Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 429/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 151 P.p.sa. art. 190 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 101-108
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Dygowo z dnia 22 maja 2013 r. Nr XXIX/199/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo p o s t a n a w i a odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Dygowo w dniu 22 maja 2013 r., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXIX/199/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo.

Pismem, które wpłynęło do rady w dniu 20 czerwca 2013 r. M. K. - na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - wezwał Radę Gminy Dygowo do usunięcia naruszeń prawa podjętą uchwałą nr XXIX/199/ z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo. Zdaniem strony, przedmiotowa uchwała narusza art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dygowo przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania z swoich nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy Dygowo podjęła w dniu

26 czerwca 2013 r. uchwałę nr XXX/219/13, w której odmówiła zmiany uchwały objętej wezwaniem strony. Odpis uchwały doręczono M. K. w dniu 19 lipca 2013 r.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. M. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł za pośrednictwem Rady Gminy Dygowo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 maja 2013 r. nr XXIX/199/13 w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo, zarzucając jej naruszenie:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

- art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo niezgodności jego zapisów ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dygowo,

- art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku poprzez niewyznaczenie strefy sanitarnej cmentarza, który został wyznaczony w obszarze ZC,

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości,

- art. 15 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieokreślenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do wszystkich nieruchomości stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego,

- art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości,

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Dygowo

z dnia 22 maja 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości, która składa się z działki nr [...] obręb [...]. Przedmiotowa nieruchomość znalazła się na obszarach planu oznaczonych symbolem R. Przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania części nieruchomości położonej w obszarze oznaczonym symbolem R zostały określone w § 6 uchwały Rady Gminy Dygowo w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo. Zgodnie z tymi zapisami tereny te zostały przeznaczone pod tereny rolnicze; dopuszcza się wykorzystanie terenu pod budowę dróg technologicznych, sieci związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych oraz obiektów infrastruktury technicznej. W obszarze R wyłączono możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych. Ponadto zapisy planu na terenie nieruchomości należącej do skarżącego dopuszczają również możliwość realizacji zabudowy zagrodowej. Dodatkowo, nieruchomość skarżącego znajduje się w bliskiej odległości od nieruchomości oznaczonych symbolem ZC.

Zdaniem M. K, powyższe ustalenia naruszają jego interes prawny poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, a w szczególności poprzez wyłączenie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych. W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony jego interes prawny wynikający z treści art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżącego, wbrew regulacji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera obligatoryjnego elementu, jakim jest określenie zasad podziału i scaleń nieruchomości znajdujących się na obszarze całego planu.

Ponadto, w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczono strefę cmentarza, która została oznaczona symbolem ZC, zaś organy planistyczne zaniechały wyznaczenia wokół tego cmentarza stosownej strefy sanitarnej. Stosownie bowiem do art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. na organach planistycznych ciążył obowiązek wyznaczenia takiej strefy.

Skarżący podał dalej, że w rozpatrywanej sprawie doszło również do rażącego naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem uchwalony plan jest w znacznym zakresie sprzeczny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dygowo. Zgodnie z zapisami Studium dopuszcza się realizację zabudowy rozproszonej w postaci zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego, o ile nie jest to wykluczone innymi ustaleniami, na obszarach oznaczonych w studium jako rolne (wykluczyć należy zabudowę na gruntach pochodzenia organicznego) pod warunkiem, że powierzchnia działki zagrodowej, na której będzie realizowana zabudowa nie będzie mniejsza od 0,30 ha oraz minimalna powierzchnia działki nowo wydzielanej pod zabudowę zagrodową poza zwartą i plombową zabudową - 3000 m². W ww. planie miejscowym znalazły się natomiast zapisy, zgodnie z którymi na obszarach o poziomie hałasu poniżej 45/55 dB dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej, budowli i budynków gospodarczych służących prowadzeniu produkcji rolniczej oraz innych budynków bez pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi o powierzchniach zabudowy niezbędnych dla przyjętej funkcji i parametrach: powierzchnia działki budowlanej dla nowego siedliska nie mniejsza niż 0,2 ha.

Ponadto, zapisy Studium nakładają na organy planistyczne obowiązek i sposób wyznaczenia w miejscowych planach linii zabudowy. Zgodnie ze Studium linię tą należy obliczyć poprzez ustalenie normatywnej linii rozgraniczającej drogi. Następnie w odległości 5 m od tej linii rozgraniczającej otrzymamy linię, od której zgodnie z ustawą o drogach może znajdować się infrastruktura podziemna. Pod pas infrastruktury powinno przeznaczyć się 3-5 m terenu. Od zewnętrznej granicy pasa można wyznaczyć linię zabudowy w odległości min. 3-5 m. W ten sposób otrzymamy poprawną nieprzekraczalną linię zabudowy. Tymczasem w zaskarżonym planie odstąpiono w ogóle od wyznaczania nieprzekraczalnych linii zabudowy, co uznać należy za sprzeczne z zapisami obowiązującego Studium.

Skarżący wskazał także na naruszenie § 7 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi o obowiązku wyznaczenia na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnych linii zabudowy. W orzecznictwie pojawiły się bowiem opinie, że obowiązek ten dotyczy jedynie obszarów graniczących z drogami publicznymi.

W ocenie strony skarżącej, obowiązek ten jest bezwzględny i dotyczy wszystkich kategorii dróg objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże w przypadku przedmiotowego planu organy planistyczne nie dochowały przede wszystkim obowiązku wyznaczenia linii zabudowy w odniesieniu do obszarów graniczących z drogami o charakterze publicznym.

Uchwalając przedmiotowy plan miejscowy organy planistyczne dopuściły się również, zdaniem skarżącego, naruszenia art. 15 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy planistyczne zaniechały bowiem ustalenia stawek procentowych dla wszystkich obszarów objętych miejscowym planem, ograniczając się jedynie do określenia stawki procentowej do terenów, które przeznaczone zostały pod lokalizację elektrowni wiatrowych. W pozostałym zakresie organy planistyczne ograniczyły się do zapisu, że nie przewidują wzrostu wartości nieruchomości, w związku z czym odstępują od ustalenia stawki procentowej.

Skarżący zwrócił uwagę, że obowiązkowym zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie stawek procentowych, na podstawie których określa się opłatę planistyczną. Obowiązek ustalenia stawki procentowej niezbędnej do ustalenia opłaty planistycznej dotyczy całego obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy planistyczne nie mogą przesądzić o tym, że wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dygowo wniosła o jej oddalenie, wskazując w pierwszej kolejności, że skarżący nie wykazał, że miał interes prawny w jej zaskarżeniu. Skarżący pozostawał bierny w trakcie trwania procedury planistycznej, zaś w skardze nie wskazał na choćby planowaną inwestycję w zakresie budowy i eksploatacji farmy wiatrowej na swojej nieruchomości, zatem nie można wywieść żądanego związku faktycznego z ustaleniami planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą, a interesem prawnym skarżącego.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia ustaleń studium w zakresie powierzchni działki zagrodowej oraz koniczności wyznaczenia

w planie linii zabudowy organ wskazał, że zgodność planu ze studium nie ma polegać na zgodności dosłownej. Zapisy studium nie mogą wkraczać w kompetencje

i szczegółowość planów miejscowych, dlatego określona w studium powierzchnia

0,3 ha dla rozproszonej zabudowy zagrodowej może być tylko sugestią wytycznymi,

a nie obowiązującym parametrem.

Nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, który może zawierać również regulacje pominięte

w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym.

W skarżonym planie miejscowym linie zabudowy określono dla terenów wyznaczonych w planie do zabudowy, a jedynym takim terenem jest obszar wyznaczony dla lokalizacji zabudowy produkcyjnej, tj. zespołu elektrowni wiatrowych. Z tego względu tylko dla tego terenu na rysunku planu określono nieprzekraczalne linie zabudowy. Na innych terenach tylko dopuszczono lokalizowanie zabudowy w liniach zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi, przy czym taka delegacja do norm jest dozwolona i zgodna z procedurą uchwalania planu.

Niezasadny zdaniem organu jest także zarzut skarżącego w zakresie braku wyznaczenia strefy sanitarnej cmentarza. Przedmiotem planu nie było założenie, czy też rozszerzenie cmentarza, a tylko w takiej sytuacji powyższy obowiązek będzie ciążył na organach gminy. Cmentarz widoczny w planie ma charakter historyczny i jest nieczynny.

Odnosząc się z kolei do zarzutów pominięcia w planie obligatoryjnych elementów zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że uchwała wprowadzająca plan miejscowy nie może regulować zagadnień, które nie występują w obszarze objętym uchwałą. Kwestionowany plan miejscowy nie przewiduje żadnego scalania i podziału nieruchomości związanego z koniecznością uporządkowania spraw własnościowych na zasadach określonych w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma więc konieczności regulacji tego zagadnienia w treści planu. Również uzasadniony brak ustalenia stawki dla opłaty planistycznej nie może być uznany za naruszenie przez organ przepisów dotyczących procedury uchwalania planu miejscowego.

Po rozpatrzeniu ww. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1038/13 oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozpoznając skargę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g."), przede wszystkim należy zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącego. Sąd wyjaśnił, że do naruszenia interesu prawnego dochodzi, jeżeli ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z prawem własności. Nie każde jednak oddziaływanie na prawo własności stanowi naruszenie interesu prawnego.

Nadto Sąd podał, że skarżący jest właścicielem działki objętej ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak okoliczność ta nie legitymuje go jeszcze do skutecznego złożenia skargi.

W ocenie Sądu, skarżący pozostawał bierny w trakcie trwania procedury planistycznej, a w skardze nie wskazał na choćby planowaną inwestycję w zakresie budowy i eksploatacji farmy wiatrowej na swojej nieruchomości. Zdaniem Sądu,

w sprawie nie można ustalić związku faktycznego między ustaleniami planu miejscowego, a interesem prawnym skarżącego. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, żeby skarżący prowadził lub zamierzał w najbliższej przyszłości prowadzić działalność we wskazanym zakresie. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała pomniejsza przysługujące skarżącemu uprawnienie lub całkowicie to uprawnienie odejmuje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie

art. 101 ust. 1 u.s.g. i uznanie, że uchwała nr XXIX/199/13 Rady Gminy Dygowo

z 22 maja 2013 r. nie narusza jego interesu prawnego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz w związku z art. 50 P.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi.

M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Dygowo wniosła o jej oddalenie.

Po rozpatrzeniu ww. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1102/14 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA podkreślił, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ocena legitymacji procesowej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy Dygowo z 22 maja 2013 r. w zakresie naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem w tym zakresie dotychczasową linię orzecznictwa NSA wyrażoną m.in. w wyroku NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09 (Lex nr 587214). Wynika z niej, że chociaż do wniesienia skargi do Sądu I instancji na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest nie tylko wykazanie się interesem prawnym, lecz także jego naruszeniem i że wykazanie naruszenia tego interesu prawnego obciąża stronę skarżącą, to Sąd I instancji nie może w tym zakresie pozostać bierny i to nawet wówczas, gdy strona reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien badać zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Dlatego też, jeżeli skarżący w tej sprawie jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości jest to już wystarczające do oceny prawnej, czy interes prawny skarżącego został naruszony. Ponadto z tego punktu widzenia nie jest także istotny zakres naruszenia interesu prawnego, jak i nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ rozstrzyga zmianę w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, która miała przecież miejsce w przedmiotowej sprawie.

W ocenie NSA, Sąd I instancji był zobowiązany do rozpoznania tej sprawy, a nie oddalenia skargi z powodu braku przymiotu strony, tj. z powodu braku naruszenia interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, ponownie rozpatrując sprawę z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwana dalej "P.p.s.a." Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd

o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Nadto, stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone

w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zakres kontroli przedmiotowej sprawy poprzez dokonanie oceny faktu naruszenia interesu prawnego skarżącego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W sytuacji, gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą nieruchomości skarżącego należało zbadać, czy nie naruszają one prawa własności nieruchomości skarżącego.

Przypomnieć należy, że skarga M. K. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446), zwana dalej "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że skuteczne złożenie skargi wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego uchwałą (zarządzeniem).

Po drugie uchwała (zarządzenie) powinna pozostawać "w zakresie władzy publicznej".

Jednocześnie stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a) P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis szczególny, w tym przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego. Wobec tego w przypadku niewykazania tego interesu skarga podlega odrzuceniu.

Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W orzecznictwie sadów administracyjnych podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi zatem wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację.

W niniejszej sprawie, wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., należało zatem wykazać, że zaskarżona uchwała godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie skarżącego, powodując, że jego sfera prawna w wyniku przyjęcia przedmiotowej uchwały zostanie ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony.

Strona skarżąca musi zatem nie tylko wykazać się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem któregoś z nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego

w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Dygowo z dnia 22 maja 2013 r. narusza interes prawny skarżącego z następujących względów.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że gmina ma obowiązek, a zatem i prawo, na swoim terenie kształtować i prowadzić politykę przestrzenną. Jednym z instrumentów tej działalności jest uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w których ustala się przeznaczenia terenów

i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić m.in. przeznaczenie terenów, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 10 w zw. z art. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Gmina ma zatem prawo określić sposób zagospodarowania nieruchomości, położonych na terenach objętych planem. Jednakże prawo to nie jest nieograniczone. Poza ograniczeniami, wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2) oraz z innych przepisów szczególnych, gmina w swoim władztwie planistycznym jest ograniczona przede wszystkim przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji). Nie jest ono wszakże jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika bowiem nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym, innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, która znajduje się na obszarach zakwestionowanego planu miejscowego, oznaczonych symbolem R. Przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania części nieruchomości położonej w obszarze oznaczonym symbolem R zostały określone w § 6 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tymi zapisami tereny te zostały przeznaczone pod tereny rolnicze; dopuszcza się wykorzystanie terenu pod budowę dróg technologicznych, sieci związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych oraz obiektów infrastruktury technicznej. W obszarze R wyłączono możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych. Ponadto zapisy planu na terenie nieruchomości należącej do skarżącego dopuszczają możliwość realizacji zabudowy zagrodowej.

Naruszenia prawnego skarżący upatruje natomiast między innymi w tym,

że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają możliwość zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, a w szczególności poprzez wyłączenie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Wyjaśnić trzeba, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność na określony cel i wskazanie

w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania nawet, jeżeli przeznaczenie

i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami dotychczasowymi i przyszłymi właściciela, nie musi stanowić przekroczenia granic władztwa planistycznego. Celowość natomiast tego przeznaczenia i ocena, czy jest ono optymalne pozostają poza zakresem kognicji sądu. Sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności przyjętych rozwiązań planistycznych.

Koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie.

Jak wynika z treści skargi skarżący nie wykazał, że ingerencja gminy w jego prawo własności naruszyła jego interes prawny.

Zdaniem sądu, ingerencja ta, mimo że (zdaniem skarżącego) jest niekorzystna dla niego, nie przekracza jednak granic władztwa planistycznego, stąd też również zarzut naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego, należy uznać za niezasadny. Z treści § 6 wynika, że na nieruchomości skarżącego wyłączono możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych, ale dopuszczono możliwość realizacji zabudowy zagrodowej, w sytuacji, gdy dotychczas mógł korzystać z terenu wyłącznie rolniczo.

Z wyjaśnień organu wynika, że wyłączenie nieruchomości skarżącego

z lokalizacji elektrowni wiatrowej wynikało z konieczności zachowania odpowiedniego poziomu hałasu (wymaganego przepisami) w stosunku do już istniejącej budowy

i z uwzględnieniem oddziaływania skumulowanego. Ponadto, skarżący po ogłoszeniu

o przystąpieniu do sporządzania planu nie złożył żadnego wniosku do planu dotyczącego planowanej inwestycji, ani też nie złożył uwag do wyłożonego do wglądu publicznego projektu planu. Dopuszczalność zabudowy zagrodowej rozszerzyła natomiast dotychczasowe uprawnienie skarżącego. Skoro zatem skarżący w treści samej skargi nie wskazał na choćby planowaną inwestycję w zakresie budowy i eksploatacji farmy wiatrowej na swojej nieruchomości, zatem nie można wywieść żadnego związku faktycznego z ustaleniami miejscowego planu, objętego skarżoną uchwałą, a interesem prawnym skarżącego.

Uzasadniając to stanowisko trzeba podkreślić również, że proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego zawsze wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a podmiotami mającymi prawo do terenu objętego planem. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Po drugie, prawo własności jest wprawdzie najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych, ale wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Stanowisko to wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in. NSA w wyroku z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2013/10, dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie ograniczenie takie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni, nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

Odnośnie do art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 3 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., poprzez niewyznaczenie strefy sanitarnej cmentarza, który został wyznaczony w obszarze ZC wskazać należy,

że skarżący nie wykazał interesu prawnego w kwestionowaniu tych przepisów.

Ingerencja w sferę prawa własności, a taką ingerencją dla terenów sąsiednich jest z pewnością lokalizacja cmentarza z uwagi na strefy ochronne i występujące w tych strefach zakazy, tj. zakaz wynikający z § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315), a także zapisów samego planu, tj. zakazów wynikających z § 15 dotyczących ustanowienia strefy ochrony sanitarnej pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia.

W rozpatrywanej sprawie na terenie zakwestionowanym przez skarżącego istnieją cmentarze historyczne, co znajduje odzwierciedlenie w treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dygowo.

W rozdziale 4.9. "Uwarunkowania środowiska przyrodniczego" wskazano, że "na terenie gminy Dygowo zlokalizowane są obiekty, które do 1945 r. pełniły role cmentarzy oraz obiekty nadal pełniące taką funkcję. Pozostałości po dawnych cmentarzach, na których zaniechano grzebania zwłok co najmniej przed 1945 r. są często trudne do zlokalizowania w terenie." W dalszej części Studium znajdują się opisy cmentarzy: w Stojkowie; "cmentarz ewangelicki, położony przy leśnej drodze nieistniejącej obecnie wsi Stojkówko na granicy gminy, nieczynny; Gąskowo – cmentarz położony w południowej części wsi, wśród pól, o pow. 0,3 ha, został wyłączony z użytkowania ponad 50 lat temu zachowane pojedyncze drzewa. Nieczynny". Z opisu wynika zatem, że cmentarze te nie pełnią obecnie funkcji czynnej, lecz wyłącznie historyczną. Natomiast celem wyznaczania stref sanitarnych jest spełnienie wymogów sanitarnych dla cmentarzy czynnych/funkcjonujących. Zatem powyższy obowiązek organów gminy dotyczy wyłącznie lokalizacji w miejscowym planie nowego cmentarza. Wyznaczenie strefy ochronnej dla cmentarza historycznego, podlegającego ochronie konserwatorskiej, nieczynnego od co najmniej 100 lat, na którym dopuszcza się jedynie prace porządkowe nie znajduje więc żadnego uzasadnienia.

Skarżący nie wykazał także naruszenia swojego interesu prawnego kwestionując przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Wbrew twierdzeniom skarżącego, brak szczegółowych zasad w kwestii scalania i podziału nieruchomości nie narusza prawa skarżącego, bowiem nie ma podstaw faktycznych do umieszczania w planie takich ustaleń. W obecnym stanie prawnym brak jest obowiązku wyznaczania w treści planu miejscowego obszarów scaleń i podziałów nieruchomości. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 3 pkt 1 tej ustawy obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w planie miejscowym określa się jedynie w zależności od potrzeb.

Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dygowo nie przewidują scalania i podziału nieruchomości związanego z koniecznością uporządkowania spraw własnościowych, na zasadach określonych w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774). Nieruchomość skarżącego była nieruchomością rolną i jest nią nadal, a tym samym uprawnienia właścicielskie skarżącego nie zostały ograniczone.

Podkreślić należy, że jeżeli plan miejscowy nie wprowadza żadnych zmian

w zakresie przeznaczenia i wykorzystania terenu, a więc nie kształtuje na nowo sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie wkracza w sferę interesu prawnego właściciela tej nieruchomości, a co za tym idzie – nie może tego interesu naruszać.

Podobnie za chybiony Sąd uznał zarzut niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dygowo ze studium "Uwarunkowania

i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy Dygowo" co do ustaleń wielkości działki budowlanej (innej niż przewidzianej w studium), skoro nie powodują pogorszenia sytuacji właścicieli działek tych gruntów, to należy uznać, że nie naruszają ich interesu prawnego, w tym również interesu prawnego skarżącego.

Podobnie brak stawki procentowej (na podstawie której ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego) w stosunku do wszystkich nieruchomości nie narusza interesu skarżącego, ponieważ w planie miejscowym przewidziano stawkę wzrostu wartości nieruchomości dla terenów przeznaczonych pod ewentualną zabudowę, jednocześnie wskazując przyczyny, dla których stawki tej się nie ustala – co należy uznać za prawidłowe. Uznać zatem trzeba, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w kwestionowaniu tych zapisów.

Podkreślenia przy tym wymaga, że wykazanie naruszenia interesu prawnego determinuje przejście do dalszego etapu rozpoznawania sprawy – badania zgodności z prawem skarżonej uchwały. Skarga oparta o konstrukcję art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bowiem skargą powszechną, którą każdy może skutecznie wnieść. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego,

a kwestionowanym w skardze aktem. W kontekście powyższego należy przyjąć,

że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego.

Należy również zaznaczyć, że na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. To bowiem na wnoszącym skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. spoczywa wykazanie, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (por.: wyrok NSA z dnia

6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11, LEX nr 1132062).

W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał jednak takiego naruszenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niniejszą skargę odrzucił.