Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 1/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 231
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 P.p.s.a.

TEZY

Od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 P.p.s.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej – Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Roman Ciąglewicz Wiesław Morys Monika Nowicka Jolanta Sikorska (współspr.) Marek Stojanowski Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant: Katarzyna Miller z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 3 października 2016 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 P.p.s.a.?". podjął następującą uchwałę: Od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 P.p.s.a.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2016 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. dalej P.u.s.a.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) wniósł o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej następujące zagadnienie:

"Czy od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 P.p.s.a.?".

We wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł, że analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego wpisu sądowego w sprawach, w których przedmiotem była odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wydana na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ujawniła istnienie niejednolitej praktyki orzeczniczej w kwestii, czy w tego rodzaju sprawach należy uiścić wpis stały czy stosunkowy. Zgodnie z art. 230 § 1 P.p.s.a. od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji, pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Natomiast art. 231 P.p.s.a stanowi, że wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały.

Stosownie do treści art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie za wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 tego artykułu, który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 u.g.n.;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W myśl pierwszego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga na odrębną decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podlega wpisowi stałemu. Składy opowiadające się za tym stanowiskiem podkreślały, że uchwała NSA z 20 maja 2010r., sygn. akt I OPS 14/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 4, poz. 55), zgodnie z którą "w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania", ma zastosowanie również w przypadku odrębnej decyzji o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzja taka jest bowiem nierozerwalnie związana z odjęciem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w następstwie jej wywłaszczenia, niezależnie od tego, czy odszkodowanie to przyznawane jest jednocześnie z decyzją o wywłaszczeniu, czy też wydawane jest odrębne orzeczenie w tym przedmiocie. Ustalenie odszkodowania ma bowiem charakter akcesoryjny wobec wywłaszczenia, bez którego nie ma przedmiotu jego ustalenia. Za reprezentatywne dla tego kierunku orzeczniczego uznano postanowienia NSA: z 4 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1411/15; z 15 stycznia 2014r. sygn. akt I OZ 1247/13; z 27 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1145/13; z 14 maja 2013 r., sygn. akt I OZ 357/13; z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OZ 843/11; z 1 października 2010 r., sygn. akt I OZ 807/14.

W sprawach wywłaszczenia gruntu pod drogę publiczną podkreślono również, że odszkodowanie za takie wywłaszczenie jest ściśle związane z postępowaniem administracyjnym głównym, którego przedmiotem jest podział nieruchomości i skutek prawny w postaci przejęcia (wywłaszczenia) jej pod drogę. Do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania nie doszłoby bowiem, gdyby nie podjęto decyzji w sprawie realizacji inwestycji drogowej. W związku z powyższym od skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania, która jest konsekwencją wydania decyzji dotyczącej podziału nieruchomości pod drogę, skutkującej przejęciem jej własności z mocy samego prawa - powinien zostać pobrany wpis stały, nie zaś stosunkowy (tak w postanowieniach NSA: z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1411/15; z 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I OZ 1247/13; z 27 listopada 2013 r. sygn. akt I OZ 1145/13; z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 980/12).

W postanowieniu z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OZ 843/11, Sąd dodał także, że wpis stosunkowy może być wyznaczony jedynie w sprawach, w których wartość przedmiotu sporu stanowi kwotę stałą i niekwestionowaną. Gdy wartość ta nie jest określona w sposób pewny, tak jak w wypadku zaskarżenia decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, niemożliwym staje się wyznaczenie stosunkowej kwoty wpisu, a zastosowanie winny mieć przepisy odnoszące się do opłat stałych (podobnie w postanowieniu z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1411/15).

Natomiast w postanowieniach NSA: z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1411/15 oraz z 8 września 2015 r., sygn. akt I OZ 1022/15 podniesiono, że skarga wniesiona w sprawie, w której organ administracji orzekł w oddzielnej (nie łącznie z orzeczeniem o wywłaszczeniu) decyzji o ustaleniu i przyznaniu określonej kwoty odszkodowania, nie może być inaczej traktowana pod względem wpisu niż sprawa, w której oba elementy zawarto w jednej decyzji. W przeciwnym razie prowadziłoby to do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji osób, które są w takiej samej sytuacji, różniącej się wszak tylko formalnie - pod względem ilości decyzji. Stawiałoby nadto osoby, które sprzeciwiają się wywłaszczeniu w lepszej sytuacji, niż te które z tym faktem się godzą, a tylko kwestionują wysokość należnego odszkodowania. Nie może być zatem elementem różnicującym kwotę wpisu okoliczność, czy skarżący kwestionuje wywłaszczenie i odszkodowanie, czy tylko odszkodowanie.

Także w wyrokach z 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13 oraz sygn. akt I OSK 2531/13 składy orzekające NSA uznały, że zarówno wówczas, gdy przedmiotem skargi jest odszkodowanie kwestionowane wraz z wywłaszczeniem, jak i wówczas, gdy strona skarży samo odszkodowanie, należy pobrać wpis stały dodając, że wynika to z brzmienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09.

Zgodnie natomiast z odmiennym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażanym szczególnie w późniejszych orzeczeniach, od skargi na decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy uiścić wpis stosunkowy. Składy orzekające prezentujące takie stanowisko, odnosząc się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09, wskazują, że uchwała ta dotyczy tylko tych decyzji, mocą których dokonano zarówno wywłaszczenia, jak i ustalono odszkodowanie. W związku z powyższym w sprawach, w których przedmiotem skargi jest wyłącznie decyzja odrębnie ustalająca odszkodowanie za przejętą własność nieruchomości, a więc dotycząca należności pieniężnej, konieczne jest - stosownie do art. 231 w zw. z art. 216 P.p.s.a. - uiszczenie wpisu stosunkowego.

W orzeczeniach prezentujących powyższe stanowisko podkreślono również, że nie można utożsamiać spraw, w których przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ustalająca odszkodowanie, ze sprawami, w których skargi dotyczą decyzji zawierających orzeczenie o wywłaszczeniu i o ustaleniu odszkodowania, jako obligatoryjnym elemencie decyzji o wywłaszczeniu. Jako reprezentatywne dla tego kierunku orzeczniczego Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał postanowienia NSA: z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OZ 537/16; z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OZ 505/16; z 24 lutego 2016 r., sygn. akt I OZ 177/16; z 27 stycznia 2016r., sygn. akt I OZ 21/16; z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OZ 1795/15; z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OZ 1761/15; z 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OZ 1592/15; z 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1473/15; z 17 lipca 2015 r., sygn. akt I OZ 817/15; z 7 lipca 2015 r. sygn. akt I OZ 753/15; z 27 maja 2015 r., sygn. akt I OZ 541/15; z 20 maja 2015 r., sygn. akt I OZ 488/15; z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OZ 298/15.

Zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powstała na przestrzeni kilku ostatnich lat. Wskazana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09, nie zawierała bowiem wyjaśnienia wątpliwości dotyczących pobierania wpisu sądowego od skargi na odrębną decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Teza uchwały została ograniczona jedynie do decyzji o wywłaszczeniu zawierającej także rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, dlatego motywy jej uzasadnienia nie są wystarczające do rozstrzygnięcia wątpliwości w zakresie rodzaju wpisu sądowego pobieranego od skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę samego odszkodowania. Przedstawiona powyżej analiza wskazuje natomiast, że powołana uchwała przyjmowana jest za podstawę uzasadnienia przeciwstawnych poglądów w przedmiocie stosowanego rodzaju wpisu sądowego.

Prokurator Generalny wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "Od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stały". Zdaniem Prokuratora Generalnego dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego metody językowej wykładni art. 231 P.p.s.a. są niewystarczające. Nie można stracić z pola widzenia charakteru spraw, w których wydawana jest odrębna decyzja odszkodowawcza. Ustalenie odszkodowania jest konsekwencją rozstrzygnięcia dokonanego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Prawo do odszkodowania jest związane z wywłaszczeniem nieruchomości w trybie administracyjnym i w tym znaczeniu nie stanowi prawa samodzielnego. To nie kwestie natury formalnej należy traktować jako decydujące, przy wykładni art. 231 P.p.s.a. Także nie liczba orzeczeń wydanych w sprawie a podobieństwo przedmiotu i ich skutku, stanowić może kryterium ustalenia znaczenia tej normy. Przyjęcie odmiennej wykładni niż proponuje, stawiałoby w lepszej sytuacji osoby, które sprzeciwiają się wywłaszczeniu niż te, które kwestionują tylko wysokość odszkodowania. Prokurator Generalny zwrócił też uwagę na to, iż wywłaszczenie stanowi władczą ingerencję podmiotów publicznych w konstytucyjnie chronione prawo własności, która następuje niezależnie od woli właściciela w postępowaniu prowadzonym przy braku równorzędności stron.

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o podjęcie uchwały, że: "Od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pobiera się wpis stały". Zdaniem Rzecznika sama procedura orzekania przez organ o odszkodowaniu za wywłaszczenie w drodze decyzji wywłaszczeniowej, czy odrębnej decyzji o odszkodowaniu, nie może prowadzić do obniżenia konstytucyjnego standardu ochrony praw podmiotów wywłaszczonych. Przyznanie odszkodowania ma charakter pochodny w stosunku do uprzedniego wywłaszczenia, które warunkuje ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie o odszkodowaniu jako element decyzji o wywłaszczeniu i jako przedmiot orzekania w odrębnej decyzji, jest oparte na tych samych przesłankach ustalenia odszkodowania i nie zawiera żadnych odrębności uzasadniających zróżnicowanie sposobu ustalenia wysokości należnego wpisu od skargi. Wykładnia przepisów proceduralnych, określających zasady wnoszenia opłat wymaganych od takiej skargi, nie powinna prowadzić do ograniczenia dostępności do niej, co jest szczególnie istotne w kontekście dokonywanego w sprawach wywłaszczeniowych balansowania interesu publicznego i indywidualnego. Na tle ważenia wartości pomiędzy tymi interesami, przy ocenie norm prawnych regulujących wywłaszczenie, wyrażano pogląd o przesuwaniu się ciężaru problematyki legalności wywłaszczenia na płaszczyznę słusznego odszkodowania. W tym kontekście, przyjęcie poglądu, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania skarżący zobowiązany jest uiścić wpis stosunkowy, w istotny sposób naruszałoby konstytucyjne gwarancje prawa do odszkodowania wywłaszczonych podmiotów, jak również ograniczało ich prawo do sądu. W konkluzji Rzecznik stwierdził, że właściwa wykładnia art. 231 P.p.s.a., ze względu na konstytucyjny standard ochrony praw podmiotów wywłaszczanych oraz równe ich traktowanie w zakresie prawa zainicjowania sądowej kontroli rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie, przemawia za tym kierunkiem interpretacyjnym w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego od skargi na wymienioną w we wniosku decyzję administracyjną należy pobrać wpis stały.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zważył co następuje:

Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie znajduje uzasadnienie, gdyż w przedstawionym do rozstrzygnięcia składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnieniu prawnym występują rozbieżności uzasadniające podjęcie uchwały (art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sposób rozstrzygnięcia przedstawionej kwestii prawnej ma istotne znaczenie praktyczne szczególnie dla skarżącego tj. możliwości poszukiwania przez niego ochrony prawnej przed sądem administracyjnym. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na przedstawione pytanie (należny będzie wpis stosunkowy), skarżący zazwyczaj zapłaci wyższy wpis, co utrudni mu dostęp do sądu. Z kolei w przypadku odpowiedzi negatywnej (należny będzie wpis stały), zapłaci on z reguły niższy wpis, co ułatwi mu dostęp do sądu. Należy także zgodzić się z Prezesem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedmiotowe zagadnienie prawne nie było objęte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 4, poz. 55), w której stwierdzono, że w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania. Uchwała ta odnosiła się bowiem tylko do tych decyzji, mocą których dokonano zarówno wywłaszczenia, jak i ustalono odszkodowanie. W uzasadnieniu swojej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że kwestia rodzaju i wysokości wpisu sądowego w razie zaskarżenia odrębnych decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wykraczała poza zakres wniosku. Spraw, w których przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ustalająca odszkodowanie, nie można bowiem utożsamiać ze sprawami, w których skargi dotyczą decyzji zawierających orzeczenie o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania jako obligatoryjnym elemencie decyzji o wywłaszczeniu.

Sformułowanie przedstawionego zagadnienia prawnego, w którym jest mowa o wpisie od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości, wymaga poczynienia na wstępie wyjaśnień natury ogólnej dotyczących wpisu od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym związane jest z koniecznością wniesienia opłaty sądowej będącej rodzajem opłaty publicznej. Główną funkcją opłat sądowych jest funkcja dochodowa (stanowią swego rodzaju ekwiwalent za przeprowadzenie postępowania sądowego), ale nie bez znaczenia są także cele pozafiskalne, które są uzasadnione interesem publicznym. Te ostanie polegają na ograniczaniu m.in. poprzez wysokość opłaty sądowej dostępności do sądu. Ta funkcja opłaty sądowej pozostaje jednak pod wpływem ogólnej formuły, że wysokość opłat publicznych nie może być przesłanką nadmiernego i nieuzasadnionego limitowania dostępności procedur sądowych, z którymi są związane. Przyjmuje się, że opłaty sądowe powinny być tak ukształtowane, by z jednej strony nie utrudniać ochrony prawnej obywateli, a z drugiej, by nie zachęcać do pochopnego absorbowania organów sądowych nie zawsze uzasadnionymi postępowaniami. Opłaty sądowe o trafnie zróżnicowanej wysokości wpływają na postawy podmiotów nią obciążonych, przeciwdziałając np. szkodliwemu społecznie pieniactwu czy przedłużaniu postępowania sądowego, przy jednoczesnym dopuszczaniu możliwości korzystania z drogi sądowej. Opłaty sądowe w ten sposób realizują funkcję interwencyjną wyrażającą się w regulowaniu napływu spraw do sądów. Można także mówić o oddziaływaniu prewencyjnym opłat sądowych, rozumianym jako wychowawcze oddziaływanie opłaty na podmioty nią obciążone i szerzej, na społeczeństwo.

Opłatami publicznymi niezbędnymi do celowego dochodzenia praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym są opłaty sądowe stanowiące element kosztów sądowych (art. 211 i art. 212 § 1 P.p.s.a.), które podlegają rozliczeniu w ramach rozstrzygania przez sąd o zasadach ponoszenia przez strony (uczestników) kosztów postępowania (art. 199-210 P.p.s.a.). Skarżącemu i skarżącemu kasacyjnie co do zasady, w przypadku uwzględnienia ich środków zaskarżenia, przysługuje prawo do zwrotu od strony przeciwnej poniesionych kosztów sądowych. Rodzajem opłaty sądowej jest wpis, którego uiszczenie, ze względu na treść art. 220 § 1 P.p.s.a., jest konieczne do zainicjowania skargą postępowania przed sądem administracyjnym. Konieczność uiszczenia wpisu sądowego jest także związana z wniesieniem skargi kasacyjnej, zażalenia i skargi o wznowienie postępowania. Wysokość wpisu stanowi, co do zasady, koszt niezbędny do celowego dochodzenia praw w rozumieniu art. 205 P.p.s.a.

Na podstawie regulacji zawartych w art. 215-217 i art. 230-231 P.p.s.a. można wyróżnić dwie kategorie spraw. Pierwszą, w której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, oraz drugą, w której przedmiotu zaskarżenia nie da się określić w postaci należności pieniężnej. W ujęciu art. 231 P.p.s.a przez sprawy, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne należy rozumieć te sprawy, w których przedmiotem zaskarżenia jest kontrola legalności aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., kreujących określoną należność pieniężną, bądź stwierdzających jej istnienie (ustalających, przyznających, orzekających, rozstrzygających, odbierających, ograniczających, por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 2039/06 – ONSAiWSA 2008/5/80).

W treści art. 230 § 1 P.p.s.a. wyróżnione zostały dwa rodzaje wpisów: stosunkowy i stały. Pojęcia te nie mają charakteru arytmetycznego, lecz jurydyczny. O tym, czy mamy do czynienia z wpisem stałym, czy stosunkowym, decyduje wyłącznie treść przepisów prawa. Dla ustalenia wysokości wpisu nie ma natomiast znaczenia sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z treści art. 231 P.p.s.a. wynika, że wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, co oznacza, że charakter wpisu nie zależy od pozytywnego, czy negatywnego rozstrzygnięcia dla strony, ale od tego, czy sprawa dotyczy należności pieniężnej, czy nie. Wpis jest stały, jeżeli jego wysokość wynika kwotowo wprost z przepisu prawa. O wpisie stosunkowym możemy natomiast mówić, gdy stanowi on procentową (ułamkową) część przedmiotu zaskarżenia, którą należy każdorazowo w danej sprawie obliczyć według obowiązujących w tym zakresie reguł prawnych (por. S. Babiarz, P. Zaborniak, Wpis stały i wpis stosunkowy w postępowaniu sądowowadministracyjnym, Przegląd Sądowy z 2005 r., nr 5, s.162).

Oceniając, czy wniesiona skarga podlega wpisowi stałemu, czy stosunkowemu należy zbadać przedmiot i zakres zaskarżenia. Charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a ściślej to, czy przedmiot skargi wiąże się z określonymi świadczeniami pieniężnymi, przesądza o tym, jaki rodzaj wpisu strona będzie zobowiązana uiścić. Zasadą jest, że jeżeli sprawa dotyczy należności pieniężnych określonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu administracji, to strona zobowiązana jest do uiszczenia wpisu stosunkowego, a wysokość tego wpisu zależy w pierwszym rzędzie od zakresu zaskarżenia.

Stąd też, należy przyjąć, że jeżeli zaskarżony akt (czynność) przyznaje lub odbiera (ogranicza) uprawnienie bądź też nakłada lub zdejmuje (ogranicza) obowiązek, których przedmiotem jest skonkretyzowana w tym akcie (czynności) kwota pieniężna, to przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna w rozumieniu art. 231 i art. 216 P.p.s.a. Zatem strona powinna wówczas uiścić od pisma wszczynającego postępowanie w danej instancji wpis stosunkowy ustalony na podstawie wcześniej oznaczonej w tym piśmie wartości przedmiotu zaskarżenia.

Wartością przedmiotu zaskarżenia jest wartość uprawnienia lub obowiązku, w tym w szczególności należności pieniężnej, którą ustala, określa lub której w inny sposób dotyczy zaskarżony akt lub czynność (tak w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego Warszawa 2015 r. s. 809). Jednocześnie należy przyjąć, że zgodnie z art. 231 w zw. z art. 215 i art. 216 P.p.s.a. wartość przedmiotu zaskarżenia w sprawie o odszkodowanie stanowi tylko ta część należności pieniężnej, która została zakwestionowana w skardze (tak NSA w uchwale 7 sędziów NSA z 28 stycznia 2008r. sygn. akt I FPS 7/07, ONSA i WSA 2008, nr 2 poz. 24). Zasadą bowiem jest, że zakres zaskarżenia decyzji (w całości lub w części) określa wola strony wyrażona w skardze lub wynikająca z jej treści, niezależnie od późniejszych uprawnień sądu administracyjnego do rozszerzenia granic rozpoznania skargi w danej sprawie na podstawie art. 134 i art. 135 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt I GSK 2039/06, ONSAiWSA z 2008 r. nr 5, poz. 80). Zawarte w przepisach art. 215 § 1 i art. 216 P.p.s.a. określenie: wartość przedmiotu zaskarżenia, a tym samym wysokość należności pieniężnej wskazuje, że akcent należy położyć na element zaskarżenia – to co zostało przez wnoszącego skargę zaskarżone. Należy mieć na uwadze istotę wpisu sądowego, którego uiszczenie jest warunkiem nadania skardze biegu. Dlatego wartość przedmiotu zaskarżenia to wartość tego, co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest w skardze kwestionowane wprost lub wynika z treści skargi i jej uzasadnienia albo co wynika z istoty, charakteru i okoliczności sprawy. Podobnie przyjęto w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt I GSK 2039/06, że zaskarżoną należnością pieniężną jest różnica między kwotą podatków określoną w zgłoszeniu celnym a kwotą tych podatków określoną w zaskarżonej decyzji.

Wysokość wpisów stosunkowego i stałego, a także katalog spraw, w których pobierany jest wpis stały, określa wydane na podstawie art. 233 P.p.s.a. wskazane już wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wysokość wpisu stałego ma cechy stabilności i niezmienności, określona jest bowiem w § 2 tego rozporządzenia. Wysokość wpisu stosunkowego ustalana na podstawie § 1 tego rozporządzenia jest uzależniona od wartości przedmiotu zaskarżenia podanej w skardze przez stronę bądź ustalonej przez sąd. Dla wysokości tego rodzaju opłaty nie ma tak istotnego znaczenia, jak ma to miejsce w przypadku wpisu stałego, rodzaj przedmiotu sprawy, jak również zaskarżona do sądu forma działania organu. Wpis stosunkowy w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi bowiem najczęściej określony procent należności, którą strona zobowiązana jest uiścić na mocy aktu administracyjnego (por. S. Babiarz, P. Zaborniak, Wpis stały i wpis stosunkowy w postępowaniu sądowowadministracyjnym, Przegląd Sądowy z 2005 r., nr 5, s.162), natomiast w sprawach, w których żądanie strony dotyczy przyznania należności pieniężnej – wysokość należności jaką jej zdaniem powinna otrzymać.

Zagadnienie prawne przedstawione przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy wątpliwości co do rodzaju należnego wpisu od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 (odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne), art. 106 ust. 1 (odszkodowanie za działki wydzielone pod nowe drogi albo poszerzenie dróg istniejących) i art. 124-126 (odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, za udostępnienie nieruchomości celem wykonania stosownych czynności i za czasowe zajęcie nieruchomości); na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Należy zwrócić uwagę, że istnieją jeszcze inne sytuacje, w których do sądu administracyjnego zaskarżone zostaje rozstrzygnięcie organu administracji, dotyczące jedynie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wynikają one np. z przepisów art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) - odszkodowanie za nieruchomość nabytą na realizację inwestycji drogowej, art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne.

Odszkodowanie za wywłaszczoną własność nieruchomości stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji. Wynika ze stosunku administracyjnego, który powstał w wyniku wywłaszczenia - jednostronnej, publicznoprawnej, władczej ingerencji państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. Ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne. W sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, choć znajduje ona podstawę w stosunku publicznoprawnym, rozstrzyga się wyłącznie o uprawnieniu właściciela nieruchomości do żądania naprawienia szkody. Wywłaszczenie nie jest zatem przedmiotem takiej sprawy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, ale ustalenie odszkodowania. Badanie zgodności wywłaszczenia z prawem, może być przedmiotem odrębnych postępowań. Zasadniczym przedmiotem zaskarżonej decyzji w takiej sprawie nie jest pozbawienie prawa własności nieruchomości, ale należność pieniężna w przedstawionym wyżej rozumieniu przepisów art. 216 i art. 231 P.p.s.a., bowiem skarżący może kwestionować tylko ustalenie wysokości odszkodowania zawarte w decyzji o odszkodowaniu. Decyzja ta kończy odrębne postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, choć oczywiście dla jej wydania konieczne jest uprzednie wydanie decyzji, której skutkiem jest wywłaszczenie. Uznać zatem należy, że decyzja o ustaleniu odszkodowania posiada odrębny byt, jest formalnie i materialnie odrębną sprawą od sprawy w przedmiocie wywłaszczenia i jako taka bezpośrednio wiąże się z ustalanymi świadczeniami pieniężnymi, określając jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. Decyzja taka kreuje jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. Z takiej decyzji można wprost wyprowadzić obowiązek uiszczenia określonej kwoty pieniężnej.

Konkludując, skoro przedmiotem sprawy jest wyłącznie odszkodowanie, to wpisem od skargi należnym w takiej sprawie jest wpis stosunkowy określony w art. 231 P.p.s.a. w zw. z § 1 rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zależny od wartości przedmiotu zaskarżenia. Odnosi się bowiem tylko do sumy pieniężnej, jaką jest kwota odszkodowania, nie zaś także do faktu wywłaszczenia nieruchomości.

Przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie stanowisko o należnym wpisie stosunkowym od skargi określonej we wniosku o podjęcie uchwały nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętym w uchwale z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09. Uchwała ta, jak już wyżej przedstawiono, dotyczyła wpisu od skargi na decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania. Stanowisko dotyczące pobierania w takiej sprawie wpisu stałego oparte zostało w szczególności na argumentacji płynącej ze ścisłego związku odszkodowania z wywłaszczeniem objętych jednym postępowaniem. Taka argumentacja z oczywistych przyczyn nie mogła mieć wpływu na stanowisko przyjęte w niniejszej sprawie.

W związku z podjętą przez NSA uchwałą z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 14/09, część orzecznictwa opowiadającego się za przyjęciem jako należnego wpisu stałego, powołuje się na nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób, które są w takiej samej sytuacji, jakoby różniącej się tylko - pod względem ilości decyzji. Z tym poglądem nie można się zgodzić ze względu na odmienny przedmiot obydwu typów spraw. W jednych przedmiotem jest tylko odszkodowanie a w drugich wywłaszczenie i odszkodowanie. Sytuacja osób wywłaszczonych choć podobna nie jest taka sama, a jej zróżnicowanie to wynik wymienionych wyżej, odmiennych trybów orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, związanych z różnymi podstawami wywłaszczenia.

Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia przepisów o należnym wpisie sądowym od skargi na decyzję o odszkodowaniu nie stoi także w sprzeczności z Konstytucją RP. Na wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sądu, składa się prawo dostępu do sądu rozumiane, jako prawo uruchomienia procedury przed sądem niezależnym, bezstronnym i niezawisłym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 - OTK ZU nr 4/1998, poz. 50 s. 299). Poza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, powszechnie uważanym za normę statuującą prawo do sądu, wśród przepisów decydujących o kształcie tego prawa w polskim systemie prawnym wskazuje się także na art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, który ujmuje prawo do sądu niejako w formule negatywnej. Jest to adresowany do ustawodawcy zakaz stanowienia przepisów, które zamykałyby komukolwiek drogę sądową dochodzenia naruszonych wolności i praw. Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne tylko na podstawie wyraźnego postanowienia konstytucyjnego (por. wyrok TK: z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, s. 300; z 27 stycznia 1999 r., sygn. K 1/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 3, s. 45 oraz postanowienie z 18 listopada 1998 r., sygn. K 20/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 5, s. 71).

Na prawo do sądu składa się prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, pozwalające każdemu na rzeczywiste dochodzenie swych praw, z czym wiąże się kwestia kosztów sądowych. Zatem stosowanie takich przepisów każdorazowo wymaga dokonania ich wykładni zgodnej z art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, aby prawo do sądu nie zostało naruszone. Możliwość realizacji tego prawa należy rozpatrzeć z punktu widzenia czynników utrudniających bądź uniemożliwiających dostęp do sądu, jak np. kształtowania kosztów sądowych o wygórowanej wysokości.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy rozważyć, czy wpis stosunkowy od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania ze względu na jego wysokość może uniemożliwić realizację prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość wpisu od takich skarg, została co do zasady ustalona na poziomie, który nie uniemożliwia realizacji prawa do sądu. Po pierwsze, przyjęta w ustawie formuła dotycząca kosztów postępowania nie odbiega w swej treści od zasad obowiązujących przy rozpatrywaniu spraw cywilnych. Ustawodawca wziął jednak pod uwagę specyfikę rozpoznawanych spraw przez sądy administracyjne i wysokość wpisów stosunkowych od skarg do nich wnoszonych określił na znacznie niższym poziomie niż opłaty pobierane w sprawach o odszkodowanie w postępowaniach przed sądem powszechnym. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 623) opłata stosunkowa pobierana w sprawach o prawa majątkowe wynosi 5% wartości przedmiotu sporu lub przedmiotu zaskarżenia, jednak nie mniej niż 30 złotych i nie więcej niż 100 000 złotych. Natomiast zgodnie z § 1 Rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i wynosi: do 10.000 zł - 4 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 100 zł; ponad 10.000 zł do 50.000 zł - 3 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 400 zł; ponad 50.000 zł do 100.000 zł - 2 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 1.500 zł; ponad 100.000 zł - 1 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 2.000 zł i nie więcej niż 100.000 zł. Po drugie, jak już wyżej wskazano, wysokość wpisu nie zależy od wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji, lecz od zakwestionowanej części odszkodowania. Po trzecie, uiszczony wpis podlega rozliczeniu w ramach rozstrzygania przez sąd o zasadach ponoszenia przez strony (uczestników) kosztów postępowania (art. 199-210 P.p.s.a.). Skarżącemu i skarżącemu kasacyjnie, co do zasady, w przypadku uwzględnienia ich środków zaskarżenia, przysługuje prawo do zwrotu od strony przeciwnej poniesionych kosztów sądowych.

Podkreślenia także wymaga, iż każdy podmiot wszczynający postępowanie powinien liczyć się z wydatkami na ten cel, bo jest to skutek powszechnie przyjmowanej zasady odpłatności postępowań sądowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego samo wprowadzenie obowiązku ponoszenia przez strony opłat sądowych i wydatków nie jest sprzeczne z art. 45 ust. 1 Konstytucji, jednakże pod warunkiem, że stworzony zostanie odpowiedni system środków zapewniających korzystanie z prawa do sądu osobom, które nie są w stanie, z uwagi na sytuację materialną, ponieść tych opłat lub kosztów ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika (takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPS 2/10, por. również B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, System Informacji prawnej Legalis). Do środków takich należy instytucja prawa pomocy, której elementami są zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika zawodowego, uregulowane w oddziale 2. rozdziału 3. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona, która ze względu na swoją trudną sytuację materialną nie jest w stanie partycypować w ponoszeniu kosztów postępowania, może ubiegać się o przyznanie prawa pomocy, jako środka stworzonego dla takich podmiotów, w stosunku do których prawo do sądu mogłoby być ograniczone ze względu na ich sytuację materialną.

Mając to na uwadze, a także wskazane na wstępie pozafiskalne funkcje opłat sądowych, należy uznać, że przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia, mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, nie uniemożliwia podmiotom uprawnionym do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość rzeczywistego dochodzenia swych praw przed sądem administracyjnym. Przyjąć wobec tego należy, że jest zgodna z zasadami wyrażonymi art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Ze względu na przedstawioną powyżej argumentację, na pytanie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy udzielić następującej odpowiedzi:

"Od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 P.p.s.a.".

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 P.p.s.a., podjął uchwałę, jak w sentencji.