Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1409/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda~Zarząd Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 60, ust. 1, art. 60 ust. 2, art. 61 ust. 2, art. 8, art. 15 ust. 1, art. 43 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 24
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 1, art. 2, art. 3 par. 2, art. 3 par. 3, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 315 poz 1 art. 7 ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) NR 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie  kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70
Teza: 1. Dokonanie czynności prawnej, w szczególności złożenie oświadczenia woli o zamiarze zawarcia umowy, skieorwane do konkretnego adresata, nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 60 ust. 1 i 61 ust. 2 ustawy z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. nr 5, poz. 13 ze zm.).

2. Umowy zawarte z operatorem transportu zbiorowego nie są objęte postępowaniem skargowym i brak jest po stronie sądu administracyjnego legitymacji do ich kontroli i uchylenia. Brak drogi sądowej rozstrzyga o niedopuszczalności skargi na takie oświadczenie woli i zawartą umowę, co skutkuje zastosowaniem art. 58 par. 1 pkt 1 p.p.s.a., który przewiduje odrzucenie skargi.

TEZY

1. Dokonanie czynności prawnej, w szczególności złożenie oświadczenia woli o zamiarze zawarcia umowy, skieorwane do konkretnego adresata, nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 60 ust. 1 i 61 ust. 2 ustawy z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. nr 5, poz. 13 ze zm.).

2. Umowy zawarte z operatorem transportu zbiorowego nie są objęte postępowaniem skargowym i brak jest po stronie sądu administracyjnego legitymacji do ich kontroli i uchylenia. Brak drogi sądowej rozstrzyga o niedopuszczalności skargi na takie oświadczenie woli i zawartą umowę, co skutkuje zastosowaniem art. 58 par. 1 pkt 1 p.p.s.a., który przewiduje odrzucenie skargi.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na czynność Województwa [...] w przedmiocie zawarcia umowy z dnia [...] r. nr [...] o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 18 października 2012 r. "A" z o.o. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę w trybie art. 59 i 60 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13 ze zm.), zwanej dalej u.p.t.z. Podała, że przedmiotem skargi jest czynność Województwa [...], jako organizatora publicznego transportu zbiorowego w kolejowych przewozach regionalnych dla województwa [...], polegająca na złożeniu oświadczenia woli prowadzącego do bezpośredniego zawarcia ze spółką "B" sp. z o.o. w K. umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa [...] w okresie od [...] r. do [...]r.

Zarzucono podjęcie zaskarżonej czynności z naruszeniem art. 23 ust. 1-6 u.p.t.z. oraz z art. 7 ust. 2 rozporządzenia WE nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady (EWG) z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (DZ. U. UE L z 3 grudnia 2007 r., nr 315, poz. 1), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1370/2007.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej czynności w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o zwrócenie się przez sąd do Województwa [...] o udzielenie odpisu wskazanej umowy.

W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę, że do chwili wniesienia skargi nie powzięła pewnej informacji, czy umowa została zawarta i w jakiej dacie, na podstawie okoliczności towarzyszących ma jednak podstawy przypuszczać, że do zawarcia takiej umowy doszło. W dniu 18 września 2012 r. został jej okazany projekt umowy, wobec czego z ostrożności procesowej wnosi skargę. Wyjaśniła, że zaskarżona czynność została dokonana mimo zaniechania przez organizatora prawidłowej publikacji bezwzględnie wymaganego prawem ogłoszenia o zamiarze dokonania bezpośredniego zawarcia umowy na co najmniej rok wcześniej, przez co skarżącej grozi znaczna szkoda, albowiem w związku z brakiem ogłoszenia, licząc na udział w zapowiadanym wcześniej przetargu, nie wszczęła w odpowiednim czasie procedury likwidacji swojego [...] zakładu pracy i będzie ponosiła koszty jego utrzymania po utracie możliwości świadczenia usług na terenie województwa. W pkt 37-42 uzasadnienia skargi opisano okoliczności uzasadniające zarzut powstania po stronie Skarżącej zagrożenia szkodą. Skarżąca od roku 2001 nieprzerwanie świadczy usługi w ruchu regionalnym na terenie województwa (z wyjątkiem dwóch linii), od roku 2008 na podstawie umowy wieloletniej, której kopie dołączono do skargi. Wskazano, że Województwo [...], zwane dalej Organizatorem, [...] r. opublikowało ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania, informując o przetargowym trybie wyboru operatora i planowanym terminie rozpoczęcia procedury (maj 2012 r.). W marcu 2012 r. Organizator opublikował ogłoszenia o zmianie treści pierwotnego ogłoszenia. W związku z dokonanymi ogłoszeniami skarżąca rozpoczęła przygotowania do przetargu. Jednak w czerwcu 2012 r. została poinformowana o podjęciu przez Zarząd Województwa w dniu [...]r. decyzji o powierzeniu realizacji wojewódzkich przewozów pasażerskich spółce "B". Podjęta na posiedzeniu nr [...]decyzja Zarządu Województwa [...] z [...]r. w sprawie podziału środków przeznaczonych na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym w okresie od [...] r. do [...]r. przewiduje przeznaczenie środków wyłącznie na pokrycie deficytu wynikającego z wykonywanej w latach [...]pracy przewozowej przez "B" jako wykonawcę całości kolejowych przewozów regionalnych. Czynność ta została zaskarżona do sądu administracyjnego. Zaskarżona została także kolejna czynność organizatora, jaką było podjęcie w dniu [...]r. przez Zarząd Województwa [...]uchwały nr [...]w sprawie zawarcia z "B" umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym w okresie od [...]r. do [...]r.

Dalej w uzasadnieniu podniesiono, że w przypadku publicznego transportu zbiorowego przepisy rozporządzenia nr 1370/2007 określają warunki dopuszczalności udzielania pomocy publicznej. Warunkami tymi są: wybór operatora w trybie konkurencyjnym, ograniczenie przypadków zastosowania trybu bezpośredniego, wymóg poprzedzenia wyboru stosownymi ogłoszeniami publikowanymi z określonym wyprzedzeniem oraz wymóg przekazywania rekompensaty zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Wskazano, że procedura bezpośredniego powierzenia przewozów jest wieloetapowa, składają się na nią różne czynności organizatora podejmowane w ramach wyboru trybu wyłaniania przewoźnika i czynności składające się na bezpośrednie zawarcie umowy. Zaskarżona czynność stanowi kolejny, ostatni etap powierzania przewoźnikowi przewozów. Jej wadliwość zaś polega na braku uprzedniej, prawidłowej publikacji wymaganych ogłoszeń. W konsekwencji czynność nie może wywoływać skutków prawnych i powinna być uchylona.

Rozważając dopuszczalność wniesienia skargi na oświadczenie woli prowadzące do zawarcia umowy Skarżąca podała, że administracja może też działać w formach właściwych prawu cywilnemu. Sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują ich właściwość. Takim przepisem szczególnym jest art. 60 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.t.z. Na jego podstawie podmiotowi legitymowanemu służy skarga na wszelkie czynności organizatora podjęte w sprawie bezpośredniego zawarcia umowy. Złożenie oświadczenia woli prowadzącego do zawarcia umowy jest taką czynnością, o jakiej mowa w art. 60 u.p.t.z. Przepis ten realizuje zasadę określoną w art. 5 ust. 7 rozporządzenia nr 1370/2007 i gwarantuje ochronę podmiotom uprawnionym. Regulacja ta pozwala na uniknięcie sporów kompetencyjnych między sądami cywilnymi i administracyjnymi. Do właściwości tych ostatnich należą wszelkie czynność organizatora, niezależnie od ich prywatnoprawnego czy publicznoprawnego charakteru

W odpowiedzi na skargę Województwo [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosło, że błędne jest stanowisko, jakoby warunkiem bezpośredniego zawarcia umowy było dokonanie ogłoszenia. Warunki bezpośredniego zawarcia umowy określają przepisy art. 22 ust. 1, 2, 5 – 7 u.p.t.z. oraz art. 5 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 1370/2007. Sprawa publikacji ogłoszeń, uregulowana w art. 23 ustawy oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia, ma charakter proceduralny i nie odnosi się do przesłanek ważności umowy. Powołując się na art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 i wprowadzony w nim okres karencji poddano w wątpliwość stosowanie norm proceduralnych rozporządzenia. Wskazano także, że przepisy przewidują udzielenie bezpośredniego zamówienia podmiotowi wewnętrznemu. Odstępstwo od trybu ogłoszeń określonych w przepisach nie wyklucza udzielenia zlecenia bezpośredniego podmiotowi wewnętrznemu. Niezależnie od tej argumentacji Województwo [...] równolegle podniosło, że wobec żądania przez "C" S.A. wskazania w terminie do [...]r. przewoźnika korzystającego z infrastruktury, w obawie przed odmową uzgodnienia rozkładu jazdy, dokonało powierzenia przewozów w trybie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy (dotyczącego powierzenia w sytuacji wystąpienia zakłócenia w świadczeniu usług lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji). Także przepis art. 5 ust. 5 rozporządzenia dopuszcza w takiej sytuacji stosowanie środków nadzwyczajnych, jest nim bezpośrednie udzielenie zamówienia. Wyjaśniono, że organizator nie kwestionuje braku dokonania w ustawowym terminie ogłoszeń, ale nie wyklucza to dopuszczalności bezpośredniego zawarcia umowy z "B" jako podmiotem wewnętrznym.

W piśmie procesowym z 14 stycznia 2013 r. Skarżąca Spółka zakwestionowała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, w szczególności odnoszące się do zawarcia umowy w sytuacji szczególnej, o jakiej mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Wskazała, że wyrokiem z 21 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Gl 1269/12 WSA w Gliwicach uchylił czynność organizatora polegającą na publikacji ogłoszenia o zmianie ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania. W ten sposób sąd wyeliminował z obrotu prawnego wszelkie ogłoszenia dotyczące bezpośredniego powierzenia wykonywania przewozów w latach [...]. Potwierdza to zarzut, że umowa została zawarta bez wymaganej publikacji ogłoszeń. Powiązane ze sprawą są także wyroki w sprawach II SA/Gl 1268/12 i II SA/Gl 1267/12. Podkreślono, że wobec wieloetapowości procedury w przypadku bezpośredniego zawarcia umowy, możliwe jest skarżenie poszczególnych czynności organizatora, a sąd uprawniony jest je uchylać.

Na wezwanie Sądu do sprecyzowania skargi, Skarżąca wyjaśniła, że jej przedmiotem jest zawarcie umowy przez Województwo [...] z przewoźnikiem na świadczenie usług w okresie w okresie od [...]r. do [...]r., tożsame w przekonaniu Skarżącej ze złożeniem przez organizatora oświadczenia woli prowadzącego do zawarcia takiej umowy. Zawieranie umów, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 9 u.p.t.z. należy do czynności składających się na organizowanie publicznego transportu.

Województwo [...], na wezwanie Sądu, w piśmie procesowym z 1 lutego 2013 r. potwierdziło, że 5 września 2012 r. doszło do zawarcia umowy nr [...]między Województwem [...] a "B" sp. z o.o., której przedmiotem było świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa [...] w okresie od [...] r. do [...]r. Jednocześnie podano, że umowa ta została rozwiązana z dniem [...]r. na mocy porozumienia z dnia [...]r. nr [...]r. Odpis tego porozumienia, poświadczony za zgodność z oryginałem, nadesłano.

W reakcji na wyjaśnienia Województwa [...], skarżąca Spółka pismem z 19 kwietnia 2012 r. wskazała, że okoliczność rozwiązania umowy nie ma znaczenia dla sprawy. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Rozwiązanie umowy przez strony nie znosi jej skutków powstałych w okresie obowiązywania, skutek taki wywiera uchylenie czynności przez sąd. Podniesiono także argumenty przeciwko tezie, że do zawarcia kwestionowanej umowy doszło w trybie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. pełnomocnik Województwa [...]wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że kwestionowana umowa nie weszła w życie i nie wywołała żadnych skutków prawnych. W dniu 28 grudnia 2012 r. Zarząd Województwa [...] podjął dwie uchwały, uchwałą nr [...]zadecydowano o rozwiązaniu umowy nr [...]zawartej z "B" na okres od [...]do [...]r., zaś uchwałą nr [...]zadecydowano o zawarciu umowy z "B" na okres od [...]do [...]r. Przedmiot zaskarżenia zatem nie istnieje. Uwzględnieniu skargi stoi także na przeszkodzie art. 61 u.p.t.z. Zwrócono także uwagę, że wątpliwe jest podnoszenie kolejnych zarzutów w pismach procesowych ze względu na art. 61 ust. 1 u.p.t.z.

Pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę podkreślając, że nie jest możliwa autokontrola czynności organizatora, zatem rozwiązanie umowy nie zwalnia sądu z obowiązku uchylenia wadliwej czynności. Podtrzymano tezę, że zawarcie umowy nie było uzasadnione okolicznościami nadzwyczajnymi i przepisy dotyczące takich sytuacji nie mają zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd administracyjny zobowiązany jest do uprzedniego zbadania dopuszczalności skargi. W szczególności sąd z urzędu winien rozważyć swą właściwość rzeczową, nie jest bowiem dopuszczalne orzekanie przez sąd w sprawie, która nie została przekazana do właściwości sądów administracyjnych, w konsekwencji brak jest w niej drogi sądowoadministracyjnej.

Zgodnie z art. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Pojęcie sprawy sądowoadministarcyjnej definiuje art. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym są nimi sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których na mocy ustaw szczególnych stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Katalog spraw sądowoadministracyjnych ma charakter zamknięty, w aktualnym stanie prawnym obowiązuje zasada numerus clausus rodzajów spraw sądowoadministarcyjnych (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 7-8). Kontrola administracji publicznej obejmuje rozpoznawanie skarg na akty i czynności określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Odmiennie niż w przypadku sądownictwa powszechnego, w stosunku do którego przyjmuje się domniemanie drogi sądowej, istnienie drogi sądowoadministarcyjnej musi mieć wyraźną podstawę prawną w konkretnym przepisie ustawowym (Prawo o postępowaniu..., op. cit., s. 35).

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z powołaniem się na przepis art. 59 i 60 u.p.t.z., że wskazaniem że dotyczy czynności organizatora transportu zbiorowego, polegającej na zawarciu umowy z operatorem publicznego transportu zbiorowego. Rozważenia wobec tego wymaga, czy tak określony przedmiot skargi mieści się w zakresie spraw oddanych na mocy wskazanych przepisów pod kontrolę sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 59 u.p.t.z., w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, podmiotowi który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten nie określa, na co skarga może być wniesiona. Wyznacza natomiast podstawowe przesłanki dopuszczalności skargi. Po pierwsze może ona dotyczyć wyłącznie przypadków bezpośredniego zawarcia umowy, gdy dojdzie do ogłoszenia zamiaru zawarcia umowy w tym trybie. Po drugie, odesłanie do art. 23 ust. 1 ustawy ma charakter dwustopniowy, przepis art. 23 ust. 1 dotyczy bowiem przypadków bezpośredniego zawarcia umowy w sytuacjach określonych w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.p.t.z. Przepisy art. 22 ust. 1 pkt 1 – 3 dotyczą możliwości bezpośredniego zawarcia umowy w przypadku, gdy średnia wartość roczna przedmiotu umowy jest mniejsza niż 1.000.000 euro lub świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego dotyczy świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 300 000 kilometrów rocznie, gdy świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane przez podmiot wewnętrzny, w rozumieniu rozporządzenia nr 1370/2007, powołany do świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, albo gdy świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane w transporcie kolejowym. Poza tak wyznaczonym zakresem przedmiotowym znajduje się zatem przypadek bezpośredniego zawarcia umowy, o jakim mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4, dotyczący sytuacji nadzwyczajnej, wystąpienia zakłócenia w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ze względu na zakres odesłania z art. 59 ust. 1, droga sądowoadministracyjna jest wyłączona w przypadkach bezpośredniego zawarcia umowy w sytuacjach nadzwyczajnych z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. (nota bene w przypadkach tych nie są także dokonywane ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy, co koreluje z pierwszą z przesłanek skargi określonych w art. 59 ust. 1 u.p.t.z.).

To, czy w niniejszej sprawie miał miejsce przypadek z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. było między stronami sporne. Skarżąca Spółka kwestionowała tę okoliczność, wskazując m. in. na fakt dokonania ogłoszenia oraz na przepis art. 22 ust. 8 u.p.t.z., zgodnie z którym umowa zawierana w przypadku określonym w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy może być zawarta na okres 12 miesięcy i w uzasadnionych przypadkach ulec przedłużeniu, z tym że łączny okres umowy nie może przekroczyć dwóch lat. Kwestionowany przypadek dotyczy lat [...], zatem przekracza ustawowy limit dla tego rodzaju umowy. Także Województwo [...] nie było konsekwentne w swoich argumentach, równolegle powołując się zarówno na sytuację nadzwyczajną, jak i na powierzenie wykonywania przewozów podmiotowi wewnętrznemu. Sąd zaniechał szczegółowego rozstrzygnięcia tej kwestii, albowiem nie miała ona decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności złożonej skargi ma bowiem jej przedmiot, określony jako zawarcie umowy (oświadczenie woli skutkujące zawarciem umowy).

Jak wyżej wskazano, przepis art. 59 ust. 1 u.p.t.z. nie określa przedmiotu zaskarżenia. Natomiast w art. 60 ust. 1 oraz w art. 61 ust. 2 ustawy postanowiono, że skargę wnosi się do sądu administracyjnego właściwego dla organizatora, który ogłosił zamiar bezpośredniego zawarcia umowy w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie. Sąd, uwzględniając skargę, uchyla czynności podjęte przez organizatora, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy (art. 61 ust. 2 ustawy). W przytoczonych przepisach mowa jest o czynnościach podjętych przez organizatora, jako przedmiocie zaskarżenia i, w następnej kolejności, kontroli sądu oraz ewentualnego uchylenia w razie naruszenia przepisów prawa. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma wobec tego określenie, co należy rozumieć pod pojęciem "czynności" organizatora, która może podlegać uchyleniu. Nie jest to określenie zdefiniowane w art. 4 ust. 1 ustawy. Nie posługuje się nim także ustawodawca w art. 8 ustawy, w którym wymienia zadania należące do organizatora. Do zadań organizatora należą zasadniczo trzy sfery działań: planowanie rozwoju transportu, organizowanie publicznego transportu zbiorowego i zarządzanie publicznym transportem zbiorowym. Należy zgodzić się ze skarżącą Spółką, że wykonywanie poszczególnych grup zadań polega na podejmowaniu przez organizatora różnego rodzaju aktywności. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 12, 9 i 8 ustawy, organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na wykonywaniu zadań, o jakich mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 (czyli publikowaniu z określonym wyprzedzeniem informacji i sprostowań dotyczących procedury przetargowej lub bezpośredniego przyznania zamówienia), przygotowaniu i przeprowadzenia postępowania prowadzącego do zawarcia umowy, a także zawieraniu umowy o świadczenie usług. Z kolei negocjowanie i zatwierdzanie zmian do umowy z operatorem kwalifikowane jest, zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy, jako zarządzenie publicznym transportem przez organizatora.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 24 ustawy definiuje umowę o świadczenie usług jako umowę między organizatorem a operatorem, która przyznaje temu ostatniemu prawo i zobowiązuje go do wykonywania określonych usług związanych z wykonywaniem przewozu. Jednocześnie jednak art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy stanowi, że ilekroć jest mowa w ustawie o umowie oświadczenie usług, należy przez to rozumieć również akt wewnętrzny określający warunki wykonywania usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego przez samorządowy zakład budżetowy. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 4 i 5, w przypadkach w nim wskazanych, umowa powinna przyjąć formę koncesji. Jak zatem można wnosić z przytoczonych przepisów, pod względem formy działania organizatora, podejmowane przez niego czynności dotyczące wykonywania takich zadań jak organizowanie transportu zbiorowego, w zależności od okoliczności faktycznych, przyjmują różną postać. Także sama umowa może mieć różną formę prawną i dochodzić do skutku w różnym trybie. Zarządzanie zaś transportem zbiorowym ma miejsce już na etapie po zawarciu umowy, polega bowiem w szczególności na czynnościach określonych w art. 43 ust. 1 ustawy (negocjowanie i zatwierdzanie zmian do umowy z operatorem, ocenianie i kontrola realizacji przez operatora i przewoźnika usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, kontrola nad przestrzeganiem przez operatora i przewoźnika zasad funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego, współpraca przy aktualizacji rozkładów jazdy w celu poprawy funkcjonowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, analiza realizacji zaspokajania potrzeb przewozowych wynikających z wykonywania przewozów na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, dokonywanie zmian w przebiegu istniejących linii komunikacyjnych, zatwierdzanie rozkładów jazdy oraz dokonywanie ich aktualizacji w przypadku przewozów wykonywanych na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, administrowanie systemem informacji dla pasażera).

W rozpatrywanym przypadku przedmiotem skargi jest zawarcie umowy, która doszła do skutku na drodze złożenia przez jej strony zgodnych oświadczeń woli. Nie ma ona formy koncesji, nie jest aktem wewnętrznym przyjętym dla samorządowego zakładu budżetowego. W taki też sposób został przedmiot zaskarżenia zidentyfikowany przez Skarżącą, jako oświadczenie woli prowadzące do zawarcia umowy na drodze zgodnych oświadczeń woli. W orzecznictwie sądowym jako czynności organizatora, na jakie dopuszczalne jest wniesienie skargi na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.t.z., kwalifikowane były takie czynności jak dokonanie ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania (por. wyroki WSA w Gliwicach z 21 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Gl 1267/12 i II SA/Gl 1269/12) oraz uchwała jednostki samorządu terytorialnego w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (wyrok WSA w Gliwicach z 21 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Gl 1268/12). Były to czynności podejmowane przez organizatora, jednostronne i władcze, a przepisy prawa wprowadzały dla nich określony reżim. Inaczej sprawa przedstawia się w przypadku zawarcia umowy w drodze dokonania czynności prawnej. Jest to czynność co najmniej dwustronna, określa prawa i obowiązki osoby trzeciej – operatora. Do jej zawarcia konieczne jest także, obok oświadczenia organizatora, oświadczenie woli drugiej strony. Art. 61 ust. 2 u.p.t.z. przewiduje możliwość uchylenia przez sąd wyłącznie czynności organizatora, nie dotyczy możliwości uchylenia czynności drugiej strony umowy. Nie jest wobec tego możliwe zakwalifikowanie umowy zawartej przez dwie strony, jako czynności organizatora, i jej uchylenie przez sąd administracyjny. W przypadku zaś zakwalifikowania jako czynności jedynie oświadczenia woli złożonego przez jedną stronę (organizatora), orzeczenie sądu o jego uchyleniu nie mogłoby wywołać skutku wobec zawartej umowy.

Trzeba też zwrócić uwagę, że uchylenie czynności może nastąpić w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa. Kryterium kontroli przez sąd administracyjny stanowi zgodność czynności z przepisami ustawy i prawa Unii Europejskiej. W przekonaniu Sądu, w art. 61 ust. 2 oraz w art. 59 ust. 1 u.p.t.z. gdy mowa o naruszeniu ustawy lub prawa Unii Europejskiej, chodzi o przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz przepisach prawa Unii dotyczących tego transportu. Dopuszczenie kontroli legalności umowy przez sąd administracyjny w tym zakresie, nie mogłoby skutkować wyłączeniem dopuszczalności rozstrzygania sporów powstałych na gruncie umowy i jej wykonania w trybie cywilnym. Prowadziłoby to do dualizmu kontroli umowy przez różne organy sądowe.

Uniknięcie wskazanych konsekwencji jest możliwe poprzez przyjęcie, że zakres stosowania przepisów o postępowaniu skargowym uregulowanym w ustawie jest ograniczony do etapu poprzedzającego samo zawarcie umowy i zawiera regulację mającą służyć ochronie podmiotów zainteresowanych wykonywaniem transportu zbiorowego w przypadku wyboru przez organizatora trybu bezpośredniego zawarcia umowy, bez przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia. Zgodnie z art. 19 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy, organizator dokonuje wyboru operatora albo poprzez przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w trybie ustawy z 29 stycznia 2004 – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm) lub ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. nr 19, poz. 101 ze zm.), albo w trybie art. 22 ust. 1 u.p.t.z., co polega na bezpośrednim zawarciu umowy o świadczenie usług. W przypadku postępowania o udzielenie zamówienia, podmioty zainteresowane korzystają z ochrony swoich interesów na podstawie wymienionych ustaw. Ochrona przez nie udzielana nie obejmuje jednak bezpośredniego udzielenia zamówienia w oparciu o przepisy ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 7 rozporządzenia nr 1370/2007, państwa członkowskie winny podjąć środki w celi zapewnienia, by decyzje podjęte w związku z udzielaniem zamówień prowadzących do zawarcia umów mogły być kontrolowane na żądanie osób zainteresowanych uzyskaniem danego zamówienia, które doznały szkody lub są nią zagrożone w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego lub przepisów krajowych, które je wprowadzają w życie. Realizacją tego obowiązku w zakresie dotyczącym właśnie procedury bezpośredniego zawarcia umowy są przepisy art. 59-61 ustawy dotyczące postępowania skargowego. Nie można przy tym przyjąć, że wyłączają one ogólne tryby kontroli administracyjnej i sądowej tam, gdzie dochodzi do wydawania decyzji administracyjnej (koncesja), jak też że wyłączają kognicję sądów powszechnych w zakresie rozstrzygania sporów ze stosunków umownych, gdy do zawarcia umowy dojdzie. Zakres ich stosowania jest ograniczony do czynności organizatora regulowanych ustawą i przepisami prawa Unii Europejskiej, a dotyczących przeprowadzenia procedury bezpośredniego zawarcia umowy. Jest ono możliwe tylko w określonych przypadkach, po dokonaniu uprzednich ogłoszeń. Kontroli sądowoadministarcyjnej podlegają zaś czynności organizatora o charakterze administracyjnym, jednostronnym, stanowiące wyraz realizacji przysługujących mu, jako organizatorowi przewozów, kompetencji i władczych uprawnień. Natomiast dokonanie czynności prawnej, w szczególności złożenie oświadczenie woli o zamiarze zawarcia umowy, skierowane do konkretnego adresata, nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 60 ust. 1 i 61 ust. 2 ustawy. Jest ono skutkiem uprzednio dokonanych czynności organizacyjno- informacyjnych organizatora. Sąd administracyjny nie może badać oświadczenia woli, bo po pierwsze kryteria jego skuteczności określają przepisy kodeksu cywilnego, a po drugie kontrola oświadczenia woli skutkowałaby weryfikacją samej czynności prawnej. Sąd nie ma możliwości uchylenia czynności innej, niż dokonana wyłącznie przez organizatora, zatem nie może uchylić czynności prawnej dwustronnej, o charakterze cywilnoprawnym, z ingerencją w sferę uprawnień podmiotu trzeciego, przy równoczesnym pominięciu udziału tego podmiotu w postępowaniu.

Przedmiotem skargi było oświadczenie woli Województwa [...], złożone przez nie na etapie zawarcia umowy ze spółką "B". Zgodnie z przedstawioną powyżej argumentacją, w przekonaniu Sądu, nie jest dopuszczalne zakwalifikowanie takiego oświadczenia woli o zawarciu umowy jako czynności organizatora w rozumieniu art. 59 – 61 u.p.t.z., a w konsekwencji dokonanie jego kontroli z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy i prawa Unii Europejskiej i rozstrzygnięcie o uchyleniu. Umowy zawarte z operatorem transportu zbiorowego nie są objęte postępowaniem skargowym i brak jest po stronie sądu administracyjnego legitymacji do ich kontroli i uchylenia. Brak drogi sądowoadministracyjnej rozstrzyga o niedopuszczalności skargi na takie oświadczenie woli i zawartą umowę, co skutkuje zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który przewiduje odrzucenie skargi, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w sprawie o sygn. II SA/GL 1268/12 przedmiotem kontroli sądu był jednostronny akt Województwa [...], jakim była uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...]w sprawie zawarcia z "B" Sp. z o.o. w K. umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich

w transporcie kolejowym na terenie województwa [...] w okresie od [...]r. do [...] r., wykonanie tej uchwały powierzono Marszałkowi Województwa [...].