Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4345/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 118/18 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. W. na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 118/ 2018, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalono skargę.

Wyrok ten wydano w poniżej przestawionym stanie faktycznym i prawnym, przyjętym przez Sąd I instancji do orzekania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. W. (dalej –"skarżąca") zarzuciła Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w O. naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem zawartym w jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu). We wniosku tym przedstawiła następujące pytania, które przytoczone zostały przez Sąd I instancji in extenso.

1. Ile zostało odnotowanych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych (dalej – "NOP") dotyczących szczepień przeciwko gruźlicy, WZW typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze, odrze, śwince i różyczce;

2. Ile zostało odnotowanych NOP po podaniu pozostałych szczepionek obowiązkowych i zalecanych w rozbiciu na dzieci i dorosłych;

3. Jaki charakter miały odnotowane NOP (z podziałem na ilość i rodzaje - w zakresie pytania 1 oraz 2);

4. Czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne;

5. W jaki sposób i przez kogo jest ustalana aktualna sytuacja epidemiologiczna na terytorium Polski, w oparciu o którą jest opracowywany Program Szczepień Ochronnych na dany rok;

6. Z jakich względów nie zostało wydane rozporządzenie właściwego ministra do spraw zdrowia przewidziane w art. 4 ust. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ;

7. Czy w Polsce przeprowadza się badania nowonarodzonych dzieci w celu stwierdzenia czy dziecko narodziło się z wrodzoną obniżoną odpornością? (stwierdzenie wrodzonego lub nabytego niedoboru odporności stanowi przeciwwskazanie do szczepienia określone przez producenta szczepionki BCG);

8. Czy rejestr NOP prowadzony przez adresata wniosku podlega kontroli sądowej? Jeśli tak, to jaki sąd jest władny, jeśli nie, to z jakiego powodu nie podlega kontroli;

9. Czy stwierdzenie ciężkiego NOP powoduje skutki prawne (np. konieczność wycofania partii szczepionki);

10. Z jakiej statystyki wynikają dane, którymi dysponuje adresat wniosku;

11. Od którego roku dane te są gromadzone;

12. Czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których adresat wniosku wzywa, mają charakter obowiązkowy;

13. Czy w związku z przystąpieniem Polski do UE w roku 2004 i obowiązującą w ramach UE zasadą swobody przepływu osób adresat wniosku odnotował epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne;

14. Według Światowej Organizacji Zdrowia wyszczepialność na Ukrainie nie przekracza 50 %, zaś od 11 czerwca 2017 r. obywatele Ukrainy poruszają się swobodnie w ramach strefy Schengen (bez wiz) i obecnie przebywa ich na terytorium naszego państwa blisko 1 milion - czy w związku z powyższym adresat wniosku odnotował epidemie chorób, których przymus dotyczy wśród tych obywateli lub obywateli naszego kraju;

15. Czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia adresat wniosku jest świadomy ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem z odnotowywaniem zauważa prof. Andrzej Zieliński (strona www.pzh.gov.pl); prof. Jacek Wysocki, dr Hanna Czajka (Neurologia i Neurochirurgia Polska 2004; 38, 1 (supl. 1): S 17-S 24) oraz dr Paweł Grzesiowski (wywiad z dnia 5 grudnia 2016 r., telewizja WP, program Tu i teraz);

16. Czy jest adresatowi wniosku znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w sytuacji przymusu szczepień i braku systemu odszkodowawczego? "Trybunał przypomina, że życie prywatne obejmuje integralność fizyczną i psychiczną osoby (nr 32647/96, decyzja 07.01.98 , DR 94 , s. 91-93 ). W związku z tym Trybunał zbadał wniosek na podstawie artykułu 8 Konwencji, który stanowi co następuje: Każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Władza publiczna nie może ingerować w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków, zgodnie z prawem koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, na ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Trybunał uważa, że obowiązkowe szczepienia jako przymusowe zabiegi medyczne oznaczające ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego, gwarantowanego przez art. 8 ust. 1"- orzeczenie Matter v. Słowacja wyrok z dnia 5 lipca 1999 r., niepublikowany, tak też orzeczenie Sahetti vs Włochy z 2002 r., 42197/98;

17. Czy adresatowi wniosku wiadomo, czy w związku z działalnością Państwa urzędu została skierowana już skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka;

18. Czy prawdą jest, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dystrybuuje, dystrybuował, sprzedawał, sprzedaje szczepionki;

19. Jaki zysk Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzyskał z dystrybucji, sprzedaży szczepionek z uwzględnieniem podziału na poszczególne lata kalendarzowe jak i sumaryczny;

20. Czy nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego Państwa Prawa w szczególności z zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników (art. 8 k.p.a. - zasada pogłębiania zaufania do prawa ) przymuszanie do szczepień przez ten sam organ, który prowadzi rejestr NOP mający świadczyć o bezpieczeństwie szczepień, jak i dystrybuujący, sprzedający szczepionki do których szczepienia przymusza;

21. Czy szczepionki, które mają być podane były przechowywane w prawidłowy sposób;

22. Czy kontrolowali Państwo przychodnię, która wykonuje szczepienia, w szczególności czy posiada ona agregat zabezpieczający przerwanie dostaw energii elektrycznej oraz elektroniczny, całodobowy monitoring temperatury przechowywania szczepionek;

23. Czy w kwestii przechowywania szczepionek, które mają być podane został zachowany ciąg chłodniczy podczas transportu i przechowywania pomiędzy Ministerstwem Zdrowia, hurtownią, apteką, przychodnią oraz właściwą państwową powiatową stacją sanitarną.

W odpowiedzi na wniosek, jego adresat wyjaśnił, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów znanych adresatowi wniosku. Nie obejmuje natomiast ocen prawnych, interpretacji przepisów lub wiedzy organu na temat przepisów lub orzecznictwa Wspólnotowego. Z tej przyczyny, odnosząc się do pytań zawartych w pkt: 6, 8, 9, 12, 13, 15, 16 i 20 wskazał, że nie dotyczą one informacji publicznej. Na pozostałe pytania kolejno udzielił odpowiedzi.

Odnośnie pytania nr 1 odpowiedziano, że - w przeciągu ostatnich 10 lat zanotowano 28 NOP na terenie powiatu o.; odnośnie pytania nr 2 - po pozostałych szczepieniach obowiązkowych, niewymienionych w punkcie 1 oraz po szczepieniach zalecanych, w ciągu ostatnich 10 lat odnotowano 4 NOP o charakterze łagodnym, a u dorosłych nie odnotowano NOP; odnośnie pytania nr 3 - 27 zarejestrowanych NOP miało charakter łagodny, 1 NOP został sklasyfikowany jako poważny; odnośnie pytania nr 4 - na terenie powiatu o. nie odnotowano przypadków śmiertelnych związanych z NOP; odnośnie pytania nr 5 - zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Z zacytowanego przepisu wynika, że autorem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok jest Główny Inspektor Sanitarny i ten organ kieruje się m.in. aktualną sytuacją epidemiologiczną kraju, a więc również dokonuje jej analizy. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest wskazań na temat sposobu sporządzania analizy sytuacji epidemiologicznej, dlatego właściwym byłoby zwrócenie się o informację w tym zakresie do tego organu; odnośnie pytania nr 7 - organ nie posiada informacji, czy takie badania są przeprowadzane; odnośnie pytania nr 10 - gromadzone dane pochodzą z rejestrów prowadzonych przez organ; odnośnie pytania nr 11 - okres archiwizacji dotyczący danych NOP wynosi 5 lat; odnośnie pytania nr 14 - organ nie odnotował epidemii tych chorób; odnośnie pytania nr 17 organowi nic nie wiadomo na temat skargi do ETS; odnośnie pytania nr 18 - organ zajmuje się dystrybucją preparatów szczepionkowych przeznaczonych do realizacji Programu Szczepień Ochronnych, zgodnie z komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego, natomiast nie sprzedawał i nie sprzedaje preparatów szczepionkowych; odnośnie pytania nr 19 - organ nie uzyskiwał i nie uzyskuje zysków z dystrybucji preparatów szczepionkowych; odnośnie pytania nr 21 - wszystkie szczepionki, które przeznaczone są do realizacji szczepień ochronnych, zgodnie z programem szczepień ochronnych, przechowywane są w sposób prawidłowy; odnośnie pytania nr 22 - organ kontroluje każdą przychodnię na terenie powiatu o. Przychodnia, w której jest zdeklarowane dziecko wnioskodawczyni posiada agregat prądotwórczy oraz procedurę postępowania na wypadek braku prądu oraz awarii urządzenia; chłodnia wyposażona jest w całodobowy monitoring temperatury; odnośnie pytania nr 23 - szczepionki przeznaczone do realizacji programu szczepień ochronnych dystrybuowane przez Ministerstwo Zdrowia są transportowane i przechowywane zgodnie z zasadami łańcucha chłodniczego.

Skarżąca, uznając, że organ nie udzielił pełnej odpowiedzi, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej czym naruszył czternastodniowy termin przewidziany w jej art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wniosła w skardze o zobowiązanie adresata wniosku do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni. Na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173), w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła nadto o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy w maksymalnej wysokości określonej w jej art. 154 § 6 oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., uznając, że organ nie pozostawał bezczynny w sprawie. Udzielił odpowiedzi na wniosek w terminie ustawowym i udostępnił posiadaną informację publiczną.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał interpretacji pojęcia "informacja publiczna" w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p. Wskazał, że będzie nią każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być zatem pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych i nie są środkami do ich kwestionowania.

Sąd wskazał nadto, że przepisy u.d.i.p. wymieniają trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu - udostępnienie informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), odmowa udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), umorzenie postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Jako bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. uznał Sąd I instancji takie zachowanie adresata wniosku, który będąc zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

Zdaniem Sądu I instancji, przedmiotem sporu nie jest ustalenie charakteru żądanych przez skarżącą informacji, czy też określenie statusu organu jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych. Jako sporna, wymaga jedynie oceny kwestia czy odpowiedź udzielona przez organ w piśmie z dnia 13 kwietnia 2018 r. skierowanym do skarżącej, była wystarczająca do przyjęcia, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało zrealizowane. Sąd zauważył przy tym, że skarżąca uznając uzyskaną od organu informację za niepełną, nie uzasadniła swojego stanowiska, natomiast sądy administracyjne, co do zasady, nie kontrolują prawdziwości i rzetelności udzielonej informacji.

Analizując stan faktyczny sprawy przedstawiony wraz ze skargą w aktach organu, Sąd wskazał, że skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej zadając 23 pytania z zakresu problematyki szczepień ochronnych. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 12 kwietnia 2018 r., zaś organ zareagował w terminie 14 dni od dnia złożenia przez skarżącą wniosku (pismo z dnia 13 kwietnia 2018 r., doręczone skarżącej w dniu 20 kwietnia 2018 r.). Odpowiedział na pytania o numerach 1-5, 7, 10, 11, 14, 17-19, i 21-23, natomiast w stosunku do pytania 7 oświadczył, że nie posiada na ten temat wiedzy, zaś w odniesieniu do pytań 6, 8, 9, 12, 13, 15, 16, 20 uznał, że nie dotyczą one informacji publicznej.

Dokonując oceny charakteru pytań (1-5, 10-11, 14, 18-19 i 21-23), na które organ udzielił odpowiedzi, Sąd uznał, że są to informacje odnoszące się do realizacji zadań ustawowo przypisanych Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a więc stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Nie można zatem przypisać organowi bezczynności w tym zakresie.

Sąd zauważył, że organ nie odpowiedział na pytanie nr 7 dotyczące odporności nowo narodzonych dzieci, pomimo nie kwestionowania faktu, iż dane te dotyczą informacji publicznej. Z pisma organu z dnia 13 kwietnia 2018 r. wynika jedynie, że organ nie posiada tego rodzaju informacji. Powołując się na stanowisko judykatury Sąd stwierdził, że z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny był organem dysponującym informacjami dotyczącymi przeprowadzania badań nowonarodzonych dzieci w celu stwierdzenia, czy dziecko urodziło się z wrodzoną obniżoną odpornością. Zatem organ nie mógł udostępnić wnioskodawczyni informacji, które nie są w jego posiadaniu i którymi nie dysponuje.

Natomiast w części dotyczącej pytań o numerach: 6, 8, 9, 12, 13, 15, 16 i 20 organ odpowiedział, że nie dotyczą one informacji publicznej, co zawarł w tym samym piśmie z dnia 13 kwietnia 2018 r., wystosowanym do strony przed upływem 14 dni od daty wniesienia wniosku z żądaniem udostępnienia informacji publicznej.

Oceniając każde z tych pytań Sąd wskazał - odnośnie pytania nr 6, że powody wydania lub niewydania określonych aktów prawnych, nie dotyczą ani przedmiotu działalności ani też kompetencji lub zasad funkcjonowania skarżonego organu. Informacja publiczna, której mowa w u.d.i.p., odnosi się do sfery faktów, a nie domniemań, czy też domysłów.

Tak samo ocenił pytania 8 i 9 uznając dodatkowo, że nie jest rolą organu udzielanie w trybie u.d.i.p. informacji o przepisach prawa, czy też porad prawnych.

Zdaniem Sądu, pytania 12 i 13, odnoszące się do charakteru szczepień w innych krajach Unii Europejskiej, nie dotyczą ani przedmiotu działalności ani też kompetencji lub zasad funkcjonowania skarżonego organu. Treść regulacji prawnych dotyczących szczepień obowiązujących w innych krajach UE, w ramach ich prawa wewnętrznego, nie została bowiem wytworzona przez polskie władze publiczne i nie odnosi się do tych władz, czy też wykonywania władzy publicznej gospodarowania mieniem publicznym. Wymogu przeprowadzenia analiz prawa obcego nie sposób wyprowadzić z jakiegokolwiek przepisu u.d.i.p., względnie innych ustaw. Na poparcie swego poglądu Sąd przywołał stanowisko judykatury.

W ocenie Sądu, także pytania 15 i 16 nie dotyczyły sfery faktów, danych związanych z działalnością organu, lecz odnoszą się ewentualnie do posiadanej przez organ wiedzy. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika natomiast, żeby - w trybie i na zasadach przewidzianych w tej ustawie - organ był obowiązany dokonywać ocen dotyczących zgodności prawa krajowego z Konstytucją, racjonalności i celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tegoż organu, czy też składać oświadczenia co do znajomości orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości czy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Z przytoczonych względów Sąd uznał, że pytania zawarte w wymienionych wyżej punktach wniosku nie dotyczyły informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem, że organ obowiązany jest dokonywać ocen dotyczących zgodności prawa krajowego z prawem międzynarodowym, czy też racjonalności i celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tegoż organu. Konkretna informacja posiada walor informacji publicznej, jeśli odnosi się do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź podejrzeń podmiotu domagającego się udostępnienia informacji, względnie przekonań tegoż podmiotu co do potencjalnej szkodliwości szczepień i niezgodności regulacji dotyczących szczepień obowiązkowych z innymi przepisami. Nie może ona też odnosić się do subiektywnej świadomości osób pełniących funkcje organu, czy ich wiedzy na temat orzecznictwa sądów, trybunałów lub też fachowej literatury bądź publikacji.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez K. W., zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła uchybienia procesowe jak też naruszenie przepisów prawa materialnego.

W ramach naruszenia przepisów postępowania, które miało według autora skargi kasacyjnej Istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano:

- art. 1 § 2 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności i zgodności z prawem działania administracji, polegające na dokonaniu jej w sposób dowolny, powierzchowny i fragmentaryczny, prowadzący do naruszenia prawa procesowego i materialnego;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności, podczas gdy w odpowiedzi na pytanie nr 13, 15 i 16 organ nie udzielił odpowiedzi.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu wskazano:

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że udzielona odpowiedź wyczerpuje pojęcie informacji publiczne, podczas gdy skarżącej nie udzielono informacji;

- art. 13 ust. 1 oraz 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy organ administracji publicznej nie odpowiedział na pytanie 13, 15, 16.

Uzasadniając przedstawione zarzuty autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wadliwie przeprowadził kontrolę działania organu administracji publicznej nie dostrzegając naruszeń prawa procesowego i materialnego i błędnie przyjmując, że objęte wnioskiem informacje zostały udzielone, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wbrew stanowisku Sądu, pytania 13, 15 i 16 dotyczyły informacji publicznej, gdyż, zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do organu tego należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru nad tym zadaniem. Pytania dotyczyły informacji o trybie działania Inspekcji Sanitarnej, realizacji przez ten organ zadań z zakresu ochrony zdrowia publicznego w przedmiocie szeroko rozumianych spraw szczepień dzieci oraz występujących w związku z nimi niepożądanych odczynów poszczepiennych. Do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przekazywane są zgłoszenia dodatnich wyników badań w kierunku biologicznych czynników chorobotwórczych. Kwestia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie biologicznych czynników chorobotwórczych podlegających zgłoszeniu, wzorów formularzy zgłoszeń dodatnich wyników badań w kierunku biologicznych czynników chorobotwórczych oraz okoliczności dokonywania zgłoszeń (Dz. U. z 2014 r., poz. 459). W § 2 tego rozporządzenia określono wykaz biologicznych czynników chorobotwórczych podlegających zgłoszeniu oraz okoliczności dokonywania zgłoszenia dodatnich wyników badań w kierunku biologicznych czynników chorobotwórczych stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia, natomiast zgodnie z § 3 zgłoszenie to jest przekazywane państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu właściwemu dla siedziby laboratorium, w którym wykonano badanie. Z powyższych regulacji wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. powinien dysponować informacją publiczną na temat zarejestrowanych epidemii.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury "udostępnienie informacji" obejmuje także informację o nieposiadaniu żadnych dokumentów. W takiej sytuacji nie jest wystarczające samo stwierdzenie nieposiadania informacji, ale koniecznym jest wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Ma to na celu umożliwienie podmiotowi dochodzenie praw i oddalenie ewentualnego zarzutu bezczynności organu. Nadto, identycznie jak bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, traktuje się również przedstawienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym brak zawiadomienia strony wnioskującej - w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i w drodze zwykłego pisma - o tym, że do jej wniosku nie mogą zostać zastosowane przepisy u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości w pełni zgadzając się z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Cytując w całości zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej pytania nr 13, 15 i 16, organ podtrzymał stanowisko co do tego, że pytania te nie dotyczą informacji publicznej.

Przytaczając fragmenty uzasadnienia odnoszące się do wskazanych pytań organ stwierdził, że zarzut pobieżność i fragmentaryczność kontroli legalności działań PPIS w O. jest niezasadny. Sąd, jak wynika z przytoczonego fragmentu uzasadnienia, dokładnie zbadał przedmiot pytań stawianych przez wnioskodawcę i wyczerpująco wyjaśnił, z jakich przyczyn nie może ich uznać, jako dotyczących informacji publicznej. Sąd I Instancji przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza jej art. 1 i art. 13 ust. 1 uznając, że pytania 13,15 i 16 nie odnoszą się do informacji publicznej.

Przechodząc do przedmiotu pytania nr 13 organ stwierdził, że nie może dotyczyć informacji publicznej z tego powodu, że udzielenie odpowiedzi wymaga przeprowadzenia analizy przepisów prawnych, obowiązujących w innych krajach Unii Europejskiej, który to organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stosują w swojej działalności, ani też nie uczestniczą w ich tworzeniu.

Zdaniem organu, nie zalicza się także do informacji publicznej kwestia poruszona w pytaniu nr 15 o liczbę niezgłoszonych powikłań poszczepiennych skoro organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej może opierać się tylko na tych danych, które są przez niego gromadzone. Niezgłoszone powikłania poszczepienne z natury rzeczy nie są tymi, które byłyby do niego przekazywane.

Zdaniem organu pytanie nr 16 nie odnosi się do informacji publicznej, lecz znajomości przez PPIS w O. orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz orzecznictwa sądów powszechnych oraz wiedzy organów na temat stanowisk zajmowanych przez władzę sądowniczą. Natomiast informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc obiektywnych danych, a więc tego, co zaszło lub zachodzi w rzeczywistości. Nie są nią oceny, stan świadomości organu, czy znajomość przepisów prawna, tym bardziej obowiązującego w innych państwach. Na poparcie swego stanowiska organ odwołał się do poglądów judykatury.

Odnosząc się do pytania nr 7 powtórzono, że ani z akt sprawy, ani z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika, by Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny był organem dysponującym informacjami o charakterze informacji publicznej dotyczącymi pytania w zakresie badań nowonarodzonych dzieci. Mimo to organ podjął próbę wyjaśnienia skarżącemu każdej materii podniesionej w kierowanych wnioskach i wskazał źródło posiadanych danych.

Organ podkreślił, że informacją publiczną nie są przepisy prawa obowiązujące w innych krajach Unii Europejskiej, czy też informacje zawarte na prywatnych stronach internetowych lub w programach telewizyjnych. Informacja publiczna dotyczy faktów, nie zaś sfery świadomości organu, czy znajomości orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej "P.p.s.a.," Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że to jej autor, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania, wyznacza zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji, gdy skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ramach naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej wskazał jednak w pierwszej kolejności przepisy o charakterze ustrojowym (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a.), nie mieszczące się bezpośrednio w podstawach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a w konsekwencji takie, które nie stanowią samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego.

Przepis art. 1 § 2 ustawy ustrojowej określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca, a skarżąca kasacyjnie, wykazując naruszenie tego przepisu nie wywodziła, że Sąd I instancji niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Także przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. wskazany w skardze kasacyjnej, jako powiązany z art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych określa, że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny jest kontrolą pod względem zgodności z prawem.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1648/16 i przywołane w nim wyroki NSA, publ. CBOSA), przepis art. 3 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten ma zatem również charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jego jednostek redakcyjnych nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem.

Zarówno zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, jak i zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a., mogłyby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia innych przepisów, wskazanych w powiązaniu z tymi ustrojowymi normami. Do naruszenia wymienionych przepisów mogłoby dojść także wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie uznaje wykonaną kontrolę za dowolną i powierzchowną, a w istocie nie zgadza się z jej wynikiem, nie oznacza naruszenia powołanych przepisów.

Ponad powyższe konieczne jest zwrócić uwagę, że przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. skonstruowany jest z 9 punktów, a każdy z nich stanowi odrębną zawartość normatywną. Sąd odwoławczy, jakim jest Naczelny Sąd Administracyjny, jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej uniemożliwia merytoryczną kontrolę ww. zarzutu, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Takie uchybienie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, do których naprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05 czy z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, CBOSA).

Także, jako niepoddający się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać trzeba drugi zarzut procesowy, w którym jako naruszone autor skargi kasacyjnej wskazał art. 151 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a poprzez jego zastosowanie.

Z treści art. 151 P.p.s.a wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowy. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Przepis art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a traktowany jest jako przepis ogólny (blankietowy). Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu (podobnie jak art. 151 P.p.s.a.) jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznania sprawy. W przypadku, gdy z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził brak bezczynności organu w załatwieniu sprawy i oddalił skargę, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a., gdy przepisu tego nie stosował. Naruszenie wymienionego przepisu jest natomiast następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 P.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. W rozpoznawanej sprawie jednak tego nie uczyniono. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest natomiast warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Skoro zarzuty wskazane jako procesowe nie mogły odnieść skutku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan faktyczny kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy nie został podważony przez skarżącego kasacyjnie i wiąże w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej. W konsekwencji przeszedł do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej wskazał obie formy w jakich dojść może do naruszenia prawa materialnego, a to błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu. To mylne zrozumienie treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Skarżący kasacyjnie sprecyzował zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dotychczas zwanej u.d.i.p.) jako "uznanie, że odpowiedź wyczerpuje pojęcie informacji publicznej, podczas, gdy skarżącej nie udzielono informacji". Takie przedstawienie zarzucanego uchybienia nie wskazuje w istocie, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, ani też nie wskazuje właściwego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, rozumienia naruszonego przepisu.

Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu jako "uznanie, że odpowiedź wyczerpuje pojęcie informacji publicznej" nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczną jego ocenę. Również w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej trudno jest znaleźć argumentację mającą na celu wykazanie trafności tego zarzutu.

Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, CBOSA). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy natomiast wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, CBOSA).

Natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego polegać miał według skarżącej kasacyjnie na "niezastosowaniu dla oceny działania organu art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. skutkującym uznaniem, że organ udostępnił informację publiczną".

W świetle brzmienia art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, jednak przez niewłaściwe zastosowanie. Jeżeli uchybienie w postaci niewłaściwego zastosowania polegać miałoby na niezastosowaniu wskazanych przepisów, skarżący kasacyjnie powinien był wskazać jakie w to miejsce rozwiązania prawne zastosował sąd. Niezastosowanie danego przepisu jest w istocie konsekwencją niewłaściwego zastosowania innego przepisu, lecz skarga kasacyjna zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego już nie podnosi (por. wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07 i szereg innych, publ. CBOSA).

Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala natomiast przyjąć, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji co do charakteru informacji, o które zwracała się w pytaniach nr 13, 15 i 16 zawartych w jej wniosku i wbrew stanowisku Sądu I instancji uznaje, że organ pozostaje w bezczynności w tym zakresie.

Pytania te brzmiały "Czy w związku z przystąpieniem Polski do UE w roku 2004 i obowiązującą w ramach UE zasadą swobody przepływu osób adresat wniosku odnotował epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne (nr 13); Czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia adresat wniosku jest świadomy ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych (nr 15); Czy jest adresatowi wniosku znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w sytuacji przymusu szczepień i braku systemu odszkodowawczego?(nr 16).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pytania nr 15 i 16 odnoszą się wprost do stanu wiedzy i świadomości adresata pytań. Tymczasem stan wiedzy (nawet dotyczącej zagadnień prawnych i orzecznictwa), czy osobisty osąd osoby pełniącej funkcję publiczną dotyczący jakiegoś stanu rzeczy, nie są informacjami o charakterze informacji publicznej. Ta natomiast może dotyczyć tylko faktów lub zdarzeń odnoszących się do spraw publicznych. Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się więc odnosić do sfery faktów.

Konstytucyjnie zagwarantowane uprawnienie obywatela do uzyskiwania informacji, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, daje prawo do uzyskania informacji, której przypisać można cechę informacji publicznej, a więc informacji o sprawach publicznych.

Ani art. 61 ust. 1 Konstytucji RP ani też art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji, która mogłaby dotyczyć adresata wniosku. Jeżeli wniosek dotyczy sfery spoza informacji publicznej, po stronie adresata wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma obowiązku merytorycznej odpowiedzi na zadane pytania.

Nie jest bezczynnością adresata wniosku zawierającego pytania o inne zagadnienia niż informacja publiczna, jeśli załatwienie sprawy zainicjowanej tym wnioskiem następuje poprzez zawiadomienie wnioskodawcy o braku w zagadnieniach przedstawionych w pytaniach cech informacji publicznej (w pojęciu objętym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej).

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, zasadnie uznano w zaskarżonym wyroku, że brak jest cech bezczynności po stronie organu. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji, a nie wtedy, gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r. I OSK 191/12 publ. CBOSA).

Oceniając natomiast charakter informacji, których dotyczyło pytanie nr 13 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pytanie to obejmuje kwestie wykraczające poza informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej.

Nie można pominąć, że adresat wniosku skarżącej kasacyjnie to organ państwowy, wchodzący w skład administracji rządowej, powołany do wykonywania zadań publicznych związanych z zabezpieczaniem stanu zdrowotnego. Organ ten działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017, poz. 1261). Zgodnie z jej art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5, do zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska należy dokonywanie analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywanie planów i programów działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej.

W pytaniu nr 13 skarżąca kasacyjnie odnosiła się jednak nie do zadań przypisanych organowi administracji lecz do sytuacji innych krajów UE. Nie należy do przekazanych ustawowo obowiązków Państwowej Inspekcji Sanitarnej analiza sytuacji epidemiologicznej w innych krajach UE w aspekcie przesłanki dobrowolności szczepień wynikającej z regulacji prawnej tych krajów. Taka informacja nie mieści się z całą pewnością w wyznaczonym w art. 6 ust. 1 kryterium przedmiotowym informacji publicznej określonym nietrafnie w skardze kasacyjnej jako informacja o "wiedzę, tryb działania, stanowisko merytoryczne organu" (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 217/18, publ. CBOSA).

Sąd I instancji, także w przypadku pytania nr 13 zasadnie ocenił, że brak jest podstaw do przypisania bezczynności adresatowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W konsekwencji powyżej przedstawionych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nietrafny podniesiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a. jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, z tytułu przygotowania odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował organ również w postępowaniu przez Sądem I instancji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 265).