Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 102/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art 80.
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 16, art. 153, art .157 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 3 ust. 2 i § 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 525/19 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr SKO.721.35.2019 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. A. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 525/19 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r. nr SKO.721.35.2019 w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy X. decyzją z 27 lutego 2019 r. ustalił w stosunku do A. A. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...], gmina X., o powierzchni 0,3831 ha, stanowiącą działki o numerach: [...]/1, [...]/2 i [...]/3, powstałe w wyniku podziału działki nr [...]/4, zatwierdzonego decyzją organu I instancji z 22 lipca 2016 r., w wysokości 8 727,60 zł. Wskazana decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 19 lutego 2018 r. uprzednio wydanej decyzji organu I instancji z 10 lipca 2017 r., ustalającej opłatę adiacencką w wysokości 11 372,40 zł.

Organ ustalił, że zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Gminy X. z dnia 22 lutego 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem wynosi 30%. Na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego 27 września 2018 r., wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed podziałem została ustalona na kwotę 175 283 zł, natomiast po podziale na kwotę 204 375 zł. Wzrost wartości wyniósł zatem 29 092,00 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 30 kwietnia 2019 r. nr SKO.721.35.2019 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i stanowi wystarczający dowód na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału w określonej w nim kwocie. Ponadto, w operacie zostały uzupełnione braki i wyeliminowano błędy, na które wskazywało Kolegium w swojej decyzji z 19 lutego 2018 r.

Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509), powoływanej dalej jako: "ustawa zmieniająca", do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym, do niniejszego postępowania nie będą miały zastosowania przepisy art. 98a ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz art. 98a ust. 1 zd. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że rzeczoznawca w sposób szczegółowy ustosunkowała się do zależności zachodzącej między wartością nieruchomości a upływem czasu, przyjmując że na badanym obszarze nie wystąpił związek upływu czasu z poziomem cen transakcyjnych. Wyjście z takiego założenia nie było naruszeniem zasad stosowanych przy sporządzaniu operatu szacunkowego i mieściło się w kompetencjach rzeczoznawcy, jako podmiotu posiadającego wiedzę specjalistyczną. Odnośnie do kwestionowanej zasadności przyjęcia do porównania nieruchomości położonej w obrębie Y. organ wskazał, że ostatecznie rzeczoznawca nie przyjęła tej nieruchomości do porównania. W ocenie Kolegium, operat umożliwia ocenę i weryfikację przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości. Przyjęte zaś do porównania nieruchomości mogą zostać uznane za mające walor podobnych do nieruchomości wycenianej. Dlatego też Kolegium uznało, że opinia została sporządzona w sposób rzetelny i przejrzysty, a wnioski w niej zawarte są spójne i logiczne. Zatem, wycena ta potwierdza wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału i wobec tego może stanowić podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. A.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania datowane jest na 7 marca 2017 r., a zostało doręczone skarżącemu 10 marca 2017 r., to nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji (23 sierpnia 2017 r., por. art. 10 pkt 2 ustawy zmieniającej). Sąd I instancji podkreślił, że uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy nie powoduje, wbrew twierdzeniom skarżącego, wszczęcia nowego postępowania, lecz stanowi jego kontynuację, w toku której organ I instancji jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w całości lub w części. Dlatego też, słusznie organy zastosowały przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezspornie ustalono okoliczność dokonania podziału działki skarżącego na trzy nowe działki na podstawie decyzji organu I instancji z 22 lipca 2016 r. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w terminie wynikającym z art. 98a ust. 1 u.g.n., a w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Dokonując zaś oceny co do prawidłowości operatu szacunkowego, co w istocie jest zasadniczym sporem w sprawie, konieczne jest uwzględnienie, że jest ona niemożliwa w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Sąd wskazał, że rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia wymogi określone w przepisach prawa oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Analizowany operat zawiera w szczególności określenie przedmiotu i zakresu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, opis stanu nieruchomości przed i po podziale, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, jak też przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale geodezyjnym, i wreszcie wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, wskazującym na wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego. Rzeczoznawca wyjaśniła, jakie cechy nieruchomości wpływają na jej wartość i, po uwzględnieniu danych analizy rynku, przekonująco wskazała, jakie zakresy wskaźników korygujących należało przyjąć w obliczeniach.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest słuszny zarzut, że rzeczoznawca przyjęła do porównania jedynie 4 nieruchomości. Przy przyjętej metodzie porównywania parami brak jest jakiejkolwiek regulacji prawnej, która określałaby liczbę działek, która powinna być uwzględniona. Ponadto, co zasadnie podniosło Kolegium, jedna z nieruchomości przyjętych do porównania, którą zakwestionował skarżący, nie została ostatecznie uwzględniona przez biegłego.

Sąd I instancji nie uznał też za zasadne kwestionowanie zasadności wyboru przez rzeczoznawcę pozostałych nieruchomości. Okoliczność, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącego wydano decyzje zezwalające na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a na nieruchomościach porównywanych możliwa jest zabudowa tylko jednym budynkiem, nie zmienia przeznaczenia działki pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto, nie ma możliwości znalezienia dwóch identycznych nieruchomości, a w związku z tym istnienie różnic pomiędzy nieruchomościami nie dyskwalifikuje przyjętych działek. Podobnie, nieoznaczenie nieruchomości porównywanych na mapie, skoro zostały wskazane numery działek, nie może podważać prawidłowości sporządzonego operatu. Sąd I instancji wskazał, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W związku z tym, jego zakwestionowanie przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne tylko w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Sąd nie może więc oceniać ani prawidłowości wyliczeń przeprowadzonych przez biegłego, ani ustalonych przez niego trendów, czy też wpływu poszczególnych cech nieruchomości na ich wartość. Jeżeli zatem skarżący zarzuca niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to mógł skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat w przedmiocie określenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, który uzasadniałby zlecenie przez organ takiej oceny sporządzonego już operatu, na podstawie art. 157 ust. 4 u.g.n. Skoro tego nie uczynił, to brak było dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenia w tej sprawie opłaty adiacenckiej.

Sąd I instancji uznał ponadto, że poza zakresem sprawy pozostają kwestie związane z ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej w odniesieniu do innych działek. Sąd dokonuje bowiem kontroli wyłącznie zaskarżonej decyzji i nie może się odnosić do materiału dowodowego zgromadzonego w innej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 4 pkt 16 u.g.n. przez błędną wykładnię, sprowadzającą się do wniosku, że dla ustalenia podobieństwa nieruchomości pod względem ich przeznaczenia nie ma znaczenia ani stopień możliwości wykorzystania nieruchomości "w określonym przeznaczeniu", ani sposób ustalenia tego przeznaczenia (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy decyzja o warunkach zabudowy), lecz jedynie sam ogólny cel (np. zabudowa mieszkaniowa), wyrażony w odpowiednim akcie, względnie, że nie stanowi to innej cechy wpływającej na wartość nieruchomości w rozumieniu tego przepisu;

2. art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przez ich niewłaściwe zastosowanie;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy decyzja, wydana z naruszeniem wskazanych przepisów, powinna zostać uchylona, a ciężar zgromadzenia materiału dowodowego, w postaci ewentualnych opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców lub sporządzenia kontroperatu, nie powinien być w postępowaniu administracyjnym przerzucany na stronę.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji obu instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia, wpis od skargi kasacyjnej, a także koszty zastępstwa prawnego w postępowaniu przed sądami obu instancji (lub według spisu kosztów, o ile zostanie przedłożony na rozprawie). Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n., przeznaczenie dzielonej nieruchomości było istotnie inne od przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania. Dla nieruchomości określonej jako obiekt porównawczy nr 3, przeznaczenie określał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku pozostałych obiektów (nr 1, 2 i 4), przeznaczenie gruntu określały decyzje o warunkach zabudowy na jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Tymczasem, w przypadku nieruchomości wnoszącego skargę kasacyjną wydano decyzję zezwalającą na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną. W odpowiedzi na wątpliwości strony, rzeczoznawca wyjaśniła, że wpływ na wartość gruntu ma tzw. popyt powierzchniowy, czyli wielkość pola powierzchni. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, miało to istotne znaczenie w sprawie ponieważ prowadziło do wniosku, że również trzy pozostałe nieruchomości (nr 1, 2 i 4) nie są podobne do przedmiotowej nieruchomości pod względem ich przeznaczenia.

Pogląd Sądu I instancji, że przeznaczenie nieruchomości sprowadzające się do celu, na jaki może być wykorzystana nieruchomość, pomija aspekt ilościowy, to znaczy w jakim stopniu, w jakiej wielkości (tu: ilości budynków) można ten cel zrealizować na przedmiotowej nieruchomości, w efekcie pomija skutek ekonomiczny, to jest wartość nieruchomości. Przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. stanowi, że znaczenie mają również "inne cechy wpływające na jej wartość" nieruchomości. Oznacza to, że kładzie się nacisk na aspekt ekonomiczny "porównywalności" nieruchomości, który należy mieć też na uwadze przy kryterium "przeznaczenia nieruchomości", a nie tylko kryterium "innych cech".

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie ulega wątpliwości, że łatwiej znaleźć trzech różnych nabywców na trzy mniejsze działki, niż nabywcę na jedną działkę, odpowiadającą wielkości trzech działek, którą jednak można zabudować tylko jednym budynkiem mieszkaniowym. Nie trzeba wiedzy specjalistycznej by stwierdzić, że większy popyt na mniejsze działki mieszkaniowe (niż na większe), będzie co do zasady miał przełożenie na cenę (wartość) tych nieruchomości.

Ponadto, jak wynika z decyzji z 19 lutego 2018 r., zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sposób ustalenia przeznaczenia poszczególnych nieruchomości porównawczych (plan zagospodarowania przestrzennego, czy decyzja o warunkach zabudowy) ma znaczenie w sprawie. Zdecydowanie łatwiejsza jest możliwość zmiany decyzji o warunkach zabudowy i "przekwalifikowania" gruntu na bardziej odpowiadający nabywcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku nie wypowiedział się jednak w tej kwestii, a więc można przyjąć, że uznał tę cechę za nieistotną w odniesieniu do pojęcia "przeznaczenie nieruchomości", a ponadto uznał, że nie stanowi to "innej cechy wpływającej na jej wartość" (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, taka wykładnia jest błędna. Pojęcie "przeznaczenia nieruchomości" określone w art. 4 pkt 16 u.g.n. (a tym samym możliwość uznania nieruchomości za podobne) należy rozumieć szeroko – nie tylko pod względem zgodności ogólnego celu (np. zabudowa mieszkaniowa), lecz także zarówno w aspekcie ekonomicznym (tj. stopnia możliwości wykorzystania nieruchomości w określonym celu, np. zabudowa mieszkaniowa 2 budynkami jednorodzinnymi), jak i w aspekcie sposobu ustalenia tego przeznaczenia (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy decyzja o warunkach zabudowy).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w toku postępowania wskazywał na wady i niejasności operatu szacunkowego, a więc wady w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Na podstawie bazy nieruchomości składającej się z 4 transakcji, analizując okres badań rynku (2016 -2018), rzeczoznawca stwierdziła, że "w badanym okresie nie stwierdzono wzrostu cen gruntów porównywalnych". Tymczasem, jak zwrócił uwagę wnoszący skargę kasacyjną, z porównania obu operatów sporządzonych w sprawie (jeden z marca 2017 r., drugi z września 2018 r.) wynikał wzrost wartości nieruchomości strony przed podziałem o ok. 15 000 zł. Ponadto, podnoszono już wcześniej, że stworzenie bazy nieruchomości składającej się tylko z 4 nieruchomości nie jest miarodajne (tak NSA w wyroku z 4 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2372/16). Co więcej, brak charakterystyki bazy danych nieruchomości, spośród których wybrano nieruchomości porównywalne, uniemożliwia ustalenie, jaki jest rozmiar rynku lokalnego na terenie gminy X. oraz przekrój cen gruntów, a także jaka jest skala i przyczyny zróżnicowania cen.

Przede wszystkim, zwrócono uwagę na znaczną różnicę cen pomiędzy nieruchomością położoną w Y. (29,51 zł) a pozostałymi nieruchomościami (od 46,6 zł do 63,47 zł). Rodziło to wątpliwości, czy rzeczywiście jest to nieruchomość podobna do nieruchomości strony skarżącej, tym bardziej, że tylko wobec tej nieruchomości przeznaczenie określono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca nie przedstawiła w operacie warunków transakcji, co ma znaczenie z punktu widzenia możliwości zastosowania metody porównywania parami. Uznanie nieruchomości w Y. za niepodobną wpływa na określenie wartości nieruchomości przed podziałem, istotnie ją zwiększając, a tym samym zmniejszając wzrost wartości nieruchomości.

Podnoszone wobec operatu szacunkowego zarzuty wymagały wyjaśnienia i przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Pozwoliłoby to ocenić zasadność sporządzenia kontroperatu bądź oceny sporządzonego operatu w trybie art. 157 u.g.n.

Ponadto, w toku postępowania organy pominęły wnioski dowodowe strony, zmierzające do weryfikacji założeń operatu szacunkowego, a tym samym ustalenia, czy nieruchomości przyjęte do porównania są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Wskazywano także na niezrozumiałe dla strony różnice w ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie i brak różnic pomiędzy nieruchomościami znajdującymi się w większej odległości. W przypadku podziału 6 działek, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, zapadły różne rozstrzygnięcia co do wysokości opłaty adiacenckiej. Wobec jednej działki nie stwierdzono wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, w stosunku do dwóch kolejnych działek wzrost wyniósł 6%, natomiast w stosunku do działki w przedmiotowej sprawie i dwóch kolejnych, wzrost wyniósł 17%.

Następnie, pomimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 19 lutego 2018 r. wskazywało na celowość oznaczenia nieruchomości porównawczych na mapie, to zaakceptowało kolejny operat, który takich map nie zawierał.

Wnoszący skargę kasacyjną podnosił również, że operat nie zawierał precyzyjnych informacji, z jakich powodów do porównania przyjęto te a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (powołując wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1701/17). Z bazy zawierającej 4 nieruchomości, przyjęto 3, z których jedna różni się w większym stopniu od pozostałych, niż pominięta nieruchomość.

Ponadto, zwrócono uwagę, że przyjęto do wyceny transakcję dokonaną w maju 2016 r., to jest w okresie dłuższym niż dwa lata od daty wyceny (wrzesień 2018 r.), nie uzasadniając tego.

Po przedstawieniu zgłaszanych zarzutów, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że nie podziela poglądu Sądu I instancji, że są to zarzuty dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu, a sądy administracyjne i organy nie są uprawnione do kontroli w takim zakresie. Operat szacunkowy, jako dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a., nie odpowiadał na wszystkie zarzuty strony skarżącej, a wnioski dowodowe strony, które zmierzały do ich wyjaśnienia, zostały zignorowane. To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, niezbędnego do jej wyjaśnienia (art. 77 § 1 K.p.a.). Nie było więc podstaw do przerzucania na stronę postępowania administracyjnego ciężaru uzyskiwania opinii organizacji zawodowej (art. 151 u.g.n.), czy przedstawienia kontroperatu (art. 154 ust. 4 u.g.n.). Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, nie można się również zgodzić z poglądem, że bez znaczenia w niniejszej sprawie jest to, że nieruchomości strony położone w bezpośrednim sąsiedztwie, różniły się istotnie w zakresie ustalenia poziomu wzrostu wartości nieruchomości (0,6% i 17%).

O tym, że powyższe naruszenia miały znaczenie w sprawie, świadczy przyjęcie zarówno przez organ II instancji, jak i Sąd, że nieruchomość położona w miejscowości Y. ostatecznie nie została uwzględniona w procesie wyceny nieruchomości przed podziałem. To wskazuje, że Sąd I instancji zgadza się, że zastrzeżenia dotyczące tej nieruchomości są tak poważne, że nie powinna ona być brana pod uwagę w procesie wyceny. Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, "poniekąd Sąd stwierdza", że tak jest w operacie. Jednak, pomimo tego, że ta nieruchomość nie została przyjęta do porównania parami, to została wzięta pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości strony przed podziałem, jako tzw. dolny znacznik Delty C. Miało to wpływ na wycenę, a tym samym na wynik sprawy (różnica 16 000 zł) i nie trzeba było do tego posiadać wiadomości specjalnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że operat szacunkowy nie zawiera uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych pod kątem warunków transakcji. Ogranicza się on do podania jedynie zakresów cenowych transakcji i nie zawiera szczegółowego wskazania rodzaju rynku, ani informacji o popycie i podaży. Jak dalej podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, brak charakterystyki bazy danych nieruchomości, spośród których wybrano nieruchomości porównywane, uniemożliwia ustalenie, jaki jest rozmiar rynku lokalnego oraz przekrój cen gruntów, a także jaka jest skala i przyczyny zróżnicowania cen nieruchomości przyjętych do określenia wartości nieruchomości sprzed podziału (od 29,51 zł/m2 do 63,47 zł/m2, a więc dwukrotna różnica). Stworzenie bazy nieruchomości porównawczych, składającej się zaledwie z 4 nieruchomości, z których potem wybrano 3, jest zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną niewystarczające w zakresie dokonania pełnej analizy rynku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, gdyż nie pozwala na ocenę, czy rzeczywiście występują znaczne zróżnicowania cen, czy też wystąpienie transakcji z ceną blisko dwukrotnie niższą od średniej cen pozostałych transakcji ma charakter incydentalny i uzasadnia jej pominięcie w wycenie, lub zastosowanie korekty. Rzeczoznawca nie stwierdziła, że skromna baza nieruchomości porównawczych wynika z niskiej liczby dokonanych transakcji. Z tego względu Sąd I instancji nie może wskazywać na tę okoliczność.

To wszystko wskazuje, że operat sporządzony w niniejszej sprawie posiada istotne wady, uniemożliwiające kontrolę prawidłowości jego sporządzenia.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Wstępnie zaznaczenia wymaga, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 3 listopada 2014 r., I OSK 1420/14).

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz na obrazie prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także w związku z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego - art. 4 pkt 16 u.g.n. przez błędną wykładnię. Jego konstrukcja wskazuje bowiem, że kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji o braku naruszeń przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania za niewłaściwą wykładni prawa materialnego art. 4 pkt 16 u.g.n. W takiej sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 18 lutego 2020 r., II GSK 1239/18).

Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że wykładnia Sądu I instancji określenia "przeznaczenie nieruchomości", użytego w art. 4 pkt 16 u.g.n., błędnie ogranicza się do określonego w planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy ogólnego celu, na jaki nieruchomość może być wykorzystana, podczas gdy wykładnia tego określenia powinna uwzględniać "aspekt ilościowy", oznaczający to, "w jakim stopniu, wielkości, tu: ilości budynków, cel ten można zrealizować na przedmiotowej nieruchomości", a więc "skutek ekonomiczny, przekładający się na wartość nieruchomości". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wykładnia Sądu I instancji stoi w sprzeczności z końcowym fragmentem art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że znaczenie mają również "inne cechy wpływające na jej wartość". Jak należy więc rozumieć, skarżący kasacyjnie przyjmuje, że to końcowe określenie z art. 4 pkt 16 u.g.n. akcentuje aspekt ekonomiczny "porównywalności" nieruchomości, który to aspekt z kolei należy mieć na uwadze także przy sposobie rozumienia kryterium "przeznaczenia nieruchomości".

Stanowiska skarżącego kasacyjnie nie można jednak podzielić. Nie można zgodzić się, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 pkt 16 u.g.n. przez zaaprobowanie przyjętego przez rzeczoznawcę majątkowego, a za nim - organ administracyjny, sposobu rozumienia określenia "przeznaczenie" nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnej.

Odwołując się do publikacji E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 4, wskazać trzeba, że definicja pojęcia nieruchomości podobnej, jaką umieszczono w art. 4 pkt 16 u.g.n., została sporządzona na potrzeby wyceny wartości nieruchomości. Wymieniono w niej cechy, jakie należy brać pod uwagę, porównując nieruchomości – położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, a podobieństwo nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza oczywiście ich identyczności (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3372/18). Przy określaniu, czy dana nieruchomość jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, należy zatem brać pod uwagę cechy wymienione w definicji i wszystkie inne cechy, pod warunkiem że wpływają one na wartość nieruchomości. Jak dalej wskazuje ta autorka, do takich innych cech wpływających na wartość nieruchomości można zaliczyć np. powierzchnię lub faktyczny stan nieruchomości. Nie zawsze jednak akurat te cechy powinny być brane pod uwagę, bo nie zawsze wpływają na różnice wartości porównywanych nieruchomości.

Oznaczenie "przeznaczenia nieruchomości" – zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. – powinno natomiast nastąpić na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku – na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n.). Z przepisów tych wynika więc kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy, ustalając przeznaczenie nieruchomości. Kolejno, rzeczoznawca majątkowy najpierw bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, a następnie jej stan, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 17 u.g.n. (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, ...nb 4). Jeśli chodzi zaś o przeznaczenie planistyczne, to obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1587) wprowadziło wymogi dotyczące podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określone w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia (§ 9 ust. 1). I tak, w celu ustalenia przeznaczenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej wyodrębnione zostały teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Określenie przeznaczenia nieruchomości, niezależnie zatem od dokumentu, na podstawie którego jest ono określane, może nastąpić wyłącznie przez wskazanie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej. Żadne inne kryteria nie są stosowane w ramach planistycznego przeznaczenia nieruchomości. Należy też brać pod uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie tworzy nowego porządku prawnego, ale stanowi informację, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 marca 2022 r., II SA/Ol 19/22). Oznacza to, że trafnie uznał Sąd I instancji, że okoliczność wydania w odniesieniu do nieruchomości skarżącego decyzji zezwalających na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, podczas gdy na nieruchomościach porównywanych istnieje możliwość zabudowy tylko jednym budynkiem jednorodzinnym, nie zmienia przeznaczenia działki pod zabudowę mieszkaniową.

Porównywalność zatem w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności porównywanych parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Chodzi tu więc o podobieństwo, a nie o tożsamość. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21). Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości. Dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. Rolą organu, dla którego sporządzana jest opinia, jest natomiast ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej (wyrok SA w Warszawie z 7 września 2017 r., VI ACa 913/16, publ. SIP LEX nr 2402418). Rzeczoznawca zaś powinien należycie uzasadnić dobór nieruchomości przyjętych do porównań, a także wykazać, że ewentualne różnice między nimi znalazły odzwierciedlenie w zastosowanych współczynnikach korygujących cenę i takie uzasadnienie, w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie, zostało zawarte.

Dodać należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że zagadnienie doboru nieruchomości podobnych podlega kontroli zgodności z prawem, ale z wyłączeniem kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 25 kwietnia 2017 r., II SA/Ol 108/17; NSA z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17). Przesądzenie, że dana nieruchomość jest lub nie jest podobna do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny należy więc do rzeczoznawcy majątkowego, który nieruchomość wycenia. Katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, a wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy, jak wspomniano, do kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji zarówno organów, jak i sądu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 29 stycznia 2020 r., II SA/Gd 519/19). Taki też sposób rozumienia został przyjęty w zaskarżonym wyroku.

Odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy (...). Pojęcie nieruchomości podobnej służy głównie zastosowaniu podejścia porównawczego do określania wartości rynkowej nieruchomości, przy czym podejście to stanowi zasadniczy sposób określania wartości rynkowej nieruchomości. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zasadnie Sąd I instancji uznał zatem, odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze i pismach procesowych skarżącego, że przy przyjętej metodzie porównywania parami nie ma jakiejkolwiek regulacji prawnej, która określałaby liczbę działek, którą powinien rzeczoznawca uwzględnić do porównania, tym samym słusznie Sąd I instancji uznał, że nie może stanowić naruszenia prawa fakt, że rzeczoznawca przyjęła do porównania jedynie 4 nieruchomości. Zgodzić się też trzeba z Sądem I instancji, że liczba działek bywa ograniczona liczbą faktycznie dokonanych transakcji, których przedmiotem były działki spełniające wymogi określone w przepisach u.g.n. i rozporządzenia, a także z twierdzeniem Sądu I instancji, że skoro nie ma możliwości znalezienia dwóch identycznych nieruchomości, to istnienie różnic pomiędzy nieruchomościami nie dyskwalifikuje przyjętych działek. Rację ma również Sąd I instancji wskazując, że nieoznaczenie nieruchomości porównywanych na mapie, skoro zostały wskazane numery działek, nie może podważać prawidłowości sporządzonego operatu. Słuszne jest też twierdzenie Sądu I instancji, że sąd nie może oceniać ani prawidłowości wyliczeń przeprowadzonych przez biegłego, ani ustalonych przez niego trendów czy też wpływu poszczególnych cech nieruchomości na ich wartość.

Należy powtórzyć za Sądem I instancji, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która - zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. - należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić tylko w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, ww. przepis nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Natomiast, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości, organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o konieczności weryfikacji operatu szacunkowego. Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była właśnie na mocy art. 157 u.g.n. Zatem, w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji, możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., I OSK 2088/11; z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14; z 26 kwietnia 2022 r., I OSK 1489/21). W niniejszej sprawie skarżący kwestionował prawidłowość sporządzonego operatu jednak nie skorzystał z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n. i nie poddał go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani też w toku postępowania administracyjnego nie przedstawili kontroperatu.

Nie można uznać zatem, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy administracyjne obowiązku oceny wiarygodności i wartości sporządzonego operatu szacunkowego, co skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a tym samym naruszeniem art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzenia, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), podlega zatem ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Przy czym ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Wobec tego, sądy administracyjne i organy administracji mają ograniczoną kompetencję do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten, w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa.

W świetle powyższego nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego – art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 3 rozporządzenia, które to naruszenie autor skargi kasacyjnej zakwalifikował jako niewłaściwe zastosowanie. Niezasadność tego zarzutu jest równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). W niniejszej sprawie skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny, a tym samym w realiach tej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania i niezastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skarga kasacyjna została oddalona.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt ust. 2 lit. c w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od skarżącego na rzecz organu kwotę 360 zł. Kwota ta stanowi wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. - odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w części, mając na uwadze nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika organu. Organ reprezentowany był bowiem przez pełnomocnika w trzech podobnych sprawach ze skarg kasacyjnych A. A. w przedmiocie opłaty adiacenckiej, rozpoznanych na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. (I OSK 102/20, I OSK 103/20 i I OSK 3392/19). Przedstawienie więc stanowiska w imieniu organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym we wszystkich trzech sprawach wymagało odniesienia się do identycznie brzmiących zarzutów skarg kasacyjnych.