Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 836/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego w Ł. na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego w Ł. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego w dniu [...] sierpnia 2022 r. złożył do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. (dalej: WORD) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w 17 punktach dotyczących: rocznej kwoty przychodów WORD ogółem; rocznej kwoty kosztów WORD ogółem; rocznej kwoty wynagrodzeń brutto egzaminatorów zatrudnionych w WORD ogółem; rocznej kwoty wynagrodzeń brutto pracowników WORD ogółem – nie wliczając w to osób zatrudnionych na stanowisku egzaminatora, dyrektora WORD, zastępy dyrektora WORD oraz głównej księgowej; rocznej kwoty wynagrodzenia brutto dyrektora WORD ogółem; rocznej kwoty brutto zastępcy dyrektora WORD (jeśli występuje) ogółem; rocznej kwoty wynagrodzenia brutto głównej księgowej WORD ogółem; rocznej kwoty nagród brutto przyznanych dyrektorowi WORD ogółem; rocznej kwoty brutto nagród przyznanych zastępcy dyrektora WORD (jeśli występuje) ogółem; rocznej kwoty brutto nagród przyznanych egzaminatorom ogółem, rocznej kwoty brutto nagród przyznanych pracownikom WORD ogółem – nie wliczając w to osób zatrudnionych na stanowisku egzaminatora, dyrektora WORD, zastępy dyrektora WORD oraz głównej księgowej; liczby zatrudnionych egzaminatorów; liczby zatrudnionych egzaminatorów I stopnia (4 kategorie); liczby zatrudnionych egzaminatorów II stopnia (3 kategorie); liczby zatrudnionych egzaminatorów III stopnia (2 kategorie); liczby zatrudnionych egzaminatorów IV stopnia (1 kategoria); liczby zatrudnionych pracowników WORD ogółem - nie wliczając w to osób zatrudnionych na stanowisku egzaminatora, dyrektora WORD, zastępcy dyrektora WORD oraz głównej księgowej. Wnioskodawca zwrócił się o wyszczególnienie ww. informacji na dzień 31 grudnia danego roku we wszystkich oddziałach terenowych (jeśli występują) WORD – uwzględniając okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] lipca 2022 r.

W piśmie z [...]sierpnia 2022 r. znak [...] Dyrektor WORD poinformował wnioskodawcę, że obszerność zawnioskowanych informacji, konieczność wydobycia dokumentów i selekcji informacji cząstkowych z posiadanych zbiorów dokumentów, konieczność przekształcenia informacji z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych oraz tajemnic chronionych prawnie, a także okres, z którego mają być one udzielone - wymaga użycia dodatkowych sił i środków, przez co zakłóci to normalne funkcjonowanie jednostki i utrudni wykonanie przypisanych funkcji realizowanych przez WORD. Z uwagi na wyżej wskazany przetworzony charakter informacji, Dyrektor WORD zwrócił się też do wnioskodawcy o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji oraz poinformował, że wniosek o jej udostępnienie nie może zostać rozpatrzony w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p), dlatego na zasadzie art. 13 ust. 2 tej ustawy odpowiedź na wniosek nastąpi w terminie do [...] października 2022 r. Dyrektor WORD wskazał również, że ponieważ przetworzenie informacji wymaga poniesienia dodatkowych kosztów (uiszczenia przez wnioskodawcę określonej opłaty), informacja na ten temat przekazana zostanie w odrębnym piśmie, gdy pracownicy wskażą szacunkowy czas, jaki będą musieli poświęcić na przygotowanie odpowiedzi na zapytanie.

W załączniku do pisma z [...] października 2022 r. Dyrektor WORD zamieścił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] sierpnia 2022 r. oraz przesłał wnioskodawcy notę księgową nr [...] na kwotę 1057,12 zł tytułem "opłaty kosztów związanych z wytworzeniem informacji przetworzonej w zakresie wyszczególnionym we wniosku z dnia [...].08.2022 r. (zgodnie z załączoną tabelą)". Wskazał 14-dniowy termin płatności. Drogą mailową w dniu [...] października 2022 r. Dyrektor WORD przesłał ww. wnioskowaną informację oraz poinformował, że odpowiedź będzie również przesłana listem poleconym.

Skargę na akt z zakresu administracji publicznej - notę księgową nr [...] z [...] października 2022 r. wniósł do sądu administracyjnego Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników WORD. Zarzucił naruszenie:

1) art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne obciążenie skarżącego kosztami określonymi w nocie księgowej, bez wyjaśnienia uzasadniającego wysokość kwoty, a także bez uprzedniego poinformowania skarżącego o wysokości kwoty (nawet szacunkowo);

2) art. 7 ust. 2 in principio u.d.i.p. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zażądane informacje powinny zostać udzielone bezpłatnie w ramach dostępu do informacji publicznej, zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności noty w całości. Wywiódł, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego, przepis art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. i dotyczy "dodatkowych kosztów" związanych ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej. Dodatkowe koszty są związane z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). "Dodatkowe koszty" nie powinny być utożsamiane z każdą dodatkową aktywnością organu bądź jego pracowników (nie są bowiem wszelkimi kosztami związanymi z udostępnieniem informacji publicznej) oraz powinny być to koszty rzeczywiste, ustalone każdorazowo według indywidualnego i konkretnego obliczenia. Kosztem dodatkowym byłby wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Skarżący zaznaczył, że realizacja uprawnienia do pobrania opłaty wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. może nastąpić tylko w konkretnych, indywidualnych sprawach. Wysokość opłaty musi każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji, kosztom poniesionym pond zwykłe udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem z treści zaskarżonego aktu wynika, że nota księgowa nr [...] została wystawiona tytułem: "opłaty kosztów związanych z wytworzeniem informacji przetworzonej w zakresie wyszczególnionym we wniosku z dnia [...].08.2022 r.". Wynika z tego, że WORD za dodatkowy koszt uznaje koszt przygotowania odpowiedzi na pytania, czyli jej przygotowania na podstawie posiadanych dokumentów. Zdaniem skarżącego pogląd taki jest nieuprawniony i sprzeczny z treścią art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Nadto organ nie przedstawił szczegółowego wyliczenia, nie wskazał "klucza", w oparciu o który ustalono opłatę i dlatego nie ma możliwości odniesienia się do wysokości tej opłaty.

Skarżący zaznaczył, że zgodnie z § 6 ust. 1 lit. "a" uchwały Nr VII/75/2019 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie nadania statutu WORD, w jego skład wchodzi m.in. komórka organizacyjna do spraw finansowo-administracyjnych. Taka komórka posiada wykwalifikowane zasoby kadrowe, jak i instrumenty techniczne, aby w sprawny sposób udzielić odpowiedzi na sformułowane pytania dotyczące spraw finansowo-administracyjnych. Udostępnienie wnioskowanych informacji nie mogło się więc wiązać z nadzwyczajnymi kosztami dodatkowymi związanymi z wydatkami poniesionymi ponad koszt funkcjonowania istniejącej w WORD bazy. Trudno więc przyjąć, że przygotowanie informacji wykraczało poza zakres normalnego funkcjonowania WORD i było związane z nadzwyczajnymi, dodatkowymi kosztami. Skarżący zauważył, że identyczny wniosek został wysłany, w tym samym czasie i trybie, do wielu wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego w Polsce, które bez problemu udzieliły bezpłatnej odpowiedzi w identycznym zakresie. Tym bardziej, że żądane informacje sprowadzały się jedynie do niezbyt skomplikowanego, ani niezbyt czasochłonnego, przetworzenia posiadanych zbiorów dokumentów. Strona przeciwna nie wykazała, że przygotowanie informacji wykraczało poza zakres normalnego funkcjonowania organu. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może z obowiązkiem udostępnienia informacji łączyć uprawnienia do uzyskiwania "wynagrodzenia za usługę". Skarżący wskazał na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych przez organ kosztów udostępnienia informacji.

Skarżący zakwestionował również sposób procedowania organu, który poinformował go jedynie o konieczności poniesienia dodatkowych kosztów, nie wskazał wysokości kosztów i zaniechał zakreślenia 14-dniowego terminu na modyfikację wniosku oraz nie pouczył, że po upływie 14-dniowego terminu informacja zostanie przesłana w pierwotnie wnioskowanej postaci (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Tymczasem, jak wskazał, powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej nie warunkującym Jak wskazał skarżący, co prawda organ w piśmie z [...] sierpnia 2022 r. wspomniał o obowiązku uiszczenia opłaty, jednak nie przedstawił wysokości dodatkowych kosztów przed udzieleniem informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor WORD wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że WORD dokonał analizy wniosku i poinformował wnioskodawcę o tym, iż informacja w zażądanym kształcie nie istnieje, co świadczy o jej przetworzonym charakterze i konieczności przygotowania specjalnie dla wnioskodawcy. Przed udzieleniem odpowiedzi organ poinformował skarżącego o tym fakcie i o konieczności wniesienia kosztów dodatkowych. Skarżący nie odniósł się do tej informacji, nie kwestionował charakteru informacji jako informacji przetworzonej, ani nie kwestionował konieczności uiszczenia kosztów dodatkowych (do momentu wniesienia skargi). Organ podkreślił, że pracownicy Ośrodka, zamiast realizować obowiązki wynikające z umów o pracę i związanych z funkcjonowaniem Ośrodka, musieli dokonać analizy dokumentów, wyliczeń, porównań i zestawień celem udzielenia odpowiedzi na wniosek.

W replice do odpowiedzi na skargę skarżący po raz kolejny wskazał, że WORD nie dopełnił obowiązku powiadomienia go o konkretnej wysokości opłaty, a jest to element obligatoryjny, poprzedzający czynność udostępnienia informacji. Załączył do akt kserokopie odpowiedzi udzielanych skarżącemu przez inne WORD-y w kraju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu i uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Udostępnienie informacji publicznej jest co do zasady bezpłatne (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie jednak z art. 15 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1); podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2).

Powiadomienie o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., postrzegane jest jako sui generis akt administracyjny, a tym samym jako oświadczenie woli organu zorientowane na wywołanie skutków prawnych. Ma ono zdeterminowane prawem miejsce w sekwencji czynności organu i do jego cech konstytutywnych cech należy niewątpliwie uprzedniość wobec ewentualnego udostępnienia informacji publicznej. Tak rozumiany akt jest kwalifikowany jako "inny akt z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, bowiem kształtuje w sposób władczy obowiązek poniesienia kosztów przez wnioskodawcę. W orzecznictwie wskazuje się też, że czynnością następczą (wykonawczą) w stosunku do aktu powiadomienia o opłacie za udostępnienie informacji publicznej jest nota księgowa informująca o wysokości opłaty. Niektóre sądy odrzucają skargi na czynność w postaci noty księgowej (odnośnie całokształtu powyższego - zamiast wielu vide np. postanowienie NSA w sprawie III OSK 419/22, ale też postanowienie w sprawie II SA/Rz 218/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanym przypadku wystąpiła sytuacja, która nie pozwala jednak na proste stwierdzenie, iż skoro przedmiotem skargi uczyniono notę księgową z [...] października 2022 r. (akt wykonawczy) a nie stricte powiadomienie, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., to sprawa nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Przypadek bowiem, w którym stricte powiadomienie jest aktem z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. a nota księgowa jedynie jego wykonaniem, jest pewnym wzorcem postępowania, który w sprawie niniejszej nie zaistniał.

Wobec skarżącego, po wpłynięciu do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wystosowane zostały dwa pisma: pierwsze - z [...] sierpnia 2022r., informujące o zakwalifikowaniu wniosku jako dotyczącego informacji przetworzonej, konieczności poniesienia dodatkowej opłaty związanej z jej wytworzeniem (bez wskazania nawet szacunkowo tej kwoty) i z pouczeniem o zamiarze przesłania kolejnej informacji zawierającej wysokość tej kwoty; drugie – z [...] października 2022 r., stanowiące odpowiedź na udzieloną informację wraz z notą księgową zawierającą wezwanie do zapłaty konkretnej kwoty. W tej sytuacji nie sposób uznać, że powiadomienie zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2022 r. było tym, o którym mowa jest w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a więc aktem dającym się zakwalifikować z art. § 2 pkt 4 P.p.s.a. a przez to zaskarżalnym do sądu administracyjnego. Nie zawierało bowiem wymaganych przepisem art. 15 ust. 2 u.d.i.p. elementów, tj. w szczególności powiadomienia o wysokości opłaty, do którego wnioskodawca mógłby się odnieść ewentualnie modyfikując wniosek w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo na skutek którego to powiadomienia (a konkretnie zawartych w nim informacji o należnych, zdaniem organu, kosztach) mógłby wycofać wniosek. Pismo z [...] sierpnia 2022 r. nie było więc zaskarżalnym aktem z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Natomiast pierwszym pismem zawierającym informację o wysokości należnej, zdaniem organu, opłaty była właśnie nota księgowa z [...] października 2022 r. zawierająca wezwanie do zapłaty, którą przesłano łącznie z udostępnieniem informacji publicznej.

W tych okolicznościach pozbawiające skarżącego prawa do sądu i zbyt formalistyczne (a przez to niedopuszczalne) byłoby przyjęcie, że mógł on skarżyć do sądu administracyjnego powiadomienie zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2022 r., a nie mógłby zaskarżyć noty księgowej, w której jako w pierwszym w zasadzie wystosowanym do niego dokumencie zawarta była wysokość kosztów, jakie - zdaniem organu - powinien być ponieść za udostępnienie informacji publicznej. Wykluczenie dopuszczalności skargi w sprawie niniejszej - tylko z uwagi na fakt, że co do zasady nota księgowa jest aktem wykonawczym, w sytuacji gdy akurat w rozpoznawanym przypadku nie była poprzedzona powiadomieniem spełniającym wymagania art. 15 ust. 2 u.d.i.p. – stanowiłoby pogwałcenie prawa do sądu. Tymczasem zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Nadto, odrzucenie skargi w sprawie niniejszej jako niedopuszczalnej, bo skierowanej przeciwko nocie księgowej, prowadziłoby do zaakceptowania nieprawidłowej praktyki organów, polegającej na zaniechaniu uprzedniego powiadomienia wnioskodawcy o wysokości kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej oraz wystawieniu noty księgowej wraz z udostępnieniem tej informacji. Taki sposób postępowania "zaskakiwałby" wnioskodawcę stawiając go na pozycji z góry przegranej, tj. takiej, w której nie byłby w stanie zrealizować ustawowego uprawnienia do zmodyfikowania bądź nawet wycofania wniosku, jeśli okazałby się dla niego zwyczajnie "za drogi". Zdaniem sądu zatem, należy ustalić dopuszczalność skargi w sprawie niniejszej na notę księgową z [...] października 2022 r. jako pierwsze pismo organu do wnioskodawcy informujące o wysokości opłaty, czego wymaga art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Konsekwencją ustalenia dopuszczalności skargi jest negatywna ocena sposobu procedowania organu nad wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z [...] sierpnia 2022 r.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie III OSK 419/22, co również wywodził skarżący, powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym. Rozwiązanie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, ale także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowanego. Z drugiej strony, powiadomienie umożliwia wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą, jak również może odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmodyfikować (zmienić) wniosek w zakresie sposobu lub formy jej udostępnienia. Ustawodawca pozostawił bowiem wnioskodawcy 14 dni na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania kosztów określonych w powiadomieniu.

Dla zachowania gwarancji dla wnioskodawcy wskazanych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji żądania od niego opłaty wskazanej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w pierwszej kolejności organ powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji o: 1) pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji; 2) ewentualnej zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub 3) cofnięcia wniosku. W powiadomieniu tym organ powinien wskazać przyczyny powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Następnie, w zależności od działań podjętych przez wnioskodawcę, organ podejmuje działania związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wykładnia art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzi więc do wniosku, że organ ma nie tylko obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, ale i poinformowania wnioskodawcy o tym, że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem nastąpi po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Przy czym dla oceny prawidłowości działań organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej kluczowe jest to, czy wnioskodawca został w sposób prawidłowy poinformowany o kosztach związanych z udostępnieniem informacji publicznej i możliwości zmiany swojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skoro jednak, jak wyżej wywiedziono, organ w sprawie niniejszej uchybił obowiązkowi prawidłowego doręczenia powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej i jednoczesnego powiadomienia o możliwości zmiany wniosku, a więc nie poinformował skutecznie wnioskodawcy o uprawnieniach wynikających z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. a od razu informację udostępnił wraz z wezwaniem do uiszczenia opłaty - to naruszył normę wynikającą z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Tylko bowiem prawidłowe doręczenie powiadomienia zawierającego łącznie dwa elementy: informację o opłacie i informację o możliwości zmiany wniosku, z zakreśleniem 14-dniowego terminu, wywołuje określone skutki prawne. Jeśli organ nie wystosował prawidłowego pouczenia w ww. trybie, ale uprzedził skarżącego o tym, że w odrębnym piśmie poinformuje go o wysokości kosztów, to skarżący pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, że powinien oczekiwać na takie powiadomienie. Gdyby je otrzymał, mógłby się do niego odnieść w sposób wynikający z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. lub z tego odniesienia zrezygnować, co wiązałoby się z koniecznością uiszczenia opłaty za udostępnioną informację. Takiego prawidłowego powiadomienia przed wystosowaniem noty księgowej nie doręczono stronie, dlatego jej brak reakcji skarżącego na pismo organu z [...] sierpnia 2022 r. jest zrozumiały i nie powinien być intepretowany na niekorzyść skarżącego, jak czyni to organ.

Reasumując, skoro prawidłowe doręczenie wnioskodawcy powiadomienia o ewentualnej wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej stanowi warunek jej nałożenia i ma znaczenie dla ważności podjęcia tej czynności, to nałożenie tej opłaty bez uprzedniego powiadomienia skutkuje niemożliwością pobrania opłaty od wnioskodawcy na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie niniejszej oznacza to bezskuteczność zaskarżonej czynności z [...] października 2022 r. polegającej na wystawieniu noty księgowej (por. także np. wyrok w sprawie II SA/Kr 601/22).

Sąd na marginesie zwraca uwagę, że brak konsekwencji a tym samym nieprawidłowość działania organu są widoczne także w innym aspekcie sprawy. Skoro organ zakwalifikował wnioskowaną informację jako przetworzoną (a taki wniosek wynika z wezwania strony do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), to niewykazanie przez stronę tego interesu powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Tymczasem organ nie wydał takiej decyzji a udostępnił informację bez wykazania przez stronę ww. szczególnego interesu. Oznacza to, że organ ostatecznie załatwił wniosek jako dotyczący informacji prostej a nie przetworzonej, a mimo to pobrał opłatę. Tym bardziej więc nałożenie tej opłaty w zaskarżonej nocie z [...] października 2022 r. jest nieuprawnione.

Uchybienia proceduralne, jakich dopuścił się organ, są dostateczną przyczyną wyeliminowania zaskarżonej czynności z obrotu prawnego i nie wymagają kontroli sądowej odnoszącej się do wysokości nałożonej opłaty. Sąd przy tym w tej konkretnej sprawie zakwalifikować skarżone działanie organu jako czynność a nie akt. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1457/19, "Akty mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku na adresata, opisanego w przepisie powszechnie obowiązującym". Wydaje się, że w zaistniałej sytuacji spornej nocie bliżej do czynności niż do aktu w wyżej wskazanym rozumieniu.

Zgodnie z art. 150 P.p.s.a., w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt lub stwierdza bezskuteczność czynności. Stosownie do treści art. 152 § 1 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej (co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a zasądzając kwotę 100 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.