Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 948/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 104 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1487/12 w sprawie ze skargi P.Z. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1487/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P.Z. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i stwierdzając przy tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P.Z. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji personalnej Szefa CBA z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w CBA, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją personalną Szefa CBA z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] P.Z. został odwołany z dniem [...] stycznia 2010 r. ze stanowiska [...] Delegatury w [...] Zarządu Operacji Regionalnych CBA i przeniesiony do dyspozycji Szefa CBA. Następnie, w związku z upływem okresu pozostawania w dyspozycji, Szef CBA decyzją personalną z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] postanowił przenieść funkcjonariusza z dniem [...] maja 2010 r. na stanowisko [...] w Zarządzie Operacji Regionalnych CBA w [...] ze stawką uposażenia zasadniczego [...] zł oraz premią w wysokości 1% uposażenia zasadniczego. Wobec niezłożenia przez funkcjonariusza pisemnego oświadczenia odnośnie przyjęcia bądź odrzucenia zaproponowanego stanowiska służbowego (po upływie pozostawania w dyspozycji), Szef CBA, działając na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.), decyzją personalną z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] zwolnił P.Z. ze służby w CBA z dniem [...] maja 2010 r. Przedmiotową decyzję strona otrzymała w dniu [...] czerwca 2010 r., nie składając od niej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie, wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. P.Z. zwrócił się do Szefa CBA o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz decyzji personalnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby. Zainteresowany zarzucił decyzji nr [...] rażące naruszenie prawa, tj. art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), art. 10 § 1, art. 80, art. 110 i art. 130 § 1 kpa oraz art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA.

Szef CBA podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym, w przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy naruszenie to ma charakter zwykły czy rażący, bądź też czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podał, że za rażące uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Czym innym jest wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a czym innym wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja, tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

Organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej, bowiem wskazany jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA stanowił wystarczające umocowanie dla organu do działania polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej. Niezłożenie przez funkcjonariusza żadnego oświadczenia bądź złożenie oświadczenia, z którego wynika, że nie wyraża on zgody na pełnienie służby na zaproponowanym stanowisku, stanowi obligatoryjną podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Nie może też być mowy o rażącym naruszeniu art. 61 Kodeksu cywilnego, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Zdaniem organu, nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 110 kpa. Przepisy kpa nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydana decyzja o zwolnieniu ze służby, która została skutecznie doręczona, powoduje skutki procesowe dla strony od momentu jej doręczenia, natomiast wywołuje skutki materialne, określające sytuację prawną jej adresata, od momentu jej wydania. Co do zarzutu rażącego naruszenia art. 130 § 1 kpa, organ stwierdził, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza CBA ze służby ma charakter konstytutywny, rozwiązuje ona bowiem istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. Tym samym, ustanie stosunku służbowego następuje z dniem określonym w decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 130 § 1 kpa. Skoro zaś przepis ten nie miał zastosowania, to również nie może być mowy o jego naruszeniu, a tym bardziej o naruszeniu w stopniu rażącym.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. P.Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że decyzja organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów postępowania: art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 110 i art. 130 kpa. Jego zdaniem, charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zebrany bowiem w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Zainteresowany podniósł, że w dniu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby organ nie dysponował jakimkolwiek materiałem dowodowym potwierdzającym, że funkcjonariusz odrzuca propozycję przeniesienia na inne stanowisko służbowe. W efekcie zastosował art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA do sytuacji faktycznej, której ta norma nie dotyczy. Powyższe – jego zdaniem – stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji administracyjnej. Nieuprawnione i zaskakujące jest postawienie przez Szefa CBA znaku równości pomiędzy niezłożeniem żadnego oświadczenia a niewyrażeniem pisemnej zgody na przeniesienie. W przypadku każdego przyjęcia propozycji nowego zatrudnienia istnieje pewien okres pomiędzy zapoznaniem się z decyzją a jej zaaprobowaniem. Organ nie wskazał zaś żadnego terminu na przedstawienie stosownego oświadczenia woli. Takie działanie organu w sposób oczywisty i wyraźny pozbawiło funkcjonariusza jego podstawowych praw, tj. możliwości zaaprobowania bądź odrzucenia nowej propozycji zatrudnienia i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...].

W motywach decyzji organ wskazał na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, określoną w art. 16 § 1 kpa, i wyjaśnił, że jednym z trybów wzruszenia takiej decyzji jest przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzenie jej nieważności. Dyspozycja tego przepisu stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z poglądami doktryny, przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim (literalnym) rozumieniu. Zatem bezsprzecznie należy odróżnić przypadki błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiedniego ich zastosowania od przypadków rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Szefa CBA, ponowna analiza sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja personalna z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] nie została wydana z naruszeniem art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA. W dniu wydania decyzji personalnej nr [...] organ nie dysponował bowiem pisemnym oświadczeniem funkcjonariusza, z którego wynikałoby, że nie wyraża on zgody na przeniesienie na zaproponowane stanowisko służbowe. Wskazać jednak należy, że wyprowadzenie z art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA normy prawnej, zgodnie z którą wyłącznie złożenie pisemnego oświadczenia o nieprzyjęciu zaproponowanego stanowiska po upływie okresu pozostawania w dyspozycji, a nie również brak oświadczenia (umyślne milczenie) funkcjonariusza co do przyjęcia bądź nieprzyjęcia zaproponowanego stanowiska służbowego, stanowi przesłankę wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, nie jest tak oczywiste. Możliwa jest również inna wykładnia art. 58 ust. 3 ww. ustawy, stanowiąca, że po upływie okresu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w przypadku niewyrażenia pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, zwalnia się go ze służby. W ocenie organu, z regulacji zawartej w cytowanym przepisie wydaje się również wynikać, że po upływie okresu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, funkcjonariusz, który chce dalej pełnić służbę w CBA na nowym, zaproponowanym stanowisku, musi złożyć pisemne oświadczenie, w którym wyrazi wolę przeniesienia na nowe stanowisko służbowe. Tym samym, jeżeli funkcjonariusz nie złoży żadnego oświadczenia bądź wyrazi na piśmie sprzeciw co do przeniesienia na nowe stanowisko służbowe, to po stronie organu powstanie obowiązek zwolnienia go ze służby. Za powyższą interpretacją przemawia bowiem redakcja przepisu. Zdaniem organu, jeżeli wyłączną przesłanką zwolnienia ze służby funkcjonariusza na podstawie art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA miałoby być złożenie przez funkcjonariusza pisemnego oświadczenia o nieprzyjęciu zaproponowanego stanowiska, to zgodnie z zasadami gramatycznymi języka polskiego, przepis musiałby mieć następujące brzmienie: "... w przypadku wyrażenia przez funkcjonariusza pisemnego sprzeciwu odnośnie przeniesienia na to stanowisko...". Przedstawiona powyżej wykładnia umożliwiałaby podjęcie skutecznych decyzji kadrowych co do funkcjonariuszy, którzy umyślnie unikają złożenia oświadczenia o przyjęciu bądź odmowie przyjęcia zaproponowanego stanowiska służbowego, licząc na odłożenie w czasie terminu zwolnienia ze służby. Norma prawna, zgodnie z którą obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby w CBA na podstawie art. 58 ust. 3 ww. ustawy powstaje wyłącznie po złożeniu przez niego pisemnego oświadczenia o nieprzyjęciu zaproponowanego stanowiska, jest zatem rezultatem skomplikowanego procesu wykładni prawa.

Konkludując, Szef CBA wskazał, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 2302/11 nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji personalnej Szefa CBA na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), lecz ją uchylił w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy z uwagi na naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Z powyższego rozstrzygnięcia Sądu wynika zatem jednoznacznie, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby w CBA, pomimo braku pisemnego oświadczenia, z którego wynikałoby, że nie wyraża on zgody na przeniesienie na zaproponowane stanowisko służbowe, nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenia prawa. Organ podkreślił, że w sytuacji ustalenia przez sąd administracyjny w toku prowadzonego postępowania, iż zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność takiej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie poprzestaje na jej uchyleniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.Z. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając podjętym rozstrzygnięciom naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W uzasadnieniu skargi podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, wyjaśniając dodatkowo, że po zapoznaniu się z decyzją personalną o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe nie złożył jakiegokolwiek oświadczenia woli odnośnie zaaprobowania bądź odrzucenia nowego stanowiska. Podyktowane to było faktem posiadania przez niego wątpliwości co do zgodności z prawem wydanej decyzji, m.in. w zakresie drastycznego obniżenia zajmowanego przez niego stanowiska. Jednocześnie brak natychmiastowej decyzji podyktowany był również okolicznością, że jego przeniesienie do służby z [...] do [...] wiązałoby się z szeregiem konsekwencji o charakterze rodzinnym. W tym okresie miał bowiem pod opieką dwoje [...] i [...] syna.

Skarżący podniósł, że w dniu [...] czerwca 2010 r., tj. w dniu, w którym decyzja o przeniesieniu go na stanowisko agenta nie była jeszcze ostateczna – przysługiwało mu bowiem prawo do jej zaskarżenia i nie mogła być wykonana, udał się do Biura Kadr i Szkolenia CBA w [...] w celu określenia nowego stanowiska. Od Zastępcy Dyrektora ww. Biura otrzymał jednak ustną informację, że jego sprawa jest zamknięta i został zwolniony ze służby.

Zdaniem skarżącego, mógł on zostać zwolniony ze służby po jednoczesnym zaistnieniu dwóch przesłanek wymienionych w art. 58 ww. ustawy o CBA, tj. po upływie terminu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA oraz niewyrażeniu pisemnej zgody na przeniesienie na określone stanowisko służbowe. Stan faktyczny sprawy wskazuje jednak, że obie przesłanki nie zostały spełnione. W dniu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby Szef CBA nie znał jego decyzji odnośnie nowych propozycji kadrowych, a przede wszystkim nie dysponował jakimkolwiek materiałem dowodowym, potwierdzającym, że nie wyraża pisemnie zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Z opisanych wyżej powodów skarżący w tym dniu nie podjął decyzji w tej kwestii, jak również nie przedstawił jakiegokolwiek oświadczenia woli. Niewyrażenie jakiegokolwiek oświadczenia woli po zapoznaniu się z decyzją personalną o przeniesieniu go na niższe stanowisko służbowe nie mogło być interpretowane jako ujawnienie przez niego woli w sposób dostateczny i zakwalifikowane jako nieprzyjęcie nowego stanowiska, a nawet nie uprawdopodabniało ewentualnego odrzucenia propozycji. Dlatego też, w efekcie pozbawionego podstaw prawnych działania, organ administracji zastosował art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA do sytuacji faktycznej, której ta norma nie dotyczy.

W ocenie skarżącego, niezłożenie przez niego jakiegokolwiek oświadczenia nie oznacza jednak, a nawet nie uprawdopodabnia niewyrażenia zgody na nową propozycję. Powyższe stanowisko Szefa CBA może doprowadzić do absurdalnej sytuacji zwolnienia funkcjonariusza przed wyartykułowaniem, czy technicznym przekazaniem pisemnego oświadczenia o przyjęciu propozycji kadrowej. Wyrazistą niezgodność z prawem takiego poglądu podkreśla dodatkowo sytuacja, w której organ nie informuje strony o wyznaczeniu terminu na przedstawienie stosownego oświadczenia. Zwrot "niewyrażenie pisemnej zgody na przeniesienie" jest jasny i czytelny, nie wymaga przy tym jakiejkolwiek wykładni systemowej czy funkcjonalnej, a w postępowaniu administracyjnym Szef CBA – w myśl obowiązującego prawa – miał jedynie obowiązek ustalić fakt niewyrażenia pisemnej zgody i uzyskać dowody potwierdzające tę okoliczność, a nie przyjmować bezpodstawne i bezprawne domniemanie.

Skarżący podniósł także, że w postępowaniu odwoławczym Szef CBA nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 9 kpa. Szef CBA naruszył również zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną, zawartą w art. 110 kpa, oraz naruszył zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, zawarty w art. 130 kpa. Ustawa o CBA nie zawiera regulacji materialnoprawnej dotyczącej daty ustania stosunku służbowego, tak więc jedyną regulacją w tej kwestii są normy procesowe, tj. art. 110 i art. 130 § 1 kpa, zakładające, że jego zwolnienie nie mogło być dokonane przed dniem doręczenia mu decyzji o zwolnieniu oraz przed upływem terminu do wniesienia od niej odwołania. Szef CBA wydał decyzję nr [...] o zwolnieniu ze służby po dwóch dniach od zapoznania się przez skarżącego z decyzją nr [...] o przeniesieniu na stanowisko [...], zaś zwolnił go ze służby w dniu [...] maja 2010 r., podczas gdy decyzja o zwolnieniu została mu doręczona dopiero w dniu [...] czerwca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o jej oddalenie, powołując się na zaprezentowaną w sprawie argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy decyzja personalna Szefa CBA z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], dotycząca zwolnienia skarżącego ze służby, obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzącą do stwierdzenia nieważności tego aktu.

WSA w Warszawie zaznaczył, że podstawą prawną zwolnienia skarżącego ze służby był przepis art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA, zgodnie z którym po okresie pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w przypadku niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, zwalnia się go ze służby. Treść przywołanego przepisu wskazuje na to, że na organie ciąży obowiązek zwolnienia ze służby takiego funkcjonariusza, który nie zgodzi się na przeniesienie na nowe stanowisko. W ocenie Sądu, kluczowe zatem znaczenie dla sprawy miało ustalenie tego, czy strona zgodziła się na przeniesienie czy też nie.

Zdaniem Sądu, słusznie podnosi skarżący, że w dniu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby ([...] maja 2010 r.) Szef CBA nie znał decyzji funkcjonariusza odnośnie nowych propozycji kadrowych, a przede wszystkim nie dysponował jakimkolwiek materiałem dowodowym, potwierdzającym, że nie wyraża on pisemnie zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Niewyrażenie jakiegokolwiek oświadczenia woli po zapoznaniu się z decyzją personalną o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe, nie może zaś być przez organ interpretowane jako ujawnienie przez funkcjonariusza jego woli polegającej na nieprzyjęciu nowego stanowiska czy też odrzuceniu propozycji. Tak więc – w opinii Sądu – rzeczywiście organ administracji zastosował art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA do sytuacji faktycznej, której ta norma nie dotyczy. Dla uznania, że spełniona została hipoteza normy z art. 58 ust. 3 ww. ustawy (że można było skutecznie zwolnić funkcjonariusza ze służby), organ winien dysponować na dzień zwolnienia ze służby oświadczeniem woli skarżącego, że nie wyraża on zgody na przeniesienie na inne stanowisko. Takie zaś oświadczenie woli winno zostać złożone w formie pisemnej. Zwrot "niewyrażenie pisemnej zgody na przeniesienie" jest jasny i czytelny, nie wymaga przy tym jakiejkolwiek wykładni systemowej czy funkcjonalnej, a w postępowaniu administracyjnym Szef CBA – w myśl obowiązującego prawa – miał jedynie obowiązek ustalić fakt niewyrażenia przez funkcjonariusza pisemnej zgody i uzyskać dowody potwierdzające tę okoliczność, a nie przyjmować bezpodstawne i bezprawne domniemanie.

Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, co jest bezsporne, organ ani w dacie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, tj. w dniu [...] maja 2012 r., ani nawet w dacie zwolnienia, tj. w dniu [...] maja 2010 r., takim oświadczeniem woli skarżącego nie dysponował. Zatem – zdaniem Sądu – w pełni uzasadniona jest ocena, że w dacie wydania decyzji przez organ nie zaistniała obligatoryjna przesłanka do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, albowiem brak było pisemnego oświadczenia woli skarżącego, że nie wyraża on zgody na przeniesienie na określone stanowisko. Fakt zaś niezłożenia przez skarżącego już w dniu [...] maja 2010 r., tj. podczas rozmowy kadrowej mającej miejsce w siedzibie Departamentu Kadr i Szkolenia CBA w [...], pisemnego oświadczenia o wyrażeniu zgody bądź niewyrażeniu zgody na przeniesienie na nowe stanowisko służbowe, określone w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], nie może stanowić podstawy do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA.

Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut skarżącego, że decyzja o zwolnieniu ze służby powinna zostać wydana najwcześniej po upływie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji personalnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], tj. decyzji o przeniesieniu na stanowisko agenta. Szef CBA wydał bowiem decyzję o zwolnieniu ze służby w dniu [...] maja 2010 r., tj. już po dwóch dniach od zapoznania się przez skarżącego w dniu [...] maja 2010 r. z decyzją o przeniesieniu na stanowisko [...]. Tymczasem decyzja o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA jest niewątpliwie konsekwencją niewyrażenia przez funkcjonariusza pisemnej zgody na przeniesienie na określone stanowisko służbowe. Trafnie – zdaniem Sądu – wskazuje więc skarżący, że zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kpa nie stanowi inaczej, a stosownie do art. 130 § 1 kpa, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Sąd zauważył, że wykonalna jest tylko decyzja ostateczna, a decyzja o przeniesieniu funkcjonariusza na nowe stanowisko służbowe w dniu zwolnienia skarżącego ze służby nie była jeszcze ostateczna, a więc nie mogła być przez organ wykonana. Decyzji organu o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko nie został bowiem nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

WSA w Warszawie wskazał, że skoro z decyzją z dnia [...] maja 2010 r. o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe skarżący został zapoznany dopiero w dniu [...] maja 2010 r., to wydanie już w dniu [...] maja 2010 r. decyzji w przedmiocie jego zwolnienia ze służby z dniem [...] maja 2010 r., było co najmniej przedwczesne i bezpodstawne. Takie działanie organu w sposób oczywisty i wyraźny pozbawiło funkcjonariusza jego podstawowych praw, tj. możliwości zaaprobowania bądź odrzucenia nowego stanowiska służbowego. Organ z uwagi na treść art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA w związku z art. 110 oraz art. 130 § 1 kpa (na podstawie art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji) winien wstrzymać się z wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby co najmniej do upływu 14 dni na złożenie przez skarżącego stosownego pisemnego oświadczenia o wyrażeniu bądź niewyrażeniu zgody na przeniesienie na nowe stanowisko służbowe lub też ewentualnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji o przeniesieniu na ww. stanowisko. Organ jednak nie uczynił powyższego i wydał decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby przed upływem ww. terminu. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji decyzja organu nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Naruszenie prawa przez organ nastąpiło bowiem w sposób jasny i niedwuznaczny.

Zdaniem Sądu, takie działanie organu, tj. wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby przed upływem ostatecznego terminu na złożenie przez skarżącego stosownego oświadczenia czy też ewentualnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej jego przeniesienia na nowe stanowisko służbowe, należy uznać za rażąco naruszające prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W niniejszej sprawie bezspornym jest bowiem, że zwolnienie ze służby skarżącego nastąpiło już z dniem [...] maja 2010 r., czyli przed upływem przysługującego mu terminu 14 dni na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe. W związku z tym, że skarżący zapoznał się z decyzją o przeniesieniu na inne stanowisko w dniu [...] maja 2010 r., ostatnim dniem na złożenie przez niego stosownego oświadczenia o wyrażeniu bądź odmowie wyrażenia pisemnej zgody, o której mowa w art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA, czy też ewentualnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, był dopiero dzień [...] czerwca 2010 r. Tym samym, w ocenie Sądu, organ wydając w dniu [...] maja 2010 r. decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem [...] maja 2010 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA w związku z art. 110 oraz art. 130 § 1 kpa.

Jednocześnie Sąd nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji organu, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 2302/11 zapadł w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jak w niniejszej sprawie.

Formułując wytyczne dla Szefa CBA, Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić jego powyższe rozważania oraz treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i stwierdzić nieważność swojej decyzji personalnej z dnia [...] maja 2010 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem [...] maja 2010 r.

Dlatego też, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje, zaś o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie norm prawa materialnego, a mianowicie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 621 ze zm.) w związku z art. 110, art. 130 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ winien wstrzymać się z wydaniem decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby co najmniej do upływu 14 dni, przewidzianych na złożenie przez funkcjonariusza stosownego pisemnego oświadczenia o wyrażeniu bądź niewyrażeniu zgody na przeniesienie na nowe stanowisko służbowe lub też ewentualnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna polegać na przyjęciu, że organ jest uprawniony wydać decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby niezwłocznie po niewyrażeniu przez funkcjonariusza pisemnej zgody na przeniesienie na stanowisko, a to z uwagi na fakt, iż żaden przepis prawa nie uzależnia wydania tej decyzji od uzyskania przymiotu ostateczności decyzji o przeniesieniu na nowe stanowisko, co w konsekwencji – zdaniem autora skargi kasacyjnej – doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i uznania, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu [...] maja 2014 r. P.Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja prawna tej podstawy stwierdzenia nieważności wywołuje wątpliwości interpretacyjne zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym. W celu ustalenia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w orzecznictwie sądowym przyjmuje się rozumienie tego pojęcia w kontekście konstrukcji sankcji nieważności ograniczonej do naruszenia kwalifikowanego, a zatem takiego, które ogranicza zakres pojęcia "rażącego naruszenia prawa" do norm prawa, których stosowanie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z kolei drugie ujęcie "rażącego naruszenia prawa" odsyła do skutków społeczno – gospodarczych decyzji, których nie można zaakceptować z uwagi na zasadę praworządności.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania sankcji nieważności wobec decyzji opartej na przepisie prawa, który nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym, Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W myśl bowiem art. 58 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 621 ze zm.), funkcjonariusza można odwołać z zajmowanego stanowiska i przenieść do dyspozycji Szefa CBA (ust. 1). Funkcjonariusz może pozostawać w dyspozycji Szefa CBA nieprzerwanie nie dłużej niż 4 miesiące (ust. 2). Po upływie okresu, o którym mowa w ust. 2, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w przypadku niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z zachowaniem uprawnień przewidzianych dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 4, chyba że spełnia warunki do zwolnienia ze służby na korzystniejszych zasadach (ust. 3). Przepis art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA wprowadza obligatoryjną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na inne stanowisko służbowe. Nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, że niewyrażenie przez funkcjonariusza pisemnej zgody na przeniesienie na określone stanowisko jest warunkiem zastosowania sankcji w postaci zwolnienia go ze służby. Innymi słowy, pisemne oświadczenie zainteresowanego o niewyrażeniu przez niego zgody na przeniesienie na nowe stanowisko jest podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w CBA. Zatem jeśli takiego oświadczenia o niewyrażeniu zgody nie ma w kontekście decyzji o przeniesieniu, to brak jest koniecznej przesłanki, która uprawniałaby Szefa CBA do wszczęcia procedury zwolnieniowej. Wydanie zaś decyzji o zwolnieniu ze służby w sytuacji niespełnienia ustawowego warunku, świadczy o kwalifikowanym naruszeniu omawianego przepisu.

Gdyby uznać za prawidłową wykładnię prezentowaną przez autora skargi kasacyjnej, to przepis art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA musiałby w swej treści zawierać także termin na złożenie pisemnego oświadczenia o niewyrażeniu zgody na przeniesienie, bo tylko wówczas po jego bezskutecznym upływie można byłoby przyjąć, że funkcjonariusz nie wyraził pisemnej zgody na przeniesienie. Tymczasem przepis art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA nie wprowadza żadnego terminu w przedmiotowej kwestii. Oznacza to, że pisemne oświadczenie o niewyrażeniu zgody na przeniesienie na inne stanowisko służbowe funkcjonariusz może złożyć do chwili objęcia tego stanowiska, jeśli nie składa środka zaskarżenia od decyzji o przeniesieniu, w przeciwnym wypadku zaś – najpóźniej do momentu uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności.

Zastrzec wszak należy, że czym innym jest pisemne oświadczenie funkcjonariusza, iż nie wyraża on zgody na przeniesienie na określone stanowisko, jako przesłanka obligatoryjnego zwolnienia go ze służby w oparciu o przepis art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA, a czym innym prawna możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie otwartym do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji o przeniesieniu na nowe stanowisko służbowe. Brak pisemnego oświadczenia funkcjonariusza o niewyrażeniu przez niego zgody na przeniesienie na inne stanowisko rodzi bowiem domniemanie, że funkcjonariusz godzi się na przeniesienie. Podobnie rzecz się ma, gdy funkcjonariusz nie korzysta z przysługującego mu środka zaskarżenia i nie czyni jego przedmiotem decyzji o przeniesieniu. Także w takiej sytuacji pojawia się domniemanie o istnieniu dorozumianej zgody na przeniesienie. Natomiast skorzystanie z przysługującego środka zaskarżenia i skierowanie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe nie jest tożsame w skutkach ze złożeniem pisemnego oświadczenia o niewyrażeniu zgody na przeniesienie. Tak więc jedynie złożenie pisemnego oświadczenia funkcjonariusza o niewyrażeniu przez niego zgody na przeniesienie na nowe stanowisko stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w trybie art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA i wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. A contrario – przepis ten nie wymaga więc pisemnej zgody funkcjonariusza na przeniesienie. Ma to swoje uzasadnienie prawne, bowiem przeniesienie w trybie omawianego przepisu dotyczy przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe, jako że przeniesienie na niższe stanowisko wymaga zgody funkcjonariusza, a jej niewyrażenie stwarza po stronie organu jedynie możliwość zwolnienia go ze służby w oparciu o zupełnie inną normę prawną (art. 61 ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy o CBA).

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie składał jakiegokolwiek pisemnego oświadczenia w przedmiocie przeniesienia go na inne stanowisko służbowe. Zatem w sprawie nie było pisemnego oświadczenia zainteresowanego o niewyrażeniu przez niego zgody na przeniesienie na nowe stanowisko, jako koniecznej przesłanki obligatoryjnego zwolnienia go ze służby w trybie art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA. Uprawniony jest zatem wniosek Sądu I instancji o istnieniu podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zwolnieniowej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na istniejącą w tej decyzji kwalifikowaną wadę prawną, będącą skutkiem rażącego naruszenia art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA.

W takiej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 ust. 3 ww. ustawy o CBA w związku z art. 110, art. 130 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest zasadny.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.