Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 630/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej jako u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako k.p.a.) – w sprawie zgodności budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...] w zabudowie szeregowej na działkach o nr ewid. [...] z wydanym pozwoleniem na budowę Starosty z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], znak: [...] oraz odstępstwa od przepisów, nałożył na inwestora D. sp. z o.o.:

- obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wprowadzone zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych w zakresie niezbędnym dla doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wskazując, iż projekt budowlany zamienny powinien uwzględnić zmiany istotne w zakresie podniesienia poziomu posadowienia parteru budynku "PPP" względem projektowanego i istniejącego terenu, zawierać rozwiązania przedstawiające odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych zabezpieczające sąsiednie nieruchomości przed działaniem wód opadowych oraz zmiany nieistotne polegające na zamianie materiału przegród budowlanych (gazobeton na silikat), zmianie materiału schodów (drewniane na żelbetowe) oraz rozwiązania głębokości posadowienia fundamentów budynku w gruntach spoistych (wysadzinowych);

- obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, tj.:

1. sprawdzenia i zbadania wykonania instalacji zewnętrznych i wewnętrznych: kanalizacyjnej, odgromowej oraz odwodnienia dachu przy udziale kierowników robót instalacyjnych sanitarnych i elektrycznych oraz załączenia protokołów badań

i sprawdzeń tych instalacji do dokumentacji budowy;

2. sprawdzenia rodzaju i stanu gruntu w poziomie posadowienia budynku, porównania z wynikami wierceń i sondowań oraz uzupełnienia dokumentacji budowy

w tym zakresie o wpisy do dziennika budowy, a w razie potrzeby zmianę kategorii geotechnicznej budynku;

3. zbadania i uzupełnienia parametrów geotechnicznych podłoża gruntowego

o parametry niezbędne dla rozwiązań odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony i odnotowanie ich w dokumentacji budowy;

4. uzupełnienia dokumentacji budowy o rysunki i opisy służące do realizacji obiektu budowlanego (fragmenty monolityczne stropów, schody żelbetowe);

5. sprawdzenia zagłębienia fundamentów budynku i odnotowania tej okoliczności w dzienniku budowy, a w razie naruszenia zasad wiedzy technicznej wykonanie odpowiednich rozwiązań technicznych i ujęcia ich w projekcie budowlanym zamiennym;

6. zebrania i usunięcia nawiezionego gruntu budowlanego z odpadami nie będącego urobkiem z wykopu pod obiekt budowlany do poziomu istniejącego terenu.

Organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując, że termin jej wykonania w zakresie wykonania określonych czynności oraz sporządzenia

i dostarczenia projektu budowanego zamiennego następuje bezpośrednio po dostarczeniu decyzji zobowiązanemu.

W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że dnia [...] maja 2020 r. doręczono inwestorowi postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z uwagi na realizację zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...] z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego oraz brak ustanowienia kierowników robót budowlanych

w zakresie instalacji sanitarnych i instalacji elektrycznych przy wykonanych fragmentach tych instalacji oraz budowy budynku bez wytyczenia. Kontrolowany zespól budynków realizowany jest według pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]. Jest to zespół czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, parterowych z poddaszem użytkowym bez podpiwniczenia z instalacjami. W dniach kontroli stan zaawansowania robót budowlanych obejmował fundamenty, ściany parteru ze stropem z płyt kanałowych ("stan surowy parteru"). Dowodami na istotne odstępstwo są: protokół z oględzin, ustalenia własne organu nadzoru budowlanego z urzędu, przegląd projektów budowlanych budowli osiedla zespołów budynków, pozyskane dokumenty i informacje od sąsiadów w pasie działek o nr [...]. Załącznikiem do protokołu z oględzin ukazującym różnice w wyniesieniu budowanych obiektów budowlanych jest mapa z porównaniem wysokości rzeczywistych z projektowanymi w skali 1:1000 z dnia [...] kwietnia 2020 r., przekazana w czasie ustaleń z kontroli i oględzin przez uprawnionego geodetę. W dniu [...] kwietnia 2020 r. na budowie nie zastano w dokumentacji budowy kopii szkiców tyczenia budynków nr [...]. Kopię tę drogą elektroniczną dostarczył inwestor dnia 29 czerwca 2020 r. Z zestawienia dowodów, tj. szkicu tyczenia budynku (z [...] października 2019 r.) oraz protokołu z dnia [...] czerwca 2020 r. wynika, że budowę budynku rozpoczęto bez wytyczenia. Z dostarczonego przez inwestora szkicu tyczenia z dnia [...] października 2019 r. wynika, że zespół budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej nr [...] posiada wykonany poziom posadowienia parteru ±0,00 = 74,00 m n.p.m. Stąd różnica poziomu ∆PPP wynosi 1,70 m, a przy uwzględnieniu innego poziomu odniesienia 1,70 m - 0,16 m =

+ 1,54 m (geodeta na mapie podaje + 1,54 m).

PINB stwierdził, iż różnica wyniesienia poziomu "PPP" zespołu budynków jednorodzinnych nr [...] w stosunku do projektu zagospodarowania terenu stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. z uwagi na naruszenie charakterystycznych rzędnych obiektu budowlanego ("PPP") opisanych w § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935). Ponadto organ wskazał, że z powodu intensywnych opadów atmosferycznych jakie miały miejsce w dniu 13 czerwca 2020 r., ukształtowanie terenu przy obiekcie naruszyło kierunek spływu wód opadowych na inne działki budowlane, co spowodowało naruszenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego poza teren działki, na której obiekt jest realizowany. Dowodami kwalifikującymi różnicę poziomu posadowienia budynków jest zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym, mapa

z kontroli (z [...] kwietnia 2020 r.) oraz projekt sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do pozwolenia na budowę (decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]). W czasie kontroli PINB ustalił brak ustanowienia przez inwestora kierowników robót budowanych dla wykonanych fragmentów instalacji tj. uziomu instalacji odgromowej oraz leżaków instalacji kanalizacyjnej pod posadzką budynku; brak jest odnotowania takich czynności w dzienniku budowy (w dniu kontroli [...] kwietnia 2020 r.). Wpisy przebiegu robót mają znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonania budowy. W ocenie organu sytuacja taka narusza art. 42 ust. 4 u.p.b. oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2002 r. Nr 108, poz. 953 ze zm.).

Dalej organ podał, że zasada wiedzy technicznej określona w art. 5 u.p.b. wymaga realizacji wykopów budynku przy tolerancji określonej w Polskich Normach (PN-B-06050 pkt. 4.2 ± 5 cm). Zagłębienie fundamentów budynku odnosi się do "PPP", tj. poziomu posadowienia parteru. Wobec powyższego różnica wyniesienia poziomu "PPP"+ 1,54 m > ± 0,05 m, czyli możliwej tolerancji wykonania robót budowlanych wynikającej z zasady wiedzy technicznej wskazanej w Polskich Normach. W czasie postępowania ustalono błąd w opisie warstwic na rysunku nr [...] (karta 19). Jedna z warstwic ma dwa różne opisy, t.j. 71.50 m n.p.m. i 72.50 m n.p.m. Następnie organ nadzoru budowlanego korzystając z przysługującego mu prawa wynikającego z art. 84 ust. 1 pkt. 1 u.p.b. stwierdził zbyt płytkie zgłębienie projektowane fundamentów określone na rysunku nr [...] (karta 23) projektu budowlanego. Zbyt płytkie zagłębienie, to niezgodne zagłębienie fundamentu z zasadą wiedzy technicznej wynikającą z art. 5 ustawy opisanej w Polskiej Normie PN-B-03020 wynoszące 0,60 m, Norma przewiduje dla gruntów wysadzinowych (spoistych) zgłębienie wynoszące co najmniej 0,80 m. Przez budynek przebiega warstwica o rzędnej 73,00 m n.p.m.

PINB wskazał również, iż w czasie postępowania administracyjnego wpłynęły wnioski właścicieli sąsiednich nieruchomości o dopuszczenie do udziału

w postępowaniu w charakterze strony. Organ uznał wnioski za zasadne. Budynki na działkach nr ewid. [...] znajdują się w terenie (obszarze) oddziaływania spływu wód opadowych z terenu dz. nr [...] (zespół budynków mieszkalnych nr [...]) w [...]. Potwierdziły to ustalenia fotograficzne dostarczone przez sąsiadów oraz pismo PSP z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...]. W ocenie organu nie ulega wątpliwości naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 201r., poz. 1065; dalej jako r.w.t.), bo spływ wód opadowych został skierowany na sąsiednią nieruchomość.

Wobec powyższego organ stwierdził, iż w sprawie zachodzi konieczność doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 50 - 51 u.p.b.), nie można bowiem nakazać rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 51, jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia realizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (zebranie wód opadowych na teren własnej działki.

W związku z tym PINB, z uwagi na istotne odstępstwa od projektu budowlanego, nakazał inwestorowi sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wprowadzone zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych w zakresie niezbędnym dla doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wskazując w szczególności, iż projekt budowalny zamienny powinien rozwiązywać zagadnienie odprowadzenia wód opadowych w zakresie zgodności z prawem budowlanym, tj. § 28 ust. 2 i § 29 r.w.t. Należy tak zmienić projekt budowlany, aby wody opadowe były kierowane na "własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych".

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W projekcie należy ponadto wprowadzić zmiany nieistotne,

w tym wyjaśnić poziom terenu istniejącego (warstwice), które zostały ustalone czasie postępowania. Dla wykonania zgodnego z zasadami wiedzy technicznej projektu budowlanego zamiennego, a następnie wznowienia robót budowanych niezbędne jest wykonanie określonych czynności, do których należą badania i sprawdzenia wbudowanych instalacji, materiałów, zagłębienia fundamentów i sprawdzenie rodzaju oraz stanu gruntu w poziomie posadowienia budynku z porównaniem z wynikami wierceń i sondowań oraz uzupełnienia dokumentacji budowy w tym zakresie o wpisy do dziennika budowy, a w razie potrzeby zmianę kategorii geotechnicznej budynku. Dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.) niezbędne jest wykonanie robót budowlanych polegających na zebraniu i usunięciu nawiezionego gruntu z odpadami nie będącego urobkiem z wykopu.

Organ nadzoru budowlanego przychylił się do tego wniosku inwestora z dnia

[...] lipca 2020 r. dotyczącym nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Inwestor we wniosku podniósł okoliczność ochrony majątków sąsiadów z uwagi na pilne przeprowadzenie prac ostatecznie zagospodarowujących wody opadowe.

Następnie PINB wyjaśnił, że dla powyższych stwierdzonych okoliczności ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., ponieważ nastąpiło istotne odstąpienie od warunków wydanego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego oraz zaistniała konieczność nakazania wykonania określnych czynności lub robót budowlanych niezbędnych dla doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Termin przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz zawiadomienia

i udokumentowania wykonania określnych czynności wyznacza się na 1 miesiąc od dnia odbioru decyzji przez stronę zobowiązaną nie później niż do 10 sierpnia 2020 r. PINB nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Oznacza to konieczność wykonania decyzji z uwagi zabezpieczenie mienia sąsiadów (na dz. nr [...]), ich zdrowia oraz tzw. "inny interes społeczny", co jest oczywiste przy zalewaniu ich nieruchomości wodami opadowymi.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, który zakwestionował ją w części dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych opisanych w punkcie 6 decyzji. Mając to na uwadze inwestor wniósł o uchylenie tego punktu decyzji lub jego zmianę, przez zobowiązanie do zniwelowania terenu, na którym są prowadzone prace budowlane do poziomu wynikającego z zamiennego projektu budowlanego oraz ewentualnego usunięcia odpadów. Odwołanie to - w związku z nieusunięciem braku formalnego polegającego na braku podpisu - zostało pozostawione bez rozpoznania.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. odwołanie od decyzji wnieśli J.P. i A.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Odwołanie nie zawierało uzasadnienia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. i wskazał, że decyzję na podstawie tego przepisu można wydać dopiero

po wykluczeniu przesłanek wskazujących, że rodzaj dokonanego odstępstwa powoduje, iż zachodzi konieczność wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Przepis ten należy zastosować w przypadku, gdy występuje brak możliwości doprowadzenia wykonanych z naruszeniem prawa robót do stanu zgodnego z prawem. Sytuacja taka dotyczy robót wykonanych niezgodnie z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób niedający możliwości naprawy, to jest niedający możliwości usunięcia występującej w takim przypadku niezgodności z przepisami. Przed wydaniem decyzji merytorycznej organ winien dokonać oceny zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie wynikającym z przepisów art. 5 ust. 1 u.p.b., robót wykonanych w warunkach odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Przy czym zauważyć należy, że wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 u.p.b. Organ nadzoru budowlanego musi również ustalić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo.

Mając to na uwadze organ odwoławczy, podzielił dokonaną przez PINB kwalifikację omawianego przypadku jako istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu u.p.b. Ustalona przez PINB okoliczność polegająca na wyniesieniu poziomu posadowienia parteru zespołu budynków jednorodzinnych w stosunku do zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu zagospodarowania terenu wprawdzie nie powoduje zmian w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jednak należy ją uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie rozpatrywanej budowy, prowadzonej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Istotnym odstąpieniem w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b. jest bowiem zmiana w zakresie rzędnej poziomu "zero" realizowanego obiektu przez jego podwyższenie w stosunku do poziomu projektowanego. Zgodnie z tym przepisem nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. W myśl przepisu art. 36a ust. 1 u.p.b. zmiana taka wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której inwestorzy nie uzyskali.

Ponadto - w ocenie WINB - w omawianym przypadku wystąpiła dodatkowo sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., polegająca na istotnym odstąpieniu realizowanego przedsięwzięcia budowlanego od przepisów techniczno-budowlanych. Wynika ona ze zbyt płytkiego zagłębienia projektowanych fundamentów w stosunku do określonego w projekcie budowlanym.

Zdaniem organu odwoławczego w kontrolowanej sprawie na etapie wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 u.p.b. brak było podstaw do oceny, że stwierdzone odstąpienia są nie do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów, co wiązałoby się z koniecznością wydania decyzji w trybie punktu 1 (nakazującej rozbiórkę bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego czy też zaniechanie prowadzenia robót budowlanych), oznaczającej brak możliwości legalizacji. Wykładnia funkcjonalna i systemowa art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., który dotyczy doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, prowadzi do wniosku, że w toku postępowania naprawczego należy zbadać przede wszystkim zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jakkolwiek treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji PINB nie zawiera w powyższym zakresie żadnej analizy, to jednak organ odwoławczy dokonał samodzielnych ustaleń dotyczących omawianego przypadku pod kątem dopuszczalności dokonanych odstępstw w kontekście istniejących uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów o planowaniu przestrzennym. Z ustaleń tych wynika, że teren przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego objęty jest ustaleniami m.p.z.p. dla obszaru położonego w [...], uchwalonego uchwalą Rady Gminy z dnia 30 stycznia 2017 r., nr XXIX/213/17 (Dz. Urz. Województwa z dnia 2 lutego 2017 r., poz. 291). Teren inwestycji położony jest w jednostce oznaczonej symbolem 1 MN/U przeznaczonej pod realizację zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowej z usługami nieuciążliwymi. Szczegółowe ustalenia odnośnie zabudowy dla tej jednostki bilansowej zawarto w § 20 - 25 powyższej uchwały i nie zawierają one żadnych regulacji odnośnie kształtowania poziomu posadowienia tej zabudowy. Jedynie w § 20 ust. 1 pkt 6 uchwały określono: "wysokość zabudowy II kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe, maksymalnie do 9,00 m". Natomiast z zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika aby wartość ta została przekroczona - projektowana wysokość budynku mierzona od poziomu terenu wynosi 7,77 m, zaś w toku dotychczasowego postępowania organ powiatowy nie stwierdził istotnego odstąpienia w tym zakresie. W związku z tym WINB podkreślił, że dokonując oceny istotnego odstępstwa od projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z mp.z.p., dokładnemu zbadaniu podlegać winien przede wszystkim rodzaj inwestycji (tj. charakter zabudowy) objętej zatwierdzanym projektem zamiennym. Bez wątpienia omawiana budowa jest zgodna z obowiązującym m.p.z.p. pomimo dokonanych odstępstw, co uprawniało organ I instancji do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo nałożył również na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności wymienionych w pkt 1-5 decyzji. Posiadają one w istocie charakter porządkujący jeśli chodzi o formalne udokumentowanie prowadzonych robót, co jest niezbędne dla prawidłowego sporządzenia projektu budowlanego zamiennego przedsięwzięcia, które zostało przerwane na określonym etapie. Zasadnym było też nałożenie obowiązku wykonania prac określonych w pkt 6 sentencji decyzji, w istocie porządkujących teren budowy przez wyeliminowanie z ewentualnego zastosowania do prac ziemnych gruntu z odpadami. W związku z tym WINB wyjaśnił, że o ile dyspozycja przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w istocie obliguje organ do nałożenia obowiązku sporządzenia

i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, to nakazanie wykonania określonych czynności (lub robót budowlanych) ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 u.p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym.

Mając powyższe na względzie oraz odnosząc się do treści odwołania WINB wskazał, że decyzja PINB nie oznacza faktycznie ostatecznego rozwiązania

i załatwienia sprawy. Jeśli bowiem inwestor nie złoży projektu budowlanego zamiennego zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, albo gdy złożony projekt nie będzie zgodny z prawem, wówczas właściwy organ odmówi zatwierdzenia takiego projektu i może dojść do wydania decyzji rozbiórkowej. W związku z tym kompletne rozwiązania związane z przedmiotowym odstąpieniem istotnym, jak również innymi odstąpieniami o charakterze nieistotnym, stanowić będą musiały przedmiot projektu budowlanego zamiennego. Natomiast art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. określa, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przy czym sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym art. 35 ust. 1 u.p.b., mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Zamienny projekt budowlany powinien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i jednocześnie zawierać informacje sporządzone w sposób jednoznaczny, czytelny i zrozumiały, tak aby możliwa była ocena zrealizowanego przedsięwzięcia przez pryzmat wymogów statuowanych art. 35 ust. 1 u.p.b. Nadto, jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę je uchyla. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. obliguje bowiem organ administracji architektoniczno- budowlanej do wydania w trybie art. 36a ust. 2 u.p.b. decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę.

WINB stwierdził również, że wniesienie odwołania nie wpłynęło na wyznaczony przez organ I instancji termin wykonania nałożonych obowiązków. Jakkolwiek termin ten został określony w uzasadnieniu decyzji, jednak należy go potraktować jako element prawotwórczy zaskarżonej decyzji, wyrażony zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Przy czym zaskarżonej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zaś w takim przypadku, stosownie do art. 130 § 3 k.p.a., nie stosuje się przepisów § 1 i § 2 tego artykułu o wstrzymaniu wykonania decyzji administracyjnej, od której wniesiono odwołanie. W rezultacie w niniejszym przypadku nie zachodzi konieczność zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków, tym bardziej że adresat decyzji de facto nie wniósł odwołania. Jednocześnie organ odwoławczy jako prawidłowe ocenił nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że PINB w treści zaskarżonej decyzji nieprawidłowo określił siedzibę jej adresata. Wskazana przez organ I instancji siedziba Spółki (miasto [...]) jest tożsama z siedzibą określoną w decyzji

o pozwoleniu na budowę, jednak z dokumentów sprawy wynika, że została ona zmieniona (aktualnie: miasto [...]). Zdaniem WINB uchybienie to nie wpływa na ocenę zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowego zastosowania art. 52 u.p.b., bowiem nazwa własna inwestora (adresata decyzji) została określona prawidłowo i nie budzi wątpliwości, jaki konkretny podmiot realizuje przedmiotową inwestycję stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego prowadzonego przez PINB.

WINB wskazał też, że zaskarżona decyzja została wydana w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Zakaz prowadzenia robót budowlanych wynikający z postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. utrzymuje się w okresie przekraczającym dwa miesiące wówczas, kiedy zachodzi potrzeba kontynuowania postępowania naprawczego, a więc jeśli jest wydana decyzja zobowiązująca inwestora do podjęcia określonych robót lub działań mających doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem. Tylko taka decyzja, stosownie do art. 50 ust. 4 u.p.b., powoduje "wydłużenie" ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W omawianym przypadku taką decyzją jest zaskarżona decyzja PINB, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych czynności.

Na końcu WINB wyjaśnił, że postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego ma na celu ustalenie czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie

z przepisami u.p.b. i przepisami techniczno-budowlanymi. Natomiast kwestie dotyczące realizacji inwestycji z naruszeniem prawa własności, jak i roszczenia dotyczące naprawienia szkód powstałych podczas procesu budowlanego, podlegają przepisom prawa cywilnego i mogą być rozpatrywane wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi i nie mają wpływu na postępowanie prowadzone przed organem nadzoru budowlanego.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnieśli J.P. i A.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga nie zawierała uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] listopada 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej uzupełniła treść skargi, przesyłając jej pełną wersję wraz z zarzutami

i określeniem naruszanych norm prawnych, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 i art. 77 k.p.a., co nastąpiło przez wydanie decyzji bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, to jest bez ustalenia czy zmieniona zabudowa jest możliwa do zalegalizowania i na jakich zasadach, w szczególności

w kontekście zagospodarowania wód opadowych oraz zacienienia budynków sąsiednich – okoliczności powyższych nie wyjaśnił organ I instancji, a organ II instancji błędnie to zaaprobował;

b) art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 107 § 2 oraz § 3 k.p.a. i art. 108 § 1 k.p.a. przez brak przedstawienia w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których rzekomo istnieją

w sprawie przesłanki co do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności pkt I decyzji PINB z dnia [...] lipca 2020 r., gdy tymczasem w rzeczywistości powodów takich nie ma, a nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w tym zakresie należy traktować wyłącznie jako uwzględnienie majątkowego interesu inwestora (dewelopera), zmierzającego do jak najszybszej realizacji budowy i jej sprzedaży – co jednak nie podlega ochronie na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.;

2. prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.b. przez ich błędne, a co najmniej przedwczesne, pominięcie (co do pkt 1) oraz błędne (co najmniej przedwczesne i niewłaściwe) zastosowanie (co do pkt 3), albowiem bez ustalenia istotnych okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia wpływu istotnego odstępstwa na stosunki wodne, na zacienianie sąsiednich budynków, na parametry geotechniczne, nie da się jednoznacznie określić czy w sprawie możliwa jest legalizacja czy też konieczne jest przywrócenie stanu poprzedniego; skarżący wskazują przy tym, że biorąc pod uwagę skalę zalewania ich nieruchomości oraz nieruchomości sąsiadów w sprawie konieczne będzie przywrócenie stanu poprzedniego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Postanowieniem z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 630/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę A.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r., nr [...].

Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. D. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że PINB prawidłowo zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego, nie zachodzą bowiem nieusuwalne przeszkody, uniemożliwiające zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło – wbrew stanowisku skarżącego – do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym.

W szczególności bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.b. Drugi z tych przepisów stanowił (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji), że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia

i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy roboty budowlane prowadzone są na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy stwierdziły, że doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

W rozpatrywanej sprawie nie budzą wątpliwości kluczowe okoliczności badane przez organy. Roboty budowlane prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]. Nie było zatem podstawy, aby legalność prowadzonych robót oceniać w kontekście art. 48 u.p.b. Jednocześnie niewątpliwe było również odstępstwo od projektu budowlanego, jakiego dopuścił się inwestor. Ponieważ odstępstwo to dotyczyło projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej, należało je uznać za istotne odstąpienie (art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b.).

Analizując zgodność wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym, PINB stwierdził, że z zespół budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej nr [...] posiada wykonany poziom posadowienia parteru 74,00 m n.p.m. Stąd różnica poziomu ∆PPP wynosi 1,70 m, a przy uwzględnieniu innego poziomu odniesienia 1,70 m - 0,16 m = + 1,54 m W przedstawionym stanie rzeczy PINB nie był zatem upoważniony do zastosowania innych przepisów niż powołany art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Z uwagi na wskazaną w hipotezie normy okoliczność istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, przepis ten ma charakter regulacji wyjątkowej (lex specialis), a zatem podlegał zastosowaniu z wyłączeniem innych przepisów u.p.b. dotyczących legalności wykonywanych robót budowlanych, w tym przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1.u.p.b. Zaznaczyć przy tym należy, na co słusznie zwrócił uwagę WINB, że sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu (w którym powinny być przez projektanta wyjaśnione takie kwestie jak wpływ istotnego odstępstwa na stosunki wodne oraz zacienienie nieruchomości sąsiednich), a także wykonane, określone w decyzji PINB, czynności i roboty budowlane, wyznaczą dalsze postępowanie organu I instancji.

Po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności sprawy Sąd uznał zatem, że

w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie należy uznać za kompletny i dostatecznie szczegółowy dla podjęcia decyzji w przedmiocie zapewnienia legalności prac budowlanych prowadzonych na działkach o nr ewid. [...]. Również uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i umożliwiły przeprowadzenie kontroli przez sąd administracyjny.

Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności było zasadne i PINB wykazał spełnienie przesłanki określonej w art. 108 § 1 k.p.a. - zabezpieczenie interesu właścicieli działek sąsiednich (w tym skarżącego), tj. zabezpieczenie przed zalewaniem wodami opadowymi pochodzącymi z działki inwestora.

Podsumowując należy stwierdzić, że organy nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani uchybień prawa procesowego

w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.