Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2348/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 1
journal: Dz.U. 1962 nr 20 poz 90
law: Ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Śląskiego oraz Miejskiego Zarządu Dróg w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 134/10 w sprawie ze skarg W. K., S. Ł. , B. Ł. , M. G. , L. Ł. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenie na realizację inwestycji drogowej 1) uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej Miejskiego Zarządu Dróg w B. i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) oddala skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego 3) odstępuje od zasądzenia na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 134/10, po rozpoznaniu skargi W. K. , S. Ł. , B. Ł. , M. G. i L. Ł. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, 11f i 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z poźn. zm. zwanej dalej w skrócie: "u.s.z.p." bądź "specustawą"), po rozpatrzeniu wniosku dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg występującego w imieniu Prezydenta Miasta B. , działający jako organ I instancji Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] j o długości 830 m do parametrów klasy D od ulicy [...] do ulicy [...] , przebudowę zjazdów, skrzyżowań, budowę kanalizacji deszczowej, przebudowę i rozbudowę oświetlenia ulicznego, zabezpieczenie istniejących sieci uzbrojenia terenu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że "specustawa drogowa" ma zastosowanie również do projektowanych i jeszcze nie istniejących dróg publicznych, jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku. Obecnie, co prawda ul. [...] ma status drogi gruntowej jednakże przedmiotową decyzją Prezydenta Miasta B. zatwierdzono lokalizację nowej drogi gminnej, w ramach istniejącej drogi nie posiadającej kategorii drogi publicznej. Nadanie kategorii drogi publicznej następuje po jej wyodrębnieniu planistycznym, ewidencyjnym, prawnym oraz budowlanym, z czego pierwszym etapem przy obecnym stanie prawnym jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji, zdaniem Wojewody Śląskiego, zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Pismem z dnia 26 października 2010 r. W. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniosła te same argumenty, które sformułowała w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej (dotyczące przede wszystkim tego, że ulica [...] nie jest drogą publiczną), zarzucając dodatkowo organowi I instancji, że prawdziwą przyczyną inwestycji była jej zdaniem chęć doprowadzenia drogi dojazdowej do willi, które nabywcy działek wybudowali pomimo braku dostępu do drogi publicznej.

Skargę na decyzję Wojewody Śląskiego wnieśli też S. Ł. , B. Ł. , M. G. , L. Ł. W uzasadnieniu podnieśli te same odnoszące się do zbyt małej szerokości drogi argumenty, które wskazali już uprzednio. Podobnie jak W. K. uznali działania Prezydenta Miasta za bezprawne.

Zarządzeniem z dnia 25 lutego 2010 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawy z obu skarg zostały połączone.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, przytaczając i rozszerzając argumenty podniesione już uprzednio w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy w dniu 30 czerwca 2010 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego na pytanie Sądu potwierdziła, iż ul. [...] nie posiadała i nie posiada nadal statusu drogi publicznej. Wskazała jako dodatkowy dowód na podaną okoliczność, że właśnie z tego powodu odrębną decyzją Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia, na podstawie przepisów wprowadzających reformę administracji publicznej, iż nieruchomość zajęta przez ul. [...] przeszła na własność gminy. Dodatkowym pismem procesowym z dnia 14 czerwca 2010 r. S. Ł. opisał swoje indywidualne problemy powstałe na tle wywłaszczenia i uzgodnienia treści księgi wieczystej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając zaskarżony wyrok stwierdził, że przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona. Obie bowiem decyzje, zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji rażąco naruszają prawo. Na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w B. i Prezydent Miasta B. zezwolił decyzją wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, po przeprowadzeniu przewidzianego ustawą tą postępowania, podczas gdy przywołana ustawa nie mogła stanowić podstawy prawnej podjętych przez organy działań.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 1 specustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm. zwanej dalej w skrócie: "u.d.p."). Odesłanie to nie przewiduje żadnych wyjątków co oznacza, że jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w specustawie z 2003 r. Podkreślenia wymaga zatem, że pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi te na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 u.d.p.) lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 ust. 2, 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii dróg publicznych posiadają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 ust. 1 u.d.p.).

W konsekwencji, skoro do tak zdefiniowanego pojęcia "drogi publicznej" odsyła art. 1 ust. 1 specustawy, określając zakres przedmiotowy jej zastosowania, to oczywistym jest, iż ustawa ta, przewidująca uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, znajduje zastosowanie jedynie w przypadku inwestycji polegających na budowie (rozbudowie) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu u.d.p. Jedynie zatem inwestycje dotyczące dróg zaliczonych w przewidzianym prawem trybie do dróg publicznych mogą być realizowane na podstawie uproszczonych procedur. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie możliwości realizacji na podstawie specustawy także innych przedsięwzięć niż budowa lub rozbudowa dróg już posiadających status drogi publicznej to w odpowiedni sposób ukształtowałby przepisy specustawy. Stało się jednak inaczej i to właśnie ustawodawca jednoznacznie powiązał zakres przedmiotowy ustawy z pojęciem drogi publicznej nie w znaczeniu potocznym lecz prawnym, zdefiniowanym w ustawie o drogach publicznych. Niezależnie zatem od przywoływanych przez organ II instancji argumentów o charakterze praktycznym, zdaniem składu orzekającego niedopuszczalna byłaby interpretacja art. 1 ust. 1 u.s.z.p. wykraczająca poza jej wyraźne, jednoznaczne, literalne brzmienie i wyraźnie objawioną wolę ustawodawcy. Reguły wykładni, w tym zasada domniemania racjonalności ustawodawcy, na odmienną interpretację bowiem nie zezwalają. Wyprowadzony z literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 specustawy wniosek, iż na jej podstawie nie mogą być realizowane inwestycje w zakresie dróg wewnętrznych (nie zaliczonych do żadnej spośród kategorii dróg publicznych) jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1795/08, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 881/09.

Jak wskazał Sąd, w orzeczeniach tych podkreśla się, że przeciwko szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 u.s.z.p. przemawia także charakter i funkcja tej ustawy. Przewidziane w specustawie rozwiązania mają bowiem charakter epizodyczny i szczególny. Ponadto, ustawa przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracyjnych przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) sieci dróg publicznych, co z kolei powoduje ograniczenie uprawnień podmiotów indywidualnych, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej (rozbudowywanej) drogi publicznej. Wobec tego, skoro jest to regulacja stanowiąca wyjątek od powszechnie obowiązujących procedur gospodarowania nieruchomościami, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej, rozciągającej stosowanie uproszczonych zasad i procedur do inwestycji nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że jak wynika z akt sprawy opisana w decyzji organu I instancji ulica [...] w B. nie stanowi drogi publicznej. Choć bowiem w przeszłości organ I instancji takie twierdzenie wypowiadał, to jednak zarówno w decyzji drugoinstancyjnej, jak też w odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski jednoznacznie potwierdził, iż ulica [...], stanowiąca w dacie wydania przez organ I instancji decyzji zezwalającej na inwestycję jedynie drogę gruntową (notabene jak wynika z akt sprawy nie urządzoną technicznie), nie została zaliczona do dróg publicznych. Także obecna na rozprawie pełnomocnik Wojewody Śląskiego na pytanie Sądu dwukrotnie potwierdziła, że ul. [...] dopiero w przyszłości może ewentualnie zostać zaliczona do dróg gminnych, jednak obecnie statusu drogi publicznej nie posiada. Podała też, że odrębną decyzją (jak wynika z akt sprawy wydaną w dniu 7 czerwca 2006 r., a odnoszącą się do działki nr [...]) Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia, na podstawie przepisów wprowadzających reformę administracji publicznej, że nieruchomość zajęta przez ul. [...] przeszła na własność gminy.

W konsekwencji decyzja organu I instancji rażąco naruszała art. 1 ust. 1 specustawy albowiem zastosowano przewidziany w niej tryb postępowania w odniesieniu do inwestycji dotyczącej drogi nie stanowiącej drogi publicznej. Pomimo, że droga nie miała statusu drogi publicznej, a tym samym jej budowa nie mogła być prowadzona na podstawie specustawy, orzekające w sprawie organy przyjęły uproszczoną, przewidzianą w ustawie tej procedurę, ograniczając tym samym uprawnienia podmiotów indywidualnych. Wskazanego rażącego naruszenia prawa nie dostrzegł rozpoznający wniesione odwołania Wojewoda Śląski i decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. W konsekwencji takim samym naruszeniem prawa dotknięta jest zaskarżona decyzja drugoinstancyjna.

Zdaniem Sądu, stosownie do art. 31 ust. 2 u.s.z.p. w obecnym brzmieniu koniecznym było zatem stwierdzenie wydania obydwu decyzji z naruszeniem prawa. Przepis niniejszy znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie albowiem decyzji pierwszoinstancyjnej nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności, budowa zaś, jak wynika z nadesłanego na wezwanie Sądu pisma Miejskiego Zarządu Dróg w B. j rozpoczęta została w dniu 4 września 2009 r.

W konsekwencji Sąd uwzględnił skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 u.s.z.p. orzekł jak w sentencji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Miejski Zarząd Dróg w B. , zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. polegające na zawężonej wykładni treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008, nr 193, poz. 1194 ze zm.) i wskazanie, że stosownie do ww. art. 1 ust. 1 tejże ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: "u.d.p.") oraz zanegowanie w związku z tym stosowania norm tej ustawy do innych przedsięwzięć niż budowa lub rozbudowa dróg już posiadających status drogi publicznej. Nie zastosowanie w sprawie rozporządzenia Nr 26/98 Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii lokalnych miejskich w B. , Dziennik Urzędowy Województwa Bielskiego z dnia 31 grudnia 1998 r., Nr 24 poz. 399.

2) Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 113, art. 133 § 1 p.p.s.a., a to przez naruszenie obowiązku oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy i odzwierciedlony w treści zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego jest pełny, czy został prawidłowo, zgodnie z zasadami k.p.a., zebrany i czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i prawnego m.in. ul. [...] w B. , co skutkowało przedwczesnym i nieuzasadnionym ustaleniem przez WSA w Gliwicach, że ul. [...] w B. nie jest ulicą gminną, a także zaakceptowaniem przez WSA w Gliwicach naruszenia przez organ odwoławczy (Wojewodę Śląskiego) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Miejski Zarząd Dróg w B. j wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że metoda sądowej kontroli zaskarżonej do WSA decyzji Wojewody Śląskiego opiera się na przyjęciu wykładni, z którą nie zgadza się skarżący kasacyjnie, że specustawa ma zastosowanie tylko i wyłącznie do dróg publicznych w rozumieniu art. 1 i n. ustawy o drogach publicznych, przy jednoczesnym - także błędnym, zdaniem skarżącego kasacyjnie - ustaleniu, że istniejąca ulica [...] w B. nie stanowi drogi publicznej/gminnej z prawnego punktu widzenia. W tym przypadku WSA nie zastosował postanowień rozporządzenia Nr 26/98 Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii lokalnych miejskich w Bielsku-Białej, Dz. U. Województwa Bielskiego z dnia 31 grudnia 1998 r., Nr 24 poz. 399.

Zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. i przyjętą linią orzeczniczą (zob. wyrok z dnia 12 maja 2005, FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9), WSA w Gliwicach posiadał nie tylko obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w wymienionym przepisie, ale także przytoczenia ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej oraz, co szczególnie ważne, ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 u.p.s.a). Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd. Według skarżącego kasacyjnie, WSA Gliwicach nie argumentuje dlaczego, z jakich powodów akceptuje arbitralne stanowisko Wojewody Śląskiego w przedmiocie statusu prawnego ul. [...] pomimo odmiennego w tym względzie i jednoznacznego stanowiska Prezydenta Miasta B. , będącego zarazem z mocy ustawy Zarządcą Dróg.

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 106 p.p.s.a. sąd administracyjny ma ograniczone możliwości w przedmiocie postępowania dowodowego. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Jest niewątpliwe, że WSA w Gliwicach uznał status prawny ul. [...] w B. za kwestię wymagającą wyjaśnienia istotnych wątpliwości (mając na względzie, że zarazem WSA w Gliwicach przyjął zawężoną interpretację zakresu przedmiotowego specustawy sformułowanego w jej art. 1) - szkoda tylko, że te właśnie wątpliwości usunął głównie w drodze ustnych wyjaśnień pełnomocnika Wojewody Śląskiego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Gliwicach przedwcześnie uznał sprawę statusu prawnego ul. [...] w B. za wyjaśnioną i także przedwcześnie, a więc niezgodnie z brzmieniem art. 113 § 1 p.p.s.a. Przewodniczący zamknął rozprawę. WSA w Gliwicach naruszył tym samym także art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż wydając wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy - nie dysponował w tym czasie aktami sprawy, z których jednoznacznie i w sposób niewątpliwy mógłby wywieść wniosek dla potrzeb sądowej kontroli o tym, że ulica [...] w B. nie stanowi drogi gminnej. Z akt sprawy co najwyżej wynika różnica stanowisk w tym przedmiocie pomiędzy organem administracyjnym I i II instancji.

Niezależnie od zaprezentowanego powyżej swojego stanowiska w przedmiocie istotnych uchybień postępowania dokonanych przez WSA w Gliwicach, mających istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej – skarżący zakwestionował w całej rozciągłości zastosowaną przez WSA w Gliwicach zawężoną wykładnię art. 1 specustawy, odsyłającego w swej treści do postanowień ustawy o drogach publicznych oraz wnioski co do zawężonego przedmiotowego zakresu stosowania tej ustawy. Konkretnie, skarżący zakwestionował stanowisko WSA w Gliwicach, że względem "tylko" projektowanych dróg publicznych, czyli nie posiadających jeszcze takiego statusu prawnego, nie znajdują zastosowania zasady i normy specustawy.

Ustosunkowując się do dokonanej przez WSA w Gliwicach wykładni art. 1 specustawy skarżący zauważył, że Sąd wyprowadza swoje wnioski z literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 specustawy. Tymczasem w nauce prawa administracyjnego, a także w teorii prawa dominuje pogląd, że wykładnia prawa, (z uwagi na skomplikowany wyraz procesów i stosunków społecznych, co w efekcie daje skomplikowany i nie zawsze jednoznaczny kontekst wypowiedzi normatywnych) nie może opierać się tylko i wyłącznie na wykładni językowej (tekstualnej), i że ta wykładnia musi być odpowiednio uzupełniona i zweryfikowana wynikami wykładni systemowej oraz standardami (wartościami i celami ustawy). Należy się zgodzić, że regułą wykładni jest przyjęcie pojęcia racjonalnego ustawodawcy, ale należy także dodać domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją i zasadę wykładni ustawy w zgodności z Konstytucją. W przekonaniu skarżącego art. 1 ust. 1 specustawy używa pojęcia dróg publicznych w specyficznym znaczeniu opisowym i zarazem celowościowym, które polega na tym, że określone specustawą zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczą przedsięwzięć, które już posiadają status dróg publicznych, ale także i takich przedsięwzięć, których efektem (celem końcowym) mają być drogi publiczne. W pojęciu inwestycja przede wszystkim mieści się pojęcie budowa. Często w języku potocznym te zwroty są wręcz utożsamiane. Skoro budowa "drogi publicznej" w ustawowym pojęciu ustawy o drogach publicznych jest niemożliwa, bo status drogi publicznej otrzymuje realnie istniejąca, a więc wybudowana droga publiczna, to przyjmując m.in. regułę racjonalnego ustawodawcy, trzeba także przyjąć "szerokie" i zarazem prawidłowe rozumienie treści art. 1 specustawy. Inaczej pojęcia użyte przez ustawodawcę zarówno w tytule jak i w art. 1 specustawy miały by bardzo nienaturalnie, sztucznie i nielogicznie zawężony kontekst znaczeniowy.

W odniesieniu do rozważań WSA w Gliwicach dotyczących zakresu przedmiotowego specustawy wobec ustawowego pojęcia "drogi wewnętrznej" - skarżący kasacyjnie zgadza się, że specustawa nie znajduje zastosowania do inwestycji w zakresie dróg wewnętrznych, co oznacza, że celem takiej projektowanej inwestycji/budowy w trybie i na zasadach specustawy nie może być droga wewnętrzna. Jest jednak możliwe projektowanie i prowadzenie inwestycji publicznej w przedmiocie realnie i prawnie istniejącej drogi wewnętrznej (drogi już posiadającej status prawny drogi wewnętrznej), tj. "w śladzie drogi wewnętrznej" w celu realizacji projektowanej drogi publicznej, która posiada przecież atrybuty inwestycji celu publicznego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł również Wojewoda Śląski, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2008, Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ustawa ta ma zastosowanie dla realizacji inwestycji drogowej, które uzyskały uprzednie zaliczenie danej inwestycji do jednej z kategorii dróg publicznych.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. z prośbą o jej uwzględnienie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący podważa trafność wyrażonej w zaskarżonym wyroku WSA tezy, iż specustawa ma zastosowanie jedynie do dróg, którym nadano kategorię drogi publicznej w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zastosowanie literalnej i zawężającej wykładni przepisu podważa celowość istnienia specustawy.

Zakładając racjonalność działania prawodawcy należy przyjąć, że celem specustawy było nie tylko stworzenie prawnych warunków umożliwiających przyspieszenie realizacji programu rozbudowy dróg istniejących, ale przede wszystkim przyspieszenie budowy nowych dróg publicznych. Literalna zaś wykładnia specustawy drogowej spowoduje, iż zostanie zablokowana możliwość budowy nowych dróg publicznych, a tym samym nie zostanie wypełniony cel poprawy infrastruktury drogowej w Polsce, którym to kierował się ustawodawca przy tworzeniu specustawy. Zdaniem skarżącego, cały zwrot zawarty w art. 1 ust. 1 specustawy należy rozumieć w ten sposób, że ustawa ta określa szereg czynności, w tym zarówno o charakterze technicznym jak i prawnym, jakie muszą zostać podjęte, aby zrealizować przedsięwzięcie, które będzie dopiero stanowiło drogę publiczną w rozumieniu przepisów specustawy. Za taką wykładnią przemawia także dalsza część art. 1 ust. 1 specustawy, stanowiąc, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Również inne przepisy tej ustawy wskazują, że zanim nastąpi wynik finalny, czyli powstanie inwestycja drogowa, muszą zostać podjęte liczne czynności na podstawie tej ustawy o charakterze przygotowawczym. Za prezentowaną przez Wojewodę wykładnią przemawia również art. 11 d ust. pkt 1 specustawy, który wskazuje, iż do wniosku zarządca zobligowany jest dołączyć mapę z proponowanym przebiegiem drogi. Należy zauważyć ponadto, że nadanie kategorii drogi publicznej następuje po jej wyodrębnieniu planistycznym, ewidencyjnym, prawnym oraz budowlanym, z czego pierwszym etapem przy obecnym stanie prawnym jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Za takim rozumowaniem przemawia dotychczasowe orzecznictwo i stosowana praktyka. Dla skutecznego podjęcia przez radę odpowiedniego samorządu uchwały o zaliczeniu ulicy do danej kategorii drogi niezbędne jest legitymowanie się prawem własności do gruntów, po których droga ta przebiega. Stanowisko to prezentuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (orzeczenie z dnia 30 października 2008 r., II SA/GI498/08)

Tym samym skoro dopiero własność gruntu pod drogę predestynuje do podjęcia skutecznej uchwały o zaliczeniu drogi do danej kategorii nie jest możliwe uzyskanie statusu drogi publicznej przed przejęciem własności na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Tym samym procedura o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jawi się jako pierwszy etap w procedurze nadawania kategorii drogi. Ponadto nie jest możliwe nadanie kategorii drogi, dla której nie została ustalona lokalizacja. Dopiero bowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustala zarówno lokalizację drogi jak również przenosi własność nieruchomości lub ich części na rzecz Skarbu Państwa lub też odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w zależności od docelowej kategorii drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy, w granicach zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych, wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wykładnia niniejszego przepisu ma bowiem decydujące znaczenie dla określenia czy i jak daleko idące ustalenia faktyczne muszą zostać poczynione, aby można było wydać prawidłowe rozstrzygnięcie.

Zarówno Miejski Zarząd Dróg w B. jak i Wojewoda Śląski stoją na stanowisku, że art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach /.../ nie ogranicza zastosowania niniejszej ustawy wyłącznie do realizacji inwestycji drogowej, która uprzednio została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził wprost, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma zastosowanie do realizacji inwestycji drogowej, która uprzednio uzyskała status drogi publicznej. Sąd podzielił natomiast wykładnię art. 1 ust. 1 omawianej ustawy, zgodnie z którą ustawa ta znajduje zastosowania do inwestycji polegających na budowie (rozbudowie) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Sąd pierwszej instancji uznał, iż celem inwestycji prowadzonej w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach /../ nie może być budowa lub rozbudowa drogi wewnętrznej. Zachodzi wobec tego istotna różnica między rzeczywistą wykładnią przepisu dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, a jej odczytaniem przez obu skarżących. Z uzasadnień obu skarg kasacyjnych wynika jednakże, że skarżący opowiadają się za szeroką wykładnią art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach /.../, która faktycznie prowadzi do tego, że w gruncie rzeczy bez znaczenia dla możliwości realizacji inwestycji drogowej w oparciu o niniejszą regulację ustawową pozostaje kwestia, czy inwestycja dotyczy budowy (rozbudowy) drogi publicznej, czy wewnętrznej. Tym samym kwestionują wąską wykładnię omawianego przepisu, przyjętą przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zaprezentowanej przez obu skarżących. W tej mierze NSA podziela wykładnię przedstawioną w wyrokach NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1111/08 i z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 881/09. W orzeczeniach tych NSA zajął stanowisko, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Pojęcie drogi publicznej definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tego przepisu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1). Drogi niezaliczone do żadnej z wymienionych kategorii posiadają status dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1). Dokonując wykładni oraz stosując przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach /.../, a w szczególności jej art. 1 ust. 1 w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należy pamiętać, że ustawa o szczególnych zasadach /.../ przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych. W konsekwencji omawiana ustawa w istotny sposób wpływa na ograniczenie uprawnień jednostek, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej inwestycji. Wobec tego, skoro jest to regulacja stanowiąca wyjątek od powszechnie obowiązujących procedur gospodarowania nieruchomościami, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej, rozciągającej stosowanie uproszczonych zasad i procedur do inwestycji nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Dlatego też wąska wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach /.../ zapewnia poszanowanie prawa własności gwarantowane Konstytucją, co oznacza dopuszczenie ingerencji Państwa w prawo własności w zakresie ściśle określonym regulacją szczególną. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że omawiana ustawa szczególna nie służy rozwiązywaniu problemów i sporów związanych z prawem własności nieruchomości stanowiących drogę wewnętrzną. Wobec powyższego kontrola decyzji wydanej w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach /.../ wymaga ustalenia, czy jej zakresem objęte są drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Oba podmioty skarżące tracą poniekąd z pola widzenia, że wydane w sprawie decyzje administracyjne dotyczyły rozbudowy ulicy, która może mieć status drogi wewnętrznej i w takim wypadku – o ile zostanie to jednoznacznie ustalone - jej rozbudowa nie może zostać przeprowadzona w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003r.

Uwzględniając wyżej poczynione rozważania skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego należało uznać za niezasadną w całości, jak również za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach /.../ sformułowany w skardze kasacyjnej Miejskiego Zarządu Dróg w B.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji poddanej kontroli Sądu pierwszej instancji była rozbudowa ulicy [...] j i wobec tego istotny element stanu faktycznego stanowiła kwestia statusu tej ulicy, tj. czy jest to droga publiczna, czy też ulica ta stanowi drogę wewnętrzną. Ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stosuje się w przypadku odbudowy i rozbudowy już istniejącej drogi publicznej. Wówczas jednak koniecznym jest ustalenie, czy dana droga stanowi w istocie drogę publiczną, a więc czy została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Sąd pierwszej instancji przyjął za organem odwoławczym, że ulica [...] nie jest drogą publiczną, pomijając tym samym, że organ pierwszej instancji niniejszą ulicę uznawał za posiadającą status drogi publicznej. Zatem już między organami administracji publicznej obu instancji zaistniała zasadnicza rozbieżność co do statusu ulicy [...] , która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji nie zweryfikował w dostateczny sposób na jakich przesłankach opiera się stanowisko Prezydenta Miasta B. , a na jakich Wojewody Śląskiego. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem, że kwestia czy ulica [...] jest drogą wewnętrzną czy też drogą publiczną nie jest jednoznaczna i w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach /.../, nie została wyjaśniona, przede wszystkim z uwagi na przyjęcie przez organy szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 niniejszej ustawy. W materiałach, którymi dysponował Sąd pierwszej instancji, znajduje się informacja dotycząca, wskazanego w skardze kasacyjnej Miejskiego Zarządu Dróg w B. , rozporządzenia Nr 26/98 Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii lokalnych miejskich w Bielsku-Białej (Dz. Urz. Nr 24, poz. 399), które miało obejmować również ulicę [...], zaliczając ją do kategorii dróg lokalnych miejskich. Do rozporządzenia tego odnosiły się wyroki sądów powszechnych, rozpoznających sprawę o ochronę prawa własności działki nr 92/13. Sąd pierwszej instancji natomiast pominął niniejszą okoliczność, opierając się na twierdzeniu pełnomocnika Wojewody co do statusu ulicy [...], wskazującego na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 czerwca 2006 r., odmawiającą stwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność Gminy B. nieruchomości drogowej położonej w B. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako pgr. [...]. Należy zauważyć, że wskazana decyzja dotyczy tylko działki nr [...] i nie wyjaśnia statusu prawnego całej ulicy [...] na dzień rozstrzygania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Trzeba bowiem mieć na względzie, że oceny zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych należy dokonywać przez stwierdzenie istnienia określonego aktu o zaliczeniu drogi do tej kategorii dróg lub nadaniu drodze statusu drogi publicznej. Nie bez znaczenia również jest kwestia ewidencyjnego i prawnego wyodrębnienia w przypadku ulic leżących w ciągu danej drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie bez dogłębnej analizy dotyczącej powstania ulicy [...] i jej ewentualnej prawnej kwalifikacji dokonanej aktami normatywnymi nie można jednoznacznie przesądzić, czy rozbudowa tej ulicy mogła być realizowana w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Wobec powyższego za usprawiedliwiony należało uznać postawiony przez Miejski Zarząd Dróg w B. zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. i w konsekwencji zaakceptowanie naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 77 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną Miejskiego Zarządu Dróg w B. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego.

W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na złożony stan faktyczny i prawny ulicy [...], co w okolicznościach sprawy stanowi przypadek szczególnie uzasadniony, odstąpiono od zasądzenia na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.