Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 47/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 243
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia WSA - Władysław Kulon, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R.U. na decyzję Wojewody D. z dnia 25 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę z przebudową obiektu biurowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez R. U. jest decyzja Wojewody D. z dnia 25 listopada 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. z dnia 25 sierpnia 2015 r., nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. U. pozwolenia na rozbudowę z przebudową obiektu biurowego w O. polegającą na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie o cztery kondygnacje oraz budowie 2 miejsc parkingowych samochodowych i 50 miejsc parkingowych dla rowerów, na działce nr [...], obręb [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Wnioskiem złożonym w dniu 29 kwietnia 2011 r. R. U., (prowadzący działalność gospodarczą w ramach firmy ,,A. R. U.") - zwany dalej w skrócie także inwestorem, skarżącym lub odwołującą się stroną - wystąpił o pozwolenie na budowę dla opisanej wyżej inwestycji. Po wszczęciu w ten sposób zainicjowanego postępowania, Starosta O. decyzją z dnia 16 sierpnia 2011 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej także: u.p.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę opisanego zamierzenia. Rozstrzygnięcie to oprotestował Burmistrz Miasta O. składając odwołanie, po którego rozpoznaniu Wojewoda Dolnośląski w dniu 16 listopada 2011r. wydał decyzję nr O-629/11, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) - dalej: r.M.I., oraz niezgodnie z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia 21 listopada 1997 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przemysłowych w O. (Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego nr 15, poz. 149). Przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było zaakceptowanie projektu pomimo, że nie zapewniono w nim inwestycji odpowiedniej ilości miejsc parkingowych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, Starosta O. postanowieniem z dnia 28 lutego 2012 r., nr 52/2012, przyjmując za podstawę prawną unormowania wynikające z ustawy - Prawo budowlane, wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji, a następnie decyzją nr 434/2012, z dnia 4 czerwca 2012 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu decyzyjnego przedłożona na skutek postanowienia wzywającego do usunięcia nieprawidłowości dokumentacja, nie spełniała obowiązków nałożonych w punkcie 1 tego aktu. Według Starosty przedłożony projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z § 5 pkt 1 lit. a uchwały nr [...], gdzie przewidziano lokalizację dróg zakładowych, parkingów, placów manewrowych i rozładunkowych, urządzeń kolejowych dla obsługi zakładu na terenie własnym. Odnosząc zapis uchwały do analizowanego stanu faktycznego uznano, że 2 miejsca postojowe dla samochodów oraz 50 miejsc postojowych dla rowerów nie może stanowić wystarczającej obsługi obiektu usługowego o planowanym stanie zatrudnienia ok. 320 osób. Oświadczenie inwestora, że nie planuje on korzystania z budynku po zakończeniu remontu w sposób, który będzie wymagał zapewnienia miejsc parkingowych dla osób zatrudnionych w budynku uznano za niewiarygodne, gdyż budynek po przebudowie będzie służył jako obiekt biurowy pod wynajem niezależnym podmiotom gospodarczym. Kolejnym mankamentem rozwiązań projektowych było sporządzenie, przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i rzeczoznawcę budowlanego, ekspertyzy technicznej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym, organ decyzyjny zaznaczył, że ekspertyza ta stała się podstawą decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr 583/12 wyrażającej zgodę na odstępstwo od § 18-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem inwestor złożył odwołanie, w którym domagał się uchylenia decyzji i wydania pozwolenia na budowę wskazując na naruszenie prawa i błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że projekt jest sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Dolnośląski, nie znajdując przyczyn do wzruszenia decyzji organu I instancji, w dniu 3 września 2012 r. wydał decyzję nr O-524/12, którą utrzymał ją w mocy. Przedstawiając argumentację na poparcie podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji zauważył, że inwestor przedłożył ,,Ekspertyzę techniczną w zakresie odstępstwa od rozdziału 3, § 18-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych", jednakże zwarte w niej rozwiązania były w jego ocenie niezgodne z § 5 pkt 1 lit. a planu miejscowego. W opracowaniu tym przyjęto obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji m.in. przez 5 ogólnodostępnych miejsc postojowych projektowanych przez zarządcę drogi na terenie działki nr 5 (ul. M.), co nie spełnia warunku ich lokalizacji na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. W ocenie Wojewody, przedłożona ekspertyza nie spełniła oczekiwań pokładanych w niej przez inwestora także z tego powodu, że wskazane w niej odstępstwo w zakresie ilości niezbędnych dla przedmiotowego zamierzenia miejsc postojowych, zostało zatwierdzone przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu. Wymieniając ustawowe uprawnienia inspekcji sanitarnej organ odwoławczy zaznaczył, że kwestia ilości miejsc postojowych nie mieści się w zagadnieniach dotyczących uzgodnień dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stąd też Dolnośląski Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, który wydał decyzję z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr 583/12 zatwierdzającą odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych nie mógł zostać uznany za właściwego do wypowiadania się w tej kwestii.

W wyniku uwzględnienia skargi wywiedzionej przez R. U., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 733/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W pisemnym uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że następstwem postanowienia wzywającego inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji było dostarczenie przez inwestora decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 kwietnia 2012 r. wyrażającej zgodę na odstępstwo od § 18-21 r.M.I. W ocenie Sądu, dodatkowy aspekt sprawy stanowi fakt, że decyzja ta została wydana w oparciu o ekspertyzę techniczną autorstwa rzeczoznawcy budowlanego oraz rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, która to znajdowała się w aktach administracyjnych organu jeszcze przed wydaniem pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji Starosty O. z dnia 16 sierpnia 2011 r. Inwestor skorzystał zatem z uprawnienia jakie wynika dla niego z § 2 ust. 3a. r.M.I. Faktem jest, że inwestor przedłożył organowi ekspertyzę rzeczoznawcy budowlanego i rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, która to została zatwierdzona przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Analizując treść ekspertyzy Sąd zauważył, że proponowane odstępstwo polega na wskazaniu 2 miejsc parkingowych dla samochodów, w tym 1 dla niepełnosprawnych oraz 50 dla rowerów. Co do zasady na tym kończy się opracowanie w zakresie ilości miejsc parkingowych. Co prawda rzeczoznawcy wskazują bliskość przystanku komunikacji zbiorowej oraz stacji PKP, a także odnoszą się do możliwości korzystania z 5 miejsc parkingowych na terenie ul. M., jednak opis ten należy raczej traktować jako charakterystykę lokalizacji nieruchomości, a nie zapewnienie miejsc parkingowych, jak przyjęły to organy. Sąd mając na uwadze fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje lokalizację parkingu wyłącznie na terenie własnym, uznał, że zapisy ekspertyzy nie dotyczą w istocie terenów nie stanowiących własności inwestora. Z tego tytułu jako nieuprawniony Sąd przyjął zarzut sprzeczności ekspertyzy z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wyjaśnił, że § 2 ust. 3a r.M.I. przewiduje wyłącznie dwa organy, które są władne do uzgodnienia odstępstwa wojewódzkiego inspektora sanitarnego i komendanta wojewódzkiego państwowej straży pożarnej. Katalog ten jest zamknięty i nie ma możliwości uzgadniania odstępstwa z innymi organami. Skoro zatem inwestor uzgodnił ekspertyzę z jednym z tych organów, to należało przyjąć, że posiada on stosowne uzgodnienie. Przywołany przepis wskazuje, że uzgodnienie ma być dokonane odpowiednio z przedmiotem ekspertyzy. Zakres odstępstwa, a mianowicie liczba miejsc parkingowych wydaje się być zbliżona tematycznie bardziej inspektorowi sanitarnemu niż komendantowi państwowej straży pożarnej. Sąd nie podzielił stanowiska organu jakoby inspektor sanitarny realizujący zadania z zakresu zdrowia publicznego nie był uprawniony do uzgodnienia przedmiotowego odstępstwa. Artykuł 3 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnia ten organ do uzgadniania dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Stąd też w omawianym przypadku uzgodnienie warunków technicznych nastąpiło, zdaniem Sądu, z właściwym organem. Skoro zatem inwestor w ramach przysługujących mu uprawnień uzyskał uzgodnienie dotyczące odstępstw od warunków technicznych wynikających z § 18 rozporządzenia nie było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stanowisko przyjęte w omówionym wyroku zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 870/13, którym oddalił skargę kasacyjną Wojewody Dolnośląskiego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, Starosta O. wydał na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b., postanowienie nr 187/2015 z dnia 23 czerwca 2015 r., którym nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakresie zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów usługowo - produkcyjnych przy ul. M. w O. uchwalonego przez Radę Miejską w O. uchwałą Nr [...] z dnia 24 października 2013 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 4 listopada 2013r., poz. 5553: (dalej: MPZP lub nowy plan miejscowy), poprzez:

-określenie na projekcie zagospodarowania terenu nieprzekraczalnych linii zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, ustaleniami zawartymi w § 9 pkt 1 MPZP oraz definicją zawartą w § 2 ust. 1 pkt 1 MPZP (należało wykazać umiejscowienie inwestycji w obszarze ograniczonym nieprzekraczalną linia zabudowy);

- wykazanie, że powierzchnia zabudowy budynku na działce nie przekracza 90%, zgodnie § 9 pkt 2 MPZP oraz definicją zawartą w § 2 ust.1 pkt 3 MPZP;

-wykazanie, że wskaźnik intensywności zabudowy spełnia § 9 pkt 4 MPZP w nawiązaniu do w § 2 ust. 2 MPZP;

- zaprojektowanie obiektu o wysokości zgodnej z § 9 pkt 5 MPZP;

- zapewnienie ilość miejsc parkingowych zgodnie z § 9 ust. 7 MPZP.

Ponadto organ I instancji zobowiązał inwestora do wykonania projektu budowlanego zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 462), poprzez opatrzenie numeracją wszystkich stron i arkuszy stanowiących część projektu budowlanego oraz załączników do projektu (pkt 2 postanowienia). Wskazano również, że części projektu budowlanego odrębnie oprawione oraz załączniki powinny mieć numerację zgodną ze spisem zawartości tego projektu, tak jak stanowi § 5 tego rozporządzenia. Nadto wskazano, że w przypadku dokonania zmian w projekcie budowlanym dotyczących charakterystycznych parametrów projektowanego obiektu budowlanego (np.: wysokości, funkcji), wszystkie opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi powinny być dostosowane do stanu aktualnego, np.: ekspertyza techniczna dotyczącą możliwości przebudowy i rozbudowy.

W piśmie z dnia 23 lipca 2015 r. pełnomocnik inwestora odniósł się do treści postanowienia nr [...] wskazując, że wniosek o wymagane dokumenty, a przede wszystkim projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu został sporządzony według wszystkich obowiązujących w dacie składania norm prawnych zarówno powszechnie jak i miejscowo obowiązujących. W tym piśmie wskazano, że wszelkie nałożone postanowieniem nr [...] obowiązki dotyczące usunięcia nieprawidłowości, nie mogą i nie będą usunięte, ponieważ inwestor złożył już wymagany wniosek z prawidłowymi załącznikami i uzyskał pozytywną decyzję. W przekonaniu pełnomocnika, dostosowywanie wniosku oraz projektu budowlanego do obecnych wymogów prawa powszechnie i miejscowo obowiązującego jest nieracjonalne i całkowicie znosi sens realizowania jakichkolwiek inwestycji mających służyć rozwojowi gospodarczemu. Podkreślił także, że jego inwestor poniósł wysokich rozmiarów szkodę, głównie w zakresie utraconych korzyści polegających na wstrzymaniu realizacji inwestycji.

Decyzją nr [...] z dnia 25 sierpnia 2015 r. Starosta O. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. U. pozwolenia na rozbudowę z przebudową obiektu biurowego w O. polegającą na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie o 4 kondygnacje oraz budowie 2 miejsc parkingowych samochodowych i 50 miejsc parkingowych dla rowerów na działce nr [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor nie uzupełnił braków wskazanych w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2015r.

Od decyzji Starosty O. odwołanie wniósł R. U.. W odwołaniu pełnomocnik inwestora powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia 23 lipca 2015 r. oraz przytoczył treść orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1997 r. (III RN 12/97) stanowiącego, że "podmiot prawny dysponujący prawem do gruntu oraz ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...), który wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw, od chwili wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę".

Wojewoda D. decyzją nr [...] z dnia 25 listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia 25 sierpnia 2015 r. W przekonaniu organu II instancji, w sprawie podstawowe znaczenie ma fakt wejścia w życie, dnia 19 listopada 2013 r. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 24 października 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usługowo- produkcyjnych przy ul. M. w O.. Natomiast w dacie sporządzania przedmiotowego projektu budowlanego (kwiecień 2009 r.) na terenie objętym inwestycją obowiązywały postanowienia uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia 21 listopada 1997 r. nr [...] w sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla terenów przemysłowych w O.. Organ odwoławczy wskazał, że działka oznaczona nr [...], obręb O., leży na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem U/P, którego podstawowe przeznaczenie to zabudowa usługowo-przemysłowa (§ 5 ust. 1). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu z dnia 24 października 2013 r. przez zabudowę przemysłową należy rozumieć zabudowę służącą prowadzeniu działalności gospodarczej z zakresu: produkcji, przetwórstwa lub montażu (lit. a), magazynowania i składowania, w tym bazy, place składowe, hurtownie (lit. b), odzysku, przeróbki lub unieszkodliwiania odpadów (lit. c), produkcji rolnej i obsługi rolnictwa (lit. d), logistyki (lit. e), rzemiosła produkcyjnego i usługowego (lit. f), handlu hurtowego lub detalicznego, w tym sprzedaży paliw wraz z towarzyszącymi obiektami usługowymi, administracyjnymi, biurowymi, socjalnymi (lit. g). Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 pojęcia niezdefiniowane należy rozumieć zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. W związku z przytoczonym brzmieniem nowego planu organ II instancji uznał, że podstawową funkcją terenu oznaczonego symbolem U/P jest funkcja mieszana tj. usługowo-przemysłowa oraz, że na wskazanym terenie budynki mogą posiadać wyłącznie funkcję usługową lub wyłącznie funkcję przemysłową jak i funkcję mieszaną. Za powyższą interpretacją przepisów miejscowego planu przemawia także treść § 9 ust. 7 uchwały, który stanowi o ilości miejsc postojowych dla "budynków przemysłowych lub usługowych". Dokonując oceny dopuszczalności inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu biurowego z punktu widzenia ustaleń planu miejscowego organ odwoławczy przyjął, że budynek biurowy może pełnić funkcję usługową a zatem jego przeznaczenie jest zgodne z przeznaczeniem wskazanym w miejscowym planie z dnia 24 października 2013 r.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w przedłożonym projekcie brak jest informacji umożliwiających dokonanie sprawdzenia zgodności z postanowieniami miejscowego planu z dnia 24 października 2013 r. w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy (§ 9 ust. 1 miejscowego planu z 19 listopada 2013r.), powierzchni zabudowy (§ 9 ust. 2), wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej (§ 9 ust. 3) oraz wskaźnika intensywności zabudowy (§ 9 ust. 4). Ponadto pomiędzy projektem budowlanym a obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego występują niezgodności w zakresie wysokości budynku oraz ilości miejsc postojowych. Przepis § 9 ust. 5 planu miejscowego z dnia 24 października 2013 r. wprowadza max. 15 m wysokości budynku, natomiast według projektu budowlanego, w najwyższym punkcie dachu wysokość budynku to 25 m (por. np. str. 64). Dodatkowo § 9 ust. 7 obecnie obowiązującego miejscowego planu stanowi, że parkingi związane z prowadzoną działalnością należy zapewnić w granicach własnych nieruchomości lub jako wydzielone w granicach terenu w ilości co najmniej 1 stanowisko na 60 m2 powierzchni użytkowej budynków przemysłowych lub usługowych. Zgodnie z informacją zamieszczoną na str. 83 projektu budowlanego, powierzchnia użytkowa budynku wyniesie 2771,50 m , czyli należy dla niej przewidzieć 47 stanowisk postojowych, natomiast w projekcie budowlanym przewidziano dwa miejsca parkingowe.

Odnosząc się do argumentacji wskazanej w odwołaniu, że prawidłowość sporządzonej dokumentacji została potwierdzona decyzją Starosty O. nr [...] z dnia 16 sierpnia 2011 r., którą zatwierdzono projekt budowlany, Wojewoda przyjął, że decyzja ta została uchylona decyzją nr [...] z dnia 16 listopada 2011 r., która nie została skutecznie zaskarżona. W związku z faktem, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany została wyeliminowana z obrotu prawnego, również wszelkie jej postanowienia (w tym zatwierdzenie projektu budowlanego) nie mogą być uznane za obowiązujące. Przyjęcie przeciwnego stanowisko prowadziłoby do wyłączenia stosowania zasady dwuinstancyjności w przedmiotowym postępowaniu, co jest niedopuszczalne. Odnosząc się z kolei do podnoszonej przez odwołującego się kwestii zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed uprawomocnieniem się wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2013 r., organ odwoławczy wskazał że, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W związku z tym ocenie sądu podlega, czy zaskarżona decyzja administracyjna została wydana zgodnie z obowiązującymi w dniu jej wydania przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie, w związku z uchyleniem decyzji Wojewody D. nr [...] z dnia 3 września 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty O., nr [...], z dnia 4 czerwca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O., organ pierwszej instancji zobowiązany był przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy. W takim postępowaniu organ pierwszej instancji zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa, przez co należy rozumieć obecnie obowiązujące przepisy, a nie uchylone regulacje. Ponadto, zgodnie z art. 171 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Zapadłe w przedmiotowej sprawie orzeczenia sądowe dotyczyły prawidłowości decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia 3 września 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty O. nr [...] z dnia 4 czerwca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty O.. Treść orzeczeń, w szczególności odnosiła się do kwestii 2 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i 50 miejsc dla rowerów przewidzianych dla inwestycji w związku z uzyskanym przez inwestora odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych oraz uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia 21 listopada 1997 r. nr [...] w sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla terenów przemysłowych w O.. W związku z tym, treść orzeczeń sądowych nie odnosiła się do zagadnienia zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującym obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 24 października 2013 r.

Na ostateczną decyzję Wojewody, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł R.U., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj.:

1). art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez podjęcie rozstrzygnięcia administracyjnego, godzącego w sposób ewidentny w interes skarżącego, w sytuacji kiedy projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu został sporządzony według wszystkich obowiązujących w dacie składania norm prawnych zarówno powszechnie jak i miejscowo obowiązujących, a stawianie kolejnych wymagań, niweczących sens inwestycji, będącej uprzednio przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, stanowi nadużycie ze strony organów administracyjnych, prowadzące w konsekwencji do powstania po stronie skarżącego olbrzymiej szkody majątkowej, a tym samym nie dającej się pogodzić z zasadą takiego władczego działania, które winno budzić zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej; nierespektowanie prawomocnych wyroków sądów administracyjnych oraz naruszenie przepisów w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, które w związku ze spełnieniem przez inwestora wszelkich warunków zostało wydane już w 2011 r., a przedłużająca się w tym zakresie procedura odwoławcza oparta o całkowicie błędne zarzuty ,naraziła inwestora na olbrzymie straty finansowe.

2). art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 u.p.b., poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na rozbudowę, w sytuacji kiedy inwestor spełnił wszelkie wymagane prawem warunki już w 2011 r., co potwierdzone zostało zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jak i Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi, powtarzając zasadniczo argumentację z odwołania skarżący podniósł, że kwestionowane skargą działanie organów administracji publicznej, a tym samym ich ewidentna wadliwość była już przedmiotem rozpoznania zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie mniej, pomimo jurydycznie potwierdzonej nieprawidłowości, rzutującej w sposób bezpośredni na powstanie po stronie skarżącego olbrzymiej szkody majątkowej, po raz kolejny inwestor zmuszony jest do zaskarżenia następnej już decyzji, która to jako godząca w liczne przepisy postępowania, a przede wszystkim podstawowe zasady ogólne procedury administracyjnej, jako taka ostać się nie może i wymaga ingerencji sądu administracyjnego. Tym samym wskazać należy, że już decyzją z dnia 16 października 2011 r. Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Autor skargi nadmienił, że wniosek oraz wymagane dokumenty a przede wszystkim projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu, sporządzone zostały według wszystkich obowiązujących w dacie składania norm prawnych, zarówno powszechnie jak i miejscowo obowiązujących. Potwierdził to przede wszystkim Starosta O., który decyzją z dnia 16 sierpnia 2011 r. na podstawie Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, polegającego na przebudowie, rozbudowie z przebudową obiektu biurowego w O.. Co istotne, pomimo oprotestowania decyzji przez Burmistrza Miasta O. i późniejszego postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, pierwotne rozstrzygnięcie było zgodne z prawem. Wskazano, że wnioskodawca zaskarżył uprzednio rozstrzygnięcie odmawiające udzielenia zezwolenia na budowę. Decyzja ta została przez WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. uchylona jako, że nie była w sposób oczywisty zgodna z prawem. Pomimo klarownego uzasadnienia wyroku, Wojewoda zaskarżył go skargą kasacyjną. W okresie przed jego uprawomocnieniem się doszło jednak do zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie wypowiedział się w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 19 listopada 2014 r. oddalił skargę kasacyjną organu. Ze względu przewlekłość postępowania, inwestor poniósł wysokich rozmiarów szkodę, głównie w zakresie utraconych korzyści polegających na wstrzymaniu szeroko zakrojonej inwestycji. Tymczasem postanowieniem z dnia 23 czerwca 2015 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek dostosowania projektu budowlanego do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać jednak należy, że dostosowywanie przez inwestora wniosku oraz projektu budowlanego do obecnych wymogów prawa powszechnie i miejscowo obowiązującego, od samego początku było nieracjonalne i całkowicie znosiło sens realizowania jakichkolwiek inwestycji mających służyć rozwojowi gospodarczemu. Przedsięwzięcie inwestycyjne skarżącego było szczegółowo przygotowane. Wiązało się z analizą biznesową, budowlaną i architektoniczną, a także prawną. Dzięki wytężonej pracy, inwestycja została przygotowana prawidłowo - zgodnie z wymogami prawa, co zostało potwierdzone na najwyższym poziomie orzeczniczym. Za istotne autor skargi uznał przy tym powołanie się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. III RN 12/97, który nie miał jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, że "podmiot prawny dysponujący prawem do gruntu oraz ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. oraz art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), który wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw, od chwili wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 38 ust. 1 prawa budowlanego), która stanowiła podstawę wydanego pozwolenia na budowę, w dalszym toku tego postępowania nie wygasa w razie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę własności, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań Państwa i administracji publicznej".

W ocenie skarżącego, zgodnie z obecnym stanem prawnym, powyższe konstatacje Sądu Najwyższego pozostają również aktualne. Stosownie bowiem do dyspozycji normy prawnej wysłowionej w treści art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2".

Ponadto skarżący przywołał treść uzasadnienia do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 (OSNCP 1994, nr 9, poz. 181), zgodnie z którym: "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 poz. poz. 1647 z późn. zm ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie - uwzględniając skargę - może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Ze względu na wskazaną na wstępie zasadę oraz treść art. 134 § 1 p.p.s.a., wedle którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd zobligowany był do przeprowadzenia pełnej kontroli zarówno procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji, jak i kontroli prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego i ich subsumcji do ustalonego stanu faktycznego. Osobnym obowiązkiem Sądu było odniesienie się do zarzutów skargi.

Istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje, czy po bezskutecznym wezwaniu inwestora – postanowieniem z dnia 23 czerwca 2015 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. - do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakresie zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów usługowo-produkcyjnych przy ul. M. w O. uchwalonym przez Radę Miejską w O. uchwałą Nr [...] z dnia 24 października 2013 r., a po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 870/13 w przedmiocie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 733/12, uprawionym było podjęcie przez Starostę O. decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku biurowego.

Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny przede wszystkim do omówienia konsekwencji procesowych jakie wynikają z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny oraz organ administracji związany jest oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego toku postępowania wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu Sądu. Jednocześnie, w orzecznictwie i literaturze prezentowany jest jednolity pogląd, w którym wskazuje się, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (tak w NSA w wyroku z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych.

W niniejszej sprawie NSA wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 870/13 uznał za prawidłową ocenę Sądu I instancji, że plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] jak i obowiązujące przepisy prawa, nie zawierają żadnych postanowień w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych na działce inwestora. W tym zakresie plan miejscowy, w § 5 pkt 1 lit. a mówi tylko o tym, że parkingi mają być na terenie własnym, tj. należącym do inwestora, a § 18 ust. 1 r.M.I. stanowi jedynie, że urządzenie takich miejsc powinno nastąpić stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Zatem ani akt prawa miejscowego (plan miejscowy), ani obowiązujące przepisy (rozporządzenia), nie określały takich parametrów w stosunku do działki inwestora. Poza tym NSA uznał za błędne stanowisko Wojewody, dotyczące przyjęcia, że uzgodnienie ekspertyzy technicznej nastąpiło z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym jako organem niewłaściwym. Według NSA z przepisów r.M.I. wprost wynika, że organem właściwym może być m.in. państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, który może dokonać uzgodnienia w zakresie miejsc postojowych, ponieważ § 2 ust. 3a r.M.I. nie zawiera żadnych ograniczeń co do zakresu zastosowania innych rozwiązań technicznych niż przyjętych w rozporządzeniu, a dotyczących wymagań, o których mowa w § 1 rozporządzenia. Oznacza to, że spod zakresu działania § 2 ust. 3a rozporządzenia, nie zostały wyłączone kwestie dotyczące zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, a odnoszące się do miejsc postojowych dla samochodów osobowych (patrz: Dział II, Rozdział 3, §§18-21 ww. rozporządzenia). NSA nie zgodził się z Wojewodą, że kwestie dotyczące odpowiedniej ilości miejsc postojowych wykraczają poza normatywnie określony zakres kompetencji państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Jeżeli zatem, przedmiotem ekspertyzy technicznej była kwestia wyłącznie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych - przy czym oba miejsca postojowe nie dotyczyły zlokalizowania w pomieszczeniu zamkniętym, tj. garażu, który powinien spełniać dodatkowe wymagania przeciwpożarowe - to w ocenie NSA, nie powinno budzić wątpliwości organów administracyjnych, że z uwagi na położenie przedmiotowych miejsc parkingowych oraz to, że jedno z tych miejsc jest przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, właściwym do uzgodnienia w niniejszej sprawie był D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny.

Przyjmując zatem, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej, przyjdzie zauważyć, że w sprawie nie uległy zmianie przepisy ustawy - Prawo budowlane w zakresie odstępstwa od przepisów r.M.I., w tym dopuszczalności uzgodnienia ekspertyzy technicznej z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. W realiach niniejszej sprawy nie można mówić, że organy orzekające nie uwzględniły w tym zakresie oceny prawnej sadów administracyjnych. W zaskarżonych decyzjach, orzekające organy nie formułowały w tym zakresie nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. W ogóle nie zajmowały się tym zagadnieniem.

Dostrzec jednak należy istotną dla sprawy zmianę stanu prawnego, polegającą na wejściu w życie w dniu 19 listopada 2013 r. uchwały nr [...]. Uchwalenie przez Radę Miejska O. nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów produkcyjno-usługowych przy ul. M. w O. powoduje, że pogląd sądu dotyczący interpretacji zapisów poprzedniego planu miejscowego stał się już nieaktualny. Ustawowa klauzula derogacyjna w rozumieniu art. 34 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wejście w życie "nowego" planu miejscowego oznacza utratę mocy obowiązującej innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części, które odnoszą się do objętego nim terenu. Wejście w życie nowego planu miejscowego, zwalniało zatem z obowiązku podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez Sądy administracyjne w dotychczas zapadłych w sprawie wyrokach. Godzi się nadto podnieść, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa powszechnie obowiązujący, to organy ponownie orzekające w sprawie przedłożonego projektu budowlanego, zobowiązane były dokonać oceny zgodności tego projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a wzorcem tej kontroli musiał być plan obowiązujący w chwili orzekania, czyli uchwalony w 2013r.

W takiej sytuacji organ administracji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia obowiązany był uwzględnić nowy stan prawny istniejący w dacie rozpatrywania sprawy, tj. w dniu wydania decyzji. Stosownie zatem do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w zacytowanym ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). Natomiast, co istotne, po myśli ust. 4 art. 35 Prawa budowlanego, w sytuacji spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stosownie do powołanych przepisów, w toku przedmiotowego postępowania sprawdzeniu przez organ administracji podlegał projekt budowlany, przy czym zakres tego sprawdzenia obejmował kompletność projektu, wykonanie go przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz zgodność inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Organ architektoniczno-budowany nie był zatem zwolniony z obowiązku kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Był zaś związany ustaleniami tego planu i nie miał uprawnienia do kontrolowania postanowień planu pod względem legalności czy słuszności. W konsekwencji przedmiotem obecnej kontroli sądowej nie jest legalność postanowień planu miejscowego uchwalonego w 2013 r. a tylko zgodność inwestycji z postanowieniami planu.

W realiach badanej sprawy przyjdzie zatem zauważyć, że wejście w życie nowego planu miejscowego nie spowodowało zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego, albowiem na tym terenie obowiązuje funkcja usługowo-przemysłowa. Dopuszczalna jest na terenie działki skarżącego zabudowa w postaci budynku biurowego, który pełni funkcję usługową. W tym zakresie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego. Nie można także pominąć regulacji wynikającej z § 14 nowego planu, zgodnie z którą nie określa się sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; do czasu zagospodarowania terenu na przeznaczenie ustalone w planie, obowiązuje przeznaczenie dotychczasowe.

Inaczej jednak, niż miało to miejsce w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, w przypadku nowego planu, wprowadzono odmienne regulacje dotyczące dopuszczalnej wysokości budynku oraz ilości miejsc postojowych. Przepis § 9 ust. 5 planu miejscowego wprowadza max. 15 m wysokości budynku, natomiast według projektu budowlanego, w najniższym punkcie wysokość dachu wynosi 25 m. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 7 nowego planu, parkingi związane z prowadzoną działalnością należy zapewnić w granicach własnych nieruchomości lub jako wydzielone w granicach terenu w ilości co najmniej 1 stanowisko na 60 m² powierzchni użytkowej budynków przemysłowych lub usługowych. Zgodnie z informacją zamieszoną w projekcie budowalnym powierzchnia użytkowa budynku wyniesie 2771,50 m². Oznacza to, że dla wykonania ustaleń planu miejscowego należało przewidzieć 47 stanowisk postojowych. Projekt przewiduje zaś dwa takie miejsca.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że plan w przedstawionym wyżej brzmieniu nie obowiązywał w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (29 kwietnia 2011 r.) jednak obowiązywał w dacie rozstrzygania przez organ I i II instancji i wiązał jako akt prawa miejscowego organy architektoniczno-budowlane. Przyjdzie również stwierdzić, że nieostateczna decyzja Starosty O. z dnia 16 sierpnia 2011 r., która została uchylona przez Wojewodę D., nie należy do kategorii decyzji, na podstawie której skarżący nabył prawo do zabudowy należącego do niego terenu. Skutek w postaci zmiany stanu prawnego spowodowanego uchwaleniem nowego planu miejscowego, nie sięga jedynie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja w analizowanym przypadku nie występowała. Ponadto w niniejszym stanie prawnym mamy do czynienia z sytuacją, gdzie nie ma w obrocie prawnym ważnej decyzji o warunkach zabudowy umożliwiającej realizację planowanego przedsięwzięcia, a do takiej decyzji odnosi się powołany w skardze wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RM 12/97. Należy także podkreślić, że Prawo budowlane reguluje ogólną zasadę wolności budowlanej, przysługującą każdemu, kto dysponuje nieruchomością gruntową na cele budowlane, ale pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy nie jest więc prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie tej zasady musi znajdować oparcie w ustawie, a zwłaszcza w przepisach prawa budowlanego, i tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, ograniczenie to znajduje oparcie w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, zaliczyć trzeba także, ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, powodujący niemożność jego realizacji na danym terenie, o którym mówi przepis art. 4 Prawa budowlanego, to w stanie faktycznym tej sprawy, ograniczenia wykonywania prawa własności i wolności inwestycyjnej wynikające z przepisów prawa miejscowego, z określenia zasad zagospodarowania i przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 24 października 2013 r. uchwałą Rady Miejskiej w O..

Należy zatem stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skargi organ administracji architektoniczno-budowlanej miał obowiązek dokonać kontroli zgodności projektu z planem obowiązującym w dacie wydania decyzji przez ten organ. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykluczył natomiast możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Projekt budowlany musi być bowiem bezwzględnie zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jako aktem powszechnie obowiązującym.

W takich okolicznościach zasadne było wydanie przez Starostę O. w dniu 23 czerwca 2015 r. postanowienia nr [...] w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, którym zobowiązano inwestora do usunięcia nieprawidłowości kwalifikowanych jako naruszenia w zakresie wskazanym w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Sąd oceniając przedmiotowe postanowienie jako wydane w granicach tej samej sprawy, dopatrzył się wadliwości, które jednak nie uprawniały do podjęcia w stosunku do zaskarżonej decyzji orzeczeń kasacyjnych. Przede wszystkim nie można nie zauważyć, że stosownie do § 14 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego, do wniosku o pozwolenie na budowę lub odrębnego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, złożonego przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Brzmienie przywołanej regulacji oznacza brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku określonego w pkt 2 postanowienia nr [...]. Ponadto nie można żądać wykazania spełnienia postanowień planu w zakresie wymogów co nowej zabudowy, w przypadku gdy już istniejąca zabudowa takich wymogów nie spełnia, co w tym przypadku dotyczy powierzchni zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy (w tym ostatnim przypadku bez wskazania jak on jest rozumiany).

Wracając jednak do istotnych, dla oceny zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zagadnień dotyczących wysokości rozbudowywanego budynku i zapewnienia ilości miejsc parkingowych dla rozbudowanej części, przyjdzie zauważyć, że z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestor w sposób w pełni świadomy, nie wykonał czynności określonych we wskazanym powyżej postanowieniu polemizując z organem co do jego zasadności i wskazując na "nieracjonalność" dostosowania projektu do nowych uregulowań planistycznych. Zważyć przy tym należy, że skutek zaniechania w tym zakresie, przewidziany został również w przywoływanym przepisie art. 35 ust. 3 /in fine/ u.p.b. Z jego treści wynika, że bezskuteczny upływ terminu określonego dla usunięcia w projekcie budowlanym wskazanych nieprawidłowości obliguje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie wydane w niniejszej sprawie zawierało pouczenie o ww. skutkach zaniechania wykonania nałożonych nim obowiązków.

W konsekwencji Sąd uznał, że w zaistniałej sytuacji, organ prawidłowo zastosował przepis art. 35 ust.3 Prawa budowlanego, dając inwestorowi możliwość dostosowania projektu. Wobec nie zastosowania się do wezwania, organ nie mógł zatwierdzić projektu budowlanego, który - nawet jeżeli spełniał wymogi planu miejscowego obowiązującego w dacie złożenia wniosku - to pozostawał jednak w sprzeczności z aktualnymi uregulowaniami planistycznymi. Stąd odmowa wydania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że przedstawione wyżej stosowanie prawa przez organy, nie narusza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Przy ocenie zgodności projektu budowalnego z planem miejscowym, organy uwzględniły bowiem wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, dokonały ich oceny i nie wyprowadziły z niej wniosków nie mających odbicia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek stania na straży praworządności. "Słuszny interes obywatela" o którym mowa w tym przepisie, odnosi się zaś do podejmowanych przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a nie do samej oceny wystąpienia przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę ( por. NSA w wyroku z dnia 22 marca 2010r, sygn. akt II OSK 2595/10, CBOSA). Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie należy do sfery uznania administracyjnego, gdyż mamy tu do czynienia z decyzją związaną. Badanie przez sąd, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, odnosi się zaś głównie do spraw należących do sfery uznania administracyjnego, zwłaszcza gdy występować może kolizja interesów – ogólnego i indywidulanego. Jak zaznaczono przedmiotowa sprawa nie należy do sfery uznania administracyjnego.

Nie została też naruszona zasada zaufania obywatela do administracji publicznej, skoro organy obu instancji działały w granicach prawa i zgodnie z prawem. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis powszechnie obowiązujący, nie może wejść w życie przed podaniem go do publicznej wiadomości. Przepisy dla wejścia w życie planu przewidują odpowiednie vacatio legis. Procedura uchwalania planu zapewnia w niej także udział społeczeństwu. Tym samym wejście w życie nowego planu, nie powinno być zaskoczeniem dla inwestora (zwłaszcza gdy prowadzi on działalność w zakresie wynajmu lokali – związaną z procesem inwestycyjnym).

Jak już wcześniej szeroko wyjaśniono, zarzut nie respektowania przez organy prawomocnych orzeczeń sądowych także nie jest trafiony. Związanie o którym mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a nie ma bowiem charakteru bezwzględnego a odstąpienie od wiążącej oceny prawnej dopuszczalne jest w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego bądź wzruszenia w nadzwyczajnym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W niniejszej sprawie istotnie uległ zmianie stan prawny stanowiący podstawę wyrażonych wcześniej ocen prawnych, co do zgodności z planem miejscowym przestawionej ekspertyzy. Nadto Sądy wypowiadały się głównie co do dopuszczalność odstępstwa od warunków technicznych, w sytuacji, gdy obowiązywały inne uregulowania planu miejscowego.

Nie został także naruszony art. 34 ust. 2 u.p.z.p. w związku z przywołanymi przepisami Prawa budowlanego. Skarżący wskazując na naruszenie ww. przepisu dowodzi, że utarta mocy obowiązującej dotychczasowego planu w związku z wejściem w życie nowego planu miejscowego nie spowodowała wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie wcześniejszego planu – chyba, że chodzi o decyzję o warunkach zabudowy, której ustalenia są inne niż w nowo uchwalonym planie, z wyjątkiem sytuacji w której, na podstawie tej decyzji wydane zostało pozwolenie na budowę. Prezentując powyższe stanowisko – co do zasady odpowiadające ww. przepisowi - skarżący nie wskazał jednak żadnej decyzji, która byłaby wydana na podstawie wcześniej obowiązującego planu i która jednocześnie, funkcjonowałaby w obrocie prawnym w dniu wejścia w życie nowego planu. Z akt sprawy nie wynika, zwłaszcza aby uzyskał on decyzję o warunkach zabudowy stanowiącą podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Powołuje się natomiast na decyzję Starosty z dnia 16 listopada 2011 r. udzielającą mu pozwolenia na budowę, która jednak w dniu wejścia w życie nowego planu nie funkcjonowała już w obrocie prawnym, gdyż została skutecznie wyeliminowana decyzją ostateczną wydaną przez organ odwoławczy. Bezpodstawne jest więc powoływanie się na nią, jako na podstawę dla dalszych ustaleń w procesie inwestycyjnym.

Sąd zauważa także, że odwołanie się w skardze do tezy wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1997 r., sugeruje próbę wywiedzenia praw z decyzji z dnia 16 listopada 2011 r. pomimo, że była ona nieostateczna i następnie uchylona. W tym względzie wyjaśnić trzeba, że na gruncie k.p.a. prawodawca nabycie praw wiąże jedynie z decyzją ostateczną. Przywołany w skardze wyrok SN zapadł zaś w innym stanie prawnym i innym stanie faktycznym. Sąd Najwyższy rozważał w nim kwestie incydentalne związane z interpretacją przepisów przejściowych (art. 66 ust.2) zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Pod rządami tej ustawy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym przypisywano zaś trochę inne znaczenie (już choćby z tej racji, że wydawano ją na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie tylko w przypadku jego braku). Przepis art. 66 ust 1 ustawy z 1994 r. stanowił, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się jej przepisy. Według ust. 2, ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji dla których do dnia wejścia w życie ustawy nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę, traktuje się jak decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że przywołane przez skarżącego przepisy prawa materialnego mają inne brzmienie i nie stanową odpowiednika przepisów przejściowych analizowanych przez Sąd Najwyższy w wyroku z 1997 r. Chodziło zwłaszcza o art. 66 ust. 2 ustawy z 1994 r. z tego względu, że nie wskazano w nim na wymóg ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego właśnie względu wywodzono określone konsekwencje. Obecnie obowiązująca ustawa z 2003 r. kwestie te uregulowała jednak odmienne, o czym wprost stanowi art. 65 ust. 2. Zasygnalizować także należy, że próba wyprowadzenia praw nabytych z decyzji nieostatecznej nie spotkała się z aprobatą, ze względu na konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. glosa krytyczna J. Borkowskiego op. LEX do przywołanego wyroku SN).

W ocenie Sądu, nie można porównywać sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, z sytuacją w której inwestor uzyskuje ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę na mocy ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, po czym następuje zmiana stanu prawnego polegająca na uchwaleniu planu miejscowego którego ustalenia odbiegają od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji, prawo inwestora do zabudowy wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Gdyby natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę była w omawianym przypadku nieostateczna – to przy odmiennych ustaleniach planu – zastosowanie znajdowałby przepis art. 65 ust. 2 u.p.z.p. nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji. Tak sytuacja byłaby bardziej porównywalna z sytuacją inwestora, gdyby nie fakt, że wskazywana przez niego decyzja z 2011r. została uchylona w toku instancji na skutek odwołania. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że jeżeli na skutek uchwalenia nowego planu doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości to inwestor, który uważa, że z tej racji poniósł szkodę, może skorzystać z przewidzianego prawem sytemu rekompensat, w tym także z art. 36 ust. 1 u.p.z.p lub z innych żądań o charakterze cywilnoprawnym.

Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.