Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 103/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2005-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106  par. 1,  art. 107  par. 1,  art. 138  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61  ust. 1  pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 39  ust. 3,  art. 40  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni "K." w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz Spółdzielni "K." w T. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 103/05

UZASADNIENIE

Skarżący, tj. Spółdzielnia "K." w T. na podstawie art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. (sic!) o zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek dotyczył budowy zespołu 9 segmentów garażowych, po trzy i sześć boksów garażowych w jednym segmencie - łącznie 48 garaży oraz przebudowy ul. [...] wraz z odwodnieniem powierzchni utwardzonych.

Prezydent Miasta T. na podstawie:

art. 4 ust.2, art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 10 maja 2003 r., poz. 717),

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 z 2003 r., poz. 1588),

art./ 104, 107 kpa

w dniu [...] 2004 r. wydał decyzję znak [...] w której odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji obejmującej budowę zespołu 9 segmentów garażowych, po trzy i sześć boksów garażowych w jednym segmencie - łącznie 48 garaży oraz przebudowę ul. [...] (działki nr [...]) w T.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie został spełniony 1 warunek art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przedmiotowe działki stanowią część istniejącego pasa drogowego ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Na odcinku tym po obu stronach ulicy zrealizowane są miejsca postojowe ogólnodostępne dla samochodów osobowych z przeznaczeniem dla mieszkańców osiedla, użytkowników przyległych ogródków działkowych oraz osiedlowego boiska sportowego. Działki są własnością Gminy Miasta T. w wieczystym użytkowaniu SM "K." w T.

Na działkach sąsiednich (od strony północnej) istnieją ogródki działkowe. Znajdują się one w obszarze, dla którego opracowywany jest plan miejscowy "trasa średnicowa" w jej bezpośrednim sąsiedztwie.

Po przeciwnej stronie ul. [...] (od strony południowej) istnieje osiedlowe boisko sportowe i tereny zieleni.

Zabudowa mieszkaniowa i wielorodzinna istnieje przy ul. [...] - ul. [...]j (w kierunku zachodnim) po przeciwnej stronie ul. [...] (w kierunku wschodnim).

W bliskim sąsiedztwie brak jest więc zabudowy, której funkcja, cechy i gabaryty mogłyby posłużyć jako podstawa dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Z punktu widzenia urbanistycznego pas drogowy ul. [...] wraz z ogólnodostępnymi parkingami i zielenią towarzyszącą, powinny zachować charakter ogólnodostępny dla wszystkich użytkowników dróg, w tym dla mieszkańców osiedla, działkowców, osób korzystających z boiska sportowego oraz obiektów usługowych.

Zdaniem organu, lokalizacja zespołu indywidualnych garaży murowanych w istniejącym układzie przestrzennym tego terenu, który stanowią: pas drogowy ul. [...], zespół ogródków działkowych, osiedlowe boisko sportowe, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z towarzyszącymi obiektami usługowo-handlowymi, wraz z urządzoną zielenią zburzy wyżej opisany ład urbanistyczno-architektoniczny tego terenu. Wpłynie też negatywnie na istniejący układ komunikacyjny. Lokalna droga miejska przestanie służyć wszystkim użytkownikom dróg.

Wskazano też, że ulica [...] zaliczona została do kategorii drogi lokalnej miejskiej, w związku z czym musi służyć wszystkim użytkownikom dróg zarówno w zakresie przejazdu, jak i parkowania.

In fine uzasadnienia wskazano, że zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Nr 71 z 2000 r., poz. 838) - "w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego oraz obiekty uznane za zabytki kultury materialnej lub pomniki przyrody".

Budowę zespołu indywidualnych garaży murowanych nie można zaliczyć do funkcji związanej z gospodarką drogową lub obsługą ruchu drogowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia "K." podnosząc, że decyzja została podjęta z naruszeniem prawa.

Podniesiono, że podstawa prawna decyzji z uwagi na treść art. 61 ust. 3, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nieprawidłowa. Organ bowiem musi powoływać przepisy obowiązujące, wskazując nie tylko artykuły i ustępy, lecz także na punkty, na których się oparł wydając decyzję. Zaznaczono także, że organ I instancji ani w podstawie prawnej decyzji, ani w jej uzasadnieniu i analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie podał, na jakich paragrafach i ustępach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 z 2003 r., poz. 1588) się oparł wydając zaskarżoną decyzję. Zwrócono też uwagę, że przedmiotowa inwestycja została zaopiniowana przez organ współdziałający, a więc zostały spełnione przepisy: art. art. 54 pkt 2a i c, 56, 61 ust. 1 pkt 5 i 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 i Dz. U. Nr 141 z 2004 r., poz. 1492). Organ I instancji nie dokonał więc koordynacji przedmiotowego zamierzenia pomiędzy swoimi służbami architektoniczno-budowlanymi i drogowymi, skoro odmówił uwzględnienie pozytywnego stanowiska MZD w T. w niniejszej sprawie. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinien prowadzić do nieracjonalnej gospodarki terenami i wyłączyć z efektywnego użytkowania obszarów terenu wzdłuż ul. [...] w T.

Reasumując: organ I instancji nie rozpatrzył w sposób należyty możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych.

Przesyłając odwołanie wraz z aktami organowi drugiej instancji, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 kpa.

Ustosunkowując się do zarzutów, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że:

1. w podstawie prawnej organ uwzględnił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 10 maja 2003 r., poz. 717), odnosząc się do pkt 1-5.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w

przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1

przywołanej ustawy.

W bliskim sąsiedztwie brak jest zabudowy, której funkcja, cechy i

gabaryty mogłyby posłużyć jako podstawa dla ustalenia warunków

zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (nie jest spełniony 1 warunek

art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

2. sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164 z 2003 r., poz. 1588).

Działki nr [...], położone w pasie drogowym ul. [...] w T., usytuowane są na terenie, dla którego od dnia 01.01.2004 r. brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia, wymogi § 3 w toku postępowania wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono dla niego analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków 1-5 podanych wyżej.

Wyniki analizy stanowią podstawę wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

3. z punktu widzenia urbanistycznego pas drogowy ul. [...] wraz z ogólnodostępnymi parkingami i zielenią towarzyszącą, powinny zachować charakter ogólnodostępny dla wszystkich użytkowników dróg, w tym dla mieszkańców osiedla, działkowców, osób korzystających z boiska sportowego oraz obiektów usługowych.

Ulica [...] jest drogą wybudowaną i została zaliczona do kategorii drogi lokalnej miejskiej (Rozporządzenie Wojewody - Dz. U. W. T. Nr 38, poz. 332 z dnia 28.12.1998 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] 2004 r. - znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.),

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta T., stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 2, poz. 70) utracił swą moc z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 87 ust. 3 cyt. ustawy z 2003 r., obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Zasadnie więc sprawa została rozpatrzona na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Ze zgromadzonych dowodów, w tym analizy spełnienia warunków wynikających z art. 61 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, załączonych zdjęć wynika, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie zostały więc spełnione wszystkie wymogi określone w art. 61 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co umożliwiłoby wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu należy wskazać, że w ocenie Kolegium organ I instancji zarówno w podstawie prawnej decyzji, jak i w jej uzasadnieniu powołał się na właściwe przepisy prawa. Wynika z nich, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Rozróżnić trzeba również regulację zawartą w ustawie o drogach publicznych i w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 39 ust. 3 pierwszej z przywołanych ustaw w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 40.

Niezależnie od powyższego zezwolenia zainteresowany inwestycją musi uzyskać w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego decyzję o warunkach zabudowy, w trybie i na zasadach określonych w drugiej z przywołanych ustaw oraz pozwolenie na budowę.

Przepisy ustawy o drogach publicznych nie mogą być, zdaniem Kolegium, w zakresie udzielania warunków zabudowy uznane za lex specialis w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Spółdzielnia "K." w T. wniosła na powyższą decyzję skargę, wnosząc o:

1. uchylenie kwestionowanej decyzji SKO w T. z dnia [...] 2004 r.,

2. zasądzenie od SKO w T. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ulica [...] pomimo, że znajduje się w wykazie dróg publicznych, to w rzeczywistości pełni rolę ulicy wewnątrzosiedlowej, eksploatowanej i zarządzanej przez Spółdzielnię "K.". Ulica ta zlokalizowana jest na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] (ulica [..] jest ulicą poprzeczną). Z samego uzasadnienia decyzji [...] wynika, że przy tej ulicy znajduje się zabudowa wielorodzinna, zatem nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że w bliskim sąsiedztwie brak jest zabudowy mogącej posłużyć jako podstawa dla ustalenia warunków zabudowy, bo gdyby na etapie wydania tej decyzji analizowano obszar zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), to spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym byłoby oczywiste, co więcej w uzasadnieniu wspomina się o opracowywaniu dla przyległego terenu planu miejscowego "trasa średnicowa" i realizacja obiektów o charakterze izolacyjnym od hałasu pochodzącego w przyszłości od tej trasy jest pożądana. Przytaczane w uzasadnieniu decyzji wybrane elementy istniejącego zagospodarowania nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od zagospodarowania całego osiedla [...], którego planowane garaże mają być częścią i uzupełnieniem.

Zdaniem skarżących spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tzn.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana,

2. wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z powyższym decyzja [...] powinna być uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia tym bardziej, że w roku 1997 Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego analizował warunki realizacji tej inwestycji i wydał stosowną decyzję w tej sprawie zezwalającą na budowę zespołu garaży, a okoliczny teren był zagospodarowany w taki sam sposób jak obecnie.

Wyrok NSA-OZ w Gdańsku z dnia 15.03.2000 r. - sygn. akt II SA/Gd 284/98/5 wskazujący, że przepis art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, będący przepisem szczególnym w stosunku do ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym przewiduje dla terenów rezerwowanych w planach miejscowych pod budowę lub modernizację drogi do czasu osiągnięcia takiego celu, powinność rolniczego lub gospodarczego wykorzystania gruntów stanowiąc, że inwestycyjne zagospodarowanie zarezerwowanych na ten cel pasów gruntów może nastąpić przez realizacje tymczasowych budynków lub konstrukcji budowlanych, po zasięgnięciu opinii Zarządu drogi - dotyczy miasta T. i decyzji SKO w T.

Zdaniem skarżących w czasie, kiedy nie ma planu na ten teren w T., tym bardziej ten wyrok winien być pomocny do prawidłowego kształtowania przestrzeni przy ul. [...] w T. Zdaniem skarżących proponowana lokalizacja 48 garaży przy tak już ukształtowanym osiedlu mieszkaniowym, jak to ma miejsce przy ul. [...] jest najlepszym, a na pewno optymalnym rozwiązaniem w tym miejscu. Według skarżących organ odwoławczy nie zbadał po raz wtóry pod względem merytorycznym zasadności wniosku z dnia [...] 2004 r. o wydanie warunków zabudowy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Organ odwoławczy otrzymując odwołanie z dnia [...] 2004 r. powinien zbadać sprawę jeszcze raz od początku, tak jakby decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004 r. w ogóle nie było. W decyzji z dnia [...] 2004 r. brak spełnienia warunków wynikających z obowiązku określonego w § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia tzn. brak dostarczenia wraz z decyzją o warunkach zabudowy wyników powtórnej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie.

Zdaniem organu nie sposób zgodzić się z zasadnością postawionych zarzutów. Ze zgromadzonych dowodów, w tym analizy spełnienia warunków wynikających z art. 61 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, załączonych zdjęć wynika, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie zostały więc spełnione wszystkie wymogi określone w art. 61 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co umożliwiłoby wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Zdaniem Kolegium, wskazane w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji przepisy potwierdzają zasadność zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strona skarżąca dodatkowo wskazała, że na przedłużeniu ulicy [...], w pobliżu skrzyżowania z ulicą [...], w sąsiedztwie terenu objętego analizą, który zdaniem skarżących jest zbyt ograniczony, znajduje się aktualnie 56 garaży w piętrowym murowanym budynku, co zdaniem skarżących świadczy, że spełniona jest przesłanka z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie przedmiotowej decyzji i w niniejszej sprawie nie spowoduje utraty przez ulicę [...] jej charakteru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępie należy przede wszystkim wskazując na treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stwierdzić, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Powyższe przypomnienie było konieczne zważywszy, że skarżący w swej skardze powołując się na regulacje prawne zawarte w art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, pominął zupełnie treść art. 39 ust. 3 tej ustawy. Nie wskazał też, że niezasadnie powołano w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji treść art. 37 tej ustawy (zwrócił na to uwagę dopiero w piśmie procesowym sporządzonym i nadesłanym po zamknięciu rozprawy, będącym zresztą spóźnioną odpowiedzią na pytanie zadane w toku rozprawy).

Zaczynając od tego ostatniego przepisu przywołanego in fine uzasadnienia decyzji z 27.09.2004 r. należy ex officio zwrócić uwagę, że art. 37 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych uchylony został z dniem 09.10.2003 r. przez art. 1 pkt 37 ustawy z 14.12.2003 r. ustawy z 14.11.2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych nowych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Na tę okoliczność nie zwrócił też uwagi organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z 25.11.2004 r., mimo że odwołuje się do zmian wprowadzonych w/w ustawą z 14.11.2003 r.

Organ ten natomiast słusznie zwrócił uwagę na treść art. 39 ust. 3 w/w ustawy o drogach publicznych. Nie poddał jednak tego przepisu analizie (ograniczając się jedynie do przytoczenia jego treści), co ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 40 (zastrzeżenia z ust. 7 można w niniejszej sprawie pominąć, dotyczą one bowiem udostępnienia przez zarządcę drogi w drodze umowy dzierżawy lub najmu kanałów technologicznych, o których mowa w ust. 6, zainteresowanym podmiotom wybranym w drodze przetargu, z zachowaniem przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji).

Natomiast w art. 40 ust. 1 i 2 w/w/ ustawa stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej i że zezwolenie, którym mowa w ust. 1 dotyczy:

1. prowadzenia robót w pasie drogowym,

2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Rozstrzygnięcie więc niniejszej sprawy w postępowaniu administracyjnym wymagało współdziałania organów.

Potrzebę taką zdawał się dostrzegać organ pierwszej instancji, skoro pismem z [...] 2004 r. powołując się na art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwrócił się o wydanie opinii w sprawie budowy zespołu 9 segmentów garażowych, po trzy i sześć boksów garażowych w jednym segmencie - łącznie 48 garaży oraz przebudowę ul. [...] wraz z odwodnieniem powierzchni utwardzonych w pasie drogowym ul. [...] (działki nr [...]) w T., na odcinku od ul. [...] do ul. ]...].

W chwili wystąpienia z powyższym pismem treść art. 35 ust. 2 nie przewidywała jednak zasięgania opinii. Art. 35 ust. 2 miał bowiem w dniu sporządzenia tego pisma następującą treść:

W planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.

Ustawa nie przewidywała więc w tym przepisie zasięgania opinii. Taką treść ma ten przepis od [...]2003 r., kiedy zmieniono ją przywoływaną już powyżej ustawą z 14.11.2003 r. Faktem jest natomiast, że o zasięganiu opinii przepis ten tak stanowił, ale w wersji pierwotnej ustawy o drogach publicznych ( przepis ten brzmiał wówczas następująco: zarezerwowany pas terenu, o którym mowa w ust. 1, powinien być wykorzystany na cele rolnicze lub gospodarcze o tymczasowym charakterze, za zezwoleniem właściwego terenowego organu administracji państwowej, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi).

W chwili prowadzenia sprawy w postępowaniu przez organ pierwszej instancji współdziałanie organów wynikało z treści przytoczonej powyżej na str. 8 niniejszego uzasadnienia art. 39 ust. 3 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych w wersji nadanej art. 39 ust. 3 przez art. 1 pkt 39 ustawy z 14.11.2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Od 09.12.2003 r. treść przepisu art. 39 ust. 3 jest taka, jak już przytoczono (w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 40).

Reasumując powyższe wywody - współdziałanie organów wymagało zezwolenia właściwego zarządcy drogi nie w postaci opinii, jak to miało miejsce, a wymagało decyzji administracyjnej. Pismo Miejskiego Zarządu Dróg w T. z [...] 2004 r. ([...]) znajdujące się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji, będące odpowiedzią na przywoływane już powyżej pismo z [...] 2004 r. nie spełnia wymogów decyzji określonych treścią art. 107 § 1 kpa (m.in. brak uzasadnienia).

W tym miejscu odwołując się do kpa, należy zaznaczyć, że myśl art. 106 § 1 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W taki wypadku następuje współdziałanie organów administracji, do którego dochodzi wówczas, gdy pewien problem - z przyczyn o charakterze prawnym - nie może być rozwiązany przez jeden organ administracji. Rozwiązanie tego problemu nie mieści się w pełni w zakresie działania jednego organu, lecz należy do zakresu działania, w tym przypadku, dwóch organów traktowanych łącznie. Oczywiście organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która jest już zawisła przed jakimś organem administracyjnym, a jego stanowisko jest zajmowane przez wydanie, w tym przypadku decyzji, która nie załatwia sprawy administracyjnej, albowiem ani nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Ten pomocniczy służebny charakter postępowania prowadzonego przed organem współdziałającym jest zaznaczony przez ustanowienie szczególnego trybu jego wszczynania i prowadzenia postępowania (art. 106 § 2 i 3 kpa oraz art. 61 § 1 kpa).

Zgodnie więc z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wydanie decyzji w pierwszej instancji winno być poprzedzone wydaniem decyzji przez wskazany w tej ustawie organ, decyzji, a nie opinii, decyzji - czyli rozstrzygnięcia ze wszystkimi skutkami przewidzianymi prawem dla tego rodzaju rozstrzygnięć (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przewidujący wydanie zezwolenia w postaci decyzji, stanowi lex specialis w stosunku do art. 106 § 5 kpa przewidującego zajęcie stanowiska w postaci postanowienia).

Tej procedury wynikającej z art. 39 ust. 3 w niniejszej sprawie nie dochowano. Doszło więc do istotnego naruszenia prawa, które w ocenie sądu administracyjnego skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), na który zasadnie powoływały się organy administracji. Oczywiście w art. 61 ust. 1 ustawa stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania tereni.

Przeoczywszy jednak uwarunkowanie wynikające z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie zwrócono tym samym uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten uzasadnia zaś wydanie decyzji o warunkach zabudowy także od tego, czy decyzja taka tj. o warunkach zabudowy, jest zgodna z przepisami odrębnymi - w tym przypadku z treścią art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, tj. czy została poprzedzona zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, zezwoleniem w formie decyzji. Jest oczywiście poza wszelkim sporem, że muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wymagane ustawą do wydania przedmiotowej decyzji. Wynika to expressis verbis z treści in principio art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższy brak również więc uzasadniał uchylenie zaskarżonych decyzji.

Oczywiście Sąd nie podziela wywodów zawartych w skardze, że "organ odwoławczy nie zbadał po raz wtóry pod względem merytorycznym zasadności wniosku z dnia [...] 2004 r. o wydanie warunków zabudowy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Organ odwoławczy otrzymując odwołanie z dnia [...] 2004 r. powinien zbadać sprawę jeszcze raz od początku, tak jakby decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004 r. w ogóle nie było". Chybiony jest też zarzut, że "w decyzji z dnia [...] 2004 r. brak spełnienia warunków wynikających z obowiązku określonego w § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia tzn. brak dostarczenia wraz z decyzja o warunkach zabudowy wyników powtórnej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną".

Zakres decyzji organu odwoławczego określa precyzyjnie art. 138 § 1 i 2 kpa.

Prowadząc ponownie postępowanie organ administracyjny ustosunkuje się także do okoliczności podniesionych przez stronę skarżącą bezpośrednio na rozprawie w dniu 14.04.2005 r. ("że na przedłużeniu ulicy [...], w pobliżu skrzyżowania z ulicą [...], w sąsiedztwie terenu objętego analizą, który zdaniem skarżących jest zbyt ograniczony, znajduje się aktualnie 56 garaży w piętrowym murowanym budynku, co zdaniem skarżących świadczy, że spełniona jest przesłanka z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"). Należy więc m.in. także rozważyć, czy prawidłowo ustalono granice obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Uchylając obie decyzje w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na art. 152 tej ustawy.

Na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, uwzględniając oprócz kosztów zastępstwa procesowego także koszty udzielenia pełnomocnictwa oraz uiszczony wpis.