Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 48/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 183, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art 269 § 1, art. 190, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 188, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, art.103 ust. 2, art. 104 ust. 1 i 3, art. 64, 106 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 2 i art. 59 ust 1, art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 6, art. 107 § 1 w zw. z art. 15, art.7, art. 77 i art. 107§ 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 572/16 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014 roku [...]; 2. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J.K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 572/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2014 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent), na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 104 ust. [1 i] 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt "1-3" [winno być "2 i ust. 3"] ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej ups) zobowiązał J.K. (dalej skarżąca) do zapłaty kwoty "7.499,29" [winno być "7.495,29"; k. 111-110 akt administracyjnych [...]] zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto [...] na poczet kosztów pobytu L.P. (dalej zainteresowana) w Domu Pomocy Społecznej w [...] [ul. [...]] (dalej DPS) za okres [...] września [2013 r.] - [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2014 r. Prezydent wskazał, że w razie braku możliwości pokrycia kosztów pobytu w DPS przez osobę w nim przebywającą, do zwrotu tych kosztów zobowiązani są m.in. jej zstępni. L.P. pokrywała koszty pobytu w kwocie 879,77 zł miesięcznie, przy średnim miesięcznym koszcie utrzymania w kwocie 3.309 zł. Zainteresowana ma troje dzieci, trzynaścioro pełnoletnich wnuków i prawnuków. Na zstępnych spoczywa obowiązek ponoszenia pozostałych opłat, nieponiesionych przez pensjonariusza DPS. Dochód dzieci i części wnuków nie przekracza dochodu umożliwiającego zobowiązanie do ponoszenia opłat. Wnuczka E.M. ponosiła opłatę w wysokości 373 zł miesięcznie, zgodnie z zawartą umową o której mowa w art. 103 ust. 2 ups. W pozostałym zakresie opłatę winny ponosić osoby, które przekraczają 300% kryterium dochodowego rodziny. Kryterium to spełnia J.K. Na skarżącej spoczywa obowiązek zwrotu różnicy poniesionych przez Miasto kosztów pobytu babci skarżącej w DPS. Wskazano kolejność ustawową osób obowiązanych do ponoszenia opłaty i przeanalizowano dochody obowiązanej.

Odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2014 r. złożyła J.K. Zarzuciła Prezydentowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 ups; art. 77 w zw. z art. 7 i 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 kpa. Podniosła, że art. 61 ups wskazuje jedynie kolejność osób obowiązanych do ponoszenia opłat, ale nie indywidualizuje tego obowiązku, stąd nie może być podstawą zobowiązania strony do zwrotu wydatków na utrzymanie pensjonariusza. Organ nie dopełnił obowiązku należytego zbadania przesłanek obciążenia opłatami wszystkich obowiązanych, a w jej przypadku nie uwzględnił obciążających budżet rodzinny zobowiązań (kredyty).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2014 r. Wskazało, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ups, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Koszt ten ustalany jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa, w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 ups). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-3, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w następującej kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 [lit.] b ups, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ups, gdy koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej ponoszone są przez małżonka, zstępnych lub wstępnych, ich wysokość jest ustalana w umowie, którą zawierają te osoby z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej.

Kolegium wywiodło, że gmina ma prawo do dochodzenia zwrotu kosztów udzielonego w ramach pomocy społecznej świadczenia, przez skierowanie decyzji do osób wymienionych w ustawie. Obowiązek uiszczania opłat wynika z ustawy (art. 61 ust. 1), a nie z umowy, a dopiero uchylanie się od tego obowiązku przez osoby obowiązane powoduje, że organ kieruje do tych osób decyzję administracyjną, ustalającą wysokość opłaty, którą winni zwrócić do budżetu gminy. W sprawie zostały spełnione warunki do obciążenia skarżącej opłatami za pobyt jej babci w DPS za wskazany w decyzji okres. Miasto [...] poniosło opłaty, a skarżąca spełnia kryteria ustawowe obciążenia. Prezydent zbadał sytuację dochodową wszystkich osób z kręgu obowiązanych. Ustalono, że L.P. ma dwu synów, córkę i trzynaścioro pełnoletnich wnuków i prawnuków. Z akt sprawy wynika, że synowie i córka A.J. nie przekraczają progu dochodowego umożliwiającego obciążenie opłatami. Także dwie wnuczki nie przekraczają progu dochodowego, cztery wnuczki pozostają za granicą, jedna wnuczka E.M. - córka A.P. ponosi opłatę zgodnie z umową w wysokości "342" [winno być "373"; s. 1, 3 deczyzji z [...] marca 2014 r.; k. 41, 46, 47 akt administracyjnych [...]] zł miesięcznie, pięć wnuczek/prawnuczek odmówiło udzielenia wywiadu środowiskowego, ale ustalono z urzędu, że ich sytuacja dochodowa uniemożliwia udział w opłatach. Dwie wnuczki: M.M. - córka A.J. i J.K. - córka A.P., miały dochód powyżej kryterium dochodowego i odmówiły podpisania umów. Odnośnie dochodów J.K. ustalono, że prowadzi gospodarstwo z mężem i dwójką dzieci, uzyskują dochody z działalności gospodarczej, posiadają nieruchomość rolną o pow. 0,7315 ha przeliczeniowych, mieszkanie własnościowe i dom mieszkalny. W dacie umieszczenia babci w DPS, w 2012 r. uzyskiwali miesięczne dochody w wysokości 18.178 zł, co przekracza 300% kryterium dochodowego, które dla czteroosobowej rodziny wynosi 5.472 zł. Okoliczności dotyczące wielkości zaciągniętych kredytów i innych wydatków nie mają znaczenia w sprawie, gdyż warunki obciążenia opłatami poniesionymi zastępczo przez gminę związane są z dochodem uzyskiwanym przez osobę obowiązaną. Powołane okoliczności mogą stanowić podstawę do ubiegania się o zwolnienie z całości lub części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ups. Poniesienie opłat przez Miasto [...] potwierdził Dyrektor DPS pismem z [...] marca 2014 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła J.K., zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 3 ups przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie na jego podstawie decyzji zobowiązującej ją do zwrotu wydatków poniesionych przez Miasto [...], podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie katalog osób obowiązanych w kolejności do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu opieki społecznej, jednakże nie indywidualizuje tego obowiązku i nie może być podstawą zobowiązania strony do zwrotu wydatków z tego tytułu, gdyż obowiązek ten może zostać nałożony jedynie w drodze decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, która nie została w przedmiotowym postępowaniu wydana wobec skarżącej;

2. art. 61 ust. 1 ups przez jego błędne zastosowanie polegające na obciążeniu w wydanej decyzji tylko części osób zobowiązanych, podczas gdy treść decyzji winna wskazywać wszystkich zobowiązanych do zwrotu wydatków, których poziom dochodów przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i 8 kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niewyjaśniający stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję oraz w sposób niebudzący zaufania, przez niewzięcie pod uwagę aktualnego poziomu jej dochodów i obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami nieustalenia przez organ poziomu dochodów osiąganych przez wszystkich obowiązanych;

4. art. 77 w zw. z art. 7 kpa polegające na: a. niewyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy oraz nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, przejawiające się m.in. nieustaleniem poziomu dochodów i możliwości partycypacji w kosztach wszystkich osób obowiązanych, a w szczególności osób obowiązanych w pierwszej kolejności, mianowicie synów mieszkanki - A.G. i A.P., polegającym na uznaniu, że ich dochody nie przekraczają ustawowego progu 300 % kryterium dochodowego; b. nieuwzględnieniu przy wyliczeniu dochodów skarżącej zobowiązań obciążających bezpośrednio jej rodzinę; c. nieuwzględnieniu przy obliczaniu kwoty, do której zwrotu zobowiązana zostanie J.K., aktualnego poziomu dochodów jej i męża, który znacząco odbiega od łącznej kwoty dochodów stanowiących podstawę wydania decyzji, mimo że organ wydając decyzję winien uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. II SA/Bk 449/14 (dalej wyrok II SA/Bk 449/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję z [...] marca 2014 r. Powołując przepisy ups dotyczące zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS i osób obowiązanych do partycypacji w tych opłatach wskazał, że aby można było mówić o opłacie poniesionej zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna i krąg osób obligowanych do ewentualnego jej ponoszenia. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. W decyzji o umieszczeniu L.P. w DPS i w decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt, nie został ustalony i zawarty krąg osób odpowiedzialnych z tytułu ponoszenia określonych opłat. Dopiero z pisma z 4 października 2012 r. skarżąca dowiedziała się o spoczywającym na niej obowiązku. Rację ma skarżąca, że organy błędnie uznały możliwość nałożenia na nią obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za pobyt jej babci w DPS bez uprzedniego określenia decyzją administracyjną obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości przez skarżącą.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. I OSK 3163/14 (dalej wyrok I OSK 3163/14) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uchylił wyrok II SA/Bk 449/14 i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny wskazał, że spór w sprawie dotyczy tego, czy decyzja zobowiązująca do zwrotu wydatków poniesionych przez gminę zastępczo z tytułu opłat za pobyt osoby skierowanej do domu pomocy społecznej musi być poprzedzona decyzją o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Jak wyjaśnił NSA, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. - obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), a podstawę procesową - art. 104 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 ups. Odczytanie treści podstawy procesowej nie może abstrahować od okoliczności, w jakich dochodzi do ziszczenia się materialnej przesłanki roszczenia gminy. Są to okoliczności natury prawnej i faktycznej.

Sąd kasacyjny wskazał na procedurę uregulowaną w ups związaną z realizacją pobytu w domu pomocy społecznej, w której najpierw następuje skierowanie do DPS na podstawie decyzji (art. 54 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ups), którego nie należy mylić z umieszczeniem w tej placówce. Następnie, jeśli podopieczny oczekuje na zwolnienie się miejsca, po zaistnieniu możliwości przyjęcia, wydawana jest decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 ups). W trakcie przyjęcia dyrektor domu przeprowadza rozmowę z osobą przyjmowaną i z jej przedstawicielem ustawowym, podczas której m.in. ustala jej aktualną sytuację, odnotowuje zmiany zaistniałe w jej sytuacji od momentu złożenia wniosku (§ 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r. poz. 964). Od przyjęcia rozpoczyna się pobyt w domu pomocy społecznej, który, w myśl art. 60 ust. 1 ups, jest odpłatny do wysokości - aktualnego na dzień przyjęcia - średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Jak podkreślił NSA, w sytuacji, gdy przyjęcie ma nastąpić po upływie okresu oczekiwania, a średni miesięczny koszt utrzymania może się zmienić od daty skierowania, z uwagi na regulację art. 60 ust. 2 ups, ustalenie odpłatności w dacie skierowania nie odpowiadałoby rzeczywistemu kosztowi utrzymania.

Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że w kontekście brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 16 ups (nakładającego na gminę jako zadanie własne obowiązek kierowania do DPS i ponoszenia odpłatności za pobyt w nim) należy odczytywać art. 60 ust. 1 ups, wprowadzający obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Cechą odróżniającą pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych jest ponoszenie przez państwo i samorząd terytorialny obciążeń finansowych związanych z tą pomocą. Uzupełnieniem powyższej zasady jest zasada odpłatności, określająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej. Świadczenia mogą być udzielane odpłatnie i nieodpłatnie, a część z nich może podlegać zwrotowi. Odpłatność w przypadku świadczeń niepieniężnych sprowadza się głównie do pokrywania kosztów usług lub otrzymanej pomocy rzeczowej. W zakresie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej konkretyzację tych zasad stanowią art. 61 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ups, przy czym:

- w pierwszym przypadku chodzi o opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 (mieszkaniec, małżonek, zstępni przed wstępnymi). Obowiązek wnoszenia przez gminę tej części opłat nie jest uzależniony od wywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2;

- odmienne jest uregulowanie art. 61 ust. 3 zdanie pierwsze ups, z którego wynika obowiązek ponoszenia przez gminę opłat zastępczych w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Z punktu widzenia prawa materialnego obowiązek gminy powstaje jako konieczne następstwo niewywiązywania się osób obowiązanych. Sformułowanie dyspozycji art. 61 ust. 3 zdanie pierwsze jest kategoryczne: "Gmina wnosi opłatę". Gmina nie ma więc w tym zakresie wyboru.

Jak wywiódł NSA, ponoszenie opłat zastępczych przez gminę uwarunkowane jest także art. 61 ust. 2 pkt 2 ups i możliwością zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ups z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu. Jeśli mieszkaniec domu nie wnosi opłaty za pobyt w pełnej wysokości, w pierwszej kolejności należy dążyć do zawarcia umowy z osobami, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups. Umowę zawiera kierownik ośrodka pomocy społecznej; jest to możliwe po dokonaniu ustaleń w zakresie wysokości dochodów i możliwości, kierownik winien uwzględniać aktualny stan tych dochodów i możliwości oraz obowiązujący w dacie przyjęcia osoby skierowanej do domu, średni miesięczny koszt utrzymania. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ups osoby obowiązane do ponoszenia opłat mogą wystąpić o zwolnienie z opłaty na podstawie art. 64 pkt 1-4.

Dopiero wzięcie pod uwagę tych wszystkich uwarunkowań pozwala na ustalenie, w drodze decyzji, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie w każdym przypadku będzie możliwe wydanie takiej decyzji jednocześnie z decyzją o skierowaniu do domu pomocy społecznej (zależy to od okoliczności konkretnej sprawy), choć ewentualności tej nie można z góry wykluczyć.

NSA wyjaśnił, powołując orzecznictwo, że ustalenie opłaty tytułem zwrotu wydatków jest sprawą administracyjną, obowiązek ponoszenia opłat przez określone podmioty wynika z art. 61 ust. 2 ups; obowiązek ten jest nakładany na osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 w drodze umowy, a jeśli nie dojdzie do zawarcia umowy, w drodze decyzji administracyjnej. Nie ma podstaw do przyjęcia, że wydanie tej decyzji winno nastąpić jednocześnie z wydaniem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Gmina jest obowiązana do ponoszenia opłat w wykonaniu zadania własnego i obowiązku ustawowego określonego w art. 61 ust. 2 pkt 3 i ust. 3, od chwili przyjęcia osoby do domu pomocy społecznej, niezależnie od tego, czy doszło już do wydania decyzji o ustaleniu opłat. Gmina ponosi opłatę za pobyt, a ten rozpoczyna się w chwili przyjęcia osoby do domu pomocy społecznej.

Z drugiej strony, wydanie, na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups, decyzji o wysokości należności podlegającej zwrotowi winno nastąpić po skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups. Zobowiązanie zstępnego osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, do zwrotu poniesionych przez gminę wydatków z tytułu zastępczo przez gminę wniesionej opłaty za pobyt tej osoby w domu pomocy społecznej, bez rozstrzygnięcia zasadności obciążenia tego zstępnego obowiązkiem zwrotu, stanowiłoby naruszenie art. 104 ust. 3 ups. Nie da się wykluczyć dopuszczalności rozstrzygnięcia obu kwestii w jednej decyzji administracyjnej (ustalającej wysokość opłaty, konkretyzującej obowiązek w odniesieniu do osoby wymienionej w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups i zobowiązującej do zwrotu przez tę osobę tej części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty, która odpowiada sformułowanym w ustawie przesłankom materialnym). Taki sposób odczytania wskazanych norm spełnia podstawowy postulat zobowiązania osoby do zwrotu gminie zastępczo poniesionej opłaty tylko w sytuacji zindywidualizowania obowiązku ponoszenia przez tę osobę opłaty. Także nie stwarza zagrożenia dla realizacji zasygnalizowanych wyżej zasad: finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych i odpłatności za świadczenie niepieniężne jakim jest pobyt w domu pomocy społecznej.

Jak wyjaśnił NSA, dostrzeżony przez Sąd I instancji brak decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej mógł być zatem uchybieniem. Jeśli jednak rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty, w odniesieniu do skarżącej, było zawarte w decyzji zobowiązującej do zwrotu, a nadto to rozstrzygnięcie kwestii wstępnej nie naruszało norm prawa materialnego i przepisów postępowania, co w rezultacie pozwalało na rozstrzygnięcie sprawy zwrotu wydatków na rzecz gminy, to brak odrębnej decyzji o ustaleniu nie stanowił naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy. Nie można wykluczyć sytuacji, w której rozstrzygnięcie kwestii wstępnej wynika z uzasadnienia decyzji zobowiązującej do zwrotu. Jest to dopuszczalne, zwłaszcza gdy zawarcie w uzasadnieniu części rozstrzygnięć nie odbiera decyzji waloru precyzyjności, jasności i wykonalności. Tego rodzaju naruszenie art. 107 § 1 kpa winno być oceniane z uwzględnieniem wpływu naruszenia na wynik sprawy. Jak podkreślił NSA, w niniejszej sprawie, sentencja, będąca zwieńczeniem złożonego procesu decyzyjnego, zawiera precyzyjnie określony obowiązek, ale jego sformułowanie zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej, a w uzasadnieniu zawarto tylko tę część rozstrzygnięć, które stanowią to zagadnienie wstępne. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji z [...] stycznia 2014 r. zawiera rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty za pobyt zainteresowanej w DPS i rozstrzygnięcie indywidualizujące (precyzyjnie) obowiązek ponoszenia tych opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups. Wadliwość polega, abstrahując od trafności merytorycznej, na nieprawidłowej "lokalizacji" tych rozstrzygnięć w decyzji Prezydenta. NSA podkreślił, oceniając wagę tej wadliwości, że przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajdują zastosowanie do wykonania decyzji zobowiązującej do zwrotu poniesionych przez gminę wydatków (art. 104 ust. 1 i 3 ups). Skutkiem niewywiązywania się osób z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest, zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. pierwsze ups, zastępcze wnoszenie opłat przez gminę.

Jak podsumował NSA, zbyt rygorystyczna, nieuwzględniająca uwarunkowań prawnych i faktycznych sprawy, wykładnia art. 104 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 1 ups, doprowadziła do przedwczesnego zdyskwalifikowania zaskarżonej decyzji. Ponowna kontrola sądowa winna zawierać ocenę decyzji zobowiązującej do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto [...] z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd kasacyjny (k. 87-100 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem II SA/Bk 572/16, na podstawie art. 151 oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja zobowiązująca skarżącą do zapłaty kwoty 7.495,29 zł (s. 9 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 572/16) tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto [...] na poczet pobytu babci Skarżącej w DPS w okresie [...] września [2013 r.] - [...] grudnia 2013 r. Z uwagi na to, że wyrokiem I OSK 3163/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił poprzedni wyrok wydany przez tutejszy Sąd w sprawie niniejszej, skład obecnie orzekający pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny (art. 190 ppsa). Wykładnia ta dotyczy przepisów materialnych i procesowych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji tj. art. 61 ust. 1, 2, 3 i art. 104 ust. 3 ups.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, po wyroku kasacyjnym NSA I OSK 3163/14 i w sytuacji związania wykładnią dokonaną w tym wyroku, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu niepoprzedzenia jej decyzją ustalającą opłaty za pobyt zainteresowanej w domu pomocy społecznej, jak również merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji uprawnia do wniosku, że nie narusza ona prawa.

Jak wynika z lektury uzasadnienia wyroku I OSK 3163/14, wymóg poprzedzenia decyzji zobowiązującej do zwrotu opłaty za pobyt w DPS - decyzją ustalającą tę opłatę w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ups wynika z konieczności skonkretyzowania i zindywidualizowania obowiązku wnoszenia opłat przez te osoby. Niezależnie od tego, czy decyzja ustalająca zostanie faktycznie wydana przed decyzją zobowiązującą (co jest pożądane, aczkolwiek jak wskazał NSA, nie zawsze możliwe), pierwszorzędne znaczenie ma obowiązek indywidualizacji obowiązku wnoszenia opłat. Jeśli nie nastąpi to w odrębnym rozstrzygnięciu, nie zawsze będzie stanowić naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Z sytuacją zamieszczenia konkretyzacji obowiązku skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie w odrębnym rozstrzygnięciu, mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Stwierdzić trzeba - mając na uwadze wykładnię dokonaną przez NSA - że choć stanowi to naruszenie art. 107 § 1 kpa, to jednak nie powoduje eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Wszystkie istotne okoliczności charakteryzujące sytuację skarżącej zostały wskazane i uwzględnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która to część uzasadnienia - choć formalnie nie jest odrębnym rozstrzygnięciem - w tym konkretnym przypadku spełnia wymagania takiego rozstrzygnięcia i również pod względem merytorycznym nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Przede wszystkim ustalono, że miesięczny dochód rodziny skarżącej wyliczony według art. 8 ust. 3 ups, uzyskiwany w dacie umieszczenia L.P. w DPS (lipiec 2012 r.) wynosił 18.178,96 zł. Przekraczał 300 % kryterium dochodowego na osobę wynoszącego dla 4-osobowej rodziny 5.472 zł (art. 61 ust. 2 [pkt 2 lit.] b ups). Ustalono, że skarżąca gospodaruje z mężem i dwójką dzieci, prowadzi z mężem działalność gospodarczą, posiadają nieruchomość rolną o powierzchni 0,735 ha, mieszkanie własnościowe i dom mieszkalny. Tak scharakteryzowana sytuacja skarżącej, w szczególności wysokość dochodu, uzasadniały przyjęcie, że jako zstępna podopiecznej domu pomocy społecznej, spełnia kryteria do ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Jako że odmówiła dobrowolnej partycypacji w opłatach tj. na podstawie umowy, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups, a ustalono że spełnia kryteria dochodowe - zaliczono skarżącą do kręgu podmiotów obowiązanych do ponoszenia tej opłaty. Analiza sytuacji dochodowej skarżącej i wskazanie jej jako osoby kwalifikującej się do spornej partycypacji, którym to rozważaniom dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniają warunki do przyjęcia, że wystarczająco zindywidualizowano i skonkretyzowano oraz opisano jej sytuację, by wskazanie to uznać za mające charakter rozstrzygnięcia ustalającego obowiązek skarżącej uczestniczenia w kosztach pobytu babci w DPS.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jako że zawiera analizę sytuacji dochodowej wszystkich osób obowiązanych wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ups, spełnia wymagania merytorycznego rozstrzygnięcia ustalającego. Z analizy tej wynika, że tylko jedna, prócz skarżącej, wnuczka zainteresowanej zadeklarowała dobrowolne współponoszenie kosztów pobytu babci w DPS. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, te wyjaśnienia i ustalenia organu uprawniają do przyjęcia, że w wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia stopniu wskazano wszystkich obowiązanych oraz skonkretyzowano i zindywidualizowano obowiązek ponoszenia opłat przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups. Skarżąca poza zarzutem (punkty I.1.2 i II.1.2a skargi) niewyczerpującej analizy w tym zakresie i niewskazania wszystkich zobowiązanych, który to zarzut, jak wyżej wyjaśniono, jest bezpodstawny, nie wskazała innych okoliczności rzutujących negatywnie na przeprowadzoną przez organ ocenę. Zarzut, że nie określono dokładnego dochodu A.G. i A.P. nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Ich sytuacja dochodowa jest ustalona w wywiadzie środowiskowym, zawierającym konkretne kwoty z tytułu emerytur. Po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności dotyczących tych osób, wynikających z zebranych dla nich dokumentów, organ trafnie wskazał, że nie spełniają oni kryterium dochodowości, które to ustalenie nie budzi wątpliwości Sądu.

W kontekście tych dwu obowiązanych (synów podopiecznej domu pomocy społecznej) i innych (wnuków i prawnuków) wskazać trzeba, że akta administracyjne zawierają kilkanaście teczek dokumentów sporządzonych odrębnie dla każdego z obowiązanych, w których znajdują się informacje o ich sytuacji dochodowej. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji pouczono skarżącą pismem z [...] marca 2014 r. w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odwołujące się do materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w aktach administracyjnych, zawiera w istocie rozstrzygnięcie ustalające krąg obowiązanych z art. 61 ust. 2 pkt 2 ups i zakres tego zobowiązania w stosunku do każdej z tych osób. Tym samym mimo niewydania odrębnej decyzji ustalającej zakres obowiązku tych osób, poprzedzającej decyzję zobowiązującą, co stanowi niewątpliwie naruszenie art. 107 § 1 kpa, brak jest podstaw do uznania, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Art. 61 ust. 2 ups stanowi o dochodzie. Pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w art. 8 ust. 3 ups - jak trafnie wskazał organ - wspólnie dla wszystkich świadczeń uregulowanych w tej ustawie. Przepis ten zawiera katalog obowiązkowych pomniejszeń dochodu (podatek dochodowy od osób fizycznych, składki emerytalno-rentowe, alimenty), a w art. 8 ust. 4 wyliczono świadczenia, które odlicza się od dochodu. W żadnym z tych przepisów nie wymieniono zobowiązań kredytowych i innych obciążeń wskazanych w skardze (spłata pożyczki, raty leasingu). Stąd nie było możliwe ustalenie dochodu skarżącej z odliczeniami przez nią wskazanymi, a tym samym uwzględnienie zarzutów skargi z punktu II.2.

Dochód ustalany jest na datę wskazaną ustawowo. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ups za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W przypadku umieszczenia w DPS dochód należy ustalać na datę tego umieszczenia, co w sprawie zrealizowano w stosunku do skarżącej. Zarzut nieuwzględnienia dochodu aktualnego na dzień wydawania decyzji jest bezpodstawny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 3163/14 wskazał, że jeśli mieszkaniec domu nie wnosi opłaty za pobyt w pełnej wysokości, w pierwszej kolejności należy dążyć do zawarcia umowy z osobami, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, uwzględnić aktualny stan tych dochodów i możliwości oraz obowiązujący w dacie przyjęcia osoby skierowanej do domu średni miesięczny koszt utrzymania. Zdaniem składu orzekającej w sprawie niniejszej, w momencie, gdy umowa nie dochodzi do skutku (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, w której skarżąca odmówiła jej zawarcia, co jest faktem bezspornym), organ obowiązany jest do stosowania zasady legalności. W sprawie niniejszej oznaczało to ustalenie dochodu na podstawie art. 8 ust. 3 ups, co wyżej wyjaśniono.

Na marginesie Sąd I instancji wskazał, na co zwrócił uwagę NSA, że zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ups osoby obowiązane do ponoszenia opłat mogą wystąpić o zwolnienie z nich na podstawie art. 64 pkt 1-4 ups.

Skład orzekający w sprawie niniejszej, związany wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku I OSK 3163/14, po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdził naruszenie przepisów procesowych tj. art. 107 § 1 kpa niemające wpływu na wynik sprawy z powodów wyżej wskazanych (brak uprzedniej decyzji ustalającej krąg osób obowiązanych i wielkość ich zobowiązania). Nie stwierdził innych naruszeń przepisów procesowych zarzuconych w skardze, jak też naruszeń przepisów prawa materialnego, także w skardze wskazanych, które miały wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest przejrzysta, wyczerpująco wyjaśnia stronom przesłanki i podstawę rozstrzygnięcia z powołaniem się na okoliczności faktyczne, które organ uznał za udowodnione (art. 107 § 3 kpa). Realizuje zasadę wyjaśniania (art. 9 kpa) i nie narusza zasady budzenia zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa; k. 130, 132-138 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła J.K., reprezentowana przez adw. B.P. zaskarżając wyrok II SA/Bk 572/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 "Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.)" przez naruszenie funkcji kontrolnej Sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez jego błędne zastosowanie skutkujące ustaleniem w dniu [...] stycznia 2014 r. opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji tj. za okres od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r., a w konsekwencji wydanie wobec skarżącej konstytutywnej decyzji ustalającej, wywierającej skutki ex nunc (wstecz) przez organ I instancji i utrzymanie decyzji przez organ odwoławczy, mimo że zgodnie z określoną w art. 6 kpa zasadą praworządności prawo nie może działać wstecz, a zatem nie jest dopuszczalnym wydawanie decyzji wywołującej skutki prawne co do zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy:

a. art. 107 § 1 w zw. z art. 15 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a przejawiającym się zawarciem rozstrzygnięcia ustalającego w uzasadnieniu decyzji, zamiast w jej sentencji, mimo że tego rodzaju wadliwość stanowiła nie tylko czynność techniczną polegającą na ujęcia w innej części decyzji (w jej uzasadnieniu zamiast w sentencji) lecz również uniemożliwiła stronie zakwestionowanie decyzji ustalającej przez odwołanie się od niej w toku postępowania administracyjnego do organu odwoławczego, pozbawiając tym samym stronę prawa do postępowania dwuinstancyjnego oraz stanowiąc rażące naruszenie porządku prawnego, co winno skutkować wyeliminowaniem tego rodzaju rozstrzygnięć z obrotu prawnego, zamiast uznania ich niewadliwości;

b. art. 7, 107 § 1 i 3 kpa przez brak powołania w decyzji, jak również w jej uzasadnieniu podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia ustalającego opłatę za pobyt domu pomocy społecznej tj. art. 59 ust. 1 ups, która winna zostać wskazana w decyzji ustalającej jako jej materialna podstawa, a w sytuacji braku jej powołania i wyjaśnienia przez organy obu instancji oraz niewyeliminowania tego uchybienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wystąpiło istotne uchybienie procesowe uniemożliwiające stronie weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia oraz stanowiące o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności;

3. art. 190 ppsa przez jedynie częściowe uwzględnienie wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz częściowe związanie wytycznymi wystosowanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w skutek zaniechania rozważenia wagi wadliwości polegającej na zawarciu rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zamiast w sentencji decyzji poprzestając na stwierdzeniu, że "brak jest podstaw do uznania iż naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy";

4. art. 141 § 4 ppsa przez:

a. sporządzenie uzasadnienia lakonicznie odnoszącego się do zarzutów skargi i nie zawierającego odniesienia się do podniesionej w niej argumentacji, a przez co odbiegającego od podstawy faktycznej i prawnej skargi;

b. sporządzenie uzasadnienia orzeczenia uniemożliwiającego jego kontrolę kasacyjną;

c. brak wyjaśnienia stronie motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu, których zamieszczenie pozwala odtworzyć tok rozumowania Sądu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych (k. 144-150 akt sądowych).

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut 1 został skonstruowany niestarannie – autor skargi kasacyjnej jako normy odniesienia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 "Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm. [dalej pusa])" (s. 2 petitum skargi kasacyjnej), mimo że art. 3 pusa dzieli się na dwa paragrafy, a § 2 art. 3 pusa nie dzieli się na punkty; Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zawiera przepisu "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a". Mimo tej wady, zarzut ów nadawał się do rozpoznania. Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.4, s. 38-39).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej okazał się zasadny, choć częściowo z innych względów, niż podniesione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z 30.6.2008 r. I FPS 1/08, (ONSAiWSA 2008/5/75), wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej obowiązany jest - w zw. z art. 269 § 1 ppsa - odstąpić od zastosowania art. 190 ppsa, z uwagi na podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów tego sądu, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 400-401, uw. 9 pkt 4; s. 519, uw. 5; A. Skoczylas, Glosa do uchwały I FPS 1/08, OSP 2009/1, s. 24 i n.; A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 157, uw. 5 do art. 269; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 786, nb 5 p. 3).

Po wydaniu wyroku z 14 czerwca 2016 r. I OSK 3163/14, na który w aspekcie art. 190 ppsa powołał się Sąd I instancji (s. 9-13 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 572/16), uchwałą 7 Sędziów z 11 czerwca 2011 r. I OPS 7/17, Lex 2500753 (dalej uchwała I OPS 7/17), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Nietrafnie Sąd I instancji w wyroku II SA/Bk 572/16 uznał, powołując się na stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku I OSK 3163/14 (art. 190 ppsa), że doszło do konkretyzacji obowiązku skarżącej w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ups, a nie w odrębnym rozstrzygnięciu (s. 10 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 572/16). W świetle uchwały I OPS 7/17 koniecznym jest, by przed wydaniem decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ups (in casu – przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2014 r.), doszło do uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ups (czego w kontrolowanej sprawie zabrakło) lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ups (do czego doszło jedynie wobec E.M. - wnuczki zainteresowanej - która skutecznie zawarła umowę na podstawie art. 103 ust. 2 ups i się z niej należycie wywiązuje).

W uzasadnieniu uchwały I OPS 7/17, Skład Poszerzony NSA wskazał, że ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej ustalają jednoosobowe organy wykonawcze jednostki samorządowej prowadzącej dom zgodnie z art. 60 ust. 2 ups. Art. 61 ust. 1 ups określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 określone zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej (in casu - [...] lipca 2012 r.), obowiązek ten nałożony został na określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ups przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ups, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ, albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ups przez właściwy organ administracji. Ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej przez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Czyni to zasadnym zarzut naruszenia wyrokiem II SA/Bk 572/16 art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 59 ust. 1 ups przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że do skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku wobec skarżącej mogło dojść w uzasadnieniu decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miasta [...].

Niezasadnie skarżąca kasacyjnie wywodzi z art. 6 kpa zakaz wydania decyzji wywołującej skutki prawne co do zdarzeń mających miejsce przed wydaniem decyzji orzekającej o zwrocie poniesionych przez gminę wydatków poniesionych zastępczo za pobyt w domu pomocy społecznej mieszkańca domu pomocy społecznej za czas, od kiedy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej w rzeczywistości w domu tym przebywa. Wydanie decyzji o zwrocie opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji na podstawie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 i 3 ups, nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz.

L.P. została umieszczona w domu pomocy społecznej na podstawie postanowienia z [...] maja 2012 r. IV [...] Sądu Rejonowego w [...], który to Sąd orzekł przyjęcie L.P. do domu pomocy społecznej. Postanowienie to stało się prawomocne dnia [...] czerwca 2012 r. (k. 28, 33 akt L.P. [...] MOPR w [...]). W kontrolowanej sprawie zainteresowana została skierowana do domu pomocy społecznej na podstawie orzeczenia sądu. W niniejszej sprawie rola organów administracji sprowadziła się do wykonania orzeczenia sądu opiekuńczego (wyrok NSA z 2.12.1998 r. I SA 1435/98, Lex 45762, aprobowany przez I. Sierpowską, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2017, s. 281, 283). Decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 106 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ups skierował L.P. do Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...] na czas nieokreślony. Decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...].SP Prezydent Miasta [...] orzekł o umieszczeniu L.P. w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...]. Babka skarżącej przybyła do DPS dnia [...] lipca 2012 r. (k. 36, 38 akt [...]). Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. IV [...] (które uprawomocniło się dnia [...] grudnia 2013 r.) Sąd Rejonowy w [...], nakazał wypisanie uczestniczki postępowania L.P. z domu pomocy społecznej. Zainteresowana opuściła dom pomocy społecznej dnia [...] grudnia 2013 r. (k. 81, 82, 84, 85 akt [...]).

Bezspornym w sprawie jest, że opłaty uzyskane od zainteresowanej (art. 61 ust. 1 pkt 1 ups) i od jej wnuczki E.M. – na podstawie umowy (art. 61 ust. 1 pkt 2 in medio w zw. z art. 103 ust. 2 ups), nie pokrywają w całości kosztów pobytu zainteresowanej w DPS, a brakująca część tych kosztów wniosła zastępczo Gmina [...].

Rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, by sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, by przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ups w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, bowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej (uzasadnienie uchwały I OPS 7/17). W tej sytuacji organ I instancji ma obowiązek orzec o zwrocie opłat zastępczo wniesionych przez gminę od początku pobytu zainteresowanej w domu pomocy społecznej (in casu - za okres miniony), bowiem brak jest podstaw, by opłaty te ponosił podatnik, jeśli są osoby, na których ciąży ustawowy obowiązek ponoszenia takich opłat (art. 61 ust. 1 i 2 ups). Jednakże koniecznym było uprzednio wydanie odrębnej decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 ups, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło.

Zarzut naruszenia art. 190 ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. W części dotyczącej niedopuszczalności objęcia jedną decyzją konkretyzacji obowiązku skarżącej do ponoszenia opłat za pobyt zainteresowanej w domu pomocy społecznej i zwrotu opłaty zastępczo ponoszonej przez Gminę [...], wykładnia prawa dokonana wyrokiem I OSK 3163/14, a której przed podjęciem uchwały w składzie poszerzonym, przestała być wiążąca, na skutek wydania uchwały I OPS 7/17. W pozostałej części wykładnia prawa dokonana wyrokiem I OSK 3163/14 pozostawała wiążąca dla Sądu I instancji (art. 190 ppsa). Kolejnej skargi kasacyjnej w sprawie sądowoadministracyjnej nie można oprzeć na podstawach stanowiących rozszerzenie lub poprawienie podstaw kasacyjnych pierwotnej skargi kasacyjnej, bowiem godziłoby to w powagę rzeczy osądzonej (wyrok NSA z 30.11.2007 r. II FSK 1124/06, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza – op. cit., s. 787, nb 11).

Zarzut naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 15 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. W istocie naruszenie prawa polegające na ujęcia rozstrzygnięcia ustalającego w uzasadnieniu decyzji, zamiast w jej sentencji, nie stanowiło rażącego naruszenia porządku prawnego. Dla Sądu I instancji wyrokującego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wiążąca była w dacie orzekania wyrokiem II SA/Bk 572/16 wykładnia, zgodnie z którą "...Jeśli jednak rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty, w odniesieniu do skarżącej, było zawarte w decyzji zobowiązującej do zwrotu, a nadto to rozstrzygnięcie kwestii wstępnej nie naruszało norm prawa materialnego i przepisów postępowania, co w rezultacie pozwalało na rozstrzygnięcie sprawy zwrotu wydatków na rzecz gminy, to brak odrębnej decyzji o ustaleniu nie stanowił naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy... Zamieszczenie w uzasadnieniu części rozstrzygnięć jest dopuszczalne zwłaszcza wtedy, gdy tak jak w niniejszej sprawie, sentencja, będąca zwieńczeniem złożonego procesu decyzyjnego, zawiera precyzyjnie określony obowiązek, ale jego sformułowanie zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej, a w uzasadnieniu zawarto tylko tę część rozstrzygnięć, które stanowią to zagadnienie wstępne. Nadto, należy odróżnić sytuację, w której treści rozstrzygnięcia można tylko domyślać się z treści uzasadnienia. Wówczas decyzja w istocie pozbawiona jest rozstrzygnięcia lub jego części. Inaczej zaś jest, gdy integralną częścią uzasadnienia są takie sformułowania, które stanowią rozstrzygnięcie określonej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zawiera rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty za pobyt L.P. w Domu Pomocy Społecznej i rozstrzygnięcie indywidualizujące (precyzyjnie) obowiązek ponoszenia tych opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Wadliwość polega zatem, abstrahując od trafności merytorycznej, na nieprawidłowej "lokalizacji" tych rozstrzygnięć w analizowanym dokumencie procesowym - decyzji Prezydenta. Warto jeszcze zauważyć, oceniając wagę tej wadliwości, że przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajdują zastosowanie do wykonania decyzji zobowiązującej do zwrotu poniesionych przez gminę wydatków (art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej). Skutkiem niewywiązywania się osób z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest zaś, zgodnie z art. 61 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o pomocy społecznej, zastępcze wnoszenie opłat przez gminę.

Zbyt rygorystyczna, nieuwzględniająca uwarunkowań prawnych i faktycznych sprawy, wykładnia art. 104 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, doprowadziła do przedwczesnego zdyskwalifikowania zaskarżonej decyzji. Ponowna kontrola sądowa powinna ocenić decyzję zobowiązującą do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto [...] z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej powyżej" (s. 12-13 uzasadnienia wyroku I OSK 3163/14).

Mimo rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie, dominuje pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela, że brzmienie art. 134 § 1 in princ. ppsa ("sąd w granicach danej sprawy") i obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasada skargowości i zakaz reformationis in peius przemawiają za przyjęciem, że to od woli skarżącego zależy wyznaczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej i zakresu rozpoznania skargi. W konsekwencji – z wyjątkiem kontroli decyzji dotkniętej nieważnością (art. 134 § 2 ppsa) sąd nie może orzekać poza zakresem zaskarżenia zawężonym przez skarżącego do uzasadnienia (J. Turski, Uchylenie przez sąd decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty, ZNSA 2017/1/55). Jeżeli skarżący wnosi skargę do sądu skierowaną jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej o rozstrzygnięciu dla niego korzystnym, lecz naruszającym prawo w myśl art. 145 ppsa, sąd, związany zakazem reformationis in peius, winien na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalić w całości (wyrok WSA w Warszawie z 27.1.2012 r., II SA/Wa 2064/11, aprobowany przez J. Turskiego – op. cit., s. 57). Skarżąca nie została pozbawiona kontroli instancyjnej, bowiem kwestionowała ona ustalenie opłaty za pobyt babci w domu opieki społecznej zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym, skarżąc decyzję z [...] marca 2014 r. w całości a nie jedynie w zakresie uzasadnienia.

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 7 i 107 § 1 i 3 kpa w postaci braku powołania w podstawie prawnej decyzji [...] stycznia 2014 r. i z [...] marca 2014 r. art. 59 ust. 1 ups. Do naruszenia art. 59 ust. 1 ups Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się przy analizie zarzutu 1 (pierwszego) – dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów wyżej przytoczonych.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadnienie wyroku II SA/Bk 572/16 zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy i poddaje się kontroli instancyjnej, pozwalając odtworzyć tok rozumowania Sądu I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało przy uwzględnieniu art. 190 ppsa (przed podjęciem uchwały I OPS 7/17), zatem odniesienie się do zarzutów skargi trafnie zostało poczynione przez Sąd I instancji z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej w tej sprawie w wyroku I OSK 3163/14.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Bk 572/16 w całości i rozpoznał skargę.

Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją: prawa materialnego art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 ups przez utrzymanie w mocy decyzji z [...] stycznia 2014 r., mimo braku uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania obowiązku wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej zainteresowanej (uchwała I OPS 7/17), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2014 r. (art. 135 ppsa).

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta [...] ustali ponownie dochody osób spełniających warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ups, przy uwzględnieniu ustawowej definicji dochodu (art. 8 ust. 3 ups). Obciążenia osób spełniających wymogi art. 61 ust. 2 pkt 2 ups, nie wymienione w art. 8 ust. 3 ups, nie mają wpływu na decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ups), którą konkretyzuje się i indywidualizuje obowiązek powstający z mocy prawa (art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ups) z dniem umieszczenia zainteresowanej w domu pomocy społecznej (uchwała I OPS 7/17 i jej uzasadnienie). Tym samym organ I instancji ustali dochody osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups z miesiąca poprzedzającego umieszczenie zainteresowanej w DPS ([...] lipca 2012 r.). Wysokość dochodów rodziny skarżącej w 2012 r. nie budzi wątpliwości. Organ na podstawie art. 7 i 77 § kpa ustali dochody A.G. i A.P., zwracając się do właściwych organów rentowych dla ustalenia wysokości ich dochodów w roku 2012, z rozbiciem na poszczególne miesiące. Organ uwzględni konkretyzację i indywidualizację obowiązku E.M., zgodnie z umową (art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 ups), ustalając precyzyjnie kwotę spełnianą przez E.M. (raz wskazuje się kwotę 373 zł, innym razem 342 zł miesięcznie – s. 1, 3 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 572/16; choć kwota 342 zł obejmuje okres poprzedzający dzień 1 września 2013 r. - zgodnie z aneksem nr 1 z dnia 11 października 2012 r.; k. 77 akt L.P.).

Dopiero ostateczna (nie musi być prawomocna) decyzja ustalająca opłatę za pobyt zainteresowanej w DPS (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2 ups), pozwoli organowi na prawidłowe ustalenie kwot opłat, które zastępczo wniosła Gmina [...] za okres od [...] września 2013 r. do [...] grudnia 2013 r., decyzją wydaną na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups (uchwała I OPS 7/17).

Rozpoznając sprawę ponownie, organy związane będą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku I OSK 48/17 (art. 153 ppsa).