Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 569/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Stwierdzono nieważność decyzji
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1,2a,3, art. 78 ust. 1, art. 73,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 104, art. 57  par. 1, 4,5, art. 65 par. 1,2 ,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi W. K. i H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie oraz stwierdza nieważność decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Starosta powołując się na art. 77 ust. 1,2a i 3 oraz art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wypowiedział W. i H.K. z dniem [...]. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [..] ha położonej w obrębie [...] miasta [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i zaproponował przyjęcie nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w/w nieruchomości w wysokości [...] zł liczonej jako [...] % od wartości działki nr [...] określonej przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł, przy czym z uwagi na fakt, że zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, w roku [...] kwota należna do zapłaty za działkę nr [...] będzie wynosić [...] zł (dwukrotność dotychczasowej opłaty), natomiast pozostała kwota ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty zostaje rozłożona na dwie części, które powiększą opłatę roczną w latach kolejnych, co oznacza, że kwota należna do zapłaty w roku [...] będzie wynosić [...] zł.

Organ poinformował, że zaktualizowana opłata winna być wpłacana bez dodatkowego powiadomienia na konto Starostwa Powiatowego: do dnia

[...] każdego roku trwania użytkowania wieczystego, z góry za dany rok.

Od niezapłaconej w terminie należności zostaną naliczone odsetki ustawowe.

W tabeli zostało przedstawione szczegółowe wyliczenie kwoty należnej do zapłaty.

Nr dz. Obręb Pow. Udział Wartość działki Stawka opłaty Opłata

[ha] [zł] [%] [zł]

[...]

Z uzasadnienia pisma wynika, iż poprzednia wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste w/w działki została ustalona w [...] roku. Na podstawie analizy wartości rynkowej nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego stwierdzono, że od tamtego czasu nastąpiła znaczna zwyżka wartości nieruchomości, a zatem spełnione są warunki art. 77 cyt. ustawy, pozwalające na dokonanie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste.

Operat szacunkowy nieruchomości sporządzony został zgodnie z zasadami określonymi w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 z póź. zm.) i znajduje się do wglądu w aktach sprawy w siedzibie Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami. Wraz z pismem organ pouczył W. i H.K. o możliwości zakwestionowania nowej wysokości.

W przypadku zakwestionowania nowej wysokości opłaty rocznej użytkownik wieczysty może w terminie do 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Starostwa Powiatowego H.K. w nawiązaniu do pisma z dnia [...] r. podnoszącego wysokość stawki opłaty za użytkowanie wieczyste działki nr [...] poinformował, że działkę tą zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] Nr [...] r. przeznaczono pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. W związku z powyższym stawka opłaty powinna wynosić [...] %. Pismo to wpłynęło do Starostwa Powiatowego [...] i w związku z tym zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w obrębie [...] z [...] % na [...] %.

W związku z powyższym stronom postępowania przysługuje prawo zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz ewentualnego zgłoszenia dodatkowych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta na podstawie :

- art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz 651, z póz. zm.),

- art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póź. zm.),

po rozpatrzeniu wniosku H.K., odmówił zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w obrębie [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, z dotychczasowej wynoszącej 3 % na 1 %.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmian sposobu korzystania z nieruchomości stawkę procentową zmienia się stosownie do tego celu.

H.K. wnioskiem z dnia [...] wniósł o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w/w nieruchomości z dotychczasowej wynoszącej [...] % na [...] %, uzasadniając wniosek tym, że obecnie nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego stanowi "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami."

Z ustaleń organu wynika, że Wojewoda decyzją nr [...] stwierdził nabycie przez Państwowy Ośrodek Maszynowy prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu z przeznaczeniem na cele określone w planie zagospodarowania przestrzennego. W dacie wydania ww. decyzji w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była oznaczona jako "Teren urządzeń obsługi rolnictwa. Państwowy Ośrodek Maszynowy - prowadzi działalność remontową i produkcyjną. Przewidziana kontynuacja dotychczasowego sposobu użytkowania. Zakłada się rozbudowę zaplecza warsztatowo-magazynowego i obiektów produkcyjnych, co wiąże się z projektowanym uruchomieniem dodatkowej produkcji." Stawka procentowa dla tego celu wynosiła [...] % i miała ona zastosowanie do ustalenia opłaty rocznej, którą wnosił POM. Państwo W. i H.K. nabyli przedmiotową nieruchomość od Państwowego Ośrodka Maszynowego na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] i wraz z nabyciem przeszły na Nabywców prawa i obowiązki wynikające z posiadania nieruchomości, w szczególności obowiązek ponoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W dacie zawarcia ww. aktu notarialnego grunt był niezabudowany. Obecnie działka nr [...] nadal pozostaje niezabudowana, zmianie uległ jedynie zapis w planie zagospodarowania przestrzennego i obecnie działka jest oznaczona w planie jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami".

Organ powołując się na wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2010r. I CSK 591/2009 uznał, że sama zmiana przeznaczenia gruntu wynikająca z uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie wystarczy do uznania, że nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. W takim wypadku pojawia się tylko możliwość określonego sposobu korzystania z nieruchomości, a sama zmiana zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do zmiany - i to trwałej - sposobu korzystania z gruntu. Oznacza to, że nie można stwierdzić, że nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z działki nr [...] powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, a co za tym idzie brak jest podstaw do zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z [...] % na [...] %.

Jednocześnie organ pouczył skarżącą, że w przypadku zakwestionowania niniejszej decyzji użytkownik wieczysty może w terminie do 30 dni od dnia jej otrzymania złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że odmowa zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona.

Złożenie wniosku nie zwalnia z obowiązku uiszczenia opłaty w dotychczasowej wysokości, ustalonej przy zastosowaniu stawki [...] %.

Pismem z dnia [...] r. W. i H.K. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Starosty Powiatu.

W piśmie tym skarżący uznał, że pismo z dnia [...] r. Starosty podnoszące opłatę za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadnione. Zdaniem strony kwota [...] zł jest za wysoka, a działka potraktowana została jako działka przemysłowa. Skarżący podniósł, iż o ile operat wartości działki można przyjąć z małym zastrzeżeniem (przez działkę przebiega kolektor sanitarny ze studzienką zajmując [...] w/w działki) co wiąże się z wykorzystaniem zabudowy, oraz utrudnionym usytuowaniem budynku, to stawka przyjęta 3% wartości jest za wysoka. Skarżący przypomniał, że informował Starostwo Powiatowe, że działka jest przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i prosił o zmianę stawki na [...] % lecz dostał decyzję odmowną.

Niezrozumiałe dla niego jest stosowanie prawa przez Urząd Miasta i Starostwo Powiatowe. Urząd Miasta opracował projekt zagospodarowania przestrzennego jako teren zabudowy mieszkaniowy, jednorodzinny, natomiast Starostwo Powiatowe traktuje ww. działkę jako teren przemysłowy.

Pismo to wpłynęło do Starostwa Powiatowego [...]. Starostwo Powiatowe w przesłało je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] natomiast do SKO wpłynęło [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie :

- art. 57 § 1, 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 73 ust. 1 i 2, art. 78 ust. 1, 2 j 3 oraz z art. 79 ust. 1, 2, 3 i 7 i art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity w Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.),

- art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity w Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.); Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, iż odmowa zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona.

Z ustaleń Kolegium wynika, że dokonanym przez Starostę oświadczeniem nr [...]., po rozpatrzeniu wniosku użytkownika wieczystego z dnia [...]., odmówiono zmiany stawki procentowej - z dotychczasowej wynoszącej [...]% na [...]% - opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w obrębie geodezyjnym nr [...], oznaczonej geodezyjnie działką nr [...] o powierzchni [...] ha. Oświadczenie to (nazwane decyzją) doręczono W.K. i H.K. w dniu [...]. Powyższe potwierdzono ich własnoręcznymi podpisami na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłki poleconej.

Jak zauważa Kolegium, zgodnie z pouczeniem zawartym w oświadczeniu z dnia [...] stronie służyło prawo wniesienia, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, wniosku do właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustalenie, że odmowa zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. O terminie tym strona została zatem w sposób jednoznaczny pouczona. Zgodnie natomiast z przepisem art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Artykuł 79 ust. 1 stanowi, że wniosek do kolegium składa się na piśmie w dwóch egzemplarzach. Podlega on opłacie skarbowej. Kolegium wyznacza niezwłocznie termin pierwszej rozprawy, doręczając jednocześnie właściwemu organowi odpis wniosku (art. 79 ust. 2). Artykuł 81 ust. 1 ustawy stanowi, że użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji. Doręczenie żądania powinno nastąpić na piśmie do dnia [...] roku poprzedzającego aktualizację opłaty rocznej. Jeżeli właściwy organ odmówił aktualizacji opłaty użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. W przypadku gdy właściwy organ nie rozpatrzył żądania w terminie 30 dni, użytkownik wieczysty może, w terminie 90 dni od dnia doręczenia żądania, skierować sprawę do kolegium. Przepisy art. 77-80 stosuje się odpowiednio.

Zdaniem Kolegium wskazać na wstępie należy, iż zastrzeżenie terminów dla dokonania czynności procesowych jest jedną z podstawowych regulacji procesowych kierowanych do stron i ma na celu egzekwowanie staranności działania strony oraz wyeliminowanie niepewności w zakresie trwałości decyzji i innych rozstrzygnięć, dlatego naruszenie przepisów zakreślających owe terminy wywołuje dotkliwe skutki. Wniesienie wniosku (odwołania) po terminie oznacza bowiem, iż jest ono zwrócone przeciwko ostatecznej decyzji, wypowiedzeniu (bezskuteczny upływ terminu do wniesienia wniosku wywołuje jego ostateczność), a jest to niedopuszczalne. Strony powinny być pouczane o terminach i sposobach wnoszenia środków odwoławczych. Tak też się stało w niniejszej sprawie, gdyż w oświadczeniu Starosty z dnia [...] zawarto właściwe - zgodne z art. 78 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - pouczenie o przysługującym środku odwoławczym dotyczącym weryfikacji tego oświadczenia, a także o sposobie oraz terminie jego wniesienia.

Termin do wniesienia przedmiotowego wniosku upłynął więc, licząc od [...] jako dnia doręczenia oświadczenia stronie, w dniu [...] (poniedziałek). Jak wynika natomiast z akt sprawy, wniosek ten został co prawda złożony w dniu [...], ale w Starostwie Powiatowym. Wskazać należy następnie, że zgodnie z przepisem art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Nie stosuje się zatem przepisów, które przewidują składanie odwołań za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Przepis art. 129 § 1 kpa umiejscowiony jest w rozdziale 10 kpa "Odwołania". Przewiduje on składanie odwołań za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Przepis ten dotyczy odwołań od decyzji administracyjnych, a zatem nie ma zastosowania do spraw aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że zgodnie z cytowanymi powyżej art. 78 ust. 2 oraz art. 79 ust. 1, 2 i 7, art. 81 ust. 1 i 2 ustawy, swój wniosek w zakresie zakwestionowania odmowy zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego W. i H.K winni złożyć bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zostali oni o tym także poinformowani w oświadczeniu z dnia [...]. Oświadczenie to błędnie zostało nazwane decyzją. W sprawach dotyczących opłat rocznych właściciel gruntu nie wypowiada się bowiem w formie decyzji administracyjnej, ale w formie pisma jako cywilnoprawnego oświadczenia woli. Okoliczność ta nie może mieć jednak w ocenie Składu Orzekającego Kolegium przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Starosta złożył bowiem mimo wszystko wyraźne i jednoznaczne oświadczenie woli o odmowie zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, pomimo błędnego nazwania go decyzją. W ocenie Kolegium treść pouczenia nie budzi jednak jakichkolwiek wątpliwości i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Co prawda w swoim wniosku (odwołaniu) skarżący prawidłowo wskazali Kolegium jako organ odwoławczy jednak wbrew prawidłowemu pouczeniu złożyli je w Starostwie Powiatowym. Wniosek do Kolegium złożono za pośrednictwem Starosty, co zresztą wskazano w samym wniosku użytkownika wieczystego. Starosta w dniu [...]. nadał tenże wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego listem poleconym. Należy zatem przyjąć, że faktycznym dniem złożenia wniosku (odwołania) W. i H.K. będzie dopiero ten dzień, kiedy to nadano je do organu właściwego w sprawie, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W niniejszej sprawie niewątpliwie miało to miejsce dopiero w dniu [...]r. Skoro zatem strona wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 78 ust. 2 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i wbrew wyraźnemu brzmieniu pouczenia zawartego w oświadczeniu z dnia [...] skierowała wniosek do Kolegium za pośrednictwem niewłaściwego organu (Starosta), to za datę nadania wniosku do Kolegium należało przyjąć datę rzeczywistego przekazania tegoż wniosku do Kolegium przez niewłaściwy organ (Starostę).

Także przepis art. 79 ust. 2 ustawy przesądza, że wniosek użytkownika wieczystego w sprawach tego rodzaju powinien być bezpośrednio złożony do kolegium (na piśmie w dwóch egzemplarzach). To Kolegium wyznaczając rozprawę doręcza jednocześnie właściwemu organowi odpis wniosku użytkownika wieczystego.

W ocenie Kolegium w przypadku wniesienia przez użytkownika wieczystego do Kolegium wniosku o ustalenie, iż odmowa zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, za pośrednictwem niewłaściwego organu administracji publicznej, organ ten powinien przekazać sprawę właściwemu organowi (samorządowemu kolegium odwoławczemu), a o zachowaniu terminu decyduje data nadania pisma przez niewłaściwy organ pod adresem właściwego organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2008r., sygn. akt I FSK 631/08, LEX nr 505351). Stwierdzono w nim między innymi, iż w przypadku wniesienia skargi za pośrednictwem niewłaściwego organu administracji publicznej, organ powinien przekazać sprawę właściwemu organowi, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) decyduje data nadania skargi przez organ pod adres właściwego organu. Złożenie w ocenie Kolegium przez W. i H.K. wniosku nie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a do Starosty, nie wstrzymuje biegu terminu 30-dniowego i w razie przekazania przez Starostę wniosku po jego upływie, strona nie może bronić się argumentem, iż dochowała terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2008r, sygn. II FSK 426/07, LEX nr 489100).

Skład Orzekający Kolegium stwierdził jednocześnie, że w sprawach w zakresie podwyższenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych oraz zmiany wysokości stawki procentowej opłat rocznych z tego tytułu, nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 65 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z ich brzmieniem, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Podkreślenia wymaga bowiem, że tryb zmiany opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu i stawek procentowych tych opłat związany jest z uznaniem, że użytkowanie wieczyste ma charakter uprawnienia typowo cywilnoprawnego uregulowanego umową. Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu oferty nowej wysokości opłaty rocznej oraz odmowa zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie, że odmowa zmiany stawki procentowej nie jest uzasadniona, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Sprawa zaś sporu, co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz zmiany stawki procentowej opłaty ma charakter typowo cywilnoprawny. W postępowaniu tym rozpoznanie sprawy następuje poprzez przeprowadzenie rozprawy i wydanie następnie orzeczenia. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Czynności podejmowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego nie dotyczą sprawy administracyjnej. Także przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że do postępowania przed kolegium nie stosuje się odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących odwołań i zażaleń (a zatem także w zakresie składania odwołań do organu odwoławczego za pośrednictwem organu pierwszej instancji). Rozpatrywanie przez kolegium spraw w zakresie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i zmian stawek procentowych tych opłat nie stanowi zatem sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. W sprawach tych, na podstawie art. 79 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, samorządowe kolegia odwoławcze wydają orzeczenia po przeprowadzeniu rozprawy. Także właściciel gruntu, aktualizując opłatę roczną bądź stawkę procentową opłaty rocznej, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale składa cywilnoprawne oświadczenie, w którym proponuje użytkownikowi wieczystemu przyjęcie nowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego bądź nową wysokość stawki procentowej opłaty rocznej. W sprawach w zakresie podwyższenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych oraz zmiany stawki procentowej opłaty rocznej nie mogą mieć zastosowania także zatem przepisy art. 65 § 1 i 2 kpa.

Zdaniem Kolegium art. 65 § 1 kpa stanowić może wyłącznie podstawę przekazywania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych przez organy administracji w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. W tym zakresie Skład Orzekający Kolegium w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2006r., sygn. IV SA/Wa 2161/05, LEX nr 203689.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie także w wyroku z dnia 30 czerwca 2006r., sygn. I SA/Wa 1296/05, LEX nr 219249, stwierdził, że przepis art. 65 § 1 kpa dotyczy wyłącznie przekazania podania złożonego w sprawie indywidualnej (administracyjnej), rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, pomiędzy organami administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. W ocenie Składu Orzekającego Kolegium zakres tego przepisu nie obejmuje przekazania przez właściciela gruntu (w niniejszej sprawie - Skarb Państwa -Starosta) pisma użytkownika wieczystego dotyczącego sprawy o charakterze cywilnoprawnym (odmowa zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej) do organu odwoławczego, jakim w niniejszej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że takie stanowisko podzielane jest przez orzecznictwo Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie (por, wyroki WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Sz 354/10; z dnia 13 lipca 2010r" sygn. akt II SA/Sz 362/10).

Kolegium stwierdza zatem, że wniosek o ustalenie, iż odmowa zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, wniesiony został z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W takim przypadku organ odwoławczy zobowiązany jest do wydania, zgodnie z art. 57 § 1 - 5 kpa w związku z art. 78 ust. 1 i 2 oraz z art. 79 ust. 1, 2, 3 i 7 i z art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku przez użytkownika wieczystego w zakresie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej, co też uczyniło w niniejszym postanowieniu.

Wniosek użytkownika wieczystego (odwołanie) wniesiony po terminie jest prawnie bezskuteczny, gdyż zaskarżona nim opłata była już w dniu jego wniesienia opłatą ostateczną i obowiązującą. W takich przypadkach wniosek (odwołanie) już nie służy.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli W. i H.K. zarzucając naruszenie normy prawnej wynikającej z treści art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżących w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż Starosta od chwili złożenia przez nich wniosku w przedmiocie ustalenia, iż opłata roczna za użytkowanie wieczyste w/w nieruchomości określana powinna być według stawki procentowej wynoszącej [...] % a nie jak dotychczas [...] % prowadził postępowanie w trybie przewidzianym przez przepisy k.p.a. O fakcie tym świadczyć może zarówno treść zawiadomienia z dnia [...]. o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym jak i treść i forma załatwienia przez Starostę sprawy tj. decyzja administracyjna.

W/w dokumenty świadczą jednoznacznie, iż Starosta stosował przepisy k.p.a. w celu załatwienia przedmiotowej sprawy.

Po otrzymaniu decyzji z dnia [...]. skarżący uzyskał informację od pracownika Starostwa Powiatowego o możliwość złożenia w terminie 30 dni do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Starosty odwołania - wniosku o ustalenie, iż odmowa dokonania zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości jest nieuzasadniona.

Nieprawidłowe w ocenie skarżących jest stanowisko SKO w kwestii uchybienia terminowi do wniesienia przez nich wniosku, bowiem wniosek (zatytułowany przez nich jako "odwołanie") wniesiony został w ustawowym terminie 30 dni.

W ocenie skarżących nieprawidłowe jest stanowisko SKO w zakresie w jakim w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 65 § 1 i 2 k.p.a.

Z treści przepisu art. 65 § 1 k.p.a. wynika, iż jeżeli podanie wniesiono do niewłaściwego organu administracji publicznej, wówczas organ ten niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Z treści art. 65 § 2 k.p.a. wynika zaś, iż podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.

Zdaniem strony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO szeroko odnosi się do w/w przepisów wynikających z treści k.p.a. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami lecz wyprowadza z tych przepisów mylne wnioski sprowadzające się do twierdzenia, iż pismo zatytułowane "odwołanie" z dnia [...]. zostało wniesione dopiero z chwilą nadania przez Starostę przesyłki zawierającej to pismo w dniu [...]

Takie stanowisko SKO stoi w sprzeczności z normą prawną wynikającą z w/w przepisów k.p.a. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem SKO w sposób sprzeczny z przepisami zastosowało w przedmiotowej sprawie konstrukcję prawną właściwą dla postępowania cywilnego tj. sytuację dotyczącą wniesienia przez stronę wbrew przepisom k.p.c. środka odwoławczego bezpośrednio do sądu II instancji albo właściwą dla postępowania sądowo - administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie w przedmiocie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zawiera cechy postępowania cywilnego oraz niektóre elementy postępowania administracyjnego, o czym świadczy choćby właściwość organów rozpoznających sprawę tj. w pierwszej kolejności sprawę rozpoznaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, natomiast w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia przez ten organ strony mogą poddać sprawę pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego.

Zgodnie z w/w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed kolegium stosuje się w ograniczonym zakresie przepisy k.p.a., m.in. w zakresie dotyczącym terminów i postępowania.

Przepis art. 65 § 1 i 2 k.p.a. umiejscowiony jest w Dziale II k.p.a. zatytułowanym "Postępowanie", a więc wbrew stanowisku organu przepis ten będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przenosząc przedmiotowe rozważania na grunt niniejszej sprawy strona wskazała, iż pismo z dnia [...]. zatytułowane jako "odwołanie" jest z uwagi na jego treść podaniem - wnioskiem skierowanym do SKO i powinno zostać zinterpretowane przez Starostę oraz SKO jako wniosek w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przypadku wątpliwości Starosta oraz SKO mogli w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać strona do sprecyzowania wniosku - podania, czego jednak organ oraz Starosta nie uczynili.

Przedmiotowego pisma nie należy zatem traktować jako odwołanie w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. lecz jako wniosek o którym mowa w art. 79 ust. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za tym stanowiskiem przemawia również argumentacja SKO wynikająca z treści zaskarżonego postanowienia, bowiem SKO samo wskazała, iż nie przysługuje w niniejszym postępowaniu odwołanie od decyzji, choćby z tego względu, że niedopuszczalne było wydanie decyzji przez Starostę w trybie przewidzianym przez k.p.a.

Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż SKO w zaskarżonym postanowieniu dało wyraz temu, iż dokonało interpretacji stanowiska Starosty nie jako decyzję administracyjną, lecz jako oświadczenie woli Starosty w przedmiocie zmiany stawki procentowej.

Zdaniem skarżących nie uchybili oni terminowi wniesienia wniosku, bowiem ich pismo zostało wniesione w terminie ustawowym tj. w dniu [...]. lecz zostało wniesione do niewłaściwego rzeczowo organu administracji publicznej, który w myśl art. 65 § 1 i 2 k.p.a. przekazać powinien ich wniosek do organu właściwego do rozpoznania wniosku bez konsekwencji w postaci nie zachowania terminu do jego wniesienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu skarżący H.K. oświadczył, że pismo z dnia [...] r. należało traktować jako odwołanie od wypowiedzenia dotyczące aktualnej opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu, ponieważ nie zgadzał się z nowo ustaloną opłatą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Kwestionowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, wydane zostało na podstawie art. 57 § 1, 4 i 5 K.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 i 2, art. 78 ust.1 i 2 i 3 oraz art. 79 ust.1, 2, 3 i 7 i art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W pierwszej kolejności sąd zbadał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 65 § 2 K.p.a. w związku z art.79 ust.7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 79 ust. 7 ww. ustawy do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach.

Tak więc, art. 79 ust.7ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wymienionym w nim zakresie, odsyła do odpowiedniego stosowania przed kolegium przepisów K.p.a.

Art. 65 jest zamieszczony w dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Postępowanie", w rozdziale 1 - "Wszczęcie postępowania". Bezsprzecznie przepis ten nie dotyczy wprost odwołań i zażaleń, a tym samym ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera w tym zakresie regulacji wyłączających stosowanie art. 65 K.p.a.

W ocenie sądu, rację więc mają skarżący zarzucając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze do ich wniosku winno zastosować art. 65 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.

Sąd zauważa, iż w sprawie wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej przez Starostę pismem z dnia [...] r., które skarżący otrzymali [...] r. W. i H.K. wnieśli pismo z [...] r., z treści którego wynika, że kwestionują stawkę procentową opłaty rocznej. Pismo to wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu [...] r.

Pismo to zostało potraktowane jako wniosek w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z [...]% na [...]%.

W ocenie Sądu przedmiotowe pismo powinno zostać potraktowane jako wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Organ nie jest uprawniony do samodzielnego nadawania sensu pisma wnoszonego przez stronę. O ile organ Starosta lub SKO miałby wątpliwość co do intencji strony mógł ją wezwać do wyjaśnienia jak należy traktować pismo czy jest to wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami czy w art. 73 ust. 2 tejże ustawy. Na rozprawie w dniu 11.07.2012 r. skarżący oświadczył, iż było to odwołanie od pisma wypowiadającego wysokość dotychczasowej opłaty.

W myśl wcześniejszych rozważań Sądu dotyczących stosowania art. 65 kpa pismo skarżących z dnia [...] r. powinno zostać przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 cyt. ustawy), wniosek ten wpłynął w terminie.

Rozpatrzenie tego wniosku przez Starostwo Powiatowe jako wniosku o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i wydanie decyzji w tej sprawie zostało wydane bez podstawy prawnej (art. 1 § 6 § 1 pkt 2 zd. pierwsze).

Spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Organ rozpoznający wniosek wydaje orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 3 ustawy, nie jest to zatem decyzja administracyjna, o której mowa w art. 104 kpa, bowiem w tym zakresie przepisów Kpa nie stosuje się.

Wydanie decyzji przez Starostę nazywane przez SKO oświadczeniem nastąpiło bez podstawy prawnej (art.156 § 1 pkt 2 zdanie 1 Kpa).

Decyzja z [...] r. wskazała wszystkie elementy decyzji, o których mowa

w art. 107 kpa.

Zatem jako pozbawiona podstawy prawnej powinna zostać wyeliminowania

z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpozna wniosek skarżących zawarty w piśmie z dnia 20.12.2011 r. i wyda w tym zakresie stosowne orzeczenie.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.