Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1143/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Tomasz Świstak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 406/16 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 406/16, wydanym na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] października 2015 r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie legalności budowy istniejącej linii energetycznej 220 kV [..], zlokalizowanej na działce nr ewid. [..] w obrębie [..], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że w sytuacji w której organowi I instancji nie udało się zgromadzić kompletnych akt (których nie można odtworzyć w całości), jedynym możliwym sposobem zweryfikowania legalności budowy, która została wykonana kilkadziesiąt lat wcześniej, jest odniesienie się do obowiązujących w jej dacie przepisów i zachowanych dokumentów.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. decyzją z dnia [..] sierpnia 1962 r. ustaliło lokalizację szczegółową linii 220 kV [..]. Z zachowanej kopi decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [..] listopada 1963 r. wynika, że ww. decyzją zezwolono [..] w L. na przeprowadzenie robót związanych z budową napowietrznej linii elektrycznej 220 kV [..], na gruncie położonym w [.]. i [..]. Podstawę prawną decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [.]. listopada 1963 r., stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem właściwego organu, zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - przewody służące do przesyłania elektryczności oraz urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepis ten został umieszczony w rozdziale 5 ustawy noszącym tytuł "Szczególny tryb wywłaszczenia", a zatem przewidywał ograniczenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Decyzja wydana na podstawie art. 35 powołanej wyżej ustawy uprawnia do wznoszenia trwałych urządzeń (ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności), a zatem taka decyzja stanowi pozwolenie na budowę. GINB uznał, że ze względu na wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [..] listopada 1963 r., brak jest podstaw do prowadzenia przez organ wojewódzki postępowania legalizacyjnego, zarezerwowanego dla inwestycji wykonanych bez pozwolenia na budowę, tzn. niezgodnie z prawem.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 35 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. jedn. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, z p. zm.), na podstawie którego wydane zostały decyzje administracyjne związane z budową przedmiotowej linii energetycznej 220 kV [..] nie przewidywał, jak określa to skarżąca, wywłaszczenia. Skutkiem orzeczenia administracyjnego, wydanego na podstawie tegoż przepisu było powstanie ograniczenia prawa własności o charakterze wywłaszczeniowym. Takie rozróżnienie ma istotne znaczenie, gdyż decyzja, której podstawą był art. 35 ust. 1 cyt. ustawy nie powodowała przejścia własności gruntu nawet w części zajętej pod budowę, a jedynie (ust. 1 i 2 art. 35 ustawy) umożliwiała budowę na cudzym gruncie oraz późniejszy dostęp do urządzeń posadowionych na gruntach innych osób w celach konserwacji tych urządzeń. Dopiero wówczas, gdy założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w cyt. ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 3 ustawy). Przepis art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 Nr 10, poz. 64 ze zm.) został umieszczony w rozdziale 7 ustawy noszącym tytuł "Szczególny tryb wywłaszczenia", a zatem przewidywał ograniczenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu uprawniały wskazane w nich podmioty do zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach przewodów służących do przesyłania m.in. gazu wraz z niezbędną infrastrukturą.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości byłą decyzją, z której dla organów administracji państwowej, instytucji i przedsiębiorstw państwowych wynikało konkretne uprawnienie: zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wynika to wprost z treści cyt. przepisu, którego wykładnia nie nasuwa wątpliwości prawnych.

Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. (Wydział Spraw Wewnętrznych) z dnia [..] listopada 1963 r. o zezwoleniu [..] w L. na przeprowadzenie robót związanych z budową napowietrznej linii elektrycznej 220 kV [.] na gruncie położonym w [..] spełniała w ocenie Sądu I instancji wymogi formalne z art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16 z p. zm.), niezbędne dla uznania jej za decyzję o pozwoleniu na budowę powyższej linii elektroenergetycznej na oznaczonym odcinku. Treść tej decyzji jest wystarczająco precyzyjna i nie budzi wątpliwości do zakresu przedmiotowej regulacji, a do tego – wbrew błędnym twierdzeniom skarżącej – została wydana przez właściwy w rozumieniu wyżej cyt. art. 73 ust. 2 pkt.1 Prawa budowlanego z 1961 r. organ nadzoru budowlanego.

Nadto Sąd I instancji wskazał, że w dniu [..] września 1976 r. Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T., na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane zatwierdziła plan realizacyjny elektroenergetycznej linii WN 220 kV [..], jak również tego samego dnia, [..] września 1976 r., na podstawie art. 29 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T., decyzją znak [..] udzieliła [..] w R. pozwolenia na budowę obejmującą linię elektroenergetyczną WN 220 kV [..]. Istnienie wymienionych powyżej decyzji przesądza w ocenie Sądu o niezasadności twierdzeń skarżącej, jakoby należało prowadzić postępowanie legalizacyjne w związku z tym, że budowa wyżej wskazanej linii energetycznej była dokonana bez wymaganego pozwolenia na budowę i uzasadnia umorzenie podstępowania w sprawie przez organ I instancji oraz utrzymanie w mocy tego orzeczenia przez GINB.

Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty (kopie) potwierdzają ponadto prawidłowość prawną etapu przygotowania realizacji inwestycji, a więc niezależnie od powyższych ustaleń w zakresie powyższych decyzji, nawet w sytuacji braku oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę, brak jest przesłanek do uznania, że takiej decyzji w ogóle nie było – jak stanowczo twierdzi to pełnomocnik skarżącej. Braki w dokumentacji nie mogą obciążać kolejnego już użytkownika lub zarządcę linii elektroenergetycznej. Zgodnie z twierdzeniami organu, rzeczywiście bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r. nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji przez określony czas po zakończeniu budowy, w szczególności przez okres istnienia obiektu, jak stanowi przepis art. 63 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). W związku z tym nawet w sytuacji, gdyby nie zachowały się pozwolenia na budowę ww. linii elektroenergetycznej, to w ocenie Sądu nie można na tej podstawie zarzucać wykonania budowy w warunkach samowoli budowlanej, w szczególności co do realizacji tejże linii dokonanej w latach 60 - 70-tych ubiegłego wieku.

W związku z tym, iż znajdujący się w aktach sprawy plan sytuacyjny trasy, stanowiący załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [..] sierpnia 1962 r., został wykonany bez uwzględnienia numerów działek i w skali 1:25000 (1 cm na planie odpowiada 250 m rzeczywistym), niemożliwe jest dokonanie zgodnie z oczekiwaniami skarżącej oceny zgodności przebiegu trasy w tak szczegółowym zakresie; co również nie przesądza o tym, że linia została wybudowana niezgodnie z przepisami. Tym niemniej, co ustaliły organa obu instancji, na działkach nr [..] w [.] nie są posadowione żadne urządzenia związane z podtrzymaniem lub zasilaniem wyżej wskazanej linii elektroenergetycznej, zaś przewody elektryczne przebiegają ponad powierzchnią działki.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego i organa obu instancji zasadnie uznały konieczność umorzenia postępowania, gdyż taki sposób orzeczenia wynikał wprost z bezprzedmiotowości dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Z. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie:

a. art. 64 Konstytucji RP,

b. art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 73 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r.,

c. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych,

d. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

II. naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 133 § 1 i § 3 P.p.s.a.,

b. art. 48 § 1 i § 3 P.p.s.a.,

c. art. 76 § 1 i 2 oraz art. 76a § 1 i 2 K.p.a.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania przy zaliczeniu kosztów postępowania odwoławczego jako dalszej części kosztów postępowania.

Odnośnie zarzutu oznaczonego jako I.a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowano, że naruszona została konstytucyjna zasada prawa własności wyrażona w art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 20 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podtrzymał skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Podkreślić należy, iż regulacja ta nie przypisuje innego znaczenia błędnym wywodom Sądu I instancji dotyczącym prawa materialnego i prawa procesowego, co oznacza, że odnosi się do wszelkich uchybień Sądu I instancji związanych z treścią uzasadnienia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanego orzeczenia w pierwszym rzędzie wskazać należy na niekwestionowane i stanowiące o specyfice kontrolowanej sprawy jej okoliczności faktyczne polegające na tym, iż odcinek przedmiotowej linii energetycznej 220 kV [..] przebiegający między innymi nad nieruchomością skarżącej kasacyjnie wzniesiony został w latach sześćdziesiątych XX wieku, zaś skarżąca postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczącego rzekomej samowoli przy wzniesieniu tego obiektu budowlanego zainicjowała w roku 2015, a więc około pięćdziesięciu lat po jego wzniesieniu o kilkanaście lat po nabyciu działek gruntu, nad którymi linia ta przebiega.

Dalej wskazać należy, iż skarżąca kasacyjnie, tak w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, bądź okoliczności chociażby uprawdopodabniających jej twierdzenia, co do samowoli budowlanej rzekomo zaistniałej przy wznoszeniu tej linii energetycznej.

Data powstania przedmiotowej linii energetycznej, jest o tyle istotna prawnie, iż - jak trafnie zauważył Sąd I instancji - nie obowiązywały w niej regulacje nakazujące inwestorowi, czy też właścicielowi obiektu budowlanego przechowywanie dokumentacji budowlanej związanej z jego wzniesieniem. Również ta okoliczność prawna nie jest kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie. Odpowiednie wymogi dotyczące obowiązku przechowywania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego przez okres istnienia obiektu dokumentów, o których mowa w art. 60, oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania wprowadził dopiero art. 63 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1994.

Zauważyć w związku z tym należy, iż przepisy tak ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane, jak ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane zasadniczo nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, jak czyni to obecnie obowiązujący art. 63, i że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat.

Dlatego też należy uznać, że obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ust. 1 nie mogą odnosić się zarówno do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (to jest przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r.)

Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r., jak i co szczególnie istotne w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, iż brak obowiązku przechowywania dokumentacji powoduje, iż nie można żądać od kogokolwiek przedstawienia uwierzytelnionej kopii dokumentów, pod rygorem ich pominięcia w postępowaniu, w tym w szczególności oczekiwać przedstawienia uwierzytelnionych odpisów decyzji, w tym o pozwoleniu na budowę, a proces zdobycia wiedzy o aktualnym stanie prawnym obiektu lub jego części należy kierować na zupełnie inną drogę, sprowadzającą się do przeprowadzenia możliwie wszechstronnego postępowania celem poszukiwania dowodów związanych z szeroko rozumianym procesem inwestycyjnym dotyczącym danego obiektu, a następnie dokonania oceny możliwych do pozyskania dowodów w ich wzajemnym powiązaniu i z uwzględnieniem skutków wynikających z upływu czasu od zakończenia budowy.

W związku z powyższym za oczywiście bezzasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 48 § 1 i § 3 P.p.s.a. oraz art. 76 § 1 K.p.a. w zakresie w jakim strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje dopuszczalność posługiwania się w toku postępowania kserokopiami decyzji administracyjnych, które nie zawierają poświadczenia ich zgodności z oryginałem. Zauważyć bowiem trzeba, iż orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego uzyskały materiał dowody zasadniczo z dwóch źródeł, to jest poprzez skierowanie odpowiednich zapytań do archiwów państwowych oraz od podmiotu będącego właścicielem linii energetycznej. Dokumenty pozyskane z tego drugiego źródła, to jest przede wszystkim kopie decyzji z dnia [..] września 1976 r.: 1) o zatwierdzeniu na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane planu realizacyjnego sieci elektroenergetycznej linii WN 220 kV [..], 2) udzielającej na podstawie art. 29 tej samej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej WN 220 kV [..], faktycznie nie są bowiem opatrzone jakimikolwiek adnotacjami poświadczającymi ich zgodności z oryginałem, jednakże z przyczyn wskazanych wyżej nie przekreśla to definitywnie ich wartości dowodowej, a powoduje jedynie, iż muszą być one oceniane w kontekście całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Podkreślić przy tym trzeba, iż decyzje [..] września 1976 r. w ogóle nie dotyczą odcinka sieci energetycznej przebiegającej nad nieruchomością skarżącej, która to nieruchomość leży w pasie linii energetycznej 220 kV [..] pobudowanej w latach sześćdziesiątych XX w., lecz przedłużenia tej linii o odcinek [..] w kolejnej dekadzie. Walor dowodowy tych decyzji w niniejszej sprawie jest zatem jedynie taki, że mimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej linii energetycznej 220 kV [..], uprawdopodobniają one legalność posadowienia tej linii, w sytuacji, gdy jej przedłużenie w kierunku [..] zrealizowane zostało w oparciu o decyzje, których kopie się zachowały. Nie stanowią one zatem samodzielnego dowodu okoliczności istotnych kontrolowanej sprawie, lecz jedynie służą kompleksowej ocenie możliwych do pozyskania dowodów w ich wzajemnym powiązaniu.

Choć zatem nie można zaaprobować kategorycznego twierdzenia Sądu I instancji, że istnienie tych decyzji przesądza w ocenie Sądu o niezasadności twierdzeń skarżącej, to jednocześnie stwierdzić należy, iż użycie tego niezbyt fortunnego sformułowania nie miało wpływu na wynik sprawy, co zostanie wykazane w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Pozostając przy decyzjach z dnia [..] września 1976 r. wskazać nadto należy, iż oczywiście bezzasadnym okazał także należy zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 3 P.p.s.a. Decyzje te nie znajdowały się bowiem wprawdzie w aktach sprawy sądowoadministracyjnej, lecz zalegają w aktach administracyjnych, jednakże zauważyć należy, iż wskazane w art. 133 § 1 P.p.s.a. akta na podstawie których sąd wydaje wyrok oznaczają nie tylko akta sądowe, lecz również, a nawet przede wszystkim akta kontrolowanej sprawy administracyjnej. Okoliczność, iż jakichś z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie omówiono w sprawozdaniu sędziego nie stanowi przy tym przesłanki dla przyjęcia, iż dokumenty te w aktach sprawy się nie znajdowały, albo, że sąd wyrokując nie może się na nich opierać. Zauważyć przy tym trzeba, iż skarżący kasacyjnie nie wskazał na naruszenie przepisu regulującego przebieg rozprawy, w tym w szczególności treść sprawozdania sędziego, jak i nie wskazał na wpływ tego ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. Podkreślić wreszcie należy, iż zgodnie z art.106 § 1 P.p.s.a. sprawozdanie sędziego nie polega na odczytaniu całych akt administracyjnych, lecz na zwięzłym przedstawieniu stanu sprawy na podstawie akt, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 76 § 2 K.p.a. oraz art. 76a § 1 i § 2 K.p.a. wskazać należy, iż nie mogły one zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem tak w treści zarzutów skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie tych konkretnych przepisów. Taki sposób skonstruowania skargi kasacyjnej uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zaskarżonego orzeczenia poprzez treść regulacji wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej, w sytuacji gdy nie może on doprecyzowywać zarzutów, względnie domyślać się ich treści, bądź uzasadnienia.

Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż z samego faktu, iż właściciel wybudowanego kilkadziesiąt lat wcześniej obiektu budowlanego nie jest w stanie okazać pozwolenia na budowę nie można wysuwać twierdzenia, że powstał on jako samowola budowlana. Skoro nie można odnaleźć rejestrów pozwoleń na budowę z lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku, to nie można z całą pewnością wykluczyć, że takie pozwolenie zostało wydane, lecz zaginęło. Niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w tak odległym czasie nie jest wystarczającą przesłanką dla uznania, że obiekt budowlany (linia elektryczna) powstał bez tego pozwolenia, gdyż samowoli budowlanej nie można domniemywać.

Taka zaś sytuacja procesowa zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie organ uzyskał z [..] Urzędu Wojewódzkiego w L. informację, że Urząd ten nie posiada w zasobach archiwalnych rejestru (spisu ) pozwoleń na budowę z lat 1960-1965, jak też wiedzy, gdzie taki rejestr może się znajdować (pismo z 5 października 2015 r.).

W związku powyższym aczkolwiek błędnym było stwierdzenie Sądu I instancji, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T.u z dnia ... listopada 1963 r. o zezwoleniu [..] w L. na przeprowadzenie robót związanych z budową napowietrznej linii elektrycznej 220 kV [..] na gruncie położonym w [..] spełniała wymogi formalne dla uznania jej za decyzję o pozwoleniu na budowę linii elektroenergetycznej na oznaczonym odcinku, jednak nie oznacza to, że przedmiotowa linia energetyczna powstała w warunkach samowoli budowlanej.

Decyzja z dnia [..] listopada 1963 r. wydana została na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), który zasadniczo odpowiada aktualnie obowiązującej normie prawne zawartej w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tego rodzaju zezwolenie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę (zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również stanowi dowód na okoliczność, że inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto wydanie decyzji mającej podstawę w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zob. też art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, gdyż sprawia, że właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. Co za tym idzie nie sposób uznać by decyzja ta stanowiła decyzję o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r.

Stąd też za trafne uznać należy zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 73 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1961 r., art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne przypisane wskazanej wyżej decyzji skutków w postaci przyznania prawa do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych, to jest posiadania charakteru wydanej przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższe trafnie wskazane uchybienie Sądu I instancji nie miało jednakże jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie zwalczył mającego dla sprawy zasadnicze znaczenie poglądu prawnego tegoż Sądu, iż nawet w sytuacji braku oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę, brak jest przesłanek do uznania, że takiej decyzji w ogóle nie było.

Zauważyć natomiast należy, iż decyzja z dnia [..] listopada 1963 r., jak i inne tego rodzaju decyzje znajdujące się w aktach sprawy wydane przez inne organy szczebla powiatowego właściwe dla przebiegu przedmiotowej linii elektrycznej 220 kV [..], stanowiły element szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego zmierzającego do pobudowania tej linii. Istnienie tych decyzji, w powiązaniu z uzyskaniem przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego oryginalnej dokumentacji z procesu uzgadniania i wyboru wariantu przebiegu przedmiotowej linii energetycznej (w tym między innymi decyzja z [..] sierpnia 1962 r. o lokalizacji szczegółowej linii 220 kV [..] oraz dokumnetacja, w tym zalżenia projektowe poprzedzające jej wydanie) oraz znajdującym się w aktach administracyjnych odpisem decyzji o z dnia [..] grudnia 1963 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na budowę obejmującego przeprowadzenie przedmiotowej lini 220 KV [..] nad rzeką K., a także pochodzących z lat siedemdziesiątych decyzji dotyczących przedłużenia linii w kierunku [..] pozwalają w ich wzajemnym powiązaniu i przy uwzględnieniu, iż linia ta funkcjonuje od kilkudziesięciu lat pozwalają na przyjęcie, iż wysoce uprawdopodobnionym jest legalne pobudowanie tej inwestycji, a jednocześnie brak jest okoliczności uprawdopodobniających tezę skarżącej kasacyjnie jakoby linia energetyczna 220 kV [..], w tym w zakresie odcinka przebiegającego nad jej działkami pobudowana została w warunkach samowoli budowlanej.

Znamiennym jest, iż strona skarżąca kasacyjnie, mimo powoływania się na zasadę, iż ciężar udowodnienia okoliczności ciąży na stronie, która wyprowadza z nich skutki prawne, nie przedstawia jakichkolwiek środków dowodowych na poparcie swojego stanowiska o pobudowaniu przedmiotowej linii energetycznej w warunkach samowoli budowlanej, a ogranicza się jedynie do negowania wszelkich dowodów, które rozpatrywane łącznie i we wzajemnym powiązaniu tezie tej przeczą.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazać należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie, albowiem jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów strona dopatruje się w fakcie, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [..] listopada 1963 r. o zezwoleniu [..] w L. na przeprowadzenie robót związanych z budową napowietrznej linii elektrycznej 220 kV [..] na gruncie położonym w [..] nie odpowiadała wymogom wynikającym z wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej regulacji, ze względu na zbyt mało precyzyjny sposób jej sformułowania.

Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie jest zaś w tym zakresie o tyle chybiona, iż wyrok Sądu I instancji nie dotyczył kontroli zgodności z prawem tejże decyzji z dnia [..] listopada 1963 r., lecz tylko i wyłącznie kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie rzekomej samowoli budowlanej polegającej na pobudowaniu przedmiotowej linii energetycznej. Dla zweryfikowania, tej okoliczności decyzja z dnia [..] listopada 1963 r. miała znaczenie jedynie pomocnicze, jako jeden z szeregu dowodów uprawdopodobniających, że przedmiotowa inwestycja nie powstała w warunkach samowoli budowlanej, nie podlegała jednakże kontroli orzekającego w sprawie Sądu I instancji.

Inaczej rzecz ujmując nie miało w sprawie kluczowego znaczenia, czy którykolwiek z dokumentów (decyzji i ich kopii oraz dokumentów powstałych w toku planistycznego) dotyczących przedmiotowej linii energetycznej, do których udało się dotrzeć orzekającym w sprawie organom, odnosił się wprost do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie, a jedynie czy wszystkie te dokumenty oceniane w ich wzajemnym powiązaniu i w połączeniu z ustalonym stanem faktycznym sprawy wskazują na pobudowanie przedmiotowej linii jako samowoli budowlanej, czy też tezie tej przeczą. Stąd też brak jest podstaw dla dokonywania przez orzekające w niniejszej sprawie sądy, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny, oceny czy decyzja z dnia [..] listopada 1963 r. prawnie skutecznie ograniczyła prawo własności skarżącej do działek nad którymi przebiega przedmiotowa linia energetyczna, albowiem okoliczność ta nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny czy przedmiotowa linia pobudowana został w warunkach samowoli budowlanej.

Niejako na marginesie powyższego argumentu o charakterze zasadniczym zauważyć nadto należy, iż dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanych w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych ubiegłego wieku nie jest dopuszczalne stosowanie jako wzorca kontroli aktu prawnego, który wszedł w życie kilkadziesiąt lat po ich podjęciu, to jest Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Z tego, iż istotą sprawy administracyjnej kontrolowanej przez Sąd I instancji nie była ochrona prawa własności skarżącej kasacyjnie, lecz jedynie ocena czy określony obiekt pobudowany został w warunkach samowoli budowlanej, wynika wreszcie, że pozbawione znaczenia dla jej rozstrzygnięcia są te wywody skargi kasacyjnej, które dotyczą niewątpliwie istniejących ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości przez skarżącą kasacyjnie wynikających z rozciągnięcia nad powierzchnią jej gruntu przewodów linii elektroenergetycznej.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ze względu na ustalenie, iż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.