Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 310/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt II SA/Op 520/08 w sprawie ze skargi E. K. na uchwałę Rady Gminy Walce z dnia 19 września 2007 r. nr X/75/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2009r., Sygn. akt II SA/Op 520/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę E. K. na uchwałę Rady Gminy Walce z dnia 19 września 2007r., nr X/75/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W dniu 19 września 2007r. Rada Gminy Walce podjęła uchwałę nr X/75/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów niezurbanizowanych wsi Rozkochów (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2007r., Nr 74, poz. 2266).

M. K., której nieruchomość położona jest na terenie objętym wskazanym planem, po uprzednim wezwaniu Rady Gminy Walce do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego wniosła na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zażądała zmiany tej uchwały poprzez wykreślenie w odpowiednich paragrafach postanowień odnoszących się do elektrowni wiatrowych. Zarzuciła przy tym organowi gminy naruszenie art. 9 ust. 1 i ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zgodności pomiędzy podjętą uchwałą a ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Walce. Skarżąca wskazała także na naruszenie konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności oraz legalności działania organów władzy publicznej (art. 7 i art. 21 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie z uwagi na złożenie jej przez podmiot nieposiadający interesu prawnego. Postępowanie przed Sądem I instancji toczyło się ponadto z udziałem Prokuratora Okręgowego w Opolu popierającego skargę oraz J. C. - uczestnika postępowania dopuszczonego do udziału w sprawie przez Sąd, który wnioskował o oddalenie skargi, a nawet umorzenie postępowania.

Na skutek zbycia przez M. K., po wniesieniu skargi, nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, Sąd I instancji uznał zaistniałe następstwo prawne i rozpoznał skargę E. K., to jest nabywcy tej nieruchomości.

Oddalając skargę E. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w pierwszej kolejności zbadał wystąpienie w kontrolowanej sprawie przesłanek skutecznego wniesienia skargi oraz legitymację procesową skarżącej M. K. oraz E. K., która wstąpiła w jej prawa po nabyciu nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, M. K. w dacie składania skargi dysponowała tytułem prawnym (prawem własności) w odniesieniu do nieruchomości objętej skarżonym planem, a zatem posiadała legitymację do zaskarżenia uchwały. Dodano przy tym, że fakt zawarcia przez skarżącą M. K. umowy darowizny gospodarstwa rolnego, w tym nieruchomości objętej skarżonym planem, na rzecz córki E. K. - w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego - nie stanowił przesłanki do odrzucenia skargi, o co wnosiła strona przeciwna. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie, wskutek przeniesienia praw właścicielskich przez M. K. na rzecz córki E. K. i złożenia przez nią oświadczenia o wstąpieniu jako nabywcy do toczącego się postępowania ze skargi matki; popieraniu skargi oraz dotychczasowych czynności i stanowisk - uprawnienia skarżącej przejął nabywca nieruchomości, następca prawny skarżącej, czyli E. K..

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze, Sąd I instancji zaakcentował, że gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Podkreślono jednak, że wszelkie czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością. Wskazano, że kwestionowana uchwała została podjęta na podstawie przepisów kompetencyjnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że w myśl art. 9 ust. 4 i 5 tej ustawy, choć studium nie jest aktem prawa miejscowego, jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale z kolei ustalenia planu miejscowego muszą się różnić od ustaleń studium, przede wszystkim w aspekcie swego zakresu i stopnia szczegółowości, jak również skutków prawnych dla mieszkańców gminy i właścicieli gruntów.

Następnie, Sąd I instancji przytoczył postanowienia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenów rolnych pod elektrownie wiatrowe (wiatraki) oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej związane z eksploatacją elektrowni wiatrowych oraz stosowne zapisy Studium dla tego obszaru. W świetle regulacji tam zawartych stwierdzono, że brak jest podstaw do uznania, że przyjęte ustalenia planu są niezgodne ze Studium. Wskazano, że w Studium dla obszarów rolnych (R.1 i R.2) dopuszczono m.in. lokalizację sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej oraz dróg lokalnych, nie wyłączając przy tym możliwości inwestycyjnych na omawianych obszarach rolniczych. Podkreślono, że ograniczenia w dopuszczeniu lokalizacji (zainwestowania) dla tych terenów odnoszą się wyłącznie do określenia zakresu przedmiotowego, np. urządzeń, sieci i obiektów infrastruktury technicznej oraz dróg lokalnych, jak i (10%) wielkości obszarowej. Podano, że w Studium nie zostało zdefiniowane pojęcie infrastruktury technicznej, jednakże gmina wyraziła swoje stanowisko w tym przedmiocie, ujmując w części informacyjnej Studium rozdział pod tym tytułem. Zauważono, że brak jest legalnej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna", próba zaś odkodowania tego pojęcia może być potrzebna, z uwagi na dopuszczalność zabudowy na obszarach (terenach) rolnych w studium m.in. obiektów, urządzeń i sieci - tej infrastruktury. W ocenie Sądu I instancji, niewątpliwie w pojęciu infrastruktury technicznej mieści się także infrastruktura energetyczna, której obiektem jest wiatrak, stanowiący funkcjonalną całość z urządzeniami i sieciami przesyłowymi. Wskazano przy tym, że nie można zanegować, iż wiatrak, jako obiekt jest niezbędny do świadczenia dostarczania energii elektrycznej koniecznej do funkcjonowania społeczności, także wiejskiej, w tym do produkcji rolnej i hodowlanej. Dlatego też uznano, że zapisy Studium dot. infrastruktury technicznej (sieci, urządzeń i obiektów) pozwalały Radzie Gminy na uchwalenie postanowień planu w zakresie omówionej infrastruktury energetycznej. Wywiedziono przy tym, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym niż plan. Zauważono, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Podano, że brak zapisu w studium o budowie spornej elektrowni nie przesądza o niezgodności podjętego planu z obowiązującym od 1995r. Studium dla Gminy Walce.

Sąd I instancji nie uznał także zasadności pozostałych zarzutów skargi związanych m.in. z brakiem w Studium zapisu o potrzebie rozwoju Gminy w kierunku zdobywania nowych źródeł energii elektrycznej, zeszpecenia krajobrazu przez wiatraki oraz naruszeniem interesu prawnego skarżącej. Wskazano przy tym, że elektrownie wiatrowe zostały zaplanowane w planie na wydzielonych w studium obszarach niezurbanizowanych, które dzielą się na obszary przyrodniczo czynne systemu ekologicznego - E i na obszary rolne wspomagające system ekologiczny – R, przy czym lokalizację wiatraków dopuszczono wyłącznie na obszarach rolnych - R. Dodano, że z przedłożonych przez Gminę akt wynika, że elektrownie wiatrowe wraz z dojazdami zajmą maksymalnie 1,3% powierzchni, co w porównaniu do powierzchni całych obszarów rolnych wydzielonych w Studium będzie stanowić mniej niż 1%, czyli 99% obszaru pozostanie w użytkowaniu rolniczym. Wspomniano, że sama skarżąca podała, że zaplanowany wiatrak nie obejmuje jej działki o nr 306, lecz działkę sąsiednią, a działka stanowiąca jej własność nie zmieniła dotychczasowego przeznaczenia.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, co na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje oddaleniem skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Okręgowy w Opolu. Zaskarżając powyższy wyrok w całości Sądowi I instancji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 9e ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne, poprzez ich błędną wykładnię polegającą w szczególności na nieprawidłowej interpretacji pojęć "inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej" i "elektrownie wiatrowe". Zdaniem Prokuratora, w wyniku tej wykładni doszło do nieuprawnionego uznania, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w pojęciu inwestycji z zakresu infrastruktury, co doprowadziło do orzeczenia, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy w Walcach z dnia 19 września 2007r., przewidująca pod symbolem 2R lokalizację urządzeń i obiektów energetyki wiatrowej na terenach przeznaczonych w studium pod obszary szczególnej ochrony gruntów rolnych przed zainwestowaniem, obszary rolne z dopuszczeniem zainwestowania, na których dopuszczono jedynie lokalizację sieci, urządzeń oraz obiektów infrastruktury technicznej oraz dróg lokalnych - jest zgodna z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Walce. Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 9e ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne, elektrownie wiatrowe stanowią odnawialne źródło energii wykorzystujące w procesie technologicznym przetwarzania energię wiatru i są przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się wytwarzaniem energii elektrycznej w odnawialnym źródle energii oraz jej dystrybucją, tak więc nie mogą mieścić się jako przedsiębiorstwo produkcyjne w pojęciu infrastruktury w ujęciu takim, jakie zostało użyte dla potrzeb przedmiotowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Walce;

2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 28 kpa, poprzez stwierdzenie, że zaskarżonym planem nie został naruszony interes prawny skarżącej, a jedynie jej potencjalny interes faktyczny z uwagi na to, że zaplanowany "wiatrak" nie obejmuje jej działki, a działkę sąsiednią. Zdaniem Prokuratora, takie stanowisko Sądu I instancji pozostaje w rażącej sprzeczności z normą art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulującą sposób wykonywania praw własności nieruchomości w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) naruszenie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 227-257 kpc, poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i zaniechanie ustalenia sposobu oddziaływania kwestionowanej inwestycji na otoczenie i braku uzyskania w tym przedmiocie stanowiska organu właściwego w sprawach ochrony środowiska.

Z tych też powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotem sporu było dopuszczenie w zaskarżonej uchwale budowy i eksploatacji elektrowni wiatrowych, a w konsekwencji tzw. "farmy wiatrowej" 43 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą, podczas gdy obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Walce na terenach, które przeznaczono pod umiejscowienie elektrowni wiatrowych, przewidywało jedynie produkcję rolniczą z niezbędną infrastrukturą. Zarzucono przy tym, że Sąd I instancji oddalając skargę nie rozróżnił pojęcia infrastruktury technicznej dla celów związanych z funkcjonowaniem wsi Rozkochów od pojęć infrastruktury technicznej wynikających chociażby z ustawy z dnia 26 kwietnia 2007r.o zarządzaniu kryzysowym, w której mowa jest o tzw. infrastrukturze krytycznej, obejmującej m.in. system zaopatrzenia w energię i paliwa. W tej sytuacji, w ocenie Prokuratora, nie powinno budzić wątpliwości, że należy zastosować wykładnię celowościową i uznać, że elektrownie wiatrowe jako przedsiębiorstwa produkcyjne nie mieszczą się w pojęciu infrastruktury dopuszczonej na spornym terenie, a wynikającej ze Studium. Podkreślono, że sieć energetyczna jako element infrastruktury nie powinna i nie może być utożsamiana z produkcją energii, a jedynie z jej przesyłaniem i dystrybucją.

Ponadto zauważono, że Sąd I instancji pominął zupełnie fakt oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko. Wskazano przy tym na problem tzw. infradźwięków oraz elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, co w ocenie Prokuratora, winno zostać ocenione przez organy administracyjne, a następnie zauważone przez Sąd. Stwierdzono, że przez ten pryzmat winien być oceniany interes prawny skarżącej wynikający z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tych okolicznościach, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów organów właściwych do spraw ochrony środowiska uznano za niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i w żaden sposób nie powodujące nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w Opolu złożyła zarówno Rada Gminy Walce, jak i J. C., uczestnik postępowania.

Zdaniem Rady Gminy Walce, skarga kasacyjna powinna zostać odrzucona z uwagi na wady w jej konstrukcji związane z: brakiem oznaczenia stron, niewymienieniem załączników, podpisaniem jej przez nieuprawniony podmiot (zastępcę Prokuratora, a nie Prokuratora), brakiem właściwego sformułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Wskazano także, że Prokurator nie ma legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, skoro tylko i wyłącznie przystąpił do postępowania po stronie skarżącej, która była pozbawiona legitymacji do zaskarżenia całej uchwały Rady Gminy (skarżąca taką legitymację posiadała tylko do części uchwały, obejmującej swym zakresem nieruchomość, co do której posiada tytuł prawny). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Rada Gminy Walce uznała je za niezasadne wskazując, że Prokurator nie wykazał istnienia naruszenia przez Sąd wymienionych tam przepisów. Podkreślono, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "infrastruktura techniczna" odwołując się przy tym zarówno do definicji zawartej w słowniku języka polskiego, jak i do definicji legalnej zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz do treści samego Studium, z którego wynika, iż "dopuszcza się w 10% zainwestowanie w infrastrukturę techniczną, pod którą kryją się również systemy zasilania w energię elektryczną". Podano, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje w sprzeczności z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 i 5 ppsa w związku z art. 227-257 kpc. W ocenie organu, skoro Prokurator zarzuca, że Sąd I instancji nie przeprowadził dowodów na okoliczność wykazania, iż zaskarżony plan będzie negatywnie oddziaływał na Skarżącą, to znaczy, iż potwierdza, że nie zostało wykazane, aby jej interes prawny został naruszony, bo to byłoby zależne od przeprowadzonego postępowania dowodowego dotyczącego oddziaływania planu. Dodano, że kwestia oddziaływania w zakresie hałasu lub innych fal będzie miała (i miała już w rzeczywistości) miejsce na etapie przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (decyzji środowiskowej). W tych okolicznościach uznano, że badanie legalności planu zagospodarowania przestrzennego i interesu prawnego skarżącej w ogóle nie jest uzależnione od faktycznego wpływu różnego rodzaju emisji.

Stanowiska Prokuratora Okręgowego w Opolu o naruszeniu prawa przez Sąd I instancji nie podzielił także J. C. (uczestnik postępowania) w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną. Strona wskazała przy tym na braki formalne złożonej skargi kasacyjnej (brak oznaczenia stron, podanie niewłaściwej sygnatury akt) oraz nieprawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej. Podniesiono przy tym, że Prokurator zdaje się nie dostrzegać, iż przedmiotem kontroli sądu kasacyjnego jest wyrok Sądu I instancji, a nie uchwała Rady Gminy Walce w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też uznano, że powoływanie się przez Prokuratora na przepisy art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których Sąd z oczywistych względów naruszyć nie mógł (są one bowiem wprost kierowane do organów gminy sporządzających plan miejscowy) oraz na przepisy art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 9e ustawy Prawo energetyczne, których Sąd ani nie stosował, ani też nie wykładał - uniemożliwia rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny istoty sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego wyroku. Ponadto wskazano, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego może być sformułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Zauważono jednak, że podniesienie przez Prokuratora zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 227-257 kpc wskazuje, że podmiot ten w istocie nie akceptuje ustaleń faktycznych, których dokonał Sąd I instancji. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uczestnik postępowania uznał ten zarzut za chybiony. Podał przy tym, że błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje jego niewłaściwej interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni. Tymczasem, Sąd I instancji nie zanegował związania organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie można mówić o dokonanej przez ten Sąd wykładni art. 9 ust. 4 cytowanej ustawy, lecz ewentualnie o jego ustaleniach i dokonanej ocenie stanu faktycznego. Te same rozważania odniesiono do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za zupełnie niezrozumiały uznano natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 9e ustawy Prawo energetyczne, których treści Sąd w ogóle nie wykładał. Z tego samego powodu, za chybiony uznano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego treść nie była ani wykładana, ani tym bardziej stosowana przez Sąd. Podniesiono, że Prokurator zdaje się nie dostrzegać specyfiki regulacji art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, przymiot strony w postępowaniu sądowym, mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy, przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Za prawidłowe uznano przy tym stanowisko Sądu I instancji, że E. K., będąca następcą prawnym skarżącej M. K., posiadała na gruncie niniejszej sprawy interes prawny wynikający z własności nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym zaskarżonym planem, jednak wbrew wymogom art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie doszło do naruszenia tego interesu prawnego poprzez wydanie zaskarżonej uchwały. Przechodząc do analizy trzeciego z zarzutów skargi kasacyjnej, to jest art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 227-257 kpc, uczestnik postępowania podniósł, że zarzut ten pozostaje poza granicami skargi, która została oparta przez Prokuratora na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa). Wywiedziono przy tym, że ewentualna niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego, polegająca na uznaniu, bądź braku uznania, istnienia określonego stanu faktycznego, nie może stanowić naruszenia prawa materialnego i jako taka nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa. Wyjaśniono także, że do akt sprawy zostało dołączone opracowanie zawierające wnikliwą analizę prognozowanego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi w zakresie oddziaływania akustycznego oraz pól elektromagnetycznych farmy wiatrowej, która ma być zlokalizowana na gruntach wsi Rozkochów. W tej sytuacji, twierdzenia Prokuratora, jakoby Sąd I instancji, dokonując oceny, pominął fakt oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko, uznano za chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, w podstawie skargi kasacyjnej, mimo powołania wyłącznie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazano zarówno na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 6 i art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 9e ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne, jak i przepisów postępowania, to jest art. 106 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 227-257 Kodeksu postępowania cywilnego.

W pierwszej kolejności odnieść należy się jednak do argumentów podniesionych w odpowiedziach na skargę kasacyjną (Rady Gminy Walce i J. C.), a dotyczących przyjęcia przez Prokuratora wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej, w której strony te stwierdziły: brak oznaczenia stron, niewymienienie załączników, podanie niewłaściwej sygnatury akt, podpisanie jej przez nieuprawniony podmiot (zastępcę Prokuratora, a nie Prokuratora), brak właściwego sformułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymienione uchybienia pozostają bez wpływu na dopuszczalność skargi kasacyjnej, nie stanowią bowiem przeszkód w ustaleniu co jest przedmiotem zaskarżenia i z jakiego powodu. Wady w podstawach kasacyjnych i ich uzasadnieniu skutkują natomiast w niniejszej sprawie oddaleniem skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej, nie zaś jej odrzuceniem.

Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut, sformułowany przez Radę Gminy Walce w odpowiedzi na skargę, a dotyczący braku legitymacji Prokuratora do zaskarżenia wyroku Sądu I instancji z uwagi na przystąpienie tego podmiotu do postępowania po stronie skarżącej E. K., która nie miała legitymacji do zaskarżenia całej uchwały Rady Gminy. Zauważyć przy tym należy, że w świetle art. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, celem działania prokuratora w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest ochrona praworządności, która stanowi także podstawę uzyskania przez ten podmiot legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej. W świetle tej argumentacji, za nieuprawniony uznać należy pogląd organu, jakoby poparcie Prokuratora dla jednej ze stron postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ograniczało jego legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej. Ponadto, uprawnienie prokuratora do samodzielnego wniesienia skargi kasacyjnej wynika wprost z art. 173 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przechodząc do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej stwierdzić przede wszystkim należy, na co słusznie zwrócił uwagę także J. C. (uczestnik postępowania) w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w większości dotyczą one uchwały Rady Gminy Walce w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Szczególnie dotyczy to pierwszego z zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 9e ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne, poprzez ich błędną wykładnię polegającą w szczególności na nieprawidłowej interpretacji pojęć "inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej" i "elektrownie wiatrowe", która doprowadziła do nieuprawnionego uznania zgodności Planu ze Studium. Przepisy art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym adresowane są do organów gminy, a Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonywał ich wykładni, podobnie jak powołanych przepisów ustawy Prawo energetyczne. Odnosząc się zaś do uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni podanych tam pojęć i poprawnie ocenił zgodność kontrolowanego Planu ze Studium.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że w uchwale Rady Gminy Walce z dnia 19 września 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów niezurbanizowanych wsi Rozkochów - na terenach przeznaczonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Walce pod obszary szczególnej ochrony gruntów rolnych przed zainwestowaniem (R.1) oraz obszary rolne z dopuszczeniem zainwestowania (R.2), na których dopuszczono m.in. lokalizację sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej oraz dróg lokalnych - przewidziano pod symbolem 1R m.in. sieci i urządzenia infrastruktury związane z eksploatacją elektrowni wiatrowych, zaś po symbolem 2R m.in. lokalizację urządzeń i obiektów elektrowni wiatrowych. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast, czy w pojęciu "infrastruktura techniczna", której lokalizację przewidziano w Studium, mieści się pojęcie "infrastruktury energetycznej", której obiektem są wiatraki stanowiące funkcjonalną całość z urządzeniami i sieciami przesyłowymi, a których lokalizację przewidziano w Planie. W tym zakresie zauważyć przede wszystkim należy, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają legalnej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Takiej definicji nie zawierają także zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Walce. W celu ustalenia znaczenia tego pojęcia niezbędne jest zatem zastosowanie reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest zaś wykładnia językowa (gramatyczna), której reguły nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. Tym samym, sięgnięcie przez Sąd I instancji do językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna" uznać należy za poprawne. Sąd ten, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 18) odwołał się bowiem zarówno do łacińskiego pochodzenie słowa "infrastruktura", jak i definicji "infrastruktury technicznej" sformułowanej w encyklopedii powszechnej. Za niedopuszczalne w tej sytuacji byłoby bowiem, sugerowane przez Prokuratora w skardze kasacyjnej, nadawanie temu pojęciu znaczenia na podstawie definicji zawartych w innych ustawach (to jest ustawie z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne, czy też ustawie z dnia 26 kwietnia 2007r. o zarządzaniu kryzysowym). Powoływana przez Prokuratora wykładnia celowościowa nie może bowiem pozostawać w sprzeczności z regułami wykładni językowej. Sam fakt "specyfiki" jakiegoś terminu (bez względu na to, jak będzie pojmowana ta cecha) nie eliminuje potrzeby uwzględnienia w toku stosowania prawa w pierwszym rzędzie reguł wykładni językowej.

Zastosowanie przez Sąd I instancji wykładni językowej pojęcia "infrastruktura techniczna" - rozumianej jako urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. - pozwoliło więc na prawidłowe skonstatowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zapisy Studium dot. infrastruktury technicznej (sieci, urządzeń i obiektów) terenu dopuszczały przeznaczenie przez Radę Gminy Walce w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tego terenu pod lokalizację elektrowni wiatrowych (wiatraków) wytwarzających energię elektryczną z energii wiatru. Słusznie zwrócił także uwagę Sąd I instancji, że wiatrak - jako obiekt jest niezbędny do świadczenia dostaw energii elektrycznej wytwarzanej z wiatru, która jest konieczna do funkcjonowania społeczności (także wiejskiej), w tym między innymi do produkcji rolnej i hodowlanej. Zwrócić należy także uwagę, iż kwestionowane zapisy ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego dotyczące elektrowni wiatrowych zostały umiejscowione na terenach określonych w Studium zagospodarowania przestrzennego jako obszary rolne - wspomagające system ekologiczny - oznaczone symbolem R . Wiatraki zaś wytwarzające energię elektryczną niewątpliwie mogą wspomagać system ekologiczny. Ponadto w planie zagospodarowania nie określono jak podano w skardze kasacyjnej ilości ( 43) wiatraków , które mogą być realizowane na wskazanych terenach, lecz przewidziano jedynie możliwość realizacji takich urządzeń Infrastruktury, które winny służyć także dla rozwoju terenów rolnych. Tereny zaś, na których mogą być realizowane te urządzenia nie są skupione lecz położone w znacznym rozproszeniu, co wynika z części graficznej planu - z załącznika nr. 1 do skarżonej uchwały nr.X/75/07 z dnia 19 września 2007 r Rady Gminy Walce.

Niezasadny jest także drugi z zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 28 kpa. Zauważyć przede wszystkim należy, że nie mógł być naruszony w rozpatrywanej sprawie przepis art. 28 kpa, bowiem w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 kpa), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a skarga została złożona właśnie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenia interesu prawnego nie można tez wywodzić wyłącznie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z 11.01.2008r., II OSK 1413/07, LEX nr 463987). Przepis ten statuuje bowiem ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest także fakt, że E. K. nie jest właścicielką działek, na których planowana jest budowa wiatraków, a jej działki w wyniku uchwalenia spornego planu nie zmieniły przeznaczenia. W takiej sytuacji przyjąć należy, że zapisy planu nie mają w sposób istotny modyfikującego wpływu na uprawnienia właściciela sąsiedniej działki, nie mogą zatem naruszać jego interesu prawnego.

Nieuprawniony jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 227-257 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez nie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i zaniechanie ustalenia sposobu oddziaływania kwestionowanej inwestycji na otoczenie i braku uzyskania w tym przedmiocie stanowiska organu właściwego w sprawach ochrony środowiska. Podnieść przede wszystkim należy, że w świetle art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiotem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, lecz ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy. Kwestia oceny wpływu na środowisko inwestycji, które mogą być projektowane w związku z odpowiednim przeznaczeniem terenu w planie, nie podlega zatem badaniu w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, zarzut nieprzeprowadzenia przez Sąd I instancji stosowanego postępowania dowodowego w tym zakresie uznać należy za chybiony (por. wyrok NSA z 04.12.2009r., II OSK 1921/08).Kwestie dotyczące realizacji inwestycji, w tym urządzeń wiatrowych rozpoznawane są bowiem dopiero na etapie uzgodnień oddziaływania na środowisko i pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.