Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2099/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., dalej "organ II instancji", "SKO", działając na podstawie art. 127 § 2, art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania W.P. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. nr [...] z [...] marca 2016 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego na warsztat samochodowy na jedno stanowisko robocze zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] w dzielnicy [...] m. W., utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawił się w sposób następujący.

Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m. W. nr [...] z [...] marca 2016 r. znak: [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego na warsztat samochodowy na jedno stanowisko robocze zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] w dzielnicy [...] m. W.

Odwołanie wnieśli A.P. i W.P. wskazując, że planowana zabudowa kłóci się z występującą na tym terenie zabudową mieszkalną, drastycznie pogarsza warunki mieszkaniowe przez co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ II instancji rozpoznając ponownie sprawę zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję organu I instancji. Powołując przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2015, poz.199) tj. art. 59 § 1, 60 ust. 1), dalej "p.z.p", oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" stwierdził, że organ w sposób prawidłowy dokonał określenia granic obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia). Następnie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 p.z.p. Zdaniem organu analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymogi rozporządzenia. W sąsiedztwie terenu inwestycyjnego dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Występuje także zabudowa usługowa, w tym m.in. szkoła. Planowany warsztat stanowi uzupełnienie usług podstawowych dla mieszkańców rejonu. Planowana do przekształcenia funkcja budynku garażowo-gospodarczego nie jest sprzeczna z funkcjami otoczenia. W związku z tym zarzuty odwołania w tym zakresie organ uznał za nieskuteczne. Organ wskazał na ratio legis art. 61 p.z.p. którym nie jest blokowanie inwestycji ale ochrona ładu przestrzennego w kontekście ochrony prawa własności i zasady wolności zagospodarowania i zabudowy terenu, deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p. Organ uznał za błędny pogląd, że wzorcem dla przyszłej zabudowy może być tylko taka występująca na obszarze analizowanym, która już kilkakrotnie występuje na tym terenie. Takie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa jest sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., który wymaga aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Skoro na analizowanym terenie znajdują się działki z zabudową usługową to wnioskowana funkcja mieści się w ramach zastanego w tym rejonie sposobu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja będzie polegała wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania bez rozbudowy budynków i jego gabarytów. Poza tym planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy p.z.p.

Kwestie związane z poziomem hałasu, emisją spalin i pogorszenia warunków życia mieszkańców nie są przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.P.

Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa na skutek dopuszczenie do zmiany przeznaczenia funkcji na funkcję usługową, co prowadzi do zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Jego zdaniem, istnienie w obszarze analizowanym 3 warsztatów samochodowych, przy braku np. sklepów, jest wystarczające do uznania uzupełnienia usług podstawowych dla mieszkańców, wadliwe przyjęcie, że szkoła spełnia funkcję usługowe a nie edukacyjnej.

b) art. 144 kodeksu cywilnego poprzez dopuszczenie do wykonywania przez inwestora praw właścicielskich z naruszeniem zasady polegającej na powstrzymywaniu się od działań które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad miarę. Wskazał, że właściciel nieruchomości w latach poprzednich wynajmował ją na prowadzenie warsztatów które prowadziły głośną, dokuczliwą działalność także w godzinach nocnych i święta. Problemy te były zgłaszane do różnych podmiotów publicznych w tym Policji.

c) § 3 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 listopada 2010 r. poprzez nie uwzględnienie, że działalność stacji obsługi lub remontu środków transportu należy do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko.

Ponadto sformułował wnioski o:

-nie przeprowadzeniu wizji w terenie celem ustalenia realnej uciążliwości tego rodzaju działalności (garaż przylega bezpośrednio do posesji skarżącego a ażurowe ogrodzenie nie jest wystarczające do odgrodzenia się od hałasu),

- nie uwzględnieniu, że w okolicy są rozległe, uzbrojone tereny po dawnym zakładzie produkcyjnym "[...]" w miejscu oddalonym od osiedla gdzie warsztaty samochodowe nie będą uniemożliwiały życia mieszkańcom;

- nie uwzględnieniu ochrony osób trzecich i spowodowanie dysonansu funkcjonalnego i społecznego, nie uwzględnienie racji mieszkańców osiedla mieszkających tam od wielu lat a danie racji osobie, która dopiero od kilku lat jest właścicielem nieruchomości na której planowana jest zmiana funkcji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzupełnieniu skargi, pismem z 31 stycznia 2017 r. skarżący zarzucił nadto nie wyjaśnienie przez organ czy warsztat na tym terenie funkcjonował z naruszeniem zasad prawa publicznego, wskazując z drugiej strony, że została przeprowadzona kontrola podczas której zniknął szyld zakładu, na uciążliwości tej działalności w szczególności wpływ na zdrowie ludzi (skarżącego) i negatywny wpływ na zwierzęta (wiewiórki i ptaki które są wypłaszane).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań.

Zgodnie z art. 59 ust.1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym miejscu należy podkreślić, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Z § 2 pkt 5 rozporządzenia wynika, że frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie wjazd, zgodnie z decyzją, ma odbywać się od ulicy [...]. Prawidłowo zatem za front działki przyjęto jej część od strony tej ulicy.

Jednym z warunków dopuszczenia zabudowy (w tym wypadku zmiany dotychczasowej funkcji) jest zachowane zasady dobrego sąsiedztwa Z określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość zabudowaną która położona jest w najbliższym otoczeniu nieruchomości inwestycyjnej. Oczywiście nie oznacza to, że należy w sposób całkowity podporządkować planowaną inwestycję do zabudowy sąsiedniej tj. przyjąć identyczną funkcję, takie same parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak wskazał NSA w wyroku z 1 lipca 2016 r., sygn.. akt II OSK 1931/14 "Kontynuacja tych wskaźników o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego)" - por. też wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14 – wszystkie w CBOSA. Jak trafnie wskazuje NSA nowa zabudowa nie może godzić w zastany stan rzeczy. W każdym wypadku chodzi przecież o to aby nowa zabudowa nie odbiegała w sposób istotny od zabudowy istniejącej i tworzyła z nim spójną całość urbanistyczną. Te same kryteria odnoszą się do występującej na obszarze analizowanym funkcji (mieszkalnej, usługowej).

Ma rację skarżący, że przyjęcie jako podobnej pod względem funkcji działki zabudowanej budynkiem szkoły nie jest prawidłowe. Szkoła nie pełni bowiem funkcji usługowej ale funkcję oświatową związaną z kształceniem dzieci i młodzieży a nie służącą wszystkim mieszkańcom danego obszaru. Jednakże z analizy i samej skargi wynika, że w terenie analizowanym prowadzona jest działalność pokrewna – autoholowanie - na działce o nr ew. [...], co oznacza że na terenie tym występuje funkcja usługowa o odpowiednim profilu powiązania z planowaną funkcją naprawczą. Skarżący w skardze wskazywał nawet na 3 tego rodzaju punkty usługowe. Należy także w tym miejscu wskazać, że zaproponowana przez inwestora a zaaprobowana przez organ działalność gospodarcza będzie działalnością o bardzo małym rozmiarze (1 stanowisko), co uzasadnia twierdzenie o jej małej uciążliwości. Tylko taką działalność, o ile zostanie wydane pozwolenie na budowę, inwestor będzie mógł prowadzić. Kwestie związane z hałasem nie są przedmiotem oceny przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ustawodawca nie wyposażył organu właściwego do wydawania decyzji o warunkach zabudowy w takie uprawnienie.

Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi w zakresie naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i uciążliwościami związanymi z przyszłą działalnością warsztatu za nie skuteczne.

Odnosząc się natomiast do powołanego przez stronę rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowaniach związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (D.U. 2004.257.2537), rozporządzenie to było już kilkakrotnie zmieniane. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (D.U. 2016.71).Do zmiany jak nastąpiła rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 25 czerwca 2013 r.(D.U. 2013.817), istotnie w § 3 ust. 1 pkt 70 przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie oddziaływać na środowisko były stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego lub rolniczego lub środków transportu. Wyżej dokonaną zmianą z 2013 r. § 3 ust- 1 pkt 70 został skreślony i tego rodzaju działalność nie jest już wymieniona w rozporządzeniu. Skoro ustawodawca uchylił ten przepis należy uznać, że ten rodzaj działalności nie jest objęty zakresem tego aktu prawnego. Oznacza to, że dla tego rodzaju działalności nie jest wymagana ocena przedsięwzięcia pod kątem zasad ochrony środowiska. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia. (por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2250/14, wyrok NSA z 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1965/13 – oba w CBOSA). Kwestia hałasu nie jest przedmiotem oceny w tego rodzaju postępowaniu, co czyni niezasadnym zarzut dotyczący nie przeprowadzenia oględzin w celu ustalenia uciążliwości związanej ze zmianą planowanej funkcji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że nie jest przedmiotem oceny organu wydające decyzję o warunkach zabudowy kwestia uciążliwości danej działalności gospodarczej. Oczywistym jest, że inwestor może wykonywać przysługujące mu prawo do nieruchomości ale tylko zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, co wynika z art. 140 K.c., dbając o to aby przy wykonywaniu swego prawa nie doszło do zakłócenia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. (art. 144 K.c.). W przypadku tych zakłóceń stronie przysługują stosowne roszczenia o zaniechanie immisji i odszkodowanie. Kwestia ta pozostaje jednak poza meritum postępowania o wydanie warunków zabudowy, którego podstawę prawną stanowią przepisy ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nie przepisy kodeksu cywilnego.

Fakt, że na nieodległym terenie znajdują się miejsca na których mogłaby być prowadzona proponowana działalność usługowa również nie ma znaczenia. Właściciel nieruchomości ma bowiem prawo, w granicach ustawy do korzystania ze swej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem a organ związany jest granicami wniosku.

Fakt, że na danym terenie występuje już podobna funkcja usługowa czyni niezasadnymi wniosku co do dysharmonii i dysonansu funkcjonalnego. Bez znaczenia jest tak od ilu lat inwestor jest właścicielem nieruchomości.

Z tych wszystkich wzglądów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.