Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 82/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1, art.4
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.3 ust.9
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w udostępnianiu informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. O. – reprezentowany przez r.pr. A. K. - wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zażądał stwierdzenia bezczynności organu w rozpatrzeniu jego wniosku, stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w umiarkowanej wysokości oraz zobowiązanie organu do niezwłocznego całościowego rozpoznania wniosku o udostepnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu "[...]"r. wystąpił o udostępnienie mu informacji dotyczącej odpowiedzi na pytanie na co przeznaczany jest fundusz socjalny oraz o szczegółowe przedstawienie wykorzystania funduszu w Szkole Podstawowej w P w latach "[...]" (komu, jaka kwota i pełne uzasadnienie przyznania). Wskazał, że w odpowiedzi na jego wniosek Dyrektor Zespołu, pismem z dnia "[...]"r., poinformowała na co jest przeznczony fundusz socjalny oraz odmówiła podania nazwisk pracowników obsługi, nauczycieli, nauczycieli emerytowanych, którym przyznano świadczenia socjalne, gdyż nie zajmują one stanowisk związanych z pełnieniem funkcji publicznych, ani dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym. W związku z tym dane o wysokości tych dochodów są chronione jako dobra osobiste. Skarżący uznał, że złożony przez niego wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został w pełni rozpoznany, gdyż nie otrzymał decyzji odmownej dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej. Organ nie zajął zatem stanowiska przewidzianego przez przepisy prawa przez co pozbawił wnioskodawcę możliwości dochodzenia swoich praw. Powołał się na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazał, że jeśli informacja dotyczy osoby pełniejącej funkcje publiczna i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może być ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym w razie potrzeby ochrony prywatności określonej osoby lub osób, gdy celu tego w dostateczny sposób nie spełnia anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, organ do którego skierowano wniosek o udostepnienie informacji publicznej winien – w oparciu o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej – wydać decyzję administracyjną odmawiająca udostępnienia konkretnej informacji publicznej powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu, ze względu na prywatność osoby fizycznej winna być przy tym dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, ze wskazaniem jakie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji. W ocenie skarżącego bezczynność organu administracji ma miejsce, gdy nie załatwi on sprawy w terminach określonych art. 13 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub niedokonanie czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P wniosła o oddalenie skargi. Podała, że organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, gdyż w piśmie z dnia "[...]"r. odpowiedział na zadane we wniosku pytania oraz odmówił udostępnienia danych osobowych pracowników obsługi, nauczycieli, nauczycieli emerytowanych, którym przyznano świadczenia. Wskazała, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, a z jej treści nie wynika, co kwestionuje i jakie zarzuty stawia organowi skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt. 1,2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postepowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

W piśmiennictwie oraz w judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna.

Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p. określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jeżeli posiadają taką informację. O tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyduje wykonywanie przez niego zadań mających charakter publiczny.

Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego jest, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., podmiotem wykonującym zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci do wychowania i opieki odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Dyrektor jest także uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia z listy uczniów (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o odstępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012). Nadto dysponuje majątkiem publicznym (tak np. w wyroku NSA z 25 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 248/12, wyroku NSA z dnia 9 października 2012r., sygn. akt I OSK 1755/12, dostępne w Internecie). Zatem jest on podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych. Kwestia ta nie jest zresztą sporna między stronami. Dla uznania jednak, że podmiot zobowiązany w sprawie udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, niezbędne jest jednocześnie ustalenie, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a także że brak określonego działania podmiotu narusza przepisy u.d.i.p. Przy czym podkreślić należy, że nie każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej ma taki charakter.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że wniosek skarżącego dotyczył informacji o przeznaczeniu funduszu socjalnego w szkole podstawowej w P oraz o przedstawienie szczegółowych informacji dotyczących wykorzystania środków funduszu socjalnego w latach "[...]" z podaniem informacji komu i jaka kwota została przyznana oraz z podaniem pełnego uzasadnienia przyznania świadczenia. W piśmie z dnia 21 kwietnia 2016r. Dyrektor Zespołu podała, na jakie cele przeznaczany jest fundusz socjalny oraz odmówiła podania nazwisk pracowników obsługi, nauczycieli, pracowników emerytowanych, którym przyznano świadczenie, gdyż nie zajmują one stanowisk związanych z pełnieniem funkcji publicznych, ani z dysponowaniem majątkiem państwowym czy też samorządowym, a zatem dane są chronione jako dobra osobiste.

W związku z tym, że Dyrektor Zespołu udzieliła odpowiedzi na pytanie dotyczące przeznaczenia funduszu socjalnego, rozważenia wymagała kwestia określenia charakteru informacji dotyczącej szczegółowego wykorzystania środków z funduszu socjalnego szkoły tj. wypłat dokonywanych z tego funduszu na rzecz poszczególnych pracowników szkoły, czego domagał się skarżący.

Przede wszystkim należy wskazać, że skarżący nie żądał udostępnienia informacji odnośnie ogólnej wielkości środków przeznaczonych na fundusz socjalny w poszczególnych latach oraz o wskazanie ogólnych kwot wypłaconych z funduszu socjalnego na poszczególne cele, określone w regulaminie. Takie informacje mają charakter publiczny ze względu na finasowanie ich, w przypadku szkoły, ze środków publicznych. Jednakże w niniejszej sprawie wniosek dotyczył imiennego wskazania pracowników Zespołu, którzy otrzymali świadczenia z funduszu socjalnego wraz z podaniem kwoty świadczenia i uzasadnieniem jego przyznania. Należy zatem przede wszystkim wskazać, że wniosek ten dotyczył nie tylko nauczycieli, ale także pracowników obsługi, a także emerytów, co wynika z pisma Dyrektora Zespołu. Zatem wniosek skarżącego dotyczył zarówno osób pełniących funkcje publiczne, jak i podmiotów których kwalifikacja ta nie obejmuje. Wyjaśnić bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się że nauczyciel jest osobą pełniąca funkcje publiczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 57/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z 7 czerwca 2016r. (sygn. akt IV SAB/Gl 62/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15). Jest to bowiem osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej, dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. Jednakże do osób pełniących funkcje publiczne w żadnym wypadku nie można zaliczyć pracowników obsługi, czy też emerytów (w tym także emerytowanych nauczycieli), gdyż osoby te nie wykonują żadnych zadań publicznych. Zatem w ocenie Sądu szczegółowa informacja odnośnie wysokości świadczenia z funduszu socjalnego i uzasadnienie jego przyznania w odniesieniu do osób niepełniących funkcje publiczne w żadnym wypadku nie ma charakteru informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do kwestii udzielenia informacji co do świadczeń socjalnych przyznanych nauczycielom wyjaśnić należy, że wniosek skarżącego nie dotyczył wynagrodzenia otrzymywanego na danym stanowisku, które w odniesieniu do nauczyciela jest związane z wykonywaniem zadań publicznych, ale o świadczenia przysługujące w ramach uprawnień pracowniczych. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015r. poz. 2156) nauczyciel jest pracownikiem pedagogicznym szkoły, placówki, zakładu kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli. W tym kontekście wskazać należy na charakter środków wypłacanych z funduszu socjalnego. Zaspokajanie bytowych, socjalnych i kulturalnych potrzeb pracowników stanowi jeden z obowiązków pracodawcy, realizowany stosownie do możliwości i warunków. Obowiązek ten wynika z art. 16 Kodeksu pracy, będącego jedną z podstawowych zasad prawa pracy. Dodatkowo ustawodawca w art. 94 pkt 8 Kodeksu pracy nałożył na pracodawcę obowiązek zaspokajania w miarę posiadanych środków socjalnych potrzeb pracowników. Aby nie dopuścić do zupełnej dowolności w tym zakresie, ustanowiono instytucję zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Tworzenie i gospodarowanie zakładowym funduszem świadczeń socjalnych w zasadzie odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 4 marca 1994r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 2016r. poz. 800 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych. Wprawdzie w odniesieniu do nauczycieli wysokość odpisów na zakładowy fundusz socjalny regulują przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2016r. poz. 1379 ze zm.), ale w pozostałym zakresie ustawa ta odsyła do przepisów o zakładowym funduszu socjalnym (art. 53 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela). Działalność socjalna w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o o zakładowym funduszu socjalnym to działalność polegająca na świadczeniu przez pracodawców usług na rzecz różnych form wypoczynku, działalności kulturalno-oświatowej, sportowo-rekreacyjnej, opieki nad dziećmi w żłobkach, przedszkolach oraz innych formach wychowania przedszkolnego, udzielaniu pomocy materialnej - rzeczowej lub finansowej, a także zwrotnej lub bezzwrotnej pomocy na cele mieszkaniowe. Z przepisów ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych wynika, że świadczenia z funduszu socjalnego mają charakter uznaniowy, a złożone przez pracowników wnioski o świadczenie są rozpatrywane indywidualnie na podstawie przyjętych kryteriów socjalnych, tzn. po przeanalizowaniu każdorazowo sytuacji życiowej ubiegającego się o świadczenie. Świadczenia z funduszu socjalnego nie mają charakteru wynagrodzenia za pracę, lecz są formą pomocy skierowaną do pracowników, członków ich rodzin, byłych pracowników, oraz innych osób, którym pracodawca przyznał w regulaminie prawo korzystania ze świadczeń socjalnych finansowanych z funduszu socjalnego. Zatem świadczenia te nie są związane ze sprawowaniem określonej funkcji, lecz z faktem pozostawania w stosunku zatrudnienia. Są one dostępne dla wszystkich pracowników, a nawet dla emerytowanych pracowników czy członków rodzin pracowników i uzależnione od określonej w regulaminie zakładowego funduszu sytuacji życiowej. Powyższe konkluzje wynikają wprost z treści art. 8 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. Zgodnie z tym przepisem przyznawanie ulgowych usług i świadczeń, oraz wysokość dopłat z funduszu, uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z funduszu. Jedynym kryterium przyznawania świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych jest zatem kryterium socjalne.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że korzystanie przez nauczycieli z funduszu świadczeń socjalnych pozostaje bez związku z wykonywaniem zadań publicznych. Także wysokość przyznanych świadczeń pozostaje w oderwaniu od aktywności zawodowej i nie jest też związana ze sposobem wywiązywania się przez nauczyciela z ciążących na nim obowiązków. Z tego względu dane dotyczące indywidualnych zapomóg z funduszu świadczeń socjalnych nie mają charakteru informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w ramach stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro zaś żądane przez skarżącego dane, w części dotyczącej wysokości indywidualnych zapomóg wypłacanych pracownikom szkoły z funduszu socjalnego, nie stanowiły informacji publicznej to organ nie pozostawał w bezczynności udzielając informacji, iż nie przekaże tych informacji. Przewidziany bowiem w art. 16 u.d.i.p. obowiązek rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy sytuacji, w której żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Z tego powodu przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy żądane przez wnioskodawcę dane nie są informacja publiczną brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę o tym fakcie poinformować pisemnie. Sąd w ten sposób zakwalifikował odpowiedź, jakiej w przedmiotowej sprawie udzieliła Dyrektor Zespołu. Zatem w niniejszej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności.

W tym stanie sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.