Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 574/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 151 w zw. z art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą w P., Ministra Rozwoju i Finansów, Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. oraz Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 648/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w P.; 3. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w P. na rzecz Ministra Przedsiębiorczości i Technologii kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w P. na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. oraz Miasta P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

I OSK 574/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 648/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nie stwierdzenia nieważności orzeczenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Minister Gospodarki nie stwierdził nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Skarbu Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą "[...]".

Po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki. Organ ustalił, że:

W dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. (Dz. U. Nr 3 poz. 17, dalej: ustawa nacjonalizacyjna), tj. w dniu 5 lutego 1946 r., przedsiębiorstwo Fabryka [...] Sp. Akc. w [...], ul. [...] (Przedsiębiorstwo), stanowiło - zgodnie z odpisem z rejestru handlowego nr RHB [...], własność osoby prawnej, spółki [...], Spółka Akcyjna w [...], której postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] czerwca 1945 r., Nr akt [...], przywrócono posiadanie przedmiotowej fabryki.

Pismem z dnia 31 października 1946 r. Departament Przemysłu Miejscowego Ministerstwa Przemysłu przesłał do Centralnego Zarządu Przemysłu Papierniczego (CZPP) akta sprawy "Firmy [...]" z prośbą o wypowiedzenie się, czy "firma ta leży w zasięgu przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, a w szczególności, czy zakład jest zdolny zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników". W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 18 listopada 1946 r. Komisja Upaństwowienia przy CZPP stwierdziła, że "firma [...] na skutek zniszczenia przez wojnę nie jest w stanie zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę nawet 50 pracowników skutkiem tego nie leży w zasięgu przepisów Ustawy z 3.1.46 r."

Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 1949 r. Minister Przemysłu Lekkiego - powołując się na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych, mających dla sprawy istotne znaczenie, postanowił wznowić postępowanie dotyczące przejęcia Przedsiębiorstwa na własność Państwa.

W protokole z lustracji przeprowadzonej w ramach kontroli BHP z dnia 4 maja 1949 r. wskazano, że w poszczególnych działach wytwórczych oraz ciągu produkcyjnym w ww. przedsiębiorstwie można zatrudnić 56 pracowników na jedną zmianę.

Zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r., wydanym na podstawie przepisów dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. R.P. Nr 21, poz. 67), nad Przedsiębiorstwem ustanowiony został przymusowy zarząd państwowy.

Po zakończeniu postępowania nacjonalizacyjnego prowadzonego przed Główną Komisją ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw, Minister Przemysłu Lekkiego orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] lipca 1950 r. (ogłoszonym w Monitorze Polskim Nr A - 86 z dnia 3 sierpnia 1950 r., poz. 1072) stwierdził przejęcie Przedsiębiorstwa na własność Państwa.

Na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] grudnia 1950 r., do objęcia nacjonalizowanego Przedsiębiorstwa wyznaczone zostały [...] Zakłady [...], Przedsiębiorstwo Państwowe [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...]. Objęcie poszczególnych składników majątkowych przejmowanego Przedsiębiorstwa, nastąpiło protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym w dniu 27 stycznia 1951 r. Ogłoszenie o terminie jego sporządzenia zostało opublikowane, na podstawie § 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 stycznia 1951 r. Nr 1, poz. 9.

Minister Przemysłu Drzewnego i Papierniczego orzeczeniem z dnia [...] listopada 1955 r., znak: [...], działając na podstawie § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r., zatwierdził protokół zdawczo - odbiorczy z dnia 27 stycznia 1950 r., ustalając, że wszystkie składniki w nim ujęte stanowią część składową tego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność Państwa, z wyłączeniem nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], zapisanej w KW [...], tom [...] wykaz [...]. [...] art. matr. [...] i [...], parcele nr [...], [...], [...] o łącznej pow. 0.1463 ha.

Organy obu instancji wskazały, że zgodnie z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, orzeczenie w trybie tego artykułu mogło nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed dniem 31 marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Organy podkreśliły, że ani ustawa nacjonalizacyjna, ani też rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. nr 16, poz. 62, dalej zwane: rozporządzeniem z 30 stycznia 1947 r.) nie precyzują wprost, jakie zdarzenie uważa się za dzień wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego. W § 17 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 13 maja 1949 r.) mowa jest o tym, że wszczęcie postępowania następuje z chwilą przedłożenia wniosków określonych w § 19. Przepis ten znajduje się w dziale II "Postępowanie" pkt A. Postępowanie przygotowawcze" i odwołuje się do § 19, który został uchylony z dniem 13 maja 1949 r. Również w orzecznictwie sądowym kwestia daty wszczęcia postępowania o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa jest różnie interpretowana.

Następnie organy wskazały, że już w 1946 r., a zatem przed datą 31 marca 1947 r. w odniesieniu do Przedsiębiorstwa prowadzone były czynności wyjaśniające związane z procesem jego nacjonalizacji o czym świadczy opisana wyżej korespondencja między Ministerstwem Przemysłu a CZPP. Organy podkreśliły, że Ministerstwo Przemysłu dysponowało aktami sprawy dotyczącymi Przedsiębiorstwa, rozważając zasadność jego upaństwowienia. W tym zakresie organy podzieliły stanowisko wyrażone przez uczestnika postępowania, Miasto [...], zgodnie z którym zasady logicznego rozumowania uprawniają do sformułowania tezy, że skoro odpowiedź o zdolności zatrudnienia została udzielona, to musiała ona zostać poprzedzona stosownymi analizami w celu należytego ustalenia tego stanu. Analiza taka najprawdopodobniej musiała zostać przeprowadzona na podstawie kontroli przedsiębiorstwa lub wyjaśnień osób posiadających stosowną wiedzę, tj. na podstawie czynności, o których nacjonalizowane przedsiębiorstwo musiało wiedzieć. W niniejszej sprawie nie sposób ustalić precyzyjnie, jaki był rzeczywisty przebieg czynności w przygotowawczym postępowaniu nacjonalizacyjnym, wiadomo jednak, że takie postępowanie było prowadzone i istniały akta sprawy dokumentujące jego przebieg.

Organ podkreślił, że stanowisko Komisji Upaństwowienia przy CZPP, zawarte w piśmie z dnia 18 listopada 1946 r. stanowiło podstawę do wstrzymania procesu nacjonalizacji przedmiotowego przedsiębiorstwa. Jednakże, powołując się na ujawnienie nowych okoliczności – to jest spełnienie przez przedmiotową fabrykę kryteriów określonych w ustawie nacjonalizacyjnej, Minister Przemysłu Lekkiego wznowił postępowanie nacjonalizacyjne, na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341, dalej: rozporządzenie z 1928 r.).

W ocenie organu rozpatrującego przedmiotową sprawę, zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego. Organ zwrócił uwagę, że dokument ten ma formę zarządzenia, wskazana w nim została podstawa prawna wznowienia postępowania oraz przyczyna wznowienia, a zatem jest to rozstrzygnięcie organu o wznowieniu postępowania. Gdyby chodziło o wniosek o wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego, dokument ten nie byłby zarządzeniem lecz "wnioskiem" i zostałby skierowany do oznaczonego w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. organu. Wprawdzie wznowienie powinno poprzedzać wydanie orzeczenia ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego bądź postanowienia o skreśleniu przedsiębiorstw z wykazu przedsiębiorstw i wydanie przez Ministra Przemysłu Lekkiego zarządzenia o wznowieniu bez formalnego zakończenia postępowania nacjonalizacyjnego prowadzonego w 1946 r. w odniesieniu do tego przedsiębiorstwa, stanowiło pewne uchybienie proceduralne, jednakże takie uchybienie nie może być uznane, w ocenie Ministra, za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu orzeczenia nacjonalizacyjnego.

Podsumowując tę część rozważań organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma okoliczność, że art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, w zakresie pojęcia "wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego" jest na tyle nieoczywisty, że na gruncie tego przepisu mamy do czynienia z jego niejednolitą wykładnią, co w świetle poglądów, zawartych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyłącza możliwość stwierdzenia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Organy obu instancji uznały również, że Przedsiębiorstwo spełniało kryteria wskazane w przepisach ustawy nacjonalizacyjnej, stanowiące podstawę upaństwowienia. Podstawą do dokonania powyższego ustalenia był następujący materiał dowodowy:

1. Statystyka przemysłowa za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 1938 r., sporządzona przez spółkę [...] w dniu 31 stycznia 1939 r., według której "przy dzisiejszym stanie urządzeń, maszyn i aparatury (...) najwyższa możliwa liczba robotników, którą Zakład mógłby zatrudnić wynosi: na jednej zmianie - 250; na dwóch zmianach - 300; na trzech zmianach - 350";

2. pismo Centralnego Zarządu Przemysłu Papierniczego w [...] z dnia 18 listopada 1946 r., będące odpowiedzią na pismo Ministerstwa Przemysłu z dnia 31 października 1946 r., zawierające informację, iż "firma [...] na skutek zniszczenia przez wojnę nie jest w stanie zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę nawet 50 pracowników i skutkiem tego nie leży w zasięgu przepisów Ustawy z 3.1.46r.";

3. protokół z komisyjnej lustracji fabryki [...], przeprowadzonej w ramach kontroli B.H.P. z dnia 4 maja 1949 r., w treści którego wskazano, że zdolność zatrudnienia przedmiotowego przedsiębiorstwa wynosi 56 pracowników w tym 5 pracowników umysłowych;

4. pismo inż. E. S. - Dyrektora Technicznego z dnia 30 maja 1949 r., zgodnie z którym "ponowna lustracja wymienionego przedsiębiorstwa wykonana w/g dołączonego protokółu, komisyjnie w dniu 4 maja 1949 r. ustaliła zdolność zatrudnienia na jedną zmianę w ilości 56 osób";

5. kwestionariusz z dnia 28 lipca 1949 r. wraz z załącznikiem stanowiącym "Wykaz Maszyn i Urządzeń Technicznych oraz stanu zatrudnienia z dnia 5.2.1946 r.", sporządzony przez [...] Zakłady [...], zawierający dane odnośnie zdolności zatrudnienia na jedną zmianę w dniu 5 lutego 1946 r. oraz maszyn i działów z możliwością zatrudnienia każdej maszyny - wskazujący liczbę 27 pracowników fizycznych i 2 pracowników umysłowo-administracyjnych, jako "faktyczny stan zatrudnienia zgodny z listą wypłat z dnia 5.2.1946 przy pracy w fabryce na jedną zmianę" oraz zdolność zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę w ww. dacie - 45 pracowników fizycznych i 6 pracowników umysłowych. Jednocześnie podniesione zostało, że "obecny stan zatrudnienia wg listy wypłat z dnia 25.7.49 (przy ruchu na dwie zmiany) - ilość pracowników fizycznych (produkcyjnych) - 36; gospodarczo-transportowych - 6; warsztatowych - 3; umysłowych - 8; razem: 53";

6. ekspertyza S. H. - Dyrektora Technicznego [...] Zakładów Wyrobów [...] z dnia 15 marca 1950 r. - sporządzona na zlecenie Głównej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw, w której określono, iż w dniu 5 lutego 1946 r. przedmiotowa fabryka była zdolna zatrudnić: "maszyny - 49 pracowników; prace ręczne - 48 prac.; inni pracownicy - 24 prac.; Razem: 121 pracowników + (10%) 12 pracowników umysłowych; Łącznie 133 pracowników";

7. opinia S. M. - rzeczoznawcy Izby Przemysłowo-Handlowej w [...] z dnia 7 kwietnia 1950 r., sporządzona na zlecenie Głównej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw, według której "w dniu 5.II.1946r. zdolność zatrudnienia wynosiła jak następuje: pracowników produkcyjnych - osób 25, pracowników pomocniczych - osób 8, pracowników administracyjnych - osób 5; Razem - osób 38";

8. opinia inż. J. S. - rzeczoznawcy SIT Spoż. w zakresie maszyn i urządzeń oraz przemysłowych linii technologicznych, sporządzona w czerwcu 2015 r., na zlecenie Ministerstwa Gospodarki. Zgodnie z opinią ww. biegłego rzeczywista zdolność zatrudnienia w przedsiębiorstwie "Fabryka [...] Sp. Akc. w [...]" bezpośrednio przy produkcji na jedną zmianę roboczą, wg stanu w dniu 5 lutego 1946 r., wynosiła 42 osoby.

Jako dokumenty, wskazujące na zdolność zatrudnienia w Przedsiębiorstwie w dniu 5 lutego 1946 r., organy wskazały również pisma i odwołania Fabryki [...] Spółka Akcyjna, skierowane do Głównej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie, tj.: pismo z dnia 4 stycznia 1950 r.; z dnia 6 lutego 1950 r.; z dnia 24 kwietnia 1950 r., w treści których pełnomocnik właściciela nacjonalizowanego przedsiębiorstwa podnosi szereg okoliczności mających na celu wykazanie, że przedmiotowa fabryka nie jest zdolna zatrudnić na jedną zmianę, przy pełnym wykorzystaniu swej zdolności produkcyjnej więcej niż 27-41 pracowników produkcyjnych.

Organ wskazał, że przywołane wyżej pisma nie mogły stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, gdyż dawni właściciele przejmowanego na własność Państwa mienia, z oczywistych i subiektywnych przyczyn, nie byli zainteresowani pozytywnym wynikiem zakończenia procesu upaństwowienia (byli osobami bezpośrednio zainteresowanymi odstąpieniem od upaństwowienia ww. fabryki), a podejmowane przez nich czynności i udzielone wyjaśnienia mogły być nakierunkowane na osiągnięcie skutków odwrotnych, co może świadczyć o braku bezstronności ich autorów.

Organ wskazał następnie, że "Statystyka przemysłowa za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 1938 r.", nie posiada pełnej wartości dowodowej bowiem odnosi się do okresu ponad siedmiu lat przed datą wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej.

Odnosząc się do pisma Komisji Upaństwowienia przy CZPP z dnia 18 listopada 1946 r. organ podniósł, że nie miało ono żadnego uzasadnienia, w szczególności w zakresie wielkości zniszczeń oraz podjętych przez właściciela działań w celu odbudowy przedsiębiorstwa, mogło być więc traktowane jedynie jako dokument o charakterze porównawczym, w kontekście pozostałego materiału dowodowego sprawy.

Na zdolność zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie wskazuje natomiast, w ocenie organu, kwestionariusz z dnia 28 lipca 1949 r. wraz z załącznikiem stanowiącym "Wykaz Maszyn i Urządzeń Technicznych oraz stanu zatrudnienia z dnia 5.2.1946 r.", sporządzony przez [...] Zakłady [...], zawierający m.in. dane odnośnie zdolności zatrudnienia na jedną zmianę w dniu 5 lutego 1946 r. oraz maszyn i działów z możliwością zatrudnienia każdej maszyny. Minister uznał jednak, że dokument ten również nie posiada pełnej wartości dowodowej. W przedmiotowym formularzu wskazana została wprawdzie zdolność zatrudnienia pracowników przy produkcji na jedną zmianę - 45 osób, jednakże wartość dowodową przedmiotowego kwestionariusza obniża fakt nieuwzględnienia przez Komisję przy obliczaniu zdolności zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie znajdujących się na wyposażeniu przedmiotowej fabryki "urządzeń warsztatowych", stanowiących własność Szkoły Zdobniczej w [...].

Za dokument przydatny, lecz również posiadający ograniczoną wartość dowodową dla określenia wielkości zdolności zatrudnienia pracowników w tym przedsiębiorstwie, organ uznał protokół z komisyjnej lustracji fabryki [...] z dnia 4 maja 1949 r. oraz pismo inż. E. S. - Dyrektora Technicznego z dnia 30 maja 1949 r., powołujące się na ww. lustrację. W protokole tym oprócz faktycznego zatrudnienia - 54 osób, Komisja, poprzez przypisanie konkretnej liczby pracowników możliwych do zatrudnienia w poszczególnych działach, jakie znajdują się w fabryce, dokonała także ustaleń dotyczących zdolności zatrudnienia ww. przedsiębiorstwa.

Ustosunkowując się do opinii S. M. z dnia 7 kwietnia 1950 r. organ wskazał, że sporządzona została ona na zlecenie Głównej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw przez osobę uprawnioną, rzeczoznawcę Izby Przemysłowo-Handlowej i na datę wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. Biegły wskazał na zdolność zatrudnienia w dziale: kopertownia - 25 pracowników, w warsztacie mechanicznym - 4 pracowników i w dziale ekspedycja, transport wewnętrzny - 4 pracowników, łącznie: 33 pracowników fizycznych i 5 umysłowych (38 osób). Ekspert, nie podając metodologii obliczeń, załączył do opinii jedynie spis maszyn i urządzeń z wykazem potrzebnej obsługi, nie przedstawiając przy tym szczegółowego opisu tych maszyn ze wskazaniem na ich zdolności produkcyjne. Ponadto, biegły uwzględniając zniszczenia wojenne wskazał, że na stanie przedsiębiorstwa znajdują się maszyny nieczynne, remontowane w następnych latach. Organ wyjaśnił, że w jego ocenie opracowanie nie może stanowić wiarygodnego dowodu na okoliczność rzeczywistej zdolności zatrudnienia w przedsiębiorstwie, jest bowiem bardzo lakoniczne. Wątpliwości organu wzbudził fakt, że biegły na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 5 kwietnia 1950 r. stwierdził, iż zniszczenia wojenne wynosiły 80%, część maszyn została wyremontowana w 1945 r., a część w okresie późniejszym - w latach 1947 -1949 r. Jednakże biegły nie wskazał z jakiego źródła (z jakich dokumentów lub ustnych wyjaśnień) zaczerpnął wiedzę na temat tego, które maszyny zostały wyremontowane w 1945 r. a które w późniejszych latach. Z pewnością nie mógł tego stwierdzić na podstawie samych oględzin, które odbyły się w 1950 r.

Organ podkreślił, że opracowanie to stoi w sprzeczności z treścią ekspertyzy S. H. - Dyrektora Technicznego [...] Zakładów Wyrobów [...] z dnia 15 marca 1950 r., sporządzonej również na zlecenie Głównej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw. Rzeczoznawca sporządził swą opinię w następstwie oględzin Przedsiębiorstwa oraz przy uwzględnieniu stanu zamaszynowienia, znajdującego się w tym przedsiębiorstwie według inwentarza na dzień 31 grudnia 1945 r., uzupełnionego jednakże "kartami maszynowymi maszyn zdolnych do produkcji" w 1946 r. Biegły, opisując szczegółowo urządzenia znajdujące się w przedmiotowej fabryce oraz sposób ich racjonalnego wykorzystania, przyporządkował jednocześnie odpowiednią liczbę pracowników niezbędnych do ich obsługi, uzyskując w ten sposób liczbę 49 pracowników. Ponadto, biorąc pod uwagę możliwości produkcyjne maszyn kopertowych, produkujących koperty nadające się do przeróbki na papeterię - dokonał osobnego obliczenia ilości pracowników zatrudnionych przy pracach ręcznych oraz tzw. "innych pracowników", tj. mistrzów kopertowych, maszynistów drukarskich, osoby zatrudnione przy transporcie wewnętrznym, magazynierów itp. W tym zakresie biegły ustalił, iż do przeróbki kopert na papeterię potrzebnych jest 48 pracowników oraz dodatkowo 24 "innych pracowników". Orzeczenie biegłego S. H. zostało sporządzone przy uwzględnieniu maszyn i urządzeń wykorzystywanych w poszczególnych działach produkcji. Wskazano ile osób może pracować przy produkcji określonych wyrobów przy uwzględnieniu wydajności maszyn (zdolności produkcyjnej). Po dokonaniu oględzin zakładu, pod względem możliwości produkcyjnych, w kontekście procesu produkcji i wyposażenia zakładu w maszyny i urządzenia, biegły ustalił, że na dzień 5 lutego 1946 r. zdolność zatrudnienia w przedmiotowej fabryce przy produkcji wynosiła 121 pracowników + (10%) 12 pracowników umysłowych.

Organ wyjaśnił również, że w toku postępowania w toku postępowania zlecił sporządzenie ekspertyzy biegłemu - inż. J. S. Przedmiotem rzeczonej opinii było ustalenie rzeczywistej (faktycznej) zdolności zatrudnienia pracowników na jedną zmianę roboczą przy wykorzystaniu rzeczywistego stanu maszyn i urządzeń, znajdujących się w zakładzie w dniu 5 lutego 1946 r. Przyjęta przez biegłego metoda obliczeń zdolności zatrudnienia pracowników w przedsiębiorstwie została oparta na procesach technologicznych (proces przygotowawczy - składanie; proces reprodukcji - odwzorowanie, drukowanie proces wykańczaniowy - introligatorski) zachodzących w działach: wyrobu kopert, wyrobu opakowań oraz pakowania kopert, a także uwzględnienie pracowników nadzoru technicznego, magazynów i obsługi - skutkowała ustaleniem, iż rzeczywista zdolność zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie wynosiła - 42 pracowników. Biegły szczegółowo odniósł się do wyposażenia produkcyjnego przedsiębiorstwa, zdolności produkcyjnych poszczególnych działów, określił zużycie maszyn i urządzeń - nie uwzględnił jednak w liniach technologicznych maszyn i urządzeń o stopniu zużycia na poziomie 25%, przeznaczonych do naprawy, które zostały włączone do produkcji, jako istniejący park maszynowy fabryki w latach 1947-49 oraz faktu odbudowy budynków fabryki.

Organ wyjaśnił następnie, że przy określaniu rzeczywistej zdolności zatrudnienia należy uwzględnić stan maszyn, wynikający ze zużycia (amortyzacji), a zniszczenia wojenne należały do czynników obiektywnych i usuwalnych). Tym samym, o ile na stanie przedsiębiorstwa znajdowały się maszyny i urządzenia o niskim lub średnim stopniu zużycia (25%), wymagające jedynie naprawy, a przedsiębiorstwo remontowało budynki, należało uwzględnić powyższy stan, przy określaniu przedmiotowej rzeczywistej zdolności zatrudnienia. Organ podkreślił, że kryterium nacjonalizacyjnym jest nie zatrudnienie, lecz zdolność zatrudnienia kwalifikująca przedsiębiorstwo, jako istotne pod względem możliwości produkcyjnych i zdolności zatrudnienia dla gospodarki narodowej. Ze względu na powyższe organ stwierdził że opinia inż. J. S. nie mogła zostać uznana za kluczowy i o pełnej wartości dowodowej dokument, przesądzający okoliczność spełnienia przez Przedsiębiorstwo kryterium nacjonalizacyjnego.

Podsumowując organ wskazał, że orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej Przedsiębiorstwa, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przedsiębiorstwo spełniało bowiem kryterium nacjonalizacyjne określone w ww. ustawie nacjonalizacyjnej, zgodne z celem wskazanym w art. 1 tej ustawy.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Minister Gospodarki przywołał art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., zaś Minister Rozwoju, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka [...] wniosła skargę do WSA w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 18 października 2016 r. uczestnicy postępowania: Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] i Miasto [...] wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że w ocenie skarżącej orzeczenie nacjonalizacyjne rażąco naruszało prawo z uwagi na fakt, że postępowanie nie zostało wszczęte przed dniem 31 marca 1947 r. Na poparcie powyższego poglądu skarżąca wskazywała, że pod pojęciem wszczęcia postępowania można było rozumieć dzień umieszczenia przedsiębiorstwa w wykazie, ewentualnie dzień złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie przejścia lub przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa. W ocenie strony, przed dniem 31 marca 1947 r. nie zaistniało żadne opisane wyżej zdarzenie, które uzasadniałoby uznanie, że postępowanie zostało wszczęte przed tą datą.

Poglądu tego nie podzielał Minister, podnosząc, że w orzecznictwie sądowym kwestia daty wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego jest różnie interpretowana. Dodatkowo, z akt sprawy wynika, że w 1946 r. prowadzone były w stosunku do przedsiębiorstwa czynności wyjaśniające związane z procesem jego nacjonalizacji. Ministerstwo Przemysłu dysponowało aktami sprawy dotyczącymi przedsiębiorstwa, rozważając zasadność jego nacjonalizacji. W tym zakresie organ powoływał się na wymianę pism między Departamentem Przemysłu Miejscowego Ministerstwa Przemysłu a CZPP, w tym na przesłanie akt sprawy z prośbą o wypowiedzenie się, czy firma ta leży w zasięgu przepisów ustawy nacjonalizacyjnej.

Z tego faktu zarówno organ, jak i uczestnicy (Skarb Państwa i Miasto [...]) wywodzą, że skoro odpowiedź na pismo Ministerstwa została udzielona, to musiała być poprzedzona analizami, które z kolei nastąpiły po kontroli przedsiębiorstwa lub wyjaśnieniach osób posiadających stosowną wiedzę, co oznacza, że prowadzono przygotowawcze postępowanie nacjonalizacyjne.

Uczestnicy podnosili z kolei, że skoro do naszych czasów zachowały się dwa pisma (to jest korespondencja Ministerstwa i CZPP), a nie zachowała się chociażby dokumentacja obejmująca 12 załączników do pisma Ministra, to uniemożliwia to ocenę legalności tych czynności. Uczestnicy wskazywali dodatkowo, że rozporządzenie z 22 marca 1928 r. nie zawierało przepisów określających datę wszczęcia postępowania z urzędu, podobnie nie określała tego ustawa nacjonalizacyjna, rozporządzenie wykonawcze wydano w 1947 r., zaś kwestię daty wszczęcia postępowania z urzędu doprecyzowało dopiero orzecznictwo w latach 80-tych XX wieku. Wobec powyższego, w ich ocenie, ewentualne sprzeczne z dzisiejszymi standardami wszczęcie postępowania nie może skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w piśmie uczestników z dnia 18 października 2016 r., zgodnie z którym przed wydaniem rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r. brak było przepisów regulujących postępowanie nacjonalizacyjne. Uczestnicy pomijają bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1946 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1947 r., nr 17, poz. 114, zwane dalej rozporządzeniem z 11 kwietnia 1946 r.).

Następnie wskazać należy, że zaaprobowanie poglądu, iż ewentualne nieprawidłowości w zakresie daty wszczęcia postępowania wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego oznacza przyjęcie tezy, że w ramach postępowania nadzorczego spełnienie warunku z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej w ogóle nie powinno być badane. Takiego rozwiązania nie można, zdaniem WSA w Warszawie, zaaprobować. Sąd bowiem nie może przyjąć, że dokonując kontroli zgodności z prawem aktu administracyjnego, należy pominąć brzmienie jednego z przepisów ustawy, na podstawie których akt ten był wydany.

Oceniając, czy orzeczenie nacjonalizacyjne wydane zostało z naruszeniem art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym istnienie rozbieżnej wykładni określonego przepisu oznacza, iż przyjęcie jednego ze sposobów wykładni, nawet uznanego następnie za wadliwy, wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności aktu, przy wydaniu którego zastosowano jedną z wykładni.

W zakresie daty wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego za dominujący Sąd uznał pogląd, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego wobec przedsiębiorstwa na podstawie przepisów art. 2 i art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej jest data ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa wykazu przedsiębiorstw przechodzących na rzecz Państwa lub innych osób prawnych prawa publicznego oraz przejmowanych na własność Państwa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2001 r., sygn. akt III RN 176/00).

Sąd wskazał, że pojawił się również pogląd, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego jest data złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1664/07).

Sąd stwierdził, że gdyby w realiach niniejszej sprawy spór dotyczył tego, czy przed dniem 31 marca 1947 r. doszło do opublikowania wykazu przedsiębiorstw, czy też tylko do złożenia wniosku (która to czynność poprzedzała publikację wykazu), rzeczywiście brak byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Spór dotyczyłby bowiem wykładni art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej. Natomiast, w ocenie Sądu I instancji, problemem nie jest rozstrzygnięcie, którą z przedstawionych wyżej wykładni prawa należy przyjąć. W niniejszej sprawie odpowiedzieć należy na pytanie, czy przed dniem 31 marca 1947 r. podjęte zostały jakiekolwiek czynności, które uznać można za wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego.

Zdaniem WSA w Warszawie, pierwotnie (a więc w dacie wymiany korespondencji w 1946 r., na którą powołuje się organ i uczestnicy) ustawa o nacjonalizacji przewidywała, że orzeczenie o przejęciu przez Państwo na własność w trybie artykułu 3 może nastąpić tylko do dnia 31 grudnia 1946 r.

Dopiero dekretem z dnia 20 grudnia 1946 r. o zmianie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z dnia 30 grudnia 1946 r.) nadano obecne brzmienie art. 3 ust. 6, zgodnie z którym "Orzeczenie w trybie niniejszego artykułu może nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed dniem 31 marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa". Zmiana ta weszła w życie z dniem ogłoszenia, czyli z dniem 30 grudnia 1946 r.

Zgodnie z rozporządzeniem z 11 kwietnia 1946 r. (a więc aktem obowiązującym w okresie wymiany korespondencji między Ministrem a CZPP), urzędy wojewódzkie oraz izby przemysłowo-handlowe zobowiązane były do sporządzenia wykazu przedsiębiorstw, położonych na terenie ich działania a podpadających pod działanie § 14 (czyli przepisu wyznaczającego w jakich sprawach właściwe są komisje wojewódzkie) i przedstawienia go wojewódzkiej komisji. Jednocześnie, zgodnie z § 19 rozporządzenia, wszelkie władze, urzędy i instytucje państwowe oraz samorządowe, wojewódzkie rady narodowe, izby przemysłowo-handlowe, osoby prawne prawa publicznego, wojewódzkie komisje związków zawodowych i związki rewizyjne spółdzielni mogły zgłosić w komisjach wojewódzkich wnioski o wszczęcie postępowania dotyczącego przejścia lub przejęcia na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego przedsiębiorstw określonych w § 14.

Następnie przygotowywane były wykazy przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji, które podlegały publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

W przypadku oddalenia wniosku - przewodniczący Wojewódzkiej Komisji zobowiązany był do powiadomienia wnioskodawcy, któremu służyło prawo do odwołania do Głównej Komisji w terminie 7 dni.

Analogiczny mechanizm przewidziany został również w rozporządzeniu z 30 stycznia 1947 r., w brzmieniu obowiązującym do 13 maja 1949 r .

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że aczkolwiek nie istniała definicja pojęcia wszczęcia postępowania o przejęcie danego przedsiębiorstwa na własność Państwa to jednak na postępowanie to składały się określone czynności, takie jak zgłoszenie wniosku, sporządzenie wykazu przedsiębiorstw, powiadomienie wnioskodawcy o oddaleniu wniosku i wreszcie opublikowanie wykazu. Czynności te prowadzone były przez właściwe organy, to jest przez Wojewódzkie Komisje do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw oraz Główną Komisję do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw. Wojewódzka Komisja do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw była właściwa m.in. w sprawach dotyczących przejęcia na własność państwa lub osób prawnych przedsiębiorstw określonych w art. 3 ust. 1 lit. b ustawy nacjonalizacyjnej (§ 14 rozporządzenia z 11 kwietnia 1946 r. i § 14 rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r. w brzmieniu obowiązującym do 13 maja 1949 r.).

Z zachowanych akt administracyjnych nie wynika, by w tej konkretnej sprawie dokonane zostały jakiekolwiek czynności zaliczane na podstawie obu rozporządzeń wykonawczych do postępowania przygotowawczego (§ 16-§ 23 obu rozporządzeń wykonawczych).

Sąd wskazał, że okolicznością bezsporną jest to, że Departament Przemysłu Miejscowego Ministerstwa Przemysłu zwrócił się do CZPP o informację, czy przedsiębiorstwo skarżącej podlega nacjonalizacji, na co CZPP udzieliło odpowiedzi odmownej. Obecnie – na co zwracają uwagę uczestnicy – można jedynie domniemywać, jakiej treści załączniki zostały przesłane przy piśmie Departamentu Przemysłu Miejscowego Ministerstwo Przemysłu z dnia 31 października 1946 r.

Jednak, w ocenie Sądu sam fakt prowadzenia "czynności sprawdzających" (na co powoływali się uczestnicy), nie uregulowanych w przepisach rozporządzenia z 11 kwietnia 1946 r., nie jest wystarczający do uznania, że wszczęte zostało postępowanie w rozumieniu ustawy nacjonalizacyjnej i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Rozporządzenia wykonawcze, jako pierwsze czynności w toku postępowania nacjonalizacyjnego wymieniały złożenie wniosku o nacjonalizację, albo sporządzenie przez Urzędy Wojewódzkie i izby przemysłowo-handlowe spisu przedsiębiorstw podpadających pod działanie ustawy nacjonalizacyjnej (w zakresie właściwości komisji wojewódzkiej).

W katalogu owych czynności wymienionych jako pierwsze w toku postępowania przygotowawczego nie mieściły się czynności takie jak wymiana korespondencji pomiędzy Ministrem a podmiotem takim jak CZPP, celem ustalenia, czy dane przedsiębiorstwo podpada pod ustawę nacjonalizacyjną, czy też nie. Co więcej, czynności te nie były w ogóle przewidziane w rozporządzeniach wykonawczych.

Zatem nawet biorąc pod uwagę rozbieżności interpretacyjne co do tego jak należy rozumieć pojęcie daty wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego, nie można uznać, by w niniejszej sprawie istniały jakiekolwiek dowody potwierdzające dokonanie przed dniem 31 marca 1947 r. czynności opisanych jako podejmowane w toku postępowania przygotowawczego w rozporządzeniu z 11 kwietnia 1946 r., czy też 30 stycznia 1947 r.

Powstaje natomiast pytanie, czy brak dowodów potwierdzających dokonanie takich czynności może być uznany za podstawę do stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie, to jest uznania, że postępowanie nie zostało wszczęte przed 31 marca 1947 r.

WSA w Poznaniu wskazał, że zna i podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie, z których wynika, że brak dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań proceduralnych po upływie kilkudziesięciu lat od daty wydania aktu nie może przesądzać o jego rażącej wadliwości. Sąd wskazał, że w przedstawionych aktach nie ma żadnych dokumentów pozwalających na stwierdzenie, że przed 31 marca 1947 r. dokonano jakichkolwiek czynności w ramach postępowania przygotowawczego przewidzianych w rozporządzeniu z 11 kwietnia 1946 r., czy też 30 stycznia 1947 r. Znajdują się w nim natomiast inne dokumenty, sporządzone w latach czterdziestych ubiegłego wieku, z których wynika, że nawet w ocenie organów nie doszło do wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego w 1946 r., ale dopiero z dniem wydania zarządzenia z [...] sierpnia 1949 r. Dokumentem takim jest pismo Ministerstwa Przemysłu Lekkiego z dnia 15 października 1949 r., skierowane do Przewodniczącego Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, w którym wyjaśniono, że z uwagi na interes gospodarczy państwa zachodzi konieczność umieszczenia przedsiębiorstwa w wykazie z art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej. W piśmie tym organ wprost wskazał, że zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. należy traktować jako wniosek o wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie nacjonalizacji przedsiębiorstwa skarżącej wszczęte zostało przed dniem 31 marca 1947 r. Oznacza to, że orzeczenie nacjonalizacyjne wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej.

Skarżąca wskazywała również na nieprawidłowości, dotyczące wydania zarządzenia z [...] sierpnia 1949 r., to jest zarządzenia o wznowieniu postępowania nacjonalizacyjnego wskazując, że w realiach sprawy nie było aktu, którego mogło dotyczyć wznowione postępowanie.

Uczestnicy postępowania podnosili, że zarządzenie to, jako podstawy prawnej, nie wskazuje przepisów wykonawczych do ustawy nacjonalizacyjnej.

Rzeczywiście, jako podstawę prawną zarządzenia z [...] sierpnia 1949 r. wskazano § 81 rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r., czyli przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania enumeratywnie w nim wymienionych przepisów rozporządzenia z 22 marca 1928 r., w tym art. 96 ust. 2, zgodnie z którym wznowienie postępowania może być zarządzone również z urzędu.

Organ stanął na stanowisku, że zarządzenie z dnia [...] sierpnia 1949 r., to zarządzenie w sprawie wznowienia postępowania, a wydanie go pomimo braku formalnego zakończenia postępowania nacjonalizacyjnego stanowi uchybienie, które jednak nie może przesądzić o nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego.

Uczestnicy, to jest Skarb Państwa i Miasto [...], stanęli na stanowisku, że skoro postępowanie nacjonalizacyjne przed jego wznowieniem nie zakończyło się jednym z rozstrzygnięć, o których mowa w § 67 rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r., to przepis ten nie miał zastosowania i zasadnie nie został przez organ zastosowany, a postępowanie mogło być wznowione na podstawie art. 95 rozporządzenia z 22 marca 1928 r.

WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 95 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., wznowienie postępowania mogło nastąpić w sprawie zakończonej decyzją, od której nie służy środek prawny.

W niniejszej sprawie przed dniem [...] sierpnia 1949 r. nie została wydana żadna decyzja ani orzeczenie, zatem ewentualne postępowanie w sprawie wznowienia postępowania należało uznać za bezprzedmiotowe.

Sąd w pełni podzielił pogląd, zgodnie z którym ewentualne uchybienia proceduralne, poprzedzające wydanie danego aktu administracyjnego, nie zawsze muszą prowadzić do stwierdzenia jego nieważności. Należy mieć jednak na względnie okoliczności obecnie badanej sprawy, w której przed dniem 31 marca 1947 r. nie doszło do wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego.

Następnie uznając, że wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego jest uzasadnione interesem państwa, organ wydał zarządzenie o wznowieniu postępowania, pomimo tego, że w sprawie nie został wydany żaden akt administracyjnym mogący podlegać badaniu w toku postępowania wznowieniowego. Organ ten wyjaśnił, w piśmie z 15 października 1949 r., że zarządzenie o wznowieniu postępowania stanowi wniosek o wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego Oznacza to, że wydając zarządzenie o wznowieniu organ świadomie naruszył przepisy postępowania, dążąc do wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego wbrew przepisowi art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej.

Skarżąca podnosiła w skardze, że w jej ocenie nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w trybie § 67 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r., to jest nie wyszły na jaw żadne nowe istotne dla sprawy okoliczności, bowiem w dacie wydania zarządzenia organ nie miał żadnej wiedzy, co do zdolności zatrudnienia w przedsiębiorstwie. Również fakt skazania członków CZPP wyrokami karnymi nie mógł stanowić podstawy dla wznowienia postępowania, ponieważ zostali oni zrehabilitowani po 1956 r.

Jak już wyżej wskazano, w ocenie Sądu wznowienie postępowania, czy to na podstawie przepisów rozporządzenia z 22 marca 1928 r., czy to na podstawie rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r., musiało dotyczyć postępowania zakończonego wydaniem konkretnego aktu (decyzji, w myśl rozporządzenia z 1928 r., ewentualnie orzeczenia ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego lub postanowienia o skreśleniu przedsiębiorstw z wykazu w świetle rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r.). Skoro w realiach niniejszej sprawy żaden taki akt nie został wydany, nie można w ogóle rozważać, czy zaistniały przesłanki wznowieniowe, czy też nie.

W związku z powyższym, Sąd uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym zaniechania wystąpienia przez organ do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) o nadesłanie dokumentów dotyczących, tzw. procesu papierników. Prowadzenie postępowania, co do faktu skazania, a następnie rehabilitacji określonych osób pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.

Podobnie, jak zarzuty dotyczące rażącego naruszenia art. 3 ust. 1B ustawy nacjonalizacyjnej oraz § 1 lit. A pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym (Dz. U. z 1947 r., nr 2 poz. 7).

Sąd wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem, dolną granicę zdolności zatrudnienia podwyższono do 100 pracowników na jedną zmianę m.in. w wytwórniach kartonaży i opakowań papierowych. Skarżąca wywodziła, że z powołanego przepisu wynika, iż nawet w sytuacji, w której produkcja kartonaży stanowiła jedną tylko z dziedzin działalności przedsiębiorstwa, podlegało ono nacjonalizacji wyłącznie w razie zatrudnienia powyżej 100 osób na jedną zmianę. Na poparcie powyższej tezy Skarżąca przywoływała brzmienie § 1 lit. B pkt 3 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym dolna granica zatrudnienia w przedsiębiorstwa zajmujących się kwaszeniem kapusty i ogórków, nie połączonych z inną produkcją, podniesiona została do 150 pracowników na jedną zmianę. W ocenie Skarżącej oznaczało to, że w przypadku kartonaży nawet w razie połączenia ich produkcji z innego rodzaju produkcją, dolna granica zatrudnienia ulegała podwyższeniu. Jeżeli bowiem zamiarem ustawodawcy było wskazanie, że dana produkcja, uzasadniająca podwyższenie limitu zatrudnienia ma być wyłączną dziedziną działalności danego przedsiębiorstwa, wskazywał to wprost, tak jak w przypadku przedsiębiorstw zajmujących się kwaszeniem kapusty i ogórków.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu Sąd stwierdził, że, przedmiotem działania Przedsiębiorstwa była produkcja kopert. Spółka produkowała również kartonaże (opakowania kartonowe), ale wyłącznie w celu zapakowania własnych produktów, co wynika z opinii J. S. (punkt 5.3. opinii: "Profil powojennej produkcji"). W świetle powyższego, brak jest podstaw do uznania, że w przypadku przedsiębiorstwa Skarżącej zaistniały podstawy do podwyższenia dolnej granicy zatrudnienia w myśl przepisów powołanego rozporządzenia. Przyjęcie tezy Skarżącej oznaczałoby, że każde przedsiębiorstwo, które nawet dla własnych potrzeb wykonywało kartonowe opakowania (np. w celu zapakowania własnych produktów) podlegało nacjonalizacji wyłącznie w sytuacji w której zatrudniało więcej niż 100 osób na jedną zmianę.

Sąd stwierdził, że znaczna część zarzutów podniesionych w skardze dotyczyła zakwestionowania ustaleń faktycznych, poczynionych przez organ co do zdolności zatrudnienia w przedsiębiorstwie.

Okolicznością niesporną jest, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia nacjonalizacyjnego sporządzone zostały, na zlecenie Głównej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw, dwie opinie biegłych (opinia S. M. z dnia 7 kwietnia 1950 r. i opinia S. H. z dnia 15 marca 1950 r.). Z opinii S. M. wynikało, że przedsiębiorstwo Skarżącej spółki nie spełnia przesłanej do objęcia go nacjonalizacją, stanowisko przeciwne wynika z opinii S. H. W toku postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia nacjonalizacyjnego sporządzone zostały również inne dokumenty, wskazujące na zdolność zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie (protokół z komisyjnej lustracji fabryki w ramach kontroli BHP z dnia 4 maja 1949 r., pismo inż. E. S. z dnia 30 maja 1949 r., kwestionariusz z dnia 28 lipca 1949 r., wraz z wykazem maszyn i urządzeń). W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty takie jak "Statystyka przemysłowa za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 1938 r." oraz pismo CZPP z dnia 18 listopada 1946 r. W toku postępowania nadzorczego sporządzona została również opinia inż. J. S.

Organy obu instancji dokonały szczegółowej analizy powyższych dowodów i uznały, że zdolność zatrudnienia w przedsiębiorstwie Skarżącej na dzień 5 lutego 1946 r. winna być oceniona zgodnie z ekspertyzą S. H. (w świetle której zdolność zatrudnienia wynosiła 121 osób), wyjaśniając z jakich przyczyn nie można uwzględnić stanowiska danych, wynikających z pozostałych dokumentów.

Strona Skarżąca wskazywała, że ekspertyza S. H. jest nieprawidłowa, bowiem przy obliczaniu zdolności zatrudnienia uwzględnia około 150 maszyn naprawionych po 5 lutego 1946 r. i opracowana została bez uwzględnienia okoliczności wynikających z innych dokumentów sporządzonych przed wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego, to jest nie uwzględnia m.in. braku dostatecznych przejść między maszynami (wskazanego w protokole z 4 maja 1949 r.), jak również istnienia w fabryce systemu centralnego napędu oraz jego uszkodzeń (co z kolei uwzględnił inż. S. w opinii sporządzonej w toku postępowania nadzorczego), oraz stopnia zniszczenia Przedsiębiorstwa. Skarżąca zarzucała również organom nadzoru, że nie uwzględniły okoliczności podnoszonych przez zarząd spółki w toku postępowania toczącego się po wydaniu zarządzenia o wznowieniu postępowania.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów Sąd wyjaśnił, że jego kontroli poddana została decyzja wydana w toku postępowania nadzorczego, a nie decyzja wydana w ramach postępowania zwykłego. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wynika, że przed wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie zdolności zatrudnienia w przedsiębiorstwie spółki (opinia S. M. z dnia 7 kwietnia 1950 r. i opinia S. H. z dnia 15 marca 1950 r.). Po zgromadzeniu materiału dowodowego organ wydający rozstrzygnięcie w ramach postępowania nacjonalizacyjnego uznał, że zostały spełnione przesłanki do nacjonalizacji przedsiębiorstwa.

Natomiast podnoszone obecnie przez stronę Skarżącą zarzuty zmierzają do zakwestionowania ustaleń faktycznych, poczynionych w toku postępowania nacjonalizacyjnego. W ocenie Sądu, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej nie stanowi kontynuacji postępowania nacjonalizacyjnego. Ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania nacjonalizacyjnego, dotyczące zdolności zatrudnienia, podlegały rozpatrzeniu w toku postępowania toczącego się po wydaniu zarządzenia z [...] sierpnia 1949 r. Ewentualne wadliwości oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (do tego bowiem zmierzają zarzuty podnoszone w toku obecnego postępowania) nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności.

W ocenie sądu, orzeczenie nacjonalizacyjne wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, w brzmieniu nadanym dekretem z dnia 20 grudnia 1946 r. o zmianie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z dnia 30 grudnia 1946 r.). Podsumowując Sąd I instancji uznał, że decyzje organów obu instancji naruszają art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej.

W dniu 15 grudnia 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył [...] S.A., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zmianę uzasadnienia, w takim zakresie w jakim uzasadnienie Sądu I instancji nie odpowiada prawu. Zarzucił on WSA w Warszawie:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że poprawność ustalenia przez organy dokonujące nacjonalizacji zdolności zatrudnienia pracowników na jedną zmianę w przedsiębiorstwie na dzień 5 lutego 1946 r. nie podlega badaniu przez organy orzekające w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przez co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji pominął kwestie oceny zastosowania art. 3 ust. 1 B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej w przedmiotowej sprawie.

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż Minister Rozwoju niewystarczająco przeanalizował całą dokumentację dotyczącą zdolności zatrudnienia pracowników na jedną zmianę w przedsiębiorstwie "Fabryka [...] Sp. Akc., [...] ul. [...] (dalej: "Przedsiębiorstwo") na dzień 5 lutego 1946 r. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Skarbu Państwa, w części dotyczącej Przedsiębiorstwa i w konsekwencji nie stwierdził nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z powodu niewystarczającej zdolności zatrudnienia w Przedsiębiorstwie, błędnie uznając, iż Przedsiębiorstwo było w stanie zatrudniać więcej niż 50 pracowników przy produkcji na jedną zmianę.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zarówno sąd administracyjny, jak i organy badające dane rozstrzygnięcie w toku postępowania nieważnościowego, są władne przeprowadzać postępowanie dowodowe i dokonywać własnych ustaleń w celu zweryfikowania, czy w toku postępowania zwykłego organ dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, który stanowił następnie podstawę wydanego rozstrzygnięcia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki nie wniesiono.

W dniu 19 grudnia 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Minister Rozwoju i Finansów, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; względnie, o ile Naczelny Sąd Administracyjny uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie 188 P.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Skarżącej oraz o zasądzenie na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów od Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zarzucił on Sądowi I instancji:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

przepisu art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dekretem z dnia 20 grudnia 1946 r. o zmianie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 72, poz. 394) w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że podjęcie przez organy i instytucje państwowe przed datą 31 marca 1947 r. czynności wyjaśniających związanych z procesem nacjonalizacji przedsiębiorstwa Fabryka [...]Sp. Akc. [...], ul. [...], nie może stanowić o wszczęciu postępowania nacjonalizacyjnego w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, podczas gdy brak jest definicji wszczęcia postępowania o przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa, a przepis ten jest przedmiotem rozbieżnej wykładni w orzecznictwie sądów administracyjnych, zaś powyższe w świetle interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyklucza stwierdzenie wyłącznie na tej podstawie nieważności orzeczenia w przedmiocie przejęcia na własność Państwa ww. przedsiębiorstwa, a w konsekwencji - błędne zastosowanie tych przepisów.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 135 P.p.s.a., w zw. z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisem art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, poprzez błędne ustalenie, że:

znajdująca się w aktach sprawy korespondencja z roku 1946, pomiędzy Departamentem Przemysłu Miejscowego Ministerstwa Przemysłu a Centralnym Zarządem Przemysłu Papierniczego, dotycząca ustalenia, czy przedsiębiorstwo Fabryka [...] Sp. Akc. [...], ul. [...] podlega nacjonalizacji, nie może stanowić o wszczęciu postępowania nacjonalizacyjnego w stosunku do tegoż przedsiębiorstwa przed dniem 31 marca 1947 r., podczas gdy korespondencja ta świadczy o tym, że postępowanie nacjonalizacyjne toczyło się przed tą datą, a jedynie precyzyjne ustalenie jego przebiegu, w tym ustalenie, czy wobec przedsiębiorstwa podejmowane były również czynności określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1946 r. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r., nie jest możliwe w związku z brakami w dokumentacji archiwalnej, co w rezultacie wyklucza bezsporne przyjęcie, iż doszło do przekroczenia ww. ustawowego terminu, o którym mowa w art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, a w konsekwencji – przy uwzględnieniu poglądów wyrażanych w judykaturze, co do konieczności jednoznacznego ustalenia przesłanki rażącego naruszenia prawa w oparciu o zgromadzony niebudzący wątpliwości w tym zakresie materiał dowodowy - stwierdzenie rażącego naruszenia tego przepisu.

Wskazywane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć zdaniem skarżącego kasacyjnie istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem skutkowało uznaniem przez Sąd, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a., jako że pomimo niewszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego wobec omawianego przedsiębiorstwa w ustawowym terminie, nie stwierdził wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji – nieważności kwestionowanego orzeczenia nacjonalizacyjnego, co w rezultacie doprowadziło do uwzględnienia skargi Skarżącej i uchylenia wydanych przez organ decyzji.

W dniu 21 grudnia 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył uczestnik postępowania Skarb Państwa – reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz jej oddalenie, ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarzucił on Sądowi I instancji:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1946 roku - w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa (Dz.U. z 1946 roku, Nr 17, poz. 114 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem wobec uznania, że podejmowane w stosunku do przedmiotowego przedsiębiorstwa przed dniem 31 marca 1947 r. czynności związane z jego upaństwowieniem, nie były w istocie czynnościami podjętymi w postępowaniu nacjonalizacyjnym (czynnościami przygotowawczymi, o których mowa w § 16 rozporządzenia z 1946 r.),

2. § 19 rozporządzenia z 1946 r., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem wobec uznania, że pismo Ministerstwa Przemysłu (Departamentu Przemysłu Miejscowego) do Centralnego Zarządu Przemysłu Papierniczego w [...] (przy którym działała Komisja Nacjonalizacyjna) z dnia 31 października 1946 r., nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego, o którym mowa w ww. przepisie, ani nie stanowiło czynności w toku postępowania nacjonalizacyjnego, a co za tym idzie, błędne uznanie, że w stosunku do przedmiotowego przedsiębiorstwa, postępowanie nacjonalizacyjne nie było wszczęte przed dniem 31 marca 1947 r.;

3. § 17 ust. 1 w zw. z § 20 rozporządzenia Radu Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. - w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. z 1947 roku, Nr 16, poz. 62 z późn. zm., w brzmieniu na dzień [...] sierpnia 1949 roku - tj. na dzień wznowienia postępowania nacjonalizacyjnego), poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem wobec uznania, że zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. w sprawie wznowienia postępowania nacjonalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego przedsiębiorstwa nie wznawiało, a wszczynało postępowanie nacjonalizacyjne (które zdaniem Sądu nie toczyło się wcześniej);

4. art. 95 pkt b) w zw. z art. 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem wobec uznania, że zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. w sprawie wznowienia postępowania nacjonalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego przedsiębiorstwa, nie było w rzeczywistości czynnością wznawiającą postępowanie nacjonalizacyjne (zdaniem Sądu, było wnioskiem nacjonalizacyjnym inicjującym postępowanie nacjonalizacyjne);

a w konsekwencji, naruszenie:

5. art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. z 1926 roku, Nr 3, poz. 17 z późn. zm., w brzmieniu na dzień wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego), poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem wobec uznania, że postępowanie nacjonalizacyjne w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte przed dniem 31 marca 1947 r. (błędne uznanie, że wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero z dniem [...] sierpnia 1949 r. - tj. z dniem wydania zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego o wznowieniu postępowania), w sytuacji, gdy czynności nacjonalizacyjne w sprawie przedmiotowego przedsiębiorstwa były podejmowane już przed dniem 31 marca 1947 r., a więc w sytuacji, gdy postępowanie nacjonalizacyjne dot. przedsiębiorstwa pod nazwą "Fabryka [...] Sp. Akc. [...], ul. [...]", zostało wszczęte przed dniem 31 marca 1947 r., ergo nacjonalizacja przedmiotowego przedsiębiorstwa odbyła się bez rażącego naruszenia prawa;

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą niewłaściwym jego zastosowaniem wobec uznania, że orzeczenie nacjonalizacyjne zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na rzekome wszczęcie postępowania nacjonalizacyjnego dopiero po dniu 31 marca 1947 r., w sytuacji, gdy moment wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego był i jest różnie określany zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, a co za tym idzie, przyjęcie jednego z możliwych wariantów wykładni przepisów dotyczących chwili wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego i wobec niebudzących wątpliwości ustaleń, że postępowanie wszczęto przed 31 marca 1947 r., nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa (tj. art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej);

7. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w efekcie niezastosowania art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu (z pominięciem wymogów demokratycznego państwa prawa i zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy), że pomimo, iż od wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego miał miejsce znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia przez skarżących kasacyjnie prawa, to obowiązujące przepisy nie stoją na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności orzeczenia.

II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., w sytuacji, gdy ziściła się podstawa do oddalenia skargi, albowiem ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że czynności nacjonalizacyjne w sprawie przedmiotowego przedsiębiorstwa były podejmowane już przed dniem 31 marca 1947 r., a w konsekwencji, błędne uznanie, że w sprawie nacjonalizacji przedmiotowego przedsiębiorstwa doszło do rażącego naruszenia prawa (tj. art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej);

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z § 16 oraz § 19 rozporządzenia z 1946 r., w zw. z § 17 ust. 1 i § 20 rozporządzenia z 1947 r., w zw. z art. 95 pkt b) w zw. z art. 96 ust. 2 rozporządzenia z 1928 r. oraz w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, poprzez błędne niezastosowanie przepisu art. 151 P.p.s.a. i nieoddalenie skargi w sytuacji, gdy ziściła się podstawa do jej oddalenia, w szczególności, postępowanie nacjonalizacyjne zostało wszczęte przed dniem 31 marca 1947 r., o czym świadczyć może zarówno złożony wniosek nacjonalizacyjny (z dnia 31 października 1946 r.), jak i wcześniejsze czynności w toku postępowania nacjonalizacyjnego (przygotowawczego), a co za tym idzie, w sytuacji, gdy w postępowaniu nacjonalizacyjnym nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargi kasacyjnie organu i uczestnika postępowania [...] S.A. wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wskazując, że są one niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna spółki [...] jest niezasadna.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.

Prezentowane w niej w obrębie podstawy naruszeń procesowych zarzuty, dotyczące niewyjaśnienia sprawy i niewłaściwej oceny wiarygodności dowodów, co miało doprowadzić do ustalenia błędnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, są nietrafne. Trzeba stwierdzić po pierwsze, że eksponując uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego nie powiązano ich z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która to ustawa stanowi podstawę procedowania przez sądy administracyjne. Zatem zarzuty te mogłyby być uznane za poprawnie skonstruowane tylko wówczas, gdyby podniesiono jednocześnie pominięcie przez sąd tych okoliczności i tym samym naruszenie konkretnego przepisu P.p.s.a. Tymczasem zarówno eksponowane przepisy, jak i zarzuty jednoznacznie dotyczą organu a nie sądu. Podkreślić bowiem należy, że procedurę administracyjną stosują tylko organy administracyjne.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez WSA w Poznaniu również nie zasługuje na uwzględnienie, a więc art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że poprawność ustalenia przez organy dokonujące nacjonalizacji zdolności zatrudnienia pracowników na jedną zmianę w przedsiębiorstwie na dzień 5 lutego 1946 r. nie podlega badaniu przez organy orzekające w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przez co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji pominął kwestie oceny zastosowania art. 3 ust. 1 B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. W tym zakresie należy wskazać, że skarżący [...] S.A. ma rację podnosząc, że w sytuacji, w której ustalony stan faktyczny w sposób oczywisty nie odpowiada treści przepisu, który został zastosowany – mamy do czynienia z wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie mniej jednak pamiętać należy, że w toku postępowania administracyjnego, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, dopuszczalne jest badanie, czy w toku czynności procesowych nie zostały rażąco naruszone przepisy procesowe "co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo o prawach lub obowiązkach jednostki" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 634). Oznacza to, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiotem oceny w tym zakresie zarówno organów orzekających jak i sądu administracyjnego jest prawidłowość zastosowania przepisów procesowych, zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, natomiast nie sam stan faktyczny, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie WSA w Poznaniu na stronach 20-21 uzasadnienia dokonał oceny czynności dowodowych, zmierzających do ustalenia, czy przedsiębiorstwo "Fabryka [...] Sp. Akc. [...], ul. [...]" spełniało warunki określone w art. 3 ust. 1B ustawy nacjonalizacyjnej, tj. czy było zdolne zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników. Sąd I instancji wskazał, że zebrany w trakcie postępowania nacjonalizacyjnego materiał dowodowy składał się z dwóch opinii rzeczoznawców, z których jedna jednoznacznie przesądzała, że Spółka spełnia warunki pozwalające na jej nacjonalizację, a inne zebrane w sprawie dokumenty związane z kontrolami przeprowadzanymi w przedsiębiorstwie jednoznacznie potwierdzają jej ustalenia.

W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było organom administracji zarzucić rażącego naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Wskazać przy tym należy, że w sytuacji, gdy w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętego ponad 64 lata po ich wydaniu, szczególnie, gdy akta sprawy są niekompletne, należy szczególnie ostrożnie podważać przebieg postępowania dowodowego. W tym zakresie pamiętać bowiem należy, że w istocie brak jest informacji o tym jak przebiegało zbieranie dowodów i jak funkcjonowały organy, podejmując rozstrzygnięcia dotyczące ustalenia konkretnego stanu faktycznego. Stąd można stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie postepowania dowodowego tylko wówczas, gdy rażące naruszanie przepisów nie budzi żadnych wątpliwości (np. wydano decyzję bez wymaganych prawem, obligatoryjnych opinii biegłych). Jak jednak słusznie zauważył WSA w Poznaniu w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Skargi kasacyjne organu oraz uczestnika postępowania są zasadne.

W obu skargach kasacyjnych oparto się na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając WSA w Poznaniu naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii związanej z ustaleniem, jak należy rozumieć datę wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że postępowanie nacjonalizacyjne zostało wszczęte przed terminem określonym w art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, a w tym zakresie toczyło się już postępowanie, jednak nie zakończone orzeczeniem przez państwo nacjonalizacji przedsiębiorstwa. Z kolei zdaniem WSA w Poznaniu, postępowanie nacjonalizacyjne w istocie zostało wszczęte w dniu 15 października 1949 r. pismem Ministerstwa Przemysłu Lekkiego z dnia 15 października 1949 r., skierowane do Przewodniczącego Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, w którym wyjaśniono, że z uwagi na interes gospodarczy państwa zachodzi konieczność umieszczenia przedsiębiorstwa w wykazie z art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej, a zatem postępowanie w sprawie upaństwowienia przedsiębiorstwa zostało wszczęte po dniu 31 marca 1947 r., a więc po dacie, po której zgodnie z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, nie mogły być wydane orzeczenia nacjonalizacyjne, jeżeli przed ww. dniem nie zostało wszczęte postępowanie nacjonalizacyjne. Pogląd swój uzasadniał tym, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynika, że przed dniem 31 marca 1947 r. dokonano czynności w ramach postępowania przygotowawczego określonego w wydanych do ustawy nacjonalizacyjnej przepisach wykonawczych. Pogląd ten jest błędny.

Wskazać bowiem należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie posiadają znajdujące się aktach administracyjnych i sądowych dokumenty związane z postępowaniem przygotowawczym w sprawie nacjonalizacji przedsiębiorstwa "Fabryka [...] Sp. Akc. W [...]", wytworzone w roku 1946 r., mianowicie :

- pismo nr [...] z dnia 31 października 1946 r. Departamentu Przemysłu Miejscowego Ministerstwa Przemysłu przesyłające do Centralnego Zarządu Przemysłu Papierniczego (CZPP) akta sprawy "Firmy [...]" z prośbą o wypowiedzenie się, co do zastosowania przepisów ustawy o nacjonalizacji do wymienianego przedsiębiorstwa;

- pismo Komisji Upaństwowienia przy CZPP z dnia 18 listopada 1946 r. nr [...], w którym stwierdzono, że wskazane przedsiębiorstwo ze względu na nieprzekraczanie nomy zatrudnienia pracowników na jednej zmianie określonej w art. 3 ust 1b ustawy nacjonalizacyjnej nie podlega upaństwowieniu.

Wskazać w tym miejscu należy, że powyższe pisma zostały sformułowane pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1946 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. 17, poz. 114, dalej: rozporządzenie). Rozporządzenie te statuowało swoisty i odrębny od przepisów postępowania administracyjnego ogólnego tryb postępowania w sprawie nacjonalizacji przedsiębiorstw.

Postępowanie nacjonalizacyjne składało się z trzech części. Pierwsza cześć postępowania to "postępowanie przygotowawcze" określone w § 16-23 rozporządzenia, mające na celu ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym wykazu przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji. Postępowanie to w istocie było powstępowaniem wstępnym, mającym na celu ustalenie, czy dane przedsiębiorstwo spełnia warunki określone w art. 3 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej. Postępowanie takie było wszczynane na wniosek organów państwowych, przy czym mogły to być również centralne lub terenowe organy administracji rządowej. W przypadku, gdy ustalono, że takie przedsiębiorstwo podlega reżymowi ustawy nacjonalizacyjnej – postępowanie kończyło się wpisem danego podmiotu na listę przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji. Natomiast rozporządzenie nie określało formy zakończenia sprawy w sytuacji, gdy w trakcie postępowania przygotowawczego ustalono, że przedsiębiorca nie podlega przepisom ustawy nacjonalizacyjnej. W tym zakresie należy uznać, że właściwy organ wydawał orzeczenie o charakterze wewnętrznym, określające tylko, że brak jest przesłanek do nacjonalizacji przedsiębiorstwa.

W przypadku, gdy przedsiębiorstwo zostało wpisane do ogłoszonego w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym wykazu, zaczynało się postępowanie wyjaśniające (§ 24-§ 51 rozporządzenia), podczas którego podmioty wymiennie w art. 3 ust. 2 ustawy nacjonalizacyjnej mogły kwestionować w formie zarzutu zasadność wpisu na listę. Ta cześć postępowania nacjonalizacyjnego kończyła się zgodnie z § 47 rozporządzenia wydaniem przez wojewódzką komisję postanowienia o skreśleniu przedsiębiorstwa z wykazu lub przedstawieniu właściwemu ministrowi wniosku o wydanie orzeczenia o przejęciu lub przejściu danego przedsiębiorstwa na własność.

Ostatnią częścią postępowania nacjonalizacyjnego było określone w § 55-65 postępowanie odwoławcze, w którym Główna Komisja Odwoławcza do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw rozpoznawała odwołania od postanowień komisji wojewódzkich.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie upaństwowienia zaczęło się w październiku 1946 r., a więc pół roku przed określonym w art. 3 ust. 6 dniem 31 marca 1957 r. W tym zakresie, zgodnie z § 19, pismo Departamentu Przemysłu Miejscowego Ministerstwa Przemysłu z dnia 31 października 1946 r. należy uznać za wniosek o wszczęcie postępowania, dotyczącego przejęcia Fabryki [...] Sp. Akc. w [...] na rzecz Państwa. Wniosek ten został skierowany przez instytucję państwową uprawnioną do kierowania tego rodzaju wniosków. Natomiast pismo Komisji Upaństwowienia przy CZPP z dnia 18 listopada 1946 r. nr [...], w którym stwierdzono, że ww. Spółka nie spełnia przesłanek z art. 3 ust. 1 B ustawy nacjonalizacyjnej należy uznać za rozstrzygniecie kończące postępowania przygotowawcze. To orzeczenie bowiem jest wydane przez uprawniony organ, tj. Komisję Upaństwowienia. Jak wynika z korespondencji pomiędzy wnioskodawcą, a Komisją upaństwowienia, do wniosku z dnia 31 października 1946 r. dołączono 12 załączników, co może wskazywać, że były w nich dokumenty, określające sytuację faktyczną przedsiębiorstwa, które mogły być poddane ocenie w ramach postępowania przygotowawczego. Dokumenty te jednak nie zachowały się. Wobec niepełnej, pochodzącej sprzed prawie 70 lat, dokumentacji trudno jest jednak uznać, że powyższe braki mogą przemawiać na korzyść skarżącej Spółki skoro mamy do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym, w którym zarzuty dotyczące wydanej decyzji powinny być jednoznaczne i wynikać z zachowanych dowodów.

Tak więc uznać należy, że postępowanie w sprawie nacjonalizacji Fabryki [...] Sp. Akc. w [...] zakończyło się w 1946 r. na etapie postępowania przygotowawczego o charakterze wewnętrznym, którego rezultatem było orzeczenie Komisji Upaństwowienia z dnia 18 listopada 1946 r. o odmowie nacjonalizacji Spółki. Wobec powyższego należy uznać, że Minister Przemysłu Lekkiego był uprawniony, wobec zaistnienia nowych okoliczności faktycznych, mających dla sprawy istotne znaczenie, na podstawie art. 95 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, wszcząć postępowanie wznowieniowe. Wobec tego, że w świetle treści art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej postępowanie dotyczące skarżącej Spółki zostało wszczęte przed dniem 31 marca 1947 r. – brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Skarbu Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą "Fabryka [...] Sp. Akc. [...], ul. [...]" z powodu późniejszego, niż dopuszcza to ustawa nacjonalizacyjna, wszczęciu postępowania dotyczącego upaństwowienia ww. przedsiębiorstwa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 188 i art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Natomiast, biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna [...] S.A. nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.