Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 375/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 3 i 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: par 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant pomocnik sekretarza Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 roku sprawy ze skargi A. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...), nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku A. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...), nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 121 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 1 listopada 2015r. A. O. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu składek z uwagi na złą sytuację finansową. Wskazała m.in., że obecnie nie ma możliwości podjęcia pracy i nie posiada majątku na pokrycie zaległości. Podała, że w okresie, gdy była czynna zawodowo prosiła o rozłożenie należności na raty, ale zbyt długo czekała na odpowiedź i nie udało jej się uregulować należności. Pomimo wielu pism skierowanych do ZUS, braku pracy, odmowy przyznania zasiłku chorobowego, zaległości nie zostały umorzone, a składane przez nią pisma i dokumenty nie wywołały żadnego skutku. Podała, że jeśli ZUS żąda od niej uregulowania zaległych składek, to po ich uregulowaniu powinien wstecznie wypłacić jej należny zasiłek.

W piśmie z dnia 9 grudnia 2015r. skarżąca podała, że odmówiono jej świadczenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim i za okres tzw. macierzyńskiego, przez co nie może pracować i nie ma żadnych świadczeń. Prośbę o umorzenie zaległości uzasadniła złą sytuacją materialną, brakiem środków do uregulowania należności i do życia. Podała, że nie ma męża, mieszka przy rodzinie, ma na utrzymaniu małe dziecko i nie posiada majątku firmowego lub osobistego, który mogłaby sprzedać, a z uzyskanych środków spłacić chociaż część zaległości. Wyjaśniła, że co miesiąc opłaca rachunki za telefon w wysokości około 215,00 zł oraz 70,00 zł miesięcznie za księgowość i nie tylko. Podała, że bank wypowiedział jej kredyt firmowy i w związku z tym została wpisana do KRD. Podpisała z bankiem ugodę, która nie jest korzystna, ponieważ dwa lata spłacania kredytu przepada bezzwrotnie i musi spłacić ponownie całość kredytu i odsetki od prowizji, co będzie stanowiło obciążenie w wysokości co najmniej 700 zł miesięcznie. Podała także, że posiada kredyt odnawialny w mBanku na kwotę 42 500,00 zł, co kosztuje ją około 350 zł miesięcznie plus prowizja za odnowienie w wysokości około 800 zł płatna jednorazowo co roku. Poinformowała, że mimo nie opłacania składek ZUS, nie wystarcza jej środków na utrzymanie siebie i córki, nie stać jej na podstawowe opłaty, jedzenie i inne niezbędne rzeczy dla niej i córki. Wskazała, że z uwagi na wiek dziecka (5 miesięcy) nie ma możliwości podjęcia pracy i wnosi o umorzenie zaległości za okres do grudnia 2015r. Wyjaśniła, że nie likwiduje działalności, gdyż mając małe dziecko i wykształcenie średnie nie jest w stanie znaleźć pracy i uregulować zadłużenia. Wskazała, że nie zapłaciła też podatku dochodowego. Umorzenie natomiast należności z tytułu składek umożliwiłoby jej powrót do pracy i spłacenie kredytów oraz pozyskanie środków do życia.

Decyzją z dnia (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt l ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa,

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3a powołanej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl art. 28 ust. 3b Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w Rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Na podstawie powołanego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności, jeżeli osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, w szczególności w przypadku:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Odnosząc się do powołanych przez stronę okoliczności uzasadniających umorzenie należności ZUS wskazał, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dochody, a więc posiada środki finansowe, z których może regulować zaległości i nawet jeżeli dochody nie są wysokie, to nie jest to okoliczność uzasadniająca umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Ponadto jako podmiot prowadzący działalność powinna strona wiedzieć, że zgodnie z przepisami powołanej ustawy osoba prowadząca działalność gospodarczą zobowiązana jest do opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek, a za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również jej negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący tę działalność.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Zaległości zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym i do chwili obecnej organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności. Gdyby nawet zostało ustalone, że strona nie dysponuje żadnym majątkiem, to i tak Zakład nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia.

Organ nadmienił, że w art. 28 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca wskazał siedem przesłanek, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Uwzględniając powyższe, zdaniem organu brak jest podstaw do uznania należności z tytułu składek jako całkowicie nieściągalne i umorzenia ich w oparciu o art. 28 ust.3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W przedstawionej przez skarżącą sytuacji nie zachodzą też szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy.

Analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy po uregulowaniu zaległości osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały. W związku z tym, że strona osiąga dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie można uznać, że jest pozbawiona środków finansowych do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podała, że nie ponosi stałych wydatków z tytułu miesięcznych opłat. Spłaca w ratach zobowiązanie pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów. Oznacza to, że mimo trudności finansowych jest w stanie zabezpieczyć środki finansowe na spłatę innych zobowiązań, a okoliczność, że ma na utrzymaniu małe dziecko również nie uzasadnia umorzenia zaległości. Obowiązkiem rodziców jest sprawowanie opieki i utrzymywanie niepełnoletniego dziecka. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżąca podała, że nie otrzymuje zasiłku z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. Gdyby zatem znajdowała się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, to zapewne miałaby przyznaną pomoc, np. z opieki społecznej.

Zdaniem organu umorzenie należności z tytułu składek w rozpatrywanej sprawie byłoby zbyt dużym uprzywilejowaniem w stosunku do płatników, którzy pomimo kłopotów finansowych wywiązują się z obowiązku terminowego opłacania składek. Spłata zadłużenia może stanowić pewne obciążenie finansowe jednak Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązany jest zlecone przez ustawodawcę zadania realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dłużnik musi liczyć się z koniecznością zapłaty zaległych składek wraz z odsetkami za zwłokę, gdyż należy to do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Podejmując decyzję w sprawie umorzenia Zakład bierze pod uwagę nie tylko ważny interes i jego sytuację finansową, lecz również ważny interes ogólnospołeczny. Należy przez to rozumieć konieczność zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów budżetu państwa oraz ograniczenie jego ewentualnych wydatków.

Ponadto Zakład jako wierzyciel publicznoprawny nie może swobodnie dysponować swoją wierzytelnością (należnościami z tytułu składek), lecz czyni to na zasadach i w sposób określony w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Umorzenie należności z tytułu składek traktowane jest jako instytucja o wyjątkowym charakterze, której stosowanie uzależnione jest od zaistnienia konkretnych, wskazanych przez ustawodawcę przesłanek. Wydanie decyzji o umorzeniu należności następuje zatem po spełnieniu określonych w ustawie przesłanek umorzenia, a Zakład nie ma podstaw do swobodnego rozszerzania zakresu zasad zdefiniowanych przez ustawodawcę.

Dokumentacja sprawy nie wskazuje na to, że zadłużenie wobec ZUS powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych wywołanych przez czynniki zewnętrzne, których nie można było przewidzieć ani klęski żywiołowej, natomiast było wynikiem nie opłacenia w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej.

W dniu 8 lutego 2016r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że w jej ocenie zgromadzony materiał dowodowy jest wyczerpujący i wykazuje, że nie ma środków na spłatę zadłużenia przy jednoczesnej chęci płacenia składek na bieżąco. Podała, że nie posiada majątku, z którego sprzedaży mogłaby pokryć zaległość i jest matką samotnie wychowującą dziecko i jedynie umorzenie zaległości umożliwiłoby płacenie składek na bieżąco i powrót do prowadzonej działalności gospodarczej, w innym wypadku pozostaje upadłość konsumencka i bezrobocie.

Decyzją z dnia (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w wyjątkowych przypadkach, gdy osoba zobowiązana wykaże, że nie ma żadnej możliwości wywiązać się ze zobowiązań wobec ZUS, np. gdy legitymuje się orzeczeniem o trwałej całkowitej niezdolności do pracy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, albowiem skarżąca osiąga dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, co oznacza, że nie jest pozbawiona środków finansowych do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto ustalono, że od dnia 10 października 2014r. jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę i nawet jeżeli w chwili obecnej uzyskiwane wynagrodzenie za pracę nie jest wysokie, to nie stanowi to wystarczającej przesłanki do umorzenia zaległości. Skarżąca podała, że nie ponosi stałych wydatków z tytułu miesięcznych opłat, a argument, że jest matką samotnie wychowującą dziecko nie uzasadnia umorzenia zaległości. Obowiązkiem rodziców jest sprawowanie opieki i utrzymywanie niepełnoletniego dziecka. Gdyby natomiast sytuacja materialna rodziny była bardzo trudna, to zapewne pomoc, zostałaby przyznana. Należy zaznaczyć, że pomoc społeczna jest jedną z instytucji polityki społecznej państwa, w ramach której udzielane są świadczenia o charakterze pieniężnym i niepieniężnym. Zadania pomocy oraz formy w jakich jest ona udzielana, w warunkach polskich reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz.163).

Zaległości zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym i do chwili obecnej organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności. Gdyby nawet ustalono, że strona nie ma majątku podlegającego egzekucji to i tak zaległości nie muszą być umorzone.

W art. 28 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca wskazał siedem przesłanek, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W niniejszej sprawie żadna z wyliczonych przesłanek nie zachodzi.

W przedstawionej przez skarżącą sytuacji nie zachodzą także okoliczności dające podstawę do umorzenia zaległości w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U. z 2003r., nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Niepowodzenia finansowe związane z prowadzoną na własną odpowiedzialność działalnością gospodarczą nie stanowią podstawy do umorzenia, lecz są ryzykiem ponoszonym przez przedsiębiorcę. Płatnik bierze na siebie ryzyko związane z opłacalnością prowadzonej działalności. Opłacanie składek zarówno w czasie prowadzonej działalności, jak i uregulowanie zaległości z tytułu składek łącznie z odsetkami za zwłokę po jej zakończeniu, jest ustawowym obowiązkiem płatnika. Brak możliwości jednorazowej ich zapłaty nie daje podstaw do umorzenia należności.

Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania zadłużenia. ZUS nie ogranicza się zatem wyłącznie do ustalenia Pani sytuacji materialnej w oparciu o zgromadzoną dokumentację, pod uwagę bierze się również możliwość odzyskania należności w toku postępowania egzekucyjnego, czy też rozważa możliwość udzielenia ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego, zawartego na dogodnych warunkach. Trudności finansowe nie mogą bowiem stanowić podstawy automatycznego umorzenia należności.

Zgodnie z zasadami racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej, rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność. Ponadto zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa i usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zarobkowy charakter działalności gospodarczej oznacza, że jest to działalność obliczona na osiąganie zysku. Nastawienie na zysk nie musi oznaczać, że zysk ten rzeczywiście się osiąga. Działalność zarobkowa może nie przynosić zysku, a nawet powodować straty, mimo to pozostaje działalnością zarobkową.

Analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubranie itp.), czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się.

Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby zadłużenie powstało w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Nadzwyczajnym zdarzeniem losowym jest np. sytuacja wywołana przez czynniki zewnętrzne, której nie można było przewiedzieć. W przypadku skarżącej zadłużenie powstało z uwagi na to, że nie opłacała należnych składek w określonych terminach w okresie prowadzonej działalności.

Skarżąca wskazała, że spłaca w ratach zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów. Zobowiązania cywilnoprawne z tytułu kredytów bankowych nie mogą mieć pierwszeństwa przed obowiązkiem publicznoprawnym jakim jest zapłata składek na ubezpieczenie. Pozycja ZUS nie może być gorsza od innych podmiotów jakimi są banki. Takie stanowisko byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Wywiązywanie się z zobowiązań wobec innych wierzycieli jest ważne, ale spłata zadłużenia wobec ZUS też jest bardzo istotna i nie może być pomijana. Każdy wierzyciel może dochodzić swoich należności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto umorzenie należności z tytułu składek nie spowoduje poprawy sytuacji finansowej, ponieważ nawet gdyby ZUS umorzył w/w należności to inni wierzyciele w dalszym ciągu dochodzić będą swoich należności. Pomimo zatem, że na dzień dzisiejszy skarżąca nie dysponuje środkami finansowymi na spłatę zadłużenia, to nie oznacza to, że sytuacja nie ulegnie zmianie. Spłata należności składkowych nie musi być wyłącznie jednorazową zapłatą całej należności. Pomiędzy dłużnikiem a wierzycielem może być uzgodniona forma i zasady spłaty zaległości, np. w postaci przewidzianych prawem ulg.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmuje decyzje w sprawie w oparciu o art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uwzględniając wszystkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie. W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do argumentów przedstawionych przez stronę, a dokonana analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest zgodna z zasadami logiki.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca wskazując na swą trudną sytuację zdrowotną i materialną podniosła, że w chwili obecnej zawiesiła działalność gospodarczą, nie posiada środków do życia, a zawarta umowa o pracę dotyczy kwoty około 20 zł miesięcznie, co nie stanowi realnego dochodu, który pozwoliłby na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Podała, że w chwili obecnej nie jest w stanie spłacać żadnych z ciążących na niej zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów, figuruje jako dłużnik niewypłacalny. Korzysta z pomocy finansowej najbliższej rodziny, ponieważ nie jest w stanie podjąć zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małym 10-miesiecznym dzieckiem. Podała, że z powodu braku środków finansowych nie stać ją na opłacenie opiekunki do dziecka, czy żłobek prywatny, natomiast w placówkach publicznych miejsca nie ma.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 512 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję z dnia (...) o odmowie umorzenia skarżącej należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja ZUS zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 963) - dalej u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365).

W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy - należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (28 ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2015 r., poz. 233 i 978);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (28 ust. 3).

W tym miejscu wskazać należy, że decyzja w przedmiocie umorzenia opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Podkreśla się jednak zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale nie dowolny i winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Uzasadnienie zaś decyzji odpowiadać powinno warunkom określonym w art. 107 K.p.a., tak aby strona mogła mieć pewność, a sąd mógł ocenić, że wszelkie podniesione przez nią okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów.

Sąd dokonując oceny ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego i wyprowadzonych z niego konsekwencji prawnych stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał dogłębnej oceny sytuacji majątkowej skarżącej.

Zakład stwierdził, że nie zachodzi ustawowa przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności i tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w myśl art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Powyższe stanowisko oparł na tym, że zobowiązana osiąga dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, co oznacza, że nie jest pozbawiona środków finansowych do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto ustalono, że od dnia 10 października 2014r. jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę i nawet jeżeli w chwili obecnej uzyskiwane wynagrodzenie za pracę nie jest wysokie, to nie stanowi to wystarczającej przesłanki do umorzenia zaległości. Skarżąca podała, że nie ponosi stałych wydatków z tytułu miesięcznych opłat, a argument, że jest matką samotnie wychowującą dziecko nie uzasadniał, w ocenie organu umorzenia zaległości, ponieważ obowiązkiem rodziców jest sprawowanie opieki i utrzymywanie niepełnoletniego dziecka. Gdyby natomiast sytuacja materialna rodziny była bardzo trudna, to zapewne zostałaby jej przyznane środki w ramach pomocy społecznej.

W ocenie sądu, powyższa argumentacja organu nie jest wystarczająca. ZUS nie wyjaśnił, czy egzekwowanie zaległych należności nie jest sprzeczne z interesem skarżącej, jak i interesem publicznym. Organ przyjął, że skoro skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, spłaca pomimo trudności finansowych inne zobowiązania jest w stanie zabezpieczyć środki finansowe na spłatę należności wobec ZUS. Ponadto okoliczność, że skarżąca jest matką samotnie wychowującą małe dziecko i nie wystarcza jej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych również nie uzasadnia umorzenia zaległości.

Zdaniem sądu, ZUS nie wyjaśnił i przeanalizował sytuacji materialnej zobowiązanej, uwzględniając stan zadłużenia i związaną z tym realność jego spłaty bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanej.

Ponadto Zakład nie rozważył w pełni interesu strony, nie uwzględnił bowiem konkretnych okoliczności sprawy, a mianowicie, czy zobowiązania skarżącej z tytułu zaciągniętych kredytów nie powstały w związku z brakiem środków na utrzymanie. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki, co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo ewentualnego wdrożenia egzekucji. Należy przy tym rozważyć, czy sytuacja majątkowa skarżącej w połączeniu z wysokością zadłużenia nie prowadzi do sytuacji gdy pomimo ewentualnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązanie nie tylko nie będzie spłacone, ale będzie nadal narastać.

Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Szczegółowe zasady umorzenia, o których mowa wyżej określił w drodze rozporządzenia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). Z mocy § 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zgodnie zaś z pkt 3 § 3 umorzenie może nastąpić z powodu przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Okoliczności wymienione w § 3 powołanego rozporządzenia nie mają charakteru katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie "w szczególności". Nie muszą występować łącznie i dają możliwość organowi uwzględnienia jeszcze innych ważnych przyczyn trudnej sytuacji zobowiązanego.

Organ wprawdzie stwierdził, że skarżąca w chwili obecnej nie korzysta z pomocy społecznej, jednakże nie rozważył, czy w sytuacji spłaty zadłużenia wobec ZUS nie będzie zmuszona do korzystania z tej formy pomocy.

Zdaniem sądu, dokonana przez organ analiza sytuacji finansowej skarżącej, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie daje podstawy do przyjęcia, że nie wypełnia ona dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Przyjęcie zaś rozumowania organu, że bez względu na sytuację majątkową zobowiązanej nie ma obowiązku umorzenia należności, prowadziłoby do sytuacji, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek nie miałaby racji bytu, zaś prowadzenie postępowań administracyjnych w tym przedmiocie generowałoby niepotrzebne koszty.

Na tle przepisów art. 28 ust. 3a ustawy i § 3 rozporządzenia, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określone zostały ramy uznaniowości decyzji organów i związane z nimi obowiązki zarówno wnioskodawcy, jaki i samego organu rozpoznającego wniosek o umorzenie należności ze składek. Wskazuje się, że § 3 ust. 1 rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 685/11). Organ przy wydawania decyzji o charakterze uznaniowym natomiast zobowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero ten sposób przeprowadzenia analizy stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09 i z dnia 2 grudnia 2010 r.).

W ocenie sądu, mając na uwadze treść wniosku oraz ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy poczynione przez organ, należy stwierdzić, że organ przy wydawaniu decyzji istotnie nie dokonał rzetelnej analizy wszelkich okoliczności pozwalających mu w ramach uznania administracyjnego na stwierdzenie braku podstaw do odmowy umorzenia skarżącej należności z tytułu składek. W szczególności organ nie dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Podkreślić należy, w aspekcie sprawy i charakteru decyzji, istotne znaczenie obowiązku uwzględnienia przez organ słusznego interesu obywateli wyrażonego w powołanym art. 7 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 542/10 i z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06, z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2252/11 w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw dla umorzenia należności składkowych uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez organ istnienia ważnego interesu publicznego przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokajania swoich potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.

Wobec powyższego, sąd stwierdził, że ZUS nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ww. okoliczności. Przede wszystkim nie wykazał, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącą, a zatem doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie sądu, organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego. Nie można takiej ocenie przypisać znamion swobodnej oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Ponownie rozstrzygając sprawę, organ dokona ustaleń w zakresie ważnego interesu skarżącej, w tym sytuacji materialnej i rodzinnej, rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i dokona oceny możliwości płatniczych zobowiązanej.

Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.

B.K.