Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1153/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 3, art. 50 ust.1 lit. a, art.55 ust.1 pkt 5 i 6, art. 72 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art.79b, art. 79a ust.1 i 6, art.70 ust.1b
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. zawiadomił I. M. o zamiarze wszczęcia kontroli przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego. Pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 22 lutego 2016 roku.

W dniu 29 lutego 2016 roku I. M. wskazał pełnomocnika, którego upoważniła do reprezentowania jej przed organem w niniejszej sprawie. Pełnomocnik wniósł o doprecyzowanie zawiadomienia o zamiarze kontroli, poprzez wskazanie numeru identyfikacji podatkowej przedsiębiorcy oraz przyczyn planowanej kontroli.

W dniu [...] roku inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. udali się pod adres wskazany w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej jako adres głównego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej oraz adres do doręczeń, tj. na ulicę [...] w B. Po przybyciu na miejsce, okazali I. M. legitymacje służbowe, a następnie upoważnienie do kontroli. Po zapoznaniu się z przedmiotowym upoważnieniem, I. M. stwierdziła, że nie może zaakceptować upoważnienia, a co za tym idzie nie może go również podpisać, gdyż upoważnienie – w jej ocenie – posiadało istotną wadę w postaci braku wskazania obok imienia i nazwiska przedsiębiorcy, także numeru identyfikacji podatkowej. Jednocześnie odmówiła pisemnego wyrażenia swojego stanowiska, co zostało udokumentowane w formie notatki służbowej. Przeprowadzone czynności w sprawie próby podjęcia przedmiotowej kontroli zostały również udokumentowane w formie protokołu z czynności z dnia [...] roku.

Zawiadomieniem z dnia [...]r. organ poinformował I. M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia ujętego w lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym tj. niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.

Pismem z dnia 21 marca 2016r. pełnomocnik I. M. wniósł sprzeciw na czynności kontrolne zarzucając m.in.: naruszenie przez organ kontroli art. 79 ust. 6 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez niewłaściwe oznaczenie przedsiębiorcy, tj. brak wskazania numeru identyfikacji podatkowej przedsiębiorcy. Ponadto naruszenie art. 82 a ust. 1a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez prowadzenie kontroli jednocześnie w firmie, którą prowadzi I. M. samodzielnie oraz w spółce cywilnej, której jest wspólnikiem. Nadto naruszenie art. 50 ustawy o transporcie drogowym, poprzez prowadzenie kontroli działalności, która nie dotyczy transportu drogowego.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. pismem z dnia [...]r. poinformował I. M., że sprzeciw nie może być skutecznie wniesiony, bowiem dotyczy podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, a czynności takie w niniejszej sprawie nie zostały przez organ podjęte.

Decyzją z dnia [...] roku (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K., działając na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 3, art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nałożył na I. M. karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że I. M. w sposób nieuprawniony odmówiła i tym samym uniemożliwiła poddanie się czynnościom kontrolnym, co stanowiło naruszenie ujęte w lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu upoważnienie do kontroli, które zostało okazane I. M. w dniu [...]r. zawierało w swojej treści wszystko, co wynika z art. 79a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 70 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym, w szczególności prawidłowe oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą, w postaci adresu głównego miejsca wykonywania działalności i firmy przedsiębiorcy, którym w przypadku osoby fizycznej każdorazowo jest jej imię i nazwisko. Jak wskazał organ takie oznaczenie przedsiębiorcy jest wystarczające, gdyż zgodnie z art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej za przedsiębiorcę uważa się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Zatem osoba fizyczna, która wykonuje samodzielnie część swojej działalności gospodarczej i jednocześnie współdziała z innym przedsiębiorcą w ramach umowy spółki cywilnej – to cały czas ten sam, jeden przedsiębiorca, w związku z czym nie ma konieczności dookreślania, który aspekt działalności przedsiębiorcy ma być przedmiotem kontroli, poprzez podanie numeru identyfikacji podatkowej. Wskazał również, że podnoszona przez skarżącą zasada, iż nie należy podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem regulacja ta dotyczy sytuacji, gdy kontroli dokonują różne organy, jak również, gdy kontroli dokonuje jeden organ, a nie została jeszcze zakończona poprzednia kontrola. Organ wskazał ponadto, że wbrew temu co podnosi I. M. – kontroli w trybie art. 50 ustawy o transporcie drogowym podlega przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą z zakresu przewozu drogowego – które to pojęcie jest dużo szersze niż transport drogowy. Pojęcie przewozu drogowego obejmuje bowiem nie tylko transport drogowy, ale także każdy przejazd pojazdem przystosowanym do przewożenia ładunków lub osób, w całości lub w części po drogach publicznych, zawiera zatem również rodzaj przewozów, do jakich niewątpliwie I. M. posiadała uprawnienie, czyli do wykonywania przewozów na potrzeby własne. Organ podtrzymał poprzednio wyrażone stanowisko, że do skutecznego wniesienia sprzeciwu w trybie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej koniecznym jest zaistnienie faktu wszczęcia kontroli, a żeby można było mówić o skutecznym jej wszczęciu niezbędne jest doręczenie właściwemu przedsiębiorcy upoważnienia kontroli, dla którego doręczenia wymagane jest złożenie przez przedsiębiorcę podpisu na dokumencie upoważnienia kontroli. Natomiast odnosząc się do zarzutu uprzedniego ukarania I. M. karą pieniężną, wskazał, że przedmiotowe postępowanie nie pozostaje w żadnym związku z naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli drogowej.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł pełnomocnik I. M., zarzucając zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez:

- bezzasadne przyjęcie, iż I. M. dopuściła się przewinień wskazanych w zaskarżonej decyzji uzasadniających nałożenie określonych kar, pomimo braku podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym,

- bezzasadne przyjęcie, iż I. M. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił ponadto obrazę szeregu przepisów prawa, mającą wpływ na zaskarżoną decyzję, a to:

- art. 68 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich błędne zastosowanie i przeprowadzenie kontroli przedsiębiorcy nie wykonującego przewozu drogowego oraz nałożenie kary pieniężnej za niepoddanie się kontroli,

- art. 79a ust. 1, ust. 6 pkt 5, art. 82 ust. 1, art. 84c ust. 1 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię,

- art. 15 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie przedsiębiorcy dwuinstancyjnego postępowania oraz brak dokładnego uzasadnienia faktycznego decyzji.

W oparciu o wyżej wskazane zarzuty pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] roku (nr [...]),działając na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 50, art. 55, art. 89c, art. 92a ustawy o transporcie drogowym, art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że analiza materiału dowodowego jednoznacznie potwierdza, iż I. M. uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w swoim przedsiębiorstwie. Odmawiając potwierdzenia odebrania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, odmówiła tym samym przeprowadzenia jakichkolwiek czynności kontrolnych, gdyż zgodnie z art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pracownicy organu kontroli mogą rozpocząć czynności kontrolne po okazaniu legitymacji służbowej i doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W przedmiotowej sprawie upoważnienie nie zostało doręczone, a zatem kontrola nie została w ogóle rozpoczęta, ponieważ po odmowie potwierdzenia doręczenia upoważnienia, pracownicy organu kontrolującego jedynie poinformowali stronę o skutkach prawnych jej działania i opuścili miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Tym samym żadne czynności kontrolne nie zostały przeprowadzone. W związku z nierozpoczęciem czynności kontrolnych, w ocenie organu odwoławczego, brak było zatem podstaw do wniesienia sprzeciwu na czynności kontrolne w trybie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż sprzeciw wnosi się wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych przez organ kontroli. Organ odwoławczy wskazał, że słusznie organ I instancji nie uznał pisma odwołującej się z dnia 21 marca 2016 roku za sprzeciw i nie rozpatrywał go w trybie właściwym dla sprzeciwu, co w tej sytuacji nie stanowiło naruszenia art. 15 k.p.a. Również zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w ocenie organu odwoławczego nie jest zasadny, gdyż przepis ten zabrania przeprowadzenia dwóch kontroli jednocześnie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, gdyż kontrola w ogóle nie została rozpoczęta, a nawet gdyby – hipotetycznie zakładając – czynności kontrolne zostały wszczęte, to byłaby to jedna kontrola, nie zaś dwie, bowiem wskazywana przez odwołującą kontrola z dnia [...] roku była kontrolą drogową i została zakończona przed próbą podjęcia niniejszej kontroli przedsiębiorstwa. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał również, że twierdzenia I. M. o braku możliwości identyfikacji strony postępowania kontrolnego, nie znajdują potwierdzenia w rejestrze Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z której jednoznacznie wynika, iż przedsiębiorca i jego siedziba zostały wskazane w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli zgodnie z wpisami zawartymi w tym rejestrze. Rejestr nie zawiera informacji o prowadzeniu przez odwołującą działalności w formie spółki cywilnej, w związku z czym w zawiadomieniu organ nie mógł określić strony jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność w formie spółki cywilnej. Nadto identyfikacja przedsiębiorcy nie wymagała podania w zawiadomieniu numeru identyfikacji podatkowej. Organ podkreślił również, że zakres przedmiotowy kontroli oraz wykaz wymaganych dokumentów niezbędnych do jej przeprowadzenia umożliwiał odwołującej przygotowanie się do planowanej kontroli, zaś żądanie strony w zakresie wskazania przyczyn planowanej kontroli pozbawione było podstaw prawnych, co potwierdza treść art. 79 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ odwoławczy pokreślił, że odwołująca w sposób prawidłowy została zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli i zobowiązana do przedłożenia dokumentów niezbędnych do jej przeprowadzenia. W zawiadomieniu tym w sposób prawidłowy oznaczono kontrolowany podmiot, zakres przedmiotowy kontroli i okres, którego miała dotyczyć kontrola. Natomiast czynności podejmowane przez I. M. zmierzały jedynie do uniknięcia kontroli przedsiębiorstwa, co potwierdza zarówno treść jej pism, jak i zachowanie podczas mającej się odbyć w dniu [...] roku kontroli. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że, wbrew twierdzeniom pełnomocnika odwołującej się, I. M. jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresu przewozu drogowego, gdyż takie przewozy wykonuje. Zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, transportem drogowym jest zarówno krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, jak również określenie to obejmuje także każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej oraz działalność gospodarcza w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Organ odwoławczy ustalił natomiast, że według wpisów do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jednym z przedmiotów działalności prowadzonej przez I. M. jest działalność polegająca na wykonywaniu transportu drogowego towarów określona nr [...], odwołująca posiada także zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne nr [...] uprawniające ją do wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy, do których zgłosiła 4 pojazdy. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał ponadto, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje kontrolę działalności gospodarczej konkretnego przedsiębiorcy, nie zaś danych form prawnych tej działalności, natomiast art. 4 tejże ustawy jednoznacznie wskazuje, iż przedsiębiorcą nie jest spółka cywilna, a jej wspólnicy w zakresie wykonywanej przez siebie działalności gospodarczej. Na marginesie organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji nie naruszył wymogów przewidzianych w art. 7 i 77 k.p.a., zaś uzasadnienie zapadłej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego pełnomocnik I. M. wniósł w ustawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji poprzez:

- bezzasadne przyjęcie, że I. M. dopuściła się przewinień wskazanych w zaskarżonej decyzji uzasadniających nałożenie określonych kar, pomimo braku podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym,

- bezzasadne przyjęcie, iż I. M. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił ponadto obrazę szeregu przepisów prawa, mających wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 68 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędne zastosowanie i przeprowadzenie kontroli przedsiębiorcy nie wykonującego przewozu drogowego oraz nałożenie kary pieniężnej za niepoddanie się kontroli, na podmiot niewykonujący przewozu drogowego,

- art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okazanie przez inspektorów legitymacji służbowych i upoważnienia do kontroli nie stanowi czynności kontroli w przypadku, gdy kontrolowany przedsiębiorca nie potwierdził doręczenia mu upoważnienia kontroli oraz że kontrola przedsiębiorcy rozpoczyna się po okazaniu legitymacji oraz doręczeniu upoważnienia do kontroli,

- art. 79a ust. 6 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wystarczającą formą oznaczenia kontrolowanego przedsiębiorcy jest wskazanie firmy, pod którą prowadzi on działalność gospodarczą oraz adresu głównego miejsca prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w przypadku, gdy przedsiębiorca ten prowadzi działalność gospodarczą w więcej niż jednej przewidzianej prawem formie,

- art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przedmiotu sprzeciwu przedsiębiorcy wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych nie mogą stanowić czynności związane z okazaniem przez podmiot kontrolujący legitymacji oraz upoważnienia do kontroli w przypadku, gdy przedsiębiorcy nie zostało doręczone upoważnienie do kontroli,

- art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ustosunkowanie się do sprzeciwu przedsiębiorcy w sposób nie znajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa i brak wydania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia,

- art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przeprowadzenie przez ten sam organ dwóch kontroli obejmujących ten sam zakres i nałożenie na przedsiębiorcę dwóch kar pieniężnych za niepoddanie się kontroli w okresie objętym zawiadomieniem,

- art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie przedsiębiorcy prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, wskutek nierozpoznania prawidłowo wniesionego sprzeciwu na czynności kontrolne,

- art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego i w konsekwencji dowolne przyjęcie, że skarżący nie poddał się lub uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w całości lub w części,

- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego określenia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innych dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolne, a nie swobodne ustalenie przez organ, z pominięciem zasady prawdy obiektywnej, iż czynności podejmowane przez skarżącego po otrzymaniu zawiadomienia zmierzały jedynie do uniknięcia kontroli,

- art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji w całości i orzec o umorzeniu postępowania.

W oparciu o wyżej wskazane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o ewentualne uchylenie w całości decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając jednocześnie, iż czynności podejmowane przez I. M. po doręczeniu zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, zmierzały jednoznacznie do uniknięcia kontroli przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Bezspornym w sprawie jest, że w dniu [...] roku inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. stawili się pod adres wskazany w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej jako adres głównego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorcy I. M. i okazali legitymacje służbowe, a następnie upoważnienie do kontroli. Nie budzi wątpliwości również i ta okoliczność, że I. M., obecna na miejscu planowanej kontroli, po zapoznaniu się z okazanym upoważnieniem, odmówiła jego podpisania, wskazując jednocześnie, że w jej ocenie posiada ono istotną wadę w postaci braku wskazania numeru identyfikacji podatkowej przedsiębiorcy.

Powyższe okoliczności faktyczne wynikają z niekwestowanych przez żadną ze stron dokumentów w postaci notatki służbowej z dnia [...] roku sporządzonej przez pracowników organu kontrolującego oraz protokołu z czynności z dnia [...] roku.

W przedmiotowej sprawie zatem spór koncentrował się na kwestiach prawnych związanych ze skutkami odmowy potwierdzenia odbioru upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, momentem rozpoczęcia kontroli, prawną dopuszczalnością zaskarżenia czynności w drodze sprzeciwu przewidzianego w trybie ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 584 z późn. zm.) oraz wymogami formalnymi zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, jak i dopuszczalnością zakwalifikowania działalności gospodarczej skarżącej jako działalności z zakresu przewozu drogowego, podlegającej reżimowi prawnemu przewidzianemu w ustawie z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1414 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi I. M. wykonuje działalność gospodarczą z zakresu przewozu drogowego, w związku czym podlega reżimowi prawnemu przewidzianemu w ustawie o transporcie drogowym.

Zgodnie z art. 4 pkt 3 powołanej ustawy transportem drogowym jest zarówno krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, jak również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej, niespełniający warunków o których mowa w art. 4 tej ustawy oraz działalność gospodarcza w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy.

Zgodnie z wpisami do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jednym z przedmiotów działalności prowadzonej przez I. M. jest działalność polegająca na wykonywaniu transportu drogowego towarów. Skarżący posiada także zaświadczenie na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne uprawniające go do wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy. Zaświadczenie na wykonywanie przewozów na potrzeby własne stanowi potwierdzenie, że przedsiębiorca zgłosił prowadzenie przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Okoliczność tę potwierdzają również kontrole drogowe pojazdów i kierowców realizujących przewozy na rzecz kontrolowanego przedsiębiorcy.

Powyższe okoliczności wskazują, że I. M. należy uznać za przedsiębiorcę wykonującego działalność gospodarczą z zakresu przewozu drogowego, do którego bezpośrednio mają zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym, w tym także przepisy regulujące warunki i formy przeprowadzania kontroli u przedsiębiorcy prowadzącego tego typu działalność gospodarczą.

Na potrzeby przedmiotowej regulacji rozróżnić należy dwa pojęcia – transport drogowy oraz przewóz drogowy, ich zakres znaczeniowy i wzajemny stosunek. Przewóz drogowy jest pojęciem semantycznie szerszym niż transport drogowy i obejmuje również przewóz na własne potrzeby.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym, do zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, zaś zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 6 ustawy inspektor wykonując czynności kontrolne ma prawo wstępu na teren podmiotu wykonującego przewóz drogowy, w tym do pomieszczeń lub lokali, gdzie prowadzi on działalność lub przechowuje dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22 niniejszej ustawy, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność.

Art. 72 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy nakłada natomiast na kontrolowany podmiot prawny obowiązek umożliwienia inspektorowi dokonania czynności kontrolnych, w tym udostępnienia wszystkich pomieszczeń, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie.

Podkreślić należy, że kontrola prawidłowości wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego podjęta u przedsiębiorcy stanowi kontrolę działalności gospodarczej, o której mowa w art. 89c ustawy o transporcie drogowym, a jeśli tak to, stosownie do wskazanego przepisu, zastosowanie znajduje tutaj rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który reguluje zasady przeprowadzenia kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Istotne z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia organów obu instancji jest to co wynika z powołanych już przepisów, że w przypadku kontroli w przedsiębiorstwie, funkcjonariusze Inspekcji mają prawo wstępu na teren przedsiębiorcy, w tym do pomieszczeń, gdzie prowadzi on działalność gospodarczą w dniach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność (art. 55 ust. 1 pkt 6 u.t.d.). Ponadto kontrolujący ma również prawo, na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 5 u.t.d. do żądania od przedsiębiorcy okazania i udostępnienia wszelkich danych związanych z przedmiotem kontroli ( por. wyrok NSA z dnia [...]r. sygn.. akt II GSK 2125/14, LEX nr 2066249).

Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy jednoznacznie wykazała, że I. M., będąc prawnie zobowiązaną w myśl powyższych przepisów do umożliwienia inspektorom przeprowadzenia czynności kontrolnych, uniemożliwiła w dniu [...]r. przeprowadzenie w miejscu prowadzenia swojej działalności gospodarczej kontroli przez upoważnionych pracowników [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, w związku z czym dopuściła się naruszenia ogólnych zasad i warunków wykonywania transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne wskazanego pod lp. 1.5. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, dla którego to naruszenia przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 10.000 zł. Mając na względzie bezsporny fakt uniemożliwienia przez I. M. przeprowadzenia przedmiotowej kontroli nałożenie na nią kary we wskazanej wyżej wysokości było uzasadnione. Decyzja w tym zakresie ma charakter decyzji związanej, nie zaś uznaniowej i w razie zaktualizowania się ustawowych przesłanek organ administracji publicznej jest zobowiązany do nałożenia na dany podmiot kary pieniężnej we wskazanej wysokości.

Należy w tym miejscu wskazać, że realizowana w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy o transporcie drogowym kontrola zewnętrzna, stanowi zespół czynności sprawdzających podejmowanych przez upoważnione do tego organy na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w wytyczonym w upoważnieniu zakresie, których celem jest dokonanie ustaleń co do prawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej przez kontrolowany podmiot i doprowadzenie do eliminacji ewentualnych stwierdzonych nieprawidłowości. Niewątpliwie kontrola taka rozpoczyna się w dacie okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i upoważnienia do jej przeprowadzenia wraz z podjęciem pierwszej czynności kontrolnej (art. 79a ust. 1 i art. 79b u.s.d.g. oraz art. 75 ust. 1 u.t.d.). Natomiast zakończenie kontroli następuje z dniem sporządzenia protokołu kontroli i doręczenia go kontrolowanemu przedsiębiorcy. Stanowisko to wynika przede wszystkim ze specyfiki postępowania kontrolnego, które nie tylko wymaga zebrania dokumentacji, ale też jej opracowania tj. sprawdzenia i opisania ( por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011r. sygn. akt II GSK 1344/10, LEX nr 1112030). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie inspektorzy nie wykonali żadnej czynności poza wylegitymowaniem się i okazaniem upoważnienia.

Odnosząc się natomiast do kwestii wymogów formalnych zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z dnia [...] roku nr [...] wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. wskazać należy, iż oba te dokumenty zawierają wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. wynikające z art. 79a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 70 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym. Przedmiotowe upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zawiera bowiem wskazanie podstawy prawnej, oznaczenie organu kontrolującego, datę i miejsce jego wystawienia, imiona i nazwiska pracowników organu kontroli uprawnionych do wykonywania kontroli, numery ich legitymacji służbowej, oznaczenie kontrolowanego przedsiębiorcy, określenie zakresu przedmiotowego kontroli, wskazanie okresu kontroli, podpis osoby udzielającej upoważnienia pracowników organu z podaniem zajmowanego stanowiska oraz pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy.

Wbrew temu, co podnosi pełnomocnik skarżącej, żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakładał na [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. obowiązku wskazania numeru identyfikacji podatkowej kontrolowanego przedsiębiorcy w ramach wymogu jego oznaczenia w zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli, jak i w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli. Dla identyfikacji przedsiębiorcy wystarczające jest – w przypadku przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną – podanie jego imienia i nazwiska oraz miejsca głównego wykonywania przez niego działalności gospodarczej. Przedmiotowe upoważnienie do kontroli zawierało zatem zestaw niezbędnych danych, w szczególności prawidłowe oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą w postaci adresu głównego miejsca wykonywania działalności i firmy przedsiębiorcy.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości oznaczenia kontrolowanego przedsiębiorcy wskazać należy, że dopuszczalność prowadzenia działalności gospodarczej przez I. M. w dowolnej formie prawnej nie była kwestionowana przez żaden z organów rozpoznających niniejszą sprawę. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje kontrolę działalności gospodarczej konkretnego przedsiębiorcy, nie zaś danych form prawnych tej działalności, natomiast art. 4 ust. 2 powołanej ustawy jednoznacznie wskazuje, iż przedsiębiorcą nie jest spółka cywilna, a jej wspólnicy w zakresie wykonywanej przez siebie działalności gospodarczej.

Zasadnie podnosi się w orzecznictwie, iż statusu przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie posiada spółka cywilna, która w świetle obowiązujących przepisów stanowi jedynie źródło zobowiązania między stronami stosunku prawnego – w postaci zawartej między wspólnikami umowy spółki cywilnej, natomiast sama w sobie nie stanowi odrębnego bytu prawnego w stosunku do jej wspólników, jak ma to miejsce w przypadku osobowych lub kapitałowych spółek prawa handlowego.

Organ II instancji rozpoznając ponownie sprawę zasadnie przyjął, że twierdzenia skarżącej o braku możliwości identyfikacji strony postępowania kontrolnego nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Rejestr Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w dacie sporządzania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przedmiotowych dokumentów nie zawierał bowiem informacji o prowadzeniu przez skarżącą działalności w formie spółki cywilnej, w związku z czym w zawiadomieniu i upoważnieniu organ I instancji nie mógł określić strony jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność w formie spółki cywilnej. Z informacji zawartych w powyższym rejestrze przedsiębiorców jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca i jego siedziba zostały wskazane w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli i w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli zgodnie z wpisami zawartymi w tym rejestrze. Nadto zgodnie z art. 43 kodeksu cywilnego firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko. Nie wyklucza to włączenia do firmy pseudonimu lub określeń wskazujących na przedmiot działalności przedsiębiorcy, miejsca jej prowadzenia oraz innych określeń dowolnie obranych ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2016r. sygn. akt III SA/Po 653/15. LEX nr 1977255).

Natomiast dokonując oceny charakteru i skutków prawnych zachowania I. M. polegającego na odmowie potwierdzenia odbioru upoważnienia do kontroli wskazać należy, iż odmowa odbioru potwierdzenia odebrania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli jest w świetle obowiązujących regulacji prawnych ustawy o swobodzie działalności gospodarczej równoznaczna z odmową przeprowadzenia jakichkolwiek czynności kontrolnych, a w konsekwencji – prowadzi do konkluzji, iż dana kontrola w ogóle nie została rozpoczęta. Zgodnie z art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pracownicy organu kontroli mogą rozpocząć czynności kontrolne po okazaniu legitymacji służbowej i doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W przedmiotowej sprawie upoważnienie nie zostało doręczone, a zatem kontrola nie została w ogóle rozpoczęta – a tym samym żadne czynności kontrolne nie zostały przeprowadzone. Konsekwencją prawną odmowy potwierdzenia przez skarżącą odbioru upoważnienia do kontroli było – co zasadnie podnosiły w uzasadnieniu swoich decyzji organy obu instancji – uniemożliwienie rozpoczęcia czynności kontrolnych – a zatem brak było również podstaw do wniesienia sprzeciwu na czynności kontrolne w trybie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Środek prawny w postaci sprzeciwu przysługuje przedsiębiorcy wyłącznie wobec podjęcia (rozpoczęcia) i wykonywania czynności kontrolnych przez organ kontroli. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje w tym zakresie wyjątków, brak jest także podstaw, aby wobec jasnego i jednoznacznego unormowania art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przepis ten, w drodze wykładni systemowej lub funkcjonalnej, traktować rozszerzająco, obejmując nim także sytuacje faktyczne poprzedzające formalne wszczęcie kontroli. Jednocześnie materiał dowodowy niniejszej sprawy nie wykazał, aby zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 79a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zezwalające na przeprowadzenie czynności kontrolnych jedynie po okazaniu legitymacji służbowej, bez uprzedniego doręczenia podmiotowi kontrolowanego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Czynności kontrolne zamierzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w siedzibie skarżącej nie były bowiem niezbędne w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, jednocześnie przeprowadzenie kontroli nie było uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego.

W związku z powyższym w ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie podtrzymał stanowisko wyrażone przez organ I instancji o nieuznaniu pisma skarżącej z dnia 21 marca 2016 roku za sprzeciw i rozpoznaniu go jako pisma strony nie stanowiącego środka zaskarżenia podlegającego odrębnemu rozpoznaniu. W ocenie Sądu nie doszło zatem do naruszenia art. 15 k.p.a. związanego z prawem strony do odrębnego rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów przedmiotowej skargi wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, gdyż nie można mówić o przeprowadzeniu dwóch kontroli obejmujących ten sam zakres. W pierwszej kolejności raz jeszcze podkreślić należy, iż przedmiotowa kontrola nie została w ogóle skutecznie wszczęta, w związku z czym brak jest faktycznych podstaw do badania związku między dopiero planowaną, a niedoszłą do skutku kontrolą z dnia [...] roku, a kontrolą drogową z dnia [...] roku. Na marginesie wskazać należy jednak, że zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż nawet gdyby – hipotetycznie zakładając – czynności kontrolne zostały wszczęte i przeprowadzone w dniu [...] roku, to byłaby to jedna kontrola, nie zaś dwie, bowiem wskazywana przez skarżącą kontrola z dnia [...] roku, była kontrolą drogową i została zakończona przed próbą podjęcia niniejszej kontroli przedsiębiorstwa.

Na marginesie wskazać należy, że podnoszone w toku postępowania żądanie skarżącej w zakresie wskazania przyczyn planowanej kontroli pozbawione jest podstaw prawnych, co potwierdza treść art. 79 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, określającego co powinno zawierać zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. Ponadto nie było uprawnione twierdzenie I. M., iż organ powinien ograniczyć kontrolę jedynie do jednego zakładu lub innej wyodrębnionej części przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy organ kontroluje całą działalność gospodarczą przedsiębiorcy, bez rozgraniczania jej na poszczególne zakłady lub inne wyodrębnione części przedsiębiorstwa, bowiem to organ kontrolujący decyduje, które zakłady lub części organizacyjne przedsiębiorstwa obejmie kontrolą.

Za niezasadne uznać należy także zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji całego materiału dowodowego i w konsekwencji dowolne przyjęcie, że I. M. nie poddała się lub uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w całości lub w części, zaś czynności podejmowane przez skarżącą po otrzymaniu zawiadomienia zmierzały jedynie do uniknięcia kontroli.

Zdaniem Sądu Główny Inspektor Transportu Drogowego w sposób prawidłowy i kompletny przeprowadził postępowanie odwoławcze, zaś zgromadzony materiał dowodowy, poddał pełnej i kompleksowej ocenie faktycznej i prawnej, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Z kolei analiza akt postępowania wskazuje, że okoliczności faktyczne sprawy można uznać za wyjaśnione w sposób wyczerpujący, co prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy sprostał obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i rozpatrzył w całości zgromadzony w aktach materiał dowodowy, a zatem nie naruszył dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a. W orzecznictwie sądowo administracyjnym silnie akcentowany jest pogląd zgodnie z którym, to na organie administracji publicznej – tak I, jak i II instancji – ciąży obowiązek ustalenia i rozważenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej w możliwe najdokładniejszy sposób, tzn. aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a rozstrzygniecie poparte jest logicznymi argumentami, które stanowią konsekwencje prawidłowych ustaleń faktycznych. Dopiero niesprostanie powyższemu obowiązkowi rodzi zarzut dowolności poczynionych ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2016r., sygn. akt VII Sa/Wa 60/16: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym nietrafny jest również kolejny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Wskazać bowiem należy, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego jest – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, poczynionych ustaleń faktycznych i dokonanej przez organ subsumcji stanu faktycznego – decyzją prawidłową, zaś w sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania.

W ocenie Sądu za nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem skarżona decyzja spełnia wymogi określone w tym przepisie, tak w odniesieniu do części faktycznej, jak i prawnej uzasadnienia. W części prawnej organ II instancji powołał podstawę prawną, wyczerpująco wskazując przepisy ustawy o transporcie drogowym i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie wskazał fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi umożliwiające poddanie zaskarżonej decyzji merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej.

Mając na względzie powyższe okoliczności faktyczne i prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm.) skargę jako niezasadną oddalił.