Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 987/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi G. K. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższone o kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

W dniu 27 marca 2014 r. Rada Miejska Gminy Pobiedziska podjęła uchwałę nr XLII/428/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obręb Biskupice, gmina Pobiedziska.

Pismem z dnia 25 lipca 2014r. R.P. wezwał Radę Miejską Gminy na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa co do działki nr [...] położonej w B. wynikającego z niekorzystnej zmiany przeznaczenia powyższej działki w zakresie możliwości prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej z możliwością lokalizacji budynków mieszkalnych.

W dniu[...] sierpnia 2014r. organ administracji podjął uchwałę [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w której nie uwzględnił wezwania.

Skarżący nie czekając na odpowiedź organu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę nr XLII/428/2014 domagając się stwierdzenia jej nieważności. Podniósł, iż kupując działkę nr [...] (akt notarialny z dnia [...].) przeznaczona była pod nieuciążliwą działalność gospodarczą z możliwością lokalizacji budynków mieszkalnych, po czym w studium następnie zatwierdzonym w planie miejscowym zostało zmienione jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. W związku z czym naruszone zostały prawa nabyte skarżącego poprzez niekorzystną zmianę przeznaczenia jego nieruchomości w zakresie możliwości prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej z możliwością lokalizacji budynków mieszkalnych. Skarżący podniósł nadto naruszenie zasad procedury planistycznej poprzez nierozpatrzenie jego uwag składanych do planu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2014r. Sąd przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia pełnomocnika z urzędu (k.135).

Pismem z dnia 23 stycznia 2015r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę (k.155-159).

Pismem z dnia [...] marca 2015r. Burmistrz Miasta i Gminy Pobiedziska przedłożył zaświadczenie o przeznaczeniu działki nr [...] położonej w B., z którego wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31.12.2003r. (uchwała Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska nr XXXV/188/92 z dnia 10 czerwca 1992r.) działka nr [...] przeznaczona była pod działalność gospodarczą nieuciążliwą, na której dopuszczało się lokalizację budynków mieszkalnych związanych z obsługą projektowanych zakładów. Następnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pobiedziska zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej Gminy w dniu 27.10.2000r. nr XXXV/317/00, obowiązujące do 23.02.2011r. przewidywało przeznaczenie tej działki pod działalność gospodarczo-przemysłową. Działka położona była w granicach i obszarach otulin parków krajobrazowych. Z kolei studium zatwierdzone dnia 24.02.2011r. uchwałą Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska nr V/40/2011 przewiduje działkę [...] przeznaczyć pod główną strefę zurbanizowaną Ia. Działka znajduje się w otulinie parku krajobrazowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 u.p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Gminy w Pobiedziskach nr XLII/428/2014 z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obręb Biskupice, gmina Pobiedziska (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 maja 2014r., poz.3108).

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 u.s.g., co oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie w pierwszej kolejności czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne (termin i wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia) oraz czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie stwierdzenie czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi.

Nie budzi wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zwrócić należało także uwagę, iż pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2014r. adresowane było prawidłowo do Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska jako organu uchwałodawczego. W tym miejscu warto jednak wskazać, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdecydowanie przeważa pogląd, iż gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest uchwała rady gminy to organ ten powinien być wezwany do usunięcia naruszenia prawa i za jego pośrednictwem należy również skierować skargę na taką uchwałę. Na marginesie należy wspomnieć, iż skierowanie takiego wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie powoduje, że wezwanie takie jest prawnie bezskuteczne i nie może być traktowana tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa właściwego biegu, a gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy - przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie (taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06, z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 338/08, z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1236/08, i z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2340/11). Również jeśli bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to skarga złożona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, nawet nadana do sądu administracyjnego (zamiast za pośrednictwem organu) w tym samym dniu, w którym wystosowano wezwanie, jest dopuszczalna, bowiem została złożona w ciągu 60 dni od tego wezwania. Tym samym złożenie rzeczonej skargi przez stronę w niniejszej sprawie nie nastąpiło z uchybieniem procedury.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. wniesienie skargi na uchwałę organu gminy przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). Jak na to słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu powoływanego już powyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06, "w odniesieniu do naruszenia prawa uchwałą rady gminy stanowisko w sprawie wezwania do jego usunięcia powinna zająć rada gminy, ponieważ tylko rada gminy może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie".

Ponieważ u.s.g. nie określa terminu wniesienia skargi na uchwałę rady gminy to w tej kwestii należy posiłkować się ogólną regulacją zawartą w art. 53 § 2 u.p.p.s.a., który wprowadza dwa terminy wniesienia skargi. W sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie ten termin wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, termin wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Miejska Gminy w Pobiedziskach, jako organ wyłącznie właściwy, zajęła stanowisko w sprawie wezwania i udzieliła odpowiedzi na wezwanie podejmując uchwałę w dniu 28 sierpnia 2014r. nr XLIX/467/14, choć skarżący nie czekając na odpowiedź organu wraz z wezwaniem złożył skargę do sądu, co oznacza, że w tej sprawie skarga został wniesiona w terminie.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego, gdyż dla skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżąc uchwałę organu gminy, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK1437/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 1928/04).

W orzecznictwie dominuje pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przywołany art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zauważa się przy tym, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/06, wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1486/01 czy tez z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków."

Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Istotne jest także i to, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tym samym obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - w rozpoznawanym przypadku w oparciu o art. 3 ust. 1 u.p.z.p.- władztwa planistycznego.

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., gdyż dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie dopiero w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (tak np. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., sygn. akt III RN 42/02, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Z uwagi na to, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (tak zwłaszcza NSA w wyrokach: z dnia 4 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08).

Powtórzyć jeszcze raz można, iż o powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. decyduje wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, przy czym interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, czy też wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

W ocenie sądu skarżący wykazał, że w odniesieniu do jego przypadku istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją jako właściciela działki nr [...], która na skutek ustaleń planu zmieniła przeznaczenie w związku z czym został naruszony interes prawny skarżącego. Zaskarżona uchwała jednocześnie w ocenie skarżącego negatywnie wpłynęła na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając skarżącego pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Kwestionowany przez skarżącego zapis uchwały planistycznej eliminuje lub co najmniej ogranicza przysługujące mu prawa do działki nr [...] leżącej na terenie objętym zaskarżonym planem. Przysługuje mu zatem przymiot strony.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa ( tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tym miejscu wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia procedury.

Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Zgodnie z art. 17 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) (uchylony);

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

– gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

– wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

– regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

– właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

– Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji,

– właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

– właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

– wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

– organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

– właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

– właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

– dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

– właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

– ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

– właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

W ocenie Sądu wyżej wskazane wymogi zostały zachowane.

W niniejszej sprawie Rada Gminy w dniu 31 stycznia 2008r. pojęła uchwałę nr XVII/209/08 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Biskupice, Gmina Pobiedziska. Uchwała ta została zmieniona uchwałą nr XXX/319/2013 z dnia 28 lutego 2013r.

Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt ogłosił w prasie lokalnej oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Określono również termin składania wniosków do tego planu do dnia 2 lipca 2013 r.

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminie ich wniesienia. Zawiadomienie to skierowano m.in. do: Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Polskich Sieci Energetycznych S.A., Energetyki Poznańskiej S.A., Wielkopolskiego Okręgowego Zakładu Gazownictwa, Telekomunikacji Polskiej S.A., Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, Muzeum Archeologicznego, Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego, Zakładu Komunalnego Pobiedziska, Państwowego Instytutu Geologicznego, Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej, Zarządu Województwa Wielkopolskiego, Wojewody Wielkopolskiego, Starostwa Powiatowego, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Zarządu Dróg Powiatowych, Dyrekcji Okręgu Infrastruktury Kolejowej, PKP S.A., Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa.

W toku postępowania wpłynęły wnioski od PIS, Energetyki Poznańskiej S.A., Telekomunikacji Polskiej S.A., Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Zarządu Województwa Wielkopolskiego, Wojewody Wielkopolskiego, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w Poznaniu, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Zarządu Dróg Powiatowych, Dyrekcji Okręgu Infrastruktury Kolejowej w Poznaniu, PKP S.A., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak również od osób fizycznych.

Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko.

W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia.

Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna. Projekt planu uzyskał pozytywną opinię Państwowego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Stosownie do art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniono projekt planu miejscowego z Wojewódzką Komendą Państwowej Straży Pożarnej, Polskimi Sieciami Elektroenergetycznymi Zachód S.A., Wielkopolską Spółką Gazownictwa, Wielkopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Zespołem Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego, Zakładem Komunalnym Pobiedziska, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Zarządem Województwa Wielkopolskiego, Wojewodą Wielkopolskim, Starostwem Powiatowym, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Zarządem Dróg Powiatowych, PKP S.A., Telekomunikacją Kolejową Telekom sp. z o.o. Negatywną opinię wyraził Powiatowy Konserwator Zabytków.

W trakcie procedowania Rada uzyskała zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych.

Stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu czterokrotnie z uwagi na uwzględnienie uwag zgłoszonych w trakcie wyłożenia planu do publicznego wglądu. Ostatnie wyłożenie planu miało miejsce w okresie od 16 stycznia do 13 lutego, o czym organ poinformował w formie obwieszczenia, informacji w prasie lokalnej. W ogłoszeniu tym określono termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami na dzień 10 lutego 2014r. oraz termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu do dnia 28 lutego 2014r. W trakcie wyłożeń planu swoje uwagi złożył również skarżący.

W dniu 10 lutego 2014r. odbyła się dyskusja nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W trakcie wyłożenia planu wpłynęło kilka uwag, które organ częściowo uwzględnił.

W dniu 27 marca 2014r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż organ zachował określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych skardze odnoszących się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że działka skarżącego nr [...] objęta zaskarżonym planem położona jest w obszarze postanowień planu [...] MN, zgodnie z postanowieniami studium obszar Ia, Strefa zurbanizowana (str.38 studium) z terenami zabudowy mieszkaniowej, letniskowej, usługowej, techniczno-produkcyjnej, terenami zieleni oraz terenami komunikacji i infrastruktury. Zapis studium wskazuje, że "w celu uporządkowania struktury układów przestrzennych wsi i nowych osiedli mieszkaniowych należy dążyć do wykształcenia przestrzeni publicznych ingerujących i wpływających na tworzenie społeczności lokalnych. Uporządkowanie struktur urbanistycznych powinno odbywać się poprzez realizację jednakowej architektury pod względem form, kolorystyki i skali". Przeznaczenie terenu pod zabudowę wyłącznie mieszkaniową przy takich postanowieniach studium dopuszczającą wszelką zabudowę nie oznacza niezgodności planu ze studium. W ocenie Sądu, naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżonym planem, nastąpiło zgodnie z prawem i nie było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień czyli tzw. władztwa planistycznego, nie doszło do przekroczenia jego granic.

Wskazać należy, że zgodnie z art.6 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art.21 ustawy zasadniczej. Podkreślenia wymaga, że gmina samodzielnie określa funkcje terenów, jednak samodzielność ta nie jest samodzielnością nieograniczoną. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki przestrzennej – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i stosownie do wymagań ustawy w ponadlokalnych aktach polityki przestrzennej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z Niewiadomskiego, wydanie 3, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, str.42-43).

Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko interes publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę, że działka skarżącego graniczy z terenami zabudowy mieszkaniowej oraz fakt, iż studium nakazuje uporządkowanie przestrzeni urbanistycznej, wprowadzenie jednakowego przeznaczenia dla wszystkich działek uznać należało za dopuszczalne. Jak słusznie wskazał organ przeznaczenie działki skarżącego pod zabudowę usługową mogłoby wywołać konflikty sąsiedzkie, społeczne między właścicielami poszczególnych działek znajdujących się w tym obszarze. Słusznie zatem organ kierował się istniejącą funkcją jaka występuje w przedmiotowym obszarze tj. zabudową mieszkaniową jednorodzinną, biorąc pod uwagę okoliczność, że przedmiotowa działka znajduje się w otulinie parku krajobrazowego.

Stwierdzenie w takiej sytuacji nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że skarżący nie zgadza się na zmianę przeznaczenia swojej działki, stanowiłoby nadmierną ingerencję we władztwo planistyczne gminy.

W tym miejscu zauważyć należy, że uprawnienie sądów administracyjnych do kontroli planów miejscowych musi być wykonywane tak, aby nie pozbawić gminy jej uprawnień i wręcz nie uniemożliwić realizacji ustawą nakazanych obowiązków.

W zakresie zarzutu skargi dotyczącego nierozpatrzenia uwag skarżącego do wyłożonego planu, to zarzut ten okazał również niezasadny, bowiem do drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu – uwaga złożona przez skarżącego w dniu [...]09.2013r. w sprawie zakwalifikowania działki nr [...] z projektowanego MN na MN/U nie została rozstrzygnięta ponieważ wpłynęła po terminie wyznaczonym w obwieszczeniu. Natomiast do trzeciego wyłożenia projektu do publicznego wglądu – uwagi złożone w dniu 16.10.2013r.(jedna uwaga) i w dniu 18.10.2013r.(dwie uwagi) w sprawie zmiany przeznaczenia z MN na MN/u zostały rozstrzygnięte negatywnie przez Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz.461).