Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2185/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 71/16 w sprawie ze skargi V. w S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji z ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty K. z dnia 18 września 2015 r. nr [...], 2 zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie na rzecz V. w S. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I OSK 2185/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 71/16 oddalił skargę V. Spółki z o.o. w S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji z ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskami z dnia [...] sierpnia 2015 r. V. Sp. z o.o. w S., na trzech formularzach [...] i [...], wystąpiła do Starosty K. o wydanie wykazów (skorowidzów) działek ewidencyjnych i wykazów ewidencyjnych podmiotów z bazy danych ewidencji gruntów i budynków, dotyczących [...] działek z obrębów: S., R. i D. gminy R.. W związku z powyższym wnioskiem Starosta K. udzielił wnioskodawcy informacji (z dnia [...] września 2015 r.) o braku możliwości wydania żądanych materiałów we wskazanej formie, sugerując, aby wnioskodawca wystąpił z wnioskiem na formularzu [...] o udostępnienie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w postaci papierowej lub elektronicznej (wypis) oraz poinformował go o opłatach za udostępnianie informacji wynikających z tabeli nr [...] załącznika do Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W odpowiedzi na to pismo V. Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego M. O., w piśmie z dnia [...] września 2015 r., podtrzymała w całości swój wniosek z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wydanie jej wypisów ze skorowidzów, wskazując na stanowisko GUGiK, zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Następnie w piśmie z dnia [...] września 2015 r. wnioskodawca wskazał, iż jego interes prawny do uzyskania wskazanych wykazów wynika z art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jako załącznik do wniosku o decyzję środowiskową.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej K.p.a., art. 24 ust. 3 oraz art. 40f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) - dalej P.g.k., art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 j. t.), Starosta K.:

• w pkt 1 - stwierdził, że V. Sp. z o.o. w S. ma interes prawny do uzyskania wypisów z rejestru gruntów w myśl art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

• w pkt 2 - odmówił wydania wykazów (skorowidzów) działek ewidencyjnych i podmiotów z bazy danych ewidencji gruntów i budynków z obrębów ewidencyjnych: S. ([...] działek), R. ([...] działek) i D. ([...] działek), z uwagi na to, iż wymienione wykazy (skorowidze) działek ewidencyjnych i podmiotów nie są przewidziane w art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako forma udostępniania danych.

Nie zgadzając się z treścią powyższego rozstrzygnięcia V. sp. z o. o. wniosła odwołanie od ww. decyzji Starosty K..

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 40f ust. 1 i art. 24 ust. 3 P.g.k. w zw. z § 32 i § 52 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 542), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 7d pkt 1 lit. a tiret pierwsze P.g.k.,

• w pkt I uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2015 r.,

znak: [...], w części opisanej w punkcie 1 sentencji,

• w pkt II utrzymał w mocy decyzję Starosty K. w zakresie odmowy wydania z bazy danych ewidencji gruntów i budynków skorowidzów działek ewidencyjnych i wykazów podmiotów ewidencyjnych dla [...] działek z obrębu ewidencyjnego S., [...] działek z obrębu ewidencyjnego R. oraz [...] działek z obrębu ewidencyjnego D..

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 24 ust. 3 P.g.k., starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie:

1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu;

2) wyrysów z mapy ewidencyjnej;

3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego;

4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych;

5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej.

Wyjaśnił, że przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, iż skorowidz działek jest spisem działek ewidencyjnych położonych w granicach jednego obrębu, zawierającym numery tych działek w kolejności wzrastającej oraz numery jednostek rejestrowych gruntów, do których działki ewidencyjne zostały przyporządkowane. Natomiast wykazy, o których mowa w § 29 pkt 6 omawianego rozporządzenia (m.in. wykaz podmiotów ewidencyjnych), są alfabetycznymi spisami osób, jednostek organizacyjnych i organów, zawierającymi, oprócz danych określających te osoby, jednostki i organy, oznaczenia jednostek rejestrowych gruntów, jednostek rejestrowych budynków, jednostek rejestrowych lokali oraz pozycji kartoteki budynków i kartoteki lokali, związanych z poszczególnymi osobami, jednostkami organizacyjnymi i organami (§ 32 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Zgodnie z kolei z § 52 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wypis z wykazów, o których mowa w § 29 pkt 1-4 i 6 rozporządzenia, oprócz informacji zawartych w tych wykazach zawiera:

1) nazwę organu wydającego wypis;

2) oznaczenie sprawy według obowiązującego systemu kancelaryjnego;

3) tytuł dokumentu, na który składają się wyrazy: "Wypis z wykazu" oraz wyrazy określające nazwę wykazu;

4) nazwę województwa i powiatu oraz w zależności od obszaru, do którego odnosi się wykaz, nazwę jednostki ewidencyjnej oraz nazwę i numer lub tylko numer obrębu albo tylko nazwę jednostki ewidencyjnej;

5) nazwisko i imię osoby, która sporządziła dokument, oraz jej podpis;

6) datę sporządzenia dokumentu;

7) pieczęć urzędową organu wydającego dokument - w przypadku gdy dokument ten wydawany jest w postaci nieelektronicznej;

8) podpis osoby reprezentującej organ lub osoby upoważnionej przez ten organ do wydania dokumentu oraz datę złożenia podpisu.

Odnosząc się do kwestii, która była się przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty K. w pkt [...] jego decyzji, tj. o posiadaniu przez V. sp. z o. o. interesu prawnego w uzyskaniu wypisów z rejestru gruntów, organ odwoławczy wskazał, że okoliczności posiadania interesu prawnego przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych ewidencyjnych o charakterze podmiotowym podlega ocenie organu udostępniającego te informacje, jednakże nie może stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest udostępnienie V. sp. z o. o. skorowidzów działek ewidencyjnych oraz wykazów podmiotów ewidencyjnych, nie zaś kwestia posiadania przez ten podmiot interesu prawnego. Pomijając kwestię, że niniejsze postępowanie nie dotyczyło wydania wypisów z rejestru gruntów, wobec czego organ nie powinien w ogóle weryfikować okoliczności, czy Spółce przysługuje interes prawny w uzyskaniu tego rodzaju dokumentów, postępowanie Starosty K. w tym zakresie dotknięte jest wadą bezprzedmiotowości. Żaden bowiem przepis prawa nie przewiduje rozstrzygania spraw w przedmiocie przyznania konkretnym podmiotom interesu prawnego w uzyskaniu dokumentów urzędowych. Postępowanie w tej kwestii, jako prowadzone bez podstawy prawnej, podlega zatem umorzeniu, a decyzja w tym zakresie - uchyleniu.

Następnie organ odwoławczy obszernie przedstawił zasady udostępniania informacji, zawartych w ewidencji gruntów i budynków wskazując, iż stosownie do treści art. 24 ust. 2 P.g.k., informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Każdy może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, z tym że do szczególnej kategorii informacji (dane o podmiotach ewidencyjnych) co do zasady wymagane jest posiadanie interesu prawnego (art. 24 ust. 4 i ust. 5 P.g.k.). Ustawodawca w treści art. 24 ust 3 P.g.k. umieścił zamknięty katalog form, w których mogą być udostępniane dane ewidencyjne, wymieniając tam m.in. wypisy z rejestrów kartotek i wykazów oraz pliki komputerowe sformatowane zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych. Chociaż podania z dnia [...] sierpnia 2015 r. dotyczyły udostępnienia materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci skorowidzów działek ewidencyjnych oraz wykazów podmiotów ewidencyjnych, wyżej omówione regulacje mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Raporty te bowiem tworzone są na podstawie bazy danych ewidencji gruntów i budynków, a więc zawierają dane ewidencyjne, których zasady udostępniania szczegółowo określają przepisy powołanej ustawy. Mając na uwadze zamknięty katalog form w jakich mogą być udostępniane dane ewidencyjne, organ uznał, że w niniejszej sprawie żądane informacje mogły przybrać formę odpowiednich wypisów z wykazów podmiotów ewidencyjnych bądź też formę plików komputerowych zawierających kopie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci skorowidza działek ewidencyjnych oraz wykazu podmiotów ewidencyjnych. Ustawodawca nie przewidział możliwości sporządzania wypisów ze skorowidza działek ewidencyjnych. Tej formy nie przewiduje przepis art. 24 ust. 3 P.g.k. ani też § 52 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie zostały określone elementy formalne poszczególnych wypisów. Przepis ten zaś w ustępie 5 szczegółowo określa informacje, które zawiera wypis z wykazu podmiotów ewidencyjnych. W treści wypisów z konkretnych wykazów umieszczane są informacje zawarte w tych wykazach. Wykaz podmiotów ewidencyjnych to - stosownie do treści § 29 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - alfabetyczny spis osób (właścicieli nieruchomości) zawierający, oprócz danych określających te osoby, oznaczenia jednostek rejestrowych gruntów, jednostek rejestrowych budynków, jednostek rejestrowych lokali oraz pozycji kartoteki budynków i kartoteki lokali, związanych z poszczególnymi osobami. Wykaz podmiotów ewidencyjnych prowadzony jest dla terenu całego powiatu, w odróżnieniu np. od skorowidza działek ewidencyjnych, który prowadzony jest dla każdego obrębu odrębnie (§ 32 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Ustawodawca nie przewidział, poza wypadkiem powierzenia gminie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków dla terenu tej gminy, możliwości tworzenia wykazów podmiotów ewidencyjnych dla mniejszego obszaru, dotyczącego np. kilku działek ewidencyjnych. Mając na uwadze wyżej przywołane przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ stwierdził, że wypis z wykazu podmiotów ewidencyjnych będzie zawierał wszystkiej informacje w tym wykazie zawarte, a więc pełny, alfabetyczny spis osób będących właścicielami nieruchomości położonych na terenie konkretnego powiatu. Nie można sporządzić wypisu z wykazu podmiotów ewidencyjnych jedynie dla poszczególnych elementów tego wykazu, tj. właścicieli konkretnych działek ewidencyjnych. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku wypisu z rejestru gruntów. Wypis z rejestru gruntów zawiera wszystkie informacje zawarte w tym rejestrze (§ 52 ust. 2 ww. ), a więc kompleksowo opisuje działki ewidencyjne przynależne do jednostki rejestrowej gruntów. Wypis z rejestru gruntów nie jest sporządzany dla poszczególnych działek ewidencyjnych w danej jednostce rejestrowej ani dla poszczególnych informacji dotyczących działek znajdujących się w tym rejestrze np. powierzchni, położenia, rodzaju użytków gruntowych. Udostępnienie skorowidza działek ewidencyjnych oraz wykazu podmiotów ewidencyjnych może nastąpić w formie plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych. W takim wypadku zostaną udostępnione kopie tych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz. U. z 2013 r., poz. 1183). Starosta prowadzi jeden wykaz podmiotów ewidencyjnych dla całego powiatu. Natomiast skorowidz działek ewidencyjnych prowadzony jest niezależnie dla każdego z obrębów z osobna (§ 32 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Nie jest więc prawnie dopuszczalne tworzenie wykazów podmiotów ewidencyjnych, czy skorowidza działek ewidencyjnych dla mniejszych obszarów, nie mówiąc już o poszczególnych działkach ewidencyjnych. Kopie materiałów w postaci skorowidza działek ewidencyjnych oraz wykazu podmiotów ewidencyjnych będą odzwierciedleniem wszystkich informacji w tych raportach zawartych.

Następnie organ uznał, że podania z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie zasługują na pozytywne rozpatrzenie. Wnioskodawczyni wystąpiła bowiem do Starosty K. o wydanie skorowidza działek ewidencyjnych oraz wykazu podmiotów ewidencyjnych dla kilkudziesięciu działek z obrębu ewidencyjnego S., R. oraz D.. Raporty te sporządzane są i prowadzone odpowiednio dla całego obrębu czy powiatu. Wydanie żądanych informacji byłoby niezgodne z zasadami udostępniania danych ewidencyjnych w formie stosownych wypisów oraz plików komputerowych, zawierających kopie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W stosunku do skorowidza działek ewidencyjnych ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości wydawania wypisów z tego raportu, natomiast w odniesieniu do wypisu z rejestru podmiotów ewidencyjnych, dokument ten może zawierać wyłącznie elementy określone przepisem § 52 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. m.in. wszystkie informacje zawarte w tym wykazie, a nie jedynie jego poszczególne części. Możliwość udostępnienia kopii materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci skorowidza działek ewidencyjnych oraz wykazu podmiotów ewidencyjnych w formie plików komputerowych nie uzasadnia utworzenia tych raportów dla mniejszego obszaru. W przeciwnym razie właściwy organ służby geodezyjnej i kartograficznej nie udostępniłby kopii materiałów zasobu, a wyciągi - odpowiednio ze skorowidza działek ewidencyjnych czy wykazu podmiotów ewidencyjnych - do których tworzenia, ani udostępniania, nie jest uprawniony. Takie działanie stanowiłoby zaprzeczenie zasady legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

Odnosząc się do kwestii interesu prawnego wnioskodawczyni w uzyskaniu z ewidencji gruntów i budynków informacji podmiotowych, organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie:

1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

Przyjmując, że sporządzenie i udostępnienie wypisu z wykazu podmiotów ewidencyjnych lub kopii tego materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dla poszczególnych działek ewidencyjnych jest prawnie dopuszczalne, organ stwierdził, iż V. sp. z o.o. nie legitymuje się wymaganym treścią wyżej przytoczonego przepisu interesem prawnym w uzyskaniu żądanych dokumentów. Skarżąca swój interes prawny wywodzi wprost z treści art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przepisie tym został wskazany, jako element niezbędny wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wypis z rejestru gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Bezspornie przepis ten stanowi o interesie prawnym w uzyskaniu wypisu z rejestru gruntów. Nie stanowi on jednak o interesie prawnym w uzyskaniu dowolnego dokumentu z ewidencji gruntów i budynków, zawierającego dane podmiotowe. Bez znaczenia jest tu stanowisko Ministra Środowiska zajęte przy piśmie z dnia [...] marca 2015 r., czy praktyka organów wydających decyzje środowiskowe, która dopuszcza honorowanie również innych dokumentów niż wypis z rejestru gruntów. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa kształtującego i chroniącego zakres praw i obowiązków prawnych danego podmiotu, nie zaś z przyjętej praktyki, czy interpretacji organów centralnych. Poza tym stanowisko Ministra Środowiska dotyczy wyłącznie kwestii dokumentów, jakie należy złożyć wraz z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, a nie zasad udostępniania informacji z ewidencji gruntów i budynków, czy form w jakich te informacje są udzielane. Do czasu nowelizacji omawianego przepisu w sposób przedstawiony przy piśmie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2015 r., interes prawny wywodzony z omawianego przepisu uprawniać będzie do pozyskania z ewidencji gruntów i budynków informacji o charakterze podmiotowym wyłącznie w formie wypisu z rejestru gruntów.

Niezadowolona z treści powyższego rozstrzygnięcia Spółka V. zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych aspektów sprawy, art. 127 § 1 oraz art. 16 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w zakresie niepodlegającym zaskarżeniu, art. 107 § 3 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do żądania udostępnienia materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 4 i pkt 8 w zw. z art. 24 ust. 1 i 3 oraz art. 40a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez utożsamianie ewidencji gruntów i budynków z państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym, § 32 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez przyjęcie, iż udostępniany wypis ze skorowidza działek ewidencyjnych dotyczy całego obrębu, § 29 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 32 ust. 2 w zw. z § 52 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez przyjęcie, że udostępniany wypis z wykazu pomiotów ewidencyjnych dotyczyć będzie całego powiatu, art. 24 ust. 3 P.g.k., poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie przewiduje możliwości wydania skorowidzów działek ewidencyjnych i wykazu podmiotów ewidencyjnych dla poszczególnych działek i podmiotów, art. 24 ust. 5 P.g.k., poprzez jego niezastosowanie, art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne przyjęcie, iż z przepisu tego wynika zakaz udostępnienia żądanych informacji w określonej przez skarżącą formie, art. 24 ust. 2 i ust. 4 i ust. 5 P.g.k. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w uzyskaniu skorowidza działek ewidencyjnych oraz wykazu podmiotów ewidencyjnych.

Odpowiadając na skargę, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i szeroko ustosunkowując się do podnoszonych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy, uchylając decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], w części opisanej w punkcie 1 sentencji, wykroczył poza zakres postępowania odwoławczego, na niekorzyść strony skarżącej. Stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a istota postępowania dwuinstancyjnego polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Decyzja wydana na skutek wniesienia odwołania musi być tożsama w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym, ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Zakres rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest ograniczony jedynie zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a nie treścią odwołania. Istotą postępowania odwoławczego nie jest bowiem wyłącznie weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej pod kątem zarzutów przedstawionych w odwołaniu, a ponowne rozpoznanie danej sprawy administracyjnej. Postępowanie przed organem wyższego stopnia należy zatem traktować jako powtórzenie rozpatrywania i rozstrzygania sprawy wszczętej zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Decyzja podjęta przez organ II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego jest działaniem merytorycznym, równorzędnym działaniu organu I instancji. Celem postępowania odwoławczego jest zatem rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej. Wniesienie odwołania od decyzji, jedynie co do części rozstrzygnięcia, powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, a nie - jak uważa skarżąca - wyłącznie do zarzutów będących podstawą odwołania. Organ odwoławczy winien oczywiście mieć na względzie art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oceniając tę kwestię Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie. Rozstrzygnięcie Starosty K. zawarte w pkt [...] wydanej przez niego decyzji dotyczącej ustalenia interesu prawnego w uzyskaniu wypisu z rejestru gruntów, organ odwoławczy słusznie uznał za wydane bez podstawy prawnej, bowiem żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje potwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej posiadania interesu prawnego, w tym wypadku - w uzyskaniu wypisu z rejestru gruntów.

W ocenie Sądu, należy rozróżniać kwestię interesu prawnego w uzyskaniu wykazu działek ewidencyjnych od zagadnienia, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy nie stwierdził w zaskarżonej decyzji, że do uzyskania przez skarżącą skorowidza działek ewidencyjnych niezbędne jest posiadanie interesu prawnego, czy też uzależniał możliwość jego wydania od wykazania interesu prawnego, co zarzuca w skardze skarżąca. Stosownie do treści art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane ewidencji gruntów i budynków, zawierające dane podmiotowe, podlegają udostępnieniu podmiotom posiadającym interes prawny w tym zakresie. Wykaz podmiotów ewidencyjnych zawiera dane podmiotowe, zatem bezspornym jest, że do wydania przedmiotowego wykazu, niezależnie od formy w jakiej to nastąpi, zainteresowany musi wykazać się interesem prawnym. Okoliczność ta podlega weryfikacji w toku postępowania przez organ ewidencyjny geodezji. Interes prawny, o którym mowa w art. 24 ust. 5 P.g.k., ma zatem charakter okoliczności faktycznej sprawy, od zaistnienia której zależy możliwość udostępnienia wnioskującemu danych podmiotowych, lecz nie stanowi o legitymacji procesowej do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, wszczętym złożonym wnioskiem.

Odmowa udostępnienia skarżącej wykazu podmiotów ewidencyjnych nastąpiła z uwagi na brak prawnej możliwości jego sporządzenia i wydania. Przepis art. 74 ust. 1 pkt 6 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), nakłada na inwestora obowiązek załączenia do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...), wypisu z rejestru gruntów, obejmującego przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Sąd uznał stanowisko organu, że nie można z treści ww. przepisu wywodzić uprawnienia do pozyskania dowolnego dokumentu zawierającego ewidencyjne dane podmiotowe, za trafne. Nie jest bowiem tak, jak twierdzi skarżąca, że wypis z rejestru gruntów zawiera więcej informacji niż wykaz podmiotów ewidencyjnych. Wypis z rejestru gruntów obejmuje m.in. informacje o właścicielach przypisanych do konkretnej jednostki rejestrowej gruntów (jednostka rejestrowa gruntów odpowiada nieruchomości zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), natomiast wykaz podmiotów ewidencyjnych prowadzony jest dla obszaru całego powiatu. Wykaz podmiotów ewidencyjnych zawiera więc szerszy zakres informacji podmiotowych niż wypis z rejestru gruntów, wykraczający poza informację o gruntach obejmujący określony teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, w stosunku do którego ma być wydana decyzja środowiskowa.

Przedmiotem żądania skarżącej, zawartego we wnioskach z dnia [...] sierpnia 2015 r., było udostępnienie skorowidza działek ewidencyjnych i wykazu podmiotów ewidencyjnych dla [...] działek z obrębu ewidencyjnego S., [...] działek z obrębu ewidencyjnego R. oraz [...] działek z obrębu ewidencyjnego D.. Treść wniosków jednoznacznie wskazuje, że intencją skarżącej było pozyskanie kopii materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci skorowidza działek ewidencyjnych oraz wykazu podmiotów ewidencyjnych, nie zaś wydanie wypisów z tych raportów, co przewiduje art. 24 ust. 3 P.g.k. Przywołany wyżej przepis nie przewiduje natomiast wydania dokumentów, o jakie zwróciła się skarżąca spółka.

Kwestie dotyczące treści wypisów udostępnianych z ewidencji gruntów i budynków mieszczą się w pojęciu "prowadzenie ewidencji gruntów i budynków". Nie można zgodzić się ze skarżącą, iż zaskarżona decyzja bezpodstawnie odwołuje się do treści kwestionowanych przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy istota sprawy wynika wyłącznie z przepisów ustawowych. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego jednoznacznie określają zasady udostępniania informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, wskazując przy tym formy, w jakich może to nastąpić, podmioty uprawnione oraz, zasady naliczania opłat. Prawidłowego rozpatrzenia sprawy wymagało także odwołania się przez organ do przepisów zawartych w innych niż ww. ustawa aktach prawnych, w szczególności przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie w § 32 ust. 1 i ust. 2 określono, jakie informacje zawiera skorowidz działek ewidencyjnych, a jakie wykaz podmiotów ewidencyjnych. W celu prawidłowego załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego organy musiały ustalić czym jest żądany przez wnioskodawcę materiał zasobu i jakie informacje zawiera. Odwołanie do się do właściwych przepisów rozporządzenia było w tej sytuacji niezbędne. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji organów obu instancji, przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 3 pkt 1) oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (§ 52 ust. 5) nie przewidywały możliwości sporządzania wypisów ze skorowidza działek ewidencyjnych. W obecnym stanie prawnym, tj. po zmianach wynikających z rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 2109), raport pomocniczy w postaci skorowidza działek ewidencyjnych został zastąpiony wykazem działek ewidencyjnych, a co z tym idzie, dopuszczono możliwość udostępniania z niego wypisów.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że czym innym jest skorowidz działek ewidencyjnych oraz wykaz podmiotów ewidencyjnych, a czym innym stosowne wypisy z tych dokumentów. Wypis jest dokumentem urzędowym, sporządzanym i udostępnianym w formie papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego potwierdzającym stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast wykaz lub skorowidz jest raportem pomocniczym, prowadzonym w systemie elektronicznym, tworzonym na podstawie bazy danych ewidencji gruntów i budynków. Raporty te, stosownie do treści art. 2 pkt 10 P.g.k., tak samo jak ewidencja gruntów i budynków, wchodzą w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i stanowią materiały tego zasobu - § 5 pkt 1 w zw. z § 6 rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1183). Inny jest tryb i forma udostępnienia wypisów, a inny materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego co znalazło chociażby wyraz w zasadach odpłatności za ich udostępnianie (art. 40a i art. 40b ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). W odniesieniu do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co do zasady, udostępnieniu podlegają ich kopie (§ 18 ust. 2 rozporządzenie w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego). Udostępniana kopia będzie odpowiadała w swojej treści oryginałowi materiału zasobu, nie zaś wycinkowi informacji w nim zawartych. Skorowidz działek ewidencyjnych, stosownie do treści § 32 ust.1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków sprzed nowelizacji, jest spisem działek ewidencyjnych położonych w granicach jednego obrębu. Natomiast dla wykazu podmiotów nie określono mniejszego zakresu terytorialnego, dla którego ma być prowadzony, tak jak ma to miejsce w przypadku innych raportów pomocniczych, dlatego Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że prowadzony jest on dla całego powiatu (§ 32 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W ocenie Sądu, w takiej sytuacji nie sposób jest uznać, że udostępnienie wyselekcjonowanych informacji z ich treści, może być utożsamiane z wydaniem kopii tych materiałów zasobu. W celu udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem skarżącej organ nie mógł ograniczyć się jedynie do wykonania kopii stosownego skorowidza działek ewidencyjnych, czy wykazu podmiotów ewidencyjnych, co wyłącznie przewidują zasady udostępniania materiałów zasobu, ale musiał dokonać analizy treści tych raportów, wyszukać żądane informacje, skompilować i dopiero wtedy udostępnić. Bez znaczenia jest tu fakt, iż wszystkie te czynności mogą być wykonane z wykorzystaniem możliwości technicznych danego systemu do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Istotne jest to, że czynności te wykraczają poza zakres wskazany przez ustawodawcę w art. 24 ust.3 P.g.k. Wykaz podmiotów, jako raport z bazy ewidencji gruntów i budynków, zawiera wyłącznie informacje określone przepisami i nie zawiera numerów działek ewidencyjnych. Sąd podzielił stanowisko organu, że udostępnienie skorowidza działek ewidencyjnych oraz wykazu podmiotów ewidencyjnych dla poszczególnych działek czy podmiotów nie jest tożsame z udostępnieniem kopii materiału z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wobec czego jest prawnie niedopuszczalne. Nie zmienia tego podnoszona przez skarżącą okoliczność, że żaden przepis prawa tego wprost nie zabrania. Zasadą działania organów administracji publicznej jest to, że mogą działać tylko w sposób prawem przewidziany, tj. wykonywać to, co prawo nakazuje, a nie to, czego prawo nie zabrania. Skoro powołane w zaskarżonej decyzji przepisy prawa nie przewidują możliwości udostępnienia informacji z wykazu podmiotów ewidencyjnych w innej formie niż wypis, czy poprzez udostępnienie kopii tego materiału zasobu, np. poprzez sporządzenie wyciągu, wydruku, lub informacji o danych tam zawartych, to spełnienie żądania skarżącej doprowadziłoby do usankcjonowania nieprzewidzianego przepisami prawa trybu i formy udostępniania informacji z wykazu podmiotów ewidencyjnych, co godziłoby w zasadę legalizmu.

W ocenie Sądu nie zmieniają tego, podawane przez skarżącą fakty, iż niektóre organy wydają podobne dokumenty. Stanowisko Głównego Geodety Kraju również nie ma dla organu charakteru wiążącego w niniejszej sprawie. Zarzuty skarżącej, dotyczące udostępnienia danych w postaci wypisu ze skorowidza działek ewidencyjnych oraz wypisu z wykazu podmiotów ewidencyjnych, wykraczają poza zakres uprawnień i obowiązków organu ewidencyjnego geodezji, określonych w art. 24 P.g.k. W stanie prawnym sprzed zmiany, która weszła w życie w dniu 11 stycznia 2016 r., przepisy prawa nie przewidywały możliwości sporządzania i wydawania wypisów ze skorowidza działek ewidencyjnych. Natomiast w odniesieniu do wypisu z wykazu podmiotów ewidencyjnych nie można dowolnie kształtować jego treści, odwołując się do potocznej definicji pojęcia "wypis". Dlatego zdaniem Sądu organy trafnie zatem uznały, iż przepisy rozrządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (§ 52 ust. 5) szczegółowo określają treść wypisu z wykazu podmiotów ewidencyjnych, wskazując, że zawiera on m.in. wszystkie informacje w tym wykazie zawarte. Nie ma więc możliwości sporządzania wypisu z wykazu podmiotów o innej treści, niż to wynika ze wskazanego przepisu, np. poprzez sporządzenie go dla poszczególnych podmiotów. Analogicznie, nie ma możliwości sporządzenia wypisu z rejestru gruntów wyłącznie dla poszczególnych danych opisowych dotyczących działki ewidencyjnej (§ 52 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

W ocenie WSA w Szczecinie, podstawowym źródłem informacji o gruntach, budynkach i lokalach są stosowne wypisy z rejestru gruntów, rejestru budynków i rejestru lokali. Przemawia za tym to, że dokumenty te stanowią podstawę dokonywania wpisów w księgach wieczystych, czy też sama treść art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Opłaty za wydanie tych dokumentów określa załącznik do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tabela nr 11). Dlatego za bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi, że to w celu maksymalizacji zysków organy administracji publicznej dokonują korzystnej dla siebie interpretacji przepisów. Zdaniem Sądu, to raczej skarżąca, w celu ominięcia opłat za udostępnienie informacji o gruntach, żąda wydania dokumentów nieprzewidzianych przepisami prawa i niemających funkcji informacyjnej o danych ujawnionych w katastrze nieruchomości (raporty pomocnicze). Nie sposób zakładać, iż intencją prawodawcy było tworzenie dwóch konkurencyjnych trybów pozyskiwana z ewidencji gruntów i budynków informacji o gruntach, w tym o ich właścicielach, w sytuacja gdy jeden z tych trybów zakłada wydanie dokumentu kompleksowo opisującego działki ewidencyjne, a drugi wydanie informacji z raportów pomocniczych, tworzonych na podstawie bazy danych ewidencyjnych, których dopiero skompilowanie doprowadzi do pożądanych informacji. W skorowidzu działek ewidencyjnych nie są bowiem gromadzone informacje o właścicielu, natomiast wykaz podmiotów ewidencyjnych nie zawiera informacji o numerze działki. W ocenie Sądu, nie zasługuje na ochronę prawną działanie, polegające na ominięciu przepisów prawa w celu pozyskania danych ewidencyjnych za niższą opłatą, (na co wskazują przestawione przez skarżącą wyliczenia). Opłaty pobierane przez organy administracji geodezyjnej i kartograficznej za udostępnianie informacji z ewidencji gruntów i budynków w przewidzianej formie zostały tak ustalone, aby odpowiadały obciążeniom organu, związanym z prowadzeniem rejestru publicznego. Wyliczenia przedstawione przez skarżącą, obejmujące należność za wydanie żądanych informacji we wskazanej formie, przeczą tej zasadzie.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła V. Spółki z o.o. w S., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w według norm przepisanych. Zarzuciła Sądowi I instancji:

1. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa - art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 139 k.p.a. - co z kolei skutkowało oddaleniem skargi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie rozważył w ślad za organem przedstawionych przez skarżącą dokumentów o podobnym do żądanych od Starostwa charakterze, a wydanych przez inne podmioty. Sąd nie odniósł się — choć powinien się odnieść, zamiast lakonicznie stwierdzać brak charakteru wiążącego — do argumentacji zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. autorstwa Głównego Geodety Kraju, czy w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Ministra Środowiska.

2. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez poczynienie ustaleń stanu faktycznego w sposób odbiegający od wynikającego z akt sprawy, przedstawionych przez organ;

3. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, mimo braku podstaw ku temu

(w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że z akt sprawy wynika, że konsekwentnie żądała wypisu, co wynika wprost z pisma z dnia [...] września 2015 r. stanowiącego odpowiedź na pismo Starosty z dnia [...] września 2015 r.),

4. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez jego nie zastosowanie, pomimo podstaw ku temu - co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;

5. w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe wydanie wypisu z wykazu działek ewidencyjnych (wcześniej skorowidza działek ewidencyjnych) oraz wykazu podmiotów ewidencyjnych, podczas gdy jego udostępnienie jest i było prawnie dopuszczalne;

b. art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez:

• zakwestionowanie oczywistego interesu prawnego skarżącej w pozyskaniu żądanych przez nią danych,

• jego stosowanie w miejsce art. 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie oceny zasad, zakresu, trybu i formy udostępniania informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mimo, że problematykę tą wyczerpująco reguluje art. 24 tej ustawy;

c. § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - poprzez jego błędną wykładnię, dotyczącą wymogów co do sposobu i formy udzielania informacji i danych z operatu ewidencyjnego oraz wykluczenia udostępniania wypisu ze skorowidza działek ewidencyjnych poprzez przyjęcie, że obejmuje on całość obrębu ewidencyjnego — podczas gdy przepis ten określa jedynie zawartość i sposób prowadzenia skorowidza, a nie sposób udostępniania jego treści,

d. § 29 ust. 1 pkt 5 i 6 w zw. z § 32 ust. 2 oraz § 52 ust. 2 i 5 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, że z przywołanych przepisów wynika prowadzenie wykazu podmiotów ewidencyjnych wyłącznie dla terenu całego powiatu i wydanie wypisu z wykazu podmiotów ewidencyjnych każdorazowo musi obejmować dane wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie konkretnego powiatu — podczas gdy przepisy te określają jedynie zawartość i sposób prowadzenia wykazu, a nie udostępnianie jego treści,

e. art. 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 29 ust. 1 pkt 5 i 6, § 32 ust. 1 i 2 oraz § 52 ust. 2 i 5 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że udostępnienie żądanej informacji jest równoznaczne z utworzeniem nowej kategorii dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała zarzuty skargi kasacyjnej dodatkowo podnosząc, że nadal są aktualne argumenty przemawiające za tym, aby uznać skargę kasacyjną za zasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut obrazy przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mający istotny wpływ na wynik postępowania poprzez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa - art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 139 k.p.a. - jest niezasadny. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., dalej: P.g.k.). Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, czemu mają służyć reguły postępowania dowodowego, wyrażone w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Tym bardziej nie można mówić, że w sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności, określona w art. 15 k.p.a., sprawa bowiem była rozpozna przez organy administracji (Starostę K. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie), a ustalenia organu II instancji nie wyszły poza zakres podmiotowy i przedmiotowy sprawy. Nie można się natomiast odnieść do zarzutu naruszenia przez WSA w Szczecinie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., ponieważ zarzut ten został przedstawiany w powiązaniu z przepisami dotyczącymi ustalenia stanu faktycznego sprawy, który nie budzi wątpliwości, natomiast wątpliwości dotyczą zastosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisów prawa materialnego.

Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przez WSA w Szczecinie art. 133 § 1 i 106 § 3 P.p.s.a. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji pominął materiał dowodowy w postaci podnoszonych przez nią okoliczności i dokumentów potwierdzających zasadność jej twierdzeń. Przypomnieć należy, że art. 133 § 1 P.p.s.a. określa, że sąd administracyjny orzeka na podstawie administracyjnych akt sprawy, chyba, że organ administracji nie wykonał obowiązku przekazania akt sprawy do sądu administracyjnego. Z tego przepisu wynika, że sąd orzeka wedle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny, wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, iż w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10 - i wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10). Zatem do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Strona skarżąca, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a. powinna wykazać, które konkretnie zdarzenie wynikające z akt sprawy nie zostało uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny oraz ich wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 683/12).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie wskazuje na żadną z okoliczności, która skutecznie prowadziłaby do wskazania, że Sąd I instancji naruszył wskazany przepis. Natomiast strona skarżąca wskazuje w istocie, że naruszenie przez WSA w Szczecinie ww. przepisów P.p.s.a. polega na tym, że nie podzielił on argumentacji strony, dotyczącej stosowania przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Taki zarzut nie dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, lecz faktycznie dotyczy kwestii zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego.

Na nieuwzględnienie zasługuje również podstawa kasacyjna, w ramach której zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów o postępowaniu, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ oddalenie skargi na mocy zaskarżonego wyroku formalnie odpowiadało art. 151 P.p.s.a. Oddalenie skargi było bowiem wyłącznie konsekwencją, co również zarzuca strona skarżąca w skardze kasacyjnej, naruszenia przez ten Sąd przepisów prawa materialnego.

Przedstawione w skardze zarzuty naruszenia przez WSA w Szczecinie przepisów prawa materialnego, dotyczą w istocie dwóch zagadnień. Po pierwsze, uznania przez Sąd I instancji braku możliwości udostępnienia skarżącej, na postawie art. 24 P.g.k., wypisu z wykazu działek ewidencyjnych. Po drugie, nieuznaniu, że skarżąca posiada, na postawie art. 74 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, interes prawny do otrzymania ww. wypisów.

Pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego jest zasadny.

Przypomnieć należy, że skarżący – V. Sp. z o.o. w S. - wystąpił w dniu [...] sierpnia 2015 r. do Starosty K. o wydanie wykazów (skorowidzów) działek ewidencyjnych i wykazów ewidencyjnych podmiotów z bazy danych ewidencji gruntów i budynków, dotyczących wybranych działek położonych na terenie Powiatu K.. Podstawą prawną udostepnienia danych z państwowej ewidencji gruntów jest art. 24 ust. 3 P.g.k., wedle którego starosta jest zobowiązany do udostępnienia danych zawartych w operacie ewidencyjnym w formie: 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej; 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego; 4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych; 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm.). Katalog form, w jakich udzielane są informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, posiada zamknięty charakter, a zatem nie można dopomagać się udzielenia informacji z operatu w innej formie niż zostało to określone w art. 24 ust. 3 P.g.k.

Rodzaje wypisów oraz znajdujących się w nich danych zostały określone w § 52 ust. 2, 4-5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm., dalej rozporządzenie). Przepis ten wskazuje, że wypisy są udostępniane z rejestru gruntów (ust. 2), kartoteki budynków oraz lokali (ust.4) oraz zestawień i wykazów określonych w § 29 rozporządzenia. Z kolei w § 29 rozporządzenia wskazano, że pomocnicze raporty tworzone na podstawie baz danych ewidencyjnych zawierają: zestawienie gruntów (pkt 1), wykaz gruntów (pkt 2), wykaz budynków (pkt 3), wykaz lokali (pkt 4), wykaz działek ewidencyjnych (pkt 5), wykazy: podmiotów ewidencyjnych, osób, jednostek organizacyjnych i organów, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz dzierżawców gruntów (pkt 6). Dodać należy, że w chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. w dniu 31 sierpnia 2016 r., § 29 pkt 5 posiadał treść "skorowidz działek ewidencyjnych", który następnie został zmieniony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 2109), które weszło w życie w dniu 11 stycznia 2016 r., poprzez wskazanie, że jednym z pomocniczych raportów jest "wykaz działek ewidencyjnych".

Skoro zatem zgodnie z art. 24 ust. 3 pkt 1, starosta jest zobowiązany do udostępnienia wnioskodawcy wypisów z rejestrów, a zgodnie z § 52 rozporządzenia w zw. z § 29 pkt 5 rozporządzenia, rodzajem udostępnianego wypisu jest raport pomocniczy tworzony na podstawie bazy danych ewidencyjnych zawierający wykazy działek (a w brzmieniu § 29 pkt 5 z dnia złożenia wniosku w wydanie danych przez V. Spółki z o.o. w S. "skorowidza działek ewidencyjnych"), to oznacza, że żądane we wniosku strony z dnia [...] sierpnia informacje mieszczą się w katalogu wypisów z rejestrów, o których mowa w art. 24 ust. 3 pkt 1 P.g.k., a więc podlegają ujawnieniu.

Natomiast nie jest uprawniony drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej zwaną "ustawą udostępnieniu informacji"), poprzez zakwestionowanie oczywistego interesu prawnego skarżącej w pozyskaniu żądanych przez nią danych, a w konsekwencji uznania, że nie może żądać ujawnienia danych na podstawie art. 24 P.g.k. Podnieść bowiem należy, że WSA w Szczecinie nie badał kwestii interesu prawnego skarżącej w sprawie uznając, że posiada on charakter drugorzędny, wobec tego odmowa udostępnienia stronie danych z ewidencji nastąpiła z uwagi na brak możliwości prawnej ich sporządzenia i wydania (s. 24 uzasadnienia). Nie można zatem stawiać zarzutu w skardze kasacyjnej, co do zagadnienia nie będącego w ogóle przedmiotem rozważań Sądu I instancji.

W sprawie, wobec uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia, na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.