Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1042/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.28, 61a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.200
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 996/13 w sprawie ze skargi I. W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 8 marca 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od I. W. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 996/13, po rozpatrzeniu skargi I. W. uchylił postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 8 marca 2013 r. nr (...) oraz poprzedzające je postanowienia z dnia 6 lutego 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda (...), działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." decyzją z dnia 22 czerwca 2004 r. nr (...) stwierdził nabycie z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzki Park Kultury i Wypoczynku (...) prawa użytkowania wieczystego szeregu działek gruntu wymienionych w tej decyzji, położonych w C., stanowiących teren (...) Wesołego Miasteczka oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. działkach.

Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. I. W. zwróciła się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody (...) z dnia 22 czerwca 2004 r. w części dotyczącej działki nr (...).

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 6 lutego 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przed merytorycznym rozpatrzeniem wniosku konieczne jest zbadanie przesłanek formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność wszczęcia tego postępowania z wniosku skarżącej.

Organ podał, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 k.p.a. tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zauważył, że stroną postępowania stosownie do treści przepisu art. 29 k.p.a. mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Organ podkreślił, że status stron wynika z przepisów prawa materialnego, które ustanawia prawa i obowiązki, przy czym tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę.

Organ zauważył, że konieczne jest ustalenie, czy wnioskodawczyni może powołać się skutecznie na przepis prawa materialnego, stwarzający jej uprawnienie do przedmiotowej nieruchomości, z którego wywodzi swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 k.p.a. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że podstawą prawną decyzji Wojewody (...) z dnia 22 czerwca 2004 r. był art. 200 u.g.n. W postępowaniu uwłaszczeniowym, toczącym się na podstawie art. 200 u.g.n. stronami postępowania oprócz Skarbu Państwa (właściciela nieruchomości) i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do gruntu, mogą być: podmiot, który wykaże, że przysługuje mu prawo do gruntu, osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa lub osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu. Innymi słowy interes prawny w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. dotyczącym postępowania uwłaszczeniowego, posiadają: aktualny właściciel nieruchomości, osoby którym przysługują prawa rzeczowe do uwłaszczonej nieruchomości, uwłaszczony podmiot a także osoba trzecia, której prawa mogły być naruszone przez uwłaszczenie (były właściciel lub jego następcy prawni), przy założeniu, iż te ostatnie podmioty tylko w takim zakresie mają interes prawny, w jakim uwłaszczenie naruszyło ich prawa.

Organ pierwszej instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, iż spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości – I. W. złożyła w dniu 7 grudnia 2004 r. wniosek o zwrot działki nr (...) (powstałej z przekształcenia działki nr (...) wywłaszczonej w latach 1954-1955). Powyższy wniosek złożony został blisko pół roku po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej Wojewody (...) z dnia 22 czerwca 2004 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, gdy roszczenie o zwrot nieruchomości zgłoszone zostało przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, uwłaszczenie narusza uprawnienia osób trzecich. Uprawnienia dawnych właścicieli do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia (art. 136 u.g.n.), o ile nie zostaną zgłoszone do dnia wydania ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej, nie stanowią negatywnej przesłanki uwłaszczenia określonej w art. 200 ust. 4 u.g.n. Zawarta w tym przepisie klauzula "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do hipotetycznych praw ale do praw ujawnionych. Zatem w przypadku, gdy ich źródłem mają być roszczenia byłych właścicieli o zwrot nieruchomości, oznacza to konieczność wystąpienia przez osoby uprawnione w tym przedmiocie ze stosownym wnioskiem najpóźniej do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej.

Organ zauważył, że z akt sprawy wynika, że roszczenie o zwrot nieruchomości zostało zgłoszone po wydaniu przez Wojewodę (...) decyzji uwłaszczeniowej, a skoro tak, to wnioskodawczyni nie posiada uprawnienia do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, brak jest bowiem po jej stronie bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego, legitymującego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaznaczył, że dostrzega fakt zawieszenia postępowania o zwrot przedmiotowej działki nr (...), wszczętego na podstawie wniosku z dnia 7 grudnia 2004 r. postanowieniem Wojewody (...) z dnia 8 listopada 2012 r. nr (...) oraz okoliczność, że do chwili obecnej sprawa ta nie została ostatecznie zakończona wydaniem decyzji. Niemniej jednak organ stwierdził, że okoliczność ta nie może mieć wpływu na ocenę legitymacji skarżącej. Organ wskazał, że w tym zakresie, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt I OSK 1731/09, została dokonana ocena przymiotu strony I. W. w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania, zakończonego decyzją uwłaszczeniową z dnia 22 czerwca 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1876/08 i stwierdził, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca nie mogła być uznana za stronę postępowania uwłaszczeniowego i tym samym zaakceptował pogląd Ministra Infrastruktury uznający, że postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją uwłaszczeniową z dnia 22 czerwca 2004 r., nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącej.

Reasumując, organ uznał, że skoro w identycznym stanie faktycznym i prawnym I. W. nie posiadała przymiotu strony do wszczęcia postępowania w trybie art. 145 k.p.a., to nie posiada również takiego przymiotu w postępowaniu nadzorczym wszczynanym w trybie art. 156 k.p.a. Nie posiada ona tytułu prawnorzeczowego do działki nr (...), jak również nie zostało wykazane naruszenie jej praw w postępowaniu uwłaszczeniowym i dlatego też nie posiada ona interesu prawnego i legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej.

I. W. złożyła od tego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że jej interes prawny wynika z tego, że po ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 22 czerwca 2004 r. otwarta zostanie droga do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Podkreśliła również, że to na organie administracji ciąży obowiązek zainicjowania procedury wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, bądź to poprzez jego działanie z urzędu, bądź zwrócenie się do Prezydenta Miasta C. o złożenie stosownego wniosku.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2013 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powtórzył wcześniejsze wywody co do statusu stron postępowania prowadzonego w trybie przepisu art. 200 u.g.n. Ponadto dodał, że z akt sprawy wynika, iż spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości – A. i J. W. – I. W. wniosek o zwrot działki nr (...) złożyła w dniu 7 grudnia 2004 r. Powyższy wniosek złożony został blisko pół roku po wydaniu przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody (...) z dnia 22 czerwca 2004 r. Ponieważ roszczenie o zwrot nieruchomości zostało zgłoszone po wydaniu decyzji Wojewody (...) z dnia 22 czerwca 2004 r., wnioskodawczyni nie posiada uprawnienia do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Organ powtórzył również stanowisko dotyczące braku po jej stronie bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego, legitymującego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Minister zaznaczył, że I. W. nie posiada obecnie żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, a praw tych nie można wywieść z interesu faktycznego, na który wskazuje skarżąca, jakim jest wszczęte na jej wniosek postępowanie o zwrot nieruchomości.

Na powyższe postanowienie I. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

‒ przepisu art. 200 u.g.n. w związku z art. 136 u.g.n. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak jest po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 22 czerwca 2004 r.,

‒ przepisów art. 7 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jej słusznego interesu oraz zaprzeczenie zasadzie stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich niezbędnych czynności z urzędu,

‒ art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do argumentów stawianych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczących starań poprzedników prawych skarżącej o przywrócenie wywłaszczonej nieruchomości oraz brak odniesienia się przez organ do zarzutów skarżącej w zakresie przytaczanych przez nią twierdzeń doktryny i orzecznictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Zaznaczyła, że jej interes prawny wynika z tego, że po stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 22 czerwca 2004 r., otwarta zostanie droga do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...). Zdaniem skarżącej wskazane okoliczności umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozwalają na ustalenie jej interesu prawnego, albowiem samo uwłaszczenie udaremnia jej prawo do skutecznego żądania zwrotu działki nr (...). Skarżąca powołała się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym reprezentowane jest stanowisko, że osoba, na której wniosek toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego o wzruszenie decyzji uwłaszczeniowej przed zakończeniem postępowania o zwrot nieruchomości. Skarżąca zauważyła również, że materialnoprawną podstawą dla udowodnienia jej interesu prawnego jest przepis art. 200 u.g.n. w związku z art. 136 u.g.n. Strona podniosła również zarzuty dotyczące samej decyzji uwłaszczeniowej wskazując m.in. że w toku postępowania uwłaszczeniowego doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie ustalenia czy uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie naruszy praw osób trzecich, a taką osobą trzecią jest poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca, któremu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, a została wykorzystana z naruszeniem zakazu przeznaczania jej na cel inne niż określone w tej decyzji. Zdaniem skarżącej istotną kwestią jest to, czy Wojewoda (...) po otrzymaniu wniosku o uwłaszczenie m.in. działki nr (...) zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o ustalenie, czy osoby uprawnione w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. złożyły wniosek o zwrot nieruchomości lub czy istnieją osoby uprawnione do złożenia takiego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie orz utrzymane nim w mocy postanowienia z dnia 6 lutego 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia 6 lutego 2013 r. naruszają przepis art. 61 a k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, że nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy –Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) dokonała istotnych zmian w kształcie instytucji strony postępowania, a co się z tym wiąże, także w instytucji wszczęcia postępowania. Wprowadzenie powyższego przepisu modyfikuje podejście do rozumienia pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Treść art. 61 a k.p.a., w powiązaniu z treścią art. 28 k.p.a. oraz art. 61 k.p.a., przyjmuje koncepcję obiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, przy jednoczesnym pozostawieniu elementów subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony zawartych w art. 61 § 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że obecnie wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego. Po dokonaniu wstępnej oceny co do tego, iż dany podmiot nie posiada legitymacji w tym zakresie, organ ten ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na organie administracji ciąży zatem obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Natomiast na podmiocie wnoszącym żądanie wszczęcia postępowania ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności dowodzących, iż może zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podniósł, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ocena legitymacji do występowania w roli strony podmiotu składającego żądanie wszczęcia postępowania, następowała już po jego faktycznym wszczęciu – na etapie postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że organ pominął powyżej opisaną, konieczną do przeprowadzenia przedwstępną fazę oceny posiadania przez skarżącą przymiotu strony. Skarżąca, zdaniem WSA w Warszawie, wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku przedstawienia okoliczności dowodzących, że powinna w niniejszym postępowaniu zostać uznana za stronę. Zdaniem Sądu I instancji poza sporem pozostawały okoliczności, że skarżąca jest spadkobierczynią byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, co do której w dniu 7 grudnia 2004 r. złożyła wniosek o zwrot (działki nr (...) powstałej z przekształcenia działki nr (...)), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem zostało zawieszone. Błędnie, zdaniem Sądu I instancji, zważył organ, że ta okoliczność nie może mieć wpływu na ocenę legitymacji skarżącej w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 22 czerwca 2004 r. Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że skarżącej przysługuje przymiot strony z uwagi na powyżej wskazane okoliczności i tym samym przysługuje jej uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd I instancji zauważył, że inną kwestią będzie – już po wszczęciu postępowania – jego końcowy rezultat. Sąd I instancji wskazał na przedwczesność oceny merytorycznego rozstrzygnięcia organu, które, naruszając przepis procedury administracyjnej, podniósł argumenty wywiedzione z przepisów prawa materialnego (art. 200 u.g.n.). Zdaniem Sądu I instancji organ po wszczęciu postępowania na skutek złożenia wniosku przez podmiot legitymowany, winien przeanalizować kwestie związane z rozstrzyganiem wniosku o stwierdzenie nieważności, nie zaś powielać argumenty zaczerpnięte z przebiegu postępowania dotyczącego co prawda tej samej nieruchomości, ale przeprowadzonego w trybie art. 145 k.p.a. WSA w Warszawie zauważył również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1731/09 w dniu 14 października 2010 r. oceniał przymiot strony (skarżącej) w postępowaniu wywołanym jej wnioskiem o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. Zdaniem Sądu I instancji argumenty organu wywiedzione z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą być brane pod uwagę dopiero na dalszym etapie postępowania – po jego wszczęciu i dopiero wówczas może być oceniana ich trafność. WSA w Warszawie ocenił, iż trudno nie zgodzić się ze skarżącą co do braku tożsamości obu postępowań toczonych w trybach nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a w związku z art. 61a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ pominął zbadanie kwestii wstępnej, jaką stanowi zagadnienie legitymacji procesowej skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 22 czerwca 2004 r., podczas gdy na etapie wstępnego badania sprawy organ jednoznacznie ustalił, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do złożenia tego wniosku, co skutkowało zastosowaniem art. 61a § 1 k.p.a.;

2) art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie oceny interesu prawnego skarżącej w postępowaniu uwłaszczeniowym dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09, dotyczącym odmowy wznowienia postępowania uwłaszczeniowego mimo, że ocena ta została dokonana na gruncie art. 200 u.g.n., który stanowi również podstawę ustalenia interesu prawnego skarżącej w postepowaniu nadzorczym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że interes prawny podmiotu kształtuje się odmiennie na gruncie postępowania wznowieniowego i nadzorczego, skoro podstawą ustalenia interesu prawnego jest przepis prawa materialnego, a nie art. 145, czy też art. 156 k.p.a. Skoro skarżąca w identycznym stanie faktycznym i prawnym nie posiadała przymiotu strony do wszczęcia postępowania w trybie art. 145 k.p.a., w ocenie skarżącego kasacyjnie, przymiotu tego nie posiada również w postępowaniu nadzorczym wszczynanym w trybie art. 156 k.p.a., tym bardziej, że swój interes prawny w obu tych postępowaniach wywodzi z tych samych przesłanek.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że do chwili obecnej nie zmienił się stan faktyczny i prawny związany z odzyskaniem przez skarżącą jej praw do spornej nieruchomości. Stąd też nie upadła moc wiążąca wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zarówno organ, jak i Sąd I instancji, rozpatrując sprawę legitymacji prawnej skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie mógł formułować ocen prawnych sprzecznych z poglądem wyrażonym w tym wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 powołanego artykułu. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami kasacyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istotą rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy I. W. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia 22 czerwca 2004 r. nr (...) stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzki Park Kultury i Wypoczynku (...) prawa użytkowania wieczystego szeregu działek.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem, stosownie do postanowień przytoczonego przepisu, wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność, bowiem postępowanie nadzorcze ma szczególny charakter i złożenie organowi żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, ponieważ wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. W świetle art. 61a § 1 k.p.a. organ po otrzymaniu żądania uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego zmierza do ustalenia istnienia podmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. We wstępnym etapie postępowania organ bada zatem, czy podmiot występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji posiada legitymację procesową strony, której niewystąpienie wyklucza dopuszczalność merytorycznego rozpoznania żądania. W przypadku braku interesu prawnego podmiotu występującego z takim wnioskiem, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., nie przechodząc do drugiego etapu postępowania rozpoznawczego. Na tym etapie postępowania wstępnego organ nie dokonuje oceny, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., powodujących jej nieważność, gdyż to może być dopiero przedmiotem postępowania rozpoznawczego.

Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest, zgodnie z art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a., strona postępowania. Stroną postępowania jest zaś w świetle art. 28 k.p.a. osoba lub jednostka, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołany art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego.

W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjmuje się, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty o przepisy prawa materialnego. Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania, konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek bezpośredni oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu [por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99 (ONSA 2000, nr 1, poz. 6) oraz wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., I OSK 304/10 (Lex nr 688228) i z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/11 (Lex nr 1336345)]. Z powyższego wynika, że elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydano decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wobec tego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W powyższym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, Lex nr 190891 i w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, Lex nr 274855.

Zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest sprawdzenie legitymacji procesowej osób zgłaszających swój udział w sprawie, bowiem dopuszczenie do takiego postępowania osób niebędących stronami narusza podstawowe zasady tego postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena tego, czy I. W. posiada przymiot strony, a więc czy może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzorczego, nie może, wbrew stanowisku Sądu I instancji, być dokonana z pominięciem poglądu NSA zawartego w wyroku z dnia 14 października 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1731/09.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, iż w postępowaniu uwłaszczeniowym, toczącym się na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami, stronami, oprócz Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do tego gruntu, może być tylko podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domaga się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu bądź osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 1750/98, Lex nr 48620; z dnia 19 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 2521/02, niepubl.).

Istota sprawy, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, sprowadza się do ustalenia, czy przysługujące skarżącej roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, mimo niezgłoszenia do dnia wydania przez Wojewodę (...) decyzji uwłaszczeniowej, stanowi negatywną przesłankę uwłaszczenia z uwagi na "naruszenie praw osób trzecich" w rozumieniu art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozważając tę kwestię, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że decyzja Wojewody (...) z dnia 22 czerwca 2004 r. nr (...) wydana na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomości będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120), stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzki Park Kultury i Wypoczynku (...) prawa użytkowania wieczystego szeregu działek położonych w C., w tym spornej działki nr (...) o pow. 5340 m² – jest decyzją deklaratoryjną. Nabycie tych praw następowało niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję potwierdzającą nabycie. Zgodnie z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, nie może naruszać praw osób trzecich. Prawa osób trzecich mają więc pierwszeństwo przed ukształtowaniem nowego stanu prawnego z mocy art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sformułowanie zawarte w ust. 4 ww. artykułu "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się jednak, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych, już ujawnionych. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody, to prawa osób trzecich musiały być zgłoszone wobec danej nieruchomości najpóźniej do dnia wydania tej decyzji, tj. do dnia 22 czerwca 2004 r. Takim odrębnym postępowaniem jest postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jako zbędnej, na cel wywłaszczenia. Postępowanie o zwrot nieruchomości nie może być wszczęte z urzędu. W tej sprawie bez wątpienia wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został zgłoszony przez skarżącą w dniu 7 grudnia 2004 r., a zatem po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. "Naruszenie praw osób trzecich" w rozumieniu art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami miałoby miejsce, gdyby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zgłoszony do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej. Skarżąca nie mogła być zatem uznana za stronę postępowania uwłaszczeniowego, gdyż nie posiada interesu prawnego.

Przedstawiony powyżej pogląd ma, zdaniem NSA, znaczenie dla oceny legitymacji prawnej skarżącej w niniejszej sprawie. W tej sytuacji oczywistym jest, iż I. W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody (...) z dnia 22 czerwca 2004 r. Dla oceny interesu prawnego skarżącej w żądaniu wszczęcia postępowania nadzorczego istotne jest bowiem to, że wniosek o zwrot spornej nieruchomości złożyła w dniu 7 grudnia 2004 r., a więc po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. Dlatego też nie można, jak słusznie stwierdził Minister, uznać, że doszło do naruszenia praw osób trzecich w rozumieniu art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższego za zasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (art. 188 i art. 151 P.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje podstawę prawną w art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a.