Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2628/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 9 ust 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
article: art 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska, po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K., E. P., M. M., J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 583/12 w sprawie ze skargi Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od R. K., E. P., M. M., J. K. na rzecz Nadleśnictwa Łosie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., Sygn. akt IV SA/Wa 583/12 , po rozpoznaniu skargi Nadleśnictwa Ł. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 1962 r. (zwanej dalej "decyzją z 1962 r.") Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego orzekł o przejęciu na własność Państwa parceli leśnej o powierzchni 11,93 ha położonej w Nadleśnictwie Ł..

Wnioskiem z dnia 9 listopada 2004 r. R. K., E. P., M. M. i J. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego podnosząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z [...] listopada 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2008 r., Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2008 r., IV SA/Wa 760/08 uchylił decyzję z [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2007 r.

W uzasadnieniu wskazano, że rozpoznając ponownie sprawę Minister winien dokonać oceny czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przejęcia nieruchomości, a więc, czy nieruchomość leśna została objęta we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy (5 kwietnia 1958 r.) i w tym władaniu pozostawała oraz czy pozostawała we władaniu Państwa w dniu wydania decyzji z 1962 r. Sam fakt pozyskania z parceli leśnej w 1955 r. 282,96 m3 drewna nie może być wystarczającym dowodem władania przez Państwo nieruchomością w dniu wejście w życie ustawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. – utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2009 r. – Minister Środowiska ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 października 2009 r., IV SA/Wa 1151/09, uchylił obie decyzje Ministra Środowiska.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że Minister nie zastosował się do wskazań wyrażonych w wyroku z 30 czerwca 2008 r. Zauważono, że w sprawie zostały wydane decyzje w oparciu o te same dokumenty, co do których Sąd uprzednio wyraził jasno stanowisko, że nie pozwalają one na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r. i pozostawała nadal na dzień [...] maja 1962 r. Wskazano, że przygotowanie gleby do nasadzeń oraz wykonanie nasadzeń w 1956 r. – dowodem czego są adnotacje umieszczone we wniosku "Odnowienia i pielęgnowania lasu na rok 1956" – nie może stanowić przesłanki do jednoznacznego stwierdzenia, iż nieruchomość znajdowała się we władaniu Państwa na dzień 5 kwietnia 1958 r. i pozostawała nadal na dzień [...] maja 1962 r. Natomiast poprzestanie przez organ administracji na stwierdzeniu, iż około dnia 5 kwietnia 1958 r., jak również około dnia [...] maja 1962 r. przeprowadzane były na pewno zabiegi ochrony lasu, zabiegi pielęgnacyjne oraz inne zabiegi rutynowe, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa, szczególnie w sytuacji, gdy strona kwestionuje powyższe okoliczności.

Decyzją z [...] września 2010 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji z 1962 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku Nadleśnictwa Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2011 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2010 r.

Wyrokiem z 4 października 2011 r., IV SA/Wa 1243/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zarówno decyzja z [...] września 2010 r. jak i z [...] czerwca 2011 r. została podpisana przez tą samą osobę działającą z upoważnienia Ministra Środowiska, zatem decyzja z [...] czerwca 2011 r. została wydana z istotnym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Decyzją z [...] lutego 2012 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, iż przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71, dalej: u.s.p.n.r. lub ustawa z 12 marca 1958 r.).

Wskazano co należy rozumieć pod pojęciem władania (gospodarowania) – przeprowadzenie w lesie czynności gospodarczych takich jak: zalesianie, pielęgnacja upraw i drzewostanów oraz pozyskanie drewna.

Z akt sprawy wynika, że z nieruchomości pozyskano w 1955 r. 282,96 m3 drewna, w 1954 r. 134,24 m3 drewna oraz w 1956 r. 978,81 m3 drewna (na co wskazują wpisy dokonane w planie urządzenia lasu za okres od 1953 r. do 1962 r.). Adnotacje umieszczone we wniosku "Odnowienia i pielęgnowania lasu na rok 1956" świadczą o przygotowaniu gleby do nasadzeń oraz o wykonaniu nasadzeń na omawianej działce w 1956 r. Z powyższego w ocenie organu wynika, że pozyskanie drewna z przedmiotowej parceli leśnej, jak również nasadzenia na niej dokonano przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a więc przed dniem wejścia w życie u.s.p.n.r. co potwierdza, że Lasy Państwowe wykonały na przedmiotowej parceli leśnej czynności władcze przed dniem wejścia w życie ustawy.

Natomiast wśród zgromadzonego materiału dowodowego nie odnaleziono zapisów potwierdzających spełnienie drugiej przesłanki przejęcie nieruchomości w trybie art. 9 u.s.p.n.r., tj. wykonania na przedmiotowej nieruchomości leśnej przez Lasy Państwowe czynności gospodarczych.

W ocenie Ministra pozyskanie drewna jak również wykonanie nasadzeń nie może być wystarczającym dowodem do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość leśna pozostawała we władaniu państwa w dniu wejścia w życie u.s.p.n.r.

Pozostały materiał dowodowy nie potwierdził również wykonania czynności władczych przez Nadleśnictwo w dacie wejścia w życie u.s.p.n.r. oraz w dacie wydania decyzji z [...] maja 1962 r. Wskazano, że opinia rzeczoznawcy dr inż. leśnika R. Z., przedstawiona przez Nadleśnictwo Ł., potwierdza fakt pozyskania drewna z przedmiotowej parceli leśnej przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Jednakże z zeznań J. K. nie wynikają żadne inne czynności gospodarcze wykonywane przez Lasy Państwowe na przedmiotowej działce poza pozyskaniem drewna w latach 1954 i 1955 r. Świadek ten oświadczył, że nie wyznaczał on drewna na przedmiotowej działce P. M.owi K.. Z zeznań świadków znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w czasie kiedy P. M. K., były właściciel działki, został wysiedlony przedmiotową nieruchomością leśną opiekowała się siostra P. A. K., która była również współwłaścicielką lasu. Po powrocie do miejsca zamieszkania od 1957 r. aż do 1974 r. P. M. K. wraz z siostrą P. A. K. opiekowali się działką i użytkowali ją na swoje potrzeby – wycinali drzewo na opał, oczyszczali z suszu i połamanych gałęzi. Świadkowie zeznali, że P. M. K. wykonywał na spornej działce czynności gospodarcze w latach 1960-1965, a także, że uzyskiwał zezwolenia i wywoził drewno ze swojej działki w latach 1955-1965, a także utrzymywał las w bardzo dobrym stanie.

Uwzględniając powyższe, a także wskazania zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2008 r., IV SA/Wa 760/08 oraz z 8 października 2009 r., IV SA/Wa 1151/09 organ stwierdził niespełnienie drugiej przesłanki warunkującej objęcie nieruchomości we władanie Państwa, na podstawie ww. art. 9 u.s.p.n.r.. Dlatego też uznał, że decyzja z 1962 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i należało stwierdzić jej nieważność.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano:

– nie przekroczono art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a., gdyż postępowanie było prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. oraz interesem społecznym i słusznym interesem strony, zatem nie może być mowy o naruszeniu wymienionych artykułów;

– organ skrupulatnie zebrał materiał dowodowy nie pomijając żadnego dostępnego dowodu w sprawie – dopuszczono wszystkie dowody dostarczone przez strony w toku postępowania;

– zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów;

– nie naruszono art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. gdyż decyzja zawiera obok uzasadnienia prawnego również uzasadnienie faktyczne poprzez wskazanie faktów, na których organ oparł się oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności;

– strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nie udowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej;

– decyzja z 1962 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;

– odnośnie naruszenia art. 9 u.s.p.n.r. przywołano uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 88);

– samo objęcie Planem urządzania lasu przedmiotowej działki w dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz w dniu [...] maja 1962 r. nie może zaświadczać o władaniu nią w rozumieniu art. 9 u.s.p.n.r. – znaczenie ma bowiem fakt pozostawania nieruchomości we władaniu Państwa na dzień wejścia w życie ustawy, jak również pozostawanie przez Skarb Państwa w tym władaniu w chwili orzekania o przejęciu, a więc w niniejszej sprawie w dniu [...] maja 1962 r.;

– złożone w sprawie zeznania świadków nie potwierdzają, że nieruchomość była we władaniu Państwa w dacie wejścia w życie u.s.p.n.r. oraz w dacie wydania decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] maja 1962 r. tzn., że wtedy Lasy Państwowe wykonywały na niej czynności władcze;

– skoro nie udowodniono, że Skarb Państwa władał sporną nieruchomością zatem nie można mówić, że był posiadaczem w myśl przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), zwanego dalej "p.r."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. wniosło o uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z [...] września 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

– naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania – poprzez całkowite pominięcie okoliczności, że decyzja z 1962 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, co w konsekwencji uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności;

– naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik postępowania – poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i zastosowanie wybiórczej oceny dowodów zebranych w sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, polegającego na przyjęciu, że Lasy Państwowe nie znajdowały się we władaniu nieruchomością w dacie wejścia w życie u.s.p.n.r. oraz w dacie wydania decyzji z 1962 r.;

– naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik postępowania – poprzez prowadzenie postępowania dowodowego co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją z 1962 r. w miejsce postępowania dowodowego dotyczącego przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., w szczególności przyjęcie, że to Skarżący powinien obecnie wykazać i dostarczyć dowody świadczące o tym, że nieruchomości pozostawała w latach 1958-1962 we władaniu Państwa;

– naruszenie art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) – dalej: k.p.c., w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania – poprzez nieumieszczenie w zaskarżonej decyzji właściwego uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności;

– naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez uznanie, iż decyzja z 1962 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa mimo, że tego rodzaju kwalifikowana wada prawna decyzji administracyjnej nie zachodzi w niniejszej sprawie;

– naruszenie art. 153 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne ustalenie zakresu związania organu wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania – organ nie zastosował się do poleceń sądu co do wnikliwego rozważenia wszystkich argumentów Skarżącego zawartych w dotychczas złożonych pismach (z 8 lipca 2011 r. oraz skardze z dnia 30 sierpnia 2011 r.); organ przekroczył zakres związania poprzez mylne przyjęcie, iż dotyczy ono także oceny mocy środków dowodowych dokonanej przez Sąd, co w konsekwencji doprowadziło do odstąpienia od analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i błędnego ustalenia, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przejęcia nieruchomości z art. 9 u.s.p.n.r.;

– naruszenie art. 9 u.s.p.n.r. w zw. z art. 9 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) poprzez przyjęcie, że o fakcie władania parcelą leśną w danym czasie mogą świadczyć jedynie konkretne czynności gospodarcze (takie jak nasadzenia, pielęgnacja upraw i drzewostanów oraz ich pozyskanie) podjęte w danym roku kalendarzowym, bez uwzględnienia zasad gospodarki leśnej oraz przepisów regulujących planowanie takiej gospodarki obowiązujących w dacie wydania decyzji z 1962 r. i w okresie ją poprzedzającym;

– naruszenie art. 296, art. 298, art. 299 oraz art. 300 § 1 p.r. poprzez nieuwzględnienie regulowanych przez te przepisy domniemań prawnych co do posiadania samoistnego przysługującego osobie faktycznie władającej rzeczą, ciągłości posiadania oraz zgodności posiadania z prawem.

W uzasadnieniu skargi dokonano obszernego i szczegółowego rozwinięcia zarzutów min.: zwracając uwagę na następujące okoliczności:

– Lasy Państwowe dokonały przeniesienia własności spornej nieruchomości (przynajmniej jej części), na mocy umowy z gminą Uście Gorlickie z dnia [...] listopada 2001 r. zawartej w formie aktu notarialnego (rep. A Nr [...]) i stan własności nieruchomości nie może zostać odwrócony mocą decyzji administracyjnej;

– głównym motywem, którym posługuje się organ dla wykazania, że nieruchomość nie pozostawała we władaniu Lasów Państwowych w dacie wejścia w życie u.s.p.n.r. oraz w dacie wydania decyzji z 1962 r. jest wartość dowodowa zeznań niektórych świadków, tj. sąsiadów P. M. i A. K. lub samego P. M. K., które zostały przedstawione przez ich spadkobierców;

– zeznania o władaniu nieruchomością przez P. A. K. w latach 1950-1957 pochodzą od jej brata, który występował we wcześniejszym postępowaniu jako strona bezpośrednio zainteresowana zwrotem nieruchomości;

– z protokołu zeznań J. K. i innych (z dnia 18 maja 1961 r.) wynika, że od 1957 r. drzewo było wycinane, wywożone, zbierano chrust itp. z "lasu obywateli K.", jednakże nie precyzowano o jaki dokładnie teren chodzi, nie informowano również o jego podziale; z powyższego Skarżący wyciągnął wniosek, że w świadomości zeznających nieruchomość, o którą toczy się spór, a "las obywateli K." nie były rozróżniane; zauważono, że czynności władcze P. M. K. były podejmowane w stosunku do innego obszaru, czego nie mieli świadomości zeznający (nie znający uregulowań prawnych) dla których całość była "lasem obywateli K." – wynika to z zeznań J. K. oraz S. K. i A. D.; S. K. i A. D. byli gajowymi odpowiednio leśnictwa Wysowa i leśnictwa Hańczowa i z uwagi na wykonywaną pracę posiadali wiedzę co do charakteru prawnego zarówno nieruchomości położonej w oddziale 206 Nadleśnictwa Ł., jak i tego obszaru, który pozostawał we własności Państwa K.; S. K. zeznał, że nie wyznaczał drzewa P. K. – drzewa wycinano i wybierano papierówkę w 1954 r. i 1955 r. na parceli, do której potem rościł pretensje P. K., a włączonej do Lasów Państowych; natomiast P. K. posiadał las z P.F.Z. w potoku; w ocenie Skarżącego zeznanie dowodzi, że świadek rozróżnia istnienie dwóch nieruchomości; z zeznań A. D. wynika, że wyznaczał drzewo P. K. wspólnie z leśniczym Kubrakiem w lesie w potoku w granicy gruntów P.F.Z. niegdyś chłopskich; zeznał również, że w granicy oddziału 206 płynie drugi potok, ale tam jest las państwowy z którego nigdy żadnego drzewa P. K. nie wyznaczano; organ nie odniósł się do spójnych zeznań S. K. i A. D., natomiast co do zeznań J. K. wywiódł tylko wniosek, iż leśniczy nie wyznaczał P. M. K. drewna na nieruchomości 206 oraz nie wspominał na dokonywaniu na niej czynności przez Lasy Państwowe, oprócz lat 1954-1955; pominięto zatem tę część zeznań, z której wynika, że działanie polegające na niewyznaczaniu drewna dla P. M. K. było spowodowane zakazem jego wstępu na powierzchnię oddziału 206, ponieważ figurowała ona na mapie drzewostanowej jako las państwowy; zauważono, że zeznania dotyczą okresu od 1957 r. czyli od daty, w której J. K. zaczął pełnić funkcje leśniczego; powyższe wskazuje, że w ocenie świadków mających odpowiednią wiedzą, tj. leśniczych i gajowych oddział 206 w datach wejścia w życie ustawy u.s.p.n.r. oraz wydania decyzji z 1962 r. pozostawał we władaniu Państwa;

– z Planu Urządzenia Lasu (obejmującego okres wejścia w życie ustawy u.s.p.n.r. oraz wydania decyzji z 1962 r.) wynika, że przedmiotowa nieruchomość była we władaniu Lasów Państwowych; w oparciu o ten dokument Nadleśnictwo Ropa władało gospodarstwem leśnym i co roku prowadziło tam cięcia;

– mając na względzie specyfikę prowadzenia gospodarki leśnej wskazano, że zaniechanie wycinek w dalszych latach (po 1956 r.) nie świadczy o braku władania nieruchomością, a tylko o wypełnieniu Planu Urządzenia Lasu w poprzednich latach; powyższe jest adekwatne do innych czynności np. nasadzeń dokonano w 1956 r., zatem dalsze nie były konieczne – powyższe stanowisko jest zgodne z opinią dr inż. R. Z. z dnia 8 kwietnia 2010 r. gdzie m.in.: wskazano, że zaniechanie dalszych cięć było przejawem roztropnego władania nieruchomością przez skarżącego w okresie 1953-62, a także analiza gospodarki przyszłej zawarta w Planie Urządzenia Lasu za okres 1965-1975;

– pominięto treść opinii dr inż. R. Z. i wnioski z niej płynące, gdzie autor po szczegółowej analizie zasad gospodarki leśnej oraz Planów Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa Ropa 1953-1962 oraz dla Nadleśnictwa Ł. 1965-1975 stwierdził, że realizacja zadań wyznaczonych w pierwszym ze wskazanych planów urządzenia lasu świadczy o faktycznym władaniu przez Lasy Państwowe w całym okresie gospodarczym nieruchomością 206.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymał pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi min.: wskazano, że w Planach Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa Ropa 1953-1962 nie przewidziano wykonywania na przedmiotowej działce przez Lasy Państwowe żadnych czynności gospodarczych około dnia 5 kwietnia 1958 r. jak również w dniu [...] maja 1962 r. Wśród zebranych akt sprawy nie ma dowodów potwierdzających wykonanie na przedmiotowej nieruchomości leśnej przez Lasy Państwowe czynności gospodarczych w dniach 5 kwietnia 1958 r. i [...] maja 1962 r. Zeznania świadka J. K. odnośnie zakazu wstępu M. K. na teren oddziału 206 zestawiono z zeznaniami innych świadków wskazującymi, że M. K. wraz z siostrą A. opiekowali się przedmiotową działką i użytkowali ją na swoje potrzeby oraz że las był utrzymany w bardzo dobrym stanie.

W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2012 r. Skarżący odniósł się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę wskazując, że Minister tylko neguje zarzuty skargi, bez przedstawienia merytorycznego uzasadnienia prezentowanych poglądów. W szczególności nie ustosunkowano się do obszernej argumentacji opartej na treści zeznań osób posiadających najbardziej fachową wiedzę dotyczącej spornej nieruchomości tj. J. K., A. D., S. K.

Podtrzymano zarzuty dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję z 1962 r. analizując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 konstatując, że nie będzie ona miała zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na fundamentalne różnice pomiędzy stanem faktycznym, na tle którego podjęto uchwałę oraz okolicznościami niniejszej sprawy. Zauważono, że plany gospodarki leśnej były sporządzane tylko i wyłącznie w celu prowadzenia gospodarki leśnej w lasach państwowych. Zatem gdyby sporna działka nie pozostawała we władaniu Państwa, to nie zostałaby objęta planem na lata 1953-1962. Samo istnienie planu potwierdza w istocie przynależność działki do Państwa. Zwrócono również uwagę, że przyjęcie, iż niespełniono przesłanki z art. 9 u.s.p.n.r. nie może prowadzić do wniosku, że udowodniono tym okoliczność przeciwną. Podniesiono także, że ciężarem dowodu co do braku realizacji warunków z art. 9 u.s.p.n.r. obciążeni byli spadkobiercy P. M. i A. K., którzy temu obowiązkowi nie sprostali. R. K., E. P., M. M. i J. K. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wnieśli o oddalenie skargi wskazując, że wyłącznym celem Skarżącego jest dążenie do przewlekłości postępowania. Wskazano, że decyzja z 1962 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wydając zaskarżoną decyzję Minister wypełnił wytyczne zawarte we wcześniejszym wyroku Sądu, zatem nie naruszył art. 153 p.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. pełnomocnik Skarżącego zwrócił uwagę, iż ustalenia faktyczne z decyzji z 1962 r. gdzie wskazano na istnienie dwóch części kompleksu leśnego układają się w logiczną całość z zeznaniami pracownika Lasów Państwowych J. K.. Konkluzje z zeznań J. K. będącego praktykiem i wnioskami opinii dr inż. R. Z. są identyczne. Ponadto podniesiono, że materiał dowodowy nie pozwala na sformułowanie konkluzji, jakoby las nie pozostawał we władaniu Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rolą Ministra Środowiska w postępowaniu administracyjnym nie była merytoryczna ocena, czy w 1962 r. wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości leśnej o pow. 11,93 ha na własność Skarbu Państwa w trybie art. 9 ust. 1 u.s.p.n.r., a wyłącznie weryfikacja czy decyzja z dnia [...] maja 1962 r. nie została wydana w warunkach art. 156 § 1 k.p.a.

Odwołując się do orzecznictwa zaznaczył, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Organ dokonuje w takim postępowaniu oceny ważności decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzony przed jej wydaniem materiał dowodowy i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie z uwagi na unormowanie art. 153 p.p.s.a. musiał uwzględnić konkretne uwarunkowania wynikające z wytycznych zawartych w poprzednio wydanych wyrokach.

W przedmiotowej sprawie Minister stwierdził, że decyzja z 1962 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanką zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. celem stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego jest wydanie tegoż bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne, gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. Rażące naruszenie oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. Nie chodzi tu o błędy w interpretacji prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistości naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.p.n.r. nieruchomości leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy (a więc 5 kwietnia 1958 r.), przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Minister rozpoznając sprawę w trybie nadzoru obowiązany był więc ocenić czy przejęcie konkretnej nieruchomości leśnej (działki w oddziale 206) rażąco nie naruszało regulacji art. 9 ust. 1 u.s.p.n.r. Zatem czy przejęcie w/w nieruchomości nie było oczywiście nieuzasadnione w oparciu o ten przepis. Dokonując oceny organ obowiązany był uwzględnić wytyczne zawarte w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w tej sprawie z uwagi na art. 153 p.p.s.a., zatem mieć na uwadze, że sam fakt pozyskania z parceli leśnej w 1955 r. 282,96 m3 drewna nie może być wystarczającym dowodem władania przez Państwo nieruchomością w dniu wejście w życie u.s.p.n.r., jak również, że przygotowanie gleby do nasadzeń oraz wykonanie nasadzeń w 1956 r. nie może stanowić przesłanki do jednoznacznego stwierdzenia, iż nieruchomość znajdowała się we władaniu Państwa na dzień 5 kwietnia 1958 r. i pozostawała nadal na dzień [...] maja 1962 r. Ponadto brak możliwości wykazania stosownym dokumentem faktu władania sporną nieruchomością nie stoi na przeszkodzie wykazania tego innym środkiem dowodowym, w myśl art. 75 § 1 k.p.a. Aby móc dokonać przejęcia nieruchomości leśnej na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 9 ust. 1 u.s.p.n.r. musiały być spełnione dwa warunki: nieruchomość musiała znajdować się we władaniu Państwa do dnia wejścia w życie u.s.p.n.r. oraz pozostawać we władaniu Państwa w dniu wydawania decyzji o przejęciu. Minister w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dwukrotnie stwierdził, że Nadleśnictwo (a więc Państwo) wykonywało na nieruchomości leśnej czynności władcze przed dniem 5 kwietnia 1958 r. (co wypełnia pierwszą przesłankę warunkującą wydanie decyzji w trybie art. 9 ust. 1 u.s.p.n.r.). Natomiast nie zgromadzono dowodów wskazujących, że w dniu [...] maja 1962 r. na nieruchomości leśnej przeprowadzano czynności władcze, co w ocenie organu było wystarczające do przyjęcia niewypełnienia drugiej przesłanki żart. 9 ust. 1 u.s.p.n.r., a w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże taka konkluzja organu była nieuprawniona z uwagi na poniższe uwarunkowania. Decyzją z 1962 r. w pkt 1. uchylono decyzję Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Przemyślu z dnia 31 maja 1961 r. W tej ostatniej decyzji - dotyczącej nieruchomości położonej w oddziale 206 o pow. 12,37 ha – wskazano, że M. i A. K.e nie byli dopuszczani do użytkowania parcel położonych w oddziale 206, w granicach lasów państwowych, zaś przedłożone zaświadczenie M. K. dotyczy innej nieruchomości leśnej (położonej przy potoku). Zestawienie obu decyzji wskazuje, że decyzją z 1962 r. ograniczono przejęcie nieruchomości leśnej o pow. 12,37 ha o obszar 0,44 ha oznaczony nr 47/1, położony poza areałem Państwowym, stanowiący własność M. K.. Z powyższego wynika, że już w 1962 r. orzekający wówczas organ administracji rozróżniał niejako dwa kompleksy leśne: mniejszy użytkowany przez M. K. (przy potoku) i większy będący w zarządzie Lasów Państwowych, a do którego prawa zgłaszał M. K.. Przejście na własność Skarbu Państwa orzeczono tylko większego kompleksu o pow. 11,93 ha. Natomiast w postępowaniu nieważnościowym, przy ocenianiu dowodów nie uwzględniono tej okoliczności jak również nie odniesiono się do skutków tego rozróżnienia, na co zwrócono uwagę w skardze, jednocześnie dokonując szczegółowej analizy zeznań świadków okoliczność tę uwypuklając. Zgromadzone w toku postępowania dowody (w tym zeznania) miały potwierdzić, czy w 1962 r. istniała przesłanka (władanie odziałem 206 przez Skarb Państwa) do wydania decyzji w trybie art. 9 ust. 1 u.s.p.n.r.. Oczywiście ich znaczenie należało oceniać przez pryzmat postępowania nieważnościowego, tzn. czy wskazują one w sposób bezsprzeczny, że w 1962 r. istniały (lub nie) podstawy do wydania decyzji o treści jak ta kontrolowana z dnia [...] maja 1962 r., a więc w konsekwencji, czy wydana decyzja jest (lub nie) oczywiście niezgodna z wówczas obowiązującym porządkiem prawnym. Zauważyć należy, że orzekając w 1962 r. organ zgromadził materiał dowodowy (protokoły zeznań gajowych i leśniczego) w oparciu o który wówczas uznał, że nie ma możliwości utrzymać w mocy decyzji z 1961 r. co do znajdującej się nad potokiem nieruchomości o pow. 0,44 ha będącej we władaniu M. K., odrębnej od działki oddziału 206. Natomiast w ocenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego materiał dowodowy był wystarczający do orzeczenia o przejęciu nieruchomości o pow. 11,93 ha (potwierdzał czynności władcze co do tego terenu). Obecnie zaś po ponad 40 latach od wydania kontrolowanej decyzji organ nadzorczy dokonał zestawienia zeznań osób, z uwagi na wykonywaną wówczas pracę, odpowiedzialnych za leśnictwo (gajowych i leśniczego) – znających uwarunkowania nie tylko przyrodnicze ale też topograficzne i prawne spornego terenu, których można nazwać specjalistami w tej dziedzinie – z zeznaniami osób co do których nie ma pewności, że dysponowali wiedzą o różnym tytule M. K. co do obu kompleksów leśnych. Dokonując oceny całego materiału dowodowego organ nadzoru dał wiarę oświadczeniom złożonym w 2009 r. (załączonym do pisma następców Krajcewiczów z dnia 4 stycznia 2010 r.) uznając, że mają one większą moc dowodową niż te złożone przez leśniczego i gajowych. Jednakże w uzasadnieniu obu decyzji (z lutego 2012 r. oraz września 2010 r.) nie wskazano, dlaczego organ nadzoru przyznał większą moc dowodową współcześnie złożonym oświadczeniom określonych osób, niż zeznaniom złożonym ówcześnie przez specjalistów od leśnictwa. Kwestia ta jest istotna z tego względu, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ nie przeprowadza postępowania dowodowego w takim stopniu, w jakim dzieje się to w postępowaniu "zwykłym". W postępowaniu nieważnościowym weryfikuje się decyzję organu niższego rzędu na podstawie materiału dowodowego, jaki ten ostatni organ zebrał i jakim dysponował w dacie wydawania decyzji. Mając jednak na uwadze wytyczne zawarte w poprzednich orzeczeniach organ nadzoru powinien był dokonać ustaleń w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W tym kontekście powinien dokonać rzetelnie zestawienia wszystkich dowodów (a więc i opinii dr inż. R. Z., skutków jakie rodziło objęcie planem urządzenia lasu), w szczególności zaś zeznań świadków "specjalistów" złożonych wówczas z obecnie złożonymi oświadczeniami mieszkańców okolicznych nieruchomości w świetle zasad postępowania nieważnościowego. W szczególności powinien uwzględnić jakie stany ówczesnego władania lasem (konkretne, oczywiste zdarzenia) można uznać za wystarczający dowód władztwa czy też jego przerwania, mając na względzie, że samo przygotowanie gleby do nasadzeń, wykonanie nasadzeń w 1956 r., zabiegi pielęgnacyjne czy zabiegi rutynowe za takie nie mogą być uznane (wytyczne z poprzednich wyroków). Dopiero po rozpatrzeniu materiału dowodowego z uwzględnieniem powyższego, co następnie powinno zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.) organ mógłby ustalić, czy stan faktyczny przyjęty w decyzji z 1962 r. odpowiadał prawdzie. Wtedy zaś uprawniona byłaby konstatacja co do wydania bądź nie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji nie wynika, dlaczego zeznania obecnie złożone są bardziej wiarygodne niż te pochodzące z przełomu lat 50-60-ych i dlaczego prowadzą do przyjęcia, że stan faktyczny przyjęty za podstawę wydania decyzji w 1962 r. był nieprawidłowy. Brak powyższego w uzasadnieniu decyzji skutkuje uznaniem, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 k.p.a., gdyż de facto organ przeprowadził nowe postępowanie dowodowe (tak jakby to robił w trybie "zwykłym") co w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nieuprawnione. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Zatem dopiero ocena materiału dowodowego z uwzględnieniem powyższych wytycznych będzie uprawniała do przeprowadzenia kolejnego rozumowania, tzn. czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Natomiast ewentualne ustalenie, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa będzie powodowało konieczność rozważenia czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Obecnie spór o tę kwestię należy uznać za przedwczesny, dlatego też zarzuty skargi w tej części należy uznać za chybione. Zauważyć jedynie należy, że obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości to, że w przypadku skutków cywilnoprawnych są one możliwe do cofnięcia wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni, np. przez zawarcie umowy sprzedaży. Przyjmuje się, że decyzja administracyjna wywoła nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie ma racji Skarżący twierdząc, że skoro to spadkobiercy K. wskazują na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa to właśnie oni powinni przedłożyć dowody wskazujące, że tak w istocie było. Z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem to organ administracji powinien tak prowadzić postępowanie by zgromadzić materiał dowodowy pozwalający prawidłowo ustalić istotne okoliczności sprawy. Jednakże, o ile podjęte obecnie próby jednoznacznego wyjaśnienia określonej okoliczności zakończyłyby się niepowodzeniem – np. z uwagi na brak oczywistych dowodów – nie można domniemywać, iż ówcześnie ustalenia dokonano z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa nie może być wyłącznie domniemane. Musi ono znajdować konkretne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Zarzut naruszenia art. 296, art. 298, art. 299 oraz art. 300 § 1 prawo rzeczowe poprzez pominięcie wynikających z tych przepisów domniemań prawnych co do posiadania samoistnego przez Państwo nieruchomości leśnej można uznać częściowo za trafny. Minister Środowiska ustalając fakt władania nieruchomością na dzień [...] maja 1962 r. musiał mieć na uwadze wytyczne zawarte w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych. W tej sytuacji poprzestanie na domniemaniach wynikających z przywołanych przepisów prawa rzeczowego – bez jednoczesnego ustalenia czy oczywiście miało miejsce władanie nieruchomością leśną a więc czy nie doszło do jego przerwania – prowadziłoby do naruszenia art. 153 p.p.s.a.. Sam bowiem fakt pozyskania z parceli leśnej drewna, jak również przygotowanie gleby do nasadzeń oraz wykonanie nasadzeń został uznany przez Sąd za niewystarczający do przyjęcia, że nieruchomość znajdowała się we władaniu Państwa na dzień 5 kwietnia 1958 r. i pozostawała nadal w nim na dzień [...] maja 1962 r. Skoro organ administracji został zobowiązany do przeprowadzenia innych dowodów celem weryfikacji faktu władztwa nieruchomością, zatem brak było podstaw do dokonania wyłącznie wykładni przepisów prawa bez przeprowadzenia określonych czynności procesowych.

Zdaniem Sądu przy ustalaniu ciągłości władania należy dokonać analizy planu urządzenia lasu w oparciu o zasady logicznego rozumowania. Zauważyć bowiem należy, że sam fakt niedokonywania w lesie czynności gospodarskich i pielęgnacyjnych (cięć, zalesień, pozyskiwania drewna), nie oznacza, że nieruchomość nie pozostawała we władaniu Lasów Państwowych. Czynności władcze co do określonej rzeczy mogą przejawiać się bowiem w różnych formach, czasami nawet bez zewnętrznych przejawów, wystarczająca jest sama świadomość (animus). Natomiast prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z planem urządzenia lasu (z uwzględnieniem możliwej do pozyskania ilości surowca) może tylko potwierdzać fakt władztwa nad nieruchomością, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze.

Nie można wykluczyć faktu przerwania władania nieruchomością, jednakże by mogło to być stwierdzone należy zgromadzić w postępowaniu nieważnościowym stosowny materiał dowodowy a następnie rozsądnie go ocenić, np. czy zeznania złożone po latach mogą w postępowaniu nieważnościowym skutkować przyjęciem, że ustalenia z 1962 r. w oparciu o dane wynikające z planu urządzenia lasu poparte zeznaniami leśniczego i gajowych nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd podkreślił, że ocena czy decyzja z 1962 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na tym etapie postępowania nie była możliwa. Dlatego też Sąd Wojewódzki uznał, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje.

R. K., E. P., M. M., J. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego - błędną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten na tym etapie postępowania nie może być jednoznacznie określony a co za tym idzie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 r.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. w szczególności:

naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ wydający decyzje naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się niedokonaniem prawidłowej analizy materiału dowodowego i tym samym WSA w Warszawie nie mógł ocenić czy zaskarżona decyzja z 1962 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.;

naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie poprzednich zaleceń zawartych w wyrokach WSA w Warszawie i niewykazanie w wyroku, że zalecenia te nie zostały przez organ wykonane lub wykonane w części;

naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. e/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była kolejną decyzją organu poprzedzoną wcześniejszymi decyzjami, które w całości uwzględniały zalecenia WSA w Warszawie zawarte we wcześniejszych wyrokach;

naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 123 § 1 poprzez powoływanie się na przesłuchania leśniczego i gajowego bez udziału strony i to przed wszczęciem formalnego wydania decyzji z 1962 r. Stanowi to samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w zw. z art. 156 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Za całkowicie niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 9 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z 12 marca 1958 r.

Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że podstawę wyrokowania stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku ze stwierdzonym naruszeniem przez organ administracji przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd w uzasadnieniu wyroku nie stwierdził, że art. 9 ust. 1 wym. ustawy "nie może być jednoznacznie określony, a co za tym idzie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 r." Konkluzja Sądu o przedwczesności oceny, czy kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wynikała z wadliwie przeprowadzonego postępowania, uniemożliwiającego ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Podkreślenia wymaga to, że Sąd Wojewódzki nie kwestionował przyjętej w zaskarżonej decyzji wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., bo ona w sprawie nie budziła wątpliwości. Mianowicie niesporne było, że w świetle wymienionego przepisu przejęcie nieruchomości leśnej na rzecz Skarbu Państwa mogło być dokonane gdy nieruchomość znajdowała się we władaniu Państwa do dnia wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r., a więc do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawała nadal we władaniu Państwa w dniu wydawania decyzji o przejęciu, tj. do dnia [...] maja 1962 r. Natomiast Sąd wypowiadając się co do kierunku czynności wyjaśniających wskazał trafnie, że pojęcia "władanie" nieruchomością leśną nie należy zawężać do wykonywania czynności gospodarczych, jak: zalesianie, pielęgnacja upraw i drzewostanów oraz pozyskiwanie drewna, ale też trzeba mieć na uwadze inne czynności władcze. W szczególności zwrócił zasadnie uwagę, że przy ustalaniu ciągłości władania dokonać należy analizy planu urządzenia lasu, bowiem prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z takim planem może stanowić potwierdzenie władztwa nad nieruchomością.

Przyjętą w zaskarżonym wyroku wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. należy uznać za prawidłową, zwłaszcza że nie została ona przez stronę skarżącą podważona. Zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja nie dotyczy bowiem interpretacji wymienionego przepisu, lecz jego zastosowania.

Według stanowiska uczestników ustalony w sprawie stan faktyczny był wystarczający do stwierdzenia, że decyzja nacjonalizacyjna z [...] maja 1962 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.

Tymczasem w ocenie Sądu Wojewódzkiego organ administracji nie dokonał ustaleń istotnych w świetle art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a., lecz rozpoznał sprawę ponownie według reguł obowiązujących w postępowaniu zwykłym.

Akceptując stanowisko Sądu Wojewódzkiego, stwierdzić należy, że w istocie czynności wyjaśniające jak też ocena materiału dowodowego, podjęte zostały przez organ bez uwzględnienia reguł obowiązujących przy rozpoznawaniu sprawy w trybie nadzwyczajnym.

Jak słusznie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej wadliwości kwestionowanej decyzji, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej już sprawy.

Zasadniczo organ dokonuje oceny ważności decyzji w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w dacie wydania badanej decyzji, co nie oznacza, że nie uwzględnia się dowodów ujawnionych w postępowaniu nadzwyczajnym. Należy jednak zaznaczyć, że dowody zgromadzone w postępowaniu nadzwyczajnym nie służą prostemu ustaleniu stanu faktycznego istotnego dla subsumcji dokonywanej w świetle unormowania stanowiącego podstawę prawną badanej decyzji, lecz mają być wykorzystane do oceny ważności decyzji. Jeżeli więc organ nadzoru dysponuje nowymi dowodami, to ustalony na ich podstawie stan faktyczny sprawy musi być skonfrontowany z ustaleniami wynikającymi z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym.

Decydujące dla weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym jest wyjaśnienie, czy ustalony w postępowaniu zwykłym stan faktyczny miał oparcie w materiale dowodowym, zebranym według obowiązujących wówczas reguł proceduralnych.

W rozpoznawanej zatem sprawie okoliczności istotne z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. należało wyjaśniać nie tylko na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu aktualnie prowadzonym, ale przede wszystkim w oparciu o dowody, którymi dysponował organ orzekający w trybie zwykłym. Trafnie Sąd Wojewódzki zwrócił więc uwagę na potrzebę rzetelnego zestawienia wszystkich dowodów i wnikliwej oceny pod względem ich mocy dowodowej, zwłaszcza wykazania przyczyn, z powodu których organ nadzoru odmówił wiarygodności dowodom wykorzystanym przy wydawaniu decyzji w 1962 roku, a większą wagę przypisał dowodom w postaci oświadczeń złożonych współcześnie przez określone osoby.

Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że błędem organu przy ocenie materiału dowodowego było pominięcie kwestii rozróżnienia dwóch kompleksów leśnych, co znalazło wyraz w decyzji z [...] maja 1962 r., w której organ odwoławczy orzekł o przejęciu na własność państwa nieruchomości leśnej o mniejszym areale niż to uczynił organ pierwszej instancji, co miało związek z ustaleniem, że oznaczona działka leśna o pow. 0,44 ha położona była poza obszarem państwowego gospodarstwa leśnego i pozostawała w użytkowaniu właściciela M. K..

Zasadnie również Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na to, że z większą wnikliwością organ powinien ocenić zeznania złożone w postępowaniu zwykłym przez świadków mających wiedzę fachową w zakresie uwarunkowań przyrodniczych, topograficznych i gospodarki leśnej analizowanych działek leśnych. Natomiast relacje świadków powołanych przez uczestników w postępowaniu nadzwyczajnym powinny być zweryfikowane poprzez skonkretyzowanie zeznań w odniesieniu do kompleksów leśnych rozróżnionych w decyzji z [...] maja 1962 r.

Zasadnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że niewystarczająca była ponadto dokonana przez organ nadzoru analiza istniejących – w dacie wydania kwestionowanej decyzji – planów urządzenia lasu.

Niewątpliwie w pierwszej kolejności należało uwzględnić charakter prawny tych dokumentów, a następnie w kontekście treści planów powinny być ocenione faktyczne działania polegające na pozyskiwaniu drewna z oznaczonego obszaru oraz dokonywaniu nasadzeń.

Nie można też było pominąć przy ocenie całokształtu materiału dowodowego zasad prowadzenia gospodarki leśnej, a w szczególności specyfiki cyklu produkcyjnego w leśnictwie liczonego w dziesiątkach lat. Konkretne działania Lasów Państwowych na przedmiotowych działkach leśnych muszą być więc odnoszone nie tylko do konkretnych dat (5 kwietnia 1958 r. i [...] maja 1962 r.), ale do wszystkich czynności podejmowanych w ramach kolejnych dziesięcioleci objętych konkretnymi Planami Urządzenia Lasu. W tym zakresie istotne znaczenie dowodowe powinna mieć przedstawiona przez uczestnika opinia rzeczoznawcy zawierająca analizę gospodarki leśnej prowadzonej na obszarze objętym decyzją nacjonalizacyjną.

Podkreślenia jednak wymaga, że ocena nowych dowodów zgromadzonych w postępowaniu nadzwyczajnym służyć ma sprawdzeniu czy rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu zwykłym było uzasadnione w świetle wówczas ustalonego stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego. W przypadku prowadzenia postępowania nieważnościowego po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji ostatecznej – jak w niniejszej sprawie – trzeba uwzględnić również trudności dowodowe i realia działania organów administracji. Przykładowo sama lakoniczność uzasadnienia badanej decyzji nie może determinować wnioskowania co do jej ważności. W niniejszej sprawie mimo istnienia materiału dowodowego w postaci Planu Urządzenia Lasu oraz zeznań świadków nie zostały one przedstawione dokładnie przez organy obu instancji, które w uzasadnieniach decyzji ograniczyły się do ogólnikowych stwierdzeń. Mianowicie w decyzji z 31 maja 1961 r. organ podał tylko, że z uwagi na dokonane zmiany w rejestrze ewidencji gruntów uzasadnione jest przejęcie oznaczonych parcel leśnych na własność państwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. "w oparciu o władanie wyrażające się wykonywaniem przez Nadleśnictwo czynności gospodarczych. W roku 1955 na podstawie zatwierdzonego wniosku gospodarczego dokonano cięć buka. Poza tym p.g.l. wykonywała ochronę i ogólną administrację". Organ podał również okoliczności świadczące o rozróżnieniu nieruchomości leśnej użytkowanej przez właściciela oraz odrębnych parcel leśnych użytkowanych w granicach lasów państwowych.

Wobec powyższego rzeczą organu nadzoru było wyjaśnienie prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych w badanych decyzjach w kontekście materiału dowodowego jakim dysponowały organy orzekające w trybie zwykłym, przy uwzględnieniu także wniosków wynikających z dowodów przeprowadzonych w trakcie postępowania nadzwyczajnego. Następnie uwzględniając podstawę prawną decyzji ostatecznej organ nadzoru powinien ocenić, czy na etapie wykładni i zastosowania w sprawie konkretnych przepisów prawa materialnego doszło do podjęcia rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym, organ nadzoru nie rozpoznaje sprawy jak czyni się to w postępowaniu zwykłym, lecz bada jedynie to, czy w kwestionowanej decyzji występują wady kwalifikowane warunkujące stwierdzenie jej nieważności.

Niespełnienie omówionych wymogów przez organ nadzoru przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy skutkować musiało uchyleniem przez Sąd Wojewódzki kontrolowanych decyzji.

Sąd czyniąc w uzasadnieniu wyroku trafne uwagi w zakresie reguł obowiązujących w postępowaniu nadzwyczajnym, jednocześnie sformułował prawidłowe wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki orzekając w sprawie uwzględnił unormowanie przepisu art. 153 p.p.s.a. i we właściwy sposób określił okoliczności objęte oceną prawną i wskazaniami zawartymi w poprzednich wyrokach wydanych w dniu 30 czerwca 2008 r. (sygn. IV SA/Wa 760/08) i w dniu 8 października 2009 r. (sygn. IV SA/Wa 1151/09).

Zaznaczenia wymaga, że prawidłowe rozumienie wiążących wytycznych wynikających z wymienionych wyroków sprowadza się do tego, że sam fakt pozyskania z oznaczonej parceli drewna w 1955 r. i dokonania nasadzeń w 1956 r. nie stanowił podstawy do wykazania władania przez Państwo przedmiotową nieruchomością leśną w analizowanym okresie, natomiast konieczne było wyjaśnienie spornych okoliczności w szerszym kontekście faktycznym i prawnym przy właściwym wykorzystaniu dostępnych środków dowodowych.

Z tych wszystkich względów za nietrafne należało uznać zarzuty kasacyjne sformułowane w ramach obu podstaw przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w części argumentacja w niej zawarta wypacza sens rozważań Sądu Wojewódzkiego przedstawionych w wyroku. Mianowicie przywołana przez autora skargi kasacyjnej wypowiedź znajdująca się na s. 12 uzasadnienia nie stanowiła oceny Sądu lecz przytoczone przez Sąd stanowisko Ministra.

Niezgodne ze stanem faktycznym przyjętym przez organ administracji i niepodważonym przez żadną ze stron – jest stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż w latach 1953-1962 Państwo dokonało jedynie pozyskania drewna z przedmiotowej nieruchomości, nie dokonując na niej żadnego zalesiania. Tymczasem już w poprzednich wyrokach i kolejnych decyzjach okolicznością ustaloną bezspornie był fakt dokonania nasadzeń na przedmiotowej nieruchomości leśnej w 1956 r.

Niezrozumiały jest też dalszy wywód skargi kasacyjnej, że "nie sposób odnaleźć uzasadnienia na jakiej podstawie Sąd I instancji orzekł, że jednak nieruchomość pozostaje we władaniu Państwa". Autor skargi kasacyjnej przypisał bowiem Sądowi ocenę, której nie wyrażono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jak wynika z całości argumentacji Sądu oraz podstawy wydanego wyroku, kontrolowane decyzje uchylone zostały z powodu uchybień proceduralnych, co oznacza, że przedwczesne było wypowiadanie się w zakresie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięć podjętych przez organ nadzoru. Sąd Wojewódzki wyraźnie stwierdził, że z uwagi na wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie była możliwa ocena, czy decyzja z 1962 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji zasadnie Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem organu będzie dokonanie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, z ewentualnością jego poszerzenia, celem wyjaśnienia okoliczności istotnych w świetle przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.