Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 663/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 104, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 9 ust. 5, art. 52 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3, § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2013 r. sprawy ze skargi D. B., W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], Burmistrz J. (dalej również jako "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz D. i W. B. (dalej również jako "wnioskodawcy"), dla inwestycji polegającej na budowie placu postojowego dla 7 pojazdów na terenie działki nr [...], położonej w J. przy ul. [...] (dalej jako "inwestycja"). Decyzję wydano na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."),

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w dniu [...] lipca 2011 r. do urzędu wpłynął wniosek D. i W. B. o ustalenie warunków zabudowy dla terenu działki nr [...] zlokalizowanej w J. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz placu postojowego dla 7 pojazdów.

Wskazano następnie, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zakończyło się wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz odmową ustalenia warunków zabudowy dla realizacji placów postojowych dla pojazdów. W przedmiotowej decyzji stwierdzono, że jedynie część inwestycji, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny, spełnia wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do planowanej realizacji placów postojowych uznano, że nie następuje kontynuacja, bądź uzupełnienie funkcji terenu, a tym samym nie można uznać, że spełnione zostały wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od przedmiotowej decyzji (w części dotyczącej placów postojowych) odwołali się wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej również jako "Kolegium" lub "organ II instancji") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie wnioskodawcy zaskarżyli decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej jako "WSA"). WSA w Poznaniu uchylił decyzję Kolegium (wyrok z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1137/11), w następstwie czego organ II instancji, po ponownej analizie sprawy - decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...] uchylił decyzję Burmistrza J. w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla placów postojowych. W związku z wyrokiem WSA w Poznaniu oraz decyzją Kolegium przeprowadzone zostało ponowne postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla placu postojowego dla pojazdów ciężarowych.

Podniesiono następnie, że dnia [...] września 2012 r., Nr [...] została wydana decyzja ponownie odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podstawą odmowy po raz kolejny było stwierdzenie, że na badanym obszarze nie następuje kontynuacja funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, a więc nie ma możliwości nawiązania z przedmiotową inwestycją do zastanego na tym terenie zagospodarowania. Od przedmiotowej decyzji ponownie odwołali się wnioskodawcy. Kolegium rozpatrzyło ich odwołanie i ustaliło, że w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r."), błędnie wyznaczono obszar analizy i w sposób niewystarczający określono przeznaczenie każdego z budynków objętych analizą. Decyzją Kolegium sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W związku z powyższym oraz w celu określenia stanu faktycznego i prawnego terenu wnioskowanego jak i terenów sąsiednich - organ I instancji przeprowadził wizję w terenie. Ustalono, iż na obszarze analizowanym brak jest nieruchomości zagospodarowanych w sposób umożliwiający lokalizację placu postojowego na podstawie kontynuacji funkcji. Na przedmiotowym obszarze nie występują bowiem tereny o funkcji baz transportowych, bądź parkingów - zarówno dla pojazdów osobowych jak i ciężarowych, stanowiących podstawową funkcję terenu. Nawet na terenach wskazywanych przez wnioskodawcę, a znajdujących się poza obszarem analizy - parkingi, bądź miejsca postojowe stanowią jedynie element podstawowej funkcji terenu (np. handlowej). Obszary objęte analizą pełnią funkcję mieszkaniową o zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową. Zlokalizowany jest tam również obiekt o funkcji usług sakralnych. Zdaniem organu I instancji, powyższe nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że w obszarze analizy następuje kontynuacja funkcji terenu. Stwierdzono, że nie sposób uznać utwardzone tereny towarzyszące budownictwu mieszkaniowemu (podwórza) - za kontynuację funkcji i sposobu zagospodarowania terenu dla placu postojowego dla pojazdów ciężarowych i osobowych. Brak jest również możliwości uznania, ze wnioskowany plac stanowi jakiekolwiek uzupełnienie zastanych na obszarze analizowanym funkcji terenu.

Organ I instancji podniósł również, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., sporządzono analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Ustalono następujące fakty. Szerokość frontu wnioskowanej działki wynosi ok. [...]m. W związku z powyższym przedmiotową analizą objęte zostały tereny leżące wzdłuż ul. [...] oraz [...], na długości ok. [...]m na wschód od wnioskowanej działki; ok. [...]m na zachód od wnioskowanej działki; ok. [...]m na południe od wnioskowanej działki oraz ok. [...]m na północ od wnioskowanej działki. Tak wyznaczony teren obejmuje zabudowę zgrupowaną wzdłuż ul. [...] i [...]. Zabudowa otoczona jest gruntami rolnymi. Rozpatrując całość obszaru analizy, stwierdzono, że zabudowania skupione wzdłuż dróg i "ograniczone" obszarami rolnymi tworzą urbanistyczną całość.

Zdaniem organu I instancji, z wyników analizy wykonanej dla jej podstawowego elementu składowego, tj. analizy funkcji jakie pełnią tereny, jednoznacznie wynika, że żadne tereny objęte analizą nie są zagospodarowane w sposób dający możliwość jakiegokolwiek kontynuowania funkcji. Tym bardziej nie jest możliwe wyznaczenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o tereny lub zabudowania o odmiennej od wnioskowanej funkcji. Innymi słowy, zastane na terenie funkcje nic dają podstaw do określenia wymagań niezbędnych w decyzji o warunkach zabudowy tyczących się wnioskowanego sposobu użytkowania. Uznano, iż zabudowa mieszkaniowa, czy też rolnicza, w żaden sposób nie charakteryzują się cechami bądź parametrami wspólnymi dla bazy transportowej lub placu postojowego dla pojazdów ciężarowych.

W. i D. B., pismem z dnia [...] lutego 2013 r. złożyli odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza J. z dnia [...] stycznia 2013 r. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z ich wcześniejszym wnioskiem. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania powołano wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., w którym Sąd pochylił się nad rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" (sygn. akt II SA/Po 71/11). Wskazano również, że organ I instancji podał okoliczności nieprawdziwe w zakresie zagospodarowania działki nr [...]. Zdaniem wnioskodawców nieprawdą jest, jakoby na działce nr [...] posadowiona była wiata zadaszeniowa. Podniesiono również, iż Burmistrz J. w pisemnej części analizy stwierdził, że na działce nr [...] znajdowała się wyłącznie zabudowa jednorodzinna, podczas gdy na tej działce jest prowadzona działalność gospodarcza. Zdaniem wnioskodawców, powyższe wynika jednoznacznie z załączonych do odwołania wypisów z ewidencji działalności gospodarczej, które wykazują, że prowadzona jest tam na szeroką skalę działalność, a więc opinia organu I instancji, jakoby dzielnica objęta analizą była dzielnicą mieszkaniową jest błędna.

Wskazano, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że usługi wykonywane przez wnioskodawcę w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w żaden sposób nie naruszają przeznaczenia terenu. Kupując działkę odwołujący pozostawali w przekonaniu, że będą mogli zagospodarować ją zgodnie z przeznaczeniem (poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakładał, że "teren objęty wnioskiem posiadał przeznaczenie [...] - tereny przemysłu, baz, magazynów, technicznego zaplecza motoryzacji, rzemiosła produkcyjnego"). Tego przekonania nie zburzyło również to, że w 2003 r. wygasły miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, bowiem w studium uwarunkowań tereny te również przeznaczono jako tereny o funkcji mieszkaniowej z usługami.

Podkreślono również, iż funkcjonowanie miejsc postojowych (wykorzystywanych jedynie chwilowo i sporadycznie) w żaden sposób nie narusza przepisów prawa i praw osób trzecich. Nie jest również uciążliwe dla najbliższych sąsiadów, którzy zresztą też mają place, na których parkują pojazdy i maszyny rolnicze. Istnienie miejsc postojowych nie zaburza funkcji istniejących w analizowanym obszarze, ponieważ wielu właścicieli działek również ma na terenie swoich działek place, parkingi, czy magazyny.

Do odwołania dołączono mapę poglądową, informacje o działalności gospodarczej B. i A. K. (sąsiedzi wnioskodawcy, zamieszkali przy ul. [...]), a także dokumentację zdjęciową.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w obszarze poddanym analizie występują funkcje: zabudowa mieszkaniowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa sakralna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami oraz tereny rolnicze. Usługi to punkt wymiany butli gazowych. Podniesiono, że na działce o nr [...] jest zarejestrowana działalność gospodarcza, jednak faktyczna działalność prowadzona jest w terenie. Z kolei zagospodarowanie poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego przedstawia się następująco:

a) nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] - rolnictwo,

b) nr [...] - gospodarstwo rolne i rolnictwo,

c) nr [...] - gospodarstwo rolne,

d) nr [...] - kościół,

e) nr [...] i [...] - dwa budynki mieszkalne jednorodzinne i dwa budynki gospodarcze oraz teren rolniczy,

f) nr [...],[...] i [...] - budynek mieszkalny jednorodzinny i teren rolniczy,

g) nr [...] i [...] - budynek mieszalny jednorodzinny i gospodarczy,

h) nr [...] - dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, budynek gospodarczy, wiata zadaszeniowa i teren rolniczy.

Zdaniem Kolegium, powyższe ustalenia wyraźnie wskazują, że wprowadzenie na obszar analizowany parkingu, na którym mogą parkować samochody ciężarowe w liczbie 7 sztuk, nie mieści się w zastanym zagospodarowaniu nieruchomości wchodzących w skład tego terenu, w związku z czym zasadne jest odmowne załatwienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powoływane przez odwołujących zaświadczenie wydane przez Burmistrza J. w dniu [...] marca 2006 r. mówi o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta J., jednakże studium, zgodnie z treścią art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest prawem miejscowym, a zatem zawarte w nim zapisy nie mogą być podstawą rozstrzygania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Mając na względzie przytoczone ustalenia faktyczne i prawne Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania i orzekło jak w sentencji decyzji.

W. i D. B., pismem z dnia [...] maja 2013 r. złożyli skargę na powyższą decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości;

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1. pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnie, polegająca na tym, że organ przyjął, iż posadowienie miejsc postojowych dla samochodów tylko czasowo parkujących na terenie nieruchomości narusza przewidzianą w w/w przepisie tzw. kontynuację funkcji, podczas gdy organ nie powinien stosować wykładni zawężającej w/w przepisu, a uczynił to, ograniczając prawo wnioskodawców do zabudowy;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 i w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niepoparcie twierdzeń organu I instancji co do rodzaju zabudowy sąsiadującej z działką skarżącego żadnymi dowodami (nieprzedstawienie ich w decyzji), czym organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy w odwołaniu strona skarżąca przedstawiła dokumentację fotograficzną, z której wynika, że Burmistrz wielokrotnie oparł decyzję na nieprawdziwych danych i informacjach;

- art. 10 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tj. uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi przytoczono w dużej części zarzuty odwołania. Podniesiono zarzut naruszenia art. 10 §1 w zw. z art. 140 k.p.a. na etapie postępowania odwoławczego. Zarzucono, że wnioskodawca nie został przed wydaniem decyzji poinformowany o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Podkreślono, że funkcjonowanie miejsc postojowych, wykorzystywanych jedynie chwilowo i sporadycznie - nie narusza przepisów prawa i praw osób trzecich. Nie jest również uciążliwe dla najbliższych sąsiadów, którzy zresztą też mają place na których parkują pojazdy i maszyny rolnicze. Istnienie miejsc postojowych nie zaburza więc funkcji istniejących na analizowanym obszarze, ponieważ wielu sąsiadów również ma na terenie swoich działek place, parkingi czy magazyny.

Podniesiono ponownie, że nieprawdą jest, jakoby na działce nr [...] posadowiona była wiata zadaszeniowa, bowiem ze zdjęcia załączonego do odwołania jednoznacznie wynika, że posadowiono tam magazyn, a takich w okolicy również nie ma, zatem nie można stwierdzić, że posadowiony magazyn spełnia funkcję kontynuacji funkcji. Wskazano, że na działce sąsiedniej również jest prowadzona działalność gospodarcza, co wynikało jednoznacznie z załączonych do odwołania wypisów z ewidencji działalności gospodarczej B. i A. K.

W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Organ ponownie podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżących działalność gospodarcza zarejestrowana na działce nr [...] faktycznie prowadzona jest w terenie. Zdaniem Kolegium w ramach opisanych funkcji nie jest możliwe usytuowanie parkingu, na którym nawet czasowo będzie parkować, czy zatrzymywać się siedem samochodów ciężarowych.

W. i D. B., pismem z dnia [...] lipca 2013 r. przesłali do Sądu informację o tym, że w dniu [...] lipca 2013 r. doręczono im decyzję rozbiórkową. W załączeniu przesłano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], która nakazuje inwestorom dokonania rozbiórki pobudowanego przez nich parkingu.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. uczestnicy postepowania - A. i B. K. oraz G. G.-J. wnieśli o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma podniesiono, że skarżący próbują omijać i nadinterpretować pewne przepisy prawne na swoją korzyść. Wskazano, iż w swojej skardze, zarzucając organom naruszenie przepisów prawa, swoje zarzuty opierają na nieprawdziwych informacjach i dowodach. Podniesiono, że uczestnicy nie zgadzają się z zarzutem co do naruszenia przepisu art. 10 w zw. z art. 140 k.p.a. W ich posiadaniu są bowiem dwa zawiadomienia skierowane do skarżących, w których Kolegium, stosownie do art. 10 k.p.a., wzywało ich na rozprawę. Na żadną z tych rozpraw wnioskodawcy jednak nie stawili się, sami odmawiając sobie czynnego udziału w postępowaniu. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów art. 6, 7 i 8 k.p.a. wskazano, iż organy I i II instancji działały właśnie na podstawie tych przepisów, a tylko skarżący źle te przepisy interpretowali (zawsze na swoją korzyść).

A. K. oświadczyła, że jej mąż prowadził, a teraz ona prowadzi firmę, która świadczy usługi naprawy maszyn do obróbki drewna, ale tylko na zewnątrz. W praktyce jest tak, że B. K. otrzymuje telefonicznie zlecenie naprawy maszyny i swoją usługę wykonuje w firmie zleceniodawcy. Co do rzekomej budowy magazynów oświadczono, że decyzja Nr [...] jasno precyzuje rodzaj budynku umiejscowionego na działce przy ul. [...] (pozwolenie to obejmuje tylko i wyłącznie pozwolenie na budowę budynku gospodarczego i to w miejsce innego istniejącego już budynku gospodarczego który jest przeznaczony do rozbiórki). Podkreślono, że zamierzenie wnioskodawców nie wypełnia ustawowej przesłanki kontynuacji funkcji planowanej inwestycji z istniejąca zabudową na tym obszarze. Zaznaczono, że skarżący interpretują wyroki sądów administracyjnych na swoją korzyść, nie dokonując jednak ich dogłębnej analizy, bowiem z wyroków tych jasno wynika, że organ wydający decyzje na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., powinien dokonać szerszej analizy zagospodarowania terenu, a nie tylko analizy działki sąsiedniej oraz powinien wziąć pod uwagę, czy ta zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy. Burmistrz J. - dokonując analizy, dokładnie określił badany obszar do [...]m w każdym kierunku, jak również stwierdził, że taka forma zagospodarowania terenu będzie godziła w zastany stan rzeczy przez fakt, że na tym terenie istnieją tylko budynki jednorodzinne i obiekt sakralny. Kończąc podniesiono, że działalność prowadzona przez skarżących jest uciążliwa dla mieszkańców sąsiednich ulic, o czym świadczy lista podpisana przez 52 mieszkańców - sąsiadów, którym nie odpowiada forma działalności prowadzonej przez skarżących (parkowanie na działce samochodów ciężarowych, załadowanych podkładami kolejowymi nasączonymi olejem kreozotowym).

Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący oświadczyli, że podtrzymują skargę w całości. Uzupełniająco podali, że organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż usługi wykonywane w zakresie prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej w żaden sposób nie naruszają przeznaczenia terenu.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 4 października 2013 r. stawili się: skarżący W. B., za organ - etatowy członek Samorządowego Kolegium w K., a także uczestnicy postępowania - A. i B. K. oraz G. G.. W. B. podtrzymał argumenty przedstawione w skardze. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. B. K. podkreślił, że na jego nieruchomości znajdują się tylko 3 samochody osobowe i nie jest tam prowadzona żadna działalność gospodarcza. Z kolei G. G. podniosła, że na omawianym terenie występuje ścisła zabudowa domków jednorodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy ustalenia na rzecz D. i W. B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu postojowego dla 7 pojazdów na terenie działki nr [...], położonej przy ul. [...] w J. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana, a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest konsekwencją postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej jako PINB), w ramach którego inwestorzy zobowiązani zostali do przedłożenia ostatecznej decyzji potwierdzającej zgodność tego zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestią sporną jest możliwość dalszego funkcjonowania na terenie działki nr [...] placu postojowego dla 7 pojazdów, stanowiącego budowlę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Z załączonego do akt organu I instancji postanowienia PINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] wynika, że na działce nr [...] przy ul. [...] w J. w warunkach samowoli budowlanej zrealizowano parking wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz zjazdem z drogi publicznej, stanowiące całość techniczno-użytkową. Parking jest wykorzystywany przez inwestorów w związku z zarejestrowaną i prowadzoną działalnością gospodarczą – usługi transportowe. Inwestycja spotkała się z sprzeciwem lokalnej społeczności – właścicieli działek zlokalizowanych w jej sąsiedztwie w związku z wykorzystywaniem parkingu jako miejsca postojowego dla ciężkich pojazdów, transportujących m.in. podkłady kolejowe.

Postępowanie z wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji toczy się od lipca 2011 r., przy czym wyrokiem tut. Sądu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1137/11 uchylona została decyzja organu II instancji z dnia 29 września 2011 r. Nr SKO-4213/251/11, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz odmówił ustalenia tych warunków dla budowy placu postojowego na 14 pojazdów. Wyrok sądu wskazywał na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego z uwagi na zaskarżenie przez inwestorów wyłącznie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego placu postojowego oraz z uwagi na stwierdzone uchybienia formalne, w tym brak przeprowadzenia przez organ II instancji oceny analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania. Za konieczne Sąd uznał ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym po wyroku Sądu uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...].

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy uznać należy, iż w opisanych powyżej uwarunkowaniach skład orzekający obecnie zobowiązany jest ocenić całość postępowania przeprowadzonego po wyroku tut. Sądu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1137/11, z uwzględnieniem zawartych w nim wskazań, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola nakazuje uznać, iż wobec braków postępowania dowodowego, w tym analizy urbanistycznej na podstawie której wydana została decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r., Kolegium prawidłowo skorzystało z uprawnień kasacyjnych i uchyliło to rozstrzygniecie wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Burmistrza Miasta J. Zakres stwierdzonych uchybień był przy tym tak znaczny, że organ odwoławczy nie mógł w tym zakresie przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego. Jednocześnie w decyzji kasacyjnej zawarto wskazania co do dalszego przebiegu postępowania, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku tut. Sądu. Co do tego etapu postępowania uznać zatem należało, że organ odwoławczy zastosował się do obowiązków wynikających z art. 153 p.p.s.a. Z tym zastrzeżeniem Sąd przystąpił do kontroli zaskarżonej obecnie decyzji.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], która ponownie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu postojowego dla 7 pojazdów na terenie działki nr [...], położonej w J. przy ul. [...].

W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji w dacie jej wydania nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w takiej sytuacji sposób zabudowy i zagospodarowania danego terenu określony zostaje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), który także w rozpatrywanym przypadku stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust. 1 powołanej ustawy jest więc możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Rozpatrujące sprawę organy uznały, iż dla inwestycji nie został spełniony wymóg określony pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Strona skarżąca wywodzi natomiast, iż w rozpatrywanym przypadku warunek ten został spełniony.

Jak podkreśla się w doktrynie, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329, orzeczenie dostępne również w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, choć nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia (por. motywy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego - NSA, z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329 oraz z 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, LEX nr 355295). Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557). Wskazać należy, iż zwrot "funkcja terenu" może być wywodzony z pojęć ukształtowanych na gruncie urbanistyki, gdzie sformułowana została teoria miasta funkcjonalnego, w myśl której można na obszarze miasta wyróżniać różne funkcje: mieszkaniową, centrum, przemysłowo-składową, rekreacyjno-wypoczynkową oraz, zasadniczo już poza obszarem miasta - rolniczą (por. M. Szewczyk, (w:) Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 226). W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie przyjąć należy, że budowa placu postojowego dla 7 pojazdów ciężarowych, wykorzystywanych na potrzeby prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej (usługi transportowe). narusza istniejący stan i równowagę w zakresie kontynuacji funkcji i zabudowy.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

W badanym przypadku teren analizowany, zakreślony na aktualnej i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopii mapy zasadniczej, załączonej do części tekstowej analizy sporządzonej na potrzeby rozpatrywanej sprawy, spełnia wymogi wskazanego § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany wyznaczony został jako tereny leżące na długości ok. [...] m na północ, ok. [...] m na południe, ok. [...] m na wschód oraz ok. [...] m na zachód - od wnioskowanej działki, o szerokości [...]m. Tak wyznaczony teren obejmuje zabudowę zgrupowaną wzdłuż ul. [...] i [...], która to zabudowa jest otoczona gruntami rolnymi. Funkcjami dominującymi na badanym obszarze są mieszkalnictwo i rolnictwo, a dodatkową funkcję stanowią usługi sakralne. Teren analizowany zabudowany jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Części zabudowań mieszkalnych jednorodzinnych towarzyszy zabudowa gospodarcza i garażowa. Część zagospodarowania obszaru analizy stanowią gospodarstwa rolne, w których skład wchodzą zabudowania mieszkalne oraz zgrupowane obiekty gospodarcze, inwentarskie oraz inwentarsko-gospodarcze, służące do prowadzenia działalności rolniczej. Działalność rolnicza prowadzona jest na działkach o charakterze siedliskowym, ze swej istoty łączących funkcje mieszkaniową i rolniczą.

W obszarze analizowanym zagospodarowanie działek obejmuje: gospodarstwa rolne, budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, kościół i wiatę zadaszeniową. Na potrzeby działalności rolniczej wykorzystywany jest sprzęt mechaniczny, w tym ciągniki, przyczepy i wszelkiego rodzaju kombajny. Nie znajdują się jednak na przedmiotowym obszarze parkingi dla samochodów ciężarowych, o gabarytach i przeznaczeniu porównywalnym do tych, których postój udokumentowano na działce skarżących. Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym na etapie postępowania przed organem I i II instancji, szczegółowo omówionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokumentacja ta nie pozwala również podzielić stanowiska strony skarżącej, iż nie uwzględniono faktu, że na działce sąsiedniej również jest prowadzona działalność gospodarcza, co miałoby wynikać z załączonych do odwołania wypisów z ewidencji działalności gospodarczej B. i A. K. Przedmiotowe wypisy świadczą jedynie o miejscu zarejestrowania działalności gospodarczej przez sąsiadów skarżącego. Działalność ta, zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności, opiera się w przeważającej mierze na "pozostałym doradztwie w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania" oraz "naprawie i konserwacji maszyn". W piśmie uczestników postępowania zaznaczono jednak, że działalność dotycząca naprawy maszyn polega na otrzymywaniu telefonicznych zleceń naprawy maszyn i wykonywaniu usług w firmie zleceniodawcy. Na etapie postępowania nie pozyskano, ani nie przedstawiono żadnych dowodów, które miałyby świadczyć o prowadzeniu przez uczestników postepowania podobnej działalności jak skarżący, tj. nie ustalono, aby w niedalekim sąsiedztwie skarżących pobudowano parkingi dla samochodów ciężarowych, i to w liczbie 7.

Skarżący podnosi, iż w studium uwarunkowań przeznaczono tereny inwestycji pod obszary o funkcji mieszkaniowej z usługami, a zatem realizacja spornej inwestycji powinna być możliwa. Należy więc podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 9 ust 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym akt ten nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięć konkretyzujących uprawnienia lub obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec organów administracji publicznej. Taka wykładania przytoczonego przepisu była już wielokrotnie potwierdzana rozstrzygnięciami sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1439/11, LEX nr 1318028). Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu i nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, 2011 r., C.H. Beck, Wydanie 6).

Nie jest słuszny zarzut, iż na działce nr [...] posadowiony jest magazyn, a nie wiata. Należy zauważyć, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] Starosta Powiatowy w J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i B. K. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego wraz z rozbiórką istniejących budynków gospodarczych. Załączona do akt sprawy dokumentacja, w tym przedłożona na etapie postępowania sądowego, wskazane okoliczności potwierdza.

Jeśli zaś chodzi o uchybienie przez organ odwoławczy obowiązkowi zawiadomienia skarżących o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, już po zebraniu dowodów, Sąd nie dopatrzył się, aby to uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonej decyzji, kwestie objęte dodatkowym postępowaniem dowodowym zostały wyczerpująco przedstawione przez organ I instancji, a organ odwoławczy potwierdził jedynie, w jaki sposób prezentuje się zagospodarowanie poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego - nie przedstawiając w tym zakresie nowych dowodów. Wnosząc przedmiotową skargę skarżący nie podważyli tych ustaleń.

Należy zauważyć, że uzyskane na etapie postępowania odwoławczego dowody pozwoliły zweryfikować stanowisko organu I instancji co do charakteru zabudowy w obszarze analizowanym, potwierdzając prawidłowość stanowiska przyjętego w decyzji tegoż organu. Organ I instancji, a za nim również organ odwoławczy - prawidłowo ustaliły, iż na przedmiotowym obszarze nie występują tereny o funkcji baz transportowych, bądź parkingów zarówno dla pojazdów osobowych jak i ciężarowych, stanowiących podstawową funkcję terenu. Postulowany przez wnioskodawców plac postojowy dla pojazdów nie jest związany z funkcją mieszkaniową jednorodzinną lub rolniczą, ani tym bardziej nie stanowi ich uzupełnienia.

W tym miejscu podnieść należy, że choć prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), to jednak nie ma w obowiązującym porządku prawnym charakteru nieograniczonego i może być ograniczone na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji). Wymownym tego przykładem jest właśnie przywołany art. 61 u.p.z.p., faktycznie ograniczający uprawnienia właścicielskie z uwagi na inne chronione ustawą dobro, którym w niniejszej sprawie jest ład przestrzenny.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.