Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 723/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Miłośników [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] r. o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. , 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia Miłośników [...] kwotę 500 złotych ( pięćset ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2007 r. spółka [...] złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta") ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja stała się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta przeniósł ww. decyzję o warunkach zabudowy na rzecz [...] sp. z o.o. z [...]. W sentencji decyzji zawarto stwierdzenie, iż stanowi ona integralną część ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), po rozpatrzeniu wniosku Z. C. , stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wskazując w uzasadnieniu przede wszystkim na niewykonanie przez organ I instancji prawidłowej analizy urbanistycznej, zwłaszcza w postaci tekstowej, i na wyprowadzenie nieprawidłowych wniosków z przedstawionej analizy. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r. przenoszącej na [...] sp. z o.o. decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającą warunki zabudowy na rzecz [...] sp. z o.o., bowiem "decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. stanowiła integralną część decyzji przenoszącej z dnia [...] sierpnia 2007 r., a skoro tak obie decyzje zostają wycofane z obrotu prawnego". Kolegium oceniło, że w efekcie w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie "do załatwienia" wniosek [...] sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy, a [...] sp. z o.o. może ten wniosek podtrzymać wskazując siebie jako inwestora, lub może wystąpić z nowym wnioskiem.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji inwestor podtrzymał ww. wniosek, wszakże z określonymi modyfikacjami wynikającymi z przeprowadzonej po raz kolejny analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Postanowieniem z [...] 20 maja 2008 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie Miłośników [...] (dalej: "Stowarzyszenie").

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia od opisanej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w szczególności na niewyjaśnienie przez ten organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy niezbędnych dla prawidłowego określenia linii zabudowy na przedmiotowej działce.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie: "u.p.z.p.") ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się z trzech segmentów z parametrami zbliżonymi do istniejących budynków na [...] z lokalami usługowymi na parterze i wspólnym podziemnym garażem, przewidzianej do realizacji na [...]. Organ I instancji określił rodzaj inwestycji jako "mieszkaniową wielorodzinną z usługami". W uzasadnieniu Prezydent Miasta szczegółowo opisał stan faktyczny i prawny sprawy. Zaznaczył, że w toku postępowania zostało kolejno sporządzonych 6 analiz urbanistycznych, przy czym ustalone wymagania dla nowej zabudowy określono ostatecznie na podstawie ostatniej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 2009 r., z której wynika, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję i parametry obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm., dalej "Rozporządzenie z 26.8.2003 r."). W obszarze analizowanym budynki położone są w odległości od 7,0 do 8,5 m od frontowych granic działek. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynosi dla obszaru analizowanego 21%, szerokość elewacji frontowych wynosi maksymalnie 21 m, a wysokość budynków oszacowano na maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne i wysokość do 10 m. Budynki z terenu analizowanego posiadają zarówno dachy płaskie jak i skośne. Organ I instancji podkreślił, że przedmiotowa inwestycja kontynuuje obowiązującą linię zabudowy, wyznaczoną jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dodatkowo wyznaczono maksymalne, nieprzekraczalne linie zabudowy, których wprowadzenie miało na celu przedłużenie linii zabudowy budynków już usytuowanych oraz ograniczenie parametrów zabudowy i dostosowanie jej do sąsiednich budynków. Organ wskazał, że została zachowana również kontynuacja średniej szerokości elewacji frontowych, wysokości budynków oraz geometrii ich dachów. Wyznaczony wskaźnik powierzchni zabudowy (max. 29%) jest wprawdzie wyższy od średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego (21%), ale w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji występuje zabudowa o jeszcze większym wskaźniku, zatem nowa zabudowa harmonijnie wkomponuje się w istniejący stan rzeczy. Stwierdzono również, że zamierzenie kontynuuje funkcję mieszkaniową występującą w sąsiedztwie, gdyż prócz dominującej zabudowy jednorodzinnej, w dalszym sąsiedztwie w granicach obszaru analizowanego istnieje także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Od opisanej decyzji odwołanie złożyło [...] wskazując w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r., że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż przy tej samej drodze publicznej nie występuje żaden budynek mieszkalny wielorodzinny, a wyniki analizy dotyczą budynków o innej funkcji oraz innej powierzchni zabudowy i wysokości. Podział elewacji frontowej budynku o szerokości 70 m na trzy segmenty jest próbą obejścia prawa forsującą architekturę budynku sprzeczną formą i gabarytami z otoczeniem. Nie został ustalony wpływ zjazdu do garaży podziemnych z wąskiej działki na ochronę środowiska i zdrowie ludzi. W oparciu o te argumenty Stowarzyszenie wniosło o unieważnienie zaskarżonej decyzji jako sporządzonej z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Organ odwoławczy przytoczył odnośne przepisy, z których wynika, że istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa wytycza kierunek określenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji oraz omówił szczegółowo regulacje normujące sposób ustalania tych wymagań. SKO podkreśliło, że skoro na podstawie zebranych materiałów (analizy urbanistycznej, opinii) organ I instancji stwierdził zgodność zbadanego stan faktycznego z przepisami prawa, to nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego dokonano zgodnie z przepisami Rozporządzenia z 26.8.2003 r. Poprawnie wytyczono na kopii mapy zasadniczej granice obszaru analizowanego oraz ustalono, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu w sposób szczegółowy opisuje sposób zagospodarowania terenu, rodzaj i funkcję istniejącej zabudowy oraz sposób ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, objętej wnioskiem w niniejszej sprawie. Wyniki analizy w formie zarówno tekstowej, jak i graficznej załączono do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że o funkcji mieszkaniowej można mówić w sytuacji budowy budynków mieszkaniowych o różnej konfiguracji: jednorodzinnych, wielorodzinnych, w zabudowie jednorodnej, w zabudowie zagrodowej. Planowana inwestycja obejmująca budowę 3 budynków, połączonych garażem podziemnym kontynuowała będzie gabaryty budynków jednorodzinnych dla każdego z poszczególnych budynków – mimo, że z racji ilości lokali mieszkalnych inwestycja dotyczy budynku wielorodzinnego – i będzie dostosowana zarówno wielością, % zabudowy, formą dachu oraz wyznaczonymi liniami zabudowy do zabudowy sąsiedniej. Za niezasadny uznano zarzut, iż w sprawie doszło do podziału elewacji frontowej budynku o szerokości około 70 metrów na trzy segmenty w celu obejścia prawa i forsowania architektury sprzecznej formą i gabarytami z otoczeniem, wskazując, że trzy segmenty stanowią odrębne budynki, oddzielone od siebie, które będą kontynuowały gabaryty budynków jednorodzinnych. Jako bezzasadny oceniono również zarzut braku ustalenia zagrożenia w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi w aspekcie zjazdu do garaży podziemnych z wąskiej działki, która nie jest drogą publiczną. Takie okoliczności, zdaniem SKO, są przedmiotem weryfikacji tylko w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Ustawa ta wprowadziła zasadę, zgodnie z którą uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze albo potencjalnie) oddziaływać na środowisko może nastąpić po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia. Planowana inwestycja nie należy jednak do tego rodzaju przedsięwzięć, zatem organ I instancji nie miał obowiązku ustalania zagrożenia w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi w aspekcie zjazdu do garaży podziemnych. Podkreślił przy tym, że zasady zjazdu do garażu organ I instancji ustalił w oparciu o opinię [...], w której wskazano, że celem zapewnienia lepszej widoczności, bezpieczeństwa w ruchu kołowym i pieszym, pochylnia zjazdowa do garażu powinna zostać odsunięta od granicy pasa drogowego.

Od opisanej decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, pismem z dnia [...] lipca 2010 r., wniosło Stowarzyszenie. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła błędność przedstawionej w tej decyzji wykładni przepisów art. 4 ust. 2 pakt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 5, 6 i 7 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., oraz przyjęcia, że w sprawie została zachowana zasada "dobrego sąsiedztwa", wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący ponadto zarzucił niezgodność decyzji organu I instancji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie z 12.4.2002 r."), a w szczególności z wymogami: § 13, które umożliwiają naturalne oświetlenie przysłanianych budynków północnej strony [...], § 39 określającego konieczność urządzenia co najmniej 25% powierzchni działki jako powierzchni terenu biologicznie czynnego oraz § 15 ust. 1 określającego konieczność dostosowania zjazdów do garaży podziemnych i warunków ruchu pojazdów. W ocenie skarżącego planowane zjazdy nie spełniają warunków szczegółowych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086; dalej: "Rozporządzenie z 2.3.1999 r."), tj. § 79 dot. zjazdów indywidualnych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zakwestionowanej decyzji oraz wskazując, że przepisy Rozporządzenia z 12.4.2002 r. dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podobnie jak i przepisy Rozporządzenia z 2.3.1999 r. regulujące kwestie związane z parametrami zjazdu, będą brane pod uwagę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę czy też zatwierdzenia projektu budowlanego, przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy te nie są bowiem "przepisami odrębnymi", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta nie mogą się ostać, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Na wstępie należy podkreślić, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżony akt (tu: decyzja) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje decyzja SKO z dnia 31 maja 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 stycznia 2010 r. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia z 26.8.2003 r.

W świetle przywołanej ustawy zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku - jak w sprawie niniejszej - w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z takich wymogów jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja, wymienione zostały w art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wśród których znalazło się m.in. określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.). Natomiast szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez ustawodawcę w Rozporządzeniu z 26.8.2003 r. Zgodnie z jego § 9 ust. 1, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Decyzja ta powinna ponadto zawierać, jako załącznik, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, również obejmujące część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2 Rozporządzenia z 26.8.2003 r.).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy (jej część tekstowa) powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - czego wymaga art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - oraz drugi, w postaci wyników analizy, na którą składać się muszą część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 Rozporządzenia z 26.8.2003 r. (tak też: wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., II OSK 200/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., IV SA/Wa 1601/06, niepubl.; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2011 r., IV SA/Po 976/10, niepubl.; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r., IV SA/Po 1002/10, niepubl.). Mówiąc w pewnym uproszczeniu, kompletna decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować dwie mapy: jedną, stanowiącą wymaganą część graficzną decyzji (z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) oraz drugą stanowiącą, część graficzną obligatoryjnie załączanych do inwestycji wyników analizy (z naniesionym granicami obszaru analizowanego). Potwierdza to jednoznacznie treść § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia.

W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, gdyż nie zawiera wszystkich składników wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej - nie zawiera części graficznej decyzji w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (jedyna załączona do decyzji mapa zasadnicza stanowi część graficzną wyników analizy – co wprost wynika z jej opisu; brak zatem drugiej z wymaganych map). Tymczasem wszystkie wymagane składniki, w tym załączniki do decyzji, są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Brak któregokolwiek z obligatoryjnych składników (załączników) stanowi przy tym istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Z tego powodu Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2010 r.

Niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje zasadniczo niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie dalej idących zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez organy obu instancji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oraz naruszenia przepisów Rozporządzenia z 12.4.2002 r. i Rozporządzenia z 2.3.1999 r. Zatem jedynie na marginesie wypada zauważyć, że podnoszone przez skarżącego w tej materii argumenty nie są zasadne.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominującą w orzecznictwie, szeroką interpretację pojęcia "działki sąsiedniej", zgodnie z którą w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy przy tym rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (inwestora), po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W rezultacie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, w szczególności jako dopuszczalność powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące (np. tylko domów jednorodzinnych), czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby wykazać i racjonalnie uzasadnić. Wąskie rozumienie sąsiedztwa mogłoby ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, i nadmiernie zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, doprowadzając do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją RP prawem własności - nawet wówczas, gdyby konkretne okoliczności tego nie wymagały. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" koresponduje z celem, któremu służy regulacja u.p.z.p. Skoro celem ustawy jest kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną całość, to trudno przyjąć, aby ustawodawcy chodziło wyłącznie o ład przestrzenny pomiędzy dwiema graniczącymi ze sobą działkami (zob. wyroki NSA: z dnia 18.06.2008 r., II OSK 58/07, niepubl.; z dnia 22.10.2009 r., II OSK 1642/08, niepubl.).

W zgodzie z powyższym organ I instancji przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie ustalił, że prócz dominującej zabudowy jednorodzinnej, w granicach obszaru analizowanego występuje także, w dalszym sąsiedztwie, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Przeprowadzona przez ten organ analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że planowane budynki kontynuują gabaryty istniejących w sąsiedztwie budynków jednorodzinnych, dzięki czemu, mimo iż są one budynkami wielorodzinnymi, to spełniają wymagania harmonijnego wkomponowania się w otoczenie. Są one dostosowane zarówno wielkością, % zabudowy, formą dachu oraz wyznaczonymi liniami zabudowy do zabudowy sąsiedniej.

Niezasadny pozostaje również zarzut skarżącego, że decyzja Prezydenta Miasta w przedmiocie warunków zabudowy narusza wyszczególnione w skardze przepisy Rozporządzenia z 12.4.2002 r. oraz Rozporządzenia z 2.3.1999 r. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd organu odwoławczego wyrażony w odpowiedzi na skargę, że powołane przepisy będą brane pod uwagę w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, natomiast w postępowaniu lokalizacyjnym nie są one "przepisami odrębnymi", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W szczególności godzi się bowiem podkreślić, że Rozporządzenie z 12.4.2002 r. wydane zostało przez Ministra Infrastruktury na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; dalej w skrócie: "p.b."). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, reguluje ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 p.b. Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych (§ 2 ust. 1). Zakres badania sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyznaczony jest przez treść, jaką decyzja ta powinna zawierać zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jak również przez funkcję, jaką omawiana decyzja spełnia w procesie inwestycyjnym. Przede wszystkim celem decyzji jest stwierdzenie, czy inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów u.p.z.p. oraz ustaw szczególnych, a następnie konkretyzacja warunków i zasad realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którego rodzaj i cechy określone zostały we wniosku. Zagadnienia natury stricte budowlanej skarżący będzie mógł podnosić na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy sformułowane przez skarżących zarzuty oparte na przepisach wymienionych rozporządzeń nie podlegają weryfikacji, ponieważ inny jest charakter tego postępowania, wyrażający się w dążeniu do zachowania ładu przestrzennego na analizowanym obszarze, inny natomiast pozostaje charakter postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzja wydana w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy powinna obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 54 w zw.z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 Rozporządzenia z 26.8.2003 r., w tym dwa załączniki graficzne w postaci: (1) części graficznej decyzji w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz (2) części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci mapy z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego – wszystkie prawidłowo opisane i podpisane (por. wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., II OSK 200/06).

W pkt 2 sentencji wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (tak trafnie wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA z 2004 r. nr 2, poz. 32).

W pkt 3 sentencji wyroku Sąd, działając na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądził od SKO na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 500,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą kwotę złożył się jedynie wpis od skargi, którego wysokość została określona w § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).