Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1922/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1, art. 207
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2680/14 w sprawie ze skargi [A.] w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2680/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 12 czerwca 2014 r. nr ... w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. O. P. Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie przedłożyła Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zwanemu dalej Prezesem UKE, w celu uzgodnienia i zatwierdzenia, jawne wersje projektów instrukcji w zakresie prowadzonej rachunkowości regulacyjnej za 2014 r. i opisy kalkulacji kosztów na 2016 r., wnosząc na podstawie art. 207 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 243), zwanej dalej u.p.t., o potraktowanie informacji zawartych w załączonych dokumentach do wersji jawnych, jak tajemnice przedsiębiorstwa.

Spółka uzasadniała wniosek dotychczasowym nieujawnianiem tych informacji i brakiem wiedzy, by było one publicznie znane lub by były pozyskane przez osoby trzecie. Zastrzeżone informacje nie są częścią powszechnie dostępnej wiedzy telekomunikacyjnej lub rynkowej i zostały wytworzone na potrzeby działalności gospodarczej spółki, która podjęła i utrzymuje niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, nie chcąc, by informacje te były dostępne dla operatorów konkurencyjnych w celu konkurowania ze spółką w sposób nieuczciwy ze szkodą dla jej interesów majątkowych.

Wnioskiem z dnia 14 maja 2014 r. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, powołując się na uprawnienia z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i załączając statut, wystąpiła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Postanowieniem z 20 maja 2014 r. Prezes UKE dopuścił do udziału w postępowaniu Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji.

Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014 r. Prezes UKE na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 u.p.t. oraz art. 127 k.p.a. ograniczył Krajowej Izbie Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym z wniosku spółki O. P. mającym na celu uzgodnienie, a następnie zatwierdzenie instrukcji w zakresie prowadzonej przez spółkę rachunkowości regulacyjnej za 2014 r. i opisu kalkulacji kosztów usług świadczonych na rynku krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów (Rynki 3-6) oraz dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych (Rynek 12), w zakresie w jakim materiał ten stanowi tajemnice przedsiębiorstwa spółki, zawartą we wskazanych w postanowieniu fragmentach załączonych do jej pisma z dnia 24 kwietnia 2014 r.:

1. Instrukcji w zakresie prowadzonej przez spółkę rachunkowości regulacyjnej za 2014 r. w podanych podrozdziałach tej Instrukcji;

2. Opisu kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów Rynki 3-6 (2003) na 2016 r. (Opis FL-FDC) w zakresie wskazanych informacji;

3. Opisu kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych na 2016 r. (Opis LRIC) w podanym zakresie informacji.

Jednocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia wglądu stronie skarżącej w zakresie informacji wskazanych w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. Opisie LRIC w podrozdziale 4.3.2. w pkt 4 tiret 4 i 5, wskazujących nazwy dokonanych przez spółkę korekt tj. "Korekty sieci transmisji warstwy tranzytowej" oraz "Korekty sieci transmisyjnej dalekosiężnej".

Prezes UKE wskazując na art. 207 ust. 1 u.p.t. oraz na art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), zwanej dalej u.z.n.k., stwierdził, iż wskazane w powołanym przepisie u.z.n.k. informacje są tajemnicą przedsiębiorstwa, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki:

- dane stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą,

- informacje nie są ujawnione do wiadomości publiczne,

- przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Prezes UKE zwrócił uwagę, że w dokumentach O. P. przekazanych do UKE przy piśmie spółki z dnia 24 kwietnia 2014 r. tj. zastrzeżonych fragmentach Instrukcji, Opisu FL-FDC i Opisu LRIC zawarto informacje, które w ocenie organu administracji są ściśle związane z działalnością wykonywaną przez spółkę, mające dla spółki wartość gospodarczą. Dokumenty te zawierają m.in. informacje o rozwiązaniach organizacyjnych funkcjonujących w spółce, dane techniczne i technologiczne układu i funkcjonowania jej struktury sieci telekomunikacyjnej oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla wykonywanej działalności przez spółkę.

Informacje zawarte w podrozdziale 11.3 Tabela 3 Instrukcji dotyczą przypisania poszczególnych środków trwałych spółki do poszczególnych działalności rachunkowości regulacyjnej. Tabela 3 przedstawia wszystkie elementy sieci spółki O. P. z podziałem na działalności/biznesy, zawierając informacje jaki konkretny nośnik i konkretne źródło danych miały zastosowanie w ich kalkulacji. Tabela ta odzwierciedla rozwiązania technologiczne spółki oraz know-how budowy modelu kalkulacji kosztów i informacje o posiadanych i wykorzystywanych bazach danych, pokazując funkcjonowanie struktury sieci telekomunikacyjnej spółki O. Polska. Natomiast Tabela 5 Instrukcji zawiera informacje charakterystyczne dla całej branży, a nie specyficzne dla spółki, nie stanowiąc kluczowej informacji gospodarczej o rozwiązaniach technicznych i elementach know-how.

Informacje dotyczące sprawozdawczości zawarte w Instrukcji, w ocenie Prezesa UKE, należało zaliczyć do zawierających informacje finansowe spółki, mające strategiczne znaczenie dla prowadzonej przez nią działalności.

Odnośnie informacji księgowych dotyczących kalkulacji kosztów usług spółki, jakie powinny być udostępnione stronom, Prezes UKE odwołał się do Zaleceń Komisji Europejskiej z dnia 19 września 2005 r. w sprawie rozdzielności księgowej i systemów księgowania kosztów zgodnie z uregulowaniami prawnymi dla łączności elektronicznej (2005/698/WE) stwierdzając, że Instrukcja, Opis FL-FDC i Opis LRIL posiadają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ administracji zwrócił jednocześnie uwagę, iż wersja jawna tych dokumentów dostarcza bardziej szczegółowe informacje, niż wynika to z wymienionych Zaleceń – tak w zakresie metody kalkulacji kosztów, jak i w zakresie metodologii ustalania całkowitych kosztów jednostkowych oraz innych rozwiązań stosowanych przez spółkę.

Prezes UKE stwierdził, że korektę sieci pakietowej ATM/FR i E., O. wykonuje od lat w prowadzonej kalkulacji kosztów i w dotychczasowym brzmieniu jest informacją jawną. Jednakże w obecnym kształcie jej zapisy zostały uszczegółowione przez zamieszczenie informacji o planach biznesowych i o strategii rozwoju firmy, mające znaczenie dla działalności spółki. Dlatego, w ocenie Prezesa UKE, operatorzy zrzeszeni w Krajowej Izbie Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji, na podstawie całokształtu tych informacji, mogliby pozyskać wiedzę o planach rozwoju O.w zakresie szerokopasmowej transmisji danych i bazując na strategii spółki kształtować własną politykę sprzedaży usług detalicznych pozyskując nowych klientów. Z tych względów Prezes UKE zaliczył te informacje do zawierających dane technologiczne i organizacyjne oraz do informacji finansowych spółki, mających strategiczne dla niej znaczenie gospodarcze. Ujawnienie tych informacji spowodowałoby uzyskanie przez operatorów alternatywnych nieuzasadnionej przewagi w stosunku do spółki. Informacje o urządzeniach, systemach, elementach sieci optymalnej (O.) pozwoliłyby tym operatorom, w sposób nieuzasadniony, zaoszczędzić część kosztów związanych z pracami w poszukiwaniu efektywnych rozwiązań przez zaimplementowania tych rozwiązań w ich własnych sieciach. Zatem dane wskazane przez spółkę posiadają dla niej znaczną wartość gospodarczą, dlatego zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. należało je wyłączyć z danych jawnych, jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Wszystkie te informacje mają wpływ na opłaty na Rynku 3-6 i na Rynku 12, stanowiąc element konstruowania oferty detalicznej spółki, co przekłada się na wyprzedzenie konkurencji w ofercie cenowej na usługi. Zatem dopuszczenie operatorów alternatywnych do informacji w zakresie elementów kosztowych usług spółki może spowodować niekonkurencyjność świadczonych przez nią usług.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienione postanowienie Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7 k.p.a.) przez brak prawidłowej analizy treści zastrzeżonych informacji, (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 k.p.a.) przez brak prawidłowego uzasadnienia postanowienia, (art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 u.p.t. w zw. z art. 10 k.p.a.) przez faktyczne uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 u.p.t. przez niezasadne ograniczenie skarżącej prawa wglądu do informacji zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa, chociaż w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. taką tajemnicą nie były.

W obszernej odpowiedzi na skargę Prezes UKE wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zgodnie z art. 207 ust. 1 u.p.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W przepisie tym nie chodzi więc o sytuację zaistniałą po wydaniu decyzji, lecz o sytuację zaistniałą w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Natomiast po wydaniu decyzji przez Prezesa UKE, większość informacji niezbędnych dla operatorów na temat świadczenia usług przez spółkę O. P., w zakresie objętym tą decyzją, będzie jawna.

W ocenie Sądu I instancji stronie skarżącej chodzi o możliwość kształtowania decyzyjności organu administracji publicznej przez posiadanie informacji znanych w tym postępowaniu wyłącznie Prezesowi UKE, a zastrzeżonych przez regulatora rynku telekomunikacyjnego na wniosek spółki O. P. na czas trwania postępowania do wyłącznej wiadomości organu regulacyjnego. Nawet po zakończeniu postępowania głównego i wydaniu decyzji nie wszystkie informacje, które operator podaje do wyłącznej wiadomości organu komunikacji elektronicznej, staną się ogólnodostępne. Będą bowiem i takie informacje, które znał jedynie organ regulacyjny przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i jedynie wnioski Prezesa UKE, oparte na tych informacjach, przybiorą postać jawnej decyzji administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym Prezes UKE ma prawo szerszego oglądu działalności operatora niż pozostałe strony postępowania i w tym wyraża się sens wprowadzenia przepisu art. 207 ust. 1 do u.p.t. Tymczasem argumentacja strony skarżącej zmierza w tym kierunku, by Prezes UKE szczegółowo podał, dlaczego odmawia ujawnienia pewnych informacji o spółce, co faktycznie sprowadza się do tego, by uzasadniając swoje stanowisko odmowne, tajemnicę tę ujawnił, gdyż w inny sposób nie miałby możliwości szczegółowo uzasadnić odmowy. Jest więc oczywiste, że taka argumentacja jest sprzeczna z warunkami art. 207 ust. 1 u.p.t. i z tych powodów organ administracji ulec jej nie mógł. Organ administracji publicznej, z zachowaniem zasad wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. wskazał, jakie informacje nieujawnione wcześniej zostały obłożone klauzulą niejawności i z jakich powodów. Jeżeli natomiast pewne informacje o organizacji sieci O. są właściwe wyłącznie dla spółki i dla pozostałych operatorów informacje o tych danych mają jedynie znaczenie analityczne, a nie gospodarcze, to brak jest przyczyn, dla których skarżąca kontestowała brak do nich dostępu. Spółka O. P. wystąpiła do Prezesa UKE w trybie § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. Nr 255, poz. 2140 ze zm.) o uzgodnienie i zatwierdzenie wersji jawnych projektów instrukcji za 2014 r. i opisów kalkulacji kosztów na 2016 r., zgodnie z przedłożonymi dokumentami (wymienionymi w postanowieniu), zastrzegając jako informacje niejawne dokumenty będące źródłami opracowania instrukcji i wymienionych opisów kalkulacyjnych. Obowiązek prowadzenia rachunkowości regulacyjnej zgodnie z opracowaną przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego instrukcją związany jest z wdrożeniem przez tego przedsiębiorcę przejrzystych i obiektywnych zasad rozdzielonej rachunkowości na potrzeby związane z kalkulacją kosztów i ustalaniem cen usług. Zbadanie, czy wdrożone (przedłożone regulatorowi) zasady są faktycznie przejrzyste i obiektywne, należy natomiast wyłącznie do regulatora rynku telekomunikacyjnego, który może je zweryfikować jedynie na podstawie wszystkich niezbędnych danych o przedsiębiorstwie operatora, w tym przekazanych organowi danych z zastrzeżeniem ich niejawności. Nie oznacza to więc, że wszystkie te dane przekazane przez przedsiębiorcę muszą być jawne. To wyłącznie regulator rynku telekomunikacyjnego (Prezes UKE) ocenia, na podstawie wszystkich niezbędnych dla niego danych o przedsiębiorstwie, czy przedłożone przez przedsiębiorcę kalkulacje są przejrzyste, a w szczególności czy są obiektywne i czy przedłożone ich wersje można zatwierdzić, jako dokumenty jawne, bądź czy należy w nich wprowadzić zmiany. Weryfikacja tych danych nie należy do innych podmiotów, a w szczególności do operatorów konkurencyjnych. Prezes UKE chcąc uzasadnić swoje postanowienie zgodnie z wymaganiami skarżącej w istocie musiałby ujawnić dane zastrzeżone, by konfrontując te dane z zarzutami skarżącej przedstawić swoją argumentację w postaci żądanej przez Izbę. Oczywiście takie postępowanie naruszałoby sens art. 207 ust. 1 u.p.t.

Zdaniem Sądu I instancji informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa to informacje dotyczące także sposobu wytwarzania określonych dóbr, wielkości samej działalności gospodarczej i sprzedaży wytworzonych dóbr oraz ich dystrybucji, zasad finansowania działalności, działalności marketingowej i promocyjnej związanej ze sprzedażą. Inne informacje posiadające wartość gospodarczą to również informacje handlowe oraz dotyczące sfery organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstwa, obejmujące całokształt doświadczeń i wiedzy przydatnej do wykonywania działalności gospodarczej przez konkretne przedsiębiorstwo, niezwiązane bezpośrednio z wytwarzaniem określonych dóbr. Wartość gospodarczą posiadają również informacje, których rozpowszechnienie może zagrażać konkurencyjnej pozycji spółki w telekomunikacyjnym segmencie rynku. Za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy również wszelkie inne informacje, które w wyniku konkurencji rynkowej mogą zachwiać pozycją spółki na rynku świadczonych usług. Spółka jest jednocześnie przedsiębiorcą, którego (jak każdego innego przedsiębiorcy) celem jest zyskowność w wykonywanej działalności gospodarczej. Nie można w związku z tym wymagać od tego operatora ujawniania w toku postępowania administracyjnego wszystkich danych pozostałym operatorom tylko dlatego, że na spółkę regulator rynku telekomunikacyjnego nałożył dodatkowe, szczególne obowiązki. W niniejszej sprawie to właśnie regulator rynku telekomunikacyjnego (Prezes UKE) uznał, że pewne dane nie mogą zostać ujawnione operatorom alternatywnym, gdyż Prezes UKE jest obowiązany dbać także o prawa i prawidłowość funkcjonowania spółki, a nie wyłącznie o prawa i funkcjonowanie pozostałych operatorów. Prezes UKE w zaskarżonym postanowieniu wykazywał (zgodnie z przepisami postępowania), iż przekazane organowi przez spółkę dokumenty bezpośrednio dotyczą jej działalności, odnosząc się do informacji o rozwiązaniach organizacyjnych funkcjonujących w spółce, danych technicznych i technologicznych układu i funkcjonowania jej struktury sieci telekomunikacyjnej oraz, że są to informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla wykonywanej działalności przez spółkę (Opis FL-FDC i Opis JRIC). W ocenie Sądu I instancji Prezes UKE zasadnie uznał, że informacje te bez wątpienia mają znaczną wartość gospodarcza dla spółki i z tych powodów miał podstawy do uwzględnienia jej wniosku o ich utajnienie. Informacje przekazane przez spółkę, zawarte w podrozdziale 11.3 Tabela 3 Instrukcji, organ komunikacji elektronicznej, z zachowaniem warunków z art. 107 § 3 k.p.a., uznał za zasadnie objęte wnioskiem spółki. Dane te (informacje) dotyczą przypisania poszczególnych środków trwałych spółki do poszczególnych działalności rachunkowości regulacyjnej z podziałem na działalności i biznesy. Zawierają informacje o konkretnych nośnikach i źródłach, które miały istotne znaczenie w zastosowanej kalkulacji kosztów. Były to dane o rozwiązaniach technologicznych spółki oraz know-how budowy modelu kalkulacji kosztów i informacje o posiadanych i wykorzystywanych bazach danych.

W ocenie Sądu I instancji mając na względzie przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k., Prezes UKE zasadnie także zaliczył do tajemnicy przedsiębiorstwa O., informacje dotyczące sprawozdawczości zawarte w Instrukcji, jako mające dla jej działalności znaczenie strategiczne. Prezes UKE, odwołując się do Zaleceń Komisji Europejskiej z dnia 19 września 2005 r. w sprawie rozdzielności księgowej i systemów księgowania kosztów zgodnie z uregulowaniami prawnymi dla łączności elektronicznej (2005/698/WE) stwierdził, że Instrukcja, Opis FL-FDC i Opis LRIL jest także tajemnicą przedsiębiorstwa. Odnosząc się do części zapisów tych zaleceń, które zobowiązują regulatora do szerszego ujawnienia informacji o księgowości regulacyjnej operatora, organ komunikacji elektronicznej prawidłowo wskazał, że wersja jawna tych dokumentów dostarcza bardziej szczegółowe informacje w zakresie metody kalkulacji kosztów, jak i w zakresie metodologii ustalania całkowitych kosztów jednostkowych oraz innych rozwiązań stosowanych przez O. niż wynika to z wymienionych Zaleceń. Odnosząc się do utajnienia części informacji, dotyczących korekty sieci pakietowej ATM/FR i E.O., Prezes UKE stwierdził, iż dotychczasowa kalkulacja kosztów spółki w tym zakresie była jawna, to jednak w obecnym kształcie, ze względu na uszczegółowienie jej zapisów przez zamieszczenie informacji o planach biznesowych i o strategii rozwoju firmy, ta część powinna zostać utajniona. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezes UKE, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. podkreślał, że na podstawie całokształtu tych informacji (znanych i uszczegółowionych) operatorzy alternatywni mogliby pozyskać te istotne dla spółki informacje o znaczeniu strategicznym, z naruszeniem art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i bazując na strategii spółki kształtować własną politykę sprzedaży usług detalicznych, z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji. Sąd I instancji podkreślił, że co do oceny wrażliwości danych i informacji o działalności O. wyłączonych z ich ujawnienia, w odniesieniu do funkcjonowania tych danych i informacji na rynku telekomunikacyjnym, organ komunikacji elektronicznej jest samodzielny. W niniejszej sprawie, w ocenie Sadu I instancji, organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przekonywująco wykazał, z zachowaniem przepisów postepowania, dlaczego zdaniem organu regulacyjnego ujawnienie pewnych danych i informacji Orange mogłoby nastąpić ze szkodą dla tego operatora.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez spółkę O. Polska i przyjął za własną ocenę dokonaną przez spółkę, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego ograniczenia wglądu do materiału dowodowego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie zarzutów i argumentacji przytoczonej w skardze;

2. naruszenie prawa materialnego;

- art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dane zawarte w Instrukcji i Opisie kalkulacji stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy wykorzystanie tych informacji nie przyniesie innym podmiotom zysków ani nie zaoszczędzi im wydatków.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu Izby, wskazującej, iż Prezes UKE w istocie nie przeprowadził żadnej analizy w zakresie kwalifikacji informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa, poprzestając na powtórzeniu stanowiska i argumentacji spółki.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie uwzględnił w żadnym stopniu specyfiki rynku telekomunikacyjnego i regulowanego charakteru działalności spółki. Odwoływanie się do orzecznictwa, wskazującego na to, iż co do zasady dane kosztowe stanowić będą wartość gospodarczą, jest oderwane od realiów rynku telekomunikacyjnego i reżimu regulacyjnego, w jakim działa albo powinna działać spółka. O ile bowiem w realiach wolnego rynku rzeczywiście można twierdzić, że informacja o koszcie danej usługi jest tajemnicą przedsiębiorstwa to w sytuacji, w której na mocy ciążących na spółce obowiązków regulacyjnych (art. 39 i 40 u.p.t.) spółka musi świadczyć usługi według stawek kalkulowanych w oparciu o ponoszone koszty, to z racji samej tej regulacji dane o koszcie nie mogą być uznane za tajemnicę (podmioty korzystające z usług znają stawki za usługi, które stanowią, albo stanowić powinny sumę kosztów ponoszonych przez spółkę w związku ze świadczeniem danej usługi). Prezes UKE, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie dokonał żadnej analizy charakteru nieudostępnionych informacji, a jedynie przyjął za własne twierdzenia spółki. Tym samym, z uwagi na zasadność zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Sąd I instancji powinien był zaskarżone postanowienie uchylić. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zastrzeżone informacje nie spełniają przesłanki posiadania wartości gospodarczej.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie ograniczenia Krajowej Izbie Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez O. P. S.A. z siedzibą w W. instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2014 i opisu kalkulacji kosztów świadczonych usług na rok 2016, stwierdził, że postanowienie to prawa nie narusza.

Istota tego sporu prawnego odnosi się do kwestii wymagającej odpowiedzi na następujące pytania, a mianowicie, czy zasadnie i zgodnie z przepisami obowiązującego prawa organ administracji uznał, że dane zawarte w zastrzeżonej części dokumentów, tj:

- "Instrukcji w zakresie prowadzonej OPL rachunkowości regulacyjnej za rok 2014"

- "Opisu kalkulacji zorientowanych przyszłościowo w pełni alokowanych kosztów usług krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych, z wyłączeniem konsumentów (rynki 3-6) na rok 2016 ";

- "Opisu kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych na rak 2016" ;

zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym czy informacja ta mogła podlegać zastrzeżeniu przez spółkę, a w konsekwencji, czy organ miał prawo ograniczyć pozostałym stronom postępowania prawo do wglądu do materiału dowodowego w tej (zastrzeżonej przez spółkę) części.

Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie miało więc to, czy jasna i jednoznaczna treść przywołanych powyżej dokumentów w zakresie odnoszącym się do objęcia zawartej w nich informacji zastrzeżeniem wyłączającym ich jawność, stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, czy też nie. Skoro więc sporne w rozpatrywanej sprawie zagadnienie sprowadzało się do kwestii prawnej oceny charakteru zastrzeżonych informacji, które zawarte zostały w przywołanych powyżej dokumentach, a więc tym samym możliwości kwalifikowania ich, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, o jakiej mowa w art. 207 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, to uznać należy, że zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, zważywszy na sposób, w jaki został on skonstruowany i uzasadniony, nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Zmierzał on bowiem do wykazania, że okoliczności stanu faktycznego, które przyjęte zostały za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie – zastrzeżenie przez O. P. S.A. poufności informacji zawartych w instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2014 i opisie kalkulacji kosztów na rok 2016 – nie dawały podstaw do kwalifikowania treści informacji zastrzeżonych przez spółkę, jako stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa. Omawiany zarzut nie może być uznany za skuteczny z tego powodu, że nie można i nie należy mylić ustaleń faktycznych z prawną ich oceną, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do omawianego zarzutu kasacyjnego. W świetle treści przytoczonych przez stronę zastrzeżeń stan faktyczny nie budził wątpliwości. Istota rzeczy nie dotyczyła kwestii niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, lecz jego prawnej oceny. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należało uznać za nietrafny.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie zarzutów i argumentacji przytoczonej w skardze.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną – w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku – jak również i funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w granicach, które wyznaczone zostały podstawami wniesionego środka zaskarżenia.

W uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Z taką sytuacją, nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając dotychczas przedstawione uwagi i odnosząc je do wniosków formułowanych na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji – kontrola legalności postanowienia o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego – stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej. Sąd I instancji ustosunkował się do argumentacji zawartej w skardze w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś odstąpienie od dokonania szczegółowej analizy przedmiotu zaskarżonych informacji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że taka analiza prowadziłaby w istocie rzeczy do ujawnienia zastrzeżonych informacji, a zatem te zastrzeżenia straciłyby rację bytu.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dane zawarte w Instrukcji i Opisie kalkulacji stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, wskazać należy, że poza sporem jest, iż pojęcie "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, rozumieć należy tak, jak pojęcie to definiuje art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a mianowicie, że tajemnicę tę stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego wynika, że zastrzeżenie poufności informacji może być uznane za usprawiedliwione wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną warunki, o których mowa w tym przepisie, a mianowicie, że informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację (o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości), której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski – nie została ujawniona do wiadomości publicznej i podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że Prezes UKE bez naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stwierdził, że zastrzeżenie przez O. P. S.A., w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r., poufności zawartych w załączonych do tego pisma dokumentach, w zakresie informacji dotyczących zmian instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2014 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2016, ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przywołanego przepisu. Z punktu widzenia bowiem tej cechy tajemnicy przedsiębiorstwa, którą jest jej wartość gospodarcza, nie może budzić żadnych wątpliwości, że określoną i wymierną wartość (gospodarczą) posiadają ze swej istoty właśnie informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Taki zaś charakter mają niewątpliwie dane, w odniesieniu do których, w rozpatrywanej sprawie, spółka zastrzegła w przywoływanych powyżej dokumentach ich poufność, czyli dane dotyczące rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w O. P. S.A., dane techniczne i technologiczne dot. układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej O. P.S.A. oraz informacje finansowe. Poza sporem jest również, że te informacje mają charakter poufny. Nie są udostępnione do wiadomości powszechnej i zostały opatrzone przez spółkę klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa".

W świetle powyższego, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jak powyżej to wykazano, wymieniony przepis został w rozpatrywanej sprawie właściwie zastosowany przez Sąd I instancji, jako wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Zastrzeżenia O.P. S.A. zawarte w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. dotyczyły takich danych i informacji, które posiadały wymierną wartość gospodarczą, która może podlegać ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.