Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 406/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Mienie zabużańskie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 4 (pkt 1-4)
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 3 § 1, art. 106 § 3, art.106 § 5, art. 185
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 80, art. 86
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 233 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G., A.G., G.G.G., H.G.O., J.G. i M.G.G.S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt: I SA/Wa 746/19 w sprawie ze skargi W.G., A.G., G.G.G., H.G.O., J.G. i M.G.G.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] lutego 2019 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca

2019 r., sygn. akt: I SA/Wa 746/19 oddalił skargę W.G., A.G., G.G.G., H.G. O., J.G. i M.G.G.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] lutego 2019 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazaną wyżej decyzją z dnia [..] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [..] z dnia [..] listopada 2018 r., znak: [..] odmawiającą potwierdzenia ww. osobom prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowościach K. oraz Ł., woj. W. oraz folwarków O. i M., a także uroczyska S. i K..

Zdaniem organu, J.G. przed wojną zamieszkiwał [..] w W., a nie na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a po wojnie zamieszkiwał w R., co oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ stwierdził, że J.G. nie powrócił na obecne terytorium państwa polskiego – po wojnie zamieszkiwał w R., gdzie zmarł w 198[..] r. (co potwierdziły także strony postępowania, wskazując, że ojciec od wybuchu II Wojny Światowej aż do śmierci zamieszkiwał przede wszystkim [..]), a dowodem na zamieszkiwanie w Ł. nie może być list do żony z dnia [..] czerwca 1939 r., gdyż data ta świadczy, że był on napisany podczas wakacyjnego pobytu z dziećmi na Kresach.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie szeregu przepisów k.p.a. oraz naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze zarzucono: 1) błędne przyjęcie, że J.G. w dniu 1 września 1939 r. zamieszkiwał w W., a nie w Ł. i że list do żony z dnia [..] czerwca 1939 r. sporządzony był podczas wyjazdu wakacyjnego, podczas gdy dzieci zapisano do szkoły w Ł. i remontowano dom w Ł., 2) pominięcie złożonych oświadczeń pisemnych wnioskodawców, 3) pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, a więc radykalnej zmiany sytuacji życiowej – zawodowej J.G. w 1938 r. związanej z [..] i zaprzestaniem pełnienia funkcji dyplomatycznej [..] w [..], a w konsekwencji ustalenie miejsca zamieszkania J.G. na rok 1939 na podstawie dokumentu z 1928 r., 4) uznanie, że J.G. nie powrócił do Polski po II Wojnie Światowej, podczas gdy zarówno Wojewoda Mazowiecki, jak i skarżący wskazali, że J.G. zamieszkiwał [..] w W., 5) nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżących i świadków posiadających istotne informacje o przybyciu J.G. na obecne terytorium RP, 6) uniemożliwienie ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego i niepoinformowanie o zamiarze wydania decyzji w sprawie, 7) naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (...) przez pominięcie, że ustawa przewiduje możliwość posiadania więcej niż jednego miejsca zamieszkania, a powrót na terytorium RP po wojnie jest wymogiem pozaustawowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności stwierdził, że sprawa jest "precedensowa" ponieważ skarżący są znani medialnie i słyną z licznych publikacji.

Następnie Sąd przytoczył stan faktyczny sprawy, podnosząc, że nie budzi wątpliwości, że J.G. będąc dyplomatą pracował m.in. w [..] ([..] – przyp. NSA). Następnie Sąd stwierdził, że - w jego ocenie - bezsporne jest, że J.G. posiadał [..] w W., a oprócz niego inne nieruchomości: [..], [..],[..]. Ponadto niewątpliwie J.G. posiadał majątek [..]. Sąd wskazał, że z powszechnie dostępnych publikacji, w tym zwłaszcza z wywiadów rodziny wynika, że rodzina G. przed II Wojną Światową mieszkała w W., natomiast [..] dzieci pp. G. jeździły co roku na wakacje, przy czym, jak podała W.G., ostatni raz latem 1939 r. Sąd stwierdził, że takie ustalenia w sprawie nie budzą wątpliwości, a organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie ocenił go w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało skonstruowane w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie stwierdził, aby organ naruszył art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 czy art. 86 k.p.a.

W ocenie Sądu organy nie dokonały także nieprawidłowej wykładni obowiązujących przepisów regulujących miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Zdaniem Sądu oczywiste jest, że jakkolwiek J.G. posiadał majątek na Wschodzie, to nic nie wskazuje, aby kiedykolwiek tam mieszkał z zamiarem stałego pobytu. Sąd wskazując fragmenty dostępnych publikacji, w tym także cytując wypowiedzi rodziny G. uznał, że także organ szczegółowo przedstawił stan faktyczny (i prawny) sprawy, przeprowadził dowody z licznych dokumentów urzędowych, a ich treść oraz treść publikacji wskazują, że miejscem zamieszkania J.G. przed wojną, jak i w dniu 1 września 1939 r. była W. Z akt sprawy wynika, że latem 1939 r. J.G. wraz z [..] najstarszych dzieci pojechał [..], a L.G. z [..] młodszych dzieci udała się do [..], gdzie J.G. do niej dołączył i skąd przed wojną powrócił do W. na skutek wezwania depeszą dyplomatyczną. Starsze dzieci zostały w ostatniej chwili z [..] przewiezione do W., skąd następnie całą rodziną pp. G. udali się do [..] i gdzie pozostali po wojnie. Sąd stwierdził, że "skarżący manipulują przekazem odnośnie do losów rodziny", dlatego Sąd z urzędu dołączył inne publikacje świadczące o posiadanym w W. majątku. Sąd stwierdził, że publikacje prasowe ani inne artykuły o losach rodziny nie mogą stanowić dowodu w sprawie, natomiast wywiady członków rodziny, czy autobiograficzne książki Sąd musiał uwzględnić, zwłaszcza, że według skarżących jedynym dowodem mającym przemawiać za zamieszkiwaniem rodziny [..] miałby być list J.G. do żony, co więcej zmanipulowany, gdy chodzi o przekaz dotyczący "zapisania dzieci do szkoły". Sąd stwierdził, że w istocie pp. G. przed wybuchem wojny zamieszkiwali w W.. Sąd stwierdził także, że skoro majątek [..] nie przynosił dochodów, to nieruchomości w W. bez wątpienia stanowiły centrum życiowe rodziny.

Sąd uznał, że nie można uznać zarzutu naruszenia nieprzeprowadzenia dowodów z zeznań stron, skoro przepisy k.p.a. nie przewidują takiego dowodu, a "art. 6 ustawy enumeratywnie wymienia dowody, jakie mogą być przeprowadzone – w tym w szczególności zasady i formę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków". Sąd stwierdził, że rodzina G. nie zamieszkiwała [..], nie repatriowała się z tych ziem, a więc nie można mówić o prawie do rekompensaty w rozumieniu przepisów ustawy i wcześniejszych aktów prawnych w tym zakresie. W konsekwencji Sąd stwierdził, że nieuprawnione są twierdzenia o błędnej ocenie listu J.G. z dnia [..] czerwca 1939 r. oraz że ani ze skargi ani z akt nie wynika, aby w 1939 r. rodzina G. opuściła swoje [..] nieruchomości i przeprowadziła się na stałe do skromnego majątku w Ł.. W konsekwencji organ właściwie odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty za majątek tam pozostawiony. Sąd podzielił także stanowisko organu o braku odszkodowawczego charakteru prawa do rekompensaty. Za bezprzedmiotowe uznał Sąd kwestie ewentualnego powrotu J.G. po wojnie do W. na stałe, skoro nie doszło do repatriacji. Sami skarżący potwierdzili, że J.G. pozostałą część życia spędził w R., choć otrzymał [..] mieszkanie [..].

Sąd stwierdził, że organ nie naruszył przepisów procedury, a w konsekwencji przepisów prawa materialnego. Końcowo za chybiony uznał Sąd zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., skoro skarżący nie wykazali, aby naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący pierwszoinstancyjnie zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie, wnosząc o uchylenie wyroku, uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] lutego 2019 r, poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] listopada 2018 r., ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i ponadto o uchylenie – na podstawie art. 191 p.p.s.a. – punktu 2 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r. o przeprowadzeniu z urzędu dowodów z publikacji zgromadzonych w aktach sprawy, jako wydanego niezgodnie z art. 106 § 3 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz zarzucając naruszenie:

I) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 86 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej polskiej poprzez błędne przyjęcie, że k.p.a. nie przewiduje dowodu z przesłuchania strony, a katalog środków dowodowych w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy "zabużańskiej" ma charakter zamknięty i nie zawiera takiego dowodu, jak dowód z przesłuchania strony i w konsekwencji przyjęcie, że organy administracji publicznej zasadnie nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania skarżących (ad. 1-6), podczas gdy k.p.a. przewiduje dowód z przesłuchania stron postępowania, katalog środków dowodowych w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zabużańskiej, o którym mowa w art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej ma charakter otwarty i nie wyklucza przeprowadzenia innego rodzaju dowodów na zasadach ogólnych wynikających z k.p.a., organy administracji publicznej miały obowiązek wyczerpania inicjatywy dowodowej, zwłaszcza wobec zgłoszenia przez skarżących wniosków dowodowych o ich przesłuchanie w charakterze stron, a także wobec powzięcia przez organ wątpliwości co do istotnych okoliczności faktycznych sprawy, tj. miejsca zamieszkania J.G.;

2) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie naruszył przepisów postępowania poprzez niepoinformowanie skarżących o zamiarze wydania decyzji, gdyż skarżący nie wykazali, że w przeciwnym wypadku podjęliby czynności procesowe mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy gdyby skarżących poinformowano o zamiarze wydania decyzji, to zgłosiliby dodatkowe wnioski dowodowe lub wnieśliby o zawieszenie postępowania na wniosek strony, do czasu powołania dowodów z zeznań świadków – I.D., E.D. i M.R., których oświadczenia załączono do skargi, a dowody z zeznań świadków wskazanych powyżej dotyczyły istotnych dla sprawy faktów, odnoszących się do miejsca zamieszkania J.G., wobec czego miałyby wpływ na kształt zebranego przez organy materiału dowodowego i jego oceny (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a przeto i na treść rozstrzygnięcia administracyjnego;

3) art. 3 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie z urzędu dowodów z publikacji znajdujących się na kartach akt od str. 52 do 73 i dokonanie na tej podstawie szerokich i nowych ustaleń faktycznych, nieznanych organom na etapie postępowania administracyjnego, podczas gdy:

- zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola legalności działania administracji publicznej, nie zaś prowadzenie postępowania dowodowego za organy administracyjne,

- postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym może mieć charakter wyjątkowy i zmierzać jedynie do wyjaśniania wątpliwości, nie zaś dokonywania nowych, szerokich ustaleń faktycznych, nieznanych organom administracji publicznej,

- przeprowadzenie tak szerokiej inicjatywy dowodowej przez sąd uniemożliwiało skarżącym ustosunkowanie się do przeprowadzonych dowodów, skonfrontowania skarżących z nowymi dokumentami, w szczególności w formie przesłuchania w charakterze strony;

4) art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie dowolnej oceny zgromadzonego przez Sąd materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych z urzędu dowodów i przyjęcie, że majątek w Ł., według przekazów, nie przynosił dochodów, podczas gdy w aktach postępowania sądowoadministracyjnego brak jest dowodu świadczącego o tym, że majątek w Ł. nie przynosił dochodów, jak i nie wiadomo z jakich "przekazów" ma ta okoliczność wynikać oraz przyjęcie, że J.G. mieszkał w 1939 r. w W.., podczas gdy przeprowadzone przez Sąd dowody nie wskazują na to, iż w dniu 1 września 1939 r. rzeczywiście tam zamieszkiwał, publikacje odnoszą się do okoliczności z lat 20tych XX wieku i nie mają przełożenia na zdarzenia z lat 1938-39, w trakcie których doszło do istotnej zmiany sytuacji życiowej J.G., czego Sąd nie uwzględnił, publikacje pozostają w sprzeczności z listem J.G., pochodzącym bezpośrednio od J.G. i relewantnego dla sprawy okresu;

5) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Minister prawidłowo uznał, że J.G. nie zamieszkiwał w Ł., lecz w W., a z treści listu J.G. z czerwca 1939 r. wynika, że pobyt miał charakter czasowy (wczasowy), podczas gdy:

- J.G. w latach 1938-39 zamieszkiwał w Ł. (woj. [..]),

- list J.G. z [..] czerwca 1939 r. nie był listem sporządzonym w czasie wyjazdu wakacyjnego, albowiem z treści listu wyraźnie wynika, że J.G., wraz ze skarżącymi, zamieszkał w Ł., na co wskazuje to, że: zapisano dzieci do szkoły w Ł., remontowano dom w Ł., J.G. załatwiał bieżące sprawy w Ł. (m. [..]), J.G. wyraźnie wskazał, że "[..]", co w sposób oczywisty nawiązuje do zmiany sytuacji życiowej, zmiany miejsca zamieszkania, odnajdywania się w nowej rzeczywistości, J.G. w 1938 r. przestał pełnić funkcje dyplomatyczne w [..] w związku z [..], nie pełnił już funkcji publicznych i przeprowadził się z dziećmi do Ł., który to majątek stanowił wówczas jego główne źródło utrzymania;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej w zw. z § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55, § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55 o meldunkach i księgach ludności poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skoro J.G. mieszkał w W. i tam było centrum życiowe jego rodziny, to nie mógł posiadać miejsca zamieszkania w Ł., podczas gdy: przepisy międzywojenne wymienione w art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej przewidywały możliwość posiadania więcej niż jednego miejsca zamieszkania – siedziby głównej stanowiącej o ześrodkowaniu interesów osobistych i gospodarczych (stanowiących centrum życiowe) i dodatkowych miejsc zamieszkania (do których nie było wymagane spełnienie wymogów "ześrodkowania interesów osobistych i gospodarczych"); posiadanie któregokolwiek z ww. miejsc zamieszkania, w tym dodatkowego miejsca zamieszkania, świadczyło o spełnieniu wymogów z art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej; w przypadku wątpliwości co do miejsca zamieszkania należy uznać, że miejscem zamieszkania jest miejsce położenia majętności, a majętność J.G. położona była w Ł.. W konsekwencji nawet gdyby uznać, że miejscem zamieszkania J.G. była W., to w żaden sposób nie wykluczało to możliwości uznania, że Ł. stanowił dodatkowe miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów wymienionych w art. 2 pkt 2 ustawy zabużańskiej, a organy i Sąd pominęły w zakresie przeprowadzonej oceny prawnej możliwość zakwalifikowania Ł. jako choćby kolejnego, dodatkowego miejsca zamieszkania i ukierunkowania w tym zakresie postępowania dowodowego oraz przeprowadzonych ustaleń faktycznych w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono szeroką argumentację na poparcie powołanych zarzutów, podnosząc w pierwszym rzędzie, że wbrew stanowisku Sądu dopuszczalne było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, na co zezwala art. 86 k.p.a., a ustawa zabużańska nie wyklucza takiego środka dowodowego. W dalszej kolejności wskazano, że naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. było o tyle istotne, że dopiero w wyniku wydania decyzji odmownej skarżący podjęli się inicjatywy znalezienia dowodów, w tym świadków na wykazanie kwestionowanej w decyzji okoliczności powrotu do Polski i zamieszkania w Polsce J.G., a przy tej okazji ustalono, że świadkowie rozmawiali z J.G. na temat jego zamieszkiwania w Ł. w 1939 r. Przesłuchanie tych świadków miałoby istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy. W skardze kasacyjnej zwrócono także uwagę na zaistnienie w sposób nieuprawniony inicjatywy dowodowej Sądu, który wyręczył organy administracji w gromadzeniu materiału dowodowego i to wyłącznie przeciw argumentom formułowanym przez skarżących, do czego nie mogli się oni odnieść. W skardze kasacyjnej wskazano także na przyczyny braku złożenia zastrzeżenia w trybie art. 105 p.p.s.a. Szczegółowo odnosząc się do dokonanej przez Sąd oceny listu J.G. z czerwca 1939 r. wskazano, że z jego treści można wywieść, że w Ł. miało koncentrować się życie rodzinne pp. G., a list ten, jako pochodzący bezpośrednio od J.G., napisany w czerwcu 1939 r. a więc w czasie relewantnym do oceny miejsca zamieszkania i pochodzący z prywatnej korespondencji ma szczególną moc dowodową, której odmówiono na rzecz publikacji o charakterze wysoce ogólnym odwołującym się do całego okresu międzywojennego. Bez wątpienia jednak zgromadzony materiał dowodowy (dotyczący lat 20 i 30) nie wykluczał, ani nie zaprzeczał, aby Ł. stanowił dodatkowe miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów międzywojennych, mających zastosowanie na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej. W ocenie skarżących kasacyjnie, wobec sprzeczności wynikających z publikacji i oświadczeń stron Sąd winien był uchylić zaskarżone decyzje w celu skorygowania nierzetelnie przeprowadzonego na etapie postępowania administracyjnego postępowania dowodowego. Tymczasem Sąd rozstrzygnął arbitralnie, na podstawie samodzielnie przeprowadzonych dowodów z urzędu. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd bezpodstawnie uznał, że majątek [..] nie przynosił żadnych dochodów, powołując się na nieznane "przekazy", nadto okoliczność dochodowości majątku nie miała znaczenia dla ustalenia miejsca zamieszkania J.G., w tym dla oceny, czy J.G. posiadał wyłącznie jedno miejsce zamieszkania. Majętność (§ 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r.) znajdowała się niewątpliwie w Ł. i K., zatem bez względu na to, czy J.G. zamieszkiwał wyłącznie w Ł., czy także w W., o domicylu decydowało położenie majętności. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na możliwość posiadania wielości miejsc zamieszkania według ówczesnych przepisów oraz na wydany w związku z tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. oceniający pierwotne brzmienie art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej za niezgodny z Konstytucją w części, w jakiej pomija on międzywojenne przepisy dotyczące miejsc zamieszkania. Miejscem zamieszkania było więc rzeczywiste i jedyne miejsce zamieszkania albo w przypadku posiadania kilku miejsc zamieszkania – każde z tych miejsc. Powołując następnie wyroki NSA: w sprawach I OSK 676/16, I OSK 100/16, I OSK 2262/16, I OSK 2813/17, w których uwypuklono specyfikę wielu miejsc zamieszkania, skarżący kasacyjnie stwierdzili, że powyższe argumenty przemiały za uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Pismem z dnia 15 września 2020 r. pełnomocnik stron skarżących kasacyjnie przedłożył do akt sprawy oświadczenie W.G. odnoszące się do kwestii zamieszkiwania właściciela nieruchomości przed wrześniem 1939 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjne wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W skardze kasacyjnej wskazano na szereg naruszeń wielu przepisów postępowania, przypisując tym naruszeniom istotny wpływ na wynik sprawy oraz koncentrując się wokół błędnych ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym, które to zostały następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji oraz, co więcej, pogłębione w wyniku przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z pogwałceniem przepisów prawa prowadzącym do naruszenia praw stron zaskarżających decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lutego 2019 r. W tym zakresie sformułowano w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 86 k.p.a., następnie w powiązaniu z art. 10 § 1 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 7 i 80 k.p.a., a ponadto wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.

Wskazane wyżej zarzuty wykazujące nieprawidłowości determinujące wadliwą, bo przedwczesną, ocenę stanu faktycznego przez Sąd I instancji, są trafne.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w całości zasługuje na akceptację stanowisko skargi kasacyjnej, w której wytknięto Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że "przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań stron, a art. 6 ustawy enumeratywnie wymienia dowody, jakie mogą być przeprowadzone". Twierdzeniom Sądu przeczy treść art. 86 k.p.a., zgodnie z którym "Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu". Wprawdzie dowód z "przesłuchania stron" nie jest oczywiście tożsamy z dowodem z "zeznań świadków", wynika to jednak z odmiennego statusu stron i świadków w postępowaniu administracyjnym, a nie z ustawowych sformułowań "przesłuchanie stron" i "zeznania świadków". Z tego względu art. 86 k.p.a. zawiera odesłanie, zgodnie z którym "Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków (...)". W konsekwencji tego odesłania, zgodnie z art. 83 § 3 k.p.a., organ administracji publicznej jest m.in. obowiązany pouczyć stronę o prawie odmowy poddania się przesłuchaniu i odmowy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Przedstawiane w toku przeprowadzania dowodu zarówno wypowiedzi świadka, jak i wypowiedzi strony, mają charakter zeznań, w odróżnieniu np. od wyjaśnień stron (art. 79 § 2 k.p.a., art. 95 § 1 k.p.a.), które służą organowi administracji publicznej do ustalenia istotnych okoliczności sprawy, do uzupełnienia twierdzeń stron czy do ujawnienia środków dowodowych. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwie przyjmuje się, że dowód z przesłuchania stron jest tożsamy z dowodem z zeznań stron (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2134/15, H. Knysiak-Sudyka (red.): Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex 2019, komentarz do art. 86 k.p.a.). Zaakceptowanie przez Sąd odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu z "zeznań świadków" wyłącznie z tego powodu, że ustawodawca używa sformułowania "przesłuchanie stron", a nie "zeznania stron" nie znajduje zatem uzasadnienia, a ponadto pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., a obligującą organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (nawet przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie). Z kolei w art. 6 ust. 4 (pkt 1-4) ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2097) zwanej dalej ustawą zabużańską, wskazano przykładowy katalog dowodów, o czym przesądza sformułowanie "w szczególności" oraz treść art. 6 ust. 5 powołanej ustawy, który stanowi, że "W przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka (...)", a zatem nie wyłącza uzupełniającego stosowania k.p.a. i przewidzianych w nim środków dowodowych (por. wyroki NSA z dnia: 18 czerwca 2020 r., I OSK 2456/19; z dnia 7 grudnia 2018 r., I OSK 1458/18), w tym m.in. dowodu z zeznań strony uzyskanych w wyniku ich przesłuchania. W związku z tym twierdzenia Sądu, który przyjął zamknięty katalog środków dowodowych, co miało wynikać w ocenie Sądu z treści art. 6 ustawy zabużańskiej, i w ten sposób wykluczył oświadczenia powołane we wniesionej do Sądu skardze, a nadto arbitralnie uznał, że ewentualne zeznania świadków czy stron postępowania mogłyby przyczynić się wyłącznie do stwierdzenia, bezspornej w sprawie, okoliczności posiadania przez poprzednika prawnego wnoszących skargę, majątku [..], nie mogły być zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie administracyjne wymaga w tym stanie rzeczy ponownej oceny Sądu I instancji przy przyjęciu dopuszczalności w tym postępowaniu dowodu z zeznań stron oraz dopuszczalności uzupełniającego stosowania k.p.a. i przewidzianych w nim środków dowodowych w sprawach potwierdzania prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie. Sąd I instancji oceni również, czy brak przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez strony skarżące miał wpływ na wynik sprawy.

Powyższe uchybienie Sądu I instancji bezpośrednio zdeterminowało rezultat kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej przez ten Sąd. W konsekwencji powyższych twierdzeń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął bowiem jednoznacznie, że "rodzina G. tam (w Ł., [..] – przyp. własny NSA) nie zamieszkiwała, nie repatriowała się z tych ziem, a więc nie można mówić o prawie do rekompensaty w rozumieniu przepisów ustawy i wcześniejszych (nieokreślonych bliżej przez Sąd) aktów prawnych w tym zakresie". Także "w konsekwencji" Sąd przyjął, że ani ze skargi ani z akt sprawy nie wynika, aby w 1939 r. rodzina G. opuściła swoje warszawskie nieruchomości i przeprowadziła się na stałe do "skromnego", zdaniem Sądu, majątku w Ł., a skoro tak, to miejscem zamieszkania J.G. była W., co oznacza, że nie mieszkał on na byłym terytorium RP, a więc i nie repatriował się z terytorium byłej RP. Skoro twierdzenia te nie zostały zweryfikowane dopuszczalnym w postępowaniu administracyjnym postępowaniem dowodowym, to z tego względu skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz 80 k.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska wyrażonego przez Ministra w zaskarżonej decyzji, że J.G. zamieszkiwał w W., a nie w Ł.. Dokonując w istocie dowolnej oceny "skromności" [..] i majątku w Ł. mającej stanowić kontrapunkt wobec nieruchomości [..]., Sąd doszedł do przekonania o nieprawdopodobieństwie zamieszkiwania J.G. w przededniu II Wojny Światowej w Ł., skoro "według przekazów" majątek [..] nie przynosił dochodów. Tymczasem jeśli Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniała przesłanka wynikająca z art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. że na etapie postępowania administracyjnego zachodziły "istotne wątpliwości" co do miejsca zamieszkania J.G. (przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. (...) o meldunkach i księgach ludności), to w realiach niniejszej sprawy konieczne było wykazanie, że dowody osobowe i bezpośrednie, których przeprowadzenia przez organ domagali się skarżący, mogą być zastąpione dowodem z dokumentu, a tym samym, że dopuszczalne jest uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Sąd jako konwalidujące braki dowodowego postępowania administracyjnego. W sytuacji braku wykazania tej okoliczności przy jednoczesnym błędnym stanowisku Sądu, że "przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań stron, a art. 6 ustawy zabużańskiej enumeratywnie wymienia dowody, jakie mogą być przeprowadzone" wykluczając stosowanie przepisów k.p.a. określających postępowanie dowodowe, przeprowadzony przez Sąd z urzędu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniający dowód na okoliczność posiadanego w W. majątku w postaci "innych publikacji" nie był w stanie konwalidować uchybień postępowania dowodowego przed organem administracji co do miejsca zamieszkania J.G. i nie miał mocy przesądzenia o ustaleniu miejsca zamieszkania J.G. w W.. Słusznie wskazano w skardze kasacyjnej również na brak uzasadnienia dla przyjęcia nieokreślonych "przekazów" jako dowodów mających przesądzać o tym, że "nieruchomości w W. bez wątpienia stanowiły centrum życiowe rodziny".

W tym stanie rzeczy oparte na "publikacjach" dotyczących [..] majątku rodziny G. w W. (k. 52-73 akt sprawy) stanowisko Sądu I instancji (mające obnażyć manipulacje skarżących o losach rodziny) stwierdzające, że bez wątpienia nieruchomości w W. stanowiły centrum życiowe rodziny jest w realiach tej sprawy przedwczesne i jako takie nieuprawnione. Tym samym słuszny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. z podanym w zarzutach skargi kasacyjnej uzasadnieniem. Argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela, zgadzając się z twierdzeniem skarżących kasacyjnie, że dowód z dokumentu przed sądem administracyjnym, który Sąd może przeprowadzić z urzędu, może być jedynie dowodem uzupełniającym, co oznacza, że jeśli dopuszczenie dowodu z dokumentu na tej podstawie może nastąpić wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, to unormowanie wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zastępowaniu przez sąd administracyjny organów administracji publicznej w poszukiwaniu dowodów na potwierdzenie bądź zanegowanie okoliczności podnoszonych przez strony postępowania, czy wyrażaniu ocen, które powinny były być dokonane na etapie prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego uchybienia było przyjęcie przez Sąd I instancji, że miejscem zamieszkania i to wyłącznym miejscem zamieszkania J.G. była W. Sąd przytoczył na tę okoliczność, a także ocenił cytat z wypowiedzi publicznej W.G. (o zamieszkiwaniu przed wybuchem wojny w W.) oraz osobiste wspomnienia J.G.: "[..]" (str. 5 uzasadnienia wyroku) przy czym wyraźnie wskazał, że organ nie oceniał ww. publikacji. W istocie więc, w znacznej mierze, rozstrzygnięcie Sądu I instancji zostało oparte na twierdzeniach własnych, będących konsekwencją przeprowadzenia dodatkowych dowodów z urzędu, i nie stanowiących wyniku oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji, które to postępowanie Sąd I instancji ocenił jako prawidłowe, wadliwie przyjmując brak podstaw do przeprowadzenia dowodu z zeznań stron w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest sprawa potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie.

Wreszcie trafny okazał się zarzut błędnego oddalenia skargi wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji ocenił bowiem zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. jako chybiony ze względu na brak wykazania przez skarżących, że brak zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu miał wpływ na wynik sprawy. Należy mieć na uwadze, że treść art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań" określa obowiązki organu nie uzależniając ich realizacji wyłącznie od aktywności stron postępowania. W wielu sytuacjach ta aktywność jest niezbędna dla dokonania oceny, co jednak nie daje podstaw do przerzucania ciężaru wykazywania istotnych dla sprawy okoliczności wyłącznie na strony postępowania. Bez wątpienia w realiach niniejszej sprawy naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. nie pozwoliło stronom postępowania na odniesienie się przed wydaniem decyzji do zgromadzonego materiału dowodowego i nie można wykluczyć, że w konsekwencji mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Kwestia ta wymagała jednak oceny przez Sąd I instancji, czego w sprawie nie uczyniono. Twierdzeniem o braku wykazania przez skarżących wpływu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. na wynik sprawy nie można wykluczyć, że wątpliwości, które zaistniały w postępowaniu przed Sądem I instancji i legły u podstaw uzupełnienia przez ten Sąd postępowania dowodowego, były możliwe do usunięcia w postępowaniu administracyjnym poprzez dopuszczenie dowodów osobowych.

Skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zdeterminowała w realiach niniejszej sprawy ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego, a jedynie jego niewłaściwe zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to błąd w subsumcji, czego nie sposób ustalić w sytuacji, gdy pozostaje nieustalony stan faktyczny sprawy. Oznacza to, że w odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania są to zarzuty przedwczesne i jako takie nie mogą mieć rozstrzygającego znaczenia w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na brak potrzeby odnoszenia się do zarzutów skargi kasacyjnej, które są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., I GSK 878/09; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., II OSK 615/15).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który oceni zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie na podstawie zgromadzonego przez organy w sprawie materiału dowodowego oraz uwzględniając stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.

Z uwagi na brak wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.