Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1313/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 917/14 w sprawie ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od A. M. i J. M. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz na rzecz [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. kwoty po 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg kasacyjnych wniesionych przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością spółkę komandytową w K. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 917/14, którym w sprawie ze skargi A. M. i J. M., uchylono decyzję skarżącego kasacyjnie organu z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] maja 2014 roku, po rozpoznaniu wniosku inwestora – T. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego (o powierzchni do 900 m2), parkingu dla samochodów osobowych (do 48 stanowisk), wewnętrznego układu drogowego, zjazdu z ulicy [...], totemu reklamowego i urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na fragmencie działki nr ewid. [...] i fragmencie działki drogowej nr ewid. [...], obręb [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.], dalej powoływanej jako: "u.p.z.p."). W decyzji organ ustalił, że linia zabudowy została określona w załączniku graficznym, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem (fragment działki nr ewid. [...]) ma wynosić do 0,23, a szerokość elewacji frontowej – 25,2 m z tolerancją do 20%, czyli między 20,1 m, a 30,2 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ma mieścić się w przedziale między 3,5 m, a 6,1 m. Geometrię dachu organ określił wskazując, iż kąt nachylenia połaci dachowych wynosić ma od 5° do 20°, wysokość kalenicy od 4 do 7,5 m, układ połaci dachowych ma być wielospadowy, a kierunek głównej kalenicy dachu równoległy lub prostopadły do granicy działki od ul. [...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. M. i J. M. oraz J. G.

Po rozpoznaniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wzmiankowanym na wstępie rozstrzygnięciem, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia w punkcie II.1.2 wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem (fragment działki nr ewid. [...]) oraz szerokości elewacji frontowej, orzekając w tym zakresie poprzez określenie, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem (fragment działki nr ewid. [...]) powinien mieścić się w przedziale między 0,18, a 0,23, a szerokość elewacji frontowej ma wynosić od 18 m do 26 m. W pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w sprawie wyznaczony został przez organ pierwszej instancji obszar analizowany o szerokości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestowanej. Front terenu inwestycji wynosi 45 m, zatem minimalny obszar analizowany (odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki) wynieść powinien 135 m. Jednak - zgodnie z wnioskiem inwestora - obszar ten wyznaczono w szerszych granicach, ograniczonych kwartałem ulic: [...],[...] i [...] do nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że decyzja w tym zakresie należy do organu administarcyjnego, jednakże każdorazowo musi ona uwzględnić stan faktyczny danej sprawy i wymaga szczegółowego uzasadnienia. Organ pierwszej instancji podkreślając, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy została objęta tylko część działki nr [...] o szerokości 45 m, a cała działka przylega do ul. [...] bokiem o długości 89 m, ocenił, że przy przyjętym do analizy minimalnym obszarze, który stanowi jedynie niewielki wycinek "[...]" i nie tworzy wyodrębnionej czytelnej jednostki urbanistyczno – architektonicznej, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W wyznaczonym minimalnym obszarze znaczną część stanowi park, który rozciąga się po wschodniej stronie ul. [...] oraz działki o dużych powierzchniach, jeszcze niezabudowane (lub zabudowane w niewielkim stopniu, z dużymi odległościami między budynkami), położone na południe od terenu objętego wnioskiem (od ul. [...] nr [...] do ul. [...]). Zachodnia strona, na północ od terenu objętego wnioskiem, stanowi niewielki fragment regularnego osiedla mieszkaniowego, które rozciąga się dalej wzdłuż ul. [...]. Teren inwestycji oddziela od siebie tereny charakteryzujące się dużą różnorodnością zabudowy (na północ niewielkie działki o dużej intensywności zabudowy, zaś na południe działki o dużych powierzchniach i małym zainwestowaniu). Wyraźnie dostrzegalna jest istotna różnica w sposobie ukształtowania ładu przestrzennego wschodniej strony ul. [...] w porównaniu ze stanem zagospodarowania strony zachodniej na północ od terenu objętego wnioskiem. Istniejąca zabudowa mieszkalna jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i usługową, znajdująca się po stronie zachodniej, występuje wzdłuż ul. [...] i ulic [...],[...],[...] i [...]. Natomiast obszar położony po drugiej stronie stanowi wolny od zabudowań teren [...] Parku Kultury i Wypoczynku. Biorąc pod uwagę powyższe oraz wniosek inwestora, organ pierwszej instancji uznał, że ocenie pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa powinien podlegać fragment "[...]", ograniczony drogami publicznymi, tworzący pewną spójność urbanistyczną, charakteryzujący się określonym układem urbanistycznym, a nie tylko jego niewielki wycinek, co miałoby miejsce w przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego jako trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Minimalny obszar analizowany byłby zbyt wąski dla klarownego wyobrażenia o cechach okolicznej zabudowy, wskazywanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zatem wyznaczono granice obszaru analizowanego, przyjmując obszar, który w pełni uwzględnia cechy zwartej jednostki terenowej urbanistyczno – architektonicznej w tej części miasta i jednocześnie jest w pewnej bliskości wnioskowanego terenu. Tak przyjęty obszar analizowany posłużyć miał lepszemu wypełnieniu ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach wyodrębnionej zwartej jednostki urbanistycznej, jaką stanowi teren Osiedla. W szczególności, zdaniem organu pierwszej instancji, uzasadnione było rozszerzenie obszaru analizowanego wzdłuż ul. [...], która po swojej zachodniej stronie posiada liczną zabudowę. Są to w dużej mierze budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane wzdłuż ul. [...],[...],[...], czy [...]. Tak określony obszar analizy nie zmienia wyobrażenia o cechach okolicznej zabudowy, a jedynie potwierdza ustalenia możliwe do dokonania na podstawie danych z minimalnego obszaru analizowanego, co do sposobu zagospodarowania terenu wzdłuż ul. [...], po obu stronach terenu inwestycji. Rozszerzone granice obszaru wskazują - analogicznie jak to ma miejsce w granicach minimalnych - iż teren objęty wnioskiem oddziela od siebie tereny charakteryzujące się dużą różnorodnością zabudowy, na północ niewielkie działki o dużej intensywności zabudowy, zaś na południe działki o dużych powierzchniach i małym zainwestowaniu. Jedynym efektem owego rozszerzenia jest możliwość przyjęcia do analizy obiektów znajdujących się przy ul. [...] i [...] (zabudowa usługowo – produkcyjna) oraz budynku szkoły przy ul. [...]. Zarówno usytuowanie tych budynków względem ul. [...], jak również ich odległość od terenu inwestycji, nie uzasadniają rozszerzenia granic obszaru analizowanego, szczególnie, że minimalny obszar analizowany pozwala doszukać się cech charakterystycznych dla okolicznego terenu. W minimalnych granicach obszaru analizowanego zlokalizowane są 54 nieruchomości, w tym 7 niezabudowanych lub zabudowanych elementami infrastruktury technicznej. Teren inwestycji oddziela obszary o różnym sposobie zagospodarowania, zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Wobec tego zasadne jest ustalenie parametrów przyszłej zabudowy na podstawie parametrów wszystkich budynków zlokalizowanych w obszarze minimalnym, bez ich rozróżnienia ze względu na funkcję, co gwarantuje, że przyszły obiekt będzie kontynuował cechy i parametry zabudowy sąsiedniej. W ocenie Kolegium, minimalny obszar analizy daje pełny obraz zagospodarowania terenu i pozwala na odnalezienie cech charakteryzujących ład przestrzenny w sąsiedztwie terenu inwestycji, a rozszerzanie jego granic nie sprzyja realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa". Inwestor we wniosku określił, że planuje wzniesienie obiektu handlowo – usługowego (art. spożywcze i przemysłowe oraz usługi typu – punkt lotto, dorabianie kluczy, punkt serwisowy telefonii komórkowej). Kolegium przyjęło, iż w sprawie występuje kontynuacja funkcji, a w istocie jej uzupełnienie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzeczne z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie można kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Kontynuacja funkcji oznacza bowiem, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Dalej Kolegium podkreśliło, że Prezydent Miasta [...] w kwestionowanej decyzji, na podstawie danych z rozszerzonego obszaru analizowanego, ustalił niejednoznaczne parametry planowanej zabudowy, podczas gdy przepisy rozporządzenia nie dają ku temu podstaw. Wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony poprzez podanie wartości maksymalnej, zatem konieczne było uchylenie decyzji w tej części i orzeczenie co do istoty, w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie. W wyniku ponownego obliczenia tej wartości ustalono, że średnia wielkość tego parametru wynosi – 0,22, ale Kolegium uznało za zasadne ustalenie tego wskaźnika w przedziale od 0,18 do 0,23, jako, że obie te wielkości występują w obszarze analizowanym i zawierają się w przedziale wielkości tego wskaźnika, który jest zróżnicowany i waha się w przedziale od 0,03 do 0,40. Mimo, iż w obszarze analizowanym znajduje się szereg nieruchomości o wskaźniku zabudowy przekraczającym 0,23, to jednakże przyjęcie wskaźnika 0,23 organ uznał za maksymalną dopuszczalną wielkość dla inwestowanego terenu, z uwagi na powierzchnię tego terenu (znacznie większa niż średnia powierzchnia działek w obszarze analizowanym). W odniesieniu do sposobu wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [...], organ wskazał, że linię tę wyznaczono na przedłużeniu zabudowy na działce przy ul. [...], zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, co jest zgodne z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, bowiem na jej ustalenie w przedziale od 3,5 m do 6,1 m pozwalają także obliczenia dokonane w minimalnym obszarze analizowanym. W granicach tego obszaru występują budynki o wysokości elewacji frontowych od 3,5 m do 10 m, co odpowiada średniej – 5,94 m. Takie znaczne zróżnicowanie wysokości elewacji frontowych uzasadnia wyznaczenie tego parametru na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Analogicznie, za poprawny organ odwoławczy uznał sposób ustalenia geometrii dachu planowanego budynku, bowiem na takie jej określenie pozwalają również dane pochodzące z minimalnego obszaru analizowanego. Jedynym parametrem, który ulega ograniczeniu w wyniku przyjęcia do analizy wyłącznie obiektów zlokalizowanych w minimalnych granicach obszaru analizy, jest szerokość elewacji frontowej. Z ustaleń Kolegium wynikało, że szerokość elewacji frontowych w obszarze analizy zawiera się w przedziale od 5,5 m do 26 m, średnio 11,39 m. Analogicznie, jak w przypadku pozostałych parametrów, średnią szerokość elewacji frontowej obliczono na podstawie wszystkich obiektów w obszarze analizy, bez dokonywania ich rozróżnienia ze względu na funkcje. W decyzji pierwszoinstancyjnej ustalono szerokość elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości tego parametru w powiększonym obszarze analizy, jednakże, zdaniem Kolegium, uwzględnienie tych obiektów nie znajduje uzasadnienia, bowiem przenosi cechy jednostkowej zabudowy z obszaru znacznie oddalonego od terenu inwestycji do obszaru zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Realizacja inwestycji, przy konieczności dostosowania szerokości elewacji frontowej do średniej tego parametru w obszarze analizowanym, w istocie niweczyłaby zamiar inwestycyjny. Zatem na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia organ wyznaczył tę wielkość w sposób inny niż odpowiadający wartości średniej, bowiem wynika to z analizy. W minimalnym obszarze analizy występują 23 obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia z obszaru, przy czym w sąsiedztwie terenu inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...] zlokalizowany jest budynek o szerokości elewacji frontowej 26 m, zbliżoną szerokość (25 m) posiada także budynek na działce nr [...] przy ul. [...]. Ustalona więc przez organ szerokość elewacji frontowej zawiera się w przedziale wielkości tego parametru w obszarze analizowanym i tym samym pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia, a nadto umożliwia zagospodarowanie terenu inwestycji zgodnie z jego przeznaczeniem oraz zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...], a z decyzji wynika jednoznacznie, że dostęp ten będzie miał miejsce przez projektowany zjazd, którego realizacja może nastąpić na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak doręczenia stronie załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro organ poinformował stronę, że część graficzna - z uwagi na rozmiary tego dokumentu - pozostaje do wglądu w aktach sprawy.

W skardze A. M. i J. M. zarzucili, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo naruszenia przez ten organ przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. Zdaniem skarżących, organ naruszył również art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., bowiem niedostatecznie i niedokładnie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności pomijając w uzasadnieniu decyzji wyliczenia, które doprowadziły do ustalenia konkretnych parametrów (wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej) planowanej zabudowy, zaniechał wskazania precyzyjnie nieruchomości, które zostały objęte obszarem analizowanym oraz w oparciu o które określono parametry planowanej zabudowy. Organ załatwił sprawę nie uwzględniając interesu społecznego oraz słusznego interesu właścicieli i użytkowników działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Zdaniem skarżących inwestycja nie spełnia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., organ wyznaczył obszar poddany analizie urbanistycznej bez konkretnego oznaczenia analizowanego obszaru, bez wskazania działek uznanych za sąsiednie. Natomiast przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. został naruszony poprzez ustalenie parametrów planowanej zabudowy bez wskazania sposobu ich wyliczenia oraz bez konkretnego oznaczenia nieruchomości, których wskaźniki zostały przyjęte za podstawę wyliczeń. Zdaniem skarżących organ niewłaściwie ustalił szerokość elewacji frontowej, co jest sprzeczne z przepisem § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. Nieuzasadnione jest ustalenie tej wartości na poziomie dwukrotnie wyższym od średniego wskaźnika dla analizowanego obszaru, z powołaniem się na obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia, ale bez wskazania, które konkretnie są to obiekty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w kontrolowanym wyroku wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już uprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl których każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego także już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Przepis ten posługuje się określeniem "działki budowlanej", której definicja zawarta jest w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., wskazującym, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wobec tego ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Zatem organ powinien ustalić parametry planowanej zabudowy w odniesieniu do całej działki, a nie tylko jej inwestowanego fragmentu, wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym. W sprawie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęta została jedynie część działki nr ewid. [...], która w całości ma powierzchnię 1,7046 ha i tylko dla tej części działki o powierzchni 4404 m2, która nie jest prawnie wydzielona, organ określił wszystkie parametry planowanej zabudowy. Zdaniem Sądu jest to naruszenie § 3 ust. 1 oraz § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia, jak i art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Organy obu instancji, określając parametry zabudowy dla inwestowanego fragmentu gruntu, potraktowały tenże fragment jako odrębną działkę. Wobec tego ponownie rozpoznając sprawę organy winny ustalić rzeczone parametry uwzględniając teren całej działki budowlanej, a nie tylko ograniczoną planami inwestycyjnymi jej część. Z uwagi na konieczność ponownego ustalenia wszystkich parametrów planowanej zabudowy argumenty skargi, jak i podnoszone w toku postępowania administracyjnego, zawarte w odwołaniach, pozostały poza zakresem zainteresowania Sądu I instancji.

Odnosząc się do natomiast do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa, co do zasady pozwala na realizację planowanej inwestycji, polegającej na wzniesieniu obiektu handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które w zakresie określenia rodzaju zabudowy występującej w obszarze analizowanym nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa z udziałem zabudowy usługowej, która stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Wśród występujących w obszarze analizowanym obiektów usługowych odnotować należy szkołę, przedszkole, obiekt usługowo-produkcyjny, czyli wytwórnię tworzyw sztucznych, jak i obiekt handlowy. Tym samym realizacja obiektu handlowego wraz z infrastrukturą techniczną wkomponowuje się w istniejącą zabudowę. W ramach osiedla mieszkaniowego niezbędne jest istnienie obiektów handlu i usług, bowiem są one niezbędne mieszkańcom tego terenu. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Organ w treści decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku wymieniać - poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych - działek zaliczonych do obszaru analizowanego. Ustaleniu, jaki teren uwzględniono w obszarze analizowanym, służy mapa z wyrysowanym obszarem analizowanym, stanowiąca załącznik zarówno do analizy urbanistycznej, jak i do decyzji.

W skardze kasacyjnej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w K. zarzucono na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., że na skutek błędnej wykładni art. 2 pkt 12, art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przyjęto w zaskarżonym wyroku, że termin "działka budowlana" oznacza wyłącznie działkę wyodrębnioną geodezyjnie a decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w stosunku do tak wyodrębnionej działki oraz naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia przez przyjecie, ze obszar analizowany należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki geodezyjnej nawet w sytuacji, gdy wniosek o warunki zabudowy dotyczył jedynie części takiej działki.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie oparł się na wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, który zapadł w odmiennym stanie faktycznym i dotyczył inwestycji, która nie została umiejscowiona na konkretnej części dużej działki gruntu. Natomiast w rozpoznawanej sprawie planowany obiekt został ściśle wskazany w oznaczonej części działki i nie można mieć wątpliwości jaki fragment działki zostanie pod jego budowę wykorzystany. W praktyce wydawane są w takich wypadkach decyzje tylko dla podlegającej wykorzystaniu części działki. Posłużenie się wykładnią gramatyczną przepisu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. sprowadzało się do wykluczenia możliwości zabudowy działki budowlanej, której granice nie pokrywają się z granicami działki ewidencyjnej, chociaż w orzecznictwie dopuszcza się możliwość wymiaru opłaty planistycznej dla niewydzielonej geodezyjnie części nieruchomości czy też konieczność traktowania działki gruntu jako działki rolnej, bez względu na to czy została ona geodezyjnie wydzielona.

W skardze kasacyjnej organu, na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) na skutek dowolnej oceny stanu prawnego i materiału dowodowego;

- art. 2 pkt 12 u.p.z.p., przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne utożsamienie pojęcia "działki budowlanej", "terenu inwestycji" i "terenu objętego wnioskiem", które nie mogą być tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.);

- art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przez nieuwzględnienie związania organu administracji treścią wniosku inwestora, który określił granice terenu inwestycji, co nie pozwala na dowolną modyfikację tego wniosku;

- art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., na skutek nieuwzględnienia tego, że to decyzja lokalizacyjna określa linie rozgraniczające teren inwestycji, który może obejmować także część działki ewidencyjnej;

- § 3 ust. 1, 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia, na skutek utożsamienia terenu objętego wnioskiem z działką ewidencyjną, bezpodstawnego zakwestionowania linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, określenia górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu i określenia szerokości elewacji od strony frontu działki.

Na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., na skutek przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa materialnego;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., na skutek niepełnego przedstawienia stanu sprawy i specyfiki planowanej inwestycji, niespójność uzasadnienia w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w zakresie ustalenia parametrów wymaganych przepisami prawa;

- art. 152 P.p.s.a., na skutek postanowienia o niewykonalności decyzji, pomimo że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ze swej istoty nie podlega wykonaniu;

- art. 135 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., na skutek nierozpoznania całości sprawy.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że nie było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z powodu nieobjęcia nią całej działki ewidencyjnej, na której zlokalizowano inwestycję. Norma zawarta w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zawiera własną legalną definicję działki budowlanej i nie zachodzi potrzeba sięgania do definicji zawartej w Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy a także w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ponadto u.p.z.p. nie zawsze posługuje się pojęciem działki budowlanej, przykładowo w art. 52 ust. 2 mowa jest o "terenie objętym wnioskiem", w art. 54 pkt 3 o "terenie inwestycji", w art. 63 ust. 1 i 4 i w rozporządzeniu o "terenie". Zwrócono uwagę na to, że w piśmiennictwie wyrażano pogląd, iż nie ma najmniejszych przeszkód do ustalania warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej. Ponadto, lokalizacja inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku. Podobnie norma zawarta w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o tym, że to decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, który może obejmować również część działki budowlanej. Błędny – w ocenie autora skargi kasacyjnej – jest też pogląd o naruszeniu szeregu przepisów rozporządzenia, wskazujących sposób określenia parametrów przyszłej zabudowy. Ustalenia te wynikają wyłącznie z analizy urbanistycznej a kwestia czy dotyczą one działki ewidencyjnej, czy działki budowlanej nie ma znaczenia. Z uwagi na powyższe, zalecenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są błędne, całość uzasadnienia nie odnosi się do treści żądania strony oraz pomija poglądy orzecznictwa w tej kwestii, a ponadto Sąd uchylił się od rozpoznania meritum sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zasadniczym problemem jaki zaistniał w sprawie, w kontekście zarzutów obu skarg kasacyjnych, jest prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, który zakwestionował wyznaczenie obszaru analizowanego, na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia, w odniesieniu do fragmentu działki nr [...], który z woli inwestora stanowił będzie teren przyszłej zabudowy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego obszar analizowany należało wyznaczyć w odniesieniu do całej działki geodezyjnej [...], a kluczowe dla przyjętej argumentacji było posłużenie się w § 3 ust. 1 rozporządzenia pojęciem działki budowlanej, zdefiniowanym w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., przez którą rozumieć należało całą działkę geodezyjną, a nie tylko tę jej część, na której zlokalizowana ma być przyszła inwestycja.

Argumentacja ta jest wadliwa. Przede wszystkim, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, ustawodawca w art. 2 pkt 12 zdefiniował pojęcie działki budowlanej jako "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu (...)" i w żadnym stopniu nie odniósł i nie zrównał tego określenia z definicją "działki wydzielonej i oznaczonej geodezyjnie". Przepisy u.p.z.p. nie określają bliżej znaczenia użytego w tej definicji sformułowania "nieruchomość gruntowa" i nie jest tu w pełni przydatna - ze względu na umiejscowienie w odrębnym akcie prawnym, nie odnoszącym się do specyfiki procesu budowlanego - definicja wynikająca z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 1774 ze zm.), wedle której nieruchomość gruntowa to "grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności". Podobnie określa się nieruchomość gruntową w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 46). Przepisy u.p.z.p. nie zawierają też bliższego określenia "działki gruntu", co oznacza, że i tego oznaczenia nie można ograniczać do "działki geodezyjnej".

W takich warunkach dla właściwego odczytania normy zawartej w § 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. należało posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną, których subsydiarność polega na tym, że służą one usuwaniu wątpliwości, które pozostają po zastosowaniu wykładni językowej, w sytuacji kiedy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z badanego tekstu prawnego wyinterpretować praktycznie jednoznacznej normy postępowania. Można wówczas odwołać się do tzw. założenia racjonalności prawodawcy i kierować się funkcjonalnymi regułami interpretacyjnymi, według których spośród dopuszczalnych językowo znaczeń danego zespołu przepisów należy przyjąć takie znaczenie, przy którym wyinterpretowana norma prawna miałaby najlepsze uzasadnienie aksjologiczne (zob. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", wyd. "Dom organizatora", Toruń 2002, str. 204 -205).

Z woli ustawodawcy, w art. art. 6. ust. 2 pkt 1u.p.z.p. "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich".

Przepis ten nawiązuje do przepisów Konstytucji RP, które stanowią, że każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (art. 64 ust. 1), stwierdzając przy tym, że prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2). Art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ma wobec tego chronić interes podmiotów mających tytuł prawny do terenu objętego planem miejscowym albo którego dotyczą ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Najszerszym i najpełniejszym tytułem prawnym do terenu jest prawo własności. Z mocy tego przepisu zatem ustalono, że nie można odmówić właścicielowi nieruchomości prawa do jej zagospodarowania, odpowiadającego jego zamierzeniom co do sposobu wykorzystania nieruchomości, gdy przewidywane użycie nieruchomości jest zgodne z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w braku planu - w wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa może nastąpić jedynie wtedy, gdy zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Powyższa gwarancja prawa zagospodarowania terenu stanowiącego własność inwestora, w powiązaniu z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., pozwala na odczytanie pojęcia "działki budowlanej" jako terenu inwestycji, która może być zlokalizowana nie tylko na jednej konkretnej działce wydzielonej geodezyjnie, ale obejmować może także kilka takich działek lub - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - część pojedynczej działki. Wszelkie narzucanie inwestorowi konieczności objęcia terenem inwestycji obszaru większego niż rzeczywiście konieczny i wskazywany we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, stanowiłoby zaprzeczenie zasady swobody w wyborze sposobu zagospodarowania gruntu stanowiącego jego własność. To inwestor decyduje o wyborze wielkości i rodzaju zabudowy, natomiast rzeczą organów administracyjnych jest ocena tego zamierzenia z punktu widzenia określonych w u.p.z.p. norm prawa materialnego.

Poglądy zbliżone dominują w orzecznictwie. M. in. w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 113/13 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "Brak jest (...) podstaw do przyjęcia, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć tylko całej działki ewidencyjnej. Wskazać należy, że w art. 61 ust. 7 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy zawarte zostało upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia w drodze rozporządzenia wymagań dotyczących ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc te dwa pojęcia. Działka, to wydzielona ewidencyjnie część powierzchni ziemskiej. Teren, jest pojęciem bardziej ogólnym niż działka. Słownikowe znaczenie tego pojęcia, to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. Tom 4, wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 54). Terenem może więc być cała działka, kilka działek oraz część działki lub działek". Z kolei w wyroku z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 101/15 (zam. w CBOSA) trafnie zauważono, że "W decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest bliższe określenie miejsca lokalizacji inwestycji na nieruchomości, które to określenie będzie wiążące dla organu administracji wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie zastosowanie ma art. 54 tejże ustawy. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie więc także punkt trzeci tego artykułu. Oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczeniowych inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja."

Podobne poglądy wyrażono w wyrokach NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 491/14, z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2119/13, czy WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 709/13 (wszystkie zam. w CBOSA).

Odmienne poglądy wyrażane były z reguły w przypadkach, gdy inwestor w celu m. in. w celu uniknięcia konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dzieli zwarty obszar inwestycji na mniejsze wycinki gruntu. Taka sytuacja miała miejsce w przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprawie, zakończonej wydaniem wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06. Powoduje to, że wywód zawarty w tym wyroku nie może stanowić oparcia dla wyroku wydawanego przez Sąd I instancji w zupełnie odmiennym stanie faktycznym. W świetle powyższego zarzuty kasacyjne [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w K. w całości, a Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w pkt 1 lit. a – f są w pełni usprawiedliwione.

Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń prawa materialnego i procesowego była konieczność uznania za usprawiedliwiony podniesiony przez SKO zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.

Trafne są także zarzuty Kolegium co do naruszenia art. 141 § 4 i 135 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w następstwie powyższego art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał jaki wpływ miało wskazywane naruszenie prawa materialnego na wynik sprawy, a na skutek wadliwej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia zaniechał merytorycznej analizy zaskarżonej decyzji w zakresie przyjętych w niej parametrów planowanej zabudowy oraz nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących tych parametrów.

W takim stanie rzeczy przedwczesne były podniesione przez Kolegium zarzuty naruszenia przepisów § 4 – 8 rozporządzenia, gdyż – na skutek poniechania kontroli zaskarżonej decyzji – Sąd I instancji nie wypowiedział się w tej mierze.

Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 152 P.p.s.a., gdyż w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepis ten obowiązywał w wersji nakazującej, razie uwzględnienia skargi, określenie w wyroku, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Pozytywna dla inwestora decyzja lokalizacyjna - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – mogła stanowić podstawę do ubiegania się o pozwolenie budowlane, a zatem w tym znaczeniu nadawała się do wykonania i tym samym, w razie uwzględnienia skargi przez Sąd, art. 152 P.p.s.a. miał pełne zastosowanie.

W tym stanie rzeczy skargi kasacyjne, jako oparte na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a., należało uwzględnić i orzec jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji, uwzględniając powyższe uwagi dotyczące wykładni przepisów prawa materialnego, rozpozna skargę A. i J. M.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.