Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 82/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.5 pkt 11, art. 21 ust. 1, art. 26 ust.1 pkt 3 i 4 i ust. 2, art.29 ust.2 pkt 6, art. 30c ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
article: par. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 193 poz 1399
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach  regionalnych programów operacyjnych.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 60, art. 65 lit. a)
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 214 poz 3 art. 8  rozporządzenia, pkt 28 preambuły do rozporządzenia
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w  zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) - Tekst mający znaczenie dla EOG

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. L. PTTK Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia protestu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] r., znak: [...],Agencja Wspierania Przedsiębiorczości zawiadomiła H. L. [...] Spółkę z o. o. z siedzibą w [...], po dokonaniu oceny formalnej, o odrzuceniu jej wniosku o dofinansowanie pt. "Modernizacja zabytkowego budynku Spichlerza oraz budowa altany (wiaty) ogrodowej wraz z wdrożeniem kompleksowej oferty usług", złożonego do konkursu nr [...] i zarejestrowanego po nr ewidencyjnym [...] w ramach Osi Priorytetowej I. Przedsiębiorczość i Innowacje, Działania 1.5 RPO WL 2007-2013.

W uzasadnieniu informacji stwierdzono, że powyższy wniosek nie spełnił kryterium formalnego dopuszczającego nr 7 "Czy projekt spełnia kryteria określone w odpowiednich rozporządzeniach w sprawie udzielania pomocy publicznej (jeśli dotyczy)?". Z treści wniosku aplikacyjnego, w szczególności pkt C6b Biznes Planu, załączonych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz pisma przewodniego wnioskodawcy z 29 października 2010 r., wynika, że składający wniosek rozpoczął realizację inwestycji przed datą złożenia. Złożony projekt nie spełnia zatem kryteriów samodzielnej, funkcjonalnie wyodrębnionej nowej inwestycji, w związku z czym pomoc udzielona na jej realizację nie wywoła efektu zachęty. Ponadto w ocenie Agencji w związku z podanymi informacjami o sprzedaży nieruchomości, projekt nie zachowa wymaganego okresu trwałości określonego Wytycznymi dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013.

W związku z dokonaną oceną formalną i odrzuceniem wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca – H. L. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], złożył protest, w treści którego podniósł, że jest w stanie zachować trwałość projektu, bowiem oceniając go błędnie zinterpretowano informacje o sprzedaży jednej z działek. Wnioskodawca wskazując na przepis § 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1399 ze zm.), jak również treść decyzji objętych aplikacją, podniósł, iż nie rozpoczął realizacji projektu przedłożonego do dofinansowania. Zdaniem wnioskodawcy, w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), pomoc udzielona na realizację jego projektu wywołałaby efekt zachęty. Ponadto wnioskodawca zakwestionował prawidłowość badania zgodności projektu z zasadami udzielania pomocy publicznej, gdyż w jego ocenie pomoc udzielona na realizację projektu nie będzie pomocą publiczną, a nadto obecne kryteria dopuszczające oceny projektów nie obejmują już kryterium "Czy projekt spełnia kryteria określone w odpowiednich rozporządzeniach w sprawie udzielania pomocy publicznej (jeśli dotyczy)?".

Pismem z dnia [...] r. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości, działając na podstawie art. 30b w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), wniesiony protest uznała za niezasadny.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podała, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie konkursowym, ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej. Ogłoszenie takie zawiera m.in. treść kryteriów wyboru projektów do dofinansowania (art. 29 ust. 2 pkt 6 wymienionej ustawy). Wnioskodawca nie może zatem skutecznie powoływać się na fakt, że dla innych późniejszych niż konkurs [...], postępowań konkursowych obowiązują inne kryteria, nie badające na wstępnym etapie zgodności projektu z przepisami regulującymi zasady udzielania pomocy publicznej. Zgodnie z art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.72006, p. 25-78), projekt nie może zostać wyłoniony do dofinansowania bez uprzedniej weryfikacji, że jest ona zgodna z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego. Z kolei w myśl art. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia, wspólnotowa definicja operacji, odwołuje się do projektu lub grupy projektów, realizowanych przez tego samego beneficjenta. Konsekwentnie, biorąc pod uwagę unormowanie art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) oraz pkt 28 preambuły do tego rozporządzenia, podmiot udzielający pomocy jest zobligowany do oceny faktycznego zakresu operacji oraz daty jej rozpoczęcia.

Projekt w rozumieniu art. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, przedkładany jest do dofinansowania poprzez złożenie wniosku, zgodnie z art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 oraz § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych. Jednocześnie dla oceny, co w danym przypadku stanowi zamierzenie inwestycyjne w rozumieniu wnioskodawcy, istotne są jego oświadczenia wiedzy, objęte treścią wniosku.

W przedmiotowej sprawie podstawę prawną negatywnej oceny projektu stanowił art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 w związku z treścią kryteriów formalnych dopuszczających, obowiązujących dla konkursu nr 04/RPOWL/1.5/2010. Odwołanie do pkt 28 preambuły rozporządzenia, obejmującego dyrektywy interpretacyjne dla procesu badania, czy pomoc udzielona dla danego wniosku wywoła efekt zachęty, było zatem prawidłowe. Stwierdzenie, że doszło do rozpoczęcia prac nad projektem lub działaniem przed złożeniem wniosku obliguje do uznania, że pomoc nie wywoła efektu zachęty (art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej wykładni przepisu § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, AWP podkreśliła, że treść wniosku nr [...] została w pierwszej kolejności odniesiona do art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008. Zgodnie bowiem z tzw. "zasadą pierwszeństwa", rozporządzenia mają moc nadrzędną w stosunku do uprzednio stanowionego prawa wewnętrznego państw należących do Wspólnoty (Unii). Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 800/2008 in fine określa w sposób jednoznaczny, że wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych w § 1 określa szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, do której mają zastosowanie przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008. Zatem stwierdzenie na podstawie przepisu art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008, że pomoc nie wywoła efektu zachęty, obliguje właściwą jednostkę organizującą konkurs do udzielenia odmowy dofinansowania. W przedmiotowej sprawie stwierdzono, że prace nad zamierzeniem inwestycyjnym, polegającym na zwiększeniu konkurencyjności zabytkowego kompleksu turystycznego (pkt E1 formularza wniosku), rozpoczęły się przed złożeniem wniosku nr [...], a więc w świetle § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, działania objęte przedłożonym do dofinansowania projektem nie mogą zostać uznane za nową inwestycję.

Odnośnie zagadnienia trwałości projektu w świetle oświadczenia wnioskodawcy złożonego w piśmie z 29 października 2010 r. o sprzedaży nieruchomości w [...], Agencja podniosła, że dopiero w treści protestu wyjaśniono, iż zamiar sprzedaży ogranicza się do działki ewidencyjnej nr [...]. Z kolei wyrażone w proteście stanowisko, że nieruchomości o nr ewidencyjnych działek [...] i [...] nie są objęte projektem jest sprzeczne z treścią pkt A Biznes Planu, gdzie wskazano, że wymienione nieruchomości graniczą ze sobą, a w związku z tym stanowią swoistą całość na terenie [...], na której wnioskodawca prowadzi działalność.

Skargę na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w [...] złożyły H. L. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie projekt nie spełnił kryterium formalnego dopuszczającego "Czy projekt spełnia kryteria określone w odpowiednich rozporządzeniach w sprawie udzielania pomocy publicznej (jeśli dotyczy)?", w sytuacji gdy wniosek nie powinien być oceniany w oparciu o to kryterium, niezależnie od faktu, iż w istocie projekt spełnia kryterium dopuszczające oraz art. 26 ust. 2 w/w ustawy przez naruszenie procedury zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów;

- błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na stwierdzeniu, iż zarzuty [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości, podane w rozstrzygnięciu protestu nie są zasadne na gruncie obowiązujących przepisów prawa oraz są oparte na wyrwanych z kontekstu fragmentach wniosku powodując zdeformowanie ich znaczenia oraz niezgodność ze stanem faktycznym i informacjami zawartymi we wniosku i dokumentacji;

- naruszenie konstytucyjnego obowiązku równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, tj. art. 32 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że wniosek nie powinien być oceniany w oparciu o kryterium formalne dopuszczające "Czy projekt spełnia kryteria określone w odpowiednich rozporządzeniach w sprawie udzielania pomocy publicznej (jeśli dotyczy)?", bowiem zgodnie z art. 87 ust. 1 TWE wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem, w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. Do oceny formalnej przedmiotowego projektu nie powinny mieć zastosowania kryteria formalne dotyczące pomocy publicznej, bowiem nie jest spełniony warunek dotyczący wpływu na konkurencję i wymianę handlową. Obiekt objęty projektem nie należy do terenów przygranicznych, co oznacza, że inwestycja ma charakter ograniczony i skierowany do niewielkich grup klientów na tle rynku państw członkowskich. Zatem działalność skarżącego nie ma wpływu na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi.

Przygotowanie kryteriów wyboru projektów zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy, należy do zadań Instytucji Zarządzającej, a więc podmiotu, który następnie sam rozstrzyga w oparciu o ustanowione przez siebie przesłanki. Skoro zatem Instytucja zarządzająca posłużyła się sformułowaniem kryterium formalnego "Czy projekt spełnia kryteria określone w odpowiednich rozporządzeniach w sprawie udzielania pomocy publicznej (jeśli dotyczy)?", winna była konsekwentnie dokonać oceny złożonych wniosków według danych sporządzonych w oparciu o to kryterium. Takie sformułowania budzą uzasadnione wątpliwości co do kryterium, w oparciu o które w istocie dokonano oceny wniosku. W takim wypadku, w ocenie strony skarżącej, nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu zasad oceny wniosków, o właściwym zapewnieniu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, które nakłada przepis art. 26 ust. 2 w/w ustawy, co potwierdza naruszenie procedury przyznawania środków unijnych.

W odniesieniu do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, strona skarżąca podniosła, że Agencja niesłusznie rozstrzygając protest uznała, że rozpoczęto realizację inwestycji przed datą złożenia wniosku. Zdaniem strony, do skarżącego prowadzącego średnie przedsiębiorstwo mają zastosowanie uregulowania art. 8 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008, stanowiące, iż "pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego Państwa Członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy". Strona skarżąca uzyskała pozwolenia na budowę altany oraz remontów i instalacji Spichlerza (pkt C5 B Biznes Planu), jednakże żadna z wymienionych inwestycji, będących jednocześnie przedmiotem projektu przedstawionego do dofinansowania, nie została rozpoczęta. Strona podkreśliła, że zgodnie przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, przez rozpoczęcie prac związanych z realizacją nowej inwestycji należy rozumieć podjęcie prac budowlanych lub pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych, z wyłączeniem wydatków związanych z przygotowaniem i opracowaniem dokumentacji projektu. Przepisy te korespondują z art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), w myśl którego roboty budowlane mogą zostać rozpoczęte dopiero po zawiadomieniu właściwego organu oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie na budowę, co najmniej na 7 dni przed ich rozpoczęciem. Ten moment rozpoczęcia powinien zostać uwidoczniony w Dzienniku Budowy. Strona skarżąca podniosła, że żadna z powyższych czynności nie została podjęta w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji, w związku z czym nie można mówić o rozpoczęciu procesu budowlanego w analizowanym projekcie. Nie jest słuszne stanowisko Agencji, sugerujące, że każdy remont, jaki realizowała strona skarżąca do momentu złożenia wniosku (pkt c1 Biznes Planu), tzn. modernizacja pokoi hotelowych na pierwszym piętrze i częściowe zmodernizowanie pomieszczeń gastronomiczno-restauracyjnych są początkiem realizacji kolejnej inwestycji, co uniemożliwiałoby złożenie wniosku o dotację w zakresie remontów bazy turystycznej jakiejkolwiek firmie o profilu turystycznym w zakresie Działania 1.5 RPO WL 2007-2013. Błędne jest bowiem założenie, że każdy nowy remont jest kontynuacją poprzednich prac remontowych.

W dalszej kolejności strona skarżąca podniosła, iż nieprawdą jest stwierdzenie Agencji, iż dopiero w proteście pojawiło się wyjaśnienie strony, iż zamiar sprzedaży nieruchomości ogranicza się jedynie do działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Protest strony skarżącej szczegółowo wyjaśniał tą kwestię, jednak informacje co do lokalizacji projektu i okoliczności, iż działka którą skarżący zamierza sprzedać nie leży na terenie objętym planowanym projektem w dokumentacji wniosku jest wyjaśniana wielokrotnie, m.in. w punkcie dotyczącym statusu prawnego posiadanych przez stronę nieruchomości położonych w [...], w punkcie dotyczącym posiadania przez firmę nieruchomości wchodzących w skład kompleksu turystycznego. Wbrew twierdzeniom Agencji w rozstrzygnięciu protestu, obszar nieruchomości objętych projektem został jednoznacznie określony, a działka o nr ewidencyjnym [...] przeznaczona do sprzedaży nie jest objęta projektem. W związku z powyższym zapewniona jest trwałość projektu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, strona skarżąca podkreśliła, że Agencja poprzez odrzucenie przedmiotowego wniosku o dofinansowanie, postawiła w mniej korzystnej sytuacji stronę skarżącą, której wniosek został odrzucony na etapie badania formalnego poprzez zastosowanie argumentacji niezgodnej z faktami i informacjami podanymi w dokumentacji wniosku. W ten sposób stronie zostało odebrane prawo do ubiegania się o środki finansowe na realizację projektu na równi z innymi podmiotami składającymi wnioski w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.5 RPO WL 2007-1013 w sprawie konkursu nr [...].

W konkluzji, strona zauważyła, że w sytuacji błędnych ustaleń faktycznych i naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, negatywna ocena wniosku przez Agencję była przedwczesna.

W odpowiedzi na skargę, Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola zaskarżonej informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej pod względem zgodności z prawem, w oparciu o przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153,poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. jedn. – Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712) prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw aby zasadnie przyjąć, że zaskarżona ocena przedmiotowego projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że zasady i procedury systemu operacyjnego określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227,poz. 1658 ze zm.), dalej jako u.z.p.p.r., w rozdziale 5 – "Realizacja programów operacyjnych". W rozumieniu ustawy, system realizacji to system obejmujący swoim zakresem zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji, określający także środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów (art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.). Definicja pojęcia "systemu operacyjnego" zawiera w jego opisie istotny element związania instytucji uczestniczących w realizacji strategii rozwoju oraz programów, zasadami i procedurami, które system operacyjny tworzą. Ustawa ta wskazuje również na inne akty prawne współtworzące system operacyjny. Są to inne akty prawa krajowego, m. in. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1399 ze zm.), a także akty prawa wspólnotowego pierwotnego – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (z art. 21 ust. 1 u.z.p.p.r. wynika, że w zakresie, w jakim finansowanie projektów w ramach programów stanowi pomoc spełniającą przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu albo pomoc de minimis, do tego finansowania mają zastosowanie szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy) oraz akty prawa wspólnotowego wtórnego – rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., które ustanawia przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchyla rozporządzenie (WE) nr 1260.1999, rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r., w zakresie w jakim uznaje niektóre rodzaje i formy pomocy za zgodne z wspólnym rynkiem (art. 26 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r.).

Na wskazany system składają się również akty wewnętrzne, co jest konsekwencją faktu, ze wyłanianie projektów do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego 2007-2013, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.z.p.p.r., odbywa się w drodze konkursu. W sprawie niniejszej postępowanie w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu pod tytułem "Modernizacja zabytkowego budynku Spichlerza oraz budowa altany (wiaty) ogrodowej wraz z wdrożeniem kompleksowej oferty usług" prowadzone było w związku ze złożeniem tego wniosku w odpowiedzi na konkurs nr [...], zarejestrowany pod nr ewidencyjnym [...] w ramach Osi Priorytetowej. Przedsiębiorczość i Innowacje, Działania 1.5 RPO WL 2007-2013. Zasady tego konkursu, w tym szczegółowe wymagania i procedury dotyczące wniosków o dofinansowanie, jak i ich oceny przez właściwą instytucję zawarte są w dokumentacji danego konkursu, na którą w niniejszej sprawie składa się m.in. RPO WL 2007-2013, Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO WL 2007-2013 – Uszczegółowienie Programu /URPO/), Wytyczne dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013, Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie dla wnioskodawców ubiegających się o wsparcie w ramach RPO WL 2007-2013, I i II Os Priorytetowa, Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013.

Akcentując złożony charakter źródeł prawa konstytuujących zasady i procedury systemu operacyjnego, należy zwrócić uwagę na fakt funkcjonalnego powiązania poszczególnych z nich oraz konieczność komplementarnego ich stosowania. Przywołany element związania instytucji uczestniczących w strategii rozwoju oraz programów zasadami i procedurami, które system operacyjny tworzą, jest zdeterminowany obowiązkiem uwzględniania zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz obowiązkiem zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.). Stwierdzić należy, że wskazane zasady i procedury, zgodnie z nakazem realizacji zasady równego traktowania oraz transparencji działań Agencji, były zachowane, o czym świadczy fakt notyfikowania zasad przedmiotowego konkursu wszystkim zainteresowanym poprzez zamieszczenie wszystkich niezbędnych i szczegółowych informacji na stronie internetowej Agencji.

Na podstawie dokonanej analizy dokumentacji sprawy (obejmującej wniosek strony skarżącej o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu – kartą oceny formalnej, wniesione środki odwoławcze, pisemne informacje o wynikach procedury odwoławczej) oraz analizy akt postępowania dotyczących oceny projektu strony skarżącej, należy uznać że Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w [...] przeprowadzając ocenę projektu o nr ewidencyjnym [...] pt. "Modernizacja zabytkowego budynku Spichlerza oraz budowa altany (wiaty) ogrodowej wraz z wdrożeniem kompleksowej oferty usług", złożonego w ramach Osi Priorytetowej I. Przedsiębiorczość i Innowacje, Działania 1.5 RPO WL 2007-2013, realizowała własne kompetencje do oceny projektu w sposób nienaruszający prawa.

Procedura naboru i oceny wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...], określonego Instrukcją Wykonawczą Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 wskazuje, że wnioski, które wpłynęły w odpowiedzi na ogłoszone konkursy poddawane są ocenie formalnej w oparciu o kryteria dopuszczające i kryteria poprawności. Pierwszym etapem oceny formalnej wniosku jest sprawdzenie, czy wniosek spełnia kryteria dopuszczające zawarte w karcie oceny formalnej. W sytuacji, gdy projekt spełnia kryteria dopuszczające, podlega on ocenie w oparciu o kryteria poprawności, natomiast ich niespełnienie powoduje automatyczne odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu.

W przedmiotowej sprawie, w zaskarżonej informacji o negatywnym rozstrzygnięciu procedury odwoławczej, stwierdzono, że wnioskodawca rozpoczął realizację inwestycji objętej projektem przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie, w związku z czym projekt przedłożony do dofinansowania nie spełnił kryterium formalnego dopuszczającego "Czy projekt spełnia kryteria określone w odpowiednich rozporządzeniach w sprawie udzielania pomocy publicznej (jeśli dotyczy)?". Kryterium to zostało przyjęte przez Komitet Monitorujący Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2007-2013 na podstawie art. 65 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r., które ustanawia przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchyla rozporządzenie (WE) nr 1260.1999. W myśl art. 60 wymienionego rozporządzenia, obowiązkiem Instytucji Zarządzającej (w określonych przypadkach pośredniczącej) jest zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Powyższe wskazuje na konieczność dokonywania oceny każdego projektu, w tym także projektu strony skarżącej pod względem zgodności z wyżej przywołanym kryterium dopuszczającym. Chybiony jest zatem zarzut skargi, że wniosek o dofinansowanie nie powinien być oceniany w oparciu o to kryterium, a co za tym idzie zarzut naruszenia przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 u.z.p.p.r.

Nie jest również trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Biorąc pod uwagę konkursowy charakter przedmiotowego postępowania, w którym wnioskodawcy mieli prawo uczestniczyć na znanych im i notyfikowanych takich samych, równych zasadach, o czym świadczy fakt zamieszczenia wszystkich niezbędnych i szczegółowych informacji na temat zasad i procedur konkursu na stronie internetowej Agencji, nie można uznać argumentacji skargi dotyczącej naruszenia procedury zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Strona skarżąca kwestionując zasadność dokonywania oceny projektu pod kątem kryterium dopuszczającego "Czy projekt spełnia kryteria określone w odpowiednich rozporządzeniach w sprawie udzielania pomocy publicznej (jeśli dotyczy)?", twierdzi jednocześnie, iż w istocie spełnia to kryterium. Wskazuje na błąd w ustaleniach faktycznych Agencji, która rozstrzygając protest niesłusznie uznała, iż strona rozpoczęła realizację inwestycji przed datą złożenia wniosku.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, przytoczyć przede wszystkim należy treść pkt 28 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r., w zakresie w jakim uznaje niektóre rodzaje i formy pomocy za zgodne z wspólnym rynkiem, stanowiącego, iż "Aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy dla działalności, którą beneficjent mógłby prowadzić w istniejących warunkach rynkowych". W myśl przepisu art. 8 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008, pomoc przyznana MŚP i objęta tym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie prawa pomocy. Pojęcie "efektu zachęty" stanowi zatem podstawowe kryterium przyznania pomocy, a jest ono spełnione, gdy nie ulega wątpliwości, że beneficjent wystąpił z wnioskiem o jej przyznanie przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem. Zasadność takiego stanowiska potwierdza również analiza przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych. Przepisy te wydane na podstawie i w celu wykonania ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, korelują z powołanymi regulacjami unijnymi, bowiem prawodawca krajowy również odwołuje się do kryterium "efektu zachęty" jako podstawowego kryterium udzielania pomocy. Z istoty rzeczy owa "zachęta" odnosi się do nowych inwestycji i tak też stanowi § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w myśl którego pomoc może być udzielana beneficjentom na realizację nowych inwestycji lub tworzenie nowych miejsc pracy w województwie objętym danym regionalnym programem operacyjnym. Zatem dofinansowane mogą być wyłącznie projekty, których realizacja nie rozpoczęła się przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie.

W ocenie sądu brak jest podstaw do stawiania Agencji zarzutu, iż dokonując ustaleń faktycznych dopuściła się błędu, ponieważ oparła się na wyrwanych z kontekstu fragmentach wniosku powodując zdeformowanie ich znaczenia oraz niezgodność ze stanem faktycznym i informacjami podanymi we wniosku i dokumentacji.

Zgodnie z dokumentacją konkursu [...] przez wniosek należy rozumieć formularz wniosku, wymagane załączniki oraz płytę CD/DVD obejmującą elektroniczną wersję formularza wniosku. Zatem ocena projektu została dokonana na podstawie całości dokumentacji, objętej wnioskiem, mimo że w informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, odniesiono się głównie do zarzutów protestu złożonego na skutek negatywnej oceny projektu.

Rozważając zasadność stanowiska Agencji w zakresie uznania, iż zamierzenie inwestycyjne strony skarżącej faktycznie zostało rozpoczęte przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na fakt, iż strona składała we wcześniejszym terminie aplikację o udzielenie dofinansowania w ramach konkursu nr [...] przedkładając wniosek nr [...]. Aplikacja ta opisywała zamierzenie inwestycyjne prawie identycznie jak aktualnie złożony wniosek. Poprzedni projekt objęty wnioskiem nr [...] obejmował m.in. budowę altany na imprezy plenerowe, prace w pokojach oraz remont kotłowni. Przyjęty w tym wniosku harmonogram prac związanych z remontem kotłowni oraz pokojów hotelowych (pkt E4 formularza wniosku) jest uwidoczniony w zestawieniu już wykonanych prac wskazanych w pkt C6 Biznes Planu aktualnie złożonego wniosku nr [...]. Stąd Agencja doszła do prawidłowej konstatacji o podjęciu przez stronę, powodowaną określoną potrzebą gospodarczą, realizacji określonego zamierzenia inwestycyjnego jeszcze przed ogłoszeniem kolejnego konkursu w ramach Działania 1.5 RPO WL na lata 2007-2013. Kontrola powiązań między obu projektami przez badanie faktycznego zakresu operacji realizowanej przez stronę, dała bowiem podstawy do stwierdzenia, że projekt inwestycyjny zgłoszony do dofinansowania, nie jest samodzielny lecz stanowi kontynuację projektu rozpoczętego wcześniej.

Fakt rozpoczęcia zamierzenia inwestycyjnego przed datą złożenia wniosku nr [...] znajduje również potwierdzenie w oświadczeniach strony z pkt C1 w związku z pkt C5a Biznes Planu. Należy w tym miejscu wskazać, że oświadczenia złożone we wniosku o dofinansowanie, którego częścią jest Biznes Plan, są oświadczeniami woli i wiedzy wnioskodawcy o zamiarze realizacji szczegółowo opisanego we wniosku przedsięwzięcia inwestycyjnego. Informując o zauważonej potrzebie gospodarczej – poprawie standardu oferowanych usług hotelowych i gastronomicznych, wnioskodawca dofinansowania oświadczył o modernizacji pokoi hotelowych na pierwszym piętrze i częściowym zmodernizowaniu pomieszczeń gastronomiczno-restauracyjnych w Spichlerzu (pkt C1a Biznes Planu). Natomiast odpowiadając na pytanie czy posiada pomieszczenia niezbędne do umieszczenia nabywanych środków trwałych albo niezbędne do realizacji projektu, wnioskodawca oświadczył o objęciu projektem także pokoi na pierwszym piętrze, m.in. sali konferencyjnej i pokoi noclegowych z łazienkami (pkt C5a Biznes Planu). Mając zaś na uwadze oświadczenie z pkt E1 formularza wniosku, zgodnie z którym, ogólnym celem projektu jest zwiększenie konkurencyjności zabytkowego kompleksu turystycznego w sektorze turystyki i rekreacji, zaś celem szczegółowym jest m.in. odnowienie zabytkowych dóbr kultury i dostosowanie ich do rosnących wymagań turystów, prawidłowo zostały skwalifikowane oświadczenia objęte pkt C6b Biznes Planu, o podjętych w latach 2009 i 2010 pracach modernizacyjnych w budynku.

W świetle powyższego twierdzenie strony, że Agencja dokonała błędnego ustalenia stanu faktycznego, a jej zamierzenie jest nową samodzielną inwestycją i nie stanowi uprzednio podjętego zamierzenia inwestycyjnego, jest tylko wyrazem jej subiektywnego zapatrywania.

Odnosząc się do kwestii trwałości projektu zgłoszonego do dofinansowania, należy jedynie wskazać, że chociaż w uzasadnieniu protestu wyjaśniono, iż zamiar sprzedaży ogranicza się do działki o nr ewidencyjnym [...], nie objętej projektem, a więc nie zagraża jego trwałości, to zagadnienie to, nie było w świetle art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 samoistną podstawą negatywnej oceny projektu strony.

W kontekście powyższych rozważań nie można również przychylić się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia konstytucyjnego obowiązku równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, tj. art. 32 Konstytucji RP. Wszystkie podmioty składające wnioski o dofinansowanie w konkursie [...] obowiązywały takie same zasady i procedury notyfikowane na stronie internetowej Agencji. Biorąc pod uwagę, że ocena projektu strony skarżącej została przeprowadzona bez naruszenia prawa i z uwzględnieniem zasad i procedur tworzących system operacyjny, to nie można mówić o postawieniu strony w gorszej sytuacji i odebraniu jej prawa do ubiegania się o środki finansowe na równi z innymi podmiotami składającymi wnioski w przedmiotowym konkursie.

Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji wyroku.