Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 201/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 14 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi H.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy i Miasta C. (dalej organ pierwszej instancji) decyzją z dnia [...] r. nr [...]: 1) uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...]r. przyznającą H. R. (dalej strona lub skarżąca) prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: A. R. i J. R.; 2) odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na A. R.; 3) przyznał świadczenie wychowawcze na J. R. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 15 kwietnia 2016 r.; 4) odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na J. R. w okresie od 16 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., z powodu przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego; 5) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Strona wniosła odwołanie od tej decyzji wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Podniosła, że przy składaniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego nie wymagano od niej udzielenia informacji dotyczących diet jej męża z tytułu podróży zagranicznej, a pracownica MOPS skonsultowała tę kwestię ze soją przełożoną. Stwierdziła, że decyzja o uchyleniu prawa do świadczeń jest bezpodstawna i krzywdząca z uwagi na to, iż jedyną osobą pracującą na rodzinę jest jej mąż, a pod jej opieką znajdują się córki oraz rodzice.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Opisując ustalenia poczynione w sprawie Kolegium podało, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ pierwszej instancji przyznał stronie prawo do świadczenia wychowawczego na A. R. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 15 kwietnia 2016 r. w kwocie 242,00 zł oraz na J. R. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 500,00 zł miesięcznie. Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. wezwał stronę do dostarczenia oświadczenia o wysokości otrzymywanych przez stronę lub przez członka rodziny diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju za rok 2014 i 2016. Skarżąca w dniu 7 września 2017 r. przedłożyła oświadczenie, z którego wynika, iż w 2014 roku z diet z tytułu podróży służbowych poza granice kraju osiągnięto dochód w wysokości 30.455,59 zł. W związku z powyższym organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]r. Następnie decyzją z dnia [...] r. orzekł jak wyżej opisano.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy Kolegium wpierw przytoczyło treść art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.). Kolejno wskazało, że z akt sprawy wynika, iż w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie organ pierwszej instancji nie dysponował informacją na temat dochodu niepodlegającego opodatkowaniu z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju w kwocie 30.455,59 męża strony – R. R. Informacje takie pozyskał dopiero w dniu 7 września 2017 r., kiedy to do organu pierwszej instancji wpłynęło oświadczenie strony dotyczące wysokości uzyskiwanych przez R. R. diet w 2014 roku. Kolegium oceniło, że zasadnie zatem organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Kolegium uznało, że obliczając dochód, od którego zależy przyznanie wnioskowanego świadczenia we wznowionym postępowaniu organ pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił dochód męża strony z 2014 r. z tytułu zatrudnienia w A Sp. z o.o. z siedzibą w P. w wysokości 22.844,86 zł (kwota po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne w wysokości 4.280,02 zł i zdrowotne w wysokości 2.424,48 zł) oraz dochód niepodlegający opodatkowaniu z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju w kwocie 30.455,59 zł. Tak obliczony dochód w rodzinie strony w 2014 r. wyniósł 53.300,45 zł, tj. miesięcznie 4.441,70 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie (4 osoby) 1.110,43 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 800 zł. Organ odwoławczy przywołał definicje legalne dochodu i dochodu członka rodziny, które odsyłają w tym zakresie do przepisów o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że w art. 3 pkt 1 lit c tiret 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzono, że dochodem są między innymi należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium RP, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Zgodnie natomiast z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. poz. 167 ) z tytułu podróży krajowej oraz podróży zagranicznej, odbywanej w terminie i miejscu określonym przez pracodawcę, pracownikowi przysługują: 1) diety; 2) zwrot kosztów: a) przejazdów, b) dojazdów środkami komunikacji miejscowej, c) noclegów, d) innych niezbędnych udokumentowanych wydatków, określonych lub uznanych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb. Reasumując Kolegium stwierdziło, że wypłacana przez pracodawcę dieta z tytułu podróży służbowej osoby przebywającej za granicą, jako należność związana ze stosunkiem pracy podlega wliczeniu do dochodu rodziny jako dochód nieopodatkowany, a pogląd ten motywowało poprzez odwołanie się do stanowiska judykatury.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując na brak podstaw do wznowienia postępowania w postaci nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi w chwili wydania decyzji ponieważ w trakcie rozmowy z K. S. w sołtysówce w S. mówiła, że mąż pracuje jako kierowca zawodowy na trasach zagranicznych i przy niej ta pani telefonowała do swojej przełożonej z pytaniem, czy takie diety wliczają się do zarobku, a przełożona powiedziała, że ponieważ diety nie są opodatkowane podatkiem od wynagrodzeń to nie liczą się do dochodu przy 500+. Gdyby Sąd uznał to za potrzebne wniosła o przesłuchanie K. S. na okoliczność, że nie ukrywała dochodu męża i pracownik organu nie żądała żadnych zaświadczeń w tym zakresie. Podkreśliła, że fakt, iż zmieniły się poglądy na okoliczność wliczania diet do dochodu nie jest podstawą do wznowienia postępowania.

Nadto zarzuciła naruszenie art. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez błędne przyjęcie, że diety pracownika z tytułu podróży służbowej za granicą podlegają wliczeniu jako dochód nieopodatkowany do dochodu rodziny, ponieważ dieta nie jest elementem wynagrodzenia, nie płaci się od niej podatku od wynagrodzeń, a jedynie stanowi rekompensatę zwiększonych kosztów utrzymania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2018 r. skarżąca ponownie podkreśliła fakt, iż na etapie składania wniosku ujawniła okoliczność pobierania przez męża diet i nie ma podstaw do twierdzenia, że ta okoliczność nie była organowi znana.

Na rozprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 16 marca 2018 r. Zmodyfikował jedynie żądanie strony dotyczące dowodu z przesłuchania świadka wskazując, że dowód ten winien być przeprowadzony przez organ administracji. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast skarżąca podała, że zażądano już od niej zwrotu wypłaconego świadczenia i że takiego zwrotu dokonała, gdyż zagrożono jej wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

Sprawa toczyła się w trybie wznowieniowym, a konsekwencją przeprowadzonego postępowania administracyjnego było uchylenie decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...]r. przyznającej skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: A. R. i J. R. Przyczyną wszczęcia z urzędu postępowania w tym trybie nadzwyczajnym była okoliczność, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Po stwierdzeniu, że ta przyczyna wznowieniowa w sprawie występuje organ pierwszej instancji uchylił przedmiotową decyzję ostateczną i wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zaaprobował to organ odwoławczy. Nie godzi się z tym strona, zarzucając organom uchybienia proceduralne, a nade wszystko akcentując okoliczność, iż w dacie wydania decyzji ostatecznej organ posiadał wiedzę o pobieraniu przez męża skarżącej diet przysługujących kierowcom zawodowym z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju. Nadto skarżąca wywodziła, że przedmiotowe diety nie powinny być wliczane do dochodu ze względu na ich charakter rekompensujący jedynie wyższe koszty utrzymania kierowcy przebywającego poza domem.

Przechodząc do stanu prawnego sprawy Sąd wskazuje w pierwszej kolejności na przepisy proceduralne regulujące – w zakresie istotnym dla oceny zaskarżonej decyzji – postępowanie w trybie wznowieniowym. I tak, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Stosownie do art. 149 § 1, 2 i 4 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze zaskarżalnego postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu tego postępowania właściwy organ – oparciu o art. 151 § 1 k.p.a. - wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Inny sposób załatwienia sprawy przepisy przewidują w przypadku wystąpienia przesłanek negatywnych, tamujących możliwość uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.), które jednak w sprawie nie wystąpiły.

Jak wynika z przywołanych przepisów badanie dopuszczalności postępowania wznowieniowego kończy się wydaniem postanowienia. Postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem procesowym, który otwiera postępowanie rozpoznawcze. W postępowaniu rozpoznawczym w pierwszej kolejności należy ustalić istnienie podstaw (przyczyn) wznowienia postępowania. W razie pozytywnego wyniku tych czynności organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej.

Jeżeli organ stwierdzi brak podstaw (przyczyn) wznowieniowych w sprawie jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje bowiem możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie. Przyczyny wznowieniowe podlegają ścisłej interpretacji ze względu na zasadę pewności prawa, której waga dozwala na usunięcie z obrotu decyzji ostatecznej jedynie w wyjątkowych sytuacjach – stwierdzenia, że taka decyzja została dotknięta wadą kwalifikowaną. Ochrona trwałości decyzji ostatecznej powoduje, że istnienie przyczyny wznowieniowej musi zostać w postępowaniu wykazane w sposób nie budzący żadnych wątpliwości.

Dopiero jednoznaczne wykazanie występowania w sprawie przyczyny wznowieniowej upoważnia i zobowiązuje organ do ponownego hipotetycznego rozstrzygnięcia sprawy, a wynik przeprowadzonego postępowania podlega konfrontacji z treścią art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. w celu wydania decyzji uchylającej dotychczasową decyzje i rozstrzygnięcia o istocie sprawy lub stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, z wyspecyfikowaniem okoliczności, z powodu których nie doszło do jej uchylenia.

Kontynuując analizę stanu prawnego trzeba wskazać na przepisy regulujące kwestie materialnoprawne, tj. przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851, dalej ustawa), która wprowadziła świadczenie wychowawcze, jako świadczenie mające na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.

Stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia - art. 4 ust. 3 ustawy. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie - art. 5 ust. 1 ustawy, przy czym stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.200 zł (art. 5 ust. 4 ustawy).

Ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie trzeba wskazać na art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1952), który zawiera definicję legalną dochodu. Zgodnie z tym przepisem prawnym dochód oznacza - po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. W przypadku tej ostatniej kategorii dochodów ustawodawca wyspecyfikował rodzaje dochodów wchodzące w jej zakres; pośród nich wymienił należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, 2138 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 60 i 962).

Jak wyżej podano organ pierwszej instancji, który wydał decyzję ostateczną i był organem właściwym w świetle art. 150 § 1 k.p.a. (przy nie wystąpieniu w sprawie przesłanki wyłączającej właściwość określonej w § 2) wznowił postępowanie i w jego ocenie, wyszła na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji z dnia [...]r., nieznana temu organowi. Stwierdzając istnienie przyczyny wznowieniowej, przeprowadził drugi etap postępowania rozpoznawczego i wydał nową decyzje w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego. Kolegium podzieliło ocenę, że w sprawie występuje przyczyna wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i zaaprobowało nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy – oparte na uznaniu, że diety otrzymywane przez kierowcę międzynarodowego podlegają wliczeniu do dochodu.

Przyczyna wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi, jeżeli dojdzie do ujawnienia okoliczności faktycznej, co do której są łącznie spełnione następujące przesłanki: 1) okoliczność faktyczna istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej, 2) była to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, 3) okoliczność nie była znana organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej. We wznowionym postępowaniu w pierwszej kolejności organy były więc obowiązane do ustalenia kumulatywnego wystąpienia w sprawie ww. przesłanek składających się na przyczynę wznowieniową.

W świetle dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie budzi wątpliwości, że mąż skarżącej pobierał w 2014 r. diety z tytułu podróży poza granicami kraju, co wynika z oświadczenia strony z dnia 7 września 2017 r. i znalazło potwierdzenie w zaświadczeniu wystawionym przez pracodawcę w dniu 21 listopada 2017 r. Mają rację organy, że ta okoliczność istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej ([...]r.). Sąd stwierdza, że organy wykazały istnienie przesłanki wyżej oznaczonej cyfrą 1).

Sąd stwierdza, że jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z przybliżonych wyżej przepisów prawa materialnego w przypadku świadczenia wychowawczego przyznawanego na pierwsze dziecko istotne jest spełnienie kryterium dochodowego. Z tego względu prawidłowe wyliczenie dochodu i właściwe ocenienie, które przychody wchodzą do dochodu w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, kwalifikować trzeba jako rozstrzygnięcie w zakresie okoliczności istotnej w przypadku obowiązku stosowania kryterium dochodowego i odmiennego wyniku postępowania w sytuacji wliczenia bądź nie wliczenia określonego przychodu do dochodu. W badanej sprawie wnioskiem były objęte dwie córki skarżącej, z których jedna w okresie świadczeniowym uzyskała pełnoletniość. Dochód na osobę w rodzinie w 2014 r. – wyliczony w decyzji z dnia [...]r., bez uwzględnienia diet – wynosił 475,94 zł; co skutkowało stwierdzeniem spełnienia kryterium dochodowego i przyznaniem świadczeń. Dochód w przeliczeniu na członka rodziny, po uwzględnieniu diet, wynosił 1.110, 43 zł i skutkował odmową przyznania świadczenia na pierwsze dziecko. Sąd stwierdza, że walor istotności okoliczności pobierania diet przez męża skarżącej w 2014 r. wynika z tego, że w okolicznościach sprawy wliczenie lub nie wliczenie diet do dochodu skutkuje odpowiednio odmową przyznania świadczenia na pierwsze dziecko lub przyznaniem tego świadczenia. Jednocześnie Sąd stwierdza, że prawidłowo organy oceniły, że diety podlegają wliczeniu do dochodu – o czym jeszcze poniżej. Mając powyższe na względzie Sad stwierdza, że przesłanka określona w punkcie 2 została przez organy wykazana.

Wracając do kwestii wliczania diet do dochodu Sąd wskazuje, że w tej sprawie istniała przez kilka lat rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Aktualnie jednak kwestia ta nie budzi już wątpliwości ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2410/15 (dostępne CBOSA) zajął jednoznaczne stanowisko, akceptujące wykładnię przepisów zaliczającą diety do dochodu na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych i szczegółowo je uzasadnił. Mając powyższe na względzie Sąd w kolejnym fragmencie wywodu odwoła się do poglądów prezentowanych w tej kwestii w przywołanym wyroku NSA, które w związku z odesłaniem ustawowym znajdą zastosowanie również w przypadku wyliczenia dochodu dla celów stwierdzenia, czy zostało spełnione kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczenia wychowawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że:

"Z art. 3 pkt 1 ustawy, zawierającego ustawową definicję dochodu, wynika między innymi, że dochód stanowią zarówno wskazane w tej regulacji przychody podlegające opodatkowaniu (lit. a, b), jak i wymienione w ustawie (pkt c) dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, do których w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawodawca zaliczył należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium RP, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych i samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Do wymienionych w tym przepisie składników dochodu rodziny zaliczyć tym samym trzeba również diety wypłacone kierowcom transportu międzynarodowego z tytułu podroży służbowej poza granicami kraju, jako należności ze stosunku pracy osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przebywających czasowo za granicą, które uzyskane zostały w określonej wysokości, w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju i nie podlegają opodatkowaniu na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.).

Zaznaczyć trzeba, że pojęcie należności ze stosunku pracy, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy, jest pojęciem szerszym od przychodów ze stosunku pracy w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 20 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. a tej ustawy, wolne od podatku dochodowego są diety i inne należności za czas podróży służbowej pracownika, do wysokości określonej w odrębnych ustawach lub w przepisach wydanych przez ministra właściwego do spraw pracy w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju, z zastrzeżeniem ust. 13. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że przedmiotowe zwolnienie jest limitowane wysokością diet i innych należności za czas podróży służbowej, wynikającą z określonych przepisów regulujących wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych dla kwestii zaliczenia diet do dochodu istotna jest również wysokość owej należności i do dochodu niepodlegającego opodatkowaniu wlicza się jedynie należności odpowiadające równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, ustalone dla pracowników zatrudnionych w państwowych i samorządowych jednostkach sfery budżetowej. Dietę w takiej właśnie wysokości, jak ustalono w postępowaniu administracyjnym, uzyskał mąż skarżącej kasacyjnie, wykonując pracę poza granicami kraju jako kierowca.

Kwestię diet przysługujących kierowcom wykonującym przewóz drogowy reguluje art. 21a ustawy o czasie pracy kierowców, wedle którego kierowcy w podróży służbowej, przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalane na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 ustawy Kodeks pracy. Wskazane przepisy Kodeksu pracy dotyczą natomiast warunków wypłacania pracownikowi należności z tytułu podróży służbowej oraz ustalania diet. Niewątpliwie zatem należności w postaci diet za czas podróży służbowej mieszczą się w pojęciu "należności ze stosunku pracy", gdyż uzyskiwane są w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju.

Odnotować jeszcze trzeba, że na podstawie art. 775 § 2 Kodeksu pracy wydane zostało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. poz. 167), zwane dalej rozporządzeniem, regulujące wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju, do którego odsyłają regulacje art. 775 § 3-5 Kodeksu pracy i które odnosi się do dochodów wskazanych w art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, z tytułu podróży krajowej oraz podróży zagranicznej, odbywanej w terminie i miejscu określonym przez pracodawcę, pracownikowi przysługują diety oraz zwrot kosztów. W myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia, dieta w czasie podróży zagranicznej jest przeznaczona na pokrycie kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki, podczas gdy zwrot kosztów, stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia, odnosi się do kosztów przejazdów, dojazdów środkami komunikacji miejscowej, noclegów, innych niezbędnych udokumentowanych wydatków, określonych lub uznanych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb. Zauważenia więc wymaga, że to koszty, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia, a nie diety, jak podnosi skarżąca kasacyjnie, stanowią należności przeznaczone na realizację zadania służbowego. Na podstawie § 12 pkt 1 rozporządzenia, który dotyczy czasu podróży zagranicznej, przyjąć natomiast należy, że okres liczony od chwili przekroczenia granicy państwowej w drodze za granicę do chwili jej przekroczenia w drodze powrotnej do kraju odpowiada "czasowi przebywania poza granicami kraju". Uznać w związku z tym trzeba, że przebywanie kierowcy międzynarodowego za granicą, w związku i przez czas konieczny do wykonania zadania służbowego, odpowiada w pełni wskazanemu w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy "przebywaniu czasowemu za granicą". Dodać jeszcze można, że ustawodawca nie wskazał w tym przepisie, że przebywanie czasowe za granicą ma wiązać się z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy.

(...)

W świetle powyższego, brak jest podstaw do kwestionowania poglądu o uznaniu diety - przysługującej kierowcy z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju - za składnik dochodu rodziny, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy. (...) Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje zaprezentowaną w orzecznictwie argumentację, wedle której w ramach założeń ustawy zostało przyjęte, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych będą brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł. Z tego powodu, przy ustalaniu znaczenia pojęć dochodu i należności ze stosunku pracy, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy, niezasadne jest odwoływanie się wprost do analogicznych pojęć na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym w kontekście zwolnień przedmiotowych. Natomiast, jeżeli wolą ustawodawcy było, aby przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy" winno się traktować równie szeroko, przyjmując, że są to wszystkie płatności uzyskiwane przez pracownika w ramach stosunku pracy. Skoro ustawodawca literalnie włączył do pojęcia dochodu również przychody nieopodatkowane, to bez znaczenia dla wykładni tego zapisu pozostaje, że należności te nie stanowią przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku od osób fizycznych. W orzecznictwie słusznie też zauważono, że przepisy prawne nie dają podstaw do ograniczenia pojęcia dochodu w rozumieniu ustawy wyłącznie do przysporzeń w rozumieniu przepisów podatkowych. Dochód, o jakim mowa w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, służy bowiem nałożeniu na podatnika obciążenia daniną publiczną. Inaczej jest w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji nie chodzi o pozbawienie osoby części jej dochodów przez władzę publiczną, lecz o ograniczenie zakresu świadczonej pomocy, w sposób wynikający z kryterium dochodowego przyjętego przez prawodawcę (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 956/16, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".

Powracając do analizy przesłanek, których jedynie kumulatywne wystąpienie oznacza występowanie w sprawie przyczyny wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przypomnieć trzeba, że Sąd ocenił, iż organy prawidłowo wykazały spełnienie przesłanek oznaczonych cyframi 1) (okoliczność faktyczna istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej) i 2) (była to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy). Badaniu trzeba więc jeszcze poddać wykazanie przesłanki oznaczonej cyfrą 3) (okoliczność nie była znana organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej, tj. w dniu [...]r.).

Sąd stwierdza, że organ pierwszej nie wykazał w sposób jednoznaczny, że fakt pobierania diet przez męża skarżącej nie był mu znany w tej dacie. Organ podał jedynie, że strona w dniu 22 sierpnia 2017 r. poinformowała pracownika organu o pobieraniu przez męża diet również w 2014 r.; co skutkowało żądaniem złożenia oświadczenia na tę okoliczność, złożeniem takiego oświadczenia w dniu 7 września 2017 r. i kolejno, wznowieniem postępowania. Kolegium – pomimo wyraźnie podniesionego w tym zakresie zarzutu w odwołaniu – zaniechało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej kwestii; przyjmując za własne stanowisko pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy skoncentrował się na okoliczności, iż dopiero w dniu 7 września 2017 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło oświadczenie skarżącej dotyczące wysokości uzyskiwanych przez jej męża diet w 2014 r. Natomiast strona w odwołaniu akcentowała okoliczność, iż fakt pobierania przez jej męża diet w 2014 r. był organowi znany, gdyż poinformowała o tym pracownicę organu pierwszej instancji przyjmującą wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwszy okres świadczeniowy. Strona podała, że ta pani miała wątpliwości co do zaliczania diet do dochodu i konsultowała się w tej sprawie ze swoją przełożoną. Przełożona oceniła, że diety nie są zaliczane do dochodu i nie ma potrzeby przedkładania zaświadczeń na okoliczność ich wysokości. Skarżąca podkreśliła, że nigdy nie ukrywała faktu pobierania diet przez męża i dostosowała się do pouczenia pracownicy organu. Zarzuty odwołania pozostały poza zakresem zainteresowania Kolegium; organ odwoławczy wadliwości pierwszoinstancyjnej w tym zakresie nie usunął.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie wykazał istnienia przyczyny wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie zostało wykazane istnienie przesłanki, iż fakt pobierania diet przez męża skarżącej nie był znany organowi pierwszej instancji w dniu [...]r. Jak już wskazywano analizowana przyczyna wznowieniowa występuje w sprawie jedynie w przypadku łącznego wystąpienia wszystkich trzech wyżej omówionych przesłanek. Stwierdzenie występowania w sprawie przyczyny wznowieniowej jest kluczowe dla możliwości przejścia do kolejnej fazy postępowania rozpoznawczego. Brak jednoznaczności ustaleń w tym zakresie każe dalsze działania organu kwalifikować jako co najmniej przedwczesne. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto przyjdzie postawić organowi odwoławczemu zarzut nienależytego przeprowadzenia postępowania odwoławczego. W ramach art. 138 k.p.a. rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, obejmujące odniesienie się do zarzutów odwołania. Mając na względzie specyfikę postępowania wznowieniowego Sąd stwierdza, że orzekając odwoławczo w tym postępowaniu Kolegium było obowiązane w pierwszej kolejności rozstrzygnąć w przedmiocie istnienia przyczyny wznowieniowej, a w szczególności tej jej przesłanki, która dotyczy kwestii, czy istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dacie wydawania decyzji ostatecznej była, czy też nie była znana organowi pierwszej instancji w dacie wydawania tej decyzji. Dostrzeżona wadliwość organu odwoławczego w tym zakresie jest tym istotniejsza, że kwestia braku przyczyny wznowieniowej była eksponowana przez stronę odwołaniu. Argumentacja strony została przez Kolegium zignorowana. Podkreślić trzeba, że skarżąca domagała się przeprowadzenia postępowania dowodowego na tę okoliczność; żądała przeprowadzenia dowodu z przesłuchania pracownicy organu pierwszej instancji, która przyjmowała jej wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego. Stanowczo oświadczyła, że okoliczność była organowi znana, lecz pracownicy organu dokonali takiej interpretacji przepisów, która nie zaliczała diet do dochodu. Dlatego nie żądali przedłożenia zaświadczenia wystawionego przez pracodawcę, a skarżąca mając na uwadze pouczenie pracownika organu podpisała oświadczenie o braku dochodu niepodlegającego opodatkowaniu. Strona ma rację wywodząc, że błędne pouczenie pracownika organu lub zmiana interpretacji przepisów nie mogą działać na jej szkodę. Strona ma prawo działać w zaufaniu do organu i pracowników tego organu. Z tego względu wyjaśnienie kwestii podnoszonej w odwołaniu i wniosku dowodowym było konieczne i determinujące dla ustalenia występowania w sprawie przesłanki oznaczonej wyżej cyfrą 3), ze skutkiem stwierdzenia istnienia przyczyny wznowieniowej. Zignorowanie tej kwestii i żądania przeprowadzenia dowodu stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium utrzymało bowiem w mocy decyzję pierwszoinstancyjną będącą skutkiem pełnego rozpoznania sprawy w trybie wznowieniowym, bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy okoliczności istnienia przyczyny wznowieniowej - i to pomimo oferowanych przez stronę dowodów w zakresie okoliczności relewantnych prawnie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dogłębnie wyjaśni istnienie przyczyny wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w szczególności w zakresie kwestii, czy istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dacie wydawania decyzji ostatecznej była, czy też nie była znana organowi pierwszej instancji w dacie wydawania tej decyzji. Sąd nie ingeruje w sposób prowadzenia przez organy postępowania dowodowego, ale wskazuje, że zgłoszony wniosek dowodowy podlega załatwieniu na zasadach określonych w art. 78 k.p.a. Wyniki postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia przyczyny wznowieniowej zdeterminują dalsze działanie organu, na zasadach określonych w wyżej prezentowanej wiążącej ocenie prawnej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.