Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 700/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 25, art. 81
journal: Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 533/09 odrzucającego skargę A. B. na aneks do aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia 12 sierpnia 2009 r. w przedmiocie wyznaczenia stanowiska służbowego oraz ustalenia wysokości uposażenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 533/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. B. na aneks do aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia 12 sierpnia 2009 r. w przedmiocie wyznaczenia stanowiska służbowego oraz ustalenia wysokości uposażenia.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z dniem 15 lutego 2008 r. A. B. został mianowany przez Ministra Finansów na stanowisko eksperta Celnego w Izbie Celnej w Gdyni (stopień służbowy starszy dyspozytor celny).

Jednocześnie ustalono w/w warunki pełnienia służby, tj. grupę uposażenia, wysokość dodatku za stopień służbowy oraz wysokość dodatku za wieloletnią służbę. Następnie z dniem 23 grudnia 2008 r. A. B. został powołany na stanowisko Dyrektora Izby Celnej w Gdyni. Jednocześnie w/w nadano stopień służbowy aspiranta celnego.

Z dniem 6 sierpnia 2009 r. Minister Finansów odwołał w/w ze stanowiska Dyrektora Izby Celnej w Gdyni.

W dniu 12 sierpnia 2009 r. p.o. Dyrektor Izby Celnej w Gdyni, w oparciu o art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej pismem zatytułowanym "aneks do aktu mianowania" powierzył w/w stanowisko eksperta celnego w Izbie Celnej w Gdyni. Jednocześnie ustalono w/w uposażenie zasadnicze przy zastosowaniu określonego mnożnika kwoty bazowej.

Nadto decyzją z tej samej daty, na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej od dnia 12 sierpnia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Gdyni przeniósł A. B. do Urzędu Celnego w Gdyni – Referatu Kontroli Przedsiębiorców.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2009 r. A. B. wezwał Dyrektora Izby Celnej w Gdyni do usunięcia naruszenia prawa, tj. uchylenia "aneksu do aktu mianowania" bez podstawy prawnej.

W ocenie wzywającego dyrektor izby celnej nie ma kompetencji do jakiegokolwiek aneksowania aktu mianowania dokonanego przez ministra. Nadto organ ten nie ma kompetencji do przyznawania uposażenia w sytuacji odwołania funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego. Co więcej, w aneksie jest mowa o powierzeniu stanowiska a nie o wyznaczeniu stanowiska, czego wymaga art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Nadto kwestionowany dokument wywołuje skutek wsteczny co jest niedopuszczalne.

W piśmie z dnia 18 września 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Gdyni stwierdził, że aneks do aktu mianowania został wydany zgodnie z prawem i nie zostanie uchylony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B. wniósł o uchylenie w/w "aneksu do aktu mianowania" podnosząc argumentację z wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skarżący odniósł się nadto do regulacji dotyczących funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz przepisu art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że organ nie zmienił skarżącemu stanowiska natomiast w oparciu o formę powszechnie stosowaną – aneks do aktu mianowania – wyznaczył A. B. stanowisko do pełnienia służby po odwołaniu. Z kolei zmiana wysokości uposażenia znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, stanowiąc następstwo odwołania ze stanowiska.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z rozdziału 13 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jednolity: Dz. U. Nr 156 z 2004 r., poz. 1641 ze zm.) zatytułowanego "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego" wynika, że ustawodawca przewidział w istocie dwa odrębne tryby rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych wynikające ze stosunku służbowego.

Przedmiotowe rozgraniczenie zostało unormowane w ten sposób, że w określonych w ustawie sprawach wydaje się decyzje administracyjne, od których przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś spory o pozostałe roszczenia winny rozpatrywać sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy.

Normatywnym wyrazem tego rozgraniczenia jest art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej. W art. 81 ust. 1 w/w ustawy wskazano sprawy, w których wydaje się decyzje administracyjne. Do postępowań tych stosować zatem należy przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) – tak art. 81 ust. 2 ustawy. W art. 82 powołanego aktu normatywnego zastrzeżono zaś, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych w sprawach innych niż wymienione w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy (zob. szerzej w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r. wydany w sprawie o sygn. I OSK 961/08, nie publ.).

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w sprawie poza sporem pozostaje kwestia, iż skarżący piastował stanowisko dyrektora izby celnej będące jednym z wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej (vide: art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej). Odwołanie z wyższego stanowiska kierowniczego powoduje zwolnienie z jednostki organizacyjnej Służby Celnej, przy czym jeżeli powołanym na wyższe stanowisko kierownicze był funkcjonariusz celny (jak to miało miejsce w sprawie), to odwołanie nie powoduje zwolnienia ze służby. W takim przypadku kierownik urzędu, w którym funkcjonariusz celny pełnił poprzednio służbę, wyznacza temu funkcjonariuszowi stanowisko, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu (vide: art. 25 ust. 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustawodawca do uregulowania statusu prawnego funkcjonariuszy zajmujących kierownicze stanowiska w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej celowo użył sformułowań, które nie występują w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Dotyczy to wszystkich czynności związanych z odwołaniem funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego, a więc także będącego konsekwencją odwołania wyznaczenia przez kierownika urzędu, w którym dotychczas pełnił służbę stanowiska, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu. Odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego i wyznaczenie mu miejsca pełnienia służby po odwołaniu nie należą do spraw wymienionych w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wobec tego w tych sprawach organy administracji publicznej nie są uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych w postępowaniu uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z kolei oceniając kwestionowany przez skarżącego akt Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło w tym przypadku do wydania decyzji administracyjnej odpowiadającej warunkom formalnym określonym w art. 107 k.p.a. Gdyby uznać, że "aneks do aktu mianowania" - jak zatytułował sporny dokument Dyrektor Izby Celnej w Gdyni – jest decyzją administracyjną rozstrzygającą kwestię o charakterze administracyjno – prawnym to z oczywistych względów byłby aktem wydanym bez materialnej podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) a przez to nieważnym. Przez brak podstawy prawnej rozmieć bowiem należy sytuację, w której nie istnieje jakakolwiek norma upoważniająca organ administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W tym wypadku taką normą nie jest art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, gdyż w świetle tego przepisu wyznaczenie funkcjonariuszowi celnemu stanowiska, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu go z kierowniczego stanowiska w jednostce organizacyjnej Służby Celnej nie może następować w drodze decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B. zarzucając mu naruszenie art. 3 §1 pkt. 4 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie braku swojej właściwości do uchylenia aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, co skutkowało wadliwym odrzuceniem skargi na "aneks do aktu mianowania" wydany przez Dyrektora Izby Celnej w Gdyni (art. 58 §1 pkt. 1 P.p.s.a.).

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż z treści uzasadnienia postanowienia Sądu pierwszej instancji literalnie wynika, że Sąd ten opisując "aneks do aktu mianowania" i jego skutki posługuje się następującym pojęciami - aneks: ,,powierza" "wyznacza" "ustala" "rozstrzyga" i tym samym potwierdza, że aneks do aktu mianowania, w zamierzeniu jego autora, ma być władczą czynności z zakresu administracji publicznej wywierającą skutki w sferze obowiązków skarżącego. Przy czym, świadomość wpływu "aneksu do aktu mianowania" na uprawnienia i obowiązki skarżącego ma sam Sąd pierwszej instancji, albowiem w uzasadnieniu wprost wskazuje, że "aneks do aktu mianowania" zorientowany jest na: (1) wyznaczenie stanowiska służbowego skarżącego oraz (2) wywołanie zmiany w sferze uposażenia skarżącego.

W ocenie skarżącego powyższe dowodzi, że uszła uwadze Sądowi pierwszej instancji okoliczność, iż sporny "aneks" jest aktem (czynnością) z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd ten nie zauważył, iż zaskarżony akt (czynność) z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa władczo wkracza w sferę regulowaną "aktem mianowania" z 15 lutego 2008 r. w którym to akcie Minister Finansów mianował skarżącego na stanowisko eksperta celnego w Izbie Celnej w Gdyni

Skarżący podniósł, iż nie domaga się zasądzenia lub ustalenia istnienia jakichkolwiek roszczeń (kategoria praw cywilnego). Przepis art. 82 Ustawy o Służbie Celnej reguluje wyłącznie kwestie właściwości sądu w przypadku dochodzenia roszczeń ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych - a tych skarżący nie dochodzi. Skoro więc - jak sam Sąd pierwszej instancji wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - sporny "aneks do aktu mianowania" nazywany także "aktem", "powierza" "wyznacza" "ustala" "rozstrzyga" o obowiązkach i uprawnieniach skarżącego, a skarżący zarzuca w skardze wyłącznie wydanie owego aktu bez podstawy prawnej i z tej przyczyny wnosi o jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, to sąd administracyjny winien bezwzględnie taki akt z obrotu wyeliminować.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego wraz z jednoczesnym przeniesieniem na inne stanowisko służbowe stanowi sprawę administracyjną, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W myśl art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może, w terminie 14 dni, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do treści ust. 1a. złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, o którym mowa w ust. 1, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Zgodnie z ust. 2 do postępowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl ust. 3. od decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach.

W przepisie art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy ustawodawca wymienia stanowiska, które są wyższymi stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. W pkt. 3 powołanego przepisu znajduje się stanowisko Dyrektora Izby Celnej. Ponadto w myśl art. 17 ust. 10 niniejszej ustawy Dyrektora Izby Celnej i jego zastępcę powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw finansów publicznych.

Natomiast w myśl art. 25 ust. 5 jeżeli osoby, o których mowa w ust. 3 (czyli zajmujące wyższe stanowiska kierownicze) były powołane spośród funkcjonariuszy celnych, to ich odwołanie ze stanowiska nie powoduje zwolnienia ze służby, a wyznaczenie stanowisk, na których będą pełnić służbę po odwołaniu, należy do kompetencji kierownika urzędu, w którym pełnili służbę. Wśród stanowisk, które podlegają unormowaniu przytoczonego tu przepisu ustawy jest stanowisko Dyrektora Izby Celnej.

Przytoczone powyżej przepisy art. 17 ust. 10 i art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej stanowią kompleksową regulację jeżeli chodzi o tryb powoływania i odwoływania funkcjonariuszy z wyższych stanowisk kierowniczych i stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Wskazane przepisy zamieszczone zostały w rozdziale czwartym ustawy, zatytułowanym "stanowiska kierownicze" oraz w rozdziale siódmym zatytułowanym "ustanie stosunku służbowego". Powyższe prowadzi do wniosku, iż z woli ustawodawcy kwestie dotyczące powoływania i odwoływania ze stanowisk kierowniczych winny być rozstrzygane w trybie wynikającym z przepisów rozdziału czwartego i siódmego ustawy, natomiast żaden przepis ustawy nie przewiduje, aby odwołanie ze stanowiska kierowniczego odbywało się w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej nie można domniemywać, albowiem wiąże się ono z istotnymi konsekwencjami o charakterze procesowym.

W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie stanowi decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 81 ustawy o Służbie Celnej, bowiem nie powoduje zwolnienia ze służby, a zatem sprawy tej kategorii nie są rozpatrywane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odwołanie ze stanowiska kierowniczego osoby powołanej spośród funkcjonariuszy celnych nie powoduje więc zwolnienia ze służby, a wyznaczenie stanowiska, na którym funkcjonariusz będzie pełnił służbę po odwołaniu należy do kompetencji kierownika urzędu, w którym poprzednio pełnił służbę - art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Wyznaczenie stanowiska, o którym mowa w art. 25 ust. 5 ustawy nie stanowi też przeniesienia, dla którego zastrzeżona jest forma decyzji administracyjnej - art. 21, 22 i 22a ustawy o Służbie Celnej.

Skoro, zatem odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie następuje w postępowaniu, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to sprawa związana z odwołaniem funkcjonariusza celnego nie stanowi sprawy administracyjnej. Takie tez stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 502/08. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 502/08, wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 961/08, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 7/08).

W rezultacie pismo Dyrektora Izby Celnej w Gdyni zatytułowane "aneks do aktu mianowania", w którym w oparciu o art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej powierzył skarżącemu stanowisko eksperta celnego w Izbie Celnej w Gdyni nie podlega właściwości sądów administracyjnych i to niezależnie od formy podjętego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju sprawy nie należą, bowiem do kategorii spraw wymienionych w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w którym nie ma mowy o odwołaniu funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego i wyznaczeniu innego stanowiska funkcjonariuszowi zajmującego stanowisko kierownicze po odwołaniu go z tego stanowiska, z określeniem uposażenia na nowym stanowisku.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r. (I OSK 210/06) na który powołuje się skarżący w skardze kasacyjnej nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy on sytuacji, w której funkcjonariusz celny został zwolniony ze służby na skutek dopuszczenia się przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W przeciwieństwie do niniejszej sprawy powyższa sytuacja znajduje odzwierciedlenie w art. 81 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Celnej.

Skoro zatem odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie następuje w postępowaniu, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 §1 pkt. 4 P.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 P.p.s.a.