Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1047/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2022r. Nr [...] znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1047/22

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...], Burmistrz K. P., po rozpoznaniu wniosku (z dnia [...] marca 2022 r., uzupełnionego [...] kwietnia 2022 r.) E. K. (dalej powoływanej jako "Skarżąca") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu farm fotowoltaicznych [...] o łącznej mocy do 8MW wraz z niezbędną infrastrukturą i magazynem energii o mocy do 75 MW i pojemności do 300MWh z możliwością realizacji w formie niezależnych instalacji, dowolnych konfiguracji mocy lub budowania w całości, w miejscowości S. na działce nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K. P. ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.– dalej "u.p.z.p.").

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowanej inwestycji nie można zakwalifikować jako urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy ani instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu tego przepisu, gdyż te należy łączyć z rozwojem prosumenckiego wytwarzania energii z mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. Stosowanie zatem wyłączenia z art. 61 ust.3 ustawy powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy normujących lokalizację mikroinstalacji i urządzeń wytwarzających energię z odnawialnego źródła energii o mocy przekraczającej 100 kW. Reasumując, inwestycję należy ocenić jako zakład produkcyjny przedsiębiorstwa energetycznego poddany regulacji art. 61 ust 1 pkt 1-6 ustawy. Zaznaczono również, że działka nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka nie zgodziła się z twierdzeniem, jakoby elektrownia fotowoltaiczna nie stanowiła instalacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji podniosła, że winien być wobec takiej inwestycji stosowany wyjątek opisany w ww. przepisie i poza analizą pozostawać powinno to, czy inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 u.p.z.p.(zasada "dobrego sąsiedztwa" oraz dostęp do drogi publicznej).

Zarzucono też naruszenie art. 10 ust, 2a w zw. z art. 15 ust 3 pkt 3a i art. 61 ust 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że organ może ustalić warunki zabudowy dla instalacji polegającej na budowie wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych tylko na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy V VI VIz i nieużytki, podczas gdy te przepisy nie wykluczają wydania decyzji w takich warunkach a wymagają jedynie realizacji przesłanek o których mowa w art. 61 ust.1 u.p.z.p.

Decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści m.in. art. 61 ust. 1 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p., organ odwoławczy stwierdził, że elektrownia fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW nie jest inwestycją objętą hipotezą art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a jej zrealizowanie winno być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Na potwierdzenie powyższego SKO przywołało przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego m. in. tut. sądu w sprawie IISA/Bd 994/20 i II SA/Bd 392/21 kwestionujące, jakoby w przypadku farm fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW zastosowanie miał art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdziło, że prawidłowo ocenił organ I instancji, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2- brak dostępu do drogi publicznej. W tych warunkach okazała się już zbędna analiza spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w pozostałym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję, EPLANT 64 sp. z o.o., wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu i instancji,

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i przyjęcie, że nie ma on zastosowania w sprawie, mimo że organ ustalił poprawnie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z instalacją odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii – co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. ,

- art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że realizacja planowanej inwestycji jest możliwa wyłącznie na podstawie odpowiednio studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na obszarze wyznaczonym dla celów rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł. W przedmiotowej sprawie inwestycja będzie realizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy a więc przepisy te nie mają zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko co do braku możliwości stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wobec elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarządzeniem z 21 grudnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.)

Stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła odmowna decyzja w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu farm fotowoltaicznych [...] o łącznej mocy do 8MW wraz z niezbędną infrastrukturą i magazynem energii o mocy do 75 MW i pojemności do 300MWh z możliwością realizacji w formie niezależnych instalacji, dowolnych konfiguracji mocy lub budowania w całości, w miejscowości S. na działce nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K. P.. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji było uznanie przez organy obu instancji, że inwestycja nie podlega wyłączeniu z art. 61 ust 3 u.p.z.p a tym samym wymaga spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i innych warunków opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., w tym dostępu do drogi publicznej.

Rozstrzygając zawisły spór odnieść należy się najpierw do kwestii kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, w kontekście treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i jego odmiennej interpretacji przez pozostające w sporze strony.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.1378 – dalej "u.o.z.e."). Instalacją odnawialnego źródła energii - zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii - jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy opisanej na wstępie. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej. Sąd stoi na stanowisku, że taki charakter inwestycji kwalifikuje ją jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku organów wyrażonym w objętej skargą decyzjach, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 .u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji. W tym zakresie Sąd podziela linię orzeczniczą, która ukształtowana została w m.in. w wyrokach: WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 (dostępnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)., odstępując tym samym od wykładni prezentowanej w wyrokach tego Sądu przytoczonych przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do argumentacji SKO dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy do 100 kW Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone m.in. w wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21 (dostępny jw.). Wskazać należy, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzupełniony został o klauzulę niestosowalności przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.), instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd podziela nadto argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1097/21 (dostępny jw.), w którym trafnie wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko, iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, że zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej – to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.z.e.). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a w obecnym stanie prawnym - nawet 500 kW – vide znowelizowany od dnia 30 października 2021 r. art. 10 ust. 2a u.p.z.p.). Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalsza argumentacja uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, jak podkreślono to w ww. wyroku z dnia 17 marca 2022 r., że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Należy też zauważyć, że przytoczona przez organ argumentacja nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.

Należy podzielić zatem stanowisko Skarżącej, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacji o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW). Skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.z.e., to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100 kW. Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśnił także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i, że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów, w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma dotyczyć wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii.

Odnosząc się natomiast do argumentu wskazującego elementy treściowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego, a konkretnie na art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p., Sąd podziela argumentację WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 351/22 (wyrok z dnia 31 sierpnia 2022 r., dostępny jw.). Sąd ten wskazał, że jest oczywiste, iż prawodawca zdecydowanie preferuje plan miejscowy jako akt stanowiący podstawę gospodarki przestrzennej i z tego względu zarówno w studium jak i w planie miejscowym, realizującym przecież z założenia postanowienia studium, należy kompleksowo unormować kwestie dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów. Dotyczy to m.in. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Zgodnie z art. 10 ust. 2a w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Należy jednak zwrócić szczególną uwagę na zmiany wprowadzone przepisami ustawy z dnia 17 września 2021 r. w sprawie zmiany ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1873), która od 30 października 2021 r. istotnie zmieniła treść normatywną art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Stanowi on od tej daty, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące,

przy czym w art. 2 pkt 20a u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował, że "urządzenia inne niż wolnostojące" to urządzenia techniczne zamontowane na budynku.

Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi się, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że obecnie racjonalnie ustawodawca, mając na uwadze zarówno konieczność zapewnienia możliwości pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł, jak i potrzeby prawidłowego zagospodarowania przestrzeni z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju, korelacji potrzeb i wymogów różnych kierunków i sposobów zagospodarowania przestrzennego, jak również ochrony gruntów rolnych - wprowadził rozróżnienie zasad rozmieszczania na terenie poszczególnych gmin urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii.

Z ww. przepisu wynika, że ustawodawca uznaje, że sytuacja energetyczna wymaga umożliwienia gminom (a nawet mobilizowania do) wyznaczenia konkretnych obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Jednocześnie, co równie istotne, także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów – poprzez ustalenie ich rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (tzw. farm fotowoltaicznych) nie można pomijać konieczności uwzględnienia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów przy tak znacznej mocy zainstalowanej. Od tak określonej zasady, uwzględniając wcześniejsze uregulowania (w tym brak wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) ustawodawca wprowadził obecnie dwa jasno określone w pkt 1 i 2 wyjątki. W konsekwencji w stanie prawnym obowiązującym od [...] października 2021 r. przy omawianej wielkości instalacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW) poza obszarami wyznaczonymi na ten cel przez właściwą radę gminy w studium, rozmieszczone mogą być wyłącznie:

1) wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; oraz

2) urządzenia inne niż wolnostojące.

Należy mieć jednak na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., według którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a zgodnie z art. 19 ww. ustawy nowelizującej z 17 września 2021 r. do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed 30 października 2021 r. oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed tym dniem, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Dalej przypomnieć należy, że teren inwestycji określony we wniosku Skarżącej nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zaś zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p.). Nie można zatem w sprawie przyjąć, że przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinno się uwzględniać zapisy studium. Brak jest podstaw prawnych dla takiego obowiązku. Samo studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.).

Przytoczone wyżej przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 30 października 2021 r., jak i po tej dacie) dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to odnoście tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, czego jednak nie uczynił.

Powyższe świadczy o tym, iż sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Reasumując, wskazać należy, że teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.

Sąd nie podzielił zatem stanowiska zaprezentowanego przez organy obu instancji w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w oparciu o wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykluczającą tę inwestycję w dyspozycji ww. przepisu, jest zatem wadliwa.

Organy nie mogą powoływać się na brak spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p (tu przede wszystkim pkt 2, inne nie były badane z uwagi na warunek konieczności łącznego spełnienia przesłanek, a brak jednej z nich czyni zbędnym badanie pozostałych i uzasadnia odmowę jak stwierdził organ), skoro z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. expressis verbis wynika, że warunki te wobec instalacji odnawialnego źródła energii są pomijane.

Sąd zauważa zatem, że przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże nie jest wyłączone dla przedmiotowych inwestycji zachowanie pozostałych warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6, w tym zgodności z przepisami odrębnymi, wśród których uwzględnić należy ww. ustawę z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.).

Decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. W warunkach więc braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 3-6 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znaczenie winny mieć charakter gruntów oraz klasa użytków rolnych, na których planowana jest instalacja inwestycji o charakterze jednoznacznie produkcyjnym, a nie rolniczym.

Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku zagospodarowania części działki ewidencyjnej (działek), mimo że jest wyjątkowo dopuszczalne, nie może jednak mieć charakteru dowolnego, niepoddającego się weryfikacji i konkretyzacji. Winien być to teren jednoznacznie określony przez wnioskodawcę, nie tylko poprzez wskazanie jego powierzchni, czy też wyrysowanie kształtu na kopii mapy w skali uniemożliwiającej jednoznaczne sprecyzowanie granic terenu, na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. To do organu będzie następnie należała ocena, czy uwzględniając charakter danej inwestycji, określony we wniosku sposób zabudowy i zagospodarowania, gabaryty obiektów, jak również np. charakter i klasę gruntów rolnych dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla określonego przez wnioskodawcę terenu – jako terenu tej inwestycji.

W art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza się, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w 1:500 lub 1:1000. Zgodnie zaś z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Za pomocą tych linii możliwym winno być wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Organ natomiast nie wskazał, że zabudowa dotyczy części działki a inwestor jednocześnie nie określił jej jednoznacznie.

Pamiętać przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany w następnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Przy określeniu granic terenu inwestycji w sposób nieprecyzyjny, decyzja o warunkach zabudowy może stać się niewykonalna, nie będzie bowiem możliwa ocena zgodności z nią projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Linie wyznaczające granice terenu inwestycji winny zostać tak określone, by możliwe było ich niewątpliwe usytuowanie w terenie w sensie geograficznym (np. poprzez precyzyjne wskazanie parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych tych linii).

Nadto w konkretnych sprawach np. w przypadku instalacji do wytwarzania energii określona powierzchnia zabudowy (np. 0,99 ha) może mieć charakter pozorny, z uwagi na próbę obejścia przepisów dotyczących środowiskowych uwarunkowań tego typu przedsięwzięć. Wobec tego nader istotne, w przypadku wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest sformułowanie tego rozstrzygnięcia w tak jednoznaczny sposób, który uniemożliwi dowolną jego interpretację na dalszych etapach np. przy udzielaniu pozwolenia na budowę. W rozstrzygnięciu (a nie uzasadnieniu) organ winien w takiej sytuacji zatem określić wprost wielkość powierzchni terenu inwestycji, jak również zapewnić jednoznaczne określenie jego położenia (jako konkretnej części działki ewidencyjnej).

Analiza wniosku już w zakresie określenia granic terenu zamierzonej inwestycji nie pozwala na stwierdzenie, że wniosek jest w tym zakresie jednoznaczny i kompletny. W części opisowej wniosku określono, że inwestycja polegać będzie na budowie farmy fotowoltaicznej (do 20 000 sztuk paneli) o łącznej mocy do 8 MW z dopuszczeniem realizacji inwestycji do 8 × 1 MW tj. 8 × 2 500 szt. paneli. W następstwie uzupełnienia wniosku wskazano, że inwestycja obejmuje budowę zespołu farm fotowoltaicznych [...] o łącznej mocy do 8MW wraz z niezbędną infrastrukturą i magazynem energii o mocy do 75 MW i pojemności do 300MWh z możliwością realizacji w formie niezależnych instalacji, dowolnych konfiguracji mocy lub budowania w całości, w miejscowości S. na działce nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K. P.. Wniosek nie jest zatem jednoznaczny. Opisano w nim planowaną inwestycję dość ogólnikowo, wariantowo, w sposób umożliwiający różną interpretację. Zauważyć jednak należy, że na planowaną inwestycję składają się wszystkie elementy farmy fotowoltaicznej i we wniosku należy wskazać też ich parametry techniczne. Poza liczbą i łączną mocą paneli będzie to moc i powierzchnia jednostkowa paneli, liczba rzędów w jakich będą umiejscowione stoły, powierzchnia zajęcia przez stoły, a nadto powierzchnia dojazdu, planowanego placu manewrowego i miejsc na odpady. We wniosku Skarżącej nie określono precyzyjnie wszystkich tych parametrów. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Jednocześnie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a (tj. na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy – przyp. Sądu). Skoro zatem inwestor planuje budowę farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą o powierzchni zabudowy 0,999 ha, to założenie to winno być weryfikowalne w procesie oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na ewentualne zaktualizowanie się wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Deklaracja inwestora, że "powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu jest tożsama z powierzchnią zabudowy i jest mniejsza niż 1,0 ha to inwestycja nie może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" nie może być uznana za wystarczającą.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, poza przyjęciem wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu oceny stosowalności w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., weźmie też pod uwagę powyższe stanowisko dotyczące koniecznych do uzupełnienia elementów samego wniosku Skarżącej. Ponownie, w sposób szczegółowy przeanalizuje jego poprawność wobec wymogów art. 52 ust. 2 u.p.z.p. oraz dokona oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

Mając to na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organy obu instancji, miała niewątpliwy wpływ na wynik sprawy.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (500 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265)