Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1705/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 5 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. C. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 20 stycznia 2014 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] wraz z wjazdem na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. L. w K.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że niniejsza sprawa była już trzykrotnie rozpatrywana przez organ, a to na skutek uchylania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydanych uprzednio decyzji.

Mając na uwadze powyższe organ przypomniał, iż decyzją z dnia 20 września 2012r. Prezydent Miasta po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Decyzja ta została uchylona decyzją Kolegium z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...], która została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 10 maja 2013r. sygn. akt II SA/Kr 276/13 Sąd uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że w sposób niewystarczający zostało uzasadnione poszerzenie obszaru analizowanego. Wątpliwości Sądu budziło również potraktowanie działek nr [...] i [...] jako jednej działki. Sąd wskazał także, że nie wskazano wysokości okapów na działkach nr [...] i [...], co nie pozwala na weryfikację ustalonego parametru wysokościowego dla wnioskowanej inwestycji. Sąd zaznaczył ponadto, że znajdujące się w aktach tabelaryczne zestawienie działek z obszaru analizowanego wraz z parametrami nie zostało podpisane, a zatem nie posiada waloru dokumentu.

Rozpoznając sprawę kolejny raz organ I instancji wskazał, iż uwzględniając wskazania zawarte w ww. wyroku ponownie wyznaczył obszar analizowany (tym razem bez jego poszerzania) i na tymże obszarze ponownie dokonana została analiza, na której podstawie ustalono parametry dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz przedstawiono argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosowych rozwiązań.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. C. i D. P.. Zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta odwołujące zarzuciły m. in. naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012, poz. 647 ze zm. dalej u.p.z.p.) w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieokreślenie w decyzji ilości miejsc postojowych, jakie mają zostać zrealizowane w ramach planowanej inwestycji.

Odwołujące podniosły również zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez określenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej, a nie na kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego. W odwołaniu podniesiono także zarzut naruszenia § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez zastosowanie odstępstwa w ramach wyznaczenia linii nowej zabudowy, podczas gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna nie daje podstaw do jego zastosowania.

Odwołujące zarzuciły również decyzji organu I instancji naruszenie § 5 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niejednoznaczne wyznaczenie parametrów: wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, a także geometrii i pochylenia dachu. W ocenie odwołujących nieprawidłowe jest również działanie polegające na przyjęciu obszaru analizowanego w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej poprzez objęcie nim jedynego w okolicy budynku wielorodzinnego i wyciągnięcie z tego wadliwych wniosków znajdujących odzwierciedlenie w treści decyzji.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 września 2014 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012, poz. 647 ze zm.) w zw. z § 1- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 Nr 98 poz. 168).

W uzasadnieniu decyzji organ odowławczy wskazał, że wbrew zarzutom odwołania w przedmiotowej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany dla planowanej inwestycji. Nastąpiło to zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy uwzględnieniu treści § 2 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę przyjęto, że frontem działki w niniejszej sprawie jest ta część działki nr [...], która przylega do ulicy L..

W ocenie organu II instancji bezspornie w obszarze analizowanym występują działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (oraz jej wyników - stanowiących załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji) wynika, iż w obszarze analizowanym występują następujące rodzaje zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. Kolegium uznało, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), jako rodzaj zabudowy wskazuje zabudowę mieszkaniową, w tym: - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (§ 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że w obydwu ww. przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest taki sam - służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tak więc, funkcja takich obiektów jest identyczna. Taki pogląd znajduje również potwierdzenie w obowiązującej linii orzecznictwa sądowo-administracyjnego, zgodnie z którą nieuprawniony jest pogląd, że zabudowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej, jeżeli na działkach sąsiednich znajdują się budynki jednorodzinne (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 560/13). Planowany budynek będzie zatem stanowił kontynuację funkcji zabudowań występujących w obszarze analizowanym.

W odniesieniu do poszczególnych parametrów wnioskowanej inwestycji określonych w ww. rozporządzeniu Kolegium uznało, że sposób ich ustalenia był prawidłowy.

Linia zabudowy wyznaczona została na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - ustalono ją w odległości 7 m od granicy działki drogowej nr [...]. Analizator wskazał, że konieczne jest czytelne kształtowanie obudowy północno-zachodniej strony ul. L., należy więc wyznaczyć linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na dz. nr [...] obr. [...].

W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo także został ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. W treści analizy zostało przeprowadzone szczegółowe zestawienie wskaźników wielkości powierzchni zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym (w formie tabeli). Sporządzający analizę wyliczył ponadto średni wskaźnik w obszarze analizowanym na poziomie 24%. W przedmiotowej sprawie ustalony wskaźnik na poziomie 31%, zatem na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., czyli na zasadzie odstępstwa, które zostało w treści analizy uzasadnione. Zdaniem Kolegium w analizie w szczególności wskazano, iż wskaźniki wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym kształtują się od ok. 12% (dz. nr [...]) do ok. 45% (dz. Nr[...]). Natomiast na działkach znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji występują wskaźniki od ok. 20% (dz. [...], dz. nr [...]) do ok. 45% (dz. nr [...]). Dla sąsiednich nieruchomości zabudowanych, dostępnych od ul. L. wartości wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynoszą ok. 31% (dz. nr [...]) i ok. 33% (dz. nr [...] i [...]). Ustalenie wskaźnika zostało zatem poparte szczegółową analiza, dla całego wyznaczonego obszaru, a także należycie uzasadnione oraz doprecyzowane tak, aby nie nastręczało wątpliwości, co do możliwej wielkości zabudowy przedmiotowego terenu.

Szerokości elewacji frontowej dla wnioskowanej inwestycji została wyznaczona w przedziale 10,5 m do 11,5 m, co w ocenie organu odwoławczego znajduje także uzasadnienie w analizie.

Kolegium zaznaczyło, że w orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, iż co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt. II SA/Kr 719/14). Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku ustalenia ww. parametru poprzez wskazanie konkretnej jego wartości.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się też naruszeń w kwestii ustalenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Organ I instancji, wyznaczył wysokość okapu projektowanego budynku na 7,75 m, a jego kalenicy głównej na 11 m.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie ustalenie ww. parametru w oparciu o ust. 4 § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. znajduje uzasadnienie w analizie. Zauważono w niej bowiem, że zachowanie ładu przestrzennego wymaga, by nowa zabudowa kontynuowała wysokość zabudowy sąsiedniej (tj. średnia wysokość kalenic budynków sąsiednich nr [...] i [...]) Ze względu na techniczne możliwości realizacji zabudowy ustalono tolerancję do 0.5 m.

Kolegium podzieliło także ustalenia organu I instancji, co do rodzaju dachu, kąta nachylenia połaci dachowych i ułożenia kalenicy. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W dalszej kolejności organ II instancji zaznaczył, iż z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują wszelkie formy dachów: połaciowe jedno, dwu i wielospadowe symetryczne lub z uskokiem w kalenicy o różnicowanych spadkach oraz dachy płaskie. Autor analizy wskazał, iż ze względu na utrzymanie ładu przestrzennego nowa zabudowa rejonu inwestycji winna kontynuować geometrię dachów budynków sąsiednich, tj. dachy połaciowe dwu lub wielospadowe, symetryczne, o spadkach połaci z przedziału 20° do 40°.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego niespełnienia przez planowaną inwestycję warunku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja ustala zgodnie z przepisem § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. między innymi wymagania dotyczące ilości miejsc parkingowych.

W pkt 4 lit. e decyzji wskazano, że inwestor winien zrealizować miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości minimum 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie. W ocenie organu odwoławczego minimalna liczba miejsc parkingowych ustalonych na poziomie ww. jest wystarczająca.

Z kolei co do zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez określenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej, a nie na kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne: "Do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie pojęcie «kataster» rozumie się tę ewidencję". W świetle powołanego przepisu, wobec braku map katastralnych, dyspozycja norm art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy będzie zachowana przez dołączenie do wniosku kopii mapy z ewidencji gruntów o odpowiedniej skali, a skoro tak, to nie może być mowy o naruszeniu § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego decyzja objęta odwołaniem nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych procedur określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego A. C. zarzuciła jej naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nie określenie w zaskarżonej decyzji ilości miejsc postojowych jakie mają zostać zrealizowane w ramach zamierzonej inwestycji oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa bez uwzględnienia interesów osób trzecich poprzez dopuszczenie do powstania zabudowy wielorodzinnej w sytuacji gdy w analizowanym obszarze brak jest takiej zabudowy - w okolicy występują wyłączenie domy jednorodzinne, co w rezultacie narusza ład przestrzenny.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie § 4 ust. 4, § 5 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niejednoznaczne wyznaczenie parametrów: wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, a także geometrii i pochylenia dachu. W ocenie skarżącej wartość wskaźników dotyczące nowej zabudowy powinny być określone konkretnie i jednoznacznie, a nie poprzez określenie wartości minimalnych lub maksymalnych.

Skarżąca zarzuciła także, że zaskarżona decyzja dopuszcza powstanie zabudowy wielorodzinnej w sytuacji gdy w analizowanym obszarze występują jedynie domy jednorodzinne, co w rezultacie narusza ład przestrzenny. Wskazała w tym miejscu na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1197/12, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 277/10, w których wyrażono pogląd, że nie można uznać by budynek zabudowy wielorodzinnej stanowił kontynuację funkcji zabudowy jednomieszkaniowej. Skarżąca podkreśliła także, że obszar na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja przy ul. L. w K. zgodnie z zapisami ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczące wytycznych do planów miejscowych leży na obszarze MN - zabudowa jednorodzinna (plansza K1 Studium) w jednostce [...].

Nadto skarżąca podniosła, że określenie granic obszaru analizowanego nastąpiło na kopii mapy ewidencyjnej, a nie na wymaganej tymi przepisami kopii mapy zasadniczej.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza także § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. bowiem z analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika żadna przesłanka dla innego wyznaczenia linii zabudowy niż wynikającego z § 4 ust. 3 tego rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga A. C. okazała się zasadna i jako taka zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie prowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada ta winna gwarantować zachowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Z "dobrym sąsiedztwem" będziemy mieli do czynienia także wtedy, gdy na terenie objętym analizą istnieje już co najmniej jeden obiekt zbliżony w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, do obiektu będącego przedmiotem wydanej w sprawie decyzji, a wyniki analizy urbanistycznej będą pozwalały na dostosowanie projektowanej zabudowy do istniejącego obiektu, jako elementu zastanego na danym terenie ładu przestrzennego. Jak wynika z wcześniejszych rozważań dotyczących przyjętych rozwiązań, warunek ten został spełniony.

Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy dopuszczalne jest wydanie warunków zabudowy pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jeżeli w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna i usługowa.

W analizie urbanistyczno – architektonicznej sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa. Planowane zamierzenie inwestycyjne polegać ma tymczasem na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (mieszczącego do 9 lokali mieszkalnych) z garażem podziemnym.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że nie można uznać by budynek zabudowy wielomieszkaniowej stanowił kontynuację funkcji zabudowy jednomieszkaniowej. W ocenie Sądu sposób zabudowy mieszkaniowej tj. jednorodzinna lub wielorodzinna oznacza dwa różne parametry urbanistyczne w rozumieniu u.p.z.p.

Jak wskazano na wstępie zasada dobrego sąsiedztwa o jakiej mowa w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Na tak rozumiany sposób dokonywania wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i potrzebę uwzględniania w ramach zasady "dobrego sąsiedztwa" także parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu wskazują liczne orzeczenia sądowe. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1095/10 stwierdzono, że nie jest obojętne z punktu widzenia planistycznego, czy zabudowa jednorodzinna na określonym obszarze będzie miała charakter zabudowy bliźniaczej, czy też będzie to zabudowa wolnostojącą. Kwestia ta nie jest bez znaczenia nie tylko z punktu widzenia koncepcji planistycznej dla określonego terenu, ale - co bardziej istotne w rozpoznawanej sprawie - również z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa, do której odnosi się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Gd 602/07 stwierdził z kolei, że pewne funkcje z istoty swej zakładają powtarzalność określonych obiektów na danym obszarze, jak np. przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne zakłada niewątpliwie powtarzalność zabudowy o takim charakterze. W sytuacji, gdy dana funkcja z istoty swej zakłada powtarzalność obiektów danego rodzaju, jak to ma miejsce w przypadku zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, nowopowstające obiekty winny stanowić jej kontynuację, a więc domy mieszkalne wolnostojące. W ww. wyroku podkreślono także, że zabudowa domami mieszkaniowymi o niskiej intensywności zabudowy wprowadza określone wysokie standardy zamieszkiwania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich.

Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/z 1197/12 stwierdzając, że nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na obszarze, w którym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna.

Z materiału przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabudowa ta stanowi na analizowanym obszarze funkcję podstawową. W tej sytuacji nie można przyjąć, że realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obszarze, gdzie jedyną występującą zabudową jest zabudowa jednorodzinna (i usługowa) będzie wpisywała się zastany układ urbanistyczny.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (dz. U. Nr 164, poz. 1589) w § 2 pkt 1 lit. a stanowi, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy mieszkaniowej zapisuje się jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Natomiast definicja legalna budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stanowi, że za taki budynek uważa się budynek wolnostojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Tylko zatem takiego rodzaju budynek może stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy jednorodzinnej. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie o wyłącznej zabudowie jednorodzinnej stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia sygn. akt II SA/Kr 1250/14).

W ślad za przytoczonym orzecznictwem sądowym należy przyjąć, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie budownictwa wolnostojącego, ale jednorodzinnego, narusza istniejący stan i równowagę w zakresie kontynuacji zabudowy. W judykaturze dopuszcza się bowiem ustalenie warunków zabudowy pod budowę budownictwa wielorodzinnego, jeżeli na obszarze analizowanym występuje obok zabudowy jednorodzinnej także zabudowa wielorodzinna.

Niezależnie od powyższych rozważań stwierdzić należy, że istotne parametry, gabaryty oraz wskaźniki planowanej zabudowy, wbrew twierdzeniom organów nie korespondują i nie odpowiadają zastanej w obszarze analizy charakterystyce zabudowy jednorodzinnej .

Po pierwsze wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony dla zaskarżonej działki na poziomie 31 %. Równocześnie w analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że średni wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 24%. Przyjęty wskaźnik jest więc znacznie wyższy od średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie urbanistyczno-architektonicznej przyjęcie wskaźnika większego niż średni z obszaru analizowanego nie zostało w sposób przekonywujący uzasadnione. Autor analizy wskazał jedynie, że cyt. "na działkach w sąsiedztwie terenu inwestycji" występują wskaźniki od ok. 20% (działki nr [...], [...]) do ok. 45 % (działka nr [...]), a średni wskaźnik dla tych działek wynosi 28 %. Należy w tym miejscu podnieść, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posługuje się terminem "działki w sąsiedztwie". Nie wiadomo zatem, co organ rozumie pod powyższym określeniem, zawłaszcza, że teren planowanej inwestycji sąsiaduje nie tylko ze wskazanymi powyżej działkami.

Jeśli chodzi o wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, w analizie wskazano, że jest on zróżnicowany i wynosi od ok. 25% do ok. 80%. W warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu stanowiących załączniki nr 1 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskaźnik ten ustalono w wysokości min. 40%. Przyjęcie takiej wartości wskaźnika nie zostało w żaden sposób uzasadnione.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.

Z treści wydanych w sprawie decyzji, jak również z samej analizy( załącznik nr 1) wynika, iż średnia wysokość okapu elewacji frontowych budynków tworzących obudowę ul. L. zlokalizowanych w obszarze analizowanym przy ul. L. wynosi 5, 44 m. Z kolei średnia wysokość dla wskazanych budynków wynosi 9.09 m. Tymczasem dla planowanej inwestycji wskaźnik ten ustalono na poziomie 7,75 m, a kalenicy głównej (najwyższej) na 11 m. Jednocześnie zaskarżona decyzja dopuszcza podwyższenie obu wskazanych wartości o dalsze 0,5m. Omawiając w tym miejscu parametry wysokościowe planowanego budynku nie można pominąć, iż zaskarżona decyzja dopuszcza usytuowanie w nim tzw. naczółków o okapach nie przekraczających wysokości 9 m. Sposób ustalenia parametrów wysokościowych budynku w tym wysokości elewacji frontowej, odbiega znacznie od średniej wysokości elewacji frontowych budynków sąsiednich. Nie został on przy tym w sposób należyty i przekonywujący uzasadniony w analizie. Istotne dla skali planowanej inwestycji parametry takie jak wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość elewacji frontowej ( w tym także kalenicy) nie wpisują się w zastany w obszarze analizy (w tym także bezpośrednio przy ul. L.) kontekst architektoniczny, co powoduje, iż planowane zamierzenie inwestycyjne w przypadku jego realizacji prowadziłoby do powstania ewidentnej dominanty architektonicznej stanowiącej element obcy w istniejącej zabudowie kształtującej się wzdłuż ulicy L. w K.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zachowanie ładu przestrzennego polega na kontynuacji przez nową zabudowę funkcji dotychczasowej zabudowy oraz odnosi się także do kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. W realiach przedmiotowej sprawy z uwagi na rodzaj projektowanej zabudowy oraz jej parametry taka kontynuacja nie ma miejsca.

Ze względu na przedstawione powyżej względy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonebj decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a. który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono natomiast zgodnie z dyspozycją art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny dokonać prawidłowej wykładni z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588), biorąc przy tym pod uwagę wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku