 1 i 2 p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z:

- naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, w oparciu nieprawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego, w szczególności w zakresie definicji nieruchomości podobnych, definicji wartości rynkowej nieruchomości oraz ocenie prawidłowości samego operatu szacunkowego;

2. Art. 1 § 1 i 2 p.s.a. w związku z art. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało oparciem decyzji na dowodzie postępowaniu w postępowaniu, w szczególności poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosków dowodowych strony, także poprzez przyjęcie jako własnych, błędnych ustaleń organu, dopuszczeniu opinii podmiotu, którego wcześniejszy operat został w postępowaniu podważony jako nierzetelny oraz zaniechanie rozpoznania wniosków dowodowych prezentowanych przez stronę;

3. art. 1 § 1 i 2 p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności poprzez zdawkowe ustosunkowanie się do zarzutu braku czynnego udziału strony w postępowaniach obu instancji organu, z ograniczeniem wskazania na poinformowanie pełnomocnika strony o treści operatu przed organem pierwszej instancji, co pozostaje w bezpośrednim i istotnym związku z kwestią przez Sąd pominiętą - wnioskami dowodowymi strony, które nie zostały przez organ w ogóle rozważone, także poprzez przyjęcie jako własnych, błędnych wniosków organu;

4. Art. 1 § 1 i 2 p.s.a. w związku z art. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, mimo prowadzenie postępowania przez ten organ z całkowitym pominięciem udziału stron i ich pełnomocnika, pominięciem rozpoznania wniosków dowodowych przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co w efekcie doprowadziło do braku zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego i pozbawienia stron jakiejkolwiek możliwości obrony przed arbitralnym rozstrzygnięciem, stanowiąc naruszenie postępowania mające istotny wpływ na jego wynik;

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że porównywanym w operacie porównywane nieruchomości wypełniają definicję nieruchomości podobnych, w szczególności z uwagi na znaczne różnice w powierzchni nieruchomości oraz inne kryteria wpływające na ich cenę, jak indywidualizacja cech miejsca ich położenia;

2. Art. 154 § 1 u.g.n. przez błędną jego wykładnię, poprzez błędne przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy wykonał operat w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa;

3. § 26 ust. 1 rozporządzenia, polegające na błędnej jego wykładni, gdyż rzeczoznawca nie wziął do wyceny nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości i dokonał nieprawidłowo porównania nieruchomości wycenianej z innymi nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu rynkowego, mimo istotnych różnic cech tych nieruchomości;

4. § 56 ust 1 pkt 9 rozporządzenia, polegające na błędnej jego wykładni - albowiem operat szacunkowy powinien posiadać "przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem", poprzez nienależyte uzasadnienie przedłożonego operatu;

5. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), poprzez przyjęcie błędnej wykładni, że cena przedmiotowej nieruchomości oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę, która określona została w operacie szacunkowym jest ceną wolną od podatku VAT.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Podstawy kasacyjne, jak też ich uzasadnienie, koncentrują się w przeważającej mierze na zarzucie wadliwości operatu szacunkowego, na podstawie którego skarżącym kasacyjnie ustalono wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i jego dowolnej ocenie.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy należy bowiem uznać za kompletny. Ewentualna błędna wykładnia przepisów prawa materialnego może być przedmiotem odrębnego zarzutu, co zresztą skarżący kasacyjnie uczynił i co będzie przedmiotem oceny w dalszej części niniejszych rozważań.

Oparcie rozstrzygnięcia organów na dowodzie z operatu szacunkowego i pominięcie dalszych wniosków dowodowych strony w tym zakresie również nie stanowiło uchybienia, które mogłoby skutkować uchyleniem kontrolowanych decyzji. Ciężar dowodu, że wzrost wartości nieruchomości, której dotyczyła decyzja podziałowa nie nastąpił lub nastąpił w innej wysokości, spoczywał na stronie skarżącej i okoliczność ta mogła być wykazana wyłącznie przez przedłożenie kontroperatu szacunkowego. Skoro organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany zgodnie z jego przeznaczeniem, tym samym brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 u.g.n. Niewątpliwie takie uprawnienie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego też, skoro skarżący mieli zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mieli możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem oceny przez nią tego operatu bądź też sporządzenia kontroperatu w trakcie postępowania przed organami obu instancji.

Powyższe stanowisko nie neguje tego, że z obowiązującej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. W sytuacji jednak, gdy w ocenie organów istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione w oparciu o materiał dowodowy sprawy, jednakże strona postępowania kwestionuje wyniki postępowania dowodowego, to brak podstaw do tego, aby organ administracji wykazywał okoliczności przeciwne do tych, które ustalił na podstawie dokumentacji sprawy, co oczywiście nie odbiera stronom postępowania prawa do podejmowania wszelkich zgodnych z prawem działań zmierzających do wykazania swoich twierdzeń.

Nie stanowi też naruszenia przepisów postępowania dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, który sporządzał wcześniejszy operat i którego braki stanowiły podstawę do uchylenia wcześniej wydanej decyzji. Rolą organu było w tej sytuacji dokonanie oceny, czy kolejny operat nie zawiera wcześniej wytkniętych braków i uchybień oraz, czy odpowiada przepisom prawa. W tym zakresie organy dokonały oceny, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć.

Naruszenia prawa procesowego skarżący upatrują także w naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Dokonując oceny tego zarzutu należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o ile są powiązane z innymi przepisami procesowymi. W niniejszej sprawie omawiany zarzut został powiązany z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. m.in. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Omawiany zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, mimo prowadzenie postępowania przez ten organ z całkowitym pominięciem udziału stron i ich pełnomocnika. W tym zakresie za prawidłową należy uznać ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, który przyjął, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie przeprowadził bowiem żadnego postępowania dowodowego, dokonał jedynie ponownej i merytorycznej oceny zabranego przez organ pierwszej instancji materiału, który okazał się wystarczający do rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Przechodząc z kolei do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego celowe jest wyjaśnienie stanu prawnego regulującego zasady ustalania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wzrośnie jej wartość, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Jak stanowi art. 98 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Stosownie do treści art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości przybiera postać operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Określanie wartości nieruchomości następuje na podstawie przepisów art. 149 i nast. u.g.n. W szczególności, art. 152 ust. 2 u.g.n. przewiduje, że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Należy dodać, że definicję legalną "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który mówi, że pojęcie to oznacza nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W podejściu porównawczym stosuje się metodę "porównywania parami", metodę "korygowania ceny średniej" albo metodę "analizy statystycznej rynku" (§ 4 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych.

Należy dodać, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na zasadach określonych w art. 157 ust. 1 u.g.n.

Szczegółowe rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie.

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (por.: wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 778/10). Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to - skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie - powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 4 pkt 16, art. 154 § 1 u.g.n. i § 26 ust. 1 rozporządzenia trzeba podkreślić, że dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej jest "ukierunkowany" przez przepisy prawa (w szczególności art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3), lecz ma również w pewnym stopniu charakter oceny i zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od indywidualnych uwarunkowań rynku nieruchomości na danym obszarze kraju. Wybór metody i techniki wyceny wymaga oceny specjalistycznej i tym samym leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, wykonującego zawód zaufania publicznego (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zakwestionowanie takiego wyboru przez organ administracji czy sąd administracyjny byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości.

Oceniając z tej perspektywy przytoczone podstawy kasacyjne należy stwierdzić, że okoliczność, iż nieruchomości, które zostały w operacie szacunkowym przyjęte do porównania, mają inną powierzchnię niż nieruchomość wyceniana, a także to, że niektóre z nich są położone są w innych miejscowościach - nie przesądza automatycznie, że takie nieruchomości nie mogły zostać potraktowane jako "nieruchomości podobne" do nieruchomości wycenianej. Żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję "nieruchomości podobnej" - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej - na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej"; cechy takie powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia polegającego na błędnej wykładni, to wskazać należy, że ani Sąd pierwszej instancji, ani też orzekające w sprawie organy nie dokonywały wykładni tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Skoro autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia omawianego przepisu poprzez nienależyte uzasadnienie przedłożonego operatu, to ewentualny zarzut w tym zakresie winien sprowadzać się do niezastosowania lub niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Dodatkowo wskazać należy, że przepis ten odnosi się do uzasadnienia wyniku wyceny, nie zaś uzasadnienia całego operatu.

Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach nie poddaje się kontroli w niniejszej sprawie, albowiem organy nie stosowały tego przepisu. Ponadto przepis ten, jak i cała ustawa utraciły moc z dniem 25 lipca 2014 r. na podstawie art. 26 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2014 r., poz. 915). Przepis ten zatem nie obowiązywał ani w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, ani też w dacie wydawania decyzji przez organy orzekające.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieusprawiedliwione okazały się podstawy kasacyjne przytoczone w skardze kasacyjnej. Operat szacunkowy, który był podstawą nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, został prawidłowo oceniony w toku postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że skoro strona skarżąca nie skorzystała z możliwości wystąpienia o weryfikację operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji, to w tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym rzetelnym dowodem.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl