Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 354/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Halina Kuśmirek Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "C." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 655/05 w sprawie ze skargi "C" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "C." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 655/05 po rozpoznaniu skargi "C." Spółka z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 15 października 2002 r. udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie stacji bazowej telefonii komórkowej C. w miejscowości Ł. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że stwierdzając nieważność kwestionowanej decyzji dokonano ustalenia, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę określoną w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, określonego decyzją wydaną w terminie 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Natomiast w niniejszej sprawie decyzja taka nie została wydana zaś organ "od razu wydał decyzję z dnia 15 października 2002 r." o wznowieniu robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzję wniosła C. Spółka z o.o. podnosząc, że nie wykazano w sprawie zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd miał na uwadze, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych postanowieniem z dnia 26 września 2002 r. Nr [...], po czym nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niedochowanie opisanej procedury i wydanie przez ten sam organ decyzji "od razu orzekającej o wznowieniu robót budowlanych" stanowi rażące naruszenie art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego.

W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji zauważył, że inwestor przystąpił do robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wobec braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w takim przypadku "postępowanie przed organem nadzoru budowlanego winno toczyć się w innym trybie niż przyjęto w niniejszej sprawie."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" C. Spółka z o.o. w [...] zastępowana przez radcę prawnego A. P., zarzucając:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 października 2002 r. /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./, poprzez przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a/ art. 156 ( 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 15 października 2002 r. udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

b/ art. 141 ( 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa" poprzez:

- nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest przyczyny zastosowania art. 156 ( 1 pkt 2 kpa,

- zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, a to że powinno się ono toczyć w innym trybie niż przyjęto w niniejszej sprawie, mimo że w sprawie nie doszło do uwzględnienia skargi,

c/ art. 134 ppsa wobec rozstrzygnięcia poza granicami sprawy i orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej w części uzasadnienia wskazującego, że postępowanie winno się toczyć w innym trybie niż przyjęto w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii zakwalifikowania jako rażące naruszenie prawa "niedochowanie procedury" określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz w ust. 1a Prawa budowlanego. Ponadto wskazania co do dalszego postępowania Sąd I instancji zamieszcza stosownie do art. 141 ( 4 ppsa tylko wtedy, gdy postępowanie ma być prowadzone ponownie w wyniku uwzględnienia skargi, zaś w sprawie niniejszej taka sytuacja nie ma miejsca wobec oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Skarga kasacyjna, jak to wynika zarówno z podniesionych w niej zarzutów jak i z treści uzasadnienia, opiera się na wadliwym uznaniu przez Sąd I instancji, w wyniku błędnej wykładni przepisów, iż regulacja art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 października 2002 r. /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./, t.j. obowiązująca w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, pozwalała na wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych /art. 51 ust. 1a/ wyłącznie po wyczerpaniu uprzednio odpowiedniego trybu, to jest po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, musiała być wydana w okresie jego ważności /2 miesięcy od wydania/ decyzja zawierająca określone nakazy adresowane do inwestora i dopiero w następnej kolejności mogła być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1a. Naruszenie tego trybu, a więc wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bez uprzedniego zobligowania decyzją inwestora do wykonania określonych obowiązków, organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym potraktował jako rażące naruszenie prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/, zaś w pełni zaakceptował to stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Powyższe stanowisko /wykładnia wskazanych przepisów Prawa budowlanego/ w istocie wynika z założenia, iż nie mogą wystąpić przypadki, kiedy to z uwagi na wykonanie wszelkich niezbędnych czynności przez inwestora z własnej inicjatywy, co do którego wydano postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, już w okresie dwóch miesięcy ustawowo określonych jako kompetencja dla organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji zawierającej nakazy adresowane do inwestora faktycznie bezprzedmiotowe stanie się wydanie decyzji nakładającej na inwestora określone obowiązki, a pozostanie tylko dokonanie oceny, czy są spełnione warunki prawne i faktyczne do zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. Istotą wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest założenie przez właściwy organ, że chodzi w sprawie o roboty budowlane, co do których takie postanowienie może być wydane jak też przede wszystkim chodzi o możliwość dalszego prowadzenia robót budowlanych, oczywiście w razie spełnienia wszystkich koniecznych wymogów, jak też braku przeciwwskazań ustawowych.

Należy zauważyć, że wprawdzie nie można wykluczyć zastosowania art. 156 ( 1 pkt 2 kpa ze względu na rażące naruszenie prawa procesowego, to jednak przepis ten zasadniczo ma zastosowanie do przypadków rażącego naruszenia prawa materialnego, natomiast zarzut naruszenia trybu postępowania jako uchybienie normom prawa procesowego /formalnego/, musi być szczególnie precyzyjnie wywiedziony. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej ze względu na wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 ( 1 kpa jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, statuowanej przepisem art. 16 ( 1 kpa. Jeżeli więc właściciel nieruchomości uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też decyzję zezwalającą na wznowienie robót budowlanych, do których odnosi się ustalona przepisem art. 4 Prawa budowlanego zasada swobody budowlanej, stanowiąca rozwinięcie na gruncie Prawa budowlanego konstytucyjnej zasady ochrony własności /art. 21 ust. 1, 64 ust. 3 Konstytucji RP/, to w żadnym razie nie może być zaakceptowane lakoniczne wskazanie, że podlega stwierdzeniu nieważności decyzja pozwalająca na wznowienie robót budowlanych /art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego/ tylko ze względu na naruszenie trybu postępowania, bez wywiedzenia, iż kontrolowane rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym. Rację więc ma wnoszący skargę kasacyjną, że w sprawie został naruszony przepis art. 141 ( 4 ppsa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Słusznie także w skardze kasacyjnej podnosi się zarzut naruszenia art. 141 ( 4 ppsa w związku z zamieszczeniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sugestii co do dalszego procedowania przez organy administracji w sytuacji, gdy Sąd nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia lecz skargę oddalił. Sąd oparł się przy tym na pewnych elementach stanu faktycznego w sytuacji, gdy sprawy nie zawierają kompletnej dokumentacji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.