Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 825/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 70a i art. 70d
journal: Dz.U. 2019 poz 2215
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Złoczew na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 3 kwietnia 2020 roku nr PNIK-I.4131.248.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w 2020 roku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 kwietnia 2020 r. nr PNIK-I.4131.248.2020PNIK-I.4131.248.2020, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.), Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Złoczewie z 24 lutego 2020 r. Nr XVI/125/20 w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w 2020 r.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny:

24 lutego 2020 r. Rada Miejska w Złoczewie podjęła uchwałę o przyjęciu planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w 2020 r.

Zawiadomieniem z 12 marca 2020 r. Wojewoda Łódzki wszczął postępowanie nadzorcze w stosunku do powyższej uchwały ze względu na jej zapis § 12 wskazujący, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Ponadto, zdaniem organu nadzoru zakres uchwały nie wypełnia delegacji wynikającej z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz. U. poz. 1653, dalej: rozporządzenie), ponieważ nie określono w nim specjalności kształcenia, na które przyznawane jest dofinansowanie.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie przewodniczący Rady Miejskiej w Złoczewie nie podzielił wątpliwości organu nadzoru. Wskazał, że uchwała w przedmiocie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalania maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w danym roku nie jest aktem prawa miejscowego, w konsekwencji nie istnieje przepis, który nakazywałby publikację tej uchwały w dzienniku urzędowym. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1253/18. Odnośnie braku wskazania w treści uchwały specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane, Przewodniczący Rady Miejskiej wyjaśnił, że rozporządzenie nie rozstrzyga jednoznacznie, który z organów gminy jest "organem prowadzącym", i że organem właściwym do określenia tej kwestii powinien być organ wykonawczy gminy.

Powołanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Złoczewie z 24 lutego 2020 r. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała zawiera elementy, które wskazują na to, że jest aktem prawa miejscowego. Jest bowiem aktem normatywnym wydawanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm., dalej: Karta Nauczyciela) powszechnie obowiązującym na terenie Gminy Złoczew. Ma generalny charakter, gdyż odnosi się do adresata poprzez wskazanie cech (nauczyciel), a nie imiennego wskazania nauczycieli. Adresatami przedmiotowej uchwały są nauczyciele zatrudnieni w szkołach, przedszkolach i placówkach prowadzonych przez Gminę Złoczew aktualnie i w całym okresie obowiązywania tej uchwały. Z kolei abstrakcyjność przepisów uchwały, zdaniem Wojewody Łódzkiego, przejawia się w posiadaniu uprawnień przez nauczycieli w określonych, powtarzalnych sytuacjach, tj. w przypadku doskonalenia zawodowego nauczyciela.

W dalszej kolejności, odnosząc się do wyroku NSA z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1253/18, organ nadzoru podkreślił, że kwestia zaliczania uchwał w sprawie dofinansowania form doskonalenia zawodowego do aktów prawa miejscowego lub odmawiania im cech takich aktów budzi wątpliwości w orzecznictwie. W ocenie organu nadzoru istotniejsze jest kryterium podmiotowe dotyczące nauczycieli, których dotyczy przedmiotowa uchwała. W tym miejscu organ zauważył, że kadra nauczycielska danej szkoły może się zmieniać, a zatem przedmiotowa uchwała swoimi postanowieniami może w trakcie jej obowiązywania objąć innych nauczycieli niż w momencie jej wejścia w życie. Ponadto fakt jednokrotnego przekazania środków również nie wyklucza wielokrotnego stosowania jej przepisów. Kwota, która zostanie przekazana w planie dofinansowania, stanowi jedynie górny pułap dofinansowania rocznego, podczas gdy uprawnienia nauczycieli mają charakter powtarzalny. W ocenie organu nadzoru o generalnym charakterze uchwały świadczy to, że adresatem przedmiotowej uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony w szkole aktualnie i w całym okresie obowiązywania tej uchwały, a abstrakcyjność przepisów uchwały to możliwość wielokrotnego jej stosowania.

Dodatkowo Wojewoda Łódzki zauważył, że uchwały w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli wykazują pewne podobieństwo do uchwał w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, które również są aktami prawa miejscowego. W obydwu rodzajach uchwał nie wymienia się adresata imiennie, lecz poprzez wskazanie jego cech (nauczyciel), a uprawnienia adresata są powtarzalne. Zakres zastosowania norm zawartych w tych uchwałach jest odmienny, gdyż dotyczą innych sytuacji.

W dalszej kolejności organ podkreślił, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ich ogłoszenie. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Organ nadzoru zauważył ponadto, że w treści uchwały wskazano co prawda planowaną kwotę dofinansowania oraz formy doskonalenia zawodowego nauczycieli, jednakże pominięto kwestię wskazania specjalności kształcenia, a tym samym Rada Miejska w Złoczewie nie spełniła wymogu zawartego w § 6 pkt 2 rozporządzenia. Jednocześnie organ nadzoru nie zgodził się z twierdzeniem Przewodniczącego Rady Miejskiej w Złoczewie, że ustalenie specjalności pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy. Podkreślił, że z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika domniemanie kompetencji organu stanowiącego w zakresie działania gminy. Wskazał również na niekonsekwencje Rady Miejskiej w Złoczewie przejawiające się w tym, że z jednej strony unormowała kwestie związane z określeniem form doskonalenia zawodowego, uznając się za organ właściwy w tej kwestii, natomiast w zakresie ustalenia specjalności kształcenia uznała, że jest to kompetencja Burmistrza Złoczewa.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Gmina Złoczew, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia oraz art. 91 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wyrokiem z 9 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 450/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego podlegającego obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd nie podzielił także stanowiska Wojewody Łódzkiego, że rozwiązania przyjęte w uchwale nie wypełniają w prawidłowy sposób delegacji § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez brak określenia specjalności kształcenia, na które przyznawane jest dofinansowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Łódzki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. § 6 rozporządzenia przez błędną wykładnię i uznanie, że organem prowadzącym, o którym mowa w tym przepisie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), podczas gdy organem prowadzącym jest rada gminy (rada miejska) i to do kompetencji tego organu należy ustalenie corocznie maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz form i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane;

2. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, w której strona skarżąca przed Sądem pierwszej instancji wniosła skargę tylko w jednym egzemplarzu, bez odpisu skargi i jej załączników dla strony przeciwnej i mimo wskazania tego faktu Sądowi pierwszej instancji przez pełnomocnika Wojewody Łódzkiego w odpowiedzi na skargę nie doszło do uzupełnienia tego braku formalnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jego uwzględnienie powinno skutkować odrzuceniem skargi;

3. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska pełnomocnika Wojewody Łódzkiego zawartego w odpowiedzi na skargę i przedstawionego na rozprawie 9 lipca 2020 r. w zakresie dopuszczenia się przez skarżącego braku formalnego skargi, o którym mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż czyni niemożliwym dla skarżącego kasacyjnie odniesienie się do rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie oraz dla Sądu II instancji uniemożliwia właściwą kontrolę prawidłowości tego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Łódzki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zaś w przypadku uwzględnienia zarzutu zawartego w pkt 2 uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Nadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Złoczew wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokiem z 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 3351/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, wskazując, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności Sąd II instancji stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 47 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wzywał bowiem skarżącej Gminy do uzupełnienia skargi, co uniemożliwiło jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto skoro w okolicznościach niniejszej sprawy, organ był w posiadaniu oryginału skargi, bo to za jego pośrednictwem została ona wniesiona do sądu administracyjnego, a także – jak sam stwierdza – był w posiadaniu jej kserokopii oraz podjął w odpowiedzi na skargę polemikę ze stanowiskiem strony skarżącej, przedstawiając Sądowi pierwszej instancji swoje stanowisko w sprawie, to nie można uznać, aby przy rozpoznaniu sprawy Sąd ten uchybił art. 47 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu II instancji również brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku do powyższej kwestii nie uchybia normie zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera wszystkie wymagane ww. przepisem elementy, zaś Sąd pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemającej istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, gdyż nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że poza zakresem zaskarżenia pozostawała ocena odnośnie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, tj. ocena, że uchwała taka nie jest aktem prawa miejscowego i w konsekwencji nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd II instancji podkreślił jednak, że w przypadku gdy ustawodawca przyznaje organowi stanowiącemu kompetencję do podjęcia uchwały, a nie określa wprost, czy stanowi ona akt prawa miejscowego, czy nie, to o charakterze danej uchwały, decyduje rodzaj i charakter zawartych w niej norm. By prawidłowo dokonać tej oceny konieczne jest jednak w pierwszej kolejności ustalenie co jest przedmiotem uchwały i jaka jest jej niezbędna z punktu widzenia przepisów prawa treść. Zdaniem Sądu II instancji oceny tej Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie przeprowadził, co ujawniło badanie zasadności zarzutu z punktu 1 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia § 6 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię pojęcia "organu prowadzącego", Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcie "organu prowadzącego" (szkołę lub placówkę) zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 910). Z uwagi na fakt, że Karta Nauczyciela, na podstawie której wydano ww. rozporządzenie, wielokrotnie nawiązuje do regulacji Prawa oświatowego, powyższa definicja może znaleźć zastosowanie w procesie wykładni § 6 rozporządzenia. Zgodnie z nią przez pojęcie "organu prowadzącego szkołę lub placówkę" należy rozumieć "ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne". Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że organem prowadzącym jest sama gmina jako jednostka samorządu terytorialnego. Z tego też powodu w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1253/18) zwracał uwagę, że analizowane rozporządzenie nie rozróżnia, czy dana kompetencja dotyczy organu wykonawczego czy stanowiącego gminy. To z kolei oznacza konieczność sięgnięcia do ogólnych reguł ustrojowych określających wyłączne kompetencje poszczególnych organów gminy. Sąd pierwszej instancji błędnie jednak odwołał się jedynie do u.s.g. i ustawy o finansach publicznych, pomijając zarówno ww. Prawo oświatowe, jak dalsze regulacje Karty Nauczyciela, które powinny zostać uwzględnione w procesie wykładni przepisów rozporządzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostało także wyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji, co powinna w istocie zawierać w świetle przepisów prawa kontrolowana przez organ nadzoru uchwała. Z jednej strony bowiem Sąd przyjął, że przepisy Karty Nauczyciela ustanawiają kompetencję rady gminy wyłącznie w zakresie wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie, a z drugiej strony całkowicie pomija, że w przedmiotowej uchwale w jej § 3 uregulowano "formy kształcenia", na które dofinansowanie jest przyznawane. Te zaś ustalane są na podstawie § 6 rozporządzenia, podobnie jak "specjalności kształcenia", które Sąd pierwszej instancji zakwalifikował już jako zadania organu wykonawczego gminy.

Z tych też przyczyn, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny okazał się zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia, jednakże przesądzenie, który organ gminy jest uprawniony do realizacji kompetencji w nim określonych, będzie należało do Sądu I instancji w wyniku całościowej analizy zarówno treści uchwały, jak i ww. przepisów ustawy Karty Nauczyciela oraz rozporządzenia. Sąd I instancji winien dokonać wyraźnej oceny, czy Rada Gminy miała kompetencję do podjęcia takiej uchwały jak w niniejszej sprawie, a następnie czy zakres tej kompetencji został prawidłowo zrealizowany.

Pismem z 15 listopada 2021 r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna, choć z częścią podniesionych w niej zarzutów należało się zgodzić.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w razie nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Należy jednocześnie przypomnieć, że niniejsza sprawa rozpoznawana jest przez tut. Sąd ponownie na skutek uwzględnienia wyrokiem z 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 3351/21 przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi z 9 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 450/20. W tych okolicznościach podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. zd. 1, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższe oznacza, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Powołane wyżej przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, trzeba wskazać, że zgodnie z przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cyt. ustawy. W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie z 24 lutego 2020 r. została przekazana Wojewodzie Łódzkiemu 4 marca 2020 roku, a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 3 kwietnia 2020 r.

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl z kolei art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wyłączną zatem przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej sprzeczność z prawem w innym stopniu, niż nieistotny. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał. Są to zatem takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 (dostępny w CBOSA) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Przedmiotem sporu w sprawie jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy poddana kontroli uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Przypomnieć jednocześnie trzeba, że w ocenie NSA, rozpoznając niniejszą sprawę po raz pierwszy, WSA w Łodzi nie dokonał w tym zakresie prawidłowej oceny, bowiem w niewystarczającym stopniu ustalił co jest przedmiotem zakwestionowanej przez Wojewodę Łódzkiego uchwały, jak również jaka jest niezbędna z punktu widzenia prawa treść tej uchwały, aby można było przyjąć, że stanowi ona lub też nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu w składzie aktualnie orzekającym, odnośnie do tak postawionego problemu, zasadne jest podtrzymanie stanowiska zajętego w wyroku z 9 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 450/20, iż zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie z 24 lutego 2020 r. Nr XVI/125/20 w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w 2020 r. nie jest aktem prawa miejscowego, a więc wbrew twierdzeniom zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym nie podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Jak wywodził organ nadzoru, przedmiotowa uchwała posiada generalny charakter, bowiem jej postanowienia odnoszą się do adresata nieokreślonego imiennie, lecz poprzez wskazanie cech (nauczyciel), a więc chodzi o nauczycieli zatrudnionych w szkołach, przedszkolach i placówkach prowadzonych przez Gminę Złoczew w całym okresie obowiązywania uchwały. Jednocześnie abstrakcyjny charakter jej postanowień miałby się przejawiać w posiadaniu przez nauczycieli uprawnień w określonych, powtarzalnych (nie zaś jednostkowych) sytuacjach. Powyższe w konsekwencji miałoby przemawiać za uznaniem spornej uchwały za akt prawa miejscowego.

Analizując tak zarysowane zagadnienie, dostrzec należy, że w orzecznictwie kwestia charakteru prawnego uchwał dotyczących dofinansowania form doskonalenia zawodowego kształtuje się niejednolicie. Przykładowo, za koncepcją zaliczającą tego rodzaju uchwały do aktów prawa miejscowego opowiedział się WSA w Białymstoku w wyroku z 30 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 704/13 wskazując, że ich adresatem nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony w danej szkolne, zarówno aktualnie, jak i w okresie obowiązywania uchwały, ponadto jej przepisy mogą być stosowane wielokrotnie. Dostrzec jednak należy, że powyższe stanowisko bynajmniej nie dominuje w judykaturze. Przeciwnie, w większości przypadków orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmawia przedmiotowym uchwałom charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 października 2014 r. II SA/Go 584/14; WSA w Gdańsku z 28 lipca 2020 r. I SA/Gd 362/20; WSA w Kielcach z 30 września 2021 r. I SA/Ke 233/21; NSA z 5 kwietnia 2019 r. I GSK 1234/18; NSA z 1 sierpnia 2019 r. I GSK 1253/18), a sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela.

W powyższym zakresie podnosi się kilka argumentów. Po pierwsze, iż tego rodzaju akty nie mają charakteru powszechnie obowiązującego, ponieważ skierowane są do podmiotów znajdujących się w strukturze organizacyjnej samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. ustawy - Prawo oświatowe, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, przy czym do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r. poz. 217), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Po drugie, w świetle postanowień Konstytucji nie budzi wątpliwości, że kompetencja do ustanowienia aktu prawa miejscowego ma charakter kompetencji prawodawczej (kompetencji do ustanowienia normy prawnej o charakterze generalno-abstrakcyjnym), skoro akty prawa miejscowego są przez Konstytucję zaliczone do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust.2 Konstytucji). Charakteryzując zatem akt prawa miejscowego z perspektywy jego formy prawnej, należy stwierdzić, iż jest on aktem stanowienia prawa (aktem normatywnym) o mocy powszechnie obowiązującej, mającym charakter podustawowy. W doktrynie zwraca się uwagę na trudności w jednoznacznym kwalifikowaniu norm prawnych jako generalno-abstrakcyjnych (patrz: M. Bogusz. Wadliwość aktu prawa miejscowego (Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego. Wydawnictwo UG. Gdańsk 2008 str. 51-83). Przyjąć jednak należy, że przesłanką legalności aktu prawa miejscowego jest wymaganie, by akt ten ustanawiał normy prawne w dostatecznym stopniu generalne i abstrakcyjne. Ponadto w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że samorządowych aktów planowania nie można zaliczyć do aktów prawa miejscowego, nie mają one bowiem cech źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Taka możliwość istniałaby wówczas, gdyby normy zawarte w akcie planowania były normami wiążącymi, kierowanymi do nieokreślonego konkretnie adresata, określającymi stan faktyczny w sposób abstrakcyjny i niekonsumującymi się przez jednorazowe stosowanie. Normy planowe określają zadania do wykonania (cel, jaki ma być osiągnięty) a nie nakazane lub zakazane działania. Sposób zrealizowania tego zadania albo w ogóle nie jest w normie określony, albo jest określony bardzo ogólnie, a podmioty zobowiązane do wykonania tego działania mają dużą swobodę w wyborze środków realizacji. Normy takie są konkretyzowane w innych przepisach lub aktach prawnych. Zatem co do zasady normy planu mają charakter wewnętrzny, konkretny, czy nawet indywidualno-konkretny, nie są więc prawem miejscowym (por. Prawo miejscowe. 2.wydanie. Dorota Dąbek wyd. LEX a Wolters Kluwer business. Warszawa 2015 str. 151-153 ale też uwagi dot. charakteru prawnego uchwał budżetowych str. 157).

W tak opisanych okolicznościach badana uchwała nie spełnia wymogów przewidzianych dla prawa miejscowego. Należy bowiem, zauważyć, że upoważnienie do jej podjęcia nie zostało zawarte bezpośrednio w ustawie, lecz w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz.U z 2019 r. poz. 1653). Ponadto, odnośnie do generalnego charakteru uchwały należy wskazać, wbrew stanowisku Wojewody, że wprawdzie adresatem uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania uchwały, to jednak zgodnie z § 2 badanej uchwały będą to wszyscy nauczyciele zatrudnieni we wszystkich szkołach, przedszkolach i placówkach prowadzonych przez Gminę Złoczew, a więc zbiór ten nie jest ani dowolny, ani nieograniczony. Zaskarżona uchwała nie posiada norm o charakterze abstrakcyjnym. Wynika to z faktu, że w § 4 uchwały szczegółowo określono sposób dzielenia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w roku 2020, wskazując jednocześnie w § 7, że wysokość dofinansowania może wynieść do 70% łącznych kosztów ponoszonych przez nauczyciela w danym roku. Dodać trzeba, że dofinansowanie nie zostało uzależnione od uznania dyrektora szkoła (przedszkola, innej placówki), a wyłączną barierą w tej kwestii jest wysokość środków wyodrębnionych w budżecie Gminy na ten cel. Uchwała dotyczy zatem kwestii jednokrotnego wyodrębnienia i przekazania środków z przeznaczeniem na doskonalenie zawodowe nauczycieli, co zdaniem sądu wyklucza wielokrotne stosowanie przepisów tej uchwały. Należy dodać, że przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II OSK 673/11 oraz z 1 sierpnia 2019 r., I GSK 1253/18 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Powyższe wnioski implikują stanowisko, że Rada Miejska nie była zobowiązana do ogłoszenia przedmiotowej uchwały - stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - w wojewódzkim dzienniku urzędowym (co rodziłoby domniemanie, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego), a w konsekwencji przeciwne stanowisko Wojewody Łódzkiego w tym zakresie należało uznać za błędne i niemające należytej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi także do wniosku, iż zarzuty skargi odnośnie do braku naruszenia ww. przepisu były uzasadnione.

Sąd za chybiony uznał natomiast zarzut skargi odnoszący się do błędnej wykładni art. 70a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe i przyjęciu, że organem prowadzącym jest organ stanowiący gminy, a zatem analizowana uchwała powinna określać również specjalności kształcenia, podczas gdy w ocenie strony skarżącej, organem prowadzącym jest organ wykonawczy gminy, a więc określenie specjalności kształcenia należało do kompetencji Burmistrza Miasta Złoczewa.

Odnosząc się do powyższej kwestii, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że powołane wyżej rozporządzenie przewiduje w § 6, iż organ prowadzący w porozumieniu z dyrektorami szkół ustala corocznie: maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy (pkt 1) oraz formy i specjalności kształcenia (pkt 2). Trzeba jednocześnie zauważyć, że wskazane wyżej pojęcie "organu prowadzącego", zostało użyte bez rozróżnienia, czy dana kompetencja dotyczy organu wykonawczego czy stanowiącego gminy. Oznacza to zatem konieczność dokonania głębszej analizy, który z organów gminy – stanowiący czy wykonawczy – mieści się w ramach zwrotu użytego w § 6 ww. rozporządzenia.

W pierwszej kolejności należy wyjść od tego, że podstawą wydania powyższego rozporządzenia stanowił przepis art. 70d ustawy Karta Nauczyciela, dlatego również na podstawie unormowań tej ustawy należy ustalać zakres znaczeniowy pojęcia "organ prowadzący" użytego w § 6 rozporządzenia. W istocie rzeczy, należy dalej wskazać na treść dwóch przepisów Karty Nauczyciela mających kluczowe znaczenie dla analizowanej w tym miejscu kwestii, tj. art. 70a ust. 1 oraz art. 91d. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych - w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Zważywszy na to, że treść niniejszego uregulowania odnosi się do sfery budżetowej funkcjonowania gminy, a więc do sfery związanej z wykonywaniem jej zadań, można by wstępnie zakładać, że pod pojęciem organu prowadzącego chodzi w istocie o organ wykonawczy gminy, a więc wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Takie założenie byłoby jednak błędne, ponieważ nie może umykać uwadze, że przepis art. 70a ust. 1 należy odczytywać w ścisłej relacji z art. 91d Karty Nauczyciela. Ten zaś stanowi m.in., że "W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w: 1) art. 30 ust. 6 i 10a, art. 42 ust. 7, art. 42a ust. 1, art. 49 ust. 2, art. 70a ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa; (...). Z tego względu nie może ulegać wątpliwości, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organem prowadzącym w rozumieniu § 6 rozporządzenia jest właśnie organ stanowiący gminy, czyli Rada Miejska w Złoczewie, a nie jak oczekiwałaby tego strona skarżąca Burmistrz Miasta Złoczewa. Z perspektywy § 6 pkt 2 rozporządzenia oznacza to zatem, że w spornej uchwale należało uregulować nie tylko formy, ale także specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane, bowiem nie można byłoby zaakceptować stanowiska, że w ramach jednego przepisu, w odniesieniu do "form kształcenia" organem prowadzącym miałaby być rada gminy, natomiast w odniesieniu do specjalności – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Mając na uwadze poczynione wyższej rozważania trzeba stwierdzić, iż trafnie organ nadzoru podniósł zastrzeżenia odnośnie do braku w kwestionowanej uchwale ustaleń dotyczących specjalności kształcenia. W tym zakresie bowiem organ stanowiący dopuścił się zaniechania legislacyjnego i pominął materię do uregulowania której był zobowiązany. Sąd podziela przy tym ocenę organu nadzoru co do tego, że stwierdzone uchybienie dowodzi istotnego naruszenia prawa, skoro pomimo zobowiązania treścią powszechnie obowiązujących przepisów prawa organ gminy się do niego nie stosuje.

Jednocześnie, pomimo tego, że sąd nie w pełni podzielił zastrzeżenia Wojewody Łódzkiego odnośnie do zakwestionowanej uchwały, to w ogólnym rozrachunku, z uwagi na zasadność ostatniej z sygnalizowanych kwestii, prawidłowe było stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Jakkolwiek bowiem Rada Miejska w Złoczewie miała kompetencję do podjęcia przedmiotowej uchwały, to nie zrealizowała w pełni zakresu przyznanej jej kompetencji wynikającej z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe.

Biorąc powyższe pod uwagę, sąd stwierdził, że pomimo częściowo trafnych zarzutów skargi nie miało to wpływu na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę ta podlegała oddaleniu.

e.o.