Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1173/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 37, art. 36 ust. 2, art. 28
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 27 czerwca 1996 r. nr 4/45/96 w przedmiocie uchwalenia statutu osiedla I. stwierdza nieważność § 7 ust. 4 w zakresie, w jakim dotyczy wyboru przewodniczącego, § 8 ust. 1 i § 25 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Małogoszczu, działając na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 i nr 58, poz. 261), zwanej dalej "u.s.t" podjęła 27 czerwca 1996 r. uchwałę nr 4/45/96 w sprawie statutu osiedla nr 2 w Małogoszczu, który to statut stanowi załącznik nr 1 do uchwały.

W jego treści zostały zawarte między innymi następujące regulacje:

§ 6 - prawo wybierania i bycia wybranym do Rady Osiedla ma każdy stały mieszkaniec Osiedla, który posiada prawo wybierania do Rad Gmin (ust. 2). Dla dokonania ważnego wyboru Rady osiedla wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców (ust. 4).

§ 7 - Zarząd Osiedla wybiera Rada Osiedla spośród swoich członków w głosowaniu tajnym (ust. 3). Wyboru Przewodniczącego i jego zastępcy oraz pozostałych członków dokonuje Rada w głosowaniu tajnym zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady (ust. 4),

§ 8 ust. 1 - Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu.

§ 9 - Odwołanie Zarządu osiedla lub poszczególnych jego członków następuje w głosowaniu tajnym na wniosek 1/4 ustawowego składu Rady Osiedla.

§ 25 - interpretacje statutu przeprowadza Rada Miejska.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, wskazując, że skarży tę uchwałę "w brzmieniu nadanym" uchwałą nr 15/124/12 Rady Miejskiej w Małogoszczu z 31 sierpnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia zmiany w statucie osiedla nr, 2 zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) poprzez niepoddanie projektu statutu osiedla społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego osiedla w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami,

2) art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 37 ust. 1, 2 i 4 u.s.g., poprzez umieszczenie w statucie osiedla zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać statut osiedla, wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym tj.: określenie w § 6 ust.2 dodatkowego warunku dotyczącego prawa wybierania i bycia wybranym do rady osiedla w postaci dodatkowego wskazania, że warunkiem posiadania tego prawa oprócz stałego zamieszkiwania na osiedlu jest także posiadanie prawa wybierania do rady gminy, wprowadzenie w § 6 ust. 4 statutu ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru rady osiedla wymagana jest obecność 1/20 (w statucie widnieje zapis 1/5) uprawnionych mieszkańców osiedla, określenie w § 7 ust. 3 i ust. 4 oraz w § 9, że wyboru i odwołania zarządu osiedla oraz przewodniczącego zarządu osiedla dokonuje rada osiedla, określenie w § 8 ust. 1, że rada osiedla kontroluje działalność zarządu osiedla, określenie w § 25, że interpretacji zapisów statutu osiedla przeprowadza rada miejska.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Ponadto skarżący wskazał, że z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej w Małogoszczu nie wynika, aby przedmiotowe konsultacje odbyły się przed przyjęciem zaskarżonej uchwały, w oparciu o wcześniej podjętą uchwałę w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami.

Skarżący uzasadniając kolejny zarzut wskazał, że z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 37 ust. 4 u.s.g., do wyborów organów osiedla stosuje się odpowiednio regulacje określone w art. 36 ust.2 u.s.g., co oznacza, że przytoczone powyżej uwagi odnoszą się bezpośrednio do zakresu regulacji jaki powinien znajdować się w statucie. Prokurator wskazał, że zapisy zawarte w § 6 ust. 2 i 4 statutu są sprzeczne z art. 37 ust.4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g., które to w sposób kompletny regulują podstawowe zasady prawa wyborczego obowiązujące przy wyborze rady osiedla. Wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego czy też ważności wyboru, zdaniem skarżącego uznać należy za nieuprawnione.

Ponadto Prokurator zarzucił, że zapisy statutowe, przyznające radzie osiedla prawo do powoływania i odwoływania zarządu osiedla oraz przewodniczącego zarządu osiedla, pozostają w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 37 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał radzie osiedla wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Dodatkowo skarżący wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 2 u.s.g., rada osiedla nie posiada kompetencji kontrolnych wobec zarządu osiedla wskazanych w § 8 statutu, zaś przepisy zawarte w art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g. nie upoważniały Rady Miejskiej w Małogoszczu do wprowadzenia w § 25 statutu uregulowań, z których wynika, że interpretację zapisów statutowych przeprowadza Rada Miejska.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu w pierwszej kolejności wniósł o zobowiązanie skarżącego do jednoznacznego wypowiedzenia się, którą uchwałę skarży, gdyż uchwała z 31 sierpnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia zmian w statucie nie jest tekstem jednolitym wcześniejszej uchwały. Następnie, zakładając, że skarga dotyczy uchwały z 1996 r., w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu braku konsultacji społecznych wskazując, że zaskarżona uchwała nie była konsultowana z mieszkańcami, albowiem w dacie jej podjęcia art. 35 ust. 1 u.s.g. nie przewidywał przeprowadzenia takich konsultacji. Dopiero nowelizacja ustawy samorządowej, wprowadzona ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 roku o zmianach ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 45 poz.497), wprowadziła zapis dotyczący przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przy określaniu przez radę gminy w statucie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. Nowelizacja ta weszła w życie 30 maja 2001 roku. Organ ponadto wskazał, że w dacie podjęcia uchwały, w wyniku nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym wprowadzonej ustawą z dnia 2 lutego 1996 roku o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 58 poz. 261), dodano art. 5a dotyczący zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, jednak przepis ten w tym przypadku nie miał zastosowania, z uwagi na brzmienie art. 35 ust. 1.

Następnie autor odpowiedzi odniósł się do zarzutu związanego z § 6 ust. 2 statutu i wskazał, że skarżący kwestionuje zasadę wyboru zarządu osiedla, zaś zapis statutowy dotyczy prawa wybierania do Rady Osiedla. Organ powołał art. 35 ust 3 ustawy samorządowej, z którego wynika, że statut jednostki pomocniczej określa "w szczególności" zadania jakie powinny być zawarte w statucie, a zatem jednoznacznie wskazał, że zapisy statutu nie mają formy zamkniętego katalogu i tym samym dał możliwość swobody w określeniu zasad i trybu wyborów organów.

Kolejnym, kwestionowanym zapisem był § 6 ust. 4 statutu stwierdzający, że do dokonania ważności wyboru Rady Osiedla wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców. Zdaniem organu ustawodawca dał swobodę w ustalaniu zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej gminy, a tym samym swobodę ustalenia frekwencji w czasie wyborów do rady osiedla. Ponadto ustalona frekwencja wyborcza ma znaczenie praktyczne, chodzi bowiem o to, aby określona minimalna grupa wyborców dokonywała wyborów i żeby nie były to wybory pozorne. Dlatego, dopiero gdy frekwencja wyborcza będzie niższa niż ustalony próg wyborczy, to zostanie ustalony nowy termin wyborów i wtedy będzie miał zastosowanie § 6 ust. 5 statutu, z którego wynika, że w nowym terminie zostaną przeprowadzone wybory bez względu na liczbę obecnych.

Odnośnie § 7 ust. 3 i 4 oraz § 9 statutu, wskazano, że zagadnienia te nie zostały w sposób jasny określone przez ustawodawcę w ustawie. Zgodnie z art. 37 ust 4 ustawy określono, że w statucie może być zapis, że ogólne zebranie mieszkańców jest organem uchwałodawczym i może wybierać zarząd osiedla. Przedmiotowy statut takich uregulowań nie zawiera. Skoro ustawodawca nie uregulował zakresu wyboru organu wykonawczego gdy jest nim ogólne zebranie, to naturalną konsekwencją jest, że wyboru tego dokonuje Rada Osiedla. Zdaniem organu takie uregulowanie jest prawnie dopuszczalne i nie może stać temu na przeszkodzie zapis ustawy, że rada osiedla jest organem uchwałodawczym. Oprócz zadań uchwałodawczych, rada osiedla może dokonywać wyboru przewodniczącego zarządu, jego zastępcy jak i pozostałych członków. Ponadto organ wskazał, że skoro rada osiedla dokonuje wyboru zarządu, to w konsekwencji ma też prawo do jego odwołania w sytuacji określonej w § 9 Statutu.

Organ zgodził się natomiast z zarzutem Prokuratora, dotyczącym § 8 statutu, wskazując, że z treści art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy wynika, że kontrolę i nadzór nad działalnością jednostki pomocniczej sprawuje organ gminy, którym niewątpliwe nie jest Rada Osiedla. Odnosząc się do ostatniego kwestionowanego zapisu - § 25 statutu, organ wskazał, że skoro Rada Miejska uchwaliła statut, to niewątpliwe ma prawo do jego zmian, a także w ewentualnych sprawach problematycznych jako twórca tego aktu prawnego, prawo do interpretacji jego zapisów.

Mając na uwadze powyższe organ uznał za zasadny jedynie zarzut dotyczący § 8 ust. 1 statutu, zaś w pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 15 stycznia 2020 r. (data wpływu do sadu) Prokurator sprecyzował, że skarży tylko i wyłącznie uchwałę nr 4/45/96 z 27 czerwca 1996 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuję na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podkreślenia wymaga, że badając zgodność aktów prawa miejscowego z prawem (podobnie jest z decyzjami, postanowieniami itp.) sąd administracyjny uwzględnia przepisy obowiązujące w dacie podejmowania uchwały (wydawania decyzji, postanowienia), nie zaś przepisy aktualnie obowiązujące. Uwaga ta jest konieczna w związku z tym, że autor skargi kwestionuje poszczególne regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale, zarzucając, że są one niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, których część nie obowiązywała jeszcze w czerwcu 1996 r.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała podjęta została 27 czerwca 1996 r. Na tę datę delegacja ustawowa do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej zawarta była w art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13 poz. 74, ze zmianami), dalej w skrócie "u.s.t.", zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem (ust. 1), statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Jak wynika z powyższych przepisów, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawa nie przewidywała wcześniejszego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Dlatego też najdalej idący zarzut skargi, że cała uchwała, z uwagi na naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest nieważna, gdyż nie została poddana wcześniejszym konsultacjom, jest bezzasadny.

Przechodząc do kolejnych zarzutów, za celowe uznać należy przytoczenie przepisów art. 37 u.s.t. (oczywiście w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały).

1. Organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17. Zasady i tryb przeprowadzania wyborów określa rada gminy.

2. Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd wybierany według art. 28. Na czele zarządu stoi przewodniczący.

3. Przewodniczący zarządu korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym.

4. Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio

Jak wynika z powyższej regulacji, jeśli chodzi o osiedla, ich organem uchwałodawczym może być rada osiedla (ust. 1) lub ogólne zebranie mieszkańców (ust. 4). Tylko w tej drugie sytuacji, to jest, gdy organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie osiedla, ustawodawca odsyła do art. 36 ust. 2 i to tylko w kwestii dotyczącej wyboru zarządu. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika ze statutu, organem uchwałodawczym osiedla jest rada (§ 3 statutu). Oznacza to, że w sprawie nie miał zastosowania art. 36 ust. 2 u.s.t., w szczególności jeśli chodzi o wybór zarządu. Zgodnie bowiem z zacytowanym wyżej art. 37 ust. 2 u.s.t., zarząd jest wybierany według art. 28. Na czele zarządu stoi przewodniczący.

Stosownie do art. 28 u.s.t. rada gminy wybiera zarząd w liczbie od 3 do 7 osób spośród radnych lub spoza składu rady w ciągu 6 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3.

2. Rada gminy wybiera wójta lub burmistrza bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

3. Rada gminy wybiera zastępcę albo zastępców wójta lub burmistrza oraz pozostałych członków zarządu na wniosek wójta lub burmistrza zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

Odpowiednikiem rady gminy, o którym mowa w art. 28 u.s.t., jest rada osiedla, zaś odpowiednikiem wójta (burmistrza) przewodniczący, który stoi na czele zarządu. Ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.t. rada gminy wybiera wójta lub burmistrza bezwzględną większością ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, przenosząc tę regulację na wybór przewodniczącego zarządu, o którym mowa w art. 37 ust. 2 u.s.t., stwierdzić należy, że przewodniczący powinien być wybierany bezwzględną większością ustawowego składu rady osiedla. Dlatego też za uzasadnioną (ale z inną argumentacją) należało uznać skargę w odniesieniu do regulacji statutowej zawartej w § 7 ust. 4, ale tylko w odniesieniu do wyboru przewodniczącego rady. Jeśli bowiem chodzi o wybór zastępcy przewodniczącego oraz pozostałych członków zarządu, zawarta w § 7 ust. 4 statutu regulacja jest zgodna z ustawową regulacją zawartą w art. 28 ust. 3 u.s.t.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi dotyczący § 8 ust. 1 statutu. Wobec jednoznacznej treści art. 15 ust. 1 u.s.t., zgodnie z którym z zastrzeżeniem art. 12 (który w sprawie nie ma zastosowania) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, zdaniem Sądu, ani przepis art. 35 ani też art. 37 u.s.t. nie upoważniał przyznania radzie osiedla kompetencji kontrolnych w stosunku do zarządu osiedla.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi dotyczący § 25 statutu, zgodnie z którym jego interpretację przeprowadza Rada Miejska. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z 27 lutego 2020r . w sprawie o sygn. II SA/Ke 1172/19, ze skargi tego samego Prokuratora na uchwałę tego samego organu, dotyczącą statutu osiedla nr 1, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wprowadzenia takiego postanowienia do statutu jednostki pomocniczej. Wyjaśnienia organów stanowiących gmin co do podejmowanych uchwał traktowane byłyby bowiem jako przykład aktów wiążącej wykładni autentycznej. Zadania rady gminy (miejskiej) wynikają z ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw. Postanowienia aktów prawnych powinny być uchwalane zgodnie z zasadą "poprawnej legislacji", co oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości, co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Przyjęcie odmiennego punku widzenia i zaaprobowanie omawianej kompetencji lokalnego prawodawcy byłoby jednoznaczne z akceptacją sytuacji, w której organ stanowiący przepisy dokonywałby ich interpretacji z mocą wiążącą poza przewidzianą prawem procedurą. Mogłoby to skutkować nieskrępowaną niczym działalnością organów, polegającą na doraźnym i przede wszystkim sprzecznym z ustawą, a w konsekwencji – Konstytucją RP uzupełnianiu lub modyfikowaniu tego rodzaju przepisów podustawowych (zob. Chmielewski Jan, Wykładnia autentyczna w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, publ.: ZNSA 2015/3/45-63). Dodatkowo uniemożliwiłoby to choćby Naczelnemu Sądu Administracyjnemu wykonywanie jego ustrojowej, konstytucyjnie unormowanej roli kontroli administracji publicznej, sprawowanej także pod kątem ewentualnego naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Analizowany przepis załącznika nr 1 do uchwały naruszał więc art. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. nr 74 poz. 368) w zw. z art. 184 Konstytucji RP.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Odnośnie § 6 ust. 2 statutu wskazać należy, że ponieważ ustawodawca nie odsyła, jeśli chodzi o wybór członków rady osiedla, do art. 36 ust. 2 u.s.t. i pozostawił radzie gminy określenie zasad i trybu przeprowadzania wyborów, oznacza to, że lokalny prawodawca mógł określić w statucie kwestie związane z tym, kto będzie posiadał czynne i bierne prawo wyborcze do rady osiedla. W tym przypadku postanowiono, że prawo wybierania i bycia wybranym do rady osiedla ma każdy stały mieszkaniec osiedla, który posiada prawo wybierania do rad gmin. Zasady i tryb wyboru radnych gmin określała wówczas ustawa z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin (Dz. U. z 1990 nr 16 poz. 96 ze zm.). Sąd nie stwierdził, aby analizowany przepis statutu istotnie naruszał prawo, skoro ustawa o samorządzie gminnym nie zawierała przepisów o charakterze ius cogens, które stanowiłyby o tym, komu przysługiwało czynne i bierne prawo wyborcze do rady osiedla.

Powyższa ocena odnosi się także do regulacji statutowej zawartej w § 6 ust. 4, w którym określono, że dla dokonania ważnego wyboru do rady osiedla wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że przed wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. zapis w uchwale rady gminy, uzależniający ważność wyborów od frekwencji wyborczej, mieścił się w upoważnieniu do określania zasad i trybu przeprowadzania wyborów do rad osiedli (dzielnic), zawartym w art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (por. wyrok NSA oz. w Katowicach z 8 marca 1996 r., SA/Ka 2725/95, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero w Konstytucji RP z 1997 r. ustawodawca wyraźnie rozróżnił pojęcie ważności wyborów od pojęcia zasad i trybu wyborów. Rozróżnienie to wynika zarówno z art. 100 ust. 3 Konstytucji w odniesieniu do Sejmu i Senatu, jak i art. 127 ust. 7 w stosunku do Prezydenta i art. 169 ust. 2 w odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca konstytucyjny trzykrotnie w przepisach dokonał rozróżnienia między określaniem zasad i trybu wyborów a ustalaniem warunków ich ważności. Uczynił to w odniesieniu do organów samorządu terytorialnego materią ustawową. Tego wymogu nie postawił wobec jednostek pomocniczych.

Zatem przed wejściem w życie Konstytucji RP nie mogło stanowić istotnego naruszenia prawa to, że rada gminy w § 6 ust. 4 Statutu wprowadziła kworum jako warunek ważności wyborów do rady osiedla, skoro ani obowiązujące wówczas przepisy prawa ani też stanowisko prezentowane w judykaturze nie wskazywały jednoznacznie na taką wykładnię art. 37 ust. 1 zd. 2 u.s.t., że pojęcie ustalania zasad i trybu przeprowadzania wyborów nie mieści w sobie upoważnienia do określania zasad ważności tych wyborów.

Nie okazał się także zasadny zarzut dotyczący § 9 statutu, w myśl którego odwołanie zarządu osiedla lub poszczególnych jego członków następuje w głosowaniu tajnym na wniosek 1/4 ustawowego składu rady osiedla. Kwestia odwołania organów osiedla (jego członków) nie została ustawowo uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym. Kompetencję do określenia organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej pozostawiono radzie gminy (art. 35 ust. 1 u.s.t.). Zdaniem Sądu mieści się w tym także prawo określenia trybu odwołania organów. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie organów osiedla (dzielnicy), to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) zarządu lub jego członków zapisom statutów jednostek pomocniczych. Nie można zatem uznać, że przyznanie radzie osiedla kompetencji do odwołania zarządu osiedla lub poszczególnych jego członków w sposób istotny narusza przepisy prawa.

Z urzędu należy także stwierdzić, że uchwała została ogłoszona stosownie do wymogów art. 42 u.s.t.

Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 7 ust. 4 – w zakresie, w jakim dotyczy on wyboru przewodniczącego, § 8 ust. 1 i § 25 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku), natomiast w pozostałej części skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił (pkt II wyroku).