Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1521/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2007r. sygn. akt III SA/Po 337/06 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. oddalił skargę Z. Ł. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania, orzekł w punkcie 1, o zwrocie na rzecz M. S. w 1/2 części i B. S. w 1/2 części, część nieruchomości z księgi wieczystej Kw nr [...], położonej w P. w rejonie osiedla S. B., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...] o pow. 7181 m2 i [...] o pow. 669 m2. Jednocześnie organ zobowiązał M. S. i B. S. do zwrotu na rzecz Miasta Poznania po 81 653,11 zł każde z nich, czyli łącznie kwoty 163 306,22 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość stanowiąca dawniej własność J. S. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1976 r. pod przyszłą dzielnicę mieszkaniową P.-N. Zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy P.-N., zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta Poznania nr [...] , południowa część działki o nr [...] przeznaczona była pod mieszkalnictwo wielorodzinne, północna część oraz działka nr [...] przeznaczone były pod zieleń parkową izolacyjną, natomiast zgodnie z planem realizacyjnym osiedla S. B. jednostki G, zatwierdzonym w 1989 r., na działce nr [...] przewidziano parking, a na działce [...] usługi rzemiosła. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że parking znajdujący się na działce nr [...] powstał dopiero w 1997 r., a urządziły go osoby fizyczne na podstawie umowy dzierżawy. Część działki dzierżawiona jest od 2000 r. przez Przedsiębiorstwo "[...]" sp. z o.o. pod zaplecze budowy, pozostała część jest niezagospodarowana. Niezainwestowana zgodnie z celem nabycia pozostaje działka nr [...]. Przeprowadzone postępowanie wykazało więc, że w stosunku do części dawnej nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 7850 m2 spełniona została przesłanka zbędności, określona przepisem art. 137 ust. 2 powołanej na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tych okolicznościach organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie powyższych działek na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości.

Pismem z dnia 8 stycznia 2004 r., M. i B. S. złożyli od powyższej decyzji odwołanie, które następnie w dniu 1 marca 2004 r. zostało wycofane.

W związku z powyższym, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2004 r. umorzył postępowanie odwoławcze.

Z akt administracyjnych sprawy wynikało, że umową sprzedaży z dnia 23 marca 2004 r., w formie aktu notarialnego rep. [...], B. S. w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz M. S., jako współwłaściciele wyżej opisanej nieruchomości, zbyli przedmiotową nieruchomość [...] Spółce z o.o. Z treści powyższego aktu notarialnego wynikało także, że B. S. oświadczył, iż zarówno decyzja Prezydenta Miasta Poznania, z dnia [...] grudnia 2004 r., jak i decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2004 r. są ostateczne, zaś prawo własności nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...] w dniu [...] kwietnia 2005 r. Następnie spółka [...] w dniu 18 kwietnia 2005 r. zbyła dalej przedmiotową nieruchomość na rzecz Wydawnictwa [...] sp. z o.o., w akcie notarialnym rep. Nr [...]., a prawo własności na rzecz spółki [...] zostało wpisane w Kw nr [...] w dniu 18 maja 2005 r.

Tymczasem pismem z dnia 8 stycznia 2004 r., odwołanie od decyzji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2003 r., w zakresie jej punktu 1, złożyli Z. Ł., E. Ł., M. P., dzierżawcy parkingu znajdującego się na działce nr [...]. Odwołujący się zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że zaistniały przesłanki określone w tym artykule w ustępie 1 i 2, uprawniające organ administracji publicznej do zwrotu nieruchomości. Podnieśli także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, poprzez stwierdzenie, że parking znajdujący się na części działki nr [...] powstał dopiero w 1997 r. nie uwzględniając, że prace związane z uruchomieniem parkingu rozpoczęły się znacznie wcześniej.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 123 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołań Z. Ł., E. Ł. i M. P. uznając, że dzierżawcy działki nr [...] nie posiadają legitymacji, by złożyć odwołanie w niniejszej sprawie, z uwagi na brak interesu prawnego, a co za tym idzie przymiotu strony.

Na skutek skargi wniesionej przez Z. Ł., E. Ł. i M. P. na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Po 354/04, uchylił postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2004 r. wskazując jednocześnie, że skarżący będący dzierżawcami części spornej nieruchomości mają interes prawny w tym, by uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, a źródło ich interesu stanowi przepis art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2003 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W motywach swej decyzji organ odwoławczy podał, że przedmiotowa nieruchomość, została nabyta przez Skarb Państwa – aktem notarialnym z dnia 23 marca 1976 r., rep. A. [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Właścicielem nieruchomości na dzień wydania pierwszoinstancyjnej decyzji było Miasto Poznań, w imieniu którego działał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w Poznaniu. Organ drugiej instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, zgodnie z którym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Skoro, zatem prezydent miasta podlega wyłączeniu z mocy prawa, nie może również udzielić upoważnienia do załatwienia sprawy innemu podległemu sobie pracownikowi. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Poznania podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, bowiem był w niej stroną, a skoro podlegał wyłączeniu z mocy prawa, to nie może również udzielić upoważnienia do jej załatwienia innemu podległemu pracownikowi – Dyrektorowi Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w Poznaniu. Niezależnie od powyższego, organ był zobowiązany wziąć pod uwagę także zmiany stanu faktycznego i prawnego spornej nieruchomości, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Mianowicie nieruchomość będąca przedmiotem orzeczenia organu pierwszej instancji, po jego wydaniu, dwukrotnie zmieniła właściciela, w wyniku, czego nie jest już ona we władaniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, a tylko taka nieruchomość może być przedmiotem postępowania o zwrot w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tych okolicznościach sprawy, organ uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ organ administracji nie dysponuje przedmiotową nieruchomością i z tych względów umorzył je.

Pismem z dnia 27 lutego 2006 r. Z. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 105 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości stało się bezprzedmiotowe oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, że przedmiotem postępowania zwrotowego może być tylko nieruchomość będąca we władaniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Skarżący w złożonej skardze podniósł, iż zbycie nieruchomości osobom trzecim i fakt, że nieruchomość ta nie jest już we władaniu Skarbu Państwa nie powoduje stanu nieodwracalnego. Powołał się również na przepisy art. 10 ust. 1 i art. 6 ustawy o księgach wieczystych i na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. W ocenie skarżącego spółka [...], nabywając przedmiotową nieruchomość od B. S. działała w złej wierze, o czym ma świadczyć niezakończone, w dniu zawarcia umowy sprzedaży, postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące odwołań Z. Ł., E. Ł. i M. P. Zdaniem skarżącego, niesłuszny jest pogląd, że nieruchomość musi być we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego w chwili orzekania o zwrocie, ponieważ w niniejszej sprawie w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, gdy orzeczono o jej zwrocie na rzecz M. S. i B. S., nieruchomość była we władaniu Z. Ł., a mimo to zwrot nastąpił. Uzupełniając następnie skargę pełnomocnik skarżącego podniósł, że decyzja o zwrocie nieruchomości była nieważna w rozumieniu art. 156 § ... pkt 4 k.p.a., ponieważ została skierowana do osoby nieżyjącej – M. S., czyli osoby niebędącej stroną w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, powtarzając prezentowaną do tej pory argumentację.

W toku postępowania przed Sądem I instancji ujawniono, że uczestniczka postępowania M. S. zmarła w dniu 15 listopada 2003 r., a jej jedynym następcą prawnym jest B. S., również uczestnik postępowania. Pozostali uczestnicy postępowania: pełnomocnik B. S. oraz pełnomocnicy spółek [...] i Wydawnictwa [...] Spółki z o.o. wnieśli o oddalenie skargi.

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu wniósł o stwierdzenie, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że poza sporem w tej sprawie pozostaje okoliczność, co do tego, iż decyzja organu pierwszej instancji zasadnie została uchylona przez Wojewodę Wielkopolskiego, jako podjęta przez organ niewłaściwy, podlegający wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zdaniem Sądu organ administracji prawidłowo uznał również, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego. Umorzenie postępowania stanowi decyzję, która kończy postępowanie "w inny sposób" niż poprzez orzeczenie, co do istoty sprawy (art. 104 k.p.a.) i może nastąpić zgodnie z treścią art. 105 k.p.a., gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić w szczególności wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty. W niniejszym przypadku taka sytuacja zachodziła, albowiem z chwilą zbycia przedmiotowej nieruchomości, nie istniał już przedmiot sprawy. Nie można, bowiem zwrócić nieruchomości wywłaszczonej, której właścicielem w chwili orzekania, czyli w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot, nie jest już Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc B. S. dokonał zbycia przedmiotowej nieruchomości innej osobie prawnej to nieruchomość taka nie może być teraz zwrócona. Dodać trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie nie mogą być czynności cywilnoprawne – umowy sprzedaży spornej nieruchomości. Akty notarialne znajdujące się w aktach administracyjnych stanowią dokumenty urzędowe i są dowodem tego, co zostało w nich urzędowo potwierdzone. Dokumenty te korzystają z domniemania prawdziwości, które nie zostało obalone na drodze postępowania cywilnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, skoro nieruchomość nie jest we władaniu Skarbu Państwa ani gminy, to nie może być orzeczony jej zwrot (por. uchwały Sądu Najwyższego, z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III AZP 13/93, OSA 1994/10/07 i z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt III AZP 24/93, PUG 1994, 7–8, str. 32 i nast.). Oczywistym jest bowiem, że tylko na tych dwóch podmiotach spoczywa realizacja roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale pod warunkiem, że dysponują one prawem do niej. Sąd I instancji przyjął, że w analizowanej sprawie z chwilą dokonania sprzedaży spornej nieruchomości podmiotom trzecim, w toku postępowania odwoławczego, nastąpił skutek prawnorzeczowy w postaci przeniesienia prawa własności. W takiej sytuacji, kiedy Miasto Poznań przestało realnie władać (dysponować) nieruchomością, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe, zaś organ odwoławczy, jako organ orzekający merytorycznie, był zobowiązany uwzględnić powyższą zmianę stanu prawnego spornej nieruchomości. Dopóki nie nastąpi uregulowanie stanu stosunków prawnych nieruchomości w taki sposób, aby organ administracji miał w swoim władaniu nieruchomość, którą będzie mógł rozporządzać w wykonalnej realnie decyzji o zwrocie nieruchomości, niemożliwe jest podjęcie decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Za nietrafny uznał Sąd zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Przepis art. 10 powołanej ustawy stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie, albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może w trybie powództwa cywilnego żądać usunięcia tej niezgodności. Przepisy powyższej ustawy nie są jednak stosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż instytucje w nich zawarte mogą być stosowane tylko przez sąd powszechny w postępowaniu wieczystoksięgowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na naruszenie przez organy administracyjne prawa procesowego polegające na doręczeniu decyzji pierwszej i drugiej instancji osobie niebędącej stroną postępowania, pełnomocnikowi nieżyjącej M. S. Powyższe decyzje były jednak doręczane równocześnie Bo. Sc. (poprzez jego pełnomocnika), który jak ustalono w toku postępowania sądowego, jest jedynym spadkobiercą M. S. Z tych względów, Sąd I instancji przyjął, że decyzje zostały jednocześnie skierowane do strony i do osoby niebędącej stroną, a między tymi podmiotami istnieją wzajemne powiązania między ich prawami i obowiązkami, co wyklucza stwierdzenie nieważności powyższych decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Z. Ł., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj.:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości stało się bezprzedmiotowe, oraz naruszenie art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu nieważności postępowania ze względu na wzięcie udziału w sprawie o zwrot nieruchomości i objęcie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. M. S.,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprze przyjęcie, że przedmiotem postępowania zwrotowego mogą być tylko nieruchomości będące we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem skarżącego, poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu są nietrafne. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wcześniej zaprezentowane przez stronę skarżącą odnośnie braku przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Zgodnie z poglądami doktryny bezprzedmiotowość postępowania może wynikać m.in. ze zmiany tytułu własności rzeczy. Skarżący wskazując na art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece chciał tylko zwrócić uwagę, że istnieje materialnoprawna podstawa do sformułowania roszczenia przez organ administracji publicznej do ubiegania się o odzyskanie prawa do nieruchomości w przypadku gdyby doszło do uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego, co do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 24 ustawy o gospodarce nieruchomościami do gminy należy piecza nad gminnym zasobem nieruchomości. Przepis art. 23 pkt. 8 ustawy wskazuje, że organy gminy podejmują wszelkie czynności dotyczące zarządzania zasobami gminy m.in. podejmują czynności w postępowaniu sądowym w sprawach o własność lub inne prawa rzeczowe do nieruchomości. Kierując się tymi przesłankami organ administracji publicznej – Starosta Poznański mógłby wystąpić na drogę sądową na podstawie art. art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Powództwo takie byłoby tym bardziej uzasadnione, że zgodnie z art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych nabywcy działającego w złej wierze. Spółka [...] sp. z o.o. nabyła od M. i B. S. przedmiotową nieruchomość w trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy znane były zarzuty formułowane przeciwko decyzji o zwrocie nieruchomości, takie jak pominięcie dzierżawców nieruchomości jako uczestników postępowania, czy orzeczenie o zwrocie nieruchomości przez Prezydenta Miasta, tj. organ wyłączony od orzekania z mocy ustawy. Nadto w dacie zakupu nieruchomości do księgi wieczystej wpisany był jako właściciel – Miasto Poznań. Tym samym istnieje realna przesłanka do stwierdzenia braku dobrej wiary po stronie nabywcy. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważności decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zgodnie z poglądami doktryny konsekwencje błędnego potraktowania jakiegoś podmiotu jako strony postępowania administracyjnego rozciągają się nie tylko na postępowanie administracyjne i wydane w nim decyzję, lecz również na postępowanie sądowoadministracyjne. Następca prawny M. S. bez zgłoszenia swojego formalnego udziału w sprawie nie mógł występować w postępowaniu administracyjnym jako jej następca prawny. Zwłaszcza w sytuacji braku poinformowania organu administracji publicznej o śmierci M. S. oraz zakończenia postępowania spadkowego. Dodatkowo sprawę komplikuje okoliczność, że w dniu 24 marca 2004 r. B. S. oraz M. S. sprzedali przedmiotową nieruchomość na rzecz spółki [...] Sp z o.o. Umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego wymieniała jako sprzedającą m.in. M. S. Świadczy to o istniejącej od samego początku złej woli i braku dobrej wiary po stronie B. S. Pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy przez to rozumieć uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności. W opinii skarżącego WSA w Poznaniu nie zastosował się do tego wymogu. Sąd zbyt pobieżnie ocenił kwestię bezprzedmiotowości postępowania jak i też nieważności postępowania z uwagi na uczestnictwo w nim w charakterze strony M. S. niebędącej stroną postępowania. W ramach normy prawnej określonej w art. 134 P.p.s.a. Sąd mógł niezależnie od wniosków stron, czy też wniosku Prokuratora dokonać wszechstronnej analizy wskazanych wyżej zagadnień. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują specyficznej sytuacji, w której nieruchomość została zwrócona osobie niebędącej stroną. Jednakże nie oznacza to, że w takiej sytuacji nie można kontynuować postępowania zwrotowego zmierzającego do odzyskania nieruchomości, zwróconej osobie niespełniającej kryteriów i przesłanek do ubiegania się o zwrot nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie brak było przesłanek nieważności postępowania wobec czego rozpoznanie sprawy ograniczyło się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Za nietrafne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a., 29 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepisy te nie były stosowane przez Sąd, który nie mógł ich w związku z tym naruszyć.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem trzeba zgodzić się z Sądem I instancji, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.

Natomiast za całkowicie zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezwiązanie granicami skargi, o czym mowa w tym przepisie oznacza, że sąd ma prawo a także obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny nietrafnie przyjął, że niemożność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest równoznaczna z niemożnością prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, nawet w sytuacji gdy umorzenie postępowania stwarza niemożliwy do zaakceptowania stan prawny. Sąd I instancji nie rozważył bowiem skutków oddalenia skargi, jakie powstały w wyniku decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i umarzając postępowanie również nie wypowiada się na temat skutków w sferze prawa administracyjnego i cywilnego. Skutki te są natomiast takie, że nieruchomość nie została zwrócona. Zbywający ją B. S. w chwili zawierania aktu notarialnego i sprzedaży nieruchomości nie tylko podał nieprawdziwe dane twierdząc, że działa w imieniu matki, która w tej dacie była osobą zmarłą, ale też nie legitymował się prawem własności do sprzedawanej nieruchomości, bowiem decyzja o jej zwrocie była nieostateczna. Jej uchylenie i umorzenie postępowania utrwala istniejący obecnie i niedający się zaakceptować stan prawny.

Należy dodać, że działanie organów administracji w tej sprawie, na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji, narusza art. 7 i 8 k.p.a., w których wyrażone zostały zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę wymienione wyżej okoliczności i poddać pod rozwagę organów administracji kontrolę decyzji organu I instancji w trybie postępowań nadzorczych, co daje możliwość uznania, że została ona wydana z naruszeniem prawa.