Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1291/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 723 - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2018 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec S.S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący S.S. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby. Skarżący wskazał, że w latach 1983-1991 pełnił służbę wojskowa w Wydziale [...] Oddziału WSW w M. na stanowisku [...], a następnie w L. w korpusie [...], gdzie zajmował się zwalczaniem przestępczości w środowisku wojskowym. Ponadto, skarżący podkreślił, że po wstąpieniu w 1991 r. do Policji, będąc na różnych stanowiskach (w tym młodszego specjalisty, specjalisty i kierownika sekcji), zajmował się wykrywaniem przestępstw kryminalnych, zwłaszcza przeciwko życiu i zdrowiu. Jednocześnie, skarżący zauważył, że w czasie jego służby w Wydziale ds. [...] i w Wydziale [...] pracował w sekcjach operacyjnych ds. [...] na terenie garnizonu [...], a zgodnie z zakresem katalogowym były to wszystkie przestępstwa przy użyciu broni palnej oraz popełniane ze szczególnym okrucieństwem, powyżej jednej ofiary, osób publicznych oraz zabójstwa dzieci. Skarżący podniósł, że służbę pełnił w sposób rzetelny, za co był wielokrotnie nagradzany i wyróżniany.

W konsekwencji, strona skarżąca stwierdziła, że przebieg jej służby daje podstawę do wyłączenia zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego S.S. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżący S.S. został zwolniony ze służby w Wydziale [...] Komendy [...] Policji w dniu [...] lutego 2014 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister stwierdził, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia 1 października 1985 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 4 lat, 10 miesięcy. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 29 lat, 5 miesięcy i 24 dni. Do wysługi lat zaliczono skarżącemu okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] września 1983 r. do [...] sierpnia 1985 r. tj. 1 rok, 10 miesięcy i 29 dni.

Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia [...] września 2017 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Jednocześnie, Minister powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego. Na podstawie tej informacji organ uznał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że S.S. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m. in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stanowiska służbowe. Minister wskazał, że stronie skarżącej nie udzielono w toku służby żadnych kar dyscyplinarnych. Ponadto, Minister zauważył, iż skarżącemu wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano nagrodą pieniężną. Minister dodał również, że skarżący został odznaczony Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant", Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę. Ponadto, Minister zauważył, że z informacji dotyczącej przebiegu służby oraz ze stanowiska Komendanta [...] Policji wynika, iż w zgromadzonym materiale znajduje się zaświadczenie potwierdzające, że skarżący w okresie od dnia [...] stycznia 2000 r. do dnia [...] października 2002 r. oraz od dnia [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. pełnił służbę w Policji w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734).

Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ zauważył, że winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister zauważył, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ zauważył ponadto, że warto podkreślić, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Tym samym, jak uznał Minister, krótkotrwałość wedle powyższej wykładni winna być rozumiana, jako czasookres obejmujący tygodnie, w ostateczności miesiące. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okres liczony w szerszym zakresie nie może być uznany za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający powyższej wykładni językowej.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że - w jego ocenie - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 29 lat, 5 miesięcy i 24 dni, z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa stanowi okres 4 lat i 10 miesięcy. W tej sytuacji, organ uznał, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby (ok. 15%), nie może być oceniony jako krótkotrwały. Według organu, wskazany czas realizacji przez skarżącego obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego.

Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, że skarżący S.S. nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, Minister wskazał z kolei, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Minister zauważył również, że także w opinii Komendanta Głównego Policji skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w tej formacji, zaś dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby strony skarżącej.

Niemniej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że skarżący, nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem Skarżącego ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Reasumując, Minister stwierdził, że mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W dniu [...] października 2018 r. skarżący wniósł do organu o uzupełnienie powyższej decyzji co do jej rozstrzygnięcia, sprostowanie pouczenia w kwestii skargi do sądu administracyjnego, wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem wskazanej wyżej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. oraz udzielenie informacji, czy sporna decyzja została przekazana do organu emerytalnego.

W dniu [...] listopada 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał postanowienia nr [...], orzekające o odmowie sprostowania decyzji nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w zakresie zamieszczonego w nim pouczenia, oraz nr [...] wyjaśniające wątpliwości strony co do treści decyzji. Następnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił uzupełnienia decyzji nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w zakresie jej rozstrzygnięcia.

W dniu [...] grudnia 2018 r. S.S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.

Następnie, w dniu [...] kwietnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r.

Na powyższe postanowienie S.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po jej rozpatrzeniu wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1292/19, uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (wniesiony jednocześnie z wnioskiem o uzupełnienie decyzji) "stanowił w istocie polemikę z treścią samej Decyzji, co do meritum (...) zakwestionowano więc w istocie zasadność wydania rozstrzygnięcia o określonej treści". Sąd uznał w konsekwencji, że ponieważ strona skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, to zadaniem organu było skierowanie do strony zapytania, jaka jest treść żądania strony (przed wydaniem rozstrzygnięcia). Ponadto, Sąd uznał, że treść uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi skierowanej do Sądu wskazuje, że "intencją funkcjonariusza było wniesienie środków odwoławczych od samej Decyzji". W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że jeżeli wniesieniu środków odwoławczych nie sprzeciwia się prowadzenie postępowań w myśl przepisów dotyczących uzupełnienia treści decyzji (art. 111 § 2 k.p.a.), to organ powinien rozważyć, czy środki odwoławcze od decyzji wniesiono w terminie "wynikającym z zakończenia postępowania mającego znaczenie w sprawie", a jeśli tak było, to za bezprzedmiotowe należy uznać rozstrzyganie o niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem ów wniosek został we właściwym terminie ponowiony, a zatem brak wyjaśnienia sprawy przez organ w ww. kontekście mógł mieć znaczenie dla zasadności wydania zaskarżonego postanowienia.

Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku WSA w Warszawie w dniu 13 grudnia 2019 r., odpis tego orzeczenia wraz z aktami osobowymi i aktami administracyjnymi sprawy został zwrócony do organu w dniu 20 stycznia 2020 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie przepisu art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji, podtrzymując w pełni swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] września 2018 r. odnośnie sposobu interpretacji przepisów art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że skoro skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 lat i 10 miesięcy, tj. ok. 16% całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy też "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Minister wskazał, że prawie pięcioletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadającego wskazanej wyżej wykładni językowej. Organ podkreślił, iż służba skarżącego była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie pięcioletni okres jej pełnienia - trwałą.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, nie została spełniona.

Ponadto, Minister stwierdził, że skarżący nie podjął niezwłocznych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, a prośbę o zwolnienie z zawodowej służby wojskowej złożył w związku z restrukturyzacją w Siłach Zbrojnych ( w wyniku której zlikwidowano stanowisko, na którym pełnił służbę) i skierowaniem do służby poza L..

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Minister podkreślił, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej.

Minister, zaznaczył także, że do dokonania oceny spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz stanowisko Komendanta [...] zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] stycznia 2018 r., wskazując, że z dokumentów tych wynika, iż skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono zapisów dotyczących wymierzonych kar dyscyplinarnych. Jednocześnie wskazano, iż ww. posiada dokumenty potwierdzające, że w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Minister zauważył bowiem, że w zgromadzonym materiale znajduje się zaświadczenie potwierdzające, iż skarżący w okresie od dnia [...] stycznia 2000 r do dnia [...] października 2002 r. oraz od dnia [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. pełnił służbę w Policji w warunkach określonych w § 4 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734), zgodnie z którym emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Powyższe, jak stwierdził organ, daje podstawę do uznania, że przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej została w rozpatrywanej sprawie spełniona.

Niemniej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że przebieg służby skarżącego nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organ zauważył bowiem, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy oraz okres służby pełnionej na rzecz "państwa totalitarnego" jest krótkotrwały. W tej sytuacji, organ uznał, że z powyższego wynika, iż uprawnienie z art. 8a ust. 1 cyt. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Jednocześnie, odnosząc się do uwag strony skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że jeżeli skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt błędnych - zdaniem skarżącego - zapisów dotyczących przebiegów służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił ponadto, że - w świetle przepisów cyt. ustawy - jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2020 r.

Wnosząc w petitum skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji Ministra naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, które miało wpływ na wynik sprawy oraz rażące naruszenie ogólnych zasad procedury administracyjnej, w szczególności wyrażonych w przepisach art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 12, art. 35, art. 66a, art. 77, art. 81 oraz art. 81a Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na wstępie, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy okres służby na rzecz totalitarnego państwa trwający 4 lata i 10 miesięcy stanowić może krótkotrwałą służbę.

W pierwszej kolejności skarżący zaakcentował, że służbę w Wojsku Polskim pełnił nieprzerwanie od [...] września 1983 r. do [...] stycznia1991r., a następnie w Policji od dnia [...] stycznia1991 do dnia [...] lutego 2014 r., czyli - jak zauważył - ogółem czas pełnienia służby wyniósł 30 lat, 4 miesiące i 23 dni, w tym zgodnie z informacją z IPN 4 lata i 10 miesięcy (od [...] października 1985 r. do [...] lipca 1990 r.) na rzecz totalitarnego państwa. Skarżący wskazał zatem, iż procentowy stosunek służby na rzecz totalitarnego państwa stanowi 15,88% w odniesieniu do całego okresu służby dla Państwa Polskiego.

Skarżący zarzucił, iż organ nie wskazał żadnych racjonalnych kryteriów, na podstawie których uznał, że jego służba pełniona przed dniem 31 lipca 1990 r. w wymiarze 4 lat i 10 miesięcy w charakterze żołnierza zawodowego wojskowych organów porządkowych - WSW, nie może być uznana, jako służba o charakterze krótkotrwałym.

Ponadto, skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, jakoby "(...) wnioskodawca nie podjął niezwłocznie działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, a prośbę o zwolnienie z zawodowej służby wojskowej złożył w związku z restrukturyzacją w Siłach Zbrojnych". Skarżący stwierdził bowiem, że nie wie, jakie działania mógł podjąć, nie będąc na etacie SB (będąc żołnierzem zawodowym podległym MON a nie MSW). Skarżący podniósł, że organ, dysponując kopią jego akt osobowych żołnierza zawodowego MON otrzymanych z IPN - nie wskazał dowodu (dokumentu źródłowego), na podstawie którego ustalił, że jako żołnierz zawodowy był na etacie SB (MSW).

Odnosząc się z kolei do faktu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, skarżący wskazał, że nastąpiło ono w dniu [...] stycznia 1991 r., czyli w czasie niepodlegającym ocenie przez pryzmat art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Odnosząc się z kolei do drugiej z ustawowych przesłanek stosowania art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, skarżący zarzucił, iż Minister w zaskarżonej decyzji dokonał niewłaściwej oceny, którą oparł na podstawie niepełnego postępowania dowodowego, w którym pominięto otrzymanie w 2011 r. Złotej Odznaki Zasłużony Policjant. Skarżący zarzucił również błędne przyjęcie, że Srebrny Medal za Długoletnią Służbę jest odznaczeniem resortowym, nie uwzględniając jednocześnie przesłanek, które musiały być spełnione do otrzymania wskazanych wyróżnień. Skarżący zauważył, że Złota Odznaka Zasłużony Policjant została mu przyznana postanowieniem nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r., zgodnie z rozporządzeniem wydanym przez ten organ w dniu 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom. Skarżący zauważył, że Odznaka Zasłużony Policjant jest wyróżnieniem i może być nadana policjantowi w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Powyższe, jak stwierdził skarżący, oznacza, że organ prowadzący postępowanie posiadał pełną dokumentację odnośnie przyznania mu Srebrnej i Złotej Odznaki Zasłużony Policjant, w tym dane uzasadniające ich przyznanie. Z kolei, jeśli chodzi o Srebrny Medal za Długoletnią Służbę, skarżący zauważył, że jest on odznaczeniem państwowym przyznawanym przez Prezydenta RP na podstawie ustawy, a przyznaje się go "jako nagrodę za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa". Skarżący zarzucił jednocześnie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto również przesłanki umożliwiające otrzymanie Brązowego Krzyża Zasługi, który zgodnie z ustawą jest nagrodą dla osób, których zasługi dla Państwa lub obywateli świadczą o czynach przekraczające zakres zwykłych obowiązków funkcjonariusza, które przyniosły znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. W tej sytuacji, jak stwierdził skarżący, fakt otrzymania w rozpatrywanym okresie służby czterech wspomnianych wyżej odznaczeń (dwóch państwowych i dwóch resortowych) przemawia nie tylko za rzetelnym, ale także ponadprzeciętnym wykonywaniem przez skarżącego obowiązków służbowych.

Ponadto, skarżący zarzucił, że podczas oceny omawianej przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister dopuścił również pominięcia faktu pełnienia przez skarżącego przez 10 lat i 2 miesiące służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem skarżącego, w uzasadnieniu spornej decyzji wadliwie uwzględniono jedynie okres 4 lat, 3 miesięcy i 13 dni, zaś pominięto ponad pięcioletni okres służby pełnionej we wspomnianych wyżej warunkach zagrożenia życia i zdrowia, pomimo, że organ dysponował dokumentami emerytalnymi z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, które zawierały stosowne informacje.

Jednocześnie, skarżący zauważył, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Działanie w granicach uznania, jak wskazał, ma zapewnić realizację celów zawartych w policyjnej ustawie zaopatrzeniowej. Skarżący podniósł, że celem noweli policyjnej ustawy emerytalnej z dnia 16 grudnia 2016 r., która to wprowadziła do ustawy przepis art. 8a, było - zgodnie z uzasadnieniem rządowego projektu ustawy - "wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym zakresie zniesienie przywilejów emerytalnych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL" oraz "zniesienie przywilejów emerytalno-rentowych wynikających z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało funkcjonariuszom aparatu bezpieczeństw". W tej sytuacji, skarżący uznał, że skoro celem ustawy, w kształcie nadanym wspomnianą nowelą z dnia 16 grudnia 2016 r., jest pozbawienie byłych funkcjonariuszy organów totalitarnego państwa nienależnie, niegodnie nabytych uprawnień, a skarżący takich uprawnień nie nabył, bo z przyczyn oczywistych nabyć nie mógł, to uznać trzeba, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dający możliwość wydania przez uprawniony organ pozytywnej decyzji w jego sprawie. W ocenie skarżącego, pozytywna decyzja zapewni bowiem w tej sytuacji ochronę praw nabytych podczas służby w Policji, a także zagwarantuje równe traktowanie w stosunku do innych osób, które uprawnienia emerytalne nabyły na podstawie omawianej policyjnej ustawy emerytalnej z 1994 r.

Mając powyższe na uwadze, skarżący stwierdził, że obniżenie emerytury poprzez zastosowanie regulacji zawartych w art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy uznać należy za głęboko krzywdzące i niesprawiedliwe.

Uzasadniając zarzut rażącego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej określonych w powołanych w skardze przepisach k.p.a., skarżący stwierdził, że organ prowadzący postępowanie nie dochował należytej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Skarżący stwierdził bowiem, że Minister nie wziął pod uwagę wszystkich okresów służby pełnionej w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, a także pominął przesłanki uzasadniające przyznanie mu czterech odznaczeń państwowych i resortowych, w kontekście rzetelnego pełnienia służby po dniu 12 września1989r. Ponadto, skarżący zarzucił, że podczas prowadzenia spornego postępowania nie zachowano równowagi pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony, ignorując całkowicie brak jakichkolwiek przywilejów emerytalnych uzyskanych w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa.

Skarżący zarzucił ponadto, że w toku prowadzonego postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności po wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2019 r., nie zapewniono mu możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań, szczególnie w kontekście pozyskiwania materiałów z IPN.

Skarżący stwierdził również, że prowadzenie postępowania przez okres bez mała 3 lat w sposób przewlekły i biurokratyczny urąga zasadzie wnikliwości i szybkości (sprawności) postępowania wyrażonej w przepisie art. 12 k.p.a. Według skarżącego, zarówno czas prowadzenia omawianego postępowania, jak i też liczne braki w postępowaniu dowodowym wskazują jednoznacznie na brak możliwości przypisania mu przymiotów wnikliwego i szybkiego postępowania, co tym samym świadczy o rażącym naruszeniu normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 12 k.p.a.

Ponadto, skarżący zarzucił, iż Minister dopuścił się naruszenia zasady określonej w art. 35 k.p.a. (poprzez zbędną zwłokę w prowadzeniu postępowania) oraz art. 66a k.p.a. (z uwagi na brak możliwości zapoznania się z metryką sprawy).

Skarżący zarzucił również naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie naruszenia zasad określonych w art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a., a także uznał, że sposób prowadzenia postępowania przez Ministra świadczy jednoznacznie o biurokratycznym sposobie prowadzenia sprawy.

Skarżący stwierdził jednocześnie, iż nie udowodniono mu okoliczności związanych z rzekomym pełnieniem służby w jednostkach Służby Bezpieczeństwa, czy też pozostawania na etacie SB. Zdaniem skarżącego, nie zapewniając mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w tym zakresie, świadczy o braku podstaw do przyjęcia, że pozostawał on na etacie SB oraz pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga S.S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zarówno zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], jak również utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2018 r., nr [...] odmawiającej wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając obie sporne decyzje, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dopuścił się błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji obu wskazanych wyżej uchybień - w sposób nieuzasadniony przyjął, iż skarżący nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niej wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] maja 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2018 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia obu wskazanych wyżej decyzji wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Przechodząc do oceny legalności spornych decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego S.S. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą również w dotychczasowym orzecznictwie sądów powszechnych uzasadnione wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP (por. m. in. wyrok Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział [...]Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt [...]), ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m.in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności (por. m.in. wyroki Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], czy też z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...]).

W konsekwencji, przyjmuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), iż wskazane wyżej przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, naruszają zarówno konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności, jak też są sprzeczne z prawami podstawowymi Unii Europejskiej, które dekodowane zostały z poziomu Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając na względzie powyższe zastrzeżenia, składy orzekające sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), uznając wspomniane regulacje ustawowe za naruszające przepisy ustawy zasadniczej oraz wspólne tradycje Unii Europejskiej, a także mając na względzie fakt, iż Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie udowodnił, aby byli funkcjonariusze uczestniczyli w praktykach bezprawia przed 1989 r., odrzucając jednocześnie zbiorową odpowiedzialność obywateli za przeszłość, stwierdzają w swoim orzecznictwie, iż sąd nie może być związany regulacjami cyt. ustawy, co w konsekwencji prowadzi do tego, iż składy orzekające sądów zmieniają zaskarżone decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, pomijając regulacje zawarte w art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wskazując jednocześnie temu organowi emerytalno-rentowemu na konieczność przeliczenia emerytury, czy też renty według zasad uprzednio obowiązujących.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni wskazane wyżej uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz prawami podstawowymi Unii Europejskiej, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż nie był związany przywołanym wyżej orzecznictwem sądów powszechnych, albowiem rozważania tych sądów dotyczyły innych zupełnie decyzji (decyzji wydawanych przez organ emerytalno-rentowy), które oparte zostały na zupełnie innej normie prawnej, aniżeli decyzja administracyjna wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, która podlega ocenie w niniejszej sprawie.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji, należy bowiem wyraźnie podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Instytut Nauk Prawnych PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - zawierające przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

Według Sądu, taka właśnie sytuacja - wbrew niewłaściwej ocenie Ministra - ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 4 lat i 10 miesięcy. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Wynika z niego, że skarżący S.S. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] września 1985 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Organ ustalił jednocześnie, że całkowity okres służby strony skarżącej wynosił 29 lat, 5 miesięcy i 24 dni.

Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.

Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby strony skarżącej wynosi 29 lat, 5 miesięcy i 24 dni, uznać należy, że służba przez okres 4 lat, 10 miesięcy na rzecz państwa totalitarnego obejmująca również okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie zarówno na pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] września 2017 r., nr [...] i kopię akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przy tym piśmie, jak również na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz na pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym na informację Komendanta [...]. Minister wyraźnie stwierdził, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki.

Jednocześnie, Minister zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie, świadczące o tym, iż służba ta pełniona była również z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się w tym miejscu do kwestii interpretacji zastosowanej przez organ, stwierdzić należy, że - wbrew bezpodstawnym sugestiom Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, uznać należy, że nawet gdyby rzeczywiście brak było dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może to stanowić jakiejkolwiek podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

W tej sytuacji, skoro zatem, w odniesieniu do skarżącego spełnione zostały oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, to obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W ocenie Sądu, próżno jednak doszukać się w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2018 r. jakichkolwiek rozważań organu w tym zakresie. Za takie nie sposób bowiem uznać ogólnego stwierdzenia, jakie nota bene nagminnie w tych sprawach używa Minister, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, "gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", bowiem nie odnosi się ono w jakimkolwiek stopniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Innymi słowy rzecz ujmując, stawiając powyższą tezę Minister nie wskazał ani tego, jakie osiągniecia w służbie uznaje za "wybitne" ani również tego "na tle" których funkcjonariuszy strona skarżąca miałaby się "wyróżniać", gdy wskazuje na "pozostałych" funkcjonariuszy.

Niezależnie od dostrzeżonego braku jakiejkolwiek analizy w tym zakresie, podnieść należy również, iż prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnieć. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Jeśli bowiem organ wywodzi, że dany funkcjonariusz nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, to musi jednocześnie wykazać, jakie osiągnięcia mogłyby zostać uznane za wybitne i wyróżniające stronę na tle określonej grupy funkcjonariuszy (np. funkcjonariuszy danej jednostki). To samo dotyczy użytego przez Ministra pojęcia "nadzwyczajnych osiągnięć". Na marginesie zauważyć należy, że Minister zignorował w niniejszej sprawie okoliczności związane z licznymi, bardzo ważnymi odznaczeniami, którymi został wyróżniony skarżący w toku służby.

Niezależnie od powyższego, należy również wskazać - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Warto w tym miejscu zauważyć, że na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc m.in. w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, iż nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Warto jednocześnie zwrócić uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się także, iż sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa, jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 486/19 i powołany tam wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19).

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Rozpatrując ponownie wniosek strony skarżącej, organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z którą, skarżący spełnia oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, a także dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.

Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek strony skarżącej o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.