Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 224/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 206/19 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy Ożarowice w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl 206/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. P. na bezczynność Wójta Gminy Ożarowice w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 21 sierpnia 2018 r. M. P. skierował do Inspektora Ochrony Danych Osobowych Urzędu Gminy Ożarowice zgłoszenie naruszenia prawa przez administratora danych osobowych - Wójta Gminy Ożarowice polegające na nieuprawnionym udostępnieniu danych osobowych, tj. imion, nazwisk, adresów zamieszkania osób fizycznych i nr Kw należących do nich nieruchomości wymienionych w uchwale Rady Gminy z 16 marca 2006 r. w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości gruntowych.

W dniu 12 września 2018 r. skarżący skierował do Wójta Gminy Ożarowice wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wnosił o przekazanie mu "kopii scany elektroniczne dokumentów o których mowa w piśmie znak [...] z dnia 12 września 2018 r. - zgłoszenie naruszenia prawa ustawa RODO do Urzędu Ochrony Danych Osobowych".

Pismem z dnia 25 września 2018 r. Wójt Gminy Ożarowice poinformował, że zgłoszenie naruszenia ochrony danych osobowych zostało przekazane do Urzędu Ochrony Danych Osobowych w dniu 27 sierpnia 2018 r., podobnie jak wniosek uzupełniający po naruszeniu ochrony danych osobowych, a sprawa z tego zgłoszenia jest w toku.

Następnie w dniu 12 lutego 2019 r. skarżący skierował do organu pismo, w którym stwierdził, że nie otrzymał odpowiedzi na swój wniosek z dnia 12 września 2018 r. albowiem informacje przekazane w piśmie z dnia 25 września 2018 r. nie stanowią odpowiedzi na jego wniosek.

W odpowiedzi organ poinformował stronę, że zgłoszenie jest rozpatrywane przez Urząd Ochrony Danych Osobowych.

Pismem z dnia 9 maja 2019 r. M. P. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Ożarowice w zakresie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 września 2018 r.

W skardze zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim daje on prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez nie udostępnienie zawnioskowanych informacji pomimo istniejącego ustawowego obowiązku;

2) art. 13 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim zobowiązuje on do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, a w przypadku gdy informacja nie może być udostępniona w tym terminie zobowiązuje on organ do udostępnienia informacji w wyznaczonym terminie nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku, poprzez nie udostępnienie informacji w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia kwestia, czy pismo, którego ujawnienia domagał się skarżący istotnie zawiera informację publiczną.

Sąd podkreślił, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy dokument stanowi informację publiczną. Definicja pojęcia informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", niczego w istocie nie definiuje, gdyż przewiduje, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Nabiera ona większej jasności i precyzji przy uwzględnieniu katalogu informacji stanowiących informację publiczną, zawartego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Sąd stwierdził, że wyliczenie w ww. przepisie jest jedynie przykładowe, tym niemniej – uogólniając - wskazuje, że w pojęciu informacji publicznej mieści się wiedza o działaniach pozostających w zakresie właściwości danego organu, zarządzaniu czy dysponowaniu mieniem czyli działaniach skierowanych na zewnątrz organu. W niniejszej sprawie skarżący żądał udostępnienia mu dokumentu przekazania do UODO pochodzącej od niego informacji o naruszeniu RODO, a zatem wewnętrznej korespondencji prowadzonej między inspektorem ochrony danych osobowych urzędu gminy, a organem centralnym właściwym w sprawie takiego naruszenia.

Zwrócono przy tym uwagę, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że nie stanowi informacji publicznej sprawa ze skargi obywatela na uchwałę organu gminy (w sprawie I OSK 942/15), pozwy i skargi, z jakimi wystąpiła Prokuratoria Generalna (w sprawie I OSK 896/12), pismo prokuratora nadrzędnego skierowane do podległego prokuratora, które zawiera opinie prawne, sugestie przeprowadzenia dowodów, wykorzystania materiałów operacyjnych czy środków zapobiegawczych (w sprawie I OSK 1541/09) czy opinie prawne (w sprawie I OSK 2891/13) albowiem są to dokumenty o charakterze procesowym, wytworzone na użytek określonego postępowania. Z tego względu w powołanych orzeczeniach sądy administracyjne doszły do przekonania, że nie są to dokumenty dotyczące spraw publicznych i z tego względu nie podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Sąd zauważył, że skarżący nie żądał udostępnienia informacji o merytorycznych działaniach organu czy czynnościach pozostających w zakresie jego właściwości, lecz pisma przekazującego zgłoszenie skarżącego w zakresie naruszenia przez organ RODO czyli o czynności faktycznej o charakterze wewnętrznym, którą wójt czyli administrator danych osobowych przesłał zgłoszenie naruszenia do organu, którego zadaniem jest czuwanie nad zgodnością z prawem przetwarzania danych. Przedmiotem żądania strony jest więc korespondencja wewnętrzna organów w zakresie RODO prowadzona w związku z ochroną danych osobowych i zapewnieniem ich zgodnego z prawem przetwarzania, a nie czynność organu, do której został on powołany.

Ponadto, zgłaszając naruszenie prawa przez administratora danych osobowych do inspektora ochrony danych Urzędu Gminy strona zainicjowała postępowanie w sprawie indywidualnej, a zawiadomienie to stało się elementem akt postępowania, którego skarżący nie jest stroną. Postępowanie to jest prowadzone w trybie ustawy o ochronie danych osobowych, a dostęp do akt takiego postępowania nie jest objęty ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Skoro zatem pismo żądane przez stronę nie zawierało informacji publicznej, lecz stanowiło korespondencję wewnętrzną między instytucjami właściwymi w zakresie RODO, dotyczącą sprawy indywidualnej, to organ nie pozostawał w bezczynności, jeśli nie wykonał czynności, do której nie był zobligowany przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P., zarzucając:

I) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., polegające na uwzględnieniu i oparciu orzeczenia jedynie na niektórych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, podczas gdy Sąd zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie na podstawie całości akt spraw, którymi są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń i uznania, że zakres wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej obejmował tylko jeden dokument, tj. udostępnienie dokumentu przekazania do UODO pochodzącej od skarżącego informacji o naruszeniu danych osobowych, podczas gdy zakresem wniosku objęte były wszystkie dokumenty posiadane przez administratora danych osobowych dotyczące naruszenia danych, stanowiące informację publiczną, co w sposób istotny wpłynęło na rozstrzygnięcie doprowadzając do niezasadnego oddalenia skargi przez Sąd;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. publicznej polegające na niezasadnym oddaleniu skargi na bezczynność organu zamiast jej uwzględnienia i zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w sytuacji gdy organ dopuścił się bezczynności poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy ani nie powiadomił o powodach opóźnienia, i nie wyznaczył przy tym terminu stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., co w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi na bezczynność organu w związku z oceną bezczynności stosownie do art. 37 § 1 K.p.a., podczas gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, d, e, f, i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu z jakiego powodu Sąd uznał, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczy tylko i wyłącznie zgłoszenia rozumianego przez Sąd jako dokument przekazania do UODO pochodzącej od skarżącego informacji o naruszeniu danych osobowych, podczas gdy zakresem wniosku objęte były wszystkie dokumenty posiadane przez administratora danych osobowych dotyczące naruszenia danych, co wskazuje, że uzasadnienie nie spełnia wymogów o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., który zobowiązuje Sąd do oceny nie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem, a to uniemożliwia prawidłową kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 do 5 rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, d, e, f i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., polegające na niedokonaniu oceny prawnej zakresu informacji objętych złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w świetle art. 33 ust. 1 do 5 rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) w powiązaniu z ustawą o dostępie do informacji publicznej, pod kątem uznania żądanych informacji jako mających przymiot informacji publicznych, a to uniemożliwia prawidłową kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 33 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, d, e, f i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i mylne uznanie, że dokumenty wytworzone przez administratora danych osobowych w związku z naruszeniem danych stanowią korespondencję wewnętrzną i są w istocie pismem zawierającym zgłoszenie przekazywane do urzędu ochrony danych osobowych niestanowiące informacji publicznej, podczas gdy przepis ten stanowi także o innych dokumentach objętych dyspozycją tej normy, m.in. o ewidencji naruszeń, która w świetle powołanych art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. stanowi informację publiczną, a ponadto zgłoszenie, o którym mowa w art. 33 ust. 3 powołanego rozporządzenia jest dokumentem urzędowym stanowiącym informację publiczną stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., co wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy i niezasadne oddalenie skargi;

2) art. 33 ust. 1 do 5 rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, d, e, f i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas, gdy dokumenty objęte zakresem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej były dokumentami, które są posiadane i wytwarzane przez administratora danych osobowych na podstawie art. 33 ust. 1 do 5 powołanego rozporządzenia nr 2016/679.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym;

3) przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Ożarowice wniósł o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej;

2) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oświadczając że zrzeka się w tym celu wyznaczenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Również strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oświadczając że zrzeka się w tym celu wyznaczenia rozprawy, a zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W tej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez Sąd I instancji wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegającego na uwzględnieniu i oparciu orzeczenia jedynie na niektórych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Zarzut ten jest niezasadny.

Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji (bezczynności) bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 806/10, z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1609/10, z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 336/12 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3351/19; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżony wyrok został wydany na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd I instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, który nie znajduje się w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu podjęcia czynności przez organ, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a.

Ponadto, zwrócić należy uwagę, że M. P. wnioskiem z dnia 12 września 2018 r. wystąpił o "udostępnienie następującej informacji publicznej - kopii scany elektroniczne dokumentów o których mowa w piśmie znak [...] z dnia 12 września 2018 r. - zgłoszenie naruszenia prawa ustawa RODO do Urzędu Ochrony Danych Osobowych". Mając na uwadze treść ww. wniosku uznać należy, że żądanie w nim wyartykułowane odnosi się jedynie do korespondencji mającej na celu przekazanie zgłoszenia w zakresie naruszenia przez Wójta Gminy Ożarowice przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, a nie jak wskazuje strona także innych dokumentów posiadanych przez administratora danych osobowych dotyczących naruszenia tych danych. Jeżeli intencją skarżącego było uzyskanie w trybie dostępu do informacji publicznej także innych dokumentów, powinien to w sposób precyzyjny wskazać we wniosku. Brak takiego wskazania spowodował, że przedmiotem oceny Sądu był wyłącznie charakter korespondencji prowadzonej pomiędzy Wójtem Gminy Ożarowice, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej a Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych, tj. organem właściwym w sprawach dotyczących naruszenia danych osobowych.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, w tym z jakich powodów Sąd uznał, że korespondencja pomiędzy Wójtem Gminy Ożarowice a Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych prowadzona w związku ze zgłoszeniem naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych nie ma charakteru informacji publicznej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zgodnie z art. 33 ust. 1 rozporządzenia 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE w przypadku naruszenia ochrony danych osobowych, administrator bez zbędnej zwłoki - w miarę możliwości, nie później niż w terminie 72 godzin po stwierdzeniu naruszenia - zgłasza je organowi nadzorczemu właściwemu zgodnie z art. 55, chyba że jest mało prawdopodobne, by naruszenie to skutkowało ryzykiem naruszenia praw lub wolności osób fizycznych. Do zgłoszenia przekazanego organowi nadzorczemu po upływie 72 godzin dołącza się wyjaśnienie przyczyn opóźnienia. Stosownie do art. 33 ust. 3, zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, musi co najmniej: a) opisywać charakter naruszenia ochrony danych osobowych, w tym w miarę możliwości wskazywać kategorie i przybliżoną liczbę osób, których dane dotyczą, oraz kategorie i przybliżoną liczbę wpisów danych osobowych, których dotyczy naruszenie; b) zawierać imię i nazwisko oraz dane kontaktowe inspektora ochrony danych lub oznaczenie innego punktu kontaktowego, od którego można uzyskać więcej informacji; c) opisywać możliwe konsekwencje naruszenia ochrony danych osobowych; d) opisywać środki zastosowane lub proponowane przez administratora w celu zaradzenia naruszeniu ochrony danych osobowych, w tym w stosownych przypadkach środki w celu zminimalizowania jego ewentualnych negatywnych skutków. W myśl natomiast art. 33 ust. 5 ww. rozporządzenia administrator dokumentuje wszelkie naruszenia ochrony danych osobowych, w tym okoliczności naruszenia ochrony danych osobowych, jego skutki oraz podjęte działania zaradcze. Dokumentacja ta musi pozwolić organowi nadzorczemu weryfikowanie przestrzegania niniejszego artykułu. Ustęp 1 powołanego artykułu nakłada zatem na administratora obowiązek zgłoszenia naruszenia ochrony danych organowi nadzorczemu, wskazując terminy na wykonanie tego obowiązku oraz przewidując wyjątek od obowiązku zgłoszeniowego. Przepis ust. 3 określa minimalne wymogi dotyczące treści zgłoszenia dokonywanego przez administratora, a w ust. 5 nałożono na administratora obowiązek dokumentowania naruszeń.

Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie dokonywał wykładni wymienionych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów powołanego rozporządzenia bowiem przedmiotem kontroli był sposób zachowania się organu po złożeniu wniosku z dnia 12 września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś ocena przestrzegania przez organ, w oparciu o przytoczone przepisy rozporządzenia, obowiązku zgłaszania naruszenia ochrony danych osobowych i dokumentowania naruszeń. Wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy art. 33 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia nie miały zatem w sprawie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach właściwie przy tym wskazał, że żądana przez skarżącego informacja nie miała charakteru informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że żądanie udostępnienia informacji publicznej może dotyczyć określonych faktów i stanu określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś sprawie np. cywilnej czy karnej ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Korzystanie z informacji publicznej nie może także zmierzać do dokonania innych czynności przewidzianych w procedurach, gdzie legitymacją procesową dysponuje określony podmiot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 682/15).

Wskazać zatem należy, że żądane dokumenty zawierające zgłoszenie w zakresie naruszenia przez organ ogólnego rozporządzenia o ochronie danych zawierały informacje, które mogły zostać wykorzystane przez organ administracji publicznej w przyszłości dla potrzeb postępowania prowadzonego w związku ze zgłoszonym naruszeniem ochrony danych osobowych i zapewnieniem ich zgodnego z prawem przetwarzania. Nie dotyczyły one więc sfery faktów, lecz sfery zamierzeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest natomiast pogląd, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09).

Dodać także trzeba, na co właściwie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że z szerokiego przedmiotowego zakresu informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Pismo przekazujące zgłoszenie w zakresie naruszenia przepisów rozporządzenia, jako niedotyczące sfery faktów, lecz stanowiące korespondencję wewnętrzną pomiędzy administratorem danych osobowych a Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych, wykorzystaną na potrzeby związane z zamierzonymi działaniami danego podmiotu w przyszłości, nie może być uznana za informację podlegającą udostępnieniu na podstawie i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego za niezasadne należało uznać pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, d, e, f i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. W konsekwencji, skoro w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie zakwalifikowania żądanych informacji jako nieposiadających przymiotu informacji publicznej, to Sąd I instancji zasadnie przyjął, że Wójt Gminy Ożarowice nie pozostawał w bezczynności i oddalił skargę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.