Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 378/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 , art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 13, art. 14
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: Art. 4 pkt 9 , art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: Art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 2 grudnia 2008 r. Nr : [...] w przedmiocie zmiany Uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 2.09.2005 r. w sprawie zasad zbywania własności ułamkowej części gruntu i własności lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz strony skarżącej kwotę 257 zł ( dwieście pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 marca 2010r.

W dniu 2 września 2005r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad zbywania własności ułamkowej części gruntu i własności lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy A. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 6, art. 35 ust. 3, art. 67 ust. 3, art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 2, ust. 2a pkt 1, art. 70 ust. 2, ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W § 1 ust. 1 lit. A tej uchwały Rada przeznaczyła do sprzedaży samodzielne lokale mieszkalne stanowiące własność Gminy A usytuowane w A przy al. B 3.

Natomiast w dniu 2 grudnia 2008r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 2 września 2005r. w sprawie zasad zbywania własności ułamkowej części gruntu i własności lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy A. Również ta uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 6, art. 35 ust. 3, art. 67 ust. 3, art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 2, ust. 2a pkt 1, art. 70 ust. 2, ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W § 1 tej uchwały zmieniono § 1 ust. 1 lit. A uchwały z dnia 2 września 2005r. Nr [...] w ten sposób, że po przecinku dopisano wyrażenie: "z wyłączeniem lokali mieszkalnych nr 25, 29, 32".

Pismem z dnia 22 stycznia 2009r. B. P. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Nr [...] z dnia 2 grudnia 2008r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 2 września 2005r. w sprawie zasad zbywania własności ułamkowej części gruntu i własności lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy A lub poprzez jej zmianę w taki sposób, aby nie obejmowała lokalu mieszkalnego nr 29, znajdującego się w budynku nr 3 przy al. B w A. B. P. wyjaśniła, iż jest najemcą lokalu numer 29 znajdującego się w budynku przy al. B numer 3 w A. Najem zawarty został na czas nieokreślony, przysługuje jej więc ustawowe prawo pierwszeństwa nabycia wskazanego lokalu. Lokal ten wraz z innymi lokalami znajdującymi się w tym budynku został przeznaczony do sprzedaży w 2005 roku. W 2006 roku B. P. złożyła wniosek o sprzedanie jej tego lokalu. Zdaniem B. P., uchwała Nr [...] narusza jej prawa i uniemożliwia nabycie tego lokalu, gdyż z powodu tej uchwały jej wniosek o sprzedaż lokalu nie może być pozytywnie rozpatrzony. Uchwała ta narusza również bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, to jest art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi ze strony Rady Miejskiej.

W związku z powyższym pismem z dnia 12 marca 2009r. B. P. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] 2008r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 2 września 2005r. w sprawie zasad zbywania własności ułamkowej części gruntu i własności lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż zaskarżona uchwała zmienia uchwałę ustalającą zasady zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy. Powszechnie przyjmuje się, iż uchwały określające zasady zbywania nieruchomości podlegają zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (stanowią akty prawa miejscowego w sprawach z zakresu administracji publicznej). To samo dotyczy zatem uchwał zmieniających uchwałę określającą zasady zbywania nieruchomości.

B. P. stwierdziła, że pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną istnieje (również w chwili wnoszenia skargi) bezpośredni związek, bowiem uchwała ta stanowi podstawę do odmowy sprzedania skarżącej przez gminę lokalu mieszkalnego. Wobec przeznaczenia przedmiotowego lokalu do sprzedaży i wobec złożonego przez skarżącą wniosku o sprzedanie jej tego lokalu uzyskała ona ekspektatywę nabycia własności tego lokalu, która to ekspektatywa w pełni zasługuje na ochronę. Zdaniem skarżącej, zmiana uchwały i próba pozbawienia jej w ten sposób możliwości nabycia przedmiotowego lokalu narusza zasadę praw nabytych, zasadę działania obywateli w zaufaniu do organów władzy publicznej, zasadę działania organów władzy publicznej w granicach prawa oraz zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej.

Skarżąca podniosła, że w § 3 zaskarżonej uchwały przewidziano, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zaskarżona uchwała zmienia uchwałę w sprawie zasad zbywania nieruchomości, a zatem zmienia uchwałę dotyczącą zasad zarządu mieniem gminy i stanowi akt prawa miejscowego. To zaś oznacza, zdaniem B. P., iż zarówno uchwała ustalająca zasady zbywania nieruchomości, jak i uchwały ją zmieniające winny być opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa, a ich wejście w życie winno być uzależnione od publikacji (co do zasady z zachowaniem vacatio legis). Tym samym postanowienie przewidujące wejście w życie z dniem podjęcia uchwały narusza prawo.

W opinii skarżącej wyłączenie ze sprzedaży konkretnie oznaczonych lokali mieszkalnych, w tym wynajmowanego przez nią lokalu, narusza zasadę praw nabytych, gdyż po złożeniu w 2006 roku wniosku o sprzedanie tego mieszkania uzyskała ona ekspektatywę nabycia tego lokalu. Wyłączenie ze sprzedaży wynajmowanego lokalu narusza zasadę zaufania do działań organów administracji publicznej, gdyż przez blisko trzy lata pozostawała w przekonaniu, iż zgodnie z uchwałą z 2005 roku i złożonym przez nią wnioskiem lokal ten zostanie jej sprzedany. Przez cały ten okres skarżąca pozostawała w zaufaniu do organów gminy, iż ich działania zmierzają do sprzedania jej przedmiotowego lokalu. Ze względu na uzasadnione oczekiwanie, iż nabędzie zajmowane mieszkania na własność, skarżąca nie zakupiła innego lokalu. Jak się jednak okazało organy gminy podejmowały jedynie pozorowane działania, po czym Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę zamykając jej drogę do zakupu przedmiotowego lokalu.

Skarżąca stwierdziła również, że wyłączenie ze sprzedaży wynajmowanego lokalu narusza zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, gdyż bezzasadnie pozbawia najemców trzech określonych lokali możliwości wykupu zajmowanych mieszkań, podczas gdy najemcy pozostałych lokali położonych w budynku nr 3 z możliwości wykupu mogą skorzystać. Wyłączenie to narusza także prawo i z tego powodu, że uchwała rady miejskiej określająca zasady gospodarowania mieniem (np. zasady sprzedaży nieruchomości) winna jedynie zawierać ogólne zasady (reguły) postępowania organu wykonawczego w tym zakresie, nie zaś określać, które konkretnie lokale nie podlegają sprzedaży. Rada Gminy jest bowiem uprawniona do określenia zasad gospodarowania, nie jest natomiast uprawniona do gospodarowania mieniem gminy (co należy do kompetencji organu wykonawczego).

Na marginesie skarżąca wskazała, iż w § 1 zaskarżonej uchwały nie wskazano, w jakiej uchwale wprowadza się zmiany. Taki zapis nie spełnia wymogów należytej legislacji. Zdaniem skarżącej, zamieszczenie oznaczenia nowelizowanej uchwały wyłącznie w tytule noweli nie jest wystarczające.

W odpowiedzi na skargę Gmina – Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. W dniu [...] 2009r. Rada Miejska podjęła bowiem uchwałę Nr [...] w sprawie zasad zbywania własności ułamkowej części gruntu i własności lokali mieszkalnych w budynkach nr 3 i 4 przy al. B w A, w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Zgodnie z § 7 tej uchwały, z dniem jej wejścia w życie, utraciła moc uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 2 września 2005r. z późn. zm. w sprawie zasad zbywania własności ułamkowej części gruntu i własności lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy A, w tym zaskarżona uchwała Nr [...] z dnia 2 grudnia 2008r.

W piśmie z dnia 12 czerwca 2009r. Rada Miejska wyjaśniła, iż zaskarżona uchwała utraciła moc prawną z dniem wejścia w życie uchwały Nr [...] z dnia [...] 2009r. w sprawie zasad zbywania własności ułamkowej części gruntu i własności lokali mieszkalnych w budynkach 3 i 4 przy al. B w A, w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, tj. z dniem 7 kwietnia 2009r. Natomiast do dnia 7 kwietnia 2009r. wywoływała ona skutki prawne, tj. lokale mieszkalne nr 25, 29 i 32 zostały wyłączone ze sprzedaży ze względu na ujawnioną niezgodność stanu faktycznego użytkowania piwnic przynależnych do tych lokali ze stanem prawnym, wynikającym z "Inwentaryzacji powierzchniowej lokali mieszkalnych z pomieszczeniami przynależnymi sporządzonej dla bloku Nr 3 przy al. B w A", zawartą umową notarialną z dnia 30 grudnia 2004r. oraz wpisami w lokalowych księgach wieczystych. Tak więc stan faktyczny użytkowania piwnic był niezgodny ze stanem prawnym. Gmina podjęła działania zmierzające do usunięcia tej rozbieżności, gdyż uniemożliwia ona zawarcie umowy kupna-sprzedaży w/w lokali mieszkalnych.

W piśmie z dnia 22 czerwca 2009r. B. P. oświadczyła, iż podtrzymuje skargę, albowiem zaskarżona uchwała legła u podstaw odmownego rozpatrzenia jej sprawy. Natomiast w piśmie z dnia 27 lipca 2009r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę i podniosła, że organ gminy, który w trybie autokontroli uchyla w całości lub w części akt, nie spełnia żądania strony w całości, gdyż uchylenie wywołuje skutki ex nunc, a stwierdzenie nieważności wywołuje skutki ex tunc. Nie bez znaczenia są także kwestie możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w razie stwierdzenia nieważności aktu. Tym samym, zdaniem skarżącej, odpowiedź na skargę nie jest zasadna, gdyż sprawa stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy nie staje się bezprzedmiotowa z tego powodu, że została uchwalona nowa uchwała i uchylona uchwała zaskarżona.

Pismem z dnia 1 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał pełnomocnika Rady Miejskiej do wyjaśnienia, czy w związku z powołaniem w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a określa ona zasady zbywania nieruchomości, czy też stanowi zgodę Rady Gminy wydaną w oparciu o w/w przepis, a także czy przed datą 20 lutego 2009r., oprócz zaskarżonej uchwały oraz uchwały nr [...] z 2 września 2005r. Rada Miejska uchwałę w sprawie zasad zbywania nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 2 lit. a w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Odpowiadając na wezwanie Sądu pełnomocnik Rady Miejskiej oświadczył w piśmie z dnia 16 grudnia 2009r., że zaskarżona uchwała Nr [...] z dnia 2 grudnia 2008r. określała zasady zbywania nieruchomości. Utraciła ona moc z dniem 7 kwietnia 2009r., o czym Rada Miejska informowała już w piśmie z dnia 12 czerwca 2009r. Pełnomocnik Rady wyjaśnił również, że Rada Miejska przed dniem 20 lutego 2009r. podjęła jedynie uchwałę Nr [...] z dnia 2 września 2005r. oraz podejmowała uchwały zmieniające w/w uchwałę, tj.: uchwałę Nr [...] z dnia [...] 2006r., uchwałę Nr [...] z dnia [...] 2007r. oraz uchwałę Nr [...] z dnia [...] 2008r. – wszystkie w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 2 września 2005r. w sprawie zasad zbywania własności ułamkowej części gruntu i własności lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm - zwanej dalej p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.), który przewiduje, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Dokonując oceny dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, przyjmując za zasadne w tej ostatniej kwestii argumenty powoływane przez skarżącą. Jak bowiem wynika z akt sprawy, zaskarżona uchwała stanowiła podstawę dla organów administracyjnych do odmowy skarżącej sprzedaży zajmowanego przez nią lokalu, wpłynęła zatem w sposób bezpośredni na prawa i obowiązki skarżącej.

W ocenie Sądu okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę gminy w całości, nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały na skutek wejścia w życie nowej uchwały Nr [...] z dnia [...] 2009r. w sprawie zasad zbywania własności ułamkowej części gruntu i własności lokali mieszkalnych w budynkach 3 i 4 przy al. B w A, w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, podczas gdy orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. Z tego właśnie powodu wydanie w takim przypadku wyroku przez sąd nie jest zbędne. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez radę, nie czyniła zbędnym wydania przez sąd wyroku, mogła ona bowiem być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisów prawa miejscowego uchylającego tę uchwałę (wyrok NSA z 20 marca 1996, SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; także wyrok NSA z 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05 oraz wyrok WSA z 15 listopada 2004, SA/Wr 1567/02, OSS z 2006, nr 2, poz. 38; jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Sąd orzekając w niniejszym składzie nie podziela zatem poglądu, iż wydanie w takim przypadku wyroku jest zbędne (por. wyrok NSA z 24 marca 1992r., SA/Wr 96/92, OSP 1993/7/149).

W niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej uchwały wymagała również uprzedniego rozstrzygnięcia charakteru prawnego kwestionowanej przez skarżącą uchwały Rady Miejskiej z dnia 2 grudnia 2008r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 2 września 2005r. w sprawie zasad zbywania własności ułamkowej części gruntu i własności lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy A.

Zaskarżona uchwała zmienia uchwałę ustalającą zasady zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy, dotyczy zatem zasad zarządu mieniem gminy. W piśmie z dnia 16 grudnia 2009r. pełnomocnik Rady Miejskiej potwierdził, że intencją zaskarżonej uchwały było określenie zasad zbywania nieruchomości gminnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że uchwały określające zasady zbywania nieruchomości mają charakter aktów prawa miejscowego, są więc źródłami prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2009r., II SA/Po 369/09). Zaskarżona uchwała powinna być zatem podjęta z zachowaniem wymogów właściwych dla aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza winna być opublikowana w przewidziany dla prawa miejscowego sposób, co jak wynika z Konstytucją jest warunkiem jej obowiązywania (art. 88 ust. 1 Konstytucji).

Należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie spełnia tych warunków. Rada Miejska naruszyła zatem zaskarżoną uchwałą obowiązujące przepisy, w tym zwłaszcza art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. nr 142, z 2001r., poz. 159 ze zm.) przewidujący, że zasady zarządu mieniem gminy mają charakter tak zwanych ustrojowo-organizacyjnych aktów prawa miejscowego oraz art. 2 i art. 13 i 14 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. w sprawie ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Obowiązujące przepisy nakładały bowiem obowiązek opublikowania tego rodzaju uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa, co było warunkiem jej obowiązywania. Brak opublikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkował wprawdzie tym, że uchwała ta nie weszła w życie jako akt prawa miejscowego (art. 88 ust. 1 Konstytucji), nie pozbawiło jednak tej uchwały charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 czerwca 2009r., II SA/Gl 142/09). Należy zatem ocenić, że treść § 3 uchwały istotnie narusza prawo, co powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności.

W ocenie Sądu doszło w niniejszej sprawie również do naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przepis ten wskazany został jako podstawa skarżonej uchwały. Zgodnie z jego treścią do wyłącznej kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Wskazany przepis w sposób jednoznaczny przyjmuje i dopuszcza możliwość podjęcia uchwały w sprawie zasad zbywania nieruchomości, o ile uchwała ta określi zasady takiego działania. W ocenie Sądu określenie zasad musi się wiązać z przyjęciem pewnych ogólnych reguł działania, które powinny wiązać i określać postępowanie wójta, burmistrza lub prezydenta. Rada gminy ma opracować w tym zakresie zbiór reguł postępowania organu wykonawczego, przy czym zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 1008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08). Zasady te wyznaczać mogą między innymi granice, w jakich muszą się zmieścić dokonywane przez wójta czynności, wymagania jakim ma odpowiadać obrót nieruchomościami gruntowymi, cele, jakie mają być osiągnięte przez czynności wójta, bądź okoliczności jakie należy uwzględnić podejmując decyzje w tych sprawach (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2007 r., I SA/Wa 1654/07, nie publik.).

Do takich zasad z całą pewnością nie może być zaliczony wykaz konkretnych nieruchomości przeznaczonych do zbycia. Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi zatem do wniosku, że ma ona charakter mieszany i obok norm generalnych i abstrakcyjnych zawiera normy indywidualne i konkretne, rozstrzygając np. o przeznaczeniu (a raczej nieprzeznaczeniu) konkretnych nieruchomości do sprzedaży. Powstaje nawet w związku z tym wątpliwość, czy może intencją Rady było sporządzenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, podkreślenia jednak wymaga, że w myśl tej ustawy Rada nie jest organem właściwym do sporządzenia tego rodzaju wykazu (art. 4 pkt 9 ustawy). W ocenie Sądu takie mieszanie norm o różnym charakterze prawnym w jednym akcie jest niedopuszczalne, w istocie prowadzi bowiem do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie określa organ właściwy w zakresie gospodarki nieruchomościami, w tym ich zbycia. Organem tym jest wójt, burmistrz bądź prezydent gminy. Zatem ten organ ma ustawowe umocowanie do sporządzenia wykazu oraz zbywania nieruchomości w trybie i na zasadach określonych w ustawie, a doprecyzowanych w uchwale rady gminy. Ustawa wyraźnie określa zakres zadań rady gminy w gospodarowaniu nieruchomościami, przyznając temu organowi uprawnienia do odstępstw określonych dla organu wykonawczego np. przyjęcie trybu bezprzetargowego w innych przypadkach niż wskazane w art. 37 ust. 2 ustawy lub bonifikatę w cenie. W ocenie Sądu właśnie tego rodzaju materie mogłyby zostać objęte uchwałą na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 9a, o ile przepis ustawy nie wymaga konkretnej uchwały dla danego przypadku. Skarżona uchwała wykracza poza ten zakres. Z tego powodu Sąd stwierdza, że takie rozstrzygnięcie narusza prawo i nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym zauważono, że ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 nie upoważnia rady gminy do podejmowania uchwał odnoszących się do jednostkowych zagadnień z zakresu gospodarki nieruchomościami. Uchwała podejmowana na tej podstawie powinna zawierać granice, w jakich mają mieścić się czynności dokonywane przez wójta, zatem powinna zawierać zbiór reguł postępowania organu wykonawczego. Objęta skargą uchwała nie spełnia tych warunków, toteż w ocenie Sądu narusza art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r., II SA/Gd 191/08 LEX 483111, także wyrok WSA w Opolu z dnia 12.12.2007 r., II SA/Op 511/07). Ponieważ zatem, jak wskazano powyżej, w istocie zawarte w zaskarżonej uchwale unormowania nie mogą być uznane za "zasady gospodarowania nieruchomościami" (a w ujęciu szerokim zasady gospodarowania mieniem komunalnym), muszą one być wyeliminowane z obrotu prawnego jako istotnie naruszające prawo.

Konkludując stwierdzić należy, że wadliwe zastosowanie przepisów prawnych stanowiących podstawę podjęcia uchwały tj. art. 18 ust. 2 pkt 9a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być uznane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, niemniej jednak przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości.

W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a. w związku z ustaleniem, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego.