Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1635/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 155
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 7,77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 173 poz 1219
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 20121
journal: Dz.U. 2007 nr 192 poz 1385
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 , art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Lenart Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Gminy Miasto W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o wywłaszczenie prawa własności nieruchomości położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], zapisanej w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., o łącznej powierzchni [...] ha.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], ustalił na rzecz W. Sp. z o.o. lokalizację inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...] Euro 2012, budowie [...] z [...], budowie fragmentu [...] Euro 2012, przez osiedle [...] przy [...], budowie [...] w nowym przebiegu od [...] wraz z przebudową kolidującej infrastruktury technicznej oraz budową kanalizacji deszczowej oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...], położone w W., obręb [...] przeznaczone zostały decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. pod realizację powołanego powyżej celu publicznego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości niezbędnej do zrealizowania przedsięwzięć Euro 2012, położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem odwołanie złożył Prezydent W. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że oferta kupna przedmiotowej nieruchomości składana była poprzedniemu właścicielowi tej nieruchomości. Obecnie brak jest podstaw do składania ponownej oferty kolejnemu jej właścicielowi, w szczególności że nowy nabywca nieruchomości uczestniczył z matką w dotychczasowych negocjacjach w sprawie wykupu i znany był mu fakt konieczności zbycia tego gruntu za cenę przedstawioną w ofercie skierowanej do matki. Wskazano ponadto, że wniosek Prezydenta W. dotyczył wywłaszczenia na rzecz Gminy W. nieruchomości gruntowych oznaczonych na mapie ewidencyjnej, a decyzja Wojewody o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego dotyczy określonych działek, a nie osób. Ponadto żadna z ustaw, zarówno o Euro 2012, jak i o gospodarce nieruchomościami, nie rozstrzygają o skutkach przeniesienia własności nieruchomości w czasie biegu terminów do zawarcia umowy, a nowy nabywca wstępuje w miejsce dotychczasowego, gdyż obrót nieruchomościami nie jest ograniczony żadnym ze wskazanych przepisów.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Infrastruktury stanął na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz. 1219), ustawa ta określa zasady przygotowania finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Stosownie do ust. 2 pkt 1 powołana ustawa określa w szczególności warunki realizacji przedsięwzięć w zakresie projektowania, budowy, przebudowy lub remontu stadionów i innych obiektów budowlanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezbędnych do przeprowadzenia turnieju. Artykuł 26 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. stanowi, że spółka celowa utworzona przez Skarb Państwa nabywa w drodze umowy w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości dla celów realizacji przedsięwzięć Euro 2012. Jednakże zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości nabywanych dla realizacji przedsięwzięć Euro 2012 następuje na wniosek spółki celowej lub innego właściwego podmiotu po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub osobie, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania przez właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości, pisemnej oferty spółki celowej lub innego właściwego podmiotu dotyczącej zawarcia umowy.

Organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent W. pismem z dnia 6 maja 2009 r. wystąpił do właścicielki X. Y. z ofertą nabycia na rzecz Gminy W. przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 15 czerwca 2009 r. Wojewoda [...] wyznaczył X. Y. termin do dnia 13 lipca 2009 r. na zawarcie umowy sprzedaży. W dniu 10 lipca 2009 r., a więc przed upływem wyznaczonego terminu, wpłynęły pisma X. Y. i jej syna Z. Y., w których poinformowano, że aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2009 r. Rep. [...] X.Y.. darowała swojemu synowi Z. Y. nieruchomość będącą przedmiotem przywołanej wyżej oferty. W opinii Ministra Infrastruktury ustanowiony przez ustawodawcę postulat ochrony własności wymaga, aby cały system prawa zmierzał do poszanowania i umocnienia instytucji prawnej jaką jest własność. Umocnienie to wyraża się już w samym rozumieniu prawa własności jako najszerszego prawa do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią w sposób nieograniczony. Władcza, administracyjna ingerencja w prawo własności może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie, w tym jak uczynił to ustawodawca w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Ponieważ wywłaszczenie jest ostatecznym instrumentem, który prowadzi do przymusowego pozbawienia lub ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, ustawodawca kreując przepisy o wywłaszczeniu nałożył na organ prowadzący postępowanie administracyjne szereg warunków formalnoprawnych, które nie towarzyszą innym postępowaniom administracyjnym. Z uwagi na konstytucyjną ochronę własności interpretacja przepisów ograniczających własność, jakimi są przepisy Działu III rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r., powinna być każdorazowo powściągliwa, co oznacza, że wszelkie wątpliwości powinny być tłumaczone na korzyść zasady ochrony własności. Organ odwoławczy zaznaczył, że w ustawie z dnia 7 września 2007 r. co do zasady przyjęto, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli bezskutecznie upłynął wyznaczony przez organ wojewódzki termin do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości na drodze cywilnej, przy czym termin ten nie może być krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania przez właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości, pisemnej oferty spółki celowej lub innego właściwego podmiotu dotyczącej zawarcia umowy. Z powyższego wynika, zdaniem organu II instancji, że legalność prowadzenia wywłaszczenia nieruchomości uzależniona została od braku porozumienia w przedmiocie cywilnoprawnego nabycia praw do nieruchomości. Minister Infrastruktury wskazał także, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 września 2007 r. postępowanie wywłaszczeniowe wszczyna oraz decyzje o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydaje wojewoda. W myśl natomiast art. 38 tej ustawy z zastrzeżeniem przepisów ustawy o realizacji przedsięwzięć Euro 2012 określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 64 § 1 kpa postępowanie administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści art. 61 § 3 kpa wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W myśl natomiast art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zasady wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego doznają istotnych ograniczeń w związku z brzmieniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które stosownie do art. 33 ustawy z dnia 7 września 2007 r. w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 115 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje z dniem doręczenia stronom zawiadomienia, a nie z dniem złożenia wniosku o wszczęcie. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie o wywłaszczenie gruntu pod lokalizację przedsięwzięć Euro 2012 stroną żądającą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jest Prezydent W. Dzień złożenia takiego wniosku nie jest jednak dniem wszczęcia postępowania przez sam fakt jego złożenia. Organ wojewódzki, po otrzymaniu takiego wniosku, zobowiązany jest wyznaczyć właścicielowi nieruchomości co najmniej dwumiesięczny termin (liczony od dnia otrzymania przez właściciela oferty) na zawarcie umowy zbycia nieruchomości. Dopiero w wyniku bezskutecznego upływu tego terminu może nastąpić wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r.). Minister Infrastruktury zaznaczył, że prawną formą aktywnego wyrażenia przez organ wojewódzki procesowego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego o pozyskanie nieruchomości pod budowę przedsięwzięć Euro 2012 jest zawiadomienie o jego wszczęciu na wniosek podmiotu określonego w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. Tak więc do ustalenia zarówno formy, jak i daty wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie ma zastosowania art. 61 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że etap obejmujący złożenie oferty oraz wyznaczenie terminu do zawarcia umowy nie jest postępowaniem administracyjnym lecz cywilnym. Jeżeli bowiem strona wyrazi zgodę na sprzedaż nieruchomości po cenie zaproponowanej przez nabywcę, nie ma wówczas podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli natomiast do takiego porozumienia nie dojdzie, to organ wojewódzki jest zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego po uprzedniej kontroli, czy zachowane zostały warunki określone w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. Stąd wbrew wywodom odwołania w procedurze poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie znajduje zastosowania przepis art. 30 § 4 kpa. W ocenie Ministra Infrastruktury nie można zatem uznać, że następcę prawnego obowiązuje oferta złożona jego poprzednikowi. Przeczyłoby to idei prawa podmiotowego. Nie jest możliwe prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego wobec podmiotu, któremu nie złożono oferty sprzedaży nieruchomości, a co za tym idzie, nie spełniono wobec niego ustawowej przesłanki warunkującej wszczęcie postępowania w stosunku do przysługującego mu prawa podmiotowego. Organ podkreślił, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości w równym stopniu odnosi się do sfery podmiotowej jak i przedmiotowej. Oznacza to, że instrument w postaci wywłaszczenia może być skierowany jedynie wobec konkretnej nieruchomości i konkretnego podmiotu. W opinii organu odwoławczego, oznacza to, że brak spełnienia przez wnioskodawcę obowiązku podjęcia próby nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej od aktualnego właściciela nieruchomości, zobowiązuje organ do odpowiedzi na złożony wniosek w formie procesowej, określonej w art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w drodze decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Już bowiem samo zamieszczenie ust. 4 w art. 115 tej ustawy, uzależniającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od uprzedniego podjęcia próby nabycia nieruchomości w drodze umowy, świadczy o jego zastosowaniu właśnie w przypadku niespełnienia tego wymagania.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina W. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 § 4 kpa oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podkreśliła, że nie podziela poglądu wyrażonego przez Ministra Infrastruktury, iż nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 30 § 4 kpa, gdyż czynności dokonywane przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (wyznaczenie terminu do zawarcia umowy przez Wojewodę [...]) nie mieszczą się w pojęciu prawa administracyjnego, lecz mają charakter cywilnoprawny. Zdaniem Gminy W. wszelkie zdarzenia prawne dokonywane w związku z wywłaszczeniem nieruchomości mają charakter sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Cywilistyczne postępowanie kończy się najpóźniej z chwilą odmowy zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości przez jej właściciela, wskutek nieprzyjęcia oferty złożonej przez uprawniony podmiot. Wyznaczenie natomiast przez wojewodę terminu zawarcia umowy jest już rozstrzygnięciem władczym i mieści się w pojęciu prawa administracyjnego sensu largo podlegającym rygorom kpa. Skarżący podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, iż złożona oferta nabycia nieruchomości nie została przyjęta, skutkiem tego Wojewoda [...] wyznaczył właścicielowi nieruchomości termin zawarcia umowy. Zbycie tej nieruchomości przed upływem wyznaczonego terminu nie może zatem stanowić przeszkody do wszczęcia właściwego postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Gminy W. uznanie za cywilistyczne wyznaczenie terminu przez Wojewodę nie znajduje oparcia w żadnych przepisach prawa cywilnego. Rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę jest racjonalne, a wykładnia prawa dokonana przez organ II instancji prowadzi do bezwzględnej ochrony prawa własności. Każdoczesny bowiem nabywca byłby chroniony przed odjęciem tego prawa z tej przyczyny, że termin do zawarcia umowy jego by nie dotyczył. W ocenie skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w przypadku zbycia nieruchomości przed upływem wyznaczonego terminu narusza prawa podmiotowe nabywcy. Nawet gdyby przyjąć, że nabywca w dacie zawarcia umowy przeniesienia własności nie wiedział o możliwości wywłaszczenia nieruchomości wynikającej z wyznaczenia terminu, mógłby skutecznie uchylić się od skutków własnego oświadczenia woli (art. 82 i nast. k.c.). Gmina W. zaznaczyła, że przepisy prawa cywilnego nie chronią praw podmiotowych przy nieodpłatnych czynnościach prawnych. Przepisy prawa o ochronie własności nie mają charakteru bezwzględnego. Przymusowe odjęcie własności dopuszczalne jest na gruncie Konstytucji RP, która ogranicza uprawnienie właściciela w ściśle określonych przypadkach. Nowy nabywca ma takie same uprawnienia i obowiązki jak zbywca i nie sposób twierdzić, że narusza się jego prawo podmiotowe. Przepisy prawa cywilnego zawarte w dziale III k.c. nie regulują utraty prawa własności poprzez przymusowe jej odjęcie. Tym samym wszelkie czynności dokonywane przez organy administracji publicznej związane z przymusowym odjęciem prawa własności mają charakter sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a zatem zastosowanie ma tu również art. 30 § 4 kpa. Zdaniem Gminy W. w sprawie konieczne jest wyjaśnienie, czy zbycie nieruchomości w okresie po wyznaczeniu przez organ terminu zawarcia umowy, a przed formalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego jest skutecznym środkiem na uniknięcie wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. uczestnik postępowania Z. Y. również wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że kwestionowane w sprawie decyzje wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz. 1219).

Rządowy projekt ustawy o przeprowadzeniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (druk nr 2114) wpłynął do Sejmu w dniu 3 września 2007 r. Pierwsze czytanie tego projektu odbyło się w Komisji Nadzwyczajnej już w dniu następnym, czyli 4 września 2007 r., natomiast drugie i trzecie odbyło się w dniach 6 i 7 września 2007 r. Sejm przyjął tę ustawę w wyniku głosowania, w którym 410 posłów było za jej przyjęciem, nikt z posłów nie był przeciw, a 2 posłów wstrzymało się (głos. nr 103, dane ze strony www.sejm.gov.pl). Ustawę przekazano Marszałkowi Senatu dnia 8 września 2007 r. Senat Rzeczypospolitej Polskiej nie wniósł poprawek. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Lech Kaczyński podpisał natomiast tę ustawę już 19 września 2007 r. Cały zatem cykl legislacyjny od momentu wpłynięcia do Sejmu projektu tej ustawy do jej podpisania przez Prezydenta zajął jedynie 16 dni. Jest to niewątpliwie niespotykane w polskim ustawodawstwie tempo prac legislacyjnych. Sąd zwraca na ten fakt uwagę, ponieważ jest on potwierdzeniem rangi, jaką przeprowadzeniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 nadał Ustawodawca i Rząd. Świadczy również o ogólnopolskim i ogólnospołecznym charakterze tego wydarzenia sportowego, czyli Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej 2012 oraz determinacji w dążeniu do prawidłowego zrealizowania przyjętych w imieniu Polski zobowiązań i udzielonych gwarancji.

W opinii Sądu najważniejszym elementem niniejszej sprawy, którego właściwej analizy nie dokonały organy orzekające, jest charakter prawny umowy darowizny, jaka zawarta została pomiędzy X. Y. a jej synem Z. Y. aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2009 r. Rep.[...].

Zgodnie z treścią art. 155 § 1 Kodeksu cywilnego umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły. Artykuł 510 § 1 kc stanowi natomiast, że umowa sprzedaży, zamiany, darowizny lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia wierzytelności przenosi wierzytelność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły. Przeniesienie w drodze darowizny własności nieruchomości jest formą nabycia pochodnego (nie zaś pierwotnego) i następuje pod tytułem szczególnym, czyli w drodze tzw. sukcesji syngularnej. Oznacza to, że nabywca darowanej nieruchomości wstępuje w powiązane z nieruchomością prawa i obowiązki jej zbywcy, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej lub strony inaczej nie postanowiły. W rozpatrywanej sprawie pierwsze zastrzeżenie nie ma zastosowania, natomiast co do drugiego, to jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2009 r. Rep. [...] nie zawiera on żadnych ograniczeń w tym zakresie. Oznacza to, że z chwilą podpisania tego aktu notarialnego Z. Y. wszedł w całość praw i obowiązków zbywcy, czyli X. Y. Podkreślić należy, że w § 3 pkt 1 oraz § 4 tego aktu Z. Y. oświadczył, że "darowiznę tę przyjmuje i oświadcza, że znany jest mu stan prawny nabywanej nieruchomości", wydanie nieruchomości już nastąpiło "a korzyści i ciężary przejdą na stronę Obdarowaną z dniem dzisiejszym" (czyli z dniem [...] lipca 2009 r.). Ponieważ w wyniku dokonanej darowizny na nabywcę przechodzi ogół uprawnień i obowiązków przysługujących dotychczasowemu właścicielowi darowanej nieruchomości, dlatego też toczące się postępowanie nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Fakt ten nie rodzi jednak, jak twierdzą organy orzekające w sprawie, obowiązku "cofnięcia" całego postępowania na sam jego początek, spełniony bowiem zostaje w sprawie warunek ciągłości podmiotowej toczącego się postępowania. Dlatego też, zdaniem Sądu, winno ono toczyć się dalej.

Podkreślić należy, że Sąd w rozpatrywanej sprawie nie widzi, żadnych zagrożeń dla konstytucyjnej ochrony prawa własności. W szczególności, że jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie, Z. Y. , nabywca darowanej nieruchomości, był w trakcie postępowania, obok profesjonalnego pełnomocnika, pełnomocnikiem swojej matki X. Y. W pełni zatem orientował się w istniejącym stanie sprawy oraz miał pełną świadomość stanu prawnego nabywanej nieruchomości, a także skutków prawnych, jakie dla niego jako nabywcy rodzi fakt przyjęcia darowanej nieruchomości na określonym etapie postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Fakt ten potwierdzają również powołane wyżej oświadczenia Z. Y. zawarte w akcie notarialnym. Ponadto w ocenie Sądu nie ma żadnych przeszkód, do czasu wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, by równolegle do prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego mogły być prowadzone dalsze rozmowy dotyczące dobrowolnego odstąpienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, o ile oczywiście będzie istniała taka wola po obu stronach postępowania. W takiej sytuacji strony mogą bowiem wnioskować o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zawarcia odpowiedniej umowy. Ewentualne dojście stron do porozumienia i dobrowolne zbycie w formie aktu notarialnego spornej nieruchomości będzie miało jedynie taki skutek, że toczące się postępowanie wywłaszczeniowe, jako bezprzedmiotowe będzie musiało zostać umorzone.

Odmawiając w niniejszej sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego organy administracji publicznej powołały się na konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności i uznały że ze względu na tę zasadę "interpretacja przepisów ograniczających własność, jakimi są przepisy Działu III rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. powinna być każdorazowo powściągliwa, co oznacza, że wszelkie wątpliwości powinny być tłumaczone na korzyść zasady ochrony własności." W tej sytuacji wyjaśnić należy, że konstytucyjna zasada ochrony własności została określona w art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z treścią tych przepisów wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Art. 64 Konstytucji traktuje ochronę własności jako podstawową zasadę ustrojową. Jednakże prawo własności, chociaż stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, może podlegać ograniczeniom. Jest to kwestią pozostającą poza wszelkimi wątpliwościami, w świetle doktryny i judykatury oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że "prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego" (wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3). Na gruncie art. 140 kodeksu cywilnego granicami wykonywania własności są obowiązujące przepisy prawa, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa własności. W Konstytucji jednoznaczne i wyraźne podstawy wprowadzania ograniczeń stanowią: art. 64 ust 3, będący jednocześnie kryterium kontroli dokonanych ograniczeń (przez wskazanie przesłanek dopuszczających tego rodzaju działania), oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, który ma znaczenie podstawowe ze względu na sformułowaną w nim zasadę proporcjonalności (zakaz nadmiernej ingerencji). Przy czym art. 64 ust. 3 traktować należy wyłącznie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzania ograniczenia prawa własności (por. wyroki: z 12 stycznia 1999 r., sygn. P. 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2, z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 78). W świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest bowiem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ustawodawca nie sformułował w żadnym przepisie Konstytucji legalnej definicji pojęcia "wywłaszczenie". Realizacja celu publicznego oraz zagwarantowanie słusznego odszkodowania stanowią natomiast niezbędne przesłanki konstytucyjnej dopuszczalności każdego wywłaszczenia.

Realizacja przedsięwzięć związanych z przygotowaniem finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (w tym i proces wywłaszczania nieruchomości niezbędnych do realizacji tych przedsięwzięć) została uregulowana w akcie rangi ustawowej, czyli ustawie z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Wykaz przedsięwzięć Euro 2012, zawartych w ofercie przyjętej przez UEFA oraz objętych zobowiązaniami i gwarancjami Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej lub jednostek samorządu terytorialnego, a także innych niezbędnych do przeprowadzenia turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 został określony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. Nr 192, poz. 1385, ze zm.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozpatrywanej sprawie spełniona została przesłanka "celu publicznego", dla którego realizacji sięgnięto po instytucję prawną wywłaszczenia. Wynika to z treści art. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r., który stanowi, że przedsięwzięcia o których mowa są celami publicznymi i inwestycjami celu publicznego w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gwarancje odszkodowawcze przewiduje natomiast art. 30 tej ustawy w wersji z dnia wydania zaskarżonej decyzji (obecnie 24e). Przypomnieć przy tym należy, że art. 21 ust. 2 Konstytucji nie przesądza o kształcie procedury wywłaszczeniowej. Określenie tej procedury należy zatem do zakresu swobody ustawodawcy zwykłego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku 14 marca 2000 r. sygn. akt P. 5/99 (OTK 2000/2/60) "w świetle art. 21 ust. 2 konstytucji nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie regulacji ustawowej dotyczącej problematyki odjęcia własności tylko z tego powodu, iż jej normatywny kształt odbiega od przyjmowanej w obowiązujących ustawach zwykłych konstrukcji wywłaszczenia." W tej sytuacji Sąd orzekający stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione konstytucyjne zasady określone w art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Brak jest również uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że przewidziana w ustawie z dnia 7 września 2007 r. procedura wywłaszczania nieruchomości pod realizację przedsięwzięć Euro 2012 co do zasady nie odpowiada standardom w zakresie ochrony praw jednostki w sytuacji ingerencji władzy publicznej w konstytucyjnie chronioną sferę własności. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że Sąd nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia dla jego oceny jest zatem założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją.

Jak już wyżej było wyjaśniane, wydając zaskarżone orzeczenia organy stanęły na stanowisku, że ze względu na konstytucyjną zasadę ochrony własności interpretacja przepisów ograniczających własność "powinna być każdorazowo powściągliwa, co oznacza, że wszelkie wątpliwości powinny być tłumaczone na korzyść zasady ochrony własności." Nie negując co do zasady słuszności i celowości takiego podejścia, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że organy wydając w oparciu o to stanowisko zaskarżone decyzje nie rozważyły wszelkich aspektów sprawy, w tym szczególnego charakteru ustawy z dnia 7 września 2007 r. Przede wszystkim zaś w opinii Sądu organy te dokonany niewłaściwej oceny charakteru prawnego postępowania wywłaszczeniowego. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że w tej kwestii uzasadnione jest posługiwanie się szerokim rozumieniem pojęcia wywłaszczenia (jako wszelkich form przymusowego odjęcia lub ograniczenia prawa własności przez Państwo w prawem dozwolonej formie), a nie zawężanie go jedynie do postępowania wywłaszczeniowego uregulowanego przepisami konkretnej ustawy (np. z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), czyli właśnie w rozumieniu ścisłym. Pozbawienie prawa własności nieruchomości może nastąpić na drodze cywilnoprawnej (np. umowa sprzedaży, zrzeczenia, darowizny, itp.) bądź na mocy orzeczenia sądowego, bądź w drodze postępowania administracyjnoprawnej w oparciu o przepisy konkretnej ustawy i tylko w tym trybie używamy pojęcia "wywłaszczenie".

Instytucja wywłaszczenia stanowi zatem zawsze ingerencję przez władzę publiczną w przysługujące podmiotowi prawo własności. Żaden zatem z etapów postępowania wywłaszczeniowego nie toczy się w trybie postępowania cywilnego, nawet w sytuacji, jeśli może on zakończyć się ewentualnym zawarciem umowy cywilnoprawnej. O administracyjnym charakterze wywłaszczenia decyduje bowiem nie sama forma przeniesienia prawa własności ale nierównoprawność podmiotów. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających, że etap "obejmujący złożenie oferty oraz wyznaczenie przez Wojewodę terminu do zawarcia umowy" nie jest postępowaniem administracyjnym lecz cywilnym.

W rozpatrywanej sprawie pozbawienie prawa własności nieruchomości miało nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] sierpnia 2009 r., czyli w dniu wydania zaskarżonej decyzji, znajdującym zastosowanie i później na mocy art. 5 ustawy z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 161, poz. 1281). Zgodnie z treścią art. 26, 27 ust. 1 oraz art. 30 tej ustawy (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) spółka celowa nabywa, w drodze umowy, na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości dla celów realizacji przedsięwzięć Euro 2012. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości nabywanych dla realizacji przedsięwzięć Euro 2012 następuje na wniosek spółki celowej lub innego właściwego podmiotu, po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub osobie, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania przez właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości, pisemnej oferty spółki celowej lub innego właściwego podmiotu dotyczącej zawarcia umowy. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Odszkodowanie o którym mowa podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i jest wypłacane odpowiednio ze środków budżetu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Z przepisów tych wynika, że ustawa ta wyróżnia trzy etapy procesu wywłaszczenia:

- pierwszy etap to próba nabycia przez spółkę celową, w drodze umowy, na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości dla celów realizacji przedsięwzięć Euro 2012. Ten etap posiada najwięcej cech postępowania cywilnoprawnego ze względu na fakt, że na tym etapie nie występuje organ administracji publicznej, lecz jej stronami są dwa co do zasady równorzędne podmioty postępowania, czyli z jednej strony właściciel nieruchomości a z drugiej strony spółka celowa. Jednak nawet to postępowanie można by uznać jedynie za quasi cywilne ze względu na fakt, że w postępowaniu tym nie występuje swoboda zawierania umów w zakresie istotnych cech składanej przez spółkę oferty. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zgodnie z przywołanym wyżej art. 33 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5, czyli także w sprawie ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie ceny zawartej w ofercie kupna spółki celowej, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli w tym wypadku przepisy zawarte w rozdziale 1 działu IV "Wycena nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego "Określanie wartości nieruchomości". Oznacza to, że spółka celowa nie ma pełnej swobody ustalenia ceny zakupu konkretnej nieruchomości, która to jest istotnym elementem każdej cywilnoprawnej umowy kupna sprzedaży. Dlatego też ten etap procesu nabywania prawa własności można byłoby jedynie uznać za quasi cywilny, czyli posiadający cechy takiego postępowania, jednak nim nie będący ze względu na odmienność istotnych cech tego postępowania.

- drugi etap procesu wywłaszczenia rozpoczyna się w przypadku, gdy próba nabycia przez spółkę celową, w drodze umowy, na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości dla celów realizacji przedsięwzięć Euro 2012, zakończyła się niepowodzeniem. Wówczas właściwy Wojewoda, działający jako organ administracji publicznej włącza się do postępowania i wykorzystując przysługujące mu na mocy ustawy z dnia 7 września 2007 r. uprawnienie, jednostronnie wyznacza na piśmie właścicielowi ostateczny termin do zawarcia umowy (nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania przez właściciela pisemnej oferty dotyczącej zawarcia umowy). Ten etap nie posiada już żadnych cech cywilnoprawnych. Brak jest bowiem tutaj zarówno równoprawności stron postępowania, jak i swobody określenia między tymi stronami istotnych warunków umowy o której mowa. Wojewoda wkracza na tym etapie już jako organ administracji publicznej wyposażony w imperium, zaś warunki ewentualnej umowy sprzedaży są ściśle określone przez złożoną wcześniej ofertę i nie podlegają żadnym negocjacjom. Właściciel ma do wyboru tylko dwie możliwości. Może w terminie wyznaczonym przez organ przyjąć w niezmienionej postaci złożona ofertę (na którą wcześniej już nie wyraził zgody) albo pozostać przy swoim stanowisku i odmówić jej przyjęcia oraz zawarcia na takich warunkach umowy sprzedaży. W tym przypadku również milczenie właściciela, w wyznaczonym przez Wojewodę terminie, oznacza brak zgody na zawarcie proponowanej umowy. W tej sytuacji ten etap procesu nabywania prawa własności można by było uznać za quasi administracyjny, czyli posiadający cechy takiego postępowania, jednak w całości nim nie będącym ze względu na odmienność pewnych istotnych cech tego postępowania.

- trzeci etap procesu wywłaszczenia rozpoczyna się po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy wyznaczonego przez Wojewodę. Wówczas to na wniosek uprawnionego podmiotu, Wojewoda wszczyna klasyczne (w ścisłym tego słowa znaczeniu) postępowanie wywłaszczeniowe kończące się wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu. To postępowanie jest już w całości właściwym postępowaniem administracyjnym, w którym organ administracji publicznej wykorzystując posiadane imperium władczo rozstrzyga o prawach podmiotu stosunku administracyjnego. Władztwo organu konkretyzuje się w postaci decyzji administracyjnej kończącej wszczęte postępowanie administracyjne, orzekającej o odjęciu prawa własności konkretnej nieruchomości w zamian za określone w decyzji odszkodowanie finansowe.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z art. 38 omawianej ustawy, w rozpatrywanej sprawie przepisy rozdziału 6 ustawy z 7 września 2007 r. stanowią lex specialis (przepis szczególny) w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przewidują one bowiem pewne odrębności w trybie postępowania administracyjnego przewidzianego dla realizacji przedsięwzięć Euro 2012, które charakteryzują się przede wszystkim, ale nie tylko, istotnym skróceniem wszystkich terminów obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Te odrębności dotyczą także postępowania sądowoadministracyjnego. Ze względu zatem na zakres odmiennych regulacji prawnych przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 uznać należy za lex specialis także w stosunku do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.).

Nadto dodatkowo jedynie zwrócić należy uwagę, że rozpatrując niniejszą sprawę organy pominęły całkowicie cel oraz specjalny charakter tej regulacji prawnej. Jak wynika z uzasadnienia do projektu omawianej ustawy (druk sejmowy nr 2114), "ustawa jest aktem normatywnym, który ma stworzyć warunki umożliwiające organizację finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012 (UEFA Euro 2012). W dniu 18 kwietnia 2007 r. Komitet Wykonawczy Unii Europejskich Związków Piłkarskich (UEFA) podjął decyzję o przyznaniu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Republice Ukrainy prawa organizacji UEFA Euro 2012. Wybór Polski i Ukrainy na gospodarzy tej prestiżowej imprezy oznacza przyjęcie przez UEFA wspólnej oferty Polski i Ukrainy na organizację UEFA Euro 2012. Oferta zawiera szereg zobowiązań i gwarancji dotyczących podjęcia szerokiego zakresu działań, a w szczególności przygotowania odpowiedniej infrastruktury sportowej i innej infrastruktury użyteczności publicznej. (...) Ze względu na bardzo szeroki zakres przedmiotowy omawianych zobowiązań oraz krótki okres, w którym mają być one zrealizowane, niezbędnym stało się wprowadzenie do polskiego systemu prawnego specjalnego aktu normatywnego, który umożliwi realizację tych zadań zgodnie z przyjętym harmonogramem. (...) Istotnym elementem projektu ustawy jest katalog przepisów zawierających konkretne ułatwienia i uproszczenia obowiązujących procedur, w szczególności administracyjnych. (...) Znajdując uzasadnienie w przyjęciu nadzwyczajnych regulacji prawych w odniesieniu do przedsięwzięć Euro 2012 projekt ustawy powiela ułatwienia przyjęte w przepisach dotychczas obowiązujących ustaw, m.in. ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 254, poz. 2571, ze zm.). Dotyczy to w szczególności kwestii lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 i nabywania nieruchomości w celu realizacji przedsięwzięć Euro 2012. Ponadto część regulacji projektu stanowią przepisy z obecnie obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.) i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. (...) Zasadniczym założeniem leżącym u podstaw niniejszej regulacji jest jak najszersze zabezpieczenie inwestycji budowlanych, prowadzonych w ramach przedsięwzięć Euro 2012, przed zagrożeniem wstrzymania ich realizacji, co mogłoby spowodować istotne utrudnienia w realizacji zobowiązań Rządu i jednostek samorządu terytorialnego zawartych w ofercie na organizację UEFA Euro 2012."

Z przywołanych fragmentów uzasadnienia do projektu omawianej ustawy bez wątpliwości wynika, że celem tej ustawy było wprowadzenie szczególnych narzędzi prawnych i organizacyjnych mających na celu przyspieszenie realizacji inwestycji niezbędnych dla zorganizowania w Polsce zawodów Euro 2012, a w szczególności budowy stadionów i centrów treningowo-pobytowych dla drużyn narodowych. W tym właśnie celu ustawa ta zawiera wiele regulacji, bez których realizacja w terminie Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej, w obowiązującym na dzień dzisiejszym systemie prawnym, nie byłaby po prostu możliwa (np. ułatwiona procedura wywłaszczania, natychmiastowa wykonalność decyzji administracyjnych, ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o lokalizacji przedsięwzięcia). Orzekając zatem na podstawie przepisów tej ustawy pamiętać należy, że ma ona charakter specjalny (jest to regulacja prawna zalicza do grupy tzw. specustaw), a jej działanie ze względu na cel, którym jest przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, jest ograniczone w czasie najdalej do 31 grudnia 2012 r. Przewidywany i w tej chwili nieoficjalny termin przeprowadzenia turnieju to okres od 8 czerwca 2012 r. (mecz otwarcia w Warszawie) do 1 lipca 2012 r. (mecz finałowy Mistrzostw Europy w Kijowie). Ustawa ta ma zatem charakter epizodyczny. Jej celem jest zdecydowane uproszczenie wszelkich procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie przedsięwzięć Euro 2012, zlikwidowanie istniejących barier prawnych spowalniających cykl inwestycyjny oraz możliwości przygotowania inwestycji. Jest to bowiem warunek konieczny do przyspieszenia procesu przygotowania i wykonania przedsięwzięć Euro 2012, które są warunkiem wywiązania się przez Polskę z przyjętych na siebie zobowiązań międzynarodowych. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych by przepisy tej ustawy tłumaczyć w sposób, który jest całkowicie niezgodny z jasno określonym celem tej regulacji prawnej i w konsekwencji prowadzi do znacznego opóźnienia wszelkich procedur wywłaszczeniowych lub nawet zniweczenia możliwości realizacji określonych w art. 1 ustawy celów.

Podsumowując Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę prowadzonego postępowania stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Określone w tej ustawie postępowanie zmierzające do odjęcia prawa własności konkretnej nieruchomości - niezależnie od etapu (który może mieć charakter bardziej zbliżony do cywilnoprawnego lub bardziej zbliżony do administracyjnego) - jest zawsze administracyjnym trybem pozbawienia właściciela jego prawa własności do nieruchomości. Oznacza to, że na żadnym etapie tego postępowania nie możemy mówić o istnieniu stosunków cywilnoprawnych w procesie wywłaszczenia. Orzekając na podstawie przepisów tej ustawy organy winny wziąć pod uwagę, że ma ona charakter specjalny (jest to regulacja prawna zalicza do grupy tzw. specustaw) i epizodyczny. Jej celem jest zaś zdecydowane uproszczenie wszelkich procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie przedsięwzięć Euro 2012.

Zdaniem Sądu prawidłowe wyjaśnienie podniesionych wcześniej istotnych kwestii było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie rozstrzygnęło prawidłowo powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy nie poczyniły właściwych ustaleń odnośnie występowania przesłanek zawartych w art. 27 ustawy w wersji z dnia wydania zaskarżonej decyzji, przez co nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie rozpatrzyły oraz nie przeanalizowały całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] sierpnia 2009 r., czyli w dniu wydania zaskarżonej decyzji, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien, mając na względzie ocenę prawną dokonaną przez Sąd orzekający, przeanalizować ponownie całość sprawy i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Dokonując tej oceny organ weźmie pod uwagę fakt, że niewątpliwie postępowanie prowadzone w celu dobrowolnego zbycia przedmiotowej nieruchomości zakończyło się niepowodzeniem a wyznaczony przez Wojewodę termin upłynął bezskutecznie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.