Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1507/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 8, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 875/15 w sprawie ze skargi M. K. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 875/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M.K. i K.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Podaniem z [...] maja 2008 r. S.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka ewidencyjna nr [...] położona w dawnym obrębie [...] w R. nabytej przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1987 r. w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę osiedla budownictwa jednorodzinnego "[...]"

W toku postępowania organ ustalił, że w chwili obecnej działka nr [...] odpowiada działkom nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] R. Działki nr [...] i [...] zostały odrębną decyzją zwrócone wnioskodawcy, zaś działki nr [...] i [...] wobec ich sprzedaży na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2003 r. osobom fizycznym – W.R. oraz J.F. objęto decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą ich zwrotu, uchyloną następnie przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010r. W trakcie postępowania w miejsce zmarłego wnioskodawcy wstąpili jego następcy prawni: A.K., K.K. oraz M.K.

Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w R. oznaczonych jako działka nr [...] oraz niewydzielonej części działki nr [...] (powstałej z połączenia działek nr [...], nr [...] i [...]) stanowiących własność osób fizycznych. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że wprawdzie na objętych postępowaniem działkach cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, tym niemniej w sprawie zachodzi okoliczność wyłączająca zwrot nieruchomości, bowiem w dacie wydawania decyzji stanowiła ona własność osób trzecich.

Po rozpoznaniu odwołania A.K., K.K. oraz M.K. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję objętą odwołaniem.

Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji.

W skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] K.K. oraz M.K. zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności: (1) art. 136 ust 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 142 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego naruszenia wskazanych przepisów przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub nieruchomości zamiennej przy spełnieniu ustawowych przesłanek do sformułowania takich żądań, co byłoby wyrazem kompromisu i pozwoliłoby w sposób ugodowy zakończyć niniejszą sprawę, (2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów proceduralnych i stwierdzenie, że postępowanie przed organem I instancji realizowało wszelkie wymogi wynikające z k.p.a. mimo braku ustaleń w zakresie ważności czynności prawnej polegającej na sprzedaży spornej nieruchomości, wbrew wskazaniom Wojewody zawartym w poprzedniej decyzji. Powyższa okoliczność stanowiła zagadnienie wstępne podlegające rozstrzygnięciu przez organ we własnym zakresie w trybie art. 100 § 3 k.p.a. Z uwagi na podniesione zarzuty wniosły o uchylenie "postanowień" organów obydwu instancji oraz przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta [...] do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie strony skarżące uczyniły decyzję Wojewody [...] o odmowie zwrotu nieruchomości. Zdaniem Sądu, skarga nie była zasadna, a organy w sposób prawidłowy zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa.

Sąd podał, że wojewoda wydał kontrolowaną decyzję m.in. w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 782 z późn. zm.; dalej u.g.n.). Skarżące domagały się zwrotu nieruchomości zbytej Skarbowi Państwa pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości. W myśl art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). W ocenie Sądu, zastosowanie przez Wojewodę przepisów pozwalających na zwrot nieruchomości wywłaszczonej i nie wykorzystanej na cel tego nabycia, nie mogło więc budzić wątpliwości.

Odmowa zwrotu nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] i niewydzielonej części działki nr [...], położonych w obr. [...] R., została uzasadniona przez Wojewodę tym, że na skutek umowy sprzedaży znajduje się ona w dyspozycji osoby trzeciej. Zbycie nieruchomości przez Gminę Miasto [...] nastąpiło na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2003 r. (karta akt administracyjnych nr 21). Nie jest kwestionowany fakt, że aktualnie Skarb Państwa jak również jednostka samorządu terytorialnego nie są właścicielami tej nieruchomości.

Zdaniem WSA, nie ulega wątpliwości, że podmiot publiczny nie może dokonać zwrotu własności rzeczy, którą nie włada. Decyzja nakazująca zwrot nieruchomości znajdującej się w rękach osób trzecich byłaby decyzją niewykonalną, a więc obarczoną wadą materialnoprawną – art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tak więc pomimo zaistnienia przesłanek zwrotu, stan prawny w którym osoba trzecia dysponuje prawem własności stanowi negatywną przesłankę zwrotu. Sąd podkreślił, że przepisy Konstytucji RP chroniące prawo własności odnoszą się nie tylko do wnioskujących o zwrot, ale także do tych którzy nabyli własność od Skarbu Państwa czy j.s.t. w dobrej wierze.

Sąd zauważył, że organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego ważności umowy zbycia nieruchomości przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia wynikająca z przepisów prawa materialnego. Takiej zdolności organ prowadzący postępowanie nie posiada. Organ prowadzący postępowanie zwrotowe o ważności umowy zbycia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie mógł także orzekać na podstawie art. 100 § 2 k.p.a. Do zastosowania tej regulacji może bowiem dojść wyłącznie w przypadku gdy zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (kwestia prejudycjalna) mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Takich zagrożeń WSA w sprawie o zwrot nieruchomości nie dostrzegł, stąd zdaniem Sądu, ewentualne rozstrzygnięcie przez organ o ważności umowy cywilnoprawnej prowadziłoby do oczywistego naruszenia tej regulacji. Odnośnie możliwości rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ na podstawie art. 100 § 3 k.p.a., Sąd I instancji przytoczył tezę uchwały 7 sędziów SN z 15 września 2015 r., o sygn. III CZP 107/14, wywodząc następnie, że organy nie mogły przyjąć, iż kluczowa w niniejszej sprawie umowa cywilnoprawna jest czynnością nieważną tylko z powodu ewentualności zawarcia jej z pogwałceniem przepisów u.g.n.

Sąd wskazał również, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie zwrotowe na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.; wezwano strony wnioskujące o to by w terminie dwóch miesięcy wystąpiły do Sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postaci ważności umowy zbycia nieruchomości. O legalności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie przesądził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/11, oraz NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., o sygn. akt I OSK 1670/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że prawidłowość kontrolowanej decyzji Wojewody potwierdza także uchwała 7 sędziów NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14. Sąd argumentował, że w niniejszej sprawie organy poprzez zawieszenie postępowania zwrotowego, pozwoliły skarżącym, na przywrócenie stanu własności poprzez wystąpienie z pozwem do sądu o unieważnienie umowy sprzedaży nieruchomości. Ponieważ strony skarżące tego nie uczyniły, a miały na to odpowiedni w tych okolicznościach termin dwóch miesięcy, to w ocenienie Sądu I instancji, odmowa zwrotu nieruchomości wyrażona przez Wojewodę w zaskarżonej do WSA decyzji była w pełni zasadna i legalna. Na marginesie, Sąd dodał też, że przepisy u.g.n. nie pozwalają organom przyznać nieruchomości zamiennej w zamian za nieruchomość wywłaszczoną i wykorzystaną niezgodnie z celem wywłaszczania. Z przedstawionych powodów skarga została przez Sąd oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej M.K. i K.K. zaskarżyły powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta [...], ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa proceduralnego, które miały istotny wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia, a w szczególności:

1) art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 142 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, zarzutu dotyczącego naruszenia wskazanych przepisów skutkujący odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub nieruchomości zamiennej - o co wnosiły skarżące, w sytuacji gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki, pozwalające domagać się zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela, a gdyby było to niemożliwe, Gmina Miasto [...] mogła, przy stosownym rozliczeniu, przydzielić skarżącym inną/e nieruchomości, zwłaszcza, że takie rozwiązanie byłoby wyrazem kompromisu i pozwoliło w sposób ugodowy zakończyć sprawę,

2) art. 145 § 1 pkt. 1 a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 i 3 k.p.a.

- poprzez nieuwzględnienie zarzutów proceduralnych i stwierdzenie, że postępowanie przed organem I instancji realizowało wszelkie wymogi wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo że organ ten nie ustalił, czy czynność prawna polegająca na sprzedaży spornej nieruchomości była ważna, do czego Prezydent Miasta był zobowiązany.

- poprzez nierozstrzygnięcie przez organ I instancji zagadnienia wstępnego, w sytuacji gdy strona nie wystąpiła o jego wyjaśnienie,

- poprzez brak ustalenia przez organ I instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy możliwy jest zwrot spornej nieruchomości, a także czy transakcja sprzedaży była przeprowadzona zgodnie z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Wobec powyższego, przechodząc do zarzutów prawa procesowego stwierdzić należy, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 i 3 k.p.a.

Na wstępie należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to, że, przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14, publ. CBOSA).

W niniejszej skardze powyższy przepis nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej, jednakże mimo to nie zasługuje on na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że w oparciu o wskazane powyżej przepisy k.p.a. skarżące kasacyjnie podnoszą, iż niesłusznie stwierdzono jakoby postępowanie przed organem I instancji realizowało wymogi określone w k.p.a., mimo braku ustaleń przez organ czy czynność prawna polegająca na sprzedaży spornej nieruchomości była ważna. Ponadto podnoszą, że organ I instancji nie rozstrzygnął zagadnienia wstępnego oraz, że Sąd I instancji nie dokonał ustaleń co do możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości jak również czy transakcję przeprowadzono zgodnie z prawem.

Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.

W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Słusznie też Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organy obu instancji nie naruszyły prawa.

Nie ulega wątpliwości, że na skutek umowy sprzedaży przedmiotowa nieruchomość znajduje się w dyspozycji osoby trzeciej. Zbycie nieruchomości przez Gminę Miasto [...] nastąpiło na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2003 r. W chwili obecnej Skarb Państwa, ani również jednostka samorządu terytorialnego nie są właścicielami tej nieruchomości. Skarżące kasacyjnie nie wskazują swoich wątpliwości co do tej kwestii, a jedynie zarzucają organowi brak sprawdzenia czy czynność prawna sprzedaży była ważna.

Słusznie Sąd i instancji przytoczył tezę uchwały 7 sędziów SN z 15 września 2015r., o sygn. III CZP 107/14, w której stwierdzono, że umowa sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości nie są nieważne z powodu ich zawarcia z naruszeniem art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)., wobec czego organy nie mogły przyjąć, iż kluczowa w niniejszej sprawie umowa cywilnoprawna jest czynnością nieważną tylko z powodu ewentualności zawarcia jej z pogwałceniem przepisów u.g.n. Organy administracyjne nie są także uprawnione do badania prawidłowości zawieranych umów cywilnych i ich ważności.

Podkreślenia wymaga, że skarżące kasacyjnie wezwano o to by w terminie dwóch miesięcy wystąpiły do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postaci ważności umowy zbycia nieruchomości. Organy administracji nie mogą zatem działać za stronę postępowania w zakresie dochodzenia przez nią przed sądem powszechnym stwierdzenia nieważności umowy, będącej kwestią wstępną dla zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, sprzedanych dalej z naruszeniem procedury.

W kwestii wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego ważności umowy zbycia nieruchomości przez sąd powszechny, słusznie WSA wskazał, że organ byłby zobowiązany do wystąpienia wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia wynikająca z przepisów prawa materialnego. Jednakże zgodnie z wyrokiem SN zapadłym w dniu 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I CKN 471/01, art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), a także uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Powyższe stanowisko zaaprobował NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2049/11 wskazując, że prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 § 3 u.g.n. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Konkludując organ administracji prowadzący postępowanie nie posiada zdolności do występowania o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego.

Co do kolejnej kwestii podniesionej w zarzutach, NSA w pełni podziela pogląd, ugruntowany również w orzecznictwie, że podmiot publiczny nie może dokonać zwrotu własności rzeczy, którą nie włada. Decyzja nakazująca zwrot nieruchomości znajdującej się w rękach osób trzecich byłaby decyzją niewykonalną, a więc obarczoną wadą materialnoprawną – art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.. Tak więc pomimo zaistnienia przesłanek zwrotu, stan prawny w którym osoba trzecia dysponuje prawem własności stanowi negatywną przesłankę zwrotu. Przepisy Konstytucji RP chroniące prawo własności odnoszą się nie tylko do wnioskujących o zwrot ale także do tych którzy nabyli własność od Skarbu Państwa czy j.s.t. w dobrej wierze.

Natomiast warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może również polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwego podstawienia tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie można w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 646/16, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

W ocenie NSA zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 142 u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również Trybunału bezsprzeczne jest, że na podstawie art. 136 i 137 u.g.n. zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nie podlegają te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Nie narusza to art. 2 Konstytucji RP.

Jednakże powyższe nie ma zastosowania, gdy spełniona zostaje negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, polegająca na prawnej ochronie osób trzecich (innych niż Skarb Państwa lub Gmina), które uzyskały prawa do nieruchomości spełniającej warunki do zwrotu w oparciu o art. 137 u.g.n. oraz na zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Jak wskazano w orzeczeniu WSA to, czy poprzedni właściciel, jego spadkobierca podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli.

Wobec powyższego należy podnieść, że słusznie WSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, gdyż nie miało ono miejsca, co skutkowało odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W kwestii przydzielenia skarżącym innej nieruchomości zasadnie Sąd I instancji wskazał, że przepisy u.g.n. nie pozwalają organom przyznać nieruchomości zamiennej w zamian za nieruchomość wywłaszczoną i wykorzystaną niezgodnie z celem wywłaszczania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

-----------------------

7