Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 307/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3,
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. L. i L. L. na decyzję Wojewody z dnia 20 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących L. L. i W. L. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 grudnia 2010 r., nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 03 września 2010 r., nr [...] w całości - w punkcie pierwszym oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej "J." składającej się z trzech turbin G. 90, wewnętrznych dróg dojazdowych i placów montażowych, zjazdu z drogi gminnej, elektroenergetycznej linii kablowej SN 15kV oraz linii optotelekomunikacyjnej na terenie działek nr [...] obręb D.; [...], obręb J., [...] obręb J., gmina S. oraz dz. nr [...] obręb [...] obręb 25 w S. - w punkcie drugim.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu 9 lipca 2010 r. do Starosty wpłynął wniosek inwestora Spółki z o.o. w sprawie wydania pozwolenia na budowę farmy wiatrowej "J.". W dniu 29 lipca 2010 r. złożono uzupełnienie wniosku, a inwestor złożył pismo, w którym przedstawił swoje stanowisko na temat części konstrukcyjnej wież elektrowni wiatrowych. Po zapoznaniu się z projektem budowlanym oraz na podstawie rysunku "stref akustycznych elektrowni wiatrowych" zawartego w raporcie oddziaływania na środowisko organ zawiadomieniem z dnia 30 lipca 2010 r. poinformował strony o wszczętym postępowaniu administracyjnym oraz wydał postanowienie o nałożeniu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym do 20 sierpnia 2010 r. W przedmiotowym postanowieniu zobligowano do usunięcia: 1. braku części rysunkowej przedstawiającej układ konstrukcyjny obiektów budowlanych (wieże) z zastosowanymi schematami konstrukcyjnymi, założeniami przyjętymi do obliczeń, w tym dotyczących obciążeń oraz podstawowych wyników tych obliczeń - niezgodność z § 11 ust 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133); 2. braku sporządzonego zagospodarowania terenu w tomie 1 i 4 na aktualnej mapie zasadniczej. Część projektowanej linii kablowej SN 15kV przebiega przez teren działki nr [...], która uległa podziałowi na działki nr [...] obręb 25 (co wynika z wykazu zmian gruntowych oraz decyzji lokalizacyjnej) - niezgodność z § 8 ust 1 powołanego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury; 3. braku uprawnień budowlanych do podpisywania projektu linii optotelekomunikacyjnej przez projektantów P. M. i A. M. Uprawnienia budowlane nie uprawniają do zaprojektowania linii optotelekomunikacyjnej, a linia ma służyć przesyłowi danych (celom komunikacyjnym), a nie elektroenergetycznym. Projekt budowlany linii światłowodowej zaprojektowany powinien być przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane - art. 12 ust. 2 Prawa budowlanego; 4. braku w projekcie budowlanym opracowania odnoszącego się do zapisów określonych w punktach 1.2.11; 1.2.12; 1.2.13; 1.2.14; 1.2.15 (rozwiązanie konstrukcji siłowni wiatrowych umożliwiające zminimalizowanie emisji), 1.2.16 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy z dnia 08 września 2009 r.; 5. brak określenia kategorii geotechnicznej projektowanego obiektu budowlanego - niezgodność z § 6 ust. 2 pkt 2 powołanego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury; 6. brak podania w projekcie budowlanym rzędnych wysokościowych poziomu terenu rzędnych wysokości sytuowania fundamentów przy poszczególnych wieżach - niezgodność z § 8 ust. 3 pkt 2 i § 12 ust. 2 powołanego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury; 7. brak zgodności projektu budowlanego, tomów 1 i 4, linii elektroenergetycznych SN i sieci optotelekomunikacyjnej farmy wiatrowej w części dotyczącej zakresu robót budowlanych określonymi na stronie tytułowej. W projektach budowlanych na zagospodarowaniu terenu nie wskazano odcinków linii, które zostaną objęte odrębnym opracowaniem z uwagi na prowadzenie prac na terenach znajdujących się w kompetencji Wojewody - art. 82 ust. 3 pkt. 3 Prawo budowlane. Również z rysunków w tomie 4 (strony 28, 29, 30) wynika, że niniejszy projekt budowlany obejmuje przejścia przez tereny kolejowe oraz drogę wojewódzką; 8. brak zgodności strony tytułowej tomu 1 i 4 oraz tomu 2 i 3 w części dotyczącej lokalizacji inwestycji - § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury; 9. doprowadzić do zgodności opisy techniczne: na stronie 8 w tomie 2 błędnie określona lokalizacja zamierzenie budowlanego, wskazano powiat tczewski; na stronie 6 w tomie 3 wskazano rzędne terenu w granicach 3O-60m n.p.m., które nie są zgodne z wysokościami mapy sytuacyjno-wysokościowej; na stronie 6 w tomie 1 wskazano działki nie objęte danym wnioskiem; na stronie 10 w tomie 4 w informacji BIOZ błędnie określono numery działek; 10. brak w projekcie budowlanym przejścia na głębokości 1,5m linii SN i linii optotelekomunikacyjnej pod dnem rzeki P., co jest niezgodne z wytyczną ust. II pkt 1 decyzji Starosty. Organ przedstawił tok postępowania i wskazał m.in., że w dniu 18 sierpnia 2010 r. postanowieniem zostało sprostowane postanowienie z dnia 30 lipca 2010 r. oraz został wyznaczony nowy termin usunięcia braków, tj. do dnia 26 sierpnia 2010 r. W tym też dniu wpłynęło pismo o wykonaniu zobowiązania organu, w którym inwestor podtrzymał swoje stanowisko. Starosta stwierdził, że nie naniesiono stosownych uzupełnień w projekcie budowlanym, zgodnie z punktami 1, 3, 4, 5, 7, 8 i 10 wydanego postanowienia i decyzją z dnia 09 marca 2010 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę farmy wiatrowej "J.". Zdaniem organu, nie uzupełniono projektu budowlanego o wytyczne z punktu 1 postanowienia o część rysunkową przedstawiającej układ konstrukcyjny obiektów budowlanych oraz schematy konstrukcyjne. W postanowieniu wskazano na brak części rysunkowej przedstawiającej układ konstrukcyjny obiektów budowlanych (wieże) z zastosowanymi schematami konstrukcyjnymi, założeniami przyjętymi do obliczeń konstrukcji budowlanej wieży. Twierdzenie, że stanowi to tajemnicę handlową i nie może uzyskać projektu, nie zostało poparte żadnym dokumentem. Stanowisko inwestora, że dana elektrownia stanowi całość i jest urządzeniem, jest sprzeczne z Prawem budowlanym, które w art. 3 pkt 3 definiuje budowle - są to również części budowlane urządzeń technicznych, w tym elektrowni wiatrowych. Organ uznał elektrownie za obiekt budowlany i nie zgodził się z reprezentowanym przez inwestora. Organ zakwestionował, aby uprawnienia budowlane P. M. i A. M. obejmowały możliwości zaprojektowania linii optotelekomunikacyjnej, tym samym nie wypełniono obowiązku z punktu 3 postanowienia. Organ powołał się tu na § 24.1 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i uznał, że projektantem, jak i sprawdzającym sieci, instalacje i urządzenia teletechniczne może być osoba posiadająca uprawnienia telekomunikacyjne - art. 14 ust. 1 pkt 2e Prawo budowlane. Zakres uprawnień telekomunikacyjnych określa § 22 przywołanego Rozporządzenia Ministra Budownictwa, zaś przez telekomunikację rozumie się zgodnie z art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r., Nr 171, poz. 1800 ze zm.) nadawanie, odbiór lub transmisję informacji jakiejkolwiek natury, w szczególności: sygnałów, znaków, pisma, obrazów lub dźwięków za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Organ przyjął także, projekt budowlany zawiera braki wskazane w punkcie 4 postanowienia - nie uwzględniono zapisów wymaganych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy z dnia 08 września 2009 r. o punkty 1.2.12, 1.2.13, 1.2.14, 1.2.15, 1.2.16. Opis 2.9 projektu budowlanego nie zakłada żadnych rozwiązań technicznych i technologicznych zapewniających dotrzymanie norm, a zatem nie zapewniono wymogu z pkt 1.2.12. decyzji. Z uwagi na brak w projekcie budowlanym spełnienia warunku pkt 1.2.12 decyzji środowiskowej jest niemożliwe spełnienie pkt 1.2.13, tejże decyzji. Brak jest uzupełnienia projektu budowlanego o wytyczne punktu 1.2.14 decyzji. Wskazana przez inwestora "podstawa opracowania" nie zawiera wymienionych przepisów i norm związanych z daną inwestycją w zakresie ochrony środowiska, a tylko decyzje, uzgodnienia, opinie i oświadczenia na podstawie, których sporządzono projekt budowlany. Brak odniesienia się w projekcie budowlanym do podpunktu 1.2.15 decyzji - projektant nie wskazał jak konstrukcja siłowni wiatrowej umożliwia zminimalizowania emisji. Organ podkreślił, że brakuje również w projekcie budowlanym wskazania rozwiązań zabezpieczających turbiny przed oblodzeniem i nie został spełniony wymóg punktu 1.2.16 decyzji. Inwestor poinformował tylko, że elektrownia jest odporna na stan oblodzenia, a także wskazuje na odporność konstrukcji na skutki zjawisk pogodowych, a stanowisko winno być oparte o posiadaną dokumentację elektrowni wiatrowej i zawarte w niej dane techniczne. Organ stwierdził brak uzupełnienia projektu budowlanego o zapisy wymagane decyzją środowiskową, dokonane zaś ustalenia wiążą organ administracji architektoniczno-budowlanej, który nie jest władny modyfikować dla potrzeb swojego postępowania ustaleń w niej zawartych. Dalej oceniając wykonanie obowiązków w punkcie 5 postanowienia organ podał, że inwestor wskazał kategorię obiektu jako drugą. Jednak z uwagi, że kategorię określa projektant obiektu w uzgodnieniu z osobą upoważnioną, opis taki powinien być zamieszczony w projekcie budowlanym. Co do zapisu pkt 2 ust. 2 § 6 stwierdzono, że w danym punkcie nie ma zapisu o danej kategorii, na co wskazał inwestor. Jednak określenie kategorii geotechnicznej opiera się, także o określenie warunków gruntowych. Inwestor uznając dane żądanie za obowiązkowe, podał podstawę prawną oraz kategorię. Organ przyjął, że nie uzupełniono projektu budowlanego o wytyczne punktu 7 postanowienia, gdyż projektant zaznaczył części działek, które nie znajdują się w kompetencjach Starosty. Zatem nie wskazał odcinków linii objętych odrębnym opracowaniem. Znalazło to potwierdzenie w tomie nr 4 na stronach 28, 29, 30. Z rysunków wynika, że planowana inwestycja ma obejmować, także przejścia przez teren drogi wojewódzkiej oraz obszar kolejowy. Za niewykonany uznano punkt 8 postanowienia, gdyż podana lokalizacja inwestycji na stronach tytułowych tomu 2 i 3 jest rozbieżna z załączonym wnioskiem oraz przebiegiem inwestycji wynikającym z projektu budowlanego (dotyczy dz. nr [...] obręb J. i [...] obręb D. - brak przebiegu inwestycji). Do zgodności doprowadzono strony tytułowe tomu 1 i 4 podając prawidłową lokalizację inwestycji. Odnosząc się do stanowiska inwestora, organ stwierdził, że wskazane działki na stronach tytułowych w tomie 3 i 2 nie są objęte danym wnioskiem. Organ administracji nie stwierdził w tomie 1 nazwanej przez inwestora - karty zbiorczej, że wskazany przebieg inwestycji obejmuje również w/w działki. Obowiązek z punktu 10 postanowienia nie został wykonany. Załączony projekt budowlany (tom 4) nie zakłada rozwiązania przejścia na głębokości 1,5m linii SN i linii optotelekomunikacyjnej pod dnem rzeki P., co jest niezgodne z wytyczną ust. II pkt 1 decyzji Starosty. W konsekwencji organ stwierdził, że dokonano stosownych uzupełnień w projekcie budowlanym tylko zgodnie z punktami 2, 6 i 9 postanowienia i tym samym niemożliwe było pozytywne załatwienie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołał się inwestor Spółka z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołująca podniosła, że turbiny wiatrowej nie można dzielić na poszczególne części składowe, nie ma też możliwości technicznej rozdzielnego traktowania jako jednej całości wieży i pozostałych elementów konstrukcji elektrowni wiatrowej. Wieża była projektowana według norm europejskich (głównie EN 1991, EN 1993 oraz IEC 61400), które na mocy odpowiednich decyzji PKN są dopuszczone do stosowania na terytorium Polski pod numerami PN-EN-1991 i PN-EN 1993 PN-EN 61400. Ponadto całe urządzenie, w tym jego wieża, posiada znak CE, i może być stosowane bez ograniczeń na terenie całej Unii Europejskiej. Ostateczna weryfikacja obliczeń następuje na podstawie pomiarów odkształceń, i w ten sposób sprawdza się poziom naprężeń w konstrukcji i siły działające na fundament. Odbywa się to w trakcie badań modelowych i badań w tunelu aerodynamicznym całego urządzenia (gondola, wirnik i wieża). Siły działające oddzielnie na wieżę nie są znane i polski projektant nie ma technicznej możliwości ich weryfikacji. Decyzje administracyjne lub zlecenia inwestorów zmuszające polskich projektantów do "dokładania" do urządzenia swoich rozwiązań są niebezpieczne zarówno technicznie, jak i formalnie, gdyż grożą awarią budowlaną oraz utratą znaku CE i gwarancji producenta. Konstrukcję siłowni wiatrowej należy traktować tak, jak konstrukcję każdego innego urządzenia ustawianego na fundamencie. Projekty turbin wiatrowych są ściśle skrywaną tajemnicą handlową producentów i nie udostępniane na żadnym z etapów klientom. Nie trafionym jest argument braku części rysunkowej, gdyż załączono do projektu rysunek przedstawiający sylwetkę turbiny w dwóch pozycjach, jak i również główne wymiary charakteryzujące turbinę (tom 1, rysunek nr 3). Odwołująca zakwestionowała interpretację pojęcia "budowli" dokonaną w oparciu o wykładnię celowościową i zarzuciła wskazanie błędnej podstawy prawnej - § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Interpretacja pojęcia "części budowlanych" elektrowni wiatrowej wymaga uwzględnienia, że celem przepisów w/w rozporządzenia jest zapewnienie organowi architektoniczno-budowlanemu możliwości dokonania oceny, czy konstrukcja budowli spełnia wymogi wynikające z przepisów techniczno-budowlanych. Jak wynika z § 12 ust. 1 pkt 2) tego rozporządzenia, część rysunkowa projektu powinna przedstawiać rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego i wymagane są rysunki, które dotyczyłyby samego sposobu skonstruowania (wybudowania) obiektu i jego powiązania z podłożem, a nie sposobu skonstruowania prefabrykatów, z których obiekt jest wykonany. Wieża stanowi nie tyle "budowlę" lub "część budowlaną" elektrowni lecz jest "wyrobem budowlanym", co potwierdza regulacja zawarta w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych. Wieża wiatraka odpowiada definicji "wyrobu budowlanego", tj. jest rzeczą ruchomą przeznaczoną do obrotu i wytworzoną w celu zastosowania w sposób trwały w obiekcie budowlanym, oraz wprowadzaną do obrotu jako zestaw wyrobów do stosowania we wzajemnym połączeniu stanowiącym integralną całość użytkową, i jako taki wyrób korzysta z oznaczenia znakiem CE. Nie ma znaczenia, czy wieża będzie wchodzić w skład "części budowlanej" obiektu łącznie z fundamentami. Uzyskanie certyfikatu pozwalającego na oznaczanie wyrobu budowlanego znakiem budowlanym CE lub B, potwierdza, że wyrób został przebadany przez kompetentną jednostkę certyfikacyjną, która potwierdziła zgodność tego wyrobu z normą zharmonizowaną albo europejską aprobatą techniczną bądź krajową specyfikacją techniczną, i że może on być oznaczany takim znakiem - właśnie po to, by uniknąć konieczności przedstawiania dokumentacji takiego wyrobu każdorazowo organowi architektoniczno-budowlanemu przy każdym wniosku o pozwolenie na budowę. Organ zaś nie traktuje wieży jako "wyrobu budowlanego", który jako gotowa całość jest przywożony na miejsce lokalizacji elektrowni, lecz jako element dopiero wykonywany w tym miejscu, mimo oznaczenia wieży znakiem CE. Skoro wieża oznaczona tym znakiem jest "wyrobem budowlanym" to organ domagając się rysunków takiego wyrobu, formułuje żądanie niemożliwe do realizacji i sprzeczne z treścią przepisów § 3 ust. 1 pkt 3 i 4, § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 12 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nawet w przypadku, gdyby hipotetycznie możliwe było uzyskanie od producenta wyrobu budowlanego rysunków dotyczących danego rodzaju wyrobu, to obiektywnie niemożliwe do spełnienia jest żądanie uzyskanie na takim rysunku imienia, nazwiska i zwłaszcza wymaganego cyt. wyżej przepisami podpisu projektanta, który takie rysunki opracował. Jest oczywistym, że przepisy tego rozporządzenia, nie mogą dotyczyć nabytych przez inwestora gotowych wyrobów budowlanych. Odmienna interpretacja zakładająca, iż racjonalny ustawodawca skonstruował przepisy i warunki, których spełnienie przez inwestora nie byłoby możliwe, byłaby niedopuszczalna. Ponadto inwestor z racji złożenia odwołania do Wojewody w tożsamej sprawie, w przypadku tego samego rodzaju turbin Gamesa otrzymał decyzję z sierpnia 2010 r., która uchyliła zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, który odmówił wydania pozwolenia na budowę żądając m.in. części projektu budowlanego dotyczącego naziemnej części projektowanych budowli elektrowni wiatrowych. Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 3, odwołująca wskazała, że organ wybiórczo traktuje zapisy uprawnień budowlanych projektanta i sprawdzającego. Ponadto pozostaje tu wątpliwa kompetencja organu do interpretacji uprawnień budowlanych, w tym zakresie władnym są samorządy inżynierów i w takim przypadku organ powinien zwrócić się do samorządu zawodowego z prośbą o interpretację. Za sporządzenie projektu odpowiedzialny wobec prawa jest projektant i to on wyłącznie ponosi odpowiedzialność za treść projektu. Turbiny wiatrowe pracują w trybie automatycznym i są sterowane za pomocą układów automatyki, nie ma zaś w polskim prawodawstwie uprawnień dotyczących automatyki. Zatem do zaprojektowania automatycznego systemu sterowania nie są potrzebne uprawnienia w żadnej ze specjalności. Przyjęte stanowisko wynika wyłącznie z zastosowania w projekcie nazwy "światłowód", a nie ze zrozumienia projektowanego zagadnienia. Ponadto w części projektowanej trasy kabla i światłowodu do wydania pozwolenia na budowę kompetentny był Wojewoda, a w toku postępowania organ ten nie zakwestionował zakresu uprawnień, wydając pozwolenie na budowę z dnia 02 września 2010 r. Organ pierwszej instancji zastosował również niewłaściwe przepisy, powołując się na rozporządzenie, które zostało wydane już po uzyskaniu uprawnień przez projektanta i sprawdzającego. Uzasadnienie stanowiska organu w pkt 4 świadczy, w ocenie odwołującej, o nieznajomości problemu. Projekt budowlany powstał na podstawie dokumentów lokalizacyjnych oraz decyzji środowiskowej. Natomiast decyzja środowiskowa zostaje wydana na podstawie sporządzonego raportu o oddziaływaniu na środowisko, w którym jest badany wpływ inwestycji na środowisko i opisywane są wszystkie oddziaływania i parametry oddziaływania na środowisko ponad dopuszczalne normy. W decyzji środowiskowej określone są dokładnie parametry turbin, jej moc, wysokość, odległość od drogi wojewódzkiej 222, moc akustyczna. Zastosowana turbina spełnia wszystkie założone wymogi. Cały opis dotyczący charakterystyki środowiskowej został sporządzony na podstawie raportu, który zawiera całościową charakterystykę przedsięwzięcia oraz jego oddziaływanie na środowisko, a chronologia opisu została przyjęta dlatego, że została wydana pozytywna decyzja środowiskowa. W pkt 1.2.10 tej decyzji zapisano: "Wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji (...)". Organ nie użył w żadnej części decyzji zwrotu: "do opisania w dokumentacji". W projekcie zostało zapisane, że projekt został opracowany na podstawie norm i przepisów Prawa budowlanego. Projekt ma być opracowaniem technicznym. Skoro raport został przygotowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, to opracowany na jego podstawie, projekt budowlany implementuje te wszystkie przepisy. W punkcie 2.9 opisu projektu budowlanego nie założono rozwiązań technologicznych i technicznych, zapewniających dotrzymanie norm, gdyż takie informacje znajdują się w całym projekcie budowlanym. Odnosząc się do braku wykonania zobowiązania z pkt 5 postanowienia, to organ bazował na opisie w wyjaśnieniu do postanowienia. W tomie I został dodany (w pkt. 2.5 str. 7) zapis o kategorii geotechnicznej. Autor opracowania wytłuścił go w tekście pkt 7. Analizując stanowisko organu w pkt 7 uznano, że organ ponownie wykazał się niedostateczną starannością, gdyż w opisie tomu pierwszego w pkt. 2.2, w tomie 4 w pkt. 1 został umieszczony jednoznaczny zapis o kompetencji Wojewody w zakresie terenu kolejowego oraz drogi wojewódzkiej. Również na karcie zbiorczej, na stronie tytułowej tomu I i IV oraz wniosku o pozwoleniu na budowę zostały wymienione działki będące w kompetencji Wojewody. Takie potencjalne przerwanie ciągłości inwestycji byłoby również powodem do odmowy pozwolenia na budowę. Kompletny projekt powinien zawierać całość inwestycji, nawet jeśli znajduje się on w kompetencji innego organu. Weryfikując brak wykonania zobowiązania z pkt 8 odwołująca wyjaśniła, że organ błędnie interpretuje strukturę projektu, ponieważ każdy z tomów od I do IV jest opracowaniem branżowym i na stronach tych poszczególnych branż umieszczone są numery działek, na których jest projektowana poszczególna branża, natomiast została przygotowana i dołączona, jako strona tytułowa w tomie I, karta zbiorcza, na której znajdują się wszystkie działki objęte opracowanie, oraz wszystkie osoby opracowujące ten projekt. W odniesieniu do uwag zawartych w pkt 7 i pkt 8, odwołująca napomniała, że nawet w hipotetycznym wypadku zaistnienia trudności w analizie zawartości tego projektu i dokumentacji, z uwagi na odmienne od oczekiwanego przez organ usystematyzowania struktury, to nie przesądza to o sprzeczności tej dokumentacji z wymogami prawa. Odnosząc się do braku wymogów z pkt 10, odwołująca podkreśliła, że organ ponownie nie wykazał się starannością w weryfikacji dokumentacji projektowej, która została uzupełniona. W tomie IV na rysunku nr 5 w prawym dolnym rogu nad metryką rysunku znajduje się rysunek przejścia nad zbudowanym odcinkiem rzeki P. w km 6+412. Ponadto Spółka zaznaczyła, że przedmiotowy projekt budowlany był załącznikiem do wcześniej złożonego wniosku, który z powodu nieuzupełnienia w terminie pozostał bez rozpatrzenia. Inwestor nie zdążył go uzupełnić, gdyż organ zażądał pozwolenia wodno-prawnego przejścia pod zabudowaną rzeką P. oraz wskazał, że działka [...] uległa podziałowi (co nastąpiło po złożeniu wniosku). Wątpliwości budziła interpretacja zabudowanej rzeki jako "wód powierzchniowych", a znalezienie w projekcie przejścia poprzecznego przez zabudowaną rzekę P. wymagało dogłębnego przestudiowania projektu. Organ na etapie rozpatrywania wniosku podjął się interpretacji słowa "linii" i wywnioskował, że zamierzenie polega na budowie 2 linii i wezwał do dostarczenia drugiej decyzji. Odwołanie jest efektem postępowania rozpoczętego wnioskiem z dnia 9 lipca 2010 r., do którego został załączony ten sam projekt budowlany, uzupełniony o pozwolenie wodno-prawne. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2010 r. i 18 sierpnia 2010 r. organ wezwał do uzupełnień, mimo że projekt był już znany organowi. Projekt budowlany w całości spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tym samym nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2010 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł zgodnie z wnioskiem inwestora, czyli udzielił pozwolenia na budowę i zatwierdził przedłożony projekt budowlany.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie przez organ pierwszej instancji pozwolenie na budowę poprzedzone jest dokonaną w oparciu o przepis art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oceną poprawności złożonego wniosku i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz złożonej przez inwestora dokumentacji budowlanej pod kątem min. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wykonania projektu przez osoby uprawnione. Organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony projekt budowlany spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, a projektowana inwestycja nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. z dnia 12 maja 2009 r., warunków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 15 grudnia 2009 r. wydanej przez Wójta Gminy, warunków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 11 maja 2010 r. wydanej przez Wójta Gminy, spełnia warunki decyzji Wójta Gminy z dnia 08 września 2009 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację zamierzonego przedsięwzięcia, inwestor dołączył do wniosku opracowany przez osoby uprawnione i stosownie uzgodniony projekt budowlany, a także złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza że postępowanie nie wymaga przeprowadzenia dodatkowych ustaleń - art. 136 k.p.a., a zgromadzony materiał dowodowy jest wyczerpujący. W konsekwencji organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyli L. i W. L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 15 i 22 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie poprzez niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie przez organ II instancji, że projekt budowlany został opracowany przez osoby uprawnione, podczas gdy przedmiotowy projekt budowlany przewiduje zaprojektowanie linii optotelekomunikacyjnej, a żadna z osób uprawnionych nie posiada uprawnienia budowlanego w specjalności telekomunikacyjnej, art. 38 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 72 ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak zamieszczenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Wojewody ogłoszenia o wydaniu zaskarżonej decyzji, § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez niezastosowanie ww. przepisu i brak uwzględnienia, iż inwestor nie załączył do projektu części rysunkowej w odpowiedniej skali, czym naruszył ww. przepis rozporządzenia; Ponadto przepisów prawa procesowego w tym: art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez m.in. brak odniesienia się do zarzutów organu I instancji co do projektu budowlanego i pisma skarżących z dnia 16 listopada 2010 r., a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, brak wskazania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej obowiązku określonego w pkt 5 zaskarżonej decyzji; przepisu art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Na wstępie skarżący podkreślili, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zastrzeżeń przedstawionych przez skarżących oraz organ pierwszej instancji. W piśmie z dnia 16 listopada 2010 r. skarżący podnieśli, że projektowana inwestycja jest planowana w zbyt bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych, a organ I instancji zarzucił inwestorowi szereg naruszeń, które w większości nie zostały uzupełnione. Skarżący przywołali treść § 13 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego podnosząc, że inwestor nie załączył do projektu części rysunkowej w odpowiedniej skali, czym naruszył ten przepis. Wykładnia definicji legalnej obiektu budowlanego i budowli została określona w ustawie Prawo budowlane, która wskazuje, że budowlami są części budowlane urządzeń technicznych m.in. elektrowni wiatrowych. Jak wskazano też w judykaturze siłownie wiatrowe jako całość, a nie tylko niektóre wybrane elementy, stanowią budowlę. Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane elektrownię wiatrową traktuje się jako obiekt budowlany zaliczony do kategorii XXVI i XXIX. Zgodnie z przepisami art. 12 ust. 2 Prawa budowlanego, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej uprawnieniami budowlanymi, wydaną przez organ samorządu zawodowego. Stosownie zaś do przepisu § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności uprawniają do sporządzania projektu gospodarowania działki lub terenu, w zakresie danej specjalności. Autorzy złożonego projektu posiadają uprawnienia w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz do projektowania w specjalności instalacyjnej, tj. w specjalnościach, o jakich mowa w § 17 i 23 ww. sporządzenia. Żaden z projektantów nie posiada uprawnień w specjalności telekomunikacyjnej, choć elementem projektu są "linie kablowe SN, uziemienie, kanalizacja i sieć optotelekomunikacyjna farmy wiatrowej". Projektowanie w tym zakresie wymaga posiadania odrębnych od ww. specjalności uprawnień, przewidzianych w § 22 ww. rozporządzenia. Stanowisko inwestora, że organ nie powinien badać uprawnień projektantów jest bezpodstawny, albowiem organy administracji państwowej mają obowiązek badania wniosku oraz załączonych dokumentów pod kątem zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja milczy też na temat podniesionych zarzutów, a organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 38 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 72 ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ odwoławczy powinien podać do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę i o możliwości zapoznania się z jej treścią. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie powinno wskazywać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a organ odwoławczy, nie wskazał podstawy prawnej zobowiązania inwestora do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Stosownie do powołanej regulacji, sąd administracyjny w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją, także w kompetencjach sądu nie leży zmiana wydanych rozstrzygnięć.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 20 grudnia 2010 r., nr [...] uchylająca decyzję Starosty z dnia 03 września 2010 r., nr [...] w całości oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Spółce z o.o. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej "J." składającej się z trzech turbin G. 90, wewnętrznych dróg dojazdowych i placów montażowych, zjazdu z drogi gminnej, elektroenergetycznej linii kablowej SN 15kV oraz linii optotelekomunikacyjnej na terenie działek nr [...] obręb D.; [...], obręb J., [...] obręb J., gmina S. oraz dz. nr [...] obręb 24, [...] obręb 25 w S.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy należy przede wszystkim stwierdzić, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisu art.15 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzja ta narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, choć nie tylko, i dlatego podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z przyczyn szczegółowo wskazanych poniżej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten zawiera zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1). Bada także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie m.in. wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (pkt 3).

Natomiast z art. 35 ust. 3 Ustawy wynika, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przy czym art. 35 ust. 4 Ustawy stanowi, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżona decyzja została oparta na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy. Zasadniczo następuje to wtedy, gdy organ ten stwierdzi, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wadliwe, zaś materiał dowodowy daje podstawy do orzeczenia merytorycznego.

Jednak w takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Wynika to wprost z treści art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności (postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne). Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych.

Konkludując, decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (działanie to, nie sprowadza się tylko do wydania rozstrzygnięcia).

Istotnym jest natomiast, że ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1418/09 - "Po to bowiem ustanowiono, mocą art. 78 Konstytucji RP, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić, to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji ... . Organ odwoławczy może, bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 1552/04).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, to w ocenie Sądu, Wojewoda rozpatrując wniesione przez inwestora odwołanie, nie rozpoznał ponownie sprawy, albowiem nie dokonał ponownej oceny materiału zebranego i zbadanego przez organ pierwszej instancji oraz dokonanych przez ten organ ustaleń. W konsekwencji zaś czego - po pierwsze, organ odwoławczy, nie dokonał weryfikacji stanowiska organu I instancji, który szczegółowo wskazał i uzasadnił motywy negatywnego załatwienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę; - po drugie, organ odwoławczy nie ustosunkował się i nie wyjaśnił zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów. Jest to o tyle ważne, gdyż w niniejszej sprawie inwestor, kwestionował stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu negatywnej dla niego decyzji oraz w poprzedzającym ją postanowieniu (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), prezentując na poparcie swoich racji szczegółową argumentację (do której to okoliczności Sąd jeszcze powróci).

Odnosząc się do pierwszej z kwestii, to ocenie merytorycznej organu odwoławczego, powinno podlegać postanowienie z dnia 30 lipca 2010 r. (zmienione postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2010 r.) organu pierwszej instancji, zwane dalej postanowieniem, nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej złożonej przy wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym bardziej, że postanowienie to, wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym. Niewątpliwie organ administracji (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) powinien przed podjęciem decyzji o zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków. Takiej oceny ani weryfikacji organ odwoławczy nie dokonał. Należy tu zauważyć, że dokonanie takiej oceny lub weryfikacji przekłada się w realiach niniejszej sprawy na ocenę prawidłowości postępowania organu pierwszej instancji, jak i zapadłego przed tym organem rozstrzygnięcia. Postanowieniem tym, organ pierwszej instancji wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Przy czym organ pierwszej instancji przyjął, że inwestor usunął nieprawidłowości określone w punkcie 2, 6 i 9, odnośnie zaś pozostałych punktów 1, 3, 4, 5, 7, 8 i 10 uznał, że projekt nie został przez inwestora uzupełniony. W wydanej decyzji odmownej organ pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, odnosząc się kolejno do każdego z punktów postanowienia. Jednak do przedstawionego przez organ pierwszej instancji stanowiska, organ odwoławczy nie odniósł się w żadnej mierze. Nie dokonał też ponownej oceny zebranego materiału, w tym projektu budowlanego, ani prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ pierwszoinstancyjny. A przecież dysponując złożoną przez inwestora dokumentacją, mógł i powinien dokonać takiej oceny, w tym również postanowienia. W uzasadnieniu organu odwoławczego brak jest jakichkolwiek ustaleń oraz analizy w tym zakresie.

Przechodząc do drugiej kwestii, to organ odwoławczy, nie odniósł się również do wniesionego przez inwestora odwołania. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał tylko "Od powyższej decyzji odwołał się inwestor Spółka z o.o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu Pana M. T.". Jest to jedynie zdanie, dotyczące odwołania złożonego w tej sprawie. Nie może budzić wątpliwości, że nawet w przypadku uwzględnienia odwołania, na organie drugiej instancji spoczywa obowiązek odniesienia się do niego. Tym bardziej w okolicznościach niniejszej sprawy, kiedy to inwestor kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji, w odwołaniu odniósł się m.in. do kolejnych punktów postanowienia, przywołanych w decyzji odmownej, przywołując obszerną kontrargumentację (do której organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się). Nie można też nie zauważyć, że w toku postępowania odwoławczego inwestor dołączył również dokumentację techniczną, dotyczącą turbiny (na temat, której również organ odwoławczy nie wypowiedział się). Trudno więc uznać czy była ona przedmiotem oceny i podstawą rozstrzygnięcia dokonanego przez organ odwoławczy. Tym bardziej, że inwestor kwestionował m.in. nałożony na niego obowiązek przedłożenia rysunków konstrukcyjnych, jak i dokonaną przez organ pierwszej instancji kwalifikację wież wiatrowych, reprezentując stanowisko, że jest to wyrób budowlany. Inwestor zanegował także stanowisko organu, dotyczące innych stwierdzonych przez niego nieprawidłowości. Jednak żadna - ze spornych kwestii - nie była przedmiotem rozważań organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu, jeśli organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, to powinien odpowiednio uzasadnić swoje stanowisko. Przede wszystkim powinien wskazać przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również przedstawić pełną argumentację potwierdzającą zasadność jego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Obowiązany jest ponadto odnieść się szczegółowo do argumentacji podniesionej w odwołaniu. Czego w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uczynił.

Należy tu podkreślić, że integralnym elementem każdej wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie - art. 107 § 1 k.p.a. Kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie oraz ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. W świetle poczynionych uwag, nie można uznać, aby tym wymogom odpowiadało uzasadnienie organu odwoławczego. Ponadto pomija ono całkowicie treść wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia, kwestię usunięcia przez inwestora nieprawidłowości złożonego projektu, jak i zgłaszanych co do inwestycji uwag przez strony postępowania (pismo z dnia 16 listopada 2010 r.). W uzasadnieniu, organ odwoławczy nie wykazał w żaden sposób jakie argumenty przemawiają za nieprawidłowością decyzji organu pierwszej instancji. Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, strony bowiem mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Niewątpliwie zaś organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału zgromadzonego w postępowaniu przed pierwszą instancją i dopiero w zależności od wyników tej oceny, wydać stosowne orzeczenie. Podkreślić w tym miejscu należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zaniechanie to powoduje, że zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Podsumowując dokonane rozważania, należy również podkreślić, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia sądowi prawidłową kontrolę zapadłego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim nie pozwala na ocenę kryteriów jakimi kierował się organ drugiej instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, a tym samym niemożliwa jest merytoryczna weryfikacja zarzutów podniesionych we wniesionej skardze.

Niezależnie od powyższego, należy dodać, że organ odwoławczy w uzasadnieniu powołał się na regulację zawartą w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, jak i wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy ostateczną decyzją z dnia 8 września 2009 r. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z regulacją zawartą w przywołanym artykule Prawa budowlanego w pkt 1 i 2, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z uzasadnienia nie wynika jednak, aby przepisy techniczno-budowlane były przedmiotem analizy, a odnośnie zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska stwierdzono jedynie, że projektowana inwestycja nie narusza decyzji z dnia 8 września 2009 r. określającej uwarunkowania środowiskowe. Nie mniej z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że organ administracji jest wprawdzie odnośnie wymagań ochrony środowiska związany treścią ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednak winien nadto, dokonać samodzielnej oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Za przyjęciem powyższej wykładni analizowanego przepisu przemawia zarówno jego wykładnia językowa, jak i celowościowa. Z użytego przez ustawodawcę sformułowania, że organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż obowiązek weryfikacji zgodności projektu z wymogami ochrony środowiska ciąży w pierwszym rzędzie na organie administracji architektoniczno-budowlanej, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest jedyny wzorcem tej kontroli (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 21 września 2011 r., II SA/Łd 808/11).

Wskazane powyżej naruszenia prawa, a zwłaszcza uchybienia procesowe, pozostają w ścisłym związku z ostatecznym wynikiem sprawy i powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zatem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić poczynione powyżej przez Sąd uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przede wszystkim jednak organ odwoławczy ponownie dokona oceny zebranego w sprawie materiału, w tym przedłożonego projektu budowlanego. Ponownie dokona niezbędnych ustaleń dla prawidłowego rozstrzygnięcia i w zależności od nich podda weryfikacji nałożone na inwestora obowiązki. Następnie odniesie się szczegółowo do argumentacji podniesionej w odwołaniu. W konsekwencji też ponownie rozstrzygnie sprawę, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., w sposób umożliwiający dokonanie pełnej sądowej oceny zgodności wydanej decyzji z prawem. Stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie, zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.