Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 102/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104 par. 2, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, at. 184, ar. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 666/13 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. G. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 666/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi L.G. : 1. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wykonania robót budowlanych; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz L. G. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kasztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż (dalej PINB, organ I instancji bądź Powiatowy Inspektor) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 "ust. 1 pkt 7" [winno być "ust. 7"], art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z "2013 r., poz. 267" [winno być "2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm."], dalej kpa), nałożył na L. G. (dalej skarżąca), właścicielkę zabudowanej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] położonej w Ś. W. przy ul. D. [...], obowiązek wykonania niżej wymienionych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez: 1. demontaż okna i zamurowanie otworu okiennego o wymiarach 130/135 cm przy użyciu materiałów budowlanych ściennych lub pustaków szklanych (cegieł szklanych - luksferów), usytuowanego na parterze budynku w pomieszczeniu pokoju, znajdującego się w ścianie zachodniej budynku od strony z działką sąsiednią nr [...]; 2. przywrócenie poprzedniego otworu okiennego przez demontaż drzwi balkonowych na I piętrze w pomieszczeniu klatki schodowej, w ścianie zachodniej budynku od strony działki sąsiedniej nr [...] i częściowe jego zamurowanie od poziomu posadzki do wysokości 85 cm i montaż okna o wymiarach 100/145 - w terminie do 31 lipca 2013 r.; odmówił wnioskującym [...] (dalej uczestnicy) zamurowania pozostałych otworów okiennych znajdujących się w ścianie zachodniej ww. budynku mieszkalnego.

Decyzja z [...] stycznia 2013 r. zapadła w związku ze złożonym przez P. Ł. wnioskiem z 12 czerwca 2007 r. o zbadanie legalności robót budowlanych prowadzonych w budynkach mieszkalnym i gospodarczym, położonych przy ul. D. [...] w Ś.W.. PINB ustalił, że na terenie działki [nr [...]], znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny dwukondygnacyjny, posadowiony w odległości od 2,25 m do 2,42 m od granicy działki sąsiedniej nr [...], własności R. i P. Ł..

W zbliżonej do tej granicy ścianie zachodniej budynku znajduje się pięć otworów okiennych z zamontowanymi oknami z PCV i jeden otwór okienny zamurowany pustakami szklanymi i jeden otwór drzwiowy (tzw. drzwi balkonowe). Lokalizacja okien w ww. ścianie i lokalizacja budynku w odległości 2,25 m do 2,42 m od granicy narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, tj. § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.). Przy południowo-zachodnim narożniku budynku znajduje się studzienka chłonna wód opadowych, której lokalizacja narusza § 29 ww rozporządzenia.

Budynek rozbudowywany był w 1967 r. przez J. R. (ojca L.G.), następnie wymieniono okna drewniane na okna PCV. W oparciu o decyzję Starosty Ś. z [...] września 2005 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] września 2005 r.), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, nastąpiła rozbudowa piętra niniejszego budynku przez nadbudowę garażu. W 2007 r. wykonano roboty remontowe, m.in. wymianę rynien i rur spustowych, naprawę elewacji i podjazd do garażu.

Powiatowy Inspektor w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania dowodowego, w tym po uwzględnieniu oświadczeń stron postępowania i świadków, ustalił że okno o wymiarach 130/135 cm na parterze budynku w pomieszczeniu pokoju i okno o wymiarach 63/157 cm na pierwszym piętrze w pomieszczeniu łazienki wykonano bez pozwolenia na budowę; bez pozwolenia na budowę zmieniono okno na pierwszym piętrze w pomieszczeniu klatki schodowej na okno balkonowe. Decyzją z [...] czerwca 2009 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2009 r.) Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb, nakazał: likwidację ww. okien, przywrócenie okna balkonowego do stanu poprzedniego; zmianę lokalizacji studzienki chłonnej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej WINB, organ II instancji bądź Wojewódzki Inspektor), po rozpoznaniu wniesionych przez [...] i P.Ł., i L. G. odwołań, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...], uchylił decyzję z [...] czerwca 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, PINB uzupełnił materiał dowodowy o oględziny obiektu budowlanego przeprowadzone dnia 9 września 2009 r., przesłuchał dodatkowych świadków i przeprowadził rozprawę administracyjną. W toku postępowania administracyjnego w sprawie legalności zabudowy niniejszej działki PINB ustalił m.in., że skarżąca wykonała roboty remontowe bez wymaganego zgłoszenia, więc postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. znak [...], nałożył na nią obowiązek przedłożenia w terminie do 28 maja 2010 r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na wymianie rynien i rur spustowych, naprawie elewacji, remoncie dojść, dojazdu, opaski wokół budynku mieszkalnego i wykonaniu studzienki chłonnej.

Obowiązek ten zobowiązana wykonała, przy czym z załączonej oceny technicznej dokonanej przez [projektanta mgr inż. bud. lądowego] M. J. K. (dalej projektant) wynikało, że ww. roboty remontowe podjęte bez wymaganego zgłoszenia, zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną, poprawiły stan techniczny i estetykę obiektu. Stwierdzono, że betonowa studzienka chłonna jest obecnie nieużytkowana, a wody opadowe z rury spustowej są odprowadzone powierzchniowo na teren własnej działki.

Powiatowy Inspektor decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nałożył na skarżącą obowiązek demontażu studzienki chłonnej betonowej. Decyzją z [...] października 2010 r. znak [...], Wojewódzki Inspektor w związku z wniesionym przez uczestników odwołaniem, uchylił w całości decyzję z [...] sierpnia 2010 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na rozstrzygnięcie dotyczące tylko studzienki i brak ustosunkowania się do przedmiotowych okien.

Kolejne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji zakończono ustaleniami, że okno o wymiarach 130/135 cm na parterze budynku w pomieszczeniu pokoju i okno o wymiarach 63/157 cm na pierwszym piętrze w pomieszczeniu łazienki wykonano bez pozwolenia na budowę, a także bez pozwolenia na budowę zmieniono okno na pierwszym piętrze w pomieszczeniu klatki schodowej na okno balkonowe. Ustalono, że pozostałe okna w ścianie zachodniej budynku mogły istnieć lub mogły zostać wykonane podczas robót wykonywanych na podstawie pozwolenia z 1967 r. Powiatowy Inspektor decyzją z [...] grudnia 2011 r. znak [...], nakazał: likwidację dwu okien o wymiarach 130/135 cm i 63/157 cm; przywrócenie poprzedniego otworu okiennego przez demontaż drzwi balkonowych; demontaż studzienki chłonnej betonowej; odmówił uczestnikom zamurowania pozostałych otworów okiennych znajdujących się w ścianie zachodniej owego budynku mieszkalnego.

Odwołanie od tej decyzji tej złożyła L. G.. W wyniku jego rozpatrzenia Wojewódzki Inspektor decyzją z [...] lutego 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2012 r.) uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za częściowo prawidłowe w przedmiocie demontażu studzienki; uchylił rozstrzygnięcie w zakresie demontażu dwu okien i drzwi balkonowych, uznając, że zebrany materiał dowodowy i zeznania świadków są niespójne.

Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej dnia 9 maja 2012 r. Powiatowy Inspektor wydał decyzję z [...] stycznia 2013 r., w uzasadnieniu której przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wyniki przesłuchania w charakterze świadka M. W. i E. J.. Z zeznań tych wynikało wprost, że sporne okna, od kiedy świadkowie pamiętają, tak jak obecnie w ilości 7 sztuk, istniały zawsze. Na podstawie dokładnej analizy zebranego materiału dowodowego organ nie dał im wiary w zakresie ilości występowania wcześniej otworów okiennych w spornej ścianie.

Na podstawie zebranych dowodów i ich analizy, bez wątpienia okno na parterze w pokoju i okno balkonowe z balustradą zewnętrzną na piętrze nie mogły występować przed datą zrobienia zdjęcia, tj. przed 2002 r., a musiały zostać wykonane zapewne w trakcie remontu budynku, w formie w jakiej istnieją obecnie. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ ten stwierdził, że nie zdołał w sposób przekonujący udowodnić faktu wykonania otworu okiennego w łazience na piętrze budynku, występującego z prawej strony elewacji zachodniej. Miejsce to na obu zdjęciach (k. 35 i 211 akt administracyjnych) jest całkowicie zasłonięte drzewami, a z zeznań świadków nie wynika wprost fakt jego wykonania, a wręcz przeciwnie, że okna w tej ścianie istniały. Jeśli chodzi o okno w pomieszczeniu łazienki na piętrze, to jak stwierdził organ, brak tego okna w dokumentacji budowlanej opracowanej przez projektanta w lipcu 2005 r., nie może stanowić dowodu na jego istnienie lub nie, bowiem przedmiotem opracowanej dokumentacji była nadbudowa budynku, a nie okno w ścianie istniejącej, która stanowi tutaj element drugorzędny, a nie przedmiotowy. Obecnie w ścianie zachodniej przedmiotowego budynku istnieje 7 otworów, tj. 5 okien otwieranych, 1 otwór z drzwiami balkonowymi i 1 otwór wypełniony luksferami. Brak archiwalnej dokumentacji budowlanej rozbudowy z 1967 r. nie pozwala jednoznacznie określić legalnego powstania otworów okiennych w przedmiotowej ścianie.

Zdaniem PINB, wykonane przez skarżącą po 2002 r. roboty budowlane polegające na: demontażu drzwi wejściowych, częściowym zamurowaniu otworu i wstawieniu okna PCV o wymiarach 104/144 w pomieszczeniu kuchni na parterze budynku, remoncie elewacji, wymianie rynien i rur spustowych, mimo braku zgłoszenia przez inwestora w odpowiednim urzędzie, nie pogarszają warunków użytkowania sąsiedniej nieruchomości i gwarantują bezpieczeństwo konstrukcji użytkowania wykonanych elementów budynku.

Z tych względów PINB uznał, że żądanie uczestnika dotyczące zamurowania wszystkich otworów w ścianie budynku, nie może być uwzględnione, w związku z czym odmówił mu zamurowania pozostałych otworów okiennych, występujących w ścianie zewnętrznej ww budynku. Z przeprowadzonego postępowania i zebranych dowodów w sprawie nie wynika, że okna te (poza wymienionymi w punkcie 1 i 2 sentencji decyzji) zostały wykute. Potwierdza to zeznanie świadka [...], który w przedmiotowym budynku od końca lat 60-tych przebywał i pamięta, że okna istniały. Również uczestnik zeznał, że okna w spornej ścianie budynku jednak istniały, tak w latach minionych w okresie, kiedy był dzieckiem, jak i obecnie. Ze zdjęć przedłożonych jako dowód w sprawie jasno wynika, że okna w tej ścianie istniały, a o ich wykuwaniu przed rokiem 2001 uczestnicy nigdy nie informowali.

Przeprowadzone w niniejszej sprawie oględziny nie wykazały, że cztery otwory w ścianie zewnętrznej budynku zostały wykonane po zakończeniu procesu inwestycyjnego, na który poprzedni właściciel nieruchomości J. R., uzyskał na tej działce pozwolenie z 17 marca 1967 r. na rozbudowę budynku mieszalnego nr [...], czego potwierdzeniem jest kopia dokumentu rejestrowego udostępnionego z zasobów archiwalnych Urzędu Miejskiego w Ś. W.. (dalej UM w Ś. W..). Wprawdzie dokumenty dotyczące projektu budowlanego tego budynku zaginęły i brak jest ich również w zasobach archiwalnych UM w Środzie Wlkp., co potwierdza pismo z 9 kwietnia 2008 r., to jednak inne podobne dokumenty z tego okresu zachowały się i są w archiwum dostępne.

Zdaniem PNB, nie można postawić wniosku, że brak tych dokumentów prowadzić może do zamurowania otworów okiennych, czy rozbiórki części obiektu budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego, obecnie obowiązujące, jak i poprzednie, wskazują że dokumentacja budowy winna być przez właściciela przechowywana, to brak takich dokumentów nie oznacza, że obiekt pobudowano samowolnie. Dokumentów tych brak jest również w zasobach archiwalnych UM w Środzie Wlkp., choć, jak wynika z dokumentu rejestrowego, wydano stosowne pozwolenie na budowę.

Wobec powyższego organ dał wiarę świadkom i skarżącej, że okna te istniały już od chwili wybudowania tego budynku, względnie powstały po roku 1967, w którym ówczesny właściciel nieruchomości uzyskał pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego. Prawdą jest, że okna w tej ścianie zostały wymienione w ramach przeprowadzonego remontu, z drewnianych na PCV, co jest sprawą bezsporną. Gdyby przyjąć, że okna te w ogóle w tej ścianie nie istniały, a oględziny absolutnie nie potwierdziły tego i co więcej tego faktu nie udowodniono, to trzeba by zastosować aktualny stan prawny.

Powołanie w sprawie jako podstawy prawnej art. 103 ust. 2 pb z 1994 r. nie może mieć zastosowania, gdyż budynek wzniesiono w okresie II wojny światowej, a rozbudowany po roku 1967 według pozwolenia opisanego wyżej, na podstawie wówczas obowiązujących przepisów ustawy [z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane Dz. U. nr 7, poz. 46, zm. z 1965 nr 13, poz. 91, dalej pb z 1961 r.] i rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego [Dz. U. nr 38, poz. 196, dalej rozporządzenie z 1961 r.]. Przepisy tego rozporządzenia nie określały wprost odległości obiektów budowlanych od granicy działki budowlanej, a określały odległości między budynkami, i ówczesny właściwy organ mógł zezwolić na usytuowanie budynku na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, zaskarżając pkt 1 i 2 decyzji z 31 stycznia 2013 r., w których nakazano jej demontaż i zamurowanie otworu okiennego i przywrócenie poprzedniego otworu okiennego, wnosząc o zmianę decyzji przez odmówienie zamurowania otworów okiennych, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odwołująca zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie art. 107 § 1 i 3, art. 7, 8, 11, 75 § 1 i art. 80 kpa.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.) uchylił decyzję z [...] stycznia 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego w postaci oświadczeń świadków wynika, że obecna właścicielka budynku mieszkalnego nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego datę i legalność jego wybudowania. W aktach sprawy znajduje się dowód, tj. kopia dokumentu rejestrowego udostępnionego z zasobów archiwalnych Urzędu Miejskiego w Środzie Wlkp., że J. R., ojciec skarżącej, w 1967 r. uzyskał na tej działce pozwolenie na dobudowę do budynku mieszkalnego. Z zeznań L.G. wynika, że około 1999-2000 r. wymieniono okna drewniane na PCV, a w latach 2005-2006 zrealizowała inwestycję polegającą na nadbudowie garażu, na którą uzyskała pozwolenie na budowę Starosty Ś. z 7 września 2005 r. W 2007 r. właścicielka wykonała roboty budowlane w postaci podjazdu do garażu, opaski wokół budynku, ułożenia kostki brukowej.

Zdaniem WINB w obecnie istniejącym budynku, w jego ścianie zachodniej, której odległość do granicy z działką sąsiednią nr [...] (własności uczestników) wynosi 2,25 i 2,45 m, znajduje się 5 otworów okiennych, 1 otwór okna balkonowego i 1 otwór wypełniony luksferami. Stan taki powoduje naruszenie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. - ściana winna znajdować się w odległości nie mniejszej niż 4 m, gdy taka ściana posiada otwory okienne lub drzwiowe. Z akt sprawy jednoznacznie i niepodważalnie nie wynika, kiedy powstały poszczególne otwory i że wszystkie powstały legalnie. Brak dowodów na to, że okna znajdowały się w ścianie od początku istnienia budynku, czy powstały w wyniku rozbudowy w latach 60. XX w., czy w terminie późniejszym. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że w tych latach, przedmiotowy budynek mieszkalny miał inny kształt, kubaturę i powierzchnię. W aktach sprawy znajduje się otrzymana z UM w Ś. W.. kopia rejestru decyzji pozwoleń na budowę z 1967 r. bez załączonej dokumentacji projektowej, a także kserokopia decyzji Starosty Średzkiego z [...] września 2005 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, do której dołączono projekt budowlany nadbudowy części mieszkalnej nad garażem.

WINB podkreślił, że zgodnie z art. 548 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej kc) "z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą oraz niebezpieczeństwo przypadkowej utraty lub uszkodzenia rzeczy". Dlatego obecny właściciel, jako następca prawny poprzedniego właściciela, jest odpowiedzialny za swoją własność, nawet wówczas, gdy nie dokonał żadnych robót budowlanych, a jego obowiązkiem zgodnie z art. 63 pb z 1994 r. jest przechowywanie przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów, o których mowa w art. 60 tej ustawy.

Zgodnie z decyzją organu odwoławczego, ze względu na dolegliwość restrykcji, sprawa wymaga ponownego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności organ I instancji winien wezwać skarżącą do udokumentowania legalnego wykonania wszystkich okien w przedmiotowej ścianie zbliżonej do granicy na odległość około 2 m - zgodnie z art. 63 pb, winna ona posiadać taką dokumentację przez cały okres istnienia obiektu. Organ I instancji winien wystąpić do urzędu miasta o informacje archiwalne dotyczące przedmiotowego obiektu, ewentualnie do tego archiwum, gdzie dokumenty te zostały przekazane, a następnie dokonać ich analizy w odniesieniu do otworów okiennych.

Jak zauważył organ odwoławczy, organ I instancji nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w sprawie piętrowego budynku gospodarczego, znajdującego się na przedmiotowej działce, o którego sprawdzenie wystąpił uczestnik, co winno być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do treści odwołania, w którym skarżąca oznajmia, że nie wykonała żadnego otworu okiennego, organ odwoławczy podkreślił, że obejmując nieruchomość we władanie przyjęła ona na siebie zarówno korzyści jak i ciężary związane z tą nieruchomością. W trakcie prowadzonego dotychczas postępowania w sprawie, nie przedstawiła żadnej dokumentacji, na której uwidocznione byłyby rzeczone okna, jako powstałe w sposób legalny. Brak tej dokumentacji obciąża skarżącą, która na podstawie art. 63 pb z 1994 r., zobligowana jest posiadać pełną dokumentację obiektu budowlanego przez cały okres jego istnienia.

Wojewódzki Inspektor zgodził się z zarzutem dotyczącym podstawy prawnej decyzji z [...] stycznia 2013 r., która niewłaściwie przywołuje art. 51 ust. 1 pkt 7 pb, uznając, że prawidłowo za podstawę prawną należało powołać art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pb. Uznając, że organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w sposób, który nie budziłby wątpliwości i podjął rozstrzygnięcie z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, postępowanie w sprawie wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie.

Skargę do WSA na decyzję z [...] kwietnia 2013 r. wniosła L. G., zarzucając jej: I. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 63 pb przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że właściciel budynku jest na jego podstawie zobligowany do przechowywania dokumentacji, także sprzed wejścia w życie niniejszego przepisu; II. naruszenie przepisu postępowania: 1. art. 8 kpa, przez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że nierozstrzygnięte przez organ wątpliwości mogą być oceniane na niekorzyść strony; 2. art. 7 kpa, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że to na stronie spoczywa obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego i wykazania, że jej działania były zgodne z prawem; 3. art. 77 i 80 kpa, przez jego niezastosowanie polegające na niedokonaniu oceny całego materiału dowodowego przez ograniczenie się do wskazania, że zeznania świadków i stron są wzajemnie sprzeczne; 4. art. 136 kpa, przez jego niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego; 5. art. 138 § 2 kpa, przez jego bezpodstawne zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 6. art. 138 § 1 pkt 2 kpa, przez jego niezastosowanie polegające na nieuchyleniu decyzji i jej niezmienieniu zgodnie z żądaniem skarżącej zawartym w odwołaniu; 7. art. 139 kpa, przez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że WINB błędnie uznał, że z art. 63 pb z 1994 r. można wyciągać negatywne skutki procesowe dla strony. Przepis ten został wprowadzony w 1994 r. i nie miał wcześniej swego odpowiednika. W związku z powyższym skarżąca nie miała obowiązku przechowywania dokumentacji sprzed tego okresu, a co za tym idzie brak odpowiedniej dokumentacji nie może wywoływać dlań negatywnych skutków. Stanowisko takie potwierdza wyrok WSA we Wrocławiu z 9.4.2008 r. II SA/Wr 45/08, Lex 485810, w którym Sąd stwierdził, że skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Zarówno w świetle przepisów pb z 1974 r., jak i pb z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie powoduje, że stanie się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedstawione przez organ wątpliwości przemawiają na niekorzyść skarżącej, co jest istotnym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, z którą nierozerwalnie wiąże się wymóg rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie postępowanie może pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (wyrok NSA z 23.9.1982 r. II SA 1031/82, ONSA 1982/2/91, G. Łaszczyca, Komentarz do art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010).

PINB wydał decyzję jedynie częściowo dla skarżącej niekorzystną, z tego powodu w postępowaniu odwoławczym zastosowanie winien znaleźć art. 139 kpa, zgodnie z którym WINB nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powołując literaturę i orzecznictwo dotyczące zakresu stosowania art. 139 kpa stwierdziła, że nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy nie ma podstaw do działania z urzędu, polegającego na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji wykraczającej poza zakres odwołania. Nawet jeżeli przyjąć, że w przypadku decyzji kasacyjnych nie znajduje zastosowania zakaz reformationis in peius, to organ odwoławczy nie ma podstaw prawnych do wyeliminowania z urzędu z obrotu prawnego całej decyzji zaskarżonej. Zdaniem skarżącej, bez względu na przyjętą argumentację, na podstawie art. 138 kpa organ odwoławczy mógł uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie w części zaskarżonej. Uchylając decyzję w części niezaskarżonej z urzędu, orzekł na jej niekorzyść. Sytuacja taka byłaby możliwa jedynie w przypadku rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego przez organ I instancji, co jednak nie tylko nie miało miejsca, ale także zupełnie nie było rozpatrywane przez organ odwoławczy. Z tego powodu organ bezpodstawnie nie zastosował art. 139 kpa, gdyż brak było podstaw do uznania, że wydana przez PINB decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Skarżąca utrzymuje, że w przedmiotowej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że nawet przy uwzględnieniu wszystkich argumentów organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające zostało już przeprowadzone w przeważającej części. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego przez wezwanie skarżącej do udokumentowania legalnego wykonania wszystkich okien w przedmiotowej ścianie. Stanowisko takie jest błędne, nie tylko ze względu na naruszenie prawa materialnego, o którym mowa powyżej, ale także z tego powodu, że strona wielokrotnie wskazywała, jaką dysponuje dokumentacją. PINB na wcześniejszym etapie postępowania zwracał się o informacje archiwalne dotyczące przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym zobowiązanie organu I instancji do przeprowadzenia tych czynności kolejny raz jest bezprzedmiotowe. Przedstawione twierdzenia organu odwoławczego jednoznacznie wskazują, że nie dokonał on oceny całego materiału dowodowego, w związku z czym naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa. Trudno przyjąć, że doszło do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, skoro organ odwoławczy wskazuje na konieczność przeprowadzenia czynności już dokonanych. Organ odwoławczy oceniając zabrany materiał dowodowy poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że zeznania świadków i stron są sprzeczne, jednak żadnych z nich nie uznał za wiarygodne lub niewiarygodne. W związku z tym organ w ogóle nie dokonał oceny zebranych dowodów, a tym samym naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Jeśli do powyższych argumentów dodać, że zeznania uczestników postępowania uznał za zeznania świadków, nie powinno budzić wątpliwości, że do oceny materiału dowodowego doszło z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, które to miały istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji omówionych naruszeń trzeba przyjąć, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie polegające na nieuchyleniu i niezmienieniu decyzji organu I instancji w części zaskarżonej w odwołaniu. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że doszło do samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutu skarżącej, że organ II instancji błędnie uznał, że z art. 63 pb z 1994 r. można wyciągać negatywne skutki procesowe dla strony wyjaśnił, że obowiązki wynikające z tego przepisu nie zostały wprowadzone dopiero w 1994 r., bowiem stanowiły o nich wcześniej obowiązujące przepisy tj. art. 61 pb z 1961 r., a także "art." [winno być "§"] 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego [Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm., dalej rozporządzenie z 1975 r.]. Obecna właścicielka budynku mieszkalnego nie posiada żadnego dokumentu potwierdzającego datę i legalność jego wybudowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd stwierdził, że rację ma skarżąca zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten winien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy czym stosownie do art. 136 kpa organ ten może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Sąd uznał, że organ odwoławczy może powołać art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Sąd powołał powszechnie wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd (np. wyrok NSA z: 29.12. 2011 r. II OSK 1725/10, Lex 1152012; 20.8.2010 r., II FSK 159/10, Lex 745688). Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, jest obowiązany wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 kpa (wyrok NSA z 9.12.2010 r. II GSK 1065/09, Lex 746056).

Wojewódzki Inspektor w ogóle nie poczynił takich rozważań, nakazując przede wszystkim organowi I instancji podjęcie czynności, które już były przez ten organ podjęte (dotyczy to nakazania zwrócenia się o dokumenty do UM w Ś. W.., podczas gdy, jak to wynika z notatki służbowej z 9 października 2009 r. (k. 87 akt WINB), pracownicy PINB osobiście udali się do siedziby UM w Ś. W.. w celu przejrzenia dokumentacji archiwalnej i których podjęcie nie ma sensu (dotyczy to zobowiązania skarżącej do przedłożenia stosownych dokumentów związanych z procesem przebudowywania budynku, podczas gdy jednoznacznie ona stwierdziła, że innych dokumentów prócz przedłożonych nie posiada).

Sąd podkreślił, że sama skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wiedziała o tym obowiązku, więc dodatkowe zobowiązywanie jej do tego było bezcelowe. Z działań jej podejmowanych w toku całego postępowania wprost wynika, że nie posiada ona żadnej dodatkowej dokumentacji związanej z budową lub przebudową budynku.

Właśnie te dwie kwestie były główną przyczyną wskazaną w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2013 r., dla uchylenia decyzji z [...] stycznia 2013 r. Skoro były one już wyjaśnione na etapie orzekania przez organ I instancji, to brak było podstaw do uchylenia z tego powodu decyzji z [...] stycznia 2013 r.

Jak stwierdził Sąd, WINB wydając decyzję naruszył art. 138 § 2 i art. 136, i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ brak było podstaw do uznania, że nie było możliwe wydanie przez organ decyzji utrzymującej w mocy lub orzekającej co do istoty sprawy.

Wojewódzki Inspektor w ogóle nie podjął próby wyjaśnienia nieuzupełnienia postępowania w trybie art. 136 kpa, a w tym kontekście za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 77 i 80 kpa, ponieważ wydając decyzję kasacyjną WINB niewątpliwie nie dokonał merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności zeznań świadków. Przyjmując sposób rozumowania organu związany z wydaniem decyzji kasacyjnej, nie było możliwe dokonanie oceny, niepełnego, zdaniem organu, materiału dowodowego.

Sąd odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, stwierdził że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 63 pb z 1994 r. Oceniając ten zarzut zwrócił uwagę, że WINB nie nawiązując do owej regulacji wskazywał jedynie na ogólnie wynikający z niej obowiązek i związaną z tym możliwość posiadania przez skarżącą jeszcze innych dokumentów, a nie wyprowadzał stąd dla niej żadnych negatywnych konsekwencji.

Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia przez organ art. 8 kpa, gdyż z treści decyzji (zwłaszcza z jej uzasadnienia) nie wynika, by organ interpretował wątpliwości na niekorzyść strony, gdy wprost przeciwnie, organ nakazywał wyjaśnienie tych wątpliwości przez organ I instancji, nie naruszył również art. 7 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, że WINB nakazał organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, a nie ulega wątpliwości to, że również na stronach postępowania ciąży obowiązek przedkładania znanych im dowodów istotnych dla sprawy. Leży to w ich interesie, ponieważ organ nie zawsze jest świadom istnienia pewnych dowodów i w tym właśnie kontekście należy oceniać stanowisko organu dotyczące niewykazania przez skarżącą legalnego wykonania otworów okiennych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 139 kpa, Sąd podzielił w tym zakresie linię orzecznictwa NSA, z której wynika, że zakaz reformationis in peius może być naruszony tylko przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym (np. wyrok NSA z: 23.3.2012 r. II GSK 191/11; 15.3.2012 r. II GSK 116/11).

Jednakże jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji (co miało miejsce w niniejszej sprawie), Sąd stwierdził, że w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. O dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej jedynie częściowo decyzję organu I instancji stanowi wprost art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że przepis ten stanowi o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, ale w takiej części, od której wniesiono odwołanie w przypadku roszczeń podzielnych.

Zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 kpa nie może kolidować z regułą trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 kpa. W tym zakresie zarzuty skargi należy uznać za zasadne, bowiem organ II instancji przekroczył granice odwołania, ponieważ skarżąca zaskarżyła jedynie część decyzji organu I instancji. Organ II instancji winien w sposób merytoryczny odnieść się do zarzutów odwołania, a następnie wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 kpa. Stosując art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w takim zakresie, w jakim to zostało określone w treści odwołania.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., reprezentowany przez r. pr. M.P., zaskarżając w całości ów wyrok i zarzucając mu naruszenie art. 1, art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ppsa mające istotny wpływ na wynik sprawy przez:

I. brak wszechstronnego rozpoznania stanu faktycznego sprawy polegający na całkowitym pominięciu przedmiotu postępowania i okoliczności rozbudowy należącego do skarżącej budynku położonego w Ś. W. przy ul. D. [...], przy jednoczesnym ograniczeniu się do badania zgodności z prawem wykucia otworów okiennych w tym budynku co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa;

II. dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych, powodujące błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie ma zastosowanie art. 136 kpa, w sytuacji gdy doprowadziłoby to do rozpatrzenia okoliczności, o których nie rozstrzygnął organ I instancji i mogłoby

doprowadzić do naruszenia art. 139 kpa;

III. błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 2 i 138 § 2 kpa, przez przyjęcie, że częściowe zaskarżenie decyzji przez stronę uniemożliwia jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy organ odwoławczy ma prawo wydać decyzję zgodnie z art. 138 § 2 kpa bez względu na zakres odwołania;

IV. nieodniesienie się w uzasadnieniu do niedopełnienia przez skarżącą wymogów

określonych w art. 63 ust. 1 pb z 1994 r.

Mając powyższe na uwadze wniósł:

1/ o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpatrzenie sprawy i wydanie orzeczenia [nie wskazując, jakiej treści; s. 2 skargi kasacyjnej], ewentualnie: 2/ o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji,

3/ o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa

procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. G., reprezentowana przez r. pr. S. M., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjniej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

Zarzut naruszenia (wyciągniętych przed nawias czterech zarzutów) art. 1, art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ppsa jest nietrafny.

Przepisy art. 1 i art. 3 § 1 i 2 ppsa mają charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa. Tak postawiony zarzut (naruszenia art. 1 i 3 ppsa) jest nieskuteczny (wyrok NSA z 13.1.2006 r. I FSK 467/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 680, nb 32).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ppsa przez brak wszechstronnego "rozpoznania stanu faktycznego sprawy" (pkt I petitum skargi kasacyjnej) nie jest usprawiedliwiony. W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej, zakończonej decyzją bądź postanowieniem. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty (pkt 4 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39 s. 59, z aprobująca glosą M. Kiełkowskiego, Przegląd Podatkowy 2011/11/51-55; dalej uchwała II FPS 8/09). Sąd administracyjny rozpoznaje skargę, lecz nie ustala – co do zasady - stanu faktycznego sprawy, gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna (jak to jest w kontrolowanej sprawie).

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 kpa (pkt II i III petitum skargi kasacyjnej) w istocie dotyczą ściśle ze sobą związanych aspektów tego samego zagadnienia prawnego i wymagały ich łącznego rozpoznania. Zarzuty te okazały się niezasadne.

Podstawą prawną do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia był art. 138 § 2 kpa. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: 1. postępowanie przed organem I instancji, w którym wydano decyzję, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe; c. naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które spowodowało pominięcie ustaleń istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 547-549 nb 8).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym począwszy od dnia 11 kwietnia 2011 r., WINB miał pełną możliwość dokonania ustaleń, czy doszło do samowoli budowlanej w związku z rozbudową bądź przebudową przedmiotowego budynku mieszkalnego i wykonania okien w ścianie od strony działki nr [...]. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że kontrolowane postępowanie toczy się od 2007 r. W sprawie wielokrotnie dokonywano oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzono rozprawy administracyjne, przeprowadzono dowody z: zeznań wielu świadków; zeznań stron; dokumentów; fotografii.

Trafnie Sąd I instancji przyjął, że przeciwko ewentualnemu zastosowaniu w kontrolowanej sprawie art. 136 kpa nie przemawiał wzgląd na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Nowsze orzecznictwo i doktryna trafnie opowiada się za szerszym stosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa w sprawach znacznie bardziej skomplikowanych niż kontrolowana (przykładowo - wyrok NSA z: 28.1.2011 r., II OSK 214/10; 3.6.2011 r., II OSK 941/10; glosa R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41; A. Korzeniowska, Odwołanie od decyzji uznaniowych, PiP 2000/8/76 i n.).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że Wojewódzki Inspektor z naruszeniem art. 80 kpa uchylił się od oceny zebranych dowodów, w tym w szczególności zeznań świadków, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie (B. Adamiak – op. cit. s. 89, nb 1; s. 540 nb 4, 5), w tym w szczególności ponownie samodzielnie ocenić zebrane w sprawie dowody (art. 80 kpa), co w postępowaniu odwoławczym, zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nie miało miejsca.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie trafnie wskazuje się, że organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) odmówić dowodowi wiarygodności [w całości bądź w części], ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny (W. Siedlecki, Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym, Wwa 1971, s. 100-101). Dlatego organ obowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80, dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód (B. Adamiak – op. cit. s. 368, nb 8). Takiej oceny, a zwłaszcza przedstawienia jej rezultatów, w zaskarżonej decyzji zabrakło. Oceny dowodów nie może zastąpić zestawienie w uzasadnieniu nazwisk świadków, których zeznania przemawiają za prawdziwością twierdzeń skarżącej ([...], E. J., B. B.) z pozostającymi "w opozycji do tych oświadczeń" zeznań śwd. "H. Ł." i "R. i P. Ł.h" (s. 4 akapit 2 in fine decyzji z [...] kwietnia 2013 r.), przy czym zeznania uczestników mogą być jedynie zeznaniami stron (art. 86 kpa) a nie świadków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poddano ocenie ani zeznań każdego z tych świadków lub stron, w powiązaniu z zeznaniami innych świadków bądź stron i dowodami z dokumentów i fotografii, które – gdyby w wyniku prawidłowej oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów - prowadzić mogłyby do odmiennych ustaleń.

Na gruncie przepisów procedury cywilnej przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku może pełnić wobec jego sentencji dwojaką funkcję: 1) dopełniającą (uzupełniającą) i 2) wyjaśniającą - zgodną ze swym normalnym przeznaczeniem. Pierwsza łączy się ściśle z przedmiotem rozstrzygnięcia sądu; sąd bowiem rozstrzyga nie tylko opierając się na określonej normie prawnej, ale także na skonkretyzowanym stanie faktycznym. Druga wyjaśnia, dlaczego sąd wydał określone rozstrzygnięcie, odtwarzając przebieg rozumowania sądu (J. Klich–Rump, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sądowego w procesie cywilnym, W. Pr. 1977, s. 161-162; M. Waligórski, Podstawy kasacyjne procesu cywilnego w świetle różnicy pomiędzy faktem i prawem, Lwów 1936, s. 328; tegoż Autora: Moc dowodowa ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu orzeczenia, Nowe Prawo 1953/3/28; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1998, s. 305-308). Obie te funkcje można z powodzeniem odnieść do roli, jaką ma do spełnienia uzasadnienie wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym (pkt 4 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39 s. 57-59, z aprobująca glosą M. Kiełkowskiego, Przegląd Podatkowy 2011/11/51-55).

Przeniesienie przy nowelizacji z 1980 r. kpa zasadniczych treści art. 328 § 2 kpa do art. 107 § 3 kpa, daje podstawy do rozważania szeregu zagadnień na tle poglądów nauki procesu cywilnego. W doktrynie wskazuje się, że główne elementy treści uzasadnienia zostały w ten sam sposób uregulowane w obu postępowaniach [procesie cywilnym i postępowaniu administracyjnym], a funkcje spełniane przez uzasadnienie są takie same (J. Borkowski – op. cit. s. 463-465, nb 13, 14).

Prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji wymaga najpierw dokonania oceny dowodów, z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Na tym etapie organ winien ocenić, którym dowodom winien odmówić dania wiary (w całości bądź części), a którym dać wiarę i dlaczego. Ta praca myślowa organu znaleźć winna odzwierciedlenie w odrębnej części uzasadnienia decyzji (w uzasadnieniu faktycznym, które w szczególności winno zawierać wskazanie dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności; verba legis – art. 107 § 3 in medio kpa). Dopiero wykonanie tej pracy myślowej organu, winno być przełożone na ustalony stan faktyczny, to jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Tylko bowiem fakty ustalone przez organ, a nie twierdzone przez strony, mogą być podstawą aktu subsumcji (podciągnięcia prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego, pod normę prawa materialnego, która winna znaleźć zastosowanie w sprawie).

Ustaleń stanu faktycznego nie może zastąpić zestawienie listy przeciwstawnych dowodów i uchylenie się przez organ odwoławczy od prawidłowej oceny dowodów, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa). O tym, że Wojewódzki Inspektor uchylił się od obowiązku prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów świadczy błędne uznanie, że "organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób, który nie budziłby wątpliwości i podjął rozstrzygnięcie z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 § 1 i art. 80" kpa (s. 5 uzasadnienia decyzji z 19 kwietnia 2011 r.). Ustalając stan faktyczny organ (także odwoławczy) obowiązany jest ustalić w sposób jednoznaczny i wiążący fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dając temu wyraz w odpowiedniej części uzasadnienia. W kolejnej części uzasadnienia organ obowiązany jest w sposób jednoznaczny i przekonujący wskazać, którym dowodom dał wiarę, a którym dania wiary odmówił (w całości bądź w części) i dlaczego.

Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Inspektora, "wyjaśnienie sprawy w sposób, który nie budziłby wątpliwości", możliwe jest nawet w sytuacji, w której część zebranych w sprawie dowodów pozostaje w sprzeczności z innymi zebranymi dowodami (co zdarza się stosunkowo często), a to pod warunkiem, że organ (także odwoławczy), oceni je w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), a rezultat starannej oceny przedstawi w szczegółowym uzasadnieniu, spełniającym wymogi art. 107 § 3 kpa. Organ może na przykład "uznać za przekonujące zeznanie jednego świadka, mimo że zeznania trzech innych świadków przeczą temu jednemu zeznaniu" (B. Adamiak – op. cit., nb 1 do art. 80 kpa). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że takiej oceny dowodów zabrakło w zaskarżonej decyzji. "Sprzeczność oświadczeń świadków... co do otworów okiennych w ścianie zbliżonej do granicy z działką [...]" nie mogła stanowić podstawy do zobligowania przez WINB Powiatowego Inspektora "do ponownego zebrania dowodów w zakresie ustalenia stanu faktycznego z uwzględnieniem innych dowodów niż sprzeczne zeznania świadków" (s. 5 uzasadnienia decyzji z 19 kwietnia 2013 r.), bowiem Powiatowy Inspektor na skutek trzech wcześniejszych decyzji kasacyjnych zebrał w sposób wyczerpujący dowody, które możliwe były do zebrania, a rzeczą Wojewódzkiego Inspektora było te dowody w sposób prawidłowy ocenić, prezentując rezultaty oceny w starannym uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej. Trafnie Sąd I instancji uznał, że błędnym było wskazanie przez WINB, że "organ I instancji winien również wystąpić do urzędu miasta o informacje archiwalne dotyczące przedmiotowego obiektu, ewentualnie do archiwum, gdzie takie dokumenty zostały przekazane" (s. 4 akapit ostatni uzasadnienia decyzji z 19 kwietnia 2013 r.), skoro w aktach administracyjnych znajdują się wiarygodne informacje o zwróceniu się do UM w Środzie Wlkp. o nadesłanie wskazanych dokumentów, a także o osobistej kwerendzie dokonanej przez pracowników PINB w archiwum UM w Ś. W.. (k. 87 akt WINB).

Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 139 kpa. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że mimo że przesłanki z art. 139 kpa nie zaistniały, to organ odwoławczy z naruszeniem prawa wydał decyzję z [...] kwietnia 2013 r. na niekorzyść skarżącej (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 139 kpa. LEX/el uw. 4). Ustawodawca w art. 139 kpa wprowadził zakaz reformationis in peius, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Decyzja z [...] kwietnia 2013 r. nie przywołuje art. 139 kpa w sentencji, a w uzasadnieniu brak jakichkolwiek rozważań dotyczących dwu rozłącznych kryteriów, przemawiającymi za istnieniem wyjątków w realiach kontrolowanej sprawy, mimo że stanowi ona przykład niedozwolonego obejścia art. 139 kpa. Ocena spełnienia przesłanek wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, podlega kontroli sądu administracyjnego (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 371-372 uw. 4, 5) i zaskarżony wyrok stanowi prawidłową realizację tego obowiązku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że odstępując od zasady zakazu reformationis in peius, organ odwoławczy obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (wyrok NSA z: 24.4.1986, II SA 1505/85; 6.2.1989, IV SA 1101/88, ONSA 1989/2/71, akceptowane przez B. Adamiak – op. cit. s. 557-558 nb 6). Pojęcie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 kpa obejmuje kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 156 § 1 kpa (B. Adamiak – op. cit. s. 555, nb 4). W sposób oczywisty w kontrolowanej sprawie nie zachodziła przesłanka rażącego naruszenia interesu społecznego. Naruszenie zakazu reformationis in peius przemawiało za uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że niedopuszczalne było wyeliminowanie z obrotu prawnego całej decyzji organu I instancji, mimo że skarżąca odwołała się jedynie od punktu 1 i 2 decyzji z [...] stycznia 2013 r. (k. 40 WINB; wyrok NSA z 26.6.2008 r. II GSK 175/08, Lex 522503).

Nietrafnie skarżący kasacyjnie zarzuca nieodniesiesienie się w uzasadnieniu wyroku do niedopełnienia przez skarżącą wymogów określonych w art. 63 ust. 1 pb z 1994 r. Przeciwnie – Sąd I instancji odniósł się do tego zarzutu wprost (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), choć nietrafnie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że skoro pb z 1974 r. nie zawierał odpowiednika art. 63 pb z 1994 r., to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie pb z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą (wyrok NSA z: 18.12.2014 r. II OSK 1325/13, Lex 1637147; 16.1.2013 r. II OSK 1705/11, Lex 1341587). Do odmiennych wniosków nie prowadzi to, że podobne unormowania obowiązywały przed 1 stycznia 1995 r. (§ 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm. bądź art. 61 pb z 1961 r.). Wojewódzki Inspektor, powołując art. 548 § 1 kc i art. 63 pb z 1994 r. (akapit 4 i 5 uzasadnienia decyzji z 19 kwietnia 2013 r.), wbrew ocenie Sądu I instancji, w istocie przywiązuje nadmierne znaczenie do faktu nie posiadania przez skarżącą części dokumentów i decyzji dotyczących obiektu budowlanego, niż faktycznie zgromadzone w aktach sprawy. Skarżąca jest następcą prawnym J. R, a z kopii rejestru decyzji pozwoleń na budowę z 1967 r. UM w Ś. W.. jednoznacznie wynika, że ówczesny inwestor J. R., uzyskał decyzję z [...] marca 1967 r. o pozwoleniu na budowę. Niezachowanie się owej decyzji jak i projektu budowlanego, zatwierdzonego ową decyzją (zarówno we właściwym UM w Ś. W.., jak i u skarżącej), nie może prowadzić do wniosku, że rozbudowa budynku mieszkalnego w 1967 r. była nielegalna i organy nadzoru budowlanego nie mogą z tego faktu wywodzić żadnych negatywnych konsekwencji dla skarżącej.

Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że pierwotny budynek został wzniesiony w okresie II wojny światowej. Nie może to pozostać obojętne dla oceny legalności pierwotnego budynku. Do faktów powszechnie znanych należy to, że Środa Wlkp. w okresie II wojny światowej leżała w Kraju Warty, utworzonym przez III Rzeszę z naruszeniem prawa międzynarodowego. Niemcy hitlerowskie z rażącym naruszeniem prawa międzynarodowego zniosły obowiązujące w dniu 1 września 1939 r. na tym obszarze prawo polskie. W Kraju Warty wszelkie nieruchomości, w tym gospodarstwa rolne wraz z całym dobytkiem, skonfiskowane były na mocy rozporządzeń ministra aprowizacji i rolnictwa Rzeszy z dnia 28.02.1940 r. oraz rozporządzenia z 12.02.1940 r. o publicznym zagospodarowaniu przedsiębiorstw i nieruchomości rolnych oraz leśnych i z 17.09.1940 o wywłaszczeniu całego ruchomego i nieruchomego mienia polskiego a w 1941 r. proces ten został zakończony (Cz. Łuczak, Pod niemieckim jarzmem. Kraj Warty 1939 – 1945, Poznań 1996, s. 93, 96, 99; T. Janicki, Wieś w Kraju Warty (1939-1945), Poznań 1996, s. 106-107; art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa). Pobudowanie domu w jego pierwotnej formie w okresie okupacji niemieckiej (w latach 1940-41) nie może być skutecznie rozpatrywane z punktu widzenia dochowania wymogów art. 178, 193 bądź 196 rozporządzenia Prezydenta RP z 16 lutego 1928 r. (Dz. U. z 1939 r. nr 34, poz. 216, zm. nr 77, poz. 514; k. 71-74, 76 akt administracyjnych). Z tego punktu widzenia nie może też podlegać ograniczeniom z punktu widzenia § 12 rozporządzenia z 2002 r.

Długotrwałość postępowania w kontrolowanej sprawie wynika w szczególności ze zbędnego uchylania się przez organ odwoławczy od uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa (s. 6-7 uzasadnienia decyzji z 29 lutego 2012 r.) i dokonania samodzielnej oceny dowodów przez Wojewódzkiego Inspektora, jak i uchylenie w całości decyzji z 17 sierpnia 2010 r. decyzją z 12 października 2010 r., zamiast uznać, że decyzja z 17 sierpnia 2010 r. była decyzją częściową (art. 104 § 2 kpa).

Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej (art. 184 ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.