Wyrok NSA, sygn. akt I SA 2896/81
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1982-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 616  Rolnictwo i leśnictwo, w tym gospodarowanie nieruchomościami rolnymi i leśnymi,  ochrona gruntów rolnych i leśnych, gosp
Powołane przepisy: article: ze zm.
journal: Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 26 marca 1975 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym.
article: par. 2, par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1970 nr 3 poz. 16
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa.
Teza: 1. Uproszczone plany zagospodarowania przestrzennego gmin nie odpowiadają przepisom ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./, a zatem nie mogą być podstawą zarządzeń o przejęciu na własność Państwa terenów budowlanych wyznaczonych w takich planach.

2. Zgodnie z par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa /Dz.U. nr 3 poz. 16/ organy administracji nie mogą przejmować terenów budowlanych, jeżeli zapotrzebowanie na działki budowlane może być zaspokojone przez wykorzystanie gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast par. 3 ust. 1 tego rozporządzenia określa, że mogą być przejmowane tylko tereny nie zabudowane.

TEZY

1. Uproszczone plany zagospodarowania przestrzennego gmin nie odpowiadają przepisom ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./, a zatem nie mogą być podstawą zarządzeń o przejęciu na własność Państwa terenów budowlanych wyznaczonych w takich planach.

2. Zgodnie z par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa /Dz.U. nr 3 poz. 16/ organy administracji nie mogą przejmować terenów budowlanych, jeżeli zapotrzebowanie na działki budowlane może być zaspokojone przez wykorzystanie gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast par. 3 ust. 1 tego rozporządzenia określa, że mogą być przejmowane tylko tereny nie zabudowane.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Stanisława N. na decyzję Wojewody Skierniewickiego z dnia 20 sierpnia 1981 r. nr OT. 4421/28/81 w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Skierniewickiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Naczelnik Gminy G. /woj. skierniewickie/ wydał w dniu 8 kwietnia 1981 r. decyzję nr 7093/3/81, mocą której ustalił odszkodowanie w wysokości 16.163 zł /szesnaście tysięcy sto sześćdziesiąt trzy/ za grunty Stanisława N. o powierzchni 3.803 m2 we wsi G. Jako podstawę prawną decyzji wskazano par. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. nr 20 poz. 117/ oraz art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216 ze zm./, w uzasadnieniu natomiast podano, że wymienione grunty stały się własnością Państwa na podstawie zarządzenia nr 1/79 Naczelnika Gminy G. z dnia 31 marca 1979 r. wymaganego w tej sprawie. Stawkę odszkodowania ustalono zgodnie z zarządzeniem nr 17 Wojewody Skierniewickiego z dnia 10 sierpnia 1980 r.

Od decyzji tej Stanisław N. odwołał się do Wojewody Skierniewickiego wnosząc o jej uchylenie, ponieważ przejęte grunty należą do klasy A, a więc podlegają szczególnej ochronie. W tej sytuacji polityka Naczelnika Gminy jest błędna gospodarczo. Podał również, że dopiero z decyzji odszkodowawczej dowiedział się o przejęciu jego gruntów.

Decyzja wydana w dniu 30 sierpnia 1981 r. z upoważnienia Wojewody skierniewickiego /nr OT. 4421/28/81/ utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy na tej samej podstawie, którą podał w decyzji organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że sporne grunty zostały przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym są to grunty V klasy. Bezzasadny jest zarzut Stanisława N. o ich przejęciu bez jego wiedzy, ponieważ był on pisemnie powiadomiony o wyłożeniu projektu ich przejęcia i możliwości składania uwag. Zainteresowanemu zaproponowano grunty zamienne z PFZ, na co jednak nie wyraził on zgody.

Decyzję tę Stanisław N. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i dodając do poprzednich argumentów to, że na spornym gruncie znajduje się jego dom. Twierdził, że nie otrzymał zawiadomienia o projekcie przejęcia gruntów, a naliczone odszkodowanie jest "kpiną w porównaniu z rzeczywistą wartością".

W odpowiedzi na skargę, udzielonej z naruszeniem art. 200 par. 3 Kpa nie przez organ administracji, lecz przez urzędnika bez powołania się na upoważnienie organu, ograniczono się do powtórzenia opisu sprawy, wskazując, że plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony został zarządzeniem Naczelnika byłego powiatu skierniewickiego z dnia 24 grudnia 1974 r. W czasie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Wojewody nie potrafił w sposób jednoznaczny ustosunkować się do kwestii rozbieżności w ocenie zabudowy spornej działki /organ twierdzi, że jest to "niezabudowana enklawa", podczas gdy skarżący pisze o znajdującym się tam jego domu/, natomiast wyjaśnił, że klasa gruntów wynika z danych ujętych w ewidencji gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jakkolwiek skarżący kwestionuje również fakt przejęcia jego gruntów na własność Państwa, przedmiotem oceny przez Sąd może być tylko decyzja ustalająca odszkodowanie za przejęty grunt, przejęcie to bowiem nastąpiło z mocy prawa z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym wojewódzkiej rady narodowej zarządzenia nr 1/79 Naczelnika Gminy G. w tej sprawie. Mówi o tym art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216 ze zm./. Wyłącza to właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w kwestii przejęcia spornego gruntu stosownie do treści art. 196 par. 1 Kpa.

Ograniczając się zatem jedynie do decyzji ustalającej odszkodowanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 77 par. 1 i art. 78 par. 1 Kpa, nie została bowiem wyjaśniona okoliczność istotna dla ustalania wysokości odszkodowania, a mianowicie nie ustosunkowano się do kwestii istnienia zabudowy działki, co podnosił skarżący. Brak wyjaśnienia tej istotnej okoliczności dla skarżącego uzasadniał uchylenie decyzji Wojewody Skierniewickiego zgodnie z art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.

Zgodnie z art. 209 Kpa ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w tej sprawie organ administracji państwowej.

Rozpatrując ponownie powyższą sprawę Wojewoda Skierniewicki powinien jednak szczegółowo przeanalizować przede wszystkim prawomocność przejęcia spornych gruntów. Wprawdzie - jak to już zostało powiedziane - Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w tym zakresie orzekać, niemniej jednak nie może zaniechać wyrażenia na ten temat swego poglądu, jest to bowiem zagadnienie w tej sprawie podstawowe. Otóż cytowana ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. jednoznacznie stwierdza w art. 2 ust. 1, że tereny budowlane określają plany zagospodarowania przestrzennego. Jest to zatem tryb zasadniczy ich wyznaczania. Trybem szczególnym, stosowanym wtedy, gdy brak jest zatwierdzonych planów zagospodarowania przestrzennego, jest wyznaczanie terenów budowlanych w sposób określony w tej ustawie w art. 3-6, które głoszą, że: 1/ projekt wyznaczenia terenów budowlanych opracowuje organ administracji stopnia podstawowego /art. 3 ust. 1/; 2/ projekt ten podlega swoistej kontroli osób zainteresowanych w czasie jego wyłożenia /art. 4 ust. 1-3/; 3/ projekt zatwierdza gminna rada narodowa i uchwała tej rady podlega ogłoszeniu /art. 4 ust. 4 i 6/; 4/ przejęcie gruntów na własność Państwa następuje z mocy prawa z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej zarządzenia naczelnika gminy o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa /art. 8 ust. 3/. W świetle dokumentów sprawy należy uznać, że w zasadzie tylko ostatni warunek został w tej sprawie spełniony zgodnie z prawem, natomiast wszystkie poprzedzające realizowane były wadliwie. Tak np. tryb zasadniczy, przyjęty pośrednio w tej sprawie, został zastosowany błędnie, ponieważ z treści dokumentów /obwieszczenie z dnia 10 stycznia 1979 r. zapowiadające przejęcie gruntów i wyłożenie projektu; pismo do Stanisława N. z dnia 10 stycznia 1979 r. nr 442/2/1/89 zawiadamiające go o zamierzonym przejęciu gruntów, a także cytowana odpowiedź na skargę/ wynika jednoznacznie że podstawą do przejęcia gruntów był plan zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzony zarządzeniem nr 490/73 Naczelnika byłego powiatu skierniewickiego z dnia 24 grudnia 1975 r. Plany tego rodzaju były wykonywane na podstawie uchwały nr 85 Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 1974 r. w sprawie opracowania uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego gmin /M.P. nr 15 poz. 95/, nie mającej oparcia w przepisach powszechnie obowiązujących. Jest to tzw. uchwała samoistna, nie będąca źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a w niektórych swych postanowieniach sprzeczna z tymi przepisami. W konsekwencji tego uproszczone plany zagospodarowania przestrzennego, opracowane na podstawie uchwały, nie odpowiadają przepisom ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./, a jako takie - nie mogą być podstawą zarządzeń o przejęciu na własność Państwa terenów budowlanych wyznaczonych w takich planach. W tej sytuacji jedyną podstawę prawną mogły stanowić przepisy ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, które - jak to zostało wykazane wyżej - stanowią warunek zatwierdzenia projektu wyznaczenia takich terenów przez gminną radę narodową. Nie stwierdzono, aby ten tryb został w rozpatrywanej sprawie zastosowany, a zatem należy uznać że zarządzenie nr 1/79 Naczelnika gminy G. z dnia 31 marca 1979 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa terenów budowlanych położonych na obszarze wsi G., gmina G., woj. skierniewickie /Dz.Urz. WRN w Skierniewicach nr 3 poz. 11/ zostało wydane z naruszeniem prawa i jako takie - nie może stanowić podstawy do przejmowania terenów.

Należy dodatkowo wskazać, że jeśli skarżącemu proponowano grunty zamienne z PFZ /co podano w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę/, stwarza to domniemanie naruszenia w postępowaniu o przejęcie terenów budowlanych również par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa /Dz.U. nr 3 poz. 16/, zakazującego organom administracji przejmowania takich terenów, jeżeli zapotrzebowanie na działki budowlane może być zaspokojone przez wykorzystanie gruntów PFZ. W uzupełnieniu należy podać, że zgodnie z treścią par. 3 ust. 1 tego rozporządzenia na własność Państwa mogą być przejmowane tylko tereny niezabudowane, co należy rozpatrywać w świetle twierdzenia skarżącego, że na jego gruncie stoi dom. Powyższe uwagi oznaczają, że w omawianej sprawie mogło nastąpić naruszenie wielu przepisów prawnych dotyczących samego przejęcia gruntów na własność Państwa, a to wymaga ze strony organu II instancji szczególnie wnikliwego przeanalizowania okoliczności wydania cytowanego zarządzenia nr 1/79 Naczelnika Gminy G. i jego skutków prawnych.