Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2643/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. T., A. M., A. I., E. D., J. T., M. T., K. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. T., A. M., A. I., E. D., J. T., M. T., K. T. solidarnie kwotę 799 (siedemset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej "kpa"), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "organ") umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 1993r., stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990r. nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...],[...],[...],[...], ozn. w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - w części dot. niesprzedanej części budynku położonego na ww. działce przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej zwanym "dekretem"). W myśl art. 1 ww. dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem jego wejścia w życie na własność gminy m.st. Warszawy. Następnie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności gruntu nie obejmowało jednak własności budynków położonych na gruncie, bowiem zgodnie z art. 5 dekretu, budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy pozostały własnością dotychczasowych właścicieli. Dla zachowania tego prawa konieczne było złożenie przez tych właścicieli lub ich następców prawnych - w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę - wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej potem na własność czasową, a następnie na użytkowanie wieczyste).

Orzeczeniem administracyjnym nr [...], z dnia [...] kwietnia 1967r. Prezydium Rady Narodowej w [...] rozpoznało odmownie wniosek dekretowy H. M. z dnia [...] sierpnia 1948 r. stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją z [...] listopada 2011r. nr [...] SKO w [...] w punkcie pierwszym stwierdziło, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] kwietnia 1967r. w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o nr [...],[...],[...],[...] i [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...], zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić nieważności w tym zakresie, oraz w punkcie drugim decyzji, SKO w [...] stwierdziło nieważność ww. orzeczenia z [...] kwietnia 1967r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu.

Powyższa decyzja ta stała się prawomocna, co oznacza zdaniem organu, że ponownie po stronie Prezydenta [...] zachodzi obowiązek rozpatrzenia wniosku dekretowego H. M.. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii, jak wskazał organ, jest niezbędne do ustalenia, czyją własnością był przedmiotowy budynek w dacie komunalizacji, tj. w dniu [...] maja 1990 r.

Stąd, zdaniem organu, skoro nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, czy wnioskodawcom P. T., J. T., K. J., A. M., M. T., A. T. i E. D., przysługuje tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości, to nie można na obecnym etapie postępowania twierdzić, że posiadają oni legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1993r. W organu uzasadnia to konieczność umorzenia postępowania.

Na powyższą decyzję, P. T., J. T., K. J., A. M., M. T., A. T. i E. D., (dalej jako skarżący) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucili jej:

I. naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz art. 28 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa oraz w związku z art. 5, art. 7 i art. 8 dekretu oraz w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. dalej jako ustawa), poprzez błędne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej;

II. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5, art. 7 oraz art. 8 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędną ich wykładnię oraz przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów [...] przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy nie wywołuje skutków prawnorzeczowych w postaci restytucji prawa własności niesprzedanej części budynku położonego przy ul. [...] w [...] , podczas gdy z istoty stwierdzenia nieważności wywołującej skutek ex tunc wynika, że wyeliminowanie z mocą wsteczną (ex tunc) orzeczenia odmawiającego przyznanie własności czasowej obejmuje wszystkie tego konsekwencje, również te cywilnoprawne;

III. zignorowanie oceny wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r., I SA/Wa 1204/18 w zakresie, w jakim sąd ten wskazał, że nie ma zależności bezpośredniej pomiędzy postępowaniem nieważnościowym, a postępowaniem w przedmiocie wniosku dekretowego, co przekłada się także na ocenę przymiotu strony skarżących w niniejszym postępowaniu poprzez przyjęcie odmiennej oceny w zaskarżonej decyzji, co jest niedopuszczalne w świetle zasady związania organu wskazaniami wyroku sądu administracyjnego w danej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie trybie art. 155 ppsa postanowienia stwierdzającego istotne naruszenie prawa poprzez odmowę przyznania statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych osobom, które uzyskały stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej i poinformowanie organu o wydaniu takiego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego.

Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawno rzeczowy. Stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym.

W kontrolowanej sprawie mamy sytuacje szczególną, która wynika z zaszłości historycznych. Na gruncie art. 5 dekretu doszło do powstania oderwanych od gruntu nieruchomości budynkowych, jako odrębnych nieruchomości. Przełamało to generalną w prawie cywilnym zasadę superficies solo cedit. Do czasu negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego budynki pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli – pomimo nastąpienia z mocy samego prawa zmiany podmiotu prawa własności gruntu. Z datą ostateczności odmownej decyzji dekretowej, tj. orzeczenia nieuwzględniającego wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, nieruchomość budynkowa i gruntowa podlegały swoistemu scaleniu, czego konsekwencją było uznawanie ich, na zasadach ogólnych, za jedną nieruchomość gruntową. Z kolei z datą ostatecznego stwierdzenia po wielu latach nieważności decyzji z [...] kwietnia 1967 r. doszło do odwrócenia z mocą ex tunc sytuacji prawnej nieruchomości warszawskiej sprzed daty rozpoznania wniosku o przyznanie praw do nieruchomości. Innymi słowy "odżył" tzw. wniosek dekretowy, złożony przez przedwojenną właścicielkę przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji można przyjąć, że został przywrócony stan prawny, który istniał przed wydaniem odmownego orzeczenia z 1967 r.

Decyzja SKO z [...] listopada 2011r. nr [...] wywołała formalnie ten skutek, że nieruchomość budynkowa posadowiona na spornej nieruchomości, (w części niesprzedanej) tj. w zakresie w jakim nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, zgodnie z art. 5 dekretu, "powróciła" do następców prawnych byłych właścicieli. Dopiero na podstawie art. 8 dekretu "w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy" (czy obecnie prawa własności – w związku z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 139) wszystkie budynki, położone na gruncie nieruchomości warszawskiej, przechodzą na własność gminy.

W ocenie sądu możliwość przywrócenia w ramach procedury nieważnościowej stanu prawnego sprzed ponad pół wieku dotyczącego danej nieruchomości - ma zdecydowanie negatywny wpływ na stabilizację obrotu. Niezależnie jednak od aksjologicznej oceny ww. stanu prawnego, wynikającego z braku stosownych rozwiązań normatywnych, a zwłaszcza z braku instytucji przedawnienia w prawie administracyjnym (por. art. 156 § 1 pkt. 2 i § 2 kpa oraz wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62), zarówno Sąd, jak i organy administracji – są nim związani.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania z powodu braku przymiotu strony po stronie skarżących minister zaprezentował pogląd oparty o wyrok Sądu Najwyższego 11 lutego 2011 r. w sprawie I CSK 288/10. Wskazano tam, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wywołuje ten skutek prawny, że przywraca uprawnionym uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu – ale nie powoduje prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie (art. 5 dekretu). Jednak w wyroku I CSK160/12 z 25 października 2012 r. (LEX nr 1265540) Sąd Najwyższy przyjął, że nie ma podstaw do ograniczenia wstecznego działania stwierdzenia nieważności do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji, w tym do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Z powyższego ewidentnie wynika, że orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach gruntów warszawskich nie jest jednolite.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 28 kpa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Niniejszym wyrokiem Sąd nie przesądza w żadnej mierze wyniku postępowania zainicjowanego wnioskiem stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wskazuje jedynie, że do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zainicjowanej wnioskiem dekretowym – szeroko postrzegany przez sądownictwo administracyjne interes prawny w sprawach dekretowych nie może być zdyskwalifikowany z powodu upływu czasu – skoro dekret nadal jest aktem obowiązującego prawa, i skoro nadal organy administracji rozstrzygają sprawy dotyczące praw do nieruchomości warszawskich w oparciu o jego przepisy (por. też wyrok tut. Sądu z 9 grudnia 2019 r. I SA/Wa 1716/19, LEX nr 3027286). Ustawodawca nie rozwiązał kwestii skutków prawnych wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych nawet po pół wieku. Stąd skutek ex tunc decyzji nieważnościowej, w braku regulacji szczególnych, uprawnia do postrzegania skarżących jako podmiotów mających prawa do nieruchomości.