Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 456/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 37 pkt 4, 44, 63 ust. 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Z. z siedzibą w D. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekającej, po wznowieniu postępowania o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego (chlewni) w systemie rusztowym o obsadzie 900 szt. warchlaka ( 63 DJP) i 175 macior (61,25 DJP) na terenie działki o nr. ew. [...] położonej w miejscowości D. gm. S., dalej decyzja organu I instancji, utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

1. J. W. 21 czerwca 2012 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - budowy chlewni w D. Decyzją tą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni w systemie rusztowym o obsadzie 900 sztuk warchlaka (63 DJP) i macior (61,25 DJP) na terenie działki o nr. ew. [...] w miejscowości D. Inwestorem był P. T. J W nie był stroną tego postępowania.

2. Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Wójt Gminy S. odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie, ponieważ wniosek nie pochodził od strony.

3. J. W. wniósł zażalenie a następnie pismo z 31 sierpnia 2012r. (k 128 akt adm.), w którym stwierdził, że jego intencją było aby organ wszczął postępowanie z urzędu wobec zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

4. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nr. [...], SKO w C., na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, ponieważ odwołanie nie pochodziło od strony ( k 131).

5. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nr. [...], SKO w C. uchyliło postanowienie opisane w pkt 4 i wskazało na konieczność ustalenia czy J. W. domagał się wszczęcia postępowania na swój wniosek czy z urzędu, bo od tej okoliczności zależy treść rozstrzygnięcia organu (k 133).

6. Postanowieniem z [...] września 2012 r. Wójt Gminy S. wznowił z urzędu postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] maja 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (k 135).

7. Decyzją z [...] grudnia 2012 r., znak [...] Wójt Gminy S. w pkt 1 stwierdził nieważność swej własnej decyzji z 31 maja 2012 r., jako wydanej z naruszeniem prawa z uwagi na nieuwzględnienie okoliczności faktycznych istniejących w dniu jej wydania i w pkt 2 odmówił uchylenia wyżej wymienionej decyzji z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treścią decyzji dotychczasowej (k 164).

8. Decyzją SKO w C. z dnia [...] lutego 2013 r, znak: [...], stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2012 r. wskazując, że decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1 , 149 § 2 i 151 K.p.a., ponieważ organ nie dokonał w sposób prawidłowy ustaleń faktycznych w sprawie (k 189).

9. Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy S. dopuścił Stowarzyszenie Z. z siedzibą w D., do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu (k 244).

10. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Wójta Gminy S., nr [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko opisanego wyżej przedsięwzięcia (k 260).

11. Decyzją z [...] września 2013 r. SKO w C. uchyliło decyzję opisaną w pkt 10 i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (k 290). Organ wskazał, że Wójt, rozpoznając sprawę nie powołał w podstawie prawnej żadnego z przepisów dotyczących instytucji wznowienia postępowania a to w tym trybie toczyło się to

postępowanie. Tym samym decyzja Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2013 r. jest tożsama z decyzją z [...] maja 2012 r. o tym samym numerze. Chodzi bowiem o tego samego inwestora i tę samą inwestycję, co stanowi naruszenie zasady res iudicata (powagi rzeczy osądzonej). Ponieważ zasadą jest, że w postępowaniu administracyjnym pierwszeństwo mają tryby zwykłe nad nadzwyczajnymi (np. o stwierdzenie nieważności), dlatego organ we wznowionym postępowaniu a więc postępowaniu zwyczajnym nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji i dlatego ją uchylił nakazując organowi zastosowanie uregulowań zawartych w rozdziale 12 K.p.a. w tym art. 151 (k 295).

12.Decyzją z [...] listopada 2013 r. Wójt Gminy S. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę prawną do wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - nowe okoliczności i dowody związane z istnieniem na działce o nr ew. [...], położonej w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, hodowli trzody chlewnej, która to okoliczność nie była znana organowi poprzednio rozpoznającemu sprawę. Na podstawie obecnie przeprowadzonych oględzin terenu działki [...], przesłuchania A. T. i P. T. i innych dokumentów organ ustalił, że na tej działce . w dniu wydania decyzji z [...] maja 2012 r. była prowadzona hodowla trzody chlewnej w ilości 200 szt. tuczników (20DJP), 300 warchlaków (21 DJP), 300 szt. prosiąt (6 DJP), co stanowi łącznie 55 DJP. Właścicielem tej działki był wtedy A. T., ojciec P. T., będącego inwestorem. Z uwagi na to, zdaniem organu, nie można przyjąć, że planowane przedsięwzięcie na działce [...] stanowi rozbudowę przedsięwzięcia już istniejącego na działce [...].

Rozmiar hodowli na obu tych działkach należących do odrębnych osób wynosił 179/25 DJP. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zalicza się do nich chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP. Planowany rozmiar hodowli trzody chlewnej na działce [...] wynosi 124,25, co oznacza, że nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko,

dla którego byłoby wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Poza tym zasadnicza uciążliwość planowanej inwestycji nie wykroczy poza granice działki [...]. Z tych przyczyn organ uznał, że okoliczność związana z prowadzeniem hodowli trzody chlewnej na działce o nr ew. [...] jest nieistotna i nie ma wpływu na odmienne rozstrzygnięcie od dotychczasowego, co stanowi o braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

13. Odwołanie wywiodło Stowarzyszenie Z. z siedzibą w D. Zarzuciło nie wywiązanie się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, nie ustalenie okoliczności związanych z istniejącymi chlewniami na działce [...] należącymi prawdopodobnie na ojca inwestora, ich wielkości i skutków kumulowania się oddziaływań starych i nowych, nie wystąpienie do RDOŚ o ponowną ocenę, mimo istnienia odmiennego niż poprzednio stanu faktycznego - istnienia na działce [...] chlewni, nie wystąpienie o opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., pominięcie dowodu w postaci pisma GIOŚ z 17 lipca 2012 r. wskazującego na wątpliwości do rozmiarów planowanego przedsięwzięcia, nieprofesjonalną ocenę wielkości planowanej inwestycji, co jest możliwe wyłącznie poprzez sporządzenie raportu o oddziaływaniach inwestycji, nie uzyskanie stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w związku z wpisem do rejestru zabytków sąsiadującego z planowaną inwestycją Krajowego Ośrodka Mieszkalno-Rehabilitacyjnego [...], nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i pominięcie protestów mieszkańców, pominięcie analizy uciążliwości odorowych planowanej inwestycji w kumulacji z już istniejącymi chlewniami.

14. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. SKO w C., po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia Z. z siedzibą w D., na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję opisaną w pkt 12 uzasadnienia.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium, powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stwierdziło, że postępowanie administracyjne wznawia się gdy zostaną spełnione łącznie 3 przesłanki: ujawnione okoliczności łub dowody istotne dla sprawy są nowe, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były one znane organowi, który wydawał decyzję. Tą nową okolicznością był fakt istnienia na działce [...] sąsiadującej z działką [...] (inwestycyjnej) chlewni. W toku postępowania dokonano więc oględzin na działkach [...], [...] i [...] i ustalono, że działki te, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone są pod uprawy rolne i istnieje na nich możliwość lokalizowania ferm hodowlanych, zagród, budynków, stodół, magazynów i wiat z obsługą gospodarstwa rolnego. Na działce [...] jest prowadzona hodowla świń. Działka stanowi własność K. i P. T. Na działce [...], również stanowiącej ich własność, nie jest prowadzona żadna hodowla a na działce [...] zlokalizowana jest obora w której hoduje się 9 szt. krów i 6 szt. cieląt. A. T. umową darowizny z 15 lutego 2013 r. darował działkę [...] synowi P. T. SKO w C. podzieliło ustalenia organu I instancji o poziomie hodowli na 185,25 DJP. Tym samym na dzień wydawania decyzji środowiskowej ([...] maja 2012 r.) właścicielem działki [...] był ojciec inwestora a nie inwestor i fakt ten nie może stanowić nowej okoliczności faktycznej lub prawnej o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a, ponieważ okoliczność ta nie istniała w dacie wydawania decyzji środowiskowej (przeniesienie własności nastąpiło później). Organ II instancji podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie zbadanie przez organ prawidłowości i legalności zaskarżonej decyzji a nie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, bowiem w sprawie o wznowienie postępowania organ przeprowadza postępowanie sprawdzające. W tym wypadku ustala, czy okoliczność istnienia na działce [...] hodowli może być przyczyną wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i ocenia czy fakt ten mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem organu Il instancji, przedstawione w odwołaniu zarzuty dotyczą meritum sprawy (obowiązek sporządzenia raportu, uzyskanie stosownych opinii). W istocie Stowarzyszenie domaga się ponownego rozpoznania sprawy, co jest niedopuszczalne w postępowaniu wznowieniowym, ponieważ w sprawie została już wydana

ostateczna decyzja administracyjna. Poza tym, powołując się na art. 63 ust. 1 pkt 1 lit "b" ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1235 ze zm.), dalej ustawa o ocenach, obowiązek przeprowadzania takiej oceny stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami w szczególności w zakresie kumulowania się odziaływań przedsięwzięć. Kumulacja ta mogłaby być badana wyłącznie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej na etapie rozstrzygania o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania bądź odstąpienia od niej a nie w obecnie toczącym się postępowaniu. Ponadto z art. 66 ust. 1 ustawy o ocenach nie wynika aby w raporcie trzeba było przeprowadzać analizę kumulowania się planowanego przedsięwzięcia z już istniejącymi inwestycjami.

15. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli: Stowarzyszenie Z. z siedzibą w D., Krajowy Ośrodek Mieszkalno-Rehabilitacyjny [...] z siedzibą w D. i J. W.

16. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Sąd umorzył postępowanie sądowe wywołane skargą Stowarzyszenia Z. z siedzibą w D., wobec cofnięcia skargi, na podstawie (k 150 akt sądowych).

17.Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Sąd umorzył postępowanie ze skargi Krajowego Ośrodka Mieszkalno-Rehabilitacyjnego [...] z siedzibą w D., z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi, na podstawie art. 220 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( k. 158 akt sąd.).

18. Do rozpoznania pozostała skarga J. W., który . zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 i 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez:

-wydanie jej z naruszeniem jego interesu prawnego jako właściciela działki o nr ew. [...], na której wybudował dom jednorodzinny;

-naruszenie jego prawa do udziału w postępowaniu w trybie ustawy o ocenach;

-pominięcie dowodu w postaci pisma GDOŚ w Warszawie z 17 lipca 2012r. w którym organ wskazał na wątpliwości, co do wielkości sumarycznej planowanej inwestycji;

- nie dokonanie oględzin działki [...] ani żadnych innych ustaleń odnośnie tej nieruchomości; sprzeczności w zakresie ustalenia prawa własności do tej działki (sprzeczne daty zawarcia umowy darowizny);

-brak odniesienia się do zarzutów odwołania Stowarzyszenia; -naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia (niepełnie i niejasne, pomijające dokumenty (pismo GDOŚ z

17 lipca 2012r.);

-naruszenie art. 77 ust. 5 pkt 2 ustawy o ocenach poprzez nie odniesienie się do kwestii kumulowania się odziaływań przedsięwzięcia z innymi prowadzonymi na tym terenie;

-niewłaściwą ocenę nowego stanu faktycznego ustalonego w wyniku prowadzenia postępowania wznowieniowego i uporczywa ocena wyłącznie nieaktualnego stanu na dzień [...] maja 2012 r.;

-nie uzyskanie opinii od Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. ani Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. skoro został ustalony nowy stan faktyczny odmienny od tego który był przedmiotem poprzednich opinii.

19. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony. Jednocześnie, z ostrożności procesowego podtrzymał wszystkie swe argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc decyzji o charakterze trwałym (art. 16 § 1 K.p.a.).

W związku z tym ustawodawca określił szczególne wymogi formalne tego rodzaju postępowania.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W niniejszej sprawie ostatecznie doszło do wznowienia postępowania z urzędu.

Wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją umożliwia, w granicach wznowienia, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o ile postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadliwością o jakiej mowa w przepisach prawa procesowego tj. w art. 145 K.p.a. Podstawy wznowienia wynikają z treści postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. W niniejszym postępowaniu, jak to wynika z postanowienia Wójta Gminy S. z [...] września 2012 r. podstawy wznowienia zostały wskazane przez J. W., który wskazał na nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dacie wydawania decyzji, nieznane organowi, który tę decyzję wydawał (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) - istnienie zorganizowanej hodowli świń prowadzonej przez inwestora a która nie była przedmiotem oceny w ówcześnie prowadzonym postępowaniu.

Stronami we wznowionym postępowaniu są osoby, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub które wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyły, lecz legitymują się interesem prawnym lub obowiązkiem w rozumieniu art. 28 k.p.a. Katalog stron wznowionego postępowania musi być tożsamy z katalogiem stron postępowania, zakończonego ostateczną decyzją, którego wznowienie jest przedmiotem wniosku.

Pojęcie interesu prawnego, użyte w art. 28 k.p.a. oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku, przy czym przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego oraz w judykaturze, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny i istnieje wówczas, gdy jego źródło istnieje w przepisach prawa materialnego i to odnoszących się wprost do sytuacji danego podmiotu, z którego można wywieść dla niego określone prawa lub obowiązki. Zatem sama wola strony lub jej przekonanie nie wystarczają do uznania, że przysługuje jej interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego czy sądowego. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu wtedy gdy w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, decyzja bowiem nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem" (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz k.p.a. Wyd. Lex Wolters Kluwer Business. Warszawa 2011 r., str. 267). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Reasumując, o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego decyduje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes podmiotu, jako "interes prawny".

Podobnie jak w postępowaniu przed organami administracji publicznej w postępowaniu sądowym uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje każdemu kto ma w tym interes prawny, jeżeli osoba ta brała udział w postępowaniu administracyjnym - co wynika z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Istnieje, gdy można wskazać przepis prawa z którego jej możliwość wywiedzenia dla określonego podmiotu określonych praw i obowiązków, (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r.t sygn. akt I OSK 478/12, Lex nr 1372097, postanowienie NSA z 4 kwietnia 2013 r, sygn. akt I GSK 344/13 w Lex nr 1320393, postanowienie NSA z 22 listopada 2012 r, sygn. akt I OSK 2719/12, Lex nr 1239442, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2633/12, LEX nr 1325020).

Nie ulega wątpliwości, bo wynika z akt administracyjnych, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2012 r. ani decyzji SKO w C. z [...] stycznia 2014 r.

Jak wynikało z pisma skarżącego z 14 kwietnia 2014 r. (k 86 akt sądowych), skarżący wywodził początkowo swój interes prawny z faktu bycia właścicielem działki [...], położonej 1-2 km od planowanej inwestycji i negatywnych oddziaływań odorowych na tę nieruchomość. Na rozprawie wskazał jednak, że interes prawny nie jest przez niego wywodzony z uprawnień jako strony ale z celów ustawy o ocenach.

Jak wskazuje NSA w postanowieniu z 22 listopada 2012 r, sygn. akt I OSK 2719/12, Lex 1239442, "O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego".

Zgadzając się w pełni z tą argumentacją wskazać należy, że przepisy ustawy o ocenach zapewniają udział społeczeństwa w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska poprzez udział w tych postępowaniach organizacjom ekologicznym - w tym wypadku było to Stowarzyszenie C. Przepisy tej ustawy stanowią rozwinięcie art. 74 Konstytucji RP: gwarantującego udział społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska. Należy więc odróżnić ogólny udział społeczeństwa w tego rodzaju postępowaniu od interesu indywidualnego ocenianego na podstawie art. 28 K.p.a. a następnie art. 50 § 1 p.p.s.a.

Z treści art. 74 Konstytucji RP wynika powszechne prawo partycypacji publicznej. Prawo partycypacji określa relację między jednostką a jakąś organizacją polegającą na tym, że jednostka uczestniczy w działaniu wielopodmiotowym organizacji wykonującej określone funkcje. Partycypacja może występować w dwóch zasadniczych formach: czynnej i biernej. W określonych grupach osób, organizacjach, pewna liczba osób posiada wspólne interesy i potrzeby. Zasada partycypacji publicznej jest obecnie jedną z podstawowych zasad funkcjonowania państwa demokratycznego. Przestrzeganie zasady partycypacji publicznej jest jednym z probierzy respektowania przez organy administracji publicznej zasady praworządności. Zasadę tę można zaliczyć do podstawowych praw obywatelskich. Obowiązek konsultacji społecznych w ramach zasady partycypacji publicznej jest powinnością prawną organów administracji publicznej, przy czym pojęcie konsultacji może być utożsamiane ze społeczną dyskusją i opiniowaniem. Zasadę partycypacji publicznej można wyprowadzić z przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.). Fundamentalne znaczenie dla wyznaczenia kształtu zasady partycypacji publicznej miały dokumenty programowe przyjęte podczas konferencji w Rio de Janeiro. Zgodnie z treścią zasady 10 Deklaracji z Rio: "Zagadnienia środowiskowe są najlepiej rozwiązywane, na odpowiednim poziomie, z udziałem wszystkich zainteresowanych obywateli. Na poziomie narodowym każda jednostka powinna mieć zapewniony odpowiedni dostęp do informacji dotyczącej środowiska, w której posiadaniu jest władza publiczna. Obejmuje to informacje dotyczące substancji niebezpiecznych i działalności w obrębie społeczności, jak również możliwość udziału w procesie podejmowania decyzji. Państwa powinny ułatwić, jak również podnieść świadomość i udział społeczeństwa przez stworzenie szerokiego dostępu do informacji. Powinien zostać zapewniony efektywny i rzeczywisty dostęp do prawnych i administracyjnych środków, włączając w to środki kompensujące i zaradcze" (zob. Deklaracja w sprawie środowiska i rozwoju (Deklaracja z Rio) - tłumaczenie nieoficjalne: Instytut Ochrony Środowiska, Dokumenty końcowe Konferencji Narodów Zjednoczonych "Środowisko i Rozwój" - Szczyt Ziemi, Rio de Janeiro, 3-14 czerwca 1992 r., Warszawa 1993, s. 15.).

Zasada ta ujęta została w art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, zobowiązującym władze publiczne do włączania wszystkich zainteresowanych w rozwiązywanie problemów ochrony środowiska. Według art. 5 ustawy ocenowej, zasada oznacza, że każdy, w przypadkach określonych w ustawie, ma prawo do uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Prawo partycypacji jest nieograniczone pod względem podmiotowym, nie ma dla przykładu znaczenia miejsce zamieszkania osoby zamierzającej skorzystać z tych uprawnień. Prawo nie ma jednak charakteru powszechnego od strony przedmiotowej, zakres uprawnień z niego wynikających precyzowany jest przepisami szczegółowymi.

Przepisy regulujące zasady udziału społeczeństwa w podejmowaniu rozstrzygnięć związanych z ochroną środowiska znajdują się w ustawie o ocenach. W akcie tym ujęto te przepisy w zawierającym cztery rozdziały odrębnym dziale, rozgraniczającym przede wszystkim zasady takiego udziału w podejmowaniu rozstrzygnięć o charakterze ogólnym (przyjmowanie aktów typu plany, programy i strategie) oraz decyzji administracyjnych. W odrębnym rozdziale uregulowano uprawnienia organizacji ekologicznych, generalnie odnoszące się jednak do współudziału w podejmowaniu decyzji. Należy pokreślić jednak, że podstawową formą udziału społeczeństwa jest prawo składania uwag i wniosków dotyczących projektowanych rozstrzygnięć, realizowane w postępowaniach związanych z przyjmowaniem takich rozstrzygnięć, jeżeli odpowiedni przepis prowadzenie takiego postępowania z udziałem społeczeństwa przewiduje (z reguły jest to stwierdzenie, że postępowanie toczy się z udziałem społeczeństwa, ewentualnie, że organ zapewnia udział społeczeństwa). W postępowaniu takim powinny być wówczas odpowiednio stosowane również przepisy ustawy ocenowej, dotyczące wyłączenia dostępu do informacji (art. 16-20), co oznacza, że w szczególnych sytuacjach udział społeczeństwa w określonym postępowaniu może być wyłączony (co dotyczy także udziału organizacji ekologicznej).

Ustawa ocenowa wyraźnie stwierdza, że prawo składania uwag i wniosków, z którego w niniejszej sprawie korzystał skarżący ma charakter powszechny, przysługuje każdemu (art. 29), a organ właściwy do podjęcia określonego rozstrzygnięcia powinien umożliwić realizację prawa przed przyjęciem projektu aktu bądź wydaniem decyzji. Powszechny charakter uprawnienia oznacza, że nie wolno tu wprowadzać jakichkolwiek ograniczeń, z punktu widzenia jakiegokolwiek kryterium. Uwagi i wnioski składane w tym trybie są instytucją prawną inną niż uwagi i wnioski składane do organów administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII K.p.a, stąd przepisy K.p.a. są wyłączone w odniesieniu do rozpatrywania uwag i wniosków przewidywanych ustawą ocenową. Uwagi i wnioski mogą być wnoszone w formie pisemnej, ustnie do protokołu bądź za pomocą środków komunikacji elektronicznej bez konieczności opatrywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym, o którym mowa w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 262). Wnosić je należy wyłącznie w wyznaczonym terminie - art. 35 ustawy ocenowej zakłada, że uwagi lub wnioski złożone po upływie terminu pozostawia się bez rozpatrzenia. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wszystkie złożone uwagi i wnioski rozpatrzyć, nie ma oczywiście obowiązku ich wszystkich uwzględnić. Celem instytucji jest bowiem przede wszystkim danie możliwości skierowania do organu informacji, które inną drogą być może by do niego dotrzeć nie mogły. Organ ma obowiązek dołączyć do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Analogiczny wymóg dotyczy uzasadnienia do przyjętej decyzji administracyjnej. Organ ma także obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji czy przyjętym dokumencie i o możliwościach zapoznania się z ich treścią. Zdaniem Sadu, w niniejszej sprawie organy administracji nie dopuściły się naruszenia wskazanych wyżej przepisów gwarantujących skarżącemu udział w postępowaniu na podstawie ustawy ocenowej.

Zgodnie z art. 44 ustawy ocenowej organizacje ekologiczne, które - powołując się na swoje cele statutowe - zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepis tego nie stwierdza w sposób wyraźny, ale niewątpliwie dotyczy on tylko postępowań administracyjnych, skoro mówi się w nim o "udziale na prawach strony". Oznacza to, że w postępowaniach związanych z przyjmowaniem określonych dokumentów organizacje społeczne (ekologiczne) mają uprawnienia identyczne jak inne podmioty, są objęte zwrotem "każdy", dotyczącym prawa składania uwag i wniosków. Pojęcie organizacji ekologicznej zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 1 pkt 10 ocenowej -jest to organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Definicja jest identyczna jak w art. 3 pkt 16 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w obu założono więc, że organizacja ekologiczna jest szczególnym, wyodrębnionym ze względu na przyjęte w statucie cele działania, rodzajem organizacji społecznej. Włączenie organizacji pozwala jej na działanie w postępowaniu "na prawach strony", co oznacza faktycznie odesłanie do art. 31 § 3 K.p.a., przewidującego taką właśnie formułę uczestniczenia organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że organizacja ekologiczna nie jest stroną postępowania, przysługują jej natomiast określone uprawnienia strony, w szczególności procesowe. Zasada partycypacji publicznej w procesie podejmowania decyzji dotyczących środowiska pozwala przedstawicielom danej społeczności realnie wpływać na realizację celów ochrony środowiska wynikających z polityki i prawa ochrony środowiska. Dzięki obowiązywaniu zasady partycypacji publicznej społeczeństwo współdecyduje i sprawuje bezpośrednią kontrolę w sferze ochrony środowiska.

Należy podkreślić, że realizacja zasady partycypacji publicznej obejmuje obligatoryjną procedurę składania uwag i wniosków oraz fakultatywne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa. Do pewnego stopnia za formę realizacji wspomnianej zasady można również uznać udział w postępowaniu, na prawach strony organizacji ekologicznej (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 231).

W ocenie Sądu powoływane przez skarżącego przepisy ustawy o ocenach nie gwarantowały mu udziału w postępowaniu na prawach strony. Tym samym nie stanowią one przepisów z których skarżący może skutecznie wywieść dla siebie określone prawa i obowiązki. Powoływane przez skarżącego przepisy, w tym art. 29 ustawy o ocenach w żadnym razie nie gwarantuje każdemu obywatelowi bezpośredniego, czynnego udziału w postępowaniu jako strony. Poprzez procedurę publicznych ogłoszeń ustawodawca daje obywatelowi możliwość składania skarg i wniosków i gwarancję ich rozpoznania (art. 37 pkt 1 ustawy o ocenach), o czym była mowa wyżej. Skarżący nie wykazał więc aby miał interes prawny do skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jego obawy o możliwe negatywne oddziaływanie na jego nieruchomość pozostają w sferze subiektywnych i nieudowodnionych twierdzeń i mogą, co najwyżej stanowić podstawę do uznania, że skarżący może mieć interes faktyczny w toczącym się postępowaniu wynikający z obawy o jakość jego życia w związku z planowaną inwestycją. Skarżący nie przedstawił ani nawet nie powołał żadnych obiektywnych dowodów na okoliczność, że planowana inwestycja oddalona od jego nieruchomości ok 1-2 km. będzie negatywnie wpływać (oddziaływać) na sferę jego praw właścicielskich. Nie wskazał też innego, poza przepisami ustawy ocenowej, przepisu prawa z którego mógłby wywodzić swe prawa lub obowiązki jako rodzące po jego stronie interes prawny.

Negatywne ustalenie w zakresie posiadania przez skarżącego interesu prawnego prowadzi do oddalenia skargi a nie do jej odrzucenia, jak to wywodził w odpowiedzi na skargę organ. (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14, Lex nr 1494692). To z kolei zwalnia Sąd z obowiązku odnoszenia się do zarzutów skargi.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.