Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2757/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 170 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7, art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Zofia Flasińska del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Inżynieryjno Budowlanego " [...]" S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 186/12 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję [...]o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 186/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie k. z dnia [...] października 2011 r., nr [...].

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k. w dniu 8 marca 2011 r. wszczął z urzędu wobec R. Z. , J.W., E. W. i M. L. współwłaścicieli działki nr [...], przy ul. [...] w K. postępowanie w sprawie utwardzenia terenu przed budynkiem garażowym, usytuowanym na tej działce. Podczas oględzin przedmiotowej działki dokonanych w dniu 25 marca 2011 r. stwierdzono, że na działce tej wybudowany jest murowany budynek garażowy o 5-ciu boksach z częścią gospodarczą. Na długości całego budynku przed wjazdem do boksów garażowych znajduje się "stary" pas betonu o szerokości ok. 2 m, od którego krawędzi do granicy działki został wysypany pospółką, rozplantowany i ubity pas terenu o szerokości ok. 3 do 3,5 m i długości ok. 15 m. Wierzchnia warstwa tego pasa, wysypanego pospółką, mimo ubicia nie posiada twardej, litej nawierzchni i łatwo ulega deformacji przy nieznacznym wzruszeniu. Jest on połączony z drogą służebną ustaloną dla współwłaścicieli jako dojazd do ul. [...], przez parking wykonany przy pawilonie handlowym "Biedronka". Droga ta wykonana została przez inwestora zgodnie z zatwierdzonym projektem przy budowie pawilonu. Współwłaściciel działki - R. Z. w uwagach zgłoszonych do protokołu oględzin domagał się ustalenia granic działki i przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej pospółki, nawiezienie ziemi i zasianie trawy. Pozostali współwłaściciele nie zgłosili uwag co do stanu działki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k. opierając się na wynikach oględzin, kolejny raz rozpoznając sprawę (po dwukrotnym uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy), decyzją z dnia [...] października 2011 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), odstąpił od nałożenia na firmę [...] S.A. w S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W toku prowadzonego postępowania organ za stronę postępowania oprócz współwłaścicieli działki nr [...] w K., przy ul. [...] uznał także firmę [...] S.A. w S.wykonawcę robót, polegających na budowie na działce sąsiedniej pawilonu handlowego "Biedronka", gdyż firma ta dokonała również nawiezienia i rozplantowania pospółki na części działki nr [...] w K., przy ul. [...]. Za stronę postępowania nie uznano natomiast firmy [...] w K. - inwestora "Biedronki" i właściciela sąsiedniej działki, stwierdzając, że zakres prowadzonego postępowania, to jest wysypanie i rozplantowanie pospółki w żaden sposób nie dotyczy działki sąsiedniej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k. wskazał, że uzyskał od pełnomocnika firmy [...]" S.A. w S. informację na temat wysypania i rozplantowania pospółki na części działki nr [...] w K.. Na tej podstawie przyjął, że roboty wykonała właśnie ta firma, a nie współwłaściciele ww. działki. Pospółkę wysypano i rozplantowano w związku z likwidacją nierówności powstałych na sąsiadujących działkach w wyniku pracy sprzętu budowlanego oraz w celu przywrócenia estetyki i funkcjonalności tych działek.

W tych okolicznościach sprawy organ stwierdził, że postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na części działki nr [...], polegających na wysypaniu, rozplantowaniu oraz ubiciu górnej warstwy pospółki należało zaszeregować do robót objętych obowiązkiem zgłoszenia. Wykonane zatem samowolnie roboty wymagały zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Skoro zaś roboty zostały zakończone, to zdaniem organu nie było potrzeby wydania postanowienia o ich wstrzymaniu, na podstawie art. 50 ww. ustawy. Zakres jednak wykonanych robót, w tym poprawa parametrów nawierzchni części działki, która wykorzystywana jest jako dojazd do garaży, nie dawał w ocenie organu powodu ani podstaw do nałożenia na wykonawcę tych robót oraz na współwłaścicieli działki obowiązku wykonania rozbiórki lub dodatkowych robót w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez R. Z. , zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, odnotowując dodatkowo, że w piśmie z dnia 10 października 2011 r. znajduje się oświadczenia kierownika budowy pawilonu "Biedronka" odnośnie tego, że to [...] S.A. w S. "nawiozła nawierzchnię", a nawieziona substancja pogorszyła stan nawierzchni na działce nr [...]. W rozważaniach prawnych organ stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie k. nie narusza przepisów prawa. Organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, zgodnie z wcześniejszą decyzją organu odwoławczego i zasadnie uznał za stronę postępowania wykonawcę robót budowlanych - firmę [...] S.A. w S.. W informacji udzielonej organowi firma ta wskazała, że wyrównała jedynie część terenu działki w związku z powstałymi nierównościami na działce graniczącej z działką [...], na której prowadzone były prace, gdyż konieczne było zachowanie estetyki i funkcjonalności obu tych działek.

Organ odwoławczy wskazał, że zasadnie uznał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k., iż wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu nawierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Takiego jednak zgłoszenia, jak wynika z akt sprawy, wykonawca robót nie dokonał. Natomiast z protokołu oględzin spornej działki wynika, że prace wykonano w okresie: grudzień - styczeń 2011 r. Tak więc organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zakończenie robót budowlanych spowodowało, że nie było podstaw do wydawania postanowienia o ich wstrzymaniu.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, że trafnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k. uznał, że roboty i poprawa nawierzchni części działki są wykonane prawidłowo, a zatem brak jest podstaw do nałożenia na firmę [...] S.A. w S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji odmówił nałożenia na ww. firmę obowiązków, o których mowa w tym przepisie.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wniósł R. Z. . Wskazał, że decyzja ta sankcjonuje samowolę budowlaną w postaci nawiezienia i rozplantowania substancji nieznanego pochodzenia na części działki, której jest współwłaścicielem. Podniósł także, że z ekspertyzy technicznej z dnia 8 lutego 2011 r. wynika, iż nie doszło do utwardzenia terenu, czy też do powstania drogi, nie przywrócono również terenu do stanu poprzedniego. Ponadto w ocenie skarżącego bezprawne nawiezienie na jego działkę substancji, spowodowało szkody polegające na spękaniu ścian garażu, które musiał naprawić na własny koszt. Skarżący zarzucił także firmom: [...] S.A. w S. i [...] w K. wykonanie na przedmiotowej działce budowli w postaci schodów i skarp, usunięcie znaków granicznych i nie naprawienie powstałych szkód.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, że obie wydane w sprawie decyzje naruszają prawo jednak z innych powodów niż to wskazano w skardze.

Zdaniem Sądu dla oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi przypadek utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, wskazujące na charakter prac wykonanych przez Przedsiębiorstwo [...] S.A. Sąd wskazał, że w tym zakresie jest w sprawie wiele wątpliwości. Z protokołu przeprowadzonych czynności kontrolnych wynika bowiem, że na działce należącej m.in. do skarżącego wysypano pospółką pas o określonych wymiarach, zaś pospółkę ubito. Z kolei w podejmowanych przez organy decyzjach pojawia się stwierdzenie, że wierzchnia warstwa pasa jest niespójna i łatwo ulega deformacji nawet przy nieznacznym wzruszeniu, wysypana pospółka została rozplantowana i nie posiada twardej, litej nawierzchni. Natomiast z wyjaśnień pełnomocnika Przedsiębiorstwa [...] S.A. wynika, że nie wykonywano prac na przedmiotowej działce, a jedynie wyrównano jej część. Sąd zauważył również, że przepisy Prawa budowlanego nie podają definicji użytego w art. 29 ust. 2 pkt 5 pojęcia "utwardzenia terenu", jak też nie precyzują, do której z funkcjonujących legalnych definicji pojęcia "działka budowlana" odnosi się powyższe uregulowanie. Opierając się zatem na literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym Sąd wskazał, że z utwardzeniem terenu mamy do czynienia w każdym przypadku, gdy dojdzie do związania zastosowanego materiału budowlanego z gruntem w ten sposób, że powstaje powierzchnia o takiej grubości i trwałości, iż będzie mogła spełniać zamierzoną funkcję, np. komunikacyjną, przy jednoczesnym posiłkowym skorzystaniu z definicji działki budowlanej zamieszczonej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wedle którego należy przez nią rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Utwardzenia terenu dokonać zatem można poprzez, np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej, nawiezienie kruszywa itp.

W niniejszej sprawie konieczne jest zatem wyjaśnienie, czy mamy do czynienia z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 7) i czy w związku z tym przepisy tej ustawy mogą mieć zastosowanie. Nie każde bowiem roboty ziemne wymagają pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, np. w razie wyrównania terenu. Wówczas może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności, natomiast pokrzywdzeni mogą dochodzić swych praw przed sądem powszechnym, a nie przed organami nadzoru budowlanego.

W przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania, prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoli również określić, zdaniem Sądu, czy wysypany pospółką pas może pełnić funkcję dojazdową, i czy z uwagi na tę funkcję został wykonany prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, gdyż skarżący zarzuca - powołując się na ekspertyzę techniczną - że w obecnym stanie sporny pas utrudnia korzystanie z garaży. Okoliczność ta została pominięta przez organy administracji. Ponadto w uzasadnieniach wydanych w sprawie rozstrzygnięć brak jest rozważań dotyczących kwestii kwalifikacji robót, jak też wyjaśnienia przyczyn, dla których organy uznały, że nie znalazły podstaw do nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, wydane w sprawie decyzje w oczywisty sposób naruszają art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle tej regulacji powinnością organów było zatem rzeczowe i przekonujące omówienie przesłanek pozwalających na wydanie zakwestionowanych decyzji. Samo natomiast stwierdzenie, że wzięto pod uwagę zakres wykonanych robót oraz poprawę parametrów nawierzchni, nie tłumaczy jeszcze odstąpienia od nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem, zwłaszcza gdy strona zgłaszała zarzuty w tym zakresie, a dotychczasowe ustalenia organów co do stanu nawierzchni pasa zdają się przeczyć temu stanowisku.

Sąd zarzucił również brak odniesienia się w zaskarżonych decyzjach do art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten, określając podmioty, do których należy kierować wskazane w nim decyzje, wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, co pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor (sprawca samowoli), który nie jest równocześnie właścicielem nieruchomości. Przy czym podana w tym przepisie kolejność w wyborze podmiotu zobowiązanego do nakazanego zachowania nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na jego podstawie winny być kierowane w pierwszym rzędzie do inwestora, o ile w dacie orzekania posiada on takie uprawnienia do władania nieruchomością, które pozwolą mu na wykonanie nakazu. Sąd podzielił zatem pogląd, w myśl którego kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W wydanych jednak w sprawie decyzjach nie przedstawiono żadnej argumentacji odnośnie tej kwestii, a zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, by kwestie te były badane. Dodatkowo Sad zauważył, że organy administracji nie ustaliły, czy sprawca samowoli budowlanej - Przedsiębiorstwo "[...]" S.A. (adresat decyzji) może być uznane za inwestora, o jakim mowa w art. 52 Prawa budowlanego, tzn. nie wyjaśniły, kto w istocie organizował i finansował przedmiotowe prace (ww. Przedsiębiorstwo czy firma [...]w K.). Poza tym wyjaśnienia wymaga również, czy prawidłowo określony inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości, umożliwiający mu wykonanie ewentualnie nałożonych nakazów.

Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd za nieprawidłową uznał także sytuację, gdy w postępowaniu administracyjnym wszczętym wobec konkretnych osób - tj. współwłaścicieli nieruchomości, na której dopuszczono się zarzucanej przez organy decyzyjne samowoli budowlanej, i w ramach którego organy obu instancji dwukrotnie podejmowały decyzje, czyniąc jej adresatami współwłaścicieli nieruchomości - skierowano decyzję do innego adresata, który został wprowadzony do toczącego się postępowania i którego wyraźnie nie poinformowano, że w stosunku do niego mogą być kierowane nakazy.

Podsumowując Sąd stwierdził, że oprócz naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., organy administracji obu instancji nie zgromadziły wystarczającego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego i nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co prowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

A zatem Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien uwzględnić przedstawioną w wyroku ocenę prawną i przede wszystkim wyjaśnić kluczową kwestię, dotyczącą prawidłowego określenia adresata decyzji oraz kwalifikacji robót wykonanych na działce należącej m.in. do skarżącego. Od ustaleń w powyższym zakresie zależeć bowiem będzie dalszy tok postępowania i "aktualność" pozostałych rozważań Sądu.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że nie jest właściwy do rozstrzygania w niniejszym postępowaniu zgłoszonych przez skarżącego zarzutów co do wykonania w warunkach samowoli budowlanej schodów i skarp oraz bezprawnego usunięcia znaków granicznych, a także doprowadzenia do spękania ścian garażu, ponieważ przedmiotowe postępowanie obejmowało swym zakresem jedynie sprawę pasa terenu wysypanego pospółką. Ponadto Sąd stwierdził, że nie jest rzeczą sądów administracyjnych rozstrzyganie o roszczeniach cywilnych (odszkodowawczych).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Inżynieryjno-Budowlane "[...]" S.A. z siedzibą w S.. Zaskarżając wyrok w całości przedsiębiorstwo to zarzuciło mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tego przepisu prowadzącą do twierdzeń sprzecznych z treścią materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, polegających na uznaniu, że w niniejszej sprawie konieczne jest wyjaśnienie czy mamy do czynienia z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i czy przepisy te mogą mieć zastosowanie, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że prace przeprowadzone na przedmiotowej działce przez [...] S.A. nie wymagały pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, w związku z czym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. była prawidłowa;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." poprzez błędne uznanie, że sprawa wymaga uzupełnienia w celu wyjaśnienia czy prawidłowo określono adresata decyzji, a także czy prawidłowo zakwalifikowano roboty budowlane wykonane na działce należącej m.in. do R. Z. oraz, że nie został dotychczas zgromadzony cały materiał dowodowy i nie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności w sprawie, podczas gdy w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. organ odwoławczy uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie k. z dnia [...] października 2011 r. nie narusza przepisów prawa, ponieważ jest zgodna z wcześniejszą decyzją organu odwoławczego. W ponownym postępowaniu uznano wykonawcę robót [...] S.A. za stronę postępowania, ponadto uznano, że przeprowadzone roboty są wykonane prawidłowo, a zatem brak jest podstaw do nałożenia na [...] S.A. obowiązku wykonania określonych prac lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez uznanie, że przedmiotowe postępowanie dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie k. z dnia [...] października 2011 r. jest prawidłowa, gdyż organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, zgodnie z wcześniejszą decyzją organu odwoławczego.

W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej [...] S.A. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek podniesione w niej zarzuty odnoszące się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku są zasadne. Pomimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię tego przepisu oraz zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę i uchylając wydane w sprawie decyzje nie przesądził, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wskazał jedynie, że konieczne jest wyjaśnienie czy mamy do czynienia z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, co dopiero pozwoliłoby przesądzić, że przepisy te mają w sprawie zastosowanie.

Sąd zasadnie stwierdził, że z protokołu przeprowadzonych czynności kontrolnych wynika, iż na działce należącej m.in. do skarżącego wysypano pospółką pas o określonych wymiarach, a następnie pospółkę ubito. Jak stwierdzono jednak w podejmowanych przez organy decyzjach, pomimo ubicia pospółki jej wierzchnia warstwa jest niespójna i łatwo ulega deformacji nawet przy nieznacznym wzruszeniu. Wysypana pospółka nie posiada zatem twardej, litej nawierzchni. Także z wyjaśnień pełnomocnika Przedsiębiorstwa "[...] S.A. wynika, że nie wykonywano prac budowlanych na przedmiotowej działce, a jedynie wyrównano jej część. Powyższe ustalenia dodatkowo jednoznacznie potwierdza załączona do akt dokumentacja fotograficzna oraz ekspertyza techniczna opracowana na zlecenie R. Z. , w której autor stwierdził, że luźno wysypana pospółka z cementem nie utwardziła terenu.

W konsekwencji dokonania przez organy orzekające tak jednoznacznych ustaleń w kwestii stanu faktycznego w sprawie błędne jest twierdzenie Sądu, że dla oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi przypadek utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające czy mamy do czynienia z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Jak wynika z tych ustaleń kwestia rodzaju robót wykonanych na przedmiotowej działce została jednoznacznie wyjaśniona. Obowiązkiem Sądu było zatem dokonanie oceny w przedmiocie prawidłowości zakwalifikowania przez organy tych robót, jako robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia. Przepis powyższy nie zawiera w swej treści jakichkolwiek ograniczeń, w tym zwłaszcza co do powierzchni utwardzonej działki. Z jego brzmienia nie wynika też w jaki sposób ma być wykonane utwardzenie działki, ani tym bardziej jakim celom może ono służyć. Mając na uwadze systematykę art. 29 i fakt, że ust. 1 tego artykułu zwalnia z obowiązku budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 roboty budowlane, utwardzenie powierzchni działki nie może w zasadzie prowadzić do realizacji budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że z utwardzeniem terenu mamy do czynienia w każdym przypadku, gdy dojdzie do związania zastosowanego materiału budowlanego z gruntem w ten sposób, że powstaje powierzchnia o takiej grubości i trwałości, iż będzie mogła spełniać zamierzoną funkcję, np. komunikacyjną. Utwardzenia terenu dokonać zatem można poprzez wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej albo nawiezienie i utwardzenie kruszywa. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że wykonane przez skarżącą Spółkę roboty nie doprowadziły do utwardzenia działki nr [...]. Skoro w sprawie skutecznie żadna ze stron nie podważyła ustaleń faktycznych, Sąd powinien dokonać procesu subsumpcji zastosowanych przez organy przepisów do tych ustaleń faktycznych. Wymóg dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy jedynie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie k. z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w których nieprawidłowo zastosowano powyższe przepisy prawa materialnego, przyjmując że roboty wykonane na przedmiotowej działce wymagały zgłoszenia. Ustalony natomiast w sprawie stan faktyczny nie dawał podstaw do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że konieczne jest wyjaśnienie czy mamy do czynienia z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

W konsekwencji przyjęcia, że przedmiotowe roboty nie wymagały dokonania zgłoszenia, nie ma potrzeby ustalania w sprawie, czy Przedsiębiorstwo "[...] S.A. (adresat decyzji) może być uznane za inwestora, o jakim mowa w art. 52 Prawa budowlanego. Brak jest także potrzeby wyjaśniania, kto w istocie organizował i finansował przedmiotowe prace (ww. Przedsiębiorstwo czy firma [...] w K.), a także czy prawidłowo określony inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości. Prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie, jako bezprzedmiotowe, bowiem dotyczące robót nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, należało umorzyć. Błędne uzasadnienie w powyższym zakresie nie miało jednak wpływu na podjęcie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowego orzeczenia i nie wiąże organów orzekających w sprawie przy jej ponownym rozpoznawaniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.