Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1619/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, art. 302 ust. 1 pkt 4, art. 348, art. 351, art. 356 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: Dla zapewnienia gwarancji ochrony praw przewidzianej m.in. przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. Urz. UE z 29 czerwca 2013 r. L 180/60) art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) winien być wykładany w taki sposób, że właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych także wówczas, gdy to cudzoziemiec występuje z żądaniem jego wszczęcia i powołuje się na nowe okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Cudzoziemiec ma wówczas gwarancję, że działanie bądź ewentualna bezczynność organu w tym zakresie będzie mogła być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych.

TEZY

Dla zapewnienia gwarancji ochrony praw przewidzianej m.in. przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. Urz. UE z 29 czerwca 2013 r. L 180/60) art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) winien być wykładany w taki sposób, że właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych także wówczas, gdy to cudzoziemiec występuje z żądaniem jego wszczęcia i powołuje się na nowe okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Cudzoziemiec ma wówczas gwarancję, że działanie bądź ewentualna bezczynność organu w tym zakresie będzie mogła być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2474/19 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2474/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz J. S. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Placówki Straży Granicznej w G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu J. S. Wszczęcie postępowania spowodowane było ustaleniem, w toku przeprowadzonej 5 czerwca 2018 r. kontroli legalności wykonywania pracy, że ww. cudzoziemiec wykonuje pracę na rzecz M. A. bez wymaganego zezwolenia, jedynie na podstawie ustnej umowy. Ustalono, że cudzoziemiec przebywa na terenie Polski legalnie oraz stara się o uzyskanie kolejnego zezwolenia na pobyt czasowy, co wynikało z należącego do niego paszportu. Wobec tych ustaleń Komendant Placówki Straży Granicznej w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] orzekł o zobowiązaniu skarżącego do powrotu w terminie 15 dni od dnia, w którym decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, a w przypadku decyzji wydanej przez organ wyższego stopnia – od dnia, w którym decyzja ostateczna zostanie cudzoziemcowi doręczona, a także o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.).

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że ustalony stan faktyczny co do wykonywania pracy przez stronę bez wymaganego zezwolenia nie budzi wątpliwości i stanowi obligatoryjną podstawę do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Cudzoziemiec posiadał jedynie zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie ubiegał się o zezwolenie na pracę i takowego nie posiadał. W ocenie organu podnoszona przez stronę okoliczność chęci pozostania i pracy na terytorium Polski nie stanowi szczególnie ważnego interesu cudzoziemca, o którym mowa w art. 302 ust. 4a ustawy o cudzoziemcach.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły również okoliczności wskazane w art. 303 ust. 1, art. 348, art. 349 ust. 1 i 2 oraz art. 351 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach). W toku postępowania nie ujawniły się żadne zagrożenia dla skarżącego o zindywidualizowanym charakterze, które byłyby skutkiem jego powrotu do [...]. Nie wykazano także żadnego naruszenia do prawa do ochrony życia rodzinnego oraz prywatnego. Organ nie stwierdził żadnych naruszeń procedury administracyjnej, które mogłyby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do kwestii długości orzeczonego zakazu ponownego wjazdu na terytorium Polski, organ zaznaczył, że jest to minimalny dopuszczony przepisami okres stanowiący sankcję za naruszenie przepisów ustawy o cudzoziemcach.

W skardze na powyższą decyzję J. S. podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów:

1. art. 348 ust. 1 pkt a i b oraz ust. 2 ustawy o cudzoziemcach,

2. art. 348 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach,

3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.),

4. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a.,

5. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a.,

6. art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie występują przesłanki do udzielenia zgody na pobyt humanitarny lub pobyt tolerowany, co do których organ nie poczynił żadnych ustaleń. Skarżący bowiem jest osobą o [...], co w [...] jest w dalszym ciągu nieakceptowane przez społeczeństwo, przez co powrót do kraju pochodzenia może narazić go na niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub nawet życia oraz ostracyzm społeczny, w tym odwrócenie się od niego nawet najbliższej rodziny. Zdaniem strony zobowiązanie skarżącego do powrotu narusza także jego prawo do życia rodzinnego, albowiem przebywając w Polsce już od 2 lat zawiązał nieformalny związek z [...]. Do skargi załączono pisemne oświadczenie [...] z 12 lipca 2019 r., stwierdzające, że [...] pozostaje w związku partnerskim ze skarżącym od sierpnia 2017 r., a od marca 2018 r. oboje wspólnie zamieszkują i tworzą gospodarstwo domowe.

Przy piśmie procesowym z 8 stycznia 2020 r. skarżący przedłożył m.in.: pismo z 6 stycznia 2020 r. sporządzone przez matkę [...] pozostawać w związku partnerskim ze skarżącym, potwierdzające przytoczone wcześniej twierdzenia [...], a także pisemne oświadczenie skarżącego z 6 stycznia 2020 r. (na rozprawie 17 stycznia 2020 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód w ww. dokumentów na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazano, że okoliczność swojej [...] skarżący ujawnił dopiero na etapie wniesienia skargi do Sądu. Podkreślił, że organy administracji mogły odstąpić od wydania decyzji zobowiązaniowej w oparciu o przesłanki wskazane w art. 348 ustawy o cudzoziemcach jedynie wtedy, gdyby przesłanki te ujawniły się w toku postępowania, co zasadniczo nie jest możliwe bez udziału i współpracy samego cudzoziemca. Wyjaśnienia skarżącego składane w toczącym się postępowaniu, w szczególności w ramach przesłuchania dokonanego 12 czerwca 2018 r., w żaden sposób nie wskazywały, aby wyróżniał się cechami, które mogą być ewentualnie przyczyną negatywnych zachowań wobec niego, a tym bardziej, że zagrożone było jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego lub że mógłby on zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu. Powyższe twierdzenia nie znalazły się również w obszernym uzasadnieniu do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wręcz przeciwnie, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że jedynym motywem przyjazdu do Polski i chęci pobytu na jej terytorium są względy ekonomiczne. Podkreślił, że podczas przesłuchania skarżący nie wyrażał żadnych obaw przed powrotem do kraju pochodzenia, stwierdził, że dobrowolnie wykona decyzję, a gdyby to było utrudnione ze względów finansowych, to zwróci się do wskazanych mu organizacji pomagających cudzoziemcom w powrocie do kraju pochodzenia. Nie skorzystał też z uprawnienia do złożenia wyjaśnień w formie swobodnej wypowiedzi w czasie przesłuchania, gdzie mógł wskazać na obawy przed powrotem. Organ za nietrafne uznał zarzuty postawione w skardze, bowiem nie był on w stanie dokonać ustaleń faktycznych, na które powołuje się skarżący, z jego pominięciem i skarżący powinien przynajmniej współdziałać z organem w ustalaniu faktów, z których próbuje wywieść dla siebie korzystne rozstrzygnięcie. Wobec niewskazania żadnych okoliczności faktycznych w tym zakresie organ odwoławczy nie dostrzegł zagrożeń opisanych w art. 348 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 17 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącego na pytanie o przyczyny nieujawnienia przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, że pozostaje w związku [...] z [...], oświadczył, że skarżący nie miał świadomości prawnego znaczenia tego faktu oraz że wraz z [...] starają się zachować dyskrecję na temat ich relacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2020 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 303 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 348 pkt 1 – 3 ustawy o cudzoziemcach, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu ustalony w sprawie stan faktyczny bezsprzecznie wskazuje na to, że skarżący istotnie wykonywał pracę bez posiadania stosownego zezwolenia wydanego przez właściwy organ. Spór koncentruje się natomiast wokół kwestii zaistnienia w sprawie przewidzianej w art. 303 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach przeszkody do orzeczenia o zobowiązaniu skarżącego do powrotu.

W skardze skarżący podniósł, że jest osobą [...], pozostającą od 2017 r. w nieformalnym związku partnerskim [...], która to okoliczność winna być w jego ocenie wzięta przez organy pod uwagę w kontekście art. 303 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 348 pkt 1 i 2 ustawy. Skarżący wywodzi, że zobowiązanie do powrotu naraziłoby go na represje w kraju pochodzenia, w którym powszechne są postawy [...], jak również naruszyłoby prawo do jego życia prywatnego. Poza sporem jest to, że na etapie postępowania administracyjnego przed organami obu instancji skarżący nie powoływał się na ww. przesłanki. Sąd stwierdził jednakże, że żaden z organów nie pouczył skarżącego o możliwości powołania się na okoliczności, o których mowa w art. 348 pkt 1 – 3 ustawy, stanowiących (w razie ich pozytywnego zweryfikowania) podstawę do udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych, stanowiącej z kolej przeszkodę do orzeczenia o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Pouczenie takie nie zostało skarżącemu udzielone ani przez organ pierwszej instancji – czy to przy samym przesłuchiwaniu, czy to przy doręczeniu mu pisemnych pouczeń o jego prawach, ani przez organ odwoławczy. Zaniechanie to w ocenie Sądu uznać należy za naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach.

Niezależnie od słuszności twierdzenia o konieczności współdziałania strony postępowania administracyjnego z organami w celu ustalenia możliwie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy Sąd podkreślił, że strona musi posiadać wiedzę o wszelkich okolicznościach i przepisach, które mogą mieć wpływ na jej sytuację procesową. Wypełnienie obowiązku informacyjnego ma zaś szczególne znaczenie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cudzoziemców, którzy w znaczącej większości mają ograniczone możliwości znajomości przepisów prawa polskiego. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz przede wszystkim z akt administracyjnych skarżący otrzymał w zrozumiałym dla niego języku pouczenia dotyczące jego uprawnień i obowiązków w toczącym się postępowaniu zobowiązaniowym. Na żadnym etapie nie został jednak pouczony o tym, że zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 348 i art. 351 ustawy o cudzoziemcach może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w jego konkretnej sprawie. Sąd zauważył, że przeprowadzone 12 czerwca 2018 r. przesłuchanie skarżącego ukierunkowane było jedynie na wystąpienie przesłanek stricte wymienionych w art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a i to w ograniczonym zakresie. Zatem w istocie skarżący mógł nie wiedzieć, że ujawnienie w toku postępowania informacji o swojej [...] może mieć wpływ na ocenę spełnienia przez niego przesłanek do zaniechania wydania decyzji zobowiązaniowej. W ocenie Sądu organy nie informując cudzoziemca o tych okolicznościach doprowadziły finalnie do ustalenia niepełnego stanu faktycznego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że nie można tu mówić o przekroczeniu granic obowiązku informacyjnego i ewentualnym instruowaniu strony o wyborze optymalnego sposobu postępowania w sprawie, a raczej o informacji o przepisach mających zastosowanie w postępowaniu.

W ocenie Sądu usunięcie wskazanego uchybienia może nastąpić na etapie postępowania odwoławczego poprzez przeprowadzenie w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania skarżącego na okoliczności podniesione w skardze. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy będzie mógł stanowić prawidłową podstawę do formułowania ostatecznych wniosków na temat dopuszczalności zobowiązania skarżącego do powrotu.

Z powyższych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach:

– poprzez wadliwe przyjęcie, że organy administracji publicznej obu instancji miały rzekomo potencjalnie przyczynić się do tego, że skarżący w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie ujawnił okoliczności bycia osobą o [...],

– które to wadliwe przyjęcie stanowiło skutek nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, że organy administracji publicznej miały nie zrealizować obowiązku procesowego wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach, polegającego na pouczeniu cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach,

– co ostatecznie doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że organy administracji publicznej nie uzyskały wiedzy o wszystkich potencjalnie istotnych okolicznościach faktycznych na skutek zdarzeń, za które ponoszą odpowiedzialność,

– podczas gdy skarżący został w toku postępowania przed organem pierwszej instancji pouczony w zrozumiałym dla niego języku angielskim o zasadach i trybie postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach, został w toku postępowania przed tym organem przesłuchany w charakterze strony postępowania i miał możliwość wypowiedzieć się swobodnie co do okoliczności, które uważał za istotne w sprawie oraz miał stworzone warunki do tego, żeby ukształtować w sobie przekonanie co do tego, jakie twierdzenia o faktach mógłby podnieść w toku postępowania, aby wywieść dla siebie korzystne skutki,

– co w konsekwencji prowadzi do prawidłowego wniosku, że wyjście na jaw nowego, nieznanego Komendantowi Placówki Straży Granicznej w G. oraz Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w chwili wydawania przez te organy decyzji faktu dotyczącego [...] skarżącego dopiero w wyniku wniesienia przez niego skargi, stanowi wyłącznie wynik biernej postawy skarżącego w postępowaniu i braku współdziałania z organami w celu ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.

Z uwagi na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy, jak również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Placówki Straży Granicznej w G. z 10 listopada 2019 r. (załączonego do pisma) w celu wykazania, że skarżący nie ma realnej możliwości wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Ww. pismem, w odpowiedzi na wniosek skarżącego, organ poinformował, że udzielenie wnioskowanej zgody możliwe jest wyłącznie z urzędu, zaś przesłanki do jej udzielenia były już badane w toku postępowania o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu.

W piśmie z 8 grudnia 2020 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, z tym, że wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg spisu kosztów stanowiącego załącznik do tego pisma, tj. kwoty 1500 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy administracji prawidłowo zrealizowały ciążący na nich obowiązek pouczenia cudzoziemca w sposób przewidziany w art. 7 ust. 1 pkt 1d ustawy o cudzoziemcach. Należy przypomnieć jedynie, że zgodnie z treścią tego przepisu organ prowadzący postępowanie o zobowiązanie do powrotu poucza cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. Niewątpliwie przepis ten stanowi rozszerzenie wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady informowania stron, zgodnie z którą organy administracji zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Słusznie jednak skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że ww. obowiązek nie ma charakteru bezwzględnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że zasada ta ma wprawdzie na celu ochronę praw strony w postępowaniu administracyjnym, w tym szczególnie cudzoziemca, który nie włada językiem polskim, ale nie zwalnia tej strony od dbałości o własne interesy i od aktywności procesowej. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (tak m.in. NSA w wyroku z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1788/16; LEX nr 2463011).

Nie inaczej zasadę tę należy postrzegać w postępowaniu o zobowiązanie do powrotu. Obowiązek szczegółowego pouczenia o prawach cudzoziemca odnosi się jedynie do jego praw wymienionych enumeratywnie w art. 7 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, a te dotyczą możliwości wystąpienia ze stosownymi roszczeniami przeciwko podmiotowi powierzającemu pracę lub prawa żądania udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w okolicznościach wymienionych w pkt 2 a i b ustawy. Gdyby zatem wolą ustawodawcy było rozszerzenie obowiązków organu również do informowania o treści art. 348 i art. 351 omawianej ustawy i skutkach ewentualnego zaistnienia przesłanek wymienionych w tych przepisach dla postępowania o zobowiązanie do powrotu, to z pewnością taki obowiązek skonkretyzowany zostałby w ustawie. Taka ocena jest tym więcej uzasadniona, że kwestia spełnienia ww. przesłanek mogłaby uzasadniać wydanie decyzji innej treści niż zobowiązująca do powrotu.

Podsumowując, obowiązki organu w postępowaniu o zobowiązanie do powrotu wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 1d ustawy o cudzoziemcach są wprawdzie szersze aniżeli wynikające z art. 9 k.p.a. i związane są z koniecznością pouczenia w języku zrozumiałym dla cudzoziemca, w formie pisemnej o zasadach i trybie postępowania, ale nie prowadzą do konieczności pouczenia o treści wszystkich przepisów, które w postępowaniu tym mogą kształtować sytuację prawną cudzoziemca.

W takim zakresie, jak trafnie podkreślił skarżący kasacyjnie organ administracji, obowiązek informowania cudzoziemca o jego prawach i obowiązkach został wykonany. Jak bowiem wynika z akt sprawy organ administracji po wszczęciu postępowania pouczył stronę w języku dla niego zrozumianym (angielskim), w formie pisemnej, o zasadach i trybie postępowania. Pouczenie to zostało skarżącemu doręczone 12 czerwca 2018 r. i w tym samym dniu został przesłuchany. Z protokołu przesłuchania wynika, że J. S. nie wnosił zastrzeżeń do sposobu prowadzenia postępowania i mimo zadanych pytań nie prosił o wyjaśnienie żadnych kwestii ani udzielenia mu informacji co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na jego osobistą sytuację.

Tym samym zatem nie można skutecznie zarzucić organowi, że nie dopełnił obowiązku poinformowania cudzoziemca o jego prawach i obowiązkach. Kluczowe dla powyższej oceny jest przede wszystkim to, że organ administracji, z zachowaniem zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ustawie o cudzoziemcach, przesłuchał cudzoziemca przed wydaniem decyzji, Skarżący miał możliwość swobodnej wypowiedzi w języku dla niego zrozumiałym, przy udziale tłumacza. Podczas tego przesłuchania nie wskazał na żadne okoliczności faktyczne, które obligowałyby organ do ewentualnego dalszego informowania strony o jego prawach. W szczególności nie wskazał na żadne kwestie, które uzasadniałyby choćby przypuszczenie, że istnieją przesłanki negatywne, w tym uzasadniające udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji zobowiązującej do powrotu. Te wszystkie okoliczności wskazują, że trafnie podniósł organ administracji, iż obowiązek wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach, jak i wynikający z art. 9 k.p.a., został należycie wykonany.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują odmienną ocenę Sądu pierwszej instancji, a która doprowadziła do błędnego uchylenia zaskarżonej decyzji należało, uznać za uzasadnione.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwalało na rozpoznanie skargi cudzoziemca.

Oceniając zatem legalność decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zobowiązującej J. S. do powrotu do kraju pochodzenia, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), należało uznać, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Analizując zarzuty zawarte w skardze oraz przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, iż w stosunku do skarżącego spełniona została przesłanka określona w art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, która obligowała organ do wydania decyzji zobowiązującej cudzoziemca do powrotu. Z akt sprawy bezspornie wynika, że cudzoziemiec wykonywał pracę, w dacie kontroli legalności jej wykonywania, bez odpowiedniego zezwolenia. Wprawdzie skarżący twierdził na etapie postępowania administracyjnego, że nie miał wiedzy na temat "procedur obowiązujących w Polsce" co do legalności wykonywanej pracy, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dodatkowo zauważyć wypada, że już sam fakt, że jak wynika z jego zeznań chęć podjęcia pracy w L. poprzedził złożeniem stosownych dokumentów, wskazywał, że miał świadomość, że przed rozpoczęciem pracy musi uzyskać zgodę na pracę. Nie zostały natomiast spełnione przesłanki określone w art. 302 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, które zwalniałyby organ od zastosowania sankcji określonej w art. 302 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy.

Istota skargi sprowadza się natomiast do tego, czy organy administracji prawidłowo ustaliły, iż w stosunku do skarżącego nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenia mu zgody na pobyt względów humanitarnych, a to z uwagi na fakt, że w kraju pochodzenia zagrożone będzie jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa oraz mógłby on być poddany nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu z uwagi na [...].

Na dowód tej ostatniej okoliczności złożone zostały stosowne oświadczenia osoby, z którą cudzoziemiec ma pozostawać w związku partnerskim oraz matki [...]. Skarżący złożył również wniosek o przesłuchanie W. R. na okoliczność [...] więzi z cudzoziemcem. Na marginesie wskazać należy, że ten ostatni wniosek należało uznać za niedopuszczalny, albowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwia przeprowadzenie postępowania dowodowego jedynie w zakresie określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a., a zatem ustawodawca nie przewidział możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Nie oceniając, na tym etapie postępowania, stopnia uprawdopodobnienia podniesionej okoliczności oraz jej wpływu na zaistnienie okoliczności uniemożliwiających wydanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu, podkreślić należy, że Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Tymczasem nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że okoliczności związane z [...] zostały podniesione dopiero w skardze do Sądu. Nie można zatem skutecznie zarzucić organom administracji, że nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego co do sytuacji osobistej cudzoziemca związanej z jego [...] i ewentualnym pozostawaniem w związku z [...]. Żadna z tych okoliczności nie została nawet zasygnalizowana na etapie postępowania wyjaśniającego przez skarżącego (podczas przesłuchania lub w odwołaniu). Również [...] skarżącego oraz członkowie [...] rodziny, mimo składanych pism do organów, nie wskazali na powyższe, co mogłoby skutkować przeprowadzeniem dalszego postępowania wyjaśniającego w niezbędnym do wydania decyzji zakresie. W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że organ administracji w sposób wadliwy, niedostatecznie wnikliwy przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w postępowaniu o zobowiązanie do powrotu organy administracji związane są oczywiście zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże dla wykonania wymienionych w tych przepisach obowiązków niezbędne jest współdziałanie cudzoziemca, który zobowiązany jest wskazać okoliczności, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od wydania decyzji zobowiązującej do powrotu. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, które dawałyby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Wprawdzie skarżący powołuje się na nowe, istotne, nieznane organowi okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), jednakże sam fakt powoływania się na nie nie powoduje automatycznie konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu należy zauważyć, że w zakresie wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie ukształtowały się dwa poglądy. Według pierwszego z nich nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa" w rozumieniu ww. przepisu ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (tak m.in. NSA w wyrokach: z 13 marca 2019 r., II OSK 3632/18; z 23 marca 2016 r., I OSK 2947/14; z 5 kwietnia 2012 r., II OSK 815/11; z 9 grudnia 2011 r., II OSK 807/11 oraz powołane w tych wyrokach orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwolennicy drugiego poglądu twierdzą natomiast, że sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania nie przesądza o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Warunkiem bowiem zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania. Ujawnienie zatem nowych istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów istniejących w dacie wydawania decyzji, a nieznanych organowi w dacie jej wydawania, będzie stanowiło podstawę do uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy powiązane będzie z jakimiś zaniedbaniami ze strony organu (tak m.in. NSA w wyrokach: z 25 maja 2017 r., II OSK 1714/16, LEX nr 2310430; z dnia 17 maja 2011 r., I GSK 227/10, LEX nr 1080747; z dnia 28 czerwca 2018 r.; II OSK 3284/17, dostępne w CBOSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za drugim z prezentowanych wyżej poglądów. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga stwierdzenia, że nowa okoliczność, która może stanowić podstawę wznowienia postępowania, to taka, która ma charakter istotny, a zatem taki, który wpływa na wynik sprawy. Dla stwierdzenia powyższego wymagane jest często przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego Sąd z racji ograniczonego zakresu postępowania dowodowego nie ma możliwości ustalić. A zatem okoliczności, na które powoływał się cudzoziemiec, nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro organ powziął o nich wiadomość dopiero po wydaniu decyzji, ze skargi do Sądu wojewódzkiego,

Wypada natomiast podkreślić, że w sprawach dotyczących zobowiązania cudzoziemca do powrotu ustawodawca przewidział odrębny tryb postępowania w przypadku stwierdzenia po wydaniu ostatecznej decyzji okoliczności, o których mowa w art. 348 (lub 351) ustawy o cudzoziemcach. W takim wypadku, zgodnie z treścią art. 356 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, organ z urzędu wszczyna odrębne postępowanie o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Przepis ten ma stanowić gwarancję, że cudzoziemcowi może zostać udzielona ochrona nawet po zakończeniu postępowania w przedmiocie zobowiązania do powrotu, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w art. 348 i wyjdą na jaw dopiero w tym czasie. Sąd zauważa wprawdzie, że ustawodawca ukształtował powyższe postępowanie jako "wszczynane z urzędu", jednakże nie można przyjąć, że osoba uprawniona nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tym trybie. Dla zapewnienia gwarancji ochrony praw przewidzianej m.in. przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. Urz. UE z 29 czerwca 2013 r. L 180/60) art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) winien być wykładany w taki sposób, że właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych także wówczas, gdy to cudzoziemiec występuje z żądaniem jego wszczęcia i powołuje się na nowe okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Cudzoziemiec ma wówczas gwarancję, że działanie bądź ewentualna bezczynność organu w tym zakresie będzie mogła być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyroku z dnia 19 grudnia 2020 r., II OSK 3679/19 (dostępne w CBOSA).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż pismem z 31 października 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych, a organ pismem z 10 listopada 2019 r. poinformował o braku podstaw do wszczęcia stosownego postępowania. Pismo to nie przybrało formy administracyjnego rozstrzygnięcia. Powyższe wskazuje, że skarżącemu przysługiwały środki prawne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego i ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związane z niezałatwieniem sprawy w terminie (skarga na bezczynność organu administracji). A zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący ma realną możliwość skutecznego żądania wszczęcia postępowania w oparciu o art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach i w tym właśnie postępowaniu powinny być badane przesłanki do udzielenia zgody na ww. pobyt.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 188 i 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Jednocześnie Sąd uznał, że zachodziły szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., uzasadniające odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wynik sprawy nie pozwalał także na uwzględnienie wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz cudzoziemca.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).