Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1572/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1994 nr 227 poz 1 art. 35 ust. 1 lit. b,
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 2100/94 z dnia 27 lipca 1994 r. w sprawie wspólnotowego systemu ochrony odmian roślin
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: § 3
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2938/14 w sprawie ze skargi [A.] sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie działania "Grupy producentów rolnych" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [A.] sp. z o.o. w S. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2938/14, po rozpoznaniu skargi Grypy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o. z siedzibą w S., uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że podstawą złożenia przez Grupę Producentów Rolnych "B." w dniu [...] sierpnia 2013 r. wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych", za okres od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2013 r. (za drugi rok działalności) była decyzja Marszałka Województwa Lubuskiego z [...] lipca 2011 r. o wpisie do Rejestru Grup Producentów Rolnych oraz decyzja Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) z [...] stycznia 2012 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] lipca 2016 r.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2014 r. odmówił Grupie Producentów Rolnych "B." przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2013 r. (za drugi rok działalności). Powodem odmowy było nie spełnienie przez Grupę warunków do przyznania pomocy ze względu na sztuczne stworzenie warunków do przyznania tej pomocy. Organ pierwszej instancji stwierdził, że istniejące powiązania członków grupy i utworzenie przez nich trzech grup producentów rolnych nie prowadziły do realizacji celów pomocy.

Strona wniosła odwołanie od tej decyzji.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W toku postępowania odwoławczego Prezes ARiMR ustalił, że Grupa została zawiązana przez [...] wspólników (członków) tj.: M. W., J. W., "Z." Sp. z o.o., "J" Sp. z o.o. oraz D. W. (obecnie D. W.). M. W., był członkiem pierwotnie funkcjonującej Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] października 2008 r., na mocy decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego, nr [...] została wpisana do rejestru Grup Producentów Rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa Lubuskiego. Grupa producentów rolnych na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, złożyła [...] listopada 2009 r. wniosek o płatność za okres od [....] października 2008 r. do [...] października 2009 r., tj. pierwszy rok działalności grupy. Grupa składała się z pięciu członków tj. D. W. (obecnie D. W.), A. W., M. W., M. W. oraz "Hodowli i ubojni indyka "B." Sp. z o.o.

Zgodnie z planem działania Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o. z [...] sierpnia 2008 r., infrastruktura dla poszczególnych jej członków przedstawiała się następująco:

- A. W. prowadziła produkcję drobiu w [...] obiektach w miejscowości D. oraz w [...] obiektach w miejscowości S. ;

- D. W. (obecnie D. W.) prowadziła produkcję drobiu w [...] obiektach w miejscowości O. [...];

- M. W. prowadził produkcję drobiu w [...] obiektach w miejscowości L. oraz w [...] obiektach w miejscowości Lubiszyn (rozbudowa do 7 obiektów);

- M. W. prowadził produkcję drobiu w [...] obiektach w miejscowości S. przy ul. P. [...];

Hodowla i ubojnia indyka "B." Sp. z o.o. prowadziła produkcję drobiu w [...] obiektach w miejscowości S. przy ul. P. [...].

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] czerwca 2010 r. odmówił poprzednio istniejącej Grupie Producentów Rolnych "B." przyznania płatności za pierwszy rok działalności Grupy, z uwagi na to, że Grupa ta dokonywała sprzedaży produktów nabytych uprzednio od poszczególnych członków do jednego z członków, tj. Hodowli i ubojni indyka "B." Sp. z o.o. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezes ARiMR z [...] sierpnia 2010r. Na podstawie wniosku Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o. Marszałek Województwa Lubuskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. wykreślił tę Grupę z rejestru Grup Producentów Rolnych, po czym Grupa Producentów "B." ponowie została wpisana do rejestru decyzją Marszałka Województwa Lubuskiego z [...] lipca 2011 r.

Następnie Prezes ARiMR podał, że M. W. [...] czerwca 2011 r. zawarł z członkiem Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o. tj. "J." Sp. z o.o. umowę dzierżawy nieruchomości położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości L.. Tego samego dnia M. W. zawarł z J. W. umowę dzierżawy nieruchomości położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości L.. Organ odwoławczy zauważył, że w obiektach położonych w miejscowości L., M. W. prowadził działalność w zakresie hodowli drobiu będąc członkiem Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która pierwotnie wpisana została do rejestru przez Marszałka Województwa Lubuskiego w dniu [...] października 2008 r. W planie działania pierwotnie działającej grupy z [...] sierpnia 2008 r., fermy M. W., położone w miejscowości Lubiszyn, zostały opisane jako: "Obiekty wyremontowane dostosowane do hodowli indyków brojlerów. W obiektach znajduje się podstawowe wyposażenie technologiczne. Stan techniczny dobry".

Ustalono też, że członkowie Grupy: "J." Sp. z o.o. oraz J. W. rozpoczęli prowadzenie działalności w zakresie chowu i hodowli drobiu [...] lipca 2011 r. - tego dnia zostały im nadane weterynaryjne numery identyfikacyjne. Organ odwoławczy zaznaczył, że produkcja związana z chowem i hodowlą drobiu stanowi tzw. działalność nadzorowaną i wymaga uzyskania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (art. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342, ze zm.). Przed dniem złożenia wniosku o wpis Grupy do rejestru Grup Producentów Rolnych, prowadzonego przez Marszałka Województwa Lubuskiego, tj. przed [...] lipca 2011 r., działalność w zakresie chowu i hodowli drobiu prowadzili trzej członkowie Grupy: D. W., M. W. oraz [...]. Sp. z o.o., natomiast J. W. oraz "J." Sp. z o.o., na dzień składania przez Grupę wniosku nie byli producentami drobiu.

"J." Sp. z o.o. oraz "[...]" Sp. z o.o., mają siedzibę w tej samej miejscowości, pod tym samym adresem, ul. [...] [...], [...] S.. Pod tym samym adresem znajduje się również siedziba Grupy.

Prezes ARiMR ustalił również, że udziały własnościowe członków Grupy, działających w formie spółki z o.o., przedstawiają się w następujący sposób:

1) "J." Sp. z o.o. – L. W., udziałowiec spółki (25 % udziałów) oraz członek Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o., oraz M. W. - udziałowiec spółki (75 % udziałów), Prezes Zarządu, były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 2011 r. została wykreślona z Rejestru Grup Producentów Rolnych oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o.,

2) "[...]" Sp. z o.o. – A. W., były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 2011 r. została wykreślona z rejestru Grup Producentów Rolnych oraz udziałowiec spółki (50 % udziałów) oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o. oraz M. W., były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 2011 r. została wykreślona z rejestru Grup Producentów Rolnych oraz udziałowiec spółki (50 % udziałów) oraz obecny członek "B." Sp. z o.o., Prezes Zarządu, M. W., były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o. o.

Z kolei Grupa Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o. została wpisana do rejestru Grup Producentów Rolnych decyzją Marszałka Województwa Lubuskiego z [...] października 2011 r., nr [...] Grupę tworzą następujące podmioty: "N." Sp. z o.o., L. W., M. W., "S." Sp. z o.o. oraz "M." Sp. z o.o.

H. i U. "B." Sp. z o.o. (były członek pierwotnie działającej Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o.) podzieliła swoje gospodarstwo i wydzierżawiła członkom Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o. –nieruchomość położoną w miejscowości S., przy ul. P. [...] na działce ewidencyjnej nr [...] "S." Sp. z o.o., zaś spółce "N" nieruchomość położoną w miejscowości S., przy ul. P. [...] na działkach ewidencyjnych nr [...] [....] [...].

Organ odwoławczy zaznaczył, że w obiektach Hodowla i Ubój indyka "B." Sp. z o.o. prowadziła działalność w zakresie hodowli drobiu będąc członkiem Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która pierwotnie wpisana została do rejestru Marszałka Województwa Lubuskiego [...] października 2008 r. W planie działania grupy z [...] sierpnia 2008 r., fermy H. i U. indyka "B." Sp. z o.o. położone w miejscowości S. zostały opisane jako: "Obiekty dostosowane do wymogów UE. Stan techniczny bardzo dobry. W pełni wyposażone w linie technologiczne (..)".

Prezes ARiMR ustalił, że udziały własnościowe członków Grupy "I." Sp. z o.o., przedstawiają się następująco:

- "S." Sp. z o.o. – D. W. (obecnie D. W.) - udziałowiec spółki (40 % udziałów), były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 2011 r. została wykreślona z rejestru Grup Producentów Rolnych oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o.; M. W. - udziałowiec spółki (40 % udziałów), Prezes Zarządu, były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...]. stycznia 2011 r. została wykreślona z rejestru Grup Producentów Rolnych oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o., L. W. - udziałowiec spółki (10 % udziałów) oraz członek Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o. oraz J. W. - udziałowiec spółki (10 % udziałów) oraz członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o.;

- "N." Sp. z o.o. – D. W. (obecnie D. W.) - udziałowiec spółki (50 % udziałów), były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 2011 r. została wykreślona z rejestru Grup Producentów Rolnych oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., M. W. - udziałowiec spółki (50 % udziałów), były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 2011 r. została wykreślona z rejestru Grup Producentów Rolnych oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., M. W. - Prezes Zarządu, były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 201 1 r. została wykreślona z Rejestru Grup Producentów Rolnych oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o.;

- "M." Sp. z o.o. – A. W., były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 2011 r. została wykreślona z rejestru Grup Producentów Rolnych oraz udziałowiec spółki (50 % udziałów) oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o. oraz M. W., Prezes Zarządu M. Sp. z o.o., były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 2011 r. została wykreślona z rejestru Grup Producentów Rolnych oraz udziałowiec spółki (50 % udziałów) oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o.

Ponadto "S." Sp. z o. o., "N." Sp. z o.o. oraz "M." Sp. z o.o. mają siedzibę w tej samej miejscowości, pod tym samym adresem, ul. P. [...], [...] S.. Pod tym samym adresem znajduje się również siedziba Grupy "B." Sp. z o.o. oraz dwóch jej członków "J. " Sp. o.o. oraz "[...]" Sp. z o. o., jak również Grupy "I." Sp. z o.o.

Grupa Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o. [...] października 2011 r. została wpisana do rejestru Grup Producentów Rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa Lubuskiego. Grupę tworzy pięciu członków tj. A. W., "M." Sp. z o.o., K. P., "K." Sp. z o.o. oraz "T." Sp. z o.o. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że A. W. (były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o.) podzieliła swoje gospodarstwo i wydzierżawiła członkom Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o. swoje nieruchomości tj. "K." Sp. z o.o. nieruchomość położoną w miejscowości S., na działkach ewidencyjnej nr [...] i nr [...]. oraz "M." Sp. z o.o. nieruchomość położoną w miejscowości S., na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...].

W wymienionych obiektach A. W. prowadziła działalność w zakresie hodowli drobiu będąc członkiem Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., wpisanej do rejestru decyzją Marszałka Województwa Lubuskiego z [...] października 2008 r. W planie działania grupy z dnia [...] sierpnia 2008 r., fermy A. W. położone w miejscowości S. zostały opisane jako: "Ferma dobrze zorganizowana. Wyposażenie dobre w linie technologiczne (...). Ferma spełnia wymagania przepisów Unii Europejskiej".

Prezes ARiMR ustalił również, że udziały własnościowe członków Grupy "I." Sp. z o.o., przedstawiają się następująco:

- "K." Sp. z o.o. – D. W. (obecnie D. W.) - udziałowiec spółki (75 % udziałów), były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 2011 r. została wykreślona z rejestru Grup Producentów Rolnych oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., K. P. - udziałowiec spółki (25 % udziałów) oraz członek Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o., oraz M. W.- Prezes Zarządu, były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 2011 r. została wykreślona z rejestru Grup Producentów Rolnych oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych I." Sp. z o.o.;

- "M." Sp. z o.o. - A. W - udziałowiec spółki (75 % udziałów), były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 2011 r. została wykreślona z rejestru Grup Producentów Rolnych oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o., J. W. - udziałowiec spółki (25 % udziałów) oraz członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., M. W.- Prezes Zarządu, były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 2011 r. została wykreślona z rejestru Grup Producentów Rolnych oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych "I." Sp. z o.o.;

- "T. " Sp. z o.o. - M.W. , Prezes Zarządu, były członek Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o., która [...] stycznia 2011 r. została wykreślona z rejestru Grup Producentów Rolnych oraz obecny członek Grupy Producentów Rolnych "I. " Sp. z o.o., udziałowiec spółki (25 % udziałów), K. P. - udziałowiec spółki (75 % udziałów) oraz członek Grupy Producentów Rolnych "I. " Sp. z o.o.

Prezes ARiMR stwierdził, że "K. " Sp. z o.o., "T. " Sp. z o.o, oraz "M." Sp. z o.o. mają siedzibę w tej samej miejscowości, pod tym samym adresem, ul. P. [...], [...] S. . W tym samym miejscu siedzibę ma Grupa Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o. oraz dwóch jej członków "J. " Sp. o.o. oraz "[...]" Sp. z o. o., jak również Grupa Producentów Rolnych "I. " Sp. z o.o. oraz trzech jej członków, tj. "S. " Sp. z o. o., "N. " Sp. z o.o. oraz "M. " Sp. z o.o. oraz Grupa "I. " Sp. z o.o.

Organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że podział bazy produkcyjnej M. W., Hodowli i ubojni indyka "B. " Sp. z o.o. oraz A. W., poprzez wydzierżawienie kurników położonych w miejscowości L., S. i S. poszczególnym członkom Grup Producentów Rolnych, miał na celu dekoncentrację tj. rozdzielenie potencjału produkcyjnego trzech podmiotów, a następnie ponowne ich połączenie w celu stworzenia trzech osobnych grup producentów rolnych. To zaś prowadzi do wniosku, że Grupa "B." nie została powołana, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm., dalej: ustawa o grupach producentów rolnych). Zgodnie z powołanym przepisem, producenci mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Zdaniem organu odwoławczego, istotne znaczenie mają zależności pomiędzy podmiotami tworzącymi Grupę Producentów Rolnych "B.", odnoszące się do miejsca, struktury własnościowej i powiązań osobowych pomiędzy poszczególnymi podmiotami wchodzącymi w skład grup. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców nie jest – jak podniósł organ - sprzeczne z obowiązującym prawem, jednak związek pomiędzy poszczególnymi spółkami (wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej), a przez to i członkami grupy producentów rolnych, pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. Utworzenie Grupy Producentów Rolnych z pięciu członków, z których dwóch prowadzi działalność rolniczą wyłącznie na wydzierżawionych gruntach, będących wcześniej w posiadaniu innego członka Grupy uzasadnia przyjęcie, że w konkretnym przypadku doszło do podziału gospodarstwa, celem umożliwienia skorzystania z danego działania poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi wymaganej minimalnej liczby pięciu członków, a wynikającej z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 poz. 642, dalej: rozporządzenie z dnia 9 kwietnia 2008r.

Zdaniem organu odwoławczego, chronologia zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o. prowadzi do wniosku, że zamiarem osób zawiązujących Grupę oraz jej poszczególnych członków, było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku określonego w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 277 z dnia 21 października 2005r., str. 1, dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych", tj. sztuczne stworzenie warunków w celu sprzecznym z celami systemu. Oznacza to, że zostały wypełnione przesłanki określone w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r.

ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.25 z dnia 28 stycznia 2011r., s. 8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opisanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych, osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. W ramach programu wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich, obejmującego między innymi działanie pod nazwą "Grupy producentów rolnych", grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz.173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), w tym w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005, oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Na podstawie upoważnienia ustawowego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. (Dz. U. nr 81, poz. 550 ze zm., dalej rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2007 r.). Stosownie do § 3 powołanego rozporządzenia, pomoc jest udzielania grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy, przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, są zobowiązane sprawdzić nie tylko, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także zbadać, czy spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych, oraz czy nie zachodzą określone w tych przepisach przesłanki do odmowy wypłaty. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia nr 65/2011. Cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przy tym art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w myśl art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przepisy prawa nie definiują pojęcia "sztucznych warunków". Powołany przepis był przedmiotem interpretacji dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE stwierdził, że: 1) artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami; oraz że 2) artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przedstawiona wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, którą należy podzielić, ma zastosowanie do realiów tej sprawy. WSA podkreślił, że uwzględniając ustrojową pozycję sądów administracyjnych, obowiązki wynikające z powołanego wyroku należy przenieść na organy ARiMR, które stosowały powołany przepis. Wobec powyższego Sąd uznał, że sprawa na etapie postępowania administracyjnego nie została należycie wyjaśniona. Sąd pierwszej instancji, nawiązując do art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i wyroku TSUE w sprawie C-434/12, uznał, że dla zaistnienia przesłanki zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w związku z działaniami mogącymi potencjalnie stanowić przejaw sztucznego tworzenia warunków do uzyskania wsparcia, obiektywnie nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia. Cele te określone są przez art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005. Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Następnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bezspornie Grupa Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o. została uznana za grupę producentów rolnych przez Marszałka Województwa Lubuskiego, a wśród warunków wpisania grupy do rejestru jest między innymi ustalenie, czy tworzą ją producenci rolni w celach określonych w art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych (art. 3 ust. 1 pkt 1), oraz czy przynależność do jednej grupy wyklucza przynależność do innej grupy producentów danego produktu (art. 4 ust. 1 pkt 3). Zdaniem Sądu, do kompetencji organów ARiMR nie należy więc ocena wymienionych przesłanek jako mających wpływ na stwierdzenie sztucznego tworzenia warunków, gdyż spełnianie warunków do tworzenia grupy może być przesłanką skreślenia grupy z rejestru grup producentów na podstawie art. 11 ustawy o grupach producentów rolnych. Dotyczy to również spełniania przez grupę celów określonych w art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych. Tak więc analiza organu powinna ograniczać się do ustalenia, czy zachodzą obiektywne okoliczności, pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty któryś z celów określonych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005. W ocenie Sądu w określonych w powołanym przepisie celach nie sposób doszukać się konieczności koncentracji produkcji czy zapobiegania dekoncentracji produkcji.

Według Sądu pierwszej instancji organy nie wykazały, czy działania członków grupy, polegające w szczególności na tym, że występują pomiędzy nimi powiązania osobiste, członkowie grupy wydzierżawiają obiekty innym członkom grupy, niektórzy z członków grupy w chwili złożenia wniosku o rejestrację grupy nie prowadzili jeszcze produkcji, członkowie grupy byli członkami innej Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o. wcześniej wykreślonej z rejestru - powodują niemożność osiągnięcia któregokolwiek z celów wsparcia określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Zarzuty co do sztucznego tworzenia warunków dotyczą kwestii koncentracji czy dekoncentracji produkcji, a więc celów istnienia grupy producentów określonych w art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych, czy też w ogóle uprawnień poszczególnych członków do tworzenia grupy. Jednakże ocena takich przesłanek nie należy do kompetencji organów ARiMR, lecz do kompetencji marszałka województwa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy ARiMR, czyniąc zarzuty pozorności działań członków Grupy wynikającej przede wszystkim z wydzierżawiania obiektów przez niektórych z nich innym członkom, nie dokonały tych ustaleń zgodnie z wymogami wynikającymi w szczególności z zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a., obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikającego z art. 77 k.p.a. Stwierdzenia o pozorności dzierżawy i jej zbędności organ oparł na ustaleniach z wcześniejszych postępowań prowadzonych kilka lat wcześniej, kiedy to poprzedni B. składał wniosek (sierpień 2008), z którego wynikało, że obiekty są w dobrym stanie i spełniają swoją funkcję w hodowli. Z refakturowania opłat za energię elektryczną organy wyciągały wnioski, że niektórzy członkowie grupy w ogóle nie prowadzili rzeczywistej działalności. Tymczasem skarżąca w toku postępowania wyjaśniała, że członkowie grupy ponosili nakłady na modernizacje czy remonty wydzierżawionych hal, w których prowadzili produkcje jak też inne koszty produkcji drobiu. Dokumenty potwierdzające stanowisko strony zostały przedstawione przy piśmie z [...] lutego 2014 r. (5 segregatorów), jednak nie zostały ocenione. W ocenie WSA pominięcie tych dokumentów stanowiłoby zatem naruszenia przepisu art. 75 i art. 80 k.p.a. Sąd nie może się jednak w pełni ustosunkować do tego zarzutu, bowiem organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a. dokumentów tych sądowi wraz ze skargą nie przedstawił, co samo w sobie stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z podanych przyczyn Sąd doszedł do wniosku, że uzasadnienia decyzji nie można uznać za przekonujące (art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.).

W ocenie WSA naruszenie przepisów postępowania spowodowało wadliwość ustaleń organów co do spełnienia, wynikającej z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, przesłanki istnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków nie może zostać osiągnięty któryś z celów wsparcia wymieniony w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005. W konsekwencji Sąd uznał za przedwczesną ocenę, czy prawidłowo zostało ustalone istnienie subiektywnego elementu sztucznego stworzenia warunków polegającego na zamiarze wyłącznego uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Sąd zalecił by organy ponownie rozpatrując sprawę, miały na względzie art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i stojąc na straży praworządności dokonały ustaleń, po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a następnie wyjaśniły istotne kwestie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu (art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) Ustalenia organu powinny znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, tak aby Sąd miał możliwość ich weryfikacji. Dokonując oceny materiału dowodowego organy powinny mieć na uwadze przedstawioną wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 r. wynikającą z wyroku TSUE w sprawie C-434/12.

Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o. o., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu polegało na uznaniu przez Sąd, iż w ramach działania "Grupy producentów rolnych" organ orzekający o przyznaniu płatności nie powinien weryfikować stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków, o których mowa w tym przepisie, podczas gdy przepis ten stanowi, iż nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia;

- art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię; błędna wykładnia wskazanego przepisu polegała na uznaniu przez Sąd, iż w określonych w tym przepisie celach nie sposób doszukać się konieczności koncentracji produkcji czy zapobieganiu dekoncentracji produkcji, podczas gdy rozdrobnienie produkcji, poprzez formalne stworzenie dodatkowych podmiotów (członków grupy producentów) celem ustanowienia minimalnej wymaganej liczby członków dla utworzenia grupy, narusza cele wskazane w przepisie.

Grupa Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji a wniesiona przez Prezesa ARiMR skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w granicach zarzutów kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzuty kasacyjne nie podważają przyjętej przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej zaskarżonego wyroku tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skuteczną podstawę zarzutów kasacyjnych może bowiem stanowić naruszenie tych przepisów prawa, które zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyroku. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną (por. wyrok NSA z 7 marca 2014r., II GSK 2019/12 dostępny na www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Rozważając zarzuty kasacyjne, oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego podnieść też trzeba, że w istocie zmierzają one, jak wynika z argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji wadliwego zastosowania wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów, choć można też przyjąć, że w pewnym zakresie intencją jej autora mogło być również kwestionowanie uzasadnienia wyroku w zakresie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wykładni tych przepisów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący organ, odwołując się do wskazanych w zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych, argumentuje, że Grupa Producentów Rolnych "B." sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności, co polegało na wydzieleniu części gruntów rolnych i części mocy produkcyjnej, należących do jednego z członków Grupy, i ich przekazaniu nowo utworzonym podmiotom, aby mogli oni wykazać się prowadzeniem produkcji, w konsekwencji czego tworzona Grupa Producentów Rolnych mogła spełniać ustawową przesłankę rejestracji Grupy w postaci wymaganej minimalnej liczby członków Grupy (5 członków). Skarżący kasacyjnie podnosi również, że organy ARiMR posiadają, wbrew dokonanej przez Sąd pierwszej instancji interpretacji przepisów prawa materialnego, kompetencje do praktycznego (nie zaś formalnego) badania spełnienia celu zawiązania i rejestracji Grupy Producentów, w przeciwnym razie wydając decyzję o przyznaniu pomocy nie miałby one możliwości oceny zasadności wniosku o płatność.

Tak sformułowane zarzuty kasacyjne nie korespondują z podstawą prawną zaskarżonego wyroku, co oznacza, że nie podważają przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, a w konsekwencji nie mogły skutkować uchyleniem tego wyroku. Z przyjętej przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i rozważań uzasadnienia kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku wynika, że decyzje zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uznał, że sprawa na etapie postępowania administracyjnego nie została należycie wyjaśniona, a "organy winny w bardzo staranny, wyczerpujący i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości wykazać, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności", "organy ARiMR czyniąc zarzuty pozorności działań członków grupy wynikającej przede wszystkim z wydzierżawienia obiektów przez niektórych z nich dla innych nie dokonują tych ustaleń zgodnie z wymogami wynikającymi w szczególności z zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a., obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikającej z art. 77 k.p.a.". Ponadto Sąd pierwszej instancji, wskazując, że nie została oceniona przez organy kwestia ponoszenia przez członków Grupy nakładów na modernizację czy remonty wydzierżawionych hal, podniósł, że "przedwczesna jest ocena, czy prawidłowo zostało ustalone istnienie subiektywnego elementu stworzenia sztucznych warunków polegającego na zamiarze wyłącznego uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia". Ocena prawna wyrażona przez Sąd pierwszej instancji koresponduje ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Powyższe w zestawieniu z zarzutami kasacyjnymi wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że zarzuty te nie odnoszą się do przyjętej przez Sąd pierwszej instancji podstawy uwzględnienia skargi, lecz naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego. W sytuacji gdy Sąd, z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie kontrolował prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, zaś skarga kasacyjna nie kwestionuje podstawy prawnej uwzględnienia skargi Grupy Producentów "B." i stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku co do wadliwego ustalenia przez organy okoliczności faktycznych, nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym. Skuteczne podniesienie zarzutu kasacyjnego wadliwej subsumcji normy prawnej wymaga bowiem poczynienia przez organy prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i ich zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji, a następnie dokonania przez Sąd kontroli prawidłowości zastosowania przez organy normy prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że poczyniona w pierwszej części rozważań prawnych uzasadnienia zaskarżonego wyroku wzmianka, że organy przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych sprawdzają zgodność pomocy z przepisami prawa unijnego, zaś istota sporu w sprawie sprowadza się do prawidłowości ustalenia przez organy, że działania skarżącej (poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego) stanowiły podstawę odmowy przyznania pomocy, a następnie przywołanie i dokonanie wykładni przepisów art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 miało na celu ustalenie relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, które powinny być przedmiotem ustaleń faktycznych organów w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Tę intencję Sądu pierwszej instancji potwierdza zawarte bezpośrednio po powołaniu wyroku TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12 stwierdzenie, że ustalenia co do sztucznego stworzenia warunków do otrzymania płatności winny wynikać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ze zgromadzonego materiału dowodowego (w przeciwnym razie są one niekompletne i niewystarczające), jak i wskazane już rozważania uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawierające ocenę poczynionych przez organy ustaleń faktycznych w świetle art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005. Norma prawna, określająca przesłanki przyznania pomocy finansowej grupom producentów rolnych, determinuje, co oczywiste, zakres postępowania dowodowego i jego uprzednie ustalenie pozwala sądowi administracyjnemu na ocenę prawidłowości przeprowadzenia tego postępowania przez organy.

Nie sposób również zarzucić Sądowi pierwszej instancji wadliwego ustalenia okoliczności relewantnych prawnie w drodze wykładni pozostających w związku przepisów art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zacytował sentencję wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, po czym stwierdził, że pogląd wynikający z tego wyroku akceptuje i ma on zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd uznał, że w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w związku z działaniami mogącymi potencjalnie stanowić przejaw sztucznego tworzenia warunków do uzyskania wsparcia, obiektywnie nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia określony w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Z wyroku TSUE wynika zaś, że dla zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 konieczne jest stwierdzenie dwóch elementów: obiektywnego (okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia) i subiektywnego (dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu), co należy oceniać w świetle art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Sąd pierwszej instancji, interpretując art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie zajął więc stanowiska, które jest mu przypisywane w skardze kasacyjnej, a które sprowadza się do twierdzenia, że "(...) organ orzekający o przyznaniu płatności nie powinien weryfikować stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków, o których mowa w tym przepisie (...). Z powołanego wyroku TSUE, który Sąd pierwszej instancji jak sam podnosi "zaakceptował", wynika wprost, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, w tym czynności, które doprowadziły do rozdrobnienia gospodarstwa (dekoncentracji produkcji). Zamiar stanowi przecież element, który towarzyszy czynności na etapie zawiązywania grupy. Wobec tego to na tę chwilę należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące powstaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, elementu subiektywnego w postaci procesu sztucznego tworzenia warunków przejawiającego się w dekoncentracji produkcji nie sposób zatem utożsamiać, co stanowi istotę argumentacji zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, z celami wsparcia wymienionymi w tym przepisie. Odwołanie w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 do celów wsparcia, w tym określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, co wymaga łącznego ich zastosowania w procesie oceny sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, nie uprawnia do dowolnego traktowania celów wsparcia i ich rozszerzania w drodze wykładni, a do tego w istocie zmierza skarga kasacyjna, skoro skarżąca kasacyjnie podnosi, że w ramach celów określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 mieści się również koncentracja czy zapobieżenie dekoncentracji produkcji. Zamknięty katalog celów wsparcia, nie obejmujący dekoncentracji/koncentracji produkcji (lecz m.in. koncentrację sprzedaży), jest natomiast powiązany z elementem obiektywnym i w ramach tego elementu jest oceniany. Badanie w okolicznościach danej sprawy elementu obiektywnego zmierza do tego, czy na skutek sztucznego stworzenia warunków przyznania wsparcia nie będą mogły zostać osiągnięte cele związane z określoną działalnością. Wobec tego Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł, że w określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 celach nie sposób doszukiwać się konieczności koncentracji produkcji czy zapobiegania dekoncentracji produkcji. W tym kontekście należy rozumieć odwołujące się do art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 i zawarte po analizie tego przepisu stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że zarzuty co do tworzenia sztucznych warunków dotyczą kwestii koncentracji lub dekoncentracji produkcji, a więc celów istnienia grupy producentów określonych w art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych, których badanie należy do kompetencji marszałka województwa. Zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 pozostającego w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy zatem uznać za wynik mylnego odczytania przez skarżącego kasacyjnie związku między tymi przepisami (w zakresie celów wsparcia), co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego określenia katalogu przesłanek odmowy wsparcia grupy producentów. Zważywszy na dokonaną przez TSUE wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 katalog przesłanek sztucznego stworzenia przez grupę producentów warunków wymaganych do otrzymania wsparcia obejmuje zamiar uzyskania korzyści i sprzeczność korzyści ze ściśle określonymi w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 celami systemu wsparcia. Wobec tego badanie tych przesłanek zmierza do ustalenia, w jakim zakresie działalność grupy producentów, choć formalnie poprawna, może świadczyć o sztucznym stworzeniu warunków uzyskania wsparcia. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, wskazując organom kierunek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, uznał za konieczne ustalenie okoliczności subiektywnych w postaci zamiaru uzyskania korzyści przez grupę producentów oraz obiektywnych świadczących o niemożności osiągnięcia określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 celów wsparcia. Dopiero bowiem poczynienie tych ustaleń pozwoli na ewentualne postawienie Grupie Producentów "B." zarzutu sztucznego stworzenia warunków do otrzymania wsparcia i pozwoli na zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).

.