Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1913/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1003/18 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2018 r., nr 407/18 w przedmiocie wstrzymania robot budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, z dnia 28 grudnia 2017 r., nr IVOT/523/2017; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. kwotę 667 (sześćset sześćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1003/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2018 r., nr 407/18, w przedmiocie wstrzymania robot budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: "MWINB", postanowieniem z dnia 21 lutego 2018 r. nr 407/18, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, dalej: "PINB", z dnia 28 grudnia 2017 r., nr IVOT/523/2017, wstrzymujące prowadzanie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 5,89 m x 33,61 m, wysokość 5,21 m, usytuowanego na terenie działki o nr ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. [...] w W. oraz nakładające na K. K. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, w terminie pięciu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, następujących dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanego budynku.:

1) zaświadczenia Prezydenta m. st. Warszawy o zgodności dokonanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami (w szczególności opinią rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych), uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnego na dzień opracowania projektu;

3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowienie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 28 grudnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wydał postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzania robót budowlanych polegających na budowie budynku oraz nakładające na K. K. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w terminie pięciu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, wymienionych wyżej dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 5,89 m x 33,61 m, wysokość 5,12 m, usytuowanego na terenie działki o nr ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. [...] w W.

PINB ustalił, że budynek w obecnym kształcie powstał po 1 stycznia 1995 r. czyli pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Ze zdjęć lotniczych Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej wynika, że w miejscu istniejącego obecnie budynku mieszkalnego w 1997 r. istniał obiekt o innych parametrach, zaś zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 30 czerwca 1997 r. nr 211/97 odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, znajdującego się w W. przy ul. S. [...], na działce o nr ewid. [...], z obrębu [...] w miejscu istniejącego budynku znajdował się zespół budynków gospodarczych. Organ I instancji wyjaśnił, iż z uwagi na fakt wybudowania budynku po 1 stycznia 1995 r. do postępowania w sprawie likwidacji skutków samowoli budowlanej nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Zdaniem PINB, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i w konsekwencji roboty budowlane polegające na budowie budynku wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia przesłankę normy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uprawniającej organ do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, niezbędnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

K. K. złożył zażalenie, podnosząc, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ I instancji przedwcześnie, a zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zarzucił organowi I instancji naruszenie zasad określonych w art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w dniu 21 lutego 2018 r. wydał zaskarżone postanowienie nr 407/18 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 28 grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu odniósł się do pojęcia samowoli budowlanej i wyjaśnił, iż zgodnie z doktryną i orzecznictwem sądowoadministracyjnym, kiedy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. Zauważył, że nawet gdyby roboty budowlane w niniejszej sprawie zostały zapoczątkowane przed 1995 rokiem, to z racji wykonywania szeregu robót budowlanych przed, jak również po 1995 r. bez wymaganych prawem zezwoleń, zastosowanie znajdują przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.

Podkreślił, że prowadzenie robót budowlanych w różnych okresach, stanowiące ciąg samowoli budowlanych potwierdziły załączone do akt zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji i Geodezji i Kartografii z lat 1997, 2008, 2011, 2013 i 2014 oraz przedłożone na piśmie oświadczenia P. G. i M. K. z dnia 13 października 2015 r. o tym, że budynek mieszkalny z częścią garażową został wybudowany w latach 1990-1993 i od tego czasu jest użytkowany na cele mieszkalne.

Uznał, że organ I instancji słusznie zastosował tryb przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz przez to, że okoliczność nie została udowodniona w sposób niebudzący wątpliwości;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowalnego poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący wybudował budynek mieszkalny jednorodzinny bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 poprzez niezastosowanie przepisu.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku skarżącego, analiza akt sprawy nie pozwala na przyjęcie, że sporna inwestycja została przez niego zrealizowana z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z dnia 30 października 1961 r., zgodnie z decyzją ZAB 5250/61. Wskazane pozwolenie dotyczyło budowy budynku gospodarczego, stodoły i przechowalni owoców. Dziennik budowy dokumentuje zakończenie robót w 1962 r., co oznacza, że objęte pozwoleniem obiekty zostały zrealizowane i brak jest podstaw do stwierdzenia, iż późniejsza rozbudowa miała miejsce z istotnymi odstępstwami od przywołanej wyżej decyzji.

WSA zwrócił uwagę na fakt, że projekt zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na omawianej działce z dnia 30 czerwca 1997 r. , dokumentuje, że we wskazanej dacie w miejscu obecnego posadowienia budynku mieszkalnego zlokalizowane były budynki gospodarcze. Mapa stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 kwietnia 1997 r. ukazuje zaś wolną przestrzeń pomiędzy budynkami gospodarczymi, która została następnie zabudowana. Natomiast kontrola z dnia 19 maja 2015 r. potwierdziła wybudowanie budynku mieszkalnego o wymiarach 5,9 m x 33,20 m.

To, że na nieruchomości, przez szereg lat wykonywane były roboty budowlane, stanowiące ciąg samowoli budowlanej, potwierdza ponadto dokumentacja w postaci zdjęć lotniczych z lat 1997, 2008, 2011, 2013, i 2014, pozyskana z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz treść oświadczeń P. G. i M. K., co do wybudowania budynku mieszkalnego z garażem w latach 1990- 1993. Wskazane dowody nie pozwalają, zdaniem Sądu, na przyjęcie twierdzeń skarżącego, że przedmiotowa inwestycja stanowi istotne odstępstwo od realizacji, która miała miejsce w następstwie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 października 1961 r.

Skoro zatem brak było wątpliwości, w kwestii realizacji spornego obiektu bez stosownego pozwolenia na budowę, uznać należy, że organy w sposób prawidłowy oceniły potrzebę zastosowania trybu art. 48 Prawa budowlanego, a w konsekwencji zobowiązały skarżącego do wykonania obowiązku, który został szczegółowo opisany w treści postanowienia.

Zdaniem Sadu pierwszej instancji, wskazana ocena oznacza, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, zgromadziły niezbędny w sprawie materiał dowodowy, a następnie dokonały jego trafnej oceny, co znalazło odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K. Zaskarżył wyrok w całości.

Zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedziałaniu na podstawie właściwego prawa materialnego i prowadzenie sprawy na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, podczas gdy sporny obiekt budowlany został wybudowany przed 1995 r. i w konsekwencji tego zastosowanie powinna mieć ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym przyjęciu, że prace wykonane przez skarżącego na nieruchomości wymagały pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy Sąd nie ustalił nawet rzeczywistego charakteru prac budowlanych oraz dat ich wykonania,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.sa. w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia, co uzasadniało zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 ust. 2 ww. ustawy, podczas gdy zarówno organy, jak i Sąd administracyjny nie zbadały zakresu i charakteru ewentualnych prac dotyczących budynku, a w konsekwencji nie badały w ogóle, czy istnieje możliwość zastosowania innych trybów przewidzianych w ustawie w art. 50 ww. ustawy,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, w konsekwencji czego niedziałanie na podstawie właściwego prawa materialnego i orzekanie na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, podczas gdy budynek został wybudowany przed 1995 r. i w konsekwencji tego zastosowanie powinna mieć ustawa z dnia 24 października 1974 r.

2) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez uznanie, że nawet pomimo wybudowania budynku przed 1 stycznia 1995 r. należy uznać, że całość budynku została wybudowana po 1 stycznia 1995 r., podczas gdy sam organ uznał, że budynek mieszkalny z częścią garażową został wybudowany w latach 1990-1993 r i od tego czasu jest użytkowany na cele mieszkalne, co wyklucza uznanie odmienne, że jego wybudowanie nastąpiło po 1995 r.,

b) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu, w jakim znajdował się budynek mieszkalny przed dokonywaniem przez skarżącego robot budowlanych oraz nieustaleniem charakteru tych robót, tj. niezbadanie kryterium zakończenia budowy budynku mieszkalnego z częścią garażową wybudowanego w latach 1990-1993, a następnie ustalenie charakteru dalszych robot budowalnych,

c) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 K.p.a. poprzez pominiecie zarówno przez organy rozpoznające sprawę, jak i sąd administracyjny oświadczeń P. G. i M. K., z których wynika jednoznacznie, ze budynek mieszkalny z częścią garażową został wybudowany przed 1995 r., co w konsekwencji dowodzi, ze w przedmiotowej sprawie nie zostały uwzględnione wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, a co z kolei prowadzi do wniosku, ze rozstrzygnięcia organów i sądu administracyjnego opierają si na niepełnym materiale dowodowym, a taki stan uzasadnia uchylenie ich w całości,

d) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. przejawiające się tym, że sąd administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, zwłaszcza w zakresie daty zakończenia budowy budynku,

e) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. przejawiające się tym, ze sąd administracyjny nie dostrzegł, że organy administracji nie działały na podstawie właściwego prawa materialnego i orzekały na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy wskazują, iż budynek został wybudowany przed 1995 r. i w konsekwencji tego zastosowanie powinna mieć ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane,

f) art.. § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwa kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że zakończenie budowy nie zostało zakończone przed 1 stycznia 1995 r. i samowola była ciągiem pewnych zdarzeń na przestrzeni lat, tj. przed 1995 r. i po tej dacie, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby wykonane roboty miały charakter ciągły i trwały nieprzerwanie, co w efekcie doprowadziło do uznania przez sąd rozpoznający sprawę, że doszło do kontynuacji samowoli budowlanej (ciągu samowoli) rozpoczętej przed 1 stycznia 1995 r., co stoi w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a., a co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania w powyższym zakresie niewłaściwego prawa materialnego,

g) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zgodnie z art. 176 § 2 P.p.s.a, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 12 maja 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczny okazał się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu w jakim znajdował się budynek mieszkalny z częścią garażową w 1993 r.

Jest niewątpliwe, że część obiektów znajdujących się na działce była wybudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów gospodarczych z 1961 r.

Jest także bezsporne, że po wybudowaniu tych obiektów doszło do wykonania na terenie działki robót budowlanych, których efektem jest istnienie obiektu o większych gabarytach oraz o co najmniej częściowo innym, niż określono to w decyzji z 1961 r., sposobie korzystania.

Dotychczas zebrana dokumentacja wskazuje na to, że następowała samowolna rozbudowa obiektu legalnie wykonanego.

Nie przesądzając kwestii materialnoprawnych, w tym także stanowiska organów o ciągu samowoli budowlanej oraz skutkach takich wykonywanych w dłuższym okresie robót, podkreślić należy, że wszelkie oceny z zakresu zastosowania prawa materialnego, powinny uwzględniać indywidualne okoliczności sprawy. Ustalone i rozważone powinny być okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. W tej mierze zatem należy odnieść się do zarzutów procesowych skargi kasacyjnej.

Jest oczywiste, ze w świetle art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego, przedmiotem procedury usuwania samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, może być nie tylko obiekt budowlany, ale także jego część.

Nadto, należy zauważyć, że po noweli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., w sprawie samowoli budowlanej należy w pierwszej kolejności doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Ocena ta jest wynikiem nie tylko całościowej regulacji art. 48 ust. 2 – art. 49 Prawa budowlanego. Zamiar ustawodawcy został wprost wyrażony także w formie przepisu prawnego, tj. art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (po noweli z dnia 16 grudnia 2016 r. chodzi o przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego).

Jeśli konieczne jest jednak wydanie decyzji o rozbiórce, jej zakres powinien być ograniczony do części obiektu budowlanego, której nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wynika to wprost z art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Tak więc w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, jaka część obiektu budowlanego powinna być przedmiotem trybu usuwania samowoli budowlanej, a następnie można przystąpić do działań umożliwiających legalizację obiektu lub części wybudowanych w warunkach samowoli, o której mowa w art. 48 ust. 1 (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2790/18).

Warunkiem prawidłowości czynności z zakresu zastosowania norm art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w sytuacji rozbudowy obiektu, jest ustalenie na czym konkretnie rozbudowa polegała. Konieczne jest zbadanie, czy roboty polegające na rozbudowie tak zmieniły charakter i gabaryty pierwotnego obiektu, że przedmiotem dalszych działań organu może być tylko obiekt istniejący obecnie, czy też możliwe jest wyodrębnienie rozbudowy w taki sposób, aby doprowadzić cały obiekt do stanu zgodnego z prawem bez ingerencji w legalne skutki wykonanych pierwotnie robot budowlanych.

W niniejszej sprawie nie doprecyzowano zakresu rozbudowy oraz okresów w których określone konkretnie roboty były wykonywane. Jeśli zaś rozbudowa polegała ona na zajmowaniu i zabudowie "wolnej" poprzednio przestrzeni, na co może wskazywać uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, to możliwe jest oddzielenie części legalnej od części samowolnie wybudowanej. Natomiast można wówczas rozważać zagadnienie samowolnej zmiany sposobu użytkowania dotychczas istniejącego obiektu, wiążącej się z zastosowaniem trybu naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie jest także wykluczone, że cały budynek mieszkalny powstał w latach 1990-1993. Okoliczności tej nie przesądzono w postępowaniu administracyjnym. Nie podważono przecież wiarygodności zeznań świadków, w tym inwestora, będącego poprzednikiem prawnym skarżącego.

Powtórzyć zatem należy, że konieczne jest, z punktu widzenia prawa materialnego, precyzyjne ustalenie stanu faktycznego związanego z kolejnymi robotami budowlanymi.

Zebrany przez organy materiał dowodowy nie jest wystarczający. Nie podważając znaczenia zdjęć lotniczych, zwrócić należy uwagę na to, że pierwszym okresem udokumentowanym w ten sposób jest 1997 r. Jak ustalił organ pierwszej instancji, na zdjęciu lotniczym wykonanym w 1997 r. w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego istniał obiekt o innych parametrach. Istnienie już wówczas zespołu budynków gospodarczych potwierdza projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji nr 211/I/97, Burmistrza Gminy Warszawa-Wilanów odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak ustalił organ odwoławczy, na mapie będącej załącznikiem do decyzji Nr 107/97 z dnia 14 kwietnia 1997 r., o warunkach zabudowy, istnieje wolna przestrzeń pomiędzy dwoma budynkami gospodarczymi.

Ustalenia te są zbyt nieprecyzyjne aby na ich podstawie można było przyjąć w jakim zakresie do całego obiektu należy zastosować tryb usuwania samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a w jakim ewentualnie tryb określony w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie jest poza tym wykluczone zastosowanie, w odniesieniu do części obiektu, trybu naprawczego w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania w powiązaniu z art. 50-51 Prawa budowlanego.

Raz jeszcze bowiem podkreślić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozbudowa, również według dotychczasowej oceny organów, polegała na dobudowie nowych "segmentów" obiektu. W takiej sytuacji zaś zastosowanie w odniesieniu do całego obiektu trybu z art. 48 byłoby co najmniej w części sprzeczne z zasadą respektowania ostatecznej decyzji administracyjnej (w tym przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę z 1961 r.).

W zaistniałej sytuacji procesowej konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy determinuje nie tylko uchylenie zaskarżonego wyroku, ale także zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB z dnia 28 grudnia 2017 r., nr IVOT/523/2017.

Przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów materialnych związanych z zastosowaniem prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Orzeczenie o zasądzeniu od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. kwoty 667 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego uzasadniają przepisy art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.