Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1171/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. i A. S.-K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. K. i A. S.-K. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

W dniu 5 marca 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB) wpłynęło zawiadomienie A. S.-K. oraz J. K. (dalej jako Skarżący, Strona) o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...], zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączono wymagane dokumenty, w tym geodezyjną ewidencję powykonawczą.

II.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] po przeanalizowaniu "zawiadomienia o zakończeniu budowy", PINB wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W uzasadnieniu decyzji podał, że roboty budowlane wykonane zostały z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie wybudowali zadaszenia wspartego słupami od strony wschodniej, a nadto zmienili geometrię dachu wykonując dach dwuspadowy bez naczółków oraz ganek zamiast wykonać z dachem trzyspadowym wykonali z dachem dwuspadowym. Wskazane odstępstwa od projektu budowlanego spowodowały zmianę kubatury budynku, a to oznacza, że mają one charakter istotny. Inwestorzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co w tej sytuacji było niezbędne.

III.

W następstwie rozpoznania odwołania Skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB), decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB (o sprzeciwie).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że co prawda zadaszenie nie zostało wykonane, niemniej jednak mając na uwadze definicję kubatury brutto obiektu nie można twierdzić, że powyższe odstąpienie miało wpływ na kubaturę budynku. Organ odwoławczy podzielił natomiast ocenę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że do zmiany kubatury budynku przyczyniły się odstępstwa wykonane w obrębie dachu budynku. W części mieszkalnej obiektu wykonano dach dwuspadowy bez naczółków, zaś w części obiektu obejmującej ganek wykonano dach dwuspadowy w miejsce dachu trzyspadowego przewidzianego w projekcie budowlanym. Oznacza to, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, a tym samym odstępstwa mają charakter istotny.

IV.

W wyniku skargi J. K. i A. S.-K. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1500/12 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB.

W wytycznych wskazał, iż podjęta w dniu [...] marca 2012 r. przez organ I instancji decyzja o sprzeciwie nie została poprzedzona żadnymi ustaleniami, które dawałyby podstawę do stwierdzenia, że zgłoszony przez inwestorów obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się jedynie notatka służbowa sporządzona z rozmowy z J. K. z dnia [...] kwietnia 2012 r., z której wynika, że ustalono termin przeprowadzenia czynności kontrolnych przedmiotowego budynku na dzień 24 kwietnia 2012 r. Czynności powyższe podjęte zostały przez PINB już po wydaniu decyzji o sprzeciwie i wniesieniu od niej odwołania. Także w toku postępowania odwoławczego [...]WINB nie podjął żadnych czynności, a także nie odniósł się do argumentacji i zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W ocenie Sądu, termin określony w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.) i wymieniona w art. 57 P.b. dokumentacja jaką inwestor zobligowany jest załączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zachowania norm prawnych i zasad postępowania, o jakich mowa m.in. w art. 7, art. 10 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

V.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w powyższym wyroku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] [...]WINB zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości Skarżących.

Organ pierwszej instancji zawiadomieniami z dnia 15 kwietnia 2013 r., 23 maja 2013 r., 29 października 2013 r. oraz 13 grudnia 2013 r. informował o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości. Inwestorzy nie udostępniali obiektu do kontroli. Następnie organ wojewódzki zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2014 r. poinformował o zamiarze przeprowadzenia oględzin na ww. działce. Oględziny nie odbyły się. Z uwagi na powyższe przy piśmie z dnia 11 marca 2014 r. organ wojewódzki skierował w oparciu o art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zawiadomienie do prokuratury. Ponadto zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2014 r. ponownie poinformowano o zamiarze przeprowadzenia oględzin w dniu 26 stycznia 2015 r. Oględziny odbyły się i sporządzono z nich protokół załączony do akt sprawy.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uznając, że wniesienie sprzeciwu było właściwe, ale nie z przyczyn wskazanych przez organ powiatowy.

W uzasadnieniu wskazał, iż załączony do akt sprawy projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowego obiektu przewidywał wykonanie od strony wschodniej obiektu zadaszenia wspartego słupami (rzut elewacji wschodniej obiektu, strona 38 projektu). Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego ww. zadaszenie nie zostało wykonane. Ponadto wykonano budynek z dachem dwuspadowym bez naczółków, zaś dokumentacja projektowa przewidywała wykonanie dachu dwuspadowego z naczółkami (co potwierdzają rzuty wszystkich czterech elewacji obiektu, strony 38-41 projektu). Ponadto w części obiektu obejmującej ganek wykonano dach dwuspadowy w miejsce dachu trzyspadowego przewidzianego w projekcie budowlanym (co potwierdza rzut elewacji południowej, wschodniej i zachodniej obiektu, strona 41 oraz strony 38-39 projektu). Powyższe odstąpienia potwierdza analiza dokumentacji projektowej załączonej do akt sprawy, dokumentacji zdjęciowej załączonej do odwołania oraz ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 stycznia 2015 r. (w tym dokumentacja zdjęciowa).

W ocenie [...]WINB powyższych odstąpień od projektu nie można jednak uznać za istotne, czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 69, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2015r. poz. 1422 ze zm. - dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), do kubatury brutto obiektu nie wlicza się m.in. kubatury daszków, a zatem rezygnacja wykonania zadaszenia nie ma wpływu na kubaturę przedmiotowego budynku. Natomiast odstępstwa wykonane w obrębie dachu przyczyniły się wprawdzie do zmiany kubatury obiektu, niemniej jednak biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo, zakres dokonanych zmian i kubaturę całego obiektu, organ odwoławczy uznał, że nie mogły one stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu.

[...]WINB uznał jednak, że w toku prac dokonano zmian, które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i które wymagają opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi. Mianowicie, inwestorzy wykonali bramę wjazdową od strony zachodniej, co zostało potwierdzone w toku oględzin w dniu

26 stycznia 2015 r. Według projektu zagospodarowania działki brama wraz ze zjazdem powinny się znajdować od strony południowej. Zdaniem organu odwoławczego zmiana lokalizacji wjazdu na nieruchomość powinna zostać uzgodniona z zarządcą drogi gminnej, czego nie uczyniono. Zmianę tę organ uznał za istotną w świetle art. 36a ust. 5 P.b.

Organ wojewódzki wskazał również, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że od wjazdu od strony południowej (którego nie wykonano) w głąb działki, zaprojektowane zostało utwardzenie terenu - dojazd, które nie zostało wykonane. W toku prac inwestor zrezygnował także z zaprojektowanego od strony zachodniej miejsca na gromadzenie odpadów stałych, co potwierdzono w toku oględzin z dnia 26 stycznia 2015 r. i co wynika z inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej. Od strony północnej nie wykonano także studni wierconej do celów budowlanych i bytowych, co wynika z inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej, zaś obiekt podłączono do sieci wodociągowej. Opisane zmiany dotyczą zakresu projektu zagospodarowania działki i stanowią w ocenie organu odwoławczego odstępstwa, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. Organ zaznaczył przy tym, że stan faktyczny sprawy pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem kierownika budowy z dnia 2 listopada 2011 r., w którym wskazano, że obiekt został wykonany "zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę".

VI.

Skargę na tę decyzję wywiedli J. K. i A. S.-K.. Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzucili naruszenie:

1. art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiący, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej,

2. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa,

3. zasad postępowania administracyjnego:

- art. 6. k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - zasada prawdy obiektywnej,

- art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne

- art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

4. wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji braku uprawnień do jego zastosowania w istniejącej stanie prawnym,

5. przepisów prawa procesowego poprzez rozszerzenie odstępstw w wykonanym obiekcie, określonych w decyzji PINB, co uchybia art. 139 k.p.a. tj. wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się oraz art. 15 k.p.a.,

6. prawa procesowego z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 k.p.a.,

7. prawa procesowego z naruszeniem przepisu art. 80 k.p.a.,

8. prawa procesowego z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. tj. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa,

9. prawa procesowego z naruszeniem przepisu art. 110 k.p.a., tj. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej,

10. prawa procesowego z naruszeniem przepisu art. 139 k.p.a., tj. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny,

11. prawa materialnego poprzez powołanie się w uzasadnieniu wydanej decyzji na przepis art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b., bez przedstawienia podstaw twierdzenia, iż wskazane przez organ uchybienia mają charakter istotny.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Alternatywnie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji bądź stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu powiatowego zostały wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu zarzucili, że materiał dowodowy w całości nie może być zbierany w II instancji, ponieważ zaprzecza to zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Skarżących organ stosując się do podstawowych zasad obowiązujących w przepisach procedury administracyjnej, po wydaniu przez WSA wyroku z dnia 3 grudnia 2012 r., powinien uchylić decyzję PINB i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast organ I instancji, w związku z upływem terminu 21 dni do wniesienia sprzeciwu, powinien postępowanie umorzyć.

Odnosząc się do zmiany usytuowania bramy wjazdowej wskazali, że w aktach sprawy brak jest ustaleń, że droga granicząca z działką od strony zachodniej jest drogą gminną. Zgodnie z wiedzą inwestorów droga od strony zachodniej należy do prawnego właściciela, od którego inwestorzy nabyli działkę, na której posadowiona jest sporna inwestycja.

Skarżący zarzucili ponadto, że brak jest podstaw do twierdzenia, że stan faktyczny został przez organ nadzoru budowlanego ustalony. Stwierdzenie w protokole oględzin, że nie zauważono utwardzenia, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że pokrywa śnieżna uniemożliwia określenie tego faktu, oraz nie zauważono istnienia miejsca na gromadzenie odpadów stałych, nie uprawnia w ocenie skarżących do twierdzenia, że w ww. zakresach został określony stan faktyczny. Organ ma obowiązek jednoznacznie określić stan faktyczny w kwestiach, które są przedmiotem orzeczenia, czego w trakcie postępowania nie uczynił. Ponadto w ocenie skarżących organ wskazując odstępstwa od projektu budowlanego w żaden sposób nie wykazał, że mają one charakter odstępstw istotnych.

Podnieśli również, że w sentencji decyzji, jako podstawa prawna został wskazany przepis art. 138 § 1 k.p.a., natomiast zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji, postępowanie uzupełniające zostało przeprowadzone na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 136 k.p.a. Strona skarżąca stwierdziła, że nie jest jej znana jakakolwiek decyzja wydana przez organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i taka decyzja nie figuruje w aktach administracyjnych, a jeżeli organ taką decyzję wydał, to powinna ona być jawna dla strony postępowania.

VII.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

VIII.

Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1214/15 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazano, iż [...]WINB, był związany prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1500/12, który nakazywał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie zrealizowania przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę.

Zgodnie więc z wytycznymi Sądu, organ odwoławczy wydał na podstawie art. 136 k.p.a. postanowieniem zlecając organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości.

W ocenie Sądu odstępstwa wykonane w obrębie dachu, które przyczyniły się do zmiany kubatury obiektu, należy jednak zakwalifikować jako istotne.

Podzielono także stanowisko [...]WINB, że zmiany, które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i które wymagają opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi, stanowią istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Inwestorzy wykonali bramę wjazdową od strony zachodniej, pomimo, iż zgodnie z projektem zagospodarowania działki brama wraz ze zjazdem powinny się znajdować od strony południowej. Odstępstwo to należy uznać za istotne w świetle art. 36a ust. 5 P.b.

Z projektu zagospodarowania działki wynika, że od wjazdu od strony południowej (którego nie wykonano) w głąb działki, zaprojektowane zostało utwardzenie terenu - dojazd, które nie zostało wykonane. W toku prac inwestor zrezygnował także z zaprojektowanego od strony zachodniej miejsca na gromadzenie odpadów stałych, co potwierdza inwentaryzacja geodezyjno-powykonawcza. Od strony północnej nie wykonano także studni wierconej do celów budowlanych i bytowych, co wynika z inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej, zaś obiekt podłączono do sieci wodociągowej. Opisane zmiany dotyczą zakresu projektu zagospodarowania działki i stanowią odstępstwa, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. Jako istotne, stanowią podstawę do wniesienia sprzeciwu.

Organ może wnieść sprzeciw m.in. wtedy, gdy zgłaszający: w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę lub też stosując tryb zgłoszenia, nieadekwatny w takiej sytuacji zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Pierwsza podstawa wydania sprzeciwu ma charakter merytoryczny i poprzedzona jest zbadaniem istoty sprawy, czyli zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym.

W niniejszej sprawie organy obu instancji jako podstawę wniesienia sprzeciwu wskazały pierwszą z nich - stwierdzając istnienie istotnych odstępstw.

Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej jest zmiana dotycząca zakresu zagospodarowania działki lub terenu oraz zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 36a ust. 1 P.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Skoro inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, to przyjęcie przedmiotowej inwestycji na tym etapie nie jest możliwe. W ocenie Sądu, do użytkowania obiektu będzie można przystąpić po wykonaniu obowiązków, nałożonych odrębną decyzją (w innym postępowaniu), mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu budowlanego i złożeniu kompletnych dokumentów, a następnie uzyskaniu ostatecznej decyzji zezwalającej na jego użytkowanie.

IX.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Skarżący. Po jej rozpatrzeniu, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1257/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania orzekając jednocześnie o kosztach postępowania.

Sąd odwoławczy za trafny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.), jakkolwiek uchybienie obowiązkom wynikającym z dyspozycji tego przepisu w niniejszej sprawie powiązał z zagadnieniem podniesionym w zarzucie naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. (cyt. poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że "odstępstwa wykonane w obrębie dachu, które przyczyniły się do zmiany kubatury obiektu, należy zakwalifikować jako istotne", pomimo że odstępstwa te nie zostały tak zakwalifikowane w skarżonej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. oraz nie stanowiły podstaw do utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie z dnia [...] marca 2012 r., zaś organ w skarżonej decyzji wprost wskazał: "w ocenie organu wojewódzkiego nie można ich uznać za istotne czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę").

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż o naruszeniu art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wymaganych elementów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku obarczone jest uchybieniem w zakresie przedstawienia stanu sprawy oraz w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, także w zakresie tego, jakie ostatecznie stanowisko zostało zajęte przez organ odwoławczy co do odstępstw od projektu budowlanego, zostało przez WSA dokonane prawidłowo. Takiej zgodności nie ma jednak - w ocenie Sądu Odwoławczego - w części stanowiącej stanowisko Sądu co do ustalonego stanu faktycznego i w wyjaśnieniu stanowiska Sądu co do przyjętej przez organ odwoławczy kwalifikacji prawnej odstępstw. Przedstawiając ustalenia organu nadzoru budowlanego odnoszące się do zadaszenia, Sąd pierwszej instancji, za organem odwoławczym wskazał, że doszło do trzech odstąpień: niewykonanie od strony wschodniej zadaszenia wspartego słupami, wykonanie dachu dwuspadowego bez naczółków oraz wykonanie nad gankiem dachu dwuspadowego zamiast trzyspadowego. Sąd pominął jednak następne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, "nie można ich (powyższych odstąpień) uznać za istotne, czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę". Następnie Sąd przytoczył dalsze stwierdzenia organu. [...]WINB stwierdził, że w świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do kubatury brutto nie wlicza się m.in. kubatury daszków, a zatem rezygnacja z wykonania zadaszenia nie ma wpływu na kubaturę budynku. Po tym stwierdzeniu organ odwoławczy wskazał: "Natomiast odstępstwa wykonane w obrębie dachu przyczyniły się wprawdzie do zmiany kubatury dachu, niemniej jednak biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo, zakres dokonanych zmian i kubaturę całego obiektu, należy uznać, że nie mogły one stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu".

Jak dalej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, po tej części przedstawienia stanu sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w jego ocenie, odstępstwa wykonane w obrębie dachu, które przyczyniły się do zmiany kubatury obiektu, należy zakwalifikować jako istotne. Przypominając, że przytaczane obszerne fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowią przedstawienie stanu sprawy, a świadczy o tym również dalszy ciąg uzasadnienia, nawiązujący do zmian w zakresie zagospodarowania działki, odnotować należy, że w kolejnym zdaniu Sąd stwierdził, że "należy także podzielić stanowisko [...]WINB, że zmiany które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki stanowią istotne odstępstwa".

W ocenie Sądu Odwoławczego, Sąd pierwszej instancji nieprecyzyjnie przedstawił stanowisko [...]WINB w zakresie odstępstw odnoszących się do zadaszenia oraz wyraził stanowisko odmienne od [...]WINB, przyjmując, że doszło do istotnych odstępstw w obrębie dachu, które mają wpływ na kubaturę.

Istota i waga analizowanego uchybienia Sądu pierwszej instancji polega na tym, że zajmując stanowisko co do odstępstwa w zakresie zadaszenia nad budynkiem, Sąd zdaje się argumentować, że akceptuje stanowisko organu odwoławczego w tej mierze. Stanowisko [...]WINB w zakresie wpływu sposobu wykonania zadaszenia na ocenę o istotności odstąpienia jest zaś odmienne.

Stanowiska Sądu w tej mierze nie precyzuje dalsza część uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Pomijając obszerne rozważania dotyczące trybu załatwienia sprawy inicjowanej zawiadomieniem o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 P.b. oraz rozważania o podstawie wniesienia sprzeciwu, zauważyć należy konstatację Sądu, że organy, po przeanalizowaniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz przeprowadzeniu oględzin przez organ odwoławczy słusznie stwierdziły, że w czasie robót wprowadzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Abstrahując nawet od niewymienienia tych odstępstw po dwukropku, którym zakończono tę wypowiedź, zauważyć należy, iż Sąd nie skonkretyzował odstępstw stwierdzonych przez organ pierwszej instancji oraz odstępstw uznanych za istotne przez organ odwoławczy. Tymczasem, w niniejszej sprawie inne okoliczności oraz inna ocena okoliczności związanych ze zgodnością robót z projektem legła u podstaw sprzeciwu a inne okoliczności oraz inna ocena zdecydowały o utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie. W konsekwencji, uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie w zakresie odstępstw od projektu zadaszenia budynku. Zagadnienie to, niezależnie od kwestii odstępstw od projektu zagospodarowania działki, ma istotne znaczenie dla ewentualnego postępowania umożliwiającego przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie badając sprawę, zważył co następuje:

X.

Skarga jest zasadna, choć nie w pełni z przyczyn w niej akcentowanych.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych orzecznictwo sądowe wskazuje, iż skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Wskazane związanie orzeczeniem oznacza, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, zwłaszcza Sądu wyższej instancji, a takie orzeczenie w niniejszej sprawie występuje. Sądy administracyjne, jak również i organy i inne podmioty, zobowiązane są więc podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie. Ratio legis wskazanych rozwiązań polega na tym, że gwarantują one zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (wzajemnie sprzecznych). Należy przy tym pamiętać, iż wiążąca ocena prawna nie wynika li tylko z sentencji orzeczenia, ale również i z jego uzasadnienia, zawierającego wyjaśnienie powodów określonego działania konkretnego sądu.

W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę, iż zarówno orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tj. wyrok z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1500/12 (uchylający wcześniejszą decyzję [...]WINB), jak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1257/16 wskazują, iż po pierwsze organ odwoławczy winien był podjąć działania z zakresu postępowania dowodowego (tak wyrok WSA), które umożliwiłoby mu ocenę decyzji organu powiatowego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionując orzeczenie tutejszego Sądu z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1214/15 wskazał, iż jego uzasadnienie jest niewystarczające i nie poddaje się kontroli instancyjnej, jednakże w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej o naruszenie zakazu reformationis in peius.

Mając to na uwadze, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (po raz kolejny), uznaje za stosowne odniesienie się w pierwszym rzędzie do istoty sprzeciwu jaki w trybie art. 54 P.b. (w brzmieniu na datę zgłoszenia), został w niniejszej sprawie wydany. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Z powyższego przepisu, jak również z utrwalonego orzecznictwa wynika, że termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, po upływie którego właściwy organ traci kompetencję do wydania decyzji w tym przedmiocie. Termin ten rozpoczyna swój bieg w dniu następnym po dniu, w którym nastąpiło dokonanie skutecznego zawiadomienia. W przypadku zaś, gdy strona została w tym terminie wezwana do uzupełnienia zawiadomienia (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) - w dniu następnym po dniu, w którym to zawiadomienie nastąpiło, lub też w dniu następnym po dniu, w którym upłynął wyznaczony przez organ termin do uzupełnienia zawiadomienia.

Co istotne, upływ tego terminu jest dla organu równoznaczny z utratą możliwości wniesienia sprzeciwu, co ma związek z brakiem podstawy prawnej do wydania decyzji tego rodzaju. Dotyczy to przy tym nie tylko sytuacji braku zgłoszenia sprzeciwu w ogóle przez organ I instancji, ale również jego zgłoszenie z konkretnych przyczyn. To bowiem te przyczyny, szczegółowo sprecyzowane w decyzji, wyznaczają granice sprawy "ze sprzeciwu".

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgłoszenie sprzeciwu z określoną motywacją i z powołaniem się na konkretne uchybienia inwestora powoduje, iż przedmiot postępowania prowadzonego "ze sprzeciwu" zostaje ukształtowany w konkretny i niemodyfikowalny (zasadniczo) sposób. Tym samym przytaczanie później, w postępowaniu odwoławczym, nowych podstaw uzasadniających zgłoszony wcześniej sprzeciw narusza co do zasady przepis art. 54 P.b. Skoro bowiem z woli ustawodawcy sprzeciw można zgłosić w określonym terminie o charakterze materialnym (21 dni w dacie przedstawienia zgłoszenia w tej sprawie, zaś 14 dni w chwili obecnej), to nie można w sposób uzasadniony twierdzić, iż samo zgłoszenie sprzeciwu przez PINB z określonej przyczyn(y) daje możliwość nieograniczonego orzekania przez organ odwoławczy w tym zakresie. Takie stanowisko powodowałoby ryzyko instrumentalizacji instytucji sprzeciwu, otwierając możliwość zgłaszania go pod byle pretekstem, bowiem "rzeczywiste" przyczyny jego zgłoszenia mogłyby zostać dowolnie ocenione i w sposób nieograniczony zmodyfikowane w ewentualnym postępowaniu odwoławczym. Sprzeciwia się temu również, co do zasady, obowiązujący w postępowaniu odwoławczym zakaz reformationis in peius. Zgodnie bowiem z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wydaniem decyzji na niekorzyść strony byłoby wydanie decyzji co prawda utrzymującej w mocy decyzję PINB zgłaszającą sprzeciw, ale z tak dalece zmodyfikowaną argumentacją, która powoływałaby nowe, w ogóle nie badane i nie oceniane przez organ I instancji, okoliczności. Podkreślić zatem należy, iż organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji zgłaszającej sprzeciw od planowanego zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu, nie ma możliwości wydania decyzji reformatoryjnej, bowiem termin w jakim organ ten jest w stanie wydać orzeczenie niemalże zawsze przekroczy termin do złożenia sprzeciwu. W sytuacjach skrajnych, tj. przeoczenia rzeczywistych, oczywistych i istotnych wad zgłaszanego do użytkowania obiektu, organ odwoławczy ma możliwość, nie naruszając art. 139 k.p.a., wydania decyzji o odmiennej motywacji. Zezwala mu bowiem na to przesłanka rażącego naruszenia interesu społecznego. Jest to jednak wyjątek, który w niniejszej sprawie nie został ani zasygnalizowany, ani tym bardziej udowodniony.

W związku z powyższym, przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż tak znaczne zmodyfikowanie przyczyn zgłoszonego sprzeciwu przez organ odwoławczy nie mogło mieć miejsca na tle okoliczności tej konkretnie sprawy. [...]WINB nie mógł utrzymać w mocy decyzji PINB o sprzeciwie wskazując, iż doszło przy wykonaniu obiektu do zmian w zakresie projektu zagospodarowania działki, które wymagają opinii i uzgodnień (chodzi o bramę wjazdową i zjazd od strony zachodniej, a nie jak w projekcie od strony południowej). Pomijając fakt, iż organ w ogóle nie ustalił, czy "nowy" zjazd zlokalizowany jest na drodze publicznej (Skarżący wskazują, iż nie jest to tego rodzaju droga), to stanowi ingerencję w powody, z uwagi na które zgłoszono sprzeciw.

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do wskazywanego: utwardzenia terenu, które nie zostało wykonane zgodnie z projektem, rezygnacji z zaprojektowanego od strony zachodniej miejsca gromadzenia odpadów stałych, a także rezygnacji ze studni wierconej do celów budowlanych i bytowych, na rzecz podłączenia obiektu do sieci wodociągowej. Sąd zwraca uwagę, iż wszystkie te okoliczności powinny być znane organowi I instancji, bowiem wynikają z prostego porównania projektu zagospodarowania działki jaki dołączony został do zatwierdzonego i znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego, z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą, dołączoną do zgłoszenia. Inaczej mówiąc, organ I instancji, chcąc zgłosić sprzeciw, już od pierwszego dni dysponował pełnym kompletem dokumentów (projekt i inwentaryzacja), z których wynikały wskazane dopiero przez organ odwoławczy okoliczności. Skoro tego nie zrobił i sprzeciw zgłosił z innych powodów, to organ odwoławczy, uznając pierwotne motywy działania organu za chybione i wiedząc, że miał on możliwość prostego ustalenia prawidłowego stanu na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów, nie mógł tych motywów już zmodyfikować. Tym samym [...]WINB naruszył art. 54 P.b. w zw. z art. 139 k.p.a. co stanowi uchybienie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji.

Co się zaś tyczy decyzji PINB i przyczyn zgłoszonego przez tenże organ sprzeciwu to należy wskazać, iż przesłanki którymi kierował się organ I instancji są nieuzasadnione i nie dawały podstaw do zakwestionowania zgłoszenia Skarżących.

Niekwestionowanym faktem jest to, iż Skarżący dokonali odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci nie wybudowania zadaszenia wspartego słupami od strony wschodniej (w istocie braku jego przedłużenia), a nadto zmienili geometrię dachu wykonując dach dwuspadowy bez naczółków oraz ganek z dachem dwuspadowym, a nie trzyspadowym.

Wskazanych odstąpień nie można jednak - zdaniem Sądu - uznać za istotne, czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do kubatury brutto obiektu nie wlicza się kubatury daszków. Brak naczółków i wykonanie dachu prostego wprawdzie zmieniły kubaturę obiektu, jednakże jedynie w górnej i z pewnością nieużytkowej części dachu (zaprojektowane naczółki nie były duże). W związku z tym zmiana w tym zakresie, w porównaniu do całej kubatury budynku, nie może stanowić podstawy sprzeciwu. Podobnie "nieprzedłużenie" dachu na palach nie może zostać uznane za tak istotną ingerencję w projekt, która uzasadniałaby zgłoszony sprzeciw.

Organ I instancji również naruszy art. 54 P.b. przyjmując, iż zachodzą podstawy do zgłoszenia sprzeciwu, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia i wyeliminowania decyzji o sprzeciwie z obrotu prawnego jest to, iż termin na zgłoszenie sprzeciwu organowi I instancji upłynął. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając zatem podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego (postępowanie sprzeciwowe w kontekście wydanego rozstrzygnięcia nie może być dalej prowadzone z racji upływu terminu - organ nie może już tego środka zgłosić), na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne (wszczęte zgłoszonym przez PINB sprzeciwem).

W konsekwencji, za skuteczne i wystarczające do wydania niniejszego wyroku należało uznać zarzuty nr 5 i 10 skargi. Wobec wydanego rozstrzygnięcia Sąd uznaje za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów Skarżących, które w istocie zmierzają do zakwestionowania możliwości zgłoszenia sprzeciwu i jego przyczyn jako nieuzasadnionych.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 500 złotych.