Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 860/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2014 r.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Z. Sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor OW NFZ) z [...] grudnia 2014 r., którą oddalono w całości odwołanie wniesione przez Z. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej skarżąca) od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, z zakresu reumatologii, na obszarze miasta J.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W kwietniu 2012 r. Dyrektor OW NFZ ogłosił konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: reumatologia na terenie miasta J., w okresie obowiązywania umowy od [...] września 2012 r. do [...] czerwca 2015 r., wskazując wartość zamówienia jako nie większą niż [...] złotych na okres rozliczeniowy od [...] września 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. W ogłoszeniu tym zakreślono terminy: składania ofert na dzień [...] kwietnia 2012 r., otwarcia ofert na dzień [...] kwietnia 2012 r. oraz ogłoszenia o rozstrzygnięciu konkursu na dzień [...] czerwca 2012 r., co miało nastąpić na stronie internetowej [...] Oddziału NFZ oraz na tablicy informacyjnej w siedzibie tego oddziału.

Do ww. postępowania złożone zostały 4 oferty, w tym oferta skarżącej, dotycząca miejsca udzielania świadczeń przy ul. M. [...] w J.

W części jawnej postępowania konkursowego Komisja konkursowa, stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. W dalszej kolejności Komisja konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert i stwierdziła, że oferta skarżącej nie zawierała braków o charakterze formalno-prawnym. Z protokołu posiedzenia Komisji konkursowej w części jawnej wynika, że wszystkie 4 oferty zostały przyjęte do dalszego postępowania, przy czym dwóch oferentów wezwano do usunięcia braków formalnych.

Dnia [...] czerwca 2012 r. Komisja konkursowa sporządziła ranking otwarcia, szeregujący oferty złożone do przedmiotowego postępowania według przyznanej im wstępnie liczby punktów oceny. Oferta skarżącej w rankingu tym zajęła 4 pozycję, uzyskując łącznie 62, 333 punkty oceny, w tym w ramach kryterium jakości 45 punkty oceny, w ramach kryterium dostępności 7,333 punktów oceny, a w ramach kryterium ceny 10 punktów oceny. Do negocjacji, o których mowa w art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, dotyczących ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących przedmiot postępowania, zakwalifikowani zostali wszyscy oferenci sklasyfikowani w ramach rankingu otwarcia, w tym i skarżąca.

Z negocjacji przeprowadzonych ze skarżącą [...] czerwca 2012 r. sporządzono protokół końcowy, w którym zapisano dokonane przez strony ustalenia oraz zawarto podpisy członków Komisji konkursowej uczestniczących w tych negocjacjach oraz Pani A. P. - kierownika skarżącej.

Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami Komisja konkursowa dnia [...] lipca 2012 r. sporządziła ranking końcowy ofert, w którym uszeregowała oferty w kolejności wynikającej z łącznej liczby przyznanych im punktów oceny. Ostatecznie Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania określonej w ogłoszeniu o postępowaniu wartości zamówienia. Z treści tego rankingu wynika, że oferta skarżącej zajęła 4 pozycję, uzyskując łącznie 62,333 punktów oceny, w tym w ramach kryterium jakości 45 punktu oceny, w ramach kryterium dostępności 7,333 punktów oceny, a w ramach kryterium ceny 10 punktów oceny.

Dnia [...] lipca 2012 r. nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania, w wyniku którego Komisja konkursowa spośród 4 złożonych ofert dokonała wyboru 3 w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Podmioty wybrane zajęły w rankingu końcowym pozycje od 1 do 3, uzyskując przynajmniej 66,273 punktów oceny. Oferta skarżącej nie została zatem wybrana. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu przedmiotowego konkursu zostało zamieszczone na stronie internetowej oraz na tablicy informacyjnej ww. Oddziału NFZ dnia [...] lipca 2012 r.

Z zachowaniem terminu skarżąca od powyższego rozstrzygnięcia złożyła odwołanie zarzucając niezgodność przedmiotowego postępowania z przepisami ustawy o świadczeniach, tj. art. 134 ust. 1 i 2 i art. 148 i art. 152 ust. 1, a także art. 142 ust. 5 pkt 1 poprzez niewybranie ofert zapewniających ciągłość udzielania świadczeń oraz ich kompleksowość i dostępność oraz art. 149 ust. 1 pkt 5 i 7 poprzez nieodrzucenie ofert nie spełniających wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o odrzucenie trzech wybranych ofert jako niespełniających warunków wymaganych i dokonanie wyboru oferty złożonej przez nią.

Dyrektor OW NFZ pouczył skarżącą o jej prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. oraz dwukrotnie poinformował ją o przesunięciu terminu rozpoznania odwołania z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W toku postępowania (pismami z [...] sierpnia 2012 r. i z [...] sierpnia 2012 r.) skarżąca wniosła o:

1. wyłączenie od rozpoznania tej sprawy Pani Dyrektor OW NFZ W. N. uzasadniając to tym, że jej zdaniem zachodzi uzasadnione podejrzenie, że pozostaje ona ze stronami (podmiotami wyłonionymi w rozstrzygnięciu postępowania) w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może rzutować na jej prawa i obowiązki;

2. podanie matematycznego wyliczenia określonej liczby punktów w poszczególnych kryteriach jakie otrzymali wybrani w postępowaniu oferenci oraz wskazanie ceny i ilości wynegocjowanych przez nich świadczeń;

3. dopuszczenie dowodu z ofert NZOZ "P." s.c. (dalej Przychodnia) oraz NZOZ "O." Sp. z o.o. (dalej Centrum) złożonych w tym postępowaniu na okoliczność istnienia przesłanek skutkujących odrzuceniem tych ofert z powodu braku możliwości posiadania przez podmioty je składające statusu świadczeniodawcy w rozumieniu art. 5 pkt. 41 ustawy o świadczeniach;

4. przeprowadzenie ponownej weryfikacji harmonogramu czasu pracy poszczególnych lekarzy w przedmiotowym postępowaniu w zakresie dozwolonego czasu pracy.

I.

Decyzją z [...] września 2012 r. Dyrektor OW NFZ oddalił w całości odwołanie wniesione przez skarżącą od rozstrzygnięcia ww. postępowania konkursowego.

Skarżąca z zachowaniem terminu odwołała się od decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie:

1. art. 132 ust. 2 oraz art. 151 ust. 4 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru podmiotu oraz zawarcie umowy na świadczenie usług z innymi podmiotami niż zostały wybrane w rozstrzygnięciu konkursu – powyższe skarżąca odniosła do ofert złożonych przez Przychodnię oraz Centrum;

2. art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach poprzez zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcami, którzy nie zostali wybrani do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie reumatologii – powyższe skarżąca odniosła do ofert złożonych przez Przychodnię oraz Centrum;

3. art. 151 ust. 4 ustawy o świadczeniach poprzez wybranie i ogłoszenie o dokonaniu wyboru w przedmiotowym konkursie ofert podmiotów, które nie mogą być świadczeniodawcami oraz dokonanie wyboru przedsiębiorstw, pod którą świadczeniodawcy wykonują działalność leczniczą – powyższe skarżąca odniosła do ofert złożonych przez Przychodnię oraz Centrum– powyższe skarżąca odniosła do ofert złożonych przez Przychodnię oraz Centrum;

4. art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak informacji ze strony organu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej, a będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podała, że wnioskowała o to, aby NFZ w decyzji, którą wyda wykazał, w jaki sposób (przedstawienie matematycznego wyliczenia) poszczególni oferenci wybrani w zakresie reumatologii uzyskali określoną liczbę punktów w poszczególnych punktowanych kategoriach (cena, jakość, dostępność). Uznała, że brak takiego wyliczenia powoduje niemożność dokonania kontroli prawidłowości wyboru poszczególnych ofert. Tym samym zaskarżona decyzja dotknięta jest wadliwością, co do braku uzasadnienia faktycznego w przedmiotowym zakresie;

5. art. 40 § 5 k.p.a. poprzez niepoinformowanie jej o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem;

6. art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez Dyrektora OW NFZ jej wniosku o wyłączenie pracownika organu od udziału w niniejszym postępowaniu;

7. art. 77 § 1 i § 2 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez Dyrektora OW NFZ jej wniosku o dopuszczenie dowodu z ofert złożonych przez Przychodnię oraz Centrum na okoliczność istnienia przesłanek skutkujących odrzuceniem tych ofert z powodu braku możliwości posiadania przez podmioty je składające statusu świadczeniodawcy w rozumieniu art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach;

8. art. 149 § 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez nieodrzucenie dwóch ww. ofert w sytuacji, w której zdaniem skarżącej podmioty je składające nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa;

9. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez nierówne traktowanie przez Dyrektora OW NFZ świadczeniodawców, albowiem podmioty, które zostały wybrane, jako świadczeniodawcy, uzyskali dużo większe kontrakty, aniżeli sami o nie wnioskowali. Powyższe świadczy o faworyzowaniu większych podmiotów, co jest niedopuszczalne.

10. art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Dyrektora OW NFZ wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. niewyjaśnienie, jaka była cena oraz ilość świadczeń zaproponowanych przez oferentów, których oferty zostały wybrane w przedmiotowym postępowaniu konkursowym pierwotnie oraz jak wartości te zmieniły się po negocjacjach z oferentami, których oferty zostały wybrane, o co wnioskowała w trakcie postępowania odwoławczego;

11. art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Dyrektora OW NFZ wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. nieprzeprowadzenie weryfikacji harmonogramu czasu pracy poszczególnych lekarzy w postępowaniu konkursowym w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie reumatologii dotyczących ofert, które zostały wybrane - w zakresie dozwolonego prawem czasu pracy poszczególnych lekarzy.

12. art. 10, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezapewnienie jej przez Dyrektora OW NFZ czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, polegające na:

a. nieudostępnieniu w dniu [...] sierpnia 2012 r. w siedzibie organu rankingu początkowego ofert złożonych w tym postępowaniu dla świadczeń w zakresie reumatologii - przez podmioty (świadczeniodawców), których oferty zostały wybrane do zawarcia umowy w ww. zakresie - brak jest możliwości oceny przebiegu negocjacji oraz zbadania kwestii równego traktowania poszczególnych oferentów w tych samych okolicznościach. W szczególności brak jest możliwości kontroli ceny początkowej zaproponowanej przez poszczególnych oferentów oraz liczby świadczeń oraz wartości świadczeń pierwotnie złożonych przez innych oferentów w ofertach;

b. niedokonaniu sprawdzenia czy harmonogramy pracy lekarzy spoza [...], w wykazanych w złożonych ofertach w postępowaniu dla świadczeń w rodzaju ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie reumatologii, nie pokrywają się z harmonogramami pracy tych lekarzy w innych publicznych placówkach służby zdrowia na terenach działania innych Oddziałów. Zdaniem skarżącej organ winien zwrócić się do poszczególnych OW NFZ o udzielenie informacji dotyczącej ww. lekarzy i ich czasu pracy w harmonogramach pracy dotyczących ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie reumatologii zakontraktowanych z tymi Oddziałami, celem weryfikacji prawdziwości informacji podawanych przez tych oferentów, o co wnosiła;

c. niewyjaśnieniu przez Dyrektora OW NFZ w jaki sposób (przedstawienie matematycznego wyliczenia) przyznał ofercie Przychodni 51,250 punktów oceny za kryterium jakości, skoro kwestionowała ona tą okoliczność wskazując, że z algorytmu stosowanego przez organ do obliczenia wartości punktowej złożonej oferty w zakresie reumatologii wynika, że uzyskanie 51,250 punktów za jakość jest niemożliwe.

Wobec powyższego - na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, skarżąca wniosła o uwzględnienie jej odwołania w całości oraz przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie reumatologii.

Prezes NFZ poinformował skarżącą o przysługujących jej prawach oraz dwukrotnie przekładał termin rozpoznania sprawy.

Skarżąca wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa poprzez bezzwłoczne wydania decyzji i do wskazania czynności będących przyczyną niewydania dotychczas stosownej decyzji.

Prezes NFZ decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OW NFZ.

Decyzja Prezesa NFZ została przez skarżącą zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 28 sierpnia 2013 r. (VISA/Wa 1265/13) uchylił ją. Sąd stwierdził, że: "(...) organ realizując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną art. 10 k.p.a. i zasadą względnej jawności akt postępowania, wyrażoną w art 73 k.p.a. powinien udostępnić stronie na jej żądanie całą dokumentację w sprawie, w tym oferty innych świadczeniodawców, biorących udział w konkursie po usunięciu danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i danych osobowych, po to, aby mogła sformułować swoje stanowisko w sprawie i podjąć polemikę z rozstrzygnięciami podjętymi przez organy Funduszu. W niniejszej sprawie, skoro stronie odmówiono wglądu zarówno do ofert pozostałych oferentów, jak i innych dokumentów tworzonych przez Komisję konkursową doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto należy podnieść, że organ odmawiając skarżącemu przejrzenia pełnych akt sprawy naruszył art. 74 § 2 k.p.a., albowiem nie wydał stosownego postanowienia, uniemożliwiając w ten sposób złożenie przez stronę zażalenia.

Niezależnie od powyższych uchybień należy dodatkowo wskazać, że organy Funduszu wbrew wymogom, zawartym w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. nie rozpatrzyły sprawy w jej całokształcie, albowiem nie dokonały porównania oferty skarżącego z ofertami innych uczestników postępowania. Ponadto, aby organ przeprowadził rzeczywistą weryfikację postępowania konkursowego nie może ograniczyć się tylko do uzasadnienia ilości punktów uzyskanych przez skarżącego i do podania bez jakiegokolwiek komentarza wyników innych oferentów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale powinien szczegółowo omówić każdą z ofert, skonfrontować ją z ofertą skarżącego o to, by przekonać go o bezzasadności jego odwołania".

II.

Wobec powyższego Prezes NFZ decyzją z [...] marca 2014 r. - ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej do decyzji Dyrektora OW NFZ z [...] września 2012 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że Dyrektor OW NFZ ponownie rozpatrując sprawę powinien uwzględnić wskazania zawarte w ww. wyroku, przy zapewnieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym prawa wglądu do akt administracyjnych sprawy.

III.

W marcu 2014 r. Dyrektor OW NFZ zawiadomił skarżącą o ponownym rozpatrywaniu jej odwołania od rozstrzygnięcia ww. postępowania konkursowego oraz o wynikającym z art. 10 k.p.a. prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz prawie zgłaszania dodatkowych żądań. Jednocześnie organ do akt sprawy włączył wszystkie oferty złożone w tym postępowaniu konkursowym, wraz z dokumentacją postępowania konkursowego oraz dokumentami indywidualizującymi poszczególnych oferentów.

Dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżąca w siedzibie organu zapoznała się z aktami sprawy i wykonała z nich fotokopie, na okoliczność czego złożyła stosowne oświadczenie.

W piśmie z [...] kwietnia 2014 r. skarżąca podniosła, że w jej ocenie jedna z ofert, tj. złożona przez Centrum, powinna zostać przez Komisję konkursową odrzucona, albowiem zawierała nieprawdziwe dane.

Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor OW NFZ odmówił wyłączenia W. N. od udziału w tym postępowaniu. Następnie pismem z [...] października 2014 r. zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania i przysługujących jej prawach.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie skarżącej wniesione od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w całości.

Skarżąca niezgadzając się z powyższą decyzją w terminie odwołał się od niej do Prezesa NFZ zarzucając naruszenie:

1. art. 132 ust. 2 oraz art. 151 ust. 4 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru podmiotu oraz zawarcie umowy na świadczenie usług w zakresie reumatologii z innymi podmiotami aniżeli te, które zostały wybrane w rozstrzygnięciu konkursu – odniosła to do Przychodni oraz Centrum;

2. art. 151 ust. 4 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru ofert przedsiębiorstw, pod którą świadczeniodawcy wykonują działalność leczniczą (odniosła to do Przychodni oraz Centrum), zamiast dokonać wyboru właściwego świadczeniodawcy;

3. art. 149 § 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach polegające na nieodrzuceniu oferty złożonej przez Centrum, podczas gdy oferta ta zdaniem skarżącej zawierała nieprawdziwe dane w zakresie, w jakim wskazano w niej, że oferent dysponuje gabinetem zabiegowym "w miejscu udzielania świadczeń", zaś w wyniku kontroli ustalono, iż świadczeniodawca ten nie dysponuje takim gabinetem zabiegowym w miejscu udzielania świadczeń, czym potwierdzono nieprawdę w złożonej przez tegoż świadczeniodawcę ofercie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Dyrektora OW NFZ.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NFZ na wstępie przywołał przepisy prawa regulujące niniejsze postępowanie i wyjaśnił, że przedmiotem sprawy było zbadanie naruszenia interesu prawnego skarżącej wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Badając zatem prawidłowość decyzji wydanej w I instancji trzeba mieć na względzie także kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tj. czynności Komisji konkursowej podejmowane w stosunku do skarżącej. Wyjaśnił zatem, że organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają czynności zarezerwowanych przez ustawę dla Komisji konkursowej lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez tę Komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Prezes NFZ odnosząc się do wskazanych w odwołaniu zarzutów podniósł, że zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Zaś za świadczeniodawcę w rozumieniu ustawy o świadczeniach uważa się podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, osobę fizyczną inną niż wymieniona w art. 5 pkt 41 lit a ustawy o świadczeniach, która uzyskała fachowe uprawnienia do udzielania świadczeń zdrowotnych i udziela ich w ramach wykonywanej działalności gospodarczej lub podmiot realizujący czynności z zakresu zaopatrzenia w środki pomocnicze i wyroby medyczne będące przedmiotami ortopedycznymi. Organ wskazał, że w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654, nr 149, poz. 887, nr 174, poz. 1039 i nr 185, poz. 1092) wprowadzono definicję podmiotu wykonującego działalność leczniczą, jako podmiotu leczniczego, o którym mowa w art. 4, oraz lekarza lub pielęgniarkę wykonujących zawód w ramach działalności leczniczej, jako praktykę zawodową, o której mowa w art. 5 tejże ustawy oraz definicję przedsiębiorstwa podmiotu wykonującego działalność leczniczą, jako zespołu składników majątkowych, za pomocą którego podmiot leczniczy wykonuje określony rodzaj działalności leczniczej. Przy czym niniejsza ustawa wskazuje także, że przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego jest jednostką lokalną w rozumieniu przepisów o statystyce publicznej, dla której nie sporządza się odrębnego bilansu, chyba, że podmiot leczniczy postanowi inaczej w regulaminie organizacyjnym, o którym mowa w art. 24 tejże ustawy. Zgodnie także z ustawą o działalności leczniczej i jej art. 4 ust. 1 przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą, oraz ust. 2 niniejszego art., stanowiący, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 103 ustawy o działalności leczniczej działalność leczniczą można rozpocząć po uzyskaniu wpisu do rejestru, z zastrzeżeniem art. 104 ustawy o działalności leczniczej.

Reasumując organ stwierdził, że działalność (tzn. udzielanie świadczeń zdrowotnych i promocję zdrowia zgodnie z definicją zawartą w art. 3) można rozpocząć dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru, który ma charakter konstytutywny.

Mając powyższe na względzie Prezes NFZ ustalił, że wskazane przez skarżącą podmioty lecznicze, tj. Przychodnia i Centrum, są podmiotami leczniczymi wykonującymi działalność leczniczą poprzez przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, wpisami do Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą. Wobec powyższego za niesłuszny uznał zarzut skarżącej, jakoby ww. podmioty lecznicze nie były świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Prezes NFZ stwierdził, ze z dokumentacji konkursowej wynika wprost, że Komisja konkursowa badała szczegółowo czy oferenci składający oferty w przedmiotowym postępowaniu są świadczeniodawcami w rozumieniu ustawy o świadczeniach. W ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania Komisja konkursowa wskazała nazwę przedsiębiorstw podmiotów leczniczych celem skonkretyzowania i podania do publicznej wiadomości miejsc, w których będą udzielane świadczenia. Podmioty lecznicze mogą bowiem prowadzić kilka przedsiębiorstw, za pomocą których dany podmiot leczniczy wykonuje określony rodzaj działalności leczniczej w różnych miejscach lokalizacyjnych udzielania świadczeń. W ocenie Prezesa NFZ nie zachodzi wobec powyższego naruszenie przepisów prawa przez Komisję konkursową poprzez podanie w rozstrzygnięciu postępowania nazw przedsiębiorstw wybranych podmiotów leczniczych skutkujących - jak ocenia to skarżąca, nieważnością zawartych umów z tymi dwoma podmiotami. Obie umowy z ww. podmiotami leczniczymi, działającymi w formie spółek (spółki cywilnej oraz spółki z o.o.), których przedsiębiorstwa wskazano w rozstrzygnięciu zawarto z zachowaniem przepisów obowiązującego prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach polegającym na nieodrzuceniu oferty złożonej przez Centrum Prezes NFZ wskazał, że w istocie w wyniku przeprowadzonej u tego podmiotu dnia 28 maja 2012 r. kontroli stwierdzono, że w odniesieniu do wymagań dotyczących gabinetu zabiegowo-diagnostycznego spełnia on ten wymóg, posiadając rzeczony gabinet "w lokalizacji". Zgodnie z załącznikiem nr 3 część a do zarządzenia nr 81/2011/DSOZ Prezesa NFZ z 4 listopada 2011 r., w odniesieniu do dziedziny medycyny-reumatologia gabinet diagnostyczno-zabiegowy został wskazany jako warunek dodatkowo oceniany, dotyczący realizacji świadczeń. Zatem przeprowadzona u tego podmiotu (Centrum) kontrola wykazując, że oferent ten nie zapewnia gabinetu diagnostyczno-zabiegowego "w miejscu", a jedynie "w lokalizacji" winna zdaniem Prezesa NFZ skutkować korektą ilości przyznanych mu punktów, poprzez dostosowanie jej do punktacji odpowiadającej posiadaniu gabinetu "w lokalizacji". W związku z tym za odpowiedź na pytanie ankietowe Nr 1.4.1.1. "Czy oferent zapewnia gabinet diagnostyczno-zabiegowy, o którym mowa w paragrafie 2 ust. 1 pkt 7 zarządzenia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna?" Centrum powinno otrzymać 3,7500 pkt, a nie 5,000 pkt. W ocenie Prezesa NFZ powyższe nie rzutuje jednak na rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania konkursowego, gdyż Centrum z nową liczbą punktów i tak zajęło by tą samą pozycję w rankingu końcowym. Za nieuzasadnione organ uznał zatem także twierdzenie skarżącej, że ww. nieprawdziwa informacja zawarta w ofercie Centrum winna stanowić podstawę do odrzucenia tej oferty. Podał, że pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu, nieprawdziwość informacji musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania.

Skarżąca - Z. Sp. z o.o. z siedzibą w J., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

1. art. 132 ust. 2 oraz art. 151 ust. 4 ustawy o świadczeniach poprzez zaakceptowanie stanowiska organu I instancji i dokonanie wyboru podmiotu oraz zawarcie umowy na świadczenie usług w zakresie reumatologii z innymi podmiotami aniżeli te, które zostały wybrane w rozstrzygnięciu konkursu – odniosła to do Przychodni oraz Centrum;

2. art. 151 ust. 4 ustawy o świadczeniach poprzez zaakceptowanie stanowiska organu I instancji i dokonanie wyboru ofert przedsiębiorstw, pod którą świadczeniodawcy wykonują działalność leczniczą (odniosła to do Przychodni oraz Centrum), zamiast dokonać wyboru właściwego świadczeniodawcy;

3. art. 149 § 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach polegające na zaakceptowaniu stanowiska organu I instancji, że oferta Centrum nie podlegała odrzuceniu, podczas gdy oferta ta zdaniem skarżącej zawierała nieprawdziwe dane w zakresie, w jakim wskazano w niej, że oferent dysponuje gabinetem zabiegowym "w miejscu udzielania świadczeń", zaś w wyniku kontroli ustalono, iż świadczeniodawca ten nie dysponuje takim gabinetem zabiegowym "w miejscu udzielania świadczeń", czym potwierdzono nieprawdę w złożonej przez tegoż świadczeniodawcę ofercie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Prezesa NFZ.

W uzasadnieniu podniosła, że nieodrzucenie oferty Centrum, zawierającej nieprawdziwe oświadczenie co do miejsca, w którym ów oferent posiada gabinet diagnostyczno-zabiegowy, spowodowało naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz ostatecznie doprowadziło do niewybrania oferty skarżącej, co naruszyło jej prawa. Podniosła, że Prezes NFZ ustalił bez wątpienia, że ww. oferent poświadczył w ofercie nieprawdę i w jej ocenie fakt ten nie jest brakiem formalnym, który można usunąć w oparciu o ar. 149 § 3 ustawy o świadczeniach, a więc oferta owa powinna zostać odrzucona w trybie art. 149 § 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Prezesa NFZ jakoby ww. nieprawda była okolicznością nieistotną i nie miała ona wpływu na ostateczny wynik postepowania konkursowego. Podniosła, że takie stanowisko jest błędne i godzi w treść art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, który nakazuje odrzucenie takiej oferty. Wskazała, że przy prawidłowym postępowaniu odrzucenie oferty Centrum nastąpić powinno na początku postępowania, tj. przed dokonaniem oceny punktowej. Zatem w prawidłowym postępowaniu oferta owa nie była by w ogóle brana pod uwagę przy rozstrzyganiu. Na potwierdzenie konieczności odrzucenia oferty na każdym etapie postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności uzasadniających takie odrzucenie przywołała stanowisko doktryny oraz sądów administracyjnych.

Skarżąca zarzuciła, że organy zdają się nie odróżnić podmiotu wykonującego działalność leczniczą w rozumieniu przepisów ustawy o działalności leczniczej (art. 4) od wskazanej w art. 100 ust. 1a tej ustawy nazwy przedsiębiorstwa, pod którą podmiot leczniczy prowadzi działalność leczniczą. Wskazała, że w rozstrzygnięciu postępowania konkursowego podano:

• NZOZ "P." s.c.

oraz

• NZOZ "O.".

Z pisma Dyrektora OW NFZ z [...] sierpnia 2012 r. wynika natomiast, że umowy zawarto z:

• NZOZ "P." spółka cywilna prowadzący przedsiębiorstwo lecznicze NZOZ "P."

oraz

• "O." Sp. z o.o. ze S. prowadzący przedsiębiorstwo lecznicze NZOZ "O.".

Powyższe w ocenie skarżącej dowodzi, że Komisja konkursowa nie wybrała podmiotów, które mogą być świadczeniodawcami, ale przedsiębiorstwa lecznicze, pod którymi świadczeniodawcy prowadzą działalności lecznicze, a w konsekwencji Fundusz nie mógł z ww. podmiotami zawrzeć umów skutecznych prawnie. To zdaniem skarżącej bezrefleksyjne uznał za prawidłowe Prezes NFZ w skarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej w rozstrzygnięciu postępowania powinny zostać wskazane podmioty z nazwy lub imienia i nazwiska oraz siedziby lub miejsca zamieszkania i adres świadczeniodawców, którzy zostali wybrani, a nie nazwy przedsiębiorstw, pod którymi podmioty lecznicze udzielają świadczeń leczniczych.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, a jej wspólnicy, zatem spółka ta nie może być stroną umowy zawartej przez Fundusz.

Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, przywołując argumentację zawarta w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy y dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa).

Stosownie do art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w skardze.

Przede wszystkim w niniejszej sprawie Prezes NFZ decyzją z [...] marca 2014 r. - ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej do decyzji Dyrektora OW NFZ z [...] września 2012 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Prezes NFZ wskazał, że Dyrektor OW NFZ ponownie rozpatrując sprawę powinien uwzględnić wskazania zawarte w wyroku VISA/Wa 1265/13, przy zapewnieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym prawa wglądu do akt administracyjnych sprawy.

W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że opisana wyżej kwestia nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2012 r. sygn. akt IIGSK 121/121 odwołanie, o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 2 kpa dotyczące całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a nie tylko oceny oferty wnoszącego odwołanie. NSA wyjaśnił, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego co do sposobu orzekania przez organy administracji. Z treści art. 154 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 tej ustawy stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis jej art. 154 ust. 7 w sytuacji, gdy Prezes NFZ uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści tego przepisu natomiast wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ II instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu w drugiej instancji, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Ta linia orzecznicza znalazła swoją kontynuację w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2015 r. o sygn. akt IIGSK 2167/13, gdzie wyrażono pogląd o odmienności regulacji art. 138 kpa a procedury odwoławczej z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Stwierdzono bowiem, że "Zarzut, że zastosowanie przepisu art. 154 ust. 7 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie może prowadzić do pominięcia przepisów art. 138 kpa, a w szczególności art. 138 § 2 kpa, należały uznać za chybiony, gdyż przepis art. 154 ust. 7 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ pierwszej instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania." (LEX nr 1711099).

Co prawda, ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1290), dalej ustawa zmieniająca dokonano zmiany treści art. 154 ust. 4-7 ustawy o świadczeniach, jednakże w myśl art. 5 ustawy zmieniającej do postępowań, o których mowa w art. 154 ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Dlatego też organ odwoławczy - Prezes NFZ, powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 2 kpa, który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania. Zatem uchybienia organów obu instancji, polegające na wydaniu decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 kpa, a następnie na wydaniu ponownej decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora OW NFZ należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ I instancji.

W konsekwencji rozważanie zarzutów wniesionej skargi w aspekcie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 28 sierpnia 2013 r. okazało się bezprzedmiotowe.

Z tych przyczyn w oparciu o art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa orzeczono jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.