Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 262/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2008-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Miler - Kłosińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. F.Z. S.O. i R. Sp. z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzeń 1. umarza postępowanie w części dotyczącej określonego w punkcie 2 zaskarżonej decyzji nakazu wypłaty wynagrodzenia za miesiąc [...] r. następującym pracownikom: E. G., G. N., P. O. i M. S.; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W wyniku kontroli przeprowadzonej u skarżącego w dniach 26 – 30 listopada 2007 roku, Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], Oddział w [...] stwierdził zaistnienie u skarżącego pracodawcy – "M." Sp. z o. o. w T. – uchybień przepisom Kodeksu pracy w zakresie wypłaty pracownikom wynagrodzeń oraz innych przysługujących im świadczeń. Stąd, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007, nr 89, poz. 589), wydany został w dniu 14 grudnia 2007 roku nakaz wypłaty pracownikom zaległych świadczeń, w tym wynagrodzeń, odpraw emerytalnych i rentowych, odszkodowań w związku z rozwiązaniem umowy o pracę przez pracownika w trybie art. 55 § 11 Kodeksu pracy, odpraw z tytułu rozwiązania umowy o pracę z przyczyn niedotyczących pracownika, nagród jubileuszowych oraz ekwiwalentów za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z rozwiązaniem umowy o pracę (nr rej. 02093-K024-Np01/2007). Na mocy art. 11 pkt 6 powołanej ustawy decyzja została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, iż do protokołu kontroli zostały wniesione zastrzeżenia, jednak nie dotyczyły one wynagrodzeń za pracę oraz innych świadczeń zawartych w niniejszym nakazie, co zdaniem organu oznacza, że ustalenia zawarte w protokole z kontroli w tym zakresie są bezsporne. Ustalono również, że firma "M." wystąpiła do Sądu Gospodarczego w T. o ogłoszenie upadłości, jednak postanowieniem sądu (syg. akt XIII GU 26/07) z dnia 26 października 2007 r. wniosek o upadłość został oddalony. Inspektor Pracy wziął więc pod uwagę trudną sytuację spółki, jednak stwierdził, iż nie wydanie nakazu w zakresie niewypłaconych świadczeń oznaczałoby przerzucenie ryzyka prowadzenia działalności spółki na pracowników, co byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa pracy oraz interesem samych pracowników. Podkreślono, że w interesie społecznym leży, aby należności ze stosunku pracy były pracownikom wypłacone niezwłocznie, gdyż stanowią istotny, a czasami jedyny element podstawy ich utrzymania, a trudności finansowe jakie posiada obecnie spółka nie mogą być podstawą do odstąpienia przez inspektora od wydania nakazu.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia "M." Sp. z o. o. w T. zarzuciła jego wydanie z naruszeniem art. 77 oraz art. 7 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydanie decyzji bez dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących odwołującej, związanych z powstaniem stanu jej niewypłacalności a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszenie art. 11 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania oraz bezprzedmiotowość decyzji w dniu jej wydania w części, w której została już wykonana. Z uwagi na wyszczególnione powyżej uchybienia, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze szczególnym uwzględnieniem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy określenia możliwego do wykonania dla skarżącej terminu wykonania nakazu. Uzasadniając podniesione zarzuty strona odwołując wskazała, że jakkolwiek wydanie wskazanej wyżej decyzji, co do jej natychmiastowego wykonania, uzasadnione jest treścią art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, to jednak organy administracyjne przy rozstrzygnięciu sprawy i określeniu terminu jego wykonania nie wzięły pod uwagę istotnych okoliczności odnoszących się do sytuacji finansowej spółki. W szczególności wskazano na podejmowane próby ratowania firmy przed likwidacją (prowadzone postępowanie upadłościowe), które to działania nie pozwoliły jednak zabezpieczyć we wskazanym w nakazie terminie dostatecznych środków finansowych na jego wykonanie, w związku z czym zasadnym było określenie terminu wykonania obowiązku objętego nakazem - możliwego do wykonania dla skarżącej. Podniesiono również, że wobec ziszczenia się jednej z przesłanek niewypłacalności pracodawcy w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 2006 r., Nr 158, poz. 1121, z późn. zm.) skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Oddział w [...] o zaspokojenie roszczeń pracowników ze środków Funduszu, co spowodowało, że należności pracowników wynikające ze stosunku pracy w zakresie przedmiotowym określonym w art. 12 wskazanej wyżej ustawy, zostały przekazane za pośrednictwem skarżącej pracownikom w dniu 11 grudnia 2007 r., tj. w terminie poprzedzającym wydanie zaskarżonego nakazu, w związku z czym w tym właśnie zakresie jest on bezprzedmiotowy.

W wyniku odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w [...] decyzją z dnia [...] roku (nr[...]) uchylił decyzję pierwszoinstancyjną co do punktów 1,4 i 6 i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że taka modyfikacja decyzji organu pierwszej instancji podyktowana była jej częściowym zrealizowaniem. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarżącego organ podniósł bezsporność i wymagalność pozostałych należności objętych zaskarżoną decyzją. Jednocześnie wskazał, że trudna sytuacja finansowa pracodawcy nie stanowi podstawy do zmiany rygoru natychmiastowej wykonalności nakazu, gdyż przepis art. 11 pkt 7 uPIP jednoznacznie przesądza o takim terminie wykonania tego typu decyzji. Dodatkowo to pracodawca ponosi ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstawy do przerzucania, choćby częściowo, tego ryzyka na pracowników. Zważywszy jeszcze, że trudna sytuacja skarżącego pracodawcy utrzymuje się od dłuższego czasu i nie można przewidzieć, czy i kiedy nastąpi jej poprawa, część rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji utrzymana w mocy winna być uznana za prawidłową.

Od decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w [...] skarżący wniósł w dniu [...] roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 Kpa poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących skarżącego, związanych z powstaniem po jego stronie stanu niewypłacalności, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając to na uwadze skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], Oddział w [...], a także – w jej punkcie drugim, wskazującym czterech pracowników skarżącego, których roszczenia pracownicze, wskazane w nakazie, są bezprzedmiotowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął swoją argumentację w zakresie zaistniałej u niego niewypłacalności wskazując, że stanowi ona przesłankę do innego – niż natychmiastowy – określenia terminu wykonania nakazu. Ponadto skarżący wskazał, że czterech pracowników objętych nakazem zostało przez niego wskazanych omyłkowo jako osoby, którym przysługują roszczenia z tytułu wynagrodzenia. Tymczasem osobom tym przysługiwał wyłącznie zasiłek chorobowy, wypłacany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008r. pełnomocnik skarżącej cofnął skargę w części zarzutu opisanego w punkcie drugim skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do cofnięcia skargi w części wskazać należy, że godnie z treścią art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w przypadku cofnięcia skargi Sąd bada, czy nie zmierza ono do obejścia prawa lub wystąpienia skutku w postaci utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Z tych względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w części dotyczącej określonego w punkcie 2 zaskarżonej decyzji nakazu wypłaty wynagrodzenia za miesiąc sierpień 2007r. pracownikom: E. G., G. N., P. O. i M. S.

W pozostałej części skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego ani też wydania jej w warunkach naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dla właściwego zrozumienia zasadności rozstrzygnięcia Sądu, podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu inspekcji pracy wydane w oparciu o przepis art. 11 p. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, uprawniający inspektora do wydania decyzji nakazującej wypłatę należnych pracownikom świadczeń, jeśli pracodawca obowiązkowi temu uchybia, przy czym przepis ten jednoznacznie rozstrzyga, że nakazy wydawane w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Należy również mieć na względzie, że inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika. W tym zakresie kompetencja przynależy do sądu powszechnego. Natomiast istota nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się jedynie do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny (por. wyrok NSA z 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05, System Informacji Prawnej LEX nr 275465).

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału i samej skargi, elementem decyzji, na którym ogniskują się zarzuty skarżącego, jest wynikający z samej ustawy rygor natychmiastowej wykonalności. Ustawodawca reguluje jednak tę kwestię w sposób jasny i kategoryczny, a więc nie budzący wątpliwości co do doboru przez organ administracyjny rozstrzygnięcia w takiej sytuacji i terminu jego wykonania. Zgodnie z art. 33 ust 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jednym z działań, jakie może podjąć Inspektor Pracy po przeprowadzeniu kontroli u pracodawcy, jest wydanie decyzji, o której stanowią przepisy art. 11 pkt 1 - 4 oraz 6 i 7 cyt. ustawy. Decyzje te stanowią instrument represyjny w przypadku stwierdzenia w toku kontroli naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia. Przepis art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który znalazł zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym, wprowadza możliwość wydania decyzji nakazującej pracodawcy wypłatę należnego pracownikowi wynagrodzenia za pracę i innych przysługujących mu świadczeń. Jednocześnie przepis ten w sposób bezwzględny przesądza o nadaniu takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tej mierze. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu, o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla decyzji z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy innego – niż natychmiastowy – terminu wykonania.

Ratio legis takiego rozwiązania nie budzi zasadniczych wątpliwości. Służy ono bowiem ogólnej ochronie roszczeń wierzyciela wobec dłużnika. Co więcej, regulacja ta znajduje uzasadnienie także w powszechnie przyjętej na gruncie polskiego prawa pracy - zasadzie ochrony pracownika jako jednostki słabszej w ramach stosunku pracy. Pracodawca, prowadzący swoją działalność jako profesjonalista, obciążony jest dodatkowymi obowiązkami jak i dodatkowym ryzykiem w związku ze swoją działalnością. Winien zatem prowadzić ją w sposób, który na każdym etapie funkcjonowania w obrocie gospodarczym będzie pozwalał mu na wywiązanie się z jego zobowiązań, w tym obowiązków wobec pracowników. Nie sposób przyjąć odmiennej interpretacji obowiązujących w tym zakresie przepisów i tym samym przerzucić na pracowników ryzyko prowadzonej przez pracodawcę działalności. To oni ponosiliby bowiem wymierne, materialne konsekwencje opóźnienia w realizacji świadczeń przysługujących im ze strony pracodawcy.

Akta sprawy jednoznacznie potwierdzają również, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o nie budzące wątpliwości ustalenia z kontroli, z którymi zgodził się pracodawca, a także po bezspornym ustaleniu częściowego zrealizowania nakazu wydanego przez organ I instancji.

Również w skardze na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy stan faktyczny opisany w nakazie nie jest kwestionowany. Pozostaje więc poza sporem, że w chwili wydawania decyzji przez inspektora pracy i rozpatrzenia odwołania od decyzji, pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należności pracowniczych wymienionych w zaskarżonej decyzji, które miały charakter wymagalny.

W tych okolicznościach organ był uprawniony do wydania nakazu, który uzyskał natychmiastową wykonalność z mocy art. 11 pkt 7 cyt. ustawy. Kwestionowanie zatem co do zasady natychmiastowej wykonalności orzeczenia nie może odnieść zamierzonego skutku.

Wprawdzie skarżąca nie formułowała wprost wniosku o wstrzymanie wykonania obowiązku, ale celowe wydaje się poddanie analizie tego aspektu sprawy. Zgodnie bowiem z art. 159 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 tej ustawy. Wśród wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. jest podana w pkt 5 trwała niewykonalność decyzji w dniu jej wydania. W doktrynie i orzecznictwie panuje utrwalony pogląd, że nie stanowią przeszkód powodujących niewykonalność decyzji - względy ekonomiczne, finansowe ani trudności techniczne (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego C.H. Beck, W – wa 2006 r., str. 752). Podzielając to stanowisko, podnoszone w skardze argumenty, związane z toczącymi się w przeszłości i trwającymi obecnie procesami przed sądami gospodarczymi, w ocenie sądu pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych przed organami Państwowej Inspekcji Pracy.

Podkreślić również należy, że powody problemów finansowych spółki, w żadnym przypadku nie powstały z winy pracowników. To zarząd spółki oceniał czy finanse spółki pozwalają na dalszą działalność na dotychczasowych zasadach lub czy należy podjąć określone kroki w celu restrukturyzacji zobowiązań w ramach postępowania układowego. Zgoda wierzycieli na przyjęcie propozycji układowych zawsze wiąże się z ryzykiem braku akceptacji warunków układu, zatem nie może obciążać pracowników. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zarząd samodzielnie decyduje o zgłoszeniu wniosku o ogłoszenie upadłości. W przypadku skarżącej złożyła ona wniosek w momencie, który nie pozwolił nie tylko na ogłoszenie upadłości z możliwością zawarcia układu, lecz nawet ogłoszenia upadłości z opcją likwidacji. To, że wystąpiono o ogłoszenie upadłości gdy finanse spółki nie wystarczały nawet na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, świadczy o zbyt późnym zgłoszeniu wniosku. W tych okolicznościach należy przyjąć, że o ile prawdziwe mogą być twierdzenia o ogólnie istniejących kłopotach gospodarczych, o tyle próba i sposób ich pokonania zależały wyłącznie od decyzji zarządu spółki, a te pozostają bez związku z sytuacją pracowników. Wręcz przeciwnie, wcześniejsze, skuteczne podjęcie działań naprawczych, uchroniłoby pracowników, od ryzyka braku wypłaty należnych im świadczeń.

Reasumując, należy stwierdzić, że nie można nie doszukać się przyczyn subiektywnych, leżących po stronie skarżącej, które doprowadziły do trudnej sytuacji finansowej spółki. Być może wcześniejsze podjęcie działań naprawczych uchroniłoby od trudnych do realizacji zobowiązań wobec pracowników.

Należności pracownicze objęte są szczególną ochroną, co potwierdza analiza przepisów określających m.in. terminy ich wypłaty, a także przepisy karne, choćby art. 282 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Logiczną konsekwencją takiego unormowania, utrzymaną przez racjonalnego ustawodawcę jest więc dyspozycja wynikająca z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z którą organ nadzoru nie ma prawa do wydania decyzji oczekiwanej przez skarżącego, tj. ustalenia terminu wykonania nakazu inaczej niż wynika z tego przepisu, nakazującego jego natychmiastowe wykonanie. Ustawodawca mając na względzie szczególną ochronę należności pracowniczych postanowił, że decyzje w sprawie ich wypłaty podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Tak więc w omawianym zakresie swoboda organu nadzoru jest całkowicie wyeliminowana, a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy także nie było podstaw do wstrzymania wykonania nakazu.

Dodatkowo należy podkreślić, że przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewidują odpowiedzialności pracodawcy na zasadzie winy, zatem powoływanie się na okoliczności ekskulpujące nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji.

Należy również wskazać, iż w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania z powodu częściowej niewykonalności świadczenia. Przepisy nie przewidują, by następcza niewykonalność świadczenia, chociażby z powodu niezawinionej niewypłacalności, stwarzała podstawy do stwierdzania bezprzedmiotowości postępowania.

W konsekwencji należy stwierdzić, że organ nie naruszył prawa uznając, że podane przez skarżącą okoliczności nie mają wpływu na wynik prowadzonego postępowania.

Reasumując, należy stwierdzić, że dokonana pod względem legalności kontrola prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania prowadzi do uznania, iż zapadłe rozstrzygnięcie nie uchybia w żaden sposób wymaganiom prawnym wynikającym z ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i pozostałych przepisów. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.