Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 860/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędzia NSA Eugeniusz Christ,, Sędzia WSA Bożena Suleja (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi A. G., E. K. na uchwałę Rady Miasta Zabrze z dnia 14 stycznia 2013 r. nr XXXIII/491/13 w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 czerwca 2013 r., złożonym w Urzędzie Miasta Zabrze (wpłynęło w dniu 18 czerwca 2013 r.) skarżące E.K. i A.G. wniosły skargę na uchwałę Rady Miasta Zabrze z dnia 14 stycznia 2013r. Nr XXXIII/491/13 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Zabrze przez osoby prawne i fizyczne nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, a także terminu i sposobu rozliczenia dotacji, domagając się stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 i § 8 ust. 6 tej uchwały oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarga niniejsza została poprzedzona wezwaniem Rady Miasta Zabrze do usunięcia naruszenia prawa z dnia 4 kwietnia 2013r. (wniesionym dnia 18 kwietnia 2013r.), na które to wezwanie Rada Miasta Zabrze nie udzieliła odpowiedzi.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż w/w uchwałą z dnia 14 stycznia 2013r. Rada Miasta Zabrze określiła m.in.:

- tryb udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, które uzyskały wpis do ewidencji prowadzonej przez Miasto Zabrze,

- tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji.

Przedmiotowa uchwała została następnie zmieniona uchwałą Rady Miasta Zabrze Nr XXXV/508/13 z dnia 13 marca 2013 r., przy czym nowelizacja nie usunęła z obrotu prawnego zawierających wady: § 6 (dotychczasowa treść tego przepisu pozostała de facto niezmieniona, a jedynie została oznaczona jako § 6 ust. 1 i poszerzona o słowa: z zastrzeżeniem ust. 2) i § 8 ust. 6.

W ocenie strony zaskarżona uchwała narusza interes prawny i uprawnienia skarżących, które jako osoby prowadzące A w Z., wpisane do ewidencji przedszkoli niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Zabrze, są uprawnione do otrzymywania z budżetu Miasta Zabrze dotacji określonych przez art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W szczególności skarżące są beneficjentami dotacji wypłacanych z budżetu Miasta w oparciu o art. 90 ust. 1 i art. 90 ust. 2b powołanej ustawy. Tym samym uchwała Rady Miasta Zabrze z dnia 14 stycznia 2013r., jako kształtująca w sposób sprzeczny z przepisami rangi ustawowej obowiązki obciążające skarżące, w sposób bezpośredni narusza interes prawny i uprawnienia skarżących. W konsekwencji skarżącym przysługuje uprawnienie do wniesienia niniejszej skargi.

Zaskarżona uchwała zawiera postanowienia, które nakładają na beneficjentów dotacji obowiązki nieznajdujące odzwierciedlenia w przepisach ustawowych tzn. brak jest delegacji ustawowej umożliwiającej nałożenie takich obowiązków. W tym zakresie strona wskazała, iż zgodnie z § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w brzmieniu ustalonym powołaną uprzednio nowelizacją z dnia 13 marca 2013 r. (kwestionowany zapis nie uległ zmianie – uwaga Sądu), dane wykazywane w comiesięcznych informacjach o rzeczywistej liczbie uczniów, a także dane o uczniach obejmujące imię, nazwisko, nr PESEL oraz adres zamieszkania i zameldowania, osoby prowadzące dotowane szkoły lub placówki zobowiązane są rejestrować w systemie informatycznym wskazanym przez Urząd Miejski w Zabrzu, z zastrzeżeniem ust. 2. Cytowana regulacja zawarta w § 6 ust. 1 uchwały wykracza poza delegację ustawową wyrażoną w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a to poprzez nałożenie na osoby prowadzące dotowane szkoły lub placówki obowiązku rejestracji danych uczniów w systemie informatycznym. Strona zauważyła, że określone dane dotyczące jednostek oświatowych, uczniów i nauczycieli gromadzone są w ramach systemu informacji oświatowej, działającego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 139, poz. 814 z późn. zm.). Brak natomiast podstaw prawnych (w szczególności podstaw takich nie stanowią art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty), które umożliwiałyby nałożenie przez organ stanowiący gminy na osoby prowadzące szkoły i placówki oświatowe obowiązku rejestrowania danych osobowych w innym systemie informatycznym, w tym przypadku wskazanym przez Urząd Miejski. O ile bowiem Rada Miasta Zabrze była uprawniona do uwzględnienia w podjętej uchwale zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, to żaden przepis ustawowy nie umożliwia ustanowienia dodatkowego obowiązku w zakresie rejestrowania danych w systemie informatycznym wskazanym przez Urząd Miejski w Zabrzu. W konsekwencji regulacja ta stanowi de facto nieuprawnione delegowanie przez Radę Miasta na miejską jednostkę organizacyjną uprawnień, których organ ten sam nie posiada. Tym bardziej zatem regulacja zawarta w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały, jako naruszająca upoważnienie ustawowe określone przez art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, powinna zostać uchylona.

Odnośnie § 8 ust. 6 zaskarżonej uchwały strona skarżąca wskazała, iż w myśl jego treści kontrolujący ma prawo wstępu na teren i do pomieszczeń kontrolowanego podmiotu, wglądu w dokumentację związaną z wykorzystaniem dotacji oraz sporządzenia niezbędnych do kontroli uwierzytelnionych kserokopii dokumentacji, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach źródłowych. W ocenie strony, w § 8 ust. 6 uchwały zawarto nieprecyzyjne sformułowanie budzące wątpliwości co do tego kto (kontrolujący czy kontrolowany) i na czyj koszt miałby sporządzać niezbędne do kontroli uwierzytelnione kserokopie dokumentacji, odpisy lub wyciągi z dokumentów, jak również zestawienia i obliczenia oparte na dokumentach źródłowych. Strona zauważyła, że nie znajduje oparcia w przepisach rangi ustawowej nałożenie takiego obowiązku na osoby prowadzące szkoły i placówki. Podkreśliła nadto, że z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 nie wynika uprawnienie dla Rady Miasta do nałożenia obowiązków w tym zakresie na kontrolowaną jednostkę lub osobę prowadzącą szkołę lub przedszkole, ani tym bardziej do nałożenia obowiązku ponoszenia kosztów związanych z przeprowadzaną kontrolą. Uchwała powinna jedynie ustalać tryb i zakres kontroli. Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 zaskarżonej uchwały nie może zatem pozostać w tym kształcie w obrocie prawnym.

Nie kwestionując zatem kompetencji organu stanowiącego wynikającej z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, strona skarżąca wyraziła pogląd, że realizacja tego uprawnienia nie może prowadzić ani do uchwalania przepisów w zakresie szerszym niż pozwala na to delegacja ustawowa, ani tym bardziej, do uchwalania przepisów sprzecznych z postanowieniami ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności opisał wyczerpująco postępowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały, że szczególnym uwzględnieniem przeprowadzonego procesu konsultacji projektu uchwały. Opinię w tej sprawie przedstawiła także E.K. - Dyrektor B w Z., która zgłosiła do Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego w Zabrzu uwagi na temat w/w projektu uchwały (załącznik nr 3). Prezydent Miasta Zabrze pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. udzielił odpowiedzi w sprawie w/w opinii na temat projektu uchwały (załącznik nr 5). Zaskarżona uchwała z dnia 24 stycznia 2013 r.. została przekazana do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (załącznik nr 8), a następnie w dniu 11 lutego 2013r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2013 r., poz. 1530).

W dniu 13 marca 2013 r. Rada Miasta Zabrze podjęła Uchwałę Nr XXXV/508/13 w sprawie zmiany - w formie autopoprawki - swojej uchwały z dnia 14 stycznia 2013 r. (załącznik nr 11). Zmiana ta nastąpiła w wyniku uwzględnienia sugestii Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach. W § 1 po punkcie 1 wprowadzono nowy punkt 2 w następującym brzmieniu:

§ 6 otrzymuje brzmienie:

1. Dane wykazywane w comiesięcznych informacjach o rzeczywistej liczbie uczniów, a także dane o uczniach obejmujące imię, nazwisko, nr PESEL oraz adres zamieszkania i zameldowania, osoby prowadzące dotowane szkoły Iub placówki zobowiązane są zarejestrować w systemie informatycznym wskazanym przez Urząd Miejski w Zabrzu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Dane dotyczące liczby uczniów przewlekle chorych w niepublicznych przedszkolach przebywających w oddziałach szpitalnych nie rejestruje się w systemie informatycznym, o którym mowa w ust. 1. Osoba prowadząca niepubliczne przedszkole zobowiązana jest złożyć informację o liczbie uczniów na wzorze druku stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały.;

W § 1 pozostałym punktom przypisano numery 3 i 4. Do pozostałej treści projektu uchwały nie wprowadzono zmian (załącznik nr 10).

Ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów skargi Prezydent Miasta Zabrze podtrzymał swoje stanowisko przekazane skarżącym w piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. (załącznik nr 5). Zgodnie z w/w pismem, odnośnie § 8 ust. 6 uchwały organ ponowił ocenę, iż regulacja dotycząca trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji jest kompletna. Tym samym, w opinii Prezydenta Miasta Zabrze prawidłowy jest zapis § 8 ust. 6 Uchwały Nr XXXIII/491/13. Natomiast, odnośnie zaskarżonego § 6 ust. 1 uchwały Nr XXXIIII491/13, zmienionej uchwałą Nr XXXV/508/13 Rady Miasta Zabrze z dnia 13 marca 2013 r., Prezydent poinformował, iż na podstawie art. 80 ust. 3g i art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty (organy jednostek samorządu terytorialnego mogą przetwarzać dane osobowe uczniów, o czym stanowi § 6 ust. 1 w/w uchwały.

Na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę wniesioną osobiście przez skarżące i podkreślił, że zaskarżone przepisy uchwały wykraczają poza zakres ustawowej delegacji i nakładają na stronę dodatkowe obowiązki w tej ustawie nie przewidziane. Wskazuje na to doświadczenie skarżących związane z przebiegiem kontroli, skoro bowiem wykonanie odpisów i kopii ma się odbyć w siedzibie kontrolowanego podmiotu, to on zapewne poniesie tego koszty.

Pełnomocnik Rady Miasta Zabrze podtrzymał argumentację prezentowaną w odpowiedzi na skargę. Dodał, iż sprecyzowanie w § 6 ust. 1, że tego rodzaju dane powinny mieć formę danych informatycznych, zgodnie z systemem prowadzonym przez Urząd Miejski nie wykracza poza określenie trybu i zasad rozliczenia dotacji. Co do drugiego zaskarżonego przepisu podniósł, iż jego literalne brzmienie wskazuje wyłącznie na uprawnienia kontrolującego, a przepis ten nie nakłada żadnych obowiązków na podmiot kontrolowany. Wynika z niego, że jednostka kontrolowana nie ponosi jakichkolwiek kosztów związanych z kontrolą, stąd zarzut nieuregulowania tej kwestii jest całkowicie nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594)) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia przysługującej podmiotowi ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683).

Należy zauważyć, że skarżące są osobami prowadzącymi na terenie Zabrza niepubliczne przedszkole świadczące usługi edukacyjne, którym przysługują "dotacje oświatowe" określone w ustawie o systemie oświaty, zatem posiadają one legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej.

Przechodząc do rozpoznania sformułowanych w skardze zarzutów przypomnieć trzeba, iż zaskarżony przez stronę przepis § 6 ust. 1 stanowi, iż "dane wykazywane w comiesięcznych informacjach o rzeczywistej liczbie uczniów, a także dane o uczniach obejmujące imię, nazwisko, nr PESEL oraz adres zamieszkania i zameldowania, osoby prowadzące dotowane szkoły lub placówki zobowiązane są rejestrować w systemie informatycznym wskazanym przez Urząd Miejski w Zabrzu (...)". Podkreślenia wymaga, iż strona nie kwestionuje zakresu danych, jakie winny być gromadzone przez beneficjenta dotacji, nie zgadza się wszakże z nałożonym dodatkowo obowiązkiem rejestrowania tych danych w systemie informatycznym wskazanym przez Urząd Miasta.

Zdaniem Sądu podstawy prawnej do takiego uregulowania należy szukać w treści art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (dalej także u.s.o.) wskazanym również jako podstawa prawna podjętej uchwały, który w ust. 4 stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a - 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Dokonując interpretacji tego przepisu, przed wszystkim wskazać należy, że zgodnie z powołanym art. 90 u.s.o., jednostki systemu oświaty otrzymują dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a jedynym warunkiem, jaki musi być spełniony przez prowadzącego placówkę, jest podanie organowi właściwemu do udzielenia dotacji stosownych informacji. Mając na uwadze treść ust. 4 art. 90 w/w ustawy, w świetle ugruntowanego już orzecznictwa, konstrukcja omawianej regulacji prowadzi do wniosku, że organ stanowiący może wprawdzie uregulować inne kwestie, nie mniej jednak przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Nie może przy tym budzić wątpliwości, iż ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zakwestionowane przez skarżącą zapisy zaskarżonej uchwały nie pozostają w sprzeczności z zakresem omówionego wyżej pojęcia "kontroli". Żądanie rejestrowania informacji z danymi identyfikującymi uczniów w systemie informatycznym wskazanym przez Urząd Miasta nie wykracza, w ocenie Sądu, poza ramy ustawowe przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o., a więc "ustalania trybu udzielania i rozliczania" dotacji. Co za tym idzie nie wykracza poza zakres ustawowej delegacji. Na marginesie warto zwrócić uwagę, że za słusznością tej konstatacji przemawiają także względy udoskonalenia i usprawnienia postępowania w zakresie kontroli poprzez gromadzenie koniecznych informacji w jednolitym i spójnym systemie informatycznym zakupionym przez Urząd Miasta.

Podobnie, w opinii Sądu, § 8 ust. 6 zaskarżonej uchwały nie narusza cyt. art. 90 ust. 4 u.s.o. Powyższy zapis zaskarżonej uchwały nie nakłada bowiem na beneficjenta dotacji żadnych dodatkowych obowiązków. Z jego brzmienia jednoznacznie wynika, że to kontrolujący - realizując prawo wglądu w dokumentację związaną z wykorzystaniem dotacji - mogą sporządzić kserokopie i odpisy lub wyciągi z dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli. Zapis tej treści nie budzi żadnych niejasności interpretacyjnych a wątpliwości skarżących zdają się niezrozumiałe, w tym także co do obciążenia placówki kosztami takich czynności. Wprowadzenie zaś takiego uprawnienia dla kontrolujących mieści się w zakresie określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi.

Należy także nadmienić, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Gd 1269/10).

Z tych względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała w zakresie wskazanych regulacji nie jest niezgodna z delegacją ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.