Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 787/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi R. D., A. D. oraz B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących R. D., A. D. oraz B. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2010 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2009 r., ustalającą., na wniosek Z. Spółdzielnia Pracy z siedzibą w W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku administracyjno - garażowego i 11 - tu miejsc postojowych na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] (dawnej ul. [...]) w W.

Kolegium wskazało, iż od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli: A. D. i R. D. Zarzucili w nim naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.) w związku z § 3 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ((Dz. U. Nr 164, poz. 1588) -zwanego dalej: rozporządzeniem) oraz norm prawa procesowego w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 107 K.p.a. W uzasadnieniu odwołujący zarzucili, iż:

1) organ w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazał dokładnej i wyczerpującej

podstawy prawnej co narusza art. 107 § 1 K.p.a.;

2) uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby planowana inwestycja

rzeczywiście stanowiła kontynuację dotychczasowej funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wokół niej

istniejącego. Na obszarze, w którym znajduje się działka inwestora dominuje

zabudowa domków jednorodzinnych 1 - 2 kondygnacyjnych ze znacznym

udziałem powierzchni biologicznie czynnej. Proponowana przez inwestora

skala inwestycji, w ocenie odwołujących się, nie będzie nawiązywała w żaden

sposób do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich i tym samym nie

będzie stanowiła kontynuacji funkcji;

3) nie uzasadniono sposobu odprowadzania ścieków, nie zbadano czy

pojemność zbiornika na ścieki (szamba) jest wystarczająca dla planowanego

zapotrzebowania na wodę i zrzutu ścieków;

4) Sygn. akt IV SA/Wa 787/10

4) nie ustosunkowano się do kwestii odprowadzania wód opadowych oraz jakie

uzbrojenie kanalizacyjne należy uznać za wystarczające dla zamierzenia

inwestycyjnego. Odwołujący twierdzą, że brak jest na terenie planowanej

inwestycji kanalizacji deszczowej;

5) nieprawdą jest, że teren inwestycji nie objęty jest formą ochrony

konserwatorskiej, jako że pismo [...] Wojewódzkiego

Konserwatora Zabytków w W. z [...] lutego 2009 r. wskazuje, iż

nieruchomość przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w W.

figuruje w wojewódzkiej ewidencji konserwatora zabytków, a pismo z 26

marca 2009 r., że i w gminnej ewidencji zabytków;

6) linia nowej zabudowy została wskazana bez poparcia jej słuszności

konkretnymi przepisami o drogach publicznych;

7) zaplanowano zbyt małą ilości miejsc postojowych w stosunku do wytycznych

określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego W.;

8) źle wyznaczono obszar analizowany - zbyt obszernie w stosunku do regulacji

zawartych w rozporządzeniu i źle ustalono poszczególne parametry inwestycji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy - powołując treść art. 61

ust. 1 u.p.z.p. - podniósł, iż szczegółowy tryb ustalania wymagań dla nowej zabudowy określa rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. Z załączonej do zaskarżonej decyzji analizy (załącznik nr 2 - część tekstowa i graficzna) wynika zdaniem organu, iż analiza spełnia wymagania określone w § 3 rozporządzenia. W analizie tej bowiem w sposób dokładny określono parametry wszystkich obiektów, które znalazły się w obszarze analizowanym i w oparciu o nie ustalono warunki zabudowy.

Dalej organ wskazał, iż niezbędne są ustalenia dotyczące tego: czy teren objęty wnioskiem inwestora nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. W tym zakresie ustalenia dokonane przez organ I instancji Kolegium uznało za prawidłowe. Teren planowanej inwestycji zgodnie z informacją z rejestru gruntów jest terenem kwalifikowanym jako Bi, a zatem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia. Spełnione są zatem wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Nadto Kolegium, po przeanalizowaniu przepisów

Sygn. akt IV SA/Wa 787/10

odrębnych, które mogłyby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, również nie znalazło takich, które uniemożliwiałyby realizację planowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem orzeczenie to odpowiada prawu oraz zawiera w swej treści niezbędne warunki określone w zgodzie z dokonaną analizą.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w odwołaniu zarzutów Kolegium wskazało, iż nie znalazło argumentów przemawiających za zmianą wielkości ustalonych w decyzji parametrów. Wskaźniki te - jak wynika z analizy - zostały ustalone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie można również uznać za zasadne argumentu niezachowania kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję. Wskazać bowiem należy, że w pojęciu kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany w obszarze analizowanym stan rzeczy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium podniosło, iż "pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu." W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym bez wątpienia zostały wskazane działki, na których zrealizowana została funkcja administracyjna. Zatem ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi, w ocenie organu, kontynuację funkcji i nie godzi w zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa.

Argumenty w zakresie braku wystarczającej infrastruktury technicznej bądź braku kanalizacji deszczowej, z uwagi na obowiązujące i wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy, w tym przepisy przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, również nie zasługują w opinii organu, na uwzględnienie.

Obawa odwołujących się czy ilość miejsc parkingowych jest wystarczająca nie jest zasadna. Decyzja ustala bowiem konieczną ilość miejsc parkingowych, a ze zgromadzonych dokumentów wynika, że ustalenia decyzji są prawidłowe.

Z kolei kwestia dostępu do istniejącego szamba nie jest kwestią podlegającą rozpatrywaniu na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy. W

Sygn. akt IV SA/Wa 787/10

zaskarżonej decyzji wskazano sposób odprowadzania ścieków, a inwestor ma obowiązek zastosować się do tych ustaleń. Techniczna strona zadośćuczynienia przez inwestora wymaganiom określonym w decyzji pozostaje poza sferą rozważań organu.

Nie jest uzasadniony również, zdaniem organu odwoławczego, zarzut niezbadania wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Organ I instancji wskazał, że planowana inwestycji nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Dalej podniesiono, iż uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wymagają inwestycje na obszarach lub w odniesieniu do obiektów objętych ochroną konserwatorską (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.).

Wreszcie w ocenie organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie argumenty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem w jego ocenie, naruszenie to nie miało miejsca oraz potrzeby uzgodnienia inwestycji w przypadku wpisu do ewidencji zabytków.

R.D., A. D. i B. D. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] marca 2010 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z [...] listopada 2009r. Zaraz na wstępie skargi zarzucili organowi odwoławczemu nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do wszystkich motywów odwołania, a innych zbycie jedynie lapidarnym komentarzem. Dalej podnieśli, iż:

1) decyzja z [...] listopada 2009 r. nie zawiera powołania dokładnej podstawy

prawnej, tj. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, i art. 61 ust. 1 w związku z

art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisów rozporządzenia oraz rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i

nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu

publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589)

- co narusza art. 107 § 1 K.p.a.

2) inwestycja kłóci się z zasadą dobrego sąsiedztwa, a wręcz odbiega od

zabudowy sąsiedniej, tj. mieszkalnej jednorodzinnej. Proponowana przez

inwestora skala inwestycji nie będzie nawiązywała w żaden sposób do

3) Sygn. akt IV SA/Wa 787/10

zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich i tym samym nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji. Działka nr [...] znajduje się pomiędzy rezerwatem przyrody O. a ulicą [...] ([...]) i w tej części osiedla dominuje zabudowa domków jednorodzinnych 1 - 2 kondygnacyjnych ze znacznym udziałem powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem zdaniem organu II instancji w obszarze analizowanym zostały wykazane działki, na których zlokalizowano funkcję administracyjno -garażową. W decyzji organów obu instancji zabrakło przekonywującej i wnikliwej analizy co do ustaleń w zakresie sąsiedztwa działki i kontynuacji funkcji;

3) wskaźnik intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji (42%),

znacznie przekracza średni wskaźnik intensywności zabudowy

występujący w obszarze analizowanym, który wynosi 28 %. Ponadto

zauważyli, iż inwestor nigdy nie osiągnie wskaźnika powierzchni zabudowy

42%, gdyż musiały wyburzyć istniejący stan zainwestowania na terenie i

rozpocząć planowanie inwestycji od nowa;

4) kwestią sporną jest również określenie zakresu analizowanego obszaru.

Ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w

wyznaczeniu obszaru analizowanego. Wszystkie ustalenia dotyczące

wyznaczenia obszaru analizowanego w sytuacji, gdy tworzy się go o obszarze

większym niż przewidziany wprost w przepisach, winny znaleźć

odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Ma to szczególne

znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż obszar analizowany obejmuje teren

większy niż minimalny, o którym mowa w rozporządzeniu, nie jest

symetryczny wokół terenu objętego wnioskiem, obejmuje tereny diametralnie

różniące się sposobem zagospodarowania. Przeprowadzona analiza

urbanistyczna jest stronnicza i sporządzona przy przyjęciu nieprawidłowych

założeń, mających na celu wykazanie z góry założonej tezy, że przedmiotowe

zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami. Z prostego wyliczenia i

eliminacji funkcji niezwiązanych z wnioskiem (tj. obiektów mieszkalnych)

wynikają całkiem odmienne wskaźniki powierzchni zabudowy, szerokości

elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, geometrii

dachów. Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba

właściwie określić uprzednio front działki, tj. od strony drogi, z której ma

5) Sygn. akt IV SA/Wa 787/10

odbywać się główny wjazd lub wejście na działkę. Jak wynika z koncepcji zagospodarowania terenu wejście i wjazd na działkę będzie się odbywał od strony ul. [...]. Teren inwestycji winien mieć jeden front, zaś o ile usytuowanie działki jest tego rodzaju, że przylega ona do dwóch lub większej liczby dróg, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, na której ma być realizowana planowana inwestycja, to jest obowiązany wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień;

5) Kolegium co do zarzutu odnośnie braku wystarczającej infrastruktury

technicznej odniosło się zbyt lakoniczne. Wskazali na odprowadzanie ścieków

do istniejącego szamba, w sytuacji gdy nie ma do niego dostępu przy

zatrudnieniu co najmniej 22 osób i prowadzonej działalności usługowej oraz

odprowadzenie wód opadowych do "istniejącej kanalizacji deszczowej", której

w okolicy brak;

6) w decyzji organu I instancji przyjęto nieprzekraczalną linię nowej zabudowy w

odległości 5 m od granicy działki, jako zgodną z ustawą o drogach

publicznych, bez wskazania konkretnego przepisu tej ustawy. Tym bardziej, że

zgodnie z tą ustawą odległość zabudowy od drogi gminnej winna wynosić, co

najmniej 6 m;

7) załączona do wniosku mapa jest nieaktualna. Na mapie nie figuruje znacznych

rozmiarów samowolnie wybudowany śmietnik, graniczący z posesją

skarżących, którego istnienie wyklucza budowę miejsca parkingowego

oznaczonego nr 8 na załączonym do wniosku szkicu zagospodarowania

terenu. Wprawdzie mapa będąca załącznikiem do decyzji o warunkach

zabudowy jest opatrzona pieczęcią ośrodka dokumentacji geodezyjnej i

kartograficznej, to faktycznie nie zawiera ona pełnego i czytelnego

zagospodarowania działki inwestora, czego dowodem jest decyzja

[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]

listopada 2009 r.;

8) organ I instancji zlekceważył wcześniejsze wytyczne Kolegium z decyzji

wydanej [...] sierpnia, 2009 r. w kwestii naruszenia dyspozycji art. 10 K.p.a.

odnośnie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i

złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od

wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym

terminie. Tymczasem, w ocenie SKO, nie doszło do naruszenia przepisów

9) Sygn. akt IV SA/Wa 787/10

postępowania wynikających z Kp.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Z. Spółdzielnia Pracy wniosła w piśmie procesowym z 1 lipca 2010 r. o oddalenie skargi. Spółdzielnia podniosła, iż na działce przy ul. [...] w W. prowadzi działalność gospodarczą od 60 lat. Za zgodą uczestnika skarżący wznieśli budynek, przyłączając go do istniejących zabudowań uczestnika na terenie o charakterze produkcyjno - usługowym. Nie daje to podstaw do powoływania się przez skarżących na zasadę dobrego sąsiedztwa. Nadto działka skarżących nie sąsiaduje z rezerwatem przyrody. O. jest rezerwatem krajobrazowym i znajduje się w znacznej odległości od działki uczestnika. Zamierzenia inwestycyjne uczestnika w pełni nawiązują do zabudowy działek sąsiednich. Zaś spełnienie warunku zachowania odpowiednika intensywności zabudowy jest kwestią projektu technicznego, zatem zarzut ten jest przedwczesny.

Na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. skarżąca B. D. podtrzymała swoje zastrzeżenia odnośnie ilości miejsc parkingowych, których inwestycja nie zapewnia w sposób wystarczający, zauważając że już w chwili obecnej jest problem z parkowaniem w tej okolicy, tymczasem kwestie te wydają się być pomijane podczas rozpatrywania tej sprawy. Ponadto średni wskaźnik zabudowy w okolicy to 28 %, a planowana inwestycja ma mieć wskaźnik zabudowy około 42 %. Również wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ewoluuje na korzyść inwestora. Nadto skarżąca oświadczyła, że powierzchnia jej działki wynosi 600 m2, powierzchnia działki, na której planowana jest inwestycja wynosi 1200 m2, a powierzchnia działki należącej do uczestnika J. B. przy ul. [...] to 1850 m2. Z kolei pełnomocnik inwestora oświadczył, że inwestycja ma na celu przeniesienie administracji z istniejącego na terenie planowanej inwestycji budynku produkcyjnego do planowanego budynku (3 kondygnacyjnego), aby można było zwiększyć produkcję w istniejącym budynku produkcyjnym (2 kondygnacyjnym).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne.

We wstępnej części rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Sygn. akt IV SA/Wa 787/10

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż organ odwoławczy ma obowiązek przeanalizowania i rozpoznania sprawy ponownie w całości, a nie tylko w zakresie wniesionego odwołania. Zatem przedmiotem rozpoznania była cała sprawa, a nie tylko podniesione przez skarżących elementy decyzji organu pierwszej instancji, z którymi się nie zgadzają. Niewątpliwie Sąd w całej rozciągłości podziela przedstawione stanowisko Kolegium, całkowicie zgodne z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. Według bowiem tej zasady każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji, ale i ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodek postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2005, s. 96). Niemniej jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo założenia rozpoznania sprawy zgodnie z przywołaną zasadą ogólną postępowania administracyjnego, niestety - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - ani nie rozpoznało ponownie sprawy w całości, ani w zakresie wniesionego odwołania. Powołując się bowiem na ponowne rozpoznanie sprawy w całości, jedynie co uczyniło w tym zakresie to, po pierwsze przywołało treść art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., § 3 rozporządzenia, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniający zwrot "wokół" jakim posługuje się wspomniane rozporządzenie, interpretację pojęcia "działki sąsiedniej" oraz zasadę dobrego sąsiedztwa; po drugie wskazało, iż z akt sprawy wynika, a w szczególności z załączonej do decyzji o warunkach zabudowy analizy, iż analiza ta spełnia wymagania wyżej powołanych przepisów. W analizie tej w sposób dokładny określono parametry wszystkich obiektów, które znalazły się w obszarze analizowanym i w oparciu o nie ustalono warunki zabudowy w decyzji z [...] listopada 2009r. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, iż skład orzekający Kolegium "nie znalazł podstaw przemawiających za zmianą wielkości ustalonych w decyzji organu pierwszej instancji parametrów planowanej inwestycji. Wskaźniki zabudowy - jak wynika z analizy - zostały ustalone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa". W ogóle zaś nie odniesiono się do następujących zarzutów odwołania (następnie powtórzonych w skardze):

Sygn. akt IV SA/Wa 787/10

1) braku powołania dokładnej podstawy prawnej w decyzji o warunkach zabudowy,

2) nieuzasadnienia zakresu granic wyznaczonego obszaru analizowanego,

3) niespełniania przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji,

4) kwestionowanych wskaźników i parametrów planowanej zabudowy, mianowicie:

* wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalonego na 42 % i

uwagi co do niemożliwości jego osiągnięcia, chyba że przy założeniu

wyburzenia istniejącego stanu zagospodarowania działki nr [...], a nadto

przekroczenia średniego wskaźnika wyznaczonego dla obszaru

analizowanego,

* ustaleń odnośnie nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy "w odległości 5 m od

granicy działki jako zgodnej z ustawą o drogach publicznych, jednak bez

powołania się w tym względzie na konkretny przepis tej ustawy, w sytuacji gdy

zgodnie z tą ustawą odległość zabudowy od drogi gminnej winna wynosić co

najmniej 6 m,

* rodzaju dachu, kąta jego nachylenia.

Wszystko to więc przeczy twierdzeniom organu odwoławczego przytoczonym na wstępie, a zarazem świadczy o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nierozpoznanie sprawy na nowo oraz brak rzetelnego i wyczerpującego zweryfikowania zarzutów odwołujących się z treścią decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do uznania, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż wnioskowana zmiana zagospodarowania jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, nie odbiega od cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, czyli spełnia warunek z pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., jest przedwczesne.

W kontekście powyższego wskazać dodatkowo należy, iż zarzut odnośnie zakresu wyznaczonego obszaru analizowanego skarżący powtórzyli w skardze, zauważając brak ustosunkowania się do niego przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Otóż rację mają skarżący zauważając, iż aby prawidłowo określić granice obszaru analizowanego (które - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia - wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m) należy najpierw określić front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zaś przez front działki - stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się

Sygn. akt IV SA/Wa 787/10

główny wjazd lub wejście na działkę. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor podał, iż dojazd do planowanej inwestycji będzie dojazdem istniejącym od ul. [...], wskazując tym samym front działki nr [...]. Tymczasem organ pierwszej instancji, uznając iż teren inwestycji przylega do dwóch ulic, tj. ulicy [...] i ulicy [...], z tym że większa jego część do ulicy [...], zatem dla lepszego zobrazowania stanu faktycznego przyjęto trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji od strony tej ulicy. W ocenie Sądu oczywistym jest fakt, iż zwrot "wokół" nie oznacza, że odległość granic obszaru analizowanego zawsze z wszystkich stron musi być taka sama, a nadto że przepis § 3 ust. 2 określa tylko wymagania co do minimalnych granic obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym wyznaczenie tych granic w wymiarach odbiegających od minimum wyznaczonego rozporządzeniem. Niemniej jednak odstępstwo takie powinno zawsze być uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., co słusznie podniesiono w skardze, a wcześniej w odwołaniu, zaś organ odwoławczy kwestę tę pominął milczeniem. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Zadość temu obowiązkowi nie czyni ogólne stwierdzenie, iż analiza spełnia wszystkie wymagania, a pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, określając ją do każdego przypadku indywidualnie, czego jednak w sprawie Kolegium nie uczyniło. W tym kontekście Sąd podziela generalnie, prezentowany w judykaturze i piśmiennictwie pogląd, iż wymaganie w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., można odnosić w określonych przypadkach także do innych działek sąsiednich niż działki przyległe do terenu planowanej inwestycji, skoro prawodawca nie wskazał wprost, iż chodzi wyłącznie o działki przyległe. Konstatację taką może potwierdzać pośrednio treść normatywna rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej: rozporządzeniem, jak i konkretne względy celowościowe. Pominięcie, czy nieodniesienie się w całej rozciągłości do funkcji i parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Z uwagi na

Sygn. akt IV SA/Wa 787/10

generalne cele ustawy jak i wskazany wcześniej gwarancyjny charakter obowiązku kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy na działkach sąsiednich dla właścicieli przyległych nieruchomości, nie dopuszczalne jest odnoszenie analizy do działek dalej położonych, gdy nie ustalono, iż będzie to służyć ukształtowaniu ładu przestrzennego z uwagi np. na jednorodną odmienną zabudowę terenów sąsiednich. W pierwszym rzędzie, rozważając wymagania ładu przestrzennego, należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowaną działką (kwestia harmonii form architektonicznych). Celem analizy obszarów dalszych, niż bezpośrednie sąsiedztwo, jest możliwość uwzględnienia innych uwarunkowań, co do kształtowania zabudowy, które nie wynikają z bezpośredniego sąsiedztwa. Nie jest jednak jej celem umożliwienie określenia warunków realizacji przedsięwzięcia, które prowadziłyby do naruszenia wymagania ładu przestrzennego w kontekście tworzenia w przestrzeni harmonijnej całości (np. wyrok WSA w Warszawie z 8.12.2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/08, publ. Lex nr 529554).

Dalej w skardze podtrzymane również zostały zarzuty odwołania, do których nie ustosunkowało się Kolegium, a dotyczące ustalonej linii zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, których ustalanie należy powiązać z powyższymi rozważaniami. Skarżący zauważyli, iż zgodnie z ustawą o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m (art. 43 ust. 1 Ip. tabeli 3 c), odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wyłącznie za indywidualną zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę. Nieprzekraczalną linię nowej zabudowy jak wskazano w decyzji ustalającej warunki zabudowy wyznaczono zgodnie z ww ustawą w odległości 5 m od granicy działki. Zatem organ odwoławczy, mając za podstawę wskazaną regulację prawną i przyjęte ustalenie odnośnie linii zabudowy, winien wyjaśnić tę wątpliwość w sposób przekonywujący odwołującym się (skarżącym). Również wyznaczenie przez organ innego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, co nastąpiło w sprawie, dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy wynika to z przeprowadzonej analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia), z zastosowaniem w tym względzie przedstawionych wyżej założeń. Decyzja organu pierwszej instancji i analiza w przedmiotowej sprawie wskazują faktyczny sposób ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do istniejącej

Sygn. akt IV SA/Wa 787/10

na obszarze analizowanym i poszczególne wskaźniki ustalone dla analizowanych działek. Nie wyjaśniają jednak precyzyjnie przyczyn, które zaważyły o przyjęciu takiego rozwiązania. Bez wątpienia, jeżeli organ przyjmuje wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 42 %, w sytuacji gdy w najbliższym sąsiedztwie znajdują się wskaźniki znacznie niższe, tj. na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, winien to uzasadnić, celem przekonania stron postępowania do swej decyzji. Nie wystarczy zatem ogólnikowe powoływanie się na różnorodność parametrów zabudowy w obszarze analizowanym i występowanie działek o podobnej powierzchni i funkcji do terenu objętego wnioskiem, których ww wskaźnik także przewyższa wartość średnią oraz wskazanie, że w tej sytuacji możliwie jest dostosowanie nowej zabudowy do parametru innego występującego w tym obszarze, bez jednoczesnego wyszczególnienia, o które działki chodzi i przekonywującego zobrazowania, że zagospodarowanie tych działek w istocie uzasadnia przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji na poziomie 42 % w stosunku do powierzchni terenu na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Z racji tego, że planowana inwestycja miałaby odbiegać od uwarunkowań zabudowy usytuowanej w sąsiedztwie, w tym zabudowy mieszkaniowej, głównie pod względem zamierzonej wysokości, powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, obowiązkiem organu - do którego kompetencji należy ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadzie art. 15 K.p.a. -jest rozważenie i zbadanie w sposób szczególny czy dopuszczenie takiej inwestycji jest uzasadnione z punktu widzenia zastanego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego. W konsekwencji czy wnioskowane zamierzenie budowlane odpowiada istniejącej zabudowie pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, gabarytów i formy architektonicznej.

Należy zgodzić się ze skarżącymi, iż jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wykazanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Definicja pojęcia "uzbrojenie terenu" na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została określona w art. 2 pkt 13 tej ustawy, zgodnie z którym przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

Sygn. akt IV SA/Wa 787/10

nieruchomościami. Z kolei art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). do którego odwołuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z akt sprawy i decyzji organu pierwszej instancji, w zakresie kwestionowanej przez skarżących infrastruktury kanalizacyjnej i ściekowej, wynika iż ścieki socjalno - bytowe będzie można odprowadzać do kanału ściekowego po jego wybudowaniu, które M. S.A. ma w planach inwestycyjnych. Zatem obecnie odprowadzanie ścieków nastąpi do istniejącego szamba, a wód opadowych na własny teren zgodnie z regulacją § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Skoro obowiązkiem organu jest wykazanie czy uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, to dotyczy to także istniejącej na działce infrastruktury kanalizacyjnej. Natomiast warunki techniczne związane z funkcjonowaniem kanalizacji ściekowej i deszczowej są rozważane na dalszym etapie postępowania związanego z możliwością realizacji spornej inwestycji, czyli pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących wątpliwości dotyczącej miejsc parkingowych, powtórzyć należy za organem drugiej instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy ustala ilość miejsc parkingowych, przewidując 11 miejsc parkingowych (naziemnych) i 3 miejsca garażowe. Szczegółowe zaś ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania związanego z pozwoleniem na budowę.

Nie można podzielić także kolejnego zarzutu skarżących dotyczącego zlekceważenia przez organ pierwszej instancji wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z [...] sierpnia 2009r. w kwestii zastosowania art. 10 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji pismem z 30 października 2009r. poinformował skarżących o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Pismo to zostało doręczone skarżącym 9 listopada 2009r, a najpóźniejsze doręczenie jednej ze stron postępowania miało miejsce 19 listopada 2009r. W tej sytuacji ostateczny termin na skorzystanie z możliwości art. 10 § 1 K.p.a. upłynął 26 listopada 2009r., zaś decyzję o ustalającą warunki zabudowy wydano [...] listopada 2009r.

Sygn. akt IV SA/Wa 787/10

Organy odwoławczy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym wyroku, w efekcie wyda decyzję zgodną z prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono - w punkcie II - na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.