Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3408/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 11, art. 35, art.1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 2 ust. 1 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 17 pkt 11
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały w części tekstowej w § 16 ust. 6 pkt 1 ppkt a, w zakresie sformułowania: "przy czym dopuszcza się lokalizację funkcji mieszkaniowej w 100 % nadziemnej powierzchni użytkowej budynku"; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącej J. W.j kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]., poz. [...]), zwana dalej "Planem", wobec nieruchomości przy ul. [...] (działka ew. nr [...]), co do postanowień części tekstowej:

- § 4 pkt 15 ppkt b, wyłączającego prawo rozbudowy i nadbudowy,

- § 16 ust. 6 pkt 1 ppkt a, dopuszczającego "lokalizację funkcji mieszkaniowej w 100% nadziemnej powierzchni użytkowej budynków".

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), p. J.W. – użytkownik wieczysty nieruchomości przy ul. [...], reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, sformułowała zarzuty naruszenia:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 21, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawa skarżącej, polegającą na bezpodstawnym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego w stosunku do nieruchomości zabudowanej obiektem mieszkalnym; doszło do tego w następstwie ustanowienia zakazu rozbudowy i nadbudowy oraz dopuszczenia lokalizacji funkcji mieszkaniowej tylko w nadziemnej powierzchni użytkowej budynku, podczas gdy brak jest przesłanek uzasadniających takie ograniczenie w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w szczególności nie jest to niezbędne w świetle wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ochrony środowiska lub potrzeb interesu publicznego; stanowi to o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego,

- art. 17 ust. 3 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez faktyczne pominięcie rzekomo uwzględnionych wniosków, co do Planu, wniesionych przez Zarząd Dzielnicy [...], w zakresie pkt 1 i 5 załącznika do pisma z [...] grudnia 2010 r. (dalej jako "pismo ZDM"), w którym wskazano na konieczność uwzględnienia "zobowiązań formalno-prawnych wynikających z wydanych decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu oraz pozwoleń na budowę" oraz pominięcie wprost przywołanej we wnioskach decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2006 r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego obiektu (zwanej dalej "decyzją PINB") i - wynikającego z tego orzeczenia - dopuszczenia w części podziemnej budynku funkcji mieszkaniowej; stanowi to o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego,

3) art. 1 ust. 2 pkt. 7 i art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zbędne wprowadzenie zakazu rozbudowy i nadbudowy w przypadku jednoczesnego uregulowania w Planie szczegółowych warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącej, takich jak maksymalna wysokość zabudowy czy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej; w konsekwencji wprowadzono ograniczenia uprawnień Skarżącej niespełniające wymogu proporcjonalności, w stosunku do celów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; tymczasem, określone wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy w sposób wystarczający zabezpieczają cele wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mogą uzasadniać ograniczenie prawa własności (także użytkowania wieczystego); stanowi to o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wprowadzenie w Planie zakazu rozbudowy i nadbudowy budynku, przy braku ich definicji ustawowej oraz niezamieszczeniu w treści uchwały definicji tych pojęć; w konsekwencji sformułowano w Planie zapis, który nie spełnia wymogu określenia zasad kształtowania zabudowy, przez tego rodzaju akt prawa miejscowego; stanowi to o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego.

Uzasadniając zarzuty wskazano m. in.:

- budynek na nieruchomości Skarżącej jest położony na skraju Parku [...], od którego jest oddzielony działką sąsiednią, zabudowaną drugą częścią "bliźniaka"; stoi na skrzyżowaniu ul. [...]i ul. [...]; ta ostatnia ulica (po której odbywa się stały ruch drogowy) oddziela teren nieruchomości od Parku [...]; po drugiej stronie ul. [...], jak i ul. [...] są posadowione budynki mieszkalne o takiej samej lub większej ilości kondygnacji co obiekt Skarżącej; budynek jest wykorzystywany do celów mieszkalnych i to zarówno w części nadziemnej, jak i podziemnej; są one użytkowane bez zmian, w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego,

- okoliczność, czy Skarżąca może korzystać z podziemnej części budynku jest nieistotna dla zagospodarowania przestrzennego nieruchomości i okolicy; trudno się dopatrzyć jakiegokolwiek uzasadnienia takiego ograniczenia, które mogłoby mieć znaczenie w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; ponadto taka regulacja stoi w sprzeczności z treścią decyzji PINB, którą zatwierdzono projekt, przewidujący w piwnicach pomieszczenia o charakterze mieszkalnym; przykładowo: pomieszczenie "klubowe" czy odpoczynkowe,

- wyjaśnienie bezprawnych zapisów wynika z treści Planu, że "dopuszcza się likwidację zabudowy przy ul. [...] i przywrócenie funkcji zieleni urządzonej w sposób umożliwiający przywrócenie spójności kompozycyjnej terenu z Parkiem [...]"; z tego postanowienia wynika, że - podejmując uchwałę - zamierzano osiągnąć efekt, aby nieruchomość Skarżącej stała się terenem zieleni urządzonej i docelowo zakłada wyburzenie budynku; w tej sytuacji nie można mówić o ograniczeniu prawa własności, a raczej o zamiarze pozbawienia prawa własności,

- zamiar taki wynika również z treści wniosków co do Planu w piśmie ZDM, odnośnie nieruchomości "przesądzenia o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania ... na cele mieszkaniowe lub zieleń urządzoną"; sama treść tego wniosku stanowi o naruszeniu prawa, bowiem Zarząd Dzielnicy [...] nie dostrzegł, że przeznaczenie nieruchomości zostało już "przesądzone" w drodze decyzji PINB i ewentualna zmiana przeznaczania, w drodze planu miejscowego, oznaczałaby podważenie prawomocnej decyzji administracyjnej,

- poprzez wprowadzenie zakazu rozbudowy i nadbudowy, przy jednoczesnym prawie zabudowy w warunkach, określonych w § 16 ust. 6 pkt 2 Planu, doprowadzono do sytuacji, gdy Skarżąca mogłaby wyburzyć budynek, a w jego miejsce zgodnie z prawem (Planem) wznieść nowy, o odmiennej strukturze, zgodnej z szczegółowymi warunkami zabudowy, wskazanymi generalnie w Planie; kwestionowane zapisy pozostają więc w sprzeczności z logiką i celami, dla których są tworzone akty prawa miejscowego z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odwiedzi na skargę Rada [...], zwana dalej "Radą" wniosła o jej oddalenie. Wywodzono, że interes prawny Skarżącej nie został w ogóle naruszony. Co do meritum zarzutów wskazano:

- stanowisko Skarżącej, jakoby zapisy Planu, ustalające zakaz rozbudowy i nadbudowy budynku oraz dopuszczające funkcję mieszkalną tylko w części naziemnej, świadczyły o nadużyciu przez gminę władztwa planistycznego oraz o nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawa, nie znajduje potwierdzenia w analizach wykonanych w trakcie prac nad Planem,

- ze względu na fakt, że nieruchomość Skarżącej faktycznie znajduje się w obszarze parku, a ustalenia planu miejscowego miały na celu jedynie uwzględnienie stanu istniejącego i utrzymanie, jako funkcji wiodącej, zieleni urządzonej, dla terenu [...] Plan dopuścił zabudowę jednorodzinną z możliwością remontu i przebudowy; budynek - znajdujący się na działce przy ul. [...] - został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, która następnie została zalegalizowana; ze względu na fakt, że zalegalizowana samowola budowlana daleko wykroczyła poza zasady wynikające z ładu przestrzennego, nie było możliwe wprowadzenie do Planu dla tego budynku innych zapisów niż aktualne,

- obecny teren [...] zawsze historycznie należał do obszaru Parku im. [...]; park ten założono w 1938 roku (za czasów prezydentury [...]) na terenie fosy fortecznej dawnego [...], według projektu inż. [...]; w czasie Powstania [...] toczyły się w tym rejonie zacięte walki; obszar był także jednym z największych prowizorycznych cmentarzy; po zniszczeniach wojennych park zrewitalizowano w 1951 roku, a część - leżącą pomiędzy ul. [...] a al. [...] - zamieniono na Ogródek [...], na którym znajdował się nieduży pawilon gospodarczy, należący do [...]; w warunkach samowoli budowlanej dokonano jego zdecydowanej rozbudowy - a właściwie wymiany zabudowy; w wyniku tego powstały dwa duże domy jednorodzinne w środku miejskiej zieleni (w tym Skarżącej); samowola budowlana została zalegalizowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

- w trakcie sporządzania Planu należało odnieść się do istniejących jednorodzinnych budynków mieszkalnych, stojących w środku Ogrodu [...], powstałych jednak w wyniku zalegalizowanej samowoli budowlanej; ponieważ zaistniała zabudowa narusza ciągłość parku i zasady kompozycji przestrzennej, "wcinając się" w środek Ogrodu [...] należało uznać, że nie jest możliwe jej powiększanie, rozbudowywanie i nadbudowywanie,

- ponadto, teren Parku [...] i Ogrodu [...] w uchwale Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zwanej dalej "Studium", jest znaczony jako funkcja ZP1: "tereny zieleni urządzonej, na których ustala się ochronę i utrzymanie funkcji zakaz zmniejszania powierzchni terenu (....), dopuszcza się modernizację istniejącej zabudowy i realizację nowej zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej przeznaczonej na funkcję usługową gospodarczą, dekoracyjną (...)"; tym samym, zmiana zapisów Planu, uwzględniająca możliwość rozbudowy i nadbudowy budynku Skarżącej, prowadziłaby do rażącej niezgodności tego aktu ze Studium,

- w dacie zakupu przez Skarżącą przedmiotowej nieruchomości ([...] maja 2014 r.), projekt Planu był już po dwóch wyłożeniach do publicznego wglądu (ostatnie: [...] luty – [...] marca 2014 r.) i przygotowywany do uchwalenia; do [...] października 2014 r. (data uchwalenia Planu), Skarżąca nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń; należy więc uznać, że zakupiła nieruchomość z pełną świadomością ustaleń planistycznych,

- co do zarzutu nieuwzględnienia uwag złożonych w piśmie ZDM wskazano, że znajdował się wśród nich rzeczywiście postulat uwzględnienia w projekcie Planu wszystkich zobowiązań formalno-prawnych, wynikających z wydanych decyzji administracyjnych; uwaga ta została w całości uwzględniona w Planie, zgodnie z decyzją PINB (gdzie w podziemiu budynku znajdowały się pomieszczenia pomocnicze, funkcji mieszkaniowej), poprzez dopuszczenie funkcji mieszkaniowej w części naziemnej na terenie ZP; wcześniejsze projekty przewidywały na tym obszarze jedynie funkcję zieleni urządzonej (symbol ZP); ponadto, zgodnie z warunkami technicznymi dla budynków, pomieszczenia mieszkalne, przeznaczone na pobyt stały ludzi, nie mogą się znajdować poniżej poziomu terenu; mogą się tam znajdować wyłącznie pomieszczenia o funkcjach pomocniczych.

Wniesiono o zasądzenie na rzecz Rady zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W replice do odpowiedzi na skargę (k. 76-90) Strona podniosła m. in.:

- budynki (w tym Skarżącej) zostały zrealizowane zgodnie z decyzja o warunkach zabudowy (obiekty na cele mieszkaniowe); później zalegalizowano jedynie odstępstwa od projektu budowlanego,

- nie znajdują się one na terenie Ogrodu [...] lecz na jego skraju, na terenie przeznaczonym na inne cele; nie ma łączności przestrzennej pomiędzy terenami ogrodu i parku – są przedzielone terenem mieszkalnym oraz istniejącą ulicą,

- wadliwe są postanowienia Studium, gdzie teren w określonych konturach przeznaczono na obszary zieleni, pomijając fakt zrealizowania zalegalizowanej zabudowy mieszkaniowej; nie uwzględniono tego faktu pomimo kilkukrotnych zmian Studium od dnia jego uchwalenia; organ planistyczny nie może się też powoływać na postanowienia Studium skoro funkcja, jaką przyjęto dla danego terenu jest odmienna – w Studium nie przewidziano zabudowy mieszkaniowej; skoro dopuszczona funkcja terenu jest inna, nie mogą mieć znaczenia ograniczenia wynikające ze Studium, a dotyczące terenów o innym przeznaczeniu (zieleń, bez zabudowy mieszkaniowej),

- z żadnych materiałów planistycznych - w tym opracowania ekofizjograficznego - nie wynika zasadność wprowadzenia tak daleko idących ograniczeń prawa własności,

- Skarżąca nie wnosiła uwag do projektu Planu, gdyż zrobił to uprzednio zbywca nieruchomości i ich powielanie nie było zasadne; uwagi nie zostały uwzględnione (str. 61 załącznika nr 2 do uchwały w przedmiocie Planu - uwaga nr 29),

- Rada nie odniosła się w ogóle do zarzutu dotyczącego braku precyzji zapisów Planu (brak definicji rozbudowy i nadbudowy) oraz jego wewnętrznej niespójności.

W trakcie rozprawy (k. 108-109) Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w latach 60-tych funkcja terenu została zmieniana; [...] wybudowało tam budynki gospodarcze oraz mieszkaniowe. Z kolei, na podstawie opracowania ekofizjograficznego nie da się ustalić, aby nie była możliwa nawet niewielka rozbudowa budynku Skarżącej.

Pełnomocnicy organu planistycznego wywodzili, że pojęcie "rozbudowy" i "nadbudowy" należy definiować rozumując a contrario, w stosunku do "przebudowy" budynku, normatywnej zdefiniowanej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Wywodzili, że w latach 50-tych na cele mieszkaniowe używano tylko fragmentu budynku (poddasza). Ograniczenie zabudowy wynika z opracowania ekofizjograficznego (str. 26 pkt 5.29, str. 29 pkt 6.2, str. 32 pkt 7.8.), gdzie wskazano konieczność pozostawienia dotychczasowej powierzchni biologicznoczynnej. Podstawą sporządzenia Planu - jego ustaleń - były m. in. wytyczne konserwatorskie. Do akt sprawy przedłożono kserokopię strony tytułowej tego opracowania oraz, stanowiąca jego fragment, mapę poglądową, dotyczącą obszaru objętego skargą. Wskazywali, że do 1951 roku tereny zielone stanowiły ciągłość, a zostały podzielone dopiero od tego roku.

Z kolei Pełnomocnik skarżącej podnosił, iż gdy zwracał się o uzyskanie pełnej dokumentacji planistycznej nie uzyskał dokumentów, które zostały złożone na rozprawie. Stąd, w jego przekonaniu, nie były wykorzystywane w procedurze planistycznej. Także mapa z wytycznych konserwatorskich potwierdza, że charakter terenu zabudowanego był inny niż teren zielony. Także Ogród [...] oraz Park [...] nie jest uwzględniony na danej mapie jako teren jednorodny. Złożył do akt wydruk zdjęć z 1995 roku na okoliczność ówczesnego stanu faktycznego nieruchomości (potwierdzenie istnienia funkcji mieszkaniowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż Sąd nie podzielił najdalej idących spośród sformułowanych zarzutów.

Przede wszystkim, Strona mogła skutecznie wnieść skargę, żądając merytorycznej kontroli przez sąd administracyjny, czy jej interes prawny został naruszony w granicach prawa. Postanowienia Planu ustanawiają bowiem ograniczania, co do możliwości wykorzystywania nieruchomości dla celów budowlanych, do której to przysługuje jej prawo wieczystego użytkowania.

Generalnie podstawowy zarzut skargi dotyczy nadużycia przez Radę granic tzw. władztwa planistycznego. Chodzi tu o zakres uznaniowości, gdy określone rozstrzygnięcia, co do reguł gospodarowania przestrzenią, nie wynikają z regulacji szczegółowych. Granice uznaniowości wyznaczone są wówczas regułami ogólnymi, zakreślonymi art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w danej sprawie, w brzmieniu na dzień uchwalenia Planu), z uwzględnieniem potrzeby stosownego ważenia wynikających z nich postulatów, wobec konstytucyjnej zasady proporcjonalności, gdy chodzi o ingerencję w prawa właściciela (reguła wynikająca z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że - wobec szerokiego zakresu uznania co do sposobu gospodarowania przestrzenią, przy uwzględnieniu że sporządzanie projektu planu miejscowego prawodawca powierzył obligatoryjnie osobie o szczególnych kwalifikacjach (art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - wyłącznie, gdy można się dopatrzeć oczywistego naruszania reguły proporcjonalności, dana ingerencja w prawa właściciela może być kwalifikowana, jako wykraczająca poza granice władztwa planistycznego, przysługującego organowi gminy, z mocy art. 3 ust. 1 wobec art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – a więc jego nadużycie. Z kolei wyłącznie "nadużycie" władztwa planistycznego stanowi z kolei o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo trzeba mieć na uwadze, że - z woli prawodawcy - swoboda planistyczna organu gminy, na etapie uchwalania planu miejscowego, podlega swoistemu ograniczeniu, wobec treści art. 20 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w następstwie związania organu planistycznego treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Legalność uchwały w przedmiocie studium podlega z kolei badaniu przez sądy administracyjne wyłącznie w odrębnym trybie (możliwość zaskarżenia studium do sądu nie jest obecnie w judykaturze kwestionowana).

W takiej sytuacji, przed rozważeniem zarzutu ewentualnego nadużycia władztwa planistycznego niezbędnym jest odniesienie się do sformułowanego na etapie repliki, jakoby ustalania Planu, w odniesieniu do działki skarżącej, postawały w ogóle w sprzeczności ze Studium.

Zarzut w tym zakresie nie jest jednak uzasadniony. Bezspornie, w ramach postanowień Studium (patrz treść regulacji przytoczonej przez Radę w odpowiedzi na skargę) dany obszar jest docelowo przeznaczony na tereny zielone. Nie przewidziano na nim zabudowy mieszkaniowej.

Oceniając postanowienia Planu w tym kontekście należy mieć na uwadze uwarunkowania prawne co do dopuszczalnej treści planu miejscowego. Prawodawca wymaga mianowicie, aby określał on "przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym musi on także ustalać "sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów" (art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy), zaś z mocy samej ustawy "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.".

Wobec wskazanych uwarunkowań uprawniona jest teza, że w ramach postanowień planu miejscowego jest dopuszczalne ustalenie, że określone obiekty, położne na terenach docelowo przeznaczonych na inne funkcje, mogą być nadal użytkowane, przy czym - w ramach danego aktu prawa miejscowego - mogą być wprowadzone określone ograniczenia, jak przykładowo możliwość ich zabudowy czy rozbudowy.

W rozpatrywanej sprawie, co wynika z postanowień Planu, przedmiotowy teren - jako jeden z oznaczonych symbolem jednostki planistycznej ZP (MN) - ma przeznaczenie podstawowe "zieleń urządzona - ogólnodostępny park, komunikacja piesza i rowerowa, usługi z zakresu gastronomii, sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych lub obiektów małej architektury i pawilonów parkowych a także konieczne zaplecze techniczne i infrastruktura związane w szczególności z oświetleniem i odwodnieniem terenu, z utrzymaniem porządku oraz sanitariaty" (§ 4 ust. 2 pkt 15 lit. a Planu). Jako wyjątek od wskazanej zasady musi być rozumiany zapis "dopuszcza się zachowanie funkcji istniejącego budynku jako budynku mieszkalnego, z prawem remontu i przebudowy, bez prawa rozbudowy i nadbudowy i z zachowaniem wskaźników dotyczących zagospodarowania działki" (§ 4 ust. 2 pkt 15 lit b). Z treści zapisu nie wynika, aby terenom oznaczonym jako ZP (MN) przypisano funkcję mieszkaniową, lecz jedynie wskazano na możliwość pozostawania na nich istniejących już, na dzień uchwalania Planu budynków mieszkalnych, z zastrzeżeniem pewnych ograniczeń (bez prawa "rozbudowy" czy "nadbudowy"). Konstancji takiej nie podważają szczegółowe postanowienia, dotyczące wyłącznie jednostki planistycznej A6 ZP (MN), zamieszczone w § 16 ust. 6 Planu. Wskazano tam bowiem expressis verbis, że zabudowa jednorodzinna jest dopuszczona jedynie w granicach wskazanych w § 6 ust. 2 pkt 15 Planu (tak pkt 1 lit. a). Uszczegółowienie dotyczy wyłącznie możliwości lokalizacji usług z zakresu oświaty (pkt 1 lit. b). Takiej konstatacji nie może podważyć, nieadekwatna w danym kontekście, redakcja pkt 1 lit. c, gdzie użyto sformułowania "dopuszcza się likwidację zabudowy" czy w istocie niecelowość określenia warunków zabudowy dla danego terenu w pkt 2. Niespójność ta była sygnalizowana w skardze. Jej wystąpienie w treści Planu nie podważa jednak konstatacji, że - w danym przypadku - w myśl przywołanych w § 16 ust. 6 reguł ogólnych wyrażonych w § 8 ust. 2 pkt 15 lit. a i b, jednoznacznie realizacja nowej zabudowy mieszkaniowej na danym terenie, przeznaczonym generalnie na zieleń urządzoną, nie jest dopuszczalna.

W tym świetle chybione są wywody strony skarżącej, jakoby - w następstwie wewnętrznej sprzeczności treści Planu - kwestionowane ograniczenia, co do rozbudowy czy nadbudowy nie obejmowały przypadku rozebrania budynku Skarżącej i ponownej budowy, a więc nie spełniały zakładanego celu i ich zamieszczenie jest bezzasadne. W istocie - w światle treści Planu - budowa nowych budynków mieszkalnych na danym terenie nie jest dopuszczona, a możliwe jest jedynie dalsze użytkowanie istniejących.

Ustalenia dla terenu oznaczonego ZP (MN), który - z woli organu planistycznego - został wyodrębniony jako osobna jednostka funkcjonalna, są wobec tego w istocie jedynie regulacjami szczególnymi, dotyczącymi tymczasowego wykorzystania terenu, przeznaczonego planem docelowo na inny cel, w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 11 i art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Taka redakcji treści tekstowej i graficznej planu miejscowego nie jest prawidłowa, bowiem odczytanie jego treści normatywnej może nastręczać określone trudności i wymaga zastosowania wykładni logicznej i systemowej. Dla osiągniecia zamierzonego celu nie było niezbędne wydzielanie liniami, w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odrębnego obszaru o innym "przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania", w stosunku do oznaczonego symbolem ZP. Docelowo bowiem przeznaczenie całego kompleksu terenu miało być analogiczne. W ramach danego terenu organ planistyczny był jedynie uprawniony do oznaczenia obszaru, gdzie ustanowił stosowne szczegółowe zasady tymczasowego zagospodarowania. Nie powinno być to osiągnięte poprzez wydzielenia terenu o odmiennych zasadach zagospodarowania, lecz przez zastosowanie innego, czytelnego oznaczenia graficznego oraz stosowną, przejrzystą redakcję części tekstowej. Uchybieniem było więc zastosowanie nieprawidłowych oznaczeń na rysunku Planu, co pociągało stosowne następstwa w redakcji części tekstowej. Jednak dana wadliwość nie może samodzielnie stanowić o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia planu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zamyka bowiem możliwości precyzyjnego ustalenia treści normatywnej Planu. Nie przesądza też samodzielnie o nadużyciu władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, w danej sprawie znajdzie zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy w brzmieniu na dzień orzekania w sprawie, a więc nadanym ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U., poz. 1777). Jest to norma, stanowiąca wzorzec oceny ewentualnych wadliwości także przyjętych już planów miejscowych, zaś wskazana ustawa nie zawiera w danym zakresie regulacji przejściowych. Taka wykładnia poparta jest także względami celowościowymi. Skoro wolą prawodawcy było nie eliminowanie z obrotu aktów prawa miejscowego jedynie z uwagi na nieistotne naruszanie zasad ich sporządzania, reguła ma znaleźć zastosowanie także do aktów uchwalonych przed wprowadzeniem danej regulacji. Nie sposób bowiem przypisać prawodawcy racjonalnych przesłanek, aby jego wolą było dokonywanie oceny dotychczasowych planów miejscowych według odmiennych reguł niż przyjmowane po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących domniemanego nadużycia władztwa planistycznego trzeba wskazać, co następuje.

Cała argumentacja Strony skarżącej, zmierzająca do podważenia postanowień Planu, będących bezpośrednim następstwem treści Studium, jest w danym postępowaniu chybiona, gdyż może być przedmiotem rozważań jedynie w odrębnym postępowaniu (w przedmiocie zaskarżenia Studium). Nie może mieć więc znaczenia argumentacja obu stron dotycząca kwestii czy, jak wywodzi organ:

- obszar Ogrodu [...] i Parku [...] należy uważać za będący historycznie całością (zagadnienia ujęte m. in. w wytycznych konserwatorskich), stanowiący istotny element tradycyjnej tkanki miasta lub też przemawiają za tym aktualne uwarunkowania kompozycyjne, estetyczne,

- niezbędne jest zachowanie z uwagi na uwarunkowania środowiskowe (treść opracowania ekofizjograficznego) spójności przestrzennej terenów zielonych po obu stronach ul. [...],

czy też - jak wywodzi Skarżąca - zmiany, jakie nastąpiły w wyniku zabudowy po stronie obecnego Ogrodu [...] najpierw dla celów obsługi terenów zielonych (dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Ogrodniczych z częścią mieszkalną, być może jako lokale socjalne dla pracowników zakładu), a potem na cele stricte mieszkaniowe (po zatwierdzeniu decyzją PINB odstępstw) jest na tyle utrwalone w historycznej tkance miasta, że nie ma wystarczająco istotnych przesłanek, aby zmieniać ukształtowaną obecnie formę zabudowy.

Nie budzi natomiast wątpliwości, że przyjęte w Planie ograniczenia, w postaci zakazu nadbudowy czy rozbudowy istniejących obiektów o funkcji mieszkaniowej, są adekwatne do celu, jakim jest zagospodarowanie danego terenu jako zieleń urządzona. Skoro docelowo teren ma mieć inne przeznaczenie, bezzasadna byłaby realizacja inwestycji służących utrwaleniu istniejącej funkcji, sprzecznej z zakładaną. W tym kontekście wprowadzonych zakazów nie sposób uznać za oczywiście uchybiające zasadzie proporcjonalności ingerencji w prawa właścicieli (tu analogicznie - użytkownika wieczystego), co jest warunkiem uznania, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego. W szczególności nie sposób dostrzec jaskrawego zachwiania równowagi między względami wskazanymi w przywoływanymi w skardze pkt 7 i 9 w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (prawo własności i interes publiczny).

Analogicznej oceny nie sposób wyrazić, co do zakwestionowanych w skardze zapisów Planu dotyczących ograniczania sposobu wykorzystania z nieruchomości na cele mieszkaniowe, w zakresie kondygnacji podziemnych. Kwestie te pozostają w rozpatrywanym przypadku bez związku, w kontekście racjonalnego gospodarowania przestrzenią, a w szczególności docelowego wykorzystania terenu na zieleń urządzoną. Godne podkreślenia, że nawet Pełnomocnicy Rady, na etapie postępowania przed Sądem, nie byli w stanie sformułować argumentacji, przemawiającej za celowością ustanowionego ograniczenia. Nie mogą za nim przemawiać w szczególności powoływane reguły wynikające z przepisów dotyczących warunków technicznych dla obiektów budowlanych. Nie jest bowiem rolą organu planistycznego ewentualne powielanie określonych reguł wynikających z przepisów szczególnych. Z kolei wprowadzenie odrębnych ograniczeń z nich wynikających (np. dalej idących ograniczeń) jest możliwe, gdy przemawiają za tym względy racjonalnego gospodarowania przestrzenią - kwestie pozostające we właściwości organu planistycznego. Wobec tego, że ustanowione Planem ograniczenie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w kontekście całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem [...] Sąd stwierdził nieważność stosownych zapisów w odniesieniu do całego terenu objętego Planem (możliwość orzekania w takim zakresie - patrz analogicznie wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1271/12, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").

Poza wskazaną wyżej wadliwością Planu bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia powoływanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz reguł konstytucyjnych co do nadużycia władztwa planistycznego oraz ochrony praw właściciela (tu - analogicznie - użytkownika wieczystego).

Bezzasadne są także pozostałe zarzuty skargi:

- co do domniemanego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, chybione są wywody jakoby bezpodstawnie uznano, że uwzględniono uwagi z pisma ZDM; wbrew wywodom skargi z treści tego dokumentu wynika z jednej strony, że kierujący je organ wskazuje potrzebę wzięcia pod uwagę stanu prawnego ukształtowanego wydanymi decyzjami (pkt 1), z drugiej zaś - wskazuje na potrzebę rozstrzygnięć co do terenów zabudowanych, stanowiących w projekcie Planu tereny zieleni urządzonej; z treści pisma nie wynika więc jednoznacznie żądanie przeznaczenia m. in. działki Skarżącej na funkcje mieszkaniową, lecz rozstrzygnięcia kwestii zasad jej zagospodarowania wobec określonych uwarunkowań formalnych; czyniło temu zadość ustanowienie przez Radę określnych zasad co do tymczasowego przeznaczenia terenu, choć - jak już wskazano - nie zostały one zredagowane w kwestionowanym akcie prawa miejscowego perfekcyjnie,

- podkreślana przez Skarżącą potrzeba uwzględnienia uwarunkowań wynikających z wydanych decyzji administracyjnych nie może być utożsamiana z obowiązkiem wprowadzenia w planie miejscowych rozwiązań implementujących wszystkie skutki dotychczasowych legalnych działań inwestycyjnych (na podstawie stosownych pozwoleń itp.); rada gminy jest bowiem - co do zasady - uprawniona, w ramach przyjęcia planu miejscowego, zmienić dotychczasowe przeznaczenie terenu; potwierdza to expressis verbis zarówno treść przywołanej już regulacji art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz także np. instytucja zadośćuczynienia szkodom poniesionym przez właścicieli w następstwie takich zdarzeń (art. 36 ust. 1-3); w judykaturze wskazuje się z kolei wprost, że zmiana sposobu korzystania z gruntów jest uzasadniona w szczególności, gdy wynika to bezpośrednio z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (patrz np. przywołany już wyrok o sygn. akt II OSK 1271/12); ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ogranicza możliwości ingerencji w prawa właścicieli co do dalszego użytkowania nieruchomości zgodnie z aktualnym sposobem do przypadków, gdy dotychczasowy był następstwem określonych nieprawidłowości - naruszenia prawa np. bezprawnej zabudowy (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 922/13 dostępny w CBOSA); jedynie, jak trafnie przyjmuje się w judykaturze, o ile doszło np. do samowoli budowlanej, dana osoba nie może oczekiwać analogicznie daleko idącego uwzględnienia ochrony własnego interesu, jak realizujący obiekt legalnie; nie oznacza to jednak bezwzględnego prymatu praw nabytych z tytułu ostatecznych decyzji administracyjnych nad potrzebą uwzględnienia innych postulatów, np. kształtowania ładu przestrzennego przy tworzeniu planu miejscowego; trzeba mieć na uwadze, że zakres uznaniowości organu gminy (władztwa planistycznego) przy tworzeniu planu miejscowego jest przy tym stosunkowo szeroki i wykracza m. in. poza sztywne reguły, warunkujące uzyskanie warunków zabudowy (np. wymaganie tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); wskazana różnica oznacza, że - przy zachowaniu wszelkich rygorów prawa - określona osoba może uzyskać zgodę na zabudowę nieruchomości np. z uwagi na kontynuację funkcji i parametrów zabudowy także co do terenu, który - przy racjonalnym gospodarowaniu przestrzenią z uwzględnieniem ważenia interesu indywidualnego i publicznego - może zostać przeznaczony docelowo na tereny zielone; organ planistyczny, przyjmując stosowne rozwiązania, musi ważyć w istocie względy wyrażone w art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (prawa własności) z innymi, wskazanymi jako istotne, przez prawodawcę (np. w pkt 1-5 czy 9), z uwzględnieniem przywoływanej już reguły proporcjonalności; jak już wskazano, wobec szerokiej uznaniowości, tylko w szczególnych, oczywistych przypadkach można przypisać organowi nadużycie władztwa planistycznego; z zachowaniem wskazanej reguły, w przypadku ingerencji w prawa nabyte z zachowaniem wszelkich wymagań formalnych, względy przemawiające za ingerencją powinny być przykładowo poważniejsze niż gdy dotyczy ona działalności dopuszczonej jedynie w następstwie legalizacji działań bezprawnych; przy tym, sama kwestia, w jakim zakresie realizacja budynku Skarżącej była następstwem działań bezprawnych, następnie zalegalizowanych, wykracza poza granice danej sprawy,

- nie uchybiono wymaganiu stosownej precyzji regulacji aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, nie formułując definicji pojęć rozbudowy i nadbudowy; sformułowania te użyte są także w ustawie - Prawo budowalne (art. 3 pkt 6); skoro używa ich ustawodawca bez doprecyzowania (acz - jak trafnie wywodzi Pełnomocnik Rady - ich wykładni można dokonywać z uwzględnieniem treści normatywnej art. 3 pkt 7a wskazanej ustawy), wnosić należy, że uważa je za wystarczająco precyzyjne przy uwzględnieniu ich znaczenia w języku potocznym; w takiej sytuacji ich definiowanie w planie miejscowym - skoro Rada nie zamierzała nadać im brzmienia innego niż powszechnie przyjęte - nie było celowe.

Chybiona jest z kolei argumentacja Rady (w odpowiedzi na skargę), gdzie podkreśla się, że Skarżąca nie wnosiła zastrzeżeń do projektu Planu. Jest ona bezzasadna, gdy na dzień uzyskania praw do nieruchomości zakończył się - przed kilkoma miesiącami - etap ostatniego wyłożenia Planu, a więc procedura składania uwag nie miała już zastosowania (art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Trafnie z kolei wskazano w skardze, że stosowne uwagi zostały sformułowane przez uprzedniego wieczystego użytkownika. Były one zresztą przedmiotem rozpatrzenia przez Radę, która uwag nie uwzględniła, formułując nota bene trafne uzasadnienie stanowiska odnośnie utrzymania zakazu rozbudowy i nadbudowy (str. 61 załącznika nr 2 do zaskarżonego Planu - uwaga nr 29, gdzie stosownie odesłano do argumentacji ze str. 60 tego załącznika - uwaga nr 28).

Sąd rozpatrując skargę nie dostrzegł również z urzędu żadnej istotnej wadliwości, gdy chodzi o tryb uchwalania Planu bądź naruszenie właściwości organów w tym zakresie, w szczególności w kontekście dokonania stosownych uzgodnień oraz uzyskania opinii.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku Pełnomocnika Rady o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej w tym zakresie - brak przepisu szczególnego, w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.