Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 868/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. K. – P. na pismo Burmistrza z dnia 15 kwietnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie udostępniania terenów stanowiących własność Miasta na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej L. K. – P. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

L. K. – P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na pismo Burmistrza Miasta z dnia 20 sierpnia 2018 r., wydane na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) w sprawie nie wydawania zgody na udostępnianie terenów Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt tresowanych, wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w trybie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.).

W przedmiotowym piśmie Burmistrz Miasta m. in. zobowiązał dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji do nieudostępniania terenu Ośrodka na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt tresowanych.

Skargę poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które według skarżącej polega na powodowaniu szkód dla polskich cyrków i naruszaniu ich dóbr osobistych oraz na uszczuplaniu wpływów do budżetu miasta z wynajmu terenów stanowiących mienie gminne na przedstawienia cyrkowe. Skarżąca wskazała przepisy prawa, które według niej niniejsze pismo burmistrza narusza.

W odpowiedzi na wezwanie Burmistrz Miasta pismem z dnia 9 października 2018 r. uznał zarzuty skarżącej za bezzasadne. Burmistrz podkreślił, że wskazane pismo nie jest aktem administracyjnym i nie narusza niczyich dóbr osobistych, ani też przepisów powołanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazane w tym piśmie uwagi mają charakter prewencyjny i stanowią jedynie propozycję rozwiązań, wymagających dalszej oceny z punktu widzenia ochrony zwierząt.

W skardze na powyższe pismo w części obejmującej jego ostatni akapit, tj. w zakresie polecenia niewydawania zgody na organizowanie na terenie MOSiR pokazów cyrkowych w przypadku, gdy będą w nich występować zwierzęta tresowane, skarżąca zarzuciła Burmistrzowi Miasta wydanie aktu administracyjnego z naruszeniem:

1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuującego zasadę demokratycznego Państwa Prawa poprzez wydanie aktu administracyjnego, do wydania którego nie był właściwy, a brak właściwości był mu znany,

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

a. niezastosowanie art. 6, 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Burmistrza Miasta w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomością miejską, stanowiącą działkę MOSiR;

b. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Burmistrz Miasta jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości gminnej prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa;

c. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że Burmistrz posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej to jest art. 20 ust. 1 pkt 1), art. 22 ust. 1 pkt 4) i art. 28 ust. 1 pkt 1) oraz 2) ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz art. 24j, to znaczy Rozdziału 4b Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, z późniejszymi zmianami oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu we wskazanej części.

Z uzasadnienia skargi wynika, że zaskarżone pismo ma charakter aktu administracyjnego, gdyż ma na celu realizację zadań publicznych, tj. wykonywanych na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zarządu mieniem gminnym. Akt ten ma charakter abstrakcyjny i generalny, a jego wykonanie powierzono Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji. Wywiera ono bezpośrednie skutki zewnętrzne w prawach skarżącej, gdyż dyskryminuje ją wobec innych przedsiębiorców nie prezentujących zwierząt, z którymi Miasto w ogóle nie zamierza kontraktować.

Skarżąca upatruje swoją legitymację do kwestionowania przedmiotowego aktu, ponieważ jego treść narusza jej interes prawny jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność związaną z wystawianiem przedstawień artystycznych. Pismo to ingeruje bezpośrednio w indywidulaną i prawnie gwarantowaną sytuację skarżącej, która jako przedsiębiorca prezentujący przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, została wykluczona z grona najemców nieruchomości miejskich MOSiR. Według skarżącej skutkiem zaskarżonego aktu będzie ograniczenie, a z uwagi na brak zainteresowania widowni przedstawieniami bez udziału zwierząt, nawet pozbawienie jej konkretnych uprawnień w postaci swobody działalności gospodarczej, prawa do reklamowania swojej działalności gospodarczej, wolności sztuki i wyrazu artystycznego oraz prawa do równego traktowania. Tym samym istnieje bezpośredni i realny związek między zaskarżonym aktem a uprawnieniami skarżącej. Skarżąca powołała się jednocześnie na orzeczenia sądów administracyjnych, które jej zdaniem potwierdzają jej interes prawny w skarżeniu tego typu aktów administracyjnych.

Burmistrz miasta pozbawił skarżącą możliwości wykonywania działalności cyrkowej z udziałem zwierząt na terenach miejskich wychodząc z założenia, że działalność taka jest wykonywana niezgodnie z przepisami ustawy, a nawet z zagrożeniem życia i zdrowia zwierząt. Wyeliminowanie możliwości lokowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na gruntach miejskich MOSiR prowadzi nadto do naruszenia prawa skarżącej do organizowania takich przedstawień z udziałem zwierząt pomimo tego, że skarżąca posiada wszelkie wymagane zezwolenia do prowadzenia takiej działalności i poddaje się kontrolom weterynaryjnym, które potwierdzają, że dba o dobrostan zwierząt.

Skarżąca podkreśliła, że Burmistrz nie ma kompetencji do wydawania tego typu zakazów. Mógłby na mocy art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie zagrożenia życia, zdrowia lub niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska, zawiadomić o tym właściwe organy. Tymczasem, wydając powyższe pismo, Burmistrz de facto dyskryminuje skarżącą w stosunku do innych przedsiębiorców nieprezentujących zwierząt w ramach działalności cyrkowej, przymuszając ją do poszukiwania innych nieruchomości dla prowadzenia dotychczasowej działalności. Skarżąca podkreśliła, że ma prawo być kontrolowaną przez właściwe organy administracji i prawo to zostało naruszone poprzez sformułowanie nakazu odmowy udostępniania terenu MOSiR na przedstawienia cyrkowej z udziałem zwierząt, który to obowiązek nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Prowadzi do bezpośrednio do ograniczenia przysługującej jej swobody przedsiębiorczości, a także skutkuje naruszeniem jej dóbr osobistych poprzez sugestię, że prowadząc swoją działalność narusza ona przepisy o ochronie zwierząt, co nigdy nie miało miejsca i nie znajduje potwierdzenia w licznych protokołach kontroli, przeprowadzanych przez właściwych inspektorów weterynarii. Skarżąca wskazała także, że zakaz wydzierżawiania jej terenów MOSiR narusza jej interes także w ten sposób, że utrudnia jej dostęp do terenów a zarazem do widzów zainteresowanych przedstawieniami cyrkowymi w R. Skarżąca wskazała także na wady merytoryczne i formalne skarżonego aktu, tj. na brak poprzedzenia aktu postępowaniem wyjaśniającym zmierzającym do ustalenia rzeczywistych warunków utrzymania i transportu zwierząt, brak uzasadnienia, brak konsultacji społecznych i brak umożliwienia skarżącej ustosunkowania się do zamiarów gminy. Według skarżącej, wydając zaskarżony akt pominięto fundamentalne procedury gwarantujące ochronę praw podstawowych kilkunastu przedsiębiorców cyrkowych przed ingerencją organów publicznych. Naruszono również zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi i narażono na straty budżet gminy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Według organu skarga jest bezzasadna, ponieważ zaskarżone pismo nie jest aktem administracyjnym, podlegającym zaskarżeniu w trybie przewidzianym przez prawo. Jest to pismo o charakterze wewnętrznym, kierowane do gminnej jednostki organizacyjnej, przy czym jednostka ta ma pełna suwerenność w zakresie dysponowania gruntami oddanymi jej w trwały zarząd, jeśli umowy zawierane są na okres do trzech lat. W takich sytuacjach bowiem zawieranie umów dotyczących tych gruntów nie wymaga zgody Burmistrza Miasta. Kwestionowane pismo, zdaniem organu, nie wywiera skutków prawnych wobec skarżącej i nie narusza jej interesu, a tym bardziej – nie narusza przepisów, na które powołuje się skarżąca. Burmistrz wskazał też, że powołane przez skarżącą orzecznictwo sądów, z których wywodzi ona uzasadnienie swej legitymacji skargowej, dotyczyły zupełnie innych stanów faktycznych. Podkreślił, że nie był uprawniony do wydawania zarządzeń, a więc aktów administracyjnych, na mocy których Dyrektor MOSiR byłby zobowiązany do respektowania poleceń, wbrew przepisom dotyczącym oddawania gruntu w zarząd i takich też aktów nie podejmował. Burmistrz podkreślił też, że żaden przepis prawa nie ustanawia na rzecz skarżącej roszczenia do zawarcia z nią umowy najmu nieruchomości pozostających z zarządzie MOSiR w celu świadczenia przez nią swych usług. Wyjaśnił też, że sugestia by nie wydawać w przyszłości zgody na organizację na jego terenie pokazów cyrkowych z udziałem zwierząt tresowanych miała charakter prośby o rozważenie takiej możliwości a nie nakazu, gdyż Burmistrz nie ma kompetencji do ich wydawania Dyrektorowi MOSiR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Przedmiotem skargi jest pismo Burmistrza Miasta z dnia 20 sierpnia 2018 r., który działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., zwrócił się z prośbą o niewydawanie w przyszłości zgody na organizowanie na terenie MOSiR pokazów cyrkowych w przypadku, gdy będą w nich występowały zwierzęta tresowane.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 1 P.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W niniejszej sprawie pod rozwagę sądu wojewódzkiego wchodzić będą przepisy pkt. 5 i pkt 6 art. 3 § 2 P.p.s.a.

W pierwszej zatem kolejności należy zauważyć, że niewątpliwie zaskarżone pismo nie stanowi aktu prawa miejscowego. Jako podstawą jego podjęcia wskazano art. 65 § 1 k.p.a., co oznaczałoby że ma ono charakter indywidualny. Niewątpliwie, nie jest to decyzja administracyjna. Mimo dyskusyjności wskazanej podstawy prawnej uznać należy, że Burmistrz Miasta miał kompetencję do podjęcia powyższego pisma jako w sprawie ogólnospołecznej. Miał również – nie wchodząc w ocenę samej jego zawartości, bo jest to kwestia poglądów – prawo do wyrażenia stanowiska w tak istotnej sprawie jak obchodzenie się ze zwierzętami czy ich tresura. Należy tutaj również podkreślić, że jest ono sformułowane bardzo ogólnie i nie wskazuje na konkretne podmioty, które miałyby się dopuszczać niegodziwego i niezgodnego z obowiązującymi przepisami przetrzymywania i przewożenia zwierząt.

Zaskarżone pismo stanowi w istocie akt o charakterze informacyjnym, wyrażającym określone zapatrywanie na wskazaną w nim sprawę. Sąd nie podziela tym samym twierdzeń skargi, że zaskarżone stanowisko Burmistrza jest aktem administracyjnym, mającym na celu realizację zadań publicznych, to jest na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do zarządu mieniem gminy. Nie można uznać – z uwagi na charakter pisma i jego podstawę prawną - że odnosi się ono do zarządu mieniem gminy. Nie ma ono bowiem – jako wyrażenie tylko stanowiska Burmistrza w sprawie ogólnospołecznej - charakteru wiążącego, na co zresztą jednoznacznie wskazano w odpowiedzi na skargę. Jeśli natomiast wywiera ono bezpośrednie skutki w sferze praw indywidualnych – jak wskazuje skarżąca - gdyż organy i jednostki samorządu Miasta traktują stanowisko jako wiążące, to takie działania, jeśli będą się mieścić w kognicji, będą mogły podlegać kontroli sądów administracyjnych. Samo jednak pismo w takiej formie nie może takiej kontroli podlegać. Naruszałoby to swobodę wyrażania przez organ samorządu terytorialnego swoich poglądów.

Poza kompetencjami sądu wojewódzkiego pozostają natomiast kwestie niewynajmowania nieruchomości miejskich pozostających w zarządzenie MOSiR przedsiębiorcom cyrkowym organizującym przedstawienia z udziałem zwierząt jako kwestie prawa cywilnego.

W dalszej kolejności ocenę dopuszczalności wniesionej skargi trzeba by przeprowadzić pod kątem tego, czy zaskarżone pismo stanowi inny akt jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej. Kluczowe znaczenie będzie tutaj miała zatem przesłanka "z zakresu administracji publicznej". Podjęcie aktu przez jednostkę samorządu terytorialnego nie oznacza bowiem automatycznie, że został on podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jednostki samorządu terytorialnego oprócz tego, że mają podmiotowość administracyjnoprawną, występują w obrocie prawnym również jako podmioty praw cywilnych, a nawet jako podmioty gospodarcze, kiedy prowadzą działalność komunalną w prawem określonej formie. Nie jest więc jednoznaczne, że zawsze kiedy jednostka samorządu terytorialnego podejmuje w określonej prawem formie akt - akt ten podejmowany jest w sprawie o charakterze administracyjnoprawnym. Oznacza to zatem, że nie każde działanie organu podlega kontroli sądów administracyjnych.

Ustalić zatem trzeba, czy przedmiot skargi z uwagi na sferę którą reguluje spełnia przesłanki uznania go za sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z przepisów tych wynika, że p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przedmiotem tego postępowania są zatem jedynie określone w tych przepisach działania lub zaniechania administracji publicznej o ściśle określonej formie, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru, a także spełniające określone warunki czynności. Są to przy tym takie akty, czynności, działania, przewlekłości czy bezczynności, które spełniają łącznie kilka przesłanek. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (tak też w postanowieniu NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1155/97, publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz. 51).

Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są zatem spory co do zgodności z prawem działań organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego, nawet gdyby miało ono charakter generalny. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem; a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 422/16, dostępne w CBOSA).

Odnosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zaskarżone pismo - na co wskazuje jego forma i treść – ma adresata, którym jest gminna jednostka organizacyjna pozostająca w określonej relacji organizacyjnej z gminą, jako jednostką samorządu terytorialnego, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, czyli burmistrza. Nie jest to jednocześnie stanowisko wiążące jego adresata. Wyrażenie pozytywnego stanowiska w sprawie podejmowania działań zmierzających do zapobiegania lokalizacji objazdowych występów, widowisk oraz pokazów dla celów widowiskowo-rozrywkowych z wykorzystaniem tresury zwierząt na terenach stanowiących własność Miasta a pozostających w zarządzenie jednostki organizacyjnej nie mieści się – zdaniem sądu - w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej.

W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżone pismo nie może podlegać – wbrew stanowisku strony skarżącej - zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem (w jego aktualnym brzmieniu) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżone pismo nie należy – jak wskazano wyżej – do spraw z zakresu administracji publicznej, ale i nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, co też trzeba poruszyć w związku z zarzutami skargi.

Interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa we wskazanym przepisie musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie taki interes istniejący już w dniu wydawania pisma – zdaniem skarżącej – został naruszony, gdyż ingeruje ono bezpośrednio w indywidualną i prawnie gwarantowaną jej sytuację, która jako przedsiębiorca prezentujący przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, została wykluczona z grona najemców nieruchomości MOSiR, jakimi do tej pory była każdego roku, najmując te tereny w celu organizowania przedstawień cyrkowych także z udziałem zwierząt. Następstwem pisma jest ograniczenie, a z uwagi na brak zainteresowania widowni przedstawieniami bez udziału zwierząt, nawet pozbawienie strony skarżącej konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień. Uprawnienia te stanowią w szczególności: swoboda działalności gospodarczej, prawo do reklamowania swojej działalności gospodarczej, wolność sztuki i wyrazu artystycznego, prawo do równego traktowania. Między pismem – zdaniem skarżącej - a naruszonymi jej prawami zachodzi bezpośredni i realny związek. Zatem naruszenie ma charakter aktualny, zindywidualizowany, wymierzony w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzystają sami skarżący. Pismo, w skarżonym zakresie, bezpośrednio pozbawia skarżącą z przysługujących im praw, a niewątpliwie ogranicza jej w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego im uprawnienia do odpłatnego, czasowego korzystania z nieruchomości, ale przede wszystkim do organizowania i reklamowania zgodnych z prawem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt w R. na terenach będących w zarządzie MOSiR. Przy tak określonym naruszeniu interesu prawnego i uprawnień skarżącej, wykazując imperatywny charakter zaskarżonego pisma oraz bezpośredniość i realność związku pomiędzy nim a naruszonymi prawami skarżącej, powołują się ona na pozbawienie jej możliwości świadczenia dotychczasowych usług bez podstawy prawnej.

Zdaniem sądu wojewódzkiego naruszenie interesu prawnego skarżącej i jej uprawnień należy wiązać z aktami, które w sposób bezpośredni wpływają i kształtują sferę jej praw. Takiego jednak bezpośredniego wpływu nie ma samo skarżone pismo. Powtórzyć jeszcze raz wypada, że - jak wskazano to wyżej – nie ma ono charakteru wiążącego dla żadnego z organów administracji publicznej, ani dla jego adresata – Dyrektora MOSiR. Jeśli natomiast efektem tego pisma będą konkretne decyzje administracyjne - podjęte tylko w oparciu o niewiążące stanowisko, wynikające z tego pisma - to one – a nie pismo - mogłoby stać się przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.

W kwestii natomiast faktu, że strona skarżąca jako przedsiębiorca prezentujący przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt zostaje wykluczena z grona najemców nieruchomości pozostających w zarządzie MOSiR, jakimi do tej pory była każdego roku, należy jedynie wskazać, że najem nieruchomości komunalnych – pozostających w zarządzie jednostki komunalnej, a więc w jej samoistnym posiadaniu - nie jest przedmiotem żadnej regulacji o charakterze administracyjnoprawnym, a więc nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje stronom skarżącym uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do Miasta lub jej jednostki komunalnej, jak również żaden przepis nie nakłada na Miasto czy jednostkę komunalną obowiązku wynajęcia gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu, w tym organizacji przedstawienia z udziałem zwierząt. Fakt, że strona skarżąca najmowała tereny od MOSiR w latach poprzednich nie obliguje tej jednostki do zawierania kolejnych umów. Nie rodzi to także prawa stron do żądania zawarcia tych umów na przyszłość. Jednostka komunalna jako dysponent nieruchomości, a więc występując w obrocie prawnym jako równorzędny podmiot obrotu prywatnego, ma zagwarantowaną na gruncie kodeksu cywilnego swobodę korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, a w konsekwencji i kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie, co obejmuje również najem komunalnych nieruchomości, w szczególności poprzez wskazanie czy dana nieruchomość w ogóle zostanie komukolwiek wynajęta, w jakim celu (z jakim przeznaczeniem), na jaki okres i na jakich warunkach. W stosunkach prywatnoprawnych żaden podmiot prywatnoprawny nie może zatem skutecznie domagać się (żądać) nawiązania z nią stosunku cywilnoprawnego.

W konsekwencji nie można podzielić argumentu skarżącej o wykluczeniu jej na skutek zaskarżonego pisma z grona najemców nieruchomości wchodzących w zasób zarząd MOSiR, a tym bardziej – jak to już sąd wskazał - w sposób nieuprawniony. Zagadnienie to można by było rozważać jedynie w kontekście naruszenia przyjętych przez Miasto zasad najmu gminnych nieruchomości podmiotom prywatnym, gdyby Miasto takie zasady przyjęła.

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że zaskarżone pismo nie mogło naruszyć interesu prawnego lub uprawnień skarżącej (jak również żadnego innego podmiotu).

Tym samym skargę należało uznać za niedopuszczalną i jako taką na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwrócił skarżącej uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 300 zł.