Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 718/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art.4 ust.1, art.1 ust.1, art.6, art.2 ust.2, art.10 ust.1, art.13 ust.1, art.15 ust.2, art.5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art.560 par.1, art.156 par.1
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
article: art.149 par.1, art.3 par.2 pkt 1, 4 i 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi K.Z. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Generalnego do rozpatrzenia wniosku skarżącego K.Z. z dnia [...] października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego K.Z. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. K. Z., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Prokuratora Generalnego o udostępnienie informacji publicznej w postaci wniosków Prokuratora Generalnego wraz z uzasadnieniami, które organ ten sformułował na podstawie art. 565 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) w sprawach o następujących sygnaturach akt: PG IV U [...], PG IV U [...], PG IV U [...], PG IV U [...] i PG IV U [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Prokurator Generalny poinformował zainteresowanego, że zasady postępowania w sprawach o ułaskawienie uregulowane zostały w rozdziale 59 "Ułaskawienie" ww. ustawy – Kodeks postępowania karnego. W wymienionych we wniosku sprawach, zgodnie z dyspozycją art. 565 § 1 kpk, Prokurator Generalny, z uwagi na pozytywne zaopiniowanie przez sądy orzekające w tych sprawach próśb skazanych o ułaskawienie, przedstawił Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej te prośby wraz z aktami spraw karnych i swoimi wnioskami. Wnioski Prokuratora Generalnego wraz z uzasadnieniami w sprawach objętych żądaniem wnioskodawcy, po ich sporządzeniu przez Prokuratora Generalnego, nie podlegają doręczeniu skazanym, podobnie jak i postanowienia Prezydenta RP o skorzystaniu przez niego z prawa łaski lub nie. Skazanym właściwy sąd doręcza jedynie wyciągi z postanowienia Prezydenta RP, po uprzednim ich przesłaniu przez Departament Postępowania Sądowego Prokuratury Generalnej. W związku z tym brak jest podstaw do udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę informacji, ponieważ istnieje odmienny tryb dostępu do informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. tryb postępowania w sprawach o ułaskawienie, który wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy. Pozostające w dyspozycji Prokuratora Generalnego akta spraw podane we wniosku stanowią akta podręczne zakończonych postępowań o ułaskawienie, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wszelkie dokumenty związane z działalnością organu władzy publicznej, w tym wnioski Prokuratora Generalnego skierowane do Prezydenta RP w wymienionych przez zainteresowanego sprawach, znajdują się w aktach spraw karnych i w aktach prowadzonych przez Prezydenta RP postępowań w sprawach o zastosowanie prawa łaski.

W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. K. Z. zakwestionował powyższe stanowisko Prokuratora Generalnego, podnosząc, że sam fakt przechowywania wniosków będących przedmiotem jego zainteresowania w aktach podręcznych Prokuratora Generalnego nie wyłącza stosowania przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zważywszy że wnioski te stanowią dokumentację urzędową, w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy, zaś możliwość sprawowania społecznej kontroli w trybie jej przepisów pozwala obywatelowi na zaznajomienie się z ich treścią pod kątem motywów, jakimi kieruje się Prezydent RP przy podejmowaniu decyzji o zastosowaniu prawa łaski.

W odpowiedzi na powyższe pismo, pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Prokurator Generalny poinformował zainteresowanego, że podtrzymuje treść udzielonej wcześniej odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W dniu [...] listopada 2013 r. K. Z. sformułował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczynił bezczynność Prokuratora Generalnego, polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie żądanej informacji w terminie 14 dni, pomimo ciążącego na Prokuratorze Generalnym obowiązku jej udostępnienia; art. 1 ust. 2 ww. ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że rozdział 59 ww. ustawy – Kodeks postępowania karnego reguluje odmienny tryb dostępu do żądanych informacji, podczas gdy w rozdziale tym nie ma przepisów zapewniających dostęp do dokumentów posiadających walor informacji publicznej innym podmiotom, niż wymienione w art. 560 § 1 kpk; art. 2 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wyłączenie możliwości sprawowania społecznej kontroli w sprawach o ułaskawienie, zwłaszcza że akty wydawane w tym postępowaniu przez Prezydenta RP nie zawierają żadnego uzasadnienia, toteż jedynym sposobem na uzyskanie informacji o motywach ułaskawienia jest lektura wniosków Prokuratora Generalnego; art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), poprzez niepoinformowanie wnioskodawcy o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie obywatelskiego prawa do informacji publicznej, w tym niewskazanie konkretnego przepisu, który reguluje dostęp do żądanych wniosków, niewyjaśnienie, w jaki sposób przepisy ww. ustawy – Kodeks postępowania karnego wyłączają stosowanie przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, niewyjaśnienie, jaki związek ma rodzaj oraz tryb udostępniania dokumentów z postępowań o ułaskawienie skazanemu z udostępnianiem tych dokumentów innym podmiotom w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, niewskazanie, jaki wpływ na prawo do informacji publicznej ma przechowywanie wniosków Prokuratora Generalnego w aktach podręcznych, zamiast w aktach sądowych, niewskazanie przepisu, który nakazuje przechowywać wnioski Prokuratora Generalnego w aktach podręcznych. Formułując przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 7 dni od uprawomocnienia się orzeczenia i o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie, argumentując, że wynikający z art. 565 § 1 kpk odmienny tryb procedowania w sprawach będących przedmiotem wniosku zainteresowanego, ograniczający jawność zewnętrzną i wewnętrzną tego postępowania, wyłącza udostępnienie żądanych informacji w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany. Zdaniem organu, świadczy to o bezzasadności wniesionej skargi. Niezależnie od tego, wszczęcie procedury ułaskawieniowej otwiera dostęp do tych akt na podstawie art. 156 § 1 kpk, co także wskazuje na istnienie odmiennego trybu dostępu do żądanych informacji. Objęte żądaniem wnioski znajdują się bowiem w aktach sądowych (głównych), a zatem dostęp do nich odbywa się na podstawie procedury karnej, nie zaś w trybie przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei obowiązek przechowywania kopii wniosków przez Prokuratora Generalnego, o które wystąpił zainteresowany, wynika z konieczności prowadzenia akt podręcznych, które tworzone są dla potrzeb spraw o symbolu "PG IV U", co wynika z § 43 ust. 2 w związku z ust. 1 Zarządzenia Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2010 r. nr 5/10 w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury.

W piśmie procesowym z dnia [...]stycznia 2014 r. K. Z. podtrzymał swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski, podnosząc, że Prokurator Generalny nie wskazał konkretnego przepisu, który regulowałby odmienny tryb dostępu do wniosków będących przedmiotem jego zainteresowania, a powinien to uczynić wobec twierdzeń o braku podstaw do stosowania w tym zakresie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego, art. 1 ust. 2 tej ustawy jest niezgodny z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ w przepisie tym ustawa zasadnicza nie ogranicza prawa do informacji publicznej ze względu na przepisy innych ustaw. Zdaniem strony, art. 156 § 1 kpk nie jest przepisem szczególnym, który regulowałby dostęp do żądanych wniosków, skoro wnioski te nie znajdują się w aktach sądowych. Na podstawie Kodeksu postępowania karnego nie można bowiem uzyskać dostępu do wniosków tworzonych przez Prokuratora Generalnego w procedurze ułaskawieniowej. Z tego względu za bezprzedmiotowe skarżący uznał podejmowanie polemiki z uzasadnieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 7/13, w której stwierdzono, że art. 156 § 1 kpk jest przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, w stosunku do wszystkich osób.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. K. Z. wniósł o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] października 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

W kontekście przedstawionych rozważań natury konstytucyjnej nie można zgodzić się ze skarżącym, że ustawa zasadnicza nie pozwala na ograniczanie prawa do informacji publicznej ze względu na przepisy innych ustaw. Zarówno z ust. 3, jak i z ust. 4 art. 61 Konstytucji wynika, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, bowiem podlega istotnym ograniczeniom, które to ograniczenia mogą także polegać na ustawowym normowaniu innych zasad i trybów dostępu do informacji publicznej, niż przyjęte w ww. ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wprowadzając – dla przykładu – przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), która określa odmienne zasady i tryb udostępniania informacji znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, będących informacjami publicznymi, ustawodawca wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 175/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że prawodawca wykracza przez to poza delegację konstytucyjną, statuującą obywatelskie prawo do informacji publicznej.

Kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości konstytucyjnych podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Stosownie bowiem do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie". Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób. Określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega więc potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane, do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej. Innymi słowy, konieczne jest zapewnienie konstytucyjnej równowagi między prawnie chronionymi dobrami i wartościami. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Przeprowadzony test proporcjonalności nie wskazuje jednak, by możliwość odmiennego regulowania trybu i zasad dostępu do informacji publicznej pozostawała w sprzeczności z intencjami ustrojodawcy, jako że art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej wskazuje właśnie na ustawowe podstawy owych ograniczeń, do których w swej treści nawiązuje art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP. Z drugiej zaś strony – odmienne uregulowania w zakresie dostępu do informacji publicznej – co do zasady – nie wyłączają samego prawa do takiej informacji, lecz tworzą jedynie inny sposób jej pozyskiwania.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, a także wówczas, gdy wnioskodawca nie ma wspomnianego innego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej.

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Prokurator Generalny jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, co zresztą nie jest kwestionowane. Wnioski Prokuratora Generalnego wytworzone w procedurze ułaskawieniowej, o której mowa w art. 560 § 1 i nast. ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), znajdujące się w jego aktach podręcznych, posiadają walor informacji związanej z wykonywaniem ustawowych zadań przez organ władzy publicznej, jakim jest Prokurator Generalny, dotyczą bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co – w świetle jej przepisów – oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji jego kompetencji, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i lit. "e" tej ustawy, będąc rodzajem informacji z zakresu funkcjonowania organu, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP), zważywszy że skarżący nie ma innego trybu dostępu do żądanych dokumentów.

Wbrew bowiem twierdzeniom Prokuratora Generalnego, w rozpoznawanej sprawie dostęp do wniosków będących przedmiotem zainteresowania skarżącego nie następuje w trybie przepisów procedury karnej. Należy wszak zaznaczyć, że skarżący w swym wniosku z dnia [...] października 2013 r. nie wnosi o dostęp do akt postępowania ułaskawieniowego jako całości lub części (akt głównych), lecz domaga się udostępnienia jedynie treści samych wniosków, jakie Prokurator Generalny sporządza w trybie art. 565 § 1 kpk. Jakkolwiek wytworzony w trybie ww. przepisu oryginał wniosku stanowi część akt sprawy sądowej (akta główne), to jednak nie zmienia to faktu, że Prokurator Generalny jest zarówno jego wytwórcą, jak i dysponentem odpisu wniosku, bowiem przedstawiając Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej prośbę o ułaskawienie wraz z aktami sprawy i swoim wnioskiem, jego kopię – jak sam przyznaje – przechowuje w swych aktach podręcznych o symbolu "PG IV U". Dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach podręcznych nie odbywa się w trybie przepisów procedury karnej, ani też w żadnym innym trybie, który wyłączałby stosowanie przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić bowiem należy, że skarżący w swym żądaniu wyraźnie sprecyzował, iż chodzi mu o wnioski Prokuratora Generalnego, które organ przechowuje w sprawach o następujących sygnaturach akt: PG IV U [...], PG IV U [...], PG IV U [...], PG IV U [...] i PG IV U [...]. Są to więc sprawy pozostające zarówno w gestii, jak i dyspozycji tego organu, a dostęp wnioskodawcy do tworzących je dokumentów nie odbywa się w żadnym innym trybie, lecz tylko w trybie przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Artykuł 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, bowiem zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest w innym trybie. Jednakże nie można zgodzić się z Prokuratorem Generalnym, że procedura ułaskawieniowa wprowadza odmienny tryb udostępniania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Przepisy rozdziału 59 Kodeksu postępowania karnego nie określają trybu, w ramach którego skarżący mógłby wnioskować przed Prokuratorem Generalnym o dostęp do rzeczonych wniosków, znajdujących się w aktach podręcznych. W sprawie nie może mieć również zastosowania powoływany przez organ art. 156 § 1 kpk, ani § 5 tego przepisu, wszak skarżący nie jest zainteresowany dostępem do akt sprawy sądowej (akt głównych), nie chodzi mu również o dostęp do materiałów postępowania przygotowawczego, lecz domaga się jedynie udostępnienia konkretnych dokumentów w postaci sporządzonych przez Prokuratora Generalnego wniosków o ułaskawienie, pozostających w jego aktach podręcznych. Dostęp do tego rodzaju akt, w których znajdują się przedmiotowe wnioski, posiadające walor dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, następuje w trybie jej przepisów. Odpisy wniosków o ułaskawienie, które tworzą akta podręczne Prokuratora Generalnego, mają przymiot dokumentów oficjalnych, toteż nie można przyjąć, że jedynie te złożone do akt sprawy sądowej korzystają z takiego przymiotu i mogą podlegać ewentualnemu udostępnieniu i to tylko w trybie procedury karnej. Czym innym bowiem jest dostęp do akt sprawy sądowej, a czym innym dostęp do treści samego orzeczenia sądu czy pisma procesowego organu, który tworząc je, jego odpis pozostawia w swoim władaniu, niejako dla własnych potrzeb. Pozostawienie odpisu dokumentu w aktach podręcznych nie odbiera mu waloru oficjalności, a przez to nie pozbawia również wnioskodawcy prawa ubiegania się o jego udostępnienie w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że zainteresowany nie ma innej procedury dostępu do dokumentów, które pozostają w dyspozycji Prokuratora Generalnego w jego aktach podręcznych. Z kolei możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwego sądu, w którym znajdują się akta sprawy (akta główne), a w nich oryginał wniosku o ułaskawienie, nie należy utożsamiać z istnieniem odmiennego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych żądaniem wniosków o ułaskawienie przed Prokuratorem Generalnym, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma. Natomiast kierując swoje żądanie do właściwego sądu, wniosek skarżącego o udostępnienie przedmiotowych dokumentów także podlegałby realizacji w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie chodzi tu o dostęp do akt sądowych, lecz o udostępnienie konkretnych dokumentów urzędowych, pozostających we władaniu danego podmiotu zobowiązanego do udzielenia posiadanej informacji publicznej. Zauważyć bowiem należy, że orzeczenia sądu, jak i inne dokumenty urzędowe znajdujące się w aktach sądowych sprawy, udostępniane są osobom trzecim na ich wniosek w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, chyba że są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronach internetowych, bądź w inny sposób funkcjonują w obiegu publicznym po ich zanonimizowaniu. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany, będący adresatem wniosku, odsyła jedynie zainteresowanego do publikatora, spełniając w ten sposób swój obowiązek informacyjny względem niego.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej, nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna.

Brak odmiennego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej, jak w rozpoznawanej sprawie, nakłada na adresata wniosku obowiązek jego realizacji w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak zostało zaznaczone, informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy.

Twierdzenia Prokuratora Generalnego odnoszące się zarówno do sposobu doręczania rozstrzygnięć podejmowanych w procedurze ułaskawieniowej, jak i dotyczące kwestii jawności zewnętrznej i wewnętrznej tej procedury, stanowią argumentację, która pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie. W myśl bowiem art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Prokurator Generalny odmówił stosowania przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie uznając, że w sprawie istnieje odmienny tryb dostępu do żądanych wniosków o ułaskawienie, znajdujących się w aktach podręcznych organu. Tym samym, żądanie skarżącego nie zostało zrealizowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zainteresowany nie uzyskał bowiem żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Prokuratora Generalnego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2013 r., bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, zgodnie z art. 16 ww. ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, uznając, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] października 2013 r. tworzy odrębną sprawę i pozostaje bez związku z niniejszą, której przedmiotem jest bezczynność Prokuratora Generalnego, rozpoznawana i oceniana w trybie procedury sądowoadministracyjnej.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność Prokuratora Generalnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również udzielone skarżącemu odpowiedzi przez organ, choć nieprawidłowe, i datę złożenia skargi do Sądu, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezentowane przez organ stanowisko wskazuje na wadliwą interpretację przepisów mających w sprawie zastosowanie w kontekście jej stanu faktycznego, a nie na lekceważenie skarżącego czy też celowe wprowadzanie go w błąd.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.