Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 339/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 383 par. 1 pkt 5, par. 2 i par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu [...] marca 2020 r. działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r., poz. 684 ze zm.; dalej: "Kodeks wyborczy") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu Radnego Gminy T. K. w okręgu wyborczym nr [...], z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia stanowiącego własność Gminy M., w której radny uzyskał mandat.

W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła, że w związku z informacjami dotyczącymi wykorzystywania niektórych nieruchomości stanowiących własność gminy przez osoby nieposiadające tytułu prawnego do nieruchomości, Wójt Gminy M. zlecił analizę faktycznego wykorzystania nieruchomości gminnych, celem podjęcia dalszych działań zmierzających do ich wydzierżawienia lub najmu. Po dokonaniu analizy dokumentacji, w tym zdjęć satelitarnych i fotograficznych, oraz oględzin przeprowadzonych na nieruchomościach stwierdzono, że niektóre z nieruchomości stanowiących własność gminy M., są wykorzystywane i użytkowane, pomimo że nieruchomości te nie były przedmiotem dzierżawy i najmu. Jedną z takich nieruchomości jest działka [...] położona w P. , obręb P. K., o powierzchni [...] ha, zapisana w Księdze Wieczystej KW [...]

Podczas wizji w terenie pracownicy Urzędu Gminy ustalili, że nieruchomość ta jest użytkowana rolniczo. Ze sposobu i charakteru uprawy działki oraz rodzaju zasiewu wynika, że jest ona wykorzystywana rolniczo przez właściciela nieruchomości sąsiednich, przyległych z dwóch stron do wskazanej działki gminnej, należących do radnego T. K., prowadzącego gospodarstwo rolne.

W celu sprawdzenia i potwierdzenia dokonanych ustaleń, w dniu [...] marca 2020 r. Wójt Gminy M. spotkał się w Urzędzie Gminy z radnym T. K., w obecności radcy prawnego Urzędu. Na spotkaniu radny potwierdził, że wykorzystuje rolniczo działkę nr [...] bez tytułu prawnego. Z działki tej korzystał już jego ojciec. Jak sam stwierdził nie będzie temu zaprzeczał, bo przecież już sam charakter wykorzystania działki i rodzaj uprawy (ten sam, co na jego sąsiednich działkach) to potwierdza. Ponadto wyjaśnił, że był zainteresowany jej nabyciem od Gminy już w latach poprzednich, przed objęciem funkcji radnego, jednakże wartość nieruchomości ustalona przez gminę (w oparciu o wycenę rzeczoznawcy) była dla niego za wysoka. Z dokumentów Urzędu w istocie wynika, że radny wraz ze swoimi sąsiadami był zainteresowany zakupem od gminy działki [...], gdyż działka ta dzieli nieruchomości stanowiące jego własność i przylega bezpośrednio do działek o nr ewide[...], [...], [...] i [...] będących jego własnością.

Następnie wskazano, że w dniu [...] marca 2020 roku radny T. K. złożył do Wójta [...] opinię prawną sporządzoną na jego wniosek, dotyczącą zastosowania art. 24f u.s.g. Z opisu stanu faktycznego, na podstawie którego sporządzono opinię wynika, że T. K. nie prowadzi i nie prowadził działalności rolniczej, ani też gospodarczej na wskazanej działce, czy też z wykorzystaniem tej działki. Nie wykazywał mienia gminnego w podatku rolnym, akcyzie, ani do ARMiR, gdyż nie korzystał z przedmiotowej działki, w tym jej nie obsiewał. Ewentualne korzystanie z tej działki jest swobodne dla znacznej ilości osób.

Mając powyższe na uwadze pracownicy Urzędu Miasta w dniu [...] marca 2020 r. ponownie przeprowadzili kontrolę wykorzystania działek, w tym działki [...] w P. . Podczas tej kontroli potwierdzili, że przedmiotowa działka jest w całości zagospodarowana rolniczo, a struktura uprawy pól i ciągłość zasiewów świadczą o jej użytkowaniu przez radnego T. K.. Po wykonaniu dokumentacji zdjęciowej przeprowadzono rozmowę z bezpośrednim sąsiadem radnego, który potwierdził, że działka jest użytkowana przez radnego oraz że to radny dokonał jej obsiania.

Przechodząc do meritum Rada wyjaśniła, że zgodnie z art 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem wprowadzeniu takiej działalności. Natomiast zgodnie z ust. 1a, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 kodeksu wyborczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą korzysta z mienia komunalnego jako jedyny, czy też korzystają z niego inne osoby, ani czy odniósł z tego tytułu korzyści czy też nie.

Mając zatem na uwadze, że T. K. pomimo objęcia funkcji Rada Gminy w listopadzie 2018 r. nadal prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy M., co sam potwierdził na spotkaniu z Wójtem Gminy M. i co potwierdzają jego sąsiedzi, a także zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna, stwierdzić należało, że zachodzą przesłanki do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

W skardze z dnia [...] marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także przeprowadzenia dowodu z załączonych do skargi dokumentów. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g., a także naruszenie art. 7a, art. 8 ust. 1, art. 10 § 1, art. 77 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 10 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że przejeżdża przez działkę nr [...] położoną w miejscowości P. , obręb P. K., stanowiącą własność Gminy, bowiem działka ta znajduje się pomiędzy dwoma nieruchomościami stanowiących współwłasność skarżącego i jego żony. Działka gminna oznaczona geodezyjnie pod nr [...] stanowi drogę i ma oznaczenie "dr", wobec tego jest powszechnie wykorzystywana do przejazdu dla nieograniczonej ilości podmiotów. Powszechność tego korzystania stanowi o braku możliwości uznania, że skarżący wykorzystuje to mienie do prowadzenia działalności gospodarczej. Przeciwny wniosek nie pozwalałby żadnemu radnemu w Polsce korzystać z dróg gminnym, powiatowych lub wojewódzkich przy wykonywaniu działalności gospodarczej, a nie taka była intencja ustawodawcy wprowadzającego zakaz z art. 24f u.s.g.

W dalszej kolejności skarżący wskazał, że nie wykorzystywał mienia Gminy dla działalności gospodarczej, a jedynie w sposób dostępny dla wszystkich, tj. w taki sposób jak z drogi, dojeżdżając do swoich nieruchomości, które położone są wokół tej drogi. Komisja Rewizyjna Rady Gminy podczas wizji lokalnej w dniu [...] marca 2020 r. potwierdziła, że działka gminna została zrekultywowana, natomiast skarżący wskazuje, że zostało to wykonane przez osobę trzecią z nim nie związaną, co tylko potwierdza, że działka nie jest i nie była wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu zaskarżanej uchwały błędnie uznano, że korzysta on z mienia Gminy M. do prowadzenia działalności gospodarczej w ten sposób, że zasiał na działce stanowiącej własność Gminy M. uprawę, a co a tym idzie, zebrał z niej plon oraz uzyskał korzyści w związku z prowadzoną działalnością. Z zebranej w sprawie dokumentacji nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że rzekomą uprawę zasiał skarżący, a tym bardziej, że działka została obsiana i wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej. Rada nie wystąpiła do Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa z wnioskiem o podanie, czy skarżący zgłosił sporną nieruchomość w celu uzyskania dopłat, ani nie uwzględniła treści uzasadnienia do Uchwały Nr XXXII/215/17 Rady Gminy z dnia 21 listopada 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gruntowych położonych w P. K., z której wynika, iż przedmiotowa działka nr [...] była drogą śródlądową i nieużytkiem rolnym.

Skarżący podniósł również, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewiarygodny. Notatki służbowe wskazują bowiem na oświadczenia złożone przez osoby, które pozostają ze skarżącym w konflikcie, a zdjęcia nie wskazują jednoznacznie jakiego terenu dotyczą (brak znaków granicznych i widok pola z oddali). Co więcej, dodatkowo dostęp do nieruchomości mieli również właściciele nieruchomości sąsiednich, a także inny użytkownicy na zasadach ogólnych.

Końcowo skarżący zauważył, że ewentualne stwierdzenie wykorzystywania mienia gminnego w sposób sprzeczny w art. 24f ust. 1 u.s.g. powinno nastąpić w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Natomiast rzekome przyczyny, o których mowa w zaskarżonej uchwale były znane Wójtowi i pracownikom Urzędu Gminy M. już wcześniej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśniła, że po dokonanym podziale i zbyciu działek [...] i [...] i zagospodarowaniu rolniczym działki [...] przez sąsiada, działka [...] straciła charakter działki ogólnodostępnej. Działka ta stała się dostępna wyłącznie dla właścicieli działek przyległych. Zarówno zdjęcia satelitarne jak i zdjęcia wykonane przez pracowników urzędu i członków komisji potwierdzają rolnicze wykorzystanie działki [...].

Struktura i charakter oraz ciągłość zasiewów i sposób uprawy wskazują natomiast jednoznacznie, że uprawiała je ta sama osoba, która uprawia działki [...], [...], [...] i [...] należące do radnego T. K.. Co więcej, działka ta była wykorzystywana rolniczo, a następnie [...] marca 2020 r., jak ustaliła komisja rewizyjna podczas oględzin, została zrekultywowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia rozstrzygnięcia, czy Rada Gminy zasadnie stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w M. T. K. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f u.s.g. działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Jednym z odrębnych przepisów określających działalności, których dotyczy zakaz łączenia mandatu radnego jest art. 24f ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W kontekście powyższego wskazać należy, że zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni ono także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości interpretacyjne normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia jej ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Dalej wyjaśnienia wymaga, że interpretacja określenia "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" musi uwzględniać przepis art. 43 u.s.g., zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wobec tego mieniem komunalnym Gminy M. jest niewątpliwie działka nr [...] położona w P. , obręb P. K., zapisana w księdze wieczystej nr [...]

Co przy tym istotne, norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, że z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący T. K. został radnym Rady Gminy w kadencji na lata 2018 - 2023. Z oświadczenia majątkowego skarżącego złożonego w dniu [...] grudnia 2018 r. wynika przy tym, że jest on właścicielem gospodarstwa rolnego w P. , o powierzchni [...] ha, w którym odbywa się chów i hodowla zwierząt oraz produkcja roślinna (por. oświadczenie majątkowe Radnego Gminy T. K. dostępne na stronie [...]). Działka gminna nr [...] przylega do należących do skarżącego działek o nr [...], [...], [...] i [...], które są użytkowane rolniczo. Podczas lustracji terenowych w dniach [...] lutego 2020 r. i [...] marca 2020 r. stwierdzono, że działka gminna nr [...] w P. jest użytkowana rolniczo i obsiana. W opinii pracowników organu Urzędu Gminy struktura uprawy pól i ciągłość zasiewów świadczą o jej uprawie przez właściciela działek sąsiadujących (k. 43, 44, 47 i 48 akt adm.). Powyższe stało się przyczyną podjęcia zaskarżonej uchwały.

Oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie przez pryzmat poczynionych powyżej uwag należało uznać, że trafnie przyjęto w zaskarżonej uchwale, że radny naruszył ustawowy zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co uzasadniało stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07 uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Jednocześnie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały, nie może to prowadzić do wniosku, że jeśli chodzi o radnych gmin, każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze cel tego zakazu, nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Inaczej natomiast należy ocenić korzystanie z nieruchomości gminnych, w tym rolnych, na podstawie umów użytkowania, najmu czy dzierżawy, nie na warunkach powszechnej dostępności, ale dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej z ich wykorzystaniem. Przedstawione stanowisko w sposób analogiczny należy odnieść do sytuacji, w której radny wykorzystuje będącą własnością gminy działkę dla celów rolnych bez tytułu prawnego. W niniejszej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżący wykorzystywał nieruchomość gminną nie na warunkach powszechnej dostępności, ale bez podstawy prawnej dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Faktem jest, że działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków jako droga, jednak należy mieć na uwadze, że działka ta powstała z podziału działki nr [...], która jako droga śródpolna dzieliła przyległe nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych prowadzących działalność rolniczą. Na wniosek tych właścicieli działka ta została podzielona na cztery działki o nr [...], [...], [...] i [...], z których ta ostatnia przylega do gruntów skarżącego. Właściciele gruntów sąsiadujących z działkami nr [...] i [...] wykupili te działki, natomiast bezpośredni sąsiad skarżącego prowadzi uprawę na przylegającej do jego pól działki [...] bez tytułu prawnego, co potwierdził w rozmowie z pracownikami Urzędu Gminy w dniu [...] marca 2020 r. (k. 43, k. 51). Sporna działka nie jest więc już działką ogólnodostępną, służącą jako droga śródpolna. Nie służyła ona również wyłącznie do przejazdu pomiędzy gruntami skarżącego, albowiem została obsiana w sposób jednolity z przyległymi działkami.

Dalej wskazać należy, że zdaniem Sądu – wbrew twierdzeniom skargi – zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że to skarżący, jako właściciel gruntów graniczących z działką [...], wykorzystywał ją do prowadzenia działalności gospodarczej. Jak bowiem wynika z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniu [...] marca 2020 r. podczas wizji lokalnej, struktura uprawy pól i ciągłość zasiewów świadczą o jej uprawie przez tę samą osobę, która uprawia grunty przyległe. Już tylko ten dowód był wystarczający do podjęcia przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały. Wbrew zasadom doświadczenia życiowego byłoby uznanie, że skoro skarżący na działkach przyległych do działki nr [...] prowadził uprawę rzepaku i rzepak ten jednolicie porastał również tę działkę (natomiast sąsiad skarżącego prowadził w tym czasie na gruntach sąsiednich inną uprawę), uprawę rzepaku na spornej działce prowadziła osoba trzecia, i to nawet ignorując okoliczność, że struktura uprawy pól i ciągłość zasiewów była jednolita.

Bez znaczenia dla sprawy jest przy tym fakt, że podczas wizji lokalnej w dniu [...] marca 2020 r. Komisja Rewizyjna Rady Gminy sprawdziła, że w miejscu, w którym dotychczas powinna być droga (dz. [...]) została przeprowadzona rekultywacja wskazująca pas drogi. Na fotografiach sporządzonych podczas wizji lokalnej widać pozostałości zasianego wcześniej na tej działce rzepaku. Trudno przy tym uznać za wiarygodne, aby to nieustalona osoba trzecia, niezwiązana ze skarżącym, zaraz po wyjściu na jaw, że Wójt prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie bezumownego korzystania z działki [...] przez skarżącego, dokonała jej rekultywacji wykorzystując do tego własne zasoby.

Tym niemniej, z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy w dniu [...] marca 2020 r. wynika, że właściciel działek sąsiadujących z działkami skarżącego w trakcie przeprowadzania wizji lokalnej nawoził działkę nr [...] i potwierdził, że uprawia ją bez tytułu prawnego. Wskazał również, że działka nr [...] użytkowana jest przez jego sąsiada T. K., który dokonał zasiewu na tej działce (k. 43 akt sąd.). Zdaniem Sądu nie ma podstaw do kwestionowania wskazanego oświadczenia, i to pomimo podnoszonego przez skarżącego konfliktu sąsiedzkiego. Sąsiad przyznał się bowiem do samodzielnego użytkowania działki nr [...] bez tytułu prawnego, wobec czego nie ma podstaw aby przypuszczać, jak wskazał pełnomocnik skarżącego podczas wspólnego posiedzenia Komisji Rady Gminy w dniu [...] marca 2020 r., że z uwagi na dostęp do spornej działki, mógł tak powiedzieć w obawie przed konsekwencjami prawnymi.

Co więcej, podczas wspólnego posiedzenia Komisji Rady Gminy w dniu [...] marca 2020 r. radca prawny zatrudniony w Urzędzie Gminy potwierdził, że uczestniczył w spotkaniu z Wójtem i ze skarżącym w dniu [...] marca 2020 r., o którym mowa w treści uzasadnienia do uchwały. Wskazał, że skarżący powiedział, że nie będzie zaprzeczał, że korzysta z tej działki, ze względu na to, że po uprawie i po sposobie tej uprawy można stwierdzić, że to on z niej korzysta. Potwierdził, że takie twierdzenie padło z ust skarżącego w obecności Wójta [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w procedurze wygaszania mandatu radnego nie stosuje się przepisów Kodeksy postępowania administracyjnego, w tym również tych wskazanych w skardze, gdyż organ uchwałodawczy jakim jest rada nie prowadzi postępowania administracyjnego. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego i mają do niej zasadniczo zastosowanie przepisy Kodeksu wyborczego i ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 604/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Go 143/20). Tym niemniej, pomimo braku obowiązku stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mając na uwadze konstytucyjny obowiązek władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) oraz zasadę zaufania do Państwa wywodzoną z demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), w orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinno być przeprowadzone w sposób wszechstronny i dogłębny.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób wymagać, aby Rada Gminy dysponowała – jak oczekuje tego skarżący – jakimiś bliżej nieokreślonymi niezbitymi dowodami wskazującymi, że to on, lub osoba pracująca na jego zlecenie dokonała zasiewu działki [...]. Nie można bowiem wymagać, aby gmina dysponowała jakimś nagraniem, lub też miała np. oddelegować jednego ze swoich pracowników do stałej obserwacji terenu i wykonania obciążającej skarżącego dokumentacji fotograficznej. Wskazać należy, że rodzaj zebranych dowodów jest uzależniony od realiów konkretnej sprawy. Przykładowo, inny rodzaj dowodów można by było zebrać, gdyby korzystanie z działki odbywało się na podstawie umowy dzierżawy, a nie bezumownego korzystania. Tym niemniej całokształt okoliczności sprawy, w tym w szczególności struktura uprawy pól i ciągłość zasiewów świadczą o fakcie, że działka nr [...] była uprawiana przez skarżącego.

Faktu korzystania przez skarżącego ze spornego gruntu nie podważa przy tym okoliczność niezgłoszenia działki do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019. To, czy skarżący otrzymał bowiem na ten grunt jakiekolwiek dotacje bezpośrednie lub pomoc suszową z ARiMR nie wyklucza faktu jego wykorzystywania do działalności rolnej. Ubocznie jedynie można wskazać, że skarżący przedłożył do skargi korektę złożonego wniosku, a nie pierwotny wniosek. Tym niemniej, nawet gdyby w rzeczywistości skarżący nie zgłosił działki nr [...] we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r. nie miałoby to wpływu na konkluzję, że wykorzystywał on rolniczo również działkę nr [...]. Dla wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest istotne, czy z prowadzonej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne korzyści osobiste.

Zdaniem Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę z dnia 17 marca 2020 r. Rada Gminy nie naruszyła także obowiązujących w tym zakresie przepisów proceduralnych. Z analizy akt sprawy jednoznacznie wynika, że przed podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego umożliwiono skarżącemu złożenie wyjaśnień i obronę jego praw, w zgodzie z dyspozycją art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego. Wynika to z analizy przedłożonych Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akt sprawy, w tym treści protokołu nr [...] ze wspólnego posiedzenia Komisji Rady Gminy w dniu 16 marca 2020 r. oraz wyciągu nr [...] z protokołu z XVIII sesji Rady Gminy w dniu 17 marca 2020 r., na której podjęto uchwałę. W dniu [...] marca 2020 r. skarżący złożył do Rady Gminy opinię radcy prawnego w tej sprawie (k. 14 – 22 akt sąd.), aktywnie uczestniczył wraz ze swoim pełnomocnikiem w posiedzeniu Komisji w dniu [...] marca 2020 r. (w tym odczytał oświadczenie, w którym podkreślił, że nie wykorzystywał gminnej działki do prowadzenia działalności gospodarczej), a także został poproszony o zabranie głosu przed podjęciem zaskarżonej uchwały w dniu 17 marca 2020 r.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącego kwestii przekroczenia przez Radę wskazanego w art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego miesięcznego terminu na podjęcie uchwały wskazać należy, że aktualny w tym zakresie jest pogląd ukształtowany na gruncie przepisów Ordynacji wyborczej, że termin ten ma charakter instrukcyjny, a jego upływ nie pozbawia rady prawa do podjęcia takiej uchwały (zob. uchw. NSA (7) z 23.10.2000 r., OPS 13/00, ONSA 2001, Nr 2, poz. 50). Uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego ma bowiem charakter deklaratoryjny, pełni funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśniając sytuację prawną radnego spełniającego przesłanki uzasadniające wygaśnięcie jego mandatu. Wykładania celowościowa tego przepisu nakazuje traktowanie przewidzianego dla rady terminu miesięcznego jedynie jako terminu procesowego, wzmacniającego obowiązek rady niezwłocznego uporządkowania stanu prawnego związanego z mandatem radnego. Po upływie tego terminu rada nie traci możliwości podjęcia uchwały deklaratoryjnej, potwierdzającej zaistnienie przesłanek wygaśnięcia mandatu oraz nastąpienie skutku prawnego wynikającego z mocy prawa. Powyższy sposób interpretacji art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego (a wcześniej art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza) potwierdza dodatkowo treść art. 98a ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z odrębnych przepisów, nie podejmuje uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Obowiązujące przepisy nie ograniczają wojewody żadnym terminem, co jest niesporne w doktrynie i orzecznictwie. Wezwanie przez wojewodę rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu jej radnego może zatem nastąpić w każdym czasie, a rada gminy nie tylko może, ale ma obowiązek, w wyznaczonym przez wojewodę terminie, podjąć uchwałę, niezależnie od upływu terminu wynikającego z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. wyroki NSA z 15 grudnia 2015 r., II OSK 2420/15, z dnia 20 marca 2018 r., II OSK 425/18, z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 3444/18, K. Czaplicki i inni, Kodeks wyborczy. Komentarz, WKP 2018/el.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 7 lipca 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.