Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2031/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1214/14 w sprawie ze skarg G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. prostuje rubrum zaskarżonego wyroku przez zastąpienie sygnatury akt "III SA/Kr 1214/15" prawidłową "III SA/Kr 1214/14", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 2031/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1214/15 po rozpoznaniu skarg G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie: z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargi. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Zaskarżonymi przez G. P., zwanym dalej skarżącym, w/w decyzjami z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanymi na podstawie art. 4, 8 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 2, art. 39 i 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej zwanej "ustawą o pomocy społecznej") i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 211 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy: decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu środków czystości; nr [...], decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu odzieży, decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie opłat za hotel, decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący w dniu [...] lutego 2014 r. wniósł wniosek o: dofinansowanie zakupu środków czystości, zakupu odzieży, opłat za hotel i zakupu leków. Prezydent Miasta K., jako organ l instancji, opisanymi wyżej decyzjami z dnia [...] marca 2014 r. odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Organ poczynił ustalenia, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Na dochód skarżącego w styczniu 2014r. składał się zasiłek stały w kwocie 529,00 zł miesięcznie. W ramach skierowania MOPS bierze udział w zajęciach Miejskiego Dziennego Domu - Centrum Kultury i Rekreacji Seniorów, K., [...] od poniedziałku do piątku, gdzie korzysta z bezpłatnych posiłków.

Od kilku już lat wynajmuje pokój w hotelu pracowniczym w K., za który płaci 620,00 zł miesięcznie. W toku postępowania wyjaśniającego skarżący wskazał, że opłaty za hotel reguluje z oszczędności z ubiegłego roku oraz pomocy Arcybractwa M. pw. B. w K., ul. [...], którą otrzymał w listopadzie 2013 r. w wysokości 300 zł. Pozostaje właścicielem nieruchomości w L. przy ul. [...] o powierzchni ponad 100 m² składającej się z trzech lokali mieszkalnych. Obecnie dwa z nich są wynajęte na zasadzie przydziału kwaterunkowego jeden i umowy najmu drugi. W czasie wywiadu środowiskowego przedstawił podpisaną w dniu [...] kwietnia 2013 r. nową umowę najmu, z którego pobiera czynsz w kwocie 100,00 zł miesięcznie. Trzeci lokal stoi pusty z powodu złego stanu technicznego i braku kanalizacji i stanowi niewykorzystany zasób. Opłaty za wynajem są zajęte przez komornika w związku z zaległościami alimentacyjnymi skarżącego.

Organ wskazał, że począwszy od maja 2010 r. pracownik socjalny wielokrotnie próbował podjąć ze skarżącym negocjacje w sprawie wykorzystania swoich zasobów mieszkaniowych. Proponowano między innymi sfinansowanie remontu pustego lokalu mieszkalnego lub rozeznanie oferty wynajmu mieszkania albo jego sprzedaży, niemniej skarżący nie przystąpił do negocjacji. Wielokrotnie proponowano możliwość sprzedaży nieruchomości w L., co mogłoby umożliwić skarżącemu uregulowanie zaległości alimentacyjnych oraz zakupienie mniejszego mieszkania. Nie bez znaczenia dla organu jest okoliczność, iż skarżący posiada wykształcenie techniczne, w przeszłości wykonywał pracę asystenta projektanta, trenera, pracownika naukowego, a teraz bezzasadnie wykazuje bierną postawę na rynku pracy, pomimo, że mógłby pracować w warunkach pracy chronionej. Organ wskazał też, że wielokrotnie informowano skarżącego o możliwości skorzystania z pomocy doradcy zawodowego oraz asystenta osoby niepełnosprawnej, jednak skarżący z takiej możliwości nie skorzystał. Jednocześnie ustalono, że od 2007 r. skarżący pełni funkcję Prezesa "S.", co uzasadnia zdaniem organu twierdzenie, że skarżący winien wykorzystać swój potencjał intelektualny również dla uzyskania odpowiedniego zatrudnienia i uzyskania dochodu.

Organ uznał na podstawie powyższych faktów, że skarżący nie współdziała z pracownikami pomocy społecznej w zakresie rozwiązywania własnych problemów życiowych, pomimo, że ma własne możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, gdyż legitymuje się prawem własności do lokalu mieszkalnego, co znaczy, że jest wstanie pokonać trudności życiowe wykorzystując własne zasoby oraz zdolności i możliwości. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest niemożność udzielenia mu pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej. Podkreślono, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny. Oceniono przy tym, że skarżący od lat nie zmienia swojej postawy, nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej, a jednie żąda zabezpieczenia swoich potrzeb finansowych.

G. P. odwołał się od powyższych decyzji. Zarzucił organowi l instancji naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ust. 1 i 3) oraz ustawy o pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 38 i art. 39 ust. 1 i 2). Ponadto uznał, że nieprawidłowo ustalono stan faktyczny. Opisał szczegóły związane z sytuacją osobistą, zdrowotną i mieszkaniową, a w szczególności okoliczności, w jakich został eksmitowany z mieszkania i został zmuszony do wynajmowania pokoju w hotelu robotniczym na terenie K.. Opisał też powody, dla których nie chce zamieszkać w L. i gdzie jest właścicielem trzech lokali mieszkalnych. Wyjaśnił, że czynsz z wynajmu mieszkania został zajęty przez komornika, z powodu długu alimentacyjnego na kwotę 140 tysięcy zł. Podniósł też, że leczy się u kilku specjalistów z powodu kłopotów zdrowotnych, m.in. z powodu cukrzycy. Legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności wydanym na stałe. Zdaniem odwołującego posiada ograniczone możliwości polepszenia swojej sytuacji materialnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpoznaniu odwołań wydało opisane na wstępie decyzje. W ich uzasadnieniach rozwinięto ustalenia faktyczne, wskazując, że skarżący ma 60 lat, jest osobą rozwiedzioną i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z dwoma synami – J. i P. posiada ograniczony kontakt; na rzecz synów był zobowiązany do płacenia alimentów w kwocie odpowiednio po 400,00 zł i 300,00 zł miesięcznie. Ponadto starszy brat, ciężko chory zamieszkuje w L., a młodszy w G.. Obecnie od kliku lat wynajmuje pokój w hotelu pracowniczym przy os. [...] w K.. W wywiadzie środowiskowym (przeprowadzonym w dniu 5 marca 2014 r.) wskazano, że dochód skarżącego wynosił 529,00 zł i nie przekraczał kwoty 542,00 zł, czyli kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej określony w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Na dochód skarżącego składał się zasiłek stały w kwocie 529,00 zł miesięcznie. Wydatkami skarżącego w lutym 2014 r. była opłata za 1-osobowy pokój w hotelu pracowniczym w kwocie 620,00 zł. Wskazano, że pomoc finansowa, o której przyznanie wnioskuje skarżący udzielana jest na podstawie ustawy o pomocy społecznej. W myśl przepisu art. 39 ust. 1 i 2 pierwszej z powołanej wyżej ustawy zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego, formułuje art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód obecnie nie przekracza 542,00 zł, w razie zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności takich jak m.in. niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba.

Wskazano ponadto na istotny przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej, który nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Organ wskazał, że obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności, wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdzie postanowiono, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Organy pomocy społecznej są zobowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Natomiast brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Natomiast stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

Kolegium za organem l instancji przyjęło, że G. P. nie współdziała z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Kolegium skarżący jest osobą zdolną do wykonywania zatrudnienia na stanowisku pracy przystosowanym odpowiednio do potrzeb i możliwości wynikających z niepełnosprawności. W szczególności podkreślono, że skarżący od lat nie zmienia swojej postawy i nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej, a jego aktywność sprowadza się do pisania podań z żądaniem udzielenia mu pomocy w różnej formie. Organ ocenił, że skarżący się pozostaje niewątpliwie w trudnej sytuacji finansowej, jednak w związku z istnieniem coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy i skromnymi środkami finansowych przeznaczonymi na pomoc społeczną nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb we wnioskowanym zakresie i powoduje to konieczność wnikliwej weryfikacji wniosków. Ośrodki pomocy społecznej nie dysponują nieograniczoną ilością środków pieniężnych, aby pokryć wszystkie zgłoszone potrzeby wnioskodawców, często o wygórowanych wymaganiach.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na powyższe decyzje. Argumentacja skarg oparła się na przekonaniu skarżącego, że pozostając osobą bezrobotną znajduje się w trudnej sytuacji bytowej uzasadniającej przyznanie mu wnioskowanej pomocy. Ponadto skarżący stwierdził, że nie jest osobą bezrobotną w rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), gdyż pobiera zasiłek stały. Wstrzymanie mu zasiłku tylko dlatego, że nie podjął pracy jest rażącym naruszeniem prawa, podobnie jak nie podpisania przez niego kontraktu socjalnego naruszającego, w jego ocenie, również rażąco prawo.

Rozwijając zarzuty skargi wskazał, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności, gdyż jedynie powielił argumentację organu pierwszej instancji, we własnym zakresie nie czyniąc żadnych ustaleń. Pełnomocnik przyznał, że odmowa przyznania świadczeń z pomocy społecznej może być oparta na braku współdziałania danej osoby z pracownikami socjalnymi, w tym z powodu odmowy zawarcia kontraktu socjalnego, niemniej zwrócił uwagę, że każdy przypadek musi być indywidualnie rozpoznany. Nie następuje w tym zakresie automatyzm. W szczególności twierdzenia organu o zdarzeniach uzasadniających odmowę przyznania pomocy społecznej powinny mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowy, a w przypadku skarżącego organy jedynie powołały się na pewne okoliczności. Przyznano, że z uwagi na wieloletnie starania skarżącego o pomoc społeczną mogą powstać trudności w zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, niemniej pozbawienie takich osób świadczeń może prowadzić do pogłębienia ich trudnej sytuacji wbrew celom pomocy społecznej.

Zarzucono też, że nie została przeprowadzona zgodne z wymogami ustawy o pomocy społecznej aktualizacja wywiadu środowiskowego.

Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") połączył cztery sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt III SA/Kr 1214/14.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że istotą sporu we wszystkich administracyjnych sprawach, będących następnie przedmiotem rozpoznania jest odmowa organów administracji udzielenia pomocy finansowej skarżącemu w formie zasiłków celowych na rozmaite potrzeby wnioskodawcy z powodu nieuzasadnionej odmowy współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi.

Zgodnie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Z regulacji ustawy o pomocy społecznej wynika też podstawowa zasada, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest więc aktywizacja świadczeniobiorców, a przyznawana pomoc w żadnym wypadku nie może zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej.

Okoliczności, że skarżący otrzymał od organu gotowy projekt kontraktu socjalnego z dnia 14 listopada 2012 r., znajdują swoje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (k. 8113 i 8115-8116 akt administracyjnych). Fakt zatem przygotowania przez organ projektu takiego kontraktu i odmowy jego podpisania przez skarżącego jest bezsporny. Wbrew twierdzeniom skarżącego projekt ww. kontraktu socjalnego znajduje się także w aktach administracyjnych niniejszych postępowań administracyjnych, na k. oznaczonych nr "8128 do 8124" w "tomie 1 z 2 do spraw SKO.PS/4110/601-617/2014". W ocenie Sądu stanowi to wystarczającą przesłankę uzasadniającą przyjęcie przez organy braku współpracy skarżącego w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej, stanowiąc podstawę odmowy przyznania skarżącemu żądanych przez niego świadczeń z pomocy społecznej, także i w niniejszych sprawach administracyjnych. Nie mogła być zatem inaczej oceniona przesłanka braku współpracy skarżącego z organami, niż jako wystarczająca podstawa do wydania przez organy pomocy społecznej decyzji odmownych, skoro postawa skarżącego w tym względzie jest od dłuższego czasu niezmienna. Od momentu otrzymania przez niego ze strony organu projektu kontraktu socjalnego, nie akceptuje on bowiem zawartych w nim propozycji wyjścia z sytuacji w jakiej się znalazł i permanentnie stoi na stanowisku, że taki sposób działania organów pomocy społecznej rażąco narusza prawo, czego efektem są, zdaniem skarżącego wydane, kompromitujące organy, decyzje, kwestionowane również w niniejszym postępowaniu skargami. Skarżący ogranicza się zatem jedynie do składania w sposób cykliczny kolejnych wniosków o przyznaniu dalszej pomocy w formie różnych zasiłków przewidzianych ustawą o pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu, nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że organy nie wyjaśniły okoliczności faktycznych, jak to nakazują im postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosku skarżącego organy przeprowadziły bowiem należyte postępowanie dowodowe i ustaliły okoliczności pozwalające na dokonanie oceny niespełniania przez skarżącego warunków do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, w tym wykazały w sposób dostateczny zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniającej odmowę przyznania żądanych świadczeń.

W ocenie Sądu I instancji poprawne jest stanowisko organów, że ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Za szczególny przypadek braku współdziałania należy uznać odmowę zawarcia kontraktu socjalnego.

Istotnie, obowiązek współdziałania w każdym przypadku należy indywidualizować. W tym więc względzie podnieść należy, że w ocenie Sądu, organy mogły domagać się takiego współdziałania od skarżącego od wielu lat korzystającego z tych świadczeń, zwłaszcza że skarżący jest osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez niego liczne działania. Dlatego wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu socjalnego, przesyłając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą skarżącego do zmiany sytuacji, w której się znajduje.

W jednostronnym przygotowaniu i przesłaniu skarżącemu projektu kontraktu socjalnego nie można się dopatrywać się, jak twierdzi skarżący "rażącego naruszenia prawa." W pełni podzielić należy, także i w tej sprawie, dotychczasowe stanowisko orzecznictwa w tej kwestii. Kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 121) i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt l OSK 674/11, z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt l OSK 673/11). Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt l OSK 675/11). Aby zatem ten ostateczny kształt kontraktu, uwzględniający konkretną sytuację osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wypracować, niezbędne jest współdziałanie tej osoby z organem pomocy społecznej, którego to obowiązku wynikającego z treści art. 4 ustawy o pomocy społecznej, w tych przypadkach Skarżący nie spełnił. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której beneficjent uporczywie uchyla się od spotkań z pracownikami socjalnymi i kontaktów z organem podejmującym decyzje w sprawach z jego wniosków o udzielenie świadczeń w celu ustalenia zapisów kontraktu socjalnego, a następnie - odmawiając jego zawarcia - zasłania się argumentem braku wpływu na treść tego kontraktu.

Sąd, po dokonaniu analizy dokumentacji zawartej w aktach sprawy, ocenił, że w niniejszych sprawach administracyjnych organy wystarczająco wykazały przywoływaną w uzasadnieniach wszystkich zaskarżonych decyzji przesłankę braku współpracy skarżącego z pracownikami socjalnymi, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organy nie kwestionują, że sytuacja materialna skarżącego i jego stan zdrowia są złe. Zdaniem Sądu były one jednak w pełni uprawnione do domagania się od skarżącego współpracy, a dalszy brak tej współpracy zasadnie potraktowały jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanych w niniejszych administracyjnych sprawach świadczeń.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł G. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skarg na decyzje SKO oraz zaakceptowanie przeprowadzonego przez organ administracji postępowania dowodowego i ustalonego przez w/w organ stanu faktycznego w sytuacji, w której został on ustalony z pominięciem przeprowadzenia dowodu polegającego na sporządzeniu przez organ obligatoryjnej aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej w treści uzasadnienia wyroku, podniesionego przez skarżącego zarzutu braku przeprowadzenia dowodu polegającego na sporządzeniu przez organ administracji obligatoryjnej aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku oraz świadczy o wybiórczej ocenie okoliczności wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które to koszty nie zostały zapłacone ani w całości ani w jakiejkolwiek części.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że dowód z rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dowodem obligatoryjnym i winien być on aktualizowany nie rzadziej niż co 6 miesięcy pomimo braku zmiany danych. Według art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej aktualizację wywiadu sporządza się w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że nie ma dowodów potwierdzających aktualizację wywiadu środowiskowego czy też podjęcie przez organy chociażby próby jego aktualizacji.

Odnośnie zarzutu drugiego wskazano, że Sąd I instancji w treści uzasadnienia kwestionowanego wyroku w ogóle się nie odniósł do zarzutu braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. okazał się nieusprawiedliwiony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które to naruszenia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej podjęły należyte działania zmierzające do aktualizacji wywiadu środowiskowego, co znalazło odzwierciedlenie w aktach sprawy. Brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył owe przepisy. Kontrola działalności administracji publicznej została w kontrolowanym postępowaniu przeprowadzona prawidłowo.

Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych - w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego, bądź innego świadczenia pieniężnego - na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć m.in. gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, umożliwiającej udzielenie takiej pomocy (wyrok NSA z: 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1415/07, Lex 489083; 13 kwietnia 2011 r., I OSK 1087/10, Lex 1080871). W istocie organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (wyrok NSA z 23 września 2008 r., I OSK 1511/07, Lex 489093). Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, Lex 588795).

Odnosząc się do podnoszonej okoliczności nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazać należy, że zgodnie z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Jak wynika z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby zainteresowanej. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4). Wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej (§ 2 ust. 3 rozporządzenia). Z treści przytoczonych przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy, lub jego aktualizacja w myśl art. 107 ust. 4 ustawy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania, świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia utrudnia organowi dokonania oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie.

Eksponowany w skardze zarzut nieprzeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Aktualizacja wywiadu została przeprowadzona w dniu 5 marca 2014 r. (karta 8032 akt administracyjnych). Na tę okoliczność wskazuje również Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na stronie 4.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie nie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa. Sąd wskazał także, że w skardze zarzucono nieprzeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Niewątpliwie w swoich rozważaniach Sąd I instancji nie odniósł się do przedstawionego zarzutu. Skoro jednak, jak powyżej wskazano, aktualizacja wywiadu środowiskowego została przeprowadzona, co zauważa w części historycznej uzasadnienia Sąd I instancji, to nieodniesienie się do tego zarzutu nie czyni zaskarżonego wyroku wadliwym, bowiem to uchybienie nie miało wpływu na poprawność rozstrzygnięcia.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.