Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 330/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Marek Stojanowski /spr./, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 505/05 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 505/05, którym po rozpatrzeniu sprawy ze skargi E. R. w przedmiocie nadania statusu osoby bezrobotnej oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uchylono decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania E. R., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o nadaniu z dniem 30 maja 2005 r. E. R. statusu osoby bezrobotnej oraz odmawiającej przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odwołująca się nie spełniła wszystkich warunków, określonych w art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa z 2004 r."), od których zależy nabycie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. W szczególności wnioskodawczyni nie udokumentowała w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, 365 dni pracy oraz pobranego wynagrodzenia w wysokości odpowiadającej co najmniej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę.

Uwzględniając skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] wyżej wymienionym wyrokiem z dnia 30 listopada 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 71 ust. 1 ustawy z 2004r.

Skarżąca w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy (tj. w okresie od dnia 29 listopada 2003 r. do dnia 29 maja 2005 r.) pracowała w pełnym wymiarze czasu pracy:

- od dnia 1 kwietnia 2004 r. do dnia 31 lipca 2004 r. w Z.P.Ch. "U.", co wynosi łącznie 122 dni zatrudnienia oraz

- od dnia 1 listopada 2004 r. do dnia 16 maja 2005 r. w firmie "I." S.A. z siedzibą w W., co daje łącznie 197 dni zatrudnienia.

Natomiast organ nie zaliczył do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, okresu zatrudnienia skarżącej w niepełnym wymiarze czasu pracy:

- w Z.P.Ch. "U." w Ł. od dnia 8 marca 2004 r. do dnia 31 marca 2004 r.,

- w firmie "I." S.A. z siedzibą w W. od dnia 1 września 2004r. do dnia 15 września 2004 r.,od dnia 16 września 2004 r. do dnia 30 września 2004r. oraz od dnia 1 października 2004 r. do dnia 31 października 2004 r., gdyż wynagrodzenie skarżącej z tytułu świadczonej pracy w tych okresach było niższe od najniższego wynagrodzenia, tj. od 824 zł. brutto.

W uzasadnieniu wyroku sąd podniósł, że na gruncie art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514), stanowiącego odpowiednik obecnie obowiązującego art. 71 ustawy z 2004 r., Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 1357/04 wyraził pogląd, iż do okresu 365 dni pracy należy również zaliczyć okres zatrudnienia, w którym pracownik uzyskiwał mniejsze wynagrodzenie od minimalnego.

Przyjęcie, że do okresu 365 dni pracy, uzasadniającego nabycie prawa do zasiłku, należy zaliczać jedynie okres, w którym wynagrodzenie pracownika było wyższe od minimalnego wynagrodzenia, prowadziłoby do niekorzystnego traktowania tych pracowników, którzy zatrudnieni byli w niepełnym wymiarze czasu pracy i przez to osiągnęli kwotowo niższe wynagrodzenie od najniższego, ustalonego przez właściwy organ. Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby naruszenie zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

Podzielając w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyżej wymienionym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że przepis art. 71 ustawy z 2004 r. należy interpretować w połączeniu z przepisami art. 104, 106 oraz art. 107 tej ustawy. Zatem do okresu 365 dni pracy, w ostatnich 18 miesiącach przed zarejestrowaniem się skarżącej w urzędzie pracy, uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, należy zaliczyć również okres, w którym skarżąca świadczyła pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy, przez co osiągnęła niższe od minimalnego wynagrodzenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2005 r. wniósł Wojewoda Łódzki domagając się jego uchylenia w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 2004 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę odnosi się do wynagrodzenia pracownika w przeliczeniu na miesiąc.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd dokonując wykładni art. 71 ustawy z 2004 r. nie wziął pod uwagę okoliczności, że przepis ten stanowi odrębną, całościową regulację kwestii związanych z okresem uprawniającym do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, wraz z okresami zaliczanymi do tego okresu, przy czym podstawowym kryterium uznania tego okresu, za okres uprawniający do zasiłku jest opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.

W ocenie skarżącego warunkiem zaliczenia okresów świadczenia pracy, od których uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jest osiąganie dochodu w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Przyjęcie poglądu, w myśl którego, użyty w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2004 r. zwrot "kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia" odnosi się do wynagrodzenia pracownika w przeliczeniu na okres miesiąca, stawiałoby w niekorzystnej sytuacji osoby określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c, d, f, i ustawy z 2004 r., które osiągają niższe kwotowo wynagrodzenie od minimalnego, natomiast w sytuacji uprzywilejowanej pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy i osiągających wynagrodzenie nawet bardzo niskie, które po przeliczeniu na okres miesiąca odpowiadałoby minimalnemu wynagrodzeniu za pracę nawet w sytuacji, gdy składki na fundusz pracy nie byłyby od tych wynagrodzeń odprowadzane.

Zatem zarówno wykładnia gramatyczna, jak i wykładnia systemowa prowadzi do ustalenia, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy pozwala na zaliczenie do okresu 365 dni pracy, jedynie tego okresu zatrudnienia, w którym wynagrodzenie pracownika było wyższe od minimalnego.

W niniejszej sprawie nie można również oprzeć się na poglądzie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r., bowiem orzeczenie to zapadło w oparciu o przepisy nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a ponadto wydane zostało w odmiennym stanie faktycznym, gdyż w sprawie rozstrzygniętej powyższym wyrokiem, pracodawca w okresie zatrudnienia osoby w niepełnym wymiarze czasu pracy, odprowadził za ten okres składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada tym wymogom, jednakże podniesione w niej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ Sąd rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa.

Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się do zarzutu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm., powoływana dalej jako ustawa), polegającej na przyjęciu, iż użyty w tym przepisie zwrot "kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę" odnosi się do wynagrodzenia pracownika w przeliczeniu na miesiąc.

Powyższy zarzut jest nieuzasadniony.

Zasadnym jest rozstrzygnięcie Sądu I instancji uchylające decyzje organów obu instancji, w części dotyczącej odmowy przyznania E. R. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy z 2004r. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie siedmiu dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, przy czym w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających dłużej niż 30 dni.

Chybionym jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powyższego przepisu, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał, że organy – wbrew obowiązującemu prawu – nie zaliczyły do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, okresu zatrudnienia E. R. w niepełnym wymiarze czasu pracy w Z.P.Ch. "U." w Ł. od dnia 8 marca 2004r. do dnia 31 marca 2004r. oraz okresu zatrudnienia w firmie "I." S.A. z siedzibą w W. od dnia 1 września 2004r. do dnia 15 września 2004r., od dnia 16 września 2004r. do dnia 30 września 2004r. oraz od dnia 1 października 2004r. do dnia 31 października 2004r., z powodu osiągnięcia przez nią w tych okresach wynagrodzenia w wysokości niższej od najniższego wynagrodzenia w kwocie 824 złotych brutto – ustalonego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 2003r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2004r. (Dz. U. z 2003r. Nr 167, poz. 1623).

Chybionym jest zarzut skarżącego, że warunkiem zaliczenia okresów świadczenia pracy, od których uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jest osiągnięcie dochodu w wysokości odpowiadającej co najmniej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 8 grudnia 2004r., sygn. akt OSK 1357/04.

Mimo, iż powyższy wyrok zapadł na gruncie art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu, to zawarte w nim wywody nie straciły na aktualności, gdyż obecnie obowiązujący art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy stanowi dosłowne powtórzenie art. 23 ustawy z dnia 1994r.

Za wadliwe należy uznać stosowanie wykładni gramatycznej przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, bez powiązania go z innymi przepisami ustawy, zwłaszcza w oderwaniu od art. 104, wprowadzającego obowiązkowe składki ma Fundusz Pracy, które opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowego. Zatem, skoro opłacanie składek stanowi obowiązek ustawowy, a podstawę do ich ustalenia stanowi kwota w przeliczeniu na okres miesiąca co najmniej najniższego wynagrodzenia, to uzasadnione jest w celu wyjaśnienia treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a omawianej ustawy stosowanie wykładni systemowej, a nie gramatycznej, tak jak to uczyniły organy obu instancji.

Zasadnie Sąd I instancji podniósł, że przyjęcie iż do okresu 365 dni pracy, uprawniającego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zaliczać należy jedynie okres, w którym wynagrodzenie pracownika było wyższe od minimalnego wynagrodzenia, prowadziłoby do niekorzystnego traktowania tych pracowników, którzy zatrudnieni byliby w niepełnym wymiarze czasu pracy i przez co osiągnęliby niższe wynagrodzenie od minimalnego, ustalonego w danym roku kalendarzowym. Wykładnia gramatyczna omawianego przepisu, na którą powołuje się skarżący, prowadziłaby do dyskryminacji tych pracowników, którzy byliby zatrudnieni w tym samym wymiarze czasu pracy co inni pracownicy, jednakże w odróżnieniu od nich osiągaliby dochód niższy od minimalnego wynagrodzenia.

Taka wykładnia omawianego przepisu jest niedopuszczalna w świetle postanowień art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), statuującego zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa.

Mając na uwadze wąsko zakreślone ramy postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, należy jedynie na marginesie zauważyć, że nietrafnym jest także zarzut skarżącego, że pogląd wyrażony w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2004r. nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż wydany został w oparciu o odmienny stan faktyczny, bowiem w aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie byłego pracodawcy E. R., z którego wynika, że z wynagrodzenia za okres, którego nie zaliczono jej do okresu uprawniającego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zostały – wbrew twierdzeniom skarżącego – potrącone składki na ubezpieczenie społeczne, w tym na Fundusz Pracy.

Zasadnym jest więc pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że do okresu 365 dni pracy, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, od których zależy uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, należy zaliczyć także okres, w którym osoba taka świadczyła pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy, przez co osiągnęła niższe wynagrodzenie od minimalnego, a wykładnia systemowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że użyty w nim zwrot "kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę" należy odnosić do wynagrodzenia pracownika w przeliczeniu na miesiąc.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.