Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 714/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA : Anna Lech Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. – J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 175/06 w sprawie ze skarg J. O., J. K. – J., B. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 175/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi J. O., J. K. – J. i B. J. na decyzję Wojewody P., z dnia [...], nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta G., z dnia [...] nr [...], który umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oraz orzekającą o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent G. ustalił, że objęta wnioskiem nieruchomość, położona w G., stanowiąca działkę o nr [...], obręb [...], o powierzchni 4232 m2, zapisana w Kw nr [...], jest własnością Skarbu Państwa, z wpisem prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków na rzecz J. K. – J., B. J. oraz J. O. Grunt zabudowany jest budynkiem biurowym, pięcioma budynkami magazynowymi oraz dwoma budynkami warsztatowymi. Organ pierwszej instancji przytoczył treść przepisu art. 1 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459), według którego uprawnionymi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności są osoby fizyczne, będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. Skoro zaś wnioskodawcy są użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanej na inne cele, niż przewiduje ustawa, to zdaniem Prezydenta postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W odwołaniu skarżący podnieśli, iż nabyli nieruchomość od Wojskowego Przedsiębiorstwa Handlowego w G., które zostało uwłaszczone na podstawie decyzji Wojewody G. z dnia [...]. Od tego czasu budynki były wykorzystywane jako baza transportowa (warsztaty, garaże i magazyny).

Wojewoda P. zaakceptował ustalenie organu pierwszej instancji dotyczące rodzaju zabudowy. Uznał, że tę zabudową stanowią: budynek biurowy, pięć budynków magazynowych oraz dwa budynki warsztatowe. W ocenie Wojewody, skarżący nie mieszczą się więc w wyliczonej kategorii użytkowników, którym przysługuje prawo przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Strony są bowiem użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanej na inne cele, niż przewiduje art. 1 ust.1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W tej sytuacji nie należało natomiast umarzać postępowania. Bezzasadność żądania strony musi być, według organu odwoławczego, wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli J. K. – J. oraz B. J. Zarzucili naruszenie art. 1 ust.1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu. Podnieśli nadto, iż ustawodawca nie wypowiedział się o kryteriach, na podstawie których rozstrzygana jest sprawa rodzaju zabudowy – czy wynika ona z faktycznego wykorzystania, czy też stanowi o tym decyzja zezwalająca na ich budowę.

Skargę wniósł także J. O., który podniósł ten sam zarzut i argumentował identycznie, jak J. K. – J. i B. J.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o oddalenie skarg. Powtórzył wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 176/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił połączyć sprawę ze skargi J. K. – J. i B. J. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi J. O., zawisłą w tamtejszym Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 175/06, oraz prowadzić sprawy pod sygn. akt II SA/Gd 175/06.

Po rozpatrzeniu skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocenił, że uprawnienie wynikające z art. 1 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459) może być przyznane wyłącznie osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Sąd odnotował, że ustalenie o rodzaju zabudowy (budynek biurowy, pięć budynków magazynowych oraz dwa budynki warsztatowe) wynika z załączonych do akt wyciągów z rejestru gruntów oraz opisu faktycznego zabudowania działki. Za okoliczność bezsporną Sąd pierwszej instancji uznał oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste WPH w G., decyzją Wojewody G. z dnia [...], na cele prowadzonej działalności handlowej. Taka funkcja została utrzymana do dnia złożenia wniosku. Skoro nieruchomość jest zabudowana na cele magazynowo – warsztatowo – handlowe, to nie są one celami określonymi w art. 1 ust.1 omawianej ustawy.

Skargę kasacyjną wnieśli J. K. – J. i B. J. Zaskarżyli wyrok w całości. Wnieśli o wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, zgodnie z ich żądaniem we wniosku o przekształcenie. Skargę kasacyjną oparli na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) art. 1 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459). Ich zdaniem, wykazane przesłanki uzasadniają przyjęcie kasacji do rozpoznania, zaś podstawa uzasadnia uwzględnienie żądania przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkami bazy magazynowo – warsztatowo – handlowej (biurowymi, magazynowymi i warsztatowymi). Skarżący uznali za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wywodzili, że pojęcie bazy, jako celu na jaki została oddana w użytkowanie wieczyste nieruchomość Skarbu Państwa, jest pojęciem szerszym, niż cele wskazane w art. 1 ust.1 ustawy. Cel, na jaki została oddana nieruchomość w użytkowanie wieczyste WPH w G. nie wyklucza celów wskazanych w art. 1 ust.1. Baza ta stanowiła zaplecze umożliwiające WPH w G. prowadzenie działalności handlowej. Przedsiębiorstwo to, po zagospodarowaniu nieruchomości, prowadziło na niej bazę transportowo – magazynową i w tym charakterze obiekty były wykorzystywane. Funkcjonowanie bazy transportowej wiązało się z wykorzystywaniem części budynków jako warsztatów i garaży bądź magazynów. Skarżący utrzymali ten sposób korzystania z nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 714/07, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną B. Ję., który nie złożył wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 175/06. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadnienie orzeczenia sporządzone zostało na wniosek skarżącej J. K. – J. i tylko jej zostało doręczone. Skarga kasacyjna B. J., jako niedopuszczalna "z innych przyczyn", w rozumieniu art. 178 P.p.s.a., podlegała zatem odrzuceniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. W związku z wywołującym spory zagadnieniem, który organ jest właściwy do rozpoznania odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygającego wniosek w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, skonstatować można, iż przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. nie stanowi żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skoro zaś kwestia ta nie była przedmiotem zarzutu w podstawie skargi kasacyjnej, to nie mogła być, w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., rozstrzygana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o "wydanie orzeczenia co istoty sprawy zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku o przekształcenie", zauważyć należy, iż nie ma podstaw do traktowania sądu administracyjnego, kontrolującego legalność aktu administracyjnego, jako organu orzekającego co do istoty sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach tej kontroli nie orzekają co do istoty sprawy administracyjnej. Właściwość rzeczowa Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego skarżąca skierowała wniosek o orzeczenie co istoty sprawy i rozstrzygnięcie o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, określona została w art. 3 § 2 P.u.s.a. oraz art. 15 § 1 P.p.s.a. W ramach kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznawania środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 15 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), mieści się m.in. oddalenie skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.), uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie (art. 185 § 1 P.p.s.a.) oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi (art. 188 P.p.s.a.). W żadnym z tych przypadków nie ma możliwości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wniosek o dokonanie takiego rozstrzygnięcia jest więc bezpodstawny, niezależnie od zasadności zarzutów skierowanych pod adresem zaskarżonego wyroku. Taka ocena tego elementu skargi kasacyjnej nie skutkuje jednak jej odrzuceniem.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz.1459). Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od uwagi, że kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, w tym trafność zastosowania przez organy administracyjne, w sprawie z wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, przepisu art. 1 ust.1 w/w ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny także stosował tę normę materialnoprawną. Od razu ocenić trzeba, iż do weryfikowanej sprawy administracyjnej, w której strona domagała się przyznania jej uprawnienia w postaci przekształcenia tytułu do nieruchomości: z użytkowania wieczystego na prawo własności, należało zastosować zawierający normę materialną przepis art. 1 ust.1 omawianej ustawy. W konsekwencji także Sądowi pierwszej instancji nie można postawić zarzutu błędnego zastosowania tego przepisu, zamiast innego przepisu prawa materialnego, który miałby zastosowanie. Nie dyskwalifikuje to jednak zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może polegać także na zakwestionowaniu odmowy przyznania uprawnienia przewidzianego w normie materialnioprawnej. Stosując przepis przewidujący przyznanie stronie uprawnienia, organ lub sąd administracyjny badają, czy strona spełnia przesłanki przysługiwania prawa, zawarte w hipotezie. Proces ten jest niewątpliwie stosowaniem prawa. Po zbadaniu istnienia wymogów materialnoprawnych określonych w hipotezie, organ stosuje dyspozycję przepisu polegającą na przyznaniu uprawnienia lub odmawia przyznania uprawnienia, co sprowadza się do niepodporządkowania się dyspozycji przepisu. Ten drugi etap stosowania prawa materialnego został zakwestionowany w skardze kasacyjnej i do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny powinien odnieść się merytorycznie.

Odmowa uwzględnienia wniosku skarżących i przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nie naruszała przepisu art. 1 ust.1 omawianej ustawy. Nie została spełniona żadna z alternatywnych przesłanek hipotezy art. 1 ust.1. Poza zakresem rozważań pozostawić można od razu możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej, gdyż działka nr [...], obręb [...] w G. nie jest nieruchomością rolną. W grę nie wchodzi także przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową lub garażową. Przesłanka ta odnosi się do nieruchomości niezabudowanych. Grunt przeznaczony pod zabudowę jest gruntem, który nie został zabudowany, ale ma już określone przeznaczenie (patrz:. Cezary Woźniak "Użytkowanie wieczyste", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 241; Barbara Jelonek – Jarco, Anna Józefiak "Komentarz do art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...)", teza 28, LEX/el 2008; Radosław Skwarło "Komentarz do art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...)", teza 19, LEX/el 2007).

Nie została także spełniona przesłanka w postaci zabudowania nieruchomości na cele mieszkaniowe lub zabudowania nieruchomości garażami. W skardze kasacyjnej nie podjęto próby podważenia ustaleń faktycznych. Do tych ustaleń należy stwierdzenie o zabudowaniu działki nr [...] budynkiem biurowym, pięcioma budynkami magazynowymi i dwoma budynkami warsztatowymi. Zabudowa ta nie mieści się w celach określonych jako zabudowa mieszkaniowa lub garażowa. Skoro zaś w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, na których oparto zaskarżone orzeczenie, to nie można podważać zastosowania prawa wynikającego z tych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 397/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 187443; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i WSA 2005/4/67). Jeśli więc odmówiono wnioskodawcom przekształcenia użytkowania wieczystego na prawo własności z powodu zabudowania nieruchomości budynkami innymi, niż przewiduje przepis art. 1 ust.1, to nie można twierdzić, bez zakwestionowania ustaleń faktycznych dotyczących rodzaju zabudowy, że nastąpiło błędne zastosowanie dyspozycji, gdyż zabudowa ma wymagany przepisem art. 1 ust.1 charakter. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, iż nawet ewentualne wykorzystywanie dwóch budynków warsztatowych do przechowywania samochodów nie czyni tych budynków garażami. Przesądzające znaczenie ma główna funkcja obiektu budowlanego. Ta funkcja to wykonywanie w budynkach robót warsztatowych. Tym bardziej, nie ma mowy o zabudowie nieruchomości garażami, gdy ewentualnie dwa obiekty, z ośmiu istniejących, pełnią tylko pomocniczo funkcje wskazane w art. 1 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (por. Piotr Podleś, op. cit. s. 40-45; B. Jelonek – Jarco, A. Józefiak, op. cit. tezy:24-28).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.