Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1289/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 143 par. 1 pkt 1 lit. c, 174 pkt 1 , 2; art. 7, 77 K.p.a; art. 183 par. 1 p.p.s.a, art. 3 pkt 20 Prawo budowlane, art. 56ust. 9 ustawy Prawo ochrony środowiska
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody K. oraz [...] Spółka jawna z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 465/06 w sprawie ze skargi Izby Gospodarczej w G. na decyzję Wojewody K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną Wojewody K., 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 3. zasądza na rzecz [...] Spółka jawna z siedzibą w L. od Izby Gospodarczej w G. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r., II SA/Bd 465/06 uchylił zaskarżoną przez Izbę Gospodarczą w G. decyzję Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent G. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółka Jawna w L. pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego przy ul. [...] w G. . Na skutek pisma z dnia [...] uznanego za odwołanie, wniesionego przez Izbę Gospodarczą w G. wraz z Izbą Handlową w G. i Społecznym Komitetem Troski o Rozwój Miasta i Regionu Oddział w G. , w którym podniesiono, iż w planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym teren inwestycji – uchwała Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...]. - brak zapisu dopuszczającego budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 – Wojewoda decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Powołał się on na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda stwierdził, że odwołujący się nie wykazali, aby inwestycja naruszała ich interes prawny. Tym samym nie posiadają oni przymiotu strony w tym postępowaniu.

W skardze do Sądu Izba Gospodarcza w G. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28, art. 156 § 1 i art. 157 k.p.a. Uznała, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a. Podniosła też, że jest organizacją skupiającą przedsiębiorców, której zadaniem jest m. in. obrona interesów tych przedsiębiorców. Zauważyła również, że plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...].nie przewiduje budowy obiektów posiadających powierzchnię sprzedaży powyżej 2000 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga jest zasadna, ale z innych względów niż w niej wskazano. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. W postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego interes prawny będzie miał ten, kto posiada tytuł prawny do działki położonej w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Nie ma przy tym znaczenia czy mamy do czynienia z bezpośrednim sąsiedztwem, gdyż obszar oddziaływania może obejmować tereny dalej położone. Istotne jest, aby oddziaływanie to było powiązane z przepisami odrębnymi zawartym w innych ustawach. Przepisami tymi, o których mowa w definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" – art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będą także przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta G. z dnia [...] o środowiskowych oddziaływaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zawartej w projekcie budowlanym inwestycji "Część 1 – projekt zagospodarowania terenu + część ogólna") wynika, iż z przeprowadzonej wstępnej symulacji obliczeń hałasu przenikania do środowiska wynika, że nie zostaną zachowane normy w zakresie hałasu. Trudno wiec uznać, jak uczyniły to organy administracji, iż obszar oddziaływania obiektu ogranicza się wyłącznie do działek, na których ma być zrealizowana inwestycja. Naruszono w ten sposób art. 7 i 77 k.p.a. co ma istotne znaczenie dla ustalenia czy skarżąca Izba Gospodarcza powinna być uznana za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu wątpliwości, co do obszaru oddziaływania inwestycji pociągają za sobą potrzebę ewentualnego zbadania czy skarżąca jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządca nieruchomości znajdujących się na tym obszarze. Sąd zwrócił też uwagę na art 28 ust. 3 Prawa budowlanego w myśl, którego w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego nie ma zastosowania art. 31 k.pa. dotyczący udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Organ administracji winien w toku postępowania wyjaśnić powyższe kwestie, a także status prawny pozostałych podmiotów, które wniosły odwołanie. Sąd uznał w tej sytuacji za przedwczesne badanie zarzutu niezgodności wydanej decyzji z prawem miejscowym.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne – Wojewody K. i [...] Spółka Jawna B., M. w L. .

W swojej skardze kasacyjnej Wojewoda K. zaskarżył powyższy wyrok w całości "opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa przez błędną wykładnię art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że skarżący naruszył obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a."

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje tylko działki, na których ma być ona zrealizowana. Symulacja obliczeń hałasu przenikającego do środowiska zawarta w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter wstępny. Rzeczywisty pomiar hałasu może nastąpić dopiero po zrealizowaniu inwestycji. Gdyby hałas wykraczał poza granice działki inwestor będzie musiał podjąć działania osłonowe. Podniesiono też, że wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej nastąpiło w drodze obwieszczenia, a odwołujący się nie zgłosili swego udziału w tym postępowaniu, do którego zastosowanie ma art. 28 k.p.a. Izba Gospodarcza i pozostali odwołujący się są organizacjami społecznymi w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., stąd na podstawie art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie mogą brać udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika też, żeby podmioty te posiadały tytuł prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do nieruchomości objętych obszarem oddziaływania inwestycji. Nie można więc zarzucać składającemu skargę kasacyjną naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.. W tej sytuacji bez znaczenia jest kwestia ewentualnego oddziaływania inwestycji na inne obszary poza działką, na której jest ona realizowana.

W swojej skardze kasacyjnej [...] Spółka Jawna B., M. w L. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz związane z tym niewłaściwe zastosowania art. 28 ust. 2 tego Prawa, a także art. 7 i 77 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez art. 56 ust. 9 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.).

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie do Sądu i instancji celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dokonał błędnej wykładni zawartego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pojęcia "obszar oddziaływania obiektu". Czym innym jest potencjalne zagrożenie zauważone na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, a czym innym ustalanie tego obszaru na etapie udzielania pozwolenia na budowę. W punkcie 3 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji zobowiązano inwestora m. in. do zaprojektowania ekranów akustycznych dla parkingów i dróg wjazdowych od strony północnej oraz zastosowania ekranów akustycznych lub częściowej obudowy na dachu budynku nr 1. Nałożono więc na inwestora obowiązki, które miały ograniczyć emisję hałasu i sprawić, że poza granicami inwestycji normy nie zostaną przekroczone. Zobowiązano także inwestora do przedstawienia analizy porealizacyjnej – pomiarów hałasu (od strony północnej terenu inwestycji. Inwestor obowiązki te wykonał, co znalazło potwierdzenie w decyzji Prezydenta G. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Podkreślono, że stosownie, do art. 56 ust. 9 Prawa ochrony środowiska organ wydający pozwolenie budowlane jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Po zakończeniu prac budowlanych inwestor w dniu 2 listopada 2006 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie całego centrum handlowo-usługowego, co potwierdza należyte wykonanie elementów zabezpieczających przed hałasem. Inwestor zlecił również opracowanie analizy porealizacyjnej stosownie do treści decyzji środowiskowej.

Podzielono stanowisko Wojewody, iż Izba Gospodarcza nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego, a swoje uprawnienia w postępowaniu wywodziła nie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale z art. 28 k.p.a., a wiec tym samym przyznała, że nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy zarządcą nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu. Powoływała się ona na prawo do reprezentowania podmiotów w niej zrzeszonych. Skoro pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna, to Izba Gospodarcza nie mogła występować także jako pełnomocnik podmiotów w niej zrzeszonych, które potencjalnie mogłyby spełniać przesłanki z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zwrócono także uwagę na fakt, iż z decyzji środowiskowej wynika, iż ewentualne przekroczenie norm hałasu dotyczyłoby terenów graniczących od północy z trenem inwestycji, a są to tereny Skarbu państwa znajdujące się w zarządzie jednostki wojskowej. Nie jest więc możliwe, aby Izba Gospodarcza mogła uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony tego postępowania. Przekazanie sprawy organowi II instancji doprowadziłoby do tej samej konkluzji, ale niepotrzebnie przedłużałoby postępowanie. Działania Izby Gospodarczej mają na celu wyłącznie ochronę ekonomicznych interesów podmiotów w niej zrzeszonych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie w pełnym zakresie odpowiadają wymienionym wyżej wymaganiom.

Wojewoda K. w swojej skardze kasacyjnej nie wskazał jednoznacznie, czy zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Wymienia on bowiem w jednym ciągu naruszenie art. 7, 77 k.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego, zarzucając błędną wykładnię tych przepisów, a zarzut błędnej wykładni podnosi się w stosunku do podstawy kasacyjnej z art 174 pkt 1 p.p.s.a. – a więc naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie zarzuca Sądowi przyjęcie, iż uznał on, że składający skargę kasacyjną działając jako organ odwoławczy naruszył wymienione wyżej przepisy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powołując tu naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – co mogłoby świadczyć o tym, że traktuje podniesiony zarzut jako naruszenie przepisów postępowania, co odpowiada podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wyraźnie uznaje zgłoszone przez siebie zarzuty jako naruszenia prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez błędną wykładnię powołanych przepisów, które Sąd uznał za naruszone w postępowaniu administracyjnym. Te oczywiste uchybienia skargi kasacyjnej nie mogą stanowić jednak podstawy do odrzucenia tej skargi.

Przepisy art. 7 i 77 k.p.a. są w sposób niewątpliwy przepisami postępowania stosowanymi przez organy administracji. W sposób bezsporny Sąd I instancji zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie tych przepisów poprzez niewyjaśnienie, czy odwołujący się posiadali interes prawny w złożeniu odwołania od decyzji Prezydenta G. . Zarzucił też temu organowi nie wyjaśnienie czy obszar oddziaływania obiektu ogranicza się wyłącznie do działek, na których ma być zrealizowana inwestycja.

W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie czy składająca pismo, zakwalifikowane przez organ odwoławczy jako odwołanie od decyzji, a później wnosząca skargę do Sądu Izba Gospodarcza posiadała przymiot strony postępowania administracyjnego, bowiem w sposób oczywisty – art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego organizacja społeczna nie może brać udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – posiadała przymiot strony postępowania.

Skoro Sąd i instancji zarzucił organowi odwoławczemu niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy – obszaru oddziaływania obiektu, i co jest z tym ściśle związane zbadanie, czy podmioty wnoszące pismo zakwalifikowane przez ten organ jako odwołanie miały w sprawie interes prawny jako właściciele, użytkownicy wieczyści bądź zarządcy nieruchomości położonych na terenie tej strefy, to chcąc prawidłowo sformułować zarzuty skargi kasacyjnej należało oprzeć ją na naruszeniu przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, zamiast oddalenia skargi – a więc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie zamiast art. 151 p.p.s.a. który nakazuje oddalić skargę, przy czym oba te przepisy powinny być powołane w związku z błędnym uznaniem, iż organ administracji naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należało też postawić zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że na obszarze oddziaływania obiektu mogą znajdować się grunty należące do innych podmiotów, w tym skarżącej Izby Gospodarczej i pozostałych podmiotów składających odwołanie, podczas, gdy na tym terenie grunty takie nie występują.

Skoro niewłaściwie sformułowano podstawy skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli czy też intencji składającego skargę kasacyjną Wojewody K. . Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. tą skargę kasacyjną należało oddalić.

Skarga kasacyjna wniesiona przez [...]Spółka Jawna B., M. w L. także odbiega swą konstrukcją od wzorca, o którym była wcześniej mowa. Traktowanie bowiem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. jako przepisów prawa materialnego jest nieporozumieniem.

Ani z materiałów zawartych w aktach sprawy, ani z żadnych stwierdzeń czy oświadczeń Izby Gospodarczej w G. , która powołuje się wyłącznie na interes zrzeszonych w niej podmiotów nie wynika, że jest ona właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonych w sąsiedztwie, bliższym lub dalszym nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja. Co prawda na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy występujący w sprawie. Nie ulega jednak wątpliwości, iż podmiot, który uważa, iż posiada w sprawie interes prawny musi, co najmniej, wskazać temu organowi okoliczności, z których ten interes prawny wywodzi. Izba Gospodarcza w G. w najmniejszym stopniu nawet nie zasugerowała, iż posiada tytuł prawny do jakiejś nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa i określa, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, czyli kto ma interes prawny w tej sprawie. Powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i wyłącza zastosowanie tego ostatniego przepisu w tych sprawach. Nie ulega wątpliwości, ze art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny niż przepis art. 28 k.p.a.. Skoro skarżąca nie wskazała, iż posiada jakiekolwiek nieruchomości w pobliżu terenu inwestycji, a składająca skargę kasacyjną Spółka zasadnie podniosła, iż ewentualne przekroczenia norm hałasu występować mogą wyłącznie od strony północnej terenu inwestycji graniczącej z nieruchomością Skarbu Państwa w zarządzie organów wojskowych to w związku z wydaniem pozwolenia budowlanego nie będą obowiązywały żadne ograniczenia wynikające z odrębnych przepisów w odniesieniu do Izby Gospodarczej w G. . Tak wiec zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zasadny. Podobnie zasadny jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W decyzji Prezydenta G. z dnia 7 grudnia 2005 r. o środowiskowych oddziaływaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zawartej w projekcie budowlanym inwestycji "Część 1 – projekt zagospodarowania terenu + część ogólna") wynika, iż z przeprowadzonej wstępnej symulacji obliczeń hałasu przenikania do środowiska, na którą powołał się Sąd I instancji wynika, że nie zostaną zachowane normy w zakresie hałasu. Jednocześnie nakazano inwestorowi zaprojektowanie ekranów akustycznych oraz obudowę urządzeń na dachu budynku nr 1 aby ograniczyć emisje hałasu na wspominany teren w zarządzie jednostki wojskowej. Tak więc ewentualnie można by uznać, że obszar oddziaływania obiektu rozciąga się na ten teren, a więc teren, co, do którego ani skarżąca Izba Gospodarcza ani pozostałe podmioty składające pismo z dnia [...], potraktowane jako odwołanie nie posiadały żadnego tytułu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przepisu art. 56 ust. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Sąd i instancji nie stosował, zarzut ten jest więc całkowicie chybiony.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy należy uznać, iż skarga kasacyjna [...] Spółka Jawna B., M. w L. posiadała uzasadnione podstawy. Skoro jednak nie postawiono w niej skutecznie Sadowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając ją uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a w konsekwencji, czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić. O kosztach postępowania na rzecz [...] Spółka Jawna B., M. w L. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.