Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3097/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 25
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1126/14 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz B. W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1126/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna.

Wyrok został wydany w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (dalej: GOPS) przyznał B. W. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką S. O., na okres od 1 marca 2011 r. do 31 maja 2013 r. Decyzja opierała się na orzeczeniu Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...] maja 2011 r., według którego S. O. zaliczono do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do 31 maja 2013 r. W dniu 14 marca 2014 r. B. W. wniosła o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., domagając się wydania jej na czas nieokreślony. Podstawą było uzyskanie orzeczenia Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...] czerwca 2013 r., zgodnie z którym S. O. zaliczono na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik GOPS odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na tę decyzję, zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Lu 815/15. Następnie B. W. w piśmie z dnia 11 lipca 2014 r., wniosła o przyznanie zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kierownik GOPS odmówił przyznania zasiłku. Organ wyjaśnił, ze zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. W przypadku strony decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła jednak z mocy prawa, ale z uwagi na upływ terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podzieliło stanowisko organu I instancji. Dodatkowo Kolegium zaznaczyło, że w oparciu o art. 25 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r. z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, mają prawo ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. W. podniosła, że w dniu otrzymania ponownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki, a więc [...] czerwca 2013 r. zgłosiła się do GOPS wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na stałe. Jednak Ośrodek odmówił przyjęcia orzeczenia, twierdząc, że świadczenia pielęgnacyjne wygasły z końcem 2012 r. Od stycznia 2013 r. są nowe zasady jego przyznania, do których się jednak nie kwalifikuje. Odmowę przyjęcia orzeczenia potwierdziła Kierownik GOPS w piśmie kierowanym do organu nadzorczego. Według skarżącej już w orzeczeniu z dnia [...] października 2011 r. stwierdzono, że jej matka jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia 12 października 2011 r. Można zatem mówić o wygaśnięciu z mocy prawa orzeczenia. Wniosła o przyznanie zasiłku dla opiekuna dowodząc, że spełnia wszystkie kryteria.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zwrócił uwagę, że przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 ze zm.), zwanej dalej ustawą, regulują zasady ustalania i wypłacania zasiłku dla opiekuna osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 powołanej ustawy). Uchwalenie powyższej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r. poz. 1548 ), zgodnie z którym wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, to jest z dniem 1 lipca 2013 r., za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału wspomniany przepis narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Zdaniem Sądu art. 1 ustawy dotyczy wyłącznie osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie dotyczy to jednak przypadku skarżącej, której decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. przyznano świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 marca 2011 r. do 31 maja 2013 r. Data końcowa przyznania świadczenia wynikała z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...] maja 2011 r., gdzie stwierdzono, że orzeczenie wydaje się do dnia 31 maja 2013 r. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła zatem z mocy prawa w dniu 1 lipca 2013 r., a to było niezbędnym warunkiem przyznania świadczenia dla opiekuna. Bez znaczenia pozostaje w tej sytuacji, że w dniu [...] czerwca 2013 r. ten sam Zespół w ponownym orzeczeniu uznał znaczny stopień niepełnosprawności matki skarżącej za stan stały. Sąd nie znalazł ponadto podstaw do zawieszenia postępowania.

W skardze kasacyjnej B. W. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 114 ze zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna, ze względu na to, że poprzednia decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne wygasła przed dniem 1 lipca 2013 r. oraz przez nieuwzględnienie faktu, że orzeczenie o niepełnosprawności jej matki z dnia [...] czerwca 2013 r. ustalało jej niepełnosprawność bezterminowo. Zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9 i 77 § 1 K.p.a. na skutek oddalenia skargi, mimo, że organy nie informowały strony o jej uprawnieniach, nie wyjaśniły całokształtu okoliczności faktycznych sprawy oraz nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wniosła też o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła stan faktyczny sprawy, podniosła, że wprawdzie decyzja o przyznaniu skarżącej wygasła przed dniem 1 lipca 2013 r., ale wyłącznie z winy GOPS nie przedłużono okresu jej obowiązywania mimo istnienia ku temu podstaw. Wskazała na art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ powinien przyznać świadczenie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności w dniu 23 maja 2013 r., czyli jeszcze przed upływem ważności poprzedniego orzeczenia i przedłożyła organowi nowe orzeczenie, ale GOPS odmówił jego przyjęcia. Przywołany przepis art. 24a został wprawdzie uchylony z dniem 1 stycznia 2013 r., jednakże ze względu na ochronę praw nabytych wynikających z decyzji wydanej w czasie jego obowiązywania, zdaniem skarżącej kasacyjnie ma on zastosowanie w jej sprawie. Skoro orzeczenie z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazuje datę powstania niepełnosprawności na dzień [...] marca 2011 r., to dla ustalenia świadczeń winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w tej dacie. Skarżąca nie mogła wystąpić wcześniej o orzeczenie o niepełnosprawności matki, gdyż na przeszkodzie stały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. nr 139, poz. 1328 ze zm.), zakazujące występowania o ponowne orzeczenie przed upływem 30 dni od dnia upływu ważności dotychczasowego orzeczenia. Tym niemniej nowe orzeczenie potwierdza istnienie nieprzerwanego okresu niepełnosprawności do marca 2011 r. i organ powinien stan ten uwzględnić. WSA w Lublinie dokonał błędnej wykładni przepisów i nie wziął pod uwagę przepisu art. 25 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów pozwalającego na przyznanie zasiłku opiekuńczego osobom, które nie spełniają warunków do przyznania opiekuna w świetle nowych regulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania ma znaczenie wtórne, gdyż strona skarżąca nie kwestionuje zasadniczych ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji.

Zasadniczą natomiast kwestią była właściwa wykładnia przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu zauważyć należało, że w tle rozpoznawanej sprawy znajdują się przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), która poddawana była na przestrzeni okresu obowiązywania wielokrotnym nowelizacjom, powodującym stan wykluczający możliwość przyjęcia, że osoby korzystające z przewidzianych w niej świadczeń mogły mieć zaufanie do w ten sposób stanowionego prawa. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK-A z 2013 r., nr 9, poz. 134) stwierdził m. in. że "bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego, to jednostka ma prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny (zob. wyroki TK z: 31 stycznia 1996 r., sygn. K 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2; 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00; 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08). Z tej perspektywy należy negatywnie ocenić labilność legislacji dotyczącej przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ w demokratycznym państwie prawnym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, ustawodawca, dokonując kolejnych zmian stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego, co znaczy, że pożądaną cechą systemu prawa jest stabilność rozwiązań, zwłaszcza wobec osób o ograniczonych możliwościach adaptacyjnych".

W przywołanym wyżej wyroku Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kontrolowana przez Trybunał nowelizacja wprowadziła zasadę, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nabytego na podstawie ostatecznych i bezterminowych decyzji administracyjnych wygasa ex lege z dniem 30 czerwca 2013 r. To znaczy, że od 1 lipca 2013 r. część osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach nie mogła w dalszym ciągu z niego korzystać, ponieważ zmodyfikowane ustawą zmieniającą przesłanki nabycia świadczenia wyłączyły te osoby z kręgu uprawionych. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. wprowadził co prawda okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania przedmiotowego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do 30 czerwca 2013 r., a ponadto zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostały w mocy do 30 czerwca 2013 r., czyli na okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy i dopiero po upływie tego okresu z mocy prawa przestały obowiązywać, to jednak ustanowienie powyższej regulacji w ocenie Trybunału naruszyły określone wzorce konstytucyjne. Ustawodawca odebrał bowiem znacznej grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego prawo do tego świadczenia, otrzymywanego dotychczas na podstawie decyzji administracyjnej na czas nieokreślony.

Trybunał zaznaczył wprawdzie w sposób wyraźny, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, a w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym przywróceniu prawa do tego świadczenia. Zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa. Sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wynika to z tego, że wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń, a wykonanie tego wyroku zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy.

Takie stanowisko Trybunału nie może jednak zakładać a priori, że ustawa usuwająca wskazaną w tym wyroku niekonstytucyjność, nie będzie podlegała kolejnej ocenie z punktu widzenia prawidłowości przyjętych rozwiązań. Ocena ta polegać może albo na kolejnym zwróceniu się do Trybunału z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności przyjętych rozwiązań legislacyjnych, albo też na próbie wykładni tych rozwiązań z uwzględnieniem norm i nakazów konstytucyjnych. Ta druga możliwość wydaje się o tyle pożądana, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał zawarł bardzo szeroki wywód dotyczący sposobu rozumienia praw nabytych osób, które legitymowały się w dacie wejścia w życie przepisów nowelizujących ostateczną decyzją potwierdzającą ich prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony.

W wykonaniu powyższego wyroku doszło do uchwalenia w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 przewidywała, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r.

Zarówno organy administracyjne jak i Sąd I instancji, dokonując wykładni tego przepisu poprzestały na jego literalnym brzmieniu (wykładnia gramatyczna), przyjmując że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie może on znaleźć zastosowania. Przypomnieć należy, że skarżąca legitymowała się ostateczną decyzją o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką na okres do dnia 31 maja 2013 r. Jednocześnie w maju 2013 r. właściwy Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył jej matkę do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z uwagi na wejście w życie nowelizacji z dnia 7 grudnia 2012 r. w tym okresie nie obowiązywały już dotychczasowe zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i w związku z tym brak było możliwości realizacji złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie jej tego świadczenia (organ nie przyjął złożonego w tym przedmiocie wniosku), a jednocześnie ustawa "naprawcza" z 4 kwietnia 2014 r. pomijała w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 tę kategorię osób, które w sposób nieprzerwany od wielu lat korzystały ze świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby takie tylko na skutek zbiegu okoliczności związanego z wygaśnięciem dotychczasowej decyzji w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. oraz brakiem możliwości uzyskania nowej decyzji na kolejny okres, pomimo spełnienia wszelkich kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją z grudnia 2012 r., pozbawione zostały możliwości uzyskania zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust.1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że ich sytuacja faktyczna nie różniła się niczym od osób, które posiadały ostateczne decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego obejmujące okres po 30 czerwca 2013 r., gdyż zarówno jedni jak i drudzy opiekowali się niepełnosprawnymi członkami rodzin po uprzedniej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W tym miejscu należy jeszcze raz wrócić do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. Wskazano w nim, że zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Nie wyklucza ona jednak a limine stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe. Prawodawca musi jednak w takim wypadku spełnić szereg warunków. W sferze praw socjalnych zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto, zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. A w odniesieniu do ekspektatyw praw podmiotowych ochrona ogranicza się do ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia pod rządami danej ustawy (zob. orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 128; wyroki TK z: 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1997, poz. 114 i 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; 26 lutego 2003 r., sygn. K 1/01, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 15; 30 marca 2005 r., sygn. K 19/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 28).

W przypadku skarżącej można mówić o ekspektatywie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro spełniała wszelkie przesłanki wymagane ustawą, a jedyną przeszkodę stanowił brak możliwości wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia na kolejny okres przed upływem ważności decyzji dotychczasowej. Trybunał zwrócił uwagę na to, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., było prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w tej sprawie doszło do ingerencji w prawa nabyte części dotychczasowych beneficjentów systemu świadczeń opiekuńczych. Wygaśnięcie ex lege decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie pielęgnacyjne spowodowało bowiem, że ustał (od chwili wygaśnięcia) obowiązek wypłacania przez państwo tego świadczenia na przyszłość i nie zaktualizowały się przesłanki uzyskania żadnego innego substytucyjnego świadczenia, które adekwatnie rekompensowałoby utratę dotychczasowych uprawnień. Zaskarżone przez RPO przepisy pociągnęły niekorzystne skutki dla osób, które nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale wskutek nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych nie spełniają już, post factum, przesłanek uprawniających do nabycia prawa do nowego świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z powyższego wynika, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy "naprawczej" należy wykładać w zgodzie z konstytucyjnymi wzorcami normatywnymi, dotyczącymi ochrony prawa słusznie nabytych. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja (...) wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (...) z dniem 1 lipca 2013 r." należy zatem odnosić nie tylko do decyzji, które obowiązywały w dniu 1 lipca 2013 r. ale także do tych decyzji, które wprawdzie straciły ważność w okresie pomiędzy dniem 1 stycznia 2013 r. a 30 czerwca 2013 r. z powodu upływu okresu na jaki zostały wydane, ale ich adresaci nie mogli uzyskać – mimo istnienia po ich stronie ekspektatywy dostatecznie ukształtowanej - decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne na czas dalszy, tylko ze względu na wejście w życie nowych przepisów.

Powyższemu nie stoi na przeszkodzie zamieszczenie przez ustawodawcę w ustawie naprawczej przepisu art. 25 w brzmieniu "W przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Dotyczy on bowiem osób, które ubiegają się o specjalny zasiłek opiekuńczy, ma on charakter epizodyczny i nie realizuje wytycznych wynikających z wyroku Trybunału w stosunku do osób posiadających – tak jak skarżąca - ekspektatywę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych.

Reasumując, kasacyjny zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania miał charakter akcydentalny i chociaż można było zgodzić się z wywodem skarżącej, że w przypadku, gdy organ rozpatruje wniosek o świadczenie w jego przekonaniu nienależne, ale zauważa prawo strony do świadczenia o charakterze subsydiarnym (w tym wypadku prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego), to powinien rozpatrzyć żądanie także pod tym kątem, to ten błąd organu nie miał wpływu na wynik orzeczenia jakie zapadło w niniejszej sprawie, opierającego się na wykładni przepisów prawa materialnego, regulujących zasady przyznawania świadczenia podstawowego (zasiłku dla opiekuna), o które się ubiegała.

Mając powyższe na uwadze a także uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.