Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 513/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 131, art. 133, art. 134 pkt 2, art. 129
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 28, art. 160, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: jest dopuszczalne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji starosty o ustaleniu odszkodowania za szkody spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

TEZY

jest dopuszczalne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji starosty o ustaleniu odszkodowania za szkody spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. oraz R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 860/13 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewody [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od R. J. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewody [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 grudnia 2013 r., sygnatura akt II SA/Ol 860/13, rozpoznając skargę Skarbu Państwa – Wojewody [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lipca 2013 r., którą na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylono decyzję tego organu z [...] kwietnia 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty O. z [...] czerwca 2012 r. o ustaleniu R. J. odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Starosta O. decyzją z [...] czerwca 2012 r., powołując się m.in. na art. 131 ust. 1 oraz art. 134 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, ustalił na rzecz R. J. odszkodowanie w wysokości [...] zł za ograniczenie korzystania z nieruchomości, działki nr [...], położonej w K., w związku z ustanowieniem użytku ekologicznego "[...]" rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2008 r., i do wypłaty tego odszkodowania zobowiązał Wojewodę [...].

Podaniem z 13 lipca 2012 r., nadanym w urzędzie pocztowym 16 lipca 2012 r., Wojewoda [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z [...] czerwca 2012 r. Podanie o stwierdzenie nieważności Wojewoda uzasadnił m.in. tym, że R. J. z roszczeniem o odszkodowanie wystąpiła po terminie określonym w art. 129 ust. 4 Prawa ochrony środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty O. z [...] czerwca 2012 r., uwzględniając zarzut wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie po terminie określonym w art. 129 ust. 4 Prawa ochrony środowiska.

R. J. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i na skutek tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] lipca 2013 r. uchyliło swoją decyzję z [...] kwietnia 2013 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ administracji uznał, że Wojewoda [...] nie był stroną postępowania prowadzonego przez Starostę O. i z tego powodu jego podanie nie mogło spowodować wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z [...] czerwca 2012 r., zaś postępowanie wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu podlega umorzeniu. Stanowisko, że Wojewoda [...] nie był stroną postępowania prowadzonego przez Starostę O., SKO uzasadniło następująco. Wskazało, że postępowanie dotyczące odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w Dziale IX Prawa ochrony środowiska, ma charakter cywilny, jednakże powództwo jest dopuszczalne dopiero po ustaleniu odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Ta decyzja administracyjna jest wydawana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie przed starostą opiera się na zasadzie skargowości, a jedyną jego stroną jest właściciel nieruchomości, której sposób korzystania został ograniczony. W art. 134 Prawa ochrony środowiska wskazano podmioty zobowiązane do wypłaty odszkodowania, a wśród nich reprezentowany przez wojewodę Skarb Państwa, jeżeli ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania rozporządzenia Rady Ministrów, właściwego ministra albo wojewody. Ustalone w decyzji zobowiązanie do wypłaty odszkodowania nie powoduje jednak rozszerzenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Postępowanie przed starostą nie ma charakteru kontradyktoryjnego, w którym występują co najmniej dwa podmioty o rozbieżnych interesach. Wprawdzie podmiot wskazany w art. 134 Prawa ochrony środowiska zobowiązany jest do wykonania decyzji, jednakże obowiązek ten wynika z mocy powołanego przepisu i aktualizuje się z dniem wydania decyzji.

Ponadto SKO stwierdziło, że z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy ustawodawca zrezygnował ze zwyczajnego trybu weryfikacji decyzji poprzez prawo wniesienia odwołania. W tej sytuacji – jak wskazano – "należy uznać, że jeżeli uruchomienie nadzwyczajnych trybów w takiej sprawie jest w ogóle możliwe, to powinno podlegać wykładni ścisłej także od strony podmiotowej".

Skarb Państwa – Wojewoda [...] od tej decyzji SKO wniósł skargę, w której przede wszystkim kwestionował stanowisko organu administracji, według którego Wojewoda [...] nie był stroną postępowania prowadzonego przez Starostę O.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uznał, że Wojewoda [...] był stroną postępowania, w którym Starosta O. wydał decyzję z [...] czerwca 2012 r. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rzeczywiście postępowanie administracyjne nie jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności, ale kontradyktoryjność, to nie tylko jeden z elementów procedury, ale także cecha postępowania, w którym istnieją strony o przeciwstawnych interesach, toczące spór. Cechę taką – zdaniem Sądu pierwszej instancji – nosi postępowanie odszkodowawcze, w którym z jednej strony występuje podmiot zainteresowany uzyskaniem odszkodowania, z drugiej natomiast podmiot (w tym przypadku Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę), na którym ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca w art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska wyraźnie wskazał wojewodę – reprezentanta Skarbu Państwa, jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jeżeli ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania przez niego rozporządzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis ten nie ma charakteru procesowego, ale nakłada na podmiot, który wydał akt administracyjny, w następstwie którego doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, obowiązek wyrównania tej szkody poprzez wypłatę odszkodowania. To daje Wojewodzie [...] przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie odszkodowania.

Sąd pierwszej instancji odwołał się też do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który – jak stwierdził – niejednokrotnie wypowiadał się, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania jest stroną postępowania (m.in. wyrok z 23 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 504/12 oraz wyrok z 9 stycznia 2013, sygn. akt I OSK 1528/11). Sąd zaznaczył przy tym, że wprawdzie w tych sprawach główna kwestia poddawana ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyła wyłączenia organu w sprawach o odszkodowanie, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, jednakże w uzasadnieniach tych orzeczeń jednoznacznie stwierdzono, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania jest stroną w tymże postępowaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, poglądy wyrażone w wyżej wymienionych wyrokach mają znaczenie w rozpoznawanej sprawie, mimo że dotyczyły one roszczeń odszkodowawczych opartych na innych niż w niniejszej sprawie tytułach. Ustalane one były bowiem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, na zasadach i w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których odsyła Prawo ochrony środowiska. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro postępowanie prowadzone przez Starostę O. dotyczyło interesu prawnego Wojewody [...], wynikającego z art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, to brak było podstaw do odmówienia mu prawa strony w prowadzonym postępowaniu. To z kolei implikowało jego uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie.

Sąd pierwszej instancji rozważył też dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która jest niezaskarżalna w administracyjnym toku instancji. Przyjął, że organ administracji stanął na stanowisku, że skoro decyzja, o jakiej mowa w art. 131 Prawa ochrony środowiska, jest niezaskarżalna w trybie zwyczajnym, to nie jest możliwe wzruszenie jej w trybie nadzwyczajnym. Sąd pierwszej instancji tego stanowiska nie podzielił.

Stwierdził w związku z tym, że nie ma wątpliwości co do tego, że postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji administracyjnej na podstawie powołanego art. 131 Prawa ochrony środowiska, jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Zakończenie tego postępowania otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, który nie kontroluje legalności decyzji administracyjnej, w tym pod kątem rażącego naruszenia prawa, lecz orzeka jedynie o odszkodowaniu. Skierowanie sprawy do postępowania przed sądem powszechnym nie oznacza, że wyłączony jest tryb weryfikacji takiej decyzji w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jeżeli jest ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ani w Kodeksie postępowania administracyjnego, ani w Prawie ochrony środowiska nie ma żadnego przepisu, który wyłączałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 131 tej ustawy. Stwierdził też, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem w sprawie, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, zakończonego decyzją podlegającą weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu jedynie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest powszechnie, jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyłącznie ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że o możliwości wzruszania ostatecznych decyzji odszkodowawczych w trybie nadzwyczajnym wypowiadał się wiele razy Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach z 8 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 47/07 i z 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1544/06. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, mimo że orzeczenia te zapadły w sprawach, w których przedmiotem było odszkodowanie przewidziane w uchylonym już art. 160 k.p.a., to zachowują one aktualność, a zasady ukształtowane na bazie wymienionego przepisu możliwe są do stosowania przy odszkodowaniach z innego tytułu, tam gdzie ustawodawca w sposób analogiczny ukształtował mieszany tryb dochodzenia roszczeń.

Mając to wszystko na uwadze Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję.

Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargi kasacyjne wnieśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. oraz R. J.

SKO, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie:

- art. 131 i art. 134 Prawa ochrony środowiska, polegające na uznaniu wojewody reprezentującego Skarb Państwa za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie ustalenia odszkodowania, co z kolei spowodowało uznanie, że podmiot ten jest uprawniony do złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 16 i art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 131 Prawa ochrony środowiska, polegające na uwzględnieniu skargi w oparciu o stanowisko, że dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której nie przysługuje odwołanie,

- art. 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi wniesionej w sprawie, która nie należy do drogi postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadniając skargę kasacyjną podkreślono, że ustawa mówi, iż decyzja w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania jest niezaskarżalna (art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Pojęcie niezaskarżalności odnosi się zaś nie tylko do odwołań, ale także do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wynika to, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z art. 158 § 2 k.p.a., w którym używa się sformułowania "zaskarżona decyzja" w odniesieniu do decyzji, której dotyczy podanie o stwierdzenie nieważności. Zwrócono też uwagę, że użyte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. sformułowanie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w orzecznictwie sądów administracyjnych jest odnoszone także do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zdaniem SKO, brak podstaw, aby użytemu w art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska sformułowaniu nadawać inne znaczenie niż przyjęto na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z kolei uzasadniając skargę kasacyjną w odniesieniu do podstawy dotyczącej tego, czy wojewoda reprezentujący Skarb Państwa jest stroną postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, SKO stwierdziło, że autor aktu prawa miejscowego, z którego wynikają ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, może wpływać na wysokość odszkodowania na etapie prac nad tym aktem prawa miejscowego. Nie dysponuje on natomiast własnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W końcu wyjaśniono też, że to, iż decyzja jest niezaskarżalna oznacza, że wyłączona jest droga postępowania przed sądem administracyjnym.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

R. J., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:

- art. 131 § 1 i 2, art. 134 pkt 2 i art. 136 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez przyjęcie, że decyzja starosty jest zaskarżalna w trybie administracyjnym,

- art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że w sporze o odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 131 ust. 1 w zw. z art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, wojewoda reprezentujący Skarb Państwa jest stroną postępowania.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono m.in., że decyzja wydana na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie podlega ocenie w postępowaniu odwoławczym, ani sądowoadministracyjnym. Organ zobowiązany do zapłaty odszkodowania nie jest jednak pozbawiony możliwości podważania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Jak wskazano, na podstawie art. 131 ust. 2 Prawa ochrony środowiska strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji wnieść powództwo do sądu powszechnego. Dalej stwierdzono, że wobec wyraźnego rozgraniczenia uprawnień zobowiązanego do wypłaty przyznanego odszkodowania, Wojewoda [...] nie jest stroną postępowania administracyjnego. Przymiot strony daje temu podmiotowi dopiero skorzystanie z możliwości wniesienia powództwa do sądu powszechnego.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto wniesiono o przedstawienie powiększonemu składowi NSA następujących zagadnień prawnych:

- czy podlega zaskarżaniu w trybie administracyjnym przez Skarb Państwa reprezentowanego przez wojewodę decyzja starosty wydana w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska,

- czy Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez wojewodę przysługuje w razie wydania takiej decyzji tylko prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego, czy też prawo zaskarżenia decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. lub art. 156 k.p.a.

Skarb Państwa – Wojewoda [...] wniósł odpowiedzi na obie skargi kasacyjne, w których domagał się ich oddalenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesione skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej SKO podniesiono zarzut niedopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie zarzut ten wiąże z decyzją Starosty O. z [...] czerwca 2012 r. Tak ujęta podstawa kasacyjna nie jest trafna, gdyż przedmiotem skargi do Sądu administracyjnego pierwszej instancji nie była decyzja Starosty O. z [...] czerwca 2012 r., lecz decyzja SKO z [...] lipca 2013 r. wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Od decyzji Starosty O. z [...] czerwca 2012 r., wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż – jak wynika z powołanego przepisu oraz następnego ustępu – jest ona niezaskarżalna, a strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Natomiast w odniesieniu do decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie ma przepisów wyłączających możliwość zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej SKO przytoczono też dwie inne podstawy kasacyjne. Pierwsza odnosząca się do kwestii przysługiwaniu Skarbowi Państwa – Wojewodzie [...] przymiotu strony w postępowaniu, w którym zostaje wydana decyzja na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Druga dotycząca dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na tej podstawie prawnej.

Odnosząc się do pierwszej z przytoczonych podstaw kasacyjnych zauważyć należy, że w art. 131, art. 133 oraz art. 134 Prawa ochrony środowiska uregulowano administracyjnosądowy tryb realizacji roszczenia o naprawienie szkody wywołanej legalnym działaniem administracji, związanym z ochroną zasobów środowiska. Tryb ten polega na tym, że roszczenie co do zasady o charakterze cywilnym (roszczenie o naprawienie szkody spowodowanej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości), jest dochodzone w dwóch etapach – pierwszym w postępowaniu administracyjnym, w którym organ administracji wydaje decyzję oraz w drugim, w którym orzeka sąd powszechny. Pierwszy etap jest obowiązkowy, w tym sensie, że w razie sporu o odszkodowanie poszkodowany musi wystąpić do starosty o ustalenie odszkodowania. Drugi natomiast jest inicjowany na skutek powództwa strony niezadowolonej z przyznanego przez organ administracji odszkodowania lub wówczas, gdy właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego nie wyda decyzji. Postępowanie przed organem administracji właściwym do wydania decyzji o ustalenie odszkodowania toczy się, co do zasady, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ten akt, jak wynika z jego art. 1 pkt 1, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu nie są stosowane tylko w takim zakresie, jaki wynika z tego, że według art. 131 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska decyzja jest niezaskarżalna, a strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w odpowiednim terminie wnieść powództwo do sądu powszechnego. Nie stosuje się więc przepisów o odwołaniach oraz skardze do sądu administracyjnego. Stosuje się natomiast art. 28 k.p.a., który reguluje, kto jest stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Uwzględniając treść art. 28 k.p.a. oraz to, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, w którym wydaje się decyzję administracyjną o ustaleniu odszkodowania, jest pierwszym, obowiązkowym etapem dochodzenia roszczenia o naprawienie szkody, nie ulega wątpliwości w ocenie NSA, że stronami tego postępowania są podmioty pozostające w sporze co do odszkodowania, a więc poszkodowany i podmiot zobowiązany do naprawienia szkody. W art. 134 Prawa ochrony środowiska ustawodawca określił podmioty, które są zobowiązane do wypłaty odszkodowania. Te podmioty są więc zobowiązane do naprawienia szkody w zależności od tego, co (jaki akt) jest źródłem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, powodującego szkodę.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczących innych przypadków trybu administracyjnosądowego dochodzenia odszkodowania od podmiotów publicznoprawnych, przyjmuje się, że organ administracji, który ma zapłacić odszkodowanie, jest stroną postępowania, w którym wydaje się decyzję o odszkodowaniu. Tak przyjęto w uchwale NSA z 20 marca 2000 r., sygnatura akt OPS 19/99 oraz wyroku NSA z 25 marca 2002 r., sygnatura akt IV SA 308/00, które dotyczyły nieobowiązującego już art. 160 k.p.a.

Zatem, skoro Skarb Państwa – Wojewoda [...] w postępowaniu, w którym wydano decyzję Starosty O. z [...] czerwca 2012 r., występował w roli podmiotu zobowiązanego do naprawienia szkody, to postępowanie to dotyczyło jego interesu prawnego. Prawidłowe jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że podmiot ten był stroną tego postępowania. NSA nie podziela jedynie pewnego aspektu argumentacji Sądu pierwszej instancji. Otóż nie jest zasadne odwoływanie się na uzasadnienie powyższej tezy do orzeczeń, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, dotyczących ustalenia odszkodowania w trybie wyłącznie administracyjnym. Orzeczenia, które powołał Sąd pierwszej instancji, dotyczyły odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oraz odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tego rodzaju odszkodowania są ustalane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, gdzie publicznoprawny podmiot zobowiązany do jego zapłaty może być tożsamy z organem administracji wydającym decyzję o odszkodowaniu, co według części orzecznictwa sądów administracyjnych, pozbawia go uprawnienia do bycia stroną postępowania administracyjnego.

Pierwsza z podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej SKO nie jest więc zasadna.

Odnosząc się do drugiej z podstaw kasacyjnych SKO wskazać należy, że – jak to już zostało powiedziane – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, nie są stosowane tylko w takim zakresie, jaki wynika z tego, że według art. 131 ust. 1 i 2 tej ustawy decyzja o ustaleniu odszkodowania jest niezaskarżalna, a strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w odpowiednim terminie wnieść powództwo do sądu powszechnego. Nie stosuje się więc przepisów o odwołaniach oraz skardze do sądu administracyjnego. Brak jednak podstaw, aby przyjąć, że nie stosuje się również przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności. Należy zwrócić uwagę, że użyte w końcowej części art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, wieloznaczne, co należy przyznać, sformułowanie "decyzja jest niezaskarżalna", wiąże się z następnym przepisem, mianowicie z normą, według której "strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może (...) wnieść powództwo do sądu powszechnego". Na skutek wniesionego powództwa sąd powszechny nie kontroluje więc decyzji organu administracji w sprawie ustalenia odszkodowania, tylko rozpoznaje sprawę na nowo. Przyjęcie w tej sytuacji, że zwrot "decyzja jest niezaskarżalna" oznacza, że także nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, doprowadziłoby do tego, że nie byłoby możliwe skasowanie decyzji dotkniętych istotnymi wadami, uzasadniającymi w myśl art. 156 § 1 k.p.a., nieważność decyzji administracyjnej. W ocenie NSA, z tego powodu właściwa jest wykładnia powołanych przepisów, według której niezaskarżalność decyzji, o której mowa w art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Taka wykładnia, co prawda nie w odniesieniu do decyzji wydawanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, ale w stosunku do innych przypadków trybu administracyjnosądowego dochodzenia odszkodowania, jest przeważająca. Poza orzeczeniami przywołanymi przez Sąd pierwszej instancji można wskazać na uchwałę NSA z 20 marca 2000 r. sygnatura akt OPK 30/99, wyrok NSA z 25 marca 2002 r., sygnatura akt IV SA 308/00, wyrok NSA z 23 maja 2001 r., sygnatura akt IV SA 660/01 oraz powołaną już uchwałę NSA z 20 marca 2000 r., sygnatura akt OPS 19/99 wraz z powołanymi w jej uzasadnieniu innymi orzeczeniami NSA. Podobnie przyjmuje się też w doktrynie prawa, przy czym w tym przypadku także w odniesieniu do decyzji wydawanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (tak J.Parchomiuk w: System Prawa Administracyjnego. Tom 12 Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, Warszawa 2010, s. 526- 527).

Z powyższego wynika, że jest dopuszczalne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji starosty o ustaleniu odszkodowania za szkody spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Druga z podstaw skargi kasacyjnej SKO również nie jest zatem zasadna.

Powyższe oznacza, że nie są też zasadne podstawy kasacyjne skargi kasacyjnej wniesionej przez R. J. Jedna z podstaw kasacyjnych tej uczestniczki postępowania wprost odnosi się do zagadnienia przysługiwania Skarbowi Państwa –[...] przymiotu strony w postępowaniu, w którym zostaje wydana decyzja na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Druga, jak się wydaje, gdyż nie zostało to zbyt precyzyjnie sformułowane, dotyczy dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na tej podstawie prawnej. Podstawy kasacyjne tej skargi kasacyjnej są zatem takie same jak skargi kasacyjnej SKO, które zostały już przez NSA, z negatywnym skutkiem dla skarżącego kasacyjnie, ocenione.

Odnosząc się do wniosków o przedstawienie zagadnień prawnych składowi siedmiu sędziów NSA należy stwierdzić, że - pomijając brak precyzji proponowanych przez skarżącą zagadnień prawnych i wątpliwości co do tego, czy w całości mają związek z rozpoznawaną sprawą – nie ma podstaw do ich przedstawienia. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, nie ulega wątpliwości, że od decyzji wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie przysługuje odwołanie zarówno poszkodowanemu, jak i podmiotowi zobowiązanemu do zapłaty odszkodowania oraz nie ma wątpliwości, że może być wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji na wniosek stron, czyli zarówno poszkodowanego, jak i podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że wniesione skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił je.

Wobec oddalenia skarg kasacyjnych wniesionych od wyroku uwzględniającego skargę kasacyjną, NSA – na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. – zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego.