Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 588/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 9,  art. 15,  art. 20,  art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 3,  art. 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na § 6 ust. 3 pkt 1, § 9 ust. 3 pkt 1 oraz § 15 uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulicy Adama Asnyka w B. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulicy A. A. w B.

Powyższa uchwała, po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w B. do usunięcia naruszenia interesu prawnego, została zaskarżona przez M. Cz. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w części dotyczącej uregulowań:

1. § 6 ust. 3 pkt 1 w zakresie, w jakim ustala on minimalną powierzchnię 1200 m2 dla nowo wydzielanej działki budowlanej dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej;

2. § 9 ust. 3 pkt 1 w zakresie, w jakim ustala on nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od południowej granicy planu miejscowego położonej wzdłuż drogi publicznej;

3. § 15 w zakresie, w jakim ustala stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej: "u.p.z.p.") w wysokości 30 %.

Organowi wydającemu zaskarżoną uchwałę skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

a) art. 3 i 4 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy,

b) art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezprawne ograniczenie prawa własności Skarżącej,

c) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez uniemożliwienie skarżącej swobodnego, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowania nieruchomością,

d) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ nie uwzględnił prawa własności skarżącej.

Wskazując na powyższe uchybienia, strona wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie uchwały z dnia 27 kwietnia 2016r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulicy A. A. w B. w zaskarżonej części;

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że plan miejscowy obejmuje obszar działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] która stanowi jej własność. Z tego względu interes prawny skarżącej do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może budzić wątpliwości.

Interes ten został naruszony, gdyż w § 6 ust. 3 uchwały określono minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej dla zabudowy wolnostojącej na 1200m2. Według § 9 ust. 3 pkt 1, sposób lokalizacji budynków powinien uwzględniać utrzymanie określonej na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 10 m od południowej granicy planu miejscowego położonej wzdłuż drogi publicznej - ulicy A. A.. W § 15 określono natomiast opłatę planistyczną o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p w wysokości 30 %. Zdaniem skarżącej przedstawione rozwiązania planistyczne stanowią rażące nadużycie władztwa planistycznego gminy.

Argumentując powyższe stanowisko autorka skargi zaznaczyła na wstępie, że uprawnienie gminy określone w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. (władztwo planistyczne) nie jest prawem absolutnym, niczym nieograniczonym. Gmina ma bowiem obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nadużycie władztwa planistycznego przez gminę polega w szczególności na nieuzasadnionym zróżnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości znajdujących się w jednym obszarze, o jednakowym przeznaczeniu.

Zdaniem skarżącej jej uprawnienia właścicielskie, zostały ograniczone w sposób nie budzący wątpliwości i nie dający się usprawiedliwić uprawnieniami władczymi gminy. Wprowadzając wskazane na wstępie ograniczenia, Rada nie rozważyła i nie wyważyła wszystkich aspektów, jakie w świetle art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. winna wziąć pod rozwagę, nadając nadrzędną rolę zasadzie zachowania charakteru istniejącej zabudowy zupełnie pomijając aspekt ochrony praw właścicielskich.

Przy ocenie charakteru istniejącej zabudowy, Rada Miejska wzięła bowiem pod uwagę jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką nr 1146, działki położone od strony wschodniej (czyli wzdłuż ulicy A.) i działki przy ul. K., czyli działki sąsiadujące bezpośrednio z działką [...] od strony północnej. Założenia dotyczące charakteru istniejącej zabudowy nie uwzględniają innych działek sąsiadujących z działką nr [...]. W ocenie skarżącej, za działki sąsiednie należy bowiem uznać nie tylko działki pozostające z działką nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie (graniczące z nią) ale również działki położone w sąsiedztwie pośrednim. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010r. (sygn. K 17/08) strona wskazała, że pojęcie działki sąsiedniej powinno być rozumiane szeroko. Chodzi o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej. W niniejszej sprawie za obszar tworzący urbanistyczna całość należy, w ocenie skarżącej, uznać cały obszar na którym znajduje się jej nieruchomość oznaczony w uchwale nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (dalej jako "Studium") symbolem "MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności" (dalej jako "MN").

Dla oceny charakteru istniejącej zabudowy należy zatem brać pod uwagę cały obszar oznaczony w studium symbolem MN a nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z jej działką, jak uczyniła to Rada Miasta. Analiza charakteru istniejącej zabudowy na tym obszarze pozwala zaś uznać, że kwestionowane zapisy planu bezpodstawnie różnicują sytuację prawną poszczególnych właścicieli działek na nim położonych w sposobie wykonywania prawa własności.

Zdaniem skarżącej przyjęta w planie minimalna powierzchnia 1200 m2 dla nowo wydzielanej działki budowlanej dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, nie uwzględnia warunków i charakteru istniejącej zabudowy na działkach sąsiadujących znajdujących się w obszarze oznaczonym symbolem MN w Studium. Jedynie częściowo zgodne z prawdą jest bowiem twierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały, że działki sąsiednie mają powierzchnie około 1200 m2 (1300 m2). Działki sąsiednie, położone przy ul. A. A., K., czy R. mają bowiem różnorodną powierzchnię, często znacznie mniejszą niż wskazana w uzasadnieniu uchwały (np. działka nr 1040 o pow. 535 m2). Mniejszą powierzchnię, mają również niektóre działki położone w obszarze pomiędzy ul. S. a K. (np. działka nr [...] o pow. 342 m2). Dodatkowo skarżąca zauważyła, że zgodnie ze Studium minimalna wielkość nowej działki dla zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności (MN) powinna wynosić 500 m2. .Tereny opisane jako MN na całym obszarze objętym Studium powinny być zaś traktowane jednakowo, czego nie dochowano. Dla porównania skarżąca podała, że w rejonie ul. K. oraz O. E., minimalna powierzchnia działki do zabudowy mieszkaniowej jest prawe dwukrotnie mniejsza niż dla działki nr [...] (dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej wynosi 700m2, dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej bliźniaczej - 500 m2).

Argumentując zarzut dotyczący odległości zabudowy od drogi, strona nie zgodziła się z uzasadnieniem wprowadzonego w § 9 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego ograniczenia, że "istniejące w sąsiedztwie budynki mieszkalne jednorodzinne odsunięte są od ulicy A. A. o około 10 m", dlatego taką właśnie odległość ustalono w planie dla nowych budynków zgodnie z zasadą harmonijnego i uporządkowanego kształtowania zabudowy. Zdaniem skarżącej, nieprawdą jest, że budynki mieszkalne jednorodzinne odsunięte są od ulicy A. A. o około 10 m. Jakkolwiek przy ul. A. A. znajdują się budynki odsunięte od ulicy o około 10 m, to jednak większość budynków usytuowanych przy przedmiotowej ulicy dzieli od jej granicy odległość znacznie mniejsza. Przykładowo, skarżąca wskazała na zabudowania znajdujące się na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. S. (Uchwała Nr [...]) zgodnie z którymi, dla działek sąsiadujących znajdujących się w obszarze oznaczonym symbolem MN, minimalna odległość lokalizacji obiektów względem drogi wynosi 6 metrów od linii rozgraniczającej.

Zdaniem skarżącej omówione wyżej ograniczenia dotyczące minimalnej powierzchni dla nowo wydzielanej działki budowlanej oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie są uzasadnione interesem publicznym i ingerują ponad niezbędną konieczność w jej sferę prawną. Nadto, w sposób nieuzasadniony różnicują sytuację adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy (Studium) godząc w zasadę równości wobec prawa, co jest niedopuszczalne. Wskazane powyżej przykłady świadczą bowiem o przyjmowaniu różnych rozwiązań, bez jakiejkolwiek zasadnej argumentacji, w odniesieniu do właścicieli znajdujących się w takiej samej sytuacji (posiadających nieruchomości na tym samym obszarze oznaczonym w Studium jako MN).

Argumentując zarzut skierowany przeciwko § 15 uchwały, autorka skargi zauważyła, że przez kilkanaście lat dla nieruchomości objętej zaskarżonym planem nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (poprzedni plan wygasł). Objęty skargą plan, nie zmienił zaś w stosunku do wygasłego planu przeznaczenia działki ani też zasad jej zagospodarowania. Taki brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu, przy jednoczesnym pobraniu opłaty prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Właściciele nieruchomości nie powinni bowiem ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbania, prowadzącego do nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. Wzrost wartości nieruchomości o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami.

W tych okolicznościach, zdaniem skarżącej, rozwiązania pianistyczne uchwalone przez Radę Miejską B. w zaskarżonym planie stanowią rażące nadużycie władztwa planistycznego gminy. Kwestionowanej regulacji nie broni argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały, jakoby ustalenie 30% stawki procentowej było elementem obowiązkowym w projekcie planu. Organ nie może bowiem pominąć elementów wymienionych art. 15 ust. 2 u.p.z.p. o ile na terenie objętym planem, zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. W niniejszej sprawie, z przyczyn wcześniej podanych, nie występują zaś okoliczności faktyczne uzasadniające ustalenie opłaty planistycznej w jakiejkolwiek wysokości.

Reasumując strona skarżąca wskazała, że zaskarżonymi postanowieniami uchwała narusza również art. 140 K.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Przyjęte w nich rozwiązania powodują bowiem istotne i bezprawne ograniczenie prawa własności jej nieruchomości, a w szczególności uniemożliwiają swobodne, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowanie tą nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła ojej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ gminy wyjaśnił: nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona zastała jako kontynuacja ukształtowanej linii zabudowy na działkach sąsiednich, która ulokowana jest w odległości około 10 m od frontowej granicy działek. Przyjmując w projekcie planu taką odległość zabudowy dla nowych budynków kierowano się z zasadą harmonijnego i uporządkowanego rozwoju zabudowy. Linia zabudowy jako instrument kształtowania ładu przestrzennego, aby zachowywać uporządkowaną zabudowę i zapobiegać chaotycznemu układowi zabudowy, w sposób oczywisty musi nawiązywać do zabudowy sąsiedniej poprzez jej kontynuację.

W ocenie organu nieprawdziwy jest zarzut skargi, że większość budynków przy ulicy A. A. usytuowanych jest w odległości znacznie mniejszej niż 10 m od drogi. Wszystkie budynki przy tej ulicy, aż do skrzyżowania z ulicą K. usytuowane kolejno na działkach nr [...] – nr [...] tworzą bowiem ukształtowana linię zabudowy w odległości ok. 10 m od granicy frontowej działki, której kontynuację założono w planie miejscowym. Wyjaśniono także, że część z wyliczonych przez skarżącą działek, zlokalizowana jest przy ulicy S., pozostałe przy ulicy A. A. w miejscach, które ze względu na odległą lokalizację w żaden sposób nie mogą być uwzględnione przy zagadnieniu kontynuacji linii zabudowy. Zdaniem organu, oczekiwanie skarżącej aby linia zabudowy nawiązywała do ukształtowanych istniejących linii zabudowy na całym obszarze "MN" w Studium jest niemożliwe do spełnienia i skutkowałoby niemożnością ustalenia jakiejkolwiek linii zabudowy. Z tych też powodów, linię zabudowy przyjęto jako kontynuację ukształtowanej linii zabudowy przez budynki sąsiednie. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut skarżącej, jakoby ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy S. (uchwała Rady Miejskiej B. Nr [...]), minimalna odległość 6 metrów dla lokalizacji budynków od linii rozgraniczającej drogę była nadużyciem władztwa planistycznego gminy, naruszeniem przez organy gminy zasady równości wobec prawa poprzez przyjmowanie rozwiązań różnicujących sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych planem, nadmiernym obciążaniem jednych kosztem drugich, przyjmowaniem różnych rozwiązań bez jakiejkolwiek zasadnej argumentacji w odniesieniu do właścicieli znajdujących się w takiej samej sytuacji. Linia zabudowy ustalona tym planem miejscowym, potwierdza bowiem wyłącznie konsekwencję organu w kontynuacji ukształtowanej już linii zabudowy wzdłuż ulicy S. i ulicy K. Strona przeciwna zwróciła także uwagę, że w zaskarżonym planie ustalona została linia zabudowy nieprzekraczalna, a nie linia obowiązująca, która może ograniczyć możliwość zabudowy w sposób bardziej "dolegliwy".

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego przyjętą w planie miejscowym minimalną powierzchnię działki budowlanej, autor odpowiedzi na skargę zauważył najpierw, że ustalenie minimalnej powierzchni dla nowo wydzielanych działek jest parametrem chroniącym przed nadmiernym zagęszczeniem zabudowy. Ład przestrzenny kształtowany jest także przez intensywność zabudowy. Stąd obowiązkowym elementem planu są wskaźniki określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika zabudowy działki (zwanego wskaźnikiem wykorzystania terenu) bardzo ważną rolę z woli ustawodawcy pełni powierzchnia działki oraz działki budowlanej. Bez przyjęcia prawidłowej minimalnej powierzchni działki budowlanej ustalenie oraz zachowanie przyjętych w planie miejscowym wskaźników intensywności zabudowy jest bardzo trudne a wręcz niemożliwe. Są to jedyne parametry chroniące przed nadmiernym zagęszczeniem zabudowy. Przyjęcie niewłaściwych parametrów intensywności zabudowy wywołuje niepożądane z punktu widzenia ładu przestrzennego skutki w postaci zabudowy bardzo intensywnej - swoim charakterem zbliżonej do wielorodzinnej; decyduje też o odbiorze przestrzeni jako mniej lub bardziej intensywnie zabudowanej. Z tych też przyczyn, ten element kształtowania ładu przestrzennego został w planie miejscowym ustalony w taki sposób aby zapewnić właściwą intensywność zabudowy w nawiązaniu do istniejącej intensywności zabudowy na działkach sąsiednich.

Strona przeciwna zwróciła także uwagę, że plan miejscowy obok objętej skargą minimalnej powierzchni dla nowo wydzielanej działki budowlanej pod zabudowę wolno stojącą, ustala również możliwość podziału na działki pod zabudowę bliźniaczą o minimalnej powierzchni 800 m2. Do decyzji właściciela pozostawia zaś pod jaką zabudowę (wolno stojącą czy bliźniaczą) przeznaczy działki w obszarze planu miejscowego.

Dalej wyjaśniono, że bezpośrednie sąsiedztwo obszaru planu stanowi 16 działek budowlanych stykających się z granicami planu miejscowego, zabudowanych budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. Przeprowadzona analiza stanu na nich istniejącego wykazała, że powierzchnia większości działek przekracza 1200 m2 - średnia powierzchnia działek w tym obszarze wynosi 1242m2, a średnia intensywność zabudowy wynosi 9%. Zaskarżony plan dopuszcza zaś zabudowę maksimum 30% powierzchni działki. Zauważono także, że istniejąca zabudowa bliźniacza usytuowana jest na działkach o średniej powierzchni powyżej 1200 m2. Również w zaskarżonym planie zabudowa jednorodzinna wolnostojąca winna być lokowana na działkach budowlanych o powierzchni minimalnej takiej, jak działek występujących w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowanych budynkami bliźniaczymi, choć ze swej specyfiki zabudowa jednorodzinna wolno stojąca jest mniej intensywna niż zabudowa bliźniacza i powinna być lokowana na działkach o większych powierzchniach aby nie dopuścić do nadmiernego zagęszczenia zabudowy.

Zdaniem strony przeciwnej, powyższe ustalenia faktyczne wskazują, że ustalenia zaskarżonego planu w zakresie minimalnej powierzchni działki budowlanej oraz intensywności zabudowy są o wiele korzystniejsze dla skarżącej niż wynikające z analizy istniejącej zabudowy obszaru sąsiedztwa. Żądanie obniżenia minimalnej powierzchni działki budowlanej w kontekście zarzutu naruszenia ustaleniami planu miejscowego prawa własności skarżącej poprzez nierówne traktowanie właścicieli nie znajduje zatem uzasadnienia.

W ocenie strony przeciwnej sugestia skarżącej, że pojęciem sąsiedztwa należy objąć cały obszar oznaczony w zmianie studium, przyjętej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia 29 stycznia 2014 r., symbolem "MN" stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010r., sygn. K 17/08, w którym stwierdzono, że pojęcie działki sąsiedniej powinno być rozumiane szeroko, jest chybiona albowiem wyrok odnosi się do pojęcia działki sąsiedniej zdefiniowanej w art. 61 u.p.z.p. w kontekście postępowań administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy a nie do procedur tworzenia planów miejscowych. Organ podzielił jedynie stanowisko, że działki przyległe do działki inwestora tworzą urbanistyczną całość pozwalającą organowi na dokonanie jak najlepszej oceny sytuacji.

Przedstawiając dalsze argumenty organ wskazał, że analiza stanu zagospodarowania pozostałych działek sąsiednich zabudowanych budynkami w zabudowie bliźniaczej znajdujących się w wyznaczonym w studium obszarze "MN" wykazała, że średnia powierzchnia tych działek przekracza 800 m2 (wynosi 879 m2) a średni procent zabudowy wynosi 12%. Ustalona zaskarżonym planem minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej przeznaczonej pod zabudowę bliźniaczą (800 m2 ) wynika zatem z analizy sąsiedniej zabudowy. Natomiast minimalna powierzchnia dla działki budowlanej przeznaczonej pod zabudowę wolno stojącą, wynika z potrzeby zachowania mniejszej intensywności zabudowy właściwej tego rodzaju zabudowie. W takiej sytuacji, przywołane w skardze wybiórczo, pojedyncze przypadki działek o mniejszej powierzchni nie mogą być podstawą zarzutu o nadużycia przez gminę władztwa planistycznego poprzez różnicowanie zapisami planu miejscowego sytuacji prawnej właścicieli.

Wyjaśniając dalej, autor odpowiedzi na skargę zauważył, że w granicach wyznaczonego w zmianie studium obszaru "MN" znajdują się dwa obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wspomniany przez skarżącą plan miejscowy przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ulicy S. w B., zakłada w swoich granicach zabudowę jednorodzinną na działkach o powierzchni powyżej 1000 m2 i powierzchni zabudowy do 30% powierzchni działki. Nie wspomniany w skardze, a obowiązujący, plan miejscowy przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy S. i K. w B. zakłada w swoich granicach zabudowę jednorodzinną na działkach o powierzchni powyżej 1200 m2 i powierzchni zabudowy do 20% powierzchni działki. Oba ww. plany sporządzone zostały na wnioski skarżącej - właścicielki tych terenów i nie były przez nią kwestionowane.

Także za chybiony strona przeciwna uznała argument dotyczący różnicowania sytuacji prawnej poszczególnych właścicieli, w kontekście minimalnych powierzchni działek dopuszczonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy M. K. i O. E. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z [...] r. Wspomniany plan miejscowy uchwalony został dla obszaru oznaczonego w studium symbolem "MA"- teren zabudowy mieszkaniowej o specjalnie kształtowanych zespołach urbanistycznych. Na wielkość działek w tym planie wpływ miał wspomniany wyżej kontekst urbanistyczny. Obszar planu zlokalizowany jest w sąsiedztwie dużego osiedla zabudowy wielorodzinnej zabudowanej budynkami 5-kondygnacyjnymi. Przyjęta w planie wielkość działek i w konsekwencji określona intensywność zabudowy zmierza do stopniowego rozgęszczenia zabudowy od wielorodzinnej poprzez jednorodzinną w kierunku istniejących terenów zielonych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa poprzez ustalenie w planie stawki procentowej w wysokości 30% z jednoczesną sugestią możliwości nieustalenia stawki lub ustalenia w wysokości 0%, organ gminy stwierdził, że takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. ustalenie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy jest elementem obowiązkowym planu. Rezygnacja z tego ustalenia skutkowałaby naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei naraziłoby - po uchwaleniu planu miejscowego bez ustalonej stawki procentowej - na unieważnienie uchwały. Organ zauważył także, że przytoczone przez skarżącą okoliczności wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2001 r. sygn. akt P 58/08 będą mieć wpływ na wysokość opłaty planistycznej ale zostanie to rozstrzygnięte we właściwym postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ wykonawczy (a nie stanowiący) gminy.

Zdaniem strony przeciwnej nie można zaakceptować stanowiska skarżącej, że uchwalenie przez Radę Miejską stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty planistycznej nie było elementem obowiązkowym planu i w konsekwencji stanowi rażące nadużycie władztwa planistycznego gminy. Zarzucając, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności faktyczne uzasadniające ustalenie opłaty planistycznej w jakiejkolwiek wysokości, skarżąca w sposób nieuprawniony utożsamia bowiem stawkę procentową z opłatą planistyczną. Czym innym jest zaś stawka procentowa określona w planie miejscowym a czym innym opłata planistyczna ustalana przez organ wykonawczy gminy po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę zaakcentowano, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia prawa poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy. Celem zaskarżonego planu nie jest bowiem zakaz zabudowy tylko jej dopuszczenie. Zdaniem organu ustalone planem zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wypełniają oczekiwania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, szanując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej przywoływana jako "u.p.p.s.a"). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kontroli sądowej w tak określonym zakresie poddana została uchwała Rady Miejskiej B. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulicy A. A. w B., zaskarżona w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej jako u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przy rozpoznaniu skargi opartej o przywołany wyżej przepis, w pierwszej kolejności zbadania wymaga, czy skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi dopuszczalności. Zaliczyć do nich należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej; 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia; 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego; 4) ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (lub zarządzenie wójta) narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie, przy czym ostatni wymóg dopuszczalności skargi wynika z art. 58 § 1 pkt 5a u.p.p.s.a. - w brzmieniu tej ustawy obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.

W niniejszej sprawie wskazane wyżej warunki formalne dopuszczalności skargi zostały spełnione. Zaskarżona uchwała jest w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) aktem prawa miejscowego, przez co z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a. możliwe jest jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Skarżąca wyczerpała także tryb zaskarżenia przewidziany w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. wzywając bezskutecznie Radę Miejską B. pismem z dnia [...] (wpływ do organu w dniu [...] do usunięcia naruszenia prawa a następnie wnosząc skargę w dniu [...], tj. w przewidzianym ustawowo terminie. Nie budzi również wątpliwości, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżącej. Obejmuje wyłącznie stanowiącą własność skarżącej działkę nr [...] i jednocześnie wprowadza ograniczenia w sposobie jej wykorzystania. W świetle powyższego skarga jest dopuszczalna, ponieważ miejscowy plan narusza interes prawny skarżącej, co z kolei pozwala Sądowi na przeprowadzenie merytorycznej oceny zaskarżonego aktu.

Uznanie, że uchwała narusza interes prawny skarżącej, nie jest jednak jednoznaczne z koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego - czego w kontekście zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze, Sąd się nie dopatrzył.

Należy podkreślić, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy wskazać, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części powodują: - naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - dalej rozporządzenie planistyczne.

Kierując się wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd po dokonaniu oceny zaskarżonej uchwały nie stwierdził naruszenia trybu jak też zasad sporządzania planu miejscowego, które prowadzić mogłyby do jej unieważnienia. Zauważyć przy tym należy, że w przypadku trybu sporządzania planu, do stwierdzenia nieważności uchwały kwalifikuje tylko istotne naruszenie prawa. Tego rodzaju zarzutów nie podnosi strona skarżąca. Również Sąd nie dostrzegł w tym zakresie takich naruszeń prawa które mogłyby być kwalifikowane jako istotne.

Zarzuty skargi koncentrują się natomiast na wykazaniu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego przez przekroczenie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącej oraz nieuzasadnione zróżnicowanie jej sytuacji prawnej w stosunku do właścicieli innych działek (naruszenie zasady równości). Precyzując, autorka skargi uznaje, że Rada Miejska w B. nadrzędną rolę przypisała zasadzie zachowania charakteru istniejącej zabudowy, pomijając aspekt ochrony właścicielskiej, przy czym dla oceny charakteru istniejącej zabudowy wzięła pod uwagę jedynie nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką nr [...] tj. działki położone od strony wschodniej (czyli wzdłuż ulicy A. A.) i działki przy ul. K. (sąsiedztwo od strony północnej). Nie uwzględniła zatem, charakteru zabudowy innych działek sąsiadujących pośrednio i znajdujących się w tej samej jednostce oznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego symbolem MN. Według skarżącej, nieruchomości sąsiednie to nie tylko działki w najbliższym (bezpośrednim) sąsiedztwie. Przy ustalaniu terenu sąsiedniego należy uwzględnić obszar tworzący urbanistyczną całość który w Studium oznaczony został symbolem MN. Analiza charakteru zabudowy na tym obszarze pozwala zaś uznać, że kwestionowane zapisy planu bezpodstawnie różnicują sytuację prawną właścicieli poszczególnych działek .

Zdaniem Sądu, przedstawione w tym względzie zarzuty nie mogą być uwzględnione.

Rozważania w tym względzie należy rozpocząć od konstatacji, że interes prawny skarżącej jest chroniony normą z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., przepisami kształtującymi wykonywanie prawa własności tj. przepisem z art. 140 i 144 K.c, a także przepisami art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zarzut naruszenia istoty prawa własności należy zatem oceniać w świetle przywołanych wyżej przepisów jak też pozostałych przepisów u.p.z.p. określających zasady sporządzania planu.

Jedną z podstawowych zasad wiążących gminę przy sporządzaniu planu miejscowego jest zasada nienaruszalności ustaleń studium przez postanowienia planu. Obowiązek taki wywieść należy z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 a wprost określony został on w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Stanowi on, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Według art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4).

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że studium winno być pojmowane jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. Jest zatem swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści Studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w odróżnieniu od np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ono aktem obligatoryjnym (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Ponadto w ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną w sposób ogólny i określają w nim w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 853/12, Lex nr 1216778). Tym samym skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien mieć zatem charakter ogólny i kierunkowy, co też z oczywistych względów odróżnia go od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie ich zagospodarowania i zabudowy.

Z uwagi zatem na ogólny i kierunkowy charakter studium nie można przyjąć, że określając kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie przeznaczenia terenów. Powyższe powinno mieć miejsce dopiero w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do wkroczenia przez ustalenia studium w zakres przedmiotowy planu miejscowego i dopuszczałoby określenie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów w stopniu zastrzeżonym dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Studium pełni funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81). Oznacza to więc, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak też należy rozumieć określony w art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. obowiązek określenia w Studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy w przeznaczeniu terenów oraz wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów.

Oceniając w rozpoznawanej sprawie kwestię spójności ustaleń studiu i planu miejscowego Sąd ustalił, że dla terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym obejmującym wyłącznie jedną działkę (nieruchomość skarżącej), obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zespołu miast: Dz., B., P. - synteza dotycząca miasta B." przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] ze zmianą wynikającą z uchwały z dnia [...] nr [...]. W tekście zmiany Studium podano, że jest to siódma częściowa zmiana studium uchwalonego w 2000 r. Jej głównym celem było wprowadzenie ustaleń dla obszarów lokalizacji farm fotowoltalicznych oraz stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Spowodowało to potrzebę opracowania nowej redakcji części rozdziałów tekstu obowiązującego Studium zawartych w części II "Kierunki zagospodarowania przestrzennego". Nową redakcją został również objęty rysunek studium w obszarze niniejszej zamiany opisanej na nim jako "Zmiana Studium nr 7" Załącznik nr 8".

Z dalszych zapisów uchwały wynika, że dla obszaru gminy objętej tą zmianą - w tym także obejmującego nieruchomość skarżącej - wprowadzono w części II Studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" nowe ppkt, w tym, dotyczące wyznaczenia w granicach określonych na rysunku zmiany Studium, terenów zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, oznaczonych symbolem MN (pkt 1.1.2. pkt 1); terenów zabudowy gospodarczej i towarzyszącej mieszkaniowej MP; terenów usług i oświaty ekologicznej UOE; terenów rekreacyjno-sportowych US; terenów skoncentrowanej działalności gospodarczej PP; terenów ogródków działkowych ZD; terenów rolniczych z zakazem zabudowy R; terenów dla lokalizacji farm fotowoltaicznych EF.; terenów infrastruktury technicznej związanej z zaopatrzeniem w energię E. Zmieniono także szczegółowe zasady zagospodarowania określone w rozdziale II Studium, między innymi dla terenów MN (pkt 2.2.19). W tym zakresie w zmianie Studium postanowiono, że preferuje się na tym obszarze tworzenie zespołów zabudowy jednorodzinnej z przewagą wolnostojącej; dopuszcza się lokalizację usług na wydzielonych terenach; dopuszcza się tworzenie zespołów rekreacyjno-sportowych oraz terenów zieleni urządzonej; dopuszcza się przeprowadzenie nowych dróg oraz liniowych elementów infrastruktury technicznej; w przypadku kontynuowania (rozbudowy) istniejących zespołów zabudowy jednorodzinnej (zwłaszcza powstałej przed wojną) w nowo realizowanej zabudowie należy zachować zasadnicze cechy zabudowy istniejącej, w szczególności jej formy i gabaryty. Dalej określono dopuszczalną wysokość nowej zabudowy, rodzaj dachów i nachylenie połaci dachowych. Zawarto także zapis, że minimalna wielkość nowej działki budowlanej dla zabudowy mieszkaniowej powinna wynosić 500 m2 a w przypadku działki budowanej z funkcją usług - 1500 m2; co najmniej 40% powierzchni działki powinno być zagospodarowane zielenią.

Mając na uwadze wynikające w studium szczegółowe zasady zagospodarowania, jak też uwarunkowania faktyczne opisane w uzasadnieniu spornej uchwały z których wynika, że nieruchomość skarżącej zlokalizowana jest bezpośrednio przy terenach (przylegających do niej od strony północnej i wschodniej) z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiącej przedwojenne osiedle mieszkaniowe, należy zgodzić się organem, że dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej na terenie objętym planem stanowi kontynuacją istniejącego zespołu zabudowy jednorodzinnej przez przestrzenne dopełnienie istniejącego układu przedwojennego osiedla znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonym planem. Tym samym trafnie organ przyjął, że podstawową wytyczną wynikającą ze studium co do szczegółowych zasad zagospodarowania dla przedmiotowego terenu – wymagającą doprecyzowania w planie miejscowym - jest konieczność zachowania w nowo realizowanej zabudowie zasadniczych cech zabudowy istniejącej, w szczególności jej formy i gabarytów.

Prawodawca lokalny nie zdefiniował w Studium co należy rozumieć przez "zasadnicze cechy zabudowy". Kierując się regulacjami obowiązującymi w zagospodarowaniu przestrzennym (przepisami dotyczącymi ustalania warunków zabudowy) oraz uwzględniając znaczenie językowe tego zwrotu, można zgodzić się z organem, że "cechy zabudowy" - oprócz elementów wskazanych w Studium takich jak formy i gabaryty budynków, obejmują również usytuowanie linii zabudowy i intensywność wykorzystania terenu. Dla ustalenia intensywności wykorzystania terenu konieczne jest bowiem odniesienie powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Uwzględniając zatem, że rolą Studium jest wytyczenie przyszłych kierunków zagospodarowania, za istotną cechę zabudowy należy przyjąć także powierzchnie działek. Skoro w świetle wytycznych wynikających z omawianego Studium, celem zaskarżonej uchwały powinno być dopełnienie struktury funkcjonalno-przestrzennej istniejącego osiedla mieszkaniowego o zabudowie przedwojennej i o zdefiniowanym układzie kompozycyjnym w taki sposób aby stworzyć na tym obszarze możliwie najwyższe standardy zamieszkania, to wypada zgodzić się z organem, że w odniesieniu do tego terenu nie musiały być przeniesione dosłownie zapisy studium dla terenu MN, dotyczące ograniczenia minimalnej powierzchni działek. Zastosowanie tych regulacji - w sytuacji, gdy cechy istniejącej w sąsiedztwie zabudowy wykazują większą powierzchnię działek - stałoby w sprzeczności z podstawową wytyczną studium dla omawianego obszaru (przedstawioną już wyżej). Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie. Jednocześnie plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym (por. NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. II OSK 311/15, dostępne CBOS, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, określone w zaskarżonym planie przeznaczenie oraz szczegółowe warunki zagospodarowania nieruchomości do której skarżącej przysługuje prawo własności, nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określających kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów (w szczególności w zakresie wskaźników i parametrów urbanistycznych) oraz zawierających wytyczne dla określenia tych wymagań w planie. Istotne przy tym jest, że zawarte w studium parametry i wskaźniki urbanistyczne uwzględniają wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju (§ 6 pkt 2 rozporządzenia Ml z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy).

Nie ulega wątpliwości, że ustalenie takich parametrów jak linia zabudowy, czy minimalna powierzchnia działki budowanej mają przede wszystkim na celu zapewnienie ładu przestrzennego. Aby ten cel osiągnąć organ musiał kierować się wytycznymi studium, które w tym zakresie - ze względu na uwarunkowania faktyczne - nakazują odnieść się do zasadniczych cech zabudowy istniejącej. Ład przestrzenny osiąga się przez ukształtowanie przestrzeni w sposób tworzący harmonijną całość. Zatem również przebieg linii zabudowy musi być ustalony w sposób harmonijny. Nie można prawidłowo ustalić linii zabudowy, czy też określić powierzchni działki budowlanej i intensywności zabudowy, w oderwaniu od najbliższego sąsiedztwa tworzącego jednolity obszar urbanistyczny.

W ocenie Sądu, ustalona w zaskarżonym planie linia zabudowy od strony ul. Adama Asnyka jak też przyjęta minimalna powierzchnia działek budowlanych, uwzględniają wymagania ładu przestrzennego. Linie zabudowy wytyczone na obszarze planu nawiązują do ukształtowanej już przestrzennie linii zabudowy na której usytuowane zostały elewacje frontowe budynków zrealizowanych przy tym fragmencie ulicy który znajduje się najbliższym sąsiedztwie, co - w okolicznościach tej sprawy - w pełni gwarantuje spełnienie wymagań ładu przestrzennego i harmonii. Celu takiego organ nie osiągnąłby, gdyby przy ustalaniu linii zabudowy przyjął odległości na działkach wskazanych przez skarżącą, znajdujących się co prawda przy ul. Adama Asnyka, ale w znacznym oddaleniu od obszaru objętego badanym planem i co ważniejsze, umiejscowionych już innym układzie urbanistycznym. Skoro zabudowa mieszkaniowa na działce skarżącej będzie stanowić dopełnienie zabudowy występującej w jej bezpośrednim sąsiedztwie, znajdującej się na działkach przy ul. Adama Asnyka w kierunku wschodnim oraz przy ulicy K. (od strony północnej), to właśnie obszar urbanistyczny obejmujący tę zabudowę (od strony ul. A. A. i ul. K.) - powinien stanowić odniesienie (wzorzec) dla ustalenia przebiegu linii zabudowy i wielkości działek na obszarze kontrolowanego planu, nie zaś działki wymienione w skardze znajdujące się w innej części terenu oznaczonego w Studium symbolem "MN" (niejednokrotnie pozostające w znacznym oddaleniu). Zdaniem Sądu, ustalenie omawianych parametrów w sposób jaki chce skarżąca, pozostawałaby w sprzeczności, jak też w oderwaniu od ukształtowanej przestrzennie zabudowy sąsiadującej z terenem planu i nie stanowiłoby jej harmonijnego dopełnienia. Bezsprzecznie zatem, przyjęcie kwestionowanych przez skarżącą rozwiązań w zakresie określenia zasad zagospodarowania przez wytycznie linii zabudowy w sposób wskazany w § 6 zaskarżonej uchwały i powierzchni działek podanych w § 9 tej uchwały, miało na celu umożliwienie prawidłowych rozwiązań przestrzennych dla nowego terenu łączącego się z istniejącą już zabudową w najbliższym obszarze - w tym utrzymanie przeznaczenia intensywności zabudowy, kompozycji i linii zabudowy oraz gabarytów obiektów, które będą uzupełniać już występującą na tym obszarze strukturę urbanistyczną.

Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie przekraczają granic władztwa planistycznego oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości.

Odnosząc się do tego aspektu skargi zauważyć należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Ograniczenia w prawie zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie różnych ustaw (prawa materialnego). Przykładem mogą być ograniczenia związane z przeznaczeniem i określeniem zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalanego przez radę gminy na mocy upoważnienia przyznanego jej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo planistyczne gminy przyznane jej mocą wskazanej ustawy stanowi zatem uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie jest to oczywiście władztwo absolutne i nieograniczone, gdyż gmina wykonując je, ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, ważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy, powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań które w ramach ograniczeń m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. CBSA orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności, winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem - przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji ochrony tego prawa. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, aby kontrolowana obecnie uchwała stanowiła niedopuszczalną ingerencję w istotę prawa własności przysługującego skarżącej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi prowadzić do naruszenia istoty jego prawa własności. Przenosząc te uwagi na grunt obecnie kontrolowanej sprawy, przyjdzie zauważyć, że kwestionowane przez skarżącą postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozbawiają ją prawa własności ani też możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością, zgodnie z przysługującym jej prawem własności. W szczególności wprowadzone zaskarżonym planem ograniczenia w zakresie powierzchni działki oraz linii zabudowy nie uniemożliwiają skarżącej wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem tj. na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa taka niewątpliwie jest możliwa aczkolwiek nie w takim zagęszczeniu jak chciałaby skarżąca (tj. na działkach 200 - 300 m2). Gmina w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego miała prawo do wprowadzania tych ograniczeń i nie działała w tym zakresie dowolnie. Działanie organu gminy znajduje bowiem swoje uzasadnienie w konieczności uwzględnienia przy uchwalaniu planu takich ustawowych wartości jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe przestrzeni. W tym względzie pozostają także w zgodności z wytyczonymi przez studium kierunkami zagospodarowania przestrzennego. Powyższego poglądu nie podważa argumentacja skarżącej wskazująca na naruszenie zasady równości przejawiające się w nieuzasadnionym zróżnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli działek znajdujących się na całym obszarze określonym w Studium symbolem MN i pominięcia przy ocenie charakteru zabudowy w sąsiedztwie, zabudowy występującej na działkach znajdujących się w obszarze MN (według Studium) ale nie sąsiadujących bezpośrednio z obszarem planu, lecz tych dalej położonych. Istota zasady równości do której odwołuje się skarżąca, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wyraża się w nakazie jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (por. np. orzeczenie z dnia 9 grudnia 2008 r., SK 43/07). Zróżnicowanie podmiotów dopuszczalne jest, gdy: jedno kryterium pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu przemawiającego za zróżnicowaniem jest proporcjonalna do wagi interesu naruszonego zróżnicowaniem a kryteriom różnicowania pozostaje w związku z wartościami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. W niniejszej sprawie, skarżąca przyjmuje, że dla zachowania zasady równości konieczne byłoby ustalenie jednakowych rozwiązań w zakresie linii zabudowy oraz dopuszczalnej powierzchni nowo wydzielanych działek dla wszystkich właścicieli znajdujących się w takiej samej sytuacji tj. posiadających nieruchomości na obszarze oznaczonym w studium symbolem MN. Zdaniem skarżącej wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących się na obszarze oznaczonym w zmianie studium symbolem MN charakteryzują się w równym stopniu cechą istotną wynikająca z faktu lokalizacji ich nieruchomości na tym obszarze. Z tego wywieść należy, że warunki zagospodarowania tych nieruchomości, co najmniej w zakresie omawianych elementów, powinny być dla wszystkich podmiotów takie same. Z takim założeniem nie można się zgodzić. Jak bowiem wynika z rysunku zmiany Studium, obszar MN jest znacznie większy niż obszar objęty badanym planem i obowiązują nim także inne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które na objętych nimi obszarami odmiennie kształtują warunki zabudowy. To zaś oznacza, że na obszarze wskazanym przez skarżącą (oznaczonym w zmianie studium symbolem MN) obowiązują różne uwarunkowania zabudowy uszczegółowiane postanowieniami innych planów miejscowych stosownie do ogólnych kierunków wynikających ze Studium. To z kolei różnicuje także sytuację właścicieli nieruchomości znajdujących się na omawianym terenie. Nieuzasadnione jest zatem porównywanie charakteru zabudowy występującego na całym omawianym obszarze w kontekście zasady równości. Ze względu na znaczne zróżnicowanie warunków zabudowy na terenie obejmującym obszar oznaczony w studium MN, wymogu obszaru urbanistycznego stanowiącego wzorzec dla ustalenia "równych" zasad zagospodarowania (w zakresie linii zabudowy i powierzchni działki) nie będą więc mogły spełniać wszystkie działki z tego obszaru. Natomiast będą go spełniać działki z najbliższego sąsiedztwa z którymi łączy się - przylega do nich - teren objęty planem, tworząc wraz z nim jednolity obszar urbanistyczny. Parametry ustalone na działce skarżącej nie odbiegają zaś od parametrów ustalonych dla działek w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planu - co wynika z niekwestionowanej w tym zakresie analizy zawartej w uzasadnieniu uchwały. Zabudowa na działce skarżącej będzie wszak stanowić dopełnienie zabudowy na tych działkach. Tym samym sytuacja skarżącej jako właściciela nieruchomości w zakresie kwestionowanych przez nią ograniczeń zabudowy, nie różni się od sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z jej działką. Powyższe wynika z uzasadnienia uchwały w której organ wyjaśnił, że na etapie sporządzania projektu planu przeprowadził analizy, które wykazały, że działki położone od strony wschodniej terenu objętego projektem planu, czyli wzdłuż ulicy Adama Asnyka, mają powierzchnię około 1200 m2, a niektóre z nich nawet 1300 m2. Na podobnym poziomie kształtują się powierzchnie działek budowlanych zabudowanych budynkami mieszkalnymi wolno stojącymi oraz bliźniaczymi przy ul. K., czyli działki sąsiadujące od strony północnej z obszarem objętym projektem planu. Zabudowa na analizowanym obszarze charakteryzuje się czytelnym układem przestrzennym wykreowanym, między innymi przez odpowiednio duże działki budowlane. Z tego też względu - mimo zgłoszonych uwag postulujących zmniejszenia tych powierzchni do 300 m2 i 250 m2 - Burmistrz, jak i Rada Miejska dla podtrzymania charakteru zabudowy w tej części miasta, utrzymała w projekcie planu minimalne powierzchnie dla działek budowlanych o parametrach zbliżonych do istniejących zabudowanych już działek, tj. 1200 m2 dla zabudowy wolno stojącej i mniejsze - 800 m2 dla zabudowy bliźniaczej. Jak wskazano, tych ustaleń faktycznych w zakresie terenów bezpośrednio sąsiadujących w skardze nie podważano.

W kontekście poczynionych wyżej uwag, Sąd nie stwierdził także aby w sprawie doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej bez wyważenia interesu prywatnego z interesem publicznym. Kwestionowane przez stronę ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości nie uniemożliwiają jej wykonywania prawa własności (nie godzą bowiem w jego istotę) a są uzasadnione ze względu na ochronę interesu publicznego który wyraża się konieczności uwzględniania ładu przestrzennego.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi odnoszącego się do §15 zaskarżonej uchwały ustalającego stawkę procentową opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 30%. Trafnie bowiem w tym względzie wywodzi strona przeciwna, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. ustalenie stawki procentowej służącej naliczeniu ww. opłaty jest elementem obowiązkowym planu miejscowego. Rezygnacja z tego elementu skutkowałaby zaś naruszeniem zasad sporządzania planu, co mogłaby prowadzić do unieważnienia uchwały.

Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. wiązać należy z art. 36 ust. 4 tej ustawy, według którego właściwy organ pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli wzrost ten jest następstwem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) dokona jej zbycia w określonym terminie. Opłata ta stanowi dochód gminy. Powyższe oznacza, że przedmiotową opłatę ustala się w przypadku zbycia nieruchomości (przy czym gmina nie pobiera tej opłaty od siebie) oraz, gdy dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości będącej następstwem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Aprobując pogląd, że obowiązki określone w przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego i uzależnione są od okoliczności faktycznych uzasadniających zawarcie w planie ustaleń określonych w tym przepisie, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że rada zwolniona jest z obowiązku określenia w planie miejscowym omawianej stawki opłaty planistycznej w sytuacji, gdy oczywistym jest, że w wyniku uchwalenia planu (lub jego zmiany) nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości lub też, gdy w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej. Wówczas brak stawki procentowej z tytułu renty planistycznej dla takich terenów, nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. Podkreślić jednak wypada, że sytuacja taka dotyczyć może wyłączne terenów co do których oczywisty i bezsporny już na etapie tworzenia planu jest brak podstaw do stosowania instytucji określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. - co jasno wynikać też winno z przygotowanej dokumentacji planistycznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Jak wynika z dokumentacji planistycznej - Prognozy skutków finansowych uchwalania planu - przyjęte zostało, że na skutek uchwalania planu i przeznaczenia objętego nim terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości objętej planem, pomimo, że organ dostrzegał, że w planie miejscowym który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r. przedmiotowy teren także był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności. Z powyższego wynika zatem, że brak ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu nie jest w niniejszej sprawie oczywisty i bezsporny. W tej sytuacji podzielić należy pogląd, że na etapie uchwalenia planu nie istnieją podstawy dla rady gminy do wiążącego rozstrzygania sporu co do tego, czy spełnione są przesłanki określone art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uprawniające do wymierzenia renty planistycznej. Rada gminy jako organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem organem właściwym do kontrolowania i poddawania analizie tego jaki był sposób faktycznego zagospodarowania nieruchomości położonych na obszarze planu. Byłoby to sprzeczne z przyjętym rozwiązaniem ustawowym, w którym ustalenie istnienia przesłanek do obciążenia właściciela nieruchomości tzw. rentą planistyczną nie następuje na etapie stanowienia prawa lecz jego stosowania przez wdrożenie postępowania administracyjnego przez organ wykonawczy gminy na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Reasumując, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. ( sygn.akt II OSK 545/10) nie jest dopuszczalne, aby rada gminy już w chwili sporządzania i uchwalania planu decydowała o tym czy uchwalenie lub zmiana planu miejscowego spowoduje wzrost wartości nieruchomości. Z tych też względów podniesiony w skardze zarzut kwestionujący w ogóle możliwość ustalenia w przedmiotowym planie stawki procentowej opłaty planistycznej należy uznać za nieuzasadniony. Należy przy tym zauważyć, że samo ustalenie w planie stawki procentowej nie oznacza, że opłata zostanie ustalona). Natomiast rozstrzygnięcie sporu, czy w stosunku do nieruchomości skarżącej istnieją podstawy dla ewentualnego wymierzenia renty planistycznej (tj. czy uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości nieruchomości) powinno nastąpić w ramach postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego przez organ wykonawczy gminy (o ile w ogóle organ gminy zdecyduje się na obciążenie skarżącej ww.opłatą), poddanego ewentualnej weryfikacji instancyjnej i sądowej.

Mają na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd, nie dopatrzył się zarzucanych przez skarżącą naruszeń prawa i z tych względów na zasadzie art. 151 u.p.p.s.a skargę oddalił.