Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1259/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a , art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a , art. 24, art. 24a
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. G.-R. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. (nr [...]) L Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. uchylił w całości decyzję Starosty W. z dnia 10 sierpnia 2020 r. (nr [...]) o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów w zakresie powierzchni i granicy działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], położonych w obrębie G., gmina U., na podstawie operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu 0005 G. , gmina U. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Starosta W. zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków m.in. obrębu ewidencyjnego [...], wchodzącego w skład jednostki ewidencyjnej 061905_2 U. Z przeprowadzonej modernizacji wykonawca sporządził projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków, który podlegał wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych, w okresie od 1 do 21 grudnia 2017 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego we W.. Z wyżej wymienionym projektem operatu opisowo-kartograficznego zapoznały się łącznie 23 osoby, z czego 8 osób wniosło uwagi, w tym Z. T., współwłaściciel działki nr [...]. Uwaga ta dotyczyła przyjęcia granicy z działką nr [...] według istniejącego ogrodzenia. Pismem z dnia 2 stycznia 2018 r. Starosta W. zawiadomił zainteresowane osoby, że zastrzeżenie dotyczące przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] zostanie rozpatrzone w dniu 12 stycznia 2018 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego we W.. W tym dniu sporządzono protokół, z którego wynika, że właściciele działek nr [...] (m.in. R. G.) i nr [...] (m.in. Z. T.) zgodzili się na ustalenie granicy między działkami zgodnie z załącznikiem graficznym do protokołu – strony uzgodniły, że granica pomiędzy wskazanymi działkami będzie przebiegać w linii prostej od punktu nr 2 do punktu nr 3, a pozostałe granice pozostają bez zmian. Strony złożyły podpisy w protokole i na sporządzonym szkicu. Z protokołu uwag i zastrzeżeń wynika, że w kolumnie nr 6 obejmującej "Potwierdzenie wprowadzenia zmian do projektu operatu opisowo-kartograficznego" wpisano: "Wprowadzono zmianę zgodnie z protokołem z dn. 2018.01.12". Po rozpatrzeniu uwag Starosta W. ogłoszeniem nr [...] z dnia 30 stycznia 2018 r. ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia 1 lutego 2018 r. pod poz. 534, że projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu 0005-G. , jednostka ewidencyjna 061905_2 U. – stał się operatem ewidencji gruntów. Następnie operat techniczny stanowiący dokumentację geodezyjną sporządzoną w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu 0005-G. został zaewidencjonowany w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w dniu 20 lutego 2018 r., pod nr [...]

Pismami z dnia 4 i dnia 22 czerwca 2018 r. Joanna i Z. T., a skarżąca R. G. pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r., wnieśli do L Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zastrzeżenia względem czynności geodezyjnych związanych ze wznowieniem i ustaleniem granic działek nr [...] i [...] zrealizowanych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu 0005-G. . W ramach rozpatrywania sprawy organ poddał analizie dokumentację techniczną sporządzoną w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu 0005-G. i stwierdził, że wykazane w tym operacie granice wskazanych wyżej działek nie odzwierciedlają danych zawartych w dokumentacji źródłowej, to jest ze scalenia gruntów oraz jednostkowych podziałów nieruchomości. Dlatego pismem z dnia 26 lutego 2019 r. zobowiązał Starostę W. do podjęcia niezbędnych czynności administracyjnych i technicznych zmierzających do doprowadzenia aktualnej ewidencji gruntów i budynków do zgodności z istniejącymi dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie z zaleceniami organu wyższego stopnia Starosta W. zobowiązał wykonawcę modernizacji w ramach rękojmi, do przeprowadzenia ponownej analizy dostępnej dokumentacji w sprawie i podjęcia działań mających na celu doprowadzenie aktualnej ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek nr [...] i [...] – do zgodności z dokumentami źródłowymi. Operat powstały w ramach tych prac został zaewidencjonowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we W. w dniu 6 maja 2019 r., pod nr [...] i na jego podstawie Starosta W. dokonał zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, zawiadamiając o tym strony.

W piśmie z dnia 23 maja 2019 r. J. T. złożyła do L Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kolejne zastrzeżenia do pracy geodezyjnej, zarzucając wykonawcy nierzetelność oraz brak analizy materiałów źródłowych. W wyniku rozpoznania skargi J. T. organ stwierdził nieprawidłowości dotyczące sposobu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dokonanej przez Starostę W. na podstawie opracowania z dnia 6 maja 2019 r. i pismem z dnia 30 lipca 2019 r. ponownie wystąpił do Starosty W. o podjęcie niezbędnych czynności zmierzających do doprowadzenia aktualnej ewidencji gruntów i budynków do zgodności z istniejącymi dokumentarni i materiałami źródłowymi.

W związku z pismem L Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 lipca 2019 r. Starosta W. ponownie wystąpił do wykonawcy modernizacji o doprowadzenie ewidencji do zgodności ewidencji gruntów z dokumentami źródłowymi. W ramach tych prac powstał operat techniczny wpisany do ewidencji dnia 13 stycznia 2020 r. za nr [...], zawierający protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wynika, że wszyscy uczestnicy, za wyjątkiem J. T., zgodzili się na granice według operatu modernizacji ewidencji gruntów, zaś J. T. zgodziła się na przebieg granicy po istniejących ogrodzeniach.

W dniu 19 czerwca 2020 r. Starosta W. przeprowadził rozprawę administracyjną w sprawie wydania decyzji administracyjnej określającej przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] (stanowiącą współwłasność J. T., Z. T. i L. T.) i działką nr [...] (stanowiącą własność R. G. i W. R.), położonymi w obrębie 0005-G. W toku rozprawy ustalono, że właściciele działki nr [...] nie zgodzili się na wskazywane propozycje i uwarunkowali ugodę od ponownej wizyty geodety w terenie, który wskaże nowe granice i powierzchnię działek.

W dniu 24 czerwca 2020 r. wykonawcy modernizacji wskazali w terenie projekt granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w dwóch wersjach, ustalony na rozprawie w dniu 19 czerwca 2020 r. oraz zachowując powierzchnie działek w wielkości: działka nr [...] – 0,0632 ha, działka nr [...] – 0,1100 ha. Dokumentacja z tych czynności została przyjęta do państwowego zasobu w dniu 15 lipca 2020 r., pod nr [...]

Pismem z dnia 17 lipca 2020 r. Starosta W. zawiadomił właścicieli działki nr [...] (J. T., Z. T. i L. T.) i działki nr [...] (R. G.-R. i W. R.), że w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], zmieniały się granice i powierzchnia tych działek. Poinformował również, że w terminie 7 dni strony mogą zapoznać się z aktami sprawy zgromadzonymi dotychczas, a po upływie tego terminu organ wyda rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej.

W takich okolicznościach Starosta W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie powierzchni i granicy działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] – na podstawie operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna 061905_2 U.

Od powyższej decyzji J. T. złożyła odwołanie, które L Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ odwoławczy uwzględnił, bowiem uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy jako przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wskazał brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, brak możliwości ustalenia w jakim trybie i na jakiej podstawie było prowadzone postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Starosty, brak możliwości oceny w oparciu o jaką dokumentację organ pierwszej instancji dokonał aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic działek o numerach [...] i [...] oraz brak oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można ustalić w jakim trybie przeprowadzono postępowanie zakończone decyzją Starosty. Podanie w podstawie prawnej decyzji ogólnie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm. – dalej jako "pgik") mogło zdaniem organu wskazywać, że postępowanie to przeprowadzone zostało z urzędu i dotyczy rozpatrzenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu [...] Tymczasem z akt sprawy wynika, że żaden ze współwłaścicieli działki nr [...], ani też działki nr [...], nie zgłosił zarzutów do wyników modernizacji, które powinny zostać rozpatrzone przez Starostę w drodze decyzji. Właściciele działek złożyli natomiast, po upływie wszystkich terminów służących zaskarżeniu wyników modernizacji, skargi do L Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na działanie wykonawców modernizacji, podnosząc zarzuty do czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] oraz na działanie Starosty W. w tym zakresie. Stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości w kwestii wykazania podczas modernizacji przebiegu granic pomiędzy wskazanymi wyżej działkami spowodowały podjęcie przez Starostę W. czynności zmierzających do ich wyeliminowania. Działania organu pierwszej instancji doprowadziły w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że brak w aktach sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu może wskazywać, że przedmiotowe postępowanie toczyło się z wniosku stron. W przypadku zaś wszczęcia postępowania z wniosku stron obowiązkiem organu ewidencyjnego jest przeprowadzenie postępowania i jego rozstrzygnięcie ściśle z żądaniem strony, gdyż w takim postępowaniu organ jest związany zakresem żądania, co powyżej wskazano. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że z akt sprawy wynika, że jednoznacznego wniosku o aktualizację strony jednak nie złożyły, a być może organ pierwszej instancji potraktował opisane na wstępie skargi stron na wykonawców modernizacji jako wnioski o aktualizację i w tym zakresie prowadził postępowanie na wniosek. Organ uznał jednakże, iż nie można tego jednoznacznie ustalić, gdyż w aktach sprawy brak jest również zawiadomienia o wszczęciu postępowania na wniosek stron.

Podniósł również, że organ pierwszej instancji został zobowiązany przez organ nadzorczy do przeprowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie do zgodności danych dotyczących przebiegu granicy pomiędzy wyżej wymienionymi działkami z dokumentacją źródłową, ponieważ dokumentacja archiwalna, w tym ze scalenia i podziałów jednostkowych, nie została przez wykonawcę modernizacji wykorzystana do ustalenia przebiegu granic w trakcie czynności modernizacyjnych. W aktualnej ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie przebiegu granic działek nr [...] i [...] istnieją błędy, które organ ewidencyjny winien wyeliminować w odrębnym postępowaniu wszczętym z urzędu. Organ odwoławczy stwierdził też, że na podstawie akt sprawy można jedynie domniemywać, że właśnie takie postępowanie chciał przeprowadzić organ pierwszej instancji, kończąc je wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej o dokonaniu aktualizacji w zakresie, który dotyczył istniejących w ewidencji gruntów błędnych danych. W aktach sprawy brak jest jednak dowodu na wszczęcie przez Starostę postępowania z urzędu w związku z wykryciem błędnych informacji, co w przypadku prowadzenia takiego postępowania bez poinformowania o tym stron stanowi naruszenie ogólnych zasad postepowania administracyjnego, a w szczególności przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako "k.p.a.").

Wreszcie organ odwoławczy stwierdził również naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 107 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Zauważył, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika w jaki sposób i w oparciu o jaką dokumentację organ dokonał aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic. Starosta W. nie zebrał tym samym i nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, pominął istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, które mają wpływ na sposób rozstrzygnięcie sprawy.

W sprzeciwie na powyższą decyzję L Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca R. G. wniosła o uchylenie jej w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

2) art. 136 i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, chociaż były ku temu przesłanki;

3) art. 6 i art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10, art. 12 § 1, art. 35 §1 i § 2, art. 77 § 1 k.p.a., które to normy obligują organ administracji do zebrania i oceny bez zbędnej zwłoki całokształtu materiału dowodowego;

4) Działu VIII k.p.a. obejmującego "Skargi i wnioski", poprzez niezastosowanie się do postanowień niniejszego działu;

5) art. 7b ust 1 pkt la i ust. 2 w związku z art. 40 ust. 3a pgik, poprzez niewłaściwe nadzorowanie nad pracami realizowanymi przez służby geodezyjne Starosty W.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na liczne pisma składane przez nią oraz przez strony przeciwne do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, zarzucając organowi uchylanie się od merytorycznego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw w niniejszej sprawie został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 lutego 2021 r. (k. 63 akt sądowych).

Wniesiony przez skarżącą sprzeciw jest bezzasadny, bowiem nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zamieszczone zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e).

Według art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Oznacza to, że sprzeciw przysługuje od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza tym samym konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza zatem, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w omawianym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest jednak przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Powyższe wyjaśnienia prowadzą do akceptacji stanowiska organu odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji. Zostało już powiedziane, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem wówczas władny odnosić się do meritum sprawy.

Kontrola zaskarżonej w tej sprawie decyzji jasno wskazuje, że akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego (w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 § 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma rzeczywiście istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podstawę zaskarżonej decyzji o charakterze kasacyjnym stanowił brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu pierwszej instancji, brak możliwości ustalenia w jakim trybie i na jakiej podstawie było prowadzone postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Starosty, brak możliwości oceny w oparciu o jaką dokumentację organ pierwszej instancji dokonał aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic działek o numerach [...] i [...] oraz brak oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w aktach sprawy istotnie zaistniał brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i w istocie nie można ocenić, czy było ono prowadzone z urzędu czy też na wniosek, i w jakim rzeczywiście przedmiocie się ono toczyło. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji było wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów w zakresie powierzchni i granicy działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], położonych w obrębie G., gmina U., na podstawie operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu 0005 G. , gmina U.. Stosownie zaś do treści art. 24 ust. 2a pgik, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z przepisu art. 61 § 4 k.p.a. wynika z kolei, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W postępowaniu prowadzonym na wniosek strony, to właśnie treść wniosku wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Przedmiot postępowania wszczętego z urzędu jest zaś podawany do wiadomości stron w zawiadomieniu i zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania o tym strony. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania ma na celu przede wszystkim poinformowanie stron o tym, że rozpoczęło się postępowanie administracyjne, w którym może zachodzić potrzeba obrony ich praw.

Tymczasem w aktach niniejszej sprawy brak jest jakiegokolwiek zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy to z urzędu, czy na wniosek strony. Na podstawie akt sprawy nie można również ocenić, czy przeprowadzone postępowanie dotyczyło rozpatrzenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu 0005-G. , czy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ pierwszej instancji jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał przepis art. 24a pgik, co mogło wskazywać, że postępowanie przeprowadzone było z urzędu i dotyczyło rozpatrzenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu 0005-G. Jednakże żaden ze współwłaścicieli działki nr [...], ani też działki nr [...], nie zgłosił jakichkolwiek zarzutów do wyników modernizacji, które powinny zostać rozpatrzone przez starostę w drodze decyzji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika natomiast, że J. T., Z. T. oraz L. T. złożyli skargi do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. na działanie firmy geodezyjnej oraz Starosty W. odnośnie czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] i nr [...], które organ nadzoru rozpoznał na podstawie art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a pgik. Zgodnie z powołanym przepisem, wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy – zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego podejmował również szereg czynności w trybie art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a pgik na podstawie skarg skarżącej, które dotyczyły jej zapytania o ostateczny przebieg granicy jej działki (nr [...]) i działki Z. i J. T. (nr [...]). W pismach z dnia 26 lutego 2019 r. (nr [...]), skierowanych odpowiednio do skarżącej R. G. (k. 36 tom II akt adm.) oraz J. T. i Z. T. (k. 30 tom II akt adm.), L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przeanalizował dokumentację geodezyjną sporządzoną w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], gmina U.. Organ nadzoru stwierdził, że wykazane w operacie z modernizacji granice między wyżej wymienionymi działkami nie odzwierciedlają dokumentacji źródłowej, a mianowicie dotyczącej scalania gruntów i podziałów nieruchomości. W związku z powyższym organ nadzoru zobowiązał Starostę W. do podjęcia niezbędnych czynności administracyjnych i technicznych zmierzających do doprowadzenia ewidencji gruntów i budynków do zgodności z istniejącą dokumentacją (pismo L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. do Starosty W. z dnia 26 lutego 2019 r., nr [...] – k. 24 tom II akt adm.). Na podstawie akt sprawy nie można więc bezspornie ocenić, co nie wynika również z decyzji organu pierwszej instancji, czy prowadzone przez organ postępowanie dotyczyło wykrycia błędnych informacji i doprowadzenia ewidencji gruntów i budynków do zgodności z istniejącą dokumentacją, czy rozpatrzenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Należy również zwrócić uwagę, że korespondencja dotycząca czynności Starosty podejmowanych w celu wykonania wytycznych organu nadzoru prowadzona była pod sygn. [...], natomiast zawiadomienie z dnia 17 sierpnia 2020 r. oraz decyzja organu pierwszej instancji z dnia 10 sierpnia 2020 r. dotycząca wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, posiadają sygn. [...] Podkreślenia wymaga także, że we wspominanym zawiadomieniu z dnia 17 lipca 2020 r. organ pierwszej instancji informował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zawartymi w nich dokumentami zgromadzonymi dotychczas, z treści zawiadomienia nie można jednak wywieść, czego to postępowanie w istocie dotyczy. Organ w zawiadomieniu ograniczył się do stwierdzenia, że ramach modernizacji gruntów i budynków obrębu G. zmieniła się powierzchnia działek o numerach [...] i [...]. W konsekwencji argumentację organu odwoławczego, co do braku możliwości ustalenia w jakim trybie i na jakiej podstawie było dotychczas prowadzone postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Starosty – należy uznać za prawidłową.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie ocenił, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralny składnik decyzji administracyjnej, a jego zadaniem jest wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia. Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Powinno tym samym w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji.

W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji w swojej decyzji ograniczył się do zrelacjonowania przebiegu sprawy, podania przepisów prawa, stwierdzając, że granice między działkami o numerach [...] i [...] należy przyjąć z dokumentacji źródłowej. Organ pierwszej instancji nie wskazał jednak dokładnie, w oparciu o jaką dokumentację źródłową dokonał aktualizacji w zakresie przebiegu omawianych granic. Z decyzji wynika, że Starosta aktualizacji powierzchni działek dokonał na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych z operatu technicznego z dnia 6 maja 2019 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że wykazane w operacie z dnia 6 maja 2019 r. granice nie odzwierciedlają dokumentacji źródłowej, jaką jest scalenie gruntów oraz jednostkowe podziały nieruchomości (pismo L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Starosty W. z dnia 30 lipca 2019 r., nr [...] – k. 60 tom II akt adm.). W piśmie z dnia 3 lipca 2019 r. (nr [...], tom III akt adm.), w sprawie ze skargi J. T. dotyczącej zastrzeżeń względem czynności geodezyjnych w zakresie ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] i nr [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że dokumentacja techniczna z dnia 6 maja 2019 r. nie odzwierciedla istniejącej dokumentacji źródłowej, nie tylko w zakresie pewnego odcinka granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], ale również w odniesieniu do pozostałych odcinków granic tych działek. Z powyższego wynika zatem, że operat techniczny z dnia 6 maja 2019 r. nie mógł stanowić podstawy do ujawnienie danych w zakresie powierzchni działek w ewidencji gruntów i budynków. Prowadzi to zaś do wniosku, że Starosta w istocie nie ocenił całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, powołując się na nieokreślone dokumenty źródłowe i dowolnie oceniając zgromadzony materiał dowodowy. Prawidłowe było zatem stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazana przez organ wadliwość uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji stanowi również o naruszeniu zasady budowania zaufania do organów Państwa, określonej w art. 8 k.p.a. Organ wydając decyzję, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., powinien ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy – tak aby strony miały możliwość poznania jakimi racjami kierował się wydając taką a nie inną decyzję.

Skarżąca nie podniosła w sprzeciwie jakichkolwiek zarzutów co do podstaw rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Jak już wyżej była o tym mowa, rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie rozpoznaje natomiast zarzutów merytorycznych odnoszących się do przedmiotu sprawy. Skarżąca w sprzeciwie zarzuciła organowi odwoławczemu uchylanie się od merytorycznego rozpoznania sprawy, wskazując na liczne pisma składane przez nią oraz strony przeciwne do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Jak już wyżej wyjaśniono organ ten podejmował szereg czynności na podstawie art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Czynności te dotyczyły zastrzeżeń względem zrealizowanej przez firmę geodezyjną modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki [...]. Zarzuty w tym zakresie składali J. T. i Z. T.. Natomiast obszerna dokumentacja, na którą powołuje się skarżąca w sprzeciwie, dotyczyła jej zapytania o ostateczny przebieg granicy jej działki (nr [...]) i działki Z. i J. T. (nr [...]). W sprawie niniejszej odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skarżącej w tym zakresie byłoby przedwczesne z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, zgodnie z uzasadnionymi wskazaniami zawartymi w decyzji organu odwoławczego.

Reasumując, skoro organ pierwszej instancji istotnie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) skutkującym tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to w konsekwencji wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – było prawidłowe i prawa nie narusza.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł uwzględnić wniesionego przez skarżącą sprzeciwu, który nie zawierał usprawiedliwionych podstaw, dlatego – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. – podlegał on oddaleniu, o czym należało orzec w sentencji wyroku.